En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

ÖCC bäl-

al

w Statens utredningar JVM .Hi/gi

offentliga 1996: 150 2 Arbetsmarknadsdepartementet

En allmän och

sammanhållen

arbetslöshetsförsäkring

Slutbetänkande Utredningen om ersättning vid av arbetslöshet och omställning Stockholm 1996

.

, . . .. .. ,

...

F

z

. . x . f

: s

.

, .

ä ÖCC

m J/SM:

w Statens offentliga utredningar M4

1996: 150 2 Arbetsmarknadsdepartementet

En allmän och

sammanhållen

arbetslöshetsförsäkring

Slutbetänkande Utredningen om ersättning vid av arbetslöshet och omställning Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrádsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall remiss. - svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20393-6 Stockholm 1996 ISSN 0375-250x

Till statsrådet och chefen för Arbetsmark-

nadsdepartementet Margareta Winberg

Regeringen beslutade den 15 juni 1995 att bemyndiga chefen för Arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla särskild utredare för att en lämna förslag till hur arbetslöshetsförsäkring ska utformas en ny

Kommittédirektiv 1995:92, Arbetslöshetsersättningen en omställ-

ningsersättning. Med stöd bemyndigandet förordnades samma dag av länsöverdirektören Birgitta Isaksson Pérez särskild utredare. som Utredningen har antagit namnet ARBOM-utredningen, Utredningen Al995: 12 ersättning vid arbetslöshet och omställning. En kortfatom

tad redogörelse för utredningsuppdraget, arbetets inriktning och upp-

läggning ges i kapitel Som sekreterare i utredningen har från senhösten 1995 tjänstgjort hovrättsassessom Claes-Göran Sundberg och fil. kand. Patrick Joyce. Avdelningsdirektören Olof Löfgren har på deltid tjänstgjort i utredningen och biträtt med ekonomiska analyser och modellarbete utifrån statistiskt underlag. Jur. kand. Kristina Lindström och fil. kand. Sirje Pädam har sedan våren 1996 varit biträdande sekreterare i

utredningen. Utredningsenheten och försäkringsenheten vid Arbets-

marknadsstyrelsen har varit utredningen behjälpliga med åtkomst till myndighetens databaser. Utredningen överlämnade i 1996 delbetänkandet SOU mars 1996:51, Grundläggande drag i arbetslöshetsförsäkring alteren ny nativ och förslag. Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande , En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Utredningsuppdraget är i och med detta avslutat.

Stockholm i oktober 1996

Birgitta Isaksson Pérez

/Patrick Joyce Claes-Göran Sundberg

Innehållsförteckning

Sammanfattning 17

1 Inledning 25

1.1 Bakgrund 25 1.2 Kort om direktiven 26 1.3 Beslut av regering och riksdag 28

1.4 Utredningsarbetets inriktning och uppläggning 30

Centrala frågeställningar 30 Prioriteringar i utredningsarbetet 30 Viktigare arbeten 32 Internationella utblickar 32 Samråd 33 Läsanvisningar 34 1.5 Genomförande 35

2 Grundläggande drag och utgångspunkter 37

Arbetslöshetsforsäkringens samband med andra politik-

Innehållsförteckning

2.2 Utgångspunkter och vägval 49

Många motsatta krav 49 Krav på försäkringens innehåll 50 En stabil försäkring 50 Hög täckningsgrad 51 Inkomstbortfall 51 Omställning 52 Försäkringsmässig 52 Stöd för arbetsmarknadspolitiken 54 Nära arbetslivet 54 Krav på försäkringens utfonnning 55

3 Strukturer på arbetsmarknaden och i arbetslöshets-

ersättningen

3.1 Inledning och slutsatser 61 Framtidens arbetsmarknad 62 3.2 Blir arbetsmarknaden flexibel 62 mer Tillfälliga anställningar 63 Deltidsarbeten 67 Egenföretagandet 68 Arbetskraftens rörlighet 69 Slutsatser 7 1 3.3 Vilka får arbetslöshetsersättning 71

Arbetslöshetsersättning löneutfyllnad 74

3.4 som Bakgrund 74 Säsongvariation i arbetslösheten 75 Deltidsersättning 78

4 Den arbetslöshetsförsäkringen översikt 81

nya - en 4.1 Inledning 81

4.2 Arbetsmarknadspolitiska förutsättningar 82

Försäkringsersätming, inte bidrag 82

SOU 1996: 150 Innehållsförteckning

Individuella handlingsplaner 83 4.3 Dagens system i korta drag 84 4.4 Den nya försäkringens huvuddrag 86

5 Ersättningsregler 89

5.1 Inledning 89 5.2 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring 90

Innehållsförteckning

5.4 Dagpenning 116 Gällande rätt 116 Dagens system 116 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 117 Förslag i budgetpropositionen för år 1997 117 Sjuk- och arbetsskadekomrnitténs förslag 117 Konsekvenser nyligen fattade beslut 118 av Fastställande dagpenning, överhoppningsbar tid m.m. 119 av Dagpenning under olika delperioder 120 Omprövning dagpenning under pågående period 121 av 5.5 Ersättningsnivâer 122 Gällande rätt 122 Dagens system 122 Kommande förändringar 123 Inkomstbortfallsersättning 123 Lägsta dagpenning gmndbelopp 124 - Högsta dagpenning 124 5.6 Ersättningstid 126

- Sanktioner vid svikligt förfarande frånkärmande m.m. 144 - Överväganden 145

Sanktioner vid bristande arbetsvilja avstängning 145 - Sanktioner vid svikligt förfarande frånkärmande m.m. 148 - Arbetsförmedlingens roll 150

SOU 1996: 150 Innehållsförteckning

6 Särskilda frågor 151

6.1 Inledning 15 1

6.2 Arbetslöshetsersättning för nytillträdande på

arbetsmarknaden 152 Gällande rätt 152 Nytillträdandeersätming 153 Särskilt villkor 154 Begränsningar 155 6.3 Efterskydd 157 Motiv l 57 Utfomming l 8 5 6.4 Äldre långtidsarbetsarbetslösa 159 Gällande rätt 159 Dagens system 159 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 161 Äldre i arbetslivet 162 De äldres ställning 162 Reglerna om förtidspension strarnas 163 GD-gruppens skrivelse 164 Motiv 165 Utformning 166 En arbetsmarknadspolitisk åtgärd 166

Åldersgräns 167

Kompletterande inkomster 167

6.5 Principiell syn på arbetstidsbegreppet i försäkringen 168

6.6 Ersättning vid deltidsarbetslöshet 170 Gällande rätt 170 Varför är deltidsarbetslöshet ett problem i försäkringen 172 Hur fungerar nyligen införda särregler 173 Aktiva insatser mot deltidsarbetslöshet 175 Särregler kan tas bort 177 Uthyrningsföretag 177

6.7 Säsongarbete och arbetslöshetsersättning 180

7 Företagare och uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen 193 7.1 Inledning 193

Kombination anställning och engagemang i företag 199 av

203 Endast en gång Krav vid avveckling 203 Karens 204 Annat än tillfälligt 204 Flera företagare i företag minoritetsdelägare 205 samma -

SOU 1996: 150 Innehållsförteckning

Gällande rätt fiskare 216 - Gällande rätt åkare och schaktentreprenörer 2 l 8 - Kritik av gällande praxis 219 Åkare och schaktentreprenörer 220 Yrkesñskare 220 Konkurrensneutralitet 220 Utvidgad ersätlningsrätt 221 Styrkt avveckling 221 Avstängning 222 Sidoverksamheter 222 Fiskestopp 223 Uppföljning 223 7.4 Uppdragstagare 224 Begreppet uppdragstagare 224 Olika arbetstagarbegrepp 225 En särlösning för vissa uppdragstagare 226 7.5 Kulturområdet 228 En speciell arbetsmarknad 228 En yrkesförsäkring för frilansare 231

överväganden 233

8 Administrativa frågor 235

8.1 Inledning 235 8.2 Kassaorganisationen 236 Dagens system 237 Administration genom arbetslöshetskassor 238 En obunden arbetslöshetskassa 239 Verksamhetsområden 240 Varför verksamhetsområden 240 Företagare i arbetstagarkassor 241 Konkurrens mellan kassor 242 Enhetlig administration 243 Kompetensbehov 244 Samverkan mellan arbetslöshetskassor 245 Information till medlemmarna 246 Registersamverkan 246

av Överklagande beslut om återbetalning av statsbidrag 258 av Skadestånd grund av en arbetslöshetskassas handläggning 259 8.5 AMS försäkringsdelegation 259

9 Internationella aspekter 261

9.1 Inledning 261 9.2 Internationella överenskommelser 261 9.3 Sambandet mellan svensk lagstiftning och EG-

9.4 Sambandet mellan svensk lagstiftning och den nordiska konventionen 270

av

SOU 1996: 150 Innehållsförteckning

överväganden angående administrationen 283

Finansiering av statsbidragen 284 Finansiering i andra länder 284 10.5 Vem ska betala arbetslöshetsförsäkringen 285 En privat arbetslöshetsförsäkring 286 Förutsättningar 286 Förutsägbarhet 286 Kontroll 287 Riskspridning 288 Slutsats 288 Medlemsavgifter och offentliga bidrag 289 Utjämning mellan arbetslöshetskassor 290 Finansiering de offentliga bidragen 294 av 10.6 Hur ska försäkringen betalas 295 Slutet system eller löpande räkning 295 För- och nackdelar 295 Svårare med en generös försäkring 296 Exemplet Kanada 297 Exemplet Sverige 298 överväganden 298 10.7 Incitament att hålla ned arbetslösheten 299

Försäkringens finansiering vid oförändrat hög arbetslöshet 315 10.9 Referenser 317

Innehållsförteckning 11 Ekonomiska och sociala konsekvenser 319 11.1 Inledning 319

11.3 Ekonomiska konsekvenser av enskilda inslag i den nya försäkringen 324 Antaganden 324 Arbetsvillkorets längd 325 Utredningens förslag och 1996 års regler 325 Hur många berörs 325 Konsekvenser 327 Ersättningsnivåer 328 Grundbeloppet 328 Inkomstbortfallsersättningen 329 Ersättningstaket 329 Ersättningsperiodens längd 330 Antaganden 330 Hur många berörs av en bortre gräns 331 Kompletterande ersättningar 332 Nytillträdandeersättningen 332 Efterskyddet 333 Det förlängda efterskyddet 333

11.4 Övriga regelförändringar i arbetslöshetsförsäkringen 334

11.6 Övriga konsekvenser av den nya arbetslöshets-

- Bilaga 3 Historik angående företagares ställning i arbetslöshetsförsäkringen 373 Bilaga 4 Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet 393 Bilaga 5 Säsongsvariationer i utbetald ersättning från arbetslöshetskassor 401 Bilaga 6 Beräkningsmetoder och antaganden 465 Bilaga 7 Författningsförslag

Sammanfattning

Utgångspunkter

Utredningens uppdrag är att föreslå arbetslöshetsförsäkring. en ny Syftet med försäkringen är att kompensera för förlorad arbetsinkomst vid ofrivillig arbetslöshet. Det krävs fast anknytning till arbetsen marknaden för att omfattas arbetslöshetsförsäkringen. av Reglerna betonar att det är omställningsförsäkring. Fören säkringsersättning ska inte få användas inkomstutfyllnad eller för som att täcka stilleståndskostnader. Arbetslinjen gäller och de försäkrades ansvar ska vara stort. De försälcringsmässiga inslagen i reglerna ökas. Ersättningen är inte ett behovsprövat bidrag utan rättighet den försäkrade har, om han en som eller hon uppfyller vissa villkor. Försäkringen ska bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden. Anpassning ska ske till det framtida arbetslivet. Företagares, uppdragstagares, frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt klargörs. Målet ska stabil arbetslöshetsförsäkring som tål konjunkturvara en svängningar och är långsiktigt finansierad. Den ska kunna ligga fast under en längre tid.

Den nya försäkringens huvuddrag

Utredningen har haft i uppdrag att försöka skapa en sammanhållen försäkring, dvs. att integrera arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet KAS. Den försäkringen måste ha en nya mycket hög täckningsgrad och allmän, samtidigt den ska vara som innehålla frivillig del, där den enskilde själv bestämmer om han en eller hon vill ansluta sig eller inte. Utredningen föreslår att de nuvarande formerna för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet, dvs. arbetslöshetsförsäkringen och KAS, ersätts av en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Den arbetslöshetsförsäknya ringen består två delar. av

18 Sammanfattning

l En obligatorisk del med ett fast grundbelopp lika för alla och

som utgår till alla. Grundbeloppet föreslås för år 1998 ge en dagpenning på 295 kr fem dagar vecka, vilket motsvarar 6 500 kr i månaden per vid heltidsersättning.

2 En frivillig kompletterande inkomstbortfallsersättning tillsam-

som mans med grundbeloppet ger en dagpenning motsvarande 80 procent av den förlorade arbetsinkomsten.

Vem har rätt till ersättning

Alla förvärvsarbetande som uppfyller ett arbetsvillkor har rätt till ersättning från den obligatoriska allmänna delen försäkringen. - - av Utredningen föreslår att arbetsvillkoret ska 75 timmars reguljärt vara arbete per månad under nio månader. Detta motsvarar halvtidsarbete. Arbetet ska ha utförts under en ramtid av tolv månader omedelbart före det att den arbetslöse har anmält sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen. I vissa fall kan arbete ligger till fyra år som upp bakåt i tiden få medräknas. Alla som uppfyller villkoren för grundbeloppet kan också erhålla ersättning från det frivilliga inkomstbortfallsskyddet. För detta krävs dessutom att de har varit medlemmar i minst tolv månader i någon av de arbetslöshetskassor som administrerar försälcringen.

Ersättningens nivå

Ersättningen ska beräknas på den genomsnittliga inkomsten under de senaste tolv kalendermånadema omedelbart före arbetslösheten. I vissa fall kan inkomster ligger till fyra år bakåt i tiden få påverka som upp dagpenningen. Den högsta dagpenningen för år 1998 föreslås 590 kr, vilket vara motsvarar två grundbelopp. Grundbeloppet och den högsta dagpenningen föreslås årligen skrivas upp med ett inkomstindex som motsvarar den genomsnittliga löneutvecklingen på arbetsmarknaden. Ändrade löneavtal ska leda till justering dagpenningens storlek. av

Tidsbegränsad ersättningsrätt

Rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen begränsas till 600 ersättningsdagar, vilket utgör en ersättningsperiod. Denna består av tre

Sammanfattning 19

delperioder 200 ersättningsdagar. För att få en ny delperiod ska den om

arbetslöse uppfylla ett återkvalificeringsvillkor. Återkvalificerings-

villkoret utgörs månaders förvärvsarbete eller motsvarande tid i av sex arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Även här är ramtiden tolv månader. en Tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska inte räknas in i ersättningsperioden. En kalendertidsbegränsning av ersättningsrätten införs också. Denna begränsning innebär att den arbetslöse endast har rätt att uppbära arbetslöshetsersättning under en sammanlagd tid av fyra år från första ersättningsdagen. Efter fyra års kalendertid upphör den påbörjade ersättningsperioden, oavsett hur många ersättningsdagar som förbrukats. Den förbrukat alla sina ersättningsdagar eller uppnått den som begränsning följer kalendertidsregeln måste uppfylla ett som av

nykvalzficeringsvillkor för att berättigad till en ny ersättnings-

vara period. Detta innebär att han eller hon ska ha förvärvsarbetat minst nio månader under ramtid tolv månader. Vidare krävs att den en av arbetslöse inte har uppburit någon arbetslöshetsersättning eller motsvarande under sammanlagd tid tolv månader. en av Kalendertidsregeln löser del problemen med att arbetslöshetsen av ersättning används inkomstutfyllnad. Den bortre gränsen gör att som nuvarande deltidsbegränsning inte längre behövs. Den föreslås därför Reglerna för säsongarbete däremot Även här bli slopad. stramas upp. får den bortre gränsen stor effekt.

Kompletterande ersättningar

Arbetslösa förbrukat alla sina ersättningsdagar kan fâ ersättning i som form efterskydd. Efterskyddet ska utgå till aktivt arbetssökande som av utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen består av dag-

penning på grundbeloppsnivå under högst 200 ersättningsdagar.

Utförsäkrade har fyllt 58 år föreslås kunna få arbetsmarknadssom en

politisk åtgärd eller motsvarande benämnd förlängt efterskydd under

längre tid.

För nytillträdande på arbetsmarknaden införs en rätt till ersättning vid arbetslöshet benämnd nytillträdandeersättning. För att erhålla

nytillträdandeersättning krävs att den arbetslöse är 20 år och uppfyller ett arbetsvillkor på fyra månaders förvärvsarbete eller ett utbildnings-

villkor. Vidare kan den arbetslöse erhålla nytillträdandeersättning

att uppfylla de särskilda krav som regeringen från tid till annan genom

bestämmer, det s.k. särskilda villkoret. Nytillträdandeersättning utgår

20 Sammanfattning

under en period 200 ersättningsdagar. Dagpenningen motsvarar av grundbeloppet.

Företagare och uppdragstagare i försäkringen

Ett antal förändringar föreslås för att arbetslöshetsförsäkringen ska fungera bättre för företagare. Samma regler för arbetstagare bör som införas, när det gäller den tid en företagare måste ha varit med i försäkringen för att kunna få ersättning, dvs. tolv månader. En företagare ska inte behöva lägga ned sitt företag helt och hållet första gången han eller hon blir arbetslös. Företaget ska kunna vara vilande en gång. Anställda som blir egna företagare ska kunna sin dagpenning beräknad på sin tidigare lön istället för på inkomsten från företaget. Detta ska gälla om arbetslösheten inträffar inom ett år från det att han eller hon blev företagare. Uppdragstagare ska under vissa villkor kunna betraktas som arbetstagare, inte som företagare, i arbetslöshetsförsäkringen. För att få arbetslöshetsersättning behöver de då inte kunna visa att de lagt ner något företag. Inom kulturområdet är det vanligt med uppdragsliknande verksamhet. Dispenser tillåter sedan länge att arbetstagarreglerna får tillämpas. Utredningen föreslår ingen förändring på denna punkt. Den nya arbetslöshetsförsäkringen, med ett arbetsvillkor på nio månader, kommer att medföra ökade svårigheter för kulturarbetare att kvalificera sig till ersättning, p. g.a. deras oregelbundna arbetsperioder.

Försäkringens administration

Utredningen föreslår att den nuvarande administrationen, som ombesörjs av arbetslöshetskassor, bibehålls. Det bör vidare utredas om arbetslöshetskassorna kan överta handläggningen av samtliga ersättningsärenden av arbetsmarknadspolitisk art, som berör de egna medlemmama. Utredningen föreslår obunden arbetslöshetskassa inrättas att en ny vid sidan av de nuvarande arbetslöshetskassorna. Den kassan ska i nya första hand handlägga ersättningsfrâgor rör arbetslösa inte är som som eller inte kan vara medlemmar i en arbetslöshetskassa, men som är berättigade till grundbeloppet. Den som av någon anledning inte vill bli medlem i någon av de övriga arbetslöshetskassorna ska kunna ansluta sig till inkomstbortfallsdelen i arbetslöshetsförsäkringen att bli genom

SOU 1996: 150 Sammanfattning 21

medlem i den obundna arbetslöshetskassan. Staten ska ha ett avgörande inflytande över denna arbetslöshetskassa. Ett antal refonnförslag redovisas avseende kassaorganisationen, liksom förslag syftar till att stävja fusk med arbetslöshetsersättsom ningen.

Försäkringens kostnader

Tabell 1 redovisar utredningens beräkningar över utgifterna i den nya

arbetslöshetsförsäkringen inklusive de kompletterande ersättningama

fram till år 2001. Beräkningama antar att försäkringen införs den l

januari 1998.1

Tabell l Utgifter i den arbetslöshetsförsäkringen nya åren 1998-2001 Milj arder kr, löpande priser

33,8 33,4 32,9 33,2 Summa

l Administrationen av samtliga ersättningar. Källa: AMS samt egna beräkningar

årliga utgifterna beräknas i stort sett oförändrade under De totala vara perioden, ersättningen i försäkringen följer den allmänna lönetrots att utvecklingen. Detta beror på att del besparingarna i utredningens en av förslag, det förlängda arbetsvillkoret och den bortre gränsen för som ersättningsrätten, full effekt först ett år efter att försäkringen ger par införts.

för nytillträdandeersättningen växer från år 1998 i takt

Utgiftema arbetslösa inte klarar det förlängda arbetsvillmed att allt fler nya av

1 Beräkningarna utgår från antagandena löner, sysselsättning och arbetslöshet i om huvudalternativeti 1997 års budgetproposition.

Sammanfattning

koret. Kostnaden för efterskyddet uppkommer först när den bortre gränsen för ersättning får effekt under 1999.

Utredningens förslag innebär både kostnadsökningar och bespa-

ringar jämfört med 1996 års gällande regler för arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Höjningen den lägsta dagpenningen, gnindbeloppet, beräknas av kosta 700 milj kr brutto år 1998. Höjningen inkomstbortfallsersättav ningen till 80 procent kostar 1,1 miljarder kr brutto år 1998. Höjningen av den högsta dagpenningen till 590 kr beräknas kosta 500 milj kr brutto år 1998. Nettokostnadema efter skatt blir mindre. Förlängningen av arbetsvillkoret till nio månader beräknas 1,5 spara miljarder kr brutto år 1998. Besparingen växer under de följande åren. Den bortre gränsen för ersättningsrätten beräknas 1,7 miljarder kr spara brutto, när den får genomslag år 2000. Totalt innebär utredningens förslag till början viss kostnadsen en ökning jämfört med de förväntade utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och KAS åren 1998 till 2001, enligt budgetpropositionen för år 1997. Skillnaden i kostnad minskar dock under perioden i takt med att utredningens besparingsförslag effekt. Utredningen föreslår ger

dessutom en förstärkt finansiering genom att medlemsavgiften höjs

med ca 25 kronor i månaden. Detta drygt miljard kr år, ger en per vilket balanserar kostiiadsökningen.

Försäkringens finansiering

Utredningen föreslår att ansvaret för finansieringen den av nya

sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande ersätt-

ningsformema även i fortsättningen delas mellan arbetslöshetskassornas medlemmar, samtliga arbetstagare och staten. Ryggrad i finansieringen är den allmänna arbetsmarknadsavgiften,

som utgör en viss procent av lönesumman från alla arbetstagare

Arbetsmarknadsavgiften ska finansiera administration och ersättav

ning från de obligatoriska delarna av försäkringen, dvs. giundbeloppet,

nytillträdandeersättningen och efterskyddet.

Den frivilliga inkomstbortfallsersättriingen ska delvis finansieras

av medlemsavgifter från arbetslöshetskassornas medlemmar. Utredningen föreslår att medlemmarnas direkta bidrag till försäkringen blir större än i dag. Medlemsavgifterna föreslås täcka kostnaden för administration av inkomstbortfallsdelen i försäkringen samt femtedel inkomsten av

2 Arbetsmarknadsavgiften är 5,42 procent av lönesumman år 1996. Avgiften är en del av arbetsgivaravgiftema.

Sammanfattning 23

bortfallsersättriingen. Återstoden inkomstbortfallsersättningen täcks av arbetsmarknadsavgiften. av

Enligt utredningens beräkningar kommer arbetslöshetsförsäkringen

och de kompletterande ersättningama att vara långsiktigt finansierade vid arbetsmarknadsavgift på 4,0 procent lönesumman och en en av genomsnittlig medlemsavgift till arbetslöshetsförsäkringen på 66 kr i månaden, jämfört med 42 kr i månaden år 1995. De totala medlemsavgifterna till arbetslöshetskassorna kommer att öka till ca 3 miljarder kr året jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. om

Tabell 2 Inkomster i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998-2001

Miljarder kronor, löpande priser

Inkomster 1998 1999 2000 2001

Arbetsmarknadsavgiftenl 28,9 30,4 32,0 33,4 Medlemsavgifterz 3,0 3,0 2,9 3,0

Summa 31,9 33,4 34,9 36,4

1 Antas 4,0 procent av lönesumman hela perioden. vara 2 Finansierar administrationen inkomstbortfallsersättningen, som antas kosta 0,3 av miljarder kr året, samt finansieringsavgiften som uppgår till 20 procent av inkomstom bortfallsersättningen. Källa: Finansdepartementet samt egna beräkningar

Vid perioder högre arbetslöshet kan det uppstå tillfälliga underskott

av

i finansieringen försäkringen och de kompletterande ersättningama.

av

Dessa underskott föreslås täckas med allmänna budgetrnedel. Till-

fälliga överskott från perioder låg arbetslöshet tillfaller i gengäld av automatiskt statsbudgeten.

Utj änming mellan kassor

Varje enskild arbetslöshetskassa får bära den fulla kostnaden för administrationen inkomstbortfallsdelen försäkringen. De speciav av ella bidrag och avgifter idag utjämnar del administrationskostsom en naderna mellan arbetslöshetskassomas föreslås bli avskaffade.

3 Beräkningarna utgår från budgetpropositionens antaganden om löner, sysselsättning och arbetslöshet fram till år 2001 Prop l996/97:l.

24 Sammanfattning

Kostnaden för ersättningen från inkomstbortfallsdelen försälcrinav

gen jämnas dock även i fortsättningen ut mellan arbetslöshetskassorna

enligt samma principer gäller i dag. som

Sociala konsekvenser

Utredningens förslag innebär att arbetslöshetsförsäkringen ett

ger bättre skydd vid arbetslöshet än dagens system. Samtidigt skärps kraven för ersättning. Personer som har förvärvsarbetat en kort tid, eller som är arbetslösa regelbundet eller under mycket långa tider kommer

inte att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen enligt

samma villkor som idag. Utredningen uppskattar t.ex. att nämnare 40 000 långtidsarbetslösa kommer att beröras av den bortre gränsen för ersättningsrätten när den får fullt genomslag år 2000. Äldre män bosatta i stödområdena utgör en stor andel av de som riskerar att utförsäkras från arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen uppskattar också att runt 10 000 nyanmälda arbetslösa kommer att beröras varje år det förlängda arbetsvillkoret av till försäkringen. De flesta av dessa är med säkerhet unga. Genom speciella ersättningar för nytillträdande, efterskydd för utförsäkrade och ett förlängt efterskydd för äldre långtidsarbetslösa har utredningen försökt att garantera viss grundtrygghet vid arbetslöshet en för alla.

1 Inledning

1 1

Bakgrund

.

Det här betänkandet ingår i lång rad utredningar arbetslösen av om hetsförsäkring sedan 1900-talets början. Trots det stora antalet utredningar har grundläggande lagstiftning bara införts vid två tillfällen. ny År 1935 trädde den första lagstiftningen i kraft. År 1973 tillkom nu-

varande lag arbetslöshetsförsäkringl, samtidigt som en helt ny lag

om

kontant arbetsmarknadsstödz infördes. 1973 års lagar innebar inte

om någon i grunden ny försäkring eller ändrad organisation, annat än att ett statligt kontantstöd infördes för inte kunde få personer som ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Flera stora utredningar har under årtiondenas lopp lagt förslag till

reformering försäkringens grundstruktur, men förslagen har inte ge-

av nomförts. Särskilt omfattande sådana förslag presenterades år 1948 och år 1978. Dessa förslag hade betydande likheter. Vid sidan de heltäckande översynema har ett stort antal utredom ningar lagt förslag till ändringar i delar lagstiftningen. Många såav dana ändringar har beslutats av riksdagen. Det har gällt frågor som ersättningsnivåer, ersättningsperiodemas längd, karenstid, deltidsarbete, regler för äldre respektive yngre, avgifter och finansiering, etc. Dessa ändringar har ofta föranlett omfattande debatt både före och efter beslut. Av direktiven till den här utredningen framgår att det återigen finns ambitioner att göra översyn hela arbetslöshetsförsäkringen, om en av inklusive dess grundstruktur. Dessutom ska alla delar i regelverket ses över. Den mest centrala hömstenen i arbetslöshetsförsäkringen är frågan den ska frivillig eller obligatorisk. En obligatorisk försäkring om vara kallas ibland allmän. Det är denna fråga som alla de stora utredningar-

Lagen 1973:370 om arbetslöshetsförsäkring ALF-lagen. 2 Lagen 1973:371 kontant arbetsmarknadsstöd. om

26 Inledning

na behandlat, och stupat på. Bakom diskussionen allmän arbetsom en löshetsförsäkring ligger skilda inställningar till sambanden mellan intresseorganisationer och arbetslöshetskassor. På den här punkten har det under hela 1900-talet funnits partipolitiska åsiktsskillnader. Mot bakgrund av den historiska utvecklingen ter det sig som en synnerligen svår uppgift att arbeta fram ett förslag till arbetslösen ny

hetsförsäkring, som både ska uppfylla utredningens direktiv och leda

till riksdagsbeslut om genomförande. Det finns dock vid nittiotalets mitt några förhållanden som gör det meningsfullt att ta sig an uppgiften, trots de i grunden dåliga förutsättningarna. För det första är läget på arbetsmarknaden så svårartat att viljan till omprövning av regelverk, beteenden och traditioner ökat inom olika samhällsområden och hos olika grupper. För det andra har under senare år beslut om betydande förändringar i delar regelverket för arbetsav löshetsersättning fattats av olika regeringar. Det senaste i raden är riksdagens beslut den 12 juli 1996 angående den s.k. sysselsättnings-

propositionen Reformerna har för första gången inneburit sänkta

ersättningsnivåer, begränsning av ersättningstiden och andra slag av försämringar för de arbetslösa.

För det tredje beslutade riksdagen våren 1994 om en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, dock utan att 1973 års lag ersattes. Den allmänna och obligatoriska försäkringen hann både införas och avskaffas under andra halvåret 1994. Den riksdagsmajoritet som nya fanns efter valet hösten 1994 återställde arbetslöshetsförsäkringen till vad som tidigare gällt, dvs. försäkring bygger på frivilligt en som medlemskap i en arbetslöshetskassa. Sammantaget innebär denna händelseutveckling att ett nytt läge kan ha uppkommit, när det gäller möjligheterna att reformera försäkringen i sin helhet.

1.2 Kort direktiven

om

Utredningens direktiv innebär att förslag ska lämnas till en ny arbetslöshetsförsäkring. Det försäkringsmässiga inslaget i försäkringen ska prövas. Syftet med försäkringen ska vara att kompensera för förlorad arbetsinkomst. Reglerna i försäkringen ska utformas så att de betonar försäkringens karaktär av omställningsförsälcring. Samtidigt ska de hävda arbetslinjen och de försäkrades ansvar. Reglerna i försäkringen ska vidare bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden och motverka

3 Prop. 1995/962222.

SOU 1996: 150 Inledning 27

flaskhalsar och inlåsningseffekter. På det sättet ska försäkringen vara ett tydligt inslag i tillväxtpolitik. en Målet ska vara en stabil arbetslöshetsförsäkring som tål konjunktursvängningar och är långsiktigt finansierad. Utredningen ska lämna förslag till förenklingar och renodling av vissa huvudprinciper for försäkringen. Företagares, uppdragstagares, frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt ska klargöras. Utredningen ska vidare studera förutsättningarna för en sammanhållen försäkring som innebär en integrering av arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet. Förslag ska lämnas som tydliggör arbetslöshetsförsäloingens roll inom ramen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Med den utgångspunkten ska frågor om ersättningsnivåer, ersättningstak och ersättningsperiodemas längd prövas. Även frågor vilka grundläggande om principer som ska gälla för arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete, de äldre arbetstagarnas situation samt avgångsvederlag ska tas Vidare ska arbetslöshetsförsälqingens roll vid säsongarbete och upp. andra arbeten av tillfällig karaktär ses över liksom de studerandes anknytning till försäkringen. I direktiven framhålls också att klarhet behöver skapas kring kravet på anträffbarhet under arbetslösheten samt begreppet att vara oförhindrad att ta arbete. Detsamma gäller skyldigheten att ta anvisat arbete och vilka kriterier som ska gälla för att ett anvisat arbete ska anses som lämpligt. Bakgrund till direktiven är de senaste årens höga arbetslöshet och de därav orsakade stora påfrestningarna på arbetslöshetsförsäkringen. Avsikten är att en bred uppslutning ska bli möjlig, såväl politiskt som från parterna på arbetsmarknaden, så att försäkringen i sina huvuddrag kan ligga fast under längre tid. Anpassning ska ske till arbetsmarken nadens framtida drag och till den förnyelse arbetsmarknadspolitiken av som pågår. Förslag ska lämnas till konstruktionen och principerna för en av långsiktigt finansierad arbetslöshetsförsäkring på olika arbetslöshetsnivåer, ersättningsnivåer och ersättningstak. Olika modeller bör övervägas för huvudmannaskap och finansiering, vilka speglar ett gemensamt ansvar mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat. Direktiven i sin helhet återges i bilaga

28 Inledning SOU 1996: 150

1.3 Beslut av regering och riksdag

Regering och riksdag har hittills under budgetåret 1995/96 fattat ett antal beslut angående arbetslöshetsförsäkringen. Detta har påverkat ut-

redningens arbete. Regeringen redovisade i tillväxtpropositionen4 i

november 1995 sin avsikt att be bl.a. ARBOM-utredningen att i februari 1996 redovisa överväganden och förslag i centrala frågor. Regeringen önskade att i ett sammanhang kunna ta ställning till underlag från alla de utredningar som då arbetade med frågor som rör arbetsmarknadspolitiken. I tillväxtpropositionen betonades att arbetslinjen borde förstärkas. Arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen skulle skärpas. Arbetslöshetsförsäkringens roll omställningsförsälcring markerades ännu som en gång. Nu konkretiserades detta genom konstaterandet att det måste en finnas bortre parentes". Härmed avsågs att den s.k. rundgången en mellan kontant stöd och försörjning via arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilka samtidigt kvalificerar för ersättningsperiod med en ny kontant stöd, skulle begränsas. Vidare innehöll propositionen förslag syftade till att stärka som kontraktet mellan den enskilde och samhället, i första hand via förlängda avstängningstider. Förslag skärpning sanktionsmöjligheterna om av fanns också med i propositionen. Riksdagen fattade den 19 december

1995 beslut i huvudsak enligt propositionens förslag.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén ställde sig i

början av mars

1996 i sitt slutbetänkande "Aktiv arbetsmarknadspolitik bakom den inriktning arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsförsäkringen av i tillväxtpropositionen. Man skriver bl.a. att det bör finnas som angavs bortre parentes. Den framtida försäkringen bör utformas på ett en sådant sätt att den innebär tydliga krav aktivitet från den försäkrades sida. ARBOM-utredningen presenterade i 1996 ett delbetänkandet mars Grundläggande drag i arbetslöshetsförsäkring alternativ och en ny -

förslag. Vid en hearing den 25 april 1996 anordnad av Arbetsmark-

nadsdepartementet redovisades remissynpunkter från berörda myndigheter, organisationer och arbetsmarknadens parter.

Regeringen anförde i den ekonomiska vårpropositionen7 att er-

sättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen borde höjas från 75 till 80 procent fr.o.m. den 1 januari 1998.

4 Prop. 1995/96:25. 5 SOU 1996:34. 6 SOU 1996:51. 7 1995/96:150. Prop.

SOU 1996: 150 Inledning 29

presenterade den 10 juni 1996 sysselsättningsproposi-

Regeringen

tionen samt samma dag en proposition om ekonomisk politik för att

halvera den öppna arbetslösheten till år 20009. I sysselsättningspropo-

sitionen ingick ett antal förslag till förändringar i ALF-lagen och KASlagen. Riksdagen fattade beslut den 12 juli 1996 och antog med smärre justeringar regeringsförslagen. Den del av riksdagens beslut som rör reglerna om arbetslöshetsersättning träder i kraft den 1 januari 1997. Förändringarna redovisas i bilaga

I budgetpropositionen för år 199710 utgiftsområde 13 Ekonomisk

trygghet vid arbetslöshet föreslås vissa förändringar i 12 julibeslutet. Deltagande i heltidsstudier och fullgörande totalförsvarsplikt ska av inte inräknas i ramtiden för fastställande av dagsförtjänst och nonnalarbetstid. Vissa förändringar i anslagsberäkningen föreslås också i budgetpropositionen. Medel för ersättning till deltagare i ALU och Datortek ska enligt förslaget inte längre belasta anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning, utan anslaget för Arbetsmarknadspolitiska åtgärder utgiftsområde 14. Ersättningen till personer som deltar i den nya

arbetsmarknadspolitiska åtgärden offentligt tillfälligt arbete ska belasta

anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning åren 1997 och 1998. Arbets-

marknadsfondens skuld på 86 690 miljoner honor föreslås bli

avskriven, varför räntebetalningar fr.o.m. 1997 inte kommer att belasta anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning. De riktningsangivelser finns i utredningens direktiv har i viss som mån förändrats refererade beslut av regering och riksdag. genom ovan Utredningen har dock inte fått skriftliga direktiv. Arbetet har nya därför utgått från de ursprungliga direktiven, det har också varit men nödvändigt utredningens arbete till de ständiga ingrepp i att anpassa arbetslöshetsersättningen skett under det år som utredningen som verkat. Inriktningen att skapa långsiktigt stabil försäkring ligger fast, en liksom målet att arbetslöshetsersättningen ska vara en omställningsförsäkring. Mer eller mindre kortsiktiga förslag inspirerade av den nu mycket höga arbetslösheten har utredningen inte tagit fasta på. Då hade

det över huvud taget inte varit möjligt att bli klar inom den utsatta

tiden.

8 Prop. 1995/96:222. 9 Prop. 1995/962207. ° Prop. 1996/97:1.

30 Inledning SOU 1996: 150

1.4 Utredningsarbetets inriktning och upp-

läggning

Centrala frågeställningar

Utredningens direktiv är omfattande. Två frågor framstod tidigt som grundläggande och samtidigt mycket svårlösta. Den ena handlar om att skapa allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring som omfaten tar alla uppfyller vissa kvalifikationslcrav. Kring denna frågeställsom ning finns ett omfattande material från tidigare utredningar. Den andra frågan handlar att konstruera bra lösningar på företagares respekom

tive uppdragstagares försäkringsbehov. Här finns i ringa utsträckning

tidigare analyser gjorda. Utredningen startade sitt arbete med inriktning på dessa två fråge-

ställningar principiell karaktär. I delbetänkandet redovisades över-

av väganden och förslag när det gäller huvuddragen i arbetslöshetsen ny försäkring är allmän och sammanhållen. som Som framgått har under utredningsarbetets gång ett flertal ovan beslut fattats regering och riksdag om det ekonomiska stödet vid av arbetslöshet. Regeringen tog dock i sysselsättningspropositionen inte

ställning till utredningens förslag angående en allmän och samman-

hållen försäkring och därtill hörande organisatoriska frågor, utan avvaktar utredningens slutbetänkande. Utredningen har i det fortsatta arbetet konkretiserat de idémässiga

överväganden redovisades i delbetänkandet när det gäller arbets-

som löshetsförsälcringens utfornming. Framförda remissynpunkter har i viss utsträckning beaktats. Utredningen har också utarbetat förslag angående företagares och uppdragstagares ställning i arbetslöshetsför-

sälaingen.

Prioriteringar i utredningsarbetet

Utredningen startade sitt arbete i slutet av augusti 1995. Ett sekretariat fanns på plats i november. I 1996 presenterades ett delbetänkande mars och i början oktober slutbetänkandet. Tiden för utredningsarbetet av

har således varit begränsad, med tanke på uppdragets omfattning. Sam-

tidigt har många och stora förändringar beslutats och genomförts i regelverken. Dessa har ställt ökade krav på utredningens resurser, ut-

Inledning 31

över vad som angetts i direktiven. Analyser och ställningstaganden till besluten har successivt varit nödvändiga att göra under utredningsarbetets gång. Utredningen har mot denna bakgrund varit tvungen att mycket hårt prioritera sina arbetsinsatser. Ämnets komplexitet har gjort inte alla att frågor har varit möjliga att behandla. Så har t.ex. antalet specialstudier fått begränsas, liksom studier av internationella förhållanden. Utredningen har begränsat sina analyser av närliggande politikområden och frågeställningar. Arbetsmarknadspolitiken har varit det område som utredningen ansett viktigast att beakta. Utredningen har ägnat mycket tid direktkontakter med arbetslöshetskassor och arbetsfönnedlare samt med andra aktörer inom området. Detta har varit nödvändigt för att tränga in i hur ersättningssystemen i praktiken fungerar. Trots att ett mycket omfattande regelverk finns och rikligt med praxis, har det i vissa frågor varit svårt att vinna klarhet i hur reglerna bör tillämpas och hur de faktiskt tillämpas. Förändringar i tillsynsmyndighetens synsätt har skett under utredningsarbetets gång, beroende på den höjda ambitionsnivå i tillsynsarbetet som nu finns. Den ökade uppmärksamhet som överlag riktats mot arbetslöshetsersättningen har sannolikt också stimulerat till en mer skärpt hållning. Ett annat område där brister i informationen funnits och där förbättringar skett under utredningsarbetets gång är tillgången på statistik om arbetslöshetsersättningen. Utredningen redovisade i del-

betänkandets kapitel 4 en omfattande statistisk genomgång av dels

arbetsmarknadens och arbetslöshetens utveckling, dels olika aspekter på arbetslöshetsersättningen. Vissa fenomen visade sig vara svåra att få ett bra grepp om. Dessa frågeställningar har utredningen arbetat vidare med och vissa fall gjort specialbearbetningar av. I huvudbetänkandets kapitel 3 tas sålunda frågorna om framtidens arbetsmarknad, vilka som erhåller arbetslöshetsersättning samt olika former av arbetslöshetsersättning som löneutfyllnad upp. Även när det gäller att belysa konsekvenserna utredningens av förslag, har det varit svårt att göra bra analyser baserade på statistiskt material. Ett exempel är konsekvenserna av ett förlängt arbetsvillkor, där utredningen använt sig av en specialstudie gjord för utredningen av Arbetslöshetskassomas samorganisation SO och Arbetsmarknadsstyrelsen AMS. Utredningen har gjort stora ansträngningar för att kunna redovisa kostnadsanalyser av olika alternativa utformningar av arbetslöshetsförsäkringen. Information från databaser som tidigare inte varit tillgängliga för den här typen av kalkyler har använts. Metodutveckling har skett. Resultaten redovisades i delbetänkandets kapitel En vidare

32 Inledning

bearbetning, kontroll och komplettering av materialet har skett i huvudbetänkandet. I kapitel 11 presenteras resultaten. Beräkningsmetoder och antaganden redovisas i bilaga Utredningen föreslår nedan i kapitel 2 att den nya arbetslöshets-

försäkringen regleras i två lagar, en lag om själva försäkringen och en

lag dess administration. Utredningen bedömer att reglerna om den om försäkringen därmed blir lättillgängliga. I den nuvarande lagen nya mer

arbetslöshetsförsäkring handlar det stora flertalet paragrafer om

om försäkringens administration, dvs. frågor inte har lika stort allmänt som intresse de delar av lagen som rör själva försäkringen. som Utredningen har haft ambitionen, men i brist på tid inte förmått, att

utarbeta ett genomtänkt lagförslag. Se nedan avsnittet Angående

författningsförslag" sist i detta betänkande. Utredningen har inte heller

hunnit utarbeta övergångsregler. Se nedan avsnitt 1.5 Genomförande.

Viktigare arbeten

Det finns i tidigare utredningar ett omfattande material relevans för

av arbetet. Under nittiotalet har två stora arbeten presenterats. Ersättning

vid arbetslöshet har bred ansats. Ännu bredare perspektiv finns i

en

ESO-rapporten "En social försäkring2. Mot bakgrund av att båda

dessa ganska nyligen publicerade verk finns att tillgå, har utredningen valt att göra sina bakgrundsbeskrivningar kortfattade. Särskilt rapport- "En social försäkring innehåller klargörande analyser av stort en värde. För utredningens förslag har äldre utredningar som Utrednin

och förslag angående lag om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring samt "Allmän arbetslöshetsförsäkring14 i viss utsträckning gett upp-

slag.

Internationella utblickar

Internationella Översikter finns i båda de förstnämnda verken ovan. I "En social försäkring görs en intressant analys av förhållandena i Tyskland, Nederländerna, Frankrike och Danmark. Det konstateras att oberoende socialförsälqingamas utformning så finns likartade probav

SOU 1993:52. 2 Ds 1994:81. 3 SOU 1948:39. SOU 1978:45.

SOU 1996: 150 Inledning 33

lem överallt. Men försöken att lösa problemen ser olika ut. Vad som i

ett land uppfattas som en lösning, betraktas i andra länder som en bi-

dragande orsak till problemen enligt ESO-rapporten. Detta resonemang gäller även för de problem och lösningar som diskuteras i Sverige, påpekas i rapporten. Slutsatsen blir dock att en process mot konvergens i socialförsäkringarna kan skönjas inom EU. En internationell översikt presenterades i början av år 1996 i rapporten "Unemployment Beneñts and Social Assistance in Seven European Countries", där bl.a. Sverige ingår. Rapporten bekräftade den

komplexa och motsägelsefulla bild som ESO-rapporten lyfte fram.

Utredningen redovisar inte någon egen internationell översikt och jämförelse utan hänvisar till ovan refererade källor. Utredningen har gjort vissa studier av de nordiska ländernas system för arbetslöshetsförsälcring. En genomgång av det danska systemet har gjorts vid en överläggning med Arbejdlöshedskassemes Samvirke, motsvarigheten till SO, Arbetslöshetskassornas Samorganisation i Sverige. De danska reglerna om orlov, dvs. ledigheter med ersättning från arbetslöshetsförsälcringen och erfarenheterna därav, behandlades särskilt.

Samråd

Utredningen ska enligt sina direktiv samråda med ett antal parallella

utredningar. Så har också skett. I den mån det tidsmässigt har varit möjligt, har utredningen samrått med och tagit del av förslag från

Arbetsmarknadspolitiska kommittén, Beredningen för sjuk- och

arbetsskadeförsälcringenm, från Studiestödsutredningen och Utred-

ningen nationellt kunskapslyft för vuxna. Utredningen har

om ett bara i begränsad utsträckning inför dessa utredningar kunnat redovisa vad föreliggande delbetänkande skulle innehålla. Utredningen har översiktligt följt och ta del av betänkanden från

Utredningen om kvinnors arbetsmarknad 1995 års arbetstidskom-

,

mittézo, Invandrarpolitiska kommittén samt Kommissionen den

om svenska arbetsrätten.

5 SOU 1996:34. ° SOU 1995:149 samt SOU 1996:113. 7 SOU 1996:90. 8 SOU 1996:27. 9 SOU 1996:56. 2° SOU 1996: 145. 2 SOU 1996:55.

2 16-1252

34 Inledning SOU 1996: 150

Utredningen har valt att arbeta utan kommitté, i första hand av tidsmässiga skäl. Under arbetet har kontakter tagits med arbetsmarknadens parter, med Arbetsmarknadsstyrelsen, med ett antal arbetslöshetskassor och med SO, Arbetslöshetskassomas Samorganisation. Tre seminarier med ekonomer forskare och utredare från universitet, myndigheter och organisationer har genomförts. Samtliga nämnda har med stor generositet och ett värdefullt kritiskt sinnelag ställt upp och delgett utredningen sina kunskaper, erfarenheter och synpunkter. Utredningen har också fått många direkta kontakter från arbetslösa, från arbetsförrnedlare och andra som lever med de frågeställningar som utredningen har att hantera.

Läsanvisningar

Utredningen har försökt att använda vissa begrepp på ett konsekvent sätt. Arbetslöshetskassa respektive kassa används enbart för att beteckna den organisation som administrerar försäkringen, inte för att beteckna den ersättning utgår vid arbetslöshet. Utredningen har som också försökt undvika begrepp som är svårtolkade eller missvisande, t.ex. uttrycken en bortre parentes respektive rundgång. I syfte att det ska möjligt att hitta i de relativt omfattande vara kapitlen, finns ett stort antal undenubriker, varför innehållsförteckningen förhoppningsvis kan fungera Vägvisare. För att möjliggöra som läsning av enstaka kapitel, finns vissa upprepningar i texten. Den 1 januari 1997 kommer utformningen av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet att ändras. Utredningen jämför därför sina förslag med

dels det gällande regelverket, dels det kommer att gälla fr.o.m.

nu som den l januari 1997. Detta gör texten mer sammansatt och svårtillgäng-

lig, men utredningen har ansett det vara nödvändigt att behandla hela

det sammanhang förslagen ska relateras till. Att enbart jämföra som med det system som kommer att gälla efter årsskiftet och som fortfarande är okänt för det stora flertalet, utredningen inte hade varit anser tillräckligt. Utredningen har i sitt delbetänkande redovisat huvuddelen av sitt bakgrundsmaterial samt vissa förslag och analyser. Innehållet i delbetänkandet återges inte i huvudbetänkandet. Läsaren förutsätts ha tillgång till delbetänkandet. Ett undantag gäller dock. I kapitel 2 återges med vissa smärre redaktionella justeringar och med tillägg av vissa nyskrivna stycken avsnitt 2.1 från delbetänkandet. Motiv för denna upp-

repning är att detta avsnitt om grundläggande drag och samband är

centralt för att förstå utredningens bild av dagens ersättningssystem.

SOU 1996: 150 Inledning 35

1 Genomförande

Regeringen har i budgetpropositionen för år 1997 aviserat att den avser att lägga en proposition angående förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring. Utredningen antar att den nya försäkringen är tänkt att träda i kraft l januari 1998, den tidpunkt regeringen tidigare föreslagit att som en höjning av ersättningsnivån till 80 procent ska ske. Utredningen anser att tidplanen för genomförandet måste vara realistisk. Både arbetslöshetskassorna och AMS har haft svårigheter att klara de många och täta förändringar som skett i ersättningssystemen på senare år.

Om utredningens förslag genomförs, innebär det stora förändringar

framförallt inom administrationen. Utredningen pekar i kapitel 8 på ett antal frågor som kräver fortsatt utredning. En del av dessa frågor har

hög komplexitetsgrad. Det är därför sannolikt inte möjligt att i dess

helhet genomföra utredningens förslag den l januari 1998.

Utredningen bedömer att den l januari 1999 är en rimligare tidpunkt. Om ett snabbare införande anses nödvändigt, bör det vara möjligt

att genomföra huvuddelen av utredningens förslag om en allmän och sammanhållen försäkring fr.o.m. år 1998 och låta KAS-administrationen tillfälligt administrera delar av det som den föreslagna nya obundna arbetslöshetskassan ska ansvara för. Ett annat och bättre alternativ är att enbart genomföra höjningen till 80 procent den 1 januari 1998 och låta de gamla regelverken i övrigt leva kvar ett år, tills hela den nya försäkringen införs den 1 januari 1999. Utredningen har i sina ekonomiska kalkyler i kapitel 11 antagit att den nya arbetslöshetsförsäkringen genomförs den 1 januari 1998. Ut-

redningen redovisar inte några alternativa ekonomiska bedömningar

baserade på ett införande år 1999. Det är förknippat med alltför hög

grad av osäkerhet att försöka göra analyser som ligger så långt fram i tiden. Det finns dock, efter de beslut som fattats under senare år, inte skäl för att av besparingsskäl införa den nya arbetslöshetsförsäkringen redan år 1998. i

2 Grundläggande drag och

utgångspunkter

2.1 Grundläggande drag och samband

En frivillig försäkring i privat regi

Arbetslöshetsförsäkringen är till skillnad från andra socialförsäkringar Arbetslöshetsförsäkinte en obligatorisk och allmän statlig försäkring. ringen frivillig försäkring bygger på medlemskap i arbetsär en som löshetskassor. Arbetslöshetskassoma är formellt civilrättsliga organisationer, inte myndigheter. De första kassorna bildades för drygt 100 år sedan i anslutning till de tidigaste fackliga organisationerna. Fonnema för statligt stöd till de arbetslösa diskuterades och utreddes under flera årtionden, innan riksdagen år 1934 fattade beslut i frågan. Då valde riksdagen att införa en frivillig försäkring administrerad erkända arbetslöshetskassor med av statsbidrag.

Detta vägval när det gäller arbetslöshetsförsäkringen gäller ännu

idag. Arbetslöshetsförsäkringen är frivillig och bygger på medlemskap i arbetslöshetskassor. 35 av dagens kassor är startade på initiativ av fackliga organisationer. Sedan slutet av sextiotalet finns även ett antal arbetslöshetskassor för företagare. De är för närvarande fem stycken och har i praktiken en nära samverkan med olika småföretagarorganisationer, även om det formella sambandet ser något olika ut hos de olika företagarkassoma. Vissa steg mot en allmän arbetslöshetsförsäkring togs genom införandet av det kontanta arbetsmarknadsstödet KAS år 1974. Den möjlighet till frivillig påbyggnad på KAS som tillfälligt existerade andra halvåret 1994, var ett försök att införa en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

38 Grundläggande drag och utgångspunkter SOU 1996: 150

Statens inflytande sker ett detaljerat regelverk i lag och förgenom ordning samt AMS som har flera roller, dels avseende kassorgenom löpande ärendehantering, dels tillsynsansvarig myndighet. Det nas som statliga regelverket är starkt styrande och ger små möjligheter till

variationer annat än med AMS godkännande. Statens roll baseras på att

försäkringen i huvudsak är statligt finansierad. En utveckling mot att allt uttalat betrakta arbetslöshetskassormer hantering arbetslöshetsförsäkringen som myndighetsutövning nas av pågår. Detta framgår bl.a. de beslut och uttalanden JO och JK har av gjort. Arbetslöshetskassoma själva har inte aktivt drivit fram denna utveckling, de har inte heller tydligt invänt mot det ökade inslaget men

av myndighetskaraktär i sin verksamhet.

Arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken

I Sverige räknas inte, till skillnad från i flertalet andra länder, arbetslöshetsförsäkringen socialförsäkringarna. Den har en annan som en av ställning än trygghetsförsäkringarna inom socialförsälcringsornrådet, t.ex. sjuk- och arbetsskadeersättning, föräldrapenning, pensioner m.m.

Arbetslöshetsförsäkringen trygghetsförsälcring inom arbetsmark-

är en

nadspolitiken. Arbetslöshetsförsäkringens uppgift är att ersätta den enskilde för inkomstförlust vid arbetslöshet under en omställningsperiod fram till arbete. Det ursprungliga försörjningsmotivet bakom de

ett nytt rena första arbetslöshetskassorna har med tiden kompletterats med andra mål. Det samhälleliga stödet till arbetslöshetsförsäkringen syftar till att arbetsöshetsförsäkringens utfonnning stärka arbetslinjen i argenom betsmarknadspolitiken. Därmed att den arbetslöse så fort som avses möjligt ska övergå i reguljärt arbete igen.

Stöd för strukturomvandlingen

Arbetslöshetsförsäloingens hemvist inom intresseorganisationerna på arbetsmarknaden, dvs. fackliga organisationer, bransch- och småföretagarorganisationer, har i Sverige betraktats styrka. Förankringsom en i arbetslivet har under årtiondena efter andra världskriget garanterat en

nära koppling till lönepolitiken, arbetsmarknadspolitiken och i för-

en längningen till den ekonomiska politiken. Den s.k. solidariska lönepolitiken viktig del i aktiv arbetsmarknadspolitik som i sin tur var en en

SOU 1996: 150 Grundläggande drag och utgångspunkter 39

syftade till att underlätta strukturomvandlingen i näringslivet. Politiken

hade också betydande framgång ekonomiskt och socialt. Parterna på arbetsmarknaden har i Sverige kunnat lösa frågor om rationaliseringar, i förvissning att de anställda tätt lämna sina om som

arbeten skyddats av arbetslöshetsförsäkringen och stöttats med arbets-

marknadspolitiska åtgärder. Anställda, framför allt äldre, inte som längre uppfattats klara de krav arbetslivet ställt, har efter uppgösom relser mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer fått eller mer mindre frivilliga erbjudanden att lämna arbetsplatserna. Den om ekonomiska tryggheten har varit garanterad. Även kollektivavtal med inslag ekonomiskt och stöd om av annat vid uppsägning har kommit till stånd, har det fortsatta ansvaret för dem som blivit arbetslösa inte direkt åvilat berörda arbetsgivare. Branscher med snabb strukturomvandling har inte själva drabbats höga kostav nader för den ibland omfattande utslagning från arbetsmarknaden som de orsakat. Hela arbetsmarknaden har delat på den kostnaden. En viktig förklaring till att löntagarna i Sverige på detta sätt ställt upp på strukturomvandlingens krav är att de via sina fackliga organi-

sationer har haft kontroll över arbetslöshetsförsäkringen. Det har gett

trygghet och samtidigt förändringsvilja. En rent statlig arbetslöshetsförsäkring administrerad myndighet hade antagligen inneburit att av en strukturomvandlingen blivit mer tidskrävande och kontliktfylld. De fackliga organisationerna har sitt i arbetsgenom engagemang löshetsförsäkringen också motiverats till ett socialt för sina ansvar arbetslösa medlemmar. Olika aktiviteter, arbetslöshetscentra m.m. har under perioder med hög arbetslöshet förekommit i facklig regi. Denna verksamhet har under nittiotalets höga arbetslöshet haft stor en omfattning. Syftet är att stödja och uppmuntra arbetslösa medlemmar i ansträngningama att få ett nytt arbete.

Krav på omställning

I föreställningen om arbetslinjen ligger också att den enskilde har ett stort ansvar för att göra sitt bästa i ansträngningama för att få ett arbete. Outtalat finns här också synen att ingen ska ligga sina arbetskamrater, dvs. den gemensamma arbetslöshetskassan, till last annat än när det verkligen behövs. Denna inställning medför bl.a. att de lokala fackliga organisationerna, där så är möjligt, aktivt bevakar arbetstillfallen för sina arbetslösa medlemmar.

Försäkringen har i första hand varit avsedd skydd vid ofrivil-

att ge lig arbetslöshet. Det har medfört att sanktionsregler alltid funnits för

40 Grundläggande drag och utgångspunkter

dem själva orsakat sin arbetslöshet, t.ex. genom egen uppsägning. som Arbetslöshetsförsäkringen har dessutom alltid varit tidsbegränsad. Den har aldrig varit avsedd att ge en permanent försörjning. De fackliga organisationemas uppslutning bakom de stränga krav på den enskilde arbetslinjen medfört, har funnits med sedan arsom betslöshetskassomas start. Hårda krav på omställning till nya arbetsuppgifter, arbeten, andra arbetsplatser och flyttning till andra orter nya har accepterats. Med tiden har dock arbetsmarknadspolitiken minskat kraven på om-

ställning. Särskilt tydligt är detta under perioder hög arbetslöshet.

av De fackliga organisationerna och deras arbetslöshetskassor har pekat på det meningslösa i att så länge bristen på lediga arbeten är stor, försöka öka omställningsbenägenheten hos de arbetslösa. Det finns ändå

inga arbeten att få, menar man. Organisationen arbetslöshetsförsäkringen kan beskrivas som en av

fungerande allians mellan arbetslivets självständiga organisationer och

Intresseorganisationemas grundläggande behov att försäkra staten. av sina medlemmar mot inkomstbortfall vid arbetslöshet hör samman med målen eftersträva goda arbets- och lönevillkor. Detta i sin tur förutatt sätter acceptans att arbetslivet förändras. Statens motiv är både att av de arbetslösa försörjning under omställningsperiod, och garantera en att kunna styra mot arbetsmarknadspolitiska mål.

Starka aktörer

Genom arbetslöshetsförsäkringen förvaltats intresseorganisatioatt av har aktiv bevalming villkoren för försäkringen funnits. När ner en av

regering och riksdag har försökt genomföra förändringar har de mötts

kunniga och starka aktörer med klara uppfattningar om hur försäkav ringen bör utformad. Arbetslöshetskassoma har uppträtt samlat. vara Fackligt anknutna kassor och småföretagarkassor har i allmänhet haft uppfattningar. I femtio år har arbetslöshetskassorna gemensamma samverkat den samorganisationen, utveckgenom gemensamma som lats till ett effektivt språkrör. Detta starka i arbetslöshetsförsäkringen beskrivs engagemang

ibland ett problem. De politiska partierna i riksdag och regering

som påstås ha haft svårt att styra försäkringen. Antalet offentliga utredningar försäkringen har, inledningsvis påpekats, under tidernas om som

lopp varit stort. Den politiska ambitionen att förändra har således varit

hög. Men många utredningar har lämnat förslag som sedan inte genomförts. Detta skulle kunna tolkas att törändringsviljan hos arbetssom

SOU 1996: l 50 Grundläggande drag och utgångspunkter 41

löshetskassoma och deras huvudmän har varit låg när det gäller försäkringen. Å andra sidan har under olika regeringsperioder de facto ett mycket stort antal beslut fattats om förändringar i olika delar av arbetslöshetsförsäkringen. Förändringarna har successivt lett till ett mycket komplicerat och svårtillgängligt regelverk, där de politiska målen ibland inte förmår tränga igenom och bli tydliga for den enskilde på avsett sätt. Försäkringen har blivit svåradministrerad. Organisationemas kritik har ofta handlat effekter detta slag. I grunden är sannolikt det starka om av engagemanget för arbetslöshetsförsäkringen från ansvariga organisatiostyrka, inte minst när det gäller att bevaka att regelverket blir ner en möjligt att tillämpa på ett effektivt och enhetligt sätt.

Arbetslöshetsforsälcringens samband med andra poli-

tikområden

Eftersom arbetslöshetsförsäkringen är en central del av arbetsmarknadspolitiken, har den ett nära samband med övriga politikområden. Arbetslöshetsförsäkringens utfomming får effekter inom andra samhällssektorer, ibland avsedda oftast inte. Ibland har t.o.m. effekmen

terna varit oförutsedda. Regelutfomining inom andra politikområden

påverkar i sin tur hur arbetslöshetsförsäkringen används. Arbetsmarknadspolitiken anklagas ibland för låg effektivitet p.g.a. oklara målformuleringar. Mål från regional- och näringspolitik, utbildnings- och socialpolitik liksom från allmän ekonomisk politik och stabiliseringspolitik har förts in i arbetsmarknadspolitiken och därmed gjort den mindre kraftfull, hävdas det. Samma resonemang kan föras även när det gäller arbetslöshetsförsäkringens utveckling. Att samband finns mellan olika samhälls- och politikområden är självklart, det är inte lika givet hur man ska förhålla sig till dessa men beroendeförhållanden. Varje politikområde har sina mål och behöver sina medel och instrument. Motsägelsefulla mål har ibland medfört att incitament leder olika håll byggts in i regelverken. Avvägsom ningen mellan renodling och samordning är svår och har sett olika ut under olika omständigheter och perioder.

arbetsmarknadspolitiska kommittés slutbetänkande finns

I 1996 års ansatser till renodling arbetsmarknadspolitiken. Samtidigt betoen av vikten ökad samverkan med andra samhällssektorer. Särskilt nas av

framhålls sambandet med utbildningspolitiken. Arbetslinjen påstås ha

l SOU 1996:34.

42 Grundläggande drag och utgångspunkter SOU 1996: 150

övergått till att bli en arbets- och kompetenslinje, något kommitsom tén tillstyrker. Den här typen ställningstaganden får direkta konsekav venser för synen på arbetslöshetsförsäkringen och hur den ska kunna

användas. Detta framgår också i Arbetsmarknadspolitiska kommitténs

förslag. Arbetslöshetsförsäkringen har flera gränssnitt mot utbildningspolitiken. Frågan om vilka utbildningar ska kunna ingå i arbetsmarksom nadsutbildning har varit föremål för ständig debatt och omprövning. Detsamma gäller villkoren för studier samtidigt arbetslöshetsersom sättning uppbärs. Samhällets stödformer för vuxenutbildning liksom det generella studiestödets nivå jämförs med arbetsmarknadsutbildningens villkor. De uppenbara skillnaderna kritiseras ofta. Dessa frågor

är för närvarande under utredning och beredningz.

Arbetslöshetsförsäkringen har stor praktisk betydelse för den regionala utvecklingen. Sättet som försäkringen har använts på under de senaste årtiondena har dämpat kraven på geografisk omflyttning av arbetskraften, vilket särskilt i glesbygd har haft inverkan på befolkningsutvecklingen. År 1991, ett år inte karakteriserades hög som av arbetslöshet, var i landets glesbygdsornråden 41 procent av de hushåll, där de vuxnas medelålder låg mellan 20 och 29 år, för sin försörjning

helt eller delvis beroende av arbetsmarlmadsstöd kontanta stöd eller

utbildningsbidrag.3 Drivlcraftema till omställning var således inte sär-

skilt starka ens för yngre personer med lång tid i arbetskraften framför sig. Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen har under årens lopp anpassats till olika näringar och branscher. Ett generellt regelverk kan inte alltid överföras till enskilda delar av arbetsmarknaden, utan att specialregler och undantag tillåts. Detta har varit särskilt märkbart inom vissa tjänstenäringar t.ex. turism och transporter, samt inom bygg- och anläggningsverksamhet, jord- och skogsbruk, ñskenäringen, liksom inom kultursektom. Som bieffekt av dessa anpassningar har arbetslöshetsförsäkringen, mer eller mindre medvetet, utvecklats till ett närings- och branschstöd. Inom kulturområdet är detta särskilt tydligt, med arbetslöshetsnivåer på 20 procent och mycket omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Försäkringens i praktiken generösa regler vid säsongarbete bidrar till att näringar med inslag av regelbundna årssvängningar i aktivitet

2 Utredningen nationellt kunskapslyft för redovisade i februari 1996 om ett vuxna sitt delbetänkande SOU 1996:27 "En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. Studiestödsutredningen presenterade i juni 1996 sitt slutbetänkande SOU 1996:90 "Sammanhållet studiestöd. 3 Studie gjord på HINK-data. Redovisad i 1994:81. Ds

Grundläggande drag och utgångspunkter 43

och efterfrågan, t.ex. turism och areella näringar, stöttas. Arbetslös-

hetsforsälcringen fungerar här ett slags inkomstutfyllnad för dem som som säsongarbetar regelbundet. Ofta fungerar arbetslöshetsförsäkringen dessutom som ett slags regionalpolitiskt stöd i dessa sammanhang. Inkomstutfyllnad handlar det också om vid deltidsarbetslöshet. Särskilt inom vård och omsorg har deltidsarbetet stor omfattning, vilket hittills underlättats av de periodvis mycket generösa reglerna för

deltidsersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringen har här

fungerat som ett stöd till kommuner och landsting, inte behövt som inrätta heltidstjänster i den utsträckning som annars skulle ha varit nödvändigt för att kunna rekrytera och behålla arbetskraft. Deltidsreglema har ändrats många gånger och olika håll. Nu senast har en skärpning skett. Risk för att arbetslöshetsförsäkringen används löneutfyllnad som finns också när företagare använder försäkringen. Därigenom kan konkurrensförhållandena snedvridas. Arbetslöshetsersättningen kan komma att användas som en dold subvention till företaget. Av dessa skäl är reglerna för när företagare ska betraktas som arbetslösa och ha rätt till ersättning snäva. Verksamheten måste i princip vara helt avvecklad. Detta försvårar å andra sidan möjligheterna för småföretagare

blivit arbetslösa att komma igen med sitt företagande. Samtidigt

som

erbjuds via arbetsmarknadspolitiken arbetslösa arbetstagare hjälp att

starta egna företag genom s.k. starta eget-bidrag, som ligger på samma nivå som arbetslöshetsersättningen. Signalema om vikten av nya småföretag för att skapa jobb uppfattas som motsägelsefulla. Ersättningsregler i olika välfärdssystem påverkar varandra och in-

dividemas beteenden. Olika ersättningsnivåer i sjukförsäkring, pen-

sionssystem och arbetslöshetsersättning kan leda till överströmning mellan systemen. Förändringar i en ersättning påverkar de övriga. Ett sådant samband finns även med kontantstödet inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg, dvs. socialbidragen. Dessa samband innebär att mål och styrsignaler som byggts in i arbetslöshetsförsäkringen inte alltid får genomslag.

Kommunerna och det yttersta ansvaret

Kommunerna påverkas i hög grad av läget på arbetsmarknaden, arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsförsäkringens utformning. Kommunerna är själva stora aktörer på detta fält och samverkar med de statliga arbetsmarknadsmyndighetema på många olika sätt. Kommu-

Grundläggande drag och utgångspunkter SOU 1996: 150

nemas engagemang och ansvar handlar både om arbetsmarknadspolitiska åtgärder och ekonomiskt stöd till arbetslösa kommuninnevånare. Kommunerna har ett legitimt intresse av att minska sina av arbetslösheten orsakade kostnader, dvs. att försörjningsansvaret för de av arbetslösa övergår från kommun till stat. Kommunerna kan genom åtgärder till att arbetslösa kommunmedborgare förs från socialegna se bidragsberoende till arbetslöshetsersättning.

I den s.k. tillväxtpropositionen4 förespråkades ett utökat ansvar för

kommunerna när det gäller insatser för att motverka arbetslöshet. 1996 års arbetsmarlmadspolitiska kommitté var av samma uppfattning. Samtidigt betonas i grunden statligt

arbetsmarknadspolitiken

att är ett I sysselsättningspropositionen byggdes det kommunala engaansvar. gemanget i den nationella arbetsmarknadspolitiken ut. De ökade anspråken på kommunala insatser rör framför allt s.k. svårplacerade dvs. arbetslösa olika anledningar har personer, som av svårt att få fäste på den reguljära arbetsmarknaden. Det handlar både sådana har stora svårigheter att över huvud taget om grupper som komma in, t.ex. ungdomar, invandrare och handikappade, och sådana

låg omställningsbenägenhet,

som slås ut p.g.a. bristande kompetens, sociala problem etc. Den tillfälliga åtgärden 55+ för äldre långtidsarbetslösa är ett exempel på detta.

Arbetsmarknadspolitikens reträtt

Arbetsmarknadspolitikens med tiden allt högre ambitionsnivåer ledde

år 1975 till att målet full sysselsättning ersattes med parollen "Arbete

alla. Ett sådant mål kräver mycket stora arbetsmarknadspolitiska insatser även vid hög efterfrågan på arbetskraft. Under nittiotalets första år med överhettning på arbetsmarknaden och sällsynt låg arbetsantagligen måluppfyllelsen unikt hög i detta avseende. löshet var En viss reträtt från målet Arbete åt alla har skett under de senaste åren i och med den höga arbetslösheten. Arbetslöshetsförsälcringen ska återigen bara till för dem som verkligen är aktivt arbetssökande. vara En stark betoning sker individinriktade åtgärder, t.ex. utbildning, av framför strukturförändrande åtgärder. Riksdagens beslut om en bortre gräns för rätten till arbetslöshetsersättning samtidigt som instrument individuella handlingsplaner lyfts fram, skulle kunna tolkas som som

4 Prop. 1995/96:25. 5 Prop. 1995/961222.

Grundläggande drag och utgångspunkter 45

ett uttryck för en starkare inriktning mot att påverka utbudet av arbetskraft istället för efterfrågan. Samtidigt regering och riksdag betonar vikten av att minska som långtidsarbetslösheten genom att återföra de arbetslösa till reguljärt arbete, föreslås att de varit arbetslösa länge överförs till andra aksom tiviteter och ansvarsområden, i första hand det kommunala. Sannolikt berörs svårplaceradd i hög grad av införandet av regler om gruppen bortre gräns. Dessa arbetslösa är antagligen överrepresenterade en bland de långtidsarbetslösa och långtidsinskrivna hos arbetsförmedlingama. Genom de vida möjligheter till kvalificering för arbetslöshetsersättning funnits, idag inom försäkringen många långtidssom ryms arbetslösa med mycket begränsad anknytning till arbetslivet. egen Dessa arbetslösa kommer antagligen att i framtiden hamna under ett kommunalt De nyligen skärpta kvalificeringsreglerna för eransvar.

sättning arbetsvillkoret leder i samma riktning för de nytillträdande

- har svårt att komma in på och få fast anknytning till grupper som nu en arbetsmarknaden. De politiska ställningstaganden på tids gjorts för striksom senare tare arbetsvillkor och för bortre gräns i arbetslöshetsförsäkringen en handlar antagligen inte bara om att föra bort de personer som inte klarar att få fasta arbeten. Det handlar förmodligen också om att ge av signal till dem inte uppfattas aktivt arbetssökande, dvs. en som vara den arbetslösa erhåller ersättning utan att i praktiken stå till grupp som

arbetsmarknadens förfogandeö. Balanspunkten mellan den enskildes

och samhällets flyttas. Större krav på aktivitet och omställning ansvar från den arbetslöses sida är den avsedda effekten.

Nya villkor i arbetslivet

Det framhålls dagligen i olika sammanhang att arbetsmarknaden är inne i stark förändringsprocess. Nya anställningsformer tillfälen som liga anställningar, korttidsjobb, oreglerade arbetstider, uthyrning av arbetskraft, konsult- och uppdragsverksamhet framhålls tecken på som detta. Det är emellertid svårt att med statistik över en längre period belägga denna förändring både när det gäller arbets- och anställningstider och olika kontraktsformer. Se nedan kapitel

6 I delbetänkandet redovisades i bilaga 4 studie handlar denna en som om frågeställning. Studien visade att gruppen var liten.

46 Grundläggande drag och utgångspunkter

Det handlar inte om några i sig villkor i arbetslivet. Tillfälliga nya jobb, säsongarbete fanns det sannolikt i äldre tider med m.m. mer av otryggare arbetsvillkor. Det som upplevs som en ny tendens är antag-

ligen att dessa villkor numera ökar inom tjänstenäringama. Mindre

trygga anställningsvillkor är vanligare inom de sektorer växer, som medan den reglerade tryggheten har ökat inom de traditionella näringarna, för dem har kvar sina jobb. som Det är naturligt att de anställda genom sina fackliga organisationer försöker motverka mindre trygga anställningsvillkor. Hela den fackliga historien har gått ut på detta. Tillfälliga anställningar bör till göras om fasta, korta jobb bör göras längre, kontraktsformer som är oklara, t.ex. uppdragstagare som inte arbetar på reglerad tid, försöker man stöpa om till tydliga arbetstagaravtal. Problem uppstår när regelverk formats som utifrån arbetsvillkor som dominerat på en äldre arbetsmarknad ska

tillämpas på nya situationer. Detta gäller i hög grad arbetslöshetsför-

säkringen. Kärnan i det fackliga arbetet handlar om löne- och arbetsvillkor. Det handlar om villkoren när någon anställs, villkoren i själva arbetet och villkoren när arbetet upphör. Vikten av att kontrollera arbetslöshetsförsäkringen blir i detta perspektiv uppenbar. Låg ersättningsnivå i arbetslöshetsförsäkringen riskerar att påverka lönenivåema. Risker för uppsägning och arbetslöshet möts med krav på arbetsrätt och arbets-

löshetsförsäkring. Dessa samband gäller på en principiell och övergri-

pande nivå. Det är däremot svårt att finna belägg för att tydliga samband finns på en mer konkret nivå, t.ex. mellan lönebildning och arbetslöshetens utveckling på branschnivå. Både lönebildningsprocessen och arbetslösheten inom olika sektorer många olika förhållanden, vilket styrs av gör enkla orsak-verkan-samband svåra att styrka empiriskt. Forskningen

kring denna frågeställning inte heller några tydliga svar7.

ger

Utestängning

De principer som styr utformningen av arbetslöshetsersättningen kan

kritiseras för att stänga ute vissa grupper. Höga kvalifikationslcrav, dvs.

krav på en stark anknytning till arbetsmarknaden begränsar den andel

av de arbetslösa som får ersättning. Grupper som har en permanent anknytning till arbetsmarknaden får inte ersättning vid arbetslöshet,

7 Se delbetänkandet kapitel

SOU 1996: 150 Grundläggande drag och utgångspunkter 47

att deras arbetsinsats är för låg. Det krävs i princip halvtidsarbete g.a. för att kvalificera sig till ersättning. Utvecklingen går mot att ytterligare skärpa kraven. Därmed nu kommer allt fler att utestängas. Det handlar dels om nytillträdande som inte klarar att uppfylla arbetsvillkoren i försäkringen, dels om de grupper som blir utförsäkrade efter en viss tid som långtidsarbetslösa. I den allmänna debatten framförs ibland påpekanden om att arbetsmarknaden alltmer delas mellan dem som finns inne på den upp och har stark position i kraft av arbetsrätt och arbetslöshetsfören säkring och de vill in inte lyckas med detta. Även den som men senare gruppen ingår i arbetskraften, åtminstone i statistisk bemärkelse.

De arbetslösa själva

Det finns många har uppfattningar om hur de arbetslösa har det som och hur de på sin tillvaro. Utredningen har tagit del av material från ser några studier faktiskt undersöker vad de arbetslösa själva anser som

och uppleverg. Den bild som därvid framkommer är att de arbetslösa

inte är homogen även de alltför ofta betraktas så. Vid en grupp, om sidan de arbetslösa aktivt söker arbete finns det en stor grupp i av som samhället är utan arbete utan att arbetslös i betydelsen aktivt som vara arbetssökande och anmäld på arbetsförmedlingen. De är arbetslösa och söker arbete har stora individuella som skillnader. Vissa är lågutbildade, andra har hög utbildning. Vissa har dålig ekonomi och sociala problem, andra har god ekonomi och bra levnadsförhållanden. Många lider arbetslösheten, men inte alla. av Inställningen till arbete och intensiteten i att söka jobb varierar. Detta påverkas bl.a. är, vilka människor man känner, var av vem man bor och orsakerna till att blivit arbetslös. För många man man människor har fast anställning stark identitetsskapande betydelse, en inställda till lösa förbindelser i arbetslivet. En andra är mer positivt del arbetslösa är mycket sysselsatta i andra aktiviteter, andra är oföretagsamma och passiva. Tilltron till att man ska få ett nytt jobb varierar starkt. Tror den arbetslöse på att han eller hon ska få jobb igen och kan han eller hon utnyttja ett personlig kontaktnät och aktivt marknadsföra sin kompetens och fönnåga, ökar chanserna att egen komma i arbete igen.

8 SIFO:s projekt Den dolda världen", augusti 1995 samt opublicerat rapport material juni 1996. Trygghetsrådets rapport Den nya arbetsmarknaden och tjänstemännens tillfälliga jobb februari 1996. Artiklar i tidskriften Arbetsmarknad och Arbetsliv, nummer sommaren 1996.

48 Grundläggande drag och utgångspunkter SOU 1996: l 50

I rapporten "Vad händer i den dolda världen beskrivs dessa

skillnader på följande sätt:

"Att förlora sitt arbete, i de fall då identiteten och den sociala samvaron till stor del är kopplad till lönearbetet, upplevs ofta något ett som av trauma. Särskilt påfallande blir detta när individen ifråga till fullo socialiserats in i ett tänkesätt som innebär att han eller hon förlitar sig på att välfärdssamhället, i form staten eller någon offentlig av annan aktör, tar ansvaret för att minska arbetslösheten och att hjälpa de arbetslösa att hitta ett arbete som passar dem. Upplevelsen av arbetslösheten behöver emellertid inte enbart vara negativ, utan kan ge nya möjligheter och erbjuda nya perspektiv. Människor, vilkas identitet till stor del är rotad i social miljö och nätverk snarare än i lönearbete, och som har resurser nog sociala, ekonomiska, psykologiska, etc. för att möta de krav som ställs under en period av arbetslöshet har ofta en annan syn vad det är att vara utan arbete. Visserligen innebär det oftast en marginalisering i förhållande till samhället i stort, men istället ökar möjligheterna till engagemang i familj och närsamhälle." sid. 1 1

I länder med mindre generösa ersättningar vid arbetslöshet och där

arbetsmarknadspolitiken inte är lika ambitiös som i Sverige, förekom-

mer mer av självorganisering bland de arbetslösa. Detta sker i form av

föreningar och kooperativ, t.ex. egna arbetsförmedlingar. Man ger ut tidningar/platsjoumaler. De arbetslösa initierar själva projekt, t.ex.

inom olika sociala områden.

Ett komplicerat regelverk

Den nuvarande regleringen av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet har ofta kritiserats för att vara svårtillgänglig och oöverskådlig för såväl de arbetslösa som för de personer som ska handlägga ersättnings-

ärenden. Den upplevda snårigheten beror bl.a. på att reglerna

om

arbetslöshetsersättning ska kunna tillämpas på ett otal olika situationer.

Detta har medfört att så snart nya situationer uppstått, har krav på

preciseringar förts fram och så småningom tillgodosetts.

En del av den kritik som har framförts förklaras att de nuvarande av regelverken dessutom har genomgått ett stort antal förändringar. Inte

minst under nittiotalet har förändringarna varit många och omfattande.

9 Se not 8 ovan.

SOU 1996: 150 Grundläggande drag och utgångspunkter 49

Tidvis har flera system varit gällande samtidigt. En del av dessa

förändringar har syftat till att reda ut oklarheter funnits i som

regelverken. Andra har försökt arbetslöshetsersättningen till

att anpassa förändrade förhållanden på arbetsmarknaden. Besparingsmotiven har ökat över tiden. Vid alla förändringar befintliga regelverk finns det risk för att av regelverket blir inkonsekvent och svårt att tillämpa. Detta har även

drabbat de regelverk som styr arbetslöshetsersättningen.

2.2 och

Utgångspunkter vägval

Många motsatta krav

I föregående avsnitt visades hur det ekonomiska stödet vid arbetslöshet har en central roll i det svenska samhällets uppbyggnad och utveckling. Sambanden till olika politikområden och samhällssnulcturer är flertaliga och kraftfulla. Detta ställer många krav på arbetslöshetsersätt-

ningens utfomming. En del av dessa krav finns angivna i utredningens

direktiv. Ytterligare krav har tillförts och lyfts fram under utredningsarbetets gång. Utredningen har valt att ta fasta på ett urval av de krav på en ny arbetslöshetsförsäkring som formulerats. Dessa utgångspunkter utvecklas och preciseras nedan och bildar grund för utredningens förslag till en ny försäkring. I flera fall är kraven svåra att förena. Detta gäller t.ex. principen om

inkomsttrygghet och kravet på omställningsberedskap. Ett annat exempel är kravet på ökade inslag försäkringsmässighet och eget ansvar,

av

samtidigt som krav ställs på att försäkringen ska ge grundskydd alla

även de som inte aktivt försäkrat sig och ta ansvar för de arbetslösa - som inte klarar arbetslivets krav. . Om vissa sätt att använda arbetslöshetsförsäloingen som inkomstutfyllnad förhindras, slår det kraftigt mot delar av arbetsmarknaden. Risk finns också för att sådana regler minskar den arbetslöses motivation att ta korta och tidsbegränsade jobb. Ur arbetslöshetsförsäkring-

ens perspektiv är varje arbete bättre än inget arbete.

w Se delbetänkandet bilaga från 2 som ger en utförlig redovisning av förändringar år 1992 och framåt. En komplettering finns i huvudbetänkandets bilaga

50 Grundläggande drag och utgångspunkter SOU 1996: 150

Alla vill ha enkla regler i försäkringen, men enkla regler riskerar att medföra svårigheter i tillämpningen. Detta i sin tur leder till krav på detaljerade anvisningar om hur enskilda fall ska hanteras. Det finns mängd exempel på de komplikationer som uppstår, när en oförenliga mål sätts för försäkringen. Utredningen har som ambiupp tion att prioritera mellan de olika krav ställs på arbetslöshetssom försäkringen. Valen innebär att försäkringen kommer att ha brister. Men det är inte möjligt att uppfylla alla mål. Bättre då att uppfylla de för försäkringen viktigaste. Utredningen försöker vara konsekvent i sin prioritering.

Krav innehåll

på försäkringens

En stabil försäkring

Ett de viktigaste motiven för att refonnera hela systemet för ekonoav miskt stöd vid arbetslöshet är att nå ett stabilt system. Arbetslös-

hetsförsäkringen behöver av flera skäl en lång period utan större

förändringar. För detta krävs bred politisk uppslutning bakom den en försäkringen, garanterar att försäkringen inte utsätts för nya som

förändringar varje gång ett regeringsskifte sker. Den breda uppslut-

ningen måste också omfatta arbetslivets parter, i första hand de försäkrade själva. Om sådan bred uppslutning saknas, riskerar varje en förslag till arbetslöshetsförsäkring att bli ett till i raden av utredny

ningsförslag som inte genomförts. En arbetslöshetsförsäkring måste inte bara vara politiskt stabil,

ny den bör också samhällsekonomiskt robust och klara växlande vara ekonomiska lägen i samhälle och arbetsliv. Ett brett ansvar och en tydlig ansvarsfördelning mellan olika inblandade parter bidrar till stabilitet. Kortsiktiga förändringar på arbetsmarknaden det ena eller det andra hållet ska helst inte leda till beslut om ändringar i arbetslöshetsförsäkringens grundstruktur. Vissa inslag i försäkringen bör dock innehålla utrymme för variationer, beroende på förändringar i den samhällsekonomiska aktivitet-

och nivån på arbetslösheten. Det kan handla om försäkringsvillkor

en

under lågkonjunktur kan göras generösare för att sedan återgå till

som ursprungsläget när arbetslösheten minskar. En flexibel samverkan med arbetsmarknadspolitiken kan därmed uppnås, utan att stora ingrepp behöver göras i arbetslöshetsförsäkringen.

SOU 1996: 150 Grundläggande drag och utgångspunkter 51

Mycket talar för att de inslag i arbetslöshetsförsäkringen hittills

som visat sig vara robusta och stabila, har kraft att det även i nog vara

fortsättningen. Överhuvudtaget är det viktigt att översynsarbetet har ett

långt tidsperspektiv, även bakåt. De förslag utredningen som presenterar ska ses i sitt historiska perspektiv. Ingen av de kollektiva försäkringarna är så intimt förknippad med den politiska utvecklingen i samhället som arbetslöshetsförsälcringen. Den har under lång tid utgjort och utgör fortfarande ett kraftfält i arbetslivet, i samhällsekonomin och

socialt. Symbolvärdet hos arbetslöshetsförsäkringen är högt. Den

uppfattas som en central del i välfärdssamhället.

Arbetslöshetsförsäkringen har vissa hömstenar som är mycket

gamla trygghet mot inkomstbortfall, arbetslinje, arbetslöshetskassor. -

Utredningen omprövar utfommingen av dessa hömstenar, byter

men inte ut dem. Utredningen är inte heller beredd att byta på försäknamn

ringen. Den bör även i framtiden heta arbetslöshetsförsäkring. Så blir

namnet tydligt och begripligt. De historiska sambanden löper mindre risk att gå förlorade. Detta hindrar inte att arbetslöshetsförsäkringen till sin karaktär omställningsfcirsälcring. är en

Hög täckningsgrad

En ny arbetslöshetsförsäkring ska ha hög täckningsgrad. Alla som upp-

fyller försälcringsvillkoren bör omfattas, dvs. försäkringen

ska vara allmän. Avgörande för arbetslöshetsförsäkringens omfattning är hur regelverket utformas, dvs. hur kraven för att kvalificera sig till försäkringen och villkoren för att erhålla ersättning ser ut. Försäkringen bör i princip omfatta inte bara dem är fast som etablerade på arbetsmarknaden, utan alla aktivt vill och kan arbeta som

och försörja sig själva. Rättigheter och förmåner ska dock kunna

vara olika, beroende på graden anknytning till arbetsmarknaden. av

Inkomstbortfall

Försäkringen ska ersätta och överbrygga inkomstförlust vid ofrivillig

arbetslöshet. Karaktären inkomstbortfallsförsälqing är angelägen att

av upprätthålla, eftersom försäkringen i första hand bärs förvärvsupp av arbetande med fast förankring på arbetsmarknaden. Om dessa en drabbas tillfällig arbetslöshet, inte är självförvållad, ska förav som säkringen ge ett gott skydd. Om skyddet mot inkomstbortfall urholkas, t.ex. att taket på genom ersättningsnivån inte höjs i takt med den allmänna ekonomiska utvecklingen eller om kompensationsnivån sänks, riskerar arbetslöshetsför-

52 Grundläggande drag och utgångspunkter

säkringen att för stora grupper förvärvsarbetande enbart bli ett grundskydd. Då minskar antagligen anslutningen till försäkringen. En sådan misstro mot arbetslöshetsförsäkringen förstärks, om avgifterna till försäkringen, vilket idag är fallet, baseras på hela inkomsten, inte bara på förvärvsinkomster upp till en viss nivå, medan försäkringsutfallet ter sig som enbart ett grundskydd.

Omställning

Arbetslöshetsförsälqingen ska också omställningsförsäkring. vara en Det betyder den tillfälliga arbetslöshetsperioden inte bara är att om kortvarig, utan riskerar att bli långvarig, ska kraven på omställning höga. Omställningen ska syfta till nytt arbete och kan innebära vara byte verksamhetsområde, yrke och ort. Försäkringen ska t.ex. av stimulera till kompetensmässig omställning. Den som riskerar att inte snabbt hitta ett arbete igen, ska också ha beredskap att inom skäliga sina krav på arbets- och lönevillkor. Arbetslöshetsramar anpassa försäkringen får inte låsa fast de arbetslösa och motverka att de tar arbete, även tillfälliga arbeten. Arbetslöshetsförsäkringen får inte bli permanent försörjningsinen rättning, varken på heltid eller systematisk inkomstutfyllnad under som längre perioder. Detta ett missbruk försäkringen och strider vore av mot dess syfte, att omställningsförsälcring. Andra ekonomiska vara en behov och motiv hos arbetsgivare och anställda skulle då tillgodoses på arbetslöshetsförsäkringen bekostnad.

När arbetslöshetsförsäkringen används som inkomstutfyllnad, upp-

står oacceptabla snedvridningar i konkurrensförhållandena mellan företag. Det är ett för dem beslutar arbetslöshetsförsäkringansvar som om utformning, att även ta för att motverka den här typen av ens ansvar negativa bieffekter. Förändringar leder till stävjanden felaktigt bruk arbetssom av av löshetsförsäkringen kan smärtsamma, särskilt om missbruket har vara Varit långvarigt. Kortsiktiga problem detta slag bör dock inte få av förhindra, att försäkringen långsiktigt hållbar utformning som ges en stämmer med dess mål.

Försäkringsmässig

En utgångspunkt för reformarbetet är att inslagen av försäkrings-

mässighet i arbetslöshetsförsäkringen ska öka liksom den försäkrades eget Ett starkt inslag försäkringsmässighet och eget ansvar ansvar. av talar för att försäkringen till del bör vara frivillig. Den enskilde ska en

SOU 1996: 150 Grundläggande drag och utgångspunkter 53

ha möjlighet att själv avgöra i vilken grad han eller hon önskar försäkra sig mot arbetslöshet. Avgifter och förmåner bör kunna påverkas. Samtidigt behövs ett försäkringsmässigt grundskydd för alla som riskerar att bli arbetslösa. Därmed skapas en viss garanti för att försörjningsproblem, i huvudsak är orsakade av förhållanden på arbetssom marknaden, inte direkt blir fråga för den kommunala socialtjänsten. en Fördelarna med detta är stora både för den arbetslöse, som inte omedelbart behöver utsättas för individuell behovsprövning och för stat och kommun, slipper resurskrävande administration. som en Försäkringen bör således innehålla både ett obligatoriskt grundskydd och frivillig del den enskilde möjlighet att bygga på en som ger med inkomstbortfallsskydd. Kraven på försäkringsmässighet i försäkringens utformning riktas i första hand mot den frivilliga delen, inkomstbortfallsersättningen. Sambandet mellan vad den enskilde betalar in och vad han eller hon får ut bör påtagligt. Inte minst vara viktigt är det, att detta också är tydligt avläsbart för den enskilde. Den försäkrade ska kunna lita på att ersättning utgår om försäkringsvillkoren uppfylls. Den försäkrade står inte i något slags klient- eller vårdtagarförhållande till arbetslöshetsförsäkringen utan har i och med sin försäkring skaffat sig ett skydd, som han eller hon ska kunna utnyttja när så behövs och under eget ansvar. Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen är inte ett behovsprövat bidrag utan ersättning för inkomstförlust. Försäkringsersättningen en ska utgå oberoende den försäkrades ekonomiska situation i övrigt. av Detta bör gälla under hela den tid som inkomstbortfallsersättning utgår. Under denna period vilar ansvaret för att finna ett nytt arbete i hög grad på den försäkrade, förväntas ägna all kraft att söka arbete och som försörjning. Den är berättigad till inkomstbortfallsersättning ska tillmätas som förmåga och motivation att med stöd drivkrafter använda av egna arbetslöshetsförsäkringen på ett ansvarsfullt sätt. Försäkringen ska ge inkomsttrygghet under denna period. Detta innebär att inga ytterligare drivkrafter då behöver byggas in i försäkringen, av typ stegvis nedtrappning av ersättningsnivån. Perioden med full inkomstbortfallsersättning bör vara klart avgränsad. Den blir arbetslös ska veta hur länge hon eller han har som rätt till ersättning. På sätt ska det för den arbetslöse vara helt samma klart vilka krav ställs på honom eller henne och hur ansvarsförsom delningen ut mellan arbetslöshetsförsäkringen, arbetsförmedlingen ser och den arbetslöse. Om arbetslöshetsperioden blir långvarig, behövs mer stöd och stimulanser olika slag, inte bara från arbetsförmedlingen utan också av från själva försäkringen. Inslag behovsprövning och riktade villkor av

54 Grundläggande drag och utgångspunkter SOU 1996: 150

och incitament kan då bli aktuella. Exempel på detta är särskilda regler för äldre. Det kan också vid längre arbetslöshetsperioder vara motiverat att samordna arbetslöshetsersättningen med ersättningar och inkomster av annat slag än de som bildar underlag för arbetslöshetsersättning. Även ersättningsnivân kan i dessa fall behöva varieras. Kravet på försäkringsmässighet innebär också att det bör finnas en tydlig redovisning arbetslöshetsförsäkringens inkomster och utgifav ter. Avgifter och statsbidrag ska kunna ställas mot utbetald ersättning. De ekonomiska medel som finns inom försäkringen ska inte användas för andra ändamål.

Stöd för arbetsmarknadspolitiken

Arbetslöshetsförsälcringen viktig del i arbetsmarknadspolitiken. är en Försäkringen bör utformas så att de arbetsmarknadspolitiska målen

befrämjas. Arbetslinjen måste stå i centrum. Samhällsmål inom andra

områden bör beaktas, inte samma tyngd som de arbetsmarkmen ges nadspolitiska målen. Detta gäller bl.a. närings- och regionalpolitik, utbildningspolitik och socialpolitik. Arbetsmarknadspolitiken utvecklas för närvarande mot ett ökat kommunalt och ansvarstagande. Försäkringen bör inte engagemang försvåra sådan utveckling. Det är emellertid viktig att ansvarsfördelen ningen mellan stat och kommun är tydlig. Detta underlättar samverkan. Även här måste de arbetsmarknadspolitiska målen styrande. vara

Nära arbetslivet

Arbetslöshetsförsäkringen utgår ifrån och påverkas av förhållandena på arbetsmarknaden och arbetslivets villkor. Försäkringen måste vara så flexibel att den dels kan anpassas till skilda förhållanden inom olika delar arbetsmarknaden, dels kan fungera även när villkoren i arbetsav livet förändras. Detta talar för att arbetslöshetsförsäkringen bör vara nära knuten till arbetslivet och dess aktörer. Bäst uppnås detta de försälqade, dvs. de förvärvsarbetande, om arbetslöshetsförsäkringen och dess administration. själva tar ansvar för Detta goda möjligheter att flexibelt försäkringen till olika ger anpassa delar arbetsmarknaden och vad som händer där. Det motiverar av också till engagemang för de arbetslösa och gör sambandet mellan arbetslöshet och arbetslivets utveckling tydligt. Det avstånd och den spänning kan uppstå mellan de finns i arbetslivet och de som som som inte kan komma in i det motverkas, ansvaret för arbetslöshetsom försäkringen ligger hos de förvärvsarbetande själva.

SOU 1996: 150 Grundläggande drag och utgångspunkter 55

Utan ett statligt ansvar för arbetslöshetsförsäkringen helhet kan

som

emellertid inte försäkringen fungera över hela arbetsmarknaden och

som ett centralt instrument i arbetsmarknadspolitiken. Ett samspel mellan å ena sidan ett statligt övergripande och å andra sidan ett ansvar stort engagemang från de förvärvsarbetandes organisationer är egna

därför nödvändigt för väl fungerande arbetslöshetsförsäkring.

en

Krav på försäkringens utforrrming

Inte bara enkel

Ett antal generella krav bör ställas på den nya arbetslöshetsförsäkringens utfomming. Den ska vara enkel och begriplig för alla berörs som av den. Detta är viktigt både för de försäkrade, för administrationen av försäkringen och för tillsyn och kontroll den. av De försäkrade ska behandlas lika och rättssäkert. Detta självklara krav måste samtidigt avvägas mot behovet av flexibilitet och anpassning till arbetsmarknadens olika förhållanden, vilket kan innebära att reglerna behöver kunna tillämpas olika. Rättssäkerhet och likabehandling kräver å sidan enkla och ena överblickbara regler som den enskilde lätt kan förstå. Men rättvisekravet leder också till många detaljer i regelverket. Då ökar komplexiteten och reglerna uppfattas som snåriga och krångliga. Inom administrationen ställer enkla och generella regler stora krav

kompetens hos handläggare och beslutsfattare. Det behövs bred

kunskap och god bedömningsförmåga för att i de enskilda ärendena tolka reglerna rätt. Höga krav ställs på välmotiverade beslut. Detta kan upplevas som besvärligt, tidskrävande och kostsamt. Med hänsyn till den stora mängden ärenden som varje år handläggs inom försäkringen, finns behov av att kunna göra vissa schablonartade bedömningar. Detta leder till framväxt av tumregler och skarpa gränsdragningar. Ju mer generella reglerna är desto större krav ställs vidare på tillsynsmyndigheten. Tillsynen måste då omfattande och vara mer innehålla mer systemtillsyn och breda uppföljningar. Utredningen av drar den slutsatsen att kravet på enkla regler inte alltid kan vara styrande. Det enkla är ofta svårt

56 Grundläggande drag och utgångspunkter

Både fler och färre preciseringar

Hur lagen helhet är uppbyggd påverkar den uppfattas som lätt

som om

eller svår att tillämpa. ALF-lagen omfattar ett hundratal paragrafer,

knappt fyrtio innehåller försäkringsbestämmelser. Övriga delar

varav utgör bestämmelser arbetslöshetskassor, dvs. handlar om försäkom ringens administration. Utredningen föreslår att den arbetslöshetsnya försäkringen regleras två lagar, försäkringen och en om av en om administrationen.

För att i någon mån minska de olägenheter som införandet av en

helt reglering innebär, utredningen att det är av värde att i viss ny anser utsträckning utgå från de nuvarande regelverken. De centrala begrep-

i dagens regelverk är utprövade och förfinade under lång tid och

pen det ska starka skäl till för att helt byta ut dem. De erfarenheter som finns inom försäkringens administration kan därmed tas till vara. Utredningen att det i flera fall är motiverat att utöka anser

preciseringen regelverket, antingen i lag eller förordning. Eftersom

av

det är svårt att i ett regelverk lämna detaljerade bestämmelser som

hur varje ärende ska bedömas, är en vanlig metod att regeringen, anger

eller den myndighet regeringen bemyndigar, utfärdar föreskrifter som

kompletterar och förtydligar de regler finns i lag och förordning. som AMS har idag denna föreskriftsrätt. AMS har dock som ansvarig myndighet för att regelverket preciseras hittills ibland visat tveksamhet

inför att göra detta. Oklarheter i viktiga principiella frågor finns därför. Även omotiverade skillnader i lagtillämpningen har tillåtits växa fram

mellan olika arbetslöshetskassor. Utredningen anser att AMS mer aktivt bör utveckla föreskrifter. Samtidigt utredningen att lagen bör utformas mer generellt i anser

förhållande till arbetsmarknadspolitikens detaljerade bestämmelser. Arbetsmarknadspolitikens instrument åtgärderna/aktivitetema

- ändras ofta, vilket är välmotiverat. Det är dock inte bra att dessa änd-

ringar leder till ständiga följdändringar i lag och förordning angående

arbetslöshetsersättning. Utredningen föreslår därför att hänvisningama

till det arbetsmarknadspolitiska regelverket i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring görs mindre preciserade.

Vikten av legitimitet

Arbetslöshetsförsälcringen behöver hög legitimitet och tilltro hos

allmänheten, särskilt under perioder när försäkringen tar i anspråk en

del de samhälleliga Missbruk försäkringen och stor av resurserna. av fusk bryter tilltron. Det är därför viktigt att allmänheten känner till ner

SOU 1996: 150 Grundläggande drag och utgångspunkter 57

huvuddragen i arbetslöshetsförsäkringen och ställer sig bakom dem. Det är också viktigt att tillsynen och kontrollen är väl utbyggd, effektiv

och synlig. På båda dessa punkter bedömer utredningen att det finns allvarliga problem idag. Tilltron till försäkringen är försvagad. Det finns en bred uppfattning om att regelverket inbjuder till missbruk och att kontrollen är närapå obefintlig. Utredningen att ett sätt att öka legitimiteten är att renodla anser arbetslöshetsförsäkringen och därmed göra dess villkor tydligare. Detta kräver i sin tur att man inte försöker lösa flera olika och delvis motsatta

samhällsmål inom försäkringen. Ett ökat inslag av försäkringsmässighet bidrar även det till att göra arbetslöshetsförsäkringen tydligare. Ett

exempel på detta är att göra ersättningens omfattning given och känd, dvs. inte obegränsad. Den s.k. rundgången mellan öppen arbetslöshet

och arbetsmarknadspolitiska åtgärder är ett exempel på hur arbetslös-

hetsforsälcringens rykte försämrats hos allmänheten.

Arbetsförmedlingens roll

Tillämpning regelverket i det kontanta stödet vid arbetslöshet sker

av både inom försäkringens administration, dvs. hos arbetslöshetskassorna

och inom arbetsfönnedlingen. Beslut ersättning bygger på att ar-

om betsförmedlingen på olika sätt medverkar med underlag. Många bristerna i hur dagens regelverk fungerar beror inte på fel av

i regelverket. De kommer sig av att reglerna inte tillämpas på avsett

sätt. I vissa fall har t.o.m. underlåtit att tillämpa vissa regler. man Medvetenhet om att så är fallet finns inom systemet. Orsakerna kan sökas både i resursbrist och hos bristande kunskap om reglernas innebörd. Att arbetsförmedlingen har svårt att tillämpa arbetslöshetsförsäkringen så strikt den är utformad, beror sannolikt också på mångsom

falden av de mål som finns för arbetsmarknadspolitiken. Handläggarna

på arbetsförmedlingen blir osäkra och tvekar t.ex. inför att använda de kontrollinslag som sedan länge finns i försäkringen och som förmedlingen måste hantera. Arbetslöshetskassoma har inte möjlighet

att på hand agera strikt utan underlag från arbetsförmedlingen.

egen Den starka roll intresseorganisationerna på arbetsmarknaden som

har inom arbetsmarknadspolitiken, har sannolikt också gjort det svårt

för den ansvariga myndigheten AMS att fullt ut utöva kontroll och - -

58 Grundläggande drag och utgångspunkter SOU 1996: l 50

tillsyn av att regelverken respekteras. AMS beskriver problemet på

följande sätt

:

Det är viktigt att respekten är stor för regelverken. En orsak till kosmadsökningama är den erodering av reglerna, som ibland sker på grund av att myndigheter inte orkar stå emot intresseorganisationers påtryckningar. Det ligger i sakens natur att organisationerna försöker att tänja reglerna i eget intresse så långt som möjligt genom både lobbyverksarnhet och genom att delta i beslut. Man får efterhand en alltmer generös tillämpning av reglerna och avlägsnar sig från meningen med lagtexten. De ekonomiska konsekvenserna får andra ta hand om.

Utredningen anser att det är angeläget att arbetsförmedlingens förhållningssätt till försäkringen stramas upp och att befintliga regler tillämpas, t.ex. beträffande kraven på att den arbetslöse aktivt ska söka arbete och ta de arbeten som erbjuds.

Arbetslöshetskassorna

Vid sidan av arbetsförmedlingarna ska arbetslöshetskassorna ansvara för hur arbetslöshetsförsäkringen sköts. Försäkringens trovärdighet och legitimitet påverkas av hur den administreras och hur de försäkrade blir bemötta. Det är både styrka och svaghet i detta sammanhang att en en arbetslöshetsförsäkringen administreras genom självförvaltning. Närheten till de försäkrade ger god kunskap om deras krav och önskemål. Samtidigt måste arbetslöshetskassorna följa regelverket, vilket ibland kräver att ta ställning emot medlemmarna. Kraven på respekt för regelverket blir lättare att uppfylla, om kassoma självständighet inte bara formellt utan även reellt ges gentemot de intresseorganisationer de samverkar med. Detta går väl att förena med en fortsatt intressegemenskap. I många arbetslöshetskassor finns redan en sådan självständighet. Verksamheten i arbetslöshetskassorna är myndighetsutövning som överlâtits från staten. En utbyggd verksamhet hos kassoma, där fler arbetsuppgifter tas över, förutsätter en strikt och korrekt hantering, helt i nivå med den statliga förvaltningens. Detta förutsätter ökad kompetens hos arbetslöshetskassomas ledning och personal.

u Yttrande över "En social försäkring" Ds 1994:81.

SOU 1996: 150 Grundläggande drag och utgångspunkter 59

Antaganden och förutsättningar

Efterfrågan eller utbud

Hur en väl fungerande arbetslöshetsförsäkring ska ut beror på vilken se syn man har på arbetslöshetens orsaker. I delbetänkandets kapitel 5 redovisades forskningsresultat avseende sambandet mellan arbetslös-

hetsersättning och arbetslöshet. Det råder betydande enighet bland

forskarna om att förhållandet mellan antalet arbetssökande och tillgången på arbetstillfällen har avsevärt större betydelse för hur många som utnyttjar arbetslöshetsförsäkringen än hur försäkringen är utfonnad. Samtidigt hävdar många forskare att försäkringens utseende påverkar utbudett av arbetskraft, dvs. viljan att söka och acceptera erbjudna arbeten och graden av omställningsberedskap. Utredningen utgår ifrån att båda dessa samband gäller. Arbetslösheten i sin helhet är ett resultat av den samhällsekonomiska utvecklingen. Samtidigt kan enskilda individer, företag och organisationer inom dessa ramar påverka sin egen situation och därmed också sam-

hällets utveckling. Givet en viss nivå på arbetslösheten är resultatet för den enskilde i hög grad beroende av hans eller hennes egna agerande.

Därför är det viktigt att arbetslöshetsförsäkringen utformas så att individens motiv att ta ansvar för sin situation stärks.

Arbetslöshetsförsälcringen är inte en socialförsälqing i samhällets regi utan en frivillig försäkring i privat regi. Den är Startad, utvecklad

och förvaltad av de försäkrade själva, dvs. de förvärvsarbetande i aktiv ålder och med en stark anknytning till arbetslivet. Samtidigt bygger försäkringen på riksdagens lagstiftningsmakt över medborgarna. Detta förutsätter ett mycket stort ansvar hos de försäkrade.

Besparingar

I utredningens direktiv finns inte några uttryckliga krav på att utred-

ningen ska lämna förslag som leder till besparingar i statsbudgeten av viss storlek eller rent allmänt. De beslut under utredningsen som arbetets gång har fattats av regering och riksdag innebär dock krav på besparingar. Vissa av de förslag som utredningen lägger är kostnadshöjande och kräver finansiering. Utredningen anser därför att det är angeläget att överväga varje besparingsmöjlighet som inte är kontraproduktiv. Besparingama ska i första hand utformas så att de även stärker incitamenten att söka arbete och ökar medlemmarnas delaktighet i försäkringen.

60 Grundläggande drag och utgångspunkter

Man bör vid ställningstagande till olika besparingsaltemativ skilja

på två perspektiv. Det är minskade kostnader i försäkringen per ena arbetslös Det andra är minskade totala kostnader för förperson. säkringen. Ett flertal samband mellan dessa två nivåer är tänkbara. Om besparingar på individnivå leder till ökad arbetslöshet, kan de totala kostnaderna öka. Om däremot besparingarna arbetslös utformas så per de ökade incitament att söka arbete och ökad omställningsatt ger en beredskap hos den enskilde, kan detta leda till att arbetslösheten i samhället minskar och även dess kostnader. Utredningen har inte mål att till varje pris uppnå besparingar på som individnivå. Men i de fall sådana besparingar kan antas leda till att fler människor kommer i reguljärt arbete, utredningen att de är anser befogade. Då blir de del i tillväxtpolitiken och leder till ökad en välfärd.

Rätt tid

Stora förändringar i välfárdsystemen i besparingssyfte blir naturliga

av skäl ofta aktuella under perioder med problem i den samhällsekonomiska utvecklingen. Därmed kommer de för individen försämrade vill-

koren inträda under perioder när han eller hon har som störst behov

att stöd från systemen och svårast att ställa om till mindre generösa av villkor. Detta förhållande går sannolikt inte att ändra på. Det dock som kan låta förändringarna träda i kraft mindre snabbt och göras är att därmed viss tidsfrist för anpassning och för att en förbättring i ge ekonomin ska hinna inträda. Det är när arbetslösheten är som högst de arbetslösa har svårast att klara försämringar i arbetslöshetssom av försäkringen. Då blir motståndet störst, vilket skadar försäkringsom ens legitimitet. Utredningens förslag till arbetslöshetsförsäkring sammanfaller i ny tiden med regeringens och riksdagens ambitioner att kraftigt minska den öppna arbetslösheten. Detta innebär, ansträngningama lyckas, om gynnsamt utgångsläge för att reformera arbetslöshetsförsäkringen. ett

SOU 1996: l50 61

3 Strukturer

på arbetsmarknaden och i arbetslöshetsersättningen

3.1 Inledning och slutsatser

Detta kapitel bygger vidare på delbetänkandets kapitel 4 Arbetsmarknaden och arbetslöshetsersättningen i siffror". Det material som redovisades där återupprepas inte i huvudbetänkandet. Arbetet med de statistiska analyserna i delbetänkandet väckte frågor kring hur arbetsmarknadens och arbetslöshetsersättningens struktur ut i ett ser antal intressanta perspektiv. Utredningen försöker i det här kapitlet belysa och besvara dessa frågor med hjälp dels offentlig statistik, av dels egna specialbearbetningar.

Den första frågan handlar om framtidens arbetsmarknad. Vilka

belägg finns det för att den långsiktigt är på väg mot lösare kopplingar mellan arbetsgivare och arbetstagare, kortare anställningstider och otryggare anställningsförhållanden Utredningen konstaterar att de förändringar som skett på arbetsmarknaden under 1990-talet inte är större än att de kan förklaras av naturliga konjunkturvariationer. Sett över en längre tid har inte antalet tillfälliga anställningar ökat märkbart. Rörligheten på arbetsmarknaden har snarare minskat än ökat. Egenföretagama blir fler i förhållande till de anställda, men ökningen är mycket långsam. Fråga nummer två handlar om vilka som får arbetslöshetsersättning och hur deras arbetslöshet ser ut. Utredningen konstaterar att stor en majoritet av dem som uppbar arbetslöshetsersättning under hösten 1995 hade varit, eller var på väg att bli, långvarigt arbetslösa. För det stora flertalet handlade det om långa obrutna perioder i öppen arbetslöshet eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den tredje frågan rör hur stor andel av de arbetslösa som egentligen har en ganska fast anknytning till arbetsmarknaden i form deltidsav eller säsongarbete Vad kostar den löneutjjøllnad som dessa grupper i praktiken får från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS

För att uppskatta omfattningen säsongarbetslösheten har utredav ningen låtit Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK studera säsongmönster i varje arbetslöshetskassa. NUTEK fann att drygt sex procent den utbetalda ersättningen från arbetslöshetskassorna under av år 1995 säsongberoende. Detta skulle betyda att strax under 2,5 var miljarder kr betalades ut från arbetslöshetsförsäkringen till säsongarbetslösa under år 1995. Eftersom de säsongarbetslösa bara uppbär arbetslöshetsersättning under del året är de betydligt större andel en av en alla uppbär arbetslöshetsersättning under ett år. av personer som Mer än femte arbetslös som var inskriven på arbetsförmedlingvar år 1995 arbetslös på deltid. Enligt utredningens beräkningar arna var uppbar de deltidsarbetslösa drygt tio procent den utbetalda arbetsav löshetsersättningen under det sista kvartalet år 1995. Om denna period representativt för hela året, betalades drygt 4 miljarder la i ersättvar ning till deltidsarbetslösa från arbetslöshetsförsäkringen och KAS under hela år 1995.

3.2 Framtidens arbetsmarknad

Blir arbetsmarknaden mer flexibel

En vanlig uppfattning är att arbetsmarknaden är på väg att bli allt mer flexibel. Arbetstidema kommer att variera och banden mellan arbetsoch arbetsgivare bli lösare. Orsaken skulle att arbetsgivarna tagare vara blivit måna att hushålla med arbetskraften och bara vill betala mer om för den arbetstid de har direkt nytta När arbetsbelastningen varierar av. över dagen eller över året ökar intresset för att möta behoven med deltidsarbetande eller tillfälligt anställda. Enligt denna föreställning kommer fasta heltidsanställningar med järrm reglerad arbetstid att plats för olika former tillfälliga ge av

anställningar, deltidsarbeten, säsongarbeten och projektanställningar.

Arbetsgivarna kommer också att bli mer intresserade av att anlita utomstående uppdragstagare eller hyra in arbetskraft för tidsbegränsade arbetsuppgifter och av att köpa tjänster. Tillfälliga anställningar är ingenting nytt. Traditionella näringar jord- och skogsbruk har alltid anställt arbetskraft under begränsasom de tider för att möta arbetstoppar. Vem har haft ansvar för att försom

sörja arbetskraften under uppehållstiden har berott på styrkeförhållan-

det mellan arbetsgivare och arbetstagare vid det aktuella tillfället.

Byggnadsarbetare och sjömän är exempel på yrkesgrupper tradisom tionellt ansågs ha goda löner under den tid de hade arbete komsom

pensation för sina osäkra anställningsfcirhållanden.

Arbetslöshetsförsälcringen har aldrig varit menad att bli löneut-

en fyllnad inom yrken där arbetet är organiserat så luckor i

att efterfrågan

på arbetskraft återkommer regelbundet. Försäkringen har det i trots viss utsträckning kommit att användas för att fylla ut lönebortfall vid säsongarbetslöshet och deltidsarbetslöshet

se avsnitt 3.4. Om arbets-

marknaden kommer att få allt lösa anställningsforiner och varimer av

erande arbetstid, ökar risken för att arbetslöshetsförsäkringen och

mer mer tas i anspråk permanent lönesubvention. som en

Detta skulle i så fall kräva restriktiv tillämpning arbets-

en mer av

löshetsförsäkringen och i längden eventuellt också nedskärningar i

förmånema.

Risken för att arbetslöshetsförsäkringen används stille-

som en

ståndsersättning under tillfälliga uppehåll i verksamheten har inom vissa sektorer blivit större, sedan de offentliga bidragen till permitte-

ringslönesystemet togs bortl

Detta avsnitt går igenom de olika former flexibel som en mer

arbetsmarknad kan uttrycka sig i och vilka belägg det finns

ser för att den svenska arbetsmarknaden har förändrats, eller är på väg att förändras, detta håll.

Tillfälliga anställningar

År 1995 hade drygt 14 procent av alla anställda någon form tidsbeav

gränsad anställning. Fler kvinnor än män tillfälligt anställda. Till-

var fälliga anställningar är också vanligare bland ungdomar. En tredjedel

av de anställda som var 30 år eller tidsbegränsat anställda år yngre var 1995. Tabell 3.1 visar hur andelen tillfälligt anställda skiljer sig mellan olika typer arbetsgivare. Som framgår tabellen är andelen tidsbeav av gränsat anställda högst hos kommuner och landsting. Tidsbegränsade anställningar är vanligast i serviceyrken och bland hälso- och sjukvårds- samt sociala yrken. En femtedel de anställda i av

serviceyrken år 1995 hade tillfälliga anställningar. Andelen den-

var

samma i sjukvården och för sociala arbeten. I tillverkningsindustrin

var andelen lägre. Strax under åttonde de anställda hade tillfälliga en av anställningar år 1995.

l Se avsnitt 5.3.

64 på

Tidsbegränsade anställningar är vanligare bland deltidsarbetande än bland heltidsanställda. Tabell 3.1 Personer med tidsbegränsade anställningar hos olika

arbetsgivare åren 1990 och 19961

Tusen samt procent de anställda inom sektorn personer av

1996 1990 1996

och landsting

en aning lägre än årsgenomsnittet. Källa: SCB, AKU

också kommuner och landsting redan år 1990 hade Tabell 3.1 visar att

andel tillfälligt anställda. Ökningen av de tillfälligt anställda

en stor förklaras helt att tidsbegränsade anställningar blivit under 1990-talet av i den privata sektorn. I den privata sektorn blev de tidsbevanligare anställda 60 000 fler mellan år 1990 och första halvåret 1996. gränsat under period försvann kvarts

Som jämförelse kan nämnas att samma en

miljon anställda från den privata sektorn. AKU-data visar ungefär två tredjedelar dem som under åren att av 1995 gick från inte sysselsatta till att få ett arbete 1993 till att vara tillfällig anställning. Detta kan till stor del förklaras började med en

Efter lågkonjunktur är det naturligt att som ett konjunkturfenomen. en försiktiga i sina anställningsbeslut. Arbetsgivare vill i

arbetsgivarna är uppgången ska bli bestående i första hand anställa peravvaktan på att tillfälligt. Om behovet arbetskraft består, ökar arbetsgivarens soner av fast basis. Är arbetslösheten hög är

intresse for att anställa personal på

också fler arbetstagare beredda att acceptera tillfälliga anställningar än

Data AKUZ annars. ur har bl.a. visat att cirka 80 procent dem av som

fick tillfälliga arbeten inte hade något arbete innan

Som framgår diagram 3.1 de tillfälliga anställningama relaav var tivt många år 1987. De minskade under slutet högkonjunkturen av 1989-1990 för att sedan öka igen från och med år 1992. Toppen nåddes under 1995. Under första halvåret 1996 blev de tillfälliga anställningarna färre igen.

Diagram 3.1 Tidsbegränsade anställningar åren 1987-19961

Procent av samtliga anställningar

16 --

14-- Kvinnor

12 - - . a s Båda könen . n --- 10 -w

2,

0 ; : : ; : 2 : : 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

1 Genomsnitt första halvåret. Källa: SCB, AKU

En viktig fråga är om de tillfälliga anställningama är slutstation för en vissa grupper eller om de är första steget mot fast etablering på en arbetsmarknaden. Om tillfälliga arbeten är ett förstadium till fasta arbeten, tyder ökningen av de tillfälliga anställningama de senaste åren mer på att arbetsgivare har blivit försiktigare när de väljer vilka de vill ge fasta anställningar, än på att arbetsgivare vill ha ett löst förhållande

2 Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar. 3 Ur SOU 1996:34. Dessa uppgifter gäller dock personer som byter anställningar mellan arbetsgivare. Personer som byter anställningsform hos arbetsgivare samma finns inte med.

