Aktiv arbetsmarknadspolitik betänkande. Expertbilaga

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

AKTIV

ARBETSMARKNADS-

POLITIK

Betänkande

SOU I996:34

Betänkande kommittén

av Arbetsmarknadspolitiska

än

m Statens offentliga utredningar

WW 1996:34

W

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktiv arbets-

marknadspolitik

Betänkande av

êrvbetsmarknadspolitiska kommittén

Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas frán Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets forvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

ISBN 91-38-20201-8 gotab 16047, Stockholm ISSN O375-250X

Missiv i

Till statsrådet och chefen för

arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 25 november 1993 chefen för Arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att

över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och se avgränsning. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 24 januari 1994 förvaltningsdirektören Anders Forsberg som ordförande. Till ledamöter utsågs vidare genom beslut den 24 mars 1994 riksdagsledamoten Johnny

Ahlqvist, riksdagsledamoten Hans Andersson, landstings- och kf-

ledamoten Ulla-Britt Hagström, riksdagsledamoten Isa Halvarsson, riksdagsledamoten Rolf Kenneryd, oppositionsrådet Gunbritt

Mårtensson, riksdagsledamoten Sonja Rembo och riksdagsledamoten

Laila Strid-Jansson. Laila Strid-Jansson ersattes den 2l december 1994 av riksdagsledamoten Barbro Johansson och den 28 april 1995 ersattes Gunbritt Mårtensson av oppositionsrådet Anne Zöögling. Som ledamöter förordnades den 30 januari 1995 riksdagsledamoten Sonja Fransson och funktionären Annie Persson. Som sakkunniga har medverkat ekonomen Anders Bäckström, förbundsordföranden Lisbeth Eklund, förbundsordföranden Birgit Hansson, direktören Jan Herin, docenten Lennart Ohlsson och ekonomen Karin Skilje. Samtliga förordnades den 24 maj 1994. Den 15 februari 1995 ersattes Lisbeth Eklund av stabschefen Jaan Kolk. Den 24 maj 1994 förordnades som experter departementssekreteraren

Hjördis DAgostino, departementssekreteraren Birgitta Heijer, kansli-

rådet Inga-Britt Lagerlöf, departementssekreteraren Agneta Spetz och

departementsrâdet Mats Wadman. Generaldirektören Göte Bernhardsson

förordnades som expert den l juli 1994 och professorn Lars Calmfors den 6 september 1994. Den 21 augusti entledigades Birgitta Heijer och ersattes den 28 augusti 1994 av departementsrådet Lill Ljunggren Lönnberg. Den 6 december samma år efterträddes hon av departementssekreteraren Stefan Falk som i sin tur efterträddes av departementsrådet Eva Lindström den 30 januari 1995. Samma datum förordnades

departementssekreteraren Peter Mossfeldt och professorn Bertil

Holmlund som experter.

Missiv

Genom beslut den l april 1994 förordnades t.f. generaldirektören Birger Sjöström som sekreterare. Till sekreterare förordnades den 15 april 1994 revisionsdirektören Allan Read. Den l juli 1994 förordnades socionomen Anne-Marie Ringertz som biträdande sekreterare och den 16 november samma år utsågs Anne Baxter att vara biträdande sekreterare. Allan Read entledigades från sitt uppdrag den l september 1995. Vidare har utredaren Eva Kvarfordt, utredningschefen Jörgen Ohlsson, docenten Johnny Zetterberg och avdelningschefen Berndt Öhman varit knutna till sekretariatet och tagit del i utarbetandet av betänkandet.

Länsdirektören Erik Olsson har från den l juli 1995 på deltid varit

förordnad som sekreterare i kommittén. Kommittén har vidare biträtts av en referensgrupp bestående av fil. dr. Susanne Ackum Agell, professorn Bengt Furåker, ñl. dr. Nils-Erik

Hallström, professorn Bertil Holmlund, professorn Gunn Johansson,

professorn Karl-Gustaf Löfgren och fil. dr. Lena Schröder, samtliga enligt förordnande den l juli 1994. Den 6 februari l995 ersattes Bertil Holmlund av docenten Per Anders Edin. Kommittén har antagit namnet arbetsmarknadspolitiska kommittén. Kommittén har tidigare utgivit forskarrapport SOU 1995:39 Några en

utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik.

Genom betänkandet Aktiv arbetsmarknadspolitik , som kommittén nu lägger fram, har slutfört vårt uppdrag. Till betänkandet har fogats elva forskarrapporter samlade i en bilagedel.

Missiv iii Reservationer har avgetts Hans Andersson, av Ulla-Britt Hagström, av

Isa Halvarsson, av Barbro Johansson, av Sonja Rembo, av Sonja

av

Rembo, Isa Halvarsson och Ulla-Britt Hagström gemensam

reservation. Särskilda yttranden har avgetts Hans Andersson, av Rolf av Kenneryd, Anders Bäckström, av Jan Herin, av Jaan Kolk, av av Lennart Ohlsson samt av Lars Calmfors. Stockholm i mars 1995

Anders Forsberg

Johnny Ahlqvist Annie Persson

Hans Andersson Sonja Rembo

Sonja Fransson Anne Zöägling

Ulla-Britt Hagström Barbro Johansson

Isa Halvarsson Rolf Kenneryd

/Birger Sjöström Anne-Marie Ringertz Anne Baxter

Förkortningar m.m. 5

Förkortningar m.m.

A-kassa Arbetslöshetskassa Af Arbetsförmedlingen AKU Arbetskrañsundersökningama ALU Arbetslivsutveckling Ami Arbetsmarknadsinstitut AML Arbetsmiljölagen 1977:1160 AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AMV Arbetsmarknadsverket

API KOLLA Arbetsplatsintroduktion

APU Arbetsplatsförlagd utbildning ARBOM-utredningen Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning AU Arbetsmarknadsutskottet BNP Bruttonationalprodukten CESAR-gruppen Centrala samverkansgruppen for arbetsmiljö och rehabilitering Dir. Direktiv

Ds Publikation i departementsserien

EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFA Expertgruppen for arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier EG Europeiska gemenskapema ESO Expertgruppen for studier i offentlig ekonomi EU Europeiska unionen

FIEF Fackforeningsrörelsens Institut for

Ekonomisk Forskning FiU Finansutskottet Fk Försäkringskassa FoB Folk- och Bostadsräkningar GAS Generellt anställningsstöd HSFR Humanistiskt Samhällsvetenskapliga Forskningsrådet KAS Kontant arbetslöshetsstöd

6 Förkortningar m. m.

KU Konstitutionsutskottet LO Landsorganisationen Lpo 94 Läroplan for grundskolan

LU Långtidsutredningen ILO Internationella arbetsorganisationen

NAIRU Non Accelerated Inflation Rate of Unemployment NIC Newly Industrialized Countries NU Näringsutskottet

NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket

OECD Organization for Economi Co-operation and Development

OSA OfTentligt skyddat arbete

Prop. Proposition Prot. Protokoll PTK Privattjänstemarmakartellen IMS Riktat anställningssstöd

RFV Riksförsäkringsverket

RRV Riksrevisionsverket SACO Sveriges Akademikers

Centralorganisation SAF Svenska Arbetsgivareforeningen SCB Statistiska Centralbyrån SFS Svensk Författningssamling

SIF Svenska Industritjänstemarmaförbundet SIUS Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd SME Small and Mediumsized Enterprises

SoS Socialstyrelsen SOU Staten offentliga utredningar

Svuxa Särskilt vuxenstudiestöd

Syo Studie- och yrkesorientering

TCO Tjänstemännens Centralorganisation

Årlig sysselsättningsstatistik SCB

Sammanfattning 7

Sammanfattning

Arbetsmarknadsutvecklingen kapitel 1

redovisas utförligt arbetsmarknadsutvecklingen från 1987 och I kapitlet

framåt. Med utgångspunkt i dagens situation redovisas också bedöm-

hur arbetsmarknadssituationen kommer att utvecklas under de ningar av nännaste åren. arbetslösheten nådde 1989 med 1,5 procent sin lägsta nivå Den öppna

sedan 1970. Den började öka 1990 och nådde sommaren 1993 sin högsta

nivå med 435 000 eller drygt 10 procent arbetskraften. över personer av

Den minskade sysselsättningen drabbade främst ungdomar under 25 år. Inledningsvis minskade sysselsättningen för män än for kvinnor.

mera

Invandramas sysselsättning försämrades dramatiskt.

Antalet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökade kraftigt personer

under lågkonjunkturen. Antalet i konjunkturberoende åtgärder och anta-

let arbetslösa högst över 650 000 personer vilket motsvaöppet var som 15 arbetskraften. Tillsammans med halv miljon latent rar procent av en arbetssökande och undersysselsatta omfattade arbetslösheten mer än en

miljon jämföras med befolkning på omkring 5,5 miljoner

personer att en i åldrarna 16-64 år. En långsam förbättring arbetsmarknadsläget av skedde under 1994. Den dock måttlig och talar inte för återgång var en förhållanden nonnal arbetsmarknad. Även till för svenska om en fortsatte öka något under 1995 låg den alltjämt

sysselsättningen att halv miljon under 1990 års nivå. Det motsvarar en nedgång i

närmare en

andelen sysselsatta i befolkningen från 83,1 procent till 72,2 procent. Förbättringen arbetsmarknadsläget skedde enbart inom den privata

av

sektorn. Uppgången gynnade därmed männen medan kvinnornas arbets-

löshet visat tendens att öka. ökat antalet sysselsatta. Över- Antalet arbetade timmar har mer än tidsarbetet har haft överraskande stor omfattning under 1990-talets en

Frånvaron har minskat och enligt AKU har sjukfrånvaron halverats

kris.

1990-1995 inom den privata sektorn. Deltidsarbete har dels i

under utsträckning i heltidsarbete dels arbetar deltidsarbetande

ökad gått över

flera timmar vecka. per

i arbete minskad frånvaro ökar jämfört

Antalet personer genom antalet och antalet arbetade timmar genom ökad deltid,

med sysselsatta övertid m.m. har ökat ännu mer under uppgångsfasen.

8 Sammanfattning SOU

1996:34

Aktiviteten på arbetsmarknaden är betydande även under djup låg-

en

konjunktur. När läget sämst under 1993 gjordes 790

var som tusen nyre-

kryteringar. Mer än hälften av dem som fick jobb tidigare arbetslösa

var eller nytillträdande. Den totala arbetslösheten bedöms kvarstå i stort sett på den nuvarande höga nivån under de närmaste åren. Möjligheten öka sysselsättatt

ningen och minska arbetslösheten hänger därmed i hög grad på hur arbetsmarknaden fungerar.

Orsaker till arbetslöshet

kapitel 2

I kapitlet diskuteras orsaker till arbetslöshetens utveckling med betoning

på den arbetslöshetschock som drabbade den svenska arbetsmarknaden i

början l990-talet. En genomgång görs olika förklaringar till den

av av

långsiktigt betingade stnikturarbetslösheten, eller jämviktsarbetslösheten

som den brukar kallas.

Det finns flera orsaker till uppkomsten jämviktsarbetslöshet, bl.a.

av

stelheter i pris- och löneanpassningen, otillräcklig flexibilitet i lönestrukturen samt bristande matchningseffektivitet mellan utbud och efter-

frågan på arbetskrañ. En utförlig analys arbetslöshetens orsaker mer av görs i en expertbilaga till betänkandet.

för

Förutsättningar tillväxt kapitel 3

Risken för fortsatt hög arbetslöshet går över till bestående hög

som en långtidsarbetslöshet är överhängande. Konsekvenserna för samhällsekonomin av bestående hög arbetslöshet är väl kända. En aspekt de annan är ekonomiska och sociala följderna för de människor drabbas. Undersom sökningar tyder på att arbetslösheten dessutom har klara effekter på häl-

san. Ett första villkor i en strategi för ökad sysselsättning är ekonoen misk-politisk strategi stimulerar den ekonomiska tillväxten. En som sådan strategi måste bygga på god konkurrenskraft i det svenska

näringslivet och stärkt förmåga till omvandling och förnyelse. Exporten av varor och tjänster måste öka och räntan fortsätta sjunka. Dänned

att

dämpas inflationstalcten. Ökad export och privat konsumtion leder till ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. För att utveckla produkter och produktionsstrategier krävs kvali-

nya ficerad kompetens. Tillgången på kompetent personal på alla nivåer i

företagen utgör ett nödvändigt villkor för ekonomisk tillväxt. Det är också viktigt att incitament skapas, främst lönebildningen,

genom som

premierar ökad kompetens och verksamhetsförbättringar. Stora krav bör

enligt kommitténs mening ställas på arbetsmarknadens parter reforatt

mera lönebildningen.

Sammanfattning 9

Tjänstesektom har redan i dag stor betydelse för svensk ekonomi och

dess vikt ökar. Allmänt beror tjänstesektoms tillväxt på att efterfrå-

sett på tjänster ökar när inkomsterna ökar. gan För öka tillväxten måste det finnas drivkrafter för att gynnsamma

företagandet, bl.a. tillgång till riskvilligt kapital. Vidare måste rättsregler

och transfereringssystem utfonnas så att de främjar tillväxten. Kost-

nader i form löner och skatter liksom lagstiftningen kring anställ-

av

ningsskydd, arbetsmiljö måste utformas så att de befrämjar syssel-

m.m. sättningen. Arbetsrättskommissionen arbetar med att utforma arbetsrätt for en tillväxt. Här vilar ett stort på parterna. Kommer man inte fram ansvar till konstruktiva lösningar måste enligt kommitténs mening regering och

riksdag ta erforderliga initiativ. Enligt kommitténs uppfattning måste bättre betingelser skapas för att bättre tillgodose servicebehov i dag är otillfredsställda bl. a. inom som hushållssektom. Förutsättningar måste skapas for att så många reguljära

jobb möjligt skall kunna skapas exempelvis i små och medelstora

som företag.

Arbetsmarknadspolitikens roll kapitel 3

Den akuta arbetslöshetskrisen i början 1990-talet medförde kraftig av en ökning den öppna arbetslösheten. Denna möttes med en kraftig av

expansion de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. I praktiken innebar

av

detta arbetsmarknadspolitiken i första hand fick ikläda sig en

att

stabiliseringspolitisk i stället för strukturpolitisk roll. Det blev i prak-

en tiken omöjligt för arbetsmarknadsmyndighetema att med rimlig effek-

tivitet administrera så stora åtgärdsvolymer det varit frågan om

som under senare år.

Arbetsmarknadspolitiken är del av den ekonomiska politiken. En

en väl fungerande arbetsmarknad viktig förutsättning for möjligheterär en att uppnå de ekonomisk-politiska målen. Arbetsmarknadspolitikens na

huvuduppgift är att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, bryta de

obalanser finns olika delarbetsmarknader och att förebygga persom

utslagning från arbetslivet. Arbetsförmedlingens

manent av personer

grundläggande uppgift är till de lediga platserna snabbt och väl

att se att

blir tillsatta och att sökande snabbt får ett ledigt arbete. Arbetslinjen är hömstenen i svensk arbetsmarknadspolitik. Under

år har den utvecklats till att bli kompetens- och arbetslinje senare en eftersom det blivit allt uppenbart att arbetslöshetstiden bör användas mer till att förstärka den enskildes kompetens.

Det är viktigt att göra klar åtskillnad mellan vilka uppgifter som

en

gäller för samhällets sysselsättningspolitik i stort och vilka som gäller

10 Sammanfattning

för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Annars uppstår risk för den

att

aktiva arbetsmarknadspolitiken belastas med uppgifter den inte

som rimligen kan och skall klara Ökad sysselsättning och minskad arbetsav. löshet är uppgift för den ekonomiska politiken i och

en stort inbegriper därför många politikområden utöver arbetsmarknadspolitiken,

t.ex.

utbildningspolitik, näringspolitik och energipolitik. En diskussion om utformningen den framtida aktiva arbetsmark-

av

nadspolitiken bör således föras med utgångspunkt från den bör ha

att

tydliga och avgränsade mål, ha rimligt stor volym överens-

en samt stämma med den generella ekonomiska politiken.

De nya målen för arbetsmarknadspolitiken bör

vara att 0 hålla vakanstidema nere

o minska långtidsarbetslösheten och

0 motverka långa tider utan reguljärt arbete.

Det bör vara möjligt att med hjälp dessa tre mål inrikta den aktiva

av ar-

betsmarknadspolitiken på dess huvuduppgiñer. Målen kan årligen preciseras så att de blir direkt mätbara och därmed

möjliga att följa och utvärdera. upp Kommittén att det är viktigt att rikta ökad uppmärksamhet anser mot

de personer är långtidsinskrivna och allt oftare hamnar i

som som per-

manent rundgång i systemen. Även den aktiva arbetsmarknadspoliti-

om

ken inte kommer att ha ett direkt konjunkturpolitiskt syñe, kommer självfallet åtgärderna att variera med konjunkturen. I valet mellan ytterligare aktiva insatser för att hävda kompetens-och arbetslinjen skall

dessa prioriteras framför kontantstöd eller långtidsarbetslöshet.

Arbetsfömiedling kapitel 4

Arbetsfönnedlingen har en utomordentligt viktig roll i arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmedlingens kämtjänst är förmedla jobb. I

att denna verksamhet måste de aktiva och individinriktade

fömiedlingsinsatsema ha en framträdande plats. Kommittén

anser att den pågående utvecklingen i riktning individinriktat mot ett mer arbetssätt som bl.a. kommer till uttryck i form individuella - av

handlingsplaner måste accentueras och vidareutvecklas.

-

En individuell handlingsplan kan beskrivas kombinerad

som en

utbildnings- och jobbsökarstrategi för den arbetssökande. Den skall utvisa vad som skall ske för att uppnå målsättningen få arbete på

att ett

den reguljära arbetsmarknaden. Handlingsplanen utarbetas

i samspel

mellan arbetsförmedlingen och den sökande och skall form

ses som en av kontrakt.

Sammanfattning l l

Den offentliga arbetsfönnedlingen skall även i framtiden vara anslagsñnansierad, heltäckande och avgiftsfri samt utgöra ett centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken. Genom att arbetsfönnedlingen omfattar hela arbetsmarknaden får den bred bas för sin verksamhet vilket en kunderna, dvs. arbetssökande och arbetsgivare. gynnar Under de senaste åren har det parallellt med den offentliga förmedlingens verksamhet vuxit fram rad fönnedlingsfonner av alternativ en karaktär. Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att man eftersträgod samverkan och samarbete mellan den offentliga förmedlingen var och alternativa fönnedlingsformer. Detta kan bidra till att öka arbetsmarknadens effektivitet. Kommittén har låtit utföra flera studier hur arbetssökande söker om arbete, hur arbetsgivare rekryterar arbetskraft samt en studie om personaluthyming och icke-offentlig arbetsförmedling. Studierna redovisas i betänkandets expertbilaga.

Invandrama och arbetsmarknaden kapitel 4

Arbetsförmedlingen har central roll i arbetsmarknadspolitiken och en dess verksamhet är största vikt när det gäller att öka möjligheterna för av invandrare få arbete och försörjning. Ökad betoning på individinrikatt tade förmedlingsinsatser kan bidra till att arbetsgivare i mindre grad missgyrmar eller diskriminerar vissa kategorier arbetssökande, exempelvis invandrare. Kommittén föreslår att någon form av introduktion till svensk arbetsplatskultur skulle kunna erbjudas invandrare liksom att arbetsförmedlingen skall använda sig förebilder när det gäller att vidga invandrarav arbetsmarknad. Mentorskap bör vidare kunna prövas både genom att nas svenskar fungerar mentorer för invandrare men också genom att som invandrare etablerat sig väl på arbetsmarknaden fungerar som som mentorer. anställningsform, anställningsstöd, föreslås i kapitel Stöd- En ny formen skall kunna riktas mot individer har särskilda svårigheter att som finna fäste på arbetsmarknaden. Invandrarpolitiska kommittén lade under 1995 fram delbetänkandet Arbete åt invandrare. Våren 1996 presenterar den ytterligare förslag om hur invandrarnas situation på arbetsmarknaden skall kunna förbättras.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kapitel 5

Effektema de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är föremål för

av

utvärdering och uppföljning. I expertbilaga till kommitténs betänk-

en ande redovisas sammanställning den aktuella forskningen. Det är en av svårt att utifrån forskningsresultaten dra några bestämda slutsatser om

l2 Sammanfattning

någon optimal uppsättning arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

av Resultaten av utvärderingar tyder dock på att åtgärder i som allmänhet det effektivaste utfallet. ger

Kommittén har också låtit undersöka attityderna till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Resultaten speglar en positiv inställning till åtgärder i synnerhet bland dem själva befinner sig i åtgärder. Resultaten

som

redovisas i expertbilagan. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste diskuteras utifrån vilka mål och riktlinjer som statsmakterna ställer för arbetsmarknadspoli-

upp tiken. För att uppnå de av kommittén föreslagna målen måste åtgärderna

kunna skräddarsys i en rad avseenden. Det gäller anpassningen till

den arbetslösa individen och till det individinriktade arbetssätt bör som

accentueras och utvecklas ytterligare vid arbetsfönnedlingarna. Det gäller också anpassning till lokala förhållanden och eñerfrågeläget på

arbetsmarknaden. Åtgärderna måste så flexibla att regelverket lätt

vara kan hanteras och att det inte behöver ändras så ofta.

Dagens tungrodda åtgärdssystem bör förenklas och effektiviseras. Dänned frigörs tid för arbetsförmedlingen att arbeta med sin kämverk-

samhet. Åtgärderna föreslås bli färre med ökat utrymme för

men anpassningar i olika avseenden. Detta förutsätter ytterligare betoning

målstyming samt att verksamheten med utvärdering och uppföljning

av

arbetsmarknadspolitiken utvecklas. Förenklingen och effektiviseringen av åtgärderna måste åtföljas grundlig revidering finansierings-

av en av systemet.

Omställningsförsäkring kapitel 5

Arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring bör ytterligare betonas. Det bör finnas en bortre parentes i försäkringen. Den framtida försäkringen bör utformas på ett sådant sätt att den innebär

tydliga krav på aktivitet från den försäkrades sida.

Den sittande ARBOM-utredningen behandlar frågan

som om en

omställningsförsäkring bör utforma nämnare förslag om detta. Det är därvid väsentligt gör rimlig avvägning mellan sociala och

att man en

arbetsmarknadspolitiska mål. Den försäkrade måste ha en rimligt lång försäkringsperiod på sig för att hitta mest lämpliga arbete. Det måste

klargöras vilka alternativ i form exempelvis utbildning, rehabilitering av eller sysselsättning regi som står till buds inför en annalkande utförsäkring. Likaså måste bl.a. frågan möjligheterna att i framtiden kvalifiom cera sig för ny ersättningsrätt i försäkringen behandlas.

Sammanfattning 13

Arbetsmarknad och kompetensbehov kapitel 6

En de viktigaste faktorema bakom ekonomisk tillväxt är investeringar av

i ökade kunskaper på alla nivåer i samhället se kapitel 3.

Arbetskraftens utbildningsstniktur genomgår stora förändringar allteftersom nya årgångar kommer arbetsmarknaden. Rekryteringen till långa högskoleutbildningar verkar emellertid ha varit svagare än i många andra länder bl.a. beroende på begränsningar i antalet utbild-

i

ningsplatser. Trots att regering och riksdag bedömt att det behövs fler civilingenjörer, naturvetare och tekniker och därför ökat antalet utbildi ê ningsplatser har antalet behöriga förstahandssökande minskat. Arbetslösheten skiljer sig kraftigt åt mellan olika utbildningskategorier. Även skillnaderna inte är särskilt stora har såväl män kvinom som nor, oavsett ålder, med högst gnmdskoleutbildning i genomsnitt längre arbetslöshetstider än övriga utbildningskategorier. Kortast arbetslöshetstid har de med lång gymnasial och kort eftergymnasial utbildning. , Slutsatsen är att de lågutbildade har både den högsta relativa arbetslösheten och längsta arbetslöshetstidema medan de universitetsutbildade har låg arbetslöshetsrisk men när de väl blir arbetslösa har de stora svårigheter att få ett nytt arbete. Enligt NUTEK:s bilaga till kommitténs betänkande visar scenarioberäkningama att det finns stora risker för obalanser mellan utbud och efterfrågan på olika utbildningskategorier. Samtidigt med en potentiell risk för arbetslöshet storleksordningen 20-25 procent bland de grundav skole- och gymnasieutbildade, finns det risk för en brist på högskoleen utbildade på 20-25 procent. Den slutsats som kan dras av NUTEKzs scenario och SCB:s prognoser är dels att antalet platser vid universitet och högskolor kraftigt måste öka inom de linjer där brister på arbetskraft kan förväntas, dels att volymökningen inte kan ske på bekostnad av sänkt kvalitet i utbildningarna. Det betyder att ytterligare resurser måste tillföras den eftergymnasiala utbildningen. Lärlingssystemet i gymnasieskolan bör enligt kommitténs uppfattning utvecklas och sättas i perspektivet av livslångt lärande. Lärlingsutbildningen måste ske i samarbete mellan gymnasieskolan, kommunerna och arbetsgivarna. Kostnaden för lärlingsutbildningen bör delas mellan staten/kommunen och arbetsgivarna. Studie- och yrkesvägledningen måste förstärkas i alla utbildnings- -fonner både till kvalitet och omfattning. Kommitténs förslag till politik för kompetensutveckling i arbetslivet handlar dels om de krav som måste ställas på den reguljära utbildningen utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv, dels om den kompetensutveckling måste ske på arbetsplatserna. Arbetsmarknadsutbildningen måste som

14 Sammanfattning

anpassas till de nya krav som råder och förväntas råda på arbetsmarknaden.

För att stimulera en omfattande kompetensutveckling på arbetsplat-

serna bör staten, arbetsgivarna och arbetstagarna komma överens om att

en viss andel av de anställdas arbetstid bör avsättas för kompetensutveckling. I första hand bör frågan om kompetensutveckling på arbets-

platserna lösas genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Ett riktmärke kan vara omkring 10 procent av totala arbetstiden. Stora variationer kan förekomma mellan yrken, branscher och arbetsplatser Inom ramen för Trygghetsrådet och Trygghetsstifielsen finns i dag möjligheter till kompetensutveckling för uppsagda. Kommitténs uppfattning är att denna möjlighet skall gälla alla anställda. Denna fom1 av kompetensutveckling bör regleras genom avtal mellan arbetsmarknadens parter.

Arbetsmarknadsutbildningen bör kombineras med praktik och leda fram till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Vidare bör

utbildningen vara klart arbetsmarknadsinriktad och den enskildes utbildningsval bör prövas mot möjligheterna att komma tillbaka till ett arbete.

Det är angeläget att inom arbetsmarknadsutbildningen göra det möj-

ligt att studera inom det reguljära utbildningsväsendet. Arbetsmarknadsutbildning i kombination med praktik torde bli de viktigaste ett av instrumenten inom ramen för individuella handlingsplaner för att slussa personer från arbetslöshet till arbete.. Det är kommitténs uppfattning att den arbetslöses försörjning under utbildningstiden skall finansieras av

omställningsforsäkringen. Det betyder att några särskilda utbildningsbidrag inte utgår för arbetsmarknadsutbildning.

Det finns en risk med att låta arbetslösa som nyligen lämnat en

oavslutad reguljär utbildning erhålla omstållningsförsäkring för att komplettera denna utbildning. Det kan leda till att personer väljer att i

förtid hoppa av den reguljära utbildningen för att komplettera den senare såsom arbetsmarknadsutbildning. För att undvika detta föreslår kommit-

tén att det bör ñnnas en gräns för deltagande i arbetsmarknadsutbildning

i form av reguljär utbildning. Denna gräns bör baseras på ålder och arbetslivserfarenhet.

Samordnad rehabilitering kapitel 7

Arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslår, tillsammans med Sjuk- och

arbetsskadekommittén att försäkringskassan, arbetsfönnedlingen och kommunen bildar en samverkansorganisation på lokal nivå för planering och beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande insat-

Sammanfattning 15

ser. Samverkansorganisationen tillförs särskilda medel från respektive

myndighet.

Kommittéema föreslår också att arbetsmarknadsinstituten Ami i två

län på försök bildar uppdragsmyndighet inom Arbetsmarknadsverkets

en

Avsikten med den försöksverksamheten är att dels förtydliga

ram. arbetsmarknadsinstitutens och förmedlingens roller som producent res-

pektive beställare, dels att göra Ami tillgängligt som resurs för övriga aktörer som arbetar med arbetslivsinriktad rehabilitering.

Som utgångspunkt för förslaget ligger grundsynen att det både ur

individens och samhällets perspektiv är lönsamt att rehabilitera människor och därmed stärka deras konkurrenskraft på arbetsmarknaden. I

många fall handlar det om personer som är aktuella hos olika rehabilite-

ringsaktörer samtidigt och vandrar mellan dem. Det kan också gälla

som till skärpta regler inom försäkringssystemen faller personer som följd av utanför dessa. Behovet av samordning har framhållits från flera håll och det förekommer redan lokal samverkan mellan olika aktörer i form av olika försöksprojekt.

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik kapitel 8

Kommittén har i uppgift att belysa hur arbetsmarknadspolitiken kan samverka med närings- och regionalpolitiska organ på central och regi-

onal nivå för att underlätta och småföretagande samt att föreslå hur nybättre samordning mellan de tre politikområdena skall komma till en stånd. Arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift när det gäller att underlätta och småföretagande bör att på ett snabbt och effektivt sätt ny- vara förse företagen med lämplig arbetskraft. Inte bara de arbetslösa utan också de företag som rekryterar arbetskraft bör gynnas av kommitténs

förslag individuella handlingsplaner se kapitel 4 och arbetsmark-

om

nadspolitiska åtgärder innehåller ett ökat inslag praktik och som

som av

och individuella förutsättningar kapitel 5.

kan anpassas till lokala se

Kommittén betonar vikten av entydiga och samordnade centrala signaler i riktning mot samverkan och samordning av de tre aktuella politikområdena. Det är inte tillräckligt med principiella uttalanden om vikten samordning. Statsmaktema bör i olika frågor ställa tydliga

av

krav på konkret samarbete mellan de regionala aktörema. Tydliga exempel måste ges på att departement och centrala myndigheter inom de

olika politikområdena faktiskt arbetar ihop och drar åt samma håll. Starka signaler måste till regionerna att det är dags att bryta upp ges gamla blockeringar hindrar samarbete. som

16 Sammanfattning

Länsstyrelsens huvudansvar som regional motor när det gäller strategiskt regionalt utvecklingsarbete kring tillväxt och sysselsättning måste bli tydligare. Detta kan föranleda författningsändringar. Här bör hänsyn

tas till eventuella ställningstaganden från statsmaktemas sida med anledning av Regionberedningens förslag. Det bör ankomma på den sittande Företagsstödskommittén att lägga fram närmare förslag i frågan. Regionala och lokala nätverk kan utgöra viktig grund för en samarbetet mellan arbetsmarknads-, regional- och näringspolitik. Arbetsmarknadspolitiska kommittén förutsätter att Företagsstödskommittén kommer att undersöka förekomsten överlappningar melav

lan olika regional-, närings- och arbetsmarknadspolitiska stödsystem och

om dessa i så fall är av sådan omfattning och karaktär som motiverar

ändringar av regelsystemen.

Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken kapitel 9

Kommunerna har ökat sitt engagemang inom arbetsmarknadspolitiken under den nuvarande höga arbetslösheten. I februari 1996 hade ca 80 000 personer åtgärdsplatser via kommunens medverkan. Kommunen tar redan i dag ett stort praktiskt för ansvar den statliga arbetsmarknadspolitiken och skjuter också till medel. Utfommigen av en omställningsförsäkring och ersättningsfonnema efter en bortre parentes utreds av den s. k ARBOM-utredningen. Oberoende av hur den ekonomiska ersättningen till individen kommer att utformas efter den bortre parentesen måste den enligt kommittén kopplas till krav på åtgärder från såväl samhällets som den arbetslöses sida. Verksamheter måste komma i gång är meningsfulla och som som förbereder för reguljärt arbete Kommunen bör få ett ökat inflytande över arbetsmarknadspolitiken. Kommitténs förslag till förenklat och decentraliserat åtgärdssystem kombinerat med ökat inflytande för kommunen den föreslagna genom styrelserepresentationen underlättar en sådan utveckling. Dänned får kommunerna ökade möjligheter att koppla ihop sina långsiktiga sats-

ningar med de statligt styrda arbetmarknadspolitiska satsningama.

Statligt dimensionerad och styrd arbetsmarknadspolitik i nära samverkan

med lokal kompetens leder till bättre lösningar för individerna.

Organisatoriska konsekvenser kapitel 10

Det ingår inte i kommitténs uppdrag att komma med förslag om Arbetsmarknadsverkets organisation. Kommittén redovisar emellertid övervä-

ganden som gjorts inom verket med anledning av riksdagens beslut om

Sammanfattning l7

generella besparingskrav på alla myndigheter. Arbetsmarknadsverkets förslag innebär att väsentliga delar av länsarbetsnämndemas adrninistra-

tion och viss annan tjänsteproduktion som är gemensam för hela landet

sammanförs till en ny organisatorisk enhet. Med anledning de överväav ganden som gjorts inom Arbetsmarknadsverket om att behålla nuvarande

länsorganisation uttalar kommittén att för- och nackdelar med att sam-

manföra länsarbetsnämnder till större regioner bör övervägas.

Utvärdering kapitel 10

Det ñnns enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning starka

skäl till att utveckla verksamheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarknadspolitiken. Detta motiveras med att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har fått mycket stor omfattning och att kommittén föreslår ökad målstyming samt en friare medelsanvändning för Arbetsmarknadsverket. Kontinuerliga utvärderingar viktig förutsättning är en för effektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det finns för- och nackdelar med olika institutionella former för utvärderingen. Det är viktigt att utvärderingar utförs på flera olika håll,

så att olika studier av arbetsmarknadspolitiken kan balansera varandra.

På så vis skapas förutsättningar för mångfald i frågan om metoder och grundläggande synsätt. En utveckling i denna riktning har också skett på senare år. Den akademiska utvärderingsforskningen har intensifierats. Det har blivit mer debatt mellan akademiska forskare och olika forskningsrapporter har utsatts för kritisk granskning. AMS utredningsenhet har blivit mer aktiv när det gäller att granska innehållet i olika forskarrapporter. Detta är enligt kommitténs uppfattning en välkommen utveckling som bör bidra till en generellt högre kvalitet på utvärderingar av arbetsmarknadspolitiken. Kommittén anser att det finns anledning att närmare överväga de institutionella fonnema för kvalificerad akademisk utvärderingsverksamhet inom det arbetsmarknadspolitiska området. Här är alternativa lösningar tänkbara. Ett alternativ skulle kunna vara att ett fristående utvärderingsorgan inrättas, ett annat att befintliga institutioner, exempelvis EFA, HSFR och Rådet för arbetslivsforskning, förstärks. Vidare finns enligt kommitténs uppfattning skäl att förstärka i resurserna Arbetsmarknadsdepartementet för utvärderingsverksamhet och bedömning av forskningsresultat som tagits fram inom den akademiska forskningen, speciellt om kommitténs förslag om ökad målstyming för Arbetsmarknadsverket genomförs.

1996:34 Utredningsuppdraget 19

Utredningsuppdraget

Direktiven

Arbetsmarknadspolitska kommittén tillkallades i november 1993 med uppdrag över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning att se

och avgränsning. Enligt direktiven dir. 1993: 132 skulle följande huvud-

frågor behandlas:

0 hur bör arbetsmarknadspolitiken utfonnas för att främja tillväxt och en fullgod sysselsättning i hela landet hur effektiva är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och hur bör

0 de se ut i framtiden

0 hur påverkas arbetsmarknadspolitiken av EES-avtalet och en even-

tuell anslutning till Europeiska unionen 0 hur bör arbetsmarknadspolitiken avgränsas och samspela med andra politikområden 0 hur kan arbetsmarknadspolitiken motverka utslagning av svaga grupper på arbetsmarknaden 0 hur kan arbetsmarknadspolitiken bidra till att skapa nya arbetstillfällen genom ny- och småföretagande hur bör Arbetsmarknadsverkets struktur utformas och dimensione- 0 ras

hur kan den nuvarande styrningen och kontrollen arbetsmarknads-

0 av politiken förbättras

Enligt tilläggsdirektiv dir. 1994:71 utvidgades kommitténs uppdrag till att se över arbetslöshetsersättningen vad gäller bl.a. rundgången mellan åtgärder och arbetslöshetsersättning. Efter regeringsskiftet hösten 1994 aviserade den socialdemokratiska regeringen ändrade direktiv för kommittén. I januari 1995 fick kommittén nya ledamöter. I slutet av mars 1995 fick kommittén nya direktiv

dir. 1995:33. Kommitténs uppdrag förändrades dänned på några

punkter.

Utgångspunkten för kommitténs fortsatta arbete var att analysera följande huvudfrågor:

20 Utredningsuppdraget 1996:34

hur bör arbetsmarknadspolitiken utformas for att främja en balanserad tillväxt och sysselsättning i hela landet hur kan arbetsmarknadspolitiken bättre bidra till att stödja kompetensutvecklingen i arbetslivet

hur kan arbetsmarknadspolitiken främja expansion i näringslivet,

en bidra till ny- och småforetagande och till ökad flexibilitet på arbetsmarknaden

hur effektiva är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och hur bör

de utfonnas i framtiden hur kan de aktiva inslagen i arbetsmarknadspolitiken förstärkas hur kan arbetsfönnedlingsverksamheten stärkas

hur kan arbetsmarknadspolitiken bättre motverka könssegregeringen

på arbetsmarknaden

hur kan arbetsmarknadspolitiken bättre stödja svaga gmpper

arbetsmarknaden

Uppgiftema i de tidigare direktiven om organisationsfrågor, frågorna infor medlemskapet i EU och arbetslöshetsförsäkringens tekniska utfomming utgick. Kommitténs direktiv återges i sin helhet i bilaga

Andra kommittéer och utredningar av betydelse för vårt

arbete

Följande utredningar med uppdrag som anknyter till och delvis överlappar arbetsmarknadspolitiska kommitténs arbete har efterhand tillsatts:

Utredningen om medicinska kontroller i arbetslivet Invandrarpolitiska kommittén 1995 års arbetstidskommitté Kommissionen om den svenska arbetsrätten Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning Utredningen om kvinnors arbetsmarknad Storstadsutredningen Sjuk- och arbetsskadekommittén Studiestödsutredningen Kommittén om ett nationellt kunskapslyñ för vuxna Utredningen översyn statligt företagsstöd om av I kommitténs uppdrag ingår att samråda med angränsande utredningar. Med hänsyn till arbetslaget i de olika utredningarna har arbetsmarknadspolitiska kommittén inte fullt ut kunnat leva upp till detta uppdrag. Utöver våra egna direktiv har även haft att ta hänsyn till kommittédirektiven tilll samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovis-

1996:34 Utredningsuppdraget 21

ning av regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, om att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23 och om att redovisa de jämställdhetspolitiska konsekvenserna av framlagda förslag dir. 1994: 124.

Expertrapporter

I direktiven dir. 1993:132 ñck kommittén uppdraget att över se arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Som ett led i detta arbete och för att utvärderingen av dagens arbetsmarknadspolitik skulle bli så fullständig som möjligt gav kommittén tre utländska forskare i uppdrag att belysa och utvärdera den svenska arbetsmarknadspolitiken. Deras resultat har tidigare publicerats i en sårskild forskarrapport SOU 1995:39 Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. Kommittén har också gett ett antal svenska forskare i uppdrag att studera olika aspekter på arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken som underlag till betänkandet. Rapporterna återfinns som en särskild bilagedel till betänkandet. Följande expertrapporter har utarbetats på uppdrag av kommittén. Författarna svarar själva för innehållet.

0 Arbetsgivares rekryteringsbeteende En intervjuundersökning ana- lyserar bl.a. arbetsgivares sök- och urvalsprocesser.

0 Scenario för svenska industriarbeten handlar bl.a. vilka industriom arbeten som utvecklas i den redan etablerade industrin, vad som kan vara grogrund för nyföretagande och tillväxtföretag samt vilka krav på kunskap och kompetens som ställs på nya arbeten över en 15-årsperiod.

0 Den aktiva arbetsmarknadspolitiken och sysselsättningen en teo- -

retisk referensram redovisar arbetsmarknadspolitikens möjligheter

och begränsningar ur ett teoretiskt perspektiv.

0 Ett puzzelförsäk matchning mellan utbud och efterfrågan av olika utbildningskategorier år 2010 beskriver ett återhämtningsscenario som leder fram till full sysselsättning år 2010 och hämtar det som gått förlorat under de senaste årens kris.

o Hur söker arbetslösa ungdomar jobb beskriver och analyserar ungdomars sökbeteende med hjälp av material från en undersökning av stockholmsungdomar. Två frågor står i fokus: hur söker ungdomar arbete och vilka faktorer ligger bakom deras sökbeteende.

22 Utredningsuppdraget 1996:34

0 Arbetslösas sökaktivitet ger svar på frågor om vid vilken tidpunkt det är lämpligt att sätta en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och beskrihur, och med vilken intensitet, arbetslösa söker arbete på den ver svenska arbetsmarknaden.

Effekter arbetsmarknadspolitik en översikt av svensk empirisk

0 av -

forskning behandlar dels vad man vet om arbetsmarknadspolitikens

effekter i Sverige, dels vilka slutsatser som kan dras av dessa

kunskaper för den framtida arbetsmarknadspolitiken.

Arbets-läshetens orsaker handlar om vad som bestämmer jämvikts-

arbetslösheten, arbetslöshetens dynamiska anpassning och alternativa

förklaringar till arbetslöshetsutvecklingen i Sverige.

0 Personaluthyrning och icke-ojfentlig arbetsförmedling utgör en

uppföljning avregleringen av det offentliga arbetsfomiedlings-

av monopolet och lättnader i regleringen personaluthymingsav branschen.

0 Drivkrafter för arbete: Attityder och värderingar i arbetskraften

arbetet och bakomliggande drivkrafter. belyser synen

0 Framtida tillgång och efterfrågan på utbildade konsekvensberäk-

-

ningar för år 2010 redovisar beräkningar av behovet av utbildade

-

olika slag, grundade på 1995 års långtidsutrednings basscenario

av över den ekonomiska utvecklingen, samt en framskrivning av befolkningens utbildningsstruktur, givet ett i princip oförändrat utbildningssystem.

Arbetets bediivande

Kommittén och sekretariatet och har gjort studieresa till Blekinge län en och träffat representanter för länsarbetsnämnden, arbetsfönnedlingen, länsstyrelsen, näringslivet, socialnämnden, försäkringskassan och kom-

i syfte att bilda sig en uppfattning om arbetsmarknadspolitiken.

munen

Vidare har sekretariatet tillsammans med sjuk- och arbetsskade-

kommitténs sekretariat besökt länsarbetsnämnden, Ami och försäkrings-

kassan i Göteborg för att nämiare studera den yrkesinriktade rehabilite-

ringen. Kommittén har hatt ett nära samarbete med sjuk- och arbetsskadekommittén. De båda kommittéma har anordnat två hearingar dess-

och

utom utgivit skriften SOU 1994:148 Förtidspension en arbetsmark- nadspolitisk ventil

1996:34 Utredningsuppdraget 23

Sekretariatet har hañ ett antal informella kontakter med centrala, regionala och lokala myndigheter och organisationer och med enskilda personen

Arbetsmarknadsutvecklingen 25

Arbetsmarknadsutvecklingen

1.1 Utgångsläget för 1990-talet

Den svenska arbetsmarknaden fungerade på många sätt väl i flera årtionden fram till 1990. Arbetskrañsdeltagandet ökade successivt i takt

med kvinnornas inträde arbetsmarknaden. Andra länder led av en

ihållande arbetslöshet på allt högre nivå medan Sverige verkade ha

funnit ett satt att undvika stagflationen. Utvecklingen efter 1970 framgår av följande diagram:

Diagram Befolkning, sysselsättning och arbetslösa, 16-64 år,

1970-1995.

l 5000

2000 .w Taina.,22 :ässsêá .sext, $.§$$$$"$i$ .H arn-zø: . 1000 R -.n 5545435 earn-e. , -..o .a.- i cáooo.w.5"-E$si§ss..s . a.222. s issue av

Kalla: Arbetskrañsundersökningama SCB.

26 Arbetsmar/madsutvecklingen

sysselsättningen ökade under perioden 1970-1990 med ca 750 000

personer. Ökningen bestod nästan helt i ökad kvinnlig sysselsättning se

tabell l i slutet detta kapitel. Arbetskraftstalen ökade något mindre

av

eftersom, framgår diagrammet, befolkningen i åldern 16-64 år

som av också ökade, bestämt med 235 000 personer. Arbetskraftstalen mer ca

minskade marginellt för männen, till 86,6 procent, men ökade för

kvinnorna från 59,3 till 82,3 procent. Skillnaderna mellan kvinnor och

män är alltjämt stora på arbetsmarknaden detta syns numera inte så

men mycket i arbetskraftstalen. Bakom det till det yttre odramatiska förloppet fram till 1990 ryms

flera långsiktigt viktiga förändringar. Hur sysselsättningsöluiingen

fördelade sig på olika sektorer framgår av följande diagram som på

med år 1976:

grund av statistikontläggrtingar börjar

Diagram sysselsättningen inom olika sektorer, 1976-1995.

Källa: Arbetskraftsundersökningarna SCB.

Sett över hela efterkrigstiden har sysselsättningsölaiingen i första hand

gått till den offentliga sektorn. Ökningen var mycket stark på. l970-talet, fortsatte på 1980-talet men mycket långsamt efter 1985. Ökningen låg

helt på den kommunala delen landsting och kommuner. Den statliga sysselsättningen nådde sin topp omkring 1980 och föll sedan långsamt

fram till 1990. Den enskilda sektorn minskade hela 1970-talet och fram

till mitten 1980-talet expanderade starkt under dess senare del.

av men

Ökningen låg främst på tjänstesektom men även industrin visade en viss

ökning efter 1983.

Arbetsmarknadsulvecklingen 27

Arbetslösheten var i både historiskt och internationellt perspektiv

mycket låg fram till 1980. Efter försämring arbetsmarknadsläget i

en av början av 1980-talet, med topp 1983 på 3,5 procents arbetslöshet, en återgick arbetsmarknaden mot slutet av l980-talet till ett gynnsamt mer

läge. Sysselsättningen ökade starkt och arbetslösheten sjönk som lägst i

årstal till ca 65 000 personer 1989, motsvarande 1,5 procent av

arbetskraften. De höga arbetskraftstalen och den låga arbetslösheten

gav

Sverige en internationellt unik position. Drygt 83 procent av Sveriges befolkning i åldern 16-64 år var sysselsatt 1990. En högre syssel-

sättningsandel har aldrig, sig tidigare eller registrerats i vare senare, en marknadsekonomi. Sverige tycktes undgå den europeiska sjukan med en arbetslöshet som bet sig fast på allt högre nivåer.

Arbetsmarknadsläget var således, om man ser till det höga arbetskraftsdeltagandet och den låga arbetslösheten, vid ingången till 1990talet mycket gynnsamt. Men denna bedömning måste modifieras med hänsyn till att det rådde en högkonjunktur med starka tecken på överhettning på arbetsmarknaden. Arbetskraftstalen var höga men de inklu-

derade en mycket hög frånvaro, historiskt och internationellt. Till del en

berodde denna på politiskt beslutade ledigheter, t.ex. för studier och vård

av bam. Sjukfrånvaron var också mycket hög. Den samlade arbets-

insatsen räknad i arbetade timmar i Sverige var hög inte så unik

- - men

som det höga arbetskraftsdeltagandet antydde.

Andra oroande tecken var den höga inflationen och en lönebildning som regelbundet gav årliga ökningstal på 8-10 procent, vilket tenderade att leda till kosmadskriser med devalveringar följd. Med tanke på de som

goda tiderna var inte heller budgetläget tillfredsställande och den

ekonomiska tillväxten var relativt låg. Den medgav i genomsnitt ingen

reallöneökning alls under perioden 1974-1994 och många yrkesgrupper hade lägre reala årsinkomster 1990 än de hade 1970. Alla dessa problem

som ibland går under samlingsbeteckningen stnikturproblem kunde

- -

dock inte för flertalet skymma att arbetsmarknadsläget faktiskt gott

var

vid ingången till 1990-talet.

1.2 1990-1993

Nedgången

Arbetsmarknadsläget började försämras hösten 1990. Nedgången blev längre och kraftigare än någon gång tidigare efter kriget och varade fram till 1994 då en vändning kunde skönjas.

28 Arbelsmarknadsutvecklingen

sysselsättningen

Nästan hela sysselsättningsökningen mellan 1970 och 1990 raderas ut på

några få år 1990-1994 se diagram ovan och tabeller i slutet av kapitlet

tabellerna går tillbaka till 1987 och bygger på de nyligen reviderade siffrorna i AKU. Trots en befolkningsökning på ca 100 000 personer 16-64 år minskade antalet sysselsatta mån med drygt 300 000 och kvinnor med ca 250 000. Det motsvarar drygt 12 procent av arbetskraften 1990. Andelen sysselsatta befolkningen minskade således av kraftigt, från toppnivå 1990 på 83,1 procent till 71,5 procent 1994. en Mannens sysselsättningsandel minskade från 85,2 till 72,3 och kvinnornas från 81,0 till 70,6 procent. Nedgången drabbade i stort sett alla delar av ekonomin men med olika kraft. Den drabbade först och starkast den privata sektorn som framgår av diagram 2 ovan. Nedgången i olika delar av näringslivet

framgår följande diagram det bör observeras dessa

av att summan av delar omfattar mer än den privata sektorn:

Arbetsmarknadsutvecklingen 29

Diagram 3. sysselsättningen i enskild sektor, 1987-1995.

1 250

Källa: Arbetskrañsundersökningama SCB.

Nedgången i sysselsättningen var inledningsvis tydligast inom industrin som noterade en fallande sysselsättning redan från mitten 1990. Först av drabbades transportmedelsindustrin och den kapitalintensiva mer industrin som gruvindustri, pappers- och massaindustri samt jäm- och stålverk. Här återfinns de delar näringslivet är mest utsatta för av som konkurrens och känsligast for svängningar i konjunkturen. De kunmer skapsintensiva näringsgrenama klarade sig något bättre liksom, inledningsvis, de icke-konkurrensutsatta delarna av ekonomin. Totalt drabbades industrin av en nedgång med över 200 000 1990personer 1994 eller ca 23 procent. Den minskade efterfrågan ledde efterhand till att även de hemmamarknadsorienterade delarna näringslivet noterade fallande sysselav en sättning. Handel och transporter minskade kontinuerligt fram till 1993,

30 Arbetsmarknadsutvecklingen

med 12-13 procent, medan finansiell verksamhet banker och försäk-

ca

ringsbolag m.m. i stort sett inte minskade alls. Byggsysselsättningen

började minska först hösten 1991 nedgången där förstärktes av men

effektema sjunkande fastighetsvärden och kraftigt höjda realräntor.

av

Byggbranschen kom därför att bli den bransch som drabbades relativt sett hårdast alla med nedgång på ca 30 procent 1991-1994.

av en

Den offentliga sektorn drabbades relativt sent av nedgången i sysselsättning. Demia sektor är inte så starkt påverkad av efterfrågefluktuationer på marknaden till en viss del arbetsmarknadspolitiska

-

åtgärder är variationen motkonjunkturell. Men den drabbades av försämrade offentliga finanser. Nedgången var måttlig under 1991 och

1992 ökade i takt under 1993 och 1994 för att åter dämpas 1995

men

framgår diagram 2 och tabeller i slutet kapitlet. Totalt

som av ovan av

minskade antalet sysselsatta i offentlig sektor med nästan 300 000

1990-1995. Den relativa nedgången var därmed betydligt

personer

större för offentlig än för privat sektor sett över hela perioden 1990-

1995. Den privata sektorns andel steg med andra ord från 63,1 procent 1990 via 62,1 procent 1992 till 65,6 procent 1995. Fördelningen på olika delar inom den offentliga sektorn framgår av följande diagram:

Diagram 4. sysselsättningen i offentlig sektor, 1987-1995.

å

Källa: Arbetskraftsundersökningama SCB.

Arbetsmarknadsutvecklingen 3 1

En stor del av den starka nedgången inom staten förklaras av kommu-

naliseringen av skolan och av bolagiseringar som innebär att

verksamheten räknas till den privata sektorn. Nedgången inom den samlade kommunala sektorn begränsad kommunaliseringen är mer av

skolan skälen ändå anmärkningsvärd. Den långsiktiga

är ett av men ökningen inom kommuner och landsting hade visserligen försvagats efter

1985 men antalet sysselsatta nådde sin topp i början av 1990-talet. Inom den kommunala sektorn ligger nedgången helt landstingen på grund ÄDEL-reformen med överföring verksamhet från landsting till

av en av primärkommuner. l

Nedgången i sysselsättningen drabbade således den offentliga sektorn

i början av krisen måttligt och sent jämfört med t.ex. industrin. Efter flera årtionden av ökning, med en historisk topp 1990, minskar dock antalet sysselsatta kraftigt i den offentliga sektorn under den senare delen av krisen. Sett över hela perioden 1990-1995 drabbas den offentliga sektorn i stort sett lika starkt som industrin. De regionala effekterna nedgången tämligen enhetliga

av var se

tabell 9. En uppdelning på storstadslän, skogslän och övriga län visar att sysselsättningen i den privata sektorn minskar i alla dessa regiontyper men starkast i storstadslänen fram till 1993. Vändningen kommer också

tidigare under 1993 i skogslänen men är något mindre påtaglig än i

storstadslänen och övriga län som ökar starkt under 1994 och 1995. Den offentliga sysselsättningen minskar svagt i skogslänen, starkast i

storstadslänen. Antalet förvärvsarbetande 20-64 år utvecklas också anmärkningsvärt lika i alla län 1990-1993 i genomsnitt minus 13,8 procent, från minst minus 10,6 procent i Uppsala län till högst minus 16,0 procent i Västmanlands län. Uppsala län tillhör de län som drabbats minst av sysselsättningsnedgången under 1990-talet.

Skillnaderna mellan olika regioners sysselsättning har således snarast

minskat under 1990-talets konjunkturnedgång. En förklaring är att såväl

industrin och byggverksamheten som den offentliga sektorn har drabbats, om än i olika takt. Orter med olika slags näringslivsstruktur

har därför drabbats ganska lika. Särskilt för en del mindre orter, med

ensidigt beroende av enstaka industriföretag, ñck dock företagsnedläggelser och driftsinskränkningar genomgripande effekter.

Det försämrade arbetsmarknadsläget drabbade däremot olika

åldersgrupper mycket olika tabell 6. Först och hårdast drabbades ung-

domar under 25 år. Antalet sysselsatta i åldersgruppen 16-24 år minskade mellan 1990 och 1994 med 40 procent eller, i antal, med ca 290 000 personer. Andelen sysselsatta av befolkningen i dema åldersgrupp minskade dänned från ca 66 procent till ca 41 procent. Minskningen gällde främst den yngsta gruppen 16-19 år där nästan alla

numera går i gymnasieskolan. För åldrarna 25-54 år och 55-64 år var

32 Arbetsmarknadsutvecklingen

minskningen i antalet sysselsatta 6 respektive ll procent. Ungdomarna kom dänned att svara för mer än hälften av hela sysselsättningsminslmingen. Det stora bortfallet av ungdomar från svenskt arbetsliv framstår som ett av den ekonomiska krisens mest omvälvande resultat. Det försämrade arbetsmarknadsläget drabbade först och hårdast sådana näringsgrenar som i hög grad domineras av män, t.ex. industrin och byggbranschen. sysselsättningen minskade därför inledningsvis något starkare för männen än för kvinnorna som framgått ovan. Den

faktiskt arbetade tiden i genomsnitt person i totalbefolkningen

per minskade också kraftigt för män, särskilt för yngre mån, åren 1991- 1993. Kvinnorna upprätthöll sin arbetstid något bättre, särskilt äldre kvinnor. Mönstret mellan kvinnor och män har alltså blivit något mer

likartat, i varje fall för yngre och äldre åldersgrupper, se diagram i

slutet av kapitlet. Däremot kvarstår mycket stora skillnader i deltidsarbete. En ringa

andel av männen ca 9 procent arbetar deltid jämfört med omkring 40

procent av kvinnoma. En annan viktig skillnad mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden är att de har mycket olika yrken vilket i sin tur till stor del beror på att de har mycket olika typer utbildning och där är av mönstret över tiden mycket stabilt. Kvinnornas situation på arbetsmarknaden kartläggs i en särskild utredning som skall vara färdig i mars 1996. sysselsättningen för invandrarna och då särskilt de utländska medborgarna utvecklades redan under 1980-talets utdragna högkonjunktur mindre gynnsamt än för den infödda befolkningen. Nedgången i början av 1990-talet innebar en dramatisk försämring med en minskning av andelen sysselsatta från ca 75 procent 1990 till ca 55 procent 1994 för de utrikes födda. Nedgången var ännu kraftigare för de invandrare som inte blivit svenska medborgare. För dem minskade andelen sysselsatta från 72 procent till 45 procent. Långt under hälften av den vuxna ca ca befolkningen bland de utländska medborgarna har numera någon form av reguljär sysselsättning. Invandramas situation på arbetsmarknaden beskrivs utförligt i invandrarutredningens delbetänkande Arbete till invandrare SOU 1995:76.

Arbetslösheten

Den öppna arbetslösheten nådde 1989 med 1,5 procent sin lägsta nivå sedan 1970. Den började öka från hösten 1990, i stort sett lika för kvinnor och Arbetslösheten under 1990-talet framgår av följande diagram:

Arbetsmarknadsutvecklingen 33

Diagram Arbetslösheten, 1987-1995.

O I 1 N åää 3 v-

Källa: Aibetskrañsundersökningarna SCB.

Arbetslösheten steg snabbt efter 1990 och nådde 1993 sin sommaren

högsta nivå med 435 000 eller drygt 10 procent

personer av arbetskraften och i genomsnitt för 1993 ca 360 000 eller 8,2 procent. En

så hög arbetslöshet hade Sverige inte varit i närheten under hela

av efterkrigstiden. Arbetslösheten var under 1993 nämiare 50 procent högre

för männen än för kvinnorna vilket återspeglar den starka nedgången

inom industri och byggnadsverksamhet. Efter 1993 har arbetslösheten

sjunkit men mycket långsamt. Arbetslöshet är emellertid inget entydigt begrepp och kan beskrivas med flera kompletterande mått. Arbetskrañsundersökningama AKU

redovisar således också tal över antalet latent arbetssökande och antalet

undersysselsatta. Latent arbetssökande är sådana skulle vilja ha

som jobb men som inte söker av skäl att det inte finns några jobb att som söka. Undersysselsatta är personer som av arbetsmarknadsskäl arbetar

mindre än de vill göra. Omfattningen av dessa har ökat starkt

grupper

under 1990-talet och har under år överstigit halv miljon

senare en personer.

En mycket stark ökning skedde också antalet i arbets-

av personer

marknadspolitiska åtgärder i form av arbete och utbildning. En del av dessa åtgärder Samhall, lönebidrag, offentligt skyddat arbete är

- -

avsedda för arbetshandikappade. De har pennanent karaktär och

en mer

klassas därför vanligen som icke konjunkturberocnde åtgärder. De har under hela 1990-talet hañ en omfattning på omkring 80 000

personer,

34 Arbetsmarknadsutvecklingen

med tendens till minskning. Antalet personer i konjunkturberoende

åtgärder framgår av följande diagram:

Diagram Konjunkturberoende åtgärder, 1990-1995.

0 å

Källa: Arbetskrattsundersökningama SCB och statistik från AMS.

Arbetslöshetens omfattning får helt dimension om man utöver

en annan

den öppna arbetslösheten också inkluderar arbetsmarknadspolitiska åtgärder tidsmönstret är likartat bortsett från sommarpuckeln i

men AKU när åtgärderna dras ned. Det berättigade i en sådan sarmnanslag-

ning kan dock diskuteras en del skulle ha fått vanliga jobb om pengar

-

inte satsats på åtgärder. Samtidigt skulle problemets dimension framstå som ännu större om man också inkluderade konjunkturberoende

latent arbetssökande som dock i viss mån överlappar

grupper som

i åtgärder, undersysselsatta och åtgärder för handikappade.

personer

Ytterligare intresse är fortidspensionerade. De uppgick till

en grupp av

nästan 370 000 1990 for att stiga något varje år till drygt

personer

420 000 1994. Antalet förtidspensionerade har över en längre period

varit mycket stabilt. Med ett sådant vitt arbetslöshetsbegrepp kan det vara svårt och inte

-

helt meningsfullt att arbetslöshetstalen i procent av arbets-

- ange

kraften, eftersom många dem som då räknas som arbetslösa inte ingår

av i arbetskraften. Redan ett mer begränsat mått, som inkluderar öppen

arbetslöshet och åtgärder enligt diagrammet ovan, ger dock betydligt

högre tal for arbetslösheten. Som högst var den över 650 000 personer

Arbetsmarknadsutvecklingen 35

vilket motsvarar ca 15 procent av arbetskraften. Om man därtill inräknar

en halv miljon latent arbetssökande och undersysselsatta omfattar arbetslösheten mer än en miljon personer att jämföra med en

befolkning på omkring 5,5 miljoner 16-64 år.

Det är också av vikt att särskilja långtidsarbetslösheten tabell 7.

Dess andel den totala arbetslösheten är, foga överraskande, särskilt av hög för de äldre. För gruppen 55-64 år har andelen under 1990-talet legat runt 50 procent med tendens till ökning. Gruppen 25-54 år har en lägre andel långtidsarbetslösa ökningen har varit större, från 15 men ca procent 1990 till ca 40 procent 1994. Den yngsta gruppen, 16-24 år, har lägst nivå störst höjning, fyrdubbling från ca 7 till nämnare men en

30 procent. Det är tämligen små skillnader mellan könen. Arbetslösheten

har varit något större för männen och det gäller även andelen långtidsarbetslösa. Under 1995 har andelen långtidsarbetslösa minskat något. Sverige har i internationell jämförelse fortfarande en låg andel lång-

tidsarbetslösa, vare sig man drar gränsen vid 6 månader som i Sverige eller vid ett år som man vanligen gör utomlands. Förklaringen till den

låga andelen långtidsarbetslösa låg tidigare till en del i den låga arbetslösheten. En annan förklaring är den stora volymen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som förhindrar långtidsarbetslösheten och i viss mening döljer problemets omfattning. Man kan få en belysning av problemet genom att också studera antalet långtidsinskrivna vid arbetsförmedlingen se diagram - Antalet ökade starkt under åren 1991-1993 men tenderade att plana ut under 1994 och 1995 för att sedan öka krañigt hösten 1995, ännu ett tecken på avmattning. Dessutom har andelen långtidsinskrivna ökat under perioden, från ca 20 procent 1991 till en nivå på ca 50 procent 3-

4 år senare inskrivna över l år och från ca 5 procent 1991 till nämiare

30 procent 3-4 år senare inskrivna över 2 år. Se vidare Lars Calmfors

artikel i Arbetsmarknad Arbetsliv 1995, nr

36 Arbetsmarknadsutvecklingen

Diagram Antal långtidsinskrivna vid arbetsförmedlingen, 1991-1995.

h8

Källa: Statistik från AMS.

Personer som varit inskrivna under lång tid på arbetsförmedlingen brukar varva perioder av arbetslöshet med perioder av placering i åtgärd och perioder av arbete. Det är vad som brukar kallas rundgången i

systemet. I november 1994 genomförde Arbetsmarknadsstyrelsen en mer omfattande bearbetning av den information som fanns tillgänglig om de

206 000 personer som vid den tidpunkten hade varit inskrivna vid

förmedlingen mer än 2 år. I genomsnitt hade dessa långtidssökande varit inskrivna i tre år. Hälften av tiden hade tillbringats utan arbete, 30 procent i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och 20 procent i arbete. I genomsnitt hade de långtidsinskrivna växlat mellan arbetslöshet, åtgärder och arbete nämiare sex gånger under sin inskrivningsperiod.

Den regionala fördelningen av arbetslösheten har ett stabilt mönster under hela perioden. Arbetslösheten är störst i skogslänen men ökningen

i procentenheter är i stort sett lika stor i storstadslänen och övriga län.

Det betyder att den procentuella ökningen är minst för skogslänen och störst för storstadslänen. Uppsala lån ligger storstadsnivå, klart lägre

än Malmöhus län som tillhör storstadslänen.

Arbetslösheten drabbade olika åldersgrupper jämnare än nedgången i

sysselsättningen tabell 6. Ökningen i den öppna arbetslösheten

drabbade dock ungdomarna särskilt tydligt, med en uppgång från drygt 3 procent 1989 till över 18 procent 1993 medan arbetslösheten i övriga åldrar ökade från drygt l procent till ca 6 procent. Arbetslösheten mildrades av att ungdomarna alltmer övergick i fortsatta studier på

gymnasie- och högskolenivå. Det torde förklaras av både det akuta

Arbetsmarknadsutvecklingen 37

arbetsmarknadsläget och långsiktiga faktorer det ökade behovet

mer av

utbildning. sysselsättningen for åldersgruppen 16-24 år minskade med

ca 300 000 personer från 1989 till 1994 samtidigt ökade antalet men

personer i utbildning med ca ll5 000 en stor ökning men långt ifrån

-

tillräcklig för att förhindra en starkt ökad arbetslöshet. Det bör samtidigt

uppmärksammas att de höga siffroma for ungdomsarbetslösheten gäller

de i yngre åldrar, särskilt 16-19 år, av vilka relativt begränsade delar

tillhör arbetskraften. Nästan alla ungdomar fortsätter numera i det treåriga gynmasiet. Den

intressanta frågan är vart de tar vägen efter gyrrmasiet. Det framgår

av

följande diagram som visar vad ungdomarna gjorde i november samma

år som examensåret.

Diagram 8. Verksamhet efter avgång från gymnasiet i november samma år som avgångsåret, 1987-1993.

100%

50%

0% O å

Källa: Utbildningsstatistik SCB.

Diagrammet ger en överblick över utvecklingen: hur antalet förvärvsarbetande starkt sjunker efter 1990 och alternativen i stället ökar: studier av olika slag, arbetslöshet Bakom denna bild döljer sig stora

m.m. olikheter mellan olika grupper. Några illustreras i nästa diagram.

38 Arbetsmarknadsutvecklingen

Diagram Förvärvsarbetande bland avgångna från gymnasiet och högskolan ett år efter 1988-1993. examen,

50%

0%

Källa: Utbildningsstatisük SCB.

Diagrammet återger den starka nedgången i förvärvsarbete för nyutexaminerade under 1990-talet. Nedgången är starkast för gymnasieavgångna. Krisen märks mindre för dem som lämnat högskola eller universitet. Bilden visar också att kvinnor genomgående har högre förvärvstal. Skillnaderna är ännu större om man ser på verksamhet

år november som examen men det förklaras sannolikt av

samma manlig militärtjänst. Det är också skillnader mellan yrkeslinjer och teoretiska linjer på gymnasiet. fortsätter i De som går teoretiska linjer större utsträckning med vidare studier och har därför lägre övergång till förvärvsarbete minskningen i andelen förvärvsarbetande är större men för dem som har gått yrkeslinjema. En nedgång i sysselsättningen för och områden implicerar grupper ofta motsvarande ökning i arbetslösheten men sambandet är, som en redan framgått, inte alls entydigt. Många som förlorar jobbet kommer att lämna arbetskraften och registreras dänned inte som arbetslösa medan andra alltjämt söker ett arbete. Den öppna arbetslösheten har nått rekordnivåer men återspeglar inte den fulla omfattningen problemen. Antalet personer i arbetsmarkav nadspolitiska åtgärder har också expanderat på ett sätt som knappast varit avsett. Innebörden kan sägas vara att arbetsmarknadspolitiken har ställts inför orimligt svåra uppgifter eller inför uppgifter som den inte varit avsedd att lösa.

Arbetsmarknadsutvecklingen 39

Sysselsättningsnedgången drabbade olika sektorer och grupper i olika

takt. På liknande sätt drabbade arbetslösheten männen först industrin

och krañigast byggnadsverksamhet. Kvinnorna återfinns främst inom

näringsgrenar drabbades offentlig verksamhet. Uppgången som senare i arbetslöshet blev därmed mindre för kvinnorna. Den ökade arbetslösheten drabbade också först yngre personer medan åldersgruppen 55-64 år under perioden 1991-94 hade lägre öppen arbetslöshet än övriga. en Den enkla förklaringen torde att de äldre med ofta lång anställvara

ningstid hade lättare att behålla jobben än de yngre och att de yngre

dessutom hade stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

Arbetskraften

Den starka minskningen i sysselsättningen 1990-1994 motsvarades inte helt ökning i arbetslösheten. Antalet sysselsatta minskade med ca av en 550 000 medan antalet arbetslösa ökade med omkring 265 000 personer. Det innebär att antalet i arbetskraften minskade 1990-1994 personer med nära 300 000. Befolkningsökningen under denna period accentuerar styrkan i nedgången. Arbetskraftstalet minskade således under perioden från 84 procent till 78 procent och inte längre anmärkningsvärt högt. var Nedgången framhållits, flera skäl klart störst för ungdomar i var, som av åldern 16-24 år.

Mot denna nedgång i arbetskrañstalen står en stark ökning av antalet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Många av dessa

personer

i arbetskraften eftersom vissa åtgärder deñnieras som utbildning. Det

underliggande arbetskraftsutbudet där dessa inräknas minskade inte - så mycket arbetskraften och inte alls så mycket som antalet sysselsatta.

1.3 Vändningen återgång till en normal

-

arbetsmarknad

Den ekonomiska konjunkturen vände uppåt under år 1993 men berörde, åtminstone i början, bara begränsade delar ekonomin. Den faktiska

av devalveringen hösten 1992 gynnade den konkurrensutsatta sektorn

kraftigt och exportsektom ñck ett ordentligt uppsving. Hemmamarknaden hade däremot ännu under 1995 inte märkt så mycket av konjunkturuppgången. under och 1995 mycket olika för

Läget var därför 1994

olika ekonomin och vändpunkten inträdde vid olika tidpunkter.

delar av för arbetsmarknaden. Vi har fått en tudelad ekonomi med konsekvenser

Vändningen har också bara långsamt och måttligt berört arbetsmark-

naden och i olika takt för olika delar arbetsmarknaden. Arbetsmarkav

40 Arbetsmarknadsutvecklingen

nadsläget synes ha varit som sämst 1993. En långsam förbättring skedde

under 1994 och 1995. En avgörande fråga vändningen också är om innebär en återgång till en för svenska förhållanden nonnal arbets-

marknad. Den kraftiga uppgången arbetslösheten 1991-1993 och den

av måttliga förbättringen av arbetsmarknadsläget därefter talar inte för en

sådan återgång.

En tydlig avmattning av uppgången i både ekonomin och på arbetsmarknaden inträffade också under senhösten 1995. Antalet varsel

till Arbetsmarknadsstyrelsen ökade medan antalet nyanmälda lediga platser började gå tillbaka. Arbctsmarknadsläget i december

1995 var dänned ungefär som i december 1994 något bättre för männen och -

något sämre för kvinnorna 1995 än 1994, men fortfarande något högre

arbetslöshet för männen 8,2 procent mot för kvinnorna 7,3 procent.

Konjunkturinstitutet räknar inte med någon egentlig förbättring i

arbetsmarknadsläget under de nännaste åren.

sysselsättningen

Antalet sysselsatta minskade fram till 1994 vändning skedde men en under detta år. Genomsnittet för 1994 låg dock under 1993. En måttlig ökning inträffade 1995 men antalet sysselsatta ligger alltjämt nämnare en halv miljon under 1990 års nivå. Det motsvarar nedgång i andelen en

sysselsatta befolkningen från 83,1 till 72,2 tabell lb.

av procent se

Avmattningen hösten 1995 medförde att antalet sysselsatta kring årsskiftet 1995-1996 fortfarande låg bara något över nivån ett år

tidigare.

Vändpunkten kan belysas tydligare med hjälp statistik över

av

nyanställda och avgångna. Följande diagram den privata sektorn.

avser

Arbetsmarknadsutvecklingen 41

Diagram 10. Fast nyanställd och avgången personal i privat

sektor, 1989-1995.

å

Källa: Kortperiodisk sysselsättningsstatistik SCB.

Not: statistiken böljar 1989. Om tillfälligt anställda inkluderas höjs nivån men utvecklingen över tiden ändras föga möjligen skulle vändpunkten synas komma något tidigare.

Av diagrammet framgår att en vändning arbetsmarknaden i den privata sektorn kan börja skönjas redan under 1993. Antalet nyanställda

ökar något under 1993 och 1994. Vi kan dock notera en tydlig ökning i antalet anställda först under vändningen i arbetsmarknadsläget 1995 men kom tidigare. sysselsättningen ökade i den privata sektorn och där främst inom industri och konsultverksamhet på grund av ny näringsgrensindelning frän 1994 är det svårt att exakt följa den tidigare näringsgrensredoupp visningen. Uppgången inom den privata tjänstesektom är inte oväntad medan ökningen inom industrin som vanligen bedöms ha en nedåt- -

gående trend är särskilt anmärkningsvärd. Den framgår av följande

diagram:

42 Arbetsmarknadsutvecklingen

Diagram 11. Procentuell förändring på årsbasis för antal anställda

och arbetade timmar för arbetare inom industrin, 1990-1995.

25%

15%

5%

5%

-2596 Källa: Kortperiodisk sysselsättningsstatistik SCB.

Av diagrammet framgår att antalet industrianställda arbetare minskade kraftigt under åren 1990-1993 med en minskning hösten 1993 på inte

-

mindre än en tredjedel sedan hösten 1989. Ökningen under 1994 och

1995 är totalt över 10 procent. Den innebär således att bara en mindre

del av den tidigare minskningen har hämtats tillbaka. Antalet arbetade timmar har dock ökat väsentligt snabbare och produktiviteten har ökat.

Industriproduktionen har faktiskt ökat så starkt att den klart nu

överstiger den tidigare toppnivån från 1989 + ca 13 procent och än mer

bottennivån från 1992 + ca 26 procent. Men genomslaget i sysselsätt-

ningen är svagt och avmattningen hösten 1995 är tydlig;

Utvecklingen inom den offentliga sektorn är lika anmärkningsvärd.

Antalet anställda inom den statliga sektorn fortsätter att minska i snabb takt och uppgick hösten 1995 till 230 000 mot omkring

ca personer

400 000 i början av l990-talet. Den kraftiga nedgången förklaras, som tidigare framhållits, till stor del kommunaliseringar och bolagise-

av

ringar. På vissa områden har en ökning skett av antalet statligt sysselsatta, bl.a. inom utbildningsväsendet andra delar den statliga

- av

sektorn har minskat så mycket Även landstingens personal

mer.

minskade under hela uppgångsperioden 1994-1995 medan primärkommunerna ökade något under 1994 och början av 1995. Särskilda AMSinsatser för att upprätthålla sysselsättningen i kommuner och landsting är en förklaring till att nedgången hejdats under 1995 insatserna torde

motsvara jobben för 30 000-40 000 personer.

Arbetsmarknadsurvecklingen 43

Sammanfattningsvis minskade antalet offentligt sysselsatta med ca

100 000 personer både 1993 och 1994 och med ytterligare omkring

25 000 under 1995. Den offentliga sektorns andel av den totala sysselsättningen, som låg omkring 37-38 procent under hela 1980-talet med en topp 1985, minskade från ca 38 procent 1992, då en ny topp nära 1985 års nivå inträffade, till ca 35 procent 1994 och ca 34 procent 1995. Det motsvarar 1977 års nivå. Den långsiktiga trenden mot ökad

offentlig sysselsättning synes ha definitivt brutits under l990-talet.

Uppgången är, som redan har framgått, tämligen likartad i olika typer

regioner. Den är snabbast för den privata sektorn i storstäderna och

av

av storstäderna är uppgången snabbast i Göteborg, särskilt under 1995. Nedgången i sysselsättningen drabbade männen mer än kvinnorna, främst därför att männen arbetar i de näringsgrenar som drabbades

hårdast av nedgången fram till 1994. Uppgången i den privata sektorn

har på motsvarande sätt gynnat männen medan den starka nedgången i

den offentliga sysselsättningen efter 1992 främst drabbat kvinnorna. Större delen av uppgången av sysselsättningen efter 1993 avser männen.

Sysselsättningsutvecklingen var mycket likartad för olika ålders-

grupper. Nedgången i sysselsättningen fortsatte på år 1994 för alla åldersgrupper men upphörde hösten 1994 och övergick i en svag uppgång under 1995, utan större skillnader mellan åldersgruppema.

Arbetslösheten

Arbetslöshetens utveckling framgår av diagram Nedgången i den öppna arbetslösheten långsam. Avmattningen hösten 1995 medförde

var att arbetslösheten låg samma nivå som hösten 1994. Antalet personer

i arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskade dock. Med det vidare

måttet i diagram 6 fortsatte således minskningen även under hela 1995. Även antalet latent arbetssökande minskade något. Den samlade bilden utvecklingen av sysselsatta och arbetslösa är således att arbetsmarkav nadsläget något bättre under 1995 än 1994 men långtifrån en var återgång till utgångsläget 1990.

Förbättringen arbetsmarknadsläget skedde enbart inom den privata

av

sektorn, särskilt tjänstenäringar och industri. Uppgången gynnade därmed männen som redan har framgått. Nedgången i arbetslösheten

gäller enbart männen medan kvinnornas arbetslöshet snarast visat tendenser att öka under hösten 1995. Männens arbetslöshet är dock fortfarande något högre än kvinnornas.

Åldersmässigt har en liknande bild de som drabbas minst av

-

nedgången också mindre uppgången. Arbetslösheten drabbade

gynnas av

således inledningsvis de äldre åldersgruppen 55-64 år mindre än

- -

44 Arbetsmarknadsutvecklingen

övriga grupper. Uppgången gynnade i stället ungdomarna ålders- gruppen 16-24 år medan arbetslösheten snarast ökade for de äldre även 1994 och 1995. Till bilden hör också att antalet studerande har

ökat kraftigt under l990-talet. Ökningen fortsatte under 1994 och 1995

och var således av allt att döma inte enbart en reflex av det försämrade arbetsmarknadsläget. Siffrorna för ungdomarnas arbetslöshet är höga men de skall som framhållits relateras till den del som tillhör arbets-

kraften, de anger inte procent hela åldersgruppen.

av Regionalt ser åter ett stabilt mönster där arbetslösheten minskar i

alla regiontyper under 1994 och fortsätter att minska något på 1995,

med en mindre sommarpuckel for skogsregioner än för övriga. Andelen långtidsarbetslösa över både 6 och 12 månader har minskat

något under 1995 men är långt högre än fore krisen. Nedgången gäller främst yngre grupper medan den äldsta åldersgruppen 55-64 år inte visar någon minskning alls for andelen långtidsarbetslösa. Andelen

långtidsinskrivna vid arbetsfönnedlingen visar ungefär samma allmänna utveckling.

Arbetskraften

Antalet personer i arbetskraften fortsatte att minska på 1994. Både antalet sysselsatta och antalet arbetslösa något lägre 1994 än året var dessförinnan. sysselsättningen ökade från hösten 1994 på årsbasis. Antalet sysselsatta var 1995 omkring 60 000 fler än 1994 personer medan arbetslösheten minskade obetydligt varför antalet personer i arbetskraften 1995 var av samma storlek som 1993. En kontinuerlig befolkningsökning drygt 2 procent 1990-95 medförde att arbets- - -

krañstalen sjönk något även mellan 1993 och 1995 se tabell lb.

1.4 Några intressanta i 1990-talets

drag

arbetsmarknad

Det är uppenbart att arbetsmarknaden inte har återgått till vad som tidigare betraktades ett normalt arbetsmarknadsläge. Förklaringen som

kan inte sökas i ett dåligt konjunkturläge. Konjunkturen tycks snarare ha

passerat en topp som har fått mindre genomslag på arbetsmarknaden än vanligt. Det är, enligt Konjunkturinstitutets bedömning i december 1995, inte

sannolikt att den internationella och inhemska konjunkturutvecklingen

kommer att vara sådan att efterfrågan arbetskraft ökar nämnvärt under de närmast kommande åren. Det är inte heller sannolikt att det blir

Arbetsmarknadsutvecklingen 45

någon inhemsk finanspolitisk stimulans. En räntenedgång kan delvis kompensera för andra konjunkturdämpande faktorer sammantaget men

kommer arbetsmarknaden inte att få någon väsentlig stimulans från konjunkturutvecklingen. Konjunkturinstitutet gör i stället bedömningen

att den totala arbetslösheten den öppna arbetslösheten plus personer i

arbetsmarknadspolitiska åtgärder kommer att kvarstå på den

nuvarande, mycket höga nivån under nånnaste åren. Möjligheterna att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten hänger därmed i hög

grad på hur arbetsmarknaden själv fungerar. Krisen på 1990-talets arbetsmarknad har därför också föranlett en debatt om arbetsmarknadens funktionssätt. Vi har redan noterat att arbetade timmar har utvecklats annorlunda än antalet sysselsatta. Orsakerna till detta analyseras nedan. Man har i debatten också menat att arbetsmarknaden har ändrat karaktär. Man har då särskilt avsett

typen av jobb och jobbkontrakt mellan arbetsgivare och arbetstagare där föreställningen är att en ökad flexibilitet är nödvändig men ofta försvåras av arbetsrättslagama. Arbetstagarna vill ha ökad frihet på arbetsplatsen och ökade möjligheter att förlägga arbetet hemma. Arbetsgivama vill ha ökade möjligheter att anställa personal på korta

kontrakt. Det kan vara svårt att tydligt påvisa sådana trender utvecklingen men av fasta och tillfälliga jobb skall beskrivas nedan. Vi skall vidare något granska föreställningen att arbetsmarknaden nu är nästan död att -

det inte längre går att få jobb. En viktig fråga är också vilken roll tillfälliga jobb spelar: är de återvändsgränd försvårar

en som

möjligheterna att få ett fast jobb eller är de snarare en språngbräda på

vägen mot ett fast jobb

Arbetade timmar

Det finns, som redan framgått, intressant skillnad i utvecklingen

en av antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar. Antalet arbetade timmar

har under uppgångsfasen ökat betydligt än antalet sysselsatta.

mer Utvecklingen på arbetsmarknaden har alltså under uppgångsfasen varit

något mer positiv än vad som framgår statistiken över antalet

av sysselsatta. Vad som, rent statistiskt, kan förklara en sådan skillnad mellan

timmar och sysselsatta är att den genomsnittliga arbetstiden

per person

förändras, t.ex. genom en ändring i antalet semesterdagar. Vi skall

se närmare på tre typer av faktorer som påverkar antalet arbetade timmar:

46 Arbetsmarknadsutvecklingen

0 övertid o frånvaro 0 deltid

Övertid

Övertiden har nonnalt ett konjunkturmönster där övertiden ökar när

arbetsmarknadsläget förbättras och minskar vid en försämring. Mot den

bakgrunden har övertidsarbetet haft en överraskande stor omfattning under 1990-talets kris på arbetsmarknaden. Det gäller särskilt inom

industrin, där sysselsättningen som framgått minskat mycket starkt men

övertiden samtidigt legat på en hög och under 1994 ökande nivå först under hösten 1995 har en dämpning inträffat. Den ökade övertiden kan

vara en trend mot minskad labour boarding i företagen, dvs. dessa

minskar inslaget av arbetskraftsreserv som ett led i sina försök att sänka arbetskostnadema.

Frånvaro

Frånvaron har minskat för hela arbetsmarknaden enligt AKU. Om ser

till sjukfrånvaron enbart inom den privata sektorn har den utvecklats på följande sätt under 1990-talet:

Diagram 12. sjukfrånvaron och sysselsättningsutvecklingen inom

den privata sektorn, 199041995.

80-

20 7.1 I T å ä ä

Källa: Sysselsättningsstatistiken SCB.

Arbetsmarknadsutvecklingen 47

Sjukfrånvaron under denna har som framgår av diagram 12 halverats

E

period. Den främsta förklaringen till denna förändring torde det förvara sämrade arbetsmarknadsläget. Detta visar sig både i förändringar i

arbetskraftens struktur personer med låg sjukfrånvaro får behålla jobben än andra och i ändrat beteende hos de anställda minskad

mer

benägenhet att redovisa sjukfrånvaro. Men uppgången på arbetsmark-

naden kan skönjas redan från ungefär årsskiftet 1993/94. Nedgången i sjukfrånvaron fortsätter även därefter och bryter därmed tidigare mönster och det tyder på att ändrade ersättningsregler också spelar en roll.

Deltidsarbete

Deltidsarbetet har utvecklats på två sätt medför att antalet arbetade som timmar ökar snabbare än antalet sysselsatta. Det ena är att deltidsarbetande övergår till heltidsarbete. Det andra år att deltidsarbetande

arbetar längre deltider än tidigare. Det gäller i båda fallen i första hand

kvinnor eftersom det övervägande är kvinnor arbetar deltid. som

Sammantaget

Alla dessa faktorer övertid, frånvaro och deltid bör då, om de har - hañ någon större faktisk betydelse, i utvecklingen av den totala synas mängden arbetade timmar i ekonomin jämförd med det totala antalet av sysselsatta på arbetsmarknaden. Utfallet för 1990-talet framgår av följande diagram.

48 Arbetsmarknadsutvecklingen

Diagram 13. Antal sysselsatta och antal arbetade timmar, 1987-1995.

ä

äâlêäååáä

Källa: Arbetskrañsundersökningarna SCB.

Diagrammet visar tydligt att antalet personer i arbete genon minskad

frånvaro ökar jämfört med antalet sysselsatta och att antalet arbetade

timmar genom ökad deltid, övertid och dylikt under upgångsfasen ökar ännu mer liksom under uppgången mot slutet av 1980-talet.

Avmattningen hösten 1995 får också genomslag på arbetade tmmar.

Relationen till arbetsmarknaden fasta och tillfälliga jobb - Till svårigheterna att beskriva arbetsmarknaden hör att begrepp som jobb, arbetskraft och arbetslöshet avser företeelser son inte är homogena. Det krävs därför en mångdimensionell beslcivning av arbetsmarknaden för nyanserad analys dess funkticnssätt. Ett en av exempel är behovet av flera mått på vad som är arbetslöshet. Ett annat exempel är beskrivningen av individemas relation till jobben. Det är en stor skillnad att ha ett fast jobb på sabil del en av arbetsmarknaden och att ha ett tillfälligt jobb i osäker transch. En en vanlig föreställning är att arbetsmarknaden har förändrats smbbt under 1990-talet. De anställda får räkna med att oftare än tidigare byta jobb och anpassa sig till nya krav på en arbetsmarknad, som alltner präglas av osäkra och tillfälliga jobb. Sådana jobb är olika karaktä". De av avser både tillfälliga anställningar för mer permanent arbete och jcbb av mer

kortvarig karaktär som såsongsjobb i olika turistorter eller i ulhandeln

De kan också återspegla förändrade produktionsförhållanden där i man produktionen avser att långsiktigt alltmer utnyttja tillfälligt anställd

Arbetsmarlmadsutvecklingen 49

personal eller, som sett ovan, att alltmer använda övertid. Ett system med vikarier finns främst inom kommunerna som har den högsta andelen tillfälligt anställda. Det är svårt att ge belägg för en sådan utveckling men den borde återspegla sig i andelen fasta och tillfälliga jobb. Med tillfälliga jobb menas då vikariat, provanställningar, feriearbeten, säsongsarbeten, s.k. objekt/projekt, arbeten där man kallas vid behov, praktik m.m. I diagrammet nedan visas andelen tillfälliga jobb i den privata sektorn under l990-talet.

Diagram 14. Tillfälligt anställda i den privata sektorn, 1989-1995.

Källa: Sysselsättningsstatistiken SCB.

Not: Statistiken börjar 1989. Om tillfälligt anställda inkluderas höjs nivån men utvecklingen över tiden ändras föga, möjligen skulle vändpunkten synas komma något tidigare.

Diagrammet visar en ganska hög stabilitet över tiden, med vissa säsongsvängningar. Det sker en mindre nedgång andelen tillfälligt anställda i av början av 1990-talet men andelen ökar något under uppgången 1993- 1995. Det kan tolkas som att företagen under 1993 och 1994 började öka sina nyrekryteringar och det sker till stor del genom tillfälliga anställningar. Många av de nyrekryterade får sedan fasta jobb varför ökningen i andelen tillfälligt anställda mattas under 1995. Uppgången 1993-1995 bör alltså här främst tolkas som ett konjunkturcykelfenomen. Det kan ha skett en uppgång i andelen tillfälligt anställda men någon dramatisk förändring av strukturell karaktär har inte skett. Tolkningen stärks av att AKU se diagram 15 i stort sett visar - -

samma bild som den företagsbaserade statistiken dock ökar andelen

tillfälliga jobb tidigare inom statlig sektor vilket kan bero en ökning i

50 Arbetsmarknadsutvecklingen

arbetsmarknadspolitiska åtgärder, jämför nedan. Där framgår också att

tidsbegränsade anställningar är vanligast inom kommunerna ofta i form

av vikariat. Se också Bertil Holmlunds artikel i Arbetsmarknad

Arbetsliv 1995, nr 2 och Arbetsmarknadsdepartementets rapport Fler

fasta jobb 1996.

Diagram 15. Tidsbegränsat anställda i statlig, kommunal och enskild tjänst, 1987-1995.

I å å ä ä p Källa: Arbetskraftsundersökningama SCB.

AKU har sedan 1987 en särskild anknytningsvariabel för att

möjliggöra en analys av hur arbetsmarknaden utvecklas. Man skiljer då

på stabilt sysselsatta, en rörlig mellangrupp samt stabilt utanför

arbetskraften. Stabilt sysselsatta är alla fast anställda och dessutom egna

företagare och s.k. medhjälpande familjemedlemmar utan kontant lön.

Den rörliga mellangruppen består av tidsbegränsat anställda samt personer som är utan arbete men som har arbetat någon gång under det senaste året. Resten är stabilt utanför arbetskraften långtidsarbetslösa,

långtidssjuka eller av andra skäl utanför arbetskraften.

Syftet med denna indelning är att möjliggöra en bättre analys hur av

arbetsmarknaden förändras än den som enbart bygger på indelningen i fasta och tillfälliga jobb. Man vill hur befolkningen förhåller sig till

se

arbetsmarknaden. Man borde då utifrån dagens debatt förvänta sig

en

stark ökning av den rörliga mellangruppen. Följande diagram visar utvecklingen av anknytningsgraden till

arbetsmarknaden sedan 1987.

Arbetsmarlmadsutvecklingen 51

Diagram 16. Anknytningsgraden till arbetsmarknaden, 1987-1995.

1 -

:âiåå

ä F

Källa: Arbetskraftsundersökningarna SCB.

