Bättre grepp om bidragen : ett samlat system för transfereringar till hushåll : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Bättre

grepp

bidragen

om

Ett samlat system till hushåll

för transfererin gar

RAPPORT FÖRVALTNINGSPOLITISKA TILL KOMMISSIONEN

M min

Statens offentliga utredningar W138 1996:180

w Finansdepartementet

Bättre

grepp

om bidragen

Ett samlat system för

transfereringar till hushåll

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer. på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. -

2 Broschyren kan beställas hos: l Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

l l I

ISBN 9138204444 Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB Tryck: Gotab, Stockholm 1996 ISSN 0375-25OX

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör bedrivas. Dir. 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/april. Avsikten härmed är att ge tillfälle till debatt som kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.

I denna rapport redovisas en studie av problem, alternativa utfommingar och IT-stöd beträffande flertalet av transfereringama til hushållen. Rapporten är utarbetad inom och överlämnad till kommissionen av Statskontoret. Till rapporten är fogad en bilaga med konsultrapporter. Denna finns tillgänglig på kommissionens sekretariat, Östra Järnvägsgatan 10, 103 33 Stockholm, och på Internet under adressen httpz//wwwsb.gov.se/inforosenbad/departement/ñnans/fp_kommissionen

Stockholm i december 1996

Sten Wickbom Ordförande i kommissionen

i i

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMMANFATTNING o

1 VÅRT UPPDRAG 1.1 Uppdragets omfattning 1.2 Arbetets uppläggning 1.3 Rapportens disposition

2 BEGREPP OCH AVGRÄNSNINGAR 2.1 Inledning 2.2 Begrepp 2.3 Avgränsningar och val av studieobjekt 2.4 Hushållstransfereringama i ett större perspektiv

3 DAGENS OCH MORGONDAGENS PROBLEM 3.1 Transfereringama är en vildvuxen flora 21 3.2 Transfereringama och offentlig ekonomi i otakt 23 3.3 Både reguljära styrmedel och andra drivkrafter 27 påverkar styrningen 3.4 Fusk och överutnyttjande förekommer 34 3.5 Den splittrade infrastrukturen komplicerar förvaltning och insyn 3.6 Ett omfattande reparationsarbete pågår 38 3.7 En plattform för fortsatt refomiarbete 43

4 ALTERNATIV ATT UTFORMA OCH FÖRVALTA 49 TRANSFERERINGARNA 1 Utgångspunkter 49 4.2 Motiv för offentliga transfereringar 51 4.3 Principer för att utforma transfereringar 52 4.4 Konsekvenser av olika utfomining 54 4.5 Slutsatser och vägval 61 4.6 Skiss till en ny struktur för hushållstransfereringar 4.7 Förvaltningsmässiga konsekvenser 68

5 INFORMATION STEKNIKENS MÖJLIGHETER 5.1 Inriktning 5.2 Allmänt om informationsbehov och problem i gränssnitten mellan olika aktörer

5.3 IT-åtgärder for att på kort sikt lösa vissa 76

samordningsproblem i nuvarande struktur 5.4 IT-åtgärder for att på längre sikt lösa 78 samordningsproblem i nuvarande struktur

5.5 Övriga IT-åtgärder for att effektivisera förvaltningen 80

av transfereringama

5.6 Legala hinder för IT-utvecklingen 82

6 EUROPAINTEGRATIONEN OCH TRANSFERE- 85 RINGARNA 6.1 Bakgrund 85

6.2 Förvaltningsmässiga effekter av nuvarande EU-regelverk 86

BILAGOR

BILAGA 1 En översikt över transfereringama till hushållen 89

verktygslåda

KONSULTRAPPORTER

Om Socialförsäkringens optimala struktur och administration av Kari Lantto

Möjligheter att med hjälp informationsteknik medverka till att av lösa samordningsproblem mellan olika transfereringssystem en översiktlig belysning samt ett idéutkast av Gert Persson, GP Informatik AB

SAMMANFATTNING

Uppdraget

Denna studie har gjorts på uppdrag av Förvaltningspolitiska Kommissionen. Den rör de stora transfereringssystemen till hushåll inom Social-, Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementens områden. Enligt direktiven omfattar uppdraget;

att redovisa kunskapsläget vad gäller brister i de berörda transfereringssystemen, särskilt samordningsproblem som kan vara

en följd den sektoriella uppdelningen,

av

att skissera alternativa strukturer för administrationen baserade på olika systemutformningar exempelvis ett generellt medbor- -

garkontol eller en sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring

samt analysera hur sådana strukturer kan bidra till att lösa problemen,

att belysa möjligheterna att med hjälp av modern informationsteknik IT avhjälpa problemen.

Transfereringamas politiskt avsedda effekter, sådana de kommer till uttryck i ersättningsnivåer, principer för inkomstomfördelning, beskattningsbarhet etc. prövas inte i sammanhanget.

Avgränsningar

Studien har avgränsats till transfereringar som utgår i reda pengar. Kostnadsersättningar såsom läkemedelsersättning och andra subventioner lärrmas utanför. Ersättningar vid ålderdom nära 45 pro- cent av hushållstransfereringama i dag ingår för fullständighetens skull i studiens siffermaterial har inte närmare analyserats vad men gäller problem och alternativa lösningar, eftersom riksdagen nyligen lagt fast principerna för ett helt nytt pensionssystem.

1 Modellen innebär att varje medborgare förses med ett personligt konto där obligatoriska inbetalningar ersätter skatter medan uttag från kontot ersätter stora delar av dagens transfereringar till hushåll.

Ett 20-tal kontanttransfereringar har granskats. Särskild vikt har lagts vid faktorer som är förvaltningspolitiskt styrande såsom regelverk, sakmässiga samband, ansvarsfördelning, administration och forvaltningskostnader.

Den sammanlagda kostnaden for dessa transfereringar var 340 miljarder kronor budgetåret 1994/95. Studien täcker därmed huvuddelen 92 procent av samhällets transfereringar till hushållen.

Dagens och morgondagens problem

Transfereringama har byggts ut successivt och sektorsvis. En transferering har oña flera syñen, exempelvis att ge grundskydd, att ge standardskydd och att vara ett stymiedel. Syñena är ibland så näraliggande att olika transfereringar kan komma ifråga i en likartad situation.

Genom starka omfördelande inslag och skattefinansiering glider egentliga socialförsäkringar och bidrag alltmer ihop. Eftersom transfereringama fungerar som kommunicerande kärl slår regeländringar på ett område ofta igenom också på ett annat. Exempelvis bidrar åtstramade villkor i de statliga transfereringama till att öka belastningen på det yttersta skyddsnätet de kommunala socialbi- dragen.

Sammantaget utgör dagens transfereringar en ganska vildvuxen flora. Även de därmed sammanhängande problemen uppvisar en komplex struktur. En internationell jämförelse visar på att liknande problem finns såväl i Norden som i flera andra länder i Västeuropa.

Beskrivningen problemen struktureras i fyra områden; av

transfereringama och den offentliga ekonomin, o o reguljära styrmedel och andra drivkrañer som påverkar styrningen, fusk och överutnyttjande, o forvaltningsmässiga konsekvenser av transfereringamas mångo fald.

Som det överskuggande problemet framstår att transfereringama

har kommit att ta allt större del statens och kommunernas en av

ekonomiska utrymme i anspråk. Den samlade kostnaden för de

transfereringar som studien omfattar har i löpande priser mer än fördubblats mellan åren 1986 och 1994. Relativt BNP har transfereringarna samtliga under perioden ökat snabbare än konsumtion och investeringar, en utveckling som lgha bidragit till att begränsa den ekonomiska tillväxten. De ökande transfereringama påverkar också statens budget och skulder negativt samtidigt som den s.k. skattekilen växer.

Staten styr transfereringarna främst med administrativa och ekonomiska styrmedel. Det grundläggande regelverket är omfattande. Det består ett dussintal separata lagar. Ersättningsbeloppen jusav teras i många fall automatiskt i takt med den allmänna prisutupp vecklingen. Från administrativ synpunkt kan systemet betecknas som trögstyrt och det är svårt att få kontroll på en skenande transferering. Incitament som fungerar återhållande saknas som regel i konstruktionema.

Förutom de reguljära styrmedlen påverkas styrningen av andra drivkrafter.

Mottagamas agerande kan påverkas att ersättningama i vissa fall av kan bli högre än lönen reservationslöneproblemet. En likartad styreffekt uppstår också marginaleffekten vid en löneökning tas om uteblivna transfereringar. När villkoren är olika i transfereut av ringar med likartade syften kan personer vilja anpassa sig till den transferering som är mest fördelaktig, exempelvis hellre utnyttja sjukpenning än a-kassa.

Parterna på arbetsmarknaden bär bara en liten del av kostnaderna för transfereringarna. Statens möjligheterna att använda differentierade avgifter som ett styrmedel att påverka arbetsmiljö och lönebildning utnyttjas inte. Arbetsgivare och fack har ibland ett gemensamt intresse att föra över kostnader på samhället.

En brist i styrningen är att förvaltningsorganens beslutsbefogenheter

och finansieringsansvar inte alltid hänger samman. Övervältringsef-

fekter kan iakttagas såväl mellan myndigheter som mellan stat och kommun. En effekt blir att vissa grupper av långtidssjukskrivna och långtidsarbetslösa mfl. kommer i kläm. Även för dem admisom nistrerar systemen innebär uppdelningen på flera sektorer otydliga mål, motstridiga förväntningar och begränsningar i handlingsfriheten.

Problemen kring fizsk och överutnyttjande

hänger nära samman med bristerna i styrningen. Läckaget i systemen är ungefär lika stort som hela forvaltningskostnaden, 5-7 miljarder kronor år. Reper sursbrist, regelverkets komplexitet, vämandet den personliga av integriteten samt kulturen hos förvaltningsorganen är faktorer som gör det svårt att rätta till problemen.

Den splittrade infrastrukturen komplicerar förvaltning och insyn.

Regering och riksdag har efterlyst ett bättre beslutsunderlag. Den administrativa uppdelningen på många aktörer ställer krav på en mängd kontakter och kontroller i handläggningen. Trots det uppgår de statliga myndigheternas förvaltningskostnader bara till ett par procent av utbetalningarna medan de för socialbidragen är väsentligt högre, l7 procent.

Även för medborgaren försvåras insyn och kontakt mångfalden av regler, täta ändringar och många förvaltningsorgan.

Utredningen konstaterar att det tycks finnas relativt samstännnig en uppfattning om vilka problem och brister vidlåder de offentliga som

transfereringama. Någon motsvarande konsensus om hur de struk-

turella problemen bör lösas finns knappast. Transfereringamas

kostnadsexpansion har utlöst ett omfattande idé- och förändringsar-

bete såväl inom utom det statliga utredningsväsendet. Detta som arbete analyseras för att hur systemet kan komma att fungera se om några år och om dagens brister då avhjälpts. Analysen landar i ett läge omkring år 1998 som präglas av följande:

Fortsatt höga eller höjda krav på välfardssystemen. o

o Fortsatt sektoriellt delat ansvar för transfereringama.

Växande gränskonflikter, främst mellan stat och kommun. 0

Fortsatta nivåskillnader mellan olika förmåner. o

Ökade försäkringsinslag

c accepteras.

o Transfereringamas infrastruktur har förenklats.

Skärpta insatser mot fusk och överutnyttjande är legitima. o

Medborgarens behov infonnation, insyn och enkla kontakto av ytor med förvaltningsorganen växer.

Administratöremas uppgifter ökar i vissa avseenden och minso kar i andra.

Alternativ att utforma och förvalta trans-

fereringarna

Utredningen finner att transfereringssystemens brister i många avseenden hänger ihop med hur de är utformade. Det är knappast möjligt

att skilja ut problem enbart beror på utforrrmingen respektive

som på administrationen. omfattande reform bedöms kun- Först en mera skapa förutsättningar för att fullt ut komma till rätta med bristerna

na men skapar kanske också nya

-

Som grund for diskussionen om alternativa utfominingar gransen kas motiven för att ha offentliga transfereringar. En systematisk genomgång olika tänkbara alternativ. Hit hör att i större görs av eller mindre utsträckning föra över ansvaret på individen via reguljära försäkringar eller ett tvångssparande av typ medborgarkonto. Samhället kan också begränsa sig till att svara för ett grundskydd och/eller administrera renodlade inkomstbortfallsförsäkringar.

Konsekvenserna de olika alternativen bedöms såväl mot bak-

av grund den problemstruktur utredningen använt som den välfärdsav politiska påverkan. Slutsatsen är att ingen enhetlig modell passar alla dagens hushållstransfereringar. Det handlar istället om att för varje transferering välja den utformning bäst kombinerar dess som

syfte och kraven på balans i samhällsekonomin. Vi anser att detta

utfominingen i bidrag respektive försäkkan ske om man renodlar ringar. Ett kontosystem bör kunna övervägas vad gäller transfere-

ringar där den livscykelomfördelande profilen är särskilt framträ-

dande. Ett sådant område är finansiering arbetslivsinriktad vuxav enutbildning.

Resonemanget illustreras med struktur där dagens tjugotal transen fereringar transfereringar i offentlig regi, nämligen ett ersätts av sex

försörjningsbidrag, Socialbidraget, två självständigt autonomt

styrda inkomstbortfallsförsäkringar; vid medicinska orsaker och en för att överbrygga perioder arbetslöshet, ett utbildningskonto en av

samt det nya pensionssystemet. Reguljära marknadsförsäkringar

kan utnyttjas som ett komplement.

Med utgångspunkt i en sådan utfomining skisseras gsammanhål-

len statlig organisation för förvaltningen transfereringama. En

av central förvaltning "centralt trygghetsverk" skapas för styming,

samordning och uppföljning. Nationella fondstyrelser får för

ansvar

de två autonoma försäkringarna. Utöver ett övergripande

ansvar skall styrelsema, inom de statsmaktema ställer bland ramar upp, annat fördela medel till en regional organisation och förvalta kapital. Den regionala organisationen ges inflytande över lokala åtgärder

som främjar försäkringen t.ex. förebyggande och rehabiliterande

insatser. Den operativa verksamheten med bl.a. beslut i individärenden sköts av lokal- och medborgarkontor.

Härutöver pekar utredningen på vissa andra åtgärder kan öka som effektiviteten i administrationen och avhjälpa konstaterade brister.

Dessa åtgärder kan övervägas även inom för oförändrad

ramen en struktur. Hit hör;

o ett mer sammanhållet regelverk,

0 basbeloppets konstruktion tillförs en faktor för det statsñnansiella läget,

förstärkta samverkansforrner mellan myndigheterna med inrikto ning mot att realisera medborgarkontorsmodellen,

vissa förstärkta åtgärder mot fusk och överutnyttjande.

o

Informationsteknikens möjligheter

Studien avgränsas till åtgärder kan medverka till att lösa som sam-

ordningsproblem och effektivisera infonnationsförsörjningen, i

första hand i gränssnitten mellan olika nivåer och mellan olika aktö-

rer på transfereringsområdet.

Inom nuvarande uppdelade struktur skisseras en teknisk lösning till

en gemensam IT-plattform som bl.a. kan utnyttjas för kontroll och

uppföljning. Modellen innebär att ett gemensamt filformat skapas

för vissa individ- och transaktionsdata. En funktion ny gemensam byggs upp för att bearbeta dessa data och återföra signaler konom

trollbehov m.m. till de transfereringsansvariga myndigheterna. Ett teknikstöd av detta slag uppskattas bli lönsamt.

Ett alternativ till att underlätta kontrollfunktionen är att med IT ansluta de olika transfereringssystemen till ett utvecklat skattekonto hos RSV.

Vidare pekar utredningen på ett antal generella IT-lösningar som kan göra administrationen bättre samordnad och servicevänlig. mera Hit hör;

ärendehanteringssystem for att korta handläggningstidema, o

standardiserad informationsförtnedling, o

systemstrukturer informations- och o byggda kring gemensamma teknikplattformar,

spridnings- och hämtningssystem med kanaler för Internet, eo post, text-TV, fax, telefon m.m.,

o smarta kort.

Ett effektivare IT-utnyttjande förutsätter att vissa hinder i nuvarande regelverk röjs undan.

Europaintegrationen och

transfereringarna

Europaintegrationen går mot en harmonisering av medlemsländernas socialpolitik, främst olika miniminiväer for sociala rättigheter. Motivet är att garantera individemas fria rörlighet och minskar risken för "social dumping".

De närmaste åren ökar kraven främst på ett informationsutbyte mellan de ansvariga institutionerna i medlemsländerna och en samordning av regler och deñnitioner.

På längre sikt är utvecklingen svår att bedöma. Det framstår i dagsläget inte aktuellt med hannonisering av utformning och som en administration socialforsäkringssystemen. Varje större ändring av

behöver dock föregås en konsekvensanalys med avseende på hur av den kan passas in i ett europasammanhang.

ll

1 VÅRT UPPDRAG

1.1 Uppdragets omfattning

Förvaltningspolitiska kommissionen Dir 1995:93 uppdrog den l

februari 1996 Statskontoret att genomföra en sektorsövergripande studie av de stora transfereringssystemen till hushåll inom Social- Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementens områden. Det övergripande syftet skulle "att redovisa och jämföra olika vara

organisationsalternativ inom administrationen av hushållstransfereringar för att belysa eventuella problem med den sektorsvisa organiseringen--". Studien skulle omfatta;

att redovisa kunskapsläget vad beträffar brister i de berörda o transfereringssystemen med särskild betoning på de samordningsproblem kan förekomma till följd dagens sektorsvisom av sa uppdelning,

att skissera alternativa strukturer för administrationen baserade o på olika systemutformningar exempelvis ett generellt medbor- garkonto eller sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring en samt analysera hur sådana strukturer kan bidra till att lösa problemen,

att särskilt uppmärksamma de möjligheter informationstekniken 0 IT erbjuder för att lösa samordningsproblem i en fortsatt uppdelad struktur respektive att stödja en mera samordnad utformning. Det kan gälla funktioner som kontroll, utbetalning, service och redovisning.

Statskontoret har tolkat uppdraget så att det inte bara handlar om organisation i mera begränsad mening, dvs. ansvarsfördelning och administration inom och mellan berörda organisationer. Det handlar även transfereringssystemens utfomining. Vår hypotes är att det om ytterst är utformningen bestämmer förutsättningama för försom

valtningen att ett effektivt och rättssäkert sätt fungera i enlighet med de politiska intentionerna. Att föreslå omprövningar av transfe-

reringamas politiskt avsedda effekter sådana de kommer till uttryck

i ersättningsnivåer, principer för inkomstomfördelning, beskattningsbarhet etc. ligger dock utanför uppdraget.

1.2 Arbetets

uppläggning

Arbetet har genomförts i ett projekt inom Statskontoret. l projektgruppen har ingått Margareta Axén-Andersson, Lars Hammar projektledare, Inger Lindh, Sture Strömqvist och Keneth Wising.

Olov Östberg har biträtt med att belysa informationsteknikens möj-

ligheter.

Som konsulter har projektet anlitat fildr. Kari Lantto är som anställd på Riksförsäkringsverket. Lantto har utformat en modell för ökat försäkringsinslag i de offentliga transfereringama till hushållen Gert Persson, GP Informatik AB, har tagit fram en principskiss till IT-stöd med inriktning på att tekniskt lösa samordningsproblem mellan olika transfereringssystem med främsta syfte att effektivisera uppföljnings- och kontrollfunktionema.

Arbetet grundar sig på till stor del på genomgång gällande en av regelsystem samt ett stort antal utredningar m.m. som behandlar eller behandlat dagens system och som föreslagit ändringar och refonner för att komma till rätta med dess brister. Kartläggningen omfattar tiden fram till sommaren 1996.

Inledningsvis gjordes också en enkät till olika intressenter i syfte att fokusera vilka brister respektive vilka organisatoriska och tekniska lösningar som mottagarna ansåg borde beaktas i detta sammanhang. Enkäten sändes till myndigheter, sittande utredningar, kommunförbunden, centrala arbetsgivar-, arbetstagar- och andra intresseorganisationer samt vissa högskolor.

Fortlöpande kontakt har under arbetet hållits med Förvaltningspolitiska Kommissionens sekretariat.

1.3 Rapportens

disposition

Rapporten koncentreras till de tre huvudfrågeställningama i uppdraget. Falctasannnanställningar om transfereringama samt övriga beskrivningar har samlats i bilagor. Bilagoma l och 2 är centrala som en bakgrund för att förstå de diskussioner som förs i rapporten. Konsultemas rapporter biläggs separat till Förvaltningspolitiska Kommissionen. Författarna står själva för innehåll och utfomining.

l kapitel 3 redovisas kunskapsläget beträffande bristerna i de transfereringar som studien behandlar. Vi tecknar en bild av såväl dagens problem som av de förhållanden som kan tänkas gälla om några år när det omfattande förändringsarbete som nu pågår avsatt sina resultat.

I kapitel 4 skisseras och analyseras olika alternativ att utforma transfereringama och konsekvenser dessa med avseende på de av problem som finns.

I kapitel 5 behandlas möjligheter att med modern informationsteknik IT lösa samordningsproblem inom ramen för nuvarande eller mer samordnade utfommingar av transfereringama.

Avslutningsvis görs i kapitel 6 en bedömning av hur det europeiska samarbetet påverkar utfomming och förvaltning av transfereringarna på kort respektive lång sikt.

å %

§,gzå,.äzaää:aâiii;

nagabaläváam m"

aøsânmrgtnm r§:0 2.421923

Ä v L

53365:få"ssaánüzzittâêzavtl5130341 v

k L

åtagit âäâiwá {

A"å? a jag,

Å mmdtxmvlqxmâyf

2%

.sy-gagn :sagan :§1:éâtâáçsfâ :stå a: A433 m vrgfi

reg:

ämm

SOU 1996: 180 15

2 BEGREPP OCH

AVGRÄNSNINGAR

2.1 Inledning

Statskontorets studie omfattar enligt direktiven de stora transfereringssystemen till hushåll på Social- Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementens områden. Genom att även omfatta studiestödet handlar det om en sektorsövergripande studie med en bredd något utöver det vanliga i detta sammanhang. Samtidigt måste man komma ihåg att transfereringama bara är del den sociala välen av färden. Funktionellt hänger de nära ihop med andra former ekoav nomiska förmåner till medborgarna såsom aktiva åtgärder och subventioner inom hälso- och sjukvård, arbetsmarknadspolitik, rehabilitering etc, dvs. områden ligger utanför uppdraget. som

Uppdraget ger anledning att först klara ut några begrepp och dra upp vissa gränser.

2.2 Begrepp

Transferering lat. transfero föra över betecknar i vid bemär-

kelse att medel via skatter, avgifter och bidrag överförs mellan individer och grupper i samhället. Begreppet täcker kedja från finanen

siering till utbetalning. I kedjan ingår som regel ett eller flera för-

valtningsorgan.

Riksrevisionsverkets anvisningar till l2§ Bokföringsförordningen 1979: 1212 följande definition begreppet "transferering: ger av

Med transfereringar avses ekonomiska händelser där myndighetens uppgift i huvudsak begränsas till att for statens räkning, i form av bidragsutbetalningar, förmedla pengar från statsbudgeten till olika mottagare. Bidragen kännetecknas av att den eller de myndigheter som är engagerade i transfereringsverksamheten inte erhåller någon egentlig motprestation från bidragsmottagaren. Bidragsmottagaren återfinns som regel utanför staten. men även myndigheter kan vara mottagare. Myndigheterna kan ha olika roller i transfereringsprocessen. I det enklaste fallet betalar myndigheten ut bidrag till bidragsmottagare och finansierar detta en från statsbudgeten. I andra fall finansieras den bidragsutbetalande

myndighetens utbetalningar från annan myndighet som svarar

för avräkningen mot statsbudgeten.

Utöver uppgiften att fönnedla pengarna har förvaltningsorganen även andra administrativa uppgifter, t.ex. att i varje individuellt fall prova rätten till ersättning innan utbetalningen sker.

Ratten till ersättning kan vara knuten till vissa villkor. Exempelvis måste man delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd för att få utbildningsbidrag, uppnå vissa studieresultat for att få studiemedel etc. Dylika villkor betraktas inte som en motprestation till staten utan även sådana utbetalningar betraktas som transfereringar.

Även kostnadsersättningar utgör transfereringar, t.ex. för lärena kemedel, handikapphjälpmedel och vissa tjänster. Arbetsmarknadspolitiska bidrag till investeringar räknas också som transfereringar, inte kostnader for att anordna arbetsmarknadsutmen bildning eller liknande åtgärder vilka som statlig konsumtion. anses

Förutom transfereringar i kontanter omfattar det utvecklade välfärdssamhället inkomstöverföringar andra slag som funktionellt av liknar transfereringar. En samlad genomgång olika förmåner i av Sverige har nyligen redovisats i betänkandet "Förmåner och sanktioner samlad redovisning" SOU 1995:36. Vid sidan av - en transfereringar nämns;

skatteformåner, o

låneförmåner, o

statliga garantier, o

regleringar som innebär inkomst- eller prisstöd. o

samhällstjänster i form vård, skola etc. i den utsträckning de o av är gratis eller subventionerade.

Statliga transfereringar går till hushåll, kommuner, företag och förinom landet även internationellt i fonn av U-hjälp. eningar men Transfereringar till hushåll betalas ut i form av försäkringsersättningar eller bidrag.

En försäkring skall i första hand skydda medlemmarna i försäkringskollektivet mot ekonomiska risker. Medlemmarna svarar för finansieringen. Marknadsimperfektioner samt mer eller mindre långtgående politiska ambitioner att skapa en inkomstomfördelning

som inte är försäkringsmässigt betingad ligger bakom social-

försäkringar i samhällets regi. Motiven för dessa behandlas utförligare i kapitel 4.2.

Som socialförsäkringar upptar Nationalräkenskapema den allmänna sjukförsäkringen med föräldraförsäkringen, ATP och arbetslöshetsförsäkringen. Till transfereringama hör vidare en rad olika bidrag och ersättningar; barnbidrag, bostadsbidrag, studiestöd, socialbidrag etc. vilka i tekniskt avseende inte kan anses likna försäkringar.

Vanligen används en administrativ definition på socialförsäkringar. Den innefattar då alla förmåner som socialförsäkringsadministrationen RFV och försäkringskassoma hanterar.

Vid finansieringen av socialförsäkringama kan man urskilja två huvudprinciper, premiereservsystemet respektive fördelningssystemet. Ett premiereservsystem bygger på att en individ under "aktiva inkomstperioder" betalar avgifter till en fond eller ett konto från vilket ersättning sedan utgår under "passiva perioder". I ett fördelningssystem finansieras utbetalningarna uppbörder under av samma period. Systemet lever så att säga "ur hand i mun".

2.3 och val

Avgränsningar av

studieobjekt

Med utgångspunkt i direktivens frågeställningar har valt att avgränsa oss till transfereringar som utgår i reda pengar. Vi har undantagit kostnadsersättningar bl.a. för att få symmetri med de alternativ direktiven vill ha belysta "medborgarkonto" respektive som en "sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring". Kostnadsersättningarna motsvarar ett totalt värde av ca. 20 miljarder år 1994. Den största enskilda posten år läkemedelsersättningama med ca l l miljarder. Kostnadsmässigt marginella transfereringsformer har lagts åt sidan.

Transfereringar vid ålderdom behandlas endast översiktligt. Orsaken är att riksdagen i juni 1994 har beslutat att ett nytt ålderspensionssystem NY P skall införas och därvid lagt fast principerna för systemets utfomrning. De närmare detaljerna diskuteras f.n. på politisk nivå.

Det s.k. "dolda transfereringssystemet" i form av olika avtalsförsäkringar omfattas inte av uppdraget. Det kan dock påverka den enskildes utnyttjade det "offentliga transfereringssystemet" och bör av beaktas när det gäller ersättningsnivåer etc.

Vårt urval omfattar ett drygt 20-tal kontanta transfereringar som undersökt med avseende på syfte, villkor, ekonomisk omfattning och utveckling. Vi har särskilt intresserat oss för sådana faktorer som är förvaltningsmässigt styrande såsom regelverk, samband, förvaltningskostnader och ansvarsfördelning mellan olika organisationer. En detaljerad redovisning av de studerade transfereringama finns i bilaga

Vi har delat materialet i huvudgrupper i huvudsak efter deras syfte/målgrupp. Det handlar om transfereringar;

till barnfamiljer och vissa andra hushåll, vid ohälsa, vid ålderdom, till arbetslösa, vid utbildning.

Den sammanlagda kostnaden för dessa transfereringar uppgår till ca 340 miljarder kronor budgetåret 1994/95. Kostnaderna finansieras via skatter, arbetsgivaravgifter "löneskatter", egenavgifter samt avkastning på fondmedel.

Hushållstransfereringamas relativa fördelning framgår av diagram 2.1.

Diagram 2.1 Hushållstransfereringarna fördelade på huvud-

år 1994/95. grupper

Ersättning vid arbetslöshet Utbildningsstöd 12% 8 °/o

Stöd till barnfam m 18%

Ålderspension

44%

Ohälsoersättning 18°/o

I studiestödets andel ingår även studielån, vilka återbetalas av de studerande.

2.4 Hushållstransfereringarna i ett

större

perspektiv

Det kan vara av intresse att se hur stor del "subventionssverige" av som utredningen täcker med de avgränsningar som gjorts.

nämnda utredningen statliga förmåner och sanktioner Den ovan om beräknade det samlade beloppet för sådana kostnader for 1994/95 till 989 miljarder kronor, 659 miljarder i transfereringar varav

brutto fore skatt. Till hushållen fördelades 368 miljarder, huvud-

delen till ändamål inom politikområdena; fördelningspolitik bl.a. ålderspension, arbetsmarknadspolitik samt utbildning och forsk-

ning. Vårt urval av transfereringar täcker 340 miljarder varav 10

miljarder utgör socialbidrag som inte ingår i statens kostnader. Vår studie omfattar således praktiskt taget hela kostnaden för transfereringar till hushåll.

20 SOU 1996: 180

I förhållande till vad som betalats av hushåll och företag i form av skatter och avgifter till den offentliga sektorn är det ca 40 procent som slussas tillbaka i form av transfereringar till hushållen. En del av dessa pengar återgår i form av skatt, främst till kommunerna. En beräkning av hushållstransfereringamas fördel-

ningseffekter som gjorts av ESO Ds 1994:135, Skatter och soci-

alförsäkringaröver livscykeln visar att 25 procent av de skatter och avgiñer som betalats i dessa system omfördelar inkomster mellan individer medan 75 procent kommer tillbaka till inbetalaren själv i någon annan period av livet.

3 DAGENS OCH MORGONDAGENS

PROBLEM

3.1 Transfereringarna är en

vildvuxen flora

Successiv och områdesvis uppbyggnad

Transfereringama har byggts ut successivt under hela 1900-talet.

En viss reträtt vad gäller såväl villkor ersättningsnivåer har

som dock fått göras under 1990-talet. Skiftningar i såväl sarnhälls-

ekonomi politisk grundsyn återspeglas i transfereringama. Vis-

som sa former har blivit mycket kortlivade t.ex. vårdnadsbidraget och

den statliga a-kassan. Så här karakteriseras socialförsäkringens

utveckling i en RFV-rapport till Ekonomikommissionen "En ny

social/försäkring", RFV Dnr 9424/92-402.

"Den har vuxit fram successivt, ofta utan uttalad kontakt med den ekonomiska politiken och dess bakomliggande teori, ofta också, åtminstone i sina enskildheter och i sin successiva uppbyggnad, utan uttrycklig koppling till någon särskild välfardsteori. Icke desto mindre står det klart, att framväxten i praktiken starkt intluerats både av rådande ekonomiska föreställningar och klara välfärdspolitiska idéströmningar".

Flerfaldiga syften

Vår kartläggning visar att många transfereringar samtidigt har flera

syften. Det kan vara svårt att avgöra om det huvudsakliga syftet med en transferering är att vara ett grundskydd for svaga grupper,

ett skydd for att behålla inkomststandarden, ett instrument att omfördela inkomster mellan eller över livscykeln hos en individ grupper

eller ett styrmedel för staten att påverka t.ex. barnafödande eller

anskaffning av en god bostad.

Syftena är i vissa fall likartade. En person kan då anpassa sig den transferering som är den mest fördelaktiga. Exempelvis kan gränsen mellan vissa former av utbildningsstöd respektive arbetslöshetsstöd utlösa sådan anpassning. Ett annat exempel är att förtidspension

kunnat utnyttjas som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Varierande utformning och finansiering

Transfereringar, vars huvudsakliga syfte är att ge ett standardskydd, är oftast utformade försäkringar. Några är försörjningsbisom rena drag generella eller behovsprövade exempelvis barnbidrag - - respektive bostadsbidrag. Gränsen mellan bidrag och försäkring kan i vissa fall uppfattas som otydlig.

Ett sätt att skilja mellan bidrag och forsäkringsersättningar skulle kunna att på finansieringen. I försäkring förväntas intäkvara se en ter/premier från de försäkrade och utgivna ersättningar till dem balansera över tiden. Omfördelande inslag och skattefmansiering gör dock de svenska socialförsäkringama otydliga i detta avseende.

Renodling som skapar klyftor

De senaste årens besparingsbehov har bl.a. lett till strävan att en renodla olika former av transfereringar. Exempel på detta är intentionerna att begränsa arbetslöshetsersättningen till att överbrygga tillfälliga perioder arbetslöshet och att sjukersättning bara skall av utgå då medicinska skäl förhindrar arbete. Med denna renodling riskerar personer att hamna utanför de statliga transfereringama vilket ökar belastningen på det yttersta skyddsnätet socialbidragen. - Förändringarna i samhället har medverkat till står att nya grupper utanför det ekonomiska skyddet, t.ex. äldre invandrare samt unga arbetslösa.

Problematiken är komplex

Dagens transfereringar vildvuxen flora med avseende på utgör en syñen, villkor och finansiering. De styrs dessutom ett ganska av svåröverskådligt och detalj rikt regelverk, i allt väsentlig utformat

som en rättighetslagstiftning.

Vi baserar vår redovisning av kända problem och brister på de beskrivningar som under de senaste åren kommit fram i olika sammanhang. Här kan nämnas Ekonomikommissionens betänkande SOU l 993: 6 med tillhörande underlag, 1995 års Långtidsutredning SOU 1995:4, olika revisionsrapporter från RRV, direktiv och förslag från offentliga utredningar samt synpunkter som anfördes i den översiktsenkät genomförde i inledningen vårt av

SOU 1996: 180 23

arbete. Redovisningen är i allt väsentligt sammanställning av en kunskapsläget och debatten. Den innehåller i princip inga värderingar från Statskontorets sida.

Vi har strukturerat problemen i fyra områden;

transfereringama och den offentliga ekonomin, o reguljära stymiedel och andra drivkrafter som påverkar styr- 0 ningen, fusk och överutnyttjande, o forvaltningsmässiga konsekvenser mångfalden transfereo av ringar.

3.2 Transfereringarna och offentlig

ekonomi i otakt

Som det allt överskuggande problemet framstår att transfereringarna tar allt större del statens och kommunernas ekoen av nomiska utrymme i anspråk. Samtidigt har detta utrymme begränsats minskad tillväxt, något knappast var forutsett av en som när reformema tillkom. Man skulle kunna karakterisera utvecklingen så att mycken möda har ägnats åt att laga maskorna i näten först på sistone har läckoma i skrovet uppmärksammats. men

Transfereringarna ökar stadigt

I löpande priser steg den samlade kostnaden för de transfereringar vår studie omfattar från 160 miljarder kronor år 1986 till ca som ca

340 miljarder år 1994. Sett tjugofemårsperiod från 1970 har

över en det offentliga stödet till hushållen i fasta priser tredubblats.