3 164252

till sina anställda. Om däremot är på väg att fastna i ett stora grupper mönster upprepade tillfälliga arbeten, kan detta tyda på att arbetsav marknaden är på väg att förändras och även segregeras. Mycket tyder på att människor i tillfälliga arbeten har goda möjlig-

vidare till fasta anställningar. AKU-data4 visar att omkring

heter att gå hälften de får ett fast arbete kommer från tillfällig anställav som en ning. Av de slutade tillfällig anställning under år 1995 gick som en drygt hälften vidare till ett fast arbete. Bearbetningar AKU-data även tar hänsyn till övergångar av som mellan olika anställningsformer hos arbetsgivare tyder också samma på sannolikheten är god att från tillfälliga till fasta arbeten. att Under åren 1994 och 1995 fick cirka tio procent de tillfälligt anställav da fast arbete inom ett kvartal. Tre fjärdedelar dem fick ett fast ett av arbete arbetsgivare. Detta tyder på att tillfälliga arbeten i hos samma stort fungerar inkörsport till fasta arbeten. som en

Arbetsmarknadspolitiska kommitténs drar slutsatsen att de tillfälliga

arbetsuppgifterna inte har blivit fler under l990-talet. Däremot vill fler arbetsgivare rekrytera arbetskraft tillfälliga anställningar för ny genom att erbjuda de flesta fast anställning. senare en oreglerad arbetsmarknad, där arbetsgivare fritt kan anställa På en

och avskeda personal, finns inga skäl att göra skillnad mellan fasta och

tillfälliga anställningar. Ibland förs tanken fram att den svenska arbetsrättslagstiftningen arbetsgivarna skäl nyanställda tillfälliga ger att ge arbeten, innan de de vill behålla dem på fast basis. vet om Uppfattningen att det finns trendmässig utveckling mot kortare en anställningstider har även förts fram i andra länder. I Storbritannien och USA finns få begränsningar i arbetsgivares rätt att fritt anställa och

avskeda personal. Det finns dock inte några belägg för att anställnings-

tiderna håller på att minska i något länderna. I USA har de genomav snittliga anställningstiderna för olika åldersgrupper varit i stort sett

oförändrade sedan l960-talet.6

Att långvariga anställningar är vanliga även på relativt oreglerade arbetsmarknader tyder på att de har fördelar för både anställda och arbetsgivare. Ju utbildning och kompetens krävs för att utföra mer som arbetsuppgifterna, desto viktigare är det att anställda stannar länge på arbetsplats. Arbetsgivare får t.ex. större motiv att utbilda sina samma anställda, de förväntar sig att anställningen kommer att vara en om längre tid.

4 Bygger byter arbetsgivare. personer som 5 1996:34. SOU 6 Se Holmlund B. 1995 "Livstidjobb och korta jobb." Arbetsmarknad och arbetsliv nr. 2 1995.

SOU 1996: 150 Strukturer på arbetsmarknaden och,... 67

Deltidsarbeten

Under 1960- och 1970-ta1en, då den stora mobiliseringen kvinnlig av arbetskraft ägde rum, arbetade många kvinnor deltid. Detta bidrog till att den genomsnittliga arbetstiden sjönk i hela arbetskraften. Allt eftersom yngre kvinnor, med längre arbetstid, trädde in i arbetskraften ökade medelarbetstiden igen under 1980-ta1et.

Andelen kvinnor med deltidsarbete7 minskade under 1980-talet.

Under 1990-talet stannade den utvecklingen något. År 1995 hade av drygt 40 procent av de sysselsatta kvinnorna och tio procent männen av någon form av deltidsarbete. Medelarbetstiden för anställda har förändrats anmärkningsvärt lite mellan åren 1987 och 1995. Fast anställda män har i genomsnitt arbetat 40 timmar i veckan under hela perioden och tillfälligt anställda män runt 35 timmar. Fast anställda kvinnor har arbetat runt 32 timmar i veckan och tillfälligt anställda runt 30 timmar.

Diagram 3.2 Sysselsatta som av arbetsmarknadsskäl arbetar

mindre än de skulle vilja åren 1987-1996

Tusen personer

350 -

150- Kvinnor i 100 -

50 -

0 I L c I 4: I I : 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

l Genomsnitt första halvåret. Källa: SCB, AKU

7 Mindre än 35 timmar i veckan.

Strukturer på arbetsmarknaden och... SOU 1996: 150

De faktiska arbetstidema bland de har arbete har förändrats som relativt lite sedan slutet l980-talet. Däremot har allt fler av de av

sysselsatta velat öka sin arbetstid utan att kunna det på grund av läget

på arbetsmarknaden. Diagram 3.2 visar att 353 000 personer eller nio procent de sysselsatta på grund arbetsmarknadsskäl arbetade av av mindre än de önskade under första halvåret 1996. Det är mer än dubbelt så många i slutet l980-talet. De flesta dessa undersom av av sysselsatta arbetar inom vård och samt privata servicetjänster. omsorg Undersysselsättning är vanligast bland kvinnor.

Den registrerade deltidsarbetslösheten har också ökat kraftigt under 1990-talet. År 1995 fanns i genomsnitt 152 000 deltidsarbetslösa

inskrivna på arbetsförmedlingen. De utgjorde drygt 23 procent av alla

in-skrivna arbetslösa. Flertalet de deltidsarbetslösa var kvinnor se

av tabell 3.6. AKU-data inget stöd för att de har anställningar arbetar fler ger som övertidstimmar i dag än tidigare. Mellan år 1987 och första halvåret

1996 har det genomsnittliga övertidsarbetet varit cirka en halv timme i

veckan för kvinnor och runt en timme i veckan för män. Männens övertidsarbete har varierat under perioden, troligen på grund av att mer

fler män arbetar inom konjunkturkänsliga branscher.

Egenföretagandet

Antalet företagare har vuxit stadigt sedan slutet 1980-talet. egna av Enligt AKU arbetade närmare 430 000 egna företagare år personer som 1995. Det drygt 40 000 fler än år 1987. Tillsammans med medvar

hjälpande familjemedlemmar utgjorde de egna företagarna elva procent

alla sysselsatta år 1995 jämfört drygt nio procent år 1987. Egenav

företagarnas andel sysselsättningen är liten har ökat märkbart

av men sedan slutet 1980-talet. Grovt sett beror detta till hälften på att egenav företagarna blivit fler och till hälften på att de sysselsatta blivit färre

under perioden. Egenföretagama har blivit fler i tjänstenäringama. I stort sett har egenföretagandet expanderat inom de branscher där sysselsättningen i

övrigt har vuxit.

Inom finansiella tjänster ökade den totala sysselsättningen med

85 000 mellan åren 1987 och 1995 och antalet företagare i personer

branschen blev 36 000 fler under period. Inom andra tjänstenä-

samma ringar handel, kommunikationer, restaurang- och hotell minskade som den totala sysselsättningen, egenföretagama blev totalt 25 000 fler men

under perioden.

Inom industri- och byggsektorn föll den totala sysselsättningen kraftigt mellan åren 1987 och 1995 och egenföretagandet stod stilla. Inom jord- och skogsbruk föll sysselsättningen med

50 000 personer

mellan åren 1987 och 1995 och 29 000 företagare inom branschen lade

ner sin verksamhet.

Mer än två tredjedelar av de startade ett företag år 1994 hade

som

inte haft något eget företag tidigares. En dryg fjärdedel av nyföretagar-

na uppgav att de startade sitt företag för att undvika arbetslöshet. Cirka 40 procent av de som startade ett nytt företag under 1994 fick starta

eget-bidrag via arbetsfönnedlingen.

Mellan halvårsskiftet 1994 och halvårsskiftet 1995 fick drygt 20 000 personer starta eget-bidrag för totalkostnad 1,4 miljarder en av kr. En utvärdering av ett stickprov de företag bildades med av som

hjälp av starta eget-bidrag under år 1994 visade, att närmare tre fjärde-

delar av företagen fanns kvar i verksamhet ett år Drygt vart senare.

fjärde kvarstående företag hade också någon anställd. Hälften de

av

företag upphört hade gjort det på grund dålig lönsamhet

som av

Arbetskraftens rörlighet

Rörlighet på arbetsmarknaden kan yttra sig flera sätt. Ett mått på rörlighet är människors byten bostadsort, den geografiska rörligav heten. Ett annat mått är byten av arbetsgivare, s.k. extern rörlighet. Ett tredje mått är byten av arbetsuppgifter hos arbetsgivare, s.k. samma intern rörlighet.

Rörligheten på arbetsmarknaden beror till stor del på efterfrågan på arbetskraft. När efterfrågan på arbetskraft är hög, byter människor ofta-

re bostadsort, arbetsgivare eller arbetsuppgifter hos arbetsgivsamma are. När arbetslösheten är hög stannar de kan kvar på sina platser. som Rörligheten följer därför till stor del de ekonomiska konjunkturema, men rörligheten på den svenska arbetsmarknaden har också följt del en längre trender. Under slutet av 1930-talet och fram till slutet 1940-talet den av var

geografiska rörligheten stor i Sverige. Flyttama i landet minskade

under 1950-talet ökade igen under 1960-talet och förblev många men fram till början av l970-talet. Mot slutet av 1980-talet ökade flyttningarna igen och under början 1990-talet har antalet flyttrörelser förav

8 Enligt SCB:s nyetableringsstatistik. 9 AMS PFuu 1996:1 Starta eget-bidraget. 1995 års uppföljning". m Se bl.a. Edin och Holmlund 1994 Arbetslösheten och arbetsmarknadens funktionssätt. Bilaga 8 till 1995 års långtidsutredning.

blivit många. Betydligt färre människor flyttar dock i landet under

1990-talet än vad var fallet under 1960-talet. som Flyttvågoma under 1960-talet och under slutet av 1980-talet

sammanföll med goda ekonomiska konjunkturer och stor efteren frågan på arbetskraft i vissa delar landet. Yngre personer flyttar av

lättare än andra åldersgrupper. Perioderna av hög rörlighet under

1960-talet och slutet 1980-talet kan därför också förklaras av att av befolkningskullar 40-talistema respektive 60-talistema var i stora - sin mest flyttbenägna ålder då. Den rörligheten har nära följt läget på arbetsmarknaden externa sedan slutet 1960-talet också trendmässigt sjunkit under samma av men period. Under slutet 1960-talet bytte drygt tio procent arbetsav av kraften arbetsgivare någon gång under året. Under högkonjunkturen i

slutet 1980-talet rörligheten mellan arbetsgivare lika hög som av var under slutet 1960-talet. Under 1990-talets lågkonjunktur minskade av bytena arbetsgivare mycket kraftigt. Under 1993 bytte 5,5 procent av arbetsgivare någon gång under året. År 1995 hade av arbetskraften an-

delen ökat till 6,5 procent.

tidsanvändningsstatistik visar personalomsättningen i

SAF :s att industrin högre år 1995 än i början 1990-talet, lägre än i var av men

slutet 1980-talet.l2 Under 1995 började och slutade en femtedel av

av

de anställda sina anställningar. År 1988 dock den genomsnittliga

var

personalomsättningen cirka 25 procent. Personalomsättningen i indus-

små och medelstora industriföretag och betydligt högre trin är högre i bland anställda än bland äldre. yngre Den interna rörligheten, bytena arbetsuppgifter hos samma av följer inte läget på arbetsmarknaden lika nära den arbetsgivare, som rörligheten. Vid mitten 1970-talet bytte cirka tre procent av externa av arbetskraften årligen befattning hos arbetsgivare. Vid slutet av samma

1980-talet hade andelen vuxit till 4,5 procent. Under lågkonjunkturen i

den interna rörligheten kraftigt. År början 1990-talet föll dock även av 1995 bytte 3,3 arbetskraften befattning hos samma arbetsgiprocent av

vare.

H i åldern 20-34 år svarade för 46 procent flyttama i landet år 1965 Personer av

och 49 procent år 1991 Edin och Holmlund, 1994.

12 "Tidsanvändning år 1995". Svenska Arbetsgivareföreningen..

Slutsatser

Enligt utredningens mening tyder relativt lite på att den svenska arbets-

marknaden är inne i trendmässig förändring mot lösare kopplingar

en mellan arbetsgivare och arbetstagare med kortare anställningstider och otryggare anställningsförhållanden. De flesta förändringar i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare som har skett under 1990-talet, t.ex. ökningen andelen tillfälav liga anställningar, är inte större än att de kan förklaras konjunkav turrnässiga variationer. Rörligheten på arbetsmarknaden har sett över en längre tid snarare minskat än ökat. Andelen egenföretagare bland de sysselsatta växer stadigt i långsam takt. men en Utredningen utesluter inte att arbetsmarknaden i framtiden kan komma att förändras i riktning flexibla anställningsformer och mot mer mer rörlighet mellan arbetsgivare. Utredningen dock att ännu har anser inte tillräckligt mycket skett för att detta ska utgöra ett skäl för att

utforma den nya arbetslöshetsförsäkringen på ett sätt i grunden

som avviker från den existerande försäkringen.

3.3 Vilka får

arbetslöshetsersättning

Under 1995 i genomsnitt 647 000 inskrivna arbetsvar personer som lösa på arbetsförmedlingarna, 495 000 på heltid och 152 000 på deltid. Av de heltidsarbetslösa hade fjärdedel inte någon ersättning från en

arbetslöshetsförsäkringen eller KAS. Utredningens beräkningar upp-

skattar att en åttondel de deltidsarbetslösa saknar arbetslöshetserav sättning. De arbetslösa är inte på något homogen Bland de sätt en grupp. arbetslösa finns personer som är helt utan arbete och litar personer som

till arbetslöshetsersättningen löneutfyllnad vid sidan ett deltids-

som av arbete. En del är långvarigt arbetslösa. Andra uppbär arbetslöshetsersättning i korta perioder antingen enstaka gånger eller vid upprepade tillfällen. Under 1995 uppbar 938 000 ersättning från arbetspersoner löshetsförsäkringen eller KAS någon gång under året. 3

Utredningen har försökt belysa gruppen arbetslösa uppbär som ersättning genom att dela dem i heltids- och deltidsarbetslösa, samt upp

3 År 1995 uppbar 823 000 ersättning från arbetslöshetsförsäkringen personer och 137 000 från KAS, sammanlagt 960 000. Av dessa uppbare dock 22 000 personer ersättning från KAS en period under året och ersättning från arbetslöshetsförsäkringen en annan del av året.

fördela dem efter längden på arbetslösheten och antalet perioder i

arbetslöshet. Tabellema i detta avsnitt baseras på ett urval ur AMS

register under den sista veckan i oktober 1995. Urvalspersonemas

arbetslöshetshistoria har följts under 28 månader från den l januari 1994 till den 30 april 1996, den längsta period som det vid studietillfállet fanns statistik över.

Tabell 3.2 Arbetslösa uppbar arbetslöshetsersättning vecka 43 som

år 1995 uppdelade på heltids- och deltidsarbetslösa

Procent

Andel av de Andel av arbetslösa ersättningen

Heltidsarbetslösa 82 89 Deltidsarbetslösa 18 1 l

Källa: AMS samt egna beräkningar

Som framgår tabell 3.2 drygt fyra fem av de som uppbar av var av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS under mätveckan arbetslösa på heltid. De deltidsarbetslösa erhöll dryg tiondel av en

ersättningen. Den genomsnittliga dagpenningen är i stort lika hög för

båda vilket skulle betyda att deltidsarbetslösa under mätgrupperna, veckan i genomsnitt arbetslösa drygt halvtid. var Tabell 3.3 visar hur lång tid i urvalet öppet arbetspersonerna var

lösa eller i arbetsmarknadspolitiska åtgärder under perioden l januari

1994 till 30 april 1996. Det stora flertalet arbetslösa under lång tid. var Tre fem heltidsarbetslösa och än tre fjärdedelar de deltidsav mer av arbetslösa sammanlagt arbetslösa under än ett år under periovar mer den. Eftersom dessa troligen fortfarande arbetslösa en stor grupp av var efter mätperiodens slut, är sannolikt arbetslöshetstidema ännu längre.

N Vecka 43 år 1995. Urvalet bestod l 400 personer ur databaserna Händel av ca över inskrivna vid arbetsförmedlingen samt AK-stat över personer som uppbär ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS.

Tabell 3.3 Arbetslösa med ersättning vecka 43 år 1995 fördelade efter sammanlagd tid i arbetslöshet Procent

Källa: AMS samt egna beräkningar

Tabell 3.4 visar hur många gånger personerna i har Varit gruppen ar-

,betslösa under mätperioden uppgår till två år och fyra månader.

som Om det skiljer mindre månad mellan två perioder arbetslöshet, än en av räknas dessa sammanhängande period. som en

Tabell 3.4 Ett tvärsnitt arbetslösa fördelade efter antalet fall av arbetslöshet

Procent

Källa: AMS samt egna beräkningar

Tabell 3.4 tyder på att upprepade korta fall av arbetslöshet är sällsynta. Fyra av fem heltidsarbetslösa hade högst två fall av arbetslöshet under den undersökta tidsperioden. Mönstret skiljer sig inte nämnvärt mellan heltids- och deltidsarbetslösa.

5 Mellan 1 januari 1994 och 30 april 1996.

74 Strukturer på arbetsmarknaden och...,

Uppgifterna i de två Senaste tabellerna tyder på att en stor majoritet dem uppbar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller av som KAS under hösten 1995 hade varit, eller var på väg att bli, långvarigt arbetslösa. För det stora flertalet det också fråga om långa obrutna var arbetslöshetsperioder.

3.4 Arbetslöshetsersättning som löneutfyll-

nad

Bakgrund

Det finns inte alltid klar gräns avgör är arbetslös och en som vem som är sysselsatt. Bland de arbetande finns grupper av undersysvem som selsatta arbetar färre timmar vecka än de skulle önska eller som per bara har arbete under vissa delar året. Enligt AKU arbetade 360 000 av svenskar, eller närmare tio procent de sysselsatta, arbetsmarkav av nadsskäl färre timmar i veckan än de önskade. Rätten använda arbetslöshetsersättning försörjning under att som den återstående arbetstiden har alltid varit omstridd. Med en sådan rätt risken för informella kontrakt där arbetsgivaren erbjuder anär stor ställning under del året, eller ett antal timmar i veckan, samtidigt en av det är underförstått att arbetstagaren uppbär arbetslöshetsersättsom ning under den återstående tiden. Risken är stor att arbetslöshetsersättningen blir permanent löneutfyllnad istället för en tillfällig en försörjning. När den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935 markerades tydligt, att försäkringen inte fick löneutfyllvara en nad inom yrken där tillgången på arbete varierade över säsongerna och där lönerna avsedda försörjning även under lågsäsong. Den var att ge dåvarande tillsynsmyndigheten Socialstyrelsen fick rätt att förbjuda att arbetslöshetsersättning betalades ut i vissa kassor under vissa perioder

året

av

Säsongutnyttjandet försäkringen begränsade troligen också av att

av huvuddelen ersättningen från försäkringen i början betalades av av arbetslöshetskassans medlemmar. Så sent som år 1960 hade 17 egna arbetslöshetskassor speciella regler hindrade ersättning under som

6 Prop. 1933:209 s.103.

vissa tider av året eller begränsade rätten till ersättning för som medlemmar med säsongbetonat arbete. Begränsningsreglema kritiserades för att krångliga och orättvara visa. Med tiden togs de bort ur kassomas stadgar. Den traditionella säsongarbetslösheten som berodde på årstidemas och Vädrets växlingar hade också minskat i betydelse. De ökade statsbidragen till arbetslöshetskassoma spelade troligen också in. Även den traditionella säsongarbetslösheten har minskat sedan om arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935, visar arbetslöshetsersättningen fortfarande stora variationer över säsongerna. 1987 års

a-kassekommitté undersökte ersättningen i tio arbetslöshetskassor

mellan åren 1980 och 1985 och uppskattade att mellan 15 och 20 procent av den utbetalade ersättningen var säsongberoende. Under arbetslöshetsförsäkringens första två decennier det inte var möjligt att erhålla ersättning på deltid. Från och med år 1956 blev det möjligt att få halv dagpenning från försäkringen. Under åren därefter har det gjorts flera försök att begränsa rätten till deltidsersättning. Från år 1974 begränsades rätten till ersättning på deltid till 50 dagar som kunde förlängas i enskilda fall. Regeln fick kritik för att vara svår att tillämpa och bort år 1984. År 1987 försökte regeringen igen att togs begränsa rätten till ersättning på deltid, denna gång till 150 dagar. Bakgrunden var den goda arbetsmarknaden som ansågs göra det lättare för deltidsarbetslösa att finna arbete på heltid. Regeln kritiserades för att missgynna kvinnor och uppmuntra deltidsanställda att säga upp sig och bli arbetslösa på heltid. Under början av 1990-talet ökade arbetslösheten snabbt. Samtidigt togs deltidsbegränsningen bort år 1993. Den l januari 1996 infördes ännu en deltidsbegränsning, som innebar att fast deltidsanställda enbart fick rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under 300 dagar, dvs en period. Detta avsnitt innehåller en kartläggning av hur stor del av arbetslöshetsersättningen under år 1995 som betalats ut som deltidsersättning och till säsongarbetslösa.

Säsongvariation i arbetslösheten

Utredningen har gett Närings- och Teknikutvecklingsverket NUTEK i uppdrag att kartlägga säsongvariationen i ersättningen från arbetslöshetskassorna. Studien bygger på statistik från AMS och AKU samt på

sou 1987:56.

uppgifter från arbetslöshetskassorna och återfinns i sin helhet som bilaga 5 till utredningens betänkande. Arbetslöshetsersättningen varierar tydligt över året enligt ett regelbundet mönster. Ersättningen är högre än genomsnittet strax efter årsskiftet samt under sommarmånaderna. Under åren 1993 till 1995 har ersättningsdagama varit 15-20 procent fler under sommannånaderna än under åren helhet. Runt årsskiftena har ersättningsdagama varit som runt tio procent fler än årsgenomsnitten.

Diagram 3.3 Antal ersättningsdagar i samtliga arbetslöshetskassor åren 1989-1996

Miljoner ersättningsdagar

8901 9001 9101 9201 9301 9401 9501 9601 Miljoner Ersättningsdagar Glidande årsmçge1ta1 Källa: AMS

NUTEK har försökt uppskatta storleken av den säsongberoende ersättningen i samtliga arbetslöshetskassor genom att summera den ersättning översteg det säsongrensade årsgenomsnittet varje som

månad under 1995.18 Beräkningama uppskattade den säsongberoende

ersättningen från samtliga kassor till strax under 2 500 milj kr för hela år 1995. Detta motsvarar procent av ersättningen från arbetslössex hetskassorna under året. Den främsta orsaken till att NUTEK:s uppskattning av den säsongberoende arbetslöshetens andel den totala arbetslösheten är mycket av lägre än den uppskattning 1987 års a-kassekommitté gjorde är att den totala arbetslösheten stigit kraftigt sedan 1980-talet. Tabell 3.5 innehåller de arbetslöshetskassor som har den största sex säsongberoende ersättningen. Bland dessa kassor var kostnaderna i absoluta belopp störst i Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa, medan

8 Se bilaga 5 avsnitt 4.4 för beskrivning metoden. en av

den säsongberoende ersättningens andel av den totala ersättningen var högst i Akademikernas arbetslöshetskassa.

Tabell 3.5 De sex arbetslöshetskassor som hade den högsta säsongberoende ersättningen år 1995 Miljoner kronor

Källa: Bilaga 3

Säsongsmönstret i ersättningen har i grunden två orsaker:

1 Säsongberoende arbetslöshet inom yrken där efterfrågan på arbetskraft varierar över året. 2 Ett inflöde extra många arbetssökande under vissa delar av året, av främst under sommarmånaderna.

Eftersom ersättningen är högst under sommarmånaderna inom i stort sett alla arbetslöshetskassor, tyder mycket på att förändringar i antalet arbetssökande är den viktigaste orsaken till hur den utbetalda ersättningen varierar över året. En viktig förklaring är att medlemmar i

arbetslöshetskassorna som studerar under terminema uppbär arbetslös-

hetsersättning under sommannånadema.

Renodlad säsongarbetslöshet finns främst inom branscher som är beroende vädret eller årstidema. De tydligaste exemplen är turism, av jordbruk, trädgårdsodling, parkarbeten m.m. I viss mån påverkas

19 Studerande har uppfyllt arbetsvillkoret har rätt att erhålla ersättning från som arbetslöshetsförsäkringen under hela studieuppehållet om uppehållet är längre än 45 dagar.

skogsbruket av vädret. Inom byggnadsindustrin blir antalet utomhusarbeten färre under den kalla årstiden. Fiskare samt åkare- och schaktentreprenörer är väder- och årstidsberoende och har särskilda regler i arbetslöshetsförsäkringen som ger dem rätt att uppbära arbetslöshetsersättning vid dåliga väderförhållan-

den respektive under lågsäsong Se kapitel 7..

Andra verksamheter gör naturliga uppehåll under delar av året. Skolor och universitet stänger under sommarmånaderna. Ett antal lärarvikarier går arbetslösa under även andra yrkesgrupper sommaren, men med anknytning till skolan berörs. Teatrar är ofta stängda under sommarmånaderna, vilket ökar arbetslösheten bland skådespelare och tekniker. Yrken med säsongarbetslöshet finns representerade i 21 av landets

40 arbetslöshetskassor. Dessa 21 kassor har tillsammans 2,2 milj

medlemmar. I flera kassoma tillhör bara en ytterst liten del av medav lemmama yrkesgrupper med säsongvariation. Park- och kyrkogårdsarbetarna utgör t.ex. bara procent av medlemmarna i kommunalen arbetarnas arbetslöshetskassa. I andra kassor Hotell-, kafé- och som restauranganställdas arbetslöshetskassa och Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa tillhör stor andel medlemmarna yrken med en av säsongarbetslöshet. I ytterligare 15 arbetslöshetskassor finns ingen direkt säsongarbetslöshet. Däremot ökar utbetalningarna tydligt under sommarmånaderna. Dessa kassor ansluter främst arbetare inom industrin, samt tjänstemän inom industri och offentlig sektor och har tillsammans cirka 1,6 milj

medlemmar l

.

Deltidsersättning

Strax under fjärde inskriven arbetslös på arbetsförmedlingarna är var arbetslös på deltid. Deltidsarbetslös är person som redan har ett en

arbete skulle vilja arbeta mer.

men Drygt fyra deltidsarbetslösa är kvinnor. Av tabell 3.6 framgår tre av att de deltidsarbetslösa blivit fler under 1990-talet. Deras andel av alla arbetslösa minskade fram till år 1993 när den totala arbetslösheten ökade kraftigt. Efter år 1993 har de deltidsarbetslösas andel av alla ar-

2° Se bilaga 5 tabell 4.1. 2 Se bilaga 5 tabell 4.2. 22 Definitionen deltidsarbetslösa begreppet undersysselsatta i SCB:s av motsvarar arbetskraftsundersökningar. Se diagram 3.2.

betslösa blivit större igen. År 1993 togs regel begränsade de en som deltidsarbetslösas rätt till ersättning bort.

Tabell 3.6 Deltidsarbetslösa åren 1990-1995 fördelade på kön och som andel av alla arbetslösa Tusen personer, årsgenomsnitt År Deltidsarbetslösa Alla

arbetslösa

Alla Kvinnor Andel

l Samtliga inskrivna arbetslösa vid arbetsförmedlingen, årsgenomsnitt. Sökkategorier 11-14 samt 21. I tabell 4.10 i utredningens delbetänkande SOU 1996:51 innehöll denna kolumn enbart heltidsarbetslösa. De deltidsarbetslösas andel av alla arbetslösa blev dänned felaktigt överskattad. De deltidsarbetslösa ingår inte heller i tabellerna 4.13 samt l 5-4.17 över vilken typ av arbetslöshetsersättning de arbetslösa uppbär. 2 Genomsnitt första halvåret. Källa: AMS

Tabell 3.6 visar de deltidsarbetslösas andel av alla inskrivna arbetslösa. I båda ingår även arbetslösa inte uppbär någon arbetsgrupperna som löshetsersättning. Deltidsarbetslösa är i arbetslösa längre tider gemen än heltidsarbetslösa. De deltidsarbetslösa utgör därför större andel en genomsnittet arbetslösa under året 23 procent år 1995 än av alla av - varit arbetslösa någon gång under året 14 procent år 1995. som - Med hjälp ett urval bland alla uppbar arbetslöshetsersättning av som under det fjärde kvartalet år 1995 har utredningen försökt att uppskatta de deltidsarbetslösas andel ersättningstagarna och hur stor del av av

arbetslöshetsersättningen går till deltidsarbetslösa.

som

23 Beräkningen har gjorts på urval drygt 2 100 arbetslösa AMS databaser ett av ur Händel och AK-stat under fjärde kvartalet 1995.

Utredningen fann att 14 procent de arbetslösa någon gång av som under sista kvartalet år 1995 fick ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS var arbetslösa på deltid. De deltidsarbetslösa uppbar elva procent av antalet ersättningsdagar och 10,5 procent den av utbetalda ersättningen. Om det fjärde kvartalet 1995 representativt var för hela året skulle de deltidsarbetslösa ha uppburit 4,1 miljarder kr i ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS under 1995. Av de deltidsarbetslösa med ersättning var 76 procent kvinnor. De flesta var unga. Närmare 60 procent av de deltidsarbetslösa under var 35 år och över 80 procent var yngre än 45 år. Denna åldersfördelning överensstämmer i stort med åldersfördelningen bland de heltidsarbetslösa.

Tabell 3.7 De deltidsarbetslösas andel av ersättningstagarna i ett urval stora arbetslöshetskassor

Procent

l Andel av alla som någon gång under kvartalet fått ersättning från arbetslöshetskassan. 2 Genomsnitt för samtliga kassor plus KAS. Källa: AMS samt egna beräkningar.

Tabell 3.7 visar att deltidsarbetslöshet är vanligast i arbetslöshetskassor med medlemmar som arbetar inom den offentliga sektorn, den privata tjänstesektorn samt bland tjänstemannakassor. Bland industriarbetamas kassor är andelen deltidsarbetslösa betydligt lägre.

SOU 1996: 150 81

4 Den

nya arbetslöshetsförsäkringen -

en översikt

1 Inledning

Sedan utredningen i mars 1996 presenterade sitt delbetänkande med

idémässiga förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring, har riksdagen den

12 juli 1996 beslutat förändringar i den nuvarande arbetslöshetsförom säkringen och i det kontanta arbetsmarknadsstödet KAS. Dessa för-

ändringar, som ingick i den s.k. sysselsättningspropositionen1, träder i

kraft den 1 januari 1997. De innebär bl.a. skärpning de krav en av som ställs för att den enskilde ska kvalificera sig för rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen respektive KAS. Vidare införs s.k. bortre en gräns för ersättningsrätten. I propositionen togs inte ställning till förslagen i ARBOMutredningens delbetänkande sammanhållen försäkring respekom en tive en ny obunden arbetslöshetskassa. Regeringen uppgav att man avvaktar med sitt ställningstagande till dess att ARBOM-utredningens slutbetänkande är avlämnat. Utredningen har noga övervägt de förändringar i gällande lagnu stiftning som riksdagen har beslutat ska gälla fr.0.m. 1 januari 1997. De principiellt viktigaste ändringarna, dvs. skärpningen kraven på av anknytning till arbetsmarknaden och införandet av en bortre gräns för den ersättningsbara tiden, finns med i utredningens förslag till en ny

arbetslöshetsförsäkring. På en rad punkter har emellertid utredningen

valt att föreslå något annorlunda lösningar än de fanns i sysselsom sättningspropositionen. Detta motiveras i flertalet fall av de principiella utgångspunkter som styrt utredningens arbete, kapitel 2 se ovan. I detta kapitel placeras utredningens förslag in i aktuella beslut an-

gående arbetslöshetsförsäkring och arbetsmarknadspolitik. Förhållan-

det mellan försäkringen och arbetsmarknadspolitiken preciseras. En

lProp. 1995/96:222

2 Beslutet beskrivs i bilaga

82 Den arbetslöshetsförsäkringen en översikt nya -

översikt över utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring ges. Som bakgrund beskrivs i korthet dagens ersättningssystem.

4.2 Arbetsmarknadspolitiska förutsättningar

Försäkringsersättning, inte bidrag

Som konstaterades i utredningens delbetänkande3, har arbetsmark-

nadspolitikens utfonnning stor betydelse för arbetslöshetsförsäkringen. Den integration försäkringsersättning och utbildningsbidrag som av

Arbetsmarknadspolitiska kommittén4 föreslog i form omställ-

av en

ningsförsälqing, fanns inte med i sysselsättningspropositionen. Pro-

positionens förslag särskilt utbildningsbidrag och offentliga arbeten om för äldre är utformade arbetsmarknadspolitiska åtgärder, med som

det ekonomiska stödet vid arbetslöshets.

ersättning på samma nivå som Det är således inte försäkringsersättning via arbetslöshetskassorna som utgår i dessa fall. Utredningen delar detta synsätt. Försäkringsersättning respektive bidrag till deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör personer som hållas isär, vilket framgår utredningens förslag. Skälen till detta är av flera. Olika principer styr de två stödformema. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder handlar stöd till individen, beviljade arbetsförmedom av lingen. Försäkringsersättning är rätt den enskilde skaffat sig en som anslutning till arbetslöshetsförsäkringen. genom Försäkringsmässiga principer är annorlunda än de arbetsmarknadspolitiska bedömningar, måste göras vid beslut om åtgärder. En som arbetslös, inte anslutit sig till den frivilliga arbetslöshetsförsom säkringen eller inte klarar något villkoren, får inte ersättning. som av En arbetsmarknadspolitisk åtgärd beviljas på andra grunder, där den arbetslöses behov åtgärder för att kunna få arbete spelar en av avgörande roll, vid sidan tillgången på arbetsmarknadspolitiska av medel hos arbetsförmedlingen. Detta betyder bl.a. att arbetsförmedlingens har stor betydelse för vilket stöd den arbetslöse får resurser en

3 SOU 1996:51 avsnitt 7.1. 4 SOU 1996:34. 5 budgetpropositionen för år 1997 förelås något högre ersättning än mot- I en svarande arbetslöshetsersättning i offentligt tillfälliga arbeten for äldre långtidsarbetslösa.

Den nya arbetslöshetsförsäkringen en översikt 83 -

vid en viss given tidpunkt. Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår alltid, om villkoren är uppfyllda. Det finns ett nära samband mellan kontant ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, genom att deltagande i åtgärder i vissa lägen kvalificerar för ny ersättningsperiod. Därmed finns även ett finansiellt samband. Vid brist på medel för åtgärder, belastas arbetslöshetsförsäkringen i högre grad. Brist på arbetsmarknadspolitiska medel kan å andra sidan leda till att den arbetslöse inte klarar villkoren för att kvalificera sig till nya

ersättningsperioder. Utan en utförsäkringsgaranti kan i detta läge

belastningen på arbetslöshetsförsäkringen bli mindre, eftersom de arbetslösa utförsäkras tidigare än de annars skulle ha gjort. Den arbetslöse och i vissa fall kommunen får här stå för kostnaderna för försörjning. Utredningen att finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen anser respektive de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör hållas isär. Se vidare avsnitt 5.5 samt kapitel 10. För att samspelet mellan försäkringen

och arbetsmarknadspolitiken i övrigt ska fungera, måste vissa garantier

finnas för nivån på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna samt arbetsförmedlingens resurser.

Individuella handlingsplaner

En huvudtanke i arbetsmarknadspolitiska kommitténs förslag var att arbetsmarknadspolitiken skulle individuellt utfonnad. För varje bli mer arbetssökande skulle individuell handlingsplan utarbetas, starkt en målinriktad på snabb övergång till arbete. Den arbetslöse skulle ha en

aktiv roll i att utforma planen och tillmätas ett tydligt eget ansvar för

att själv ta itu med och reda upp sin situation. Kontraktet mellan den enskilde och samhället skulle därmed stärkas. Samma synsätt finns i utredningens direktiv. Förslaget individuella handlingsplaner fanns med i sysselom sättningspropositionen. Där anges att individuella handlingsplaner är särskilt viktiga för dem som har befunnit sig utanför den reguljära arbetsmarknaden under lång tid. Regeringen angav i propositionen att avsikten är att föreskriva att AMS kontinuerligt ska följa upp att alla riskerar långtidsarbetslöshet, dvs. som riskerar att utförsäkras av som den bortre gränsen, har handlingsplaner. Handlingsplanen ska motverka rundgång och utförsälding. Handlingsplanen ska vidare enligt propositionen konkret och vara tydlig och skriftligt dokumenterad. Den ska följas. Om en arbetslös

avvisar ett erbjudande arbetsmarknadspolitisk åtgärd som ingår i

om en

Den nya arbetslöshetsförsäkringen en översikt SOU 1996: 150

-

handlingsplanen, ska avstängning från arbetslöshetsersättning kunna

ske. Enligt direktiven ska utredningen överväga om individuella handlingsplaner ska regleras inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen bygger i det följande sina förslag på att systemet med individuella

handlingsplaner genomförs och att nödvändiga resurser för detta

kommer finnas, liksom metodiken utvecklas6. Men utredningen

att att föreslår inte att den arbetsmarknadspolitiska metoden individuella handlingsplaner i nuläget regleras i lagen om den nya arbetslöshetsförsäkringen. Metoden är ännu alltför outvecklad för att detta ska kunna göras med nödvändig precision. Det är inte heller givet att

författningsreglering överhuvudtaget behöver ske inom försäk-

ringsreglema. De författningar som styr arbetsmarknadspolitiken och Arbetsmarknadsverket kan lämpligare. Den metodutveckling som vara kommer att ske inom arbetsförmedlingarna bör avvaktas, innan ställning tas.

Utredningen tolkar skrivningarna i sysselsättningspropositionen så

att arbetslös, deltagit i framtagandet av en individuell handen som lingsplan den, inte ska kunna blir utförsäkrad under påoch som följer gående ersättningstid att det inte finns medel till de arbetsmarkp.g.a. nadspolitiska åtgärder intagits i hans eller hennes individuella som handlingsplan. Kravet på att uppfylla de åtaganden som finns i planen måste vara ömsesidigt. Utredningen antar vidare att de resursförstärkningar som en starkt utökad användning individuella handlingsplaner kräver hos arbetsav förmedlingarna kommer till stånd. Om antalet arbetslösa per förmedlaär stort och utrymmet för personliga kontakter därmed blir litet, re

kommer individuella handlingsplaner inte att fungera. Överlag innebär

utredningens förslag om en skärpt tillämpning av regelverket för det

ekonomiska stödet vid arbetslöshet, att nödvändiga förvaltningsanslag måste finnas, för att arbetsförmedlingarna ska kunna sköta sina åtaganden i samspelet med arbetslöshetsförsäkringen.

4.3 Dagens system i korta drag

Det nuvarande kontanta stödet vid arbetslöshet består av två olika ersättningsformer: arbetslöshetsförsäkring och kontant arbetsmarknadsstöd. Av dessa ersättningsformer är arbetslöshetsförsäkringen den mest betydande. Dessa ersättningsfonner beskrivs i korta drag nedan. Be-

6 Växelverkan, utgiven SACO 1996, finns utvecklat I rapporten av ett resonevad starkare inriktning på individstöd kan innebära. mang om en

Den nya arbetslöshetsförsäkringen en översikt 85

-

skrivningen avser gällande rätt vid den tidpunkt då utredningen lägger sitt förslag dvs. hösten 1996. En mer uttömmande beskrivning finns i delbetänkandets kapitel

För att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen krävs att den arbetslöse har varit medlem i arbetslöshetskassa i minst tolv månader7

en medlemsvillkor. För att bli medlem i en arbetslöshetskassa krävs att man förvärvsarbetar i genomsnitt minst 17 timmar per vecka. Vidare

krävs för rätt till ersättning att den arbetslöse under en viss period har

utfört en viss mängd förvärvsarbete arbetsvillkor samt att han eller

hon står till arbetsmarknadens förfogande m.m. grundvillkor. Arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse medlemmen måste ha förvärvsarbetat minst 80 dagar fördelade på minst fem månader under en ramtid tolv månader före arbetslöshetens inträde. Endast dag då arbete av utförts minst tre timmar får räknas. Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen utgår i form av dagpenning, dvs. dag beräknat belopp. Dagpenning lämnas med 75 ett per procent den försäkrades dagsförtjänst. Högsta dagpenning är för av närvarande 564 kr. Beloppet motsvarar 75 procent av en månadslön på ca 16 500 kr. Den arbetslöse har rätt till ersättning under viss period längd en vars är beroende hans eller hennes ålder. Arbetslöshetsersättning utgår av under längst 300 dagar ersättningsperiod. Om den försäkrade fyllt 55 år eller under ersättningsperioden uppnår 55 års ålder är perioden i stället 450 dagar. Ersättningsrätten upphör vid utgången av månaden före den under vilken den försäkrade fyller 65 år. Om ersättningsperioden gått till ända, men ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under perioden, har den försäkrade rätt till ytterligare en

ersättningsperiod. Arbetsvillkoret kan vid bestämmandet av en ny ersättningsperiod även grundas på s.k. med arbete jämställd tid tid, t.ex.

arbetsmarknadsutbildning. Kontant arbetsmarknadsstöd KAS utges till arbetslösa som inte är försäkrade enligt ALF-lagen och till sådana som är medlemmar i en arbetslöshetskassa men som av ett eller annat skäl inte uppfyller kraven för rätt till arbetslöshetsersättning. Vidare ges KAS till arbetslösa som har utförsälcrats från rätt till arbetslöshetsersättning efter 60 års ålder. KAS lämnas tidigast den l juli det år den arbetslöse fyller 20 år, dock längst till den arbetslöse fyller 65 år. För att en arbetslös ska få kontant arbetsmarknadsstöd krävs att han

eller hon har arbetat under viss period och har utfört en viss mängd

en

förvärvsarbete arbetsvillkor samt att han eller hon står till arbets-

7 Företagare måste med visssa undantag ha varit medlemmar i minst 24 månader.

86 Den nya arbetslöshetsförsäkringen översikt - en

marknadens förfogande m.m. grundvillkor. KAS utgår i form ett av per dag beräknat belopp. Detta belopp är detsamma som den lägsta

dagpenning som utgår enligt arbetslöshetsförsäkringens, dvs. 230 kr

per dag. KAS utgår under högst 150 dagar ersättningsperioden. Har stödtagaren uppnått 55 års ålder innan ersättningsperioden gått till ända, är perioden i stället 300 dagar. Sedan stödtagaren uppnått 60 års ålder, är ersättningsperioden 450 dagar. Om ersättningsperioden gått till ända, men ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under perioden, har stödtagaren rätt till en ny ersättningsperiod. I likhet med arbetslöshetsförsäkringen kan stödtagaren under pågående ersättningsperiod kvalificera sig för nya ersättningsperioder genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m. Till skillnad från i arbetslöshetsförsäkringen kan den arbetslöse kvalificera sig till KAS genom ett utbildningsvillkor. Utbildningsvillkoret innebär att den som i minst 90 kalenderdagar, under en ramtid av tio månader i anslutning till att han eller hon avslutar en utbildning, har stått till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande eller har förvärvsarbetat, är berättigad till kontant arbetsmarknadsstöd. Det krävs att utbildningen har varit på heltid, omfattat minst ett läsår och berättigat till studiesocialt stöd. De riksdagen i juli 1996 beslutade förändringarna i de båda av regelverken redovisas nedan under respektive avsnitt. Se även bilaga Förändringarna träder i kraft den l januari 1997.

4.4 Den försäkringens huvuddrag

nya

Utredningen har i sitt delbetänkande presenterat förslag till grundläggande drag i allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring en samt förslag om hur försäkringen bör administreras. Huvudbetänkandet baseras på dessa tidigare presenterade förslag och innehåller dessutom förslag till ersättningsregler i den nya arbetslöshetsförsäkringen. Förslaget kan sammanfattas enligt följ Utredningen föreslår att de nuvarande formerna för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet, dvs. arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta

8 I vissa fall kan den lägsta dagpenningen lägre 230 kr dag. Om vara än per den ersättningsberättigade tillerkänts ålderspension i form av folkpension, allmän tilläggspension eller annan pension som lämnas p.g.a. förvärvsarbete, kan den lägsta ersättningen bestämmas till tio kr per dag. I den fortsatta redogörelsen bortses dock från dessa fall.

Den nya arbetslöshetsförsäkringen en översikt 87 -

arbetsmarknadsstödet, ersätts av en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Den nya arbetslöshetsförsäkringen består av två delar.

l En obligatorisk del med ett fast grundbelopp lika för alla och som

utgår till alla. Grundbeloppet föreslås för år 1998 ge en dagpenning på 295 kr fem dagar per vecka, vilket motsvarar 6 500 kr i månaden vid heltidsersättning. 2 En frivillig kompletterande inkomstbortfallsersättning som tillmed gmndbeloppet dagpenning motsvarande 80 sammans ger en procent av den förlorade arbetsinkomsten.

Alla förvärvsarbetande uppfyller ett arbetsvillkor har rätt till som ersättning från den obligatoriska allmänna delen av försäkringen. - - Utredningen föreslår att arbetsvillkoret ska vara 75 timmars reguljärt arbete månad under nio månader. Detta motsvarar halvtidsarbete. per Arbetet ska ha utförts under ramtid tolv månader omedelbart före en av det att den arbetslöse har anmält sig arbetssökande hos arbetssom förmedlingen. I vissa fall kan arbete som ligger upp till fyra år bakåt i tiden få medräknas. Alla uppfyller villkoren för gmndbeloppet kan också erhålla som ersättning från det frivilliga inkomstbortfallsskyddet. För detta krävs dessutom att de har varit medlemmar i minst tolv månader i någon av de arbetslöshetskassor administrerar försäkringen. som Ersättningen ska beräknas på den genomsnittliga inkomsten under de senaste tolv kalendermånadema omedelbart före arbetslösheten. I vissa fall kan inkomster ligger till fyra år bakåt i tiden få som upp påverka dagpenningen. Den högsta dagpenningen föreslås för år 1998 590 kr, vilket motsvarar två grundbelopp. vara Rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen begränsas till

600 ersättningsdagar, vilket utgör en ersättningsperiod. Denna består

tre delperioder 200 ersättningsdagar. För att få ny delperiod av om en

ska den arbetslöse uppfylla ett återkvalüiceringsvillkor. Återkvaliñce-

ringsvillkoret utgörs månaders förvärvsarbete eller motsvarande av sex tid i arbetsmarknadspolitisk åtgärd under en ramtid av tolv månader. en Tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska inte räknas in i ersättningsperioden. En kalendertidsbegränsning ersättningsrätten införs också. Denav begränsning innebär att den arbetslöse endast har rätt att uppbära na arbetslöshetsersättning under sammanlagd tid fyra år från första en av ersättningsdagen. Efter fyra års kalendertid upphör således den påbörjade ersättningsperioden, oavsett hur många ersättningsdagar som förbrukats.

88 Den nya arbetslöshetsförsäkringen en översikt -

Den som förbrukat alla sina ersättningsdagar eller uppnått den begränsning som följer av kalendertidsregeln måste uppfylla ett nykvali-

ficeringsvillkor för att vara berättigad till en ny ersättningsperiod. Detta

innebär att han eller hon ska ha förvärvsarbetat minst nio månader under en ramtid av tolv månader. Vidare krävs att den arbetslöse inte har uppburit någon arbetslöshetsersättning eller motsvarande under en sammanlagd tid av tolv månader. Arbetslösa som förbrukat alla sina ersättningsdagar kan få ersättning i form av efterskydd. Efterskyddet ska utgå till aktivt arbetssökande som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen består av grundbeloppet under högst 200 ersättningsdagar. Utförsäkrade som har fyllt 58 år kan under en längre tid en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller motsvarande benämnd förlängt efterskydd. För nytillträdande på arbetsmarknaden införs en rätt till ersättning vid arbetslöshet benämnd nytillträdandeersättning. För att erhålla nytillträdandeersättning krävs att den arbetslöse är 20 år och uppfyller ett arbetsvillkor på fyra månaders förvärvsarbete eller ett utbildningsvillkor. Vidare kan den arbetslöse erhålla nytillträdandeersättning genom att uppfylla de särskilda krav som regeringen från tid till annan bestämmer, det s.k. särskilda villkoret. Nytillträdandeersättning utgår under en period av 200 ersättningsdagar. Dagpenningen motsvarar grundbeloppet. Utredningen föreslår att den nuvarande administrationen, som ombesörjs av arbetslöshetskassor, bibehålls. Det bör utredas om arbetslöshetskassorna kan överta handläggningen av samtliga ersättningsärenden av arbetsmarknadspolitisk art, som berör de egna medlemmarna. Vid sidan de nuvarande arbetslöshetskassorna föreslås att en ny av obunden arbetslöshetskassa inrättas. ska första hand Den nya kassan i handlägga ersättningsfrågor som rör arbetslösa som inte är eller inte kan vara medlemmar i en arbetslöshetskassa, men som är berättigade till grundbeloppet. Vidare ska det vara möjligt för den som av någon anledning inte vill bli medlem i någon av övriga arbetslöshetskassor att ansluta sig till inkomstboitfallsdelen i arbetslöshetsförsäkringen genom att bli medlem i den obundna arbetslöshetskassan. Staten ska ha ett avgörande inflytande över denna arbetslöshetskassa.

SOU 1996: 150 89

5 Ersättningsregler

l Inledning

Det mest grundläggande förslaget i det nya regelverket handlar om att integrera dagens två system för arbetslöshetsersättning till en ny sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, som också uppfyller kravet på att vara allmän. I detta kapitel behandlas först denna frågeställning. Sedan behandlas de centrala delarna i utredningens förslag till ny lag om arbetslöshetsförsäkring, dvs. regler grundvillkor, medlems- och om arbetsvillkor, överhoppningsbar tid, dagpenning, ersättningsnivå och ersättningstid samt regler om avstängning m.m. Vid varje avsnitt ges en kort inledande beskrivning av gällande rätt samt de förändringar riksdagen beslutat i juli 1996 och som som om införs den l januari 1997. För utförligare redovisning av gällande en rätt hänvisas till delbetänkandets kapitel 6 samt bilaga 2 i delbetänkandet. I huvudbetänkandets bilaga 2 finns dessutom en sammanhållen beskrivning riksdagens julibeslut samt budgetpropositionens förav slag.

90 Ersättningsregler SOU 1996: 150

5.2 En allmän och sammanhållen arbetslös-

hetsförsäkring

Förslag En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring föreslås ersätta dagens två systern för ersättning vid arbetslöshet. Den nya arbetslöshetsförsäkringen består av två delar: En obligatorisk del där ersättningen är ett fast grundbelopp lika för alla och som utgår till alla. En frivillig inkomstbortfallsersättning som tillsammans med grundbeloppet ersätter en given andel av den förlorade arbetsinkomsten upp till en viss inkomstnivå. Försäkringen föreslås i sin helhet administreras av arbetslöshetskassor. En obunden arbetslöshetskassa föreslås bli inrättad som ett kompleny ment till befintliga kassor.

Försäkringens karaktär

En allmän arbetslöshetsförsäkring

Grundprincipen från år 1934 frivillig försäkring, administrerad om en arbetslöshetskassor med statsbidrag, styr fortfarande dagens system av för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Under årtiondenas lopp har flera utredningar lämnat förslag om att det borde införas en allmän arbetslöshetsförsäkring omfattar alla förvärvsarbetande. I dessa samsom

manhang har likhetstecken ofta satts mellan obligatorisk och en

en allmän arbetslöshetsförsäkring. En sådan försäkring har antagits vara helt och hållet statlig, även så inte behöver fallet. Tillkomsten om vara KAS år 1974 innebar obligatorisk grundförsälcring infördes, av att en helt i statlig regi. Därmed kan det svenska systemet för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet sägas ha blivit allmänt. Utredningen att arbetslöshetsförsäkringen bör behålla sin kaanser raktär frivillig försälcring. Därmed förstärks det försäkringsmässiga av inslaget i arbetslöshetsförsäkringen. Det ansvaret markeras. Det egna

Ersättningsregler 91

finns dock en motsättning mellan att försäkringen ska vara både allmän och frivillig. Utredningens ambition är att den nya arbetslöshetsförsäkringen i så hög grad som möjligt ska vara tillgänglig för alla som uppfyller försäkringens villkor. Anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen är idag mycket stor. Detta belystes i delbetänkandets kapitel 6 och En mindre grupp förvärvsarbetande saknar dock inkomstbortfallsskydd, p.g.a. att de inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Trots att arbetslös-

hetsförsäkringen till största delen finansieras av alla inkomsttagare via

de arbetsmarknadsavgifter som arbetsgivare och egenföretagare betalar

in, omfattar således inte försäkringen på ett likartat sätt alla som upp-

fyller ersättningsvillkoren. Personer, som av ett eller annat skäl valt att inte bli medlemmar i någon av dagens arbetslöshetskassor, får ett lägre ekonomiskt stöd vid arbetslöshet än de som är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Denna skillnad beror på de olika ersättningsnivåerna i KAS och i arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen anser att arbetslöshetsförsäkiingens täckningsgrad bör öka, trots att den redan är mycket hög. De hinder som finns för en ökad anslutning bör avlägsnas. Dessa hinder är såsom utredningen uppfattat

det främst av principiell och ideologisk art, eftersom dagens organisa-

tion formellt är öppen för alla som uppfyller vissa villkor.

Med försäkringens täckningsgrad här hur många av de

avses förvärvsarbetande som är anslutna till arbetslöshetsförsäkringen. Detta ska inte sammanblandas med hur många de arbetslösa som omfattas av av försäkringen, dvs. uppfyller villkoren för att få ersättning. Det senapåverkas dels av hur många som är anslutna till arbetslöshetsförre säkringen, dels av hur stränga villkoren för att få ersättning är. Utredningens förslag, liksom de ändringar i dagens system som beslutats av riksdagen i juli 1996, innebär att villkoren skärps. Detta betyder antagligen att en mindre andel av de arbetslösa kommer att få

ersättning från försäkringen jämfört med dagens läge.

älvförvaltning

Arbetslöshetsförsälcringen bör fortsätta att administreras av de försäkrade själva, dvs. i privat regi. Motivet till detta ställningstagande är att den tradition av gemensamt ansvarstagande från arbets- och näringslivets aktörer som finns när det gäller arbetslöshetsförsäkringen inte bör

brytas. Detta engagemang underlättar ett nödvändigt samspel mellan

arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbets-

löshetsförsäkringen bör därför även i fortsättningen självförvaltas av de

92 Ersättningsregler SOU 1996: 150

försäkrade i föreningsfonn, dvs. av arbetslöshetskassor. Se vidare nedkapitel 8 beträffande försäkringens administration. De grundlägganan de övervägandena angående arbetslöshetsförsäkringens administration finns redovisade i delbetänkandets kapitel Dessa utgångspunkter leder till två krav på arbetslöshetsförsäk-

ringens utfornming. För det första måste en obligatorisk del finnas i

den försäkringen, dvs. ersättningsrätt inte kräver personlig nya en som anslutning till försäkringen. Därmed blir arbetslöshetsförsäkringen allmän. För det andra bör försäkringens administration innehålla ett alternativ gör det attraktivt för alla att ansluta sig till den frivilliga som delen av arbetslöshetsförsälcringen.

En sammanhållen arbetslöshetsförsäkring

Av direktiven framgår bl.a. att utredningen ska överväga om det på ett

eller annat sätt går att samordna dagens två skilda regelsystem för

kontant stöd vid arbetslöshet. Uppdraget är att utforma en sammanhål-

len arbetslöshetsförsäkring. De skäl som talar för en sammanhållen försäkring är följ ande:

En frivillig arbetslöshetsförsäkring kräver mycket stor anslutning en -

för att legitim. Den bör ha hög täckningsgrad. Om både den

vara en obligatoriska och den frivilliga delen ligger inom en och samma försäkring, stimuleras hög anslutning till den frivilliga delen av en arbetslöshetsförsäkringen. Reglerna bör enhetliga och lätta att förstå och överblicka. En - vara sammanhållen arbetslöshetsförsäkring underlättar detta.

Administrationen bör så möjligt och god och

vara effektiv som ge

snabb service till de försäkrade. I dag administreras de båda syste-

på olika sätt och inom skilda system. Övergång till en sam-

men manhållen arbetslöshetsförsäkiing är därför motiverad även av rent administrativa skäl. En sammanhållen administration torde innebära att besparingar kan ske åtminstone på sikt.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 93

Försäkringens uppbyggnad

Två delar i försäkringen

Utredningen föreslår att en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring ersätter dagens två system för ekonomisk ersättning vid arbets-

löshet, arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstöd-

et. Den nya arbetslöshetsförsäkringen föreslås bestå två delar. Dels av en obligatorisk del där ersättningen är ett fast grundbelopp lika för alla. Dels en frivillig inkomstbortfallsersättning tillsammans med som grundbeloppet ersätter en given andel av den förlorade arbetsinkomsten upp till en viss inkomstnivå. Den ersättning dagpenning som en försäkrad arbetslös får består - -

av två delar, dels grundbeloppet, dels inkomstbortfallsersättning.

en Alla arbetslösa som omfattas av försäkringen får således grundbelopp, även de som är anslutna till det frivilliga inkomstbortfallsskyddet. Om dagens ersättningsnivåer används som exempel, skulle en arbetslös med högsta dagpenning dels ett grundbelopp på 230 kronor, dels en inkomstbortfallsersättning på 334 kronor, Vilket tillsammans ger en dagpenning på 564 kronor. Grundbeloppet är den lägsta dagpenningnivån och utgår alltid, om den arbetslöse är ersättningsberättigad. Ovanpå det läggs inkomstbortfallsersättningen, om personen i fråga anslutit sig till den frivilliga delen i försäkringen. Utredningens förslag handlar inte om två försäkringar, utan om en. Det är viktigt för den fortsatta förståelsen av utredningens förslag att inte sammanblanda utredningens förslag med dagens system med två olika ersättningar, som aldrig utgår samtidigt. I utredningens förslag är det i princip tvärtom. Den obligatoriska delen, som inte kräver någon individuell anslutning, bör ha karaktären av ett grundskydd. Nivån på detta grundskydd bör sättas så låg att den frivilliga anslutningen till inkomstbortfallsskyddet är ekonomiskt motiverad för flertalet de förvärvsarbetande. av Därmed ger försäkringen incitament till Samtidigt får inte egenansvar. grundskyddet så lågt, att det praktiskt taget alltid måste kompletvara teras med annan försörjning. Inkomstbortfallsersättningen bör för huvuddelen de försäkrade av ge ett gott skydd vid ofrivillig arbetslöshet och göra det möjligt för den försäkrade att utan alltför stora ekonomiska uppoffringar klara sin försörjning tills nytt arbete har erhållits. Det måste för den stora majorite-

94 Ersättningsregler SOU 1996: l 50

ten försäkrade finnas en klar skillnad mellan nivån på inkomstbortav

fallsersättningen och grundbeloppet.

Ersättningsnivån skiljer sig åt mellan försäkringens två delar. I övrigt är reglerna i stort sett identiska. Alla uppfyller villkoren för som ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har automatiskt rätt till grundbeloppet. Inkomstbortfallsdelen i försäkringen är däremot frivillig och kräver att den arbetslöse har anslutit sig till den samt att han eller hon har varit medlem i en viss tid.

Försäkringens administration

Utredningen föreslår att den försäkringen administreras i privat nya regi och arbetslöshetskassor, dvs. av föreningar. Förekomsten av ett av obligatoriskt grundskydd kräver ett administrativt komplement till dagens medlemsbaserade arbetslöshetskassor. En obunden arbetsny löshetskassa föreslås därför bli inrättad. Denna kassa ska administrera grundbeloppet för dem inte är medlemmar i någon arbetssom löshetskassa. Se vidare kapitel Anslutning till den frivilliga inkomstbortfallsdelen sker genom medlemskap i någon de arbetslöshetskassor administrerar förav som säkringen. För att öka anslutningsgraden till den frivilliga inkomstbortfallsdelen i arbetslöshetsförsäkringen, föreslår utredningen att även den arbetslöshetskassan ska erbjuda anslutningsmöjlighet till inkomstnya bortfallsskyddet via medlemskap i kassan. Därmed skapas ett alternativ för de inte vill ansluta sig till arbetslöshetsförsäkringen personer som via medlemskap i någon de arbetslöshetskassor samverkar med av som intresseorganisationer.

Ytterligare fördelar med försäkringens konstruktion

Att arbetslöshetsförsäkringen består två olika delar, gör det lättare av att utforma försäkringen så att den fungerar i olika situationer och för olika behov. Denna möjlighet utnyttjas i det följande, när det gäller att

utforma särskilda lösningar för nytillträdande på arbetsmarknaden och

för dem utförsäkrats den bortre gräns som föreslås ingå i som p.g.a. försäkringen. De två delarna i arbetslöshetsförsäkringen erbjuder också möjligheter att dela in och beskriva försäkringens finansiering på olika sätt. Detta utvecklas nedan i kapitel 10.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 95

ersättning

5.3 Villkor för

Förslag

Grundvillkoren för att få arbetslöshetsersättning bör preciseras och tilllämpas striktare. Arbetslöshetsersättning bör inte utgå som inkomstutfyllnad t.ex. vid stillestånd eller konjunkturanpassad arbetstid eller vid perrnittering eller när en anställd i övrigt frivilligt minskar sin arbetstid. Det bör inte via kollektivavtal vara möjligt att kringgå denna princip. Uppsägningstid som en anställd har rätt till bör alltid läggas ut, innan arbetslöshetsersättning börjar utgå. För att få ersättning ska arbetslös bl.a. inskriven på arbetsen vara förmedlingen och aktivt söka arbete. Innebörden att aktivt söka av arbete föreslås preciseras i föreskrift. Kraven lämpligt arbete bör kunna sänkas längre arbetslösheten varat. Hela lönen bör beaktas vid bedömning av vad som är lämpligt arbete. Rätten för en arbetslös att uppta deltidsstudier samtidigt som arbetslöshetsersättning erhålls begränsas till motsvarande 25 helprocent av tidsstudier. Arbetslöshetsersättning bör inte utgå till den som har studiestöd. Medlemsvillkoret för att få ersättning föreslås även i fortsättningen vara tolv månader. För medlemskap krävs en anknytning till arbetsmarknaden som uppgår till minst 17 timmar i veckan. Detta bör preciseras till att ha gällt åtminstone under månad. en Det arbetsvillkor som gäller för att en första delperiod med ersättning ska beviljas är reguljärt arbete i minst 75 timmar per månad under minst nio månader inom en ramtid av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Det krävs således en förankring på arbetsmarknaden minst motsvarande halvtidsarbete. Som reguljärt arbete bör även anställningar med viss statlig lönesubvention räknas. Praktiktid ska bara i vissa fall kunna kvalificera till ersättning. Om ovanstående villkor uppfylls, utgår ersättning på lägsta dagpenningnivå, d.v.s. grundbelopp. Om den arbetslöse dessutom under minst ett år har varit ansluten till den frivilliga inkomstbortfallsdelen i arbetslöshetsförsäkringen via medlemskap i en arbetslöshetskassa, utgår även

1 Beträffande frågor företagare och uppdragstagare hänvisas till kapisom rör tel

96 Ersättningsregler SOU 1996: 150

inkomstbortfallsersättning. Dagpenningen utgörs då av summan av grundbelopp och inkomstbortfallsersättning. Vidare föreslås att nu gällande regler om vilka aktiviteter som ger överhoppningsbar tid bibehålls. Den tid får tillgodoräknas som som överhoppningsbar föreslås bli begränsad till tre år. Detta betyder att ligger längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde arbete som inte kvalificerar till ersättning.

Gällande rätt

Dagens system

För arbetslös ska kunna erhålla ersättning från arbetslöshetsatt en försäkringen krävs att den arbetslöse, han eller hon är arbetstagare, om har varit medlem i arbetslöshetskassa i minst tolv månader en medlemsvillkoret. Vidare krävs att den arbetslöse förvärvsarbetat under minst 80 dagar fördelade på minst fem månader under ramtid av en tolv månader före arbetslöshetens inträde. Endast dagar som förvärvsarbete utförts i minst tre timmar får räknas. Som förvärvsarbete likställs arbete för vilket relqyteringsstöd utgår. Vidare likställs med förvärvsarbete anställningar för arbetshandikappade som subventionlönebidrag, bidrag till skyddat arbete hos offentliga arbetseras genom givare och hos Samhall AB. Vid beräknandet arbetsvillkoret ska bortse från sådan tid av man

under vilken den arbetslöse har varit förhindrad att arbeta p.g.a. styrkt

sjukdom, heltidsutbildning den försäkrade har avslutat efter fyllda som 25 är eller har föregåtts sammanhängande förvärvsarbete på som av

heltid i minst fem månader, nykterhetsvård på anstalt, frihetsberövande

på kriminalvårdens område, vård eget barn eller adoptivbarn som av inte har fyllt två är samt beslut enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagen. Detsamma gäller för tid då försäkrad har erhållit föräldrapenningförmån eller varit förhindrad att arbeta p.g.a. tjänstgöring enligt totalförsvarsplikt, i den män dessa aktiviteter inte jämställs med arbetad tid. Även arbetslivsutveckling kan räknas överhoppningssom bar tid. Utöver angivna villkor krävs att den arbetslöse uppfyller vissa ovan Grundvillkoren innebär den arbetslöse är arbetsför och

grundvillkor. att

SOU 1996: l 50 Ersättningsregler 97

i övrigt oförhindrad att ta ett arbete, är beredd att anta erbjudet lämpligt

arbete, är anmäld arbetssökande hos den offentliga arbetsförmed-

som lingen och inte kan erhålla lämpligt arbete. Ersättning lämnas inte till den som deltar i utbildning, det inte om

finns särskilda skäll. Särskilda skäl föreligger den enskilde

när

deltar i verksamhet för arbetslivsutveckling, fortsätter studier han eller hon bedrev på heltid vid sidan ett som av heltidsarbete, under förutsättning att han eller hon söker ett heltidsarbete, bedriver studier på deltid, under förutsättning att studierna inte hindrar honom eller henne från att söka och ta heltidsarbete samt att han eller hon intygar att han eller hon är beredd att avbryta studierna om dessa kan hindra honom eller henne från att ta arbete samt 4. deltar i kurs syftar till att orientering olika yrken eller som ge om utbildningsvägar eller som har ett liknande syfte, under förutsättning att kursen är av kort varaktighet.

Någon nedre åldersgräns för anslutning till försäkringen finns inte. Medlem får inte kvarstå i arbetslöshetskassa efter det att han eller hon har fyllt 65 år. För att en arbetslös ska få KAS krävs att han eller hon har uppfyllt ett arbetsvillkor samt att han eller hon har uppfyllt vissa grundvillkor. Den arbetslöse kan, förutom genom förvärvsarbete, även kvalificera sig genom utbildning. Utredningen återkommer till sistnämnda möjlighet i kapitel avsnitt 6.2. Arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse ska ha förvärvsarbetat under minst fem månader under ramtid tolv månader omedelbart en av före arbetslöshetens inträde. Hänsyn tas endast till månad under vilken förvärvsarbete har utförts minst 75 timmar. Grundvillkoren är utformade i överensstämmelse med villkoren i ALF -lagen. Reglerna för över-

hoppningsbar tid är i princip desamma för KAS som för arbetslöshetsersättning. Den skillnad som finns är att den tid inte räknas

som in i ramtiden enligt bestämmelser i KAS-lagen inte får överstiga två år. KAS lämnas tidigast den l juli det år den arbetslöse fyller tjugo år, dock längst till den arbetslöse fyller 65 år.

2 Se ALF-förordningen 22a

4 16-1252

98 Ersättningsregler SOU 1996: 150

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

Genom beslutade förändringar kommer arbetsvillkoret att fr.o.m. år

1997 skärpas i både arbetslöshetsförsäkringen och KAS. För att erhålla

ersättning från arbetslöshetsförsäkringen ska den arbetslöse ha för-

värvsarbetat reguljärt i minst nio månader under en ramtid av tolv

månader före arbetslöshetens inträde. Hänsyn ska endast tas till månad under vilken förvärvsarbete har utförts minst 80 timmar. För att erhålla KAS ska den arbetslöse har utfört minst sex månaders arbete under en

ramtid av tolv månader,

I båda regelverken kommer det att finnas en möjlighet för regering-

eller den myndighet regeringen bemyndigar, att om särskilda skäl en

föreligger medge att även månad då arbete utförts mindre än 80 timmar

får räknas.

Arbete för vilket rekryteringsstöd utgår kommer inte längre att

räknas som reguljärt förvärvsarbete.

Grundvillkor

Allmänt

Syftet med de fyra grundvillkoren är att säkerställa att den som söker

arbetslöshetsersättning verkligen är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande. Vidare syftar villkoren till att säkerställa att den arbetssökande söker arbeten med viss omfattning och varaktighet. Längre tillbaka krävdes att den arbetslöse skulle vara beredd att

anta erbjudanden om heltidsarbete för att överhuvudtaget bli ersättningsberättigad. I samband med att man år 1974 införde den nuvarande

lagstiftningen ändrades detta. Även deltidsarbete skulle betraktas som

ordinär arbetsform och accepteras vid bestämmande av ersättnings-

en rätt. Detta innebar att den arbetslös och enbart sökte delsom var som tidsarbete skulle få ersättning på motsvarande nivå. Den som förlorade deltidsanställning skulle berättigad till motsvarande arbetslösen vara hetsersättning. Man slog dock fast att ännu kortare arbetstid, som är att likställa med sporadiskt arbete eller bisyssla, skulle hållas utanför för-

säkringen-J.

3 sou 1971:42 s. 131.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 99

Utredningen anser att grundvillkoren är väl avvägda och ställer rimliga krav på den enskilde att söka arbete. Problemen med grund-

villkoren är att de i likhet med andra forsälcringsregler inte alltid har

tillämpats på avsett sätt. En ökad användning individuella handav

lingsplaner inom arbetsförmedlingen bör leda till att bestämmelserna

efterlevs i högre grad. Utredningen anser att det finns anledning att något utförligare beröra vissa frågeställningar kring gnindvillkoren och deras tillämpning. Det rör frågor som när en person ska anses som arbetslös, vad kan som

anses som lämpligt arbete m.m.

Åldersgräns

Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen omfattar i princip alla som

förvärvsarbetar till 65 års ålder, under förutsättning att han eller hon är

medlem i en arbetslöshetskassa. Det finns således ingen nedre åldersgräns i försäkringen. En sådan gräns har obehövlig. ansetts vara Utredningen har övervägt om det i framtida arbetslöshetsförsäken ring i lagen bör införas en nedre åldersgräns. En sådan gräns skulle kunna utformas i enlighet med de åldersregler finns i nuvarande som KAS-lagen. Skäl för att införa nedre åldersgräns är att idag föruten sätts nästan alla ungdomar gå igenom gymnasiet. Det har därför ansetts att kommunerna bör ansvara för ungdomars utbildning och stöd vid arbetslöshet upp till 20 års ålder. Utredningen anser dock att med det skärpta arbetsvillkor som föreslås nedan i detta avsnitt, bör den som har förvärvsarbetat i nio månader oavsett ålder erhålla ersättning motsvarande det inkomstbortfall han eller hon drabbas avvid arbetslöshet. Har så en person en omfattande förankring i arbetslivet nio månaders reguljärt förvärvssom arbete, är det troligt att han eller hon har inrättat sitt liv efter motsvarande inkomst. Utredningen anser således inte att det bör införas någon nedre åldersgräns i arbetslöshetsförsäkringen. Vad gäller de s.k. nytillträdande har utredningen gjort andra överväganden. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel Utredningen anser inte heller att reglerna för den övre åldersgränsen bör ändras.

100 Ersättningsregler SOU 1996: 150

Ofrivilligt arbetslös

En fråga stor betydelse för ersättningsrätten är hur man ska faststälav vem som ska anses som arbetslös i försäkringens mening. I de nuvarande regleringarna av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet finns ingen definition av begreppet arbetslös. En definition som har använts i kommentartext är att som arbetslös betraktas försäkrad, som inte utför något avlönat arbete för räkning och inte heller utför arbete för annans egen räkning i förvärvssyfte. Försäkrad som uppbär lön, exempelvis under semester, uppsägningstid eller permittering, betraktas inte som arbetslös. Inte heller försäkrade, får lön för den tid de inte kan erbjudas arbete, räknas som som arbetslösa. För anställningar innehåller perioder utan arbete, under vilka som lön eller ersättning inte utgår, gäller samma princip. Har någon annan en tillsvidareanställning som innebär att han eller hon under vissa perioder inte kan beredas arbete och då inte heller erhåller någon lön eller på annat sätt kompenseras ekonomiskt, har man i praxis ansett att perifråga har accepterat anställningsfonnen och därför inte heller sonen ska anses vara arbetslös. Motivet till denna slutsats är att arbetstagaren, i samband med att han eller hon säger till tillsvidareanställning, tar ställning till om en han eller hon accepterar dessa villkor. Det handlar här inte om kortare eller tillfälliga anställningar utan tillsvidareanställningar, som till sin art är av mer permanent karaktär. Om arbetslöshetsersättning utgår i dessa fall, innebär det en långsiktig inkomstutfyllnad, vilket strider mot försäkringens karaktär av omställningsförsäkring. En sådan inkomstutfyllnad medför dessutom subvention vissa företag, branscher och verksamhetsområden, en av vilket snedvrider konkurrensen. Utredningen delar detta synsätt. Utredningen har uppmärksammat att det förekommer att företag med ekonomiska problem träffar överenskommelser med lokala fackliga organisationer, innebär försök att komma runt denna princip i som försäkringen. Ett exempel är ett avtal innebär att de anställda sägs som arbetsbrist, för att på den sista anställningsdagen återanstälupp p.g.a. las i företaget med arbetstid som motsvarar 80 procent av den tidien gällande arbetstiden. I överenskommelsen regleras också framgare en tida tidpunkt, då de anställda ska återgå till heltidsarbete. Avsikten är att arbetstagarna därefter ska ansöka om arbetslöshetsersättning motsvarande den tid arbetet har reducerats. Utredningen att detta är ett exempel på en situation där arbetsanser löshetsersättning inte ska utgå. De försäkrade har via kollektivavtal,

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 101

dvs. frivilligt, accepterat att reducera sin arbetstid. Att finansiera kon-

junkturanpassad arbetstid via arbetslöshetsförsäkringen är inte förenligt med lagens syfte att vara en omställningsförsälcring.

Ett problem i detta sammanhang har alltsedan ALF-lagen infördes varit den typ deltidsarbetslöshet uppstår, när heltidsarbetanav som en de av arbetsgivaren tvingas övergå till deltidsarbete. I detta fall har den drabbade bevisligen ett arbetsutbud uppgår till heltid. Det har som

därför ansetts rimligt att arbetslöshetsersättning utgår för det inkomst-

bortfall som uppstår. Detta gäller emellertid inte när på eget en person initiativ övergår från heltid till deltid, dvs. själv begränsar sitt arbetsutbud. I kapitel avsnitt 6.1 behandlas denna problematik i detalj. mer Utredningen anser att i de situationer då anställd har accepterat en att reducera sin arbetstid, ska han eller hon inte arbetslös i anses som

arbetslöshetsförsäkringens mening. Är arbetstidsreduceringen reglerad

i ett kollektivavtal, anser utredningen att detta för berörda medlemmar i den avtalsslutande organisationen ska tolkas frivillig överenssom en kommelse. Det är särskilt viktigt att upprätthålla denna princip i en situation där arbetslöshetskassorna har stark anknytning till de fackliga organisationerna.

Perrnittering

Perrnittering är ett annat exempel på problem. Perrnittering insamma

nebär att en arbetsgivare på grund tillfällig arbetsbrist, driftsstöming

av eller annan sådan omständighet inte tillhandahåller arbetstagaren något arbete och befriar denne från skyldighet att närvara på arbetsplatsen. Rätten att permittera är inte reglerad i lag, finns inom många men avtalsområden inom SAF/LO området. För att arbetsgivaren ska ha rätt att permittera ska enligt praxis löneformen vara sådan att lönen sätts i relation till den faktiskt arbetade tiden eller till omfattningen det arbete faktiskt utförts av som timlön eller ackordlön. Vidare krävs att kollektivavtalet eller det

faktiska anställningsavtalet har slutits under förutsättningen att arbets-

tagaren inte kan påräkna arbete i större utsträckning än arbetsgivaren anser sig kunna tillhandahålla. Inom tjänstemannaområdet ingås inte

anställningsavtal på detta sätt, varför pennitteringsrätt avseende

tjänstemän saknas. Det nu gällande löneskyddet vid permittering infördes den l januari

1985 i anställningsskyddslagenil. Enligt denna bestämmelse har

en

4 21 § anställningslagen

102 Ersättningsregler

arbetstagare som perrnitteras rätt till samma lön som om arbetstagaren hade fått behålla sina arbetsuppgifter. Detta gäller dock inte om arbetet är säsongbetonat eller andra skäl inte är sammanhängande till sin av natur. Fram till den 30 juni 1995 fanns möjlighet för arbetsgivare att erhålstatsbidrag för utbetald permitteringslön. Denna möjlighet slopades besparingsskäl från den l juli 1995. Pennitteringslönesinstitutet av byggde på trepartsöverenskommelse mellan staten, LO och SAF. en Staten stod för huvuddelen av den permitteringslönersättning som utbetalades. Under det senaste året har det således krävts att arbetsgivaren svarar för hela ersättningen till anställda som permitteras. Behovet att under vissa perioder kunna minska arbetskraftskostav nadema, utan att för den skull behöva säga upp personal, är ett naturligt fenomen i marknadsekonomi. Det är dock enligt utredningens en mening inte arbetslöshetsförsäkringens uppgift att gå in och betala för arbetskraftskostnadema under tillfälliga stillestånd. Vid pennitteringar där med stöd av lag eller kollektivavtal lön inte utgår, har arbetstagarna i vissa fall betraktats som arbetslösa och därmed kunnat erhålla arbetslöshetsersättning. Som exempel kan nämnas pennittering vid semesterstängning. Utredningen har erfarit att olika försök att utnyttja arbetslöshetsförsäkringen på ett sådant sätt förekommer, t.ex. genom kollektivavtal som innebär att arbetstagare med tillsvidareanställning får perrnitteras under den period arbetsgivaren kommit överens om med den som fackliga organisationen. Under perrnitteringsperioden utgår då ingen lön. Under den överenskomna permitteringsperioden förväntas arbetstagaren enligt informationsblad från den avtalsslutande fackliga organisationen stå till arbetsmarknadens förfogande och uppbära arbetslöshetsersättning. Arbetstagaren har under pennitteringsperioden två

veckors uppsägningstid.

Utredningen att beskriva förfaringssätt inte ska ge rätt menar ovan till arbetslöshetsersättning. Genom kollektivavtalet har de anställda accepterat den tillfälliga förändringen i arbetsvillkoren. Det är inte lämpligt att låta arbetslöshetsförsäkringen betala den här typen av stilleståndskostnader. De bör belasta produktionen. I det aktuella exemplet handlar permitteringen dessutom egentligen om säsongarbete. Det är inte tillåtet att vid kontinuerligt säsongarbete uppbära arbetslöshetser-

sättning.5 Se nedan kapitel

5 Eftersom pennitteringsperioden i det refererade fallet inträder för första gången vecka 47 år 1996 är det för utredningen oklart hur den aktuella arbetslöshetskassan kommer att hantera ansökningarna om arbetslöshetsersättning.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 103

Utredningen är medveten att det i dag finns möjligheter inom om att

vissa branscher använda arbetslöshetsersättningen slags stille-

som ett

ståndsersättning. Detta gäller vissa företagare anslutna till

grupper av

försäkringen, bl.a. åkare och fiskare, vilka har specialregler. Utred-

ningen behandlar dessa frågor i kapitel

Uppsägningstid bör löpa

När en anställd av en eller anledning går med på kortare annan uppsägningstid än vad han eller hon har rätt till, bör enligt utredningens mening samma synsätt gälla. I praxis har hittills accepterat den man att enskilde avtalar bort delar eller hela uppsägningstiden och i stället av

uppbär arbetslöshetsersättning under motsvarande tid. Utredningen

anser att denna praxis bör ändras. Har arbetslös avtalat bort en uppsägningstiden, bör arbetslöshetskassan lägga fiktiv ut en uppsägningstid, under vilken den arbetslöse inte ska kunna erhålla någon arbetslöshetsersättning. Uppsägningstid bör även läggas ut vid övergång från heltid till deltid. Det fall som här är när anställd arbetsgivaren tvingas avses en av att minska sin arbetstid. Detta synsätt stämmer med LAS, där sådan en

övergång betraktas som att anställningsförhållandet sägs i sin hel-

upp het, varefter ett nytt anställningsavtal ingås.

Återanställning

AMS har på tid i studier konstaterat att betydande del de senare en av

arbetslösa så småningom får arbete hos arbetsgivare igené. När

samma

långtidsarbetslösa sex månader med AMS definition får arbete, så är

det relativt ofta hos arbetsgivare tidigare varit anställd hos. en som man Detta mönster tolkas av AMS bevis för att även långtidsarbetslösa som har stora chanser att arbete. Men resultatet kan också ha en annan

förklaring. Det kan handla om det fenomen beskrivits dvs.

som ovan, tillfälliga neddragningar arbetskraften, där stilleståndskostiiadema av

bärs arbetslöshetsförsäkringen.

av Det sistnämnda förfarandet kan emellertid inte formellt anses vara

felaktigt, under förutsättning att de berörda har tidsbegrän-

personerna

sade anställningar mellan arbetslöshetsperiodema eller sägs på ett

upp korrekt sätt för att sedan återanställas. Det är i denna situation i första

6 Se delbetänkandet kapitel .

104 Ersättningsregler SOU 1996: 150

hand arbetsförmedlingens att se till att den arbetslöse söker, ansvar erbjuds och tar andra arbeten eller åtgärder och inte tillåts gå långa tider med ersättning i avvaktan på att bli återanställd sin gamla av arbetsgivare.

Att aktivt söka arbete

En punkt är central i grundvillkoren är kravet på att den arbetslöse

som aktivt ska söka arbete. Detta krav behöver preciseras och göras tydligt,

samtidigt det är svårt att formulera en operationell definition som

som fungerar i alla de olika situationer som kan uppstå. Utredningen föreslår att AMS i uppdrag att i föreskrift precisera ges innebörden att aktivt söka arbete, dvs. vilka krav ska ställas i av som olika situationer. I detta ingår också vilka kontakter bör förekomsom mellan den arbetslöse och arbetsförmedlingen. Ett sådant förtydlima gande behövs bl.a. underlag för individuella handlingsplaner. Ett som nära samband finns också med tillämpningen av bestämmelserna om lämpligt arbete.

Lämpligt arbete

De nuvarande bestämmelserna lämpligt arbete är relativt allmänt om hållna. Riktlinjer för hur detta begrepp ska tolkas har utarbetats i praxis. Denna rättspraxis är väl avvägd och det finns inte något behov av att i sin helhet förändra dessa regler. Utredningen har dock vissa synpunkter och förslag till förändringar och preciseringar.

Arbetslöshetsförsäkringen är inte någon yrkesförsälcring eller garan-

den enskilde för all framtid ska kunna göra anspråk på att få för att behålla viss inkomst. Försäkringen ett inkomstskydd men ställer en ger krav på omställning. Detta bör styra vad som ska betraktas som lämpligt arbete.

I början ersättningsperiod bör inte alltför höga krav ställas på

av en att den arbetslöse ska acceptera att gå ned i lön eller byta yrke. Detta gäller framför allt arbetslösa före arbetslösheten har ett långt som yrkesliv bakom sig. I takt med att ersättningsperioden fortgår, bör kraven på omställning skärpas. Den arbetslöse måste då acceptera att gå ned i lön och/eller byta yrke och detta är nödvändigt för att ort, om bryta arbetslösheten. Det går enligt utredningens mening inte att ange några fasta tidpunkter för när detta ska inträffa. Det får avgöras från fall till fall och med stöd den individuella handlingsplanen. Om av

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 105

arbetslöshetskassorna involveras i det kontrakt individuell som en handlingsplan ska innebära, kan de tillföra nödvändig kunskap vad om som utgör lämpligt arbete. Den praxis som har utbildats och innebär, att arbetslös inte som en behöver acceptera ett arbete där lönen understiger tio procent arbetsav löshetsersättningen, bör kvarstå. Den innebär, med ersättningsnivå en

på 80 procent, en lönesänkning på minst 28 procent. Ett lågt tak för det

inkomstbortfall som ersätts innebär, att stor andel de arbetslösa en av får en ännu större löneminskning utgångspunkt vid bedömning som av vad som ska betraktas lämpligt arbete. En så kraftig lönesom pass sänkning som minst 28 procent utgör tillräckligt incitament för omställning. Denna bedömning bör dock inte tillämpas under hela ersättningsperioden. Efter en första delperiod bör kretsen lämpliga arbeten av vidgas. Den arbetslöse måste då acceptera arbeten med löner som understiger tio procent av hans eller hennes arbetslöshetsersättning. Vid fall av kollektivavtalsreglerad provisionsbaserad lön, där hela lönen inte bara garantilönen bildar underlag för dagpenningberäk- - ning, bör samma lön, dvs. inklusive uppskattad provision, bilda grund för bedömning av lämpligt arbete. Detta förutsätter att arbetstiden för motsvarande lön är garanterad, dvs. att det finns arbete hela den tid som ligger till grund för bedömning lämpligt arbete. av I de fall en arbetslös inte har anslutit sig till inkomstbortfallsdelen i försäkringen, bör ändock det verkliga inkomstbortfallet utgöra grund för bedömning av vad som ska anses som lämpligt arbete. I detta fall bör en jämförelse göras med. den dagpenning som den arbetslöse hade varit berättigad till, han eller hon hade uppfyllt medlemsvillkoret. om

Studier

Huvudregeln i dagens ersättningssystem är att arbetslöshetsersättning inte ska lämnas samtidigt den arbetslöse bedriver studier. Baksom grund till detta ställningstagande är att den som är arbetslös ska stå till arbetsmarknadens förfogande och ägna sig att söka arbete. Arbetslinjen ska främjas och den arbetslöse ska kunna återgå till arbete så snart som möjligt. Det finns risk för att den som under arbetslösheten studerar inte lägger ned tillräcklig kraft på att få ett arbete. Arbetslöshetsersättning ska vara en omställningsersättning, inte en alternativ studieñnansieringsform. Utredningen delar denna uppfattning. Även rättvisesynpunkt bör restriktiv vad gäller möjligur man vara heterna för arbetslösa att bedriva reguljära studier, samtidigt som

106 Ersättningsregler SOU 1996: 150

arbetslöshetsersättning uppbärs. En person som under sin arbetslöshet bedriver studier bör inte gynnas framför den som själv finansierar sina studier t.ex. med studiemedel.

De anförda skälen har medfört att lagstiftaren har sett restriktivt

nu

på möjligheten att studera, samtidigt som arbetslöshetsersättning utgår. Det krävs särskilda skäl för att detta ska tillåtet. Som framgår av

vara redogörelsen över gällande rätt ovan har man i fyra typfall accepterat att en arbetslös studerar, samtidigt som han eller hon uppbär arbetslöshetsersättning. Utredningen anser att tre av undantagen är berättigade. Det undantag arbetslös möjlighet att i vissa fall uppta studier på deltid som ger en under arbetslösheten bör däremot begränsas jämfört med dagens prax-

IS. Vad i undantagsregeln med deltidsstudier är oklart och som avses

denna regel tillämpas olika beroende på vilken arbetslöshetskassa som handlägger ersättningsfrågan. En utgångspunkt vid bedömning av om

deltidsstudier ska tillåtna eller inte, utan att ersättningen reduvara bör enligt utredningens mening vara att studier så långt som ceras, möjligt bör regleras i de individuella handlingsplanema och finansieras på andra sätt, dvs. inte arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsmarknadsav politiskt motiverade studier bör ske inom ramen för aktivitetsstöd /utbildningsbidrag. Andra studier bör finansieras med reguljärt studiestöd. Utredningen att studier på deltid med bibehållen arbetslösanser

hetsersätming inte bör ha än begränsad omfattning, för att be-

mer en toningen att den arbetslöse aktivt ska söka arbete inte ska försvagas. av Studier överstiger 25 procent av heltidsstudier bör därför inte tillsom

låtas utan att avdrag från ersättningen sker. I likhet med vad som nu

gäller ska den arbetslöse samtidigt förbinda sig att genast avbryta

studierna, han eller hon erbjuds ett lämpligt arbete. Arbetslöshets-

om kassan har tillsammans med arbetsförmedlingen för att ett stort ansvar till att den dispens från grundvillkoren i försäkringen, som möjligse heten till deltidstudier inte missbrukas arbetslösa eller studieger, av anordnare.

Forskarutbildning

Arbetslöshetsersättning till forskarstuderande vållar särskilda problem. I dag måste doktorand, blir arbetslös på heltid, avregistrera sig en som helt från doktorandutbildningen för att få ersättning. Oklarhet råder

beträffande deltidsstudier. Utredningen anser att forskarstudier på del-

Ersättningsregler 107

tid inte ska kunna förenas med arbetslöshetsersättning. Forskarutbildning är mer att jämföra med sälvstyrda aktiviteter eget företagsom ande och uppdragsverksamhet Det är mycket svårt att kontrollera . omfattningen sådana aktiviteter. Även långsiktiga forskningsav av

politiska skäl är det motiverat, att förhindra att arbetslöshetsersättning-

en används som utfyllnad, när doktorandtjänster och utbildningsbidrag för doktorander inte räcker till.

Samordning med studiestöd

En fråga som har bedömts olika av arbetslöshetskassorna är om det ska ske en avräkning från arbetslöshetsersättningen, i de fall den studerande uppbär studiestöd t.ex. studiemedel eller särskilt vuxenstudiestöd. Tillsynsmyndigheten har inte meddelat några tillämpningsföreslqifter i

denna fråga, eftersom det saknas uttalat stöd för detta i förordning.

Genom att uppbära studiestöd får den arbetslöse enligt utredningens mening anses ha en så stark anknytning till studierna att det kan ifrågasättas, om han eller hon verkligen står till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen anser att om en arbetslös uppbär studiestöd, bör han eller hon oavsett studiestödets omfattning inte vara berättigad till arbetslöshetsersättning.

Medlemsvillkor

Medlemsvillkorets utformning

I utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring ingår ett krav på att den arbetslöse ska vara medlem i en arbetslöshetskassa för att kunna erhålla ersättning från inkomstbortfallsdelen i försäkringen. Detta innebär inte någon förändring mot dagens system. Uttrycket medlemsvillkor har två innebörder. Dels det självklara att man ska vara medlem i en arbetslöshetskassa för att få ersättning. Uttrycket används också för att beteckna det särskilda krav som anger hur lång tid en försäkrad ska ha varit medlem för att få inkomstbortfallsersättning. Nuvarande medlemsvillkor innebär att man ska ha varit medlem i minst tolv månader innan ersättning kan utgå. Ett

7 Se kapitel

108 Ersättningsregler SOU 1996: 150

alternativt villkor skulle kunna vara att den försäkrade ska ha varit medlem under den tid han eller hon har utfört det förvärvsarbete som kvalificerar till försäkringsersättning. Detta skulle i praktiken innebära ett kortare medlemsvillkor i tid. Tillkomsten av medlemsvillkoret på tolv månader motiverades ursprungligen av försäkringsmässiga skäl samt av hänsyn till arbetslöshetskassomas ekonomi. Att en medlem bör ha erlagt avgift under viss tid för att ha rätt till ersättning, är ett försäkringsmässigt synsätt. Om korta medlemskap skulle vara tillräckliga för att ge ersättningsrätt, skulle kassorna inte få tillräckligt många medlemmar för att kunna finansiera sin verksamhet. Vidare har medlemsvillkoret ansetts vara ett sätt att förhindra att

arbetslöshetsförsälcringen missbrukas. Därigenom anses man kunna

hindra med lång uppsägningstid spekulerar i försäkringsatt personer ersättning. Dessa skulle i annat fall kunna vänta med att ansluta sig till

försäkringen, tills de blir uppsagda och alltså verkligen riskerar att bli arbetslösa. Detta argument har särskilt ansetts tillämpligt på

vara

företagare och förklarar den skillnad mellan anställda och företagare

som finns i nuvarande försäkring, vad gäller medlemsvillkorets längd

De ovan anförda skälen för att ha ett i tid definierat medlemsvillkor

har alltjämt bärkraft. Utredningen att det även i den nya arbets-

anser

löshetsförsälcringen bör finnas ett sådant medlemsvillkor och att detta

bör vara utformat i huvudsak enligt dagens regler. Utredningen åter-

kommer i kapitel 7 till vad bör gälla för företagare.

som Medlemsvillkoret har endast betydelse för frågan om den arbetslöse är berättigad till inkomstbortfallsersättning eller inte. Har den arbetslöinte varit medlem, ska han eller hon ändå kunna erhålla grundbelopse

pet. Denna del av försäkringen är i utredningens förslag obligatorisk,

dvs. bygger inte på frivillig anslutning.

Inträdesvillkor

En fråga som bör behandlas i detta sammanhang är vilka som ska

kunna söka medlemskap i en arbetslöshetskassa. Ett av grundlcraven

för att kunna bli medlem i en arbetslöshetskassa är att sökanden har ett förvärvsarbete i genomsnitt inte understiger 17 timmar per vecka. som Denna regel har tillämpats olika av arbetslöshetskassorna. Det finns exempel på att kassor har godtagit att den inträdessökande har arbetat

8 måste med vissa undantag ha varit medlemmar i 24 månader för Företagare att få ersättning. Se kapitel

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 109

17 timmar endast den vecka han eller hon ansökte medlemskap. om Någon enhetlig praxis finns inte. Syftet med 17-timmarsregeln är att förhindra att personer, som inte har tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden, omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen delar detta synsätt och anser att en framtida arbetslöshetsförsäkring bör ha en motsvarande regel. För att göra kravet på anknytning till arbetsmarknaden tydligt, bör det precise- Utredningen att ett rimligt krav är att man ska ha arbetat i ras. anser

genomsnitt 17 timmar per vecka under en månad 30-dagarsperiod,

innan ansöker om medlemskap. man Denna regel ska inte tolkas på så sätt att rent faktiskt måste ha man uppfyllt villkoret, innan man ansöker om medlemskap. En person, som

kan uppvisa ett anställningsavtal innebär att han eller hon har er-

som hållit anställning i sådan omfattning att villkoret kommer att uppfyllas, bör ha rätt att omgående erhålla medlemskap.

Arbetsvillkor

Allmänt

Som utredningen konstaterade i delbetänkandet är det i dag relativt enkelt kvalificera sig för rätt till ersättning från arbetslöshetsföratt säkringen. En arbetslös kan trots relativt förankring på arbetsen svag marknaden få ersättning. Fördelen med hittills gällande låga kvalificeringskrav är att arbetslöshetsersättning därmed kommit att utgå till stor andel de arbetslösa. Nackdelen med låga krav är att även en av anknytning till arbetsmarknaden vid arbetslöshet får grupper med svag

ersättning från försäkringen, hittills dessutom praktiskt taget utan

tidsbegränsning. Låga kvalificeringskrav gör det också lättare för företag och komatt använda arbetslöshetsförsäkringen i kostnadsövervältrande muner syfte. Kommuner kan välja att erbjuda arbetslösa med socialbidrag kortare anställningar. Därigenom kvalificerar sig dessa personer för KAS eller ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Företag kan på

liknande sätt upprepade kortvariga anställningar mer eller

genom mindre reella avveckla äldre arbetskraft många år i förtid. En kort kvalificeringstid ökar också möjligheterna att använda arbetslöshetsförsäkringen löneutfyllnad vid säsongvariationer och andra uppresom pade tillfälliga anställningar. Se ovan kapitel

l 10 Ersättningsregler SOU 1996: 150

Reguljärt arbete

Reglerna om arbetsvillkor ändrades den l januari 1996. Förändringen innebar att det numera krävs reguljärt arbete för att kvalificera sig för

en första period med arbetslöshetsersättning. Tidigare kunde arbetsvillkoret uppfyllas beredskapsarbete, arbetsmarknadsutbildning,

genom ALU m.m. Syftet med förändringen att stärka arbetslinjen och att var

förstärka det försäkringsmässiga inslaget.

Som förvärvsarbete räknas även tid med helt eller delvis bibehållen lön i form av semester eller ledighet. Detta gäller dock inte vid ledighet p.g.a. sjukdom, totalförsvarsplikt eller barns födelse. Vidare räknas tid under vilken semesterlön utgår tid i arbete. som Utredningen anser att det nu gällande kravet på att arbetsvillkoret för en första ersättningsperiod ska uppfyllas med reguljärt förvärvsarbete bör behållas. Endast de som har haft fast anknytning till en arbetsmarknaden bör kunna erhålla full arbetslöshetsersättning. Riksdagen har i juli 1996 bl.a. beslutat att sådana arbeten för vilka

rekryteringsstöd har lämnats inte längre ska kvalificera till första

en ersättningsperiod. Sedan tidigare gäller att utbildningsvikariat normalt inte heller kvalificerar. I dessa fall handlar det anställningar om som

oftast har kollektivavtalsreglerad lön och andra reguljära arbetsvillkor,

och där en viss statlig subvention till arbetsgivaren baserad på ges lönekostnaden för den anställde. Arbetsgivaren, inte den anställde, får ett bidrag. Utredningen anser att även anställningar är statligt subvensom tionerade bör kunna räknas in i arbetsvillkoret för första ersättningsen period, om det föreligger ett anställningsförhållande är reglerat i som

kollektivavtal och kollektivavtalsenlig lön utgår, eller jämförbara villkor gäller. För att arbetet ska kvalifikationsgrundande bör dock

vara enligt utredningens mening subventionen inte överstiga 50 procent av lönekostnaden. När det gäller anställningar subventioneras för att som

underlätta för arbetshandikappade att komma in i arbetslivet, bör

undantag göras från denna begränsningsregel. Utredningen är medveten om att kommuner i vissa fall har använt

rekryteringsstöd tillsammans med korta tillfälliga kommunala anställningar för att på så sätt kvalificera in arbetslösa i försäkringen. Utredningens förslag nedan om ett förlängt arbetsvillkor motverkar dock

av ekonomiska skäl en sådan användning rekryteringsstöd. av

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 1 l 1

Praktik

En fråga har betydelse i detta sammanhang är om den yrkespraktik

som ingår i studieplanen för vissa utbildningar ska betraktas som försom

värvsarbete och kvalificera till arbetslöshetsersättning. Den praktik

här är sådan liknar vanligt arbete och för vilken lön som avses som utgår. Yrkespraktik kan ingå både i gymnasieutbildningar och i högskoleutbildningar.

När det gäller gymnasiestudier har man i vissa fall ansett att prakti-

ken, det föreligger ett anställningsförhållande, innebär att den stuom derande kan bli medlem i arbetslöshetskassa och kvalificera sig till en ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Praktiktiden har dock sällan sådan omfattning att den räcker till för att kvalificera den en ensam studerande till arbetslöshetsersättning. Utredningen att invändningar kan mot att praktiktid tillanser resas

låts kvalificera till arbetslöshetsersättning. Syftet med arbetsvillkoret är

arbetslös får ersättning ska ha varit fast etablerad på arbetsatt en som

marknaden. Om gymnasiestuderande ett led i sin utbildning

en som utför visst praktikarbete, kan han eller hon knappast ha en sådan anses

anknytning. Utredningen därför att praktik som genomförs i

anser samband med gymnasiestudier inte ska kunna kvalificera till arbetslös-

hetsersättning. Detta gäller oavsett lön utgår under praktiktiden

om eller inte.

Vid högskolestudier bör inte praktiktid under vilken studiemedel

kan utgå kvalificera till arbetslöshetsersättning. I de fall studierna kräver den studerande tar ett reguljärt arbete under ferietid, måste att däremot han eller hon ha sådan anknytning till arbetsmarkanses en naden han eller hon detta arbete ska kunna kvalificera sig för att genom arbetslöshetsersättning.

Längden på den arbetade tid som krävs

Utredningen att det nuvarande arbetsvillkoret på fem månader anser

bör förlängas9. Därmed markeras tydligare att det krävs en fast

anknytning till arbetsmarknaden för att få del av de förmåner arbetslöshetsförsäkringen innebär. Utredningen ansluter sig till det av riksdagen i juli 1996 fattade beslutet att arbetsvillkoret ska vara nio om månader.

9 Se delbetänkandet avsnitt 7.2.

112 Ersättningsregler

Om längden på arbetsvillkoret ändras, bör även längden på den s.k.

ramtiden övervägas. En förlängd kvalificeringstid talar för förlängd

en ramtid. Den försäkrade får då längre sammanlagd tid en på sig att arbeta ihop arbetsvillkorets nio månader. Görs ramtiden längre än ett

år, uppstår emellertid ökad risk för att arbetslöshetsförsäkringen under

långa perioder kan användas som löneutfyllnad i branscher med säsongarbetslöshet. Därför bör ramtidens längd bibehållas, dvs. tolv månader. Ett arbetsvillkor med längre kvalificeringstid kommer att stänga ute nytillträdande från arbetslöshetsersättning. Det bör därför i den nya

arbetslöshetsförsäkringen finnas en möjlighet för personer, som uppfyl-

ler ett arbetsvillkor med kortare kvalificeringstid, att få någon form av ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Hur denna ersättningsrätt bör vara utformad återkommer utredningen till i kapitel Ett längre arbetsvillkor kommer att innebära del arbetslösa, att en som med dagens regler skulle ha erhållit ersättning, i framtiden inte blir berättigade till detta. Beräkningar hur många kan bli berörav som da av ett längre arbetsvillkor redovisas i kapitel ll. Ett område som

kommer att drabbas särskilt hårt är kultursektornm.

Beträffande återkvalificering till nya ersättningsperioder se nedan avsnitt 5.6.

Dag- eller timtid som beräkningsgrund

För närvarande skiljer sig konstruktionen av arbetsvillkoret i de två ersättningssystemen. I arbetslöshetsförsäkringen bestäms arbetsvillkoret av att den försäkrade ska ha arbetat ett antal dagar under ett visst antal månader. I KAS bestäms arbetsvillkoret att sökanden ska ha av arbetat ett antal månader under vilka han eller hon har arbetat ett visst antal timmar. Reglerna innebär att i försäkringen räcker det med att ha arbetat totalt 240 timmar utspridda över minst fyra månader och en dag. I KAS behövs 375 timmar fördelade på fem månader, där den femte månaden måste ha minst 75 timmars arbete. När ALF-lagen infördes var arbetsvillkoret konstruerat på samma sätt som i KAS-lagen. Det fanns dock möjlighet för de arbetslöshetskassor som så önskade att bestämma arbetsvillkoret på basis dagar. I av samband med en översyn av ALF-lagen år 1989 konstaterades att flertalet kassor beräknade arbetsvillkoret på grundval dagar. Lagen ändav rades därför i enlighet med arbetslöshetskassomas praxis. Reglerna

° Se kapitel

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 1 13

kommer åter att ändras fr.o.m. den l januari 1997, eftersom riksdagen har beslutat att arbetsvillkoret ska vara formulerat som 80 timmar per månad. De två mätrnetodema har olika för- och nackdelar. Fördelarna med ett systern grundar sig på dagar är att den enskilde kan medräkna som månader då han eller hon endast har arbetat ett fåtal dagar, under förutsättning att han eller hon under övriga månader har arbetat fler dagar. I månaderna räcker det med arbetad dag. Dagmetoden gynnar en av en de har ett stabilt arbetsmönster och arbetar flertalet dagar i en som följd, både heltids- och deltidsarbetande. Mängden arbetstid som krävs är också med de regler gäller lägre än i timmetoden. som nu Dagmetoden missgynnar de har mycket oregelbunden arbetstid som både i timmar och avseende fördelning över dagar. Dagar med få arbetade timmar kan inte tillgodoräknas alls. I timmodellen enligt KAS ställs å andra sidan högre krav både på arbetstiden i timmar och på vilken beständighet över tiden arbetet ska ha haft. Utredningen antar att det är denna skillnad i villkor som lett till att flertalet arbetslöshetskassor har valt dagmetoden. En generell slutsats är att längre arbetsvillkoret görs i antal månader, desto mindre relativ betydelse får skillnaderna mellan dagoch timmetodema. Av vikt vid jämförelse mellan de två metoderna är enligt utredningen att timmetoden jämfört med dagmetoden ställer högre krav på kontinuerlig anknytning till arbetsmarknaden. Tim-

metoden är också bättre lämpad att fungera på en flexibel arbets-

marknad, där arbetstiden kan mycket ojämnt fördelad mellan olika vara dagar. Varje timme räknas med. Utredningen anser därför att ett arbetsvillkor grundar sig på timtid bör väljas som huvudprincip. som Antalet månader kan räknas in i arbetsvillkoret kan i vissa fall som påverkas när under kalendermånad den arbetade tiden ligger. Om av en den arbetade tiden ligger i slutet av en kalendermånad, kan den månaden bortfalla. För de ligger precis på gränsen för att klara personer som ett arbetsvillkor kan detta drabba hårt. Utredningen anser därför att vid sådana situationer ska alternativregel kunna användas. Den innebär en

att s.k. brutna månader används vid beräkning av arbetsvillkor och

ramtid istället för kalendennånader. Detta eliminerar problemet med

den tappade månaden.

Minst halvtid

Den arbetstid krävs för att kvalificera till ersättning bör enligt som utredningens mening minst motsvara ett halvtidsarbete. Eftersom

l 14 Ersättningsregler SOU 1996: 150

arbetstiden inom ett flertal avtalsområden är kortare än 40 timmar per vecka, anser utredningen att arbetsvillkoret bör bestämmas till 75 timmars förvärvsarbete månad. per

Mot detta kan invändas att även arbetad tid mindre omfattning

av borde ge rätt till ersättning, t.ex. borde den arbetar 30 procent som av heltid en längre period och sedan blir arbetslös kunna få motsvarande

arbetslöshetsersättning. Därmed skulle också en anpassning till

en framtida flexiblare arbetsmarknad underlättas i försäkringssystemet. Utredningen delar dock inte denna Arbete understiger halvtid syn. som är mer att likna vid en bisyssla, dvs. försörjningen ordnas i huvudsak på annat sätt. Försäkringen ska i första hand omfatta förvärvsarbetande

med en fast förankring på arbetsmarknaden. Den har flera arbeten

som med kortare tid, vilka sammanlagt överstiger 75 timmar i månaden kan, i likhet med vad gäller idag, få räkna tiden. som samman Om gällande kollektivavtal för en bransch eller ett verksamhetsområde innebär att halvtid inte uppfyller kravet på 75 timmars förvärvsarbete per månad, föreslås att det införs en bestämmelse, som överensstämmer med den av riksdagen i juli 1996 beslutade rätten för regeringen eller den regeringen bemyndigar att meddela särskilda föreskrifter avseende arbetsvillkoret.

Överhoppningsbar tid i arbetsvillkoret

Regler om vilka aktiviteter Överhoppningsbar tid har tillkomsom ger mit i lagen vid olika tidpunkter. Det handlar i flertalet fall om aktiviteter som den enskilda individen inte själv råder över. Exempel på detta är sjukdom respektive fullgörande av totalförsvarsplikt. Lagstiftaren har genom reglerna om Överhoppningsbar tid ordnat så att den arbetslöse inte förlorar sin ersättningsrätt i dessa situationer. Utredningen anser inte att det finns anledning att ändra på vilka aktiviteter ska som betraktas som överhoppningsbara, dvs. de regler år 1996 som nu - gäller bör kvarstå. Det finns i dag en viss skillnad mellan bestämmelserna överom hoppningsbar tid i de båda regelverken. I ALF-lagen finns ingen begränsning av hur lång tid tillbaka Överhoppningsbar tid får tillsom godoräknas. Däremot finns det i KAS-lagen en begränsning innesom bär, att den arbetslöse i ramtiden inte får tillgodoräkna sig Överhoppningsbar tid till den del denna tid överstiger två år. Denna regel infördes år 1985 bl.a. av det skälet, att det hade visat sig svårt att få fram utredningsunderlag om tid som låg långt tillbaka. Begränsningsregeln

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 1 15

innebär att förhållanden, som ligger längre tillbaka i tiden än tre år från den första arbetslösa dagen, inte kan påverka rätten till KAS. Konsekvenserna av denna begränsning är antagligen inte så stora, eftersom flertalet av dem som erhåller KAS är nytillträdande på arbetsmarknaden, varför man inte har så mycket överhoppningsbar tid att tillgodoräkna sig. I drygt var fjärde fall grundas ersättningsrätten inte på arbete utan på utbildningsvillkoret. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen har reglerna om överhoppningsbar tid större betydelse. Detta gäller främst för dem som efter en tids arbete har studerat, varit barnlediga eller långtidssjuka och därefter blir arbetslösa. Det är enligt utredningens mening inte förenligt med försäkringens syfte att man ska kunna vara borta mycket lång tid från arbetsmarknaden och ändå vara berättigad till arbetslöshetsersättning. Anknytningen till arbetsmarknaden blir då alltför svag. Utredningen anser att det bör införas någon form av begränsning av hur lång överhoppningsbar tid en arbetslös får tillgodoräkna sig inom ramtiden. Det bör vara möjligt att med viss marginal genomföra t.ex. treåriga högskolestudier med överhoppningsbar tid. Utredningen föreslår därför en begränsningsregel som innebär, att den arbetslöse maximalt får tillgodoräkna sig en överhoppningsbar tid av tre år. Detta innebär att förvärvsarbete som ligger närmare än fyra år bakåt i tiden från den första dagen med arbetslöshetsersättning kan tillgodoräknas.

1 16 Ersättningsregler SOU 1996: 150

5.4 Dagpenning

Förslag Dagpenningbegreppet bör behållas, men dagpenningens nivå bör i högre grad avspegla den arbetslöses aktuella anknytning till arbetsmarknaden. Dagpenningen bör beräknas den genomsnittliga arbetstiden och inkomsten under hela det senaste året. Detta innebär att den som inte har arbetat hela året får en lägre dagpenning. All överhoppningsbar tid bör beaktas vid bestämmande av nonnalarbetstid. I likhet med vad som föreslagits vad gäller arbetsvillkoret, bör den överhoppningsbara tiden begränsas till tre år. Det betyder att inkomster som ligger längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde inte påverkar dagpenningen. Den arbetslöse bör ha samma dagpenning under alla delperioder med inkomstbortfallsersättning. Det ska vara möjligt att genom forvärvsarbete höja dagpenningens nivå både i samband med att en ny delperiod beviljas och under pågående delperiod. Även avtalsenliga löneökningar bör kunna påverka dagpenningen.

Gällande rätt

Dagens system

Arbetslöshetsförsäkringen bygger på att det utgår ersättning i form av ett dag bestämt belopp dagpenning under högst fem dagar per per - kalendervecka. Dagpenningen ska i princip motsvara 75 procent av den försäkrades aktuella dagsförtjänst, dvs. av inkomstbortfallet. Med dagsförtjänst femtedel av den veckoinkomst eller, ifråga om avses en försäkrad med månadslön, tjugoandradel av den månadsinkomst, en den försäkrade före arbetslöshetens inträde vanligen åtnjöt under som den arbetstid normal för den försäkrade, den s.k. norrnalarsom var betstiden. Norrnalarbetstiden är den genomsnittliga arbetstiden antingen i det förvärvsarbete medförde att arbetsvillkoret uppfylldes eller, om som detta är förmånligare för den försäkrade, i allt förvärvsarbete som utförts under ramtiden.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 117

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

Av riksdagen beslutade förändringar innebär skärpning reglerna en av för bestämmande dagpenning för dem som har arbetat kort tid. Den av ersättningsgrundande inkomsten ska utgöra ett genomsnitt av den sökandes inkomster förvärvsarbete under de tolv månader som av omedelbart föregick anmälan arbetslös hos arbetsförmedlingen. som Den sökandes norrnalarbetstid beräknas som ett genomsnitt av arbetstiden under samtliga tolv månader. Till skillnad från i arbetsvillkoret ska vid bestämmande av man

normalarbetstid, förutom i vissa fall, inte beakta s.k. överhoppningsbar

tid. Dessa fall är när den försäkrade har varit förhindrad att arbeta sjukdom eller vård eget barn eller adoptivbarn som inte har p.g.a. av fyllt två år. Nuvarande ordning återspeglar enligt lagstiftarens mening inte på ett rättvist sätt den arbetslöses verkliga anknytning till arbetsmarknaden. Dagpenningen kan å sidan grundas på den inkomstnivå och ena den arbetstid har gällt under arbetsvillkorets 80 dagar, dvs. under som ganska kort tid. Reglerna överhoppningsbar tid kan å andra en om sidan innebära, att den korta tid dagpenningen grundas på kan som ligga relativt långt tillbaka i tiden. En kort period med hög inkomst kan således under lång tid framöver ge rätt till hög dagpenning.

Förslag i budgetpropositionen för år 1997

Regeringen har i den budgetproposition för år 1997 som lämnades till riksdagen den 12 september 1996 bl.a. föreslagit vissa förändringar i ALF-lagen. Förslaget innebär att vid bestämmande normalman av arbetstid inte ska räkna in tid när den arbetslöse har varit förhindrad att eller då han eller hon har fullgjort totalförarbeta p.g.a. heltidsstudier svarsplikt. Förslaget kommer att behandlas av riksdagen under hösten 1996.

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag

Utredningen har tagit del de förslag sjuk- och arbetsskadeav som kommittén i juli 1996 lämnat i sitt slutbetänkande SOU 1996:113. Utredningen har emellertid i föreliggande tidsmässiga läge valt att inte analysera skillnader och likheter mellan de två systemen och behovet

118 Ersättningsregler

av samordning av bl.a. sättet att beräkna ersättningsnivåer. Det är i nu-

läget osäkert vilka av kommitténs förslag kommer att genomföras.

som

Konsekvenser av nyligen fattade beslut

Sättet att bestämma dagpenningens storlek kommer, på-

som ovan pekats, att ändras den l januari 1997. Ersättningen ska därefter beräknas på ett genomsnitt av arbetstid och inkomst under de senaste tolv månaderna före det att sökanden anmälde sig arbetslös hos arbetssom

förmedlingen. Enligt sysselsättningspropositionen11 ska normalarbets-

tid och norrnalinkomst i princip ligga fast under hela ersättningstiden. Det krävs sex månaders reguljärt förvärvsarbete med högre inkomst och/eller arbetstid för att höja dagpenningen. Innebörden av riksdagsbeslutet är att den bara har arbetat nio som månader under ramtiden och således enbart har haft inkomst en som utgör 75 procent av en helårsinkomst, får en dagpenning på motsvarande lägre nivå. Denna lägre dagpenning kommer sedan att följa med under hela ersättningstiden och kan bara höjas månaders genom sex reguljärt arbete. Syftet med förändringarna är enligt propositionen att skapa en mer rättvis ersättning. Enligt regeringens förslag i sysselsättningspropositionen skulle man vid beräknandet av dagpenningens storlek inte beakta någon över-

hoppningsbar tid alls. Det betyder exempelvis före

att en person som arbetslöshetens inträde studerar längre tid, riskerar att endast erhålla en den lägsta dagpenningen. Detta kan illustreras följande genom exempel.

Exempel A arbetar heltid i tio år. Därefter studerar A under två år och blir sedan arbetslös. Eftersom A får räkna studietiden som överhoppningsbar tid vid beräkning av arbetsvillkoret, är A berättigad till arbetslöshetsersättning. Däremot kan A inte tillgodoräkna sig den överhoppningsbara tiden vid beräkning av dagpenningens nivå. Eftersom A inte har haft någon inkomst under de tolv månader som föregick arbetslösheten, bestäms As dagpenning till 230 kr, d.v.s. den lägsta nivån.

Riksdagen beslutade emellertid vid dagpenningberäkning i två att man

fall ska tillämpa ramtidsberäkning vid prövning arbets-

samma som av

villkoret, dvs. tillämpa överhoppningsbar tid. Dessa fall dels vid

är

Prop. 1995/96:222. 2 Finansutskottets betänkande 1995/96:FiU 15 Del

SOU 1996: 150 Ersättningsregler l 19

styrkt sjukdom, dels vid vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år. Även regeringen har uppmärksammat dessa negativa effekter och har i budgetpropositionen för år 1997 föreslagit att man vid beräkning av norrnalarbetstid inte ska räkna in tid i heltidsstudier eller totalförsvarsplikt i ramtiden. Det bör dock noteras att även om de av regeringen föreslagna förändringarna går igenom, kommer det att finnas aktiviteter som räknas som överhoppningsbar tid vid fastställande av arbetsvillkor men inte vid bestämmande av norrnalarbetstid/dagpenning.

Fastställande av dagpenning, överhoppningsbar tid

m.m.

Sättet att beräkna dagpenning, dvs. ett belopp per dag under fem dagar per vecka, bör behållas i den nya arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen delar lagstiftarens åsikt att det är viktigt att försöka skapa en dagpenningberäkning, som nivåmässigt mer rättvist avspeglar den arbetslöses verkliga anknytning till arbetsmarknaden. Utredningen föreslår därför att beräkningsreglerna i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring utformas enligt de bestämmelser kommer att gälla fr.o.m. som 1997. Detta innebär att norrnalarbetstid och normalinkomst baseras på ett genomsnitt av arbetstid och inkomst under de senaste tolv månader- Detta innebär att den som inte har arbetat hela året får en lägre dagna. penning. budgetpropositionen föreslagna förändringarna De av regeringen i innebär att ramtidsberäkningarna i huvudsak överensstämmer vid fastställande av arbetsvillkor och nonnalarbetstid. Utredningen anser att det inte finns några sakliga skäl för att undanta de fall där skillnader fortfarande kommer att finnas. Utredningen föreslår därför att grunderför överhoppningsbar tid ska vara desamma vid beräkning av na norrnalarbetstid och arbetsvillkor. Samma begränsning av längden på den överhoppningsbara tiden bör införas arbetsvillkoret, dvs. som den som ovan föreslagits beträffande tre âr. Det innebär att inkomster som ligger längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde inte kommer att påverka dagpenningen.

120 Ersättningsregler SOU 1996: 150

Dagpenning under olika delperioder

En fråga av stor betydelse för de arbetslösa är vilken dagpenning som han eller hon ska ha under hela ersättningstiden, dvs. inte bara under den första delperioden utan även under de eventuellt påföljande delperiodema. Beträffande delperioder nedan avsnitt 5.6. se Enligt ALF-lagen i nuvarande lydelse kan en person under pågåen ende ersättningsperiod uppfylla ett nytt arbetsvillkor. När den pågående ersättningsperioden har tagit slut, har den arbetslöse rätt till ersättning under ytterligare en ersättningsperiod. Det har därvid utvecklats

en rättspraxis som innebär att den nonnalarbetstid och dagsförtjänst

som den arbetslöse hade, när han eller hon påbörjade den första ersättningsperioden, ligger till grund för att beräkna den ersättningsgrundande inkomsten även i efterföljande ersättningsperioder. Dagpenningen blir densamma, den följer med över från den första ersättningsperioden. Rent tekniskt sker detta genom att den perioden startar minst nya en dag innan den gamla tar slut. Den arbetslöse blir aldrig utförsäkrad. Detta innebär att enligt nuvarande praxis kan dagpenningen inte sänkas utan bara höjas för den som under en pågående ersättningsperiod kvalificerar sig för en ny ersättningsperiod. Vid en granskning av förarbetena till de förändringar riksdagen som beslutade om i juli 1996 och som träder i kraft den 1 januari 1997, går det inte att utläsa hur man i fortsättningen ska beräkna dagpenningens storlek under hela ersättningstiden, dvs. om dagpenningen ska fastställas på nytt vid beslut om en ny ersättningsperiod delperiod med utredningens terminologi eller om samma dagpenning ska fortsätta att gälla. Riksdagens beslut innebär att lagen innehåller bestämmelser om begränsning antalet ersättningsperioder. Till och med år 1996 kan av den arbetslöse så länge han eller hon uppfyller ett arbetsvillkor erhålla ytterligare ersättningsperioden den s.k. rundgången. I de reglerna nya med flera perioder kommer den försäkrade att hela den första perioden ut, innan en ny period börjar löpa, dvs. han eller hon blir utförsäkrad och får sedan en ny period. Periodema saxar inte längre i varandra rent tekniskt. Därför uppstår frågan vilken dagpenning som ska gälla för ersättningsperiod nummer två. Om en helt ny beräkning då ska ske, kommer dagpenningen i flertalet fall att bli lägre än i den första ersättningsperioden p.g.a. lägre

3 Se prop. 1993/94209 sid. 89

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 121

inkomstnivå/normalinkomst. Detta gäller den arbetslöse denna t.ex. om gång kvalificerat sig arbetsmarknadspolitiska åtgärder. genom Oavsett vilken innebörd de redan beslutade reglerna har, anser utredningen principiella skäl att normalarbetstiden och norrnalinav komsten inte bör sänkas under ersättningsperioden, dvs. under samtliga delperioder med inkomstbortfallsersättning. Dagpenningen bör därför ligga fast när delperiod beviljas. Jämför ovan kapitel en ny Ett annat skäl är att den arbetslöse inte skulle motiverad annars vara att ta ett arbete med låg lön, eftersom han eller hon då riskerar att sin dagpenning sänkt, arbetslöshet inträffar igen. Motstånd mot att om delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan uppstå samma skäl. av Sådana inlåsningseffekter är enligt utredningen inte önskvärda och motverkar arbetslinjen.