Enligt detta diagram har en stor grupp stabilt anknutna till

arbetsmarknaden. Den sjunker ganska kraftigt under l990-talet. Frågan

är de lämnar denna grupp och de nytillträdande hamnar. Det

var som

visar sig då att de i första hand kommer till stabilt utanför

gruppen

arbetskraften och till en mindre del till den rörliga mellangruppen. De

utan all jämförelse ökar allra mest i procent är en delgrupp inom

som

stabilt utanför, nämligen de som är utanför men fortfarande

gruppen

efter mer än ett års arbetslöshet söker jobb. Den rörliga mellangruppen

är anmärkningsvärt stabil genom hela krisperioden.

Flöden på arbetsmarknaden

Det är många som under krisen på 1990-talet inte har funnit det lönt att

söka jobb. Detta framgår av statistiken över latent arbetssökande. Det har inte, funnits jobb att söka. Utvecklingen av antalet

menar man,

lediga platser framgår av följande diagram.

52 Arbetsmarknadsutvecklingen

Diagram 17. Nyanmälda och kvarstående lediga platser med mer än 10 dagars varaktighet vid arbetsförmedlingen, 1989-1995.

å

Källa: Statistik från AMS.

Diagrammet visar att antalet nyanmälda och kvarstående platser sjönk väsentligt under krisåren. Nyanmälda platser sjönk till tredjedel från en 1989 till 1993, även här framstår det sämsta året. Kvarstående som som platser sjönk till en sjättedel under period. Antalet platser samma av båda slagen ökade under både 1994 och även om det inte direkt framgår av diagrammet början av 1995 men vände nedåt hösten 1995 varför årsmedeltalet är lika för 1994 och 1995. Den stora nedgången gäller i första hand för den offentliga sektorn, brukar ha hög som en rapporteringsfrekvens. Den minskade andelen offentligt sysselsatta kan medföra ett långsiktigt något lägre antal nyanmälda lediga platser. Det har således blivit svårare att få jobb, för både arbetslösa och ombytessökande. Detta triviala konstaterande hindrar inte att aktiviteten på arbetsmarknaden är betydande även under kraftig lågkonjunktur. en När läget var sämst, under 1993, gjordes 790 000 nyreksom ca ryteringar. Mer än hälften av dem som fick jobb tidigare arbetslösa var eller nytillträdande, övriga rekryteringar var arbetsgivarbyten. Därutöver skedde ytterligare 160 000 interna arbetsbyten. Av de tillsatta platserna var 34 procent anmälda till arbetsfonnedlingen. Antalet arbetssökande vid arbetsfömiedlingen var 1 330 000 personer och av dem ñck omkring 450 000 arbete. De flesta som får jobb har dock i första hand utnyttjat andra kanaler än arbetsfömiedlingen: direktkontakter med arbetsgivare, personliga kontakter, annonser osv. Omkring 14 procent av tillsätt-

Arbetsmarknadsutvecklingen 53

ningarna skedde på grundval av infomiation från arbetsförmedlingen en siffra som dock år ett svårtolkat mått på förmedlingens effektivitet. Informationen är hämtad från Arbetsmarknadsstyrelsens skrift Arbetsmarknadspolitik i förändring 1994. Frågan diskuteras utförligt i kapitel 4. En analys av AKU visar också att flödena mellan olika arbetskraftsstatus med fyra huvudkategorier: i arbetskraften, arbetslös, fast arbete, tillfälligt arbete, som kan sammanfattas i två: sysselsatt och sysselsatt är mycket omfattande under hela l990-talet. Följande dia- gram visar andelen sysselsatta som går över till fasta och tillfälliga jobb.

Diagram 18. Andel av befolkningen som gått från sysselsatt till fast eller tillfälligt jobb, 1987-1995.

8%

6%

4%

2%

0%

Källa: Arbetskrañsundersökningama SCB.

Den dramatiska försämringen av arbetsmarknadsläget som var tydlig i diagram 17 syns inte omedelbart i detta diagram. Det visar måttlig - en nedgång i övergången av sysselsatta till fast eller tillfälligt jobb under 1991-1993 och sedan stark uppgång 1993-1995. En förklaring till en detta är givetvis att antalet sysselsatta kraftigt har ökat. Sannolikheten for den enskilde sysselsatte att få jobb har minskat kvar står att men en betydande andel av befolkningen har fått jobb under hela l990-talet. Antalet arbetslösa som fått jobb mer än fyrdubblades 1991-1995. Man kan också notera en anmärkningsvärt stabil utveckling den av andel som får tillfälliga jobb. Det kan till någon del bero på placering i

54 Arbetsmarknadsutvecklingen

arbetsmarknadspolitiska åtgärder som har en motkonjunkturell proñl. svängningarna är något större för övergången till fasta jobb men båda visar en uppgång 1994-1995. Man kan också visa att säsongsvängningarna är markant större för övergången till tillfälligt arbete. Denna olika karaktär på konjunktur- och säsongsvängningar talar för att andelen tillfälligt anställda inte bara återspeglar arbetsmarknadssituationen. Produktionsapparatens behov av tillfälligt anställda avgör i hög grad hur stor andelen blir. Detta behov varierar kraftigt över året. Det ändras däremot inte så starkt från ett år till ett annat. På längre sikt kan produktionsapparaten organiseras annorlunda så att behovet ändras men det är svårt att se några tydliga tecken på detta. Det skulle förklara varför samtidigt kan notera stora säsongsvängningar över året och en betydande stabilitet över konjunkturen de långsiktiga trenderna är oklara. Konjunktursvängningama kommer också före för tillfälligt anställda. Det tyder på att andelen tillfälligt anställda år högre bland nyrekryterade

än bland hela gruppen anställda. Andelen tillfälligt anställda av

befolkningen ökar 1993-1995 som framgått ovan. En förklaring år att övergången från sysselsatta till sysselsatta som ovan visats övervägande sker till tillfälliga arbeten från 1992. Uppgången av tillfälligt anställda 1994-1995 kan också tyda på att

arbetsgivarna alltmer försöker att undvika omedelbara fasta anställ-

ningar. Många som har fått tillfälliga anställningar övergår emellertid

efter en prövotid till fasta anställningar. Antalet personer som har gått

från tillfälligt till fast jobb har mer än fördubblats 1993-1995. Det skulle också förklara varför andelen tillfälliga anställningar inte ökar 1995. En del av uppgången i tillfälliga anställningar skulle därmed förklaras av en ökad försiktighet när det gäller att rekrytera till fasta anställningar. Det måste då tolkas som en nivåuppgång, inte bara som en effekt av konjunkturuppgången. Det är möjligen ett utslag av arbetsrätten men kan också vara en lärdom av krisen där många arbetsgivare tvingades avskeda personal. Med denna tolkning är det inte produktionsförhällandena som har skapat ett ökat behov av tillfälligt anställda. Arbetsgivama är tvärtom mycket angelägna att få långsiktiga kontrakt med de anställda men de har insett att investeringskostnaden år mycket stor för ett sådant kontrakt. De vill därför ha en prövotid före en fast anställning. Den typen av tidsbegränsad anställning har en rätt annorlunda karaktär än när jobbet som sådant är tillfälligt. Vi bör alltså skilja på tidsbegränsade och fasta anställningar och tidsbegränsade och permanenta jobb arbetsuppgifter. Arbetsgivaren vill ha en prövotid tillfällig anställning även för permanenta jobb. Arbets-

Arbetsmarknadsutvecklingen 55

tagaren vill ha permanent anställning även för tillfälliga jobb. Alla

en

kombinationer är tänkbara. Kravet på flexibilitet kan uppnås både

tillfälliga anställningar och flexibla arbetsinsatser inom ramen för genom en fast anställning. Man kan också följa flödena från olika arbetskraftsstatus till

tillfälliga och fasta jobb. Man ser då att den helt övervägande delen ca

80 procent av dem som får tillfälliga jobb kommer från gruppen sysselsatta, övriga har redan ett fast eller tillfälligt jobb. Över hälften

av

dem får ett fast jobb kommer från gruppen tillfälligt sysselsatta. Av

som

de har ett tillfälligt jobb stannar omkring hälften kvar i

personer som denna statusgrupp andel har varit anmärkningsvärt stabil - en som

under hela l990-talet. De övriga byter arbetskraftsstatus enligt följande

mönster:

Diagram 19. Andel av befolkningen som gått från tillgälligt

anställda till annan arbetskraftsstatus, 1988-1995.

Källa: Arbetskraftsundersökningama AKU.

Av diagrammet framgår att övergången från tillfälligt jobb till stor del sker till fast jobb. Denna andel har under 1990-talet varit tydligt

konjunkturberoende men har i genomsnitt varit större än övergången till sysselsatta. Detta tyder på att många tillfälliga jobb. är tidsbegränsade anställningar för mer långvariga arbetsuppgifter. En observation är att övergången från sysselsatta till

annan

tillfällig anställning är högre än från tillfällig anställning till sysselsatta under hela 1990-talet medan övergången från sysselsatta

till fast anställda är betydligt lägre än övergången från fast anställda till

sysselsatta. Inträdet i arbetslöshet kommer också främst från fast

56 Arbetsmarknadsutvecklingen

anställda och i arbetskraften dvs. nytillträdande. Inträdet

personer

från gruppen tillfälligt anställda har lägre nivå i och för sig

en -

förklarligt eftersom det är en mindre grupp men det har framför allt

inte ökat så mycket under krisåren efter 1991. Den flödesstatistik som utgör underlaget för dema analys måste

ytterligare granskas och utnyttjas i arbetsmarknadsforslmingen. Några

sammanfattande synpunkter är: 0 övergången från sysselsatta till sysselsatta går till stor del till

tillfälligt anställda se diagram 18. Andelen är under l990-talet över

50 procent medan andelen tillfälligt anställda alla anställda är

av under 15 procent

0 övergången till tillfälligt anställda domineras starkt av personer som

tidigare var sysselsatta ca 80 procent

o omkring hälften av de personer som har tillfälligt jobb stannar kvar i denna statusklass denna andel har varit mycket stabil under hela

l990-talet. 0 övergången från tillfälligt arbete till arbetskraftsstatus sker i annan stor utsträckning till fast jobb diagram 19 i genomsnitt under - 1990-talet klart mer än till sysselsatta arbetslösa och i arbetskraften. Andelen har ökat 1994-1995. o gruppen tillfälligt anställda förklarar foga ökningen av av arbetslösheten, inflödet till arbetslöshet har i stället ökat från grupperna i arbetskraften och fast anställda.

Slutsats

Det har, självfallet, blivit svårare att få jobb under l990-talet. Analysen visar dock att det även i lågkonjunktur ñnns betydande aktivitet på

en en arbetsmarknaden. Varje föreställning död arbetsmarknad under om en lågkonjunkturen är djupt felaktig. Både arbetslösa och nytillträdande på arbetsmarknaden har i stor utsträckning fått jobb.

Analysen kan inte ge ett entydigt på frågan ett tillfälligt jobb

svar om är en god början eller en återvändsgränd båda fallen torde förekomma. -

Med tanke på den ringa andel som tillfälliga jobb utgör samtliga jobb

av

synes tillfälliga jobb spela en viktig roll for nytillträdande i övergången

till arbetsmarknaden och for arbetslösa i möjligheterna att ett fast

jobb. Att pröva en rad olika okvaliñcerade jobb kan dock vara negativt for möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden, Lena

menar

Schröder i Ungdomars etablering arbetsmarknaden 1996. Det finns emellertid knappast skäl att generellt förkasta förekomsten tillfälliga

av

jobb.

Arbetsmarlmadsutvecklingen 57

Det är svårt att säga om analysen kan påvisa några nya drag i arbetsmarknaden. Närvaromönstret deltid, övertid, frånvaro m.m. - har ändrat sig en del men knappast på något överraskande sätt med hänsyn till konjunkturutveckling och ändrade ekonomiska incitament. Andelen tillfälliga jobb har också ändrats en del under 1990-talet,

uppenbart till en del efter konjunkturen men möjligen också mer långsiktigt. Det är dock svårt att spåra några stora förändringar. Den rörliga mellangruppen på arbetsmarknaden har varit anmärkningsvärt

stabil under hela l990-talet.

Arbetsgivarna har alltjämt ett starkt behov av långsiktiga kontrakt.

Ingenting tyder på att detta behov har minskat men de synes vara alltmer försiktiga i att ingå den typen av kontrakt. Förekomsten av tillfälliga jobb återspeglar inte heller bara utvecklingen på arbetsmarknaden utan

också produktionens organisation som inte ändras så lätt på kort sikt. En sammanfattning kan vara att tillfälliga jobb arbetsuppgifter inte synes ha ökat men arbetsgivarna vill ha fler tillfälliga anställningar med det

uppenbara syftet att ingå fasta kontrakt med flertalet. Den framtida

flexibla arbetsmarknaden kan mycket väl visa sig vara en arbetsmarknad

med mycket hög andel fasta kontrakt med krav flexibla löner och en arbetsinsatser.

1.5 De närmaste åren

Som framgått ovan uppgick antalet sysselsatta år 1995 enligt SCB:s

arbetskraftsundersökningar till i genomsnitt nära 4 miljoner i åldern 16-

64 år. Det innebär visserligen en ökning med 60 000 i förhållande till 1994, är ändå omkring en halv miljon färre sysselsatta än 1990. men Antalet öppet arbetslösa minskade mellan 1994 och 1995 från 340 000

till 332 000 och antalet personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskade också, från i runda tal 225 000 till 190 000. Nedan redovisas i stark sammanfattning några officiella bedömningar av hur den svenska ekonomin och situationen på arbetsmarknaden

kommer att utvecklas under de närmaste åren.

Konjunkturinstitutet

I "Konjunkturläget, december 1995" bedömer Konjunkturinstitutet att sysselsättningen kommer att öka med 30 000 35 000 personer årligen

-

under 1996 och 1997. Tillväxten är helt koncentrerad till näringslivet,

medan de offentligt anställda antas komma att minska med 15 000 -

20 000 år. Den relativt svaga tillväxten av sysselsättningen ger inget

per

58 Arbetsmarlmadsutvecklingen

utrymme för någon sänkning av den totala arbetslösheten öppen arbetslöshet plus personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som enligt Konjunkturinstitutet kan komma att ligga kvar på ca 12 procent både 1996 och 1997. Antalet personer i åtgärder beräknas öka och den öppna arbetslösheten därigenom minska i motsvarande grad. Konjunkturinstitutet bygger sin prognos bl.a. på att den svenska

kronan förstärks ytterligare och att räntan fortsätter att sjunka med tre procentenheter fram till slutet av 1997. Mot dessa för ekonomin i huvudsak positiva effekter skall ställas att konjunkturuppgången inom

OECD-området ser ut att dämpas. Sänkningen av räntan innebär en stimulans för den inhemska efterfrågan, samtidigt som avmattningen av den internationella konjunkturen och en starkare krona innebär att exporttillväxten avtar. Sarmnantaget innebär detta att den hittillsvarande tudelningen av den svenska ekonomin i en exportledd tillväxtdel och en stagnerande hemmamarknadsberoende del blir mindre markant.

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetsmarknadsstyrelsen räknar i sin bedömning från hösten 1995

"Arbetsmarknadsutsiktema för 1995 och 1996" med att antalet

sysselsatta kommer att öka med ca 70 000 personer mellan 1995 och 1996 och att den öppna arbetslösheten minskar från 7,5 till 6,1 procent sett som genomsnitt över respektive år. Minskningen av den öppna arbetslösheten åstadkoms framför allt genom en beräknad kraftig ökning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. I likhet med Konjunkturinstitutet räknar AMS med att tillväxten sker inom näringslivet 30 000 i industrin, 15 000 i byggnadsverksamheten och 45 000 i den privata tjänstesektom, medan sysselsättningen i den offentliga sektorn beräknas minska med ca 20 000 personer. AMS gör samma bedömning som Konjunkturinstitutet av hur de allmänna förutsättningarna för den svenska ekonomin kommer att utvecklas under de närmaste åren, dvs. räntan antas fortsätta att sjunka, kronan uppvärderas ytterligare och den internationella konjunkturen mattas av något.

Tillväxtpropositionen

I regeringens s.k. tillväxtproposition prop. 1995/96:25, "En politik för arbete, trygghet och utveckling" redovisas kalkyler över den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen på arbetsmarknaden fram till år 2000. Enligt det huvudaltemativ som presenteras i propositionen skulle antalet sysselsatta kunna komma att öka med 277 000 personer mellan

Arbetsmarlmadsutvecklingen 59.

1994 och 2000 räknat med 1995 som bas således en ökning med ca 200 000, i genomsnitt 40 000 per år. Tillväxten beräknas ske inom industrin och i de industrinära privata tjänsterna, medan sysselsättningen i den offentliga sektorn beräknas fortsätta att minska. Arbetslösheten beräknas visserligen minska, men ännu år 2000 ligga kvar på en mycket hög nivå; 280 000 öppet arbetslösa och 170 000 i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilket minskning jämfört med är en 1995 med ca 100 000 personer. I relativa tal innebär detta drygt 6 procent öppet arbetslösa och nära 4 procent i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, totalt alltså ca 10 procents total arbetslöshet år 2000. Att arbetslösheten inte antas minska trots betydande beräknad mer, en ökning av sysselsättningen beror dels på att antalet personer i "arbetsför" ålder 16-64 år ökar med ca 100 000 fram till år 2000, dels på att en större andel antas komma att söka jobb när läget på arbetsmarknaden ljusnar. I ett högtillväxtaltemativ beräknas sysselsättningen komma att öka med ytterligare 100 000 personer och den totala arbetslösheten minska med ytterligare 85 000 jämfört med huvudaltemativet. Den öppna arbetslösheten skulle i detta alternativ uppgå till 5 procent och den totala till 8 procent år 2000. De internationella förutsättningama för de båda scenariema är desamma. Så antas exempelvis BNP-tillväxten i OECD-området komma att uppgå till 2,7 procent per år i genomsnitt under perioden 1996-2000 och marknaden för svensk export av bearbetade antas växa med varor drygt 6,5 procent årligen. Vidare förutsätts att ett ökat förtroende för den ekonomiska politiken skall leda till uppvärdering den svenska en av kronan och till lägre räntor samt till att företagen i ökad utsträckning skall våga nyanställa och i stället dra på övertidsarbetet. ner En central frågeställning är i vilken grad dagens arbetslöshet kan pressas ner utan att löner och priser stiger på ett ohållbart sätt. De båda alternativen skiljer sig här åt genom att i högtillväxtaltemativet man utgår från att lönebildningen inte är inflationsdrivande och att förtroendet för den förda ekonomiska politiken förstärks snabbare än i huvudaltemativet. Konkret innebär detta lägre nominella löneökningar och snabbare räntesänkning i högtillväxtaltemativet än i huvudaltemativet.

Obalanser på arbetsmarknaden på medellång sikt

Alla framtidsbedömningar av det slag redovisats måste som ovan givetvis bygga mängd eller mindre osäkra förutsättningar. en mer Några av dem kan själva påverka, andra ligger utom nationell

60 Arbetsmarknadsutvecklingen

kontroll. Osäkerheten utvecklingen på arbetsmarknaden även på den om relativt korta sikten fram till sekelskiftet är alltså betydande. Samtidigt är kalkyler av detta slag ändå nödvändiga som grund för förståelsen av problemens art och omfattning och som underlag för förslag på hur de skall kunna lösas. Enligt samtliga ovan refererade bedömningar kommer arbetslösheten att ligga kvar på historiskt sett mycket hög nivå under de närmaste en åren, trots antaganden om en inte obetydlig tillväxt av sysselsättningen. Det finns dessutom oroande tecken som pekar mot att situationen kan bli sämre än i dessa bedömningar. Enligt AMS har antalet varsel åter börjat öka och antalet lediganmälda platser att minska. SCB:s arbetskraftsbarometer, som omfattar flertalet högskoleutbildningar, visar att arbetsgivamas bedömningar behovet utbildad arbetskraft på tre års sikt av av genomsnittligt är något mindre optimistiska än för ett år sedan. sett nu En kvardröjande hög arbetslöshet är det helt överskuggande problemet på arbetsmarknaden på medellång sikt. Denna övergripande obalans döljer dessutom ett antal underliggande obalanser, som inte kommer att avhjälpas enbart med en ökad sysselsättning.

Personer med kort skolutbildning är överrepresenterade bland dem 0 som förlorat jobbet under lågkonjunkturen. Deras möjligheter att komma tillbaka i arbete försämras av att kompetenskraven i arbetslivet stiger och förändras. Bedömningama talar alla att antalet sysselsatta inom den 0 ovan om offentliga sektorn kommer att minska, medan tillväxten helt är koncentrerad till näringslivet, främst industrin och den privata tjänstesektom. En stor del av de sysselsatta i den offentliga sektorn som kan befaras bli utan arbete har en specialiserad utbildning, vars värde är mycket begränsat inom de sektorer som beräknas växa. Detta är faktorer som i första hand kommer att drabba kvinnor. o Invandrama, i synnerhet de av utomnordisk härkomst, har avsevärt mycket högre arbetslöshet än svenskar, trots att deras formella utbildning genomsnittligt är högre än svenskarnas. 0 AMS varnar i sin bedömning för ökade regionala skillnader. sysselsättningen beräknas öka och arbetslösheten minska i storstadslänen och i Syd- och Mellansverige, medan den höga arbetslösheten beräknas kvarstå i skogslänen. Det enda som kan hindra en stigande arbetslöshet i skogslänen är enligt länsarbetsnämndemas bedömningar en ökad utflyttning. 0 Ungdomarnas val av studieinriktning i gymnasieskolan under år tyder inte på någon särskilt god anpassning till senare förväntade efterfrågeölotingar under tiden fram till sekelskiftet.

Arbetsmarknadsutvecklingen 61

Visserligen ökade andelen elever på det naturvetenskapliga programmet i gymnasieskolan kraftigt mellan 1994 och 1995, men från en låg nivå från 17,9 till 20,0 procent, vilket innebär att andelen är densamma 1988 och 1989. Å andra sidan har nu som under senare år omkring 8 procent av nybörjarna valt det nya barn- och fritidsprogrammet, ca 5 procent det estetiska programmet och mellan 3 och 4 procent mediaprogrammet, vilket verkar

vara i överkant när man beaktar ungdomarnas möjligheter att få arbete i linje med utbildningen. Många kan alltså komma att

behöva fortsätta att studera på gymnasial nivå inom komvux för att komplettera sin utbildning direkt efter avslutade studier i gymnasieskolan.

Visserligen osäkra men ändå rimliga bedömningar hur efterfrågan på av olika kategorier av arbetskraft kommer att utvecklas i relation till

tillgången tyder alltså på att omfattande åtgärder av utbildningspolitisk

och arbetsmarknadspolitisk art måste till för att hindra ytterligare utslagning av arbetskraft och för att minska den totala arbetslösheten under de nännaste åren.

1.6 Den sikten

långa

Att förutse utvecklingen på arbetsmarknaden på lång sikt 10-15 år är naturligtvis svårare än på kort sikt. Därför undviker de flesta bedömare att göra prognoser i meningen förutsägelser om den mest troliga utvecklingen. De långsiktiga kalkyler som görs är i stället oñast ett slags kravanalyser, där man utifrån vissa givna mål, t.ex. viss nivå på en sysselsättningen och arbetslösheten, härleder de förutsättningar som

måste gälla och vilka åtgärder som måste vidtas för att målen skall

kunna uppfyllas. De statliga långtidsutredningama är sedan lång tid av den karaktären.

1995 års långtidsutredning LU 95

LU 95 skisserar tre olika alternativa utvecklingar svensk ekonomi och

av

arbetsmarknad fram till år 2010 SOU 1995:4, "Långtidsutredningen

1995". Utredningens basscenario utgår från bl.a. följande

förutsättningar:

62 Arbetsmarknadsutvecklingen

0 Produktiviteten i näringslivet ökar med 1,9 procent per år, dvs. något snabbare än under 1980-talet men avsevärt långsammare än under årtiondena närmast dessförinnan.

Världsmarknaden utvecklas ungefär som under perioden 1960-

0 1990, vilket skulle innebära att marknaden för svensk export växer med 4 procent årligen.

Vid slutet prognosperioden ingår 82 procent av befolkningen i

0 av åldern 16-64 år i arbetskraften, vilket är lägre än 1990 84,5

procent högre än 1995 78,3 procent. Att andelen i

men

arbetskraften inte antas nå upp till 1990 års nivå igen beror på förlängningen av gyrnnasieutbildningen och kapacitetsökningen

inom högskolan. Arbetslösheten uppgår ännu år 2010 till 5 procent, vartill kommer 0

2,5 procent i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

0 Den offentliga konsumtionen begränsas inledningsvis för att de

offentliga finanserna skall kunna stabiliseras, men utvecklas på lång sikt i takt med de krav som de demografiska förändringarna ställer på barnomsorg, skola, sjukvård och äldreomsorg. Detta innebär viss ökning sysselsättningen i den offentliga sektorn en av efter sekelskiftet.

Givet att dessa antaganden infrias skulle BNP komma att öka med 2 procent per år fram till år 2010 och den privata konsumtionen skulle kunna öka med 1,9 procent år, vilket innebär en 30-procentig ökning per mellan 1994 och 2010. 1 motsats till de kortsiktiga bedömningama, som bygger på vad man tror efterfrågan i ekonomin, så har de långsiktiga modellberäkom ningarna ett utbudsorienterat synsätt på ekonomisk utveckling, dvs.

resultatet beror i huvudsak på antagandena om antalet sysselsatta och utvecklingen av produktiviteten. Man förutsätter alltså att utbudet av varor och tjänster skapar sin egen efterfrågan genom anpassning av löner

och priser. Långtidsutredningen karaktäriserar själv beräkningarna på följande sätt: "Basscenariot är inte en prognos, utan ett försök att åskådliggöra vad några antaganden grundläggande faktorer under perioden 1990om 2010 skulle betyda för utvecklingen" SOU 1995:4, s. 10.

Sysselsättningens storlek arbetskraften minus de arbetslösa är alltså

en förutsättning i beräkningama. 1 absoluta tal innebär långtidsutred-

ningens antaganden sysselsättning på drygt 4,5 miljoner år 2010, dvs. en halv miljon fler än 1995 och t.o.m. fler än under det hittillsvarande en

toppåret 1990. 1 relativa tal innebär det ökning med 12,5 procent från

en dagens nivå. En stor del ökningen beror emellertid på att utredningen av

räknat med att standardhöjningen delvis tas ut i kortare arbetstid en

Arbetsmarknadsutvecklingen 63

successiv förkortning av arbetstiden med knappt 5 procent jämfört med i dag. sysselsättningen uttryckt i antalet arbetade timmar totalt i hela

ekonomin blir med utredningens förutsättningar ungefär densamma år

2010 som 1990, men 7-8 procent högre än i dag.

"Nyckeln till den goda utvecklingen är en ökning av sysselsättningen i näringslivet med 0,7 procent per år... Hela nettoökningen skulle komma till stånd i den kunskapsintensiva industrin och tjänstesektorerna. Detta ställer frågan om tillväxten på sin spets: vilka förutsättningar skall möjliggöra denna expansion i näringslivet" SOU 1995:4, sid 12.

Bland alla de förutsättningar som långtidsutredningen själv nämner

som villkor för tillväxten är följande kanske de viktigaste:

0 att den rådande höga arbetslösheten inte leder till bestående

utslagning, vilket skulle minska de produktiva resurserna,

0 en väl fungerande arbetsmarknad, utan flaskhalsproblem och med en icke inflationsdrivande lönebildning, 0 ett ökat förtroende för den svenska ekonomin, som gör att räntan sjunker, varigenom företagen vågar investera mera och hushållen konsumera mera,

0 ett allmänt kompetenslyñ av arbetskraften för att höja den

internationella konkurrenskraften, bättre och stabila villkor för företagande. 0

Långtidsutredningens basaltemativ visar en möjlig utveckling under de kommande 15 åren. Beräkningarna bygger i stor utsträckning på att historiska, genomsnittliga samband mellan olika variabler skall fortsätta att gälla. Även detta är ofrånkomligt i kalkyler detta slag, måste om av man fråga sig hur relevanta dessa samband är för att beskriva vägen ut ur dagens extrema situation arbetsmarknaden. För att i någon mån komma förbi detta problem redovisar LU 95

också ett par alternativa scenarier, ett eftersläpningsalternativ och ett

högtillväxtalternativ, där man gör olika antaganden om arbetsmarknadens funktionssätt och hur snabbt förtroendet för den svenska

ekonomin stärks. l eftersläpningsscenariot skulle den totala arbetslösheten öppet arbetslösa plus personer i konjunkturberoende arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder uppgå till ll procent 7 + 4 år 2010, medan arbetslösheten i högtillväxtscenariot skulle bli 4 procent 2,5 + 1,5.

64 Arbetsmarknadsutvecklingen

1.7 Arbetskraftens och

kompetens

arbetslivets krav

1.7.1 Tillgången utbildade på

Ökad internationell konkurrens, förändrad arbetsorganisation och nya tekniker för tillverkning och infomiationshantering kräver en välutbildad, kompetent och flexibel arbetskraft. Även den fonnella om utbildningsnivån säger långt ifrån allt om arbetskraftens kompetens, så torde det vara helt nödvändigt att Sverige håller jämna steg med konkurrentländema i fråga om arbetskrañens skolmässiga utbildning. Enligt statistiska sammanställningar som gjorts av OECD ligger den svenska befolkningens utbildningsnivå på en genomsnittlig europeisk nivå. Däremot har under en lång period andelen ungdomar som studerar vidare på högskolenivå främst långa högskoleutbildningar varit - jämförelsevis låg i Sverige. Under de senaste 6-7 åren har emellertid tillströmningen till högre utbildning ökat med mellan 30 och 40 procent, vilket till en del säkert beror på svårigheterna att få arbete. Vidare är den gymnasiala utbildningen numera generellt 3-årig. I gymnasieskolan har

ungdomarna att välja mellan 16 nationella programl, varav två

betecknas som studieförberedande och de övriga som yrkesförberedande. I princip skall även de yrkesförberedande behörighet för programmen ge fortsatta studier på högskolenivå, de särskilda men genom behörighetskrav som gäller för det stora flertalet högskoleutbildningar är dema behörighet ofta skenbar. I publikationen "Trender och prognoser 94" redovisar SCB fram-

skrivningar av befolkningens och arbetskraftens utbildning, med fördel-

ning efter nivå och inriktning. Dessa beräkningar bygger på ett under prognosperioden i princip oförändrat utbildningssystem och på att valet av utbildning i gymnasieskolan och högskolan inte förändras i förhållande till vad som kunde observeras fram till dess beräkningama gjordes. Resultaten av beräkningarna redovisas i diagram och tabell nedan.

Eller skapa sitt eget program.

Arbetsmarknadsutvecklingen 65

Befolkning i ålder 20-64 år fördelad efter högsta utbildning 1970-2010.

l000-tal. Utbildning 1970 1990 20 l 0 Top 94 Rev. ber. Eftergymnasial utbildning

Gymnasial utbildning

Anmärkning: Det stora antalet uppgift saknas 1970 beror pá att inga uppgifter om utbildning insamlades om dem som är 60 år eller äldre när FoB 70 gjordes.

66 Arbetsmarknadsutvecklingen

Befolkningens utbildningsnivå 1970-2015

100% Högskola 80%

60%

40%

20% Folk/grundsk

Uppg saknas 0% :r Ln t: rn cr m t: rn cr m m n. oo oo m m :r cr v- ucn m m en en m t: a: CJ :r 1- r- 1- I- v- r- .I l U I

Sedan beräkningama gjordes har nya data om antalet nybörjare på pro-

gram/linjer i gymnasieskolan och högskolan blivit tillgängliga. Statisti-

ken för gymnasieskolan visar bl.a. att antalet nybörjare på samhälls-

vetenskapsprogrammet, industriprogrammet och omvårdnadsprogrammet i gymnasieskolan blivit avsevärt mindre än beräknat. Däremot har

betydligt fler än beräknat valt bam- och fritidsprogrammet, det estetiska

programmet, hotell- och restaurangprogrammet och mediaprogrammet. Något fler än beräknat har valt naturvetenskapsprogrammet.

Sammantaget har fler än beräknat valt de yrkesinriktade programmen och färre de studieförberedande. Huruvida detta får några konsekvenser

för den framtida tillströmningen till högskolan om dagens situation skulle bli bestående är för tidigt att säga. Genom att i princip alla program ger behörighet för högskolestudier kan övergången från de yrkesinriktade

programmen eventuellt kompensera den minskning som sannolikt blir följden av att Samhällsvetenskapsprogrammet fått färre elever än väntat. Den totala tillströmningen till högskolan har blivit ännu något större än beräknat. Till en del kan detta förklaras av svårigheterna att få jobb. I

ett förbättrat arbetsmarknadsläge kan antalet nybörjare minska igen. Nyordningen inom högskolan, med färre centralt fastställda utbildningslinjer, har medfört att statistiken över antalet nybörjare på olika utbildningsvägar blivit mycket mindre detaljerad, vilket gör att jämförelser bakåt i tiden försvåras avsevärt och ibland blir omöjliga att göra. Vad som ändå kan utläsas av nybörjarstatistiken, kompletterad med statistiken över sökande och antagna till högskolan, är bl.a.

Arbetsmarknadsutvecklingen 67

att färre än tidigare beräknat börjat på förskollärar- och fritids- 0

pedagogutbildningen, grundskollärarlinjen, högskoleingenjörsutbildningen, läkarutbildningen, sjuksköterskeutbildningen, tandläkarutbildningen och samhällsvetarutbildningen,

att avsevärt fler än beräknat ca 6 000 i stället för 4 000 tagits

0 på ekonomutbildning ökning möjligen överdrivs i statisti-

en som

ken, beroende på svånghetema att separera ekonomutbildning från samhällsvetarutbildning, där nybörjarna minskat,

0 att nybörjama på juristutbildning och civilingenjörsutbildning är ungefär lika många beräknat för att nämna ett par av de

som

större utbildningar där den tidigare bedömningen står sig.

Till detta skall fogas att väldigt stor del av nybörjama i högskolan

en

läser fristående kurserz, som många bygger ihop till en examen. I vilken

omfattning så kommer att ske är svårt att sia Problemet med att om. bedöma hur många studerande på fristående kurser som kommer att avlägga är ingalunda nytt, det har vuxit i betydelse, examen men eñersom antalet studenter i statistiken registrerats på sådana kurser som ökat markant.

Utifrån de uppgiñema om antalet nybörjare i gymnasieskolan

nya

och högskolan har gjorts överslagsmässig revidering av tillgångsbe-

en

räkningama i Trender och 94 resultaten redovisas i tabellen

prognoser ovan.

1.7.2 Behovet av utbildade

Såväl Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK som SCB har gjort beräkningar det framtida behovet av utbildade av olika slag. av NUTEK grundar sina beräkningar på ett eget scenario över hur sysselsättningen i olika näringsgrenar kommer att utvecklas, medan SCB:s behovsberäkningar, med vissa awikelser, har LU 95:s bas-

alternativ grund. Dessa båda scenarier är dock i sina huvuddrag

som tämligen lika; båda förutsätter att tillväxten kommer att ske i de

kunskapsintensiva näringsgrenama och antagandena den totala

om

sysselsättningen, arbetslösheten och världsmarknadstillväxten är i stort

sett desamma. En skillnad är att NUTEK räknar med oförändrad

sysselsättning i den offentliga sektorn, medan LU 95 räknar med en viss

tillväxt eñer sekelskiftet.

2 Av samtliga törstagångsinskrivna vid universitet och högskolor läsåret 1994/95, totalt 62900, det bara 23 400 37 procent som började ett s.k. var yrkesulbildningsprogram.

68 Arbetsmarknadsutvecklingen

Bedömningama av hur utbildningskraven kommer att förändras har gjorts oberoende av varandra och på något olika sätt i de båda kalkylema. NUTEK har utgått från en aggregering av olika utbildningar som i första hand är avpassad till näringslivets behov olika av utbildningskategorier, medan SCB använt en aggregering har i stort som sett samma detaljeringsgrad över hela linjen, dvs. även för de utbildningar som är inriktade mot arbete i den offentliga sektorn. Både NUTEK:s och SCB:s behovsberäkningar läget år 2010. avser NUTEK:s bedömning är att det kommer att bli brist på arbetskraft med högskoleutbildning, särskilt på sådana med teknisk och naturvetenskaplig utbildning, ekonomer och jurister. Vidare bedömer att del man en av dagens efterfrågan på utbildade från gymnasieskolans yrkesinriktade program i framtiden bör ersättas med efterfrågan på utbildade med kort högskoleutbildning, särskilt inom vård- och omsorgssektom. Personer med enbart grundskola eller allmän gymnasial utbildning kommer det däremot att bli stort överskott på.

Utbud och efterfrågan ñr olika utbildningskategorier år 2010. Resultat av NUTEK:s scenarioberäkningar 1000-tal.

l Kvoten är beräknad som utbud/efterfrågan.

SCB:s bedömning är i sina huvuddrag densamma NUTEK:s. som Kalkylema indikerar brist på exempelvis lärare för grundskolan och gymnasiet, civilingenjörer, ekonomer, jurister, apotekare, med personer jordbruks- och skogsbruksutbildning och med teknisk-industriell utbildning på gymnasial nivå, medan det förefaller bli överskott på personer med humanistisk utbildning, förskollärare, arbetsterapeuter, sjukgym-

Arbetsmarknadsutvecklingen 69

naster, personer med estetisk utbildning och vårdutbildning på gymnasial nivå. Beräkningarna pekar också på att personer med enbart gnmd- eller

folkskola kommer att få allt svårare att få arbete.

70 Arbetsmarknadsutvecklingen

Alternativa tillgångs- och behovsprognoser för år 2010. Resultat av SCB:s scenarioberäkningar lOOO-tal.

Gymnasial utbildning

alternativen mfrämst genom att industtischom antas större i alternativmedan B, denprivata tjanstesektom år motsvarande grad större i alternativ A.

1996:34 Arbetsmarknadsutvecklingen 71 SOU

Resultaten beräkningar detta slag är i hög grad beroende av de

av av

hur utbildningskraven kommer att förändras på antaganden man gör om

olika delar arbetsmarknaden, medan effektema av antagna av

förändringar i näringsgrensstmkturen har mindre betydelse. Både SCB och NUTEK förutsätter kraftig höjning av utbildningskraven, vilket

en

i huvudsak grundar på hur utbildningsnivån faktiskt höjts under de

man

decennierna. I nedanstående tabell redovisas hur utbildnings-

senaste

strukturen förändrades mellan 1970 och 1990 i olika näringsgrenar.

Utbildningsstrukturen i näringsgrenar 1970 och 1990.

Förvärvsarbetande i åldern 20-64 år.

Industri m.m.

Post- o

Anmärkning: Den höga andelen uppgiñ saknas beror att inga uppgiñer utbildning insamlades dem var 60 år eller äldre när FoB 70 om om som gjordes. Flertalet i åldern 60-64 år torde då hañ folkskola som sin högsta utbildning.

Den faktiska utbildningsnivån behöver emellertid inte ett uttryck för

vara

de utbildnlngskrav råder. De kan både högre och lägre. Det

som vara observerar i statistiken är resultatet matchningen mellan man av

och efterfrågan på utbildade olika slag. Vid överskott på tillgång av en utbildningskategori med denna utbildning fått jobb under

har personer ta

72 Arbetsmarknadsutvecklingen SOU

1996:34

sin kompetensnivå, och vid brist har arbetsgivarna måst anställa

personer med lägre kvalifikationer än önskvärt. Både NUTEK och SCB har därför i sina beräkningar gjort vissa nomiativa antaganden, som

innebär en korrigering den observerade utbildningsfördehiingen i

av

riktning mot bättre anpassning mellan faktisk utbildning och arbetsuppgiftemas kompetenskrav. Resultaten dessa korrigeringar har

av

sedan legat till gnmd för antagandena om de framtida utbildningskraven. Resultaten av scenarioberälcningar detta slag år inte övertolkas,

av vilket både NUTEK och SCB framhåller. Dock torde de huvudtendenser

som beräkningama pekar vara riktiga. De diskrepanser mellan tillgång och efterfrågan på olika utbildningskategorier beräkningarna

som pekar på skall inte tolkas i tenner antal arbetslösa och antal obesatta av

platser. Däremot indikerar de de stora anpassningsproblemen på

var arbetsmarknaden kommer att finnas.

Orsaker till arbetslöshet 73

Orsaker till arbetslöshet

1 Inledning

Arbetslösheten har ökat dramatiskt under den första hälften 1990av talet vilket redovisades i kapitel För ekonomi som är starkt en

med omvärlden det naturligtvis många såväl inhemska integrerad är som internationella faktorer påverkar utvecklingen på arbetsmarknaden.

som

Sådana faktorer kan både konjunkturella och strukturella.

vara

I detta diskuteras orsaker till arbetslöshetens utveckling med kapitel betoning på den arbetslöshetschock drabbade den svenska

som

arbetsmarknaden i början av 1990-talet. l kapitlet görs även en genomgång olika förklaringar till den långsiktigt betingade

av

stmkturarbetslösheten, eller jämviktsarbetslösheten den också

som brukar kallas. En omfattande analys arbetslöshetens orsaker mer av i studie Bertil Holmlund. Studien återfinns i sin helhet i presenteras en av

betänkandets expertbilaga.

2.2 Något om orsakerna till utvecklingen av

den svenska arbetslösheten

Det är flera samverkande faktorer som har bidragit till den

arbetslöshetschock drabbade den svenska arbetsmarknaden i början som 1990-talet. Även arbetslöshetskrisen utlöstes i början av 1990av om

talet finns det viktiga orsaker går längre tillbaka i tiden. En metod

som

arbetslöshetens orsaker och utveckling kan belysas är den med vars hjälp

visar sambanden mellan inflation och

s.k. Phillipskurvan som

arbetslöshet. I diagram 2.l.a nedan redovisas demia utveckling i Sverige

under de fyra senaste decennierna.

74 Orsaker till arbetslöshet SOU 1996:34

Diagram 2.1.a Den svenska Phillipskurvan, inflation och arbetslös-

het 1955 1995. -

u N

Mellan åren 1955 och 1991 varierade den öppna arbetslösheten mellan l

och 3 procent medan inflationen låg i intervallet l till 15 Under

procent.

de senaste åren har ett omvänt förhållande förelegat. Inflationen har

uppgått till endast 3-4 procent medan den öppna arbetslösheten varierat mellan 7,5 och 8,5 procent. Diagrammet beskriver

tydligt de grundläggande förändringar svensk ekonomi genomgick under

som

början av 1990-talet och visade sig i låg inflation och hög

som arbetslöshet. Under 1960-talet rådde såväl bland forskare politiker som

föreställningen att det farms ett stabilt samband mellan inflation och arbetslöshet vilket kan illustreras punktsvännen längst

av ned till vänster

i diagram 2.l.a. Ekonomisk-politiska beslutsfattare uppfattade sambandet som att det möjligt att välja mellan olika kombinationer

var

av inflation och arbetslöshet. En varaktigt lägre arbetslöshet skulle kunna uppnås med hjälp eñerfrågestimulerande politik till priset

av men

av en högre inflation. Den höga BNP-tillväxt kännetecknade ekonomin under 1950-

som och l960-talen stagnerade under 1970-talet. Det finns flertal ett

samverkande orsaker till detta beskrivits bl.a. i antal statliga

som ett

Orsaker till arbetslöshet 75

utredningar Samtidigt visade den makroekonomiska utvecklingen under

1970-talet att det inte heller längre fanns ett stabilt samband mellan inflation och arbetslöshet. Utvecklingen i flera länder karaktäriserades i

stället av stagflation, dvs. av både hög inflation och hög arbetslöshet. I Sverige steg inflationen vid mitten av 1970-talet till mycket höga nivåer på grund av höga kostnadsölcningar for arbetskraft och olja. I diagram

2.l.b nedan illustreras sambanden mellan inflation och arbetslöshet under 1970-talet i Sverige.

Diagram 2.l.b Inflation och arbetslöshet 1970 1980. -

i

á fi

0 J 2 H 4 5 G 7 B Amman.: Ett antal bransch- och kostnadskriser uppstod under 1970-talet som regeringama försökte lösa med hjälp devalveringar och omfattande av subventioner till industrin. Den strukturella obalansen i ekonomin visade

sig emellertid inte i fonn av hög öppen arbetslöshet eftersom den kunde hållas på en låg nivå genom en stimulerande ñnans- och penningpolitik och snabb utbyggnad av den offentliga sektorn.

Vid slutet av 1960-talet och under l970-talet ifrågasattes den ursprungliga teorin om sambanden mellan inflation och arbetslöshet, bl.a. mot bakgrund av de empiriska erfarenheter som erhållits i olika länder. Utgångspunkten for den nya teoribildningen var att fack-

Se bl.a. sou 1991:82. Drivkrafter för produktivitet och välstånd; sou 1993: 16 Nya villkor för ekonomi och politik; SOU 1995: Långtidsutredningen 95.

76 Orsaker till arbetslöshet

föreningar och löntagare åtminstone i ett längre perspektiv ställer lönekrav i reala tenner. Om löntagarna förväntar sig att inflationen kommer att stiga anpassar de sina nominella lönekrav uppåt för att

bibehålla köpkraften. En central slutsats denna forskning är att det

av endast finns en arbetslöshetsnivå jämviktsarbetslösheten som är - förenlig med en stabil inflationstakt. Detta brukar också benämnas

NAIRU-hypotesen. NAIRU står för Non-Accelerating-Inf1ation-Rateof-Unemployment. Om arbetslösheten sjunker under denna jämviktsnivå, exempelvis på grund av ñnanspolitiska stimulansåtgärder, så stiger inflationstakten varmed arbetslösheten åter stiger till det långsiktiga jämviktsläget är bestämt arbetsmarknadens

som av

funktionssätt. En efterfrågestimulerande politik kan således endast minska arbetslösheten tillfälligt till dess alla löne- och prisanpassningar

NAIRU-hypotesen kom att framstå som en rimlig förklaring till

inflationsutvecklingen i de flesta OECD-länder under 1960- och 1970talen och fick dessutom stöd i empiriska studier. Inflationsutvecklingen i de flesta OECD-länder under denna period tycks kunna förklaras att av

arbetslösheten låg lägre än jämviktsarbetslöshetenz Under 1980-talet

vägleddes stabiliseringspolitiken i USA och i många västeuropeiska länder av NAIRU-hypotesen. Stabiliseringspolitiken inriktades mot att bekämpa inflationen. Strategin att minska inflationsförväntningama

var

genom en åtstramande politik som temporärt skulle driva

upp

arbetslösheten över jämviktsarbetslösheten. Tanken att

var

arbetslösheten skulle återgå till den ursprungliga jämviktsarbetslösheten

sedan väl nerväxlingen av inflationstakten skett. Politiken under 1980-talet lyckades också få inflationstakten i ner

både USA och Västeuropa. I USA tycks detta ha skett utan någon varaktig höj ning av den öppna arbetslösheten. Den inflationsbekämpande

politiken kan dock ha skapat andra fonner välfärdsförluster bl.a. av genom en ökad dold arbetslöshet. I flertalet Västeuropeiska länder har

däremot arbetslösheten tenderat att bli kvar på en hög nivå. Detta brukar

i nationalekonomisk litteratur benämnas hysteresis. möjlig

Men en annan

tolkning av dessa iakttagelser är att det finns en betydande tröghet eller persistens i arbetslöshetens anpassning mot jämvikt, dvs. arbetsmark-

nadens självreglerande förmåga går mycket långsamt Oberoende av

vilken dessa två tolkningar gör orsakerna till av man av

2 För en sammanställning se Zetterberg 1993, tabell 5.2 och tabell 5.6.

3Senare års forskning har också pekat möjlighet nämligen att det

en annan inte nödvändigtvis finns enbart en jämviktsarbetslöshet utan flera olika jämviktslägen eller multipla jämvikter. Även i sådana fall kan tillfälliga makroekonomiska chocker bestående effekter arbetslösheten.

Orsaker till arbetslöshet 77

jämviktsarbetslöshetens utveckling blir slutsatsen att det torde vara mycket svårt att med hjälp av traditionell stabiliseringspolitik reducera denna arbetslöshet. Efter 1981-1982 års devalveringar kom den svenska ekonomin i en högkonjunktur med en längre varaktighet än någon tidigare högkonjunktur under efterkrigstiden. Devalveringarna fick expansiva effekter på produktion och sysselsättning i den export- och importkonkurrerande delen av näringslivet. Produktivitetsutvecklingen blev däremot svagare i Sverige under l980-talet ån i de flesta andra västeuropeiska länder. Trots detta träffades återkommande höga nominella löneavtal som bidrog till att driva upp inflationstakten. Detta

indikerar att det fanns och fortfarande finns brister i de inom

ramar vilket lönebildningen bestäms på arbetsmarknaden. Trots den utdragna högkonjunkturen vidtogs inte en tillräcklig finanspolitisk åtstramning i syfte att omfördela resurser till den utlandskonkurrerande sektorn. Detta hade varit nödvändigt för att undanröja den stnikturella ojämvilcten som länge karaktäriserat den svenska ekonomin med alltför liten industrisektor för att klara målet en om balans i utrikeshandeln. l stället ökade de offentliga utgifterna återigen kraftigt under senare delen l980-talet. Arbetsmarknaden av karaktäriserades under denna period också av en hög sjukfrånvaro. Samtidigt bidrog den höga svenska inflationen till en omprövning av målinriktningen för den ekonomiska politiken. Från mitten av l980-talet blev inflationsbekämpningen mer eller mindre vägledande för den svenska stabiliseringspolitiken. Den ändrade inriktningen av politiken bör ses i ljuset av att inflationstakten i Sverige under stora delar av detta årtionde var högre än i de flesta OECD-länder. I diagram 2.l.c nedan illustreras den svenska arbetslöshets- och inflationsutvecklingen under l980-talet.

78 Orsaker till arbetslöshet

Diagram 2.l.c Inflation och arbetslöshet 1979 1991. -

11 l 10 ll 9 f l a I q 7 i s o 5 4 3 2 1 i

o i 2 3 4 5 u 7 a 9 z Arbetslöshet

Inflationen var i genomsnitt något lägre under 1980-talet än under 1970-

talet samtidigt som det blev allt svårare att hålla den öppna nere

arbetslösheten. Diagrammet illustrerar tydligt de loopar den

som nya

teorin om inflation och arbetslöshet förutsåg. Stigande inflation efter

ger en viss tidsförskjutning upphov till ökad arbetslöshet reducerar som inflationen och sedermera arbetslösheten. Det blev under 1980-talet tydligt att inte heller i Sverige kunde arbetslösheten hållas på låg nivå en genom att acceptera en hög inflation. I början av 1990-talet steg arbetslösheten dramatiskt. Den utlösande orsaken det kraftiga eñerfrågebortfall ägde 1990-19923 var som rum Samtidigt sjönk inflationen markant vilket visas nedanstående av diagram.

4 Jämför LU95.

Orsaker till arbetslöshet 79

Diagram 2.1.d Inflation och arbetslöshet 1989 1995. -

12 n k 10 .\ I d

7 o x

l n a I t 7 a 5 % I

z°"l,/ NJ

3 q

2 i ° . v . . . . . . 0 1 2 1 4 5 6 7 I 9 Arbuulörbøt

För det första försvagades den internationella konjunkturen och i

kombination med det relativt höga svenska kostnadsläget medförde det

minskad export av svenska varor och tjänster. För det andra kom den inhemska efterfrågan att utvecklas ogynnsamt från ett överhettat läge

-

tämligen snabbt övergick till en situation med kraftig åtstranming.

som Denna omsvängning den inhemska efterfrågan har flera orsaker. av Avregleringen av kreditmarknaden i mitten av 1980-talet innebar i praktiken kraftig monetär expansion som i samverkan med förmånliga en avdragsregler i inkomstbeskattningen drev upp fastighetsprisema. Utvecklingen av fastighetsprisema drevs av förväntningar om fortsatta prisökningar som inte hade någon grund i fundamentala ekonomiska

faktorer. Detta kan tolkas som att det skapades en "prisbubbla".5

Samtidigt medförde den höga inflationen, särskilt under senare hälften av

1980-talet, negativa realräntor efter skatt vilket stimulerade till

låneñnansierad konsumtion. Därtill påverkade förmögenhetsökningen

sarmolikt konsumtionen och bidrog till överhettningen i ekonomin. I början 1990-talet bröts den överhettade konjunkturen.

av Utvecklingen av fastighetsprisema var inte långsiktigt hållbara och när

5 En "prisbubbla" marknad kan också beskrivas att sådan en som en uppstår förväntningarna om framtida prisstegringar avviker från om grundläggande ekonomiska förhållanden och om det finns en övertro på den egna förmågan att ur marknaden i tid. Jämför LU95.

80 Orsaker till arbetslöshet

prisbubblan så småningom sprack blev resultatet en dramatisk

nedgång av fastighetspriser och förmögenhetsvärden. Detta medförde av

att konsumtionseñerfrågan kraftigt drogs ned samtidigt som sparandet ökade. En bidragande orsak till den kraftiga omsvängningen hushål-

av lens sparande skatterefonnen 1990-1991. Även underñnansievar om

ringen av reformen innebar att den också hade expansiva eñerfråge-

effekter är huvudslutsatsen i utvärdering skatterefonnen att nettoen av

effekten var kontraktiv. Framför allt kom tidsförlåggningen skattere-

av fonnen att närmast få destabiliserande konsekvenser att den genom

förstärkte en redan nedåtgående konjunktur.°

Prioriteringen av prisstabiliseringsmålet och riksbankens försvar

av

den fasta växelkursen om vilket det rådde politisk enighet sedan i slutet

av 1980-talet ledde till högre nominella räntor. I kombination med en -

snabb nedväxling av inflationstakten under 1991-1992 kom härigenom realråntoma att kraftigt drivas Detta bidrog till ñnans- och fastig-

upp.

hetskrisen genom att räntehöjningen negativt påverkade hushållens och företagens förmögenhet. De fallande fönnögenhetsvärdena förstärkte

hushållens incitament att öka det finansiella sparandet och att minska sin

konsumtionsefterfrågan. Efterfrågenedgângen och de ökade realräntoma

medförde dessutom att investeringarna föll kraftigt. Till detta bör fogas att som ett led i försvaret den fasta växelav

kursen vidtog regeringen under period ett "krispaket"

samma som

innebar neddragningar av de samlade offentliga utgifterna för att på detta sätt nå trovärdighet prisstabiliseringspolitiken. Dessutom har

om krav lagts på kommunerna att klara av Ökade serviceåtaganden inom ramen för givna resurser. Detta har i praktiken inneburit stora personalbesparingar av den kommunala verksamheten vilket under vikande en konjunktur har förstärkt nedgången på arbetsmarknaden.

Sedan mitten 1980-talet har det alltså genomförts rad reformer

av en som i olika avseenden förändrat förutsättningarna för ekonomins fiinktionssätt. Gemensamt för dessa refonner är att de stabiliseringsur

politisk synvinkel sattes vid fel tidpunkter. Dessutom har ekonomisk-

politiskt åtstramande åtgärder genomförts vid ingången till vikande en konjunktur. Sammantaget har detta fått destabiliserande konsekvenser på ekonomin. Lärdomen är att refonner genomgripande ändrar förutsom sättningarna för ekonomins funktionssätt bör "fasas in" under längre

tidsperioder snarare än att snabbt genomdrivas under ett eller par år. Åtminstone bör de genomföras vid konjunktunnässigt rätta tidpunkter. I

annat fall riskerar man att få betydande anpassningskostnader det av slag som drabbade arbetsmarknaden under 1990-talet.

65e SOU 1995:104 Skattereforrnen 1990-1991, En utvärdering.

Orsaker till arbetslöshet 81

En orsak till att efterfrågebortfallet inte uppvägdes av traditionell eñerfrågestimulerande politik sammanhänger med den ändrade målinriktningen den ekonomiska politiken. Från mitten av 1980-talet har av inflationsbekämpningen varit mer eller mindre vägledande för den svenska stabiliseringspolitiken. I syfte att hålla nere den drastiska ökningen av den öppna arbetslösheten expanderades omfattningen av arbetsmarknadspolitiken långt över de volymer som den tidigare hade haft. En fråga som har varit och är föremål för mycket forskning och debatt är i vilken utsträckning statsmakterna kan påverka inflation och arbetslöshet med hjälp av ñnans- och penningpolitik. I denna diskussion

är den långsiktiga "jämviktsarbetslösheten den strukmrellt betingade

arbetslösheten ett centralt begrepp. Medan den konjunkturbetingade arbetslösheten är temporär speglar jämviktsarbetslösheten arbetsmarknadens egenskaper på lång sikt. I grunden beror jämviktsalbetslösheten på brister i arbetsmarknadens funktionssätt, dvs. antingen på bristande anpassning mellan existerande jobb och de söker jobben eller att som lönerna inte är så flexibla att de utjämnar skillnader mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. En väl fungerande arbetsmarknad utmärks av att lönebildningen har lätt att anpassas till ändrade ekonomiska villkor och att arbetslösa individer lätt matchas med lediga jobb så att av arbetslöshets- och vakanstider blir korta. Hur arbetsmarknaden kommer att utvecklas de närmaste åren beror i stor utsträckning på vilken karaktär den rådande arbetslösheten har. Om arbetslösheten inte faller väsentligt inom de närmaste åren finns stora risker för europeisk utveckling med långtidsarbetslöshet och en betydande utslagning som följd. I så fall får detta allvarliga konsekvenför stabiliseringspolitiken eftersom inflationen även kan komma att ser stiga vid relativt höga arbetslöshetsnivåer. Mot bakgmnd av att mycket tyder på att arbetslösheten till stor del är stnikturell art samt att av jämviktsarbetslösheten förefaller ha ökat sedan 1950-talet, finns det anledning att nämnare diskutera vilka faktorer som bestämmer jämviktsarbetslösheten. Detta görs i nästa avsnitt. I avsnittet görs dock ingen avvägning mellan de olika faktoremas betydelse för jämviktsarbetslöshetens nivå.

82 Orsaker till arbetslöshet

2.3 orsaker till

Några

jämviktsarbetslösheten7

Det finns flera orsaker till uppkomsten jämviktsarbetslöshet, bl.a. av

stelheter i pris- och löneanpassningen, otillräcklig flexibilitet i löne-

strukturen samt bristande matchningseffektivitet mellan utbud och

efterfrågan arbetskraft. I det följande görs en kortfattad genomgång av olika orsaker till jämviktsarbetslöshet med utgångspunkt från dessa förklaringsgrunder.

2.3.1 Stelheter i

prisbildningen

En första orsak till jämviktsarbetslöshet är bristande konkurrenstryck på varu- och tjänstemarknadema. Om företagen har möjlighet till monopolprissättning ger detta per definition stort utrymme för

en

självständig prissättning vilket höjer prisnivån jämfört med företagen

om

är utsatta för konkurrens. Det betyder bl.a. att arbetskraftseñerfrågan blir mer okänslig för löneökningar. I löneförhandlingar minskar härigenom incitamenten till återhållsamhet i lönekraven vilket riskerar att

driva upp arbetslösheten. I Ekonomikommissionens rapport SOU

1993:16 lämnas redovisning över konkurrensprofiler i olika

en

branscher. Kommissionens slutsats att regleringar och andra

var

konkurrensbegränsningar måste minskas för att kunna öka effektiviteten

i den svenska ekonomin. Vid ökad effektivitet kan högre löner betalas utan att företagen behöver höja priserna. En annan tänkbar orsak till att hög nivå på arbetslösheten blir en bestående är höga skatter inkomstskatter, konsumtionsskatter och -

arbetsgivaravgifter som påverkar företagens reala lönekostnad. Hur

skatter påverkar arbetslösheten beror företagens möjligheter att av

övervältra de kostnadsökningar följer skatterna på löntagarnas

som av reala konsumtionslöner, dvs. den lön speglar löntagarnas köpkrafi. som

Dessa möjligheter måste i sin tur med avseende på

nyanseras

tidsperspektivet. På kort sikt är det sarmolikt att skattehöjningar i form av högre arbetsgivaravgifter leder till minskad sysselsättning och ökad arbetslöshet. Orsaken är att höjda arbetsgivaravgifter inte omedelbart kan övervältras på löntagarna varför lönekostnadema ökar. På lång sikt är det däremot möjligt att ökade arbetsgivaravgifter och andra skatter får

bäras av löntagarna via lägre reallöner. Det betyder att företagens reala lönekostnader inte påverkas och därmed heller inte arbetslösheten. Det

7 Detta avsnitt bygger i stor utsträckning Holmlunds studier vilka återfinns i betänkandets expertbilaga.

Orsaker till arbetslöshet 83

bör dock understrykas att resultaten från empiriska studier inte är entydiga vad gäller skattemas långsiktiga effekt på arbetslösheten.

2.3.2 inverkan arbetslösheten

Lönebildningens på

Skillnader i institutionella förhållanden på arbetsmarknaden brukar anföras för att förklara jämviktsarbetslösheten. En sådan faktor år

graden centralisering i löneförhandlingssystemet. Det finns argument av för att centraliserade löneförhandlingsystem leder till större återhållsamhet i lönebildningen och därmed till lägre arbetslöshet. Denna

argumentering bygger på att enskild löntagare vid

en grupp av

decentraliserade förhandlingar inte kommer att ta hänsyn till de negativa effekter kan uppkomma för andra Det finns å andra sidan

som grupper.

också argument för att strikt decentraliserade löneförhandlingar leder till större löneåterhållsamhets

Ovanstående iakttagelser indikerar att fackföreningarna under vissa villkor inom för ett centraliserat löneförhandlingssystem har I ramen l incitament till återhållsamhet i lönekraven och under andra omständigheter gäller detta också strikt decentraliserade förhandlingar.

D

Detta kan motivera ett puckelfonnigt samband mellan fackliga löne-

krav och graden centraliserade löneförhandlingar. Löneförhandlingsav system är fullständigt centraliserade eller fullständigt decentrasom liserade till företagsnivå har starkare incitament att hålla tillbaka löneök-

l

ningar och har dänned lägre jämviktsarbetslöshet än i de system där

- löneförhandlingar sker på branschnivå det slag har nu.9 Jämförande av länderstudier speglar förhållandena under senare delen av 1980- - som talet och början 1990-talet och där det svenska systemet brukar av klassificeras centraliserat stöd för hypotesen att arbetslösheten som - ger

är lägre i länder med centraliserade löneförhandlingssystem. De

empiriska resultaten ger också visst stöd för ett puckelfonnsamban

mellan centraliseringsgrad och arbetslöshet." Utfommingen arbetslöshetsersåttningen är annan institutionellt av en

bestämd faktor kan betydelse för jämviktsarbetslösheten.

som vara av

Det finns teoretiska argument som visar att högre ersättningsnivåer har löneuppdrivande effekter. Om ersättningsnivån ökar kan det minska

välfardsförlusten att bli arbetslös och därigenom minskas incitaav menten för fackföreningama att visa återhållsamhet i lönekraven.

Se Holmlunds studie i expenbilagan för referenser.

9 Se Calmfors Damn 1988. ° Se Layard mn 1991 och Zetterberg 1993. Jämför Zetterberg 1993.

84 Orsaker till arbetslöshet

Empiriska studier ger visst stöd för att högre ersättningsnivåer har löneuppdrivande effekter. En annan förklaringsgrund till att reallönema blir så höga att arbetslösheten blir bestående utgår från att arbetsmarknaden är uppdelad

mellan anställda "insiders" och arbetslösa "øutsiders". "Insiders" har

ett sådant inflytande på lönebildningen allmänt för höga

som ger reallöner och som försvårar för arbetslösa "outsiders" att få arbete. En

förbättrad konjunktur föranleder t.ex. insiders att ta ut högre löner i

en

sådan utsträckning att det begränsar möjligheterna till nyanstållningar. Resultaten från de empiriska studierna för denna hypotes är dock

motstridiga.

2.3.3 Lönestrukturens

betydelse

Jämviktsarbetslöshet förklaras inte bara trögheter i anpassningen

av av reallönenivån utan kan också förklaras att lönestrukturen inte är av

tillräckligt flexibel. En arbetsmarknad som kännetecknas fullständigt

av flexibla löner kommer att alltid i eller mindre balans att vara mer genom

lönerna anpassar varje förändring i utbudet och efterfrågan på

arbetskraft tills dess en ny jämvikt etablerats. På sådan idealiserad en

arbetsmarknad är lönestmkturen således fullständigt flexibel. Verklighetens arbetsmarknad awiker naturligtvis från sådan

en "idealiserad" arbetsmarknad. "Arbetsmarknaden" kan ett ses som

sammanfattande begrepp för olika delarbetsmarknader sinsemellan

som är mycket olika. På vissa av delarbetsmarknadema råder eller mer

mindre balans mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Andra

delmarknader kännetecknas i stället kroniska överskott på arbetskraft av

antalet arbetslösa är större än antalet lediga jobb medan andra

- -

delarbetsmarknader uppvisar kronisk brist på arbetskraft antalet

vakanser är större än antalet arbetslösa. På den typen senare av

delmarknad leder arbetskraftsbristen till löneökningar samtidigt

som

lönerna på delmarknadema med arbetskraftsöverskott är trögrörliga nedåt. Denna asymmetri mellan löneökningar och "nödvändiga" lönesänkningar är grunden till svårigheterna att med generellt

en

eñerfrågestimulerande politik minska arbetslösheten. En sådan politik skulle visserligen minska arbetslösheten på vissa delarbetsmarknader men skulle samtidigt medföra höga löneökningar på andra. På grund

av

de institutionella förhållanden karaktäriserar lönebildningen skulle

som detta via "smittoeffekter" riskera att driva löneinflationen i hela upp

2 Se vidare Holrnlunds bilaga uu detta betänkande.

Orsaker till arbetslöshet 85

ekonomin. I vilken utsträckning lönebildningen får sådana konsekvenser beror dock som ovan konstaterats av förhandlingssystemets utformning. Den uppenbara slutsatsen av diskussionen ovan är att obalanserna mellan delmarlcnadema borde minska vid flexibla relativlöner. Vilka mer

faktorer bidrar då till trögrörliga relativlöner Eftersom lönebildningen i är institutionaliserad genom förhandlingar mellan arbetsgivare och fackföreningar finns naturligtvis en stor del av förklaringarna till trögrörligheten i förhandlingssystemets utformning och i parternas

lönepolitiska mål. Vidare finns ett sannolikt samband mellan den

fackliga löneutjämningspolitiken och förhandlingssystemets utfonnning. Det finns även stöd för att mer centraliserade förhandlingssystem också

innebär mindre flexibel lönestruktur. Även samordnade en om

förhandlingar fömiår dämpa de relativa löneanspråken mellan olika

innebär detta samtidigt risker för stel lönestruktur. De

i grupper en mer positiva sysselsättningseffekter som följer av en lägre Iönenivå bör då vägas mot de negativa sysselsättningseffekter följer av en mindre

som flexibel lönestruktur. Slutsatsen är att obalanser mellan delarbetsmarknader med arbetslöshet respektive arbetskrañsbrist är en viktig orsak till jämviktsarbetslöshet. En bidragande faktor till att dessa obalanser består är att lönestrukturen inte är tillräckligt flexibel.

2.3.4 Bristande matchningseffektivitet

En ytterligare förklaring till jämviktsarbetslöshet är att det finns "friktioner" i sök- och matchningsprocessen på arbetsmarknaden som

gör att arbetssökande inte omedelbart kan matchas med de lediga platser som finns tillgängliga. Om arbetslösheten ökar samtidigt som

vakanstalen minskar kan det tolkas som att arbetskrafisefterfrågan minskar. Om däremot både arbetslöshetstal och vakanstal ökar indikerar

detta en försämrad matchningseffektivitet. Detta sker t.ex. då

arbetslöshetstidema ökar vid ett givet arbetsmarknadsläge.

En diskussion om vilka förutsättningar individer har för att lämna arbetslösheten brukar utgå från teorin hur arbetslöshetstider beror på

om

individens sökbeteende. I princip bestäms den förväntade arbetslöshetstidens längd av arbetsmarknadsläget och av hur individen söker jobb.

Sökbeteendet analyseras i tenner av den intensitet individen söker arbete och vilka lönekrav reservationslön som individen har för att acceptera

3 Försämringar i matchningsetfektiviteten förskjuter Beveridgekurvan utåt medan förändringar i arbetskrañseñerfrågan innebär rörelser utmed kurvan.

86 Orsaker till arbetslöshet

ett erbjudande om jobb. En hög reservationslön minskar sannolikheten

för att finna och acceptera ett arbete och vice versa.

När antalet vakanser är litet minskar detta självfallet den arbetssökandes möjligheter att ñnna ett arbete medan möjligheterna ökar

när antalet vakanser är stort. Det är rimligt att tro att individens tid i

arbetslöshet också kan påverka arbetsgivarens uppfattning den

om

arbetssökande vid rekryteringstillfallet. Litteraturen pekar här framför allt på två hypoteser. Den ena betonar skillnader i konkurrenskraftiga egenskaper bland de arbetslösa. Olika egenskaper som ålder, kön, utbildning, handikapp etc. kan påverka anställningsmöjligheterna och därmed den arbetssökandes möjligheter att lämna arbetslösheten. Om arbetsgivare vid nyanställningar systematiskt väljer eller "sorterar" bort arbetssökande med vissa egenskaper kommer arbetslöshetstidema att vara längre för individer med sådana egenskaper.

Sådana sorteringsprocesser är dock förenade med kostnader för arbetsgivaren. En alternativ hypotes betonar i stället att det är rationellt

för arbetsgivaren att använda den arbetssökandes tid i arbetslöshet

som

urvalskriterium för den sökandens produktivitet. Oberoende vilken

av faktisk produktivitet som den arbetssökande har innebär då lång tid i

arbetslöshet minskade anställningsmöjligheter. I detta fall förklaras långtidsarbetslöshet inte utifrån skillnader i de arbetslösas individuella

karaktäristika utan utifrån att det finns ett negativt varaktighetsberoende, dvs. bland arbetssökande med lika karaktäristika blir de arbetssökande

med de längsta arbetslöshetsperiodema sist anställda. Arbetslöshets-

tider bestäms alltså av individuella val och tillgången på lediga arbeten

samt av arbetsgivamas attityder till de arbetssökande.

Av ovanstående följer också att faktorer påverkar individens

som

reservationslön, t.ex. arbetslöshetsersättning, kommer att påverka

arbetssökandet. Ju mindre skillnaden är mellan reservationslönen och

arbetslöshetsersättningen eller ersättningen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, desto mindre lönsamt är det för individen att söka arbete. En

huvudslutsats från den sökteoretiska litteraturen år att högre arbets-

löshetsersättning ger de arbetslösa incitament att höja sina reservations-

löner och att minska sökintensiteten eftersom kostnadema i form av

välfardsförlusten arbetslöshet minskar. Följden detta blir längre

av av

arbetslöshetsperioder. När det gäller ersättningsperiodens längd har detta teoretiskt likartade effekter på arbetssökandet höjning

som en av er-

" Om individens lönekrav stiger med arbetslöshetstidens längd finns ett positivt varaktighetsberoende i lönen och omvänt ett negativt varaktighetsberoende om lönekravet faller. s Empiriskt är det dock mycket svårt att avgöra vad som är att hänföra som varaktighetsberoende och vad som år sortering eller icke-observerbar heterogenitet.

Orsaker till arbetslöshet 87

sättningsnivån: reservationslönen faller när tiden för ersättningsperioden

närmar sig sitt slut, dvs. sannolikheten att lämna arbetslöshet ökar när den arbetslöse nämiar sig utförsäkiingstidpunkten. Det finns också visst stöd i den empiriska litteraturen för att sannolikheten att övergå till

reguljär sysselsättning ökar när den arbetslöse närmar sig

utförsäkringstidpunkten. 16

Det finns också förklaringar som betonar att långvariga arbetslöshetsperioder minskar motivationen att söka arbete och därmed passi-

viserar de arbetssökande. En hypotes i den moderna arbetsmarknads-

i ekonomiska litteraturen är att vistelse i arbetslöshet i sig har negativa effekter för individens välfärd och att de negativa effekterna kan öka i längre tid individen är arbetslös. Vid långvarig arbetslöshet förlorar

I

individen möjligheten till den kunskapsinläming på arbetsplatsen som denne skulle få vid anställning och därigenom möjligheten till en

en

uppbyggnad arbetslivserfarenhet. Vidare torde arbetskapaciteten och

av arbetslivsvanan minska under långa perioder av arbetslöshet. Så småningom minskar självförtroendet och individens motivation att söka arbete blir allt mindre. Konsekvensen av detta blir att det effektiva arbetsutbudet faller. Detta minskar konkurrensen jobben och dänned om

den lönenedpressande effekten arbetslöshet. De arbetslösa passar helt

av enkelt sämre ihop med de lediga jobben.

Bristande matchningseffektivitet kan således bero på stnikturella

förändringar t.ex. att överensstämmelsen mellan de arbetslösas kvalifikationer och de lediga jobbens kvaliñkationskrav successivt blir -

sämre över tiden vilket innebär färre matchningsmöjligheter mellan lediga platser och arbetslösa. Dessutom kan försämrad matchnings-

effektivitet bero på faktorer som t.ex. hög arbetslöshetsersättning som utfaller under lång tid och därför minskar sökintensiteten och höjer reservationslönen för de arbetssökande. En alternativ tolkning till den höga arbetslösheten i Västeuropa är att det i stället finns sådana trögheter på arbetsmarknaden som gör att anpassningen mot balans går mycket långsamt. Det finns olika orsaker till sådana trögheter. En möjlighet är att arbetsmarknadsregleringar -

anställningsskydd, uppsägningstidemas längd, avgångsvederlagens storlek, möjligheterna till tidsbegränsade anställningar etc. påverkar

-

arbetslöshetens anpassning mot jämvikt. Den allmänna slutsats som dras i litteraturen är dock att regleringamas effekter jämvikts-

Se Edin Holmlund 1994 för referenser. I jämförande länderstudier som

försöker förklara länderskillnader i arbetslöshet visar sig också utfonnningen

av arbetslöshetsförsäkringen vara en viktig förklaringsfaktor se Layard m.f1.

1991, Zetterberg 1993. Arbetslösheten är lägre i länder med kortare ersättningsperioder i arbetslöshetsförsäkringen.

88 Orsaker till arbetslöshet arbetslösheten är osäkra medan regleringama har dämpande effekt på en variationema i sysselsättning och arbetslöshet.

Se Holmlunds bilaga till Arbetsmarknadspolitiska kommitten.

Förutsättningar för ökad sysselsättning... 89

ökad

3 Förutsättningar for sysselsättning. Arbetsmarknadspolitikens roll

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag:

ett nödvändigt villkor för en framgångsrik tillväxtstrategi är en god a konkurrenskraft i det svenska näringslivet och en stärkt förmåga till

omvandling och förnyelse tillgången på kompetent arbetskraft på alla nivåer i företagen utgör ett o nödvändigt villkor för ekonomisk tillväxt en viktig förutsättning för möjligheterna att skapa nya jobb är en o reformering av lönebildningen och arbetsrättens utfonnning realistisk strategi för att öka sysselsättningen och minska o en arbetslösheten måste bygga på: god ekonomisk tillväxt ökad kompetens välfungerande arbetsmarknad förutsättningar måste skapas för att så många reguljära jobb som o möjligt i små och medelstora företag konstruktiva lösningar måste till för att tillgodose otillfredsställda o servicebehov målen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken skall vara att: o hålla nere vakanstidema motverka långa tider utan reguljärt arbete minska Iångtidsarbetslösheten aktiva insatser skall prioriteras framför kontantstöd eller långtidsarbets- 0 löshet

3.1 Utvecklingen på arbetsmarknaden

Som framgår kapitel l arbetsmarlmadsläget var vid ingången till

av var

1990-talet i vissa avseenden mycket gynnsamt med höga arbetskrañstal och låg arbetslöshet. Samtidigt karakteriserades arbetsmarknaden av

en

kraftig överhettning med oroande signaler hög frånvaro, hög

en som

inflation, höga löneökningar, låg ekonomisk tillväxt. Inga

reallöneökningar hade ägt rum sedan mitten av 1970-talet.

90 Förutsättningar för ökad sysselsättning...

Från hösten 1990 försämrades arbetsmarknadsläget drastiskt. Nedgången blev längre och kraftigare än någon gång efter andra världskriget. sysselsättningen sjönk på några år med 550 000 Den ca personer. öppna arbetslösheten steg till rekordnivåer och samtidigt ökade också andra fonner av mer dold arbetslöshet starkt. Arbetsmarknadspolitiken ställdes inför orimligt stora och svåra uppgifter den inte varit som avsedd att lösa. En vändning i ekonomin kom under 1993, främst tack kronans vare depreciering hösten 1992. De utlandsberoende sektorerna började gå bättre och BNP bruttonationalprodukten ökade 1994 efter tre års nedgång. De försämrade offentliga finanserna tvingade däremot fram åtstrarnningar som minskade efterfrågan. Uppgången i ekonomin fick ett begränsat genomslag på arbetsmarknaden. sysselsättningen började öka något från senare delen av 1994 och under 1995 men antalet sysselsatta ligger ännu nära halv miljon under en 1990 års nivå. Arbetslösheten har minskat något kvarstår på men en mycket hög nivå. Vändningen är dock tydlig inom industrin där sysselsättningen i december 1995 60 000 högre än två år var ca personer

tidigare men långt under nivån före krisen. Ökningen i antalet arbetade

timmar var ännu större och produktionen översteg den tidigare toppnivån 1989. Det finns nu tecken på avmattning i konjunkturen. Förbättringen en av arbetsmarknadsläget går långsamt och kan ha upphört antalet anmälda varsel har ökat kraftigt under vintern. Någon återgång till ett tidigare gott arbetsmarknadsläge kan inte skönjas. Det kan enligt Konjunkturinstitutets bedömning inte heller förväntas någon eñerfrågeökning från en utländsk konjunkturuppgång eller från inhemsk finanspolitisk en stimulans. Förbättrade offentliga finanser kan möjligen leda till sänkta räntor som stimulerar ekonomin och arbetsmarlmaden. Bedömningen av de närmaste årens arbetsmarknad måste vara att inga externt genererade förändringar kan väsentligt förbättra arbetsmarknadsläget. Det blir därmed allt viktigare att skapa väl fimgerande en arbetsmarknad. Det går inte att lita på att det av sig självt kommer en ökad tillväxt löser problemen på arbetsmarknaden. Sambandet är som till en del det motsatta. En arbetsmarknad som genererar fler sysselsatta förbättrar statsñnansema, sänker räntorna och stimulerar ekonomin.

Risken for fortsatt hög arbetslöshet övergår till långtidsarbets-

som löshet är överhängande. En sådan utveckling skulle innebära att möjligheterna till balans i statens finanser starkt begränsas. De direkta kostnaderna för arbetslösheten arbetslöshetsförsäkringen, arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder, AMS förvaltningsanslag, Samhall uppgår till 90

miljarder kronor per år och utgör också tillsammans med ränteutgiñema en väsentlig förklaring till underskottet i statsbudgeten. Härtill kommer

Förutsättningar för ökad sysselsättning... 91

en rad följdverkningar som dämpad konsumtion, mindre skatteintäkter, ökade sociala kostnader för kommunerna m.m.

Konsekvenserna för samhällsekonomin fortsatt hög arbetslöshet är

av

väl kända. En annan aspekt på situationen med hög arbetslöshet är de

ekonomiska och sociala följderna för de människor drabbas eller som hotas av arbetslöshet. Både människor har arbete och de är som som arbetslösa värderar yrkesarbetet högt. De har arbete tenderar att som värdera arbetet något högre skillnaderna jämfört arbetslösa

men med är

mycket små. Det visar studien Drivkrafter för arbete attityder och

-

värderingar i arbetskraften Gunn Johansson 1996. Studien ingår i sin

helhet i betänkandets expertbilaga. För den enskilde har arbetslösheten såväl ekonomiska sociala som och hälsomässiga konsekvenser. Kommittén har på andra håll i betänkandet tagit upp ekonomiska och sociala konsekvenser. När det

gäller de hälsomässiga konsekvenserna konstaterar rapporten Arbetslöshet som folkhälsoproblem Folkhälsogruppen 17, 1992 att arbetslös-

nr

heten har klara effekter på hälsan. Risken för alkoholmissbruk stiger

bland ungdomarna. Rökning och narkotikamissbmk ökar bland ung-

domar blir arbetslösa. Risken för sämre psykisk hälsa ökar i alla

som

åldersgrupper. Olika stressrelaterade sjukdomar blir vanligare vid

arbetslöshet.

Det föreligger sålunda mycket starka skäl för att kampen mot

ge arbetslösheten högsta prioritet. Det är största vikt att alla aktörer av framöver handlar utifrån den målsättningen att skapa gemensamma en

väl fungerande arbetsmarknad i Sverige med hög sysselsättning och låg

arbetslöshet. Den svenska arbetsmarknaden och dess omvärld har förändrats. Det

är uppenbart att gamla lösningar inte ger svaret på dagens arbetsmarknadsproblem. Betingelser måste skapas för att göra växtkraften bland små och medelstora företag stark och för att så många reguljära jobb

som möjligt skall kunna genereras.

3.2 for ökad

Förutsättningar sysselsättning

För att skapa en långvarigt hög sysselsättning och låg arbetslöshet krävs en ekonomisk politisk strategi som stimulerar den ekonomiska tillväxten. Ett första nödvändigt villkor för framgångsrik tillväxtstrategi är

en en

god konkurrenskraft i det svenska näringslivet och stärkt fönnåga till

en

omvandling och förnyelse Exporten av varor och tjänster måste växa,

Analyser av den svenska ekonomins tillväxtfömtsättrtingar finns presenterade i bl.a.: Produktivitetsdelegationens betänkande: Drivkrafter för produktivitet och välstånd, SOU 1991:82; Ekonomikommissionens, förslag:

92 Förutsättningar för ökad sysselsättning...

vilket skapar positiva spiraler i ekonomin. Den svenska räntan relativt omvärlden sjunker vilket stimulerar näringslivets investeringar och den privata konsumtionen. En sänkt ränta medför även att inflationstakten dämpas och budgetunderskott reduceras. Ökad export och att statens privat konsumtion leder till ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet vilket ytterligare förbättrar statens budgetsaldo och verkar nedpressande på räntenivån. Framgång på världsmarknaden och i Sverige för det svenska näringslivet beror på förmågan att producera och sälja varorna och tjänsterna till konkurrenskraftiga priser och kvaliteter. För att utveckla nya produkter och produktionsteknologier krävs kvalificerad kompetens. På lång sikt är det kompetensen som driver utvecklingen framåt. Ekonomisk-historisk forskning kring tillväxt har visat att tillgången till råvaror och naturtillgångar inte är avgörande för möjligheterna till ekonomisk utveckling Japan är ett exempel. Kunskaper och teknik är långt viktigare utvecklingsfaktorer. Även den s.k. tillväxtteorin nya pekar på teknologins och kunskapens betydelsefulla roll för ländernas ekonomiska utveckling. Tillgången på kompetent arbetskraft på alla nivåer i företagen utgör ett nödvändigt villkor för ekonomisk tillväxt. På kort sikt torde dock varken tillväxt, sysselsättning eller löner påverkas i mätbar omfattning av låg kunskapstillväxt i näringslivet, men det räcker med att innovationer och produktutveckling stagnerar aning för att det en på lite längre sikt skall märkas i försämrad reallöneutveckling och sysselsättning. En exportledd tillväxtstrategi måste sålunda stimulera kunskaps- och innovationsutvecklingen. Enligt de scenarioberälmingar som Långtidsutredningen, NUTEK och SCB utfört över bl.a. sysselsättningsutvecklingen och kompetensbehovet till år 2010, och redovisades i kapitel framgår att ett nödvändigt som villkor för att uppnå stabil BNP-tillväxt ett procent per år och en par påtaglig reducering av den totala arbetslösheten är en kraftig ökning en

av arbetskraftens kompetensnivåz Såväl de reguljära utbildningarnas

volym, inriktning och kvalitet kompetensutvecklingen i arbetslivet som måste till den kommande efterfrågan på kompetens för att anpassas undvika tillväxtbegränsande kompetensbrist och som ett resultat - onödigt hög arbetslöshet. Kommittén kommer längre fram i detta betänkande att lägga fram en rad förslag om detta. En långsiktig strategi för ekonomisk tillväxt ställer vidare krav på forskningen vid universitet

Nya villkor för ekonomi och politik, SOU 1993:16; Långtidsutredningen 1995, SOU 1995:4; NUTEK: Näringslivets tillväxtfömtsättningar till 2010, Bilaga 6 till LU94; OECD Economic Surveys, Sweden 1995. 2 Långtidsutredningen 1995, SOU 1995:4; NUTEK: ingår i expertbilagan till detta betänkande; SCB: Trender och prognoser 94.

Förutsättningar för ökad sysselsättning... 93

och högskolor liksom forskningen och utvecklingsarbetet i företagen. Den låga utbildningsnivån i svenska industriföretag år här anmärkningsvärd. Det är emellertid lika viktigt att incitament skapas, främst via lönebildningen, som premierar individerna till ökad kompetens och verksamhetsförbättringar. En produktivitetsbefrämjande lönebildning begränsar dessutom riskerna för inflation. Arbetskosmademas utveckling beror emellertid både på lönebildningen och på utvecklingen avtalade och av lagstadgade arbetsgivaravgifter. Krav på återhållsamhet i dessa avseenden riktar ansvaret på såväl arbetsmarknadens parter som statsmakterna. Enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning ställs stora krav på arbetsmarknadens parter att refonnera lönebildningen. Lönebildningen i Sverige bör ske på ett sådant den kan sätt att ge

en internationellt konkurrensmässig lönekostnadsutveckling vid låg

arbetslöshet. Detta är enligt kommitténs uppfattning viktig förutsätten ning för möjligheterna att kunna skapa jobb. nya I den omvandling som sker från ett traditionellt industrisamhälle till ett tjänstesamhälle blir produktionen alltmer kunskapsintensiv. Det gäller inom såväl varuproducerande som tjänsteproducerande sektorer. De varuproducerande sektoremas andel den totala produktionen av har minskat och den privata tjänstesektom uppvisar stark produktionstillväxt. Mindre än femtedel arbetskraften i Sverige i dag en av är verksam inom industrisektom. Samtidigt basindustrin inklusive svarar olika förädlingsled för än halva värdet landets mer av nettoexport. Industriproduktionen kommer även i framtiden att vikt för vara av stor ekonomins utveckling. Tjänstesektom har redan i dag stor betydelse för svensk ekonomi och dess vikt ökar. Det gäller såväl produktion sysselsättning. Allmänt som sett beror tjänstesektoms tillväxt på att efterfrågan på tjänster ökar när inkomsterna ökar. En beräkning redovisas i 1995 års som långtidsutredning pekar på att när BNP capita stiger med så ökar per en procent tjänstesektoms relativa andel sysselsättningen med 0,2 av ca procentenheter. Det finns också andra förklaringar till tjänstesektoms expansion. Sektoms relativa andel sysselsättningen beror också på produktiviav tetsskillnader mellan olika sektorer. I många de tjänsteproducerande av branscherna är det svårt att höja produktiviteten ökad kapitalgenom intensitet. Kvaliteten i tjänsten hänger i hög grad med hur samman mycket arbetstid som lägger på att producera tjänsten. man ner Sysselsättningen måste då öka i tjänstesektorema än i tillverkningsmer sektorerna för att medför lika stor produktionsökning. en Till en del kan tillväxten inom tjänstesektorema också förklaras med statistiska omklassificeringar verksamhet tidigare hänfördes till av som varuproducerande verksamhet. Företagens ökade specialisering och kon-

94 Förutsättningar för ökad sysselsättning...

centration på kämverksamheten har lett till att tjänster som tidigare utfördes inom företaget idag köps utifrån. En stor del av tjänstesektoms tillväxt under år kan förklaras med sådan s.k. avknoppning senare verksamheter tidigare skedde inom stora företag. Beroendet är av som alltså starkt mellan de stora exportföretagen och små och medelstora

företag. Studien Scenario för svenska industriarbeten Hamngren och Odlmoff, 1995 bristen på industriell förnyelse. Den bl.a. tar upp menar

i

att svenska företag i allmänhet misslyckats med att utnyttja ny teknologi i till innovationer skapar marknader. Ett förslag som framförs är j som nya etablerade storföretag måste befrämja de möjligheter till att utveckla att avknoppningsföretag oña finns latent genom att enskilda anställda som kan ta hand affärsidéer inte skulle utvecklas på grund av om som annars de företagens allt starkare specialisering. Det kan exempelvis vara stora fråga låta anställda arbeta kvar under viss tid på 1 om att personer affärsidé.

arbetsplatsen för att förbereda en företagsetablering kring en 1

Kommittén delar denna uppfattning. 1 Produktivitetsutvecklingen är avhängig företagens fönnåga att 5

utveckla nya produkter och produktionsteknologier. En rad faktorer E

påverkar denna förmåga. Det måste finnas gynnsamma drivkrafter för g

företagande, bl.a. tillgång till riskvilligt kapital. Det måste även ñmias goda möjligheter för nyetablerade företagare att få råd och stöd från tekniskt och ekonomiskt kunniga så att företagens överlevnadspersoner chans ökar. Ett annat förslag diskuteras i nämnda studie är att skapa som ovan bättre samarbetsklimat mellan näringslivet och forskningen vid universitet och högskolor. Högskolomas forskning bör systematiskt värderas även utifrån vad kan utvecklas utifrån kommersiellt som intressanta patent och inte enbart i fonn av vetenskapliga rapporter för publicering. Professionella patentingenjörer bör knytas till de tekniska

högskolorna. Den s.k. gröna sektorn är de snabbast växande sektorerna. Det en av handlar kretsloppsarbete, återvinning och återanvändning, energiomom ställning och miljöteknik. Här finns anledning att tydligare än hittills uppmärksamma de positiva samband finna mellan ökade miljökrav som och sysselsättning. Samhället kan t.ex. genom skatteväxling bidra till att stimulera tillkomsten marknader för miljöservice och miljöteknologi av vilket kan ge positiva sysselsättningseffekter. Tillväxt och kompetens måste som nödvändiga inslag i en strategi ses för ökad sysselsättning. Men detta år inte Dessutom behövs ändanog. målsenliga och stabila institutionella förhållanden genom att exempelvis rättsregler och transfereringssystem utformas ett sådant sätt att de främjar tillväxten. För företagens produktion har företagarklimatef

Förutsättningar för ökad sysselsättning... 95

stor betydelse. För sysselsättningen gäller det mer specifikt villkoren i form av kostnader löner, skatter m.m. och lagstiftningen kring anställningsskydd, arbetsmiljö m.m.. För arbetskraften gäller det också vilka anställningsvillkor som ges i form av löner och andra fönnåner och vilka ersättningsvillkor som gäller vid arbetslöshet, sjukfrånvaro etc. Arbetsorganisationen i företagen har stor betydelse för hur de anställdas kunnande och kompetens tas till vara vilket i sin tur påverkar såväl arbetsinsats som trivsel. Kommittén vill vidare peka på behovet av att förändringar rörande exempelvis skatter, arbetsrätt, stödsystem m.m. genomförs under så bred politisk enighet som möjligt för att säkerställa att förändringarna blir långsiktiga. Det bör också framhållas att för att en företagare skall vara beredd att satsa pengar och engagemang måste denne få rimlig avkastning på satsade resurser. Detta gäller inte minst för småföretagarna. Ett annat viktigt område är arbetsrätten. Den har som ett viktigt syfte att skydda de anställda. Ett stabilt regelsystem kring anställningsvillkoren är nödvändigt och i sig positivt. Såväl arbetsgivare anställda som har också vanligen behov av långsiktiga kontrakt. Samtidigt kan skyddet medföra att en anställning blir ett så kostnadskrâvande åtagande att antalet nyanställningar minskar väsentligt. En sådan effekt kan vara särskilt tydlig i en konjunkturuppgång. De arbetsrättsliga reglerna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetsrättskommissionen dir.1995:30 har till uppgift att söka hitta lösningar på de problem som arbetsmarknadens parter anser finns på arbetsrättens område. Syftet är att kommissionen under medverkan av parterna skall ñmia fonner för hur parterna själva i så stor utsträckning som möjligt genom kollektivavtal kan utfomia de arbetsrättsliga reglerna så, att de fungerar väl i praktiken och blir så enkla och effektiva som möjligt. Huvuddragen i den gällande svenska arbetsrättslagstiftningen tillkom för ett tjugotal år sedan. Då rådde andra förutsättningar än i dag på arbetsmarknaden. Enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning framstår det som angeläget att man inom ramen för Arbetsråttskommissionens arbete kommer fram till bärkraftiga lösningar som svarar upp mot behoven på dagens och framtidens arbetsmarknad. Här vilar ett stort ansvar på arbetsmarknadens parter. Kommer man inte fram till konstruktiva lösningar i den ovan nämnda kommissionen får regering och riksdag ta erforderliga initiativ.