Transfereringarna kräver större utrymme

Ett mått på det ekonomiska utrymme transfereringama tar i anspråk

är relationen till bruttonationalprodukten BNP. 1995 års långtids-

utredning pekar på att den offentliga sektorns expansion i Sverige är ganska sent datum. 1950 den offentliga sektorn i Sverige en av var de minsta i något utvecklat industriland. De offentliga utgiñema av

motsvarar 70 procent BNP. Transfereringarna samtliga

nu ca av for 40 procent. Det är också dessa ökat mest under svarar ca som perioden diagram

Diagram 3.1 Utvecklingen offentliga utgifter 1950-1993. av Fasta priser, index 1950 100.

Offentliga utgifter 1950-1995

Index1950 100 1400 Procent av BNP 1995 1950 Transfereringar 1zoo Transfereringar 39 10 Konsumtion 27 12 °°° Investeringar g g Summa utgifter 68 25 aoo Totala utgifter Konsumtion " 600

O r v 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1986 1990 199E Källa:scBzsnationalrâkenskaper

Sedd i förstoring och med avseende på de stora transfereringama inom Social-, Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementens område framgår denna utveckling av diagram 3.2.

Diagram 3.2 Utvecklingen vissa transfereringar till hushållen av i förhållande till BNP 1970-1995.

Vissa stöd till hushåll 1970-1 995 Procent av BNP Stöd till barnfamiljer 4.0 . 3.5 3,5 Ersättning vid sjukdom 3.0 / " 2,7 2.5

2.0 1v5 1.5 1,2 1.0 0.5 ° -- - f Utbildningsstöd 0.0 B70 1975 B80 B86 1990 995 Källa:SCB natiomlrâkemkaper :s

Utvecklingen speglar arbetslöshetens konsekvenser i fomi av ökade utgifter för stöd till barnfamiljer, arbetslöshet och utbildning. Samtidigt har dock utbetalningarna från sjukförsäkringen minskat mar-

kant, vilket bl.a. torde vara en följd av att regler som dämpar ut-

nyttjandet byggts i systemet.

Ålders- och förtidspensioner samt socialbidrag illustreras inte i diagrammet. Antalet förtidspensionerade har ökat kraftigt. Mellan åren 1986 och 1994 fördubblades kostnaderna för förtidspensioner. Vissa regeländringar har därefter gjorts som minskat tillströmningen av

nya förtidspensionärer. Antalet nybeviljade förtidspensionärer var

62 500 år 1993 for att sjunka till 39 200 år 1995 Socialbidragen . steg under första hälften av 1990-talet med 240 procent, från en tidigare ganska jämn nivå. Under år 1994 utgjorde de dock alltjämt en relativt liten andel av hushållstransfereringama, ungefär 2,5 procent l0,2 miljarder, men stegringen accelererar.

Det torde inte vara möjligt att lägga fast en optimal avvägning mellan transfereringamas respektive andra offentliga -utgifters andel av

26 SOU 1996: 180

BNP. I en effektiv ekonomi får transfereringama emellertid inte tränga ut sådan offentlig konsumtion och investeringar som kan ha betydelse för den långsiktiga utvecklingen välfärden. Inte mera av heller får konstruktionema medföra sådana negativa effekter på t.ex. arbetsutbud och sparande som begränsar den ekonomiska tillväxten. Transfereringamas expansion i förhållande till konsumtion och investeringar kan tyda på att över tiden har obalans uppstått. Unen der det senaste året har dock även transfereringama dämpats.

Transfereringarna och statens budget

I ett mer begränsat perspektiv framgår att transfereringama även har kommit att belasta statsbudgeten i ökad utsträckning. Den främsta orsaken synes vara att sysselsättningskrisen tvingat fram mer resurser skattevågen. Det påverkar den s.k. skattekilen negativt,

bl.a. genom att de ekonomiska incitamenten till arbete försämras se

vidare avsnitt 3.3.

Genom att staten täcker de underskott som inte kan finansieras av avgifter och fonderade medel upplöses kopplingen mellan avgifter och förmåner i de egentliga socialförsäkringama. Ett tecken på minskat förtroende hos medborgarna för socialförsäkringama kan iakttas i den ökade efterfrågan på kollektiva och privata trygg-

hetsfcirsäkringar. Den utvecklingen kan i sin tur minska det person-

liga utrymmet för privat konsumtion, till men för samhällsekonomin.

Statsskulden har mer än fördubblats mellan budgetåren 1989/90 och 1994/95. Den beräknas enligt regeringens s.k. Tillväxtproposition l995/96:25 år 1996 uppgå till l 454 miljarder kronor 84,l procent av BNP vilket är en viss minskning mot tidigare.

Vi saknar underlag för att visa hur stor del upplåningen av som beror på ökade anslag till transfereringar. Utgiftema för arbetslöshetsstödet under 1994/95 visade ett underskott på 25 miljarder.

Det ackumulerade underskottet i arbetsmarknadsfonden som nume-

ra redovisas på den statliga budgeten uppgick till 87 miljarder kronor. Det ñnansiella sparandet i AP-fondema sjönk med en tredjedel mellan åren 1993 och 1996. Den här utvecklingen innebär att de ökande utgiftema för transfereringama eroderar det finansiella sparandet dels genom att dränera befintliga fonder dels att genom ge upphov till ett statligt lånebehov som ska återbetalas med ränta.

SOU 1996: 180 27

Som motvikt står ett överskott i sjuk- och föräldraförsäkringen för

budgetåret 1994/95 om ca 20 miljarder kronor och i ATP-systemet

ca 10 miljarder kronor.

3.3 Både och

reguljära styrmedel andra drivkrafter påverkar styrningen

Reguljära styrmedel

Statsmaktemas styrning transfereringama sker främst av genom administrativa och ekonomiska stynnedel.

Det grundläggande regelverket består av ett dussintal separata lagar med därtill knutna förordningar och foreskriñer. Den spridda regleringen kan i sig skapa svårigheter såväl att tillämpa reglerna som att veta vilka krav och rättigheter som gäller i det enskilda fallet. Det förhållandet att ändringar beslutas riksdagen gör systemen tungav styrda och torde i många fall medverka till att det är svårt att snabbt

få kontroll på en skenande transferering. Samtidigt är riksdagens

medverkan en demokratisk styrka.

Transfereringama är som regel inte konstruerade så att de är själv-

kontrollerande, dvs. de innehåller inga återhållande mekanismer mot att utnyttja de förmåner som samhället erbjuder. Resonemanget kan exempelvis illustreras med att en individ normalt överväger en bonusförlust innan han/hon utnyttjar sin privata försäkring. Som motvikt tvingas därför samhället ställa upp mycket tydliga krav på restriktioner och villkor för att fönnånema ska erhållas. Därav följer långtgående kontrollinsatser från myndigheternas sida. Den senaste tidens regeländringar har i viss utsträckning tillfört sådana självkontrollerande drivkrafter, exempelvis karensdagen i sjukförsäkringen och den föreslagna bortre parentesen i arbetslöshetsförsäkringen.

Inkomstbegreppets olika innebörd i skilda författningar är ett exem-

pel på enstaka regler som motverkar eller försvårar samverkan. Andra exempel är begränsningar vad gäller förvaltningsorganens möjligheter att utnyttja resurserna till aktiva åtgärder, exempelvis i

samband med rehabilitering.

En effektiv ekonomisk styrning försvåras av att bidrags- och ersättningsbeloppen räknas upp automatiskt. Transfereringar som baseras på basbelopp eller uppskattad inkomstnivå utgjorde 1994 ungefär 60 respektive Över 25 procent av de utbetalade beloppen. 80 procent av ersättningama förändras alltså i takt med den allmänna pris- och löneutvecklingen. Konstruktionen av basbeloppet tar i princip inte hänsyn till det statsñnansiella läget. Även utveckom lingen under senare år innebär att fler ersättningsnivåer beslutas i fasta belopp kräver ändringar av inkomstrelaterade procentsatser eller lagfästa belopp beslut av riksdagen.

Andra drivkrafter som påverkar styrningen

Vid sidan de regler samhället ställer påverkas styrningav som upp, ekonomiska motiv hos den enskilde intressenten. I takt med att en av samhällsekonomin försämrats, har debatten kommit att kretsa kring vilka snedvridande incitament som kan finnas inbyggda och som kan medverka till inlåsningar, fördyringar och bristande effektivitet.

Oftast brukar sådana snedvridande incitament hos mottagarna uppmärksammas. Men sådana drivkrafter kan motverka de regulsom jära styrmedlen ñnns även hos övriga intressenter.

Till intressenterna räknar förutom mottagarna även de statliga, kommunala och privaträttsligaförvaltningsorgan som administrerar transfereringama samt de fackliga organisationerna och arbetsgivarna.

Mottagarna

Beträffande mottagarna har debatten skjutit sig på att transfereringama kan ha en negativ inverkan på viljan att arbeta. Detta gällde såväl under de "goda åren", då all arbetskraft behövdes, som under senare sämre tider när en växande andel av arbetskraften får sin försörjning genom transfereringar samtidigt som andelen förvärvsarbetande krymper. Debatten förs mest i principiella termer. Så vitt har kunnat finna är det klent med faktabaserade studier som belyser vilka reella effekter transfereringamas konstruktion har på arbetskraftsutbudet.

En persons beslut att arbeta beror bl.a. på förhållandet mellan den lön som kan erhållas på marknaden och den ersättning vid vilken

SOU 1996: 180 29

han eller hon lika gärna avstår från förvärvsarbete, den s.k. reservationslönen. Behoven att sänka transfereringsnivåema för att förbättra statsñnansema och hävda arbetslinjen har belysts, bl.a. av 1995 års långtidsutredning.

Ett likartat problem är den s.k. fattigdomsfallan. Det är inte ovanligt att en person eller ett hushåll samtidigt erhåller flera transfereringar. I den mån dessa är inkomstprövade kan marginaleñektema av ökade förvärvsinkomster hämma viljan till ytterligare arbete.

Olika ersättningsnivåer i näraliggande system kan också påverka mottagarna på ett sätt som motverkar samhällets intentioner. Våra undersökningar visar på klara skillnader mellan transfereringar som i vissa situationer kan vara utbytbara. Främst gäller det förhållan-

dena sjukpenning/arbetslöshetsersättning/utbildningsbidrag/olika

former av studiestöd. Särskilt synes skillnaderna mellan de arbetsmarknadspolitiska utbildningsbidragen och det reguljära studiestödet upplevas som orättvisa. Föräldraförsäkringen ter sig relativt generös. Skillnaderna illustreras av diagram 3.3.

Diagram 3.3 Högsta och lägsta ersättningsnivåer per månad för de olika transfereringarna. Beloppen avser år 1996, i förekommande fall före skatt.

EIMin kr/mån IMax

12 3 4 5 6 7 8 910111213141516

Nr Transferering Beskattning

l Föräldraforsäkring skattepliktigt 2 Barnbidrag

3 Bidragsforskott

4 Bostadsbidrag 5 Socialbidrag, norm per person 6 Asylbidrag 7 Sjuk-, rehab-, arbetsskadepenning skattepliktigt 8 Förtidspension skattepliktigt 9 Handikappersättning

10 Ålderspension skattepliktigt

l l Arbetslöshetsersättning skattepliktigt 12 Lönegaranti i max 6 månader skattepliktigt 13 Studiehjälp 14 Studiemedel totalt lån + bidrag 15 SVUX, SVUXA lån + bidrag skattepl. bidrag 16 Utbildningsbidrag skattepliktigt

Ett problem särskilt rör invandrare är att förlusten ekonosom av miskt stöd kan motverka viljan att âtervandra. Huruvida de svenska transfereringama även påverkar invandringen är okänt. Detta är ett område där oavsedda styreffekter borde undersökas genom bl.a. en internationell jämförelse.

De fackliga organisationerna

A-kassomas monopol på arbetslöshetsförsäkringen kan sägas fungera som ett dragplåster för att rekrytera medlemmar till de fackliga organisationerna. Med en så hög statlig ñnansieringsgrad som nu, 97 procent, råder en mycket svag koppling mellan huvudmännen a-kassoma och de faktiska ñnansiärema, skattebetalare och ar- betsgivare. Den boskillnad som funnits genom att arbetsmarknadsfonden legat vid sidan av statsbudgeten har upplösts från innevarande budgetår.

Det ñnns heller inga samband mellan arbetslöshetsrisken i olika branscher och avgiñs- respektive ersättningsnivåema. Orsakerna torde vara att solidariteten satts i främsta rummet. Men detta forhållande kan samtidigt ha en negativ inverkan på lönebildningen eftersom de avtalsslutande parterna i ringa utsträckning drabbas av

kostnader för arbetslöshet som bottnar i höga löneavtal. Ett mera försåkringsmässigt agerande har ibland efterlysts såtillvida att en hög risk för arbetslöshet for en viss grupp också borde återspeglas i högre avgiñer.

Arbetsgivarna

Arbetsgivaren har en lagenlig skyldighet att vid behov utreda och svara för rehabilitering av sina anställda. Försäkringskassan har ett samordningsansvar samt ett yttersta ansvar om inget blir gjort. Genom avsaknaden av sanktioner ryms i systemet en risk att arbetsgivarens intresse for rehabilitering blir svagt och att han istället försö ker skjuta över bördan på sarnhållet. Genom att arbetsskadeavgiñen är enhetlig utnyttjas inte ett möjligt påtryckningsmedel på arbetsgivaren att förbättra arbetsmiljön. Frågan om en differentierad "arbetslivsavgifr" har vid flera tillfällen förts på tal. Att ta steget fullt ut att ålägga arbetsgivaren att genom teckna en arbetsskadeförsåkring på marknaden och samtidigt avlasta statsbudgeten har föreslagits.

Det finns också exempel på att arbetsgivare, fack och arbetstagare gemensamt utnyttjar transfereringama för att föra över kostnader på samhället på ett sätt som sannolikt inte varit avsett.

Ett klassiskt exempel torde vara de numera avskaffade "5 8,6 årspensi0neringama". På senare tid kan liknande fall anföras. Ett ex-

empel är personaluthymingsforetag som företrädesvis deltids-

anställer personal för att öka sin flexibilitet. Ekonomin för de anställda löses f.n. genom att dessa erhåller a-kassa på resterande tid. På motsvarande sätt har ett företag försökt att införa en dags arbetslöshet i veckan på a-kassans bekostnad. En regeländring stoppar detta beteende fr.o.m. 1997. Ett annat fall gäller kollektivavtal där

facket och arbetsgivaren mindre flygföretag åtar sig "att gemen-

samt verka för att försäkringskassan istället för arbetsgivaren betalar ersättning till gravid kabinpersonal som efter tredje månaden inte kan beredas marktjänst".

Förvaltningsorganen

De administrerande organen finns såväl inom som utanför den offentliga sektom. En ur förvaltningspolitisk synpunkt övergripande brist synes vara att beslutsbefogenheter och finansieringsansvar inte

SOU l996:l8O 33

alltid hänger ihop. Detta kan ge upphov till drivkrafter som motverkar såväl kraven på att hålla kostnaderna effektiviteten i nere som ärendehanteringen. Man beslutar om "andras pengar". Ett tydligt

exempel är den praxis som de tidigare försäkringsdomstolama ut-

vecklade i arbetsskadeärenden.

Trots arbetslinjens starka framtoning ökar utbetalningarna av kontantstöd. I praktiken synes aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder komma ifråga först när tiden för utförsäkring närmar sig. Orsakerna kan många, regeringens prioritering långtidsarbetslösa och vara av andra svaga grupper på arbetsmarknaden, bristande resurser hos

arbetsförmedlingen, skilda budgetar etc.

Den allmänna kostnadsjalcten har också gjort det lockande att föra över kostnader och ansvar på någon annan sektor eller aktör, till

exempel mellan arbetsmarknadssektom och socialförsäkringssektom

eller mellan stat och kommun. Ett problem som framför andra foku-

serats hänger samman med funktionen arbetslivsinriktad rehabilite-

ring. De aktörer som idag har ett uttalat ansvar för denna verksam-

het tillhör olika sektorer. Ingen aktör kan sägas ha helhetssyn på en

individens situation trots att försäkringskassan ålagts samord-

en nande roll. Aktörema har sinsemellan olika drivkrafter att verka för en individs rehabilitering. Aktörema har vidare skilda finansieringskällor. Ingen har ett samlat ansvar för hur utnyttjas. resurserna Var och en agerar inom sin ram. Kostnadseffektiviteten riskerar att hamna i andra rummet. Vissa grupper såsom långtidsarbetslösa och långtidssjukskrivna kan komma i kläm mellan systemen. Myndigheterna spelar Svarte Petter med de berörda personerna. Ansatser

att förtydliga gränsdragningen mellan berörda myndigheter har gjorts och försök med olika samarbets- och samñnansieringsfonner

bedrivs på vissa håll.

Övervältringseffekter finns även mellan och kommun. Åt båda

stat

håll Urholkning statliga transfereringar ökar anspråken på soci-

av

albidrag. Förtidspension kan ses som ett mera tilltalande alternativ

av såväl individ som kommunala myndigheter framför att bli utsatt

för återkommande behovsprövning i samband med ansökan om

socialbidrag.

Nödvändigheten att på operativ nivå utveckla bättre finansieringsoch samverkansfonner mellan socialtjänst, försäkringskassa, arbetsförmedling samt hälso- och sjukvård har behandlats i många sam-

manhang, av berörda myndigheter i den s.k. Cesargruppen, av Statskontoret i en sektorsövergripande analys av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen Rapport 1994:15, av Arbetsmarknadspolitiska kommissionen Sjuk- och Arbetsskadekommittén samt av mfl.

För de anställda innebär uppdelningen på flera huvudmän otydliga mål, motstridiga förväntningar och onödiga begränsningar i handlingsfriheten. Resultatet blir att det saknas incitament att göra rätt uppgifter och att initiera adekvat resultatuppföljning. Dagens en splittrade organisation innebär att möjligheter till konstruktivt samarbete mellan olika yrkesgrupper inte alltid kan tas tillvara.

3.4 Fusk och ande

överutnyttj

förekommer

Problemen kring fusk och överutnyttjande hänger nära samman med de brister i styrningen som nyss behandlats.

RRV har i sin granskning systembrister och fusk i välfärdssysav temen RRV 1995:32 bedömt att fusk, överutnyttjande och systembrister kostar mellan 5 och 7 miljarder kronor varje år. Det innebär att läckaget i systemen är storleksordning som de av samma samlade förvaltningskostnadema jfr tabell 4 i bilaga l.

RRV har konstaterat att myndigheterna har begränsade möjligheter

att bevisa missbruk, fusk etc. och att sätta in sanktioner vid sådant

beteende. Problem med fusk och överutnyttjande orsakas delvis av

att gällande regler inte sätter entydiga och tydliga gränser för vad är tillåtet. En orsak kan vara att myndigheterna saknar som annan befogenheter och mandat att kräva uppgifter och göra erforderliga kontroller. Kontrollen försvåras brist överskådlighet även av inom och mellan systemen men också av att nuvarande regelverk särskilt integritetslagstiñningen i många avseenden hindrar en - effektiv samordning och kontroll utbetalningen olika bidrag av av och ersättningar.

En grundläggande förutsättning för att fusk och överutnyttjande skall kunna motverkas är väl fungerande informationsförsörjningssystem inom och mellan sektorer och myndigheter samt i förhållande till medborgarna. Förutom de rent legala hindren kring

utbyte av elektroniska data, försvåras infonnationsförsöijningen också av delade organisationsstrukturer och -kulturer samt tekniska hinder i fonn av skillnader i systemuppbyggnad och datatermer mellan olika aktörer.

RRV föreslår flera organisatoriska åtgärder för att motverka fusket. De gäller sammanhållen ledning och organisation inom so-

cialförsäkringsadministrationen, skärpt ansvar för fönnånstagare

och myndigheter, förstärkta men "självbärande" kontrollresurser samt skyldighet för alla transfereringsmyndigheter att rapportera sina insatser på området till regeringen i årsredovisningen.

Till förslagen hör också åtgärder avseende de datorstödda redovisnings- och kontrollsystemen, bl.a. uppbyggnad av en gemensam utbetalningsrutin.

3.5 Den

splittrade infrastrukturen komplicerar förvaltning och

insyn

Vår studie behandlar ett tjugotal "större" transfereringar till hushåll.

Var och en av dessa omfattar ett flertal förmåner med specifika villkor, Om även hade tagit med transfereringar av typen kostnadsersättningar samt smärre kontantöverföringar hade antalet uppgått till ett sextiotal. Räknar man in de statliga hushållstransfereringarna inom samtliga politikområden växer antalet till ett åttiotal jfr SOU 1995:36, Förmåner och sanktioner, en samlad redovisning.

Komplexet varandra kompletterande försäkringsfönnåner och av bidrag, strikt regelstyrda och omgärdade med omfattande samordningsregler motverkar en effektiv administration. Alla de mer eller mindre uppenbara beroendeförhållanden som finns försvårar ekonomisk styrning, handläggning, informationsförsörjning etc. Möjligheterna till insyn från medborgarna minskas också. Deras förtroende för de forsäkringsliknande förmånema försvagas genom de svårgenomträngliga kopplingar som finns mellan avgifter och ersättningar samt de återkommande ändringar som framtvingats av det samhällsekonomiska läget och skiñningar i politiken.

Ett första problemområde handlar om statsmak-

ternas styrning av förvaltningsorganen

Behovet av ett bättre underlag för riksdagens och regeringens styrning transfereringssystemen har aktualiserats i olika sammanav hang. En interdepartemental grupp som arbetat med att utveckla och stärka genomförandet av resultatstymingen av statligt finansierad

verksamhet den s.k. ELMA-gruppen, Ds 1995:6 konstaterade att

det för många stora utgiftsområden saknas en aktör som har ett tydligt uppdrag att analysera och for statsmaktema redovisa hur utgiñema utvecklas och vilka resultat som uppnås med anvisade medel. ELMA-gruppen pekade bl.a. på expansionen vad gäller förtidspensionema. Gruppen anser att regering och riksdag måste få möjligheter att tydligare ta ställning till vilken kostnadsutveckling som är acceptabel och vidta erforderliga åtgärder.

ELMA-gruppen föreslog förstärkt utgiñskontroll socialfören av säkringama på ohälsoområdet genom ett kontinuerligt uppföljningsoch signalsystem baserat på budgeterade utgiñer. Motsvarande åtgärder bör enligt gruppen också vidtas beträffande angränsande system.

Ett annat förvaltningsinriktat förslag att lösa problemen med framför allt statsmaktemas bristande överblick avser uppläggning av en databas över alla statliga "fönnåner och sanktioner" som lanserades av den nyss nämnda utredningen och där hushållstransfereringama delmängd. Med hjälp sådan databas skulle det bl.a. bli utgör en av möjligt att årligen publicera dessa offentliga förmåner inkl. skatteförmåner m.m. i en bilaga till finansplanen.

Ett andra problemområde sammanhänger med att administrationen blir krånglig på myndighets-

nivån

Administrationen transfereringama är sektoriserad. Huvudaktöav rer är socialförsäkringsorganisationen, arbetsmarknadsmyndigheterna, de fristående a-kassoma, CSN och kommunerna.

Lönegarantin förvaltas ett flertal aktörer, bl.a. konkursförvaltare, av kronofogdemyndigheter och länsstyrelser. Ersättning till asylsökan-

de m.fl. administreras Invandrarverket och i vissa fall av komav munerna.

För att i möjligaste mån förhindra luckor i det ekonomiska skyddet och hindra utbetalning av dubbla ersättningar finns regler om samordning vilket kräver samverkan mellan de olika förvaltningsorga- Men även andra aktörer såsom arbetsgivare samt organ inom nen. hälso- och sjukvård blir inblandade i processen.

Förvaltningskostnaden utgör dock i genomsnitt en relativt liten andel

kostnaderna for transfereringama, for socialförsäkringen i ad-

av

ministrativ mening 1,5 procent med ålderspensionen inräknad

ca respektive 2,8 procent utan denna, för den av a-kassoma hanterade arbetslöshetsersättningen 1,9 procent och for studiestödet ca

4 procent. Kostnaden för att hantera socialbidragen är väsentligt

högre, 17 procent. Administrationskostnadema varierar dock mellan

olika former transfereringar, vilket tydligt framgår av tabell 4 i

av bilaga

Det måste understrykas att dessa tal innehåller ett stort mått av osäkerhet, bl.a. med avseende på vilka kostnadsslag respektive som myndighet redovisar administrationskostnad. I vissa fall saknas som särredovisningar. Beräkningama vilar då på skattningar som gjort.

Förvaltningskostnadema i sig pekar knappast på några stora administrativa problem, i varje fall inte den storleksordning att man av rationaliseringar kan komma orsakerna bakom kostnadgenom sexpansionen.

I samband med prövning transferering skall beviljas krävs ett om en stort antal kontakter och kontroller mellan skilda aktörer. Proceduförsvåras i många fall legala hinder och tekniska orsaker. rema av De problem hänger ihop med informationsförsörjningen besom handlas i kapitel

Uppdelningen på olika regelverk, ñnansieringskällor och huvudmän

försvårar i vissa fall en effektiv samordning. Att de även kan leda

till åtgärder respektive aktör motverkar statsmaktemas mål

av som

med transfereringen har behandlat i avsnitt 3.3. Beräkningarna förvaltningskostnadema visar att samband inte

av -

oväntat tycks finnas mellan förvaltningskostnad och hur omfat-

-

tande prövning och kontroll regelverket kräver. Vidare framstår att uppenbara stordriftsfördelar finns på detta verksamhetsområde. Dessa stordriftsfördelar har också tagits tillvara att administgenom rationen av transfereringar helt eller delvis förts över till "större"

förvaltningsorgan. Sålunda hanterar socialförsäkringsadministratio-

nen utbetalningen av utbildningsbidragen och nyligen har även bostadsbidragen förts över dit från kommunerna. CSN sköter bosättningslånen till invandrare. Utredningar gjorts hanteringen som av av utbildningsbidragen öppnar dock vissa tvivel att den valda lösom ningen är den mest kostnadseffektiva. Vad gäller socialbidragen har en kommun föreslagit överföring av utbetalningsfunlctionen till socialförsäkringsadministrationen. Regeringen har dock avslagit denna begäran.

Ett tredje problemområde berör relationen till

medborgarna

Medborgama är både mottagare och finansiärer av transfereringar. Mångfalden transfereringar och förvaltningsorgan som administrerar förmånema gör det svårt för en individ att få ett grepp om sina rättigheter. Mängden av ändringar och myndigheter gör det inte lättare, fastän myndigheterna säkert ger service efter bästa förmåga. Vem kan i dag med någorlunda säkerhet förutsäga sin egen pension

För att förbättra servicen behövs nya organisatoriska och inforrnationstekniska lösningar. Enkla organisatoriska gränsytor i form av medborgarkontor eller utnyttjande av avancerad telekommunikation är exempel på tänkbara lösningar.

3.6 Ett omfattande

reparationsarbete

pågår

Vårt intryck är att det finns en relativt samstämmig uppfattning om vilka problem och brister som vidlåder de offentliga transfereringarna, Någon motsvarande konsensus om hur de strukturella problemen bör lösas existerar dock knappast. I debatten framförs helt olikartade lösningar. Till dessa återkommer i kapitel Problemen med tränsfereringamas kostnadsexpansion har utlöst ett omfattande förändringsarbete i huvudsak inom ramen för de beñntliga systemen. Beslutade regeljusteringar samt resultaten från de utredningar som arbetar eller nyligen slutfört sitt arbete kan komma

att påverka transfereringamas funktionssätt om några år. Det är detta framtida läge avgör det behövs några mera radikala som om förändringar. Det ñnns därför anledning att granska det reparationsarbete pågår och försöka bedöma hur det kommer att påsom verka de problem föreligger. som

Åtgärder som kan påverka den offentliga

ekonomin

En rad regeländringar har gjorts de senaste åren. De siktar främst till att medverka till budgetsaneringen åtstramade villkor och genom sänkta ersättningsbelopp. Det politiska målet att uppfylla villkoren för anslutning till den europeiska monetära unionen EMU det s.k. konvergensprogrammet har här sannolikt skapat ett extra tryck.

Vi har i tabell 3.1 ställt de årliga ändrade utbetalningar samman som kan följa av bl.a. nya villkor och föreslagna större reformer.

Tabell 3.1. Ändrade utbetalningar för hushållstransfereringar 1

Bakgrund Ändring i mdkr, Kommentar

fast pris

och bidragsförskott fr.0.m. 1997 Ny sjukförsäkring enl. SAK 5,6 effekt år 2000,. inkl nivå- -

SOU 1995:149, 1996:113 höjning till 80%

4 veckors sjuklöneperiod -1,7

enl prop 1995/96:209

Sammanhållet studiestöd enl. +1,5 ökade återbetalningar kan Studiestödskommittén, SOU på sikt besparing på ge en 1996:90 0,8 mdkr

Ny arbetslöshetsförsäkring +0,6 effekt år 2000 vid 6%

arenl. ARBOM, SOU betslöshet, inkl niváhöjning 1996:150 till 80% Introduktionsers. till invan- +1,4 dr.enl. Invandrarpol. komm., SOU 1996:55 Summa -17.8 1 Exkl. en pensionsavgiñsbeläggning transfereringama drygt 9 av Miljarder kr/år vilken omförs från statsbudgeten till försäkringen.

Sammanställningen indikerar att beslutade och föreslagna ändringar i transfereringsvillkoren, om de realiseras, kan minska de statliga utgifterna med 18 miljarder kronor, d.v.s. 5 procent dagens ca ca av kostnader. Delar besparingen kan dyka socialbidragsav upp som kostnader. Samtidigt kan kommunerna komma att avlastas genom

exempelvis en ny statlig introduktionsersättning till flyktingar och vissa invandrare förlängd a-kasseersättning. Några samlade

samt en beräkningar som visar nettoeffektema för den offentliga ekonomin finns dock inte.

Åtgärder som kan påverka styrningen

Flera regeländringar har inneburit eller kommer att innebära en ensning av ersåttningsnivåema, i vissa fall på bekostnad av tidigare stimulanstillägg, exempelvis för deltagande i arbetsmarknadsutbildning, vid rehabilitering samt "mamma/pappa"ledighet. Liggande utredningsförslag tyder på ett visst återinförande sådana ekonomiska styrmedel för att stödja arbetslinjen, exemav pelvis extra ersättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering, tillägg till arbetslöshetsersättning vid deltagande i vissa aktiva åtgärder etc. Krav på vissa arbetsprestationer för att få socialbidrag ställs av en del kommuner rättsläget för att använda sådana styrmedel är men oklart.

Några aktuella regeländringar kan leda till oönskade styreffekter, exempelvis växande skillnader i ersättningstaken för sjuk- respektiarbetslöshetsersättningen. Tio basbelopp föreslås här för sjukerve sättning mot f.n. 5,5 basbelopp i arbetslöshetsersättningen vilket kan innebära risk för att personer försöker förlänga sin sjuken skrivning. En motsvarande effekt kan den föreslagna 98 procent ersättningen vid arbetsskada i förhållande till 80 procent vid "vanlig" sjukdom få.

Ökade försäkringsinslag vinner acceptans. Hit hör införande av självrisker i form av karensdag och sjuklön som arbetsgivaren betalar, en begränsad premiereserv i det nya ålderspensionssystemet. Möjligen kan hit också räknas lägre 65 procent månadseren sättning vid långvarig eller permanent ohälsa samt en bortre parentes i arbetslöshetsersättningen. Den nya sjukförsäkringen förutsätts också, åtminstone i redovisningstekniskt avseende, stå på egna ben i förhållande till statsbudgeten.

I den nya budgetprocessen återfinns transfereringama till hushållen inom ett tiotal olika utgiñsområden, sorterande under sex riksdagsutskott. Det är för tidigt att uttala sig om konsekvenserna av detta ekonomiska styrsystem. Samtidigt som transfereringar ingår som it

av flera styrmedel inom ett politikområde exempelvis ingår bo-

-

stadsbidrag i utgiftsområdet "Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande" kan svårigheter till omprioritering uppstå om någon

-

transferering skenar. Under alla omständigheter torde statsmakter-

nas krav på uppföljning och kontroll öka.

Åtgärder som kan påverka fusk och

överutnyttjande

Inställningen till missbruk har skärpts. Bl.a. har den utredning som RRV gjort av dessa problem bidragit. I 1996 års regeringsförklaring hette det bl.a. att:

"Fusk och överutnyttjande av systemen kan aldrig tolereras och skall bekämpas".

Förvaltningsmyndighetema har ökat sina insatser för att genomföra åtgärder mot fusk. Som ett exempel kan nämnas att försäkringskassor på olika håll i landet genomför systematiska kontroller. Centralt har RFV utvecklat en rapporteringsmodell för löpande insamling och sammanställning av misstänkt fusk och missbruk.

Samköming av uppgifter från olika register görs i ökad utsträckning, dock efter särskilt tillstånd. Det finns behov av ytterligare överföring uppgifter mellan register och aktörer. av

Åtgärder som påverkar förvaltningens

organisation

Det förändringsarbete rörande hushållstransfereringama som pågår utanför myndigheterna ägnar relativt liten uppmärksamhet åt de förvaltningsmässiga aspekterna, inkl. infonnationsförsörjningsfrågor. En orsak till detta kan vara att utredningarna initierats och bedrivs sektorsvis.

Ett undantag är den s.k. ÖSA-utredningens förslag SOU 1996:4

att inordna försäkringskassoma i den statliga förvaltningsstrukturen som regionala enheter under ett "Socialförsäkringsverk". Motivet är bl.a. att kassomas nuvarande ställning lett till oklarheter i ledningsansvaret.

Sjuk- och arbetsskadekommittén föreslår att försäkringskassa, arbetsförmedling och kommun utvecklar en finansiell samverkan för att planera och genomföra rehabiliteringsinsatser och andra arbetsförberedande åtgärder. Försäkringsresurser fär användas för att stärka sjukvården om det minskar kostnaderna för försäkringen. Den formella organisatoriska åtgärden begränsar sig till att de be-

SOU 1996: 180 43

rörda myndigheterna sluter samverkansavtal med varandra om beslutsordning och hur verksamheten skall bedrivas.

sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen Den nya - "omställningsförsäkringen" som skisseras av ARBOM- utredningen innebär inte heller några stora organisatoriska ändringar. Den nya försäkringen skall administreras av befintliga arbetslöshetskassor. Därutöver föreslås att en ny obunden kassa inrättas för dem som inte vill ansluta sig till de fackanknutna kassorna.

Det pågående utredningsarbetet innebär vidare en viss förenkling av infrastrukturen främst på studiestödsområdet där ett nytt, sammanhållet studiestöd ersätter nuvarande olika former. En allmän arbetslöshetsförsäkring innebär att förvaltningen samlas. I övrigt synes knappast några förvaltningsmässiga konsekvenser till följd av färre transfereringsforrner vara aktuella.

3.7 En för fortsatt

plattform

reformarbete

Avslutningsvis skall vi, översiktligt och i punktforrn, försöka skissera den "plattform" nollaltemativ gentemot vilken behovet av

större eller mindre förändringar i transfereringamas utformning och administration skall bedömas.

Naturligtvis är det inte möjligt att med någon absolut säkerhet, för-

utsäga utfallet av det förändringsarbete som pågår. En avgörande fråga är exempelvis om maktskiftningar som ändrar förutsättningarna i politiken kommer att inträffa. Den plattform här försöker teckna gäller ett framskridet nuläge omkring år 1998. En utgångspunkt är att den politiska inriktningen i stort överensstämmer med dagens.

Vi beskriver i första hand de faktorer som hänger ihop med transfereringamas utformning och administration. Det är som tidigare sagt svårt att göra boskillnad mellan dessa två aspekter. Problem som hänger ihop med utfominingen ger som regel också administrativa problem.

44 SOU 1996: 180

L Fortsatt höga eller höjda krav på välfärdssystemen

Transfereringskostnademas expansion har dämpats. inte Men om sysselsättningen i reguljära arbeten väsentligt ökar, bl.a. måste integrationen av invandrare lyckas, kommer sannolikt fortsatta besparingsåtgärder att behövas för att vidmakthålla balans i sarnhällsekonomin. Regeringen prioriterar besparingar på transfereringar och andra subventioner framför ytterligare nedskärningar i de sociala verksamheterna.