Omprövning av dagpenning under pågående period

Om den arbetslöse under ersättningsperioden utför reguljärt arbete, innebär att han eller hon skulle kunna erhålla högre dagpensom en ning, bör enligt utredningens mening dagpenningen kunna höjas både

under pågående delperiod och vid beviljande av en ny delperiod.

Omprövning fastställd dagsförtjänst görs i dag under pågående av ersättningsperiod i tre fall. Dessa är vid omprövning normalav arbetstiden, sedan löneförhandlingar för det avtalsornråde som motarbetslöshetskassans verksamhetsområde avslutats samt då den svarar försäkrade har haft ett avbrott under ersättningsperioden på grund av

arbete, arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering med

högre inkomst än tidigare. Avbrottet ska ha varit sammanhängande en och ha omfattat minst fem månader 21 veckor. Ovanstående bestämmelser är i dag inte införda i ALF-lagen, utan framgår de föreskrifter AMS utfärdat. Från och med den av som ljanuari 1997 kommer bestämmelser omprövning fastställd om av dagsförtjänst att införas i lagen. Omprövning kommer då att kunna ske vid omprövning normalarbetstiden eller då den försäkrade har haft av ett avbrott i ersättningsperioden arbete med högre inkomst än p.g.a. tidigare. Avbrottet ska ha varit sammanhängande under minst sex månader och ha omfattat reguljärt arbete. Utredningen har övervägt det är lämpligt att formulera regeln på om så sätt att den arbetslöse ska ha uppfyllt ett arbetsvillkor på nio månaomprövning ska kunna ske. Detta är dock mindre lämpligt der för att med tanke på att regeln i så fall skulle innebära att den knappast

122 Ersättningsregler SOU 1996: 150

kommer att komma till användning i praktiken. Samtidigt bör dock inte tiden sättas för kort. Den arbetslöse bör åtminstone under någon tid ha haft en så pass stark anknytning till arbetsmarknaden att det är befogat att bevilja honom eller henne en höjd dagpenning. Utredningen ansluter sig till uppfattningen att omprövning fastav ställd dagsförtjänst bör ske vid omprövning norrnalarbetstiden samt av då den arbetslöse har haft ett uppehåll i sin ersättningsperiod och därvid utfört arbete i månader. Även vid avtalsenliga lönehöjningar sex bör dagpenningen justeras.

5.5 Ersättningsnivåer

Förslag

Ersättningen för inkomstbortfall i den nya arbetslöshetsförsäkringen bör vara 80 procent. Ersättningsnivån bör vara densamma under hela ersättningsperioden och räknas upp med generella löneökningar enligt kollektivavtal. Den lägsta dagpenningen grundbeloppet föreslås i 1998 års nivå - vara 295 kr per dag, vilket motsvarar 6 500 kr i månaden. Den högsta dagpenningen bör på kort sikt höjas till två grundbelopp, dvs. 590 kr. På längre sikt bör den högsta ersättningen vara 2,5 grundbelopp i dagpenning. Både den lägsta och den högsta dagpenningen bör knytas till ett inkornstindex som avspeglar de förvärsvarbetandes ekonomiska standardutveckling

Gällande rätt

Dagens system

Dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen lämnas, som framgått

ovan, med 75 procent av den försäkrades dagsförtjänst. Högsta dagpenning är för närvarande 564 kr. Beloppet motsvarar 75 procent månadslön av en

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 123

på ca 16 500 kr. Den lägsta dagpenning en försäkrad kan erhålla är för

närvarande 230 kr per dag.

Det kontanta arbetsmarknadsstödet utgår med 230 kr per dag, vilket motsvarar den lägsta dagpenningnivån i arbetslöshetsförsäkringen.

Kommande förändringar

Regeringen har bl.a. i den ekonomiska vårpropositionenls aviserat att

kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäkringen ska höjas till 80 procent fr.o.m. den l januari 1998. Höjningen ska finansieras genom regeländringar inom arbetslöshetsersättningen. Regeringen lämnade i denna fråga inget förslag i sysselsättningspropositionen utan avser

återkomma, finansieringen höjningen säkerställd.

när av är Vid utskottsbehandlingen av sysselsättningspropositionen anslöt sig finansutskottet till regeringens uppfattning att ersättningsnivån ska höjas. Samtidigt förklarade utskottet att det maximala beloppet för dagpenning inte borde höjas i samband med att ersättningsnivån höjs

till 80 procent.

Inkomstbortfallsersättning

Utredningen att de sänkningar ersättningsnivåerna i arbetslösanser av hetsförsälcringen som genomfördes åren 1993 och 1996 har gjort att försäkringen i dag befinner sig i närheten nedre gräns för vad av en kan betraktas en tillfredsställande inkomstbortfallsförsälcring. som som En god inkomsttrygghet vid arbetslöshet gör att den som förlorar sitt arbete kan ägna sig helhjärtat att söka nytt arbete. Det finns därför skäl att höja ersättningsnivån. Utredningen bedömer att 80 procents ersättning är en rimlig avvägning mellan kravet på att försäkringen ska ge ett gott inkomstskydd vid arbetslöshet och kravet på att det ska finnas en tydlig skillnad mellan inkomsten från arbete och ersättningen vid arbetslöshet. Ersättningsnivån bör vara densamma under hela perioden, dvs. utredningen avvisar stegvis nedtrappning. Se även kapitel en Införandet av en bortre gräns för ersättningsperioden se nedan avsnitt -

M Se anmärkningen i fotnot avsnitt 4.3. 5 Prop. 1995/96:l50. 6 Se 1995/96: 222 sid. 8.4. prop. 7 Betänkande 1995/96:FiU15.

124 Ersättningsregler SOU 1996: 150

5.6 utgör tillräckligt incitament för att den arbetslöse aktivt ska försöka bryta arbetslösheten. Utredningen anser vidare att inkomstbortfallsskyddet på ett likvärdigt sätt ska kompensera för den förlorade arbetsinkomsten under hela ersättningsperioden. Dagpenningen bör därför som ovan föreslagits räknas upp med generella löneökningar enligt kollektivavtal.

Lägsta dagpenning - grundbelopp

I avsnitt 5.2 fördes en principiell diskussion angående grundbeloppets nivå. Den gick ut på att grundbeloppet bör sättas så lågt att den frivillianslutningen till inkomstbortfallsskyddet är ekonomiskt motiverad ga för flertalet de förvärvsarbetande. Samtidigt får inte grundskyddet av så lågt att det praktiskt taget alltid måste kompletteras med annan vara försörjning. Utredningen bedömer att 6 500 kr i månaden år 1998 vilket är i närheten av den föreslagna garantinivån i det nya pensionssystemet är lämpligt avvägd nivå. Med en ersättningsnivå på 80 procent betyder en detta att golvet för inkomstbortfallsersättningen ligger på en lönenivå på drygt 8 000 lcr månad. Detta lägsta dagpenning på 295 kr. per ger en Grundbeloppet bör knytas till ett inkomstindex för hela arbetsmarknaden avspeglar de yrkesaktivas ekonomiska standard. Ett sådant som

index är under konstruktion i Socialdepartementet.

Högsta dagpenning

Den högsta dagpenningen måste, enligt utredningens uppfattning, också höjas arbetslöshetsförsäkringen även i framtiden ska ge en om rimlig kompensation för förlorad inkomst åt huvuddelen av de förvärvsarbetande. Sedan den l januari 1996 ersätter arbetslöshetsförsäkringen 75 procent förlorad inkomst till 16 500 kr i månaden. Utredav upp ca ningen konstaterade i sitt delbetänkande att uppskattningsvis 75 procent de heltidsarbetande år 1996 har en månadsinkomst som av överstiger 16 500 kr.

18 Se Ds 1995:41 Refonnerat pensionssystem lag inkomstgrundad ålder- - om spension, m.m. Socialdepartementet.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 125

En ersättning på 80 procent, samtidigt högsta dagpenning som

ligger kvar på 564 kr, innebär att arbetslöshetsförsäkringen ersätter 80

procent av inkomstbortfallet upp till inkomst på 15 500 kr i en ca månaden. Det betyder att närmare 85 procent de heltidsarbetande av vid arbetslöshet skulle få mindre än 80 procents ersättning. Utredningen redogjorde i delbetänkandet för vad det skulle kosta att höja ersättningstaket till samma nivå som i socialförsäkringssys-

temet. En sådan höjning skulle betyda fjärdedelar

att nämnare tre av de heltidsarbetande skulle ligga under ersättningstaket och få full kompensation från arbetslöshetsförsälcringen. Utredningen fann dock att kostnaden för en sådan höjning var så betydande att den bör anstå till senare. I kapitel 11 nedan redovisas vissa bedömningar av denna kostnadsökning. Utredningen föreslår att högsta dagpenning på kort sikt fastställs till två grundbelopp. Det innebär for år 1998 en dagpenning på 590 kr och därmed ett närrnande till den nivå som gällde år 1993. Inkomsttaket kommer att ligga vid 16 250 kr vid 80 procents ersättning. På sikt bör taket höjas till motsvarande 2,5 grundbelopp, dvs. en månadsinkomst på 20 300 kr.

För att hindra att inkomstbortfallsförsälqingen gradvis blir allt mer

av en gmndersättning, bör enligt utredningens mening dessutom den högsta dagpenningen regelmässigt höjas i takt med den ekonomiska

utvecklingen. Om arbetslöshetsförsäkringen på ett trovärdigt sätt ska

ge skydd mot inkomstbortfall, måste även den högsta dagpenningen följa inkomstutvecklingen på motsvarande sätt som dagpenningen i övrigt. Den högsta dagpenningen är densamma i hela arbetslöshetsförsäkringen. Därför behövs ett för hela arbetsmarknaden gemensamt index. Utredningen föreslår att samma inkomstindex för grundsom

beloppet används härzo.

19 7,5 basbelopp vilket månadsinkomst motsvarar 22 600 kr i år 1996. 20Se fotnot 17.

126 Ersättningsregler SOU 1996: 150

5.6 Ersättningstid

Förslag Gränsen för den ersättningsbara tiden i arbetslöshetsförsäkringen bör göras tydlig. Ersättningsrätten föreslås bygga på ersättningsperiod på 600 dagar uppdelad i tre delperioder på 200 - en dagar att tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte räknas in i ersättnings- perioden kalendertidsbegränsning fyra år. - en

Återkvalüicering till en ny delperiod ska kunna ske både genom regul-

järt arbete och genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsvillkoret är här månader inom ramtid av tolv månader. sex en För att helt ersättningsperiod ska kunna utgå krävs dels att ett nytt en ny arbetsvillkor på nio månader uppfylls, dels att en spärrtid tolv månader utan ersättning har gått. Här avses både arbetslöshetsersättning och andra arbetsmarknadspolitiska ersättningar motsvarande nivå. Detta nykvalzlficeringsvillkor gäller både efter utförsäkring och vid aversättningsperiod. brott i en pågående Varje delperiod ska föregås av fem karensdagar. På sikt, när ekonomin så tillåter, bör karenstiden minskas, i första hand inför påföljande delperioder.

Gällande rätt

Dagens system

Arbetslöshetsersättning utgår under längst 300 dagar en ersättnings-

period. En ersättningsperiod kan innefatta flera arbetslöshetsperioder, som avbrutits av exempelvis perioder av förvärvsarbete. Förutsättningär att avbrotten i arbetslösheten är kortare än tolv månader i följd. I en annat fall avbryts den pågående ersättningsperioden, även om alla ersättningsdagar inte förbrukats. I ersättningsperioden inräknas inte tid under vilken den arbetslöse deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 127

Om ersättningsperioden har gått till ända, ett nytt arbetsvillkor men har upparbetats under perioden, har den försäkrade rätt till ytterligare en ersättningsperiod. Med förvärvsarbete jämställs i sistnämnda fall vissa andra aktiviteter. Dessa aktiviteter är fullföljd arbetsmarknads-

utbildning eller yrkesinriktad rehabilitering, fullgörande totalför-

av svarsplikt, vård barn av m.m.

Dagpenning får inte lämnas till försäkrad förrän han eller hon

en under en sammanhängande tid tolv månader har varit arbetslös i fem av dagar karensvillkor. De nuvarande reglerna innebär att om den arbetslöse inte upparbetar ett nytt arbetsvillkor, blir han eller hon utförsäkrad. Fram till den l juli 1995 stadgades i skilda förordningar att den riskerade att bli utförsom säkrad från ersättning enligt ALF-lagen kunde begära att arbetsförmedlingen anvisade honom eller henne ett beredskapsarbete, ALUen

plats eller en arbetsmarknadsutbildning, det inte fanns särskilda

om

skäl mot det den s.k. utförsäkringsgarantin.

För att förtydliga kontraktet mellan den arbetslöse och samhället beslutade riksdagen att dessa bestämmelser skulle tas bort. Av förarbe-

tena till förändringen framgår att syftet att arbetsförmedlingen

var istället för den arbetssökande skulle avgöra vilken åtgärdsplacering -

som var mest lämplig för den som hotas av utförsäkringzl. Ändringen

innebär en viss inskränkning i den enskildes bestämmanderätt,

men

avsikten har inte varit att ta bort utförsäkringsgarantin.

Den nu nämnda regleringen innebär att arbetslösa riskerar att som

utförsäkras erhåller någon form arbetsmarlmadspolitisk åtgärd.

av Detta leder till, om inte stadigvarande arbete erhålls, form en av rundgång", dvs. den arbetslöse perioder med arbetslöshetservarvar sättning med perioder i åtgärd eller kortare perioder förvärvsarbete. av Denna rundgång kan pågå under mycket lång tid. Den enda begränsning som finns är att den arbetslöse inte kan uppbära arbetslöshetsersättning efter fyllda 65 år.

KAS utgår i högst 150 dagar en ersättningsperiod. Om ersättnings-

perioden gått till ända, ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under men perioden, har den arbetslöse rätt till ersättningsperiod. Den en ny ar-

betslöse kan på samma sätt i arbetslöshetsförsäkringen kvalificera

som sig till en ny ersättningsperiod aktiviteter arbetsmarknadsgenom som utbildning Även för stödtagare enligt KAS-lagen försöker arbetsm.m.

förmedlingen så långt som möjligt att ordna arbetsmarknadspolitiska

2 Se prop. 1994/952218 s. 39

128 Ersättningsregler SOU 1996: 150

åtgärder för att därigenom undvika utförsäkring. Detta innebär att det även i denna ersättningsform finns form av rundgång. en

Förändringar fr.0.m. den 1 januari 1997

De särskilda reglerna vad gäller äldre arbetslösa tags bort. Ersättningsperiodema i KAS-lagen förlängs och till reglerna i ALFanpassas lagen. För att kvalificera till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen första gången kommer det att krävas att den arbetslöse har förvärvsarbetat i minst nio månader. En begränsning i tiden ersättningsrätten införs. Ersättning lämnas av

under längst tre år kalendertid. I två fall kan tiden förlängas till högst

fyra år. Dessa fall är när den arbetslöse under ersättningstiden har utfört reguljärt förvärvsarbete utan att samtidigt ha erhållit arbetslöshetsersättning eller har genomgått utbildning inte är arbetsmarksom nadsutbildning.

Den totala ersättningstiden delas i två 300-dagarsperioder och en

sista period omfattar det antal ersättningsdagar återstår, till som som dess att ersättningstiden mätt i kalendertid har gått till ända. En ersättningsperiod räknas tidigast från det att den föregående ersättningsperioden har gått till ända. I ersättningsperiodema inräknas dagar då den

försäkrade deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller i annan

utbildning med studiefinansiering motsvarar arbetslöshetsersättsom

ningen. Varje ersättningsperiod ska föregås karenstid om sex

av en dagar. För erhålla ersättningsperiod krävs att den arbetslöse att en ny uppfyller arbetsvillkor. Det arbetsvillkoret innebär att den ett nytt nya arbetslöse, inom ramtid tolv månader omedelbart före ansökan en av ersättningsperiod, under minst månader ska ha utfört om en ny sex förvärvsarbete eller under motsvarande tid deltagit i och fullföljt arbetsmarknadspolitiska åtgärder På samma sätt som i dagens m.m. får viss med arbete jämställd tid tillgodoräknas, dels fullsystem

görande totalförsvarsplikt, dels tid med föräldrapenningförmån. I

av båda fallen dock tillsammans högst två månader.

För att kvalificera sig för en första ersättningsperiod med KAS

krävs att den arbetslöse har förvärvsarbetat under minst sex månader under ramtid tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträen av de. Hänsyn endast till endast till månad under vilken förvärvsarbete tas har utförts minst 80 timmar. Vad gäller ersättningstidens och ersättningsperiodemas längd samt utformningen villkoret för att återkvaav

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 129

lificera sig för nya ersättningsperioder, överensstämmer dessa med motsvarande regler i arbetslöshetsförsäkringen.

En bortre gräns överväganden

-

Den tid under vilken den arbetslöse erhåller arbetslöshetsersättning kan bestämmas på ett flertal olika sätt, beroende på vilka syften önskar man uppnå genom regleringen. En viktig omständighet, särskilt bör som beaktas vid utformningen ersättningstiden, är att arbetslöshetsförav säkringen ska vara en omställningsförsälcring. Arbetslöshetsförsäkringen har aldrig varit menad att vara något annat än en tillfällig lösning vid ofrivillig arbetslöshet. Den har aldrig varit ämnad att vara en permanent försörjning eller inkomstutfyllnad. I dagens system har obegränsad rundgång utvecklats, vilket en strider mot försäkringens karaktär av omställningsförsälcring. Denna rundgång kommer att begränsas genom de regeländringar som gäller from. den ljanuari 1997. Det ligger i linje med försäkringens karaktär av omställningsförsäkring att göra gränsen för den ersättningsbara tiden tydlig. Så har försäkringen också alltid varit konstruerad, dvs. det har funnits ett givet antal ersättningsdagar. Genom kopplingen till arbetsmarknadspolitiska

åtgärder och på senare tid gällande utförsäkringsgaranti har ersätt-

ningstiden dock i praktiken blivit obegränsad. Gränsen för ersättningstiden bör enligt utredningens mening åter göras tydlig. Detta innebär att samtliga som är engagerade och berörda av vad som händer med en arbetslös person, får definitiv och en entydig tidsgräns att agera utifrån. Den bortre gränsen kan ses som en signal om att vid en given tidpunkt måste ett definitivt beslut fattas, ett vägval göras av alla berörda den arbetslöse, arbetslöshetskassan, arbetsförmedlingen och sannolikt också kommunen. De måste i samråd göra en realistisk bedömning av framtidsutsiktema för den arbetslöse. Den arbetslöse kan antingen lämna arbetsmarknaden helt, gå över till någon form av skyddad arbetsmarknad eller satsa på ordentlig en omställning för att få ett nytt arbete. Det sistnämnda kan innebära, att en längre kompetenshöjande utbildning väljs. Det kan också handla om byte av yrkes- och inkomsförväntningar och av bostadsort. Sådana

5 16-1252

130 Ersättningsregler SOU 1996: 150

överväganden kan givetvis inte anstå till den dag den arbetslöse är

utförsäkrad utan bör ske i god tid före denna tidpunkt.

Utredningen kommer i det följande att föra kring olika resonemang frågeställningar som har betydelse, dels vid utfommingen ersättav ningstiden, dels för att ännu tydligare betona försäkringens karaktär av omställningstörsälcring. En bortre gräns gör det i många sammanhang

lättare att göra arbetslöshetsförsäkringen försäkringsmässig, t.ex.

mer att öka det ansvar den enskilde får ta när det gäller att hantera sina förmåner i försäkringen. Specialregler för att stävja missbruk olika av slag behövs det mindre av, om en bortre gräns för ersättningstiden finns.

Ersättningsrättens längd

Under hur lång sammanlagd tid en arbetslös ska ha rätt att erhålla arbetslöshetsersättning måste avgöras utifrån en avvägning mellan olika intressen. Å sidan bör den arbetslöse ha tillräckligt lång tid på ena sig för att söka ett nytt arbete, bygga på sina yrkeskunskaper genom utbildning och/eller eventuellt flytta till ort med bättre arbetsannan marknad. Å andra sidan får den bortre gränsen för ersättningsrätt inte ligga så långt bort i tiden att den blir diffus och otydlig. Det bör under alla förhållanden finnas utrymme för att invänta en konjunkturstyrd uppgång i efterfrågan på arbetskraft. Det finns även hos näringslivet intresse av att specialiserad arbetskraft inte omedelbart tvingas lämna en bransch eller ort som har tillfälliga problem. I delbetänkandet bedömde utredningen lämplig avvägning att en leder till att en bortre gräns bör ligga vid tre till fyra år med arbetslöshetsersättning eller motsvarande. Hur denna tid exakt definieras beror på vad som läggs in i ersättningsperioden. Utredningen kommer i det följande att stegvis precisera hur ersättningstiden ska bestämmas

och avgränsas. Översiktligt beskrivet kommer utredningen att föreslå

en ersättningsperiod på 600 dagar att tid i arbetsmarknadsåtgärder inte räknas in i ersätmingsperioden samt en kalendertidsbegränsning på fyra år. -

22Se delbetänkandet kapitel avsnitt 7.2 för en utförligare genomgång av olika frågeställningar kring en bortre parentes.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 131

Utredningen använder en delvis annan terminologi än den som fanns i sysselsättningspropositionen. Propositionens ersättningstid motsvaras huvudsakligen av utredningens begrepp ersättningsperiod. Propositionens ersättningsperiod motsvaras av begreppet delperiod. Utredningen bedömer att de valda begreppen tydligare än propositionens vad anger det handlar om. Utredningens förslag som presenteras nedan kan på förhand kortfattat beskrivas på följande sätt. Den som inte förvärvsarbetar alls under ersättningsperioden utan kvalificerar sig genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder etc., kan som längst ha kvar inkomstbortfallsersättning i

860 dagar, vilket drygt år och 3 månader.

motsvarar tre

600 dagar med full

ersättning

En ersättningsperiod som avbryts efter ett visst antal år, innebär att antalet ersättningsdagar indirekt bestäms av hur tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder behandlas och av hur många ersättningsdagar den arbetslöse beviljas gången, dvs. om ersättningsperioden delas in i delperioder. Utredningen har kommit fram till ett antal ställningstaganden i dessa frågor se nedan som innebär att ersättningsperioden bör bestå - av 600 ersättningsdagar. Det innebär, för den som inte klarar av att få arbete under denna tid, att senast efter tre och ett kvarts år är ersättningsperioden slut. Utredningen anser som ovan angetts att nivån på ersättningen bör vara densamma under hela ersättningsperioden, dvs. fram till den bortre gränsen. Dagpenningen ska inte sänkas. Som framgår av kapitel 6 nedan utredningen att lägre nivå är motiverad i två fall, för anser en nytillträdande och efter utförsäkring.

Delperioder

När en person är arbetslös och uppbär arbetslöshetsersättning är det viktigt att man i systemet bygger in naturliga kontrollpunkter. Det har

23 200+130+200+130+200860 dagar. Detta exempel utgår ifrån den förutsättningen att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i praktiken är lika långa som återkvaliñceringsvillkoret, dvs. sex månader. Med utredningens förslag nedan tillkommer 3x5 karensdagar.

132 Ersättningsregler SOU 1996: 150

konstaterats att arbetslösa blir aktivare och anstränger sig för att

mer bryta arbetslösheten mot slutet av ersättningsperioden. Detta är ett motiv för att dela upp den sammanlagda ersättningstiden i delperioder. Dessa delperioder bör dock inte vara för korta. Den arbetslöse måste ha tillräckligt med tid för att söka arbete och tillsammans med arbetsförmedlingen eventuellt hinna planera för andra alternativ, innan delperioden tar slut. Delperioden får heller inte vara för lång, eftersom detta kan leda till passivisering. Incitamenten för såväl den arbetslöse som arbetsförmedlingen att vara aktiva skulle bli svagare. Utredningen anser att en ersättningsperiod på 300 dagar är för lång. Detta innebär i sämsta fall en obruten tid av öppen arbetslöshet på ca 14 månader. Utredningen anser att 200 ersättningsdagar, vilket motsvarar ca nio månader, är en lämplig längd på delperiodema. Med utredningens förslag går det att få ersättning i maximalt tre delperioder. När en delperiod har tagit slut, behövs ett nytt beslut av arbetslöshetskassan, innebär att den arbetslöse får besked om att som han eller hon har kvalificerat sig för en ny delperiod. Arbetsförmedlingen ska bidra med underlag för detta beslut, bl.a. grundat den individuella handlingsplanen.

Arbetsmarknadsåtgärder utanför

ersättningsperioden

En fråga som är av principiell betydelse för utformningen av arbetslöshetsförsäkringen den arbetslöse ska förbruka ersättningsdagar, är om när han eller hon deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder aktiviteter eller inte. I det nuvarande systemet tas inga ersättningsdagar i an- språk. Däremot kommer så att vara fallet fr.o.m. den l januari 1997. Om tid i åtgärder, aktivitetstid, räknas in i ersättningsperioden, är det tydligt från början hur många ersättningsdagar den arbetslöse förfogar över. Motivationen att delta i åtgärder kan bli lägre, när deltagande i sådana aktiviteter inte förlänger den ersättningsbara tiden. Samtidigt förvärvsarbete. Detta beror på att förvärvsarbete inte gynnas avräknas från ersättningsperioden. Om tid i åtgärder ligger utanför ersättningsperioden, har den arbetslöse motiv att delta i dem för att spara ersättningsdagar. Detta kan vara både positivt och negativt. Risk finns att en bortre gräns blir mindre verkningsfull som beslutstidpunkt, om upprepade arbetsmarknadspolitiska åtgärder successivt kan skjuta gränsen framåt i tiden. Ersättnings-

24 Se delbetänkandet kapitel

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 133

perioden går då inte att överblicka på ett entydigt sätt. Det sistnämnda kan dock motverkas att inför bortre gräns för ersättgenom man en ningsrätten, som innebär att den även begränsas i kalendertid. Vid ställningstagande till om tid i åtgärder ska inräknas i ersättningsperioden eller inte, är längden på delperioderna viktig faktor. en Om aktivitetstid räknas in och delperioderna är korta, kan följden bli att arbetsförmedlingen relativt snabbt efter det att den förra perioden har tagit slut måste tilldela den arbetslöse åtgärd. Till detta en ny

kommer att individens behov av arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör

bedömas åtskilt från hur många ersättningsdagar i försäkringen den arbetslöse har kvar. Med hänsyn till vad som anförts ovan och då utredningen förordar att delperioderna ska omfatta 200 dagar, bör tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte räknas in i ersättningsperioden/delperiodema. Se även ovan avsnitt 4.2.

Återkvalificeringsvillkor

För att uppdelningen på delperioder ska vara meningsfull, måste det krävas att varje delperiod föregås arbete eller någon form av annan av kvalificeringsgrundande aktivitet. Det måste finnas ett återkvalificeringsvillkor. I annat fall bortfaller motivet att i aktivitetshöjande syfte dela ersättningsperioden i delperioder. Även i den arbetslösupp nya hetsförsäkringen ska det enligt utredningens mening vara möjligt att återkvalificera sig både genom reguljärt arbete och genom att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m.

Återkvalificeringsvillkoren kan ha olika utfomining. Ett alternativ

är att utforma villkoren i huvudsak på sätt i dag. Detta samma som innebär att den arbetslöse måste uppfylla ett givet arbetsvillkor för att återkvalificera sig. Ett annat alternativ är att koppla återkvalificeringsvillkoret till de individuella handlingsplaner som ska finnas. Villkoret skulle i detta fall vara så utformat att den som följer den individuellt anpassade handlingsplanen, men ändå inte lyckas få arbete, erhåller en ny delperiod. Fördelen med det förstnämnda alternativet, som innebär att den arbetslöse ska uppfylla ett visst arbetsvillkor för att erhålla en ny delperiod, är att det är en enkel, entydig och rättssäker regel. Innebörden är helt klar. Uppfyller man ett visst villkor erhåller ersättning. Den man arbetslöse vet med säkerhet vad han eller hon måste göra för att kvalificera sig för en ny delperiod, vilket stärker hans eller hennes

134 Ersättningsregler SOU 1996: l 50

rättsskydd. Därtill kommer att både arbetsförmedlingen och arbets-

löshetskassan har ett tydligt regelstöd, när de ska bedöma om en person har rätt till ersättning. Handläggningen blir enkel och snabb. Nackdelen är att försäkringen blir mindre flexibel. Vidare är det risk för att vissa åtgärder av den arbetslöse kan upplevas mindre meningsfulla och som föranledda enbart av återkvalificeringsskäl. Fördelen med sistnämnda alternativ är att handlingsplanen kan

anpassas till den arbetslöse. Åtgärder behöver inte sättas in primärt för

att garantera honom eller henne en ny delperiod. Nackdelen med en mindre reglerad övergång är att systemet kan te sig godtyckligt. Det kräver att arbetsformedlaren och den arbetslöse är helt vad ense om som bör ingå i handlingsplanen och hur den ska uppfyllas. Vidare saknas naturliga kontrollpunkter. Det finns risk för att den arbetslöses situation inte följs upp tillräckligt ofta av arbetsförmedlingen. Vid en avvägning mellan dessa alternativ anser utredningen att fördelarna med det förstnämnda överväger, dvs. ett givet arbetsvillkor lika för alla. Även i detta fall skulle emellertid kunna formulera man återkvaliñceringsvillkoret så att fullföljandet av individuella handlingsplaner får stor betydelse. Som framgick ovan kommer det att krävas att den försäkrade, för att han eller hon överhuvudtaget ska erhålla arbetslöshetsersättning, måste ha uppfyllt ett arbetsvillkor, som innebär förvärvsarbete under en längre period. Syftet med ett långt arbetsvillkor är att den arbetslöse för att bli ersättningsberättigad ska ha haft stark anknytning till en arbetsmarknaden. Det är däremot inte enligt utredningens mening motiverat att ha återkvaliñceringsvillkor som är lika omfattande. Till detta kommer att längden på arbetsmarknadspolitiska aktiviteter ofta anpassas efter den tid som krävs för återkvaliñcering till en ny delperiod. Det är samtidigt mycket som talar för att arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag bör vara kortare än de är i dag. Arbetsvillkoret för återkvalificering bör därför vara ganska kort. Mot detta ska ställas att ett kort arbetsvillkor innebär att relativt begränsade arbetsinsatser återkvalificerar till en ny delperiod. Vid en sammanvägd bedömning anser utredningen att återkvaliñceringsvillkoret bör bestämmas till sex månaders förvärvsarbete eller motsvarande tid i åtgärder.

Ersättningsregler 135

Ramtiden i återkvaliñceringsvillkoret

För att den arbetslöse ska kunna upparbeta rätt till en ny delperiod

genom flera korta anställningar, bör ramtiden överstiga återkvalificeringsvillkoret. Denna ramtid bör relativt generös och bestämmas vara till tolv månader. I den nuvarande regleringen det ekonomiska stödet vid arbetsav löshet finns en s.k. avräkningsregel som är beskriven i delbetänkan-

detzs. Denna regel innebär bl.a. det för den enskilde att är fördelaktigt att uppfylla arbetsvillkoret så sent som möjligt under ersättningsperioden, eftersom han eller hon inom mycket kort tidsperiod

annars en

måste uppfylla ett nytt arbetsvillkor. Detta innebär arbetslös kan

att en

bli tvungen att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som ligger

mycket nära varandra i tiden. Enligt de regeländringar som införs den 1 januari 1997 krävs att den arbetslöse uppfyller det s.k. arbetsvillkoret inom ramtid tolv nya en av månader före ansökan om en ny ersättningsperiod. Denna regel kan få till följd att arbete och arbetsmarknadsåtgärder genomförts i som början av ersättningsperioden kan gå förlorade i kvaliñceringshänseen-

de. Ersättningsperioden kan vara utspridd över en betydligt längre

tid än tolv månader. Detta skapar inlåsningseffekter och kan leda till att arbetsförmedlingen undviker att sätta in nödvändiga åtgärder så tidigt som möjligt. De sistnämnda effekterna strider enligt utredningen mot de syften

man vill uppnå bl.a. genom de individuella handlingsplanema. Åtgärder bör sättas in vid lämplig tidpunkt, vilket i vissa fall kan vara i

början av en delperiod. För att undvika dessa effekter föreslår utred-

ningen att man i den framtida försäkringen när som helst under en del-

period ska kunna uppfylla det återkvalificeringsvillkor berättigar som till en ny delperiod. Villkoret ska dock uppfyllas inom ramtid tolv månader. Det en av

innebär att återkvaliñceringsvillkoret kan vara fullgjort längre tillbaka än inom tolv månader omedelbart före ansökan om ny delperiod, men att tiden i arbete eller åtgärder som ska återkvaliñcera måste ligga

ganska samlat i tiden, dvs. inom tolv månader.

25sid. 95 ff.

136 Ersättningsregler

Den bortre gränsens konstruktion

Kalendertidsbegränsning

Utredningen anser att den totala ersättningsperioden inte bör överstiga fyra år. Detta ger den arbetslöse tillräckligt lång tid för att söka nytt arbete, bygga på sina yrkeskunskaper och eventuellt flytta till en annan ort med en bättre arbetsmarknad. Målet är givetvis att den arbetslöse ska stadigvarande arbete långt innan ersättningsperiodens slut. Genom den regel som säger att den bortre gränsen ska infalla efter ett fast antal ersättningsdagar, blir den bortre gränsen helt entydigt bestämd. Ett år utan ersättning bryter ersättningsperioden helt. Om inte den arbetslöse lyckas få arbete, krävs det ändå betydande aktivitet en från hans eller hennes sida för att utförsäkring inte ska ske. Varje delperiod måste föregås av minst sex månaders arbete eller deltagande i arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Även fastställer att den arbetslöse endast kan få ett visst om man antal ersättningsdagar, kan ersättningsperioden komma att bli utspridd över flera år. Detta beror på hur långa arbetsmarknadspolitiska åtgärder han eller hon erhåller eller på om arbetslösheten varvas med kortare

perioder av arbete kortare än ett år. Troligen kommer de arbetsmark-

nadspolitiska åtgärderna att bli lika långa som den tid återkvaliñceringsvillkoret kräver. Egentligen räcker det med en begränsning av antalet ersättningsdagar, för att nå det grundläggande syftet med en bortre gräns. Genom att dessutom införa kalendertidsbegränsning motverkas emellertid på en ett enkelt sätt även en del andra problem som finns i arbetslöshetsförsäkringen. Detta gäller främst problem förknippade med säsongarbetslöshet och deltidsarbetslöshet. Utredningen återkommer i kapitel 6 till dessa frågor. En kalendertidsbegränsning förhindrar att den arbetslöse erhåller ersättning utsträckt över en mycket lång tidsperiod. För att denna begränsning samtidigt inte ska motverka att de arbetslösa tar kortare arbeten, bör kalendertiden innehålla viss marginal utöver antalet en ersättningsdagar. Utredningen föreslår att kalendertiden bestäms till fyra år, vilket ger en rimlig sådan marginal.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 137

Villkor för ny ersättningsperiod

Att den bortre gränsen för tid med ersättning har passerats, bör inte innebära att den arbetslöse aldrig mer ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning. Givetvis bör han eller hon att uppfylla ett nytt genom arbetsvillkor kunna kvalificera sig för en ny ersättningsperiod om 600 ersättningsdagar. Den bortre gränsen innebär därmed egentligen bara att ett något strängare arbetsvillkor införs för kvalificering till en helt ny ÖOO-dagarsperiod inom en fyraårsperiod. För att motverka att

rundgång uppstår, bör detta villkor nykvalzficeringsvillkoret vara

- strängare än återkvaliñceringsvillkoret. Utredningen har övervägt om en viss tid utan ersättning bör förflyta, innan en ny ersättningsperiod ska kunna utgå. Utredningen anser att en sådan späntid behövs för att inte innebörden i en bortre gräns ska urholkas. De alternativ som övervägts har varit tolv respektive 24 månader. En längre spärrtid gör den bortre gränsen tydligare. Å andra sidan innebär ett arbetsvillkor på nio månader ett högt krav på anknytning till den reguljära arbetsmarknaden. Utredningen anser därför att det efter utförsäkring bör räcka med tolv månader utan ersättning, för att en ny ersättningsperiod ska kunna beviljas. I det fall en person som befinner sig inne i en ersättningsperiod uppfyller ett nytt arbetsvillkor med nio månaders reguljärt arbete, uppstår frågan om han eller hon i och med den nya arbetslösheten kan bryta den pågående ersättningsperioden och beviljas en helt ny ersättningstid. Även här finns alternativa synsätt. Ett alternativ är att göra arbetsvillkoret helt identiskt med det första, dvs. nio månaders förvärvsarbete under en ramtid av tolv månader. Ett annat alternativ innebär att den arbetslöse dels ska uppfylla ett arbetsvillkor på nio månaders förvärvsarbete under en ramtid av tolv månader, dels ska han eller hon inte ha erhållit arbetslöshetsersättning under en viss spärrtid, ovan angiven till tolv månader. Nackdelen med det förstnämnda alternativet till arbetsvillkor är att en arbetslös när som helst under en pågående ersättningsperiod skulle kunna kvalificera sig till ersättningsperiod på 600 ersättningsdaen ny gar och fyra kalenderår. En möjlighet till rundgång skapas. Det krävs en tolvmånadersspärr för att helt bryta kopplingen mellan olika ersättningsperioder. Frågan är vidare hur man ska bestämma ersättningens storlek för en ersättningsperiod, arbetsvillkoret är nio månader och ingen ny om spärrtid finns. Om dagpenningen grundas på den inkomst som den arbetslöse hade före den första ersättningsperioden, kommer anknyt-

138 Ersättningsregler SOU 1996: 150

ningen till arbetsmarknaden att kunna ligga mycket långt tillbaka i tiden. Om man istället inför en regel föreskriver att dagpenningens som storlek i efterföljande ersättningsperiod ska beräknas på den inkomst och arbetstid som förelegat, när det senaste arbetsvillkoret uppfylldes, riskerar man spekulation. Detta framgår av följande exempel.

Exempel A har arbetat i tio år. A:s lön är 16 500 kr i månaden. A blir arbetslös och erhåller en dagpenning 564 kr/dag. Efter att ha varit arbetslös i 150 ersättningsdagar arbetar A heltid i nio månader. Därefter blir A åter arbetslös. Arbetet var inte så bra betalt och om detta skulle ligga till grund för beräkning av dagpenningen, skulle A:s dagpenning bli 430 kr per dag. Om man har en regel som innebär att A istället för att fortsätta på sin påbörjade ersättningsperiod i detta fall erhåller en ny ersättningsperiod om 600 ersättningsdagar och att samtidigt dagpenningen sänks, kan det vara fördelaktigt för A att välja att istället ta ett arbete som är kortare än arbetsvillkorets nio månader. Om han arbetar åtta månader, fortsätter han på den ursprungliga ersättningsperioden och har samma dagpenning som då. I detta fall innebär det att A är berättigad till ytterligare 450 ersättningsdagar med 564 kr i dagpenning, under förutsättning att han eller hon klarar arbetsvillkoret för att erhålla nya delperioder.

En annan konsekvens av detta sätt att bestämma dagpenningen är att deltidsarbetslösa som uppbär utfyllnadsersättning skulle drabbas mycket hårt. Denna grupp klarar i de flesta fall ett nytt arbetsvillkor redan efter nio månaders arbetslöshet. Detta får till följd att de redan efter nio månader skulle få en sänkt ersättningsnivå, eftersom deras normalarbetstid skulle grunda sig på ett deltidsarbete. Om alternativet med en spärrtid väljs, undviks dessa problem. Det krävs då att den arbetslöse inte har erhållit någon försäkringsersättning under en sammanhängande tid av tolv månader före det att en ny ersättningsperiod beviljas. Denna bestämmelse överensstämmer med dagens regelsystem, som innebär att den som under en sammanhängande tid av tolv månader inte har uppburit någon försäkringsersättning, måste uppfylla ett nytt arbetsvillkor för att erhålla ersättning, dvs. pågående ersättningsperiod bryts. Därmed bryts också kopplingen till tidigare periods dagpenning. Vid en bedömning av dessa olika alternativ förordar utredningen det sistnämnda alternativet, dvs. en spärrtid på tolv månader utan ersättning. De olika kvalificeringsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen överensstämmer då mer med varandra och systemet blir mer enhetligt.

Ersättningsregler 139

Vidare är det viktigt att dagpenningen kopplas till ett i tiden näraliggande arbete. Inslaget av försäkringsmässighet är större och reglerna är entydiga. Kravet på tolv månader utan ersättning kan i vissa fall innebära ett glapp på maximalt tre månader utan ersättning. Utredningen inte anser att detta är oacceptabelt med tanke på att försörjning i ytterligare fyra år kan erhållas, period beviljas efter nio månaders arbete. när en ny

Särskilda

regler om överhoppningsbar tid

Ett problem med ovan valda konstruktion är emellertid att det finns situationer då en arbetslös kan uppfylla såväl arbetsvillkoret villsom koret att man inte får ha uppburit ersättning under sammanlagd tid en av tolv månader, utan att det handlar näraliggande arbete. Det om som här åsyftas är situationer när den arbetslöse får tillgodoräkna sig överhoppningsbar tid. Utredningen förslår att sådan tid under vilken den enskilde erhåller ersättning motsvarande arbetslöshetsersättning, exempelvis ALU, starta-eget-bidrag och utbildningsbidrag etc, i just detta fall ska räknas på samma sätt som om den arbetslöse uppbär arbetslöshetsersättning, dvs. sådan tid får inte ha förekommit under spärrtiden på tolv månader före ansökan om ytterligare en ersättningsperiod på 600 dagar.

Andra aktiviteter som reguljär utbildning, föräldraledighet m.m. ska

inte i detta hänseende jämställas med arbetslöshetsersättning. I dessa fall kan en avräkningsregel tillämpas. Om den arbetslöse har kvalificerat sig för en ny ersättningsperiod utan att den pågående tagit slut, ska han eller hon i dessa fall ha rätt att erhålla sin tidigare nivå på dagpenningen under så många dagar, som den arbetslöse hade kunnat uppbära ersättning på den nivå som gällde under den tidigare ersättningsperioden.

Karenstid

Bestämmelser om karens har funnits sedan den första kassaförordningen trädde i kraft år 1935. Motiven för karensdagarna har varit flera. Ett av motiven har varit att den arbetslöse, under den närmaste tiden efter det att anställningen har upphört, har ansetts ha tillgångar till förfogande för sitt eget och familjens uppehälle. Ett annat motiv har varit att

arbetsförmedlingen har behövt tid för att pröva den arbetslöses situa-

140 Ersättningsregler

tion och överväga lämpliga åtgärder. Karensen har därvid syftat till att sortera bort de korta arbetslöshetsfallen därigenom inte har belassom tat arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Först efter en tids arbetslöshet har den arbetslöse i allmänhet ansetts behöva hjälp. I samband med att dagens reglering infördes år 1974, föreslog den utredning som föregick regleringen KSA-utredningen att karensvillkoren skulle slopas. Som skäl för sitt förslag angav utredningen att redan några dagars fullständiga inkomstbortfall kunde innebära en avsevärd ekonomisk för den helt beroende

påfrestning som var av

arbetsinkomst för sin försörjning

I regeringens förslag förklarade departementschefen att ett slopan-

de av karenstiden skulle medföra en stor belastning på arbetslöshetskassomas ekonomi och administration. Med hänsyn till detta föreslogs att en karenstid om fem dagar skulle införas. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag. Under slutet av 1980-talet aktualiserades frågan på nytt och år 1989 slopades karensbestämmelsema. Som skäl för detta angavs att ett lcraftigt ekonomiskt avbräck i början av arbetslösheten kunde långvariga ekonomiska konsekvenser, både för den som relativt snabbt kunde

arbete och för den fick längre tidzs.

ett nytt som vänta en När arbetslösheten ökade starkt i början av 1990-talet, återinfördes karensbestämmelser år 1993. Förändringen motiverades i stor utsträck-

ning underskottet i Arbetsmarknadsfonden och det svåra statsñ-

av nansiella läget. Vidare angavs som skäl för förändringen att det samma år hade införts karensdagar i andra socialförsäkringar. I samband med behandlingen av sysselsättningspropositionen i

riksdagen i juli 1996, föreslog Finansutskottet att vissa förändringar

skulle göras i det framlagda förslaget. Ändringsförslagen innebar en

försvagning av den samlade besparingseffekten i regeringens förslag. Finansutskottet föreslog därför att antalet karensdagar i ALF-lagen och KAS-lagen skulle utökas från fem till sex fr.o.m. den 1 januari 1997. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag. Det innebär att maximalt 18 karensdagar kan ha fallit ut, innan den bortre gränsen slår till. Som framgår av ovanstående redogörelse är det huvudsakliga skälet till karensdagar att minska arbetslöshetsförsäkringens kostnader. Ut-

KSA-utredningen sou 1971:42 s. 179. 27 sid. Prop. 1973:56 193. 28Prop. 1987/88:114. 29 Se delbetänkandet kapitel avsnitt 6.7. 3° Betänkande 1995/96: FiU 15.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 141

redningen föreslår av samma skäl att den nya försäkringen ska innehålla motsvarande karensbestämmelser. Med hänsyn till att den framtida arbetslöshetsförsäkringen föreslås innehålla ett färre antal ersättningsdagar delperiod, utredningen att antalet karensper anser till riksdagsbeslutet. En dagar per delperiod bör reduceras i förhållande lämplig avvägning är att varje delperiod föregås karenstid fem av en av dagar. Detta innebär 15 karensdagar under en ersättningsperiod på 600 ersättningsdagar jämfört med maximalt 18 dagar enligt de bestämmelser införs den 1 januari 1997. Utredningen anser att på sikt, som när ekonomin i försäkringen så tillåter, bör karenstiden kortas, särskilt vid påföljande delperioder.

5.7 Sanktionsregler

Förslag Sanktionsreglema föreslås bli mildrade. Dagens hårda regler kan medföra negativa effekter även för samhället. Tiderna för avstängning föreslås bli kortare. I det fall arbetslös anvisats arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller en en utbildning, föreslås att han eller hon ska ha rätt att avböja erbjudandet utan att stängas från rätt till ersättning. Däremot ska arbetsfönnedav lingen i detta läge göra klart för den arbetslöse, att han eller hon inte kan räkna med ytterligare möjligheter vad gäller sådana åtgärder. När det år uppenbart att den arbetslöse inte vill ta arbete, föreslås att han eller hon ska avstängas från rätt till ersättning till dess att ett arbetsvillkor på sex månader har uppfyllts. Möjligheterna att vid svikligt förfarande utesluta en medlem från arbetslöshetskassan bör kvarstå. Frånkännandereglema ersätts med avstängning under så lång tid behövs för att uppfylla ett arbetsvillkor, som dvs. nio månader. Vidare föreslås att de nuvarande återkravsreglema bibehålls.

142 Ersättningsregler SOU 1996: 150

Gällande rätt

Allmänt

I ALF-lagen och KAS-lagen finns det ett flertal olika sanktionsmöjligheter kan träffa dem missbrukar arbetslöshetsersättningen. som som Sanktionerna skiljer sig beroende på vilket fall av missbruk som de avses att reglera. I de fall missbruket i huvudsak kan karakteriseras som bristande arbetsvilja, kan den arbetslöse drabbas av avstängning. Avstängning innebär att ersättningsperioden skjuts framåt, dvs. när avstängningstiden är över har den arbetslöse lika många ersättningsdagar kvar, som han eller hon hade innan avstängningen verkställdes. I det fall missbruket beror på svikligt förfarande, dvs. att han eller hon har "fuskat sig till arbetslöshetsersättning, kan den arbetslöse antingen uteslutas ur arbetslöshetskassan eller bli frånkänd sin rätt till ersättning. Om den arbetslöse utesluts ur arbetslöshetskassan, måste han eller hon uppfylla ett nytt medlemsvillkor innan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen kan utgå på nytt. I frånkännandefallet förbrukas ett antal ersättningsdagar. Till skillnad från avstängningsfallet innebär frånkännandereglema således att den arbetslöse förlorar ett antal ersättningsdagar. De nu gällande reglerna i ALF-lagen och KAS-lagen om avstängning, frånkännande av ersättning respektive indragning av rätten till stöd har nyligen ändrats. Förändringarna hade till syfte att göra det försäkringsmässiga inslaget i arbetslöshetsförsäkringen tydligare. Man ville genom förändringarna stärka kontraktet mellan den enskilde och samhället. Vidare ville man uppnå vissa besparingar.

Sanktioner vid bristande arbetsvilja avstängning - Grund för avstängning föreligger i fyra fall. Den första grunden är att den arbetslöse har lämnat sin anställning utan giltig anledning. Den andra grunden är att den arbetslöse har skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande. Den tredje och fjärde grunden avser situationer då den arbetslöse har tackat nej till erbjudet lämpligt arbete eller genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att anställningen inte kommit till stånd. Avstängningsreglerna gäller även i fråga om arbetsmarlmadspolitiska åtgärder som berättigar till utbildningsbidrag. De regelförändringar som infördes den l januari 1996 innebar att det infördes olika avstängningstider för olika avstängningsgrundande

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 143

beteenden. De fall där den enskilde hade lämnat sin anställning frivilligt behandlades annorlunda än övriga fall. Avstängningstidema förlängdes. Vad gäller de två första grunderna konstaterades, att det var en sedan länge gällande princip, att den som frivilligt avstår från de möjligheter till arbete som finns på arbetsmarknaden, inte omedelbart kan komma i åtnjutande av arbetslöshetsersättning som alternativ till en arbetsinkomst. De resurser som samhället ställer till förfogande för att komma till rätta med arbetslösheten måste utnyttjas fullt ut för att hjälpa alla de arbetslösa som ofrivilligt har fått lämna sina arbeten eller

inte chans komma in på arbetsmarknaden.

som ges en att Fr.o.m. den 1 januari 1996 gäller att den som lämnat sitt arbete utan giltig anledning i normalfallet ska avstängas från rätt till ersättning i 45 dagar dvs. ca två månader. En kortare avstängningstid kan bli aktuell om det arbete den arbetslöse lämnade skulle ha varat en kortare tid. För att giltig anledning att sluta sitt arbete på egen begäran ska finnas, måste starka skäl föreligga, t.ex. att personen inte fått ut sin lön arbetsgivaren eller att arbetet varit olämpligt av hälsoskäl. Olämpav ligheten måste i sistnämnda fall styrkas, i regel med hjälp av ett läkarintyg. I rättspraxis har inte accepterats att säger sig och i en person upp samband med uppsägningen besöker läkare. Det måste i princip framgå av läkarintyget att den arbetslöse uppmanats av läkare att säga upp sig. I regel krävs också att andra åtgärder dessförinnan vidtagits, som sjukskrivning, omplacering etc. Vidare anses den som har utsatts för kränkande särbehandling, t.ex. trakasserier och mobbning, ha giltigt skäl att lämna arbetet. Den skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande, som

avvisat lämpligt erbjudet arbete eller utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppförande uppenbarligen vållat att

anställning inte kommit till stånd, avstängs i normalfallet i 60 ersättningsdagar dvs. nästan tre månader. Skulle arbetet ha varat en kortare tid är avstängningstiden 20 respektive 40 ersättningsdagar. Den totala avstängningstiden får i normalfallet inte överstiga 112 respektive 168 kalenderdagar dvs. knappt fyra månader respektive fem och en halv månad. Kan inte avstängningstiden läggas ut, att personen inte p.g.a. söker ersättning inom 112 eller 168 dagar, så sker inte avstängning.

Om det är uppenbart att den försäkrade inte vill anta lämpligt arbe-

te antingen genom att upprepade gånger ha avvisat erbjudanden eller

3 Prop. 1995/96:25 126. s.

144 Ersättningsregler SOU 1996: 150

lämnat sitt arbete, ska han eller hon avstängd till dess att han eller vara hon har utfört förvärvsarbete under 80 dagar. Reglerna om avstängning och avstängningstider tillämpas också i fråga om arbetsmarknadspolitiska åtgärder som berättigar till utbild-

ningsbidrag och i fråga om anvisningar till arbetslivsutveckling.

Innan de nuvarande reglerna trädde i kraft gällde att avstängningstiden uppgick till 20 ersättningsdagar i normalfallet och till fem eller tio

ersättningsdagar om arbetet eller åtgärden skulle ha varat kortare tid.

Den totala avstängningstiden fick inte överstiga 56 kalenderdagar i det fall att personen avstängdes i 20 ersättningsdagar. Vidare angavs uttryckligen att den som frivilligt lämnat sitt arbete skulle avstängas från rätt till arbetslöshetsersättning eller KAS. Ordet frivilligt togs bort fr.o.m. den 1 januari 1996. Riksdagens beslut den 12 juli 1996 innebar endast vissa redaktionella förändringar av avstängningsreglema.

Sanktioner vid svikligt förfarande frånkännande - m.m.

Enligt ALF-lagen får en arbetslöshetskassa utesluta en medlem som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden som har betydelse för rätten till medlemskap

eller ersättning. Detta innebär att den uteslutne inte kan få ersättning igen, förrän han eller hon har uppfyllt ett nytt medlemsvillkor. Arbetslöshetskassan har möjlighet att, i de fall medlemmen har lämnat sådana oriktiga eller vilseledande uppgifter som påverkar ersättningsrätten, bestämma en alternativ påföljd. Finner kassan att

medlemmen inte bör uteslutas, ska kassan i stället frånkänna honom

eller henne rätt till ersättning. Frånkännandet ska gälla under minst 130 ersättningsdagar, dvs. ca sex månader. Den som har frånkänts ersätt-

ningsrätt måste uppfylla ett nytt arbetsvillkor som berättigar till en första ersättningsperiod för att erhålla ersättning.

För att vara ersättningsberättigad enligt KAS-lagen behövs inget

medlemskap. Det finns således ingen motsvarighet i denna lag till ute-

slutningsreglema i ALF -lagen. Däremot kan arbetslös som har blivit en utesluten ur en arbetslöshetskassa på grund av ovan angivna skäl inte heller erhålla KAS under en tid av ett år från uteslutningen. Det finns i KAS-lagen en motsvarighet till frånkärmanderegeln i ALF-lagen. Den som har erhållit arbetslöshetsersättning på felaktiga grunder kan ha gjort sig skyldig till bl.a. bedrägeri och därför bli föremål för

straffrättsliga åtgärder. Detta innebär att den som har erhållit arbetslöshetsersättning på felaktiga grunder dels kan frånkännas rätt till

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 145

ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller få sin rätt till KAS in-

dragen, dels dömas för brott och erhålla en straffrättslig påföljd. Om den försäkrade eller den uppbär KAS genom oriktig upp-

som gift eller underlåtenhet att fullgöra honom åvilande uppgiftsgenom

eller anmälningsskyldighet, eller på annat sätt orsakat att ersättning

utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon på annat sätt obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och har han eller hon insett detta, ska det betalats ut för mycket återbetasom las.

Om det föreligger särskild anledning, kan återbetalningsskyldighe-

helt eller delvis eñerges. I praxis har särskild anledning bedömts ten den försäkrade andra myndigheter, exempelvis arbetsvara om av som

förmedlingen, erhållit felaktiga uppgifter eller dessa haft kännedom om

förhållandena utan att ingripa.

överväganden

Sanktioner vid bristande arbetsvilja avstängning -

Utredningen, i princip delar de synsätt ligger bakom avsom som

stängningsreglema, att det finns skäl att ifrågasätta med

anser om man

nuvarande utforrrming uppnår syftet med dem. Den första avstängningsgrunden innebär att det krävs mycket starka

skäl för kunna lämna sitt arbete. Sådana skäl kan t.ex. vara att den att försäkrade inte har fått ut sin lön arbetsgivaren eller att arbetet är av olämpligt för honom hälsoskäl, vilket måste styrkas. En situation av har behandlats tidigare i förarbetena till lagstiftningen är den att som

anställd har behandlats kränkande. I propositionen sägs att

en en förutsättning för att giltig anledning ska föreligga är, att förhålanses landet styrkts med läkarintyg eller liknande och att konstruktiva försök

gjorts för att komma till rätta med problemen. Vid arbetsmarknadsutskottets behandling föregick förändringen den 1 januari 1996, an-

som

förde utskottet följande.

"Ett läkarintyg skulle kunna tala för att den utsatte verkligen tagit illa vid sig. Normalt torde dock ett sådant intyg om det alls är möjligt att -

33 Se 1973:56 184. prop. s. 33 Se 1995/96:Auy 2 111. s.

146 Ersättningsregler

SOU 1996: 150

införskaffa inte kunna styrka än den drabbades upplevelse och - mer besvär. Även sådant kan frarnkomma kontakter med som genom t.ex. den fackliga organisationen eller med anpassningsgrupp bör kunna en ingå i underlaget för bedömningen. Normalt borde det också krävas att konstruktiva försök har gjorts på arbetsplatsen för att komma till rätta med problemen. Det kan dock tänkas fall då den drabbade inte bör lastas för att sådana försök inte kommit till stånd. Vidare kan det i fråga om mycket små arbetsplatser vara så att den enda utredning står till som buds består av motstridiga uppgifter från de berörda arbetstagaren och arbetsgivaren. Detta bör inte utesluta att arbetstagaren ändå kan anses ha haft giltig anledning att lämna arbetet. Utskottet vill med det anförda framhålla att det inte bör någon absolut förutsättning att förhålvara landet styrkts med läkarintyg eller liknande och att försök gjorts att komma till rätta med problemen. Förhållandena skiftar alltför mycket för att det skall vara möjligt att i förväg slå fast vad kan utgöra som giltig anledning och vad som skall krävas för att visa detta. Hänsyn måste tas till omständigheterna i det enskilda fallet.

Som framgår av utskottets yttrande, finns det situationer där den enskilde kan vilja lämna en arbetsplats, då krävs det relativt men en

omfattande utredning för att denne inte ska förlora sin rätt till arbetslöshetsersättning. Utredningen förmodar att det är vanligt att en arbets-

tagare, som utsatts för mobbning eller någon annan kränkande handling, inte vill bli utsatt för en sådan granskning. Särskilt obehagligt kan det bli för arbetstagare som arbetat i mindre företag eller är bosatta på mindre orter. Arbetstagaren väljer då troligen att avstå från ersättningen under en period. En längre avstängningstid innebär att arbetstagaren kan få ekonomiska problem. Ett annat problem med längre avstängningstider är att de kan leda till att arbetstagare alltmer undviker att försöka byta arbete. Detta motverkar rörligheten på arbetsmarknaden och kan betyda låser att man

människor i för dem olämpliga arbetssituationer. En följd detta blir

av att effektiviteten på arbetsmarknaden minskar. Utredningen anser att den nuvarande avstängningstiden på 45 dagar

vid egen uppsägning bör sänkas. Normalavstängningstiden bör återgå

till 20 ersättningsdagar inom längst 56 kalenderdagar. Om arbetet som den anställde sagt upp sig från skulle ha varat högst fem dagar, bör avstängningstiden vara fem dagar och den totala avstängningstiden 14

kalenderdagar. Om arbetet skulle ha varat än fem högst tio

mer men dagar, bör avstängningstiden tio dagar under tid 28 kalenvara en av derdagar.

SOU 1996: 150 Ersättningsregler 147

Angående avstängningsgrundema i de fall någon har tackat nej till

ett erbjudet lämpligt arbete, eller vållat att anställningen inte kommit till stånd, utredningen att gällande reglers effektivitet kan ifrågaanser sättas. Den förändring trädde i kraft den l januari 1996 innebar en som kraftig skärpning avstängningstiden. Förändringen var en markering av att såg allvarligt på sådana avvisanden eller uppträdanden som av man förlänger arbetslösheten. Reglerna skulle ges en sådan utformning att den arbetslöse så snart som möjligt åter korn i arbete. Detta är i och för sig riktigt, men utredningen är inte resonemang övertygad att avsedda resultat uppnås. Det finns en risk för att arom betsförmedlingarna att straffet är så pass hårt, underlåter att rapp.g.a. portera misstänkta fall. Den arbetslöse drabbas av avstängning motsvarande kalendertid av nästan tre månader. en Utredningen föreslår att avstängningstiden i detta fall blir kortare och i normalfallet bestäms till 40 dagar under en tid av längst 112 kalenderdagar. Däremot utredningen att i de fall en arbetstagare har skilts anser från sitt arbete på grund otillbörligt uppförande, bör man ha ett av strängare synsätt. En arbetstagare, som genom sitt personliga uppträdande förlorar sitt arbete, bör avstängd under längre tid. Avvara en stängningstiden på 60 dagar under tid av längst 168 kalenderdagar en bör här kvarstå. När det gäller frågan avstängning på grund av att den arbetslöse om har avvisat ett erbjudande arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller en om en studiefinansiering motsvarar arbetslöshetsersättningen eller utan som giltig anledning avbrutit sådan åtgärd eller utbildning, har utreden ningen uppfattning avviker från dagens regler. en som

Utredningens principiella inställning inte ska tvinga

är att man någon inte är motiverad till det att studera. Risken är då uppenbar som att studierna inte blir meningsfulla. Samma argument kan i princip även gälla för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En invändning mot detta är att den arbetslöse som säger nej till åtgärder inte resonemang medverkar till att lösa sitt arbetslöshetsproblem. Utredningen att den enskilde individens ansvar i försäkringen anser bör stort. Väljer arbetslös att inte acceptera de erbjudanden han vara en

eller hon får vad gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller utbild-

ningar, bör detta respekteras. I detta läge bör arbetsförmedlingen göra klart för den arbetslöse, att han eller hon inte kan räkna med ytterligare möjligheter vad gäller sådana åtgärder. Detta innebär att den arbetslöse riskerar att bli utförsäkrad, eftersom han eller hon inte kan uppfylla ett

148 Ersättningsregler SOU 1996: 150

återkvalificeringsvillkor. Den arbetslöse riskerar således att endast få

ersättning under 200 dagar. Den enskilde får för sin ta ansvar egen arbetslöshetssituation. Om den arbetslöse däremot accepterat ett erbjudande åtgärd, om en ska han eller hon kunna avstängas från utgående bidrag, åtgärden om

eller utbildningen avbryts utan giltig anledning.

Den strängaste sanktionen dvs. avstängning från rätt till ersättning tills dess att arbete motsvarande ett arbetsvillkor utförts, det fall avser då det är uppenbart att arbetslös inte vill ta arbete. Före den 1 en januari 1996 var den försäkrade avstängd till dess att arbete utförts i 20

dagar. I propositionen anförde regeringen att det fanns anledning att

kraftfullt ingripa mot personer fuskade sig till ersättning. I som samband med utskottsbehandlingen anförde arbetsmarknadsutskottet i sitt yttrande att man bör se mycket allvarligt på sådana fall då som en försäkrad visat uppenbar arbetsovilja. På motsvarande vid sätt som fusk ska det enligt utskottet gå att avstänga en försäkrad tills dess han eller hon har utfört sådant arbete berättigar till första ersättsom en ningsperiod. Utredningen anser att nio månader, detta skulle innebära, är som en alltför lång avstängningsperiod. Avstängning från rätt till ersättning i dessa fall bör ske till dess att den arbetslöse utfört så mycket reguljärt

arbete som berättigar till återkvalificering till andra delperiod, dvs.

en sex månader med reguljärt arbete. Regeln innebär tydlig markering en av att den arbetslöse måste anstränga sig för att åter få fast föranken ring på arbetsmarknaden och betonar därmed försäkringens roll som omställningsförsäkring.

Sanktioner vid svikligt förfarande frånkännande - m.m.

Frånkännandereglerna i ALF-lagen respektive KAS-lagen har den 1

januari 1996 genomgått genomgripande förändringar. Tidigare var

frånkännanderegeln i ALF-lagen utformad på så sätt att arbetslöshets-

kassan kunde frånkänna medlem hans eller hennes rätt till ersättning en för tid högst ett år. Regeln inte obligatorisk, utan kassan kunen av var de efter egen bedömning besluta den fuskande medlemmen skulle om

frånkännas ersättning eller inte. Indragningsregeln i KAS-lagen inne-

bar att länsarbetsnämnden fick dra in eller sätta ned det kontanta arbetsmarknadsstödet. Någon tidsgräns inte. Det krävdes inte angavs

3 Prop. 1995/96:25.

Ersättningsregler 149

heller att medlemmen respektive stödtagaren skulle uppfylla ett arbetsvillkor för att åter kunna erhålla arbetslöshetsersättning.

Syftet med förändringarna var att lagstiftaren på ett kraftfullt sätt

ville ingripa mot de fuskar sig till ersättning. Bakgrund personer som till detta ställningstagande bl.a. rapport från Riksrevisionsverket var en

fusk och systembrister i välfårdssystem36. Av denna rapport fram-

om gick bl.a. att Riksrevisionsverket uppskattade att 6-10 procent av det utbetalade beloppet i arbetslöshetsersättning går till personer som svartjobbar. Riksrevisionsverket antog också att arbetslöshetsersättningen i viss utsträckning utbetalades till personer som för

tid utförde ordinarie heltidsarbete. Även AMS har studerat

samma frånkännande och återkrav arbetslöshetsersättning och bl.a. funnit av att det vanligaste fusket är svartj obb. Utredningen att det är angeläget att kraftfullt ingripa mot anser fuskar sig till ersättning. Trots att det i vissa fall finns personer som möjligheter att ingripa straffrättsligt, utredningen att det är utomanser ordentligt viktigt för hela systemets legitimitet, att ersättning inte betalas till inte är berättigade till det. Därför bör det även ut personer som i framtida försäkring finnas sanktionsmöjligheter. Utredningen anen dock att sanktionsreglema vid svikligt förfarande bör ha en annan ser utfomming än de nuvarande. Utredningen att möjligheterna för arbetslöshetskassa att i anser en vissa fall utesluta medlem felaktiga eller vilseledande en som p.g.a. uppgifter har erhållit medlemskap eller arbetslöshetsersättning bör finnas kvar. Regeln bör dock kompletteras med bestämmelse om att en den uteslutne inte ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning i form av grundbelopp förrän tidigast ett år från uteslutningen. Utredningen vidare att nuvarande frånkännanderegler bör anser förändras. I stället för att frånkännas ersättning från arbetslöshetsförsäkringen respektive att få KAS indraget, bör den arbetslöse bli avstängd från ersättningsrätt. Genom sitt handlande har den arbetslöse brutit det förtroende reglerna för arbetslöshetsersättning mot som bygger på. Avstängningstiden bör därför längre än i de fall som vara behandlats En lämplig konstruktion avstängningsregeln i detta ovan. av

fall är att den utformas i enlighet med den avstängningsregel som

gäller i de fall arbetslös uppenbart inte vill ta lämpligt arbete. en Utredningen dock att de behandlade fallen måste anses som anser nu allvarligare. En har gjort sig skyldig till svikligt förfarande person som

35 Prop. 1995/96:25. 3° RRV 1995:32. 37 Fuu 1996:1. Se även Fbe 1996:1.

150 Ersättningsregler

bör avstängd till dess att han eller hon har utfört så mycket vara

reguljärt arbete som berättigar till första delperiod.

en

Återbetalningsreglema föreslås bibehållas.

Arbetsförmedlingens roll

För att dessa sanktionsregler ska fungera, krävs det att arbetsförmedlingen kan hantera dem. Personalen på arbetsförmedlingarna bör i sin

utbildning få lära sig hur utformar dylika beslut. Rutinerna på man detta område bör förbättras t.ex. avseende den information ska som ges

till den arbetslöse i olika sammanhang. Det får t.ex. inte föreligga

oklarhet om ett lämpligt arbete erbjudits eller inte. I samtliga fall där det kan bli aktuellt med avstängning eller frân-

kännande är det viktigt att arbetsförmedlingen på ett tidigt stadium

tar kontakt med berörd arbetslöshetskassa.

6 Särskilda

frågor

l Inledning

I detta kapitel behandlas ett antal särskilda frågor inom arbetslöshetsförsäkringen. De första avsnitten handlar behovet av särskilda om lösningar för nytillträdande på arbetsmarknaden som drabbas av arbetslöshet, liksom för dem är i närheten att lämna arbetsmarknaden. som av Särskilda lösningar för dem utförsäkrats liksom för äldre långtidssom arbetslösa diskuteras. I ett andra block behandlas dels generella, dels ett antal specifika frågor har att göra med arbetstidsbegreppet i arbetslöshetsförsom säkringen och svårigheterna att anpassa försäkringen till varierande arbetstidsmönster. Deltidsarbete och säsongarbete är två exempel arbetstidsmönster analyseras utifrån de problem som uppstår i arsom betslöshetsförsälüingen. De avslutande avsnitten tar frågan samordning arbetslösupp om av hetsersättningen med olika slag av andra inkomster.

152 Särskilda frågor SOU 1996: 150

6.2 Arbetslöshetsersättning för nytillträdande

på arbetsmarknaden

Förslag

För nytillträdande på arbetsmarknaden föreslås till ersättning att en rätt vid arbetslöshet benämnd nytillträdandeersättning införs. Ersättningen ges till den som uppfyller något följande villkor: av

arbetsvillkoret som innebär att den arbetslöse inom ramtid - en av tolv månader omedelbart fore arbetslöshetens inträde ska ha förvärvsarbetat i minst fyra månader. För att en månad ska räknas krävs arbete i minst 75 timmar. Förvärvsarbetet ska ha varit av samma art som i det vanliga arbetsvillkoret, dvs. reguljärt arbete. utbildningsvillkoret som motsvarar det villkor som finns i dagens - KAS-lag. det särskilda villkoret som innebär att den arbetslöse ska uppfylla de krav som regeringen fastställer från tid till arman. Ett exempel sådana krav är att invandrare som har erhållit permanent uppehållstillstånd ska ha fullföljt vissa studier i det svenska språket.

Vidare ska den arbetslöse uppfylla de grundvillkor som är gemensamma för alla som erhåller arbetslöshetsersättning.

Ersättning kan lämnas tidigast när den arbetslöse fyller 20 år.

Nytillträdandeersättning lämnas under en period 200 ersättningsom dagar. Ersättningens nivå är grundbeloppet. Nytillträdandeersättning utgår endast en gång under ett yrkesverksamt liv, inte omständigheom terna är sådana att den arbetslöse, trots att han eller hon tidigare har erhållit arbetslöshetsersättning, får anses vara att betrakta nytillträsom dande.

Gällande rätt

I det nuvarande systemet erhåller nytillträdande på arbetsmarknaden vid ofrivillig arbetslöshet kontant arbetsmarlcnadsstöd KAS. För detta krävs att den arbetslöse ska ha uppfyllt ett arbetsvillkor samt vissa grundvillkor. Vidare kan den arbetslöse kvalificera sig för ersättning genom att uppfylla ett utbildningsvillkor. Utbildningsvillkoret innebär att sökanden är berättigad till ersättning, han eller hon i minst 90 om kalenderdagar under ramtid tio månader i anslutning till avslutad en av

heltidsutbildning som berättigat till studiesocialt stöd, stått till arbets-

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 153

marknadens förfogande eller förvärvsarbetat. Kontant arbetsmarknadsstöd lämnas tidigast den 1 juli det år den arbetslöse fyller 20 år, dock längst till den arbetslöse fyller 65 år. Beträffande förändringar fr.0.m. den l januari 1997 hänvisas till vad som anförts i beskrivningama av gällande rätt i kapitel

Nytillträdandeersättning

Av dagens arbetslösa är drygt fjärdedel inte berättigade att erhålla en vare sig ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller kontant arbets-

marknadsstödl. Det huvudsakliga skälet är att dessa arbetslösa inte

klarar de kvalifikationsregler som finns i arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet. En stor del av denna grupp som

saknar ersättning är yngre personerz. Detta beror främst på att dessa har

svårt att klara de arbetsvillkor finns i respektive regelsystem. Om som arbetsvillkoret kapitel skärps på det sätt som utredningen föreslagit i kommer ännu fler arbetslösa att bli utan rätt till kontant stöd vid arbetslöshet. Se nedan kapitel ll. Utredningen anser att det finns speciella grupper som bör ges undantag från kravet på nio månaders arbetsvillkor. Den viktigaste gruppen är de nytillträdande på arbetsmarknaden. För dem bör arbetsvillkoret kortare. Den ersättning som erhålls på grundval av ett vara kortare arbetsvillkor bör begränsad omfattning. Ersättningen vara av ska endast utgå under övergångsperiod, under vilken den arbetslöse en möjlighet att söka arbete, samtidigt han eller hon har försörjges som ning, dock på lägre nivå än den som gäller för de arbetslösa som är en

fast förankrade på arbetsmarknaden. Nytillträdandeersättningen blir

därmed brygga in i arbetslivet. Utredningen anser att de nytillträden ande ska kunna få den obligatoriska delen i försäkringen, dvs. grundbeloppet, under delperiod. Därav följer att anslutning till en försäkringen via medlemskap i en arbetslöshetskassa inte krävs för att nytillträdandeersättning ska utgå. Ersättningsrätten ska inte vara ovillkorlig för alla nytillträdande är anmälda på arbetsförmedlingen. Det ska ställas vissa krav för som arbetslös ska erhålla nytillträdandeersättning. Dessa krav bör att en motsvara dagens krav för att erhålla KAS, dvs. antingen uppfyller den arbetslöse ett kortare arbetsvillkor eller ett utbildningsvillkor. Utredningen anser dock att arbetsvillkoret bör vara något kortare än vad det

Delbetänkandet, tabell 4.13. 2 Delbetänkandet, tabell 4.15 och 4.16.

154 Särskilda frågor SOU 1996: l 50

är i dag. Fyra månader är en rimlig tid. Ramtiden bör tolv månavara der. Även i detta fall ska det möjligt lägga brutna månader, vara att ut se avsnitt. 5.3. Utbildningsvillkoret i dagens KAS bör i sin helhet föras över till den nya försäkringen och rymmas inom nytillträdandeersättningen. I likhet med reglerna för KAS bör även nytillträdandeersättningen ha en nedre åldersgräns för ersättningsrätt. Nytillträdandeersättning ska, till skillnad från KAS, börja utgå så fort den arbetslöse fyllt 20 år. Detta innebär att ungdomar på 20 år efter fyra månaders förvärvsarbete kan få en månatlig arbetslöshetsersättning på 6 500 kronor i nio månader, vilket kan förefalla alltför generöst. Utredningen har övervägt lägre belopp och kortare ersättningsperiod för de allra yngsta. Mot detta talar främst att försäkringen bör så enhetlig möjligt. vara som Det är viktigt att arbetsförmedlingen särskilt följer upp unga arbetslösa och motiverar till omställning, via utbildning eller flytt. Utredningen anser att det är bättre för unga arbetslösa att erhålla en arbetsmarknadspolitisk ersättning än att få socialbidrag. För de som får nytillträdandeersättning på basis av utbildningsvill-

koret kan som jämförelse nämnas att studiestödsutredningen föreslagit3

att studiestödet ska vara 7 000 kronor i månaden.

Särskilt villkor

För att möjliggöra för vissa andra grupper som är nytillträdande på arbetsmarknaden att erhålla arbetslöshetsersättning, bör det även finnas en möjlighet att kvalificera sig till försäkringen genom att uppfylla andra villkor än reguljärt arbete. Exempel på en sådan grupp är flyktinginvandrare. Invandrare kan, trots att de i många fall har en yrkesbakgmnd, ha svårt att ett första arbete på den svenska arbetsmarlmaden. En möjlighet är att låta dessa nytillträdande kvalificera sig till ersättning genom exempelvis grundläggande svenskundervisning. Avsikten ska att de att uppfylla detta villkor blir anställvara genom ningsbara" och därigenom har en möjlighet att faktiskt erhålla ett arbete. Den som kvalificerat sig till ersättning på detta sätt ska inte kunna ansluta sig till inkomstbortfallsdelen i försäkringen genom medlemskap i en arbetslöshetskassa. Förankringen på arbetsmarknaden är här alltför svag.

3 sou 1996:90.

SOU 1996: l 50 Särskilda frågor 155

Genom att underlätta för denna att få del det ekonomiska grupp av stödet vid arbetslöshet, undviker man att de hamnar i annat bidragsberoende. Samtidigt förebygger man den tendens som har funnits i kommunerna att skapa konstlade anställningar och därigenom in flyktinginvandrama i arbetslöshetsförsäkringen. Nytillträdandeersättningen kan istället bli en bas för kompletterande kommunala stödinsatser och därmed för en aktiv arbetsmarknadspolitisk samverkan mellan stat och kommun. Denna kvaliñceringsmöjlighet bör kunna förändras från tid till annan. Genom att göra regeln flexibel kan ersättningsfonnen anpassas till växlande förhållanden på arbetsmarknaden. Olika grupper kan omfattas vid olika tillfällen. Vilka slags arbetslösa som ska komma i åtnjutande av denna del av försäkringen bör från fall till fall bestämmas av regeringen.

Begränsningar

Eftersom ersättningsfonnen gäller nytillträdande, bör den i princip endast kunna utnyttjas en gång i livet. Detta ställer krav på registerhåll-

ning4. Utredningen anser att den administrativa kontrollen hos arbets-

löshetskassoma inte ska behöva gå längre tillbaka än tio år, så länge inte registersamköming är möjlig. Se även kapitel Det bör därtill krävas att den arbetslöse med sanningsförsäkran uppger han eller om hon har erhållit arbetslöshetsersättning eller nytillträdandeersättning tidigare. Nytillträdandeersättning ska endast kunna lämnas till dem som inte tidigare uppburit arbetslöshetsersättning överhuvudtaget. Därmed exkluderas de som uppburit ersättning under ferier, dvs. de kan inte erhålla nytillträdandeersättning. Med dagens regler kan den som genomgår utbildning och som söker arbetslöshetsersättning under uppehåll i utbildningen ha rätt till ersättning under ferier, om uppehållet överstiger 45 kalenderdagar. En förutsättning är dock att studiestöd inte utgår för samma tid. Inte heller de som har varit borta länge från arbetsmarknaden och sedan återkommer som arbetslösa omfattas. Sådana regler kan lditiseras för att vara alltför snäva med hänsyn till att man kan anses vara nytillträdande på arbetsmarknaden under flera olika skeden i livet. Detta kan belysas med följande exempel.

4 Idag finns inte något medlemsregister för arbetslöshetskassorna. gemensamt

156 Särskilda ;frågor

Exempel A har efter genomförd högskoleutbildning blivit arbetslös och erhållit nytillträdandeersättning. A arbetar därefter under tio år. Av farniljeskäl lämnar A arbetsmarknaden under en femårsperiod. När A därefter vill börja arbeta igen, upptäcker A att det krävs en helt ny utbildning för att det ska vara möjligt att få arbete. När A därefter är klar med sin utbildning blir han eller hon arbetslös. Om man bara kan erhålnytillträdandeersättning en gång under sitt yrkesverksamma liv, får A i denna situation inte någon arbetslöshetsersättning. I annat fall skulle A ha kunnat kvalificera sig via utbildningsvillkoret.

Det beskrivna exemplet visar att det kan finnas situationer, då en nu med erfarenhet från arbetslivet är att jämställa med nytillträperson dande. Främst gäller detta efter en lång period av frånvaro vuxna som från arbetsmarknaden satsar på en längre studiestödsberättigad utbildning. Utredningens principiella utgångspunkt är att nytillträdandeersättning bara ska en gång i livet och bara till de som tidigare inte lyft ges arbetslöshetsersättning. I vissa lägen där prioriterade grupper vuxenstuderande saknar försäkringsskydd, bör det dock efter individuell prövning möjligt att bevilja denna ersättning gång till. Det förutsätts vara en därvid att många år har gått sedan nytillträdandeersättning och/eller vanlig arbetslöshetsersättning utgått. En utgångspunkt för bedömninghur lång tid ska ha passerat innan nytillträdandeersättning en av som kan utgå igen skulle kunna vara den tid som utredningen föreslår att arbetslöshetskassornas kontroll ska omfatta, dvs. tio år. För att erhålla ytterligare försäkringsersättning efter det att man har utnyttjat perioden med nytillträdandeersättning på grundbeloppsnivå, ska krävas att den arbetslöse har uppfyllt ett ordinarie kvaliñceringsvillkor, dvs. förvärvsarbete i minst nio månader under ramtid av tolv en månader. Om den försäkrade under pågående period med nytillträdandeersättning kvalificerar sig till första period med inkomstborten fallsersättning, ska inte avräkning ske. Däremot kan inte eventuella outnyttjade ersättningsdagar med nytillträdandeersättning sparas om en ordinarie ersättningsperiod börjar löpa. Dessa dagar bortfaller i detta fall. Den arbetslöse är inte nytillträdande längre, eftersom han eller hon har klarat att kvalificera sig till ordinarie ersättningsperiod. Tiden i en nytillträdandeersättning ska inte inräknas i kalendertiden för en bortre gräns. I övrigt ska samma villkor gälla för nytillträdande som för arbetslösa som erhåller arbetslöshetsersättning.

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 157

6.3 Efterskydd

Förslag

Arbetslösa som p.g.a. den bortre gränsen blivit utförsäkrade föreslås få rätt till efierskydd under en viss tid. Efterskyddet ska ingå i den obligatoriska delen av försäkringen. Efterskyddet utgår till utförsäkrade som fortfarande är aktivt arbetssökande och även i övrigt uppfyller gnmdvillkoren. En noggrann individuell prövning av att den arbetslöse är aktivt arbetssökande och står till arbetsmarknadens förfogande ska göras av arbetsförmedlingen som underlag för arbetslöshetskassans beslut. Ersättningen är ett gnmdbelopp och utgår under en delpeiiod om 200 ersättningsdagar. Ersättning kan endast utgå inom längst ett år från utförsäkringsdagen.

Motiv

En av de viktigaste utgångspunkterna för utredningens arbete har varit

att göra tydligt att arbetslöshetsförsäkringen endast ska vara en tillfäl-

lig lösning vid ofrivillig arbetslöshet. Försäkringen ska ge den arbets-

löse en möjlighet att under en begränsad tid anpassa sig till de ändrade förhållandena. Syftet med att införa slutpunkt i försäkringen är att

en alla inblandade arbetsförmedling, arbetsgivare och den arbetslöse -

själv ska anstränga sig till det yttersta för att bryta arbetslösheten

innan ersättningstiden är slut. Detta till trots kommer det att finnas arbetslösa som när ersättningstiden är slut inte har lyckats återfå fäste på arbetsmarknaden. I avsnitt 11.3 framgår att strax under 50 000 personer hade befunnit sig i öppen arbetslöshet eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder i mer än 860 dagar vid årsskiftet 1995/96. Den stora gruppen långtidsarbetslösa beror på den mycket svaga arbetsmarknaden mellan åren 1992 och 1994. Tabell

11.13 visar att det finns människor av båda könen, i olika delar av landet och i alla åldrar bland de långtidsarbetslösa.

De stora individuella skillnader som finns mellan olika arbetslösa som riskerar att utförsäkras, motiverar att skilda lösningar tar vid efter ersättningsperiodens slut. För yngre arbetslösa bör, när arbetsmarknadspolitiskt stöd och arbetslöshetsersättning utgår, inriktningen vara att vinna nytt fäste på arbetsmarknaden, t.ex. genom att byta yrke,

15 8 Särskilda frågor SOU 1996: 150

bostadsort eller genom utbildning. För dessa grupper är det fel att överväga någon fonn permanent försörjning vid utförsäkring. I stället av kan slutpunkt för arbetslöshetsförsäkringen ge ett kraftfullt motiv en till de arbetslösa, riskerar att för gott hamna utanför arbetsmarknasom den, att göra intensivare ansträngningar att bryta sin arbetslöshet. Äldre arbetslösa riskerar att utförsäkras kan behöva någon som form ersättning som kan löpa fram till ålderspensionering, om det av skulle behövas. Utredningen återkommer till de äldre i avsnitt 6.4.

Utformning

I de fall den arbetslöse inte lyckats något nytt arbete under ersättningstiden och han eller hon därigenom blir utförsälcrad, kan den försäkrade stå inför mycket drastiskt förändring i sitt liv. Genom en utförsäkringen drabbas i flertalet fall den enskilde av ett rejält inkomstbortfall. För att motverka att förändringarna för den som utförsäkras blir alltför drastiska, föreslår utredningen att ett efterskydd införs i arbetslös hetsförsäkringen. Detta efterskydd ska till de blivit utförsäkges som rade att den bortre gränsen för ersättningsrätt fallit ut. Denna p.g.a. ersättningsmöjlighet ska endast utgå under begränsad tid och ingå i den obligatoriska delen av försäkringen. I likhet med nytillträdandeersättningen bör efterskyddet bestå av en

delperiod med grundbelopp. Genom att ersättningsnivån är relativt låg

och ersättningstiden är begränsad görs det klart för den arbetslöse att hans eller hennes situation är i förändring. Efterskyddet ger en ekonu nomisk grund kan behöva kompletteras med kommunala insatser som av mer social karaktär. För att erhålla efterskyddsersättning ska den enskilde uppfylla ett kvalificeringsvillkor. I denna situation är det knappast meningsfullt att ha ett kvalificeringsvillkor motsvarar återkvaliñceringsvillkoret, som dvs. ett visst mått arbete eller därmed jämställda aktiviteter. En inav dividuell prövning bör i stället ske, där arbetslöshetskassan via arbetsförmedlingen kontrollerar att den arbetslöse verkligen är aktivt arbets-

sökande och står till arbetsmarknadens förfogande, dvs. uppfyller de

gmndvillkor som finns för ersättningsrätten. Eftersom efterskyddet ingår i den obligatoriska delen av försäkringkrävs inte medlemskap i någon arbetslöshetskassa. Man ska givetvis en inte kunna erhålla efterskyddsersättning, man har blivit utförsälcrad om efter att ha erhållit nytillträdandeersättning.

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 159

Ersättningstiden bör begränsad, varför det är lämpligt att låta vara

efterskyddet utgå under en delperiod, dvs. 200 ersättningsdagar. För att

den sammanlagda ersättningstiden den ordinarie arbets- - summan av

löshetsförsäkringen och efterskyddet inte ska bli alltför lång, bör

-

efterskyddsersättningen utgå under högst ett år från den första ersätt-

ningsdagen. Efterskyddet föreslås få ettårig kalendertidsgräns, i en som

de fall den fyraåriga kalendertidsgränsen fallit ut, kan förlänga den

totala ersättningstiden ytterligare ett kalenderår. Enbart heltidsarbetslösa bör omfattas efterskyddet. Deltidsarbetsav lösa ska inte kunna erhålla denna ersättningsform. Om deltidsarbetslösa får efterskydd förlängs deras ersättning ytterligare ett år,

vilket strider mot de grundläggande principerna för deltidsersättningen

se nedan avsnitt 6.6.

Ersättningsperioden ska inledas med karenstid motsvarar en som

den som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen i övrigt.

6.4 Äldre

långtidsarbetsarbetslösa

Förslag

En särskild arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller motsvarande för äldre långtidsarbetslösa som utförsäkrats -förlängt efterskydd föreslås bli införd. Det förlängda efterskyddet bör utformas det efterskydd som som ingår i arbetslöshetsförsäkringen.

Nya perioder kan efter individuell prövning, som görs arbetslöshetsav kassan underlag från arbetsförmedlingen, beviljas fram till pensioneringstidpunkten.

Det förlängda efterskyddet ska i viss utsträckning kunna kombineras med arbete, dock högst tio timmar per vecka, utan att ersättningsrätten påverkas.

Gällande rätt

Dagens system

Inom systemen för arbetslöshetsersättning finns vissa regler speci-

som ellt gäller äldre Aldre brukar i detta sammanhang definieras personer.

160 Särskilda frågor

de uppnått 55 års ålder. De regler som avses gäller dels som som

ersättningsperiodemas längd, dels bestämmelser avräkning vid

om pension påverkar arbetslöshetsersättningens storlek. som Ett grundvillkoren för att kunna erhålla ersättning är att den av sökande ska arbetsför. Detta innebär att han eller hon ska kunna vara prestera ett normalt arbetsresultat i ett för honom eller henne lämpligt arbete. Den på grund exempelvis hög ålder inte kan utföra som av arbete kan heller inte erhålla ersättning vid arbetslöshet. I detta sam-

manhang kan det nämnas att enligt anställningsskyddslagen ska en

uppsägning sakligt grundad. I förarbetena till anställningsskyddsvara lagen anfördes att i princip ska t.ex. tilltagande ålder inte utgöra saklig grund för uppsägning, utan arbetsgivaren bör kunna åtgärda problemen med hjälp förändring arbetsmiljön eller omplacering. Men om av av nedsättningen arbetsförmågan är så väsentlig att arbetstagaren inte av kan utföra något arbete betydelse, kan uppsägning ske. av Rätt att bli medlem i arbetslöshetskassa har bl.a. den som inte fyllt 64 år. Medlemskapet upphör utan uppsägning den dag den försäkrade fyller 65 år. En fyllt 55 år har rätt till 450 ersättningsdagar person som i stället för normalt 300 dagar. Reglerna i KAS-lagen innebär att den som fyllt 55 år innan ersätt-

ningsperioden gått till ända erhåller 300 dagar i stället för 150, som är

det normala. Om den arbetslöse uppnått 60 års ålder, erhåller han eller hon 450 dagar. Rätten till KAS upphör månaden innan den arbetslöse fyller 65 år eller börjar uppbära hel ålderspension, hel förtidspension

eller helt sjukbidrag. Dagpenningen i det ekonomiska stödet vid arbetslöshet beräknas

med utgångspunkt från det arbete som den försäkrade förlorat samt

med särskilda avräkningsregler gällande pension. Avräkningsreglerna innebär att dagpenning lämnas med 65 procent av den försäkrades dagsförtj änst, han eller hon tillerkänts ålderspension i form av folkom pension, allmän tilläggspension eller pension som lämnas på annan dagpenningen ned med l/26O grund av förvärvsarbete. Dessutom sätts årspensionen och ersättningen understiger tio kronor betalas den av om inte ut. Pensionsavdrag görs även för den arbetslöse som erhåller KAS. Om den försäkrade gjort förtida pension, så kan han eller hon uttag av återkalla det med verkan från kommande månadsskifte. Detta medför att den minskning 65-årspensionen det förtida uttaget medför av som

blir lägre. När pensionen upphör ska därför inte pensionsavdrag från

dagpenningen göras. Andra pensioner inte har anknytning tillförvärvsarbete, exemsom pelvis änkepension och pension utgår till den försäkrade på grund som frivillig försäkring, medför inte någon minskning av dagpenningen. av

Detsamma gäller omställningspension, utbetalas oberoende av om

som

sou 1996:150 Särskilda frågor 161

den försäkrade kan berättigad till arbetslöshetsersättning eller ej,

vara

och särskild efterlevandepension inom den allmänna försäkringen, där

dock försäkringskassan gör avdrag från eventuellt belopp från arbets-

löshetsförsäkringen. Enligt lagen allmän försäkring har försäkrad rätt till folk-

om en

pension i form av förtidspension bl.a. i det fall då hans eller hennes arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning den

av

fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst 1/4 och nedsättningen kan varaktig. Om nedsättningen

anses vara av ar-

betsfönnågan inte anses varaktig, men kan antas bestå avsevärd tid

lämnas sjukbidrag i stället för förtidspension. Sjukbidraget är begränsat

till viss tid. Hel, 3/4 halv eller 1/4 förtidspension kan utges. Försäk-

ringskassan utfärdar bevis på attden försäkrade erhåller förtidspension, och kassan kan även besluta rehabilitering eller utbildning om som

personen ska genomgå för att kunna erhålla ett lämpligt arbete. Om den försäkrade omfattas arbetslöshetsförsäkringen har han

av

eller hon inte rätt att erhålla arbetslöshetsersättning han eller hon

om

uppbär hel förtidspension eller sjukbidrag. Detsamma gäller för KAS. Om personen har 3/4 förtidspension eller sjukbidrag har han eller hon rätt till arbetslöshetsersättning endast arbetsvillkoret uppfyllts efter

om pensioneringstillfället.

Den som uppbär halv eller 1/4 förtidspension eller sjukbidrag har rätt till arbetslöshetsersättning även arbetsvillkoret inte uppfyllts

om efter pensioneringstillfället. Arbetsutbudet utgör normalarbetstid. För den medlem som inte förvärvsarbetat efter pensioneringstillfallet ska

dagsförtjänsten vid halv förtidspension eller sjukbidrag baseras på hälf-

ten av den lön han eller hon hade före pensioneringen och vid 1/4 för-

tidspension eller sjukbidrag på 3/4 på den lön han eller hon hade före pensioneringen.

I juni 1995 fattades besluts om att den arbetsgivare anställer

som en person som är över 60 år och långtidsarbetslös och erhåller arbetssom

löshetsersättning, kan få lönebidrag med upp till halva lönesumman.

Bidraget ska i första hand gälla lokalt bundna sökande med kortare

utbildning. Detta är avsett tillfällig åtgärd för budgetåren

att vara en 1995/96 97. -

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

Fr.o.m. den 1 januari 1997 kommer den särreglering medför att

som äldre arbetslösa erhåller längre ersättningsperioder att tas bort. Ersätt-

5 SFS 1995:724

6 164252

162 Särskilda frågor SOU 1996: l 50

ningsperiodemas längd kommer att uppgå till 300 dagar för samtliga är berättigade till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och som KAS.

Äldre i arbetslivet

De äldres ställning

I ett internationellt perspektiv har Sverige ett relativt högt arbetskraftsdeltagande i de äldre åldersgrupperna. I synnerhet gäller detta kvinnor. Män i åldern 60-64 år har minskat sitt deltagande från 80 procent år cza 1970 till under 60 procent på nittiotalet. Både män och kvinnor har de

senaste åren minskat sitt arbetskraftsdeltagandeö

Enligt AMS7 blir nästa stora arbetslöshetsproblem de äldre, bl.a.

beroende på den kraftiga ökningen antalet äldre i befolkningen. av Under åren 1996 och 1997 ökar befolkningen i åldrarna 50-64 år med drygt 90 000 och fram till år 2000 beräknas ökningen uppgå personer till 210 000 Arbetslösheten kan förutses öka successivt i personer. gruppen. Några faktorer påverkar de äldres situation på arbetsmarknaden som är arbetsmiljö, utbildning, hälsa, skatte- och bidragsregler, geografisk

och yrkesmässig rörlighet, anställningsskydd, avgångsskyldighet i lag

och avtal, pensionssystem och attityder i samhället. Under en lågkonjunktur är det t.ex. inte ovanligt att äldre utsätts för påtryckningar om att lämna plats för yngre inom arbetslivet. Två sinsemellan olika uppfattningar finns och har funnits i synen på de äldres deltagande i förvärvslivet. Den synpunkten är de själva ena ska kunna välja tidpunkt för att lämna förvärvslivet. För detta har olika skäl anförts såsom att individen ska ha valfrihet, hälsan kan påverkas positivt kvarstår i arbetet och att den äldre arbetskraften är en om man för arbetsgivaren. Dessa skäl verkar dock främst ha fått uppresurs märksamhet i de tider då konjunkturen varit sådan att behovet av arbetskraft har varit stort. Det andra betraktelsesättet innebär att en renodling systemen bör ske, vilket medför att den som är pensionav erad inte längre ska kunna omfattas exempelvis arbetslöshetsförsäkav ringen.

6 PM från arbetsmarknadsdepartementet 1995-04-07. 7 1996:4 Ura

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 163

När regler funnits gjort det möjligt att erbjuda äldre i arbetssom kraften ekonomiska förutsättningar att sluta arbeta tidigare, exempelvis att avgå med pension och kunna kombinera detta med arbetslöshetsersättning, har uppmärksammade missbruk förekommit. I vissa branscher har möjligheterna utnyttjats systematiskt. Med tanke på att det lagts vikt vid att äldre förvärvsarbetande ska kunna välja själva, när pensionering ska ske och inte ska behöva känna sig tvingade att lämna plats yngre, har detta ansetts vara en olycklig utveckling.

Reglerna förtidspension stramas åt om Den 1 juli 1972 infördes möjlighet för äldre arbetslösa som uppfyllde

vissa villkor att erhålla förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga

skäl. Detta innebar att det inte fanns något krav på någon medicinskt betingad nedsättning av arbetsförmågan. Fr.o.m. den 1 oktober 1991 har den möjligheten tagits bort. Fortfarande gäller dock att vid den medicinska bedömningen av arbetsförmågan hos den som fyllt 60 år, tas hänsyn främst till den försäkrades fönnåga och möjlighet att skaffa sig inkomst genom sådant arbete som han eller hon tidigare utfört eller genom annat tillgängligt lämpligt arbete. Det ställs inte krav på att dessa personer ska genomgå rehabilitering eller omskolning. Regeringföreslog 8 en i en proposition att de nuvarande särreglema ska av-

skaffas fr.o.m. den 1 januari 1997 och riksdagen beslutadeq i maj 1995

i enlighet därmed. Regeringen gjorde i detta sammanhang den bedömningen att det är av stor vikt att uppkomna kostnader på grund av sjukdom eller arbetslöshet i största möjliga utsträckning hanteras inom socialförsäkringen respektive inom arbetsmarknadspolitiken. Denna strävan underlättar, enligt regeringen, politiska prioriteringar mellan olika politikområden och bidrar till att stärka tilltron till systemen.

I september 1996 har regeringen i en propositionlo lagt förslag

angående kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och folkpension. Där föreslås att för arbetslösa bör arbetsförmågan bedömas i förhållande till arbetsmarknaden i sin helhet, dvs. några begränsningar till följd av exempelvis tidigare yrkeserfarenhet eller yrkesutbildning bör inte förekomma. Underlag för propositionen var Sjuk- och arbetsskadekommitténs delbetänkande Försäkringsskydd

8 1994/95:147. Prop. 9 1994/95:SfU Bet. 10, rskr. 1994/95343. ° Prop. 1996/97:28

164 Särskilda frågor SOU 1996: 150

vid sjukdom Ett delbetänkande om rätten till ersättning och beräkning -

av inkomstunderlag under sjukpenningtid

GD-gruppens skrivelse

Under slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet har väsentliga förändringar inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdet beslutats. De samverkande myndigheterna Arbetslivsfonden, Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen redovisade hösten 1995 i promemoria, som undertecknades av en den s.k. GD-gruppen, sina bedömningar och förslag angående åtgärder för att utveckla arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet. I denna skrivelse inlämnats till regeringen påpekades att gränssom dragningen mellan myndigheternas och kommunernas sysselsättningssedan flera år har varit flytande. sjukskrivning och arbetslöshet ansvar har blivit något av kommunicerande kärl. Ersättningsnivåerna inom de olika försäkringssystemen har ofta blivit styrande i avsaknad av tydliga kriterier för att bedöma i vilket dessa den enskilde arbetslöse rätteliav hör hemma. En återkommande svårighet i den praktiska verksamgen heten har gällt bedömningen i första hand ska betrakav när en person sjuk respektive arbetslös och aktuell för arbetsmarknadspolitistas som ka åtgärder. Oklarheter i fråga om ansvar för åtgärder och kostnader betydande gråzon. har skapat en GD-gruppen konstaterade även att slopandet av äldrereglema avseende förtidspensioner kommer att innebära ökning av antalet arbetsen lösa äldre, lokalt bundna och ofta med dålig utbildningsnivå. Med de förutsättningar gäller på arbetsmarknaden i dagsläget kommer som dessa att i ringa utsträckning kunna beredas reguljära arbeten. personer Riskerna för permanent arbetslöshet, utförsäkring och hänvisning till socialbidrag som försörjning blir därmed stora. Konsekvenserna kan bli att äldre arbetslösa under några år belastar systemet utan att ha reella möjligheter att kunna återgå i arbete. Samtidigt riskerar de att drabbas medicinsk ohälsa i förlängningen av som kan kvalificera till förtidspension. GD-gruppen föreslog därför att förtidspension arbetsmarknadsmässiga skäl under vissa förutsättningar av skulle kunna ges till äldre arbetslösa. Längre rehabiliteringsinsatser föreslogs också när det gäller arbetslösa sjukskrivna. Med dagens regler begränsas försäkringskassans rehabiliteringsinsatser till i princip ett år. Men många långtidssjuk-

"soU1995;149.

Särskilda frågor

skrivna kan behöva längre tid för att brister i exempelvis reparera

grundutbildning eller språkkunskaper.

Motiv

I direktiven att utredningen ska pröva reglerna i arbetslösanges om

hetsförsälcringen kan stödja äldre arbetstagare att motstå påtryckningar

att lämna sitt arbete till förmån för Utredningen ska även ta hänyngre.

syn till förändringarna i reglerna förtidspension.

om De äldre som är kvar i arbetskraften har anställningsskyddsgenom lagen ett starkt anställningsskydd. Ofta är det så att de bara kan sägas

upp om de själva går med på detta. Genom olika fördelaktiga erbju-

danden från arbetsgivarnas sida till äldre slutar i förtid, kan ibland som turordningsreglerna med de fackliga organisationernas goda minne frångås. Inflödet arbetslösa från de äldre åldersgruppema är således av

mindre än från andra åldersgrupper, äldre blir arbetslösa, så

men om

blir de det ofta långvarigt. Detta förklaras delvis att det är svårare

av för äldre att få arbete, det beror också till del på att de äldre men en som har gått med på att bli uppsagda antagligen är inställda på att inte förvärvsarbeta mer.

Genom de av riksdagen beslutade förändringarna i arbetslöshetsför-

säkringen, vilka träder i kraft den 1 januari 1997, försvinner de särregler för äldre som nu finns. Detta innebär att denna kommer att grupp få samma ersättningstid övriga I riksdagsbeslutet ingår som grupper. en

ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd för äldre, som innebär att särskilda

arbeten ska inrättas för arbetslösa är över 55 år och har varit som som

inskrivna på arbetsförmedlingen i två år. Dessa ska möjlighet att offentliga tillfälliga arbeten med en ersättning motsvarande arbetslöshetsersättningen plus ett visst tillägg.

Dessa särskilda arbeten ska finnas under åren 1997 och 1998 och kvalificera för en ny ersättningsperiod på 300 dagar. Däremot kvalificerar de inte för någon ersättningstid. De bryter inte heller den ny treåriga kalendertiden. Den 1 januari 1997 försvinner även de särregler för personer över 60 år funnits vad gäller rätten till förtidspension. som Utredningen att det behövs ett förstärkt äldreskydd i försäkanser ringen. Det inte är rimligt att människor, i allmänhet har ett långt som yrkesverksamt liv bakom sig, ska hänvisade till socialbidrag för vara sin försörjning, om de inte har annat att leva Till detta kommer de av.

välbekanta svårigheterna för äldre att åter komma in på arbetsmarkna-

den. Promemorian från de fem generaldirektörema angående förtids-

166 Särskilda frågor SOU 1996: 150

pension på arbetsmarknadsmässiga grunder arbetsmarknads- - en pension för äldre långtidsarbetslösa vittnesbörd om behovet av en - ger sådan lösning. Samtidigt är det viktigt att påpeka att arbetslöshetsförsäkringen inte bör utformas så att utslagningen från arbetsmarknaden äldre legitiav Risk för detta finns ersättningen blir hög och om samhället meras. om bär hela kostnaden. Arbetslöshet för äldre får inte bli ett attraktivt alternativ. Både de företag och förvaltningar avvecklar äldre och som de äldre själva accepterar att avgå i förtid bör med och betala som vara kostnaden för denna arbetslöshet. Motiven till detta är både sociala och

ekonomiska. Det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå någon form av arbetsmarknadspension. I avsaknad ett sådant alternativ, förordar utav redningen särskilda regler motsvarande efterskydd införs för äldre. att En äldre arbetslös utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen som

den bortre gränsen och även förbrukat efterskyddsersättningen,

p.g.a. bör ha möjlighet att perioder med efterskydd, som längst fram nya till sin pensionering.

Utformning

En arbetsmarknadspolitisk åtgärd

Det förlängda efterskyddet är enligt utredningens mening inte en del i

arbetslöshetsförsäkringen utan ska betraktas som en arbetssnarare

marknadspolitisk åtgärd. Ersättningen bör dock, i enlighet med vad

utredningen i övrigt föreslår, administreras arbetslöshetskassorna. av Det bör ett alternativ möjligt att reglera det förlängda eftersom vara skyddet via särskild förordning, det inte kan betraktas som en en om

arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Utredningen emellertid att det förlängda efterskyddet kan utanser

formas arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller stöd. För detta talar

som en den arbetslöse ska stå till arbetsmarknadens förfogande. Inför varje att

ersättningsperiod ska särskild bedömning göras arbetsförrned-

ny en av lingen, för konstatera den arbetslöse är aktivt arbetssökande och att om

till arbetsmarknadens förfogande samt uppfyller villkorenli övrigt.

står En individuell bedömning ska därvid göras utifrån den enskildes förutsättningar, arbetsmarknadsläget på orten och i den aktuella yrkesvid olika tidpunkter. Förbättras möjligheterna att få arbete, ska gruppen detta beaktas arbetsförmedlingen. Korta och tillfälliga jobb ska t.ex. av

Särskilda frågor 167

inte kunna avvisas av en arbetslös med förlängt efterskydd. Om den arbetslöse inte uppfyller kraven för rätt till förlängt efterskydd ska hans eller hennes rätt till förlängt efterskydd upphöra. Varje ersättningsperiod bör föregås av en karenstid.

Åldersgräns

Vilka ska då betraktas äldre och komma i åtnjutande denna som av förlängda ersättning Efterskyddet bygger på förutsättningen att den arbetslöse har blivit utförsäkrad. Detta innebär att han eller hon före utförsäkringen under minst tre till fyra år har uppburit arbetslöshetsersättning varvad med förvärsinkomster eller olika slag aktivitetsstöd. av Om man som i dag skulle betrakta 55-åringar äldre i försäkringens som

mening, skulle den förlängda efterskyddsersättningen innebära

att arbetslösa är 52 år skulle kunna erhålla ersättning fram till dess att som de erhåller ålderspension. Utredningen att sådan åldersgräns anser en är för låg och föreslår därför att det ska krävas att den arbetslöse har fyllt 58 år, för att han eller hon ska kunna komma i åtnjutande den av förlängda rätten till efterskydd.

Kompletterande inkomster

Efterskyddet innebär att äldre arbetslösa i många fall kommer att få en rejäl sänkning av sin inkomst. Denna inkomst kommer sannolikt att gälla under en längre period och kan bl.a. medföra att den framtida pensionen påverkas negativt. Det är därför angeläget att försöka ordna kompletterande inkomster. Det är tänkbart att arbetsmarknadens parter, liksom redan sker på många håll, avtalsvägen skulle vara beredda att skapa kompletterande fönnåner eller garantier för arbetslösa med lång tid bakom sig i en arbetslivet, om en viss grundfinansiering ges från annat håll. Detta kan ske dels centralt via trygghetsavtal, dels lokalt på arbetsplatserna i särskilda överenskommelser inför neddragningar personal. En sådan av lösning skulle underlätta för arbetsgivarna att göra nödvändiga omstruktureringar, samtidigt som yngre arbetstagare skulle få ökade möjligheter att ha kvar sina anställningar. Även via förlängt efterskydd subventioner del om staten en av ersättningen till äldre som avgår i förtid, kommer sådan lösning att en innebära rejäla kostnader för arbetsgivarna. Avtalen kommer därför troligen att omfatta endast de arbetstagare som har arbetat längre en period i aktuella företag och verksamhetsområden.

168 Särskilda frågor

För äldre arbetslösa inte omfattas av sådana avtal är det angesom läget att andra möjligheter finns att komplettera ersättningen från det förlängda efterskyddet med inkomster annat slag. Ett alternativ som av utredningen förordar är att dessa arbetslösa får förvärvsarbeta i viss omfattning utan att ersättningen påverkas. En lämplig avvägning är enligt utredningen att godta högst tio timmars arbete per vecka, dvs. en fri kvot införs. Om med förlängt efterskydd arbetar mer än en person tio timmar vecka, bör avräkning ske, då först fr.o.m. den tid per men överstiger tio timmar. Särskilda regler för att motverka missbruk i som detta fall bör efter regeringens bemyndigande utfärdas av AMS. I sistnämnda fall skulle berörd kommun kunna gå in och skapa arbetstillfällen för äldre ryms inom den fria kvoten. Dessa arbeten som bör i så fall sådana inte konkurrerar med annan verksamhet. vara som Ersättningsnivån bör kunna bli föremål för kollektivavtalsförhandling-

ar.

6.5 i

Principiell syn på arbetstidsbegreppet

försäkringen

I kapitel 3 analyserades arbetsmarknadens utveckling, bl.a. olika typer arbetsformer avviker från den traditionella åttatimmarsdagen, av som 40-timmarsveckan och helårsarbete. Även andra arbetstidsmönster om och anställningsformer inte har ökat så drastiskt ofta påstås i den som allmänna debatten, så utgör de, och har länge utgjort, problem inom arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringens konstruktion bygger på traditionella anställningsforoch arbetstider. Specialregler har byggts in för att hantera de avmer vikande formerna. Målkonfliktema i försäkringen blir särskilt tydliga i samband med dessa särfall. Det är svårt att konstruera regler som fungväl. De särskilda reglerna för deltidsarbetslösa och de upprepade erar förändringarna i dessa regler är ett uttryck för denna svårighet. Egenföretagarnas ställning i arbetslöshetsförsäkringen är ett annat exempel.

Det tog många årtionden innan företagare släpptes in i försäkringen.

Denna är fortfarande svårhanterlig i regelverket. grupp Försäkringen bygger på att det finns en given arbetstid som ersättningen ska kunna baseras på, vid sidan den inkomstnivå som den av arbetslöse har haft i det arbete han eller hon har blivit arbetslös ifrån. Det betyder att mängden arbete ska kunna mätas, anges och kontrollepå ett entydigt sätt, dvs. uttryckt i tid. I dag är det arbetsgivare som ras

12 kapitel 7 behandlas försäkringsfrågor rör företagare och uppdragstagare. I som

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 169

via s.k. arbetsgivarintyg går i god för att arbetsmängden har haft en viss omfattning. Som arbetstidsmått används i försäkringen både timmar, dagar, veckor och månader. Trots detta är det svårt att på ett rättvisande sätt behandla arbetstidsmönster avviker från de beskrivna tradisom ovan tionella, t.ex. arbetstider varierar, särskilt när variationerna spänsom ner över längre perioder. Deltidsarbetets definition baseras på vecka som basenhet, och är i den officiella statistiken sådant arbete som omfattar mindre än 35 timmar vecka. per

Försäkringen har anammat detta synsätt. Arbetslöshetsersättning vid

deltidsarbetslöshet bygger därför på ett veckomått. Oberoende hur av arbetstiden är förlagd över en vecka, så räknas arbetstiden så att om, olika arbetstidsmönster blir jämförbara och enhetligt behandlade. Det finns en särskild omräkningstabell utfärdad regeringen för detta änav damål. Men motsvarande synsätt finns inte utvecklat för arbete som varierar över längre tidsperioder. Visserligen finns det vissa tillämpningsregler som anger att om deltidsarbete i ett fast tjänstgöringsschema är fördelat över längre tid vecka, så ska omräkning än en per månad göras. Men detta täcker bara en av alla de möjliga variationer av arbetstidens förläggning kan finnas. som Utredningen anser att deltidsarbete bara är ett specialfall de förav kortade respektive oregelbundna arbetstidsmönster kan föresom komma på arbetsmarknaden. Säsongarbete är t.ex. med detta synsätt samma sak som deltidsarbete, men mätt på årsbasis i stället för veckobasis. Ambitionen bör vara att ha en så lång basperiod möjligt som som grund för arbetstidsmätningen, så att rättvisa och enhetlighet uppnås. Det ideala vore naturligtvis att kunna mäta arbetstiden på årsbasis.

skattesystemet som har höga rättvisekrav på sig bygger på år

som kortaste basperiod för beräkningar. Men i arbetslöshetsförsäkringen är det inte möjligt att vid avvikelser från traditionella arbetstidsmönster ha en så lång period som bas för omräkning den arbetstid av som grundar rätt till ersättning. Det går inte att överblicka så lång tid framåt. Om ambitionen är att i alla lägen ha ett så långt tidsperspektiv som möjligt för omräkning varierande arbetstider, betyder det att månad av bör vara den normala ornräkningsenheten. Omräkningstabellen för deltidsarbete på veckobasis kan givetvis fortsatta att användas, bör men kompletteras med ytterligare tillämpningsföreskrifter angående andra arbetstidsvariationer. I detta kapitel behandlas två fall av arbetstidsmönster avviker som från mallen och har varit föremål för problem och överväganden som

170 Särskilda frågor SOU 1996: 150

inom försäkringen. Dessa två arbetstidsmönster är deltidsarbete respektive säsongarbete.

6.6 Ersättning vid deltidsarbetslöshet

Förslag Någon särregel för deltidsarbetslösa föreslås inte ingå i den nya arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsförmedlingen bör aktivt arbeta för att de deltidsarbetslösa ska kunna erhålla arbete enligt arbetsutbudet. Arbetsutbudet bör prövas. Ingen ändring i gällande praxis avseende uthyrningsföretag föreslås.

Gällande rätt

Arbetslöshetsersättning eller KAS kan utgå till den som antingen är helt eller delvis arbetslös och i övrigt uppfyller vissa krav. En förutsättning för att ersättning ska kunna utgå till den som arbetar deltid och endast delvis är arbetslös, är att han eller hon tidigare har haft ett arbete med större omfattning och fortfarande har en önskan om att åter arbeta i denna utsträckning. Arbetsutbudet måste dock alltid vara minst 17 timmar i genomsnitt per vecka. Om den arbetslöse tidigare har haft ett heltidsarbete och senare bara

kan få ett deltidsarbete, så kan han eller hon ha rätt att yjøllnads-

markera, skillnaden i tid mellan det tidigare och det erbjudna arbeom tet uppgår till ett visst antal timmar. Ersättningen fastställs genom att jämförelse görs mellan den tid den arbetslöse tidigare arbetade och en den tid det arbetet omfattar, enligt regeringen fastställd omnya en av räkningstabell. Ersättningen till den är deltidsarbetslös bestäms på vanligt sätt som att beräkning görs normalinkomst och normalarbetstid. genom en av Normalarbetstiden är den genomsnittliga arbetstiden antingen i det förvärvsarbete innebär att arbetsvillkoret uppfyllts, eller i allt det försom värvsarbete som utförts under ramtiden. söker deltidsarbete och arbetslös, får ersättning i Den som enbart är förhållande till den sökta arbetstiden. Detta gäller även om han eller hon tidigare arbetat heltid. En arbetslös tidigare arbetat deltid, som

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 171

men som nu söker heltidsarbete, får ersättning motsvarande sitt tidigare deltidsarbete, dvs. för det verkliga inkomstbortfallet. Den l september 1995 ändrades lagstiftningen så att den regelsom bundet utför deltidsarbete, då han eller hon i övrigt är arbetslös och vid ersättningsperiodens slut fortsätter en tillsvidareanställning på deltid, inte längre har rätt till fortsatt ersättning, så länge tillsvidareansom ställningen pågår. Begränsningen ersättningsrätten gäller även vid av en ny tillsvidareanställning på deltid som påbörjas inom tre månader

från det att den tidigare tillsvidareanställningen på deltid upphörde.

Reglerna fick full genomslagskraft den l januari 1996. Den som på grund av begränsningsregeln slutat tillsvidareanen ställning på deltid på egen begäran ha haft giltig anledning att anses sluta sitt arbete. Avstängning från rätt till ersättning ska inte ske. Det anses inte heller som ett lämpligt arbete, om den arbetslöse inom tre månader från det att anställningen upphörde, erbjuds en ny tillsvidareanställning på deltid. Enligt vad som klargjorts i praxis anses arbetslösheten ha inträffat i

anslutning till att den första ersättningsperioden påbörjades. Detta

innebär att normalarbetstiden beräknas utifrån det arbete som den försäkrade hade innan den första ersättningsperioden påbörjades. Om den försäkrade under den tid han eller hon erhåller ersättning lyckas skaffa sig ett deltidsarbete, och därmed uppfyller ett nytt arbetsvillkor, sänks inte nonnalarbetstiden. Länsarbetsnämnden ska under den tid ersättning vid deltidssom arbete lämnas i samarbete med den enskilde, arbetsgivare och fackliga organisationer, aktivt verka för att den deltidsarbetslöse får en sammanlagd arbetstid som motsvarar dennes önskemål. Kan inte detta åstadkommas, ska den försäkrade om möjligt i stället erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Arbetslöshetskassan ska var sjätte månad göra särskild prövning en av rätten till ersättning. Fortsatt ersättning medges endast i tre fall. Det första fallet den försäkrade fyllt 55 år. I det andra fallet kan är om ersättning fortsätta att utgå, om den försäkrade har fått men ännu inte tillträtt ett arbete med en arbetstid som motsvarar dennes önskemål. I det sista fallet får ersättning utges endast den arbetslöse inte har om kunnat erbjudas ett arbete enligt sitt arbetsutbud eller lämplig en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. På motsvarande sätt görs särskild prövning av länsarbetsnämnden var sjätte månad för den som uppbär KAS. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer AMS, får föreskriva om begränsningar i ersättningsrätten för den som uppbär arbetslöshetsersättning eller KAS och regelbundet utför som

13Se ovan kapitel 5.4.

172 Särskilda frågor

deltidsarbete under veckor då han eller hon i övrigt är arbetslös, förutsatt att det finns särskilda skäl. Försök har tidvis gjorts att begränsa ersättningsrätten för deltids-

arbetslösa fyllnadsmarkerar. Syftet har dels varit att påverka

som arbetsmarknadens parter, så att de som arbetar deltid erbjuds utökad arbetstid, dels att uppnå besparingar. Mellan åren 1974 och 1984 gällde den s.k. 50-dagarsregeln, innebar att den som regelbundet utförde som deltidsarbete under tid då han eller hon i övrigt var arbetslös erhöll 50 ersättningsdagar. Mellan åren 1987 och 1993 gällde en liknande regel medgav den deltidsarbetslöse 150 ersättningsdagar. som Det är oklart hur reglerna deltidsarbetslösa ska tillämpas efter om

den 1 januari 1997. I propositionen framfördes att möjligheten att

förlänga den maximala ersättningstiden till fyra år skulle gälla för dem utförde reguljärt förvärvsarbete viss tid, dock inte för dem som som samtidigt uppbar arbetslöshetsersättning. Det framgår inte av lagtexten att deltidsarbetande uppbär arbetslöshetsersättning inte skulle som kunna förlänga ersättningstiden till fyra år.

Varför är deltidsarbetslöshet ett problem i försäkringen

Enligt direktiven ska utredningen göra en översyn av hela problematiken med arbetslöshetsersättning och deltidsarbete. Utgångspunkt ska

att arbetslöshetsersättningen inte ska stimulera utbudet av deltidsvara arbete. Deltidsarbetslösheten har till skillnad från övrig arbetslöshet varit förhållandevis hög och konstant över tiden. Se kapitel Under 1980talet minskade andelen kvinnor med deltidsarbete något, men trots att det under slutet 1980-talet var stor brist på arbetskraft inom många av områden, fanns det samtidigt betydande deltidsarbetslöshet. Att de en deltidsarbetslösa trots den starka efterfrågan på arbetskraft inte fick arbete i enlighet med sitt arbetsutbud visar, att deltidsarbetslösheten har vissa särdrag jämfört med heltidsarbetslöshet. Att deltidsarbetslösheten består har sin grund i att deltidsarbete mot genuina behov på arbetsmarknaden. Många verksamheter svarar har behov att variera omfattningen på arbetskraften över tiden. av Många anställda, hittills i första hand kvinnor, har önskemål om att arbeta mindre än heltid. Deltidsarbetet i sig är således inte ett problem primärt hört hemma i försäkringen. I kapitel 5 redovisades att rätt som

Prop. 1995/962222, s. 8.14.

