Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Iakttagelser

och

förslag

efter omstrukturerin av gen

försvarets och stöd

ledning

1996: l 23

Slullüclåinlçznulc av Llrrcciningcn för ulváircicring av fÖTSVLIFCIS ledning och struktur Stockholm 1996

K Ls

w

.SU U

Oc c

,W446 . /23

r 741W

till Statens offentliga utredningar 2

l BMW 1996:123 g PÅ Försvarsdepartementet

och

Iakttagelser förslag efter omstruktureringen

försvarets

av ledning

l stöd

och

slutbetänkande av Utredningen för utvärdering av

försvarets ledning och struktur

Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pâ uppdrag av Regeringskanslietsforvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall remiss. - svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20356-1 golab Stockholm 1996 ISSN O375-250X

SSOU 1996: 123

Innehåll

1 Inledning 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 En tid 7 ny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utvärderingsuppgiften 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Betänkandets uppläggning 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Några viktiga slutsatser ll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Sammanfattning de viktigaste förslagen 14 av . . . . . .

2 Historiska och samtida intryck mötet mellan de två av

kulturema 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Historiska bilder 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Nutida iakttagelser 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Exempel på retorisk särprägel 23 . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Kommentarer till särprägeln 26 . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Sammanfattning utvärderingamas resultat 29 av . . . . . . . . . . 3.1 Har avsedda resultat uppnåtts 29 . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Effekter i förhållande till målen 31 . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Målen 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Ett resultatorienterat styrsystem 32 . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 En styrande krigsorganisation 33 . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.4 Mer uppdragstänkande 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.5 Undvikande militära särlösningar 35 av . . . . . . . . . . . 3.2.6 Besparingar 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.7 Hänsynstagande till de uppsagda 38 . . . . . . . . . . . . . 3.3 Helhetsbild resultatet 39 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Innehåll

4 Utvärdering av metoden 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Unika drag i LEMO-refonnen 41 . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 LEMO:s tre huvudmetoder 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Allians med sektorn 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Processledarskap två nivåer 46 . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 En självförstärkande LEMO mantra 51 process - som

4.3 Vad kan vi lära LEMO-metoden för framtiden 52 av

4.3.1 Det stora och snabba greppet 52 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Den politiska styrningen 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Besparingama 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.4 Stora grepp förutsätter obalanser 56 . . . . . . . . . . . . . 4.4 Sammanfattande bedömning LEMO-reformen 56 av .

5 Förslag till korrigeringar inriktningen 59 av . . . . . . . . . . . . 5.1 Oberoende hotanalys och förmågebedömning 59 . . . . 5.1.1 Ett bredare säkerhetsbegrepp 60 . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1.2 Dagens

organisation 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3 Om behovet organisation 63 av en ny . . . . . . . . . . . . 5.2 Organisation för bedömning försvarets förmåga 66 av

5.3 Nya stymingsprinciper för Försvarsmakten 69 . . . . . . 5.3.1 Brister i resultatstymingen 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Styrningen bör utvecklas 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Mer materielbeställarkompetens till Försvarsmakten 82

5.4.1 Nuläge 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.2 Materielledningama kontaktorgan 83 som . . . . . . . . . 5.4.3 Principema bakom uppdragsstymingen 85 . . . . . . . . . 5.4.4 Frågan ansvarsfördelningen 86 om . . . . . . . . . . . . . . 5.4.5 Kan dubbelbemanning undvikas 90 . . . . . . . . . . . . . 5.4.6 Indelning efter försvarsgrenar 91 . . . . . . . . . . . . . . .

SOU l996: 123 Innehåll 3

5.5 Försvarsfastigheter 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.1 Driften skall ingå i hyran till FORTV 93 . . . . . . . . . 5.5.2 Myndigheten till Finansdepartementet 95 . . . . . . . . . 5.6 Högre utbildning 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7 Ekonomisk uppföljning besparingar i LEMOav

refonnen 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7.1 En strategi för inre besparingsarbete 100 . . . . . . . . . . . 5.8 Avveckling personal i samband med LEMOav

refonnen 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8.1 Studie andelen arbetslösa 104 av . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Avslutande kommentarer 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Den politiska styrningen 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 De militära särlösningama 109 . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor lll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förord

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering av en genomförande och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Med stöd detta bemyndigande tillkallade departementschefen

av särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. som Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande. I detta analyeffekten omstruktureringama som huvudsakligen var ett seras av resultat den s.k. LEMO-refonnen. Förändringsmetodiken beav

skrivs och bedöms. Enligt direktiven se bilaga 2 skall utredaren

lämna förslag till åtgärder förbättrar måluppfyllelsen och även som korrigerar inriktningen. Underlaget till slutbetänkandet hämtas i stor utsträckning från de redan publicerade delbetänkandena samt underlagsrapporter är under utgivning. som l arbetet på detta betänkande har sakkunniga deltagit som departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth samt som revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören experter Marja Lemne och bitr. kronodirektören Katrin Westling Palm. Dessa sakkunniga och experter står även bakom betänkandet.

6 Förord

Det konkreta arbetet har utförts inom utredningens sekretariat med konsultstöd överste l Svante Kristensson. Huvudsekreteav gr.

rare har varit Arne Granholm. Övriga medverkande delbetän-

samt kanden och rapporter har förtecknats i bilaga

Stockholm den 6 september 1996

Lars Jeding

/Arne Granholm

Inledning

1.1 En tid ny

Försvarets gräns går inte vid kasemgrindama. Gränsen har naturligtvis aldrig gått där, även om stora och mäktiga statliga verksamheter alltid har löpt risker att kapslas in i skydd prestige, av historiska traditioner, auktoritetstänkande och den allmänna vördnaden för överhet och unifonner. Försvarsmaktens problem har lösts med militära metoder och resurser, även där vanliga civila lösningar hade varit fullt adekvata. Även delar styrningen av av sektorn har i stor utsträckning dominerats militärerna själva, i av kraft av sakkunskap, hemligstämpel och begränsad offentlig en debatt. Det måste dock tilläggas att jag och utredningens sekretariat i utvärderingsuppgiften med få undantag har mötts stor öppenav het, tjänstvillighet och trevligt bemötande från de berörda myndighetsföreträdamas sida. En intressant bieffekt av kravet på yttre sammanhållning, officiellt sett, är den inofficiella meddelsamheten vid personliga kontakter. Denna off-the-record-kultur skapar goda möjligheter till insyn och dialog tvärs över sektorgränsema men illustrerar också det höga värde iakttagandet den officiella so111 av lojaliteten med myndighetslinjen har i denna miljö, fönnodligen högre än i en civil miljö. Dagens situation håller på att bryta upp de tidigare gränserna

8 Inledning SOU 1996: 123

mellan militärt och civilt. Hotbilden, som styr Försvarsmaktens dimensionering, har breddats och blivit alltmer framtidsinriktad, samtidigt som den också blivit alltmer civil. Den ekonomiska, politiska, sociala och tekniska utvecklingen leder till att traditionella gränser inte längre går att upprätthålla. Stora delar av det militära fastighetsbeståndet visade sig exempelvis kunna integreras med civil fastighetsförvaltning, den högre militära utbildningen är på väg mot integration etc. Samtidigt har försvaret på grund av sin roll mer ofrånkomlig särprägel i förhållande till andra offentliga åtaganen den. Spänningen mellan gemenskap och särprägel i förhållande till omgivningen är inte unik för Försvarsmakten problemet delas med alla myndigheter. Men i och med Försvarsmaktens storlek och traditioner ställs denna fråga på sin spets och måste hanteras medvetet. Detta är den yttre verkligheten. I det följande redogörs i sammanfattning för de viktigaste resultaten av den utvärdering som jag i januari 1995 fick i uppdrag att utföra av 1990-talets stora strukturförändringar i myndigheterna under Försvarsdepartementet. Resonem och förslagen i detta betänkande följer två huvudlinangen jer: Den är att statsmakternas möjligheter och metoder att styra ena försvaret måste förbättras. Den andra är att onödiga skillnader och spänningar gentemot det civila samhället bör minimeras för att möjliggöra konstruktiv dialog och överförande av erfarenheter en mellan sektorerna. Värdet detta blir tydligt när man studerar den av betydelse historia, traditioner och kultur har haft och fortsom farande har för gränsen mellan civilt och militärt. En terminologisk kommentar. Begreppet "försvar" används i detta betänkande ibland i överensstämmelse med det allmänna språkbruket för att beteckna "totalförsvaret". Utvärderingsarbetet

SOU 1996: 123 Inledning 9

har dock till största delen handlat om den militära delen inklusive

stödfunktioner varför begreppet "försvaret" när det här används i huvudsak står för Försvarsmakten och stödmyndigheter under Försvarsdepartementet.

1.2 Utvärderingsuppgiften

Den l juli 1994 bildades myndigheten Försvarsmakten, Sveriges största myndighet. Försvarsmakten hade tidigare varit uppdelad på ett hundratal myndigheter. Denna omfattande, komplexa och snabbt genomförda refonn betecknades i en regeringsproposition som "den största omstrukturereringen av försvaret och statsförvaltningen i modern tid". ljanuari 1995 tillsatte försvarsministern en utredning med uppgift att genomföra en uppföljning och utvärdering av de genomförda och pågående strukturförändringama. Arbetssätt och uppläggning denna utredning, tog namnet UTFÖR, beskrivs av som i bilaga Direktiven 199524 återfinns som bilaga Utredningen har i och med detta slutbetänkande publicerat sex betänkanden. Ett antal rapporter kommer även att publiceras. En förteckning över UTFÖR:s publikationer i bilaga ges UTFÖR:s uppdrag syftar enligt direktiven till att belysa om avsedda resultat har uppnåtts, dvs. effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. I uppdraget har även ingått att utvärdera vilka effekter på myndigheternas organisation 111.111. som strukturförändringama fått. Om utvärderingen visar eller pekar på att effekterna på verksamheten avviker från statsmaktemas intentioner med strukturförändringarna, skulle utredaren analysera orsaken till avvikelsema

10 Inledning SOU 1996: 123

och lämna förslag till åtgärder som förbättrar måluppfyllelse och korrigerar inriktningen. Slutligen skulle utredaren dokumentera och utvärdera organisation och val av arbetssätt för strukturförändringarna samt vilka effekter det valda arbetssättet fått på resultatet av omstruktureringama.

1.3 Betänkandets

uppläggning

Betänkandet innehåller två huvudmoment: En sammanfattande bild av de iakttagelser jag gjort som utvärderare, både vad avser kulturen kapitel 2, resultatet kapitel 3 och förändringsmetoden kapitel 4. En genomgång av de viktigaste förslagen kapitel 5 med utgångspunkt i utvärderingen, varav några återfinns i de delbetänkanden redan publicerats och några har tillkommit, som bl.a. på underlag de rapporter från konsulter och andra av experter UTFÖR initierat. Avslutningsvis kapitel 6 som sammanfattas huvudlinjema i betänkandet.

l detta slutbetänkande kommer det underlag presenterats i som delbetänkanden och rapporter främst att sammanfattas för att utveckla de iakttagelser och förslag som förs fram Avsikten har varit att begränsa slutbetänkandets omfång så långt möjligt. För ett utförligare underlag hänvisas till respektive delbetänkande och rapport.

SOU 1996: 123 Inledning 11

1.4 Några viktiga slutsatser

Mitt utredningsuppdrag har varit att belysa avsedda resultat om av 90-talets omstruktureringar har uppnåtts. Omstruktureringama byggde huvudsakligen på tre utredningar: Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret LEMO med huvudbetänkandet SOU 1991:112 Försvarsforskningsutredningen FFU 91 med slutbetänkandet - Forskning och utveckling för totalförsvaret, SOU 1992:62 Pliktutredningens betänkande Totalförsvarsplikt, SOU 1992: 139. -

Effekterna analyseras utifrån LEMO:s fem ledande mål se SOU

1995:129: ett resultatorienterat styrsystem besparingar en styrande krigsorganisation mer uppdragstänkande -

undvikande av särlösningar i förhållande till civil statsför-

valtning. Dessa mål har i utvärderingsarbetet kompletterats med försvarsutskottets uttalande 1991/92:FöU12 "att omstruktureringama inom försvarsmakten genomförs med stort hänsynstagande till dem som blir övertaliga". LEMO-refonnen, som varit huvudämnet för utvärderingen, resulterade i en ny myndighet, Försvarsmakten, Sveriges största statliga myndighet gränsdragning mellan Försvarsmakten samt en ny och ett antal stödfunktioner. Som omstrukturering var detta en mycket stor insats, vilken utreddes och genomfördes snabbt och effektivt.

12 Inledning

När det gäller effekterna är bilden mer sammansatt. För det resultatorienterade styrsystemet, dvs. statsmaktemas styrning, har

refonnen haft ett mycket begränsat genomslag se delbetänkandet

SOU 1996:98. Bildandet den myndigheten har av nya snarare resulterat i minskade stymiöjligheter för statsmakterna då möjligheterna att påverka varje del för sig har försämrats genom Qammanslagningarna under ÖB. En brist resultatmått i utsträckär att stor ning fortfarande saknas vad gäller såväl produktivitet som fönnåga. Försvarsdepartementets resurser för styrningen har inte ökats på det sätt avsågs. UTFÖR har identifierat "stymingsglapp" mellan som ett statsmaktemas intentioner och den konkreta utfonnningen av försvaret. Besparingama i ledningsorganisationen har förverkligats endast till ungefär hälften, vilket bland annat beror på brister i besparingsarbetets uppläggning. Krigsorganisationen har delvis blivit mer styrande än tidigare. ÖB:s ställning har stärkts i förhållande till den fredstida produktionen, ÖB-funktionen är fortfarande i praktiken närmast men att likna vid ledandet av en federation. Regeringens intentioner med bildandet av högkvarteret har inte slagit igenom i högkvarterets organisation och ansvarsfördelning. En tydlig intention var att en stark samlad avvägningsfunktion skulle byggas Detta har inte upp. blivit fallet. Vad gäller de övriga uppräknade målen har de i stor ovan utsträckning förverkligats. Jag har dock funnit anledning att särskilt framhålla betydelsen av att uppmärksammar den fara för dialoman gen med det civila samhället som uppstår försvarssektom i alltom för hög grad odlar sina särdrag. Att slå vakt traditioner och om kåranda är viktigt i den mån det gynnar tänkt krigsuppgift en

SOU 1996: l 23 Inledning 13

att skapa sammanhållning och engagemang för uppgiften. genom Men det är också viktigt att försvaret, särskilt i fredstid, fungerar som en statlig funktion bland andra med den beredskap till omprövning och diskussion i sak är ett villkor för ett öppet som offentligt samtal. Vad gäller metoden för omstruktureringen och dess samband med resultaten kan följande sägas. LEMO-refonnen väckte uppmärksamhet för sitt stora grepp och sitt snabba genomförande. Vid en första analys verkade det som om statsmakterna i och med refomien hade hittat ett effektivt sätt att styra försvaret, men en djupare analys har visat att det verkar ha varit Försvarsmakten som främst fick sina intressen tillgodosedda genom reformen. Den politiska dimensionen fick inte samma genomslag. l vilken utsträckning LEMO-reformens metod, som sammanfattningsvis kan beskrivas det stora och snabba greppet, kan som användas i framtiden, beror på hur man värderar fördelar och nackdelar i de situationer kräver omstruktureringar. Stora struktursom

reformer bygger på obalanser som tvingar fram stora grepp men

skapar också obalanser som måste rättas till i efterhand. Den helt

balanserade utvecklingen dröm håller sig på är en som, om man makronivå, inte håller i det verkliga förändringsarbetet. En erfarenhet för framtiden kan vara att man måste skapa beredskap inför möjligheten att obalanser uppstår. Tillsättningen UTFÖR kan tolkas sådan beredskap. av som en Det gäller för statsmakterna att försöka utnyttja den kunskap nu som utvärderingen ger till att korrigera det som gick snett i det stora greppet.

14 Inledning SOU 1996: 123

1.5 för-

Sammanfattning av de viktigaste

slagen

Hotanalys och förmågebedömning avsnitt 5.1-2

Ett permanent organ under regeringen för analys av hot mot - Sverige bör inrättas. Ett permanent organ för bedömning och mätning av totalförsva- rets fönnåga bör inrättas under regeringen.

Styrning avsnitt 5.3

Statsmaktemas styrning av Försvarsmakten bör utvecklas och inriktas mot förmåga och produktivitet. Denna inriktning bör föranleda en renodling av funktionerna i - Försvarsmaktens högkvarter så att krigsorganisationsfunktionen får ett renodlat ansvar för krigsorganisationens utveckling och förmåga på kort och lång sikt och produktionsledningsfunktionen får ett renodlat produktions- och produktivitetsansvar. Försvarsmakten bör ha en samlad funktion för styrning av produktion.

Inledning 15

Materielförsörjning avsnitt 5.4

Kravet på ökad tydlighet i fråga om ansvar och befogenheter bör i materielförsörjningen innebära att Försvarsmaktens kompetens och fönnåga att styra FMV förstärks. Det kan ske genom att beställarkompetensen inom Försvarsmakten ökas. Ett sätt att uppnå detta är att regeringen i regleringsbrevet 1997 uppdrar Försvarsmakten att återkomma med besked om hur förstärkningen kan ske med en tidplan för hur arbetet skall genomföras. Materielfrågorna bör handläggas i en gemensam funktion inom högkvarteret.

Fastigheter avsnitt 5.5

Försvarsmaktens resurser, inklusive personal, för drift och löpande underhåll av fastigheter bör överföras till förvaltaren, Fortifikationsverket. Grundprincipen är att Försvarsmakten inte med egen personal -

skall driva nomial fastighetsdrift och underhåll oavsett ägare.

Försvarsmakten har det slutliga ansvaret för att de krigsorganisa- toriska kraven på befästningama uppfylls. En särskild analys bör göras av de till synes höga kostnaderna för förvaltning, drift och underhåll befästningar. av Det finns anledning att överväga att förvaltningen av försvarsfastigheter, dvs. F ORTV, förs över till Finansdepartementet. Myndighetens överförande och ställning som egen myndighet eller ingående i myndighet, bör avgöras i annan

2 SOU 1996:98

16 Inledning SOU 1996: 123

anslutning till regeringens ställningstagande till den pågående utvärderingen av hela fastighetsförvaltningsrefonnen.

Högre utbildning avsnitt 5.6

Nuvarande andel civila utbildningsmoment kurser inom övriga

-

högskolor och universitet av den totala utbildningsvolymen vid

MHS längre utbildningar bör utökas väsentligt. På sikt bör i kraven för högre officerare ingå en fil. kand/master-examen vid ett universitet.

Ekonomisk uppföljning avsnitt 5.7

Försvarsmaktens grepp om kostnadsutvecklingen över en längre tidsperiod, dvs. utöver innevarande och tre föregående år, behöver utvecklas för att uppnå längre jämförbara tidsserier. Metoderna att följa upp och lyfta fram statsmaktemas be- sparingsmål behöver utvecklas, särskilt när det gäller det inre besparingsarbetet dvs. utpekade besparingsmål för delar av försvaret. Statsmaktemas mål bör i fortsättningen formuleras distinkt, - mer varvid verksamhetsanpassningar bör uttryckas i kostnader snarare än i personår. Dessutom måste bättre överensstämmelse råda mellan de i propositioner fonnulerade besparingsmålen och de i programplaner angivna villkoren. En förstärkning av Försvarsdepartementets resurser för ekono- -

Inledning 17

misk uppföljning myndigheterna bör ske genom omdis-

av

ponering av resurser i enlighet med intentionerna i LEMO-

reformen. Med tanke på att besparingsarbetet i LEMO-reformen inte bedrevs tillräckligt systematiskt, bör ett nytt försök göras att förverkliga LEMO:s besparingsmål inom ledningsorganisationen som helhet. Det är en angelägen uppgift för Försvarsdepartementet att kontinuerligt följa upp att beslutade besparingar effektueras. Försvarsmaktens återrapportering till regeringen, t.ex. om hur besparingar genomförs, bör göras i stabila indelningar av verksamheten, dvs. oberoende av organisationsstrukturen, ett sätt som möjliggör jämförelser över tiden.

Avveckling avsnitt 5.8

Vid omstruktureringar av myndigheter skall infonnation till personalen och andra berörda framförallt vara tydlig när det gäller risker för avveckling för att undvika orealistiska förhoppningar hos personalen. Ansvar och organisation för avveckling bör fastställas och bekantgöras tidigast möjligt, vilket naturligen är ett ansvar för den berörda myndigheten. Departementet bör, i de fall ansvaret är oklart, utse en avvecklare i god tid innan uppsägningar sätts i verket. Det bör inom regeringskansliet finnas kontinuerlig kompetens för avvecklingsarbete. Möjlighet till fortlöpande utbildning och utveckling måste finnas för att personalen vid en eventuell avveckling skall kunna

18 Inledning

konkurrera på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av de nya regelverk som nu gäller, främst EU:s överlåtelsedirektiv, bör skicklighet alternativt turordning också inom försvaret det styrande kriteriet vid urval övertaliga vara av för att om möjligt motverka tendens till sjunkande antal en civilanställda i Försvarsmakten. Bakgrunden är ett problem som är specifikt för Försvarsmakten, nämligen att stor del en av personalen har fullmakt, dvs. i princip är oavsättliga, vilket försvårar en avvecklingsordning enligt principerna turordning och skicklighet. Avvecklingar bör regelmässigt följas av uppföljningar liknande denna. Fördjupade studier bör göras, dels av orsakerna till den höga andelen långvarigt arbetslösa bland uppsagda från försvarssektom, dels av hela den avveckling, gjordes i samband med som reduceringen försvarets grundorganisation under 90-talet, för av att klarhet i andelen arbetslösa och analys orsakerna till en av denna.