Awägningen mellan arbete eller konsumtionsmöjligheter och fritid

har hittills varit den mest drivande faktorn i Sverige när det gäller att förkorta arbetstid. Denna awägning har följt produktivitetsutvecklingen och reallöneutvecklingen på så sätt att välfärdsförbättringar till viss del har tagits ut i fonn av mer fritid i stället för högre lön. Arbetstidsförkortning som ett medel att öka sysselsättningen och minska arbetslös-

96 Förutsättningar för ökad sysselsättning...

heten framträdde allt tydligare i den svenska debatten som följd av lågkonjunkturen under tidigt 1990-tal. Då steg arbetslösheten mycket kraftigt och diskussionen i Sverige inriktades på arbetstidsförkorming ett möjligt instrument för att öka sysselsättningen. Argumentet har som emellertid använts tidigare i flera europeiska länder, där man har hävdat att olika former av generell arbetstidsförkortning skall fungera som ett botemedel mot massarbetslöshet. Det råder dock stora meningskiljaktigheter om vilka eventuella sysselsättningseffekter arbetstidsförkortningen kan ge. Vissa menar som att arbetsdelning kan vara en stor del av lösningen på arbetslöshetsproblemet. Andra är kritiska till att det går att finna positiva effekter på sysselsättningen och vissa hävdar t.o.m. att det kan leda till en ökning av arbetslösheten. Även på teoretiska grunder är sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning inte entydiga. Det krävs ofta mycket stränga antaganden om ekonomins funktionssätt för att arbetsdelning skall påverka sysselsättningen positivt. De fåtal empiriska studier som har genomförts visar också att resultaten av genomförda arbetstidsförkortningar är skiftande. l Sverige behandlas frågan om arbetstidsförkortningar och sysselsätt-

ningseffekter för närvarande av 1995 års arbetstidskommittén dir

1995:6. En av utredningens uppgifter är att bedöma de långsiktiga konsekvenserna alternativa arbetstidsförkortningar och arbetstidsmönster av på produktion, produktivitet och sysselsättning. Den skall också kartlägga bl.a. utländska studier om arbetstidsfrågor och då framför allt sådana belyser sambandet mellan olika fonner av arbetstidsförkortsom ningar och sysselsättning. Som framgår av direktiven kommer arbetstidskommittén att behandla de frågor på arbetstidsområdet kan ha betydelse för sysselsättsom ningen, till exempel flexiblare arbetstider och övertidsreglering. Mot den bakgrunden avstår från att ytterligare penetrera denna frågeställning. Enligt vad erfarit kommer Arbetstidskommittén att lägga fram sina bedömningar vid ungefär samma tidpunkt som detta betänkande presenteras. Den framtida arbetsmarknaden kommer att kännetecknas av strukturförändringar och internationell konkurrens som medför stora krav på arbetskraftens kompetens, flexibilitet och anpassningsfönnåga. Många av de frågor som då är av betydelse ligger utanför arbetsmarknadspolitiken, även i dess vidare mening. Förutom de kommittéer som nämnts ovan behandlar för närvarande också en rad andra utredningar frågor som i hög grad påverkar förutsättningama för framtidens sysselsättningsutveckling. Hur arbetsmarknaden fungerar är emellertid av central betydelse för möjligheterna att minska arbetslösheten. Kommitténs bedömning är att

Förutsättningar för ökad sysselsättning... 97

varje realistisk strategi för att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten måste bygga på

0 god ekonomisk tillväxt för att öka efterfrågan på arbetskraft, 0 ökad kompetens för att behålla och möjligt öka flexibiliteten om och konkurrenskraften i en internationell ekonomi och 0 en väl fungerande arbetsmarknad som underlättar såväl omvandlingen av arbetsuppgifter till anställningar som företagens och individemas anpassning till nya krav.

Arbetsmarknaden kommer att utvecklas utifrån dessa villkor. Ansvaret ligger i hög grad på staten som anger vissa grundläggande villkor för företag och individer men också på företagen och individerna själva.

3.3 Sysselsättningsintensiv verksamhet

En central fråga i dagens samhällsdebatt är hur tillväxten kan bli mer sysselsättningsintensiv. Kommittén har i kapitel l konstaterat att trots den kraftiga tillväxten under 1994 och 1995 har sysselsättningsölcningen varit synnerligen måttlig. Särskilt markant kan detta svaga samband mellan produktivitetstillväxt och sysselsättningstillväxt i dag sägas vara inom industrin. Stora industriföretag kommer även i framtiden att svara for en viktig del av sysselsättningen i Sverige. Men det är i små- och medelstora företag som sysselsättningen väntas öka snabbast framöver. I kapitel 7 framgår att småföretagen sysselsätter två tredjedelar av arbetskraften i det privata näringslivet. De allra minsta företagen med färre än tio anställda svarar for ungefär en tredjedel av den totala sysselsättningen. Under senare år har behoven av hushållstjänster diskuterats livligt. Utgångspunktema har varit dels behovet ett större antal sysselsättav ningstillfällen, dels hur ett antal otillfredsställda behov av sådana tjänster skall kunna tillgodoses. Det är uppenbart att det föreligger stora otillfredsställda servicebehov hos hushållen samtidigt ett stort antal som personer önskar komma på arbetsmarknaden. Också utanför området hushållstjänster finns stora otillfredsställda servicebehov. I artikeln Efterfrågan på enkla tjänster i Ekonomisk Debatt 1995, årg. 23, nr 7 menar forskarna Lars Hultkrantz och Jonas Nordström att det finns skäl att noga överväga fonner för att stimulera hushållens efterfrågan på tjänster. Skatteförändringar eller subventionssystem med denna inriktning för visserligen med sig flera olika problem. Det tycks dock här finnas ett sätt att vrida inhemsk efterfrågan mot arbetsintensiv verksamhet som inte behöver undergräva samhällsekonomins effektivitet på längre sikt. En sådan möjlighet att märkbart påverka sysselsättningen

98 Förutsättningar för ökad sysselsättning...

kan i dagens läge knappast bortse fiån. När det gäller frågan om i man vilka former detta kan ske understryker artikelförfattarna att den största potentialen ligger i hushållstjänster inte tillhandahålls i hemmen. som Debatten måste därför vidgas från att bara handla om köp av hemtjänster. Särskilt angeläget artikelförfattarna det vara att anser diskutera villkoren för hushållens köp av privata tjänster som ersätter neddragen offentlig konsumtion. Enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning måste bättre betingelser skapas for att tillgodose servicebehov i dag är otillfredssom ställda. Här måste konstruktiva lösningar till. Som framhållits ovan krävs öppenhet för omprövning och nytänkande. Förutsättningar måste skapas för att så många reguljära jobb möjligt skall kunna skapas i som exempelvis små och medelstora företag. I detta sammanhang kan den pågående EU-debatten om sysselsättningsintensiv tillväxt Där har lokala och regionala organ en central roll. I studien Local development and employment initiatives SEC 564/95 från kommissionen pekar man på sambandet mellan

lokala sysselsättningsinitiativ och nya källor till jobb härrör från

som otillfredsställda behov i servicesektom. Tankegångarna bygger på att det finns ett slags samstärmnighet i rörelser på gräsrotsnivå och uppåt till ett makroekonomiskt synsätt. EU-kommissionens studie bygger på uppgifter från medlemsstatema och då särskilt tre medlemsstater som är särskilt aktiva när det gäller lokala sysselsättningsinitiativ, Danmark, Irland och Portugal. Studien konstaterar att det finns en allmänt spridd uppfattning om att nya jobb framför allt tillkommer i tjänstesektom. Hur stor omfattningen blir är däremot mer oklart. Därför är det nödvändigt att försöka få en klarare bild hur skall kunna matcha denna efterfrågan med utbudet av man nya tjänster. Det är också angeläget att få bild dagens utbud och av en av orsakerna till att det finns svagheter i utbudet. Kommissionens inventering omfattar inte mindre än 17 områden där efterfrågan bedöms otillfredsställd och där reguljära arbetstillfällen vara skulle kunna skapas. För vart och ett av områdena går studien igenom huvudskälen till dagens efterfrågan, de viktigaste hindren mot att efterfrågan tillgodoses samt tänkbara tillvägagångssätt för att ta bort hindren. De 17 områden med sysselsätmingspotential som utpekas är hemhjälp, barnomsorg, infomrations- och kommunikationsteknologi, ny assistenter till med olika typer problem, förbättrade bostäder, unga av säkerhet, förbättrad lokaltrafikservice, renovering och underhåll av offentliga anläggningar i stadsområden, lokala butiker, turism, audiovisuella tjänster, kulturarvsfrågor, lokal kulturell utveckling, avfallshantering, Vattenförsörjning, skydd och underhåll av naturområden, kvalitetskontroll, föroreningskontroll inkl. installationer.

Förutsättningar för ökad sysselsättning. 99 ..

Några av områdena, t.ex. barnomsorg och hemtjänst, är betydligt mer utbyggda i Sverige än i flertalet EU-länder medan övriga andra områden utpekas är lika lite utvecklade i Sverige som i de övriga EUsom ländema. Vissa här berörda verksamheter bedrivs med hjälp av olika former av arbetsmarknadspolitiska

3.4 mål

Arbetsmarknadspolitikens framtida och utformning

Den arbetsmarknadspolitik som har bedrivits i Sverige sedan 1950-talet har sin teoretiska grundval i den s.k. Rehn-Meidnerrnodellen för samspelet mellan arbetsmarknad och ekonomisk politik. Arbetsmarknadspolitiken har enligt detta program såväl stabiliseringspolitiska som allokerings- och fördelningspolitiska mål liksom selektiva sysselsättningsskapande åtgärder. Vikten av anpassning och rörlighet på arbetsmarknaden betonas särskilt. Tanken var att man genom en rörlighetsstimulerande arbetsmarknadspolitik skulle kunna kombinera en restriktiv finanspolitik med en utjänmande lönepolitik. Därigenom skulle samtidigt låg inflation, snabb strukturomvandling och låg arbetslöshet kunna uppnås. 1960 års arbetsmarknadsutredning betonade i sitt betänkande Arbetsmarknadspolitik SOU 1965:9 att arbetsmarknadspolitiken bör ha till uppgift att skapa sysselsättning utan att inflationstrycket ökar. Enligt utredningen avses med arbetsmarknadspolitik dels de åtgärder som i första hand främjar anpassningen mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft, dels sådana åtgärder som insättes för sysselsättningsökning med andra generella ekonomisk-politiska medel.3 Synsättet än är att i större utsträckning som arbetsmarknadspolitiken medverkar till balans på olika delarbetsmarknader, desto verksammare blir de generella åtgärder som sätts i lågkonjunkturerna för att stimulera produktion och sysselsättning. På motsvarande sätt ökar möjligheterna att i överhettade konjunkturlägen vidta eñerfrågedämpande åtgärder utan att arbetslösheten ökar alltför mycket. I propositionen 1966:52 betonades att arbetsmarknadspolitiken har en

central roll for att underlätta anpassningen till stmkturella förändringar

Genom att underlätta omflyttning av arbetskraft till näringslivets expansiva delar, kan arbetsmarknadspolitiken bidra till att säkerställa arbetskrañsförsörjningen angelägna områden.

3 sou 1965:9, s. 21. 4 Prop. nr 52 1966, s. 186.

100 Förutsättningar för ökad sysselsättning...

Under 1970-talet modifierades arbetsmarknadspolitikens mål till viss del. I betänkandet Arbete åt alla SOU 1975:90 ersätts begreppet full sysselsättning med arbete åt alla. I denna nya målsättning inkluderas t.ex. större möjligheter för individer med olika former av handikapp att få större anknytning till arbetslivet än vad varit fallet tidigare. I som proposition l975/76:2ll som utgår från betänkandet heter det att sysselsättningspolitiken inte bara avser åtgärder som bekämpar den öppna arbetslösheten utan också skall vidgas till att höja sysselsättningsgraden. Av särskilt intresse är betoningen på företagsstöd som åtgärd för att förhindra uppkomsten av arbetslöshet. Kraven på en trygg och stabil sysselsättning har vuxit bland medborgarna. Arbetsmarknadspolitiken har därför successivt nydanats. Den första huvudlinjen för denna politik är att sysselsättningsproblem förorsakats som av konjunkturerna i första hand skall mötas redan inne i företagen. Den andra huvudlinjen är att söka möta problemen ute på arbetsmarknaden för dem som trots allt blir arbetslösa eller är nytillträdande och som därför har särskilda svårigheter att finna arbete. I en senare proposition l980/8l:l26 44 konstaterades att s. avgörande för sysselsättningspolitiken är att de människor önskar som arbete också måste ha en reell möjlighet att ta ett arbete. Målet om arbete åt alla kan bara nås om de som söker arbete är beredda att ta de arbeten som står till förfogande, samtidigt företagen är beredda att som anpassa sin efterfrågan till individemas förutsättningar. Arbetsmarknadspolitiken skall medverka till att minska friktions- och stmkturarbetslösheten. Härtill kommer att arbetsmarknadspolitiken skall medverka till att minska konjunkturarbetslösheten under lågkonjunkturer och bidra till att hålla tillbaka tendenser till överhettning under högkonjunkturer. Den stabiliseringspolitiska uppgiften skall i första hand fullgöras av den generella ekonomiska politiken. Under 1980-talet sågs den fulla sysselsättningen alltjämt det som viktigaste målet för den ekonomiska politiken. I 1984 års ñnansplan framhålls att stabiliseringspolitikens inriktning bör densamma vara som under 1950- och 1960-talen och överensstämma med Rehn-Meidnermodellen. Enligt denna måste efterfrågetrycket hållas så stramt att inflationistiskt tryck undviks. Inom för denna långsiktiga stramhet ramen bör statsmakterna genom en väl awågd ñnans- och penningpolitilc liksom genom en aktiv arbetsmarknadspolitik de utifrån parera kommande efterfrågestömingama i syfte att utjämna konjunkturcykelns

inverkan på produktion och sysselsättning Mer preciserat sägs att

arbetsmarknadspolitikens uppgift är att höja sysselsättningen regionalt och branschvis vid konjunkturfluktuationer, liksom att öka de

5 Prop. 19s3/s4:100 bil. 1

Förutsättningar för ökad sysselsättning... 101

arbetssökandes möjligheter på arbetsmarknaden och underlätta

stnikturomvandlingen. Av särskild betydelse är insatser för att öka utbudet av yrkesutbildad arbetskraft, liksom att stödja ungdomar, kvinnor, lågutbildade och äldre arbetssökande har ställning

som en svag på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiken kan däremot inte i

längden lösa de sysselsättningsproblem följer att samhällseko-

som av nomin är i fundamental obalans. I 1987 års ñnansplan underströks ytterligare att arbetsmarknadsi politiken spelar en viktig roll för att underlätta tillväxtinriktad en ekonomisk politik. Förslag lades om insatser i syfte att förbättra arbets-

marknadens ñuiktionssätt och höja arbetskraftens kunskapsnivå. Dessa innebär utökade arbetsfönnedlings- och utbildningsinsatser.

Även i början 1990-talet betonades

av att arbetsmarknadspolitiken spelar en viktig roll för tillväxtorienterad politik. I den reviderade

en

finansplanen prop. 1992/932150 sägs att det övergripande målet för den ekonomiska politiken är att genom god tillväxt bygga en långsiktigt stabil grund för välfärden och sysselsättningen. Den långsiktiga målsättningen skall vara fullgod sysselsättning i hela landet. Att arbetsmarknaden fungerar väl är en förutsättning för att inflationen skall kunna hållas

tillbaka när tillväxten ökar. Arbetsmarknadspolitiken har också viktig en fördelningspolitisk uppgift. Hög sysselsättning och tillväxt är grundläggande förutsättningar för en rättvis fördelning. Oberoende av konjunkturläge är det därför en viktig uppgift för arbetsmarknads-

politiken att främja sysselsättningen för handikappade och andra

grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden. l tillväxtpropositionen prop. 1995/96:25 heter det att Ärbetsmark-

nadspolitiken har tradition en central roll i den ekonomiska politiken.

av Den skall främja tillväxt och sysselsättning att öka flexibiliteten genom på arbetsmarknaden, motverka inflationsdrivande bristsituationer, stärka

arbetskraftens kompetens och förebygga permanent utslagning

av personer från arbetslivet. Den skall också bidra till en trygghet för arbetstagarna vid förändringar i samhällsekonomin. Det stärker flexibiliteten och gör att den enskilde vågar ta de steg krävs för att som utvecklas. I första hand bör denna flexibilitet uppnås genom aktiva insatser för kompetensutveckling och för att främja övergång till reguljär

sysselsättning. Vidare sägs att arbetslöshetsförsäkringen får inte utvecklas till en försörjningsförsäkring. I stället är det nödvändigt att

ytterligare understryka arbetslöshetsförsäkringens roll som omställnings-

försäkring. Det mäste finnas en bortre parentes.

Sammanfattningsvis kan sägas att de mål för arbetsmarknadspoliti-

ken som fastställdes i början av 1960-talet i sina huvuddrag överens-

6 Prop. 1983/84:l00 bil. 1 s. 7 Prop. 1995/96:25 s. 12.

102 Förutsättningar för Ökad sysselsättning...

stämmer med nuvarande målfonnuleringar. Huvuduppgiften for arbets-

marknadspolitiken är att lösa upp stmlcturellt betingade ojämvikter på arbetsmarknaden genom att med åtgärder underlätta och påskynda anpassningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft mellan olika delarbetsmarknader. Men som framgår ovan finns det samtidigt ett stabiliseringspolitiskt inslag i målfonnuleringama, enligt vilket arbetsmarknadspolitiken också skall bidra till att motverka konjunkturellt

betingade sysselsättningsvariationer och när det behövs stärka

arbetslinjen genom selektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

1970-talet kom att präglas av massiva insatser for att hålla nere arbetslösheten. Den kraftiga ökningen av arbetslösheten 1971-1973

möttes i första hand med arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten men även stödinsatser direkt till företagen i syfte att förhindra

perrnitteringar och uppsägningar växte i omfattning. Under lågkonjunk-

turen 1976-1978 inriktades arbetsmarknadspolitiken i än högre grad på

att bibehålla sysselsättningen i företagen. Under 1980-talet kom arbetsmarknadspolitiken att utvecklas från att inledningsvis vara starkt efterfrågeinriktad till att bli starkt utbudsinriktad under den senare delen av decenniet. Under lågkonjunkturen i början av 1980-talet expanderade de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna relativt kraftigt. Redan då framfördes kritik från bl.a. AMS mot att

arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska ansvar blev for stort.

Under 1990-talet blev det stabiliseringspolitiska ansvaret större än någonsin. Arbetsmarknadspolitiken kom i stället för att inom ramen for befintlig efterfrågan ägna sig huvuduppgiften, att anpassa utbud och efterfrågan på arbetskraft, ställas infor uppgiften att lösa situationen för det växande antal märmiskor, som förlorade sina arbeten.

I den senaste propositionen är dock det stabiliseringspolitiska inslaget starkt nedtonat. I stället framgår det tydligt att arbetsmarknadspolitiken

inte avser att skapa permanent sysselsättning utan "Målet är att göra en

hög och full sysselsättning möjlig. I propositionen framhålls också

arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring Vidare understryks särskilt vikten av kompetensutveckling för de arbetssökande

ett viktigt led i övergången till reguljär sysselsättning.

som

8 Prop. 1995/96:25 65. s.

Förutsättningar för ökad sysselsättning... 103

3.5 Den nya inriktningen av arbetsmarknadspolitiken

Som konstateras i kapitel 2 utlöstes den akuta arbetslöshetskrisen i

början 1990-talet kraftig nedgång såväl den internationella av av en av den inhemska efterfrågan. som

Lågkonjunkturen förvärrades av de räntehöjningar som blev nödvändiga för upprätthålla den fasta växelkurs mot valutorna i

att ERM-systemet Sverige ensidigt valt i syfte att pressa ner inflationssom takten. Den snabba försvagningen statsñnansema som kom att äga av innebar att det inte bedömdes finnas något utrymme för en aktiv rum

motkonjunkturell finanspolitik i syfte att dämpa konjunktumedgången.

Tvärtom kom så småningom aktiva neddragningar av de offentliga

utgifterna genomföras för att öka trovärdigheten i anti-inflations-

att

politiken och dänned bidra till lägre räntor. Ökningen av den öppna

arbetslösheten möttes i stället med kraftigare expansion de arbets-

en av

marknadspolitiska åtgärderna än någon gång tidigare. I praktiken

innebar detta arbetsmarknadspolitiken i första hand ñck ikläda sig en att

stabiliseringspolitisk i stället för strukturpolitisk roll. Det blev i

en

praktiken omöjligt för arbetsmarknadsmyndighetema att med rimlig effektivitet administrera så stora åtgärdsvolymer som det blivit fråga om under år. Detta är uppfattning framförts inte minst av

senare en som

Arbetsmarknadsverket självt. Arbetsmarknadspolitiken del den ekonomiska politiken. De

är en av

övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken och den ekonomiska politiken är därför desamma. De är hög tillväxt, full sysselsättning, låg

inflation, regional balans och rättvis fördelning de ekonomiska av En väl fungerande arbetsmarknad är mycket viktig resurserna. en förutsättning för möjligheterna att uppnå de övergripande målen för den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att främja tillväxt och

sysselsättning att öka flexibiliteten arbetsmarknaden, bryta de

genom obalanser finns på olika delarbetsmarknader, motverka inflationssom drivande flaskhalsar, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga

segregation och permanent utslagning av personer från arbetslivet. Den skall också bidra till trygghet för arbetstagarna vid omställningssitua-

tioner så att de vågar och kan ta de steg krävs för att utvecklas så som de kan konkurrera de lediga arbeten finns. Arbetsfönnedatt om som

lingens grundläggande uppgift är till de lediga platserna snabbt

att se att och väl blir tillsatta och att sökande snabbt får ett ledigt arbete, dvs.

underlätta anpassningen på arbetsmarknaden.

Hömstenen i den svenska arbetsmarknadspolitiken är arbetslinjen. Den innebär att arbetslös inte kan få ett arbete i första en person, som

104 Förutsättningar för ökad sysselsättning...

hand skall erbjudas en utbildning och i andra hand arbetsplatsförlagd en praktik eller ett tillfälligt arbete. Det är först när dessa åtgärder inte bedöms lämpliga eller när saknas ett passivt kontantstöd resurser som skall utbetalas. Under senare år kan man säga att det har kallats arbetslinjen som snarare har utvecklats till att bli arbets- och kompetenslinje, eftersom en det samtidigt blivit alltmer uppenbart att arbetslöshetstiden bör användas för att förbättra och förstärka den enskildes kompetens och underlätta anpassningen på arbetsmarknaden. För att nå målen för den ekonomiska politiken räcker det inte med att efterfrågan på arbetskraft är lika stort utbudet. Det måste också som finnas balans på alla de delarbetsmarknader finns, såväl geografiskt som yrkesmässigt avgränsade. Även under perioder relativt god som av efterfrågan på arbetskraft finns det därför ett relativt stort behov av arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. rörlighetsfrämjande. Det finns dock rad förhållanden utöver arbetsmarknadspolitiken en som också påverkar arbetsmarknadens anpassningsfönnåga. Det gäller t.ex. utfommingen av det reguljära skolsystemet och arbetsrätten samt hur väl lönebildningsprocessen fungerar. Det är viktigt att göra klar skillnad mellan vilka uppgifter en som gäller för samhällets sysselsättningspolitik i stort och vilka gäller som för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Annars uppstår risken den att aktiva arbetsmarknadspolitiken belastas med uppgifter den inte som rimligen kan och skall klara Ökad sysselsättning och minskad arbetsav. löshet är uppgift för den ekonomiska politiken i och inbegriper en stort därför många politikområden utöver arbetsmarknadspolitik, t.ex. utbildningspolitik, näringspolitik och energipolitik. En diskussion utfonnom ningen av den framtida aktiva arbetsmarknadspolitiken bör således föras med utgångspunkt från att den bör ha tydliga och avgränsade mål, ha en i-imligtstor volym samt överensstämma med den generella ekonomiska politiken. De intentioner arbetsmarknadspolitiken om som uttrycks i tillväxtpropositionen ligger i allt väsentligt i linje med dessa kriterier för en framtida aktiv arbetsmarknadspolitik. I propositionen framhålls att arbetsmarknadspolitiken skall fokuseras på korta vakanstider, minskad långtidsarbetslöshet och en mobilisering arbetskraften. av De ovan angivna målen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan operationaliseras och fonnuleras: l att hålla vakanstidema; 2 nere att minska långtidsarbetslösheten och 3 att motverka långa tider att utan reguljärt arbete uppstår. Det är inom dessa områden målen för som Arbetsmarknadsverket i första hand skall sättas. Målen kan årligen preciseras så att de blir direkt mätbara i fonn t.ex. angivna tal för av genomsnittliga vakanstider samt andelar arbetskraften varit av som

Förutsättningar för ökad sysselsättning... 105

inskrivna vid arbetsförmedlingarna eller öppet arbetslösa längre än vissa angivna perioder. Målen kan göras mer eller mindre detaljerade. Det bör möjligt att med hjälp av dessa tre mål inrikta den aktiva vara arbetsmarknadspolitiken på sina huvuduppgiñer. De fördelningspolitiska målen, framför allt gäller stöd till grupper med svag konkurrenssom kraft på arbetsmarknaden, tillgodoses eftersom det är dessa som löper

största risken att drabbas både långtidsarbetslöshet och långtids-

av

inskrivning. Den föreslagna målfomiuleringen bör uppfattas som att ökad vikt ges åt målet att motverka långtidsinskrivningar vid arbetsfönnedlingama. Huvudmålet för den aktiva arbetsmarknadspolitiken bör tidigare vara att återföra de arbetslösa till reguljär: arbete.

som

Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att ökad uppmärksamhet riktas mot de är långtidsinskrivna och som allt oftare

personer som hamnar i permanent rundgång inom systemet. AMS konstaterar i sin senaste kvartalsrapport till regeringen VL 95-9071-00 att av dem som ñck åtgärd under det fjärde kvartalet hade nära 30 procent varit en

inskrivna än två år. En kraññill inriktning politiken mot långtids-

mer av sökande innebär i sig förstärkta insatser för de ungdomar, utomnordiska medborgare, arbetshandikappade, kvinnor och äldre som har en sådan

utbildning/erfarenhet att det gör att de har svårt att få arbete på den

ordinarie arbetsmarknaden. Även den aktiva arbetsmarknadspolitiken med den föreslagna om

målfonnuleringen inte kommer att ha ett direkt konjunkturpolitiskt syñe, kommer självfallet åtgärdsvolymema ändå att variera med konjunkturen.

Av målen att motverka långtidsinskrivningar och långtidsarbetslöshet

följer nämligen att när riskerna för långtidsinskrivningar och långtids-

arbetslöshet ökar vilket sker i lågkonjunkturema, så måste åtgärds-

volymema öka. Med arbetsmarknadsutbildning i lågkonjunkturema blir undvika arbetskraftsbrist i högkonjunkturema. Även

det möjligt att

sysselsättningsskapande åtgärder i perioder med hög arbetslöshet kan

bidra till detta att förhindra utslagning arbetskrañ. Det gäller genom av när andra ekonomisk-politiska åtgärder inte fått avsedd effekt. I valet mellan ytterligare aktiva insatser för att hävda arbetslinjen skall dessa

prioriteras framför kontantstöd eller långtidsarbetslöshet.

Arbetsförmedling 107

Arbetsförmedling

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag:

den offentliga arbetsfönnedlingen skall även i framtiden vara o anslagstinansierad, heltäckande och avgiftsfri fönnedlingens verksamhet skall koncentreras på snabb omställning o från arbetslöshet till nytt arbete det har högsta prioritet för förmedlingen att tillgång till lediga jobb o och att medverka till att vakanstidema hålls korta detta gäller även tillfälliga jobb det är stor vikt att förmedlingen utvecklar kontakterna med o av småföretagen utvecklingen iriktning mot aktiv och individinriktad fönnedling måste o betonas och vidareutvecklas individuella och starkt målinriktade handlingsplaner skall vara ett o centralt hjälpmedel för att nå fram till tillfällig eller fast anställning den sökande skall ha ett tydligt definierat ansvar för att så långt det o är möjligt och rimligt själv ta itu med och reda upp sin situation förmedlingen måste använda urvalsservice till arbetsgivare med o varsamhet samverkan och samarbete mellan den offentliga förmedlingen och o alternativa fönnedlingsfonner skall eftersträvas effekterna tillfälliga personalförstärkningar vid förmedlingar i o av invandrartäta områden bör följas upp och utvärderas positiva förebilder för att vidga invandrares arbetsmarknad bör o prövas av förmedlingen mentorskap för invandrare bör uppmuntras o introduktion till svensk arbetsplatskultur skulle kunna erbjudas o invandrare åtgärdsfonn, anställningsstöd, skall riktas mot individer o en ny exempelvis utländsk härkomst har särskilda svårigheter av - som

på arbetsmarknaden se kapitel 5

108 Arbetsförmedling

4.1 Utgângspunkter

Arbetsförmedlingen har en utomordentligt viktig roll i arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmedlingens kämtjänstär att förmedla jobb. I denna verksamhet måste de aktiva och individinriktade fönnedlingsinsatsema ha en framträdande plats. Den pågående utvecklingen i riktning mot ett mer individinriktat arbetssätt bl.a. kommer till uttryck i form - som av individuella handlingsplaner måste accentueras och vidareutvecklas. - Det platsinriktade arbetssätt successivt införts sedan mitten som av 1980-talet skall fortsätta. Senast 1993 slog riksdagen fast att den offentliga arbetsförmedlingen även i framtiden skall anslagsfinansierad, heltäckande och avgiftsfri vara samt att den även i framtiden skulle utgöra ett centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken. Vid samma tillfälle avskaffades det s.k. arbetsförmedlingsmonopolet. Privata och andra alternativa arbetsfönnedlingar blev tillåtna. Lättnader infördes i bestämmelserna kring verksamhet i personaluthymingsbranschen. Genom att arbetsförmedlingen omfattar hela arbetsmarknaden får den en bred bas för sin verksamhet vilket kundema, dvs. arbetsgynnar sökande och arbetsgivare. Arbetsmarknadspolitiska kommittén skall enligt direktiven analysera hur arbetsfönnedlingsverksamheten och de aktiva inslagen i arbetsmarknadspolitiken kan stärkas. I ett avslutande avsnitt i kapitlet behandlas invandrarna på arbetsmarknaden.

4.2 Den arbetssökande hur söker

- man

arbete

För att arbetsförmedlingen skall kunna bedriva sitt arbete med underatt lätta matchningen mellan arbetssökande och lediga platser/arbetsgivare behövs kunskaper hur sammankopplingen mellan arbetssökande och om arbetsgivare går till på arbetsmarknaden. Nedan redovisas information om hur arbetssökande och arbetsgivare går tillväga i matchningsprocesserna. Därefter behandlas offentlig respektive alternativ arbetsfönnedling.

Arbetsförmedling 109

4.2.1 Sökaktivitet och sökbeteende bland

arbetssökande

Hur går de arbetslösa tillväga när de söker arbete Vilka sökrnetoder an-

vänder de Hur mycket tid lägger de på att söka arbete Vilka typer

ner

jobb söker och hur många ansökningar gör man Skiljer sig

av man

sökaktiviteten mellan långtidsinskrivna och andra, mellan personer som är öppet arbetslösa och de som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder Bakom dessa frågor ligger den övergripande frågan om det är de

arbetslösas egenskaper och beteende som gör att arbetslösheten stannar kvar på hög nivå. I den internationella debatten har man till en del en

förklarat den höga bestående arbetslösheten med att arbetslösa på sikt passiviseras och i mindre utsträckning söker arbete. Synen på

g arbetslöshetens orsaker behandlas i kapitel § De lediga jobben har varit få under 1990-talet och antalet sökande till l varje plats har varit mycket stort. Under 1994 fanns l 390 000 arbetssökande hos arbetsfönnedlingen. En miljon färre platser, alltså 390 000, tillsattes med externa sökande.

l studien Arbetslösas sökaktivitet Susarme Ackum Agell, FIEF

1995 redovisas hur arbetslösa söker information om lediga jobb.

Uppgiftema bygger på telefonintervjuer. Den viktigaste källan är

platsannonserna i dagspressen som studeras av 70 procent. Ungefär två

tredjedelar får tips offentliga arbetsförmedlingens fönnedlare genom

eller platsjoumal. Nästan hälften får tips via anhöriga eller bekanta

alternativt kontaktar själva arbetsgivare. Privat arbetsförmedling anlitas enligt denna studie av 9 procent.

110 Arbetsförmedling

Tabell 4.1 Hur individen söker tips om lediga jobb hösten 1994. Efter registreringstid vid arbetsförmedlingen. Procent.

Sökmetod Alla Mindre än 6 till 18 Över 18 6 månader månader månader

Platsannonser i tidningen 70 68 72 69 Offentlig aibetsfönnedling: förmedlare 66 63 65 69 platsjoumal 65 63 66 66 platsautomat 15 13 14 17 -

Källa: Arbetslösas sökaktivitet.

Studien Arbetsförmedlingens medverkan vid förmedlingen arbete till

av arbetslösa och åtgärdsplacerade AMS 1996 något axmorlunda ger en bild. Av samtliga sökta jobb under den senaste månaden hade 41 procent

hittats hos arbetsförmedlingen hälften i Platsjoumalen medan 26

varav procent avsåg egen direktkontakt med arbetsgivare. Studien Arbetslösas sökaktivitet har delat de arbetslösa i olika kategorier och studerat hur stor andel är aktiva arbetssökande, hur som många sökmetoder de använder, hur många söktimmar de lägger ner per

vecka och hur många jobbansökningar de gör månad. I tabellen

per

nedan finns resultaten uppdelade på olika kategorier arbetslösa. Av tabellen framgår att öppet arbetslösa är de mest aktiva arbetssökande. Näst mest aktiva är personer som deltar i arbetslivsutveckling. Därefter kommer i fallande ordning genomgår arbetsmarknads-

personer som

utbildning, har beredskapsjobb respektive utbildningsvikariat.

Arbetsförmedling lll

Tabell 4.2 Sökaktivitet hösten 1994. Efter kategori.

Aktiva Sök- Sök- Jobbanarbets- metoder timmar sökningar sökande mede|- medeI- medel-

Källa: Arbetslösas sökaktivitet.

Studien Arbetslösas sökaktivitet konstaterar att det inte är förvånande deltar i någon form arbetsmarknadspolitisk åtgärd att personer som av söker jobb i mindre utsträckning än de är öppet arbetslösa. som

Åtgärderna stor del dagen i anspråk. Dessutom kan åtgärden

tar en av led i handlingsplan syftar till att öka chanserna att få vara ett en som jobb på den reguljära arbetsmarknaden. Om åtgärden däremot enbart syftar till att förhindra utförsäkring finns det all anledning att stimulera högre sökaktivitet, poängterar studien. Studien ingår i sin helhet i

betänkandets expertbilaga. Låg sökaktivitet behöver inte ett tecken på passivitet som undervara förstått innebär att snabbare skulle få jobb man bara ansträngde man om sig Det kan också rationell anpassning till situation som mer. vara en en innebär sökande inte skulle löna sig, dvs. skulle ge mycket låg att mer avkastning i fonn arbetserbjudanden. Det kan fallet om efterav vara frågan arbetskraft mycket låg. Låg sökaktivitet kan också bero på på är väntar sig att bli återanställd hos en tidigare arbetsgivare. De att man skillnader i sökaktivitet mellan öppet arbetslösa och de är i åtgärder som enligt tabell 4.2 kan underskattas det är så att en del av de öppet om arbetslösa inte söker arbete därför att de vet att de troligen kommer att

återanställas av tidigare arbetsgivare. Att förväntan återanställning kan vara en förklaring till låg om sökaktivitet får stöd i studie, Sökaktivitet, återanställning och en annan chansen få jobb AMS Ura 1995:4. Anders Harkman och Fredrik att Jansson. Där sägs att inte obetydlig andel de arbetslösa dels en av få tillträda anställning de redan har fått, dels väntar på att en som förväntar sig att bli återanställda hos en tidigare arbetsgivare. Studiens resultat tyder på del de arbetslösa får ett arbete, 45 att en stor av som återanställs hos tidigare arbetsgivare. Här är det av betydelse procent, en studier kommer till stånd, inte minst med tanke på att att ytterligare

l 12 Arbetsförmedling

resultaten i denna undersökning skulle kunna bero på säsongseifekter. Studien anställningar gjordes i april 1995.

avser som Resultaten tyder

inte på att arbetslösa skulle söka mindre effektivt med längre arbetslös-

hetstid. Studien Hur söker arbetslösa ungdomar jobb som redovisas nedan kommer till andra slutsatser på denna punkt.

Det finns ett klart samband mellan sökaktivitet och antalet

lediga jobb på den lokala arbetsmarknaden, visar studien Sökaktivitet, återanställning och chansen att få jobb. Dår det finns många lediga jobb

är

sökaktiviteten större vilket stöd för den låga sökaktiviteten

ger att

åtminstone till del är anpassning till låg efterfrågan.

en en I den debatt har följt den ökade ungdomsarbetslösheten som under 1990-talet har frågor rests ungdomar har för höga krav om på jobben, om de arbetslösa ungdomarna ägnar alltför lite tid söka jobb att och om deras ekonomiska situation påverkar deras sökbeteende. Andra

frågor som tas upp är om långvarig arbetslöshet leder till minskad

sökintensitet och ungdomar söker arbete mindre aktivt om nu än i början av l980-talet.

Frågorna behandlas i undersökningen Hur söker arbetslösa

ungdomar jobb har genomförts på uppdrag Arbetsmarknadssom av

politiska kommittén Lennart Fridén och Ann Söderström. Inregia AB,

1995. Studien, ingår i sin helhet i betänkandets som expertbilaga,

bygger på resultat från undersökning ungdomsarbetslösheten

en av i Stockholms län.

Resultaten från intervjuundersökningen tyder inte på ungdomarnas

att krav skulle orealistiska. De jobb ungdomarna beredda vara är och ta

motsvarar ganska väl de lediga platserna i länet. När det gäller löne-

kraven är slutsatserna inte lika entydiga. En övervägande del av ungdomarna, är i åldrarna 18-24 år, deras som anser att Iönekrav

motsvarar eller understiger vad de uppfattar marknadslönen.

som En

beräkning av marknadslöner motsvarar de arbetslösa ungdomarnas

som kvalifikationer tyder dock på det finns mindre att en grupp som har för

höga Iönekrav, dvs. kraven överstiger marknadslönema. Beräkningen

är dock osäker.

De flesta ungdomar ägnar relativt få timmar samla infonnation att om och söka jobb. Detta kan enligt rapportförfattama rationellt vara när det finns få vakanser och det går ganska snabbt få infonnation att om

nyanmälda platser på arbetsförmedlingen.

Det finns i studien tydliga tecken på att sökbeteendet påverkas av vilken typ av ekonomisk ersättning de arbetslösa ungdomarna får. De

som är arbetslösa och också har längre arbetslivserfarenhet

- som har högre krav än andra ungdomar på arbetstid, typ av arbete och Iönekrav. Ungdomar med a-kassa söker jobb i mindre

utsträckning än andra

arbetslösa ungdomar. De ungdomar har varit arbetslösa som längre än

Arbetsförmedling 113

halvår år i större utsträckning beredda att ta vilket jobb som helst.

ett

Långtidsarbetslösa ungdomar lägger mindre tid på att söka arbete

ner

och de söker färre jobb per månad. Den aktuella undersökningen 1994 har jämförts med en motsvarande undersökning genomfördes i början 1980-talet. Jämförelsen visar

som av

det har skett mycket små förändringar när det gäller ungdomarnas

att krav liksom sättet att söka jobb.

4.2.2 Vad behöver den är arbetssökande för att

som

få

jobb

I studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende Lars Behrenz och Lennart

Delander, Högskolan i Växjö, 1995 belyses arbetsgivares syn på vad den är arbetssökande behöver för att få jobb. Studien ingår i

som

bctänkandets expertbilaga. Genom intervjuer har gått igenom olika

man

steg i rekryteringsprocessen och ställt frågor:

Vilken roll spelade olika egenskaper hos sökande för den första ut-

gallringen och för urvalet till anställningsintervju

Vilken egenskap hade störst betydelse för valet personer till inter- 0 av

vju

Vilken egenskap hade stor betydelse för valet av den som anställdes 0

bland dem som kallades till intervju

Studien visar inte oväntat att stor andel sökande sorterades bort en

därför de saknade efterfrågad utbildning eller erfarenhet. Omkring 60

3 att

l procent intervjupersonerna företagsrepresentanter använde sig av

av

krav på utbildning respektive erfarenhet för att sortera bort de sökande

i enligt

inte kunde aktuella för de lediga platserna. Det var i som anses vara

l studien också relativt stor andel som uppgav att sökande som var över

en 45 år föll bort vid den allra första utgallringen. Däremot var det få

arbetsgivare sorterade bort arbetslösa personer eller personer som som deltagit i arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

114 Arbetsförmedling

Tabell 4.3 Egenskaper som styrde den första bortgallringen av sökande.

Över 45 år

Källa: Arbetsgivares rekryteringsbeteende.

En annan fråga är hur arbetsgivaren väljer ut sökande ut till intervju och vilken egenskap hade störst betydelse för valet kallades av personer som till intervju Detta behandlas i avsnitt 3.1.

4.2.3 Sökkanalema

Studien Hur söker arbetslösa ungdomar jobb innefattar också jämen förelse sökbeteendet 1994 och i början på l980-talet. Där framgår av att andelen som söker arbete vid sidan den offentliga arbetsförmedlingen av inte har ökat under perioden. Andelen ungdomar söker arbete via som annonser och direkt hos arbetsgivare är oförändrad. En tänkbar förklaring till detta kan vara att ungdomarna inte känner till Platsjoumalens låga täckningsgrad till följd s.k. reducerade order. Sådan begränsad av publicering innebär att lediga platser anmäls till fönnedlingen men däremot inte registreras på grund arbetsgivaren inte vill ha för många av sökande. De informella sökkanalema är viktiga dagens arbetsmarknad. Många får arbete via direktkontakt med arbetsgivare, intern information eller genom tips från släkt eller värmer. Därför är det väsentligt att arbetsförmedlingen regelmässigt betonar för arbetssökande att de också bör använda informella sökkanaler. Nedan redovisas uppgifter bl.a. informella sökkanaler dels om ur Arbetsgivares rekryteringsbeteende, dels Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1994. Båda studierna visar på betydelsen informella av sökkanaler. Arbetsfönnedlingens roll infonnationskälla varierar som

Arbetsförmedling l 15

starkt i de båda undersökningarna. Den förstnämnda bygger på uppgifter

Arbetsmarknadsverkets vakansregister och visar i konsekvens med ur hög andel dem anställs ñck information via arbetsdetta att en av som

fönnedlingen. Den andra undersökningen är gjord inom ramen för arbetskrañsundersökningama AKU riktas till ett slumpmässigt

som urval befolkningen i åldrarna 16-64 år. av

I studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende som genomförts på uppdrag Arbetsmarknadspolitiska kommittén har uppgifter inhämtats

av

hur den anställdes ñck infomiation om den lediga platsen Lars

om som

Behrenz och Lennart Delander. Högskolan i Växjö. För de platser som har ingått i undersökningen har arbetsförmedlingen varit den främsta

sökkanalen. Något än hälften dem anställdes hade fått mer av som kärmedom den lediga platsen via arbetsförmedlingen. Studien, som är om

inriktad på arbetsgivares rekryteringsbeteende när det gäller sök- och urvalsprocessen, är gjord intervjuundersökning under 1995. Den

som en

återñnns i sin helhet i betänkandets expertbilaga.

Tabell 4.4 Hur fick den anställdes information om den lediga som

platsen

Informationskålla Antal Procent

Källa: Arbetsgivares rekryteringsbeteende.

Enligt studien arbetsförmedlingen den viktigaste sökkanalen/infonnaär

tionskällan vilket i och för sig inte är förvånande med tanke på att Arbetsmarknadsverkets vakansregister ovan.

uppgifterna bygger se

Att informella sökkanaler är viktiga har påvisats också i en brittisk

studie al. 1994 matchningsprocesser mellan arbets-

Lindeboom et om

sökande och lediga platser. Där fann att informella kontakter och man

116 Arbetsförmedling SOU

1996:34

annonser var mycket framgångsrika sökkanaler när det gällde

att

åstadkomma matchningar mellan ombytessökande och lediga platser, medan arbetsfömiedlingen och informella kontakter verkningsñilla

var

vad gäller tillsättningen platser med arbetslösa.

av personer som var

"Hur fick du reda på att ditt senaste jobb ledigt " frågade

var man

i AKU-undersökningen i januari 1995 de

personer som uppgivit att de

nyanställdes under 1994. Knappt 14 de nyanställda procent av uppgav att de fått infonnation sitt jobb personal på arbetsfönnedom genom

lingen eller i platsjoumal, jobbexpo, datorsökning eller liknande.

Det var något fler än året innan. Infonnella sökkanaler i fonn direktkontakt av

med arbetsgivare och tips från värmer och bekanta är de vanligaste infonnationsvågama. I runda tal fjärdedel har uppgivit vardera

en av dessa båda svarsalternativ.

AKU-undersökningen, som redovisas i Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1994, bygger tidigare nämnts på data-

som ett annat

material än studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende. I den

sistnämnda studien datakällan Arbetsmarknadsverkets var

vakansregister medan AKU-uppgiñema och tabell 4.5 utgår från

ett

urval av totalbefolkningen.

Tabell 4.5 Hur har fått information sitt jobb. man om senaste

Samtliga nyanställda år 1994.

Direktkontakt med arbetsgivare 23,2

Källa: Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1994. AMS Uin 1995:2.

I studien Arbetsförmedlingens medverkan vid förmedlingen

av arbete

till arbetslösa och åtgärdsplacerade har sökande

som avrapporterats på

grund av att de har fått jobb tillfrågats hur de fått information

om om

just detta jobb. 17 procent att de har fått information från

svarar

arbetsförmedlingen varav drygt hälften samtal med förmedlare.

genom

Träffsäkerheten i den personliga och kvalificerade infonnationen

är

Arbetsförmedling 117

betydligt bättre än hos annan infomiationsspridning från förmedlingen hemsänt platsförslag, platsjoumalen, platsautomat. En stor andel av de fått jobb är emellertid som gått tillbaka till tidigare som personer arbetsgivare. Av övriga det enligt studien 23 procent fått tips om det nya var som jobbet via arbetsfönnedlingen. Om tar hänsyn även till sådana man anställningar som gjorts till följd av arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller tönnedlingsinsatser, alltså direkta och indirekta insatser, uppgår andelen till 38 procent.

direkt+indirekt

Källa: Arbetsförmedlingens medverkan vid iönnedlingen av arbete till arbetslösa och åtgärdsplacerade. AMS 1996.

4.3 Hur rekryterar arbetsgivaren arbetskraft

4.3.1 i rekryteringsprocessen Avgörande steg

En huvuduppgiñema för arbetsfönnedlingen är matchningen att

av -

ihop arbetssökande med lediga jobb/arbetsgivare. För att kunna

para göra detta på bästa sätt behöver arbetsförmedlingen kännedom om hur

arbetsgivaren söker efter arbetskraft, hur urvalet av arbetssökande går till och vad arbetsgivaren har för inställning till olika typer av arbets-

l 18 Arbetsförmedling

marknadspolitiska åtgärder. Studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende tar upp dessa frågor. Tidigare erfarenhet och tidigare utbildningar framstår de som viktigaste egenskaperna när arbetsgivare väljer ut vilka skall kallas som till anställningsintervju. Detta framgår av nedanstående tabell.

Tabell 4.7 Vilken egenskap hade störst betydelse för valet av personer till intervju

Källa: Arbetsgivares rekryteringsbeteende.

Det faktum att tidigare erfarenhet tillmäts så stor betydelse innebär att barriären för nytillträdande kan ganska hög. Det bekräftas också

vara av studien Ungdomars etablering på arbetsmarknaden 1950-1991 som

nyligen har fardigställts Lena Schröder. Institutet för social forskning. EFA-rapport nr 38, 1995.. Där konstateras att rimlig förklaring till

en

den unga arbetskraftens försämrade konkurrensfönnåga på år

senare skulle kunna vara att yrkes- och arbetslivserfarenhet vuxit i betydelse

som merit på den formella skolutbildningens bekostnad. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder av typ akademikerpraktik,

ung-

domspraktik, beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning kan

ses som medel att förbättra arbetssökandes chanser att komma med i arbets-

givares urval av sökande, menar Arbetsgivares rekryteringsbeteende. Framför allt det i undersökningen Arbetsgivares rekryterings-

var

beteende egenskaperna yrkesmässig kompetens och

engagemang som hade för 2 stor betydelse valet av den som anställdes bland de personer

som kallats till intervju. Också social kompetens tillmäts stor vikt. Många av de arbetsgivare svarade annan egenskap att det

som uppgav

var helhetsintrycket som var viktigast eller att de genomförde egna tester som hade stor betydelse för vem man valde att anställa. i

Källa: Arbetsgivares rekryteringsbeteende.

I studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende har man också frågat om

vilken den allra viktigaste egenskapen för valet den som var av

anställdes bland dem intervjuades. Det är mycket små skillnader

som

mellan från arbetsgivare i storstäder och övriga riket. Däremot är

svaren det betydande skillnader mellan arbetsgivare i företag med olika storleksklasser. Bland dem med mindre än 100 anställda uppgav en

betydligt större andel än bland de större arbetsgivarna betydelsen av

arbetssökandes Yrkesmässig kompetens framhölls engagemang.

betydligt oftare större än mindre arbetsgivare.

av av Arbetsgivamas sätt att göra urval missgynnar eller diskriminerar arbetssökande enligt studien Arbetsgivares rekryteringsvissa typer av beteende tabell 4.3 ovan.

se

utgallring kan ett utslag s.k. statistisk diskriminering

Denna vara av vilken innebär arbetsgivare bedömer individuella sökande på basis att en den kunskap de sig ha den de sökande tillhör. av anser om grupp som Här kan insatser från förmedlingen bidra till att den aktuella diskrimineringen minskar. Detta behandlas närmare i avsnitt 4.2.

4.3.2 Rekryteringskanalema

Kännedom vilka rekryteringskanaler arbetsgivaren använder är

om som betydelse för att bra infonnation till arbetssökande om hur de av stor ge skall tillväga i sökandet efter jobb, konstaterar studien Arbetsgivares

rekryteringsbeteende. Hur arbetsgivaren väljer att sprida infonnation

bestäms hur ändamålsenliga olika kanaler är. Som om lediga platser av framgår tabellen nedan anmälde nästan alla arbetsgivare den lediga

av

120 Arbetsförmedling

platsen till arbetsförmedlingen

som tidigare påpekas bygger studien på

uppgifter ur Arbetsmarknadsverkets vakansregister. Förutom den offentliga arbetsförmedlingen använder arbetsgivaren också i hög grad de infonnella sökkanalema Via bekanta och intern infomiation. Det beror på att de sistnämnda kanalerna medför låga infomiationskostnader och väntas ha hög träffsäkerhet när det gäller att nå rätt sökande.

Tabell 4.9 Hur spred arbetsgivaren information den lediga om platsen

Källa: Arbetsgivares rekryteringsbeteende.

Mer än 70 procent av platserna i denna undersökning tillsattes med

sö-

kande registrerade vid förmedlingen. som var Samtidigt var det endast ca

35 procent dem anställdes hade fått kännedom den sökta av som som om

platsen genom förmedlingen i de fall då arbetsgivaren också hade

använt

andra sökkanaler. Detta tyder på att många sökande utnyttjade för-

som

medlingen som sökkanal också använde andra alternativa sökkanaler. Detta indikerar att det är viktigt att stimulera och effektivisera arbetssö-

kandes egna sökaktiviteter, vilket poängteras också på håll i detta annat kapitel.

Arbetsförmedling 121

4.4 Den offentliga arbetsförmedlingen

4.4.1 Fönnedlingens ställning på arbetsmarknaden

Som kommittén framhåller på olika håll i betänkandet har arbetsförmed-

lingen utomordentligt viktig roll i arbetsmarknadspolitiken. Den

en offentliga förmedlingens verksamhet måste stå i direkt samklang med målen för arbetsmarknadspolitiken. En vä fungerande förmedling är en

gnmdläggande förutsättning för att det skall vara möjligt att uppnå de

arbetsmarknadspolitiska målen.

Den offentliga arbetsfönnedlingen är anslagsñnansieiad, heltäc-

som kande och avgiftsfri skall verksam över hela arbetsmarknaden. vara

Genom fönnedlingens bredd och inriktning på helt olika sökandegrupper och företag underlättas möjligheterna för exempelvis arbetshandi-

kappade och andra svårplacerade att få arbete. Genom att grupper

förmedlingen etablerar goda företagskontalaer och bra service

ger

exempelvis i samband med rekrytering kvalificerad arbetskraft kan

av den sägas bana väg också för att få in svagare grupper arbetsmark-

naden. Bra service och goda kontakter kan göra en arbetsgivare mer benägen att gå fömiedlaren till mötes när denne ställer en förfrågan om emot svårplacerad eller kanske behöver

att ta en person person som

praktiktjånstgöring. Detta är ett viktigt skäl att värna om bredden och

mångfalden i förmedlingens verksamhet. Arbetsförmedlingen är ett serviceorgan till arbetssökande och arbetsgivare. Fönnedlingen skall medverka till att den arbetssökande så snabbt möjligt får ett arbete så nära möjligt ansluter till den som som som sökandes önskemål och förutsättningar. Fönnedlingens service till

arbetsgivare syñar till att så snabbt möjligt besätta de lediga platser

som som anmäls till tönnedlingen.

För att kunna fullgöra sitt uppdrag behöver arbetsfönnedlingen dels ha fyllig kartläggning och kompetensbedömning den sökande, dels

en av

kunskap företag och arbetsinnehåll. Att underhålla och bygga ut

om

företagskontaktema skall även i framtiden vara en viktig del av

förmedlingens verksamhet. Småföretagens betydelse för sysselsättningen bör framhållas i detta

sammanhang. Det är stor vikt att arbetsfönnedlingen utvecklar av kontaktema med dessa. Småföretagen svarar, enligt NUTEK, för 50 procent bruttotillskottet och 70 procent av nettotillskottet av ny av

sysselsättning i näringslivet.

Den utveckling i riktning mot aktiva och individinriktade förmed-

lingsinsatser har påbörjats inom Arbetsmarknadsverket på senare år

som

122 Arbetsförmedling

måste betonas och vidareutvecklas. Här spelar individuella handlingsplaner en viktig roll. Olika aspekter på arbetsförmedlingens verksamhet har behandlats i en rad offentliga publikationer, däribland propositioner och utskottsbetänkanden på år. För utförliga beskrivningar arbetsfönnedsenare av lingen hänvisas till Arbetsmarknadspolirik i förändring AMS 1994 och Perspektiv på arbetsförmedlingen Betänkande EFA. SOU av 1990:31. Nästan 1,4 miljoner personer i kontakt med arbetsförmedlingen var under 1994. Det motsvarar fjärde i arbetsför ålder. Av dessa var person var 630 000 arbetslösa. Av de lediga platserna under 1994 fanns 41 procent anmälda hos arbetsfönnedlingen. Andelen minskade varje år mellan 1990-1993 och har därefter ökat. Andelen minskar nomialt vid en konjunkturnedgång och ökar vid en uppgång. Den offentliga arbetsförmedlingen finns på alla större orter i landet. Totalt finns ca 400 fömiedlingar. Arbetsfönnedlingama och arbetsmarknadsinstituten är sammanlänkade i ett line-datorsystem för on platsfönnedlingsverksamheten. Därigenom kan arbetssökande gå en på vilket förmedlingskontor helst och få uppgifter lediga platser som om i hela landet. På motsvarande sätt kan platsfönnedlare snabbt få en en uppfattning om arbetskraftstillgången i hela landet inom ett visst yrkesområde. Om arbetsgivaren så vill kan ledig plats samtidigt en annonseras i någon av de sex platstidningama, i datorbaserade platsautomater på arbetsförmedlingen och på Internet.

Informationsvolymema är stora:

Platstidningar Upplaga 300 000 ex/vecka, 500 000 läsare

Platsinformation på Internet Under januari 1996 togs 236 000 notiser

fram Platsautomater 60 000 användare vecka per Hemsändningsservice 46 400 arbetssökande får varje månad 300 000-500 000 platsförslag Bevakning med urval 35 300 arbetssökande

av en viss dag i

platser februari 1996

Enligt AMS påverkas den offentliga förmedlingens marknadsandel av två huvudfaktorer. Den är att arbetsförmedlingen främst arbetar med ena arbetslösa. Andelen alla nyanställda före anställningen av som var arbetslösa uppgick till 30 procent under 1994. Den andra alla jobb är att inte finns tillgängliga vid arbetsförmedlingen. Platser finns som tillgängliga vid förmedlingen kan också nås via andra sökkanaler.

Arbetsförmedling 123

Arbetslösa använder, som framgår av avsnitt 2.3, också en rad andra sökkanaler än arbetsfönnedlingen. Fram till den 1 juli 1993 hade den offentliga arbetsförmedlingen monopol på fönnedlingsverksamhet i Sverige. Avregleringen av monopolet skedde genom att kravet på tillstånd från AMS att under vissa förutsättningar få bedriva arbetsfönnedlingsverlcsamhet slopades. Alternativa fönnedlingsfonner i dag behandlas i avsnitt 4.5 nedan. Som framgår av tabell 4.9 var den vanligaste orsaken till att man tog kontakt med arbetsfönnedlingen att man ville ha hjälp med att söka arbete. 33 procent uppgav detta skäl. Den näst främsta orsaken var att få arbetslöshetsersättning där andelen uppgick till 22 procent.

Tabell 4.10 Anledningen till kontakt med arbetsförmedlingen 1994.

Andel av samtliga

I Anmäla ledig plats 5,6

i

i

Annat 7,0 1 l Totalt 100 l

Källa: Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1994. AMS Uin 1995:2.

Under lågkonjunkturen i början av 1990-talet har det skett en kraftig minskning av antalet platser som arbetsförmedlingen ger infonnation

om. Det finns flera skäl till detta. Det totala antalet lediga platser har

kraftigt reducerats. Andelen platser som anmäls till tönnedlingama har sjunkit. År 1990 anmäldes enligt AMS 50 procent de lediga platserna

av

till formedlingama. Motsvarande andel 1994 var ca 40 procent.

Marknadsandelen för tillfälliga jobb var betydligt lägre.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén vill understryka vad som också betonats av AMS, nämligen att det har högsta prioritet för arbetsförmedlingen att få tillgång till lediga jobb och att medverka till att vakanstidema hålls korta. Denna ambition gäller även de tillfälliga jobben. Det sistnämnda är viktigt inte minst i ljuset av att de tillfälliga jobben utgör så mycket som 70 procent av de lediga platserna

124 Arbetsförmedling

Uppföljningar visar att chansen att få ett arbete ökar om man tidigare har haft ett arbete vare sig det var tillfälligt eller av längre varaktighet.

4.4.2 Urvalsservice till arbetsgivare

En stor del av de lediga platser som anmäls till arbetsförmedlingen

annonseras inte i platsjoumalen, något som har berörts ovan. Eftersom det år resurskrävande vill företagen i ett konjunkturläge med många arbetslösa och få lediga jobb inte bli överlupna med ansökningar. Därför begär de att arbetsfönnedlingen inte skall annonsera den lediga platsen

utan i stället välja ut några lämpliga tänkbara sökande som företaget

sedan kan välja mellan. Dessa begränsade publiceringar leder till att alla arbetssökande inte får information om samtliga vakanser. Fönnedlingen som tidigare påpekats, ett serviceorgan till arbetssö-

kande och arbetsgivare. Förmedlingens service till arbetsgivare syftar till att så snabbt som möjligt besätta de lediga platserna med lämpliga sökande. På motsvarande sätt skall förmedlingen medverka till att den arbetssökande så snabbt möjligt får ett arbete som så nära som som möjligt ansluter till den sökandes önskemål och förutsättningar. En effektiv arbetsmarknad måste ha effektiv spridning infomiation om en av

lediga platser. Den offentliga förmedlingen skall medverka till att arbetsmarknadens funktionssätt är gott vilket bl.a. innebär att platserna

skall tillsättas så fort som möjligt och med rätt person. En förutsättning för att fönnedlingen på ett effektivt sätt skall kunna arbeta med alla slags sökande ställer krav på service vid som

arbetslöshet är att så många lediga platser som möjligt finns tillgängliga

där och att platserna har varierande utbildnings- och kvaliñkationskrav. Det är viktigt att arbetsgivaren vill använda sig av arbetsförmedlingen som en rekryteringskanal. Genom att förmedlingen strävar efter att

etablera och upprätthålla goda kontakter med företagen kan dessa

förväntas bli mer benägna att anmäla lediga platser till förmedlingen. En

viktig förutsättning i sådana kontakter är för många arbetsgivare att

förmedlingen år beredd att tillgodose önskemål om olika typer av

urvalsservice från fönnedlingens sida. Sett utifrån förrnedlingens och samhällets sida finns både för- och nackdelar med olika typer urvalsservice till arbetsgivare. Genom att

av helt eller delvis tillgodose sådana önskemål ökar sannolikheten att

arbetsgivare återkommer till förmedlingen när nya lediga platser

uppkommer vid företaget. Om förmedlingen visar tillmötesgående inför

önskemål om urvalsservice skulle det på sikt kunna föra med sig att dess

marknadsandelar ökar eller bibehålls. Goda kontakter stärker

Arbetsförmedling 125

möjligheterna för fönnedlaren att få arbetshandikappade, praktikanter eller dylikt i företaget. I de fall urvalsservice innebär att många vakanser inte annonseras och därigenom kommer till allmän kännedom innebär det emellertid att mängd arbetssökande inte får kännedom att det faktiskt finns en om

lediga jobb att söka. Följden kan bli att många arbetslösa får uppfattningen att det inte lönar sig att leta jobb, vilket får negativa effekter på

den offentliga fönnedlingens arbete. Ju större och varierat utbudet mer lediga jobb är, mer stimuleras de arbetslösas sökaktivitet. av Det gäller att ñnna rimlig awägning mellan de båda kundkategoen riernas önskemål och samhällets önskemål om effektiv matchning som ett led i strävandena att förbättra arbetsmarknadens fimktionssätt. Arbetsmarknadspolitiska kommittén anser att urvalsservice till arbetsgivare måste användas med varsamhet. Inte minst är det viktigt att arbetslösa fortlöpande att det faktiskt finns lediga jobb på ser arbetsmarknaden. Forskningsresultat som kommittén har redovisat ovan

visar också att sökaktiviteten är större där det finns många lediga jobb.

Samtidigt är det rimligt att förmedlingen har möjlighet att i vissa situationer tillgodose önskemål från arbetsgivare om urvalsservice. Huvudlinjen måste liksom i dag vara att lediga platser skall offentliggöras och komma till allmän kännedom. Till viss del bör önskemål en från arbetsgivare om urvalsservice kunna tillgodoses genom att platsen sökande hänvisas till arbetsfönnedlingen för att få annonseras öppet men infonnation. Fönnedlingen gör en översiktlig bedömning av om den mer sökande bör skickas till företaget för intervju och avråder sökande som uppenbarligen saknar kvalifikationer. Denna typ av urvalsservice är dock resurskrävande för fönnedlingen och måste användas med urskiljning. Ett förfarande innebär att endast den enskilda som förmedlaren känner till den lediga platsen och att platsen inte alls ut måste användas restriktivt. Användning bör i princip annonseras begränsas till korttidsanställningar där tillträde skall ske med kort varsel. Där kan det i många fall motiverat med ett sådant förfarande för att vara tillsättningen skall kunna ske snabbt.

126 Arbetsförmedling

4.4.3 Individuella handlingsplaner

Handlingsplanen ett hjälpmedel i omställningen

-

Arbetsmarknadspolitikens huvudsyfte är att underlätta en snabb omställ-

ning från arbetslöshet till nytt arbete. Fönnedlingens verksamhet skall koncentreras på detta.

Utfommingen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör mot

denna bakgmnd starkare än i dag stimulera den arbetslösa till mer

målinriktad aktivitet för att finna arbete och mindre av planlöst arbetssökande. För att vara anmäld som arbetssökande vid arbetsförmedlingen

skall det vara ett självklart krav att den sökande hela tiden aktivt eftersträvar att få arbete med eller utan stöd från fönnedlingen. Här -

skall individuella och starkt målinriktade handlingsplaner ett

vara centralt hjälpmedel. Handlingsplanen skall vara inriktad på att nå fram till en tillfällig eller fast anställning. Förekomsten plan har starkt positiv inverkan den av en senare

arbetsmarknadssituationen. Sannolikheten för fortsatt rundgång minskar

kraftigt. Tillfälligt arbete inom plan är den avgjort bästa strategin för en att få eller vara på god väg mot ett fast arbete inom ett önskat yrkesom-

råde. Detta konstaterar EFA, Expertgruppen for arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier i betänkandet Politik mot arbetslöshet SOU 1993:43. EFA:s slutsats baseras på forskningsresultat i studien Språngbräda till arbete En utvärdering beredskapsarbete,

- av

rekryteringsstöd och ungdomsarbete Sehlstedt och Schröder, EFA-

rapport nr. 19. På många håll i landet har arbetsförmedlingarna börjat arbeta med

individuella handlingsplaner. En rad länsarbetsnämnder har gått ut med

särskilda riktlinjer för arbetet. AMS regelbok innehåller från 1996 krav på att individuella handlingsplaner skall upprättas. Sådana krav har redan tidigare ställts från den centrala myndigheten i riktlinjer för verksamheten. På vissa håll i landet där länsarbetsnärnnden inte har tagit något uttryckligt initiativ i frågan har enskilda fonnedlingskontor börjat

införa individuella handlingsplaner. Det finns enligt Arbetsmark-

nadspolitiska kommitténs uppfattning anledning att betona betydelsen av den ökade inriktningen på individuella fönnedlingsinsatser.

En handlingsplan kan allmänt beskrivas kombinerad utbild-

som en nings- och jobbsökarstrategi för den arbetssökande. Den skall utvisa vad som skall ske för att uppnå målsättningen: att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. En handlingsplan skall självfallet kunna innefatta olika typer av gruppaktiviteter, exempelvis jobbsökarkurser. Det bör vara fullt möjligt att kombinera ett individinriktat och ett platsinriktat

Arbetsförmedling 127

arbetssätt en uppfattning som också delas av de förmedlingsche- fer/fönnedlare som kommittén diskuterat frågan med. Den individuella handlingsplanen utarbetas i samspel mellan arbetsförmedlingen och den sökande. Handlingsplanen skall utfonnas så att

förmedlingen kan följa den sökandes aktiviteter och vid behov sätta riktade fönnedlingsinsatser. Handlingsplanen skall ses som ett kontrakt mellan den arbetssökande, arbetsfömiedlingen och försörjaren

som kan vara försäkringskassan eller arbetslöshetskassan.

Om den arbetssökande inte fullföljer sina åtaganden enligt handlingsplanen och avvisar lämpligt erbjudet arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd omprövas ersättningsrätten. På motsvarande sätt måste ett ansvar läggas på fönnedlingen att fullgöra sina åtaganden enligt kontraktet.

Fonnema för detta bör skyndsamt övervägas närmare.

När det gäller den arbetssökande finns redan i dag avstängningsregler i 29 § lagen 1973:370 om arbetslöshetsförsäkring. Försäkrad skall avstängas från rätt till ersättning bl.a. om han har avvisat lämpligt erbjudet

arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Av de totalt nära 2 300 meddelanden om ifrågasatt ersättning som arbetsförmedlingarna under år 1994 överlämnade till berörda arbetslöshetskassor hade knappt 2 000

avgjorts i september 1995. I 60 procent fallen knappt l 200 fall

av avstängde kassan medlemmen från ersättning. Enligt vad Arbetsmarknadspolitiska kommittén har erfarit skall

Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning ARBOM behandla behovet av ytterligare klarlägganden kring reglerna om

avstängning från rätt till ersättning respektive erbjudet lämpligt arbete. Det är därvid väsentligt att ARBOM-utredningen beaktar effektema av en ökad förekomst av individuella handlingsplaner. Satsningen på individuella handlingsplaner måste också innebära att

den enskildes möjligheter stärks att på egen hand ordna ny sysselsättning utan att arbetsfönnedlingen eller någon annan myndighet behöver bli nämnare inblandad. Den sökande skall ha ett tydligt definierat ansvar för att så långt det är möjligt och rimligt själv ta itu med och reda upp sin situation. Stödinsatsema från förmedlingen måste inriktas mot dem som

allra bäst behöver stöd.

Riskerna för att kraven på att upprätta handlingsplaner skall leda till

ökad byråkrati måste bedömas små. I den grundläggande sökandesom

beskrivningen ingår att arbetsförmedlingen skall ha tillgång till en fyllig beskrivning av den sökandes kunskaper och yrkeserfarenheter. Detta är ett ovärderligt hjälpmedel i fönnedlingens viktigaste arbete, nämligen att

förmedla jobb. Metodutveckling kan effektivisera det administrativa

arbetet med anknytning till de individuella handlingsplanema. En

handlingsplan skall inte upprättas om det är uppenbart onödigt.

128 Arbetsförmedling

För sökande som riskerar att helt slås ut från arbetsmarknaden bör särskilda åtgärder sättas in. Dessa skall utfonnas på ett sådant sätt att de främjar aktivt arbetssökande. Förmedlingen skall ställa krav på fortsatt sökaktivitet under åtgärdstiden. Så länge den individuella handlingsplanen gäller bör kontakt upprätthållas mellan den sökande och formed-

lingen. Utöver stödet från förmedlingen skall den deltar i

som

arbetsmarknadspolitisk åtgärd också få stöd från anordnaren. De infonnella sökkanalema har stor betydelse vilket belyses

ovan.

Det är viktigt att förmedlingen aktivt arbetssökande att

uppmanar använda också informella sökkanaler och inte enbart förlita sig på den offentliga arbetsfönnedlingen som vägen till ett arbete.

Synen på arbetsförmedling i Europa

OECD har ägnat betydande resurser åt frågor kring arbetsfönnedlingens

effektivitet på senare år. Flera länderstudier har gjorts. Resultat och slutsatser har tagits i olika publikationer. Enligt OECD-studien The upp

OECD Jobs Study. Implementing the Strategy 1995 visar utvärderingar att riktade åtgärder i fonn individuella handlingsplaner och

av

rådgivning har en klart positiv effekt på sysselsättning och löner bland deltagarna. Sådana åtgärder är gynnsamma också därför att de är

relativt enkla, inte kräver stora samt mobiliserar lokala initiativ. resurser

I de flesta länder ägnar den offentliga arbetsförmedlingens personal bara

en liten del av sin arbetstid att hjälpa sökande att hitta arbete och åt

rådgivning. Denna andel skulle kunna ökas, menar OECD, att

genom verksamheter med lägre prioritet tas bort. Vid Dublininstitutet, ett autonomt EU-institut, pågår sedan några år

tillbaka ett särskilt är inriktat på arbetsförmedling i EU:s

program som

medlemsstater, Eurocounsel Programme. Programmets syfte är att finna vägar att förbättra arbetsförmedlingen så att den kan hindra och lösa

problem med långtidsarbetslöshet. I publikationema från en av program-

met, Case Study Portfolio. Examples of Innovative Practice in Labour

Market Counselling, beskrivs exempelvis nytänkande i fönnedlings- och

vägledningsmodeller syftar till att den sökande skall få ökade som

valmöjligheter och ökat ansvar för sitt liv i riktning bort från att ett

vara offer utan makt. Exemplen är hämtade från olika EU-länder.

Ta tillvara forskningsresultat och erfarenheter

Individuellt platsfönnedlingsarbete spelar betydelsefull roll för arbets-

en marknadens funktionssätt, påpekas det i studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende. Det faktum att informella sökkanaler spelar så stor roll

Arbetsförmedling 129

leder till problem framför allt för arbetssökande med svagt socialt nätverk. Dessa sökande främst nytillträdande till arbetsmarknaden, invandrare och många återinträdande har svårt att få kännedom om -

jobb via infonnella kanaler. Genom individuell platsförmedling kan man kompensera arbetssökande som har svårt att få reda på lediga jobb

genom infonnella kanaler. Det ñnns såväl fördelningspolitiska motiv som effektivitetsargument

för sådana individuella insatser. De fordelningspolitiska argumenten är

uppenbara: kortare arbetslöshetstider och minskad arbetslöshet bidrar till

jämnare fördelning välfärden och till minskade problem av ekono-

en av

misk, psykologisk och social natur. Ur effektivitetssynpunkt finns det inte skäl att tro att arbetslösa med bristande tillgång till sociala nätverk i

allmänhet också har lägre produktivitet än andra arbetssökande.

Insatser från fonnedlingens sida kan vidare bidra till att arbetsgivare

i mindre grad missgynnar eller diskriminerar vissa kategorier arbetssökande. Ett ökat inslag individinriktade insatser kan göra att fönnedav lingens kunskap om den enskilda arbetssökandes produktivitet i vid mening ökar. Denna information kan sedan föras vidare till potentiella arbetsgivare och motverka eventuell statistisk diskriminering, alltså bedömning individ på grundval av den kunskap man anser sig ha av en den tillhör. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, om grupp en person

inklusive individuellt inriktade platsfonnedlingsinsatser, för medelålders

och äldre arbetssökande framstår därför som betydelsefulla, enligt

studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende. Genom direkt påverkan på

arbetsgivare samt väglednings- och utbildningsinsatser bör genom

arbetsförmedlingen verka för att kvinnors och mäns yrkesval vidgas så

att de får större möjligheter att arbeta inom fler yrken än i dag. Här är det viktigt att dra lärdom tidigare erfarenheter indiviav av

duella handlingsplaner motsvarande. I propositionen om ungdomspraktik regeringen att det för varje ungdomspraktikant skulle upprättas

angav

individuell handlingsplan. Planen skulle vara ett hjälpmedel för att

en ñnna den bästa vägen på den reguljära arbetsmarknaden. Det är

därför viktigt att den fortlöpande följs upp och kompletteras. I

propositionen föreskrevs att praktikantema inte ñck ersätta ordinarie arbetskraft.

Erfarenheterna de individuella handlingsplaner utarbetades i

av som

anslutning till ungdomspraktikplatsema förefaller ha varit mindre goda

att döma av resultaten i projektet Långsiktiga effekter av sysselsätt-

ningsskapande åtgärder för arbetslösa ungdomar återgiven i forskningsrapporten Ungdomars etablering på arbetsmarknaden.

Huvudorsaken sannolikt den ansträngda situationen på arbetsförvar medlingama, menar rapporten.

130 Arbetsförmedling

Handlingsplanerna användes knappast ett medvetet instrument som för att ge praktiken ett högt och för individen relevant inlämingsinnehåll. Endast ca en tiondel av ungdomarna och femtedel deras handledare en av uppgav att praktiken skulle ge vissa kunskaper och färdigheter som ingick i en handlingsplan. Arbetsfönnedlingens uppföljning ungdomsav praktikens innehåll tycks ha varit bristfällig. På frågan Hur ofta hade du kontakt med arbetsförmedlingen under praktiktiden svarade 59 procent av ungdomarna aldrig eller "nästan aldrig. Här finns viktiga erfarenheter att ta tillvara när förmedlingen vidareutvecklar arbetsformer lägger starkt tonvikt på individuella handsom lingsplaner. Tillräckliga resurser måste finnas på förmedlingama och arbetsmetodiken måste vara väl genomtänkt. Handlingsplanerna skall vara ett led i en utveckling och förändring av livssituationen. I flera avseenden bör erfarenheterna från bl.a. Trygghetsrådets outpIacement-verksamhet kunna värdefulla impulser när det gäller att ge utveckla arbetet med individuella handlingsplaner. 0utplacement-verksamhet behandlas i avsnitt 5.3. Likaså bör erfarenheterna från införandet ett företagsinnktat av mer arbetssätt inom arbetsfönnedlingen från mitten 1980-talet beaktas. av Att ändra traditionella arbetssätt kan tidsödande och mödosamt, vara men på många håll har också lyckats göra förändringsarbetet man snabbt och med gott resultat. Dessa erfarenheter kan komma till god nytta i kommande förändringar arbetsfonnema. Nu gäller det bl.a. att av vidareutveckla samspelet mellan arbetsfönnedlingen och den sökande. En tydlig ansvarsfördelning inklusive klart definierade åtaganden också från den sökandes sida skall eftersträvas. Fömiedlaren ska, som en fönnedlingschef uttryckt det, inte längre hygglig vara en person som fixar allt den arbetssökande. En kortare eller längre kontakt påbörjas arbetssökande eller när en en arbetsgivare vänder sig till förmedlingen för att få hjälp. Både kunden och förmedlingen är beslutsfattare i detta samspel. Den äger process som rum, bl.a. de åtgärder kommer till stånd, måste resultatet som ses som av ett samspel mellan den sökande och förmedlingen, poängterar i beman tänkandet Perspektiv på arbetsförmedlingen SOU 1990:31. Under processens gång kan aktörerna på olika sätt påverka varandras bedömningar och beslut. Hur fönnedlingen agerar mot den arbetssökande eller hur den hanterar företagets rekryteringsproblem har stor betydelse för hur kunden agerar gentemot fönnedlingen. AMS servicemätningar visar att växelspelet mellan förmedlare egna och arbetssökande i stort sett fungerar väl. Flertalet arbetssökande anser sig vänligt bemötta på arbetsförmedlingen. Bland de arbetssökande år 1995 tyckte drygt tre fjärdedelar att förmedlingen visar ett vänligt bemötande i ganska stor eller mycket stor utsträckning. 55 procent gav

Arbetsförmedling 131

överbetyg på ett sammanfattande betyg på arbetsförmedlingen betyget 4 eller 5 på en femgradig skala. 62 procent av arbetsgivarna gav samma

omdöme. Det visar AMS servicemätning 1995 Uin 1995:1. Större

arbetsgivare gav precis som tidigare ett bättre betyg än mindre. Samtidigt bör nämnas att arbetssökande i olika sammanhang framfört kritik mot fönnedlingens service. Många fönnedlare anser att

klagomålen minskar väsentligt när den sökande får en egen förmedlare

att ha kontakt med och man arbetar med individuella handlingsplaner.

En hel del problemen i kontaktema mellan fönnedlingen och sökande av kan sannolikt undvikas tydligt klargör vilket ansvar som åvilar om man den sökande och vad som ligger på arbetsförmedlingen.

Enligt en undersökning som redovisas i artikeln Arbetsmarknadsläget och anställdas inställning i arbetsmarknadsfrågor Bengt Furåker och

Leif Johansson. Arbetsmarknad Arbetsliv 2/1995 instämde 51

procent arbetarna och 45 procent av tjänstemännen i påståendet Man

av

kan i regel lita att arbetsfönnedlingen hjälper människor som blivit arbetslösa att finna annat arbete. Undersökningen bygger på

tilläggsfrågor till arbetskraftsundersökningama AKU år 1993. Bland arbetarna hade andelen instämde ökat sedan 1991. som

4.4.4 Yrkesvägledning

Yrkes- och utbildningsinfonnation och vägledning i yrkesval är tjänster

som efterfrågas av en stor andel av arbetsförmedlingens sökande. Hela

45 procent vill exempelvis ha utbildningsinfonnation AMS servicemätning 1995, Uin 1995:1. Valet av yrke och utbildning sker snabbt i föränderlig omvärld. Yrkesstmkturer, kompetenskrav och arbets-

en

marknadsutsikter förändras snabbt. Samtidigt sker fortlöpande förändringar i utbildningssystemet. Medan individen tidigare oña valde yrke bara en gång i livet är det numera vanligt med flera byten av yrkesom-

råde. Den stora obalansen mellan utbud lediga platser och antalet av arbetslösa gör -att de ekonomiska konsekvenserna av ett felval eller bristande utbildning blir allvarliga. Sammantaget innebär detta att arbetsfönnedlingen måste kunna erbjuda utbyggd och kvalificerad vägledning åt de arbetssökande.

Förmedlingens resurser

En accentuering av individuella handlingsplaner innebär att en större

andel förmedlarens arbetstid måste ägnas den sökande. Alltför stor av

andel av arbetstiden på förmedlingen används i dag för administration.

132 Arbetsförmedling

Enligt en begränsad undersökning vid sju arbetsförmedlingar åtgick

mer

än en fjärdedel av arbetstiden till kimdrelaterad administration. Drygt

hälften arbetstiden användes till direkt kundservice. Även underav om

sökningen inte någon precis bild administrationens omfattning

ger av pekar resultaten ändå på vikten av att minska den administrativa belast-

ningen på förmedlingen. Ett av syftena med kommitténs förslag när det gäller utfonnningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är att begränsa det administrativa inslaget i förmedlarens dagliga arbete.

I detta sammanhang kan också nämnas de rutinerna för kassanya

kortshanteringen. Den kassakortsrutin som sedan hösten 1994 successivt införts kan väntas innebära avlastning arbetsförmedlingarna.

av Införandet maskinellt avläsningsbara kassakort skall helt av vara genomförd senast 1998.

Studien En efektivitetsanalys av arbetsförmedlingskonioren i Sverige som nyligen slutförts tyder på att det skulle vara möjligt att

effektivisera förmedlingskontorens verksamhet Richard Althin och Lars

Behrenz, EFA-rapport 37, 1995. Rationaliseringsmöjlighetema är

nr enligt studien betydande. Även resultaten måste tolkas med om stor försiktighet tyder de på att det är stor variation i effektiviteten mellan olika fönnedlingskontor. Det är angeläget att studien följs ingående upp genom en mer undersökning av orsakerna till de stora effektivitetsskillnadema. En sådan fördjupad studie bör omfatta en längre tidsperiod för att det skall vara möjligt att dra mer långtgående slutsatser och för att skall man kunna utesluta inverkan tillfälliga faktorer. av Inom Arbetsmarknadsverket genomförs sedan slutet 1980-talet av

fortlöpande analyser i syfte att effektivisera verksamheten. Analysema kan behandla en rad frågor kring fömiedlingen, exempelvis sambandet mellan effektiviteten och storleken på ett fönnedlingskontor, yrkesförmedlingar, invandrarförmedlingar och medelsfördelni mellan kontor.

gen

4.5 Alternativa

förmedlingsforrner

På uppdrag av Arbetsmarknadspolitiska kommittén har uppföljning en

gjorts av lagstiftningsåndringama fr.o.m. den l juli 1993 då det offentliga arbetsförmedlingsmonopolet avskaffades och vissa lättnader genomfördes av restriktionema kring personaluthyming. Uppföljningen, Personaluthyrning och icke-offentlig arbetsförmedling Eva Kvarfordt, 1996, ingår i sin helhet i betänkandets expertbilaga.

Enligt riksdagsbeslutet i samband med refonnen skall utvärdering

en ske 1996. Då bör enligt propositionen särskilt beakta avregleringens man

effekter på den offentliga arbetsfönnedlingen och infonnationen

om

Arbetsförmedling 133

lediga platser platsanmälningslagen, effektema för särskilt utsatta grupper samt uthyrning av arbetskraft. Enligt Arbetsmarknadspolitiska kommittén föranleder uppföljningen inga krav på lagstiñningsåndringar. En lång rad länder avreglerar det offentliga arbetsförmedlingsmonopolet. Detta får effekter på internationella debatter och regelverk. Styrelsen för ILO, Internationella arbetsorganisationen, beslutade våren 1995 ILO-konventionen 96 avgiftskrävande arbetsfönned-

att nr om

lingsbyråer skall revideras vid 1997 års arbetskonferens. Sverige sade konventionen för att kunna avreglera det offentliga fönnedlingsupp monopolet. Konventionen anses av många länder vara otidsenlig och står inte i överensstämmelse med strävandena på många håll att effektivisera den offentliga förmedlingen genom att tillåta privata arbetsförmedlingar och därmed få till stånd konkurrens. Många länder tar bort det offentliga förmedlingsmonopolet i syfte att öka fönnedlingens effektivitet. Detta var också var huvudsyftet med den i

i

svenska avregleringen fr.o.m. den l juli 1993. Detta framgår av studien Personaluthyrning och icke-ojfemtlig arbetsförmedling. Studien visar

i

j att det finns tydlig internationell trend mot att avreglera arbetsfönneden 1 lingen, tillåta privata och andra alternativa arbetsfönnedlingar att verka l samt att tillåta förmedling av tillfällig arbetskraft. Många dem intervjuades i studien Personaluthyrning och av som icke-egentlig arbetsförmedling ansåg att den offentliga arbetsfönnedlingen har blivit mycket marknadsinriktad än tidigare och att mer avregleringen har bidragit till detta. Uppgifterna i avsnitt 5.l-5.3 är hämtade studien. ur

4.5.1 Privata arbetsförmedlingar samt rekryteringsoch uthyrningsföretag

Icke-offentlig arbetsförmedling är tillåten i Sverige sedan den l juli 1993. Personaluthyrning och icke-offentlig arbetsförmedling har mycket begränsad omfattning i Sverige i dag. Enligt Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1994 AMS Uin 1995:2 hade 0,5 procent av de tillfrågade fått kännedom sitt senaste jobb året innan genom privat om arbetsfönnedling eller rekryteringskonsult. Med undantag för de s.k. headhunting-företagen tillåtna även före avregleringen finns som var några få privata företag arbetar uteslutande med rekrytering. Bland som personaluthymingsföretagen är det främst de största företagen som också har rekryteringsverksamhet.

134 Arbetsförmedling

Uppskattningsvis 5 000-6 000 personer beräknas arbeta i personal-

uthymingsforetagen under 1995. Tillväxten är mycket snabb och beräk-

nas uppgå till mellan 60 och 100 procent under delen 1995, senare av

varav den lägre siffran de största företagen många gånger

avser som

också bedriver fönnedlingsverksamhet, visar Personaluthyrning ochicke-ojfezntlig arbetsförmedling. Antalet uthymingsföretag beräknas

vara ca 450 varav 100-150 har 10-12 anställda eller fler.

Fackliga arbetsförmedlingar

Frågan om arbetsförmedling i facklig regi har aktualiserats i ett stort antal fackförbund på senare år. En av huvudorsakema har varit kritiken

från förbundens medlemmar att den offentliga arbetsförmedlingen inte har tillräcklig kompetens för att hantera rekryteringsfrågor kring de

egna

medlemsgruppema/yrkesgmppema. Först ut på plan var Civilingenjörsförbundet med CF-börsen

som

startade verksamheten hösten 1992 på dispens innan gällande lag-

nu stiftning trädde i kraft. CF-börsen har ungefär 2 800 sökande registrerade i sin databas. Av dessa är mer än hälften ombytessökande. CF-börsen medverkar i begränsad del rekryteringsprocessen och en av förmedlar 200-250 jobb år. per SACOzs Kompetensbors startar under första halvåret 1996

verksamhet som ett självñnansierat aktiebolag. Då beräknas 3 000-

4 000 SACO-medlemmar finnas inlagda i kompetensbörsen. Av dessa är

uppskattningsvis hälften ombytessökande.

Några andra fackförbund, bl.a. Lärarna, SIF och Handelsanställdas förbund utreder frågan om egen förmedling eller bedriver fönnedlings-

verksamhet motsvarande i någon fonn. Flera andra förbund har utrett eller diskuterat egen förmedling beslutat att avstå, visar

men

Personaluthyrning och icke-o/Yezntlig arbetsförmedling.

4.5.3 Outplacement

Under lågkonjunkturen på 1990-talet har den s.k. Outplacement-

verksamheten vuxit i omfattning. Där får uppsägningshotade eller fn-

ställda stöd för att kunna hitta nytt arbete. Verksamheten väntas fortgå

även under ett mer normalt konjunkturläge eftersom förändringstakten är

stor i arbetslivet och trimningen fortsätter i många organisationer. Outplacementverksamhet bedrivs både inom för avtal på ramen arbetsmarknaden och i privata företag. T rygghetsrådet SAF-PTK :s

Outplacement-verksamhet omfattade i början av september 1995 totalt

Arbetsförmedling 135

32 000 Trygghetsstrftelsen på det statliga området bedriver

personer.

s.k. jobbkonsulent-verksamhet sedan hösten 1993. Outplacementverksarnheten syftar till att underlätta för företag och anställda när uppsägningar måste ske på grund arbetsbrist.

av Ett företag, stiftelse eller motsvarande arbetar med som

outplacementverksamhet har aktiviteter på flera olika plan. Inför uppsägningar kan det företagen råd och exempelvis förmedla

ge

erfarenheter från liknande situationer. Redan under uppsägningstiden

med de uppsagda. kan man börja arbeta

Att mista sitt arbete är inledningen till förändring i den enskildes

en

liv. Under hela förändringsprocessen har outplacementföretagets konsult personliga kontakter med den uppsagda. Gruppaktiviteter kan också ingå. I ett inledande skede utgörs stödet till den uppsagda personen ofta samtal och infomration. I nästa skede kan outplacementkonsulten

av hjälpa till att analysera möjligheterna att hitta ett nytt arbete samt att

och självkärmedom. En personlig handlingsbygga upp ökad självkänsla plan utarbetas ofta utgångspunkt for den arbetssökandes agerande

som for att få anställning eller för att starta eget. Outplacementen ny

företaget arbetar ofta med exempelvis jobbsökarkurser, träning i att

använda infonnella kontakter for att hitta ett arbete samt hjälp att utvärdera affärsidéer för att starta eget företag.