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 173

för deltidsarbetande som förlorat sitt deltidsarbete att ersättning infördes år 1974 i och med ALF-lagen. När personer som formellt efterfrågar heltidsarbete inte kan få det och i stället arbetar deltid och får deltidsersättning, uppstår emellertid risk för problem i försäkringen. Då kan nämligen både arbetsgivare och arbetstagare använda arbetslöshetsersättningen som inkomstutfyllnad. Försäkringen betalar den arbetstid som arbetsgivaren inte vill erbjuda och som den anställde kanske inte skulle ta emot om den verkligen erbjöds. Ersättningen kallas utfyllnadsersättning eller fyllnadsmarkering. språkbruket pekar på att det ibland främst handlar om en utfyllnad av lönen och inte i första hand arbetslöshetsersättning, dvs. en omställningsersättning. Personer som erhåller arbetslöshetsersättning samtidigt som de arbetar deltid kan få ersättning under lång tid, utan att det blir aktuellt med någon ny ersättningsperiod. Detta åskådliggörs i följande exempel.

Exempel A har en deltidstjänst som motsvarar 80 procent av en heltidstjänst. I enlighet med de omräkningsregler som finns i försäkringen, erhåller han eller hon arbetslöshetsersättning motsvarande en dag per vecka. Detta innebär att A under ett år förbrukar ca 50 ersättningsdagar. Ersättningsperioden 300 dagar kommer därför att omfatta ca sex år.

I det system gällde fram till 1 januari 1996 fanns möjlighet till en som evig rundgång. Detta berodde på den praxis som alltjämt gäller och som innebär att den normalarbetstid som den arbetslöse hade, när han eller hon påbörjade den första ersättningsperioden, ligger till grund för att beräkna den ersättningsgmndande inkomsten även i de efterföljande ersättningsperioder. Att uppsägningstid i vissa fall ska läggas ut vid övergång från heltill deltid har inte beaktats i praktiken. Se ovan kapitel

Hur fungerar nyligen införda särregler

Den förändring som genomfördes hösten 1995 och som trädde i kraft den 1 januari 1996 syftade till att stävja att de deltidsarbetslösa erhöll en evig försäkringsersättning. Samtidigt ville man förmå arbetsgivarna att tillskapa heltidstjänster. Den nu gällande ordningen ligger helt i linje med grundläggande principer för försäkringen. I avsnitt 5.3 redogjordes för grundvillkoren i försäkringen, bl.a. vem som ska anses som arbetslös. Det konstaterades där att enligt praxis är

174 Särskilda frågor SOU 1996: l 50

en person med en tillsvidareanställning, som innebär att han eller hon under vissa perioder inte kan beredas arbete och då inte heller erhåller någon lön eller annan ersättning, inte arbetslös. Det anses att personen i fråga sin tillvidareanställning har accepterat anställningsgenom formen. Tillsvidareanställning på deltid är ett exempel på detta. Utredningen därför att den förändring som nyligen gjordes är prinanser cipiellt riktig. De reglerna innebär inte ett absolut förbud för deltidsarbetslösa nya att erhålla arbetslöshetsersättning. Det är av skäl som ovan förklarats har tillsvidareendast de personer som vid ersättningsperiodens utgång tjänster, som inte kan erhålla fortsatt ersättning. Deltidsarbetslösa utan fast tjänst kan således fortsätta att få nya ersättningsperioder. Förbudet vad tillsvidaretjänster är inte heller absolut. En deltidsarbetande avser utan fast tjänst, som blir tillsvidareanställd efter tre månader eller senare, efter det att han eller hon har påbörjat en andra ersättningsperiod, får fortsätta att uppbära arbetslöshetsersättning perioden ut.

Exempel B har tillsvidareanställning på deltid. I samband med att B en ska den 300:e ersättningsdagen säger B upp sig. B erhåller därefter tidsbegränsad deltidsanställning under tre månader. Under denna tid en får B fortsatt arbetslöshetsersättning, dvs. B får en ny ersättningsperiod. Därefter får B tillsvidareanställning på deltid. I detta fall finns det en ny inget hinder for att B ska kunna fortsätta att erhålla utfyllnadsersättning under den resterande delen av den nya ersättningsperioden.

Hur regeländringen den l september 1995 har kommit att påverka deltidsarbetslösheten är det ännu för tidigt att säga. Det har förekommit uppsägningar från arbetstagarnas sida med anledning av regelföränd- AMS ringen. Enligt en rapport från har sammanlagt 2 554 personer slutat sina anställningar fr.o.m. den l januari t.o.m. den 30 juni 1996 p.g.a. deltidsbegränsningen. Under samma tid har rätten till ersättning upphört för 2 207 Som jämförelse kan nämnas att gruppen personer.

kan uppskattas till omkring 120 000.16

deltidsarbetslösa med ersättning Reglerna har inte hunnit få fullt genomslag ännu. En period räcker mycket länge vid deltidsarbetslöshet, som ovan visats i exemplet med A. Det finns även tecken tyder på lokalt på arbetsplatserna som man mellan parterna kommer överens om att förändra tillsvidaretjänster till

15 Fbe 1996:1 Beslut i ärenden arbetslöshetsersättning och KAS m.m.. om 16 Se tabell 3.6 och avsnitt 3.2. Av tabell 3.6 framgår det totala antalet deltidsatt arbetslösa var 141 000 det första halvåret 1996. Av avsnitt 3.2 framgår att ca 90 procent dessa kan antas vara ersättningsberättigade. av

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 175

tidsbegränsade tjänster, för att därigenom undvika att de anställda går miste om rätten till arbetslöshetsersättning. Utredningen är inte övertygad om att de beslutade reglerna kommer att få den effekt lagstiftaren har avsett. Risken är att arbetsgisnarare vare och arbetstagare kommer att träffa uppgörelser, som kringgår bestämmelsema. Ventilema i regelverket innebär också, att arbetsgivare och arbetstagare genom att ändra anställningsforrnen fram och tillbaka kan kringgå reglerna och behålla ersättningen/inkomstutfyllnaden. Däremot kommer de nya regler som träder i kraft den 1 januari 1997 och bl.a. innehåller bestämmelser en bortre gräns för som om ersättningsrätten, att innebära att deltidsarbetslösa inte kommer att erhålla arbetslöshetsersättning under i praktiken evig tid. I det ovan angivna exemplet med A kommer arbetstagaren inte ens att hinna förbruka den första ersättningsperioden/delperioden, innan den av riksdagen beslutade kalendertidsregeln slår till.

Aktiva insatser mot deltidsarbetslöshet

Utredningen att den effektivaste vägen att angripa de problem anser finns med deltidsarbetslöshet är att på allvar tillämpa de regler som sedan tidigare finns i arbetslöshetsförsäkringen t.ex. om att den som uppbär ersättning ska stå till arbetsmarknadens förfogande. I som första hand handlar det att arbetsförmedlingen måste arbeta även om med denna arbetslösa. Utredningen har erfarit att så sällan sker. grupp Arbetsförmedlarna har resursskäl koncentrerat sig på heltidsav arbetslösa. Detta kan dock inte vara den enda förklaringen, eftersom en betydande deltidsarbetslösa har funnits även under perioder av grupp låg total arbetslöshet. Det finns exempel på att aktiva insatser från arbetsförmedlingens sida kan minska deltidsarbetslösheten och därmed volymen ersättning betalas ut. Utredningen har studerat bl.a. hur arbetsförmedlingen i som Skara under ett flertal år har bedrivit försöksverksamhet inriktad på en deltidsarbetslösa. Upprinnelsen till försöket var att förmedlingen i slutet 1980-talet uppmärksammade, att antalet deltidsarbetslösa som av uppbar arbetslöshetsersättning var förhållandevis stort, trots att arbetsmarknaden vid det tillfället var mycket gynnsam. Arbetsfönnedlingen startade speciella cirklar för deltidsarbetslösa, förlagda till den arbetslösa tiden. Vid mötena informerades de deltidsarbetslösa vilka skyldigheter och rättigheter de hade. Arbetsförom medlingen försökte genom kontakter med de deltidsarbetslösas arbetsgivare och andra arbetsgivare skapa heltidstjänster. Därutöver erbjöd

176 Särskilda frågor

man de deltidsarbetslösa de sedvanliga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Under försöket upptäckte man att ett flertal arbetsgivare inte var medvetna om att deras anställda var deltidsarbetslösa och uppbar ersättning för detta. Arbetsgivama hade därför inte kunnat beakta deras önskemål om utökad tid, när möjlighet till detta funnits. Vidare upptäcktes att deltidsarbetslösa i större utsträckning än andra arbetslösa var eftertraktade på arbetsmarknaden, eftersom de hade yrkeserfarenhet och referenser att falla tillbaka på. Det gick alltså att heltidsjobb. Därutöver framkom att när en del arbetslösa fick klart för sig vilka krav som ställdes på dem för att erhålla ersättning, exempelvis att acceptera heltidsarbeten trots att dessa var vikariat och att delta i utbildning, sänkte de självmant sitt arbetsutbud. Genom dessa insatser lyckades arbetsförmedlingen i Skara halvera deltidsarbetslösheten. Försöket har vid denna arbetsförmedling pennanentats. Man anvisar deltidsarbete endast till de som enbart söker deltidsarbete. Arbetsgivama informeras om detta, dvs. att arbetsförmedlingen inte kommer att anvisa heltidssökande till deltidsarbeten. En annan effekt av verksamheten är därför att arbetslösa, som endast söker deltidsarbeten utan anspråk på kompletterande deltidsersättning, har kommit till arbetsförmedlingen, vilket de inte gjorde innan. Man tror att detta beror på att denna grupp tidigare ansåg att de inte hade någon hjälp att få av arbetsförmedlingen. Det ovan beskrivna exemplet visar, att det finns sätt att komma till rätta med åtminstone en del av deltidsarbetslösheten. Enligt vad utredningen erfarit är detta sätt att arbeta med deltidsarbetslösa fortfarande sällsynt på arbetsförmedlingarna. Arbetssättet överensstämmer väl med de intentioner som finns lagstiftningen. I ALF-lagen och KAS-lagen anges att länsarbetsnämnden under den tid ersättning vid deltidsarbetslöshet lämnas, i samarbete med den enskilde, arbetsgivare och fackliga organisationer, aktivt ska verka för att den ersättningsberättigade får en sammanlagd arbetstid som motsvarar dennes önskemål. Kan detta inte åstadkommas, ska den försäkrade om möjligt i stället erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Vidare ska arbetslöshetskassan eller länsarbetsnämnden var sjätte månad göra en särskild prövning av rätten till arbetslöshetsersättning respektive KAS. En ökad användning av individuella handlingsplaner även för deltidsarbetslösa bör leda till bättre resultat.

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 177

Särregler kan tas bort

Utredningen konstaterar att nuvarande regler för ersättning vid deltidsarbetslöshet är principiellt korrekta, men svåra att förklara och göra legitima hos de berörda. Risken för att regelverken ska manipuleras är därför stor, särskilt som luckor som inbjuder härtill finns i regleringen. Effekterna av de skärpta reglerna kommer därför att på sikt bli små. Samtidigt innebär riksdagens beslut om en kalendertidsbegränsning av ersättningstiden, att de deltidsarbetslösa inte kommer att kunna utnyttja försäkringen så länge. Utredningen anser därför att den särreglering vad gäller deltidsarbetslösa som infördes den l januari 1996 kan tas bort. De deltidsarbetslösa kan i den nya arbetslöshetsförsäkring som utredningen föreslår behandlas på samma sätt som andra grupper av arbetslösa. Det innebär att efter utförsåkring måste arbetsvillkoret nio månader uppfyllas under en ramtid på tolv månader under vilken ingen ersättning utgått. Utredningen dock att det även i framtiden kan behövas en anser möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen föreslår att begränsa ersättningsrätten för deltidsanställda. En sådan situation kan uppstå arbetsgivare och arbetstagare träffar avtal vars syfte är att om uppnå en anställning på deltid, där arbetslöshetsersättningen de facto fungerar som en slags löneutfyllnad.

Uthyrningsföretag

Utredningen har under sitt arbete blivit kontaktad av företrädare för både arbetstagare och arbetsgivare verksamma inom uthymingsföretag. Uppvaktningen föranleddes ett meddelande från AMS den 27 februav

ari 199617. Innan utredningen redogör för innehållet i meddelandet,

ges

översiktlig beskrivning uthyrningsföretagens verksamhet.

en av Med uthyrning av arbetskraft avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär, att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete hör till beställarens verksamhet. som Uthyrningsföretag är verksamma inom flera olika branscher. Vanligt är t.ex. att företagen verkar inom kontorsserviceområdet. Likartade förhållanden finns även inom IT-området, ekonomiarbete, viss serviceverksamhet etc. Uthymingsföretaget debiterar kundföre-

17 5/ Nr 1996. 18 I expertbilaga till SOU 1996:34 arbetsmarknadspolitiska kommitténs betänkande fmns studie personaluthyming och icke-offentlig arbetsfonnedling. en av

178 Särskilda frågor

taget inhyraren ersättning som täcker den anställdes lön, skatt, sociala avgifter samt de kostnader som företaget har för administration. Den anställde får sin lön från uthymingsföretaget. Genom denna konstruktion kan inhyrama på ett snabbt och smidigt sätt lösa tillfälliga eller hastigt uppkomna behov av extra arbetskraft. Behoven kan exempelvis bero på sjukdom, semester eller ledigannan het, oväntade arbetstoppar eller omorganisation, vakanser och specialprojekt med begränsad varaktighet. Arbetstagaren kan tacka nej till erbjudet uppdrag. En branschöverenskommelse träffades år 1988 av Handelns och Tjänsteföretagens Arbetsgivarorganisation HAO Centrala Gruppen och Handelstjänstemannaförbundet HTF. Denna innebar att en i lag förekommande dispositiv tidsbegränsningsregel förhandlats bort. Kollektivavtalet gäller för vissa tjänstemän vid kontorsserviceföretag och skrivbyråer och kallas för ambulerandeavtalet. Enligt avtalet anställs tjänstemännen för minst 20 timmar per helgfri vecka beräknat i genomsnitt per fyraveckorsperiod. Den anställde ska i möjligaste mån erbjudas arbete upp till heltid. Kollektivavtalet tillåter dock att individuella avsteg görs från regeln att den anställde ska erbjudas arbete minst 20 timmar per vecka. Utredningen har upplysts om att det för närvarande pågår förhandlingar mellan de olika kollektivavtalsslutande parterna, men att de ännu inte har kunnat enas om ett nytt avtal. Det ovan nämnda meddelandet från AMS var föranlett av att AMS hade uppmärksammat att en del arbetslöshetskassor hade olika tillämpning avseende rätten till arbetslöshetsersättning för arbetstagare som var anställda i uthymingsföretag. En del kassor, bl.a. Handelstjänstemännens arbetslöshetskassa, ansåg att de anställda i uthymingsföretagen skulle erhålla arbetslöshetsersättning under mellanliggande perioder under vilka de inte kunnat erhålla något uppdrag. Andra kassor ansåg inte att dessa personer var ersättningsberättigade. I meddelandet förklarade AMS att man inte ansåg att anställda i uthymingsföretag ersättningsberättigade. Som skäl för detta ställvar ningstagande har AMS angett att arbetstagaren är tillsvidareanställd och hela tiden står till arbetsgivarens förfogande. Detta gäller även vid deltidsarbetslöshet, dvs. även om avtal finns som garanterar en viss minsta tid, t.ex. 20 timmar per vecka, så anser AMS att ersättning för deltidsarbetslöshet inte ska utgå. Företrädare för berörda arbetsgivare och arbetstagare har vid kontakt med utredningen framfört att de anser detta synsätt vara felaktigt. Arbetstagarna borde få arbetslöshetsersättning, eftersom de vissa perioder rent faktiskt inte har något arbete. Utredningen kan konstatera att den uppfattning som AMS gav till känna överensstämmer med den rättspraxis som finns inom detta

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 179

område. Som framgår av ett flertal avgöranden i Försäkringsöverdomstolen har domstolen funnit att en person som vid återkommande

tillfällen anlitats av ett personaluthyrningsföretag ska anses vara tills-

vidareanställd vid företaget i fråga i den omfattning, som svarar mot arbetsutbud. Detta gäller oavsett hur anställningsavtalet i det personens enskilda fallet är utformat. Flertalet av dessa domar är från början av 1990-talet. De arbetslöshetskassor som har betalat ut arbetslöshetsersättning har således gjort detta mot gällande praxis.

Regeringen har nyligen tillsatt en utredning som bl.a. ska se över

frågor kring privat arbetsförmedling samt uthyrningsföretag. Utredningen mot denna bakgrund och vad utredningen tidigare anfört anser att arbetslöshetsförsäkringen inte ska kunna användas som löneutom fyllnad, att det i dagsläget inte bör göras någon regelförändring gentemot rådande praxis vad gäller uthyrningsföretag. Utredningen är medveten att uthymingsföretagen därmed i realiom teten behandlas strängare än andra verksamheter som utnyttjar att fyllnadsmarkering är tillåten vid deltidsarbetslöshet. Detsamma gäller vid jämförelse med det omfattande bruket av vikariat med mellanligen gande arbetslöshetsperioder, bl.a. förekommer inom vård- och som omsorgsarbete. Utredningen att det fel att ytterligare uppmuntra till dylik anser vore användning arbetslöshetsersättningen. Det är emellertid viktigt att av uthymingsföretagen i framtiden goda konkurrensvillkor och att inte ges vissa med uthymingsföretagen konkurrerande verksamheter subventioneras arbetslöshetsförsäkringen. av

9 Dir 1996:58

180 Särskilda frågor SOU 1996: 150

6.7 Säsongarbete och

arbetslöshetsersättning

Förslag

Vid kontinuerligt säsongarbete ska inte arbetslöshetsersättning utgå under säsongsuppehållen. Senare års domstolspraxis denna punkt bör följas. Det saknar betydelse säsongarbetet är kollektivavtalsom reglerat eller ej. Dessa principer bör tillämpas både vid säsongarbete hos samma arbetsgivare eller hos olika arbetsgivare inom branscher och verksamheter som har säsongsvariationer eller motsvarande arbetstidsmönster. AMS bör använda sig av möjligheten att meddela särskilda föreskrifter för ersättningsrätt vid säsongarbetslöshet.

Gällande rätt

Enligt ALF-lagen och KAS-lagen får ersättning endast utges till den som är arbetslös och i övrigt uppfyller Villkoren för rätt till ersättning. Tillsvidareanställda arbete är beroende säsongvariationer är vars av inte berättigade till arbetslöshetsersättning. I försäkringshänseende är den generella inställningen till de arbetar olika mycket personer som under olika delar av året den, att personerna i fråga själva har valt denna anställningsform. Det kan ex. handla om deltid under en del av året och heltid under resten, eller om heltid vissa tider omväxlande med hel arbetslöshet andra perioder. Det finns i dessa fall ingen arbetslös tid att ersätta, enligt gmndvillkoren i lagarna ekonomiskt om stöd vid arbetslöshet. Arbetslöshetsersättningen ska inte fungera som en utfyllnad. Dessa personer, liksom de som väljer att arbeta deltid eller korttidsvecka, är inte ofrivilligt arbetslösa.

Även det inte framgår att tillsvidareanställning föreligger,

om men att en garanti eller ett erbjudande fortsatt arbete på arbetsom samma plats under påföljande säsong finns, så likställs detta med tillsvidareanställning i försäkringens mening. Ofta har i dessa fall den sökande tidigare haft en säsonganställning hos samme arbetsgivare. Ersättningsrätt har inte heller här ansetts föreligga. Den sökande ha accepteanses rat erbjudandet att vara fortsatt anställd. Om det däremot kan konstateras att det inte är fråga tillsvidaom en reanställning, eller att det inte föreligger en utfästelse om fortsatt an-

sou 1996:150 Särskilda frågor 181

ställning, kan arbetstagaren berättigad till ersättning efter visstidsvara anställningens slut. I avgöranden från ett antal länsrätter har senare tid uppställts ett kriterium på kontinuitet. Domstolama har uttalat att kontinuerlig säsonganställning utgör hinder för att utge arbetslöshetsersättning. I några domar har accepterats att arbete hos samma arbetsgivare under enbart två säsonger inte kan kontinuerligt säsongarbete och anses vara att arbetslöshetsersättning därför kan utgå under säsonguppehållet. I princip har domstolarna godtagit att kontinuerligt säsongarbete inte ska rätt till ersättning. En uttömmande definition av kontinuerge ligt säsongarbete har dock inte fastslagits. Av de nämnda domarna kan dock slutsatsen dras sådan definition skulle kunna innebära att att en säsongarbete bedrivits i än två säsonger är kontinuerligt. som mer Dessa avgöranden skiljer sig mot hur man tidigare inom arbetslöshetskassorna har tillämpat säsongsreglema. Rättsläget är oklart, då prövning i högre instans än länsrätt inte har skett.

Återkommande tidsbegränsade arbeten

Utredningen ska enligt direktiven lämna förslag till åtgärder som medför att arbetslöshetsersättning inte blir ett stående inslag inom de branscher där verksamhet inte bedrivs året eller på annat sätt inte är om kontinuerlig. I kapitel 3 redovisas undersökning utredningen en som

låtit göra för att kartlägga förekomsten av säsongarbetslöshet.

Undersökningen visar att den totala omfattningen säsongarbetsav löshet inte är så stor, att den inom vissa delar av arbetsmarknaden men är frekvent. Utredningen att det inte är förenligt med arbetslöshetsanser försäkringens karaktär arbetstagare innehar säsonganställning att en hos arbetsgivare år från år och under uppehållen erhåller arsamma betslöshetsersättning. De riktlinjer angetts allmänna domstolar som av angående kontinuerligt säsongarbete bör tillämpas. Detta innebär att även det inte finns uttalad utfästelse återanställning, så ska om en om ett upprepat dvs. kontinuerligt säsongarbete diskvalificera från ersättningsrätt. Utredningen har uppmärksammat att det nyligen ingåtts kollektiv-

avtal innebär arbetskraft säsonganställs tillsvidarezo. I sådana

som att fall är det uppenbart att arbetslöshetsersättning inte kan utgå under

20 Se avsnitt 5.3 under permittering.

182 Särskilda frågor SOU 1996: 150

säsonguppehåll i arbetet. De anställda kan inte anses stå till arbetsmarknadens förfogande. För detta talar också att de i det aktuella fallet enligt avtalet har uppsägningstid på två veckor under säsonguppeen hållet. För klarhets skull konstaterar utredningen att förekomsten kolav lektivavtal som tillåter säsongarbete 0.dyl. inte bör medföra att säsongarbete därmed automatiskt ska rätt till arbetslöshetsersättning. ge Prövning av om ersättning ska utgå bör enbart ske utifrån arbetslöshetsförsälqingens regler, oberoende av vilka kollektivavtal som finns angående anställningsvillkor etc. Ovan angivna former för säsongarbetslöshet har handlat om anställda som återkommer till samma arbetsgivare. Det finns också typer av säsongarbete där arbetstagarna arbetar inom samma verksamhet men hos olika arbetsgivare olika säsonger och år. Det handlar branscher om där verksamhet pågår under en begränsad tid av året och där arbetstagarna är arbetslösa under samma period varje år. Exempel på sådana branscher är turistnäringen och skogs- och jordbruksnäringen. Arbetslöshetsersättning utgår idag i allmänhet i sådana fall. Utredningen anser att det även i dessa fall handlar om säsongarbetslöshet. Vid kontinuerligt säsongarbete bör enligt redovisade länsovan rättsavgöranden inte arbetslöshetsersättning utgå. AMS och arbetslöshetskassorna har rätt att begränsa rätten till ersättning, om en arbetslöshetskassas verksamhetsområde omfattar yrke, inom vilket arbetslöshet förekommer varje år, eller om det i annat fall föreligger särskilda omständigheter. Motsvarande bestämmelse finns även i lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Vissa arbetslöshetskassor har tidigare gjort sådana begränsningar. För närvarande finns dock inga begränsningar. Utredningen anser att det vore lämpligt att AMS såsom tillsynsmyndighet aktivt utnyttjade den möjlighet som finns att meddela särskilda föreskrifter avseende säsongarbete.

Särregler har nackdelar

Att åstadkomma ett regelverk som skulle reglera alla de olika förekommande fallen säsongsbetonad arbetslöshet och andra typer av av återkommande tidsbegränsade arbeten är näst intill utsiktslöst. Om man skulle lyckas med detta, finns det emellertid risk för att en regleringen blir alltför vidsträckt och att reglerna kommer att motverka motivationen hos arbetslösa att ta kortare arbeten i stället för att vara arbetslösa.

Särskilda frågor 183

Frågan dessa tendenser kan förhindras på annat sätt. Flera är om inslag i den arbetslöshetsförsäkring utredningen föreslår nya som bidrar på ett effektivt sätt till detta. Genom den föreslagna skärpningen arbetsvillkoret kommer troligen del de i dag är av en av grupper som att betrakta säsongarbetslösa att inte kunna kvalificera sig för som ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Vidare begränsar kalendertidsregeln möjligheterna att under längre tid i återkommande perioder erhålla arbetslöshetsersättning. Om möjligheterna att subventionera säsongverksamhet och liknande med arbetslöshetsersättning minskas kraftigt, kommer vissa branscher och vissa delar Sverige att drabbas hårt. De regionalpolitiska av problemen i glesbygd kan förvärras. Konsekvenserna inom kultur-

sektom blir storazl. Grundproblemen ligger dock utanför arbetslöshets-

försäkringen och bör inte lösas inom denna.

6.8 Avgångsvederlag m.m.

Förslag Ingen förändring mot gällande ordning avseende avgångsvederlag föreslås. Avgångsvederlag bör inte avräknas från arbetslöshetsersättning, utöver den avräkning innebär att avgångsvederlag betraktas som som lön under den uppsägningstid den arbetslöse är berättigad till. Arbetslöshetsersättning bör inte heller i fortsättningen samordnas med föräldrapenning, dvs. dagar med föräldrapenning ska kunna sparas även vid arbetslöshet. Arbetslöshetsersättning bör samordnas med semesterersättning som utupphörande. Den arbetslöse ska vid valfri tidgår vid en anställnings punkt under den första delperioden tvungen att tidsmässigt lägga vara ut den semesterersättning han eller hon erhållit. Under den tiden kan inte arbetslöshetsersättning utgå. Om den arbetslöse väljer att lägga ut semesterersättningen i omedelbar anslutning till att anställningen upphörde, kan tiden med semesterersättning inräknas i arbetsvillkoret och i underlaget för beräkning av dagsfortjänst.

21 Se kapitel

184 Särskilda frågor SOU 1996: 150

Gällande rätt

Vissa villkor måste vara uppfyllda för att en person ska betraktas som arbetslös, som t.ex. att han eller hon inte uppbär lön för uppsägningstid. I dagens system finns inte någon samordningsregel mellan avgångsvederlag och arbetslöshetsersättning. Försäkringsöverdomstolen har i ett flertal domar slagit fast att avgångsvederlag, oavsett anledning till att anställningen har upphört, ska jämställas med lön för uppsägningstid till den del vederlaget motsvarar den uppsägningslön som arbetstagaren är berättigad till enligt anställningsskyddslagen. När denna uppsägningstid har löpt ut, betraktas arbetstagaren arbetslös enligt som lagen om arbetslöshetsförsäkring. Den maximala uppsägningstiden i anställningsskyddslagen är sex månader. Detta innebär att den erhåller ett avgångsvederlag som som exempelvis motsvarar tolv månadslöner, ändå betraktas som arbetslös och ersättningsberättigad senast efter månader. I vissa fall föresex kommer det att parterna kallar avgångsvederlag för skadestånd. I praxis har fastslagits att vederlaget ändå ska betraktas kompensasom tion for uppsägningslön. Från skattesynpunkt likställs fr.o.m. år 1991 avgångsvederlag med lön. Det beskattas fullt intäkt tjänst och arbetsgivaren betalar ut som av sociala avgifter på hela ersättningen. Den förut anställde får tillgodoräkna sig hela beloppet som fönnånsgrundande enligt lagen allmän om försäkring. Trots att denna förändring har trätt i kraft, ansåg Försäkringsöver-

domstolen i ett senare avgöranden inte att det fanns anledning att änd-

ra den praxis som innebär att enbart uppsägningstid motsvarande anställningsskyddslagen ska läggas ut. Det överskjutande beloppet får arbetstagaren behålla, samtidigt som han eller hon har möjlighet att erhålla arbetslöshetsersättning. AMS gjorde en framställan till regeringen att avgångsvederlaom gen i större utsträckning borde avräknas från arbetslöshetsersättningen.

Regeringen föreslog i proposition att tid då den arbetslöse får av-

gångsvederlag ska jämställas med tid under vilken en arbetslös utfört förvärvsarbete i fråga tillgodoräkningsbar tid för uppfyllande om av

22FÖD mål nr 2009/91:4. I det överklagade beslutet hävdade arbetslöshetskassan, med hänvisningar till de förändringar som skett i skattehänseende, i första hand att den tid som den försäkrade hade erhållit lön for 17 månader skulle tid anses som då han inte var ersättningsberättigad. I andra hand anförde kassan att den försäkrade inte skulle anses som arbetslös och ersättningsberättigad under tolv månader, vilket var den tid som uppsägningstid enligt kollektivavtal löpte. 23 Prop. 1992/93:150 bilaga

Särskilda frågor 185

arbetsvillkoret. Arbetsmarknadsutskottet avstyrkte emellertid av olika skäl förslaget och det ledde inte till lagstiftning Vid beräkning uppsägningstiden utgår arbetslöshetskassan anav tingen från dagen för avtalet, dagen för skrivelsen från arbetsgivaren eller dagen för arbetstagarens uppsägning. Tidpunkten då arbetsegen tagaren lämnar sin anställning är inte relevant. Ibland kan den dock sammanfalla med överenskommelsen avgångsvederlag. Även i de om fall anställningsskyddslagen i sin helhet inte är tillämpningsbar, läggs uppsägningstid ut motsvarar den tid i fråga skulle som som personen haft rätt till enligt anställningsskyddslagen. Exempel på detta är om en verkställande direktör, i kraft sin företagsledande ställning inte som av omfattas LAS, erhåller ett avgångsvederlag. Då läggs ändå en preav sumtiv uppsägningstid ut, under vilken han eller hon inte anses som arbetslös i försäkringens mening.

Avtal och andra ersättningar

Det finns på arbetsmarknaden ett flertal kollektivavtal, s.k. trygghetsavtal, bl.a. innehåller regler avgångsersättningar som utgår i som om samband med uppsägningar. Motivet till sådana ersättningar är bl.a. att både arbetsgivare och arbetstagare kan ha ett intresse av att uppsagda inte omedelbart lämnar branschen eller verksamhetsområdet. personer

I delbetänkandetu finns utförlig redogörelse för sådana kollektiv-

en avtal. Genom dessa avtal kompenseras den uppsagde för mellanskillnaden mellan arbetslöshetsersättningen och en viss bestämd procentsats den tidigare lönen. Ett de vanligaste kraven för att erhålla sådan av av ersättning är, att den arbetslöse ska ha arbetat inom kollektivavtalsområdet under längre tid samt att han eller hon har uppnått en viss en ålder. Inom vissa delar arbetsmarknaden är det dessutom vanligt föreav kommande att olika slag andra ersättningar utbetalas till arbetstagaav självmant har sagt sig eller blivit uppsagda på grund av re som upp arbetsbrist. Dessa ersättningar bygger i allmänhet på lokala partsöverenskommelser och utgår ofta till personer som i en övertalighetssituation på grund turordningsreglerna nonnalt inte skulle bli uppsagda. av Sådana överenskommelser är ibland inslag i en minskning av arbetskraften motiveras långsiktiga strukturomvandlingsskäl. Det som av behöver inte alltid fråga akut kris i företaget. vara om en

24 Kapitel sid. 102 ff.

186 Särskilda frågor

Samordning eller

En viss kritik har rests mot nämnda avtal och då särskilt vad ovan gäller avgångsvederlagen. Denna kritik går ut på att vederlagen innebär en överkompensation och att arbetstagaren rent faktiskt under längre en tid kan uppbära ersättningar, som vida överstiger den lön han eller hon hade innan arbetslösheten inträdde. Även de anförda skälen till samordning måste om ovan anses som goda, finns det ett flertal omständigheter som pekar mot att nämnda ersättningar inte ska samordnas. För det första går det inte att utesluta att en regel om total obligatorisk samordning skulle försvåra en önskvärd omstrukturering av näringsliv och förvaltning. Det handlar egentligen om vem som ska bära kostnaderna för strukturomvandlingen. För det andra går det inte att utesluta att avgångsvederlag i vissa fall grundar sig på en ideell skada. Att i sådana fall samordna avgångsvederlag med arbetslöshetsersättning är enligt utredningens mening inte möjligt. För det tredje går det inte att utesluta att vissa arbetstagargmpper på grund av den låga kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäkringen är intresserade av att träffa uppgörelser med arbetsgivaren som ger dem högre kompensation vid arbetslöshet. Jämför utredningens förslag om förlängt efterskydd för äldre arbetslösa. En samordning riskerar att försvåra denna typ av kompletterande ersättningar. Till detta kommer att i situation där arbetslös får sitt avgångsen en vederlag avräknat från arbetslöshetsersättningen, är det inte möjligt att kräva att han eller hon ska vara aktivt arbetssökande under motsvarande tid. Det sistnämnda motverkar arbetslinjen. Ju längre tid går som från det att den arbetslöse sist var i arbete, desto sämre är i allmänhet förutsättningarna för omställning till nytt arbete. En total samordning skulle i praktiken fungera förlängd som en uppsägningstid. Utredningen anser att arbetsgivarens ansvar under uppsägningstiden bör förstärkas och att höga krav bör ställas på att arbetsgivaren på olika sätt, med eller utan stöd trygghetsavtal, sörjer av för att den uppsagde står väl rustad för att få ett nytt arbete. Om man dessutom vill utöka arbetsgivarens ekonomiska bör i ansvar, man första hand förlänga uppsägningstiden, inte samordna eventuella ersättningar som avgångsvederlag och komplement till förlängt efterskydd. Dessa frågeställningar ligger dock utanför utredningens ram. Utredningen anser att vid en sammanvägning av dessa omständigheter talar övervägande skäl för att nuvarande ordning bibehålls.

SOU 1996: l 50 Särskilda frågor 187

Ersättning vid föräldraledighet och semester

Bakgrund

Regeringen angav i sysselsättningspropositionenzs att finansieringen av

den aviserade höjningen av kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäkringen till 80 procent fr.0.m. den 1 januari 1998, bl.a. skulle ske genom att arbetslöshetsersättningen samordnades med semesterersättning och föräldrapenning. Enligt gällande rätt sker inte sådan samordning Utredningen har övervägt om och hur samordning ska kunna ske i dessa fall. Utgångspunkten har varit att nonnalt förekommande ersättningar som primärt utgår p. g.a. av en anställning, bör kunna samordnas med arbetslöshetsersättning.

Föräldrapenning

Föräldrapenningförmån är visserligen relaterad storleksmässigt till arbete, men utgår inte p.g.a. detta. Ett visst belopp, det s.k. garantibeloppet, kan även erhållas av den som aldrig haft anknytning till förvärvslivet. Föräldrar disponerar i viss utsträckning själva över dagar med föräldrapenning. I anslutning till barnets födsel är det vanligt att föräldrarna sammanlagt tar ut föräldrapenning under ett år. Föräldrapenningfönnån kan utgå under sju dagar per vecka. Det går även att ta ut färre än sju dagar med föräldrapenning per vecka, vilket innebär att tiden kan utsträckas. Föräldrapenning med anledning av barnets födsel kan tills dess att barnet är åtta år. Dessutom finns vissa möjligsparas heter att erhålla tillfällig föräldrapenning vid barnets sjukdom. Utredningen anser att det är mindre lämpligt att avräkna arbetslöshetsersättning mot föräldrapenning. Detta skulle innebära att ersättningsreglema tvingade en förälder att ta ut lagstadgad rätt till föräldrapenning, innan arbetslöshetsersättning kunde utgå. Om samordningsregler infördes skulle ovälkomna valsituationer kunna uppstå.

Exempel Vid en viss tidpunkt förlorar förälder 1 sitt arbete. Förälder 2 har kvar en anställning. Föräldrarna har ett barn som är sex månader. Det finns vid den aktuella tidpunkten fortfarande ett antal dagar med föräldrapenning kvar att ta ut. Eftersom den förälder som blivit arbetslös inte vill att föräldrapenningen ska samordnas med arbetslöshetsersättningen, tvingas i detta fall förälder 2 att ta ut föräldrapenning.

25 Prop. 1995/962222.

188 Särskilda frågor SOU 1996: 150

Utredningen anser att det bl.a. av jämställdhetsskäl är olämpligt att samordna arbetslöshetsersättning med föräldrapenning. Dessutom är det i princip ogörligt att tvinga föräldrarna att ta ut ett visst antal dagar med föräldrapenningfönnån, innan arbetslöshetsersättning kan erhållas, bl.a. med tanke på att dessa dagar kan sparas. Ett tredje skäl är att om samordning sker, så skulle de som är berättigade till föräldrapenning drabbas mycket hårt av den bortre parentesen.

semesterersättning

När det gäller semesterersättning är detta en form av ersättning som kan härledas till arbetsgivaren och som grundar sig på utfört arbete enligt de bestämmelser finns i semesterlagen. semesterersättning som kan utgå om anställningen varat en kortare tid och den anställde inte har rätt till semesterledighet. Semesterersättning kan också utgå om arbetstagarens anställning upphör, innan han eller hon har erhållit den semesterlön som har änats in. Enligt gällande bestämmelser anses en arbetssökande inte som arbetslös, om han eller hon uppbär lön under semester. Utredningen är den uppfattningen att semesterersättning bör likställas med semesav terlön i arbetslöshetsförsäkringens mening. Ett skäl till detta är att semesterersättning utgår på liknande grunder som semesterlön. Ett

annat skäl är att avräkningsregler finns, och av utredningen föreslås fortsätta gälla, när det gäller avgångsvederlag.

Det finns enligt utredningens uppfattning två sätt att samordna. Det alternativet är att den har rätt till semesterersättning inte anses ena som arbetslös, innan semesterersättning förbrukats. Detta innebär att som

måste göra uppskattning hur många dagar med arbetslös-

man en av hetsersättning som semesterersättningen motsvarar. Efter den tid som semesterersättningen hänför sig till, kan den arbetssökande anses som

ersättningsberättigad i arbetslöshetsförsäkringens mening. En sådan

samordningsregel kommer inte att påverka det antal ersättningsdagar den arbetslöse är berättigad till, eftersom den första delperioden som börjar löpa först i och med att den arbetslöse förbrukat sina semesterer-

sättningsdagar och efter karens.

Det andra alternativet är att räkna av semesterersättningen mot arbetslöshetsersättningen, dvs. minska antalet ersättningsdagar. Utredningen att detta alternativ är omöjligt att genomföra. Den som anser slutat sitt arbete skulle i så fall helt enkelt avvakta med att anmäla sig arbetssökande hos arbetsförmedlingen till dess att semesterersättsom ningen förbrukats.

sou 1996:150 Särskilda frågor 189

Utredningen förordar att samordning sker enligt det första altemativet. Det är inte nödvändigt att tiden med semesterersättning tas ut, innan den arbetslöse blir berättigad till en första ersättningsdag. Av-

räkning av semesterersättning bör kunna ske vid den tid den

som arbetslöse själv önskar ta semester, dock under den första delperioden. Denna tid behöver han eller hon inte stå till arbetsmarknadens

förfogande, eftersom arbetslöshetsersättning inte utgår. Den som väljer att ta ut semesterersättning i direkt anslutning till att anställningen upphörde, bör få tillgodoräkna tiden med semesterer-

sättning i arbetsvillkoret. Ersättningen ska i så fall också kunna använ-

das som underlag för beräkning av dagsförtjänsten. Utredningen vill för tydlighetens skull påpeka att endast den som

väljer att lägga ut tid med semesterersättning i direkt anslutning till att anställningen upphört får tillgodoräkna sig denna tid i arbetsvillkoret

och vid beräkning av dagsförtjänsten. Den som senare under delperio-

den tar ut dagar med semester och därmed inte arbetslös, ska inte anses

kunna tillgodoräkna sig den tiden vid uppfyllande ett återkvalifice-

av ringsvillkor. Inte heller ska han eller hon kunna använda sig den av

tiden för att höja dagpenningen.

I det fall den sökande erhåller arbete i relativt nära anslutning till att

han eller hon påbörjat den första delperioden, dvs. ersättningsrätten

utnyttjas inte fullt ut, kommer den sökande att tjäna på att inte ta ut semesterersättningsdagar i omedelbar anslutning till att han eller hon blev arbetslös första gången. Han eller hon får i detta fall behålla semesterersättningen utan att den avräknas mot arbetslöshetsersättningen. Detta blir ytterligare ett incitament att snabbt återgå i arbete.

6.9 Bisysslor

Förslag

Dagens regler om bisysslor bör bibehållas, samtidigt som en samordningsregel föreslås införas. För att arbetslöshetsersättning ska kunna utgå krävs att bisysslan tidigare har bedrivits under minst nio månader jämsides med huvudsysselsättningen. Samordningsregeln innebär att alla inkomster från bisysslan som överstiger nivån på grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen fr.o.m. den andra delperioden ska reducera ersättningen i motsvarande mån.

190 Särskilda frågor SOU 1996: l 50

Gällande rätt

En arbetstagare eller företagare kan jämsides med sin anställning eller gällande näringsverksamhet ha annan anställning eller rörelse. Enligt regler tas vid beräkning arbetslöshet inte hänsyn till bisyssla som av den sökande varaktigt utfört vid sidan heltidsarbete, om bisysslan av inte utvidgas under arbetslösheten och inte hindrar den arbetslöse från att söka arbete på heltid. En bisyssla kan bestå av en anställning eller egenföretagande vid sidan den huvudsysselsättning som är grund för ersättningsrätten. av Huvudsysselsättningen kan i sin tur anställning eller verksamvara en företagare. het som I praxis har det krävts att bisysslan ska ha bedrivits i minst fem månader jämsides med huvudsysselsättningen innan arbetslösheten inträder. Någon egentlig begränsning av omfattningen av bisysslan i arbetad tid eller inkomst finns inte, eftersom den sökande måste men kunna sköta bisysslan vid sidan ett heltidsarbete så är möjligheterna av i praktiken begränsade. Om heltidssysselsättningen bestått av näringsverksamhet och även bisysslan bedrivits i form rörelse, krävs enligt praxis att såväl av arbetsinsatsen bruttointäkten av bisysslan varit begränsad, både i som sig själv och i förhållande till huvudsysselsättningen. Ett exempel på sådan verksamhet är när huvudsysselsättningen består av entreprenadrörelse och bisysslan jordbruk. Svårigheten ligger i att kontrollera av hur arbetsinsatsen fördelar sig mellan de olika verksamheterna. Uppmärksammas bör företagare vid arbetslöshet inte kan att en behålla vissa delar sin rörelse bisyssla. av som Utökas bisysslan under arbetslösheten upphör den att vara bisyssla och det innebär att hela den arbetade tiden måste deklareras och beaktas vid beräkning av arbetslöshetsersättning. Om bedrivit rörelse vid sidan heltidsanställning en person en av en och under arbetslösheten utökar verksamheten i företaget, kan resultatet bli att han eller hon betraktas företagare. För att åter kunna som erhålla arbetslöshetsersättning krävs då, att han eller hon helt lägger ned verksamheten i företaget. En förekommande situation är att den som arbetar deltid och annan jämsides med anställningen har ett begränsat engagemang i ett företag förlorar anställningen. Under vissa förutsättningar kan han eller hon fortsätta verksamheten i företaget utan att förlora rätten till ersättning. Enligt den praxis uppkommit har gällt att anställningen måste ha som omfattat minst 17 timmar och verksamheten i företaget högst tio timmar i genomsnitt vecka. Dessutom får inte den genomsnittliga per inkomsten före skatt vecka från rörelsen överstiga 3 x den högsta per

SOU 1996: 150 Särskilda frågor 191

dagpenningbeloppet. Även i detta fall har krävts verksamheten att bedrivits varaktigt, dvs. minst fem månader, jämsides med deltidsanställningen. Se även kapitel

Samordning eller

Utredningen ska enligt sina direktiv överväga om det finns anledning att göra någon förändring av dagens regler i de fall en bisyssla eller biinkomst är av större omfattning eller uppgår till betydande belopp. Utredningen anser att det är viktigt att möjligheten för arbetslösa att fortsätta med bisysslor bibehålls. Genom dessa den arbetslöse ges möjlighet att behålla kontakt med arbetsmarknaden och omställning underlättas. Inom vissa yrkesområden är bisysslor mycket vanliga. Bland de arbetslösa som uppbär ersättning hos t.ex. Akademikernas erkända arbetslöshetskassa har nästan hälften bisysslor, ofta i form av uppdragsverksamhet, eget företag etc. Utredningen är inte beredd att föreslå att den arbetslöse, utan att ersättningsrätten påverkas under arbetslöshetsperioden, ska kunna påbörja sådan verksamhet, som skulle definieras bisyssla den som om påbörjats under tid som arbete samtidigt bedrevs. Skälet till denna ståndpunkt är att det är svårt att kontrollera omfattningen på sådan en verksamhet och om den arbetslöse verkligen står till arbetsmarknadens förfogande. Vidare skulle arbetslöshetsersättningen komma att bli en form subvention till bisyssloverksamheten. Bisysslereglema bör av därför bibehållas i nuvarande form. Utredningen anser dock att kravet på att bisysslan ska anses ha bedrivits varaktigt bör skärpas. En lämplig regel är att bisysslan innan arbetslösheten inträdde ska ha bedrivits åtminstone lika lång tid som arbetsvillkoret, dvs. nio månader. Bisysslor förekommer inom de mest skilda verksamhetsgrenar och kan som påpekats vara mycket omfattande. Under utredningens arbete har framkommit, att det förekommer bisysslor som ger den arbetslöse intäkter som vida överstiger arbetslöshetsersättningen. Det kan ifrågasättas om det är rimligt, att den arbetslöse i dessa fall även ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning, utan att det sker någon samordning av intäkterna från bisysslan med arbetslöshetsersättningen. Dagens regler innebär att en bisyssla i princip kan vara hur omfattande som helst utan att intäkterna från den samordnas med utbetald arbetslöshetsersättning. Det enda krav som ställs är att bisysslan inte får utökas under arbetslöshetsperioden. Mot samordningsregler pekar det förhållandet att den arbetslöse, innan han eller hon blev arbetslös, hade inkomster av bisysslan och att

192 Särskilda frågor

den arbetslöshetsersättning den arbetslöse erhåller är ersättning för det inkomstbortfall han eller hon har lidit. Samordningsregler innebär att det införs en form av behovsprövad arbetslöshetsersättning, vilket strider mot grundläggande principer för försäkringen. Utredningen vid en sammanvägd bedömning att det bör anser införas samordningsregel för inkomster från bisysslor. Denna samen ordning bör dock ske först fr.o.m. en eventuell andra delperiod med ersättning för att begränsa inslaget behovsprövning. Som bisyssla av räknas förvärvsverksamhet, dvs. samordningen ska inte omfatta kapitalinkomster. Samordningen föreslås ske genom att en viss avräkning från arbetslöshetsersättningen görs för de inkomster den arbetslöse erhåller från bisysslan. En viss inkomst från bisysslan, ett fribelopp, ska kunna intjänas utan att ersättningens storlek påverkas. Det sistnämnda innebär att det även i fortsättningen ska möjligt att ha en begränsad bisyssvara utan att detta påverkar ersättningsrätten. Fribeloppet bör sättas lika med grundbeloppet. Över denna nivå föreslås att hela inkomsten från bisysslan avräknas. För de som bedrinäringsverksamhet bisyssla, bör tillsynsmyndigheten fastställa ver som närmare regler. Förekomsten bisyssla bör anmälas inte bara till arbetslöshetskasav utan också till arbetsförmedlingen. san

SOU 1996: 150 193

7 Företagare och uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen

l Inledning

Dagens system för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet gäller både för anställda och företagare. I princip gäller regler för båda dessa samma grupper, men vissa särregler finns för företagare. Särreglema för företagare motiveras i huvudsak av att det är svårare att fastställa när en företagare faktiskt är arbetslös samt av att företagare i högre grad än andra anses kunna planera sin arbetslöshet. Företagarnas ersättningsrätt har utretts flera gånger under 1990talet. Se bilaga Den särskilde utredaren Gerhard Larsson, lämsom

nade sitt betänkande i maj 19931, behandlade bl.a. frågor företaga-

om res ersättningsrätt. Den särskilde utredaren Rolf Kenneryd utredde bl.a. förutsättningarna för företagare, under viss tid inte är verksom en

samma i sin rörelse, att därvid få ett likartat försäkringsskydd

som anställda. Kenneryd presenterade sitt utredningsförslag i början av sep-

tember 1994.2 lagstiftning3.

Inga av förslagen har lett till Av denna utrednings direktiv framgår bl.a. att utredningen ska överväga företagarnas situation och på vilket sätt deras försäkringsbehov bäst kan organiseras. Utredningen ska enligt direktiven beakta både konkurrensaspekter och kontrollfrågor samt de intressekonflikter som kan uppstå vid önskemål om att återuppta verksamheten respektive att söka anställning, som kanske bara finns hos tidigare konkurrent. en Uppdragstagare är i en mellanställning i förhållande till arbetstagare och företagare. Denna behandlas vad gäller rätten till arbetslösgrupp hetsförsäkring och KAS ömsom som arbetstagare, ömsom föresom

SOU 1993:52. 2 SOU 1994:129. 3 Se delbetänkandet bilaga

7 16-1252

194 Företagare och uppdragstagare...

tagare. Utredningen ska enligt direktiven redovisa hur man ska se på denna grupp. Utredningen behandlar i detta kapitel först de frågor som berör företagare. De speciella regler gäller för åkare och fiskare tas därefter som till behandling. Sedan redovisas uppdragstagares ställning i förupp säkringen och förslag lämnas angående denna grupp. Slutligen beskrivs arbetslöshetsförsäkringens användning inom kulturområdet och utredningens syn på dessa förhållanden.

7.2 Företagare

Förslag

Reglerna för företagare föreslås tydligt anges i lagtext. Helhetsbedömningar måste dessutom alltid kunna göras av arbetslöshetskassorna.

En företagare ska arbetslös, när den personliga verksamheten anses som i rörelsen har upphört annat än tillfälligt. Företagaren ska dock vid arbetslöshet kunna låta företaget vila en gång. Medlemsvillkoret bör enhetligt för alla försäkrade, dvs. tolv vara månader. Dagpenningen för företagare bör beräknas ett genomsnitt av inkomsterna från rörelsen under de tre senaste åren före arbetslöshetens inträde. bedrivit verksamhet kortare tid än kalenderår och Om en företagare ett innan dess uppfyllt ett arbetsvillkor arbetstagare, ska dagsförtjänssom ten kunna fastställas på grundval de inkomster den arbetslöse hade av som anställd. Reglerna vid kombination deltidsarbete och företagande föreslås av ändras så att arbetstiden i företaget får högst 15 timmar i veckan i vara genomsnitt. Närståendereglema bör i avvaktan utvärdering bibehållas. En avräkningsregel för anställd närstående bör införas vid uppsägning.

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare,... 195

Gällande rätt

Företagarbegreppet

Gränsdragningen mellan självständiga företagare och anställda har alltsedan arbetslöshetsförsäkringens tillkomst varit svår att precisera och den har skiftat över tiden. Med utgångspunkt i försäkringens syfte och de uttalanden som finns i förarbeten, har AMS utarbetat anvisningar för hur gränsdragningen ska göras. Vägledning har hämtats även från andra områden skatterätten, socialförsälcringsrätten, arbetsrätten som och associationsrätten. Resultatet har blivit att det finns ett företagarbegrepp som är specifikt för arbetslöshetsförsäkringen och KAS och som till viss del kan avvika från vad som gäller inom andra områden. I båda regelverken anges följande: Som företagare i denna lag anses den äger eller är delägare som direkt eller indirekt i näringsverksamhet hon eller han är - som personligt verksam i och som hon eller han har ett väsentligt inflytande över. Näringsverksamhet är ett skatterättsligt begrepp. Inkomst av "yrkesmässigt bedriven förvärvsverksamhet ska deklareras som inkomst av näringsverksamhet, om inkomsten inte räknas som inkomst av kapital eller tjänst. För att förvärvsverksamhet ska få deklareras som näringsverksamhet ska tre s.k. rörelsekriterier föreligga. De innebär att verksamheten ska kännetecknas av varaktighet, självständighet och vinstsyfte. Näringsverksamhet kan bedrivas i olika företagsformer. Det kan

vara fråga om en enskild näringsidkare enskild firma eller enkelt

bolag eller om handelsbolag/kommanditbolag, aktiebolag eller ekonomisk förening.

Som framgår av ovan ska tre företagarkriterier vara uppfyllda för

att en person ska betraktas som företagare i arbetslöshetsförsäkringen. Det ska föreligga ett ägande, ett aktivt deltagande i verksamheten samt ett väsentligt inflytande över denna. Samtliga tre företagarkriterier måste vara uppfyllda för att en person ska betraktas som företagare. Den som formellt är anställd i sitt eget aktiebolag betraktas således som företagare, inte som anställd, under förutsättning att övriga kriterier också är uppfyllda. Beträffande anhöriga, nedan. I ett och se samma företag kan det finnas en eller flera personer som betraktas som företagare.

Ägande föreligger om personen i fråga är ensam ägare eller delägare. Ägandet kan vara direkt eller indirekt, t.ex. via juridisk

en person.

196 Företagare och uppdragstagare,... SOU 1996: 150

Att person ska vara personligt verksam i företaget innebär att han en eller hon aktivt måste delta i driften. Den som enbart är registrerad som delägare Lex., men inte aktivt deltar i verksamheten, är således inte att företagare. Om delägare är anställd i företaget betraktas anse som en han eller hon i normalfallet som personligt verksam i företaget. Väsentligt inflytande föreligga ägaren/delägaren har ett anses om inflytande på verksamheten som är så starkt, att det ekonomiska utfallet till stor del beror på hans eller hennes kompetens samt på de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon gör i verksamheten. Det kan även innebära i kraft sitt ägande har möjlighet att att personen av fatta för verksamheten avgörande beslut, dvs. att personen är majoritetsägare. Även delägare, inte enbart sitt delägarskap en som genom kan bestämma helt över företaget, men som också är ensam firmateckeller firmatecknare tillsammans med någon annan samt dessutom nare styrelsemedlem eller VD anses ha väsentligt inflytande.

Företagares arbetslöshet

För att företagare ska anses vara arbetslös krävs, att hans eller en hennes personliga verksamhet i rörelsen har upphört annat än tillfälligt.

Av förarbetena till ALF-lagen och KAS-lagen4 framgår bl.a. att ett

företag ska ha upphört företagaren har avyttrat fast egendom anses om och rörelsetillgångar. Det får normalt inte röra sig om ett tillfälligt eller tidsbegränsat avbrott i verksamheten. I regel ska också krävas att ett inregistrerat företag avregistrerats. Det sistnämnda kravet är dock inte ovillkorligt. Om arbetslöshetskassan kan konstatera, att det inte bedrivs någon verksamhet och att detta inte är tillfälligt, kan ersättning ändå utgå. Den arbetslöse företagaren ska i princip vara beredd att anta en heltidsanställning. Kravet att verksamheten ska ha lagts ned har tolkats i en mängd olika situationer. Som exempel kan nämnas att en verksamhet i ett bolag pågå så länge någon företrädare för bolaget förhandlar anses som med borgenärer ackord eller liknande. Att inte avregistrera ett om företag på grund av att skulder e.d. finns har inte godtagits i rättspraxis. Verksamheten då inte nedlagd. Även den situationen att anses en lägger ned sin rörelse och vid senare tidpunkt åter upptar person en den, har bedömts i ett flertal fall. I rättspraxis finns ingen enhetlig tillämpning när det gäller vilken tid ska ha förtlutit, för att som verksamheten ska ha varit nedlagd annat än tillfälligt. anses

4 Se bl.a. 1973:56 prop

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 197

Reglerna om självförvållad arbetslöshet för arbetstagare gäller i tillämpliga delar även för företagare. Om företagares arbetslöshet en anses vara självförvållad, kan han eller hon drabbas påföljd. Detta är av dock mycket svårt for arbetslöshetskassorna att kontrollera. För att en avveckling av en rörelse ska motiverad, krävs att rörelsen anses vara inte ger rimlig försörjning. Enligt praxis gäller att nettointäkten en om

understiger tre basbelopp år, är lönsamheten så dålig att

per en avveckling anses vara motiverad.

Medlemsvillkoret

Om det kan konstateras att den arbetslöse företagaren har lagt ned sin

verksamhet, prövas hans eller hennes rätt till ersättning, dvs. den om arbetslöse uppfyllt medlems- och arbetsvillkoren. Medlemsvillkoret innebär att företagaren ska ha varit medlem i arbetslöshetskassa i en minst 24 månader. Kravet på två års medlemskap för företagare har

motiverats av att den företagare att avveckla sin rörelse i

som avser allmänhet ansetts ha kunnat förutse detta i god tid. Företagaren skulle, om medlemsvillkoret i tid var kort, kunna vänta med att ansluta sig till

försäkringen till dess att han eller hon vet att företaget kommer att

avvecklas. Om det föreligger särskilda skäl kan AMS medge att medlemsvillkoret bestäms till tolv månader. Särskilda skäl har ansetts föreligga för

företagare som är anslutna via sina intresseorganisationer. Sådana dis-

penser har AMS meddelat bl.a. för företagare är medlemmar i som Köpmannaförbundet och i detta förbund närstående arbetslöshetskassa. Motsvarande villkor gäller för medlemmar i Handelsrepresentantemas arbetslöshetskassa, Petroleumhandlamas arbetslöshetskassa samt för åkare anslutna till Småföretagamas arbetslöshetskassa och för yrkesfiskare anslutna till Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa. Dessa medlemmar brukar benämnas kollektivt anslutna. Det krävs för att få dispens att berörda branschorganisationer obligatoriskt ansluter sina medlemmar även till den samverkande arbets-

löshetskassan. Det krävs också att branschorganisationema ansluter

minst 80 procent av de anslutningsbara företagarna. Det finns även en speciell regel gäller den tidigare har som som

Varit arbetstagare och därefter övergår till att arbeta företagare.

som Om personen vid övergång från arbetstagarkassa till företagaren en kassa uppfyller ett tolv månaders medlemsvillkor, det enligt de anses föreskrifter AMS utfärdat, att medlemsvillkoret är uppfyllt även i som företagarkassan.

198 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

Företagare kan finnas medlemmar både i företagarkassor och i som

arbetstagarkassor. Företagarreglerna ska dock alltid tillämpas, obero-

ende vilken arbetslöshetskassa företagaren tillhör. Av arbetstaav som

garkassoma har bl.a. Akademikernas erkända arbetslöshetskassa och

Ledamas arbetslöshetskassa AMS under år 1994 och 1995 fått tillav stånd att även omfatta företagare.

Småföretagamas arbetslöshetskassa och Köpmannaförbundets arbetslöshetskassa skrev i maj 1995 till regeringen och påtalade det

olämpliga i att olika arbetstagarkassor tillåtits utvidga sina verksamhetsområden till att även omfatta företagare. De två företagarkassoma syftet med indelningen i verksamhetsområden därmed hade ansåg att har överlämnat skrivelsen till utredningen. Även förfelats. Regeringen andra arbetslöshetskassor har i sina stadgar skrivit in möjlighet att

ansluta företagare. Denna fråga behandlas även nedan i kapitel

Arbetsvillkoret

Arbetsvillkoret är detsamma för företagare för arbetstagare i både som arbetslöshetsförsäkringen och KAS. En företagare som söker ersättning visar fylla i ett arbetsintyg hur han eller hon har arbetat genom att företaget. Normalt företagare ha arbetat heltid om inget annat anses en framgår. Arbetsintygets riktighet ska bestyrkas av företagets revisor eller utomstående haft insyn i företaget. Om sådan person annan som inte finns att tillgå, ska intyg lämnas i förtroendeställning av person väl känner sökanden och hans eller hennes tidigare verksamhet. som Det kan i ansvarig ställning inom branschorganit.ex. vara en person

sation eller i förening yrkesutövare vid fria yrkesutövares arbets-

av

löshet eller person hos myndighet. Under vissa förutsättningar kan även jämställd tid räknas in i ar-

betsvillkor kvalificerar för ytterligare ersättningsperiod. Som som en

jämställd tid räknas bl.a. tid i arbetsmarknadsutbildning, ALU samt Detta kan exempelvis bli aktuellt för en arbetslös person,

starta eget. erhåller arbetslöshetsersättning enligt reglerna för arbetstagare, som

och under sin arbetslöshet startar verksamhet med hjälp av

som egen

arbetsmarknadspolitiskt stöd. Tiden med starta eget-bidrag kan då kva-

lificera för en ny ersättningsperiod.

Normalt kan inte kvalificera sig till första ersättningsen person en

näringsverksamhet han eller hon har erhållit starta period genom som eget-bidrag för. Denna tid är inte heller överhoppningsbar i detta fall.

Om den arbetslöse redan har uppfyllt ett arbetsvillkor innan starta

egetverksamhet påbörjades, får emellertid han eller hon genom en specialbestämmelse även räkna in denna tid i arbetsvillkoret.

Företagare och uppdragstagare... 199

Fr.0.m. den 1 januari 1997 kommer arbetsvillkoret att förändras för alla försäkrade. I denna del hänvisas till kapitel

Ersättningens storlek

Dagpenning lämnas med 75 procent den försäkrades dagsförtjänst, av som för en företagare utgör l/260 årsinkomsten. Den maximala av dagpenning som lämnas är 564 kr. Underlaget är den högsta de av senaste tre årens taxerade inkomster från verksamheten företagare. som Om verksamheten bedrivits under kortare tid görs särskilda beräk-

ningar. Om företagaren kort tid före arbetslöshetens inträde varit för-

säkrad som arbetstagare, tillämpas särskilda reglens

Bestämmelser rörande ersättningsperiod och karens är desamma

som för arbetstagareö. Även avstängningsreglema kan tillämpas,

om arbetslöshetskassan eller länsarbetsnämndens KAS-region att anser företagaren själv orsakat sin arbetslöshet.

Bisyssla

En företagare får normalt inte arbeta företagare under sin arbets-

som

löshet. Om företagaren däremot tidigare varaktigt

minst fem månader

har haft bisyssla, kan han eller hon fortsätta med den, förutsatt en att bisysslan inte utökas under arbetslösheten. Det är alltså tänkbart att en

företagare blir arbetslös från heltidssysselsättning i rörelse,

en en men har kvar verksamhet i exempelvis jord- och skogsbruk. För att arbets-

löshetsersättning ska kunna utgå, krävs att bisysslan är begränsad och

inte kräver större arbetsinsats än att den arbetslöse kan söka arbete på heltid samt att den är klart avskiljbar från huvudnäringen. Det krävs att såväl arbetsinsatsen som bruttointäkten varit begränsade, både i sig

själva och i förhållande till huvudsysselsättningen.

Kombination av anställning och engagemang i företag

En situation som berör företagarreglema är den där har en person en

deltidsanställning, som han eller hon kombinerar med ett begränsat

engagemang i ett företag. Personen i fråga har således två olika arbetsplatser. Om den försäkrade blir arbetslös från anställningen, kan han eller hon under vissa förutsättningar fortsätta verksamheten i före-

5 Se nedan i detta avsnitt. 6 Se ovan kapitel

200 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

taget utan att förlora rätten till arbetslöshetsersättning från sin anställning. Verksamheten i företaget får t.ex. inte utökas under arbetslösheten. Enligt praxis måste anställningen ha omfattat minst 17 timmar i veckan och verksamheten i företaget högst tio timmar i genomsnitt per

vecka. Dessutom fâr inte den genomsnittliga inkomsten från rörelsen före skatt vecka överstiga tre gånger det högsta dagpenningbelop-

per pet. Även i detta fall krävs att verksamheten i företaget har bedrivits

varaktigt jämsides med deltidsanställningen.

Principiell syn på företagare i arbetslöshetsförsäkringen

Kritik mot nuvarande regler

Utformningen de nuvarande reglerna för företagares rätt till arbets-

av löshetsersättning beror till stor del på de speciella förhållanden som

gäller för denna Företagare är självständiga än arbetstagare

grupp. mer

och det är ofta svårt att kontrollera att de uppfyller försäkringens krav.

Reglerna i lagstiftningen är stränga och domineras av kontrollaspekten. Det har framförts omfattande kritik mot att ersättningsrätten är en alltför snäv vad gäller företagare. En generös ersättningsrätt har dock innebära risk för att arbetslöshetsersättningen används som inansetts

komstutfyllnad i mindre lönsamma företag. Därmed skulle konkurrens-

förhållandena i branschen och/eller på orten snedvridas. Vidare har det ofta framförts kritik mot att reglerna för företagare inte i tillräcklig omfattning finns angiven i lagtext. Denna kritik är till

viss del riktig och i utredningens förslag ingår att bygga ut regelverket. Det är angeläget att centrala delar kommer till uttryck i lagtext. Det är dock inte möjligt att i författningstext detaljreglera alla frågor som be-

företagare. Arbetslöshetskassoma måste i olika situationer kunna rör helhetsbedömning utifrån alla kända omständigheter, utan att göra en exakt lagstöd finns i alla enskildheter.

En försäkring som fungerar för företagare

De grundläggande problemen med företagares ersättningsrätt är svåra

lösa. Utredningen kommer i det följande att behandla frågor som att hör med detta. Ambitionen är att skapa en arbetslöshetsförsamman

säkring även fungerar för företagare.

som

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 201

Utredningen anser att på företagare i försäkringen hittills

synen

varit alltför snäv och att kontrollfrågoma har tillmätts för stor betydel-

se. Flertalet företagare är i behov försäkringsskydd har mycket som av små företag, ofta enmansföretag. Många finns inom tjänstenäringama. Detta är företag som kan ha stor betydelse för sysselsättningen och som bör ges goda utvecklingsbetingelser. Under de senaste årens höga arbetslöshet har många arbetslösa

startat egna företag med arbetsmarknadspolitiskt stöd. Riksdag och

regering har här varit generösa med subventioner och inte lagt vikt vid de negativa effekter uppstått beträffande konkurrensförhållandena. som

Utredningen anser att det är angelägnare att arbetslöshetsförsäkringen

fungerar för alla företagare har behov den, än att riktade subsom av ventioner ges till vissa grupper av företagare. I båda fallen tar samhället vissa ekonomiska risker.

Utredningen kommer i detta kapitel att föreslå ett antal förändringar

i reglerna för företagare, vilka flertalet underlättar för de småföretaav gare det i allmänhet handlar Detta leder förhoppningsvis också till om. att de anställda som överväger att bli företagare lättare vågar ta egna det steget. Utredningen bedömer att de ökade kostnader i arbetslöshetsförsäkringen detta kan leda till är marginella och motsvaras minskaav de kostnader för starta eget-bidrag och andra arbetsmarknadspolitiska stöd. Dessutom bör den samhällsekonomiska effekten positiv. vara

Särskilda krav för få

att företagare ska ersättning

Avveckla företaget

En vanlig invändning mot dagens regler är att de kräver företagaatt en re definitivt har upphört med sin verksamhet för att vederbörande ska

erhålla arbetslöshetsersättning. Reglerna innebär att företagaren måste

avveckla sin rörelse helt för att få ersättning. En sådan avveckling leder ofta till att tillgångar måste säljas till underpris. Genom att företagaren tvingas att avveckla sin rörelse, minskar hans eller hennes möjligheter att på sikt kunna återgå till en verksamhet, eventuellt kan bereda som honom eller henne sysselsättning igen. Det kan även extra svårt för företagare att få nytt arbete. vara en Detta kan t.ex. innebära att ta anställning hos tidigare konkurrent, en vilket inte är så lätt. Vissa arbetsgivare vill inte anställa personer som tidigare varit egna företagare. Följden blir ofta långa arbetslöshetsperioder för företagare. Den mest realistiska möjligheten till sysselsättning

202 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

är i många fall att starta som företagare igen, antingen inom samma verksamhetsområde tidigare eller med en helt ny verksamhet. som

Vilande verksamhet

De tidigare utredare omnämndes i avsnitt 7.1 föreslog, att företasom skulle kunna låta verksamheten vila samtidigt som arbetslöshetsgare ersättning utgår. Inventarier skulle t.ex. i ett sådant fall inte behöva avyttras. Genom sådan konstruktion skulle möjligheten att senare en återuppta verksamheten förbättras och det skulle bli lättare att komma arbetslösheten. Båda förslagen förutsatte att det inte skulle få föreur komma någon produktion och tjänster. Inte heller några inköp av varor eller någon försäljning omsättningstillgångar eller marknadsföring av skulle få förekomma. Avregistrering och återtagande av Fav moms skattesedel skulle ske. Förslagen genomfördes emellertid inte. Utredningen att det bör införas en möjlighet för företagare att anser vid arbetslöshet låta den rörelsen vila under tid. Denna möjligegna en het bör dock inte finnas för företag som verkar inom branscher med säsongvariationer. Utredningen att de kriterier föreslogs i den Kennerydska anser som utredningen är väl avvägda och bör de krav som ska uppfyllas för vara ett företags verksamhet ska kunna vilande. Det innebär att anses vara att ingen produktion eller tjänster får ske och inte heller någon av varor förberedelse sådan produktion. Inga inköp får göras och försäljning av omsättningstillgångar, exempelvis lager, får inte ske. Ingen form av av anbudsgivning, ackvisition eller marknadsföring får heller ske. Fskattesedel ska återkallas och mervärdeskatteregistrering ska upphöra. Företagaren ska på heder och samvete intyga att verksamheten är vi-

lande. Om möjligt ska intyg från godkänd eller auktoriserad revisor

också finnas på detta. Det bör krävas viss stabilitet i verksamheten har funnits, att en innan företagaren kan få arbetslöshetsersättning samtidigt som företaär vilande. Företagaren bör ha drivit företaget i sammanhänganget en de period på minst tolv månader före vilandeförklaringen.

Nej till anbud och marknadsföring

En del den kritik, framfördes mot de tidigare utredningarnas av som förslag, bestod i att ansåg att det skulle svårt för en företagare man vara återuppta verksamhet, han eller hon dessförinnan inte fick att en om möjlighet att delta i anbudsförfarande och bedriva viss marknadsföring.

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 203

Utredningen inser att detta skulle underlätta möjligheten att återuppta en verksamhet. Utredningen anser dock att sådan ordning skulle leda för långt. en Det skulle vara svårt att kontrollera hur mycket arbete den arbetslöse företagaren lägger ned på verksamheten och han eller hon om verkligen kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen anser att sistnämnda skäl är så starka, att det under vilandeperioden endast ska vara tillåtet att få göras skyddsinsatser, kan behövas för som att hindra förstörelse egendom, liksom lagstadgad redovisning och av andra liknande åtgärder. Denna verksamhet får dock inte bedrivas i sådan omfattning, att den hindrar den arbetslöse företagaren från att åta sig förvärvsarbete på heltid. Att den arbetslöse inte bedriver sådan en omfattande verksamhet, bör kunna kontrolleras arbetsfönnedlingen, av inom ramen för de individuella handlingsplaner ska upprättas. som

Endast en gång

Möjligheten att låta företaget vila är i utredningens förslag begränsad till ett tillfälle. Har företagare återupptagit rörelse efter period en en en av arbetslöshet och därefter vill erhålla ersättning, bör han eller hon ny vara tvungen att avveckla företaget helt. Arbetslöshetsförsäkringen ska

vara en omställningsförsälcring och utredningen anser att det bör räcka

med att en gång kunna vilandeforklara sitt företag. Detta gäller oberoende av om det är samma eller olika verksamheter företagaren som startar. Denna regel kräver att arbetslöshetskassomas register kan samköras. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel I avvaktan på att registerfrågan löses, bör i praktiken tioårsregel tillämpas, dvs. en kontroll behöver bara ske den senaste tioårsperioden. av

Krav vid avveckling

I övrigt anser utredningen att det inte föreligger några skäl att ändra

kravet på att en företagare måste avveckla sin rörelse för att erhålla arbetslöshetsersättning. För att avveckling ska ha skett, ska i anses normalfallet liksom i dag vissa omständigheter föreligga, att som avregistrering av företaget har skett samt avregistrering och av moms återkallelse av F-skattesedel. Inventarier ska ha sålts och hyreskontrakt på lokaler ska ha I de fall då försäljning inventarier inte sagts upp. av kan ske, på grund av att de saknar värde eller att inga realiserbara inventarier funnits i rörelsen, kan detta på arbetsintyget. anges

Karens

Eftersom det tar viss tid att avveckla ett företag, behövs enligt utredningens mening inte någon längre karenstid för företagare än för andra försäkrade. Detsamma gäller vid arbetslöshet när företaget är vilande.

Annat än tillfälligt

En fråga har aktualiserats är vad som ska avses med uttrycket som annat än tillfälligt. Detta uttryck är inte definierat i lag. I de fall då en företagare blir arbetslös första gång, avvecklar rörelsen, erhåller en arbetslöshetsersättning under viss tid och påbörjar en anställsenare ning, uppkommer inga problem. Men i de fall då företagaren efter viss tid åter startar verksamhet som företagare, måste arbetslöshetskassan i efterhand bedöma om uppehållet varit annat än tillfälligt. I tillämpningen har ett förfarande kommit att utvecklas som innebär, att verksamheten ha upphört fyra månader förflutit mellan det att anses om ca rörelsen lades ned och företagaren återupptog verksamheten. Om kortare tid än tre månader förflutit, i allmänhet uppehållet ha anses varit just tillfälligt. Arbetslöshetskassan återkräver då vanligtvis det utbetalda beloppet. Förekomsten tidsgräns kan motverka att den arbetslöse föreav en tagaren snabbt skaffar sig försörjning igen. Kontrollproblemet är emellertid stort i dessa fall. Utredningen inte att det är lämpligt att införa exakt tidsgräns anser för när arbetslös företagare ska kunna påbörja en ny verksamhet en företagare, utan att återkrav utbetald arbetslöshetsersättning ska som av

ske. Omständighetema i det enskilda fallet bör beaktas liksom de

branschvariationer kan förekomma, när det gäller förutsättningarsom för att snabbt avveckla respektive starta verksamhet. En tidsgräns na en behövs dock i praktiken, för att lagstiftningens krav på att avveckling ska ha skett ska kunna uppfyllas. Då bör följande bedömningar kunna vara vägledande. Utredningen att de tidsgränser som utvecklats i den praktiska anser tillämpningen i vissa fall är alltför korta. Allmänt sett bör tillämpningrestriktiv, när den arbetslöse företagaren avser att påbörja en vara mer verksamhet i huvudsak överensstämmer med den som han eller en som hon tidigare bedrev. Detta gäller särskilt utredningens förslag, om om att det ska tillåtet att hålla en verksamhet vilande under arbetslösvara heten gång, blir genomfört. I det fall företagare har för avsikt att starta en rörelse inom samen bransch tidigare, bör tidsgränsen sex månader vara vägledanma som

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare..., 205

de. Har den enskilde för avsikt att helt byta bransch- eller verksamhetsområde, bör nystart kunna ske redan efter tre månaders arbetslöshet utan återkrav. Om den arbetslöse rörelse dessförinnan startar en ny kan det presumeras att han eller hon vid tidpunkten for arbetslöshetens inträde inte hade för avsikt att stadigvarande upphöra med sitt företag. Det kan dock finnas situationer när det inte är rimligt att en person ska behöva vänta så lång tid som tre respektive sex månader innan han eller hon kan påbörja en ny verksamhet utan att behöva förlora eventuellt erhållen arbetslöshetsersättning. En helhetsbedömning måste här göras av arbetslöshetskassan. Om företaget har förklarats vilande bör det inte finnas någon tidsgrans.

Flera företagare i samma företag minoritetsdelägare - I en rörelse som drivs gemensamt av flera delägare och där dessa samtliga betraktas som företagare i arbetslöshetsförsäkringens mening, kan en situation uppstå då företaget inte längre ekonomiskt kan bära alla delägare. I ett sådant läge kan det bli nödvändigt att omstrukturera verksamheten för att möjliggöra för någon eller några av delägarna att fortsätta att försörja sig på rörelsen. Detta innebär att en eller flera delägare måste sluta att verka i företaget. En delägare som betraktas som företagare måste kunna visa att han eller hon har avvecklat sin del av företaget annat än tillfälligt för att få arbetslöshetsersättning. Detta har tolkats så att delägaren både måste sälja sin del av företaget och sluta verka i det som företagare och

eventuellt även som anställd. Det sistnämnda är en självskriven förut-

sättning för att arbetslöshet ska kunna konstateras. Utredningen anser mot bakgrund av de stora kontrollsvårighetema i dessa fall, att dagens regler inte bör ändras. Ett annat problem som kan uppstå är om den arbetslöse företagaren inte kan sälja sin andel i företaget. Om bolaget har drivits som aktiebolag är det inte säkert att den arbetslöse kan sälja sina aktier ens till de övriga aktieägarna. I dessa situationer anser utredningen att det bör möjligt att betala ut arbetslöshetsersättning. Revisor eller annan vara motsvarande person bör kunna utfärda nödvändiga intyg. Om en delägare har slutat sin verksamhet i ett bolag och sålt sin andel uppstår motsvarande problematik, om han efter en tid med arbetslöshetsersättning åter börjar arbeta i företaget, nu som enbart anställd. Utredningen anser att man i dessa fall bör ha samma regler som gäller för företagare som avvecklat sin rörelse och som på nytt startar företag i samma bransch.

206 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

En helhetsbedömning måste göras för att konstatera om risk för missbruk arbetslöshetsersättningen föreligger. Som vägledning kan av tiden månader användas för att bedöma vilken tid bör ha försex som flutit, innan den arbetslöse kan ta en ny anställning i samma företag utan att riskera att få betala tillbaka arbetslöshetsersättningen.

Personalkooperativa företag

Delägare/medlemmar i personalägda företag/personalkooperativ har motsvarande problem vid arbetslöshet. Eftersom de i allmänhet är verksamma i företaget eller föreningen borde de alla betraktas som företagare i arbetslöshetsförsäkringens mening. I praxis har det accepterats att delägarna blir ställföreträdande företagare, dvs. den som en av anses ha ett avgörande inflytande över verksamheten. Denna person har då inte rätt till arbetslöshetsersättning om inte verksamheten läggs ned. Det är vanligt att uppdraget att företagare cirkulerar mellan vara delägama/medlemmama. Utredningen bedömer att en smidig praxis utvecklats. Att ingen i ett personalägt företag eller i ett kooperativ skulle betraktas som företagare anser utredningen inte vara någon lämplig lösning. Det vore i så fall näraliggande att betrakta alla som företagare, om de uppfyller mera företagarkriteriema. Utredningen föreslår dock inte detta, utan anser att dagens tillämpning kan fortsätta.

stöd

Arbetsmarknadspolitiska

Starta eget-bidrag

Starta eget-bidrag är en av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kan erbjudas arbetslös. Syftet med åtgärden är att underlätta för aren betslösa att starta egen näringsverksamhet genom att försörjningbidrag under startskedet. Förutsättning för att en person ska starta egetges bidrag är att han eller hon är eller riskerar att bli arbetslös eller är bosatt i ett nationellt stödområde. Bidrag ska bara lämnas till den som bedöms ha goda förutsättningar att driva näringsverksamhet och endast för sådan verksamhet bedöms bli lönsam och som därför kommer som att ge varaktig sysselsättning bidragstagaren. Innan bidrag lämnas görs bedömning av beräknad lönsamhet. en

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 207

Bidrag bör enligt regelverket inte lämnas till verksamhet kan som snedvrida konkurrensen. Arbetsförmedlingen bereder ärendet och beslut fattas länsarbetsav nämnden. Ersättningen utgår i form av utbildningsbidrag och nivån motsvarar den arbetslöshetsersättning eller KAS den sökande som skulle ha haft. Den normala bidragsperioden månader, förär sex men

längning kan ske. I sysselsättningspropositi0nen7 föreslogs att kvinnor,

om vissa villkor är uppfyllda, kan erhålla starta eget-bidrag i till upp tolv månader. AMS har gjort en uppföljning av ett antal personer som beviljats

starta eget-bidrags Enligt rapporteng hade flertalet av dem som bevil-

. jades bidraget tidigare erfarenhet från företagets verksamhetsområde och en tredjedel hade tidigare drivit företag. Drygt hälften av företagen startades som enskild firma och ungefär en tredjedel som aktiebolag. Ett år efter bidragsperioden var knappt tre fjärdedelar fortfarande verksamma i företaget. Av de som upphört med företagsverksamheten hade drygt 40 procent ett arbete på annat håll och lika många var anmälda som arbetslösa. Om bidragstagaren inte återkommit till arbetsförmedlingen under det första året utan bidrag, var enligt rapporten sannolikheten att han eller hon ska återkomma vid en senare tidpunkt betydligt lägre. Till utredningen har framförts uppgifter om att den kontroll som görs av om verksamheten med starta eget-bidrag snedvrider konkurrensen inte är tillräcklig. Enligt AMS allmänna råd avseende starta eget-bidrag är konkurrensskäl eller risk för överetablering inom en bransch inte tillräckliga skäl för att inte bevilja bidrag. Däremot kan konkurrenssituationen påverka bedömningen av verksamhetens lönsamhet, vilket kan leda till att bidrag inte beviljas. Bidrag kan beviljas den som tidigare bedrivit näringsverksamhet eller som haft ett företag vilande under längre tid. Även den misslyckats med flera föreen som tag kan få starta eget-bidrag. Förutsättning är att inte näringsförbud meddelats. Den som köper upp sitt tidigare konkursbo kan dock inte få bidrag. Inte heller bör bidrag ges till överlåtelser eller förvärv av hela eller delar av företag mellan medlemmar i kärnfamiljen föräldrar, bam.

7 Prop. 1995/96:222. 8 1996:1, Starta eget-bidraget. års PFuu 1995 uppföljning." 9 avsåg drygt Rapporten 1 896 personer av 20 000 som beviljades starta egetbidrag under budgetåret 1994/95.

208 Företagare och uppdragstagare...

Mer tonvikt på konkurrens och tillsyn

Utredningens principiella synpunkt arbetsmarknadspolitisk är att en åtgärd inte ska medverka till att konkurrensförhållandena snedvrids märkbart. Vid beviljande starta eget-bidrag bör prövas bidraget av om medför att andra existerande företag på marknaden påverkas negativt av den subventionering som bidraget innebär. Det finns uppenbar en risk för att den företagare som beviljas starthjälp hamnar i ett mycket bättre konkurrensläge än den som inte erhåller denna subvention. Utredningen anser att konkurrensaspekten ska väga tungt. Avslag på ansökan om bidrag bör kunna ges om konkurrensen påverkas negativt, inte bara om lönsamheten bedöms vara otillräcklig. Det får vidare anses som mindre lämpligt att en person som tidigare drivit rörelse och gått i konkurs ska kunna erhålla starta eget-bidrag, även om han eller hon får antas ha god kännedom om de förhållanden som gäller på marknaden. Utredningen anser även att det är olämpligt att vid överlåtelser inom familjen bidrag kan lämnas till den som tillhör närståendekretsen. AMS bör skärpa sin tillsyn avseende starta egetbidrag. Starta eget-verksamhet kan påverka den enskildes ersättningsrätt. Utredningen återkommer till dessa frågor i samband med behandling av arbetsvillkor och dagpenningberälcning.

Medlemsvillkorets längd

Som framgår av ovanstående redogörelse för gällande rätt finns det för närvarande olika medlemsvillkor för arbetstagare och företagare. Denna skillnad har motiverats med att företagare som avser att avveckla sin rörelse i allmänhet har möjlighet att i god tid förutse detta. Det finns dock en möjlighet för AMS att meddela dispens från denna regel och medge att medlemsvillkoret i vissa fall endast ska vara tolv månader. Även övriga arbetslöshetskassor har påpekats ett betysom ovan dande antal företagare bland sina medlemmar. I dessa fall är medlemsvillkoret tolv månader. Utredningen anser att dagens regler med tolv månaders medlemsvillkor för arbetstagare och vissa grupper av företagare respektive 24 månader för övriga företagare inte är en bra ordning. Alternativet är att ha tolv månader för alla. För dagens regler talar behovet av kontroll över företagarna så att försäkringen inte missbrukas, t.ex. genom att företagare ansluter sig först när de vet att företaget ska avvecklas. Mot dagens regler talar att det är svårt att se att skillnaderna i praktiken mellan de företagare som är s.k. kollektivt anslutna och de som inte är

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 209

det, skulle vara så stora när det gäller kontrollmöjlighetema, att detta skulle motivera olikhetema i villkor. Det är i praktiken så att de småföretagare som är med i organisationer med hög anslutningsgrad, vilka kollektivansluter sina medlemtill arbetslöshetskassa, har gynnsammare regler än andra. Det mar en går också att byte av arbetslöshetskassa komma runt kravet på genom 24 månaders medlemskap. Den företagare som först är med i en kassa med tolv månaders medlemsvillkor och sedan månad tretton går över till kassa med 24 månader, t.ex. Småföretagamas arbetslöshetskasen klarar i och med bytet medlemsvillkoret omedelbart. sa, Det har också ett värde i sig att göra reglerna mer enhetliga. Vidare torde enhetliga regler för företagare och arbetstagare göra det mer lättare att lösa problemen för den mellangrupp som uppdragstagare utgör. Se nedan avsnitt 7.4. Utredningen att nackdelarna med att göra åtskillnad mellan anser olika företagare är större än fördelarna. Utredningen föreslår därför att medlemsvillkoret ändras till tolv månader för samtliga företagare. Därmed blir det också enhetliga regler för arbetstagare och företagare.

Dagpenningberäkning

Som framgår redogörelsen för gällande rätt beräknas dagpenningen av på den högsta de tre senaste årens taxerade årsinkomst från verkav samheten. Ett problem många företagare har är, att deras verksom samhet går allt sämre närmare de kommer arbetslösheten. Detta kan bero på att de flesta företagare ogärna vill acceptera att deras rörelse inte längre är lönsam. Företagare kan å andra sidan av helt andra skäl ha intresse att tillse att inkomsterna bokföringsdispositioner av genom hålls Motsatta intressen kan därför uppkomma hos en företagare nere. står inför att bli arbetslös, då företagaren i detta läge snarare är som betjänt att deklarera högre inkomster. Utredningen har t.ex. uppav märksammats på att vissa företagare, som driver bolag i aktiebolagsfonn, under de sista verksamma åren före arbetslösheten tar ut högre lön än tidigare. Ett rättvisande resultat skulle fås beräkningen görs på ett mer om

genomsnitt över flera år. I Kennerydsm betänkande föreslogs, att

dagsförtjänsten i dessa fall skulle beräknas på ett genomsnitt av före-

tagarens inkomster rörelsen under de tre senaste åren. av

° SOU 1994: 129. Se även bilaga

210 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

Utredningen att dagpenningberäkningen för företagare bör anser göras på ett genomsnitt av inkomsterna. Företagare har möjlighet att genom vissa dispositioner planera sina redovisade inkomster och sin arbetslöshet och därmed den nivå som arbetslöshetsersättningen med dagens regler hamnar på. Det tillhör undantagen arbetstagare har att en samma möjlighet. Om inte överhoppningbar tid finns, så beräknas

arbetstagares dagsförtjänst på förhållanden som inträffat högst ett år

före arbetslöshetens inträde. Utredningen har övervägt hur många år genomsnittet bör räknas på. Ett förslag som har lagts fram företrädare för småföretagama är att av man ska räkna dagpenning på inkomster från längre tid, exempelvis en fem år. Ju längre tid som används, desto mindre risk finns att extrema resultat medför alltför hög eller låg dagpenning. Å andra sidan kan det hävdas att arbetstagares dagpenning beräknas på förhållanden som visar att de har en fast och aktuell anknytning till arbetsmarknaden. Genom att utsträcka tiden för företagare kommer dagpenningberäkningen att till en del grunda sig på inaktuella förhållanden.

Övervägande skäl talar därför för att någon ändring tiden tre år inte

av bör göras. Utredningen föreslår att företagares dagpenning beräknas på ett genomsnitt av de till taxering för kommunal inkomstskatt redovisade inkomsterna av verksamheten företagare under de senaste tre åren. som Samma princip bör tillämpas på arbetstagare och företagare, när det gäller att dagsförtjänsten ska fastställas på aktuella förhållanden. Avvecklingsårets inkomster bör därför räknas med. Eftersom det kan dröja innan avvecklingsårets inkomster anmälts till Skattemyndigheten, får arbetslöshetskassan liksom idag i efterhand korrigera den arbetslöses dagpenning. Detta bör dock enbart göras om det är till fördel för honom eller henne. I så fall kommer dagsförtjänsten att räknas på ett genomsnitt till fyra år. I det fall företaget av upp inte har varit verksamt i tre år, bör dagsförtjänsten beräknas på det faktiska antalet år. Om företagaren t.ex. varit Verksam i två och ett halvt år delas inkomsten det halva året med så stor del talet 260 av som motsvarar tid då verksamhet bedrivits. I samband med avveckling är det i vissa fall möjligt att inkomsterna i en rörelse blir onormalt höga under avvecklingsåret. Denna ökning beror i dessa fall på intäkterna från själva avvecklingen, dvs. försäljningen av inventarier Utredningen att vid beräkning m.m. anser man av avvecklingsårets inkomster ska dra ifrån de intäkter härrör från som avvecklingen, om dessa kan klart avskilj as.

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 21 l

Anställda som blir företagare

Utredningen har uppmärksammat att reglerna som bestämmer dagpenningens storlek för företagare är så utformade att de motverkar att etablerar sig företagare. Detta är särskild tydligt när en personer som person har erhållit starta eget-bidrag i stället för att påbörja en ersättningsperiod. Skälet till detta är att starta eget-bidraget i vissa fall kan kvalificera för arbetslöshetsersättning. I dessa fall ska det även användas vid bestämmande av dagpenningens storlek. Detta kan få till följd att den arbetslöse erhåller en lägre ersättning än om han eller hon hade underlåtit att ansöka om starta eget-bidrag.

Exempel A har arbetat i tio år. Han blir därefter uppsagd men får under uppsägningstiden ett erbjudande om att starta en näringsverksamhet med starta eget-bidrag. Han accepterar erbjudandet och erhåller starta eget-bidrag under månader. Bidraget bestäms grundval av hans sex inkomst från anställningen. Därefter driver han företaget i två månader. På rörelsen. Eftersom grund av dålig lönsamhet tvingas han lägga ned han hade uppfyllt ett arbetsvillkor, innan han erhöll starta eget-bidrag får han även räkna denna tid vid fastställande av arbetsvillkoret. Vid bestämmandet dagpenningen är det enbart näringsverksamheten, av vari tiden med starta eget-bidrag ingår, som ligger till grund. I detta fall blir dagpenningen väsentligt lägre än det bidrag han erhöll i sin näringsverksamhet.

Det beskrivna beräkningssättet gäller även i de fall en person ovan startat ett företag utan att ha fått starta eget-bidrag. Dagpenningberäkningen blir i dessa fall en försvårande omständighet för tidigare har haft anställning och sedan startar en personer som rörelse. Detta gäller framför allt för de företag där intäkten den första tiden är betydligt lägre än den lön som den anställde tidigare hade. Det upplevs oskäligt att den har haft anställning under lång tid som som en och startar ett företag, vid eventuell arbetslöshet får en betydligt senare lägre dagpenning än han eller hon blivit arbetslös som arbetstagare. om Utredningen att det är negativt om reglerna avseende dagpenanser ningberälcning innebär att människor inte vågar starta företag. I dag tillämpas ett förfarande innebär att om en person varit som anställd och sedan startar ett företag läggs ned efter en mycket som kort tid, så bestäms dagsförtjänsten utifrån det arbete som den arbetslöhade innan han eller hon startade företaget och i enlighet med de se regler gäller för arbetstagare. Det finns inte några fasta tidsgränser som för hur lång tid ett företag får ha varit i drift för att den arbetslöse inte

212 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

ska betraktas som företagare vid beräkning av dagpenning. Enligt ett ställningstagande i ett enskilt ärende i AMS försäkringsdelegation ska en person som har bedrivit verksamhet som företagare i mindre än fem månader före arbetslöshetens inträde kunna betraktas arbetstagare som vid fastställande av dagsförtj änsten. Utredningen har övervägt den tid hittills utgjort riktlinje, om som dvs. fem månader, skulle kunna utsträckas. En avvägning måste göras mellan företagarens intresse av att få tillräckligt lång tid på sig för att se om företaget bär sig och samhällets intresse av att den arbetslöse ska ha en nära anknytning till arbetsmarknaden och att hans ersättning beräknas därpå. Utredningen anser att tolv månader är en lämplig tid. Företagaren har då under ett år möjlighet att pröva om hans eller hennes affärsidé håller och under denna tid riskerar han eller hon inte att vid eventuell arbetslöshet erhålla en mycket låg dagpenning. Om verksamheten bedrivits mer än tolv månader 365 dagar ska dock dagsförtjänsten fastställas utifrån den tid då han eller hon har varit verksam som företagare. En förutsättning för att dagsförtjänsten ska kunna beräknas på de förhållanden som föregick företagsverksamheten är att den försäkrade som anställd har haft tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden. Utredningen anser att det bör krävas att den sökande har uppfyllt ett arbetsvillkor, dvs. han eller hon ska ha fullgjort nio månaders reguljärt arbete som anställd före övergången till att bli företagare. Vid handläggning av ett sådant ärende bör arbetslöshetskassan först göra en prövning av om den arbetslöse bedrivit företagsverksamhet mindre än tolv månader. Om det är till fördel för honom eller henne bör dagsförtjänsten kunna fastställas på den inkomst han eller hon hade som anställd omedelbart före det att rörelsen startade. En invändning mot att en företagare ska få sin dagpenning beräknad på detta sätt är att den företagare som är tvungen att lägga ned sin verksamhet kommer att tillse att detta sker precis innan de tolv månaderna gått. Utredningen anser inte att detta bör betraktas som ett problem. Genom att företagaren fått tolv månader på sig, har han eller hon förhoppningsvis haft tillräcklig tid för att starta verksamheten och se om den bär sig. Om verksamheten måste läggas ned, ska arbetslöshetskassan som vanligt göra en prövning av om arbetslösheten är självförvållad. Utredningen anser att det ankommer på tillsynsmyndigheten att övervaka att tillämpningen blir likfonnig mellan arbetslöshetskassorna. Om behov anses föreligga av mer uttalade riktlinjer, så har AMS möjlighet att utfärda föreskrifter om när dagsförtjänsten ska fastställas på basis av arbetet som anställd respektive som företagare.

Företagare och uppdragstagare..., 213

Både anställd och företagare

En vid sidan ett begränsat engagemang i ett eget företag person som av har deltidsanställning i ett annat företag, kan under vissa villkor få en arbetslöshetsersättning arbetstagare han eller hon förlorar sin som om deltidsanställning. Verksamheten i företaget får omfatta högst tio timi genomsnitt vecka och anställningen måste vara på minst 17 mar per timmar i veckan. Denna regel har mött hel del kritik. En t.ex. arbetar en person som 20 timmar vecka anställd och dessutom arbetar 25 timmar per per som vecka företagare, far vid arbetslöshet från anställningen ingen som ersättning alls från arbetslöshetsförsäkringen. Det är först om båda verksamheterna faller bort och personen blir helt arbetslös som ersättning utgår för den inkomst han eller hon har förlorat som anställd.

Enligt utredningens mening är kontrollproblemet stort i dessa fall.

En viss uppmjukning reglerna föreslås dock, så att arbetstiden i av

företaget får högst 15 timmar i veckan i genomsnitt.

vara

närstående

Anhöriga och m.m.

Tidigare reformer

Efter tillkomsten ALF-lagen och KAS-lagen utvecklades en restrikav tiv praxis avseende arbetslöshetsbegreppet för företagare, vilket medförde att bl.a. anhöriga till företagare vilka anställda i rörelsen en var hade ytterst svårt att kunna erhålla arbetslöshetsersättning.

I proposition 1983/842126 föreslogs en viss uppmjukning när det

gällde arbetslöshetsbegreppet för företagare. Den omständigheten att arbetslös har ett inregistrerat företag skulle inte automatiskt utesluta en vederbörande från rätt till arbetslöshetsersättning. Inte heller den som rent faktiskt inte deltar i driften ett företag, utan endast av formella av skäl är registrerad t.ex. delägare, skulle enbart på grund därav som betraktas företagare. Därmed kunde denna få ersättning vid som person

arbetslöshet ligger utanför företaget. Denna uppmjukning omfatta-

som de både delägare är anhöriga och de inte är det. som som Någon verklig förändring praxis skedde dock inte, utan dessa av

t.ex. stod registrerade delägare i ett handelsbolag,

personer, som som hade fortfarande svårt att erhålla ersättning vid arbetslöshet, trots att arbetslösheten inte uppstått i det företag som de var delägare

214 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

Situationen uppmärksammades på nytt år 1992. Departementsche-

fen föreslog att det i lag skulle slås fast, att endast den äger del

som av näringsverksamhet som han eller hon aktivt deltar i och som han eller hon dessutom har ett väsentligt inflytande över, skulle vara att betrakta som företagare. Närstående som anställda i företaget var skulle därmed betraktas på samma sätt som övriga anställda. Tidigare hade närstående som var anställda kommit att betraktas företagare som i arbetslöshetsförsäkringens mening, trots att samtliga kriterier såsom ägande, väsentligt inflytande och aktivt deltagande inte var uppfyllda. Det som i propositionen förutspåddes bli komplicerat var att avgöra om en sådan person, som dessutom blivit arbetslös från det föreegna taget, hade ett väsentligt inflytande över näringsverksamheten. I så fall är han eller hon att betrakta som företagare och arbetslöshetsersättning enligt arbetstagarreglema ska inte utgå. Med väsentligt inflytande avses att den arbetslöse har ett inflytande över hela verksamheten som är så starkt, att det ekonomiska utfallet till stor del beror på dennes kompetens samt på de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon gör i verksamheten. En sammanvägning av samtliga relevanta omständigheter skulle enligt propositionen göras. Om den anhörige inte ansågs vara företagare, skulle han eller hon vid arbetslöshet få arbetslöshetsersättning enligt arbetstagarreglema. Dessa förändringar genomfördes den 5 juli 1993. Genom regeländringen har anhöriga som är anställda i ett familjeföretag fått samma möjligheter som övriga anställda att erhålla arbetslöshetsersättning, om de inte betraktas som företagare.

Avvakta utvärdering

Utredningen har övervägt om dessa regler ska behållas. Den kritik som kan riktas mot reglerna är att företagaren och hans familj har fått utökade möjligheter att planera anhörigas arbetslöshet. Därigenom kan en vikande konjunktur eller minskad orderingång i viss mån finansieras via arbetslöshetsförsäkringen. Kontrollmöjlighetema från samhällets sida är mycket små. Effekterna av de ändrade regler som infördes år 1993, är i dagsläget svåra att uppskatta. Någon systematiserad kunskap finns ännu inte om hur regelförändringen slagit och om omfattningen eventuella missav bruk. Utredningen har inte haft möjlighet att själv göra en sådan uppföljning. Det finns därför inte underlag för att föreslå någon förändring.

" Prop. 1992/93450.

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 2 l 5

Utredningen anser att när rätten för anhöriga som är anställda att få arbetslöshetsersättning funnits i fem år, bör en utvärdering göras. Det bör då beaktas att exceptionella förhållanden har rått på arbetsmarknaden under denna period. Först efter sådan utvärdering är det dags att en föreslå eventuella förändringar.

Uppsägningstid bör löpa

Det är inte unikt att närstående särställning i lagstiftning. I ges en anställningsskyddslagen är närståendekretsen undantagen. Detta innebär i sin tur att närstående anställda som sägs upp inte har någon uppsägningstid utan kan börja uppbära arbetslöshetsersättning genast efter eventuell karens. Företagaren får härmed en konkurrensfördel framför andra företagare, vars anställda inte är närstående och där företagaren således måste betala lön under uppsägningstiden. Utredningen anser att detta förhållande inte är tillfredsställande. För anställda närstående bör därför uppskattad uppsägningstid beräknas, utifrån vad som skulle en ha varit fallet om anställningsskyddslagen hade gällt. Under denna uppskattade uppsägningstid ska inte arbetslöshetsersättning utgå. När motsvarigheten till uppsägningstiden är slut, ska ersättning utgå. Utredningen föreslår att huvudregeln ska vara att den fiktiva uppsägningstiden läggs ut efter det att den sökande anmält sig hos arbets-

förmedlingen. Om den fiktiva uppsägningstiden skulle räknas från den

dag företagaren och/eller den anställde familjemedlemmen angett som uppsägningsdag, kan bestämmelserna lätt kringgås. Den närståensom des arbetslöshet skulle kunna planeras och arbetslöshetsersättningen användas inkomstutfyllnad i ett mindre lönsamt företag. som Undantag bör kunna göras det föreligger särskilda skäl. om Särskilda skäl kan föreligga det är uppenbart att uppsägningen om faktiskt skett vid tidigare tidpunkt, t.ex. andra anställda vid en om företaget vilka inte är närstående samtidigt sagts upp och de närstående är anställda i företaget erhåller uppsägningslön. Ett annat skäl kan som att familjeförhållandena är sådana att man inte längre kan verka i vara rörelse. Som exempel kan nämnas separation och/eller samma skilsmässa. Undantagsregeln bör dock tillämpas mycket restriktivt. Utredningen inte att det kommer att bli alltför problematiskt anser att avgöra om en person ska behandlas enligt närståendereglema. Det bör räcka med att den sökande vid anmälan om arbetslöshet måste ange han eller hon har arbetat i ett företag innehas av en till honom om som eller henne närstående.

216 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

7.3 Särskild för

ersättningsrätt vissa

företagare

Förslag Undantagsregleringen för åkare och schaktentreprenörer föreslås bli avskaffad. Undantagsregleringen for yrkesfiskare bör bibehållas. Yrkesfiskare bör dessutom få arbetslöshetsersättning vid normal arbetslöshet. Begreppet yrkesfiske föreslås vidgas till att omfatta även viss försäljning och beredning av egen fångst. Närmare föreskrifter föreslås utarbetas av tillsynsmyndigheten avseende olika yrkesfiskefrågor. En uppföljning bör göras om några år avseende yrkesfiskares situation i arbetslöshetsförsäkringen.

Inledning

AMS har föreskrivitn att yrkesfiskare respektive transportfordons-

ägare/schaktentreprenörer är berättigade till ersättning vid tillfälligt uppehåll i verksamheten. Dessa yrkesgrupper kan erhålla arbetslöshetsersättning utan att avveckla sin verksamhet. Denna rätt har varit föremål för översyn och förslag vid ett flertal tillfällen. Den senaste översynen av yrkesfiskamas ersättningsrätt genomfördes år 1994 av Statskontoret på uppdrag av regeringen. Utredningen ledde dock inte till någon åtgärd från regeringens sida.

Gällande rätt fiskare

-

Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa bildades år 1963 och den var första arbetslöshetskassa för egna företagare. Arbetslöshetskassans verksamhetsområde omfattar enbart yrkesfiskare bosatta i Sverige och medlemsantalet är ca 2 000. Både anställda och företagare kan vara anslutna, men kassan har i huvudsak enbart företagare medlemsom mar. Som företagare räknas den som får sin inkomst av fiske enligt det s.k. manslottsystemet samt fiskare som direkt påverkas av om båten

12SeAMSFS1991:15.

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 217

blir stillaliggande på grund av orsaker berättigar till arbetslöshetsom sersättning. Manslottsystemet innebär att nettovinsten av fångsten fördelas i dels manslotter till varje man ombord, dels i en del som går till båtägaren. Båtägaren erhåller även en manslott. Samtliga i besättningen räknas som rörelseidkare och är skyldiga att betala in skatt och egenavgifter. Yrkesfiske består av fisket ombord, samt av förberedelse- och avslutningsarbeten i samband med fiskeresan. En del av detta arbete kan ske på land. Annan verksamhet, som kan ha viss anknytning till fisket, omfattas inte av begreppet yrkesfiske. En yrkesfiskare kan även bedriva sådan sidoverksamhet, exempelvis fiskodling eller försäljning av fisk från egen butik, men vid arbetslöshet från yrkesfiskeverksamheten gör arbetslöshetskassan en bedömning av om sidoverksamheten är att betrakta som bisyssla. För att en företagare ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning lqävs i princip att han eller hon har avvecklat sin rörelse definitivt och har avyttrat fast egendom och rörelsetillgångar. För fiskare gäller dock speciella regler som utfärdats av AMS och som innebär att ersättningsberättigad arbetslöshet enbart kan förekomma i force majeure situationer. Vid arbetslöshet som inte beror på situationer som kan betraktas som force majeure, dvs. om fiskaren upphört med att fiska på grund av exempelvis konkurs, erhåller han eller hon inte någon arbetslöshetsersättning. Däremot har han eller hon möjlighet att ansöka om KAS, trots att han eller hon egentligen uppfyller ett medlemsvillkor i arbetslöshetskassan. Medlem i Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa som bedriver yrkesfiske företagare betraktas arbetslös vid sådana tillfälliga som egen som avbrott i verksamheten, då fiske omöjliggörs på grund av ishinder, andra väderleks- eller miljöförhållanden, maskin- eller båthaveri, motor och vinschbyte eller drivmedelsbrist till följd av import- svårigheter eller fångstbegränsningar beslutade av Fiskeriverket eller EU. Ersättning under tillfälligt avbrott på grund av ishinder är av begränsad till högst l75 dagar under tre år men till högst 65 dagar per kalenderår. Vid väderlekshinder, ishinder och fiskestopp ska arbetslösheten styrkas av en av arbetslöshetskassan särskilt utsedd person, intygsgivaren. Vid haverier ska reparationema styrkas av varv eller verkstad. Haveriet ska också rapporteras till intygsgivaren. Intygsgivama deltar regelbundet i arbetslöshetskassans informationsträffar samt i utbildning. Den arbetslöse fiskaren anmäler sig som vanligt hos arbetsförinedlingen. Intygsgivaren ska göra en individuell bedömning av om sådan

218 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

speciell arbetslöshet föreligger att fiskaren kan ersättningsberättivara gad. Till grund för bedömningen används bl.a. dagliga is- och väderleksnoteringar. Även arbetslöshetskassan för noteringar grundade på SMHI:s väderrapporter, så möjlighet finns att i efterhand göra stickprovskontroller. Medlemsvillkoret i Sverige Fiskares arbetslöshetskassa är tolv månader. Arbetsvillkoret innebär för yrkesfiskare att den försäkrade ska styrka minst 80 dagars fiske under ramtid tolv månader. Har en av

det inte funnits tillfälle att fiska på grund fángstbegränsningar får i

av arbetsvillkoret tillgodoräknas även annat förvärvsarbete samt tid i arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Uppgifterna lämnas den försäkrade av eller skepparen och kan kontrolleras mot loggboksuppgifter som inlämnats till Fiskeriverket samt avräkningsnotor från fångstmottagare som styrker leveranser av fisk. Dagpenningen grundas på avgiftsunderlag för egenavgifter avseende yrkesfiskare enligt deklarationsblanketten för den senast deklarerade inkomsten. Dagsförtjänsten bestäms liksom för andra företagare till 1/260 av nettoinkomsten. Tid då fiskaren uppburit arbetslöshetsersättning räknas bort. De förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som träder i kraft den 1 januari 1997 kommer troligtvis att medföra att reglerna avseende arbetsvillkoret kommer att ändras även för fiskare.

Gällande åkare och

rätt - schaktentreprenörer

Transportfordonsägare och schaktentreprenörer kan i vissa fall erhålla ersättning under arbetslöshet som endast är tillfällig. För denna ersättningsrätt krävs att de är s.k. kollektivt anslutna i Småföretagamas arbetslöshetskassa. För att kunna bli kollektiv medlem krävs att är man aktiv förare av eget fordon och att endast har tre enheter/fordon. man Vidare krävs sedan år 1994 att han eller hon dels är ansluten till ett läns åkeriförening eller regionalt schaktkooperativ, dels är medlem i en ekonomisk förening som aktivt kan delta i kontrollen av arbetslösheten, t.ex. en lastbilscentral. De ekonomiska föreningarna är beställningscentraler och fördelar arbete till medlemmarna samt fakturerar alla uppdrag. Därmed har de ansetts kunna svara för kontroll av att förarna inte arbetar samtidigt som de uppbär arbetslöshetsersättning. Därutöver krävs att de kollektivt anslutna medlemmarna utgör minst 80 procent av organisationens anslutningsbara medlemmar. Ingen taxiverksamhet har kollektivanslutning p.g.a. att de inte klarar kravet på 80 procents anslutning.

SOU 1996: l 50 Företagare och uppdragstagare... 2 l 9

De särskilda reglerna innebär att de kollektivanslutna medlemmarna kan erhålla arbetslöshetsersättning vid ett eller flera tillfälliga avbrott i verksamheten under tiden den l oktober den 31 maj, under förutsätt- ning att verksamheten i rörelsen helt upphört under respektive avbrott samt att medlemmen själv arbetat som förare eget transportfordon av närmast före arbetslöshetsperioden. Den arbetade tiden dubbleras innan man fastställer hur stor omfattning arbetslösheten har haft, dvs. den som har haft körningar motsvarande halvtid eller får ingen arbetsmer löshetsersättning. Ersättning utgår inte om medlemmen bedriver eller är ägare av annan verksamhet vid sidan av. Det är dock tillåtet att bedriva jordoch skogsbruk vid sidan av åkeriverksamheten. Uppskattningsvis hälften av åkarna har sådana sidoföretag. För att vara ersättningsberättigad krävs att den arbetslöse har varit medlem i minst tolv månader före arbetslösheten. I övrigt tillämpas

företagarreglema.

Transportförarna är medlemmar i beställningscentraler som förmedlar arbeten. Det är inte tillåtet för de anslutna medlemsföretagen att själva skaffa uppdrag. Införandet av den nya konkurrenslagen år 1993 innebar att medlemmar i ekonomiska föreningar inte längre är förhindrade att älva marknadsföra sina tjänster. För denna regel har undantag gällt under tre år. Undantag meddelas dock inte till de ekonomiska föreningar där medlemmarna hindras från att ha sidoverksamhet, dvs. undantag har inte meddelats för åkare. Konkurrensverket har dock ansett att lastbilscentralema agerar på så regionalt avgränsad marknad en att de i princip fått tillstånd att fortfarande ha förbud mot sidoverksamhet.

Kritik av gällande praxis

Som framgått ovan kan både yrkesfiskare och åkare även vid tillfälliga avbrott erhålla arbetslöshetsersättning. Yrkesfiskamas ersättningsrätt föreligger endast vid force majeure-liknande händelser och inte vid normal arbetslöshet. Transportföramas ersättningsrätt omfattar även normal arbetslöshet. Den kritik som har riktats mot nuvarande ersättningsrätt för yrkesfiskare och transportförare är att ersättningen fungerar ett som branschstöd, en inkomstutfyllnad vid stillestånd, vilket arbetslöshetsförsäkringen inte är avsedd att vara. Stilleståndskostnaderna betalas av arbetslöshetsförsäkringen. Företagen behöver varken upphöra eller

220 Företagare och uppdragstagare...

göras vilande under stilleståndet. Enligt utredningen finns det fog för denna kritik.

Åkare och schaktentreprenörer

Gentemot transportföramas ersättningsrätt har dessutom invänts att denna inte är konkurrensneutral. Som dagens regler är utformade är det inte möjligt för alla transportförare att ansluta sig till försäkringen och därigenom erhålla denna fördelaktiga stilleståndsersättning. Av maskinentreprenörema t.ex. är bara cza hälften medlemmar i schaktkooperativ. Branschen påstås ha överkapacitet p.g.a. den subvention som arbetslöshetsförsäkringen innebär de minsta företagen. Trots höga av investeringskostnader och låg omsättning överlever företagen. De kollektivt anslutna transportförama ges således en bättre konkurrenssituation än övriga företagare i branschen. Denna ordning motverkar sund konkurrens inom berörda branscher åkerier och maen -

skinentreprenörer.

Därutöver innebär ersättningsformen att resten av arbetsmarknaden subventionerar bransch eller delar därav. Utredningen föreslår dären för att undantagsregleringen för transportförare tas bort.

Yrkesfiskare

Konkurrensneutralitet

Beträffande yrkesfiskare kan liknande skäl anföras vad gäller branschsubventioner, däremot inte vad gäller konkurrenseffekter. Att det men inte föreligger några problem vad gäller konkurrensen, beror på att samtliga yrkesfiskare i princip har möjlighet att erhålla denna ersättningsrätt. Med hänsyn till det anförda anser utredningen att undantagsregleringen för yrkesfiskare kan bibehållas.

B Konkurrensverket rådande ordning och har i svar på brev 1995-03-16 kritiserat hänvisat till kommande ARBOM-utredning.

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 221

Utvidgad ersättningsrätt

De regler för arbetslöshetsförsäkringen kommer att gälla fr.o.m.

som den 1 januari 1997 innebär, att det kommer att bli svårt för yrkesfiskare att kvalificera sig för ersättningsrätt. Även den bortre gränsen för ersättningsrätten kommer att slå hårt. Många fiskare kan bli tvungna att lämna näringen, dvs. bli helt arbetslösa. Utredningen därför att anser

det är befogat att yrkesfiskare rätt till arbetslöshetsersättning, även

ges när de helt upphört med verksamheten enligt de regler gäller för som

företagare. Med ersättning inkomstbortfallsersättning.

avses

Utredningen anser att tillsynsmyndigheten bör få i uppdrag att utar-

betat föreskrifter som innebär att yrkesfiskare medges möjlighet att erhålla ersättning vid arbetslöshet även i de fall där de inte annat än tillfälligt upphört med verksamheten.

Styrkt avveckling

Utredningen har uppmärksammat att det i dag är svårt för lottfiskare att styrka att verksamheten definitivt upphört och de kan därmed inte söka kontant arbetsmarknadsstöd. Vid vanlig arbetslöshet, dvs. när verksamheten lagts ned annat än tillfälligt, kan, såsom beskrivits, den ovan

arbetslöse yrkesfiskaren inte erhålla arbetslöshetsersättning, han

men eller hon har däremot möjlighet att söka KAS. Båtägaren har olika möjligheter att visa att verksamheten lagts ned, t.ex. genom att Visa att fartyget sålts eller skrotats eller övertagits ett av konkursbo. För lottfiskaren existerar inte dessa möjligheter. Om lottfiskarens avtal med båtägaren upphört exempelvis konkurs, och p.g.a. lottfiskaren söker arbete på annan fiskebåt anställd eller lottfiskare som han eller hon inte ha upphört med verksamheten. Även när båtanses ägarens verksamhet inte har upphört, lottfiskarens avtal sagts men upp p.g.a. att fiskeriverksamheten inte kan bära samtliga lottfiskare, anses lottfiskaren inte berättigad till KAS. Med utredningens förslag försvinner dock dessa problem. Yrkesfiskare som upphör med verksamheten annat än tillfälligt föreslås erhålla

arbetslöshetsersättning som andra försäkrade. Tillsynsmyndigheten bör

utforma föreskrifter för hur lottfiskare ska visa att verksamheten upphört. Flera olika sätt är tänkbara, t.ex. att återlämna yrkesfiskelicens om sådan finns, återkalla F-skattesedel och uppvisa intyg från den be-

fintliga intygsgivaren eller av länsfiskekonsulent.

M Se ovan i detta avsnitt under Gällande rätt.

222 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

Avstängning

Samtidigt kan det i vissa fall vara relevant att diskutera om arbetslösheten är ofrivillig eller inte. En lottfiskare som själv anses ha vållat sin arbetslöshet bör kunna från rätt till ersättning. Om lottfiskastängas av efter att arbetslösheten inträffat igen börjar fiska som lottñskare ren eller anställd på en annan båt, får detta fall bedömas med utgångspunkt från de regler gäller för andra företagare som åter startar verksamsom het. En båtägare, som lagt ned sin verksamhet t.ex. genom försäljning eller skrotning båten, men anger att han eller hon avser att köpa en av ny båt och återuppta verksamheten, bör dock inte vara ersättningsberättigad.

sidoverksamheten

Utredningen har övervägt om en utvidgning ska göras av begreppet yrkesfiske. Såsom beskrivits ingår inte sådan verksamhet som ovan fiskodling, inköp fisk, omfattande rökning av fisk eller löjromsbeav redning, försäljning fisk från butik eller bil. I stället kan denna av egen verksamhet bisyssla, och påverkar då inte ersättningsrätten anses som vid eventuell arbetslöshet. Kravet är dock att sidoverksamheten går att särskilja från yrkesfisket. Om detta inte går kan inte ersättning utgå, eftersom det normalt krävs att företagaren lagt ned sin verksamhet annat än tillfälligt för att arbetslös. Om däremot sidoverksamheten går att avskilja, anses som ändå inte godkänns bisyssla, ska arbetstiden deklareras på men som kassakort. Detta kan förekomma yrkesfiskeverksamheten inte t.ex. om bedrivs på heltid. Utredningen att viss beredning och försäljning av egen fångst anser bör kunna ingå i begreppet yrkesfiske. Förutsättning är dock att verksamheten kan bedrivas jämsides med fiske på heltid. Sådan beredning fångsten som kräver stor arbetsinsats bör alltså inte ingå i begreppet av yrkesñske. Dessutom får ingen annan försäljning, t.ex. av inköpt fisk eller fiskprodukter, den fångsten förekomma. än av egna Arbetslöshetsersättning bör enligt utredningens förslag kunna utgå dels vid sådan arbetslöshet som ersätts idag, dels vid arbetslöshet som innebär att fiskaren lagt ned sin verksamhet annat än tillfälligt. I det förstnämnda fallet kan självklart ingen beredning eller försäljning förekomma då ingen fångst finns. I det sistnämnda fallet ska även krävas att eventuell butikslokal eller kylbil säljs. Tillsynsmyndigheten förslås utfärda närmare föreskrifter om vilka regler ska gälla i dessa fall. Tänkbart är t.ex. att ishinder eller som

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 223

dylikt sätter stopp för fiskeverksamheten, att fiskeprodukter men som

bereddes dagen innan finns att utbjuda till försäljning. Försäljning skulle då kunna tillåtas, då kan inte arbetslöshetsersättning utgå

men samtidigt. Om hindret för att bedriva fiskeverksamhet kvarstår en längre tid, och den fångst fanns samt de produkter framställts som som har sålts, bör dock ersättning kunna utgå. Denna utvidgning av begreppet yrkesfiske kommer att påverka yrkesñskamas dagsförtjänst, eftersom de får medräkna intäkter från sidoverksamheten i rörelsens resultat. Å andra sidan medför denna förändring att antalet arbetslösa dagar kan minska för yrkesfiskama. Eftersom dessas dagsförtjänst i dag räknas 1/260 nettoinsom av komsten minus antalet ersättningsdagar, så kan det hända att dagsförtj änsten inte påverkas.