2 Historiska och samtida intryck av

mötet mellan de två kulturerna

Strategisk ledning av det slag som statsmakterna utövar gentemot Försvarsmakten och andra stora och komplicerade verksamheter, är mångdimensionell företeelse, ytterligare kompliceras av att en som i stora delar utspelas offentligt. För att diskutera ledningens metoder och förutsättningar kan man dela dem i faktorer som har göra med målen, stymingsmetoder, verksamhetens teknologi att och kultur. Av dessa har framförallt stymingsmetodema diskuterats i UTFÖR:s olika delbetänkanden vilket är naturligt eftersom utvärderingen gäller ledningsorganisationen. Men både målen, teknologin och kulturen har också betydelse för ledningen eftersom de sätt och vis för det som skall styras. Jag vill i detta ger ramarna sammanhang särskilt lyfta fram den kulturella aspekten eftersom styrningen försvaret har lång historia och eftersom traditioner av en här spelar stor roll. Särdragen i den militära sektorn har alltid en medverkat till att det funnits spänningar mellan den civila och militära sektorn. Detta har alltid komplicerat såväl styrning som utvärdering. Det har med andra ord alltid varit svårt för statsmakterna att styra försvaret. För att analysera denna problematik i samband med statsmaktemas fönnåga och möjlighet att styra och utvärdera försvaret har UTFÖR dels engagerat tre historiker, nämligen professor Bo

20 Historiska och samtida intryck SOU 1996: 123

Huldt och docentema Klaus Richard Böhme och Kent Zetterberg, dels statsvetaren Carl-Einar Stålvant förteckning

se över rapporter

i bilaga l. Nedan refereras några episoder historikemas ur redogörelse. Därefter följer ett försök att illustrera dagens relationer med exempel från dokument från försvarssektoms myndigheter.

2.1 Historiska bilder

"De två kulturema" är samlingsnamnet historikemas redovisning. Klyftan mellan civilt och militärt har präglat fomiema för den politiska kontrollen under hundra år, i synnerhet sedan ett par statsledningen och den militära ledningen började skilda vara funktioner. De mest långtgående personliga följderna bristfällig av en utvärdering av försvarets styrka demonstreras Charles Emil av Lewenhaupt so111 efter beslut 1740/41 års riksdag insattes av som överbefälhavare i Finland i syfte att åtminstone återerövra de baltiska staterna. Lewenhaupt tillhörde krigsivrama och, med eller utan insikt om försvarets verkliga läge, anföll han Ryssland men misslyckades. Riksdagen 1742/43 ställde honom och hans närmaste medarbetare till svars och lät dem avrättas. Bedömningsproblemen illustreras riksdagens problem även av med att kontrollera kostnadsutvecklingen vid byggandet Bodens av fästning. Beslutet fattades 1900 utifrån kostnadsberäkning på 8.7 en miljoner kronor. Fästningen kostade slutligen 19.2 miljoner kronor. Riksdagsmännen kände sig lurade. För att i fortsättningen tvinga fram bättre kostnadsberäkningar fick militären i försvarsbesluten därefter detaljberäkna kostnaderna för varje varje häst man, osv.

SOU 1996: 123 Historiska och samtida intryck 21

Trots de skärpta kraven på precisering kunde ramama inte heller i fortsättningen hållas. Både politiker och militärer lärde sig dock efterhand den svåra konsten att göra bättre underbyggda kostnadsberäkningar. När Torsten Friis 1934 åtog sig chefsskapet över flygvapnet hade han utverkat ett löfte dåvarande försvarsministern att det av antalet plan och inte antalet kronor som gällde. Det var var uppenbart ett verksamt grepp. Riksdagen såg sig snart nog tvungen att påskynda upprustningen flygvapnet långt utöver de kostnader av tidigare tillräckligt. Ändå bedöms inte flygvapnet ha man ansett varit tillräckligt starkt under hela andra världskriget. De skyldiga till misstagen i samband med Bodens fästning och flygvapnets upprustning bestraffades dock inte lika drastiskt som Lewenhaupt. Men hårda fonner för ansvarsutkrävande tillämpades även under andra världskriget. 1940 tillsattes Statens krisrevision. Denna verkade kriget och kom inom försvarsområdet resten av främst att inrikta sig på den centrala militära förvaltningens kompetens och effektivitet. Ordförande blev Thulekoncemens VD Ragnar Blomquist, 63-årig företagsledare som bl.a. var översteen löjtnant i väg- och vattenbyggnadskårens På militärt håll var reserv. han inte direkt älskad. Revisionen tvekade inte att utnyttja sina maktmedel även den fick mothugg, både försvarsminister om av Sköld och andra instanser. För att åstadkomma snabba resultat ville Blomquist avsätta fyra höga militära förvaltningschefer med motiveringen att de inkompetenta bromsklossar. Sköld vägrade var dock. Då skärpte krisrevisionen kravet och ville avsätta nästan alla höga militära förvaltningschefer. Efter stora presskriverier fick två cheferna gå. En Skölds nännaste män, kommandochefen av av generalmajor Henry Kellgren, beskrev Blomquist både som

22 Historiska och samtida intryck

skicklig, hård och fräck. Blomquist ansåg rationalisering gick att före allting annat och råkade dänned i konflikt både med kommandochefen och försvarsministern. Folkpartiriksdagsmannen Hans Lindblad har under flera år varit den politiker som hårdast kritiserat den militära planeringen. Bland annat krävde han alternativ utöver dem ÖB och försvarssom grenschefema redovisade. "Annéchefen blev så upprörd över att en politiker vågade begära alternativ att han gick med TTut ett uttalande mot mig på temat att det katastrof IB 66-oma vore om

togs bort som Lindblad föreslagit." KrVa 1993 2. Fortfarande

nr väcker namnet Hans Lindblad starka reaktioner från vissa militärer, även under mitt utredningsarbete, även många hävdar om nu att Lindblad egentligen hade rätt på ett antal punkter.

2.2 Nutida

iakttagelser

Ett försök att beskriva kultur blir, i synnerhet den ligger nära en om i tid och rum, svår att göra på ett trovärdigt objektivt sätt. För att avgränsa underlaget håller jag mig huvudsakligen till följande offentliga dokument, uttrycker Försvarsmaktens och som ett par av stödmyndighetemas invändningar mot granskning, utvärdering eller förslag. De genomgångna dokumenten gäller både UTFÖR:s arbete och andra frågor: Försvarsmaktens yttrande över ESO:s produktivitetsstudie 1995- - 10-02, Percurt Greens, ställföreträdande ÖB, på intervju med och - svar

artikel av Nils Gyldén SvD 1996-04-04, SvD 1996-05-05,

Historiska och samtida intryck 23

Försvarsmaktens yttrande över RRV:s JAS-rapport 1996-03-06 - FORTV:s och Försvarsmaktens yttrande över en rapport från en - UTFÖR:s konsulter FM 1996-04-14, FORTV 1996-05-15, av FM:s, FMV:s respektive FORTV:s yttranden över UTFÖR:s betänkandeutkast FM 1996-05-29 och 1996-08-09, FORTV 1996-05-29, FMV 1996-08-12.

2.2.1 Exempel på retorisk särprägel

Materialet ger underlag för påståendet att det finns en försvarsspecifik retorik. Utvecklandet retorisk särprägel i och för av en gynnas sig av "den slutenhet som frånvaron av sidorekrytering ger" som LEMO-utredaren uttryckte det SOU 1993:42 Försvarets högskolor dvs. principen om en militär livstidskarriär. Andra faktorer som verkar i samma riktning är i stor utsträckning gemensam utbildningsbakgrund och en stark inre sammanhållning, drag som i sig främjar krigsuppgiften. l statsvetenskaplig analys brukar försva-

ret framhållas som ett av flera exempel på sektorisering, dvs.

sektorns eget inflytande över sina angelägenheter. Det är inte svårt att förstå att perspektivet lätt blir ett försvarsperspektiv när utvecklingen i själva verket kräver ett mycket bredare samhällsperspektiv. Det är knappast möjligt att beskriva särprägeln distinkt utan att ha tillgång till ett större material. Det måste bli fråga allmänna om bedömningar. Nedan exemplifieras några typer av återkommande argumentationsmetoder. Polemiken kännetecknas av att man gärna diskuterar i person, inte bara i sak. "Det är oklart med vilken operativ kunskap han

24 Historiska och samtida intryck

yttrar sig i frågan", står det i en debattartikel riktat mot en riksdagsman från en av Försvarsmaktens ledande chefer, dvs. frågan gäller antalet brigader, ett de centrala politiska stynnedlen vid av dimensioneringen av försvaret. I Försvarsmaktens yttrande över ESO:s produktivitetsanalys talas om "den mycket grunda analys ESO fönnått utföra". "Det är uppenbart att ESO:s ambitionsnivå då det gällt att skapa en faktabas varit alltför återhållsam". Dessa uttalanden måste tolkas så att ESO medvetet, av motvilja eller ofönnåga, underlåtit att samla tillräckligt mycket fakta. Rapporten

Ds 1995:10 innehåller en stor mängd bearbetade fakta utförda av

personer med hög vetenskaplig och militär kompetens. När man diskuterar i sak hemfaller texterna ofta att peka ut vad är "rätt" respektive "fel" även när det uppenbarligen handlar tolkningar, förhandlingsbud, motstridiga sifferuppgifter i om underlagsmaterialet etc. Men föreställningen att det alltid finns ett rätt eller fel stämmer med idén att det inom Försvarsmakten finns experter som vet vad är rätt eller fel. Ett index som RRV som använder vid analysen JAS-projektet utnyttjas enligt Försvarsav makten på ett "osakligt" sätt, det anses inte "relevant" och är "inte tillämpligt". På ett liknande sätt hanterades den sifferanalys som en mycket erfaren fastighetsekonomisk konsult gjorde för UTFÖR:s räkning: "Felaktiga siffror", "fel uppgifter om antal personer", "fel förvaltningskostnad", "felaktiga ingångsvärden" dessa ingångs- värden byggde på Försvarsmaktens och FORTV:s eget material. Ett yttrande från Försvarsmakten påpekar "en grovt felaktig slutsats" och uttalar: "Din hantering av bakgrundsfakta är jag delvis tveksam till". Särskilt upprörda känslor skapas förslag som kan generera av försvar för hel yrkeskår. En utredningsversion från UTFÖR en

Historiska och samtida intryck 25

beskrivs i Försvarsmaktens yttrande som "grovt felaktig och nedsättande", "förolämpande", antydande ett "1nycket stort misstroende". "Oförskämt" ansåg en företrädare för Försvarsmakten om UTFÖR:s analys Försvarsmaktens förverkligande LEMO:s av av besparingsmål enligt Svenska Dagbladet 1996-06-29. Jag har även kunnat ta del av ett underlagsmaterial från myndigheterna där en av UTFÖR:s förslag och kring bemanningen särskilt resonemang av ett organ för hotanalys kommenteras. För att organet skulle vara oberoende från Försvarsmakten föreslås i utkastet att det inte skall bemannas med aktiva yrkesmilitärer. Detta kommenteras med att utredarens inställning "rymmer fördomar som gränsar till hets mot en hel yrkeskår", tydande på att "den antimilitära stämning" som fanns tidigare tycks ha förstärkts. nu En vanlig metod är att hänvisa till att läget är bra det är som eller att förändringsarbete redan pågår, exempelvis "dagens ledningsorganisation i stort är lämplig", "strukturen är ett resultat av ett omfattande studie- och värderingsarbete"; "Ett omfattande utvecklings- och förändringsarbete har redan genomförts". "Några behov av förändrade beslut inom området från statsmakternas sida har för närvarande inte identifierats", dvs. tänkt statsmaktsbeen dömning som argument för att läget är bra det är. Man bör som avvakta resultaten innan förändringar görs: "nuvarande system kan utvecklas ett tillfredsställande sätt", "förändringar prövas löpande", "nuvarande system är under uppbyggnad", "arbete pågår", utvecklingen "drivs med hög intensitet". "Låt Försvarsmakten, med stödjande myndigheter, fortsätta att utvecklas i stort enligt tidigare givna inriktningar", vädjar Eller också pågår man. det inte förändringar myndigheten bör ändå lämnas i fred med men sin uppgift: "Detta är fråga kan och bör hanteras en som av

26 Historiska och samtida intryck SOU 1996: 123

myndighetema". Ibland hänvisas till "den genomgripande och stora omstrukturering av Försvarsmakten som troligen blir följden av försvarsbeslutet 96". "Försvarsmakten står inför stor omställning en med anledning FB 96." Sammanfattningsvis: omläggning av en "bedöms ytterst olycklig" just Även den här som nu. om typen av uppehållande försvar förekommer i alla förvaltningssektorer, är det påfallande hur systematiskt det används inom försvarssektom.

2.2.2 Kommentarer till särprägeln

Frågan om man skall debattera i sak eller person är särskilt viktig för myndigheter, i synnerhet mycket stora, resursstarka och dänned dominerande myndigheter. En diskussion i sak är nödvändig medan en diskussion i person väcker misstankar om försök att lägga munkavle på allmän diskussion. Den bakomliggande föreställningen torde vara att det bara är Försvarsmaktens officiella företrädare som är legitimerade debattörer i försvarsfrågor. Men även diskussion i sak kan urarta. En vanlig teknik i föreliggande dokument är ett schematiskt klassificerande i "rätt" eller "fel", vilket leder fel i de fall det handlar om tolkningar, olika intressen, motstridigt siffennaterial etc. Frågan om yrkestillhörigheten tangerar problem sammanhängande med kåranda och liknande. När sådana frågor hänger samman med organisationsfrågor går de inte att diskutera öppet, om vissa ståndpunkter från början beskrivs som "antimilitära" eller om synpunkter uppfattas som personligen kränkande för hela yrkeskåren. Den avvaktansargumentation förekommer som vissa av dokumenten är inte speciell för försvarssektoms myndigheter. Den förekommer i de flesta organisationer granskas som

Historiska och samtida intryck 27

utifrån. Möjligen är den särskilt framträdande i försvaret med dess komplicerade system och svårigheter att få överblick. Problemet med särdragen är besvärligt att analysera. Den positiva tolkningen av debattmetodema är att de bottnar i ett uppriktigt engagemang. Mitt syfte är att lyfta fram en form som bättre främjar öppen debatt. Jag hoppas att detta positiva syfte en uppfattas. Att utveckla bättre dialogkultur är i och för sig ett en behov inom många sektorer. Det kan vara så att andra samhällssektorer upplever detta problem i ännu högre grad, men behovet av att förbättra dialogen har i min analys av ledningsfrågoma inom försvarssektom framstått som en av de angelägna frågorna att lösa. Det är viktigt att även Försvarsmaktens och stödmyndighetemas metod att föra debatt överensstämmer med villkoren för ett öppet och sakrikt offentligt samtal.

3 Sammanfattning av

utvärderingarnas resultat

3.1 Har avsedda resultat

uppnåtts

Uppgiften har varit att belysa avsedda resultat 90-talets om av omstruktureringar har uppnåtts. Omstruktureringama byggde huvudsakligen på tre utredningar: Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret LEMO med huvudbetänkandet SOU 1991:112 Försvarsforskningsutredningen FFU 91 med slutbetänkandet Forskning och utveckling för totalförsvaret, SOU 1992:62 Pliktutredningens betänkande Totalförsvarsplikt, SOU 1992: 139. Avvecklingen av Vämpliktsverket och Vapenfristyrelsen, som är ett resultat av Pliktutredningen, behandlas i mitt delbetänkande om personalavveckling SOU 1996:99. Införandet av uppdragstänkande även inom forskningens område föreslås av försvarsforskningsutredningen och analyseras jämsides med den uppdragsstyming som LEMO-utredningen föreslog i UTFÖR:s rapporter. Huvuden av delen av detta betänkande handlar dock LEMO-utredningens om konsekvenser. Det har inte krävts någon djupgående analys för att konstatera att LEMO-utredaren levererade strukturförslag enligt direktivens

30 Sammanfattning utvärderingarnas resultat av

önskemål. Utredningens stora omfattning var en konsekvens av att utredningsmannen tidigt bestämde sig för att föreslå sammanslagning till en stor militär myndighet, varför det blev nödvändigt att reglera gränsen gentemot alla stödfunktionema som inte skulle ingå i den nya myndigheten. I den mån de påverkades av den nya gränsdragningen måste vidare de berörda stödmyndighetema liksom hela den militära myndigheten få struktur. LEMO-utreden ny

ningen väckte beundran för sin i förhållande till uppgiftens

omfattning snabba leverans av färdiga förslag. 13 delutredningar, varav 7 SOU-betänkanden lades fram under knappt 2,5 års tid. En

genomgång se delbetänkande SOU 1996:96 visar kan

att man definiera cirka 50 sammanhängande delförslag. Den alldeles övervägande delen av förslagen genomfördes.

Dessa ändrades mer eller mindre eller avslogs helt endast i 8 fall,

dvs. utredningen fick ett 85-procentigt genomslag. De förslag som lades sidan hade växlande dignitet; ett var LEMO:s ursprungliga förslag om en sammanslagning försvarsgrenschefsfunktionema, av vilket var en avgörande förändring, medan andra genomförda förslag var av mindre genomgripande betydelse. Ett annat mått på genomslaget är att mäta antalet berörda myndigheter. Mer än 100

myndigheter med totalt mer än 30 000 anställda berördes mer

eller mindre genomgripande genom sammanslagningar, tre myndigheter lades dessutom ned eller omstöptes i helt fomi, tre en ny bolagiseringar skedde. Resultaten kan ställas mot tid och resurser. Utredningen tillsattes sommaren 1991, var färdig hösten 1993 och större delen av den nya inyndighetsstrukturen kunde börja verka sommaren 1994. Utredningens kärna förutom enmansutredaren Nordbeck själv, var, ett kansli med huvudsekreterare, under perioder några biträdande

SOU 1996: 123 Sammanfattning av utvärderingarnas resultat 31

sekreterare för avgränsade arbetsuppgifter, samt 22 experter för olika specialområden, dvs. en för den stora uppgiften relativt måttlig organisation.

3.2 Effekter i förhållande till målen

3.2.1 Målen

Effekterna analyseras utifrån de fem mål beskrivits i UTFÖR:s som första delbetänkande SOU 1995:129: ett resultatorienterat styrsystem besparingar en styrande krigsorganisation mer uppdragstänkande -

undvikande av särlösningar i förhållande till civil statsför-

valtning. Av dessa mål betraktas "den styrande krigs0rganisati0nen" som LEMO:s ledande mål, får döma den enkät gjorts om man av som bland 45 ledande företrädare för försvarspolitiker och myndighetsföreträdare. Dessa mål har i utvärderingsarbetet kompletterats med försvarsutskottets uttalande 1991/92:FöUl2 "att omstruktureringama inom försvarsmakten genomförs med stort hänsynstagande till dem som blir övertaliga". Tyngdpunkten i denna utvärdering har legat vid ett effektperspektiv. Flertalet följande mål har karaktären av inriktningsav mål, dvs. något klart kriterium måluppfyllnad lämnas inte, utöver att förändringen går i önskad riktning.

3 SOU I996.98

32 Sammanfattning av utvärderingarnas resultat

3.2.2 Ett resultatorienterat styrsystem

Med ett resultatorienterat styrsystem avses framförallt statsmakternas möjligheter att styra myndigheterna genom krav på resultat, istället för tidigare huvudsakligen regler och anslag. Jag som genom betraktar därför detta mål det kanske viktigaste målet i LEMOsom refonnen, eftersom det handlar statsmaktemas kontroll om av försvaret. På denna punkt har reformen haft ett mycket begränsat genom-

slag se delbetänkandet SOU 1996:98. Bildandet den samlade

av myndigheten Försvarsmakten förstärker traditionen med ett militärt försvar som till sitt innehåll i huvudsak styr sig själv. Bildandet av den nya myndigheten har resulterat i minskade stynnöjligsnarare heter för statsmakterna då möjligheterna att påverka varje del för sig har försämrats sammanslagningama under ÖB. genom En brist är att resultatmått i stor utsträckning fortfarande saknas vad gäller såväl produktivitet fönnåga. Det militära försvarets som fönnåga värderas årligen internt, dels militärbefälhavamas genom operativa värdering, dels genom krigsförbandschefemas krigsför-

bandsvärdering i termer s.k. KDU-tal som mäter krigsduglig-

av het. KDU-talen som lämnas till regeringen i årsredovisningen mäts mot förbandets militära målsättning och används regeringäven av en som ett styrinstrument, fastän det i första hand är avsett för intern styrning. Det upplevs svårtolkat statsmaktemas som av företrädare, särskilt när det gäller att bedöma försvarets förmåga som helhet. Ett för statsmaktemas behov anpassat underlag för att styra Försvarsmakten genom resultat saknas därför. Försvarsmaktens ledningssystem försvårar mätning fönnåga och av

Saznmanfatlning av uwärderingarnas resultat 33

produktivitet då det inte går att tydligt urskilja vad som är krigsorganisation och vad som är produktion. De två funktionerna hålls inte isär vilket tydligast illustreras av programstymingens innehåll. Samtidigt har ingen part på central nivå i Försvarsmakten givits ett renodlat produktions- och produktivitetsansvar. Förslaget, i såväl LEMO-utredningen som i den efterföljande propositionen, om att resurser för de nya fonnema av styrning och uppföljning i Försvarsdepartementet skulle finnas i tillräcklig utsträckning, synes inte påtagligt ha förverkligats.

3.2.3 En styrande krigsorganisation

Underlag på denna punkt finns i SOU 1996:98. Utvärderingen visar att styrsystemet i och med LEMO-refomien i vissa avseenden har utvecklats i riktning mot en styrande krigsorganisation. Krigsorganisationen sätts nu i ökande grad i centrum för statsmaktemas styrning. Den operativa ledningen har fått ett ökat inflytande, framförallt genom att militärbefälhavama fick säte i militärledningen. Militärbefälhavamas inflytande är dock fortfarande svagt i

förhållande till de centrala produktionsledamas de tidigare för-

svarsgrenschefernas inflytande. Även chefer för kaderorganiserade krigsförband har fått ökat inflytande, vilket dock är beroende av den ställning de fått i produktionsorganisationen. ÖB:s ställning har stärkts i förhållande till den fredstida produktionen, ÖB-funktionen är fortfarande i praktiken men närmast att likna vid ledandet av en federation. Regeringens intentioner med bildandet av högkvarteret har inte slagit igenom i

34 Sammanfattning av utvärderingar/vas resultat SOU 1996: 123

högkvarterets organisation och ansvarsfördelning. En tydlig intention var att en stark samlad avvägningsfunktion skulle byggas upp. Detta har inte blivit fallet.

