Extern värdering av hot och förmåga

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Extern

värdering

hot och

formåga

av

Bilagor med uncicrlztgsnizlterial till

UTFORzs slutbcliinkzmde SOU 1996:123

enn

1996:131

Betänkande Utredningen för av utvärdering av försvarets ledning och struktur

1 mo,/pr 5

acc

.cd

W~"~"

min

‘$3-U Statens offentliga utredningar

;o WW 1996:131

få Försvarsdepartementet

Extern

värdering av hot och förmåga

Bilagor med underlagsmaterial till

UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123

Betänkande av Utredningen för utvärdering av

försvarets ledning och struktur

Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskanslietsförvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritus kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen,1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställashos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20372-3 cont Stockholm ISSN 0375-250X

Innehåll

Förord l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Karaktäristik av det militära försvarets förmåga rapport till UTFÖR från FOA 1 7 - en . . . . . . . . . . . . . . .

Svensk sammanfattning Carl Johan Dahlmans av

rapport Analytical Support for Defense 107

- . . . . . . . . . .

Carl Johan Dahlman Analytical Support for Defense American Foundations and Swedish Applications lll —— . . .

Bilaga 1 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förord

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering en av genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Som särskild utredare tillkallades generaldirektör Lars Jeding. Utredningen har tagit namnet Utvärderingen försvarets ledning och struktur UTFÖR. I bilaga av l anges i korthet utredningens uppdrag och medverkande samt publicerade och planerade betänkanden. Direktiven återfinns i bilaga Detta betänkande återger underlagsmaterial. Förslagen i anslutning till dessa faktaredovisningar och analyser återfinns i

slutbetänkandet Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen

av försvarets ledning och stöd SOU 1996:123 även i mitt men tidigare delbetänkande Vem styr försvaret SOU 1996:98. Här framförs därför inga förslag eller värderingar från utredaren. nya Materialet har dock bedömts vara av så allmänt intresse att det förtjänar utgivning i SOU-serien. Det bör understrykas att det är respektive författare som själva står för rapportemas värderingar och förslag. Bakgrunden till uppdragen bakom rapporterna är i korthet följande. Utvärderingen försvarets ledning och struktur visade av redan på ett tidigt stadium att det saknas metoder för att mäta eller på annat sätt tydliggöra det militära försvarets förmåga för regering och riksdag. Två faktorer har främst bidragit till denna slutsats. Den ena är den argumentation som fördes kring ESO:s produktivitetsstu-

2 Förord

die i Försvarsmakten Ds 1995:10. Studien, som visar på en

negativ produktivitetsutveckling inom väsentliga verksamhetsområden, tillbakavisades Försvarsmakten med hänvisning till att av studien inte beaktade kvalitetsutvecklingen på krigsförbanden. Någon metod för att mäta denna kvalitetsutveckling finns dock inte att tillgå och därmed saknas underlag för en meningsfull dialog mellan Försvarsmakten och statsmakterna. Den andra faktorn är resultatet genomförda intervjuer med ledamöter i Försvarsutskotav SOU 1996:98 visar det finns ett stymingsglapp

tet se som att

mellan de huvudsakliga uppgifter Försvarsmakten har att lösa och

det underlag för styrning som statsmakterna förfogar över samt att

den konkreta styrningen sker på krigsförbandsnivå utan någon tydlig koppling till uppgifterna. Ett underlag för att tydliggöra denna koppling för statsmakterna saknades enligt betänkandet. Till detta kan fogas den lätt gjorda iakttagelsen att den allmänna svenska försvarsdebatten och i allmänhet bygger på ett är svag klent och svårtillgängligt underlag.

FOA: Karakteristik det militära försvarets förmåga av

UTFÖR FOA i uppdrag att utreda möjligheterna att förbättra gav statsmakternas underlag för bedömning det militära försvarets av förmåga. I direktiven till FOA ingick att föreslagna mått på förmåga skall begripliga även för lekman och att invara en formationen skall öppen. FOA:s studie visar att det är möjligt vara att utveckla sådan rapportering till statsmakterna. Förutsätten ningarna har förbättrats bland att militär information annat genom andra länders styrkor, tidigare varit hemlig, nu blivit öppen om som

Förord 3

inom för OSSE och CFE. Detta ger möjligheter till öppna ramen jämförelser av militära resurser. De mått som FOA föreslår skall indikatorer på förmåga. De ger inget absolut mått på ses som försvarets samlade förmåga och tar inte hänsyn till alla variabler som krävs för en bedömning men sammantagna ger dessa indikatorer intressant bild av det svenska militära försvarets en utveckling i förhållande till vår omvärld. Därmed bör de kunna bidra till syfiet att skapa en mer konstruktiv dialog mellan den politiska nivån och Försvarsmakten. Viktigt är att FOA:s studie inte skall slutprodukt. Den visar på en möjlig riktning och ses som en början på utveckling förmågebedömningar för regering och en av riksdag.

FOA:s studie redovisas i första delen av betänkandet. Förslaget

har även behandlats i UTFÖR:s referensgrupp för militära ledningsoch organisationsfrågor.

Carl Johan Dahlman: Analytical Support for Defense

En fråga som naturligen inställer sig när det gäller analys av

förmåga och utveckling förmågebedömningar är vilken part som

av skall genomföra dessa. Försvarsmakten genomför naturligtvis sådana bedömningar även från Försvarsmakten oberoende men bedömningar kan behöva göras för att få ett så bra beslutsunderlag möjligt. UTFÖR Carl Johan Dahlman från RAND som gav Corporation i Washington D.C. i uppdrag att beskriva det amerikanska systemet för analys det militära försvaret och att dra av

paralleller till Sverige. Carl Johan Dahlman är född i Sverige,

amerikansk medborgare, med många års erfarenhet som numera

4 Förord

analytiker av USA:s försvarsfrågor. Han har också anlitats den av svenska Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO och

publicerat skriften En effektiv Fredsvinst, bered-

—

skap och återtagning Ds 1994: 138, dvs han förstår båda ländernas

system på ett sätt som möjliggör fruktbara jämförelser. Dahlin rapport visar att det amerikanska systemet kännetecknas av ett flertal konkurrerande organisationer, civila och militära, med analyskapacitet i försvarsfrågor. Både det amerikanska försvarsdepartementet och kongressen kan tillgodogöra sig denna kapacitet. I Sverige saknas denna mångfald av bedömare. Genom bildandet av Försvarsmakten försvann också den konkurrens om pengar som tidigare öppet redovisades från cheferna för armén, marinen respektive flygvapnet. Bland Dahlmans förslag för att förbättra det svenska systemet har jag framförallt fäst mig vid rekommendationen att skapa konkurrererande analysorgan för att möjliggöra en öppnare debatt om alternativ. Ett par andra tillämpningar av den amerikanska modellen verkar svårare att direkt överföra till svenska förhållanden. Mot denna bakgrund har jag i mitt slutbetänkande SOU 1996: 123 föreslagit att ett särskilt organ för värdering av försvarets förmåga bildas under regeringen. Detta skulle vara ett steg på vägen att förse statsmakterna med ett mer analytiskt beslutsunderlag och förbättra balansen mellan Försvarsmakten och statsmakterna

när det gäller kapacitet för att ta fram underlag.

En avgörande faktor för bedömningar av försvarsformåga och för tilldelning av resurser till försvaret är hotanalysen. Dahlman menar att den största politiska utmaningen ligger i att göra en analytiskt kvalificerad hotanalys och att hålla denna öppen för kontinuerliga omprövningar. Dahlman pekar på en brist i USA:s

Förord 5

system, nämligen att det inte har utrymme för målmedveten en omprövning av den strategiska hotmiljön. Hoten och riskerna för Sverige har blivit alltmer sammansatta och innefattar både ekonomiska, tekniska, miljömässiga, etniska, religiösa och sociala aspekter jämsides med de militära. Att säkerhetsbegreppet vidgats på detta sätt är ett motiv för att hotanalysen görs med stor bredd av olika aktörer och sedan samlas ihop på statsmaktsnivå. Jag har därför i det ovannämnda betänkandet även föreslagit att ett särskilt organ för hotanalys inrättas. En bakgrund till båda dessa förslag ges alltså Dahlmans av rapport som belyser värdet av att flera organ jämsides analyserar och bedömer dessa svåra frågor och därmed möjliggör en offentlig

debatt. Dahlmans rapport, är skriven på engelska och

som som kompletterats med svensk sammanfattning, redovisas i andra en delen av detta betänkande.

Stockholm den 17 oktober 1996

Lars Jeding

/Arne Granholm

gå ággáâäiâiima ggmaágezét åéäaxg h‘I:§é}fs5a

. ç am

"i’7‘5:3;" W

j 1-5 A u - V.

..§§m:. ba§:.:gg;mxy,:$ ;c Jamie;

V L %

Karaktäristik av det militära försvarets

förmåga

till UTFÖR FOA 1

en rapport från

-

Inledning och sammanfattning

Under de 25 år systemet med perspektivplanering har funnits som har dialogen mellan den politiska nivån regering och riksdag och försvarsmakten förts på tre nivåer. Den säkerhetspolitiska. Konkretiseringen har varierat över åren. Ibland har angreppsfall med restriktioner i form av tid och förluster angivits inriktande information. I andra fall har som från säkerhetspolitiska utgångspunkter angivits förskjutningar i uppgifter för det militära försvaret. Termer har varit gränsinvasion-kustinvasion, kort-lång förvamingstid, uppgifter under neutralitet och kris etc. Försvarsmaktens framtida struktur. Presentationema har norm alt . gjorts i form av angivande av antal för viktigare förband och väsentligt materielinnehåll i dessa. Försvarsmaktens fredsorganisation och investeringar i för- . svarsmateriel samt konsekvenser för den inhemska försvarsindustrin. I fredsorganisationen ingår grundorganisationsutformning, personalinnehåll etc. Kopplingar-na mellan nivåerna 2 och 3 har ofta varit tydliga. Så tydliga att hänsyn till fredsorganisation och inhemsk försvarsindu-

8 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

stn understundom har fått ett väl stort inflytande på försvarsmaktsstrukturerna. Kopplingarna mellan nivåerna 1 och 2 har varit mindre tydliga. Inriktningen från det säkerhetspolitiska hållet har varit grov och särskilt vad gäller dimensioneringen haft en liten påverkan. I denna utredning diskuteras främst hur man skulle kunna förbättra dialogen mellan den politiska nivån och Försvarsmakten

vad gäller kopplingen mellan nivåerna l och 2 i första hand

genom någon form av kvantitativa "mått". På dessa "mått" bör följande allmänna krav ställas: - att måtten intuitivt kan vara begripliga även för en lekman att måtten återspeglar den verklighet man önskar beskriva - - att måtten stimulerar till en mer konstruktiv debatt om försvarets dimensionering och utfonnning. - informationen bör vara öppen det förutsätts att egenskaper såsom anpassningsförmåga mäts på annat sätt.

Militär förmåga

Förmågan hos ett militärt försvar är ingen absolut storhet. Varje värdering militär förmåga innebär alltid att ett antal styrkeenheav ter arméer, divisioner, brigader etc. egna och motståndarens - ställs mot varandra inom ramen för parternas respektive s.k. strategisk avsikt eller operationsavsikt, dvs en målbeskrivning, uppgiftställning, principer för att genomföra uppgiften och eventuella restriktioner, t.ex. tids- eller förlustrestriktioner. Värdering

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 9

handlar således möjligt utfall tänkbar väpnad konflikt, där om av en de båda sidornas mål är oförenliga.

sammanfattningen de antaganden görs motståndarens av som av avsikt, styrkedisposition, mål, uppgift och plan är grunden för det som vanligen benämns hotbild. Möjligheterna att variera sammansättningen av de komponenter ingår i hotbilden väpnade som konflikters karaktär är i det närmaste outtömliga. Som grund för beslut och planering måste emellertid i praktiken ett begränsat urval av konfliktfall göras, än på relativt subjektiva grunder. Dessa om urval, hotbilder i egentlig mening, speglar således på synen en väpnad konflikts karaktär och bildar oftast grunden för åtgärder i form av försvarsförberedelser eller krigsförberedelser, dvs. krigsorganisering, säkerställt materielbehov och andra fömödenhetsbehov, krav på beredskap, krigsduglighet, uthållighet etc.

Värdering av militär förmåga görs således med vissa antaganden om hotbild bas. Metodiken är i allmänhet krigsspel eller övsom ningar. Bedömning av egen sida respektive motståndarsidans styrka och svagheter följer hotbildsbedömningar är naturliga som av av skäl omgärdade av stark sekretess. Principiellt är denna typ av osäkerhet möjlig att lösa t.ex. underrättelseinhämtning upp genom också ökad öppenhet. Ökad öppenhet är ett väsentligt men genom inslag i de processer om säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder

CSBM Confidence- and Security-Building Measures som inletts

inom ramen för OSSE. Utbyte om militär information med allt bättre kvalitet ökar i en omfattning som bara för några år sedan varit otänkbar.

10 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

överväganden

Här beskrivs ett antal möjliga mätmetoder från mer aggregerade till uppdelade. Deras för- och nackdelar och en rekommenmer anges dation görs avslutningsvis.

1 Ett samlat kvotmått

Den potentiella angriparens styrka i olika situationer sätts i relation

till vår. Situationema vägs ihop med fasta vikter vilket innebär att

inga förändringar situationemas vikt äger över åren eller av rum med rörliga vikter. Ett beslut försvarets dimensionering och än om mindre inriktning kan rimligen inte tas utgående från en enda talserie detta slag. Från politiskt håll måste rimligen krävas en av redovisning hur kommit fram till dess tal. Det år då lika så av man gott att redovisa ett uppdelat underlag från början.

2 Att förändringar i vår förmåga "normal-motståndaange mot en re" i ett sammanvägt mått Här väljs "syntetisk" angripare är konstant över en viss en som tidsperiod. Vår förmåga mäts mot denna syntetiska angripare ihopvägt på något sätt i olika uppgifter.

Synpunkter: den verklige angriparen ändras snabbt över tiden visar inte 0 om måttet någon intressant verklighet, hopviktning såväl olika delar försvaret som olika 0 en av av uppgifter till ett enda mått föga förståelse och möjligheter ger till dialog,

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 11

0 en syntetisk motståndare har den fördelen att inget land behöverbli utpekat som en potentiell angripare till Sverige, ° man behöver inte ange den svenska försvarsförmågan i olika uppgifter. Detta kan vara känslig information.

3 Att ange vår förmåga i olika uppgifter mot en verklig motståndare Synpunkter: 0 detta angreppssätt bör realism och samtidigt upplösning ge en en som kan vara rimlig för en dialog, v det finns svårigheter att göra en lämplig lista över uppgifter och vilka stridskrafter på ömse sidor som skall bidraga till förmågan, ° det finns ett utpekandeproblem vad gäller den potentiella ,. angriparen, 0 på denna nivå kan det finnas ett sekretessproblem. Vi visar öppet var våra svagheter finns.

4 Att ange duellvärden och deras kopplingar till uppgifter I detta fall anges relationer mellan våra förband och angriparförband verkliga eller syntetiska över tiden. Givetvis måste ett urval av intressanta förbandstyper göras på ömse håll. Uppgifter karaktäriseras i form av typiska dueller. Antalet förband över tiden hos oss och en potentiell angripare anges. Synpunkter:

° denna modell blir svåröverskådlig. Kräver en förmåga att

intuitivt väga samman många storheter, 0 genom sin upplösning och närhet till basinformation finns möjligheter att granska och kritiskt ifrågasätta materialet, ° det finns sekretessproblem på duellnivån.

12 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Som framgår av karakteristikema ovan finns det inget alternativ som på alla punkter är bättre än något annat. Vår bedömning är att alternativ 3 är det bäst uppfyller som huvudkriteriet nämligen att bidra till en mer konstruktiv dialog mellan den politiska nivån och försvarsmakten.

Försvarsmaktens värderingsprocesser

Övergripande värdering av Försvarsmaktens förmåga sker huvud-

sakligen i två processer med olika syften, dels perspektivplanedels krigsorganisationsvärderingen. Perspektivplaneproprocessen, har tradition varit hårt knuten till den analys av försvarscessen av maktens utveckling ÖB gör inför ett försvarsbeslut. Den blir som därmed beroende de större frågor försvarsbesluten omfattar av som och får således en viss "ad hoc" karaktär. Krigsorganisationsvärderingen, ersatt tidigare programvärdering, sker årligen och som fungerar instrument för operativ styrning Försvarsmakten. som av I ÖB underlag inför försvarsbeslutet 1992 användes den s.k. åtta-punktsmetoden för att värdera alternativa försvarsm aktsstniktu-

rers förmåga. De åtta värderingskriteriema var

Luftförsvara vårt land Neutralitetsförsvar till sjöss Skydda sjötransporter längs vår kust Förhindra strategisk överfall 5 Försvara norra Sverige .

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 13

Försvara oss mot kustinvasion Gardera mot olika anfallsriktningar Fortsätta striden En liknande metodik, inte lika långt utvecklad har använts men infor förestående försvarsbeslut värdering "operativa för- - av mågor". Problemet med båda ansatsema är att de i huvudsak har tillkommit för att internt i Försvarsmaktens värderingsprocess kunna användas som verktyg för att generera och avväga stmkturförslag. Strukturförslag som i sin tur ingår i underlaget för försvarsbesluten. I princip är "förmågoma" härledda från någon form uppgiftställav ning, men de har endast varit svagt förankrade på politisk nivå. När ett försvarsbeslut väl är fattat och regeringens operativa anvisningar för totalförsvaret har formulerats, utvecklas dessa i ÖB operativa planering till s.k. försvarsplaner, dvs. övergripande operativa planer för försvaret av Sverige helhet, samt plan för som förbandstilldelning till militärbefälhavama. I fred överensstämmer gällande försvarsplan med ÖB beredskapsorder

BerO som är en

del ÖB operativa planläggning, övriga försvarsplaner används av för att planera försvarsförberedelser. I förbandstilldelningsplanen anges operativa krav på krigsförbanden. ÖB operativa planering omsätts i sin tur av MB till operationsplaner och vidare till stridsplaner av taktiska chefer. Till skillnad från underlagen för

försvarsbeslut perspektivplaner i äldre formen är ÖB försvarspla-

ner relativt väl förankrade i Försvarsdepartementet. De operativa uppgifterna nedbrutna till krav och uppgifter för krigsförbanden används for den årliga krigsorganisationsvärderingen, som så att säga går motsatt väg från krigsförbandchefens

14 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

värdering, via taktisk värdering till MB operativa värdering. resp. HKV analys den operativa värderingen används för programav dialoger och den årliga programinriktningen. Sammanfattningsvis fungerar således Försvarsmaktens operativa värdering instrument i den operativa styrningen av Försvarssom delar den operativa värderingen återges i ÖB makten. Vissa av försvarsmaktsplan, då i termer operativ inriktning och men av prioritering av programmen. Det har länge funnits motiv att knyta dessa båda värderingspronärmare till varandra och ett sådant arbete pågår i HKV. I cesser

problembeskrivningen uppmärksammas att kopplingen mellan

ovan den säkerhetspolitiska nivån och Försvarsmaktens framtida struktur fungerat mindre väl i dialogen mellan statsmakterna och Försvars-

makten. I den kortsiktiga programplaneperioden dock

mera synes dialogen fungera relativt väl så till vida att likartade bedömningar den säkerhetspolitiska och militärstrategiska utvecklingen görs om på kort sikt. Genom fasta på den ökade integrationen mellan Försvarsatt ta maktens värderingsprocesser på kort och lång sikt och den metodik där används, förefaller det möjligt att kunna utveckla en som rapportering till statsmakterna Försvarsmaktens förmåga i av strategisk/operativ bemärkelse. Det första steget skulle kunna vara bygga och komplettera Försvarsmaktens krigsorganisationsatt ut värdering med årlig Försvarsmaktsvärdering i övergripande en operativa termer, dvs. Försvarsmaktens förmåga i nuvarande omvärldsläge. Rapporteringen skulle också kunna innefatta vissa andra regelbundna rapporteringar, t.ex. ÖB incidentrapport. Exempel på metoder kvalitativt och kvantitativt tydliggöra det militära att försvarets förmåga i rapporten. Fortsatt metodutveckling torde ges

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 15

dock krävas.

Försvarsmaktsvärderingen bör således ett komplement ses som till Försvarsmaktsplanen som för sig fokuserar överbefälvar havarens två ledningsuppgifter: operativ ledning och produktionsledning. Försvarsmaktsvärdering bör genomföras med en blandning av olika kompetenser, t.ex. säkerhetspolitisk och militär, men måste sannolikt göras i mycket nära samverkan med HKV operationsledning

Underlag för analys, dialog, styrning och uppföljning

Värdering av militär förmåga är ett ytterst komplext område. Osäkerhetema är stora och svårhanterliga, bl.a. antagonistiska och strategiska osäkerheten Det finns inga enkla lösningar. Däremot finns relevanta delbeskrivningar förmågor, kan utgöra av som underlag för en utvidgad dialog.

Det primära användningsområdet för effektbeskrivningar av strategiska/operativa förmågor är som indikatorer på Försvarsmaktens förmåga i vissa typsituationer. Dessa kan utgöra grund för diskussioner på politisk nivå förmågan gentemot eventuell om en angripare och utgöra ett startvärde för dialog med Försvarsen makten. De kan också initiera och utgöra grund för fortsatta analyser.

Genom att ta fram förmågeindikatorer samt analysera processen och genomföra en Försvarsmaktsvärdering kan dialog skapas en

mellan politiker och Försvarsmakten; förhoppningsvis

i termer som

16 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

kan göras begripliga för båda parter och som är relativt stabila över tiden. Dialogen fördjupas fortsatta analyser. genom Ett exempel på förrn ågeindikator är armébrigademas eldkraft en och hur den utvecklats över tiden exemplet kommenteras utförligare i ett senare avsnitt.

Armébrigadernas totala eldkraft

o ‘°"‘m °’g"-"ao’Ln Daiunsnv . "-i9°3g°,‘u € ;;m,, "-,°1a,g°’¢;g.—N Offensiv F m m m m — .—°’cz

Styrning Försvarsmakten sker idag såväl i övergripande termer av detaljanvisningar. En strävan finns att frångå detalj anvisningar som och istället styra i måltermer och medel i stort för att uppnå dessa mål. Med mål uttryckta i strategiska/operativa förmågor och en inriktning i stort den krigsorganiserade försvarsmakten kan en av styrprocess utvecklas mellan politiker och Försvarsmakten som med

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 17

vederbörlig hänsyn till allehanda osäkerheter ger tillräcklig strategisk/operativ inriktning. Denna typ av dialog och styrning är sannolikt bäst lämpad inom ramen för arbetet inför ett försvarsbeslut. Styrning av Försvarsmakten i det korta tidsperspektivet kan inte ske i dessa övergripande termer, bl.a. därför att förändringarna oftast är små. Uppföljning i övergripande termer skulle däremot kunna utvecklas enligt tidigare resonemang och skulle ha fördelen att processen att ta fram underlag för försvarsbeslut inte blir alltför ad hoc-artad. Uppföljning i det korta tidsperspektivet är i stor utsträckning en produktionsfråga som löses i dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten snarare än mellan politiker och Försvarsmakten. sammanfattningen är att analyser, dialoger, styrning och uppföljning bör ske med i grunden samma termer, vilka dock med hänsyn till tidsperspektivet och syftet kan ges olika upplösningsnivå.