Fiskestopp

Ett särskilt förhållande rör yrkesfiskare är förekomsten intersom av nationella fiskestopp. Idag betraktas yrkesfiskare arbetslösa vid som

tillfälliga fiskestopp och fángstbegränsningar beslutats Fiskeri-

som av verket eller av EU. Ersättning utgår. Om det fiskestopp är svårt p.g.a. för en yrkesfiskare att uppfylla arbetsvillkoret, får även tid i annat förvärvsarbete och tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder tillgodoräknas. Utredningen anser att man bör överväga perioder med fisom kestopp ska betraktas överhoppningsbar tid både vid beräkning som av arbetsvillkor och vid fastställande dagpenning. Utredningen föreslår av att tillsynsmyndigheten i sin översyn fiskamas rätt till arbetslöshetav sersättning även ska i uppdrag att lämna förslag på hur ska man kunna lösa problemet med perioderna med fiskestopp.

Uppföljning

Utredningen anser att en uppföljning bör göras några år resultaom av tet av de föreslagna ändringarna avseende yrkesfiskare.

224 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: l 50

7.4 Uppdragstagare

Förslag

Det bör inte införas något uppdragstagarbegrepp i arbetslöshetsförsäkringen. Uppdragsverksamhet lämpar sig att bedriva i företagsform. Uppdragstagare bör i vissa fall kunna erhålla arbetslöshetsersättning enligt arbetstagarreglema. För det första bör dagens praxis som betraktar uppdragstagare arbetstagare om de har färre än tre uppdragsgisom vare behållas. För det andra bör vissa uppdragstagare, om de uppfyller ett antal kriterier, kunna betraktas arbetstagare i försäkringen. Dessa kritesom rier är följande.

Den arbetslöse ska i sin verksamhet ha omfattats av kollektivavtal, där det framgår att kollektivavtalspartema anser att ett anställningsliknande förhållande föreligger. Den arbetslöse fâr inte inneha F-skattesedel för det aktuella arbetet. - Uppdragen ska den arten att de förmedlas av arbetsförmed- - vara av lingen. Den arbetslöse ska anmäld arbetsförmedlingen och det ska - vara ha upprättats individuell handlingsplan, som syftar till att lången siktigt lösa hans eller hennes arbetslöshetsproblem.

Begreppet uppdragstagare

Uppdragstagare är åtar sig uppdrag från en eller flera personer som uppdragsgivare. Uppdragstagare skiljer sig från arbetstagare som också kan ha flera arbetsgivare dels att det inte föreligger - genom något anställningsförhållande gentemot uppdragsgivaren, dels genom

uppdraget normalt kännetecknas viss självständighet i relation

att av till uppdragsgivaren. Uppdragstagare är vanliga i yrkesgrupper som journalister, tolkar, sjukgymnaster, arkitekter, kulturarbetare mil. Konsultverksamhet bedrivs ibland i denna fonn. Begreppet uppdragstagare existerar inte i de nuvarande regelverken för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Denna har i tillämpningen grupp betraktats antingen arbetstagare eller företagare beroende på hur som

spridd uppdragsverksamheten är. Om uppdragstagare har högst två

en olika uppdragsgivare, erhåller han eller hon ersättning vid arbetslöshet i enlighet med de regler finns för arbetstagare. Detta gäller oberosom ende antalet uppdrag. Om uppdragstagare däremot har tre eller av en

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 225

flera uppdragsgivare, betraktas han eller hon som företagare och erhåller ersättning i enlighet med dessa regler.

Dessa schablonregler gäller under förutsättning att uppdragsgivama

betalar in skatt och sociala avgifter, dvs. att uppdragstagaren inte har Fskattesedel. Arbetslöshetskassan gör i dessa fall ingen prövning av om näringsverksamhet bedrivs, enligt kriteriema varaktighet, självständighet och vinstsyfte. Se avsnitt 7.2. Om en uppdragstagare enbart har uppdragsgivare, är registen men rerad för moms och inte har F-skattesedel etc. betraktas uppdragstaga-

ren som företagare i försäkringens mening.

Enligt företagarreglema måste uppdragstagaren upphöra med sin

verksamhet för att kunna erhålla arbetslöshetsersättning. Detta medför

ofta problem, eftersom det många gånger är svårt för uppdragsen tagare att visa att han eller hon har upphört med sin verksamhet. Detta beror bl.a. på att det sällan finns några tillgångar att realisera. Eftersom verksamheten inte alltid bedrivs i bolagsform, kan det svårt att vara göra någon form av avregistrering. Det är inte heller säkert att uppdragstagaren har en F-skattesedel han eller hon kan avregistrera. som Det krävs dock inte att alla dessa tecken på nedläggning ska kunna uppvisas. Den nuvarande tillämpningen av ersättningsrätten för uppdragstagare innebär, att en uppdragstagare kan komma att försöka begränsa sig till två uppdragsgivare, trots att han eller hon fler uppdragsgivare om kontaktades skulle kunna få ytterligare uppdrag och därmed minska sin arbetslöshet. Ett annat problem med nuvarande regler är att arbetslösa som tidigare har varit vanliga arbetstagare, under arbetslösheten men som erbjuds att utföra olika uppdrag t.ex. skriva artiklar, riskerar att förlora

sin ersättningsrätt. Om de tar uppdrag från fler än två uppdragsgivare

betraktas de som företagare och då måste de bevisa att de lagt sin ner verksamhet, för att få fortsatt ersättning. Den är förutseende etabsom lerar sig som uppdragstagare före väntad arbetslöshet. Uppdragsen verksamheten blir då godkänd bisyssla och behöver inte avvecklas.

Olika arbetstagarbegrepp

En förslag som förts fram till utredningen är att införa ett arbetstagar-

begrepp i arbetslöshetsförsäkringen motsvarar det finns i hu-

som som

vuddelen av den arbetsrättsliga lagstiftningen det s.k. civilrättsliga

arbetstagarbegreppet och som skiljer sig mot det arbetstagarbegrepp

som används inom det ekonomiska stödet vid arbetslöshet. Sistnämnda

8 16-1252

226 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

arbetstagarbegrepp brukar benämnas ett socialrättsligt arbetssom tagarbegrepp. Att arbetstagarbegreppen inte har innebörd beror samma huvudsakligen på att de är avsedda att reglera olika situationer. I bl.a. den arbetsrättsliga lagstiftningen, t.ex. anställningsskyddslagen, medbestämmandelagen, lönegarantilagen och semesterlagen, gäller det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Någon definition av detta

begrepp finns inte i den arbetsrättsliga lagstiftningen, utan frågan om

ska arbetstagare avgörs av domstol efter en vem som anses som helhetsbedörnning samtliga omständigheter i det enskilda fallet. I av bilaga 4 redovisas grunderna för en sådan bedömning. Det arbetstagarbegrepp används inom det ekonomiska stödet som vid arbetslöshet måste, med hänsyn till den stora mängd ärenden som ska handläggas, schablonartat och enkelt att tillämpa. Handläggarvara måste snabbt och säkert kunna fastställa arbetslös är att na om en betrakta arbetstagare eller företagare. som Vidare finns det ett intresse att motverka att arbetslöshetserav sättningen används på ett felaktigt sätt. Denna risk finns uppenbart vid

uppdragsverksamhet, eftersom uppdragstagaren i många fall själv kan

reglera hur många uppdrag/hur mycket arbete som finns, och därmed kan styra sin arbetslöshet. Det finns inte arbetsgivarintyg att tillgå. Även skulle införa ett arbetstagarbegrepp som överensom man stämmer med det civilrättsliga begreppet, innebär detta nödvändigtvis inte det skulle fler skulle kunna erhålla arbetslöshetsatt vara som ersättning. Vid jämförelse dessa begrepp finner man, att det finns en av i och för sig skulle kunna betraktas arbetstagare i grupper som som försäkringens mening inte skulle betraktas som sådana enligt men som medbestämmandelagen och anställningsskyddslagen. ALF-lagen har således i vissa fall ett vidare arbetstagarbegrepp.

Utredningen att övervägande skäl talar för att i arbetslös-

anser man hetsförsälqingen bör behålla nuvarande arbetstagarbegrepp, som bl.a. innebär att uppdragstagare ska behandlas arbetstagare i de fall de som har färre än tre uppdragsgivare.

En särlösning för vissa uppdragstagare

Utredningen har i sina överväganden kommit fram till att vissa uppdragstagare, idag företagare, skulle kunna betraktas som anses som

arbetstagare. I dessa fall ska vissa kriterier vara uppfyllda.

som

I de fall uppdragsverksamheten har stora likheter med arbete som

utförs arbetstagare, bör det möjligt att via kollektivavtal reglera av vara

arbetsvillkor, ersättningsregler för ett flertal uppdragstagare som

m.m.

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 227

verkar under likartade förhållanden och hos samma grupp av uppdragsgivare. Det handlar här arbete där vissa drag om gemensamma finns beträffande arbetsvillkoren. Arbetet ska utföras uppdragsav tagaren själv. Den enskilde uppdragstagaren ska ha ringa möjlighet att själv styra mängden uppdrag. För att kollektivavtal ska kunna ingås

förutsätts att uppdragstagama är medlemmar i facklig organisation

en och att det finns motpart på arbetsgivarsidan är beredd ingå en som att avtal. Detta kan t.ex. fallet när kommun eller statliga myndigvara en heter anlitar uppdragstagare, t.ex. tolkar. Av kollektivavtalet ska följa att det föreligger anställningsliknande förhållanden, även arbete sker flera olika uppdragsgivare. Detta om anställningsliknande förhållande uttrycks att i avtalet genom man reglerar t.ex. timtaxor, reseersättningar, antal uppdrag viss period dvs. per

arbetsinsats, om arbetstagaren kan säga nej till uppdrag Det krävs

etc. också att parterna i avtalet kommer överens uppdragsgivaren om att ska betala in skatter och sociala avgifter. Det blir i sista hand arbetslöshetskassan får avgöra som om ett dylikt kollektivavtal tillräckliga garantier för att arbetslöshetsförger säkringen inte missbrukas, och att den söker arbetslöshetsersättsom ning verkligen är arbetslös. Vidare får den arbetslöse inte inneha F-skattesedel för den aktuella verksamheten. F-skattesedel för bisysslor bör dock inte utgöra hinder.

Genom avsaknaden av F-skattesedel ökar samhällets kontrollmöjlig-

heter genom att uppdragsgivaren kommer att betala skatt och sociala avgifter. Uppdragen ska den arten att de kan förmedlas via arbetsförvara av

medlingen. En uppdragstagare ansöker arbetslöshetsersättning

som om

ska alla andra anmäld på arbetsförmedlingen och beredd

som vara vara att ta arbete och att även lämna den verksamhet skapat arbetslössom hetssituationen. Arbetsförmedlingen ska i samråd med den arbetslöse upprätta en individuell handlingsplan, kan syfta till att den arbetssom löse uppdragstagaren hellre borde inrikta sig på annat arbete. Slutligen bör en kraftfull tillsyn ske, så att missbruk reglerna kan av beivras. De kollektivavtal ingås bör granskas, så arbetsmarksom att nadens parter inte sig till den förändrade situationen i syfte anpassar att

låta arbetslöshetsförsäkringen finansiera tillfällig arbetskraft eller fylla

ut självvald begränsning arbetstiden. av Ett ytterligare skäl för att tillåta vissa uppdragstagare att erhålla ar-

betslöshetsersättning som arbetstagare är att den totala ersättningstiden

enligt utredningens förslag begränsas till fyra år. Under den tiden har uppdragstagaren, liksom övriga arbetslösa, möjlighet i samråd med att

arbetsförmedlingen försöka lösa sin arbetslöshetssituation.

Den situation som beskrivits ovan ska betraktas som ett särfall, som bara kan bli aktuellt för vissa speciella grupper. För flertalet uppdragstagare kommer huvudregeln att vara densamma som tidigare, dvs. vid fler än två uppdragsgivare handlar det företagsverksamhet i arbetsom löshetsförsäkringens mening. Utredningen har ovan föreslagit vissa förändringar i företagarreglema, vilka om de genomförs kommer att göra skillnaderna mellan företagar- och arbetstagarreglema mindre. Utredningen vidare att företag är den lämpligaste formen vid anser

uppdragsverksamhet, eftersom det handlar om ett självstyrt arbete där

uppdragstagaren själv påverkar hur mycket arbete som utförs. Uppdragstagaren förutsätts ansvara för marknadsföring och motsvarande aktiviteter för att skaffa uppdrag sig. I de fall arbetsmängden inte

kan påverkas den enskilde, har utredningen ovan föreslagit en

av

särlösning. Om uppdragsverksamhet sker i företagsfonn, finns det ett

företag att avveckla och därmed uppfylls företagarreglema i försäkringen.

7.5 Kulturområdet

Förslag Ingen förändring föreslås avseende kulturarbetama och de grunder som dessa uppbär arbetslöshetsersättning på. Omfattande dispenser från företagarreglema har beviljats inom detta område. Beslutade och föreslagna förändringar i reglerna för arbetslöshetsersättning kommer att medföra stora konsekvenser för kulturarbetama. Ansvaret för den strukturella arbetslösheten hör hemma inom kulturpolitiken och hos parterna på kulturarbetsmarknaden.

En speciell arbetsmarknad

Kulturarbetsmarknaden skiljer sig från övriga delar av arbetsmark-

naden. De personliga egenskaperna har här mycket stor betydelse för möjligheterna att få arbete. De arbetssökande är inte inbördes utbyt-

bara. Det är just det karakteriserar konstnärlig verksamhet. En stor som del kulturarbetsmarknaden är finansierad av offentliga medel, dels av kulturanslag olika slag, dels arbetsmarknadsmedel inklusive arbetsav

Företagare och uppdragstagare... 229

löshetsersättning. Kulturutredningenls beskriver situationen på följande

sätt:

"För den som under längre tid inte får anställning eller uppdrag eller kan sälja i tillräcklig omfattning hotar utslagning från kulturarbetsmarknaden. Man är inte efterfrågad nog för att kunna försörja sig. Signalema kommer från två håll, från kulturområdet och från arbetsmarknadspolitiken. På de två områdena arbetar man utifrån olika principer. Kulturlivets utslagningsmekanismer är i huvudsak två: brist på kvalitet respektive brist på bred popularitet. I princip är det de duktigaste som får de fasta anställningama inom institutionerna, de offentliga uppdragen, de flesta bidragen av stipendietyp osv. De hävdar sig den institutionella delen av marknaden. På den privata marknaden gäller samma kvalitetsvärderingar. Men här gäller också bred popularitet, att vinna en publik som kan ha andra värderingar än dem som dominerar på kultursidoma, hos statliga och kommunala beslutsfattare osv. Ur kulturpolitisk synvinkel är det rimligt att det är de som varken lyckas intressera en bred publik eller svarat mot kvalitetskraven inom smalare, offentligt stödda genrer eller mot stipendieorganens kvalitetskriterier som får lämna yrket. När den arbetslöse konstnären kommer till arbetsförmedlingen gäller arbetsmarknadspolitikens principer som bygger allas lika rätt till hjälp att hitta arbete. Prioriteringar görs utifrån detta och tar bl.a. hänsyn till hur mycket och länge man varit arbetslös. Detta kan innebära att arbetsmarknadsinsatsema prioriterar en ur kulturens synvinkel sämre konstnär framför en bättre. Särskilt när de arbetar med beredskapsarbeten och projekt av skilda slag inträffar det att man initierar eller stödjer projekt som inte är konstnärligt tillfredsställande. Det kan också innebära att konstnärer som från kulturområdet fått tydliga signaler om att han eller hon inte är efterfrågad får hjälp av arbetsmarknadspolitiken att hålla sig kvar i yrket, till nya perioder av uteblivna jobb. Inom Arbetsmarknadsverket, och särskilt inom kulturarbetsfönnedlingen, är man medveten om detta och försöker undvika dessa svårigheter. Arbetsmarknadspolitikens mål och inriktning har dock satt gränser for anpassningen till kulturlivets förhållanden. Man har t.ex. inte kunnat begränsa kulturarbetsförmedlingen till dem som har viss utbildning och/eller tidigare yrkeserfarenhet från konstnärligt arbete. Sid. 264

Arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsersättningen fungerar inom

kulturpolitiken på ett sätt som strider mot flera av de grundläggande

principerna för arbetslöshetsförsäkringen. Omställning stimuleras inte i tillräckligt hög grad. Snarare ger arbetslöshetsersättningen en möjlighet att stanna kvar på ett område där risken för fortsatt arbetslöshet är hög.

5 SOU 1995:84.

230 Företagare och uppdragstagare... SOU 1996: 150

Ett belysande uttalande lyder: En kulturarbetare är aldrig arbetslös, bara lönelös. Det ingår inte i utredningens uppdrag att lägga förslag när det gäller kulturpolitiken. Utredningen kommer därför i detta avsnitt att begränsa sig till frågeställningar som har direkt att göra med arbetslöshetsersättningen. Arbetslösheten inom kulturområdet ligger på dubbelt så hög nivå som genomsnittet på arbetsmarknaden. Den är hög både i låg- och högkonjunktur och riskerar att förvärras av en pågående utbildningsexplosion inom området kultur och media. Kulturarbetsförmedlingen har ambition att hjälpa arbetslösa kulturarbetare till omställning, men detta är svårt. Yrket har stor betydelse för den personliga identiteten. Omställningsberedskapen är låg. Tidigare har kulturarbetsfönnedlingen, åtminstone delar av den, inte heller ställt särskilt höga krav på omställning. Det har t.ex. förekommit att förmedlingen inför sommarperiodema delat ut kassakort för tio veckor på gång till arbetslösa kulturarbetare och sedan inte gjort en eller krävt mer. Det har inte ens krävts att de arbetslösa skulle accepteatt ta de erbjudits. Dylika förhållanden är ra sommarengagemang som det i första hand arbetsförmedlingens ansvar att ta itu med. Enligt vad utredningen erfarit sker detta numera, men följderna av tidigare bristande respekt för arbetslöshetsförsäkringens syfte lever fortfarande kvar. Kostnaderna för det ekonomiska stödet vid arbetslöshet är betydligt större än kostnaderna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Det ekonomiska stödet till arbetssökande inom kulturyrken och journalistik

bild, media, scen och ton uppskattas av AMS vid nittiotalets mitt till

drygt halv miljard kronor på årsbasislö. Åtgärdskostnadema för

en motsvarande period uppgick till drygt 200 milj kr. Kulturutredningen föreslår att vissa de arbetsmarknadspolitiska stöden förs över till av utbildnings- och kulturområdena, bl.a. stöden till fria grupper och institutioner. Kulturutredningen anser att stöden till dessa grupper svarar mot en stor del av den strukturella arbetslösheten. I andra sammanhang framförs upplevelse- och underhållningssektorn som en viktig del av den kunskapsintensiva tjänstesektorn, en sektor där Sverige ha en god position. Musikindustrin, TVanses underhållning och digital underhållning är områden som expanderar och ständig söker kreatörer och aktörer. Samtidigt sker utslagning nya

vissa och artister. Kultursektom har genuint behov

av genrer ett av att ha ett stort antal personer att välja bland, en reservarbetskraft, p.g.a. de

3 AMS yttrande SOU 1995:84. över 17 Se boken Twilight Time utgiven 1992 Musikerförbundet. t ex av

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare. 23 1

...

unika kraven på personliga egenskaper och konstnärskap. Frågan är bara vem som ska betala för denna reserv Arbetslöshetsförsäkringen har kommit att bli den regulator som branschen behöver för att tillgodose behovet av tillfällig arbetskraft. Fasta anställningar förekommer bara inom en begränsad del av kulturarbetsmarknaden. Det vanliga är tidsbegränsade anställningar och projektanställningar samt uppdrag s.k. frilansarbete. Kontrakten har blivit allt kortare. Om arbetslösa kulturarbetare tar anställning inom andra områden, handlar det ofta om tillfälliga jobb. Man vill tillbaka till kulturornrådet. Egenalctivitet i form av fria grupper är ett sätt att skapa arbete för ett antal personer. Möjligheterna att få uppdrag och engagemang för grupper har dock blivit allt svårare, varför allt fler kulturarbetare utvecklar enmansproduktioner. Kommunerna, vilka tidigare hade möjlighet att engagera grupper för föreställningar inom barnomsorg och skola, har numera allt mindre råd till detta.

En för frilansare

yrkesförsäkring

Försäkringen fungerar i hög grad som en yrkesförsälcring som ger in-

komstutfyllnad och därmed underlättar för de arbetslösa att stanna kvar i yrket. Inte bara kostnader för stillestånd utan även för semester, förberedelsearbete och träning etc täcks, vilket gagnar både kulturarbetarna och de som engagerar dem, såväl privata arrangörer som offentliga sådana. Det är t vedertagen praxis att repetitionsarbete i fria grupper ex får bekostas av arbetslöshetsförsäkringen fram till fyra veckor före premiär. Detta sätt att använda försäkringen innebär att konkurrensen inom området snedvrids, vilket kulturutredningen beskrivit i ovanstående citat. De största arbetslöshetskassorna inom området är Sveriges Teaterverksammas arbetslöshetskassa med drygt 8 000 medlemmar och Musikernas arbetslöshetskassa med 5.500 medlemmar. Teaterverkca arbetslöshetskassa för Svenska Teaterförbundet sammas är gemensam och Sveriges Yrkesmusikers förbund symf. Kulturarbetare finns även inom andra arbetslöshetskassor. Joumalistemas arbetslöshetskassa med 15 000 medlemmar har grupper med liknande förhållanden. De fackförbund som är huvudmän för nämnda kassor har samtliga en hög andel medlemmar som arbetar på frilansbasis. Dessa medlemmars ställning i arbetslöshetsförsäkringen är olika mellan de olika förbunden. Teaterförbundet, symf och musikerförbundet att deras frianser lansarbetande medlemmar är att betrakta som arbetstagare i arbetslös-

232 Företagare och uppdragstagare...

hetsförsäkringen. De har också fått accept på detta från AMS. Kollektivavtalen som reglerar löner, allmänna anställningsvillkor samt upphovsrättsliga ersättningar omfattar även frilansarbete och har regler för anställningar för kortare tider och bestämda uppgifter, löner, ersättningar, etc. De frilansarbetande betraktas i dessa kollektivavtal gager anställda i arbetsrättslig mening. Dessa avtal förutsätter samtidigt som i realiteten att arbetena utförs som uppdrag, dvs. av uppdragstagare. Om dessa kulturarbetare i arbetslöshetsförsäkringen skulle betraktas företagare, krävs för att ersättning ska utgå, att deras verksamhet som avvecklas. Det hävdas från de berörda fackförbunden, att detta skulle svårt att många saknar firma eller bolag. Enligt vad utredvara p.g.a. ningen erfarit är det vanligt att kulturarbetare har egen firma numera eller bolag. Detta gäller även de har fast anställning. Kravet på som omställning blir mycket tydligare om företagarreglerna tillämpas. Arbetslösa teaterarbetare och musiker betraktas med AMS

godkännande arbetstagare i försäkringen. Särskilda omrälmings-

som regler tillämpas för de frilansverksamma. Ett uppdrag betraktas som en dags arbete, oberoende förtjänsten. Ett gage ska normalt täcka även av förberedelsetid. Höga ersättningar räknas så att de motsvarar flera om dagars arbete, under vilka ingen ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår. Omräkningsfaktom är f.n. 96 kr per timme. Omräkningssystemet fungera Väl och ha bred acceptans. synes De fria organiserar sig på ett speciellt sätt. Fria grupper grupperna har i allmänhet formen ideella föreningar, dvs. de som ingår i föreav ningen är medlemmar. Ekonomiska föreningar och kooperativ förekommer också. Den ordning tillämpas innebär att en av medlemsom

utses att bära företagarrollen och vara den som har ett avgörande

marna inflytande över föreningens verksamhet att teckna firma genom ensam etc. Denna får vid arbetslöshet inte ersättning enligt arbetstagarperson

reglerna. Övriga har anställningskontrakt för viss tid och betraktas som

arbetstagare och får arbetslöshetsersättning på dessa villkor. Ersättning utgår fram till fyra veckor före premiär och utgår givetvis inte under pågående pjäs eller motsvarande. Centrala kollektivavtal finns på vissa områden, t.ex. mellan Teatramas riksförbund/Teatercentrum och Tea-

terförbundet. Ett stort antal hängavtal finns också.

Inom Joumalistförbundet finns en annan syn på frilansare. Enligt ett särskilt frilansavtal funnits sedan år 1975 är frilansare ensamföresom

tagare kan arbeta både uppdragstagare utan firma och i form

som som enskild firma eller aktiebolag. Däremot får de inte ha några anställav da är journalister. Frilansmedlemmama betraktas i arbetslöshetssom

försäkringen företagare de har fler än två uppdragsgivare.

som om

SOU 1996: 150 Företagare och uppdragstagare... 233

överväganden

Enligt utredningens mening fungerar inte arbetslöshetsförsäkringen väl inom kulturornrådet, om bedömningen görs utifrån de syften för försäkringen som angetts i utredningens direktiv. Försäkringen fungerar mer som en yrkesförsälcring än som en omställningsförsälcring. Kulturområdet är dock speciellt. Särskild praxis har utvecklats mellan arbetslöshetskassorna och AMS, som tillåter att flertalet kulturarbetare betraktas arbetstagare. Den form som utvecklats liknar som den som utredningen ovan föreslagit för att uppdragstagare ska kunna betraktas arbetstagare. Kravet på att F-skattesedel inte ska finnas, som kan dock vara svårt att uppfylla inom denna sektor. Uppdrags- och arbetsgivarna har här styrkeposition som gör att de anger villkoren en för hur ersättning ska utbetalas. Inom teaterområdet har ett förslag till nya anställningsformer för konstnärlig personal vid de statliga teatrama nyligen utarbetats. Förslaget syftar till att skapa en grundarbetsplats för ett begränsat antal väletablerade fiilansartister, där de har en garanterad grundlön under perioder utan De skulle då inte lyfta arbetslöshetserengagemang. sättning. Förslaget bygger emellertid på att medel från bl.a. arbetslöshetsförsäkringen ska ingå i finansieringen av grundlönema. Utredningser, utan att därmed ta ställning till förslaget och dess konsekvenser, en positivt på att på detta sätt själva försöker hitta former som på man teaterområdet tar sikte på förbättringar av branschens strukturella problem att tillskapa fler anställningar där arbetslöshetsförsäkgenom ringen inte behöver utnyttjas som komplement. Utredningens övriga förslag när det gäller arbetsvillkor och bortre gräns för ersättningstiden får stora konsekvenser inom kulturarbetsmarknaden. Många nya kulturarbetare kommer inte att klara kravet på nio månaders reguljärt arbete för att få inkomstbortfallsersättning. Detsamma gäller för de stora grupper kulturarbetare som har svårt att långa kontrakt, cirkusartister, trubadurer, stand-up-komiker, fria t ex dansare m.fl. Vissa uppskattningar tyder på att det t.ex. på teaterområdet kan handla om 40 procent av de försäkrade som inte skulle klara arbetsvillkor på nio månader. Att så många produktioner, även mycket stora sådana, sker med visst inslag av arbetsmarknadspolitiska medel, försvårar uppfyllandet av kravet på reguljärt arbete. Reguljära arbeten är på detta område med andra ord ofta delfinansierade med arbetsmarknadspolitiska medel. Många av de etablerade kulturarbetama kommer att på sikt drabbas den bortre gränsen. Genom de oregelbundna perioderna av arbete, av kan ersättningsperiod i vissa fall räcka länge för kulturarbetare. en

234 Företagare och uppdragstagare..., SOU 1996: 150

Även mycket etablerade artister lyfter då och då ersättning. Förr eller senare sker dock utförsäkring p. g.a. den bortre gräns föreslås. som Mot denna bakgrund anser utredningen att inga förändringar i övrigt bör göras när det gäller hur arbetslöshetsförsäkringen används. Den speciella praxis som med AMS goda minne utvecklats för hur uppdragstagare ska kunna betraktas som arbetstagare bör kvarstå. Därmed motverkas sannolikt också svartarbete, vilket uppges vara vanligt inom kulturområdet. Långsiktigt bör dock ansvaret överföras dit där det hör hemma, dvs.

till kulturpolitiken. Regeringen har i kulturpropositionenls i september

1996 meddelat att den avser att tillsätta en utredning för att studera de

arbetsmarknadspolitiska stödens förhållande till och betydelse för de

konstnärspolitiska målsättningarna. Förslag ska lämnas till effektiviseringar och bättre anpassning till kulturområdets särskilda förhållanden. Uppdraget ska redovisas under 1997. I avvaktan på utredningens förslag bör AMS överväga möjligheterna att utforma de arbetsmarknadspolitiska stöden till olika produktioner inom kulturområdet på ett sådant sätt att dessa arbeten kan räknas som reguljära. Detta bör i första hand gälla de produktioner där stöden har begränsad omfattning i förhållande till de totala produktionskostnaderna.

a Prop. 1996/97:3.

8 Administrativa

frågor

l Inledning

Detta kapitel behandlar ett antal frågor kring administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Dagens administration beskrivs mycket kortfattat. En utförlig redovisning finns i delbetänkandet avsnitt 6.2 och 6.3. Förslag om en ny obunden arbetslöshetskassa läggs. Förslaget finns utförligare beskrivet i delbetänkandet avsnitt 7.4. Ett antal generella frågeställningar kring arbetslöshetskassorna behandlas därefter, bl.a. reglerna om verksamhetsområden, behovet av enhetlig administration och samverkan liksom kraven på kompetensutveckling. Utredningen lägger förslag om att ge arbetslöshetskassorna i uppdrag att administrera även aktivitetsstöden inom arbetsmarknadspolitiken. Därefter behandlas frågor angående fusk, kontroll och tillsyn. Utredningens behandling av de administrativa frågorna kring den nya arbetslöshetsförsäkringen är inte uttömmande. En rad frågor behöutredas ytterligare, när ett eventuellt beslut fattats om att förändra ver kassaorganisationen på det sätt som utredningen föreslår.

236 Administrativa frågor

8.2 Kassaorganisationen

Förslag Den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen bör administreras av självständiga arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassoma bör kunna handlägga samtliga ersättningsärenden som berör de egna medlemmarna.

En obunden arbetslöshetskassa föreslås blir inrättad som kompleny ment till övriga kassor. Huvuduppgift blir att handlägga den obligatoriska delen försäkringen för de arbetslösa som inte är med i den av frivilliga delen. Den obundna kassan ska även kunna erbjuda anslutning till inkomstbortfallsskyddet i försäkringen. Staten ska ha ett avgörande inflytande över den obundna arbetslöshetskassan. Den obundna kassan ska verka på samma villkor som övriga arbetslöshetskassor. De som ansluter sig till kassan ska erlägga en medlernsavgift. Den nya kassan ska kunna ha både arbetstagare och företagare som medlemmar.

Arbetslöshetskassoma bör ha rätt att ändra sina verksamhetsområden, dessa därmed kommer sammanfalla med andra arbetslösäven om att hetskassors områden. Nya enskilda arbetslöshetskassor bör inte kunna ha hela arbetsmarknaden som verksamhetsområde.

Ökade krav på effektivitet och god myndighetsutövning medför att antalet arbetslöshetskassor sikt bör minska. Satsningar bör göras inom arbetslöshetskassorna för att höja kompetensen en rad områden. Information och service till alla medlemmar bör byggas ut. Samtliga arbetslöshetskassor, även den nya, bör i lag åläggas att samverka i administrativa och andra service- och utvecklingsfrågor.

Arbetslöshetskassoma bör ges ökad ekonomisk frihet, bl.a. när det gäller att bestämma storleken det egna kapitalet och den del av medlemsavgiften går till att täcka administrationskostnader. som Det bör utredas arbetslöshetskassorna kan ta över administratioom nen av arbetsmarknadspolitiska stöd som utgår till medlemama.

SOU 1996: 150 Administrativa frågor 23 7

Dagens system

Administrationen arbetslöshetsförsäkringen handhas av 40 arbets-

av

löshetskassor. Dessa kassor betraktas som privaträttsliga föreningar

handlägger arbetslöshetsersättningar finansierade med statliga som bidrag. förening ska erhålla statsbidrag och därmed kunna För att en verksamhet arbetslöshetskassa krävs att den registreras hos utöva som förening ska få registreras arbetslöshetskassa AMS. För att en som fordras föreningen har minst 10 000 medlemmar samt att den har att antagit stadgar är avfattade i enlighet med de nonnalstadgar som som fastställts AMS. I stadgarna ska bl.a. föreningens verksamav anges hetsområde. Om föreningens verksamhetsområde sammanfaller helt

eller delvis med verksamhetsområdet för en redan registrerad arbets-

löshetskassa, kan AMS vägra registrering. För närvarande finns det sammanlagt 40 arbetslöshetskassor. Av

dessa kassor har 35 nära anknytning till arbetstagarorganisationer

en och fem anknytning till intresseorganisationer för småföretagaen nära

re. bli medlem i arbetslöshetskassa har och en som Rätt att en var det verksamhetsområde i kassans stadgar. arbetar inom som anges Undantagna från denna rätt till medlemskap är dels personer som redan arbetslöshetskassa, dels har fyllt 64 år, dels tillhör en personer som förvärvsarbetar i genomsnitt mindre än 17 timmar per personer som vecka. I många fackliga organisationer har ett nära samarbete med som

arbetslöshetskassa, har det varit obligatoriskt för medlemmarna i

en fackliga organisationen att även medlemmar i arbetslöshetsden vara kassan, s.k. kollektivt anslutna medlemmar. Det är dock möjligt att ansluta sig direkt till arbetslöshetskassan utan att medlem i någon vara intresseorganisation. sistnämnda medlemmar brukar benämnas enskilt

anslutna. arbetslöshetskassorna fanns totalt 3 802 763 medlemmar den 31 I december 1995. kontanta arbetsmarknadsstödet KAS handläggs av AMS och Det länsarbetsnämndema. Utbetalningen stödet ombesörjs av Riksförav säkringsverket och de allmänna försäkringskassoma. Administrationen centraliserad såtillvida att den handhas av fyra är benämnda Norra, Västra, Östra och Södra regionerna. KAS-regioner Handläggningen KAS-ärendena är lokaliserad till fyra s.k. KASav

regionen, Borås västra regionen, Hemse östra

kontor: Ljusdal norra

regionen och Olofström södra regionen KAS-kontorens administration finansieras att länsarbetsgenom erlägger avgift för varje beslut ett KAS-kontor fattar och nämnderna en

23 8 Administrativa frågor SOU 1996: 150

som berör en arbetslös med hemvist i det område respektive länsarbetsnämnd är ansvarig för. De nuvarande reglerna i KAS-lagen innebär att den arbetslöse blir aktuell hos någon av länsarbetsnämndema först när han eller hon blir arbetslös. Det finns dock situationer när även medlemmar i arbetslöshetskassor erhåller KAS. Så är fallet när medlemmen har upparbetat ett arbetsvillkor, inte har varit medlem i arbetslöshetskassan i tillmen räckligt lång tid för att uppfylla det medlemsvillkor finns i arbetssom

löshetsförsäkringen.

Administration genom arbetslöshetskassor

En av utredningens utgångspunkter är att så långt möjligt bygga som

den nya arbetslöshetsförsäkringen på de delar fungerar väl i

som

dagens försäkring. En hörnsten i dagens försäkring är att den förvaltas av frivilliga arbetslöshetskassor. Arbetslöshetsförsälcringen

är en gam-

mal försäkring, har enligt utredningens mening tidsenlig

men en organisation som svarar väl mot dagens förhållanden. Förvaltningen

sker i privat regi, i föreningsfonn, med och

stort engagemang egenansvar från de berörda medlemmarna. Dessa positiva särdrag vill

utredningen behålla. För att detta ska möjligt är det viktigt att slå

vara

vakt om försäkringens legitimitet.

Utredningen är samtidigt medveten att arbetslöshetskassomas om

situation inte är lätt. Samarbetet med intresseorganisationer styrka

ger och effektivitet. Samtidigt måste kassoma strikta medlemvara mot

marna. Kassorna är anförtrodda myndighetsutövning och förvaltar allmänna medel. Det finns ett antal kontrollinslag i försäkringen

som

måste hanteras, t.ex. reglerna lämpligt arbete, avstängningsreglema

om samt den nyligen införda tvåpartsprocessen, där arbetslöshetskassa en kan tvingas bli motpart till medlemmar. Utredningens förslag egna kommer ytterligare att höja kraven på arbetslöshetskassomas själv-

ständighet och förmåga att korrekt administrera försäkringen. Ett självförvaltningssystem, arbetslöshetskassorna ingår har

som alltid detta problem. Arbetslöshetskassan ska företräda både den enskilde och det Ibland uppstår konflikt mellan gemensamma. organisationen och medlemmen. Kritik riktas ibland även mot den intresseorganisation som samarbetar med arbetslöshetskassa, när en medlemmarna uppfattar regelverket alltför snävt och svårsom

begripligt. Det finns av dessa och även andra skäl orsak till att betona

vikten av arbetslöshetskassomas självständighet.

Administrativa frågor 239

En legitim och stabil arbetslöshetsförsäkring bör vara heltäckande.

Utredningen har föreslagit sådan försäkring. Det bör vara möjligt att en ansluta sig till arbetslöshetsförsäkringen utan att bli medlem i en

arbetslöshetskassa med anknytning till intresseorganisation. en Enligt utredningens mening uppfylls dessa förutsättningar bäst om den utredningen föreslagna sammanhållna försäkringen helt och av hållet administreras arbetslöshetskassor. Denna lösning kräver dock av dagens arbetslöshetskassor kompletteras med obunden kassa, att en kan administrera både grundbeloppet och inkomstbortfallsdelen som för dem inte vill eller kan bli medlemmar i arbetslöshetskassor som med anknytning till intresseorganisationer. I delbetänkandet redogjorde utredningen för två alternativa utfommingar arbetslöshetskassa Det alternativet innebär av en ny ena . att den kassan utformas på sätt som dagens befintliga nya samma kassor, dvs. förening, och administrativt samarbetar med dessa. som en Det andra alternativet är statlig arbetslöshetskassa. Utredningen fören ordade i delbetänkandet att den kassan skulle utformas i enlighet nya med förstnämnda alternativ. Utredningen alltjämt att detta anser alternativ är den bästa lösningen

En obunden arbetslöshetskassa

De nuvarande arbetslöshetskassorna har bildats medlemmar i olika av intresseorganisationer. Det fanns således given grupp som bas för en varje kassa. En sådan naturlig finns inte när den nya arbetsny grupp löshetskassan ska bildas. Eftersom det är osäkert och i så fall vilka om vill med i framtida obunden arbetslöshetskassa, personer som vara en måste ansvaret för att bilda kassan läggas på andra parter. Dessa parter

bör ha ingående kunskaper hur arbetslöshetsförsäkringen och

om dagens arbetslöshetskassor fungerar. En dessa parter bör vara staten av lämpligen företräds AMS. Detta motiveras främst att den som av av

arbetslöshetskassan ska ansvara för den allmänna obligatoriska

nya - delen försäkringen för de inte är medlemmar i någon kassa. av som Grundama bör få i uppdrag att bilda gemensam organisationsen kommitté verkar fram till dess att den obundna arbetslöshetskassom fungerande organisation. Eftersom det inte går att förutsäga san har en hur den obundna kassan slutligen kommer att ut, bör det ankomma se

på organisationskommittén att föreslå lämpliga stadgar. Dessa stadgar

bör dock så långt möjligt utformas i enlighet med de normalstadsom

gäller för övriga arbetslöshetskassor. Ett grundläggande krav

gar som

Se delbetänkandet kapitel 7 sid 129 ff.

240 Administrativa frågor

är att staten ges ett avgörande inflytande över den obundna arbetslöshetskassans bildande och verksamhet. Den obundna arbetslöshetskassans huvuduppgift blir att handlägga grundbeloppet till de arbetslösa som inte är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa. Den som av någon anledning inte vill bli medlem i någon av de befintliga kassoma kan ansluta sig till inkomstbortfallsersättningen genom att bli medlem i den obundna arbetslöshetskassan. Om en person kontaktar den obundna arbetslöshetskassan för att ansöka om medlemskap, ska kassan på ett neutralt sätt upplysa vederbörande Vilka andra arbetslöshetskassor finns inom hans eller om som hennes yrkes- eller verksamhetsområde och kan lämpliga att som vara söka medlemskap Det är dock alltid den försäkrade bestämmer som vilken arbetslöshetskassa han eller hon önskar medlem Det ska vara också vara möjligt att byta från den obundna arbetslöshetskassan till en annan kassa och vice versa enligt vedertagna regler för övergång mellan arbetslöshetskassor. Den obundna arbetslöshetskassan ska även kunna ha företagare som medlemmar. De som ansluter sig till kassan ska erlägga medlemsen avgift. Medlemsavgiften till den obundna arbetslöshetskassan ska på samma sätt som avgifterna i övriga arbetslöshetskassor bl.a. täcka kassans kostnader för att handlägga inkomstbortfallsersättningen. Se vidare kapitel 10.

Verksamhetsområden

Varför verksamhetsområden

En arbetslöshetskassa ska enligt gällande regler i sina stadgar ange kassans verksamhetsområde med uppgift om den är avsedd för anställda, företagare eller båda dessa kategorier. Sammanfaller arbetslöshetskassans verksamhetsområde till huvudsaklig del med verksamhetsområdet för en registrerad arbetslöshetskassa, får AMS vägra registrering. Syftet med denna begränsning försäkringen rationell är att ge en utformning och att undvika att kassoma konkurrerar med varandra. Reglerna om verksamhetsområden hade en reell innebörd fram till år 1989 då regelverket för finansieringen förändrades. Dessförinnan

var avgiften delvis beroende av arbetslöshetsnivån inom respektive

kassa. När denna koppling togs bort har viktig grund för vakten hållandet kring verksamhetsområdena försvunnit. Nu styrs avgiften av den genomsnittliga inkomstnivån inom respektive arbetslöshetskassa.

SOU 1996: 150 Administrativa frågor 241

Flertalet arbetslöshetskassor har verksamhetsområden överenssom stämmer med verksamhetsområdet för respektive intresseorganisation med vilken kassan samarbetar. Många arbetslöshetskassor verkar lik- som intresseorganisationer över flera yrkesornråden inom skilda branscher och områden. Flera kassor ansluter både arbetstagare numera

och företagare som är verksamma inom verksamhetsområde.

samma Flera arbetslöshetskassor har verksamhetsområden som sammanfaller helt eller delvis med andra kassors. Detta beror på att de intresseorganisationer som samverkar med kassorna ibland konkurrerar om samma medlemmar. Det är därför möjligt för vissa arbetstagare att välja mellan olika arbetslöshetskassor. Exempel är Akademikernas, Statstjänstemännens och Industritj änstemännens arbetslöshetskassor. För att undvika dubbelförsäkring anges i ALF-lagen att inte man kan bli medlem i en arbetslöshetskassa, redan är med i om man en annan kassa. Konkurrensmotivet har således inte beaktats så starkt, när AMS medgett registrering av nya arbetslöshetskassor.

Företagare i arbetstagarkassor

En medlem som byter från ett arbete inom arbetslöshetskassas verken samhetsområde till ett arbete inom en annan kassas verksamhetsområde stannar ofta kvar i sin gamla kassa. Om det arbetet är tillfälligt nya behöver medlemmen inte byta arbetslöshetskassa. Reglerna säger dock att bytet ska ske efter månader. Det är inte heller ovanligt att medsex lemmar övergår från att ha varit anställda till att bli företagare, egna men vill stanna kvar i kassan. Särskilt gäller detta inom tydliga yrkesområden. Denna förändring har lett till att Akademikernas arbetslöshetskassa och Ledarnas arbetslöshetskassa efter medgivande från AMSZ, har öppnat sina verksamhetsområden för företagare. Detta innebär att det numera finns andra arbetslöshetskassor än de traditionella företagarkassoma försäkrar företagare. Detta behov att som av öppna verksamhetsområden kommer troligen att finnas inom fler kassor, där arbetstagare i allt högre grad övergår till att bli egna företagare. Småföretagamas arbetslöshetskassa och Köpmännens arbetslöshets-

kassa har tillskrivit regeringen3 och påtalat det enligt kassomas mening

olämpliga i att AMS har medgett att olika arbetstagarkassor får utvidga sina verksamhetsområden till att även omfatta företagare. De två

kassoma anser att syftet med branschindelningen därmed har förfelats.

2 Medgivandena lämnades den 20 september 1994 respektive den 27 juni 1995. 3 Den 23 maj 1995.

242 Administrativa frågor SOU 1996: 150

Det ovan beskrivna problemet handlar om i vilken utsträckning en arbetslöshetskassa som endast omfattar arbetstagare ska kunna ändra sitt verksamhetsområde så att den även omfattar företagare. I den utredning föregick dagens reglering arbetslöshetsförsäkringen som av behandlades bl.a. denna fråga. Utredningen föreslog att det skulle vara möjligt att i särskilda fall bilda arbetslöshetskassor öppna för både

företagare och arbetstagare4. Denna uppfattning delades även av depar-

tementschefens.

Redan vid lagens tillkomst förutsattes att arbetslöshetskassor för arbetstagare i särskilda fall skulle kunna utvidga sina verksamhetsområden till att även omfatta företagare. Reglerna verksamhetsområden har således varit tänkta att kunna om ändras över tiden och till arbetslöshetskassomas ändrade inanpassas riktning på sin verksamhet. Enligt utredningens uppfattning är det rimligt att arbetslöshetskassorna kan ändra sina verksamhetsområden i takt med de förändringar sker på arbetsmarknaden. Detta kan leda till som att arbetslöshetskassor i viss mån inkräktar på varandras verksamhetsområden. Detta har emellertid beskrivits förekommit sedan som ovan länge. Enligt utredningens mening finns det inte skäl för att inskränka på denna rätt. Utredningen bedömer att avsikten bakom reglerna om verksamhetsområden inte har varit att helt utesluta konkurrens mellan olika arbetslöshetskassor. Istället har följsamhet till intresseorganisationemas

rekryteringsonrråden varit det motiv som väglett AMS.

Konkurrens mellan kassor

Som påpekats medför konkurrens medlemmar mellan de inovan om tresseorganisationer som samverkar med arbetslöshetskassorna, att konkurrens även finns mellan kassoma. Detta har dock inte medfört några påtagliga för administrationen arbetslöshetsförsäkringen. men av Utredningen därför att även i fortsättningen bör arbetslöshetsanser kassor kunna ha verksamhetsområden som sammanfaller samt att arbetslöshetskassor bör kunna ansluta både arbetstagare och företagare. I

det sistnämnda fallet är det viktigt att företagarreglema alltid följs och

att de är lika, oberoende vilken arbetslöshetskassa som hanterar av dem. Utredningen har lagt förslag om detta i kapitel En och övergripande fråga är om man överhuvudtaget annan mer ska bibehålla det nuvarande kravet på verksamhetsområden och om

4 Se SOU 1971:42 5 Se 1973:56 188. prop. s.

SOU 1996: 150 Administrativa frågor 243

man generellt ska tillåta att arbetslöshetskassor ansluter medlemmar från olika områden. Ett skäl för att behålla de nuvarande reglerna uppdelär att genom ningen på verksamhetsområden blir arbetslöshetskassorna specialiserade inom respektive område. Detta medför att administrationen blir effektiv och att det byggs upp en kunskap i organisationen vilka om speciella problem som finns i branschen. Mot detta talar att vissa arbetslöshetskassor har mycket breda verksamhetsområden och att även detta fungerar väl. Det rör sig då kassor med ett stort antal medlemom mar. Den obundna arbetslöshetskassan kan komma att ha medlemmar från vitt skilda arbetsområden. Hela arbetsmarknaden utgör verksamhetsornrådet. Detta innebär att bransch- och yrkesspecialisering och lokal service inte kommer att finnas. Utredningen bedömer därför att det stora flertalet försälqade kommer att välja befintliga arbetslöshetskassor med inriktning på givna yrkes- och verksamhetsområden. Detta bör för flertalet försäkrade innebära klara fördelar. Utredningen anser att det finns vissa risker alltför små arbetsom löshetskassor etableras. De kan ha svårt att fungera effektivt och att klara de myndighetsuppgifter som finns i administrationen försäkav ringen. Särskilt gäller detta arbetslöshetskassor som inte samverkar med någon intresseorganisation. Utredningen anser att nuvarande regler om att arbetslöshetskassa en i sina stadgar ska verksamhetsområde bör kvarstå. Nya arbetslösange hetskassor som bildas i privat regi, dvs.i den form dagens kassor som har, bör inte kunna ha hela arbetsmarknaden verksamhetsområde. som En viss precisering av verksamhetsornrådet bör krävas, för att motivera en ny enskild arbetslöshetskassas existens. Regeln om att AMS kan vägra registrering, ett föreslaget verkom samhetsområde helt eller delvis sammanfaller med en annan redan registrerad arbetslöshetskassas verksamhetsområde, föreslås utgå. Utredningen anser att dagens krav på 10 000 medlemmar räcker för att förhindra att små organisationer med litet medlemsantal etablerar konkurrerande arbetslöshetskassor.

Enhetlig administration

Enligt direktiven ska utredningen redovisa förslag rationelsom ger en lare och effektivare administration. Arbetslöshetskassoma har inom den gällande ordningen en viss handlingsfrihet avseende hur administrationen organiseras. Detta har medfört att arbetslöshetskassomas upp-

byggnad och administration inte är enhetlig.

244 Administrativa frågor

Kassoma kan delas upp i två huvudgmpper: arbetslöshetskassor har s.k. central administration och arbetslöshetskassor som har s.k. som lokal administration. Hos arbetslöshetskassor med central administration fattas samtliga beslut angående arbetslöshetsersättningen centralt. Hos arbetslöshetskassor med lokal administration fattas som regel de s.k. första besluten lokalt. Med första beslut avses det beslut arbetslöshetskassan fattar med anledning den arbetslöses ansökan om arbetsav

löshetsersättning. Dessa beslut fattas redogörare som finns lokalt

av ute i landet. Även hos arbetslöshetskassor med central administration finns re-

dogörare lokalt. Deras uppgifter är förutom sedvanlig medlemskontakt att ta emot de arbetslösa medlemmarnas ersättningsansölcrlingar. Den

väsentligaste skillnaden mellan lokal och central administration är på

vilken nivå organisationen rent faktiskt fattar ersättningsbesluten.

Genom den beskrivna ordningen är det möjligt för arbetslösovan hetskassorna att sin organisation efter de förhållanden som anpassa råder inom respektive verksamhetsområde. Utredningen anser därför

att det inte finns skäl för att föreslå någon förändring vad gäller kassor-

organisation i denna del. nas

Ett problem med så många beslutsfattare inom vitt skilda organi-

sationer är att detta ställer stora krav på utbildning, information, tillsyn och kontroll för att besluten ska bli korrekta och enhetliga genom hela

kassaorganisationen. Både arbetslöshetskassorna själva och tillsyns-

myndigheten AMS har här ett stort På grund av den ökade ansvar. ärendemängden inom arbetslöshetsförsäkringen under senare år, har AMS resursbrist ibland brustit i denna roll. av För att undvika sådana problem i framtiden är det viktigt att AMS

form för hur information och kunskapsspridning ska skapar en lämplig ske. Ett alternativ bör övervägas är att tillsynsmyndigheten ut-

som

vecklar någon form databas, där aktuella regelförändringar och vik-

av

tiga domstolsavgöranden finns samlade. Denna databas bör alla arbets-

löshetskassor kunna ta del av.

Kompetensbehov

Utredningen kan konstatera att den nuvarande kassaorganisationen i stort sett fungerar tillfredsställande. Trots en dramatisk ökning av ar-

betsmängden och ett stort antal regelförändringar under nittiotalet har

ändock verksamheten fungerat, än med vissa eftersläpningar. Det om finns dock vissa tecken på brister vad gäller kompetensen. En del av de

problem funnits i dagens försäkring har till viss del berott på att

som

SOU 1996: 150 Administrativa frågor 245

reglerna har tillämpats på ett felaktigt sätt. Den felaktiga tillämpningen kan delvis förklaras av reglemas komplexitet, men arbetslöshetskassorna måste vara beredda på att de även i framtiden kan komma att ställas inför svåra tollmings- och gränsdragningsproblem. Till detta kommer att arbetslöshetskassorna sedan den 1 maj 1996 ska uppträda som motpart i överklagningsärenden. Detta innebär att de kommer att vara tvungna att uppträda i domstol. Arbetslöshetskassorna måste därför skaffa sig ny kunskap och kompetens för att klara dessa krav. I första hand är det angeläget att samtliga arbetslöshetskassor har tillgång till kvalificerad juridisk kompetens. Det är också viktigt med ett ökat inslag förvaltningsmässig kunskap hos arbetslöshetskassorav ledningar, med tanke på att verksamheten innehåller ett stort inslag nas av myndighetsutövning. Genom den knytning till intresseorganisationer som arbetslöshetskassorna har, finns förutsättningar för ett socialt engagemang för de arbetslösa medlemmama. Personalen hos arbetslöshetskassorna bör ha kunskaper hur människor i kris fungerar och hur de arbetslösa bör om hänvisas vidare. Det är emellertid inte arbetslöshetskassomas uppgift att sig i olika aktiviteter för arbetslösa. Detta är främst en engagera uppgift för de fackliga och andra organisationer som samverkar med kassorna. Arbetslöshetskassorna bör ha viss samverkan med arbetsförmedlingarna utöver den sker idag, bl.a. angående innehållet i indivisom duella handlingsplaner. Detta och annat kräver ökade kunskaper om arbetsmarknaden och de arbetsmarknadspolitiska medlen hos arbetslöshetskassomas personal. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att arbetslöshetskasär professionella tjänsteorganisationer på vilka allt högre krav sorna effektivitet och kompetens kommer att ställas.

Samverkan mellan arbetslöshetskassor

Arbetslöshetskassorna har i ett halvsekel samverkat frivilligt i en rad frågor. Se delbetänkandet avsnitt 6.2. Utredningen föreslår att samtliga arbetslöshetskassor enligt lag åläggs att samverka i administrativa frågor och i utvecklingsfrågor. Även den arbetslöshetskassan ska nya ingå i denna samverkan. Utredningen anser att en samverkansorganisation görs tvingande enbart kan ha servicefunktion. I detta kan som en även infonnations-, utbildnings- och utvecklingsfrågor gemensamma ingå. Om arbetslöshetskassorna dessutom sig behöva ha en anser

gemensam företrädare samt opinionsbildande samverkan kring arbets-

246 Administrativa frågor

löshetsförsäkringen, bör detta formellt ske vid sidan av den gemensamma serviceorganisationen. Prioriterade frågor, utöver den samverkan som redan finns, bör vara att nå ett helt enhetligt IT-stöd för arbetslöshetskassorna. Insatser bör även göras för att utveckla gemensamma ekonomi- och redovisningssystem liksom andra administrativa rutiner. Genom samverkansorganisationen bör gemensam statistik av olika slag kunna tas fram kontinuerligt. Även utredningsresurser bör finnas. vissa gemensamma

Information till medlemmarna

Den arbetslöshetsförsäkringen bör förse de försäkrade medlem-

nya

med betydligt mer information än vad som hittills varit fallet.

marna

Alla medlemmar bör varje år ett personligt försälcringsbesked, där information ges om hur medlemmen uppfyller olika villkor, i vilken

utsträckning medlemmen utnyttjat försäkringen, eventuell dagpenning, eventuella återstående dagar i pågående period etc. Dessa uppgifter finns i arbetslöshetskassomas register. Utredningen bedömer att det bör möjligt för arbetslöshetskassorna att klara ett sådant utskick per vara år. Tidigare gjordes via intressorganisationema utskick till alla medlemmar angående erlagd avdragsgill medlemsavgift inför den årliga

självdeklarationen. Arbetslöshetskassoma skickar minst en gång per år ut inbetalningskort till samtliga enskilt anslutna medlemmar.

Registersamverkan

Arbetslöshetskassomas medlemsregister bör göras enhetliga och möjliga att samköra. Därmed underlättas kontroller av olika slag. De uppbär nytillträdandeersättning enligt utredningens förslag måste som kunna kontrolleras, eftersom denna ersättning bara ska kunna utgå en

gång. Se kapitel Även företagare utnyttjar möjligheten att

som vilandeförklara företaget behöver kontrolleras på motsvarande sätt. Se kapitel Risken för att försäkrade ansluter sig till olika arbetslöshets-

kassor och samtidigt erhåller ersättning från flera håll kan därmed

också motverkas.

Utredningen föreslår att arbetslöshetskassorna och deras samver-

kansorganisation tillsammans med AMS i uppdrag att utarbeta ges

förslag angående registersamordning. Frågor som behöver lösas är bl.a.

sekretess och behörighet. Enbart handläggare på den arbetslöshetskassa

SOU 1996: 150 Administrativa frågor 247

som en sökande tillhör bör ha tillgång till systemet för att göra änd-

ringar. Övriga kassor bör bara ha möjlighet att läsa uppgifter.

Register av liknande slag finns inom AMS och arbetsförmedlingarna. AMS centrala register AF-90 registrerar de arbetssökande i olika kategorier. År 1994 ålades arbetslöshetskassorna till AMS att lämna statistiska uppgifter på individbasis angående bl.a. utbetald ersättning. Den nya databas på basis därav upprättats heter som AKSTAT och är en av de källor som utredningen använt för att göra ekonomiska beräkningar. Se kapitel 11.

Ökad ekonomisk frihet

Ökade krav på vad arbetslöshetskassoma ska ställer krav på göra, effektivitetshöjningar och eventuellt höjda medlemsavgifter för att täcka ökade administrationskostnader. Det kan också leda till sammanslagningar och ökat samarbete mellan olika kassor, vilket utredningen anser vore bra. Antalet arbetslöshetskassor är idag mycket stort. När den offentliga sektorn i snabb takt rationaliserar motsvarande verksamheter, kan inte strukturen på arbetslöshetskassomas administration släpa efter. Arbetslöshetskassornas avgifter ska idag godkännas av AMS. Enligt vad utredningen har erfarit, har AMS i de flesta fall godkänt kassornas

förslag till avgiftshöjningar. Utredningen föreslår att arbetslöshets-

kassorna i fortsättningen själva får bestämma över storleken på den del av medlemsavgiften som går till administration. Utredningen föreslår i kapitel 10 att arbetslöshetskassomas egna kapital, storlek även det vars

är regleratö, ska få öka. Det bör dock fortfarande regleras vilken den

den högsta nivån får vara. Detta utgör ett tillräckligt kontrollinstrument mot ekonomiska oegentligheter.

Administration av aktivitetsstöden

En ofta påtalad brist i dagens system är att arbetslöshetskassorna inte kan handlägga ersättningsfrågor för de medlemmar som inte har kvaliñcerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utan endast är berättigade till kontant arbetsmarknadsstöd. I den föreslagna samman-

6 15% den högsta dagpenningen vid utgången det av av senast förflutna verksamhetsåret multiplicerat med antalet medlemmar i kassan, vilket motsvarar 85 kr per medlem.

248 Administrativa frågor SOU 1996: 150

hållna försäkringen kommer arbetslöshetskassorna att även administrera grundskyddet för sina medlemmar. En annan fråga som ofta framförs från arbetslöshetskassorna är att de önskar ta över även administrationen av arbetsmarknadspolitiska stöd, dvs. utbetalningarna, till sina medlemmar. Dessa ersättningar grundas ofta på dagpenningens nivå, en uppgift som idag måste inhämtas från arbetslöshetskassoma. I dag sköter arbetslöshetskassorna om utbetalning av ersättning till de medlemmar som deltar i ALU. Utredningen anser att man bör utreda möjligheterna att låta arbetslöshetskassoma administrera samtliga arbetsmarknadspolitiska ersättningar aktivitetsstöd som är knutna till arbetslöshetsesättningen, - t.ex. dagens utbildningsbidrag.

Riksrevisionsverket utredde 19947 administrationen utbildnings-

av bidragen. Uppdraget var att utreda en eventuell överflyttning från Riksförsäkringsverket till AMS eller Centrala studiestödsnämnden. Arbetslöshetskassoma ingick inte i studien. RRV konstaterade bl.a. att det ofta tog lång tid innan uppgifter om en försäkrads dagpenning kom till Riksförsäkringsverket från arbetslöshetskassorna och att den försäkrade därför kunde få vänta innan full dagpenning kunde betalas ut. En överföring kräver att de kontrollfunktioner som idag finns hos Riksförsäkringsverket kan hanteras av arbetslöshetskassorna. Dessa kontroller avser socialförsäkringsförmåner, pensionsförmåner, studiestöd, lön och andra anställningsfönnåner, arbetsmarknadspolitiska beslut, studieförsäkran/närvarorapport m.m. Det behövs antagligen betydande förändringar i administrativa system och tillgång till selqetessbelagda uppgifter av olika slag, för att en överföring av administrationsansvaret ska kunna ske. En förutsättning är också att en sådan överföring är det kostnadseffektivaste olika möjliga alternativ. Här kommer också frågan om de av små arbetslöshetskassomas förutsättningar in. Utredningen har inte underlag för att göra den arten av bedömningar, men anser att frågan bör utredas vidare.

7 RRV1994:30.

SOU 1996: 150 Administrativa frågor 249

8.3 Fusk

Förslag Ett flertal förslag till hur de administrativa systemen kan bli säkrare och hur fusk kan stävjas redovisas. Dessa metoder bör utvecklas och prövas. För att motverka fusk är det viktigare att utveckla metoderna för tillsyn och kontroll än att skärpa påfoljdema för dem som fuskar. Arbetslöshetskassoma bör satsa mer på intemkontroll bl.a. besluav tens kvalitet.

Undersökningar av RRV och AMS

Riksrevisionsverket har i olika studier försökt uppskatta förekomsten av fusk inom olika bidrags- och försäkringssystem. RRV har bl.a. konstaterat att det sällan förekommer att arbetslöshetsersättningar fel-

aktigt betalas ut samtidigt med hel förtidspensions. I en annan rapport

behandlas bl.a. arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Förekomsten av svartjobb är enligt rapporten mycket svår att kontrollera. Det skulle bl.a. kräva identitetskontroll på arbetsplatser inom vissa utsatta branscher. Dock anser RRV att arbetslöshetskassorna borde kunna rapportera fler än det fåtal fall de gör år. nu per Andra slag av fusk, t.ex. samtida utbetalningar från olika försäkringssystem förekommer inte i så hög grad, men RRV är ändock kritiskt till arbetslöshetskassornas brist på förmåga att upptäcka den här typen av fel. AMS har i det s.k. STIKK-projektet bl.a. samkört dataregister över utbetalningar från arbetslöshetskassorna och Riksförsäkringsverket vecka 41 år 1994. Antalet upptäckta falla fusk inte av var så stort, men vissa av fallen handlade om långa perioder med dubbla ersättningar.

AMS har i en utredninglo studerat arbetslöshetskassornas hand-

läggning av frånkännande- och återkravsärenden första halvåret 1995. Studien visade att det fanns tydliga skillnader i arbetslöshetskassornas handläggning och bedömning. Det behövs därför enligt rapporten bättre utbildning, tydligare riktlinjer och ansvar hos arbetslöshetskassorna samt bättre information till de försäkrade.

8 RRV 1995:33. 9 RRV 1995:32. l Fuu 1996:1. Se även Fbe 1996:1.

250 Administrativa frågor SOU 1996: 150

överväganden

Utredningen har uppmärksammat ett antal förslag från de som befinner sig nära verkligheten inom detta område. Ett förslag är ett aktivare

engagemang och uppföljning av varje arbetslös från arbetsfönned-

lingens sida. Detta har behandlats ovan. Användning av individuella handlingsplaner innebär sannolikt att möjligheterna till fusk minskar. Ett annat förslag är att kraven på att aktivt söka arbete ska ökas och göras tydligare. Även detta har berörts i kapitel ovan Personliga kassakort är på väg att införas och är ett steg i rätt riktning, liksom att inte på förhand dela ut kassakort för långa perioder. Ett annat förslag innebär att de arbetssökande, åtminstone inom vissa branscher med hög risk för svartjobb, skulle få rapportera in till arbetslöshetskassan varje dag att de är arbetslösa den dagen. Rapportering i efterhand ger möjlighet till fusk.

Vid semester under en arbetslöshetsperiod saknas i dag anmälnings-

plikt i förväg. Detta kan också missbrukas. Det förslag som framförts till utredningen är att uttag av semester ska anmälas viss tid i förväg, t.ex. en månad om längre sammanhängande semester planeras. Har inte sådan anmälan skett, ska den arbetslöse inte kunna tacka nej till erbjudande om arbete. Ett sådant system kräver någon fonn rapportering per telefon av med personliga koder, en teknik som idag finns tillgänglig. Dock skulle den förutsätta tekniksatsningar inom arbetslöshetskassorna. Den arbetslöse ska inte i dag i efterhand kunna säga att han eller hon som var förhindrad att ta ett avvisat lämpligt arbete. Dylika telefonanmäl-

ningar ska inte ersätta personliga besök på arbetsförmedlingen. De kan

inte heller förhindra medvetet planerat svartj obb. Ett annat förslag är krav på att den arbetslöse ska anmäla till arbetsförmedlingen när han eller hon har fått arbete, så att av aktualisering kan ske. Detta bör ske samma dag. Utredningen anser att alla dessa metoder bör prövas.

Överlag är det också viktigt att de informationssystem och register

som finns inom sektorn utvecklas och kan samordnas, vilket har kom- Även utredningens förslag syftar till att minska menterats ovan. som

användningen av arbetslöshetsersättning som inkomstutfyllnad istället för omställningsersätming, innebär att fusk och missbruk motver-

som kas. Kravet på nio månaders arbetsvillkor och att det första arbetsvillkoret enbart ska bestå av reguljärt arbete motverkar sannolikt svartjobb. Varje arbetad dag blir viktig att räkna med i arbetsvillkoret. Utredningen vidare att arbetslöshetskassorna bör satsa mer pä anser intemkontroll av kvaliteten och riktigheten i sina beslut. Utredningen

SOU 1996: 150 Administrativa frågor 251

har genom enstaka stickprovskontroller konstaterat att ökade resurser

här sannolikt skulle resultat. Detta förutsätter kompetensutveckling

ge hos arbetslöshetskassorna. Eventuellt kan den samverkansorganisation som föreslagits ovan engageras även i intemkontroll kassornas av beslut. Arbetslöshetskassoma bör också bli bättre på att hantera avstängnings- och frånkännandeärenden på ett enhetligt och korrekt sätt. Utredningen anser vidare att målet är att stävja fusk, är det vikom tigare att utveckla metoderna för tillsyn och kontroll än att kraftigt höja straffen för de upptäcks. I kapitel 5 behandlades frågan som om avstängnings- och frånkännanderegler.

8.4 Tillsyn och kontroll

Förslag

Tillsynsverksamheten hos AMS, nyligen omstmkturerats, bör inte som åter förändras. Storleken på anslaget till tillsyn bör dock varje år vara föremål för prioritering inom ramen för statsbudgeten, dvs. inte vara en fast andel av arbetslöshetskassomas finansieringsavgift.

Det bör även i fortsättningen vara möjligt att återkräva statsbidrag från kassor som felaktigt tillämpar gällande regler. Tillsynsmyndighetens beslut om återbetalning bör kunna överklagas till allmän förvaltnings-

domstol. Återbetahiingsskyldigheten bör kunna nedsättas i vissa fall.

Frågan om statens regressrätt mot en arbetslöshetskassa avsende skadestånd som staten tvingats utbetala kräver särskild utredning i ett större sammanhang. Inga förslag läggs därför denna punkt.

Dagens för arbetslöshetskassorna

system tillsyn av

AMS riktlinjer

Tillsynsorgan för arbetslöshetskassorna är AMS. Riksdagen beslutade våren 1995 att tillsynen skulle byggas ut och att finansieringen av verksamheten därför skulle ske på nytt sätt. Beslutet trädde i kraft den 1 juli 1995. Tillsynsuppgiften, tidigare utfördes försäkringsensom av heten, utförs nu av en ny enhet benämnd Arbetsmarknadsstyrelsen Försäkring AMS Försäkring.

252 Administrativa frågor SOU 1996: 150

Enligt de riktlinjer som beslutats av AMS den 24 maj 1996 omfattar tillsynsverksamheten fyra moment:

regelgivning -

registrering och godkännande

verksamhetskontroll och verksamhetsanalys. -

Regelgivning

Momentet regelgivning innebär att föreskrifter, råd och kommentarer till ALF-lagen ska utarbetas. AMS ger ut regelböcker för arbetslöshetskassorna försäkringsbestämmelser och föreningsrättsliga vad avser bestämmelser. När AMS att det är påkallat, ska förslag lämnas anser till regeringen på nödvändiga förändringar i de lagar och förordningar reglerar kontantstöden till arbetslösa. som AMS ska verka för att bestämmelserna i regleringama av arbetslöshetsersätmingen ska tillämpas likforrnigt och rättvist. Som ett led i denna verksamhet har AMS fr.o.m. den l oktober 1995 fått möjlighet att överklaga arbetslöshetskassas och allmän förvaltningsdomstols

beslut ersättning eller medlemskap. Regeringen har framhållit att

om möjligheten att få fram vägledande domar är en förutsättning för AMS föreskrifts- och tillsynsarbete. Då AMS upphörde som överklagningsinstans i ärenden rörande arbetslöshetsersättning, ansågs det motiverat att få fram förstärkt normgivning, skulle göra både ersättningsen som tagare och utbetalare ersättning på ett tydligare sätt medvetna om av försäkringens roll som omställningsförsäkring. AMS har även för råd och anvisningar vägleda ansvar att genom

arbetslöshetskassorna i deras uppgift att få fram prejudicerande av-

göranden. Mer handfast kan detta komma till uttryck genom att AMS träder in part i stället för kassan, trots att kassan överklagat. som

Registrering och godkännande

En förening ska registreras arbetslöshetskassa och ha rätt till statssom bidrag endast föreningen uppfyller bestämmelserna i lagen om om arbetslöshetsförsäkring. AMS Försäkring ska godkänna bildandet av arbetslöshetskassor, fusioner mellan kassor, valordningar etc samt föra register över arbetslöshetskassorna. AMS Försäkring bistår vid utform-

" Proposition 1994/95:218.

Administrativa frågor 253

ningen av stadgetext samt utfärdar nonnalstadgar för arbetslöshetskassoma.

Verksamhetskontroll

AMS ska granska kassomas verksamhet och vid behov meddela de erinringar är påkallade. Även utbildningsinsatser kan förekomma. som Kontrollen ska framåtsyftande och innebär att olika projekt ska vara drivas, men även mer akuta frågor och utredningar kan förekomma. Konkret innebär detta att AMS ska följa upp att kassomas styrelser tar det övergripande ansvaret för verksamheten och att kassomas beslutsdelegering sker på ett korrekt sätt. Som framgick i avsnitt 8.2 har arbetslöshetskassorna olika sätt att organisera sin verksamhet. I knappt hälften av kassoma har beslutanderätten delegerats till lokal nivå. Handläggare på lokal nivå kan vara anställda arbetslöshetskassan av centralt eller av fackförbunds lokalavdelning och då genom avtal utföra arbetsuppgifter åt arbetslöshetskassan. Sammanlagt finns det 300 ca handläggningsställen att granska. Kontroll ska även ske av kvaliteten på och omfattningen av kassomas utbildning av sin personal. Arbetslöshetskassomas administration och ekonomiska förvaltning ska ske enligt utfärdade föreslqifter. I AMS tillsynsuppgift ingår att granska att kassoma följer krav på bokföring och årsredovisning. Kontrollen ska omfatta kassomas medlemsregister och diarium samt handläggningen av enskilda ersättnings- och medlemsärenden. Granskningen av enskilda ärenden syftar till att undanröja brister i rutiner och kunskaper för att säkerställa likfonnig tillämpning. Även en mer omfattande insatser ska genomföras, som tema- eller områdesgranskningar, och avse vissa typer av ärenden eller vissa yrkesområden. Som exempel kan nämnas att en studie nyligen genomfördes av arbetslöshetskassornas hantering frånkännande och återkrav arbetsav av löshetsersättning. Bakgrunden till att undersökningen genomfördes var att AMS hade uppmärksammat att arbetslöshetskassorna inte alltid handlade denna sorts ärenden på ett enhetligt sätt. AMS slutsatser var bl.a. att en utbildning rörande hanteringen av bedrägeriärenden borde genomföras för arbetslöshetskassornas handläggare. AMS Försäkring kontrollerar också att kassoma beslutat om och följer upprättad Säkerhetspolicy vad avser förvaltning, ADB-säkerhet, intrång, brand och dokumentförvaring. Kontroll ska även ske av att använda rutiner medför korrekt handläggning av ärenden. Statsbidragsrekvisitionema ska kontrolleras, både i formellt avseende och rimlighetsperspektiv.

254 Administrativa frågor SOU 1996: 150

Verksamhetsanalys

AMS Försäkring ska följa upp och analysera arbetslöshetsförsäkringutveckling och arbetslöshetskassomas verksamhet i syfte att samla ens underlag för regelgivning och verksamhetskontroll. Även analys hur av olika berörs förändringar i lagstiftningen ska göras. Verkgrupper av samheten ska bedrivas genom inhämtning och sammanställning av statistik, t.ex. avseende omfattningen av olika typer av ärenden och beslut 12 hos arbetslöshetskassorna.

Finansiering och organisation av tillsynen

Tillsynen finansieras genom att en procent av vad arbetslöshetskaserlägger i finansieringsavgift går till tillsynsverksamheten. Den sorna totala finansieringsavgiften uppgår för närvarande till ca 1,2 miljarder kronor år. AMS erhåller alltså årligen 12 miljoner kronor för tillper AMS medel för tillsynen har utökats betydligt. Innan riksdagen syn. fattade beslut att utöka tillsynen uppgick kostnaderna för AMS tillom synsverksamhet till 2,3 miljoner kronor. Det motsvarade drygt sex årsarbetskrafter. Detta antal hade då i huvudsak varit konstant i 20 år trots att arbetsuppgifterna ökat kraftigt, bl.a. på grund av det ökade antalet utbetalningar och decentraliseringen inom arbetslöshetskassormedfört att det finns ett större antal arbetsställen där beslut om na, som ersättning fattas. AMS Försäkring disponerar omkring 25-30 årsarbetskrafter. Av dessa arbetar fyra i den juridiska ombudsgruppen med att utpersoner färda föreskrifter samt företräda staten i ersättningsärenden som har överklagats till allmän domstol. Det finns två tillsynsgrupper som sammanlagt består 17 Dessa är bl.a. kontaktpersoner för av personer. de olika arbetslöshetskassorna. AMS Försäkring har även andra arbetsuppgifter inte innebär tillsyn, exempelvis viss hantering av EGsom

ärenden

12 Hösten 1996 har rapportserie AMS Försäkring. Rapporter med en startats av aktuell statistik ska utges halvårsvis. Se rapporten Beslut i ärenden om arbetslöshetsersättning och KAS m.m. Fbe 1996:1. 3 Enligt EG-förordning 1408/71.

Administrativa frågor 255

överväganden angående tillsynen

Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag till hur tillsynen ska utformas, vem som ska utöva tillsynen, samt vilka befogenheter som ska ges den myndighet kommer att utöva tillsynen. som AMS upphörde fr.o.m. den 1 oktober 1995 överklagningsinsom stans för beslut från arbetslöshetskassorna och KAS-regionema. Numera överklagas beslut av arbetslöshetskassa eller länsarbetsnämnd till länsrättema. Den l oktober 1995 hade försäkringsenheten i balans ett stort antal ärenden som ännu inte avgjorts. Först den 1 juli 1996 hade beslut fattats i dessa ärenden. Detta har inneburit att försäkringsenheten inte fullt ut har kunnat utnyttja de utökade tilldelats AMS för resurser som tillsynsverksamheten. Först fr.o.m. den l juli 1996 har den nya organisationen trätt i full funktion. Med hänsyn till att den nuvarande organisationen är nyligen genomförd är det svårt att utvärdera denna tillsynsverksamhet. Däremot anser utredningen att det finns ett visst intresse att studera den tidigare av

verksamheten vid försäkringsenheten för att dra slutsatser hur den

om framtida tillsynsverksamheten bör utfonnas. Riksrevisionsverket har med anledning sitt löpande uppdrag att av granska AMS nyligen genomfört granskning och utvärdering hur en av AMS Försäkrings tillsynsverksamhet sker. Slutsatserna kommer att redovisas under hösten 1996. Utredningen har haft kontakt med granskningen men har inte kunnat få del av resultaten. Utredningen kan därför inte grunda sitt ställningstagande i denna del på detta granskningsförfarande. RRV har emellertid tidigare riktat kritik mot AMS tillsynsverksamhet. En del den kritik har riktats mot AMS Försäkring är att tillav som synsverksamheten inte i tillräcklig omfattning inneburit regelrätt granskning kassomas verksamhet. Vidare har viss kritik även framav förts mot att Försäkringsenheten inte utfärdat föreskrifter samt gett vägledning i tillräcklig omfattning. Den nu anförda kritiken kan delvis förklaras den ökade ärendeav

tillströmningen. Genom att instansordningen ändrats har AMS dubbla roll som överklagandeinstans och tillsynsmyndighet upphört. AMS har

dessutom tillförts ökade på sikt bör kunna leda till att tillresurser som synsverksamheten sköts på ett tillfredsställande sätt. Med hänsyn till att den nuvarande tillsynsverksamheten med är ny delvis förändrad inriktning, anser utredningen att det på detta stadium inte bör genomföras några genomgripande förändringar denna verkav samhet.

256 Administrativa frågor

Utredningen dock att formen för att bestämma storleken på anser anslaget till tillsyn bör förändras. En lämpligare modell är att till-

synsverksamheten tilldelas ett särskilt anslag som justeras varje bud-

getår och grundar sig på den ambitionsnivå på tillsynen som regesom ring och riksdag önskar ha.

Återkrav statsbidrag

av

En arbetslöshetskassa kan under vissa förutsättningar drabbas av sanktioner innebär antingen att utbetalat statsbidrag återkrävs eller att som kassan blir frånkänd rätten till sådant bidrag. Enligt ALF-lagen kan arbetslöshetskassa bli återbetalningsskylen dig den har fått statsbidrag utan att vara berättigad till det eller när om den har fått för stort bidrag. AMS kan också under vissa förutsättningar förklara arbetslöshetskassa för viss tid helt eller delvis ska förloatt en

sina statsbidrag. Möjligheten för tillsynsmyndigheten att i vissa fall

ra återkräva statsbidrag har funnits sedan tillkomsten av 1935 års kassa-

förordning. I samband med att riksdagen våren 1995 behandlade vissa föränd-

ringar angående instansordningen i ALF-lagen, påtalades från arbetsmarknadsutskottet tillsynsreglema oklara Utskottet anförde

att var . bl.a. följande

Utskottet det viktigt att verka för likformig och rättvis tillanser en lämpning bestämmelserna hos kassoma. Fortfarande kvarstår vissa av oklarheter AMS befogenheter tillsynsmyndighet. Av bestämom som melserna i 93-96 framgår inte annat än att AMS kan göra erinringar kassas verksamhet och rättelse inte vidtas förklara kassan mot en - om förlustig rätten till statsbidrag helt eller delvis. Situationen är utskottet den oreglerad såvitt avser möjligsom ser heterna för tillsynsmyndigheten att fatta beslut återkrav av felaktigt om utbetalade statsbidrag

SO har i skrivelse till utredningen påpekat de problem som finns

en

vad gäller AMS tillsynsverksamhet och att det är oklart vad som gäller

vid återkrav statsbidrag från kassorna. SO har vidare påtalat att de av att det är felaktigt att AMS går in och ändrar i av kassorna fattade anser beslut samt att ett frånkännande statsbidrag måste att överklaga av

till allmän förvaltningsdomstol.

t Se 1994/95:AUl5 29. s. 5 1996-08-29.

Administrativa frågor 257

Med anledning av detta påpekande har AMS Försäkring tillfrågats av utredningen om hur man i dag tillämpar tillsynsreglema. AMS

Försäkring har i en skrivelsen kortfattat redogjort för de principer

man faktiskt tillämpar i dag. Av denna skrivelse framgår bl.a. följande

"AMS Försäkring ändrar inte beslut som har fattats av en arbetslöshetskassa. Om AMS Försäkring anser att ett uppenbart felaktigt beslut bör ändras i förhållande till den enskilde medlemmen, överklagar AMS Försäkring beslutet till länsrätt. Om en arbetslöshetskassa fattat ett beslut, som uppenbart strider mot gällande lagstiftning eller av AMS utfärdade föreskrifter, återkräver AMS Försäkring statsbidraget till den ersättning, som utbetalats till följd av beslutet. Om AMS till en enskild arbetslöshetskassa eller till samtliga arbetslöshetskassor framför ett påpekande om att exempelvis vissa principer eller ändrade principer skall tillämpas i fråga om beslut av en viss art och ett sådant påpekande inte följs, återkräver AMS Försäkring statsbidragen till de ersättningar som utgått till följd av beslut fattade efter att påpekandet lämnats. I fall där rättsläget är oklart överklagar AMS Försäkring en arbetslöshetskassas beslut for att få vägledning i lagtolkningen. Det slutliga beslutet i en sådan process ges arbetslöshetskassorna till känna. Statsbidraget till ersättning, som därefter utges i strid med den tolkning som domstol slagit fast återkrävs."

Dessa principer tillämpas enligt AMS Försäkring sedan oktober 1995. Enligt utredningens mening ska arbetslöshetskassornas beslut endast kunna ändras genom att kassorna själv omprövar sina beslut eller att besluten överklagas. Enligt egen uppgift ändrar inte längre AMS kassomas beslut. Möjligheten att återkräva statsbidrag bör enligt utredningens mening kvarstå. Det ger tillsynsmyndigheten möjlighet att på ett Verkningsfullt sätt kontrollera kassomas beslut och att de följer gällande regler. Arbetslöshetskassoma har givits ett stort förtroendeuppdrag från statens sida. Detta kräver effektiva korrigeringsmekanismer. Omfattningen av återkravsrätten är väl avvägd. Genom att AMS förfar på det beskrivna sättet, finns det en förutsägbarhet för ovan kassorna. Begreppet påpekande i punkt 4 är i vissa fall en av AMS gjord tolkning. Arbetslöshetskassoma kan göra en annan tolkning än AMS och ha fog för detta. Utredningen anser därför att sådana påpekanden

6 1996-09-13.

9 l6-l252

258 Administrativa frågor

inte ska kunna ligga till grund för återkrav av statsbidrag. Om påpekandena innehåller upplysningar ändringar i gällande lagstiftning om eller föreskrifter samt ändrad rättspraxis, ska de givetvis respeknya teras. För att undvika eventuella missförstånd bör återkravsreglema

komma till tydligare uttryck i lagtexten. Det är viktigt att AMS För-

säkring följer domstolarnas utslag och är aktiva för att få till stånd upp prejudicerande avgöranden. Vidare är det viktigt att information om olika ställningstaganden snabbt sprids till samtliga arbetslöshetskassor.

Överklagande av beslut om återbetalning av statsbidrag

Arbetslöshetskassoma vara återbetalningsskyldiga för statsbidrag anses utbetalats felaktigt. Utredningen har föreslagit att arbetslöshetssom kassorna även i framtiden ska vara återbetalningsskyldiga för felaktigt utbetalda statsbidrag Beslut fattas AMS. Dessa beslut kan

återbetalningsskyldighet

om av 7 överklagas hos regeringen. Från med stöd av AMS-instruktionen flera håll har till utredningen framförts önskemål om att det i den nya lagen ska införas uttrycklig bestämmelse om att AMS beslut om en återbetalning statsbidrag ska kunna överklagas av berörd arbetslösav hetskassa. Utredningen delar denna uppfattning. Frågan är då dessa överklaganden även i fortsättningen bör om prövas regeringen eller de i stället bör prövas av allmän av om

förvaltningsdomstol. Den nuvarande kompetensfördelningen mellan

allmän förvaltningsdomstol och regeringen bygger på huvudprincipen, att sådana överklaganden, huvudsakligen gäller rättsfrågor, ska som handläggas törvaltningsdomstol, och att överklaganden, där ändaav

målsenlighets- och lämplighetsfrågor dominerar, ska avgöras av

regeringen. Denna huvudprincip är dock inte genomförd konsekvent, dels därför att det är svårt att dra klar skiljelinje mellan rättsfrågor en

och lämplighetsfrågor, dels därför att det ofta finns både rättsfrågor

och lämplighetsfrågor i ett och samma fall. Frågan om återbetalning av statsbidrag innefattar i huvudsak rättsfrågor. Prövning bör därför ske allmän förvaltningsdomstol. av Beslut går arbetslöshetskassa emot kan innebära att kassan som en tvingas återbetala mycket stora belopp. Detta kan äventyra kassans ekonomiska situation. Det bör därför finnas möjlighet att i dessa fall jämka eller nedsatta återbetalningsskyldigheten helt.

7 51 § förordningen 1988:1139.

SOU 1996: 150 Administrativa frågor 259

Skadestånd på grund av en arbetslöshetskassas handläggning

Enligt skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sakskada

eller ren förmögenhetsskada, som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten ansvarar. Arbetslöshetskassomas administration av arbetslöshetsersättning anses innefatta sådan myndighetsutövning mot enskild, för vilken staten bör ett skadeståndsrättsligt ansvar. Staten har vid ett flertal tillfällen betalat ut skadestånd till enskilda p.g.a. arbetslöshetskassors felaktiga rådgivning och uppgiftslämnande. Frågan har uppkommit om staten ska ha rätt att av den ansvariga kassan helt eller delvis lcräva ersättning för det utgivna skadeståndet regressrätt. En sådan ordning förutsätter reglering antingen i lag eller i avtal mellan staten och arbetslöshetskassorna. Den aktuella frågeställningen har bärighet på alla områden där staten har delegerat uppgifter som innefattar myndighetsutövning till privaträttsliga subjekt. För närvarande finns ingen reglering, vare sig i lag eller avtal, mellan staten och något privaträttsligt subjekt angående statens regressrätt för utgivet skadestånd. Utredningen anser mot denna bakgrund att denna fråga bör utredas i ett större sammanhang och lämnar därför inga förslag i denna del.

8.5 AMS försäkringsdelegation

Förslag AMS instruktion bör ändras så att arbetslöshetsförsäkringsdelegationen blir ett organ for samråd angående principiella frågor om arbetslöshetsförsäkringen.

Enligt AMS instruktion ska myndigheten ha en arbetslöshetsförsäkringsdelegation. Delegationen ska följa utvecklingen det ekonomisav ka stödet till arbetslösa och besluta i principiella ärenden om arbetslöshetskassor och rätt till kontant arbetsmarknadsstöd. Delegationen består av generaldirektören som är ordförande och fem andra leda-

möter, arbetslöshetskassorna Ledamöter och

varav tre representerar ersättare utses av generaldirektören.

18 kap. 3 2 lg Förordning 1991:1579 och 1995:1332, föreskrift AMSFS 1996:6.

260 Administrativa frågor SOU 1996: 150

Delegationens uppgift att fatta beslut har förändrats på år. senare AMS är inte längre överklagningsinstans i ärenden rörande arbetslös-

hetsförsäkringen. Överklagningsärenden av principiell betydelse prö-

vades tidigare av delegationen. Numera informeras delegationen i efterhand om avgöranden som rör överklagade ärenden. AMS styrelse fattar beslut om de föreskrifter angående arbetslöshetsförsäkringen och KAS som utfärdas. Inför dessa beslut bereds förslagen i delegationen. Utredningen har kunnat konstatera att det numera inte finns några frågor som kräver beslut i arbetslöshetsförsälqingsdelegationen. Utredningen föreslår därför att instruktionen ändras, så att delegationen blir ett organ för samråd angående principiella frågor arbetslöshetsom försäkringen.

SOU 1996: 150 261

9 Internationella

aspekter

1 Inledning

Av direktiven framgår att utredningen ska belysa den svenska arbetslöshetsförsäkringen i ett EU-perspektiv och i det sammanhanget särskilt överväga regler som rör rätten till inträde i en svensk arbetslöshetskassa och rätten till KAS. i I kapitel 10 berörs kortfattat hur finansieringen av arbetslöshets-

försäkringen sker i andra länder. I delbetänkandet har i kapitel 5 det

teoretiska och empiriska sambandet mellan arbetslöshetsersättning och arbetslöshet redovisats och därvid har internationella forskningsresultat behandlats. Utredningen redovisar inte i övrigt någon internationell jämförelse vad gäller ersättningsregler i arbetslöshetsförsäkringen.

Däremot görs i detta kapitel en beskrivning av de regler avseende ar-

betslöshetsförsäkringen och det kontanta stödet vid arbetslöshet som genom avtalet om Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet EES-

avtalet och inträdet i EU kom att gälla i Sverige som lag. Vida-

senare beskrivs andra konventioner som påverkar tillämpningen av svensk re lag.

Utredningen kommer i det följande peka på en del konsekvenser

och problem vid samordningen av den nya arbetslöshetsförsäkringen och vissa internationella överenskommelser.

9.2 Internationella överenskommelser

Genom Sveriges medlemskap i EU har EG:s förordning om social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar

flyttar inom gemenskapen blivit gällande som lag i Sverige EGförordningen. Till EG-förordningen hör en tillämpningsförordningz.

Rådets förordning EEG nr 1408/71. 2 Rådets förordning EEG nr 574/72.

262 Internationella aspekter SOU 1996: l 50

Genom EES-avtalet gäller dessa förordningar även mellan länderna inom gemenskapen och EES-ländema Norge och Island. EG-förordningen innehåller regler för samordning av systemen för social trygghet vid migration. Samordningsreglema avser inte bara ersättning vid arbetslöshet utan även annan ersättning eller annan förmån t.ex. sjukpenning och pension. Förordningen gäller för dem som är medborgare i medlemsstaterna, statslösa bosatta inom en medlemsstat och flyktingar enligt Genévekonventionen. En av de fyra friheterna inom unionen är "personers rörlighet. Rörligheten för personer innebär t.ex. att hinder för arbetskraften att flytta fritt inom området ska undanröjas. I EG-förordningen regleras bl.a personers rätt att överföra perioder med upparbetade fönnåner, som antingen grundas på anställning eller att han eller hon omfattats av det ursprungliga landets arbetslöshetsförsäkring. Innan EES-avtalets tilkomst och Sveriges inträde i EU gällde flera bilaterala konventioner mellan Sverige och ett antal EU-länder. För medborgare från tredje land inte omfattas av bestämmelserna i som EG-förordningen gäller fortfarande konventionema. De konventioner är de Sverige ingått med Storbritannien och Nordirland, som avses som Italien, Tyskland, Grekland och Nederländerna. Med medborgare från tredje land som varken är medborgare i Norge, Island avses personer eller i ett EU-land. För att kunna få överföra upparbetade kvalifikationsperioder, dvs. perioder som kan medföra rätt att erhålla arbetslöshetsersättning, från något dessa länder, krävs att arbete utförts i av Sverige i minst fyra veckor innan arbetslösheten. Sverige har även ingått avtal med de övriga nordiska länderna avseende flyttningar inom Norden. Detta avtal gäller framför allt medborgare från tredje land omfattas reglerna förmåner vid arsom av om betslöshet i ett nordiskt land. Vissa delar av avtalet innehåller mer långtgående regler än EG-förordningens. Dessa regler finns i nordisk

konvention den 15 juni 1992 om social trygghet3, samt i förordning om

tillämpning överenskommelse den 18 augusti 1993 om tillämpav en

ning den nordiska konventionen om social trygghet4. Vägledande

av kommentarer till den nordiska konventionen om social trygghet publi- Riksförsäkringsverket. ceras av Mellan Sverige och Israel gäller också en bilateral överenskommelinnebär att den enskilde får överföra kvaliñkationsperioder när se som han eller hon flyttar mellan olika länder. För rätt till ersättning i Sverikrävs att den inflyttade utfört arbete här i minst 100 dagar. ge

3 SFS 1993:1529. 4 SFS 1993:1530.

Internationella aspekter 263

Sverige har även ratificerat den konvention ILO:s arbetskonsom

ferens år 19885. Kortfattat innebär denna varje medlemsstat

antog att ska vidta lämpliga åtgärder för att samordna socialförsäkringssystem och sysselsättningspolitik. Systemet ska utfonnas så att det bidrar till att främja full, produktiv och fritt vald sysselsättning samtidigt det som inte ska ta bort incitamenten för att arbeta eller erbjuda arbete. Personkretsen bör omfatta minst 85 procent av alla anställda, inklusive offentligt anställda och lärlingar. De som är skyddade ska garanteras likabehandling utan diskriminering på grund hudfarg, kön, religion, av ras, politisk åsikt, nationell härkomst, medborgarskap, etniskt eller socialt ursprung, handikapp eller ålder. Diskrimineringsförbudet innebär dock inte inte kan införa specialregler, exempelvis gällande dem att man med särskilda behov på arbetsmarknaden. Av ILO-konventionen framgår även att arbetslöshetsersättning ska utgå vid hel arbetslöshet. Varje medlemsstat ska sträva efter att medge deltidsarbetslösa och pennitterade rätt till ersättning. I dessa fall ska man se till att summan av förmåner och inkomster från deltidsarbetet är så avvägda att intresset för att ta heltidsarbete upprätthålls. Medlemsstatema får ha nationella regler för indragning, återkrav och samordning av arbetslöshetsersättningen.

9.3 Sambandet mellan svensk

lagstiftning

och EG-förordningen

Sammanläggning av perioder enligt EG-förordningen

En person som flyttat till ett EU- eller EES-land och som blivit arbetslös där, har om inte han eller hon har arbetat tillräckligt i detta land för att uppfylla de nationella kraven för ersättningsrätt, rätt att tillgodoräkna sig kvalifikationsperioder som han eller hon fullgjort i en

medlemsstat eller EES-landö. Reglerna innebär dock

annan inte att en person ska kunna flytta som arbetslös till ett annat land och där erhålla arbetslöshetsersättning. Syftet med förordningen är således att skydda den har haft som en fast förankring på arbetsmarknaden i ett land men som har flyttat till ett

5 Konventionen 168 främjande sysselsättning och skydd vid arbetslöshet. nr om av 6 Artikel 67 i EG-förordning 1408/71.

264 Internationella aspekter

annat land för att arbeta. Vid eventuell arbetslöshet ska den inflyttande inte stå utan arbetslöshetsersättning p.g.a. att han eller hon inte har hunnit upparbeta rätt till förmåner i det landet. Den som begär att få tillgodoräkna sig kvalifikationsperioder från ett land måste först uppfylla de nationella kraven på att omfattas av försäkringen i det land han eller hon söker ersättning. Därför krävs för att sammanläggning av upparbetade perioder ska kunna ske, att den sökande fullgjort antingen anställnings- eller försäkringsperioder i det land där han eller hon söker ersättning. Sökanden kan därefter, med hjälp av kvaliñkationsperioder från ett annat land, uppfylla de nationella villkoren avseende arbetsvillkor etc. Om det behövs för att ersättning ska kunna utgå, kan även perioder som upparbetats i fler än ett land tillgodoräknas. I Sverige krävs enligt gällande bestämmelser att den sökande arbetar minst 17 timmar per vecka för att kunna söka inträde i en arbetslöshetskassa. Det finns inget motsvarande inträdeskrav för att blir berättigad till KAS. Detta beror på att KAS inte betraktas som en försäkring.

Dagpenningberäkning enligt EG-förordningen

Dagpenningen ska beräknas uteslutande på den inkomst som den sökande hade i sin anställning i det land där han eller hon söker ersättning, förutsatt att anställningen inte varade kortare tid än fyra veck-

or7. Om anställningen varade kortare tid än fyra veckor ska dag-

penningen grundas på nonnallönen på den arbetslösa personens bosättnings- eller vistelseort vid anställning motsvarar eller liknar en som hans senaste anställning inom annan medlemsstats territorium. en Detta innebär söker ersättning i Sverige efter att ha att om en person arbetat här i tre veckor och dessförinnan i Tyskland, så ska ersättningen grundas på den lön han eller hon hade i Tyskland. Den lön som den sökande hade i Tyskland används inte direkt som underlag för att beräkna dagsförtjänsten, utan en jämförelse görs med vad personen normalt skulle ha erhållit i lön i Sverige för motsvarande arbete. Detta kan illustreras med följ ande exempel.

Exempel A arbetar heltid i Storbritannien under två år. Därefter reser hon till Sverige och påbörjar en anställning. A:s anställning upphör efter fem veckor och hon blir då arbetslös. A har beviljats inträde i en svensk arbetslöshetskassa och hon söker därför ersättning från denna. Kassan prövar om hon uppfyller medlems- och arbetsvillkoren i ALF-

7 Artikel 68 i EG-förordning 1408/71.

SOU 1996: l 50 Internationella aspekter 265

lagen. A har varit medlem i den svenska arbetslöshetskassan i fem veckor och dessförinnan omfattats av den brittiska försäkringen. Därför uppfyller hon kravet på tolv månaders medlemskap. A uppfyller även arbetsvillkoret på 80 dagars arbete fördelat på fem månader med hjälp av dels den svenska anställningen, dels arbetet i Storbritannien. Arbetslöshetskassan ska därefter fastställa Azs nonnalarbetstid och dagpenning. Eftersom hon arbetat mer än fyra veckor i Sverige, ska arbetslöshetskassan uteslutande beakta den arbetstid och lön hon hade i sin anställning här. Om A däremot hade arbetat mindre än fyra veckor i Sverige, hade kassan beaktat den lön hon hade i anställningen i Storbritannien och jämfört den med vad ett motsvarande arbete hade inbringat i Sverige.

Problem med dagens regler

Som framgår av redogörelsen innehåller inte EG-förordningen ovan regler som medför att exempelvis arbetsvillkoret och ersättningens storlek är lika inom hela gemenskapen. Förordningen reglerar enbart samordningen av fönnånema inom det sociala trygghetssystemet. Inte heller finns några regler miniminivåer etc. inom EG-rätten. För om individen innebär reglerna att utfallet förmåner kan bli mycket av skiftande beroende på vilket land han eller hon upparbetat rätten till förmåner i och i vilket land han eller hon erhåller dessa. senare Olika länder har olika lqav på hur länge måste arbeta för en person

att omfattas av en arbetslöshetsförsäkring. I Sverige krävs tidigare

som påpekats minst 17 timmars arbete vecka för att beviljas inträde i per en arbetslöshetskassa. Detta kan jämföras med att det krävs fyra veckors arbete i Finland, ca tio veckors arbete i Island och åtta veckor i Danmark och Norge, för ska kunna omfattas respektive att en person av

lands arbetslöshetsförsäkring och få tillgodoräkna sig perioder

av anställning eller försäkring. Sverige har således ett inträdesvillkor i ar-

betslöshetsförsäkringen som är lägre än i övriga nordiska länder.

När det gäller KAS finns inget uttryckligt krav på hur mycket arbete den sökande ska ha utfört för att kunna erhålla detta stöd. Vissa länsarbetsnämnder har krävt att sökanden ska ha utfört minst dags arbete en här. Frågan är om detta är riktigt och över huvud taget kan om man ställa ett sådant krav. KAS betraktas, som tidigare påpekats, inte försäkring, utan som en som ett kontant stöd utbetalas vid arbetslöshet oberoende tidisom av gare inkomst etc. Innan EES-avtalets tillkomst utbetalades inte KAS, med stöd av de då gällande konventionema, till inflyttande från länder

266 Internationella aspekter SOU 1996: 150

inte hade motsvarande gmndskydd i sin lagstiftning. KAS kunde

som således endast utges till flyttat till Sverige från Finland. personer som Det innebar att inflyttande tvungna att medlemmar i arbetsvar vara en löshetskassa. Inför EES-avtalet diskuterades KAS skulle kunna anses tillhöra om förordningamas tillämpningsområde, eller stödet skulle betraktas om form socialt bistånd, den låga nivån stödbeloppet. som en av p.g.a. Förordningen reglerar samordningen mellan olika system för social trygghet, inte socialt bistånd karakteriseras av att det kan utges som oberoende tidigare sysselsättningsgrad, medlemskap etc. Med hänav till att KAS inte är behovsprövat och bygger på att den sökande syn bl.a. uppfyllt ett arbets- eller utbildningsvillkor ansågs att KAS troligtvis skulle räknas till de förmåner som omfattas av förordningama. När EG-förordningen började gälla i Sverige uppstod en del frågor KAS. Vid tillämpningen samordningsreglema begär andra länom av der Sverige ska intyga har fullgjort försäkrings- eller att om en person anställningsperioder och även omfattningen dessa perioder. Probleav met är den varit anställd i Sverige utan att ha varit medlem i om som arbetslöshetskassa ska ha omfattats reglerna om ersättning en anses av vid arbetslöshet. Ett sätt att bedöma detta skulle att kräva att pervara i fråga ska ha uppburit KAS. Ett annat sätt skulle vara att göra en sonen fiktiv bedömning den sökande innan flytten från Sverige uppav om fyllde ett arbetsvillkor och därvid skulle ha kunnat söka KAS. I dag tillämpas följande forfarande. När en person flyttat från Sverilämnas upplysningar till det landet under vilka tider som ge nya om

han eller hon har arbetat här. Anställningsperioder likställs med för-

sälcringsperioder och ingen bedömning han eller hon skulle görs av om

kunna tänkas bli ersättningsberättigad i det land vederbörande flyttat

till. Orsaken till detta är att det finns möjligheter att göra ytterligare sammanläggningar med perioder arbete utförts i andra medav som lemsstater. Ett annat problem är utbildningsvillkoret i KAS-lagen kan anses om uppfyllt med hjälp studier utomlands. Med detta avses inte den vara av situationen bor i Sverige flyttar till annat land och att en person som studerar utomlands, utan situationen att omfattas av ett en person som medlemslands lagstiftning studerar i sitt hemland och sedan anannat Sverige. söker om KAS i Utredningen har upplysts att det förekommit åtminstone ett fall om då finsk medborgare ansökt KAS i Sverige efter att ha bedrivit en om studier i Finland och därefter arbetat i Sverige i några dagar. Enligt ordalydelsen i den nuvarande bestämmelsen i KAS-lagen som reglerar

Internationella aspekter 267

utbildningsvillkorets skulle det vara tänkbart att finsk medborgare

en som avslutat en utbildning i Finland, omfattar minst ett läsår och som som berättigar till svenskt studiesocialt stöd, skulle kunna söka KAS på utbildningsvillkoret. Det är utbildningen i sig ska ha berättigat till som studiesocialt stöd och det är irrelevant sökt och erhållit om personen sådant. Många utbildningar i utlandet berättigar till svenskt studiesocialt stöd om vissa villkor är uppfyllda. I det aktuella fallet skulle inte den sökande ha kunnat erhålla svenskt studiemedel, eftersom han bl.a. var finsk medborgare. Vid tillkomsten KAS-lagen avsågs troligtvis inget annat än att av personer som hade anknytning till Sverige skulle kunna söka KAS. Det bör även beaktas att Sverige innan EES-avtalet och inträdet i EU inte utgav KAS till inflyttande från länder inte hade sorts som samma grundskydd i sin nationella lagstiftning.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen har redogjort för hur mycket arbete bör krävas för att som ska kunna erhålla inträde i arbetslöshetskassa

en person en se närmare

avsnitt 5.3. Utredningen anser att förslaget att kravet på 17 timom mars arbete per vecka ska preciseras till att månad även komavse en mer att medföra ett klargörande vilka möjligheter inflyttande har att av

kunna erhålla medlemskap och eventuell inkomstbortfallsersättning i

Sverige. Däremot innebär inte utredningens förslag att situationen ändras för dem som ansöker om grundbelopp eller nytillträdandeersättning, eftersom man i dessa fall inte behöver något medlemskap. Det uppstår där-

för samma tillämpningsproblem föreligger i dag vad gäller KAS.

som Utredningen har övervägt det är önskvärt eller lämpligt att kräva att om visst arbete ska ha utförts i Sverige, för sökande ska kunna erhålatt en

nytillträdandeersättning eller grundbelopp. Utredningen har därvid

kommit fram till att det är tveksamt om det kan ställas krav på att arbete måste ha utförts i Sverige för att den arbetslöse ska kunna erhålla

arbetslöshetsersättning.

Konsekvensen kan bli att Sverige får betala ut ersättning till personer som flyttar till Sverige och aldrig haft någon anknytning till som den svenska arbetsmarknaden. Utredningen har inte haft möjlighet att göra någon beräkning av de kostnader detta skulle kunna tänkas innebära.

8 9§ KAS-lagen.

268 Internationella aspekter SOU 1996: 150

Ett liknande problem och i så fall hur, utredningens förslag är om, efterskydd ska utgå till som flyttar till Sverige. Efterom en person skydd är avsett för dem nått den bortre gränsen då de inte lyckats som erhålla fast förankring på arbetsmarknaden, trots att de varit arbetsen lösa under lång tid. Om person flyttar till Sverige och uppfyller villen koren för inkomstbortfallsersättning eller grundbelopp är det tänkbart att han eller hon så småningom även kommer att erhålla efterskydd.

Den inflyttande kvalificerat sig till nytillträdanderersättning kan

som

dock inte erhålla efterskyddg.

Den i Sverige har uppfyllt de villkor krävs for att han eller som som hon skulle berättigad till inkomstbottfallsersättning kommer även vara att kunna exportera sina rättigheter, dvs. få tillgodoräkna sig upparbetade förmåner i annat land. Detsamma får troligen anses gälla för de inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa, utan personer som

skulle ha kunnat ansöka nytillträdandeersättning eller grundbelopp.

om

Gränsarbetare

Särskilda regler gäller för gränsarbetare och andra än gränsarbetare bor i ett land och arbetar i ett annat, s.k. sällanhemvändare. En som gränsarbetare är anställd eller egenföretagare som är verksam inom en medlemsstats territorium och bosatt inom medlemsstats en en annan territorium, dit han i regel återvänder dagligen eller åtminstone en gång

iveckanm.

Huvudregeln är att gränsarbetare ska omfattas den lagstiftning en av reglerar förmåner vid arbetslöshet i det land där han eller hon arsom

betar. En gränsarbetare är delvis eller periodvis arbetslös ska ha

som

land i vilket han eller hon tidigare arbetade.

rätt till fönnåner i det Om gränsarbetaren blir helt arbetslös, har han eller hon rätt till arbetslöshetsersättning i den medlemsstat där han är bosatt. En anställd inte är gränsarbetare betraktas som en som men som sällanhemvändare och blir helt, delvis eller periodvis arbetslös, som ska ha rätt till de förmåner han eller hon har upparbetat i den medlemsstat där han eller hon tidigare arbetade. Detta förutsätter att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande i det landet. Vid hel arbetslöshet kan den arbetslöse även söka ersättning från bosättnings-

landet.

9 Se avsnitt 6.3. lo Artikel 1 i EG-förordningen. Artikel 71 i EG-förordningen.

SOU 1996: 150 Internationella aspekter 269

Utredningen bedömer inte att förslaget om den nya arbetslöshetsförsäkringen kommer att medföra några särskilda konsekvenser för gränsarbetare.

Tremånaderssökande

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning i Sverige krävs enligt

svensk lag att den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande i Sverige. Från denna bestämmelse finns ett undantag i EG-för0rdningen. En anställd eller företagare som är helt arbetslös och som uppfyller villkoren för rätt till ersättning enligt en medlemsstats lagstiftning och som beger sig till en eller flera andra medlemsstater för att söka arbete där, kan behålla rätten till fömiåner under vissa vill-

kor. han eller hon ska ha varit registrerad arbetssö-

Dessa är att som kande och tillgänglig för arbetsförmedlingen i det land i vilket han eller hon upparbetat rätten till förmåner i minst fyra veckor innan avfärden. Vid framkomsten till söklandet ska den arbetslöse registrera sig

hos arbetsförmedlingen och i övrigt följa detta lands regler för arbets-

sökande. Ersättningen betalas ut av vistelselandet som senare kräver tillbaka denna av det land som den sökande kommer ifrån. Den maximala tid den arbetslöse kan vistas utanför sitt hemsom land utan att förlora sin rätt till arbetslöshetsersättning är tre månader. Om han eller hon återvänder senare så förlorar vederbörande rätt till fortsatt ersättning. Möjligheten att arbetssökande till annan resa som medlemsstat är begränsad på så sätt att ny resa inte beviljas förrän han eller hon haft en ny anställningsperiod. För svenskt vidkommande innebär detta att den som åter vill resa som tremånadersökande först måste uppfylla ett arbetsvillkor, dvs. arbeta i fem månader. Utredningen har övervägt dess förslag om en allmän och samom manhållen arbetslöshetsförsäkring fär några konsekvenser för dem som vill utnyttja möjligheten att resa utomlands som tremånaderssökande. Skärpningen av arbetsvillkoret innebär att de som inte uppfyller villkoret inte heller kan resa som tremånaderssökande. Vidare måste den som vill resa en ytterligare gång som tremånaderssökande uppfylla ett nytt arbetsvillkor. Även den bortre gränsen kan medföra att en person som riskerar att utförsäkras inte kan resa ut i slutet av sin sista delperiod. Det sistnämnda förhållandet innebär i sig inte någon förändring av gällande bestämmelser. Den som i dag är i slutet av sin ersättningsperiod, och vill resa som tremånaderssökande, kan inte erhålla fler än

Z Artikel 69 i EG-forordningen.

270 Internationella aspekter SOU 1996; 150

det antal dagar han eller hon har kvar av perioden. Utredningens förslag om delperioder på 200 ersättningsdagar medför i sig inte att det blir svårt för att söka arbete utomlands med bibehållen eren person sättning. Däremot kan det eventuellt uppstå intressekonflikt mellan arbetsen förmedlingen och den arbetslöse, om förmedlingen exempelvis anser att det bäst den arbetslöse att delta i en utbildning i Sverige. gagnar Den arbetslöse kan anse att han eller hon har större möjlighet att erhålett arbete utomlands. Utredningen förutsätter att detta är något som kan lösas i och med upprättandet av individuella handlingsplaner.

9.4 Sambandet mellan svensk lagstiftning

och den nordiska konventionen

Villkoren i konventionen

Den nordiska konventionen gäller för flyttningar inom Norden och är till vissa delar långtgående än EG-förordningen. Först och främst mer är personkretsen vidare. Enligt den nordiska konventionen så omfattas inte bara nordiska medborgare utan även medborgare från tredje land. Den inom femårsperiod återvänder till ett nordiskt land där han som en eller hon tidigare omfattades försäkringen eller uppbar fönnåner, av behöver inte uppfylla villkoren i EG-förordningen på att utföra arbete för att åter omfattas landets försäkring. Ansökan om medlemskap i av arbetslöshetskassan måste inlämnas inom åtta veckor räknat från det att han eller hon lämnade försäkringen i det land han eller hon flyttade från.

Samordningsproblem

Utredningen har uppmärksammat att det finns vissa problem när det gäller den nordiska konventionen. Enligt den s. femårsregeln har en flyttar inom Norden och återvänder till Sverige inom fem person som år rätt att omedelbart få inträde i sin förra arbetslöshetskassa, utan att uppfylla kravet på arbete 17 timmar per vecka. Det innebär att en svensk arbetar i Norge kan flytta tillbaka som arbetslös till Sverisom inom fem år. Trots att han eller hon är arbetslös får han eller hon ge

SOU 1996: 150 Internationella aspekter 271

omedelbart inträde i sin förra arbetslöshetskassa och har rätt att erhålla ersättning på grund av arbetet i Norge. Det är dock oklart vad som gäller om personen exempelvis haft ett avbrott i sitt medlemskap. Medlemmen kan ha utträtt ut kassan flera veckor innan han eller hon flyttat och senare erhållit ett arbete i ett annat nordiskt land. Genom arbetet där har han eller hon kommit att om-

fattas av detta lands försäkring och även upparbetat ett arbetsvillkor.

Vid återvändandet till Sverige vill han eller hon återinträda i kassan och frågan uppkommer då om det krävs något arbete för att han eller hon ska beviljas inträde. Ett annat exempel är att personen t.o.m. kan ha blivit utesluten p. g.a. att han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande har betydelse som för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning. Därefter har han eller hon upparbetat rättigheter i ett annat land och vill vid en senare tidpunkt återinträda i arbetslöshetskassan. En tredje situation som är problematisk och som hittills inte har lösts kan åskådliggöras genom följande exempel.

Exempel A omfattas av den svenska försäkringen. A flyttar till Norge for att arbeta. Han arbetar där under tre år. Därefter beger han sig till ett utomnordiskt land för att arbeta. Efter ett års tid återvänder A till Norge och arbetar där en kortare tid. Slutligen flyttar han tillbaka till Sverige.

Frågan är om femårsregeln är tillämplig och om arbetet i det utomnordiska landet är tillgodoräkningsbart i detta fall. Utredningen har bedömt om dess förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring kommer att medföra några konsekvenser vid tillämpningen av den nordiska konventionen och har därvid inte funnit några sådana konsekvenser. Utredningen anser att de problem som finns vid tillämpningen av den nordiska konventionen lämpligen borde kunna lösas via

det nordiska samarbete som sker i olika arbetsgrupper. Det synes svårt

att införa regler i svensk lag som skulle lösa de problem som kan uppkomma vid tillämpning av femårsregeln.

9.5 Sammanfattning

Utredningen har i enlighet med direktiven belyst de svenska reglerna

avseende ersättning vid arbetslöshet i ett EU-perspektiv. Utredningen

har pekat på att preciseringama av villkoren för att kunna bli medlem i

272 Internationella aspekter SOU 1996: 150

arbetslöshetskassa innebär ett klargörande vilka möjligheter

en av migrerande arbetskraft har att kunna erhålla medlemskap och eventuell arbetslöshetsersättning. Utredningen har även pekat på en del problem för svenskt vidkommande som uppkommer i dag vid tillämpning av samordningsreglema. Utredningen har vidare redovisat de konsekvenser som dess förslag får vid tillämpning av den nordiska konventionen och EGförordningen. Vidare har utredningen uppmärksammat att vissa tillämpningssvårigheter också skulle kunna uppstå i den nya arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen har funnit att del dessa kan lösas geen av nom överenskommelser mellan Sverige och andra stater.

3 Se avsnitt 5.3.

SOU 1996: 150 273

10 Arbetslöshetsförsäkringens

finansiering

10.1 Inledning

De tidigare kapitlen har handlat arbetslöshetsförsälcringens ena om sida, de ersättningar som betalas ut och reglerna för detta. Detta kapitel behandlar försäkringens andra sida, dess finansiering via avgifter och skatter. Även kostnadema för arbetslöshetsförsäkringens administration tas upp. Utredningen slår fast ett antal principer för hur finanseringen bör utformas och visar sedan ett konkret förslag till hur den nya arbetslöshetsförsäkringens ñnansieringsstruktur ska ut. Kapitlet avslutas med se analys arbetslöshetsförsäkringens utgifter, inkomster och resultat en av vid olika antaganden om sysselsättning och arbetslöshet.

10.2 Arbetslöshetens kostnader

I utredningens direktiv ingår att överväga hur ansvaret för finansieringen arbetslöshetsförsäkringen kan delas mellan arbetsgivare, av arbetstagare och stat. I direktiven ingår också att föreslå en långsiktig finansiering arbetslöshetsförsäkringen vid olika arbetslöshetsnivåer. av Denna utredning är avgränsad till arbetslöshetsförsäkringen och hur dess kostnader ska finansieras. Arbetslöshetsersättningen kostar cirka 37 miljarder kr år 1996. Den offentliga sektorns samlade kostnader för

arbetslösheten uppskattas dock till över 100 miljarder kr Arbetslös-

heten medför dessutom ytterligare kostnader som bärs av andra i samhället.

l Se tabell 4.21 i utredningens delbetänkande SOU 1996:51.

274 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

1 De arbetslösa förlorar en betydande del sin inkomst. Arbetslösa av med full ersättning från arbetslöshetsförsäkringen förlorar i dag en fjärdedel av sin bruttoinkomst vid arbetslöshet. Andra arbetslösa förlorar mer. 2 De arbetstagare som behåller sina arbeten får indirekt betala en del av kostnaden för arbetslöshetsersättningen arbetsmarknadsgenom avgiften, som på sikt påverkar löneutrymmet. 3 Alla skattebetalare, varav de förvärvsarbetande är den stora majoriteten, får betala den del av arbetslöshetsersättningen som inte täcks av arbetsmarknadsavgiften. Alla skattebetalare finansierar också den aktiva arbetsmarknadspolitiken och det skattebortfall som uppstår p.g.a. arbetslösheten. Skattebetalarna i kommunerna får direkt betala kostnaden för socialbidrag som orsakas av arbetslösheten. 4 Alla som är anslutna till arbetslöshetsförsäkringen betalar kostnaderna för försäkringens administration samt en mindre del av den utbetalda ersättningen. 5 Arbetsgivama bär också en del av kostnaden för arbetslösheten via trygghetsavtal och löner som betalas ut under uppsägningstiden m.m. Arbetsmarknadsavgiften betalas in av arbetsgivarna. 6 Utöver detta finns de indirekta kostnaderna för det produktionsbortfall som är en följd av arbetslösheten.

Detta kapitel berör bara kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen och hur dessa bör finansieras.

10.3 arbetslöshetsför-

Finansiering av

säkringen

Försäkringens utgiftssida

Arbetslöshetsförsäkringen har två sidor, den ersättning betalas ut som och de avgifter och skatter som finansierar utbetalningarna. Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen får av naturliga skäl mest uppmärksamhet. Ersättningen påverkar olika faktorer i samhället som hushållens inkomster, inkomstfördelningen och arbetsmarknadens sätt att fungera. Långt innan den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes i Sverige år 1935, fördes en mycket aktiv debatt om

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 275

de positiva och negativa effekterna allmän arbetslöshetsförsäkav en ring. Under hela arbetslöshetsförsäkringens historia har ambitionen alltid varit att utforma ersättningsreglema på ett sådant sätt att man uppnår fördelarna med arbetslöshetsförsäkring med så få negativa en effekter möjligt. Huvuddelen utredningens betänkande ägnas som av också åt arbetslöshetsförsäkringens utgiftssida.

Finansieringens betydelse

Finansieringen försäkringen förtjänar dock också hel del uppav en märksamhet. Utgiftema för arbetslöshetsförsäkringen är utomordentligt stora och varierar kraftigt över tiden. Mellan åren 1992 och 1996 har arbetslöshetsersättningen varje år motsvarat mellan två och tre procent av

den samlade produktionenz i Sverige. Så stora belopp är omöjliga att

samla in via skatter eller avgifter utan att det påverkar både efterfrå- - i ekonomin och inkomstfördelningen i samhället. Vem som ska gan betala arbetslöshetsförsäkringens utgifter och när betalningen ska ske är därför mycket viktiga beslut. Finansieringen arbetslöshetsförsäkringen har konsekvenser för av den sociala tryggheten och för maktförhållandena på arbetsmarknaden. Hur betalningen delas mellan den enskilde medlemmen och kollektivet påverkar hur många och vilka ansluter sig till arbetslöshetsförsäksom ringen. Finansieringen försäkringen kan påverka hur parterna på arbetsav marknaden och i slutänden få konsekvenser för sysselsättning agerar och lönenivåer i olika branscher och på hela arbetsmarknaden.

2 BNP.

276 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering

10.4 Finansiering och administration

Förslag En del av statens regleringar av arbetslöshetskassomas administration föreslås bli borttagna. Systemet med avgifter och bidrag som jämnar ut en del av kostnaderna för administrationen avskaffas. Den fulla kostnaden för varje arbetslöshetskassas administration av inkomstbortfallsdelen av försäkringen bör bäras av medlemsavgifter.

Ett större eget ansvar för administrationskostnadema kräver ökad frihet för arbetslöshetskassorna. Dessa bör rätt att hålla ett större eget kapital än i nuläget, bl.a. för att inte behöva göra alltför kraftiga förändringar i sina medlemsavgifter mellan åren.

Tre finansieringskällor

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen finansieras tre källor; medur lemsavgifter, arbetsgivaravgifter samt allmänna skattemedel. Arbetslöshetskassoma beslutar själva om storleken på sina medlemsavgifter, men avgiften ska godkännas av AMS. Tabell 10.1 visar de beräknade utgifterna år 1996 för de utgifts-

poster3 som belastar anslagen till arbetslöshetsersättningen och redo-

visar även de inkomster som av hävd brukar kopplas med samman arbetslöshetsersättningen. Som framgår av tabell 10.1 motsvarar intäkterna från arbetsmarknadsavgiften och finansieringsavgiften den - senare tas från medlemsavgiftema till arbetslöshetskassorna i stort sett ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen och KAS år 1996.