Samtidigt ställs välfärdssystemen inför ökade anspråk. Förutom för försörjning vid arbetslöshet, behövs försörjningsstöd vid den strukturella förändring i arbetslivet som innebär större rörlighet med tätare byten mellan yrken och arbetsplatser, eller mindre fasta mer arbeten och däremellan perioder vuxenstudier och andra omställav ningsåtgärder utan ordinarie inkomster.

O Sektoriellt delat ansvar för transfereringarna

Socialförsäkringama, arbetslöshetsstödet samt studiestödet kommer att administreras helstatliga koncerner. Vad gäller arbetslöshetsav stödet medverkar privaträttsliga a-kassor i administrationen av en statligt styrd omställningsförsäkring.

Kommunen är huvudman för det yttersta skyddsnätet social- bidragen och administrerar också detta. -

Genom att den sektoriella ansvarsfördelningen består, är risken för ekonomisk övervältring kvar.

på många skil-

Den nya budgetprocessen konserverar uppdelningen da transfereringsformer. Statsmaktemas möjligheter till övergripande ekonomisk styrning har stärks. Samtidigt har svårigheter uppstått att omfördela medel till åtgärder som kan minska trycket på transfe-

reringama eller möta oväntade ökningar i förmånsstyrda transfereringar.

Gränskonflikterna växer 0

Gränskonfliktema ökar mellan staten och kommunerna. Bakgrunden är att åtstramningen i de statliga transfereringama slår igenom och

SOU 1996: 180 45

att allt fler, särskilt invandrare som passerar gränsen för statens ekonomiska ansvar, blir beroende av socialbidrag. Frågan om sta-

tens styrning respektive kommunernas självständighet och möjlighet

att påverka sina kostnader ställs på sin spets.

Även mellan olika statliga transfereringar uppstår gränskontlikter. Införande av en bortre parentes för arbetslöshetsstödet ökar trycket

på att utnyttja ohälsoförsäkringen arbetsmarlmadspolitisk

som ventil. En renodling kan bli svår att uppnå.

Gränsdragningsproblem kvarstår också rörande stödet till de vuxenstuderande beroende på svårigheter att definiera och styra mellan arbetslivsinriktad utbildning respektive reguljär utbildning. Ersättning från omställningstörsäkringen förblir gynnsammare än det nya

sammanhållna studiestödet.

| Nivåskillnader mellan olika förmåner finns kvar 0

I försäkringssystemen finns skillnader vad gäller grundnivåer och tak. De fungerar som instrument för omfördelning men är samtidigt främmande ur försäkringssynpunkt. Särbehandlingen av arbetso-

lycksfall i den nya sjukförsäkringen skapar kontrollproblem.

I sjuk- och föräldraförsäkringen samt arbetslöshetsstöden gäller

80 procent ersättning for inkomstbortfall. Jämförbara nivåer vid

normala inkomster gäller även sammanhållna vuxenstudidet nya, esystemet före återbetalning. -

Socialtjänstlagens behovsgrundade regel om den enskildes rätt till skälig levnadsnivå kontrasterar vidare allt mer mot den marknadsstyrda lönebildningen och konserverar problemet med höga reservationslöner.

Ökade försäkringsinslag

accepteras

Införandet av självrisker i form av karensdagar, egenavgifter, for-

längd sjuklön liksom även en begränsad premiereserv i ålderspensionen har, i kombination med krav fortsatta besparingar och

balans i statsbudgeten, banat väg för ett ökat försäkringstänkande i transfereringama.

46 SOU 1996: 180

0 Transfereringarnas infrastruktur har förenklats

Kraven på renodling och legitimitet har lett fram till en viss sammanläggning av transfereringar med likartad syfte. En sjukförsäkring, g omställningsförsäkring och gt sammanhållet studiestöd ersätter tillsammans ett tiotal tidigare transfereringsformer.

0 Skärpta insatser mot fusk och överutnyttjande

Ökade krav ställs på myndigheternas insatser för kontroll och uppföljning. Detta följer av att sådana åtgärder blivit "legitima" och att transfereringamas konstruktion innehåller få drivkrafter som hämmar umyttjandet. lnsatserna försvåras av resursbrist hos myndighetema. De legala hindren är på väg att undanröjas på transfere- ringsområdet gäller ett integritetsskydd samma nivå som gäller inom skatteområdet.

0 Medborgarens behov av information, insyn och enkla kontaktytor med förvaltningsorganen växer

Flera förhållanden medverkar till detta. Hit hör;

täta ändringar av regelverket for transfereringama,

invandrarnas speciella situation med ett högt bidragsberoende, 0

parat med dåliga kunskaper om svenska förhållanden och i det

svenska språket,

o flera sektorer är inblandade i transfereringama,

successivt ökande medvetenhet om existerande rättigheter:

0 Administratörernas uppgifter både ökar och minskar I

Belastningen minskar till följd av;

förlängt arbetsgivarinträde i sjukförsäkringen från två till fyra

o veckor, färre transfereringsfomier främst inom studiestödet, c ökat ianspråktagande av modern informationsteknik. o Belastningen ökar till följd av;

SOU 1996: 180 47

uppbyggnaden av nya samverkansformer på lokal nivå for o arbetslivsinriktad rehabilitering,

o ökade insatser for behovsprövning och kontroll av enskilda ärenden samt uppföljning av ekonomi och effekter av transfereringarna,

o krav från medborgarna bättre information och förenklade kontaktytor mot myndigheterna.

4 ALTERNATIV ATT UTFORMA

OCH FÖRVALTA

TRANSFERERINGARNA

4.1 Utgångspunkter

Den beskrivning av transfereringssystemens brister som nu redovisat pekar på att problemen i många avseenden hänger ihop med systemens utfomming. Bortser från ersättningsnivåer, omfördelningsprinciper och andra villkor som är ett uttryck för välfärdspolitiska ställningstaganden vilka ligger utanför ramen för det här uppdraget, ñnns det ett antal förhållanden forvaltningsmässig art av som medverkar till bristerna. Enligt vår bedömning kommer dessa förhållanden att kvarstå trots det omfattande reparationsarbete som nu pågår. Hit hör att;

ansvaret är delat mellan flera aktörer, var och en med sin budget och kultur, vilket bl. innebär fortsatta risker för övervältring, a.

den författningsmässiga regleringen sker genom ett stort antal o specifika lagar med bristande teknisk samordning,

konstruktionema drivkrafter till 0 saknar som regel inbyggda självkontroll och hushållning,

finansiering och beviljande ersättning är inte alltid organisao av toriskt kopplade,

försäkringssystemen är till stora delar bidragssystem, o

Stora krav ställs alltjämt på extern kontroll för att motverka o missbruk till följd av att bidragssystem saknar självkontrollerande drivkrafter,

legala hinder motverkar att IT utnyttjas effektivt bl.a. för att o förbättra kontrollen och effektivisera verksamheten.

Det är knappast möjligt att skilja ut problem som har sitt ursprung i transfereringamas utforrrming respektive sådana som har sitt upphov i hur administrationen är organiserad. Först en mera omfattande

reformering av transfereringamas utfomming kan enligt vår bedöm-

ning skapa förutsättningar för att fullt ut komma till rätta med da-

gens brister men den kanske också skapar nya

-

Ett motiv för att en mera genomgripande reform behövs är att förvaltningskostnadema relativt sett redan är låga. Det innebär att även en avsevärd effektivisering av administrationen inte framstår som en

mirakelrnedicin som löser de tunga problemen kring transfereringama. Naturligtvis måste "konventionella" rationaliseringsåtgärder uppmärksammas, men inte primärt som bespa-

ringskälla. Istället kan ökade administrativa insatser exempelvis för att förbättra kontroll och samverkan motiverade för att motvara verka läckaget i systemen och förbättra träffbilden. En effektiv administration får sarmolikt också ett högt egenvärde genom att medborgarna uppfattar förvaltningen av transfereringama som snabb, kostnadseffektiv, träffsäker och rättvis.

Förslag och idéer långtgående reformer förs också alltmer om mera i debatten. I vårt uppdrag ingår att granska de administrativa konsekvenser som följer av ett extremt samordnat system av typ y generellt medborgarkonto eller en sammanhållen inkomstbortfalls-

försäkring enligt Bröms m.fl. Dessa båda alternativ kan ses som

exempel på idéer till omfattande reformer av transfereringama som dykt upp i debatten. Huvuddragen i ett tiotal sådana förslag som presenterats de senaste åren redovisar i bilaga

För att utlösa radikal förändring transfereringamas utfonnen av ning krävs tydliga krav från högsta politiska nivå. Med avstamp i

den problembild som redovisat i kapitel 3 bör kraven gälla en utfomming som;

medverkar till att transfereringskostnadema harmoniseras med

o samhällsekonomin,

innehåller självkontrollerande incitament och stynnedel som

o minskar behovet av myndighetsprövning och kontroll,

motverkar fusk och överutnyttjande, o

o skapar förutsättningar för en förvaltning som fungerar friktionsfritt och kostnadseffektivt,

ökar medborgamas/väljamas acceptans och insyn, o stöder en välfärd som, med regeringsförklaringens ord, o "omfattar alla".

Den ekvationen är ingalunda lätt att lösa Vi skall i det fortsatta försöka urskilja och diskutera vilka olika utvecklingsvägar som kan finnas och översiktligt försöka bedöma hur olika utfommingar påverkar problembilden med fokus på de forvaltningsmässiga konsekvensema.

Först finns det skäl att något belysa motiven varför har offentliga transfereringar.

4.2 Motiv för

offentliga transfereringar

De offentliga transfereringarna grundsten i den svenska välär en färdspolitiken.

Socialförsäkringarna karakteriseras av att de är obligatoriska, omfördelande och solidariska.

Obligatoriet motiveras av risken för att vissa individer annars ställs eller ställer sig utanför. För en del kan det, exempelvis beroende på hög riskbild, svårt att i ett marknadsbaserat system teckna en vara en försäkring till rimlig kostnad marknadsimperfektioner.

Vissa personer s.k. free riders, skulle i ett frivilligt system sannolikt välja att ställa sig utanför i förlitande på att samhället ytterst ställer upp. Den omvända effekten kan sägas vara att enskilda individer, som inte var tänkta som förmånstagare när systemen konstru-

erades, anpassar sitt beteende till att bli just förmånstagare moral

hazard.

Några kan bedöma sin risk så liten att de inte är beredda att betala

premien, vilket då driver upp kostnaderna för övriga adverse selec-

tion, andra åter saknar förmåga att långsiktigt planera och spara inför oförutsedda händelser. Genom obligatoriet uppnås bredast möjliga utjämning och Stabilisering risker och kostnader. av

52 SOU 1996: 180

Karakteristiskt för det svenska socialförsäkringssystemet är att det

till stora delar utformats för att omfördela inkomster mellan olika

grupper av individer och mellan olika skeden i livet. Omfördelningen uppnås dels genom att individer som inte bidrar till finansieringen

av försäkringen ändå är berättigade till förmåner, dels genom att vissa grupper får en bättre "avkastning" än andra på sina avgifter

för försäkringen. På detta sätt kan ett acceptabelt

"försäkringsskydd" bli tillgängligt även för individer med dålig eko-

nomi. Det förtjänar här att påpekas att objektet för de svenska

transfereringama är den enskilde individen och inte familjen som i vissa andra länder. Symptomatiskt för omfördelningstanken är att

även rena bidrag, såsom bostads- och bambidragen, kommit att

räknas i socialförsäkringen.

Omfördelningsprincipen tar sig även uttryck i att socialförsäk-

ringama är solidariska i den meningen att någon riskberoende differentiering av premieuttag och ersättningar inte förekommer. Ett rent

försäkringsmässigt aktuariskt tänkande har, åtminstone hittills,

varit främmande. Solidariteten understryks att delar av försäkav ringen finansieras av allmänna skattemedel.

Ett ytterligare motiv för försäkringar i det allmännas regi är portabiliteten, dvs. rätten till ersättning skall enkelt kunna följa individen vid arbetsbyten. Detta motiv förefaller inte hittills ha varit centralt

men torde bli av stor betydelse på en framtida, avsevärt rörligare

arbetsmarknad.

Vad som nu sagts om socialförsäkringama kan i allt väsentligt även

sägas gälla arbetslöshetsersättningen och i viss mån även studi-

estödet. Beträffande arbetslöshetsersättningen gäller dock att den inte är obligatorisk då medlemskap i a-kassa är frivilligt.

4.3 Principer för att utforma

transfereringar

I kapitel 3 pekade på att många syften dikterar de svenska transfereringamas utfomming. Ofta är flera syften samtidigt inbyggda i en viss transferering. Särskilt kombinationen att försäkra mot inkomstbortfall och att omfördela inkomster har till följd demogra-

av ñsk utveckling, inflation, arbetslöshet etc. kommit att generera pro-

blem kan innehålla ett embryo till förtroendekris för de egentlisom socialförsäkringama. ga

De många förslagen till alternativa utfommingar av transfereringarframförts i olika fora bygger oña på strävan att åstadna som en komma någon slags renodling. Med fokus på sambanden mellan transfereringamas utfomming och administration har valt att diskutera alternativa utfominingar utifrån följande modell:

Figur 4.1 Alternativa modeller att utforma transfereringar till hushåll.

Individ

Å B

A Individorienterade Regllllära

-

försäkringar

system

Grundtrygghet i Riskförsäkringar

C Samhällsorienterade D Försäkrings-

V

trygghetssystem orienterade Samhälle trygghetssystem

Axeln "Grundtrygghet Riskförsäkring" beskriver en skala där syf- -

tet med transfereringen å ena sidan är att ge grundtrygghet i form av

generella bidrag respektive å den andra att ersätta inkomstbortfall där ersättningens storlek är relaterat till inkomst samt risk.

Axeln "Samhälle Individ" beskriver skala där huvudmannaskap - en och finansiering å sidan helt ligger på samhället, å den andra ena läggs på individen.

Till A, "individorienterade trygghetssystem" hör då transfereringar där individen åläggs att svara för sin egen grundtrygghet. Det kan ske att samhället ålägger ett tvångssparande t.ex. medbor-

genom

garkonto eller träder först när grundtryggheten hotas

högkostnadsskydd.

Till "reguljära försäkringar" hör exempelvis liv- och olycksfallsförsäkringar som privata eller kollektiva organisationer erbjuder utanför samhällets regi. Hit hör även avtalsförsäkringar som kompletterar socialförsäkringama.

Till "samhällsorienterade trygghetssystem" hör generella bidragssystem, endera utformade så att lika förmåner utgår till alla

berättigade nuvarande barnbidrag eller att fönnånema diffe-

rentieras efter behov nuvarande socialbidrag.

Till D, försäkringsorienterade trygghetssystem" hör transferering-

ar med syfte att ersätta den som utan eget vållande förlorat sin inkomst och där ersättningen står i relation till inkomstbortfallet. Intäkter och utgifter skall i princip balansera längre period i över en sin mest renodlade form premiereserver. som

De svenska offentliga transfereringama till hushållen utgör hu-

vudsakligen en kombination av C och D. Samhället garanterar att alla har ett grundskydd och i de flesta fall även ett standardskydd upp till en viss nivå. Försäkringsmässigheten har bl.a. till följd av den samhällsekonomiska utvecklingen blivit allt mer urholkad. Utfomining A representeras i nuläget närmast de återav betalningsplilctiga studiemedlen.

4.4 Konsekvenser av olika

utformning

De problem som är förknippade med transfereringama till hushållen står som redan sagts i nära samband med utfominingen. Sambanden är dock mycket komplexa och beror av förhållanden som kultur,

skattesystem etc.

Vi skall ändå försöka lyfta fram huvuddragen vilka effekter

av som

olika utformning hushållstransfereringama kan väntas få och hur

av de kan tänkas påverka de problemområden lyft fram, dvs. påverkan på offentlig ekonomi, möjligheter till styrning, inverkan på fusk

och överutnyttjande samt förvaltningsmässiga konsekvenser. Viktigt är också att försöka bedöma hur förutsättningarna att bedriva den

svenska välfardspolitiken påverkas av olika utformningar.

Påverkan på offentlig ekonomi

En övergång till individorienterade trygghetssystem förväntas leda till betydande minskning de offentliga utgiñema och en sänken av ning skattetrycket. Effekten uppstår huvudsakligen genom att av transfereringama ersätts med transaktioner över individuella, obligatoriska konton. Systemet innebär således inte nödvändigtvis att den genomsnittliga disponibla inkomsten ökar i förhållande till dagsläget dock kan likviditeten förbättras i bristsituation. Inci- - en tamenten att hushålla med och bortfallet av överkompenresurserna sation vid tillfälligt höga inkomster kan medföra viss nettobesparing. Varianten "högkostnadsskydd" har likartade effekter.

Reguljära försäkringar leder också till att kostnader avlastas den offentliga ekonomin. Förvaltningen kan i princip helt tas över av aktörerna på den reguljära forsäkringsmarknaden.

En kombination av offentliga transfereringar och kollektiva eller privata komplement är möjlig. Om de samlade förrnånema blir alltför generösa kan det emellertid leda till överutnyttjande och ett bortfall arbetskraft vilket i sin tur innebär negativa effekter för såväl av offentlig ekonomi Samhällsekonomi. som

Att ett samhällsorienterat, förmånsbaserat trygghetssystem är trögstyrt och kan leda till explosionsartade utgiñsökningar på statsbudgeten visar bl.a. exemplet bostadsbidragen. Mellan åren 1990 och 1994 ökade dessa från 3,1 till 8,7 miljarder kronor. Konsekvenför de offentliga utgifterna är direkt kopplade till hur förmåserna nema konstruerats och hur rättigheterna att uppbära dessa förmåner faller ut under en viss tidsperiod.

En försäkringsorientering medger finansiering utanför statsbudgeten. Avlastningen kan dock lätt bli en "synvilla" och försvåra statsmaktemas kontroll och styrning. Bl.a. för att undvika detta har vissa tidigare fonder såsom Arbetsmarknadsfonden och Lönegarantifonden fr.o.m. budgetåret 1995/96 förts upp som anslag på statsbudgeten.

Några beräkningar avseende effektema övergång till samav en hällsorienterade respektive försäkringsorienterade trygghetssystem saknas av naturliga skäl.

56 SOU 1996: 180

För att uppnå några reella, ekonomiska besparingseffekter av en försäkringsorientering måste sannolikt det ekonomiska ansvaret separeras och tydliggöras, dvs. försäkringen bör göras autonom. Därigenom skapas förutsättningar för resultatorienterad styrning en och stimulans att nå kostnadseffektiva resultat. Med den terminologi använder i denna studie krävs att man inför självkontrollerande drivkrafter i konstruktionen. Det förutsätter i sin tur att statsmakterna överlämnar tillräckliga befogenheter till de organ som styr försäkringen.

Ett sådant autonomt försäkringssystem bör vara skyddat från obefogade ingrepp till följd av statsñnansiella växlingar. Huruvida detta innebär positiva eller negativa effekter för offentlig ekonomi och Samhällsekonomi i det korta perspektivet är inte givet. En autonomi begränsar den politiska friheten att agera. Samtidigt stärks intressenternas drivkrafter till ett ekonomiskt korrekt handlande inom försäkringens ramar. Frågan behandlas vidare i nästa avsnitt.

Påverkan på styrning och andra drivkrafter

Mycket av debatten kretsar kring att olika parter inte kan styra förmånssystemen på ett önskat sätt vilket kan medverka till inlåsningar, överutnyttjande, fördyringar och bristande effektivitet. Vilka övergripande möjligheter att förbättra styrning och ingjuta självkontroll innebär då olika utfominingar

Rent allmänt torde kunna fastslås att det mest kraftfulla incitamentet för såväl mottagare som förvaltningsorgan och andra aktörer uppstår när en transaktion berör den egna plånboken. En undersökning av effekten av att en självrisk/karensdag infördes i sjukförsäkringen skulle sannolikt belägg för detta. ge

Såväl individbaserade trygghetssystem som reguljära försäkringar innehåller tydliga incitament av detta slag.

Samhällsorienterade trygghetssystem är fönnånsbaserade och som automatiskt räknas upp i takt med den allmänna prisutvecklingen och finansieras av allmänna skattemedel utgör härvidlag en motpol. Självkontrollerande drivkrafter saknas. Denna utfomming ställer

stora krav på detaljstyming, kontrollerande resurser och sanktioner.

SOU 1996: 180 57

Försäkringsorienterade trygghetssystem innehåller inte givet några

positiva incitament till självkontroll. Dagens egentliga socialförsäkringar skiljer sig i detta avseende knappast på något avgörande sätt från bidragssystem. Det växande överskottet i sjukförsäkringen rena respektive underskottet i arbetslöshetsförsäkringen återspeglas således inte i några justeringar i avgiñema.

Övergripande förutsättningar för att skapa en långsiktigt finansiell

balans skulle kunna byggas att finansiellt autonoma förgenom säkringar skapades. På uppdrag Sjuk- och arbetsskadekommittén av har Statskontoret utvecklat modell till en sådan autonom försäken ringskonstruktion beträffande en ny ohälsoförsäkring. Resultatet av detta arbete, redovisas bilaga i kommitténs slutbetänkande som som SOU 1996:113, används här som en förebild.

För att förankra drivkrafter till kostnadseffektiv förvaltning och hög måluppfyllelse hos berörda intressenter såsom stat, kommuner, arbetsgivare och arbetstagare bör dessa representeras i försäkringens styrande på olika nivåer. De intressenter företräds skall organ som också bidra till finansieringen. Möjligheterna att använda avgiñsdifferentieringen styrinstrument bör övervägas. Styrorganen måste som förses med befogenheter att besluta i strategiska frågor om bl.a. ersättningar och premier, awägningar mellan aktiva åtgärder och utbetalningar etc.

I den särskilda studie Statskontoret låtit göra ökat försäksom om ringsinslag i de offentliga transfereringama till hushållen och som bilagts denna rapport anvisas modell som relaterar ersättningsnien vän till kontrollerbarheten i orsaken till inkomstförlusten. Konstruktionen fungerar ett styrmedel bl.a. stärker arbetslinsom som jen. Den bör kunna beaktas vid utvecklingen av försäkringsorienterade system.

Riksdagens och regeringens stymiedel vad gäller en sådan autonom försäkring består bl.a. i att formulera övergripande mål och ange för förmåner och avgifter. Den självständiga funktionen förramar utsätter att försäkringen utanför sina gränser inte utnyttjas som en Tillfälliga politiska motiv får inte rubba de del av budgetpolitiken. ekonomiska förutsättningarna för försäkringen. Överskott inom olika försäkringen får i princip inte användas för att ñgrenar av nansiera ändamål ligger utanför systemet utan skall fonderas som

eller utnyttjas för premiesänkning.

Påverkan på fusk och överutnyttjande

Möjligheterna att genom transfereringamas utfonnning motverka missbruk följer i princip vad sagts angående styrning av som ovan och andra drivkrafter. Under förutsättning att trygghetssystemen även i fortsättningen grundas på ett obligatorium bedöms alltså de bästa förutsättningarna uppkomma vid val individorienterade av system. Ett kontosystem torde dock innehålla uppenbara risker för "free-rider" eller "moral hazard" även det är svårt att ha om en uppfattning om omfattningen av ett sådant beteende.

Försäkringsorienterade system, uppbyggda som fristående, autonoma fondlösningar, erbjuder också goda möjligheter att motverka missbruk och överutnyttjande. Genom att beslut finansiering, om styrning, utbetalning och kontroll samlas hos aktörema har dessa ett starkt intresse av att motåtgärder vid behov snabbt sätts in.

De samhällsorienterade trygghetssystemen har i detta avseende en akilleshäl som kräver en utbyggd kontrollapparat.

Förvaltningsmässiga konsekvenser

För att administrera reguljära försäkringar finns väl uppbyggd en marknad. Genom tidigare avregleringar och det svenska medlemskapet i EU håller den marknaden på att vidgas. Även för kollektiva försäkringar i facklig regi finns en forvaltningsapparat att falla tillbaka på.

Individorienterade trygghetssystem. Oavsett huvudmannaskapsfrågan som skall diskuteras senare uppstår förvaltningsmässiga - konsekvenser i två avseenden.

För det första: Ett generellt medborgarkonto anledning att ger ompröva dagens sektoriserade indelning.

För det andra: Genom att systemet innehåller drivkrafter som, åtminstone för flertalet, innebär att strävar efter att "hushålla man med sitt konto", kan kraven på för främst kontroll minska resurser något. Om staten vill utöva en fortsatt stark styrning behöver dock varje utbetalning prövas och godkännas i förväg.

SOU 1996: 180 59

Försäkringsorienterade trygghetssystem, uppbyggda som autonosystem, leder till ledningsorganisation fondstyrelser med ma ny kanslier på central och regional nivå. Beroende på hur många försäkringar som konstrueras, kan ett antal parallella ledningsorgan behöva byggas upp.

Med hänsyn till den ekonomiska omfattningen behöver ett kunnande när det gäller de samhällsekonomiska effekterna av verksamheten tillföras. Finansförvaltning och administration bör kunna samordnas för flera försäkringar.

Tillsyn och utvärdering behöver stärkas och organisatoriskt eventuellt förläggas utanför försäkringsorganisationen.

Samhällsorienterade trygghetssystem förutsätter skatteñnansiering och en förvaltning i myndighetsform. Organisatoriskt ansvar och budgetansvar bör vara kopplade till varandra. Även vid en fortsatt sektoriserad förvaltning kan det finnas fördelar i att samordna vissa funktioner. En utbetalningsfunktion och/eller en samordgemensam ning med skatteförvaltningen i form av en skyldighet att löpande redovisa kontrolluppgifter om utbetalade transfereringar kan övervägas. Därmed skulle de kontrollmekanismer som är nödvändiga vid denna utformning kunna stärkas.

Offentlig eller privat regi

Förvaltningen av såväl individorienterade som försákringsorienterade trygghetssystem kan i princip helt eller delvis överlåtas på privata organ. I Sverige hanteras a-kasseersättningen för närvarande på detta sätt. Ett annat, närliggande exempel är den obligatoriska

trañkförsäkringen. Det avgörande är att samhällets krav på insyn

och kostnadseffektivitet kan tillgodoses vid en privatisering.

Olika studier visar att de offentligt administrerade transfereringssystemen har betydligt lägre administrationskostnader i relation till

totala utbetalningar än de försäkringar som administreras av privata

försäkringsbolag jfr bilaga l samt RFV Redovisar 1995:4 Privat -

och offentligt administrerade försäkringar, En analys av drifts-

kostnaderna.

En grundläggande orsak till dessa skillnader torde vara att de försäkringar som i dag administreras av privata försäkringsinstitut

60 SOU 1996: 180

kännetecknas av individuell utfomining, riskbedömning och en hög grad av personlig service. De offentliga försäkringarna består av standardiserade produkter med likvärdiga villkor för alla försäkringstagare.

F örsäkringsadministration är vidare en verksamhet som synes innehålla stora skalfördelar såväl ekonomisk professionell art. av som

Det klassiska motivet för att privatisera offentlig produktion är att det därmed går att öka kostnadseffektiviteten genom att dra nytta av konkurrensfördelar. Det förutsätter att transfereringama kan administreras ett stort antal bolag. Alternativt skulle tjänsten kunna av

upphandlas i konkurrens för en bestämd period. Av bl.a. socialpoli-

tiska skäl kräver dock enhetlig socialförsäkring en så omfattande en

reglering med avseende på premier och ersättningar, portabilitet etc.

att detta i praktiken upphäver konkurrensen. En spridning av transfereringama till många, fristående förvaltningsorgan skulle också ställa krav på ett väl utbyggt informationsutbyte för att hindra någon att teckna parallella försäkringar och därvid uppbära dubbel ersättning.

Vår slutsats är därför att offentliga transfereringar i princip bör administreras offentliga Ytterligare skalfördelar kan av organ. eventuellt vinnas administrativ sammankoppling av transfegenom reringsfonner i dag hanteras i smärre block. A-kasseersättning, som socialbidrag och lönegaranti bör uppmärksammas i detta avseende. De siffror på förvaltningskostnadema som fått fram ger emellertid inte något entydigt stöd för en sådan utveckling. Det finns sannolikt en övre gräns när skalfördelama upphör. En noggrannare analys behöver göras varvid även andra skäl måste beaktas, exempelvis sambanden mellan ñnansierings- och utbetalningsansvar.

Kompletterande försäkringar kan överlåtas privat marknad.

Möjligheterna för styrorganen for autonoma försäkringar att besluta var driften av respektive försäkring ska läggas exempelvis outsourcing bör kunna övervägas.

Välfärdspolitiska konsekvenser

Utgångspunkten är att även ett framtida transfereringssystem i allt

väsentligt skall vara obligatoriskt, omfordelande, solidariskt och

portabelt. Samtliga utformningar medger i princip detta.

Reguljära försäkringar kräver dock ett omfattande regelverk med åtföljande tillsyn och kontroll i syfte att begränsa marknadskrafterna. Vi finner därför att detta alternativ knappast är tänkbart annat än som komplement till offentliga transfereringar.

Individorienterade trygghetssystem innebär svårigheter att upprätthålla en omfördelning på nuvarande ambitionsnivå till grupper som av olika skäl inte kunnat eller velat delta i arbetskraften. För att klara detta behöver en relativt stor andel av tvångssparandet avsättas som en generell avgift utan koppling till det egna kontot. I exemplet "medborgarkonto" nämns en tredjedel. En öppen fråga är var gränsen mellan en sådan skatteliknande avgift och avsättning till det egna kontot skall gå utan att drivkraftema i systemet förloras. Ett kontobaserat system synes främst lämpat för att omfördela resurser inom en individs livscykel.

En utformning baserad på ett högkostnadsskydd kan göra det enklare att klara en omfördelning mellan grupper. Gränsen där det offentliga träder och tar över kostnadsansvaret kan här mera skräddarsys efter de grupper eller behov som vid varje tillfälle skall värnas.

På motsvarande sätt kan en försäkringsorientering av transfereringarna komma att försvaga funktionen som ett fördelningspolitiskt instrument till människor som befinner sig utanför försäkringskollektivet. En lösning på detta är att vidga försäkringen till försäkringstagarens hushåll enligt den tyska modellen, en annan att staten går som finansiär vad gäller dessa utanförstående.

Samhällsorienterande trygghetssystem erbjuder de största möjligheterna för politikerna att omfördela samhällets resurser enligt den vid varje tillfälle rådande politiska doktrinen. Om en bred uppslutning kring systemen eftersträvas bör systemen vara generella och inte begränsade till ett basalt, behovsprövat grundskydd.

4.5 Slutsatser och

vägval

Sammanfattande slutsatser

Den största avlastningen på de offentliga utgiñema kan väntas vid

en övergång till reguljära försäkringar eller individorienterade

trygghetssystem. Det är också naturligt eftersom en sådan inriktning innebär att samhället för över och kostnader på indiviansvar

den och därmed implementerar drivkrafter som stöder arbetslinjen och resurshushållning. Med oförändrad nivå på omfördelningen kan

likviditeten förbättras för individen någon motsvarande tillväxt men

av den disponibla inkomsten över tiden uppstår inte. Ur väl-

färdspolitisk synvinkel uppstår samtidigt enligt vår bedömning up-

penbara nackdelar vad gäller förutsättningarna att omfördela resur-

ser mellan olika grupper. Reguljära försäkringar bör dock i viss utsträckning kunna utnyttjas som ett komplement till offentliga transfereringar.

En försäkringsorientering av vissa transfereringar kan likaså leda

till en realt lägre offentlig utgiñsnivå. På samma sätt som ovan är

detta följden av att självkontrollerande incitament för intressentema

kan byggas i systemen vilka hämmar benägenheten till uttag och ökar kostnadseffektiviteten i förvaltningen. En förutsättning är att varje försäkring avgränsas på ett lämpligt sätt, styrs autonomt och att villkoren i övrigt är försäkringsmässigt utformade. Vid sidan av att betala ut kontantersättningar till de försäkrade måste det finnas ett finansiellt utrymme för sådana aktiva åtgärder gynnar försom

säkringen. För att upprätthålla en acceptabel välfärdsproñl krävs att

statsmaktema drar upp ramar och att kretsen av försäkringstagare blir tillräckligt vid.

Påverkan på de offentliga utgiñema av ett samhällsorienterat trygghetssystem år en direkt följd av hur förmånema konstruerats och hur rättigheterna faller ut. Systemet är trögstyrt och kräver, i brist på självkontrollerande incitament hos intressentema, en strikt myndighetskontroll om träffsäkerheten inte ska minska. Sin styrka har denna utfomming som välfardspolitiskt omfördelningsinstrument.

Vår slutsats är att ingen enhetlig modell passar alla de hushållstransfereringar som studerat. Det handlar istället om att för

varje transferering välja den utfomining som bäst motsvarar dess

syfte och kraven på resurshushållning. Vi anser att detta bäst sker

genom att renodla utformningen av olika transfereringar i bidrag respektive försäkringar. Ett första steg mot införande av kontosystem bör också kunna övervägas vad gäller transfereringar där den livscykelomfördelande profilen är särskilt framträdande. Det innebär att dagens svenska blandmodell överges.

4.6 Skiss till en struktur för ny

hushållstransfereringar

Det ingår inte i vårt uppdrag att detaljutforma en framtida struktur för hushâllstransfereringama. Flera olika kopplingar är möjliga. ä skiss till struktur finns i den bilagda konsultrapporten "Om socialförsäkringens optimala struktur och administration". Med ledning våra studier av transfereringamas syfte och uppbyggnad av egna etc. och konsultens slutsatser har dock gjort en grov skiss till en fördelning. Det primära syñet är att illustrera vårt resonemang om att tydliggöra transfereringama och att analysera de förvaltningsmässiga konsekvenserna av en sådan utfomming. En andra utgångspunkt har varit att antalet transfereringar efter en omstrukturering bör vara färre än i dag for att förenkla förvaltning och insyn. Skissen framgår av tabell 4.1 och de närmare överväganden som görs i anslutning till denna.

64 SOU 1996: 180

Tabell 4.1 Nuvarande och framtida transfereringar exkl. ålderspension skiss till en tänkbar struktur. -

NY TRANSFERERING MOT S VARAS A V FINANSIERAS, FÖR VALTAS A V: Försörjningsbidrag Barnbidrag Allmän skatt, socialförsäk- Studiehjälp ringsadm. Bidragsforskott Bostadsbidrag Asylbidrag Föräldrafors/garantibel.

Handikappers.

Introduktionsersättning

Socialbidrag Socialbidrag delvis Allmän skatt, kommun

Allmän sjukförsäkring Sjukpenning/friv. dito Sociala/egenavgifter, allmän skatt Föräldraförs i övrigt Autonom fond; stat, Rehabiliteringspenning arbetsgivare, arbetstagare Arbetsskadeforsäkring Förtidspension

Omställnings- KAS sociala-legenavgiflzer,

försäkring allmän skatt,

A-kasseersättning Autonom fond; stat,

Lönegaranti kommun, arbetsgivare

Utbildningsbidrag arbetstagare, arbetsgarantiersättning

Utbildningskonto Studiemedel Obligatorisk kontoinsättning, SVUX, SVUXA, allmän skatt

Timersättning

Närmare överväganden kring en ny transfereringsstruktur

Dagens olika former av statliga bidrag förs samman till ett statligt

försörjningsbidrag. Ett gemensamt primärt syñe med de transfereringar som forts samman är att underlätta forsörjningssituationen

för individer och hushåll när den egna ekonomin är svag. De fungerar vidare som styrmedel för omfördelning av resurser mellan grupper, för att uppnå viss bostadsstandard, påverka barnafödande etc. Delar av ett nytt, sammanhållet statligt försörjningsbidrag kan, som nu, utgå med automatik, andra delar efter prövning. För att säkra den socialpolitiska styrning staten vid varje tillfälle vill ha och garantera en tillräcklig kontroll självkontrollerande drivkrafter sak- nas i princip i sådana bidragssystem bör forsörjningsbidraget förvaltas av en statlig myndighet. Sammanföringen till g transferering skall främst ses som en teknisk åtgärd för att förenkla förvaltning och insyn. Den hindrar givetvis inte att villkoren kan differentieras för olika bidragssituationer.