3.2.4 Mer uppdragstänkande

Relationema mellan Försvarsmakten och stödmyndighetema har i följ ande verksamheter klan gått i riktning mot mer uppdragstänkande: Försvarets Materielverk, skolorna MHS och Försvarshögskolan samt -

EA- och PA-systeinen som för närvarande huvudsakligen sköts

av RRV. Däremot har LEMO-refonnen inneburit en minskning av uppdragstänkandet när det gäller fastigheterna, eftersom Fortifikationsförvaltningen tidigare var intäktsfinanserad och uppdragsstyrd, huvudsakligen från Försvarsmakten, medan relationen mellan FORTV och Försvarsmakten idag huvudsakligen är den mellan hyresvärd och hyresgäst i enlighet med den nya statliga fastighetsförvaltningspolicyn. Vidare styrs numera även följande verksamheter till större eller mindre del med uppdrag som resultat av andra utredningar, nämligen försvarsforskningen FOA, FFA och FMV -

Totalförsvarets pliktverk till mindre del.

l särskild från UTFÖR bilaga l diskuteras hur

en rapport se

den ökade uppdragsstymingen fungerar. Uppdragsstyrningen som helhet tycks ha lett till större systematik och därmed också större

Sammanfattning utvärderingarnas resultat 35 av

inflytande för beställaren, Försvarsmakten, än tidigare. Fonnema för den ägarstymingen utövad av Försvarsdepartementet nya gentemot de s.k. l OOO-kronorsmyndighetema, dvs. de som arbetar huvudsakligen uppdrag av Försvarsmakten, är ännu under utveckling.

3.2.5 Undvikande av militära särlösningar

De delar förändringsarbetet inom försvarssektom framförallt av som präglades av strävan att undvika militära särlösningar är: avvecklingen av Försvarets civilförvaltning, FCF, avvecklingen av Försvarets sjukvårdsstyrelse, omstruktureringen försvarsfastighetema, inklusive överföran- - av det till Vasakronan AB och AB Kasemen av försvarets mest marknadsmässiga fastighetsbestånd samt omvandlingen Fortifiav kationsförvaltningen till Fortifikationsverket,

privatiseringen FDC tidigare Försvarets datacenter och

- av

FMC tidigare Försvarets mediecenter liksom bolagiseringen av

projektering och byggadministrationen i gamla FortF, som överfördes till det statliga bolaget Confortia, Militärhögskolans jämställande med civila universitet och -

högskolor vad avser kravet på vetenskaplig grund vad LEMO-

betänkandet SOU 1993:42 kallade "f0rskningsanknytning". FCF-refonnen gjorde i stort sett rent hus med särlösningar på det administrativa stödområdet, liksom avskaffande av en särskild sjukvårdsförvaltning ett steg i riktning inom sjukvårdsvar samma området. Däremot bibehölls, praktiska skäl, generalläkarens av tillsynsroll över Försvarsmaktens tillämpning miljö, hälso- och av

36 Sammanfattning utvärderingarnas resultat av

sjukvårdslagstiftningen, vilket är en särlösning.

När det gäller försvarsfastighetema se delbetänkande SOU

1996:97 var LEMO-refonnen ett försök att tillämpa statens allmänna fastighetspolicy även på försvarets område, innebärande att man skiljer på brukandet och ägandet, varvid ägandet lagts i Fortifikationsverkets händer statens ägarföreträdare. Det bör som dock observeras att man ändå inte fick bukt med vissa särlösningar, framförallt att försvaret genomgående behållit driftresursema vars

finanisering ligger utanför förvaltarens kontroll och dänned inte

ingår i hyran till FORTV.

De tre exemplen på privatisering och bolagisering som skildras

i särskild rapport från UTFÖR uppvisar inbördes olikheter i det en avseendet att FDC och FMC privatiserades i ett medan svep Confortia tills vidare lades inom den statliga bolagssfären. Alla har dock konkurrensutsatts, även om det i Confortias fall sker successivt i takt med att statens beställningsåtagande minskar. I alla tre fallen kan man dock hittills dra slutsatsen att de tycks klara sig bra en marknad, även om Försvarsmakten och, vad Confortia, avser Fortifikationsverket fortfarande är de dominerande kunderna. Militärhögskolans integrering i den civila högskolesektom har hittills framförallt yttrat sig i pågående uppbyggnad en av egen forskning, vilket är ett betydelsefullt första steg mot ökande en kontaktyta gentemot den civila högskolesektom.

SOU 1996: 123 Sammanfattning zatvärderingarnas resultat 37 av

3.2.6 Besparingar

Besparingama är egentligen det enda av effektmålen för vilka måluppfyllnaden har definierats relativt entydigt för utförligare underlag SOU 1996:96. Utvärderingen visar följande: se Antalet befattningar inom den centrala ledningsnivån och i de övriga ledningsresursema har sjunkit bara uppfyllt omkring men hälften av det uppsatta besparingsmålet. Besparingar mätt i kostnader har blivit mindre jämfört med reduceringar i antalet personår. Besparingsmålen har i stort sett uppnåtts inom verksamhetsom- rådena administrativt stöd till försvarsmakten dvs. avvecklingen FCF, hälso- och sjukvården samt vid civilbefälhavarkanslierav na. Metoderna att påverka de totala försvarskostnadema, och därmed uppnå anpassning till försvarsramama, verkar ha varit välutvecklade än metoderna att och göra omförn1er spara delningar internt, åtminstone när dessa initierats från statsmaktsnivå. Delbetänkandet underlag för slutsatsen att ger besparingsarbetet i samband med LEMO-refonnen inte genomfördes tillräckligt målinriktat och systematiskt, bland annat att koncentrerat sig på befattningar snarare än genom man kostnader.

38 Sammanfattning utvärderingarnas resultat av

3.2.7 Hänsynstagande till de uppsagda

Slutsatsema i delbetänkandet Avveckling med inlärning SOU 1996:99 är: Försvarsutskottets krav på hänsynstagande. till uppsagd personal och omhändertagande i väl strukturerade avvecklingsorganisationer har till stora delar uppfyllts, såväl jämfört med övriga statliga sektorer som arbetsmarknaden i övrigt. Omkring 40 procent de uppsagda att avvecklingen - av svarar skedde "med stort hänsynstagande". Skillnaderna är dock stora mellan de olika myndigheterna från FCF och FMC ansåg så många son1 omkring 2/3 eller fler att avvecklingen skett med stort hänsynstagande. P.g.a. fullmaktsinstitutet är det osäkert "rätt" - om personer avvecklades, dvs. avvecklingama gällde uteslutande civil personal, medan reducering militär personal skedde på friviliig av grund. LEMO-utredningen och propositionerna privatiseringama - om av FDC och FMC skapade orealistiska förhoppningar fortsatt om anställning. Tidsutdräkten från utredning till uppsägning generellt sett - var kort, dock inte i fråga on1 pliktrefonnen och FortF:s avveckling. Avvecklingen FDC har genomförts på ett mindre tillfredsstäl- - av lande sätt. De negativa erfarenheterna från avvecklingen FDC togs - av tillvara i de efterföljande avvecklingama, dvs.. lärde sig man under processen. Inrättandet av TAV, Totalförsvarets avvecklingsmyndighet, - var i detta fall en innovativ och lyckosam särlösning för försvaret.

Sammanfattning av utvärderingarnas resultat 39

3.3 Helhetsbild av resultatet

Genom sammanslagningen hundratalet militära myndigheter har av man uppnått en mer överskådlig förvaltningsstruktur, som kan utgöra en bas i det fortsatta refonnarbetet. Samtidigt har sammanslagningama lett till att delar av Försvarsmakten som tidigare låg öppna för statsmaktemas inflytande har förts under nu en chef, ÖB, och undandras dänned direkt politisk styrning. gemensam Detta gäller under förutsättning att statsmakterna vill undvika direktstyming vid sidan om myndighetschefen. På denna punkt kan man säga att refomien har minskat möjligheterna till politisk styming. Man kan konstatera att det finns ett "stymingsglapp" mellan den säkerhetspolitiska nivån och den militära organisationen, dvs. politikerna har inte ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma om den rådande militära organisationen och totalförsvaret i övrigt motsvarar de säkerhetspolitiska kraven. En viktig iakttagelse är att refonnema under 1990-talets första år har lett till att försvarsorganisationen tagit viktiga steg i riktning mot den civila förvaltningen och jämförbara civila förhållanden. Detta gäller fastighetsförvaltning, försörjning med data- och mediatjänster, Militärhögskolans nännande till högskolevärlden. Detta gäller också regeringens ekonomiska styrning, som numera inte uppvisar några särdrag i Försvarsdepartementet jämfört med övriga departement. Men fortfarande återstår en del onödiga särlösningar, bl.a. på fastighetsförvaltningens område. Och, som påpekades i föregående kapitel, försvarssektom har bit kvar en innan deltar på ett jämställt sätt i den offentliga debatten. man

a Ä i

Å i fw §5751Tf§å

itä

,

4 Utvärdering av metoden

Strukturförändringama under 1990-talets första år byggde i första hand på tre utredningsområden som handlade om försvarsforskningen, vämpliktens omvandling till allmän plikt samt LEMOutredningens strukturförändringar. I detta kapitel granskas i första hand LEMO-reformen, som var den dominerande, både vad avser omfattning och allmän uppmärksamhet. Två särskilda

analyser har gjorts LEMO-utredningen metoder se UTFÖR:s

av rapport 3 "Det stora och snabba greppet" samt en konsultrapport från statsvetaren Carl-Einar Stålvant i rapport bilaga 1 se som nedanstående framställning bygger på.

4.1 Unika i LEMO-reformen

drag

I mina utredningsdirektiv ingår att analysera och värdera den metod som användes vid LEMO-refonnen. Studier i utredningsväsendet visar mycket riktigt att det är ovanligt att man som i LEMOutredningen både har valt formen enmansutredning och gett uppdraget en omfattande bredd. Detta i förhållande till den traditionellt sett korta utredningstiden är de kanske viktigaste särdragen i LEMOzs metodik, dvs. uppgiftens storlek och genomförandets snabbhet i kombination.

42 Utvärdering av metoden

Ett annat särdrag år möjligheten för utredaren att enligt direktiven "under arbetets gång kunna initiera förändring och utveckling hos myndighetema". Utredarens roll processledare förstärktes som därmed på ett unikt sätt. Det är även ovanligt att organisatorisk en utredning kan initiera organisatoriska förändringar även på den överordnade nivån, i departementet. De två exemplen är den ledningsgrupp tillsattes inom departementet, den andra är som LEMO:s förslag att Försvarsdepartementet behövde stärka sin om uppföljningskompetens. I allmänhet gör utredningar halt vid departementet. Två särskilda myndigheter inrättades för att genomföra förändringen, nämligen Försvarsmaktens Organisationsmyndighet FMO, en övergångsmyndighet mellan stabema och Försvarsmakten och Totalförsvarets avvecklingsmyndighet, TAV, i syfte att förstärka ledandet av avvecklingen av personal inom hela Försvarsdepartementets område. Även dessa myndigheter speciella för LEMO. var LEMO-reformen tycks, på ett för statsförvaltningen ovanligt sätt, låna vissa drag från näringslivets omstruktureringar. Näringslivets interna omvandlingar är svåra att belägga lika utförligt och systematiskt i den offentliga sektorn, varför man får nöja sig som

med punktvisa jämförelseH. Man kan hitta likheter mellan ett stort

producerande företag och försvaret, t.ex. premieringen av enighet, specialisering och problemlösningsfönnåga. LEMO:s strategi, krigsorganisationen i centrum och insnävningen av försvarsmakten, påminner 1990-talets fältrop Tillbaka till kämverksamheten om eller Back basics Även i själva omstruktureringsmetoden kan to man hitta beröringspunkter mellan LEMO och näringslivet.

I Se vidaredelrapport LEMO och den politiska sryrkedjan av Carl-EinarStålvant.Se bilaga l.

Utvärdering av metoden 43

Huvudexemplet är den omstrukturering Statsföretag hv som dåvarande näringsministem Roine Carlsson tog initiativ till, för övrigt samme minister som tillsatte LEMO-utredningen. Likhetema består exempelvis av en kraftfull processledare, seminarier som arbetsmetod, utgångspunkten i form av principskisser, beslut under själva processen: "Jag skjuter när duvan lyfter" Sören Gyll.

4.2 LEMO:s tre huvudmetoder

Hur bemästras genomförandeproblemen av utredare och departement De tre metoderna sammanfattas nedan som allians med sektorn, varmed menas de nära förbindelser som LEMO-utredaren höll framförallt med försvarsm aktens ledning, processledarskap på olika nivåer, som hänför sig till de näringslivsliknande dragen i metoden samt slutligen mantra-metoden som hänför sig till den självförverkligande nimbus som själva begreppet LEMO skapade sig. Med mantra, ursprungligen ett hinduiskt begrepp, menas till synes meningslösa stavelser i ett rituellt och stärkande som upprepas syfte.

4.2.1 Allians med sektom

Utredaren Gunnar Nordbeck hade täta kontakter med överbefälhavaren Bengt Gustafsson liksom med något eller några tiotal andra nyckelpersoner. Han hade dessutom ett stort kontaktnät so111

44 Utvärdering av metoden

skapade delaktighet hos relativt många under förändringsprocessen. En del av dessa kontakter ledde till överenskommelser som blev styrande för det fortsatta arbetet. LEMO-utredarenhadeocksåfrekventa och väl kända kontakter även på politikemivån, dels i departementet, dels i riksdagen. Kontakten med riksdagspolitiker skedde genom en referensgrupp som sammanträdde totalt 18 gånger och som framförallt fyllde rollen som vidarefönnedlare till partigruppema. Men huvudintrycket är att det är kontakterna mellan utredaren och försvarets företrädare, alliansen med sektorn, som är LEMO:s viktigaste nyckel. En linje i den Statsvetenskapliga analysen är försvarets sektorisering, dvs. sektorns stora inflytande över sina egna angelägenheter. Denna sektorisering förstärks och skapas på olika sätt, genom karriännönster, institutionellt minne, ett sammanhållet organisationskomplex. När de ledande kretsarna inom denna stora apparat enar sig om en lösning, kan den drivas igenom med stor energi och snabbhet. En förutsättning för snabbheten i genomförandet verkar, i LEMO:s fall, dessutom ha varit att problem och alternativa lösningar diskuterats under lång tid av såväl politiker som militärer, åtminstone i ett par decennier. LEMOutredaren utnyttjar detta som en bas. LEMO-utredningens sätt att använda seminarier väckte stor uppmärksamhet. Seminarierna blev i själva verket den yttre symbolen för den informella metoden. Det är mot denna bakgrund intressant att konstatera att LEMO:s egna seminarier var relativt få, även under den inledande hösten. Det handlar under hela utredningsperioden om totalt fem regelrätta seminarier, anordnade av LEMO, med generalspersoner, generaldirektörer och företrädare för departementet, varav tre under hösten 1991. Det stora intryck som

Utvärdering av metoden 45

seminarierna gjorde framgår tydligt UTFÖR:s intervjuer, av exempelvis: "Man hade arbetsgrupper på seminarier. En klassisk konsultteknik som fungerade generalema. Resultatet blev att han lyckades få många med på att fullständigt omstrukturera försvaret." Seminarierna var mycket dialogbetonade och knöt i hög grad deltagarna till förändringstanke. Man skulle kunna tro en gemensam att det är konsensus som eftersträvas, det bedömdes men av utredaren själv vara ett alltför högt mål. Han talar istället om förankring eller förståelse. Seminarierna syftade till att klarlägga "behandlingen" för det som diagnosticerats i de förberedande intervjuerna. Utredaren och sekreteraren hade i viss utsträckning med sig en strukturidé till seminarierna det "nödvändigt att men var

testa hållbarheten och förankra den" Nordbeck i intervju.

Trots att arbetet gick mycket snabbt, upplevdes LEMO:s metod som väsentligen dialogbetonad. En förklaring till detta är Nordbecks tidigare nämnda metod med överenskommelser, ett bilateralt arbetssätt, dvs. utredaren kommer överens med nyckelpersoner om att vissa ågärder ska vidtas. I fall har dessa Överenskomett par melser dokumenterats, i FMV och ÖCB. I andra fall handlar det om infonnella överenskommelser. Framförallt är det alliansen mellan utredaren Nordbeck och dåvarande överbefälhavare, Bengt Gustafsson, LEMOsom gav utredningen dess starka bas i genomförandeskedet. Men i varje delområde krävdes det specifika allianser, överenskomnya, mer melser och kontakter.

46 Utvärdering av metoden

4.2.2 Processledarskap på två nivåer

Utredaren som processledare

Under det andra halvåret 1991 formades det grepp som sedan styrde LEMO-reformen. De olika faserna är: först diagnos genom intervjuer, en sedan ett strukturidé hos utredare och sekreterare, grepp, en därefter test och förankring genom seminarier och, slutligen, utformning huvudbetänkandet, varvid en del bilaterala av kontakter togs vid behov för att, framförallt, förankra strukturen. Det kan diskussionsfråga när greppet fonnuleras. Delar av vara en det finns antagligen redan innan utredningen startar, andra delar växer fram under dialogema och vissa justeringar görs antagligen också under seminarierna. Utredningens sekreterare kommenterar metoden i en intervju: "Hösten 1991 skedde det grundläggande tänkandet. Varför gick vi så långt Vi märkte att argumenten höll. Gunnars minimiambition att få ett gemensamt högkvarter. Principen om de var olika påsarna dvs. försvarsgrensanslagen måste brytas. Behovet eventuellt drastiska omprioriteringar i krympande ekonomi av en viktig faktor. Vi gillade VI 90 /ÖB:s verksamhetsidé för var en försvaret/ och fokuseringen på krigsförbanden. Samverkan mellan försvarsgrenschefema följer av detta. Och motivet att ändra organisationen var att vi måste få kommandoproblemet

löst." Med kommandoproblemet menas att de militära myndig-

heterna i princip parallellställda samtidigt som det fanns ett var behov hierarkisk orderlinje som inte bröts av myndighetsav en gränser. Av intervjuer framgår de tidigare svårigheterna att komma

Utvärdering av metoden 47

problem i stödmyndighetema, tagna var och en för sig i utredningar under 80-talet. Men "när kunde argumentera utifrån huvuden struktur gick det bättre", utredningens sekreterare. menar Utredaren resonerade under våren 1991 med den politiska ledningen vid Försvarsdepartementet om sin roll som utredare. Han ville driva en process som skulle leda fram till förändringar i styrning och struktur. En sådan processledning kunde inte ÖB klara av eftersom han var en part. Denna måste sedan hållas process igång på olika nivåer tills man nådde resultat. Dvs. utredaren skulle inte vara så mycket utredare utan processledare och snarare genomförare. Detta återspeglades även i direktiven. På hösten 1991 kom politisk ledning. Denna utredaren en ny gav samma mandat som den tidigare. Hänned garanterades hög grad en av kontinuitet i processledarskapet. Utredarens roll byggde inte bara på politiskt förtroende utan han hade också, vilket är viktigt i en miljö där kårtänkande har stor

betydelse, en förankring i det militära lägret som f.d. militär,

liksom för övrigt också i den civila förvaltningen, där han tillbringat stor del sin karriär. Huvudsekreteraren, Åke Hjalmarsen av son, var en erfaren utredare och analytiker med förankring i Finansdepartementet. Grundkonceptet för LEMO-refonnen utvecklades under hög grad av involvering, vilket resten av utredningen i viss utsträckning kunde dra nytta den goodwill skapats. Grundkonav genom som ceptet, som utvecklas i SOU 1991:112, ett användbart recept gav för nästan hela förändringsarbetet: I och med bildandet den av samlade försvarsmaktsmyndigheten och med utgångspunkt i föreställningen om den styrande krigsorganisationen, gällde det att sortera fram hur stödfunktionema skulle organiseras i förhållande

4 SOU 1996:98

48 Utvärdering av metoden

till Försvarsmakten. Gränserna skulle göras tydliga och avståndet till Försvarsmaktens ledning bestämdes i vilken grad krigsorgaav nisationen behövde kontroll över stödfunktionen. Men den höga involveringsgrad som kännetecknar den inledande fasen bibehålls inte i processandet av de olika delutredningama. Involveringsgraden är väsentligt lägre när det gäller områden som sjukvård, högskolor, det administrativa stödet och bolagiseringama.

Verkstadsfrågan, vilket som sorteringsproblem inom eller utom

Försvarsmakten inte kan ha föranlett större problem, utreddes med delvis hög grad av involvering. Möjligen kan detta ha berott på att utredaren hade förhoppningar om att kunna medverka till en bolagisering, vilket hade varit ett relativt stort ingrepp och motivegrundlig genomgång. rat en Man kan möjligen ifrågasätta varför inte de mycket omfattande och besvärliga fastighets- och materielfrågoma gavs samma involveringsmetodik som utarbetandet av grundkonceptet. De visade sig vara mer komplicerade än de övriga delområdena. LEMOutredaren spelade här inte samma direkta sätt som andra områden rollen som processledare. I Materielverkets fall kom LEMO-utredaren och FMV:s generaldirektör överens om en arbetsfördelning eftersom man inom FMV redan satt igång ett omfattande förändringsarbete. I fastighetsfrågan överlät Försvars-

departementet ledarskapet till den s.k. F ÖFA-utredningen, dock

som knappast kan sägas ha stått på någon fast grund, vilket bland annat berodde på försvarsledningens motstånd under hela FÖFA-utredningens förlopp.

Utvärdering av metoden 49

Departementet som processledare

Den infomiella processmetodiken påverkade förändringsförloppet både under och efter själva utredningsarbetet. Det första betänkandet med hela konceptet för den kommande omstruktureringen gick formell remiss till Överbefälhavaren svarade efter att ha som hört militärledningen. Även ÖCB och berörda fackliga organisationer lämnade remissyttranden. Synpunkter på betänkandet lämnades även av landshövdingarna i ett civilområde, av Skövde kommun och RRV. Men med tanke på den stora omfattningen av förslaget får antalet remisser betraktas som litet. Remissvaren ökade dock efterhand i antal. Propositionen om försvarets hälso- och sjukvård refererade 16 remissvar, propositionen om fastighetsfrågoma 14 remissvar, propositionen om FCF:s nedläggning 24 remissvar osv. Man kan generellt beskriva statsrådet Björck och departementets ledande tjänstemän som ett slags överprocessledare. Man följde processen ovanifrån. Framförallt trädde departementet in i beslutsoch genomförandeprocessen efter utredningsfasen, även om utredaren fortfarande fanns med i bakgrunden. Betänkandetextema kunde lätt överföras till propositionstexter det sätt som de utfonnats av sekreteraren. Genom att LEMO:s grundläggande koncept såg systemet uppifrån regeringen beställer en viss krigsorganisation av som Försvarsmakten, i sin tur lägger ut uppdrag tangerade som LEMO:s ämne departementets styrning. Även departeinenegen om tets styrprojekt låg vid sidan LEMO-utredningen gick det lätt om att anknyta refonneringen även regeringens styrning till LEMO:s av grundkoncept. Bildandet organisationsmyndiglieten, FMO, av

50 Utvärdering av metoden

beslöts av regeringen på försvarsmaktens förslag för att förbereda starten av den nya myndigheten Försvarsmakten. Därigenom kom försvaret under mer än ett år att, vid sidan om de centrala stabema, ledas av ytterligare en myndighet, vilket uppfattades som en tillgång eftersom det möjliggjorde en framförhållning. Inrättandet av TAV, avvecklingsmyndigheten, under 1993 var ett departementsinitiativ. Förhandlingsfasen i bolagiseringama utfördes av en särskild utredare men skedde i nära kontakt med departementet. En viktig fråga för departementet var personval och tidpunktema för chefstillsättningama. Flera ledande poster besattes den l juli 1994, varvid besvärande skarvar undveks genom inrättandet av FMO. Inom vissa sakområden var departementet djupt engagerat, framförallt i fastighetsfrågan där flera regeringsbeslut togs, men också i mycket av det infonnella jämknings- och förhandlingsarbetet. Genomgående var det ett komplicerat förändringsskede där många styrande beslut togs i departementet. Departementets processledning sker till en del parallellt med utredaren, till en del tar departementet över där utredaren slutar. Men med tanke på alla de åtgärder vidtogs på departementssom

nivå arbetet med propositionsskrivande, utfonn ande av reglerings-

brev, utfonnande av författningar, tillsättande av följdutredningar, bildandet av TAV, förhandlingar med fackföreningar måste komplexiteten och betydelsen av denna överprocessledarroll starkt betonas, i synnerhet med tanke på reformens storleksgrad.