3 Anslag A5 i statsbudgeten.

Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 277

Tabell 10.1 Arbetslöshetsersättningen år 1996 Milj arder kr Inkomster Utgifter Arbetsmarknadsavgiften 35,2 Arbetslöshetsförsäkringen 34,6

Finansieringsavgiftenl 1,2 KAS 2,2

fonden

Summa 36,4 Summa 49,6

l Den andel medlemsavgiftema som finansierar ersättningen i arbetslöshetsförsäkav ringen. Återstoden medlemsavgiften betalar arbetslöshetskassomas administration. av Källa: Arbetsmarknadsdepartementet samt RRV.

Ersättningen från det obligatoriska gmndskyddet vid arbetslöshet, det kontanta arbetsmarknadsstödet finansieras helt statsbidrag. av , Ersättningen från den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen uppgick till 40,2 mdr kr år 1995 och finansierades till nästan 97 procent med

statsbidrag. De återstående tre procenten täcktes av finansieringsavgif-

är den del medlemsavgifterna arbetslöshetskassorna ten som av som betalar in till staten. Finansieringsavgiften är ett grundbidrag till arbets-

löshetsförsäkringenil. Om arbetslösheten stiger bland någon kassas

medlemmar betalar staten 100 procent av den extra kostnaden. Administrationen arbetslöshetsförsäkringen kostade 670 milj kr av år 1995 och finansieras helt medlemsavgifterna till kassorna. genom Staten jämnar ut del skillnaderna i administrationskostnad mellan en av

kassoma med utjämningsbidrag till vissa kassor. Bidraget finansieras

kassoma älva genom en utj ämningsavgift till staten.

av Diagram 10.1 illustrerar de olika komponentemas samband ur arbetslöshetskassomas synvinkel.

4 Finansieringsavgiften ska 70 den genomsnittligt utbetalade vara procent av dagpenningen per medlem i kassan.

278 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

Diagram 10.1 Arbetslöshetskassornas inkomster och utgifter år 1995 Inkomster 42,4 mdr kr Medlemsavgifter4,5% Övrigt 0,2%

statsbidrag 95,3%

Utgifter 42,3 mdr kr Finansieringsavgift 2,9% Administration 1,6%

Källa: AMS Försäkring I diagram 10.1 ingår inte utjämningsavgiftema respektive utjämningsbidragen till kassomas administration. Dessa tar ut varandra storleksmässigt för arbetslöshetskassorna tillsammans.

Högre statsbidrag mer utjämningS

När den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935 finansierade arbetslöshetskassomas medlemmar och fackförbunden huvuddelen av försäkringens kostnader. Staten ett bidrag motgav som 5 Finansieringens historia beskrivs mer noggrant i utredningens delbetänkande SOU 1996:51 kapitel

Arbetslöshetsförsäkringensjinansiering 279

svarade dryg tredjedel ersättningen medan kassomas medlemmar en av och fackförbunden betalade återstoden ersättningen, samt administav rationen försäkringen. Med tiden växte statens bidrag. Vid mitten av av 1960-talet betalade staten två tredjedelar ersättningen och i början av 1980-talet hade statens andel vuxit till 90 procent. År 1995 motsvaav rade statsbidragen 97 procent ersättningen från arbetslöshetsförsäkav ringen.

Diagram 10.2 Statsbidragens andel ersättningen från arbetslösav hetsförsäkringen åren 1935 till 1995

Procent

50 M"

40 "

1935 1945 1955 1965 1975 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Arbetslöshetskassomas finansieringsavgift till staten avskaffades tillfälligt under Anm: 1994. Källa: AMS, försäkringsenheten

I takt med att statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen har vuxit har också allt jämnat ut skillnader mellan arbetslöshetskassorstaten mer kostnader. Från början 1960-talet betalade staten ett grundbidnas av och ett progressivt bidrag till kassor med hög rag som gav mer pengar

arbetslöshet. Från och med år 1983 motsvarade gmndbidraget

den utbetalade ersättningen. Kassor med hög arbetslöshet 80 procent av kunde få progressivt bidrag på till 98 procent den ersättning ett upp av de betalade ut.

280 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

År 1989 det sista sambandet bort mellan togs medlemsavgiftema och den utbetalda ersättningen i varje kassa. Sedan år 1989 grundas

medlemsavgiften till arbetslöshetsförsäkringen enbart

på den genomsnittliga dagpenningen i kassan. Medlemsavgiften fungerar i praktiken

som ett grundbidrag till försäkringen. Arbetslösheten inom den

egna kassans verksamhetsområde påverkar inte den enskilde medlemmens avgift. Om arbetslöshetskassa har högre arbetslöshet än andra eller en om arbetslösheten ökar i alla kassor täcks hela den extra kostnaden av statsbidrag. Diagram 10.2 visar också att statens bidrag till arbetslöshetsförsäkringen är progressivt. Statsbidragsreglema desamma år 1995 var som år 1990. Men eftersom arbetslösheten högre år 1995 också var var

statsbidragens andel arbetslöshetsersättningen större.

av

Finansiering av administrationen

Arbetslöshetsförsäkringen administreras av 40 frivilliga arbetslöshets-

kassor. Förvaltningskostnadema täcks helt medlemsavgiftema till av kassoma. Kostnaden för administrationen motsvarade 1,7 procent av

arbetslöshetsersättningen år 1995. Som framgår av tabell 10.2 har

arbetslöshetskassomas förvaltningsskostnader medlem stigit kraftigt per under 1990-talet. Förklaringen är den höga arbetslösheten. I förhållande till antalet personer som lyfter ersättning har kostnaderna för administrationen sjunkit betydligt under period. samma

Tabell 10.2 Arbetslöshetskassornas förvaltningskostnader åren 1990 till 1995

Källa: AMS

SOU 1996: l 50 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 281

Sedan det nya statsbidragssystemet till arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1989 och bl.a. arbetslöshetskassomas fonder avskaffades, reglerar staten administrationen av försäkringen på flera sätt.

l Medlemsavgiften ska motsvara kostnaden för att administrera för-

säkringen i den egna kassan samt avgifterñ till staten. Den enskilda

kassans medlemsavgift beror enbart på kassans genomsnittliga dagpenning samt kassans egna administrationskostnader. 2 Sedan arbetslöshetskassomas fonder avskaffades får kassoma bara hålla ett litet eget kapital. Maximalt får en kassas eget fria kapital motsvara 15 procent av den högsta dagpenningen 85 kr år 1996 - per medlem. 3 Staten försöker jämna ut medlemsavgiftema mellan arbetslöshetskassorna genom utjämningsbidrag till administrationen i vissa kassor. Bidraget motsvarade år 1995 drygt nio procent av arbetslöshetskassomas förvaltningskostnader och finansieras av en fast avgift per medlem från varje kassa.

Utj ämningsbidraget består av två delar.

Utjämningsbidrag 1 tillfaller kassor med speciellt hög arbetslöshet7.

Detta bidrag tillföll 21 kassor och omfattade 63,6 mkr år 1995. Huvud-

delen av bidraget gick dock till ett fåtal kassor. Fem kassors fick till-

sammans mer än två tredjedelar av utjämningsbidraget år 1995. Mest utjämningsbidrag fick Byggnadsarbetamas kassa -18,9 mkr och Me- tallindustriarbetamas kassa 11,7 mkr. Av de fem kassor som fick hu- vuddelen av utjämningsbidraget hade fyra kassor högre medlems-

avgifter än genomsnittet. Se tabell 10.3.

Utjämningsbidrag 2 går till små kassor med höga medlemsavgifter. Under år 1995 tillföll detta bidrag enbart Fiskarenas arbetslöshetskassa som fick knappt 250 000 kr. Bidraget motsvarade drygt sju procent av kassans förvaltningskostnader. Fiskarenas kassa hade den i särklass högsta medlemsavgiften bland samtliga kassor 98 kr i månaden år - 1995. Utjämningsavgiften betalas in i januari under efterföljande år, medan utjämningsbidragen betalas ut först månader när samtsex senare,

6 Finansieringsavgiften, som är kassomas bidrag till ersättningen och som 1995 motsvarade tre procent av ersättningen, samt utjämningsavgiften som finansierar administrationsbidragen som går till vissa kassor. 7 För berättigad till detta bidrag måste kassan ha minst 10 fler ersättningsatt vara dagar per medlem och år än genomsnittet for samtliga kassor. 8 Byggnadsarbetamas, Metallindustriarbetamas, Hotell- restaurang- och kaféanställdas, Handelsanställdas samt Industrifaekets arbetslöshetskassor.

282 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering

liga arbetslöshetskassors bokslut är avslutade. Det har hävdats att eftersläpningen i bidraget orsakar problem med likviditeten för vissa kassor. Tabell 10.3 visar nettot av utjämningsavgifter och utjämningsbidrag

för 13 arbetslöshetskassor år 1995. Övriga kassor betalade eller fick

högst en krona per medlem och månad från utjämningssystemet.

Tabell 10.3 Nettot av utjämningssystemet för 13 arbetslöshetskassor år 1995 Kronor per medlem och månad

kafeánställdas

mas

l Genomsnitt för samtliga kassor 2 Intäkterna från medlemsavgifter per årsmedlem. Källa: AMS

Utjämningen administrationskostnaderna hjälper till att jämna ut av medlemsavgifterna mellan arbetslöshetskassorna som avsikten var. Nettobidragstagarna år 1995 alla, med ett undantag, kassor med var högre avgifter än genomsnittet. Frånsett Sveriges fiskares kassa hade

Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 283

dock inte de största nettobidragstagama anmärkningsvärt höga medlemsavgifter.

överväganden angående administrationen

Utredningen anser att en del av statens regleringar arbetslöshetsav kassornas administration kan tas bort utan att det medför några större negativa effekter. Utjämningsbidragen till kassornas administration bör enligt utredningens mening kunna avskaffas tillsammans med de utj ämningsavgifter som finansierar bidragen. Dessa bidrag och avgifter åstadkommer en viss utjämning medav lemsavgiftema mellan arbetslöshetskassorna, utjämningen är men relativt liten i förhållande till bidragens storlek. Utredningen bedömer inte att ett avskaffande utjämningssystemet skulle orsaka så stora av omfördelningar av medlemsavgiftema mellan arbetslöshetskassorna att anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen skulle skadas. Eftersom det inte längre är möjligt att bilda kassor med färre än 10 000 medlemmar, är det också tveksamt att fortsätta att ett särskilt ge stöd till existerande kassor med färre än 10 000 medlemmar. Utredningen är medveten om att arbetlöshetskassoma själva inte alltid har ansvaret för skillnader i administrationskostnader mellan kassoma. Skillnaderna kan bero på speciella förhållanden i de yrken och arbetsområden som arbetslöshetskassans medlemmar finns inom. Utredningen dock att det är bra den fulla kostnaden för arbetsanser om löshetskassans administration visar sig i medlemsavgiften. Detta bör uppmuntra till en fortsatt rationell och administration sparsam av arbetslöshetsförsäkringen. På sikt bör arbetslöshetskassorna bli färre, om de krav som redovisats i kapitel 8 angående administrationen ska kunna uppfyllas. I utredningens förslag till finansiering den arbetslöshetsförav nya säkringen ingår ett schablonmässigt administrationsbidrag till den obligatoriska delen av arbetslöshetsförsäkringen, d.v.s den lägsta dagpenningen grundbeloppet. Kassor med hög arbetslöshet kommer därmed att kompenseras för en del av sina högre administrationskostnader på ett enklare och snabbare sätt än i dagens utjämningssystem.

Se avsnitt l0.8.

Ett större ansvar för administrationskostnadema kräver dock ökad frihet för arbetslöshetskassorna. Om varje enskild kassa ska bära sina egna administrationskostnader år för år, bör den ha rätt att hålla ett större eget kapital, bl.a. för att inte behöva göra alltför kraftiga förändringar i sina medlemsavgifter. Utredningen anser därför att arbetslös-

284 Arbetsläshetsförsäkringens finansiering

hetskassoma bör få rätt att hålla ett större eget kapital än i dag. Se

även avsnitt 8.1.

Finansiering av statsbidragen

Statens bidrag till arbetslöshetsförsäkringen betalades länge med allmänna skattemedel. År 1974 infördes särskild arbetsgivaravgift, en arbetsmarknadsavgiften, på 0,4 procent lönesumman för att finanav statsbidragen till försäkringen. Arbetsmarknadsavgiften siera en del av höjdes flera gånger under 1980-talet och uppgick år 1988 till 2,88 procent av lönesumman. År 1989 skapades den s.k. arbetsmarknadsfonden som skulle betala ut all arbetslöshetsersättning och helt finansieras arbetsmarknadsav avgiften och medlemsavgifter. Arbetslösheten ökade mycket kraftigt mellan åren 1991 och 1994 och fonden gick med stora underskott. Underskotten täcktes först särskild upplåning, men vid halvårsgenom skiftet 1995 avskaffades arbetsmarknadsfonden och arbetslöshetsersätt-

ningen finansierades åter inom statsbudgeten

År 1994 infördes allmän egenavgift på procent av löneen en

summan till arbetslöshetsförsäkringen. Egenavgiften togs bort år 1995

och arbetsmarknadsavgiften höjdes till 4,32 procent av lönesumman. Arbetsmarknadsavgiften höjdes ytterligare till 5,42 procent år 1996. I sammanfattning har staten sedan slutet 1980-talet försökt fiav nansiera bidragen till arbetslöshetsförsäkringen med arbetsmarknadsavgiften. Under 1994 kompletterades arbetsmarknadsavgiften tillfälligt

med egenavgift på lönesumman. På grund av den kraftigt ökande

en arbetslösheten i början 1990-talet räckte inte intäkterna från arbetsav marknadsavgiften till under flera år, utan statsbidragen till försäkringen fick delvis finansieras med allmänna skattemedel.

i andra länder

Finansiering

Sverige tillhör den minoritet bland industriländema som har en frivillig statsunderstödd arbetslöshetsförsäkring. Sverige, Finland, Danmark och Island har frivilliga arbetslöshetsförsäkringar som administreras av

9 När arbetsmarknadsfonden avskaffades uppgick dess skuld till cirka 87 miljarder kr. Räntorna på skulden belastar under budgetåret 1995/96 anslaget till arbetslöshetsforsäkringen. Från och med år 1997 kommer arbetsmarknadsfondens skuld att läggas till den övriga statsskulden.

Arbetslöshetsförsäkringensfnansiering 285

intresseorganisationer i huvudsak fackförbund till största - - men som delen finansieras offentliga medel. Belgien har obligatorisk av en ar-

betslöshetsförsäkring, där fackförbunden deltar i administrationen. Den danska arbetslöshetsförsäkringen finansieras fast med-

av en

lemsavgift samt av allmänna skattemedel. Den finska försäkringen fi-

nansieras av medlemsavgifter, avgifter på lönesumman från både löntagare och arbetsgivare samt av allmänna skattemedel.

Övriga industriländer har genomgående obligatoriska arbetslöshets-

försäkringar som adminstreras och betalas inom den offentliga sektorn. De finansieras med avgifter på lönesumman, betalas in arbetssom av givare eller av löntagare, samt av allmänna skattemedel. USA är unikt genom att finansiera sin arbetslöshetsförsäkring helt individuelgenom arbetsgivaravgifter avsnitt 10.7.

se

10.5 Vem ska betala

arbetslöshetsförsäkringen

Förslag

En arbetslöshetsförsäkring som ska kunna ge ett tillfredsställande skydd mot inkomstbortfall alla som har en fast anknytning till arbetsmarknaden måste till en betydande del finansieras med offentliga medel. De offentliga bidragen till försäkringen bör i första hand finansieras med avgifter direkt från de förvärvsarbetande. Eftersom arbetslöshetsförsäkringen ersätter inkomstbortfall, är det naturligt att finansiering sker via avgifter lönesumman, vilka betalas in arbetsgivarna. av En frivillig försäkring som förvaltas medlemmarna får större legiav timitet, om medlemmarnas direkta och synliga avgifter till försäkringen är mer än ett symboliskt bidrag. Mer av arbetslöshetsförsäkringens utgifter bör därför finansieras med medlemsavgifter än i dag. Den enskilda kassans medlemsavgift bör avspegla den totala volymen utbetald ersättning i samtliga kassor, d.v.s. kostnaderna för arbetslöshetsersättningen bör även i fortsättningen jämnas ut mellan arbetslöshetskassoma.

286 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

En privat arbetslöshetsförsäkring

Förutsättningar

De flesta risker går att försäkra på den privata försäkringsmarknaden,

olycksfall, stölder, bränder Privata sjukförsäkringar och privata m.m.

pensionsförsäkringar kompletterar de offentliga lösningarna inom

områden. Trafikförsäkringen är ett obligatoriskt skydd som samma staten påbjuder helt har överlåtit till den privata marknaden. men Är även arbetslösheten risk skulle kunna skötas genom prien som vata försäkringar För att risk ska möjlig att försäkra på en privat marknad en vara måste utbetalningarna från försäkringen:

möjliga förutsäga för försäkringsbolaget.

l Vara att

2 Inte kunna kontrolleras av försäkringstagaren. 3 Helst spridda över tiden. vara

Förutsägbarhet

försäkring ska priset premien täcka de förväntade utbe- I en privat - talningarna från försäkringen för varje individ så länge som försäkring- För kunna bestämma vilken premie någon ska betala, en varar. att

måste ett försäkringsbolag kunna uppskatta sannolikheten för att per-

ska bli arbetslös någon gång och hur mycket ersättning hon eller sonen

han kan komma att göra anspråk på.

Risken någon ska bli arbetslös är delvis möjlig att förutsäga. En att del de faktorer bestämmer risken att bli arbetslös är synliga. av som Arbetslösheten är högre i vissa delar landet. Unga, lågutbildade och av människor med invandrarbakgrund har större risk att bli arbetslösa än andra. Ett privat försäkringsbolag har därför vissa möjligheter att uppenskild människas risk att bli arbetslös. skatta en Att risken för att bli arbetslös delvis är möjlig att förutsäga gör det mindre sannolikt att alla på arbetsmarknaden skulle ha möjlighet att teckna privat arbetslöshetsförsälqing. Arbetstagare i rätt åldrar, aten traktiva yrken och bosatta i landsdelar med god arbetsmarknad har en troligen goda möjligheter att teckna privat arbetslöshetsförsäkring en rimlig premie. till en Andra kan få det svårare. Arbetstagare i "högriskgrupper kan få mycket svårt att hitta ett privat försäkringsbolag vill ge dem en som

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 287

försäkring annat till mycket hög premie eller med låg och korten en varig ersättning. Enskilda individer själva har bra förankring på som en arbetsmarknaden skulle på privat försäkringsmarknad också kunna en få lida att tillhöra där arbetslösheten är hög. av en grupp Tabell 10.4 visar hur höga medlemsavgiftema skulle behöva ha varit år 1995 för att motsvara utbetalningarna i de elva största arbetslöshetskassoma vilka organiserade 80 procent försäkringens medav lemmar. Tabellen bild hur premierna skulle kunna variera ger en av

mellan de största yrkesgruppema i privat försäkring. I privat

en en ar-

betslöshetsförsäkring skulle dessutom premierna skilja sig mellan

människor inom samma yrkesgrupper.

Tabell 10.4 Utbetalningarna i de elva största arbetslöshetskassorna per medlem och månad år 1995

Kronor

l Genomsnitt för samtliga kassor. Källa: AMS Försäkring

Kontroll

Den totala arbetslösheten beror främst på faktorer ligger utanför som enskilda arbetslösas makt att påverka. Varje människa kan dock öka sina egna chanser att undvika arbetslöshet att söka arbete genom mer intensivt, vara beredd att byta yrke, gå ned i lön, eller att byta bostads-

288 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering

En arbetslös kan definitivt minska sina chanser att finna arbeort m.m. inte söka arbete helhjärtat eller ställa höga krav på de te genom att arbeten han eller hon är beredd att acceptera. Få privata försäkringsbolag är beredda att sälja en arbetslöshets-

försäkring ersätter hela den förlorade inkomsten under obegränsad

som tid tills den arbetssökande hittar ett arbete som han själv är nöjd med. I offentlig försäkring kan staten kontroll och övervakning se en genom till att den arbetslöse aktivt söker arbeten och accepterar alla rimliga

erbjudanden arbete. Ett privat försäkringsbolag har inte dessa möj-

om ligheter. Det talar för privat arbetslöshetsförsäkring, med hanteratt en liga premier, mest kan ersätta del den förlorade inkomsten som en av kort tid. under en

Riskspridning

En risk är lättare att försäkra om utbetalningarna är spridda i tiden. Om

utbetalningar kan komma oväntat och snabbt, kan vara fallet stora som vid naturkatastrofer eller mycket stora olyckor, måste försäkrings-

bolaget ha tillgång till ett stort eget kapital eller kunna återförsäkra sig

hos andra bolag. I båda fallen ökar kostnaden för försäkringen. Arbetslösheten följer i hög grad svängningarna i de ekonomiska konjunkturema. På kort tid kan stor del den arbetsföra been en av folkningen behöva ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Mellan åren 1990 och 1993 ökade utbetalningarna från arbetslöshetsförsäk-

ringen och KAS från drygt 6 miljarder kr till närmare 39 miljarder kr.

Det är inte sannolikt att något försäkringsbolag, eller ens en grupp bolag, skulle beredda att åta sig risken att behöva betala ut så av vara på så kort tid. Eftersom del svängningarna i konstora summor en av junkturema är internationella, är det också svårt att återförsäkra en arbetslöshetsförsäkring internationellt.

Slutsats

Utredningen är den meningen att arbetslöshetsförsäkring ska av om en omfatta alla på arbetsmarknaden och ett tillfredsställande skydd för ge den förlorade arbetsinkomsten under längre tid måste den åtrninen stone delvis finansieras med offentliga medel.

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 289

Medlemsavgifter och offentliga bidrag

När den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935 hade frivilliga arbetslöshetskassor funnits inom LO-området i än mer

40 år. Dessa arbetslöshetskassor försörjdes närmast helt och hållet av

de medlemmarnas bidrag. År 1995 stod medlemsavgiftema i egna genomsnitt för tre procent av ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen. Återstoden täcktes med statsbidrag. Medlemsavgiftens andel ersättav ningen varierar mellan kassoma. I kassor med hög arbetslöshet betalar medlemmarna en mindre andel och i kassor med låg arbetslöshet är andelen större.

Tabell 10.5 Medlemsavgifternas bidrag till ersättningen i de elva

största arbetslöshetskassorna år 1995

Procent

, 1 Finansieringsavgiften. 2 Genomsnitt för samtliga kassor. Källa: AMS försäkringsenheten

Hur stor del av försäkringen bör betalas av medlemsavgifter och hur stor del av offentliga medel En frivillig försäkring kräver en stor anslutning för att vara legitim. Ambitionen att alla på arbetsmarknaden som uppfyller villkoren för arbetslöshetsförsäkringen ska vara medlemmar i försäkringen, sätter ett tak för hur höga medlemsavgiftema kan vara.

10 16-1252

290 Arbetslöshetsförsâkringens finansiering SOU 1996: 150

På den ena sidan finns grupper med en stark ställning på arbetsmarknaden som inte är beredda att bli medlemmar i en offentlig arbetslöshetsförsäkring på vilka villkor som helst. Dessa grupper kan uppleva att deras egen risk att bli arbetslös är väldigt liten. De kan också ha höga inkomster, som bara till en liten del skulle täckas av arbetslöshetsförsäkringen. Blir den allmänna arbetslöshetsförsäkringen för dyr, skulle de vinna på att teckna egna privata försäkringar, individuellt eller i grupp. Om dessa grupper lämnar den offentliga försäkringen försvinner en del av dess legitimitet. På den andra sidan finns grupper med låga löner som kommer att ställa sig utanför arbetslöshetsförsäkringen om avgifterna är för höga, även om de kunde ha goda skäl att vara medlemmar. Var gränsen går är inte självklart. Utredningen anser dock att arbetslöshetsförsäkringens utformning som en frivillig försäkring som förvaltas av medlemmarna får större legitimitet om medlemmarnas direkta och synliga avgifter till arbetslöshetsförsäkringen är mer än ett symboliskt bidrag. Om större del av arbetslöshetsförsäkringen finansieras en av medlemsavgifter, delas på ett synligt sätt en större del av kostnaden för arbetslösheten mellan alla förvärvsarbetande som får skydd från försäkringen. När arbetslösheten minskar tillfaller också en del av besparingen försäkringens medlemmar direkt.

arbetslöshetskassor

Utj ämning mellan

Medlemsavgiftema till arbetslöshetsförsäkringen är i dag bara i liten utsträckning kopplade till kostnaderna i medlemmens egen arbetslöshetskassa. Hela kostnaden för arbetslöshetsersättningen och en del administrationsskostnaderna jämnas ut mellan alla arbetslöshetsav kassor. De höga statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen i kombination med att medlemsavgiftema jämnas ut mellan alla kassor, innebär att arbetslöshetsförsäkringen mycket kraftigt subventionerar branscher och yrkesgrupper med hög arbetslöshet. Systemet med fullständig utjämning mellan arbetslöshetskassorna är relativt nytt. Före år 1989 betalade alla medlemmar en viss andel av arbetslöshetsersättningen inom sin egen kassa. Utjämningen mellan arbetslöshetskassorna innebär att de arbetande medlemmarna i en kassa inte har något särskilt betalningsansvar för de arbetslösa inom sitt eget verksamhetsområde. I debatten kring arbets-

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 291

marknadspolitiken förs ofta fram att detta bidrar till högre arbetsen

löshetm

Om medlemsavgiften ska utgöra en viss andel den totala ersättav ningen inom varje arbetslöshetskassa, kan avgifterna bli betydande i kassor med hög arbetslöshet. Tabell 10.6 visar hur stora avgifterna skulle ha varit i de elva största arbetslöshetskassorna år 1995 om medlemsavgiftema skulle ha täckt tio respektive 25 procent kassans utav gifter. Som framgår av tabell 10.6 skulle det bli relativt stora skillnader i avgifter även mellan de största yrkesgruppema. Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa skulle behöva femdubbla sin medlemsavgift för att finansiera en tiondel av sina kostnader. Statstjänstemännens, akademikemas och småföretagamas arbetslöshetskassor skulle däremot kunna sänka sina medlemsavgifter.

Tabell 10.6 Medlemsavgifterna i de elva största arbetslöshets-

kassorna år 1995 vid olika nivåer på statsbidragen

medlem och månad Kr per

Arbetslöshetskassa 75 procent 90 procent F aktisk avgift

l Genomsnitt för samtliga arbetslöshetskassor. 2 Intäkterna från medlemsavgifter per årsmedlem. Källa: AMS, försäkringsenheten

O Se avsnitt 10.5 för djupare diskussion. en

292 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

Höga medlemsavgifter ökar risken för att grupper med låga löner inte längre upplever att de har råd att bli medlemmar, trots att de har skäl med i försäkringen. Om anslutningen till den frivilliga arbetsatt vara löshetsförsäkringen ska så stor möjligt, sätter det gräns för vara som en spegla utbetalningarna inom hur pass mycket medlemsavgifterna kan den enskilda arbetslöshetskassan. En risk med att lägga en del av annan utbetalningarna direkt på kassans medlemmar är att kassorna kan försöka undvika att ge medlemskap till människor som har stor sannolikhet att bli arbetslösa. En möjlighet är att låta en större andel av de totala utgifterna i arbetslöshetsförsäkringen finansieras medlemsavgifter, men ändå av jämna ut del kostnaderna mellan kassoma. Under 1980-talet betaen av lade staten drygt 90 procent den totala ersättningen från arbetslösav hetskassorna, till 98 procent av ersättningen i kassor med hög men upp arbetslöshet. Tabell 10.7 visar hur stora medlemsavgifterna skulle ha varit till varje arbetslöshetskassa år 1995 med denna typ av system. Det gamla statsbidragssystemet ersatte högst 98 procent av kassorkostnader på marginalen, jämfört med 100 procent i dagens sysnas tem. Om det gamla statsbidragssystemet återinfördes skulle skillnaden i avgifter mellan kassor med hög och låg arbetslöshet öka. Det gamla statsbidragssystemet dock 98 procents bidrag vid en gav arbetslöshet på minst 22 ersättningsdagar medlem. År 1995 motper svarade den genomsnittliga arbetslösheten i kassoma drygt 23 ersättningsdagar medlem. Om det gamla statsbidragssystemet tillämpaper des år 1995, skulle också det genomsnittliga bidraget till arbetslöshetskassorna bli högre än i dag. Detta framgår av tabell 10.7 som visar att

arbetslöshetskassomas genomsnittliga medlemsavgift skulle kunna

sänkas med fjärdedel, det gamla systemet tillämpades. en om

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 293

Tabell 10.7 Medlemsavgifterna i de elva största arbetslöshetskassorna år 1995 enligt statsbidragsreglerna före år 1989 Kr per medlem och månad Arbetslöshetskassa Avgift Faktisk avgift

l Genomsnitt för samtliga kassor. 2 Intäkterna från medlemsavgifter per årsmedlem. Källa: AMS

Utredningen bedömer att medlemmarna bör kunna ta ett större direkt för arbetslöshetsförsäkringens finansiering. Medlemsavgiftema ansvar till arbetslöshetskassorna är små i förhållande till de förmåner försäkringen Försäkringen vinner legitimitet om medlemmarnas synliga ger. bidrag blir större. Utredningen därför att medlemsavgifterna till försäkringen anser bör motsvara större andel utbetalningarna än de gör i dag. Utreden av ningen dock att kostnaderna för arbetslöshetsersättningen även i anser fortsättningen bör jämnas ut mellan arbetslöshetskassorna. Om medlemsavgiftema till varje arbetslöshetskassa skulle bero av den utbetalda ersättningen i kassan skulle avgifterna bli mycket höga i vissa kassor. Så höga att anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen skulle kunna minska betydligt.

294 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

Finansiering av de offentliga bidragen

Arbetslöshetsförsälcringen är inte en socialförsäkring som t.ex. sjukförsäkringen. Arbetslöshetsförsälcringen ska täcka förlorad inkomst vid

arbetslöshet för alla som har vunnit ett visst fotfäste på arbetsmarknaden. Inträdesvillkoren är restriktiva och kommer att skärpas ytterligare. Endast arbetsföra personer i vissa åldrar har rätt till ersättning från försäkringen. Bara aktiva deltagare i arbetskraften kan ansluta sig till arbetslöshetsförsäkringen. Det är enligt utredningens mening ett tungt skäl för att de offentliga bidragen till arbetslöshetsförsäkringen i första hand bör finansieras med avgifter direkt från de förvärvsarbetande. Eftersom arbetslöshetsförsäkringen är inkomstbortfallsförsäken ring, är det naturligt att finansiera den med avgifter på lönesumman. De inkomster som försäkras utgör då också underlaget för den kollektiva avgift till försäkringen som staten tar ut. En viss del av samtliga sysselsattas arbetsinkomster avsätts för att garantera att en del av arbetskraften blir försörj om den står utan inkomst under en tid. I dag finansieras i stort sett hela det statliga bidraget till arbetslöshetsförsäkringen med en arbetsgivaravgift, den sk arbetsmarknadsavgiften som år 1996 motsvarar 5,42 procent av lönesumman. Under år 1994 fanns en egenavgift till arbetslöshetsförsälqingen motsvarande en lönesumman löntagarna direkt betalade. I

princip

procent av som är mellan egenavgifter och 1

skillnaden liten arbetsgivaravgifter. Arbets-

givaravgiftema betalas in av arbetsgivarna men är en del av kostnaderna för arbetskraften och därmed en del av det löneutrymme som arbetsgivare och arbetstagare förhandlar om. När arbetsgivaravgifterna höjs eller sänks förändras också löneutrymmet. På kort sikt kan arbetsgivaravgiftema förändras utan att lönerna behöver påverkas. På längre sikt finns det dock ett samband.

1 När det pensionssystemet införs ingår också betydande växling nya en av arbetsgivaravgifter mot egenavgifter.

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 295

10.6 Hur ska

försäkringen betalas

Förslag Det finns argument för att låta arbetslöshetsförsäkringen vara en egen enhet inom den offentliga sektorn försörjd öronmärkta avgifter. av Praktiska svårigheter och ett misslyckat försök i den riktningen under åren 1988 till 1995 talar dock emot detta. Arbetslöshetsförsäkringen bör även i fortsättningen adminstreras inom statsbudgeten. Försäkringens utgifter bör kontinuerligt prövas mot andra statliga utgifter.

Slutet system eller löpande räkning

För- och nackdelar

Utgiftema för arbetslöshetsersättningen varierar med de ekonomiska konjunkturerna och kan periodvis mycket höga. Mellan åren 1990 vara och 1993 ökade de årliga utbetalningarna från arbetslöshetsförsäk-

ringen och KAS med än 30 miljarder kr. Arbetslöshetsersätt-

mer ningens andel av statens utgifter ökade från 1,4 procent år 1990 till 5,8

procent år 1993 och har legat kvar på den nivån sedan dess. Ökningen

av kostnaderna för arbetslöshetsersättningen mellan åren 1990 och 1993 motsvarade nästan fyra femtedelar av statens anslag till utbildning och forskning eller mer än dubbelt så mycket som u-landsbiståndet år 1996. När arbetslöshetsförsäkringen finansieras över den löpande stats-

budgeten finns risk för att utgifterna i försäkringen växer okontrollerat och tränger undan andra angelägna offentliga åtaganden. Samma kritik

brukar riktas mot andra offentliga transfereringssystem sjukförsom säkringen och pensionssystemet. Ett sätt att hålla kontroll över både inkomster och utgifter inom stora transfereringssystem är att organisera dem i slutna enheter som försörjs med öronmärkta avgifter. Det finns fördelar med att bokföra arbetslöshetsförsäkringen som en egen enhet. Kostnaden för arbetslöshetsersättningen blir mer synlig.

Z Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen och KAS var 6,8 mdr kr 1990 och hade vuxit till 38,6 mdr kr 1993. Under samma period ökade kassomas fmansieringsavgift från 0,5 mdr kr till 1,2 mdr kr.

296 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

Detta kan tvinga fram prioriteringar mellan storleken på avgifterna och fönnånema i försäkringen. Det blir också lättare att undvika att utgifterna i arbetslöshetsförsäkringen tränger ut andra angelägna offentliga utgifter. Det finns också nackdelar med att ha arbetslöshetsförsäkringen i ett slutet system. Kostnaden för arbetslösheten kan variera mycket kraftigt mellan hög- och lågkonjunkturer. Arbetslöshetsförsäkringen hjälper till att dämpa nedgångar i konjunkturen. Försäkringen minskar inkomstförlusten för dem blir arbetslösa och bidrar därmed till att hålla som uppe den privata efterfrågan i ekonomin. Om en arbetslöshetshetsförsäkring ska klara sig som en sluten enhet, med balans mellan inkomster och utgifter, måste avgifterna och förmånema tillåtas att variera över konjunkturema. När arbetslösheten ökar mäste antingen förmånema reduceras eller avgifterna höjas kraftigt. Om variationerna är för stora kan arbetslöshetsförsäkringen bidra till att förvärra nedgång i konjunkturen i stället för att dämpa den. en

Svårare med en generös försäkring

Kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen varierar mindre med arbetslösheten om ersättningsnivån i försäkringen är låg och ersättningstiden relativt kort. Då blir det lättare att parera variationer i utgifterna med justeringar av avgifterna. Om ersättningsnivån är hög och ersättnings-

tiden lång, är de genomsnittliga utgifterna högre. Som en följd av detta

blir variationerna i de totala utgifterna mellan låg- och högkonjunkturer större räknat i kronor. Om arbetslösheten ökar kraftigt krävs störjusteringar avgifterna för att balansera de ökade kostnaderna. Det re av går dock också att hävda motsatsen. Om försäkringsreglema är generöfinns det större möjligheter att spara pengar genom att t.ex. sänka sa, ersättningsnivåema eller korta ersättningstidema. Buffertfonder inom försäkringen kan hjälpa till att hålla avgifter och förmåner på ungefär samma nivåer även mellan hög- och lågkonjunkturer. För att detta ska fungera måste överskott som uppstår under år med låg arbetslöshet verkligen fonderas för framtiden. Tillfälliga överskott i försäkringen får inte användas till andra ändamål eller till att sänka avgifterna till försäkringen. I de fall då buffertfonderna inte räcker, utan underskott tillfälligt måste täckas med allmänna skattemedel, måste det finnas regler som garanterar att detta bara är en tillfällig lösning. Ett exempel kan att försäkringen bara får låna medel från vara staten och enbart på marknadsmässiga villkor. Det kan vara svårt politiskt att hälla arbetslöshetsförsäkringen utanför den övriga offentliga ekonomin. Om de offentliga finanserna går

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 297

med underskott, är det frestande att låna pengar från arbetslöshetsförsäkringens fonder. Höjningar av andra skatter och avgifter kan tillfälligt döljas genom sänkningar av avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen. Om arbetslöshetsförsäkringen går med stora underskott, kan det också vara lättare att täcka underskotten med allmänna skattemedel än med höjda avgifter till försäkringen. För att det ska gå att förvalta arbetslöshetsförsäkringen oberoende av den övriga offentliga ekonomin måste det finnas möjligheter att förutsäga utgifterna på ett rimligt sätt. Arbetslösheten kan variera kraftigt på kort tid. En annan källa till osäkerhet är att antalet personer som behöver arbetslöshetsersättning i hög grad bestäms av hur arbetsmarknadspolitiken bedrivs. Om fler människor lyfts över från öppen arbetslöshet till arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller ges plats i utbildningssystemet, minskar belastningen på arbetslöshetsförsäkringen. Om arbetsmarknadspolitiska åtgärder kvalificerar till arbetslöshetsersättning ökar utgifterna i försäkringen. Om reglerna för arbetslöshetsförsäkringen luckras upp så att ersättningen kan användas för att försörja människor i utbildning, offentliga arbeten m.m. ökar utgifterna kraftigt. Arbetslöshetsförsäkringens utgifter påverkas också i hög grad vilka regler som gäller för sjukersättav ning och förtidspension. Ju utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen beror av andra delar mer av den offentliga sektorn, verksamheter och bidragssystem, desto svårare blir det att lägga försäkringen i ett slutet system.

Exemplet Kanada

Arbetslöshetsförsäkringen i Kanada är ett exempel på hur en offentlig arbetslöshetsförsäkring kan organiseras inom ett slutet system. Den kanadensiska arbetslöshetsförsäkringen är en obligatorisk statlig försäkring. Reglerna varierar något mellan delstater och regioner. Den kanadensiska arbetslöshetsförsäkringen ersättning under maxiger malt ett år. Drygt 90 procent av alla anställda är anslutna till försäkringen. Egna företagare omfattas däremot inte. Under 1970- och 1980-talen täcktes en stor del av arbetslöshetsförsäkringens utgifter av allmänna skattemedel. Genom nedskärningar

3 För att vara berättigad till ersättning krävs minst 15 timmars arbete per vecka under 12-20 veckor. Ersättningsrätten växer med anställningstiden men kan inte överstiga 36-50 veckor. Ersättningsnivån är i genomsnitt 55 procent. Inkomster upp til 4000 kr per vecka berättigar till ersättning. Avgifter betalas enbart på den delen av inkomsten.

298 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

av förmånema och reformer av avgiftssystemet har den kanadensiska staten sökt skapa en helfinansierad och stabil arbetslöshetsförsäkring. Sedan år 1990 finansieras den kanadensiska arbetslöshetsförsäkringen helt via egenavgifter från arbetstagarna och arbetsgivaravgifter. Avgifterna sätts utifrån prognoser över de kommande tre årens utgifter i arbetslöshetsförsäkringen. Målet är att undvika såväl stora underskott som stora överskott i försäkringen och att hålla avgifterna så stabila möjligt över tiden. Överskott i arbetslöshetsförsäkringen får inte som användas för andra offentliga utgifter och underskott måste täckas med lån från staten till marknadsmässig ränta. Avgiftemas storlek bestäms federal kommission, men måste godkännas av finansministern. av en När arbetslösheten ökade i Kanada mellan åren 1990 och 1992 höjdes avgifterna till dess att försäkringen var i balans år 1994. Efter det stabiliserades avgifterna igen.

Exemplet Sverige

Mellan åren 1988 och 1995 gjordes ett försök i Sverige att hålla kontroll över arbetslöshetsförsäkringen att bokföra försäkringens genom inkomster och utgifter separat från statsbudgeten i den s.k. arbetsmarknadsfonden. Under perioder med låg arbetslöshet skulle fonden bygga ett överskott, som skulle finansiera utbetalningarna när arupp betslösheten växte. Försöket föll inte väl ut. Fram till och med år 1991 var arbetslösheten låg och arbetsmarknadsfonden gick med betydande överskott. En del medlen i fonden fördes då över till andra ändamål. När arbetsav

lösheten nästan fyrdubblades mellan åren 1991 och 1994 var inte fon-

den tillräckligt stor för att täcka de växande utgifterna. Nedskämini fönnånema i arbetslöshetsförsäkringen år 1993 och höjningen gama avgifterna till försäkringen år 1994 för små för att täcka underav var skotten. Arbetsmarknadsfonden avskaffades den 30 juni 1995. Då hade

dess samlade underskott vuxit till cirka 87 miljarder kronor.

överväganden

Förutsättningarna för att bryta ut arbetslöshetsförsäkringen till ett slutet system är inte så goda i Sverige. Jämfört med Kanada är ersättnings-

4 Arbetsmarknadsfondens historia beskrivs noggrant i kapitel 6 i delbetänmer kandet.

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 299

nivåerna i den svenska arbetslöshetsförsäkringen högre och ersättningen sträcker sig längre i tiden. Det betyder att de genomsnittliga utgifterna är högre och variationema mellan hög- och lågkonjunkturer blir kraftigare. Arbetsmarknadsfondens sammanbrott visar hur stora svårigheterna är att parera yttre påfrestningar på arbetslöshetsförsäkringen enbart genom att variera förmåner och avgifter inom försäkringen. Låt vara att konjunktumedgången mellan åren 1991 och 1994 var den kraftigaste på sextio år. Motiven för att bryta ut arbetslöshetsförsäkringen till ett eget system är också få. Utgifterna i försäkringen påverkas direkt många av

offentliga beslut. Arbetsmarknadsåtgärdemas omfattning, antalet ut-

bildningsplatser, regler för studiestöd, långtidssjukskrivningar och törtidspension är exempel på detta. Arbetslöshetsersättningens storlek och ersättningstidens längd har å sin sida konsekvenser för kostnaden för arbetsmarknadsåtgärder och socialbidragsutgiftema. Utredningen anser att både praktiska och sakliga skäl talar för att arbetslöshetsförsäkringen även i fortsättningen ska administreras inom statsbudgeten och att försäkringens utgifter kontinuerligt bör prövas mot andra statliga utgifter på samma sätt som sker i dag.

10.7 Incitament att hålla ned arbetslösheten

Förslag Medlemsavgiftema till arbetslöshetsförsäkringen bör inte differentieras efter arbetslöshetens omfattning och kostnader inom den egna arbetslöshetskassan. Däremot behövs en bättre tillämpning och en viss skärpning av de regler som hindrar att arbetslöshetsförsäkringen regelmässigt används till löneutfyllnad i vissa yrken, branscher och sektorer.

Försäkringens utformning

Det finns flera huvudförklaringar till arbetslösheten. Enligt en syn bestäms arbetslösheten förhållandet mellan efterav frågan och tillgången på arbetskraft i samhället. Detta beror i slutänden på den ekonomiska utvecklingen och ligger utanför de arbetssökandes möjligheter att påverka. Enligt denna förklaring har utformningen av arbetslöshetsförsäkringen liten betydelse för arbetslösheten.

300 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

styrkeförhållanden En annan förklaring betonar hur på arbetsmarknaden och individuella beslut påverkar arbetslösheten genom t.ex. lönebildningen och de arbetssökandes vilja att söka och acceptera erbjudna arbeten. Eftersom arbetslöshetsförsäkringen påverkar både individuella beslut och styrkeförhållandena på arbetsmarknaden, har den betydelse för arbetslöshetens storlek. En heltäckande arbetslöshetsförsäkring gör det lättare för arbetslösa att helhjärtat söka arbete istället för att oroa sig för sin privatekonomi. Detta kan bidra till att sänka arbetslösheten. Arbetslöshetsförsälcringen kan också bidra till att höja arbetslösheten. En allmän arbetslöshetsförsäkring ökar fackförbundens förhandlingsstyrka och risken blir större att de i löneförhandlingama tar mindhänsyn till hur antalet arbetslösa påverkas av lönekostnademas utre veckling. En generös arbetslöshetsförsäkring kan medföra att arbetslöanstränger sig mindre för att få ett nytt arbete. En gemensam arbetssa löshetsförsäkring för hela arbetsmarknaden är också en indirekt subvention till branscher och yrken med osäker sysselsättning och kan försvåra strukturomvandlingen när den är nödvändi .5 för den existerande Utredningen redogjorde i sitt delbetänkande forskningen sambanden mellan arbetslöshetsersättning och arbetsom löshet. Utredningen drog slutsatsen att efterfrågan på arbetskraft är den viktigaste förklaringen till arbetslösheten. Om det inte finns några lediarbeten att söka hjälper det lite att söka mer intensivt. ga Utredningen dock att arbetslöshetsförsälcringens utformning anser kan påverka arbetslösheten på flera av de sätt som nämnts ovan. Trots insikten dessa samband har alla utvecklade industriländer någon om form offentlig, eller offentligt understödd, arbetslöshetsförsäkring. av Ambitionen måste att utforma arbetslöshetsförsäkringen så att den vara inte förvärrar det problem den ska lindra. I tidigare kapitel har utredningen diskuterat hur ersättningsregler samt tillsyn kan minska risken för att försäkringen bidrar till att höja arbetslösheten. Avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen kan också utformas så att de motverkar de negativa effekter försäkringen kan ha på lönebildning och strukturomvandling. En metod som ofta förespråkas är att via differentierade avgifter på bransch- eller kassanivå:

l Motverka att arbetslöshetsförsäkringen subventionerar vissa bran-

scher och yrken.

5 SOU 1996:51 kapitel

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 301

2 Öka motiven för fackförbund och företagarorganisationer att genom aktiva insatser försöka minska arbetslösheten bland sina medlemmar. i 3 Föra in kostnaden för arbetslösheten i lönebildningen.

Differentierade medlemsavgifter

Utj ämning

Medlemsavgiftema till arbetslöshetskassorna betalar b1.a. kostnaderna för administrationen arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen från av försäkringen finansieras till 97 procent via de statsbidrag som arbetslöshetskassoma erhåller. Det finns inget samband mellan den utbetalda arbetslöshetsersättningen inom arbetslöshetskassa och medlemsaven giften annat än indirekt via administrationskostnadema. Sedan år 1989 täcker statsbidragen 100 procent kassomas kostnader på marginalen. av När arbetslösheten ökar bland arbetslöshetskassas medlemmar, en täcks den ökande kostnaden för utbetalda ersättningar helt via statsbidraget till kassan. Den svenska arbetslöshetsförsäkringen har byggts upp av frivilliga arbetslöshetskassor inom olika branscher och yrken, där medlemmarna från början gemensamt bar kostnaden för arbetslöshetsersättningen inom sitt eget område. De höga statsbidragen och utjämningen av medlemsavgiftema mellan kassoma har inneburit att arbetslöshetsförsäkringen i praktiken lägger kostnaden för arbetslösheten på alla arbetstagare, både de är försäkrade och de som inte är det. som

För- och nackdelar med gemensam finansiering en

Det finns flera fördelar med arbetslöshetsförsäkring med låga indien viduella avgifter. Det kan det enda sättet att uppnå en försäkring vara med hög anslutning. Närmare 90 procent av alla personer i arbetskrafär anslutna till arbetslöshetsförsäkringen. Yrkesgrupper med hög ten

arbetslöshet, inte skulle ha möjlighet att teckna en egen arbetslös-

som hetsförsäkring, har fått råd när kostnaden för arbetslösheten delats med samtliga arbetstagare. Det finns dock också några nackdelar med helt gemensamt fien nansierad försäkring.

302 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering

1 En gemensamt finansierad försäkring tenderar att subventionera verksamheter med stora svängningar i sysselsättning eller med permanent hög arbetslöshet. Arbetslösheten träffar inte slumpmässigt. Vissa verksamheter är

mer känsliga för svängningar i konjunkturema än andra, t.ex. byggsektorn. I en del branscher varierar sysselsättningen kraftigt mellan

säsonger, t.ex. i turistnäringen. Vissa yrken, framför allt inom kul-

tursektom, är mycketattraktiva och drar till sig betydligt fler arbetssökande än det finns fast sysselsättning för. När arbetslöshetsförsäkringen finansieras av alla arbetstagare, subventionerar den i praktiken verksamheter med stora svängningar i sysselsättningen. Vissa branscher får periodvis arbetskraft försörjd arbetsen reserv av av

löshetsförsäkringen. Eftersom försäkringen gynnar just branscher

med osäker sysselsättning, tenderar den att höja arbetslösheten. Även inom verksamheter med stabil sysselsättning kan arbets-

löshetsförsäkringen göra det lättare för arbetstagarna att acceptera osäkra anställningsförhållanden och därmed bidra till högre

en arbetslöshet. Ett exempel på detta är visstidsanställda lärare får som

arbetslöshetsersättning under sommarmånadema.

2 En gemensamt finansierad försäkring tar bort den enskilda arbets-

löshetskassans ekonomiska motiv att hålla arbetslösheten bland nere sina medlemmar. Om en del av ersättningen bärs direkt arbetslöshetskassans av medlemmar har de fackförbund och företagarorganisationer har som starka kopplingar till kassoma motiv att försöka minska arbetslösheten inom sitt verksamhetsområde. Det kan handla om olika åtgärder för att aktivera de arbetssökande, uppmuntra dem att byta bostads-

ort eller vidareutbilda sig för att bryta arbetslösheten. Detta

ansvar

vilar i dag främst på arbetsförmedlingen.

3 En gemensamt finansierad försäkring minskar också fackförbundens motiv att bidra till en lägre arbetslöshet inom sina verksamhetsområden att visa återhållsamhet i löneförhandlingenom garna.

Vid centraliserade löneförhandlingar har arbetsmarknadens

parter ett egenintresse av att ta hänsyn till de samhällsekonomiska konsekvenserna av de avtal de sluter. Om höga löneökningar bidrar till

16Avsnitt 3.4 samt bilaga 5 går igenom säsongarbetslöshetens omfattning i Sverige. n Ett löneavtal trädde kraft i i augusti 1996 uppehållslön mellan termisom ger nema även för visstidsanställda lärare. Om detta innebär att deras rätt till arbetslöshetsersättning under skolloven försvinner är i skrivande stund ännu inte avgjort.

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 303

att öka arbetslösheten får alla betala, via allmänna avgifter till arbetslöshetsförsäkringen eller genom skatter. När löneförhandlingama är decentraliserade till branscher och företag, är inte konsekvenserna lika tydliga. En grupp kan förhandla till sig kraftiga löneökningar. Om löneavtalen bidrar till att arbetslösheten ökar inom deras yrkesområde, bärs kostnaden för arbetslösheten av alla på arbetsmarknaden.

Skäl för differentierade medlemsavgifter

En vanlig ståndpunkt i den nationalekonomiska debatten är att fackförbundens lönekrav på branschnivå skulle ta större hänsyn till arbetslösheten bland de medlemmarna, avgiften till varje arbetslösegna om

hetskassa speglade kostnaden för arbetslöshetsersättningen i kassan.

Dagens organisation av arbetslöshetsförsäkringen ger de fackliga organisationerna starkare position i löneförhandlingarna. Att bygga en in ett lönedämpande motiv i arbetslöshetsförsäkringen skulle kunna ett sätt att väga detta. De starka kopplingama mellan fackförvara upp bunden och arbetslöshetsförsäkringen har åtminstone historiskt varit - stor fördel för dem när de rekryterat medlemmar. en Om lönehöjningar inom sektor kan orsaka arbetslöshet och höjda en medlemsavgifter till sektorns arbetslöshetskassa, påverkas de anställda på två sätt. Å sidan blir det mindre lönsamt på marginalen att höja ena lönerna stor andel lönehöjningen försvinner i höjda medom en av lemsavgifter. Detta borde dämpa löneökningama och även arbetslösheten. Å andra sidan förlorar löntagarna del sin köpkraft, när aven av gifterna till arbetslöshetskassan stiger och de kan då vilja höja sina löytterligare kompensation. Detta borde driva upp lönerna. ner som Om den löneåterhållande effekten ska starkast, måste avgiftervara till den arbetslöshetskassan öka kraftigt, när arbetslösheten na egna inom sektorn ökar. Avgiftshöjningen måste så stor att de anställda vara och deras ombud tar hänsyn till den, när de formulerar sina lönekrav. Anhängama denna typ av avgifter förespråkar vanligen ett sysav tem där staten form grundbidrag till arbetslöshetsförsäkger en av ringen, där varje arbetslöshetskassas medlemmar får betala en men större del den ökande kostnaden när arbetslösheten växer. I princip av skulle staten fortfarande betala lejonparten av den totala ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen, medlemmarna i varje enskild kassa men

18 Se t.ex. Holmlund 1996.

304 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

skulle betala märkbar del kostnaden på marginalen arbetsen av om lösheten skulle växa. I dag fungerar statsbidragssystemet på motsatt vis. Arbetslöshetskassomas medlemmar betalar, vid sidan av administrationskostnader-

na, tre procent av den totala ersättningen från arbetslöshetsförsäkring-

en, men ingenting av den ökande ersättningen arbetslösheten växer. om

Problem och invändningar

Utredningen ser ett par invändningar mot att koppla medlemsavgifterna till de totala utbetalningarna inom den egna arbetslöshetskassan.

l Arbetslösheten och ersättningen varierar kraftigt mellan olika ar-

betslöshetskassor se tabell 10.4. En minskad utjämning kostna-

av

derna mellan kassoma och en ökad finansiering av försäkringen via

medlemsavgifter kommer att få konsekvenser för inkomstfördelningen på hela arbetsmarknaden. I vissa arbetslöshetskassor kommer avgifterna att behöva höjas kraftigt. I andra kassor skulle avgifterna till och med kunna sänkas. Om detta upplevs som ett problem beror på vilka krav som ska ställas på arbetslöshetsförsäkringen. Mer egenfinansiering inom varje kassa minskar subventionen av branscher och yrken som regelmässigt har högre arbetslöshet. Enligt utredningens mening finns det fördelar med detta.

2 Anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen riskerar att bli mindre

om låglönegrupper med hög arbetslöshet får kraftiga höjningar av

sina avgifter.

3 Risken för segregation är stor. Arbetslösheten skiljer sig inte bara

mellan branscher. Risken för arbetslöshet beror också på synliga personliga egenskaper som utbildning, ålder, medborgarskap och hälsotillstånd. Om varje arbetslöshetskassa ska bära en betydande del av kostnaderna för den egna ersättningen, kommer arbetslöshetskassoma att ha motiv att försöka neka vissa personer medlemskap. I en del fall består arbetslöshetskassorna av ett flertal yrkesgrupper med olika hög arbetslöshet. Mer egenfinansiering kommer att

ge starka grupper på arbetsmarknaden motiv att bilda arbets-

egna löshetskassor med låga avgifter, medan svagare hänvisas grupper till egna kassor med högre avgifter.

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 305

4 Om finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen ska påverka lönebildningen, måste medlemsavgiften till arbetslöshetskassan öka kraftigt, när arbetslösheten växer inom kassans område. I praktiken är det svårt att åstadkomma detta utan att också kraftigt minska de totala statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen. Om medlemmarna i en enskild arbetslöshetskassa ska betala t.ex. en fjärdedel av de ökade kostnaderna för ersättningen, när arbetslösheten stiger bland kassans medlemmar, måste de i praktiken betala även en fjärdedel av den utbetalda ersättningen i kassan vid varje tillfälle. Detta kommer att leda till mycket höga avgifter i vissa arbetslöshetskassor och kan hota anslutningen till arbetslöshetsför-

säkringen.Se tabell lO.6.

5 Det är tveksamt om höjda medlemsavgifter till försäkringen i praktiken skulle påverka lönebildningen som teorin förutsätter. Arbetslöshetskassornas verksamhetsområden stämmer bara ibland överens med löneförhandlingsornrådet. Inom LO-ornrådet finns ofta en arbetslöshetskassa per löneförhandlande fackförbund, även om samma fackförbund numera vanligen tecknar en hel rad olika löneavtal med ett flertal olika arbetsgivare. Akademikernas arbetslöshetskassa omfattar medlemmar från 23 olika fackförbund. Även inom TCO-området tecknas flera löneavtal inom samma arbetslöshetskassas verksamhetsområde. Inom industritjänstemännens arbetslöshetskassas verksamhetsområde tecknade Industritjänstemannaförbundet SIF t.ex. ett femtiotal löneavtal år 1995.

Differentierade USA

arbetsgivaravgifter - exemplet

En annan väg att använda finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen för att minska arbetslösheten är att låta avgifterna till försäkringen bestraffa arbetsgivare som ofta friställer arbetskraft. USA är ensamt bland industriländerna om att finansiera en allmän arbetslöshetsförsäkring genom individuella arbetsgivaravgifter. I USA är arbetsrätten lösare än i Sverige och det är lättare att säga upp personal. Arbetslöshetsförsälcringen ses inte som en kollektiv försäkring utan istället som en fortsättning av lönesystemet. Ersättningen är därför i första hand den före detta arbetsgivarens ansvar. Den amerikanska arbetslöshetsförsäkringen började införas under 1930-talet och syftet med finansieringen var att kostnaden för arbets-

19S.k. experience-rating.

306 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering

lösheten skulle vägas in i varje företags produktionskostnadzo. Företag

skulle uppmuntras att behålla arbetskraft över konjunktursvackor. Företag och branscher som regelmässigt friställde personal t.ex. på grund av säsongvariationer skulle få betala för det och inte subven- tioneras av andra företag. Sättet att bestämma avgiftens storlek varierar något mellan delstatema. I allmänhet betalar arbetsgivarna en avgift till arbetslöshetsförsäkringen på mellan två och sju procent lönesumman för sina anav ställda. Avgiften beror i regel på förhållandet mellan den arbetslöshetsersättning som arbetsgivarens före detta anställda har lyft och den lönesumma som arbetsgivaren betalat ut under de tre senaste åren. Systemet får som konsekvens att om en arbetsgivare säger upp personal som blir arbetslös, ökar arbetsgivarens avgifter till arbetslöshetsförsäkringen för den personal han har kvar. Om en arbetsgivare i stället nyanställer personal, minskar avgifterna till försäkringen. I princip betalar arbetsgivare form efterlön till de anställda han sagt upp. I en en av stället för att tvingas betala hela summan samtidigt sprids betalningen

avgifter till arbetslöshetsförsäkringen under flera år. Äldre

ut som extra amerikanska studier har visat att enskilda arbetsgivare verkligen har tagit hänsyn till de framtida avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen,

när de fattat beslut tillfälliga neddragningar av personalen se

om Becker 1972 och 1981. I praktiken tillämpas inte principen fullt ut. Avgiften till försäkringen stiger inte fullt ut med kostnaden för arbetslöshetsersättningen. Arbetsgivare kan fortfarande spara pengar på att tillfälligt friställa personal t.ex. på grund av konjunktur- eller säsongsvackor. Arbetslöshetsförsäkringen därmed fortfarande företag friställer personagynnar som len ofta. Men subventionen är mindre än den skulle ha varit om alla arbetsgivare betalat samma avgift, som t.ex. fallet är i Sverige. Amerikanska studier på företagsnivå har visat att arbetslöshetsförsäkringen regelmässigt subventionerat jordbruket och framför allt byggnadsindustrin i minst 30 år. Dessa branscher har sysselsatt fler på bekostnad andra branscher, än de skulle ha gjort om de personer, av

burit sina kostnader Anderson och Meyer, 1993. Gyrmandet av

egna branscher med osäker sysselsättning har bidragit till att höja den totala arbetslösheten. Topel 1983 uppskattade att 30 procent av den arbetslöshet berodde på friställningar skulle kunna undvikas, om arsom

20 konstruktörerna Edwin Witte skrev: I marknadsekonomi går vinsterna En av en från produktionen till enskilda företagare. Då bör också alla kostnaderna för produktionen, inklusive kostnaderna för arbetslösheten, bäras av företaget Becker, 1981.

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 307

betsgivama fick betala hela arbetslöshetsersättningen för den personal

de sade upp.

överväganden

Det ligger närmare till hands att använda individuella arbetsgivaravgifter som ett styrinstrument, när hela finansieringen och stor del en av administrationen av arbetslöshetsförsäkringen ligger på arbetsgivarna som i USA. Det är också lättare att ha differentierade arbetsgivaravgifter till en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Att tillämpa det

amerikanska avgiftssystemet direkt på den frivilliga svenska arbetslös-

hetsförsälcringen skulle innebära att det blir billigare för arbetsgivare

att friställa anställda som inte är anslutna till försäkringen.

I Sverige har arbetslöshetsförsäkringen byggts upp från löntagarsidan. Individuella arbetsgivaravgifter skulle främmande fågel vara en i den svenska försäkringen. Mycket tyder på att även den svenska arbetslöshetsförsäkringen indirekt stödjer vissa näringar och regioner permanent. Utredningen anser dock att detta problem går att bekämpa med instrument som redan ñnns inom systemet. En metod är att bättre tillämpa och skärpa de regler som hindrar att arbetslöshetsförsäkringen används som löneutfyllnad i vissa branscher och sektorer. I Sverige finns också ett tydligt arbetsgivaransvar för fast anställd

personal genom turordningsregler och reglerade uppsägningstider. Det

finns även trygghetsavtal ersättning för

kompletterande som ger upp-

sagd personal. 2

Se kapitel 6 i utredningens delbetänkande SOU 1996:51.

308 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

10.8 Finansiering av den försäkringen

nya

Förslag

Ansvaret för finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen bör även i fortsättningen delas mellan arbetslöshetskassomas medlemmar, alla arbetstagare och staten. Den alhnänna arbetsmarknadsavgiften föreslås täcka utgifterna för grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen, nytillträdandeersättningen och efterskyddet. Inkomstbortfallsdelen av försäkringen föreslås till 80 procent finansieras av arbetsmarknadsavgiften. De resterande 20 procenten av inkomstbortfallsersättningen föreslås täckas av avgifter från arbetslöshetskassomas medlemmar. Medlernsavgifterna till arbetslöshetskassorna behöver på grund härav höjas till 3,0 miljarder kr, jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Höjningen motsvarar cirka 25 kr i månaden per medlem. Tillfälliga underskott i arbetslöshetsförsäkringen bör täckas med allmänna budgetmedel. Tillfälliga överskott i försäkringen tillfaller i gengäld statsbudgeten.

Finansieringen i korthet

Utredningen föreslog i kapitel allmän och sammanhållen arbets- 5 en löshetsförsäkring bestående obligatorisk del med ett grundbeav en lopp, lika för alla, och en frivillig inkomstbortfallsdel. Utredningen föreslog också att den arbetslöshetsförsäkringen kompletteras med nya speciell ersättning för nytillträdande arbetsmarknaden samt med en ett efterskydd för utförsäkrats från den arbetslöshetspersoner som nya försäkringen. Utredningen föreslår att ansvaret för finansieringen av den nya sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande ersättningsfonnema delas mellan arbetslöshetskassomas medlemmar, samtliga arbetstagare och staten. Detta medför att staten även i fortsättningen bestämmer de grundläggande villkoren för avgifter och förmåner i arbetslöshetsförsäkringen. Ryggraden i finansieringen ska den allmänna arbetsmarkvara nadsavgiften, som formellt betalas in av arbetsgivarna men som indirekt kommer från alla arbetstagare. Arbetsmarknadsavgiften ska bestämmas till en nivå där den på lång sikt täcker en viss andel av de för-

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 309

väntade utgifterna för försäkringen och de kompletterande ersättning-

arna. Medlemsavgifter till arbetslöshetskassorna ska vara en viktig del

av finansieringen av inkomstbortfallsdelen i försäkringen. Vid perioder av högre arbetslöshet kan det uppstå tillfälliga underskott i finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande ersättningama. Statens ansvar blir att täcka dessa underskott med allmänna budgetmedel. Tillfälliga överskott som kan uppstå i arbetslöshetsförsäkringen i perioder av låg arbetslöshet tillfaller i gengäld automatiskt statsbudgeten.

Finansiering av arbetsmarknadsåtgärder

Utredningen föreslår att finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen samt de kompletterande ersättningama konsekvent skiljs från finansieringen av alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett villkor för en starkare koppling mellan avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen och den utgående ersättningen är, enligt utredningens mening, att utgifterna för försäkringen och utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inte blandas samman. Under år 1996 belastas anslaget till arbetslöshetsförsäkringen och

KAS också utgifterna för ALU och för datortek se tabell 10.1.

av

Dessa verksamheter är arbetsmarknadspolitiska åtgärder och bör finan-

sieras med allmänna skattemedel på samma sätt som övriga arbetsmarknadsåtgärder. Utredningen är samtidigt medveten det starka finansiella samom band finns mellan arbetslöshetsförsäkringen och anslagen till arsom betsmarknadspolitiska åtgärder.

Finansiering av grundbeloppet

Alla förvärvsarbetande som uppfyller grund- och arbetsvillkoren

kommer att ha rätt till den obligatoriska delen den nya arbetslös-

av hetsförsäkringen grundbeloppet. Utredningen anser därför att såväl ersättningen som administrationen av grundbeloppet ska finansieras av alla arbetstagare genom arbetsmarknadsavgiften. Ett statsbidrag motsvarar hela ersättningen från grundbeloppet som ska utgå till samtliga arbetslöshetskassor som administrerar grundbeloppet. Varje arbetslöshetskassa ska också få ett statsbidrag till ad-

3 10 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

ministrationen av grundbeloppet. En del detta bidrag finansieras av

från utgifterna för den nuvarande administrationen KAS.

av

Administrationsbidraget till grundbeloppet bör, enligt utredningens

mening, vara ett fast belopp per utbetald ersättningsdag i varje arbetslöshetskassa och betalas ut tillsammans med statsbidraget till ersättningen.

Finansiering av inkomstbortfallsersättningen

Den frivilliga inkomstbortfallsdelen av försäkringen tillfaller enbart arbetslöshetskassomas medlemmar. Detta är, enligt utredningens mening, ett tungt argument för att medlemsavgiftema till kassorna bör

vara ett betydande bidrag till finansieringen av inkomstbortfallsersätt-

ningen.

Administrationen av inkomstbortfallsersättningen bör helt finan-

sieras av medlemsavgifter. Något statligt bidrag till administrationen

av inkomstbortfallsdelen ska därför inte utgå. Utredningen föreslår

också att de utjämningsbidrag som finansierar delar admini-

av

strationen i vissa kassor med hjälp av avgifter från andra kassor avskaf-

fas. Arbetslöshetskassorna betalar administrationen för enbart inkomst-

bortfallsersättningen, d.v.s. den del av arbetslöshetsersättningen för

varje arbetslös som överstiger grundbeloppet. Se avsnitt 5.2. Kassor-

nas administrationskostnader kommer därför att bli lägre än i dagens system, där kassorna står för den fulla kostnaden för att administrera ersättningen till sina medlemmar. Detta bör, enligt vad utredningen kan bedöma, ge ett viss utrymme för att en större del av medlemsavgiftema till kassorna ska kunna användas för att finansiera ersättningen i den

nya försäkringen. Utredningen föreslår att arbetslöshetskassomas medlemsavgifter

finansierar en betydande andel av arbetslöshetsersättningen från in-

komstbortfallsdelen av försäkringen. Utredningen anser att finansie-

ringsavgiften bör motsvara en femtedel av den förväntade ersättningen från inkomstbortfallsdelen i försäkringen. Detta kräver enligt utred-

ningens bedömning att finansieringsavgiften höjs till 2,7 miljarder kr

22Kostnaden för administrera KAS uppgår till strax under 70 milj kr. Administrationen de fyra KAS-regionema kostade 29 mkr under budgetåret 1995/96 och försäkringskassomas kostnader för att betala ut KAS-beloppen uppgick till cirka 41 milj kr under helåret 1995. I detta belopp ingår dock även kostnaden för den numera avskaffade statliga arbetsmarknadskassan. 23Se avsnitt 10.4.

SOU 1996: l 50 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 31 l

om året år 1998. Kostnaden för administrationen av inkomstbortfallsersättningen beräknas till 300 miljoner kr. Medlemsavgiftema blir 3,0 miljarder kr år 1998 jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Utredningen bedömer att detta kommer att kräva en höjning av den genomsnittliga medlemsavgiften till arbetslöshetskassorna med 300 kr om året eller 25

kr i månaden.

Utredningen är dock inte beredd att föreslå att medlemsavgiftema ska täcka viss andel försäkringsersättningen i varje arbetsen av löshetskassa. Den del av medlemsavgiften som finansierar inkomstbortfallsersättningen från försäkringen finansieringsavgiften bör inte - heller i fortsättningen ha något samband med arbetslösheten i den enskilda kassan. Utredningen anser att kostnaden för ersättningen bör jämnas ut mellan kassor med hög och låg arbetslöshet enligt samma principer som gäller i dag. Statsbidraget till ersättningen från inkomstbortfallsdelen bör, enligt utredningens förslag, på lång sikt finansieras till 80 procent av arbetsmarkriadsavgiften och 20 procent av den finansieringsavgift arbetslöshetskassoma betalar till staten. Detta betyder att finansieringsavgiften

kommer variera med nivån på den totala arbetslösheten.

att Eftersom medlemsavgiftema till arbetslöshetskassorna ska utgöra fast andel inkomstbortfallsersättningen, kommer de att stiga om en av den öppna arbetslösheten stiger. Avgifterna kommer att hållas tillbaka fler öppet arbetslösa bereds plats i arbetsmarknadspolitiska åtgärom der. Medlemsavgiftema till arbetslöshetskassorna ska finansiera en fast andel av den totala ersättningen från inkomstbortfallsdelen. Medlemsavgifterna kommer därför på lång sikt att behöva höjas i takt med det

inkomstindex26 styr ersättningen från inkomstbortfallsdelen.

som Tillfälliga under- och överskott i finansieringen inkomstbortav fallsdelen regleras via statsbudgeten på samma sätt som för grundbeloppet.

24 Den genomsnittliga medlemsavgiften till arbetslöshetsförsäkringen 42 kr i var månaden år 1995. Totalt gav medlemsavgiftema intäkter drygt 1,9 mdr kr 1995. Nästan 700 mkr användes till administration av försäkringen och drygt 1,2 mdr kr finansierade delar av utbetald ersättning. 25 En preliminär finansieringsavgift bör fastställas i början året utifrån de förav väntade utbetalningarna från inkomstbortfallsdelen av försäkringen. En definitiv avräkning bör sedan göras i slutet av året. 2° Se kapitel

312 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

Finansiering av de kompletterande ersättningarna

Alla som uppfyller villkoren kommer att ha rätt till den speciella ersättningen för nytillträdande på arbetsmarknaden. Ersättningen för nytillträdande är dagpenning på grundbeloppsnivå under högst 200 ersättningsdagar och kan i princip bara utgå en gång under livet. Utredningen anser därför att denna ersättning helt bör finansieras av ar-

betsmarknadsavgiften.

Etterskyddet som tillfaller alla som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen bör också finansieras helt av arbetsmarknadsavgiften. Efterskyddet utgår med dagpenning motsvarande grundbelopp under högst 200 ersättningsdagar. Utförsäkrade som fyllt 58 år kan få ersättning från efterskyddet under en längre tid, s.k. förlängt efterskydd. Dessa arbetslösa har då tappat det mesta av sin anknytning till arbetsmarknaden och ersättningen är inte längre något omställningsbidrag. Det förlängda efterskyddet bör, enligt utredningens mening, ses som en arbetsmarknadspolitisk

åtgärd och finansieras med allmänna skattemedel inom ramen för detta

anslag, d.v.s. utanför arbetslöshetsförsäkringen.

Försäkringens finansiering vid lägre arbetslöshet

Nedanstående beräkningar över utgifter och inkomster i den nya arbetslöshetsförsäkringen utgår från prognosen i 1997 års budgetproposition

över samhällsekonomin fram till år 2001. Budgetpropositionen antar

att sysselsättningen kommer att öka stadigt under de kommande åren och att arbetslösheten kommer att sjunka betydligt fram till år 2001. Antagandena framgår av tabell 10.11. Tabell 10.8 visar de beräknade utgifterna för försäkringen och de kompletterande ersättningarna åren 1998 till 2001.

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 313

Tabell 10.8 Utgifter i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998 till 2001 Miljarder kr, löpande priser

l Administrationen av samtliga ersättningar. beräkningar Källa: AMS samt egna

Tabell 10.9 visar de beräknade inkomsterna i arbetslöshetsförsäkringen åren 1998 till 2001. Om sysselsättningen, lönerna och arbetslösheten utvecklas enligt antagandena i 1997 års budgetproposition skulle utredningens förslag till arbetslöshetsförsäkring vara finansierad under åren 1998 till 2001 med en arbetsmarknadsavgift på 4,0 procent av lönesumman, jämfört med 5,42 procent år 1996. Medlemsavgiftema till arbetslöshetskassorna skulle totalt uppgå till 3 miljarder kr om året, jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Med-

lemsavgiftema till arbetslöshetskassorna skulle i genomsnitt vara 66 lcr

i månaden. År genomsnittliga medlemsavgiften 42 kr i 1995 var den månaden.

314 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

Tabell 10.9 Inkomster i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998 till 2001. Miljarder kronor, löpande priser Inkomster 1998 1999 2000 2001 Arbetsmarknadsavgiften 28,9 30,4 32,0 33,4 4,0 procent

Medlemsavgifter 3,0 3,0 2,9 3,0

Summa 31,9 33,4 34,9 36,4 l Finansierar administrationen av inkomstbortfallsdelen av försäkringen samt 20 procent av inkomstbortfallsersättningen. Källa: Finansdepartementet samt egna beräkningar

Om arbetsmarknadsavgiften skulle ligga kvar på 1996 års nivå skulle

försäkringen visa ett överskott på 48 miljarder kr fram till år 2001.Se

tabell 10.10. Detta ska dock ställas mot att arbetslöshetsförsäkringen gick med sammanlagt 87 miljarder i underskott åren 1988 till 1995.

Tabell 10.10 Försäkringens saldo åren 1998 till 2001 Miljarder kr, löpande priser

Källa: AMS samt egna beräkningar

Om arbetslöshetskassornas medlemmar istället betalade 25 procent av inkomstbortfallsersättningen samt kostnaden för administrationen av inkomstbortfalldelen av försäkringen, skulle den genomsnittliga medlemsavgiften behöva vara 960 kr om året eller 80 kr i månaden. Den nya arbetslöshetsförsäkringen skulle då vara fullt finansierad vid en arbetsmarknadsavgift på 3,9 procent av lönesumman.

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 3 15

Tabell 10.11 Antaganden enligt budgetpropositionen för 1997 Procent

Källa: Budgetpropositionen för 1997.

oförändrat

Försäkringens finansiering vid hög

arbetslöshet

Arbetslöshetsförsäkringens inkomster och utgifter påverkas mycket av

nivån på sysselsättningen och arbetslösheten. Beräkningarna i föregående avsnitt byggde på antaganden sjunkande öppen arbetslösom en het och stigande sysselsättning mellan åren 1996 och 2001. Tabellerna 10.12 och 10.13 redovisar beräkningar över försäkringens utgifter och inkomster under åren 1998 till 2001 arbetslösheten förblir lika hög om som år 1996 och sysselsättningen inte ökar alls under perioden. Antagandena framgår tabell 10.15. av

Tabell 10.12 Försäkringens utgifter vid hög arbetslöshet och oförändrad sysselsättning åren 1998 till 2001 Milj arder kr, löpande priser

1998 1999 2000 2001

1 Administrationen av samtliga ersättningar. Källa: AMS samt egna beräkningar

316 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150

En dålig sysselsättningsutveckling innebär minskade intäkter från ar-

betsmarknadsavgiften samtidigt den höga arbetslösheten håller som utgifterna i arbetslöshetsförsäkringen. Som framgår tabell uppe av 10.13 krävs att arbetsmarknadsavgiften förblir på 1996 års nivå 5,42 procent för att den nya arbetslöshetsförsäkringen ska vara finansierad -

under perioden. Försäkringens saldo framgår tabell 10.14. i

av

Tabell 10.13 Försäkringens inkomster vid hög arbetslöshet och oförändrad sysselsättning åren 1998 till 2001

Miljarder kronor, löpande priser

Inkomster 1998 1999 2000 2001

Arbetsmarknadsavgiften 38,3 39,8 41,4 43,1

5 ,42 procent

Medlemsavgifter 3,8 3,9 3,8 4,0

Summa 42,1 43,7 45,2 47,1

l Finansierar administrationen av inkomstbortfallsdelen av försäkringen samt 20 procent av inkomstbortfallsersättningen. Källa: Arbetsmarknads- och finansdepartementen samt egna beräkningar

De totala medlemsavgifterna till arbetslöshetskassorna skulle i detta fall behöva uppgå till strax under 4 miljarder kr om året, jämfört med

1,9 miljarder kr år 1995. Den genomsnittliga medlemsavgiften till ar-

betslöshetskassorna skulle behöva 88 kr i månaden, jämfört med vara 42 kr i månaden år 1995.

Tabell 10.14 Försäkringens saldo vid hög arbetslöshet och oförändrad sysselsättning åren 1998 till 2001

Arbetsmarknadsavgift 1998 1999 2000 2001 Summa

5,42 procent -0,6 -0,2 1,2 1,4 1,8

Källa: AMS samt egna beräkningar

Om medlemsavgifterna betalade administrationen och 25 procent av ersättningen från inkomstbortfallsdelen försäkringen, skulle den av genomsnittliga medlemsavgiften behöva vara 105 kr i månaden. Arbetslöshetsförsälcringen skulle då vara finansierad med en arbetsmark-

SOU 1996: 150 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 317

nadsavgift på 5,32 procent av lönesumman, tiondels procent lägre en än år 1996.

Tabell 10.15 Alternativa samhällsekonomiska antaganden Procent

Källa: Egna antaganden

10.9 Referenser

0 Anderson P. och B. Meyer 1993 The unemployment insurance payroll tax and interindustry and interfirm subsidies. Ur: Poterba,

James red Tax policy and the economy." NBER. MIT Press.

Cambridge Ma. 0 Becker M. 1972 "Experience rating in unemployment insurance. An experiment in competitive socialism. John Hopkins University Press. Baltimore. 0 Becker M. 1981 Unemployment insurance ñnancing. An evaluation. American Enterprise Institute for Public Policy Research. Washington. 0 Björklund A. och B. Holmlund 1987 Arbetslöshetsersättningens finansiering. Ekonomisk debatt nr.8 1987. 0 Calmfors L. 1993 De institutionella systemen på arbetsmarknaden och arbetslösheten. Rapport till ekonomikommissionen, SOU 1993:16. 0 Calmfors L. 1993 "Arbetslöshetsförsäkringen hur bör den utfor- mas Ekonomisk debatt nr. 5 1993. 0 DS 1994:81 En social försäkring." Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO. 0 Finansdepartementet 1995 Unemployment benefits and social assistance in seven european countries." Stencil. 0 Holmlund B. 1996 Arbetslöshetsförsälcring och arbetslöshet Under publicering i Ekonomisk debatt.

318 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering SOU 1996: 150 0 Topel R. H. 1983 On layoffs and unemployment insurance. American Economic Review. September 1983.

11 Ekonomiska och sociala

konsekvenser

l 1 1

Inledning

.

Detta kapitel innehåller utredningens beräkningar den försäk-

av nya ringens utgifter, kalenderårsvis. De samlade effekterna utredningens av förslag beräknas vid två fall. Ett med långsamt sjunkande arbetsen löshet och ett vid oförändrat hög arbetslöshet. Kapitlet innehåller en även beräkningar av besparingar och kostnadsölcningar de enskilda av delarna av utredningens förslag. Ytterligare ekonomiska analyser finns i delbetänkandet, kapitel Kapitlets sista avsnitt diskuterar sociala konsekvenser den av nya

arbetslöshetsförsäkringen. Avsnittet tar bl.a upp hur utredningens förslag påverkar kvinnor respektive män.

11.2 Samlade ekonomiska konsekvenser

Antaganden

Beräkningarna antar att den försäkringen införs den 1 januari 1998 nya

och utgår från den prognos över arbetslösheten och löneutvecklingen åren 1996 till 2001 som ingår i regeringens budgetproposition för år

1997.1 Antagandena redovisas i tabell 11.1.

lProp. 1996/97:1.

320 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: 150 Tabell 11.1 Samhällsekonomiska antaganden Procent

Källa: Budgetpropositionen för år 1997

Utgifter enligt budgetpropositionen

Tabell 11.2 redovisar de i budgetpropositionen beräknade utgifterna for arbetslöshetsersättningen åren 1998 till 2001 efter de regelförändringar beslutades riksdagen den 12 juli 1996. I beräkningama ingår som av kostnaden för höja ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen till även att från 1 januari 1998. Besparingama den bortre gräns for 80 procent av ersättningstiden riksdagen beslutade ingår dock inte. som om

Tabell 11.2 Utgifterna for arbetslöshetsersättningen åren 1998 till

2001 enligt budgetpropositionen

Miljarder kr, löpande priser

1998 1999 2000 2001

Källa: Budgetpropositionen for år 1997

Den försäkringens totala utgifter

nya

Tabell 11.3 visar de beräknade totala utgifterna i utredningens förslag arbetslöshetsförsäkring från införandet år 1998 och tre år framåt. till ny framgår tabellen beräknas utgifterna i utredningens förslag till Som av

SOU 1996: 150 Ekonomiska och sociala konsekvenser 321

ny försäkring vara cirka 2 miljarder kr högre per år under åren 1998 till 2001 jämfört med budgetpropostionens prognos för arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Detta förklaras av att den lägsta och den högsta dagpenningen från arbetslöshetsförsäkringen höjs år 1998 i utredningens förslag och sedan följer den allmänna löneutvecklingen. I budgetpropositionens prognos är den högsta och den lägsta dagpenningen nominellt oförändrade under hela perioden fram till år 2001.

För att stärka finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen föreslår

utredningen att medlemsavgiftema till arbetslöshetskassorna höjs med cirka 25 kr i månaden per medlem. Detta beräknas ge 1,1 miljarder i

ökade intäkter. Se vidare avsnitt 10.8.

I avsnitt 11.9 redovisas beräkningar över den föreslagna arbetslöshetsförsäkringens utgifter utifrån andra samhällsekonomiska antaganden.

Tabell 11.3 Den nya försäkringens utgifter åren 1998 till 2001 Milj arder kr, löpande priser

1998 1999 2000 2001

ersättning Efterskydd 0,0 0,0 0,9 0,8 Summa 33,0 32,6 32,1 32,3

Källa: AMS samt egna beräkningar

Enskilda delar i den nya försäkringen

Grundbeloppet kommer att utgöra drygt 55 procent av utgifterna och inkomstbortfallsersättningen drygt 45 procent av utgifterna i den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen. Den nya arbetslöshetsförsäkringen innehåller en bortre gräns för den sammanlagda ersättningsrätten. Utredningen beräknar att besparingarna från den bortre gränsen kommer först från och med år 2000.

ll 16-1252

322 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: 150

Efterskyddet tillfaller dem som förbrukat sina ersättningsdagar i försäkringen. Utgiftema för efterskyddet kommer därmed först från och med år 2000. Nytillträdandeersätmingen tillfaller en del av dem som inte kvalifisig till full ersättning från den arbetslöshetsförsäkringen. cerar nya Nytillträdandeersättningen kan ses som en efterföljare till KAS. Kostnaden växer gradvis efter år 1998. Hur snabbt kostnaden för nytill-

trädandeersättning växer beror på läget arbetsmarknaden Extra-

kostnaden för att ersätta KAS med nytillträdandeersättningen uppskattas till 300 milj kr om året under perioden 1998-2001.

Tabell 11.4 Övriga kostnadseffekter avseende arbetsmarknadspo-

litiska åtgärder åren 1998-2001

Milj arder kr, löpande priser

1998 1999 2000 2001

utbildningsbidragz

Summa 0,7 0,9 0,3 0,7

l En beräknad besparing på cirka 100 milj kr 2000. berättigade till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS. 2 För personer Källa: AMS samt egna beräkningar

Kostnaderna för ALU och utbildningsbidrag beror på ersättningsnivån i

arbetslöshetsförsäkringen. Tabell 11.4 redovisar hur utgifterna för ALU och utbildningsbidrag påverkas utredningens förslag. Tabellen av redovisar också kostnaden för det förlängda efterskyddet för äldre långtidsarbetslösa. Till och med år 2000 har de äldre ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller det ordinarie efterskyddet. Kostnaden för det förlängda efterskyddet blir synlig år 2001 och kommer troligen att växa under åren därefter.

2 Utredningen räknar med att den fulla kostnaden för nytillträdandeersättxiingen uppnås först år 2001. Det är sannolikt att den fulla kostnaden nås redan tidigare. I detta fall kommer kostnaden för grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen att minska snabbare.

Ekonomiska och sociala konsekvenser 323

Totala ekonomiska effekter

Tabell 11.5 redovisar de beräknade kostnadsölcningama och besparingarna av alla delar som ingår i utredningens förslag. Kostnadsökning-

arna och besparingarna har beräknats i förhållande till 1996 års gällande regler för arbetslöshetsförsäkringen och KAS.

Beräkningama i tabell 11.5 visar kostnadsölmingama eller besparingarna i statsbudgeten av varje enskild förändring isolerad. Flera förändringar kan tillsammans ge större effekt än de summan av enskilda förändringarna. Kostnadsökningen för att höja inkomstbortfallsersättningen till 80 procent blir t.ex. större också ersättningsom taket höjs i försäkringen. På sätt blir besparingen att höja samma av

arbetsvillkoret större vid en bortre gräns i försäkringen. Beräkningama

av utredningens samlade förslag i tabell 11.3 och 11.4 tar hänsyn till detta.

324 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: 150

Tabell 11.5 Kostnadsökningar och besparingar av utredningens förslag for åren 1998-2001 I förhållande till 1996 års regler Miljarder kr, löpande priser

l Den extra kostnaden för att ersätta KAS med nytillträdandeersättning. 2 Ingår inte i den nya arbetslöshetsförsäkringen 3 Enligt tabell 11.9. Källa: AMS samt egna beräkningar

11.3 Ekonomiska konsekvenser av enskilda

inslag i den nya försäkringen

Antaganden

Följande avsnitt diskuterar kostnadsölqiingar, besparingar och andra konsekvenser olika enskilda inslag i utredningens förslag till en ny av

Ekonomiska och sociala konsekvenser 325

arbetslöshetsförsäkring. Samtliga kostnadsölmingar eller besparingar som redovisas är kostnadsöloiingar eller besparingar varje enskilt

av

förslag i förhållande till 1996 års regler för arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Om inget annat utgår alla beräkningar från de antag-

anges anden om arbetslöshet och löneökningar för åren 1996 till 2001 som redovisades i tabell l 1.1 .

Arbetsvillkorets längd

Utredningens förslag och 1996 års regler

Utredningen föreslår i avsnitt 5.3 att villkoret för att kvalificera sig för ersättning från den nya arbetslöshetsförsäkringen ska vara minst 75

timmars förvärvsarbete per månad under nio månader under ramtid en av ett år. År 1996 krävs i runda tal fem månaders arbete för att kvalificera sig till ersättning från KAS

arbetslöshetsförsäkringen och Det är även

möjligt att kvalificera sig till ersättning från KAS genom att uppfylla ett utbildningsvillkor.

Hur många berörs

Det saknas ett heltäckande underlag över hur många av dem som i dag

har rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS som kommer att beröras av ett längre arbetsvillkor i arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen har tillsammans med AMS vänt sig till samtliga arbetslöshetskassor för att undersöka hur många de nyanmälda av arbetslösa som skulle beröras av en förlängning av arbetsvillkoret i

arbetslöshetsförsäkringen till nio månader4. Undersökningen tyder på

att nästan var fjärde person, 23 procent, som uppfyller 1996 års arbetsvillkor inte skulle klara ett arbetsvillkor på nio månader.

3 Arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen är år 1996 minst tre timmars arbete om dagen i 80 dagar spridda över fem månader. I KAS är arbetsvillkoret 75 timmars arbete i månaden under fem månader. 4 Undersökningen genomfördes bland samtliga nyanmälda arbetslösa som sökte ersättning från arbetslöshetskassorna mellan den 3 och 14 juni 1996. 38 av 40 arbetslöshetskassor deltog i undersökningen som omfattade 3 532 personer.

326 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: 150

Utredningen uppskattar att 10 000 nyanmälda arbetslösa år 1997 klarar fem månaders arbetsvillkor men inte ett arbetsvillkor på nio månader. Gruppen växer under de följande tre till fyra åren till dess att alla kvalificerat sig enligt det tidigare arbetsvillkoret har slutat som uppbära ersättning från försäkringen. Underlaget för att bedöma vilket arbetsvillkor de som uppbär ersättning från KAS skulle klara är bristfälligt. Statistik från AMS visar att

27 procent kvalificerar sig till KAS utbildningsvillkorets Upp-

genom gifter från KAS-regionema tyder att runt hälften de kvalifiav som cerat sig till KAS arbete år 1996 inte skulle klara ett arbetsvillgenom kor på nio månader. Utredningen bedömer att mellan 35 och 40 procent arbetsvillkoret till KAS år 1996 kommer av de som uppfyller att kvalificera sig till den arbetslöshetsförsäkringen. Andelen kan vara nya

mindre.6 Observeras bör dock i detta sammanhang utredningens förslag

angående nytillträdandeersättning som inte finns med i jämförelsen

här, utan analyseras separat nedan i detta avsnitt. Den l januari 1997 förlängs arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen till nio månaders arbete och arbetsvillkoret i KAS till sex månaders arbete. Detta betyder att andelen ersättningstagare som kvaliñcerat sig till arbetslöshetsförsäkringen eller KAS med fem månaders arbete har börjat minska redan under år 1997. Utredningen tar hänsyn till detta i sina beräkningar över vilka besparingar skärpningen av

arbetsvillkoret under åren 1998 till 2001. Se tabell 11.6.

ger

5 Baseras samtliga beviljats KAS-ersättning under andra halvåret 1995 och som första halvåret 1996. Se även bilaga 6 Se bilaga .

SOU 1996: 150 Ekonomiska och sociala konsekvenser 327

Tabell 11.6 Besparing av ett arbetsvillkor på nio månader i den

nya arbetslöshetsförsäkringen

Jämfört med 1996 års regler, miljarder kr löpande priser

l Besparingen enligt Riksdagens beslut 12juli 1996. 2 Antar 37 procent kommunalskatt och statliga egenavgifter. Källa: AMS samt egna beräkningar

Utredningen beräknar att besparingen ett nio månaders arbetsvillkor av i den nya försäkringen uppgår till 1,5 miljarder kr år 1998. Av detta belopp förlorar dock kommuner, landsting och stat närmare 600 milj lcr i minskade intäkter från skatter och egenavgifter.

Konsekvenser

Det längre arbetsvillkoret i den sammanhållna arbetslöshetsförsäkring-

en innebär att en grupp arbetstagare med lösare anknytning till en arbetsmarknaden, främst människor, inte längre har rätt till yngre

arbetslöshetsersättning. Detta ökar risken för socialbidrags-

att gruppen behövande växer.

Utredningen föreslår i avsnitt 6.2 att en del av besparingen av det

förlängda arbetsvillkoret används till speciell ersättning för nytillen trädande på arbetsmarknaden. Beräkningar över hur många personer

som kommer att ha rätt till ersättning från nytillträdandeersättningen

och kostnaderna för denna redovisas nedan i detta avsnitt.

328 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: 150

Ersättningsnivåer

Grundbeloppet

Utredningen föreslår att grundbeloppet, den lägsta möjliga ersättningsnivån i den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen, blir 295 kr nya dagen år 1998. Detta motsvarar 6 500 kr i månaden vid heltidsom ersättning. Utredningen föreslår också att grundbeloppet årligen skrivs

med ett index som följer den genomsnittliga löneutvecklingen på

upp arbetsmarknaden. Under år 1996 motsvarar ersättningen i KAS 230 kr om dagen. Detta belopp är också lägsta möjliga ersättning i arbetslöshetsförsäkringen, samt för dem uppbär utbildningsbidrag eller deltar i ALU. som Utredningen beräknar att kostnaden för att höja grundbeloppet i den arbetslöshetsförsäkringen från 230 kr dagen till 295 kr motnya om 700 milj lcr år 1998. Av detta belopp kommer dock nästan 300 svarar milj kr tillbaka till kommuner, landsting och staten som skatter och egenavgifter. Nettokostnaden blir därmed drygt 400 milj kr år 1998.

Tabell 11.7 visar den årliga kostnaden av att höja grundbeloppet från 230 kr till 295 kr dagen år 1998 samt att räkna upp grund-

om av beloppet med ett löneindex efter år 1998.

Tabell 11.7 Kostnadsökning för höjning grundbeloppet och 80

av procents inkomstbortfallsersättning åren 1998-2001

Miljarder kr, löpande priser

ersättning, brutto / Inkomstbortfalls- 0,7 0,6 0,5 0,4 1 ersattning, .. . netto

1 Antar 37 procent i kommunalskatt och statliga egenavgifter. Källa: AMS och egna beräkningar

SOU 1996: 150 Ekonomiska och sociala konsekvenser 329

Inkomstbortfallsersättningen

Utredningen föreslår att inkomstbortfallsersättningen och grundbeloppet tillsammans ska motsvara 80 procent av den förlorade arbetsinkomsten upp till ett ersättningstak. Inkomstbortfallsersättningen bör också förändras i takt med den genomsnittliga löneutvecklingen inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde. År 1996 är den högsta ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen 75 procent av den förlorade inkomsten upp till ersättningstaket. Utredningen beräknar att höjning av inkomstbortfallsersättningen till 80 en procent kostar 1100 milj kr år 1998. Av detta belopp kommer dock drygt 400 milj kr tillbaka till kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgifter. Nettokostnaden blir därmed strax under 700 milj kr år 1998. Tabell 11.7 visar kostnadsökningen för att höja inkomstbortfallsersättningen till 80 procent om den högsta dagpenningen ligger oförändrad på 564 kr. Kostnadsökningen för att höja ersättningen blir därmed störst år 1998 och minskar under följande år i takt med att allt fler som ersättningstagare når upp till högsta dagpenning.

Ersättningstaket

Utredningen föreslår i avsnitt 5.5 att den högsta dagpenningen i den arbetslöshetsförsäkringen blir 590 kr år 1998. Detta motsvarar nya

dubbla grundbeloppet. Den högsta dagpenningen ska på samma sätt

grundbeloppet årligen räknas upp med ett inkomstindex som följer som den genomsnittliga löneutvecklingen på arbetsmarknaden. Utredningen beräknar att höjningen av den högsta dagpenningen från 564 kr till 590 kr vid 75 procents ersättning kostar strax under 500 milj kr år 1998. Av detta belopp kommer dock nästan 200 milj kr tillbaka till kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgifter. I utredningens förslag höjs dessutom den högsta dagpenningen med den genomsnittliga löneutvecklingen på arbetsmarknaden från år 1998. Kostnaden för att höja den högsta dagpenningen från 564 kr ökar

därmed för varje år. Se tabell 1l.8.

330 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: 150

Tabell 11.8 Kostnadsökning för att höja ersättningstaket Miljarder kr, löpande priser

År 1998 1999 2000 2001

Kostnadsökning, brutto 0,5 0,9 1,5 2,3

Kostnadsökning, netto 0,3 0,6 0,9 1,4

l Antar 37 procent i kommunalskatt och statliga egenavgiñer. Källa: AMS och egna beräkningar

På lång sikt anser utredningen att den högsta dagpenningen bör höjas ytterligare till 2,5 gånger grundbeloppet, vilket motsvarar 738 kr om dagen år 1998. Denna höjning skulle kosta ytterligare 1,3 miljarder kr brutto, och 800 milj kr netto, år 1998. Utredningen har därför i kapitel 5 föreslagit att denna höjning bör anstå till senare.

Ersättningsperiodens längd

Antaganden

I den arbetslöshetsförsäkringen finns en bortre gräns för den nya sammanlagda ersättningsrätten på 600 ersättningsdagar. Tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder räknas inte in i ersättningsperioden. I

beräkningarna antas att en arbetslös i en följd som mest kan uppbära

ersättning från den nya arbetslöshetsförsäkringen eller arbetsmarknads-

politiska åtgärder i 860 ersättningsdagar7, vilket motsvarar ca tre år

och tre månader. Personer bryter arbetslösheten med tillfälliga som arbeten kan uppbära ersättning under en längre tid, dock högst under 4 kalenderår. Beräkningama utgår från att alla ersättningsdagar i dagens arbetslöshetsfcirsälcring, i KAS samt i arbetsmarknadspolitiska åtgärder sedan den 1 januari 1996 räknas till den sammanlagda ersättningstiden i den arbetslöshetsförsäkringen. Ingen kan dänned ha förbrukat samtliga nya sina ersättningsdagar i den nya arbetslöshetsförsäkringen förrän under år 1999. Den bortre gränsen för ersättningstiden får fullt genomslag den 1 januari år 2000. Tabell 11.9 nedan redovisar den fulla bespa-

7 Karensdagar bortses i från.

SOU 1996: 150 Ekonomiska och sociala konsekvenser 331

ringen från år 2000 men inkluderar inte eventuella besparingar som kan ske redan under år 1999.

Hur många berörs av en bortre gräns

Utredningens beräkningar visar att vid årsskiftet 1995/1996 hade strax under 50 000 personer uppburit arbetslöshetsersättning eller befunnit sig i arbetsmarknadsåtgärder i minst 860 ersättningsdagar eller i fyra kalenderår. Hur många som kommer att befinna sig i samma situation år 1999 och 2000 beror av många faktorer. Avgörande blir hur sysselsättningen och arbetslösheten utvecklas de närmaste åren. Eftersom arbetslösheten växte fram till år 1994, kommer sannolikt antalet personer som varit arbetslösa tre år eller mer att fortsätta att öka under åren 1996 och 1997. Hur antalet långtidsarbetslösa förändras under följande år avgörs till stor del av läget på arbetsmarknaden. Om den totala arbetslösheten sjunker, ökar sannolikheten för att även de långtidsarbetslösa blir färre. Utifrån prognosen om en sjunkande arbetslöshet i tabell ll.l beräknar utredningen att strax under 40 000 personer kommer att beröras av den bortre gränsen i arbetslöshetsförsäkringen år 2000. Utredningen uppskattar att detta ger besparingar i arbetslöshetsförsäkringen på 1,7 miljarder kr år 2000. Av detta belopp förlorar dock kommuner, landsting och stat strax under 600 milj kr i skatter och

egenavgifter. Besparingen blir cirka 1,1 miljarder kr netto. Se tabell

l 1.9.

Tabell 11.9 Besparing av en bortre gräns 1998-2001 Milj arder kr, löpande priser

l Antar 37 procent i kommunalskatt och statliga egenavgifter. Källa: AMS och egna beräkningar.

332 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: l 50

Kompletterande ersättningar

Nytillträdandeersättningen

Kravet på nio månaders arbete för att få ersättning från den nya arbetslöshetsförsäkringen riskerar att stänga ute en stor grupp, främst unga, arbetstagare från ersättning vid arbetslöshet. Risken är stor att ännu fler fullt arbetsföra människor blir långsiktigt beroende av socialbidrag för sin försörjning. I avsnitt 6.2 föreslår utredningen att det inom arbetslöshetsförsäk-

ringens införs speciell ersättning för nytillträdande på arbets-

ram en

marknaden. Nytillträdandeersättningen utgår med grundbelopp under

högst 200 ersättningsdagar och kan i princip bara fås en gång under livet. Villkoren för ersättning är i huvudsak för KAS under samma år 1996 frånsett att arbetsvillkoret är 75 timmars arbete under 152m månader. Berättigade till nytillträdandeersättning är i princip:

l skulle ha uppfyllt arbetsvillkoret för arbetslöshetsförsäk-

De som ringen eller KAS enligt 1996 års regler. 2 De skulle ha fått KAS arbetsvillkoret var fyra personer som om månader istället för fem.

Personer tidigare fått ersättning från arbetslöshetsförsäkringen som eller KAS kan inte få nytillträdandeersättning. I brist på underlag över hur många skulle uppfylla villkoren som har utredningen antagit att alla uppbär ersättning från KAS ovan som år 1996, inte uppfyller arbetsvillkoret i den nya arbetslöshetsmen som

försäkringen, kommer att vara berättigade till nytillträdandeersättning.

Utredningen har tagit hänsyn till att arbetsvillkoret är en månad kortare

för nytillträdandeersättning än för KAS år 1996.

Underlag från AMS tyder på att mindre än 40 procent av de som under 1996 är berättigade till ersättning från KAS skulle klara inträdes-

villkoren till den nya arbetslöshetsförsäkringen De övriga kommer att

berättigade till nytillträdandeersättning. Personer som redan tidivara fått ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kommer gare berättigade till nytillträdandeersättning. dock inte att vara

8 Se diskussionen konsekvenserna det förlängda arbetsvillkoret i detta om av ovan avsnitt.

SOU 1996: 150 Ekonomiska och sociala konsekvenser 333

Utredningen uppskattar att nytillträdandeersättningen kommer att kosta 1,4 miljarder kr om året år 2001. Att föra in en motsvarighet till dagens KAS grundnivå i den nya arbetslöshetsförsäkringen med som samma arbetsvillkor, sparar dock 1,1 miljarder kr år 2001 när ingen kvalificerat sig till arbetslöshetsförsäkringen enligt de regler som som gäller före 1 januari 1998 längre kan uppbära ersättning från den nya

försäkringen. Se tabell 11.6.

Utredningen uppskattar att merkostnaden för att ersätta dagens KAS

med nytillträdandeersättning uppgår till 300 milj kr året 1998.9 Av

om detta belopp tillfaller dock 100 milj kr kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgifter.

Efterskyddet

I avsnitt 6.3 föreslår utredningen att den arbetslöshetsförsäkringen nya kompletteras med ett tidsbegränsat efterskydd för alla som förbrukat samtliga ersättningsdagar i försäkringen. Efterskyddet utgår med grundbelopp under maximalt 200 ersättningsdagar. De första personerriskerar att utförsäkras från arbetslöshetsförsäkringen under slutet na år 1999. Utredningen beräknar att kostnaden för efterskyddet uppgår av till 900 milj kr år 2000. Av detta belopp kommer dock drygt 300 milj

kr tillbaka till kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgif-

ter. Nettokostnaden blir cirka 600 milj kr år 1998.

Det förlängda efterskyddet

De flesta riskerar att beröras bortre gräns i arbetslöshetssom av en försäkringen är människor. Av de som hade varit arbetslösa i yngre minst tre år vid slutet år 1995 var bara en av sju äldre än 55 år. I av förhållande till sin andel alla arbetslösa är dock de äldre kraftigt av

överrepresenterade bland de långtidsarbetslösa. Äldre

personer som förlorar sina arbeten löper större risk att bli arbetslösa under en lång en tid. Utredningen att detta motiverar speciella regler för äldre anser arbetslösa, utanför arbetslöshetsförsäkringens ram. I avsnitt 6.4 men

9 Kostnadsökningen/besparingen för nytillträdandeersättningen jämfört med KAS enligt 1996 års regler beror på att: Uppskattningsvis 15 procent fler får rätt till ersättning när arbetsvillkoret sänks till 4 mån. Beloppet höjs med 28 procent från 230 till 295 kr dagen Den genomsnittliga ersättningstiden i nytillträdandeom ersättningen blir 23 procent kortare jämfört med KAS eftersom ersättning kan utgå under högst 200 dagar utan möjlighet till förlängning.

334 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: l 50

föreslår utredningen att arbetslösa fyllt 58 år ska ha rätt till som ersättning med gmndbelopp från efterskyddet även efter 200 ersättningsdagar. Ersättningen ska kunna förlängas ända fram till pensionering. Det förlängda efterskyddet föreslås utformas arbetsmarknadssom en politisk åtgärd eller motsvarande, inte del i arbetslöshetsförsom en säkringen. Utredningen beräknar att kostnaden för förlängt efterskydd kommer

att uppgå till 200 milj kr år 2001. Av detta belopp kommer dock cirka

70 milj kr tillbaka till kommuner, landsting och skatter och stat som egenavgifter. Kostnaden kommer troligen att växa även efter år 2001. Detta beror dock på hur arbetslösheten bland de äldre förändras och på

vilka andra insatser görs för dem, inom arbetsmarknadspolitiken

som

och i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter.

l Övriga

regelforändringar i

arbetslöshetsförsäkringen

I utredningens förslag till en ny sammanhållen arbetslöshetsförsäkring ingår också ett antal andra förändringar innebär både ökade och

som minskade kostnader jämfört med reglerna för arbetslöshetsförsäkringen och KAS år 1996.

Förslag som ökar kostnaderna

Utredningen föreslår i avsnitt 5.3 att även arbeten delvis subvensom tionerats med arbetsmarknadspolitiska medel ska kunna kvalificera till en första ersättningsperiod i den försäkringen. Subventionen får nya dock inte överstiga 50 procent av lönekostnaden och lön enligt kollektivavtal eller motsvarande måste utgå. Under år 1996 kvalificerar enbart reguljära förvärvsarbeten till en första ersättningsperiod i arbetsoch KAS.

lösheltosförsälcringen

Undantaget är arbeten med rekryteringsstöd.

Utredningens förslag innebär att vissa beredskapsarbeten, anställ-

ningar och utbildningsvikariat liksom rekryteringsstöd kan kvalificera

till en första ersättningsperiod i den försäkringen. Utredningen

nya

m Från och med den 1januari 1997 kvalificerar inte heller arbeten med rekryteringsstöd för en första ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen eller KAS.

SOU 1996: 150 Ekonomiska och sociala konsekvenser 335

uppskattar att kostnaden för detta jämfört med 1996 års regler uppgår till 300 milj kr brutto år 1998. Av detta belopp tillfaller dock drygt 100 milj lcr kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgifter. Utredningen föreslår i avsnitt 5.7 att avstängningstiden för den som lämnar ett arbete utan giltig anledning blir 20 ersättningsdagar om anställningen varat längre än 10 dagar jämfört med 45 ersättningsdagar enligt 1996 års regler. Utredningen uppskattar att kostnaden för att

mildra avstängningsreglema uppgår till 200 milj kr året brutto år

om 1998. Av detta belopp kommer 75 milj kr tillbaka till kommuner, landsting och skatter och egenavgifter. stat som

Förslag som ger besparingar

Utredningen föreslår i avsnitt 5.4 att dagpenningen i inkomstbortfallsdelen arbetslöshetsförsäkringen grundas på den genomsnittliga förav värvsinkomsten under de senaste tolv månaderna före arbetslösheten,

med undantag för överhoppningsbar tid. Under år 1996 grundas

dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen i princip på inkomsten under de senaste fem månaderna före arbetslösheten. Utredningen uppskattar att den förändrade dagpenningberäkningen innebär besparing på 100 en milj kr året brutto och 60 milj kr netto från och med år 1998. om

Utredningen föreslår i avsnitt 5.6 att ersättningsperioden från

arbetslöshetsförsäkringen delas i delperioder på 200 ersättningsdagar. Varje delperiod inleds fem karensdagar. Utredningens förslag inneav bär besparing i förhållande till reglerna i arbetslöshetsförsäkringen en KAS. Utredningen kostnadsökning jämfört med reglerna för och en

uppskattar den samlade besparingen till 100 milj kr året brutto och

om drygt 60 milj kr netto år 1998. I avsnitt 6.8 föreslår utredningen att semesterersättning samordnas med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. En arbetslös ska vara skyldig att lägga ut den semesterersättning han erhållit från sitt tidigare arbete under den första delperioden med ersättning från arbetslöshetsförsälcringen. Under år 1996 kan arbetslös erhålla semesteren ersättning och arbetslöshetsersättning samtidigt. Utredningen uppskatatt samordningen semesterersättning och ersättning från arbetstar av löshetsförsälcringen besparing på 500 milj kr året brutto och ger en om drygt 300 milj kr netto år 1998.

H Under 1996 utgår fem karensdagar 300 ersättningsdagar i arbetslöshetsförper säkringen och fem karensdagar 150 ersättningsdagar i KAS. Från och med per den 1 januari 1997 utgår sex karensdagar.

336 Ekonomiska och sociala konsekvenser

Utredningen föreslår i avsnitt 5.3 att den överhoppningsbara tiden i arbetsvillkoret och vid beräkning av dagpenning maximeras till tre år. I

avsnitt 5.3 föreslår utredningen också att rätten att studera på deltid

med bibehållen arbetslöshetsersättning begränsas. I avsnitt 6.9 föreslår utredningen att möjligheten att uppbära inkomster från bisysslor vid sidan av arbetslöshetsersättningen begränsas. Alla dessa förslag inne-

bär besparingar jämfört med 1996 års gällande regler, men utredningen

svårt att bedöma besparingamas storlek. En mycket försiktig uppskatt-

ning beräknar den samlade besparingen av dessa tre förändringar till 100 milj kr om året brutto och drygt 60 milj kr netto år 1998.

Övriga förslag - samlad bedömning

Utredningen uppskattar att de samlade kostnadsökningama av de

förslag som beskrivs i detta avsnitt uppgår till 500 milj lcr brutto år 1998. De samlade besparingarna av förslagen i detta avsnitt uppgår till

800 milj kr år 1998. De samlade kosmadsölcningarna och besparingarna redovisas under rubriken övrigt i tabell 11.5.

11.5 Försäkringens utgifter vid högre

arbetslöshet

Berälmingarna i tidigare avsnitt utgick ifrån att arbetslösheten sjunker fram till år 2001. Detta avsnitt innehåller beräkningar över den nya

arbetslöshetsförsäkringens kostnader under antagandet att 1996 års

höga arbetslöshet blir bestående under period. Grundantagan-

samma

dena redovisas i tabell 11.10. Se även tabell 10.15.

Tabell 11.10 Alternativa samhällsekonomiska antaganden Procent

Grundantaganden 1996 1997 l 998 1999 2000 2001

Öppen arbetslöshet 7,7 7,7 7,7 7,7 7,7 7,7 Årliga löneökningar 5,6 4,5 4,l 4,0 4,0 4,0

Källa: Egna antaganden

SOU 1996: 150 Ekonomiska och sociala konsekvenser 337

Som framgår av tabell 11.11 blir utgifterna i arbetslöshetsförsäkringen betydligt högre om arbetslösheten fastnar på 1996 års höga nivå. Varje procentenhet öppen arbetslösheten betyder drygt fem miljarder kr i utgifter i arbetslöshetsförsäkringen.

Tabell 11.11 Den nya arbetslöshetsförsäkringens utgifter åren 1998

i

till 2001 vid oförändrad arbetslöshet Miljarder kr, löpande priser

1998 1999 2000 2001

Grundbelopp 23,7 24,0 22,7 23,5 i

i

E Summa 41,9 43,1 43,2 44,9

Källa: AMS samt egna beräkningar

Kostnadseffekterna av utredningens förslag på utgifter utanför arbetslöshetsförsälcringen redovisas i tabell 11.12.

Tabell 11.12 Övriga utgifter åren 1998-2001 vid oförändrad

arbetslöshet i Miljarder 10, löpande priser Ä 1998 1999 2000 2001 z

E

Förlängt efterskydd 0,0 0,0 0,0 0,3 Ändrade kostnader för ALU 0,3 0,4 0,0 0,1

l

Ändrade kostnader för 0,7 0,8 0,5 0,7

utbildningsbidrag

Summa 1,0 1,2 0,5 1,0

l För personer berättigade till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Källa: AMS samt egna beräkningar

338 Ekonomiska och sociala konsekvenser

Övriga

11.6 konsekvenser av den

nya

arbetslöshetsförsäkringen

Inledning

Utredningens förslag till sammanhållen arbetslöshetsförsäkring en ny ökar den ekonomiska tryggheten vid arbetslöshet, men ställer också högre krav på de som söker ersättning. Den arbetslöshetsförsäkringen ger på flera punkter ett bättre nya

skydd vid arbetslöshet än dagens ersättningssystem Inkomstbortfalls-

ersättningen samt den högsta och lägsta dagpenningen från försäkringhöjs och räknas årligen upp med löneutvecklingen på arbetsmarken naden. De särregler begränsar deltidsarbetslösas rätt att uppbära som arbetslöshetsersättning tas bort. Samtidigt skärps kraven för ersättning. Arbetsvillkoret i försäkringförlängs kraftigt och dagpenningen grundas på en längre arbetstid än en i dag. Förvärvsarbete längre tillbaka i tiden än fyra år berättigar inte till ersättning. En bortre gräns för den sammanlagda ersättningsrätten från försäkringen införs. Arbetslöshetsförsäkringen blir god men tidsbegränsad omställen ningsförsälcring för har tydlig anknytning till arbetspersoner som en marknaden. Personer har arbetat kort tid, är arbetslösa regelsom en bundet eller under mycket långa tider kommer inte att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen enligt samma villkor som i dag. Redan i dag fullt arbetsföra människor hänvisade är stora grupper till socialbidrag för sin försörjning. Utredningen vill undvika att de blir ännu fler. Genom speciell ersättning för nytillträdande, efterskydd en

för utförsäkrade och ett förlängt efterskydd för äldre långtidsarbetslösa

har utredningen försökt att garantera viss trygghet vid arbetslöshet även för med anknytning till arbetsmarknaden. grupper en svagare Ersättningen är lägre än ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen, avsevärt högre än dagens KAS. men

12 Arbetslöshetsförsäkringen och KAS enligt 1996 års gällande regler.

SOU 1996: 150 Ekonomiska och sociala konsekvenser 339

Kvinnor och män

Dagens skillnader

Arbetslösheten har varit högre bland män än bland kvinnor under 1990-talet. Skillnaden mellan könen har dock minskat sedan år 1994. I augusti 1996 fanns det fler inskrivna arbetssökande kvinnor än män på

arbetsfönnedlingarna. Arbetslösheten skiljer sig dock mellan

könen. Männen dominerar bland de som varit heltidsarbetslösa under långa tider. Kvinnorna utgör den stora majoriteten bland de deltidsarbetslösa. Skillnaderna i arbetslöshetens mönster mellan könen innebär att de förändringar i arbetslöshetsförsäkringen utredningen föreslår komsom mer att påverka kvinnor och män på delvis olika sätt.

Den bortre gränsen

Den bortre gräns för ersättningsrätten som utredningen föreslår kommer att i första hand beröra arbetslösa män. Om den bortre gränsen hade införts under 1995 hade närmare två tredjedelar de av som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen varit män. Män i glesbygd och män i övriga regioner utanför de tre storstäderna kraftigt var överrepresenterade bland de långvarigt arbetslösa år 1995. Kalendertidsgränsen på fyra år innebär att även deltidsarbetslösa kommer att beröras av den bortre gränsen. Utan denna skulle männen vara i ännu större majoritet bland de som riskerade att utförsäkras.

13Fler män än kvinnor är heltidsarbetslösa. Om hänsyn tas till den skillnaden var arbetslösheten fortfarande högre bland män än bland kvinnor i augusti 1996.

340 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: l 50

Tabell 11.13 Arbetslösa som skulle beröras av en bortre gräns och samtliga arbetslösa år 1995 fördelade efter kön och region Procent

Storstäder

Övriga landet 37 18 55 28 30 58

Riket 65 35 100 48 52 100

l Efter 860 ersättningsdagar eller fyra kalenderår. 2 Som uppbar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS. 3 Stödområde ett och tvâ samt det tillfälliga stödområdet. Källa: AMS samt egna beräkningar

Skillnaden i långtidsarbetslöshet mellan könen beror till stor del på att

den totala arbetslösheten högre bland män än bland kvinnor under var första halvan l990-talet. Andelen kvinnor bland de långtidsarbetsav lösa kan därför växa under de närmaste åren.

Ersättningsnivåer

Män har i genomsnitt högre löner än kvinnor och följaktligen har män i genomsnitt högre dagpenning från arbetslöshetsförsälqingen. Den genomsnittliga dagpenningen år 1996 är 461 kr för män och 408 kr för kvinnor. 29 procent männen hade den högsta dagpenningen, 564 lcr, av 14 mot procent bland kvinnorna. Utredningens förslag att höja inkomstbortfallsersättningen i försäkringen kommer därför ett större tillskott i kronor räknat för män än ge

för kvinnor. För lågavlönad arbetslös kan dock en höjd ersättning ha

en

större betydelse för den personliga ekonomin än för någon med högre

lön. En större andel männen har redan den högsta dagpenningen, en av

14 Baserat på utredningens urval 5000 arbetslösa AMS register år 1995 av ur omräknat till 1996 års ersättningsregler och lönenivåer.

Ekonomiska och sociala konsekvenser 341

i

l

större andel av kvinnorna kommer därmed att beröras av höjningen av inkomstbortfallsersättningen. Höjningen ersättningstaket kommer i första hand att beröra fler av män än kvinnor. Ett högre ersättningstak är dock på lång sikt också ett intresse för kvinnor i takt med att lönerna på arbetsmarknaden stiger.

Deltidsregler

I utredningens förslag finns inga speciella regler som begränsar rätten till arbetslöshetsersättning på deltid. Deltidsarbetslösa berörs dock av kalendertidsgränsen på fyra år på alla andra arbetslösa. samma sätt som Slopandet de speciella deltidsreglema gynnar främst kvinnor som av utgör än tre fjärdedelar alla deltidsarbetslösa. mer av

Överhoppningsbar tid

Utredningen föreslår att den s.k. överhoppningsbara tiden maximeras till tre år. Förvärvsarbete ligger längre tillbaka i tiden än fyra år som kan därmed inte kvalificera till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Detta gör det svårare att vara frånvarande från arbetsmarknaden under lång tid och samtidigt behålla rätten till arbetslöshetsersättning. Kvinnor planerat att föräldralediga under lång sammansom vara hängande tid berörs troligen i första hand. Begränsningen den överhoppningsbara tiden ger kvinnor en av anledning att inte frånvarande från arbetsmarknaden i allt för vara långa perioder utan att försöka behålla sin anknytning till yrkeslivet. Utredningen är övertygad att detta gynnar kvinnor på lång sikt. om

och äldre

Yngre

Dagens skillnader

Unga har naturliga skäl ett svagare fotfäste på arbetspersoner av marknaden än andra. Under år 1995 arbetslösheten dubbelt så hög var bland under bland i arbetskraften. Eftersom personer 25 år som övriga människor ofta inte har arbetat alls eller arbetat korta tider innan unga de blev arbetslösa har de också trygghet vid arbetslöshet. År sämre 1995 hade mindre än hälften av de arbetslösa under 25 år ersättning

342 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: 150

från arbetslöshetsförsäkringen. Mer än tre fjärdedelar av övriga arbets-

lösa hade ersättning från försäkringen.

Arbetsvillkoret

I utredningens förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring kan ingen få ersättning som grundas på förlorad inkomst respektive ersättning under en längre tid utan att ha haft en tydlig anknytning till arbetsmarknaden. Kravet på nio månaders arbete kommer sannolikt att i första hand göra det svårare för yngre att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Utredningens förslag till en speciell nytillträdandeersättning förbättrar dock situationen för yngre arbetslösa på flera sätt. Under år 1995 hade hälften av de arbetslösa mellan 20 och 24 år ersättning från KAS eller ingen ersättning alls. Arbetsvillkoret i nytillträdandeersättningen är kortare än i KAS och fler kommer därmed att vara berättigade till också betydligt högre dagens KAS. ersättning. Ersättningen är än i Förbättringama finansieras delvis av att ersättningstiden begränsas till 200 dagar utan möjlighet till förlängning. Utredningen anser att nytillträdandeersättningen främsta syfte är att hindra att unga arbetsföra människor blir beroende av socialbidrag. Den maximala tiden med nytillträdandeersättning hålls kort för att ge tydliga motiv att bryta arbetslösheten snabbt. Yngre människor har också störst möjlighet att göra de personliga anpassningar som kan bryta arbetslösheten, t.ex. att utbilda sig eller byta bostadsort.