Finansiering av ungdomsstudier, vilka kan anses som mer eller mindre obligatoriska, är ett gemensamt ansvar för individen/familjen och samhället. Transfereringar riktade till hushåll med ungdomsstuderande bör därför i stort sett ske på samma villkor som i dag, dvs. barnbidrag på grundskolenivå och studiebidrag eller motsvarande på samma nivå under gymnasiestudier. Dessa transfereringar ingår som naturliga delar i ett statligt försörjningsstöd.

Prövningen av socialbidrag är en informationskrävande process. Den har också starka samband med övriga åtgärder inom socialtjänsten. Mycket talar för att ansvaret för socialbidragen stannar hos kommunen där informationen om individen och dennes behov är bäst. Kostnaderna för socialbidragen bör konsekvens detta som av även i fortsättningen bäras av kommunen. Vissa ekonomiska behov som i dag alltmer kommit att täckas av socialbidrag kan dock integreras i det statliga transfereringssystemet, exempelvis i enlighet med de förslag som Invandrarpolitiska kommittén och Socialstyrelsen lagt fram. Sådana delar markeras i tabell Delar av nuvarande socialbidragskostnader kan vidare lyftas lägsta, av genom en statsfinansierad garantinivå i försäkringarna.

Ett statligt Övertagande av det yttersta skyddsnät som socialbidragen utgör kan, åtminstone teoretiskt, aktualiseras lagstiftad om en

norm i praktiken kraftigt inskränker kommunernas beslutsutrymme.

De ekonomiska konsekvenserna för staten får i detta fall regleras

enligt ñnansieringsprincipen.

66 SOU 1996: 180

Ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap utesluter inte en närmare samverkan med staten kring utbetalning och rapportering av socialbidrag. Två försäkringar skisseras. Av flera skäl finner det inte lämpligt att lägga samman alla nuvarande transfereringar med försäkringsmslag i en sammanhållen inkomstbortfallsforsäkring.

Ett huvudmotiv är att syñena skiljer sig åt. Ett annat är att olika principer för finansiering kan aktualiseras.

I det fallet den allmänna sjukförsäkringen handlar det om att

ena ersätta inkomstbortfall av medicinska skäl som individen kanske inte alltid kan påverka. Det är inte tidsbegränsat. Något oegentligt räknar dit barnafödande och föräldraskap.

I det andra fallet omställningsförsäkringen handlar det om att överbrygga, och om möjligt förkorta, perioder av arbetslöshet där en bortre parentes satts incitament. Lönegarantin hör hemma i en som omställningsförsäkring. Här kan konstruktionen vara att full ersätt-

ning för inkomstbortfallet med vissa begränsningar utgår under

uppsägningstiden, varefter arbetslöshetsersättningen träder in. Till omställningsförsäkringen förs vidare resurser motsvarande dagens utbildningsbidrag för att underlätta för försäkringen att förkorta arbetslöshetsperioden och därmed ge incitament att spara pengar. En person som blir föremål för en arbetsmarknadspolitisk åtgärd, beslutad arbetsmarknadsmyndighet, erhåller också automatiskt av ersättning från omställningsförsäkringen.

Båda försåkringama förutsätts autonomt utformade enligt de principer som ovan diskuterats. Det innebär bl.a. att försäkringamas pengar hålls skilda från statens budget och disponeras av intressentema inom de ramar som statsmaktema i lag anger. Ett överutnyttjande skall tydligt drabba intressentema själva. Som ett försäkringstekniskt inslag kan ingå att ersättningen begränsas till en lägsta garantinivå i de fall försäkringsanspråken är oklara eller kostsamma att kontrollera. Kretsen av intressenter liksom deras beslutsbefogenheter och finansiella medverkan måste bli föremål för politiska överväganden.

Utbildningskonto. Utbildning investering. Vad gäller obligatoär en riska ungdomsstudier har samhället ett särskilt vilket bör ansvar

återspeglas i bidrag enligt vad som sagts ovan.

SOU 1996: 180 67

Vuxenutbildning, oavsett nivå, är ett gemensamt ansvar för individen, samhället och arbetsgivarna. För individen innebär en utbild-

ningsinvestering ofta bättre löneutveckling, mindre risk för arbets-

löshet m.m., för samhället bättre tillväxt, mindre arbetslöshet, m.m.,

för arbetsgivaren kompetent och produktiv arbetskraft.

en mer

I ett samhälle med allt högre krav på kompetens och fortlöpande

lärande är det särskilt viktigt att individen stimuleras att vidmakthålla, utveckla och anpassa sin kompetens till arbetslivets behov. Vuxenutbildning är därför ett område där den s.k. kontomodellen bör lämplig. Det handlar här till stor del om utjämning av utvara gifter och inkomster över individens livscykel. Konstruktionen gör

det möjligt individen största möjliga valfrihet i förening med

att ge eget ekonomiskt ansvar.

Om det ekonomiska ansvaret läggs uteslutande på individen är risken emellertid stor för underinvestering i utbildning, likaså om ansvaret uteslutande faller på arbetsgivaren. Samhällets roll är med

andra ord att via olika åtaganden och incitament medverka till in-

vesteringar i utbildning som blir optimala.

En tillämpning av kontomodellen på detta område innebär att ut-

bildning för individer finansieras via ett utbildningskonto. Utvuxna

bildningskontot är till större delen individuellt. Det fylls på via egenavgifter och arbetsgivaravgifter på arbetsinkomster samt eventuellt

skattemedel motsvarande den subvention som samhället vill stå för.

Uttag får sedan göras för godkända studier. För exempelvis hög-

skolestudier innebär detta att uttag från utbildningskontot ersätter

såväl lån bidrag. Kontot fylls sedan på med avgiftema. Förut-

som

om högre studier medges kontouttag även för konkret arbetslivsinriktad vuxenutbildning och vidareutbildning med undantag av sådan utbildning är nödvändig för att utföra det arbete som

som arbetsgivaren ålägger och därför bör finansieras av denne.

Det saldo som kan finnas på det individuella kontot vid pensionstillfallet tillförs prerniereserven i det nya pensionssystemet. Eftersom individen förväntas lägga ner omsorg på att välja sådana utbildningavkastning de betalas med kontomedel och

ar som ger - egna

överutnyttjande resulterar i sämre pension kan förvaltningen mins-

-

ka och inriktas på service och rådgivning.

68 SOU 1996: 180

4.7 Förvaltningsmässiga

konsekvenser

I detta avsnitt skisseras vilka förvaltningsmässiga reformer som blir

möjliga genom en ny struktur för transfereiingama. Vi tar vidare upp vissa andra förvaltningsmässiga åtgärder som kan medverka till

att avhjälpa bristerna i dagsläget och som bör kunna övervägas även

i det fall det s.k. nollalternativet blir det gällande.

Organisatoriska konsekvenser av en ny struktur

En omstrukturering av transfereringamas utfonnning enligt skissen ovan aktualiserar en omfördelning av ansvaret mellan aktörema och en radikal omorganisation av nuvarande förvaltning. Utifrån de brister som konstaterats och de principer angående bl.a. styrning som framhållit kan följande utgångspunkter ställas upp för en ny organisation:

Inpassning i den statliga förvaltningsstrukturen

o

Samlad organisation minskade fiiktioner 0 -

Autonom styrning av försäkringar o

0 Samverkansvänlig gentemot närliggande aktörer på verksamhetsområdet, främst arbetsförmedling och socialtjänst

o IT-stödd förvaltning

Figur 4.2 Idéskiss till ny statlig organisation för förvaltning av

transfereringar.

Koncernledning

Centralförvaltning Centrala fondstyrelser

Regionledning Regionala fondstyrelser

Lokalkontor/Medborgarkontor

Arbetsförmedling Socialkontor m.fl.

Närmare överväganden kring en ny förvaltning

På central nivå finns en central förvaltning för styrning, samordning

och uppföljning/utvärdering av försörjningsbidragen.

Centrala nationella fondstyrelser inrättas för respektive försäkring

med representanter för försäkringstagare och andra finansiärer. De

centrala fondstyrelsema har ett övergripande ansvar för ekonomi

och förvaltning av respektive försäkring inom de ramar statsmakterna ställer upp. De centrala fondstyrelsema fördelar även medel till den regionala organisationen. En annan central uppgift är kapitalförvaltning.

En gemensam kansliorganisation handhar gemensamma uppgifter

rörande centrala stödfunktioner såsom administration, utveckling av IT-stöd m.m.

Inom organisationen, eller knuten till denna, kan finnas en funktion

för utbetalning, uppföljning och kontroll.

Genom konstruktionen av ett konto för finansiering av arbetslivsinriktad vuxenutbildning skulle behovet av en separat förvaltningsor-

ganisation falla bort. CSN:s goda och upparbetade kompetens på

IT-området bör dock kunna tillgodogöras i den nya centrala organi-

sationen. Vidare uppstår behov av rådgivning på studiestödsområdet regionalt och lokalt där CSN:s nuvarande kompetens bör tas till Kompetens från de fria a-kassoma förutsätts beredas plats i

vara.

70 SOU 1996: 180

styrorganen för omställningsförsäkiingen. De fackliga organisationernas förvaltning avseende arbetslöshetsersättningen upphör

därmed.

En autonom fondkonstruktion för försäkringarna bör innehålla en

decentraliserad förvaltning med stort inflytande på verksamheten på

den regionala och lokala nivån. Verksamheten leds regionala av styrelser som i likhet med den centrala styrelsen representerar ñnan-

siärer och försäkringstagare. Detta för att nära knyta de

samman sjålvkontrollerande drivkrañema med den operativa verksamheten. Det innebär att en relativt stor frihet bör finnas att utforma verk-

samheten efter regionala och lokala förutsättningar och styra den

mot angivna mål. Det måste också finnas ett finansiellt utrymme att

fördela resurser även till sådana aktiva förebyggande och rehabiliterande insatser som gynnar försäkringen.

Den operativa verksamheten med bl.a. beslut i individärenden sköts

huvudsakligen av lokalkontor/medborgarkontor. Dessa ingår orga-

nisatoriskt i den regionala organisationen, dvs. organisationen består

av två nivåer. Lokalkontorens verksamhet bör så långt möjligt

orga-

niseras enligt principen "one stop shopping", dvs. ska på

en person

samma ställe, samtidigt kunna få service avseende bidrag, försäkringar och utbildningsfinansiering.

Utåt sett kan organisationen betraktas ett "centralt trygghetssom

verk" med delegerade ledningsfunktioner beträffande de två försäk-

ringarna. En gemensam koncemledning med ett övergripande resul-

tatansvar inför statsmakterna bör ñnnas. Rollfördelningen mellan koncemledning och försäkringamas styrorgan behöver studeras

närmare, bl.a. för att undersöka om det finns motiv för att tillskapa en separat tillsynsfunldion.

Ett nära samarbete såväl vad gäller att finansiera och ta initiativ till

åtgärder som gynnar försäkringen och dess anslutna skall etableras med externa organisationer arbetsförmedling och kommunernas

som

socialtjänst, invandrarbyråer m.fl. En bas för denna samverkan bör vara den kontraktsmodell som föreslagits bl.a. Sjuk- och arbets-

av

skadekommittén. Omfattningen samarbetet bör grundas på de

av lokala behoven.

Övriga konsekvenser och åtgärder

Avslutningsvis skall här peka på några åtgärder av förvaltningsmässig art ägnade att öka effektiviteten i administrationen och av-

hjälpa konstaterade brister. Åtgärderna är aktuella även i det s.k. nollalternativet. Åtgärder som hänger samman med informationsfor-

sörjningen redovisas närmare i kapitel

Sammanhållet regelverk. Det grundläggande regelverket består fn. ett dussintal separata lagar med därtill knutna förordningar och av föreskrifter. Det bör övervägas att samla detta regelverk med utgångspunkt från den sammanhållna struktur för transfereringmera skisserat. I sammanhanget bör också övervägas att arna som nyss villkoren för åtkomst och överföring data i kontrollsyñe. ensa av Särskilda utredare har tillsätts för begrepp rörande att ensa

"inkomst" respektive "försäkrad" inom socialförsäkringsområdet.

Resultaten bör beredas i detta bredare perspektiv.

Basbeloppets konstruktion. En del förklaringen till den snabba av ökningen transfereringskostnadema brukar tillskrivas att ersättav ningsbeloppen koppling till basbeloppet automatiskt följer genom en prisutvecklingen. Konstruktionen basbeloppet tar i princip inte av hänsyn till det statsfinansiella läget. Det bör övervägas att ändra konstruktionen så att även den sistnämnda faktorn vägs in. De facto har detta redan börjat tillämpas genom att uppräkningen av vissa transfereringar sedan år 1993 sker med ett procentuellt avdrag.

F örstärkta samverkansformer mellan myndigheter i rehabilite-

ringsarbetet. Ett förslag att berörda myndigheter skall sluta om samverkansavtal angående verksamhetens uppläggning och finansiering har arbetsskadekommittén. Det bör lagts av bl.a. Sjuk- och övervägas att inom ramen för befintliga organisationer utöka detta samarbete till samlokalisering dvs. att realisera medborgarm.m., kontorsmodellen så långt möjligt. Detta skulle sannolikt skapa som förutsättningar för bättre service, bl.a. genom ett bättre ITutnyttjande, även underlätta kontroll och motverka fusk och men överutnyttjande.

Åtgärder mot fusk och överutnyttjande. De strukturella åtgärder som nu diskuterats kan genomföras först på lång och medellång

sikt. Särskilt gäller detta radikala ombyggnader bidragsmera av

systemen. Men även nykonstruktion och anpassning IT-lösningar av kräver sin tid.

l avvaktan på att mer djupgående systemforändringar realiseras bör bl.a. följande åtgärder kunna vidtas regeringen: av

o Direktiv/tilläggsdirektiv utfärdas till alla kommittéer och utre-

dare på området att beakta fusk- och överutnyttjandeaspekter när de utformar sina forslag.

0 Mål/resultatstymingsverktygen utnyttjas for att lägga fast verk-

samhetsmål eller uppdrag som exempelvis innebär att en myndighet ska kontrollera bestämd andel ärenden, avsätta viss en andel av sina resurser for kontrollåtgärder eller utvärdera vissa

transfereringar med avseende på träffbilden. Uppdrag att stäm-

ma av träffbilden bör med fördel kunna läggas på andra organisationer än de direkt berörda aktörema.

0 Åtgärder bör vidtas for att snarast undanröja legala hinder mot samköming och annat infonnationsutbyte mellan myndigheter

och sektorer jfr kapitel 5.

SOU 1996: 180 73

5 INFORMATIONSTEKNIKENS

MÖJLIGHETER

5.1 Inriktning

Den tredje delen av vårt uppdrag avser att särskilt uppmärksamma möjligheter att med informationsteknik ITZ lösa samordningsproblem i samband med exempelvis utbetalning, kontroll, redovisning och service i en fortsatt uppdelad struktur. Vidare ingår att belysa hur IT kan stödja en mera samordnad utfomining.

Vi har funnit att det inom de berörda myndigheterna pågår ett fortlöpande och delvis omfattande utvecklingsarbete för att med hjälp av IT effektivisera verksamheten och att internt samordna de olika systemen. Med beaktande av den övergripande karaktären på Förvaltningspolitiska Kommissionens uppdrag har valt att koncentrera vår studie på åtgärder som kan medverka till att lösa samordningsproblem och effektivisera informationsförsörjningen i första hand i gränssnitten mellan olika aktörer på transfereringsområdet samt mellan aktörerna och medborgarna.

5.2 Allmänt om informationsbehov

och problem i gränssnitten

mellan olika aktörer

Information behöver i ökande utsträckning förmedlas mellan aktö-

rerna för att skapa system- och sektorsövergripande uppföljningar

av utfall, komplettera information for den bearbetningen, egna ge underlag för kontroll, ge en bred service till medborgarna etc.

I följande fall är förmedling av information om transfereringar

av stor betydelse:

2 Begreppet IT står här för tekniska metoder samla in, registrera, att bearbeta, lagra och förmedla information. Hit hör användandet av datorer, datakommunikation och telefoni.

74 SOU 1996: 180

I riksdagsarbetet där beslut om transfereringssystemens uto fomming, rambudgetar och utfall är beroende av underlag från de berörda fackdepartementen.

I dialogen inom regeringen och mellan fackdepartement och 0 ansvarig myndighet.

Mellan statliga myndigheter, kommuner och övriga organisao tioner som administrerar olika transfereringar. Till kretsen hör även berörda organ inom andra EU-länder. nu

Mellan olika nivåer, enheter och anställda inom de förvaltande o organen.

Mellan förvaltningsorganen och medborgama/mottagama. 0

Det ñnns i dag ett antal tekniska och legala faktorer som lägger hinder för informationsformedlingen. Toppledarforum, som är en samverkansför förnyelse av offentlig förvaltning med stöd av IT, har i sin grupp rapport Spelregler för samverkan redovisat kartläggning av vilka en problem ett tjugotal myndigheter, landsting och kommuner upplever vid informationsutbyte med andra aktörer, inom och utom förvaltningen.

I frågor rör informationsutbytet mellan myndigheter redovisas som brister i samordningen som orsakas av regelsystemen, arbetsrutiner, informationsutbytet och de tekniska kommunikationsvägama. De kontaktade myndigheternas uppfattningar om vilka hinder som för närvarande finns för rationell infomiationsförsörjning kan exen emplifieras och sammanfattas i följande punkter:

Den tekniska strukturen hos huvudmännen varierar i stor omo fattning och består många "tekniska öar". Systemen och inav formationsstrukturema är uppbyggda enligt huvudmannens egbehov utan att tillgodose utomstående aktörers önskemål. na

Huvudmannen hyser oro för sin egen säkerhet och för otillböro ligt intrång i känslig information.

Kunskaperna om att förmedla information och att utnyttja teko niken är bristfälliga hos huvudmännen.

SOU 1996: 180 75

Komplexiteten i regelverken samt återkommande förändringar av dess utfomining.

Sekretessreglema utgör oña ett hinder för informationsutbyte mellan olika aktörer. I vissa fall kan en huvudman t.o.m. förhindras att samköra sina egna interna datasystem.

Oklarheter i definitioner av gemensamma begrepp.

De legala hindren behandlas ingående nedan i avsnitt 5.6. Bemer träffade de tekniska/ekonomiska hinder som föreligger för ett effektivare IT-utnyttjande på transfereringsområdet vill särskilt peka på att:

Det saknas ett nationellt katalogsystem för identifiering av elektroniska adresser samt för de krypterings- och signeringsnycklar som krävs för elektronisk infonnations- och dokumentutbyte över myndighetsgränser.

Det saknas ett nationellt system för entydig märkning av dokument förvarade i en myndighets databas och efterfrågade av tjänstemän i andra myndigheter.

Det saknas överenskommelser om val av standarder eller öppna produktspeciñkationer vad gäller format för elektroniskt informationsutbyte myndigheter emellan samt mellan myndigheter och näringsliv respektive medborgare.

Det saknas riktlinjer och verktyg för de förvaltande organens strävan att öka medborgarnas möjligheter till insyn i och förståelse för de komplexa regelsystemen.

Kostnaderna för att ta fram specialanpassade system för nya

offentlig sektor är mycket höga med dagens teknik.

Kostnaderna för att underhålla system och anpassa dem till ny teknik är också höga vilket medför att IT-stödet släpar efter i

förhållande till de tekniska möjligheterna.

76 SOU 1996: 180

5.3 IT-åtgärder för att sikt på kort

lösa vissa

samordningsproblem i

nuvarande struktur

"F uskdebatten" aktualiserar ett behov av ökad samordning och samköming av nya tekniska lösningar.

Statskontoret har uppdragit en konsult, GP Informatik AB, att utforma en principskiss till ett gemensamt, övergripande och så långt möjligt organisationsoberoende IT-stöd som skulle kunna bidra till att lösa samordningsproblemen i samband med exempelvis utbetalning, kontroll, redovisning och service.

Konsulten har presenterat en teknisk lösning till ITen gemensam plattfonn som kan utnyttjas bl.a. för kontroll- och uppföljning av olika transfereringar. Modellen innebär i korthet att det inom alla transfereringssystem skapas en teknisk "gränssnittskonvertering" som omvandlar de varierande filformaten i respektive utbetalningsrutin till gt gemensamt filformat som innehåller individ- och trans-

aktionsdata. Åtgärden kan genomföras utan att några ingrepp görs i

nuvarande förvaltnings- och systemstrukturer.

Modellen kan schematiskt illustreras på följande sätt.

Figur 5.1 Principskiss till möjlig samordningsmodell för olika utbetalningssystem.

| Principsküstill .uuuurdningsnwdelljörolika utbetalningssystem Myrmneusyuzm "I" i Mynuuheusymm "z" i I Myndlgheutystem "n" . . u o

Maritime l varma: , , Mmmm: minsann Grlnunllså 2 konvonomg I i konvonorlng . . Parton Uppmu- Person- Uppgnv i i Person Uppgm- Ddl om om Dia

sax- a lät-väckta- Samordning:- PNCÖSS : E ansvarigt 1 11

En ny organisatorisk funktion behövs för att administrera teknikstödet, bl.a. for ta emot ñlöverforingama samt sammanställa och åter-

föra signaler om kontrollbehov till de transfereringsansvariga myn-

dighetema. Konsulten har gjort vissa ekonomiska uppskattningar

tyder på att ett teknikstöd av detta slag skulle kunna bli lönsamt

som

genom att därigenom relativt tidigt kan upptäcka och motverka

man fusk och överutnyttjande.

En alternativ lösning att underlätta kontrollfunlçtionen och skulle kunna vara att ansluta nuvarande transfereringssystem till ett framtida system med individuella skattekonton. Basen skulle vara det skattekontosystem som föreslagits av Skattebetalningsutredningen i betänkandet Ett nytt system för skattebetalningar SOU 1996:100. Förslaget innebär att debiteringar, redovisningar och betalningar av skatter och avgifter samordnas i ett system med skattekonton for

varje skatte- eller avgiñsskyldig.

En påbyggnad med obligatorisk skyldighet for alla statliga och en

kommunala utbetalare att löpande redovisa kontrolluppgiñer om

gjorda utbetalningar till skattemyndighetema, oavsett om de är be-

78 SOU 1996: 180

skattningsbara eller är tänkbar. Huvudsyftet skulle vara att skapa ett bättre beskattningsunderlag och ökade samordnings- och kontrollmöjligheter inom skatte- och transfereringssystemen.

En obligatorisk kontroll mot skattekonto innjan utbetalning sker skulle vidare skapa en kontroll-/clearingfunlçtiom som i ett tidigt skede kan förhindra felaktiga utbetalningar samt om så är möjligt, helt eller delvis kvitta skatteskulder mot transfereringsrätter.

För att nå den nödvändiga funktionaliteten och snabbheten fordras att IT utnyttjas. En systematisk inrapportering av transfereringsutbetalningar är i och för sig tänkbar även i dagens system. Sannolikt skulle dock signaler felaktiga utbetalningar fördröjas med sänkt om funktionalitet som följd.

De båda lösningar som nu visat på är sinsemellan utbytbara. Den samordningsfunlction som förutsätts i den förstnämnda modellen kan i nuvarande organisationsstruktur förankras hos RSV, RFV eller en ny, fristående organisation. I den mera sammanhållna organisationslösning som tidigare skisserats bortfaller behoven av ett gemensamt gränssnitt mellan transfereringsmyndighetema men kvarstår gentemot skattemyndigheten.

5.4 IT-åtgärder för att på längre sikt

lösa i

samordningsproblem

nuvarande struktur

För att fullt ut utnyttja de infomiationstekniska landvinningar som görs bör gemensamma informationsstrukturer byggas liksom anpassningar göras i de regelverk styr verksamheten. Utvecklingsom en av teknikstödet torde dock i huvudsak bli densamma oavsett utfominingen av framtida transfereringar och vilka organ som ska administrera systemen. En radikal minskning av antalet ersättningsslag och färre administrerande organ torde dock innebära att övergången till en ny teknisk infrastruktur kan ske smidigare.

Gemensamma informationsbaser

Ett grundläggande problem för alla myndigheter och organisationer som administrerar förmånssystem är tillgången till relevant och aktuell information. I stället för att huvudmännen var för sig samlar in uppgifter om medborgarna skulle viss gemensam grundinformation kunna samlas de myndigheter i sin verksamhet har av som det primära behovet av uppgiftema. Det innebär att dessa myndigheter även ges ett tydligt ansvar för informationsförsörjningen till andra myndigheter och uppgiñslämnandet för medborgare och företag skulle minska .

Toppledarforum har i skriften Gemensamma IT -platzformanför

informationsutbyte, pekat ut en väg att underlätta framtida informationsförsörjning mellan olika transfereringssystem och huvudmän. Det handlar om att utifrån verksamhetens behov definiera gemensamma krav på den offentliga förvaltningens IT-användning för såväl teknik, tillämpningar som infomiationsinnehåll. På så sätt blir det möjligt att erhålla en gemensam infrastruktur för infonnationsutbyte.

En gemensam infrastruktur kan uttryckas och formuleras som en IT-plattfonn dvs. hårdvara och mjukvara som tillsammans tillåter användare och applikationsprogram att optimalt utnyttja tillgänglig datorkapacitet. Plattformama funktioner, bygger på gemensamma standarder och gränssnitt.

informationshanteringstjänster kan ligga till grund Fyra grupper av för utveckling av plattformar. Dessa fyra grupper är:

IT-tjänster för tillhandahållande/spridande av allmän information.

IT-tjänster för tillhandahållande/distribution av individ- och företagsspeciñk information.

IT-tjänster för hämtning av individ- och företagsspeciñk information datafångst.

IT-tjänster stöder förkortning ledtider och allmän effektisom av visering av verksamheten.

.80

Systemens strukturer

Informationssystemen inom en organisation kan delas i två logiskt skilda grupper:

0 Produktionssystem. 0 Spridnings- och hämtningssystem.

Den största delen av informationen inom dagens organisationer förvaras i centrala system vilka till sin natur är produktionssystem. Dessa verksarnhetskritiska system bör klart avgränsade och vara omslutna av logiska "brandväggar", dvs. att de utformas så att infomiation kan spridas vidare utan att funktionaliteten, prestandan och säkerheten i produktionssystemen äventyras.

För att ge externa intressenter åtkomst till infonnationslagren, krävs speciella åtkomst- och förmedlingstjänster som kan sammanfattas som system för infonnationsspridning och -hämtning SHS. Informationen görs tillgänglig för externa intressenter genom att ett system för att sprida och hämta information utfonnas som en "elektronisk reception", som upplevs som enhetlig även om den består av flera fysiskt skilda system. Receptionen kan hålla kanaler öppna för varierande former av användarutrustning som WWW, epost, text-TV, fax och telefon. Information om socialförsäkringama finns redan i dag tillgänglig via Internet. Talsvarsservice finns eller planeras. En tillämpning av SHS finns också i den modell till gemensam databas för kontrolländamål beskrivits. m.m. som ovan Spridning av information kan ske antingen på begäran av kunden, automatiskt vid förändringar eller tidsstyrt.

Övriga

5.5 för

IT-åtgärder att effektivisera förvaltningen av

transfereringarna

Hanteringen av transfereringar kan med hjälp av ett antal generella

IT-lösningar bli både bättre samordnad och mera servicevänlig. En mera utförlig beskrivning av sådana moderna tekniker och metoder finns i bilaga En del av dessa finns redan realiserade eller befinner sig på försöksstadiet. Vi skall här kort peka på några av dessa IT-verktyg som kan medverka till en bättre samordning och effekti-

visering verksamheten såväl i nuvarande uppdelade struktur som av i mera sammanhållen. en

En sammanhållen utformning och organisation av det slag som skisserade i det föregående kapitlet torde väsentligt kunna underlätta utveckling och användande av ett utvidgat IT-stöd.

IT för snabbare handläggning

IT kan utnyttjas för att knyta ihop olika produktionsmoment i o handläggningsprocess såväl inom som utom den beslutande en myndigheten. Resultatet blir ett effektivare flöde utan liggtider mellan olika delmoment. CSN:s kopplingar mellan studiesystemet och olika utbildningsanordnares system kan ses som exem-

pel på gränsöverskridande processorienterad tillämpning av

en detta slag.

Standardiserad informationsförmedling

Genom strikt Standardisering meddelanden kan utväxling o en av data ske elektroniskt direkt mellan de berörda organisatioav datorer. En internationell standard för administrativt nemas bruk har tagits fram inom FN EDI for Administration, Com- -

and Trade EDIFACT. Transfereringsmyndighetema

merce väntas bli stora tillämpare ett strikt standardiserat system för av att klara samordningen EU-medlemsländemas regler för soav cial trygghet. Enligt EU publicerad plan TESSen av programmet skall medlemsländerna senast 1998 ha imple- menterat ett system för snabba, enkla och korrekta besluts- och utbetalningsrutiner för personer som flyttar från ett land till ett inom EU. Basen för TESS är att med hjälp av EDIFACT annan tillförsäkra att socialförsäkringsdata kan flytta lika lätt som

personer.

Elektroniska blanketter är metod att rationalisera själva daen tafångsten kan undvaras. I sin enklaste form där en blankett inte

utgörs den optiskt läsbara blanketter. Överföring via diskett som

av

myndigheten tillhandahåller eller på sikt en nationell blankettdatabas

där medborgaren via sin PC kan rekvirera önskad blankett för ifyll-

nad är möjliga tillämpningar på transfereringsområdet.

82 SOU 1996: 180

Smarta kort

S.k. smarta kort med inbyggd information behörighet, inneståom ende saldo etc. kan användas på transfereringsomrädet för att på ett enkelt och säkert sätt få tillgång till pengar. I USA pågår försök

med smarta socialbidragskort. I Tyskland och Spanien används

smarta kort som ID-handling och "kundkort" i socialförsäkringssystem. En given tillämpning av smarta kort skulle kunna vara att få tillgång till innestående medel på ett medborgarkonto.

5.6 hinder för

Legala

IT-utvecklingen

Problemet med att rättsliga hinder föreligger mot en rationell IT -

användning har uppmärksammats bl.a. på transfereringsomrâdet. Det är exempelvis i dag inte möjligt att enkelt utföra samkörningar mellan myndigheter eller alltid ens inom en myndighet i syfte att

kontrollera uppgifter som lämnats för att erhålla olika transferering-

ar. Toppledarforum har i en förstudie LEXIT, 1995 kartlagt den offentliga förvaltningens krav på "legalt förändringsarbete" för att med hjälp av IT uppnå väsentliga besparingar, bättre kvalitet och

bättre service i verksamheten.

Arbetet har resulterat i en rad förslag till åtgärder varav ett flertal kan sägas ha bäring på förvaltningen av transfereringama. Förslagen är:

o Myndigheternas insamling av basuppgiñer ses över och kon-

centreras i syfte att minska omfattningen. Därigenom kan andra

regler, som kan uppfattas som rättsliga hinder, begränsas.

0 Detaljregleringen i 2 kap. TF minskas för att underlätta anpassningen av vanlig lag till utvecklingen.

Datalagen ersätts med en generell integritetslagstiñning. o

Behovet av särskilda registerlagar omprövas.

o

o Förutsättningarna för att ta del av icke sekretessbelagda uppgifter i offentlig verksamhet koncentreras till några få författ-

ningar med enhetlig terminologi.

Undantagsreglema som möjliggjort infonnationsdatabaser i o regeringskansliet görs till huvudregel för alla myndigheter

Rättsliga förutsättningar för elektronisk ärendehantering införs o generellt.

Regler i olika författningar rör sak, t.ex. insynsräto som samma ten samordnas.

Handlingsbegreppet ersätts av ett mer adekvat uttryck i 2 kap. o TF och insynsrättens omfattning vid användning IT förtydliav gas.

Generella modellösningar för olika systemfunktioner som noro malt förekommer i myndigheternas verksamhet utarbetas, t.ex. för registrering, elektronisk dokumenthantering, elektronisk ärendehantering och elektronisk post.

Reglerna sekretess mellan myndigheter omprövas i ett IT- 0 om perspektiv.

Myndighetsbegreppet analyseras, förtydligas och görs mera o enhetligt.

Terminologin i lagstiftningen anpassas till IT-användningen. o Begrepp "upptagning", "rutinbetonade åtgärder", och som

"potentiella handlingar" i 2 kap. TF och som "personregister"

och "automatisk databehandling" i datalagen prövas.

Kravet på pappershantering tas bort så långt som möjligt. o

0 Ett helhetsperspektiv anläggs i respektive lagstiftningsärende. y Tre åtgärder utpekas som akuta i LEXIT-rapporten; översyn av nuvarande regler sekretess mellan myndigheter, datalagen och om myndigheternas handläggning av förvaltningsärenden med användning av IT.

En översyn av datalagen och TF:s bestämmelser om allmänna

handlingars offentlighet pågår Dir 1995:91 Kommittén har i viss

utsträckning att behandla de frågeställningar som bl.a. LEXIT har

väckt.

Enligt RRV F USK-rapporten borde myndigheterna

i en författning ges ett tydligt ansvar för inriktningen och utformningen av den kontroll som bör bedrivas. Alternativt kan villkor ställas på att den enskilde, för att erhålla bidrag, skriftligen medger att vissa preciserade uppgifter används.

RRV anser vidare att det i en lag bör regleras att alla ekonomiska trygghetssystem är att betrakta som it verksamhetsområde så att ett reglerat utbyte av uppgifter kan ske. En ytterligare utveckling är att genom en ändring i socialtjänstlagen ge den kommunala socialtjänsten generell tillgång till uppgifter om statliga ersättningar till enskilda.

Statskontoret har i detta sammanhang inte gjort några egna undersökningar vad gäller de legala hinder som finns mot ett effektivt

utnyttjande av IT för att administrera transfereringar.

Vår bedömning är att en förutsättning för ett effektivt IT-

utnyttjande på transfereringsområdet är att lagstiftningen vägs

samman så att olika intressen och värderingar garanteras samtidigt som verksamheten kan effektiviseras. Det är inte rimligt att begära att myndigheterna skall spara och samtidigt arbeta effektivare och med bättre kvalitet och service om inte IT får användas på det sätt som bäst gagnar verksamheten och beaktar övriga krav. Det är inte heller rimligt att integritetsaspektema väger tyngre på transfereringssystemens utgiftssida än på dess inkomstsida, dvs. skatteupp-

börden. Vi vill också peka på att vad som framkommit om mera enhetliga regler för åtkomst och utlämnande vad gäller information om transfereringar är väl förenligt med behovet av en mera samlad lagstiftning behandlade i kapitel

som

Vi vill vidare peka på att det utbyte information transfere-

av om

ringar över nationsgränser som följer av Sveriges medlemsåtaganden i EU ytterligare understryker behovet snabb

av en anpassning av regelverket.

6 EUROPAINTEGRATIONEN OCH

TRANSFERERINGARNA

I detta avslutande kapitel skall försöka bild av vilka ge en grov konsekvenser kan följa det svenska EU-medlemskapet på som av kort och lång sikt och kan betydelse för utfomining och som vara av förvaltning av transfereringama i Sverige.

6.1 Bakgrund

Socialförsäkringssystem och transfereringar till hushåll var under lång tid inte något prioriterat område inom EG. Behovet av en gesocialpolitik har alltid varit omtvistat. Hela det sociala mensam området sågs i första hand nationell angelägenhet. Frågan som en socialpolitik diskuterades i samband med förhandom en gemensam lingama Romfördraget 1957. Av främst ekonomiska skäl, kostom nader för staten och arbetsgivarna, avstod då från att formulera man socialpolitik. Samtidigt måste konkurrensen mellan en gemensam företag i olika länder ske på någorlunda likartade villkor, dvs. EG måste etablera lägsta godtagbar nivå för att undvika "social en dumping".