Rekommendationer

De rekommendationer som här ges görs mot bakgrund av de kriterier som skall beaktas vid kartläggningen: Möjliga metoder skall främst utgöra indikatorer på krigsorganisationen helhet. Informationen bör öppen på som en vara helhetsnivå, och kunna utgöra underlag i den politiska debatten, medan underlaget, t.ex. på förbandsnivå, kan vara hemligt. Metoderna skall ha förutsättningar för ett långt liv, dvs de måste präglas av kontinuitet.

18 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Kvantitativa metoder skall kunna utgöra indikatorer. Det finns däremot inget krav på någon absolut exakthet. Resultatet skall kunna förstås utanför den militära kretsen.

Försvarsmaktens operativa förmåga bör anges i olika uppgifter verklig motståndare. mot en Angreppssättet bör ge en realism och samtidigt en upplösning som kan vara rimlig .för en dialog. Det finns dock svårigheter att göra lämplig lista över uppgifter och vilka stridskrafter på ömse sidor en skall bidraga till förmågan. Likaså ett eventuellt sekretesssom problem och ett "utpekandeproblem" vad gäller potentiell angripare.

Utnyttja partiella indikatorer för att belysa operativ förmåga

Att sammantagen förmåga på krigsorganisationen i sin ange en

helhet, i ett lättbegripligt sammanfattande mått, är sannolikt ogör-

ligt. Subjektiviteten vid en sammanvägning av kvantitativa och kvalitativa mått underlättar knappast förståelse eller bildar grund för analys och utvecklad dialog. Den ansats som rekommenderas är att utnyttja ett rimligt antal partiella indikatorer som ger en kvantitativ och därmed relativt opartisk och kontrollerbar beskrivning. en Tagna för sig indikatorema otillräcklig bild men ger var ger en tillsammans en fastare grund för analys och bedömning av det militära försvarets förmåga. Urvalet indikatorer bör vara föremål av för fortsatt dialog.

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 19

"F örsvarseffektindex"

Med hjälp öppen information, bl.a. OSSE-informationen, kan av t.ex. aggregerade eldkrafttal för förband beräknas med hjälp av samma metoder som används inom Försvarsmakten för avdömning i olika spelsituationer. Validiteten i dessa metoder som under

många år utvecklats av FOA har grundligt utretts. Detaljer av

vapenteknisk art, metoden bl.a. bygger på, kommer att som utvecklas inom för OSSE. Av naturliga skäl är informationen ramen vad svenska förband förmår i relation till utländska förband om hemlig. Det skulle emellertid möjligt att skapa ett index där vara utvecklingen i varje land intresse kan mätas. Modemitetsgrad av ingår i beräkningarna och blir därmed automatiskt belyst. År m.m. 1996 förefaller ett lämpligt år att välja som basår, dels därför vara att rapporteringen enligt OSSE har nått tillräcklig kvalitet, dels

därför att CFE-avtalets nedrustningskrav skall genomförda i

vara november 1995 i det närmaste bedöms uppfyllda.

Förslag på indikatorer:

Index för olika länder som helhet - Index fördelat på militärgeografiska områden 0 Index för vissa högre förband, dvs. armé, armékår eller division -

Utveckling de säkerhets- och förtroendeskapande instruav menten

OSSE:s säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder Inom ramen för utvecklas allt fler instrument for rapportering. Den senaste är GEMI

20 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Global Exchange of Military Information. Informationen enligt

GEMI är bl.a. personal, vissa militära system saknas i WDsom informationen, t.ex. fartyg och transportflyg. Detaljer om dessa, t.ex. typ rapporteras inte. Vid förhandlingarna om gällande instrument eller nya instrument skulle eventuellt Sverige kunna driva frågor som gör att informationen även kan användas som indikatorer på försvarseffekt. Förslag på indikatorer som behöver utvecklas vad typ och avser

förbandsorganisation. Militär personaluppfyllnad t.ex. i relation till

CFE 1A där detta är möjligt - Antal militära fartyg Antal ubåtar 0 - Antal militära transportflygplan

Antal förband och materielslag

Den information som lämnas inom ramen för OSSE är fullt tillräcklig i jämförelse med t.ex. CFE-inform ationen. Fördelen är att den är öppet tillgänglig för Sverige och uppfyller därmed kriteriet att kunna öppen på helhetsnivån. Aggregerade siffror för CFE vara rapporteringen är vidare tillgänglig, t.ex. genom US Arms Control and Disarmament Agency eller numera också i IISS Military Balance. Möjlighet föreligger således för att göra vissa kontroller. Förslag på indikatorer: - Kommandostruktur i stort - Antal förband av olika typer - Totala mängden materieltyper

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 21

- Fördelning på olika materieltyper - Fördelning i olika militärgeografiska områden

F örsvarsekonomi Inom ramen för OSSE lämnas nu den information som tidigare lämnats till FN. Ett mycket stort antal indikatorer som t.ex. speglar avvägning mellan olika försvarssystem, forskning och utveckling, anskaffning kontra vidmakthållande, andra kostnadsslag etc.

Förslag på indikatorer - Totala kostnader Kostnader för materiel i användning - - Kostnader för underhåll och reparationer 0 Ammunitionskostnader Kostnader för missiler inkl. konventionella stridsspetsar - - Kostnader för elektronik och kommunikation

Ytterligare förslag på indikatorer diskuteras nedan.

Open Sources Information

Den mycket starkt ökande mängden öppet tillgänglig information även utanför formella avtal behöver analyseras med avseende på kvalitet och tillgänglighet och kan indikatorer på försvarsge nya förmåga.

22 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Utvecklad operativ dialog mellan politisk och militär nivå

Försvarsmaktens krigsorganisationsvärdering är främst uppbyggd för att tillförsäkra ett internt instrument operativ styrning och det är rimligt att den så förblir. En dialog mellan den politiska och militära nivån skulle kunna utvecklas med hjälp av en årlig rapportering, en öppen "försvarsmaktsvärdering" av nuvarande krigsorganisation, som till delar bygger på krigsorganisationsvärderingen, men också underrättelsetjänstens årsöversikter och omvärldsbedömanden. En utvecklad dialog om dagens krigsorganisation skulle också kunna fylla kravet att öka förståelsen utanför Försvarsmakten. I "Försvarsmaktsvärderingen" skulle också ovanstående indikatorer ñnna lämplig plats. En databas krävs för en dessa beräkningar och finns i princip utvecklad vid HKV, dock för effektberäkningar.

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 23

Uppdraget

Försvarsdepartementet och Utredningen 1995:0l "Utvärdering av försvarets ledning och struktur" har lämnat två uppdrag till FOA 1

i skrivelse 1995-12-20 Dnr 6/95.

Uppdrag vilket behandlas i denna rapport, gäller att genomföra "Analys möjligheterna att tydliggöra, kvalitativt och en av kvantitativt, det militära försvarets förmåga".

Uppdraget är indelat i tre deluppdrag: Effektmått på det militära försvarets förmåga i förhållande till hotbilden. Dagens system för krigsorganisationsvärdering samt alternativa metoder analyseras. Förmåga relaterad till förband. Här efterfrågas en analys av förmågan över tiden samt jämförelse mellan förband från en olika nationer. CFE-avtalets användbarhet vid bedömning av förbands förmåga.

Uppdraget innebär en kartläggning och analys av vilka möjligheter finns att tydliggöra det militära försvarets förmåga kvalitativt som och kvantitativt. I kartläggningen och analysen ingår att med tillämpningsexempel illustrera möjliga kvantitativa indikatorer.

Vid kartläggningen och analysen skall följande kriterier beaktas: Möjliga metoder skall främst utgöra indikatorer på krigsorgani- sationen helhet. Informationen bör vara öppen på som en

24 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

helhetsnivå, och kunna utgöra underlag i den politiska debatten, medan underlaget, t.ex. på förbandsnivå, kan hemligt. vara - Metoderna skall ha förutsättningar for ett långt liv, dvs de måste präglas av kontinuitet. 0 Kvantitativa metoder skall kunna utgöra indikatorer. Det finns däremot inget krav på någon absolut exakthet. - Resultatet skall kunna förstås utanför den militära kretsen. Uppdrag 1.2 och 1.3 slutredovisades 1996-04-01 och uppdrag 1.1 slutredovisades 1996-04-15.

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 25

Analys av uppgiften

Uppdraget gäller att genomföra en "Analys av möjligheterna att tydliggöra, kvalitativt och kvantitativt, det militära försvarets förmåga". De tre deluppgiftema hänger samman där effektmått på det militära försvarets förmåga i förhållande till hotbilden bör vara en syntes förmåga relaterad till förband och en analys av innehållen av i det informationsutbyte länder emellan görs inom ramen för som CFE och OSSE. metodisk utgångspunkt handlar uppgiften Från en om möjligheterna att finna ett syntetiskt tillvägagångssätt. Uppgiften är något av en utmaning, där kravet på att slutresulta-

tet skall vara enkelt, lättillgängligt och öppet i någon mån står i

konflikt med kravet på analys av krigsorganisationsvärdering m.fl. styrdokument inom-Försvarsmakten, vilka med nödvändighet är sekretessbelagda. Under arbetet har ett omfattandematerial analyserats såväl öppet hemligt- och olika metoder för att väga samman inforsom mationen har prövats. Avsikten har här varit att översiktligt belysa deras lämplighet över huvud taget i detta sammanhang samt att om möjligt komma med förslag förbättrade metoder även i om situationer, där hemligstämpeln måste accepteras. En avsikt med arbetet med hemligt material har varit att kunna värdera hur väl olika öppna indikatorer kan bedömas avspegla den "verkliga" utvecklingen som den framstår då allt tillgängligt underlag används liksom avancerade metoder.

26 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Förutom det självklara valet av Sverige kan diskuteras vilka länder som är mest relevanta att jämföra med. Vi har valt Tyskland och Ryssland främst på grund av storleken av deras respektive försvarsmakt. Tyskland har Europas största försvarsmakt på västsidan och Ryssland på östsidan. Båda länderna har också tvingats att starkt reducera sina försvarsmakter med hänsyn till CFE-avtalets "takbegränsningar" jfr CFE-avsnittet nedan. Denna reduktion har för båda länderna lett till en omstrukturering som sannolikt pekar mot en modern försvarsmakt.

Underlag och källor

Som framgår av uppgiftsformuleringen avses dels bedömningar på nationell nivå, dels bedömningar på förbands- eller systemnivå. I båda fallen finns och prestandasida. Både en resurs- en kvantitativa antal, ekonomi osv. och kvalitativa typ, modemitet, utbildning, ledarskap osv. aspekter ingår. Offentliga källor för att beskriva på nationell nivå är resurserna bl.a. CFE öppen på aggregerad nivå - - ESK / OSSE Wiendokumenten WD 92 och WD94 0 ESK / OSSE GEMI, Global Exchange of Military Information Military Balance IISS - Hemliga sammanställningar avseende främmande nationer har också hämtats från den militära underrättelsetjänstens årsöversikter och specialorienteringar.

De ovan nämnda källorna kan också i större eller mindre

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 27

utsträckning användas för att få kunskap om innehållet i de enskilda förbanden. En annan viktig källa är Janes inte minst för att ge en bild av olika vapensystems prestanda. För många svenska förband kan innehållet i stort hämtas från öppna källor, t.ex. AH Noggrannare redovisningar finns i TOEM och i KRO-systemen. Dessa källor innehåller framför allt en redovisning av förbandens materiella innehåll, medan det personella är mindre väl redovisat. Detta gäller i än högre grad olika kvalitetsaspekter såsom utbildningsstandard, kvalitet på ledarskap, telekrigförmåga, uthålligheten i olika avseende osv. Underlag om prestanda hos utländska förband i största allmänhet saknas i allt väsentligt. För svenska förband kan prestandabedömningar hämtas från förbandsmålsättningar TOEM, TTEM, från krigsförbands- och krigsorganisationsvärdering, operativa studiedokument samt från den operativa prövningen av viktiga förband, vilket görs inom ramen för OPAS-verksamheten. För jämförbarhet mellan svenska och utländska resurser kan man även använda olika metoder från studieverksamheten.

A rbetsgrupp

Arbetet har genomförts vid FOA l med bidrag i olika omfattning från Björn Backström sammanhållande, Bengtfölj ande personer: Göran Bergstrand, Jan Foghelin, Tore Isacson, Britt-Marie Lundholm, Anders Löfgren, Krister Pallin, Jan-Erik Svensson, Olof Söderqvist, Per Ånäs och Bernt Öström.

28 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

Militär osäkerheter

förmåga och

Förmågan hos ett militärt försvar är ingen absolut storhet. "Bettyggande förmåga att motstå ett strategisk överfall" är en uppgiftsformulering till Försvarsmakten i försvarsbeslutet 1992. Implicit uttrycker denna uppgift att "förmåga" är en relation mellan de egna och angriparens stridskrafter och deras tänkta utnyttjande. För att värdera förmågan krävs därutöver ytterligare precisering av vad med "stridskrafter" respektive "utnyttjande". Varje som avses värdering militär förmåga innebär alltid att ett antal styrkeenav heter arméer, divisioner, brigader etc. egna och motståndarens ställs mot varandra inom ramen för en s.k. strategisk avsikt eller operationsavsikt, målbeskrivning, uppgiftställning, principer dvs en för att genomföra uppgiften och eventuella restriktioner, t.ex. tidseller förlustrestriktioner. Värderingen handlar således om möjligt utfall tänkbar väpnad konflikt, där de båda sidornas mål är i en oförenliga. Den typ osäkerhet som vidlåder sådana värderingar av benämns antagonistisk osäkerhet. Metoderna för att hantera antagonistiska osäkerheter är praktiskt taget uteslutande någon form dubbelsidiga spel eller övningar krigsspel eller krigsförav bandsövningar. Dessa metoder har en starkt inlärande effekt vilket ofta är själva meningen och spelen låter sig svårligen övningar aldrig med avsiktliga variationer för att upprepas - kvantifiera signifikanta variabler, t.ex. miljöfaktorer som väder, årstid, terräng etc. Ledning och underrättelser är ytterligare exempel på s.k. mjuka faktorer inte enkelt kan varieras med kontrollersom bart resultat. Utfallen är i allmänhet också starkt beroende av

Karakteristik det militära försvarets förmåga 29 av

kvalitativa egenskaper hos deltagarna, ledarskap, kreativitet, fantasi, inlevelsefönnåga och intresse. Sammanfattningen de antaganden görs motståndarens av som av avsikt, styrkedisposition, mål, uppgift och plan är grunden för det som vanligen benämns hotbild. Möjligheterna att variera sammansättningen av de komponenter ingår i hotbilden väpnade som — konflikters karaktär är i det närmaste outtömliga, typ - en av osäkerhet kallas strategisk osäkerhet. I egentlig mening är som strategisk osäkerhet obeskrivbar och en omhuldad metodfråga är i vad mån varje specifik beskriving, dvs. urval konflikt- eller av angreppsfall, är relevant. Det är mycket enkelt att i krigshistorien finna exempel på den väsentliga skillnaden mellan förutsägelser om en väpnad konflikts karaktär och dess faktiska karaktär. Genuin oförutsägbarhet framtida situation och goda möjligheter att om en i efterhand förklara orsakerna till att denna situation uppstått är karakteristiskt för strategisk osäkerhet. Som grund för beslut och planering måste emellertid i praktiken ett begränsat urval av konfliktfall göras, om än på relativt subjektiva grunder. Dessa urval, hotbilder i egentlig mening, speglar således på synen en väpnad konflikts karaktär och bildar oftast grunden för åtgärder i form av försvarsförberedelser eller krigsförberedelser, dvs. krigsorganisering, säkerställt materielbehov och andra fömödenhetsbehov, krav på beredskap, krigsduglighet, uthållighet etc.

Värdering av militär förmåga görs således med vissa antaganden om hotbild bas och metodiken är i allmänhet krigsspel eller som övningar, Trots komplexiteten föreligger ändå vissa operativa och taktiska principer som av erfarenhet betraktas giltiga oavsett som nationella eller tidsmässiga gränser. En dessa "eviga" sanningar av är att den som försvarar sig måste känna motståndarens styrka och

30 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

anfaller måste känna motståndarens svagheter. Av denna den som princip följer också att den som försvarar sig bör dölja sina svagheter och den anfaller bör dölja sin styrka. Bedömning av som sida respektive motståndarsidans styrka och svagheter som egen följer värdering hotbilder är därför naturliga skäl omav av av gärdade stark sekretess. Detta är en tredje typ av osäkerhet som av måste beaktas i värdering militär förmåga. Principiellt är en av denna typ osäkerhet upplösningsbar med vissa resursinsatser, av t.ex. underrättelseinhämtning, eller genom att låta tiden gå t.ex. -

att sekretess upphävs eller på annat sätt med tiden görs tillgänglig

också genom ökad öppenhet. - men Ökad öppenhet är ett väsentligt inslag i de processer om säkerhets- och fortroendeskapande åtgärder CSBM, Confidence-

and Security—Building Measures inletts inom för OSSE.

som ramen Utbyte militär information med allt bättre kvalitet ökar i en om omfattning bara för några år sedan varit otänkbar. Detta

som är den

väsentliga grunden för denna rapports analys möjligheterna ena av att tydliggöra det militära försvarets förmåga.

Den andra grunden är att militär förmåga i partiell mening en

utvecklas i metodavsnittet nedan kan tydliggöras trots fundamen-

tala begränsningar i form antagonistisk och strategisk osäkerhet av som relaterats ovan.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 31 av

Metodbeskrivning

Analys och syntes

I analysen av uppgiften har vi konstaterat att uppgiften från metodisk utgångspunkt handlar möjligheterna att finna ett om syntetiskt tillvägagångssätt. En grundläggande förutsättning för syntes är att kunskap om delarna i det system är föremål för som undersökning är någorlunda säker. En naturlig systemavgränsning i detta sammanhang är att betrakta Försvarsmakten ett system som där ett antal identiñerbara "delar" på något sätt samverkar för att orsaka en övergripande effekt eller beteende. Det är likaså naturligt att låta delarna representeras krigsförbanden i enlighet med av deluppgift två förmåga relaterad till förband. Den fara ligger - som i ett syntetiskt tillvägagångssätt är att kunskap övergripande om beteenden försvarsmaktens förmåga i sin helhet förblir osäker - —eller i värsta fall godtycklig. Det är således viktigt att dimensionen "förutsättning för analys" beaktas vid syntesen och omvänt. Motsatsen till det syntetiska tillvägagångssättet är det analytiska, där man söker- förklara helheten utifrån begränsad kunskap om systemet delar. Båda dessa aspekter syntes analys har - sammanfattats av Ritchey i följande fyrfältsdiagram.

32 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Kunskap om övergripande beteende

Osäker Säker ——————

Osäker

§ Förutsättning

,Rån

för analys

8 E o n. i .K ID §

:c Förutsättning

"KOH

för syntes

Säker

Vid kartläggningen och analysen skall beaktas att möjliga metoder främst skall kunna användas indikatorer på krigsorganisatiosom förmåga helhet. Vidare bör informationen vara öppen på nens som helhetsnivå, och kunna utgöra underlag i den politiska debatten, medan underlaget, t.ex. på förbandsnivå, kan vara hemligt.

Detta kriterium innebär att metoderna skall ge förutsättning för analys. I diagrammet kan vi jämställa den politiska nivån med ovan de övre två rutorna, där kunskapen delarna inte behöver vara om tydlig. Relationen syntes och analys, vikt betonats ovan, kan vars jämföras med behovet dialog mellan den politiska nivån och av försvarsmaktsnivån.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 33 av

Effektm ått relaterade till förband representeras av de nedre två rutorna i diagrammet, dvs. relativt goda kunskaper delarna kan om vara sekretessbelagda.

Metodansats

Politiska beslut försvarsmaktens utveckling är till sin natur om långsiktiga. För att åstadkomma invändningsfri effektvärdering av en försvarsmaktens förmåga krävs att en lång tid förflutit från beslut till effekterna kan bedömas. Sådan effektvärdering kan knappast användas ett hjälpmedel för politiskt beslutsfattande utan får som ett akademiskt intresse. Inte minst viktig är tidsfördröjsnarare ningen mellan kostnad och effekt vid utveckling av nya förband. Den effekt och förmåga försvarsmakten har idag är ett resultat av de senaste decenniemas investeringar. För att åstadkomma värderingar som avser ett så aktuellt material att det kan användas som beslutsunderlag krävs gör avkall på den vetenskapliga att man ambitionen att enbart presentera helt säkra resultat. Grunden för den metodansats som här kommer att förespråkas är uppsättning partiella indikatorer. Tagna var för sig ger en indikatorerna otillräcklig bild tillsammans en fastare en men ger grund för bedömning det militära försvarets förmåga. Man kan av om man så vill betrakta indikatorema som ett antal mätare som ställda bredvid varandra skapar ett mönster där människans intuitiva metod för mönsterigenkänning skapar nya frågor som kan analyseras grundligare förutsättning för analys. -

34 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Att inrikta analysen på "partiella indikatorer" eller "mellanlig-

gande variabler" internationellt ofta kallade intermediate in-

dicators, partial indicators eller proxy measures är ett sätt att trots

långa tidsförlopp genomföra värderingar. Sådana variabler bör ha den karaktären att man kan visa ett logiskt samband mellan dem och senare effekter. Däremot kan man givetvis aldrig få ett entydigt samband mellan sådana variabler och den senare uppträdande effekten. Sambandet är snarare av den karaktären att ett positivt utfall på variabeln ökar sannolikheten för en positiv sluteffekt. En värdering som utgår från sådana indirekta mått blir givetvis osäker. Ett sätt att minska osäkerheten är att arbeta med flera variabler. Under 1980-talet genomförde FOA tillsammans med dåvarande STU, styrelsen för teknisk utveckling idag NUTEK utvärdering av "Industriella effekter av STU:s långsiktiga insatser för kunskapsutveckling" med hjälp av partiella indikatorer. Dessa utvärderingar byggde i sin tur på de engelska forskarna J Irvines och B Martins uppmärksammade utvärderingar av kvaliteten inom grundforskningen, bl.a. radioastronomi och högenergifysik. Irvine och Martin utnyttjade de partiella indikatoremas konvergens som belägg för deras validitet som kvalitetsmätare. I STU:s utvärdering var inte kvalitetsmätning utgångspunkten och därför utnyttjades en helt annan uppsättning indikatorer. Den metodmässiga utgångspunkten var emellertid densamma: indikatorema som tagna var för sig är osäkra blir sammantaget något säkrare i den mån de pekar samma håll. För att kunna dra en sådan slutsats måste man

emellertid säkerställa att indikatorema inte är direkt beroende av

varandra. Ytterligare ett kriterium är att de bör vara kvantitativa, relativt lätt mätbara och att det inte råder någon stor tveksamhet om vad som faktiskt mäts.