Den bortre gränsen

Äldre löper mindre risk att förlora sitt arbete. Men de blir personer om arbetslösa har äldre människor svårare att komma tillbaka i arbete. Arbetslösa över 55 år är kraftigt överrepresenterade i den grupp som

varit oavbrutet arbetslösa i mer än tre år se diagram ll.1. Om arbets-

marknaden förbättras de närmaste åren, kommer troligen arbetslösheten i första hand att sjunka bland yngre människor. En bortre gräns för ersättningsrätten som får effekt under år 1999 kommer sannolikt att beröra äldre arbetslösa mer än andra. Diagram 11.1 visar alla arbetslösa som skulle beröras av en bortre gräns i arbetslöshetsförsäkringen på 860 ersättningsdagar eller fyra kalenderår vid årsskiftet 1995/96. En majoritet är relativt Över unga.

15 Se kapitel 4 i delbetänkandet. 16 295 kr dagen 230 kr dagen för KAS. om mot om

SOU 1996: 150 Ekonomiska och sociala konsekvenser 343

hälften av de långvarigt arbetslösa var yngre än 35 år och drygt två tredjedelar var yngre än 45 år.

Diagram 11.1 Arbetslösa som skulle beröras av en bortre gräns år 1995 fördelade efter ålder Procent

35 Arbetslösa som berörs av en bortre

30 gräns

W amtlugaarbetslösa

-25 år 25-35 år 35-45 år 45-55 år 55- år

Källa: AMS samt egna beräkningar

Inte än 15 procent de långvarigt arbetslösa äldre än 55 år. mer av var Av samtliga arbetslösa år 1995 var dock bara sju procent äldre än 55 år. De äldre är därmed kraftigt överrepresenterade bland de långvarigt arbetslösa. Detta styrker uppfattningen att äldre löper mindre risk att bli arbetslösa, de förlorar sitt arbete har de svårare att få ett men om nytt arbete. Risken är därför stor att de äldres andel av de långvarigt arbetslösa kommer att stiga under de närmaste åren. Utredningen föreslår därför i avsnitt 6.4 att långtidsarbetslösa som fyllt 58 år bör få möjlighet att uppbära ersättning motsvarande grund-

belopp fram till pensionen. Detta förlängda efterskydd ger en grund-

trygghet för äldre långtidsarbetslösa och undanröjer risken att de ska tvingas bli beroende av socialbidrag för sin försörjning. Det förlängda efterskyddet ger dock en lägre ersättning än arbetslöshetsförsäkringen och föreslås ligga utanför försäkringen.

344 Ekonomiska och sociala konsekvenser

Glesbygd och storstad

Dagens skillnader

Arbetslösheten är inte jämnt fördelad i landet. Arbetslösheten är högre i skogslänen i Sverige och lägre i storstäderna. En större andel av norra befolkningen i Sveriges glesbygder är beroende av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS under långa tider eller under delar av året.

Arbetsvillkoret

Ett arbetsvillkor på nio månader under det senaste året gör det svårare för arbetar i branscher som bara erbjuder sysselsättning personer som under delar av året att få ersättning från försäkringen. Personer som arbetar i säsongberoende yrken kommer inte att ha samma möjligheter i dag att använda arbetslöshetsersättningen som försörjning under som delar året. Detta kommer utan tvekan att större betydelse på av mindre orter, där det finns färre olika arbeten att välja mellan. I storstäder är möjligheterna större att kombinera kortvariga anställningar i flera yrken.

Den bortre gränsen

En fjärdedel de år 1995 varit oavbrutet arbetslösa i av personer som

än tre år bosatta i de nationella stödområdena se tabell

mer var

11.13. I samma område bodde bara drygt 13 procent av Sveriges

befolkning. En bortre gräns för ersättningstiden i arbetslöshetsförsäkringen kommer därför utan tvekan att beröra stödområdena mer än andra delar av landet.

17 Till de nationella stödområdena räknas Norrlands inland, delar Norrlandsav kusten, Bergslagen och Blekinge. Se proposition 1994/95:161 samt SFS 1994:771.

Angående författningsförslag

Många förändringar har lett till tidsbrist

Utredningen redovisar inte något eget författningsförslag i sitt slutbetänkande. Orsaken till detta är enbart tidsbrist. Under det dryga år som utredningen har arbetat har dels ett delbetänkande, dels ett huvudbetänkande tagits fram, vilka tillsammans behandlar samtliga de frågor

finns i kommittédirektiven. Under tiden har regeringen i sjul pro-

som positioner lagt förslag rör arbetslöshetsersättningen, nu senast i som slutet september i budgetpropositionen för år 1997. Riksdagen har av dessutom vid beslut regeringens förslag flera gånger ändrat i dessa. om Utredningen har försökt följa, analysera och beakta det stora antalet förändringar skett. Samtidigt har utredningen försökt hålla den som kurs direktiven Förutsättningarna för att göra konsekvenssom anger. 1 bedömningar utredningens förslag har dock radikalt skiftat under av

l utredningsarbetets gång. Allt detta har påverkat utredningens arbets-

å planering och tidsåtgång. Efter att delbetänkandet överlämnats till arbetsmarknadsministern i

E

början april 1996, bedömde utredningen att det inte skulle vara i av möjligt att till i september 1996 hinna med allt kvarvarande utredningsarbete inklusive författningsförslag, särskilt med tanke på det parallellt med utredningsarbetet pågående reforrnarbetet. Utredningen begärde därför i juni 1996 förlängd tid, i första hand för att hinna arbeta fram ett genomtänkt lagförslag. Detta beviljades inte. Den strategi då valdes att koncentrera på att göra huvudbetänsom var resurserna

lKompletteringsprop. 1994/95150

Prop. 1994/95:218 ang tillsyn m.m. Tillväxtprop. 1995/96:25 Kompletteringsprop. 1995/96:l50 Sysselsättningsprop. 1995/962222 och prop. 1995/96:207 Bugetprop. 1996/97:l.

346 Angående föifattningsförslag SOU 1996: 150

kandet så genomarbetat som möjligt, med tanke på den korta tid som återstod.

Ett genomtänkt lagförslag behövs

Utredningens avsikt har varit att lägga författningsförslag angående arbetslöshetsersättning. Utredningen anser att regelverket behöver struktureras om helt och hållet, modemiseras beträffande utformning och renodlas beträffande vad som ska tas in i lagtext respektive vad som bör stå i förordning och föreskrifter. En helt ny arbetslöshetsförsäkring med en annorlunda struktur än den nuvarande ska överföras till författningstext. Utredningen har ovan

i avsnitt 2.22 föreslagit två lagar införs för reglera den

att nya att nya

försäkringen. En lag bör innehålla regler om arbetslöshetsförsäkringen

och dess olika villkor etc. En annan lag bör reglera administrativa frågor som kassaorganisation, medlemskap, avgifter, överklagan och tillsyn m.m. Den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring bör inledas med klargörande av centrala begrepp i försäkringen och med en beskrivning av

försäkringens struktur, dvs. hur den är uppbyggd. Detaljbestäm-

melsema bör var och en ange vad som gäller för olika kategorier av försäkrade, t.ex. för arbetstagare respektive företagare, för deltids- respektive heltidsarbetslösa etc. Fler av reglerna än idag bör ingå i författningama. Genom att utredningens förslag till en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring medvetet bygger på dagens tudelade system, men samtidigt innebär en radikal omläggning, är det lätt att underskatta svårigheten att ta till sig det nya systemet. Utredningen har erfarit att dess förslag vid en förstahandsgranskning felaktigt kan tolkas som i stort sett identiskt med dagens system. Det krävs ett nämnare studium för att inse de strukturförändringar som ligger i förslaget och vilka konsekvenser detta får. Ett annat inslag som leder till ökad komplexitet och som kräver eftertanke är att det nu kommer att finnas flera delperioder med ersättning, inte bara en ersättningsperiod. Denna grundläggande förändring får en rad konsekvenser, som behöver klaras ut i lagtext. Det är av flera skäl mycket viktigt att författningsförslagen får hög kvalitet. De nya lagarna bör ha struktur gör att de i sina grunden som er kan ligga fast under lång tid. Omläggningen av kassaorganisationens

2 Under rubriken Både fler och färre preciseringar.

SOU 1996: 150 Angående författningsförslag 347

arbetsuppgifter m.m. är betydande. Att reglera detta på ett genomtänkt sätt kräver tid. Det nya regelverket ska också vara möjligt att hantera av dem som arbetar med försäkringen. För att möjliggöra remittering av utredningens förslag inom avsedd tid har inom arbetsmarlmadsdepartementet under september månad ett utkast till författningsförslag utarbetats. Utredningen har av tidsbrist inte kunnat ta ställning till förslaget. Det bifogas utan ställningstagande som bilaga

SOU 1996: 150 349

Förkortningar

Ak SEKO Arbetslöshetskassan för Service och Kommunikation AK-STAT Arbetslöshetskassestatistik AKU Arbetskraftsundersölcningama ALF-lagen Lagen 1973:370 om arbetslöshetsförsäkring ALU Arbetslivsutveckling AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AMSFS Arbetsmarknadsstyrelsens författningssamling BNP Bruttonationalprodukt EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska gemenskapema HINK SCB:s inkomstundersökningar för hushåll HÄNDEL AMS händelsedatabas ILO Internationella arbetsorganisationen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen KAS Kontant arbetsmarknadsstöd KAS-lagen Lagen 1973:371 om kontant arbetsmarknadsstöd LO Landsorganisationen i Sverige NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket OTA Offentliga tillfälliga arbeten för äldre Prop. Proposition RRV Riksrevisionsverket SACO Sveriges Akademikers Centralorganisation SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SCB Statistiska Centralbyrån SFS Svensk författningssamling SO Arbetslöshetskassomas samorganisation SOU Statens offentliga utredningar TCO änstemännens Centralorganisation

Jñüifuim

. :zu 1

01..

ilçifxêâ

. v ,. a

r l I l sou 1996:150 351

Bilaga

1 Kommittédirektiv

Innehållsförteckning

Sida Sammanfattning av uppdraget 352 Inledning en stabil arbetslöshetsförsäkring - 353 1 Långsiktigt finansierad arbetslöshetsförsäkring 354 2 Betona arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring 355 3 Arbetslöshetstörsälcringen skall hävda arbetslinjen 357 4 En sammanhållen arbetslöshetsersättning 359 5 En mer försäkringsmässig arbetslöshetsförsäkring 360 6 Enklare regelverk 360 7 Företagare, uppdragstagare mil. 361 8 En effektivare administration av försäkringen 361 9 Tillsyn av arbetslöshetskassorna 362 10 Arbetslöshetsersättningen och EU 362 11 Uppdraget m.m. 362

352 Bilaga 1

W

Kommittédirektiv

WE W

Arbetslöshetsersättningen en Dir

-

omställningsersättning

1995 : 92

Beslut vid regeringssammanträde den 15 juni 1995

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren skall lämna förslag till hur arbetslöshetsförsäkring en ny skall utformas. Det försäkringsmässiga inslaget i arbetslöshetsförsäkringen skall prövas. Syftet med försäkringen skall kompensera för förlorad arbetsinkomst. Reglerna i vara att försäkringen skall utformas så att de betonar försäkringens karaktär av omställningsförsälçring och samtidigt hävdar arbetslinjen och de försäkrades Reglerna skall bidra till flexibilitet på ansvar.

arbetsmarknaden och motverka flaskhalsar och inlåsningseffekter och

på det sättet ett tydligt inslag i tillväxtpolitik. Målet skall vara vara en

stabil arbetslöshetsförsäkring tål konjunktursvängningar. Den

en som skall långsiktigt finansierad. Utredaren skall också lämna förslag vara till förenklingar och renodling vissa huvudprinciper för av försäkringen. Företagares, uppdragstagares och frilansares och liknande ersättningsrätt skall klargöras. gruppers Utredaren skall vidare studera förutsättningarna för en sammanhållen försäkring innebär integrering av arbetslössom en hetsförsälcringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet. Utredaren skall lämna förslag tydliggör arbetslöshetsförsäkringens roll inom som

för den aktiva arbetsmarknadspolitiken och med den

ramen

utgångspunkten pröva frågor ersättningsnivåer, ersättningstak och

om ersättningsperiodemas längd. Utredaren skall även ta upp frågor om

vilka grundläggande principer skall gälla för

som arbetslöshetsersättning vid sidan deltidsarbete, de äldre av

arbetstagarnas situation och avgångsvederlag. Utredaren skall se över

arbetslöshetsförsäkringens roll vid säsongsarbeten och andra arbeten av tillfällig karaktär samt de studerandes anknytning till försäkringen. Klarhet behöver också skapas kring kravet på anträffbarhet under arbetslösheten samt begreppet att oförhindrad att ta arbete. vara

l

SOU 1996: l 50 Bilaga 1 353

Detsamma gäller skyldigheten att ta anvisat arbete och vilka kriterier som skall gälla för att ett anvisat arbete skall lämpligt. anses som

Inledning en stabil arbetslöshetsförsäkring -

Arbetslösheten har under de senaste åren fått omfattning saknar en som , motstycke i Sverige sedan 1930-talet. Under år 1993 uppfyllde mellan ; en femtedel och en fjärdedel av hela arbetskraften villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd. År 1994 fick drygt 850 000 personer en inkomstrelaterad ersättning och 140 000 ca personer kontant arbetsmarknadsstöd KAS med grundbelopp. Dessutom var det många som, utan att de under år 1994 fick 5 arbetslöshetsersättning, deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och ; fick sin dagpenning baserad på vad de skulle ha fått i annars

arbetslöshetsersättning.

En mycket stor andel av dem som år yrkesverksamma omfattas av lagen om arbetslöshetsförsäkring, dvs. de är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Vid sidan detta finns det kontanta av arbetsmarknadsstödet. Under andra halvåret 1994 lämnades en inkomstrelaterad ersättning inom ramen för det kontanta arbetsmarknadsstödet. Cirka 3 770 000 personer är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Antalet medlemmar fortsatte att öka även under år 1994. Arbetsmarknaden förändras ständigt vilket leder till att arbetslöshetsförsäkringens konstruktion och dess finansiering behöver ses över. I synnerhet under de senaste åren har förändringen varit drastisk. En effekt har varit uppbyggnaden ett mycket stort av underskott i arbetsmarknadsfonden på ca 85 miljarder kr t.o.m. budgetåret 1994/95. Försäkringen viktig del i den omställning utgör en som arbetslösheten innebär för den enskilde individen. Försäkringen är i

l också en betydelsefull stimulans för den strukturomvandling som

i ständigt pågår på den svenska arbetsmarknaden. Den senaste lågkonjunkturen har inneburit stora påfrestningar för många människor och därmed också för arbetslöshetsförsäkringen. Grunden till den nuvarande försäkringen lades år 1974 efter utredning hade sin en som utgångspunkt i 1960-talets arbetsmarknad. Sedan år 1974 har vissa lagjusteringar och förändringar av praxis gjorts för att anpassa försäkringen till de ändrade förhållandena. Den bygger alltjämt på rätten att erhålla inkomstrelaterad en ersättning vid arbetslöshet men också på den mycket tydliga skyldigheten att ta lämpligt anvisat arbete eller åtgärd. Målet för en ändrad arbetslöshetsförsäkring bör vara en konstruktion med bred

354 Bilaga 1

uppslutning, såväl politisk som från parterna på arbetsmarknaden. Den bör tåla konjunktursvängningar och vara ett tydligt inslag i en tillväxtpolitik samtidigt som den ger ett väl avpassat ekonomiskt stöd till den enskilde i den aktiva omställningsprocessen under den tid som behövs för att finna ett annat arbete. Mot denna bakgrund behöver de olika formerna arbetslöshetsersättning ses över i syfte att stärka av deras roll inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken. En särskild utredare tillkallas för att studera och lämna förslag till arbetslöshetsförsäkring som är bättre anpassad till den framtida en ny arbetsmarknaden och bättre mot den omställning av svarar arbetsmarknadspolitiken som har inletts. Utredaren bör också beakta vilka effekter som en ny arbetslöshetsfcirsäkring kan få för lönebildningen.

1 Långsiktigt finansierad arbetslöshetsförsäkring

En stabil arbetslöshetsförsäkring kräver långsiktigt stabil en fmansieringsmodell. Arbetsgivaravgifter och fmansierings-avgifter via arbetslöshetskassorna är två inkomstkällor. Historiskt har finansieringen arbetslöshetsförsäkringen varit av

uppbyggd kring modell utgår från en låg arbetslöshet. Den l

en som januari 1995 höjdes arbetsmarknadsavgiften från 2,12 till 4,32 procent vilket väsentligt förstärkte finansieringen. Flera år arbetslöshet inklusive personer i arbetsmarkav en nadspolitiska åtgärder på över 10 % har dock inneburit att det samlade underskottet för arbetslöshetsersättningen, inklusive utbetalning då kassamedlemmen eller den KAS-berättigade deltar i vissa

arbetsmarknadsåtgärder, vid utgången budgetåret 1994/95 kommer

av att överstiga 85 miljarder kr. Huvuduppgifter för den ekonomiska politiken är att skapa förutsättningar för hög tillväxt, full sysselsättning, låg arbetslöshet och stabila priser. Trots detta finns risken för att den öppna arbetslösheten under tid kommer på för svenska förhållanden hög nivå. en att vara en Utredaren skall lämna förslag till konstruktionen av och principerna för långsiktigt finansierad arbetslöshetsförsäkring på olika en arbetslöshetsnivåer, ersättningsnivåer och ersättningstak. Utredaren bör överväga olika modeller för huvudmannaskap och finansiering speglar ett gemensamt ansvar mellan arbetsgivare, arbetstagare som och stat.

SOU 1996: 150 Bilaga 1 355

2 Betona arbetslöshetsförsäkringens karaktär omställav ningsförsäkring

Utredaren skall belysa och redovisa arbetslöshetsförsäkringens

betydelse som tillfällig lösning vid ofrivillig arbetslöshet. en en Utredaren skall därvid klargöra betydelsen såväl ersättningsnivå, av

ersättningstak som ersättningsperiodemas längd och kvalificering till

en ny ersättningsperiod som faktorer för den arbetslöses motiv att öka sitt kunnande och kompetens samt att söka arbete och därmed begränsa arbetslöshetens längd. Reglerna skall så utformade att de uppnår vara det dubbla syftet att utgöra en god inkomsttrygghet samtidigt höga som krav ställs på den arbetslöse att snabbt finna plats på en ny en föränderlig arbetsmarknad. Utredaren skall belysa ersättningens funktion utifrån kravet på att

ge den en tydlig roll omställningsersättning. Utredaren skall

som en med dessa utgångspunkter lämna förslag inom följande områden

Arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete

En mycket stor andel av de arbetslösa uppbär arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete. Det rör sig dels om personer vars heltidsanställning har omvandlats till deltid på arbetsplats, dels samma personer som, i brist på annat, under arbetslösheten börjar en anställning med en lägre sysselsättningsgrad än den önskade.

Regeringen har i prop.l994/95:l5O aviserat vissa ändringar för den

som uppbär arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete. Utredaren skall göra översyn hela problematiken med en av arbetslöshetsersättning och deltidsarbete och lämna förslag till nya regler. Utgångspunkten skall vara att arbetslöshetsersättningen inte skall medverka till att stimulera utbudet på deltidsarbete och att den skillnad som kan förekomma i utbudet på deltidsarbete och efterfrågan på sådant arbete inte kan lösas genom arbetslöshetsersättning.

De äldre

Det är viktigt att understryka att det på arbetsmarknaden skall finnas plats för alla som vill och kan arbeta. ArbetslÖshets-ersättningen skall finnas ett skydd vid arbetslöshet bl.a till följd den ekonomiska som av

politiken och av strukturomvandlingar i näringsliv och offentlig

verksamhet. Den kan emellertid inte ensamt fylla denna roll. De regler som finns inom andra områden t.ex. arbetsrätten och dess turordningsregler får inte genom enskilda avtal mellan parterna ställas

356 Bilaga 1 SOU 1996: 150

sidan i förvissningen att arbetslöshetsersättningen träder in. om Utredaren bör också pröva om försäkringens regler kan ges en konstruktion stödjer arbetstagaren i hans eller hennes anställning som och motverkar eventuella påtryckningar att lämna sitt arbete till förmån för de I prop.1994/95:150 aviserade regeringen en yngre. särskild utredning för att göra bred analys av de äldres situation på en arbetsmarknaden. Utredaren skall lämna förslag angående de äldre i samråd med denna utredning. Utredaren skall i sitt förslag om arbetslöshetsersättning alltså ta hänsyn till de förändringar i reglerna förtidspension nyligen presenterats. I detta sammanhang skall om som även det som sägs i avsnitt 3 beaktas.

Ungdomar

Utredaren skall också studera effekterna av en eventuell lägsta åldersgräns för arbetslöshetsersättning.

Avgångsvederlag m.m.

Det har blivit allt vanligare att arbetstagare säger upp sig från sin

anställning och får ett avgångsvederlag. Utredaren skall lämna förslag

till regler klargör hur avgångsvederlagen lämpligen ska påverka som rätten till arbetslöshetsersättning.

Återkommande tidsbegränsade arbeten

Många verksamheter är säsong- eller tillfällig karaktär. Utredaren av skall lämna förslag till åtgärder medför att arbetslöshetsersättning som inte blir ett stående inslag inom de branscher där verksamhet inte bedrivs året eller på annat sätt inte är kontinuerligt. om

Uppdragstagare, frilansare m.

Inom många yrken finns arbetar som uppdragstagare, grupper som frilansare m.fl. Utvecklingen på arbetsmarknaden har medfört en

kraftig ökning antalet uppdragstagare med skiftande

av arbetsförhållanden. Utredaren skall studera och lämna förslag om hur skall på uppdragstagama, frilansarna och liknade grupper vad man se gäller arbetslöshetsersättning.

Studerande

För att få ersättning från arbetslöshetskassa krävs dels att en arbetsvillkoret är uppfyllt, dels att sökanden har varit medlem i en

Bilaga 1 357

arbetslöshetskassa under minst ett år. Emellertid medger dagens regler att medlemstiden till övervägande del får fullgöras under tid då medlemmen endast ägnar sig studier. Det är i dag möjligt att under studietiden få inträde i en arbetslöshetskassa under ett tillfälligt arbete på i genomsnitt 17 timmar per vecka under några veckor. Efter avslutade studier efter fyllda 25 år får studietiden överhoppas och arbetslöshetsersättningen kan baseras på kortare sommararbete eller tillfälligt arbete vid sidan studierna. Ersättning kan i vissa fall betaav las ut för dem som söker och inte erhåller arbete under sommaruppehåll i studierna. Dagens regler medger även att hel arbetslöshetsersättning betalas ut vid studier på deltid. Utredaren bör se över och lämna förslag till hur dels medlemsvillkoret dels rätten till ersättning bör utformas för personer som till övervägande del studerar.

Bisysslor och biinkomster

Inom arbetslöshetsförsäkringen finns regler om att man i vissa fall skall bortse från arbete som utförts vid sidan av annat arbete. Det gäller dels vid beräkning av dagpenning och dels så att heltidsersättning kan utbetalas även om visst sidoarbete fortfarande utförs. Denna regel tillämpas under vissa förhållan-den även när en företagare har drivit flera verksamheter. Utredaren skall överväga det finns anledning om att göra någon förändring av dagens regler i de fall då bisysslan eller biinkomsten är av större omfattning eller uppgår till betydande belopp.

3 Arbetslöshetsförsäkringen skall hävda arbetslinjen

Arbetslinjen utgör en omistlig del av svensk aktiv arbetsmarknadspolitik. Dess yttersta syfte är att via aktiva åtgärder i form av bl.a. förmedlingsinsatser, kompetens- och kunskapshöjning underlätta de arbetslösas återinträde på den ordinarie arbetsmarknaden. Under tiden av omställning kompenserar arbetslöshetsförsäkringen inkomstbortfall av förvärvsarbete. Utredaren skall lämna förslag till hur arbetslinjen ytterligare skall framhållas och öka de arbetslösas möjligheter att återgå till reguljärt förvärvsarbete. Tydligheten måste öka i kontraktet mellan den arbetslöse och samhället om skyldigheten att stå till arbetsmarknadens förfogande för att få ersättning. Individen måste veta vilka rättigheter och skyldigheter som är förknippade med att få arbetslöshetsersättning. Regelverk bör leda till att den arbetslöse aktiveras och därmed så snart som möjligt åter kommer i arbete samt

att kraven på uppföljning och utvärdering garanteras.

358 Bilaga 1

l

l

I detta sammanhang skall utredaren studera principerna för den arbetslöses rätt till arbetslöshetsersättning eller motsvarande belopp när han eller hon deltar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Arbetslöshetsersättningen är avsedd att vara ett ekonomiskt skydd under den tid då den arbetslöse aktivt söker ett nytt arbete. Utredaren skall lämna förslag till hur arbetslöshetsersättningen ytterligare kan understödja arbetslinjen med tyngdpunkt på följande områden.

Kontakterna med arbetsförmedlingen

Under senare år har belastningen på arbetsförmedlingen ökat vilket lett till att det går lång tid mellan de avtalade besöken. Det kan dock många gånger finnas ett behov för arbetsfönnedlaren att snabbt komma i kontakt med den arbetslöse även under tiden mellan de avtalade besöken. Klarhet behöver skapas både kring vilka krav på

anträffbarhet som bör ställas på den arbetslöse och vilka krav som bör

ställas på arbetsförmedlingen när det gäller kontakterna med de arbetslösa.

Att oförhindrad att ta arbete och aktivt söka arbete vara F örsäldingskassan och arbetsgivaren har rehabiliteringsansvar för den på grund sjukdom inte kan fortsätta sitt arbete, som av arbetsförmedlingen har för andra grupper som är arbetslösa. ansvar Villkor i ett trygghetssystem kan ha betydelse för hur effektiva åtgärderna i angränsande trygghetssystem kan vara. För en långtidssjuk som saknar arbete är drivkraftema för rehabilitering svaga om den som tillfrisknar riskerar arbetslöshet utan någon rätt till ersättning. Detta är ett exempel bland flera på frågor som rör samspelet mellan sjuk- och arbetsöshetsförsäkringama. Andra konkreta frågor rör kvalifikationsregler samt försäkrad inkomst. Utredaren bör analysera huruvida dessa skillnader är rationella eller kan behöva ändras. Rätten till arbetslöshetsersättning förutsätter att den sökande är oförhindrad att ta ett förvärvsarbete vilket innefattar både förmåga och vilja att ta ett nytt arbete. Utredaren skall överväga om det inom arbetslöshetsförsäkringen bör regleras att arbetsförmedlingen tillsammed den arbetssökande och eventuellt företag och kommun skall mans upprätta handlingsplaner eller liknande. Dessa kan exempelvis omfatta åtgärder via utbildning, kompetenshöjning och arbetssökande som leder till ett arbete. På så sätt skulle tydligheten i kontraktet vad gäller rättigheter respektive skyldigheter for individ, företag och stat kunna öka.

Bilaga 1 359

Lämpligt arbete

Arbetsförmedlingens främsta uppgift är att se till att de arbetssökande

snabbt får ett arbete som så nära möjligt ansluter till deras som

önskemål och förutsättningar, samt att lediga platser blir tillsatta snabbt. Arbetslöshetsförsälcringen är inte yrkesförsäkring. Detta

en innebär att den arbetslöse inte med bibehållen rätt till

arbetslöshetsersättning kan avvisa erbjudande om arbete inom något annat område. Under årens lopp har det bildats omfattande praxis

en kring frågan vad skall ett lämpligt arbete. Utredaren om som anses vara skall studera och vid behov lämna förslag till förändringar i detta som avseende förstärker incitamenten för den arbetslöse att återgå i

reguljärt arbete. Det gäller bl.a frågor om lön, eventuellt byte yrkes-

av område restid och eventuella krav på flyttning m.m. ,

Att avvisa erbjudande lämpligt arbete

om

Redan i dag finns en skyldighet för arbetsförmedlaren att meddela

arbetslöshetskassan i de fall den arbetslöse avvisar erbjudande om lämpligt arbete, arbetsmarknadsutbildning eller arbetslivsutveckling. Detta är en grannlaga och många gånger obehaglig uppgift. Inte desto

mindre är den nödvändig för att upprätthålla respekten för arbetslöshetsersättningen och betona att arbetslöshetsersättning endast utbetalas till den som är ofrivilligt arbetslös. Utredaren skall studera och vid behov lämna förslag till dels till förbättrade rutiner vid meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt dels hur påföljden att av

avvisa erbjudande om lämpligt arbete eller någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd bör vara konstruerad.

4 En sammanhållen arbetslöshetsersättning

Det finns i dag två separata systern för arbetslöshetsersättning; Arbetslöshetsförsälcringen som bygger på medlemskap i en arbetslöshetskassa och det kontanta arbetsmarknadsstödet KAS som administras av Arbetsmarknadsverket. KAS lämnas till den inte som

är medlem i arbetslöshetskassa arbetat i viss omfattning eller

en men slutfört vissa studier. KAS lämnas också till den är medlem i som en arbetslöshetskassa inte varit medlem i tillräckligt lång tid för att men vara berättigad till ersättning från arbetslöshetskassan. Regelverken för KAS och kassaersättning överensstämmer till stora delar varför det bör övervägas att på ett eller annat sätt samordna dessa verksamheter.

Utredaren skall studera förutsättningarna och lämna de förslag

som

360 Bilaga 1 SOU 1996: 150

l

studierna ger anledning till för en sådan sammanhållen arbetslöshetsersättning. Cirka 120 000 har valt att stå utanför försäkringen. Det är personer oklart varför dessa personer står utanför och frågan bör därför utredas närmare. En enkel kartläggning borde kunna ge svar på orsakerna till detta och bilda underlag för lösningar för dem som i dag står utanför den frivilliga försäkringen.

5 En mer törsäkringsmässig arbetslöshetsförsäkring

Inriktningen och omfattningen av det försäkringsmässiga inslaget i arbetslöshetsförsäkringen bör prövas. Huvudinriktning skall liksom hittills att den som har blivit arbetslös på grund av att han eller vara hon har förlorat sitt arbete skall kompenseras enligt inkomstbortfallsprincipen. Utredaren skall överväga vilka krav det finns anledning att ställa på minsta anställningstid för rätt till upp inträde bör också studera effekterna i en arbetslöshetskassa. Utredaren att göra koppling mellan inträdet i försäkringen och av en arbetsvillkoret. Utredaren skall också studera hur ett delat för finansieringen ansvar arbetslöshetsersättningen mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat av bör utformat. Utredaren bör i sitt analysarbete använda den vara forskning finns arbetslöshetsförsälcringens roll för som om arbetsmarknadens funktionssätt. Regeringen har i l994/95:l50 aviserat under hösten prop. att man 1995 att återkomma till riksdagen med förslag om att avser arbetsvillkoret skall uppfyllt enbart förvärvsarbete för en vara genom

första ersättningsperiod. Regeringen avser också att återkomma i

frågan avstängningstidens längd, bl.a. i de fall då den arbetslöse om sagt upp sig själv.

6 Enklare regelverk

Arbetslöshetsförsäkringen är viktig för de förvärvsarbetandes trygghet i de fall de skulle förlora sitt arbete. Reglerna bör därför vara utformade på ett sådant sätt att de försäkrade på egen hand kan sätta sig in i giundema för försälqingen. Utredaren skall lämna förslag till de författningsförändringar krävs för att uppnå förenklingar och som renodling av vissa huvudprinciper för försälqingen.

Bilaga 1 361

7 Företagare,uppdragstagare m.fl.

Det finns i dag 40 arbetslöshetskassor, de flesta för anställda, några för företagare och några för både företagare och anställda. I praktiken finns företagare i alla arbetslöshetskassor. Det beror till stor del på att även det finns en regel om att man får stå kvar i en om arbetslöshetskassa under 6 månader efter det att man lämnat kassans verksamhetsområde så väljer många medlemmar att stå kvar i sin gamla kassa trots att de startat egen verksamhet. Det kan också vara så att medlemmen är anställd på deltid och driver ett företag på deltid. Inom arbetslöshetsförsäkringen har sedan länge tillämpats ett företagarbegrepp som skiljer sig från det som gäller inom andra områden. Till exempel anses den vara företagare som arbetar i sitt eget aktiebolag även om han formellt är anställd där. Många av dem som är uppdragstagare, frilansare m.m. arbetar i dag under former som till viss del liknar företagares och till andra delar liknar anställdas. En mellanställning har också de som organiserar sitt arbete ett kooperativ. I företagandets villkor ingår att det kan genom uppstå kortare eller länge perioder då företaget inte ger sin ägare någon sysselsättning och därmed inte heller någon inkomst. Detsamma gäller vid frilansverksamhet. I samband med lågkonjunkturen har många företagare begärt arbetslöshetsersättning eftersom de inte haft någon lönsamhet i sitt företag. De har samtidigt många gånger velat behålla sitt företag möjlighet att kunna nya uppdrag som ett som en alternativ till anställning. Utredaren skall överväga företagarnas situation och på vilket sätt deras försäkringsbehov bäst organiseras. Utredaren skall därvid beakta såväl konkurrensaspekter som kontrollfrågor samt de intressekonflikter som kan uppstå i önskemålet att återuppta den egna verksamheten och att söka en anställning kanske hos konkurrent. Utredaren skall vidare redovisa hur man skall se på en uppdragstagare och frilansare i arbetslöshetsförsäkringen.

8 En effektivare administration av försäkringen

De flesta kassor har i dag datorstöd i sin handläggning och ett gemensamt utbetalningssystem. Initiativ har tagits till ytterligare rationalisering. Målet bör också vara samverkan / samordning med andra systern vad gäller utbetalning olika former av ersättning för av att förhindra dubbel utbetalning. Utredaren skall redovisa förslag som ger en rationellare och effektivare administration.

362 Bilaga I J

9 Tillsyn av arbetslöshetskassorna

Arbetslöshetskassoma är ekonomiska föreningar som anförtrotts administration av arbetslöshetsförsäkringen för sina medlemmar. Regeringen har i prop. l 994/95 l 8 En effektivare arbetsmarknadspolitik föreslagit en ändrad ordning för överklagande av beslut från arbetslöshetskassorna och KAS-regionema.

Överklagandet skall gå till länsrätten i stället för att som nu till

Arbetsmarknadsstyrelsen. Utredaren skall med anledning av detta lämna förslag till hur tillsynen och därmed upprätthållandet av regler och krav som kännetecknar arbetslöshetsförsäkringen skall utformas och vem som skall utöva tillsynen, samt vilka befogenheter som skall ges den myndighet som kommer att utöva tillsynen.

10 Arbetslöshetsersättningen och EU

Utredaren skall belysa den svenska arbetslöshetsersättningen i ett EUperspektiv. I det sammanhanget har rätten till inträde i en svensk arbetslöshetskassa central roll liksom reglerna för det kontanta en arbetsmarknadsstödet.

11 Uppdraget m.m.

Utredaren skall senast den 29 februari 1996 lämna en delrapport. Utredarens slutrapport skall avlämnas senast den 30 september 1996,

utredaren är oförhindrad att dessförinnan lämna förslag till

men utformning av delar av försäkringen. Utredaren kan, förutom sekreterare, till sig knyta sakkunniga och experter. Utredaren bör under arbetets gång, i den omfattning som utredaren finner lämplig, samråda med arbetsmarknadens parter, politiska partier samt de myndigheter och organisationer som berörs av försäkringen.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv dir 1994:23 till

samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden. Utredaren skall också följa regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir1992:50 och jämställdhets-politiska konsekvenser

dir 1994:124.

Utredaren skall samråda med beredningen för en ny ordning för

sjuk- och arbetsskadeförsäkringama dir 1993:44 och dir. 1993:119,

kommittéen arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning om

SOU 1996: 150 Bilaga 1 363

och avgränsning dir. 1994:132 och 1995:33, samt kommissionen om

den svenska arbetsrätten dir 1995:30 för att i den mån så krävs söka

samordning med deras arbete och förslag.

Arbetsmarknadsdepartementet

2 Bilaga

Översikt över förändringar i det

stödet vid arbetslöshet kontanta

juni - september

Innehållsförteckning

Sida l Riksdagens beslut den 12 juli 1996 om förändringari arbetslöshetsförsäkringen och KAS 366 2 Förslag i budgetpropositionen för år 1997 370

i

366 Bilaga 2 j

l

1 Riksdagens beslut den

juli 1996 om förändringar i arbetslöshetsförsäkringen och

KAS

Inledning

Våren 1996 lämnade regeringen en propositionl, den s.k.

sysselsättningspropositionen, i vilken man b1.a. föreslog ett flertal

förändringar i ALF-lagen och KAS-lagen. Syftet med de föreslagna

förändringarna var enligt regeringen b1.a. att tydligare markera arbetslöshetsersättningens karaktär av omställningsersättning. Vid Finansutskottets och Arbetsmarknadsutskottets behandling av

förslagetz framfördes kritik mot förslaget och utskotten föreslog att

vissa justeringar skulle göras. Riksdagen fattade den 12 juli 1996 beslut i enlighet med de av regeringen föreslagna förändringarna jämte justeringar. I det följande redogörs för några de särskilda åtgärder av som

riksdagen beslutat om för att sänka arbetslösheten. Vidare redovisas de

förändringar av ALF-lagen respektive KAS-lagen som kommer att träda i kraft den 1 januari 1997.

Särskilda arbetslösheten

åtgärder mot

Offentliga tillfälliga arbeten för äldre OTA

I syfte att stödja äldre långtidsarbetslösa införs fr.o.m. den 1 januari 1997 en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd benämnd offentliga tillfälliga arbeten för äldre OTA. För kunna erhålla denna åtgärd krävs att den arbetslöse är över 55 år och att han eller hon har rätt till arbetslöshetsersättning. Vidare krävs att den arbetslöse har varit

inskriven på arbetsförmedlingen i två år. Åtgärden ska bestå av ett

lProp. 1995/962222.

2 Finansutskottets betänkande 1995/96:FiU15.

Bilaga 2 367

offentligt arbete inom kommun, landsting eller staten. Den som deltar i en sådan åtgärd ska få ett aktivitetsstöd som motsvarar nivån på

arbetslöshetsersättningen. Åtgärden ska anvisas av arbetsförmedlingen

och är planerad att finnas under åren 1997 och 1998. De personer som har anvisats OTA ska inte anses som arbetstagare i annat avseende än när det gäller arbetsmiljölagen.

Särskilt utbildningsbidrag

Regeringen förklarade i sysselsättningspropositionen att den hade för avsikt att fr.o.m. den l juli 1997 införa ett särskilt utbildningsbidrag för arbetslösa är mellan 25 och 55 år. Dessa ska under högst ett som studieår kunna studera på motsvarande grundskole- eller gymnasienivå med ett särskilt utbildningsbidrag. Nivån på det särskilda utbildningsbidraget ska motsvara nivån på arbetslöshetsersättningen. Även anställda mellan 25 och 55 år har förvärvsarbetat under som minst fem år motsvarande möjlighet, förutsatt att berörda lokala ges parter har slutit avtal, där arbetsgivaren åtar sig att som ersättare

anställa långtidsarbetslös inskriven på arbetsförmedlingen.

en person Regeringen har avviserat i budgetpropositionen kommer med att man ytterligare preciseringar. Ett närmare förslag om införande av det särskilda utbildningsbidraget presenteras i budgetpropositionen för år 1997.

Förändringar i ALF-lagen respektive KAS-lagen

Genom de beslutade förändringarna kom de båda regelverken att få en delvis struktur. De huvudsakliga förändringarna i de båda ny

regelverken arbetsvillkor, ersättningstid, ersättningsperiod,

avser karenstid och beräkning av dagpenning.

Arbetsvillkor

Genom regeländringarna förändrades systematiken i fråga om arbetsvillkoret. De nuvarande reglerna är uppbyggda på det sättet att kvalificerar sig för ersättning antingen genom förvärvsarbete man

arbetsvillkor eller s.k. jämställd tid. Med jämställd tid avses

genom bl.a. tid i arbetsmarknadsutbildning. Före den l januari 1996 innebar

reglerna att s.k. jämställd tid i princip var kvalificerande på samma sätt förvärvsarbete. Genom den lagändring genomfördes vid

som som årsskiftet 1995/96 kunde jämställd tid enbart kvalificerande för vara

368 Bilaga 2

den som redan hade påbörjat en ersättningsperiod. Innebörden dessa av

förändringar var att i princip endast reguljärt arbete skulle kunna

kvalificera till en första ersättningsperiod. Från och med den 1 januari 1997 slopas begreppet jämställd tid. I stället kommer lagregleringama att bygga på två olika slag av arbetsvillkor. För att kvalificera sig för ersättning första gången krävs att den arbeslöse har uppfyllt ett arbetsvillkor. Det är endast reguljärt förvärvsarbete som kan kvalificera första gången. Vissa subventionerade anställningar ska alltjämt kunna kvalificera som anställningar för arbetshandikappade. Däremot kommer subventionerade arbeten anställningar med relcryteringsstöd och som utbildningsvikariat inte att betraktas som reguljärt arbete i detta fall. Vidare skärps kravet på den mängd arbete den arbetslöse måste som ha utfört för att uppfylla arbetsvillkoret. För att erhålla ersättning från arbetslöshetsförsäkringen kommer att krävas att den arbetslöse tolv månader omedelbart före det att han eller hon anmälde sig till arbetsförmedlingen har arbetat minst nio månader. Endast månad under vilken arbete har utförts i minst 80 timmar får räknas. För det fall det föreligger särskilda skäl får regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, besluta att den arbetslöse får tillgodoräkna sig månader med färre arbetstimmar. Sistnämnda undantag rör de fall en arbetstagare har ett halvtidsarbete inom ett kollektivavtalsområde där den normala arbetstiden är kortare än 40 timmar per vecka. Även när det gäller KAS skärpning arbetsvillkoret. För görs en av att få rätt till KAS första gången krävs att den arbetslöse under en ramtid av tolv månader förvärvsarbetat i sex månader. I likhet med kvalificeringsreglema i ALF-lagen räknas bara månader under vilken den arbetslöse har förvärvsarbetet minst 80 timmar om inte annat är föreskrivet. Utbildningsvillkoret ändras inte. För att kvalificera sig för en ny ersättningsperiod med arbetslöshetsersättning eller KAS ska den arbetslöse uppfylla ett nytt arbetsvillkor. Kvalifikationstiden för en ny ersättningsperiod skärps något. Det nya arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse inom en ramtid av tolv månader omedelbart före ansökan om den nya ersättningsperioden under minst sex månader ska ha utfört förvärvsarbete. Villkoret kan även uppfyllas genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder, OTA, studier med särskilt utbildningsbidrag m.m. Hänsyn tas endast till månad då förvärvsarbete eller annan kvalificerande verksamhet utförts under minst 80 timmar. Däremot har den möjlighet som finns i dag att kvalificera sig till en ytterligare ersättningsperiod med KAS, genom att i enskilt hem ha vårdat åldring eller handikappad i sådan utsträckning att han eller hon varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande, tagits bort.

SOU 1996: 150 Bilaga 2 369

Vid bestämmandet av arbetsvillkoret ska tillämpa man samma regler som tidigare vad gäller överhoppningsbar tid. De förändringar som har gjorts i denna del är endast redaktionell karaktär. av

Ersättningsperioder och ersättningstid

Alla ersättningsperioder ska omfatta 300 ersättningsdagar både för den som uppbär arbetslöshetsersättning och för den som uppbär KAS. Reglerna för KAS anpassas således till de regler som gäller för arbetslöshetsförsäkringen. Vidare tas de nuvarande särreglema för arbetslösa som är äldre än 55 år och som innebär att dessa erhåller längre ersättningsperioder bort. I ersättningsperioden ska inräknas dagar då den ersättningsberättigade arbetslöse har deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller i en utbildning av annat slag än arbetsmarknadsutbildning med särskilt utbildningsbidrag. Liksom tidigare har den arbetslöse rätt att fortsätta på sin pågående period om han eller hon åter blir arbetslös inom tolv månader 365 dagar från det att han eller hon senast uppbar ersättning. Om ersättningsperioden gått till ända och den arbetslöse under perioden uppfyllt ett nytt arbetsvillkor, lämnas ersättning under ytterligare en period. Liksom tidigare ska karens läggas ut igen. Den nya perioden räknas tidigast från det att den föregående ersättningsperioden tog slut eller upphörde på annat sätt. I syfte att införa begränsning i ersättningsrätten införs ett nytt en begrepp som benämns ersättningstid. Ersättningstiden anger hur länge en arbetslös kan uppbära arbetslöshetsersättning omväxlande med arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m. Ersättningstidens längd är tre år och den börjar löpa fr.o.m den första karensdagen. För den som kvalificerar sig till KAS genom utbildningsvillkoret börjar ersätttningstiden att löpa den första ersättningsdagen i den första ersättningsperioden inom ersättningstiden. Om den arbetslöse under ersättningstiden utför reguljärt förvärvsarbete eller utbildning som inte är arbetsmarknadsutbildning förlängs ersättningstiden. Ersättningstiden får dock inte överstiga fyra ar.

Karens

Varje ersättningsperiod ska föregås av en karenstid. Karenstiden utökas av besparingsskäl från fem till sex dagar.

370 Bilaga 2

Dagpenningberäkning

Dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen ska fastställas enligt nya principer. Dessa innebär att beräkningsreglema skärps. Den

ersättningsgrundande inkomsten ska utgöra ett genomsnitt av den

arbetslöses inkomster av förvärvsarbete under tolv månader omedelbart före anmälan arbetslöshet hos arbetsförmedlingen. om Normalarbetstiden beräknas ett genomsnitt arbetstiden under som av hela denna tid. Till skillnad från vad gäller för arbetsvillkoret ska man, enligt som riksdagens beslut, vid bestämmande av normalarbetstid, förutom i

vissa fall, inte beakta s.k. överhoppningsbar tid. Undantagsfallen är när

den försäkrade har varit förhindrad att arbeta p.g.a. sjukdom eller vård eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt tvâ år. av

Övergångsbestämmelser

Som framgår ska förändringarna i ALF-lagen och KAS-lagen av ovan träda ikraft den 1 januari 1997. Vad gäller bestämmandet av

ersättningtidens längd och längden den ersättningsperiod som löper

av vid i lqaftträdandet gäller följ ande. För den den 1 januari 1997 har löpande ersättningsperiod, som en ska ersättningstiden ha börjat löpa den 1 januari 1996 eller vid anses den tidpunkt då ersättningsperioden påbörjades. Den löpande senare

ersättningsperiodens längd bestäms enligt de regler som gällde före den

1 januari 1997.

i för år 19973

2 Förslag budgetpropositionen

Den 12 september 1996 lämnade regeringen sitt förslag till statsbudget för år 1997. I propositionen återkom regeringen, som aviserats i

sysselsättningspropositionen, med förslag på riktlinjer för det särskilda utbildningsbidraget. Vidare föreslogs vissa förändringar vad gäller

beräkning dagsförtjänsten i ALF-lagen samt den av

arbetsmarknadspolitiska åtgärden OTA. Vad gäller sättet att beräkna dagsförtjänsten föreslog regeringen att inte heller heltidsstudier och fullgörande av totalförsvarsplikt ska räknas in i ramtiden för fastställande dagsförtjänst och

av normalarbetstid.

3 Prop. 1996/97:1.

Bilaga 2 371

Regeringen föreslog att införandet OTA ska tidigareläggas till av den l november 1996. Vidare föreslogs att ett Stimulansbidrag på 45 kronor per dag ska utbetalas till den som deltar i ett offentligt skyddat arbete.

3 Bilaga

Historik angående Företagares ställning i

arbetslöshetsförsäkringen

Innehållsförteckning

Sida 1 Inledning 374 2 Socialvårdskommitténs betänkande om en obligatorisk

-

374 Bilaga 3

1 Inledning

I denna bilaga redovisas de förslag till förändringar lagts fram som samt de förändringar skett angående företagares rätt att omfattas som av arbetslöshetsförsäkringen och erhålla ersättning vid arbetslöshet. Redogörelsen omfattar ett flertal betänkanden och propositioner från 1940-talet och fram till i dag. Den första lagstiftningen om en frivillig arbetslöshetsförsäkring som infördes år 1935 omfattade inte företagare. Detta framgick t.ex. av att den som under än fem månader året varit verksam mer om som självständig företagare inte hade rätt till inträde eller fick stå kvar som medlem i arbetslöshetskassan. Detsamma gällde för den som använts

till arbete av make, förälder eller adoptant, barn eller adoptivbam.l

Genom bl.a. dessa bestämmelser avgränsades i princip den frivilliga försäkringen till att endast omfatta utförde avlönat arbete personer som för annans räkning, dvs. arbetstagare.

2 Socialvårdskommitténs betänkande om en

obligatorisk försäkring

År 1948 avlämnade Socialvårdskommittén sitt betänkande "Lag om

obligatorisk arbetslöshetsförsäkring i vilket kommittén presenterade

två förslag till framtida utformning av arbetslöshetsförsäkringen. Kommittén fann bl.a. att försäkringen i princip borde omfatta både företagare och arbetstagare. Två omständigheter var avgörande för kommitténs ställningstagande att företagarna skulle omfattas arbetsav löshetsförsäkringen. Den ena var att om den obligatoriska försäkringen infördes, så skulle företagarna komma att påföras socialförsäkringsavgifter och därmed bidra till finansieringen försäkringen. Den av andra var att man räknade med att utnyttjandet av försäkringen skulle bli ringa från företagarnas sida. För att bestämma vem som skulle anses som företagare skulle det civilrättsliga arbetstagarbegreppet användas. Kommittén diskuterade

om företagarna skulle kunna ansluta sig till försäkringen. Eftersom det

7 § förordningen den 15 juni 1934 om erkända arbetslöshetskassor arbetslöshetskasseförordningen. 2 SOU 1948:39.

SOU 1996: 150 Bilaga 3 375

i regel var bäst att bereda en arbetslös person hjälp att fortsätta inom sitt tidigare verksamhetsområde, så var det bättre att företagare en erbjöds lån eller annat bidrag till rörelsen, för att på så sätt få möjlighet att i mera ekonomiska former återuppta sin nedlagda verksamhet. Men detta borde enligt kommitténs mening ske i ordning än inom annan arbetslöshetsförsäkringen. Om en företagare däremot uppfyllde vissa uppställda villkor, som även gällde för arbetstagare vid arbetslöshet, som att vara anmäld vid arbetsförmedlingen och att vara skyldig att söka alla sorters arbete, kunde detta innebära att ersättning skulle kunna utgå även till en företagare nedlagt sin verksamhet. Även under vissa som personer som perioder av året var arbetstagare och under andra perioder var företagare, exempelvis småbrukare, skulle kunna omfattas av försäkringen. Den arbetslöse skulle i dessa fall erhålla ersättning under den tid då han eller hon tidigare brukade arbeta som lönearbetare. För att en företagare skulle kunna betraktas som arbetslös skulle krävas att han eller hon helt upphört med sin verksamhet. Kommittén ansåg dock att det skulle räcka att företagaren inte bedrev verksamhet under tid då han eller hon uppbar ersättning. En företagare som under viss tid nedlagt verksamheten skulle därför kunna erhålla ersättning även om han eller hon avsåg och hade möjligheter att vid en senare tidpunkt uppta verksamheten. Denna regel föreslogs fâ en speciell innebörd för säsongsföretagare. För att ersättningsrätt skulle föreligga för dem skulle krävas att de kunde Visa att de under den del av året då de inte var företagare hade utfört arbete som arbetstagare och att det var från detta arbete de blivit arbetslösa. Inkomstbortfallet skulle alltså i detta fall grunda sig på förvärvsarbete som arbetstagare, inte som säsongsföretagare. Vidare skulle krävas att förvärvsarbete hade utförts i minst tio veckor under den senaste tolvmånadersperioden. Detta särskilda villkor skulle enbart gälla jordbrukare och säsongsföretagare. För dessa föreslog kommittén en regel som innebar att om t.ex. en jordbrukare arbetade i begränsad omfattning i företaget under vinterhalvåret, så skulle ändå ersättning kunna utgå om arbetet inte varit av större omfattning än att det skulle ha kunnat utföras vid sidan heltidsanställning. av en Kommittén ansåg även att man skulle kunna presumera att en företagare som nedlagt verksamheten var att betrakta som ofrivilligt arbetslös. Därför kunde inte exempelvis bestämmelser om avstängning från ersättning där personen frivilligt lämnat sitt arbete komma i fråga för företagare. Medlemmar av en arbetsgivares familj, dvs. make, förälder, adoptant, barn eller adoptivbarn, föreslogs omfattas av samma regler avseende rätt till arbetslöshetsersättning som företagaren. Däremot

376 Bilaga 3

skulle en särskild prövning kunna göras i det enskilda fallet, för att fastställa om familjemedlemmen innehaft en anställning hos arbets-

givaren som påminde om eller sammanföll med övriga anställdas

ställning. I dessa fall skulle ersättning kunna utgå. Det framlagda betänkandet ledde inte till någon förändring av lagstiftningen.

3 1951 års

utredning om

arbetslöshetsförsäkringen

År 1951 tillsattes utredning skulle göra översyn bestämen som en av melserna rörande den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen betänkandet Förslag till förordning om erkända arbetslösavgav ny

hetskassor3. Utredningen konstaterade att det enligt gällande rätt i

en del fall kunde svårt att bedöma skulle räknas som vara om en person företagare eller arbetstagare. Exempel på sådana fall var då personer drivit ett mindre kooperativ. Om rörelsen inte hade registrerats bolag eller förening, så skulle som den kompanjonerna som till största delen stod som ledare och föreav trädare utåt för företaget betraktas självständig företagare. ensam som De övriga skulle betraktas som anställda och var därmed behöriga att tillhöra en arbetslöshetskassa. Om rörelsen däremot drevs i form förening med inregistrerad av firma, så kunde de alla betraktas som lönearbetare hos denna. De kunde därmed ingå medlemmar i arbetslöshetskassa. som en Utredningen påpekade att det särskilt svårt att inom det var verksamhetsområde omfattades Handelsresandenas som av arbetslöshetskassa bedöma en person var att betrakta som föreom tagare eller arbetstagare. Vid bedömningen av medlemskapsfrågor tilllämpade kassan, i samråd med tillsynsmyndigheten, ett vidsträckt och socialt betonat arbetstagarbegrepp. I dessa fall kunde omständigheter hade inregistrerad firma och/eller representerade flera som att personen företag utgöra hinder för medlemskap. Utredningen framhöll att företagarnas situation vid arbetslöshet oftast annorlunda löntagares. En självständig företagare torde var än en gradvis drivas mot arbetslöshet. Arbetslösheten antogs därför inträffa successivt. Det naturligt, ansåg utredningen, att en företagare inte var nedlade rörelsen utan i det längsta räknade med dess fortsatta bestånd, trots att den för tillfället inte honom eller henne tillräcklig försörjgav ning. En företagare bedrev verksamhet kunde inte betraktas som som

3 SOU 1955:27.

Bilaga 3 377

arbetslös, framhöll utredningen. Först när han eller hon helt upphört med verksamheten kunde ersättning från arbetslöshetsförsäkringen komma ifråga. Utredningen förutsatte att en sådan försäkring inte skulle komma att vara intressant för företagarna, eftersom det skulle te sig meningslöst att betala avgifter till en försäkring, där ersättning kunde lämnas först när de inte längre var företagare. En obligatorisk anslutning i likhet med den som skedde till arbetslöshetskassorna för dem som var fackligt anslutna skulle också bli svår att genomföra. Det faktum att företagarna antogs komma att i ringa omfattning utnyttja arbetslöshetsförsäkringen samt att de administrativa svårigheterna var betydande utgjorde enligt utredningen starka skäl mot införandet av en generell rätt för företagare att tillhöra försäkringen. Däremot ansåg utredningen att för vissa företagargrupper skilde sig situationen i fråga om arbetslöshetsrisk inte mycket från den som förelåg för arbetstagare. Främst gällde detta grupper som stod på gränsen mellan arbetstagare och företagare, men som måste hänföras till den sistnämnda kategorin, t.ex. personer som nyligen övergått från företagare till arbetstagare eller personer som omväxlande arbetade som arbetstagare och företagare. Utredningen framhöll att arbetstagarbegreppet vid tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen borde ges en vidsträckt innebörd, utan strängare tillämpning av det civilrättsliga begreppet. Det avgörande skulle speciell grupps reella ställning, varvid stor hänsyn skulle vara en tas till avtalsförhållanden. Utredningen föreslog att företagare övergick till att bli arbetssom tagare omedelbart skulle kunna bli medlem i en av arbetslöshetskassorna. Missbruk av försäkringen skulle motverkas av att ersättning inte kunde utgå förrän medlemmen avlagt avgifter motsvarande ett helt års arbete. Personer som omväxlande arbetade som företagare och arbetstagare hade inte ett tillfredsställande skydd konstaterade utredningen. Detta berodde på den starkt begränsade möjligheten att upparbeta ersättningsrätt. Reglerna innebar att en person kunde arbeta som företagare i fem månader året. Eftersom det krävdes att arbetstagaren skulle om erlägga 20 veckoavgifter till försäkringen under hela tolvmånadersperioden för att kunna uppbära ersättning, så innebar detta att han eller hon kunde vara arbetslös högst två månader om året. För att utvidga rätten för denna att erhålla ersättning föreslogs att det ingrupp fördes en skyldighet att erlägga samt rätt att tillgodoräkna avgifter för den tid vederbörande arbetade som företagare. Denna konstruktion som ansågs medföra risk för missbruk. Detta ansåg man kunde lösas genom kontroller av tillsynsmyndigheten.

378 Bilaga 3

I den pr0position4 som behandlade utredningens förslag framförde

departementschefen att denna utvidgade dispensrätt skulle utnyttjas med varsamhet. Departementschefen konstaterade vidare att arbetslöshetsförsäkringen i princip borde öppnas för samtliga

företagargrupper som hade behov av en sådan försäkring. Framförallt

gällde detta företagare som arbetade i sin egen rörelse under liknande betingelser som anställda. Anhöriga till arbetsgivaren, dvs. make, förälder, adoptant, barn eller adoptivbarn, kunde inte tillhöra försäkringen om inte dispens gavs.

Utredningen föreslogs, vilket departementschefen tillstyrkteé, att en

förändring skulle genomföras som innebar att samtliga berörda utom make skulle beredas möjlighet att tillhöra försäkringen utan dispensförfarande. Skälen som anfördes för att en förändring borde ske var att

uppfattningen beträffande anställda familjemedlemmars rättsliga ställning hade modifierats. Anhörigas anställningsförhållanden hade änd-

rats, vilket bl.a. kommit till uttryck i den då gällande yrkesskadeförsäkringslagen. Kassoma skulle dock få möjlighet att genom bestämmelser i stadgarna undanta familjemedlemmar från medlemskap, om de under minst fem de senast förflutna tolv månaderna använts till av arbete uteslutande av förälder, adoptivföräldrar, barn eller adoptivbarn. Utredningen ansåg att företagare inte skulle kunna tillhöra försäkringen annat än övergångsvis. Skälen var att man räknade med att möjligheten till anslutning inte skulle utnyttjas i någon högre grad samt att det var olämpligt att ansluta grupper utan påtaglig arbetslöshetsrisk. Däremot kunde sådan möjlighet komma i fråga för de företagargrupper där arbetslöshetsrisk förelåg och som även när det gällde allmänna arbetsförhållanden stod relativt anställda. Utredningen nära grupper av förordade ett dispensförfarande för dessa grupper. En förutsättning för dispens vad gällde självständiga företagare skulle vara att de utövade sin rörelse under ordnade former med särskild arbetslokal. Dessutom borde dispensen komma att gälla främst enmansföretagare eller i vart fall företagare som arbetade i rörelsen i huvudsak under samma betingelser som en anställd. Företagare med flera anställda borde inte

kunna tillhöra försäkringen.7

Förslaget ledde till lagstiftning och innebar en uppmjukning av reglerna avseende arbetslöshetsförsäkringen. Regeländringen innebar bl.a. att enbart make undantogs från rätt till att kvarstå som medlem i arbetslöshetskassan. Adoptant, förälder, barn och adoptivbarn fick rätt

4 Prop 1956 nr 144. 5 SOU 1955:27 s. 69. 5 Prop.l956 nr 144 s. 57. 7 SOU 1955:27 s. 67

SOU 1996: 150 Bilaga 3 379

att kvarstå som medlem i kassan. Vidare fick tillsynsmyndigheten rätt att medge att den som omväxlande mot avlöning användes till arbete för annans räkning och arbetade självständig företagare, fick tillsom godoräknas avgift för den tid han eller hon utförde arbete som som företagare. Även den övergått från att arbetstagare till bli som vara att självständig företagare, fick tillgodoräknas avgift för tid högst 24 en av månader efter det att han eller hon blivit företagare efter tillsynsmyndighetens tillstånd. Viss möjlighet gavs också för självständiga företagare att bilda en egen arbetslöshetskassa.

4 1960 års

arbetslöshetsförsäkringsutredning

I samband med att en översyn skulle göras arbetsmarknadsav

politikens, tillkallades en särskild utredning som skulle behandla frå-

gor rörande arbetslöshetsförsäkringen. Utredningens uppdrag att var föreslå lämpliga ändringar i lagstiftningen. Bakgrunden till uppdraget var att de grupper som stod utanför arbetslöshetsförsäkringen ökade och att arbetslöshetsperiodema blev allt längre. Arbetet resulterade i

betänkandet "Arbetslöshetsförsälqingen.9

Av vad som tidigare redovisats kunde enligt den då gällande lag-

stiftningen självständig företagare tillhöra försäkringen under följande förutsättningar:

1 att han eller hon under de senaste tolv månaderna varit självständig företagare i högst fem månader 2 att han eller hon omväxlande arbetade som företagare/arbetstagare 3 att han eller hon övergått till att helt bli egen företagare, varvid försäkringen gällde i högst 24 månader därefter 4 att han eller hon ingick i en grupp av företagare, för vilken dispens medgetts på så sätt att deras avgifter till försäkringen fick tillgodoräknas såsom kvaliñcerande för ersättning.

Utredningen fann att antalet personer som var både företagare och arbetstagare var relativt litet. Möjligheten att tillgodoräknas avgift hade utnyttjats sparsamt. Under åren 1958-1960 hade ca 200 personer fått sådant medgivande. Samtidigt hade 15 vägrats rätt att kvarstå personer i kassan. Möjligheten att utfärda dispens till särskild föreen grupp av

8 åsyftade betänkandet år Det avgavs 1965, Arbetsmarknadspolitik SOU 1965:9. ° sou 1963:40.

380 Bilaga 3

tagare hade bara förekommit i ett fall, nämligen för medlemmarna i Sveriges fiskares erkända arbetslöshetskassa. Utredningen kunde efter ett enkätförfarande konstatera att intresset för anslutning till försäkringen från företagarna obetydligt. Detta var antagande bestyrktes även av det förhållandet att endast en grupp av företagare, yrkesfiskama, ansökt dispens. Förklaringen till detta, om ansåg utredningen, var att företagaren, genom att arbetslösheten in-

trädde successivt p.g.a. minskad arbetstillgång och minskade

arbetsinkomster, hade relativt god tid att ordna för sig, innan rörelsen definitivt eller tillfälligt upphörde. Med hänsyn till detta antogs företagarna intresserade av hjälp i andra former såsom lån och vara mer krediter eller bidrag till startande rörelse, omskolning, avbrottsav ny försäkring m.m. Utredningen påpekade även att person som drev verksamhet i en aktiebolagsfonn inte företagare, eftersom han eller var att anse som hon då formellt endast anställd i företaget. I denna sin egenskap var en borde även han eller hon skulle vara i arbetsledande bepersonen, om fattning, under vissa förutsättningar kunna få tillhöra arbetslöshetsförsäkringen. Vissa författningsändringar, trädde i kraft den l september som

1964, gjordes med anledning utredningens förslag. Försäkringen

av anpassades bl.a. till femdagarsvecka. Några förändringar avseende företagarreglema gjordes inte.

5 Näringshjälp och omställningsbidrag

Under 1960-talet genomfördes även del förändringar vad gäller

en

näringshjälp och omställningsbidrag för företagare. Näringshjälp kunde

utgå till handikappad, ensamstående kvinna eller medelålders eller äldre arbetstagare inte kunde få arbete på den öppna arbetssom

marknaden i avsikt att dessa skulle kunna starta verksamhet som egen

företagare Vidare kunde omställningsbidrag under vissa villkor utgå

eller företagare nedlagt sin verksamhet.

till en äldre arbetstagare som Denna förändring genomfördes för övrigt efter förslag av KSA-utred-

ningen.

w 57 § arbetsmarknadskungörelsen SFS 1968 246. nr n 102 § arbetsmarknadskungörelsen.

SOU 1996: 150 Bilaga 3 381

6 betänkande

KSA-utredningens

KSA-utredningens slutbetänkande Försäkring och annat kontant stöd

vid arbetslöshefm lämnades år 1971. Utredningens principförslag in-

nebar att samtliga förvärvsarbetande, företagare likväl arbetssom tagare, borde ha möjlighet att vara arbetslöshetsförsäkrade. Samhällets stöd till arbetslöshetsförsäkringen ansågs vara ett led i arbetsmarknadspolitiken. Det fanns ett naturligt samband mellan arbetslöshetsförsäkringen och samhällets arbetsmarknadspolitiska åtgärder i övrigt. Eftersom man hade goda erfarenheter av utvecklingen av arbetslöshetskassomas verksamhet genom samarbetet mellan staten och de fackliga organisationerna, samt av kassornas kontakt med bl.a. arbetsmarknadsförhållandena, förutsattes att en arbetslöshetsförsäkring bland företagare uppbyggd av deras organisationer, skulle ge samma goda erfarenheter. Utredningen fann att de dåvarande bestämmelserna avseende arbetslöshetsersättning innebar att flera huvudkategorier av arbetslösa ställdes utanför den frivilliga försäkringen. En av dessa grupper var företagarna. Svårigheten hade varit att kunna konstatera om företagarna verkligen arbetslösa och om de verkligen ville och kunde var förvärvsarbeta i uppgiven utsträckning. På grund av denna svårighet hade företagare uteslutits från möjligheten att erhålla kontant stöd i situationer i vilka de själva uppfattade sig som arbetslösa. Behovet av ekonomiskt skydd vid företagares arbetslöshet skulle, enligt utredningens mening, tillmätas stor betydelse i framtiden. En företagare skulle anses arbetslös när hans eller hennes arbete och övriga personliga verksamhet i företaget upphört annat än tillfälligt. För växelarbetande jordbrukare föreslogs att en särskild regel infördes, innebar att denne kunde bli berättigad till kontant arbetssom marknadsstöd om vissa villkor hade uppfyllts. Dessa innebar att jordbrukaren skulle ha uppnått viss ålder och att jordbruket skulle ha varit hans eller hennes huvudsakliga sysselsättning de senaste fem åren. Jordbruket skulle ha bedrivits i Sverige och jordbrukaren skulle ha lämnat en förhandsdeklaration av den tid som arbetsutbudet avsåg. Under varje beräkningsår 1/ 10 30/9 skulle det alltid finnas en kva- liñkationstid av två månader, som var att betrakta som jordbrukarens självrisk. Utredningen anförde att preciseringen av den tidpunkt då arbetslösheten inträtt för en företagare måste ske enligt andra bedömningslinjer än för arbetstagare. Att inkomst inte längre förelåg kunde inte klar och entydig utgångspunkt för huvudregel. Man vara en en

12sou 1971:42.

382 Bilaga 3

fann att vägledning kunde fås från tillämpningen av det år 1968 införda statliga omställningsbidraget. Utredningen sammanfattade sina övervägande avseende företagare på följande vis.

Den principiella och grundläggande huvudregeln vid bedömningen

när företagares arbetslöshet hade inträtt, skulle vara att arbetslösav en heten inträtt vid den tidpunkt då hans eller hennes personliga verksamhet i rörelsen upphört. Syftet med denna huvudregel var bl.a. att skapa en garanti mot att kontant stöd vid arbetslöshet blev en inkomstutfyllnad i mindre lönsamma företag. Regeln att verksamheten skulle ha upphört innebar, att det inte kunde vara frågan om ett tidsbegränsat eller tillfälligt avbrott utan om ett upphörande som kunde beräknas definitivt. För yrkesfiskare gällde redan särskild definition av vara en ordet arbetslös. Yrkesfiskare skulle betraktas som arbetslösa under dag då fiske omöjliggjordes p.g.a. väderleksförhållanden, ishinder, maskinoch båthaveri eller drivmedelsbrist till följd av importsvårigheter. Bedömningen frågan den personliga verksamheten upphört av om skulle i första hand grundas på en skriftlig försäkran från företagaren själv. Principiellt skulle krävas att nedläggningen av rörelsen skett av giltig anledning. Arbetslösheten skulle inte vara självförvållad och man skulle inte med skäl kunna anta att sökanden upphört med den tidigare verksamheten i syfte att erhålla ersättning vid arbetslöshet. De regler gällde för arbetstagare själva vållade sin arbetslöshet skulle som som kunna tillämpas i tveksamma fall. Utredningen anförde att av praktiska skäl samt av hänsyn till risker för ekonomisk skada, kunde försvåra lösningen en sökandes som av sysselsättningsproblem, så borde inte kunna krävas att villkor som försäljning fastighet, inventarier, redskap och andra rörelsetillgångar, av överlåtelser rättigheter eller avregistrering av firma regelmässigt av skulle uppfyllda. Däremot kunde inom vissa branscher råda spevara ciella förhållanden, gjorde att fortsatt innehav av fastighet eller som rörelsetillgång utgjorde skäl att ifrågasätta om den personliga annan verksamheten verkligen upphört. Exempel på sådana branscher som jordbruk och skogsbruk. Fortsatt innehav i kombination angavs var med andra omständigheter, som att sökandens make eller barn skulle fortsätta den tidigare verksamheten att barnet eller maken i realitemen ten hade nedsatt arbetsförmåga eller annat arbete och därför hade uppenbart begränsade möjligheter att bedriva verksamheten, skulle kunna medföra att den sökande fick avslag på sin ansökan om ersättning. I de fall då överlåtelse skett av verksamheten till exempelvis en släkting, skulle prövningsorganet kunna bli tvunget att göra en undersökning den sökandes personliga verksamhet i rörelsen verkav om

SOU 1996: 150 Bilaga 3 383

ligen upphört. Utredningen påpekade att det i dessa fall vanligt att var den tidigare företagaren bodde kvar på gården och eventuellt i begränsad uppfattning deltog i syssloma. I det fall då den sökande upphört med verksamheten, ville fortmen sätta bedriva den som bisyssla, skulle han eller hon inte ha anses upphört med verksamheten. Den personliga verksamheten måste ha upphört utan reservationer. Om det fråga verksamhet bedrevs var om som av flera delägare, fick prövningen av om den personliga verksamheten hade upphört ske för varje delägare för sig. Detta gällde även makar som båda utfört arbete i rörelsen.

Departementschefen instämde i utredningens resonemang. Till

följd av förslaget tillkom ALF-lagen och KAS-lagen. Tillsynsmyn-

digheten, AMS, fick särskilda skäl förelåg, meddela förerätt att om slqifter om företagares arbetslöshet i andra fall än när den personliga verksamheten upphört annat än tillfälligt, dvs. i force majeuresituationer.

7 Uppmjukning av företagarreglema - Prop.

1983/84: 126

I ovan nämna proposition anförde departementschefen att han var beredd att företa en uppmjukning av gällande praxis, så att personer som rent faktiskt inte deltog i driften av ett företag utan av formella skäl var registrerade som exempelvis delägare, skulle kunna arbetslöshetsersättning. Ett registrerat företag borde inte heller ovillkorligen utesluta den som var arbetslös från rätt till ersättning. Ersättning skulle kunna utgå om det ändå gick att visa att ingen verksamhet bedrevs i företaget och att detta inte var tillfälligt. Vidare föreslogs i propositionen att även en person som kombinerade en anställning med ett begränsat engagemang i ett företag skulle kunna bli ersättningsberättigad för det inkomstbortfall uppstod som om

anställningen upphörde. En förutsättning skulle att verksamheten i

vara företaget inte utökades under arbetslösheten.

Departementschefen föreslog inga lagändringar utan förutsatte att

dessa förändringar kunde göras i regelverket.

3 Prop 1973:56 s. 175 4 Prop.83/84:126 s. 17

384 Bilaga 3 SOU 1996: l 50

8 Förändring av företagarbegreppet - Prop.

1992/932150, bil. 8

I den s.k. kompletteringspropositionen framfördes förslag på vissa ändringar i arbetslöshetsförsäkringen och i KAS. De föreslagna ändringarna rörde b1.a. karensdagar, foretagarbegreppet samt avräkning av avgångsvederlag. Företagarbegreppet ansågs ha fått en alltför vid tolkning. I syfte att tydliggöra skulle anses som företagare invem som fördes kompletterande bestämmelser i regelverken. Kompletteringama innebar att företagare skulle den ägde eller var delägare som anses som i näringsverksamhet han eller hon var personligt verksam i och som han eller hon hade ett väsentligt inflytande över. Genom förändsom ringen ville markera att även närstående skulle kunde vara anman ställda och att dessa vid arbetslöshet skulle behandlas på samma sätt andra anställda. som Vidare föreslogs i propositionen att regeringen skulle ges bemyndiföreskrifter undantag från kravet på att rörelsen gande att meddela om skulle ha upphört. Detta innebar att arbetslöshetsersättning skulle

kunna utgå i samband med tillfälliga uppehåll. Förslaget komplet-

terades med att företagaren vid sådant uppehåll skulle uppfylla en viss karenstid innan ersättning kunde lämnas. Intyg skulle kunna erhållas från auktoriserad revisor eller betrodd att företagaren annan person om att arbetsbrist tillfälligt upphöra med verk-

tvungen

var p.g.a. 5 samheten. Riksdagen beslutade att i enlighet med Arbetsmarknadsutskottets

betänkande avslå regeringens förslag rörande tillfälligt upphörande

verksamheten. Utskottet anförde att det instämde i vad som sades i av propositionen rörande vikten att åstadkomma förhållanden som skaav pade företag och tillväxt i små och medelstora företag. Från nya gav den synpunkten, ansåg utskottet, kunde ifrågasätta ett regelatt man kunde innebära att arbetslös måste göra sig med sitt system som en av

företag för att betraktas ersättningsberättigad. Detta ansågs knap-

som stå i överensstämmelse med arbetsmarknadspolitiska målsättpast ningar. Företaget kunde ofta den enda möjligheten att åter få vara fäste på den reguljära arbetsmarknaden. Denna aspekt skulle dock vägas mot risken för konkurrenssnedvridning. Utskottet ansåg att ytterligare utredning frågan var nödav vändig. Däremot godtog riksdagen regeringens förslag ändrade om

5 Prop. 1992/93450 bil.8. 65 s. 6 1992/93:AU20.

Bilaga 3 385

regler avseende vem som var att betrakta företagare. Dessa regler som trädde i kraft den 5 juli 1993.

9 vid arbetslöshet SOU

Ersättning - 1993:52

År 1992 tillkallades särskild utredare fick i uppgift lämna

en som att

förslag till utformning och finansiering av en obligatorisk arbetslös-

lämnades betänkandet

hetsförsälcring.

I maj 1993 Ersättning vid

arbetslöshet I betänkandet framfördes att ett alternativt företagarbegrepp borde införas. Detta förslag ledde dock inte till lagstiftning. Utredningen redovisade den kritik som framförts mot tillämpningen av reglerna om företagare.

1 Beviskraven/kontrollsyftena hade drivits så långt att ersättning bara

kunde utgå när rörelsen i praktiken helt lagts ned.

2 Kretsen som omfattades av de särskilda reglerna för egenföretagare var så vid att tillämpningen av reglerna inte gav rättvisa effekter för närstående. 3 Företagarbegreppet skapade problem i vissa fria yrken, eftersom en person ena gången kunde uppträda som löntagare, medan han eller

hon andra gången var att betrakta som företagare.

4 Genom att rörelsen helt skulle läggas ned bidrog reglerna till att öka

kapitalförstöringen, arbetslösheten och arbetslöshetsperiodema, eftersom förutsättningarna för en företagare att återkomma på

arbetsmarknaden och ordna sin försörjning många gånger låg i att verksamheten kunde återupptas. 5 Försäkringen fungerade som branschstöd då olika föregrupper av tagare inte behandlades på samma sätt.

6 Medlemsvillkoret på 24 månader jämfört med tolv för anställda ansågs orättvist.

Utredningen pekade på att gränsdragningen mellan en självständig företagare och en anställd hade varit problematisk men att AMS utar-

betat anvisningar för hur gränsdragningen skulle göras. Utgångspunkten hade varit försäkringens syfte och de uttalanden som fanns i

förarbeten. Vägledning hade även hämtats från andra områden, som

skatterätten, socialförsäkringsrätten, arbetsrätten och associations-

rätten.

SOU 1993:52. l SOU 1993:52 s. 332.

13 16-1252

386 Bilaga 3

Det alternativa företagarbegrepp som föreslogs av utredningen betydde att en företagare skulle kunna anses som arbetslös utan att företaget avvecklats. För att en företagare skulle anses som arbetslös skulle förhållandena i företaget kännetecknas av att ingen produktion av varor eller tjänster förekom. Inte heller inköp, försäljning eller marknadsföring skulle förekomma. Vissa andra åtgärder skulle inte utgöra hinder för ersättning, att skyddsinsatser för att hindra förstörelse som vidtogs. Med detta avsågs inte löpande underhåll utan åtgärder av mer begränsad betydelse. Lagstadgad redovisning skulle få ske och andra snarlika åtgärder av begränsad omfattning, som uppgiftslämnande, bankärenden, förändring placeringar Även fullfölj ande tidiav m.m. av gare beslut, som att omhänderta tidigare inköpta varor som levererades efter nedläggningen företaget, skulle vara tillåtet samt att ombesörja av en allmän tillsyn. En samlad bedömning skulle omfattningen de åtgärder göras av av som vidtogs och som riktlinje angavs att de tidsmässigt inte fick överstiga tio timmar per vecka. Dessutom föreslogs två olika karenstider. En företagare som helt avvecklat sin verksamhet skulle fullgöra 20 dagars karens, medan företagare omfattades av det en som alternativa begreppet skulle fullgöra 60 dagars karens. Vidare belyste utredningen frågan uppdragstagares ställning om inom arbetslöshetsförsäkringen. En uppdragstagare, konstaterade utredningen, åtog sig uppdrag från en eller flera uppdragsgivare. Skillnaden mot arbetstagaren var att inget anställningsförhållande förelåg gentemot uppdragsgivaren samt att uppdraget kännetecknades av viss självständighet i förhållande till uppdragsgivaren. Därför ansågs uppdragstagaren ha större likhet med en företagare än med en arbetstagare. Utredningen fann att det i tillämpningen förekom olika kriterier för att konstatera om en person var att betrakta som uppdragstagare. Antalet uppdragsgivare hade t.ex. använts som måttstock. Enligt praxis hade den som tagit uppdrag från en eller två uppdragsgivare jämställts med arbetstagare i försäkringens mening. Den som tagit uppdrag från flera hade betraktats som företagare. Utredningen fann att detta motverkade försäkringens syften på så skulle kunnat sätt att en person som erhålla fler uppdrag, begränsat sig till två för att inte riskera sin ersättningsrätt vid eventuell arbetslöshet. Problemen ansågs hänföra sig till de personer som utan annat heltidsarbete, antingen arbetstagare eller företagare, åtog sig uppdrag som olika karaktär, omfattning och självständighet så att dessa uppdrag av kom att utgöra den huvudsakliga försörjningskällan. Exempel på sådana personer var tolkar, fritidsombud av olika slag som försälcringssäljare, professionella styrelseledamöter och olika yrkeskategorier

SOU 1996: 150 Bilaga 3 387

inom musikbranschen. Det draget för dessa uppdragsgemensamma

tagare var att de ansågs ha eget inflytande över perioder arbete och

av arbetslöshet. I utredningen uppmärksammades de orimliga konsekven-

serna av att vissa kanske hade möjlighet att erhålla arbetsgivarintyg för

sin insats, vilket andra inte hade. De förstnämnda skulle i så fall kunna räknas som anställda. I betänkandet fastslogs att reella förhållanden skulle samma behandlas lika och att försäkringens syfte, att stimulera arbetssom en lös att ta ett arbete, skulle främjas genom de regler uppställdes. En som uppdragstagare skulle inte kunna behandlas på annat sätt än föresom tagare. Svårigheter ansågs föreligga att avgränsa arbete från arbetslöshet, eftersom en del arbetet uppdragstagare hade indirekt av som karaktär, som exempelvis marknadsföring.

Enligt förslaget skulle inte en uppdragstagare betraktas anställd

som om inget anställningsförhållande de facto förelåg. Den anlitade som en uppdragstagare kunde tillsammans med honom eller henne avgöra om anställningsförhållande skulle ingås. Parterna skulle själva avgöra detta och om deras förhandlingar inte ledde till att ett anställningsförhållande ingicks, så skulle inte heller arbetslöshetsförsäkringen betrakta uppdragstagaren som anställd, oavsett att han eller hon kanske enbart hade en enda uppdragsgivare. I betänkandet gjordes enligt de direktiv utredningen hade som en

genomgång av begreppet arbetstagare. Man konstaterade att gränsdragningen mellan uppdragstagare och arbetstagare svår att göra,

var men att vissa kriterier kunde fastställas de förelåg kunde tyda som om på att en person var en självständig uppdragstagare. En helhetsbedömning av parternas avtalsförhållanden i det särskilda fallet skulle göras. Utredningen beskrev ett antal omständigheter tyder på att som uppdragsförhållande föreligger:

1 Han eller hon är inte skyldig att personligen utföra arbetet utan kan på eget överlåta det helt eller delvis ansvar annan. 2 Han eller hon låter rent faktiskt någon utföra arbetet åt sig.

3 Åtagandet att utföra arbetet är begränsat till viss eller möjligen

vissa bestämda uppgifter. 4 Förhållandet mellan parterna är tillfällig natur. av 5 Varken avtalet eller arbetsförhållandena hindrar honom eller henne från att samtidigt utföra liknande arbete någon betydelse av annan. 6 Han eller hon bestämmer själv sättet för arbetets utförande samt arbetstid och arbetsplats. 7 Han eller hon har att i arbetet använda sina maskiner, redegna skap eller råvaror.

388 Bilaga 3

8 Han eller hon har att själv stå för utgifter vid arbetets utförande. 9 Vederlaget för arbetsprestationen är helt beroende av verksamhetens ekonomiska resultat. 10 Han eller hon är i ekonomiskt och socialt hänseende jämställd verksamhetsgrenen. med en företagare inom

ll Han eller hon har för verksamheten fått ett personligt tillstånd

eller auktorisation någon myndighet eller har fått en egen en av firma registrerad.

Utredningen hämtade denna sammanställning från förarbetena till medbestämmandelagen.

10 En allmän och obligatorisk försäkring -

1993/94:209

prop.

Den 30 1994 lämnade regeringen ett förslag till ny allmän mars en och obligatorisk försäkring. Detta förslag antogs av riksdagen den 10 juni 1994 och delar förslaget trädde i kraft den 1 juli samma år. av Inget direkt förslag lades fram rörande företagarna, men däremot framhölls att reglerna för stöd till arbetslösa skulle vara utformade så att de bidrog till väl fungerande arbetsmarknad och motiverade den en enskilde att bryta sin arbetslöshet. Reglerna gällande företagare skulle också reforrneras i denna riktning och därmed främja nyföretagande. Men frågan företagares rätt till ersättning vid arbetslöshet måste om också bedömas utifrån konkurrensutgångspunkter. Arbetslöshetsersättning fick inte bli subvention till icke livskraftiga företag. En en avvägning ansågs nödvändig vid omprövning av reglerna, så att man skulle kunna skapa arbetslöshetsersättning främjade utvecken som

lingen av näringslivet.

SOU

ll Företagares arbetslöshetsersättning -

1 994: 1 29

Våren 1994 tillsattes särskild utredare som skulle utreda föreen ersättning vid arbetslöshet. Enligt direktiven skulle utredaren tagarnas analysera förutsättningarna for företagare, som under en begränsad en tid inte verksam i sin rörelse, att få ett likartat försäkringsskydd var

9 1993/94;209 72. Prop. s.

SOU 1996: 150 Bilaga 3 389

som en anställd har. Förslagen fick inte medföra att konkurrensen mellan företagen skulle snedvridas. Vilandeperioden skulle så vara pass lång att det inte fanns någon risk för att säsongsföretagare automatiskt skulle bli berättigade till ersättning under lågsäsong. Även problematiken kring företagarens önskan att uppta verksamheten kontra krav på att verksamheten skulle vilande viss minsta tid vara skulle belysas av utredaren. De existerande kontrollmöjlighetema samt

framtida tänkbara sådana skulle redovisaszo

Utredaren lämnade sitt förslag i september 1994. Utredaren konstaterade att skälet till att bestämmelser fanns om att företagaren måste ha upphört med sin personliga verksamhet i rörelsen för att ersättning vid arbetslöshet var att arbetslöshetsersättningen inte avsedd att var fungera som en inkomstutfyllnad i mindre lönsamma företag. I praktiken medförde detta att en företagare som upphört med driften även var tvungen att avhända sig företaget och tillgångarna, för att betraktas som arbetslös. Detta kunde medföra att nyföretagande hindrades eftersom före-

tagaren vid konjunkturnedgång kunde bli tvungen att avveckla till-

en gångarna till underpris, vilket innebar en kapitalförstöring. För den etablerade företagaren försvårades hans eller hennes möjlighet att uppta verksamheten för att därigenom kunna ordna sin försörjning vid ett senare tillfälle. Följden detta kunde bli att skenöverav man genom låtelser försökte kringgå lagen. En ytterligare aspekt som var problematisk enligt utredaren att olika inte behandlades på var grupper samma sätt, genom att AMS skapat undantag för vissa yrkesgrupper. Utredaren föreslog att ett alternativt arbetslöshetsbegrepp för företagare skulle införas som komplement till huvudregeln att en företagare anses arbetslös när den personliga verksamheten i rörelsen upphört annat än tillfälligt. Detta begrepp skulle innebära företagare att en som inte avsåg att bedriva någon egentlig verksamhet i rörelsen, skulle anses arbetslös i försäkringens och det kontanta arbetsmarknadsstödets mening under förutsättning att uppehållet inte till någon del var av säsongskaraktär. Utredarens skäl för att föreslå detta var att det var olämpligt att olika grupper behandlades olika samt att det bästa på sikt för en företagare kunde vara att fortsätta sin verksamhet vid ett senare tillfälle, för att därigenom åter få fäste på den reguljära arbetsmarknaden. Dessutom talade målsättningen att förbättra förutsättningarna för småföre-

tagare och nyföretagande för ett alternativt begrepp inom arbetslöshets-

försäkringen.

2° sou 1994:129.

390 Bilaga 3 SOU 1996: 150

En risk med det alternativa begreppet var enligt utredaren att ersättningen skulle användes inkomstutfyllnad och därigenom komma som att snedvrida konkurrensen mellan företagen. För att få en rimlig balans mellan dessa målsättningar anförde utredaren att vissa villkor skulle uppfyllda. För det första skulle krävas att ingen verksamhet vara förekom i företaget, skulle vara helt vilande. För att detta villkor som skulle uppfyllt skulle krävas, att ingen produktion av varor och vara

tjänster eller förberedelse sådan ägde Inga inköp eller försälj-

av rum. ning omsättningstillgångar, som exempelvis lager, skulle få föreav komma. Inte heller marknadsföring, anbudsgivning eller ackvisition skulle få förekomma. Däremot skulle det inte diskvalificerande att vidta vissa vara skyddsåtgärder för förhindra förstörelse av egendom eller att se till att lagstadgad redovisning skedde. För att dessa åtgärder skulle få vidtas skulle krävas att de inte hindrade företagaren att åta sig arbete på heltid. Normala variationer i verksamheten förekom skulle inte få som medföra att företaget betraktades som vilande. Utredaren exemplifierade med att det i konsultverksamhet kunde förekomma perioen der med hög respektive låg aktivitet. Risken för missbruk skulle förebyggas att företagaren skulle genom bli tvungen att skriftligen, på heder och samvete, lämna uppgifter om de faktiska förhållandena i rörelsen samt att återkallande av F-skattesedel och avregistrering mervärdesskatt skett. Om revisor fanns av skulle det krävas att även denne intygade att verksamheten upphört. Arbetslöshetskassoma skulle kontinuerligt utföra kontroll av att lqiteriema uppfyllda under den tid ersättning utbetalades. var som Utredaren fann att det viktigt att företaget uppnått viss stabilitet, var innan företagaren skulle kunna få ersättning när rörelsen var vilande. Därför föreslogs att endast den som varit aktiv som företagare i minst tolv månader skulle kunna omfattas det alternativa företagarav begreppet samt att det skulle krävas att arbetet i företaget inte endast bedrivits några enstaka timmar under del detta år. en av Begränsning antalet ersättningstillfällen skulle behövas, för att av understryka karaktären att ersättningen vid vilande företag var ett av speciellt skydd i ovanlig situation och för att förhindra missbruk. en Rätten till ersättning när företaget var vilande skulle därför begränsas i de fall då företagaren återupptog verksamheten. För att åter kunna få ersättning då ett företag vilande skulle krävas att företagaren varit var aktiv företagare under minst två år efter det första ersättningssom tillfället. Utredaren föreslog även att karensen skulle utökas för den kom i fråga för det alternativa arbetslöshetsbegreppet till 25 dagar som mot normalt fem.

Bilaga 3 391

Utredaren ansåg även att dagpenningberäkningen borde göras på ett

genomsnitt av inkomsterna i rörelsen de senaste tre åren i stället för på den högsta inkomsten av de senaste tre åren." Förslag framfördes att för anhöriga, varit verksamma i föresom ett

tag och därefter blivit arbetslösa, borde krävas att skriftlig uppsägning

företetts för arbetslöshetskassan minst månad dessförinnan. Efteren som anhöriga inte omfattades lagen anställningsskydd, av om var arbetsgivaren oförhindrad att omedelbart familjemedlemmar säga upp utan uppsägningstid. I ett normalt anställningsförhållande hade den anställde rätt till uppsägningslön och under tid denna utgick ansågs han

eller hon inte arbetslös och berättigad till arbetslöshetsersättning.

som Utredaren ansåg att de rådande bestämmelserna medförde risk för missbruk. Utredaren konstaterade även att problemen med uppdragstagares

ställning borde bli föremål for en samlad översyn, dock inte kunde

som göras p.g.a. tidsbrist." Utredarens förslag ledde inte till lagstiftning.

sk . §3;§a11.g:.. inlägg återgång

Bilaga 4

Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet

Innehållsförteckning Sida l Arbetstagarbegreppet i arbetsrätten 394

394 Bilaga 4

l Arbetstagarbegreppet i arbetsrätten

I bl.a. den arbetsrättsliga lagstiftningen, t.ex. anställningsskyddslagen, medbestämmandelagen, lönegarantilagen och semesterlagen, gäller det

civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Någon definition detta begrepp

av finns inte i den arbetsrättsliga lagstiftningen, utan frågan om vem som ska anses som arbetstagare avgörs av domstol efter helhetsbedömen ning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Även det teoretiskt är arbetstagarbegrepp ska tolkas om samma som vid tillämpningen de olika arbetsrättsliga lagarna, får räkna av man med vissa skillnader i tolkningen, dels därför att de olika lagarna har skilda syften, dels därför att skilda prejudikatinstanser Arbetsdom- stolen och Högsta domstolen har att tillämpa de olika lagarna. Till detta kommer att vissa fall kan ha lagts till eller dragits ifrån en lags

tillämpningsområde. Sålunda har i vissa

anställningsskyddslagen ar-

betstagare undantagits från lagens tillämpningsområde I medbe- . stämmandelagen däremot finns ett utvidgat arbetstagarbegrepp. Där anges att som arbetstagare ska anses även "den som utför arbete annan och därvid är anställd hos denne men har ställning väen av

sentligen slag anställd. Denna kategori brukar be-

samma som en nämnas beroende eller jämställda uppdragstagare. Som exempel på sådana nämns av 1992 års arbetsrättskommitté vissa handels- eller försäkringsagenter, annonsombud samt sådana bensinstationsföreståndare som formellt sett är fristående i praktiken är beroende det men som av

oljebolag äger stationema3.

som I förarbetena till medbestämmandelagen uttalades att den fort-

gående utvecklingen mot en mer vidsträckt tillämpning arbetstagar-

av begreppet var önskvärd och att avgörandet i tveksamma fall borde utfalla till förmån för bedömningen att det fråga ett anställningsvar om

förhållandeil.

Betydelsen av den nyss återgivna bestämmelsen i medbestämman-

delagen har minskat efter Arbetsdomstolens uttalanden i ett rättsfalls.

Däri anges att det civilrättsliga arbetstagarbegreppet efter hand kommit att ett alltmer vidsträckt tillämpningsområde och att det kan ifråga-

l Se 1 § andra stycket. 2 Se § andra stycket. l 3 Se SOU 1993:32 s. 218. 4 Se prop. l975/76:105 Bilaga s. 309 och 324. 5 AD 1985 nr 57.

Bilaga 4 395

sättas om det i dagens läge över huvud taget finns något utrymme för att tillämpa bestämmelsen om jämställda uppdragstagare. Det grundläggande rättsfallet rörande tolkningen det civilav

rättsliga arbetstagarbegreppet är ett rättsfall från Högsta domstolenö.

Rättsfallet avsåg en tvist enligt den då gällande semesterlagen, vilka tvister Högsta domstolen hade att pröva vid den tidpunkten. Högsta domstolen uttalade bl.a.: "Frågan huruvida någon i lagens mening är arbetstagare hos annan eller icke är att bedöma efter vad dem emellan kan anses avtalat, varvid man icke kan inskränka sig till något visst avtalsvillkor såsom ensamt avgörande utan har att beakta alla i samband med avtalet och anställningen förekommande omständigheter. Härvid kan de avtalsslutandes ekonomiska eller sociala ställning vara ägnad att belysa, huru avtalet bör uppfattas. Att förhållandena i varje särskilt fall bliva avgörande hindrar icke, om avtalet är av mera allmänt förekommande typ, att ledning kan hämtas från den uppfattningen om rättsläget som eljest mera allmänt gjort sig gällande. Frågan om någon är arbetstagare eller inte ska alltså avgöras efter en tolkning av avtalet mellan parterna. Härvid ska en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet göras. Hur parterna själva har betecknat avtalet har ingen avgörande betydelse vid

bedömningen av om ett anställningsförhållande föreligger eller

Däremot kan domstolen vid den helhetsbedömning som ska göras ta hänsyn till parternas inställning. Avgörande är i stället den sakliga innebörden av samtliga avtalsvillkor och den faktiska tillämpningen av avtalet. Även förhållanden ligger vid sidan själva avtalet beaksom av tas vid bedömningen. Sålunda kan ledning hämtas från vad som allmänt anses gälla för avtalstypen i fråga. Även bedömningen ett anställningsförhållande föreligger om av om eller inte ska utgå från parternas avtal, är arbetstagarbegreppet tvingande i den meningen, att parterna inte i strid med gällande principer kan bestämma hur deras avtalsrelation ska betecknas rättsligt och därigenom kringgå tvingande arbetsrättsliga regler.

° NJA 1949 s. 768.

396 Bilaga 4 SOU 1996: 150

2 Gränsen mellan

arbetstagare och uppdragstagare

Anställningsförhållande

Det finns två nödvändiga men inte tillräckliga förutsättningar som alltid måste vara uppfyllda for att ett anställningsförhållande ska föreligga. För det första att det ska vara fråga om ett frivilligt åtagande. Detta innebär att åtagandet ska grunda sig på avtal. Avtalet kan vara muntligt eller skriftligt. För det andra ska avtalet gå ut på att den ena parten ska prestera arbete för den andra partens räkning. Arbetsdomstolen ansåg tidigare att även personlig arbetsskyldighet var ett nödvändigt villkor för att någon skulle anses som arbetstagare. Efter nyssnämnda avgörande från Högsta domstolen år 1949, i vilket Högsta domstolen bl.a. uttalade att man skulle göra en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, övergav Arbetsdomstolen sin tidigare ståndpunkt och anslöt sig till Högsta domstolens uppfattning. Numera räcker det enligt Arbetsdomstolen att "den part som har åtagit sig att prestera arbete skall själv åtminstone delta eller vid en

bedömning på förhand kunna förutsättas delta i arbetet.

Som tredje grundläggande förutsättning kan tilläggas att arbets-

en tagaren ska fysisk person. Ett anställningsförhållande kan dock vara en

anses föreligga även där den arbetspresterande parten är en juridisk

I ett sådant fall "ser man igenom den juridiska personen och person. betraktar den fysiska person som står bakom den juridiska personen som den verkliga avtalsparten.

Kriterier i praxis

I förarbetena till medbestämmandelageng finns en sammanställning av

de kriterier pekar på att den arbetspresterande parten är arbetssom tagare och de kriterier som pekar på att denne är uppdragstagare. Omständigheter tyder på att den arbetspresterande parten ska som anses som arbetstagare är att

7 Se AD 1985 nr 57. 8 SOU 1975:1 722 s.

Bilaga 4 397

han eller hon har att personligen utföra arbete, vare sig detta sägs i avtalet eller får förutsatt mellan parterna, anses vara han eller hon har faktiskt helt själv eller så helt själv utgott som fört arbetet, hans eller hennes åtagande innefattar att han eller hon ställer sin arbetskraft till förfogande för arbetsuppgifter som uppkommer efter hand, förhållandet mellan parterna är av mera varaktig karaktär, han eller hon är förhindrad att samtidigt utföra liknande arbete någon sig detta går tillbaka på ett direkt förbud eller annan, vare bottnar i arbetsförhållandena, såsom exempelvis då hans eller hennes tid eller krafter inte kan räcka till något annat arbete, han eller hon är beträffande arbetets utförande underkastad bestämda direktiv eller närmare kontroll, vare sig detta gäller sättet för arbetets utförande, arbetstiden eller arbetsplatsen, han eller hon har att i arbetet använda maskiner, redskap eller råtillhandahållits honom eller henne av motparten, varor som han eller hon får ersättning för sina direkta utlägg, exempelvis för resor, ersättningen för arbetsprestationen utgår åtminstone delvis i form

av garanterad lön samt 10. han eller hon är i ekonomiskt och socialt hänseende jämställd med

en arbetstagare.

Omständigheter som tyder på att den arbetspresterande parten ska an-

uppdragstagare självständig företagare är att ses som

han eller hon inte är skyldig att personligen utföra arbetet utan kan på eget överlåta arbetet helt eller delvis annan, ansvar han eller hon låter rent faktiskt på sitt någon annan helt ansvar eller delvis utföra arbetet, arbetsåtagandet är begränsat till viss eller möjligen vissa arbets-

uppgifter,

förhållandet mellan parterna är av tillfällig natur, varken avtalet eller arbetsförhållandena hindrar honom eller henne från att samtidigt utföra liknande arbete någon betydelse av annan, han eller hon bestämmer frånsett de inskränkningar påkallas - som arbetets natur själv sättet för arbetets utförande samt arbetstid av och arbetsplats, han eller hon har att i arbetet använda egna maskiner, redskap eller råvaror, han eller hon har att själv stå för utgifter för arbetets utförande,

398 Bilaga 4 SOU 1996: 150

vederlaget för arbetsprestationen är helt beroende verksamav hetens ekonomiska resultat, 10. han eller hon är i ekonomiskt och socialt hänseende jämställd med

en företagare inom verksamhetsgrenen samt

ll. han eller hon har för verksamheten erhållit personligt tillstånd eller auktorisation myndighet eller fått firma inregistav egen rerad.

Den ovan återgivna sammanställningen utgick från den praxis som hade utvecklats hos domstolarna. Rättsläget har inte ändrats nämnvärt sedan dess. Sammanställningen stämmer också väl överens med de

analyser av arbetstagarbegreppet finns inom rättsvetenskapen.

som Vissa skillnader finns dock. Sålunda förordar Axel Adlercreutz i sin

bok Arbetstagarbegreppet från år 1964 organisatorisk synpunkt

en framför det ekonomiska och sociala kriteriet

se p. 10 ovan. Enligt

Axel Adlercreutz bör det avgörande vederbörande är inordnad vara om

i motpartens företags- eller förvaltningsorganisation.

Det bör framhållas att det inte är fråga att lägga ihop de olika om omständigheterna och på det sättet avgöra den arbetspresterande om parten är arbetstagare eller uppdragstagare. Omständighetema får vägas mot varandra. Alla har inte tyngd. Sådana omstänsamma

digheter som att avtalsrelationen är varaktig och att den arbetspres-

terande parten är underkastad motpartens ledning och kontroll när det gäller arbetets utförande tala starkt för att ett anställningsanses

förhållande föreliggerg.

Andra omständigheter

Sammanställningen är inte heller uttömmande. Andra omständigheter

kan inverka på bedömningen. Ett exempel på sådan omständighet är

en att den arbetspresterande parten tidigare har varit anställd hos motparten. Det kan nämligen i sådana fall finnas anledning att räkna med att en avtalsmässig förändring av parternas förhållanden är skenen åtgärd i syfte att kringgå tvingande lag. Om den arbetspresett av terande parten bildat bolag har skjutits in part i avtalet bortser som man från detta, om konstruktionen har kommit till för skens skull jfr vad som ovan anförts om att man ser igenom den juridiska personen.

9 Se SOU 1993:32 s. 229 samt Olof Bergkvist och Lars Lunning, Medbestämmandelagen. Lagtext med kommentarer, 1986, 47 och Lars s. Lunning, Anställningsskyddslagen. Kommentarer till anställningsskyddslagen, 1989, s. 17.

Bilaga 4 399

Varaktighet

Den omständigheten att avtalsrelationen är varaktig alltså tala anses starkt för att ett anställningsförhållande föreligger. I rättspraxis beaktas denna omständighet ofta bland flera vid bedömningen av om som en

någon ska arbetstagare eller inte. Men anställnings-

anses som förhållanden kan kortvariga. I det följande redogörs för även vara ett antal rättsfall avsett kortvariga avtalsrelationer. Samtliga har gällt som lönegarantilagen.

I ett avgörande fann Göta hovrätt att orkestennedlemmar, som var

och spelat dansmusik på restaurang endast en kväll under fyra en en timmar, inte kunde arbetstagare, främst med hänsyn till att anses som avsett ett enstaka och kortvari framträdande. engagemangen

rättsfall gällde medverkande i lokalrevy. Hovrätten

Ett annat en for Nedre Norrland fann att en av de medverkande, vars engagemangstid hade varat endast i fyra dagar och arbetsuppgifter hade bestått i vars

något så självständigt i fråga konstnärligt skapande som att

pass om regissera, bearbeta och ljussätta uppsättningen inte kunde anses som arbetstagare.

Svea hovrätt fann i ett avgörande att musiker som enligt avtal med

ett musikbolag medverkat under till fem dagar vid inspelning av en en

grammofonskiva inte skulle arbetstagare. Hovrätten fram-

anses som höll att det varit fråga verksamhet tillfällig karaktär, att om en av arbetsuppgifterna varit begränsade och att musikerna till övervägande delen använt egna musikinstrument.

Övriga förhållanden

Högsta domstolen fann i ett avgörande att en skådespelare som under

dag utfört arbete ett filmbolag att betrakta som arbetstagare. en var Högsta domstolen anförde att avgörande vid bedömningen av om skådespelaren haft ställning arbetstagare var vad som kunde anses som avtalat mellan parterna. Skådespelaren hade åberopat ett kollektivvara avtal mellan Svenska Film- och Biografföreningen och Svenska Teaterförbundet, i vilket förbund hon själv medlem, avseende var

o Som exempel kan nämnas Arbetsdomstolens domar AD 1975 84, AD 1977 nr 8 och AD 1979 155. Rättsfallen refereras Sören Öman i hans bok nr nr av Anställningsskyddslagen Sammanställning av rättspraxis, 1993, s. 46-48. - " RH 1982:89 2 RH 1986: 17 3 RH 1991 12

NJA 1992 s. 631

400 Bilaga 4

konstnärlig personal. Enligt avtalet förelåg ett anställningsavtal mellan den konstnärliga personalen och den anlitade dem. Även åtagansom den av tillfällig eller kortvarig natur var anställningar. I målet hade upplysts att anställningar på en eller två dagar mycket vanliga inom var branschen. Högsta domstolen fann mot denna bakgrund att filmbolaget och skådespelaren fick antas ha varit ense om att ett anställningsavtal förelåg och att skådespelaren därför varit att anse som arbetstagare hos filmbolaget. sistnämnda rättsfall visar att även speciella branschförhållanden och kollektivavtalspartemas inställning i frågan om ett anställningsförhållande föreligger eller ej, kan få avgörande betydelse vid domstols bedömning Ytterligare exempel på detta två rättsfall från

frågan.

av är

Arbetsdomstolenl I båda målen berördes ett mellan Svenska

. Tidningsutgivareföreningen tidigare benämnd Tidningamas Arbetsgivareförening och Svenska Journalistförbundet träffat kollektivavtal för frilansarbetare, det s.k. ñilansavtalet, i vilket avtal frilansbegreppet

definierades. Med ñilansmedarbetare förstods enligt avtalet person

som utan att vara anställd har journalistisk verksamhet som huvudsaklig sysselsättning och som efter överenskommelse åtar sig uppdrag ett eller flera företag och normalt honoreras för varje uppdrag. I det förra målet var avtalet inte tillämpligt mellan parterna, men åberopades i målet. I det senare målet var däremot avtalet tillämpligt mellan parterna. I det målet uttalade Arbetsdomstolen bl.a.: I ett fall som det föreliggande då ett kollektivavtal gäller mellan parterna rörande arbetstagarbegreppets tillämpning på avtalsorrirådet har domstolen givetvis att särskilt beakta detta. Vidare uttalade domstolen, liksom domstolen gjorde i rättsfallet AD 1987 nr 21, att fiilansavtalet i fråga om gränsdragningen mellan frilansmedarbetare och anställd fick anses ge uttryck för den praxis som i det hänseendet hade utbildats inom branschen. Därför hade avtalet enligt Arbetsdomstolen en avsevärd betydelse vid bestämmandet av den rättsliga karaktären av förhållandet mellan den i målet aktuella personen och tidningen.

5 AD 1987 21 och AD 1994 104 nr nr

5 Bilaga

Säsongsvariationer i utbetald ersättning

från arbetslöshetskassor

Förord

Arbetslöshetsförsäkringen är frivillig försäkring som grundas på en medlemskap i arbetslöshetskassa. Försäkringen är en trygghetsfören säkring inom det arbetsmarknadspolitiska området och räknas inte som socialförsäkring. Syftet med arbetslöshetsförsälqingen är att den en skall ersätta den enskilda individen för den inkomstförlust som uppkommer vid arbetslöshet, under omställningsperiod, fram till ett nytt en arbete. Utredningen ersättning vid arbetslöshet och omställning, om ARBOM-utredningen, har fått i uppdrag att utreda hur ny arbetslösen hetsförsäkring skall utformas. Försäkringens roll vid säsongsarbeten och andra arbeten tillfällig karaktär samt de studerandes anknytning av till försäkringen skall ses över. NUTEK Analys har på uppdrag ARBOM-utredningen studerat av säsongsvariationer i utbetald ersättning från arbetslöshetskassorna. Syftet har varit att identifiera hos vilka arbetslöshetskassor och yrkesdet finns säsongsvariation i den utbetalda ersättningen grupper som hur stor den utbetalda ersättningen är. Rapporten bygger på samt

statistik från AMS Försäkringsenhet och en enkät. Kompletterande

uppgifter har inhämtats via intervjuer. Arbetslöshetskassoma har beretts möjlighet synpunkter på att ge den text beskriver den egna kassan. som

Rapporten har skrivits Christina Kvarnström, projektledare, och

av Malin Gunnarsson vid NUTEK Analys.

Stockholm september 1996

Hans-Olof Hagén Christina Kvarnström Enhetschef Strukturenheten Projektledare

402 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Innehållsförteckning

1 Finns det en säsongsvariation 404 2 Bakgrund 405 3 Arbetslöshetsförsäkringen 406 3.1 Historik 406 3.2 Villkor för ersättning 407 3.3 Vilka arbetslöshetskassor finns 407 4 Säsongsvariation 410 4.1 Sysselsättning och arbetslöshet 4l0 4.2 Säsongsvariation i olika arbetslöshetskassor 412 4.3 Vilka yrkesgrupper har säsongsmönster 414 4.4 Vad kostar säsongsvariationen 4l6 5 Arbetslöshetskassor 420 5.1 Akademikernas erkända arbetslöshetskassa 420 5.2 Arbetslöshetskassan för Service och Kommunikation 422 5.3 Bleck och Plåtslagamas arbetslöshetskassa 423 5.4 Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa 424 5.5 Elektrikemas arbetslöshetskassa 425 5.6 Farmacitjänstemännens arbetslöshetskassa 426 5.7 Fastighetsanställdas arbetslöshetskassa 427

. 19 Journalisternas arbetslöshetskassa 439 5.20 Kommunalarbetamas arbetslöshetskassa 440 5.21 Kommunaltjänstemännens arbetslöshetskassa 441 5.22 Köpmännens arbetslöshetskassa 442 5.23 Lantarbetamas arbetslöshetskassa 443 5.24 Ledamas arbetslöshetskassa 444 5.25 Livsmedelsarbetarnas arbetslöshetskassa 445 5.26 Lärarnas arbetslöshetskassa 446 5.27 Metallindustriarbetamas arbetslöshetskassa 448 5.28 Musikemas arbetslöshetskassa 449 5.29 Mâlamas arbetslöshetskassa 450 5.30 Pappersindustriarbetarnas arbetslöshetskassa 451 5.31 Petroleumhandlarnas arbetslöshetskassa 451 5.32 Skogsarbetamas arbetslöshetskassa 453 5.33 Skogs- och lantbrukstjänstemännens arbetslöshetskassa 454 5.34 Smâföretagarnas arbetslöshetskassa 454

SOU 1996: 150 Bilaga 5 403

5.35 Statstjänstemännens arbetslöshetskassa 456 5.36 Sveriges arbetares arbetslöshetskassa 457 5.37 Sveriges iskares F arbetslöshetskassa 458 5.38 Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa 460 5.39 Transportarbetamas arbetslöshetskassa 461 5.40 Träindustriarbetarnas arbetslöshetskassa 462 6 Bilaga 464

404 Bilaga 5

1 Finns det

en säsongsvariation

Säsongsvariation i arbetslösheten förekommer i majoriteten av arbetslöshetskassorna. Endast fyra av kassorna har inte någon egentlig säsongsvariation i utbetalningarna. En stor andel, 40 procent, har enbart en ökning av antalet ersättningsdagar under sommarmånaderna. Säsongsvariationen beror i huvudsak på att ett 30-tal yrkesgrupper har sin kämsysselsättning under vissa tidsperioder under året men också på den stora mängd studerande med studieuppehåll som uppbär ersättning. Det är framförallt under sommarlovet som tillströmningen av studerande är märkbar. De yrkesgrupper för vilka säsongsvariationen är mest märkbar har sysselsättning som antingen är väder- och årstidsberoende eller har tydlig hög- respektive lågsäsong. Lärarvikarier och andra yrkesgrupper som arbetar inom skolan har en markant säsongsvariation. Det är under sommaren och kring årsskiftet som få arbetstillfällen finns. Många teatrar stänger under somvilket medför att färre arbetstillfällen för skådespelare och maren tekniker finns att tillgå. De flesta yrkesgrupper som arbetar inom turismen har också en tydlig säsongsvariation. Skidanläggningar har lågsäsong under samtidigt hotell och restauranganställda sommaren som på Gotland och Öland har högsäsong. Inom turismen överlappar säsongerna i stort sett varandra. Stora delar av livsmedelsproduktionen har högsäsong under sommar och tidig höst. Sysselsatta inom yrken där utomhusarbete ingår är beroende av årstid. För nybyggnation och reparationsarbeten av fastigheter, skogsarbete, fiske och schaktentreprenader är det lågsäsong under vintermånadema. För att möjliggöra en kostnadsberäkning av säsongsvariationen krävs en uppskattning av hur stor andel av arbetslösheten som är säsongsberoende. En ytterligare förutsättning för beräkningen är att flertalet av de säsongsarbetslösa i normalfallet skulle vara årct-runtanställda. Ersättningen som överstiger det säsongsrensade värdet utgör därmed kostnaden för säsongsvariationen. Kostnaden för 1995 uppgår enligt beräkningarna till 2 481 miljoner kronor. Kostnaden varierar betydligt mellan kassoma. Den framräknade kostnaden kan vara antingen under- eller överskattad. För de kassor som har säsongsmönster som till viss del kompletterar varandra underskattas troligtvis kostnaden. I de kassor där det i huvudsak är den administrativa hanteringen eller antalet studerande med lov som skapar säsongsvariationen överskattas sannolikt kostnaden.

Bilaga 5 405

g

2 Bakgrund

Utredningen ersättning vid arbetslöshet och omställning, ARBOMom utredningen, har fått i uppdrag att utreda hur en ny arbetslöshetsförsäkring skall utformas. Bland annat skall försäkringens roll vid säsongsarbeten och andra arbeten tillfällig karaktär samt de studav erandes anknytning till försäkringen ses över. NUTEK har fått i uppdrag ARBOM-utredningen att studera av säsongsvariationer i arbetslöshetskassomas utbetalda ersättning. Syftet är att identifiera vilka arbetslöshetskassor som har säsongsvariation vilka yrkesgrupper, antal antal ersättningsdagar och hur stor personer, kostnaden är for säsongsvariationen. Rapporten bygger på statistik över utbetalt ersättningsbelopp samt antalet ersättningsdagar från AMS Försäkringsenhet och en mindre enkät säsongsvariation till arbetslöshetskassorna. Kompletterande om uppgifter har inhämtats via intervjuer, både direkt och per telefon. Statistik har även hämtats från SCB AKU-statistik. Antalet ersättningsdagar samt utbetalt belopp har hämtas från STEAK-databasen på AMS. Statistiken viss eftersläpning redovisade siffror efterger en av de datum när utbetalning sker och inte den aktuella arbetssom avser lösa tidsperioden. Denna tidseftersläpning skall beaktas vid tolkningen av diagrammen. Vid insamlandet statistik har det visats sig att kassoma har svårt av att antalet är säsongsarbetslösa. Endast uppskattange personer som ningar har kunnat tas fram. Statistik över fördelningen mellan män och kvinnor förs inte alltid kassoma. Könsfördelad statistik kan tas fram av databas på AMS. Denna databas redovisar även ersättningsur en

beloppet för den period ersätts. Databasen är under uppbyggnad.

som

406 Bilaga 5

3 Arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsälcringen är en frivillig försäkring som grundas på

medlemskap i en arbetslöshetskassa. Försäkringen är trygghetsfören säkring inom det arbetsmarknadspolitiska området och räknas inte som en socialförsäkring.

Syftet med arbetslöshetsförsäkringen är att den skall ersätta den

enskilda individen för den inkomstförlust uppkommer vid arbetslössom het och under en omställningsperiod fram till ett nytt arbete.

l Historik

De första arbetslöshetskassorna bildades på frivillig grund fackliga av organisationer i slutet av 1800-talet och i början av 1900-talet för att stödja sina medlemmar vid arbetslöshet. Statsbidrag till erkända arbetslöshetskassor infördes den 1 januari 1935. arbetslöshetskassa För att en skulle kunna få statsbidrag krävdes att den var antagen och registrerad som erkänd arbetslöshetskassa. Försäkringen omfattade enbart löntagare. En översyn av försäkringen genomfördes under början 1940av talet. Bland annat höjdes dagpenningbeloppet och bamtillägg infördes.

Under 1950- och 1960-talet genomfördes ytterligare förändringar, bland annat fick företagare möjligheten att tillhöra arbetslöshets-

en kassa år 1956. Den l januari 1974 infördes nya lagar som bland annat

omfattade arbetslöshetsförsäkringen. Antalet ersättningsdagar ökade

från 150 till 300 respektive 450 dagar för medlemmar över 55 år. Dagpenningen blev även skattepliktig. Vidare infördes ett statligt kontant arbetsmarknadsstöd KAS. KAS ersatte det statsunderstödda kommunala kontantunderstödet vid arbetslöshet. KAS är ett komple-

ment till arbetslöshetsförsäkringen och omfattar de inte

personer som kan ersättning från arbetslöshetskassan. Under 1980-talet förändrades bland annat arbetsvillkoretl. Karensvillkor infördes 1993 samtidigt som ersättningen sänktes från 90 till 80 procent. En ny arbetslöshetsförsäkring infördes l juli 1994 och omfattade allmän och obligatoren

isk arbetslöshetsförsäkring. Den obligatoriska försäkringen avskaffades

l januari 1995. Den l juni 1996 sänktes ersättningen från 80 till 75 procent.

1 För definition arbetsvillkor kapitel 3.2 Villkor för ersättning. av se

Bilaga 5 407

3.2 Villkor för ersättning

För att berättigad till ersättning från en arbetslöshetskassa krävs vara 12 månaders sammanhängande medlemskap i arbetslöshetskassan före arbetslösheten. För egenföretagare gäller ett medlemskap på 24 månader. Medlemskapet skall fortsätta under tiden som ersättning betalas ut. För att bli medlem i en arbetslöshetskassa krävs arbete på minst 17 timmar i genomsnitt per vecka. Medlemmen skall därutöver ha arbetat minst 80 dagar fördelade på minst fem månader under den senaste 12 månadersperioden. Dessutom skall medlemmen stå till arbetsmarknadens förfogande arbetsfönnedlingdvs vara inskriven på söka arbete samt vara beredd att ta lämpligt erbjudande om arbete. en, Ett karensvillkor om fem dagar måste också uppfyllas innan ersättning betalas ut. Från och med den 1 januari 1997 krävs nio månaders förvärvsarbete för att kvalificera till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och månaders arbete för att kvalificera för KAS. sex Karenstiden förlängs till sex dagar och ersättningsperioden blir 300 dagar i både arbetslöshetsförsäkringen och KAS oavsett ålder. Kompensationsnivån är 75 procent av dagsförtjänsten eller maximalt 564 kronor. Den lägsta nivån i arbetslöshetsförsäkringen samt KAS är 230 kronor. Ersättningen beviljas under högst 300 dagar. Om är 55 år eller äldre förlängs ersättningsperioden till 450 personen dagar. I KAS är ersättningsperioden 150 dagar. Personer som regelbundet arbetar deltid under veckor då de i övrigt är arbetslösa, och vid ersätttningsperiodens utgång fortsätter en tills- Vidareanställning på deltid, har inte rätt till utfyllnadsersättning.

3.3 Vilka arbetslöshetskassor finns

Det finns sammanlagt 40 arbetslöshetskassor. Fem av dessa har en nära anknytning till intresseorganisationer för företagare. Resterande har anknytning till fackliga organisationer. De flesta medlemmarna i en arbetslöshetskassa tillhör facklig organisation och har genom denna en anslutits till arbetslöshetskassan. De flesta arbetslöshetskassors verksamhetsområden överensstämmed verksamhetsområdena för respektive intresseorganisation. mer Dessa kassor betraktas branschkassor. Flertalet verkar dock inom som flera yrkesområden vilket medför att de inte i strikt mening är branschkassor. Det totala antalet medlemmar i arbetslöshetskassor uppgick till 3 802 763 vid årsskiftet 1995/96. Antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna har ökat sedan 1986.