Individinriktade insatser, t.ex. personlig rådgivning, är enligt Trygg-

hetsrådet A och 0 i verksamheten. En arbetssökande finns kvar i Trygghetsrådets databas och verksamhet tills vederbörande har fått ett fast arbete. Många blir kvar mycket länge i basen. Oña arbetar de korta perioder får inte fast anställning. Framför allt är det personer med men

ensidig yrkeslivsbakgrund och låg utbildning som blir långtidsarbetslösa.

4.5.4 Aktivitetscentra för arbetssökande

Arbetsmarknadsverket och de fackliga organisationerna samarbetar bl.a. inom för aktivitetscentra for att stödja arbetslösa medlemmar. ramen Syftet med verksamheten är att främja aktiviteter for arbetslösa och att ta tillvara de kunskaper de arbetslösa har. Aktivt arbetssökande som

stimuleras liksom andra aktiviteter som stärker den arbetslöses möjlighet

att få arbete.

Jobbsökarpooler, tjänstemannapooler, teaterpooler och dylikt är en speciell fonn aktivitetscentrum. Poolema är sammanslutningar av

av arbetssökande marknadsför sina medlemmar gentemot arbetsgivare. som

Trygghetsrådet driver exempelvis ett tjugotal tjänstemannapooler över

hela landet i samarbete med arbetsförmedlingen.

136 Arbetsförmedling

Ett aktivitetscentrum för arbetssökande tjänstemän drivs vanligen i någon form av projektorganisation. Oftast finns projektledare och en en styrgnipp med representanter från de olika intressentema. Ett eller flera fackförbund och/eller anknutna studieförbund är vanligen huvudmän. Kommunen ingår många gånger i intressentgruppen. Det finns också LO-TCO-gemensamma projekt för arbetslösa medlemmar. Länsarbetsnämnder och kommuner är vanligen finansiärer. I de flesta fall är länsarbetsnänmden huvudfinansiär. Det förekommer också att arbetsfönnedlingskontor är finansiärer. Även andra ñnansieringskällor förekommer. Kommunerna ofta för lokalkosmader. svarar

4.5.5 Kommunerna och

arbetsförmedlingen

I kommunerna finns i dag 3 000 arbetar med arbetsca personer som marknadspolitiska åtgärder. Nio tio kommuner bedriver projekt i av samarbete med arbetsförmedlingen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och socialbidragstagare är de vanligaste målgrupperna för dessa projekt. Detta framgår av Kommuner arbetsförmedlingar i samverkan går det Kommun-förbundet 1995 bygger på enkätsvar från landets som kommuner. Projekten är sysselsättningsskapande karaktär och är av riktade mot personer behöver skaffa sig yrkeslivserfarenhet eller som som riskerar att utforsäkras från arbetslöshetskassan. Kommunförbundet uppskattar att totalt ca 50 000 arbetslösa årligen får personer sysselsättning i olika arbetsmarknadsprojekt i kommunerna. Till detta kommer projekt socialtjänsten och andra förvaltningar driver utan som arbetsförmedlingens medverkan. Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken behandlas nämnare i kapitel

4.5.6 Samverkan underlättar arbetsmarknadens

effektivitet

I samband med att det offentliga arbetsfömiedlingsmonopolet avskaffades 1993 slog riksdagen fast att den offentliga förmedlingen även i framtiden skall vara anslagsñnansierad, heltäckande och avgiftsfri samt att den skall utgöra ett centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken. Under de senaste åren har det parallellt med den offentliga förmedlingens verksamhet vuxit fram rad fömiedlingsfonner alternativ karaktär. en av Dessa fönnedlingsformer har många gånger tillkommit följd som en av att speciella behov har uppstått på olika delarbetsmarknader.

Arbetsförmedling 137

Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att man eftersträvar god samverkan och samarbete mellan den offentliga förmedlingen och alternativa fönnedlingsfonner. Detta kan bidra till att öka arbetsmarknadens

effektivitet.

4.6 Invandrama och arbetsmarknaden

Invandramas situation på den svenska arbetsmarknaden har försämrats

dramatiskt under 1990-talet. Som framgår kapitel l har i dag

av betydligt mindre än hälften de utländska medborgarna någon av vuxna

reguljär sysselsättning.

form av

Den sittande Invandrarpolitiska kommittén lade 1995 ñam delbe-

tänkandet Arbete åt invandrare SOU 1995:76. I betänkandet kommittén följande förslag när det gäller invandrarna och presenterar arbetsmarknaden:

Staten bör att inrätta särskild bankgaranti göra det

0 genom en lättare för invandrare att låna pengar till start och expansion av egna företag. Ett statligt etableringsstöd bör införas för att gynna tillkomsten av 0 konsultföretag drivna invandrare med inriktning på svenska av

exportföretag. Privata och offentliga arbetsgivare bör upprätta och genomföra

0 särskilda resulterar i att invandrare anställs i större program som utsträckning än i dag. Ett statligt lönebidrag på maximalt 50 procent bör kunna ges till 0

invandrare har särskilt svårt att få sysselsättning på den

som ordinarie arbetsmarknaden.

Ett statligt projektbidrag bör för igångsättnings- och inves-

0 ges

teringskostnader i lokala sysselsättningsprojekt för invandrare.

Utöver dessa förslag till hur sysselsättningen för invandrare kan förbättras på kort sikt Invandrarpolitiska kommittén till en

uppmanar infallsrik, förutsättningslös och framåtblickande diskussion om den långsiktiga situationen. Det finns ett klart behov innovativt tänkande av när det gäller rad arbetsmarknadsrelaterade frågor. Detta har också en betonat tidigare i detta kapitel.

Invandrarpolitiska kommittén kommer våren 1996 att överlämna

ytterligare förslag till regeringen hur invandrarnas situation på om arbetsmarknaden skall förbättras. När det gäller ovanstående kortsiktiga förslag från kommittén är frågor rör behovet särskilt stöd till företag som drivs av som av

138 Arbetsförmedling

invandrare och kvinnor hänförda till den pågående Kommittén om översyn av statliga företagsstöd dir. 1995: 124. På en rad olika håll i landet har vid förmedlingskontoren man tillskapat särskilda resurser för förmedlingsinsatser för invandrare. Riksdagen har beslutat att ytterligare 200 milj. kronor får användas till tillfällig personalförstärkning arbetsförmedlingen under budgetåret av 1995/96 utöver tidigare beslutade 700 milj. kronor prop. 1994/95:2l8, AU 15, prot. 114 och 115. Beslutet innebär att stor del de tillfälliga personalförstärken av ningarna vid arbetsfönnedlingen bör användas för personal i invandrar-

täta områden. Åtgärder skall riktas tydligare mot de långtidsarbetslösa.

Arbetsmarknadsverket har fått större frihet att disponera sina i resurser samverkan med kommunerna. Arbetsmarknadspolitiska kommittén delar den uppfattning framförts Invandrarpolitiska kommittén, som av nämligen att det är viktigt att dessa åtgärder för invandrare följs och upp utvärderas. Om positiva effekter uteblir bör öronmärkning återinföras. Förberedelsema pågår för att inrätta ett särskilt institut skall som tillvarata invandrares kompetens i arbetslivet. Institutets främsta uppgifter blir opinionsbildning, faktainsamling och kimskapsfönnedling i frågor som rör invandrares kompetens. Bakom institutet står Sverige 2000-gruppen, en opinionsgrupp inom näringsliv och offentlig sektor där bl.a. AMS är företrädd, och bildades efter initiativ från kampanjen som Ungdom mot rasism. Det önskvärt att olika typer samverkan vore av mellan institutet och Arbetsmarknadsverket kunde komma till stånd. Arbetsförmedlingen har en central roll i arbetsmarknadspolitiken. Förmedlingens verksamhet är också största vikt när det gäller att öka av möjligheterna för invandrare att få arbete och försörjning. Ökad betoning på individinriktade platstönnedlingsinsatser kan bidra till att arbetsgivare i mindre grad missgynnar eller diskriminerar vissa kategorier arbetssökande. Denna fråga har diskuterats tidigare i kapitlet. Där betonar kommittén att det är helt förkastligt fönnedlingen skulle sig år om ägna diskriminerande bortsortering invandrare till lediga jobb. av Som Invandrarpolitiska kommittén påpekar i sitt betänkande 24 behöver dock inte all särbehandling på grund kulturell olikhet av. vara diskriminering. I dagens företag ökar kraven på social kompetens. Oavsett den anställde är infödd svensk eller ställs krav på hon om att eller han passar i arbetskulturen, fungerar i lagarbete m.m. Kunskaper om och vana vid att fungera i svensk miljö kan viktig för antas vara denna kompetens. Det innebär enligt Invandrarpolitiska kommittén att en arbetsgivare kan väga helt sakliga aspekter vid anställning, en som diskvalificerad kulturell olikhet. Det är uppenbart gränsen mellan vad att som är sakligt motiverade krav på social kompetens och vad som är diskriminering kan vara svår att fastställa.

Arbetsförmedling 139

Möjligheterna att förstå och fungera i den svenska arbetsplatskul-

skulle sannolikt öka för många invandrare de hade större kunturen om skaper hur det svenska arbetslivet fungerar. Någon fonn introdukom av tion till svensk arbetsplatskultur skulle kunna erbjudas invandrare,

exempelvis inom för de kommunala introduktionsplaner som görs ramen i samverkan mellan kommunerna och Invandrarverket. Fomier för upp arbetsledning, medbestämmande i teori och praktik, fackets roll och

dylikt är företeelser skulle kunna behandlas i en sådan introduktion som också skulle kunna ett led i arbetsförmedlingens insatser. som vara Betydelsen att ha förebilder poängteras bl.a. i samband med åtav gärder för locka flickor till otraditionella utbildnings- och yrkesval. att Pa liknande kan finnas ett värde i att arbetsförmedlingen använder sätt sig förebilder när det gäller att vidga invandrarnas arbetsmarknad. av Många invandrare lever i föreställningen att deras arbetsmarknad är

begränsad till ett fåtal yrken där de redan känner yrkesverksamma

invandrare. Samtidigt finns många exempel invandrare som gjort

inbrytningar inom icke-traditionella invandraryrken. Här bör mentorskap kunna prövas både genom att svenskar fungerar

mentorer för invandrare också genom att invandrare som som men etablerat sig väl på arbetsmarknaden fungerar som mentorer. Inom SACO, aktivt främjar mentorskap för invandrade akademiker, är som erfarenheterna detta goda. Positiva förebilder förtjänar enligt av Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning ökad uppmärksamhet såsom stimulerande signal arbetsmarknadens potentiella möjligheter. om Kommittén föreslår i kapitel 5 åtgärdsfomi, anställningsatt en ny stöd, införs. Stödfonnen skall kunna riktas mot individer som har

särskilda svårigheter att finna fäste arbetsmarknaden.

,

Arbetsmarlmadspolitiska medel l4l

Arbetsmarknadspolitiska medel

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag:

tonvikten i arbetsmarknadspolitiken skall ligga på offensiva o åtgärder som syftar till stärka arbetskraftens kompetens och konkurrenskraft, underlätta expansion och nyanställningar samt öka den geografiska och yrkesmässiga rörligheten arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring bör o ytterligare betonas och den framtida försäkringen bör utformas så att den innebär tydliga krav på aktivitet från den försäkrades sida. det bör finnas en bortre parentes o samhället måste erbjuda olika alternativa lösningar efter en a utförsäkring antalet arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör begränsas och a regelsystemet förenklas Därmed frigörs tid för arbetsförmedlingen att arbeta med sin kämverksamhet: att förmedla jobb åtgärderna måste kunna anpassas till olika efterfrågelägen. Det o gäller såväl åtgärdsvolymema som åtgärdsfonnema ökad målstyming och mindre detaljstyming av âtgärdarsenalen o ökad satsning på utvärdering av arbetsmarknadspolitiken o omställningsförsäkringen utgår till den enskilde under tiden i o åtgärder anställningsstöd ersätter rekryteringsstöd och beredskapsarbeten o anslagsfonnema förenklas o

De medel står till arbetsmarknadspolitikens förfogande brukar

som indelas i tre huvudgrupper: kontantstöd vid arbetslöshet,

sysselsättningsskapande åtgärder samt åtgärder som underlättar

rörlighet och anpassning. De sysselsättningsskapande åtgärderna

brukar benämnas efterfrågepåverkande medel medan rörlighets- och

anpassningsunderlättande åtgärder brukar indelas i utbudspåverkande

medel och matchningspåverkande medel. sammansättningen arbetsmarknadspolitiska åtgärder avspeglar

av

de ambitioner arbetsmarknadspolitiken har under en viss period.

som

Åtgärdssarmnansättningen har därmed varierat över tiden till följd av

förskjutningar i politikinriklningen.

142 Arbetsmarknadspolitiska medel

I kapitlet redovisas dagens arbetsmarknadspolitiska åtgärder, forskning kring arbetsmarknadspolitiska åtgärder förslag samt om ett förändrat åtgärdssystem. Vidare behandlas omställningsförsäkringen.

5.1 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder -

regler och villkor i februari 1996

Arbetsmarknadsutbildning, SFS 1987:406. AMU skall yrkesin-

avse riktad utbildning, allmänteoretisk utbildning eller orienterande utbildning som är en nödvändig förberedelse för yrkesutbildning. AMU beviljas fr.o.m. den l juli det år han/hon fyller 20 år och till den som är eller riskerar att bli arbetslös samt söker arbete af. Undantag genom från 20-årsregeln medges för funktionshindrade ungdomar. Den som deltar i arbetsmarknadsutbildning får utbildningsbidrag i form av dagpenning. Bidrag till utbildning i företag, SFS 1984:518. Utbildning i företag syftar till att dels utveckla personalens kompetens, dels främja syssel-

sättningen. Ansvaret for kompetensutveckling de anställda vilar på

av arbetsgivaren. Stödet skall ett komplement till företagets vara egna insatser och beviljas endast när det finns ett uttalat arbetsmarknadspolitiskt behov utöver de renodlat företagsspeciñka behoven. Stödet kan t.ex. bli aktuellt vid förändring arbetsorganisationen, en av företaget utökar verksamheten eller har tillfälliga svårigheter sysselsätta att personalen. Utbildningen skall yrkesinriktad och skild från ordinarie vara produktion. Bidrag lämnas med högst 60 kronor utbildningstimme per och högst 920 timmar deltagare. per Utbildning i företag inom ramen for de s.k. kommunavtalen syftar till att begränsa uppsägningar inom den offentliga sektorn. Det ofger fentliga arbetsgivare möjlighet att få bidrag till utbildning i företag. en Bidraget är en förenklad variant åtgärden utbildning i företag. av Beredskapsarbete, SFS 1987:411. Beredskapsarbete tillfälligt är ett arbete avsett att sysselsättning arbetslösa inte kan få ge som ett ordinarie arbete eller någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. För att få beredskapsarbete krävs att söker arbete af, man genom är arbetslös och inte kan få annat arbete gäller även arbete andra - genom åtgärder och att man har fyllt 25 år. Beredskapsarbeten är tidsbegränsade till 6 månader, lön utgår enligt kollektivavtal. Personer i beredskapsarbeten omfattas inte lagen av om anställningsskydd.

Arbetsmarknadspolitiska medel 143

Bidrag utgår med 50 procent av den bidragsgrundande

lönekostnaden månad, dock högst 7 000 kr. Undantag finns när per högre belopp kan utgå.

ArbetsplatsintroduktionAPI, SFS 1995:705, SFS 1995:711. Arbetsplatsintroduktion är avsedd för arbetslösa behöver prakti-

som

på arbetsplats för att få yrkesorientering, yrkespraktik eller

sera en

arbetslivserfarenhet ökar deras möjlighet till arbete på den öppna

som marknaden.

åtgärden arbetsplatsintroduktion ersätter tidigare praktik-

Den nya

fonner ungdoms-, akademiker- och invandrarpraktik, ungdomsin-

som

troduktion, arbetsprövning samt arbetsplatsorientering för invandrare

och vidgad arbetsprövning. Alla inskrivna på af och förmedlingen bedömer har

som är som

behov praktik ute i arbetslivet kan få API. Praktiken varar i högst

av

månader och under tiden får man inskolning, handledning och prak-

sex

tisk yrkesutbildning. Särskilda regler gäller för ungdomar, invandrare

och arbetshandikappade. Personer är 20-24 år måste ha löfte från som arbetsgivaren anställning för att beviljas API. Undantag är komom

munala arbetsgivare och ideella organisationer samt om det föreligger

särskilda skäl. Invandrare har möjlighet att studera viss del av tiden om utbildningen är stor vikt för att kunna få ett arbete och for unga av

handikappade kan 24-årsgränsen förlängas till det år man fyller 25 år.

deltar i API får utbildningsbidrag motsvarande ersättning Den som från a-kassa. Unga handikappade kan få ett högre bidrag.

Rekryteringsstöd, SFS 1986:414. Rekryteringsstödet syftar till att underlätta anställning varit långtidsarbetslösa. Stödet

av personer som kan lämnas för arbetssökande är inskriven vid af och som en som

anvisas till anställning af den sökandes sysselsättnings-

en av om

situation inte kan lösas något annat sätt. Anställningsfonnen kan tillsvidare-, prov- eller tidsbegränsad

vara anställning. Dock måste säsongsbetonad anställning tillsvidarevara anställning. Lön och andra förmåner skall utgå enligt kollektivavtal

eller motsvarande.

Stödet regel utgå under högst 6 månader och uppgå till

kan som

högst 50 den bidragsgrundande lönekostnaden per månad,

procent av dock högst 7 000 kr.

Lönebidrag, SFS 1991:333. Syñet med lönebidrag är att möjliggöra anställning på den reguljära arbetsmarknaden för arbetshandikappade.

Lönebidrag till arbetsgivare anställer med nedsatt ges som personer

arbetsförmåga. Bidraget skall en ekonomisk kompensation för

vara

arbetstagarens bortfall i arbetsfömiåga. Den anställde skall ha lön och andra anställningsfönnåner följer eller är jämförbara med

som av kollektivavtal i branschen.

144 Arbetsmarknadspolitiska medel SOU

1996:34

Lönebidrag får lämnas endast om arbetstagaren anvisas till anställningen av af och af bedömer att arbetsuppgifterna och

om

arbetsförhållandena är lämpliga för arbetstagaren. Under vissa förutsättningar kan lönebidrag bl.a. lämnas till icke handikappad

en

person som fyllt 60 år, sysselsättningen kan lösas på

om annat sätt.

För en arbetshandikappad får lönebidrag lämnas med

person ett

belopp som motsvarar högst 80 procent den bidragsgnmdande

av

lönekostnaden. Högre belopp kan lämnas för grava handikappade. Starta eget-bidrag, SFS 1984:523. Starta eget-bidrag syftar dels till att stötta enskilda dels till att främja positiv utveckling antalet

en av

nystartade livskraftiga företag. Bidrag lämnas till de har fyllt 20

som år, är arbetslösa eller till på grund arbetsbrist riskerar personer som av

att bli arbetslösa samt de är bosatta inom vissa glesbygdsområden.

som

Bidrag får lämnas endast till den som har goda förutsättningar att

bedriva verksamheten och endast den bedöms få tillfredsom en

ställande lönsamhet och bidragstagaren varaktig sysselsättning.

ge Bidrag lämnas under högst månader innan krävs

sex men en bedömning

av beräknad lönsamhet.

Skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare OSA, SFS 1985:276.

Bidrag kan lämnas till offentliga arbetsgivare anordnar skyddat som

arbete för arbetslösa med socialmedicinska arbetshandikapp, arbetslösa

som är berättigade till insatser stöd och service till vissa om funktionshindrade eller arbetslösa på grund

som av långvarig och svår

psykisk sjukdom inte tidigare haft kontakt med arbetslivet eller varit bort från det under lång tid.

Den arbetssökande skall anvisad af. Anställningsförhållan-

vara av den i OSA regleras i avtal vari bl.a. stadgas anställningen r att skall gälla

tills vidare eller för begränsad tid, uppsägningstid månad

är en för

arbetstagare som är tillsvidareanställd. Anställningen upphör enligt de regler som gäller för respektive arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Lagen om anställningsskydd gäller inte. Bidrag lämnas med högst 100 procent den bidragsgrundande

av lönekostnaden. En månadslön överstigande 13 700 kronor får inte läggas till grund för bidrag.

Utbildningsvikariat, SFS 1995:411. Utbildningsvikariat skall

underlätta dels för arbetsgivaren att höja de anställdas

kompetens och dänned förbättra företagens konkurrenskraft i framtiden, dels för för-

medlingen att få fram vikariat till arbetslösa. Den ekonomiska stimu-

lansen har utformats som ett avdrag arbetsgivaren får göra från

som

arbetsgivaravgiften högst 75 kronor utbildningstimme eller högst

- per

40 000 kr. För viss utbildning medges också avdrag för utbildnings-

kostnader.

1996:34 Arbetsmarknadspolitiska medel 145

SOU

Arbetslivsurveckling ALU, SFS 1995:409, SFS 1992:1333.

tidsbegränsad till 1997-01-01. ALU skall i första hand inriktas mot

riskerar att slås ut från arbetsmarknaden. grupper som syftar dels till de arbetssökande skall kunna bibehålla sin ALU att

kompetens och sina kontakter med arbetslivet, dels till att få skydd mot utförsäkring. Den skall de arbetssökande möjlighet till utvecklande

ge sysselsättning i awaktan på ett ordinarie arbete eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd. ALU får anvisas arbetslös fr.o.m. den person juli det år han/hon fyller 20 år under förutsättning att söker l personen arbete af, är arbetslös och inte kunnat beredas arbete, utbildning genom

eller någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. ALU kan användas

annan inom alla sektorer samhället får däremot inte användas för att av men

arbetskraft eller utföra ordinarie arbetsuppgifter.

ersätta annan ALU kan anvisas till arbetslös tar emot ersättning från a-kassa som

eller KAS. ALU tidsbegränsad till 6 månader och kvalificerar för ny

är

ersättningsperiod. Tiden kan förlängas med ytterligare månader om

sex det finns särskilda skäl för det. Yrkesinrikiad rehabilitering och Ami, SFS 1987:405. Syftet med yrkesinriktad rehabilitering är att de arbetssökande skall finna, få och behålla arbete, i första hand på den reguljära arbetsmarknaden. ett Målgrupper är arbetssökande på grund av osäkerhet i yrkesvalet, som begränsad arbetsförmåga eller andra problem i förhållande till arbetsmarknadens krav har särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. Avgörande för vilka skall få del insatserna är bedömningen av som av

sökandens möjligheter att få arbete, alternativt påbörja en

arbetsförberedande åtgärd.

Arbetshjälpmedel. arbetsbiträde och näringshjälp, SFS 1987:409. Bidrag till arbetshjälpmedel eller arbetsbiträde, kan lämnas för

handikappade utan stöd har svårt att få eller behålla ett personer som

arbete. Näringshjälp kan lämnas till handikappad som inte

en person kan få lämpligt arbete på den reguljära arbetsmarknaden. ett

Arbetshjälpmedel samlingsbeteckning för personliga arbets-

är en tekniska hjälpmedel och särskilda anordningar på arbetsplatsen. För få bidrag skall arbetstagaren handikappad och att vara nyanställas arbetsgivaren. Bidrag kan dock lämnas under de första av

anställningsmånadema. Arbetsgivaren och den handikappade kan

tolv

få 50 000 kronor vardera i bidrag till hjälpmedel För att få arbetsbiträde skall den sökande vara handikappad och i

behov biträde arbetsplatsen. Det kan gälla att måste få av en person hjälp för kunna göra full arbetsinsats eller t.ex. om sökanden är att en

döv och teckenspråkstolk måste skaffas.

Arbetsgivaren får bidrag med högst 50 000 kronor per år.

146 Arbetsmarknadspolitiska medel

I SFS 1987:409 regleras bidrag till resekostnader for funkm.m.

tionshindrade deltagare i arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad

rehabilitering. Riktal anställningsstöd RAS, SFS 1995:287, SFS 1995:320. För att stimulera till nyanställningar i näringslivet infördes under våren

1995 ett nytt anställningsstöd RAS. Stödet skulle beviljas för per-

soner som varit arbetslösa eller deltagit i någon arbetsmarknadspolitisk

åtgärd under minst 4 veckor under tiden november-december 1994 och

omedelbart före anställningen. Anställningen skulle tillsvidare-

vara en anställning och ske under perioden l januari 31 maj 1995. Stödet utformades ett avdrag, motsvarande hela ag-avgiften, dock som med

högst 6 000 kronor per månad och nyanställd. Endast företag med färre än 500 anställda får göra avdraget under högst ett år. Lagstiñningen gäller till utgången juni 1996 samt även därefter i fråga avdrag

av om

från arbetsgivaravgifter tid före den 1 juli 1996.

som avser Datortek, SFS 1995:713. Datortek/aktivitetscenter form är en av

arbetsmarknadsutbildning för arbetslösa ungdomar 20-24

år. Det är en verksamhet på heltid syftar till att arbetslösa ungdomar skall som öka 4 sina möjligheter att få arbete på den öppna arbetsmarknaden. Den som deltar i datortek skall under högst 3 månader på halvtid delta i

datorutbildning i datorteket. Övrig tid skall deltagaren arbeta med

arbetsmarknadsinriktat projektarbete, jobbsökaraktiviteter

etc. Deltagandet skall på heltid och avslutat innan deltagaren vara vara

fyllt 25 år. Deltagarna får utbildningsbidrag, vilket innebär

att de även

får försäkringsskydd.

Kommuners fär ungdomar, SFS 1995:706, SFS 1995:712. ansvar En kommun får anordna praktik eller verksamhet på heltid för annan arbetslösa ungdomar inte genomgår gymnasieskola eller liknande som

utbildning till och med den 30 juni det år de fyller 20 år. Kommunen har rätt till ersättning från staten under förutsättning

att avtal träffas med länsarbetsnämnden.

Kommunen beslutar vilken ersättning skall utgå till

om som individen.

Flyttningsbidrag, SFS 1994:7 och Regionalpolitiskt företagsstöd, SFS 1990:642. Flyttningsbidraget består flera stödfonner

av som

respenning, starthjälp, medflyttandebidrag och pendlingsstöd. De olika

stödformema skall stimulera till att söka arbete och flytta till annan ort och till att täcka de merkostnader uppstår vid

som en flyttning. Medflyttandebidrag är ett stöd till arbetsgivare anställer

som en

medlem i samma familj den flyttar till arbete.

som person som nytt

Respenning kan ges vid både sökande- och tillträdesresa för den som börjar anställning. Starthjälp skall underlätta för arbetslösa

en att ta arbete på ort dit det inte är möjligt dagpendla. annan att

Arbetsmarknadspoliriska medel 147

Anställningen skall pågå i minst 6 månader och bidraget 10 000 kronor betalas ut i samband med att anställningen tillträds. - För att få bidrag förutsätts sökanden vara eller riskera att bli arbetslös, bedömas inte kunna få arbete i eller nära hemorten samt söka

arbete af eller avser att gå igenom arbetsmarknadsutbildning.

genom Även den inte riskerar att bli arbetslös kan i vissa fall ñ som respenning.

Inlösen egnahemsfastigheler och bostadsrätter, SFS 1987:408.

av

Inlösen egnahemsfastigheter och bostadsrätter bedrivs i glesbygds-

av områden där driftsinskränlcningar och driñsnedläggelser får svåra konsekvenser för de boende och där det förekommer en avsevärd avflyttning. Af tar frågan inlösen när man bedömer att en arbetssökande upp om inte kan få tryggad sysselsättningen annat än att flytta från en genom hemorten och då ett innehav t.ex. bostadsrätt utgör ett hinder för av en flyttning.

ROT -insatser inom byggsektorn. Avsatta medel som skall användas for stimulans reparation-, om- och tillbyggnadsarbeten av byggnader

av

används som skolor, folkhögskolor, högskolor, sjuk- och ålder-

som

domshem, daghem samt till handikapporganisationers rekreationsanläggningar. Bidrag får lämnas med högst 30 procent av byggnads-

kostnaden och arbetena skall påbörjade senast den l oktober 1995 vara och avslutade senast den 31 december 1996. Otraditionella insatser. AMS kan bekosta otraditionella insatser motiveras arbetsmarknadsskäl och inte ryms inom som av som ordinarie regelverk och inte heller berättigar till andra statliga stöd. Vid användningen dessa stöd skall speciellt kvinnors, invandrares och av

ungdomars behov uppmärksammas. En icke oväsentlig del av de otraditionella insatserna går till företags- och näringslivsinriktade

åtgärder.

förväntade

5.2 Arbetsmarknadspolitiken -

effekter

Arbetsmarknadspolitik kan förväntas ha effekter på både individen och

samhället. Vistelse i arbetslöshet har i sig negativa effekter for individens välfärd och de negativa effektema ökar längre tid individen är arbetslös. En central uppgift för den aktiva arbetsmark-

l Detta avsnitt bygger Calmfors och Zetterbergs studier vilka återfinns i expenbilagan.

148 Arbetsmarknadspolitiska medel

nadspolitiken är att förhindra uppkomsten långtidsarbetslöshet och av att lindra de negativa effekter på individens produktivitet följer som av arbetslöshet genom att erbjuda temporära arbeten för den arbetslöse

och/eller att ge möjligheter till utbildning. Dessutom skall den

genom

utbildningsbidrag eller andra ersättningar minska inkomstbortfallet på

grund arbetslösheten För kunna motivera

av att att betydande resurser används för en aktiv arbetsmarknadspolitik bör då finna empiriskt

man stöd för att sådana åtgärder verkligen bibehåller och/eller stärker

individens ställning och konkurrensfönnåga på arbetsmarknaden. Mer konkret kan hypotesen att aktiva arbetsmarknadspolitiska

åtgärder förhindrar arbetslösa individer att bli långtidsarbetslösa sägas

vila på att följande två stnikturella samband gäller För det första bör

risken att inte få arbete öka med tiden i öppen arbetslöshet. För det

andra bör deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder förbättra

chanserna att få anställning jämfört med att öppet arbetslös en vara

På samma sätt bör ñnna stöd för att arbetsmarknadspolitiken

man

fördelningspolitiskt tillför deltagarna i åtgärder något än ett tempo-

mer rärt inkomstunderstöds Om enbart inkomstförluster den enda välvore

färdsförlusten av arbetslöshet skulle det från fördelningpolitisk

synpunkt vara tillräckligt med att utforma ett generöst arbetslöshetser-

sättningssystem. Antagandet att arbetsmarknadspolitiken fördelnings-

politiskt skulle tillföra något än temporära inkomstunderstöd skulle mer då på motsvarande sätt bygga på att följande samband gäller: För det

första bör individens lön minska beroende på arbetslöshetsperiodens

längd. För det andra bör individer har medverkat i som arbetsmarknadspolitiska åtgärder få en bättre löne- och inkomstutveckling än individer som inte har deltagit i åtgärder utan varit öppet arbetslösa.

Den vanliga uppfattningen är att stnikturellt orsakad arbetslöshet

kan påverkas åtgärder har effekter på arbetsmarknadens av som

funktionssätt. Dit hör den aktiva arbetsmarknadspolitiken. En aspekt på

arbetsmarknadens funktionssätt är fönnågan att matcha arbetslösa med

lediga jobb. En aktiv arbetsmarknadspolitik kan underlätta matchningsprocessen på flera sätt. För det första kan arbetsmarknadsutbildningen undanröja flaskhalsar mellan olika delarbetsmarknader genom att de

arbetssökandes kvalifikationer till de kvalifikationskrav anpassas som

20m medverkan i arbetsmarknadspolitiska program skulle bidra till mer permanent stabil sysselsättning skulle programmen också långsiktigt

påverka

inflödet i arbetslöshet. Se Björklund 1995. Jämför dock Engström Löfgren 1989 215 s. som delvis argumenterar mot hypotesens relevans. 5 Jämför Björklund 1990.

Arbetsmarknadspolitiska medel 149

arbetsgivarna ställer. Konsekvensen sådan åtgärd blir att av en

matchningama ökar vilket leder till sysselsättningen ökar.6 För det

att

andra kan intensweradförmedlingservice till de arbetslösa, särskilt

en

till de långtidsarbetslösa, befrämja aktivt sökbeteende hos de

ett mer

arbetssökande. För det tredje kan deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogram generellt fungera som alternativ till uteblivna

möjligheter att skaffa sig arbetslivserfarenhet och arbetsträning på grund arbetslösheten. Detta kan minska arbetsgivamas osäkerhet om av de sökandes arbetsfömiåga och dänned underlätta för de arbetslösa att fåanställning.

Ett syfte med efterfrågepåverkande medel är att de skall fungera

motkonjunkturella stabiliseringsprogram. Detta gäller åtgärder som

har temporär utformning, främst beredskapsarbeten och vissa

som en fonner lönesubventioner.7 Avsikten med sådana åtgärder är främst av

att hålla individer i arbete tills dess ekonomin har vänt uppåt och

möjligheterna att få anställning i reguljära arbeten är bättre. Åtgärderna

kan utformade så att de riktas direkt mot de arbetslösa. Men vara

åtgärder kan också sättas för att främja en tidigareläggning av anställningar, s.k. sysselsättningsskapande åtgärder eller för att senare-

lägga planerade uppsägningar, s.k. sysselsättningsbevarande åtgärder. Att ökningar offentliga åtaganden i konjunktumedgångar skall av matchas med återhållsamhet under uppgångar för att på detta sätt minska inflationstrycket i den privata sektorn har varit ett uttalat mål för den svenska arbetsmarknadspolitiken under stora delar av efterkrigstiden.

En aktiv arbetsmarknadspolitik antas också ha gynnsamma effekter

på utvecklingen arbetskraften Som ovan konstaterades är ökad av

långtidsarbetslöshet viktig indikation på att arbetsmarknadens

en

funktionssätt försämras. En negativ konsekvens av ökad långtids-

arbetslöshet är att arbetskraftens storlek minskar. Arbetslösa som

under lång tid misslyckats med att finna arbete riskerar att så

småningom bli så omotiverade att de slutar att aktivt söka arbete.

5 Sannolikt medför detta också effekter lönebildningen effekten även om inte är entydig. Den ökade matchningseñektiviteten sänker å ena sidan företagens anställningskostnader vilket, allt annat lika, är liktydigt med en ökning av arbetskrañseñerfrågan, å andra sidan medför effektivitetshöjningen att företagens benägenhet att attrahera arbetskraft med höjda löner minskar. Se Calmfors 1994 och Calmfors 1995. 7 Lönesubventioner kan också ha andra syften än stabiliseringspolitiska, dels fördelningspolitiska genom att stärka ställningen för vissa utsatta grupper arbetsmarknaden, exempelvis långtidsarbetslösa, ungdomar, handikappade, lågutbildade etc., dels allokeringspolitiska där subventionerna avser att påverka de relativa kostnaderna för produktionsfaktorema.

150 Arbetsmarknadspolitiska medel

Svenska erfarenheter visar dock exempel på efter så lång personer som arbetslöshet som fyra år fått arbete. På motsvarande sätt kommer också arbetskraften att påverkas om individer på grund hög arbetslöshet av avstår från att träda på arbetsmarknaden eftersom de bedömer

möjligheterna att få en anställning små. Konsekvensen blir att det

som effektiva arbetsutbudet minskar.

En näraliggande fråga till vilket inflytande arbetsmarknadspolitiken generellt har på arbetskraftsdeltagandet är vilka konsekvenser politiken har för arbetsmarknadens marginalgrupper outsiders. Program

som

särskilt riktar sig mot att öka arbetskraftsdeltagandet bland butsiders kommer samtidigt att öka konkurrenstrycket för arbetsmarknadens °insiders. Detta kan ha lönedämpande effekter. Konkurrensförmågan

hos marginalgruppema kan ökas på flera olika sätt, bl.a. genom

kompetenshöjande åtgärder som ökar deras produktivitet och/eller genom åtgärder som underlättar och uppmuntrar ett aktivt

mer sökbeteende. Genom aktiva åtgärder kan således det effektiva

arbetsutbudet upprätthållas. Detta bör leda till positiva stabiliserings-

politiska effekter.

Kommittén har låtit två forskare gå igenom den aktuella forskningen inom arbetsmarknadspolitikens område. Resultaten redovisas i expert-

bilagan och kommenteras inte närmare här Däremot kan frågan ställas vilka åtgärder bör användas i framtida arbetsmarknadssom en politik. De åtgärder som bör användas är givetvis beroende vilka mål av

som gäller för arbetsmarknadspolitiken. I kapitel 3 föreslås

mer

avgränsade mål för arbetsmarknadspolitiken. Här räcker det med att

säga att utgångspunkten är att den aktiva arbetsmarknadspolitiken bör

ge tydliga signaler om att "omställningspolitik syftar till

vara en som

att underlätta en snabb omställning från arbetslöshet till nytt arbete.

Åtgärderna bör utformas for att stimulera ett aktivt målinriktat

arbetssökande. Ett centralt hjälpmedel for målinriktat arbets-

ett mer

sökande är individuella handlingsplaner kapitel

se 4. En individuell

handlingsplan kan generellt beskrivas som en kombinerad utbildningsoch jobbsökarstrategi for den arbetssökande och utformas i samråd mellan den arbetssökande och arbetsfönnedlingen. En central fråga är

då vilka åtgärder bör användas inom för individuella som ramen

handlingsplaner. Dessvärre är resultaten från empiriska utvärderingsstudier i många fall inte tillräckligt entydiga for att det skall

vara möjligt att dra bestämda slutsatser någon åtgärd föredra mer om är att

8 Calmfors Lars: Den aktiva arbetsmarknadspolitiken och sysselsättningen en teoretisk referensram; Zetterberg Johnny: Effekter arbetsmarknadsav politiska åtgärder. Studierna ingår i expertbilagan.

Arbetsmarknadspolitiska medel 151

framför någon annan. De slutsatser som likväl kan dras pekar på att intensifierade fönnedlingsinsatser förkortar arbetslöshetstidema och att

de inte har några inlåsningseffekter. Detta är en viktig observation

eftersom just fönnedlingsinsatser är en central komponent i den individuella handlingsplanen. När det gäller andra arbetsmarknadspolitiska

åtgärder är konstaterats den empiriska bilden mer splittrad.

som Mot bakgrund dessa iakttagelser är det egentligen inte möjligt att av

dra några bestämda slutsatser om någon optimal uppsättning av

arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Insatserna är avhängiga av skiñande konjunkturer, regionala olikheter, branschens utveckling och individuella behov. Arbetsmarknadens framtida krav kommer sannolikt också medföra att del åtgärder försvinner medan nya åtgärder en

behöver introduceras. Undantaget är givetvis fönnedlingsinsatser som utgör central del i den individuella handlingsplanen. Men för övrigt

en

är det egentligen inte meningsfullt att försöka peka ut vissa åtgärder

lämpliga än andra. Däremot antyder resultaten att åtgärder i som mer allmänhet effektivast utfall de målinriktas. Detta leder till ger om

slutsatsen att den arbetssökande har målinriktat strategi för att

om en få ett arbete är det viktigt att det finns en betydande flexibilitet när det gäller vilka åtgärder bör komma ifråga. En sådan flexibilitet kan som uppnås handlingsplaner där betoningen på inom ramen för individuella "individuell" garanterar att åtgärderna kan ges en flexibel utfomming efter den arbetssökandes behov.

5.2. l Attityder till arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Inom för studies som Arbetsmarknadspolitiska kommittén har

ramen en låtit utföra och redovisas i expertbilagan undersöks bl.a. som attitydema till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Resultatet speglar en positiv inställning till åtgärderna. De allra flesta tror att arbetsmarknadspolitiska åtgärder bidrar till att få tillbaka arbetslösa i vanligt arbete. Mest positiva är de som befinner sig i åtgärder. Bland dessa tror nära 73 procent att en åtgärd ökar chanserna att få ett vanligt arbete. Enligt forskningsrapporten är det naturligt att de själva befinner sig i åtgärder är mest positiva som till detta. De har investerat tid och kraft i att delta i åtgärderna och har på det sättet knutit en förhoppning till att åtgärden skall ge dem ett riktigt jobb i framtiden.

8 Johansson, Isaksson Sjöberg: Drivkrafter för arbete: attityder och värderingar i arbetskraften 1996. Studien ingår i expertbilagan.

152 Arbetsmarknadspolitiska medel

Mest hopp att få ett nytt arbete hyser De äldre om yngre personer. kan ha svårare att se hur åtgärderna skall förändra deras situation.

Av studien framgår också att de inte själva deltagit i någon

som

arbetsmarknadspolitisk åtgärd och inte heller känner någon som har

deltagit har minst tilltro till åtgärderna. Närheten till åtgärderna har betydelse för tilltron till dessa.

i

5.3 Omställningsförsälqingen

Forskning om arbetslöshetsersättning

Vetenskaplig forskning behandlar effekterna

som av

arbetslöshetsersättning behandlas ovan i avsnitt 5.2 samt mer utförligt i

studien Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder ingår i

som betänkandets expertbilaga. De slutsatser dras i kapitlet och studien som är i korthet följande.

Arbetslöshetsfcârsäkringens utfomining påverkar arbetsmarknadens

funktionssätt i rad avseenden. Påverkan sker både ersätten genom

ningsnivåemas höjd och ersättningsperiodemas längd. I Sverige

är ersättningsperioden kort, åtminstone i formell mening. Den maximala

ersättningsperioden enligt lagen 1973:370 om arbetslöshetsersättning är 300 dagar. Arbetslöshetsforsäkringen och arbetsmarknadspolitiken samverkar genom att deltagande i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd är kvalifikationsgrundande för en ny ersättningsperiod i försäkringen.

Denna s.k. rundgång mellan åtgärder och öppen arbetslöshet kan

påverka de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas effektivitet. Möjligheterna att delta i arbetsmarknadspolitisk åtgärd vid

utförsäkring från arbetslöshetskassa påverkar teoretiskt sett sambandet

mellan utforsäkringstidpunkten och sarmolikheten att den arbetslöse

skall övergå från arbetslöshet till arbete ävergångssannolikheten. Ju

större chansen är att få delta i arbetsmarknadspolitisk åtgärd i

en

samband med utförsäkringen och högre ersättningen är, desto svagare blir påverkan begränsad ersättningsperiod.

av en

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder som minskar risken för utförsäkring kan få negativa effekter på arbetssökandet och minska övergångssannolikheten till reguljärt arbete. Det är emellertid osäkert hur

betydelsefull denna mekanism är i praktiken.

De resultat som framkommer utvärderingsstudier visar att

av

utfominingen av systemet för arbetslöshetsersättning påverkar

arbetssökandet. Teorin på detta område säger att arbetssökandet

Arbetsmarknadspolitiska medel 153

påverkas individens reservationslön, alltså den lägsta lön som av individen är beredd att acceptera för att anta ett erbjudande om jobb. Arbetslöshetsförsäkringen påverkar reservationslönens storlek och därmed arbetssökandet. Högre arbetslöshetsersättning ger de arbetslösa

incitament att höja sina reservationslöner och att minska sökintensiteten. Den högre ersättningen minskar de negativa privatekonomiska kon-

sekvenserna arbetslöshet. Följden blir längre genomsnittliga av arbetslöshetsperioder. Sannolikheten ökar att den arbetslöse går över till reguljär sysselsättning när ersättningsperioden närmar sig slutet, alltså utförsäkringstidpunkten. Det är slutsats både kan dras från en som teoretiska utgångspunkter och som det också finns visst stöd för i empirisk forskning. Arbetslösheten är dessutom lägre i länder med

kortare ersättningsperioder i arbetslöshetsförsäkringen. Svenska empiriska studier visar att sannolikheten att få ett arbete

ökar i anslutning till utförsäkringstidpunkten. Detta kan också bero på lönnedlingseffektñ dvs. när de arbetssökande nännar sig en utförsäkringstidpunkten intensiñeras ansträngningama att denne skall få ett arbete. Sannolikheten att från arbetslöshet till arbete i anslutning till utförsäkringstidpunkten är större för dem som uppbär akassa än de som inte gör det men har samma arbetslöshetstid. En tidsbegränsad ersättning har också mycket kraftig effekt på utflödet till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det tyder på att sådana åtgärder riktas särskilt mot arbetslösa kassamedlemmar som riskerar att bli utförsäkrade. Utfominingen av dagens regler för arbetslöshetsersättning kan således främja rundgång mellan arbetslöshet och åtgärder. Det kan också finnas ett samband mellan arbetslöshetsersättningens finansiering, lönebildningen och arbetslösheten. Om det ñnns en tydlig

koppling mellan konsekvenserna av lönebildningen och arbetslösheten

inom avtalsområdet är det troligt att detta leder till återhållsamhet i lönekraven. Då ligger det i löneförhandlamas intresse att undvika sådana lönehöjningar ökar arbetslösheten eftersom detta samtidigt som leder till ökade avgifter för arbetslöshetsförsäkringen. Om arbetsmarknadens parter får ett större for arbetslöshetsersättningens ansvar finansiering kan liknande incitament till återhållsamhet vid lönebildningen komma till stånd även inom begränsat avtalsområde. ett mer

154 Arbetsmarknadspolitiska medel

Reforrnering av arbetslöshetsförsäkringen i många europeiska länder

Det är inte bara i Sverige som arbetslöshetsförsäkringen debatteras och reformeras. Praktiskt taget alla EU-länder har förändrat arbetslös-

hetsförsäkringen i större eller mindre utsträckning under de senaste två

åren. Flertalet av dessa förändringar har varit åtstramande karaktär. av I regel undviker att direkt sänka ersättningsnivåema i man

arbetslöshetsförsäkringen eller andra socialförsäkringar. I stället stramar man åt kvalifikationskraven och inför behovsprövning. De förändringar av systemen för arbetslöshetsersättning har

som

genomförts i EU-statema under senare år är i hög grad en följd den

av

ekonomiska kris har följt i lågkonjunkturens spår. Samtidigt är det

som

uppenbart att det finns en långsiktig trend mot hannonisering

av socialförsäkringssystemen i EU-ländema, vilket påpekas i studien

Social Protection in the Member States of the European Union

MISSOC. DG V. EU-kommissionen. Utfominingen socialförsäkav ringssystemen är varje lands angelägenhet och omfattas inte egna av EG-rätten. Trots detta sker en tydlig utveckling i riktning mot ökad

samstämmighet EU-statemas socialförsäkringssystem, hävdar rapporter från EU:s MISSOC-projekt.

EU:s ministerråd med social- och arbetsministrama poängterar att

en nyckelfaktor för att öka arbetsmarknadspolitikens effektivitet är att

främja förutsättningarna för att människor skall få arbete. Individer

måste använda sin tid då de inte har arbete till att aktivt söka jobb eller

till att förbereda sig för framtida arbete. Om så är nödvändigt bör system för arbetslöshetsersättning refonneras för att underlätta denna

aktiva syn på arbetslöshetsperioder Employment Draft contribution

-

from the Labour and Social Affairs Council to the draft single

employment report to the Madrid European Council December 1995. I OECDss sysselsättningsstudie OECD 1994 gör organisationen en rad politiska rekommendationer, bl.a. om reformering av

arbetslöshetsersättningen. OECD föreslår bl.a. att ersättningstiden skall

begränsas i länder där ersättningsperiodema är särskilt långa. Alltför

höga ersättningsnivåer skall sänkas och kvaliñkationsvillkoren ändras

om de endast kräver en kort tids anställning för att skall bli man ersättningsberättigad.

Av sju undersökta länder i studien Unemployment Benefts and

Social Assistance in Seven European Countries är Sverige det enda land där en arbetslös i princip hur länge helst kan befinna person som sig i vad som i dagligt tal ofta kallas rundgång. Rundgången innebär att den arbetslöse erhåller kontantstöd, varefter period i arbetsmarken

Arbetsmarknadspolitiska medel 155

nadspolitiska åtgärder följer, varefter en period med kontantstöd följer, varefter en period i arbetsmarknadspolitiska åtgärder följer etc. De sju länder behandlas i den jämförande studien är Danmark,

som

Finland, Frankrike, Tyskland, Storbritannien, Holland och Sverige. Studien har genomförts arbetsgrupp bestående av representanter

av en

från departement och forskningsinstitut i de berörda länderna. Studien

publicerades i början av 1996.

5.3.3 I riktning mot en omställningsförsälqing

På uppdrag regeringen arbetar för närvarande. Utredningen A av

1995:12 ersättning vid arbetslöshet och omställning, ARBOM.

om Den särskilda utredaren skall i februari 1996 lägga fram ett

delbetänkande och slutföra utredningsarbetet under 1996.

Förslag till utfomining arbetslöshetsförsäkring skall av en ny lämnas utredaren också skall samråda med bl.a. Arbetsmarkav som

nadspolitiska kommittén. Det försäkringsmässiga inslaget i arbetslös-

hetsförsäkringen skall prövas. Utredaren bör överväga olika modeller

för huvudmannaskap och finansiering som speglar ett gemensamt mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat. Syftet med

ansvar försäkringen skall att kompensera för förlorad arbetsinkomst. vara Reglerna i försäkringen skall enligt regeringens direktiv utformas så att

de betonar försäkringens karaktär omställningsförsäkring och

av samtidigt hävdar arbetslinjen och de försäkrades ansvar.

Reglerna skall bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden och motverka flaskhalsar och inlåsningseffekter och på det sättet vara ett

tydligt inslag i tillväxtpolitik. Målet skall vara en stabil en

arbetslöshetsförsäkring som tål konjunktursvängningar. Den skall vara långsiktigt finansierad. Utredaren skall också lämna förslag till förenklingar och renodling av vissa huvudprinciper för försäkringen.

Företagares, uppdragstagares, frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt skall klargöras. Utredaren skall vidare studera förutsättningarna för en samman-

hållen försäkring innebär integrering arbetslöshetsförsäk-

som en av ringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet. Utredaren skall lämna

förslag tydliggör arbetslöshetsförsäkringens roll inom ramen för

som

den aktiva arbetsmarknadspolitiken och med den utgångspunkten pröva frågor ersättningsnivåer, ersättningstak och ersättningsperiodemas

om

längd. Utredaren skall även ta frågor vilka grundläggande

upp om

principer skall gälla för arbetslöshetsersättning vid sidan av

som

deltidsarbete, de äldre arbetstagarnas situation och avgångsvederlag.

156 Arbetsmarlmadspolitiska medel

Utredaren skall se över arbetslöshetsförsäkringen roll vid säsongsarbeten och andra arbeten tillfällig karaktär samt de studerandes av anknytning till försäkringen. Klarhet behöver också skapas kring kravet på anträffbarhet under arbetslöshetstiden samt begreppet att vara oförhindrad att ta arbete. Detsamma gäller skyldigheten att ta anvisat arbete och vilka kriterier skall gälla för att ett anvisat arbete skall som anses som lämpligt. Effektema på lönebildningen av en ny arbetslöshetsförsäkring skall beaktas. Likaså skall utredaren föreslå hur medlemsvillkoret och ersättningsrätten bör utformas för personer som till övervägande delen studerar. En huvuduppgift för den pågående Studiestödsutredningen dir. 1994: 148 är att undersöka förutsättningarna för konstruktion en ny av studiestödet inom ramen för ett sammanhållet system. Utredningen behandlar bl.a. frågan studiefinansieringen skall kopplas till om utbildningens karaktär eller till individens situation, exempelvis till följd av arbetslöshet eller tidigare utbildningsnivå. En annan fråga som behandlas är på vilket sätt studiefinansieringen påverkas om gränsdragningen mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning förändras. Frågeställningama väntas bli behandlade i ett delbetänkande från Studiestödsutredningen i februari 1996. De förändringar som genomförts av arbetslöshetsförsäkringen under år 1995 utgår från uppfattningen att försäkringen kan ett ses som kontrakt mellan den enskilde och samhället ställer tydliga krav på som båda parter. Den arbetslöse skall t.ex. stå till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söka arbete för att erhålla arbetslöshetsersättning. Arbetsvillkoret har skärpts från 75 till 80 dagar. Detta arbete läggs till grund för beräkning nomalarbetstiden. Kompensationsav nivån i arbetslöshetsförsäkringen har successivt sänkts från 90 procent och uppgår fr.o.m. den l januari 1996 till 75 procent. Lägsta dagpenning och det kontanta arbetsmarknadsstödet sänks samtidigt från 245 till 230 kronor dag. Sänkningama år också genomslag i per utbildningsbidraget under tiden i arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Rätten att själv välja arbetsmarknadspolitisk åtgärd vid risk för ut-

försäkring har Genom den nya åtgärden arbetsplatsintroduktion och ökade kontrollresurser har förutsättningarna ökat att ställa krav på den enskilde. Möjligheterna att få arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete har begränsats från den l september 1995. Sedan den l januari 1996 gäller skärpta regler för arbetslöshetsersättning. För att få rätt till en första ersättningsperiod måste ha man haft reguljärt arbete en viss tid inte bara beredskapsarbete eller liknande. Fortfarande kan dock fullgöra det s.k. arbetsvillkoret man genom anställning med lönebidrag eller rekryteringsstöd. Avstängningsreglerna skärptes vid bl.a. egen uppsägning eller avvisande av

Arbetsmarknadspolitiska medel 157

erbjudande om arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Den som t.ex. svartjobbar eller på annat sätt fuskar skall regelmässigt stängas av i ett halvår. En rad åtgärder har vidtagits inom arbetslöshetsförsäkringen i syfte

att tydliggöra dess karaktär av omställningsförsälcring. Det senaste

beslutet fattades av riksdagen den 19 december 1995. Beslutet innebär

skärpta regler för rätt till arbetslöshetsersättning, avstängningsregler samt åtgärder mot fusk med arbetslöshetsersättning prop. l995/96:25,

FiU l995/96:l, prot. l995/96:4l. Riksdagens ñnansutskott poängterade i samband med de senaste

regelskärpningama att den aktiva arbetsmarknadspolitiken inte får

nedgraderas till att enbart vara en väg till en ny ersättningsperiod Då

hotas kvaliteten. Det finns skäl att tydliggöra arbetslöshetsförsäk-

ringens roll omställningsförsäkring. I detta syfte skärptes arbets-

som

villkoret och reglerna för arbetslöshetsersättningen stramades upp.

Reglerna ska, vilket regeringen framhöll i proposition 1994/95:25, bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden samt motverka flaskhalsar och

inlåsningseffekter och på det sättet vara ett tydligt inslag i en

tillväxtpolitik.

Det synsätt som redan kommit till uttryck i bl.a. ovanstående

uttalanden från riksdag och regering ligger enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning i linje med den förstärkning av arbetslinjen som kommittén förordar. Tonvikten i arbetsmarknadspolitiken skall ligga på offensiva åtgärder syftar till att stärka som arbetskraftens kompetens och konkurrenskraft, underlätta expansion och nyanställningar samt öka den geografiska och yrkesmässiga rörligheten. En de huvudfrågor Arbetsmarknadspolitiska kommittén av som skall behandla är hur de aktiva inslagen i arbetsmarknadspolitiken kan

förstärkas. Av avgörande betydelse för arbetsmarknadspolitiken är inte bara åtgärdema i sig utan också möjligheterna för de arbetssökande att

utveckla sitt eget engagemang och sin egen aktivitet. Åtgärderna måste

ta sikte på att inte passivisera de arbetssökande utan skapa motivation och incitament för ett aktivt arbetssökande, sägs det i kommittédirektiven.

Arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring bör enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning ytterligare betonas. Det bör finnas en bortre parentes. Den framtida försäkringen bör utformas på ett sådant sätt att den innebär tydliga krav på aktivitet

från den försäkrades sida.

Det bör ankomma på ARBOM-utredningen att i sitt fortsatta arbete närmare utforma förslag om detta. Därvid är det väsentligt att en rimlig avvägning görs mellan sociala mål och arbetsmarknadspolitiska mål.

158 Arbetsmarknadspolitiska medel

Försäkringsperioden måste så lång att den erbjuder den försäkrade vara en rimligt lång tidsrymd att hitta mest lämpliga arbete. Det måste klargöras vilka alternativ som står till buds inför en annalkande utförsäkring. Här måste samhället ta ett och erbjuda olika ansvar alternativa lösningar, exempelvis utbildning, rehabilitering eller sysselsättning i kommunal regi. Likaså måste frågan om möjligheterna att i framtiden kvalificera sig för ny ersättningsrätt i försäkringen behandlas. Oavsett vilken fonn den framtida utformningen av arbetslöshetsförsäkringen får, är det enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning rimligt att betydande insatser görs från arbetsförmedlingens sida för de personer som är eller riskerar att bli långtidsarbetslösa eller långtidsinskrivna.

5.4 Ett förändrat

åtgärdssystem

5.4.1 Åtgärdsfonnema

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste utfonnas på ett sådant sätt att de i största möjliga utsträckning bidrar till att uppfylla målen

för arbetsmarknadspolitiken. Åtgärderna måste alltså diskuteras utifrån

vilka mål och riktlinjer statsmakterna ställer för som upp arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslår i kapitel 3 att målen för arbetsmarknadspolitiken skall vara att

0 hålla nere vakanstidema 0 motverka långa tider utan reguljärt arbete långtidsinskrivningar vid förmedlingen 0 minska långtidsarbetslösheten och

För att kunna uppnå dessa mål måste åtgärderna kunna anpassas skräddarsys i en rad avseenden. Det gäller anpassning till den arbetslösa individen, till lokala förhållanden och till efterfrågeläget

på arbetsmarknaden. Åtgärderna måste vara så flexibla att

regelverket lätt kan hanteras och skräddarsys samt att det inte behöver ändras så ofta som i dag. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall utformade så att vara de bidrar till att hålla vakanstidema nere. De skall stimulera till yrkesmässig och geografisk rörlighet och utfonnas så att de underlättar

Arbetsmarknadspolitiska medel 159

övergång från arbetslöshet till arbete och således inte låser de arbetslösa i kontantstöd eller åtgärder.

Åtgärderna skall bidra till att bekämpa långtidsarbetslöshet. Detta

kräver varierande typer åtgärder i olika konjunktur- och av eñerfrågelägen.

Målet att motverka långa tider utan reguljärt arbete långtidsinskrivningar kan uppnås genom en rad insatser där åtgärderna är en viktig komponent. Långtidsinskrivningar drabbar främst grupper med konkurrenskraft på arbetsmarknaden. Ofta krävs kraftfulla och

svag

relativt långvariga utbildningsinsatser kombinerat med praktik för att

bryta långtidsinskrivning. Tillfälliga eller permanenta lönesubventioner

kan nödvändiga för att långtidsinskrivna skall få ett arbete.

vara Kommittén föreslår i kapitel 4 att de aktiva och individinriktade förmedlingsinsatserna skall ha framträdande plats i arbetsen

fönnedlingens arbete. Den pågående utvecklingen i riktning mot ett mer

individinriktat arbetssätt som bl.a. kommer till uttryck i fonn av individuella handlingsplaner måste accentueras och vidareutvecklas. -

Här krävs det att åtgärderna skall möjliggöra sådana anpassningar att den enskilda arbetslösa får så god hjälp som möjligt att med stöd av

åtgärden finna fotfäste på arbetsmarknaden. Förmedlingen skall kunna åtgärdsfonn och nivån på eventuell lönesubvention till den anpassa enskilda individens förutsättningar. Anpassning till lokala förhållanden blir också viktig. Det måste möjligt åtgärderna till den lokala arbetsmarknadens vara att anpassa förutsättningar och att pröva nya och okonventionella lösningar. I kapitel 9 förespråkar kommittén ombildning av de nuvarande arbetsförmedlingsnämndema till styrelser för arbetsförmedlingen. Detta skulle öka möjligheterna till en lokal anpassning av fönnedlingsverksamheten

till behoven i kommunen, något som också bör understödjas av

åtgärdssystemens utfomining.

Åtgärderna måste kunna anpassas till olika efterfrågelägen. Detta

gäller såväl åtgärdsvolymema som åtgärdsforrnema. Statsmaktema har också tidigare strävat efter att anpassa åtgärdsarsenalen till individuella förutsättningar, lokala förutsättningar och

skilda eñerfrågelägen. Hittills har detta framför allt tagit sig i uttryck i

åtgärder har införts, regelsystemet har förändrats, undantag har att nya gjorts för vissa etc. Den sammanställning av arbetsmarkgrupper nadspolitiska åtgärder som redovisas i kapitlet omfattar dagens drygt

15 arbetsmarknadspolitiska åtgärdsfonner. Även förenklingar

om

också har gjorts på senare år framstår dagens åtgärdsarsenal i väsentliga avseenden komplex, oflexibel och detaljreglerad.

som

Detta leder till betydande administrativ belastning på

en arbetsfönnedlingen tvingas ägna alltför stor del av arbetstiden som

160 Arbetsmarknadspolitiska medel

att följa förändringarna i och tolka regelsystemen. Enligt begränsad en undersökning gjord AMS vid sju arbetsförmedlingar åtgick än av mer en fjärdedel av arbetstiden till kundrelaterad administration, däribland administration rörande åtgärdssystemen. Drygt hälften av arbetstiden användes till direkt kundservice. Bara under åren 1993-1995 ändrades författningama rörande olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid i det nännaste ett femtiotal tillfällen. Till detta kommer flera tiotal regeländringar som därefter måste göras i Arbetsmarknadsverkets interna föreskrifter. Kommittén att ett nytt åtgärdssystem måste anser utfonnas på ett sådant sätt att det innebär en tydlig administrativ avlastning på arbetsfönnedlingen. Utrymmet för förmedlingens kämtjänst, att förmedla jobb, måste öka. Mot bakgrund av de föreslagna målen för arbetsmarknadspolitiken är det angeläget att dagens tungrodda åtgärdssystem förenklas och effektiviseras. Antalet arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör begränsas och regelsystemet förenklas. Den ökade frihet i åtgärdshanteringen som följer av detta förutsätter enligt kommitténs uppfattning ytterligare betoning på målstyming samt att verksamheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarknadspolitiken utvecklas. Förslag om utvärdering och uppföljning återfinns i kapitel 10. Ett enklare och effektivare åtgärdssystem med betydligt färre åtgärder än i dag måste enligt kommitténs uppfattning åtföljas av en grundlig revidering av finansieringssystemet för åtgärderna, något som kommittén återkommer till nedan. Följande åtgärder bör finnas i fortsättningen:

o Stöd till geografisk rörlighet i huvudsak enligt de nuvarande

fonnema för stöd vid flyttning och pendling. Åtgärden

finansieras genom det nedan föreslagna åtgärdsanslaget. 0 Arbetsmarknadsutbildning och utbildningsvikariat i någon

form bör finnas kvar och utgöra det huvudsakliga instrumentet

för att åstadkomma yrkesmässig rörlighet. Arbetsmarknadsutbildning skall kunna ske både i särskilt anordnade kurser och i det reguljära utbildningsväsendet. Försöijningsdelen i arbetsmarknadsutbildningen läggs det nedan föreslagna omställningsanslaget medan investeringar i anslutning till arbetsmarknadsutbildning och utbildningsvikariat finansieras via åtgärdsanslaget. 0 Praktik som i huvudsak överensstämmer med den nuvarande åtgärdsfonnen arbetsplatsintroduktion API, och som i långa stycken har nödvändig flexibilitet. Dagens krav i API på medfinansiering från arbetsgivaren och de särskilda reglerna för anställning av 20-25-åringar bör dock tas bort. Praktik finan-

Arbetsmarknadspolitiska medel 161

sieras via omställningsanslaget medan eventuella ersättningar till arbetsgivare för merkostnader finansieras genom åtgärdsanslaget.

o Projektarbete f.d. Arbetslivsutveckling, ALU som är en sysselsättningsskapande åtgärd som i huvudsak bedrivs hos offentliga arbetsgivare och ideella organisationer. Försöijningsdelen, som är den huvudsakliga kostnaden, finansieras via

omställningsanslaget medan kringkostnader finansieras via åtgärdsanslaget. o Starta eget-bidrag innebär i huvudsak att den som startar eget företag får behålla sin omställningsförsäkring under sex månader. Bidraget finansieras via omställningsanslaget medan utrednings- och utbildningskosmader i anslutning till starta egetverksamheten finansieras via åtgärdsanslaget. o Anställningsstöd är en ny åtgärdsform som ersätter dagens

rekryteringsstöd och beredskapsarbete. Finansieringen sker över

åtgärdsanslaget. o Otraditionella insatser finansieras via åtgärdsanslaget.

c Åtgärder för arbetshandikappade, som exempelvis dagens

lönebidrag, stöd till arbetstekniska hjälpmedel, arbetsbiträde, näringshjälp etc. Finansiering sker via ett särskilt anslag utanför de anslagsformer som redovisas nedan eller ingår i åtgärdsfonnen anställningsstöd. särskilda l det senare fallet bör medel öronmärkas för arbetshandikappade.

I bilaga 2 återfinns en översikt över gällande arbetsmarknadspolitiska åtgärder i februari 1996.

Anslagsformema

Som framgår ovan måste ett enklare och effektivare åtgärdssystem enligt kommitténs uppfattning åtföljas av en grundlig revidering av

dagens finansieringssystem.

Som framgår av bilaga 3 har det på senare år, trots kraftiga satsningar på aktiva åtgärder, skett en klar förskjutning av utgiñema

mot kontantstöd.

En schematisk bild av finansieringen av de delar av arbetsmarknadspolitiken som ligger inom Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde uppvisar i dag en komplex bild:

162 Arbetsmarlmadspolitiska medel

Al Förv. Avdragarb. A2 Arbets- A5 Arbeta BAÅtgirda anslag giv. avgifter markn.pol. löshctsersltt- för arb. ärder ning handik.

FÖRVALT- KONJUNKTIJR- ARBETS- ÅTGÄRDER FÖR NINGS- BEROENDE LÖSHETS- ARBETS- KOSTNADER ÅTGÄRDER ERSÅTTNING HANDIKAPPADE

Budgetprincipema för kontantstöd och åtgärder skiljer sig på väsentliga punkter. Kontantstödet arbetslöshetsersättningen budgeteras förslagsvis på statsbudgeten, vilket innebär att budgeterat belopp kan överskridas utan riksdagens medgivande. Utgiñema styrs ytterst av befintliga regelverk samt av nivån på den öppna arbetslösheten. Anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder budgeteras som ett reservationsanslag vilket innebär att anslaget inte kan överskridas utan riksdagens medgivande. Vid sidan av detta budgeteras vissa konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder ALU och datortek under anslaget för kontantstöd. Utbildningsvikariat redovisas slutligen som avdrag på arbetsgivaravgifter. Sammantaget innebär detta att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna exkl. åtgärder för arbetshandikappade redovisas enligt tre olika principer på tre olika ställen i statsbudgeten. Från och med 1997 kommer emellertid samtliga ovan angivna anslag att budgeteras som ramanslag vilket innebär att man erhåller flexibilitet mellan åren. Överskridande under ett år finansieras via anslagskredit under löpande budgetår och regelforändringar under påföljande budgetår. Dagens avdragssystem för utbildningsvikariaten har utsatts för kritik från Riksrevisionsverket RRV. RRV pekar i sin revisionsberättelse för Arbetsmarknadsverket dnr. K 79/94 på de stora problem som hänger samman med att ha ett avdragssystem som innebär en otydlig ansvarsfördelning mellan Arbetsmarknadsverket och Riksskatteverket. RRV anser att detta kan innebära att betydande belopp felaktigt betalas ut. Nuvarande redovisningsprinciper för arbetsmarknadspolitiken är otydliga och ogenomskådliga. Det är svårt att få en tydlig bild av de samlade utgifterna för arbetsmarknadspolitiken. Ett nytt system måste enligt kommitténs uppfattning utformas innebär att dessa som nackdelar i största möjliga utsträckning undviks.

Arbetsmarknadspolitiska medel 163

Basen i ett reviderat ñnansieringssystem bör utgöras av ett eller eventuellt två anslag för de arbetslösas försörjning under omställningen

från arbetslöshet till arbete, omstälIningsanslageMen. Det kan finnas

skäl att särredovisa försörjningsstöden för personer med passivt kontantstöd respektive personer i åtgärder. Anslaget bör omfatta utgifterna för kontantstöd motsvarande dagens arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd KAS och utbildningsbidrag. Anslaget

bör inte innefatta investeringar i samband med åtgärder se nedan.

Därutöver bör ett anslag finnas för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, åtgärdsanslaget. Där bör ingå utgifter i samband med åtgärder, dvs. kostnader för utbildningsplatser, kringkostnader i samband med vissa åtgärder, exempelvis projektarbete, samt rese- och flyttkostnader i den mån denna åtgärder bör ñnnas. Försörjningsdelen i typ av åtgärderna bryts ut och redovisas under omställningsanslaget. Arbetsmarknadspolitiska stöd som utgår som avdrag på arbetsgivaravgiften bör slopas och ersättas med bidrag. Slutligen bör ett anslag för Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader finnas, förvaltningsanslaget. Förvaltningskostnader bör aldrig redovisas under sakanslag, vare sig det handlar om exempelvis personalkostnader eller infonnationsinsatser. En schematisk bild av det ñnansieringssystem som Arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslår blir alltså betydligt enklare än vad som i dag är fallet, vilket framgår figuren nedan. Möjligheterna att få en av överblick över de samlade utgifterna för arbetsmarknadspolitiken bör med det föreslagna fmansieringssystemet bli väsentligt bättre än i dag. Likaså bör ekonomisk uppföljning och utvärdering av arbetsmarknadspolitiken underlättas betydligt.

Förvaltningsanslag Åtgärdsanslag Omstållningsanslag

FÖrvuiu kostnader Investeringar och Kontantstod lcringkostnader vid Aktivitetsstöd åtgärder Anställningsstöd Geografisk rörlighet

Arbetsmarknad och kompetensbehov 165

Arbetsmarknad och kompetensbehov

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag:

o det nuvarande lärlingssystemet bör utvecklas och sättas in i perspektivet av livslångt lärande och kostnaderna bör delas mellan staten/kommunen och arbetsgivarna o grundskolan, gymnasieskolan och högskolan måste utveckla både kvaliteten och omfattningen av studie- och yrkesvägledningen bl.a. är det önskvärt att införa praktik på alla program i gymnasieskolan o utbildningen skall vara ett aktivt instrument för att bredda mäns och kvinnors utbildnings- och yrkesval och bryta upp den könsuppdelade arbetsmarknaden o parterna bör avtala om att en viss del av den anställdes tid bör avsättas för kompetensutveckling o kompetensutveckling för uppsagda skall kunna sättas redan under uppsägningstiden. Detta bör gälla alla anställda pá arbetsmarknaden. o arbetsmarknadsutbildningen skall vara individualiserad och anpassad till individens förutsättningar samt till efterfrågan på kompetens på arbetsmarknaden och ingå i en upprättad handlingsplan o arbetsmarknadsutbildningen skall vara inriktad mot att möta morgondagens krav o arbetsmarknadsutbildningen bör kombineras med praktik och leda fram till ett arbete på den öppna arbetsmarknaden a den arbetslöses försörjning under utbildningstiden finansieras via omställningsförsäkringen

6.1 Inledning

Sverige och många andra länder är på väg i ett högteknologiskt infonnationssamhälle med ökade krav på kunskaper och flexibilitet. En av de viktigaste faktorema bakom ekonomisk tillväxt enligt modern forskning är investeringar i ökade kunskaper på alla nivåer i samhället. Billig tillgång till råvaror, energi och realkapital blir allt mindre väsentligt jämfört med kvalificerad kompetens. Det handlar inte endast

om utbildningsgrundad kompetens utan lika mycket om social

166 Arbetsmarknad och kompetensbehov

kompetens, kreativitet och problemlösningsförmåga. En följd av detta är två nödvändiga förutsättningar för ökad sysselsättning och välstånd är dels en utbildningsnivå och -struktur som håller mycket hög internationell standard, dels en och kvalificerad kompetensutveck-

ling på arbetsplatserna. Utbildning är visserligen endast en metod och

inget självändamål att skaffa sig nya kunskaper för ökad kompetens att utföra olika arbetsuppgifter. Men om denna metod är ineffektiv och resurserna underdimensionerade får det negativa konsekvenser för kompetensutvecklingen. Ur sysselsättningsmässig synvinkel är det sålunda väsentligt att nämnare analysera utbildningens omfattning och inriktning. Det största problemet på arbetsmarknaden i dag är den höga arbetslösheten och den stora andelen långtidsarbetslösa. Orsakerna till arbetslösheten är främst av stnikturell art vilket gör det nödvändigt att vidta olika fonner av allokeringspolitiska åtgärder för att varaktigt kunna sänka den öppna arbetslösheten. Syftet med sådana åtgärder är att öka produktiviteten och näringslivets konkurrenskraft så att en produktions- och sysselsättningstillväxt kan komma till stånd utan stigande inflation. Viktiga åtgärder bland flera andra för att åstadkomma detta är utbildning samt kompetensutveckling på arbetsplatserna. I detta kapitel beskrivs inledningsvis arbetskraftens utbildningstruktur. Bland annat jämförs den svenska utbildningsstrukturen med olika OECD-länders. Dessutom presenteras scenarioberäkningar över de krav på ökad kunskapsnivå såsom ett av flera nödvändiga villkor för att långvarigt sänka arbetslösheten. Ungdomarnas inträde på arbetsmarknaden ägnas särskild uppmärksamhet eftersom ny kunskap i betydande utsträckning tillförs arbetskraften via ungdomarnas inträde i arbetslivet. Mot bakgrund av de redovisade analyserna och en beskrivning dagens arbetsmarknadsutbildning lämnas i det avslutande av avsnittet förslag till politik för kompetensutveckling i arbetslivet.

6.2 Arbetskraftens

utbildningsstruktur

I nedanstående diagram visas utbildningsstrukturen i Sverige 1995 fördelad på årgångar av befolkningen, samt en prognos över årgångamas utbildningsstruktur år 2015.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 167

Diagram 6.1 Utbildningsnivå födelseår 1995 och år

per prognos 2015.

I Folkskola/grundskola 60% U Gymnasieskola Högskola 3 år 40% I Hö skola 3 år

20% -

0% -0 P I- D O 1 I-

Källa: SCB, Utbildningsregistret och Prognosinstitutet. Anm.: För dem som är födda 1931-1955 avser utbildningsstmkturen situationen år 1995. För dem som är födda 1956-1985 avses den prognosticerade utbildningsstrukturen år 2015.

Den mest påtagliga skillnaden mellan de yngre och äldre på arbetsmarknaden är andelen med högst grundskoleutbildning. Den har minskat från drygt 50 procent bland dem som föddes i början av 1930talet till ll procent bland dem föddes i början 1970-talet. De

ca som av

främsta förklaringama till denna utveckling är dels olika utbildnings-

politiska reformer under efterkrigstiden, dels och kanske framförallt en

ökad vilja hos befolkningen till fortsatta studier efter grundskolan. Andelen årskullama 1995 hade skaffat sig eftergymnasial

av som utbildning ökade successivt från 15 procent bland dem som föddes i ca början 1930-talet till drygt 30 procent bland dem som föddes tjugo år av

varefter andelen sjunkit till 23 procent bland dem föddes i

senare som slutet l960-talet. Denna andel bland de sextiotalistema beräknas av sena dock SCB komma att stiga till omkring 30 procent efter sekelskiftet. av

Att allt fler genomgår eftergymnasial utbildning i dag jämfört

personer

med för fyrtio år sedan hänger naturligtvis samman med att andelen med gymnasiekompetens kraftigt har stigit. Av diagrammet kan utläsas att andelen med längre högskoleutbildning dock är relativt konstant kring

168 Arbetsmarknad och kompetensbehov

15-16 procent inom åldersgruppema 1946-1965. Inom samma åldersgrupper ökade andelen med kortare eftergymnasial utbildning från 13 procent till som mest 17 procent för femtiotalistema. Bakom denna utveckling ligger utbyggnaden av de kortare eftergymnasiala utbildningarna samt införandet linjesystemet för de längre utbildningarna av med begränsad antagning till de s.k. fria fakultetema under 1970-talet. Utbildningskapaciteten vid universitet och högskolor har byggts ut kraftigt under de senaste åren. Hittills har den största utbyggnaden dock gällt fristående kurser. För att få uppfattning utbyggnadens en om betydelse för den relativa utbildningsstmkturen har SCB prognosticerat utbildningsnivån år 2015 för dem som är födda till och med år 1985. Prognosen indikerar att andelen med grundskola eller gymnasieutbildning fortsätter att minska något samtidigt andelen med som eftergymnasial utbildning beräknas stiga från 33 procent i åldersca grupperna födda 1946-1975 till omkring 36 procent i åldersgruppen födda 1976-1980. Det förefaller det främst år de långa som om högskoleutbildningama som kommer att expandera. Även inom åldersgruppen födda 1981-1985 kan andelen eftergymnasialt utbildade komma att storleksordning när alla avslutat sina studier. vara av samma Slutsatsen SCB:s är att de utbildningssatsningar gjorts av prognos som under de senaste åren kan förväntas höja andelen eftergymnasialt utbildade från 33 procent till 36 procent i de åldersgruppema. nya En betydelsefull del av det svenska utbildningsväsendet är folkhögskoloma. De första svenska folkhögskoloma startades för drygt 125 år sedan. Nu finns det 136 skolor 88 drivs olika folkrörelser, varav av organisationer och stödföreningar. De övriga 48 drivs kommuner och av landsting. Cirka 200 000 deltagare går varje år på någon av folkhögskoloma. Till skillnad från andra skolfonner är folkhögskolan inte bunden till centralt fastställda läroplaner. Varje folkhögskola bestämmer själv sin verksamhet med hänsyn till skolans ideologiska och kunskapsmässiga inriktning. Detta innebär att den huvudman driver folkhögskola som en kan låta sina idéer slå igenom i skolans arbete. Folkhögskoloma får statsbidrag för sin verksamhet. I 1991 års förordning om statsbidrag till folkbildningen markeras bl.a. folkhögskolans roll som vuxenutbildare med uppgift att också genomföra folkrörelseinriktade och kulturinriktade utbildningar. Verksamheter som syftar till att utjämna utbildningsklyñor och höja utbildningsnivån i samhället skall prioriteras. Korttidsutbildade, deltagare med funktionshinder samt invandrare särskilt prioriterade nämns som grupper. Sammanfattningsvis kan konstateras, att arbetskraftens utbildningsstruktur genomgår betydande förändringar allteftersom årgångar nya kommer arbetsmarknaden. Arbetskraft med olika utbildningar

Arbetsmarknad och kompetensbehov 169

söker sig emellertid till olika delar arbetsmarknaden. I nedanstående av

tabell visas för år 1993 att utbildningskategoriemas fördelning skiljer sig

väsentligt mellan olika näringsgrenar.

Tabell 6.1 Förvärvsarbetande med olika utbildningsnivâer fördelade på olika näringsgrenar 1993.

Bransch/sektor Grund- Z-årigt gymn 3/4-årigt Högkola Högskola Forskar- Totalt skola ochtekn.inst. gmn. 3 3 utbildn Näringslivet 74,7 60,1 69,6 36,0 35,4 24,8 59,0 Jord, skogsbruk 4.0 2,2 1,7 1,1 0,4 0,3 2,3 -

sektor Okind sektor 2,8 1,5 1,9 1,3 1,4 1,3 1,8 Totalt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Källa: SCB, Årssys-93 och utbildningsregistret.

Ungefär tre fjärdedelar de förvärvsarbetande med högst grundskoleav utbildning arbetar inom näringslivet vilket är en betydande överrepresentation i förhållande till näringslivets andel av totala antalet sysselsatta i riket. Det är i första hand inom distributionsbranschen som de lågutbildade arbetar. Inom den offentliga sektorn återfinns de lägst utbildade främst inom primärkommunal verksamhet. Inom stat och landsting är andelama påfallande små, endast tre procent. På grund av åldersstrukturen bland de lägst utbildade kommer antalet att minska kraftigt under de nännaste två decennierna. Det betyder troligen dels att de grundskoleutbildade kommer att ersättas av personal med gymnasieutbildning, dels att betydande del av de arbetsuppgifter som de lägst en utbildade utför särskilt inom industrin kommer att rationaliseras bort. De förvärvsarbetande som har tvåårig gymnasieutbildning är relativt jämt fördelade mellan privat och offentlig sektor i förhållande till sektoremas andelar av den totala sysselsättningen, medan de med 3-4årig gymnasieutbildning till övervägande delen arbetar inom näringslivet, i första hand inom tjänstesektom. Sammanfattningsvis kan konstateras, att två tredjedelar av de förvärvsarbetande med högst gymnasieutbildning arbetar inom det privata näringslivet. Bland de högskoleutbildade är förhållandet det omvända. Av tabell 6.1 framgår att endast 35 procent av

170 Arbetsmarknad och kompetensbehov

dem med kortare eller längre högskoleutbildning arbetar inom näringslivet och av de forskarutbildade är det endast fjärdedel.

en

Nännare hälften av alla forskarutbildade arbetar inom den statliga sektom, företrädesvis inom universitet och högskolor. Så långt har beskrivningen gällt utbildningskategoriemas fördelning på olika näringsgrenar. Mot bakgrund av kraven på ökad kunskapsintensitet, särskilt inom näringslivet, är det intresse att närmare

av

studera hur utbildningsfordelningen ut inom respektive näringsgren. I

ser

tabell 6.2 nedan beskrivs sammansättningen olika utbildningskatego-

av

rier inom de olika näringsgrenama år 1993.

Tabell 6.2 Utbildningsstrukturen inom olika näringsgrenar 1993.

Bransch/sektor Grund- Z-årigt 3/4-årigt Högskola Högskola Forskar- Totalt skola gymn. och gymn. 3 år 3 år utbildn. tekn ina

Näringslivet 32,1 40,6 13,2 6,9 7,0 0,3 100,0 Jord, skogsbruk 44,6 39,1 8,6 5,6 2,0 0,0 100,0 - Industri 35,1 46,0 9,7 4,1 4,8 0,3 100,0 Tjänster 28,9 36,7 16,2 9,0 8,9 0,3 100,0

Offentlig sektor 14,5 39,2 8,1 18,1 18,8 1,3 100,0 Stat 12,3 26,8 9,9 19,3 26,2 5,4 100,0 Añärsverk 9,5 63,4 16,0 6,4 4,6 0,0 100,0 Primärkmnnun 18,0 39,0 6,9 16,7 19,0 0,3 100,0 Landsting 8,2 41,4 7,0 24,9 17,4 1,2 100,0 Övrig offentlig 19,9 36,7 13,7 12,0 16,6 1,1 100,0 sektor

Okänd sektor 39,3 31,7 11,9 8,0 8,7 0,5 100,0

Totalt 253 39,9 11,2 11,3 11,6 0,7 100,0

Källa: SCB, Årssys-93 och utbildningsregistret.

Tabellen visar att utbildningsnivån är betydligt lägre inom näringslivet än inom den offentliga sektom. Var tredje inom näringslivet har

person

högst grundskoleutbildning medan motsvarande andel inom den offentliga sektorn är 14,5 procent. Endast 14 procent av de privat anställda har en högskoleutbildning medan andelen är nästan tre gånger så hög inom den offentliga sektom. Andelen det totala antalet

av

anställda inom näringslivet med forskarutbildning 1993 endast tre

var

promille. Inom den offentliga sektorn var andelen fyra gånger högre. Inom industrin är utbildningsnivån ännu lägre än inom näringslivet totalt. Hela 35 procent av de anställda har högst grundskoleutbildning

och endast 5 procent har en längre akademisk utbildning inklusive

Arbetsmarknad och kompetensbehov 171

forskarutbildning. Inom delar den privata tjänstesektom är dock av situationen annorlunda. Exempelvis inom den produktionsinriktade tjänstesektom främst uppdragsverksamhet hade endast 19 procent av de anställda gnmdskoleutbildning medan 30 procent hade eftergymnasial utbildning 18 procent en minst treårig sådan. varav Det finns flera samverkande förldaringsfaktorer till de stora skillnaderna i utbildningsnivå mellan privat och offentlig sektor. För det första krävs för många de offentliga yrkena en akademisk examen, av exempelvis lärare, läkare, jurist och socialsekreterare. För det andra har stora delar näringslivet, särskilt de råvarubaserade och av kapitalintensiva basnäringama, inte behövt öka kunskapsintensiteten för att vinstgivande eftersom staten i kristider har upprätthållit vara lönsamheten med hjälp av subventioner och devalveringar. Det är dock intressant att notera, att det var de kunskapsintensiva branscherna som bäst klarade den djupa krisen i början 1990-talet. De arbetsintensiva av och i viss mån de kapitalintensiva industribranschema tvingades till betydande minskningar av både personal och produktion. Utbildningsnivå är självfallet inte detsamma som kompetensnivå. Utbildning är metod för individen att skaffa sig kunskaper som en därefter kan utnyttjas för att skaffa sig kompetens att utföra vissa arbetsuppgifter. Det är emellertid svårt att mäta arbetskraftens kompetens. En avgörande del förmågan att utföra olika arbetsuppav gifter i ett modernt samhälle är individens läsförståelse. OECD genomförde därför 1994 studie över läsförståelse i sju länder bland ett en urval befolkningama i åldrarna 16-65 ån I undersökrepresentativt av ningen testades läsförståelsen i tre dimensioner -löpande text, dokument och kvantitativ text. Varje dimension täckte fem olika svårighetsgrader. På den lägsta nivån kontrollerades läsförmågan och på de högsta nivåerna testades allmän intellektuell kompetens av det slag som exempelvis bedöms i det svenska högskoleprovet. Nivå tre motsvarar ungefär kraven i grundskolans årskurs Diagram 6.2 nedan ger en sammanfattande läsförståelse i de sju länderna. bild av befolkningamas

OECD: Literacy, Economy and Society. Paris 1995.

172 Arbetsmarknad och kompetensbehov

Diagram 6.2 Beräknad fördelning av befolkningen i åtta länder

över läsförståelsenivåer.

Kanada P i i a i q

Tyskland Z u i

q

Nederd länderna q

Polen p l 5 d t l l I q ::;::

Sverige P | a

i

q

Schweiz " | . franska d . , q

I

|

p Schweiz d tyska | | q

I

l

p USA 1 i d I q

p löpande text 0% 20% 40% sms som, 100% d dokumenttext

L Nivå

Nit/IKT

kvantitativ text Nim Nim q

Källa: OECD Literacy, Economy and Society, Paris 1995, s. 56-57.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 173

Läsförståelsen i Sverige är god i förhållande till de övriga undersökta låndema. Andelama på den lägsta nivån enligt samtliga tre skalor är mindre än i de övriga låndema. Samtidigt är andelama på nivå 4/5 större än ivnågot de övriga länderna. Även de svenska resultaten är goda av om bör noteras, att 25-28 procent inte kom högre än nivå 2 på de tre

skalorna. Med andra 0rd, en fjärdedel av befolkningen i arbetsför ålder läsförståelse understiger gnmdskolans årskurs

har en som

Att den svenska befolkningens läsförståelse ändå är såpass hög jämfört med övriga länder förklaras i rapporten av att Sverige sedan lång tid har haft en relativt hög obligatorisk utbildningsnivå, att sysselsåttningsgraden är hög och arbetslösheten har varit låg, att den

relativa fattigdomen är begränsad, bl.a. till följd av den låga arbetslösheten och fördelningspolitiken samt att den svenska befolkningen läser mycket. OECD:s studie visar tydligt att arbetslösheten är negativt relaterad till läsförståelsen i samtliga länder. Andelen arbetslösa år högre bland dem med dålig läsförståelse. För Sveriges del visar undersök-

ningen att 23 procent dem med den lägsta läsförståelsen nivå l var

av arbetslösa medan endast knappt 2 procent var arbetslösa bland dem på

den högsta nivån 4/5. I Tyskland och Polen var relationerna ungefär desamma i Sverige medan skillnaderna var mindre i övriga länder.

som Kraven på ökad kunskap och kompetens för framgång på världsmarknaden är ett internationellt fenomen. Skall också Sverige vara

framgångsrikt måste utbildningsnivån och kunskapstillväxten hålla hög

internationell standard. Det finns därför anledning att jämföra den svenska utbildningsstrukturen med våra nännaste konkurrentlånders. I nedanstående diagram redovisas arbetskraftens utbildningsstruktur i 21 OECD-länder, rangordnade efter andelen med gymnasieutbildning eller mer.

174 Arbetsmarknad och kompetensbehov

Diagram 6.3 Arbetskraftens utbildningsstruktur i 21 OECDländer, procentuell fördelning 1992.

USA TVSIAM SCHWEIZ MJIBE QNADA JAPAN OSTERKE SYOIBHTADOEN SVENGE $ FNLÅM DAMAÅRK NYA KRAM AUSTRALEN FRÅWKKE BEGR WLAN ITÅIJBC AMBO PORTUGAL TUlKIET 0%

lüUniversitet, högskolaEñergynmnsial B utbildningIGymmsieskoln l-olk-,grundskola B |

Källa: OECD: Education at a Glance 1995.

I sju av länderna hade tre fjärdedelar eller arbetskraften

mer av

genomgått minst gymnasial utbildning. Sveriges främsta konkurrentländer på världsmarknaden USA, Tyskland och Japan hade större

- -

andel av arbetskraften med minst gymnasieutbildning än Sverige

som

hamnade på nionde plats i tabellen. Rangordnas länderna efter andelen

eftergymnasialt utbildade eller andelen universitetsutbildade hamnade Sverige på i stort sett samma plats. Sveriges utbildningsnivå ligger

sålunda endast på en genomsnittlig OECD-nivå och med samtliga viktiga konkurrentländer framför sig. Mer anmärkningsvärda resultat framkommer om utbildningsnivån hos den unga arbetskraften jämförs mellan de olika länderna. Andelen med lång högskoleutbildning bland 25-34-åringama är relativt låg i Sverige. Endast elva procent av männen och tio procent av kvinnorna hade 1991 genomgått en minst treårig högskoleutbildning. I Finland, USA och Danmark var motsvarande andel 25-26 procent, i Norge, Frankrike och Kanada 21-22 procent och i Japan, Tyskland och

Storbritannien var andelen 14-16 procent.

OECD:s utbildningsstatistik visar att relativt få svenskar i

åldersgruppen 25-34 år innehar universitetsexamen inom en

naturvetenskap och teknik vilket framgår av nedanstående diagram.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 175

Diagram 6.4 Andel i arbetskraften 25-34 år med naturveten skaplig eller teknisk universitetsexamen. Procent

Källa: OECD: Education at a Glance, 1995.

I sammanställningen ingår alla universitetsutbildningar inom naturveten-

skap, matematik och datavetenskap samt ingenjörsutbildningar över tre

år. Storbritannien, Japan, Irland och Australien har den högsta andelen, mellan 9 och 10 procent den arbetskraften. Sverige ligger av unga

fjortonde plats med endast 4,5 procent. Samtliga av Sveriges främsta konkurrentländer har betydligt högre andelar. Rekryteringen till de långa utbildningarna verkar ha varit i

svagare Sverige än i många andra länder under de senaste decennierna bl.a.

beroende på begränsningar i antalet utbildningsplatser. Regering och riksdag har bedömt att det behövs fler civilingenjörer, naturvetare och tekniker och har därför uppdragit åt universitet och högskolor att öka antalet utbildningsplatser. Det har genomförts samtidigt har antalet

men

behöriga förstahandssökande minskat.