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 35

Genom att söka mätfaktorer i underlag som regelbundet rapporteras även framdeles finns förutsättningar att uppfylla utredningens krav på att metoderna skall ha förutsättningar för ett långt liv, dvs. präglas av kontinuitet. Kvantitativa metoder skall kunna utgöra indikatorer och att det inte finns krav på någon absolut exakthet uppfylls automatiskt. Det sista vägledande kriteriet är att resultatet skall kunna förstås utanför den militära kretsen. Ett försök att uppfylla detta kriterium är att påvisa ett logiskt sammanhang mellan vissa faktorer, t.ex. vapenverkan och försvarseffekt för att därefter kunna bortse från det myller av fakta, förkortningar, specialistuttryck m.m. som präglar den militära sfärens språkbruk. Ett logisk samband är också ett krav för metodiken med partiella indikatorer. Olika typer av logiska samband betraktar vi som skilda "aspekter" att värdera effekterna ur. För var och en av aspekterna kan en eller flera "indikatorer" definieras för att belysa aspekten i fråga. Med tanke på lokala variationer mellan olika länder är det inte alltid praktiskt möjligt att få uppgifter som täcker samtliga indikatorer. En ambition kan emellertid att utveckla invara formationsinhämming för att göra mer konsistenta jämförelser mellan länder. Strävan är att den föreslagna metoden på ett rimligt sätt skall beakta det omfattande samspelet mellan olika resurser och kapaciteter. De aspekter som granskas är 0 förbandsmâlsättningar - krigsförbandsvärdering operativ prövning av stridskrafterna - - typsituationer och avdömningar

36 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

0 kapacitetsuppgifter v försvarsutgifter Det två kanske viktigaste sakerna att ha klart för sig, skall när man bedöma den militära förmågan i omvärlden, är följande: man

kommer alltid att vilja ha mer information och ofta det

man ser man vill se. Det förstnämnda innebär att bedömning ett militärt av hot och beslut om åtgärd i princip alltid måste ske under osäkerhet den dag man har full säkerhet är det i regel för sent att vidta tillräckliga åtgärder. Att ofta det vill innebär att man ser man se man alltid måste sortera bort oväsentlig information, "brus". I brist på möjligheter att direkt mäta militär förmåga, är antagligen ett rimligt antal indikatorer, militära och ekonomiska, ett bra sätt att sortera information och hantera osäkerhet.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 37 av

Effektmått det militära försvarets förmåga på

Hotbild

Effektmått på det militära försvarets förmåga skall ges i förhållande till hotbilden. I egentlig mening måste sådan beskrivning göras inom ramen en för olika tänkbara konflikter, i vilka Sverige kan bli berört. Det måste med andra 0rd finnas en relativt väl definierad angripare. Vi har också i inledningen konstaterat att militär förmåga inte är någon absolut förmåga utan måste ses i relation till ett möjligt hot som konkretiseras och karakteriseras av en hotbild. Under hela det kalla kriget när storm Warszawapakten och NATO stod mot varandra i Europa karakteriserades hotet mot Sverige av marginaldoktrinen i korthet innebär att i en väpnad konflikt stormaktssom blocken emellan, torde endast marginell del av en stormakts en militära resurser kunna sättas in mot Sverige. Olika typer av angrepp och eventuella restriktioner hos angriparen har över åren bedömts olika. Detta medför att någon enkel typ av "standardangripare" och "standardhot" knappast existerar. Inte minst är detta uppenbart under de senaste årens förändringar. Den militärstrategiska förändring som startade 1989 har konsekveni form militärgeografiska förändringar och nedrustning av ser av konventionella tidigare bara ett storkrig som Andra vapen som världskriget kunnat på korta tid. Att denna militärstrategiska samma förändring mycket drastiskt ändrat Sveriges hotbild torde vara

38 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

uppenbart, men det kan ändå vara lämpligt att kvantitativt försöka åskådliggöra den omfattning och takt varmed förändringarna skett. 1989 inleddes förhandlingarna om nedrustning de konav ventionella styrkorna i Europa och parterna WP och NATO enades om den högsta nivå av vissa materielslag som konstituerar anfallskraft stridsvagnar, stridsfordon, aitilleripjäser, attackhelikop- trar och stridsflygplan, s.k. TLE-enheter TLE Treaty Limited Equipment. Inom de geografiska områden som paktema behärskade "från Atlanten till Uralbergen" skulle totalt få finnas 40 000 stridsvagnar, 60 000 stridsfordon, 40 000 artilleripjäser, 4 000

attackhelikoptrar samt 13 200 stridsflygplan. Dessa inalles

c:a 160 000 TLE-enheter fördelades lika mellan blocken och ingen enskild stat skulle få ha mer än en tredjedel av respektive materieltyp. De taknivåer som CFE-avtalet satte upp för stormaktsblocken fördelades inom blocken och efter WP förhandling i Budapest sattes Sovjetunionens nivå till just den tredjedel som CFE-avtalet maximalt tillät enskild stat att förfoga över. Som ett preludium till CFE-förhandlingarna kan ses president Gorbatjovs tal i FN i

december 1988 där han aviserade ensidig neddragning av

en Sovjetunionens konventionella stridskrafter i Europa. Strax innan hade WP uppgivit vad som sades vara en fullständig redovisning av

WP konventionella i Europa. Som ett postludium till CFE-

vapen förhandlingarna är den ytterligare uppdelning av Sovjetunionens TLE-innehav som följde av förhandlingarna i Tasjkent 1992 efter Sovjetunionens upplösning. De tre stegen från c:a 1988 till 1992 kan för Rysslands Sovjetunionens del visas i följande diagram. Noteras bör att bilden

säger något innehavet öster Ural.

om om

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 39

Sovjetunionen/Rysslands materielinnehav

Helikoptrar Stridsflygpla Artilleri I Stridsfordon I Stridsvagnar

Innehav Budapest Tasjkent Innehav 1988 1990 1992 1995

Jämförelsen mellan 1988 och 1995 är inte helt invändningsfri bl.a. redovisades inte helikoptrar 1988. Likaså var inte Sovjetunionens innehav detsamma som Rysslands, men i beaktande av att Ryssland dominerade Sovjetunionen och sannolikt kontrollerade stridskrafterna är likväl förändringen för Ryssland mycket drastisk. Några reflektioner över hotbilden och dess förändring kan göras med ovanstående diagram i minnet. - Den enorma mängd materiel som enbart Sovjetunionen innehade

1988 är i samma storleksordning cza 160 000 TLE-enheter som

efter CFE-förhandlingama får finns i hela Europa. En stor del materielinnehavet 1988 var en följd av en mycket v av omfattande stridsmaterielproduktion under hela l980-talet. Från

en redan hög nivå ökade Sovjetunionens försvarsutgitter årligen

med 2-4 % år tills kulmen nåddes 1987. Nyproduktionen per

40 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

medger att nedrustningen till stor del kan tas ut i äldre materiel. Antal förband står i viss proportion till mängden materiel, vilket innebär en tänkbar forbandsnedläggning av storleksordningen 60-80 %. Nedläggning av förband sker inte från en dag till en annan och det är föga troligt att hög personaluppfyllnad och fullgod utbildning eftersträvas i de förband som avses läggas ner.

Effektmål

Vad vill vi mäta

Förmågan hos ett militärt förband eller system avgörs dels av personalens och materielens funktion, dels av personell och materiell storlek på enheten. Vanligen benämns de här två dimensionerna mera diffust kvalitet respektive kvantitet. Medan kvantitet framstår som relativt entydigt, givet att man lyckas kategorisera personal, material, etc. korrekt, är däremot begreppet kvalitet svårare att definiera. Vad är egentligen kvalitet Följande diskussion rör det materiella innehållet i organisationen eller systemet, inte personalen. Att materiel, framförallt de effektbestämmande vapensystemen, utgjort fokus har flera skäl, men det viktigaste är att krigsmakter med ett högt materielinnehåll och hög teknologisk nivå i fullskalekonen flikter nästan alltid tycks besegra motståndare med ett lägre materielinnehåll eller en lägre teknologisk nivå. En fördjupad analys av militära konflikter under efterkrigstiden dock ger anledning till ett par reservationer. Dels har ofta skillnaderna i

Karakteristik det militära försvarets förmåga 41 av

teknologisk nivå varit mycket stora, ibland i förening med ett numerärt övertag, vilket kan leda till förhastade slutsatser för konflikter med jämspelta motståndare. Dels är det lätt att ge mera exempel på taktiska situationer där personal- och miljöfaktorer fällt avgörandet. Den kvalitet vi vill mäta är således funktionen eller tydligare, effekt förbandsenhet eller system, i tänkbara konfliktper miljöer. Med fokus flyttat till materialens funktion blir kvalitet genast komplex sak, exempelvis inser man att just mixen en mera mellan kvalitet och kvantitet på enhetsnivå kan helt avgörande vara för ett vapensystems effekt. Personell kvalitet är svårare att mäta än materiell, vilket säkert är anledning till att det diskuteras i samma utsträckning. en Dessutom är inte krigserfarenhetema helt entydiga vad gäller olika utbildningssystem, personalsammansättning etc. Exempelvis är inte ett eventuellt val mellan yrkes- och värnpliktsarmé självklar. En följd av funktionssynen på förbands- eller systemkvalitet är bl.a. att ett tredje mått på militär förmåga tillgänglighet- har fått ökad uppmärksamhet. Detta gäller inte minst i USA där man efter 1980-talets militära uppbyggnad och framför allt Gulfkriget, kunde konstatera att det finns risk i att satsa för ensidigt på materielanen skaffning. Militära förband inte är tillgängliga är irrelevanta, som oavsett hur välutrustade dom är, och tillgänglighet "force readiness" är inte gratis. Det går naturligtvis att hävda att tillgänglighet endast är aspekt kvalitet. Ett par skäl talar emellertid för att en av skilja detta mått från den traditionella kvalitetsdimensionen. För det första är tillgänglighet helt avgörande för ett systems funktion, och för det andra är varierad tillgänglighet det snabbaste sättet att ändra den militära förmågan.

42 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Vilka förändringar är viktigast att mäta

När det gäller hotet från idag stående eller snabbt mobiliserbara styrkor är förändringar i tillgänglighet viktigast att uppmärksamma efiersom det är svårt att i fred på kort tid, inom några månader, radikalt påverka kvalitet eller kvantitet i stor och relativt modern en krigsmakt detta gäller både personal och materiel. På medellång sikt måste man hålla ett öga på alla tre dimensionerna militär av förmåga. På längre sikt ligger den största förändringspotentialen i högre eller lägre kvalitet respektive kvantitet.

En väsentlig aspekt på variationer i militär förmåga är vilken typ av krigsmakt man har i utgångsläget. Det råder olika uppfattningar om vad som är bäst att utgå från små militära styrkor med hög personell och materiell kvalitet, stor organisation med lägre en kvalitet, eller mix kvalitet och kvantitet. Oavsett åsikt är det en av uppenbart att man, beroende på utgångsläget, bör fokusera på olika saker de länder man studerar. Krigsmakter hög kvalitet med av en liten del av befolkningen i de väpnade styrkorna har i regel sin största tillväxtpotential i ökad numerär, och tvärtom, dvs. ökad en kvalitet, för krigsmakter som Sveriges med en relativt stor organisation.

Vad är möjligt att mäta

Det mest kompletta officiella inform ationsutbytet sker för närvarande inom ramen för OSSE, vilket innehåller uppgifter både de om militära styrkorna och de ekonomiska satsningarna på försvaret. Beträffande informationen om de militära styrkorna är den så pass

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 43

omfattande att det borde möjligt att göra värderingar av den vara militära förmågan hos olika förbandstyper i arméstridskraftema. Vissa viktiga system och förband saknas dock, delvis kan eventuellt kompletterande uppgifter fås via CFE-underlag. Materialet för en motsvarande värdering av flygstridskrafter är mer begränsat och

uppgifter om marina förband saknas i allt väsentligt viss ökad

information föreligger i och med rapportering enligt GEMI, Global Exchange of Military Information.

"Smalare och vassare"

Att mäta det militära försvarets förmåga är en grannlaga uppgift, där risken för att förenkla informationen alltför mycket är uppenbar lika väl som risken för att det hela skall bli otympligt och obegripligt. Sättet att beskriva området är i mycket stor utsträckning en funktion av i vilket sammanhang det skall utnyttjas. Uttrycket "smalare och vassare" har använts för att karakterisera Försvarsmaktens utveckling. Att "smalare" innebär mindre krigsorganisation, dvs. färre förband, är otvetydigt. Ett effektmått på det svenska försvaret är bl.a. antalet brigaden De traditionella svenska brigadtypema har varit pansarbrigad PB, infanteribrigad IB och norrlandsbrigad NB. Inriktning mot större mekaniseringsgrad

stridsvagnar och bepansrade stridsfordon återspeglas i de nya

brigadtypema mekaniserad infanteribrigad MekIB och mekanise-

rad brigad MekB. Skillnaden mellan MekIB och MekB begreppen blandas ibland samman är att den mekaniserade -

brigaden MekB innehåller stridsvagnar.

44 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Med "vassare" förstås i allmänhet högre effekt förband inte per men

ens för professionella bedömare är det uppenbart var gränserna går

Svenska brigader

C§§C§:§$\§

..-\\.\.\.;‘$.V\_.. u x

x §‘ X

..\\-.\

Defensiv

smd Offensiv PB122 Meka PB MekIB .B NB Förbandstyp

för ökat effektuttag. Olika brigadtypers inbördes effekt repre-

senteras i figuren nedan av ett s.k. eldkrafttal. Detta eldkrafttal kan

förenklat sägas den sammanvägda eldkraften från alla vara vapen

1 Av sekretesskál inte har exaktaberäkningar, skäl anges av samma redovisasinte någrautländskabrigadtyper.

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 45

mm §

E V eM

6m .. Wx

2m w

Ox . .

i förbandet. I figuren ovan är PBl22 dagens pansarbataljon PB med den nya stridsvagnen Leopard 2Improved. MekB innehåller den något enklare stridsvagnen Leopard Brigademas effekt varierar med hänsyn till om man väljer att genomföra en i huvudsak offensiv eller defensiv strid. Effektökningen vid defensiv strid bör noteras, särskilt den relativa ökningen för infanteri- eller norrlandsbrigader. Terrängvariationer spelar även roll; figuren har forenklats ovan genom att ange eldkraften i den vanligaste terrängtypen i Sverige. Olika länder utformar sina stridskrafter med hänsyn till de uppgifter de är tänkta att lösa. Inte minst spelar olika terräng stor roll, t.ex.

46 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

är pansarförband lämpade för öppen terräng och infanteriförmer band lämpade för s.k. betäckt terräng skog m.m.. mer Flera infanteriförband innebär i sin tur i allmänhet fler aitilleriförband, etc. Olika länders val av relationen mellan olika vapentyavspeglar i stort den avvägning som gjorts mellan antalet per förband olika typ och deras dimensionerande materielinnehåll. av

Stridsvagnar i figuren nedan BT, Battle Tank och

stridsfordon

ACV, Armoured Combat Vehicles utgör huvuddelen i den s.k.

direkta eldkraften, medan artilleripjäser ARTY, Artillery och attackhelikoptar HELO, Helicopters utgör s.k. understödseldkraft

indirekt eld. Länderna i figuren nedan är sorterade med avseende

på andelen direkt eld. Av figuren framgår t.ex. att Tyskland och Polen har relativt öppen terräng också har den största andelen som stridsvagnar. Sverige och Norge även Finland, dock i figuren har påtagligt stor andel artilleripjäser. För Sveriges del bygger figuren på informationslämningen till OSSE avseende innehav av svenska vapensystem 1996. För övriga länder har figuren baserats på de s.k. tak, dvs. den övre gränsen för innehav av olika

vapensystem, förhandlats fram inom ramen för CFE.

som Underförstått antar vi således hypotesen att de olika länderna har sökt tillförsäkra profil är lämplig med hänsyn till egna en som behov. Självfallet bör noteras att det inom ramen för givet materielinnehåll är möjligt att skräddarsy olika förband för olika uppgifter och i olika terräng. Ju större mängd materiel som disponeras, desto större är variationsmöjlighetema av olika förbandstyper.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 47 av

Svenskprofil

Europaprofil ACV CAIR HELO

De vapensystem som begränsas av CFE-avtalet benämns TLE T realy Limited Equipment. Sveriges rapportering till OSSE är omräknat till sådana s.k. TLE-enheter cza 3 700. Som räkneexempel skulle vi kunna göra antagandet att Sverige omfattats CFEav avtalet. Antag att förhandlingarna skulle lett fram till en reducering med 20 % till 3 000 TLE-enheter, dvs. ett "smalare" försvar. Antag vidare att "den svenska proñlen" till följd ett "vassare" försvar av

mer skulle likna genomsnittet i Europa, "Europaproñlen". Den ge-

nomsnittliga Europaprofilen innebär högre mekaniseringsgrad. Hr mycket vassare skulle ett sådant försvar bli sammansättningen av olika materiel i de olika profilema representeras i figuren ovan.

48 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

Vi antar slutligen att Sverige moderniserar genom att byta äldre materiel mot modernare materiel med högre eldkraft, t.ex. nya stxidsvagnar. Eldkraften hos enskilda bestäms med hjälp av ett stort vapen antal vapentekniska parametrar. Modemitetsgraden är bl.a. en följd förbättrade vapentekniska prestanda vilket för olika generationer av stridsvagnar illustreras i figuren nedan.

Stridsvagnars eldkraft

s 2 s 3

s u- I- r- u- O å å å å .

g g

Stridsvagnama T-55 till T-72 är olika generationer ryska stridsvag-

Stridsvagn 101, 102 och 104 är den svenska beteckningen på

nar. olika utvecklingar Centurion-stridsvagnen. Stridsvagn 103 är den av svenska stridsvagnen utan rörligt torn, känd under namnet mer stridsvagn "S". Stridsvagn 1980 är en generation stridvagnar, som

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 49

kan exemplifieras den svenska strv 12l, ryska T-80, tyska av nya Leopard-stridsvagnen eller amerikanska MlAl. Stridsvagn 1990 är den senaste generationen stridsvagnar, som kan exemplifieras av den nya svenska strv 122, tyska Leopard 2 Improved, amerikanska M1A2 eller franska Leclerc. För beräkning av eldkrafttal för enskilt förband används motsvarande värden för alla vapentyper som ingår i förbandet. Tyngre vapensystem med hög eldkraft, t.ex. stridsvagnar, spelar självfallet större roll än enklare vapen, t.ex. handeldvapen. Skillnaden i eldkraft för t.ex. en pansarbrigad och en infanteribrigad framgår av tidigare diagram. En beräkning på dessa grunder ger sammantaget att ett 20 % "smalare" försvar med fullständig modernisering maximalt skulle kunna ett 40 % "vassare" försvar i form av ökad eldkraft. ge cza Utbyteskvoten ger också med samma antaganden att ett 100 % "vassare" försvar skulle kunna uppnås vid en ökning med cza 20 %. Försåvitt det inte framgått är detta räkneexempel baserat på en fullständig modernisering vars kostnad sannolikt är avsevärd. Vi kommer i det följande att förespråka att man använder ett index i form av eldkraft som en partiell indikator på militär förmåga hos olika länder. Ovanstående exempel pekar på en variabilitet i detta index mellan 80 och 200 basåret 100 om materielinnehavet varierar i storleksordningen 20 % och beroende på modemiseringsgrad.

50 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Aspekter

Krigsorganisationsvärdering

Den metodiska utgångspunkten att tillämpa ett syntetiskt tillvägagångssätt innebär att kunskap om delarna i systemet bör vara så säkra möjligt. Den lägsta systemnivån som är rimlig att som hantera är de enskilda krigsförbanden. Det syntetiska tillvägagångssättet innebär att större osäkerhet råder på den övergripande som nivån, desto större säkerhet bör eftersträvas vad gäller kunskap om delarna i systemet. Metoden med krigsförbandsvärdering där förbanden värderas respektive krigsförbandschef uppfyller av formellt rimliga krav på säkerhet i den bemärkelse vi lägger i metoden. I praktiskt genomförande är det dock så att värderingsmetodiken urholkats att fastställda målsättningar för många genom förband inte är aktuella eller t.o.m. i några fall saknas. Det förfarande då tillämpas är att värdera mot huvuduppgiñ for som förbandet, vilket är den uppgift taktisk eller operativ chef ger förbandet i den planläggning är aktuell. Beroende på om en som eller flera planläggningar föreligger kan ett förband således ha en eller flera huvuduppgifter. I allmänhet styrs detta genom direktiv för krigsorganisationsvärdering där inriktning sker. Principiellt sett kan detta växla år från år vilket innebär att krigsorganisationsvärderingen olika utfall beroende på vilken huvuduppgift för ger försvarsmakten som värderas. Krigsorganisationsvärderingen bygger bl.a. på KDU-värdena från krigsforbandsvärderingen ovan, men en hel del annan information tillförs också. Resultatet presenteras i ett omfattande dokument, där och bedömningar får stort utrymme. Någon enkel och resonemang

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 51

slagkraftig sammanfattande bedömning görs inte. Det hela är hemligt. Vid krigsorganisationsvärderingen relateras det svenska försvarets förmåga till den prestandanivå som anvisats i det senaste försvarsbeslutet. Krigsorganisationsvärderingen ger dock en rimlig uppfattning om försvarets samlade operativa förmåga. Svaret är inte lättillgängligt och det är hemligt. KDU är självfallet en indikator. Det är dock mera tveksamt om den logiskt sett kan knytas till faktisk fönnåga.

Spel i operativa typsituationer

På motsvarande sätt som för enskilda förband kan man använda spel och beräkningar inom för operativa typsituationer för att ramen kvantifiera hela försvarets förmåga. Dessa spel blir med nödvändighet betydligt översiktliga, och svårigheter kan uppstå då mera effekten från olika förband från flera försvarsgrenar skall vägas samman. Metoden en tämligen god förmåga att jämföra det svenska ger försvarets förmåga mot tänkta angripare. Den gör det också möjligt att på ett systematiskt sätt kunna bedöma konsekvenserna av styrkeförändringar. För detta krävs dock personal med spelvana. Mycket av förutsättningarna och arbetsmaterialet är hemligt, vilket gör det svårt att hänvisa till de uppnådda resultaten. Det är svårt att utifrån dagens spelverksamhet peka på indikatorer uppfyller de kriterier ställs. Problemen med som som inlärningen vid spel har berörts Det är sannolikt bättre att ovan.