408 Bilaga 5

Tabell 3.1 Arbetslöshetskassor 1996 och antalet medlemmar vid årsskiftet 1995/96

Arbetslöshetskafssag Antal Arbetslöshetskassa Antal

i i . §7; medlemmar medlemmar v . - V Kommunalarbetamas 673 867 Grafiska arbetarnas 36 262 Akademikernas 345 797 Köpmännens 29 817 Metallindustriarbetarens 334 461 Pappersindustriarbetamas 29 673 Industritjänstemännens 329 lOO Elektrikemas 25 614 Statstjänstemännens 247 358 Lantarbetamas 18 406 Handelstjänstemännens 204 760 Målamas 18 198 Handelsanställdas 183 266 Försäkringstjänstemännens 17 605 Lärarnas 176 950 Försäkringsanställdas 16 240 Kommunaltjänstemännens 165 443 Joumalistemas 14 910 AK SEKO:s 145 095 Skogsarbetamas 14 615 Byggnadsarbetamas 116 252 Sveriges Arbetares 14 149 Småföretagamas 109 741 Handelsrepresentantemas 11 612 Industrifackets 88 363 Sveriges teaterverksammas 8 218 Transportarbetamas 71 559 Farmacitjänstemännens 6 017 Ledamas 70 222 Bleck- och plåtslagares 5 817 Hotell-, kafé och 62 010 Musikemas 5 403 restaurang- anställdas Träindustriarbetamas 54 262 Petroleumhandlamas 3 518 Livsmedelsarbetamas 53 094 Sveriges Fiskares 2 058 Finansförbundets 45 694 Harnnarbetamas l 620 Fastighetsanställdas 44 200 Skogs- lantbruks- l 520 tjänstemännens Källa: AMS och SOU 1996:51

Antalet medlemmar i de olika kassoma varierar betydligt, från knappt 1600 i Skogs- och lantbrukstjänstemännens kassa till över 670 000 medlemmar i Kommunalarbetamas arbetslöshetskassa. Åtta kassor har färre än 10 000 medlemmar medan fem kassor har fler än 200 000 medlemmar, se tabell 3.1. Sedan 1989 har fem kassor bytt namn, tre sammanslagningar har skett och kassa har bildats. en ny

0 Apotekstjänstemännens arbetslöshetskassa bytte 1992 till namn Fannacitjänstemännens, Arbetsledamas arbetslöshetskassa till Ledamas år 1994, Banktjänstemännens arbetslöshetskassa till

Bilaga 5 409

Finansförbundets år 1994, Statsanställdas arbetslöshetskassa till Arbetslöshetskassan för service och kommunikation AK SEKO år 1995 och Sveriges teateranställdas arbetslöshetskassa till Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa år 1994. Beklädnadsarbetarnas och Fabriksarbetamas arbetslöshetskassor har 0 gått till Industrifackets arbetslöshetskassa. Gruvindustrisamman arbetarnas arbetslöshetskassa gick in Metallindustriarbetamas år 1993 och öfolkets arbetslöshetskassa gick in i AK SEKO 1996. Lärarnas arbetslöshetskassa bildades ur Statstjänstemännens 0 arbetslöshetskassa 1996.

410 Bilaga 5

4 Säsongsvariation

Både sysselsättnings- och arbetslöshetstal visar att det finns regel-

bundet återkommande säsongsvariationer. De högsta topparna i arbets-

löshetsstatistiken framträder under sommarmånaderna. Det finns dock

toppar under skilda tidsperioder för olika arbetslöshetskassor. Säsongs-

variationen i sysselsättningen beror på att vissa yrkesgrupper har sin

kämsysselsättning under vissa tider under året. Arbetslöshetens

säsongsvariation beror också på att utbudet arbetssökande ökar av under vissa tider på året, i första hand under sommaren. Spännvidden i

kostnaden för säsongsvariationen mellan arbetslöshetskassorna är stor.

4.1 och arbetslöshet

Sysselsättning

Sysselsättningen har sjunkit sedan 1990 stabiliserades något under men slutet av 1995. Under första halvåret 1996 skedde dock ett ansenligt

fall i sysselsättningen. Nedgången drabbade alla branscher frammen

förallt den privata tjänstesektomz. Under 1996 beräknas antalet syssel-

satta personer, mätt som helårsgenomsnitt, att sjunka med drygt 30 000

personer.

Diagram 4.1 Arbetslösa och sysselsatta 1989-1996

450000 j .4600000 , 400000 / , j /Yvx-r H 4500000

350000 W

. | , 4400000 g 300000 l ./ å ä , .4300000 250000 x g å 200000 4200000å E l l 7"

f

å 150000 - / 4100000 å . 0

n H l

100000 l MM. 4000000

50000 Mu re 3900000

, 0 - 3000000 v l v IN I- f f h F IN I- N N 1- 8 8 8 ° 3 8 8 8 8 3 ° 8 8 °

Arbetslösa. originalserie ø-Arbetslösa, säsongsrensade värden sysselsatta. öriginalserie sysselsatta. säsongsrensade värden - - -

Källa: AKU-statistik, SCB

2 Enligt Konjunkturläget, juni 1996, Konjunkturinstitutet

SOU 1996: 150 Bilaga 5 411

En viss återhämtning förväntas under 1997 eftersom den ekonomiska aktiviteten förväntas tillta. Diagram 4.1 visar det faktiska antalet sysselsatta och arbetslösa samt det säsongsrensade antalet. Under 1995 var i genomsnitt 7,7 procent av arbetskraften eller 332 000 personer öppet arbetslösa. Samtidigt var 191000 personer sysselsatta i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Diagram 4.2 visar att det finns en regelbunden säsongsvariation i antalet arbetslösa. Det finns en hög topp under sommaren samt en lägre topp vid årsskiftet. Detta mönster har utkristalliserats sedan 1991.

Diagram 4.2 Antalet arbetslösa, månadsvis 1991-1996

450000 4000001 N 350000 -- E2 W 300000

JA

- D z á 250000 -å 200000 vä 150000 5 1000000 50000 -- 0 v- V1 O v- h ON -4 V O - V Oi I Vi ON -0 V3 O O O 0 O O O O O O O O O O O O O F F -4 Öl W N H1 H1 U1 9 P 1 V lf IIS D O O O Os ON O ON O 0 O O O ON O O ON ON O

Arbetslösa -Arbetslösa, säsongsrensade värden

Källa: AKU-statistik, SCB

Säsongsvariationen i antalet ersättningsdagar från arbetslöshetskassorna har ett något annat mönster, se diagram 4.3. Den största toppen finns även här under sommarmånaderna. Däremot finns det ingen enskild topp kring årsskiftet utan topp finns något tidigare i en

november efter årsskiftet i januari/februari.

och en

412 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Diagram 4.3 Totalt antal ersättningsdagar i arbetslöshetskassor, månadsvis 1989-1996

-4 V3 O -4 V1 9 -4 V3 ON - | O - Ö ON "4 Vi O - h O -4 G O O O C O C O C O O O O O O O C O C O O C O O O O ONC C Ö ä - W NI W U1 Vi 9" EP 3 f 1h V5 V5 D O % % % O Å O Q ONCNO O O O O O Ch O O G Gi Q 7 O Mljoner Ersättningsdagar Glidande årsmedcltal I Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den totala ersättningen3 som betalades ut från arbetslöshetskassorna

under 1995 uppgick till 40 376 miljoner kronor. Sedan 1994 har ersättningsbeloppet minskat med 2,2 procent. Förändringen från 1994 varierar i hög grad mellan olika kassor. Tre av kassoma, Elektrikemas, Bleck- och Plåtslagamas samt Pappersindustriarbetamas arbetslöshetskassa har minskat sin utbetalda ersättning med mer än 20 procent sedan

1994. För fyra kassor, Sveriges arbetares, Köpmännens, Petroleum-

handlamas och Försäkringstjänstemännens arbetslöshetskassor har utbetalningarna ökat med mer än 15 procent sedan 1994. Mellan dessa extremvärden återfinns de andra kassoma jämnt spridda.

4.2 i olika arbetslöshetskassor

Säsongsvariation

Den utbetalda arbetslöshetsersättningen varierar över året i de flesta arbetslöshetskassor. Det finns dock ett litet antal där det inte finns någon säsongsvariation annat än den som uppstår på grund av den administrativa hanteringen Ersättningen från kassan betalas ut var fjortonde dag eller per månad. Till grund för utbetalningen lämnas uppgifter från den sökande på kassakort4 från arbetsfönnedlingen.

3 Den totala ersättningen omfattar ersättning från arbetslöshetskassan ersättning för samt ALU. 4 Den arbetslöse hur många dagar han/hon inte har arbetat under fjortonanger om som en dagars period på ett kassakort. Detta kort skickas till arbetslöshetskassan som betalar ut ersättning.

SOU 1996: 150 Bilaga 5 413

Vanligtvis ingår två kassakort i en månadsutbetalning men under vissa månader tre kassakort. Detta gör att den utbetalda ersättningen ser ut att variera från månad till månad. I flertalet kassor ökar de utbetalade ersättningsbeloppen under sommaren. Detta beror i stor utsträckning på att de som studerar under terrninema begär ersättning under sommarlovet. För ytterligare ett antal kassor beror en del av säsongsvariationen på att det finns medlemmar med renodlade säsongsarbeten. Arbetslöshetskassoma delas in i två grupper beroende på vad variationen i utbetald ersättning beror på, renodlat säsongsarbete eller studerande med sommarlov, och där ingen säsongsvariation finns. en grupp Kassor med renodlad säsongsarbetslöshet finns uppräknade i tabell 4.1. I flera av kassoma berörs alla medlemmar av säsongsvariationen, i andra endast eller ett fåtal yrkesgrupper. Två av dessa kassor har en särskilda regler för rätten till ersättning utöver de generella reglerna. Det är Småföretagarnas och Sveriges fiskares arbetslöshetskassa. I den första kassan gäller de särskilda reglerna endast en yrkesgrupp, schakt och åkerientreprenörer.

Tabell 4.1 Arbetslöshetskassor med säsongsarbetslöshet

1973553:- I 9K3553 i i i i Anta :.- a . - . .

i i i medlemmar Å .ip medlermrnar

-- Kommunalarbetamas 673 867 Fastighetsanställdas 44 200 Akademikernas 345 797 Lantarbetamas 18 406 Handelstjänstemanna- 204 760 Målarnas 18 198 förbundets Lärarnas 176 950 Skogsarbetamas 14 615 AK SEKO:s 145 095 Sveriges Fiskares 14 149 Byggnadsarbetamas 116 252 Handelsrepresentantemas 11 612 Smâföretagamas 109 741 Sveriges 8 218 teaterverksammas Industrifackets 88 363 Bleck och plåtslagamas 5 817 Transportarbetarnas 71 559 Musikemas 5 403 Hotell-, kafé och 62 010 Hamnarbetamas 1 620 restauranganställdas Livsmedelsarbetamas 53 094 Totalt 2 189 726

Kassor endast har säsongsvariation beroende på tillströmningen av som studerande under tabell 4.2, ansluter generellt tjänstemän sommaren, med månadsanställningar. Vissa kategorier "arbetare" finns också av representerade i denna grupp. Arbetslöshetskassoma karaktäriseras också av månadsanställningar.

414 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Tabell 4.2 Arbetslöshetskassor med säsongsvariation i utbetalningen enbart i samband med skollov

Kassa- " - " Antal Kassa -i-v "I- Antal - " medlemmar : medlemmar : . . Metallindustriarbetamas 334 461 Grafiska arbetares 36 262 Industritjänstemännens 329 100 Pappersindustriarbetamas 29 673 Statstjänstemännens 247 358 Elektrikemas 25 614 Handelsanställdas 183 266 Försäkringstjänstemännens 17 605 Kommunaltjänstemänne 165 443 Försäkringsanställdas 16 240 ns Ledamas 70 222 Sveriges arbetares 14 149 Finansförbundets 56 694 Skogs- och 1 520 lantbrukstjänstemännens Träindustriarbetamas 54 262 Totalt 1 581 869

Ett fåtal kassor uppvisar inte någon säsongsvariation alls, tabell 4.3. De variationer som ändock förekommer kan förklaras med de administrativa rutiner som finns i varje enskild kassa. I vissa kassor sker utbetalningen ersättningen varje vecka, i andra var fjortonde av dag samt i andra per månad. I vissa månader ingår fyra eller fem veckoutbetalningar alternativt två eller tre utbetalningar. Vid toppar kan utbetalningen förskjutas i tiden på grund av arbetsanhopningen. Kassor utan någon säsongsvariation är i huvudsak branschanknutna.

Tabell 4.3 Arbetslöshetskassor utan säsongsvariation

Kassa Antal Kassa Antal medlemmar

Köpmännens 29 814 Farmacitjänstemännens 6 017 Journalisternas 14 910 Petroleumhandlamas 3 518 Totalt 54 259

4.3 Vilka yrkesgrupper har säsongsmönster

Säsongsvariationen finns för ett flertal yrkesgrupper som har rena säsongsarbeten samt för andra som har markanta skillnader i sysselsättningsgrad mellan hög- och lågsäsong. De renodlade säsongsarbetena är mer väder- eller årstidsberoende.

Bilaga 5 415

Medlemmar knutna till skolan, antingen lärare, matbespissom ningspersonal eller skolbussforare har lågsäsong under sommarlovet. Lärarvikarier är vanligen anställda läsår och därmed ofta arbetslösa per under sommaren. De arbetslöshetskassor ansluter lärare och andra som som är knutna till skolan är framförallt Lärarnas, Akademikernas, Musikemas, Statstjänstemännens och Transportarbetamas arbetslöshetskassa. Inom både Musikernas och Transportarbetamas arbetslöshetskassa är antalet medlemmar är knutna till skolan mycket liten. som Inom turismen kan säsongsmönster komplettera varandra. Det är högsäsong i fjällen under vinterrnånadema och högsäsong under på bland annat Öland och Gotland. Här berörs sysselsatta sommaren inom hotell och restaurangbranschen, på skidanläggningar samt camping- och stugvärdar. Dessa tillhör främst Hotell-, kafé- och restauranganställdas arbetslöshetskassa. Trädgårdsanläggare, trädgårdsodlare, jordgubbsodlare, torv- och sockerarbetare, anställda i nöjes- och djurparker med flera har högsäsong i sin verksamhet under senvår, sommar och tidigt höst vilket medför att antalet personer som inte har sysselsättning inom dessa yrken ökar under vintern. Personer sysselsatta inom dessa yrken är främst anslutna till Livsmedelsarbetarnas och Lantarbetarnas arbetslöshetskassa. Inom byggsektorn finns det säsongsvariation. Framförallt ökar antalet ersättningsdagar under den kalla årstiden. Detta gäller främst utomhusarbeten. Målare, lackerare, elektriker, lastbilsförare med flera som är beroende byggsektorn påverkas också stopp i byggandet. av av Grävmaskinister och lastbilsförare som arbetar i skogen är beroende av om det finns tjäle eller inte i marken. Gummiverkstäder har ett säsongsmönster med toppar inför hösten och i samband med jul och nyårshelgen. Sälj are med enbart provisionslön har minskad eller ingen inkomst under sommaren. Det är ett flertal arbetslöshetskassor som ansluter nämnda yrkesgrupper, bland annat Byggnadsarbetamas, ovan Elektrikemas, Målarnas och Transportarbetamas arbetslöshetskassa.

Väderberoende är frskare5, åkare och schaktentreprenörerö. Dessa

yrkesgrupper har särskilda avtal medger rätt till ersättning på som

grund av väderförhållanden. Dessa yrkesgrupper är anslutna till

antingen Sveriges Fiskares eller Småföretagamas arbetslöshetskassa. I Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa berörs de flesta medlemmarna och i Småföretagamas arbetslöshetskassa cirka sju procent antalet av medlemmar. Sanerare vid kärnkraftverk har rätt till ersättning för obligatoriskt uppehåll i tjänsten. Sanerama är anslutna till Fastighets-

5 Särskilt avtal finns, se Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa 6 Särskilt avtal finns, se Småföretagamas arbetslöshetskassa

416 Bilaga 5 SOU 1996: 150

anställdas arbetslöshetskassa och omfattar mindre än en procent av antalet medlemmar i kassan. Teatrar och tv-serieproduktion har vanligtvis sommaruppehåll från maj till september. Under denna tid är många skådespelare och teknikarbetslösa och begär ersättning. De är anslutna till Sveriges Teaterer verksammas arbetslöshetskassa och omfattar cirka 70 procent av antalet medlemmar i kassan.

4.4 Vad kostar säsongsvariationen

För att möjliggöra en kostnadsberäkning av säsongsvariationen krävs uppskattning hur stor andel av arbetslösheten som är säsongsen av beroende. Flera arbetslöshetskassor har uppskattat andelen ersättningsdagar beror säsongsvariationen. Denna uppskattning har dock som av inte gjorts av alla.

Om verkliga arbetslöshetsiffror jämförs med säsongsrensade arbets-

löshetsiffror framkommer säsongsvariationen. Förutsättningen för att kunna beräkna kostnaden för säsongsarbetslösheten är att flertalet av de säsongsarbetslösa i normalfallet skulle vara helårsanställda. De utbetalningar överstiger det säsongsrensade värdet utgör därmed som kostnaden för säsongsvariationen.

Diagram 4.4Avvikelser i total utbetald ersättning, januari-december 1995 från den säsongsrensade utbetalningen.

1000000000 800000000 -- 600000000 -- 400000000 -- / ZOOOOOOOOÅ

b -200000000 -e -400000000 -- -600000000 Källa :AMS Not: Den ersättningsberättigade tidsperioden ligger minst tre veckor tidigare än den tidpunkt då ersättningen betalas ut. Not: Den säsongsrensadeutbetalningen anges med O-linjen

Bilaga 5 417

Det finns faktorer som talar för att detta är en överskattning och andra som talar För underskattning av säsongsarbetet. I arbetslöshetskassor där säsongsmönstren tar ut varandra underskattas troligtvis kostnaden exempelvis i Hotell-, Kafé- och Restauranganställdas arbetslöshetskassa. För kassor där säsongsvariationen beror på den admin-

istrativa hanteringen är kostnaden sannolikt överskattad. De stora

topparna under sommarmånaderna kan ge en överskattad kostnad. Toppama beror i stor utsträckning på studenter med sommarlov men

även studerande som nyligen har avslutat sin utbildning. Dessa får er-

sättning tills de har nytt arbete. Det finns två säsongseffekter, en som är mindre naturlig och en som är oundviklig. När vi uppskattar den första delen som värden över genomsnittet får vi ett nytt mönster med säsongsvariationer kring ett lägre medelvärde, där topparna ligger vid samma tidpunkter som

tidigare. Men det är föga troligt att de oundvikliga topparna skulle samvariera perfekt, vilket talar för att skattningen av säsongseffekten

med detta antagande leder till en viss underskattning. En summering av varje månadskostnad som överstiger det säsongsrensade värdet total kostnad på 2 481 miljoner kronor ger en för 1995. Diagram 4.4 visar skillnaden i utbetald ersättning per månad under 1995.

418 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Tabell 4.4 Den beräknad kostnad för säsongsvariationen 1995 för respektive arbetslöshetskassa, Mkr, och säsongsvariationens andel av

respektive kassas totala ersättningbelopp

.arbetslöshetskassa ,Kostnad Andel Arbetslöshetskassan, Kostnad Andel

Byggnadsarbetamas 267,8 6,9 Grafiska arbetarnas 36,2 7,6 Metallindustriarbetarens 264,0 5,6 Smâforetagamas 35,1 6,7 Kommunalarbetamas 234,3 3,6 Sveriges arbetares 26,6 8,9 lndustritjänstemännens 206,6 6,7 Elektrikemas 18,9 5,8 Handelsanställdas 152,5 5,8 Sveriges 16,8 9,8 teaterverksammas Akademikernas 132,1 1 1,5 Pappersindustriarbetamas 15 5

restaurang- anställdas Industrifackets 8 1 5 Handelsrepresentantemas 6,4 5 Transportarbetamas 80,7 7,4 F örsäkringsanställdas 5 9,8 Kommunalt äntemännens 58,2 5 J oumalistemas 5 5 Träindustriarbetamas 57,4 6,2 Sveriges Fiskares 4,7 12,5 Målamas 56,0 12 Försäkringstjänste- 2,9 4,4 männens Livsmedelsarbetarnas 55,5 7 Petroleumhandlarnas 1,4 4,8 Fastighetsanställdas 52,1 8 Hamnarbetamas 1 6,5 Ledarnas 43,1 5,7 Skogsarbetamas 1,1 7,4 Lantarbetamas 43,0 12,7 Fannacitjänstemännens 0,4 5,5 Skogs- och 38,3 7,9 Lärarnas n/a lantbrukstjänstemännens Totalt 2481 6,2

Källa: AMS och NUTEK

Säsongskostnaden för de olika arbetslöshetskassorna varierar naturligt med hur många medlemmar som har säsongsarbete. Det är mycket svårt att uppskatta hur stor andel som studerande med sommarlov står För, då inga uppgifter finns. De kassor som har låg kostnad för säsongsvariation är Hamnarbetamas, Skogsarbetamas och Farmacitjänstemännens arbetslöshetskassa. De högsta kostnaderna för säsongsvariationen står Byggarbetamas, Metallindustriarbetarnas, Kommunal-

SOU 1996: l 50 Bilaga 5 419

arbetarnas, och Industritjänstemännens arbetslöshetskassa för. I tabell 4.4 redovisas den beräknade kostnaden för respektive arbetslöshetskassa för år 1995 samt säsongskostnadens andel det totala av ersättningsbeloppet. säsongskostnadens andel varierar mellan 3,6 till 12,7 procent av den utbetalda ersättningen i kassan. Den högsta andelen finns i Lantarbetamas och Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa. Den lägsta i Kommunalarbetamas arbetslöshetskassa.

420 Bilaga 5

5 Arbetslöshetskassor

I detta kapitel återfinns en kort beskrivning över varje arbetslöshetskassa. Antalet ersättningsdagar för respektive kassa sedan 1989 återfinns i diagramforrn. De särskilda avtal som finns beskrivs under berörd kassa.

5.1 Akademikernas erkända arbetslöshetskassa

Akademikernas erkända arbetslöshetskassa är en paraplykassa för medlemmar inom SACOs verksamhetsområde7, dvs akademikema. Sammanlagt hade denna arbetslöshetskassa 345 797 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 157 512 kvinnor. Totalt utbetalades 1 318 varav var miljoner kronor i ersättning under 1995. Detta är en ökning med 2,6 procent jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till cirka 4 700 kronor under 1995.

7 Medlemmarna i Akademikernas arbetslöshetskassa är anslutna i något de 24 medlemsav förbund som ingår i SACO. Dessutom tillkommer medlemmar i Offlcersförbundet och direktanslutna medlemmar till kassan. De 24 olika förbunden är: Civilekonomemas Riksförbund, JUSEK, Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund, Lärarnas Riksförbund, Förbundet Sveriges Arbetsterapeuter, Skolledama, Arkitektförbundet, DIKförbundet dokumentation, infonnation och kultur, Svenska Kyrkans Personalförbund, Civilingenjörsförbundet, Agrifack, Sveriges Farmacevtförbund, Sveriges Jägmästares och Forsmästares Riksförbund, Sveriges läkartörbund, Sveriges Naturvetarförbund, Sveriges Psykologförbund, Akademikerförbundet SSR, Sveriges Tandläkarförbund, Sveriges universitetslärarförbund, Sveriges Veterinärförbund, Ingenjörsförbundet, Sveriges Jämvägars Tjänstemannaförbund, Sveriges Reservofñcersförbund och SACO:s Allmänna tjänstemannaförbund.

Bilaga 5 421

Diagram 5.1 Antalet ersättningsdagar i Akademikernas arbetslöshetskassa

2,00

i o

Z o

F l Åmák V

M f

/s/-J\7v\vv\7 - 0,00

SSZ§SSSEBES8SSZESS

O O m g -1 -4 F öl N Pl F V Q V O Vi OV IA O D G 00 BO Q Oi O O O O 0 Gi Ot O Q | Ersäuningsdagar edlem -Ersältningsdagar per medlem glidande årsmcdellal perm - - - - - , Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande ârsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader eñer den aktuella månaden.

Denna kassa har ett säsongsmönster. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna juli, augusti och september. Förutom sommartoppen finns topp i februari/mars och i oktober/november. en en Enligt kassan är huvud-orsaken till dessa båda toppar intemadministrationen. Eftersläpningen i hanteringen den stora toppen under av är lång. Under tillkommer åtskilliga lärare och sommaren sommaren studenter som har sommarlov. Säsongsmönstret framträder enligt kassan framförallt i ett av de ingående förbunden, Lärarnas Riksförbund. .TU SEK, Civilingenjörsförbundet, DIK-förbundet och Sveriges universitetslärarforbund har också tydliga säsongsmönster. De medlemmar är direktanslutna som har också ett säsongsmönster. Två av förbunden med säsongsmönster ansluter lärare. Lärare inte innehar fast anställning eller endast som en arbetar timanställda vikarier uppbär ingen lön under sommaren. som Kassan uppskattar att mellan 5 och 8 procent av ersättningsdagarna beror på säsongsarbetslöshet. Den frarnrälcnade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgår till 132,1 miljoner kronor eller 11,5 procent utbetalt ersättningsbelopp. av

422 Bilaga 5 SOU 1996: 150

5.2 Arbetslöshetskassan för Service och Kommunikation

Arbetslöshetskassan för Service och Kommunikation AK SEKO

ansluter yrkesgrupper inom post, tele, trafik, energi, väg och anläggning, försvar, vård, polis samt statliga skolor. Kassan hade

145 095 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 49 035 kvinnor. var Totalt utbetalades l 613 miljoner kronor i ersättning under 1995. Det har skett en minskning med nära 6 procent jämfört med 1994. De genomsnittliga ersättningen per medlem uppgår till drygt 9 000 kronor under 1995. Det finns en säsongsvariation med en mindre topp under sommaren. Enligt kassan är det dock fler ersättningsdagar under november till mars. Antalet ersättningsdagar i kassan ökar även under sommarmånaderna då medlemmar med uppehåll i sina studier tillkommer. Kassan anger att säsongsvariationen finns inom vissa yrkesområden. Det är framförallt väg- och anläggningsbranschen som har ett säsongs-

mönster. Antalet medlemmar inom denna yrkesgrupp uppgår till cirka

7 000.

Diagram 5.2 Antalet ersättningsdagar i SEKO:s arbetslöshetskassa

4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 åmå åaaassååasamå

Ersütmingsdagnr perm edlem - - - - - -Erslltlningsd ngarperm edlem , Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

SOU 1996: l 50 Bilaga 5 423

Kassan uppskattar att 200 000 dagar beror på säsongsarbetslösheten. Detta motsvarade uppemot 6 procent av totala antalet ersättningsdagar i kassan under 1995. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgår till 106,2 miljoner kronor eller 6,6 procent av utbetalt belopp.

5.3 Bleck och Plåtslagamas arbetslöshetskassa

Bleck och Plåtslagamas arbetslöshetskassa ansluter byggnadsplåtslagare samt vissa Ventilationsplåtslagare. Kassan hade 5 817 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 2 435 kvinnor. Totalt utbetalades varav var 134,2 miljoner kronor i ersättning under 1995. Under 1994 uppgick ersättningen till nära 42 miljoner kronor mer. En minskning har skett med knappt 24 procent. Den genomsnittliga ersättningen medlem per uppgick till 23 068 kronor under 1995. Bleck och Plåtslagamas arbetslöshetskassa har säsongsvariation. Det finns en topp i februari/mars med ökning på 25 procent och en en mindre topp under sensommaren. Kassan har dock inga säsongs-

arbetare. Ökningen av den utbetalda ersättningen under för-

sommaren klaras troligtvis med en liten tillströmning av studerande som är berättigade till ersättning. De huvudsakliga arbetstillfällen förekommer som är inom ROT-sektom, dvs reparationer och ombyggnader. Utvändiga arbeten förekommer i mindre utsträckning under vintern. Detta kan delvis förklara toppen förekommer under årets första månader. som

424 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Diagram 5.3 Antalet ersättningsdagar i bleck- och plåtslagamas arbetslöshetskassa

8.00 7,00

5,00 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00 v- ln G1 v- ln O x- ID O F ln G1 F 10 O v Il O: I tn O v ID O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O 01 O O O O 0 V i V N N N M F U Q V Q ID In :n D D D D 0 O O Gi O OI m O O O O O O m aa O O: O O 07 O

l Ersättningsdagarmedlem .Ersättningsdagarmedlem, per glidande ársmedeltal I

per - - - - - Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för den säsongsvariation som finns under 1995 uppgår till 11,1 miljoner kronor eller 8,3 procent av utbetald ersättning.

5.4 arbetslöshetskassa

Byggnadsarbetamas

Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa ansluter maskinförare, murare, betong-, rör- och träarbetare. Kassan hade 116 252 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 miljonvarav 827 var kvinnor. Totalt utbetalades 3 909 kronor i ersättning under 1995. År 1994 utbetalades nära 4 440 miler joner kronor. En minskning med 12 procent har därmed skett till år 1995. Den genomsnittliga ersättningsnivån per medlem var 33 627 kronor under 1995. Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under juli/augusti med 25 procent samt i februari/mars med 40 procent. Byggnadsarbetare är vid utomhusarbete beroende av årstiden. Under den kalla årstiden finns det färre arbetstillfällen. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier.

SOU 1996: 150 Bilaga 5 425

Diagram 5.4 Antalet ersättningsdagar i Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa

8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00

§§:§°8S§828888:38§ åaaaaaaaaaaaam

Ersättningsdagarmedlem per - - - - - -Ersáttningsdagarmedlem, per glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader fore och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen för 1995 uppgår till 267,8 miljoner eller 6,9 procent av utbetald ersättning.

5.5 Elektrikemas arbetslöshetskassa

Elektrikema arbetslöshetskassa hade 25 614 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 287 var kvinnor. Kassan ansluter anställda inom elektrikerförbundets avtalsområde vilka i huvudsak är installationstelmiker även hissmontörer, och radiotekniker. År 1994 utbetalades nära men 500 miljoner kronor. En kraftig minskning har skett, med drygt 172 miljoner, eller 34,5 procent, fram till år 1995. Totalt utbetalades 326,9 miljoner kronor i ersättning under 1995. Den genomsnittliga ersättningen per medlem var 12 761 kronor under 1995. Elektrikerna arbetslöshetskassa har säsongsvariation med flera små toppar, under och i februari. Kassan uppger dock att de inte sommaren har någon säsongsvariation. Topparna under sommarmånaderna beror på studieuppehåll men även på semesterperrnitteringar. Semesterpermitteringar drabbar inte någon särskild yrkesgrupp utan kan förekominom alla yrkesgrupper. Elektrikema är i stor utsträckning beroende ma av de större byggföretagen och deras produktion. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen för 1995 uppgår till 18,9 miljoner eller 5,8 procent av utbetald ersättning.

426 Bilaga 5

Diagram 5.5 Antalet ersättningsdagar i Elektrikemas arbetslöshetskassa

4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50

s§a§§22:a:s2s§:2ae -4 -4 N K N h O m F - f O N

OO OO ä O 0 ON O 0% O O O G Ch Ch O Ot

| Ersättningsdagar edlem -Ersåttningsdagar medlem,glidandeårsmed eltall

perm - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande ârsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader fore och sex månader efter den aktuella månaden.

5.6 Farmacitjänstemännens arbetslöshetskassa

Farmacitjänstemännens arbetslöshetskassa ansluter i huvudsak apoteksanställda och anställda inom apoteksbolaget, läkemedelsindustrin samt inom produktion för apoteksbolaget. Kassan hade 6 017 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 5 855 var kvinnor. Totalt utbetalades 7,7 miljoner kronor i ersättning under 1995. Endast en liten ökning har

skett med 0,4 procent sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen

per medlem uppgick till 1 277 kronor under 1995. Viss säsongsvariation finns. Antalet ersättningsdagar ökar vid årsskiftet, i maj och oktober. Den administrativa hanteringen av utbetalningen påverkar utbetalningens storlek. När ersättningen utbetalas var fjortonde dag kan månadssiffroma innehålla tre utbetalningar jämfört med de vanliga två. Detta ger ett säsongsmönster. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgår till 0,4 miljoner kronor eller 5,5 procent utbetald ersättning. av

Bilaga 5 427

Diagram 5.6 Antalet ersättningsdagar i Fannacitjänstemännens arbetslöshetskassa

0,50 n. N BD IE

,AÅVA/.xümls/m

§0

g I

02, W V

FW

. 0,00 u-mmv-nomu-mmu-mmu-mmu-mmu-mazu-m ooooocoooooooooooooogoo mmmooou-u-v-umwmmnvvvmm Coco aouocommmmmmmmmmasmmommmmmm

| årsmedeltall

Ersâttningsdagar medlem per - - - - - - Ersättningsdagar medlem, per glidande Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande ârsmedeltal visar det genomsnittliga ârsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.7 arbetslöshetskassa

Fastighetsanställdas

Fastighetsanställdas arbetslöshetskassa ansluter fastighetsskötare, städare, fönsterputsare och sanerare inom kämlcraft. Kassan hade 44 200 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 kvinnor. Totalt varav 20 235 var utbetalades 651,4 miljoner kronor i ersättning under 1995. Detta är en ökning på 10,6 procent sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 14 738 kronor under 1995. Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna samt under december och januari med cirka 30 procent. Enligt kassan sammanfaller dessa ökningar med studieuppehåll för studerande. Sanerare vid kärnkraftverk har ett särskilt avtal där de får ersättning från arbetslöshetskassan den tid som de inte får arbeta. Deras arbetstid är reglerad på grund av hälsoskäl. Arbetet får endast bedrivas i visst antal veckor innan en ledighetsperiod skall tas ut. Under denna ledighetstid har sanerama rätt till arbetslöshetsersättning. Antalet sanerare är litet, mindre än en procent av antalet medlemmar och domineras av män 80%.

428 Bilaga 5

Diagram 5.7 Antalet ersättningsdagar i Fastighetsanställdas arbetslöshetskassa

5,00 4,50 å 4,00 g 3,50 503,00 ä 2,50 E 2,00 E 0 1,50 å 1,00 0,50 0,00 v-Inosv-mcnu-mazv-mmv-lnmv-tnmv-Inmv-m oooooooooooaogoooooogoo OOOJOOOv-v-v-NN co mvvvm-n :oro cococommmmmmmmmmmmoaaøczmmmmm

| Ersättningsdagarmedlem Ersättningsdagar medlem, glidande årsmedeltall

per - - - - - - per

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande ârsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader fore och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgår till 52,1 miljoner kronor eller 8,0 procent av utbetald ersättning.

5.8 Finansförbundets arbetslöshetskassa

Finansförbundets arbetslöshetskassa ansluter anställda inom bank och ñnansbolag. Kassan hade 45 694 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 Totalt utbetalades 178,3 miljoner kronor i varav 29 043 var kvinnor. ersättning under 1995. Ersättningen har minskat med 12,5 procent sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 3 902 kronor under 1995.

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under

Under tillkommer de medlemmar som har uppesommaren. sommaren håll i sina studier. En mindre topp finns också i februari/mars. Den beräknade kostnaden for säsongsvariationen under 1995 uppgår till 13,5 miljoner kronor eller 7,6 procent av utbetald ersättning .

SOU 1996: 150 Bilaga 5 429

Diagram 5.8 Antalet ersättningsdagar i Finansförbundets arbetslöshetskassa

2,00

i 1,50 å eå n n " 1,00 A b -""o A .. 1 0,50 " v å

avg

.ø-ggxámg-...IW .-

0,00

äggssssgsåssgsgsssêgssa

mmmââgâmämääøzämåååmaøågå I Ersåttningsd medlem Ersâttningsd medlem glidande årsmedeltal agarper - - - - ngarper Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.9 arbetslöshetskassa

Försäkringsanställdas

Försäkringsanställdas arbetslöshetskassa ansluter anställda vid försäk-

ringskassor och försäkringsbolaget Folksam. Kassan hade 16 240 med-

lemmar vid årsskiftet 1995/96 13 454 kvinnor. Totalt utbetalvarav var ades 52,1 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning har skett sedan 1994 med 6,3 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 3 208 kronor 1995.

430 Bilaga 5

Diagram 5.9 Antalet ersättningsdagar i Försäkringsanställdas arbetslöshetskassa

1,00 L- IED Iu ä E :a 050 -7-" E vw E -- E

0,00 Öl K

åäaååååaåsåååaaaaå - F - FI - h C - F1 @ F 8 - F 3 8 PI

I edeltall

Ersänningsdagnr medlem per - - - - - -Ersältningsdagar medlemglidandeârsm per , Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga ârsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar något under sommaren. Under sommaren tillkommer studerande har uppehåll i som sina studier. Kassan att de inte har någon säsongsmässig anger arbetslöshet. Kostnaden för den säsongsvariation fanns under 1995 beräknsom ades till 5,1 miljoner kronor eller 9,8 procent utbetald ersättning. av

Försäkringstj änstemännens arbetslöshetskassa

Försäkringstjänstemännens arbetslöshetskassa ansluter tjänstemän

inom försäkringsbolag och försäkringsmäkleri. Kassan hade 17 605

medlemmar vid årsskiftet 1995/96 10 250 kvinnor. Totalt utvarav var betalades 67,2 miljoner kronor i ersättning under 1995. Ersättningen har ökat med 24,2 procent sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem 1995 uppgick till 3 818 kronor. Ersättningsdagarna är relativt jämnt utspridda över året, med flera

mindre toppar. Ökningen under sommarmånaderna beror på medlem-

mar som studerar och har sommarlov. Den beräknade kostnaden för säsongsvariation under 1995 uppgår till 2,9 miljoner kronor eller 4,4 procent utbetald ersättning. av

SOU 1996: 150 Bilaga 5 431

Diagram 5.10 Antalet ersättningsdagar i Försälcringstjänstemännens arbetslöshetskassa

1,00

L: len 3 U . å 0,50 A/vuv -K u a E -

å W

0,00 gmmsgggmmvmmggmrmmrmmvm m88ooov-39888nn8$3$38$88 coaommmmmmmmaømmmmmmmmmmmm Ersättningsdagarmedlem per - - - - - Ersättningsdagarmedlem, per 8 lidande årsm edeltal Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.11 Grafiska arbetarnas arbetslöshetskassa

Grafiska arbetarnas arbetslöshetskassa ansluter arbetare inom tryckeri, sätteri, media, reklam och emballage. Vid årsskiftet 1995/96 fanns 36 262 medlemmar 11 724 var kvinnor. Totalt utbetalades 477,7 varav miljoner kronor i ersättning under 1995. En minskning med 8,5 procent har skett sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 13 174 kronor under 1995. Det finns säsongsvariation i antalet ersättningsdagar. Det finns markanta toppar. Under sommaren ökar antalet ersättningsdagar med 50 procent och under den lägre toppen i februari/mars med drygt 30 procent. Antalet ökar på främst på grund uppehåll i sommaren av studier. Enligt kassan finns inget annat säsongsarbete förutom normala variationer. Variationema har dock ökat de senaste åren beroende på att företag frångår heltidsanställning i allt högre grad för att övergå till timanställning vid behov. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 är 36,2 miljoner kronor eller 7,6 procent av utbetald ersättning.

432 Bilaga 5

Diagram 5.11 Antalet ersättningsdagar i Grafikemas arbetslöshetskassa

4,00 3,50 H 233,00 -u 302,50 .E g 2,00 å 1,50 0 1,00

g

0,50 0,00 w-mm-mm-mm-mmv-mmu-mmu-mm-m ooooooooooooooooooooooo UDOÖOSÖÖCV-V-V-QNKVNCWCÖCÖWVIDU7LOCDD cooowmmmaammmmmmmmmmmmmmmm

Ersáttningsdagar medlem per - - - - - - Ersättningsdagar medlem,glidande per ârsmedeltall

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande ârsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.12 Harrmarbetamas arbetslöshetskassa

Medlemmar i Hamnarbetarnas arbetslöshetskassa arbetar i hamnar och är beroende av fartygstrañken. Kassan hade 1 620 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 13 var kvinnor. Totalt utbetalades 19,5 miljoner kronor i ersättning under 1995, vilket minskning med drygt 9 är en procent jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 12 008 kronor under 1995. Det finns en säsongsvariation med markanta toppar, med ökningar på drygt 30 procent. Topparna finns i februari och i september/oktober. Hamnarbetama har lågsäsong under den svenska industrisemestem samt under semesterperioden på kontinenten. Detta medför en ökning av antalet ersättningsdagar under sommaren och början av hösten. Den topp som återfinns i början av året beror troligtvis på ishinder i hamnar framförallt i Norrland. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 är 1,3 miljoner kronor eller 6,5 procent av utbetald ersättning.

Bilaga 5 433

Diagram 5.12 Antalet ersättningsdagar i Harrmarbetamas arbetslöshetskassa

v in m v- ID m - nn m v- in m 1- nn av - m m 1- m o: v to c o o o o o o o o 0 o o o o o o o o o o o o o m m m o o o w- v- .- N N N :v: n n v v v in m in u: co a: a: ao m c m o o: a o: a: a: m m m m o: m m m m a: m j | Ersâttningsdagar per medlem - - - - - - Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.13 Handelsanställdas arbetslöshetskassa

Medlemmar i Handelsanställdas arbetslöshetskassas arbetar inom detaljhandel, både i butik och på lager, viss grossistverksamhet, folkrörelser årsskiftet 1995/96 hade kassan 183 266 och som frisörer. Vid medlemmar varav 127 614 var kvinnor. Totalt utbetalades 2 625 miljoner kronor i ersättning under 1995. Jämfört med 1994 är detta en ökning med 8,5 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 14 322 kronor under 1995. Ett viss säsongsmönster finns hos de handelsanställda. Flera toppar

finns där den mest markanta är under sommarmånaderna. Ökningen är

mellan 10 och 15 procent. Under beror ökningen framförallt på att studier och kurssommaren har uppehåll. Även i lågsäsongen efter årsskiftet ökar antalet arbetser lösa. Det är ingen enskild yrkesgrupp som uppvisar säsongsmönster. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 är 152,5 miljoner kronor eller 5,8 procent av utbetald ersättning.

434 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Diagram 5.13 Antalet ersättningsdagar i Handelsanställdas arbetslöshetskassa

å J o å 2,50 -5 1,50 . 8 pá 0,00

v åäaååaaasaaaaaaaaå v N o I o Öl o G M o co o - 8 v- 3 8 Öl

- -- - o --

l Ersåttningsdagarmedlem --Ersáttningsdagarmedlem,glidandeârsmedeltnl l

per - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader fore och sex månader efter den aktuella månaden.

5.14 arbetslöshetskassa

Handelsrepresentantemas

Handelsrepresentantema arbetslöshetskassa ansluter säljare med uppsökande verksamhet. Dessa kan både vara anställda eller egenföretagare. Kassan hade 11 612 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 1 384 var kvinnor. Totalt utbetalades 111, 9 miljoner kronor i ersättning under 1995. Ersättningen har minskat med ll miljoner lcronor, 9,8 procent, jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen medper lem uppgick till 9 638 kronor under 1995. Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier. Dessutom tillkommer en del av de säljare som endast har provisionslön och som ofta har svårt att sälja under juli och augusti. Denna grupp är dock liten, knappt 8 procent.

Bilaga 5 435

Diagram 5.14 Antalet ersättningsdagar i Handelsrepresentantema arbetslöshetskassa

4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00

- åäaåêaaaaaaaaaaaaa V G N I N VN C M oo I v- Å N

1 medlem Ersáttningsdagar medlem, glidande årsmedeltalj Ersåttningsdagar per - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande ârsmedeltal visar det genomsnittliga ârsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen for 1995 uppgår till 6,4 miljoner eller 5,7 procent utbetald ersättning. av

arbets-

5.15 Handelstjänstemannaforbundets

löshetskassa

Vid årsskiftet 1995/96 hade Handelstjänstemannaforbundets arbetslös-

hetskassa HTF 204 760 medlemmar 126 584 var kvinnor. I varav HTF är medlemmarna tjänstemän inom handel, transport och andra servicenäringar. Totalt utbetalades 2 215 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med 5,2 procent har skett sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen medlem uppgick till 10 818 kronor per under 1995. Det finns säsongsvariation med en topp under sommarmånaderna. Det är ingen enskild yrkesgrupp som står för säsongsvariationen. Däremot ñnns stor tillströmning av studenter under sommarmånaderna. en Ett fåtal medlemmar sysslar med turism på olika anläggningar som såsom guider, camping och stugvärdar uppvisar ett säsongsmönster och uppbär ersättning under vinterhalvåret. Totalt rör det sig om cirka 500 står för säsongsvariationen. personer som

436 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Diagram 5.15 Antalet ersättningsdagar i Handelstj änstemannaförbundets arbetslöshetskassa

4,00 , 3,50 z -rww- Wi

2,50 7A----- 2,00- mu---m w 1,50 1,00 i A-- vl l l l l l 0,50 ;

i

0,00 T - D - V O Öl l Öl h O l" OO - O F O C - O O O O O F C GI FI F O O O f O V - V ON O O oo c C 0x m -- -- m v- m ox m I" os c V1 ox m m 00 oo

i ârsmedeltall

Ersältmngsdagarmedlem per - - - - - Ersáttnmgsd agarper medlem, glidande Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 110,9 miljoner kronor eller 5,0 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

l 6 Hotell-, kafé och restauranganställdas

arbetslöshetskassa

Hotell-, Kafé och restauranganställdas arbetslöshetskassans medlemarbetar på hotell samt i kafé- och restaurangnäringen. Vid årsmar skiftet l995/96 hade kassan 62010 medlemmar, varav 42 415 var kvinnor. Totalt utbetalades 1 323 miljoner kronor i ersättning under 1995. Vid en jämförelse med 1994 har en ökning på knappt 14 procent skett. Den genomsnittliga ersättningen medlem uppgick till 21 347 per kronor under 1995. Denna kassa har flera säsongsmönster som kompletterar varandra. I fjällvärlden är det säsong mellan december och april. På Gotland och Öland är det säsong under juni till augusti. Högskolerestausommaren, rangerna har säsong när skolorna är i full gång dvs mellan september och mitten på juni. De yrkesgrupper som påverkas är de som arbetar med sport, fritid och liftar förutom hotell och restaurang personal. Även personal arbetar på högskolerestauranger påverkas. Denna som yrkesgrupp är dock liten.

Bilaga 5 437

Diagram 5.16 Antalet ersättningsdagar i Hotell-, Kafé och Restauranganställdas arbetslöshetskassa

8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 " O "i g O Öl I Öl V1 O F -4 5D I V O Öl å 8 8 ° 2 2 : 3 3 3 3 S 8 3 8 årsmedeltall

l Ersättningsdagar per medlem - - - - - -Ersättningsdagar per medlem, glidande

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga ârsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Under är det fler ersättningsdagar än annars under året sommaren det finns stor andel studerande med studieuppehåll som genom att en begär ersättning. Under november är det också topp, eftersom somen har slutat samtidigt vintersäsongen inte hunnit börja. marsäsongen som Under båda dessa perioder ökar antalet ersättningar med 30 till 50 procent. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 101,7 miljoner kronor eller 7,7 procent utbetald ersättning. av

5.17 Industrifackets arbetslöshetskassa

Industrifackets arbetslöshetskassa ansluter industriarbetare främst inom plast-, beklädnads-, textil- och glasindustri. Kassan hade 88 363 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 34 418 kvinnor. Totalt utbetalvarav var ades l 408 miljoner kronor i ersättning under 1995. Jämfört med 1994 minskning skett med drygt 156 miljoner kronor eller 10 procent. har en

Den genomsnittliga ersättningen medlem uppgick till 15 937

per kronor under 1995. Kassan har i jämn spridning över året då antalet ersättstort sett en ningsdagar ökar något under sommannånaderna. Denna ökning beror

främst på sommaruppehåll i studier även semesterperrnitteringar.

men Antalet ersättningsdagar ökar med lO-20 procent under sommaren.

438 Bilaga 5

Den säsongsvariation finns står sockerindustriarbetare och som torvindustriarbetare för. Endast liten andel dessa arbetare är en av säsongsarbetare, något hundratal. De flesta är årsanställda. Kassan uppskattar att mindre än l procent antalet ersättningsdagar beror på av säsongsarbetslöshet.

Diagram 5.17 Antalet ersättningsdagar i Industrifackets arbetslöshetskassa

å å å å å 3,00 2,00 1,00 0,00 5§3§§§§å3333§E3§§

I Ersättningsdagar medlem -Ersättningsdagarmedlem,glidande årsmedeltall per - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande ârsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick

till 81,5 miljoner kronor eller 5,8 procent utbetald ersättning.

av

Industritjänstemännens arbetslöshetskassa

Medlemmar i Industritjänstemännens arbetslöshetskassa arbetar som tjänstemän inom producerande företag i industrin samt på dataföretag. Kassan hade 329 100 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 129 552 varav var kvinnor. Totalt utbetalades 3 086 miljoner lcronor i ersättning under 1995. Detta är en minskning med nära 254 miljoner kronor eller 7,6 procent jämför med 1994. Den genomsnittliga ersättningen medlem per uppgick till 9 304 kronor under 1995. Antalet ersättningsdagar ökar under sommaren främst beroende på att studerande har sommaruppehåll i sina studier. De mindre ökningarna i februari/mars och i november kan bero på den administrativa

handläggningen. Ersättningen från kassan betalas ut var fjortonde dag

SOU 1996: 150 Bilaga 5 439

eller månad. Till grund för utbetalningen lämnas uppgifter från den per sökande på kassakort. Vanligtvis ingår två kassakort i en månadsutbetalning under vissa månader tre kassakort. Vid beräkning av men den totala månadsutbetalningen av utbetald ersättning per fjortonde dag får antalet kassakort påverkan. Detta gör att den utbetalda samma ersättningen ser ut att variera från månad till månad.

Diagram 5.18 Antalet ersättningsdagar i Industritjänstemännens arbetslöshetskassa

4,00 3,50 3,00

2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 v- IO O 1- ID O v IO m v- 10 O: 1- IO O v- ID O F ID O: 1- IO o o o o o o o o o o o o o o o o o o o 8 o o o o: a: m o o o v- u- v N N N n :v: 0 v v v u: ID 0 co co co oo o: oz a: m en m m a: o: o: o: c c m o: a: m m a: o:

I Ersättningsdagar medlem -Ersâttningsdagar medlem, glidande årsmedeltall

per - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande ârsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 206,6 miljoner kronor eller 6,7 procent av utbetald ersättning.

5.19 J oumalisternas arbetslöshetskassa

Joumalistemas arbetslöshetskassa ansluter i Sverige redaktionellt anställda och frilansmedarbetare, med minst ett års dokumenterad frilansverksamhet, vid tidningar, tidskrifter, nyhets- och bildbyråer, radio och television samt vid och informationsavdelningar inom förvaltpress-

ningar och organisations-väsendet. Kassan hade 14 910 medlemmar

vid årsskiftet 1995/96 6 605 kvinnor. Totalt utbetalades 88,9 varav var miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med 7,5 procent

har skett vid en jämförelse med 1994. Den genomsnittliga ersättningen

medlem uppgick till 5 966 kronor under 1995. per

440 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Denna kassa har endast små säsongsvariationer och kassan uppger att ersättningsdagarna är relativt jämt fördelade över året. Den beräknade kostnaden under 1995 för säsongsvariationen uppgick till 5,1 miljoner kronor eller 5,7 procent av utbetald ersättning.

Diagram 5.19 Antalet ersättningsdagar i Joumalistemas arbetslöshetskassa

2,00 1,140 -- 1,60 1,40 1,20 - 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 - 0,00 4 F D F Öl V3 C Vi OO O " 9 Öl O O -4 " O - O 0 O F O O O O C O - Öl Öl W Vi f 2 V1 IW ND DO DO OO Q U U O ON Ch 9 O Q O

L edeltaq

Ersättningsdagar medlem per - - - - - - Ersättningsdagarmedlem, per glidandeårsm Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader fore och sex månader efter den aktuella månaden.

5.20 Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa

Kommunalarbetamas arbetslöshetskassa ansluter bland annat vårdbiträden och busschaufförer. Kassan hade 673 867 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 542 739 var kvinnor. Totalt utbetalades 6 540 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med 11,6 procent har skett sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen medlem per uppgick till 9 706 kronor under 1995. Kassan har säsongsvariation. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under tillkommer de medlemmar sommaren som har uppehåll i sina studier. Även kring jul och nyår tillkommer studerande med lov eller efter avslutade studier. Efter finns också sommaren en topp beroende av de medlemmar som har haft semestervikariat och inte fått fortsatt anställning. Dessutom finns yrkesgrupp, park- och en kyrkogårdsarbetare, som har säsongsarbetare. Dessa är färre än 1

SOU 1996: 150 Bilaga 5 441

procent alla ersättningsberättigade medlemmar i kassan. Dessa har

av heltidsanställning. Deras högsäsong under mer och mer övergått till är

senvår till senhöst, vilket medför att antalet ersättningsberättigade ökar

under vintern.

Diagram 5.20 Antalet ersättningsdagar i Kommunalarbetamas arbets-

löshetskassa

4,00 3,50 I- 3,00 Iå g 2,50 UD g 2,00 llå 1,50

- 00 0,50 0,00 688S3°688S858S88“'°°°5'°

mmmoo8wrwnn8o4n3n33v$3$co8

uoaouommmcnmommmmmoz mamman I glidande årsmedeltall Ersättningsdagar per medlem - - - - - - Ersätmingsdagar per medlem, Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader eller den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick

till 234,3 miljoner kronor eller 3,6 procent utbetald ersättning. av

arbetslöshetskassa

5 .21 Kommunaltj änstemätmens

Kommunaltjänstemännens arbetslöshetskassa ansluter tjänstemän som arbetar inom både primär och kyrkokommunema. Kassan hade 165 443 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 132 354 kvinnor. varav var Totalt utbetalades 984,4 miljoner kronor i ersättning under 1995. En

ökning med drygt 9 procent har skett i jämförelse med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 5 308 kronor

under 1995. Det finns ett visst säsongsmönster. Antalet ersättningsdagar ökar

mellan juni och september. Där september är den verkliga toppen. Under tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina

sommaren

studier. Septembertoppen beror till viss del på eftersläpningen i den

administrativa hanteringen.

442 Bilaga 5

Diagram 5.21 Antalet ersättningsdagar i Kommunaltjänstemännens arbetslöshetskassa

2,00

C Jl

OO å Y

c O dv

0,00 :aaåseszaaaasåzaas - 0 - O N I N O O U1 OO F F V O N U0 OO U0 O O O O O O ON m O O O O O Gå ON

I årsmedeltall

Ersättningsdagar medlem per - - - - - - Ersättningsdagar medlem,glidande per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader fore och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 58,2 miljoner kronor eller 5,9 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

5.22 Köpmännens arbetslöshetskassa

Köpmännens arbetslöshetskassa ansluter egna företagare som innehar detaljhandel. Kassan hade 29 814 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 14 271 var kvinnor. Totalt utbetalades 242,8 miljoner kronor i ersättning under 1995. Detta är en ökning med 18,6 procent jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 8 143 kronor under 1995. Det finns ett visst säsongsmönster i ersättningen från kassan. I månaderna maj, juli och december är det toppar. För att en företagare ska kunna få ersättning måste företaget ha upphört helt och hållet med sin verksamhet. Den säsongsvariation som finns under sommaren beror i stor utsträckning på studerande som begär ersättning under sommarlovet. Detta mönster har förstärkts under de senaste åren.

SOU 1996: 150 Bilaga 5 443

Diagram 5.22 Antalet ersättningsdagar i Köpmännens arbetslöshetskassa

4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 I,00 0,50 0,00 8 å Z ° 8 8 i 8 2 8 8 S 8 : 3 3 ° w OO BO Ch m Ot O O O O O Ot O 0% O O

l Ersättningsdagar medlem -Ersättningsdagar medlem,glidande årsmedeltall

per - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 10,5 miljoner kronor eller 4,3 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

5.23 Lantarbetamas arbetslöshetskassa

Lantarbetamas arbetslöshetskassa ansluter lantarbetare, djurskötare, svampodlare, anställda på handelsträdgårdar, trädgårdsarbetare samt anställda vid golfbanor, ridskolor och travbanor. Kassan hade 18 406 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 7 220 var kvinnor. Totalt utbetalades 338,2 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med drygt 6 procent har skett vid en jämförelse med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 18 377 kronor under 1995. Enligt kassan finns det ett tydligt säsongsmönster med den högsta arbetslösheten på vintern, under november till mars. Under säsongen från april till september är det färre arbetslösa. Under juni som varar till augusti tillkommer det dock studerande med sommaruppehåll som inte har fått sommararbete. Statistiken från AMS, se diagram 5.23, visar inte detta tydliga säsongsmönster. Det finns dock små toppar under hösten. Enligt kassan arbetar många av medlemmarna som är arbetslösa under vintern med diverse ströarbeten. Detta innebär att dessa medlemmar inte får full ersättning varje vecka. Antalet ersättningsdagar motsvarar därmed inte antalet medlemmar som är arbetslösa från sitt ordinarie arbete.

444 Bilaga 5

Enligt kassan är det är framförallt trädgårdsanläggare som arbetar

med underhåll och ny-anläggningar av till exempel grönytor och rabatter som har ett säsongsmönster. Personer sysselsatta med trädgårdsodling är också berörda i hög grad eftersom deras huvudsakliga sysselsättning är grönsaksproduktion. Även blomsterproduktionen uppvisar ett säsongsmönster. En ökning har noterats inom jordbruket där

tillsvidareanställningar har gjorts till säsongsanställning främst på

om spanmnmålsproducerande företag.

Diagram 5.23 Antalet ersättningsdagar i Lantarbetamas arbetslöshetskassa

8,00 7,00 b au g 6,00 u3 5,00 å 4,00 3 s 3,00 g 2,00 t 1,00 0,00

åäaåêaaassaaaaaaa: -I O O -I O -- O O O -- O

| I Ersättningsdagarpermedlem - - - - --Ersittningsdagar permedlem,glidandeårsmedeltal Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Kassan uppskattar att två tredjedelar av ersättningsdagama beror på säsongsarbete. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under

1995 uppgick till 43,0 miljoner kronor eller 12,7 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

5.24 Ledarnas arbetslöshetskassa

Ledarnas arbetslöshetskassa ansluter chefer och andra i ledande ställning i näringsliv och offentlig förvaltning. Fartygs- och maskinbefál fartyg kan också anslutas. Kassan hade 69 945 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 5 616 kvinnor. Totalt utbetalades 758 varav var miljoner kronor i ersättning under 1995. I Jämförelse med 1994 har en minskning skett med nära 10 procent. Den genomsnittliga ersättningen

medlem uppgick till 10 838 honor under 1995.

per

Bilaga 5 445

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier. Fartygs- och maskinbefál har ofta en kontraktstid på tre månader för att följas av tre månaders ledighet. Under ledighetsperioden har dessa medlemmar rätt till ersättning från arbetslöshetskassan.

Diagram 5.24 Antalet ersättningsdagar i Ledamas arbetslöshetskassa

2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 -- so - N I N v: o m oo -- 8 -4 3 m N O ON O -4 -1 F N N M U1 V Q Q h h 0 DO w DB O Gi O Gi O Q G O O O O G O O O

l Ersättningsdagar medlem -Ersâttningsdagar medlem, glidande årSmedeItaIJ

per - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 43,1 miljoner kronor eller till 5,7 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

5.25 Livsmedelsarbetamas arbetslöshetskassa

Livsmedelsarbetamas arbetslöshetskassa ansluter anställda inom slakt och charkindustrin, bagerinäringen, konserv och bryggerindustrin. Kassan hade 53 094 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 32 031 var kvinnor. Totalt utbetalades 788,9 miljoner kronor i ersättning under 1995. Detta är en ökning med 5,6 procent jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 14 859 kronor under 1995. Det finns ett tydligt säsongsmönster för kassan. Under sommaren ökar antalet ersättningsdagar med cirka 30 procent. Det finns även en topp kring årsskiftet, där ökningen är drygt 30 procent.

446 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Diagram 5.25 Antalet ersättningsdagar i Livsmedelsarbetamas arbetslöshetskassa

4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 3 O l ,00 0,50 0,00 -4 O - 7 O N l N fi Ö F DO F © v- V O N O O I O O O O - O I O O O O -4 O C C OK O O Ö C " - F Öl Öl U1 1" P f fl V1 NO 00 Q OO ON h O O O ON O O 05 O O Ch Ch ON ON

| Ersättningsdagar medlem -Ersâttningsdagar medlem,glidande ársmedeltall

per - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Enligt kassan finns det ett säsongsmönster för vissa yrkesgrupper inom livsmedelsindustrin. Inom glasstillverlming är högsäsong från februari fram till Inom slakt och charkindustrin minskar antalet sommaren. arbetstillfällen efter månadsskiftet januari/februari. Kassan har ingen större ökning av antalet ersättningsberättigade studenter med sommarlov under sommarmånaderna. Antalet ersättningsdagar ökar dock märkbart under sommaren.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 upp-

gick till 55,5 miljoner kronor eller 7,0 procent av utbetald ersättning.

5.26 Lärarnas arbetslöshetskassa

Lärarnas arbetslöshetskassa bildades l januari 1996 medlemmar i av Lärarförbundet som tidigare var medlemmar i Statstjänstemännens arbetslöshetskassa. Vid bildandet Lärarnas arbetslöshetskassa uppav gick medlemsantalet till 176 950 varav 142 497 var kvinnor. Kassan ansluter anställda och företagare i Sverige som är verksamma som lärare, skolledare samt studie- och yrkesvägsledare inom den statliga

kommunala och statliga utbildningsområde Vidare ansluts även mot-

8Det kommunala och statliga utbildningsområdet omfattar förskola, fritidshem, musik-, grund-, gyrnnasie-, sär-, och högskola samt studieförbund.

Bilaga 5 447

svarande yrkesgrupper inom fristående och enskild utbildningsverksamhet samt kyrkomusiker.

Diagram 5.26 Antalet medlemmar med ersättning i Lärarnas arbetslöshetskassa

16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000

S S S " å S S S S å S S hl Öl Öl Öl tñ Ni F1 Vi H v ä v h In in h VD Os O O Oi O Ch Ok Ch O ON O O O O Ch O O

I Lärarnas Glidande medelvärde l

" Källa: Lärarnas arbetslöshetskassa. Not: Eftersom Lärarnas arbetslöshetskassa är nybildad finns ännu ingen jämförande årsstatisk. Diagrammet är uppbyggt på siffror som gäller lärarna från deras tidigare arbetslöshetskassa, Statstjänstemännens arbetslöshetskassa. Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet för de senaste 12 månaderna

Inom flertalet av dessa skolformer förekommer uppehåll i under-

visningen dels i samband med julhelgen del under stora delar av juni till augusti. Lärare utan formell lärarutbildningen kan inte förordnas tillsvidareanställning enligt skollagen. Dessa lärare anställs på viss-tid

vilket för det mesta innebär att de är arbetslösa under loven. Någon

annan motsvarande verksamhet har inte funnits att söka under sommar-

och jullovet. Detta är det huvudsakliga skälet till den säsongsvaria-

en tion som finns. Antalet medlemmar som får ersättning under sommaren ökar med cirka 40 procent. Från och med hösten 1996 införs ett nytt ferielönesystem genom ett avtal för lärare inom det kommunala området. Ferielön kommer att utgå i förhållande till anställningstidens längd under läsåret. Det är ännu inte beslutat hur detta kommer att påverka rätten till ersättning jämfört med dagens system. Om rätten till ersättning kommer att begränsas till att inte omfatta den del som ferielön utgår för kommer antalet ersättningsdagar under sommaren att minska lcraftigt.

448 Bilaga 5

Kostnaden för säsongsvariationen under 1995 kan inte beräknas då kassan ännu inte bildad. var

5.27 Metallindustriarbetamas arbetslöshets-kassa

Metallindustriarbetamas arbetslöshetskassa ansluter personer som arbetar med tillverkning i stål- och jämverk, bilindustri, verkstadsindustri och med elektroniktillverkning. Anställda på båtvarv, billager samt bilverkstäder ansluts också. Kassan hade 334 461 anslutna vid årsskiftet 1995/96 64 718 kvinnor. Totalt utbetalades 4 745 varav miljoner kronor i ersättning under 1995. En minskning med drygt 817 miljoner, 14,7 procent, har skett sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen medlem uppgick till 14 189 kronor under 1995. per Det finns viss säsongsvariation. Ersättningsdagama är jämnt en spridda över året med undantag for sommarmånaderna då medlemmar

har uppehåll i sina studier eller i olika arbetsmarknadspolitiska åt-

som gärder tillkommer.

Diagram 5.27 Antalet ersättningsdagar i Metallindustriarbetamas arbetslöshetskassa

00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 L00 0,00 9 a: å å O M O

-Ersättningsdagar medlem,glidande årsmedeltall

Ersåttningsdagar per medlem - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga ârsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 264,0 miljoner kronor eller 5,6 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

Bilaga 5 449

5.28 Musikernas arbetslöshetskassa

Musikernas arbetslöshetskassa ansluter musiker, musiklärare, bingopersonal samt teknisk personal vid nöjesparker och olika scener. Kassan hade 5 403 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 1 702 var kvinnor. Totalt utbetalades 173,6 miljoner kronor i ersättning under 1995. Vid jämförelse med 1994 har en minskning skett med drygt 8 miljoner kronor, 4,5 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 33 623 kronor under 1995. Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar med 20- 25 procent under sommarmånaderna. Under tillkommer de sommaren

medlemmar har uppehåll i sina studier. Personal som arbetar vid

som nöjesparker och djurparker har sin högsäsong under sommaren och är i stor utsträckning arbetslösa under hösten och vintern. Denna arbetsuppgår till 400 medlemmar eller 7,4 procent totala antalet grupp av medlemmar. Lärare och cirkelledare har högre arbetslöshet under som- Musikema har ingen särskild låg- eller högsäsong. maren.

Diagram 5.28 Antalet ersättningsdagar i Musikernas arbetslöshetskassa

8,00 7,00 6,00 G 5,00 s 400

g ,

E 3,00 U 2,00 1,00 0,00 - O I V O OI I hl IS C M OO v- ND -4 v ON N O O v-t O O C O -- C -t O C O O v- 0 O O ON O G Ö C u-n v-t -w N I f U1 V V 1 V1 V1 O @ 00 OO O Ch ON h ON O O ON ON ON O ON O O O

I Fxsättningsdagar per medlem - - - - - - Ersättningsdagar per medlem, glidandeårsm edeltall

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande ârsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 12,5 miljoner kronor eller 6,9 procent utbetald ersättning. av

15 16-1252

450 Bilaga 5 SOU 1996: 150

5.29 Målamas arbetslöshetskassa

I Målamas arbetslöshetskassa ansluts olika målare såsom grupper av

byggnads- och jämmålare samt lackerare. I denna arbetslöshetskassa

förekommer säsongsarbetslöshet för alla anslutna. Kassan grupper av hade 18 198 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav inga kvinnor. Ersättningsbeloppet varierar mellan olika månader beroende på säsong. I september 1995 uppgick ersättningen till 17,4 miljoner kronor vilket var det lägsta beloppet under året. Den högsta ersättningsmånadema var januari och november med drygt 34,4 miljoner kr i utbetalt belopp. Totalt utbetalades 466 miljoner kronor under 1995. Ersättningsbeloppet minskade med 4,8 procent jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen medlem uppgick till 25 604 kronor under per 1995. Det finns ett tydligt säsongsmönster. Toppen finns i första kvartalet med en ökning på 30 procent.

Diagram 5.29 Antalet ersättningsdagar i Målamas arbetslöshetskassa

8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 äâå 0 l l å N 1 o

Ersåttningsd ngarperm edlem - - - - - - Ersättningsd agar perrn edlemglidandeårsm edeltalT

, Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den största säsongsvariationen förekommer för yrkesgrupper som arbetar utomhus. För byggnads- och jämmålare finns inga utvändiga arbeten under hela vinterhalvåret. Denna yrkesgrupp motsvarar 14 000 medlemmar. Lackerare har inget egentligt säsongsmönster antalet men arbetstillfällen påverkas om det är vinter med snö och halka vilket resulterar i många lcrockskadade bilar. Under sommaren tillkommer

ersättningsberättigade medlemmar som har studieuppehåll.

SOU 1996: 150 Bilaga 5 451

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 56,0 miljoner kronor eller 12,0 procent av utbetald ersättning.

5.30 arbetslöshets-kassa

Pappersindustriarbetamas

Pappersindustriarbetamas arbetslöshetskassa ansluter anställda inom massa- och pappersindustrin. Kassan hade 29 673 medlemmar vid årsskiftet l995/96 5 131 kvinnor. Totalt utbetalades 283,6 varav var miljoner kronor i ersättning under 1995. En minskning med 72 miljoner kronor, 20,4 procent, har skett jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 59 556 kronor under 1995. En liten säsongsvariation finns. Kassa har uppgivit att de inte har någon säsongsvariation utan att dagarna är relativt jämt fördelade över året. Viss ökning förekommer under sommarmånaderna och under jul och nyårshelgen beroende på studieuppehåll.

Diagram 5.30 Antalet ersättningsdagar i pappersindustriarbetamas

arbetslöshetskassa

° : å ° S S L 8 8 ä S 8 : 3 o 8 å å å s a a a a a a a a a s a a

| Ersättningsdagar medlem -Ersåttningsdagarmedlem, glidande ârsm edeltall

per - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen uppgick till 15,8 miljoner kronor eller 5,6 procent av utbetald ersättning under 1995.

5.31 Petroleumhandlarnas arbetslöshetskassa

Petroleumhandlarnas arbetslöshetskassa ansluter ägare, delägare eller familjemedlem arbetar i verksamheten på en bensinstation. Desssom

452 Bilaga 5

utom ansluts stationschefer och föreståndare på bensinstationer är som anställda av oljebolag. Kassan hade 3 518 medlemmar vid årsskiftet 1995/96. Totalt utbetalades 28,7 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med nära 23,3 procent har skett vid en jämförelse med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 8 172 kronor under 1995. En liten säsongssvariation finns. Enligt kassan finns ingen säsongsvariation utan ersättningsdagama är jämt fördelade över året. En liten ökning förekommer under sommarmånaderna då medlemmar med studieuppehåll tillkommer. För att en företagare ska kunna få ersättning måste företaget ha upphört helt och hållet med sin verksamhet. Kassan har månadsutbetalning av ersättningen vilket påverkar utbetalningens storlek. Vissa månader, februari, juli och oktober, omfattar utbetalningen tre kassakort istället för två. Detta gör att utbetalningens storlek varierar regelbundet över året.

Diagram 5.31 Antalet ersättningsdagar i Petroleumhandlamas arbetslöshetskassa

2,00

o

MWV“

t

. OO A

lV

åk

o O

-i D d V O bl I hl h O Vi ao -I D I V O N 8 8 a 8 ° : S ä å 8 2 8 S 3 8 8 8 d OO oo m Or O ON Os Oi O O O O O ON O O I Ersättningsdagar medlem -Ersttttningsdagar medlem,glidandeársmedeltal | per - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 1,4 miljoner kronor eller 4,8 procent av utbetald ersättning.

Bilaga 5 453

5.32 Skogsarbetamas arbetslöshetskassa

Skogsarbetamas arbetslöshetskassa ansluter skogsarbetare och virkes-

mätare. Kassan hade 14 615 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav kvinnor. Totalt utbetalades 485 miljoner kronor i ersättning 999 var under 1995. En liten minskning har skett sedan 1994 med cirka l Den genomsnittliga ersättningen medlem uppgick till procent. per 33 187 kronor under 1995. Kassan har ett säsongsmönster. Ersättningsdagama är fler från november till samt under juli månad. Runt årsskiftet ökar antalet mars

ersättningsdagar med 15-20 procent. Det är framförallt plantskole- och skogsvårdsarbetare uppvisar ett återkommande mönster. Under

som vinterhalvåret begränsas arbetsmöjlighetema. Under sommaren till-

kommer studerande med sommaruppehåll. Kassan beräknar att mot-

svarande femtedel antalet ersättningsdagar beror på säsongsen av arbetslöshet.

Diagram 5.32 Antalet ersättningsdagar i Skogsarbetamas arbetslöshetskassa

8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 -4 å "i V O N I N 5h C Vi W -- g -4 V 0 N å -4 å å O O -t O -t O O å -- C O O a a a a a a a a a a a a a

l medlem -Ersättningsdagnr medlem, glidande årsmedeltal l

Ersättningsdagar per - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick

till 38,3 miljoner kronor eller 7,9 procent utbetald ersättning. av

454 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Skogs- och lantbrukstjänstemännens

arbetslöshetskassa

Skogs- och lantbrukstjänstemännens arbetslöshetskassa ansluter tjänstemän som arbetar i skogs- och lantbruksbolag. Kassan hade l 520 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 672 kvinnor. Totalt utvarav var betalades 14,4 miljoner kronor i ersättning under 1995. Vid jämfören else med 1994 har liten minskning skett med 260 000 kronor vilket en motsvarar 1,8 procent. Den genomsnittliga ersättningen medlem per uppgick till 9 416 kronor under 1995.

Diagram 5.33 Antalet ersättningsdagar i Skogs- och lantbrukstjänstemännens arbetslöshetskassa

3,00 j

j

MD - W W VN G IW DO - D F V O c o - o - o - o o o o - 0 o ox ox o o - N N m m v v v v ln ä oo OO O O O G O ON O h C CN O j Ersáttningsdagar medlem per Ersattningsd agarper medlem, glidande årsmedellal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier. Det finns även topp kring årsskiftet. en Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 1,1 miljoner kronor eller 7,4 procent utbetald ersättning. av

5.34 Småföretagarnas arbetslöshetskassa

Medlemmar i Småföretagamas arbetslöshetskassa SmåA skall

vara företagare, ägare eller delägare till ett företag i Sverige och verksam inom näringsgrenama hantverk, industri eller service. Make eller maka som deltar i verksamheten i en enskild finna här företagare anses som

SOU 1996: 150 Bilaga 5 455

och kan därmed också vara medlem. Ägare till jord- och skogsbruk,

verksamma inom rennäringen, företagare som driver butik eller innehar agentur kan inte vara medlem. Kassan har 109 741 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 26 905 var kvinnor. SmåA är endast en arbetsvarav löshetskassa och har inget medlemsförbund knutet till sig. Totalt utbetalades 523,1 miljoner kronor i ersättning under 1995. Detta är drygt 1,6 miljoner kronor mer än 1994 eller en ökning med 0,3 procent. I detta belopp ingår även ersättning för ALU åtgärder med 45 547 977 kronor. Detta belopp har minskat med nära 3 miljoner kronor eller en minskning med drygt 6 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 4 767 kronor under 1995. För att berättigad till ersättning skall företagaren helt och vara vara

varaktig skild från all verksamhet annat än tillfálligt9. Det finns

egen dock särskilda villkor för åkare och schaktentreprenörer. Åkare och schaktentreprenörer kan berättigade till ersättning vara utan att behöva avveckla rörelsen. Detta gäller transportfordonsägare och Schakt-entreprenör med högst tre enheter. Dessutom skall åkaren aktiv förare eget fordon är anslutet till ett läns åkerivara av som förening eller schaktkooperativ. Åkaren skall dessutom medlem vara ekonomisk förening aktivt kan deltaga i kontrollen av av en som arbetslösheten. Ersättning kan lämnas under tiden l oktober till 31 maj för tillfälliga stopp. I SmåA finns cirka 8 000 medlemmar. inom denna yrkesgrupp-

9 4 Lagen arbetslöshetsförsäkringen. Helt och varaktigt avskild från all verkom egen samhet annat än tillfälligt innebär att företaget måste vara avregistrerat, sålt, ha försatts i likvidation. Lokalen Företaget har varit verksam i skall uppsagd, l konkurs eller som vara alla inventarier skall vara sålda, F-skatt och moms skall vara avregistrerats samt företaget i sig skall vara avregistrerat.

456 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Diagram 5.34 Antalet ersättningsdagar i Småföretagarns arbetslöshetskassa

2,00

ä 1,50 BD N U

Lt-AV

å A

ør/UAUA

100 1- A

z VV . V

9 . s / i 0,, , i

may-rv

0,00 -0 0 F O N I N ih O m OO -1 O v O N 0 Or O -4 -4 -4 N N rñ Vi 7 Q1 V h V3 5D OO OO OO O 0 O O O m O O 7 O O O Ch

I edeltall

Ersättningsdagar medlem per - - - - - -Ersåttningsdagar medlem,glidandeårsm per

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Viss säsongsvariation finns. I SmåA finns säsongsarbetslöshet endast för åkare och schaktentreprenörer samt under för sommaren studerande. Antalet ersättningsdagar i början året ökar med 20-30 av procent. Toppen under sommaren visar endast på ökning med cirka en 7 procent. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 35,1 miljoner kronor eller 6,7 procent av utbetald ersättning.

5.35 Statstj änstemännens arbetslöshetskassa

Statstjänstemännens arbetslöshetskassa SEA ansluter tjänstemän inom statlig förvaltning, polis, tull försvar och sjuksköterskor samt medlemmar i Svenska lärarhögskolans lärarförbund. Kassan hade 247 358 medlemmar den 1 januari 1996 varav 172 221 var kvinnor Totalt utbetalades l 765 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med nära 9 procent har skett i utbetalt belopp i jämförelse med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 7 099 kronor under 1995. Till SEA har medlemmar från sju olika fackliga organisationer anslutits. Från den l januari 1996 har Lärarnas arbetslöshetskassa startat och därmed lämnat SEA. Tidigare har säsongsvariationema varit stora. Kassan har ingen erfarenhet från säsongsvariationer förutom lärarnas.

Bilaga 5 457

Visst säsongsmönster finns dock då antalet ersättningsdagar ökar under sommannånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar har uppehåll i sina studier samt att vissa arbetsmarknadspolitiska som åtgärder upphör. De markanta topparna under sommarmånaderna fram till 1996 beror på lärarna.

Diagram 5.35 Antalet ersättningsdagar i Statstjänstemännens arbetslöshetskassa

1,50

m

.. g 1,00 o .- -å ä 5 050 ä --.-- . - 0,00 F D O N F N II O m OO -1 D - å 7 N

aåaååaaaaaaaåaaaaå O -4 -4 O O -t O -4 0 O O -4 0

7 Ersättningsdagar medlem,glidande årsmcdeltalJ

Ersättningsd agar per medlem - - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader fore och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen uppgick under 1995 till 113,8 miljoner kronor eller 6,5 procent utbetalt av ersättningsbelopp.

5.36 Sveriges arbetares arbetslöshetskassa

Sveriges arbetares arbetslöshetskassa ansluter anställda oavsett

yrkesgrupp. Kassan hade 14149 medlemmar vid årsskiftet 1995/96

kvinnor. Totalt utbetalades 395, 1 miljoner kronor i varav 4 829 var ersättning under 1995. I jämförelse med 1994 har utbetalt belopp ökat

med 17,2 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem upp-

gick till 21 182 kronor under 1995.

458 Bilaga 5

Diagram 5.36 Antalet ersättningsdagar i Sveriges arbetares arbetslöshetskassa

8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 2,00 2,00 1,00 0,00

F 88a§822:8a828§;§$â8 D F f O N I N V1 O M ao .- .-. m o

DO OO oo Ch Oi 0% 0 Ch O O O O Ch Ch O O Gi

l Ersättningsd medlem -Ersättningsd medlem,glid ande årsm edcltal

ngarper - - agarper Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga ârsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Visst säsongsmönster finns bland annat ökar antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under tillkommer de sommaren medlemmar som har uppehåll i sina studier. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 26,6 miljoner kronor eller 8,9 procent utbetald ersättning. av

5.37 Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa

Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa bildades 1963 för yrkesfiskare bosatta i Sverige. Detta var den första arbetslöshetskassan som bildades för egna företagare i Sverige. Med yrkesfiskare den större avses som delen av året bedriver fiske och har årlig nettoinkomst fiske en av som överstiger 22 000 kronor. Antalet medlemmar i kassan vid årsskiftet 1995/95 uppgick till 2 058 varav 18 kvinnor. Totalt utbetalades var 37,5 miljoner kronor i ersättning under 1995. Vid jämförelse med en 1994 ökade ersättningsbeloppet med 4,9 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 18 232 kronor under 1995. Det finns särskilda bestämmelser för ersättningen till fiskare. De flesta yrkesfiskare är egna företagare. För andra företagare krävs att

10 Se bland "Fiskares arbetslöshetsförsäkring Statskontoret 1994:27 annat

Bilaga 5 459

verksamheten inte är i drift för fiskare kan det anses att arbetsmen

löshet råder medan företaget fortfarande är i drift. För att kunna åtnjuta

dessa särskilda regler krävs att fiskaren är ansluten till Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa. Fiskare som uppfyller dessa krav betraktas l arbetslös när det uppstår tillfälliga avbrott i verksamheten om som fiske omöjliggörs på grund av:

ishinder andra väderleks- eller miljöförhållanden maskin- eller båthaveri motor och vinschbyte drivmedelsbrist till följd av importsvårigheter fångstbegränsningar beslutade av EG eller av Fiskeriverket

Ovanstående regler gör att antalet ersättningsdagar ett markant ger säsongsmönster. Bland annat ökar antalet ersättningsdagar under vissa vintermånader. Orsaken till detta kan bland annat vara ishinder eller fángstbegränsningar.

Diagram 5.37 Antalet ersättningsdagar i Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa

8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 l,00 0,00 " D "4 1 Gi öl I W h O fñ OO -4 O - Q 9 KN 3 8 8 8 2 L 2 R 3 3 3 3 S 3 8 00 OO 00 Ch O O O O O ON ON O O 7 0 O O m

I medlem Ersättningsdagar medlem,glidande årsmedeltal

Ersättningsdagar per - - - - - - per Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga ârsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

H För närmare beskrivning reglerna för företagare hänvisas till Småföretagama arbetsav löshetskassa.

460 Bilaga 5 SOU 1996: 150

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under hela 1995 uppgick till 4,7 miljoner kronor eller 12,5 procent utbetald ersättning. av

5.38 Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa

Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa ansluter verksamma artister, tekniker och administratörer inom svensk teater, film, radio och television samt andra närbesläktade områden. Dessutom tillhör medlemmar i fackförbundet SYMF denna kassa. Medlemmarna i SYMF uppgår till cirka 2 000 personer och har dragit sig ur Musikerna arbetslöshetskassa. De dock för få för att bilda arbetslösvar en egen hetskassa. Kassan hade totalt 8 218 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 4 116 var kvinnor. Den totala utbetalda ersättningen uppgick till 171,9 miljoner kronor under 1995 vilket är en höjning från 1994 med 10,7 procent. Den genomsnittliga ersättningen medlem uppgick till per 20 920 kronor under 1995. Det förekommer ett tydligt säsongsmönster för de konstnärliga medlemmarna i denna kassa. Det är framförallt under sommarrnånaderna som antalet ersättningsberättigade medlemmar ökar. Kassan har nära dubbelt så många ersättningsdagar under sommaren som under året i genomsnitt. Detta kan delvis förklaras av antalet studerande med lov ökar. Den största andelen tillkommer dock genom att de som medverkar i tv-serier under höst och vår har uppehåll under sommaren och att teatrar sommarstänger. Sommaruppehållet varierar men lågsäsongen är i huvudsak från maj till september. Det höga antalet ersättningstagare under sommarhalvåret har förekommit under en lång tidsperiod.

Bilaga 5 461

Diagram 5.38 Antalet ersättningsdagar i Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa

8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 O -1 C O O F C - C O C O -4 O O C m O O O g -4 -4 -4 N N U1 H V f 1 V3 h O ü oo ä O ON O O GN O O G O O OV O O O

glidandeårsm edeltall

r Ersättningsdagar per medlem - - - - - -Ersättningsdagar per medlem,

Källa: AMS Steakdatabasen Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex Not: månader efter den aktuella månaden.

beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick Den till 16,8 miljoner kronor eller 9,8 procent utbetald ersättning. av

arbetslöshetskassa

5.39 Transportarbetamas

Transportarbetarnas arbetslöshetskassa ansluter lastbils-, buss-, taxibil- och cykelbud, flygtekniker, hamnarbetare, och oljebilsförare, anställda på bensinstationer samt anställda på gummiverkstäder.

hade 71 559 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 10 490 Kassan varav kvinnor. Totalt utbetalades 1 095 miljoner kronor i ersättning under var 1995, vilket minskning med 46,2 miljoner kronor, 15,9 procent, är en

jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen medlem upp-

per gick till 15 309 kronor under 1995.

462 Bilaga 5

SOU 1996: 150

Diagram 5.39 Antalet ersättningsdagar i Transportarbetamas arbetslöshetskassa

4,50 4,00 3,50 .U å 3,00

.E 2,50 5 2,00 E 1,50 2 å 1,00 0,50 0,00 F

ååaååaaaasasxaaaaå

w- N oo-o--ooog-åg l N IA O M ao F- F N -

Ersättningsdagar medlem per - - - - -Ersáttningsdagar medlem,glidandeårsm per cdeltal l

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader fore och sex månader efter den aktuella månaden.

Viss säsongsvariation finns i antalet ersättningsdagar. Det finns klara toppar i början på året och under med ökning antalet sommaren en av ersättningsdagar med 25-30 procent. För lastbilförare kör i skogen som finns en period under våren då tjälen går marken, då det är omöjligt ur att köra. För grävmaskinister arbetar i skogen är det svårt som att arbeta då tjälen finns i jorden. Oljebilsförare har högsäsong inför hösten då oljepannor skall fyllas på samt omkring årsskiftet då kylan kommer. Andra tidsperioder är efterfrågan på förare lägre. Anställda

inom gummiverkstäder har högsäsong vid jul och nyårshelgen

samt

innan semestern. Dessa yrkesgrupper representerar liten andel

en av medlemmarna i kassan. Under tillkommer studerande sommaren som har uppehåll i sina studier samt skolbussförare. Kassan uppskattar att

dessa står för 1 procent antalet ersättningsdagar.

grupper av Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 80,7 miljoner kronor 17,4 procent utbetald ersättning. av

5.40 Träindustriarbetamas arbetslöshetskassa

Träindustriarbetamas arbetslöshetskassa ansluter främst arbetare inom trävaruindustrin Kassan hade 54 262 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 10 232 var kvinnor. Totalt utbetalades 923,4 miljoner

kronor i ersättning under 1995. En minskning har skett med 174,8

miljoner kronor, 15,9 procent, i utbetalt belopp sedan 1994. Den

Bilaga 5 463

genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 17 073 kronor under 1995. Visst säsongsmönster finns. Enligt kassan har de ingen säsongsvariation utan dagarna är jämt spridda över året. Viss ökning kan noteras under sommar-månadema till följd tillströmningen av studerande av med studieuppehåll.

Diagram 5.40 Antalet ersättningsdagar i Träindustriarbetamas arbetslöshetskassa

6,00 5,00 i 400 U -

u .AV .lL/l

å 3,00 V UV V i 2,00 x

i VV

1,00 . W - . 0,00 -u -n N I N V1 O ñ Q -4 i- O N

I

l Ersättningsdagar per medlem - - - - -Ersâttningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande ârsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader eñer den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen uppgick till 57,4

miljoner kronor eller 6,2 procent utbetald ersättning under 1995. av

464 Bilaga 5

6 Bilaga

Tolkning av diagrammen

Diagrammen som beskriver antalet ersättningsdagar för respektive arbetslöshetskassa bygger på statistik från Försälcringsenheten på AMS. Statistiken visar antalet dagar ersätts vid utbetalningstillsom fället. Utbetalningsdagen kommer tidigast tre veckor efter den period som ersätts. Utbetalningen kan ske varje vecka, fjortonde dag eller var per månad. Begäran om ersättning lämnas fjortonde dag på kassavar kort. Statistik för vissa månader omfattar tre månadskort istället för två. Detta regelbunden säsongsvariation beror på den ger en som

administrativa handläggningen. Detta måste tas i beaktande vid tolk-

ningen av diagrammen. Antalet ersatta dagar jämförs med ett säsongsrensat värde har som beräknats fram. Den aktuella månaden har jämförts med genomsnitt av fem tidigare månader och månader. Denna säsongsrensning sex senare

har gjorts för att ta hänsyn till de stora förändringar i antalet ersätt-

ningsdagar. I diagrammet har antalet ersättningsdagar beräknats medlem för per

att rensa för de stora förändringar har skett i arbetslöshetskassorna

som av antalet medlemmar.

Enkätfrågor om säsongsvariation

De fyra enkätfrågor säsongsvariation arbetslöshetskassorna om som har besvarat. Det är endast två kassor inte har besvarat enkäten, som Farmacitjänstemännens och Svenska arbetares arbetslöshetskassa.

Är antalet ersättningsdagar i Er kassa jämnt spridda över året eller

finns det något säsongsmönster

Om på ovanstående fråga: Under vilka månader på året är antalet ersättningsdagar fler än normalt och under vilka månader är de färre

För vilka yrkesgrupper inom kassa varierar antalet ersättningser

dagar över året och hur stora är dessa yrkesgrupper

Har ni någon uppfattning om hur stor andel antalet ersättningsav dagar inom er kassa som beror på säsongsmässig arbetslöshet

Bilaga 6

Beräkningsmetoder och antaganden

Innehållsförteckning

Sida l Inledning 466 2 Utredningens kalkylmodell 467

466 Bilaga 6 SOU 1996: 150

1 Inledning

Kapitel 11 redovisar beräkningar över ekonomiska effekter av utredningens förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring. Kapitlet innehåller kalkyler av effekterna av enskilda förändringar i arbetslöshetsersättningens regelsystem, samt beräkningar av den samlade effekten av utredningens förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring. Beräkningarna bygger i huvudsak på en simuleringsmodell som utredningen har utvecklat med hjälp av AMS. Simuleringsmodellen användes även för

kalkylema i utredningens delbetänkande och i

presenteras ett senare avsnitt i denna bilaga. Utredningen har även tagit hjälp av arbetsmarknadsdepartementet och AMS för enskilda beräkningar. De ekonomiska effekterna av förändringar i arbetslöshetsersättningens regelsystem inträder inte alltid omedelbart utan får ofta gradvis genomslag under flera år. Vissa regeländringar får effekt omedelbart, bl.a. förändringar av ersättningsnivåer eller ersättningstak. Andra regeländringar får effekt först på sikt och är beroende av hur regeländringarna införs och vilka övergångsregler som tillämpas. Detta är bl.a. fallet för begränsningar av ersättningsperiodens totala längd och av antalet ersättnings-/delperioder. För att kunna beräkna de ekonomiska effekterna av olika typer av förändringar och av kombinationer av regeländringar är det nödvändigt att beräkna effekterna under vart och ett av den följd av år som det tar innan regeländringarna fått fullt genomslag. Detta kräver ofta en komplicerad analys, eftersom effekterna beror av förutsättningar i omvärlden. Den arbetslöshet och de lönenivâer som råder när regelförändringarna genomförs har stor betydelse för vilka konsekvenserna blir. Regeländringama kan också själva påverka beteendet hos dem som berörs förändringarna. Det har inte varit möjligt att analysera hur av olika regeländringar verkar i en dynamisk process, där regeländringarpåverkar arbetstagarnas beteenden. I stället har utredningen genomna fört en förenklad statisk analys som inte tar hänsyn till eventuella beteendeförändringar. Beräkningama tar dock hänsyn till förändringar i arbetslösheten och i lönenivåema. I huvudaltemativet i kapitel 11 följer utredningen de

antaganden gjorts i regeringens budgetproposition för år 19972.

som Utredningen redovisar alternativ beräkning där arbetslösheten även en antas ligga kvar på 1995 års nivå. Detta ger möjlighet att studera kost-

1 delbetänkandet. SOU 1996:51. Se även bilaga 3 i 2 Prop. 1996/97

Bilaga 6 467

nader och besparingar av utredningens förslag under andra samhällsekonomiska förutsättningar.

2 Utredningens kalkylmodell

Grundprincip för kalkylen är att beräkna hur kostnaderna för arbetslös-

hetsersättning och åtgärder under ett kalenderår påverkas av ett alternativt regelsystem från början av året. Kalkylema baserar sig på faktiskt registrerad arbetslöshet och registrerade ersättningsdagar för det studerade kalenderåret. Beräkningarna bygger praktiska skäl på

av ett urval arbetslösa I ett "nollaltemativ " beräknas för varje individ i urvalet kostnaden med det befintliga regelsystemet. Denna beräkning grundar sig på det antal ersättningsdagar som den arbetslöse faktiskt haft under kalenderåret och på den lön som legat till grund för den arbetslöses ersättning.

I ett firändringsalternatiW beräknas vilka kostnaderna skulle ha

blivit för samma individ med ett alternativt regelsystem. I detta regelsystem är det möjligt att välja andra ersättningsnivåer, ersättningstak,

längd på ersättningsperioder, m.m. Regelsystemet tillåter också att ersättningsnivån varierar, beroende på hur lång tid den arbetslöse befunnit sig i en sammanhängande period öppen arbetslöshet och

av

arbetsmarknadsåtgärder.

Den sammanlagda tiden i arbetslöshet delas in i ett antal delperioder. Kalkylmodellen kan variera längden på perioderna och ersättningsnivån i varje period. Kalkylmodellen kan också variera ersättningen under perioden. Det är t.ex. möjligt att sätta ersättningsnivån till 80 procent av den tidigare lönen de första 100 dagarna, 70 procent de nästföljande 100 dagarna. Genom att jämföra kostnaderna i nollalternativet och i förändrings-

altemativet för samtliga individer i urvalet är det möjligt att uppskatta

den procentuella skillnaden i kostnader under ett kalenderår mellan

olika förslag till regler i arbetslöshetsförsäkringen. Genom att räkna

upp urvalet till totalnivå uppskattas den totala kostnadseffekten i miljoner kr. Kalkylema grundas på ett urval arbetslösa under år 1995. Beräkningarna i kalkylmodellen utgår däremot från 1996 års ersättningsregler, lönenivåer och totala arbetslöshet. De ersättningsregler som gäller år 1996 är alltid nollaltemativ i utredningens beräkningar.

Alla kalkylmodellens beräkningar av kostnader och besparingar

av utredningens förslag bygger på den andel i urvalet arbetslösa som hade

ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS under år 1995. Beräkningarna över hur kostnaderna för utbildningsbidragen påverkas

468 Bilaga 6 SOU 1996: 150

utredningens förslag endast de personer med utbildningsbiav avser drag som också är berättigade ersättning från arbetslöshetsförsälningen eller KAS.

Statistiskt underlag för kalkylerna3

Underlag för beräkning faktiska ersättningsdagar under år 1995 är av AMS databas AK-STAI. I denna databas finns information om arbetslösas ersättning från arbetslöshetskassorna och KAS-systemet fr.0.m.

början år 1994. Uppgifterna knyter an dels till beslutet om ersätt-

av

ning, dels till den löpande utbetalningen. Den första typen av uppgifter gäller t.ex. beslutstidpunkt, dagpenning, den tidigare lön som legat till grund för den beslutade dagpenningen, Dessa uppgifter upp-

m.m. dateras när nytt underlag inkommer, t.ex. förändrad lön. Den andra typen uppgifter gäller antalet ersättningsdagar i arbetslöshetskassa av

respektive ALU, antalet karensdagar, utbetalt belopp, m.m. Dessa upp-

gifter registreras kalendervecka. per Beräkningarna sammanhängande tid med ersättning eller av arbetsmarknadsåtgärd utgår från AMS händelsedatabas, kallad Händel. I denna registreras samtliga händelser vid arbetsförmedlingarna som berör de arbetssökande. I Händel finns information när de arbetsom sökande inregistrerats och avregistrerats vid arbetsförmedlingen. Denna information ligger till grund för bestämningen av inskrivningsperioder. Om den arbetssökande avregistreras och senare återkommer,

påbörjas inskrivningsperiod. I Händel registreras också under

en ny vilka perioder de arbetssökande befunnit sig i öppen arbetslöshet

respektive i olika arbetsmarknadsåtgärder. De arbetssökande indelas därvid i sökandekategorier och perioderna i arbetslöshet respektive åtgärder registreras i form av sökandekategoriperioder. Uppgifter om sökandekategoriperioder finns i allmänhet fr.0.m. mitten av år 1991.

Utredningens urval

Från Händel har dragits ett slumpmässigt urval på 5 000 arbetslösa. Urvalsramen är samtliga individer som varit inskrivna vid arbetsfönnedlingen år 1995 med undantag några sökandekategorier. Det gäller av

3 AMS utredningsenhet har tagit fram det statistiska underlaget utredningen och i övrigt bidragit med värdefulla råd. Henrik Gaunitz och Anders Harkman har ansvarat för urvalsdragning och sammanlänlcning av Händel och AK-STATdata. Henrik Gaunitz har också medverkat i uppbyggandet i kalkylmodellen. Utredningen bär dock det fulla ansvaret for modellens uppbyggnad och ftmktion.

Bilaga 6 469

dels arbetssökande har arbete vill byta till ett nytt och som men som

dels sökande inom skyddad verksamhet.4 Uppgifterna de arbetslösa

om i urvalet uppburit ersättning från arbetslöshetskassa eller KAS har som hämtats från AK-STAT. 3 273 personer, vilket motsvarade 65 procent urvalet, hade uppburit någon form av ersättning under år 1995. av med oanvändbara statistiska uppgifter har sållats bort från 307 personer urvalet.

Uppräkning av urvalet

Eftersom kalkylema endast berör de under år 1995 uppburit som ersättning från arbetslöshetskassa eller KAS, har resultaten i urvalet räknats för att jämförbarhet med de totala kostnaderna för upp arbetslöshetsersättning redovisas i AK-STAT. I kalkylema har som ingått 3 032 arbetslösa med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS. Enligt AK-STAT hade 937 876 personer arbetslöshetsersättning någon gång under året. Kontrollräkningar antalet ersättningsdagar och den utbetalda av ersättningen visar att urvalet är representativt. Om utredningens urval räknas till motsvarande antal personer blir antalet ersättningsdagar upp i urvalet 93,7 miljoner under år 1995. Det totala antalet ersättningsdagar enligt AK-STAT 94,4 miljoner år 1995. Urvalet underskattar var därmed det totala antalet ersättningsdagar med 0,75 procent. Felmarginalen är något större för varje enskild ersättningsform. Modellen underskattar antalet ersättningsdagar från arbetslöshetsförsäkringen med 2 procent och överskattat antalet ALU-dagar med 7 procent. Antalet KAS dagar överskattas totalt sett med 8 procent. Urvalet underskattar också det totalt utbetalda ersättningsbeloppet från arbetslöshetsförsäkringen, KAS och ALU. Skillnaden uppgår till strax under 3 procent. Utredningens beräkningar har korrigerats för skillnaderna mellan urvalet och de faktiska beloppen.

Beräkningsgången

Beräkningarna kan for varje individ indelas i två faser som besvarar två olika frågor:

Hur många ersättningsdagar har den arbetslöse haft under 0

kalenderåret och vilken ersättningsgrundande lön har funnits

4 Sökandekategoriema 41: ombytessökande, 42: lönebidrag samt 43zofentligt skyddat arbete.

470 Bilaga 6 SOU 1996: 150

0 Vad är kostnaden for den arbetslöses ersättning med det befintliga regelsystemet och vilken skulle kostnaden blivit vid ett alternativt regelsystem med olika ersättningsnivåer och ersättningsperioder

Antalet ersättningsdagar och tidigare lön

Från AK-STAT hämtas uppgifter för varje individ faktiskt antal om ersatta dagar från arbetslöshetskassa och KAS under kalenderåret, antal dagar i ALU, antal karensdagar samt den tidigare lön legat till som grund för kassans ersättningsbeslut.

Kostnader i olika regelsystem

Efter att ha beräknat faktiskt antal ersatta dagar under året beräknas för

varje individ den tidigare sammanhängande tiden med kassaersättning eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid ingången det kalenderår

av

som kalkylen avser se beskrivning nedan. I den tredje fasen jämförs

sedan kostnaderna som det faktiska antalet ersättningsdagar och den ersättningsgrundande tidigare lönenivån ger i det befintliga regelsystemet och i det alternativa regelsystemet. Beräkningarna främst avser kostnaden för arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Beräkningarna avser dock också följdeffekter för arbetsmarknadsåtgärder ersättningsvars nivå är knuten till ersättningsnivån i arbetslöshetskassan. Kostnaden för ersättning från arbetslöshetskassa och KAS och ALU kan med relativt stor säkerhet beräknas med hjälp AK-STAT. Beav räkningar över kostnaderna för andra arbetsmarknadsåtgärder och fördelningen av antalet ersättningsdagar över det studerade kalenderåret bygger på uppgifter från Händel. Syftet har varit att ge en heltäckande bild av konsekvenserna utredningens förslag också inkluderar av som personer som befinner sig i arbetsmarknadsåtgärder. För varje registrerad sökandekategoriperiod i Händel under år 1995 beräknas en kostnad som beror på sökandekategorin. För öppen arbetslöshet och arbetsmarknadsåtgärder, vars ersättning är kassaanknuten, beräknas kostnaden som antalet ersättningsdagar multiplicerat med den arbetslöses dagpenning. Den arbetslöses dagpenning är beräknad med utgångspunkt från den ersättningsnivå som gäller för kalkylåret. För arbetsmarknadsåtgärder inte är knutna till arbetslöshetskassom

san. t.ex. beredskapsarbete, har kostnaden beräknats som antalet ersätt-

ningsdagar multiplicerat med den totala genomsnittliga kostnaden per dag för denna åtgärd under 1995 enligt statistik från AMS.

SOU 1996: 150 Bilaga 6 471

I beräkningen av nollalternativet har alla ersättningsperioder under kalenderåret samma ersättningsnivå, t.ex. 75 procent. I förändringsaltemativet kan däremot ersättningen variera med längden på den tidigare sammanhängande ersättningstiden. Ersättningen för den första sökandekategoriperioden under kalenderåret beror då på hur länge individen befunnit sammanhängande period arbetslöshet och sig i en av arbetsmarknadsåtgärder när den första perioden under året inträder. Varje sammanhängande period under året ökar sedan på den ny sammanhängande ersättningstiden. När individen passerar en gräns för ersättningsperiod kan en förändrad ersättningsnivå inträda. Det kan en också förekomma att den sammanhängande ersättningsperioden bryts under året och att beräkningen börjar om från noll. Beräkningen den sammanhängande tiden i ersättningen kräver ett av antal antaganden. I Händel-statistiken förekommer att längden på tid i öppen arbetslöshet ibland har överskridit det som är tillåtet enligt nuvarande regler. Kalkylema visar dock liten känslighet för variationer i antagandet när dessa perioder ska anses som avbrutna och om

beräkningen kan börja om från noll igens

. I det ideala fallet ska uppgifterna i AK-STAT och Händel stämma överens så att perioder med registrerad arbetslöshetsersättning i AK-

STAT motsvaras perioder med öppen arbetslöshet i Händel. På

av grund brister i registreringen är det inte säkert att en sådan av överensstämmelse alltid finns. Utgångspunkten för beräkningarna har

varit att uppgifterna i AK-STAT prioriteras framför uppgifterna i

Händel i de fall uppgifterna är motstridiga. Rutiner har införts i som kalkylen för att garantera att antalet ersättningsdagar i arbetslöshetskassa och ALU motsvarar dem som redovisas i AK- STAT. När det gäller övriga arbetsmarknadsåtgärder utgår beräkningfrån de registrerade sökandekategoriperiodema i Händel. arna

Beräkning av KAS och deltid

Med hjälp AK-STAT är det möjligt att tidsbestämma kassaav

respektive KAS-perioder under året. Denna information har dock av

tidsskäl inte kunnat användas i kalkylmodellen. Istället antas att KASperioder alltid ligger före perioder med ersättning från arbetslöshetskassa. Enligt uppgift från AMS kan kvaliteten på uppgifterna om antalet ersättningsdagar för deltidsarbetslösa i AK-STAT vara något osäker.

5 För de deltidsarbetslösa är däremot antagandet periodlängden känsligare om eftersom denna grupp i allmänhet upparbetar ett nytt arbetsvillkor under pågående period,

472 Bilaga 6 SOU 1996: 150

Beräkningar har därför gjorts av fördelningen mellan deltidsarbetslöshet och heltidsarbetslöshet som grundar sig på markeringen i Händel. Resultatet visar att antalet deltidsdagar överskattas nästan 2,5 gånger när AK-STAT markeringen utnyttjas. Simuleringsmodellen har reviderats så att de nya beräkningarna av deltidsdagar istället utgår från markeringen i Händel.

Beräkning av noll- och förändringsalternativ

För varje individ beräknas således kostnaden för varje sökandekategoriperiod under 1995 enligt I nollalternativet är kostnaden för ovan. kassadagar 75 procent av den tidigare daglönen. I förändringsalternativet tillämpas utredningens förslag på den tidigare daglönen. De olika beräkningsaltemativen utgår från samma arbetslöshet och sökandekategoriperioder. För att räkna fram effekterna samma över tiden har antaganden gjorts den framtida utvecklingen av om arbetslöshet och lönekostnadsutveckling. Endast ersättningsnivån skiljer mellan alternativen. Under åren 1996 och 1997 är nollalternativet och förändringsalternativet identiska i dessa två aspekter. Från och med år 1998 införs de av utredningen föreslagna regeländringama. Förändringsaltemativet visar då kostnaden for försäkringen under införandeåret och nollalternativet bygger på en fortsatt tillämpning 1996 års regler. De redan beslutade förändringarna som träder i av kraft den 1 januari 1997 beaktas inte. De första arbetslösa som befinner sig i sammanhängande period öppen arbetslöshet eller arbetsen av marknadsåtgärder i antingen 860 dagar eller i maximalt fyra kalenderår kommer att utförsäkras någon gång under 1999. I beräkningen har

dock effekterna av detta förts till år 2000 se avsnitt om genomförande-

regler. Efter utförsäkringen erbjuds ett efterskydd i 200 dagar med grundbelopp. Kostnaden för denna har simulerats att låta modellen genom beräkna antalet ersättningsdagar mellan ersättningsdag 860 och ersättningsdag 1 060. Eftersom uppgifterna i Händel underskattar antalet långtidsinslcrivna har simuleringsresultatet skrivits upp med den kalkylerade underskattningen.

Beräkning av den sammanlagda ersättningstiden

Syftet med beräkningarna är att uppskatta hur lång tid den arbetslöse har befunnit sig i s.k. rundgång utan att någon gång ha kvalificerat sig Beräkningama för en ny ersättningsperiod enbart med förvärvsarbete.

l Bilaga 473

sker för varje individ i urvalet med hjälp Händel. Utgångspunkten är av

sökandekategoránerioderna, dvs. registreringen av individens tid i

öppen arbetslöshet och åtgärder. Genom att för varje individ addera relevanta sökandekategoriperioder är tidsmässigt sammanhängansom de skapas sammanhängande ersättningsperioder. Ersättningsperiodema mäts i antalet ersättningsdagar, antingen i öppen arbetslöshet eller i åtgärder. I Händel registreras de arbetslösas kalendertid i olika sökandekategorier. Kalenderdagar har översatts till ersättningsdagar genom att dela det totala antalet ersättningsdagar enligt AK-STAT med totala antal dagar i öppen arbetslöshet enligt Händel. Denna kvot har använts för samtliga individer för att omforma

kalendertid till ersättningstid. För deltidsarbetslösa har tillämpats

en kvot som uppgår till hälften av kvoten för heltidsarbetslösa.

Som icke relevanta sökandekategorier i beräkningen betraktas

ombytessäkande och sökande inom skyddad verksamhet. Det har också varit nödvändigt att göra vissa antaganden om några sökandekategorier, t.ex. kategorin tillfälligt arbete och avbrott mellan sökandeom kategoriperiodema samt om möjligheten att under pågående ersättningsperiod kvalificera sig för ersättningsperiod. Detta gäller en ny särskilt för deltidsarbetslösa. Kalkylen visar sig vara relativt känslig för vilka antaganden som

görs. De gjorda antagandena bör enligt utredningens bedömning

ge en rimlig uppskattning av den sammanhängande ersättningsperiodens längd. Det bör dock möjligt att fortsatta studier reducera vara genom osäkerheten. Ett allmänt problem i Händel är att kvaliteten på registreringen varierar. Det är relativt vanligt att startdatum i en sökandekategori-

period ligger efter Slutdatum så att ett negativt antal dagar uppstår. I

kalkylema har samtliga individer med negativa värden uteslutits ur analysen.

Möjlig underskattning av ersättningstiden

Uppskattningama av sammanhängande perioder arbetslöshet beav gränsas av den information finns tillgänglig i Händel. I allmänhet som finns inga uppgifter om sökandekategoriperioder tidigare än mitten av år 1991. Det finns därmed risk för att den sammanlagda ersättningstiden underskattas för de personer haft riktigt långa som sammanhängande perioder av arbetslöshet. En andel av de personer har som sammanhängande perioder arbetslöshet på 800-900 ersättningsav

dagar i registren har sannolikt ännu längre arbetslöshetsperioder.

474 Bilaga 6 SOU 1996: 150

Modellens statistiska urval underskattar troligen också antalet personer med långa sammanhängande perioder beroende på att arbetslösheten ökade kraftigt fram till år 1994. Modellen bygger på ett urval arbetslösa under 1995. Antalet personer som varit arbetslösa i mer än tre år är troligen fler år 1996 och kommer sannolikt att växa även under år 1997. En analys som utredningen gjort av antalet långtidsinskrivna arbetslösa, basis historisk nyinskrivningsstatisik från AMSÖ, på av pekar på att underskattningen är cirka sju procent efter 860 dagar. Underskattningen är som störst vid cirka l 100 dagar och ligger där uppskattningsvis mellan 15 och 20 procent. För att ta hänsyn till denna effekt har utredningen räknat upp antalet utförsälcrade och antalet ersättningsdagar i efterskyddet. Alla utredningens uppskattningar av konsekvenserna av den bortre gränsen bygger på dessa korrigerade beräkningar. Sammanfattningsvis kan konstateras att beräkningen av den sammanhängande tiden med ersättning kräver ett antal antaganden. Det borde dock vara möjligt att med fördjupad analys av de problem som finns i det statistiska underlaget reducera osäkerhetema och därmed förbättra kalkylema.

3 Enskilda frågor

Genomförandet av den nya försäkringen

Beräkningama har utgått ifrån att utredningens förslag om en ny arbetslöshetsförsäkring införs den l januari 1998. Kalkyler har gjorts dels effekterna enskilda förändringar under en följd av år och av av dels för den kombination av förändringar i regelsystemet som utredningen föreslår i den ordning de verkar. Redan under 1998 påverkar höjningen ersättningsnivåema och av ersättningstaket försäkringens kostnader. Kostnaderna för nytillträdandeersättningen växer däremot gradvis i takt med att de arbetslösa som inte uppfyller arbetsvillkoret i den nya arbetslöshetsförsäkringen i stället söker nytillträdandeersättning. Besparingama skärpningama i arbetsvillkor och den bortre gränsen av för antalet ersättningsdagar i försäkringen kommer däremot senare.

Kostnaderna för efterskyddet och det förlängda efterskyddet

6 Historiska tabeller Uar 1996:4.

Bilaga 6 475

uppkommer först när arbetslösa börjar utförsäkras från

arbetslöshetsförsäkringen.

Den bortre gränsen

För att beräkna hur många som berörs den bortre gränsen för av ersättningstiden och hur stora besparingarna blir och när de uppkommer har utredningen gjort vissa antaganden om Övergångsbestämmelser. Utredningen har antagit att de ersättningsdagar någon har förbrukat

sedan den l januari 1996 i arbetslöshetsförsäkringen, KAS eller i arbetsmarknadspolitiska åtgärder räknas till den totala ersättningstiden i den nya arbetslöshetsförsäkringen.

Den bortre gränsen på 860 ersättningsdagar motsvarar drygt tre år och tre månader i kalendertid vid oavbruten arbetslöshet. De varit som arbetslösa sedan den l januari 1996 kommer att nå bortre gränsen från och med april 1999. Om de har brutit arbetslösheten i korta perioder när de den bortre gränsen under året. Gränsen på fyra års senare kalendertid innebär att alla som erhållit arbetslöshetsersättning, sedan den l januari 1996 kommer att utförsäkras senast vid nyåret år 2000. Eftersom det är svårt att beräkna hur många riskerar att som utförsäkras under 1999 har utredningen inte räknat med någon besparing från den bortre gränsen under 1999 och istället räknat att den fulla besparingen kommer år 2000.

Arbetsvillkoret i den nya försäkringen

Beräkningar av effekterna av förändringar i arbetsvillkoret har gjorts vid sidan av kalkylmodellen. Beräkningarna bygger på underlag från AMS. Under de två första veckorna i juni 1996 genomförde AMS

Försäkring en studie över hur ersättningen från arbetslöshetsförsäk-

ringen skulle påverkas förändringar i arbetsvillkoret. Studien av omfattade drygt 3 500 nyanmälda arbetslösa vid 38 arbetslöshetskassor

totalt urval. Enligt studien skulle 23 procent de nyanmäl-

av som var da arbetslösa och sökte ersättning under dessa två veckor inte ha klarat en förlängning arbetsvillkoret från fem till nio månader. av Utredningen har också med hjälp av AMS undersökt hur utredningens förslag till arbetsvillkor i den försäkringen skulle påverka nya ersättningstagare i KAS. En dryg fjärdedel 27 procent av dem som beviljades KAS mellan - augusti 1995 och augusti 1996 kvalificerade sig genom utbildnings-

476 Bilaga 6

villkoret. Knappt tre fjärdedelar kvalificerade sig genom arbetsvillkoret fem månaders arbete. Beräkningar på ett litet urval ersättningsfall från KAS-kontoren tyder på att hälften de kvalificerade sig för KAS av som arbetsvillkoret inte skulle klara förlängning av arbetsvillgenom en koret från fem till nio månader. Underlaget tyder på att mellan 60 och 65 procent av de som är berättigade till KAS under år 1996 inte skulle klara ett arbetsvillkor på nio månaders arbete. Alla dessa kommer i stället att vara berättigade

till nytillträdandeersättning utgår med samma belopp grundbe-

som lopp under kortare tid. - men

Nytillträdandeersättning

Nytillträdandeersättning är tillgänglig för alla arbetat minst fyra

som månader eller uppfyller ett utbildningsvillkor. Utredningen har uppskattat alla under 1996 kvalificerar till KAS men som inte att som

skulle kvalificera sig till den försäkringen har rätt till nytillträdan-

nya deersättning. Eftersom arbetsvillkoret är månad kortare än i KAS år en

1996 blir fler berättigade till nytillträdandeersättning. Efter-

personer

den maximala ersättningstiden i med nytillträdandeersättning är

som 200 dagar möjlighet till förlängning, blir den sammanlagda ututan

nyttjandetiden troligen kortare. Utredningen uppskattar att den kortare

ersättningstiden än väl kompenserar för att fler personer får rätt till mer ersättning.

Deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsmönster

deltidsarbetslösa och arbetslöshetsmönster i avsnitt 3.2

Uppgifterna om

respektive 3.3 i huvudbetänkandet har beräknats samma urval på ur

5 000 AMS register som använts i kalkylmodellen.

personer ur

alla arbetslösas

Utredningen har detta urval valt ut som var ur under vecka 43 år 1995 för att avgöra hur många varit arbetslösa som lång tid eller kort tid, arbetslösa enstaka gånger eller vid upprepade

7 Underlag från AMS tyder på att 25 procent de som söker KAS får avslag. av Utredningen har antagit att drygt hälften dem 15 procent skulle ha fått av - nytillträdandeersättning. Beräkningar i utredningens kalkylmodell tyder på att drygt 20 ersättningen i KAS betalas ut till personer som fått ersättning procent av under mer än 200 ersättningsdagar. 8 Sökandekategorier ll-l4 Arbetssökande utan arbete och sökandekategori 21: Deltidsarbetslösa. I urvalet omfattande 5 000 personer utgör dessa kategorier

3 529 personer.

Bilaga 6 477

tillfällen. I Händel var antalet personer under mätveckan l 387. Av

dessa hade nästan 80 procent ersättning från arbetslöshetsförsäkringen

eller KAS. Resultaten redovisas i avsnitt 3.2 i huvudbetänkandet. Tack vare komplettering av statistik från AMS för innevarande år har arbetslöshetsperiodema kunnat följas ända fram till början maj av 1996. Utredningen har urval valt ut alla arbetslösa ur samma som var under kvartal fyra 1995 för att undersöka hur stor andel dem av som var deltidsarbetslösa och hur stor andel ersättningen dessa uppbar. av Resultaten redovisas i avsnitt 3.3 i huvudbetänkandet och grundas på 2 133 personer i Händel. Av dessa hade 62 procent ersättning från

arbetslöshetsförsäkringen eller KAS.

Andelen deltidsarbetslösa i det slumpmässiga urvalet är lägre än andelen deltidsarbetslösa i den arbetsmarknadsstatistik AMS publicerar

se tabell 3.6 i huvudbetänkandet. Orsaken är att AMS

arbetsmarknadsstatistik stocken arbetslösa, medan urvalet avser omfattar både stocken och flödet av arbetslösa. Eftersom deltidsarbetslösa i genomsnitt har längre inskrivningsperioder än heltidsarbetslösa är de deltidsarbetslösas andel i urvalet lägre.

anwa

. . v. W

Författningsförslag

Förslag till lag 1998:000 om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Arbetslöshetsförsäkringen består av en obligatorisk grundförsäkring och en till denna knuten frivillig inkomstbortfallsförsäkring.

2 § Arbetslöshetsförsäkringen administreras av en arbetslöshetskassaför visst verksamhetsområde eller av den obundna arbetslöshetskassan.Bestämmelser om arbetslöshetskassor finns i lagen 1998:000 om arbetslöshetskassor.

3 § Inkomstbortfallsförsäkrad enligt denna lag är var och en som. är medlem i en registrerad arbetslöshetskassaoch i övrigt uppfyller villkoren för rätt till ersättning. Ersättningsrätten upphör vid utgången av månaden före den under vilken den försäkrade fyller 65 år. Inkomstbortfallsersätmingen ersätter en given andel av den förlorade arbetsinkomsten upp till en viss inkomstnivå. I botten pâ inkomstbortfallsersättningen ligger grundbeloppet enligt 4 Ersättningen utges i form av dagpenning.

4 § Ersättning från den obligatoriska grundförsäkringen länmas vid arbetslöshet till den som inte är inkomstbortfallsförsäkrad enligt denna lag. Rätten till ersättning upphör vid utgången av månaden under vilken den arbetslöse fyller 65 år eller när han dessförinnan börjar uppbära hel hel ålderspension, hel förtidspension eller helt sjukbidrag enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring. Ersättningen i form utges av grundbelopp.

5 § Om regeringen har träffat överenskommelse med någon annan stat om andra

villkor för rätt att ersättning än som föreskrivs i denna lag, skall arbetslöshetskassa

tillämpa dessavillkor.

Allmänna villkor för rätt till ersättning

6 § Ersättning vid arbetslöshet tillkommer den som är arbetsför och i övrigt oförhindrad att åta sig arbete för arbetsgivares en räkning minst tre timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan, 2. är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken han eller hon inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan, är aktivt arbetssökandeoch anmäld som arbetssökandehos den offentliga arbetsförmedlingen i enlighet med vad Arbetsmarknadsstyrelsen föreskriver, och 4. inte kan erhålla lämpligt arbete. Ersättning enligt denna lag lämnas inte till den som deltar i utbildning, om det inte finns särskilda skäl. Närmare föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. som Som företagare i denna lag anses den som äger eller är delägare direkt eller indirekt i näringsverksamhet - som hon eller han är personligen verksam i och som hon eller han har ett väsentligt inflytande över. Som företagare skall dock inte anses