Intresset för det sociala området aktualiserades som en väsentlig del i strävandena underlätta arbetskraftens rörlighet. År 1971 att antogs därför ett direktiv, 1408/71, behandlar samordning av socinr som alförsäkringssystemen.

Den sociala stadgan

När den marknaden infördes, med start 1985, blev gemensamma medlemsländerna eniga behovet åtgärder för att förbättra om av sociallagstiftningen. Det blev alltmer uppenbart att någon form av hannonisering denna lagstiftning behövdes. Den sociala stadgan av "Social Charter" antogs år 1989 medlemsländerna, med undantag av för Storbritannien ställde sig utanför. Stadgan omfattade områsom den inom såväl arbetslivet inom socialförsäkringen. Inom socisom alförsäkringsområdet omfattade stadgan följande:

Rätt till social trygghet efter rådande förhållanden i den enskilda 0 medlemsstaten

c Rätt till hälsa och säkerhet på arbetsplatsen.

o Trygghet för barn och ungdom.

Äldre rätt till skälig levnadsstandard. o personers

0 Främjande av de handikappades sociala och yrkesmässiga integrering.

I den sociala stadgan finns 47 delområden inom vilka åtgärder skall vidtas. Ungefär hälften krävde lagstiftning. Vid slutet 1992 hade av större delen av åtgärderna genomförts.

Tredje programmet

Kommissionen antog i april 1995 sitt tredje program för åtgärder inom det sociala området. Programmet åren 1995-97 och avser omfattar såväl arbetsmarknads- socialförsäkringsområdet. Inom som det senare föreslås följande åtgärder:

Förbättring den fria rörligheten t.ex. överföring o av genom av pensionsrättigheter.

0 Utarbetande av en ram av minimiregler för alla socialpolitiska områden.

o Tillämpningen av principen om lika rättigheter inom alla socialpolitiska områden.

Stöd till fattiga, handikappade och äldre

o personer.

6.2 Förvaltningsmässiga effekter av

nuvarande EU-regelverk

Vilka är då de förvaltningsmässiga eifektema på verksamhetsområdet transfereringar till hushållen, dvs. hur påverkas regelverk och administration Eftersom syftet med samordning sociallägstiñ-

av ningen är att underlätta individernas rörlighet får detta effekter på

hur intjänandetider räknas, vilket lands transfereringar har rätt

man till m.m. Som tidigare nämnts arbetar särskild utredare f.n. med en att se över begreppet "försäkrad" inom socialförsäkringen m.m.

Dir. 1995: 106. Kraven på bosättning respektive inskrivning i för-

säkringskassa i den svenska lagstiftningen behöver anpassas till EUkraven.

Transfereringamas regelsystem och administration påverkas även i följande avseenden:

En inflyttad EU-medborgare, antingen anställd eller egenföretagare, rättigheter till pension, sjuk- och arbetsskadeförsäkring har samma värdlandets medborgare. Vi kan alltså inte ha olika regler som egna för EU-medborgare och egna medborgare.

En EU-medborgare har arbetat i olika medlemsländer tar med som

sig intjänade pensionsrättigheter från respektive land.

En inflyttad EU-medborgare får räkna sig tillgodo tidigare kvalifikationstid i annat EU-land för att kvalificerar sig för olika rättigheter i socialförsäkringssystemen. Detta innebär att om en EUmedborgare t.ex. blir arbetslös innan kvalifikationstiden i Sverige uppnåtts kan han/hon ända få a-kassa den sammantagna kvalifiom kationstiden är tillräcklig.

Barn till en EU-medborgare som är bosatta i ett annat land än där t.ex. fadern arbetar har rätt till barnbidrag barnet levde som om tillsammans med fadern. En rimlig tolkning av detta innebär att om tysk far arbetar i Sverige och familjen är kvar i ex. en resten av Tyskland har familjen rätt till svenskt barnbidrag.

Före 1982 omfattades endast egenföretagaren själv av rätten till socialförsäkring m.m. vid flytt till annat medlemsland. Numera omfattas även medflyttande, dvs. make/maka och bam. Egenföretagare omfattas av rättigheterna i det land där verksamheten bedrivs, dvs. en person kan bo i ett medlemsland och bedriva sin verksamhet i ett annat.

För att effektuera de regler följer Sveriges

gemensamma som av

medverkan i Europasamarbetet behövs framför allt ett betydligt mer

utvecklat infonnationsutbyte med övriga länder. Det kan gälla information intjänandetider, kvaliñkationstider etc. om

Åtgärder på kort sikt

Sammanfattningsvis kan konstateras att EU-medlemskapet i det

korta perspektivet medför ett ökat behov av samordning mellan medlemsländerna när det gäller att tillgodose de rättigheter den flyttande tar med sig. Det genererar ett behov av ökat informationsutbyte. Detta är nödvändigt för att den enskildes rättigheter skall kunna tas till och för att undvika fusk och överutnyttjande. vara Information om den försäkrades kvalifikationstider, intjänandetider etc. erhålls idag i dokumentform från ansvariga i berörda organ länder. Exempelvis får AMS rekvirera underlag från ansvariga organ i berört land för att få information kvaliñkationstiden i om akassa. Erfarenheterna har hittills visat att smidigheten i infomia-

tionsutbytet har varierat med olika medlemsländer.

Arbete pågår med att utveckla system för infonnationsutbyte. TESS

Modernisering av infoimationsutbytet mellan nationella institutio-

ner för social trygghet är som tidigare nämnts ett transnationellt

infonnationssystem som via nät är avsett att förbättra infonnations-

utbytet och möjligheterna till samordning mellan medlemsländemas institutioner inom socialförsäkringsområdet. Ett antal projekt planeras vara genomförda fram till 1998 bl.a. rör pensionsfrågor, som samordning av pensioner och sjukersättningar, modernisering av blanketter och skapande enhetlig terminologi. Detta kommer att av medföra bättre möjligheter att på ett smidigt sätt hämta information om den försäkrades ställning i olika socialförsäkringssystem.

Konsekvenser på lång sikt

I ett längre perspektiv kan förvänta oss en ökad hannonisering

av sociallagstiftningen, bl.a. som en följd av punktema i kommissio-

nens ovannämnda tredje program. Frågan är om därav också följer

att utfomming och administration av socialförsäkringssystemen kommer att hannoniseras. EU:s ambitioner synes f.n. främst omfatta miniminivå och inte själva utformningen att enas om en av

socialförsäkringssystemen i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

Med den tolkningen kommer Sverige att även i fortsättningen ha stor frihet att välja såväl utformning som förvaltningsorganisation för transfereringama. Varje större ändring behöver dock föregås av en konsekvensanalys med avseende på inpassningen i ett europasammanhang.

BILAGA 1

EN ÖVERSIKT ÖVER

TRANSFERERINGARNA TILL

HUSHÅLLEN

1 Urval av transfereringar

Vi har studerat drygt 20 offentliga transfereringar, deras syñe, villkor, omfattning och ekonomiska utveckling. Vi har också studerat hur de hänger samman och administreras.

Vi har delat transfereringama i följande huvudgrupper;

ersättning till barnfamiljer och vissa andra hushåll, 0 ersättning vid ohälsa, 0 ersättning vid ålderdom, 0 ersättning till arbetslösa, 0 ersättning vid utbildning. 0

2 Transfereringarnas syfte

Ett gemensamt syñe med samhällets transfereringar är att garantera

alla medborgare viss ekonomisk grundtrygghet. I övrigt varierar

en ändamålen. Några är utformade försäkring mot inkomstbortsom en

fall för standardskydd, exempelvis sjukförsäkring och

att ge ett

arbetslöshetsersättning. Andra försörjningsbidrag, antingen

är rena

generella eller behovsprövade, exempelvis barnbidrag respektive

bostadsbidrag. Gränsen mellan bidrag och försäkring är i vissa fall

otydlig. Ett sätt att skilja mellan bidrag och ersättningar är att se

hur transfereringama finansieras. Försäkringar finansieras huvud-

sakligen med socialavgiñer och egenavgiñer medan bidrag ñnansie-

med skatter. Kombinationer av de olika finansieringsformema

ras förekommer dock.

Med ledning författningar och förarbeten har nedan gjort en

av sammanställning över de olika transfereringama och deras huvudsaldiga syfte.

Tabell 1 Transfereringarnas huvudsakliga syfte.

Transferering Grund- Standard- Omförde- Individ- Stimulans skydd skydd lande över omförlivstid delande Barnbidrag X X Föräldraförsäk- X X X ring

Bidragsförskott X

Bostadsbidrag Socialbidrag

Asylbidrag

Sjukpenning

Rehabiliteringspenning Arbetsskade-

försäkring Förtidspensionl- X sjukbidrag Handikapper- X

sättning

Ålderspension X

Ersättning från a-kassa Kontant arbets- X marknadsstöd, KAS Lönegaranti X

Studiehjälp X X

Studiemedel X Särskilt vuxen- X X studiestöd, SVUXA,

Timersättning, X

vissa vuxenut-

bildningar

Utbildnings- X

bidrag

Av sammanställningen ovan framgår att många transfereringama av

kan ha flera syften. Bambidraget kan t.ex. ses dels omför-

som en

delning mellan barnfamiljer och övriga hushåll, dels som om-

fördelning mellan olika tidsperioder för ett och samma hushåll. Omfördelningsmoment finns delvis inbyggda i flera av transfereringama att det finns en övre gräns för inkomstersättningen. Sociagenom lavgiñen tas sålunda ut på hela lönen inklusive vissa fönnåner medan arbetslöshetsersättningen, sjukpenningen och ATP har en övre

ersättningsgräns. Den övre gränsen för sjukpenninggrundande in-

komst är 7,5 basbelopp vilket år 1994 motsvarade en månadsinkomst på 22 000. Av de sjukförsäkrade har ca. sju procenten lön ca. överstiger denna gräns. Delar av arbetsgivaravgiñen kan sålesom des betraktas som en skatt.

Vissa transfereringar har syñen snarlika andra transfereringar vilket kan innebära att anpassar sig till den stödform som är en person mest fördelaktig i det enskilda fallet. Exempelvis kan gränsen mellan vissa former utbildningsstöd och arbetslöshetsstöd otydav vara lig. Förtidspensionering har periodvis även använts som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd för över 60 år, varför syñena med personer berörda försäkringar blivit otydliga.

Transfereringama skiljer sig även åt vad gäller vilka villkor eller

förutsättningar gäller för att erhålla stödet. Här kan man skilja som

på generella kriterier, specifika krav, eller ekonomisk prövning. Till de generella stöden hör barnbidrag, folkpensionsdelen i ålderspensionen samt studiehjälp. Transfereringar där specifika förutsättning-

eller krav skall vara uppfyllda är bidragsförskott, rehabilitear ringsersättning, handikappersättning samt olika former av stöd vid utbildning. Exempel på transfereringar där mottagarens ekonomiska situation prövas i sin helhet är bostadsbidrag, socialbidrag samt i

viss mån asylbidrag och bidragsförskott. Vid sjukpenning, pension

samt arbetslöshetsersättning grundas ersättningen på personens inkomst beräknad på olika sätt.

3 reglering Transfereringarnas

De olika transfereringama regleras till övervägande del av lagar. I

en del fall utfärdar regeringen en förordning som komplement till la-

gen.

De drygt tjugo transfereringar som studerat styrs av sammanlagt

13 olika lagar. Vilka dessa är samt vilka myndigheter som ansvarar

för transfereringama framgår nedanstående tabell. av

92 SOU 1996: 180

Tabell 2 Huvudmän för de olika transfereringarna samt de lagar som reglerar dessa

Transferering Författning Huvudman

Barnbidrag Lag om allmänna barnbidrag f-kassan, RFV Föräldraförsäkring Lag om allmän försäkring, AFL f-kassan, RFV Bidragsförskott Lag bidragsförskott. f-kassan, RFV om Bostadsbidrag Lag bostadsbidrag f-kassan, RFV om Socialbidrag Socialtjänstlagen Kommunerna Asylbidrag Lagen om mottagande asyl- Invandrarverket av sökande m.fl. Sjukpenning AF L f-kassan, RFV Rehabiliteringspenning AF föreskrifter om rehabi- f-kassan, RFV literingsersättning

Arbetsskadeförsäkring Lag om arbetsskadeförsäkring f-kassan, RFV

Förtidspension/Sjukbidrag AF L f-kassan, RFV

Handikappersättning AFL, föreskrifter om handi- f-kassan, RFV

kappersättning

Ålderspension AF L f-kassan, RFV

Ersättning från a-kassa Lag och förordning om arbets- Arbetslöshetskassa, löshetsförsäkring AMS Kontant arbetsmarknads- Lag och förordning kontant LAN, f-kassan om stöd, KAS arbetsmarknadsstöd Lönegaranti Lönegarantilagen, lönegaranti- Länsstyrelsen, Kamförordn, förmånsrättslagen markollegiet, RSV, konkursforvaltare, kronofogdemyndighet TSM Studiehjälp Studiestödslagen CSN

Studiemedel Studiestödslagen CSN

Särskilt vuxenstudiestöd, Lag särskilt vuxenstudiestöd CSN om SVUXA, Timersättning vissa Förordning timersättning for CSN vux- om enutbildningar vissa vuxenutbildningar Utbildningsbidrag Förordning om arbetsmark- LAN, f-kassan nadsutbildning

Ersättningsnivåema i transfereringssystemen regleras på olika sätt. Ersättningsnivåema för folkpension, handikappersättning, ATP och

studiemedel beräknas med hjälp av procentsatser basbeloppet.

av Även bidragsförskottet beräknades t.o.m. år 1994 med hjälp av bas-

SOU 1996: 180 93

beloppet. Basbeloppets konstruktion framgår i avsnittet nedan. sjukpenning m.m. utgår med viss procentsats av inkomsten. Barnbidraget däremot fastställer riksdagen i kronor. För de transfereringar knyts till basbelopp eller inkomst förändras således ersom sättningsnivån automatiskt, såvida riksdagen inte fattar beslut om ändrad procentsats. I de fall ersättningsnivån regleras med ett fast belopp krävs däremot beslut i riksdagen for att förändra ersättningsnivån. Riksdagen kan därmed sägas detaljreglera transfereringama, ett demokratiskt men tungt förfarande.

Av de utbetalda transfereringama till hushåll år 1994 baserades 58 procent på basbeloppet och 24 procent på inkomstnivå. Drygt 80 procent de belopp som betalas ut via hushållstransfeav reringama förändras således i takt med den allmänna pris- och lö-

neutvecklingen. Förändringar i regelverken under senare år innebär

dock att fler ersättningsnivåer beslutas i fasta belopp, exempelvis fastställs numera bidragsforskotten i kronor.

Basbeloppets konstruktion och tillämpning

Regeringen fastställer varje år basbeloppet. Beloppet räknas fram med hjälp ett jämförelsetal som anger den allmänna prisutav vecklingen. En justering görs dock för att inte prisökningar i form av exempelvis höjd moms samt höjd fastighetsskatt skall få genomslag i basbeloppet. För år 1994 var basbeloppet 35 200 kr och för innevarande år är det 36 200 kr.

Basbeloppet används för att beräkna ersättningsbeloppen för pensioner och studiemedel. Dock reduceras basbeloppet med två procent vid beräkning av såväl fortids- som ålderspensionema from. år 1993. Orsaken är att reallöneskyddet for dessa förmåner slopades från och med detta år.

4 Transfereringarnas kostnader

och finansiering

4.1 Utbetalda ersättningar och bidrag

I tabellen på nästa sida redovisas omfattningen utbetalda ersättav ningar/bidrag i miljoner kronor, löpande penningvärde for åren 1986, 1990 och for budgetåret 1994/95.

Tabell 3 Kostnadsutveckling för transfereringarna.

och vissa andra hushåll

övriga pensionsfömiåner.

utbildning. Summa ersättning vid utbildning 8 641 14 030 28 829 Summa transfereringar 161 325 251 350 339 886

SOU 1996: 180 95

I löpande priser har kostnaderna för transfereringama mer an fördubblats mellan åren 1986 och 1994. Kostnadsutvecklingen for de olika huvudgruppema varierar dock vilket framgår nedanstående av diagram.

Diagram l Kostnadsutveclding sammantaget för de olika huvudgrupperna åren 1986 till 1994 i löpande penningvärde.

150000 -Q- Stöd till barnfam. m.f|. -i- Ersättning vid ohälsa 100000 -A- Ersättning vid ålderdom êé-Arbetslöshetsstöd 50000 9- Utbildningsstöd

0 : 4. r 1986 1990 1994 År

År

De transfereringar som kostar mest är ålderspensionema.

1994/95 utgjorde ålderspensionen 44 procent de totala husav hållstransfereringama. Den enda där kostnaderna minskat i gruppen

löpande penningvärde sedan år 1990 är ersättning vid ohälsa. Mel-

lan år 1994 och 1995 har kostnaderna for socialforsäkringama to-

talt sett minskat i fast penningvärde och denna minskning förväntas

fortsätta under 1996 och 1997. I cirkeldiagrammet nedan visas relationerna mellan de olika transfereringsområdenas kostnader.

96 SOU 1996: 180

Diagram 2 Hushållstransfereringarnas kostnader fördelade på huvudgrupper budgetåret 1994/95.

Ersättning vid arbetslöshet Utbildningsstod 12% 8%

Stöd till barnfam m. fl. l8°/0

Ålderspension

44%

Ohälsoersättning 18%

I de följande diagrammen illustreras kostnadsutvecklingen inom var

och huvudgruppema.

en av

Diagram 3 Transfereringar till barnfamiljer och vissa andra hushåll åren 1986, 1990 och budgetåret 1994/95. Utvecklingen anges i löpande penningvärde.

20000 - -Q-Barnbidrag l Föräldraförsäkring. j-Bidragsförskott 15000 -- Bostadsbidrag X-Socialhidrag -O-Asylbidrag Mkr 10000 -

5000 -

1990 1994

Barnbidrag och föräldrapenning står för den största kostnadsökningen inom detta huvudområde. De ökade kostnaderna inom föräldraförsäkringen beror framför allt på en utbyggnad av föräldraledigheten från 360 till 450 dagar år 1989 samtidigt som födelsetalet ökade. De stödformer inom denna grupp som dock har ökat mest efter år 1990 är bostadsbidragen och socialbidragen vilket till stor del speglar de senaste årens ökande arbetslöshet och därmed försämrad ekonomi för många hushåll samt högre hyror på grund av

minskade räntesubventioner för hyreshus. Ökningen av soci-

albidragen beror till viss del också på sänkta ersättningsnivåer och andra besparingar inom de statliga transfereringama. Transfereringar som inte är behovsprövade, såsom barnbidrag och föräldrapenning har haft en något jämnare kostnadsutveckling.

När det gäller ersättningar vid sjukdom m.m. är utvecklingen något mer varierande än för stöd till barnfamiljer m.fl. I diagrammet nedan illustreras kostnadsutvecklingen för de olika ersättningama vid ohälsa.

98 SOU 1996: 180

Diagram 4 Kostnadsutvecklingen för ersättning vid ohälsa åren

1986 1994 i löpande penningvärde. -

40000 v - O sjukpenning .- Rehabiliteringspenning 30000 -- j Arbetsskadeförsäkring %% Summa förtidspJsjukbidrag % Handikappersättning Mkr 20000

10000 --

A-A

or 12--4

1986 1990 1994 Ar

År 1986 särredovisades inte arbetsskadeersättningen utan ingick i sjukpenningkostnaden. Kostnaderna för sjukpenning steg kraftigt mellan åren 1986 och 1990 för att år 1994 understiga kostnaderna för år 1986. De minskade kostnaderna beror på införandet av sjuk-

lön de 14 första sjukdagama fr.o.m. år 1992, minskad sjukfrånvaro samt att ersättningsnivån på sjukpenningen har sänkts. Karensdagen påverkar endast marginellt kostnadsutvecklingen för sjukpenningen eftersom den ingår i den period då arbetsgivaren betalar sjuklön.

I diagram 5 nedan illustreras kostnadsutvecklingen för ålderspensioner och därmed sammanhängande förmåner.

SOU 1996: 180 99

Diagram 5 Kostnadsutveclding för ersättningar vid ålderdom

åren 1986 1994 i löpande penningvärde.

-

-4- Folkpension goooo -I- ATP -A- Bostadstillägg, övriga pens. 60000 förmån

Mkr 40000

Av diagrammet att ATP-kostnadema, från att 1986 ha varit ser man

i storleksordning folkpensionen, år 1994 är drygt en och

samma som halv gånger så hög. Anledning är att allt Her pensionärer uppfyller

kravet på 30 år med ATP-grundande inkomst och allt fler även har

tjänat högsta ATP-poäng. Kostnaderna for ATP har därmed mer än fördubblats på åtta år. Bostadstillägg och andra pensions-

förmåner såsom hustrutillägg, delpension, särskilt pensionstillskott, efterlevandepension har också fördubblats under denna period me-

dan folkpensionen endast har ökat med 50 procent.

Kostnadsutvecklingen for ersättning vid arbetslöshet illustreras i

följande diagram.

Diagram 6 Kostnadsutvecklingen för arbetslöshetsunderstöd

m.m.

40000 O Ersättning A-kassa 35000 J KAS 3°°°° -j- Lönegaranti 25000 Mkr 20000 15000 10000 5000 0 1986 1990 1994 År

Ersättningen från a-kassan har än fyrdubblats mellan åren 1990 mer och 1994 räknat i löpande priser. Det kontanta arbetslöshetsunderstödet KAS har också än fördubblats under denna mer period men utgör ändå endast bråkdel a-kasseersättningama. en av

I diagram 7 redovisas slutligen kostnadsutvecklingen för de olika formerna för utbildningsstöd studerat.

som

Diagram 7 Kostnadsutvecklingen inom utbildningsstödet år 1986-1994 i löpande penningvärde.

12500 Q Studiehjälp -.- Studiemedel totalt 10000 i Särskilt vuxenstudiestöd SVUX 7500 -%SVUX för arbetslösa Mkr -X- Timersättning 5000 vuxenutb. I Utbildningsbidrag

Kostnadsutvecklingen for utbildningsbidrag som ges till dem som går i arbetsmarknadsutbildning speglar den ökande arbetslösheten under 1990-talet. Detta bidrag har som synes ökat kraftigt och överstiger år 1994 kostnaderna för studiemedel. Studiemedlen i sin tur har fördubblats mellan åren 1986 och 1994. Även vuxenstumer än diestödet för arbetslösa har ökat kraftigt.

4.2 För offentliga Förvaltningskostnader transfereringar

Med förvaltningskostnader för transfereringssystemen avser såväl handläggningen ansökan och beslut stöd som utbeav om talningsadministrationen. Förvaltningskostnader anges ofta i procent utbetalt belopp. Detta mått är dock inte helt rättvisande för hur av "tung" administrationen är, eftersom procentsatsen förändras i takt med att ersättningsnivåema höjs eller sänks. Detta utan att de faktiska kostnaderna för arbetet med utbetalningarna förändrats.

Förvaltningskostnadema för de offentliga transfereringama studerat uppgick år 1994 till ca. 7,5 miljarder vilket i genomsnitt motbelopp. De transfereringar studerat svarar 2,0 procent av utbetalt

och administreras av RFV och försäkringskassoma har en ge-

som

nomsnittlig administrationskostnad på 1,5 procent. Kostnaderna varierar dock kraftigt mellan de olika transfereringama både i procent av de totalt utbetalda beloppen och kronor per person som erhåller stödet. Förvaltningskostnadema är lägst för de generella transfereringar som omfattar många mottagare och inte innebär som prövning av varje individuellt ärende. Exempelvis är förvaltningskostnaderna låga för barnbidrag, ålderspension och studiemedel. Förvaltningskostnadema år högst för transfereringar som medför en

individuell handläggning och ekonomisk prövning, samtidigt

som också andra aktörer utanför socialförsäkringsadministrationen ar medaktörer i den administrativa Det gäller främst för processen. bostadsbidrag, sjukpenning, arbetsskadeersättning samt socialbidrag.

I nedanstående tabell redovisas förvaltningskostnadema för år 1994 i miljoner kronor totalt, kronor mottagare samt i procent per av utbetalt belopp. Uppgiñema om de totala kostnaderna är hämtade ur årsredovisningar eller motsvarande rapporter.

Tabell 4 Förvaltningskostnader för de olika transfereringssystemen.

stöd, KAS

SVUXA, Timers., vissa vuxenutbild- 7 l 372 7,2 ningar

nader

1 Administrationskostnaden beräknad utifrån Jämförelsetal för

socialtjänsten 1990, Svenska kommunförbundet m.fl. 1992:3,

kompletterat med kostnadsuppgiñer for personal ur Na-

tionalräkenskapema för 1994.

2 Avser administrationskostnaden for hela forläggningsverksam-

heten.

3 Kostnad sjukpenningdag.

per

4 Uppgiften gäller kostnad medelantal deltagare per månad.

per

4.3 F

örvaltningskostnader för privata

personförsäkringar

För att få referens till den offentliga sektorns förvaltnings-

en

kostnader har undersökt driftkostnadema for personförsäkringar hos några privata försäkringsbolag. För att så långt möjligt få

som jämförbarhet med kostnaderna för de offentliga transfereringama har administrationskostnadema beräknats procentuell andel som en

av utbetalda försäkringsersättningar. Beräkningarna grundas på årsredovisningarna for 1995 från Folksam, Skandia,

Trygg-Hansa

och Wasa.

Genomgående är förvaltningskostnadema för de privata bolagen

betydligt högre än de gäller för de offentliga transfereringama. som Beloppen ligger i storleksordningen 20 procent och uppåt. Skillna-

den bekräftas av andra undersökningar bl.a. RFV redovisar 1995:4, "Privat och ojfentligt administrerade försäkringar". Direkta jäm-

förelser och slutsatser rörande olika sektorers kostnadseffektivitet i

förvaltningen är dock inte möjliga. Den huvudsakliga förklaringen

till skillnaderna torde vara att hänföra till olika utformning hos produkterna individuellt utformade respektive kollektiva, standardise- rade försäkringar samt stordriñsfordelar.

Finansiering

Inom socialförsäkringsområdet finansieras sjukförsäkring inklusive föräldraförsäkring, arbetsskadeforsäkring, folkpension och ATP främst genom lagstadgade socialavgiñer från arbetsgivare och

egen-

företagare, allmänna egenavgifter samt ränteavkastning från fonder.

De allmänna avgiñema är avsedda för att delfrnansiera sjukförsäkring och ATP. Hur stor andel skall täckas avgifter varierar som av och har även förändrats åren. Barnbidrag, bostadsbidrag, genom

bostadstillägg för pensionärer och en stor del bidragsförskotten

av finansieras av allmänna skattemedel över statsbudgeten. Bostadsbi-

drag och bostadstillägg till pensionärer finansierades före år 1994

respektive 1993 även med kommunala skattemedel. Statens lagstad-

gade finansiering socialförsäkringen utgjorde 29 år

av ca. procent

1995. För sjukförsäkringen t.0.m. budgetåret 1994/95

var statens

lagstadgade andel 15 procent kostnaderna. Efter denna tidpunkt

av

tillförs medel över statsbudgeten endast avgiftema inte täcker

om

kostnaderna. När det gäller den allmänna folkpensionen finns det

inga regler hur stor andel som staten skall finansiera. Avgörande är

hur mycket kostnaderna för året överstiger de inkomster som kommer via socialavgiften.

Avkastning från AP-fondema finansierar delar av ATP-k0stnadema. Fonderna förvaltas inom de fem självständiga AP-fondema och deras fondstyrelser. Medel till fonderna tillförs via ATPavgiftema och den allmänna egenavgiften för pensioner. Hur fonden skall förvaltas och fondmedel placeras regleras av lagen 1983: 1092 med reglemente för allmänna pensionsfonden. RFV förvaltar arbetsskadefonden. Denna fond har gått med underskott under ett antal år men from. år 1994 har inkomsterna från arbetsskadeavgiñen överstigit kostnaderna for arbetsskadeförsäkringen och underskottet i fonden har börjat krympa.

Inom arbetsmarknads- och utbildningsområdet är skattefinansieringen överlag högre än inom socialförsäkringsområdet. Arbetslöshetsersättningen och det kontanta arbetsmarknadsstödet finansieras i genomsnitt med ca. 50 procent avgifter och resten med skattemedel. Före den 1 juli 1995 finansierades arbetslöshetsstödet via arbetsmarknadsfonden som tillfördes medel huvudsakligen via arbetsmarknadsavgiñen. De utgifter som täcktes av dessa avgifter finansierades via fondens kredit hos Riksgäldskontoret. Arbetsmarknadsfonden avskaffades 1 juli 1995 och hade då ett underskott på närmare 87 miljarder.

Av utbildningsstöden är flertalet skattefinansierade. Studielånen som är en del av studiemedlen finansieras via kredit hos Riksgäldskontoret i väntan på återbetalning av de studerande.

nedanstående tabell framgår fördelningen av finansieringen på olika inkomstkällor for de olika transfereringama år 1994.

Tabell 5 Transfereringarnas finansiering.

penning Arbetsskadeförsäk- 96 % 4 % ring Folkpension 52 % 48 % förtid och ålder ATP 76 % 24 % förtid och ålder Handikapp 100 % ersättning

Vuxenstudiestöd, SVUXA 100 %

Utbildningsbidrag 100 %

1 Av avgiñema utgör a-kassemedlemmamas avgifter ca. tre procentenheter.

Den i tabellen redovisade ñnansieringsfördelningen bygger på det faktiska utfallet för år 1994. Inom sjukförsäkringen har de senaste åren inkomsterna via avgifter överstigit utgiftema. Överskottet går i statskassan.

SOU 19962180 107

4.5 Ersättningsnivåer

I nedanstående diagram redovisas ersättningsnivåema omräknat per månad för de olika transfereringama.

Diagram 8 Högsta och lägsta ersättningsnivåer per månad för

de olika transfereringarna. Beloppen avser år 1996, i förekommande fall före skatt.

EMh1 I Max

20000- 16000- 12000kr/man . 8000- 4000 -

Nr Transferering Beskattning l Föräldraförsäkring skattepliktigt

2 Barnbidrag 3 Bidragsforskott 4 Bostadsbidrag 5 Socialbidrag, norm per person 6 Asylbidrag 7 Sjuk-, rehab-, arbetsskadepenning skattepliktigt 8 Förtidspension skattepliktigt 9 Handikappersättning

10 Ålderspension skattepliktigt

l l Arbetslöshetsersättning skattepliktigt 12 Lönegaranti i max 6 månader skattepliktigt 13 Studiehjälp 14 Studiemedel totalt lån + bidrag 15 SVUX, SVUXA lån + bidrag skattepl. bidrag 16 Utbildningsbidrag skattepliktigt

Sammanställningen visar på klara skillnader mellan transfereringar som i vissa situationer kan vara utbytbara. Främst gäller det sjukpenning/arbetslöshetsersättning/utbildningsbidrag/olika former av studiestöd. Föräldraförsäkringen ter sig generös, något som också framgår i en internationell jämförelse som Statskontoret nyligen genomfört för ESO, Samhällets stöd till barnfamiljerna i Europa, Ds 1996:49. En relativt liten del av ersättningsbeloppen utgörs av grundskydd.

5 Transfereringarnas

förvaltningsmässiga struktur och

inbördes samband

Administrationen transfereringarna är sektoriserad. De fyra av största huvudaktörema är:

0 Försäkringskassan för socialförsäkringama.

0 Arbetslöshetskassoma respektive Arbetsmarknadsverket for ersättningar vid arbetslöshet.

Centrala studiestödsnämnden CSN för olika former av ut- 0 bildningsstöd.

0 Kommunerna för socialbidrag.

Flertalet stora transfereringar förvaltas inom socialförsäkringssektorn. RFV och försäkringskassan har under senare år från kommunerna övertagit även ansvaret för bostadsstöd såväl till pensionärer till andra hushåll. Försäkringskassan administrerar som vidare utbetalningar vissa transfereringar där ansvaret ligger av inom arbetsmarknads- eller utbildningssektom. En av orsakerna till detta är kassans administrativa erfarenheter att hantera transfereav ringar. Att samla transfereringar till en utanordnare underlättar också samordning och villkorsprövning mellan de olika systemen, samt kan motverka riskerna for fusk och överutnyttjande.

Arbetsmarknadsverket, de fristående a-kassorna och CSN administrerar i huvudsak de övriga statliga transfereringssystemen som studerat. Invandrarverket administrerar asylbidragen, i vissa fall tillsammans med kommunerna. Förvaltningen av lönegarantin är komplicerad med flera myndigheter och konkursförvaltare engagerade. Kommunerna handhar socialbidragen.

Det finns ett reglerat samband mellan de statliga och kommunala transfereringama. Samordningen innebär t.ex. att en person får om ersättning från något de statliga ersättningssystemen skall socialav

tjänsten ta hänsyn till detta vid prövning av socialbidrag och vice

Socialbidrag kommer i fråga först då en person inte längre versa. uppfyller reglerna för någon de andra stöden eller om de andra av ersättningama är otillräckliga.

För att förhindra luckor i försäkringsskyddet och för att undvika dubbelersättningar samordnas olika förmåner såväl inom socialförsäkringsområdet mellan de olika fönnånssystemen Detta som kräver aktörema för försåledes en samverkan mellan de olika månssystemen. Samverkan innebär i de flesta fall ett utbyte av den information krävs för att fatta beslut om en transferering skall som utgå eller inte. Det finns även teknisk samverkan som innebär att en aktör utreder och beslutar att transfereringen ska utgå, vareñer en aktör för utbetalningen. Samverkan mellan de olika en annan svarar aktörerna är dock mindre väl utvecklad när det gäller en samlad

prövning att på bästa sätt utnyttja resurserna för att på rätt sätt

av

hjälpa den enskilde samt även för att stävja fusk och/eller överkompensation.

I samband med längre sjukdomsfall, arbetsskada eller rehabilitering samverkar de enskilda arbetsgivarna med försäkringskassan. Därtill involveras också andra aktörer i processen som t.ex. olika professioner inom hälso- och sjukvården samt inom kommunens socialtjänst.

Samtliga aktörer är skyldiga att årligen lämna kontrolluppgift om alla skattepliktiga transfereringar till Riksskatteverket.

Försäkringskassans ansvar och samverkan med andra i

socialförsäkringsfrågor

Försäkringskassan och RFV är huvudaktör for socialforsäkringssystemen.

Samverkan beträffande socialförsäkringama sker för att kontrollera att exempelvis föräldrapenning inte utgår samtidigt med andra ersättningar, såsom sjukpenning, arbetsskadeersättning eller semesterersättning. Bostadsbidraget kontrolleras mot sjukpenninggrundande inkomst och beviljad förtidspension liksom mot CSN:s studiemedelsregister. Vid bidragsforskott till barn i gymnasiet kontrolleras mot CSN att studiestöd utgår och att barnet fortfarande går i skolan.

Försäkringskassan handhar utbetalning av KAS och utbild-

ningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning efter beslut av Läns-

arbetsnämnden. Inför utbetalning kontrollerar försäkringskassan att inte personen får ersättning från andra system samtidigt. Sådana förmåner är exempelvis sjukpenning, och olika pensionsfonnäner.

På liknande sätt samordnas rehabiliteringsersättning med sjuk-

penning, arbetsskadeersättning och andra socialforsäkringsformåner

samt med studiestöden.

Infor beslut om bidragsforskott medverkar i vissa fall kommunens

socialtjänst vid beräkning av storleken på underhållsbidraget som den underhållsskyldige föräldern skall betala.

lll

RFVzs huvudsakliga roll är att ekonomiskt styra verksamheten inom socialförsäkringssystemen och utöva tillsyn över den.