52 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

spel utnyttjas som hjälpmedel för analys, dvs. att söka förklaringar på frågeställningar som genererats till följd av en övergripande analys. Det är också på det sättet spel utnyttjas idag, t.ex. som underlag för operativ planering eller underlag för långsiktiga försvarsbeslut.

Kapacitetstal

Kapacitetstalen bygger liksom tidigare på parametrar, vilka har ett dominerande inflytande på stridsutfallet för enskilda förband. En enkel metod för att lyfta upp det hela på forsvarsmaktsnivå förutsätter att alla tal kan uttryckas i samma sort, och att de därefter kan summeras eventuellt med olika vikter. Metoden har emeller- -

tid svagheten att relativt stor utvecklingsinsats krävs for att möjlig-

göra jämförelse mellan mark-, sjö- och flygstridskrafter. En avancerad metod bygger på att relationer mellan olika mera typer av kapacitetstal inom ramen för aktuell konflikttyp kan tas fram. Speciellt det sistnämnda kräver en rejäl utvecklingsinsats, vilken om den lyckas skulle skapa ett grovt avvägningshjälp- - medel som på ett någorlunda konsistent sätt kan hantera utvecklingen över tiden. Efter utvecklingsarbetet torde det vara enkelt att hantera ett hjälpmedel av denna typ, men det kan ifrågasättas om resultaten verkligen kan göras enkelt förståeliga.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 53 av

Försvarsekonomi

Vad säger den ekonomiska informationen om ett lands militära förmåga De två stora generella problemen med att jämföra absoluta anslagsnivåer i olika länder är dels att krigsmakternas strukturer ofta är olika, dels att prisstrukturer och -nivåer skiljer sig åt. Med krigsmaktemas strukturer avses sådant som försvarsrelativa storlek och vilken verksamhet som ingår i dessa, grenamas personalstyrka, andelen yrkessoldater, etc. Om vi dessutom återknyter till funktionsresonemanget ovan är det uppenbart att utformningen krigsmakt påverkas hur de viktigaste av en av uppgifterna ut och den skall verka. En del strukturskillnader ser var kan ta hänsyn till genom att studera delanslag, men att fullt ut man kompensera for detta är svårt Till detta kommer det faktum att det .

inte finns fungerande marknader för militära varor och tjänster,

vilket gör att vi vet inte riktigt vad de kostar att producera i olika länder och därmed inte kan justera for prisskillnader. Sammantaget är det således vanskligt att studera länders militära förmåga utifrån jämförelser absoluta anslagsnivåer i valuta. Att i av gemensam siffror kvantifiera militär förmåga med hänsyn till utgiftsnivåer är

helt enkelt inte meningsfullt de okända faktorerna är för många

och sambanden med de kända faktorerna för svaga. Att studera förändringar i försvarsbudgeten, särskilt vissa delar den, kan däremot ett utmärkt sätt att upptäcka riktningen i av vara genomförda och komm ande variationer i militär förmåga. Eftersom

försvarsbudgeten i de flesta länder innehåller en del poster, t.ex.

sociala åtaganden, mycket lite påverkar den militära förmågan, som finns det skäl att försöka hitta delanslag direkt ger utslag som mera

54 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

i densamma, dvs. i de militära styrkomas kvalitet, kvantitet och tillgänglighet. Siffermaterialet från OSSE erbjuder den möjligheten i viss utsträckning. Det går dock inte enbart utifrån den ekonomiska informationen, att dra några slutsatser om militär förmåga på lägre organisationsnivå än försvarsgren.

Tillgänglighet

En förhöjd tillgänglighet yttrar sig framförallt i högre driftskostnader. I det informationsutbyte om försvarsutgifter sker via som

OSSE är driftdelen uppdelad på två huvudposter, personal rad 1.1.

respektive verksamhet och underhåll rad 1.2. Under dessa finns

i sin tur 3 respektive 5 delposter. De utgifter som redovisas för personal skall avse betalningar för tjänster idag och iframtiden. Emellertid ingår även sociala avgifter och skatter vilket gör att förändringar i anslaget inte säkert återspeglar skillnaderi aktivitetsnivå. Dessutom finns det möjligen het att inkludera även annat, t.ex. pensionsutbetalningar, om ett land saknar data enligt ovan, i och för sig åtfoljt av en förklarande not. Givet att man känner till eventuella förändringar i förmåner, avgifter och skatter, kan dock anslagen för värnpliktiga respektive övrig militär personal inkl. reserver tjäna som indikatorer på

aktivitetsnivån i försvaret ex Sverige, USA, GB.

När det gäller verksamhet och underhåll är posten material i

användning rad 1.2.1 mest intressant. Den innefattar inköp av

mat, kläder, bränsle, övningsmateriel exkl. vapen och ammunition, sjukvårdsprodukter, kontorsm aterial och liknande. Givet en korrekt

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 55

rapportering, förefaller den här delutgiften ha den mest direkta kopplingen till aktivitets- och beredskapsnivåema i krigsmakten, dvs. tillgängligheten, av alla driftsposter. Det är troligt att även

posterna underhåll och reparation rad 1.2.2 respektive inköp av

tjänster rad 1.2.3 skulle samvariera med tillgängligheten hos de

militära styrkorna, dock eventuellt med viss fördröjning. Utgifterna för underhåll och reparation kan dessutom påverkas av åtgärder som har mer med kvalitetsdimensionen att göra, t.ex. vissa modifieringar av materiel och anläggningar. I övrigt hittar man en del mindre poster i försvarsanslagen som skulle kunna fungera som indikatorer på tillgänglighet, även om man naturligtvis inte kan dra några slutsatser enbart utifrån dessa

poster. Ammunitionsinköp rad 2.1.8 är ett exempel på en utgift

kan korrelerad med verksamhetsnivån. Informationen är som vara särskilt intressant eftersom den kan relateras till uppgifter om ammunitionsförbrukning, vilka medlemsländerna uppmanas att lämna i del 2 materialet. Även bakom delpostema under av

rubriken Byggnation rad 2.2, finns en del investeringar som på

några månaders sikt skulle kunna betyda en högre beredskapsnivå

i krigsmakten, t.ex. flygfält rad 2.2.1, robotbaser rad 2.2.2,

skjutfältsanläggningar rad 2.2.7, ledningsplatser rad 2.2.9,

reparationsverkstäder rad 2.2.8 och befästningar rad 2.2.10.

Kvanti tet

Att försöka mäta kvantitativa förändringar via den ekonomiska informationen är knappast meningsfullt. En stor del av uppgifterna om nuvarande och framtida nivåer är medlemsstaterna skyldiga att

56 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

lämna direkt inom ramen för OSSE, och i övrigt kan säkert informationen vara tillgänglig på annat sätt. Däremot kan det naturligtvis vara intressant att relatera eventuella förändringar i

kvantitet till variationer i anskaffnings- eller driftsutgifter, för att få

en uppfattning om huruvida även tillgänglighet och kvalitet hos förbanden har påverkats.

Kvalitet

Kvaliteten hos ett förband eller system, som vi definierat den ovan, kan höjas på två sätt. Dels kan ändra proportionerna mellan man olika personal- respektive materielslag, eller för den delen, mellan personal och materiel, ingående dels kan man höja effekten på de beståndsdelarna. Beroende på räknar förband eller något om man annat, kan alltså kvantitativ förändring, t.ex. fler eldrör per en enhet, även betraktas kvalitativ. På vilket sätt beskriver som informationen om OSSE-ländemas försvarsutgifter kvalitetsutvecklingen Det är inte möjligt att utifrån den ekonomiska redovisningen skapa sig bra uppfattning om eventuella förändringar skall en hänföras till ändrad kvalitet eller kvantitet. Däremot ger dessa uppgifter i kombination med den rent militära informationen god hjälp. Svårighetema består snarast att bedöma i vilken utav sträckning, och när, en förändring slår igenom i den militära förmågan. Om man vill mäta kvalitetsvariationer i en försvarsgren, är utvecklingen de relevanta investerings- och driftskostnaderna av delat med antal förband, vapensystem eller anställda en hyfsad

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 57

approximation dock absolut inte på kortare sikt än ett par år. På — 5-10 års eller längre sikt bör detta vara ett bra sätt att beskriva utvecklingen, givet att inga förändringar har skett i redovisningen. Fortfarande gäller dock de tidigare invändningarna mot framförallt personalutgifter samt att alla jämförelser av absoluta nivåer länder emellan är ytterst tveksamma. Det är viktigt att notera att investeringar i materiel och anläggningar kan variera väsentligt från år till år som en del av en uppåteller nedåtgående trend, utan att den militära förmågan påverkas nämnvärt. Detta beror naturligtvis på att det kan ta uppåt fem år eller längre innan investering fullt ut påverkar den militära en förmågan. Följaktligen kan också en krigsmakt som gjort stora investeringar under period, bibehålla eller t.o.m. höja förmågan en i flera år därefter. Priset är dock efter hand stigande driftskostnader för underhåll och mindre modifieringar. Med anledning av resonemanget tillgänglighet, kan det således vara värt att ovan om notera att stigande totala driftskostnader kan föranledas av annat än förhöjd beredskap. Eftersom vi betraktar kvalitet fråga funktion, och som en om funktionen delvis beror awkrigsmaktens struktur, kan det vara intressant att konstatera eventuella förskjutningar mellan olika försvarsgrenar, centrala lednings- och stödfunktioner, paramilitära styrkor, etc. Detta går förmodligen att beskriva tydligt med siffermaterial sträcker sig över en tid. Eftersom det finns som betydande trögheter i förändringar den här karaktären behöver av dock observationer från 5-10 år. Beträffande satsningar på man

forskning och utveckling rad 3 behöver man antagligen data från

ännu längre period för att kunna dra några slutsatser om militär en förmåga. För övrigt bör tillskjuta att uppgifter om militär FoU man

58 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

i försvarsbudgetar som regel endast täcker en mindre del av motsvarande aktiviteter, bl.a. på grund att stor del arbetet av en av sker utanför krigsmaktema och att det kan svårt att skilja på vara militär och civil FoU.

Ett förslag på lämpliga ekonomiska indikatorer

Av resonemanget ovan torde stå klart att det inte går att skaffa sig en bild av den militära förmågan enbart med hänsyn till ett par ekonomiska variabler, man behöver studera ett flertal variabler och kombinera dessa med militär information. Nedan följer ett förslag på ett begränsat antal indikatorer i olika utsträckning, bl.a. besom roende på tidsperspektiv, speglar kvalitet, kvantitet respektive tillgänglighet i en krigsmakt man kan självklart tänka sig andra indi- katorer som ger ungefär samma information om militär förmåga. Vi upprepar att indikatorer där investeringsutgifter utgör en del, kräver en observationstid på minst ett par år helst betydligt längre. - Indikatorema baseras på en bedömning av hur förändringar i olika utgiftsslag vanligen påverkar den militära förmågan hos en modern krigsmakt i fred. Sambanden mellan en indikator och de tre dimensionerna av militär förmåga är positiva i följande tabell.

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 59

Militära utgiftsslag som indikatorer på förändring i mili tär förmåga T ill- Kvali- Kvan F ärsvarsulgifter gäng- fef fife lighet Totalt 4 OK OK OK Övrig militär personal inkl. reserver l.l.2 OK Svag Svag Materiel i användning l.2.l Stark Svag 4. Underhåll och reparation l.2.2 OK I 7 Ammunition 2.1.8 OK OK Svag 6. Anläggningar 2.2 Svag Svag Svag 7. Anskaffning av materiel 2,1 OK Svag Flygplan och motorer 2.1.2/ antal enheter OK 9. Skepp och båtar 2.1.4/anta1 enheter OK 10. Splitterskyddade fordon 2.l.5/antal annéförb. OK ll. Artilleri 2.l.6/antal arméförband OK 12. Missiler inklkonventionella stridsspetsar 2.1.2 Stark Svag 13. Elektronik och kommunikation 2.l.9 Stark Svag

Anm. Oklart samband positiv eller negativ korrelation Anm. 2: Kvantitet skall här uppfattas som personalstyrka och/eller antal förbandsenheter

Att t.ex. Materiel i användning är en stark indikator på tillgänglighet innebär att en real ökning av den utgiftsposten med stor sannolikhet resulterar förbättrad tillgänglighet. Markeringen i en

60 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

OK för Anskaffning av materiel indikerar att en utgiftsförändring sannolikt påverkar kvaliteten i samma riktning. En svag indikator för en viss dimension innebär någon sannolikhet för att den militära förmågan ändras. Att enbart utifrån svaga indikatorer dra slutsatser förmågan måste således betraktas som tveksamt. om Beträffande investeringsutgifter bör man observera att det finns undantag från regeln att det tar tid att höja kvaliteten. Ibland kan s.k. force multipliers, t.ex. vissa robotar, underrättelsesystem och smygfarkoster, snabbt ge en operativ fördel. I moderna krigsmakter med god balans mellan de olika delarna är det dock ovanligt att enstaka system på kort tid, inom ett år, drastiskt höjer den militära förmågan. Med de begränsningar som råder i fred, tar det i regel betydligt längre tid att göra ett större vapensystem fullt operativt, vilket också gör att förändringar i satsningar-na fördelas över flera ar. o Att beräkna anskaffning materiel anställd har föreslagits av per ett sätt att mäta kvalitetsförändringar. Eftersom även moderna som krigsmakter innehåller en stor mängd viktig materiel som kan vara 10 gammal eller ännu äldre, måste man emellertid studera relativt långa tidsperioder. Detta gör i sin tur att struktur- och personalförändringar riskerar att påverka resultatet. Ett bra exempel är utvecklingen i den tyska krigsmakten efter 1990. Som framgår figuren nedan har materielutgiftema mer än halverats i reala av termer under tidsperioden, medan den stående personalstyrkan minskat med 40 procent. Nedgången i materielanskaflhing cza

l

började egentligen redan 1987. Resultatet är en till synes stadigt minskande kvalitet, mätt i materielanskaffning per anställd. I själva

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 61

Väst- Tyskland: försvutg per "kostnadsslag", miljon DM/1990 års värde

/,

1.1 Personnel 1.2 Optns. Maint.I2.1 Procurement a. E2.2Construction EI3. ResearchDev.

verket har kvaliteten i Tysklands väpnade styrkor ökat avsevärt sedan 1990, eftersom kunnat ut den äldsta materielen. man rensa De stora satsningarna under 80-talet innebär att Tysklands försvar fortfarande vid 90-talets slut, i huvudsak, kommer att hålla hög en kvalitet. Vad kan man säga om förändringar i total militär förmåga

med hjälp av indikatorema ovan Som vi tidigare poängterat går

det inte att utfärda några kvantitativa omdömen, annat än möjligen om en variation är stor eller liten. Givet att flertalet indikatorer pekar i samma riktning torde man dock efter ett år kunna uttala par sig relativt säkert den militära förmågan stiger eller minskar. om Hur sedan t.ex. en ökad tillgänglighet skall bedömas är egentligen ett strikt militärt problem, det är uppenbart att detta bl.a. beror men på utgångsläge, struktur, etc. hos den aktuella krigsm akten. I de fall indikatorema ger motstridiga besked är det självfallet mycket

62 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

svårare att bedöma utvecklingen, såväl av total förmåga som de enskilda dimensionerna. En observation av detta slag borde därför leda till fördjupad analys, vilket poängema med att en är en av använda metodiken med indikatorer. Ibland kan eventuellt en längre observationsperiod klargörande, men som en generell regel bör vara alltid den ekonomiska informationen relateras till den militära, även har samstämmiga ekonomiska indikationer. när man

Exempel

Sverige Den svenska rapporteringen till OSSE har gjorts sedan 1992. Relativt stor oklarhet regler för rapporteringen rådde inledningsom vis, vilket påverkade kvaliteten. Motsvarande torde gälla andra länder. En samfälld bedömning är dock att kvaliteten successivt blivit bättre.

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 63

Sveriges OSSE-rapportering

N

:Hm

.°o$

64 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

Operativa stridskrafter är principiellt sett rörliga. För ett litet land Sverige är det stridskraftema i sin helhet som av intresse. som Med OSSE underlagen grund är dock nedbrytning på som en militärområden eller organisatorisk indelning möjlig, vilket annan kan ha intresse vid belysning stridskraftsfördelningen i andra av stater. Exemplifierat på Sverige skulle nedbrytningen på materieltyföljande bild. per ge

Sveriges OSSE-rapportering 1996

ARTY ACV

ACVLAL

M S N

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 65

Ytterligare upplösning är också möjlig eftersom informationen som skall lämnas enligt WD92 skall bestämmas till förband och dess

fredstida lokalisering. För Sveriges del är det föga meningsfullt,

men följande exempel illustrerar möjligheten.

Sveriges OSSE-rapportering 1992

Aw

‘ .

se

ss

i i

66 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Kombination olika öppna källor, bl.a. OSSE-informationen, kan av sammanställas till nyanserad bild, som vi valt att illustrera en mer med Sverige. Under 1980-talet bestod armén av cza 28 brigader, varav fyra pansarbrigader och fyra norrlandsbrigader. Efter försvarsbeslutet

1987 och det uppföljande beslutet 1989 efter den särskilda

försvarsutredningen FU88 avvecklades samtliga åtta äldre infanteribrigader modell 66 IB 66. Efter försvarsbeslutet 1987 av blev även den tidigare s.k. Gotlandsbrigaden en "riktig brigad". Av de 28 brigadema blev således 21 kvar, vilket var tänkt som en handlingsfrihetsnivå infor nästkommande försvarsbeslut. Successivt avvecklades emellertid ytterligare tre brigader till nivån 18 brigader, efter FB 92 reducerades ytterligare till nuvarande nivå, 16 som brigader. Pansarbrigadema fyra under hela 1980-talet och fram till var försvarsbeslutet 1992, då lades ner och en omorganiserades till en mekaniserad brigad c:a 1994. Pansarbrigadema har alltid varit en koncentrerade till den öppna terrängen i södra och västra Sverige. Pansarförbanden i övrigt fristående stridsvagnsbataljoner kring var

Mälardalen, på Gotland och i Norrland. Dessa fristående strids-

vagnsbatalj har successivt organiserats i mekaniserade brigader, oner MekBl0 i Strängnäs c:a 1983, MekBl8 på Gotland c:a 1988 och NMekB19 i Boden c:a 1994. En mekaniserad brigad kan enklast betraktas som ett mellanting av pansarbrigad och infanteribrigad, dvs. brigad med större eldkraft än en infanteribrien gad lämpad för betäckt terräng än en pansarbrigad. men mer Utvecklingen mot mekaniserade brigader bör ses både som en modernisering brigadstrukturen och en nödvändig anpassning av mot allsidigt användbara brigader till följd av minskat antal.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 67 av

Norrlandsbrigaderna, som är en infanteribrigad lämpad för vinterstrid, har under hela perioden varit fyra. Norrlandsc:a brigadema är i likhet med nuvarande infanteribrigader organiserade med fyra skyttebataljoner till skillnad från brigadtypema IB 66 och IB 77 endast hade tre skyttebataljoner brigad. som per

Övriga 20 brigader var 1980 i huvudsak infanteribrigad modell

66 IB 66, brigadtyp med måttlig rörlighet och ringa skydd. en Successivt modemiserades omkring hälften infanteribrigadema av till IB 77, bl.a. med ökad eldkraft i form av infanterikanonvagn 91 IKV 91 samt terrängtransportfordon. Utvecklingen av antalet armébrigader sammanfattas i följande figur:

Armébrigader

.PB gMekB gIB 66 EIB 77 g|B NB

198198198198198198198198198198199199199199199199199 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 O 1 2 3 4 5 6

68 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Kommentarer till figuren Årtalen i figuren är inte alltid helt exakta eftersom brigad varken en organiseras eller avvecklas på ett år, utan måste relateras till takten

i forbandsomsättningen som är åtskilliga år cza en bataljon om-

sätts/utbildas per år.

1983 organiseras en mekaniserad brigad MekBIO i Strängnäs.

- 1985 omorganiseras Dalabrigaden i Falun till norrlandsbrigad - NB13. v 1988 organiseras MekBl8 på Gotland ur fristående bataljoner. 1988 avvecklas två IB 66. - 1990 avvecklas återstående sex IB 66. - Från 1990 avvecklas fyra IB 77 och omorganiseras till - sex nuvarande infanteribrigad, delvis efter mönster av fältövning IB2000 som genomfördes 1990.

- I993 omorganiseras en norrlandsbrigad inklusive två fristående

stridsvagnsbataljoner samt en pansarbrigad till mekaniserade brigader. Eldkraft, rörlighet och skydd är de tre faktorer som är avgörande för en brigads stridseffekt. Såväl rörlighet som skydd gynnas av ökad mekanisering i form av splitterskyddade fordon m.m. Av figuren ovan kan denna tendens tydligt urskiljas, det är de äldre infanteribrigadema med måttlig rörlighet och skydd som avvecklats. Det är möjligt att kvantitativt redovisa förändringen i rörlighet och skydd med s.k. rörlighetsindex och skyddsindex, men vi väljer i stället som exempel att redovisa utvecklingen av brigademas eldkraft. Olika brigadtypers relativa eldkraft har angetts ovan. Om man

antar att eldkraft kan adderas samman vilket i och för sig kan

ifrågasättas kan följande bild av eldkraften vid brigadema skapas.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 69 av

De beräkningsnormer som utnyttjats är samma som utnyttjas vid operationsledningen och arméledningen bl.a. för avdömning av stridsutfall vid markstrid. Normema har utvecklats av FOA och bygger på långvarig erfarenhet och internationella jämförelser bl.a. för att kunna Validera beräkningarna med hänsyn till faktiskt utfall i verklig strid. Normema byggs upp successivt från enskilda vapenprestanda och antalet viktas med vapnens vapen samman betydelse i olika former av strid eller terräng. För åskådlighetens skull har i figuren endast offensiv och defensiv strid angetts i en normalsvensk terräng.