SOU 1996: 123 Utvärdering av metoden 51

4.2.3 En självförstärkande LEMO

process - som

mantra

Genom den förankring som skedde i början av processen, genom det stora genomslag förslaget Försvarsmakten och som om stödfunktionema fick och det infonuella processledarskap genom som utredaren utövade, understödd av departementet, laddades snart begreppet LEMO med märklig kraft. Utan att överdriva alltför en mycket kan man säga att LEMO under några år användes som ett försvarssektoms eget mantra, dvs. till synes meningslösa stavelser med stor effekt på sinnena, vilket underlättade förändringsarbetet. LEMO blev en formel som bidrog till att förändringsarbetet delvis drevs av sin egen kraft. Några exempel: LEMO-förkortningen användes såväl i den blivande Försvarsmakten för att beteckna den egna centrala styrgruppen LEMO-sekretariatet i departementet LEMO som Ledningsgrupp. LEMO-begreppet var populärt vid författandet av propositionstexter. Under åren 1992-1995 används LEMO-förkortningen 76 gånger i budgetpropositionen 100 respektive försvarsproposition 102 för 1992. Det har framgått UTFÖR:s intervjuserie med nyckelpersoner av

se SOU 1995: 129 att begreppet LEMO fylldes med olika innehåll

av olika personer. Detta hindrade, som sagt, inte begreppet från att vara ett mycket användbart redskap.

52 Utvärdering av metoden

4.3 Vad kan lära av LEMO-metoden

för framtiden

4.3.1 Det stora och snabba greppet

Frågan om LEMO-erfarenhetemas värde för framtiden består av åtminstone två delfrågor: Stora strukturförändringar kommer från tid till annan att vara nödvändiga. Skall de då genomföras utifrån "det stora och snabba greppet" som LEMO tillämpade eller skall man välja antingen en mer stegvis metodik eller ett mer systematiskt analysarbete i förväg för att belysa alla tänkbara konsekvenser och alternativ Om man väljer det stora greppet är då LEMO:s metod med allians med sektorn och ett huvudsakligen personligt processledarskap rätt metod Förutsättningen var att utredaren vågade satsa på ett så stort grepp i ett sammanhang, vilket inte alls var en självklarhet: utredningsdirektiven gav möjlighet att välja mer begränsade och stegvisa ansatser. Skälet att ett stort och snabbt grepp kunde tas var givetvis att det fanns både en medvetenhet om strukturfrågan i ledande kretsar och en uppdämd, dittills frustrerad, önskan om förändringar som inte hade kunnat ske genom en utveckling i små steg. Det var denna beredskap som utnyttjades på ett så kreativt sätt av LEMOutredningen. En komplikation i sammanhanget är att det var just genom det personliga processledarskapet som en fruktbärande allians med

SOU 1996:l23 Utvärdering av metoden 53

sektorn kunde utvecklas och idén det stora greppet etablerades om och kunde genomföras. Samtidigt skapades också de brister och begränsningari LEMOreformens resultat, kan konstateras. Det gäller framförallt som nu formerna för den politiska styrningen samt brister i genomförandet av besparingarna.

4.3.2 Den politiska styrningen

Den stora omstruktureringen utifrån principen den styrande om krigsorganisationen, vilken hade särskild relevans för förhållandet till stödfunktionema, kunde i stor utsträckning förverkligas med försvarsmaktens aktiva stöd eftersom denna princip också var en bärande idé i Överbefälhavarens verksamhetsidé. Effekterna på den politiska styrningen försummades däremot. Varför detta inträffade kan fundera över. Ett skäl kan att den politiska nivån inte man vara kunde delta i på aktiva överbefälhavaren processen samma sätt som kunde göra, utredaren rapporterade till politiker såväl i även om departementet som i riksdagen.

4.3.3 Besparingania

Över 80 procent LEMO-utredningens förslag angående strukturav förändringarna genomfördes. Varför ledde inte omstruktureringen till avsedda besparingar Det s.k. LEMO-sekretariatet, som först var en del av För-

54 Utvärdering av metoden

svarsstaben och sedan av FMO övergångsmyndigheten innan det nya högkvarteret och därefter Försvarsmakten etablerats, fick i uppdrag att verkställa omstruktureringen stabema under perioden av 1992-93. Detta var följden arbetsuppdelning mellan LEMOav en utredaren och dåvarande överbefälhavaren. LEMO-sekretariatet kom att i första hand befatta sig med de centrala stabema, dvs. det framtida högkvarteret. Den stora besparingseffekten skulle uppnås omstrukgenom tureringen av de centrala stabema, även omstrukteringen de om av regionala och lokala stabema tillsammans förväntades bli ännu större. Från början planerades hela förändringen genomföras till den l juli 1993. Under hösten 1991, i samband med den regeringnya ens tillträde, ändrades denna förutsättning. Den myndigheten nya Försvarsmakten skulle etableras först till l juli 1994. Dänned minskades LEMO-utredningens likso111 LEMO-sekretariatets senare anledning att driva besparingsfrågan i de regionala och lokala stabema. Dessas omstrukturering lades in i det allmänna besparingsarbetet i linje med 1992 års försvarsbeslut och skedde under ledning de gamla försvarsgrensledningama. Omorganisationen av av militärområdesstabema skedde under ledning operationsledav ningen i Försvarsstaben, flygkommandona under flygvapenledningen, marinkommandona under marinledningen och försvarsområdesstabema Fo-stabema under annéledningen styrdes men också från militärbefälhavama. När det gällde försvarsområdena sades i propositionen för 1992 års försvarsbeslut prop. l991/92:l02 att i syfte "att åstadkomma en begränsning av resursanvändningen i fred, bör varje försvarsområdesstabs resurser till de uppgifter oundgängligen anpassas som behöver utföras". Styrningen Omorganisationen, i synnerhet av av

Utvärdering metoden 55 av

försvarsområdena, koncentrerades på krigsorganisationen medan organisationen i fred, som är den mest kostnadsdrivande, levde under organisationsfrihet. Ett problem med Fo-stabemas dimensionering var det nära samband dessa har med organisationen för som det lokala produktionsstödet vilket gör att det inte finns självklar en

gräns mellan Fo-stabema i fred och produktionsstödet.

Allt detta bidrar till att förklara skillnaderna i genomslag för LEMO-sekretariatets intentioner. Man kunde i detalj styra högkvarterets organisation i fred, men det gick olika anledningar inte när av det gällde de regionala och lokala nivåema. LEMO:s reduceringsmål tycks, med andra ord, ha spelat undanskymd roll i det en konkreta om struktureringsarbetet vid dimensioneringen ledningsav organisationen regionalt och lokalt. Andra orsaker till frånvaron av rejäla grepp var att det år 1992 rådde osäkerhet både det om framtida antalet militäroinråden 3 eller 4 och antalet försvarsoinråden, eftersom det redan vid denna tidpunkt fanns förhoppningar om en radikal minskning av antalet försvarsområden. Sammanfattningsvis förefaller, vid sidan ett antal andra om faktorer, den största orsaken till bristerna i genomförandet av besparingarna vara att utredning och genomförande på denna punkt i stor utsträckning delegerades till försvarsmakten enligt en överenskommelse mellan utredaren och överbefälhavaren och att utredande och uppföljning inte hölls i stabema. Även detta samman hade ytterst med utredarens personliga processledningsstil att göra. I denna jättelika omdaning räckte LEMO-utredningens begränsade resurser inte till för att utredaren själv i detalj skulle kunna lotsa alla delar av den stora armadan förändringar i hamn. av

56 Utvärdering av metoden

4.3.4 Stora förutsätter obalanser

grepp

Det är normalt kännetecknande för stora strukturreformer att de

både bygger på obalanser som tvingar fram stora grepp och att de

skapar obalanser som måste rättas till i efterhand. Den helt

balanserade utvecklingen är en dröm som inte håller i det verkliga förändringsarbetet håller sig på iiiakronivå. En erfarenhet om man för framtiden kan att måste skapa beredskap inför vara man möjligheten att obalanser uppstår. Tillsättningen UTFÖR kan tolkas sådan beredskap. av som en

4.4 Sammanfattande bedömning av

LEMO-reformen

LEMO-reformen väckte uppmärksamhet för sitt stora grepp och sitt snabba genomförande. Vid första analys verkade det som om en statsmakterna i och med refomien hade hittat ett effektivt sätt att styra försvaret, djupare analys har visat att det främst men en verkar ha varit Försvarsmakten fick sina intressen tillgodosedsom Förklaringen till detta ligger delvis i LEMOda genom refomien. refonnens metod. Den politiska dimensionen fick inte samma genomslag. I själva verket det möjligheterna till politisk ser ut som om styrning minskade. Försvarsmakten fick en ny saniriianslagen organisation med stora samlade resurser medan den politiska nivån inte förstärkning eller behövliga nya redskap för gavs samma

Utvärdering av metoden 57

styrning och uppföljning. Det blev en obalans mellan de två nivåerna. Anné-, marin- och flygvapenchefemas fortsatt starka ställning var ett allvarligt bakslag för en ny typ av styrning av och inom den nya myndigheten eftersom det innebar att stora delar av den gamla styrningen med de tidigare försvarsgrensmyndigheterna som mottagare och aktörer, kom att leva vidare i den nya organisationen.

5 Förslag till korrigeringar av in-

riktningen

I direktiven till UTFÖR

se bilaga 2 framhålls särskilt att utredaren

bör "lämna förslag till åtgärder förbättrar måluppfyllelsen och som korrigerar inriktningen". Vart och de fyra delbetänkandena ett av om styrning, fastigheter, besparingar och avveckling av personal har innehållit mer eller mindre utförliga sådana förslag. Nedan sammanfattas dessa. Dessutom har några lagts till gäller nya som den politiska stymingens utformning, inklusive hotanalys och fönnågebedömning, dialogen om materielförsörjning, genomförandet av fastighetsrefomien samt något om den högre utbildningen.

5.1 Oberoende

hotanalys och förmågebe-

dömning

Den styrning statsmakterna bör rikta mot totalförsvaret kräver S0111 att statsmakterna har tillgång till ett så objektivt underlag som möjligt. Detta underlag bör utnyttjas för att eliminera det glapp mellan försvarspolitiska mål och dimensionering försvaret av som har redovisats i betänkandet "Vem styr försvaret" .SOU 1996:98. Nedan behandlas hur bedömningen totalförsvarets fönnåga bör av

60 Förslag till korrigeringar av inriktningen

utfonnas. Försvarets förmåga är i sin tur relaterad till det hot som skall bemästras såväl i närtid som ifråga om anpassningsfömlåga till hot längre fram. Därför måste fonnerna för hotanalysen ägnas stor uppmärksamhet. Det bör framhållas att det inte bara är hot, nu eller i framtiden, som styr Försvarsmaktens uppgift. Det kan även finnas andra skäl till insatser från Försvarsmakten, t.ex. FN:s behov och andra internationella engagemang. Detta berörs dock inte här.

5.1.1 Ett bredare säkerhetsbegrepp

Hotanalyser har alltid gjorts såväl ÖB i Försvarsdeparteav som mentet även om former och resurser växlat. Under 60-talet byggdes en mer organiserad funktion upp i Försvarsdepartementet med syfte att även ge underlag till riksdagen och för försvarsplaneringen. Man kan säga att hanterandet hotbilden var en del av den strävan till av teknokratisk systematik som programbudgetfilosofin innebar och möjliggjordes de relativt stabila förhållandena under det som av kalla krigets tid. Dagens förhållanden innebär att såväl förutsättningarna för, som användningen av hotanalysen har förändrats. Den senaste försvarspropositionen prop. 1995/96: 12 framhåller: "Ett vidgar säkerhetsbegrepp, som rymmer icke-militära hot och risker vid sidan av väpnade anfall, skall styra totalförsvarets uppgifter." I dagens situation är hotbildema mer komplicerade än tidigare. De är mer sammansatta: ekonomiska, tekniska, miljömässiga, etniska, religiösa och sociala aspekter har blivit allt viktigare jämsides med de militära. Överbefälhavaren framhåller i sitt yttrande över UTFÖR:s betänkandeutkast: "Jag delar naturligtvis Din uppfattning att statsmakterna skall ha

Förslag till korrigeringar av inriktningen 61

en helt rättvisande hotbild. Hotbild, i den mening jag tolkar ---

att Du lägger i begreppet, har i den nya säkerhetspolitiska miljö

vi lever i minskat kraftigt i betydelse. Osäkerheter dominerar --och försvarets uppgifter har ändrats. Dimensioneringen kan göras mot en hotbild eller ett scenario. Det är andra faktorer

som styr se försvarspropositionen. Att hotbildskonstruktio-

--nen skulle vara en av de viktigaste nycklarna till statsmaktemas styrning av försvaret är således enligt min uppfattning ett delvis förlegat synsätt. Försvarsmaktens roll i vår säkerhetspolitik, där miljön är förutsägbar och där osäkerheter dominerar, styr Försvarsmaktens utfonnning. Krig är den yttersta osäkerheten men kan för närvarande härledas ur ett specifikt scenario" FM, hbr nr 209/96. Det bredare säkerhetsbegreppet innebär istället för begrepatt man pet hotbilder bör använda hot, risker och liknande uttryck. Förmåga till anpassning efter ett förändrat säkerhetspolitiskt läge kräver en analys av möjliga förändringar i olika tidsperspektiv. Dagens försvarsstruktur bygger i stor utsträckning arvet från 1992 års försvarsbeslut med där beskriven hotbild. Med riksdagens beslut om ett nytt försvarskoncept erfordras en omfattande analys av hur hotanalysen skall inriktas. Analys framtida hot är relevant av för bedömningen förmåga till anpassning, främst återtagning av av krigsduglighet. Förändringar inför framtiden består inte bara av möjliga hot mot Sverige och svenska intressen utan omfattar även möjliga säkerhetspolitiska band inom exempelvis Europa. Jag tar dock inte ställning till i vilken utsträckning den tänkta hotanalysen även bör kompletteras med underlag för att bedöma framtida internationella

åtaganden inte föranleds direkta hot av olika slag mot

som av Sverige eller om hotanalysen skall breddas till strategisk analys i allmänhet.

62 Förslag till korrigeringar av inriktningen

5.1.2 Dagens organisation

Det hot kan tänkas riktas mot Sverige beskrivs och analyseras, som schematiskt sett, på två nivåer. Den ena är den rapportering som dagligen och veckovis lämnas till regeringen av händelser och incidenter har betydelse för Sveriges säkerhet. Ett exempel på som i kristid kan bedöma sådana hot är den interdeparteorgan som mentala krisgrupp på statssekreteramivå som bl.a. var i verksamhet under Polenkrisen i början l980-talet. Den andra nivån gäller sammanställning, analys och slutsatser som underlag till försvarsbeslut och långsiktig försvarsplanering. Det är den andra nivån som framförallt intresse i detta sammanhang. är av Underlag för framställning av hotbilder inför försvarsbeslut kommer från UD, Försvarsmakten, FOA, MHS, FRA och andra källor. Beredningen sker i Försvarsdepartementet och bearbetas för närvarande i sekretariatet till försvarsberedningen. De politiskt beslutade hotbildema Försvarsmaktens skall sedan vara styrande för bl.a. planering. Det är dock inte fråga mekanisk kedja av effekter om en mellan underlag, hotbild, planering, även om det funnits tendenser under de senaste decennierna att teknokratisera stymingsprocessen. På helhetsnivån borde det vara ännu svårare än tidigare att nu uppnå full överensstämmelse mellan de säkerhetspolitiska och militära hotanalyserna, inte nödvändigtvis beroende på avsiktliga avvikelser utan på att de säkerhetspolitiska och militära hotbeskrivningama fyller olika syften; de militära skall t.ex. kunna ligga underlag för förbandsutvecklingen och bedömningen av som förbandens kvalitet. Försvarsmaktens uppgifter bestäms dessutom inte bara hot utan även andra faktorer, t.ex. behovet av in- " av temationella insatser.

Förslag till korrigeringar inriktningen 63 av

5.1.3 Om behovet av en organisation

ny

l och med dagens bredare säkerhetsbegrepp är det viktigt att markera behovet av underlag för dialog mellan olika parter i ett samspel. En första fråga är om verksamheten behöver organiseras på något annat sätt än det nuvarande. I FOA:s fördjupade anslagsframställning FAF, bilaga avsnitt 7 föreslår FOA "att det skapas ett särskilt organ t.ex. ett nationellt säkerhetsråd inom regeringskansliet för mottagning och värdering". FOA:s bedömning är att det därför behövs en kompetens på Försvarsdepartementet, för att göra synteser av och i delar inrikta myndigheternas arbete på detta

område. Däremot inte FOA skrivelse till UTFÖR 1996-08-

anser 12 att man bör överföra personal från andra myndigheter till ett samlat organ utan anser det värdefullt att analyser görs med stor bredd av olika aktörer. Det skäl som talar för en mer samlad, strukturerad och pemianent funktion än den finns idag är att hotanalysen, med tanke som på den komplexa omvärldssituationen, kan behöva omprövas och diskuteras oftare än inför försvarsbesluten. Om försvarsramama och beredskapsnivån förändras, ökar behovet av underrättelsearbete och analys av tänkbara hot. Det är också försvarsutskottets senare huvudskäl bakom dess önskemål översyn denna organisaom en av tion bet. FöU l995/96:l. Ett annat skäl är så långt möjligt att man skall ha en organisation som inte kan misstänkas använda hotanalyserna som argumentationsmedel, vilket talar för en oberoende ställning i förhållande till de olika totalförsvarsorganisationema. Följande krav kan formuleras funktionen: Förmåga att väga samman underlag från alla källor, dvs. både -

5 SOU 1996:98

64 Förslag till korrigeringar av inriktningen

politisk, ekonomisk, social, teknisk och militär kompetens. en Detta förutsätter i sin tur att funktionen är så attraktiv att den drar till sig tillräckligt framstående personer från forskarvärlden, näringslivet, den civila stats- och utrikesförvaltningen, Försvarsmakten, FOA, MHS etc. Tanken är att detta organ i första hand skall komplettera det som nu sker i de andra organen och möjliggöra ett förbättrat underlag på statsmaktsnivå i den dialog måste föras mellan olika intressen. Behovet bredd och som av djup i kompetensen förutsätter att funktionen får viss minsta en storlek. Det är angeläget att inte allt analysarbete sker på ett ställe, utan att det finns förutsättningar för en dialog mellan olika och att uppdrag kan läggas ut. Detta är ett område organ där det är viktigt med mångfald samtidigt som det är viktigt med tydliga kompetens- och ansvarsområden. Oberoende så att resultaten är och uppfattas professionellt - som gedigna. Närhet till den politiska nivån med tanke att en strategisk grundsyn relevans för totalförsvarets utformning de av är en av viktigaste nycklarna i statsmaktemas styrning. Kontinuitet för att möjliggöra uppföljning. - Beroende på hur väger deolika kriterierna, faller olika organiman sationslösningar ut. Gemensamt för alla alternativen är behovet att organisera enheten på statsmaktsnivå med tanke på breddningen av säkerhetsbegreppet utöver de aspekter som gäller för en enskild myndighet och på behovet av integritet gentemot olika delintressen. I dagens organisation väger kravet på närhet till den politiska nivån tungt, vilket motiverar en placering som en enhet inom

Försvarsdepartementet för det kontinuerliga arbetet och som

Förslag till korrigeringar inriktningen 65 av

sekretariat till försvarsberedningen tillfällig funktion. För att förstärka oberoende och kontinuitet bör det övervägas att organisera funktionen som ett i förhållande till Försvarsdepartementet i någon mån självständigt Bildandet denna funktion organ. av innebär inte att kostnaderna för hotanalysarbetet skall öka utan att det arbete som nu utförs på olika håll kan göras systematiskt. mer Berörda myndigheter inom försvarssektom har fått tillfälle att yttra sig om idén till ett hotanalysorgan. Enligt Försvarsmakten

Hbr nr 209/96, 1996-08-09 kan "dagens organisation leverera det

underlag som statsmakterna behöver" och det finns därför inget behov av tillskapandet organisation. av en ny

F OA skrivelse 1996-08-12 anser att Försvarsdepartementet be-

höver kompetens "att kunna följa och prioritera olika säkerhetspolitiska scenarion" kan inte biträda förslaget "att på stor bredd men överföra personella från myndigheten till departementet". resurser

MHS Hbr 84/96, 1996-08-07 uttalar sig inte om förslaget i sig

men anser att MHS bör vara en instans förser det tänkta som organet med underlag. Synpunkterna i yttrandena har bearbetats i förslaget på det sättet att det nu framlagda förslaget betonar värdet mångfald i dessa av frågor. Det stämmer även med den analys gjorts Carl-Johan som av

Dahlman i sin rapport se bilaga l.

Förslag

Ett pemianent organ under regeringen för analys hot mot - av Sverige bör inrättas.