Utvecklingen mot allt färre sökande i förhållande till platser ser ut att

fortsätta under de närmaste tjugo åren. Under antagande att gymnasister

från naturvetenskaplig linje väljer icke-tekniska utbildningar i framtiden främst läkar-, tandläkar-, apotekar- och lärarutbildning i samma utsträckning tidigare och i övrigt längre tekniska utbildningar, som

medan teknikerna antas läsa antingen högskoleingenjörs- eller civilingenjörsutbildning kommer skillnaden mellan antalet behöriga

176 Arbetsmarknad och kompetensbehov

gymnasister och antalet nybörjarplatser inom teknisk och naturvetenskaplig sektor att utvecklas i enlighet med nedanstående diagram.

Diagram 6.5 Skillnaden mellan antalet behöriga gymnasister och antalet nybörjarplatser inom teknisk och naturveten skaplig sektor 1986-2015.

vø/

1990 1995 ZCXX 2005 2010 2015

Källa: Bearbetning av material från SCB Prognosinstitutet.

Det överskott på behöriga sökande förelåg till och med början som av 1990-talet byttes mot ett underskott ñån och med 1994. Detta underskott beräknas bestå ända fram till år 2015. Ökar inte antalet behöriga sökande kommer antalet examinerade civilingenjörer, naturvetare och högskoleingenjörer att minska i början av nästa sekel. Sverige fortsätter att släpa efter våra främsta konkurrentländer när det gäller de långa högskoleutbildningama vilket väcker farhågor om framtida förutsättningar för god konkurrensförmåga. en I boken Från basindustri till högteknologi sammanfattar författarna docent Pär Hansson och professor Lars Lundberg vid FIEF några av sina slutsatser vad gäller krmskapskapitalets betydelse för svenskt näringsliv: Om drar ut de tendenser tycker ha man oss kunnat observera från 1980-talet för utvecklingen andelen av högutbildade är det svårt att undgå slutsatsen den svenska tillgången att på mänskligt kapital sysselsatt, såvida inte utvecklingen bryts, per kommer att utvecklas i långsammare takt än i övriga OECD-länder, och än mer i jämförelse med vissa NIC-länder. Detta skulle leda till att

Arbetsmarknad och kompetensbehov 177

Sverige förr eller kommer att förlora sina komparativa fördelar i senare

mänskligt kapitalintensiv produktion och att motsvarande sektor skulle

komma att svara för en minskande del av produktionen.

6.3 Arbetslösheten bland olika

utbildningskategorier

Den relativa arbetslösheten skiljer sig kraftigt åt mellan olika utbildningskategorier. Särskilt markant har detta varit under de senaste

åren vilket nedanstående diagram visar.

Diagram 6.6 Arbetslöshet i Sverige per utbildningsgrupp 16-

64/74 år, 1971-1995.

Procent 10 i " - Grundskola 9 "- Högst 2-âr gymnasium 8 år gymnasium " " " 3/4 7 Högskola 6 ..4 5 4 z 3 q

Källa: SCB: AKU. Anm. Till och med 1986 avses åldersgruppen 16-74 år. Eñer 1986 avses åldersgruppen 16-64 år. På grund av omläggning av AKU-statistiken är observationer fore respektive eñer 1987 inte helt jämförbara.

2 Från basindustri till högteknologi SNS förlag, Hansson Pär - Lundberg Lars: 1995, s. 122.

178 Arbetsmarknad och kompetensbehov

Bortsett från ett par år i början av 1970-talet har arbetslösheten for dem med eftergymnasial utbildning varit klart lägre än för övriga

utbildningskategorier. Till i början av 1990-talet låg arbetslösheten

bland de högskoleutbildade på ca en procent. De lågutbildade har å

andra sidan hela tiden haft en betydligt högre arbetslöshet. I samband

med de senaste årens ekonomiska kris ökade arbetslösheten påtagligt bland dem med grundskole- och gynmasieutbildning. Även om

arbetslösheten bland de högskoleutbildade for närvarande är rekordstor,

är det uppenbart att de senaste årens ekonomiska kris och arbetslöshet

främst har drabbat dem med lägre utbildning. En förklaring till denna utveckling är att arbetsgivamas krav på kompetens successivt har ökat. Enligt AMS statistik över nyanmälda lediga platser ställde arbetsgivarna särskilda krav på utbildning eller erfarenhet på ca 65 procent av de efterfrågade i början

personerna av l980-talet. Denna andel ökade till 93 procent i början 1995. av Detta mönster är inte specifikt for Sverige utan likadant ut i ser

många länder. Enligt OECD:s Jobs study var arbetslösheten högre

bland dem med lägre utbildning än dem med högre utbildning såväl i början som i slutet av 1980-talet. OECD:s rapport visar även att

arbetslösheten ökade kraftigare för de lågutbildade än dem med högre utbildning under l980-talet. Den internationella bilden är dock inte

entydig. I artikel Nickell-Bell4 i bl.a. Sverige, USA en av .rapporteras att och Japan svarade de lågutbildade för den relativt sett största delen av

arbetslöshetsökningen under l980-talet, medan i bl.a. Tyskland,

Storbritannien och Kanada även de högutbildade svarade för en betydande del av arbetslöshetens ökning. För Sveriges del har bilden ändrats under år vilket framgår senare av nedanstående diagram.

3 OECD:Jobs Study, tabell 1.16. 4 Nickel S Bell B: The Collapse in demand for the unskilled and unemployment across the OECD. Oxford Review of Economic Policy, vol. ll, no. pp 40-62.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 179

Diagram 6.7 Kvoten mellan grundskolc- och högskoleutbildades procentuella arbetslöshet.

Källa: SCB, AKU.

Kvoten mellan de två utbildningskategoriemas relativa arbetslöshet steg trendmässigt fram till slutet på 1980-talet vilket indikerar att de lågutbildades relativa arbetslöshetssituation försämrades jämfört med de högskoleutbildades. Vid slutet 1980-talet nästan halverades kvoten av varefter den har legat tämligen konstant. De högskoleutbildades arbetslöshet relativt de lågutbildades har ökat kraftigt och bidrar nu med betydligt större del till den totala arbetslösheten än under tidigare en decennier. Gemensamt för samtliga länder, inklusive Sverige, är dock att den absoluta efterfrågan på lågutbildad arbetskraft har sjunkit kraftigt och det finns få, om ens något, tecken på att efterfrågan på lågutbildade kommer att öka i sådan utsträckning att arbetslösheten bland dem kan sänkas i någon större omfattning. Strategin måste i stället vara att höja arbetskraftens kompetensnivå så att den svarar mot efterfrågan. En ytterligare indikator på de lågutbildades svårigheter att få ett arbete kan erhållas att jämföra arbetslöshetstidema för olika genom utbildningskategorier. I tabell 6.3 redovisas för år 1994 genomsnittlig

180 Arbetsmarknad och kompetensbehov arbetslöshetstid för olika utbildningskategorier, uppdelad på ålder och kön.

, Personer16-39 Kvinnor 19,0 Man 25,7 Personer40-64 år Kvinnor 35,1 Män 34,8

Källa: SCB, AKU.

Även skillnaderna inte är särskilt stora har såväl män kvinnor, om som

oavsett ålder, med högst gnmdskoleutbildning i genomsnitt något längre arbetslöshetstider än övriga utbildningskategorier. Kortast arbetslöshetstid har de med lång gymnasial och kort eftergymnasial utbildning. Något

uppseendeväckande är att de arbetslösa med en lång eftergymnasial

utbildning minst tre år har en arbetslöshetstid som år nästan lika lång

som de grundskoleutbildades och klart längre än de gymnasieutbildades

arbetslöshetstids. En bidragande förklaring till detta kan att de

vara

gymnasieutbildade förefaller vara något överrepresenterade bland dem i arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilket sålunda reducerar deras genomsnittliga arbetslöshetstid°

Den sammanfattande slutsatsen blir att de lågutbildade har både högsta relativa arbetslöshet och längsta arbetslöshetstider medan de universitetsutbildade har låg arbetslöshetsrisk, när de väl blivit

men

arbetslösa har de stora svårigheter att få ett nytt arbete.

5 I Layard R al. 1991 291 redovisas i motsvarande bild för et. s. stort sett Storbritannien från 1984 och USA från 1987. 6 Se bl.a. Edin P A Holmlund B: Arbetslösheten och arbetsmarknadens ftmktionssätt. Bilaga 8 till LU94, S. 36-40.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 181

6.4 Den framtida

utbildningsstrukturen

Vid utformningen av såväl utbildnings- som arbetsmarknadspolitiken är det värdefullt att försöka bilda sig en uppfattning hur utbud och

om

efterfrågan av olika utbildningskategorier kan förväntas utvecklas. I

en

bilaga till detta betänkande har NUTEK presenterat scenarioberâlcningar över utbud och efterfrågan på arbetskraft med olika utbildningar fram till år 2010. Det ligger i sakens natur att framtidsbedömningar alltid är osäkra, särskilt när det gäller så lång tidsperiod till år 2010. Det är

som självfallet även så att scenarioberälmingar av detta slag inte kan beakta oförutsedda händelser av typ kraftig minskning av världshandeln, natur-

katastrofer eller dramatiska förändringar i den politiska utvecklingen

nationellt och internationellt. De exakta kvantitativa resultaten av scenarioberäkningama underordnat intresse. Beräkningarna skall i är av

stället ses som kvalitativa kravanalyser under antaganden som bygger på de senaste tjugofem årens utveckling. Den frågeställning NUTEK:s

som scenarioberäkningar försöker belysa är: Vilka krav ställs på

arbetskraftens utbildningsstruktur och på den ekonomiska tillväxten om

den totala arbetslösheten år 2010 inte skall överstiga ca 6,5 pr0cent7

I NUTEK:s bilaga redovisas modellens förutsättningar och tekniska

konstruktion varför de inte upprepas här. Några av de viktigaste förutsättningarna bör dock nämnas, nämligen att exportmarknaden

förväntas växa med en genomsnittlig årstakt av 6,5 procent, att den teknologiska utvecklingen och stnilcturomvandlingen i näringslivet förväntas utvecklas i stort sett enligt trenden under 1970- och 1980-

talen, att den offentliga sektorns konsumtionsvolym förblir oförändrad

samt att arbetskraftsutbudet ökar med en halv procent år. Ett viktigt per resultat av analysen är att näringslivets struktur radikalt kommer att

ändras fram till år 2010. Ett uttryck för det är förändringen

av

nettoexportens branschsarmnansättning. I nedanstående tabell har nettoexporten 1994 respektive 2010 fördelats på branscher.

7 Den öppna arbetslösheten uppgå till 3,5 och andelen antas procent personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder till 3 procent i ett genomsnittligt konjunkturläge.

Källa: NUTEK: Rapporten ingår i kommitténs expertbilaga.

Massa- och pappersindustrin var den största nettoexportören av alla

branscher 1994. Tillsammans med träindustrin svarade skogsindustrin

för ungefär hälften av industrins samlade exportöverskott 1994.

Basindustrins dominans blir än större då jäm- och stålindustrin räknas

in. De mer kunskaps- och forskningsintensiva sektorerna representerades endast av transportmedels- och maskinindustrin, som tillsammans svarade för en tredjedel av exportöverskottet. Totalintrycket blir att Sverige år 1994, jämfört med sina handelspartners, var specialiserade på

enklare varor från basindustrin. Enligt NUTEK:s scenario skulle bilden dramatiskt förändras till år

2010. Samtliga basindustrier har avsevärt minskat i betydelse. I stället har de mer kunskapsintensiva branscherna transportmedel, maskin,

kemi och elektro ökat och förväntas svara för 80 procent av nettoexporten. Det betyder att enligt NUTEK:s scenario skulle Sverige på 16 år utvecklas från en basvaruexportör till en nation med en

betydande kunskapsproñl i sin produktion. Det bör dock gång

än en understrykas att detta inte är någon prognos, utan ett krav enligt modellen för att den totala arbetslösheten år 2010 inte skall överstiga ca 6,5 procent. Konsekvenserna efterfrågan på arbetskraft blir

betydande, vilket framgår nedanstående tabell

av

8 Se även kapitel l i detta betänkande.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 183

Tabell 6.5 Utbud och efterfrågan på olika utbildningskategorier

år 2010 enligt NUTEK:s och SCB:s scenarioberäk

ningar. 1000-tal.

varav

Källa: NUTEK: Rapporten ingår i kommitténs expertbilaga.

Det är viktigt att upprepa, att de antalsuppgiñer som presenteras i

tabellen inte får betraktas som resultatet av en prognos utan som

kvantiñeringar om än bedrägligt exakta av kravanalysen. Det är

tendensema i utbud och efterfrågan på olika utbildningskategorier som

är det väsentliga. Utbudet arbetskraft år 2010 har beräknats SCBQ och baseras av av på befolkningens utbildning år 1990 och från senast tillgängliga befolkningsprognos. Därefter görs en prognos över examinationen i gymnasieskolan, högskolan och från andra utbildningsfomier. Modellen

tar även hänsyn till pensionsavgångar, in- och utvandring samt

dödsfallsrisker. I beräkningarna har hänsyn tagits till de senaste årens

utbyggnad universitet och högskolor.

av Beräkningama indikerar att både antalet och andelen arbetskraften av med högst grundskoleutbildning kommer att i stort sett halveras till år

2010. De gymnasieutbildades antal kommer däremot att öka krañigt. Enligt SCB/NUTEK:s bedömning tenderar antalet i arbetskraften med kortare högskoleutbildning att minska något medan i stället antalet med

9 Se SCB: Trender och 1994. prognoser

184 Arbetsmarknad och kompetensbehov

minst treåriga universitetsutbildningar kan komma att öka med så mycket som 350 000 och i så fall utgöra 16 procent av arbetskraften år 2010 mot 10 procent år 1993. Den största ökningen bedöms bli inom

Övrig högskoleutbildning främst htunanistisk, estetisk, samhällsveten-

skaplig. Vad gäller antalet forskarutbildade kommer det att kunna fördubblas under perioden till ca 47 000 eller 0,9 procent av arbetskraften vilket trots allt får betraktas att andelen forskare som fortfarande kan komma att ligga på mycket låg nivå. en Enligt modellens förutsättningar skulle den totala arbetslösheten inte tillåtas överstiga ca 6,5 procent år 2010. För att uppnå detta krävs bl.a. en omfattande omstrukturering och kompetenshöjning arbetskraften. av Efterfrågan på både grundskole- och gynmasieutbildade kommer följaktligen enligt modellen att reduceras dramatiskt, implicerande en potentiell arbetslöshet inom dessa två utbildningsgrupper i storleksordningen 650 000 eller närmare 20 procent. Ett överskott av gynmasieutbildade leder med största sannolikhet till att ett stort antal grundskoleutbildade ersätts med gynmasieutbildade vilket medför en ökad arbetslöshet bland de grtmdskoleutbildade och motsvarande minskad arbetslöshet bland dem med gymnasieutbildning. Samtidigt visar kalkylerna att den efterfrågan på högskoleutbildade, främst inom näringslivet, som krävs för att uppnå den reducerade

arbetslösheten och implicit viss ekonomisk tillväxt inte utan vidare

en kommer att tillfredsställas. Kalkylerna pekar på nettobrist i en storleksordningen 23 utbudet högskoleutbildade år 2010. procent av av Täcks inte dessa brister minskas BNP-tillväxten och arbetslösheten växer. Alla dessa platser kommer naturligtvis inte att vakanta. vara Anpassningama kommer att ske på olika sätt. För det första kommer troligen en kompetenshöjning att ske genom olika former av personalutbildning vilket medför att personer med gymnasieutbildning kommer att utföra mer avancerade arbetsuppgifter efter kompletterande utbildning. I vissa fall kommer det att utgöra tillräcklig kompetenshöjning för att klara arbetsuppgiñema. I andra fall kommer kompetenskraven inte att vara uppfyllda vilket begränsar expansionen av produktion och sysselsättning. För det andra kommer viss verksamhet inte till stånd så länge adekvat kompetens saknas. För det tredje kommer den exportinriktade och kunskapsintensiva delen av näringslivet att

° Enligt SCBs beräkningar i Trender och prognoser kan behovet av högskoleutbildade komma att öka med omkring 420 000 till år 2015, vilket motsvarar en ökning med drygt 40 procent jämfört med nivån 1990. Till skillnad från NUTEK kalkylerar SCB med att totalt sett kommer hela behovet att vara täckt år 2015, men med stora variationer mellan olika högskoleutbildningar.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 185

accentuera utflyttningen av utvecklings- och produktionsanläggningar till

andra länder så länge brist på kvalificerad personal består. En ytterligare nyckelgrupp är forskarna. Bristen i absoluta tal är enligt kalkylen tämligen liten, endast 9 000, i förhållande till men utbudet utgör den nästan 20 procent. Enligt vad NUTEK skriver i sin

rapport torde denna brist vara en underskattning. Ett nödvändigt villkor för att eliminera dessa brister på högutbildade personer enligt scenarioberäkningama är att under tiden fram till år 2010

förmå ytterligare omkring 300 000 unga människor att fortsätta med

eftergymnasiala studier, utöver den nettoökning på drygt 300 000

som

redan är medtagen i kalkylen. Men det räcker inte för att skapa långsiktig balans mellan utbud och efterfrågan på olika utbildnings-

kategorier. Såväl NUTEK:s som SCB:s scenarioberäkningar visar att

det föreligger stora skillnader mellan de olika utbildningslinjerna.

Exempelvis visar kalkylema att det kommer att föreligga en stor brist på civilingenjörer, civilekonomer och jurister från och med sekelskiftet. Å andra sidan kalkyleras ett överskott av bl.a. humanister, förskollärare, sjukgymnaster och tandsköterskor.

Scenarioberäkningama visar sålunda, att det finns stora risker för obalanser mellan utbud och efterfrågan på olika utbildningskategorier.

Samtidigt med en potentiell risk för arbetslöshet storleksordningen 20 av procent bland de grundskole- och gymnasieutbildade, finns det en risk för en brist på högskoleutbildade på 20-25 procent. Bristsituationer innebär allvarliga restriktioner för den ekonomiska tillväxten och dänned för den fortsatta välståndsutvecklingen. NUTEK:s analys implicerar dels en ökad kunskapsintensitet i de s.k. arbets- och kapitalintensiva

branscherna, dels en kraftig strukturomvandling mot kunskaps- och

mer forskningsintensiva branscher. På lång sikt är det arbetskraftens kompetens som avgör den ekonomiska och tekniska utvecklingen vilket i sin tur är avgörande för möjligheterna att permanent reducera arbetslösheten. Den slutsats man kan dra av NUTEK:s och SCB:s scenario är dels att antalet platser vid universitet och högskolor måste utökas kraftigt inom de linjer där brister kan förväntas, dels att volymökningen inte kan ske på bekostnad av sänkt kvalitet i utbildningarna. Det betyder att mer resurser måste tillföras den eftergymnasiala utbildningen.

6.5 inträde

Ungdomarnas på arbetsmarknaden

En slutsats av föregående avsnitt är att det är angeläget att öka antalet

ungdomar som går vidare från gymnasiet till högskolestudier. Det är

också angeläget att höja kompetensnivån hos hela arbetskraften för att

186 Arbetsmarknad och kompetensbehov

en minskad arbetslöshet och ett ökat välstånd skall kunna uppnås. En tredje slutsats är att det föreligger en stor risk för en hög och varaktig

arbetslöshet bland den lågutbildade delen av arbetskraften, däribland de

unga lägutbildade. Frågan är därför vilka faktorer som påverkar

ungdomarnas utbildningsval och hur deras arbetsmarknadssituation har utvecklats.

Arbetsmarknaden för äldre och yngre personer skiljer sig främst åt genom att de yngre befinner sig i en etableringsfas med kortare

arbetslivserfarenhet men ä andra sidan i regel med en längre och mer relevant utbildning. Som redovisades i diagram 6.2 har andelen av olika

årgångar som fortsätter att studera efter folkskola/gnmdskola under efterkrigstiden kraftigt ökat. I dag fortsätter ca 90 procent av en årskull

med studier efter grundskolan och ca 40 procent fortsätter med eftergymnasiala studier. Det betyder dels att ungdomarnas inträde på arbetsmarknaden skjutits fram ett antal år, dels att de ungdomar som i dag inträder på arbetsmarknaden är betydligt bättre utbildade än vad ungdomarna var i motsvarande situation för några decennier sedan.

Ungdomarnas utbildningsval

Ungdomarnas val av utbildningslinje och utbildningsnivå är av stor betydelse för att förstå etableringsprocessen på arbetsmarknaden och risken för arbetslöshet. Det är därför väsentligt att närmare studera olika bestämningsfalctorer till val av utbildningsnivå och -inriktning I SCB:s

Trender och Prognoser 1990 redovisas andelen elever på högstadiet

valt särskild kurs i engelska och matematik, fördelad efter faderns som yrke. Ungefär 75 procent av de ungdomar vars fader var högre

tjänstemän valde särskilda kurser. Motsvarande andel för de ungdomar vars fäder var ej facklärda arbetare var ca 30 procent.

De val som görs i grundskolan har även betydelse för ungdomarnas

verksamhet efter grundskolan, bl.a. för val linje i gymnasiet. Ungefär

av två tredjedelar av de ungdomar från högre tjänstemannahem som genomgick gynmasieutbildning 1988-1992 valde 3-4-åriga teoretiska

linjer och endast 16 procent 2-3 åriga yrkesinriktade linjer. Motsvarande

andelar för ungdomar från hem där fadern var facklärd arbetare var

18 procent respektive drygt 50 procent."

Det ovan beskrivna socioekonomiska beroendemönstret vid val av gynmasieutbildning återfinns även vid valet till eftergymnasial utbildning. Drygt 50 procent av dem som var 25-34 år 1990 och som

kom från högre tjänstemannahem hade högskoleutbildning, av vilken en

SCB: Trender och prognoser 94, s. 20.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 187

utbildning som var minst tre år var vanligast. Endast ca 15 procent av dem som kom från arbetarhem hade en högskoleutbildning och bland

dem var det vanligast med en kortare eftergymnasial utbildning.

Hemmiljön är fortfarande av mycket stor betydelse for ungdomarnas Från till val av utbildningsnivå och inriktning. grundskolan högskolan sker en selektion på så sätt att ungdomar från arbetarhem fortsätter att studera i förhållandevis liten utsträckning medan en mycket stor andel ungdomar från hem där föräldrarna har en akademisk eller gymnasie-

utbildning skaffar sig högre utbildning. Ungdomar från arbetarhem väljer mer yrkesinriktade linjer vid gymnasium och högskolor, medan

ungdomar från högre tjänstemannahem är mer inriktade mot att skaffa

sig generella och teoretiska ktmskaper. Skall det vara möjligt att öka

antalet eftergymnasialt utbildade i enlighet med NUTEK:s eller SCB:s scenario måste andelen ungdomar från arbetarhem som fortsätter med eftergymnasiala studier öka avsevärt. För att det skall kunna ske krävs bl.a. bättre infonnation på grundskolan och gymnasiet om yrkesval och fortsatta studier. Dessutom krävs bättre incitament i form av studieñnansiering och löner. Det är mycket som tyder på att ungdomar från arbetarhem kan vara mer skuldaversiva än ungdomar från hem med akademiskt utbildade föräldrar vilket talar for nödvändigheten att anpassa studiemedelssystemet så att betydligt fler ungdomar från arbetarhem fortsätter med eftergymnasiala studier. Utbildning är en investering för framtiden. Lönema bör därför generellt vara sådana att det uppfattas som lönsamt med eftergymnasiala studier. I dag är emellertid nettolivslönema för många akademiska utbildningar, särskilt inom den offentliga sektorn, lägre än för den genomsnittlige gymnasieutbildade som börjar arbeta direkt efter gymnasiet. I genomsnitt är nettolivslönen för en akademiker ungefär 7 procent högre än for en

gymnasieutbildad.

6.5.2 Ungdomarnas verksamhet efter avslutad skola

Vad händer med ungdomarna efter olika utbildningar I vilken utsträck-

ning börjar de arbeta och hur ser ungdomarnas forsta tid på arbetsmarknaden ut SCB har genomfört ett antal uppfoljningsundersökningar som

ger värdefull infonnation om var ungdomarna tar vägen efter grund-

skolan, gymnasiet och högskolan. I nedanstående tabell visas andelen av

dem slutade grundskolan 1980-1983 och gymnasiet 1982-1985 och som

12 SCB: ibid. s. 33. 3 Se bl a Lönebildning för kompetensutveckling. SACO: Akademikerfakta 4/94.

188 Arbetsmarknad och kompetensbehov

som 1985 respektive 1990 studerade, arbetade eller gjorde något annat

SQÖVTigtSQ.

Tabell 6.6 Verksamhet 1985 respektive 1990 för kvinnor och män med grundskole- respektive gymnasieutbildning. Procent.

Verksamhet Slutade grundskolan Slutade gymnasiet 1980-1983 1982-1985 Kvinnor Män Kvinnor Min

1985 Högskolestudier 1 0,6 18,5 12,0 Övrig vidareutbildning .. .. .. ..

Källa: SCB: Yrke etter utbildning. Infomration om utbildning och arbetsmarknad 1995:1, s. 17 och 19.

Kort tid efter avslutad grundskola 1985 forvärvsarbetade 56-57 procent av dem som lämnade grundskolan 1980-1983. Demra andel hade sjunkit till 27 procent för kvinnor och 34 procent för män fem år senare 1990. Det främsta skälet var att 62 procent av kvinnorna och 57 procent av männen vidareutbildade sig. Det indikerar att en betydande andel av dem som börjar arbeta direkt efter grundskolan gör så endast en begränsad period varefter de fortsätter med sina studier. Bland dem som examinerades från gymnasiet mellan 1982 och 1985 hade drygt 18 procent av kvinnorna och 12 procent av männen fortsatt med högskolestudier 1985. Denna andel hade vuxit till 34 procent bland kvinnorna och 26 procent bland männen år 1990. Dessutom ägnade sig åt fonn vidareutbildning. År ytterligare 10-13 procent någon annan av

Arbetsmarknad och kompetensbehov 189

1985, dvs. relativt kort tid efter avslutade gymnasiestudier, förvärvsarbetade såpass många som två tredjedelar av de gynmasieutbildade. På motsvarande sätt som för dem med grundskoleutbildning hade denna andel minskat till år 1990, vilket indikerar att en inte obetydlig andel förvärvsarbetade en kortare tid efter gymnasiet varefter de påbörjade sina eftergymnasiala studier. Under början av 1990-talet förändrades emellertid fördelningen mellan förvärvsarbete och högskolestudier bland dem som lämnade gyrrmasiet främst som ett resultat av det kärva arbetsmarknadsläget. I

tabell 6.7 nedan redovisas detta för åren 1986 till 1992.

Tabell 6.7 Verksamhet efter avgång från gymnasieskolan 1986-

1992. Procent.

Verksamhetsår 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

MAN Förvärvsarbetande Avgångsåret 63 65 66 65 62 48 26 l år efter avgångsåret 72 73 73 69 58 39

Högskolestudier Avgångsåret 4 4 5 6 7 10 12 1 år efter avgångsåret 6 6 7 9 13 17

KVINNOR Förvärvsarbetande Avgångsåret 72 72 74 73 69 57 37 1 år efter avgångsåret 74 74 74 71 64 48

Högskolestudier Avgångsåret 6 5 5 6 6 10 13 1 år efter avgångsåret 9 8 9 10 13 18

Källa: SCB: Gränssnittet utbildning-arbetsmarknad 1986-1992, U8l SM9402, tabell

Tabellen visar att redan 1990 började andelen gymnasieutbildade som

gick till förvärvsarbete att minska och till högskolan att öka. Två år senare, dvs. 1992, hade andelen påbörjade förvärvsarbete

som

190 Arbetsmarknad och kompetensbehov

g

avgångsåret eller året därefter mer än halverats jämfört med slutet av 1980-talet, samtidigt som andelen som fortsatte med högskolestudier tredubblats bland männen och fördubblats bland kvinnorna. Denna

snabba minskning andelen förvärvsarbetande och ökning av andelen

av

studerande torde främst kunna förklaras av den snabba försämringen av

arbetsmarknaden under dessa år.

Skillnader mellan kvinnor och män när det gäller utbildningsnivå är inte så stora. Vad som skiljer är den inriktning som kvinnor och män valt i gymnasie- och högskoleutbildningarna. I det största programmet inom gynmasieskolan, det samhällsvetenskapliga med drygt 52 000 elever, är

61 procent flickor. I det näst största programmet, det naturvetenskapliga med nästan 33 000 elever, är förhållandet det omvända, 65 procent är

pojkar.

I högskolan tar betydligt fler kvinnor än män examen, andelarna är 63 respektive 37 procent. De könsmässiga skillnaderna vad gäller utbildningamas inriktning är betydande. Hela 62 procent av kvinnorna tar inom områdena undervisning, vård och omsorg, medan 69 examen

procent av männen tar examen inom områdena juridik, ekonomi, teknik

och naturvetenskap.

Kvinnor fullföljer utbildningen och tar examina i betydligt högre grad än män och de gör det inom de traditionellt kvinnliga områdena precis män väljer utbildningar inom traditionellt manliga områden.

som Valet utbildning styr sedan inom vilket yrkesområde kvinnorna av arbetar och inom vilken sektor den offentliga. Samhället har och kommer med all säkerhet att behöva alltfler tekniker och naturvetare och av många skäl fler kvinnor inom dessa områden. Ett förslag som framförts för att öka andelen kvinnor inom de tekniska och naturvetenskapliga utbildningarna är genom en reviderad

undervisning. Det manliga har alltför länge dominerat inom naturveten-

skap och teknik. Det gäller att knyta till den kvinnliga intressesfären an och inte alltid utgå från att kvinnorna skall anpassa sig till det manliga. Helt former kanske behövs där inslag av teknik och nya

naturvetenskapligt kimnande förs i utbildningen för t.ex. jurister, ekonomer, beteendevetare och pedagoger och vice versa. Sådana inslag kan också på sätt överföras mellan t.ex. de samhälls-

samma

vetenskapliga och naturvetenskapliga programmen i gymnasieskolan

arbetsmarknadsutbildningen.

såväl som i den yrkesinriktade

Kravet på tekniska kvalifikationer ökar från näringslivet men också

krav på kunskaper i ekonomi, marknadsföring, projektledning, språk, kulturkompetens och pedagogik. Fönnåga att kommunicera, samarbeta i

liksom flexibilitet och kunna möta förändringar är andra krav. grupp

Dessa inslag kan ingå i tillämpliga delar i såväl reguljär utbildning som

Arbetsmarknad och kompetensbehov 191

arbetsmarknadsutbildning hos andra utbildningsanordnare tillsammans

med undervisningsfonner som tränar önskvärda förmågor.

6.5.3 sysselsättning och arbetslöshet Ungdomarnas

Som en följd av den förlängda skolutbildningen har tonåringarnas arbetskrañsdeltagande successivt minskat under de senaste decennierna vilket visas av nedanstående diagram.

Diagram 6.8 Ungdomarnas arbetskraftsdeltagande 1963-1994.

Jwa. co m; 2: s Nima e.. .

Kvinnor 16-19 år wiwtiiâämKvinnor 20-24 år Män 16-19 år 10 Män 20-24 år 0 l I J ;l l I I l I I I I I I I I I l l J l I I I I I I I I I Ål m 0 c N nn oo v- v rs o 0 co rs oo m ou a c o: a: m o: c aa c aa a: V 1 V I 1 U V 1 1 T T-

Källa: Schröder L: Ungdomars etablering arbetsmarknaden, tabell B:

Diagrammet visar även att de yngsta ungdomarnas 16-19 år arbets-

kraftsdeltagande varierar relativt starkt med konjunkturläget vilket beror

på att dessa ungdomar i första hand får sådana jobb som är lätta att

rationalisera bort då den ekonomiska situationen för företagen

försämras. Under lågkonjunkturåren i början av 1970- och l980-talen

minskade arbetskraftsdeltagandet relativt kraftigt och större andel av en

ungdomarna valde att utbilda sig. När konjunkturläget och efterfrågan på arbetskraft ökade 1974-1975 respektive i slutet 1980-talet, så

av

ökade även arbetskrañsdeltagandet bland de yngsta ungdomarna.

192 Arbetsmarknad och kompetensbehov

Att arbetskraftsdeltagandet bland 16-19-åringama har varit såpass

högt som omkring 50 procent, bortsett från de allra senaste åren, beror

bl.a. på att många ungdomar deltidsarbetar parallellt med studierna eller

arbetar under feriema. Denna andel steg dessutom under 1970- och

1980-talen från ca 6 procent 1972 till drygt 18 procent åldersgruppen

av år 1988.

För kvinnorna i åldersgruppen 20-24 år har arbetskraftsdeltagandet trendmässigt stigit sedan början av 1960-talet, bortser från de

om man senaste krisåren. Denna trend återspeglar det allmänt stigande arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor från och med slutet av 1960-talet. När det gäller den öppna arbetslösheten bland ungdomar har den trendmässigt stigit sedan början 1960-talet. Särskilt markerat är det av för de yngre ungdomarna 16-19 år vars relativa arbetslöshet ökade från ca 4 procent i början av 1960-talet till nästan 20 procent trettio år

senare vilket visas i nedanstående diagram.

Diagram 6.9 Arbetslösa ungdomar och i procent vuxna av arbetskraften. 1963-1995.

Källa: Schröder L: Ungdomars etablering arbetsmarknaden från femtiotal till nittiotal.

Under åren 1983-1984 sjönk arbetslösheten bland de yngre ungdomarna mycket kraftigt. Den främsta orsaken införandet den s.k. var av

ungdomslagen genom vilken många l8-l9-åringar fick tillfälliga deltids-

Arbetsmarknad och kompetensbehov 193

arbeten. Även de äldre ungdomarna 20-24 år, i större utsträcksom

ning än de yngre har lämnat utbildningssystemet, uppvisade en stigande arbetslöshetstrend från början av 1960-talet till slutet av 1980-talet. Den mest omvälvande förändringen har varit den mycket dramatiska

ökningen av den öppna arbetslösheten under de senaste åren. Som redan

påpekats har ungdomar även under tidigare lågkonjunkturer hatt svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden, men under den senaste nedgången har de drabbats särskilt hårt av den fallande efterfrågan på

arbetskraft. En viss minskning av arbetslösheten bland ungdomarna har emellertid inträffat under 1995 på gmnd av den generellt stigande

efterfrågan på arbetskraft. Den relativa arbetslösheten bland ungdomama har stigit mer än bland den övriga delen av arbetskraften. 1 nedanstående diagram visas kvoten mellan de yngre respektive de äldre ungdomarnas arbetslöshet och arbetslösheten bland dem i åldersgruppen 25-64 år.

Diagram 6.10 Kvoten mellan de yngre respektive äldre

ungdomarnas arbetslöshet och arbetslösheten i

åldersgruppen 25-64 år. 1963-1995.

6 " år/25-64 år ---- - - 16-19 20-24 år/25-64 år 5

" 4 -

1 - - - - - O 1 CO O I-

Källa: Schröder L: Ungdomars etablering på arbetsmarknaden från femtiotal till nittiotal.

194 Arbetsmarknad och kompetensbehov

Den kraftiga minskningen kvoten för de yngre ungdomarna åren 1983 av och 1984 resp efter 1990 är främst betingad av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Bortses från dessa åtgärder blir huvudintrycket för båda åldersgmppema ungdomar att deras position på den reguljära arbetsav marknaden trendmässigt har försämrats i förhållande till den övriga arbetskrañens. En bidragande orsak till det för den yngre åldersgruppen torde vara den fortgående förlängningen av utbildningstiden. De ungdomar slutar att studera efter grundskolan ñr därmed allt som svårare att konkurrera med de gymnasieutbildade om jobben. Det finns flera bidragande orsaker till att arbetslösheten bland ungdomar är högre än bland Ungdomar är i större utsträckning vuxna. nytillträdande på arbetsmarknaden och saknar därför arbetsän vuxna och yrkeserfarenhet. Därmed har de ställning på arbetsmarken svagare naden vilket bl.a. kan innebära svårigheter att finna det första jobbet, särskilt i ett sämre konjunkturläge. Arbetsrättslagstrfmingen prioriterar de äldres anställningstrygghet framför de En tredje orsak är att yngres. ungdomar utan arbetslivserfarenhet nonnalt har lägre produktivitet än de äldre och erfarna. De relativt begränsade löneskillnader som råder mer mellan unga och vuxna arbetstagare har betydelse vid arbetsgivamas rekrytering arbetskraft. av

6.6 Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning definieras för närvarande som sådan utbildning som beviljas av arbetsmarknadsskål och där deltagarna erhåller utbildningsbidrag efter beslut av arbetsmarknadsmyndighet. Med arbetsmarknadsskäl att utbildningen skall inriktas mot avses områden med brist på arbetskraft eller där kan förvänta ett växande man arbetskraft. behov av För att beviljas arbetsmarknadsutbildning möjligheten att överklaga ett avslag på en ansökan om arbetsmarknadsutbildning upphörde den 1 juli 1995 krävs att man är eller riskerar att bli arbetslös och söker arbete den offentliga arbetsfönnedlingen. Man kan få arbetsgenom marknadsutbildning från och med den l juli det man fyller 20. Undantag från 20-årsregeln får göras för den som har ett arbetshandikapp. Flyktingar, som har fått arbets- och uppehållstillstånd de tre senaste åren, får beviljas arbetsmarknadsutbildning även de inte är om arbetslösa eller riskerar att bli det. Deltagare i arbetsmarknadsutbildning har rätt till utbildningsbidrag. Under 1994/95 bestod utbildningsbidraget av dagpenning och särskilt bidrag för vissa typer merkostnader i samband med utbildningen som av resor etc. Fr.o.m. den l juli 1995 slopades med vissa undantag särskilt

Arbetsmarknad och kompetensbehov 195

bidrag. Dagpenningen uppgick l994/95 till i genomsnitt 405 kronor upphandlad utbildning 416 kronor och reguljär utbildning 301 kronor. Den lägsta nivån på dagpenningen 338 kronor sänktes fr.o.m. den 1 juli

1995 till 245 kronor och till 230 kronor från januari 1996. Sedan slutet av 1980-talet har antalet personer som påbörjat arbetsmarknadsutbildning ökat kraftigt vilket visas av nedanstående diagram.

Diagram 6.11 Antal personer som påbörjat arbetsmarknads

utbildning 1989/90 1994/95. -

Antal

160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 J . . .I . 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 Budgetår

Källa: AMS: Arbetsmarknadsutbildning. Årsberättelse 1994/95. Ubra 1995:3, tabell

Antalet personer som påbörjade arbetsmarknadsutbildning ökade i takt med att läget på arbetsmarknaden försämrades i början av 1990-talet. Emellertid inträffade en minskning under budgetåret 1992/93 vilket enligt AMS förklaras främst två faktorer. Den första orsaken var av

av

planerings- och budgetkaraktär under våren 1993. Ökade

resurser tillfordes varfor inflödet i arbetsmarknadsutbildningen kunde öka senare från och med 1993/94. Det andra skälet den försämring studievar av

finansieringen gjordes för deltagare inom den reguljära utbildningen

som

och for ungdomar i upphandlad arbetsmarknadsutbildning. Genom att sänka utbildningsbidraget till 65 procent av dagpenningen och istället erbjuda lånedel, har det for många framstått som mer fönnånligt att ta

en

196 Arbetsmarknad och kompetensbehov

emot arbetslöshetsersättning alternativt delta i arbetslivsutveckling ALU eller ungdomspraktik. Antalet personer i den reguljära utbildningen minskade kraftigt från nonnal nivå strax under 20 000

en personer per månad till 5 900 personer per månad 1994/95. AMS

framhöll dock att effektema av sänkningen utbildningsbidraget

av var

tvärtemot intentionerna med arbetsmarknadspolitiken och från den l januari 1995 har dessa förändringar i studieñnansieringen avskaffats.

Länsarbetsnämndema har i sin planering av arbetsmarknadsutbildningen för 1996 angett att att i genomsnitt ha 49 000 man avser personer

i upphandlad utbildning och 9 000 personer i reguljär utbildning. Det skulle dock innebära att andelen personer i reguljär utbildning ökar från

ca 10 procent 1994/95 till nära 16 procent fram till slutet av 1996. å

Enligt AMS nuvarande föreskrifter skall beslut upphandling

om å

grundas på en sammanvägning olika faktorer där efterfrågan på

av å

yrkesutbildad arbetskraft, de arbetssökandes utbildningsbehov och tillskottet av yrkesutbildade från det reguljära utbildningsväsendet är de tyngst vägande. När utbildningsbehovet fastställts skall länsarbets-

nämnden fordra anbud från utbildningsanordnare och anta det anbud som bedöms som förmånligast. Sedan 1986 kan länsarbetsnämndema

välja fritt mellan olika utbildningsanordnare.

AmuGruppen AB svarar for en stor del länsarbetsnämndemas av

upphandling men dess andel utbildningsvolymen mätt i antal

av kursveckor och de totala kostnaderna har minskat kontinuerligt. - av

Budgetåret 1989/90 var AmuGruppens andel volymen antal

av

kursveckor 75 procent och andelen av kostnaderna 85 procent. 1994/95

hade dessa andelar minskat till 36 procent av volymen och 47 procent av

kostnadema. Att andelen av kostnaderna är hög beror på att AmuGruppen AB i högre grad än andra utbildningsanordnare har

en

inriktning yrkesinriktade utbildningar som normalt är relativt dyra att genomföra. Totalt kostade arbetsmarknadsutbildningen 1994/95 5,6

miljarder kronor för köp av utbildning och 6,3 miljarder kronor för

utbildningsbidragen. Under 1990-talet har vissa förskjutningar skett i arbetsmarknadsutbildningamas yrkesfördelning. Andelen deltagare i administration/ADBkurser har stigit kraftigt for att under budgetåret uppgå till 29 procent

av totala antalet deltagare. En relativt sett stark ökning har även skett nya

inom yrkesgruppen Tekniska och vetenskapliga yrken, från

men en såpass låg nivå som 2 procent år 1990/91. Till budgetåret 1993/94 hade denna andel ökat till 8 procent varefter viss minskning inträffat. en

Samtidigt minskade inflödet av personer till utbildningar

som var inriktade mot tillverkningsindustrins yrken.

Dessa förändringar i utbildningarnas yrkessammansättning återspeglar utvecklingstendensema på arbetsmarknaden. Initialt under lågkon-

Arbetsmarknad och kompetensbehov 197

junkturen kunde dessutom den arbetsmarknadsutbildning som planerades och genomfördes inte ställas mot en direkt avläsbar efterfrågan. Vid denna tidpunkt fanns en osäkerhet om vilka yrkesområden och vilka kunskaper som skulle komma att efterfrågas när konjunkturen vände. I konsekvens med detta blev utbildningarna med nödvändighet bredare varför andelen förberedande utbildning ökade från 20 procent ca 1989/90 till 35 procent 1992/93 av totala antalet som påbörjade arbetsmarknadsutbildning. När konjunkturen därefter vände blev efterfrågan tydligare dels genom de lediga platserna vid arbetsfönnedlingama, dels genom de kompetensbehov företagen som signalerat om i sina kontakter med Af. Utbildningarna har sålunda blivit alltmer specifika och bättre inriktade mot efterfrågan. Fördelningen av kvinnor och män som påbörjat upphandlad utbildning följer det traditionella mönstret. Inom utbildningar som 1994/95 var inriktade mot tillverkningsområdet var 84 procent män och inom vårdområdet var andelen kvinnor 76 procent. Inom utbildningsområdet Administration/ADB var dock könsfördelningen relativt jämn. Totalt är fördelningen 54 procent män och 46 procent kvinnor vilket avspeglar kvinnornas lägre andel av arbetslösheten. När det gäller den fonnella utbildningsbakgrunden hos dem som påbörjat arbetsmarknadsutbildning utgjorde de lågutbildade den största andelen 1989/90. Deras andel har dock successivt minskat sedan 1989 vilket nedanstående tabell visar.

Tabell 6.8 Den formella utbildningsbakgrunden hos dem som påbörjat arbetsmarknadsutbildning 1989/90 - 1994/95. Procent.

Förgymn Förgymn Gymn Gymn Eñergymn Eltergymn Totalt utblldn utblldn utbildn utbildn utbildn utbildn

Källa: AMS: Arbetsmarknadsutbildning, Årsberättelse 1994/95. Ubra 1995:3. Tabell ll s. 16.

198 Arbetsmarknad och kompetensbehov

Samtidigt har andelen med gymnasieutbildning och eftergymnasial utbildning trendmässigt ökat vilket beror på dels den förändring av utbildningsstmkturen som arbetskraften successivt genomgår, dels att

högutbildade grupper i en ovanligt stor omfattning har drabbats av arbetslöshet. Jämförs den relativa arbetslösheten för de olika

utbildningskategoriema med deras andelar av dem som påbörjat

arbetsmarknadsutbildning förefaller det som om arbetsmarknads-

utbildningen relativt väl återspeglar arbetslöshetens sammansättning. Arbetsmarknadsutbildning kan utnyttjas dels för att utveckla personen i det yrke denne har, dels till omskolning till ett nytt yrke. I samband med den omfattande arbetslösheten i början av 1990-talet, och som fortfarande består, omstrukturerades arbetsmarknaden i betydande

grad. Ett mycket stort antal industrijobb försvann och många indikatorer 5

pekade på att de nya arbetstillfällen som skulle skapas i samband med

konjunkturuppgången skulle vara mer kvalificerade. De arbetslösa som genomgår en arbetsmarknadsutbildning kan i princip antingen välja att omskola sig till ett nytt yrke eller vidareutbilda sig inom det yrke man har. I tabell 6.9 nedan visas andelama av dem som påbörjat arbetsmark-

nadsutbildning och som hade utbildning och/eller erfarenhet i det sökta

yrket.

Tabell 6.9 Utbildning och/eller erfarenhet i det sökta yrket för

dem som påbörjat arbetsmarknadsutbildning

1989/90 1994/95. Procent. -

1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95

Utbildning 22 29 44 50 58 56 i sökt yrke

Erfarenhet 47 54 64 72 78 75 i sökt yrke

Utbildning + 18 25 36 43 50 47

erfarenhet

Källa: AMS: Arbetsmarknadsutbildning, Årsberättelse 1994/95. Ubra 1995:3, figur 12 s. 17.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 199

Tendensen under perioden 1989/90 till 1994/95 är tydlig. Alltfler av dem påbörjade arbetsmarknadsutbildning riktade utbildningen mot som en det yrke inom vilket man redan hade utbildning och/eller erfarenhet. Den indelningsgnmd presenteras i tabellen år förvisso mycket grov och som kan hel del det förefaller ändå så att en allt rymma en nyanser, men vara mindre andel har velat utnyttja arbetsmarknadsutbildningen som en möjlighet till omskolning.

I

Utbildning i företag

i Ett företag kan få bidrag för utbildning anställda för att upprätthålla sysselsättningen. Utbildningen skall medverka till extern och intern tidigare flaskhalsutbildning eller anpassning

l rekrytering kallades av

i personalens kompetens till ändrade förhållanden samt till att förhindra pennitteringar eller uppsägningar. Bidraget är även aktuellt för delägare är personligt verksamma i ett litet eller medelstort företag. Utbildsom ningen skall yrkesinriktad och i huvudsak skild från produktionen. vara Omfattningen utbildning i företag framgår av tabell 6.10. av

Tabell 6.10 Antal personer som påbörjat företagsutbildning 1994/95 fördelat på yrkesområde.

Källa: Arbetsmarknadsutbildning. Årsberättelse 1994/95. UBra 1995:3.

200 Arbetsmarknad och kompetensbehov

Av antalet personer påbörjat utbildning 27 procent kvinnor och

som var 73 procent Ungefär lika många kvinnor utbildas inom män som området administration/ADB och service. Inom vårdområdet dominerar

kvinnorna och inom det tekniskt/vetenskapliga området, samfärdsel och tillverkning dominerar männen. Denna könsfördelning är direkt

en avspegling av den könsuppdelade arbetsmarlmaden.

Medelåldern för personer påbörjat utbildning i företag är 41 år.

som Utbildning i företag har alltmer kommit att användas som ett medel att fort- och vidareutbilda personer som varit anställda länge i företaget och som har lång arbetslivserfarenhet samt främst med personer

förgynmasial eller kortare gymnasial utbildning. Bidrag lämnas med högst 60 kronor utbildningstirnme och

per

deltagare och skall inbegripa företagets faktiska kostnader och

lönekostnader för att genomföra utbildningen. Det högsta antalet timmar

per deltagare är 920 timmar under tid två år. Bidrag får inte

en av ges

för utbildningar arbetsgivaren är ålagd att bekosta enligt lag eller avtal. Under 1994/95 arbetsmarknadsverkets kostnader för utbildning i .

var ,

företag 382 miljoner kronor. Omfattningen av företagsutbildning har

minskat de senaste åren. Det dominerande yrkesområdet är tillverkningsområdet 1994/95 som

stod för 39 procent av dem som påbörjat utbildning i företag. Det genomsnittliga antalet utbildningstimmar uppgick under 1994/95 till 177 timmar. Spridningen mellan yrkesområdena är dock mycket stor. Den genomsnittliga utbildningstiden har också minskat från tidigare år. Budgetåret 1990/1991 var den genomsnittliga utbildningstiden 236

timmar.

Utbildning i företag är framför allt ett stöd till små företag. 63 procent av besluten berörde företag med mindre än 25 anställda. Utbildning i företagen inom de s.k. kommunavtalen. För att

begränsa uppsägningar inom den offentliga sektorn har det under 1994

skapats en möjlighet att bevilja bidrag för företagsutbildning enligt

förenklade regler till arbetsgivare inom den offentliga sektorn. I stället

för att beräkna bidragen per deltagare och timme kan dessa ges med

högst 50 000 kronor per person. Utbildningen kan yrkesutbildning vara

eller alhnänt kompetenshöjande.

Överenskommelser med kommuner och landsting har ingåtts under

senare delen av 1993/94 och början av 1994/95. De innebär i allmänhet att uppsägningar inte verkställs under 1994 och under hela eller del av

1995. I stort sett alla landsting samt ett åttiotal kommuner har tecknat

avtal med respektive länsarbetsnämnd.

AMS beräknar att de överenskommelser som hittills träffats innebär

en utebliven sysselsättningsminskning med omkring 36 000 och

personer att antalet personer som utbildas är något större. Fördelningen mellan

Arbetsmarknad och kompetensbehov 201

kommuner och landsting är ganska jämn. Statliga myndigheter ingår

också hittills relativt liten del denna verksamhet. men svarar för en av Under 1994/95 betalades 745 miljoner kronor ut i enlighet med dessa överenskommelser. Förhandlingar om nya kommunavtal pågår.

Riksdagen har beslutat att all utbildning i företag skall ha upphört

den 1 januari 1998.

Utbildningsvikariat

Enligt nuvarande bestämmelser skall utbildningsvikariat underlätta dels för arbetsgivaren att höja de anställdas kompetens och därmed förbättra

företagens konkurrenskraft i framtiden, dels för fönnedlingen att få fram vikariat till arbetslösa sökande.

En arbetsgivare låter anställd delta i utbildning på arbetstid

som en med bibehållna anställningsfönnåner och som efter anvisning av länsarbetsnämnden anställer ersättare for den deltar i utbildningen en som får göra avdrag från de sociala avgifter han enligt lag skall betala. För ersättaren får arbetsgivaren göra avdrag med 500 kronor per arbetsdag ersättaren varit anställd. Arbetsgivaren får göra avdrag som

med högst 75 kronor per utbildningstimme dock sammanlagt högst

40 000 kronor för varje arbetstagare som deltar i av länsarbetsnämnden

godkänd yrkesutbildning eller utbildning som ökar arbetstagarens

förutsättningar att tillgodogöra sig ny teknik eller utföra nya

arbetsuppgifter.

Under 1994/95 påbörjade drygt 35 000 personer utbildningsvikariat. Det är framför allt de offentliga arbetsgivarna som visat intresse for utbildningsvikariat och där återfinns fyra femtedelar alla vikarier, av

främst inom områdena vård och service. Genomslaget i den privata

sektorn har hittills inte fått den omfattning som statsmaktema hoppats på. En förklaring som brukar nämnas i detta sammanhang är att det inom den privata sektorn inte finns den saxnings- och vikariatskultur kännetecknar den offentliga sektorn. Vikariatstidema har i som genomsnitt varit 125 dagar vilket motsvarar ca 18 veckor. l nedanstående tabell redovisas antalet personer som påbörjat utbildningsvikariat 1994/1995, fördelat på ålder och kön.

202 Arbetsmarknad och kompetensbehov Tabell 6.11 Antal personer som påbörjat utbildningsvikariat 1994/95 fördelat på ålder och kön.

Källa: Arbetsmarknadsutbildning. Årsberättelse 1994/95. UBra 1995:3.

Kvinnorna står för tre fjärdedelar av antalet utbildningsvikariat, vilket förklaras av att yrkesornrådena vård och service dominerar som vikariatsinrikming. Andelen kvinnor har legat på demia nivå de senaste

åren. Ålderssammansättningen har också varit relativt konstant.

Budgetåret 1994/95 uppgick andelen som var yngre än 35 år till 67 procent. Medelåldern for hela gruppen som påbörjade utbildningsvikariat l994/95 var 3l år. Deltagamas fonnella utbildningsbakgrund uppvisar tendens samma som arbetsmarknadsutbildningen dvs. att allt fler har bättre utbildning. Budgetåret 1989/90 hade 75 procent deltagarna utbildning kortare av en än eller lika med tvåårigt gyrrmasium. 1994/95 uppgår denna andel till två tredjedelar. Den utbildning som dominerar är framförallt vårdlinje och social servicelinje.

AMS

uppföljningar av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen

AMS följer sedan år 1979 upp den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen genom årligen återkommande undersökningar. Undersökningarna riktar sig till personer som lämnat yrkesinriktad arbetsmarknads-

Arbetsmarknad och kompetensbehov 203

utbildning under andra kvartalet respektive år. 6 000 personer följs upp

sex månader efter avslutad utbildning.

Målet med den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen är att kursdeltagarna skall få ett arbete inom utbildningsyrket efter fiillföljd utbildning. Målet mäts genom tre faktorer, fdlföljandegrad, andel i arbete samt träfsäkerhet i utbildningen. Under 1993 var ñillfoljandegraden 91 procent den högsta nivå som

någonsin uppmåtts. Under 1994 och 1995 fullföljde 89 procent utbildningen. Andelen avbrott till arbete var 1993 tre procent, 1994 och 1995 sex procent.

Om utbildningen fullföljts eller avbrutits avspeglas detta i

sysselsätmingssituationen. Generellt sett har färre arbete efter avbruten

utbildning. Om utbildningen avbrutits på grund av arbete kan detta, AMS, egentligen betraktas positivt utbildningsmålet har

menar som -

uppfyllts i förtid. Denna grupp med "positivt avbrott" har, visar undersökningarna, en högre andel i arbete, även högre än fullföljama,

och i allmänhet ett bättre faste på arbetsmarknaden i övrigt. Samma undersökningar visar däremot att om avbrotten sker av andra orsaker än arbete är resultaten betydligt sämre än for fullföljama. Andelen i arbete efter fullfoljd arbetsmarknadsutbildning var 1993 nere i 25 procent. Enligt AMS får de resultat som uppnås inom yrkesområdet tillverkning stort inflytande på totala resultatet eftersom tillverkningsområdet har en såpass stor andel 21 procent av den

yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen. Andelen i arbete efter

fullföljd utbildning inom tillverkningsområdet var 1993 knappt 20 procent. Tillverkningsområdet drar således ner resultatet för gruppen som helhet. Tillverkningsområdet har också med undantag av 1983 och 1984 legat avsevärt under den yrkesinriktade utbildningen som helhet.

Det innebär således att tillverkningsområdet som har den största andelen

utbildning bland olika yrkesområden och de dyraste utbildningarna genomgående har den sämsta måluppfyllelsen. Under 1994 och 1995 har emellertid andelen i arbete efter fullföljd arbetsmarknadsutbildning stigit till 38 respektive 37 procent och inom tillverkningsområdet till 43 respektive 46 procent. Nu är det således tillverkningsområdet som drar upp placeringsresultatet.

Andelen i arbete efter fullföljd utbildning inom ADB/administration

uppgick 1995 endast till 28 procent. ADB-utbildningama utgör en allt större andel nära 30 procent och en större andel än utbildning inom tillverkningsområdet av arbetsmarknadsutbildningen och drar därför ner placeringsresultatet. Om ADB-utbildningama skulle exkluderas från

populationen skulle det totala resultatet 1995 i stället ha uppgått till 44

procent.

204 Arbetsmarknad och kompetensbehov

Träñsäkerheten arbete inom eller nära utbildningsyrket 70 var procent under 1994 och 72 procent under 1995. Det innebär att av andelen som erhållit arbete efter fullföljd utbildning hade tre fjärdedelar av dessa fått arbete inom eller nära det område utbildningen avsåg. Kursdeltagarna får också svara på vad de anser om utbildningen i sin helhet dvs. utbildningsmaterial, uppläggning, pedagogik etc. Trots de minskade möjligheterna till arbete efter utbildningen under de senaste åren har kursdeltagarna en övervägande positiv erfarenhet arbetsav marknadsutbildningen. 1993 ansåg 62 procent sig än nöjda vara mer med utbildningen, 28 procent ansåg sig nöjda och bara 10 procent vara ansåg sig vara missnöjda med utbildningen. 1995 80 procent än var mer nöjda, 13 procent nöjda och 7 procent missnöjda med utbildningen.

6.7 Politik for

kompetensutveckling i

arbetslivet

Sveriges framtida välstånd ekonomiskt, politiskt, socialt och kulturellt är beroende av våra investeringar i utbildning och kompetensutveck- ling. Kompetens är den konkurrensfaktor är svårast att kopiera. som Redan i dag är kompetens det starkaste konkurrensmedlet inom flera branscher och inom framtid torde den ekonomiska tillväxten en snar vara beroende av att de anställda inom både näringslivet och den offentliga sektorn besitter en internationellt konkurrenskraftig kompetens. Den samlade politiken for utbildning och kompetensutveckling måste därför syfta till att ge alla medborgare möjlighet att stärka sin grundutbildning och delta i återkommande kompetensutveckling. Utbildning är inte endast ett nödvändigt villkor for ekonomisk tillväxt utan motverkar även social utslagning och arbetslöshet. I detta avsnitt presenteras förslag till politik för kompetensutveckling i arbetslivet. Det handlar de krav på den reguljära utbildningen om som måste ställas utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv. Det handlar också om den kompetensutveckling som måste ske på arbetsplatserna för att den nödvändiga konkurrensförstärkningen och produktivitetstillväxten skall kunna genomföras. Slutligen måste arbetsmarknadsutbildningen anpassas till de nya krav som råder och förväntas komma att råda på arbetsmarknaden.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 205

6.7.1 Krav på den reguljära utbildningen

Utbildningspolitikens uppgift är främst att tillgodose långsiktiga utbildningsbehov från såväl ungdomar som vuxna. Ett av de viktigaste målen är att ge individen möjlighet till personlig utveckling och möjlighet att påverka sin livssituation. Det ñnns ett klart samband mellan detta mål och förberedelserna for ett yrkesliv. Ju sämre det ordinarie utbildningsväsendet är anpassat till arbetsmarknadens behov och i mindre grad ungdomarnas yrkesval är målmedvetna och realistiska, desto större krav kommer att ställas på kompletterande arbetsmarknadsoch utbildningspolitiska insatser. Sett utifrån arbetslivets perspektiv måste två krav ställas på den reguljära utbildningen. För det första att svara för det långsiktiga behovet allmänteoretiska kunskaper, alltifrån ungdomsskolan till av forskarutbildningen. Ökad tillväxt och sysselsättning förutsätter en snabb höjning kunskaps- och kompetensnivån. Det reguljära av utbildningssystemet spelar härvidlag central roll. Det handlar dock en inte endast kunskaper i svenska, matematik, naturvetenskap, om främmande språk, kultur etc., utan även att utveckla förmågan till om problemlösning, kommunikation och samarbete. För det andra krävs den reguljära utbildningen att den förser av

eleverna med sådana kunskaper som senare utgör en kvalificerad

grund för elevernas vidareutveckling av den yrkesmässiga kompetensen. De kunskaper ungdomsskolan och universitet/högskolor får allt kortare omloppstid. En av den reguljära utbildningens ger viktigaste uppgifter är därför att skapa förutsättningar för och stimulera till ett livslångt kunskapsinhämtande. Kommittén ställer sig positiv till att kvalificerade eftergymnasiala yrkesutbildningar inrättas. Den framtida arbetsmarknadens krav på kunskap och kompetens kommer annorlunda ut än dagens. Mycket talar för att den privata att se sektorns andel den totala sysselsättningen kommer att öka. Utbildav ningssystemet måste till detta for att undvika framtida anpassas kompetensbrist inom vissa yrkesområden och arbetslöshet inom andra.

En sådan anpassning kan ske dels genom en kvalificerad information

till grundskole- och gymnasieelever olika utbildningar och om arbetsmarknadsutsikter samt till universitets- och högskolestudenter arbetsmarknadsutsikterna för olika utbildningar, dels genom en om medveten styrning samhällets resurser till de utbildningar man av anser skall prioriteras utifrån efterfrågan på arbetsmarknaden.

206 Arbetsmarknad och kompetensbehov

Lärlingssystem i gymnasieskolan

Från och med hösten 1992 är all gymnasieutbildning treårig. Det

nya reformerade systemet bygger på sexton nationella riktade program mot

olika ämnen. Det första året år gemensamt för alla elever på respektive

program, därefter kan eleven välja mellan nationella eller lokala

inriktningar. Den yrkesinriktade utbildningen ingår i system

samma som

den allmänna studieförberedande utbildningen och arbetsgivamas inflytande över dess utformning har hittills endast varit indirekt. I det

nya systemet ingår bestämmelser om att minst 15 procent av yrkesutbildningen skall vara arbetsplatsförlagd, så kallad arbetsplatsförlagd utbildning APU. Utbildning förlagd till arbetsplatser har lång tradition inom yrkesutbildningen. En allt större del av yrkesutbildningen har emellertid

kommit att genomföras inom skolans vilket blev särskilt tydligt i ram, samband med att den integrerade gymnasieskolan etablerades 1971. Även inom denna förekom dock viss utbildning att var förlagd till arbetsplatser, exempelvis inom bygg-, vård- och handelssektorema.

Dagens APU föregicks treårig försöksverksamhet 1988/89-

av en 1990/91 och 1992 infördes APU i samband med att gymnasieskolan refonnerades.

Tanken med dagens APU är att all yrkesutbildning skall innehålla viss växelverkan mellan skola och arbetsliv och att kursplanestyrd inlärning skall ske på arbetsplatserna. APU är obligatoriskt i alla

gymnasieskolans med undantag för naturvetenskap, program

samhällsvetenskap och det estetiska programmet. Svenska Kommunförbundet har genomfört undersökning den

en av

arbetsplatsförlagda utbildningen i gymnasieskolan. Av den framgår

bl.a. att två tredjedelar de yrkesinriktade utbildningsprogrammen

av

enligt den nya läroplanen med APU startade läsåret 1993/94 och 18 procent 1992/93. Utbildningsprogrammen med APU är således

en mycket ny företeelse ännu inte kunnat implementerats fullt i som ut skolsystemet. Icke desto mindre Kommunförbundets undersökning ger en del intressanta indikationer förtjänster och problem med APU. Bland om annat kan noteras, att 90 procent skolorna tycker att APU är av

värdefull eller mycket värdefull hjälpmedel för att nå utbildnings-

som målet för programmet. Drygt 60 procent skolledama de av uppger att

tror att eleverna har eller kommer att få APU tillgodosedd fullt ut och drygt 70 procent anser sig ha ett gott samarbete med regionens arbetsliv. De största hindren för APU i arbetslivet upplevs konjunkturläget

vara

dvs. företagens låga efterfrågan på arbetskraft under dessa år samt att

Svenska Kommunförbundet: Undersökning av den arbetsplatsförlagda utbildningen i gymnasieskolan. November 1995.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 207

APU av arbetsgivarna anses störa produktionen. Frågan om ersättning till arbetsgivarna förefaller enligt denna undersökning inte vara ett

avgörande hinder för APU.

Någon djupare analys de hittillsvarande erfarenheterna från APU

av presenteras inte Kommunförbundet. I rapporten dras emellertid av

slutsatsen att för att APU skall lyckas väl krävs att en mängd faktorer samverkar på ett positivt sätt. Det räcker inte med att skolan anstränger

sig. Arbetsgivarna i regionen måste också i högre grad ta sitt ansvar. APU-verksamheten måste också kunna fungera mer oberoende av kon-

junkturläget alla ungdomar över tiden skall få lika tillgång till APU.

om

Kommunerna är i dag ålagda statsmakterna att anordna APU av

av

tillräcklig omfattning och kvalitet. Något motsvarande åliggande för arbetsgivarna att tillhandahålla platser finns inte. I utredningen ifrågasätts rimligheten i att ansvaret för en samverkansfråga som APU uteslutande ligger hos part inte förfogar över helheten. Enligt

en som

utredningens uppfattning bör ansvaret delas mellan de två parterna eller också måste flexibel reglering tillämpas så att regionala och

en mer branschvisa skillnader i förutsättningar för APU kan tas hänsyn till. Vad Kommunförbundets utredning inte kunna utvärdera är hur väl som ungdomarna genomgått APU har etablerat sig på arbetsmarknaden som eftersom APU varit igång alltför kort tid. Flera stora företag har industriskolor. Tre olika fonner kan egna urskiljas:

l Företaget bedriver utbildning helt i egen regi utan statsbidrag. Avsikten är att i första hand tillgodose det kravet på

egna

kompetent personal. Några allmänt giltiga betyg utfärdas inte.

Yrkesutbildningen är helt eller delvis utlagd på entreprenad hos

företag. Elevernas rättigheter och skyldigheter är desamma som

undervisningen bedrivits i kommunal regi. Kommunen om för att undervisningen bedrivs enligt läroplan och ansvarar utfärdar betyg. Friskolor där undervisningen är helt förlagd till företag och helt

anpassad till företagets behov. Skolan har rätt att kombinera

kurser och utbildningen efter företagets behov och utfärda anpassa

betyg. Eleven går i godkänd friskola har rätt att få

egna som en

studiestöd och godkänd friskola har rätt till bidrag.

Dessutom finns olika branschskolor fungerar branschens som som

fortbildningsinstitut. Från och med läsåret 1992/93 finns även fonn av lärlings-

en

utbildning inom gymnasieskolan ett komplement till de nationella

som

med APU. Den lärlingsutbildningen, som har formen

programmen nya

208 Arbetsmarknad och kompetensbehov

av ett individuellt program, skall motsvara tre årskurser. Teoriundervisningen i skolan skall kunna kombineras med yrkesutbildning sker en som i företagsregi. Huvudrnannaskapet för utbildningen delas mellan kommunen och företaget. Det dubbla huvudmannaskapet innebär att lärlingen under den tid han/hon genomför yrkesutbildning i företaget är anställd och uppbär lön. Under tiden han/hon läser kärnämnen har eleven rätt till studiebidrag. Denna variant lärlingsutbildning har hittills av prövats i mycket liten utsträckning. Lärlingssystem firms i flera länder. I Norge infördes ett lärlingssystem 1994. Enligt det informationsmaterial Kirke-, utdanningssom og forskningsdepartementet har givit ut förelåg ett antal problem som utbildningsreformen syftade till att lösa eller åtminstone begränsa. Bland dessa problem att statusen på yrkesutbildning minskade relativt var studieförberedande gymnasieutbildningar, att stor andel ungdomar en lämnade skolan utan arbetskvaliñlcationer eller ytterligare utbildningsaltemativ de var helt enkelt utbildade för arbetslöshet, att i det rådande systemet med yrkesutbildning alltför få praktikplatser tillgängliga var och kopplingama mellan yrkesutbildningen i skolan och arbetslivet var alltför svaga. Det norska lärlingssystemet är uppbyggt fyraårig utbildning som en enligt grundmodellen. De första två åren ägnas åt vanlig skolutbildning. Det första året väljer eleverna bland 13 olika kurser och under det andra året bland 90 kurser. Kämämnena norska, engelska, matematik, naturvetenskap och samhällsvetenskap är obligatoriska. Under det tredje och fjärde året kombineras yrkesutbildning på arbetsplatsen med faktiskt produktionsarbete. Eleverna kan totalt välja mellan 200 inriktningar. För dem som vill komplettera sina teoretiska kunskaper för få behörighet att till att bedriva eftergyrrmasiala studier finns olika påbyggnadskurser. De elever som under det tredje skolåret inte får någon lärlingsplats går i stället det året i skolan. För att en arbetsplats skall bli godkänd lärlingsarbetsplats som av kommunens yrkesutbildningsnämnd krävs i Norge sådan utbildning att kan ges som uppfyller läroplanens krav samt att det på arbetsplatsen finns yrkesutbildade kan förestå utbildningen. År 1994 personer som erhöll arbetsgivaren 54 000 kronor lärling för täcka utbildningsper att kostnadema. Därtill kan arbetsgivaren erhålla 7 500 kronor år och per lärling i kvalitetstillägg lärlingen tar sin inom tid. om examen utsatt Under upplämingstiden på arbetsplatsen skall lärlingen inte ha någon lön. Däremot under den tid lärlingen deltar i produktionsarbete som erhåller lärlingen lön är fastställd enligt avtal mellan som parterna. Omfattningen på Iärlingsutbildningen i Norge är omkring 17 000 platser per år. Eftersom de flesta lärlingsutbildningar omfattar två års arbetsplatsförlagd utbildning krävs 35 000 platser vid varje tidpunkt. ca

Arbetsmarknad och kompetensbehov 209

För att kunna planlägga lärlingsutbildningens omfattning måste kommunen få infomiation om hur många lärlingsplatser som arbetsgivarna kan ställa till förfogande. Därefter ingår kommunen avtal med arbetsgivarna. Det finns naturligtvis både för- och nackdelar med lärlingssystem. Ett problem är att det särskilt i tider av lågkonjunktur kan vara svårt att skaffa fram tillräckligt antal lärlingsplatser. Denna invändning är i högsta grad relevant, den drabbar alla former av arbetsplatsförlagd men utbildning. Som tidigare refererades från Kommunförbundets undersökning föreligger motsvarande problem även vid den svenska APU. En metod att begränsa problemets omfattning kan vara att skapa ett fungerande kontaktnät mellan kommun och arbetsgivare samt att ge en rimlig ersättning till arbetsgivaren för dennes utbildningskostnader. Visar sig detta otillräckligt kan Kommunförbundets förslag om ett delat för kommunerna och arbetsgivarna bli nödvändigt. ansvar En nackdel är risken för kunskaps- och yrkesmässiga annan inlåsningseffekter. En uppgift för skolan är att öka individemas förändringsförmåga. Den gynmasiala yrkesutbildningen kan därför inte vara en färdig utbildning eftersom sådan blir alltför snäv. Det är därför viktigt en

att lärlingsutbildning innefattar såpass omfattande teoretisk bas

en en

i kärnämnena att eleverna kan fortsätta att studera efter avslutad lärlingsutbildning, eventuellt efter vissa kompletteringar.

En tredje invändning som kan resas är att eftersom en ökad andel av gymnasistema borde fortsätta med högskolestudier, särskilt med inriktning mot naturvetenskapliga och tekniska ämnen, finns det risk för att införandet av lärlingsutbildning skulle minska rekryteringsunderlaget till högskolestudier. Det skulle dessutom kunna betyda att den sociala snedrekryteringen till högre utbildning förvärras. Det är svårt att bedöma relevansen denna invändning eftersom det inte finns något empiriskt av underlag belyser detta. Det är naturligtvis möjligt att det uppstår en som besvärande konkurrenssituation mellan lärlingsutbildning å ena sidan och högskolestudier å den andra, till högskolestudiemas nackdel. Emellertid, det faktum att det kommer att behövas betydligt fler högskoleutbildade i framtiden, enligt bl.a. de scenaiioberäkningar som tidigare redovisats, innebär inte att alla, eller de flesta, gymnasister skall ens fortsätta med högskolestudier. Det är i stället så att de gymnasister som väljer att börja arbeta efter gymnasiet borde utrustas med en god och relevant yrkesutbildning och praktik för att öka deras möjligheter till att få ett arbete. Samtidigt måste utbildningen så beskaffad att de vara lärlingsutbildade efter viss teoretisk komplettering skall kunna fortsätta med högskolestudier. Bland de fördelar med lärlingssystem som brukar nämnas är att risken för arbetslöshet för dem träder på arbetsmarknaden efter som

210 Arbetsmarknad och kompetensbehov

gymnasiet minskar. I och med att lärlingama utbildar sig och arbetar hos en arbetsgivare under lärlingstiden de sina kunskaper och exponerar personliga egenskaper. Erfarenheterna och olika undersökningar pekar mot att en sådan exponering och provtjänstgör-ing ökar möjligheterna för lärlingen att efter utbildningen få arbete hos arbetsgivaren. Arbetsplatsförlagd lärlingsutbildning medför också att lärlingarna får tillgång till modernare maskiner och utrustning än vad skolorna amian nomialt har råd att köpa. Kombinationen av teoretisk och praktisk utbildning gör det lättare för många ungdomar att lära sig och att förstå meningen med olika kunskaper. Därför är det viktigt att lärlingsutbildningen innehåller såväl teoretiska som praktiska moment god kvalitet där eleverna av konkret kan och förstå vad den teoretiska utbildningen betyder se i produktionen av varor och tjänster. Praktikutbildningen sker med andra 0rd i fonner i hög grad överensstämmer med förhållandena i som arbetslivet. Detta är inte minst viktigt med tanke på den snabba tekniska utvecklingen och betydelsen av att kunna arbeta i flexibla arbetsorganisationer. För många arbetsgivare kommer lärlingsutbildning att medföra en billig och säker metod att rekrytera medarbetare. nya För utbildningssystemet kommer kravet på ett närmare samarbete med arbetslivet som lärlingssystemet medför att utvecklande såväl vara vad gäller kursemas innehåll undervisningsmetodema. som Sammanfattningsvis är det Kommitténs uppfattning att det nuvarande svenska Iärlingssystemet bör utvecklas och sättas in i perspektivet av livslångt lärande. En fyraårig lärlingsutbildning som exempelvis består av 2-2,5 års teoretisk utbildning och 1,5-2 års arbetsplatsförlagd yrkes- och hantverksutbildning och praktiskt arbete

ger eleverna en god start i yrkeslivet direkt efter gymnasiet så

om

önskas samtidigt som de inte är utestängda från fortsatta studier.

Lärdomar bör kunna dras från det norska systemet. Lärlingssystemet bör dock inte ersätta den nuvarande arbetsförlagda utbildningen APU, utan i stället utgöra ett betydelsefullt komplement. Det nya förhållningssättet i arbetslivet bl.a. utvecklingen genom av arbetsorganisationen med målstyrda kräver god samarbetsgrupper som förmåga, förståelse för lagarbete, krav på omställningar och hur man själv kan förbättra verksamheten och påverka lönsamheten är svårt att lära utanför arbetslivet. Lärlingsutbildningen måste därför ske i samarbete mellan gymnasieskolan, kommunerna och arbetsgivarna. Kostnaderna för lärlingsutbildningen bör delas mellan staten/kommunen och arbetsgivarna. Ett exempel på finansieringsen modell är den norska som redovisats Lön till lärlingen utgår enligt ovan.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 211

speciellt lärlingsavtal. Frågan fördelningen av kostnaderna för ett om lärlingsutbildningen bör utredas nämiare.

Studie- och yrkesvägledningen vid grund- och

gymnasieskolan

Skolans roll den institution där den generationen startar sin som unga kunskapsutveckling kommer med all sannolikhet att förstärkas. Ständiga förändringar i omvärlden leder till ett ökat behov att väva aktuellt av stoff i undervisningen i alla änmen med hjälp det omgivande av samhället. Ett samhälle växer fram där kunskap och kompetens står nytt i focus. I detta samhälle är det nödvändigt med öppna relationer mellan utbildningsväsendet och det omgivande samhället. Samverkan skola-arbetsliv har lång tradition i svensk skola. I och en med läroplanen för grundskolan, Lpo 94, får kommunerna den nya själva bestämma hur arbetet med arbetslivskontaktema skall bedrivas. Läroplanen betonar dock att samverkan med arbetslivet är en viktig förutsättning för att utbildningen skall få hög kvalitet. Men det har en inte i tidigare läroplaner avsatts tid för denna verksamhet. Varje som enskild skola avgör i dag och hur mycket tid skall ägnas åt om som studie- och yrkesorienterande verksamhet. Inträdet i yrkeslivet har successivt förskjutits uppåt i åldern. Detta förhållande minskar inte högstadieelevemas behov kunskaper om och av kontakt med arbetslivet. I takt med att de unga fjännats från insyn i de produktionsprocesser samhället vilar på ökar behovet av att skapa som kontaktytor med arbetslivet. Valet av utbildningsväg i gymnasieskolan förutsätter kännedom inte bara om utbildningsaltemativen som sådana utan också de yrkesområden de leder till. om

Syoverksamheten i grundskolan bär förstärkas. Det bör finnas en

naturlig koppling till arbetslivet i kursplanerna för olika ämnen, vilket saknas i Lpo 94. Frågan om arbetslivskontakter är så grundläggande för god utbildning att det är nödvändigt med en statlig reglering av en miniminivå för verksamhetens omfattning. en Den kursutfonnade gynmasieskolan, innebär att elevernas som valmöjligheter har ökat, ställer stora krav på elevernas förmåga att välja rätt. Det eñergymnasiala utbildningsväsendet blir allt svårare att överblicka vilket skapar ökat behov kvalificerad studie- och av yrkesvägledning. Genom kvalificerad studie- och yrkesvägledning är det också möjligt att minska den sociala snedrekryteringen till högre utbildning samt att öka ungdomarnas möjligheter att välja otraditionella

yrken.

212 Arbetsmarknad och kompetensbehov

För studie- och yrkesvägledaren gäller det att eleverna ett brett

ge

beslutsunderlag så att de utifrån sina intressen och förutsättningar kan göra väl underbyggda val av studier och framtida yrkesinriktning. Samtidigt måste vägledaren synliggöra dels arbetsmarknadens behov

av

och efterfrågan på kompetens, dels utvecklingen i arbetslivet på såväl kort som lång sikt. Eleven måste med hjälp studie- och

av

yrkesvägledaren kunna se konsekvenserna sina val.

av

Samtliga gymnasieskolor måste utveckla både kvaliteten i och omfattningen av studie- och yrkesvägledningen. Det kan bl.a. ske genom ett ökat samarbete med arbetsförmedlingen och det lokala

näringslivet. Det får inte bero på dålig infomiation elev väljer fel om en

utbildning och yrkesinriklning. Arbetslivspraktik viktigt inslag i

är ett

själva utbildningen och breddar elevernas beslutsunderlag inför framtida val av yrke och utbildning. Det är därför önskvärt att införa praktik på

alla program i gymnasieskolan. De stora gymnasieskolorna bör utveckla särskilda servicecentra, utrustade med syo-bibliotek, datorer för att förbättra elevernas m.m.

kontakter med arbetslivet och universiteten/högskoloma. Centralema skall ha tillgång till datorer och databaser med information yrken,

om

utbildningar, praktik m.m., både i Sverige och utomlands. Tillgång till

Internet ger möjlighet att etablera kontakter med högskolor och universitet världen över. Via Internet får också information man om olika typer av skolor och utbildningar i andra länder, behörighet, antagning m.m. samt arbetsmarknadens villkor utanför Sverige med om information om bl. yrken, löner och sociala villkor. Genom utvecklade a.

lokala nätverk skall kunna ha kontakt med andra utbildnings-

man anordnare i kommunen och med universitet och högskolor. Skolornas

kontakter med fadderföretag för praktik och mentorskap skall

vara

tillgängliga för eleverna genom skolornas egna databaser. Eleverna skall själva i stor utsträckning kunna skaffa sig den information de behöver. På så sätt frigörs tid för studie- och

mer

yrkesvägledaren att genom personlig vägledning hjälpa elevema att

sortera sina intryck och göra sina val. Lärarna får centralema genom

stöd och hjälp i sitt arbete att bygga och utveckla kontakter med

upp arbetslivet och andra utbildningsanordnare.

Utökade

yrkeslivskontakter vid universitet/högskolor

Utbyggnaden av den högre utbildningen medför att antalet akademiker

ökar i snabb takt. En högskoleutbildning utgör inte längre garanti

samma

för arbete efter tidigare. Den öppna arbetslösheten bland

examen som

dem som är än 30 år och med minst tre års eftergymnasial

yngre

Arbetsmarknad och kompetensbehov 213

utbildning är for närvarande såpass hög som drygt 10 procent. Det är av

stor betydelse att hela det svenska samhället, inte minst näringslivet, stimuleras till att ta till den viktiga kunskapsresurs som de unga

vara

högskoleutbildade utgör. De framtidsanalyser som bl.a. NUTEK utfört, och presenterats i kapitel l och tidigare i detta kapitel, understryker

som

behovet dels betydande ökning antalet högskoleutbildade, dels

av en av

bättre anpassning studenternas utbildningsval till den framtida

en av efterfrågan.

För att underlätta de högskoleutbildades inträde på arbetsmarknaden måste kontaktytoma bli fler mellan högre utbildning/forskning och

arbetsmarknaden. Ett ömsesidigt informations- och erfarenhetsutbyte mellan studenter och arbetsgivare skulle göra studenterna bättre rustade

infor steget ut på arbetsmarknaden och stärka deras förutsättningar att

erhålla ett adekvat arbete efter examen. Studenterna skall kunna möta

arbetsgivare och de skall också kunna få hjälp i yrkesfrågor. Ar-

betsgivama skall kunna få tidig kontakt med studenter såväl för fast en anställning, tillfälligt arbete utförande av examensarbeten. Inte som minst det sistnärrmda år ofta viktig inkörsport för studenterna till en en anställning. Sådana s.k. Career Services, eller på svenska Arbetslivscenter, finns sedan länge vid universiteten i t.ex. USA, Storbritannien och, sedan två år tillbaka, i Finland. De svenska universiteten och högskolorna bör på ett motsvarande sätt ta ett ökat ansvar för att bistå studenterna i kontakterna med yrkeslivet och underlätta för arbetsgivarna att få

information högskoleutbildningamas innehåll och kunna knyta

om

kontakter med studenter. Vid flera de mindre högskolorna har ett gott

av samarbete utvecklats mellan högskolan och det regionala näringslivet och planer finns redan att etablera Arbetslivscenter vid några av

universiteten och högskolorna.

Lönebildningen och studiemedelssystemet

En högskoleutbildning, särskilt längre, nonnalt högre sannolikhet

en ger

för ett arbete efter avslutade studier än enbart en gymnasieutbildning. Dessutom upplever många ungdomar att yrken som kräver eftergymnasial utbildning intressanta och utvecklande. Detta är

är mer

två viktiga faktorer påverkar människors beslut om eventuella

som unga högskolestudier. Under de senaste åren har dessutom tillkommit den

extremt höga ungdomsarbetslösheten, vilket medfört att många

ungdomar väljer att studera i stället för att bli arbetslösa. Som tidigare framgått detta kapitel kommer med största av

sannolikhet efterfrågan på högskoleutbildad arbetskraft att öka. Det

214 Arbetsmarknad och kompetensbehov

finns betydande risker för att en omfattande brist uppstår efter sekelskiftet på personer med högskoleutbildning med åtföljande ökad risk för lägre ekonomisk tillväxt och ökad arbetslöshet. Detta trots de ovan nämnda faktorema som talar för högskolestudier. Skall risken för en brist på högskoleutbildade kunna minskas, krävs bl.a. att incitamenten för högre studier förbättras. Det kan ske lönebildning och ett genom en studiemedelssystem som uppmuntrar till investeringar i högskolestudier. Båda dessa åtgärder skulle stimulera till eftergymnasiala studier särskilt bland ungdomar från hem med svag studietradition.

Kompetensutveckling på arbetsplatserna

Samhället har ett stort intresse av att stödja en kontinuerlig kompetenshöjning och -utveckling av de anställda eftersom en stigande kompetensnivå är en nödvändig förutsättning för ekonomisk tillväxt och ökad välfärd. Satsningar på kompetensutveckling och kompetenshöjning underlättar strukturomvandling och minskar framtida sociala kostnader för samhället. För arbetsgivaren är kompetensutveckling viktigt för att kunna öka produktiviteten och konkurrenskrañen, att kunna behålla attraktiv arbetskraft samt för att kunna öka flexibiliteten och fömyelsen i produktionen och arbetsorganisationen. För den anställde slutligen är kompetensutveckling viktigt för att bättre kunna klara nuvarande och nya arbetsuppgifter, för en positiv löneutveckling, att kunna ta större ansvar samt att stärka sin ställning på arbetsmarknaden och utvecklas som individ. Yrkesmässig kompetensutveckling för de anställda ligger dock främst i arbetsgivarnas intresse. Man kan dock aldrig bortse från att individen alltid har ett ansvar för sin egen utveckling. Kompetensutveckling i arbetslivet, eller personalutbildning, är därför ett gemensamt intresse för samhället, arbetsgivarna och de anställda. Personalutbildningens huvudsakliga syfte är att förbättra de anställdas fönnåga att utföra nuvarande och kommande arbetsuppgifter. Personalutbildning kompletterar den vuxenutbildning som bedrivs i samhällets regi eller i övrigt med samhällsstöd. Bland annat förekommer en betydande utbildning på folkhögskoloma, i Komvux samt i fonn av distansutbildning. Icke minst det senare torde kunna öka väsentligt i framtiden med hjälp av infomiationsteknologin.

5 Med kompetenshöjning den utbildning för höja kompetensen avses som ges att generellt hos stora grupper och utanför arbetsmarknaden. Med kompetensutveckling menas sådan utbildning som bygger tidigare kompetens hos individen men som behöver utvecklas ytterligare för att svara mot arbetslivets krav.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 215

SCB gör sedan ett antal år tillbaka undersökningar av personalutbildningens omfattning genom tilläggsfrågor i AKU. 1994 års

undersökning visade bl.a. att personalutbildningen ökade med 65

procent mellan 1993 och 1994. Dock erhöll varje sysselsatt i genomsnitt endast drygt timmes utbildning vecka 1994 vilket motsvarar 2,8 en per procent arbetstiden. SCB:s utredning visar även att ca två tredjedelar av de anställda inte hade deltagit alls eller mindre än en dag i av personalutbildning under den undersökta perioden. Det var främst de yngsta och de äldsta som inte hade genomgått någon personalutbildning. Drygt femte, eller 22 procent, av de anställda hade genomgått var personalutbildning på mellan och fem dagar. Ytterligare tio procent en hade utbildats dagar eller under första halvåret 1994. sex mer Variationema mellan olika branscher och företag är dock mycket stora. Det är dock viktigt att poängtera, att ovan redovisade uppgifter avser schemalagd och redovisad utbildning. Den största delen av den anställdes kompetensutveckling sker dagligen på arbetsplatsen i form av on the job training. Ju mer kunskapsintensiv produktionen är desto betydelsefullt är det att yrkeskunnandet kontinuerligt utvecklas. mer Fördelas personalutbildningen efter de anställdas tidigare utbildning framkommer att antalet schemalagda utbildningsdagar ökar med de anställdas utbildningsnivå. Cirka 5 procent av dem med grundskoleutbildning hade deltagit i schemalagd personalutbildning på minst 6 dagar. Motsvarande andel för de gymnasieutbildade respektive högskoleutbildade 9 respektive 15 procent. En av de främsta orsakerna till var dessa skillnader med olika utbildningsniväer utför olika är att personer arbetsuppgifter. För exempelvis en civilingenjör med uppgift att utveckla nya produkter eller produktionsmetoder krävs ständig kompetensutveckling och ofta tillgång till de senaste vetenskapliga rönen för att på ett tillfredsställande sätt utföra arbetsuppgiftema. För utförandet arbetsuppgifter repetitiv karaktär krävs inte av av motsvarande omfattning på kompetensutveckling. Med de krav på kraftigt ökad kompetensnivå som det framtida arbetslivet kommer att ställa är det nödvändigt att personalutbildningen ökar. EU:s mål 4 för socialfonden syftar till att främja kompetensutveckoch medelstora företag i samband med ling av anställda i främst mindre stmkturomvandling, förändring och utveckling av produktionssystem.

Åtgärder inom mål 4 skall verka förebyggande, dvs. de skall inte lösa

problem som redan uppstått. Det övergripande målet för programmet är att åstadkomma en ökad förändringsbenägenhet och kompetensutveckling hos anställda. En huvudlinje är att de anställdas kompetensutveckling är en nödvändig

S SCB: U 39 SM 9501.

216 Arbetsmarknad och kompetensbehov

förutsättning för de berörda företagens överlevnad och konkurrenskraft. Programmets strategi är att koppla ihop åtgärder för att stimulera kompetensutveckling, arbetsorganisatorisk utveckling och företagsutveckling. Programmet kommer i första hand att inriktas mot anställda i företag med högst 50 anställda, företag med till 250 anställda skall men upp också kunna komma ifråga. En betydande del programmets insatser av bör gå till anställda löper risk att få sin ställning i företaget som annars eller på arbetsmarknaden försvagad. Särskilt behov hos anställda med kort eller gammal basutbildning, vissa kontorsanställda, anställda med arbetshandikapp och invandrare bör särskilt beaktas. Närmare två tredjedelar av de förvärvsarbetande kvinnorna i Sverige arbetar i den offentliga sektorn, särskilt inom kommuner och landsting. Sjukvård, barn- och äldreomsorg samt vissa tekniska verksamheter befinner sig i dag i en stark strukturomvandling. Vissa delar drivs i olika fonner av entreprenader är offentligt finansierade. Andra har men omstrukturerats inom det offentliga huvudmannaskapet. Andra exempel på strukturella förändringar är att mer eller mindre självständiga resultatenheter bildats med ansvar för verksamhet, ekonomi och

personal. Eftersom en dominerande del de förvärvsarbetande

av kvinnorna arbetar inom denna sektor bör övervägas olika alternativ att i programmet involvera sådana delar av den ofentliga sektorns verksamhet som är utsatta för strukturomvandling. Kompetensutveckling är viktigt för flexibiliteten såväl på som mellan arbetsplatserna. Enligt Tillväxtpropositionen har regeringen för avsikt att ta initiativ till överläggningar med arbetsmarknadens parter om kompetensutveckling. Det bör noteras, att det på arbetsmarknaden finns avtal mellan vissa arbetsgivare och fackliga organisationer kompeom tensutveckling, bl.a. LO-förbunden Pappers, Grafikema och Metall. Även i flera avtal inom SACO- och TCO-områdena finns fonnuleringar om behovet av att stimulera kompetensutveckling, bl.a. genom lönebildningen. Det är kommitténs uppfattning att, för att stimulera skapandet av en

omfattande kompetensutveckling på arbetsplatserna, staten, arbets-

givarna och arbetstagarna bör komma överens att viss andel om en av de anställdas arbetstid bör avsättas för kompetensutveckling. Ett riktmärke kan omkring 10 procent den totala arbetstiden. Här vara av torde emellertid stora variationer förekomma mellan olika yrken, branscher och arbetsplatser. l första hand bör frågan kompetensutom veckling på arbetsplatserna lösas avtal mellan arbetsmarknadens genom parter. Kostnadema bör delas mellan staten, arbetsgivarna och arbetstagarna. Kommittén tar dock inte ställning till hur denna kostnadsfördelning bör se ut.