Armébrigadernas totala eldkraft

70 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Av figuren torde uppenbart framgå att eldkraftsutvecklingen vid offensiv strid i stort sett varit oförändrad 1980-1996 trots en relativt kraftig nedgång antalet brigader. Skillnaden vid defensiv av strid är däremot mer påtaglig. Förklaringen är att de mest effektbestämmande vapenmaterieltypema, bl.a. stridsvagnar och artilleripjäser i huvudsak har bibehållits, men omorganiserats i brigadtynya per. Den modernisering som förestår i form av nya stridsfordon, stridsvagnar m.m. har ännu inte förändrat brigadema som helhet och har inte medtagits i ovanstående eldkraftberäkningar. Årtalet 1997 markerar ett räkneexempel som bygger på antagandet 12-13 brigader samt att en infanteribrigad omorganiserats till mekaniserad

infanteribrigad MekIB med bl.a. stridsfordon 90. Räknexemplet

avser att belysa hur förändringar avspeglas i en eldkraftindikator och har självfallet inget prognosvärde. Ett antal slutsatser eller frågor för fortsatt analys kan göras med hjälp av ovanstående figurer. Den första slutsatsen är att den sammanlagda eldkraften fördelas på allt färre brigader, vilket ökar kraven på operativ rörlighet, dvs. att förflytta förband från en del av landet till en annan, och allsidigt användbara brigader. Båda dessa slutsatser återfinns också i den redan påbörjade utvecklingen mot nya brigadstrukturer. Eldkraftutvecklingen i relation till en presumtiv motståndare är en fråga som på motsvarande sätt kan analyseras vidare efter rimliga avgränsningar och kan ge en aspekt på militär förmåga. Andra aspekter som självfallet måste vägas in är transportkapacitet, krigsduglighet m.m. Som redan påpekats ett antal gånger kan inte någon enskild aspekt ge ett fullständigt svar. Möjligheten att göra motsvarande beräkningar avseende eldkraft, rörlighet och skydd för andra vapenslag är för närvarande begränsad. När det gäller flygstridskrafter är de enskilda piloternas

Karakteristik det militära försvarets förmåga 71 av

kvalitet i hög grad avgörande för stridsutfallet. Några allmängiltiga metoder att relatera sådan kvalitet till kvantitativa mått föreligger veterligen ej, varje enskild stridssituation är mycket avgörande för olika stridsutfall. Statistiska metoder är svåranvända eftersom "de stora talens lag" inte kan användas i motsvarande grad som vid markstrid. Flygstridkraftema är vidare i hög grad ett "flygvapensystem", inte bara flygplanet och dess och motmedel, utan även vapen basering och stridsledning. Motsvarande kan stridsfartyg sägas om och andra sjöstridskrafter. Sannolikt krävs en omfattande utvecklingsinsats innan det kan etableras några lämpliga och vedertagna effektmått inte är direkt situationsberoende. Kvantisom tativa indikatorer antal enheter och modemitetsgrad torde dock som möjliga. Vapenlast, räckvidder etc är ytterligare exempel på vara kvantitativa indikatorer partiellt kan belysa dessa stridskrafters som förmåga.

72 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Ett exempel är flygstridskraftema.

Krigsflygdivisioner

5 . x H. äx 20 ..

g

0 å

O .

Anm. 1995 omorganiserades attackflyg- AJ-3 7 och spamngsflygdivisionerna 65‘-37 till AJS-divisioner.

Spaningsflygdivisionema är genomgående tre. Fredsmässigt ovan betraktas halv -division som division, vilket gör att antalet spaningsflygdivisioner ofta anges vara sex.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 73 av

Flygdivisioner i Sverige är enhetliga förband vad gäller materielt innehåll, vilket följande bild får illustrera.

Flygplantyper

31$: | I 1 u I I

Källor 1980-1995 IISS-Military Balance. För 1996 har den svenska informationslämningen enligt WD 92 utnyttfats. 1992-1995 är avvikelsen mellan IISS och den svenska officiella informationen försumbar enstaka flygplanindivider. Kvaliteten i IISS uppgifter i övrigt har inte värderats.

Tyskland

Det tyska exemplet innehåller inga beräkningar som ovan, även om detta möjligt. Den tyska kommandostrukturen har rapporterats vore

enligt WD92. I kombination med materielredovisningen se nedan

och äldre kommandostruktur den bilden förändrad och ger av en förnyad försvarsmakt.

74 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Materielförändringama i stort enligt den tyska rapporteringen. Möjligheten finns att lösa upp informationen till enskilda vapentyper och antal, liksom deras organisatoriska tillhörighet.

Tysklands OSSE-rapportering

5 x å , a.. å S .å

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 75

Ovan har vi gett ett exempel på den ekonomiska informationen fördelas på kostnadsslag. Figuren nedan illustrerar ett annat exempel där fördelningen skett på försvarsgrenar.

V äst- Tyskland: försvutg per "fdrsvarsgrenar", miljon DM/l990 års värde

c

i Land mNavalAir ICent. Adm. EJMiI.Ass. üUndistr|

Ryssland Det ryska exemplet visar på relativt måttlig förändring i en övergripande kommandostruktur. Motsvarande slutsats gäller även strukturen på förbandsnivå, men redovisas här. Jämförelsen mellan 1996 och 1994 visar främst att stridskrafteri Moldavien 14.Armén och stridskraftema i Baltikum och f.d. na

Öst-Tyskland "försvunnit" nordvästra respektive västra stridskrafts-

gruppen. I övrigt är strukturen på den övergripande nivån intakt.

76 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

5 5 :

c

. E . m

— : . . . : . m o . T . T T

—

c C

T;

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 77

. . r .o s 3 ä T T

E

c 2 T T T T T T

78 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

Materielutvecklingen i stort pekar vidare i den riktning som bl.a. CFE avtalet innebär. I figuren nedan bör storleksordningen på staplarna ställas i relation till motsvarande för t.ex. Sverige. De stora förändringarna materiellt sett torde förebåda en mera omgripande strukturförändring denna ännu kan iakttas i även om kommando- och förbandsstrukturema.

Rysslands OSSE-rapportering

å

. s

J

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 79

En övergripande bild i exemplet är sannolikt för för som ovan grov att ge tillräcklig information avseende t.ex. utvecklingen i vårt närområde. Den organisationsstruktur rapporteras gör det som möjligt att bryta ner informationen på t.ex. Leningrads militärdistrikt. Detta har dock gjorts här. Metodiken framgår exemplet av Sverige ovan. Den ekonomiska informationen är relativt osäker vilket tydligt framgår av följande exempel. Eftersom försvarsekonomisk information dock lämnas regelbundet finns det möjligheter att successivt bygga upp ekonomiska indikatorer. Förslag på sådana har framgått ovan.

Ryssland: försvarsutg per "fiirsvarsgrenar", miljoner rubel/ett försök till omräkning till 1992 års värde

1200000 1000000 800000 DUndistr I MilAss 600000 II CentAdm 400000 Other 200000 0

80 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

"kosmadsslag", miljoner rubel/ett Ryssland: Rirsvutg per försök till omräkning till 1992 års värde

800000 3. Research a Dov. 600000- I 2.2 Construction I2.1 Prenumera 1.2Optns. a. Maint. 400000- 1.1 Porsomel

200000-

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 81

Förmåga relaterad till förband

Allmänt

Uppgiften omfattar att ta fram en metod, där det är möjligt att beskriva förmågan hos olika typforband längre tidsperiod över en från början av 1980-talet till våra dagar. Vidare skall det vara möjligt att göra jämförelser mellan olika typförband från olika länder. Uppgiften kan tolkas på två olika sätt. Den första tolkningen innebär att kapaciteten hos svenska typförband skall ställas i relation till sina dimensionerande motståndare. Enligt den andra tolkningen syftar uppgiften snarare till att jämföra hur utvecklingen varit i Sverige i förhållande till ett flertal andra länder. En beskrivning från början av 1980-talet till våra dagar har i såväl den första som andra tolkningen visat sig ogenomförbara, när det gäller hur förbanden beskrivits med hjälp målsättningsav dokument T OEM och TTEM eller krigsförbandsvärdering. Vad gäller målsättningsdokumenten framgår skälet nedan. När det gäller krigsforbandsvärdering har det visat sig omöjligt att på ett konsistent sätt få tag på äldre krigsforbandsvärderingar. Krigsförbandsvårderingarna har karaktären "farskvara" och sparas endast i två år, vid varje tidpunkt finns information om årets och föregående års

krigsförbandsvärdering.

82 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

En genomgång arkiven av operativa studier från Opstudie 2 av omkring 1980 och framåt inte heller tillräcklig infonnation för ger att belysa vissa typförbands förmåga. Avdömningar och spelsituationer bevisligen utnyttjats har inte sparats i det arkiverade som materialet. Förutsättningarna att genomföra denna uppgift synes därför vara bleka, det inte så metodik utnyttj ats vid värdeom vore att samma ring förbands förmåga då Detta är lyckligtvis fallet vad av som nu. gäller bedömning markstridsförbands förmåga. Den metodik som av utnyttjas idag har utvecklats bl.a. av FOA under nästan en 20årsperiod. Metodiken vid värdering flygstridskrafternas och av sjöstridskraftemas effekt är dock inte konsistenta på samma sätt över tiden. Jämförbarhet över tiden för sjö- och flygstridskrafter torde i det närmaste omöjlig omfattande och närmast vara utan en militärhistorisk studie. Ytterligare ett skäl kan anföras vad gäller flygstridskraftema. JAS-värderingen genomfördes i början av som 1980-talet grund för systemplanering genomfördes mot en som

hotbild idag inte är helt relevant.

som

Sammanfattningsvis kan således konstateras att det principiellt

är möjligt att med hjälp s.k. kapacitetstal jfr nedan genomföra

av jämförande värdering för markstridskraftema över tiden, såväl en i den andra tolkningen uppgiften, dvs. i relationen till ena som av hotet förbandsutveckling modernisering. Arbetsinsatsen och som för detta är omfattande och inte rimlig att genomföra inom ramen för denna utredning.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 83 av

Genomgång av olika metoder

OEM och TT EM

Efter genomgång målsättningsdokument har det visat sig mycket

av svårt att relatera faktiska typiörband till olika hot eller över tiden.

Skälet skulle drastiskt kunna formuleras så att fastställda slutliga

målsättningar utnyttjas inte, medan de målsättningar som utnyttjas

inte är slutligt fastställda. Detta skulle kunna negativ beskrivning av synas som en tillståndet i -Förvarsmakten, är i själva verket ett positivt men tecken. En förbandsmålsätming är sammanställning av de krav en ställs på ett förband och grundas på operativa behov. som som Eftersom bl.a. operativa behov ständigt förändras kommer också förbanden att ständigt förändras. Ett syfte med förbandsm ålsätmingär att utveckla förbanden. ar Betydelsen förbandsmålsättningar är störst vid utveckling av av förbandstyper och vapensystem. Av TOEM framgår bl.a. hur nya

ett förband är organiserat och vilka personal och materiel

resurser disponeras. Vidare vilken förmåga förbandet skall ha som anges mot motståndare i olika stridssituationer. Ett problem i sammanhanget är att målsättningarna ofta varit uttryck för vilken förmåga önskade att förbandet skulle få, inte för vilken förmåga man man faktiskt hade uppnått.

Ett annat problem är att varken motståndaren, stridssituationema eller det bedömda utfallet är särskilt väl preciserat. Detta innebär att det är svårt att relatera effekten till viss tidpunkt eller att ha en uppfattning hur mycket förmågan förändras, när vi blivit en om

84 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

medvetna om förändringar i hotbilden. F astställda målsättningar uppskattningen av förbandens förmåga har tidigare inte modifie- -

rats med tiden. Denna situation har emellertid förändrats. I

högkvarteret pågår för närvarande ett utvecklingsarbete där operativ styrning i form av ramvillkor inriktning i stort avseende resurser, krav och förmåga för alla förbandstyper skall tas fram. Försvars- maktens interna föreskrifter och allmänna råd för utveckling och anskaffning av förband m.m. håller också just nu på att tas fram. Det är eventuellt möjligt att för det arbetet ge anvisningar som gör det möjligt att i framtiden på ett mera konsistent sätt kunna göra de jämförelser som utredningen efterfrågat. Ytterligare ett problem i sammanhanget är den tid det tar att organisera ett förband, så att det har det innehåll som anges i målsättningen resp att organisera alla förband av en viss typ. Detta beror såväl på den tid som erfordras för att bygga upp erforderlig infrastruktur, utbilda personal och värnpliktiga samt leverera inplanerad materiel. Detta gäller särskilt större förband såsom brigader. Sammantaget innebär detta att ett typförband kan finnas åtskilliga år på papperet innan det existerar i verkligheten. Många gånger ger TOEM begränsad information om förbandens förmåga. Uppgifterna om att ett luftvämsförband skall kunna bekämpa luftfarkoster och att ett artilleriförband skall kunna understödja någon annan ger inte särskilt mycket styrinformation. TOEM vissa möjligheter att hur olika förbandstyper har ger se utvecklats över tiden gentemot en antydd motståndare. Det är tveksamt om uppdatering skett tillräckligt ofta för att man skall kunna bygga upp en tidsserie. Det är bara vissa förbandstyper som kan behandlas på detta sätt. Metoden kan inte anpassas till utländska förband. Underlaget är hemligt.

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 85

Krigsförbandsvärdering och krigsduglighet KDU

Krigsförbandsvärdering är ett exempel på principen att tillämpa likartade metoder i krig och fred för att vid eventuellt behov underlätta övergången. Krigsdugligheten hos varje krigsförband rapporteras den är chef för förbandet. Krigsduglighet är av som krigsförbandschefens bedömning förbandets förmåga att direkt av efter mobilisering lösa sina uppgifter. I fred bestäms uppgifterna av gällande förbandsmålsättning, eller om detta är möjligt, av högre chefs uppgift till förbandet. I krig är det självfallet den faktiska uppgift i form order till förbandschefen som gäller. Måttet på av krigsduglighet är stridsvärde, dvs. samma uppgift som krigsförbandschef skall rapportera när förbandet är krigsorganiserat vid en verklig mobilisering. Principen enkelhet, främst är ett krav under mindre om som fredliga förhållanden, innebär sammanfattande värdering skall att en göras i en skala från l till Som hjälp vid bedömning av krigsduglighet finns en mall i följande steg Framtagning grundvärden o av Inventering och värdering av resurser personal, förnödenheter, anläggningar, planer Värdering funktioner ledning, eld, rörelse, skydd, samband, - av och underhåll

Värdering mot uppgift enligt förbandsmålsättning eller högre

chefs uppgiftställning - Värdering av krigsduglighet Därutöver ingår i krigsförbandsvärderingen v Värdering av mobiliseringsberedskap - Jämförelse med operativa krav

86 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

- Sammanfattning av analys och förslag på åtgärder Baserad på de olika värderingsstegen förblir likafullt krigsduglighet med nödvändighet krigsförbandschefens subjektiva bedömning. Hur väl han bedömer sig kunna lösa förelagd uppgift. Även med exakt samma förutsättningar är det troligt att två krigsförbandschefer med olika kynne, t.ex. en som är optimistiskt lagd och en som är pessimistiskt lagd, skulle göra olika bedömningar. Krigsduglighet fungerar som en indikator om tillståndet hos krigsförbandet, detaljer går att klara ut i dialog med krigsförbandschefen eller finns skriftligt redovisade i krigsförbandsvärderingen. Bedömningen är naturligtvis hemlig. Krigsförbandsvärderingen är ett element i den operativa styrningen av försvarmaktens förmåga. Detta gäller såväl att bedöma olika förbandsindividers förmåga som att programvis fördela ekonomiska resurser på olika förbandsindivider. KDU-värderingarna ger således en något svårtolkad och subjektiv bild samtliga förbands förmåga. Metoden har använts av sedan mitten på 1980-talet, varför det inte är möjligt att gå längre tillbaka i tiden, men det har visat sig omöjligt att ta reda på äldre krigsförbandsvärderingar eftersom de betraktas som "färskvara" och inte sparas. Metoden kan bara användas för svenska förband. Flera av dagens TOEM har en angriparbeskrivning som inte längre är aktuell. För att lösa detta problem, utan det omfattande arbetet att revidera alla målsättningarna, kommer en s.k. normalangripare att utnyttjas.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 87 av

OPAS operativ prövning stridskrafier av

OPAS-verksamheten har pågått under 1990-talet. Avsikten är här att så långt möjligt pröva olika typförband kan bedömas ha den om förmåga i TOEM. Till skillnad från KDU-bedömningen som anges görs prövningen oberoende instanser. FOA har betydelsefull av en

roll i detta sammanhang.

OPAS har genomfört ett antal punktbelysningar. Arbetsomfång gör att OPAS kan fungera stöd for att verifiera eller mm som kan dock knappast spela någon större falsifiera andra metoder. Det roll i ett kontinuerligt bedömningsarbete. Liksom ovanstående metoder är OPAS direkt inriktat mot svenska förband, och resultaten är hemliga.

Avdömningar och typsituatiøner

I samband med studieverksamheten genomförs spel och simuleringi taktiska typsituationer med hjälp olika typer av datormoar av deller och avdömningsunderlag. Utfallet bygger ofta på data och prestanda på mycket detaljerad nivå, vilket sedan kombineras med taktisk och stridsteknisk kompetens, normalt från mänsklig beslutsfattare. Efter att ha fått en erfarenhet från ett antal spel kan graden regelstyrdhet öka. Olika av miljöfaktorer kan spela stor roll för utfallet. Metoden innebär på tämligen nyanserat och systemaatt man ett tiskt sätt kan beakta förändringar i de deltagande förbandens organisation och utrustning, vilket medger styrkejämförelser över tiden i form förändringar i stridsutfall. av

88 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Det torde finnas vissa svårigheter att på ett enkelt och överskådligt sätt jämföra förband från olika nationer.

Kapacitetstal och obearbetade indikatorer

Kapacitetstal i detta sammanhang avser en sammanställning av nyckeltal, vilka har ett dominerande inflytande på stridsutfallet i de ovan nämnda spelen. De är sannolikt indata till spelmodellema. Obearbetade indikatorer är ett antal obearbetade prestanda- eller resursuppgifter, vilka skall direkt kunna utläsas ur någon faktasammanställning. De är lätta att förstå innehållsmässigt, även om deras relativa betydelse inte framträder. Med hjälp av kapacitetstal torde det vara möjligt att med begränsad arbetsinsats jämföra förband såväl över tiden som från många länder. Svårigheten ligger sannolikt i att förstå innebörden i dessa. Med hjälp av mera avancerade metoder bör det vara möjligt att välja ut vilka indikatorer som ger den bästa verklighetsbeskrivningen liksom att ta fram någon form av bedömning av deras relativa vikt. Detta leder till någon form aggregerat kapacitetstal. av För att göra detta tillgängligt utan hemligstämpel är det möjligt att skapa ett index så att förändringar kan indikeras utan att för den skull avslöja exakt vilken bedömning som görs av ett förbands förmåga jämfört med ett hotbildsförband. Hotbildsförbandets förmåga beräknas i själva verket på exakt samma sätt och tekniken med index kan därför utnyttjas även för utländska förband. Valet av indikatorer kan skilja sig mellan olika förbandstyper. En ensning bör dock eftersträvas.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 89 av

Slutsatser

Det finns logisk kedja mellan alla ovanstående metoder som en slutar på förbandsi samma punkt. Krigsförbandsvärdering bygger målsättning. Operativ prövning syftar till att pröva bl.a. förbandsmålsättningar för att dessa eventuellt skall kunna utvecklas. Förbandsmålsätming grundar sig på studier av typsituationer och avdömningar. Avdömningar stöder sig på avdömningsunderlag som i sin tur är baserat på kapacitetstal på egna och fientliga förband. I botten av denna kedja ligger kapacitetstalsberäkning som baseras på tekniska fakta om dimensionerande materielsystem, antal system, personal etc. En värdering av förmåga baserad på beräkning av bl.a. eldkrafttal för markstridsförband uppfyller krav på jämförbarhet såväl över tiden som mot angriparens förband. Denna värdering blir hemlig eftersom den bygger på samma metodik. Absolutj ämförelser

kan dock undvikas ett index med visst basår utnyttjas.

om

90 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

CFE-avtalets användbarhet

Underlag från CFE och ESK/OSSE

CFE-avtalet slöts 1989 mellan Warszawapakten och NATO och omfattar de nationer som ingick i dessa militärpakter. Avtalet innebär att före 1996 skall ett successivt tillbakadragande av befintliga stridskrafter samt kraftiga nedskärningar i vissa definierade vapensystem stridsvagnar, stridsfordon, artilleripjäser m.fl.. Mängden stridskrafter får inte överskrida fastställda nivåer i olika s.k. zoner, som går som koncentriska cirklar från den gamla

gränsen mellan Väst- och Östtyskland. Möjligheten att övervaka att

avtalet efterlevs innebär en långt gående rapporteringsskyldighet om vilka stridskrafter som de olika staterna disponerar, hur mycket materiel, om den är organiserad i förband eller förrådsställd samt var materielen finns. Rapporteringsskyldigheten omfattar inte bara den materiel som skall begränsas, s.k. TLE-materiel Treaty Limited Equipment utan också viss militär materiel som har stor betydelse vid sidan av den egentliga avtalsomfattningen, bl.a. stridsfordonsliknande materiel ACVLAL, Armoured Combat Vehicles Look-Alike, t.ex. eldledningsvagnar. Vidare avtalas om mycket noggrant definierade och inträngande möjligheter att övervaka att avtalet efterlevs genom inspektioner m.m. Eftersom Sverige inte är medlem i någon av militärpaktema omfattas Sverige inte av avtalet, och Sverige har inte heller tillgång till redovisningarna via öppna kanaler.

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 91

CFE-avtalets utgångspunkt är således begränsningar konav ventionella vapen i Europa. NATO och inte minst USA har spelat en stor roll för att CFE har kunnat förhandla detta avtal. Europeiska strävanden om säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder har pågått under lång tid utan några stora genombrott. När CFE-avtalet slöts kom dock en hel rad genombrott. Bland annat fastställdes i Wien-dokumentet 1992 WD 92 hur en rapportering av militär information om stridskrafter och militär materiel skulle utformas. Denna rapportering bygger på de definitioner som CFE-avtalet fastställt och liknar i många avseende CFE-informationen. En viktig skillnad är dock att tolkningsutrymmet för rapporteringsskyldigheten är större, vilket i praktiken innebär att länderna inte redovisar lika mycket materiel till OSSE. T.ex. lämnade inte Sverige inledningsvis uppgift om den s.k. E-materielen ersättningsmateriel, då en kvalificerat hemlig information. Med viss förenkling kan man

säga att information om förbandsanknuten materiel faktiska

förbands materiel ner till förbandsorganisation av storlek brigad

eller regemente redovisas lika i både CFE och WD. CFE avtalet innebär att bokstavligen all materiel skall redovisas, vilket innebär även förrådsställd materiel och materiel i lägre förband. Skillnaden mellan hur mycket som redovisas i WD beror på enskilda länders vilja Sverige eftersträvar fullständig redovisning och varierar en också för olika materieltyper. De kontroller vi gjort visar att WDinformationen i sämsta fall är 60-70 % av vad som redovisas enligt CFE. Siffran gäller stridsfordon, för flygplan och helikoptrar är siffran i sämsta fall c:a 90 %. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att WD-informationen täcker tillräckligt mycket for att vara intressant som underlag. Den stora fördelen med WD-informationen i relation till CFE-in-

92 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

formationen är att Sverige har tillgång till all information. Den CFE-information som är tillgänglig är aggregerad och kan bl.a. användas för att "kalibrera" annan information jfr resonemanget om täckningsgrad ovan. Vidare utvecklas ständigt den information som lämnas i OSSE, t.ex. militära budgetuppgifter, viss rapportering av materiel som inte CFE-avtalet behandlar, t.ex. fartyg och

transportflygplan i s.k. GEMI Global Exchange of Military

Information.