66 Förslag till korrigeringar av inriktningen

5.2 för bedömning för- Organisation av

svarets förmåga

Redovisnings- och värderingssystem skall tillgodose två skilda avnämares behov, dels statsmaktemas, dels totalförsvarets. I det följ ande behandlas framförallt statsm aktemas behov. För närvarande saknas i stort sett resurser vid såväl försvarsutskottet som Försvarsdepartementet att göra självständig analys och bedömning av en totalförsvarets förmåga. Den politiska debatten likställer i alltför hög grad "en krona eller mindre till försvaret" med ökning mer en eller minskning av försvarets förmåga. Fönnågan bedöms idag framförallt KDU-talen, som används såväl internt inom Förgenom svarsmakten som i redovisningen till och styrningen från statsmakterna. KDU-talen hänför sig dock inte till helheten, är svåra att tolka för statsmaktemas företrädare och är dessutom hemliga. Statsmaktemas och Försvarsmaktens dialog om försvarets förmåga behöver ett mer användbart underlag, än det som idag är tillgängligt och som också kan användas som underlag för offentlig debatt. Hur försvarets förmåga kan mätas på ett för statsmakterna användbart sätt behandlas i en rapport som FOA utarbetat på UTFÖR:s uppdrag. Organisatoriska synpunkter lämnas Carlav Johan Dahlman för båda dessa rapporter se bilaga l. Styrning via mätning av fönnågan förutsätter att den kan göras ett sätt som säkerställer kvaliteten. De krav som kan ställas funktionen är

oberoende i förhållande till Försvarsmakten och de andra

delarna av totalförsvaret, militär kompetens, analytisk kompetens. -

Förslag till korrigeringar av inriktningen 67

Som man ser är i synnerhet de två första kraven delvis i konflikt med varandra. Detta leder till att man måste uppmärksamma de former under vilka den militära kompetensen knyts till detta organ. Bedömningsorganet bör inte ingå i Försvarsmaktens bem anningsansvar utan snarare bör en metod användas som påminner om Pliktverkets; i syfte att undvika oklarheter om myndighetstillhörigheten hos anställda med officersbakgrund har dessa anställts på samma sätt som de civila men har tjänstledighet under ett antal år från Försvarsmakten. Betonar man den analytiska kompetensen kan anlitande av FOA:s operationsanalytiker vara lämplig, antingen i form av en

tillfälligt placerad OA-grupp av den typ som idag arbetar i

Försvarsmakten eller att delar FOA 1 placeras i detta organ. av Även när det gäller den organisatoriska fomien hävdar FOA fördelar med modell där inte alla placeras på ett ställe. en resurser Man förordar istället att uppdrag kan läggas ut till många kompe-

tenta aktörer. Ett argument, enligt FOA skrivelsen 1996-08-12, för

denna fomi är behovet av att genom personalrotation upprätthålla de kompetenser som krävs. Det är också en fördel för objektivitede utför värderingarna så långt möjligt är ten, menar man, om som skilda från de direkta politiska bedömningama som skall göras inom departementet. Det skall understrykas att detta organ inte är ett reviderande, inspekterande eller kontrollerande organ utan en oberoende bedömningsfunktion. En parallell inom den ekonomiska sektorn är Konjunkturinstitutet. Berörda myndigheter inom försvarssektom har fått tillfälle att yttra sig om bedömningsorganet.

Försvarsmakten Hbr nr 209/96, 1996-08-09 delar inte uppfatt-

ningen att en särskild organisation behöver tillskapas för utvär-

68 Förslag till korrigeringar av inriktningen

dering av Försvarsmaktens fömiåga. Den eftersträvade fömiågan finns redan i Försvarsdepartementet och i Försvarsutskottet.

FOA skrivelse 1996-08-12 att "viss kapacitet att självt

anser genomföra sådana värderingar" kommer att krävas i departementet, men anser inte att hela verksamheten organisatoriskt bör placeras vid departementet utan bl.a. kan ske genom uppdrag.

Såväl Försvarsmakten MHS Hbr 84/96, 1996-08-07

som menar att det inte finns något integritetsproblem förknippat med att aktiva officerare skulle arbeta vid bedömningsorganet.

Förslag

Ett permanent organ för bedömning och mätning totalförsva- - av rets fönnåga bör inrättas under regeringen.

Förslag till korrigeringar av inriktningen 69

5.3 för Försvars-

Nya styrningsprinciper

makten

5.3.1 Brister i resultatstymingen

l delbetänkandet Vem styr försvaret SOU 1996:98 behandlas huruvida nuvarande styrsystem möjliggör en resultatorienterad styrning från riksdag och regering. Analysen omfattar möjligheterna att bedöma Försvarsmaktens förmåga att lösa sina uppgifter och möjligheterna att bedöma produktionens produktivitet. Ett viktigt led i utvecklad resultatstyming för Försvarsmakten är idén med en "en styrande krigsorganisation". Möjligheterna att förverkliga denna idé, vilket det främsta effektmålet för LEMO-refonnen, har ett var nära samband dels med hur statsmakterna utfonn ar sin resultatstyrning, dels med den och rollfördelning som gäller i ansvars- Försvarsmaktens ledningssystem.

Styrning i krigsförband och program

Regeringens resultatstyming är i nuvarande ledningssystem fokuserad krigsförband. Denna på programmen och däri ingående programstyming är produktionsorienterad. Den anger hur många förband viss typ och vilka investeringsobjekt skall produceav som Produktionens omfattning helhet, dess utveckling och ras. som produktivitet hanteras däremot för närvarande inte. Det är svårt för regeringen att ställa produktivitetskrav produktionsområden som

70 Förslag till korrigeringar av inriktningen

skär tvärs över krigsförband, såsom vämpliktsutbildning och verkstadsdrift. Med styrning i krigsförband och försöker regeringen program och Försvarsmakten uppnå både styrning förmåga och en av en styrning av produktion. Resultatet detta har blivit bristfällig av en styrning i bägge dimensionerna. Resultatstymingen bör omfatta resultatbedömning och styrning både effekter försvarsfönnågan av och produktionens genomförande produktivitet. För att detta skall vara möjligt måste begreppen hållas isär.

Konsekvenser för ansvars- och rollfördelning

Bristerna i resultatstymingen sammanhänger bland annat med den ansvars- och rollfördelning finns i Försvarsmaktens ledningssom system. Regeringens intentioner med bildandet av högkvarteret har inte slagit igenom i högkvarterets organisation och ansvarsfördelning. Till stor del kan detta förklaras med att regeringen inte accepterade LEMO:s ursprungliga organisationsförslag för högkvarteret. Därmed kom intentionerna att finnas kvar inte men samma förutsättningar för dessa. En tydlig intention att stark samlad var en avvägningsfunktion skulle byggas Detta har inte blivit fallet. upp. En annan intention att stärka den operativa ledningens invar flytande och renodla produktionsledningens ansvarsområde till styrning av produktionen. Vad har hänt är att armé-, marinsom och flygvapenchefema fått behålla sitt och de programansvar resurser som krävs för att uppfylla detta. Dänned har försvarsgrensföreträdarna en fortsatt stark ställning även i det ledningsnya

systemet med både en beställarroll programansvar och en

Förslag till korrigeringar av inriktningen 71

utförarroll produktionsansvar. Det går således inte att utifrån högkvarterets organisation och ansvarsfördelning se att krigsorganisationen blivit mer styrande. En konsekvens av det samlade och produktionsanprogramsvaret är att regeringens programstyming svårligen kan utvecklas till något annat än en ren produktionsstyming. Produktionsledningsfunktionens uppdelning på fyra centrala produktionsledare direkt underställda ÖB har fått till konsekvens att högkvarteret inte uppträder som en enhetlig ledning gentemot organisationen regional och lokal nivå. Ytterligare allvarlig konsekvens är att en ingen part på central nivå har givits ett renodlat produktivitetsansvar. Med bibehållet program ansvar prioriterar även produktionsledama, enligt genomförda intervjuer med dem, de operativa frågorna framför produktionsfrågoma. Således finns det ingen part i högkvarteret som har kontroll över produktivitetsutvecklingen. LEMO:s målsättning var att den operativa rollen och programrollen skulle ges en klart styrande relation till produktionsrollen. Denna målsättning har inte uppfyllts avseende högkvarteret i någon renodlad och tydlig fonn. När det gäller den operativa ledningens inflytande har detta stärkts men det bedöms fortfarande vara bristfälligt. Bland annat har den operativa ledningen inte givits någon reell uppdragsgivarfunktion gentemot produktionsledningarna, vilket innebär att den vare sig förfogar över ekonomiska resurser eller ekonomiskt bedömningsunderlag. Detta finns hos de programansvariga centrala produktionsledama. Slutsatsen är att nuvarande och rollfördelning i ansvars- Försvarsmaktens ledningssystem, framför allt avseende l1ögkvarteret, försvårar en utveckling av en resultatorienterad styrning för statsmaktema.

72 Förslag till korrigeringar av inriktningen

Vad innebär "en styrande krigsorganisati0n"

Ett grundläggande problem är att det inte går att tydligt urskilja vad

är krigsorganisation och vad är produktion i ledningssom som systemet, funktionerna är sammanblandade liksom ansvaret För

desamma. Förhållandet gör det svårt att värdera och kontrollera

Försvarsmaktens förmåga och produktivitet. I bilden nedan

illustreras hur dagens innehåller behov både för krigsprogram och produktionsorganisationen. Bilden är med nödvändighet

schematisk inte hänsyn till hur kostnaderna fördelar och tar t.ex.

sig.

beredskap Flvi / törband o lörbandsutbildnins i fred skolor krigsmtrl / FMV rredsmui

krigsanläggn. Z FORTV PROGRAMMENS L fredslokala BEHOV J utb. o forskn.lör krig NlHS ,g utb. forskn. o förfred Z Krigsplacaing rpv Vpluttag förfred forsknför krig

i forsknförfred

FFA flyglörsök förkrig

Figur. Schematisk bild behov vad gäller av programmens

krigsorganisationen och den fredstida förbandsproduktionen.

Förslag till korrigeringar inriktningen 73 i av

Den övre av de parvisa linjerna i figuren anskaffning för avser krigsorganisationens behov. Den nedre av linjerna illustrerar anskaffning för att driva och utveckla produktionsapparaten. En renodling produktionsav en funktion skulle innebära att programansvaret delas så att produktionssidan enbart är uppdragsställande part för den fredstida förbandsproduktionens behov. Det behov forbandsproduktionen som har av krigsmateriel tillhandahålles krigsorganisationen. m.m. av Den blandning som följer programansvaret framgår också av av Försvarsmaktens verksamhetsindelning där t.ex. "Personalutbildning" innehåller både nivåhöjande utbildning officerare, vilket av är produktion for krigsorganisationen, och administrativ utbildning av civil personal för den fredstida produktionen. Ett annat exempel är "Anskaffning av fömödenheter" som innehåller både anskaffning av krigsmateriel och produktionsmateriel. Därmed går det inte att ur den ekonomiska redovisningen få infonnation resursåtgången om i krigs- respektive produktionsorganisationen. En begreppsmässig åtskillnad mellan produktivitet, är som relaterad till kostnader, och krigsorganisationens fönnåga, är som relaterad till tillgångar olika slag, jag förutsättning av ser som en för att statsmakterna skall kunna styra Försvarsmaktens produktion respektive krigsorganisation. Nuvarande anblandning omöjligsamm gör en sådan styrning. Dänned är på dessa båda begrepp synen ytterst en fråga om hur statsmakterna vill styra Försvarsmakten. Man kan ställa sig frågan detta innebär att LEMO-utom redningens starka betoning "den styrande krigsorganisationen" av som den interna styrningsprincipen bör förändras. Min mening nu är att krigsorganisationen bör styrande i den meningen att det vara är krigsorganisationens krav bör styra produktionens inriktning. som

74 Förslag till korrigeringar av inriktningen

Däremot följer inte nödvändigtvis en viss given organisatorisk utfonnning av Försvarsmakten eller högkvarteret. Oavsett organisationsfrågor gäller att principen om den styrande krigsorganisationen tolkas helt fel, enligt min mening, om den tas

till intäkt för att inte skilja på redovisningen av produktivitet i

produktionen och förmåga utifrån redovisning av krigsorganien sationens tillgångar och kostnaderna för att vidmakthålla dessa. Tvärtom borde ett accepterande den styrande krigsorganisationen av princip redan från början ha åtföljts en, för statsmakterna som av begriplig, metod att mäta och utvärdera krigsorganisationen, sedd utifrån ett helhetsperspektiv. Om det hade funnits en sådan, hade t.o.m. frånvaron produktivitetsmätningar kunnat motiveras med av att i varje fall resultatet produktionen i hur krigsorganiman ser av sationen utvecklas. Resultatet av dagens situation är att när en av de få omfattande produktivitetsmätningama ESC-studien, mer Ds 1995:10 visar sjunkande produktivitet för viktig försvarsproduktion, så uppstår stora tolkningsproblem. Hade det funnits någorlunda accepterade effektivitets-, fönnåge- eller kvalitetsmätningar, hade produktivitetsutvecklingen kunnat sättas i ett större sammanhang och också bättre kunnat nyttiggöras som utvärderingsinstrument. Frånvaron kvalitetsmätning kan ha bidragit till att av Försvarsmakten avvisade produktivitetsstudien som felaktig och missvisande.

Utvecklingen i Försvarsmakten

I Försvarsmaktens anslagsframställning för 1997, vilken ingåri Försvarsmaktsplan 1997, redovisas utveckling av styrningen som en

Förslag till korrigeringar av inriktningen 75

baseras på mätning produktivitet, effektivitet och effekt. En av åtskillnad görs mellan produktivitet och kvalitet i produktionen samt den totala försvarsfömiågan eller effekten, vilket ligger i linje med den utveckling jag förordar. De konkretiseringar görs som som i anslagsframställan visar att Försvarsmakten börja pröva avser vissa produktivitetsmått. Flera de föreslagna måtten är snarlika av

dem som ESO använde sig i sin produktivitetsstudie Ds

av 1995:10. Det som saknas, och som ESO efterlyste, är dels en redovisning av styckkostnader för olika krigsförband och deras utveckling över tiden, dels möjlighet att ställa krigsorganisationen en dess storlek, omfattning och kvalitet mot den reala kostnaden - för att vidmakthålla den. Detta kräver ett samlat mått på krigsorganisationen som tillgång. Den modell som används för resultatredovisningen är en matris där verksamhetsområden, såsom grund- och repetitionsutbildning, skär på den ena ledden och ändamål, i fomi program/typförband av krigsförband, skär på den andra ledden. I matrisen kan årets totala

resursförbrukning kostnader stoppas in. Produktiviteten kan mätas

både på verksamhetsområden och på förband medan effektiviteten knyts till förbanden. Problemet med modellen är att produktionsorganisation och krigsorganisation inte hålls isär. Produktionsorganisationen bör t.ex. bara belastas med kostnader är hänförliga till som de produktionsresurser som oundgängligen behövs i produktionen. Utöver dessa finns det krigsmateriel står i förråd och det kan som även finnas andra resurser som inte är nödvändiga för årets produktion men som finns och drar kostnader beredskapsskäl. av Bland annat är antalet yrkesofñcerare dimensionerat krigsorganiav sationens snarare än produktionsorganisationens behov. I den mån det finns ett överskott är det en beredskapskostnad. Kostnader som

76 Förslag till korrigeringar av inriktningen

inte uppstått till följd produktionsorganisationens behov bör av således inte belasta produktionen utan krigsorganisationen. Dänned kan inte kostnaderna stoppas i en matris som summerar till belopp i bägge dimensionema. Ett särskiljande av besamma redskapskostnadema från produktionskostnadema ger möjlighet till intressanta styrvariabler för regering och riksdagen. Modellen bör således utvecklas så att det på sikt blir möjligt att mäta och styra de två dimensionerna för sig. En sådan utveckling behöver inte var innebära att ansvaret för produktions- och krigsorganisation delas på alla nivåer i Försvarsmakten. Det hindrar inte att t.ex. cheferna för de kaderorganiserade förbanden kan ha ansvar för både krigsförbandet och dess produktion om detta anses effektivt. Det viktiga framöver är att begreppen hålls isär i styrning, redovisning, resursåtgång m.m. Slutligen framgår det anslagsframställan att något användbart av mått på den samlade försvarsfömiågan ännu inte finns varför även denna del återstår att utveckla. Nedan diskuteras vidare hurjag anser att styrning, mätning och ansvar kan utvecklas.

5.3.2 Styrningen bör utvecklas

Utredningen föreslår att statsmaktemas styrning utvecklas och riktas två håll: förmåga och produktivitet. En förutsättning för denna utveckling är att krigs- respektive produktionsorganisationen hålls isär styrningsmässigt. Följande kriterier bör ligga till grund för utveckling av styrningen: Statsmaktema bör kunna styra och kontrollera både krigsorgani- -

Förslag till korrigeringar av inriktningen 77

sationens fönnåga och produktionens produktivitet. Det bör tydligt gå att urskilja vad som är produktion och vad som är krigsorganisation i styrsystemet samt vart olika stödfunktioner skall föras. Värdering krigsorganisation respektive produktion bör hållas - av isär. Produktionsverksamheter bör tydligt avgränsade i produk- - vara tionsledningssystemet och kunna styras med ekonomiska mått. Krigsorganisationsfunktionen bör styrande över produk- - vara tionsfunktionen.

Exempel på bedömning försvarets förmåga i den rapport av ges FOA lämnat på uppdrag UTFÖR bilaga l.

som av se

Principemas möjliga konsekvenser för styrsystemet diskuteras nedan.

Högkvarterets ledning r

Ansvars- och rollfördelningen i Försvarsmaktens högkvarter är av central betydelse både för att erhålla ett tydligt styrsystem som möjliggör statsmaktemas styrning och kontroll samt för att få en integrerad Försvarsmakt. De föreslagna styrprincipema bör därför få genomslag i högkvarterets ledningsprinciper. LEMO föreslog i sitt första betänkande tredelad lösning bestående operativ en av en ledning, en produktionsledning och programledning för en avvägningar som balanserade de två förstnämnda. Jag föreslår en ytterligare renodling av roller i form tudelning i krigsorgaav en en nisationsfunktion och en produktionsledningsfunktion. Frågor

78 Förslag till korrigeringar av inriktningen

rörande försvarsfömråga hör naturligt till krigsorganisationsfunktionen medan produktivitetsfrågor hör till produktionsledningsfunktionen. En krigsorganisationsfunktion bör ha ett renodlat ansvar för krigsorganisationens utveckling och förmåga på kort och lång sikt. En produktionsledningsfunktion bör ha ett renodlat produktionsoch produktivitetsansvar. Med "en styrande krigsorganisation" som grundprincip behöver krigsorganisationsfunktionen ges kompetens och möjliggör för den att vara den förslags- och resurser som uppdragsställande parten avseende krigsorganisationens utveckling.

Ett renodlat produktionsbegrepp och en uppdragsställande

krigsorganisation

Alla Försvarsmaktens verksamhetsområden kan klassificeras som produktion och dänned kan anföra att de bör tillhöra en man produktionsledningsfunktion. Detta skulle dock ge krigsorganisationsfunktionen mycket ställning och omöjliggöra att den en svag blir styrande i förhållande till produktionen. Således måste verksamheterna fördelas mellan de bägge funktionerna. En grundprincip är, ovan nämnts, att krigêorganisationssom funktionen skall den förslags- och uppdragsställande parten vara avseende krigsorganisationens utveckling. Dänned bör funktionen innehålla verksamheter omfattar utveckling krigsorganisasom av tionen i termer anskaffning krigsmateriel, krigsanläggningar, av av utbildning och forskning för krig. Dessa verksamheter tillhör krigsorganisationsfunktionen, vilket innebär att även ansvaret för studier och planering knyts till denna funktion.

Förslag till korrigeringar av inriktningen 79

Krigsorganisationsfunktionen får dämied två huvudroller:

genomförande av egen verksamhet nuvarande operativa del och en

krigsorganisationsutvecklingsdel och uppdragsgivare en beställar-

del. De viktigaste egna verksamheterna består utveckling och av avvägningar av krigsorganisationen på lång och kort sikt, krigsförberedelseverksamhet, krigssjukvård, internationell verksamhet och beredskap. Uppdragsgivarrollen innebär ansvar för anskaffning av krigsförbandsresurser samt anskaffning förbandsutbildning från av produktionsledningsfunktionen. För en reell uppdragsgivarroll för de viktiga krigsorganisationsresursema bör också och resurser kompetens för avvägningar höra till krigsorganisationsfunktionen. Därmed kan en integrerad ledning och helhetssyn erhållas. Förenklat innebär förslaget att produktionsledningsfunktionen får ett förbandsproduktionsansvar medan krigsorganisationsfunktionen får ett krigsorganisationsutvecklingsansvar. Det blir krigsorganisationsfunktionen som bestämmer innehållet i de förband som skall produceras och ger förutsättningarna till produktionsledningsfunktionen som producerar förbanden. Avvägningsarbetet, den tredje delen av LEMO:s ursprungliga förslag, naturlig ledningsfunktion under Försvarsmaktens chef. är en All produktionsledning samlas i funktion. I och med att en programfunktionen delats förs uppdragsställandet till krigsorupp, ganisationen, vilket leder till renodling produktionsledningsen av funktionen. Utredningen tar inte här ställning till om denna funktion bör indelas försvarsgrensvis eller Oavsett lösning på denna punkt bör viktiga stödfunktioner, såväl de nuvarande gemensamma funktionerna som bl.a. en materielfunktion, vara gemensamma på samma sätt som övriga krigsorganisationsfunktioner är gemensamma för Försvarsmakten.

6 SOU 1996:98

80 Förslag till korrigeringar av inriktningen

För att den nya styrningen skall ges en innebörd måste det finnas tillräckliga resurser vid Försvarsdepartementet. Detta är ett önskemål som framfördes redan i LEMO-utredningen, upprepades i proposition 199l/92:l02 men sedan inte förverkligades på något påtagligt sätt. Jag vill därför påminna om att denna resursfråga troligen är en förutsättning för att en ambitiösare stymingsmetod skall fungera.

Bör ansvarsuppdelningen leda till en organisatorisk uppdelning

Det bör observeras att utredningen hittills har talat i funktionstemier och inte i organisationstenner. Det bör dock framhållas som en generell princip att homogen och entydigt målbestämd en mer organisation är, desto mindre behöver den bli föremål för detaljstyrning från den politiska nivån. Och omvänt: Ju mer sammansatt och mer styrd av motstridiga mål, desto mer kräver en organisation i fonn av preciserad styrning från den politiska nivån. Dagens försvarsm aktsmyndighet är en mycket komplex organisation, varför en enklare lednings- och stymingsstruktur också skulle leda till möjligheter för klarare delegering från statsmaktemas sida. Styrning och organisation har ett starkt samband. Vi avser dock inte i detta sammanhang att lämna ett organisatoriskt förslag utan begränsar förslagen till principfrågor. Berörda myndigheter inom försvarssektom har fått tillfälle att yttra sig om stymingsprincipema.