Arbetsmarknad och kompetensbehov 217

För att undvika arbetslöshetsperioder och effektivisera förmedlingsarbetet är det kommitténs uppfattning att kompetensutveckling för uppsagda skall kunna sättas redan under uppsägningstiden. Syftet med demia utbildning är att öka möjligheterna för den uppsagda att erhålla ett nytt arbete eller att få fortsatt anställning hos nuvarande arbetsgivare. Utbildningstidens längd bör vara lika med uppsägningstiden. Under denna tid bör arbetsgivaren stå för lönekosmaden och en viss del utbildningskostnaden. För att kompensera för produktionsav bortfall under utbildningstiden skall arbetsgivaren kunna utnyttja utbildningsvikariat. l den mån kompetensutveckling för uppsagda skulle bli alltför ekonomiskt betungande för de mindre företagen bör särskilda regler övervägas underlättar villkoren för dessa företag. En som möjlighet kan att staten tar på sig större del de uppkomna vara en av utbildningskostnadema. Om utbildningen längre än uppsägningstiden inträder den varar föreslagna omställningsförsäkringen för individen enligt gällande villkor. För dem vill gå i reguljär utbildning utan arbetssom en marknadsprövning skall studiestödssystem tillämpas som för samma andra vuxenstuderande. Inom för Trygghetsrâdet och Trygghetsstiftelsen finns i dag ramen möjligheter till kompetensutveckling för dem som blivit uppsagda. Det är dock kommitténs uppfattning att denna möjlighet skall gälla alla anställda på arbetsmarknaden. Kommittén förutsätter att staten tar upp diskussioner med arbetsmarknadens parter för att skapa en överenskommelse utfommingen förslaget till kompetensutveckling vid om av uppsägning. Bland annat bör fördelningen kostnadema mellan de tre av parterna avgöras. I första hand bör denna form av kompetensutveckling regleras genom avtal mellan arbetsmarknadens parter.

6.7.3 Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildningen skall vara individualiserad och anpassad till individens förutsättningar samt till efterfrågan på kompetens på arbetsmarknaden. Därmed främjas den ekonomiska tillväxten och en jämnare fördelning välfärden. Utbildningen skall även vara ett aktivt av instrument för att bredda mäns och kvinnors utbildnings- och yrkesval och bryta upp den könsuppdelade arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildningen spelar även roll för att utjämna kunskapsklyftor dels en mellan äldre och yngre generationer, dels inom generationema. Kunskaps- och kompetenskraven för framtidens yrken kommer att skilja sig från dagens krav. Arbetsmarknadsutbildningen måste därför

218 Arbetsmarknad och kompetensbehov

vara inriktad mot att möta morgondagens efterfrågan på kompetens vilket ställer betydande krav på utbildningsanordnama.

Det är angeläget att inom arbetsmarknadsutbildningens ram göra det

möjligt att studera inom det reguljära utbildningsväsendet. Det

aktualiserar frågan om gränsdragning mellan arbetsmarknadsutbildning och den reguljära utbildningen. Dema fråga har belysts såväl i betänkandet från kommittén for översyn av arbetsmarknadsutbildning

1974 som i betänkandet från kommittén för arbetsmarknadsutbildning och Företagsutbildning 1983. Arbetsmarknadsutbildning är en på arbetsmarknadspolitiska grunder

prioriterad vuxenutbildning som riktar sig till dem är eller riskerar som

att bli arbetslösa. Till skillnad mot reguljär vuxenutbildning eller utbildning vid folkhögskolor är arbetsmarknadsutbildning ingen särskild utbildningsform, ingen °skola, arbetsmarknadspolitiskt betingad

utan en

åtgärd. Den arbetsmarknadspolitiska profilen markeras att utbild-

av ningsvalet måste ske inom bestämda ramar, syftar till utbildning som en

som skall leda till arbete eller vidare utbildningar i syfte. Arbets-

samma

marknadsmässiga hänsyn skall alltså väga tyngre än de rent utbildningsmässiga och inriktningen på utbildningen skall alltid prövas

av

arbetsfönnedlingen från utgångspunkten att utbildningen stärker den

enskildes möjligheter att komma tillbaka i arbete. All fonn av utbildning, oavsett anordnare, underlättar for den som

arbetslöse individen att erhålla ett nytt jobb och som ingår i den indivi-

duella handlingsplanen bör betraktas som arbetsmarknadsutbildning. Om individen sålunda saknar grundläggande kunskaper for att kunna tillgodogöra sig en yrkesinriktad utbildning så skall individen först genomgå nödvändig kompletterande utbildning. Krav måste ställas på deltagarna i arbetsmarknadsutbildning att de är motiverade for

utbildning och att de kan tillgodogöra sig den.

Arbetsmarknadsutbildningen bör kombineras med praktik och leda fram till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Det är viktigt att

arbetsmarknadsutbildningen håller hög kvalitet och är anpassad till efterfrågan på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildning i kombina-

tion med praktik torde bli ett av de viktigaste instrumenten inom ramen

for individuella handlingsplaner i syfte att slussa personerna från

arbetslöshet till arbete.

Det är kommitténs uppfattning att den arbetslöses försörjning under

utbildningstiden skall finansieras av omställningsforsäkringen. Det betyder att några särskilda utbildningsbidrag inte utgår för arbetsmark-

nadsutbildning. Omställningsförsäkringen kan förväntas bli förmånligare

än andra studiestödsñnansieringar i det reguljära utbildningsväsendet vilket kan anses vara orättvist. De som studerar inom den reguljära utbildningen bör, enligt detta synsätt, ha ekonomiska samma

Arbetsmarknad och kompetensbehov 219

förutsättningar oavsett om de är arbetslösa eller För de arbetslösa är emellertid arbetsmarknadsutbildning ett alternativ till andra arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder. Blir det mer ekonomiskt lönsamt att uppbära omställningsförsäkring än att gå i en utbildning med en lägre ersättning blir utbildningsaltemativet mindre lockande för den arbetslöse. Studie-

ñnansieringssystemet för vuxenstudier kan i själva verket inte vara

neutralt i förhållande till individens situation på arbetsmarknaden. Som ett led i en aktiv arbetsmarknadspolitik är det samhällsekonomiskt rationellt att låta den arbetslöse behålla omställningsförsäkringen och studera i det reguljära utbildningsväsendet om en sådan utbildning efter en prövning visar sig vara den lämpligaste arbetsmarknadspolitiska

åtgärden.

Enligt AMS uppföljningsundersökningar är det nästan uteslutande de utsatta grupperna invandrare och arbetshandikappade som har

- -

beretts plats inom den reguljära utbildningen. Studiefinansieringens avgörande roll för att kunna rekrytera dessa grupper visades under den

period då utbildningsbidraget reducerades och lånedel infördes. Av en AMS statistik framgår att antalet deltagare i reguljärutbildningen föll från 25 150 personer budgetåret 1992/93 till ll 250 budgetåret personer 1994/95 samtidigt som den reguljära utbildningens andel av den totala arbetsmarknadsutbildningen minskade från 14 till 6 procent. Deltagarantalet föll i syrmerhet bland de arbetshandikappade från 7 000 till 2 700 personer. De svårigheter som den kommunala vuxenutbildningen har hañ för

att rekrytera deltagare till de utbildningsplatser som ställts till de arbetslösas förfogande under senare år beror, enligt nyligen avslutad

en utvärdering från Göteborgs universitet, att studiestödet SVUXA ger

en betydligt lägre ersättning än arbetslöshetsersättningen. Under budgetåret 1993/94 utnyttjades endast 70 procent av tillgängliga Komvux-

platser. Dessa erfarenheter visar att möjligheterna att rekrytera till vuxna utbildningar hänger med de ekonomiska villkor nära samman som gäller. Det finns emellertid en risk med att låta arbetslösa som nyligen lämnat en oavslutad gymnasieutbildning erhålla omställningsförsäkring för att komplettera denna utbildning. Det kan leda till att ett antal personer väljer att i förtid hoppa av gymnasieutbildningen för att senare

komplettera den såsom arbetsmarknadsutbildning. För att undvika dessa risker föreslår kommittén att det bör finnas gräns för deltagande i

en

arbetsmarknadsutbildning i fomi av reguljär utbildning som baseras på

ålder och arbetslivserfarenhet.

Trots de stora satsningar som skett under senare år på att stärka arbetskrañens kunskaper och kompetens såväl inom arbetsmarknadsut-

bildningen som inom det reguljära utbildningsväsendet, så finns stora grupper som är i behov ett extra kunskapslyñ för att undvika av en

220 Arbetsmarknad och kompetensbehov

långvarig arbetslöshet. En kraftig satsning på kompetenshöjning för den

stora gruppen i åldrarna 30 år eller äldre och som är långtidsarbetslösa eller riskerar en längre tids arbetslöshet skulle svara mot ett akut och angeläget behov. Bland dessa personer finns många som saknar grundläggande kunskaper på grundskole- och gynmasieskolenivå. Som

ett led i individuella handlingsplaner med klara mål för den enskilde att

komma tillbaka i arbete, bör de erbjudas en relevant utbildning under en bestämd period med bibehållen omställningsförsäkring. Utbildningen bör vara klart arbetsmarknadsinriktad och den enskildes utbildningsval bör prövas mot möjligheterna att komma tillbaka till arbete. Arbetsförmedlingar och kommuner bör därför kunna avtala om det utbildningsutbud som i varje kommun och region kan göras tillgängligt för att motsvara behoven hos de arbetslösa.

Samordnad rehabilitering 221

Samordnad rehabilitering

Detta kapitel har utarbetats i samråd med Sjuk- och arbetsskadekom-

mittén som delar den grundsyn som här återges. Sjuk- och arbetsskadekommittén kommer i sitt fortsatta arbete vidareutveckla och ytterligare

konkretisera innehållet i avsnittet främst då vad avser finansiella och

lagtekniska frågor. Sjuk- och arbetsskadekommittén kommer därefter att

redovisa ett förslag i sitt slutbetänkande sommaren 1996.

Kommitténs ställningstagande i sammandrag:

o försäkringskassan, arbetsfönnedlingen och kommunen bildar en samverkansorganisation på lokal nivå för planering och beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande insatser en ersättning motsvarande utbildningsbidraget vid yrkesinriktad rehabilitering skall kunna lämnas till dem som omfattas av rehabiliteringsinsatsema, under perioder av aktiva åtgärder en försöksverksamhet genomförs i tvâ län, där Ami-verksamheten, inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation, bildar en egen uppdragsorganisation

7.1 Stöd till utsatta

grupper

En gemensam uppgift för Sjuk- och arbetsskadekommittén S 1993:07 och Arbetsmarknadspolitiska kommittén A 1994:01 är att undersöka hur en bättre samverkan kan uppnås mellan olika inblandade parter vad gäller förebyggande insatser och rehabilitering.

Enligt Sjuk- och arbetsskadekommitténs direktiv skall en utgångspunkt för detta arbete vara att förslagen utfonnas så att försäkringarna ger drivkraft för aktivt förebyggande och rehabiliterande

insatser.

I direktiven till Arbetsmarknadspolitiska kommittén dir. 1995:33 sägs bl.a. följande: "Kommitténs förslag bör stimulera en utveckling av samarbete och samverkan i nätverk snarare än striktare gränsdragningar mellan olika

offentliga organ centralt, regionalt och lokalt. Av betydelse för framtiden

222 Samordnad rehabilitering

är också att utveckla samspelet i arbetsmarknadspolitiken med de insatser som görs av parterna på arbetsmarknaden." l prop. 1995/96:25 En politik för arbete, trygghet och utveckling sägs bl.a. följande om arbetsmarknadspolitiken: "Regeringen har tidigare föreslagit en ökad roll för kommunerna i arbetsmarknadspolitiken och det ñnns skäl att överväga ytterligare steg i den riktningen. Kommunerna spelar i dag en viktig roll inte bara för

utvecklingen av sysselsättningen utan också för genomförandet av den

samlade arbetsmarknadspolitiken. Kommunerna har dessutom det yttersta försörjningsansvaret för medborgarna. En samverkan mellan

kommuner, försäkringskassa och arbetsfönnedling skulle kunna leda till

en effektivare arbetslöshetsbekämpning. Samtidigt decentralisering kan medföra en ökad samordning som en

och förbättrad effektivitet sådan utveckling inte invändningsfri.

är en

Möjlighet att erbjudas arbetsmarknadspolitiska åtgärder liksom kvalite-

ten i dessa får inte vara avhängig av var man bor. Vid upprättande av de individuella handlingsplanema kan dock samverkan med kommunen men också med försäkringskassan och arbetslöshetskassan vara till stor fördel. För att pröva ytterligare decentralisering av arbetsmarknadsen politiken avser regeringen att medverka till att särskilda projekt kan genomföras i ett antal kommuner. Syftet med dessa försök skall vara att uppnå bättre samordning mellan bland annat försäkringskassa och en arbetsförmedling. En ännu starkare lokal förankring arbetsmarknadspolitiken skulle av också bidra till en större träffsäkerhet och därmed en mindre risk för överutnyttjande systemen. En förutsättning för ett effektivt av bekämpande av fusk är att arbetsmarknadens parter aktivt medverkar. Den starkast försvarar ett väl utbyggt välfärdssamhälle är den som som har störst anledning att vara noggrann med att det inte missbrukas." Kommitténs förslag bygger på direktiven till de båda utredningarna och ansluter sig till den linje regeringen förespråkat i prop. 1995/96:25. Förslagen är likalydande och gemensamma för båda kommittéema. De utvecklas nämnare i avsnitt 7.3.

7.1.1 Nuvarande roll- och

ansvarsfördelning

Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder medicinsk, av

social, psykologisk och arbetslivsinriktad art och har som mål att hjälpa sjuka och skadade personer att återvinna bästa möjliga funktionsfönnåga och förutsättningar för ett normalt liv. Rehabilitering är en process där åtgärderna medvetet skall inriktas att kombinera och tidsmässigt

samordna dessa mål. Rehabilitering omfattar således såväl medicinsk,

Samordnad rehabilitering 223

arbetslivsinriktad som social rehabilitering. Insatserna inom dessa områden flyter ofta i varandra till en integrerad helhet och alla delar måste ftmgera och samspela för ett lyckat resultat.

Försäkringskassan

Försäkringskassan Fk har till uppgift att samordna och se till att de rehabiliteringsåtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Kassans övergripande samordningsansvar för samhällets rehabiliteringsverksamhet gäller personer som är inskrivna hos försäkringskassan eller har rätt till sjukpenning. I samordningsansvaret ligger att organisera ett effektivt samarbete mellan olika myndigheter och organ med uppgifter inom rehabiliteringsområdet.

Arbetsgivaren

Arbetsgivaren har förstahandsansvaret att uppmärksamma och utreda behov av arbetslivsinriktad rehabilitering, se till att åtgärderna kommer till stånd och att finansiera dem. Ansvaret för finansieringen begränsas till det ansvar som arbetsgivaren har för åtgärder som kan vidtas inom eller i anslutning till den egna verksamheten eller för att den anställde skall kunna kvar inom verksamheten. Vad är rimligt att kräva vara som av arbetsgivaren i fråga om åtgärder avgörs efter en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet där såväl den anställdes som arbetsgivarens förutsättningar vägs in.

Företagshälsovården

I regeringens uppdrag till Arbetsmiljöfonden definieras begreppet företagshälsovård som en opartisk rådgivande expertfunktion. Både från samhällets sida och arbetsmarknadens parter betonas att av företagshälsovården bör ha överblick och helhetssyn på arbetsmiljö- och rehabiliteringsfrågor. Företagshälsovården FHV har en samlad kompetens som gör det möjligt att identifiera och beskriva för uppdragsgivaren de samband som finns mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa, dvs. förklara arbetsmiljöns påverkan på medarbetarnas hälsa och företagens ekonomi. Företagshälsovården erbjuder i dag ofta kompetens inom områdena beteendevetenskap, medicin och teknik. På grundval detta av helhetsperspektiv lämnar företagshälsovården förslag till åtgärder och verkar för att föreslagna åtgärder genomförs.

224 Samordnad rehabilitering

Arbetstagarorganisationer

l individfall är de fackliga organisationerna en viktig samarbetspartner i rehabiliteringsarbetet på arbetsplatsen. För att öka drivkraften i rehabiliteringen bör därför den anställdes fackliga organisation ha en aktiv del i rehabiliteringsarbetet, om den anställde begär det.

Arbetsmarknadsmyndigheten

Arbetsmarknadsverkets AMV:s främsta uppgift är att de

lediga platserna samt se till att de arbetssökande snabbt lär ett arbete,

som så nära som möjligt ansluter till önskemål och förutsättningar. AMV:s rehabiliteringsverksamhet utgörs av en anslagsñnansierad

verksamhet med förvaltningsmedel till myndigheten och åtgärdsmedel till utbildningsbidrag till deltagare i den yrkesinriktade rehabiliteringen. Dessutom finns uppdragsverksamhet riktar sig till en som forsäkringskassor och arbetsgivare och vars verksamhet finansieras fullt ut av dessa beställare. Den intäktsñnansierade verksamheten -

Arbetslivstjänster svarar för 25 procent av försäkringskassans köp av

-

sådana tjänster. Målet för AMV:s anslagsfinansierade yrkesinriktade

rehabiliteringsverksamhet är att arbetslösa arbetssökande med funktionsnedsättningar skall finna, få och behålla ett arbete i första hand på den reguljära arbetsmarknaden. Målet för den intäktsñnansierade verksamheten är att förhindra utslagning och underlätta återgång i arbete

for anställda. För att nå dessa mål har verket resurser för yrkesinriktad

rehabilitering i form av olika specialistkompetenser, bl.a. med inriktning på olika grupper av funktionshindrade. Enligt uppgift från Arbetsmarknadsstyrelsen AMS prioriteras arbetssökande med arbetshandikapp vid

användningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som verket förfogar över, inte minst de särskilda åtgärderna för arbetshandikappade. Den anslagsfinansierade servicen för personer med arbetshandikapp kan bestå av såväl yrkesinriktad rehabilitering som platstörmedling och

yrkesvägledning vid arbetsförmedling eller arbetsmarknadsinstitut Ami

beroende på servicebehovet i det enskilda fallet. Rehabiliteringsverksam-

heten är dock sammanhållen inom arbetsmarknadsinstituten nära som samspelar med arbetsförmedling och med övriga myndigheter som direkt

hos Ami aktualiserar arbetslösa sjukskrivna med behov av yrkesinriktad rehabilitering.

Samordnad rehabilitering 225

Hälso- och sjukvården

Hälso- och sjukvården ger hälso- och sjukvårdshuvudmärmen ett ansvar för befolkningens hälsa men också en stor frihet att utfomia vården efter lokala och regionala förutsättningar och behov. Målet för hälso- och sjukvården god hälsa och vård på lika villkor. I hälso- och

är en en

sjukvårdshuvudmarmens ansvar ingår att erbjuda medicinsk behandling och medicinsk rehabilitering. Sjukvårdens rehabiliteringsmål år att så långt som möjligt återställa ñinktionsfönnågan. Rehabiliteringen kan

också syña till att förbättra nedsatt funktion. en

Kommunen

Kommunen har ansvaret för den sociala rehabiliteringen. Övergripande

mål för socialtjänsten är att skapa ekonomisk och social trygghet,

jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhället.

Socialtjänstens mål kan mera konkret sägas att ta reda på vilka

vara hjälpbehov som finns hos kommunens invånare och att infonnera de om möjligheter till stöd och hjälp som står till buds. Ytterligare mål är att vid behov förmedla kontakter och insatser från andra myndigheter och

att ta sig an och göra något de behov av stöd och hjälp som inte

tillgodoses av någon annan myndighet. Kommunen har också ansvar för vård av alkohol- och narkotikamissbrukare.

Yrkesinspektionen

Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet på arbetsmiljö- och

arbetstidsområdet. Yrkesinspektionen bedriver inspektionsverksamhet

och meddelar förelägganden och förbud enligt 7 kap. arbetsmiljölagen

1977:1160 AML samt vidtar i övrigt de åtgärder som tillsynen ger anledning till. Yrkesinspektionen följer och bevakar således arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet på arbetsplatserna och ser till att arbetsgivaren följer de regler som gäller beträffande arbetsmiljön och rehabiliteringsverksamheten som sådan. Yrkesinspektionen arbetar i första hand

förebyggande så att arbetsmiljörisker upptäcks och avhjälps innan några skador har inträiTat. Yrkesinspektionen kan ingripa om arbetsmiljön

behöver åtgärdas för att, enligt kraven i AML, anpassas efter en enskild arbetstagares behov. När det gäller rehabiliteringsarbetet är det yrkesinspektionens uppgift att se till att arbetsgivaren uppfyller kraven i AML

på att det i dennes verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad

arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhct vilket innebär att det måste finnas bl.a. rutiner, resurser m.m. för verksamheten.

226 Samordnad rehabilitering

Samhall AB

Samhallkoncemen skall ett meningsfullt och utvecklande arbete till ge på grund fysiska, psykiska, intellektuella eller personer som av socialrnedicinska handikapp har svårigheter att få fast på den reguljära marknaden. Arbetstillfallena skall lokaliseras till orter där det

finns behov arbete för arbetshandikappade. En placering hos Samhall

av

kan bli aktuell när inga andra arbetsmarknadspolitiska lösningar kan erbjudas lönebidrag eller andra stödåtgärder på den reguljära

genom

arbetsmarknaden. Rekryteringen av arbetshandikappade till Samhall sker

via Af/Ami.

7.1.2 Grupper individer med behov av särskilt stöd

av

I många fall orsakas nedsatt arbetsförmåga av en blandning av

medicinska, psykologiska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem. Samspelet mellan de olika ersättningssystemen är därför särskilt viktig. En tydligare avgränsning av socialförsäkringen kan medföra att kraven på arbetsmarknadspolitik, arbetslöshetsförsäkring och socialbidrag ökar. Samtidigt som gränsdragningen mellan olika

försäkringsgrenar görs tydlig är det viktigt att upprätthålla en helhetssyn på individens situation och att regelsystem samspelar så att en

arbetslivsinriktad rehabilitering kommer till stånd. Med utgångspunkt från att olika grupper av individer har olika behov av insatser, bör ett första steg vara att definiera dessa grupper. Här

innefattas då alla, från dem som inte är etablerade på arbetsmarknaden

och befinner sig i zonen mellan försäkringskassa, arbetsfönnedling/Ami

och socialtjänsten, till dem som har ett arbete men antingen har dokumenterade sjukdomsbesvär eller är långtidssjukskrivna och riskerar att slås ut från arbetsmarknaden. Nedanstående kartläggning avser grupper med behov av extra stöd för att återställa arbetsfönnågan och/eller stärka konkurrensförmågan på arbetsmarknaden.

Arbetslösa sjukskrivna

Ett uppmärksammat problem som förts fram av bl.a. försäkringskassan år att de arbetslösa sjukskrivna är svårrehabiliterad grupp som

en riskerar falla vid sidan av den under senare år intensifierade arbetslivsinriktade rehabiliteringen. I den arbetslivsinriktade rehabiliteringen sätts den sjukskrivnes arbetsplats och arbetsgivare i centrum. Rehabiliteringen skall bedrivas med arbetsplatsen utgångspunkt och det är arbetsgivaren som har som

Samordnad rehabilitering 227

huvudansvaret för att det finns en organiserad rehabiliteringsverksamhet

och att rehabiliteringen kommer till stånd. För de arbetslösa är det i stället arbetsmarknadsverket och försäkringskassan som har ansvaret.

Riksförsäkringsverket RFV har nyligen genomfört en riksomfattande undersökning om långvarig sjukskrivning och rehabilitering. Vidare har en jämförande studie av arbetslösa sjukskrivna

och anställda sjukskrivna i Stockholm och Jämtlands glesbygd

genomförts av John Selander m.fl. vid Mitthögskolans enhet för socialförsäkringsforskning. Av dessa båda undersökningar framgår bl.a. att de arbetslösa utgör en betydligt högre andel bland de långtidssjuka än bland befolkningen i övrigt. I RFV:s undersökning uppgick de arbetslösa till 18 procent de långtidssjuka och i Selanders studie till 20 procent i

av

Stockholm och 15 procent i Jämtlands län. Bland befolkningen i övrigt

uppgick de arbetslösa till drygt 8 procent SCB 1995.

Redan tidigare undersökningar som gjorts av Riksförsäkrings-

av

verket framgår att andelen långtidssjuka som vid insjuknandet saknat arbete har varit stor. l rehabiliteringsberedningens betänkande SOU

1988:41 att 85 procent de långtidssjukskrivna har ett anges ca av

anställningsförhållande.

Ökningen av andelen arbetslösa sjukskrivna har enligt RFV:s

undersökning varit stor från 12 procent 1991-1992 till 18 procent 1993-1994. Denna ökning har säkert sin förklaring i den starkt ökade arbetslösheten under 1990-talets första hållt. Att andelen arbetslösa är

betydligt högre bland de långtidssjuka än bland befolkningen i övrigt har troligen också andra förklaringar. Ända sedan 1980-talets början har

ca 12 procent de långtidssjuka saknat arbete eller varit placerade i av skyddat arbete vid insjuknandet, vilket betydligt andel än är en större bland befolkningen i övrigt. Mellan 9 och 10 procent dessa är av arbetslösa vid insjuknandet. Detta har gällt under hela l980-talet. Under

l980-talet och 1990-talets första år var antalet långtidssjuka ca 150 000, vilket innebär att långtidssjukskrivna som var arbetslösa vid insjuknandet uppgick till 15 000 personer. De långtidssjukskrivna har

ca sjunkit till 100 000 vilket innebär att antalet arbetslösa i nu ca personer, denna enligt RFV:s undersökning och John Selanders studie grupp, uppgår till 18 000 Om ser till numerären innebär detta ca personer. man att antalet långtidssjuka vid insjuknandet arbetslösa inte som var förändrats nämnvärt sedan 1980-talets början. Mycket talar för att antalet arbetslösa sjukskrivna är ganska konstant

och inte påverkas nämnvärt konjunkturväxlingar med undantag för

av den djupa lågkonjunkturen under 1990-talets första hälft.

228 Samordnad rehabilitering

Andra intressanta resultat i Selanders studie är att

Psykiska diagnoser förekommer betydligt oftare bland de arbetslösa

än bland de anställda.

De arbetslösas sjukpenningperioder blir oavsett diagnos längre än de anställdas och de arbetslösa får vänta längre innan rehabilitering

aktualiseras.

Risken att ett sjukpenningfall avslutas med ett sjukbidrag är betydligt

högre för de arbetslösa än för de anställda i Stockholm, medan det i

Jämtland är vanligare att de arbetslösas sjukperioder övergår i

en ny

sjukskrivning. I Jämtlands glesbygd föreligger ingen skillnad mellan anställda och arbetslösa vad beträffar övergång i sjukbidrag eller

förtidspension.

Med hänsyn till att andelen arbetslösa är betydligt större bland de långtidssjuka än bland befolkningen i övrigt samt att denna över

grupp

tiden inte varierar särskilt mycket i storlek kan ställa sig frågan

man om det här till en del rör sig människor saknar riktig om en grupp som en

förankring på arbetsmarknaden som är bidragsberoende och vandrar

runt mellan samhällets olika stödsystem. Denna hypotes finner stöd i en

rapport till ESO "En Social Försäkring" Ds 1994:81. l rapporten har

man undersökt hur bidragsberoende och självförsörjningsfönnåga utvecklas över tiden för personer med olika bakgnmd. Undersökningen

bekräftar den bild framkommit i studier finns från andra länder som som

bl.a. från Danmark nämligen att det är individer över tiden

samma som

dyker upp i försäkringssystemens olika Det

grenar. avser en förhållandevis liten grupp, möjligen 15 000 i personer

socialförsäkringssystemet. Då ett antal personer vid tidpunkt

samma

också finns i de andra stödsystemen, arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller hos socialtjänsten är antalet troligen större.

Det måste framhållas att nuvarande sektoriserade system med olika

förutsättningar för statistik m.m. gör en probleminventering svåröverskådlig. Att kvantifiera demta och andra grupper som samtidigt återfinns

i olika stödsystem kan därför inte bli annat än antaganden.

Personer med funktionshinder/arbetshandikapp

Handikapprörelsen omfattar 40 riksförbund med än 450 000 ca mer medlemmar.

Handikapprörelsens definition handikapp innebär att den skall

av

anses vara handikappad, som till följd av bestående funktionsnedsättning möter betydande svårigheter i sin dagliga livsföring. Med

detta menas

Samordnad rehabilitering 229

inte bara svårigheter i basfunktioner såsom arbete, boende och kommunikation utan också exempelvis att inte kunna ta del av infomiation, konst och litteratur eller att inte kunna delta i de fritidssysselsättningar som man är intresserad av. I handikapputredningens slutbetänkande SOU 1992:52 anges att det absoluta flertalet i utredningens målgrupp inte är registrerade som arbetssökande vid arbetsförmedlingarna. Handikapputredningen anser också att en betydande del av de ca 400 000 personerna som uppbär förtidspension eller sjukbidrag bör ha de arbetsfömtsättningar som kan jämställas med t.ex. förutsättningar hos arbetshandikappade anställda inom Samhall. När det gäller antalet personer med "arbetshandikapp" som registreras vid arbetsförmedlingarna avser man en betydligt vidare personkrets än den av handikapprörelsen definierade målgruppen. Enligt uppgift från Arbetsmarknadsstyrelsen AMS har antalet arbetshandikappade arbetssökande utan arbete ökat från ett månadsgenomsnitt på ca 28 000 budgetåret 1991/92 till drygt 46 000 under 1993/94. Detta är dock en mindre ökning än vad som gäller för samtliga arbetssökande. AMS anser emellertid att antalet arbetshandikappade med behov av stöd från Af/Ami underskattas vilket anses bero på att många förtidspensioneras medan andra inte registreras som handikappade trots påtagliga arbetshinder. Ungefär 15 procent de sökande är anmälda på arbetsfönnedav som lingen bedöms ha behov av Amizs arbetslivsinriktade rehabilitering. Detta innebär att ca 100 000 arbetssökande behöver tillgång till dessa tjänster. Beräkningama har baserats på sökande utan arbete, deltidsarbetslösa samt sökande med tillfälligt arbete. Bland dessa sökandekategorier har behov av arbetslivsinriktad rehabilitering bedömts vara för handen för 75 procent av de arbetshandikappade och 25 procent av utomnordiska sökande samt för ungdomar med särskilt långa anmälningstiden Trots svårigheterna på arbetsmarknaden har antalet arbetshandikappade som kunnat beredas arbete eller åtgärd kunnat upprätthållas. AMS i en rapport till regeringen, 1994-09-23, att Af/Ami de tre uppger senaste budgetåren, inte bara "hållit ställningama" resultatmässigt utan även lyckats hjälpa allt fler arbetshandikappade till arbete. Varje månad under 1993/94 fick i genomsnitt 2 147 arbetshandikappade arbete genom Af/Ami, jämfört med l 561 arbetssökande 1991/92. Om man utgår från AMS uppgift om antalet registrerade arbetssökande med arbetshandikapp, rör det sig i denna grupp om ca 45 000 funktionshindrade/arbetshandikappade med behov av stöd från Af/Ami.

230 Samordnad rehabilitering

Unga handikappade

Af7Amizs verksamhet med särskilda insatser för handikappade

unga

utvecklades i en försöksverksamhet under åren 1986-1990. Målgruppen för försöksverksamheten var ungdomar med sjukbidrag/förtidspension i åldern 16-29 år skulle erbjudas Af/Ami:s kompetens för att pröva

som sina möjligheter till arbete och utbildning för att helt eller delvis kunna

lämna socialförsäkringen. Försöksverksarnheten genomfördes i nära samarbete med Af/Ami, försäkringskassorna och andra rehabiliteringsaktörer. I syfte att förbättra de funktionshindrade ungdomarnas möjligheter till arbete eller yrkesutbildning direkt efter avslutad skolgång och därigenom förhindra pensionsaltemativet inleddes ett nära samarbete mellan Af/Ami och skolan. Genom att tidigarelägga och intensifiera vägledningsinsatser till funktionshindrade elever kunde skolans SYO

kompletteras så att dessa elever redan från årskurs 8 fick ta del av Af/Amizs specifika kompetens vad gäller funktionshinder i relation till arbete. Möjligheterna till tekniska anpassningsåtgärder och ersättning till

arbetsbiträde vid praktisk arbetslivsorientering ökade möjligheterna för

även gravt funktionshindrade ungdomar att få kontakter med arbetslivet. Denna form av vägledningsinsatser sker i nära samverkan mellan Af/Amj, skolans SYO-konsulenter, SIH-konsulenter eller särskolans yrkesvalslärare. Under försöksverksamheten genomfördes gemensamma

utbildningsinsatser och konferenser med erfarenhetsutbyte för de olika

samverkande aktörerna vilket lade grunden för ett omfattande nätverk. Detta nätverk har varit grunden för den fortsatta verksamheten efter försöksperiodens slut. Erfarenheterna från försöksverksamheten har tagits tillvara och vidareutvecklats och är sedan budgetåret 1990/91 en del av den reguljära verksamheten vid Af/Ami. Verksamheten har

volymmässigt ökat och antalet ungdomar med sjukbidrag/förtidspension

som omfattas av "unga handikappadeverksamheten" har ökat från l 350

budgetåret 1990/91 till 2 394 budgetåret 1994/95. Under budgetåret

1994/95 har 53,6 procent eller l 284 gått till aktiva åtgärder dvs. fått

arbete, praktik eller utbildning. De ungdomar kommer till Af7Ami

som har oftast aktualiserats via det uppbyggda nätverk beskrivs som ovan. Även skolsamverkan har hög volym och har ökat från en att

budgetåret 1990/91 omfatta l 538 Skolungdomar till 2 264 budgetåret 1994/95. Samtliga Skolungdomar har fått del väglednings- och

av planeringsinsatser från Af/Ami. 370 ungdomar har fått arbete eller

praktik i anslutning till avslutad utbildning och 339 har fått feriearbete och för 268 har Af/Ami anskaffat särskild PRAO-plats oftast med någon form av anpassningsåtgärd. Drygt 220 ungdomar har deltagit i särskilda

vägledningsveckor vid Ami skall ligga till grund för den fortsatta som studie- och yrkesplaneringen.

Samordnad rehabilitering 231

Psykiskt störda

I Psykiatriutredningens delbetänkande SOU 1992:72 konstateras att socialförsäkringen är mycket viktig del den service, stöd och vård en av riktas till psykiskt störda. Psykiska drabbar ofta som människor tidigt i livet och det är vanligt att sjukdomen leder till svåra funktionshinder blir bestående under lång tid. Många psykiskt som störda är därför beroende bidrag från socialförsäkringen för att klara av sin försörjning. Ersättningar från socialförsäkringen utgör de största kostnaderna för den service, stöd och vård som riktas till psykiskt långtidssjuka. Psykiatriutredningens uppdrag gällde främst de som har långvarig och svår psykisk störning. Ur delbetänkandets sammanen fattning har följande uppgifter hämtats. De totala samhällskostnadema för service, stöd och vård till psykiskt störda uppgår till lägst 40 miljarder kronor. Av dessa faller ca 12 miljarder på socialförsäkringen därmed för de största kostnaderna bland insatserna för som svarar psykiskt störda. Psykiatriutredningen initierade en särskild studie av beslut om förtidspensioner eller sjukbidrag med en psykisk första eller andra diagnos. Studien gällde beslut under oktober och november 1991. Utvecklingsstörning har i undersökningen inte setts som en psykisk störning. Ungefär 7 000-8 000 personer får varje år beslut om nytt sjukbidrag eller förtidspension med en psykiatrisk diagnos. Av samtliga ny förtidspensioner/sjukbidrag de psykiska stömingama för ca nya svarar 15 procent. En fjärdedel besluten gäller personer som har en psykosav diagnos och tre fjärdedelar gäller de relativt lindrigare diagnoserna

neuros. Av bearbetningar Riksförsäkringsverket RFV utförde för som utredningen framgår att antalet personer med en psykisk första diagnos grund får förtidspension eller sjukbidrag kan beräknas uppgå till 85 som 000 eller 23 procent samtliga med förtidspension eller sjukbidrag. Att av de psykiatriska sjukdomarna i stor utsträckning drabbar unga människor framgår av att 45 procent av samtliga med förtidspension eller sjukbidrag är än 45 år har psykiatrisk första diagnos. Det som yngre en regionala mönstret för förtidspensioner med psykiatriska diagnoser skiljer sig också markant från det som gäller för förtidspensioneringarna i stort. De glest befolkade delarna landet har i första hand många av förtidspensionärer. Storstäderna har dock den högsta förekomsten av förtidspensionärer med psykiatriska diagnoser. Göteborg har i det nännaste dubbelt så många som riket i stort. Sammantaget visar studien mycket entydigt att rehabiliteringen av psykiskt störda är outvecklad. Enligt de läkare som utfärdat de läkarutlåtanden varit grund för besluten, skulle arbetsförmågan hos som

232 Samordnad rehabilitering

30 procent av patienterna kimnat påverkas positivt rehabiliteringen om

varit bättre utfonnad. Samtidigt ger läkarna uttryck för betydande

en

optimism. Enligt deras bedömning bör 57 procent alla erhållit

av som

förtidspension/sjukbidrag få en förnyad rehabilitering med inriktning mot arbete. Flertalet 41 procent av samtliga bör enligt låkama få

- - en

rehabilitering riktad mot ett skyddat arbete, men så många som 16 procent bör få en rehabilitering mot arbete på den reguljära arbetsmarknaden. De största bristerna finns enligt läkama i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen och i samordningen insatserna.

av

Många anser också att den psykiatriska rehabiliteringen är outvecklad till sitt innehåll vad gäller insatserna till dessa patienter. Många de

av aktuella personerna saknar eller har svag kontakt med arbetslivet.

Eftersom försäkringskassans åtgärder i den arbetslivsinriktade rehabili-

teringen främst är riktade till personer med en år detta en

viktig förklaring till att kassan i mycket liten utsträckning hade köpt rehabiliteringstjänster till dessa patienter. Vid sidan av den psykiatriska sjukdomen bristen på anpassat

var

arbete och individens oförmåga att klara de sociala krav arbetslivet

som

ställer, de faktorer som haft störst betydelse för de beslut fattades.

som

I både Psykiatriutredningen och Handikapputredningen konstaterades att det finns grupper med en komplex problematik är i behov att ett

som betydligt större individuellt stöd än vad som vanligtvis kan ges inom

ramen för Ami eller de övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. AMS

har också konstaterat att så är fallet och föreslog i anslagsframställningen inför 1992/93 att en försöksverksamhet med den amerikanska supported employment-metodiken skulle få prövas och utfonnas efter svenska förhållanden och behov. Detta uppdrag har utvidgats till att omfatta 14 län.

Målgruppen för försöksverksamheten år de med omfattande funktionsnedsättning som inte kan ta del av de gängse arbetsmarknadspolitiska åtgärdema. Det har visat sig att psykiskt handikappade är den

största gruppen. Verksamheten sker i nära samverkan med andra

rehabiliteringsaktörer och de särskilt anställda stödpersonema som skall

ge det individuella stödet till den enskilde och till arbetsplatsen har oftast

sin anställning hos kommun, psykiatrisk verksamhet, organisationer eller

andra som ser som sin roll i att samverka med arbetsmarknads-

myndighetema för att ge optimalt stöd till dessa funktionshindrade.

Den uppföljning av försöksverksamheten skedde den l som per

december 1994 visar på den komplexitet och behov samverkan

av som finns mellan olika aktörer för att allt skall fungera för att framför allt

gruppen psykiska arbetshandikappade skall få ett fotfäste på

arbetsmarknaden. Det förefaller dock den svenska uppläggsom om ningen av försöksverksamheten och den modifierade formen av

Samordnad rehabilitering 233

supported employment-medodik som tillämpas svarar mot en del gruppers behov som inte varit tillgodosedda i andra stödåtgärder. Den svenska försöksverksamheten har som utgångspunkt att vara ett Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd SIUS vilket innebär att stödet skall långsiktigt. Bristen på ett individuellt långsiktigt stöd har oftast

vara

beskrivits den felande länken när det gäller personer med ett

som

psykiskt handikapp och deras möjligheter att inte bara ñ ett arbete utan

framför allt att kunna stanna kvar. Inom ramen för försöksverksamheten

måste olika aktörer ta ansvar inom sina kompetensområden och de särskilda stödpersonema på arbetsplatsen skall inte ingå i en terapeutisk

relation utan sådant stödbehov finns skall detta skötas av den om

vårdgivande aktören parallellt med arbetet.

Även SIUS kan för del den felande länken så finns ett om svara en av

mångfacetterat behov insatser och inom försöksverksamheten har

av konstaterat att för vissa grupper måste en annan form av social man

rehabilitering komma till stånd innan det är möjligt att komma ut på en

arbetsplats även om det individuella stödet ges i form av stödperson. ;

i Med det psykiska handikappets komplexitet finns inte någon given

tidpunkt då den enskilde kan sägas vara fárdigrehabiliterad utan bedömningen måste ske i nära samverkan mellan arbctsmarknadsmyndighetema och andra rehabiliteringsinstanser Inom ramen för det utvecklingsarbete som bedrivs med medel för otraditionella insatser inom

anslaget Åtgärder för arbetshandikappade finns flera försöks-

verksamheter år inriktade på att finna lämpliga samverkansformer

som från vårdande/rehabiliterande verksamheten där en smidig övergång den

till arbete kan ske vid rått tidpunkt och med råtta stödinsatser. Rehabcenter i Växjö är ett exempel sådan försöksverksamhet men liknande verksamheter prövas på annat håll t.ex. Arbetsprojektet i Lund och olika verksamheter i Gävleborgs län där även enskilda företag deltar

i samverkan.

Personer med psykosocial ohälsa

Begreppet psykosocial ohälsa har i ett populärvetenskapligt perspektiv

nått viss allmän acceptans och kan sägas ha dubbel innebörd. en en Begreppet refererar dels till sociala riskfaktorer i form av vissa

livssituationer och problem, dels till en viss symtomologi i fonn av framför allt psykiska men även vissa somatiska besvär. Det primära är individens upplevelse och begreppet kan således stå för en mångfald av

tillstånd och livssituationer i den enskilda människans liv.

I Malmöhus län har studie gjorts psykosocial ohälsa i

en av

primärvården och avser allmänläkamas bedömning av patienter med

234 Samordnad rehabilitering

psykosocial problematik. I studien helhet är intresset inte i första som

hand inriktat på patologiska fenomen, utan på individens uppfattning

om sin livssituation och faktorer som påverkar välbeñmiandet. Studien har

utförts som en enkät till samtliga allmänläkare anställda inom Malmöhus läns landsting. Enkäten innehöll frågor läkarens ålder, kön,

om yrkeserfarenhet och specialintresse inom allmänmedicinen. Dessutom

farms frågor om andelen patienter med psykosocial/existentiell

problematik, symtombild, primärvårdens möjligheter, diagnoskriterier,

åtgärder och samarbete samt läkarens utbildning med avseende på psykosociala frågor. Av de definierade besvären/symtomen stor del läkarna

uppger en av att värk i axlar, nacke, rygg och är vanligast. Ytterligare besvär annar som oña förekommer är allmän trötthet och besvärsbild med flera en

symtom samtidigt. Den psykosociala problematiken

som

möter består främst av ensamhet/isolering. Dessutom stor del

anger en

av läkarna att patienterna har bekymmer i form familjeproblem och

av konflikter på arbetsplatsen.

Allmänläkamas klassificering patienter, på grund

av som av psykosocial problematik svårligen går att medicinsk diagnos är ge en heterogen. Klassiñceringen sker huvudsakligen inom åtta kategorier: symtomdiagnoser, allmän medicinsk undersökning, psykosomatiska besvär, socialmedicinska problem, psykiatriskt definierade tillstånd. Den

biopsykosociala modellen helhetssyn får ett massivt stöd

av allmänläkarkåren. Nästan samtliga ställer sig bakom påståendet att det

vid fastställandet av en diagnos är lika viktigt att beakta psykologiska

och sociala biomedicinska aspekter på patienternas problem. Det som visar sig dock att läkarna i hög utsträckning klassificerar patientens besvär i form av symtomdiagnoser. Detta innebär saxmolikt att läkama

teoretiskt accepterar helhetssynen att den biomedicinska

men begreppsapparaten dominerar i det kliniska arbetet. Studien har gett stöd tidigare undersökningar visat att som psykosocial ohälsa är vanligt förekommande i primärvården. Det är emellertid omöjligt att närmare kvantiñera denna l studien grupp.

redogörs för analys ett stort antal läkarbesök Kushner 1981.

en av Resultatet visar att i ca hälften av antalet besök ñnner patologisk man en

orsak, medan den andra hälñen patientema saknar objektiva

av

sjukdomstecken. Bland de 50 procent patienterna saknade

av som

objektiva sjukdomstecken dominerade psykosociala problem 35

procent. Studien visar också att patienter med psykosocial ohälsa i primärvården uppvisar heterogen bild med blandning en en av

somatiska, psykologiska och psykosociala problem manifesteras

som

genom diffusa symtom. Att läkarna i hög utsträckning klassiñcerat

Samordnad rehabilitering 235

patientens besvär i fonn av symtomdiagnoser kan innebära att roten till

det onda hamnar utanför det som både läkare och patient fokuserar vilket hindrar problemlösningen. Det bestyrker också en erfarenhet hos försäkringskassoma att detta är en svårrchabiliterad grupp där rehabiliteringen ofta misslyckas på grund av att patientens egentliga problem inte klarlagts.

Ovanstående genomgång av de grupper som behöver särskilt stöd för

att återställa arbetsförmågan dvs. de personer som beñrmer sig i zonen mellan försäkringskassan, AfYAmi och socialtjänsten, visar att det sammantaget handlar om ca 65 000 personer, fördelade på sjukskrivna arbetslösa, arbetshandikappade och psykiskt störda. Därtill kommer

personer med psykosocial ohälsa, en grupp som är diffus, svårrehabiliterad och omöjlig att kvantiñera. Med hänsyn till att en del

dessa 65 000 personer samtidigt befinner sig i flera stödsystem är

av

gruppen sannolikt mindre, möjligen 40 000-50 000 personer. Det bör

också påpekas att det inte är alla utan troligen en mindre del av dessa som är i behov av särskilt stöd och särskilda åtgärder för att återfå sin arbetsfönnåga.

7.1.3 Behovet samordning

av

Regeringen uppdrog 1994-03-17 åt Statskontoret att göra en

sektorsövergripande analys av rehabiliteringsområdet med tyngdpunkt på den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Statskontorets arbete redovisas i en slutrapport "Arbetslivsinriktad rehabilitering sektorsövergripande analys" l 994: 15. Analysen har tydliggjort problem som sammanhänger med oklara ansvarsforhållanden och bristande överensstämmelse av mål aktörema emellan, brister i samarbete och samverkan, oklara incitament, brister i

resultatkrav och resultatredovisningar och svårigheter att styra

verksamheten.

Statskontoret anser att ingen aktör kan sägas ha en helhetssyn på individens situation, trots försäkringskassans samordnande roll.

Aktörema sinsemellan har olika incitament att verka för individs en

rehabilitering. Aktörema har också olika ñnansieringskällor och ingen

aktör har ansvaret för hur resurserna totalt sett utnyttjas. Var och en

inom sin ram. Kostnader kan därigenom vältras över på en annan

agerar sektor. Med befintlig aktörs- och ñnansieringsmodell är det svårt att maximera kostnadseffektiviteten. Lokal samverkan mellan olika rehabiliteringsaktörer i form av olika försöksverksamheter förekommer dock i stor utsträckning nint om i

236 Samordnad rehabilitering

landet. Några av dessa redovisas här som en bakgrund till kommitténs ställningstaganden.

Samverkan i storstadsregionema

Genom beslut av regeringen den 14 februari 1991 tilldelades AMS medel från arbetsmarknadsdepartementet och Socialdepartementet för att initiera, stödja, följa upp och utvärdera ett antal samverkansprojekt i vissa storstadsområden. Försöksverksamheten kom att omfatta elva delprojekt i Stockholm, Göteborg och Malmö. De olika projekten bygger på samverkan mellan arbetsfönnedling, socialtjänst och försäkringskassa. Av delrapporter framgår att de olika projekten kan utvisa mycket goda resultat. En viktig erfarenhet som redovisas från ett delprojekt i Rinkeby i Stockholm är att lokaliseringen i lokaler har gemensamma direkt möjliggjort ett mer nära samarbete mellan de tre berörda myndigheterna än vad som är traditionellt. I rapporten sägs att "personalen kan planera tillsammans och utnyttja de gemensamma resurserna, vilket leder till en tidigare och samordnad insats". I en delrapport från Angered sägs "Grundidén är att skall samla kompetensen från de olika samverkande myndigheterna och arbeta samtidigt. I de olika delprojekten prövar olika metoder. Vi kan även förkorta väntetidema genom det arbete som vägledningsgruppen gör ute hos andra myndigheter. Genom vårt arbetssätt överför även kunskaper mellan myndigheter."

Finspångsprojektet

Finspångsprojektet bygger på en finansiell samordning mellan försäkringskassan, arbetsformedlingen/arbetsmarknadsinstitutet, socialtjänsten och hälso- och sjukvården inom Finspångs kommun. En försökslagstiftning om finansiell samordning är i kraft sedan den l juli 1994. Att arbeta med finansiell samordning innebär att delar av resp huvudmans budget ingår i en gemensam beställarorganisation. Den gemensamma resursen utnyttjas för insatser med utgångspunkt från medborgarnas behov och inte i första hand utifrån myndigheternas verksamhetsinnehåll. Arbetsmodellen i sig tvingar, i positiv mening, fram en nödvändig samverkan mellan de olika producentema inom samhällsaktöremas ansvarsområden. Efter en genomförd förstudie påbörjades det egentliga projektet våren 1995 med bildandet av ett för myndigheterna gemensamt bedömarteam. Någon rapport från projektet föreligger ännu inte.

Samordnad rehabilitering 237

Projekt 4S i Stenungsund

Regeringen beslutade 1994-06-30 om medgivande för Bohuslandstinget, Stenungsunds kommun och Bohusläns allmänna försäkringskassa att med stöd av lagen 1994:566 om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård samt socialtjänst bilda ett beställarförbund och inom ramen för detta bedriva försöksverksamhet med finansiell samordning. Avsikten med projektet är att se om ett nytt ekonomiskt styrsystem kan spara pengar.

Till en ny gemensam kassa har lagts landstingets pengar för hälso-

och sjukvård, Stenungsunds kommuns pengar för socialtjänsten och försäkringskassans pengar för arbetsskadeförsâkring och sjukförsäkring. Totalt handlar det om ca 300 miljoner kronor under ett år. Ett helt nytt politiskt organ har inrättats med politiker som har erfarenhet från de olika arbetsområdena som ingår i projektet. Nämnden fungerar som en beställamämnd och tecknar avtal med landsting, kommun, försäkringskassa, privata företag, kooperativ, stiftelser och andra som kan ställa upp med de tjänster som behövs på billigaste och/eller kvalitativt bästa sätt. Nämnden förfogar över den gemensamma kassan och har stöd från ett särskilt kansli, där olika data om invånarnas behov av vård och service samlas och analyseras. Det gäller bl.a. statistik om sjukskrivningar, omsorgsbehov och sjukvårdskonsumtion. Ami/arbetsfönnedlingen i Stenungsund som inte ingår i försöksverksamheten med samñnansiering är anslutna till projektet genom ett samverkansavtal. Enligt uppgift av projektledningen i Stenungsund har man ännu inte helt funnit fonnerna för verksamheten. Även beställamämnden om förfogar över en gemensam budget, diskuteras ofta i den praktiska verksamheten vilken aktörs verksamhetsområde ett enskilt fall hör till och vem som dänned, inom ramen för budgeten, har det ekonomiska ansvaret. Därmed har i praktiken inte lyckats bryta man sektorsgränsema.

Samverkan mellan lörsäkringskassa, Af/Ami, och socialtjänsten

I september 1993 fick den Centrala Samverkansgruppen för arbetsmiljö och rehabilitering CESAR-gruppen i uppdrag att ta fram underlag för diskussion mellan de samverkande myndigheterna i fråga om vilka en förutsättningar som under de nännaste åren finns för arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet. Uppdraget har genomförts huvudsakligen genom diskussioner i CESAR-gruppen, hearings med företrädare för parterna på arbetsmarknaden och studier material från berörda myndigheter. av

238 Samordnad rehabilitering

Beskrivningen av samarbetet mellan myndigheterna i denna PM bygger i huvudsak på detta underlag. Även långtidssjukskrivna har arbete och om gruppen som ett arbetstagare med dokumenterade besvär och risk för återkommande

sjukskrivningar inte närmare deñnierats i föregående avsnitt, kommer beskrivningen av samarbetet mellan myndigheterna att innefatta även

dessa grupper. Frågor rörande ansvarsgränser och samverkansbehov mellan arbetslivsinriktad respektive olika former medicinsk och social av rehabilitering har stötts och blötts alltsedan den moderna

arbetslivsinriktade rehabiliteringens tillkomst. Ansträngningarna att åstadkomma en bättre samordning har bl.a. resulterat i lokala rehabgrupper, en lång rad samverkansprojekt samt centrala överenskommelser angående ansvarsfördelning m.m.

Dagens samverkansmodell innebär i stort en påbyggnad av tidigare

inriktning. Mycket har satsats på att undanröja förseningsorsaker och

samarbetshinder. Trots det redovisas i dag avsevärda avgränsnings- och samordningsproblem. Antalet långtidssjukskrivna utan anställning har ökat kraftigt.

Avsaknad av anknytning till en arbetsplats försämrar förutsättningarna

för en framgångsrik rehabilitering. Detta ställer särskilda krav på insatserna. Även Af/Ami lyckats väl med prioriteringen arbetssökande om av

med arbetshandikapp innebär arbetsmarknadsläget både och

nu framöver självklart en ökad konkurrens Af/Amizs service och om

åtgärder. Den bild som i dag från många försäkringskassor är att de

ges arbetslösa som också är sjukskrivna ges låg prioritet inom Af/Ami

samtidigt som de är en högprioriterad grupp hos kassoma.

Vid Af/Ami ifrågasätts knappast det egna huvudansvaret för de arbetslösa. "Lågprioriteringen" förklaras bl.a. med att de sjukskrivna som hänvisas till Af/Ami inte bara redan "har sin försörjning tryggad" utan också i många fall är dåligt förberedda och motiverade för arbete jämfört med andra arbetssökande. De varierande ekonomiska villkoren för utbildning och andra åtgärder respektive arbetslöshetsersättning.

Sjukpenning och socialbidrag kan försvåra en målinriktad planering.

Dessutom hänvisas ofta till skilda uppfattningar Af-Fk rörande

kostnadsfördelning och prioriteringsfrågor samt olika syn på motiven för Fkzs rehabinsatser vad gäller inriktning och längd

m.m.

En renodling av sjukförsäkringen där medicinska kriterier ges större

tyngd vid prövningen av arbetsfönnågan, kan medföra ökade krav på arbetsmarknadspolitiska insatser i de fall den enskildes svårigheter mer hänger samman med sociala förhållanden eller allmänt position en svag på arbetsmarknaden. Med hänvisning till redogörelsen ovan för de

Samordnad rehabilitering 239

utsatta är det troligt att många av dem som i dag slussas till grupperna, Af/Ami via försäkringskassan i framtiden kommer att hamna utanför sjukförsäkringen. Svårighetema i ansvarsfördelningen mellan Af/Ami och socialtjänsten är delvis samma slag som mellan Af/Ami och Fk. En av återkommande frågeställning gäller när den arbetslöse klienten vid socialkontoret kan bedömas vara "färdig" för Af/Amizs åtgärder. Inte

minst för personer med Socialmedicinsk och psykiatrisk problematik, har

detta kunnat resultera i en ständig vandring mellan vård och myndigheter

utan att någon samlad planering eller åtgärd kommit till stånd. Studier av rehabiliteringsinsatser för anställda visar att socialtjänsten sällan medverkar i någon gemensam planering. En orsak ligger i svårig-

heter att "komma förbi" sekretesshindren och utnyttja socialtjänstens relevanta infomiation om klienterna. Socialtjänsten kommer oftast på ett sent stadium i en negativ utveckling för personer som sedan lång tid saknar fotfäste på arbetsmarknaden. Såväl kommunernas som landstingens roller i de tidiga rehabiliteringsinsatsema bör kunna utvecklas. Försäkringskassan och socialtjänsten arbetar delvis med samma målgrupp. De behov av samverkan som följer av detta har förstärkts genom de senare årens utveckling. Det gäller t.ex. de effekter av lågkonjunkturen som inneburit att människor ställts i komplexa sociala situationer. Samverkan fungerar dock inte önskvärt sätt. Alltför oña finns brister i helhetssyn och kontaktvägar, vilket innebär att enskilda individer inte får sina behov av stöd tillgodosedda. Till det kommer oklarheter i ansvarsfördelning m.m. av liknande slag som i relationen mellan socialtjänsten och Af/Ami. En hel del åtgärder har dock vidtagits för bättre samordning/avgränsning. Flera exempel finns på hur de samverkande myndigheterna lokalt eller regionalt, i gemensamma dokument fastlagt ansvarsförhållanden i förhållande till olika kategorier arbetslösa. Ett av utvecklat samarbete Af/Ami och försäkringskassan omkring de arbetslösa sjukskrivna har bl.a. kommit till stånd genom projektsatsningar med särskilt avdelade personalresurser och t.ex. samñnansiering av rehabtjänster genom reservering av medel i en särskild pott.

240 Samordnad rehabilitering

7.2 Samordnad

rehabilitering

7.2.1 Utgångspunkter

I arbetet med framtidens arbetsmiljö- och rehabiliteringsverksamhet måste man ha utgångspunkt att det fortfarande är möjligt att skapa som den tillväxt som behövs för att utveckla landet mot full sysselsättning. För att åstadkomma en sådan utveckling krävs helhetssyn och ett en samhällsekonomiskt perspektiv. Den gemensamma ekonomin för svarar att de som av olika skäl inte kan försörja sig direkt eget arbete ändå av har en försörjning och en rimlig levnadsnivå. Om de kan komma i arbete åstadkoms ett mervärde för samhället. Med dessa utgångspunkter är det lönsamt att rehabilitera människor och stärka deras konkurrenskraft på arbetsmarknaden. Även mål och om inriktning behöver anpassas till den rådande arbetsmarknadssituationen, finns således starka skäl att fortsätta satsningen på arbetslivsinriktad rehabilitering med sikte på en framtida bättre arbetsmarknad. I sjuk- och arbetsskadekommitténs direktiv l995:94 sägs att "samtidigt som gränsdragningen mellan försäkringsgrenar görs tydlig, är det viktigt att upprätthålla en helhetssyn på individens situation och att regelsystemen samspelar så arbetslivsinriktad rehabilitering att en kommer till stånd. Därvid bör Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbetsmarknadspolitiska kommittén tillsammans undersöka hur en bättre samverkan kan uppnås mellan olika inblandade parter vad gäller förebyggande insatser och rehabilitering. Utgångspunkten bör vara att förslagen skall utfonnas så att försäkringarna ger drivkrafter för aktivt förebyggande och rehabiliterade insatser. I direktiven till Arbetsmarknadspolitiska kommittén l995:33 sägs att "Kommittén skall analysera hur arbetslinjen skall kunna fullföljas och därvid särskilt överväga hur de yrkesinriktade rehabiliteringsinsatsema för olika sökande med arbetshandikapp bäst skall utfonnas. I detta sammanhang finns även anledning att belysa vägledningens roll i den rehabiliterande och arbetsförberedande verksamheten för arbetshandikappade och andra utsatta grupper av sökande. Kommittén skall analysera hur effektiviteten i de offentliga insatserna för de svagare grupperna kan höjas och föreslå åtgärder leder till ett som effektivt utnyttjande av de samlade resurserna bl.a. samverkan genom och en tydlig ansvarsfördelning."

Samordnad rehabilitering 241

7.2.2 Konsekvenser av en renodling av försäkringssystemen

En utveckling mot mer renodlade försäkringssystem vid ohälsa och arbetslöshet har redan inletts. Exempel på detta är avskaffandet av äldrereglema inom förtidspensioneringen och det förtydligande av sjukdomsbegreppet som genomförts efter förslag i prop. 1994/95:l47. Pågående utredningsarbete rörande en framtida ohälsoförsäkring samt arbetslöshetsförsäkringen innebär ytterligare renodling av de olika om försäkringsfonnema. Detta får effekter för de grupper som befinner sig i gråzonen mellan stödsystemen.

S jukpenningförsäkringen

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag vad avser kriterier för rätt till ersättning kan innebära följande: En förutsättning vid bedömningen av rätt till ersättning är som tidigare att det är klarlagt att den försäkrade lider av sjukdom samt att denna sjukdom sätter ned arbetsfönnågan. Den föreslagna renodlingen innebär också att, om den försäkrade inte bedöms kunna klara sitt vanliga arbete eller få andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare, men bedöms klara annat arbete på arbetsmarknaden utan extra insatser, är han inte berättigad till sjukpenning. Sådana omständigheter som utbildning, tidigare verksamhet, ålder, bosättningsförhållanden m.m. skall inte längre beaktas vid bedömningen av rätt till ersättning.

Arbetslöshetsförsäkringen

I direktiven till den utredning som skall ta fram förutsättningarna för att utfomia en ny arbetslöshetsförsäkring sägs bl.a. att utredaren skall belysa ersättningens funktion utifrån kravet att ge den en tydlig roll som omställningsersätming samt att arbetslöshetsförsäkringen skall hävda arbetslinjen. Detta innebär att man skall studera principerna för den arbetslöses rätt till arbetslöshetsersättning eller motsvarande belopp när han eller hon deltar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Kraven på en hannonisering av försäkringssystemen och behovet av en ökad rörlighet arbetsmarknaden kan möjligen innebära att man även i arbetslöshetsförsäkringens framtida utformning tar mindre hänsyn till personliga förhållanden som ålder och bosättning m.m. vid bedömning av rätten till arbetslöshetsersättning.

242 Samordnad rehabilitering SOU 1996:34

Riskerna med en renodling försäkringssystemen allt av är att fler människor som inte kan få arbete, inte får rätt till ersättning och antingen hamnar mellan systemen eller blir socialbidragsberoende. Detta kan rimligtvis inte vara positiv utveckling utan avsikten måste en vara att aktiva åtgärder vidtas. Det bör fråga utifrån vara en om att en helhetssyn på individens situation

0 dels bättre samordna och effektivisera den arbetslivsinriktade rehabiliteringen dels fylla den lucka uppstår vid försörjning som av personer som hamnar mellan försäkringssystemen befinner men sig i aktiva åtgärder under rehabilitering.

7.3 Kommitténs

överväganden och förslag

I det föregående har beskrivits ett antal projekt med samordnade insatser för personer i de utsatta Resultaten denna lokala grupperna. av samverkan måste dock mot bakgrund projekten ses av att är begränsade och att utfallen bedöms på kort sikt. Den verksamhet bedrivits i som projekten har ofta inte drivits vidare när försöken avslutats. Orsaken till detta är att försöken avslutats i och med att projektmedel upphört och projektansvariga återgått till sina ordinarie arbetsuppgifter. Kommittén bedömer det angeläget att bättre samordning kommer till stånd i som en arbetet med rehabilitering i de utsatta och föreslår av personer grupperna därför att försäkringskassan, arbetsfönnedlingen och kommunen bildar en samverkansorganisation på lokal nivå för planering och beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande åtgärder.

Målgrupper

En stor del av de redovisade med behov stöd ovan grupperna av extra

befinner sig mellan sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och

socialbidrag. En del av dem uppfyller inte kravet på medicinska kriterier för att bli berättigade till sjukpenning. Vissa återfinns bland de arbetslösa sjukskrivna och troligen ganska många dem med av psykosociala problem. Många har en svag anknytning till arbetsmarknaden och uppfyller inte medlems- och/eller arbetsvillkor för att få rätt till arbetslöshetsersättning. Det kan exempelvis gälla med unga

hälsoproblem eller sociala problem, invandrare/flyktingar

och personer med psykosocial ohälsa.

Samordnad rehabilitering 243

Det handlar ofta är aktuella hos olika om personer som

rehabiliteringsaktörer samtidigt eller vandrar mellan dem. De har

som

gemensamt att de behöver omfattande stödinsatser, ofta under lång tid

instanser. och av olika

Omfattningen dessa olika den angetts i avsnitt 7.1.3

av grupper som

torde dock större än det antal i praktiken kommer att begära

vara som

särskilda insatser. De beviljats en förtidspension är i dag i mycket

som

liten utsträckning aktuella hos arbetsfönnedlingen eller socialtjänsten.

Inte heller Fk arbetar i dag aktivt med dem. Med en annorlunda mer

utfonnning förtidspensioneringen framtida ohälsoförsâlcring

av - en -

kan ett mindre antal bedömas inte uppfylla villkoren för en förlängning

och eventuellt bli aktuella för

av försäkringsersättningen arbetsmarknadsåtgärder eller andra insatser. En utgångspunkt för kommitténs förslag samordnad rehabilite-

om en

de samverkande myndigheterna fortfarande har ringsverksamhet är att kvar sina ordinarie uppgifter. Fk arbetar således med arbetslivsinriktad rehabilitering sjukskrivna anställda, i samverkan med arbetsgivare

av och oña FHV. Af/Ami arbetar med arbetslösa sökande och har kompetens och att klara också svårt funktionshindrade sökande resurser

det behövs omfattande insatser från Fk eller socialtjänsten.

utan att mer På motsvarande sätt förutsätts att socialtjänsten arbetar med sina

klienter.

Det föreslagna samverkansorganet skall ta hand i huvudsak två

om

grupper:

sökande hos någon de samverkande myndigheterna, som är 0 av aktuella också hos någon eller några andra av dem, bl.a. till följd förändrade regler för ohälsoförsäkring personer som av

och arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller villkoren för dessa

ersättningar. Det rör sig här ofta personer som behöver om

omfattande stödinsatser, ibland under lång tid och olika instanser.

av

I den första ingår sjukskrivna arbetslösa och arbetslösa som

gruppen

uppbär socialbidrag. l den andra finns bl.a. äldre arbetslösa

gruppen

med begränsningar i arbetsutbudet och personer med psykosociala

problem.

7.3.2 i Mål för verksamheten

Insatsema för dessa sökande skall syfta till att öka deras konkurrensförmåga på arbetsmarknaden. För dem har nedsatt

som en

244 Samordnad rehabilitering

arbetsfönnåga handlar det dessutom om rehabiliterande insatser så att de kan återfå eller förbättra nedsatta funktioner. I en skrivelse till regeringen från generaldirektörema i Arbetarskyddsstyrelsen, AMS, Sos och Arbetslivsfonden föreslås ett mål för de samverkande myndigheterna, som också bör kunna utgöra ett mål för den verksamhet som föreslås här. Ett huvudmål bör därför vara att personer i utsatta grupper som

saknar fast förankring på arbetsmarknaden, i så stor utsträckning som möjligt, skall befinna sig i aktiva åtgärder i syfte att få arbete.

Inom ramen för verksamheten skall de samverkande myndigheterna

0 tillsammans med den sökande utreda behovet av aktiva insatser och planera dessa insatser, 0 beställa insatser hos en lämplig producent av rehabiliterande eller konkurrensstärkande insatser, 0 bestämma vilken ersättning som skall utgå till sökanden under tiden i aktiva åtgärder.

Verksamheten skall också klarlägga vilka hinder för rehabilitering m.m. som kan finnas i befintliga regelsystem och redovisa sådana erfarenheter i samband med uppföljning av verksamheten.

7.3.3 Lokal samverkan

En viktig strategisk fråga är hur resurser kan skapas på lokal nivå så att de täcker behovet av såväl försörjning som rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder. Vidare måste ställning tas till frågor om hur kostnaderna skall finansieras så att kostnadsövervältringar mellan olika myndighetsområden undviks. Slutligen behövs också överväganden om hur verksamheten skall styras på lokal nivå. Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbetsmarknadspolitiska kommittén har tillsammans diskuterat en grundidé som bygger på att i första hand de har försörjningsartsvar har ett intresse att som av samverka för att få till stånd effektivare rehabiliteringsinsatser och lägre kostnader. Försäkringskassa, arbetsförmedling och kommun är tre institutioner som finns på lokal nivå och som är administratörer av system som i olika skeden bidrar till människors försörjning. Genom en nära, flexibel och finansiell samverkan under friare former än i nuläget bör en effektivare verksamhet kunna skapas. Förslaget är att dessa tre myndigheter sluter samverkansavtal på lokal nivå enligt vilket man årsvis eller på flerårsbasis:

Samordnad rehabilitering 245

0 kommunvis kartlägger och kvantiñerar storleken på den berörda målgruppen 0 beräknar resursbehovet för försörjning samt rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder

0 beslutar om hur stor del av totalkostnadema varje myndighet skall

finansiera 0 beslutar om styr- och organisationsforrnema för hur verksamheten skall bedrivas.

Som nämnts är en utgångspunkt att varje myndighet i grunden har som

uppgift att sköta sitt sektorsansvar. Förslaget rör endast samverkan

kring de grupper av individer som riskerar att befinna sig i gränslandet mellan myndigheterna och deras ersättningssystem. Det ställer därmed

krav att arbetsfönnedling, försäkringskassa och kommun fär frihet att under resultatansvar avsätta medel för denna typ av verksamhet.

Samverkansorganisationen blir alltså en form av planerings- och

beställarfunktion. Den anlitar andra organisationer med professionell kompetens för rehabiliteringsinsatser den själv inte har kompetens att genomföra. Samverkansorganisationen beslutar om vilka som skall få tillgång till dess resurser och stödjer individen genom att ta fram rehabiliteringsplan och se till att åtgärder vidtas. Den ser till att uppdrag till professionella rehabiliteringsaktörer läggs ut och åtgärder och försörjning finansieras. En viktig del i verksamheten är att samverkansorganisationen utvecklar en god beställarkompetens t.ex. att vägledningskompetens kan tillföras via arbetsfömiedlingen. OSA, lönebidrag etc. kan göras tillgängliga genom arbetsfönnedlingen. Att samtliga tre organisationer på lokal nivå finns med i samverkan torde innebära att riskerna för kostnadsövervältring mellan myndigheterna minimeras. Organisationen föreslås finansieras genom att de samverkande

myndigheterna skjuter till medel i förhållande till i vilken omfattning de

beräknar att använda organisationen. Kostnaderna för verksamheten består av

förvaltningskostnader t.ex. lokaler, utrustning och dylikt,

0 0 åtgärdsmedel t.ex. kursavgiñer, köp av rehabiliteringstjänster och

liknande "engångskostnader" vid upphandling,

0 åtgärdsmedel i fonn av bidrag till beredskapsarbeten, offentligt skyddat arbete OSA, lönebidrag eller kostnader för annat

subventionerat arbete,

0 ersättning till deltagare i aktiv rehabilitering.

246 Samordnad rehabilitering "

Det är angeläget att samverkansorganet kan disponera åtgärdsmedel så fritt som möjligt, så att den i det enskilda fallet mest effektiva åtgärden kan sättas in. Ersättningen till deltagare kan följa det regelsystem som gäller för utbildningsbidrag vid yrkesinriktad rehabilitering. Eventuellt kan de som är berättigade till arbetslöshetsersättning a-kassa eller KAS i stället få sådan ersättning. En ytterligare möjlighet är en försöijningsgaxanti av den modell som har föreslagits av Svenska kommunförbundet. Utgångspunkten är då den enskildes situation, till stor del efter samma bedömningsgrunder som då socialbidrag utgår, men utan socialbidragets krav på ett den enskildes tillgångar skall realiseras. En särskild lagstiftning behövs för att myndigheternas medel skall kunna föras över till samverkansorganet och användas för åtgärder, som samverkansorganet bestämmer. Kommittén förutsätter att samverkansorganet i tillämpliga delar använder de regelsystem som gäller för de olika stödfonnerna. Det innebär bl.a. att deltagare i åtgärder omfattas av statligt personskadeskydd och arbetsgivare av försäkringsskydd mot skador som orsakas av deltagare i rehabiliteringsåtgärder. Av de erfarenheter som redovisats i försöksverksamhetema ovan kan man dra några viktiga slutsatser. Förutsättningar för att bryta sektoriseringen är bl.a. gemensamt mål, gemensam finansiering och gemensam lokalisering.

En annan erfarenhet pekar på behovet av att de gemensamt avsatta

medlen får användas på ett okonventionellt sätt under resultatansvar och utan att man behöver invecklas i diskussioner om vilken aktörs verksamhetsområde ett enskilt fall hör till och vem som dänned, inom ramen för den gemensamma budgeten, har det ekonomiska ansvaret.

7.3.4 Behov

av kompetens och åtgärder

Kompetens

Gemensamt för de grupper som det föreslagna samverkansorganet skall arbeta med är en sammansatt problematik, ofta hälsoproblem eller sociala problem och ofta en svag anknytning till arbetsmarknaden. För t att de skall få en fastare ställning på arbetsmarknaden behövs kvalificerad rehabiliteringskompetens. Alla sökande som aktualiseras hos samverkansorganet kommer dock inte att kunna få arbete. Men det går inte att i förväg peka ut särskilda

i

Samordnad rehabilitering 247

grupper och säga att de inte kommer att få arbete. Det finns åtskilliga personer med mycket omfattande fimktionsnedsätmingar som fått arbete

och som klarar att göra en full arbetsinsats, med de anpassningar och

andra hjälpmedel kan behövas. Andra får arbete med andra slag

som av stöd som t.ex. lönesubventioner och särskilt anordnade arbeten.

Samtidigt finns personer med betydande restarbetsfönnåga som inte kan

komma på arbetsmarknaden. Skälen till detta kan variera stort. Den svaga efterfrågan på arbetskraft är ett viktigt skäl. Andra orsaker kan

vara bristfällig eller "fel" utbildning, som kräver mycket stora insatser

att korrigera. Andra skäl kan bristande motivation hos den enskilde, vara

stora geografiska, språkliga eller kulturella hinder eller kombinationer av

olika hinder. All erfarenhet visar att utan motivation hos den enskilde

individen kan rehabilitering inte genomföras. Också dessa förhållanden innebär stora krav på dem som arbetar i

beställarorganisationen. Det behövs god kännedom om arbetsmarknaden,

dess begränsningar och möjligheter, liksom mycket god fönnâga att samverka med människor, motivera och uppmuntra. På grundval sin

av

samlade kompetens och erfarenhet måste samverkansorganet också

kunna föreslå andra åtgärder och lösningar än rehabiliterande eller andra arbetsförberedande insatser. Sett ur den enskildes perspektiv är arbetslivsinriktad rehabilitering en en komplicerad process. Det behövs ofta insatser av flera olika aktörer.

Det kan vara svårt att veta vart skall vända sig för att få hjälp med

man

olika problem. Olika åtgärder måste fogas i varandra och tidsplaneras. För en enskild person är det svårt för att inte säga omöjligt att ha

kontroll över insatser från olika organ i samhället. Det är stor risk för passiva väntetider och stopp i Olika myndigheter kan ha olika processen.

syn på rehabiliteringens mål, metodval, Sekretessregler m.m. För den enskilde är det värdefullt att ha en samordnande kontaktperson att vända

sig till. Det är därför lämpligt att verksamheten innefattar en modell med

kontaktperson för den enskilde sökande.

Verksamheten skall bl.a. skapa effektiv samordning de en av resurser

som finns med kompetens inom socialt arbete, beteendevetenskap, kunskap om arbetsliv, arbetsmarknad och utbildningsvågar. Vidare

behövs kunnande inom medicinsk, social och arbetslivsinriktad

rehabilitering jämför avsnitt 7.1.2. Inom Af7Ami, försäkringskassan och socialtjänsten finns olika slag av kompetenser och kunnande, kan utgöra ett brett stöd för den

som

enskilde som behöver rehabilitering eller förberedelse för

annan

arbetslivet. En samverkan mellan dessa underlättar både planeringen av

insatserna och genomförandet. Det behöver inte bli dubbelarbete och onödigt remitterande mellan olika instanser.

248 Samordnad rehabilitering

Handlingsplaner har blivit ett allt viktigare medel i rehabiliteringsarbetet. Där klarläggs den enskildes utbildning och arbetslivserfarenheter. Vidare finns planering vad som behövs för att nå målet att få en av en förankring på arbetsmarknaden. Planerna lägger fast vilka åtgärder som skall vidtas, när de skall genomföras och av vem. De klargör vem som ansvarar för det som skall göras eller genomföras. Sedan kan, under processens gång, planerna behöva modifieras eller ändras, beroende på erfarenheterna. Med en handlingsplan kan den enskilde få bättre kontroll över sin situation och de olika samverkande aktörerna vet sina uppgifter. Den enskildes egna aktiva medverkan i planering och genomförande av rehabiliteringen är av avgörande betydelse. Detta ställer stora krav på kompetens bl.a. i arbetsvägledning. Den enskilde behöver oña få infomiation om olika handlingsalternativ och vägledning i valet mellan dem. Den kompetensen finns i dag inom AMV.

Professionella rehabiliteringsorganisationer

Ovan har föreslagits att den lokala samverkansorganisationen skall vara en planerings- och beställarorganisation som disponerar resurser för försörjning samt rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder. För att genomföra ett aktivt rehabiliteringsarbete behöver rehabiliteringsorganisationen tillgång till professionella rehabiliteringsalctörer. Det är då inte fråga om en eller ett fåtal producenter av rehabiliteringstjänster utan sannolikt mångfald. Redan i dag finns många både offentliga och en privata altemativ. En offentlig institution för arbetslivsinriktad rehabilitering som finns i dag och som utvecklat en bred professionell kompetens är arbetsmarknadsinstituten. Deras uppgift är att ta sig arbetssökande behöver an som arbetslivsinriktad rehabilitering eller fördjupad vägledning. Instituten har särskilda och kompetenser för arbetsprövning, praktisk arbetsresurser orientering, anpassning av arbetsplatser m.m. Personalen utgörs av bl.a. arbetskonsulenter, psykologer, sjukvårdsutbildad personal, sjukgymnaster, socialt utbildade. Arbetsmarknadsinstitutets resurser kompletterar arbetsfönnedlingens arbetsförberedande insatser för arbetssökande har svårt att finna, få som och behålla ett arbete. Arbetsförmedlingen och arbetsmarknadsinstituten är starkt kopplade till varandra. Inom arbetsmarknadsverket pågår ett utvecklingsarbete som har som mål att tydliggöra deras fimktioner och därvid finna en lämplig uppgifis- och ansvarsfördelning. Mot bakgnmd kommitténs förslag om en finansiell samverkan på av lokal nivå där arbetsfönnedlingen ingår i lokal planerings- och en

Samordnad rehabilitering 249

beställarfimktion, bör därför också arbetsmarknadsinstitutets och

arbetsfönnedlingens roller som producent och beställare förtydligas. För att också göra Ami till en tillgänglig resurs för övriga aktörer som arbetar med yrkesinriktad rehabilitering, föreslår kommittén en

försöksverksamhet i två län där Ami-verksamheten, inom för ramen arbetsmarknadsverkets organisation bildar uppdragsorganisaen egen tion.

Försöksverksamheten innebär bl.a. att arbetsförmedlingen och försäkringskassan i stället skulle tilldelas medel att köpa tjänster från Ami.

I stället för att arbetsmarknadsverket nu är både producent av

rehabiliteringstjänster och beställare av tjänsterna, skulle dessa båda

funktioner skiljas isär. Tillkomsten av den avgiftsñnansierade verksamheten, arbetslivs-

tjänster, som vänder sig till arbetsgivare och myndigheter, år

som

intresserade av att köpa rehabiliteringstjänster bidrar också till att det finns anledning att överväga förändring den framtida

en av organisationen av hela denna verksamhet. I försöksverksamheten bör beakta följderna för arbetsfönnedman

lingen när det gäller Ami-tjänster som lämnas vid fönnedlingskontoren.

Ami tillhandahåller i dag vissa tjänster direkt på arbetsfönnedlingen, t.ex. psykologsamtal med sökande, vågledningsgnipper m.m. I

försöksverksamheten bör man observera vilka följderna blir att

av sådana tjänster tillhandahålls av en uppdragsorganisation och inte ingår som en del i den samlade förmedlingsverksamheten.

Som föreslagits ovan bör vägledningskompetens ingå i den lokala

samverkansorganisationen. I försöksverksamheten bör man också följa vilka konsekvenserna upp

kan bli för Ami som producent rehabiliterings- och väglednings-

av

tjänster. T.ex. om ett skiljande från arbetsmarknadsverket kan få negativa följder för effektiviteten eller kvaliteten i Ami:s verksamhet och

eventuella effekter av att verksamheten kommer att utsättas för konkurrens från andra producenter. Försöksverksamheten kan också visa vilka fördelar det innebär t.ex.

om man kan uppnå en större tillgänglighet för Ami:s kompetens för de övriga aktörer som arbetar med rehabilitering av utsatta

grupper osv.

Åtgärder

Hos de flesta människor finns resurser och erfarenheter med som individuellt stöd kan bli till nytta i arbetslivet. Vad gäller berörda nu

grupper skiljer sig inte behovet av rehabiliteringsinsatser särskilt mellan de individer är aktuella hos socialtjänsten, arbetsfönnedlingen eller

som

250 Samordnad rehabilitering

försäkringskassan. Det behövs emellertid ett kraftigt åtgärdsutbud som med stor frihet kan erbjudas individerna och anpassas till den individuella situationen. Det kan t.ex. röra sig om träning, social kontakt och andra aktiviteter.

En viktig del är att skapa möjligheter till alternativa åtgärder för där traditionella utbildningsinsatser inte är möjliga eller till-

personer räckliga. Det kan t.ex. funktionshindrade eller socialmedicinskt avse

handikappade efter långa perioder eller mindre påtvingad

som av mer inaktivitet försöker ta sig på arbetsmarknaden. Arbetsplatsintroduktion är exempel på en sådan åtgärd.

En arbetsplats med dess organisation och anpassning är en viktig

förutsättning att få människor att utvecklas och rehabiliteras. I olika

prövnings- och rehabiliteringssituationer är det viktigt att genomföra en

fonn rehabiliteringsprövning i reell arbetsmiljö med stöd av sakav kunniga på arbetslivsområdet. Praktisk prövning och vistelse i reell arbetsmiljö med erfaren arbetsledning är därför ofta nödvändig. Ett annat exempel är därför Samhall-koncemen som, genom sina rehabiliteringstjänster, under år utvecklat kompetens att erbjuda senare en tidsbegränsade arbetsträningsplatser och konsulttjänster inom arbets-

livsinriktad rehabilitering, personalutveckling och arbetsorganisation.

En viktig del är för att täcka kostnader ute på annan resurser arbetsplatserna t.ex. lönebidrag och arbetshjälpmedel. Utöver dessa exempel på inskolning till arbetslivet bör det finnas

tillgång till "offentlig sysselsättning" eller kommunförbundet

som föreslår i sin skriñ "Altemativ i arbetsmarknadspolitiken", särskilda arbeten. Hit hör beredskapsarbete, det bör också finnas pooler med men arbetsuppgifter där kraven på systematiserad planering inte är lika stränga utan där med kort varsel kan erbjuda sysselsättning till man

i utsatta gnipper. De fonner för offentliga sysselsättningsstöd

personer finns för närvarande bör vara tillgängliga för rehabiliteringssom organisationen dvs. lönebidrag, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare och beredskapsarbete.

7.3.5 Samverkan med sjukvården

Förslaget bygger på idén att de institutioner som av olika skäl ovan deltar i människors försörjning har ett särskilt intresse av tidiga rehabiliteringsinsatser och lägre kostnader. Detta förhållande samt att

sjukvården är producent och inte i mönstret som beställare,

passar

innebär att sjukvården inte föreslås ingå i den finansiella samverkan. Det

innebär emellertid inte nära samverkan med hälso- och sjukvården att en

är obehövlig. Sjukvårdens uppgift att ta fram underlag för bedömning av

Samordnad rehabilitering 251

rätten till olika slag ersättningar är betydelsefull och påverkar i hög

av

grad kostnaderna för, framför allt, den allmänna försäkringen.

Försäkringskassoma är också de har de flesta kontakterna med som

hälso- och sjukvården. Renodlingen av sjukpenningförsäkringen innebär, tidigare

som

nämnts, att rätten till sjukpenning skall baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. Detta kommer att ställa stora krav på, framför allt, samverkan mellan behandlande läkare och försäkringskassan. Psykosociala faktorer i fonn av generella livsproblem får inte medikaliseras och döljas under symtomeller täckdiagnoser hindrar problernlösningen. En väl utbyggd

som

organiserad samverkan mellan sjukvården och försäkringskassan skulle

innebära att dessa tidigt kan slussas över till den lokala personer

samverkansorganisationen där man kan kartlägga problemen och bidra till att adekvata åtgärder sätts tidigt. På så sätt kan också utnyttja

man och bygga vidare på de samverkanskanaler som redan ñnns.

7.4 Uppföljning och utvärdering

Med hänsyn till den genomgripande förändring ovanstående förslag

som

innebär, är det viktigt med en noggrann uppföljning och utvärdering

av verksamheten. Utifrån erfarenheter från försöksverksamhet liknande av

karaktär kan vissa för genomförandet uppföljning och

ramar anges av utvärderingen denna verksamhet. I korthet innebär de av att

utvärderingsarbetet bör ledas av en central projektgrupp i nära

som

samarbete med lokala utvärderare utfomiar ett gemensamt uppföljningsoch utvärderingsprogram jämsides med:

0 att utvärderingsprogramrnet inte enbart inriktas mot förståelse för vad som skall undersökas utan att den även klargör hur undersökningar skall genomföras, bearbetas och analyseras, 0 att lokala projektledare utses med för genomförande lokal ansvar av

datainsamling,

0 att uppföljningsarbetet sker löpande med korrigerande syften såtillvida att det präglas att erfarenheter löpande återförs

av vunna

till verksamheter ingår i förslaget,

som

0 att uppföljningsarbetet snarare inriktas mot upptäckt hinder och

av möjligheter i försöket än bevis för samvarierande faktorer,

0 att arenor etableras för erfarenhetsutbyte mellan de aktiva i verksamheten. Det må gälla såväl verksamhetsansvariga centrala

som och lokala utvärderare samt 0 att särskilda medel avsätts till lokala utvärderingsinsatser.

252 Samordnad rehabilitering

7.4.1 innehåll

Utvärderingens

Utgångspunkten för det förslag till utvärdering presenteras i det som följande kan schematiskt illustreras i en modell som beskriver flöden i verksamheten, från försökets idé till dess effekter. Modellen tar fasta på i verksamhetsanalys där varje del kan beskrivas utifrån tre processer en fyra aspekter. Ambitionen i utvärderingsarbetet bör ligga i att beskriva och undersöka relationer mellan de tre processerna. Konkret gäller det

frågor hur samordningsorganet tillgodogör sig kunskaper om deras

om

målgruppers behov och potential, hur sådana kunskaper omfonnas och bereds i utförarorganisationema samt kvalitet och effektivitet i de tjänster utförs gentemot berörda målgrupper. Det är också viktigt

som

att följa vilket utryimne finns för metodutveckling.

upp som

De tre uppföljningen och utvärderingen samordnad

processer av rehabilitering har att studera är:

0 den kimskapsinhämtande processen

0 den organisatoriska processen 0 den professionella processen

Studier den kunskapsinhämtande processen har att beskriva i vilken

av utsträckning det samordningsorganet ökar relevansen i nya

samhällsinsatser. Det gäller frågor om hur och på vilket sätt man inhämtar information befolkningens behov rehabilitering, hur

om av

prioriteras och fördelas, hur samarbetet i samordningsorganet

resurser löper samt relationer mellan det nya organet och de traditionella huvudmärmen. Studier den organisatoriska har att beskriva relationer av processen mellan samordningsorganet och utförare och hur samarbetet i praktiken sker mellan olika utförare. Det gäller frågor om hur samordningsorganets beredning av information omfonnas till konkreta beställningar och hur de mottas och hanteras utförare. Andra exempel av

på frågeställningar, som kan fokuseras i den organisatoriska processen, är sådana beställarkompetens, samverkansansvar i praktiken,

som avser chefsroller och eventuella förändringar i rutiner och arbetssätt i och nya mellan utförande verksamheter.

Studier den professionella svarar mot relationen mellan

av processen

utövare och deras målgrupper. Det gäller frågor om kvalitet, resultat och

effektivitet i utförda insatser.

I syfte att söka begripliggöra och fördjupa kunskaperna om verksamhetens tre huvudlinjer kan de lämpligen studeras genom fyra perspektiv. aktörsaspekter, sakområdesaspekter, målgrupps-

De avser aspekter och kontextuella aspekter de olika försöksområdena.

SOU l996:34 Samordnad rehabilitering 253

Aktörsaspekier har att ge kunskaper om hur de personer som är involverade i verksamheten ser på dess möjligheter, hinder och utveckling. Exempel på aktörer är politiker, personal inom samordningsorganen, socialtjänst, försäkring samt aktiva inom vård och

omsorg.

Sakområdesaspekter avser bedömningar av innehållet i de

verksamheter som ingår. Exempel på sådana sakonuåden är kvalitet i utförda tjänster, ekonomi och ekonomiska resultat eller inflytande över samverkan och integration mellan olika verksamheter.

Målgruppsaspekter har att belysa effekter ur ett individperspektiv.

Ett antal "spårgrupper" som är särskilt beroende av sammanhållna

samhällsinsatser och väl fungerande vårdkedjor kan studeras utifrån deras egna problemdeñnitioner och hur de själva på relevansen i

ser utförda åtgärder. Kontextuella aspekter har att förklara historiska och strukturella

omständigheter i verksamheten. Exempel på sådana förklarande faktorer

är områdets ekonomi, samarbetstraditioner mellan verksamheter, befolkningens demograñ och socioekonomi. Andra exempel är politisk och samhällelig kontinuitet eller diskontinuitet.

7.4.2 Genomförande

Erfarenheter från pågående försöksverksamheter respekt för arbetet ger med implementeringen av en ny verksamhet. Den tidsåtgång som ett genomförande tar i anspråk liksom det lokala organisations- och förankringsarbetet talar för att områden väljs ut under hand.