CFE-avtalet

CFE förhandlingarna började 9 mars 1989 i Wien och den 19 november 1990 undertecknades CFE-avtalet i Paris av de tjugotvå nationerna i NATO och WP’. Avtalet begränsar innehav fem av viktigare konventionella vapentyper i området "Från Atlanten till Uralbergen" ATTU. Syftet med avtalet är att praktisk taget omöjliggöra att någon Europeisk nation ensam eller i allians - skall kunna gå till omedelbart överraskande anfall eller storskalig

offensiv. Avtalet är internationellt bindande och fastställer gränser-

na, s.k. tak, for framtida militär styrka i Europa. Överskottsvapen

skall förstöras. Sedan slutet av Andra världskriget har den massiva numerâra överlägsenheten hos WP styrkor utgjort det största hotet mot

2 NATO: Belgien, Danmark,Frankrike,Grekland,Island,Italien, Kanada,Luxemburg, Nederländerna,Norge, Spanien,Storbritannien,Tyskland, Turkiet och USA. WP: Bulgarien, Polen,Rumänien,Ungern, Sovjetunionenoch Tjeckoslovakien.

Karakteristik det militära försvarets förmåga 93 av

västeuropas säkerhet, särskilt Sovjetunionens tunga pansardivisioner som framgrupperades i Östeuropa. De konventionella styrkorna i ATTU-området har varit den största militärkoncentration som historien känner. Enligt NATO uppskattning WP var enorma

innehav av utrustning främst lämpat för offensiv i första hand

stridsvagnar, stridsfordon och artilleri och vida större än vad

var Sovjetunionen och dess allierade behövde för försvar. Hastighet, eldkraft och rörlighet hos WP styrkorna utgjorde ett väsentligt hot om överraskande anfall riskerade att tvinga NATO att ta till som kärnvapen, vilket i sin tur innebar att WP sannolikt skulle använda kärnvapen, dvs. en ohållbar situation. När WP-statema läs Sovjetunionen erkände dessa motsatsförhållanden och deklarerade sig villiga att reducera vissa konventionella slridskrafter, bl.a. i president Gorbatjovs tal i FN i december 1988, skapades en reell grund för CFE förhandlingarna. Inför ratificeringen avtalet skapade Sovjetunions agerande av viss oro för att avtalet inte skulle genomföras. För det första lämnade Sovjetunionen felaktiga data. För det andra flyttades tusentals stridsvagnar m.m. öster Ural-bergen före avtalets om undertecknande. Detta var i och for sig inte direkta brott mot avtalet men minskade förtroendet för Sovjetunionen. För det tredje och helt avsiktligt gjorde Sovjetunionen tidigare armédivisioner om till marininfanteri, kustförsvar och förband for de strategiska robottruppem stridskrafter enligt Sovjetunionens tolkning inte som omfattades av CFE avtalets Detta i direkt motsats till ram. var avtalet. Skillnaden i tolkning förblev olöst till i juni 1991 när en kompromiss öppnade vägen for ratificering och full implementering av avtalet. Enligt kompromissen kan därför Rysslands nuvarande

inrikestrupper formellt ett slags "polisstyrkor" faktiskt innehålla

94 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

"reguljära" skytteförband t.ex. visat på "polisiära insatser" som prov i Tjetjenien-konflikten. CFE-avtalet har begränsat antalet stridsvagnar BT, Battle väsentligaste för s.k. offensiv förmåga till

Tanks det systemet -

- 20.000 för vardera stater NATO respektive WP. gruppen Nära kopplat till behovet att reducera stridsvagnar är reduktio-

stridsfordon ACV, Armoured Combat Vehicle vars syfte

nen av infanteriet rörlighet och stridsunderstöd, som kan vara är att ge avgörande i offensiva operationer. Till stridsfordon räknas bepans-

rade persontransportfordon APC, Armoured Personnel Carrier, i

Sverige oftast benämnda infanteri-transportfordon, lätta strids-

fordon AIFV, Armoured Infantry Fighting Vehicle samt tunga

stridsfordon HACV, Heavy Armament Combat Vehicle. CFEavtalet sätter för vardera pakten gränsen till 30 000 ACV, varav högst 18 000 AIFV och HACV tillhopa med delbegränsningen högst 1 500 HACV. Den begränsningen 1 500 HACV kan senare märklig jämfört med 20 000 BT, det är möjligt att synas men tanken svårigheten tydligt definiera skillnaden

Sic är att att

mellan HACV och BT inte skall leda till att stridsvagnar räknas stridsfordon. Den svenska tornlösa stridsvagn 103 stridsvagn som

"S" exempel på gränsdragningsproblemet. Enligt definitionen

är ett på BT skall stridsvagn ha 360-graders "traverse gun", vilket en en inte stridsvagn "S" har, kanonen är fast och vrider sig. vagnen 92 har ytterligare kategori stridsfordon särskiljts, s.k. I WD en

ATGM-fordon ATGM, Anti-Tank Guided Missile med pansar-

värnsrobot. Enligt CFE-avtalets definitioner på stridsfordon torde alla dessa räknas som ACV.

avtalsbegränsat, rapporteringsskyldigt, är specialfordon

men byggda på stridsfordonschassi, med andra som ofta är ett men

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 95

uppgifter än att transportera infanteri APC och AIFV eller användas som eldunderstöd AIFV och HACV. Exempel är olika slags ledningsfordon, stabsfordon eller eldledningsfordon. Dessa kallas såväl i CFE som WD 92 "stridsfordonsliknande" ACVLAL, Armoured Combat Vehicle Look-Alike. Skillnaden mellan ACV och ACVLAL har skapat mycken diskussion, dels för att ACV är avtalsbegränsad ACVLAL, dels för att det är relativt lätt att men beväpna ACVLAL. Grundtanken är eljest att ACVLAL inte har en beväpning, vilket i avtalstexten är formulerat så att ACV definitionsmässigt skall ha "integral and organic weapon" och därmed underförstått att ACVLAL inte har det. Ytterligare ett specialfordon, bepansrade självgående broläggare AVLB, Armoured Vehicle Launched Bridges skall rapporteras enligt CFE, dock är totalt antal inte avtalsbegränsat, respektive men part får ha högst 740 AVLB i s.k. aktiva förband. Antalet artilleripjäser är vidare begränsat enligt CFE-avtalet till högst 20.000 pjäser för respektive stater. Med artilleripjägrupp av ser avses haubitsar, kanoner, granatkastare, raketartilleri etc med kaliber 10 och uppåt. Artilleri betydelse

cm har stor som indirekt

eldunderstöd vid genomförande av operationer och ingår praktiskt taget alltid i högre förband brigader och uppåt. Stridsflygplan har begränsats till 6 800 för vardera parten. Begränsningar för stridsflyg tillkom på Sovjetunionens begäran. Anledningen är självklar, NATO-sidan inriktade sig i huvudsak på att begränsa markstridskraftema där WP hade stort övertag, medan det omvända gällde flygstridskraftema. Kategorin stridsflygplan omfattar praktiskt taget alla slags militära flygplan med undantag för rena obeväpnade skolflygplan och transportflygplan. Som tillägg, men utanför CFE-begränsningen, har vardera sidan

96 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

dessutom gjort utfästelsen att begränsa antalet landbaserade

marinflygplan till högst 430.

NATO-länder

1991 1992 1993 1994

.x -u E r: o D

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 97

Slutligen begränsar CFE-avtalet antalet attackhelikoptrar till 2 000 för respektive grupp av stater. Med attackhelikopter något avses förenklat sådana helikoptrar är beväpnade med styrda som vapen iaktrobotar, attackrobotar, pansarvärnsrobotar etc. och har siktesoch eldledningsutrustning för dessa. Till attackhelikoptrar räknas inte helikoptrar för stridsunderstöd med andra typer av vapen, kanon, ostyrda raketer etc. CSH, Combat Support Helicopter, men denna helikoptertyp skall rapporteras. I WD 92 omfattar rapporteringen alla militära helikoptertyper, dvs. utöver ovanstående är obeväpnade helikoptrar för transport, räddningshelikoptrar etc. Förutom de totala begränsningarna för varje stater grupp av innebär CFE-avtalet att varje enskild stat högst får förfoga över en tredjedel av den totala NATO + WP mängden inom varje kategori, den s.k. nödvändighets-reglen, dvs. högst 13 300 stridsvagnar, 13 700 artilleripjäser, 20 000 stridsfordon, 5 150 strids-

flygplan samt l 500 attackhelikoptrar.

Ytterligare begränsningar finns i form av hur mycket som får finnas i olika geografiska zoner, hur mycket som får finnas i aktiva förband etc, men det skulle föra för långt att här gå in på ytterligare detaljer. Dessa frågor är dock föremål for stor diskussion, främst zon-indelningen och dess "Hank-områden", som i praktiken är något överspelade genom upplösningen Warszawapakten och Sovav jetunionen enligt Rysslands uppfattning. Konstateras kan dock att CFE-avtalets zon-begränsningar innebär att Ryssland som enda stat i Europa inte fritt kan sina stridskrafter på eget territogruppera num .

98 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

Begränsningama i form materiel i aktiva förband är för av vardera stater 16 500 stridsvagnar, 17 000 artilleripjäser gruppen och 27 300 stridsfordon.

f.d. WP-stater

Karakteristik det militära försvarets förmåga 99 av

Tilläggsförhandlingen CFE 1A

l tilläggsförhandlingen CFE 1A har frågan om personalbegränsningar förts fram. Frågan väcktes på NATO toppmöte i London i juli 1990, det toppmöte där NATO fastslog att inte längre hade man någon fiende i Europa.

Förhandlingar om personalbegränsningar genomfördes med viss

försiktighet for att inte störa det större CFE-avtalet. Den 10 juli 1992 antogs emellertid i Helsingfors politiskt bindande överenskommelser begränsningar, där dock särskilt pekade på attom man sådana begränsningar inte kan veriñeras.

Ett led i dessa förhandlingar personalbegränsningar i det

var återförenade Tyskland, där Tyskland 1990 deklarerade att personal-

styrkan inte skall överstiga 370 000 varav högst 345 000

man inom CFE-avtalets dvs. rnark- och flygstridskraftema. ram, Följ ande bild visar ett samband mellan avtalen. På lodräta axeln finns antalet TLE-enheter enligt CFE förhandlingarna och på den vågräta axeln personalramar enligt CFE 1A förhandlingarna. Om Sverige med i sammanhanget skulle vi kunna tänkas ha cza vore

3 000 TLE-enheter och en personalram på cza 45 000 summan av

officerare och värnpliktiga med siffror Sveriges informatagna ur tionslämning till OSSE enligt GEMI.

100 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

I 6000 Vitrysssland I 5°00 Bulgarien

4000 I . Tjeckier‘°°" U 3000

Nederländerna 2000 I Belgien I Slovakien 100° Norgdmanmark Portugal . I I

amdjmøldavien:G°°9i°" 9,,,,,,,,;,,,;’°°fi°

o g i 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000

Större nationer framgår av nästa diagram.

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 101

I 14000 Ukraina I US 12000

Tyskland 10°00 Turkiet

8000 . Frankrike I vmysslanfi

°"""°"¢|eUK

6000 ltaiien

4000 ,B°"'°" Rumänien I

Spanien I 2000 I .-| .r

0 . : 4 a : : :

O 100000 200000 300000 400000 500000 600000

NATO och före detta WP-stater representerar alla former från

stående förband till mobiliserande förband. Nästa diagram redovisar

denna variation. Sverige skulle teoretiskt ha ett värde 15 av cza

personer/TLE-enhet

102 Karaktäristik det militära försvarets förmåga av

BD 70 60 50

30 2D

O n :::: :D500 Lai.

Beskrivning av underlaget

I OSSE-underlaget kan man hämta information om kommandostruktur inklusive förband t.o.m. brigad/regemente

motsv

förbandens typ och beteckning aktiva förband stående förband

förbandens geografiska lokalisering stab eller högkvarter

förbandens materielinnehåll i CFE-kategoriema

materiel bestämd till typ personal intresse vid aktiva förband

av störst

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 103

I CFE-underlag finns principiellt sett samma underlag, men ner till lägst fristående bataljon dvs. ett steg längre än OSSE. Vidare finns i CFE-underlaget uppgifter om förrådsställd materiel, vilket saknas i OSSE-underlaget. Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte finns några avgörande skäl att använda CFE-underlaget istället for OSSE för de syften i denna rapport, nämligen att ange effektmått på som avses militär förmåga. Jämförbarhet mellan Sverige och andra länder garanteras genom likformighet i rapporteringen. Vissa korrigeringar med hänsyn till olika förhållanden i olika länder torde kunna göras med annat material, främst naturligtvis när det gäller Sverige. Konroll mot öppen redovisat CFE-underlag är också möjlig att genomoch OSSE-underlaget. föra genom likheten mellan CFE-underlaget

Slutsatser

Underlaget från OSSE har ett antal positiva faktorer. Det är tillgängligt för Sverige, det behandlar olika nationers "samtliga"

förband ned till brigad- och regementsnivå, flygdivision inom

mark- och flygstridskrafter samt vissa delar av marina stridskrafter, beskriver förbanden är lokaliserade fredsmässigt, redovisar de var viktigaste/effektbestämmande materielslagen samt ger ett visst underlag förbandens modemitet ingående vapensystem är om bestämda till typ. Antalet system är dock begränsat till de tyngre systemen och viktiga system/förband saknas. Den allvarligaste bristen i detta avseende är att fartygsförband inte behandlas över huvud taget. Det är möjligt att OSSE-instru-

104 Karaktäristik av det militära försvarets förmåga

menten kommer att utvecklas i positiv riktningen även för dessa

förbandstyper. Ett tecken kan att GEMI Global Exchange of

vara

Military Information tar upp åtminstone antal fartyg överstigande

400 ton liksom ubåtar. Även antal transportflygplan liksom personalstyrka värnpliktiga, fast anställd militär personal, officerare av olika rang, reservoñicerare rapporteras i GEMI. Vi har inte närmare analyserat vilken information som är möjlig att utnyttja inom ramen för GEMI.

Brister i information till OSSE

Slutligen och inte minst viktig är att kvaliteten i det material som lämnas till OSSE successivt blivit bättre. I det tidigaste materialet från 1992 finns oerhört stora brister, sannolikt till följd av ovana, men kanske också misstänksamhet. Vidare har man successivt utvecklat den frivilliga datoriserade informationsöverlämningen

vilket gör det möjligt att bygga upp databaser en OSSE-databas är

under uppbyggnad hos ÖB. Som ett kuriosum kan nämnas ett fel Sverige begick i den första datoriserade överlämningen 1992. Felet var att ackumulerade sifiror angavs för högre förband, i utskriften användes i Wien en särskild programvara där dessa siffror ackumulerades ytterligare en gång på varje högre nivå med påföljd att Sveriges materielinnehav blev påfallande stort. Till och med så sent till 1995 års underlag lämnade Tyskland in ett datoriserat som material med samma felaktighet. Detta skapade viss förvirring i vår analys eftersom Tyskland genom sin omorganisation i kombination med felaktigheten rejält ökade på sitt materielinnehav trots att en

Karakteristik av det militära försvarets förmåga 105 nedskärning de facto ägt rum. Oss veterligt har detta inte uppmärksammats förrän nu.

Svensk sammanfattning av Dahlmans

rapport

Av särskilt intresse för svensk publik är de paralleller Carl Johan en Dahlman gör mellan USA:s och Sveriges försvarssektor när det gäller analyser och bedömningar. Därför följer nedan en sammanfattning i första hand av den senare delen av rapporten. USA:s system för analys och värdering sker i en stor mångfald organisationer ofta efter konflikt och diskusson, leder till av som, samförstånd. Det svenska systemet är mer sammanhållet monoli-

tiskt och hierarkiskt med mindre möjligheter till öppen analys av

tillgängliga alternativ. Detta beror i stor utsträckning på en hotsituation har varit stabil under flera decennier. Det är därför som begripligt att man i Sverige givit militären en stor makt utan att kräva ett mer analytiskt underlag för policybeslut. I dagens mer komplexa hotsituation är det dags att överväga grundläggande förändringar av detta system. I USA pågår en kontinuerlig diskussion av den nationella säkerhetsstrategin och den nationella militära strategin, eftersom det pågår ett nytänkande USA:s roll i världen idag. Den svenska om situationen är enklare eftersom inte särskilt mycket har ändrats,

bortsett från hotnivån under den förutsebara framtiden. I Sverige

bör istället fokusera operativa filosofier, hur man bygger upp man

försvarsstyrkan och budgetrestiiktioner. På den strategiska nivån är

Sverige redan i färd med att på nytt bedöma fördelarna av den traditionella alliansfria politiken. Frågor om försvarsindustrin, hur

108 Svensk sammanfattning av Dahlmans rapport

man skaffar sig ny teknik från utlandet samt värnpliktsfrågan är centrala långsiktiga frågor. Det finns ingen enkel metod att lösa de viktiga frågor Sverige står inför, utom detaljerad som genom analys. Som i USA finns det flera tillgängliga källor som kan stödja en ökad ansträngning att analysera de relevanta försvarsfrågoma. Vad krävs är och organisatorisk ram med vars hjälp de som resurser en analytiska förmågorna kan föras samman. En central roll spelas av de analytiska celler måste skapas inom olika organisationer. som Vad som är nytt i Dahlmans förslag är att Försvarsdepartementet, liksom i USA, skaffar sig en analytisk förmåga som tillåter kritiska djupdykningar i de program som föreslås av Försvarsmakten. Idén är även att huvudgrenama av Försvarsmakten, dvs utbudssidan, föreslår sina egna program och budgetar direkt till Försvars-

departementet, istället för att låta dem passera via överbefälhavaren

dvs på denna punkt en åtminstone delvis återgång till läget före

LEMO-reformen, dock utan att åter etablera stabema som särskilda myndigheter, övers. anm.. Efterfrågesidan representeras av överbefälhavaren i samråd med de regionala militärbefälhavarna. Överbefälhavaren även för en total bedömning av den strategiska ansvarar situationen, styrkomas och försvarsprogrammens status och för av professionell bedömning av de svenska försvarsstyrkomas en förmåga att uppfylla militära mål. Syftet med förslaget är att integrationen av programmen skall ske i Försvarsdepartementet, vilket kräver en förstärkning av departementets analytiska kapacitet. För att säkerställa oberoende föreslås att civila skall ansvara för de årliga professionella utvärderingarna. Dahlmans bedömning är att de svenska stödmyndighetema är

Svensk sammanfattning Dahlmans rapport 109 av

mer fristående från Försvarsm akten/Försvarsdepartementet än deras USA-motsvarigheter. Hans förslag i USA är att man som skulle föra dem närmare Försvarsdepartementet att chefer utse genom som ledande officerare.

Sammanfattningsvis dras följande slutsatser:

Det är omöjligt att mäta resultat på hög nivå. - Koppla strategier till uppgiften och resurskrav - Skapa konkurrerande analyskrafter ~ Uppmuntra argumentation och öppenhet -

Tillåt konkurrens mellan försvarets huvudgrenar i offertgiv-

ningen

Garantera civil insyn i alla militära avvägningsfrågor - Stöd öppenhet och levande debatt alternativ ~ om Anlita analyskrafter även utanför myndighetssfären - Använd analys för att motverka överdrivet politiserande -

Utforska det otänkbara fredstida koalitioner, icke-neutralitet,

-

yrkesarmé, långdistansrobotar, förebyggande strategier etc

Huvudrekommendationen är att utveckla konkurrerande analyscentra. Ju mer centraliserad den institutionaliserade analyskompetensen är, desto mer sannolikt att den inte bidrar till fyllig analys en om analytiskt välgrundade alternativ. Detta är kanske den största utmaningen för Sverige. Förslaget att möjliggöra konkurrens är en drastisk förändring det nuvarande sättet att skapa policy. Ändå av är det helt enkelt kärnan av det amerikanska systemet, och det är den enda tillgängliga garantin för att bristen på stark analys en av det totala resultatet output av försvarssystemet kan kompenseras av bästa möjliga analys insatta input. av resurser

Analytical Supportfor Defense lll

Analytical Support for Defense

American Foundations and Swedish Applications

Carl Johan Dahlman

av

This report to UTFÖR Utredningen Utvärdering a om av försvarets ledning och struktur, a Commission preparing a report to the Swedish Parliament future options for Swedens defense on establishment. The particular issue of interest here what ideas and lessons the US might have for how the Swedish government should expand the analytical basis for future defense decisions. This report gives broad overview of the decision support system in the a US Department of Defense and the institutional organisation of how analytical support provided. Supporting documentation provides

representation of the kinds of issues that will be of interest to

a Swedish policy makers in the coming and gives examples of years, particularly useful analytical approaches. Although the author of this report affiliated with the RAND Corporation in Washington, D.C., and does most of his work for the Office of the Secretary of Defense the Pentagon, this not official RAND publication and not sanctioned or sponsored an organisation than UTFÖR. The background material by any other for the report has been assembled from official Department of Defense publications, reports from RAND and other research institutions, and the authors experience in the US Department own of Defense. However, this report has not been reviewed within

112 Analytical Support for Defense

RAND and does not constitute a RAND publication. The analysis, conclusions, and recommendations are the sole responsibility of the author.

The US system

The report has two sections. The first gives the US context, and the second examines some of the differences between the US and Sweden, and draws some conclusions and recommendations.

Responsible organizations

Integration and policy proposals Time horizon External changes

SOU 1996: 131 Analytical Support for Defense 113

Overview

At high level of generality, several in complicated machia cogs a have to be calibrated to produce integrated policy within any nery public department especially complicated as defense. — one as Analytical issues have to be identified and worked through, but this only of the factors that have to be considered. Analytical one issues seldom independent of the organizational framework are within which they because the issues often relate to the occur particular roles and missions that various responsible authorities have been assigned. In public setting, there also invariably any highly structured for bringing in new ideas. In defense, a process this typically relates to budgetary and legislative issues. In process addition, external changes that force analytical quescan occur new

tions to the table questions which then have to be addressed

on — within existing organizational and procedural frameworks. If these changes sudden and of considerable magnitude, such as those are that all military around the world have encountered in the powers last i.e., since the downfall of Soviet communism and seven years, the Warszaw Pact, also possible that the analytical issues that be confronted lead to changes in both organizational and must procedural frameworks e.g., coalition building and new ways new of thinking about future budgets in particular, options for various — kinds of forces and systems. The longer the time horizon for defense budgeting and planning, the more complex these issues

naturally become. The challenge for policy making to integrate all these features into coherent analytical framework within which all relevant a

114 Analytical Support for Defense SOU 1996:331

policy options can be deliberated, considered, and ultim ately ending in stable solutions. This paper will begin by describing how this done in the United States, and will then proceed to adapt this general framework to the particular institutional context of Sweden. The general points apply, and there useful lessons to learn from both are some the successful and the not-quite-fully-successful elements of the US process.