Försvarsmakten Hbr 209/96, 1996-08-09 betonar att frågan

nr om krigsorganisationens utveckling samt produktionen "hänger ihop

SOU 1996: 123 Förslag till korrigeringar inriktningen 81 av

och måste utvecklas i ett sammanhang", samt att avsikten är att införa vissa resultatmått inom produktionsområdet från och med 1997. FOA 1996-08-12 framhåller att ett sätt "att åstadkomma en ökad tydlighet från statsmakternas sida är att starkare än idag betona mål i tenner av såväl fönnåga som produktivitet". Både

Försvarsmakten, FOA och Försvarets Radioanstalt skrivelse 1996-

08-09 avstyrker en organisatorisk uppdelning.

Förslag

Statsmaktemas styrning av Försvarsmakten bör utvecklas och inriktas mot förmåga och produktivitet. Denna inriktning bör föranleda renodling funktionerna i - en av Försvarsmaktens högkvarter så att krigsorganisationsfunktionen får ett renodlat ansvar för krigsorganisationens utveckling och förmåga på kort och lång sikt medan produktionsledningsfunktionen får ett renodlat produktions- och produktivitetsansvar. Försvarsmakten bör ha en samlad funktion för styrning - av produktion.

De förslag om ändrade styrprinciper här framlagts behöver som konkretiseras för att kunna tillämpas. Det kan vara ett nästa steg i utvecklingen av statsmaktemas styrning det militära försvaret. av

82 Förslag till korrigeringar av inriktningen SOU 1996: 123

5.4 Mer

materielbeställarkompetens till

Försvarsmakten

5.4.1 Nuläget

Cirka hälften av Försvarsmaktens kostnader utgörs anskaffning av av materiel. Försvarets materielverk FMV är den myndighet som på Försvarsmaktens uppdrag svarar för i det nämiaste all upphandling. FMV disponerar dock inga medel utan verksamheten är egna sedan den 1 juli 1994 helt avgiftsfmansierad. Antalet anställda vid FMV år 1995 var 2 685 personer. Försvarsmakten är FMV:s dominerande uppdragsgivare. Uppdrag från andra kunder, vilka Kustbevakningen är den av största, uppgår till endast några få procent FMV:s omsättning av 2,5 % budgetåret 1994/95. I detta avsnitt, bygger dels på UTFÖR:s intervjuer, som egna dels på UTFÖR beställt bilaga 1, dels på

rapporter som se

yttrande 1996-08-12 och kommentarer från FMV, riktas huvudintresset inte i första hand på materielfrågoma som sådana utan på kontaktytan mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk.

Detta var också LEMO-utredningens huvudintresse se skrivelse

1993-10-21 när man föreslog att FMV skulle ombildas till en l OOO-kronorsmyndigliet med uppdrag och finansiering huvudsakligen från Försvarsmakten, vilket genomfördes from. budgetåret 1994/95.

Förslag till korrigeringar av inriktningen 83

5.4.2 Materielledningania som kontaktorgan

Försvarsmaktens uppdragsstyming av FMV är reglerad dels av regeringen i respektive myndighets instruktion, dels i avtal mellan de båda myndighetema, såväl i fonn av ett övergripande samordningsavtal som i form av ramavtal med respektive central produk-

tionsledare fem stycken. En stymingsmässig och organisatorisk

nyckelroll i relationerna mellan de båda myndigheterna spelas, vilket framgår av ramavtalen, av FMV:s s.k. materielledningar; för ami ém ateriel AML, marinm ateriel MML respektive flygm ateriel FML. AML hade t.0.m. 96-04-30 två avtal, ett med Försvarsmaktens annéledning och ett med dess operationsledning. Det senare hanteras av FMVzs division för lednings- och försörjningssystem. Därutöver har de gemensamma stabema vid FMV ett avtal med planeringsstaben vid högkvarteret. På sätt och vis kan materielledningsfunktionen sägas vara de organisatoriska resterna av de fyra myndigheter som samm anfördes vid FMV:s bildande år 1968. Materielledningamas funktion kan förenklat sägas vara att stödja Försvarsmaktens materielförsörjningsprocess genom att förena Försvarsmaktens centrala produktionsledningar med FMV:s teknikoch upphandlingskompetens. Av tradition har Försvarsmakten tillgång till mer egen kompetens inom annématerielområdet än inom marin- och flygvapenmaterielområdena. Av intervjuerna framgår att Försvarsmakten har en mer utbyggd beställarkompetens på annésidan än inom flyg och marin. Delvis är skillnaderna kopplade till karaktären på försvarsgrenamas aterielsystem, delvis m är orsakerna rent historiskt betingade. Materielledningsfunktionens roller/uppgifter är följande: vara ett stöd respektive produktionsledning i Försvarsmakten

84 Förslag till korrigeringar av inriktningen

i materielanskaffningsfrågor, under respektive divisionschef vara resultatansvariga enheter för produktionen mot Försvarsmakten och marknadsföra de produkter/produktionsområden man representerar, vara ett stöd FMV:s materielsystem ledare och arbetsorderansvariga i offert- och genomförandefasema, kvalitetssäkra FMV:s offerter till Försvarsmakten, bevaka industrifrågor och teknikutveckling inom respektive produktområde.

Ytterligare roll för materielledningen är att man "offensivt skall en föreslå vad Försvarsmakten skall beställa". Rollen har uppstått att FMV deltar i Försvarsmaktens materielplanearbete. genom Materielledningar skall verka mellan beställaren Försvars-

makten ett antal produktområdesansvariga inom materiel-

genom ledningarna och vidare till materielsystemledare och arbetsorderansvariga i FMV:s organisation. De senares uppgift är att upphandla och leverera den beställda materielen. Den l maj 1996 genomfördes en omorganisation inom FMV vilken innebar att fyra divisionschefstjänster inrättades med ett mer uttalat linjeansvar i FMV:s organisation. Divisionsindelningen bygger på Försvarsmaktens traditionella indelning i tre försvars- Samtidigt inrättades fjärde avdelning/division för grenar. en ny lednings- och försörjningssystem. De tidigare materielledningscheferna blev divisionschefer i den nya organisationen. Materielledningama placerades resultatansvariga enheter under respektive som divisionschef och "skall ha fokus på respektive marknad och tillhörande produkter. Materielledningama lämnar dessutom ett samlat ledningsstöd till centrala produktionsledare i Försvars-

Förslag till korrigeringar av inriktningen 85

maktens högkvarter för hela produktutbudet" ur Huvudstruktur för

Försvarets materielverk. Förslag Beslut 1996-06-27, dvs. samma uppgifter som tidigare. Jämsides med denna förändring ändrades regeringens instruktion för FMV bl.a. genom att kravet på tre materielledningar togs bort. Verket kan nu således fritt organisera sin kontaktyta gentemot Försvarsmakten.

5.4.3 Principema bakom uppdragsstymingen

En av de bärande utgångspunktema för LEMO-utredningens

överväganden skrivelse 1993-10-21 var behovet av att ge

Försvarsmakten "ökade möjligheter att styra inriktning och omfattning av verksamheten till de behov av tjänster som föreligger". Detta skulle enligt LEMO uppnås bl.a. Försvarsgenom maktens uppdragsstyming av FMV och att FMV inte längre borde disponera några ekonomiska Önskemålet att få egna resurser. var en tydlig uppdragsdialog, vilket skulle underlättas att FMV blev av en självständig myndighet utanför Försvarsmakten. LEMO övervägde även materielledningamas organisatoriska hemvist och stannade för att dessa borde ingå i FMV. LEMO lämnade inga förslag som innebar att Försvarsmaktens kompetens på materielförsörjningsområdet förstärktes. Genom materielledningamas traditionellt starka ställning i förhållande till Försvarsmakten och generellt det starka genom

inslaget av ledande militärer cheferna för materielledningama

var tidigare generalspersoner, motsvarande överstes ställning, numera medan i dag flertalet divisionschefer är generalspersoner torde FMV i praktiken upplevas som en del av Försvarsmakten. Det är

86 Förslag till korrigeringar av inriktningen SOU 1996: 123

i och för sig i linje med LEMOzs intentioner att Försvarsmakten och FMV skall upplevas som en enhet gentemot industrin: "De ekonomiska relationerna mellan Försvarsmakten och FMV skall präglas av öppenhet, förtroende och insyn.---en kommersiell relation i meningen köp respektive försäljning av tjänster och produkter skall inte råda mellan de två myndighetema-u Materielledningama skall på ett förtroendefullt sätt samverka med och stödja Försvarsmakten i planerings- och beslutsprocessenbeträffandeFörsvarsmaktensmaterielförsörjning. De förutsätts arbeta på ett sådant sätt att uppdragsställarfunktionen i Försvarsmaktens högkvarter inte behöver vara kvantitativt särskilt omfattande.--- Sin främsta lojalitet får personalen i materielledningama nog antas ha till kunden, dvs. Försvarsmakten-u Både den organisatoriska lösningen i FMV och gränssnittet mellan FMV och Försvarsmakten bygger att det är möjligt för materielledningama att verka i två roller och lösa uppgifterna under dessa villkor."

5.4.4 Frågan 01n ansvarsfördelningen

En konsekvens de nära och förtroendefulla relationerna mellan av myndigheterna är att ansvarsfördelningen blir oklar. En klar ansvarsfördelning LEMO:s ledstjärnor i gränsdragningen är en av mellan Försvarsmakten och stödmyndighetema. Här finns alltså en spänning. I LEMO:s första betänkande, SOU 1991:112 framhålls exempelvis: "Inledningsvis kan då betonas att ett av syftena med att föra samman den militära verksamheten i försvaret till en myndighet försvarsmakten är att ansvaret för försvarsmaktens - -

Förslag till korrigeringar inriktningen 87 av

krigsduglighet, beredskap och uthållighet skall samlas till en myndighet under en chef. Dänned förbättras också möjligheten för regeringen att utkräva för de resultat ansvar som nås.--- Försvarets planerings- och ekonomisystem erbjuder numera goda möjligheter för regeringen att styra och kontrollera verksamheten inom försvaret. Styrningen kan till övervägande del ske i resultatorienterade krigsförbandsterrner. Därmed kan också ansvar utkrävas av försvarsmakten och dess chef för de resultat som nås".

LEMO föreslog att FMV skulle bli en uppdragsstyrd myndighet, med uppdrag och finansiering från Försvarsmakten. Därmed förskjuts ansvaret mellan myndighetema: "Vad nu sagts innebär att regeringen i den fonnella materielanskaffningsprocessen kommer att ha kontakt med Försvarsmakten i stället för med FMV. En hel del ansvar och vissa uppgifter som FMV för närvarande har för fömödenhetsförsörjningen övergår således på Försvarsmakten."- Försvarsmakten bör få ett inför regeringen odelat ansvar för materielens status. Detta anses följa av att Försvarsmakten inför regeringen skall vara ansvarig för förbandens krigsduglighet och beredskap."

Frågan om ansvaret för materielförsörjningen har tagits upp av Riksrevisionsverket RRV i ett flertal förvaltningsrevisioner under senare år. RRV:s rapport 1995:62 "Försvarets materielförsörjning förslag till förbättringar" sammanfattar situationen efter reformen på följande sätt: "Regeringen, Försvarsmakten och FMV år huvudaktörer i materielförsörjningen-u Som det nu är delas ansvaret vid steganskaffning mellan regeringen, Försvarsmakten och FMV. Denna uppdelning är olycklig. Regeringen har

88 Förslag till korrigeringar av inriktningen

nämligen små möjligheter att i praktiken samordna försörjningen med materiel till krigsförbanden. Nuvarande ansvarsoch arbetsfördelning mellan regeringen och myndigheterna bör över så att Försvarsmaktens ansvar blir tydligare.--ses Forrnema för insyn i och kontroll av FMV:s verksamhet blir ännu viktigare när regeringen decentraliserar ansvaret för materielanskaffningen till Försvarsmakten och en reell köpoch säljrelation har etablerats mellan Försvarsmakten och FMV.--- En professionell långvarigt stationerad beställarkoinpetens inom Försvarsmakten är nödvändig för att tillgodose höga krav på kontinuitet i materielförsörjningen."

Det har invänts både från Försvarsmakten och FMV att RRV:s slutsatser bygger på upphandlingsbeslut tagna före l juli 1994. Detta är visserligen riktigt, två de tolv underlagsrapportema men av har publicerats efter refonnen och bygger på iakttagelser av utvecklingen även efter denna. RRV:s slutsatser, som de refererats tiden efter refonnen. RRV anser således att den ovan, avser genomförda refonnen inte tillräckligt klart definierat rollerna. En tolkning är att RRV utgår från föreställningen om Försvarsmakten och FMV två helt åtskilda enheter och betraktar det som delade ansvaret ett problem. De nära relationerna mellan som

Försvarsmakten och FMV till fönnån för en gemensam front

gentemot industrin och kraven på en klar ansvarsfördelning ger

uppenbarligen målkonflikt. Denna målkonflikt försvårar det en arbete pågår vid Försvarsdepartementet i syfte att utforma som ägarstymingen bland annat gentemot FMV. Det är i nuläget inte lätt att urskilja och mäta vad Försvarsmakten respektive FMV bidrar med och kan ställas till ansvar för. Möjligen löses problemet lättare om man istället utgår från den underliggande outtalade förutsättningen bakom LEMOmen

Förslag till korrigeringar av inriktningen 89

refonnen att FMV i allt väsentligt även i fortsättningen "ingår" i

Försvarsmakten via olika grader partnerförhållande i materiel-

av försörjningens olika steg och via komplexa och dubbelsidiga uppdragsförhållanden på alla nivåer, även det råder om en fonnaliserad dialog mellan myndigheterna. Detta i sin tur leder till att ansvarsutkrävande i samband med resultatstyming i realiteten måste ske gemensamt gentemot de båda myndigheterna. Lite förenklat skulle kunna uttrycka det så att Försvarsmakten och man FMV är solidariskt ansvariga utåt men att de båda myndigheterna sinsemellan bör ha så klar ansvarsuppdelning möjligt. en som Materielfrågoma skulle vinna på att oklarhetema kring principerna bakom ansvarsfördelningen mellan FM och FMV undanröjdes. Det finns i dag en tydlig obalans mellan Försvarsmakten och FMV i fråga om resurser för styrningen materielförsörjningsav processen. Det finns bedömare att FMV har alltför stor som anser tyngd i förhållande till Försvarsmakten. Jag har inte möjlighet att på det underlag UTFÖR har tillgång till bedöma maktförhållandena, men det står helt klart att FMV i kraft sin kompetens och av kontinuitet har en stor tyngd i fråga vilken materiel skall om som anskaffas, hur underhåll skall ske Förhållandet är till stor del osv. betingat av motsvarande brister i Försvarsmaktens kompetens på materielområdct, t.ex. på grund av cirkulationstjänstgöringen och brist på egen teknisk expertis och i dess fönnåga att agera som en aktiv uppdragsgivare/beställare i förhållande till FMV.

90 Förslag till korrigeringar av inriktningen

5.4.5 Kan dubbelbemanning undvikas

Ett LEMO-utredningens krav var att dubblering av kompetens av

och "måste undvikas" samtidigt som man ville fonnalisera

resurser uppdragsrelationema. LEMO-utredningen accepterade materielledningamas dubbla roller, varigenom det inte var nödvändigt för Försvarsmakten att bygga upp egen beställarkompetens. Intervjuer har gett vid handen att Försvarsmaktens egen

beställarkompetens är otillräcklig eller som FMV:s företrädare

föredrar att kalla det: dialogkompetens eller teknisk management, i synnerhet inom flyget och i någon mån marinen. Men även här finns målkonflikter. En lösning nämligen att överföra den vore kompetens som finns i materielledningama till Försvarsmakten, detta skulle innebära motsvarande försvagning av FMV och men en skulle leda till att FMV kompenserar sig genom att bygga upp motsvarande kompetens. Man kan inte rätta till brister i Försvarsmaktens beställarkompetens samtidigt som man förbjuder uppbyggandet dubbelkompetens. Dessutom strider en detaljreglering av från regeringens sida placeringen av beställarkompetensen inom av FMV eller Försvarsmakten mot önskemålet att låta styrelser och verksledningar ta ett eget ansvar för verksamheten. Enligt UTFÖR:s mening bör statsmakterna acceptera att den valda modellen för uppdragsstyming kan leda till viss dubbelbemanning. Regeringen skulle i planeringsanvisningama för 1997 kunna Försvarsmakten att återkomma med besked om hur uppmana beställarkompetensen kan förbättras med en tidplan för hur arbetet skall genomföras.

Förslag till korrigeringar inriktningen 91 av

Indelning efter försvarsgrenar

LEMO:s ambition att förbättra integrationen mellan de tidigare var försvarsgrenama. När det gäller materielförsörjningen är FMV:s materielledningar försvarsgrensindelade liksom i stor utsträcknng divisionema, även det inom divisionema finns enheter är om som försvarsgemensamma. Detta återspeglar indelningen de centrala av produktionsledama i Försvarsmaktens högkvarter. Utifrån den syn på en samlad uppdragsgivarroll i föregående avsnitt tilldelats som krigsorganisationsfunktionen i högkvarteret, bör materieläven t.ex. försörjningen skötas från funktion. Om vill en gemensam man uppnå en högre grad integration mellan försvarsgrenama i av materielfrågor, är det rimligt att börja i högkvarteret, varefter man kan anta att FMV följer efter. Regeringen skulle exempelvis kunna göra ett tillägg till Försvarsmaktens instruktion i vilken man anger att materielfrågoma skall handläggas i funktion inom en gemensam högkvarteret vilket överensstämmer med att krigsorganisationsfunktionen i övrigt är försvarsmaktsgemensam. Till sådan funktion en kan även forskning och teknologiförsörjning föras. I ett yttrande från FMV 1996-08-12 framhålles att några nya mer omfattande förändringar inte bör genomföras "förrän ytterligare erfarenheter vunnits". Såväl MHS Hbr 84/96, 1996-08-07 som

FOA skrivelse 1996-08-12 påpekar behovet förstärkning

av av Försvarsmaktens beställarfunktion när det gäller forskning.

92 Förslag till korrigeringar av inriktningen

Slutsatser och förslag

Kravet på ökad tydlighet i fråga och befogenheter bör - om ansvar i materielförsörjningen innebära att Försvarsmaktens kompetens och fömiåga att styra FMV förstärks. Detta kan ske genom att beställarkompetensen inom Försvarsmakten ökas. De ökade kostnader blir följden av detta, borde kunna kompenseras som att Försvarsmakten inte i motsvarande mån behöver köpa av materielledningstjänster från FMV. En förbättring av beställarkompetensen skulle därför inte behöva leda till en ökning av totalkostnadema för Försvarsmakten. Ett sätt att uppnå en förstärkning beställarkompetensen är att regeringen i regleav ringsbrevet 1997 uppdrar Försvarsmakten att återkomma med besked hur förstärkningen kan ske med en tidplan för hur om arbetet skall genomföras. Materielfrågoma bör handläggas i funktion inom - en gemensam högkvarteret.

Förslag till korrigeringar inriktningen 93 av

5 Försvarsfastigheter

Huvudsyftet med fastighetsrefonnen att renodla och var ansvarsrollfördelningen inom den statliga fastighetsförvaltningen. Tidigare

företrädde Fortñkationsförvaltningen staten ägare försvars-

som av fastigheter, förvaltaransvaret fördelat på flera myndigheter men var inom försvaret. Nu blev Fortifikationsverket FORTV entydigt statens ägareföreträdare för och förvaltare försvarsfastigheter. av Resultat av utvärderingen, beskrivs i "Effektivare försvarssom fastigheter" SOU 1996:97 fastiglietsrefomien syftade är att som

till att effektivisera fastighetsförvaltningen och undvika särlös-

att ningar, i huvudsak har nått sitt syfte. Men vissa särlösningar återstår fortfarande, t.ex. att driftresursema liksom del en av resurserna även för det yttre och löpande underhållet ligger kvar i Försvarsmakten. Hyrans utformning är också speciell. Dessa särlösningar bedöms mig så viktiga bör till dem av vara att man rätta innan systemet hunnit växa fast ytterligare. Dänned går jag emot den officiella uppfattningen såväl hos Försvarsmakten PM, C

GEMS, 1996-05-29 Fortifikationsverket Hbr 11/96, 1996-

som nr 05-29 som anser att några förändringar inte bör göras nu utan att man bör avvakta ytterligare utvärdering några år, även en om om FORTV delar min principiella på vad ekonomiskt effektiv syn en

fastighetsförvaltning kräver.

94 Förslag till korrigeringar inriktningen av

skall i till FORTV

5.5.1 Driften ingå hyran

Mitt förslag är att alla drift- och underhållsresurser, inklusive personalen, för försvarsfastigheter förs över till fastighetsförvaltaren, dvs. Fortifikationsverket. Syftet med denna förändring är att göra handhavandet försvarsfastigheter mer jämförbart med annan av fastighetsförvaltning och underlätta den samordning fastigatt av hetsförvaltningen fastighetsreformens syfte liksom att möjsom var liggöra rationellt utnyttjande personalen vilket kan ett mer av innebära besparingar. Vidare uppnås klarare gränsdragning melen lan förvaltarens och brukarens uppgifter. För att underlätta samordning med Försvarsmaktens krigsorganisation bör ansvaret för de drift- och underhållsåtgärder på befästningar framförallt som motiveras krigsorganisatoriska behov åvila Försvarsmakten, av medan fredsm ässig drift- och underhållsverksamhet på befästningar liksom tidigare faller under FORTV:s Detta innebär dock ansvar. inte de faktiska för det krigsmässiga drift- och att resurserna underhållsarbetet för befästningama behöver ligga kvar i Försvarsmakten, för drift vissa krigsanläggningar kan dock köp av men av tjänster från Försvarsmakten vara ändamålsenligt. Försvarsmakten har drift- och underhållsresurser för fastigäven andra ägareföreträdare än FORTV. Även i detta fall heter som har bör principen gälla att brukarmyndigheten, liksom andra av Försvarsdepartementets brukarmyndiglieter med motsvarande resurser, FMV, FOA inte skall ha för nomial fastighetsetc., egna resurser drift och -underl1åll. Detta har dock inte nämnare studerats av UTFÖR. Jag föreslår vidare genomgång görs de höga kostatt en av naderna för drift och underhåll befästningar kostnadsjämföav som

Förslag till korrigeringar inriktningen 95 av

relser tyder på.