Arbetsmarknadsverkets och samverkan med andra vid ansvar arbetslöshet

Ersättningar till arbetslösa handläggs och betalas ut av en godkänd arbetslöshetskassa för medlemmar i sådan kassa. Det finns också en samorganisation för arbetslöshetskassorna som har ett övergripande administrativt AMS har myndighetsansvaret for arbetslösansvar. hetsersättningen liksom för KAS, som utgår till arbetslösa personer inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Försäkringskassom betalar ut KAS och kontrollerar med RFV:s register att inget san annat stöd utgår samtidigt. Sådana kontroller förekommer inte alls får ersättning från arbetslöshetskassa eller för vilka för dem som lönegaranti utgår.

För anställning upphör till följd konkurs utgår en personer vars av lönegaranti. Fem olika aktörer deltar i handläggning och beslut i dessa ärenden. Oklara ansvarsforhållanden mellan de olika aktörerinnebär vissa samordningsproblem. na

CSN:s, AMV:s och försäkringskassans ansvar och samverkan vid utbildning

CSN administrerar olika former ekonomiskt stöd vid utbildning i av gymnasieskolan, vid universitet eller högskola eller i andra former för studerande För utbetalning av studiehjälpen vid vuxna personer.

gymnasiestudier har CSN ett samarbetsavtal med Sparbanken. För genomgår arbetsmarknadsutbildning är dessutom

personer som andra aktörer inblandade såsom AMS, arbetslöshetskassor mfl.

Kommunens och samverkan med andra i ansvar bidragsärenden

Kommunen handlägger socialbidrag och vissa inkomstprövade till-

lägg utgår till pensionärer och handikappade personer. När en som söker socialbidrag kontrollerar socialtjänstens handläggare person den sökande samtidigt uppbär ersättning från forsäkringskassa, om har arbetslöshetsstöd eller om försörjningen år ordnad annat sätt.

I vissa kommuner har socialtjänstemannen tillgång till uppgifter

från försäkringskassan om eventuella ersättningar därifrån. Kommunerna är dock sinsemellan inte tekniskt samordnade.

Domstolarnas roll i samband med de offentliga transfereringarna

Försäkringskassans och kommunernas beslut kan med några få undantag överklagas till förvaltningsdomstolama vilka är länsrätt, kammarrätt och med Regeringsrätten sista instans. Försom säkringskassan skall dock på begäran ompröva ärenden innan de eventuellt överklagas till länsrätten. Beslut som fattas erkänd av arbetslöshetskassa prövas i första instans länsarbetsnärnnd innan av det eventuellt går vidare till länsrätten. Antal beslut bidrag och om ersättning som överklagas och prövas förvaltningsdomstolama av har ökat under senare år. Detta gäller särskilt beslut socialbiom drag, men även arbetsskadeärenden överklagas alltmer.

BILAGA 2

FÖRSLAG OCH IDEER TILL ATT

REFORMERA TRANSFERERINGARNA

1 Inledning

I denna bilaga, avsnitt redovisas i huvuddrag några av de för dagen offentliga utredningar och utredningsförslag som berör transfereringama till hushållen.

Den intensiva debatten kring transfereringama har även gett upphov till ett antal lösningar som bygger på andra principer än dagens. Utgångspunktema är ofta att genom någon slags renodling bryta kopplingen mellan transfereringama och statsbudgeten, att öka incitamenten till egenförsörjning, att återskapa förtroendet för försäkringsformen samt att skapa större enhetlighet med åtföljande en genomsynlighet och enklare administration.

I bilagan, avsnitt refereras ett antal av de förslag och idéer till sådana mera omfattande reformer på området som aktualiserats inom och utom det offentliga utredningsväsendet. Hit hör bl.a. de i våra direktiv nämnda förslagen till en sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring respektive ett medborgarkonto.

2 Kommittéer och utredare

Sjuk- och Arbetsskadekommittén S 1995:54, SOU 1996:113

Huvuduppgiñen var att utforma ett försäkringsskydd vid inkomstbortfall orsakat av kort- eller långvarig ohälsa samt föreslå hur rehabiliterande insatser skall organiseras och hur drivkraftema för förebyggande insatser kan stärkas. En utgångspunkt var att försäkringen skulle tydligt avgränsad roll, att försäkringsskyddet ges en fyllde krav pä effektivitet och rättvisa, att arbetslinjen stärktes samt att statens utgifter begränsades. En allmän ohälsoförsäkring skulle ersätta dagens sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring och förtidspension.

Enligt ursprungsdirektiven S 1993:07 var avsikten att utreda en ordning där försäkringen lades utanför statsbudgeten, hos arbetsmarknadens parter och med sådan konstruktion att underskott inte var möjliga. I samband med senaste maktskifte reviderades direktiven. Den nya regeringen fann att parterna saknade intresse för ett sådant system. Inte heller fanns skäl att överväga en marknadslösning för ohälsoförsäkringen eller ett finansiellt helt autonomt och avgiñsbestämt system liknande det nya pensionssystemet.

Kommittén föreslår en allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Vid långvarig sjukdom övergår sjukpenning i månadsersättning med 65 procent kompensationsnivå. Ersättningen skall lägst grundas på en inkomst motsvarande 2,1 basbelopp.

Inkomstunderlaget beräknas på en aktuell medelinkomst. Taket för förmåner höjs till l0 basbelopp medan begränsningen avseende den allmänna egenavgiñen tas bort.

Arbetsgivarens ansvar för sjuklön och rehabilitering stärks. Ett extra schablonbelopp på 40 kronor utgår vid rehabilitering, vidare

en arbetsskadesjukpenning med 98 procent kompensationsnivå.

Försäkringskassan, arbetsfömiedlingen och kommunen skall utveckla en finansiell samverkan för att planera och genomföra rehabiliteringsinsatser och andra arbetsforberedande åtgärder. Försäkringsresurser får användas för att stärka sjukvården om det gynnar försäkringen.

Avtal om kompletterande försäkringar får tecknas med upp till en

sammanlagd nivå på 90 procent.

Kommittén pekar på, men föreslår inte, en modell med en mer fristående försäkring med en starkt mål- och resultatinriktad styrning.

Översynen av Socialförsäkringens organisationsstruktur

S 1995:09, SOU 1996:64

Utredningen föreslår att försäkringskassoma inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen och blir statliga regionala förvaltningsmyndigheter. Huvudmotivet är att förstärka mål- och resultatstyrningen vilken starkt begränsas i en organisation med själv-

ständiga försäkiingskassor.

ll5

Vad gäller försäkringskassoma går utredningen balansgång melen lan nuvarande självständiga organisation och statliga regionala myndigheter. Regeringen utser kassastyrelse efter nominering av partidistrikten. Förutom beslut i frågor om den regionala/lokala organisationens uppbyggnad får kassastyrelsen helt ny m.m. en uppgift att fungera "ombudsman" för de försäkrade på liknande som gäller för sjukvårdens förtroendenämnder. En tanke är att sätt som lekmannainsyn och medborgarinflytande härigenom förstärks. Den förstärkta medborgarkontakten väntas få ett särskilt värde i en tid då förmåner minskas och prövningen görs mer restriktiv.

Riksförsäkringsverket till Socialförsäkringsverket. döps om

Arbetsmarknadspolitiska kommittén A 1994:01, SOU 1996:34

Kommitténs förslag utgår från renodling arbetsmarken av nadspolitiken. Målet bör att hålla vakanstidema nere, att minsvara ka långtidsarbetslösheten och att motverka långa tider utanför reguljärt arbete. Transfereringsfrågoma berörs indirekt. Kommera mittén att transfereringssystemen måste vara utformade så att anser de främjar tillväxt. Kontantstöd skall prioriteras lågt. En signal till bl.a. ARBOM-utredningen nedan är att arbetslöshetsförsäk- - se ringens karaktär av omställningsförsäkring bör betonas ytterligare, att det bör finnas bortre parentes och att försäkringen bör utforen så att den innehåller tydliga krav på aktivitet både från den mas försäkrades och från samhällets sida.

Vad gäller rehabiliteringssamverkan är Arbetsmarknadspolitiska kommitténs förslag identiska med Sjuk- och arbetsskadekommitténs se ovan.

Utredningen ersättningen vid arbetslöshet och omställning

om ARBOM A 1995:12, SOU 1996:51, delbetänkande

l delbetänkandet presenteras grunderna för och sammanhållen en ny arbetslöshetsförsäkring. KAS avskaffas. Den nya arbets-

löshetsförsäkringen består två delar; obligatorisk del med ett

av en rast grundbelopp täcker alla förvärvsarbetande som uppfyller som vissa kvalifikationer frivillig inkomstbortfallsersättning. För samt en att ha rätt till den senare måste den arbetslöse uppfylla ett arbetsvillkor och medlem i en a-kassa. Den sammanlagda ersättningvara en begränsas av ett tak.

ll6

För att skärpa incitamenten diskuteras s.k. bortre parentes efter en tre till fyra är samt en avtrappad ersättningsnivå.

Den nya försäkringen föreslås administreras de befintliga av akassoma. Som komplement till dessa skapas obunden a-kassa en ny, for den som inte vill ansluta sig till dagens fackligt anknutna kassaorganisation.

Studiestödskommittén U 1994:13, SOU 1996:90

Utredningsuppgiñen avsåg ett sammanhållet studiestödssystem omfattande stöd både inom Utbildnings- och Arbetsmarknadsdepartementens områden.

Bl.a. for att inte inskränka möjligheterna att styra arbetsmarknadspolitiken har arbetet dock koncentrerats på att skapa ett enhetligt studiefinansieringssystem för de ungdomar och vuxna som själva söker sig till studier inom det reguljära studieväsendet.

Kommittén föreslår ett nytt sammanhållet och generellt studiestöd som ersätter nuvarande studiemedel, svux och svuxa.

Totalnivån läggs vid ca 7 000 kronor i månaden med en bidragsnivå som varierar mellan 80 procent for grundläggande vuxenutbildning ned till 40 procent för studier på högskolenivå. Kopplingen till inkomst släpps, istället möjlighet till inkomstrelaterade öppnas en tilläggslån.

Kraven på studieresultat skärps liksom äterbetalningsregler och lånevillkor för äldre studerande.

Vad gäller samordning förutsätts att studerande med särskilda be-

hov, exempelvis handikapp och stor forsörjningsbörda, ska få er-

sättning från andra generella fönnånssystem.

Översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialför-

säkringssystemen dir 1996:52

Uppdraget omfattar att utforma så långt möjligt gemensamma regler for beräkning av inkomst for både anställda och företagare i olika bidrags- och socialförsäkringssystem. Enhetliga regler syftar

till att begränsa möjligheterna till missbruk, skapa ökad trygghet

och förenkla förvaltningen.

Resultatet ska föreligga vid utgången av februari 1997.

Översyn av begreppet försäkrad inom socialförsäkringen

dir 1995:106, 1996:27

Uppdraget omfattar samlad översyn begreppet försäkrad i de en av författningar reglerar olika förmåner inom socialförsäkringen som och vid arbetslöshet. Utredaren skall redovisa förslag med inriktning

att enhetliga försäkringsvillkor skall gälla för likartade förmåner. I uppdraget ingår att pröva den personkrets skyddas enligt

om som

svensk socialförsäkringslagstiñning skall avgränsas samt göra en

översyn reglerna för betalning socialavgifter och allmänna av av

egenavgifter.

Utredaren skall beakta de konsekvenser som följer av att Sverige

ingår i det europeiska samarbetet och är underställt dess regelverk. Personer använder sig rätten till fri rörlighet skall inte sakna som av skydd när de flyttar till eller arbetar i ett annat land inom unionen. De svenska reglerna bygger på att en försäkrad skall vara bosom i landet och inskriven i försäkringskassan behöver därför anpassatt sas.

Resultatet skall redovisas i etapper den 31 december 1996 respekti-

ve den l juli 1997.

Överväganden om socialbidragen

Inom regeringskansliet bereds vissa frågor om socialbidragssystemets utfomming bl.a. mot bakgrund av Socialtjänstkommitténs förslag SOU 1994: 139. Socialstyrelsen har föreslagit sänkt norm

och att vissa äldre invandrare, flykgrupper, ensamma mammor,

tingar och ungdomar under 25 år lyñs ut ur socialbidragssystemet

och att staten tar ett ökat kostnadsansvar för dessa grupper.

Förvaltningsmässigt är det främst frågan statens styrning kom-

om

att ske via lagreglerad bidragsnorrn eller inte är av be-

mer en som tydelse.

Frågan om bidragsnivån har betydelse eftersom socialbidragen, tillsammans med övriga statliga transfereringar kan kombineras som med dessa, kan antas bilda ett golv för lönenivån och därmed bestämma reservationslönen.

Övriga

reformförslag

I följande beskrivning tar upp några typfall bland de reformer som lanserats i debatten. Vi begränsar i huvudsak till reformoss förslag efter 1990, väl medvetna om att diskussionen varit livlig även under de närmast föregående decennierna. Man kan exempelvis erinra om den långtgående skiss till enklare, enhetligare en och effektivare socialförsäkring presenterades i betänkandet som "En allmän socialförsäkring" SOU 1979:94. Socialtjänstut-

redningens förslag från 1977 till ett allmänt socialförsäkringstillägg

SOFT kan också få förnyad aktualitet det ökande trycket genom på kommunernas socialbidrag.

Vi har rangerat refonnförslagen enligt den modell använder i som kapitel 4 för att diskutera de administrativa och ekonomiska konsekvenserna olika utfominingar, dvs. av

o Individorienterade trygghetssystem.

0 Försäkringsorienterade trygghetssystem.

Samhällsorienterade trygghetssystem. o

3.1 Individorienterade

trygghetssystem

Medborgarkonto

Den i direktiven nämnda lösningen med individuella livstidskonton,

vanligen med arbetsnamnet "medborgarkonto", kan karakteriseras som ett sammanhållet transfereringssystem som ger försörjningsstöd i olika livssituationer. Systemet har koppling till ålderspensionen.

en En skiss har utarbetats av Stefan Fölster bl.a. i Ekonomisk Debatt 1994, nr 4.

Offentliga transfereringssystem, byggda enligt livstidskontoprinci-

pen, ñnns drift" på några håll i världen. Mest känd torde till-

lämpningen i Singapore Central Provident Fund, CPF CPF

vara. har en bred täckning. Med hjälp CPF kan såväl sociala tryggav

hetsåtgärder investeringar i humankapital finansieras. Det uppsom

Agenda 2000, rapport ll ett effektivt system när det

ges vara gäller begränsa kraven på beskattning och subventioner. Det har att

också visat sig effektivt för att finansiera familjebildning med

vara anslutande bostadsköp, liksom även sjuk- och hälsovård.

Medborgarkontot är generellt i den meningen att det kan utnyttjas

för ersätta inkomst eller förbättra likviditet i många situationer, att vid arbetslöshet, sjuk- och föräldraledighet, men även för att t.ex.

täcka kostnader för barnomsorg eller fylla upp försörjningssvackor

socialbidragen träder in. där nu

En viktig tanke är att det är livsinkomsten ligger till grund for som ersättningen, inte ett tillfälligt inkomstbortfall.

Ur ñnansieringssynpunkt är medborgarkontot ett tvångssparande. I Fölsters tappning skulle 2/3 avgiftema i princip motsvarande

av -

dagens försäkringsavgifter och skatter betalas in till ett individuellt

konto medan l/3 skulle täcka försäkrings- och om-

fördelningskostnader. Den individuella delen skulle på sikt kunna utvecklas till premiereserv. För att klara utbetalningar täck-

en om ning saknas kan medborgarkontot belastas med skuld inom vissa en Eventuellt överskott går ut i form högre ålderspension. gränser. av

Administrativt krävs styrning via ett regelverk som bestämmer avgifter, uttagsrätt, betalningsansvar för kontoskuld och portabilitet,

dvs. i det fall kunden byter försäkringsgivare måste kontot flyttas

med.

Medborgarkontot kan i princip förvaltas privata bolag. Fölster

av pekar emellertid på att ineñektiviteter i ett marknadsbaserat system

kan fördubbla försäkringskostnadema jämfört med vad en allmän

försäkring skulle kosta. En rimlig strategi kan att börja med ett vara offentligt och sedan i första hand öppna för privata val av system hur premiereserven skall förvaltas.

Medborgarkontot erbjuder enligt dess förespråkare fördelar framför

försäkringar och bidrag på följande punkter.

Skattekilen minskar. En försäkring täcker i dag varje kortvarigt 0

inkomstbortfall. Utan självrisk överförsäkras de flesta. I ett medborgarkonto disponerar människorna inom givna gränser

sina egna medel på kontot vilket sannolikt minskar uttagen. Behovet skatteñnansierade utbetalningar minskar. Fölster beav räknar att övergång till medborgarkonto skulle liken vara

värdigt med en skattesänkning motsvarande 5,1 procent BNP

av om systemet avser enbart grundskydd och 3,5 procent BNP av

38 miljarder kronor systemet har fönnånsnivå

om samma som det nuvarande systemet. Jämförelsen 1990. avser

0 Fördelningspolitiken blir mer träfsäker och rättvis. Detta är en följd av att systemet undviker omfördelning till för

personer vilka ett kortvarigt inkomstbortfall följs perioder med höga av inkomster.

0 Incitamenten för individen påverkas positivt. Detta följer bl.a. av att arbete och låga uttag premieras med högre pensionsrätt.

0 Lägre förvaltningskostnader främst då kontrollbehoven mins-

kar eftersom ianspråktagande kontot normalt belastar de av "egna medlen".

Övriga kontosystem

Kontoidén har även lanserats för att täcka avgränsade mera områden.

Kompetenskonto för den arbetande delen befolkningen har förts av

fram lösning på att klara finansieringen det åter-

som en av

kommande investeringsbehov följer arbetslivets väntade

som av utveckling mot "ett livslångt lärande". Samtidigt är tanken att en sådan lösning erbjuder individen en valfrihet och därmed ökade incitament att öka sin kompetens.

Enligt en modell Agenda 2000, rapport 11 Utbildningskonton, nr

Ds 1994:30 tillförs medel huvudsakligen eget sparande.

genom

Arbetstagaren kan förhandla med arbetsgivaren bidrag. Staten

om subventionerar genom att medge avdragsrätt. Systemet kan, liksom

medborgarkontot, kopplas till ålderspensionen respektive andra delar av socialförsäkringen. Kontot innehåller vissa försäkrings-

moment, t.ex. befrielse från återbetalning lönehöjning före om pensionen uteblir.

Kompetenskonto koppling till individens plånbok kan genom sin sägas ha vissa likheter med dagens studielån.

Förslag sammanhållen, allmän ohälsoförsäkring har förts om en fram från moderat håll. För att motverka överkonsumtion och minska kontrollbehov föreslås försäkringen kompletteras medicinska av konton, ur vilka individen själv betalar kostnaden för all öppen vård.

Medicinska konton finansieras genom att alla avsätter cirka 3 procent lönen skattefritt. Ett tak och ett golv skall finnas för av kontot. Grundtryggheten säkras av en statlig garanti som fyller upp underskott. Överskott vid årets slut återbetalas i form skatteavav drag.

Högkostnadsskydd

En variant på linjen ökat individansvar är att begränsa statens an-

till ett högkostnadsskydd. En modell har skisserats i 1994 års

svar

konjunkturrådsrapport, "Välfärdslandi ofärdstid", Söderström

fl., SNS 1994. Ett liknande skydd finns f.ö. redan i form av kam. rensdagar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen.

En bredare tillämpning skulle kunna innebära att små risker och mindre inkomstbortfall 5-10 procent årsinkomsten överlåts av individen själv att klara antingen individuellt eller kollektivt av, exempelvis genom tecknande av gruppförsäkringar.

Modellen kan stärkas genom att staten lagstiftar om ett obligatoriskt

sparande, som säkrar en likviditetsreserv.

Konsekvenserna ett på detta sätt uppbyggt system kan liknas vid av

dem som följer av ett medborgarkontosystem. Statsñnansiellt be-

döms de offentliga utgiftema minska med 50 miljarder kronor i ett första steg och skattekilen med 10-15 procent.

122 SOU 1996: 180

3.2 Försäkringssorienterade

trygghetssystem

En sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring

Det i direktiven nämnda förslaget till social försäkring präglas ny

bl.a. av en tydlig försäkringsinriktning. Det framfördes

av en grupp kring SACO-ekonomen Jan Bröms i ESO-rapport Ds 1994:81. en Förslaget har följts upp av SACO under 1996. sommaren

Utifrån en helhetssyn på nuvarande socialförsäkringar, bidrag och

skatter föreslås att ersättningar vid sjukdom och arbetslöshet läggs

samman i en enhetlig inkomstbortfallsförsäkring. Arbets-

löshetsförsäkringen blir obligatorisk och förtidspensionen ersätts av

en grundnivå i inkomstbortfallsförsäkringen. För personer med

reducerad arbetsförmåga på grund sjukdom eller handikapp föav reslås en utfyllnad i form av en invaliditetsförsäkring.

I finansiering och utnyttjande av försäkringen har tydliga incitament

byggts in. Rätten till ersättningen baseras på inbetalade egenavgif-

ter. Invaliditetsförsäkringen betalas dock av arbetsgivaren genom en riskdifferentierad arbetsgivaravgift. Ersättningen reduceras för varje

månad försäkringen utnyttjas till stoppnivå på som ner en 65 procent av den försäkrade inkomsten. Vid längre arbetslöshet kan ersättningen omvandlas till en "lönevoucher" att användas som lönesubvention enligt den enskildes val under begränsad tid. en

Den försäkrade kan själv välja och betala avgift för ersättning

- - en motsvarande 70-100 procent den försäkrade inkomsten. Vidare av

föreslås ett tydligare samband mellan inkomstbortfallsförsäkringen

och övriga bidrags- och skattesystem. Reservationslönen föreslås

sänkas genom att endera sänka bidragsnivå eller skatter.

Dagens förvaltningsstruktur i fonn arbetsmarknadsverket och

av socialförsäkringsadministrationen föreslås ändras radikalt enligt följande skiss med drag beställar-/utförarmodellz av

Inkomstbortfallsförsäkringens organisation

Det primära ansvaret för människor har svårt att få eller besom

hålla ett arbete samlas i en ny organisation -försäkringsombuden,

Försäkringsombuden har ett enda, tydligt mål, att hitta den elfektivaste vägen tillbaka till arbetslivet för den försäkrade som man har för. Försäkringsombuden bör ha hög kompetens och ha tillansvar gång till kvaliñcerade informationssystem för att följa risker och utvärdera sina resultat. Försäkringsombuden och den arbetslöse, i det skisserade systemet getts starka incitament att komma åter som i arbete, skall sluta ett kontrakt individprogram som leder dit. om

En regional organisation med kompetens att välja och uppny handla tjänster för individprogrammet, handhar kontakterna med

utbildningsinstitutioner, AMI, arbetsmarknadsutbildning, arbetsgi-

vare m.fl.

Försäkringskassor och a-kassor går samman i en fristående organisation med tydlig försäkringsteknisk uppgift och med verken mer samheten koncentrerad till effektiva former för utbetalning och kontroll. Invaliditetsförsákringen sköts i separat organisation en verksamhet baseras kring traditionell skadereglering och leds vars jurister och medicinska experter. av Arbetsförmedlingens roll renodlas till att mäkla arbeten.

INDIVIDINTRESSET SÅMHÄLLSINTRESSET

5llñförrirantiiciril :brioéilrangári

. slöd Samarbete fKvalitetskrav : Krav 8 °".F9'l $ j

FÖRSÄKRINGSOMBUD ; REGIONAL ORGANISATION

;Kravsstäliare E$.°.T.'P9.'S.PT.E i

LOKALA ARBETSPLATSER SÅMHÅLL FÖRETAGSHÄLSOVÅRD ÅM| KoMMuNEN ARBETSGIVARE M.M.

A FÖRMEDLING A UTBILDNING - -

RFVzs förslag till en ny socialförsäkring

En tydligare försäkringsinriktning karakteriserar även det förslag till en ny social försäkring som RFV lämnade till Ekonomikommissionen RFV-rapport 1993-03-09.

Den nya socialförsäkringen omfattar de delar socialförsäkringen av som är eller, med lämpliga justeringar, kan göras till försäkringssystem. De är enligt RFV; sjuk- och rehabiliteringspenning, förtidspension, arbetsskadefcirsäkring, tillfällig föräldrapenning, vissa bampensioner samt ersättning vid ålderdom med undantag for delpension och hustrutillägg.

Förslaget urskiljer tre olika försäkringsgrenar; ålderspension, sjuk-

penning- och förtidspensionsförsäkring samt arbetsskadeförsäkring.

Som en fjärde gren ses en allmän arbetslöshetsförsäkring.

Arbetsskadeförsäkringen separeras och finansieras av arbetsgivaren

med differentierade arbetsgivaravgifter.

Den ökade försäkringsmässigheten återspeglas också i att avgifter och fönnåner begränsas av samma inkomsttak. Taket indexeras så att försäkringen behåller sitt realvärde. Därmed stärks kopplingen mellan avgifter och förmåner och skattekilen minskar.

Ersättningsnivåema i nåraliggande system samordnas.

Statsmakterna kontrollerar försäkringens utveckling i förhållande till samhällsekonomin genom beslut yttre finansiella De om ramar. kan ske genom att lägga fast en avgiñsnivå för viss period. Inom en den tillgängliga ramen bestrids såväl kontantutbetalningar som kostnader för aktiva åtgärder.

Finansieringen renodlas. Kostnaderna för försäkringssystemen separeras och täcks av egenavgifter och arbetsgivaravgifter. lnkomster och utgifter regleras mot fond med ett givet tak. Fonden en fungerar som buffert. Vid ett permanent överskott sänks avgiftema. Fonderna styrs autonomt i den meningen att beslut att reducera om

utgående förmåner tas på administrativ nivå. Åtgärder som avser

grundtrygghet finansieras antingen över statsbudgeten eller separat

av försäkringssystemen. Det väsentliga är att skatter och avgifter

inte blandas.

Vad gäller administrationen förs ett allmänt resonemang. Det konstateras att ett obligatoriskt forsakringssystem kan vara privat administrerat. Det kan ske genom ett privat monopol eller genom flera försäkringsbolag i konkurrens. Administrationen bör dock ansvara även för aktiva åtgärder.

Den offentliga styrningen av ett privatadministrerat system kan avse att alla individer skall teckna en viss typ av försäkring, att försäkringsvillkoren skall uppfylla vissa stipulerade krav och att bolagen skall följa vissa regler för att garantera solvens m.m.

Ett offentligt försäkringssystem kan vara helt bundet vad gäller omfattning, kompensationsnivåer m.m. eller innehålla obligatoriska basnivåer och erbjuda frivilliga tilläggsnivåer.

I dimensionen privat kontra offentligt, eller rättare monopol eller pluralistiskt, måste beaktas att ett sammanhållet forsäkringssystem har låga administrativa kostnader. Det finns väsentliga stordriftsfördelar. Flera producenter, en ökad individualisering och en större valfrihet ökar dessa kostnader.

Graden av rättssäkerhet är en annan fråga att beakta vid val av administration.

Ekonomikommissionen och socialförsäkringarna

Ekonomikommissionen Nya villkor för ekonomi och politik, SOU 1993:16 ställer upp två överordnade krav på framtidens socialförsäkringssystem. Det ena att de inte allvarligt skadar samhällsekonomin felaktiga incitament eller stora underskott. genom Det andra är att systemen skall vara robusta mot politiska ingripanden över tiden, exempelvis i samband med stabiliseringspolitiska eller fördelningspolitiska vindkast.

Inom ramen for dessa krav skisserar kommissionen ett antal principer som bör ligga till grund för en reform av socialförsäkringama. En del av dessa innebär steg mot en ökad försäkringsmåssighet. Kommissionen föreslår att:

Rena bidragssystem renodlas och separeras från riskförsäko ringar.

Bidragen stannar inom statsbudgeten medan försäkringarna 0 flyttas ut och görs självständiga och självñnansierade.

Systemet bör bestå av en kombination av ett obligatoriskt bas- 0 skydd, lika för alla, och ett inkomstberoende basskydd.

Ett basskydd som stiger med inkomsten bör göras aktuariskt, o åtminstone för sjukpenning och ålderspension. Vad gäller arbetslöshetsförsäkringen kan det vara lämpligt att staten, företagen och löntagama betalar en tredjedel vardera.

Premiema i arbetsskadeförsäkringen differentieras bättre efter o företagens skadefrekvens.

Taket för de obligatoriska fönnånema och avgiftema bör inte o sättas högre än att stora medborgargrupper finner det önskvärt att själva skaffa sig ett betydande kompletterande inkomstskydd. Oña kommer detta att resultera i premiereservsystem med ett betydande privat sparande.

En lagfäst gräns sätts för summan av obligatoriska och frivilo liga försäkringar, inklusive avtalsförsäkringar som hinder för att

de statliga systemen subventionerar överförsäkring och miss-

bruk.

Så långt möjligt skall förmånsnivâema vara lika i alla system 0 mellan vilka individen kan tänkas flytta sig.

Att försäkringshuvudmän och andra genom att tvingas bära o kostnader även för kostsamma försäkringstagare hindras att övervältra dessa på andra, exempelvis skattebetalarna.

Sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring och förtidspension förs o samma till ett system, med kostnadsansvar för hushåll och företag.

o Ett obligatoriskt kontrollerat system under statlig kontroll bör väljas framför ett korporativt. Individen bör ha rätt att själv välja försäkringsföretag. Vid fonderade system bör pensionstagamas fondmedel hållas o utanför både den offentliga sektorns domäner och utanför foretagens ñnanser. En statlig kontrollmyndighet fordras.

Inga plötsliga ändringar görs i sådana försäkringar, främst ålo

ders- och förtidspension som bygger på långsiktiga kontrakt.

Andra försäkringsinriktade förslag

SAF har i olika sammanhang föreslagit principer för ett nytt, för-

bättrat socialförsäkringssystem. I ett sådant bör premierna vara

aktuariska, diñererentierade efter riskerna och bäras av dem som kan påverka kostnaderna.

I konsekvens med dessa principer bör bl.a. kostnaderna för arbets-

och trafikolyckor brytas ut ur socialförsäkringssystemet. En ny,

obligatorisk arbetsolycksfallsförsäkring respektive trafikförsäk-

Föräldraförsäkringen bör helt ringen får svara för dessa kostnader. bekostas av allmänna skattemedel.

3.3 Samhällsorienterade trygghetssystem

Socialförsäkringstillägg SOFT

Förslag införande ett generellt komplement till övriga so-

om av cialförsäkringar, kallat socialförsäkringstillägg SOFT framfördes

Socialutredningen SOU 1977:40. Syftet med SOFT skulle dels

av

vara att vidga den ekonomiska grundtryggheten för medborgarna att ersättning när "ordinarie" socialforsäkringsfönnåner

genom ge

inte räckte till försörjningen, dels att därigenom begränsa behovet av socialbidrag och samtidigt öka socialtjänstens möjligheter att ägna

sig åt verkligt vård- och behandlingsarbete.

De i första hand skulle komma i fråga för SOFT var; grupper som

o försäkrade som är sjukskrivna, uppbär ersättning vid arbetsskada eller föräldrapenning,

arbetslösa, o

pensionärer, 0

som söker förskott på social förmån, o personer

arbetande med otillräckliga inkomster m.m. o

För att förenkla hanteringen skulle ersättningen i det enskilda fallet utgå från ett normbelopp efter familjestorlek fastställt riksdagen. av SOFT skulle vara skattepliktigt och ATP-grundande. Försäkringskassoma skulle svara för administrationen.

Kostnaderna skulle helt finansieras av staten. Bruttokostnaden beräknades år 1978 uppgå till 665 miljoner kronor exkl. för-

valtningskostnader varav dock 265 miljoner skulle återgå till staten

i form av skatter, dvs. nettokostnaden för staten skulle bli 400 ca miljoner. Samtidigt beräknades kommunerna avlastas halva kostna-

den för socialhjälpen.Nettokostnadsökningen för staten kan i dagsläget, efter skattereformen, antas motsvara 5-6 miljarder samtidigt som kommunerna avlastas ca 4 miljarder netto i minskade soci-

albidragskostnader.

SOFT-reformen genomfördes aldrig. SOFT-liknande ersättningsforrner har dock enligt uppgift kommit att tillämpas i del komen muner.

Generella trygghetsbidrag

Ett utfomming av transfereringama som bl.a. bygger på att staten

ska behandla alla lika och därför inte innehåller inkomstrelaterade

förmåner framfördes i Medborgarnas offentliga utredningar

1995:1, "När folkhemmets barn blivit vuxna".

Basbeloppsrelaterade trygghetsbidrag föreslås utgå som bamstöd, vid medicinsk oförmåga till arbete, ålderspension,

som ar-

betslöshetsbidrag och statspension, det senare till den som på grund av medfött eller i år förvärvat handikapp inte rimligen kan

unga

försörja sig genom eget arbete. Studiestödssystemet består

av en resultatberoende studielön som staten för och studielån från svarar det ordinarie banksystemet där statens roll begränsas till att ställa upp med borgen.

Bidraget vid medicinsk oförmåga till arbete kompletteras av en obli-

gatorisk försäkring mot inkomstbortfall.

Socialbidragen finns kvar som ett sista ekonomiskt säkerhetsnät,

men är helt och hållet en kommunal angelägenhet.

SOU 1996: 180 129

Trygghetsbidragen, utom socialbidragen, kan komplettera varandra.

Systemet väntas minska utgiñema for transfereringar till hushållen med ca 1/3 och leda till besparingar i administrationen eftersom det föreslagna bidragssystemet skulle bli enklare än dagens komplicerade bidragsapparat.

BILAGA 3

INTERNATIONELLA UTBLICKAR

1 Inriktning

För att få en uppfattning det finns erfarenheter utanför landet om

som kan tillföra den svenska debatten några impulser lämpliga

om

alternativ och lösningar har valt ut några länder i Västeuropa för en översiktlig studie. Studien bygger i allt väsentligt på befintlig

dokumentation.

De nordiska länderna med likartade välfardssamhällen är naturliga att jämföra med. Vi har också tittat på några andra europeiska län-

der, där välfärden bygger på delvis andra socialpolitiska modeller. Hit hör England med statligt, enhetligt gnmdskydd,

enligt den modell som nationalekonomen William Beveridge lanserade under början av l940-talet. I övriga EU-länder finns en annan modell som

bygger på det socialförsäkringssystem Bismarck skapade. Det

som karaktäriseras av en stark anknytning till arbetslivet och har koren porativ uppbyggnad och omfattar den arbetande och även ibland

dennes familj. Ersättningama är i regel inkomstrelaterade.

2 Transfereringarnas ekonomiska

omfattning

1990 utgjorde de svenska transfereringama till hushållen

ca 20 procent av BNP. En jämförande studie med Danmark, Norge, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland som ESO låtit utföra

Nettokostnader för transfereringar i Sverige och några andra

länder, Ds 1994:133 visar att endast Nederländerna med

24,4 procent låg högre än Sverige.

Vid en omräkning utgifterna till nettoutgifter, där hänsyn tas till

av

olika regler för beskattning transfereringama, visar det sig

m.m. av att bördan av de offentliga utgiñema blir betydlig likartad mera

mellan länderna. Nederländerna intar alltjämt täten.

Tabell 5.1 Den offentliga sektorns utgifter i vissa länder år 1990, totalt och transfereringar till hushåll.

Netto i procent av BNP till faktorpris

Land Totala netto- Nettoutgifter transfereringar till hushållen

derna Stor- 45,4 7,7 10,2 3,2 britannien Tyskland 49,5 3,6 12,7 0,7

Sverige 53,1 13,4

Sedan studien gjordes har arbetslösheten ökat i något olika takt i de studerade länderna. Vi bedömer dock att Sverige inte på något avgörande sätt avviker från de övriga länderna vad gäller den totala omfattningen av transfereringar till hushållen.