Vidare bör de erfarenheter som i dag finns kring frågan

om

uppföljning och utvärdering av försöksverksamheter tas till vara såtillvida att Socialstyrelsen i samarbete med Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen ges det centrala utvärderingsansvaret.

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 255

8 arbetsmarknads-

Närings-, regional- och

politik - Samverkan och samordning

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag:

o arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift när det gäller att underlätta ny- och småföretagande bör vara att på ett snabbt och effektivt sätt förse företagen med lämplig arbetskraft o entydiga och samordnade signaler från departementet och myndigheter på de tre politikområdena måste eftersträvas o länsstyrelsens huvudansvar som regional motor när det gäller strategiskt regionalt utvecklingsarbete kring tillväxt och sysselsättning måste bli tydligare o regionala och lokala nätverk kan utgöra en viktig grund för samarbetet mellan de tre politikområdena o regional försöksverksamhet med samordnad hantering av statliga företagsstöd för småföretag måste komma till stånd och utvärderas grundligt o förekomsten av överlappningar mellan olika stödsystem inom arbetsmarknads-, närings- och regionalpolitik måste utrönas och vid behov åtgärdas

8.1 Uppdraget

I Arbetsmarknadspolitiska kommitténs direktiv sägs att kommittén bör belysa hur arbetsmarknadspolitiken kan samverka med närings- och regionalpolitiska organ på central och regional nivå for att underlätta ny-

och småföretagande.

Arbetsmarknads-, närings- och regionalpolitik har många beröringspunkter. I direktiven sägs att en samordning mellan dessa politikom-

råden... är nödvändig for att den samlade politiken skall bli effektiv.

Kommittén skall föreslå hur en sådan samordning bör göras. Utgångs-

256 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik

punkten bör därvid vara att företagsutvecklande åtgärder i huvudsak vidtas inom ramen för närings- och regionalpolitiken. Samspelet mellan de olika politikområdena skall utvecklas så att tillväxten stärks. Behovet av en översyn av samspel och avgränsningar mellan de tre ovannämnda politikområdena har aktualiserats i rad sammanhang på en senare år. I såväl arbetsmarknadspolitiska som regional- och näringspolitiska propositioner och utskottsbetänkanden har frågorna tagits upp liksom i utredningar och utvärderingar på de olika politikområdena. I rapporten "Företagsstödet Vad kostar det egentligen" Ds -

1995:14, ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi görs en

genomgång av omfattning och effekter av företagsstöden. Bland företagsstöden innefattar rapporten bl.a. vissa arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska stöd. ESO-rapporten redovisas närmare nedan. Regeringen tillsatte i september 1995 en kommitté för översyn av statliga företagsstöd inom närings-, arbetsmarknads- och regionalpolitiken som riktar sig till främst små och medelstora företag dir. 1995:124. Kommittén skall redovisa sin analys och sina förslag senast den 30 april 1996. I direktiven för Företagsstödskomrnittén pekar man på vilka frågor i anslutning till uppdraget som Arbetsmarknadspolitiska kommittén skall behandla. Företagsstödskommittén skall beakta de förslag som lämnas av Arbetsmarknadspolitiska kommittén. Uppgifterna för Företagsstödskommittén behandlas nämnare i avsnitt 8.3.2.

8.2 Tre och deras kopplingar till politikområden ny- och småforetagande

8.2.1 för de politikområdena Uppgifter tre

Målen eller huvuduppgiftema för arbetsmarknads-, regional- respektive näringspolitiken på något olika sätt vid olika tillfällen. I kapitel 3 anges föreslås förs en diskussion kring målen för arbetsmarknadspolitiken. Där att målen för arbetsmarknadspolitiken skall vara korta vakanstider samt att långtidsarbetsläshet och långtidsinskrivningar skall motverkas. Målen eller huvuduppgiftema för de tre politikområdena har beskrivits på följande sätt i några olika officiella publikationer under senare år. Arbetsmarknadspolitiken har tradition central roll i den ekonoav en miska politiken. Den skall främja tillväxt och sysselsättning genom att Öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, motverka inflationsdrivande bristsituationer, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga permanent

Närings-, regional- och arbetsmarlmadspolitik. 257

utslagning av personer från arbetslivet. Den skall också bidra till

trygghet för arbetstagarna vid förändringar i samhällsekonomin. Det stärker flexibiliteten och gör att den enskilde vågar ta de krävs

steg som

för att utvecklas. I första hand bör denna flexibilitet uppnås

genom

aktiva insatser för kompetensutveckling och för att främja övergång till reguljär sysselsättning. Källa: Prop. 1995/9635.

I direktiven till den ovarmämnda Företagsstödskommittén sägs det att

arbetsmarknadspolitiken i likhet med näringspolitiken integrerad

är en

del av den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadspolitiken har till

uppgift att bl.a. förmedla platser och främja anpassning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Den skall utformas så att den främjar sysselsättningen på i första hand den reguljära arbetsmarknaden, bl.a.

genom effektiv förmedling och höjd kompetens i arbetslivet. Den kan också i samverkan med andra politikområden medverka till att utjämna konjunkturema. Flera arbetsmarknadspolitiska åtgärder har betydelse för t.ex. ny- och småföretagande, konstaterar direktiven till Företagsstöds-

kommittén.

Näringspolitikens huvuduppgift är att medverka till snabb

en

förnyelse och utveckling inom företagssektom. Därvid måste

näringspolitiken inriktas på att underlätta framväxten och av nya tillväxten befintliga småföretag. Källa: Näringsutskottets betänkande av l994/95JNUI8. Genom att näringspolitiken undanröjer hinder och bereder vägen för

långsiktiga satsningar på teknologi och kompetens skapas uthållig

m.m. tillväxt i ekonomin vilket kan bidra till bestående arbetstillfällen. Av sär-

skild vikt är att underlätta nyetableringar och främja tillväxt i små och

medelstora företag. Källa: Direktiven till kommittén för statligt översyn av företagsstöd, dir. 1995:124.

Regionalpolitikens övergripande mål skall vara uthållig tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. Dess viktigaste uppgift är att bidra till sammanhållning och till att alla regioner kan bidra till landets utveckling. Regionalpolitiken skall främja uthållig ekonomisk tillväxt att ta på befintliga

genom vara

resurser och bygga vidare på naturliga förutsättningar för produktion. I detta avseende har regionalpolitiken mål näringspolitiken.

samma som

Regionalpolitiken skall vidare medverka till en jämn fördelning

av

välfärden och den bör leda till valfrihet genom att göra det möjligt för

människor att bo och arbeta i olika delar landet. De tre målen för av

regionalpolitiken är alla av samma värde likväl finns det i

men nuvarande situation skäl att särskilt lyfta fram det ekonomiska tillväxtmålet. Källa: Prop. 1994/95:1 61 Regionalpolitik. I direktiven till Företagsstödskommittén pekar på att medel för man

att uppnå dessa mål är bl.a. företagsutvecklande åtgärder.

258 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik

Ytterligare fråga ligger i gränslandet mellan närings- och en som arbetsmarknadspolitik och bör nämnas här är arbetslöshetsersättsom ning till företagare m.fl. Där har Utredningen om ersättning vid grupper.

arbetslöshet och omställning, ARBOM, dir. 1995:92 till uppgift att

överväga bl.a. företagares situation och på vilket sätt deras försäkringsbehov bäst organiseras.

8.2.2 Några grundläggande uppgifter om ny- och småföretagande

Nyföretagandet

Under år 1994 startades enligt SCB drygt 31 000 nya företag. Av dessa startades 5 800 inom industrinäringama och 25 000 inom

ca ca

tjänstesektom. Antalet sysselsatta i de företagen beräknas uppgå till

nya

65 000 personer varav 40 000 på heltid. Av nyföretagandet 1994 beräknas 81 procent ha skett inom tjänstesektom. Den största gruppen inom sektorn var företagstjänstef

medan ökningstakten högst inom företag inom utbildning, hälsovar

och sjukvård, andra personliga och samhälleliga tjänster" .

De nystartade företagen är i regel små. Drygt hälften av dem har en omsättning under 300 000 kronor året efter verksamhetsstart och andelen företag med så låg omsättning ökade mellan 1993 och en pass 1994. Andelen företag med heltidssysselsatta minskade också liksom

andelen företag startade ny verksamhet i aktiebolagsform.

som

Kvinnor driver 23 procent de nystartade företagen, män 69

av procent och resten drivs gemensamt och kvinna. Högsta andelen av man

kvinnliga företagare, 28 procent, uppmättes i Uppsala län, följt av

Kalmar län, 27 procent. Den lägsta andelen kvinnliga företagare återfanns i Västernorrlands län, ll procent. Inom industrinäringama

drivs 10 procent de företagen kvinnor jämfört med 26 procent

av nya av

inom tjänstenäringarna. Arbetslöshet är oña det viktigaste motivet att starta eget företag

-

än fjärde nyföretagare detta skäl. Inom industrisektom

mer var uppger

har 36 procent företagarna uppgivit att arbetslöshet var det viktigaste

av

motivet till att de startat företag. Motsvarande andel inom tjänstesektom

var 25 procent.

Mer tredje företagare, 38 i de nystartade företagen

än var procent,

har fått starta eget-bidrag från arbetsförmedlingen. Andelen kvinnor, 42

procent, erhållit detta bidrag var något större än andelen män, 38 som procent. Andelen högre inom industrinäringama, 44 procent, än var

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 259

inom tjänstenäringama, 36 procent. Av nedanstående tabell framgår att andelen nystartade företag med starta eget-bidrag ökade kraftigt mellan 1993 och 1994 då också en dramatisk ökning skedde av antalet nystartade företag.

Tabell 8.1 Nystartade ñretag 1990-1994 med procentuell fördelning av det svarsalternativ som företagen har uppgett i fråga om starta eget-bidrag från arbetsförmedlingen företag med årsomsättning över 30 000 kr.

År Nya företag Andel tätt som starta eget-bidrag

Källa: SCB.

De regionala skillnaderna i nyföretagande är stora även om nyföreta-

gandet ökade kraftigt i samtliga län under 1994. Invandrarbakgrund hade 12 procent av nyföretagama.

Småföretagandet

Nästan alla företag i Sverige är små. Av de totalt 462 000 företagen år 1994 hade 98 procent färre än 20 anställda. Bara 329 företag hade fler än 500 anställda.

260 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik

Tabell 8.2 Antal privata företag och antal anställda, exklusive jord-

och skogsbruk, fördelade på storleksklasser, 1994.

Storleksklass Antal Andel av Antal Andel av

tag

företag

Totalt 462 534 100 2 060 398 100

Källa: Centrala företagsregistret SCB.

Småföretagen sysselsätter två tredjedelar av arbetskraften i det privata näringslivet. De allra minsta företagen med färre än 10 anställda svarar för ungefär en tredjedel av den totala sysselsättningen. Småföretagen sysselsätter flest personer inom handel, hotell och restaurang samt företagstjänster. Den sektor där företagen står för den största andelen av sys-

selsättningen är övriga privata tjänster. Avix antalet sysselsatta i

näringslivet är drygt en tredjedel kvinnor varav hälften arbetar i småföretag. Sysselsättning skapas i svenskt näringsliv främst i småföretag, hävdar NUTEK i skriften Småföretagen i Sverige 1995 B 1995:6. En nyligen genomförd studie som NUTEK refererar till ger vid handen att 50 procent av bruttotillskottet och 70 procent av nettotillskottet av ny sysselsättning i näringslivet härrör från småföretag. En hög

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 261

etableringsfrekvens tycks innebära en positiv faktor för en regions

välfardsutveckling.

8.3 Aktuella

utredningar

8.3. l HSO-rapport

Företagsstöd definieras så här i ESO-rapporten Företagsstödet Vad

-

kostar det egentligen Ds 1995:14: direkta betalningar till företag

eller indirekt stöd som t.ex. regleringar som med viss sannolikhet

påverkar deras lönsamhet eller prissättning. Överföringar inom

verksamhetsområden som normalt utförs inom den offentliga sfären eller som i första hand bör räknas som en del av de sociala trygghetssystemen räknas inte som företagsstöd." ESC-rapporten räknar följande typer av arbetsmarknadsstöd

motsvarande som företagsstöd eftersom de utgick betalningar till

som

företagen: rekryteringsstöd, företagsutbildning, inskolningsplatser och utbildningsvikariat, GAS- generellt anställningsstöd, ungdomspraktik,

Arbetslivsfonden och Arbetsmiljáfonden.

Några arbetsmarknadspolitiska stödfonner som inte ingår i ESO-

kartläggningen är beredskapsarbete i privata företag eftersom AMS

inte kunnat särskilja beredskapsarbete hos offentliga respektive privata arbetsgivare under större delen av den tidsperiod som ESO-rapporten

studerar och indirekta subventioner genom ersättning från arbetslöshets- respektive arbetsskadeförsäkring till branscher med hög

arbetslöshet eller hög arbetsskadefrekvens. Inte heller ingår exempelvis

starta eget-bidrag i ESC-kartläggningen. Enligt rapporten har

företagsstöden i genomsnitt uppgått till betydande belopp under det senaste decenniet. Andelen innovationsstöd förefaller inte högre än vara för tio år sedan. Genomgången av vetenskapliga studier om stödens ejfekter ger i sin helhet en pessimistisk bild, konstaterar rapporten. Företagsstöden

framstår som alltför omfattande. De konserverande stöden som

subventionerar produktion eller som håller företag vid liv som armars

hade gått i konkurs har i regel negativa eller inga påvisade positiva

samhällsekonomiska konsekvenser. Innovationsstöden har i allmänhet små positiva effekter men det är oklart om dessa rättfärdigar stödens samhällsekonomiska kostnader. ESO-studiens sammanställning av utvärderingar visar att vetenskapliga studier ofta finner rätt svaga

effekter av stöd medan myndigheternas utvärderingar ofta finner stora positiva effekter med ytterst tveksamma utvärderingsmetoder.

-

262 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik

Det förekommer brister i många hänseenden när det gäller myndigheternas hantering och administration stöden, hävdar ESOav rapporten. En mångfald av stöd ges av många aktörer. Ett stöd är ofta

inriktat på flera olika mål. Olika stöd är många gånger inriktade mot

samma mål. Stödadministrationen är till stora delar decentraliserad utan

att decentraliseringens potentiella fördelar utnyttjas. Olika försök följs sällan upp, utvärderas inte ordentligt och hjälper därför inte andra

aktörer.

ESO-rapporten förslår en stramare styrning av företagsstöden. En

mer oberoende uppföljnings- och utvärderingsprocess bör initieras. Det

bör finnas ett samordnat underlag för stödbedömingar och handläggare

bör via en gemensam databas kunna få uppgifter om bl.a. andra stödgivare i projektet. En sådan gemensam databas bör kunna göra det

möjligt för stödsökande att söka hos samtliga aktörer med enda

en ansökan.

8.3.2 Kommittén för

översyn av statliga företagsstöd

Kommittén, som lyder under Näringsdepartementet, har dels till uppgift

att kartlägga företagsstödet, dels analysera stödet och komma med

förslag. Huvudinrikmingen för kommittén skall vara att belysa statliga företagsstöds effekter på näringslivets tillväxt, nödvändig förnyelse och omstrukturering samt att förslag till förändringar befintliga stöd.

av Statlig finansiering skall vägas mot andra åtgärder kan främja som

företagens utveckling. Översynen bör bl.a. kunna leda till bättre förut-

sättningar för att målen för respektive politikområde uppnås på ett

effektivt sätt. Kommittén ska, som tidigare nämnts, beakta de förslag som lämnas av Arbetsmarknadspolitiska kommittén. Företagstödskommitténs arbete skall vara slutfört senast den 30 april

1996.

På liknande sätt som i direktiven för Arbetsmarknadspolitiska kommittén anges att Företagsstödskommittén skall behandla frågan

om

samverkan mellan de handhar stöden. l översynskommitténs

organ som

direktiv anges att en begränsning av antalet stödorgan bör eftersträvas

samt att kommittén skall över möjligheterna till samordning och se förenkling av de statliga stöden. De sistnämnda frågorna tas inte ut-

tryckligen upp i direktiven för Arbetsmarknadspolitiska kommittén.

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 263

Översynskommittén skall kartlägga företagsstödct och kommer

därvid på en rad frågor som rör arbetsmarknadspolitiken. Kommittén skall

redovisa en beräkning av kostnaderna för de sammanlagda

foretagsinriktade ñnansieringsinsatsema i fonn av lån och bidrag m.m. inom de tre politikområdena, bedöma i vad mån olika stödformer m.m. är ändamålsenligt utformade för att uppfylla målen tillväxt och övriga mål inom

om

respektive politikområde, belysa hur finansieringssystemet som helhet jimgerar och uppfattas

de företag skall kunna utnyttja det samt bedöma i vilken utav som sträckning som information om olika stöd m.m. når ut till enskilda företag.

Kommittén för översyn av det statliga företagsstödet skall också genomföra analyser och lägga fram förslag kring en rad frågor. Det gäller bl.a. nedanstående områden som är av mer direkt intresse för det arbetsmarknadspolitiska området. Kommittén skall

göra en samlad analys av företagsstödet och dess effekter på

näringslivet,

överväga lämpliga förändringar när det gäller de statliga

finansieringsformer som tillämpas inom närings-, arbetsmarknads-

och regionalpolitiken och belysa alternativ till finansiella stöd som

kompetensutvecklande insatser, skattelättnader m.m., lägga fram slutsatser och förslag som bygger på en sammanvägd analys för de tre politikområdena och som ger en helhetssyn på före-

tagsstödet och företagens situation,

ta tillvara möjligheterna att samordna stödhantering, lämna förslag om hur de operativa organen främst på länsplanet kan samverka mer effektivt,

lämna förslag till försöksverksamhet med samordnad hantering av olika slags företagsstöd för mindre företag inom ett eller flera län, överväga om de direkta stödinsatserna kan begränsas och statens resurser omfördelas till exempelvis kompetensutveckling, teknikspridning eller sänkta skatter och avgifter.

Utöver dessa områden skall översynskommittén lägga fram förslag i frågor av mer renodlad regionalpolitisk eller näringspolitisk karaktär, i den regionalpolitiska bl.a. om förändringar stödområdesindelningen.

264 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik

8.3.3 Andra aktuella utredningar

Flera andra pågående utredningar har uppgifter med anknytning till samordning och samverkan mellan arbetsmarknadspolitik och andra politikområden. Det gäller t.ex. Kommittén om ett nationellt kunskapslyft för vuxna dir. 1995:67 som skall ta ställning till vilken ansvarsfördelning som skall gälla mellan den offentligt finansierade utbildningen och arbetslivet för olika typer utbildningsinsatser. I detta sammanhang är frågan av om ansvaret för utbildningens finansiering central. Kommittén skall i samverkan med Arbetsmarknadspolitiska kommittén analysera samspelet mellan arbetsmarknadsutbildning och den övriga vuxenutbildningen och skolan inkl. kommunernas för ungdomar. Kommittén skall även ansvar utifrån arbetsmarknadspolitiska överväganden pröva möjligheten att påtagligt öka flexibiliteten i utbildningssystemet att föreslå ett genom arbetssätt som möjlighet till successiv intagning, ger mer individualiserad utbildning, etappavgångar möjliggör avbrott för som arbete, kombination av utbildning och arbete Arbetsmarknadsm.m. politiska kommitténs förslag när det gäller arbetsmarknadspolitikens, företagens och andra politikområdens ansvar för kompetensutveckling behandlas i kapitel Den tidigare nämnda ARBOM-utredningen har vissa uppgifter med näringspolitisk anknytning. Den skall bl.a. överväga företagarnas situation och på vilket sätt deras behov arbetslöshetsförsäkring bäst av organiseras. Utredningen skall i det sammanhanget också gå på några frågor som i förlängningen har bl.a. konkurrensaspekter. Det gäller exempelvis verksamheter av säsongs- eller tillfällig karaktär där utredaren skall lämna förslag till åtgärder medför att arbetslöshetssom ersättning inte blir ett stående inslag inom de branscher där verksamhet inte bedrivs året eller på annat sätt inte är kontinuerligt. om

8.4 Gränslandet mellan

tre politikområden

Avgränsningsproblem

Vid etablering eller expansion företag förekommer inte sällan av kontakter och diskussioner mellan det berörda företaget och ett eller flera sektorsorgan inom de arbetsmarknads-, regional- och näringspolitiska områdena. Skälen kan vara flera. Företaget kan behöva lån, medelstillskott och/eller ha behov arbetskraft. Många gånger behöver av företaget hjälp för att hitta rätt i den mångfald av stödformer och

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 265

stödorgan finns. Ibland väger företaget för- och nackdelar med olika som

alternativa stödfonner. I Östergötland finns en särskild organisation för

att samordna företagsinriktade bidrag och stimulansinstrument.

Detta beskrivs i avsnitt 8.5.2.

Den ovaxmämnda ESO-rapporten för diskussion om avgränsning

en

vad är företagsstöd eller och om avgränsningen av

av som

företagsstöden mot arbetsmarknadspolitiken. De mål som har angivits

för olika typer stöd utgör ingen hjälp när skall avgöra vad som av man år företagsstöd eller hävdar rapporten. För det första har stöden,

oavsett målen, i allmänhet flera effekter samtidigt. Ett arbetsmarknads-

stöd kan således ha bieffekt att stärka eller försvaga företag. För

som

det andra består målfonnuleringar för stöd i praktiken av en vag, ofta vilseledande, blandning av förhoppningar, politiska syften, men ibland

också samhällsekonomiskt rationella mål. Även när det är sociala eller

fördelningspolitiska mål motiverar stödet är stödet ofta inriktat mot

som flera mål, konstaterar ESC-rapporten. Ett arbetsmarknadsstöd som ges

till företag kan exempelvis tjäna det fördelningspolitiska målet att öka

arbetslösas chanser att få arbete, samtidigt det finns ett effektivitetssom

och stabiliseringspolitiskt mål. Avgränsningen av företagsstöden mot arbetsmarknadspolitiken är

synnerligen svår, skriver ESC-rapporten. Till stor del är företagsstöden del arbetsmarknadspolitiken, eller har samma mål som arbetsen av

marknadspolitiken, nämligen att skapa fler produktiva arbetstillfällen.

Det är därför inte meningsfullt att skilja mellan företagsstöd och arbetsmarknadspolitik. l stället klassar man den del av arbetsmarknadsföretag eller företagens anställda stödet som består av utbetalningar till företagsstöd. Det gör däremot inte med utbetalningar till som man arbetslösa eller utbildningar inte är direkt knutna till ett företag. som

Den uppdelningen är praktiskt nödvändig men kan enligt ESO-rapporten innebära att missar en del indirekt företagsstöd, exempelvis a-kassa

man

till anställda i branscher med starka säsongsvariationer såsom skogs-

respektive byggnadsindustri.

I detta sammanhang kan det av intresse att erinra om de vara nationalekonomiska målen för företagsstöd. Dessa är:

266 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik

A Effektivitetsmål: De klassiska skälen till företagsstöd är att de skall

korrigera för externa effekter, stordriftsfördelar, monopolism eller

dylikt.

B Stabiliseringspolitiska mål: Företagsstöd kan ett sätt att stimu-

vara

lera investeringar, sysselsättning eller konsumtion i ett läge där ekonomin drabbas eñerfrågechock.

av en

C Fördelningspolitiska mål: Ett exempel kan att yrkesgrupper

vara som drabbas av ekonomisk chock får

D "Second-best Stöd kan för att motverka negativa effekter

ges av

andra offentliga ingripanden, t.ex. skatter.

Källa: Företagsstödet Vad kostar det egentligen Ds 1995:14 och Statliga bidrag motiv, kostnader, effekter Ds 1992:46. -

I studien Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i betänkandets

expertbilaga görs genomgång undanträngningseffekter arbetsen av av

marknadspolitiska åtgärder. Där sägs bl.a. att det finns belägg för att arbetsmarknadspolitiska åtgärder tränger undan annan sysselsättning. En rad forskningsresultat pekar på en undanträngningseffekt i storleks-

ordningen 50-70 procent, dvs. för varje plats i arbetsmarknadsen politisk åtgärd försvinner 0,5-0,7 reguljära arbeten. Även dessa om effekter är betydande är det svårt att utifrån studierna bedöma om

undanträngningseffektema är av varaktig art och om de medför negativa

sysselsättningskonsekvenser på längre sikt. Resultaten i de flesta studier

tyder på att det rör sig undanträngning både är "planerad" och

om som

tillfällig efter tid återgår arbetslöshet och sysselsättning till

- en

ursprungliga nivåer. I avsnitt 8.3.1 framgår vilka typer arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m. som ESO-rapporten Företagsstödet Vad kostar det egentligen

-

karaktäriserade företagsstöd. En rad invändningar

som kan göras mot

rapportens redovisning av företagsstöden. De arbetsmarknadspolitiska åtgärder som redovisas där är arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktade

till arbetsgivare för att underlätta anställning arbetslösa individer. av

Huvudsyftet med åtgärderna är alltså att på ett individinriktat sätt främja

omställning från arbetslöshet till arbete. I anslutning till en diskussion om samordning, samverkan och

avgränsning mellan arbetsmarknads-, närings- och regionalpolitik är det

av intresse att något nämnare belysa vissa stödfonner kan som anses tangera eller ligga inom ett gränssnitt för de tre aktuella politikområdena. Som ett konkret exempel på detta gränssnitt kan nämnas att det inom

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 267

såväl arbetsmarknads- som närings- och regionalpolitiken finns stödfonner som utgår för utbildning i företag.

Utöver vissa arbetsmarknadspolitiska stöd redovisas i bilaga 4 ett

urval närings- och regionalpolitiska stöd kan sägas av som vara inriktade på ny och/eller småföretagande. Totalt finns betydligt mer än 100 stödfonner för småföretag, hanterade av flera tiotal organ. I appendixet ingår också vissa uppgifter om stödprogram som är aktuella för Sverige vad gäller EU:s stnikturfonder och gemenskapsinitiativ. Dessa stödprogram är i betydande utsträckning riktade mot åtgärder inom områdena mellan arbetsmarknads-, regional- och näringspolitik.

Med undantag for nyforetagarlån och företagarlån till kvinnor ingår i

appendixet bidragsformer som helt eller delvis utgörs av bi-

drag/medelstillskott. Skälet till avgränsningen är att Arbetsmark-

nadspolitiska kommittén uttryckligen skall behandla samverkans- och samordningsfrågor när det gäller ny- och småföretagare. Från arbetsmarknadspolitisk utgångspunkt torde behovet av samordning och samverkan vara störst när det gäller direkta bidrag/medelstillskott till företag. Med undantag för ovanstående två lånetyper behandlas inte lån, kreditgarantier, bankgarantier och dylikt. För en mer utförlig redovisning av foretagsstöden hänvisas till ESO-rapporten Företagsstödet Vad -

kostar det egentligen Sammanställningen gör inga anspråk på att vara fullständig utan

skall snarast ses som exempel på stödfonner där det finns tydliga beröringspunkter mellan de berörda politikområdena och där ökad samordning eller samverkan i vissa fall skulle kunna vara av värde. Allmänna villkor för de arbetsmarknadspolitiska stöden återfinns i kapitel I appendixet anges beslutsfonner och i förekommande fall

krav på samverkan eller samordning mellan politikområdena, uttryckt i

exempelvis författningstext. Stödfonner och villkor för dessa avser förhållandena i november 1995. Det bör framhållas att Arbetsmarknadspolitiska kommittén i annat sammanhang behandlar behovet av förändringar av de arbetsmarknadspolitiska stödfonnema. För det urval av närings- och regionalpolitiska stöd som ingår i appendixet redovisas huvuddragen i de allmänna stödvillkoren.

Volymer

Det finns ingen exakt beräkning av den totala volymen foretagsstödet

i Sverige. ESO-rapporten våren 1995 beräknar att foretagsstödet uppgår till drygt 50 miljarder kronor om året. Enligt rapporten har man då använt en snäv definition. Summan, som inkluderar stöd till bostads- och

263 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik

jordbrukssektom, uppgår till ett belopp som är nästan tre gånger större

än vad foretagsbeskattningen ger. ESO-rapporten gör ingen bedömning av stödvolymen till små- och nyföretagande, alltså de företag vilkas förutsättningar Arbetsmarknads-

politiska kommittén särskilt skall beakta. Budgetpropositionen 1994

prop. l994/95zl00 bil. 13 beräknar att totalt ca 6,5 miljarder kronor

satsades på ny- och småföretagande inom närings-, arbetsmarknadsoch regionalpolitiken under budgetåret 1994/95. Av det totala beloppet avsåg ca 2 miljarder kronor regionalpolitiska medel.

De stödformer som beskrivs nedan kan naturligtvis beskrivas närmare i tenner av kostnader och volymer. Kostnader m.m. för arbets-

marknadspolitiska åtgärder i gränslandet mellan de tre politikområdena

framgår av tabell 8.3. Med undantag för starta eget-bidrag är åtgärderna riktade till arbetsgivare for att underlätta anställning arbetslösa av individer. Starta eget-bidrag utgår direkt till individen.

Tabell 8.3 Vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kostnader och volymer budgetåret 1994/95.

insatser därav i företag 1 80

Källa: Arbetsmarknadsdepartementet och AMS. l Företag enskilda företag och organisationer. 2 Exklusive utbildning inom ramen för kommunavtalen 760 miljoner kronor.

SOU l996:34 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 269

Preliminära uppgifter om näringspolitiska företagsstöd enligt de urvals-

kriterier som angivits ovan och som är av särskilt intresse i detta sammanhang visas i nedanstående tabell.

Tabell 8.4 Vissa näringspolitiska företagsstöd. Beviljade lån och utbetalat av ALMI andra halvåret 1995.

därav for etablering av nya företag Utvecklingskapital x 19 210 .. därav medelstillskott till .. utbildning i företag

x Utbetalat mot royalty. Avser kalenderåret 1995.

Nyforetagarlån skall användas för att främja etableringen av nya företag. Företagarlån till kvinnor kan användas såväl till etablering av nyföretagande till att främja utveckling befintliga företag. som av Utvecklingskapital kan utgå som lån eller medelstillskott for en rad ändamål. Av särskilt intresse ur arbetsmarknadspolitisk synvinkel är medelstillskott för utbildning i företag. Det går inte att få fram uppgifter hur stor andel av företagslånen till kvinnor som avsett etablering av om nya företag respektive hur stor andel av utvecklingskapital som avsett medelstillskott till utbildning i företag. Beviljat stöd m.m. for vissa företagsstöd inom regionalpolitiken enligt de urvalskriterier som redovisas ovan under rubriken Avgränsning av stödfonner var följande under budgetåret 1994/95.

270 Näringsu, regional- och arbetsmarknadspolitik

Tabell 8.5 Beviljat stöd, antal nya arbetstillñllen och kostnader per nytt arbetstillñlle budgetåret 1994/95.

Stödfonn Beviljat stöd Antal Kostnad nytt

nya per milj.kr. arbetstillfällen arbetstillfalle

Lokaliseringsbidrag 702 3 883 181 000 Utvecklingsbidrag

därav till utbildning .. .. ..

Sysselsättningsbidrag 199 l 996 101 000

Landsbygdsstöd .. .. ..

Tillfälligt småföretags- 694 5 693 122 000

stöd

Det tillfälliga småforetagsstödet finansieras med medel

som ursprungligen var arbetsmarknadspolitiska fördes över till det men som regionalpolitiska området. Stödforrnen gäller under perioden l juli 1994- 31 december 1996.

8.5 Aktörer och

organisation

8.5.1 Aktörer centralt och

regionalt

De viktigaste aktörerna när det gäller samverkan mellan arbetsmarknadspolitik samt närings- och regionalpolitik for att under-

lätta ny- och småföretagande är AMS, NUTEK och ALMI Företagspartner AB på central nivå och på regional respektive lokal nivå länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar, ALA/Hzs regionala utvecklingsbolag, länsstyrelser och lokala nyföreiagarcentra

motsvarande i kommunerna. Arbetsmarknadspolitiska kommitténs

uppgift är enligt direktiven att behandla samordning och samverkan på

central och regional nivå.

Det totala antalet aktörer kring företagsstöd är än 500. Detta

mer

visas i Utsikt mot framtidens regioner SOU 1992:64 bil.

Nedanstående tabell ger en bild av mångfalden näringspolitiska aktörer

även om uppgifterna inte är helt aktuella.

ä Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 271

1 Tabell 8.6 Företagsstöden. Aktörer och inriktning.

Källa: Utsikt mot framtidens regioner. Bilaga l till betänkande av

regionutredningen SOU 1992:64.

Bland de näringspolitiska aktörema på central respektive regional nivå återfinns NUTEK, ALMI Företagspartner och Industrifonden. Inom NUTEK är verksamhetsområdet NUTEK-Företag inriktat på det allra

forsta stadiet i ett företags utveckling då målet som regel är att utveckla

en produkt. ALMI stöder oftare företag i ett andra skede, dvs. under

bildande och konsolidering. Industrifonden tar hand om större projekt i en tredje fas många gånger i företag som har funnits en tid.

- Bara under 1994 och 1995 har det tillkommit flera nya stiftelser och

bolag med uppgift att stimulera forskning, teknikspridning och företagande. Under perioden 1991-1994 tillskapades riskkapitalbolagen Atle och Bure med löntagarfondsmedel. På en rad universitets- och

högskoleorter finns s.k. teknikbrostiñelser med uppgift att vara broar

272 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik

mellan universitet/högskola och industri/innovatörer. Stiftelsen

Irmovationscentrum stöder också uppfinnare och företagare. De regionala utvecklingsbolagen ersatte den l juli 1994 de tidigare regionala utvecklingsfondema. Staten innehar genom moderbolaget ALA/H Färetagspartner AB lägst 51 % av aktiekapitalet i de regionala

bolagen. Övriga ägare är landstingen och i vissa fall även kommuner.

Verksamheten är inriktad på information, rådgivning och finansiering.

Målgruppen är små och medelstora företag med färre ån 200 anställda med tyngdpunkt på företag med färre än 50 anställda. För -

ñnansieringsverksamheten disponeras ett kapital på ca 2,5 miljarder

kronor. Dessutom äger ALMI aktier i Atle AB och Investment AB Bure

till ett värde av ca 0,4 miljarder kronor och där avkastningen kan användas i finansieringsverksamheten. Fram till den l juli 1995 ansvarade Industri- och mfäretagarfonden

för verksamheten med nyföretagarlån. Den fördes då över till ÅLÅUIS

regionala bolag. Överföringen är ett led i åtgärderna för att förenkla den

statliga strukturen för insatser riktade till små och medelstora företag. Avsikten är att ALMI skall fungera som en regional inkörsport för

småföretagare, nyföretagare och uppfinnare när det gäller rådgivning, ñnansieringshjälp, tekniköverföring m.m., enligt riksdagens närings-

utskott. ALMI skall vid sidan av att bistå med egna resurser på dessa -

områden fömiedla kontakter till andra aktörer, privata och offentliga,

-

som kan tillgodose företagens eller företagarens intressen, menar

näringsutskottet bet. 1994/95 :NUl 8. För de stödprogram som drivs med stöd EU:s stmkturfonder och av

gemenskapsinitiativ krävs nationell medfinansiering. Den regionala eller

lokala genomförandeorganisationen för de olika programmen involverar

olika aktörer i s.k. partnerskap. l partnerskapet kan ingå exempelvis kommuner, landsting, näringslivsorganisationer, fackliga organisationer,

länsarbetsnänmd/arbetsfönnedling, universitet och högskolor, företag

och ideella organisationer.

Regionala exempel på samordning och organisation

Att samverka är oña känsligt. Det handlar i mångt och mycket att

om dela makt, skriver NUTEK i rapporten Regionalt och strateprogram-

giarbete NUTEK R 1994:65. I många lån är intresset för samarbete i det regionala och strategiarbetet starkt. l andra län är det svårt

program-

att få till stånd samarbete. Förutsättningarna för samarbete varierar

sarmolikt mellan olika regioner oavsett vilka politikområden samarbetet

avser. På motsvarande sätt varierar förutsättningarna lokal nivå för

samverkan mellan olika aktörer för att få till stånd en aktiv kommunal

Näringsg regional- och arbetsmarloradspolitik. 273

näringspolitik. Detta visas i Den lokala näringspolitikens politiska

ekonomi Örebro Studies 12, 1995

Det län där man i dag förmodligen har kommit längst i konkret, praktiskt samarbete mellan arbetsmarknads-, närings- och

regionalpolitiska organ är Östergötland. Projektet T illskottet har skapats

för att samordna företagsinriktade stöd, bidrag och andra stirnulansinstrument. Tillskottet är ett samverkansprojekt mellan Länsstyrelsen, Länsarbetsnämnden och ALMI Företagspartner. Arbetsmarknadspolitiska kommittén gör bedömningen att erfarenheterna från projektet kan stimulera diskussionerna om samverkan och samordning på andra håll i landet. Därför redovisas nedan projektets organisation relativt fylligt. Målet med verksamheten är att skapa nya varaktiga aibetstillñllen genom att ge stöd och stimulans till investeringar, expansiva satsningar och förbättringsarbete, att hjälpa företag med samordning av stöd- och stimulansinstrument med största möjliga effekt samt att underlätta

kontakterna mellan småföretag med högst 50 anställda och olika

företagsstödjande organisationer. Projektgruppen bedriver verksamheten i gemensamma lokaler. Gruppen är sammansatt av konsulter med erfarenhet och förankring i de olika myndigheter och organisationer som samverkar. En beredningsgrupp med företrädare från samtliga huvudmän behandlar alla ärenden och föreslår beslut. Det finansiella huvudinstrumentet i Tillskottet är det tillfälliga småföretagsstödet där länsstyrelsen är beslutsinstans. Man arbetar också med arbetsmarknadspolitiska stöd med företagsinrilcming t.ex. rekryteringsstöd, utbildningsvikariat och utbildning i företag som Länsarbetsnämnden arbetsfönnedlingen ansvarar för, de näringspolitiska stödfonner som ALMI förfogar över samt Länsstyrelsens landsbygdsstöd. Vidare har man inom projektorganisationen kunskap om andra stöd till företagsutveckling inkl. EU-stöd. Tillskottets verksamhet marknadsförs genom företagarföreningar, banker, arbetsmarknadens parter etc. När ett företag har vänt sig till Tillskottet och gjort en intresseanmälan besöker en konsult från projektet företaget för att informera om vilka stöd som finns och för att diskutera företagets expansionsplaner. Besöket sker inom 2-4 veckor efter intresseanmälan. Då sker en genomgång av företagets framtidsplaner och därefter diskuteras eventuella stöd som skulle kunna komma i fråga i det aktuella fallet. I förekommande fall ger konsulten från Tillskottet tips till berörd arbetsförmedling om vilka företag som det kan finnas särskild anledning att kontakta. Samma konsult/kontaktperson sköter kontaktema med det enskilda företaget genom hela processen.

274 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik

Efter en intresseanmälan är målsättningen att företaget skall kontaktas av Tillskottet inom en vecka. När företaget har ansökt om tillfälligt småföretagsstöd skall beslut meddelas inom ca fyra veckor. Det

är fortfarande Länsstyrelsen, ALMI respektive arbetsfönnedlingen som

fattar beslut i det enskilda bidragsärendet. Beslutsrätten är alltså inte

delegerad till Tillskottet. Rekommendationema från projektets beredningsgrupp följs dock nästan undantagslöst av beslutsinstansema. På besluten framgår vem som är kontaktperson hos Tillskottet. Tillskottet skall följa och utvärdera resultaten av satsningarna.

Tillskottets verksamhet har under hösten 1995 utvärderats av

Centrum för Marknadsanalys vid Linköpings universitet. Utvärderingen har gjorts i fonn av en enkät till de 260 företag som i september 1995

hade fått stöd via Tillskottets verksamhet. Resultatet visar att de företag

som har erhållit stöd till följd av kontaktema med Tillskottet är mycket

positiva till organisationen och att de i medeltal har expanderat betydligt mer än företag som har ansökt om stöd men fått avslag. Enkätsvaren visar också att många företag anser att Tillskottets ktmskaper om olika stödfonner kan förbättras liksom informationsspridning, ansökningsförfarande m.m. Också på andra håll i landet pågår eller förbereds samverkansprojekt. Länsstyrelsen iJämtIands län har senast i december 1995 föreslagit en

treårig försöksverksamhet med samordning statliga företagsstöd

av motsvarande. Uppläggningen av en försöksverksamhet har diskuterats med Kommittén för översyn av statliga företagsstöd. Genom att bättre

samordna och kombinera olika företagsinriktade stöd skall en

kraftsamling kunna ske kring ett antal nyckelsektorer som är av strategisk betydelse för näringslivsutvecklingen i länet. En bättre samordning kan också leda till att företagens förmåga att tillgodogöra

sig statliga utvecklingsresurser blir bättre. Sammantaget väntas detta leda till att länets långsiktiga näringslivsutveckling stärks, fler jobb

skapas, arbetslösheten minskar och välfardsvinster uppstår. För att uppnå en långsiktig, positiv strukturomvandling och indirekta effekter menar Länsstyrelsen att avsteg från gällande stödregler kan vara

motiverade när det gäller geografiskt område, bransch, tidsperioder, företagsstorlek m.m. Organisationen kring försöksverksamheten föreslås bestå

av en

ledningsgrupp med representanter för Företagsstödskommittén, länsråd,

länsarbetsdirektör och VD:n för ALMI Företagspartner AB. Ledningsgruppens uppgift skulle bli att ta fram riktlinjer, formulera mål och följa upp verksamheten. En arbetsgrupp bildas med de operativt ansvariga på Länsstyrelsen, Länsarbetsnämnden och ALMI Företagspartner. En gemensam utbildning kring samtliga stödfonner bör

genomföras och alla stödärenden lösas i projektsamverkan mellan de

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 275

operativt ansvariga. Varken regeringen eller Företagsstödskommittén har ännu tagit ställning till förslaget från Länsstyrelsen i Jämtlands län.

överväganden

8.6 och

förslag

Arbetsmarknadspolitiska kommittén lägger i betänkandet fram förslag om mål för arbetsmarknadspolitiken och om refomiering av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Förslagen får konsekvenser för arten av och omfattningen på samverkan mellan arbetsmarknadspolitik, regionalpolitik och näringspolitik. Arbetsförmedlingen roll i arbetsmarkhar en utomordentligt viktig nadspolitiken. Fönnedlingen är ett serviceorgan till arbetssökande och arbetsgivare. Förmedlingens service till arbetsgivare syñar till att så snabbt som möjligt besätta de lediga platser som anmäls till förmedlingen. Som kommittén betonar i kapitel 4 måste småföretagens betydelse för sysselsättningen framhållas. Det är av stor vikt att fönnedlingen utvecklar kontakterna också med småföretagen i kommunen. Genom satsningen på individuella handlingsplaner för arbetslösa arbetssökande vid fönnedlingen kommer man där att ha tillgång till fylliga beskrivningar de sökandes kunskaper och erfarenheter. De arbetsav marknadspolitiska åtgärderna som samtliga är individinriktade föreslås innehålla ett ökat inslag av praktik. Yrkeserfarenhet och praktik är vad många arbetsgivare efterfrågar vid rekrytering. Likaså är olika typer av kompetenshöjande åtgärder betydelsefulla inte bara för de arbetslösa individerna utan också för de företag som rekryterar arbetskraft. Kommittén lägger i kapitel 6 fram förslag rörande arbetsmarknadsutbildning, utbildning inom det allmärma skolsystemet samt kompetenshöjning inom företagen. Arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift när det gäller att underlätta och småfäretagande bör att på ett snabbt och ny- vara

effektivt sätt förse företagen med lämplig arbetskraft.

Utifrån dessa utgångspunkter tar Arbetsmarknadspolitiska kommittén här förslag syftar till att underlätta ny- och småföretagande z upp som bättre samverkan på central och regional nivå samt att stärka tillgenom växten utvecklad samordning mellan arbetsmarknads-, regionalgenom och näringspolitik.

8.6.1 Centrala signaler

I vissa författningar finns i dag regler om samarbete eller samverkan mellan arbetsmarknads-, regional- och näringspolitiska sektorsorgan.

276 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik

Enligt instruktionen för Arbetsmarknadsverket SFS 1988:1139 år landshövdingen ordförande i länsarbetsnämnden. Länsstyrelsen skall enligt förordningen 1982:877 om regionalt utvecklingsarbete utse en

beredningsgrupp för samverkan mellan länsstyrelsen, länsarbetsnämnden och det regionala utvecklingsbolaget ALMI i regionala utvecklingsfrågor som rör tillväxt och sysselsättning. Denna regel

infördes 1994.

Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete skall lansarbetsnämnden vidare samråda med länsstyrelsen före beslut

om

användningen av arbetsmarknadspolitiska medel, när det finns möjlighet till en regional flexibilitet i användningen medlen. Dema regel har

av funnits sedan 1991.

Kommittén har ovan konstaterat att den regionala sektorssamordningen fungerar olika väl i olika delar av landet. I vissa län förefaller öppenheten och intresset för samordning och samverkan

mellan arbetsmarknads-, närings- och regionalpolitiska organ vara

betydande. I andra län ser man i dagsläget mer pessimistiskt på möj-

lighetema till samarbete. I båda fallen spelar såväl institutionella som

personella förhållanden in. Arbetsmarknadspolitiska kommittén

fokuserar uteslutande på institutionella förhållanden. Den regionala synen på samverkan och samordning påverkas otvetydigt av de signaler som går ut från central samhällelig nivå.

Detta påpekar ofta regionala aktörer. Visserligen har regering och

riksdag i en rad propositioner och utskottsbetänkanden på år senare betonat den principiella vikten samordning och samverkan mellan de av

tre aktuella politikområdena men frågan är hur man har agerat i praktiken. I vilken utsträckning sker i det dagliga arbetet samordning mellan

berörda fackdepartement och centrala myndigheter Tar fackutskotten i

riksdagen när de fattar beslut också hänsyn till hur besluten påverkar

angränsande politikområden

Mot bakgrund av aktuella exempel vill Arbetsmarknadspolitiska

kommittén starkt betona vikten av entydiga och samordnade centrala sig-

naler i riktning mot samverkan och samordning de tre aktuella poli-

av

tikområdena. Det är inte tillräckligt med principiella uttalanden

om

vikten av samordning. Statsmaktema bör i olika frågor ställa tydliga krav konkret samarbete mellan de regionala aktörema. Exemplets makt är stark. Tydliga exempel måste på att

ges

departement och centrala myndigheter inom de olika politikområdena

faktiskt arbetar ihop och drar håll. Starka signaler måste samma ges till regionerna att det är dags att bryta gamla blockeringar hindupp som rar samarbete.

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 277

8.6.2 Regional motor

En typ signal till regionerna skulle kumia vara att man utser en av "motor" i den regionala samverkan och samordningen, ett länsorgan är ansvarigt för att initiera samarbetet. Trots bestämmelserna som som redovisats beredningsgrupp för samverkan mellan länsstyrelovan om en länsarbetsnämnden och det regionala utvecklingsbolaget ALMI i sen, frågor som rör tillväxt och sysselsättning uppfattar fortfarande många regionala aktörer att alla berörda organ har lika stort ansvar för samverkan och samordning. aktör visar bristande intresse eller vilja hän- Om en der ingenting. Mot denna bakgnmd anser Arbetsmarknadspolitiska kommittén att länsstyrelsens huvudansvar som regional motor när det gäller strategiskt regionalt utvecklingsarbete kring tillväxt och sysselsättning måste bli tydligare. Detta kan föranleda författningsändringar. Här bör hänsyn tas till eventuella ställningstaganden från statsmaktemas sida med anledning Regionberedningens förslag. Det bör ankomma på av Företagsstödskommittén att lägga fram nännare förslag i frågan.

8.6.3 Nätverk

Många gånger är det på lokal och regional nivå som man lättast urskiljer utvecklingsmöjligheter och lösningar problem. Förutsättningarna för vad man kan åstadkomma och hur man bör tillväga skiljer sig mellan olika delar av landet. Här kan regionala och lokala nätverk utgöra en viktig grund för samarbetet mellan arbetsmarknads-, regional- och näringspolitik. Representanter för kommuner, myndigheter, företagarorganisationer, arbetsmarknadens parter, högskolor och andra aktörer kan ingå i sådana konstellationer alltefter behov. Sanunansättningen kan variera över tiden. Det nätverksbyggande som blivit en följd av svenska med stöd från EU:s stmkturfonder och gemenskapsinitiativ kan program väntas stimulera uppkomsten av nya kontaktfält mellan olika politikområden.

8.6.4 Försöksverksamhet

Enligt direktiven till Företagsstödskommittén skall den lämna förslag till försöksverksamhet med samordnad hantering av olika statliga företagsstöd för mindre företag inom ett eller flera län. Arbetsmarknadspolitiska kommittén betonar vikten av att sådan försöksverksamhet kommer till stånd men vill samtidigt poängtera betydelsen av att det sker en grundlig och oberoende utvärdering av försöksverksamheten.

278 Närings-, regional- och arbetsmarknadspolilik

8.6.5 Stödfloran

Även Arbetsmarknadspolitiska kommittén inte har gjort någon om detaljerad genomgång av regler och praxis när det gäller olika stöd till ny- och småföretagande kan man konstatera att det förekommer överlappning mellan olika stödfonner. Detta har också bekräftats vid kontakter med Tillskottet, den samordnande organisationen för arbets-

marknads-, närings- och regionalpolitiska stöd i Östergötlands län se

avsnitt 8.5.2 ovan. Kommittén för översyn av statliga företagsstöd har till uppgift att belysa hur ñnansieringssystemet som helhet fungerar och hur det uppfattas av de företag som skall utnyttja det. Mot denna bakgrund förutsätter Arbetsmarknadspolitiska kommittén att Företagsstödskommittén kommer att utröna på vilket sätt det förekommer överlappningar mellan olika stödsystem och om dessa i så fall är av sådan omfattning och karaktär att ändringar av regelsystemen är angelägna.

8.6.6 för

Huvudmarmaskap starta eget-bidrag

Som framgår tidigare i kapitlet finns det rad arbetsmarknadspolitiska en åtgärder som är riktade till arbetsgivare för att underlätta anställning av arbetslösa individer. l kapitel 5 läggs förslag om utformningen arbetsav marknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadspolitiska kommittén väljer dock här att främst diskutera huvudmarmaskapet för starta eget-bidrag. Starta eget-bidrag syftar till att stimulera nyföretagande som i sin tur genererar sysselsättning. Bidrag kan lämnas till den som söker arbete genom den offentliga arbetsfönnedlingen inte kan få lämpligt men arbete. Bidrag får lämnas till den har fyllt 20 år och är arbetslös. som Vidare kan bidrag lämnas till på grund arbetsbrist personer som av riskerar att bli arbetslösa, inte kan finna lämpligt arbete eller är bosatta i stödområde. Bidrag får lämnas endast till den som har goda förutsättningar att bedriva verksamheten och endast om verksamheten bedöms få tillfredsställande lönsamhet och bedöms bidragstagaren varaktig sysselsättning. ge Arbetsförmedlingen beslutar om starta eget-bidrag. Innan bidrag lämnas

skall yttrande om det inte bedöms som onödigt från

- lämpligt organ om personens förutsättningar att bedriva näringsverksamheten. Starta eget-bidrag skall enligt AMS prioriteras mycket högt bland de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och sökande med hållbara affärsidéer bör endast i undantagsfall få avslag. Konkurrensskäl eller risk för

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik. 279

överetablering inom en bransch är enligt AMS inget skäl för att inte bevilja bidrag. Däremot kan konkurrenssituationen påverka bedömningen av verksamhetens lönsamhet, vilket kan leda till att bidrag inte beviljas. Enligt vad kommittén har erfarit har Arbetsmarknadsverket utarbetat väl fungerande administrativa rutiner kring starta eget-verksamheten. Uppföljningar av starta eget-bidragen visar också en hög överlevnadsprocent bland de företag som startats. Detta talar enligt kommitténs uppfattning för att huvudansvaret för starta eget-verksamheten även fortsättningsvis bör ligga inom Arbetsmarknadsverket. Samtidigt är den mer komplicerade delen av bedömningen i ett ärende om starta eget-bidrag inte av arbetsmarknadspolitisk utan av näringspolitisk art. Där krävs en professionell företagsekonomisk bedömning av affarsidéns långsiktiga bärkrañ. Det ankommer på Företagsstödskommitten att göra en samlad bedömning av de tre politikområdenas stödfonner och företagens situation.

Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken 281

9 Kommunernas roll i arbetsmark-

nadspolitiken

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag

samhället måste ta ett ansvar och erbjuda alternativa lösningar c exempelvis utbildning, rehabilitering eller sysselsättning i kommunal regi efter den bortre parentesen. Verksamheterna måste vara meningsfulla, förbereda för reguljärt arbete eller vidare studier. olika former av aktivitetsgrupper och kooperativ måste prövas. o Samverkan måste komma till stånd mellan myndigheter, fackliga organisationer, lokala arbetsgivare och de arbetslösa för att hitta de bästa formerna utan att det uppstår undanträngningseffekter 0 de förändringar beträffande ökade möjligheter till lokal anpassning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsmedlen i kombination med ett ökat inflytande i arbetsfönnedlingamas styrelser som kommittén föreslår, bör öka möjligheterna att hitta de effektivaste lösningarna på lokal nivå

Arbetsmarknadspolitiken är ett statligt ansvarsområde sedan 1947. Då övertog för arbetsförmedlingarna från kommunerna. År staten ansvaret

1980 förstatligades även de skyddade verkstäderna och arbetsvårds-

instituten.

Som framhållits i kapitel 5 skall enligt kommitténs mening den offentliga förmedlingen även fortsättningsvis vara anslagsñnansierad heltäckande och avgiftsfri. En effektiv arbetsmarknadspolitik kräver ett

samspel med den ekonomiska politiken och stabiliseringspolitiken som bara staten kan for. Den enskilda kommunen kan inte driva sin svara egen efterfrågepolitik.

Arbetsmarknadema har inga kommungränser. Tvärtom är det viktigt att rörligheten över kommun- och regiongränser ökar. Därför krävs det

nationell samordning samt system och finansiering som underlättar en den rörlighet som en väl fungerande arbetsmarknad kräver.

Arbetsfönnedlingen skall inte enbart ha ett kommunalt perspektiv utan skall kombinera det lokala engagemanget med ett regionalt och nationellt perspektiv. Den har t.ex. till uppgiñ att informera om hela den

282 Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken

nationella arbetsmarknanden for att öka individens valmöjligheter och bidra till att lediga platser blir tillsatta snabbare. Den enskilde skall kunna påräkna stöd från det allmänna vid arbetslöshet. Detta bör vara en generell politik och individens möjligheter till stöd skall inte vara avhängigt varierande ambitioner på lokal eller regional nivå.

9.1 Kommunernas incitament

Kommunerna har ökat sitt engagemang i arbetsmarknadsfrågorrxa i samband med den nuvarande höga arbetslösheten. Med stöd av den allmänna kompetensregeln 2 kap. l § kommunallagen och lagen om arbetslöshetsnåmnd får kommunerna inom ramen för arbetsmarknadspolitiken ordna sysselsättning åt arbetslösa. I 1995 års långtidsutredning konstaterar utredarna att kommunerna också har ekonomiska incitament för att göra insatser mot arbetslösheten. Liksom för staten minskar skatteintäktema för kommunerna när någon blir arbetslös. För kommunerna lindras emellertid denna effekt avsevärt om den arbetslöse är berättigad till a-kassa. Då blir den kommunala skatteeffekten endast skillnaden mellan inkomstskatten av förvärvsarbete respektive a-kassa. För en person som inte har rätt till ersättning från arbetslöshetskassan kan det däremot innebära att kommunen får överta försörjningsansvaret via socialbidraget. På kort sikt är den årliga skillnaden mellan en arbetslös person i

åtgärd och dänned fortsatt arbetslöshetskassa och en som tvingas bli

socialbidragsberoende i storleksordningen 100 000 kronor för kommunsektom i sin helhet inkl. landstingen. Kommunerna har alltså inom nuvarande system starka ekonomiska incitament för att se till att det ñnns platser i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

9.2 arbetslöshet

Socialbidrag och

Enligt SCB:s socialbidragsstatistik har socialbidragen ökat med 4,6 miljarder 80 procent till 10,3 miljarder mellan åren 1990 och 1994. Antalet hushåll som någon gång under året fått socialbidrag har ökat med 40 procent. Av statistiken framgår inte hur många av personerna som får socialbidrag enbart beroende på att de är arbetslösa, eller som komplement till annan ersättning t.ex. arbetslöshetskassa eller KAS. Det är dock främst bland ungdomar och invandrare som antalet

i

l

Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken 283

i bidragsberättigade ökat under perioden. Som framhållits i kapitel 7 kan

de skärpta reglerna för sjukbidrag och förändringarna i arbetslöshetsersättningen leda till att flera blir beroende socialbidrag av om inga andra åtgärder vidtas.

9.3 Meningsfull sysselsättning alla

Oberoende av hur den ekonomiska ersättningen till den arbetslöse kommer att utformas efter den bortre parentesen måste den enligt kommittén kopplas till krav på åtgärder från såväl samhällets den som arbetslöses sida. Samhället måste ta ett och erbjuda olika ansvar alternativa lösningar exempelvis utbildning, rehabilitering eller sysselsättning i kommunal regi. Enligt kommittén är det viktigt att verksamhet kommer igång som möjliggör detta. Dessa verksamheter skall vara meningsfulla och förbereda för reguljärt arbete eller vidare studier. Samtidigt skall de inte ha undanträngningseñekter eller snedvrida konkurrensen. Det innebär svår balansgång. Kommittén en anser att exempelvis olika former av aktivitetsgrupper och kooperativ måste prövas. Samverkan måste enligt kommitténs uppfattning komma till stånd mellan olika myndigheter, fackliga organisationer, näringslivet och de arbetslösa för att hitta de bästa formerna för detta utan att undanträngningseñekter uppstår.

9.4 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder i

kommunerna

Det ñnns ännu inte någon ofñciell statistik över hur omfattande det kommunala engagemanget är när det gäller att ta emot arbetslösa, ordna platser för arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom och utanför kommunen eller driva speciella projekt. Arbetsmarknadsstyrelsens statistik ger endast en bild hur många finns öppet arbetslösa av som respektive i åtgärder i kommunerna som geografisk område. Hur många som får en åtgärd via kommunens försorg går inte att få fram. För detta krävs specialstudier. I kommunernas personalstatistik går endast att få fram de personer som går under det kommunala beredskapsavtalet, dvs. beredskapsarbetare, utbildningsvikarier, personer med lönebidrag och offentligt skyddade anställningar. Kommunernas kostnader för dessa åtgärder framgår av SCB:s och Kommunförbundets gemensamma, årliga rapport Vad kostar verksamheten i din kommun. År 1994 uppgick bruttokost-

284 Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken

nadema till 5,43 miljarder kronor varav statsbidragen via arbetsförmedlingama uppgick till 2,6 miljarder kronor. Kostnaderna varierade kraftigt från kommun till kommun och mellan olika kommungrupper. Kommunförbundet har sedan våren 1994 i sin enkätundersökning Kommunernas ekonomiska läge haft med ett antal frågor om hur många personer som har en åtgärdsplats via kommunens medverkan. Den publiceras i februari 1996 visar att 80 000 arbetslösa senaste som personer eller 56 procent av summan av de konjunkturberoende åtgärderna ALU, API, utbildningsvikariat, beredskapsarbeten, datortek och program för arbetslösa ungdomar under 20 år hanteras av kommunerna. En del 25 procent dem går på

stor ca av som

arbetsmarknadsutbildning går extra Komvuxplatser. Kommunerna tar ett stort praktiskt ansvar för den statliga arbetsmarknadspolitiken och skjuter också till kommunala medel för att förhindra hårdare belastningar på den kommunala ekonomin längre fram. Det är emellertid viktigt att kommunerna inte använder arbetsmarknadspolitiska medel för finansiering av uppgifter som ingår i det ordinarie kommunala åtagandet och som i vissa fall varit föremål för rationaliseringar. Kommittén utgår från att kommunerna i allt väsentligt agerar i denna anda.

9.5 Samverkan mellan arbetsförmedlingar

och kommuner

Kommunerna är viktiga samverkanspartners för arbetsfönnedlingama inom flera områden. Den höga arbetslösheten har i hög utsträckning drabbat ungdomarna och kommunerna har via avtal med arbetsfönnedlingarna fått möjligheter att ta ansvaret för arbetslösa ungdomar under 20 år och för datorteken. Även inom studie- och yrkesorienteringen krävs samverkan för att leva upp till högt ställda krav i dagens arbetsmarknadssituation. Kommittén pekar i kapitel 6 på behovet av kraftigt utbyggd studie- och yrkesorientering. Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté dir. 1995:154 för över vissa ungdomsatt se politiska frågor. I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att föreslå åtgärder för att underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden. I kapitel 7 föreslår kommittén en utökad samverkan på rehabiliteringsområdet. Hur samverkan mellan arbetsfömiedlingen och kommunen går till varierar från kommun till kommun. Kommunförbundet har låtit göra en enkätundersökning till samtliga kommuner hur man samverkar och om hur kommunerna anser att samarbetet fungerar. De allra flesta kommuner att det fungerar bra 48 procent eller att det mesta anser

Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken 285

fungerar bra 41 procent. Trots det uppger 218 landets 288 av kommuner att de vill ha ändrade förutsättningar för det gemensammaarbetet. En stor andel av kommunerna vill ha en finansiell samordning med gemensam strategi och budget. Många kommuner vill ha en klar ansvarsfördelning att utgå ifrån för att undvika att parallella organisationer byggs upp och att arbetslösa i onödan slussas mellan olika myndigheter. Kommunerna vill också ha utökade möjligheter att lokalt avgöra vilka insatser olika individer behöver. Trots att kommuner och arbetsfönnedlingar i dag har ett omfattande samarbete så är det endast 70 procent kommunerna att de av som uppger samarbetar i arbetsfönnedlingsnämndema. Den statliga arbetsmarknadspolitiken skall kännetecknas av flexibilitet, rörlighet och snabbhet. Kommunerna sig också anpassar snabbt efter nya fonner och riktlinjer inom arbetsmarknadspolitiken. På så sätt fungerar verkställande organisation åt arbetsfönnedman som en lingen, speciellt för de utsatta grupper som arbetsfönnedlingen inte kan ordna arbete eller åtgärd i näringslivet. I dagens arbetsmarknadssituation har alla kommuner också långsiktiga strategier för att öka sysselsättningen. Genom att höja utbildningsnivån och kompetensen samt förbättra de infrastrukturella förutsättningarna för företagen vill man bidra till en gynnsam utveckling av sysselsättningen i kommunen. Ett ökat kommunalt inflytande över arbetsmarknadspolitiken via arbetsförmedlingarna innebär ökade möjligheter för kommunerna att koppla ihop kommunernas långsiktiga satsningar med de statligt styrda arbetsmarknadspolitiska satsningama. Kommittén att i den Arbetsmarknadsverket införda anser av styrelseorganisationen finns förutsättningar för att ombilda de nuvarande arbetsfönnedlingsnämndema till styrelser för arbetsfönnedlingama. De förändringar kommittén föreslagit beträffande arbetsfönnedlingamas möjligheter till ökad lokal anpassning åtgärdsmedlen på arbetsförav medlingarna bör öka möjligheterna att hitta de effektivaste lösningarna på lokal nivå. Statligt dimensionerad och styrd arbetsmarknadspolitik i nära samverkan med lokal kompetens leder till bättre lösningar för individema.

l

Organisatoriska konsekvenser och utvärdering 287

10 Organisatoriska konsekvenser och utvärdering

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag

o med anledning av de överväganden som gjorts inom Arbetsmarknadsverket om att behålla den nuvarande länsindelningen uttalar kommittén att för- och nackdelar med att sammanföra länsarbetsnämnder till större regioner bör övervägas o mot bakgrund av kommitténs förslag till målstyming av Arbetsmarknadsverket ñnns det starka skäl till att utveckla verksamheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarknadspolitiken o det är viktigt att utvärderingar utförs på flera håll så att olika studier kan balansera varandra o det finns anledning att närmare överväga de institutionella formerna för kvalificerad akademisk utvärderingsverkamhet inom det arbetsmarknadspolitiska området o det finns skäl att förstärka resurserna pá Arbetsmarknadsdepartementet för utvärderingsverksamhet och bedömning av framtagna forskningsresultat

Det ingår inte i kommitténs uppdrag att komma med förslag avseende

Arbetsmarknadsverkets organisation. Det kan emellertid finnas anledning att redovisa några reflektioner i denna del i anslutning till kommitténs ovan redovisade överväganden.

Kommittén har tidigare pekat på den kraftigt ökade belastningen på

arbetsmarknadspolitiken under senare år, vilket i sin tur inneburit stora

påfrestningar på Arbetsmarknadsverket och dess personal. Kommitténs förslag syftar till en renodling av arbetsmarknadspolitiken i förhållande till angränsande politikområden, prioritering

en av

fonnedlingsverksamheten, ett förenklat regelsystem och ett reducerat antal stödformer. Konsekvenserna for verket av förslagen bör bli en omfördelning till förhållandevis större insatser personalmässigt på

arbetsfomiedling. Den administrativa belastningen beräknas däremot minska.

288 Organisatoriska konsekvenser och utvärdering

10.1 organisation och styrning Regional

Regionberedningen menar i sitt betänkande Regional forntid SOU

1995:27 att frågor kring näringsliv och sysselsättning är grundläggande för den regionala utvecklingen. De förutsättningar för näringslivets utveckling som den regionala nivån kan erbjuda har blivit allt viktigare och de åtgärder vidtas behöver i allt högre grad förankras i

som regionens politiska liv.

Beredningen föreslår därför att ett regionalt självstyrelseorgan inrättas med ansvar för den regionala utvecklingen. Statliga organ bör fullgöra funktioner för vilka enhetlig behandling eftersträvas och för

en vilka riksintressen är särskilt framträdande. Statliga organ bör också uppföljning, utvärdering och tillsyn svara för den nationella genom kontrollen att de övergripande målen verkligen uppnås. Kommunala av

skall kunna fullgöra offentliga uppgifter där regional förankring

organ

erfordras och där det finns ett reellt handlingsutryrnme för politiska

organ. Den grundläggande filosofin bakom beredningens förslag att utveckla

en regional strategi är att enskilda regionala insatser genom samordning

når högre effektivitet och långsiktigt kan inordnas mot mera

gemensamma mål. Dagens splittrade ansvar ersätts med en ordning som möjliggör ett krañfullt samlat agerande. Beredningen konstaterar att samordningsbehovet är framträdande inte

minst inom områdena näringsliv och sysselsättning och att åtgärder bör vidtas för att få förbättringar till stånd. Inom länsarbetsnämndemas område finns verksamheter t.ex. i fråga om utbildning och å ungdomspraktik vilka betydelse för den regionala utvecklingen. är av Nästan oberoende av konjunkturen är detta verksamheter som det

allmänna måste bedriva och de får därför en betydande stabilitet över

tiden även omfattningen och inriktningen varierar. Samma om bedömning, beredningen, kan göras i fråga om stödet till starta menar

eget-verksamhet. Arbetsmarknadspolitikens särskilda betingelser i fråga om styrning, resurstilldelning och organisation har ofta framhållits. Tidsaspekten har viktig faktor. Omsvängningar i de ekonomiska konjunk-

ansetts vara en

turema kan ske snabbt och konsekvenserna för arbetsmarknadsläget med tillgång och efterfrågan på arbetskraft märks snabbt. Kraven på

flexibilitet och handlingsberedskap har därför varit högt ställda. Arbetsförmedlingama är serviceorgan för enskilda arbetssökande och företag, vilket ställer krav på fönnågan till såväl lokal som individuell anpassning servicen. Förutsättningar och praxis kan också variera av högst avsevärt mellan olika branscher och yrkesområden, liksom i olika

Organisatoriska konsekvenser och utvärdering 289

delar av landet med skiftande regionala arbetsmarknader. De selektiva inslagen i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är omfattande. Som framgått tidigare står arbetsmarknadspolitiken inför helt nya uppgifter. Arbetslösheten kan komma att stanna på en för svenska förhållanden hög nivå. Sambandet mellan konjunkturuppgång och minskad arbetslöshet är inte så självklart tidigare. Stora och som omfattande uppgifter åvilar nu näringspolitik och regionalpolitik för att skapa förutsättningar för nya, varaktiga arbetstillfällen och för utbildningspolitiken när det gäller att åstadkomma kompetenshöjning för att tillgodose samhällets framtida behov. Behovet tydlig samordning av och effektivt resursutnyttjande framstår stora. som Den regionala styrningen är föremål för överväganden inom regeringskansliet mot bakgnmd de förslag Regionberedningen av som lagt fram. Som ovan nämnts är en av grundtankama bakom beredningens förslag att enskilda regionala insatser genom samordning når högre effektivitet genom bättre samordning. Arbetsmarknadspolitiska kommittén delar denna grundtankeRiksdagen beslutade under våren 1995 om ett generellt besparingskrav för alla myndigheter på ll procent. För Arbetsmarknadsverkets del skulle besparingarna ske först 1998 och inriktningen skulle vara att besparingarna inte skulle läggas på arbetsförmedlingen. AMS fick i uppdrag att utreda hur besparingarna skall genomföras. I en rapport till regeringen i januari 1996 framlade AMS styrelse sitt förslag till förändringar. l korta drag går förslaget ut på följande:

0 väsentliga delar av länsarbetsnämndemas administration och viss annan tjänsteproduktion som är gemensam för hela landet sammanförs till en ny organisatorisk enhet, AMV Tjänster 0 Arbetsmarknadsstyrelsen renodlar sin verksamhet till att avse ledning, samordning och uppföljning/utvärdering och utveckling, samt den myndighetsutövning åläggs AMS som 0 Arbetslivstjänster skiljs inte från AMI.

Förslaget får enligt AMS omfattande konsekvenser. Nettominskningen av antalet anställda beräknas bli l 600 och anslagsca personer minskningen 535 miljoner kronor. Styrelsen föreslår i sin rapport att det skall finnas länsarbetsen nämnd i vaije län. Uppgiften är att leda, samordna, följa och upp utveckla verkamheten i länet. Detta, menar AMS, kräver nära kontakter med länets arbetsplatser. Om den av Regionberedningen föreslagna organisationen införs föreslås att antalet länsarbetsnämnder minskas på motsvarande sätt.

290 Organisatoriska konsekvenser och utvärdering

AMS har också behandlat frågan om att sammanföra länsarbetsnämnder till större regioner. Man dock att de beräknade menar besparingarna på 50 miljoner kronor inte uppväger nackdelarna med en organisationsförändring. I stället bör man awakta en kommande förändrad länsindelning. Kommittén för sin del att det finns skål anser som talar för att man ytterligare bör överväga för- och nackdelarna med att sammanföra länsarbetsnämnder till större regioner.

10.2 Utvärdering och uppföljning

10.2.1 Ökat behov av utvärdering och uppföljning

Det finns enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning starka skäl till att utveckla verksamheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarknadspolitiken. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har fått mycket stor omfattning. Vidare föreslår kommittén ökad målstyrning samt en friare medelsanvändning för Arbetsmarknadsverket. Kontinuerliga utvärderingar viktig förutsättning för effektiva är en arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det råder i dag osäkerhet om åtgärdernas effekter. Kommittén sammanfattar i kapitel 5 vissa resultat den hittillsvarande forskningen kring eifektema av olika i av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. l betänkandets expertbilaga ingår E i

också studien Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Kommittén gör nedan en kortfattad resumé över dagens utvärdering, i

uppföljning och revision på arbetsmarknadsområdet. Därefter diskuteras å framtida institutionella fonner för utvärderingsforskningen.

10.2.2 Hittillsvarande utvärdering

Trots den aktiva arbetsmarknadspolitikens expansion under 1960- och l970-talen gjordes få utvärderingar av denna. Fram till omkring 1990 de utvärderingar som gjordes framför allt s.k. mikrosludier, dvs. var studier hur arbetsmarknadssituationen påverkades för de individer av som deltagit i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder i förhållande till icke-deltagare. Antalet makrostudier, dvs. studier av de arbetsmarknadspolitiska åtgärdemas totaleffekter på ekonomin, var färre. Under de senaste åren har emellertid ett stort antal sådana studier genomförts. Flertalet av dessa har gjorts inom ramen för fri akademisk forskning.

Organisatoriska konsekvenser och utvärdering 291

De senaste årens makroekonomiska utvärderingar av den svenska arbetsmarknadspolitiken har stimulerat också forskningen om etfektema på deltagande individer. Under de senaste fem åren har det förmodligen gjorts fler studier den aktiva arbetsmarknadspolitiken i Sverige än unav der alla tidigare år sedan den introducerades i början av l950-talet. Ansvaret för mer systematiska utvärderingar har legat på EFA, Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier, under Arbetsmarknadsdepartementet. EFA 1967. EFA har genom åren ñnansierat ett stort antal studier om arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik vid olika universitet och forskningsinstitut. Dessutom har EFA med några års mellanrum publicerat betänkanden i SOU-serien

Statens Offentliga Utredningar med bedömningar av forskningsläget

när det gäller arbetsmarknadspolitikens effektivitet. EFA:s anslag till arbetsmarknadspolitisk forskning uppgår för budgetåret 1995/96 till drygt 5 miljoner kronor 18 månader. Sedan budgetåret 1990/91 gäller att EFA:s verksamhet i första hand skall inriktas på utvärdering av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och forskning kring genomförandet arbetsmarknadspolitiken. EFA har under senare av år bl.a. initierat utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som riksdagen har beslutat om. Förutom den forskning finansieras av EFA finansieras som akademisk utvärderingsforskning via allmänna forskningsmedel. Sedan budgetåret 1990/91 har HSFR, Humanistiskt Samhällsvetenskapliga Forskningsrådet, öronmärkt anslag på 7 miljoner kronor per år till arbetsmarknadsforskning. Forskningen inom ramen för det särskilda arbetsmarknadspolitiska forskningprograrmnet vid HSFR skall i första hand avse forskning om arbetsmarknadens funktionssätt samt arbetsmarknadspolitikens roll, utfomming och verkningar. HSFR:s programgrupp for arbetsmarknadsforslmingen börjar sitt nya arbete våren 1996. I maj 1996 sker HSFR:s årliga utlysning av forskningsanslag. Gruppens arbete kan väntas ligga till grund for forskningsrådets kommande satsningar på arbetsmarknadsforskning. Rådet för arbetslivsforskning har till uppgift att initiera sådan forskning och utveckling och anslutande kunskapsfonnedling som har betydelse för arbetslivets utveckling i vid mening så att arbetslivet kan till märmiskans behov och förutsättningar. Rådet skall särskilt anpassas stödja långsiktig kunskapsuppbyggnad och kompetensutveckling med en mångvetenskaplig inriktning. Vidare skall rådet bl.a. ge långsiktigt och strategiskt stöd till viktiga FoU-områden bl.a. stöd till genom forskartjänster. Även inom AMS utredningsenhet sker utvärdering den av arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I utvärderingama, som är av forskningskaraktär, studeras eñ°ektema av olika arbetsmarknadspolitiska

292 Organisatoriska konsekvenser och utvärdering

insatser. Sedan 1992 har AMS ett vetenskapligt råd med forskare och experter inom det ekonomisk-politiska området och andra angränsande områden. Rådet skall initiera och föreslå vetenskapliga undersökningar av betydelse för verksamheten samt även i övrigt kunna fungera som referensgrupp. AMS Verksamhetsuppföljning behandlas nedan.

Uppföljning och revision

Förutom den rent vetenskapliga utvärderingen av arbetsmarknadspolitik finns det här anledning att något beröra också den utvärdering, uppföljning och revision kring arbetsmarknadspolitik bedrivs inom andra som organ än de som nämnts ovan. Inom Arbetsmarknadsdepartementet följer fortlöpande utvärdeman ringsforskningen på arbetsmarknadsområdet. Departementet lägger också ut utvärderings- och uppföljningsuppdrag på bl.a. universitetsforskare och på RRV. På år har uppföljning gjorts alla senare av nya l arbetsmarknadspolitiska åtgärder, exempelvis ungdomspraktik och arbetslivsutveckling. l februari 1996 pågår upphandling av en uppföljning av de s.k. kommunavtalen. Bl.a. genom uppkopplingen till AMS databaser är det möjligt för departementet att göra olika statistiska uppföljningar m.m. En gång per kvartal sker s.k.examination Arbetsmarknadsverket av då ledningen för verket och för departementet har genomgångar av verksamheten. Inför varje examinationstillfalle presenteras en omfattande rapport uppfyllelsen de 13 Verksamhetsmål enligt om av som gällande regleringsbrev ñnns för verket. Departementet och AMS har vidare ett antal permanenta arbetsgrupper för olika gemensamma ämnesområden, däribland långtidsarbetslöshet och jämställdhet, som inför varje ledningsmöte utarbetar underlagspromemorior. Förutom den utvärderingsverksamhet inom Arbetsmarknadsstyrelsen som behandlas sker också fortlöpande verksamhetsuppföljningar ovan inom AMS. Där behandlas dels måluppfyllelsen rörande de befintliga verksamhetsmålen, dels genomförs serviceundersökningar bland fömiedlingens kunder. I anslutning till den reformering riksdagsarbetet gjorts de av som senaste åren l993/94zTKl, l993/94:KUl8 har riksdagsulskotten i allt större utsträckning börjat följa upp och utvärdera resultat i verksamheter inom respektive utskotts beredningsområde. I anslutning till detta har förstärkning skett av resurserna hos Riksdagens revisorer för uppföljning, utvärdering och revision. Den ökade inriktning på utvärdering och uppföljning riksdagsav besluten har lett till att fackutskotten i riksdagen i ökad utsträckning

Organisatoriska konsekvenser och utvärdering 293

lämnar förslag till Riksdagens revisorer om lämpliga granskningsområden. Därutöver kan revisorema själva initiera granskningar. En mer omfattande arbetsmarknadspolitisk publicerades l993. För rapport närvarande pågår två studier inom det arbetsmarknadspolitiska området och en tredje beräknas bli påbörjad inom kort. I de båda pågående studierna har uppdrag lagts ut på universitetsforskare som bedriver arbetsmarknadspolitsk forskning. Samtliga dessa tre sistnämnda studier har initierats riksdagens arbetsmarknadsutskottz. av Inom ramen för sin effektivitetsrevision genomför Riksrevisionsverket RRV granskningar av effektiviteten inom statlig verksamhet. Under 1990-talet har RRV ägnat betydande resurser granskningar inom socialförsäkringsområdet men enligt uppgift från verket kan en ökad tonvikt på etfcktivitetsrevision inom arbetsmarknadsområdet komma att aktualiseras. Revisionsrapporterna senare år har bl.a. behandlat möjligheter att utfom1a enklare och effektivare lönesubventioner, utvärdering av det flexibla lönebidraget och rehabilitering av arbetslösa sjukskrivna. Våren 1996 slutförs en studie där RRV kartlägger möjligheter att erhålla mer effektiva bidrags- och ersättningssystem inom socialtörsäkrings- och arbetsmarknadsområdena. I studien undersöks som referensexempel också hur likartade problem hanteras inom skatteområdet.

10.2.4 Utvärderingarnas institutionella former

Som framhållits inledningsvis finns det starka skäl till att utveckla verksamheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarknadspolitiken. En viktig fråga är av vem och i vilka former utvärdcringama av arbetsmarknadspolitiken bör göras. De institutionella formerna for utvärderingama kan antas ha betydelse for kvaliteten. Den stora fördelen med utvärderingsverksamhet som bedrivs inom AMS är att det där finns unika kunskaper om institutionella förhållanden, statistik och kunskap om åtgärdernas exakta utfonnning under olika tidsperioder och inom olika regioner. Utvärderare som inte har tillgång till denna information har ett allvarligt handikapp. Samtidigt är det problem förknippade med att en myndighet utvärderar sin egen verksamhet I den allmänna debatten har kritik bl.a. förts fram att man i första hand upptäcker och publicerar resultat som uppfattas som

Arbetsmarknadspolitik: en granskning av åtgärder mot arbetslöshet. Rapport Riksdagens revisorer 1993/9411. 2 Effekter av arbetsmarknadsutbildning, undanträngningsetfekter och konkurrenssnedvridande effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder respektive starta eget-bidrag.

294 Organisatoriska konsekvenser och utvärdering

positiva för den egna verksamheten Enligt kommitténs uppfattning är

det viktigt med en kvalificerad utvärderingsverksarnhet inom verket. Här 1 l

utgör bl.a. styrelsens vetenskapliga råd ett viktigt forum för att pröva l

i och värdera kvaliteten i de utvärderingar utförs inom verket. J som Fördelen med de utvärderingar som bedrivs i EFA:s regi är att den görs av oberoende forskare på universitet och högskolor. Genom åren

har forskningsanslag kanaliserats till ett betydande antal fristående

forskare som stimulerats till att studera olika aspekter arbetsmarkav

nadspolitiken. EFA har dock i likhet med andra sektorsforskningsorgan ibland kritiserats för att ge medel till forskningsprojekt som inte kvalitetsmässigt skulle kunna hävda sig i en friare konkurrens.

Många av EFA-projekten har emellertid resulterat i doktorsavhand-

lingar och ett flertal forskare har disputerat på EFA-projekt har

som

senare blivit professorer. Ett stort antal vetenskapliga artiklar bygger på forskning som bedrivits med stöd av EF A. Det som kanske främst skiljer

EFA från övriga forskningsråd år att EFA de projektanuppmanar

svariga att, förutom publicering i vetenskapliga tidskrifter, också

presentera resultaten på svenska för en bredare läsekrets i EFA:s rapportserie.

Fördelarna med den fria akademiska forskningen är att den saknar

direkt bindning till olika intressen även om naturligtvis forskare i likhet med alla andra kan påverkas sina värderingar. Forskningsav egna medlen har i regel erhållits i konkurrens med forskare på andra områden,

vilket borgar för viss kvalitetskontroll redan i förväg. I efterhand utsätts publicerade forskningsresultat för ingående granskning. Sannolikheten

för att nya teorier och metoder skall utvecklas är stor, eftersom det är den verksamhet som premieras högst i forskarsamhället. Samtidigt är det klart att vissa svårigheter föreligger när den

akademiska forskningen skall utvärdera arbetsmarknadspolitik.

Forskarna befinner sig ofta långt från den praktiska verksamhet som

skall utvärderas och har därför ofta otillräckliga kunskaper

om institutioner och data. Grundläggande arbete med att ta fram och

bearbeta data värderas oña alltför lågt i förhållande till metod- och teoriutveckling. Det finns vidare betydande modeväxlingar när det gäller vilka områden som blir föremål för forskning. Dessa styrs många gånger mindre av samhällets behov av att fortlöpande inhämta kunskap på centrala områden forskarnas bedömningar teoretiskt

än av av var och

empiriskt intressanta metodfrarnsteg kan göras. Enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning finns föroch nackdelar med olika institutionella former för utvärderingen. En central slutsats är att det är viktigt att utvärderingar utförs på flera olika håll, så att olika studier arbetsmarknadspolitiken kan balansera

av

Organisatoriska konsekvenser och utvärdering 295

varandra. Härigenom skapas förutsättningar för mångfald i frågan om

metoder och grundläggande synsätt.

En utveckling i denna riktning har också skett på senare år. Den

akademiska utvärderingsforskningen har intensifierats. Det har blivit

debatt mellan akademiska forskare och olika forskningsrapporter mer

har utsatts för kritisk granskning. AMS utredningsenhet har blivit mer

aktiv när det gäller att granska innehållet i olika forskanapporter. Detta

är enligt kommitténs uppfattning välkommen utveckling som bör

en bidra till generellt högre kvalitet på utvärderingar av arbetsmarknadsen politiken. Kommittén att det ñnns anledning att nämiare överväga de anser

institutionella formerna for kvalificerad akademisk utvärderingsverksam-

het. Här är alternativa lösningar tänkbara. Ett alternativ skulle kunna

att ett fristående utvärderingsorgan inrättas, ett annat att befintliga

vara

institutioner, exempelvis EFA, HSFR och Rådet för arbetslivsforskning, förstärks. Vidare finns enligt kommitténs uppfattning skäl att förstärka

i Arbetsmarknadsdepartementet for utvärderingsverksamhet resurserna och bedömning forskningsresultat tagits fram inom den av som akademiska forskningen, speciellt kommitténs förslag om ökad om

målstyming for Arbetsmarknadsverket genomförs.

Reservationer 297

Reservationer

Reservation ledamoten Hans Andersson

v

av

Inledning

Massarbetslösheten har nått Sverige. Det gäller att den inte får bita sig

fast så att de ekonomiska och sociala klyñoma permanentas. Arbetslös-

heten är ett uttryck för orättvisa i samhället. Arbetslösheten är en fråga

makt och maktlöshet i samhället. om

Arbetslösheten sätter ljuset på vilka ekonomiska mekanismer som

styr vårt samhälle.

Den kapitalistiska ekonomin klarar inte att lösa tidens stora fördel-

nings och resursproblem. Samtidigt massarbetslösheten har fått som fäste i vårt land har övertidsuttaget varit rekordhögt. När de offentliga budgetema dignar under underskott är det privata sparandeöverskotten större än någonsin. När börskurser exporttillväxt och vinstnivåer når

högre än någonsin är sysselsättningen lägre än på länge och välfärden

förvandlas till ofärd för många. Varken företagsledare eller de etablerade politikerna har goda på den nuvarande krisen. Det gäller att våga svar

tänka nytt att samtidigt utgå från arbetarrörelsens klassiska arv med

men demokrati och rättvisa som grundval. Företagen bär i allt mindre grad arbetslivets verkliga kostnader utan vältrar i stället över ansvaret på samhället och individerna. Det sociala tidigare talade har radikalt försvagats. Arbetsansvar, som man om

marknaden har alltmer fått karaktär att organiseras just time

av som

modeuttrycket lyder. Ung, frisk och välutbildad arbetskraft efterfrågas just när den behövs. När orderingången viker kommer uppsägningama snabbt. Människor skadats i arbetet förpassas i förtidspensions-

som systemet. De måste subventioneras med statliga medel för att få unga

praktik och arbetslivserfarenheter. Kompetensutvecklingen i arbetet slä-

efter så att staten i ett sent skede tvingas och utbilda redan arpar

betslösa för att förbättra deras möjligheter på allt mer krävande

en

arbetsmarknad. och kortare anställningsformema understryker

De nya

ytterligare denna utveckling. Resultatet har blivit för stor belastning på A-kassa och förtidspensionssystem, för stor belastning på AMS och

298 Reservationer

kommunerna, och totalt tudelad ekonomi med stora offentliga underen skott kombinerat med en omfattande och ojämnt fördelad privat fönnögenhetsbildning. Dessa alltmer uppenbara systemfel måste uppmärksammas mer och ges en genomgripande politisk lösning. När den ekonomiska politiken misslyckats under 1980 och början - 90-talet och näringslivets finansiella raserat mycket sysselyra av sättningens förutsättningar kom den svenska arbetsmarknadspolitiken att överlastas allt mer under de borgerliga regeringsåren. Volymema blev för stora. Kvalitén sjönk på åtgärderna. Rundgången ökade på grund av att för få jobb fanns att tillgå. AMS fick klä skott för den ökande arbetslösheten, politiska angrepp riktades mot a-kassesystemet. Den arbetslösa, vare sig hon uppsagd eller nytillträdande ungdom eller invandvar rare gavs skulden. Kanske det för höga ersättningsnivåer Kanske var var folk lata och inte ville jobba Mycken mytbildning och till vetenskap förklädd politisk propaganda har bildat bakgrund för de politiska batal-

jema. Krav har tests på avreglering arbetsmarknaden på olika sätt. Krav av har ställts på nonner så att demokratiska politiker inte längre skall styra landet. Med EU-medlemsskap och EMU-process hotar handlingsfriheten att minimeras men massarbetslösheten att pennanentas. Jag tror att det finns en rättvis utväg. Jag tror att skall lyckas tillgodose kravet på arbete alla. Det krävs då en omprövning den ekonomiska politiken. av Arbetsmarknadspolitiken är en liten, men viktig del därav. Den behöver skärpas och förbättras. I betänkandet och i tillämpliga fall i denna reservation har jag försökt tydliggöra min uppfattning. Jag har i ett särskilt yttrande beskrivit omständigheterna kring kommitténs arbete.

Sysselsättningsstrategi kapitel 3

I avsnittet om den nya inriktningen arbetsmarknadspolitiken av argumenterar kommittén för avgränsad politisk uppgift med tydliga mål. en mer Förutsättningen för att detta skall vara meningsfullt är att sysselsättningspolitiken sätts i centrum för den ekonomiska politiken. Penningoch finanspolitiken måste göras till hävstänger för att uppnå hög en sysselsättning. Statens politik för den offentliga sektorn skall understödja en högre sysselsättning. Genom offensiva satsningar inom t.ex. närings-, miljö- och utbildningspolitikens områden skapas förutsättningar för en miljömässigt hållbar sysselsättningstillväxt. En fördelningspolitiskt sund skattepolitik som innehåller starka skatteväxlingsmoment såväl gynnar miljön som sysselsättningstillväxt inom den kvalificerade tjänstesektom. Det är även nödvändigt att genomföra genomgripande strukturell en reform genom arbetstidsförkortning för arbete alla skall bli realien en tet.

Reservationer 299

Regeringen bör i sin ekonomiska politik fomiulera tydliga generella mål för sysselsättningsgrad och arbetslöshetsnivå som en del av att konkretisera sysselsättningspolitiken. Det är också rimligt att formulera delmål, t.ex. att halvera arbetslösheten inom en viss tid. Enligt min som uppfattning borde kommittén ha föreslagit mål för en sysselsättningsstrategi detta slag. Inom denna ram blir de mer begränsade arbetsmarkav nadspolitiska målen möjliga att värdera. En regering måste ha kraftfullakonjunkturpolitiska instrument till förfogande än vad kommittén förere slår att AMS skall disponera. Att kommittén inte vill formulera en mer offensiv sysselsättningspolitik tycks bero på defensiv attityd. Majoriteten tror inte på att externt en genererade förändringar väsentligen kan förbättra arbetsmarknadsläget trots att socialdemokraterna normalt talar om en sysselsättningsunion inom EU:s kraftfull expansionsmöjlighet. Kanske är det ram som en dock ett realistiskt antagande vad EMU-processen skulle innebära av om åtstramning och nedpressad sysselsättning som majoriteten inser i en stund klarsyn. Inte heller någon inhemsk expansionspolitik föresvävar av majoriteten. Enligt min uppfattning kan finanspolitiken med givet budgetsaldo ges en utfomming som gynnar resp. missgynnar sysselsättning. En politik bygger under den kommunala sysselsättningen och därsom med hävdar välfärden, samt med en god fördelningspolitik genererar en större effektiv efterfrågan, än något mindre sparande för de välbeom ställda, bra bas för en kunskapsintensiv näringslivsutveckling. vore en Med trygghet grund kan bekämpa arbetslösheten på ett solidasom riskt sätt. Det är det jag menar med dem produktiva rättvisan.