The US Planning System

The operational framework for American defense planning called the PPBS system, which stands for Policy, Programming, and Budgeting System. The conceptual underpinning of the system to first estimate the current and future requirement for militaiy forces, and then to let currently existing military capabilities evolve into the forces that can adequately meet the demands of the future. Since this framework uses estimates of the demand as well as the risks and costs of various options for supplying the required capabilities, the PPBS system framework that naturally leads a to various analytical assessments of all the many complicated factors that determine both the demand and the supply side of force building. To this added a fundamental characteristic of the US institutional context. This that all decisions in the Department of Defense are based on a process of teaching a consensus through extensive internal debate of all substantive issues. Such instituan

131 Analytical Support for Defense 115 SOU 1996:

tional environment creates multi-layered structure of redundant a analytical capabilities, i.e., the questions often analyzed same are several organisations, and then hotly debated within the govemin before decision taken. This institutional feature of the ment a led high demand for analytical support from US has to a very within the government itself well from outside support as as organisations. will be shown below, the volume of analysis that Thus, as underpins the US defense policy establishment enormous. Since that the analytical foundations for defense planning in evident US product of both highly developed and formal the are a a and particular institutional history, cannot be planning system a that be duplicated elsewhere without significant expected can modifications. Its signal strength, however, that cannot function substantial technical analysis, and this feature can be without duplicated elsewhere. Some of its weaknesses will be pointed out will constitute lessons that be used for below, and these can frugal and rational institutional framework creating a more elsewhere.

116 Analytical Support for Defense

Analytical Building Blocks

The initial building block in defense planning determination by a the President of what the National Security Strategy for the Administration. The most directly responsible for analyzing agency and presenting this strategy the National Security Council NSC, an agency which reports directly to the President. Naturally, the NSC, in developing the National Security Strategy, recieves inputs and close coordination from the State Department including its many agencies, such the Arms Control and D Agency, well as as as all agencies within the Department of Defense. The National Security Strategy analysis of all important US interests in the an world, along with risk assessment and policy proposals for a influencing events and addressing problems that arise all may over the world. becomes the guiding document for all foreign relatrons.

Analytical Support for Defense 117

On the basis of the National Security Strategy, National a Military Strategy then developed. The purpose to partly determine, strategic level, what threats against the National at a Security Strategy exist that require intervention with military may force that the requisite conditions for variety of options can be so a produced and presented to the President and Congress in times of need. The National Military Strategy developed by the Department of Defense in consultation and close coordination with the central foreign policy agencies in the executive branch, in particular NSC and the State Department, well the Presidents immediate as as policy advisors. The Department of Defense then operationalizes the military strategy into operational plans and force structures. The National Military Strategy gives the analytical foundations for the derivation of requirements for forces and systems, suited to fighting weapons anywhere in the world against From this, then, budgets any enemy. constructed and presented to Congress. Along the way, a very are rich series of detailed technical studies prepared each step leads to multitude of questions and answers. a

118 Analytical Support for Defense

Analytical Support Organizations

The Secretary ofDefense ANALYSIS Service Secretaries/Chief:/

JointChiefs ofStaff

OfficecfManagement andBudget

ll

Fade Raw came Private Non-profit Research Centers imalBuatetOffice C ‘cm c man"

This chart illustrates the main organizations within the Department of Defense which are responsible for the analytical underpinnings of the defense budget. Primary them the Office of the among Secretary of Defense where a significant staff has responsibility for justifying to the President and to Congress detail in the every defense budget. The three military departments which represent the four Services have their own analytical focus and staff. According to statutory guidance, the military services have the responsibility of "manning, equipping, and training the force", which leads them to produce a volume of analysis justifying force structures, weapons systems acquisition, operating budgets, personnel salaries, etc. Although the Joint Chiefs of Staff mostly concerned with the are planning and execution of current and near-term military opera-

SOU 1996: 131 Analytical Supportfor Defense 119

tions, they also have important analytical role to play in many an facets of force building and strategic planning. Lastly, the Presidents Office of Management and Budget and the Congressional Budget Office perform critical analytical functions in costing alternatives and supporting all the difficult choices that go into constructing defense budget. Between them, these organisations a constitute the demand side, for analytical support.

The supply side consists mainly of internal analysts within the above organisations. In addition, however, large sums of money

several billion dollars spent outside organizations. Fore-

are on these the federally supported research centers, most among are which fall into main categories: technical RD institutions, two and studies and analysis centers. Among the former the laboraare tories e.g., Lincoln Laboratories, White Sands, Lawrence Liveretc., where technologies developed and tested. more, new are Among the latter RAND, Institute for Defense Analyses, Center are for Naval Analysis. In addition, private non-profit research centers are quite active, them Brookings, Institute for Strategic Studies, and many among foundations. Lastly, there private consulting firms that are many specialize in defense studies.

120 Analytical Support for Defense

Pentagon Analytical Support

TheSecretary o Delen se

l i 1 l 1 Under Secretary Secretary Secretary of Secretary of Chiel o theJoint lorPolicy theArmy theNavy theAirForce Chiefs alster

under Secretary Chietol Statt ChielNaval Chief ofStall rorTechnology and olttre Army Operations oltheAirForce Acquisition I Assistent Secretary Assistent Secretary Assistent Secretary Under Secretary forRaoandAcqilsitiorr forRaoamAcquisruon forAcquisition 01Personnel and

x. . y . . y . -. . Y l M or anpow er forM anpawer r anpovr M er Umm Sammy larFinancial M""9"°" ‘sslsteni Secretary Assistent Secretary Assistent Secretary forFinancial forFinancial forFinancial Management Management Management

The internal analytical support organizations for the Secretary of

Defense those his staff, those within the military are on own

departments, and the Joint Staff. The Secretatys personal staff are

organized into four Under Secretaries.

The military departments headed by civilian Secretary of are a

sub-cabinet rank, each of whom reports directly to the Secretary of

Defense one of the four premier cabinet members. The chief of

each of the military services reports to the Secretary of the respective military departments. Each departmental Secretary also has a

personal staff, and the above chart depicts those them who among

have the most direct responsibility for producing, and consuming

defense analysis in the budget and planning Three kinds process.

of Assistant Secretaries perform the majority of the analytical work

Analytical Support for Defense 121

for their Secretaries: and personnel, acquisition and manpower RD, and the financial managers. The Joint Staff consists of the Chief of the Joint Chiefs of Staff, who appointed by the President and who considered as the main military advisor the President and the Secretary of Defense. to The Joint Chiefs of Staff consist of the four military chiefs, i.e., the Chief of Staff of the Army, the Chief of Naval Operations, the Commandant of the Marine Corps, and the Chief of the Air Staff

As noted, these four-star generals and admiral also report to

one

the Secretaries of the military department such dualhatting

various levels in the Department of Defense. common at

122 Analytical Support for Defense

Principal Analytical Units

TheSecretaryof Defense l I l I

l

J

l 1

U/SPoIicy U/SAT U/SPR U/SFM

AIS International Dir. Research A/S Force Dir. Program SecurityPolicy andEngineering Management AnalysisandEval. A/S Special DUSDDefense DUSD AISC41 Operations AdvancedTechn. Readiness AIS Strategy DUSD andRequirements Logistics Dir.for NET ARPA Assessments

Within the Office of the Secretary of Defense, the main analytical

functions are fulfilled by Assistant Secretaries in

some cases,

Deputy Under Secretaries Directors who report to of four

or one Under Secretaries. Policy deals with coalition building, low intensity conflicts/special operations, threat, assessments, broad force requirements, and a sometimes free-wheeling analytical that provides agency an independent perspective of potential threats and unconventional methods of responding to them i.e., Net Assessments. Acquisition and Technology primarily responsible for all the technical aspects of advancing basic technologies, developing demonstrations of fieldable advanced systems, monitoring weapons

Analytical Support for Defense 123

the industrial base, providing analysis of the Services acquisition plans, and overseeing the vast logistics infrastructure of the defense establishment. Personnel and Readiness focus manpower acquisition, on training, compensation, personnel management, and readiness. Certain issues that of considerable importance in the US context, are such medical services and forces, also belong to this as reserve Under Secretary, but left out here not applicable to Swedish are as interests.

Lastly, the Financial Manager also known the Comptroller

as has responsibility for preparing the final budget to the President and Congress, for monitoring the execution of budgets to ensure that there overspending, and for rearranging budgetary no priorities during execution to meet various unforeseen contingencies that inevitably arise every year. The Director for Program Analysis and Evaluation plays an absolutely critical role central and independent functionary that as a provides counter-analysis what the Services in the to propose preparation of the budget. More about this function follows below.

124 Analytical Support for Defense

Joint Chiefs of Staff

CJCS

J1: Personnel J4: Logistics

J5: Strategic J6: C41 Plans and Policy

J J8: Force Structure Resources Assessment

In the US, there long tradition of competition for warfighting a roles and missions between the armed services. The military services are formally tasked with "manning, training, and equipping" the force US Code Title 10. This implies that each service creates its own doctrine for how to fight that employs the a war particular roles and missions that they assigned in todays are planning context.

However, the services not charged with responsibility for are actually fighting the This done by the warfighting Commanwar. ders-in-Chief CINCs, of which regional EUCOM, some are CENTCOM, PACOM, SOUTHCOM, ACOM, 4 and some of which . . have specialized functions SOCOM, SPACECOM, TRANSCOM. . , The CINCs responsible for developing particular plans for , are war their assigned responsibilities. A central issue and has been how the separate doctrines and forces from each of the services become

SOU 1996: 131 Analytical Support for Defense 125

integrated into a joint warñghting force. Traditionally, jointness occurs simply when forces come together under a joint commander, who then has to make the best of what he sent by the services. The Chairman of the Joint Chiefs of Staff CJCS has several functions, and these are evolving over time, typically increasing and strengthening top down leadership over the military services.

The CJCS the highest ranking military advisor to the President

and the Secretary of Defense, but he has no direct control over

forces either in peace or in war. One of his main functions to represent the fighting CINCs to the services. In that capacity, war he can influence doctrine, training, and force building in the services, but he cannot direct it. Also, in his capacity as advisor to the Secretary of Defense, he can advise the Secretary on how plarming for future wars should be done and what forces the Secretary should direct the military services to build. In this capacity, the CJCS have a major influence over how large the can force structure and the defense budget and how various functions are prioritized during the development of budgets.

126 Analytical Support for Defense

JWCAs and JROC

Two special Joint Staff processes:

Joint Warfighting Capabilities Assessments - Joint Requirements Oversight Council -

Controlled by J8 with extensive Service participation

-

See separete briefing slides on this topic

The JWCAs and the JROC recent additions to the efforts are very of the Joint Staff to become active in influencing future more priorities in the budget and in preparing the ground work for a successfully integrated, joint warfighting force of the future. more The problem these face that they cannot direct the groups Services do anything; rather, they must develop and forge a to what future directions to pursue. They were very consensus over much the creation of Admiral Owens, the recently departed VCJCS. The intention create analytically based structure that was to an would and budget priorities the basis of warfighting set resource on that had much stronger joint flavor than in the past. concepts a The idea usually applauded, but the reality has been that the effort, far, has had little impact how the military services so on plan their doctrine, forces, and new weapons systems. own possible that the services would resist strongly increased very very

Analytical Support for Defense 127

centralization of these functions; they viewed the central are as elements of the military services, and will not be given up lightly.

There a question to what extent the Joint Staff ought to be

involved in making decisions for the long run. As the prime representative of the CINCS, the CJCS must have a clear understanding of current plans so that he capable of executing his war most important function advisor to the President and the Secreas

tary of Defense on all issues relating to how to handle any pending

crisis. The CINCs have, quite appropriately, short time a very

horizon for their planning the next year or so, and do not address

themselves doctrine, force development, and technology. to new Should the CJCS undertake that function In principle, probably not; yet, there because there no other organization a vacuum that fulfills the integrating function of developing joint doctrine and then decides how to build the forces that supports the doctrine. CJCS attempting to fill that void. The shortcoming with the current system that doctrine and forces are developed separately by the services; the problem with CJCS as integrator and creator of jointness that he only an advisor.

128 Analytical Support for Defense

Generic Service Organization

Chief of Staff I I I I I DCS DCS DCS Dir Operations Intelligence Logistics PA E

Strategy, Plans and Policy

Force Development

The four military Services have roughly similar organizations supporting their respective Chiefs. The most influential of these typically the Deputy Chief of Staff for Operations, partly because

he responsible for ensuring that doctrine and warplans are

matched with present future force capabilities the operational

a forces commanded by four-star generals in so-called major are commands, the slide above relates to the major stañ functions that are led by three-star generals. The idea underlying the staff organizations that there are functional coordinators and spokesmen, commonly grouped as above into operations, intelligence, logistics, and personnel. The Services then add to this a Program Analysis and Evaluation office headed by a two-star, and this office the link between the functional proponents in the immediate staff offices and the financial managers in the three military Departments who are responsible for developing the budget proposals that to go

Analytical Support for Defense 129

the Secretary of Defense and Congress. Each of the staff offices referred above have at their command considerable analytical to within each of the Services, and there intense competiresources tion for within the Services. Operational forces need the resources infrastructure support represented in the other functional staff offices, but often view them competitors for resources; the as offices typically find that their arguments for increased support difficult to make the intense the force resources are more more in making their for more support for the managers are case operating forces. The military Services often viewed by outare siders shortchanging infrastructure and support capabilities; this as suspicion and intense scrutiny by analytical organizations leads to in the Office of the Secretary of Defense and in Congress.

130 Analytical Support for Defense

Shared Responsibilities

A fundamental principle of military strategic planning in the US

that several federal agencies involved in addition to the

are Department of Defense in particular the National Security - Council and the State Department. These two agencies are primarily responsible for the National Security Strategy, but also participate in formulating the National Military Strategy, i.e., defining those contingencies where the US must consider using military force. A defining characteristic of the by which processes the National Military Strategy and all the ensuing develosteps — ping operational concepts, designing forces and systems, weapons making the resource prioritizations that lead to budgets that the — responsibilities for the analysis, the recommendations, and the decisions that are made are shared by both military and civilian parties. For every decision that made, there coordination, i.e.

formal signofl similar to the Swedish system of remiss within the

SOU 1996: 131 Analytical Support for Defense 131

government with all other relevant agencies. This true even for those that most closely held by the military, i.e., the steps are development of operational concepts that determine battlefield strategies and tactics. While high-level civilians in the even Department of Defense and the military Departments are kept at arms-length in these matters, they forced to come to the are forefront especially when systems developed and new weapons are bought. However, the Joint Staff provide degree of outside a

observation into the military Services internal planning; hence, not

the intricate and most highly classified details of military even most operations void of degree of oversight. are some

132 Analytical Support for Defense

Issues and organizations

äs, % 00e §30,

Q, T

MilitaryDepartment: i i Å k i Å i Secretary of Defense Å i Å i JointChiefsof Staff k i k i Congress Å

There a high degree of shared responsibility for the development of policies in all the shown above. Each of the major areas organizations are proponents for particular set of interests. a Hopefully, the result that all contending viewpoints given due are consideration in all deliberations.

The absence of a star in any one box does not indicate that an

organization not involved in that aspect of policy; matter

a of degree. The stars indicate major involvement, and in reality all responsible institutions on the left side play role in all the some issues on the top.

An important thing about the US system that probably less hierarchical than what the custom in other nations. The most culture that spawned by the fundamental division of powers between the executive and legislative branches of forced one consensus. Congress, by its to control by statutes and powers budgets, in the end the most formidable but power center, Congress will seldom force issue to be resolved by edict, and any

Analytical Support for Defense 133

prefers building instead. As noted, consensus building consensus reinforces the tendency to rely on technical and analytical arguments. The testable analytical suggestion here that the more decentralized political decision making culture is, the more a analysis will because willful politicization of decisions in spawn, disregard of technical issues difficult to accomplish in such more decentralized setting. a

134 Analytical Support for Defense

Other agencies

Defense Science Board ad hoc studies for Secretary of Defense -

Government Accounting Office studies on cost overruns and mismanagement all federal agencies

congressional Budget Office

budget costing for Congress -

congressional Research Service smaller studies for members of Congress -

The agencies identified preceding pages are the most important on in supporting the ongoing needs for analysis in the Defense Department and the budget There are also certain other process. institutional mechanisms available for producing various studies relevant to defense policy and decision making. Of particular relevance, perhaps, for Swedish audience the a Defense Science Board DSB. This consists of group of outside a experts various defense issues who appointed by the on are Secretary of Defense to usually in an honorary capacity as serve

SOU 1996: l 31 Analytical Support for Defense 135

of ad hoc formal advisors issues that the Secretary a group on any chooses to call them for. Often the Secretary will put a particuon lar problem before them that has proved difficult to resolve within the Department of Defense itself, and‘ask for outside opinion on an the matter. The DSB will then commission study, appoint further a

civilian and former military to panel, and this panel

experts a produces report within approximately six months with analysis a and recommendation. In undertaking the analysis, the DSB panels call all relevant DoD and experts. The DSB also can on resources regularly commissions Summer Studies that bring together outside experts to produce shorter reports varied issues. The issues can on be highly technical and the resulting reports often classified. are Additional analytical studies produced by the Government are Accounting Office, which responds to questions from members of

Congress about potential mismanagement of federal funds such as

the famous $250 hammer and $600 airplane coffee machine. The Congressional Research Service produces analytically based more

studies in particular questions from Congress, and the

response to

Congressional Budget Office has National Security Division

a where special studies costing proposals for defense programs or on examining options for particular options of interest to members of Congress are undertaken.

A closed circle

Threat analysis should lead to the development of new force strategic concepts, and technologies, each of structure, new new

136 Analytical Support for Defense

which requires extensive analysis to be accomplished. The budgets that are designed to support these forces also require continual evaluation and analysis. Even there always Achilles heals so, are and fairly evident problems in defense system, appropriaany so an tely functioning defense analytical support structure should spend considerable energy on making reassessments how to remedy on these shortfalls. This does not always happen to the degree that should, even in relatively defense planning system the a open as US.

The amount of devoted to defense resources enormous,

therefore major changes such rapid growth the 1980s fairly

as or

rapid downsizings the 1990s evoke intense political

pressures from all affected by rapid change. The basis for the sources defense budgets in any Administration the Defense Planning Guidance DPG, which gives and assessment of threats and the forces required to respond to them i.e., the National Military Strategy. Formally, DPG supposed to be issued a new every year or every other year, depending on the need for updating the previous guidance in the light of recent changes. However, since the DPG necessarily has such implications for affected enormous parties, ultimately becomes to some considerable extent a negotiated political document. represents compromise between a the political structure in the Administration and the professional military in the armed Services, both of which parties have their own different interests to protect.

As a consequence, the last several Administrations have not undertaken the reassessments thoroughly should have been as as done. The threat analysis, in particular, not revised often as as

Analytical Support for Defense 137

should the simply too painful to contemplate - consequences are for all parties involved. The circle be broken. can

Programming

:Program proposal from the military services

Assessments and questions from OSD Negotiated budget estimates

of the products of the analytical support agencies within the

Many of Defense together in the programming phase Department come of the PPBS The military Services begin to prepare their system. and half before budget enacted by programs a year to a year a a estimating and consolidating all the demands from various functional within each Service. During this phase, the Services agents build all the analytically supported arguments for why this weapons should be funded, what RD will be required, what support system needed, how the training will take shape, what forces are program increases in military must be provided, etc. After all the pay requirements and trade-ofis have been made within each necessary Service, Program Obj ective Memorandum which gives a proposal a for the Services budget delivered to the Office of the Secretary

analysts below this then examine

of Defense. Specialized more on

all the analytical arguments for each well the tradeprogram as as

138 Analytical Support for Defense

off decisions proposed by the military Departments. They then put a series of often detailed and potentially quite critical questions to the Services, as well as their own alternative proposals for alterations in the funding of various programs or trade—offs between them. A negotiation ensues, and the military Departments finally put forward an agreed upon document with the budget estimates that will go into the overall DoD budget that then presented by the Secretary. The programming phase that step the PPBS process which most explicitly relies on functional, technical, and economic analyses to support every conceivable proposed alternative. Decisions made at lower levels be appealed to the Secretary of can Defense, in which case analysis becomes a supporting argument, but the ultimate decision often based on expert evaluation at the highest policy levels in the Department. Judgments can then override even the best supported analytical arguments, but this

requires strong justification. only on the most contentious

very issues that appeals to the Secretary are made, i.e., those that do not have any clear analytically based solution.

Analytical Support Defense 139

Budgeting

Defense Department F l

Blsgget

c°"9°s5 budget proposals

Committee staff

The proposed defense budget to Congress often altered by members. There changes introduced at this stage. The are many

national security committees in Congress there four, two in

are each powerful, have large staffs, and often have

House are very

determined views how the Defense Department should very on spend its The interests they sometimes based resources. pursue are serving special local constituents bases, industry, but are just on likely particular views how all aspects of defense as to represent on policy should be shaped with focus changing total budgets to a on allow for fund diversion favored non-defense projects or to more promoting particulary sensitive and contentious policy issues on currently, ballistic missile defense Because the

such as, program

committee staffs large, they capable of delving into are are considerably detailed DoD They often call on DoD to programs.

produce data and supporting analysis for Congressionally favored

positions. In addition, the reports from the four Committees of Congress often force the DoD undertake special studies of important issues to and back Congress. A and half ago, Senator Nunn report to year a

140 Analytical Support for Defense

required the DoD to carry out an extensive study on the possibility of reducing the duplication of roles and missions assigned to the military Services, and this caused a major effort of a large number of people for about a year. The result that the final Congressional budget may be different from the proposed DoD budget in significant ways, some of which may have good or even better analytical justification than the trade-off decisions made in DoD, but many of which represent particular political concerns and viewpoints by members of Congress or sometimes even their staffers. However, the better the analysis provided by DoD, the more difficult for congress to override In US defense policy, the harder the politics of an issue, the greater the demand becomes for detailed technical analysis, and the difficult becomes in the end to make more purely political decisions.

Execution

After a budget has been produced, with all its supporting analysis arguing for putting funds here rather than there, resources are provided to the military Services for executing the programs funded in the budget. Somehow, this results in National Security. There no available method of assessing how much national security, or often even any method of making a direct link between increased expenditures on one program and the ensuing increase in national security. If more money taken from the development of a new attack submarine and put into the development of a theater defense

SOU 1996: 131 Analytical Support for Defense 141

ballistic missile system, what does this for the net increase in mean national security This obviously judgment that cannot be a made by measuring outputs.