3 En

översiktlig jämförelse av transfereringarnas konstruktion

Vi ger här en översiktlig beskrivning de i sammanhanget releav vanta förhållandena i landema. I bilagan finns detaljerade mera fakta transfereringama. om

Strukturella skillnader

Ur de olika modeller som finns i olika länder kan i huvudsak fyra socialpolitiska modeller urskiljas;

0 den behovsprövade modellen innebär att ersättning inte ges utifrån allmänna kriterier utan sker efter behovsprövning,

grundskyddsmodellen karaktäriseras statligt administrerade

0 av enhetliga socialförsäkringssystem omfattar alla medborgare som oavsett inkomst,

den korporativa modellen karaktäriseras av separata program 0 för ett antal yrkesmässigt avgränsade kategorier av förvärvsarbetande, ersättningama är inkomstrelaterade,

standardskyddsmodellen är en kombination av grundskydds-

0 modellen och den korporativa modellen eftersom den innehåller statligt administrerade som omfattar alla medborgare program och inkomstrelaterade ersättningar.

Den behovsprövade modellen förekommer främst i USA, Australien och Nya Zeeland. Grundskyddsmodellen förekommer i Storbritannioch Irland medan den korporativa modellen förekommer i flerta-

en

let EU-länder. Standardskyddsmodellen förekommer i Norden. De

modeller kan klassificeras generella, dvs. omfatta alla som som

medborgare, är grundskyddsmodellen och standardskyddsmodellen. Den korporativa modellen täcker endast förvärvsarbetande och den-

nes familjemedlemmar.

Tilläggas bör att det förekommer olika former av såväl grundskyddsmodeller standardskyddsmodeller i de olika länderna.

som

Bambidraget liksom ålderspensionen är oftast generella medan för-

äldraförsäkringen, längd varierar kraftigt, normalt är beroende vars av inkomst.

Till detta kommer att de flesta länder, med undantag för Danmark och Sverige, använder sig olika skatteavdrag och skattesubvenav

tioner i sin socialpolitik vilket ytterligare komplicerat bilden.

Finansiering

Valet socialpolitisk modell påverkar också finansieringssättet.

av

Finansieringen grundskyddsmodellen eller de bidrag som utgår

av enligt den sker normalt via skatter.

De transfereringar är kopplade till tidigare inkomster, dvs. den

som

korporativa modellen och standardskyddsmodellen är i högre grad avgiñsfinansierade. Den korporativa modellen finansieras i princip

via arbetsgivaravgiñer och egenavgiñer, dvs. ett slags autonoma försäkringskassor. Statens roll skall i denna modell endast vara att ange regler och ramar för verksamheten.

Standardskyddsmodellen har oña en blandñnansiering med såväl avgifter som skatter eftersom den omfattar såväl grundskydd som inkomstbortfall. Danmark awiker från detta mönster och har genomgående en hög grad av skatteñnansiering.

Utvecklingen under senare år

Dagens ekonomiska situation med låg tillväxt och i många länder bestående hög arbetslöshet innebär att transfereringssystemen ekonomiskt trängs från två håll. Intäktema minskar låg aktivitet i pga. ekonomin samtidigt som utgiñema ökar främst hög arbetslöspga. het. I de studerade länderna har åtgärder vidtagits på såväl inkomstsom utgiñssidan.

Nedan ges exempel på olika åtgärder riktade mot att öka inkomsterna eller att förskjuta ñnansieringsansvaret samt minska utgiñema.

Land Åtgärd

Danmark Ålderspensionen striktare kopplad till intjänad inkomst

Arbetsgivaren betalar två första dagarnas A-kassa Finland Inkomstbaserade delen pensionen sänkt med 3 av procentenheter Egenavgiñ på 2,4 procent Norge Sänkning av sjukersättningen från 100 till 90 procent Sverige Sänkta ersättningsnivåer från 90 till 80 procent, 5 dagars karensperiod i A-kassa, sänkning av basbeloppsberäkningen med 2 procentenheter Egenavgifrer i sjukförsäkringen Frankrike Utökning kvaliñkationstiden för full pension från av 37,5 till 40 år. Pensionen beräknas på genomsnittsinkomsten under 25 år i ställer för de bästa lO åren Nederländerna Pensionen delvis beroende hushållets samlade inav komster Storbritannien F örskjuming mot alltmer behovsprövade bidrag Tyskland Ersättningen i A-kassa sänkt med 3 procentenheter för personer utan barn och med l for personer med barn, begränsning av A-kassa till ett år

SOU 1996: 180

I länder där i stort sett alla transfereringar är finansierade via av-

gifter innebär dagens situation att staten antingen får täcka eventuella underskott, i Frankrike, eller sänka ersättningsnivåema

som

i Frankrike och Tyskland. I Tyskland är i stort sett alla sociala

som förmåner knutna till heltidsarbetande hushåll. En en person per hemmafru, liksom hemmavarande barn, är försäkrad i olika system via sin make/far. Hög arbetslöshet innebär att flera hushåll förlorar

sin anknytning till försäkringssystemen, med stora konsekvenser.

4 Danmark och Norge

Båda länderna har, i likhet med övriga Norden, omfattande socialförsäkringssystem. Det intressanta skillnaderna rör finansiemer ringen och adrninistrationen. I Danmark är 87 procent socialförav säkringarna skatteñnansierade, arbetsgivare och anställda svarar för

7 respektive 6 procent. I Norge är 59 procent skattefinansierat. arbetsgivare och anställda för 25 respektive 16 procent. Som

svarar

jämförelse kan nämnas att år 1995 finansierades i Sverige i genom-

snitt 14 procent skatter, 86 procent via avgifter och räntor. Progav för de åren är att avgiftemas andel finansieringen nosen närmaste av

ökar. I Danmark Socialministeriet respektive Arbetsministe-

svarar riet för regelverk Kommunerna betalar i normalfallet ut bidrag m.m. eller ersättning och ersätts i efterhand staten. Undantag finns av inom arbetsskadeförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen där

försäkringsbolag respektive försäkringsfonder för utbetal-

svarar ningen. I Norge omfattar trygdesystemet alla socialförsäkringar,

dvs. det finns samlat regelverk. Ansvaret för detta är uppdelat på

ett Bame- familiedepartementet, Fiskeridepartementet, Kommunalog arbeidsdepartementet samt Social- helsedepartementet. Riksog og

och trygdekontoren för utbetalningar inom socitrygdeverket svarar

alförsäkringen med undantag för arbetslöshetsförsäkringen som administreras Arbeidsdirektoratet och arbeidskontor. I Norge har av

upprättat ett särskilt för återkrav av bidragsförskott,

man organ

Trygdeetatens innkrevingssentral, är lokaliserad till Rikstryg-

som

deverkets regionkontor i Finnmark.

SOU 19961180 137

BILAGA 4

IT-LÖSNINGAR FRÅN

TRANSFERERINGSINGENJÖRENS

VERKTYGSLÅDA

1 Inledning

Det statsñnansiella läget har drivit fram transfereen ny syn ringssystemets form, omfattning och innehåll. Detta är ingalunda unikt för Sverige. En krympning statens social roll och förmåga av pågår över hela västvärlden. I USA aviserade president Clinton i början augusti 1996 lag bl.a. begränsar tiden för att erav en som hålla bidrag till fem år.

Regeringen i Storbritannien gick vid samma tidpunkt ut med en stor annonskampanj med uppmaning till medborgarna att bl.a. medelst ett speciellt telefonnummer rapportera misstankar om bidragsfusk från andra medborgare. Detta hade föregåtts ett tvärpolitiskt av rådslag vid vilket Regulatory Policy Institute vid Oxford University redovisade angelägna reformbehov för att stoppa transfereringssystemens och därmed välfardsstatens hotande kollaps. Huvuddragen att tillskapa "individual social security accounts" medvar borgarkonto, avsnitt 2 och att ge "Friendly Societies" Qarivata, se ideella socialförsäkrare stort spelrum.

Medelsvensson upplever sin privata situation alltmer pressad som och blir i motsvarande grad misstänksam mot system som i första hand andra än honom/henne själv. Frånvaron fasta synes gynna av

i systemet bidrar till misstänksamheten och lägger grunden

normer

till förtroendekris som urholkar skattebetalningsviljan.

en

Att rätta till dessa förhållanden är fråga demokrati. Att skapa en om

möjligheter för individen att med hjälp av transfereringsmekanis-

buffertfunktion budgetera sin livssituation är ännu ett strå memas Ytterst handlar det att återupprätta ett socialt kontrakt vassare. om mellan medborgarna och staten. Staten tillhandahåller en trygghetsnivå straxt under den acceptabla miniminivån och i utbyte accepte-

rar medborgarna att bidra med ett obligatorisk minimibidrag till sitt eget framtida behov.

Omfattning och innehåll av transfereringssystemen är fördelnings-

politik och berörs inte närmare i denna diskussions-PM. Även formfrågan innehåller komponenter måste avgöras på politisk nivå, som men dessa kan åtminstone delvis diskuteras isolerad systemur en teknisk synvinkel. Nedan uppräknas några de inriktningar av som diskuteras i samband med krav på ett reformerat transfereringssystem.

o Målen för transfereringama måste klargöras och frikopplas från

transfereringamas tekniska konstruktioner.

0 Transfereringssystemens spelregler måste tidsmässigt sett bli

mer stabila. Viktiga spelreglerna skall inte till synes nyckfullt

ändras över en natt och resultera i långtgående konsekvenser för

den enskildes dagliga liv och framtidsplanering.

0 Regler måste göras enkla och överblickbara. De måste bli forstådda och vara förankrade. Enkla och överskådliga regelsystem möjliggör i sin tur att systemen kan utvärderas.

0 Systemadministrationen måste ges incitament att arbeta med

medborgarnas bästa for ögonen.

0 Verksamhetsansvar måste kopplas till ñnansieringsansvar.

Detta gäller for såväl administrationen som individen.

0 Individen måste ges incitament, kunskap och möjligheter att ta

aktiv del i utformningen av egna alternativa förhållningssätt in-

om transfereringssystemets ramar.

0 Individens avkrävda respektive frivilligt valda ekonomiska

handlingar gentemot systemet måste personifieras och bokforas.

0 Individens valfrihet måste ökas, exempelvis med hjälp be-

av

grepp som "konto" utbildningskonto, "peng" skolpeng och

"fond" pensions-fond knutna till den enskilde individen.

Det offentliga åtagandets stora omfattning vad gäller enskildas 0

livspla-nering måste dras ned, såväl ett statsfinansiellt som

ur

ett individuellt perspektiv.

Transfereringsprecisionen måste öka både vad gäller att för-

0 hindra fusk och att träffa rätt med legitima åtgärder.

Transfereringssystemen måste i samordningens och användar- 0 vänlighetens bli effektivare. namn

Vi skall i den fortsatta redovisningen resumé pågående ge en av utveckling syftar till att uppnå ovanstående målsättningar och som inriktningar.

2 Förbättrad service till

medborgarna ett utvecklat

genom

IT-stöd i handläggningen

Riksrevisionsverkets kartläggningsrapport Ärende- I om

handläggning 1995 jämförs hur myndigheternas ärendehandläggningsstider ändrades från 1984 till 1994. Totalt studerades elva olika ärendeslag inklusive transfereringsärenden rörande

räntebidrag, studiemedel och kraveñergift.

För flera ärendeslag kunde konstateras sänkning av en

genomloppstidema samtidigt antalet ärenden hade ökat.

som Genomloppstidema dock fortfarande i många fall mycket långa, var framförallt vad gäller den passiva tiden som utgjorde drygt

den totala genomloppstiden. Rapporten konstaterar

90 procent av IT borde kunnat användas i betydligt större utsträckning for att att exempelvis knyta ihop de olika produktionsmomenten och åstadkomma ett effektivare flöde utan liggtider mellan varje delmoment.

De myndigheter enligt RRV-rapporten hade satsat på IT och ett som

processanalytisk synsätt hade dessutom erfarit andra positiva effekter. Kundorientering och service hade utvecklats "på köpet"

samtidigt insikten stärkts vikten ett gott internt och som om av

samarbete. Å andra sidan konstaterades att myndigheterna

externt lätt stelnar till eller faller tillbaka i gamla arbetssätt och rutiner.

Korta genomloppstider och effektiv ärendehandläggning är

resultatet av ett kontinuerligt arbete på alla nivåer i organisationen.

Ur ett kund- och serviceperspektiv är genomloppstiden viktig en

faktor i kontakten med offentlig verksamhet. Detta mått är dock

en inte så dominerande att kan nöja sig med att få övriga faktorer man

"på köpet". Under senare år har ett flertal kampanjer/projekt

bedrivits kortare genomloppstider, inget projekt har om men omfattat samtliga de faktorer utgör servicekvalitet i offentlig som verksamhet;

o tillgänglighet, enkelhet och klarhet,

0 vägledning, bemötande och assistans,

0 ärendehandläggningstid,

0 insyn och infonnation, 0 skydd for personlig integritet, 0 rättssäkerhet och lika behandling.

Ett flertal länder har med Storbritannien i spetsen påbörjat nationella projekt inriktade på servicekvalitet. OECD-rapporten Responsive Govemment 1996 innehåller följande landsbeskrivningar;

0 Public Services Users Charter BELGIENL 0 Public Services Charter FRANKRKEL 0 Services Standards Initiative KANADA, 0 Quality Charter Public Services PORTUGAL, 0 Quality Observer SPANIENL 0 Citizens Charter STORBRITANNIEN

Vikten av ett nationellt permanent projekt framgår slutorden i

av RRV:s ovannämnda rapport myndigheternas ärendehandom

läggningstider:

Långtgående decentralisering och delegering har inneburit att stora skillnader mellan myndigheter har uppstått. Varje enskild myndighet

har utvecklat egna rutiner for att handlägga ett ärende. Många

av dessa rutiner är enkla lösningar på problem, medfört att handsom läggningen går fortare. Men att komma på dessa lösningar tar både tid och i anspråk. Därför skulle inte minst ett Ökat erfarenresurser

hetsutbyte mellan myndigheterna underlätta strävandena att effekti-

visera verksamheten.

Dessvärre finns inte någon instans för medborgarna liknande Före-

tagens Uppgiñslämnardelegation FUD och dess med framgång

eftersträvade mål att

begränsa företagens uppgiñslämnande till myndigheterna,

-

förenkla det uppgiñslämnande som måste ske,

-

åstadkomma enklare, mindre kostnadskrävande och stabilare myn- dighetsregler för företagen, samt

till att de uppgifter lämnas hanteras på ett rättssäkert sätt - se som av myndigheterna.

I Storbritannien finns sedan 50 år ett nätverk frivillig rådgivav ningsbyråer. I nära varje stad finns Citizens Advice Bureau, nog en

CAB, med två anställda och i övrigt betjänad intresserade frivil-

av liga med olika kompetens och erfarenheter. Enbart i Mantyper av

chester finns nio stycken sådana rådgivningsbyråer se

httpz//wwwpoptel.orguk/cab/dirmcrhtml. Man kan vända sig hit

med problem rörande allt från att fylla i blankett till att awärja en genomförandet hotande vräkningsdom. Rådgivama är ofta av en forskare, pensionärer eller tillfälligt arbetslösa vid CAB får som möjlighet att använda sina kunskaper på ett bra och utvecklade sätt. De individuella byråerna är sammanlänkade i nationell organisaen tion, dels utbildar rådgivama och dels ansvarar för den stora som databas med ständigt aktuell information som konsulteras vid varje hjälptillfalle.

I den kanadensiska delstaten Quebec har J Ozs motsvarighet utveck-

lat betydligt proaktiv attityd än vad som gäller i Sverige och

en mer har för ändamålet stor stab med jurister, beteendevetare, lTen

specialister och socialarbetare se

httpz//wwwombudsgouv.qc.ca/anglais/index.html.

Det kan också nämnas att USA:s Paper Reduction Act från 1995

se http: //thomas.loc.gov/cgi-

kommit få central

bin/bdquery/zd104:SNOO244:@@@D att en

roll för att lyfta fram datateknikens roll i den Clinton/Gore iniav tierade servicekvalitetsatsningen Reinventing Government REGO. I delstaten Oregon har det intressanta inträffat att den enskild per- Aaron Nabil startat ett eget REGO-initiativ. Med egen finansonen

siering och eget arbete har han på Internet till allas fromma lagt ut

delstatens register över bilregistreringsnummer

se

http://www.i.net/cgi-bin/plates.

En nationell servicekvalitetssatsning torde komma att beröra samtli-

ga IT-orienterade transfereringsverktyg exempliñerade nedan. Målet

är högre servicekvalitet till lägre kostnad. IT kan verksamt bidra till måluppfyllelsen. I detta arbete bör myndigheterna speciellt uppmärksamma och bejaka att hjälp-och-service i ökad omfattning outsourcas eller i övrigt förmedlas enskilda medborgare, ideella av föreningar och allmännyttiga företag. Den engelska benämningen for en sådan gränslandsorganisationer är NGO, Non-Govemmental Organization.

3 En effektiv

journalhållning

En god joumaltillgång är förutsättning för ett effektivt arbete,

en såväl i den direkta vården som i den vårdadministrativa "for- och eñermarknad" där hälsodata integrerad del transfereutgör en av

ringssystemet. På motsvarande sätt finns det individinriktade

"joumaler" inom varje del våra stora och små transfereringssysav tem.

Rätt använd kan IT vara ett hjälpmedel i ansträngningama att försöka tillgodose såväl olika intressenters krav på effektivitet och säkerhet i vårdarbetet och administrationen patientens intresse som av integritet. Joumalutredningen SOU 1984:73 visade att 15-

20 procent av de större sjukhusens manuella journaler inte kunde

plockas fram inom sådan tid att infomiationen fortfarande var användbar. Omkring fem procent de begärda joumalema kunde inte av återfinnas inom en månad. Huddinge sjukhus hade vid tillfället 30

heltidstjänster för joumalsökning.

Detta rimmar illa med att det enligt patientjoumallagen skall finnas en möjlighet för individen att få kopia joumalhandling för eget

en av

bruk och att, efter beslut från Socialstyrelsen, få hela eller delar

av den egna joumalen permanent bortrensad registret. Problematiur kens vidd framgår av det faktum att sjukhusens joumalarkiv får ett tillskott på totalt 15 hyllkilometer varje år. ca

Digitalisering av joumalsystemen och fnktionsfri tillgång till adresser och andra grunddatabaser är nödvändiga inte tillräckliga

men

SOU 1996: 180 143

förutsättningar för effektiv, relevant och personinriktad sarnhällsservice.

Standardisering och ensning data, termer och begrepp är A och av

O joumal-data inom ett område skall kunna Liten användas

om inom ett annat område.

4 Friktionsförluster mellan

delsystem

I takt med att sjukvård betraktas affärsmässigt inses att joumalfrå-

avspeglar att det finns enormt stora friktionsforluster mellan gan

olika sjukvårdsenheter och sjukvårdshuvudmän, mellan privat och

offentlig sjuk- och hälsovård, mellan nödvändig akutvård och konsumtion hälsobevarande omvårdnad, samt mellan sjuk- och hälav sovård och övriga funktioner i den enskildes medicinska, ekonomiska och sociala totalitet.

Motsvarande friktionsforluster finns i alla system som innehåller delsystem. Transfereringssystemet är ett gigantiskt system och innehåller friktionsförluster däreñer. Riksförsäkringsverket hanterar ca 40 olika "formånsslag" och Riksskatteverket har 50 olika ca

"produktområden". l stor omfattning har varje sådant område ur

snäv synvinkel optimala och skräddarsydda IT-system for indata,

utdata, produktion och arkivering.

Friktionsforluster och dänned sammanhängande oöverskådlighet drabbar såväl aktuella myndigheter dess kunder/klienter. Vissa som former friktionsförluster kan reduceras genom att tillskapa överav

gripande sambandsfunktioner. Inom sjukvården talar man om

"vårdkedjor". Samma princip "servicekedjor"- måste kunna tilläm- inom hela transfereringskonglomeratet. pas

Ett bra exempel på vad kan åstadkommas finns i utredningen som Ett nytt system för skattebetalningar SOU 1996:100. Förslaget i att med hjälp skattekonton komma tillrätta med de mynnar ut av friktionsforluster exempelvis uppstår till följd av att redovissom ning och inbetalning avdragen skatt och arbetsgivaravgifter i av

olika aspekter är skilt från betalning av F -skatt, preliminärskatt och

mervärdesskatt. I dag är tidpunktema för redovisning olika. Redovisningshandlingama är olika. lnbetalningama görs på skilda kon-

ton. Rutinema för ärendenas handläggning inklusive påminnelser och indrivning är olika etc.

Eftersom svensk förvaltning är ärendeinriktad finns det rad legala

en hinder som måste bemästras för att tillskapa övergripande sambandsfunlctioner och därtill hörande överföring information och av

beslutsmakt inom och mellan myndigheter. Den sakmässiga utred-

ningen skattekontot upptar 410 SOU-sidor, det krävdes av men

ytterligare 430 SOU-sidor för att redovisa de lagförändringar

som

möjliggör genomförandet kontokonceptet. Till ändringarna hör

av att finna former för hur juridiskt skilda enheter skall kunna samverka och delegera beslut till varandra. Det krävs också att den skatt-

skyldige skall anses ha inkommit i tid med en handling handling

om vid denna tidpunkt inlämnats till godtycklig del inom det samverkande myndighetskonglomeratet.

5 Informationsförmedling mellan myndigheter

Electronic Data Interchange EDI är ett system princip är att vars sändare och mottagare av information har tecknat överenskommelser hur standardiserade meddelanden skall överföras, om t.ex. att adresser skall skrivas på ett speciellt sätt och att adress-

informationens början, slut och komponenter markeras med över-

enskomna koder. På detta sätt kan meddelanden sändas från en organisations datorsystem direkt i den mottagande organisationens dator och utan personalinsats leveransprocess. starta t.ex. en EDI- FACT betyder att såväl meddelandena koderna utformats enligt som strikt internationell standard.

EDI är ett utmärkt rationaliseringsinstrument med stor fram-

som

gång används vid frekventa meddelandeöverföringar inom näringsliv

och handel. Tullverken världen över har anammat systemet och i

Sverige sker merparten av näringslivets tull-

myndighetskommunikation export- och importdata via EDI. av

I själva verket "uppfanns" EDI när Göteborgs hamn och ett antal

stora exportföretag på slutet 1950-talet tog fram det s.k. av sam-

skrivningssystemet baserat på Standardisering av grundutformning

av alla de blanketter ñgurerade i samband med in- och utförsel som av varor.

Parallellt med att FN uppmärksammade det göteborgska rationalise-

ringsarbetet och bildade ett for ändamålet speciellt standardiseringshade samskrivningssystemet gått i dataåldem. När blanorgan

kettinfonnationen och dess datamässiga representation standardise-

i denna FN-instans talar EDI for Administration, Comrats om and Trade EDIFACT. Bransch efter bransch har successivt merce rationaliserat sitt dataflödet att EDIFACT-standardisera sina genom vanligaste smör-och-bröd meddelanden, exempelvis begäran om betalningsuppdrag, leveranser, specificering av godsplaceavrop av container och innehållsdeklarationer. Toppledarforums ring i en projekt Elektronisk handel 1996 syñar till att EDIFACT-isera 95 procent den offentliga sektorns frekventa inköp exempelvis av av dagligvaror och förbrukningsartiklar.

De europeiska tullverkens forsta myndighetsefterföljare var de na-

tionella statistikmyndighetema, nu använder EDIFACT for som utbyte stora datamängder sinsemellan och visavi näringslivets av

uppgiftslämnare. 1 Sverige har också föreslagits att EDIFACT

stora

skulle prioriteras for beställning och leveranser SPAR:s adressin-

av forrnationen. Just den fonn koncis information som SPAR repreav senterar kommer vårt medlemskap i EU att bli nästa stora genom

område for EDIFACT. Transfereringsmyndighetema kommer näm-

ligen att med tvingande nödvändighet bli nästa stora tillämpare av ett strikt standardiserat system for samordning av medlemsländemas

regler för social trygghet. Enligt en av EU publicerad Master Plan

for Telematic for Social Security, The TESS Programme 1995, skall medlemsländerna senast 1998 ha implementerat ett påbjudet system för snabba, enkla och korrekta beslut- och utbetalningsrutiför flyttar från ett land till ett annat inom EU. ner personer som

Basen för TESS är att med hjälp EDIFACT tillforsäkra attsociav alforsäkringsdata kan flytta lika lätt som personer. Exempelvis har svensk eller EU-medborgare helt eller delvis har en annan som

svensk pension rätt att bosätta sig i Spanien och där uppbära pen-

sionen samt kan också ha rätt till barnbidrag från Sverige om han/hon har barn under 16 år.

EU- och EDIFACT-iseringen kommer att få styrande och rationa-

liserande återverkningar för de interna svenska transfereringssystemen dessvärre lyser såväl EU- som EDIFACTmen dimensionen med sin frånvaro i vår socialforsäkringsdebatt. De svenska myndigheternas EDI-saktfärdighet kan emellertid vändas

till en fördel om nämligen EDI den grunddatabasöversyn genom regeringen tillsatt specificeras bas för allt datautbyte mellan som myndigheter och med näringslivet. Därmed får Sverige sådan en "national EDI-plan for å fremme helhetlig satsning på inforrna-

sjonsutveksling" som Statssekretaerutvalget for IT har definierat i

Den norske IT-veien Bit for bit 1996. I Frankrike är det sedan 1994 lagstadgat att företagen skall ha möjlighet att medelst EDI kommunicera med alla organisationer inom den offentliga sektorn.

Bohuslandstinget har aktivt engagerat sig i det internationella stan-

dardiseringsarbetet kring EDI. Detta gör i förvissningen att

man om mycket stora besparingar kan göras när de tre sjukhusen och 120 allmänpraktikema betjänar landstingets 315 000 vårdtagare. Det finns rapporter som säger att 30-40 procent kostnaderna inom av hälso- och sjukvården uppstår vid hantering av dokument. Dessa rapporter pekar också på att 70 procent den information av som matas i datorsystemen redan finns lagrad i andra datorer. Och att överföra information från dator till är just kvintessensen en en annan i EDI.

6 Elektroniska blanketter

En blankett är ett verktyg for att strukturera och styra informationsinhämtning och är i sig ett rationaliseringsinstrument. EDI kan

ses som ett sätt att plocka bort själva blanketten och enbart skicka över blankettinformation. Detta fungerar utmärkt när det handlar om blankettstyrd information skickas gång på gång mellan som

parter, som då antingen sig emellan upprättar ett avtal interchange

agreement eller och för sig ansluter sig till branschvar en en standard.

Denna rationella teknik är inte möjlig vid den lågfrekvent typ av

datautväxling som sker mellan myndigheter, företag och enskilda

medborgare. Här måste utväxlingen av data ske via traditionella blanketter. Å andra sidan har blankettekniken också genomgått en revolutionerande utveckling. Om informationen är så enkel natur att den kan förmedlas via av ikryssningsrutor kan den mottagande myndigheten rationalisera den

fortsatta databehandlingen genom optisk blankettläsning såväl

av

viss förtryckt blankettinformation t.ex. personnummer de

som

ifyllda rutorna. CSN:s handläggning ansökningar studiemedel

av om kommer inom kort att med denna teknik utföras helautonära nog

matiskt inklusive ankomstregistrering och utskickning besluts-

av brev. Tekniken är så robust att blanketterna kan maskinläsas nu även de skickats per telefax. om

Akademikernas erkända arbetslöshetskassa har installerat ett system

med optiskt läsbara blanketter. Om detta system tillämpades inom

alla arbetslöshetskassor skulle stora besparingar kunna göras. To-

talt finns 40 stycken helt självständiga A-kassor vars 1200

ca

handläggare utför nära identiskt arbete vid granskningen av de

nog

10 miljoner A-kassekort varje år fylls i de arbetslösa var

som av fjortonde dag och resulterar i utbetalning av uppemot 45 miljarder kronor år. Tänk denna administration kunde samordnas och per om

fullt ut utnyttja befintliga och beprövade IT-möj ligheter. Tanken

svindlar.

Under år har maskinläsningstekniken utvecklats så långt att

senare läsning också kan handskrivna siffror och bokstäver. Dengöras av teknik används for automatisk läsning de kopior felparkena av av ringsanmärkningama trañkvaktema skickar till Trañkregistrets som datorcentral i Örebro. Om den försumlige inte betalat felparke-

ringsavgiñen inom stipulerad tid skickas automatiskt en betal-

ningspåminnelse. Denna består avbild trafikvaktens tidigaav en av inskarmade och maskinlästa anmärkningsblanlcett. re

Inom Riksskatteverkets indataprojekt har utvecklats en blankett-

ifyllningsteknik ELDA, elektronisk deklarationsakt som med stor

- -

framgång används när bolag och enskilda näringsidkare via revi-

sionsbyråer lämnar olika former av kontrolluppgiñer. Man startade med de s.k. SRU- och KVR-uppgiñema och avser att fortsätta med område efter område; närmast i tur står lönekontrolluppgiftema. Systemet bygger på att RSV tillhandahåller erforderliga blanketter i

säkerhetsfunlctioner. Uppform av en diskett med tillhörande

giñslämnaren matar disketten i sin dator och fyller i blanketten

direkt på datorskännen.

ELDA-programmet vägleder ifyllandet samt ser till att det inte upp-

står några formella fel avseende taxeringsår, typ av blankett, peroch organisationsnummer etc. Efter ett par knapptryckningar

sonöverförs blankettinformation via ett modem och ett 020-nummer till RSV:s mottagningsdator i Kristianstad, direkt skickar ett kvitto som

på att informationen kommit fram. Disketten skickas ut gratis och

det hela mycket god affär för alla berörda. är en Blankettifyllandet går smärtfritt och RSV får direkt bearbetbar indata hög kvalitet. av

Det torde vara en än mycket bättre affär att bygga nationell upp en blankettdatabas där samtliga offentliga sektorns blanketter är elek-

troniskt lagrade. De blankettifyllare har tillgång till PC kan

som rekvirera en elektronisk blankett i aktuellt ordbehandlingsformat

W ordPerfect, MS Word etc och sedan antingen skriva ut och

skicka iväg den ifyllda blanketten eller också via modem överföra den elektroniskt till myndigheten ifråga. Detta förfarande ökar också kvaliteten på indata högst väsentligt. För den inte har tillgång som till PC kan ett alternativ att leveransen från blankettdatabasen vara sker via telefax.

Den bekvämlighet det innebär att få tillgång till blanketter från

en elektronisk blankettdatabas förstärks ytterligare de stora kostav nadsbesparingar som blir möjliga att uppnå när myndigheterna slip per trycka nya blanketter, lagerhålla och bort tidigare versiorensa ner ur egna och andras lager, ta emot beställningar, distribuera osv. Det rör sig om kostnader på 100-tals miljoner kronor för enskilda stora myndigheter som RSV och RFV.

Snart nog måste alla myndighetsblanketter och tillhörande datasystem revideras for att tillåta att medborgarnas skrivs personnummer ut med 19- respektive ZO-prefix. Detta problem går beteckenorma nande nog under namnet årtusendebomben. Enbart Riksförsäkrings-

verket torde få en "bombsaneringskostnad" motsvarande arbets-

en insats på 100 personår färre det pensionssystemet hinner - om nya tas i drift före år 2000.

7 Spridnings- och hämtningssystem

Toppledarforum har i rapporten Gemensamma IT-plattformar för informationsutbyte 1996 lämnat rekommendationer och vägled-

ning för hur myndigheterna framledes skall lämna eller hämta in-

formation. Infonnationsutlämningen ifråga kan allmän och

vara öppen respektive specifikt beröra enskilda individer eller företag.

Informationsinhämtningen kan likaledes vara av såväl allmän natur

som resultatet av ett direkt och riktat myndighetskrav.

Intemet-teknologi i form WWW, HTML och TCP/IP utgör av grunden för det definierade spridnings- och hämtningssystemet. Av säkerhetsskäl rekommenderar Toppledarforum att detta externa

infonnationssystem hanteras åtskild från myndighetens interna produktions- och informationssystem. Spridnings- och hamtningssys-

temet SHS kan dänned utformas så att det fungerar som en "elektronisk reception" och upplevs enhetligt även det besom om

står av flera fysiskt skilda system olika ärendeslag eller myndighe-

ter. Receptionen skall hålla kanaler öppna for varierande former av användarutrustning som WWW, e-post, text-TV, fax och telefon.

Den Toppledarforum definierat och rekommenderat väg som nu kommer att få mycket stor betydelse for hela transfereringssystemet. Att så blir fallet garanteras att flera de stora transfereringav av smyndighetema under Riksförsäkringsverkets projektledningen deltog i SHS-arbetet.

Inte minst viktigt är det att principen för SHS på allvar öppnar vägen for en ny syn på myndigheternas externa kontakter och möjlig-

gör genomgripande verksamhetsfömyelse. En myndighet

kan agera som elektronisk reception åt andra myndigheter; detta är faktisk en av grundtankarna bakom konceptet medborgarkontor. Hela eller delar av receptionsverksamheten kan upphandlas från näringslivet; redan i dag erbjuder sig ett företag nationell for att agera som server elektroniska myndighetsblanketter i valfritt format och valfritt EUspråk.

I USA är det från och med januari 1997 obligatoriskt for alla stora och medelstora företag att betala in arbetsgivaravgiften via det

elektroniska systemet EFTP Electronic Federal Tax Payment Sys-

tem. Gränsen går vid en årlig arbetsgivaravgiñ på 150 000 kroca nor, vilket motsvarar 1,5 miljoner företag. Försumliga företagaca. re får en straffavgift på 10 procent. Programvara tillhandahålls kostnadsfritt men for speciellt de mindre företagen är det minst smärtsamt att köpa EFTP-tjänsten från banker och redovisningsbyråer. Tankeväckande är att elektronisk myndighetskommunikation av olika slag också säljs från de många "SHS-kiosker" vuxit som upp för tjänster som inväxlingar av checkar, blankettfönnedling och

kopiering.

Att tanken på elektronisk service också har slagit svenska myndigheter bevisas Riksskatteverkets stora kampanj våren 1996 för att av

tillkännage talsvarstjänster via OZO-nummer. Lite mer blygsamt annonserad likväl mycket snabbt anammat är Vägverkets men 0771-tjänst för bilregisterärenden. Denna tjänst, som till skillnad

från OZO-tjänster är förknippad med viss liten avgift, inrättades

en i samband med att Vägverket "tog hem" länsstyrelsemas bilregisterkontor och koncentrerade verksamheten till tre "riks-SHS"

Arjeplog, Visby och Örebro. Mycket populärt är Lex. att få sitt

automatsvar dirigerat till faxmaskin och där kunna läsa om tidien ägare den begagnade bil står i begrepp att köpa. gare av man

En bilhandlare kan välja direktuppkopplad bilregistret att vara mot och får då informationen till sin PC. De mer kritiska ärendena att avregistrera bil eller att beställa registreringsskyltar kräver en nya att telefoneraren knappar det fyrsiffriga kodnummer som står på registreringsdokumentet. Samma princip används i Danmark, där medborgarna via knapptelefon kan mata avvikande åsikter om de inkomstuppgiñer myndigheten upptagit i förslaget till förenklasom de självdeklaration. I detta fall står kodnumret på de utskickade deklarationspapperet. En lösning, lanserad bilregisterannan av myndigheten i USA-delstaten Massachusetts, är att över nätet ta

emot kreditkortsbetalningar Visa/MasterCard av felparkeringsavgiñer se http://www.magnet.statema.us/nnv/express/indexhtm.

Det är inte 100-procentig säkerhet i ett kodnummersystem. Och det är inte önskvärt att varje myndighet lanserar sitt eget specifika en system. Önskvärt är däremot hög och samordnad säkerhet-0chanvändarvänlighet. Här kommer tankarna på ett nationellt system

med smarta kort i bilden avsnitt 9.

8 Tjänsteupphandling

STATTEL-delegationen har haft regeringens uppdrag att se till att statliga myndigheter möjlighet att köpa gemensamma telekomges munikationstjänster till väsentligt lägre kostnad. Regeringen angav målsättning att de statliga kostnaderna för telekommunikation som skulle minska med 25 procent. När nu delegationen under 1996 slutförde sitt uppdrag finns förutsättningar för att målsättningen skall kunna uppfyllas i takt med att myndigheterna använder sig av ramavtalen och beställer tjänster hos någon de två utvalda leveav rantörema.