Orsakerna till den svenska arbetslösheten kapitel 2

Enligt min mening har de teoretiska avsnitten arbetslöshetens orsaker om en alltför flyktig och osjälvständig karaktär. Analysen om orsakerna till den nuvarande massarbetslösheten förs inte tillräckligt långt. Texten får för mycket karaktär av litteraturgenomgång utan verkliga ställningstaganden. En avgörande brist inte försöker reda eller väga vilär att man ut - ken relativ betydelse olika faktorer har hañ. Beror arbetslösheten i huvudsak hemmamarknaden eller de på den svaga aktiviteten på överväger strukturella problemen på arbetsmarknaden Vilken tyngd har hypotesen höga reservationslöner förklaring till den nuvarande arbetslösheom som ten I texten diskuteras inte heller vilken negativ effekt försämringar i ersättningssystemen får på människors eñerfråge- och investeringsvilja, dvs. hur aktiviteten på hemmamarknaden påverkas och därigenom indirekt också arbetskrañsefterfrågan. Allt detta är allvarligt eftersom analysen arbetslöshetens orsaker och karaktär rimligen bör ha ett samav band med de förslag som sedan framförs på åtgärdssidan.

300 Reservationer

Frågan är vilken betydelse för arbetslösheten kommittén egentlisom gen tillmäter det kraftiga efterfrågeraset i svensk ekonomi under 1990talets första år. Efterfrågebortfallet sägs ha varit utlösande faktor, en men att arbetslösheten i grunden beror på strukturella förhållanden på arbetsmarknaden. Med det sistnämnda avses i huvudsak bristande löneflexibilitet, för höga reservationslöner Det finns fortfarande något osv. motsägelsefullt i texten, som avspeglas i att betonar efterfrågebortman fallet, men samtidigt de stnikturella problemen på arbetsmarknaden ger en väldigt stor vikt när det gäller att motivera förslagen på åtgärdssidan, bl.a. den bortre parentesen. Det sägs också att jämviktsarbetslösheten har ökat i Sverige ända sedan 1950-talet utan att det presenteras några egentliga empiriska bevis för att så skulle ha varit fallet. Analysen är oklar. Problemet är att man inte fullföljer och empiriskt resonemangen testar olika påståenden om stelheter på arbetsmarknaden. Kontroversiella hypoteser härstammar från liberal ekonomisk teori upphöjs som i ibland på ett lite ovarsamt sätt till vedertagen sanning. Det framgår bl.a. av de statiska resonemangen om arbetslöshetsnivåema i USA jämfört med Europa. En sådan jämförelse blir helt orimlig inte tar i beom man aktande att det bakom de lägre arbetslöshetstalen i USA döljer sig en massfattigdom. Det finns välfardsaspekt på arbetslöshetsfrågan en som inte utvecklats närmare i utredningen. Enligt min mening är det rimligt att säga att det finns ett samband mellan stmkturella faktorer i ekonomin och den höga arbetslösheten. Men dessa samband har mycket att göra med näringsstrukturens mer sammansättning och förhållandena mellan varuproduktion och tjänste-

produktion en fråga behandlas i kapitel 3. Den svenska ekonomin

som har halt en generellt produktivitetsutveckling sedan 1970-talet. Vi svag har en relativt OECD-ländema liten andel kunskaps- och forskningsintensiv produktion. Den ekonomiska politiken har sedan devalveringspolitiken inleddes av en borgerlig regering vid 1970-talets slut inriktats på att skydda en relativt föråldrad och råvarubaserad exportindustri. Den här politiken som sedan fortsatte under den socialdemokratiska tredje vägens ekonomiska politik har successivt byggt allvarliga obalanupp ser i svensk ekonomi och på svensk arbetsmarknad, vilket blev plågsamt tydligt i den depression som utlöstes under 1990-talets inledning. Kommittén har efter hand börjat uppmärksamma frågor näringsom strukturens sammansättning och ekonomisk-politiska missgrepp, men tyvärr på ett flyktigt och föga systematiskt sätt.

Om jämviktsarbetslösheten kapitel 2

Det finns enligt min mening anledning till viss försiktighet i bedömen ningarna om jämviktsarbetslöshetens omfattning. För det första har knappast några tunga empiriska belägg för att jämviktsarbetslösheten

Reservationer 301

skulle ha ökat i omfattning. För det andra så utnyttjas ofta begreppet på

ett missvisande sätt för att legitimera försämrade villkor på arbetsmarknadema för löntagare, uppluckrad arbetsrätt, lönenedpressning via sänkta ersättningsnivåer i a-kassan osv. Det effektivaste medlet att motverka låsningar på arbetsmarknaden är emellertid inte att försämra vill-

koren för de redan sämst ställda utan att utveckla den aktiva och rörlig-

hetsinriktade arbetsmarknadspolitiken. På en renodlad marknad fördelas

anpassningskostnadema skevt och samhällsekonomiskt irrationellt. Den

svagaste länken får bära de största kostnaderna och därmed förhindras ofta en nödvändig omställning för såväl individen som samhället. Med en

aktiv arbetsmarknadspolitik som inriktas på att understödja individemas omställning och rörlighet såväl kompetensmässigt som geografiskt

- fördelas dessa kostnader solidariskt. Teoretiskt kan det motiveras med att den samhälleliga avkastningen på att en individ omskolar sig till ett

mer eftertraktat yrke på arbetsmarknaden är betydligt större än den pri-

vatekonomiska avkastningen som individen erhåller.

Tjänstesektorn kapitel 3

Majoriteten har i alldeles för liten utsträckning valt att utveckla perspektiven på tjänstesektoms problem. Pä ett allmänt plan diskuteras tjänstesektorns tillväxt och utvecklingen av privata tjänster men ämnet redu-

-

tyvärr till fråga hemservice. Enligt min mening borde tjäns-

ceras en om

tesektoms problem ha fått ett betydligt större utrymme i utredningsarbetet. Det gäller såväl den privata som offentliga tjänsteproduktionen.

Behoven av vård och omsorg kommer att öka om ett antal år. Prog-

noser ska alltid hanteras med en viss försiktighet, men de säkraste fram-

tidsbedömningama kan göras på grundval av demografiska data. För-

ändringar i den svenska befolkningens ålderssammansättning gör att an-

delen människor i vård- och omsorgsbehövande åldrar ökar kraftigt framöver. Det kommer i sin tur öka efterfrågan på offentliga tjänster. En

rimlig bedömning är att den offentliga konsumtionen måste få ett större samhällsekonomiskt utrymme, samtidigt den ekonomiska politik

som

bedrivs i dag snarast har motsatt syfte.

som

Ett avgörande problem i den moderna ekonomin är den ojämna produktivitetsutvecklingen på tjänste- och varusidan, dvs. det som brukar gå under beteckningen Baumols dilemma". Tjänster blir relativt sett allt

dyrare över tiden i takt med den snabbare produktivitetsutvecklingen i

varuproduktionen. Det innebär i sin tur att vid en given BNP-nivå i sam-

hället kommer en successivt allt större andel av inkomsterna att fä om-

fördelas till tjänstsektom. Detta problem berör kommittén knappast alls. Det handlar som sagt inte bara om förutsättningarna för den privata

tjänstesektoms verksamhet, dess eventuella behov subventioner och av

302 Reservationer

skattelindringar, utan också om utrymmet för den offentliga konsumtionen.

Lönebildningens problem kapitel 3

Lönebildningsproblemen har fått ett stort utrymme i utredningen. Enligt

min mening kan en lönebildning inte är förankrad i produktivitctsutsom vecklingen utgöra ett allvarligt samhällsekonomiskt problem, i texmen

ten utelämnas faktorer som påverkar lönebildningen. Jag att

menar

kommittén alltför lättvindigt skjuter över problemet på arbetsmarknadens parter och i för liten utsträckning belyser det övergripande

ansvar

som åvilar regeringen. Regeringen ska bedriva en ekonomisk politik som möjliggör en löneutveckling som är i någorlunda balans med produktivitetsutvecklingen. Regeringens stabiliseringspolitiska ansvar borde ha framhållits starkare, särskilt mot bakgrund 1980-talets erfarenheter.

av

Tyvärr har majoriteten inte varit beredd att diskutera vilken betydelse industrins övervinster har för lönebildningen. Den ekonomiska politikens huvudinriktning allt sedan 1970-talets slut, dvs. att stimulera industrins

tillväxt via devalveringar och generellt höga vinstnivåer, har naturligtvis

utgjort en kraftig påfrestning på lönebildningsprocessen. Det finns för-

slag som skulle kunna mildra svårighetema, t.ex. vinstavsättningar till

framtidsfonder, som majoriteten ganska lättvindigt avvisat. Det finns också andra problem påverkar lönebildningen

som som

kommittémajoriteten inte ägnat något större intresse. Det är t.ex. uppenbart att har stora kategorier på arbetsmarknaden som i dag är felavlönade, framför allt kvinnor inom offentlig sektor. Bristen på välutvecklade och rationella arbetsvärderingsinstrument försvarar lönebildningspro-

cessen och skapar återkommande spänningar i avtalsrörelsema.

Arbetsrätten kap 3

Kommittén betonar långsiktigt stabila spelregler, bl. för arbetsrätten. a. Det noteras att dagens arbetsrätt ñck sin form för ett tjugotal år sedan och att det finns behov reformer för att till dagens och av anpassas mor-

gondagens arbetsmarknad. Majoriteten ställer sig bakom arbets-

rättskommissionens uppdrag att modernisera arbetsrätten och menar

följaktligen att det åvilar parterna ett stort ansvar att finna acceptabla förhandlingsresultat. Enligt min uppfattning borde denna fråga först ha

lösts genom en refonnerad lagstiftning för att därefter braschanpassats med hjälp av kollektivavtal.

De stora förändringar som pågår i arbetslivet och betänkandet

som kortfattat redovisar i olika kapitel har betydande effekter på arbetsrät-

tens täckningsgrad och relevans. Det är inte främst stridsfrågoma från

°återställardebatten borde fokuseras, utan effektema som snarare av

Reservationer 303

bolagiseringar och andra juridiska uppdelningar verksamheter, effekav tekniska förändringar t.ex. medger distansarbete i olika terna av som

fonner, efTektema av den vida floran av anställningskontralct, tillfälliga anställningar och personaluthyrning, liksom rättighetsfrågor om t.ex. yttrandefriheten och integritetsfrågor om medicinska kontroller. Av stort

intresse för arbetsmarknadens fimktionssätt är att diskrimineringslag-

stiftningen är effektiv vilket inte är fallet i dag. Relationema till arbetsrätten inom EU påkallar också ett behov att se över våra

av

rättsregler. Det är beklagligt att kommittén inte lyckades prestera någon analys dessa frågor över huvuttaget utan mest gjorde konventionell hän-

av en visning till några frågor i den allmänna debatten. Betänkandet åberopar

lite vagt vikten företagarklimatet i detta sarmnanhang, medan

av

löntagarklimatetoch väderprognosen för de arbetslösa lyser med sin

frånvaro. Enligt min mening visar detta på en viss ytlighet som gör att

majoriteten har fäst för stor uppmärksamhet på dagsdebattens enkla

lösningar.

Arbetstidsfrågor Kap 3

Det har inte varit möjligt att inom ramen för kommittén få till stånd en

betydelse för sysselsättningen. Detta

seriös analys av arbetstidsfrågomas

är mycket märkligt med tanke hur ojämlikt arbetstidema är fördelade

mellan individerna. Detta gäller för övrigt såväl det betalda som det

obetalda arbetet. Ur jämställdhetssynpunkt är detta en avgörande fråga. Den ojämlika tidsfördelningen visas också i det ökade ofrivilliga del-

tidsarbetet samtidigt övertidsuttaget under flera år har varit större som under tidigare högkonjunktur med minimal arbetslöshet. Ändå har än vakanstidema varit låga och inga betydande flaskhalsproblem har moti-

verat dessa höga övertidsuttag. Ur denna synpunkt kan konstateras att

arbetsmarknaden inte har fungerat bra. Det har funnits arbetskraftbehov och ledig arbetskraft anställningar har inte kommit till stånd därför men att arbetsgivarna hellre än att nyanställa har pressat ut mer Övertid.

Enligt min mening borde kommittén ha föreslagit regler som lett till

kraftigt begränsat övertidsuttag. I betänkandet anförs på flera ställen det faktum att den kraftigt mins-

kade frånvaron under år bidragit till att det ökade arbetskrañsbesenare

hovet inte resulterat i någon kraftig ökning av nyanställningar. I detta fall tycks majoriteten ett kristallklart samband mellan arbetstidsutbud

se

och sysselsättningsvolym. Analysen förs dock inte längre. Enligt min mening visar många praktiska exempel att arbetstidsför-

kortning är ett bland flera medel att hävda arbetslinjen. Intressanta erfa-

renheter kan dras från den tyska arbetsmarknaden. Det är stor vikt att

av försöksverksamhet kommer till stånd inom branscher med olika förut-

304 Reservationer

sättningar. Den ofta så efterfrågade flexibiliteten inom näringslivet borde analyseras i förhållande till tidsuttag och

arbetstidsförkortning. Olika

produktivitetseffekter skilda sysselsåtmingseñekter och

ger därmed skilda kostnader i olika branscher. Därför är behovet seriös analys så av stort. Betänkandet konstaterar att erfarenheterna

av arbetstidsförkortning är skiftande och att de teoretiska bedömningar inte är entydiga. Kommittén har själv inte gjort något försök att bilda sig uppfattning.

en egen Majoriteten påstår dock att Det krävs oña mycket antaganden stränga

om ekonomins funktionssätt för att arbetsdelning skall påverka sysselsättningen positivt. Det är svårt att någon särskild grund för så-

se ett

dant påstående i den mån det alls har någon mening. Enligt min uppfattning talar många skäl för lagstiftad arbetstids-

en

förkortning. Ett av dem är sysselsättningsskäl. Betänkandet antyder

att

vissa hävdar att arbetstidsförkortning botemedlet massarbets-

vore mot

lösheten. Jag är medveten att det inte finns några enkla om lösningar på

problemet. Det skall inte defensivt handla om att dela på arbetslösheten.

Men jag är övertygad att offensiv och rättvis politik för be-

om en att

kämpa arbetslösheten innehåller arbetstidsförkortning viktig del.

som en

Jag beklagar att kommittén lämnar frågan med helt enkelt lämna

att över

bedömningama till arbetstidskommitten.

Arbetsförmedling kap 4

I kapitlet ges beskrivning del konkreta resultat empiriska

en av en av ut-

värderingar av sök- och rekryteringsbeteende liksom av attityder till olika omständigheter och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Resultaten är intressanta och avlivar många och fördomar på

myter området som främst tycks lanseras för att misskreditera och kanske på sikt avveckla

den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Resultaten stärker

ofta motiven

bakom kommitténs konkreta förslag. Det visar sig att viss utsortering sker invandrare,

en av grupper som äldre än 45 år och även kvinnor i barnafödande ålder. Detta är exempel

på diskriminerande attityder vid rekryteringsförfarandet

som stämmer med många arbetslösas vardagliga erfarenheter.

Kommittén har inte ägnat denna viktiga fråga tillräcklig uppmärk-

samhet men jag förutsätter att AMS över hur problemen kan ser mötas.

Enligt min uppfattning skulle det befogat något för

vara att mer varna

utsorteringsriskema i samband med fönnedlingamas s.k. urvalsservice

med reducerade order. I betänkandet förekommer ett nyanserat resone-

mang som jag i och för sig kan ställa mig bakom, risken

men för att

kundanpassningens strategi kommer i kollission med upprätthållandet

av

en jämlik behandling av olika grupper skall inte underskattas.

Reservationer 305

grundläggande betydelse att diskriminerande attityder hos Det är av arbetsgivare inte tillåts . De individuella handlingsplanema spelar stor roll i kommitténs en förslag. Dänned kommer dessa också att uppfattas som ett kontrakt mellan den arbetslöse och fönnedlingen. Enligt min uppfattning har kommittén inte tillräckligt belyst rättstryggheten för den arbetslöse härvidlag. Detta är mycket beklagligt med tanke på vilken stor roll handlingsplanen kommer att ñ för den enskilde. Det är viktigt att tolkningen kontraktet och vad händer vid kontraktsbrotVfrån endera parav som övervägs. Det gäller dels hur beslut fattas om planens innehåll ten noga och vad sker vid oenighet, och dels under vilka förutsättningar parsom inte ha uppfyllt villkoren. Det handlar också om att finna terna anses fonnerna för eventuella överldagningar. Med tanke på att ersättningsrätt och åtgärdsprogram kan avgörande för den enskildes öde får ingen vara oklarhet råda ansvaret i dessa frågor. De senaste årens långa rad av om illa genomtänkta ad hoc-besut riksdagsmajoriteten vad gäller kvaliñav kations- och avstängningsregler i arbetslöshetsförsäkringen är det viktigt god rättstrygghet kan uppnås i förhållande till kommitténs föratt en nu slag. Att sätta den arbetslöse i än ställning och med ett en svagare ogenomtänlct regelsystem lasta över än ansvar och skuld för dagens mer arbetslöshetssituation ett uttryck för dålig solidaritet. Jag har uppvore fattat det genomgående förslaget individuella handlingsplaner som om något positivt. Därför borde också denna aspekt uppmärksammats bättre. Tyvärr har något samråd med ARBOM-utredningen inte före-

kommit. Ett individualiserat arbetssätt kräver bättre personalresurser. mer Kommittén förutsätter att förslagen förenklade åtgärdsregler och nya om kassarutiner för de nödvändiga Det bör dock ger utrymme resurserna. kommittén inte gjort någon analys detta utan att det rör sig noteras att av förhoppning jag i och för sig kan dela. De mycket stora beom en som sparingskrav AMS just är utsatt för gör att det samlade resursutsom nu fallet framstår något osäkert. Inte minst med tanke på det fortsatt som svåra arbetsmarknadsläget och kommitténs krav på individualiserad behandling och friare lokalt utnyttjande åtgärdsmedel ställer stora krav av på tillräckligt omfattande kompetent personal. Den ryckighet som personalpolitiken inom arbetsmarknadsverket tvingats till under senare år är inte tjänlig för en effektiv verksamhet. Enligt min uppfattning drar majoriteten för långtgående slutsatser vad gäller eventuella krav på lagstiñningsändringar i förhållande till personaluthyming och icke-offentlig arbetsfönnedling. Det finns exempel på oseriös verksamhet främst vad gäller uthyrning av arbetskraft som även uppmärksammats inom branschen. I flera fall saknar personalen den trygghet och den kompetensutveckling som borde vara ett grundkrav.

306 Reservationer

Kollektivavtal saknas i flera fall, och ett osunt utnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen har noterats i flera fall. Det vore orimligt om branschen tilläts växa subventionerad av försäkringen. Det finns således enligt min

uppfattning skäl att pröva dessa frågor mer ingående, och att då som ut-

gångspunkt ha att trygghet och inflytande i arbetslivet inte skall försämgenom införande av dessa nya typer av anställningskontrakt. ras Jag anser dessutom att konsekvenserna av de fackliga arbetsfönned-

lingarna bör prövas med avseende på eventuella yrkesmässiga inlås-

ningseffekter. Därmed inte sagt att de ofta kan göra stor nytta med sin

branschkunskap och de uppodlade kontaktvägarna när det gäller att effektivt förmedla jobb. Kommittén har dock inte analyserat tänkbara

nackdelar på det sätt som vore önskvärt.

Kommittén har inte ägnat invandrarnas stora arbetsmarknadsproblem

stor uppmärksamhet utan hänvisar i detta avseende till den särskilda utredningen. Däremot borde kommitténs huvudlinje och förslag vara gynnför denna Jag dock att det ñnns skäl att inte endast samma grupp. anser problematisera invandrarbilden, utan också att lyfta fram den särkompetens man besitter just genom sin kunskap om språk, samhälle och kultur från det land och region härstammar. Detta borde allt starkare lyfman tas fram som en stor fördel, inte minst i en tid när såväl företagsamhet, utbildning, kultur och masskommunikation har intemationaliserats. Det gäller att också dra nytta av marknadskrañema på detta område.

Arbetsmarknadspolitikens medel och dess effekter kap 5

Det är viktigt att notera att den genomgång av utvärderingsforskning som kommittén gjort inte alls ger stöd för den vanligt förekommande uppfattningen att arbetsmarknadspolitiska åtgärder och arbetslöshetsförsäkringssystem inte skulle värdefulla inslag för att hävda den vara svenska arbetslinjen för en jämlik välfärd. Det bör särskilt lyftas fram att kommittén har kunnat konstatera att i Sverige, trots stora problem, ännu inte fått se de marginaliseringseffekter av långtidsarbetslöshet som ges prov på i Europa i övrigt. En stor del av förklaringen ligger i den åt-

gärdsinriktade aktiva arbetsmarknadspolitiken. Kommitten har också noterat att det empiriska underlaget inte medger omfattande generaliseringar och att flera forskningsresultat, inte minst

inom ramen för den nationalekonomiska ansatsen, oña har karaktären av

teoretiska spekulationer byggda på förenklade modeller. Mot bakgrund av denna genomgång har kommittén funnit att några välgrundade slut-

satser om en optimal åtgärdsarsenal inom arbetsmarknadspolitiken inte kan dras på basis detta material. Däremot finns naturligtvis av mycket kunskap att hämta ändå, både av analytisk och faktisk art. Det är intressant att konstatera att en utvärdering som kommittén själv låtit göra visar att attityden är mycket positiv till den aktiva

Reservationer 307

arbetsmarknadspolitiken. Särskilt gäller det personer som själva har deltagit i åtgärd eller på annat sätt står härd verkligheten. Detta en trots att den låga efterfrågan på arbetsmarknaden lett till att många efter åtgärder inte funnit ett jobb utan hänvisats till en s.k. nmdgång i systemet. Rundgången uppfattas dock inte något önskvärt som individer som väljer i stället för att arbeta. Snarare än ett incitamentproblem har att göra med ett verkligt problem : Bristen på tillräckligt många jobb. Kommitten har själv inte gjort någon granskning av det konkreta utfallet olika åtgärdstyper under skilda konjunkturbetingelser eller på av olika regionala och yrkesmässiga delarbetsmarknader. Det kunde ha handlat utvärdering olika åtgärder och studie av kostnadsom av en eñektiviteten olika Det borde också vara möjligt att t.ex. av program. bättre förstå varför utbildningsvikariat har så dålig omfattning inom den privata sektorn. Enligt min uppfattning har kommittén fått ägna alldeles för mycket tid åt akademiska hårklyverier som inte resulterat i substantiell kunskap och ägnat för liten tid åt konkreta analyser vad gäller arbetsmarknadspolitikens resultat och förutsättningar. Inte minst var den utländska forskarrapporten kommittén beställde ett extremt exempel på en verksom lighetsfrånvänd teoretiserande studie vars resultat var svåra att med bästa vilja i världen kunna ta till vara.

Omställningsförsäkringen Kap 5

Kommitten har tyvärr ägnat mycket begränsad tid åt att analysera arbetslöshetsförsäkringen och dess samspel med den aktiva arbetsmarknadspolitiken. I stället har frågan hänvisats till enmansutredningen ARBOM saknar parlamentarisk förankring. Jag finner detta förhålsom lande skandalöst. Frågor kvalifikation, återförsäkring, krav på att stå om till arbetsmarknadens förfogande, ersättningsperiodens längd, ersättningsnivåns storlek m.m. är grundläggande för att klara ut samordningen med åtgärder och förmedlingsarbete. Grunden för den svenska arbetslinjen ligger just i detta samspel. Det är också i detta ljus som rundgångsproblematiken skall redas ut. Det har funnits ett ointresse från majoritetens sida att diskutera denna fråga och endast inforrnellt har förslag antytts om nedtrappande ersättningsnivåer, årslånga kvalifikationstider, flerårig ersättningsperiod etc. Hur frågan står i dag har jag ingen kunskap om. Kommitténs majoritet i demia fråga återupprepar dock att det bör införas en bortre parentes i försäkringen, som nu konsekvent benämns omställningsförsäkring. Vad skall hända ersättnings- eller åtgärdsmässigt därefter föresom faller helt oklart. Vaga hänvisningar till en debattskrift från kommunförbundet ger inget ljus i detta mörker. Enligt min uppfattning är detta ett oacceptabelt sätt att behandla central fråga för kommittén. en

308 Reservationer

Betänkandet redovisar dåligt grundade från den teoreresonemang tiska incitamentsforskningen och framhäver a-kassenivåns betydelse som för den s.k. reservationslönen och därmed för lönebildningen. Denna forskning anför såsom önskvärt en tydlig koppling mellan konsekvenserna av lönebildningen och arbetslösheten inom ett begränsat avtalsområde ur finansieringssynpunkt och talar varmt för att facket att genom få ett vidgat finansieringsansvar på detta sätt får ett incitament till återhållsamhet vid lönebildningen. Enligt min uppfattning borde kommittén ha fört ett kritiskt resonemang kring relevansen dessa resultat i förav hållande till de orsaker till den svenska arbetslöshetskrisen diskusom terats i tidigare kapitel. Som det är redovisas endast mängd konnu en troversiella påståenden utan några helst vilket som snarast är förvirrande för läsaren. Betänkandets redovisning av utvecklingen i Europa när det gäller förändringar av a-kassesystemen är rapsodisk. Det noteras att det företrädesvis handlar försämringar ingen inträngande analys görs om men av systemförändringar och dess effekter. Dänned blir uppräkningen enligt mitt synsätt inte särskilt klargörande. Det framgår dock med all önskvärd tydlighet att, trots att regelverken är nationellt beslutade, så pågår det hannonisering socialförsäken av ringssystemen i EU-ländema och ministerrådet har uttalat sin vilja att reformera ländernas a-kasseförsäkring. Enligt min mening är EU-anpassningens riktning förödande för den svenska modellen inom arbetsmarknadspolitiken och dess intima samspel med A-kassesystemet. Kommitten borde ha analyserat denna utveckling på allvar och inte endast registrera den. 0ECD:s ekonomer förespråkar försämrade ersättningsnivåer och högre kvaliñkationskrav vilket betänkandet lakoniskt noterar utan kommentarer. Därefter ges en redovisning hela den serie försämringar av av och nedskärningar inom systemet riksdagsmajoriteten beslutat som om under senare år mot vänsterpartiets vilja. Ersättningsnivåns sänkning till 75 procent, restriktioner för de deltidsarbetslösas ersättningsrätt, höjda kvalifikationsregler och skärpta avstängningskrav är några exempel på vad som genomförts och kommitténs majoritet med gillande som stort noterar ligger i linje med den förstärkning arbetslinjen kommitav som tén förordar Inte med ett ord nämns längre statsñnansiella skäl för besluten. Tvärtom stryker majoriteten under att åtgärderna tydliggör dess karaktär av omställningsforsäkring samt innebär att den aktiva arbetsmarknadspolitiken inte får nedgraderas till att enbart väg vara en till en ny ersättningsperiod. Därför pekar betänkandet på karaktären av omställningsforsäkring : Det bör finnas en bortre parentes. Enligt min uppfattning är detta förhållningssätt helt oacceptabelt och innebär i

Reservationer 309

själva verket en kapitulation inför de krafter som vill skuldbelasta de arbetslösa och försvaga fackföreningsrörelsens Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är till sin karaktär en omställningsförsäkring. Ersättningstiden är begränsad och starka krav finns på att stå till arbetsmarknadens förfogande. Möjlighet till återförsäkring finns när aktivt jobbsökande och genomförda åtgärder inte resultat i ger form av nytt jobb. På detta sätt uppkommer den s.k. nmdgången. Det borde föras en diskussion om vad kraven på att stå till arbetsmarknadens förfogande innebär geografiskt, yrkesmässigt, eller lönemässigt. Det borde klargöras vilken sökaktivitet och verksamhet återkvalifisom vore cerande. Med en sådan diskussion kunde arbetslinjen preciseras till en effektiv arbetsmarknadspolitisk strategi. Med besvikelse har jag kimnat konstatera att kommittén överhuvud taget inte bemödat sig om en analys härvidlag utan nöjt sig med att säga det behövs en bortre parentesi likhet med vad regeringen och riksdagsmajoriteten uttalade i höstas. Enligt min mening har detta inte karaktär av seriös utredningsverksamhet.

Ett förändrat åtgärdssystem Kap 5

Kommitténs huvudinriktning med individuella handlingsplaner och stor flexibilitet vid utnyttjandet av åtgärdsmedel är utomordentligt bra.

Åtgärdstypema förenklas och kategoriseras i större block på ett logiskt

sätt. Handlingsaltemativen finns kvar från dagens arbetsmarknadspolitiska arsenal och volymema kan växla alltefter konjunkturläge och arbetslöshetsnivå. Jag är också nöjd med den uppdelningen i anslagsfonner, nya som också är logisk och innebär en förenkling. Dock med ett viktigt undantag. Från och med 1997 kommer anslaget för arbetslöshetsförsäkringen att budgeteras som ett ramanslag. Det innebär att ett överskridande under ett år finansieras via anslagskredit under löpande budgetår och regelförändringar under påföljande budgetår. Detta innebär att ett utgiftstak införs för a-kassan. Det blir de arbetslösa som med försämringar av ersättningsreglema få bära denna börda. Enligt min uppfattning är detta inte acceptabelt. Finansieringen av en alltför hög arbetslöshet, som inte försäkringens ñnansieringssystem orkar bära under ett givet år, skall enligt min uppfattning läggas på statsbudgeten så att staten och därmed alla skattebetalare får ta ansvaret. Detta är ett uttryck för dels att arbetslöshetsbekämpningen del är en av den ekonomiska politiken, och dels att den höga arbetslösheten inte anses vara de arbetslösas skuld. Solidariteten kan försvaras i samhället och en ytterligare segregation motverkas. Samtidigt får regeringen ett tydligt incitament att hålla ner den öppna arbetslösheten att den direkt genom

310 Reservationer

påverkar statsfinansema. Det år besynnerligt att inte majoriteten i kommittén velat i denna

Arbetsmarknad och kompetensbehov kap 6

Kommitten pläderar på ett förtjänstfullt sätt för en kraftsamling i syfte att höja kompetensnivån i Sverige. Jag hade i flera avseenden dock velat gå längre, inte minst vad gäller näringslivets finansieringsansvar för kompetensutveckling i arbetslivet och löntagarnas inflytande över utbildningsinsatsemas För att få fram tillräckligt många lårlings-och praktikplatser hade det varit motiverat att överväga en skyldighetslagstiñning så att arbetsgivare tillsammans med kommunerna förmås finna konstruktiva lösningar. Finansieringsansvaret bör vara delat men näringslivet måste ta på sig ett härvidlag enligt min uppfattning. större ansvar Även bortsett från en lårlingsutbildning inom ramen för gymnasieskolan bör ett system med praktikplatser tillskapas på arbetsplatserna för att kunna erbjuda en naturlig övergång till arbetslivet. Detta år särskilt viktigt för nytillträdande som ungdomar och invandrare. Enligt min uppfattning är det inte rimligt att stat och kommun skall finansiera hela denna verksamhet som i dag. Synsättet bör att praktikverksamheten vara innebär en investering i framtida arbetskraft som alla har nytta av. Arbetsgivama bör ta ett radikalt större ansvar inom ramen för ett system med obligatoriska praktikplatser. Ersättningen till praktikantema skall bygga på avtal mellan berörda parter inom varje bransch. Tillsättandet av platserna sker inom ramen för ett långsiktigt samarbete med arbetsförmedlingama. För små företag är det naturligt att samverkansgrupper eller företagspooler utnyttjas. Jag beklagar att inte majoriteten har velat ställa sig bakom detta förslag. Även när det gäller kompetensutveckling i arbetslivet pläderar kommittén förtjänstfullt for en rejäl ambitionshöjning. Dock framförs inte förslag som skulle garantera denna utveckling, utan endast forhoppningar om att parterna avtalsmässigt skall kunna lösa frågorna. Enligt min uppfattning borde kommitten ha föreslagit ett obligatoriskt lagstadgat system med finansiering och former för dessa utbildningssatsningar. Det borde utfonnas som ett system med vinstdispositioner och avgifter så att medel dels kan användas direkt i företaget i enlighet med avtal mellan parterna, och dels medge viss överföring av medel till regionala fonder så att även vinstgivande företag och arbetsplatser inom den offentliga sektorn kan dra nytta av de kompetenshöjande satsningarna. Här är ofta behoven som Det ñmis många goda erfarenheter att ta tillvara från Arbetslivsfondens verksamhet. Denna metod löser ett stort fördelningspolitiskt problem i vår tudelade ekonomi och bidrar dänned till att underlätta lönebildningen samtidigt som det skulle

Reservationer 31 l

innebära en nödvändig finansiell injektion för kunskapslyfiet i arbetslivet. Ovanstående förslag har mer i detalj utformats i Vänsterpartiets riksdagsmotioner. Det går givetvis att kombinera med iden om utbildningskonton i utformning som medger en nödvändig och stark omfördelen ning av resurserna till dem som bäst behöver dem. I samband med sådalösningar kan givetvis statliga stimulanser ges såväl till individer som na företag vid investeringar i kunskapstillväxt. På detta område har det skett mycket litet praktiskt trots ett otal utredningar och läpparnas bekännelse om betydelsen av nya satsningar. Det är dags för en rejäl refonn som också löser ñnansieringsproblennet. Jag beklagar att majoriteten inte har vågat ställa sig bakom denna uppfattning. När det gäller kompetensutveckling under uppsägningsperioden anser jag att ett obligatoriskt försäkringssystem för tillskapas bland företagen så att även företag på obestånd, inte minst mindre företag med sämre ekonomiska resurser och mindre framförhållning kan uppfylla denna , förpliktelse. För den uppsagde skulle ett dylikt system väsentligt höja tryggheten. Det vore även angeläget att mer generösa ledighetsregler i syfte att öka utbildningsvolymen samtidigt som anställningar öppnas för arbetslösa kunde komma till stånd. Utbildningsvikariaten måste få en ökad om-

fattning och spridning inte minst i det privata näringslivet. Härvid finns

det anledning att dra erfarenheter från det danska arbetsmarknadspolitiska systemet med A-kasseñnansierad ledighet bl.a. för studier. Jag hade gärna sett att kommitten hade utvecklat folkhögskolomas roll som decentraliserade centra för vuxenututbildning med olika ideologisk profil och väl anpassad och flexibel pedagogik. Många har fått sin andra livschans inom ramen för detta system. Här finns alla möjligheter till kombinationsstudier med distansundervisning. flexibelt Ett mer sys-

tem av typen open university" skulle kunna bidra till att överbrygga

klyftan till högskolestudier och dånned bidra till att bekämpa den sociala snedrekryteringen som kan leda till växande klassklyfior i samhället via stora utbildningsskillnader. Det är viktigt att kommitten så tydligt försvarar arbetsmarknadsutbildningens roll i de individuella handlingsplanema. Det är avgörande att omställningsförsäkringen därvid kan utnyttjas. Ersätmingsnivån och reglerna som styr försäkringen och dess samspel med olika åtgärder har påtalats tyvärr inte varit föremål for diskussion inom kommitten. som Jag vill framhålla att gränsen på 30 år för deltagande i arbetsmarknadsutbildning inom ramen för det reguljära utbildningsväsendet inte tycks lätt att motivera. För utsatta grupper av invandrare och arbetshandikappade är gränsen knappast generellt motiverad. Däremot bör givetvis

312 Reservationer

omständigheter som ålder och antal år i arbetslivet ha en stor tyngd vid beslutet. Ju högre utbildningsnivå högre krav bör naturligt ställas.

Samordnad rehabilitering kap 7

Kommitténs förslag om samordning rehabiliteringsansvaret är utomav ordentliga och har mitt fulla stöd. Jag vill dock betona att försöket med uppdelning av AMI i en producent- och en beställarfunlction kan vara artiñciell och måste göras med stor försiktighet. Det handlar om en integrerad verksamhet där förmedlings-, väglednings- och rehabiliteringsmoment är svåra att separera. Med detta i åtanke torde dock olika organisatoriska modeller med fördel kunna prövas på försök. Svårigheten att finna anpassade arbetsplatser och åstadkomma lyckade rehabiliteringsinsatser handlar delvis att företagen inte visat tillom räckligt intresse. Med ett rimligt socialt ansvar skulle arbetsgivarna både finansiellt och organisatoriskt ta på sig uppgiften att även utsatta ge chans i arbetslivet. Även enskilda företag kan känna sig grupper en om otillräckliga borde företagspooler kunna etableras där kompetens och resurser kimde samlas. Utnyttjande av företagshälsovårdens kapacitet och erfarenheter borde awara en viktig del i verksamheten. Enligt min uppfattning har majoriteten inte tillräckligt betonat denna aspekt i samband med rehabiliteringsinsatserna för denna grupp av arbetslösa. Kommitten betonar flera gånger riskerna med de renodlade försäkringssystemen. Enligt min uppfattning har inte dessa risker analyserats tillräckligt. Jag fruktar att många personer kommer att drabbas hårt genom att falla mellan stolarna. Omställningsförsäkringen och socialförsäkringssystemen bör samordnas bättre. Arbetslinjen bör hävdas genom att passiva bidragsfonner ersätts med aktiva åtgärder utbildningsinsat- , ser och arbete. I dagens arbetsmarknadsläge blir på individerna pressen orimligt stor. I dag medges förtidspension endast på grund av medicinska skäl. Enligt min uppfattning bör ett återinförande av en modifierad äldreregel vid förtidspension prövas tillsammans med andra kompletterande åtgärder. Konsekvenserna av renodlingen av trygghetssystemen har inte övervägts tillräckligt noga av berörda Eftersom kommitten inte haft insyn i ARBOM, kommitten som arbetar med arbetslöshetsförsäkringen, är det oklart hur majoriteten i detta fall tänkt att ökade krav på den enskilde och alternativ till utförsäkring vid den bortre parentesen skall utfonnas. Majoriteten i kommitten hänvisar vagt till kommunförbundets debattskrift Alternativ i arbetsmarknadspolitiken vad gäller ersättningsnivå och sysselsätmingsaltemativ. Förutom välkända alternativ med lönebidrag och beredskapsarbeten Samhall samt utbildningsbidrag vid yrkesinriktad rehabilitering m.m. hänvisas endast till en ny form av °försörjningsgaranti°° på socialbidragsnivå och särskilda arbeten. Det

Reservationer 313

är enligt min uppfattning inte rimligt att kommittén lämnar frågan med dessa oklarheter. Risken är att människor med särskilt svaga förutsättningar att hävda sig på den ordinarie arbetsmarknaden förpassas till

utanförskap och mycket dåliga livsvillkor. Jag förutsätter att Sjuk- och arbetsskadekommitten i sitt vidare arbete finner en lösning på dessa

problem i samråd med ARBOM. Det vore en skandal om flera utred-

ningar har arbetat med dessa problem utan att en godtagbar lösning har presenterat. Om inte annat måste regeringen utfärda ett tilläggsdirektiv i

frågan till någon av de kommittéer som fortfarande är i arbete.

Närings regional-, och arbetsmarknadspolitik kap 8

-,

Kommitténs avgränsning av den arbetsmarknadspolitiska uppgiften är

enligt min mening riktig inte ingående analyser olika insatser även om av har gjorts. Det är också lätt att konstatera samordingsbrister mellan olika myndigheter såväl vertikalt, som horisontellt. Många personer och företag har svårt att orientera sig bland alla aktörer. Vikten samordav ning kan inte nog betonas. Kommitténs förslag om en tegional motor för samordning av utvecklingsarbetet är betydelsefullt. Konkret föreslås nu att länsstyrelsen axlar huvudansvaret. Enligt min uppfattning kan detta endast ett vara kortvarigt provisorium i väntan på en demokratiskt förankrad struktur i länet. ett folkvalt länsparlament. Detta är avgörande, dels för att få till stånd en regional trovärdighet, och dels för att regional-, och näringspo-

litiken ges det underifrånperspektiv som med utgångspunkt i regionens kultur och näringsstniktur kan ge upphov till verklig utvecklingskrañ.

Enligt min uppfattning talar mycket starka skäl för att huvudansvaret för starta eget- verksamheten skall ligga kvar inom arbetsmarknadsverket. Kommitténs starka betoning av den individuella handlingsplanen, inom vilken denna åtgärd är en del, liksom finansieringen med omställningsförsäkringen, talar tillsammans med arbetsfönnedlingskontorens lokala förankring för detta. Företagsstödaspekten bör sekundär i vara detta hänseende.

Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken kap 9

Enligt min uppfattning är det väsentligt att det statliga ansvaret slås fast

med tydlighet vilket också görs i betänkandet. Kommitténs majoritet har

dock bundit sig för en omställningsförsäkring med s.k. bortre

en paren-

tes, vilket jag, som tidigare påtalats, finner mycket olyckligt. Majoriteten talar med stor otydlighet om "sysselsättning i kommunal regi som alternativ till arbetsmarknadspolitiken, dock utan att på något sätt kunna

precisera vare sig verksamhetens art eller vilken försörjning som skall

erbjudas. Det är svårt att se att den s.k. mndgångsproblematiken får en

314 Reservationer

lösning med denna metodik. Inom kommitténs ram har det heller inte förts några konkreta resonemang i denna fråga. Enligt min mening är det viktigt att alla sätt aktivera arbetslösa liksom att på olika sätt förbereda för reguljärt arbete. Det är personer dock viktigt tydlig i detta avseende, så inte inlåsningseffekter att vara att uppstår och en ny arbetsplikt dyker upp med en extremt låg erättningsnivå. Här krävs mycket eftertanke så att inte den mänskliga värdigheten kränks. Arbetslinjen är ett uttryck för politisk solidaritet och måste ges en konkret utformning i linje med detta. Kommitten har inte analyserat detta område på ett tillfredsställande sätt enligt min uppfattning.

Organisatoriska konsekvenser kap 10

Kommitten anför att den administrativa belastningen på arbetsfönnedlingarna kommer att minska som en konsekvens av de framförda försla- Detta är ett allmänt omdöme och har, som tidigare påpekats, gen. mer inte motiverats i detalj. Det individualiserade arbetssättet med mindre detaljstyrning kräver dock goda resurser för att verkligen gynna de arbetssökande. Det är viktigt att kommitténs förslag skyndsamt prövas vad gäller resursåtgång och organisatoriska fonner. Enligt min uppfattning bör dessutom ett sammanförande av länsatbetsnämnder awakta kommande förändrad lånsindelning. Länsarbetsnämndema har ett intimt samarbete med många organ som är länsförankrade. Ytterligare förändringar bör awakta eventuella större grepp vad gäller regionindelning av myndighetsutövning och förvaltning. Det är min mening att folkvalda låns- eller regionparlament bildar den naturliga demokratiska basen för en dylik förvaltningsenhet.

Utvärdering kap 10 Det finns mycket goda skäl för kommitténs ställningstagande att närmare överväga de institutionella fonnema för kvalificerad utvärdering. Redan i dag visar erfarenheterna att såväl regering och riksdag, som AMS uppvisar betydande svagheter vad gäller stabila utvärderingar av åtgärders effekter och kostnadseffektivitet. Det gäller såväl åtgärdsprogram som fönnedlingsarbetet inom verket. När det gäller den befintliga forskningen är resultaten utomordentligt svåra att utnyttja. Metodbrister och alltför tunna empiriska underlag gör det vanskligt att dra några långtgående slutsatser. I många fall tycks generaliseringar ha gjorts på svag vetenskaplig grund och utnyttjats ett politiserat sätt. Det är viktigt att studierna görs med tillräcklig konkretion och nära verkligheten så att inte teoretiska spekulationer och förenklade modeller förväxlas med välgrundad kunskap.

Reservationer 315

Kommitténs förslag med målstyming och större frihetsgrad att lokalt besluta om vilka åtgärder som skall sättas in, kräver givetvis syste-

mer matiska uppföljningar och utvärderingar än vad förekommit hittills. som AMS utökade kapacitet inom området under senare tid har varit nyttig

och bör utvecklas, men även regering och riksdag bör förstärka sina

resurser. Självfallet måste den fria akademiska forskningen sina bidrag ge utan varje organisatorisk eller politisk bindning.

Kommitten lämnar många alternativ öppna och det är enligt min

me-

ning bra. Även ett oberoende °htvärderingsorgan kan därvid

prövas. Dock bör det därvid klart markeras att forskare och politiker har väsens-

skilda roller. Politiker skall sätta mål och styra arbetsmarknadspolitiken, forskare skall utvärdera och försöka förstå de djupare orsakssarnmanhangen med vetenskaplig metodik.

316 Reservationer

Reservation av ledamoten Ulla-Britt Hagström

KdS

Avsaknad av framtidsvisioner

Arbetsmarknadspolitiska kommittén har inte tagit chansen att på ett

konstruktivt sätt fomia ett gemensamt och konkret program för nya :

arbetstillfällen. Möjligheten har funnits till en partiernas f

°lundabordskonferens. Kommittén har med sin breda sammansättning

hatt stora möjligheter att komma med konstruktiva lösningar. Tyvärr har kommittén ofta landat i diskussioner med slutsatsen att en del tycker och del tycker så, utan att komma med slutsatser. Jag är kritisk mot

egna

majoriteten i utredningen inte tagit ett ordentligt för att disku-

som grepp

visioner för arbetsmarknadspolitiken. Ofta har det känts utred- i

tera som

ningen hanmat steget efter verkligheten. Kommittén har till och med

blivit eftersläntare till redan fattade beslut. Positiva diskussioner har dock mynnat ut i behovet av kompetensut-

veckling och stora utbildningssatsningar, ökad syo-verksamhet för att hjälpa ungdomar välja rätt, samordnad arbetsrehabilitering, teknisk utveckling och kompetens inom IT-området, miljösatsningar och så vidare. Medvetenheten tidsaspekten, att alla dessa satsningar är långsiktiga,

om

borde dock framkommit tydligare.

Kommitténs huvudförslag mynnar ut i tre mål att vakanstidema hålls att minska långtidsarbetslöshet och att motverka att långa tinere, der utan reguljärt arbete uppstår. Metoderna att nå dessa mål framgår

dock inte tydligt. Åtgärdsfloran har inte nämnvärt reducerats. Den redan

gällande arbetsmarknadspolitiken har visat sig ha flera heliga kor så

att nytänkande och flexibilitet hela tiden forsvårats. Kommittén har fångat en verklighetsbeskrivning, men inte lyckats precisera metoder- Kommitténs arbete saknar summering effekter ford arbets-

na. en av av

marknadspolitik. Olika åtgärder räknas upp utan att bedömas.

Agenda för tillväxt

En huvudfrågoma i direktiven är hur arbetsmarknadspolitiken bör utav fonnas för att främja balanserad tillväxt och sysselsättning i hela lanen det. Jag att kommittén inte tillgodosett dessa direktiv. Med det anser

vällovliga syftet arbetsmarknadspolitikens roll tydliga mål, har

att ge tillväxtbefrämjande åtgärder hänvisats till ñnans-, närings- och regional-

politiken. Denna huvudfråga försvagades också i de nya direktiven efter regeringsskiftet. Tidigare direktiven fullgod sysselsättning i hela

var en

landet. Däremot har huvudfrågan hur arbetsmarknadspolitiken bör av-

Reservationer 317

gränsas och samspela med andra politikområden, noggrant diskutemer rats. Huvudfrågan om hur arbetsmarknadspolitiken kan främja en expansion i näringslivet, bidra till ökat och småföretagande samt till nyökad flexibilitet på arbetsmarknadspolitiken har behandlats alltför summariskt.

Konkreta åtgärder ñr småñretagen

Kristdemokraterna förordar sänkning arbetsgivaravgiften framför en av generella bidragsfonner till företagen. Vidare måste problematiken med riskkapital lösas genom införande av pennanent riskkapitalavdrag. Jag reserverar mig mot att kommittén kommit fram till slutsatser att lösa problematiken för små och medelstora företag. Kommittén upprepar flera gånger att de nya jobben kommer att finnas inom de små och medelstora företagen. Då borde också arbetsmarknadspolitiska åtgärder presenterats. Regeringen bör utse en särskild ombudsman som får till uppgift att identifiera och bekämpa onödig byråkrati för att underlätta ny- och småföretagande.

Avsaknade av tillväxtorienterade förslag

Kapitlet Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik består egentligen av en katalogisering med korta resonemang. Kapitlet belyser också avgränsningsproblematiken mellan politikområden för att leda till tydliga mål för arbetsmarknadspolitikens roll. Slutsatsen vad gäller små och medelstora företag är att arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift när det gäller att underlätta ny- och småföretagande bör att på ett vara snabbt och effektivt sätt förse företagen med lämplig arbetskraft. Detta är en insnävning av arbetsmarknadspolitikens mål gentemot tidigare, och ställer krav på inte minst näringspolitiken att skapa jobben. För företagsstödens utveckling finns särskild utredning tillsatt, Kommittén för en översyn av statliga företagsstöd. Också på detta område försvårar nya utredningar en helhetssyn på arbetsmarknadspolitiken. Sverige har ett betydande antal företagskonlcurser i jämförelse med Tyskland och Frankrike. Enligt uppgift från SCB och Patent- och registreringsverket hade Sverige 1994 antalet 14 611 företagskonkurser mot Tyskland 6 832. Detta borde ha analyserats i samband med mera Starta eget-bidraget. Då Arbetsmarknadspolitiska kommittén har sysslat med arbetsmer marknadspolitikens mål, dess roll osv., än att diskutera hur jobb nya skapas, bör fortsatt arbete ske för att komma med förslag.

318 Reservationer

Viktiga framtidsfrågor

Mindre än 20 procent arbetskraften är verksam inom industrin i dag. av Sverige måste återindustrialiseras. I kommitténs betänkande omnämns

också tjänstesektom och lT-sektom. En skatteväxling med sänkta skatter på arbetskraft och höjda skatter miljöförorening och förbrukning av energi och ändliga råvaror, skulle ett steg mot ett skattesystem som

vara

främjade tjänsteproduktion. Infomiationsteloiologins möjligheter skall användas för att möjliggöra Med IT ges likartade förut-

mer resurser. sättningar för olika regioner genom att fysiska avstånd iår mindre bety-

delse. Dessa med flera områden måste utvecklas mer i en Agenda för

tillväxt.

Kvalificerad eftergymnasial utbildning

Införande av en kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning, organiserad i nära samverkan med företagen och dess branschorganisationer är ett viktigt led i att tillgodose näringslivets behov, och därmed skapa flera jobb. Såväl gymnasiet som högskolan måste också erbjuda de unga utbildning i entreprenörskap.

Sabbatsår Nya möjligheter t.ex. att ta resurser från arbetsmarknadsmedel till som ett s.k. sabbatsår, borde diskuteras. Om personer mellan 45 och 55 år tar ut ett sabbatsår, skulle möjlighetema ges för andra att komma på en

ny yrkesmässig bana, samtidigt som vikariatsmöjligheten skulle minska

arbetslösheten. I Danmark finns denna möjlighet.

Utbildnings- och kompetenskonto

Enskilda utbildnings- och kompetenskonton skulle möjliggöras genom

skatteavdrag för den enskilde och företaget. Den enskilde skulle ber

stämma tidpunkten för att ta ut medel från ett sådant konto. Också här skulle vikariatsplatser skapas. Ett sådant konto ger den enskilde indivi-

den frihet att besluta när studierna passar i hans/hennes liv.

Lönebildning

En genomtänkt lönebildning med individen i centrum ökar jämställdheten. Avtal ungdomsanställning med särskilda ungdomslöner och ut-

om

bildningsinslag är möjlighet att underlätta ungdomar inträde på ar-

en betsmarknaden.

Reservationer 3 19

Arbetsrätten

Arbetsrätten är till för den enskildes skydd, den kan också utgöra ett

men

hinder. En massarbetslöshet med ett hundraprocentigt arbetsrättsskydd

är en klyscha, där staten invaggar den enskilde att tro på sin rätt, rätt en

som inte ñnns. På vissa håll fungerar arbetsrätten nämligen

som ett

hinder fär företagsexpansion. Den tidigare riksdagsmajoritetens beslut på arbetsrättsområdet skulle ge positiva sysselsättningseffekter. Detta

beslut omnämns inte alls i kommitténs betänkande. Det handlade om

möjligheten att undanta två personer från turordningsregler vid

upp-

sägning. Fackets vetorätt vid entreprenader avskaffades. Möjligheten till prov- och visstidsanställning förlängdes ñån till tolv månader.

sex

Denna lagstiftning måste återinföras. Dessutom bör möjlighet till visstidsanställningar i två år prövas.

Enligt min mening borde den parlamentariska kommittén konkreta ge

synpunkter till kommissionen den svenska arbetsrätten. Den politiska

om diskussionen saknas. Regering och riksdag måste ta erforderliga initiativ. Ett överlämnande till parterna själva kollektivavtal utfomia att genom

arbetsrättsliga regler för arbetsmarknaden måste också ta hänsyn till

småföretag som slutit kollektivavtal.

En allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring

Det största problemet i den svenska arbetsmarknadspolitiken är rundgången. Andelen med en inskrivning över ett år har successivt ökat

från ca 20 procent för fyra år sedan till i dag runt 50 procent. Undertecknad har begärt att få en diskussion allmän och obliom en

gatorisk arbetslöshetsförsäkring. En sådan skulle finansieras

med egen-

och arbetsgivaravgifter. Den skulle omfatta alla med stark anknytning

till arbetsmarknaden och ge inkomstrelaterade förmåner till rimupp en

lig nivå. Såväl ersättning som arbetsvillkor skulle diskuteras. Ett

reso-

nemang kring försäkringen mot bakgrund av arbetslöshetsersättningens roll i den aktiva arbetsmarknadspolitiken skulle leda till synpunkter på försäkringens utfomming i stora drag. Den bortre parentesen mäste

nog-

grant analyseras och klara besked ges vad som gäller efter parentesen. Människors välfärd får inte så att omställningsförsäkringen i

raseras

stället för sitt syfte, att leda till högre intensitet i arbetssökandet hos den enskilde, i slutändan blir stupstock" för den enskilde.

en Kommittén väljer i stället att lämna över denna för arbetsmarknads-

politikens roll mycket viktiga fråga till icke parlamentarisk kommitté

en

utan att ange mål och riktlinjer. Den politiska diskussionen i parla-

en mentarisk kommitté saknas. Jag ställer dock på syftet med försäkupp

ringens karaktär av omställningsförsäkring med arbets- och kompetenslinjen som mål.

320 Reservationer

Analys och statistik

Såväl analys som statistik i utredningen har brister. I statistiken framhålls i princip den öppna arbetslösheten och inte den totala, som enligt

min mening är mest intressant. Riksdagens utredningstjänst uppger för

1995 antalet arbetslösa till 362 548, 8,4 procent av arbetskraften och 189 799 i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, 4,4 procent av arbetskraften. Totalt handlar det om 12,8 procent av arbetskrañen.

Handikappgrupper

Jag vill tydligt markera min uppfattning att arbete för personer med handikapp är en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och inte en socialpolitisk. Lönebidrag är en mycket viktig åtgärd i detta avseende.

Kommunernas roll

Sedan arbetslösheten började skjuta i höjden har kommunernas socialbidragskostnader i det närmaste fördubblats. I bliclcpunkten av att drygt

100 000 personer i kommuner och landsting kommer att friställas inom

fem år enligt prognoser, och att detta främst drabbar kvinnor är framti-

den mycket dyster. Det handlar i första hand om kontorister, bamskötare, vårdbiträden och undersköterskor. Sammantaget innebär regeringens politik, enligt de egna bedömningama i proposition l995/96:25, att

den öppna arbetslösheten kommer att bli kvar vid en nivå över 6 pro-

cent 1996 och att drygt 5 procent av befolkningen kommer att vara i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vid sekelskiftet räknar regeringen i samma proposition med att den totala arbetslösheten ligger ca 10

procent. Antalet deltidsarbetslösa ökar. Kommunerna kommer att leva med en situation där allt fler, framför allt kvinnor, drabbas arbetslöshet. Försök med arbetsdelning inom av

offentlig sektor har genomförts med positiva resultat på flera håll i lan-

det. Detta är ett sätt att undvika uppsägningar i kommuner och landsting. Ett särskilt Stimulansbidrag borde därför utgå till de verksamheter som sätter detta i system.

Samordnad rehabilitering

Vad gäller kommitténs förslag om samordnad rehabilitering, ser jag det mycket positivt att arbetsförmedling, försäkringskassa och kommun samverkar för att stödja den enskilde individen i rehabilitering till arbete.

Då sig den ekonomiska ansvarsfördelningen, kostnaden i stort eller vare antalet är berörda är tillräckligt utrett, är det nödvändigt personer som att starta med en omfattande försöksverksamhet före beslut om generell

samordning. Vad gäller ekonomin kan vissa komponenter tillgodoses

Reservationer 321

inom det kommunala utjämningssystemet. Det är oerhört viktigt att inte nya ekonomiska åtaganden övervältras på kommunerna. För möjlighet till ett flexibelt samarbete anser jag att kommittén borde komma med förslag till förenkling av regelsystemet.

Det är av yttersta vikt att kommunerna får ett större inflytande i

arbetsfönnedlingamas styrelser. Det finns drygt 80 000 personer sysselsatta i olika projekt i kommunerna för närvarande förutom annat omfattande engagemang. Arbetsförmedlingen skall fortsatt statlig vara en verksamhet med sin specifika kompetens inom arbetsmarknadsområdet. Kommunerna har stora förutsättningar till ett effektivt samarbete, då man lokalt har en god kännedom om medborgarna samt god social en kompetens. Kristdemokraterna ser det som mycket viktigt att svaga grupper i samhället inte faller mellan stolarna. Konsekvenser av renodlingen av sjukpenningförsäkringen till enbart medicinska kriterier kommer att leda till att runt 10 000 årligen faller utanför personer skyddsnätet. För att undvika en inhuman arbetsmarknadspolitik gentemot den enskilde bör i synnerhet äldre, som inte ser det meningsfullt med utbildning som omställning, få speciella lönemöjligheter. Arbetsfönnedlingen har ett väl utbyggt datasystem som kommunerna har stor nytta av att få behörighet till i sysselsättningsbefrämjande syñe. Informationsmöjlighetema blir större och mera effektiva i ett samarbete. Kommunerna har också möjligheter att tillsammans med länsarbetsnämnd, fackliga organisationer och ideella organisationer starta kreativitetscentra för stödjande insatser för arbetslösa. Här kan nya idéer för arbetstillfällen och produkter födas. Det är viktigt att också forskningssatsningar görs angående kommunernas roll gällande sysselsättningsåtgärder.

Fristående utvärderingsinstitut

Arbetsmarknadsforskningen visar brist på entydighet. Medan den ene forskaren säger att arbetsmarknadsinsatser är ytterst värdefulla, kan den andre säga att dessa insatser nästan helt saknar betydelse. Det är ett dilemma för en enskild politiker att inte kunna luta sig mot entydig en forskning. Det blir det sunda fömuñet som får gälla eller en favör till en viss forskning eller helt enkelt ett förtroende för någon speciell forskare. Givetvis måste Arbetsmarknadsverket ha kontinuerlig uppföljning en och en gedigen utvärdering av sitt arbete. Men det är ytterst viktigt att ett fristående utvärderingsinstitut också står for utvärdering och forskning. Utvärderingsverksamheten ges då en självständig ställning och blir inte knuten till den övriga organisationen. Den kan också ta ett helhetsgrepp för att fylla de luckor som blir då universitet och högskolor arbetar med forskning efter olika intresseområden. Vidare kan ett utvärde-

322 Reservationer

ringsinstitut med en fristående forskningsavdelning arbeta för att utvecklämpliga metoder för arbetsmarknadsforslming.

Historiebeskrivningen

Kommittén har undvikit att göra analys med Startår från en noggrann 1970. Vad gäller beskrivningen Rehn-Meidnemiodellen har den akav

tiva näringspolitiken bärande inslag helt utelämnats. Den statiska

som

på arbetsmarknadspolitiken och flyttlasspolitiken har nedtonats.

synen

Finans- och fastighetskrisen har berörts marginellt. A11 kommuner växte kostymerna och inte kunde finansiera sin verksamhet har inte om-

ur nämnts.

Sverige har under lång följd år bedrivit politik med sådana

en av en

rättvise- och utjämningsskäl att tillväxten Sverige var 1970 det tredje rikaste landet bland OECD-ländema mot i dag på tjugonde plats. De offentliga utgiñema har vuxit betydligt snabbare än i andra

länder. En del transfereringssystemen har fått utfomming som lett av en till ett överutnyttjande, vilket bidragit till såväl höga kostnader som

dämpad produktivitetsutveckling. Många sektorer har dominerats av offentliga monopol som lett till undanträngningseñekter. Företagsbe-

skattningen motverkade i viktiga avseenden dynamik och utveckling i näringslivet. Till de strukturella problemen kan också räknas de olika

regleringar under lång tid präglade många sektorer inom den

som svenska ekonomin. Den kontinuerliga kostnadskrisen ledde till försämrad konkurrens-

kraft gentemot omvärlden. Finans- och fastighetskrisen som orsakades 1980-talets inflations- och spekulationsekonomi innebar ett drama-

av tiskt fall i hemmamarlcnadseñerfrågan, ännu inte hämtat oss från. som Sammantaget har allt detta medfört en kraftigt minskad produktion, vilket lett till en hög arbetslöshet. allvarligaste problemen i svensk ekonomi har under lång tid Ett av de

varit de mycket låga investeringsnivåema. Under 1994 har dock utveck-

lingen vänt och det går åt rätt håll när det gäller investeringar i näringslivet.

Den minskade sjukfrånvarons betydelse för den ökade arbetslösheten

har endast summariskt nämnts. Det försämrade arbetsmarknadsläget an-

den främsta förklaringen. Sänkta kompensationsnivåer från och

ges som

med 1991, karensdag från och med 1993, samt givetvis oro för att mista

sitt arbete har lett till valt till sitt arbete i stället för att personer att

sjukskrivning. Mellan tredje kvartalen 1994 och 1995 minskade sjukfrånvaron från 4,3 till 3,8 procent enligt Svenska Arbetsgivareförening-

rapport Tidsanvändning 3:e kvartalet 1995. För arbetare låg minskens

ningen uteslutande på sjukdomsfall längre vecka. För

som varar än en tjänstemän minskade sjukfrånvaron genomgående, oavsett sjukdomsfal-

Reservationer 323

lens längd. Jämfört med tredje kvartalet 1988 har en-dagsfallen minskat med 54 procent, 2-5-dagarsfallen med 43 procent, 6-20-dagarsfallen

med 61 procent och fall över 20 dagar en månad med 55 procent.

Kommittén har i historiebeskrivningen inte framhållit hur många nya arbetstillfällen som bortfallit just på grund av den positiva faktorn att sjukfrånvaron minskat.

324 Reservationer

Reservation av ledamoten Isa Halvarsson fp

Arbetsmaiknadspolitiska kommittén har haft ett oerhört betydelsefullt uppdrag. Ingen samhällsfråga är viktigare i vårt land just nu än att få

bukt med massarbetslösheten. Skall klara detta och undvika ett samhälle präglat av splittring, social ofärd och orättvisor får inga politiska skygglappar hindra oss, inga stenar lämnas ovända. Alla lösningar är förvisso inte politiska och alla frågor hanteras förvisso inte i demia utredning. Men arbetsmarknadens funktionssätt och de lagar och regler

som styr den är en central pusselbit i sammanhanget.

Därför är det olyckligt att kommittén i vissa avseenden inte vågat ta

stegen fullt ut och i vissa avseenden hanmat fel i sin analys. I kapitlet Orsaker till arbetslöshet, präglas beskrivningen av ett felaktigt synsätt när det gäller den ekonomiska politikens roll. Alla skrivningar om efterfrågekris bidrar till missuppfattningen att staten kan

lösa arbetslösheten genom att spendera mera pengar. Det är inte med verkligheten överensstämmande att ökade offentliga utgifter, som i sin tur skulle ha inneburit en ökad upplåning och därför större offentlig skuld än redan har, hade kunnat lösa 1990-talets arbetslöshetskris. Den analysen är missvisande och farlig. Formuleringar som stabiliseringspolitik handlar till stor del om en avvägning mellan prisi

stabilitets- och sysselsättningsmålen visar hur fast majoriteten sitter i i

gammalmodiga ekonomiska teorier I som om och om igen bevisats felak-

tiga av såväl ekonomisk forskning verkligheten: Man kan inte

som av köpa fler jobb med högre inflation. Det har i Sverige försökt ett antal g gånger genom att devalvera/depreciera vår valuta, men dessa försök att

manipulera fram fler jobb är i själva verket del av förklaringen till vårt

I misslyckande, till den l

höga arbetslösheten.

Senare i kapitel finns visserligen skrivningar tyder att samma som aktuellare forskningsrön också är bekanta, men jag finner det anmärks ningsvärt att majoriteten inte lyckats föra ett konsekvent 5 resonemang kring denna analys. Arbetsmarknadens parter har ansvaret för lönebildningen. Det innebär emellertid inte att staten inte har någon roll att spela för att under-

lätta en ny lönebildningsprocess. En större del av kommitténs analys

borde ha ägnats åt vilka sådana politiskt beslutade förändringar är som

möjliga och ändamålsenliga. I försvaret av arbetsrätten och de anställdas trygghetsbehov glöms de arbetslösas perspektiv bort. Ett stabilt regelsystem kring anställningsvillkoren är positivt för dem som lyckats få ett jobb. Men problemet är

alla de som står utanför arbetsmarknaden. I valet mellan ett outsider

eller insider-perspektiv har kommittén ensidigt valt det sistnämnda.

Reservationer 325

Majoriteten i kommittén har hamnat helt vid sidan av målet genom sin fixering vid att alla skall vara anställda. Det är inte ett mål i sig. Det viktiga är självfallet inte formerna utan att jobb ñnns; på den nu framväxande arbetsmarknaden kan detta vara uppdragsjobb, konsultverksamhet, franchising, underleverantör av vissa tjänster osv. i annan inkomstskapande verksamhet. Anställningsbegreppet är inte det mest adekvata i denna analys. En amian allvarlig brist är att det saknas ett småföretagsperspektiv i utredningens resonemang och slutsatser. Kampen mot arbetslösheten måste kamp för de människor och processer som skapar de nya vara en jobben i Sverige. Allt tyder på att det är i de små företagen som den stora potentialen till nya jobb finns. Det Sverige behöver är inte bara en god konjunktur utan även en i väsentliga avseenden ny ekonomisk kultur. Hundratusentals enskilda människor i vårt land måste känna det mödan värt att starta ett nytt eget företag eller expandera ett småföretag som redan finns. Vad som krävs är signaler om ett nytt företagsklimat i vårt land. Det krävs en hög värdering av innovatörer, entreprenörer och företagare samt riktiga incitament i skatte- och regelsystem. Detta framhäver utredningen inte alls, inte heller analyseras eller dras några konsekvenser den undanträngning som arbetsmarknadspolitiken för med sig dels på av andra politikområden, dels vad avser konkurrenssnedvridning på företagsnivå. T.ex. riskerna med att reguljära jobb ersätts med åtgärdsplaoeringar eller fördelar med att sänka avgifter och skatter och på så sätt möjliggöra fler reguljära jobb. Enligt min mening borde skattebelastningen sänkas för tjänstesektom. Det kan antingen ske genom sänkta arbetsgivaravgifter för denna sektor eller sänkt tjänstemoms. För att det senare skall bli möjligt måste regeringen arbeta för att få till stånd förändrade momsregler i EU. Ur konkurrenssynpunkt är det viktigt med så generella stöd som möjligt till näringslivet. Anställningsstöd i fonn av bidrag till företag bör användas mycket restriktivt och endast till speciellt utsatta grupper. Arbetslöshetsförsåkringens utfomming har naturligtvis stor betydelse när man diskuterar arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Därför har det varit en stor nackdel att kommittén inte kunnat belysa detta på grund av den parallellt pågående utredningen om arbetslöshetsersättningen. Jag delar kommitténs huvudförslag att arbetsmarknadspolitiken skall ges mer avgränsade och operationella mål: att hålla nere vakanstidema, minska den öppna arbetslösheten och motverka långa tider utan reguljärt arbete långtidsinskrivningar vid fönnedlingen. Arbetsmarknadsverket får frihet att inom givna budgetramar på egen hand fatta beslut om åtgärdsmixen. Jag anser dock att kommittén skulle ha slagit fast att lönebidragen till arbetshandikappade och stöd till arbetstekniska hjälpmedel, arbetsbiträde m.m. skall finansieras via ett

326 Reservationer

särskilt anslag. All erfarenhet tyder på att de arbetshandikappade annars får ett sämre läge. Det är viktigt att upprätthålla ambitionen att ge sysselsättning åt funktionshindrade. Den neddragning av lönebidragen för arbetshandikappade och det minskade stödet till Samhall som socialdemokraterna genomfört har fört med sig dramatiska försämringar för denna grupp. När arbetsmarknadsverket ges större självständighet krävs betydligt mer av extern utvärdering. Det finns skål för att en särskild utvärderingsmyndighet, som fortlöpande och ingående granskar arbetsmarknadsverkets verksamhet. Jag anser att kommittén skulle ha ställt sig bakom Lars Calrnfors idéer sådan myndighet uppgifter skulle om en vars vara av revisionskaraktär också för forskningsinriktade men ansvara mer bedömningar. Kommittén betonar kompetensutvecklingens stora betydelse. Arbetsgivarna har för den personalens kompetensutveckling. Föreansvar egna tag som inte prioriterar kompetenshöjande insatser kommer inte att klara sig i ett kunskapssamhälle. Men utan någon som helst analys föreslår kommitténs majoritet att 10 procent de anställdas arbetstid bör avsätav tas för kompetensutveckling. Det skulle innebära att 4 timmar i veckan år efter år skulle avsättas för kompetensutveckling. Jag avvisar det förslaget, det tar t.ex. inte hänsyn till småföretagarens verklighet eller behov. Det finns däremot goda skål för att staten ska underlätta fortbildning bl.a. eftersom den ekonomiska nyttan av kompetenshöjande insatser ofta kan vara större än dess värde för individen och företaget. Jag har fört fram krav på införande ett system med individuella fortbildav ningskonton. Detta har avvisats. Kommitténs förslag om ett nytt system för kompetensutveckling av uppsagda, vilket skulle sättas under uppsägningstiden, torde komma att ytterligare minska incitamenten att anställa personal, varför jag ogillar detta förslag. De omfattande uppsägningama av personal sker dessutom oftast när företaget är i ekonomisk kris. Gymnasieutbildning är i praktiken en förutsättning för att människor skall ha en hygglig chans på arbetsmarknaden. Ungdomar är självständiga individer med helt olika vilja, inriktning, visioner och förutsättningar. Därför anser folkpartiet att all utbildning just måste utgå från och ta till vara människors olikheter i stället för att försöka omstöpa individerna till ett kollektivt begrepp. Behovet av yrkesutbildad personal är på många håll stort. För att skapa mångfald och reella valmöjligheter för eleverna bör de positiva dragen i det gamla lärlingssystemet tas till vara. Det innebär i motsats till kommitténs förslag att möjlighet skall finnas att radikalt öka utbildningens arbetsplatsförlagda tid och motsvarande minska den skolförlagda. Jag är övertygad om att det bland dessa lärlingar finns många som

Reservationer 327

efter genomförd utbildning skulle bli goda hantverkare och småföretagare. Till sist vill jag framhålla att det inte får riskeras att kommunerna ñnansierar arbetsuppgifter nom1alt ingår i det kommunala åtagandet som med arbetsmarknadspolitiska medel.

328 Reservationer

Reservation ledamoten Barbro Johansson

av Mp

Den höga massarbetslösheten riskerar att bli är, tillsam-

som permanent

mans med den ekologiska krisen, dagens viktigaste politiska fråga. Mot den bakgrunden framstår arbetsmarknadspolitiska kommitténs betänkande som förvånansvärt tandlöst och intetsägande: E Betänkandet innehåller få konkreta förslag kan få någon nämn- E

som värd effekt på arbetslösheten. En orsak till detta den nuvarande år att politiska majoriteten tycks fast i gammalt tänkande och saknar vara nya

visioner och idéer. Som huvudrecept att bekämpa arbetslösheten fram-

förs fortfarande ökad ekonomisk tillväxt. Detta trots erfarenheten en att

allt tydligare visar att detta inte längre är någon patentlösning då tillväxten alltmer tar sig nya fonner, t.ex. jobbless growth". Trots tillväxt

en

på 3-4 procent 1995 minskade arbetslösheten endast marginellt. En ny tid kräver, enligt miljöpartiets mening, lösningar också för

nya hur arbetslösheten skall motverkas. Lägre arbetskrañskostnader genom

en s.k. grön skattevåxling är viktig ingrediens förenar aktiv

en som en

miljöpolitik med utvecklingen sektor med gröna jobb på

av en ny ar-

betsmarknaden. En förkortning arbetstidema är angelägen

av en annan åtgärd både för att minska utslagning och förbättrad livskvalitet ge en och för att ge fler arbete. En för många enskild värdefull åtgärd kan vara

arbetsbyte i fonn tjänstledighet med del a-kassa arbets-

av av mot att en

lös anställes i stället. Av formella skäl har kommittén inte tagit

upp

dessa förslag till behandling eftersom de just behandlas andra

nu av ut-

redningar. Miljöpartiet kommer sina representanter i dessa

genom ut-

redningar att aktivt driva frågorna såväl grön skatteväxling l

om en som

en arbetstidsförkortning. Inte heller socialtörsäkringssystemens betydelse för arbetsmarkna-

l

dens funktionssått och socialt skyddsnät har varit huvudfråga för

som en kommittén. De behandlas för närvarande speciell utredning av en av

arbetslöshetsersättningen och i sjuk- och arbetsskadekommittén. Direktiven till de utredningarna anger att den nya ohälsoförsäkringen skall

renodlas till rent medicinska kriterier medan a-kassan skall bli en ren om-

ställningsförsäkring. En sådan utveckling riskerar, enligt min mening, att

ställa många människor med blandade hälso-, arbetsmarknads- och

kanske sociala problem helt utanför socialförsäkringssystemen. För

denna grupp har i kommittén diskuterats någon typ av

lörsörjningsgarantf på socialbidragsnivå enligt ett förslag från

Kommunförbundet.

Från miljöpartiet anser det mycket olyckligt att välfardspolitiken har splittrats på det här sättet där olika utredningar för sig arbe-

upp var tar med sin bit utan konsekvenserna för helheten. Vi har, att se bland

Reservationer 329

annat i ett rådslagsmaterial om socialförsäkringama, föreslagit att de kortvariga sjuk- och a-kasseförsäkringama så långt möjligt samordnas

och ges likartade ersättningsregler. De kan utfonnas som en inkomstbe-

roende ersättning med en högre procentuell ersättning vid lägre inkomster, ett s.k. brutet tak. Försäkringarna vid långvarig ohälsa eller arbetslöshet bör slås ihop till en gemensam hrbetslivsförsäkring" som bygger på ett gnmdskydd, lika för alla oberoende tidigare inkomst. Gnmdav skyddet kan ersättning som ligger ca l 500 kr/månad över den nuge en varande socialbidragsnivån. En radikal förenkling och sammanslagning av de många ersättningssystem och finansieringsprinciper i dag finns för människor i sjuksom dom, arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder är, enligt min mening, en förutsättning för att också rehabiliteringsarbetet skall kunna bli mer effektivt. Kommittén har i betänkandet lämnat förslag om en förbättrad samverkan på lokal nivå mellan arbetsfönnedling, försäkringskassa och kommunernas socialtjänst. Dessa förslag är i och för sig nödvändiga och vällovliga enligt min mening helt otillräckliga. Liknande försök till men samverkan har redan i åtskilliga år prövats på många håll i landet utan att leda till avgörande förbättringar. Alltför ofta finns brister i helhetssyn och kontaktvägar, vilket innebär att enskilda individer inte får sina behov av stöd tillgodosedda, samtidigt som samhällets kostnader blir onödigt höga. En viktig orsak till att samverkan är så svår är den organisatoriska splittringen på olika ansvariga organ och den finansiella splittringen på skilda ersättningssystem som bygger på olika principer. Jag därför att man bör pröva mer radikala förslag till sammananser läggning såväl de berörda ersättningssystemen, enligt ovan nämnda av förslag, som organisationerna på lokal nivå. Den organisatoriska sammanläggningen bör i första hand omfatta arbetsfönnedlingens och försäkringskassans verksamheter på lokal nivå, eventuellt också den del av kommunernas socialtjänst svarar för utbetalning av socialbidrag. I som sådan sammanslagen lokal organisation skulle varje klient få en peren sonlig handläggare med hjälp av olika specialistresurser skulle som kunna bättre personlig service, där klienten inte riskerar att hamna ge en mellan stolarna. En sådan sammanslagen organisation skulle kunna ha ett blandat statskommunalt huvudmannaskap, där staten svarade för större delen av finansieringen av såväl organisationen och utbetalda ersättningar men med lokalt förankrad styrelse. Jag finner det också naturligt att i det en sammanhanget utveckla tankarna att de uppbär ersättning från om som ett sammanslaget ersättningssystem också kan få möjlighet att efter förmåga bidra till att hjälpa medmänniskor och miljö i närsamhället på det sätt som föreslagits av bl.a. Kommunförbundet.

330 Reservationer

Reservation ledamoten Sonja Rembo

m

av

Utredningsarbetet

Kommittén borde, enligt min uppfattning, ha tagit sin utgångspunkt

i en

ingående analys av de faktorer som under de senaste årtiondena lett till den massarbetslöshet i Sverige som enligt kommitténs enhälliga uppfattning riskerar att bli bestående. En sådan analys hade i bästa fall kunnat utgöra

en gemensam plattfonn för det fortsatta arbetet. Analysen hade kunnat definiera och belysa de faktorer institutioav ; nell, ekonomisk och politisk art länge har försvårat och även ofta som hindrat näringslivets och arbetsmarknadens möjligheter på 3 att ta vara

och utveckla tekniska, ekonomiska och sociala förändringar i Sverige och omvärlden. På basis av en sådan analys hade kommitténs arbete med litet god vilja kunnat få en nydanande och dynamisk Trots upprepade framställningar har emellertid någon sådan analys inte

kommit till stånd.

Kommittén har i stället genom att ta sin utgångspunkt i utvecklingen från 1990 valt det närsynta perspektivet. Härigenom har ett värdefullt

tillfälle att skapa insikt om och en dialog kring de genomgripande for-

ändringar som behövs for att skapa förutsättningar för en positiv ut-

veckling på arbetsmarknaden försuttits. Utredningen vilar nu med få undantag på ett torftigt underlag. Forskningen inom väsentliga delar området har varit påfallande av

mager, vilket framgår betänkandet. Det är nödvändigt att över så-

av se

väl organisation som finansiering av den arbetsmarknadspolitiska forskningen och utveckla nya fonner. Forskarrapporter och andra underlag

som har tagits fram inom ramen för utredningsarbetet och har bisom

dragit till våra kunskaper har avsatt få spår i betänkandet. Den teore-

i

tiska analys som finns i betänkandet är ofullständig och delvis ett

ger

föråldrat intryck. Tolkningen försvåras t.ex. att det inte görs tydliga

av å distinktioner mellan öppen och total arbetslöshet. De ändringar som

vidtogs av fyrpartiregeringen under åren 1991-1994 har inte redovisats. Ekonomiska redovisningar och kalkyler saknas, liksom förslag 5

om

finansiering. Inte heller redovisas några konsekvensanalyser. Detta strider mot de direktiv gäller alla statliga utredningar.

som Betänkandet saknar i stort sett internationella utblickar och

erfarenheter, vilket är anmärkningsvärt med hänsyn till att den svenska

ekonomin och arbetsmarknaden måste i ett internationellt ses samman-

hang. Det är anmärkningsvärt fattigt på redovisningar av det omfattande förändringsarbete och den debatt som pågår såväl i Europa på

som andra håll i världen. De försök som har funnits under arbetets gång har

lyñs ut eller retuscherats. Den som söker efter upplysningar av relevans

Reservationer 331

för regeringens ambitioner om en europeisk sysselsättningsunion söker förgäves. Torftigheten kan sökas i en oförmåga till nytänkande och aversion mot en motspänstig verklighet som har förstärkts av utredningens sammansättning. Även det finns försiktiga till viss öppenhet om ansatser en för förändringar särskilt i det positiva ställningstagandet till tjänster till hushållen överväger bindningen till sedan länge förstelnade system och institutioner på arbetsmarknaden. Formuleringarna är ofta oprecisa och ger utrymme för helt skilda tolkningar. l en reservation till ett betänkande av den här karaktären âr det inte möjligt att behandla alla detaljer. I det följande begränsar jag mig därför till mer övergripande och principiella förslag och synpunkter som jag, utöver de som redan nämnts, bedömer som väsentliga och borde beaktas.

2. Löner och socialförsäkringar

Kommittén borde ha diskuterat effekter på arbetsmarknaden av löner och skatter jämte relationerna mellan nettoinkomster arbete respektive av arbetslöshetsförsäkring, övriga socialförsäkringar och socialbidrag, dvs. reservationslöner. Man borde också ha redovisat löner och köpkrañ för högutbildade i ett antal jämförbara länder för att belysa riskerna för en brain-drain. Det finns underlag för sådana analyser i bl.a. ESO-rapportema En social försäkring", Ds 1994:81, och Kapitalets rörlighet, Ds 1995:74.

3. Regelsystem på arbetsmarknaden

Betänkandet är motsägelsefullt och präglat av regleringsiver. I stället för att diskutera hur arbetsrätten och arbetstidslagstiñningen skulle kunna avregleras för att möjliggöra en anpassning till varierande förhållanden på en stor mängd delarbetsmarknader och enskilda arbetsplatser, föreslås reglering av och riktlinjer för hur arbetstiden skall disponeras för kompetensutveckling. I andra sammanhang diskuteras en ytterligare inskränkning av möjligheterna att arbeta övertid. Frågor av detta slag bör lösas i individuella och lokala avtal.

Utbildning och kompetensutveckling

Kapitlet om arbetsmarknad och utbildning innehåller ett intressant resonemang om bl.a. lärlingsutbildning och yrkespraktik inom gynmasieutbildningen. I stället för att ta vara på de möjligheter till flexibel och yrkesinriktad studieanpassning som ett sådant synsätt ger, föreslås ett strikt reglerat system med en fyraårig gynmasieutbildning. I detta kapitel borde bl.a. förslag om individuella utbildningskonton ha förts fram.

332 Reservationer

Fomiuleringama om arbetsmarknadsutbildning är oklara. Med hänvisning till betänkanden från 1974 och 1983 uttalar sig kommittén till förmån för reguljär utbildning inom arbetsmarknadsutbildningens och dänned arbetslöshetsförsäkringens ram. Något aktuellt underlag för kommitténs uttalande finns inte.

Enligt min uppfattning bör arbetsmarknadsutbildning huvudsakligen komma ifråga för kortare yrkesinriktade utbildningar. Längre utbildningar inom det reguljära utbildningsväsendet bör i första hand ñnansie-

ras inom ramen för ett nytt studieñnansieringssystem. Det utesluter naturligtvis inte att också arbetslösa kan ha behov av längre utbildningar

inom det reguljära utbildningsväsendet. I båda fallen är det viktigt att

i

ñnna en finansiering som dels gör det möjligt för individen att ñnna en ändamålsenlig utbildning, dels innehåller starka incitament till seriösa

i

utbildningsansträngningar. Vad som också behöver finna en lösning är

ekonomiska möjligheter för äldre arbetslösa att bygga på eller komplette- E

ra en tidigare utbildning. Eventuellt skulle det inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen kunna skapas en ,ventilsom möjliggör viss utbildning. Den bör emellertid utfonnas så att den inte konkurrerar med ungdomars normala studiegång. Även i dessa fall kan ett utbyggt system med individuella utbildningskonton bli värdefullt. Några ingående diskussioner om dessa frågor har emellertid inte förts. Inte heller har det skett någon samordning med utredningen om den framtida studieñnansieringen. En sådan samordning är nödvändig.

Arbetsmarknads-/Sysselsättningspolitik

Mest motsägelsefulla och svårtolkade är de centrala avsnitten om arbetsmarknadspolitikens mål och utfomming. Det görs boskillnad mellan dels sysselsättningspolitik i stort, dels en aktiv arbetsmarknadspoli-

tik. Enligt min uppfattning är detta en nyspråklig innovation. Tennino-

login skulle snarare kunna uttryckas på följande sätt: Den politik som skapar förutsättningar for arbete i ett konkurrenskraftigt näringsliv och i väl fungerande offentlig sektor skapar också en förutsättningar for att det finns individer som kan och vill åta sig dessa

arbeten. Denna politik omfattar ekonomi, näring, utbildning, handel, energi etc. Den omfattar också den infrastruktur som bildas av socialförsäkringssystem, skattesystem, konkurrensregler etc. Den kan möjligen definieras politik för ekonomisk tillväxt och arbete med knap-

som en past som sysselsättningspolitik.

Arbetsmarknadspolitik i vid mening omfattar regelverk och institutioner på arbetsmarknaden. Häri inkluderas också den politik staten

som bedriver for att underlätta matchningen mellan arbetsgivare och arbetstagare och som i detta syñe har möjligheter att medverka med olika insatser för att stärka arbetstagarens position på arbetsmarknaden. Syssel-

Reservationer 333

sättningspolitik skulle kunna definieras statliga insatser vilkas

som uppgift är att tillhandahålla eller medverka till mera långvarig eller temporär sysselsättning åt individer som av arbetsmarknads- och/eller me-

dicinska och sociala skäl inte finner ett reguljärt arbete trots att de kan och vill göra en produktiv arbetsinsats. Bland dessa återfinns i dag bl.a. åtgärder för handikappade och offentligt skyddade arbeten. Dessa båda definitioner griper ofta i varandra. I det följande kommer jag för att inte ytterligare bidra till förvirringen att använda det traditionella begreppet arbetsmarknadspolitik. En tydlig målfonnulering för de arbetsmarknadspolitiska insatserna och arbetsfönnedlingsverksamheten borde vara:

Korta vakanstider

Minskad långtidsarbetslöshet l år

Inriktning mot arbete på den reguljära arbetsmarknaden.

Arbetsmarknadsverket Det råder enighet om att belastningen på Arbetsmarknadsverket har varit för stor under senare år och att det är nödvändigt att genom bl.a. förenklade regelsystem och en koncentration på fönnedling arbeten få till av

stånd en effektivare, målstyrd och resultatinriktad verksamhet. Det är emellertid svårt att ur formuleringen den föreslagna inriktningen

av nya

av politiken och anslagsindelningen utläsa att belastningen och volymerna skulle bli mindre. Om kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken inte skall utvecklas till en destruktiv kraft tränger undan förutsättning-

som

arna för att få balans i de offentliga ñnansema och dänned möjligheterna för växande arbetsmarknader, är det nödvändigt att reducera såväl åt-

gärdsvolymen som kostnaderna på ett sätt som är socialt ansvarsfullt. Detta är en svår balansgång som måste lyckas. Av allt att döma skulle kommitténs förslag innebära att den nuvarande arsenalen av åtgärder med få undantag består och dämied regelsystemen. Arbetsmarknadsverket skulle däremot få möjligheter till en betyd-

ligt friare medelsanvändning vilket överensstämmer med den bud-

nya

getprocessens inriktning på målstyming. Denna ordning förutsätter noggrann kontroll, uppföljning och utvärdering. Begreppet långtidsarbetslöshef bör definieras samma sätt som i jämförbara länder, dvs. omfatta arbetslöshet längre än ett år. Det motverkar inte ambitionen att medverka till tidiga insatser.

Jag anser att den s.k. åtgärdsarsenalen borde begränsas i betydande

grad. Inlåsning i rundgång mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och öppen arbetslöshet bör motverkas. Subventionering lönekostnader bör

av endast komma ifråga då det gäller med dokumenterade svårigpersoner heter att finna ett arbete. Diskussioner kring dessa frågor är emellertid

nära förbundna med förändringar arbetslöshetsförsäkringen och bör

av

334 Reservationer

därför föras i det sammanhanget. En modell baserad på de ovan nämnda målen skulle kunna se ut som följer:

Praktik i företag: Hel- eller deltid i max. 6 månader. Arbets-

givaren betalar förslagsvis 50 procent av försörjningsstödet, arbetslöshetsförsäk-

ringen 50 procent. Eventuell ytterligare er-

sättning från arbetsgivaren avräknas från arbetslöshetsförsäkringen. princip skall sammanlagt aldrig högre ersättning utgå till

den enskilde än vad som motsvarar dag-

i penningen i arbetslöshetsförsäkringen.

i

Praktik i särskilt anordnade Insatser i ideella organisationer och liknande

projekt verksamheter som inte konkurrerar med l

reguljärt arbete. Hela ersättningsperioden i

arbetslöshetsförsäkringen eller återstående del därav kan utnyttjas.

Praktik kombinerad med ut- Praktik hel- eller deltid kan kombineras med

bildning arbetsmarknadsutbildning enligt handlings-

plan.

E

En sådan modell skulle utrymme för ett stort mått av individuellt ange

passade variationer. Således skulle t.ex. praktik på deltid i kombination

med intensiv utbildning i svenska kunna utgöra ett effektivt sätt for in- i

vandrare att komma på arbetsmarknaden. f

Det finns betydande oklarheter i det underlag som redovisas ifråga

om effektiviteten i Arbetsmarknadsverkets nuvarande organisation och 3

arbete. Bland annat har det inte gått att under utredningens gång få klar- 2 het om vare sig riktigheten i eller orsakerna till att en stor del av de som i är registrerade som arbetslösa vid arbetsfönnedlingama förefaller awak- g

ta återanställning hos tidigare arbetsgivare.

Det har inte heller kurmat beläggas den obligatoriska platsanmä- 5 att

lan som åligger arbetsgivarna fyller någon väsentlig funktion i en serviceinriktad organisation. Den bör avskaffas. Ett utåtriktat arbetssätt

med goda kontakter med arbetsgivarna orten år med all säkerhet en effektivare metod.

En avgiftsbeläggning av så kallade reducerade order bör övervägas. Det är inte acceptabelt att arbetsfönnedlingamas avgiftsfria service ut-

vecklas till ett personaladministrativt företagsstöd.

Reservationer 335

Arbetslivstjänster ALT och Arbetsmarknadsinstituten AMI bör

frigöras från Arbetsmarknadsverket och ombildas till en fristående upp-

dragsorganisation.

Det är nödvändigt att AMS och Arbetsmarknadsverkets arbete och

organisation blir föremål för en genomgripande utredning som också omfattar statliga institutioner och fonner för handikappsysselsättning. Därvid kan också frågor rörande regionalisering prövas.

Arbetslöshetslörsäkringen

Arbetslöshetsforsälcringen diskuteras i tenner av en omställningsförsäkring. Detta har jag ingenting att invända emot. Däremot är den egentliga innebörden av detta oklar. Det är särskilt olyckligt att inriktningen av en framtida försäkring vid inkomstbortfall på grund av arbetslöshet ligger på en separat utredning som ganska nyligen påbörjat sitt arbete och vars

i resultat inte har kunnat beaktas i kommitténs arbete.