5.5.2 Myndigheten till

Finansdepartementet

Även frågan försvarsfastigheters departementstillhörighet om övervägdes i delbetänkandet utan att jag i det sammanhanget tog ställning för förändring. En förnyad Vägning skälen för och en av emot talar för att en sådan förändring önskvärd. vore Motivet för ett departementsbyte, från Försvarsdepartementet till Finansdepartementet, är de förbättrade möjligheterna till samordning och enhetlighet ett syftena med fastighetsrefonnen som var av och som underlättas av att så stor del fastigheterna möjligt av so111 förvaltas under samma departement. Finansdepartementet bör kunna erbjuda en mer professionell fastighetsförvaltningsmiljö än ett fackdepartement med försvar huvudintresse. F örsvarsfastigheter som kan i stor utsträckning jämställas med den mark och de lokaler som idag utgör en del Statens fastighetsverks under Finansav ansvar departementet. Argumenten mot ett departementsbyte är att försvarsfastigheter, även on1 111an bortser från befästningama, är så speciell av en karaktär att de även i fortsättningen bör tillhöra Försvarsdepartementet. Det hävdas även att beslutsvägama för drift och underhåll skulle bli långa och att befästningarna är alltför väsensfrämmande för övrig fastighetsförvaltning driftpersonalen inte bara förs ut om ur Försvarsmakten utan också läggs under ett annat departement, vilket kan de skäl gör att Försvarsmakten PM 1996-

vara som se

05-29, bilaga i SOU 1996:97 förordar att fastigheterna ligger kvar under Försvarsdepartementet. Jag dock att huvuddelen anser av

7 SOU 1996:98

96 Förslag till korrigeringar inriktningen av

fastighetsförvaltningen är art gynnas av de förutsättav en som ningar för ökad samordning placering under Finansdepartesom en mentet skulle innebära. Det pågår utvärdering ombildningen Byggnadsstyrelsen en av av regeringsdir. 1996:21 även kommer att ta ställning till m.m. som den framtida organisationsstrukturen. Det naturliga är att försvars-

fastigheters organisation, myndighet eller ingående i som egen myndighet, avgörs i anslutning till regeringens ställningsannan tagande till denna.

Förslag

Försvarsmaktens inklusive personal, för drift och - resurser, löpande underhåll fastigheter bör överföras till förvaltaren, av Fortifikationsverket. Grundprincipen Försvarsmakten inte med egen personal är att skall driva normal fastighetsdrift och underhåll oavsett ägare.

Försvarsmakten har det slutliga ansvaret för att de krigsorganisa- toriska kraven på befästningama uppfylls.

En särskild analys bör göras de till höga kostnaderna av synes för förvaltning, drift och underhåll befästningar. av Det finns anledning att överväga att förvaltningen av försvarsfastigheter, dvs. FORTV, förs över till Finansdeparte-

mentet. Myndighetens överförande och ställning, som egen

myndighet eller ingående i myndighet, bör avgöras i annan anslutning till regeringens ställningstagande till den pågående

utvärderingen hela fastighetsförvaltningsreformen.

av

Förslag till korrigeringar inriktningen 97 av

5.6 utbildning Högre

Jämsides med LEMO-refonnen pågick det s.k. Försvarsakademiprojektet syftade till att vid sidan beprövad erfarenhet som som om den dittills dominerande grunden också etablera den vetenskapliga grunden i Militärhögskolans verksamhet. Av förordningen 1994:713 med instruktion för Militärhögskolan framgår att MHS i viktiga avseenden skall följa kraven i högskoleförordningen och att forskning skall bedrivas vid skolan. Detta började förverkligas i samband med sammanslagningen med Förvaltningshögskolan som innebär ett delvis förverkligande LEMO-utredningens förslag om av sammanläggning även med Försvarshögskolan. LEMO-refomien innebar även att den sammanslagna Militärhögskolan placerades utanför Försvarsmakten särskild myndighet. som en Officerskårens exponering mot en civil högskolevärld är angelägen vilket på sikt, i takt med kullar elever gör sig att nya gällande i Försvarsmakten, borde leda till ökande förståelse för en Försvarsmaktens roll i samhället helhet. LEMO:s betänkande som Försvarets högskolor SOU 1943:42 övervägde olika former att uppnå anknytning den högre utbildningen till samhällets en av övriga högre utbildning och forskning, främst i syfte att upprätthålla kvaliteten i den militära utbildningen och "att öka kreativiteten och det kritiska tänkandet hos högre officerare". LEMO ifrågasätter aldrig behovet särskild militärhögskola utan menar att av en kontakten med det civila samhället kan ske dels att lärare genom och forskare utifrån kan arbeta vid Militärhögskolan, dels genom att lärare och elever vid Militärhögskolan kan delta i forskning och undervisning vid andra högskolor. Som parallell kan nämnas att en

98 Förslag till korrigeringar av inriktningen SOU 1996: 123

arbetsgrupp inom Justititedepartementet har föreslagit att polisuten bildningen inleds med studier vid allmän högskola i vissa ämnen. En bedömning vid MHS ger vid handen att cirka 10 grov procent utbildningsvolymen vid MHS kan ske vid en civil av högskola, medan ytterligare cirka l0 procent har en blandad civil och militär karaktär vilket gör det nödvändigt att bedriva utbildningen vid Militärhögskolan. De återstående 80 procenten, alltså den alldeles övervägande delen av utbildningsvolymen, anses ha en så stark militär tyngdpunkt att utbildningen inte kan ske någonannanstans än i en militär specialskola. Med min grundsyn på behovet ökad kontakt över sektorgränav är det ytterst angeläget att den militära högre utbildningen serna integreras så långt möjligt med övriga högskolor. Jag kan inte bedöma de angivna procenttalen är realistiska, utan vill 0111 ovan bara understryka att det är angeläget att den civila delen av utbildningen görs väsentligt omfattande än idag. Försvarsmer maktens och MHS förslag till regeringen nyligen, att förändra den rent militära yrkesutbildningen mot akademiska yrkesexamina, är ett riktigt steg härvidlag. En utveckling i riktning mot att MHS kan erbjuda kurser för studenter från övriga högskolor och universitet är ett annat sätt att öka integrationen. Det är angeläget att stimulera utveckling i riktning mot att det blir normalt att kräva av högre en officerare att de, komplettering till den militära utbildningen som

vid Krigshögskolan som intern försvarsmaktsutbildning och

är en Militärhögskolan, även bör ha fil. kand/master-utbildning vid en ett universitet. Drivs dessa krav längre kan alternativa organisationsfonner aktualiseras, t.ex. inrättande av militära fakulteter vid universiteten. Alla dessa förslag följer av att Försvarsmaktens problem i relativt minskande grad är rent militära utan blir mer

Förslag till korrigeringar av inriktningen 99

integrerade med andra samhällsproblem. Det är självfallet viktigt att det finns en balans mellan de krav som ställs på en militär professionalism och de övergripande önskemålen om integration militärt/civilt. l viss utsträckning sammanfaller dessa intressen i tider av avveckling är det värdefullt för militär personal att ha utbildning kan godtas även på en som den civila arbetsmarknaden. MHS påpekar i sitt yttrande 1996-09-02 att utvecklingen går "just i den riktning, utredaren föreslår att ofñcerskåsom exponera ren mot den civila högskolevärlden" och MHS "kan mycket väl tänka sig att utöka andelen civila kursmoment", det framhålls men också att "den för något än två år sedan inledda uppbyggnaden mer av forskningen vid MHS inte får äventyras, Försvarsmaktens om

krav på framtidens militära chefer skall kunna tillgodoses". Ur ett

uttalande från MHS styrelseordförande, professor Inge Jonsson.

Förslag

Nuvarande andel civila utbildningsmoment kurser inom övriga

-

högskolor och universitet den totala utbildningsvolymen vid

av MHS längre utbildningar bör utökas väsentligt. På sikt bör i kraven för högre officerare ingå fil. - en kand/masterexamen vid ett universitet.

8 SOU 1996:98

100 Förslag till korrigeringar av inriktningen

5.7 Ekonomisk

uppföljning av besparing-

ar i LEMO-reforinen

Av delbetänkandet Strukturförändring och besparing SOU 1996:96 framgår att de stora besparingar som LEMO-utredningen förutsatte att strukturförändringama skulle leda till, endast delvis genomfördes. Ett skäl är bristande central samordning under själva LEMO-refonnens genomförande, ett annat är bristen på kontinuerlig uppföljning, såväl från Försvarsmaktens Försvarsdepartesom mentets sida. Ett ytterligare skäl är att besparingsarbetet i alltför stor utsträckning inriktats på personalminskning, vilket inte lett till motsvarande kostnadsminskning. Det verkar också som om formulerandet av besparingsmål behöver utvecklas. De besparingsmål som anges i propositioner måste följas i programplaner. De måste då så distinkta, upp vara framförallt i kostnader, att det är helt klart vad åsyftas. som

5.7.1 En strategi för inre besparingsarbete

Delbetänkandet ger underlag för reflektioner om att både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten behöver utveckla en strategi för "inre besparingar". Detta är särskilt angeläget för myndighet en av Försvarsmaktens storlek. Det kommer aldrig tillräckligt för att vara statsmakterna att styra Försvarsmakten enbart med totalramar och resultat. När man som i LEMO-refomien lägger fast besparingsmål för vissa inre delar av Försvarsmakten ledningsorganisationen

SOU l996:123 Förslag till korrigeringar av inriktningen 101

ställer detta särskilda krav inte bara på pregnans i målpreciseringen men också på att besparingsmålet vårdas och vidmakthålls. Ett exempel: Regeringens krav i proposition 1992/93:lOO på en reducering av de centrala stabemas kostnader med 200 miljoner kronor, bör enligt Försvarsmakten korrigeras med de kostnader som beror på senare, av statsmakterna, beslutade verksamheter i nya högkvarteret. Det är inte självklart att myndigheten själv skall avgöra vilken förändring av regeringens spannål en tillkommande verksamhet innebär. Men oavsett vad man anser om sådana förändringar i sparmålet, kan konstateras att det saknas given en procedur för att hantera frågor av detta slag.

Förslag

Försvarsmaktens grepp om kostnadsutvecklingen över längre - en tidsperiod, dvs. utöver innevarande och tre föregående år, behöver utvecklas för att uppnå längre jämförbara tidsserier. Metoderna att följa och lyfta fram Statsmaktemas be- - upp sparingsmål behöver utvecklas, särskilt när det gäller det inre besparingsarbetet dvs. utpekade besparingsmål för delar av försvaret.

Statsmaktemas mål bör i fortsättningen formuleras distinkt,

- mer varvid verksamhetsanpassningar bör uttryckas i kostnader snarare än i personår. Dessutom måste bättre överensstämmelse råda mellan de i propositioner fomiulerade besparingsmålen och de i programplaner angivna villkoren. En förstärkning av Försvarsdepartementets resurser för ekono- -

misk uppföljning av myndigheterna bör ske genom omdis-

102 Förslag till korrigeringar av inriktningen SOU 1996: 123

ponering av resurser i enlighet med intentionerna i LEMO-

refonnen. Med tanke på att besparingsarbetet i LEMO-refon11en inte be- drevs tillräckligt systematiskt, bör ett nytt försök göras att förverkliga LEMO:s besparingsmål inom ledningsorganisationen som helhet. Det är en angelägen uppgift för Försvarsdepartementet att kontinuerligt följa att beslutade besparingar effektueras. Försvarsmaktens återrapportering till regeringen, t.ex. om hur besparingar genomförs, bör göras i stabila indelningar av verksamheten, dvs. oberoende av organisationsstrukturen, på ett sätt möjliggör jämförelser över tiden. som

5.8 personal i samband Avveckling av

med LEMO-reformen

Huvudinnehållet i delbetänkandet avveckling av personal SOU om 1996:99 har kort refererats i samband med genomgång av ovan utvärderingamas resultat. UTFÖR:s uppdrag innebar analys en av avvecklingen till följd huvudsakligen av LEMO-refonnen, vilket inte innefattade avvecklingen garnisoner och regementen. Därför av koncentrerades analysen till civilanställda. Det framhålls i avvecklingsstudien att uppdelningen i civil och militär personal skapar ett problem i samband med avvecklingarna därför att ofñcerama i så stor utsträckning hade fullmakt och därför inte kunde sägas sätt de civila. Detta kan upp samma som

Förslag till korrigeringar av inriktningen 103

kommenteras med att Försvarsmaktens militära personal är dimensionerad i förhållande till krigsorganisationens storlek. Samtliga yrkesofficerare är krigsplacerade i krigsförband. Det är numera endast detta kriterium som gäller för yrkesofficeramas anställningstrygghet, eftersom fullm aktsinstitutet på sikt försvinner nyutexami- nerade officerare får inte längre någon fullmakt. På sikt kommer därför civil och militär personal att jämställda i tryggvara mer hetsavseende. Det finns ändå anledning att betona att de skillnader och spänningar mellan den militära och civila sektorn i samhället UTsom FÖR sett tyder på värdet där det möjligt med avseende på av att, är uppgiftens art, blanda civil och militär personal även inom Försvarsmakten. En alltför ensidig avveckling civilanställda bör av därför undvikas. Här skall framförallt frågan arbetslöshet bland de uppsagda om lyftas fram.

5.8.1 Studie andelen arbetslösa

av

Statistiken i delbetänkandet underlag för reflektioner vad ger om som är rimliga konsekvenser avvecklingar. Vid uppsägningama av i samband med LEMO- och pliktrefonnema blev cirka 35 procent arbetslösa av de 602 sades Två år andelen som upp. senare var arbetslösa fortfarande så hög 29 procent. som Dessa andelar, i synnerhet den är alldeles för hög för att senare, utan vidare kunna accepteras. Jag föreslår därför att man närmare studerar orsakerna till dessa höga andelar och andelen arbetsom lösa är lika hög i andra avvecklingar i försvarssektom.

104 Förslag till korrigeringar av inriktningen

Förslag

Vid omstruktureringar myndigheter skall infomiation till - av personalen och andra berörda framförallt vara tydlig när det gäller risker för avveckling för att undvika orealistiska förhoppningar hos personalen. Ansvar och organisation för avveckling bör fastställas och bekantgöras tidigast möjligt, vilket naturligen är ett ansvar för den berörda myndigheten. Departementet bör, i de fall ansvaret är oklart, avvecklare i god tid innan uppsägningar sätts utse en i verket. Det bör inom regeringskansliet finnas kontinuerlig kompetens för avvecklingsarbete. Möjlighet till fortlöpande utbildning och utveckling måste finnas för att personalen vid eventuell avveckling skall kunna en konkurrera på arbetsmarknaden. Mot bakgrund de regelverk gäller, främst EU:s - av nya som nu överlåtelsedirektiv, bör skicklighet alternativt turordning också inom försvaret det styrande kriteriet vid urval av övertaliga vara för möjligt motverka tendens till sjunkande antal att om en civilanställda i Försvarsmakten. Bakgrunden är ett problem som är specifikt för Försvarsmakten, nämligen att en stor del av personalen har fullmakt, dvs. i princip är oavsättliga, vilket försvårar avvecklingsordning enligt principerna turordning och en skicklighet. Avvecklingar bör regelmässigt följas uppföljningar liknande - av denna. Fördjupade studier bör göras, dels av orsakerna till den höga andelen långvarigt arbetslösa bland uppsagda från försvarssektom, dels hela den avveckling, gjordes i samband med av som

Förslag till korrigeringar inriktningen 105 av

reduceringen av försvarets grundorganisation under 90-talet, för att få klarhet i andelen arbetslösa och analys orsakerna till en av denna.

6 Avslutande kommentarer

Två huvudlinjer framstår väsentliga vid totalbedömning som en av omstruktureringama; den gäller statsmaktemas möjligheter att ena styra försvarssektom, den andra graden militära särlösningar av gentemot den civila förvaltningen och samhället i övrigt.

6.1 Den

politiska styrningen

Utgångspunkten för UTFÖR:s på den politiska styrningen syn är vad som kan kallas "den konstitutionella grundmodellen". Den bygger på att Försvarsmaktens ledning med alla nödvändiga resurser tar reda på de militära hoten mot Sverige och föreslår en organisation för att möta dessa. Även statsmakterna på olika tar sätt reda de hot finns mot Sveriges säkerhet och fonnulerar och som fastställer de säkerhetspolitiska och försvarspolitiska målen samt uppgifterna för det militära och andra delar totalförsvaret, liksom av resurser för detta. Statsmaktema följer sedan och utvärderar upp on1 man fått det man beställt bl.a. Försvarsmakten. Utifrån denna av enkla modell har bl.a. i delbetänkandet Vem styr försvaret SOU 1996:98 samt i detta betänkande analys gjorts vilka en av avvikelser från grundmodellen behöver åtgärdas. so111 Grundmodellen innehåller dock åtskilliga komplikationer som

9 SOU 1996:98

108 Avslutande kommentarer

också måste beaktas försvarsuppgiftens unika och som beror på karaktär och på Försvarsmaktens särdrag statlig myndighet. som Som framgått bl.a. den Statsvetenskapliga och historiska genomav gången stymingsfrågoma, kan dessa drag följas genom historien, av t.ex. symboliserat det stymingsglapp som beskrivs i delbeav tänkandet styrning, innebärande att det finns ett alltför stort om avstånd mellan de allmänna säkerhetspolitiska fonnuleringama från statsmakten och det konkreta slutresultatet i fonn av en militär organisation. Med statsvetartemi kan säga att försvarsseken man torn därmed är "sektoriserad", dvs. att den i stor utsträckning, till sitt innehåll, styr sig själv. Detta hindrar inte att den politiska nivån på vissa punkter ibland går in med kraftfull styrning. Historiskt en illustreras detta de stora svårigheter politiker och militärer har av haft sig stymingsprinciper och stymingsfonner. Man kan att ena om tala "två kulturer", civil och militär, en kulturskillnad som om en en vi har sett fortfarande odlas exempelvis språkbruket. genom Stymingsglappet förvärras denna kulturskillnad. av En del mina förslag syftar till att fylla ut stymingsglappet av att skapa systematiska och kontinuerliga fonner för genom mer såväl hotanalysen fönnågebedönmingen liksom genom att som tydligare än hittills dela den politiska styrningen i två fåror, en upp för försvarsfönnågan, för produktiviteten i produktion av en annan förband och annat.

Avslutande kommentarer 109

6.2 De militära

särlösningarna

Omstruktureringama under 1990-talet har tagit vissa steg i integrerande riktning. Men gränserna från det förflutna präglar fortfarande tänkande och beteende. Jag har i min utvärderingsuppgift mött militära avvikelser från den civila världen i utsträckning jag en som inte väntat mig. Även ledande militära chefer, med många utblickar mot och möjligheter till kontakter med omvärlden, lever i en huvudsakligen militär värld. Det leder till ett stort personligt engagemang för uppgiften, det leder också till att lätt men man uppfattar utvärdering och kritik verksamheten personlig av som en kritik. Man får intrycket att militären i onödan isolerat sig i sin av egen sfär och gör sina bedömningar alltför mycket utifrån militära förutsättningar istället för från medborgerliga och samhälleliga förutsättningar. Det leder till utannning det offentliga samtalet en av och därmed också till sämre möjligheter för den militära sektorn att utvecklas i takt med omvärlden. Det är viktigt att öppna den militära sektorn gentemot omvärlden. Alltför många militära särlösningar kvarstår fortfarande, även om avskaffandet av dem ett LEMO-refonnens ledande var av mål. En utveckling pågår och jag har försökt förstärka den, t.ex.

genom förslag fastighetsförvaltningens "nonnalisering". En

om av de stora förändringarna i detta avseende kommer kanske Militärhögskolans nännande till den civila universitetsvärlden att visa sig vara, eftersom det möjliggör för officerskåren att bl.a. inom Militärhögskolans ram personligen konfronteras med civil utbildningsen och forskarvärld. Ett tungt arv på särlösningamas område utgörs kvardröjande av

110 Avslutande kommentarer

minnen de avskaffade kårema. Dessa traditionellt ett av numera var sätt att upprätthålla kvalitet, sammanhållning och engagemang men samtidigt ett sätt att reglera makten inom yrkeskåren och dessutom att främja kårens intressen externt, intresseorganisation. som en Kårema är avskaffade officiella men jag har mött som organ återspeglingar deras gamla roll i organisationssammanhang. En av viktig symbolfråga i detta sammanhang är vilket sätt det kvarlevande försvarsgrenstänkandet skall sätta sin prägel på den centrala försvarsledningens organisation. Försvarsmaktens gränser mot omvärlden och de interna gränbehöver övervinnas för att försvaret med förtroende skall serna kunna möta de stora förändringar står för dörren. Det har som nu hävdats att de förändringar jag föreslår är för tidigt väckta och att bör avvakta att de redan genomförda omstruktureringama får man sätta sig. Min uppfattning är istället att detta bara är början på en tid mycket stora och framför allt kontinuerliga förändringar. av Om inte försvaret skall isoleras från samhället i övrigt, som uppvisar stegrad förändringstakt, krävs även av försvarssektom en allt högre grad av anpassningsförmåga. en

lll

1 Bilaga

betänkanden

Utredningens

SOU 1995:129 En styrande krigsorganisation. Målanalys.

SOU 1996:96 Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarets ledningsorganisation.

SOU 1996:97 Effektivare försvarsfastigheterl Utvärdering av en

refonn.

SOU 1996:98 Vem försvaret Utvärdering av effekterna av styr LEMO-refomien.

1996:99 Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO- SOU refonnens avveckling av personal.

SOU 1996: 123 Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av

försvarets ledning och stöd.

112 Bilaga 1 sou 1996:123

Kommande

underlagsrapporter

Följande fem rapporter publiceras under hösten 1996 i volymer tre som bilagor till slutbetänkandet:

SOU 1996:130 Rapport De två kulturerna. - Om den civila och militära sektorns försök att styra varandra under fyra sekler. Innehåller uppsatser historikema Klaus Richard av Böhme, Bo Huldt och Kent Zetterberg samt statsvetaren Carl-Einar Stâlvant.

SOU 1996:131 Rapport Extern värdering hot och förmåga. - av Mätnings- och organisationsaspekter på statsmakternas styrning av försvaret. Innehåller en rapport av FOA: Karakteristik det militära av försvarets förmåga samt rapport Carl-Johan Dahlman: Analytical en av Support for Defense. American Foundations and Swedish Applications.