Statskontorets kommer att förvalta och ajourhålla "STATTELavtalen". I likhet med vad kan beställas Statskontorets som genom övriga ramavtal för data och telekommunikation denna form ger av

inköpssamordning tillgång till tjänster och produkter av en relativt basal natur. Tillämpningstjånster för specifika verksamheter måste

läggas ovanpå bastjänstema.

Med undantag för Toppledarforums via Statskontoret initierade upphandling for projektet Elektronisk handel 1996 bedrivs ingen inköpssamordning inriktad på verksamhetsfomyelse och tillämpad IT. Men denna upphandling är desto unikt. Målsättningen är att

mer

95 procent av den offentliga sektorns upphandling och inköp

av

frekventa varor och tjänster samt 50 procent all upphand-

av annan

ling och inköp före utgången 1998 skall ske elektroniskt. Hela

av den offentliga sektorn involveras och för att den elektroniska han-

deln skall nå avsedd besparingspotential krävs att tillämpningarna

tränger långt i organisationerna. Detta bedömdes inte kunna ske med mindre att de slutligen utvalda leverantörerna åtog sig totalansvar för elektronisk-handel-ñmlctionalitet for samtliga bas- och

tillämpningstjänster i ett hopbuntat paket.

Projektet kommer att bli stor framgång även inte till

en om man

fullo når det djärva målet. Till den förutspådda stora framgången hör inte minst det faktum att projektets ansats fått gehör från hela den offentliga sektorn. Detta visar i sin tur på möjligheterna att

åstadkomma motsvarande storskaliga paketupphandling tjänster;

av

teknik och service gemensamt for alla transfereringsmyndigheter.

Sverige har genom projektet Elektronisk handel tagit ett stort steg

närmare det totalentreprenadsystem for upphandling i Storbri-

som tannien går under namnet Private Finance Initiative, PFI.

Principen för PFI är att för näringslivet tillkännage att att

man avser

upphandla en viss funktionalitet pris, prestanda, service etc

men att det står anbudsgivama fritt att nämnare ñnna ut hur ñinlctionaliteten tekniskt och organisatoriskt skall kunna levereras och efter

vilken finansieringsmodell. Genom ett sådant PFI-forfarande från the Benefits Agency BA; motsvarar RFV i Sverige har ett interna-

tionellt konsortium med aktörer från Irland, Storbritannien och USA vunnit ett kontrakt involverande teknik- och utbilden

ningsinvestering på ca 2 miljarder kronor. Det är konsortiet som gör investeringen i utbyte mot att BA förbinder sig att utnyttja tjänsten i

fem år. Tjänsten består i att "bidragomater" installeras på samtliga Storbritanniens 20 000 postkontor och att de bidragsberättigade förses med ett magnetremseförsett Benefit Card. Varje enskild transaktion utförd via bidragomaten registreras och genererar inkomster för konsortiet. Många bäckar små.

9 Smarta kort

Samhällets analoga transfereringssystem måste förr eller senare övergå till att bli ett digitalt transfereringssystem. Nyckeln i fysisk och metaforisk bemärkelse heter smarta kort.

Om ersätter magnetremsan med ett datorchip erhålls ett smart man kort. Graden "smarthet" chipets funktionalitet, allt från av ges av det relativt osmarta telefonkortet till kort som är programmerbara, försedda med operativsystem och innehåller stora datamángder.

I USA pågår försök med smarta socialbidragskort, och där liksom i

Storbritannien är motivet att bringa ned bedrageriema food stamps

i USA och benefit-"motbok" i Storbritannien. Tysklands 80 miljomedborgare och Spaniens 40 miljoner medborgare använder ner smarta kort som ID-handling och "kundkort" i socialförsäkringssystemet. Danmark har under en längre tid undersökt möjligheterna att använda smarta "borgerkort" som elektronisk IDhandling vid alla myndighetskontakter; såväl vid inhämtning som leverans individspecifik information. I oktober 1996 beslöt man av dock att invänta den tekniska standardiseringen och tills vidare nöja sig med att komplettera personnumret med en FIN-kod giltig för allt datautbyte med offentliga sektorns organisationer.

I Sverige har Tullen varit banbrytare för smarta kort. Tillämpningen ifråga är att åstadkomma en elektronisk ID-handling och dito sigill så att inlämnade elektroniska import- och exportdeklarationer enty-

digt kan registreras och "låsas" med avseende på dokumentinnehåll

och inlämnande företag. Hösten banbrytande 1996 startar en annan verksamhet genom det samarbete som etablerats mellan CSN, Telia, Sparbanken och Studentkåren vid Tekniska högskolan i Stockholm. Med ett smart studerandekort kommer KTH-studentema att kunna utföra banktransaktioner, utnyttja högskolans telekommunikationssystem, registrera sig för tentamina, hålla sig å jour med sin studieekonomiska situation etc.

Möjligheten att med hjälp av smarta kort definiera elektronisk en ID-handling är av stort intresse för alla myndigheter behöver som ett säkert behörighetskontrollsystem for att tillåta enskilda individer tjänstetillgång till mer eller mindre känsliga databaser. Exempelvis kan det röra sig om poliser från bärbar och bilburen terminal som en snabbt vill komma i kontakt med centrala polisiära myndighetsdatabaser, eller läkare som behöver tillgång till och möjlighet att uppdatera patientjournaler, men i princip gäller det alla tjänstemän som måste kunna legitimera sig för att få tillgång till centrala elektroniska resurser.

I det s.k. allterrninalprojektet har alla de olika protokoll definierats som krävs för att en person auktoriserad via sitt smarta kort från sin lokala PC skall kunna bli delaktig i ett slutet myndighetssystem. Ett närliggande problem har banker vill sina anställda och/eller som ge kunder rätt ta del av kontoställningar och genomföra transaktioner. Genom ett framsynt samarbete mellan bankprojelctet "strategisk samverkan" och myndighetsprojektet "allterminalen" har ett svenskt smart elektroniskt ID-kort definierats i det nationella projektet SEIS, Säker elektronisk information i samhället.

Polisen, försvaret, försäkringskassoma, sjukvården och skattekontoren hör till första linjens avnämare SEIS-arbetet. Kommuav nerna involveras genom projektet Elektronisk handel, kravspevars ciñkation förutsätter att både beställare och leverantörer har tillgång till ett elektronisk ID-system. Under 1997 kommer 12 000 tjänstemän på RSV att förses med ett sådant smart anställningskort.

En viktig men relativt tillämpning smarta kort är den

anonym av rutin för snabba utbetalningar Postgiro under 1995 implemensom terade hos alla ekonomiavdelningar i det offentliga Sverige. runt om

Myndighetens kassapersonal skriver ut ett giroutbetalningskort och

knappar sedan kontonummer, belopp och PIN-kod i liten en separat kortläsare och signerare. Den resulterande kontrollsiffran förs därefter på giroblanketten varefter de sålunda utanordnade pengarna omedelbart kan utkvitteras på närmaste postkontor. Ett synnerligen tilltalande system för den som inte kan vänta den uppemot

en vecka som normalt krävs för giroutbetalningar. Och myndighetens kassapersonal slipper den synliga hanteringen av kontantrnedel.

Smarta kort möjliggör en betydligt högre grad ID-säkerhet och av

integritetsskydd än magnetremsekort och kan dessutom innehålla

relevant personinformation och koppling till signerings- och krypteringssystem. Från och med 1997 kommer alla nyutfärdade kort från internationella kreditkortsforetag att innehålla datorchip.

Dagens telefonkort är värdeladdade i så måtto att de motsvarar ett lämpligt antal "samtalsmarkeringar". På motsvarande sätt kommer morgondagens bankkort värdeladdade med att vara "inköpsmarkeringar" utgörande digitala Omvänt kan sedlar pengar. betraktas form värdeladdade tingestar och mynt som en annan av utgörande analoga Till skillnad från de digitala pengarna pengar. kan de analoga inte användas för transaktioner över Interpengarna net.

Smarta kort kan i dag nyckeln till all framtida elektronisk ses som kommunikation. Regeringen bör omgående vidta åtgärder for att transaktionsmyndighetema snabbt och samordnat skall kunna ta tekniken i tjänst, såväl via interna anställningskort som externa medborgarkort. Alternativet är att myndigheterna kommer på eñerkälken i rationaliseringsarbetet. Det är naturligtvis inte heller bra varje myndighet på hand lanserar egna tillämpningar som om egen exempelvis forsäkringskassekort, dagiskort, lastbilskörkort, måltidskort, skattekort, studerandekort, rehabkort, A-kassekort, bussresekort, hålsokort, pensionskort, målsmanskort, bibliotekslånekort, personbeviskort, handikappkort, tandvårdskort och socialbidragskort.

En föraning om de aktiva kortens revolutionspotential kan anas av produktinformationen på http.//www.versit.com/pdi/ och anslutande länkar. Där berättas det internationellt standardiserade proom nya duktområdet personliga elektroniska visitkort, som är en kombinatjänsteleg, telefonkort, elektroniskt IDtion av visitkort, nyckelkort, kort, medborgarkort, datakörkort etc.

10 Katalog- och uppslagstjänster

Telia tillhandahåller telefonkatalog, vilket främjar telefoniverken samheten. Posten tillhandahåller en postnummerkatalog, vilket främjar postverksamheten. Toppledarforums Statskontoret ledda av projekt Elektronisk post och katalog 1996 att utveckla en for avser alla myndigheter gemensam katalog över e-postadresser, vilket kommer att främja användandet e-post inom och mellan myndigav inte minst mellan medborgare och myndigheter. En sådan heter samt

katalogtjänst, som mycket väl kan upphandlas på marknaden, är

också strategisk for elektronisk handel och för användande av smarta kort som elektronisk ID-handling.

Vilken register- eller databasinfonnation tillhandahåller myndigheterna for att främja demokrati och medborgarnas insyn i transfere-

ringssystemen som svarar för så stor del av direkt- och löneskatteomsättningen Med undantag för ovan refererade information från

Bilregistret avsnitt 7 är svaret negativt.

Synergi har måhända uppnåtts mellan myndigheter och näringsliv, men som visades av debatten om Riksdagens databas, Rixlex, har reformens fromma inte nått de resurssvaga enskilda medborgarna.

Våren 1996 beslutade nämligen riksdagen med stor majoritet att när

Rixlex blev tillgänglig över Internet skulle detta ske till en abonnemangskostnad av 6 000 kronor för att inte urholka marknaden for motsvarande riksdagstryck från Fritzes Förlag. Visserligen skulle skolor och bibliotek komma lindrigare undan, men faktum kvarstod att man var på väg att försätta ett unikt tillfälle att med hjälp av IT

föra ut basinformation om det svenska samhället. På något sätt och utan riksdagsbeslut rättades det hela till så att Rixlex den l juli

1996 blev gratis tillgänglig över Internet. Snart får den gott sällskap av den nationella biblioteksdatabasen Libris.

På uppdrag av Riksdagen och Finansdepartementet säljer också

Fritzes Samhällsguiden. Det är en SOO-sidig "handbok för dig som

vill hitta rätt bland alla rättigheter och skyldigheter, lagar och bestämmelser" och den 7:e och senaste upplagen utkom 1994.

Samhällsguiden innehåller information vars aktualitet mycket snabbat förändras. Här vore en ständigt uppdaterad on-line IT-version på plats. Och en sådan har också aviserats av Inrikesdepartementet, dit ansvaret for Samhällsguiden fördes våren 1996.

Samtidigt har Toppledarforum under ledning av SCB i projektet Det offentliga Sverige på Internet 1996 dragit upp riktlinjerna för hur offentliga verksamheter skall uppträda på Internet. Man tänker sig

någon form av gemensam hemmasida, med tillhörande sökmotor, från vilken man skulle kunna klicka sig fram till aktuell information

från respektive organisation.

Den framklickade informationen måste naturligtvis vara aktuell, korrekt, pregnant och läsvänlig. Det vore en stor välgäming om

Toppledarforums ansats konvergerade mot och korsbefmktades med

Inrikesdepartementets ambitiösa arbetet med Samhällsguiden. Samarbete med Rixlex måste komma till stånd vad gäller valet av sökmotor och dokumentidentiñeringssystem. Förebilden är de standardiserade beskrivnings- och söksystem byggs upp i USA GILS, som

Government Information Locator Services och Kanada GIFT,

Government Information Finding Technology se exempelvis

httpz//w3.pwgsc.gc.ca/homepage/text/giñ/gifthtm.

. 951,0

eler

.E37

m/båáncâ.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur gär det U. 26. Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönstersvenskforsknings- i 27. En strategi för kunskapslyftoch livslångt lärande. . finansiering. U. U. Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiskalandskapeti Nordenpå . Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. l990-talet. U. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. . regeringskonferensen1996. UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - Politikområdenunder lupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. . pelare inför regeringskonferensen 1996.UD. 31. Attityder och lagstiftningi samverkan Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns + bilagedel. C. . erfarenheter av arbeteti EU. UD. 32. Möss och människor.Exempelpá bra Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och lT-användningbland barn och ungdomar.SB. . säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD. 33. Banverketsmyndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddad fråga. M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.A. + . - Om järnvägenstrañkledning m.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister . 10.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. ll. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36.Högskola i Malmö. U. tvá- och trehjuliga motorfordon. K. .Sverigesmedverkani FN:s familjeâr. S. 12.Kommuner och landsting med betalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter. Fi. 39. Rapportfrån klimatdelegationen1995. 13. Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringens befogenheter pâ 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. finansmaktens omrâde. Fi. 41. Statensmaritima verksamhet.Fö. .Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte och offentlighet i EU. UD. utvidgning. UD. 43. Jämställdheteni EU. Spelregleroch .Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar. verklighetsbilder. UD. utträdesrätt.medborgarskapoch mänskliga 44. Översyn av skatteflyktslagen. rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. l7. Bättre trafik med väginformatik. K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck. bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainable Homesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNationalReportfor Habitat Il. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbud mot vapen allmänplats m.m. Ju. U. 51. Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- 2 .Reform och förändring. Organisationoch ring alternativ och förslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52 Precisering av handelsändamälet i detaljplan.M. . 1993års universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendrag.M. .Inflytande riktigt Om elevers rätt till 54.Kooperativa möjligheteri storstadsomráden. S. inflytande. delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige, framtidenoch mångfalden.A. 23. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns 55 På väg mot egenföretagande. A. . upphandling av varor och tjänstermed 55. Vägar in i Sverige.A. miljöpåverkan. N. 56 Hälften vore nog om kvinnor och män . - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslag och debattinför 57 Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. Fi. . regeringskonferensen1996.UD. 58. Finansieringen av det civila försvaret. Fö. 25.Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensk television. Ku.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikens kunskapsgrund. 86. Utvecklad samordninginom det civila försvaret En principdiskussion utifrån och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, EU 96-kommitténs erfarenheter.UD. övervägandenoch förslag. Fö. 60. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och 87. Tredimensionellfastighetsindelning. Ju. utvidgningens effekter den gemensamma 88. Kameraövervakning.Ju. jordbrukspolitiken. UD. 89. Samverkan mellanhögskolanoch de småoch 6l.0lika länder olika takt. Om flexibel integration medelstora företagen. N. och förhållandetmellan stora och smá stater i EU. 90. Sammanhålletstudiestöd.U. UD. 91. Den privata vårdensomfattningoch framtida 62. EU, konsumenterna och maten ersättningsformer En översyn de nationella - av Förväntningar och verklighet. Jo. taxoma för läkare och sjukgymnaster. - 63. Medicinska undersökningari arbetslivet.A. 92. IT i miljöarbetet. M. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn - av 93. Ny yrkestrafiklagstiftning.K. socialförsäkringens administration.S. 94. Nationell teleadresskatalog. K. 65. Administrationen av EUzs jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K. i Sverige. Jo. 96. Strukturförändring och besparing. 66. Utvärderatpersonval.Ju. En uppföljning av genomfördaförändringar 67. Medborgerliginsyn i kommunala entreprenader. inom försvarsmaktens ledningsorganisation.Fö. Fi. 97. Effektivare försvarsfastigheter 68. Några folkbokföringsfrågor. Fi. Utvärdering reform. Fö. av en 69. Kompetens och kapital + bilaga. N. 98. Vem styr försvaret Utvärdering av 70. Samverkan mellan högskolanoch näringslivet. N. LEMO-reformen. Fö. effekternaav 71. Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäder 99. Avveckling med inlärning. Erfarenheter från och landsbygd.ln. LEMO-reformensavveckling av personal. Fö. 72. Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. 100.Ett nytt system för skattebetalningar.Del A. 73. Svensk kämteknisk tillsynsverksamhet. Ett nytt system för skattebetalningar.Del B. Volym l En granskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73. SwedishNuclear RegulatoryActivities. och bilagor. Fi. Volume l An Assessment. M. 101. Kämavfall teknik och platsval. KASAMs - - 74. Svensk kämteknisk tillsynsverksamhet. yttrande över SKBs FUD-Program95. M. Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102. TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. U. - - 74. Swedish NuclearRegulatory Activities. 103.Miljöbalken. En skärptoch samordnad Volume 2 Descriptions.M. miljölagstiftning för en hållbar utveckling. - 75. Värdeni folkhögskolevärlden.U. Del l och 2. M. 76. EU:s regeringskonferens procedurer, aktörer, 104. Konsumentskydd elmarknaden.C. formalia. Sammanfattning av ett seminariumi 105.Att främja donationer till universitet april 1996.UD. och högskolor. U. 77. Utländska försäkringsgivaremed verksamheti 106.EU och Sverige från Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionala möten av 78. Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning 1995-96.UD.

och finansiering.N. 107. Union utan gränser konsekvenser,möjligheter, - 79. Översyn revisionsreglema.Fi. Sammanfattning seminarium i av problem. av ett 80. Viktigt meddelande. november 1995. UD. RadioochTV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenterna och miljön. C. 81. Skydd för sparandei sparkasseverksamhet. Fi. 109.Från åkerlotter till Paradis ett delbetänkande - 82. En översyn av luft- sjö- och spártrañkens från Utredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angående överlåtelseroch tomträttsupplâtelser av 83. Allmänt pensionssparande. S. vissa högskolefastigheter. Fi. 84. Ekobrottsforskning.Ju. 110. Inför ett Svenskt kultumät lT och framtiden - 85. EgonJönsson en kartläggning av lokala sam- inom kulturomradet.Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsomrádet.S.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

lll. Bevakad övergång. Åldersgränser för 137. Kommunalförbundoch gemensam nämnd unga upp till 30 år. C tva former för kommunalsamverkan.ln. 112 Integrering av miljöhänsyn inom den statliga 138.Ny behörighetsreglering hälso- och sjukvårdens . förvaltningen. M. område m.m. S. 113.En allmän och aktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall. Fi. rehabilitering. Del l och S. 140. KO:s biträdeåt enskilda.ln. 114.En körkortsreform. K. 141. Vårdavgiftervid rättspsykiatrisk várd. m.m. S. 115. Bamkonventionen och utlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. K. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143.Krock eller möte Om denmångkulturella utredningen. Fi. skolan.U. 117.Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. 144. Ökad konkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118.Station Stockholm Nord. K. 145. Arbetstid 119.Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags längdförläggning och inflytande + bilagedel. A. inkomster. Fi. 146. Att återerövravardagen.S. 120.Högskolan i Malmö slutbetänkande.U. 147. Övergångsbestämmelser till miljöbalken.M. - 121.Spår, miljö och stadsbild i centralaStockholm.K. 148. Översyn av förvärvslagen och hyreslagen 122. Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar Borgenoch pant. Ju. och hantverksutövande. U. 149.Elberedskapen. Förfatmingsfrågor.N. 123.Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av 150.En allmänochsammanhållen arbetslöshetsförsvarets ledning och stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för en hållbar hälsoutveckling. 151 Bidrag genom arbete En antologi. S. . - Betänkande. Förslag till nationellt handlingsprogram. S, Gruvomaoch framtiden.N. . Bilaga Miljörelaterade hälsorisker.S. 153.Hållbar utveckling i Sverigesskärgårdsornråden. Bilaga Aktörer och verktygi miljöhälsoarbetet. S. M. Environment for SustainableHealthDevelopment 154.Tre rapporterom studiecirklar.U. an Action Plan for Sweden.S. 155. Omtankar om vattendrag 125 Droger i trafiken.Ju. en nytt angreppssätt. M. . 126.Dopingi folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. S. 156. Bostadspolitik2000 från produktionstill - Folkbildningens institutioner. U. boendepolitik Särtryck + + Bilaga.ln. . Översyn 128.Skyddet av kulturmiljön. En översyn av 157. av redovisningslagstiftningen. Ju. kultunninneslagens bestämmelser om byggnader 158.Sverigeoch EMU. Fi. och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäderoch 159 Folkbildningen en utvärdering.U. . onnamn. Ku. 160. Bouppteckningar och arvsskatt.Ju. 129.Den kommunala självstyrelsenoch grtmdlagen.ln. 161.Rätt att flytta en fråga om bemötande äldre.S. av - 130.De tvâ kulturema.Rapporter av KlausRichard 162. Pâmedborgarnas villkor en demokratisk - Böhme,Bo Huldt, Carl-EinarStálvant samt Kent infrastruktur + bilaga.ln. Zetterberg. Bilagormed underlagsmaterial till 163.Behovoch resurser i vården en analys.S. - UTFÖR:s slutbetänkande sou 1996:123.Fö. 164.Livslångtlärandei arbetslivet steg vägen mot - 131.Extern värdering av hot och förmåga.Bilagormed ett kunskapssanthälle. Ett diskussionsunderlag. U. underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande 165.Ny kurs i trafikpolitiken.Delbetänkande om SOU 1996:123. Fö. beskattning av vägtrafiken. K. 132.Det stora ochsnabba greppet. Om LEMO-reformens 166. Lärare för högskolai utveckling.U. metoder ochresultat. Bilagormed underlagsmaterial 167.Gymnasieutbildning för vissaungdomarmed till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123.Fö. funktionshinder.U. 133.Jämställd várd. Olika vård lika villkor. 168. Översyn av PBL och va-lagen.ln. 134 .Jämställdvärd. Möten i vården ur ett 169.Fömyelsen kommuneroch av landsting.ln. tvárvetenskapligt perspektiv. 169. Kommunalafömyelseproblem. 135.Fibromyalgi och Duchennes muskeldystroñ. En statsvetenskaplig betraktelse.Bilaga ln. Kunskapsläge och behov av framtidaFoU. S. 169.Kommunernaoch den statligastyrningen. 136. Effekter av EU:s jordbrukspolitik.Jo. Bilaga11.ln.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

169.Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i två decentraliserade organisationer.BilagaIIl. In. 169.Konkurrensutsättning inom äldreomsorgeni Stockholmsstad.Politiskdemokratiskaaspekter. BilagaIV. In. 169.Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommunerochlandsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. ln. 170.Fritidsbátenochsamhället.K. 171.Konsekvenserna för CAP av WTO-âtagandena och en östutvidgning.Jo. 172.Licensavgift en principskiss.Ju. - 173.När makten gör fel. Denoffentligatjänstemannens ställningoch ansvar. Fi. 174. Handikappinstitutet för bra hjälpmedeloch ökad livskvalitet.S. 175.Styrningoch samverkan.S. 176.Denlokalaradion.Ku. Egenmakt att återerövravardagen.S. . - 178.IT och Miljö. En samlinggodaexempel.K. 179.Statens uppgiftsinsamling från kommuneroch landsting.ln. Bättre greppom bidragen.Ett samlat system för . transfereringartill hushåll.Fi.

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration och förhållandetmellan stora och smâ stater i EU. Mössoch människor. Exempel bra 61 IT-användningbland barn och ungdomar. 32 EU:s regeringskonferens procedurer, aktörer, - Justitiedepartementet formalia. Sammanfattning av ett seminariumi

april 1996.76 Kriminalunderrâttelseregister EU och Sverige från Kiruna till Malmö. DNA-register. 35 - Sammanfattning fyra regionalamöten av Elektroniskdokumenthantering. 40 1995-96.106 Presumtionsregeln i expropriationslagen.45 Union utan gränser konsekvenser,möjligheter, Förbud pá allmänplats 50 mot vapen m.m. problem. Sammanfattning seminariumi av ett Utvärderatpersonval. 66 november1995. 107 Ekobrottsforskning. 84

Tredimensionell fastighetsindelning. 87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning.88 Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier Drogeri trafiken. 125 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, Översyn av förvärvslagenoch hyreslagen försäkringar. 18 Borgenoch pant. 148 Statensmaritima verksamhet. 41 Översyn av redovisningslagstiftningen. 157 Finansieringen av det civila försvaret. 58 Bouppteckningar och arvsskatt.160 Utveckladsamordninginom det civila försvaret Licensavgift en - principskiss.172 och fredsräddningstjänsten. Kartläggning,

Utrikesdepartementet övervägandenoch förslag. 86

Strukturförändringoch besparing. Vem bestämmervad EU:s internaspelregler inför En uppföljning av genomfördaförändringar regeringskonferensen 1996.4 inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 Politikomrádenunder lupp. Frågor om EU:s första Effektivare försvarsfastigheter pelare inför regeringskonferensen 1996.5 Utvärdering av en reform. 97 Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns Vem styr försvaret Utvärdering av erfarenheter av arbeteti EU. 6 effekternaav LEMO-reformen. 98 Av vitalt intresse. EU:s utrikes-och Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrån säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 LEMO-reformensavveckling av personal.99 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga iakttagelser och förslagefter omstruktureringen av ochekonomiskaaspekterav EU:s sjätte försvaretsledningoch stöd. 123 utvidgning. 15 De två kulturema.Rapporter Klaus av Richard Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, Böhme,Bo Huldt. Carl-Einar Stälvant samt Kent utträdesrätt,medborgarskap och mänskliga Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterial till rättigheteri EU. 16 UTFÖR:sslutbetänkande sou 1996:123.130 Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs Extern värdering av hot och förmåga.Bilagormed bedömningarinför regeringskonferensen 1996.19 UTFÖR:s underlagsmaterial till slutbetänkande Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga SOU 1996:123.131 EU-ländersförslagoch debatt inför Det stora ochsnabba greppet. Om LEMO-reformens regeringskonferensen 1996. 24 metoderochresultat. Bilagormedunderlagsmaterial Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament UTFÖR:s till slutbetänkande SOU 1996:123.132 och offentlighet i EU. 42

Jämställdheteni EU. Spelregleroch Socialdepartementet

verklighetsbilder. 43 Sverigesmedverkan i FN:s familjeár. 37 Europapolitikenskunskapsgrund. Kooperativamöjligheteri storstadsomráden. 54 En principdiskussionutifrån Försäkringskassan Sverige Översyn EU 96-kommitténs erfarenheter.59 - av

Socialförsäkringens administration.64 Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och Rättspsykiatriskt forskningsregister.72 utvidgningenseffekter den gemensamma

jordbrukspolitiken. 60

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande. 83 Fritidsbåtenoch samhället.170 EgonJönsson en kartläggning av lokala - IT och Miljö. En samlinggodaexempel.178 samverkansprojektinom rehabiliteringsområdet.85

Den privata vårdens omfattningoch framtida Finansdepartementet

ersättningsformer En översynav de nationella - Kommuner och landsting medbetalningstaxorna för läkareoch sjukgymnaster.91 svårigheter. 12 En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch Budgetlag regeringensbefogenheter rehabilitering.Del 1 och 113 ñnansmaktensområde. 14 Barnkonventionen och utlänningslagen.115 Borgenärsbrotten en översyn av 11 kap. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. brottsbalken.30 Betänkande. Förslagtill nationellthandlingsprogram. 124 Översyn av skatteflyktslagen. Bilaga Miljörelateradehälsorisker.124 Reformeratförhandsbesked.44 Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124 Pensionssarnordning för svenskari EU-tjänst. 57 Environment for Sustainable HealthDevelopment an - Medborgerlig insyn i kommunalaentreprenader.677 Action Plan for Sweden. 124 Några folkbokföringsfrågor. 68 Dopingi folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. 126 Utländska försäkringsgivare medverksamheti Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133 Sverige. 77 Jämställd vård. Möten i vården ur ett Översyn av revisionsreglema.79 tvärvetenskapligt perspektiv.134 Skydd för sparandei sparkasseverksamhet. 81 Fibromyalgioch Duchennes muskeldystrofr. Ett nytt system för skattebetalningar.Del A. Kunskapsläge ochbehovav framtidaFoU. 135 Ett nytt system för skattebetalningar.Del B. Ny behörighetsreglering hålso-och sjukvårdens Författningsförslag,författningskommentarer områdem.m. 138 och bilagor. 100 Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. 141 Från åkerlotter till Paradis ett delbetänkande Att återerövra vardagen.146 från Utredningenom universitetsfastigheter m.m. Bidraggenom arbete En - antologi.151 angåendeöverlåtelseroch tomträttsupplåtelser av Rättatt flytta en fråga om bemötande äldre. av 161 - vissahögskolefastigheter.109 Behovoch resurser i vården en analys. 163 - Artikel 6 i Europakonventionen och skatte- Handikappinstitutet för bra hjälpmedelochökad - utredningen. 116 livskvalitet. 174 Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. 117 Styrningochsamverkan.175 Lättnad i dubbelbeskattningen mindre företags av Egenmakt att återerövra vardagen.177 - inkomster. 119

Kommunikationsdepartementet Skatt avfall. 139

Sverigeoch EMU. 158 Om järnvägenstrafikledning m.m. 9 När makten gör fel. Denoffentliga tjänstemannens EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför ställningoch ansvar. 173 två- och trehjuliga motorfordon. 11 Bättre greppom bidragen. Ett samlat system för Bättre trafik med väginformatik. 17 transfereringar till hushåll.180 Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. 26

Banverkets myndighetsroll m.m. 33 Utbildningsdepartementet

Enskildavägar. 46 Den nya gymnasieskolan hur går det 1 luft- sjö- och spårtrafrkens - En översynav Samverkansmönster i svenskforskningsfinansiering..

tillsynsmyndigheter.82 2 Ny yrkestrañklagstiftning.93 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. Nationell teleadresskatalog. 94 20 Botniabanan. 95 Reform och förändring. Organisationoch verksamheet En körkortsreform 114 vid universitet och högskolorefter 1993års Station StockholmNord. 118 universitets-och högskolereform.21 Spår. miljö och stadsbildi centrala Stockholm.121 Inflytande riktigt Om elevers rätt till Länsstyrelsemas roll i infrastrukturplaneringen. 142 inflytande, delaktighet och ansvar. 22 Ny kurs i trafikpolitiken. Delbetänkande om En strategi för kunskapslyftoch livslångt lärande. 227 beskattningav vägtrafiken.165

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Det forsknlngspolitiskalandskapet i Norden Kulturdepartementet

1990-talet.28 29 Från massmediatill multimedia- Forskningoch Pengar. att digitaliserasvensktelevision. 25 Högskolai Malmö. 36 Viktigt meddelande. Cirkelsarnhället.Studiecirklars betydelserför Radiooch TV i Kris och Krig. 80 individ och lokalsamhälle.47 lnför ett Svensktkulturnät IT och framtiden Värden i folkhögskolevärlden.75 inom kulrurområdet. 110 Sammanhálletstudiestöd.90 Skyddet av kulturmiljön. En översyn av Teckenspräksutbildningför föräldrar. 102 TUFF - kulturminneslagens bestämmelser om byggnader

Att främja donationertill universitet ochlculturmiljöer,prâstgardar,kyrkstäderoch och högskolor. 105 ortnanm. 128 Högskolani Malmö Slutbetänkande. 120 - Den lokalaradion. 176 Kunskapssyn och samhällsnyttai hantverkscirklar

och hantverksutövande.122 Näringsdepartementet

Folkbildningensinstitutioner.127 Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns Krock eller Om den mångkulturellaskolan.143 möte- upphandling och tjänstermed 154 av varor Tre rapporterom studiecirklar. miljöpåverkan.23 Folkbildningen en - utvärdering.159 ShapingSustainableHomesin Urbanizing arbetslivet an Livslångtlärandei - steg vägenmot World. SwedishNational Reportfor Habitatll. 48 ett kunskapssamhälle. diskussionsunderlag. Ett 164 Regler för handelmedel. 49 Lärare for högskolai utveckling. 166 Kompetens och kapital + bilaga. 69 Gymnasieutbildning för vissa ungdomarmed Samverkanmellan högskolanoch näringslivet.70 ftmlctionshinder.167 Elberedskapen.Organisation, ansvarsfördelning och

Jordbruksdepartementet finansiering.78

Samverkan mellan högskolanoch de små och Offentlig djurskyddstillsyn.13 medelstoraföretagen.89 EU, konsumenterna och maten

Förväntningaroch verklighet. 62 Närings- och handelsdepartementet - Administrationen av EUzs jordbrukspolitik Ökadkonkurrensi handelnmed livsmedel.144 i Sverige. 65 Elberedskapen. Författningsfrágor. 149 Effekter av EUzs jordbrukspolitik.136 Gruvomaoch framtiden.152 Konsekvenserna CAP av för WTO-åtagandena och

en östutvidgning.171 Civildepartementet

Arbetsmarknadsdepartementet Fritid i förändring.

Om kön och fördelning av fritidsresurser.3 Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga.34 Forskningför vår vardag. 10 Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring - Attityder och lagstiftning i samverkan alternativ och förslag.51 + bilagedel. 31 Sverige, framtidenoch mångfalden.55 Konsumentskyddpä elmarknaden. 104 På väg mot egenföretagande.55 Konsumenternaoch miljön. 108 Vägar in i Sverige. 55 Åldersgränser Bevakadövergång. för ungaupp till Hälften vore nog om kvinnor och män på - 30 år. 111 90-talets arbetsmarknad.56

Medicinskaundersökningari arbetslivet. 63 Inrikesdepartementet

Arbetstid Lokal demokrati och delaktigheti Sverigesstäderoch längd,förläggningoch inflytande + bilagedel. 145 landsbygd.71 En allmän och sammanhållen arbetslöshets- Den kommunalasjälvstyrelsenoch grundlagen.129 försäkring. 150 Kommunalförbundoch gemensam nämnd två former för kommunalsamverkan.137

K0:s biträde enskilda.140

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Bostadspolitik 2000 från produktions-till boendepolitik Särtryck + + Bilaga156 Påmedborgarnas villkor en demokratisk infrastruktur + bilagor. 162 Översyn av PBL ochva-lagen.168 Fömyelsenav kommuneroch landsting.169 Kommunala fomyelseproblem. En statsvetenskaplig betraktelse. Bilaga 169 Kommunerna och denstatligastyrningen. BilagaII. 169 Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i tvâ decentraliserade organisationer.BilagaIII. 169 Konkurrensutsättning inom äldreomsorgeni Stockholmsstad. Politisk-demokratiska aspekter. BilagaIV. 169 Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner ochlandsting.Några empiriska studier. BilagaV. 169 Statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting.179

Miljödepartementet Batterierna en - laddad fråga. 8 Nationalstadsparken38 Rapport från klimatdelegationen1995. Klimatrelaterad forskning. 39 Preciseringav handelsändamâlet i detaljplan. 52 Kalkning av sjöar och vattendrag 53 Svenskkämteknisk tillsynsverksarnhet. En granskning. 73 Volym l - Swedish NuclearRegulatoryActivities. Volume 73 1 - An Assessment. Svensk kämteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 - Faktaredogörelser.74 SwedishNuclearRegulatory Activities. Descriptions.74 Volume 2 - IT i miljöarbetet.92 Kämavfall teknik och platsval. KASAMs yttrandeöver SKBsFUB-Program95. 101 Miljöbalken. En skärptoch samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. 103 Integreringav miljöhänsyninom den statliga förvaltningen. 112 Övergångsbestämmelser till miljöbalken.147 Hållbar utvecklingi Sverigesskärgârdsområden. 153 Omtankarom vattendrag ett nytt angreppssätt. 155