SOU 1996:132 Rapport Det stora och snabba greppet. - Hur LEMO-reformen omstrukturerade försvarssektorn. Innehåller en redogörelse för LEMO-reformens metodik och hur denna påverkade resultaten, utarbetad av UTFÖR:s sekretariat .

Rapport Uppdragsstyrning och ägarstyrning. - Innehåller sammanställning av en konsultrapport uppdragsstyrom ningen gentemot FMV, beskrivningar uppdragsstyrningens former av generellt inom Försvarsdepartementets område samt rapport från en Statskontoret om styrning l 000-kronorsmyndigheter. av Rapport Privatisering eller bara bolagisering - Innehåller konsultrapporter om privatiseringen Försvarets datacenav ter och Försvarets mediecenter beskrivning utarbetad samt en av sekretariatet om Confortia AB bolagiseringen FortF:s projektering - av och byggadministration.

1996:123 Bilaga I 113 SOU

UTFÖR:s och arbete

uppdrag

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering av en genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Uppdraget syftar, enligt direktiven 199524 till att belysa om avsedda resultat har uppnåtts, dvs. effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. I uppdraget ingår även att utvärdera vilka effekter på myndigheternas organisation strukturförändm.m. som ringarna fått. Om utvärderingen visar eller pekar att effekterna på verksamheten avviker från statsmaktemas intentioner med strukturförändringama, skall utredaren analysera orsaken till avvikelsema och lämna förslag till åtgärder som förbättrar måluppfyllelse och korrigerar inriktningen. Slutligen skall utredaren dokumentera och utvärdera organisation och val arbetssätt för av strukturförändringama samt vilka effekter det valda arbetssättet fått på resultat omstruktureringama. av Med stöd detta bemyndigande tillkallade departementschefen av särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. Som sakkunsom niga förordnades departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth, planeringschefen Dan Ohlsson och departementssekreteraren Katrin Westling Palm. Vidare har följande förordnats som experter: revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören Marja Lemne, fil kand Björn Sylvén, departementssekreteraren Ulrika Lindström, överste l Svante Kristensson, avdelningschefen Sven gr.

Rune Frid, pol Christer Åkersten, fil kand Anders Bauer och

mag departementssekreterare Erik Kämekull. Dan Ohlsson entledigades i samband med utnämning till statssekreterare och Katrin Westling Palm förordnades i samband med utnämning till som expert biträdande kronodirektör.

114 Bilaga 1

Till sekreterare förordnades ekon dr Arne Granholm huvudsekreterare, avdelningsdirektören Kristina Eklund och ämnessakkunnige Sten Johansson. Den har tjänstgjort i senare FN-uppdrag september 1995-april 1996. Till biträdande sekreterare förordnades Lena Niesink. Utredningen har antagit Utvärderingen namnet av försvarets ledning och struktur UTFÖR. Utredaren och de sakkunniga vissa samt av experterna har t.o.m. 3 september 1996 haft 13 sammanträden. Vidare har utredaren och sekretariatet sammanträtt 5 gånger med

Försvarsdepartementets che-

fer med infonnation utredningsläget. om Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 22 januari 1996 följande att ingå i UTFÖR:s personer referensgrupp för

militära lednings- och organisationsfrågor:

f.d. generaldirektör Per Borg generaldirektör Hans Dellner f.d. generaldirektör Ingvar Ehrling generallöjtnant Lars-Erik Englund general Bengt Gustafsson överste l gr. Stefan Furenius generalmajor Krister Larsson generaldirektör Lennart Myhlback f.d. generaldirektör Gunnar Nordbeck f.d. generaldirektör Lars Bertil Persson viceamiral Per Rudberg. Gruppen har t.o.m. september 1996 fyra gånger. sammanträtt Delar av utredningens underlagsmaterial har för presenterats gruppen, som delat med sig av erfarenheter och synpunkter givetvis inte kan men göras ansvariga för utredningens slutsatser. Utöver sekretariat och experter har även tiotal konsulter ett inom olika specialområden anlitats historiker knutna samt tre till Militärhögskolan. Utvärderingen har byggt på studium dokument, av på muntliga intervjuer, på enkäter och på överläggningar med de berörda myndigheternas ledningar. Mer än 600 har därvid personer lämnat

Bilaga 1 115

synpunkter muntligen eller skriftligen. Förslag till eventuella korrigeringar av inriktningen har i enlighet med direktiven lämnats till berörda myndigheter för synpunkter före överlämnandet och organ till Försvarsdepartementet, vilket resulterat i tio yttranden som anges i betänkandet.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolanhur gårdet U. 26.Ny kursi trafikpolitiken Bilagor.K. + . - Samverkansmönster i svensk forsknings- 27.En strategifor kunskapslyft ochlivslångtlärande. . finansiering.U. U. Fritid i förändring. 28.Detforskningspolitiska landskapet i Norden Omkönochfördelning fritidsresurser. av C. 1990-talet.U. 4. Vembestämmer vad EU:sinternaspelreglerinför 29.ForskningochPengar.U. regeringskonferensen 1996.UD. 30.Borgenärsbrotten en översyn 11 av kap. - Politikområden underlupp.Frågor om EU:s första brottsbalken. Fi. pelareinför regeringskonferensen 1996.UD. 31.Attityder och lagstiftning i samverkan 6. Ettår medEU. Svenska statstjånstemâns + bilagedel.C. erfarenheter arbeteti EU. UD. av 32.Mössochmänniskor.Exempel bra 7. Av vitalt intresse.EU:sutrikes-och IT-anvåndning blandbamochungdomar.SB. säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD. 33.Banverkets myndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddadfråga.M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitikexpenbilaga. + A. - 9. Omjärnvägens trafikledning m.m. K. 35.Kriminalunderråttelseregister 10.Forskningfor vår vardag.C. DNA-register.Ju. ll. EU-mopeden. Ålders- ochbehörighetskrav för 36.Högskolai Malmö.U. två-ochtrehjuligamotorfordon.K. 37.Sverigesmedverkan i FNzs familjeár. S. 12.Kommunerochlandstingmedbetalnings- 38.Nationalstadsparker. M. svårigheter.Fi. 39.Rapportfrånklimatdelegationen 1995. 13.Offentligdjurskyddstillsyn. Jo. Klimatrelaterad forskning.M. 14.Budgetlag regeringens befogenheter på 40.Elektroniskdokumenthantering. Ju. finansmaktens område.Fi. 41.Statensmaritimaverksamhet. Fö. 15.Unionför både öst och väst. Politiska,rättsliga 42.Demokratioch öppenhet. Om folkvalda parlament ochekonomiska aspekter EU:ssjätte av och offentlighet i EU. UD. utvidgning.UD. 43.Jämställdheten i EU. Spelregler och 16.Förankringochrättigheter.Omfolkomröstningar, verklighetsbilder. UD. uttrådesrätt, medborgarskap ochmänskliga 44. Översyn av skatteflyktslagen. rättigheteriEU. UD. Reformeratförhandsbesked. Fi. 17.Bättretrafik medväginformatik.K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju. 18.Totalförsvarspliktiga m95.Förslag om jobb/studier 46.Enskilda vägar. K. eftermuck,bostadsbidrag, dagpenning. 47.Cirkelsamhållet. Studiecirklars betydelser för försäkringar.FÖ. individochlokalsamhälle. U. 19.Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs 48.ShapingSustainable Homesin an Urbanizing bedömningar inför regeringskonferensen 1996. World.SwedishNationalReportfor Habitat N. ll. UD. 49. Regler för handel med el. N. 20.Samordnad rollfördelninginomtekniskforskning. 50.Förbud motvapen påallmänplats m.m. Ju. U. 51.Grundläggande dragi enny arbetslöshetsförsäk- 21.Reform och förändring. Organisation och ring alternativochförslag.A. verksamhet vid universitetochhögskolorefter 52.Precisering handelsändamålet av i detaljplan.M. 1993arsuniversitets- ochhögskolereform. U. 53. Kalkning av sjöarochvattendrag.M. 22.Inflytande riktigt Omelevers - rätt till 54. Kooperativamöjligheter i storstadsområden. S. inflytande,delaktighet och ansvar. U. 55.Sverige.framtidenochmångfalden. A. 23.Kartläggning ochanalys denoffentligasektorns 55.På av väg mot egenföretagande. A. upphandling avvaror ochtjänstermed 55.Vägar i Sverige. A. miljöpåverkan. N. 56.Hälften vorenog om kvinnoroch män på - 24.FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundochövriga 90-taletsarbetsmarknad. A. EU-lånders förslagochdebattinför Wai/o, 57. Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst.Fi. ip, re8 erin skonferensen 8 1996.UD. 5 8.Finansieringen detcivila försvaret.Fö. av 3 ,,_ m 25.Frånmassmedia till multimedia - T

att digitaliserasvensktelevision.Ku. sålda

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikens lcunskapsgrtmd. 88.Kameraövervakning. Ju. En principdiskussion utifrån 89.Samverkan mellanhögskolan ochdesmåoch EU 96-kommitténs erfarenheter. UD. medelstora företagen.N. 60. Miljö ochjordbruk. OmEU:smiljöregleroch 90.Sammanhållet studiestöd. U. utvidgningens effekter den gemensamma 91.Den privatavårdensomfattningoch framtida jordbrukspolitiken. UD. ersättningsformerEnöversynav denationella - 6l.0lika länder olikatakt.Om flexibel integration taxoma üir läkare ochsjukgymnaster. S. ochförhållandet mellan stora och små stater i EU. 92.lT i miljöarbetet.M. UD. 93.Ny yrkestraftklagstiftning. K. 62.EU, konsumenterna maten och 94.Nationell teleadresskatalog. K. Förväntningar ochverklighet.Jo. 95.Botniabanan. K. - 63. Medicinska undersökningar i arbetslivet.A. 96.Stnilcturförändring och besparing. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn av En uppföljning genomförda förändringar - av socialförsäkringens administration. S. inom försvarsmaktens ledningsorgartisation. Fö. 65.Administrationen av EU:s jordbrukspolitik 97.Effektivare forsvarsfastigheter i Sverige.Jo. Utvärderingaven reform.Fö. 66.Utvärderatpersonval.Ju. 98.Vemstyr försvaretUtvärdering av 67.Medborgerliginsyni kommunala entreprenader. effekternaav LEMO-reformen. Fö. Fi. 99.Avvecklingmedinläming. Erfarenheter från 68. Några folkbokföringsfrågor. Fi. LEMO-reformens aweckling personal.Fö. av 69.Kompetens ochkapital+ bilaga.N. 100.Ett nyttsystern för skattebetalningar. DelA. 70.Samverkan mellanhögskolan ochnäringslivet. N. Ettnytt system för skattebetalningar. DelB. 71.Lokaldemokratioch delaktighet i Sverigesstäder Författningsförslag. författningskommentarer ochlandsbygd. ln. ochbilagor.Fi. 72.Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. 101.Käntavfall teknik och platsval.KASAMs - 73.SwedishNuclearRegulatory Activities. yttrande över SKBsFUB-Program 95. M. Volume l - An Assessment. M. 102. TUFF Teckenspräksutbildning for föräldrar.U. - 74.SwedishNuclearRegulatory Activities. 103. Miljöbalken.Enskärptoch samordnad Volume2 Descriptions. M. för hållbarutveckling. - miljölagstiftning en 75.Värdeni folkhögskolevärlden. U. Del l och 2. M. 76.EU:sregeringskonferensprocedurer,aktörer, 104. Konsumentskydd påelmarknaden. C. formalia.Sammanfattning av ett seminarium i 105.Att främja donationer till universitet april 1996.UD. och högskolor.U. 77.Utländskaförsäkringsgivare medverksamhet i 106.EU och Sverige från Kirunatill Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning av fyra regionala möten 78.Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning 1995-96.UD. och finansiering.N. 107. Union utan gränser konsekvenser, möjligheter, Översyn - 79. av revisionsreglema. Fl. problem. Sammanfattning av ett seminarium i 80.Viktigt meddelande. november 1995.UD. RadioochTV i Kris ochKrig. Ku. 108.Konsumenterna ochmiljön.C. 81.Skyddför sparande i sparkasseverksartthet. Fi. 109.Från åkerlottertill Paradis ett delbetänkande - 82.En översyn av luft sjö- och spártrañkens från Utredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheter. K. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av 83.Allmäntpensionssparande. S. vissa högskolefastigheter. Fi. 84.Ekobrottsforskning. Ju. 110. Inför ett Svensktkultumät lT och framtiden - 85.EgonJönsson en kartläggning lokala av sam- inom kulturområdet. Ku. verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. S. llLBevakad övergång. Åldersgränser för ungaupp 86.Utvecklad samordning inomdet civila försvaret till 30år. C ochfredsräddningstjänsten. Kartläggning, 112.Integreringav miljöhänsyn inomdenstatliga överväganden ochförslag.Fö. förvaltningen.M. 87.Tredimensionell fastighetsindelning. Ju.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

113.Enallmänochaktiv försäkringvid sjukdomoch rehabilitering.Del 1och S. 114. Enkörkortsreform.K. 115. Barnkonventionen utlänningslagen. och S. 116.Artikel 6 i Europakonventionen ochskatteutredningen. Fi. 117.Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. 118.StationStockholmNord.K. 119.Lättnad dubbelbeskattningen i av mindreföretags inkomster.Fi. 120.HögskolaniMalmö slutbetänkande. U. - 121.Spår,miljö och stadsbildicentralaStockholm.K. 122.Kunskapssyn ochsamhällsnytta i hantverkscirklar ochhantverksutövande. U. 123.iakttagelser ochförslagefteromstruktureringen av försvaretsledningochstöd.Fö.

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen EUzs regeringskonferensprocedurer. aktörer, formalia.Sammanfattningett av seminarium i Möss och manniskor. Exempel bra april 1996.76 lT-användning blandbamoch ungdomar.32 EUochSverige frånKiruna till Malmö. - Justitiedepartementet Sammanfattning av fyra regionala möten

1995-96.106 Kriminalunderrättelseregister Union utan gränser konsekvenser, möjligheter, DNA-register.35 problem.Sammanfattningett av seminarium i Elektronisk dokumenthantering. 40 november 1995. 107 Presumtionsregeln iexpropriationslagen.45

Förbudmot vapen allmänplats m.m. 50 Försvarsdepartementet

Utvärderat personval. 66 Totalförsvarspliktiga m95.Förslag om jobb/studier Ekobrottsforskning. 84 eftermuck,bostadsbidrag, dagpenning, Tredimensionell fastighetsindelning. 87 försäkringar.18 Kameraövervakning. 88 Statens maritima verksamhet. 41

Utrikesdepartementet Finansieringen det av civilaförsvaret. 58

Utveckladsamordning inom detcivila försvaret Vembestämmer vad EUzs internaspelreglerinför ochfredsräddningstjänsten. Kartläggning, regeringskonferensen 1996.4 överväganden ochförslag. 86 Politikomráden underlupp.Frågorom EU:sförsta Strukturförändring och besparing. pelare inför regeringskonferensen 1996.5 Enuppföljningav genomförda förändringar Ett år med EU. Svenska statstjärtstemäns inomförsvarsmaktens ledningsorganisation. 96 erfarenheter arbeteti EU. 6 av Effektivareförsvarsfastigheter Av vitalt intresse. EUzsutrikes-och Utvärdering aven reform.97 säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. 7 Vemstyr försvaretUtvärdering av Unionfor både öst och väst. Politiska.rättsliga effektema LEMO-reformen. av 98 ochekonomiska aspekterav EU:ssjätte Aweckling med inläming.Erfarenheter från utvidgning.15 LEMO-refonnens avveckling personal. av 99 Förankringoch rättigheter.Omfolkomrösmingar. iakttagelser och förslagefteromstniktureringen av uttridesrätt,medborgarskap och mänskliga försvarets ledningoch stöd.123 rättigheteriEU. 16

SverigeEU ochframtiden.EU 96-kommitténs Socialdepartementet

bedömningar inför regeringskonferensen 1996.19 Sverigesmedverkan i FN:sfamiljeår. 37 FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundochövriga Kooperativa möjligheteri storstadsomráden. 54 EU-länders förslagochdebatt inför Försäkringskassan Sverige Översyn av regeringskonferensen 1996.24 socialförsäkringens administration. 64 Demokratiochöppenhet. Om folkvalda parlament Rättspsykiatriskt forskningsregister. 72 och offentlighet i EU. 42 Allmäntpensionssparande. 83 Jämställdheten i EU. Spelregler och Egon Jönsson - en kartläggning lokala av verklighetsbilder. 43 samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. 85 Europapolitikens kunskapsgrund. Den privatavårdensomfattningoch framtida Enprincipdiskussion utifrån ersättningsformer En översynav de nationella EU 96-kommitténs erfarenheter. S9 taxoma för läkareochsjukgymnaster. 91 Miljö ochjordbnik.OmEU:s miljöregler och Enallmänochaktivförsäkringvid sjukdom och utvidgningens effekter dengemensamma rehabilitering.Del och2. 113 l jordbrukspolitiken. 60 Barnkonventionen ochutlänningslagen. 115 Olikaländer olikatakt.Om flexibel integration ochförhållandet mellan stora och små stater i EU. Kommunikationsdepartementet 61 Omjärnvägens trafikledning m.m. 9

EU-mopeden. Ålders- ochbehörighetskrav för

tvá-ochtrehjuligamotorfordon.ll

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Bättre trafik med väginformatik. 17 Reformochförändring.Organisation ochverksamhet Ny kursi traftkpolitiken Bilagor.26 + vid universitetochhögskolorefter 1993års Banverkets myndighetsroll m.m. 33 universitets- ochhögskolereform. 21 Enskilda vägar. 46 Inflytande påriktigt Omelevers rätt till - En översyn av luft- sjö-ochspårtrañkens inflytande. delaktighet och ansvar. 22 tillsynsmyndigheten 82 Enstrategiför kunskapslyft ochlivslångt lärande. 27 Ny yrkestrafiklagstiftning. 93 Det forslmingspolitiska landskapet i Norden Nationellteleadresskatalog. 94 1990-talet.28 Botniabanan. 95 ForskningochPengar.29 Enkörkonsreform114 Högskolai Malmö.36 StationStockholmNord. 118 Cirkelsamhållet. Studiecirklars betydelser för Spår,miljö ochstadsbildi centralaStockholm.121 individochlokalsamhälle. 47 Värdeni folkhögskolevärlden. 75 Finansdepartementet Sammanhållet studiestöd. 90 Kommunerochlandstingmedbetalnings- TUFF Teckenspråksutbildning - för föräldrar.102 svårigheter.12 Att främja donationer till universitet Budgetlag regeringens befogenheter på ochhögskolor.105 ñnansmaktens område.14 HögskolaniMalmö slutbetänkande. - 120 Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. Kunskapssyn ochsamhällsnytta i hantverkscirldar brottsbalken. 30 ochhantverksutövande. 122 Översyn skatteflyktslagen. av Reformeratförhandsbesked. Jordbruksdepartementet 44 Pensionssamordning för svenskariEU-tjänst.57 Offentligdjurskyddstillsyn. 13 Medborgerliginsyni kommunala entreprenader. 67 EU, konsumenterna ochmaten Någrafolkbokföringsfrågor. 68 - Förväntningar ochverklighet.62 Utländskaförsäkringsgivare medverksamhet i Administrationen EU:sjordbrukspolitik av Sverige.77 iSverige.65 Översyn revisionsreglerna. av 79 Skyddfor sparande i sparkasseverksamhet. 81 Arbetsmarknadsdepartementet Ett nyttsystem for skattebetalningar. DelA. Aktiv arbetsmarknadspolitikexpertbilaga. + 34 Ett nyttsystem för skattebetalningar. DelB. Grundläggande dragi arbetslöshetsförsäkring enny - Förfatmingsförslag. författningskommentarer alternativochförslag.5l ochbilagor.100 Sverige,framtidenochmångfalden. 55 Frånåkerlottertill Paradis ett delbetänkande Påväg mot egenföretagande. 55 frånUtredningen universitetsfastigheter om m.m. Vägar i Sverige. 55 angående överlåtelser ochtomträttsupplatelser av Hälften vorenog om kvinnorochmän vissahögskolefastigheter. 109 90-taletsarbetsmarknad. 56 Artikel 6 i Europakonventionen ochskatte- Medicinskaundersökningar i arbetslivet.63 utredningen. 116 Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. 117 Kulturdepartementet Lättnadi dubbelbeskatmingenmindreföretags av Frånmassmedia inkomster.119 till multimediaatt digitaliserasvensktelevision.25 Viktigt meddelande. Utbildningsdepartementet RadioochTV i Kris ochKrig. 80 Den nya gymnasieskolanhur gårdet 1 Inför ett Svenskt kultumät IT och framtiden - - Samverkansmönster i svensk forskningsfmansiering. inomkulturomrâdet.110 2 Samordnad rollfördelninginomtekniskforskning. 20

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Näringsdepartementet Kartläggning ochanalysav denoffentligasektorns upphandling varor av ochtjänstermed miljöpåverkan. 23 ShapingSustainable Homes an Urbanizing World.SwedishNationalReport for HabitatIl. 48 Reglerför handelmedel. 49 Kompetens och kapital + bilaga.69 Samverkan mellanhögskolan och näringslivet.70 Elberedskapen. Organisation. ansvarsfördelning och finansiering.78 Samverkan mellanhögskolan och de småoch medelstora företagen.89

Civildepartementet Fritid i förändring. Omkön och fördelning fritidsresurser.3 av Forskningför vår vardag.10 Attityderochlagstiftning samverkan i + bilagedel.31 Konsumentskyddelmarknaden. 104 Konsumenterna ochmiljön. 108 Bevakad övergång. Åldersgränser för till ungaupp 30år. 111

Inrikesdepartementet LokaldemokratiochdelaktighetiSverigesstäderoch landsbygd.71

Miljödepartementet Batterierna en laddad fråga. 8 - Nationalstadsparken 38 Rapportfranklimatdelegationen 1995. Klimatrelatcrad forskning.39 Precisering handelsändamålet av i detaljplan.S2 Kalkning sjöarochvattendrag av 53 SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume1 An Assessment. 73 - SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume2 Descriptions. 74 - IT i miljöarbetet.92 Kärnavfall teknikochplatsval.KASAMs yttrande över SKBsFUB-Program95. 101 Miljöbalken.Enskärptochsamordnad miljölagstifmingför en hållbarutveckling. Del l och 2. 103 integrering miljöhänsyninomdenstatliga av förvalmingen.112