The ultimate reason for this that the production functions employed by each of the Services in transforming inputs resource to military outputs not well understood. At lower levels within

the military organizations,‘outputs be measured quite well.

can There are very detailed guidelines for how to the operational assess capabilities of military units, to level. The extensive up some development in the US of collective training assessment systems

the Armys National Training Center at Ft. Irwin, the Navys Top

Gun for attack air and several electronic ranges for submarine and surface warfare, the Air Forces Red Flag at Nellis AFB allow for the assessment of how fairly large operational units function can under the best possible simulated warfighting environments. But these ranges do not allow for extensive stressing of support forces, and cannot put together large joint force elements. This only be can done in computer simulations, which extensively used by are warfighters in the joint and in the four military Services. arena Ultimately, while simulations and live training helpful in are assessing outputs, the final output, national defense, only be can

tested with respect to how a the nation can deter aggression its

interests and b how can dominate military confrontation.

any These cannot be measured ex ante in any meaningful way.

142 Analytical Support for Defense

Overall evaluation

No single organization responsible

- Service chiefs

CJCS - CINCs

Various offices OSD

Absent of directly measuring how various forces and any system systems contribute to national security, necessary to weapons

rely professional assessments of military capability against any

on conceivable threat. As noted above, there organization no one responsible for making this assessment. There also no formal by which ongoing assessments by various parties are process consolidated and brought forward to the Secretary, the President, and Congress. Instead, each organization with responsibility for either producing forces for leading them in contingency has a or a separate duty to directly inform the Secretary of Defense anything amiss and needs immediate attention. If the Chiefs of the military services to the conclusion that they cannot come support the warfighting CINCs with the required forces, they must inform their Service Secretaries and the CJ CS, who then will make their assessments and relevant advice to the own pass on any Secretary of Defense. Likewise, the warfighting CINCs are continously monitoring developments in their regions for un-

Analytical Support for Defense 143

foreseen changes in threats, and also keep track of the capabilities of the military forces that they know will be assigned to them in case of a major contingency although some of the units that will be deployed to each potential theater of known, the war are complete list of forces not made up until the precise parameters of particular contingency emerges. The Secretary of Defense also a has his staff continously monitoring all developments, making own their observations directly to him in regular meetings. The CJCS annually prepares a document that sent to the Secretary of Defense and the Congress which called the Chairmans Program Review, in which he gives written assessment of a the status of the forces and their ability to support the National

Military Strategy. In this document he presents his considered

professional judgment on how the US military stands relative to current and foreseeable threats. As the Presidents principal advisor military affairs, he also has the duty to immediatly inform the on political leadership of any visible problems.

Hypothesis on analysis

The lack of of especially high-level outputs of the measures defense establishment the major of the focus on input cause analysis. The only real output that available derived measure from fighting simulated battles. Battle simulations form important analytical elements in how the military Services plan the development of forces, systems, and doctrines. The purpose of weapons these models to that the armed forces win any battle ensure can

144 Analytical Support for Defense

that they can envision. However, a simulation just that, a simulation, and cannot be trusted to be a valid indicator of the probability of success in battle. While useful, they at best can indicate outputs under certain very well specified assumptions

about the enemy and his strategy. Hence, the continued focus on

input analysis. This the signal characteristic of the focus of all the analysis produced in the organizations and processes outlined in the preceding slides of this paper. At all levels, functional representatives are forced to argue for resources on the basis of assessments of expected contributions to the ability of each Service to enhance national security by winning on the battlefield. But these remain assessments. Output analysis can be done for specific weapons systems and smaller units, but not for larger force elements. This that the competition for resources between various proposed means solutions to battlefield problems becomes intense. The analysis then focused on lower-level input cost and assessments of marginal contributions of various inputs into the overall production function. For that reason, the US procedure at heart fundamentally different from the overall process described in the PPBS system.

PPBS supposedly begins by specifying threats demand and

forcing an analytical process to come up with required resources supply. Absent output measures, this remains an unfulfillable ideal. The actual practice to politically specify a total defense

budget the topline, and to force fight for ources at all levels

a res in the Defense Department. This what the analytical efforts are ultimately focused on: justify claims to inputs in a given budget.

Analytical Support for Defense 145

Critical cell: Program Analysis and Evaluation

Since input analysis at the heart of the US system, the absolutely critical phase of the PPBS system during programming and comes budgeting. This where the Services‘ claims to resources for all

their proposed have to be evaluated and assessed. Each

programs of the Services has office named something like Program an Analysis and Evaluation PAE which tasked with producing the supporting analysis for producing the hard decisions in the final budget proposal. There similar office in the Office of the a Secretary of Defense. This probably the single most important organization availthe Secretary. The Secretary has functional assistants who able to follow specialized issues in technology, intelligence, personnel, logistics, etc. However, these assistants have the function of being for policies within their and to ensure that proponents new areas, the Services later follow the guidance from the Secretary on various specialized issues. only in PAE that true integration between all the various functions in the entire Department of

a

Defense and the actual allocated to fund these

b resources

functions taking place. PAE organized around broad functional areas that cut the Services. They do not represent the Services, but solely across the integrating perspective of how to build entire defense budget an from the competing interests within the Services. This the organization responsible for taking the proposed budgets from the and essentially brick by brick, and for

Services — tear them apart,

the Services justify, the basis of the best available analysis, to on

146 Analytical Support for Defense

how they to spend the vast, but always scarce resourpropose - — in the defense budget. The hard-nosed this organization ces more is, the the Services forced to justify every decision they more are make. PAE the single most powerful tool the Secretary has to efficiency in defense operations. ensure

Essential trade-off analysis

The analysts in the PAE must have the technical expertise to evaluate the procedures by which the military services make claims about the functional effectiveness of various programs. They must then be able to understand the details of how these programs are costed out in the budget often very complicated and contentious issues because they involve estimates about such items as support costs, reliability, and battlefield survivability of many systems.

On the basis of the analysis of trade-off many programs, decisions then have to be produced. was noted above how the

overall defense budget, the topline, usually fixed at least within

reasonably limit, and this has traditionally led the three a narrow military services to expect what they consider a rough level of justice they each get approximately third of the overall budget. — a However, PAE not and should not be bound by that implicit expectation: their duty to be able to propose politically very painful reallocations of between programs in various resources Services. At the moment, contentious issue brewing in the a very Navys arsenal ship. This proposal for super-tanker like ship a a that be weighted down with ballast to have essentially no can

Analytical Support for Defense 147

profile all in the water. This ship will be capable of firing at

hundreds of long missiles system called ATACMS for

range - a Tactical Missile System under consideration. Lying off Army shore, the arsenal ship support land forces with precision fire can

covering large battlefield and extending into the enemys

a very echelons. This will lead to intense discussion of Service rear a very roles and missions because deep battlefield attack an Air now — Force mission assigned to its bomber and ground attack force. The

Army has acquired ATACMS in order to enhance its deep attack

capability and the Navy proposing to take over a mission, — now using Army missile, from both the Air Force and the Army. an On such questions, the Secretary only turn to his PAE for can neutral assessments.

Openness as a principle

Level of secrecy

apart from operational information, certain very se-

—

cret "black" and performance data of

programs, critical weapons systems, the rest very open

this includes policy: enemies, forces, weapons

— budgets down to gory details — numbers and costs of systems and operations —

148 Analytical Support for Defense

Compared to Swedish practise, the US defense policy environment very open. Anything to do with operational plans naturally highly classified. This includes precise forces to be assigned wartime missions, timelines for their deployments, and plans for how a particular battle to be pursued. There are certain highly classified "black" programs that involve forces, operations, and

systems until the Gulf War, the F-117 stealth attack

weapons fighter such black program. Performance data for many was a

systems for example, nuclear submarines are also highly secret.

However, these are exeptions the remainder pretty much open — to scrutiny. Some data limited to official use only, and some are non-classified data are not available to foreign citizens. In general, however, anyone with an interest can find out about what enemies the US plans to fight, roughly what forces are available to send, and how going to be fought in general a war terms. Budget data, again apart from black programs, are very openly available. Costs of weapons systems, forces, research and development, operations, maintenance, etc, are easily available. In the current Administration, even the Defense Policy Guidance became unclassified document previous Administrations this an — has usually been classified because provides certain amount of a details on operational concepts, timelines for battle plans, and strategies. This document called the Bottom Up Review, and a copy of attached to this report. This high degree of promotes debate and scrutiny and openness becomes, in and of itself, an instrument for ensuring that the output of the military continously examined even by non-professionals, should they wish. All the material listed above available to the so

SOU 1996: 131 Analytical Support for Defense 149

Openness to force accountability, and therefore press. a way contributes to efficiency and productivity in all defense matters.

Conclusion on US system

Principle Strong analytical basis for decisions Principle 2: Analyze inputs, outputs not measurable as

Principle Redundancy analytical capabilities

Principle 4: Process based on advocacy and openness Principle 5: Services compete for missions and resources

Principle 6: Diverse responsibilities for integration

Principle Pursue analysis down to lowest possible

level Principle No decision ever final, so reanalyze Principle Good analysis can guide policy

Princip|e10: Politics beat good analysis short

can term but not the long term! —

This chart summarizes the principies underlying the US system.

While there no reason to suggest that any other nation should

adapt the particular institutional framework developed in the US — which result of its constitution and special history many of a — the basic principles listed above be made applicable in any can institutional setting.

150 Analytical Support for Defense

Of particular importance the necessity of forcing competing viewpoints to support their arguments with analysis. Advocacy inherent in all policy decision making, when contending points of view have to be reconciled, but must be supported by the best available analysis. The principles of and contentious debate requires support open in designing institutional organizational setting that an or conducive to producing various viewpoints. Since outputs cannot

be measured at high levels, a vigorous analytically based process

the best alternative available. The challenge to take these lessons from the US, and apply them better elsewhere. The most important deficiency of the even US system, in this analysts considered opinion, that does not allow measured and deliberate reanalysis of the strategic threat a environment this the most politically charged element of the — PPBS system. Obviously, this not surprising, since whoever can control the threat analysis then also justify the implied level of can defense expenditures. Hence, the most difficult challenge to make the threat analysis as analytically based and as open to continuous reanalysis as possible.

Problems

In the US process, the Services propose budgets, and the Secretary only ask questions and propose alternatives. has been can suggested that this gives entirely too much to the potentially power parochial interests within the military Services. While would very

SOU 1996: l 31 Analytical Support for Defense 151

be radical change to the PPBS system, would not be a very unthinkable to reverse these steps. If the Secretary of Defense were assigned the responsibility for developing and proposing budgets for the military Departments, many overall trade-off decisions can be made early on at the highest levels in the chain of command. The Services could then not expect roughly a third of the total

budget, but would have to analyze any particular proposal coming

to them from policy makers, and would have to ask questions themselves rather than being in the drivers seat of developing new This would be a significant transfer of power from the programs. military to the civilian policy makers. A potentially strong argument against such a transfer of authority that, in the US system, there are many political appointees in the defense department, and these turn over very rapidly, so that the process could become excessively politicized rather than analytically based. Also, this version of the would require bigger and more process an even powerful staff in the Secretarys PAE. Another deficiency of the US system that there much too little effort spent evaluations of how resources have been on allocated and expended. Even when lowerlevel output analysis feasible, tends not to have a direct impact on further resource decisions as timely as would be possible. Also, few central available to functional staff assistants to the Secretary resources are to undertake their own evaluations of various programs.

152 Analytical Support for Defense

Swedish applications

This section will attempt to draw implications of the US some system that may be of direct applicability to the Swedish context.

Decisions

/Validation

/Integration

Requirements

Swedish context

This chart means to suggest that, in comparison with the US system which relies on a great diversity of organizations that, through often discordant discussion, produce a consensus, the Swedish system more monolithical and hierarchical. The military Services specify their respective requirements, and the most important resource tradeoff decisions that into the short term budget and the long go term plan made by the military themselves inside Försvarsare

Analytical Support Defense 153

makten. Överbefälhavaren largely in charge of making the critical integration decisions of how various programs will mesh in the defense budget and the ensuing force structure. Försvarsdepartementet relatively small, and does not have the analytical ability to question military arguments in any great detail. Hence, by force relegated position where has to validate and accept to a military proposals the basis of limited critical questioning. on very The ultimate decisions made in regering and riksdag, and these are decisions have to be made the basis of very limited information on about contending viewpoints and without a detailed examination of available alternatives. Obviously, much of this situation due to a threat situation that has been stable for decades in Sweden. When the only very many potential be absolutely overwhelming, should he so enemy can choose, the only guidance possible from political decision makers to the military to do the best they can with whatever resources the political climate and culture can make available. That, historically, the Swedish system has given strong powers to its military, and has not required extensive analytical basis for policy an decisions, therefore quite understandable. In the more complex threat environment of today, however, time to consider fundamental changes to this system.

154 Analytical Support for Defense

Principal differences Försvarsmakten responsible for Integration Regering and Riksdag sign off or cut back for political reasons Limited analyticai exploration of alternatives Limited insight into trade-offs made by Försvarsmakten Limited analytical connection between tasks and resources Decisions on changes to defense budget essentially political weak Departmentoi Defense Limlted public debate This chart summarizes this authors personal assessment of the principal differences between the US and Sweden. Obviously, the chart makes the case for vastly increased attention to how defense policy should be based on more supporting analysis, and no further comment really required.

Analytical Support for Defense 155

Major issues to explore:

- Threat - Force structure Manpower acquisition - Weapons systems acquisitions - - Base structure industrial base and foreign sales - Potential for coalitions -

In the U.S., there continuous discussion of what the National a Security Strategy and the National Military Strategy should be, as Americans rethink their role in the world of today. In Sweden, however, the somewhat simpler because nothing much has case

changed except the threat level for the foreseeable future. What-

the threat, the national and military security strategies remain ever the There still only the horizon for Sweden; same. one enemy on what has changed only the timing of when possible attack, a which unlikely, could look realistic again. now seems so In the Swedish therefore, the focus must be on the case, relationship between operational concepts, force building, and budget constraints. The force building part presents many complex issues that have do with systems, manpower, RD, to weapons industrial base policies, military infrastructure, etc. The military capabilities of the future built from the ground up the complex are

156 Analytical Support for Defense

series of decisions taken in these areas. That where the analytical effort must be concentrated. At the strategic level, Sweden already in the process of reevaluating the benefits of abandoning its long-standing policy of non-alliance in peacetime. Clearly, budget force a pressures rethinking of the level of defense expenditures. This means that becomes to plan for reconstitution of the maximum necessary a capacity of the country to defend itself. That leads to questions of how to ensure a basis from which manpower and weapons systems be made available future time, with sufficient lead time, can at a when they might be required. The questions of the Swedish defense industrial base, acquisition of technologies from abroad, and new what to do about universal conscription clearly at the center of are long term policy making. Obviously, there heightened demand for strong now a very analytical support both for short term and long term policy making. There simply of resolving the important questions before no way Sweden except by detailed analysis.

SOU 1996: 1 31 Analytical Support for Defimse 157

Potential analytical sources:

Defense agencies FOA o Military services - - Försvarsmakten

o Försvarsdepartementet

- ESO - universities War colleges 0

Private studies organizations

- - Private industry

Consultants domestic and foreign

-

As in the US, there several sources available that can support are increased effort at analyzing all the relevant defense issues. an What required and organizational framework resources, an within which these analytical capabilities be brought together. can

158 Analytical Support for Defense

Strategic planning

Establish a planned step-wise reaction function to

meet emerging threats must be done by Regering and Riksdag 2. Support this strategy by detailed operational plans -

Överbefälhavaren. Militärbefälhavama, "försvarsgre-

narna" responsible for this Review and evaluation of implementation requires an independent outside agency

This chart a three-level approach to strategic planning proposes tailored to the Swedish strategic environment for the foreseeable future. Step 1 taken from the analysis in this analysts discussion in "En effektiv försvarspolitik", Ds 1994:138. The proposal developed in that report suggests announcing, clearly and publicly, plans for reconstituting Swedish defense in reaction to wellidentified signals from abroad regarding changes in the strategic situation. In the past, Swedish defense policy has been based on a

political commitment high and stable defense budget which

to- a then not delivered for various political reasons; in the new was environment, such policy longer be considered affordable. a can no The stable element should therefore be a committment to rebuilding defense needed. This political issue at the highest strategic as a level. requires fundamental rethinking of how to plan and budget for future defense efforts but the safest way to signal to any outside threat that there remains, in Sweden, a strong public and

SOU 1996: l 31 Analytical Support for Defense 159

political commitment to self-defense, should the situation so demand.

The second step then the development of specific reconstitution and rebuilding plans by military professionals. As the strategic situation changes, so the supporting operational plans must change as well. This a technical but not fundamentally difficult very step, as the military engage in such plarming matter of as a course, and excel at This of their essential peacetime functions in one any society.

The third step above an innovation that would add much to the credibility of the preceding two steps. The vision here that an outside agency or board, appointed by Parliament and consisting of appropriated experts in political military’ affairs, will make

and a

high-level assessment of the adequacy of the official strategy and the supporting operational plans. This board would report biennially to Parliament and "the Swedish public the state of defense on planning in Sweden. This essential step in political environan a ment where defense, in the past, has been exessively political. The proposed group would be the conscience of Swedish defense policy plarming.

160 Analytical Support for Defense

Analytical support structure

/+++::Z

ÖB MHS

a

PV

r

V/////% ///////%W/////ø Mlllllrboflh FORTV havarna

Demand Supply Support . . side side organizations t Indbabsanalytics cell

This chart highlights the analytical cells that have to be created

within various organizations. What new in this organization, at

least compared to the current Swedish practise, that the Department of Defense, as in the US, assumes a position of having an analytical capability that allows to critically delve into programs proposed by the military services "forsvarsgrenama". In this new organization, the military services have to propose their own programs and budgets directly to the Department of Defense,

instead of going through Overbefalhavaren, as now. This would

represent the supply side of forces, and would be based on the operational and doctrinal concepts developed by the military services. The demand side would be represented by Överbefälhavaren, in consultation with the regional Militarbefalhavaina, and

SOU 1996: l 31 Analytical Support for Defense 161

would be submitted to the Department of Defense. In this context,

Overbefalhavaren will be charged with making his overall

assessment of the strategic situation, the status of forces and defense

programs, and his professional judgment of the Swedish defense

forces to meet their military objectives. The proposal above therefore envisions that the integration between within and the military services will take programs across place inside Försvarsdepartementet. This will require extensive an expansion of its current analytical capabilities. One possibility would be to move Avdelning l at FOA to Försvarsdepartementet, to provide the kernel of an analytical ofiice. But this not likely to prove sufficient. In addition, in the US system, military as officers have to be detailed in and support civilians in exercising oversight over military programs and plans. When this done, there always the risk that military officers retain their loyalty to their parent services. This can be counteracted, to degree, by some putting civilians in charge of their annual professional evaluations

as the case in US practice, and by ensuring that only the most

qualified are detailed to Försvarsdepartementet. The idea would be that a successful tour as an analyst working for civilians critical a gate to promotions to higher rank.

162 Analytical Support for Defense

Management of support

Fö FMV

FRA Direct over- MHS sight responsibili PV

FOA

i FORTV

Potential executive agents

In the current Swedish structure, defense support agencies are very free-standing and independent, compared to the US system. To that their budgets and activities appropriately integrated ensure are with defense-wide planning, the above chart suggests putting them under direct control of Försvarsdepartementet. In the US, more such agencies often headed by senior military ofñcers; someare times, of the military services appointed the executive one as agent for the entire defense establishment. This a model with considerable advantages, close coordination between as ensures the of the support services, i.e., military units, and the users producers of these services in the support agencies.

Analytical Supportfor Defense 163

Major conclusions

- High level outputs impossible to measure - Tie strategies to tasks and to resource requirements - Create competing sources for analysis - Encourage advocacy and openness - Allow competition between military services - Enforce civilian oversight of all military options - Support openness and live debate of alternatives Rely also on non-government sources for analysis - Use analysis to combat excessive politics - Explore the unthinkable coalition, no neutrality, professional army, long range — missiles, preemption strategies, etc.

The above recommendations are based on the examination of the strength and weaknesses of the US system, as they may apply to the Swedish context. The major recommendation in this report to develop contending centers of analysis. The more topdown and centralized the institutionalization of analytical capability allowed to become, an the likely will be that will not provide a rich debate of more analytically well-grounded alternatives. This possibly the major challenge for Sweden. drastic change to the present culture a of defense policy making to suggest that there must be competing centers of analysis. Yet this clearly the heart of the American system, and the only assurance available that the lack of solid

164 Analytical Support for Defense SOU l996:131

analysis of the total output of the defense establishment can be met with the best analysis of input use possible.

1 Bilaga

Utredningens betänkanden

SOU 1995:129 En styrande krigsorganisation. Målanalys. SOU 1996:96 Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarets ledningsorganisation.

SOU 1996:97 Effektivare försvarsfastigheter Utvärdering av en

refonn. SOU 1996:98 Vem styr försvaret Utvärdering effekterna av av LEMO-reformen. SOU 1996:99 Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMOreformens avveckling personal. av

SOU 1996:123 iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av

försvarets ledning och stöd.

166 Bilaga 1

Underlagsrapporter

Under hösten 1996 publiceras följande bilagor till slutbetänkandet:

SOU 1996:130 Rapport De två kulturema. Om den civila och militära sektorns försök att styra varandra under fyra sekler. Uppsatser av historikema Klaus Richard Böhme, Bo Huldt och Kent Zetterberg samt statsvetaren Carl-Einar Stålvant.

Rapport 2. Extern värdering av hot och förmåga. Mätnings- och organisationsaspekter på statsmakternas styrning av försvaret. En rapport av FOA: Karakteristik av det militära försvarets förmåga samt en rapport av Carl Johan Dahlman: Analytical Support for Defense. American Foundations and Swedish Applications.

SOU 1996:132 Rapport Det stora och snabba greppet. Hur LEMO-rcforrnen omstrukturerade försvarssektom. Innehåller en redogörelse för LEMO-reforrncns metodik och hur denna påverkade resultaten, utarbetad UTFÖR:s sekretariat . av Rapport Uppdragsstyrning och dgarstyrning. Innehåller sammanställning av en konsultrapport om uppdragsstyrningen gentemot FMV, beskrivningar av uppdragsstymingens former generellt inom Försvarsdepartementets område samt en rapport från Statskontoret om styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter. Rapport Privatisering eller bara bolagisering Innehåller konsultrapporter om privatiseringen av Försvarets datacenter och Försvarets mediacenter samt en beskrivning utarbetad av

Bilaga 1 167

sekretariatet om Confortia AB bolagiseringen av FortF :s projektering — och byggadministration.

Dessutom tillkommer en engelsk sammanfattning UTFÖR:s samtliga av betánkanden.

168 Bilaga 1

UTFÖR:s och arbete

uppdrag

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla sären skild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering en av genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Uppdraget syftar, enligt direktiven 1995:4, se bil. 2 till att belysa om avsedda resultat har uppnåtts, dvs. effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. I uppdraget ingår även att utvärdera vilka effekter på myndigheternas organisation m.m. som strukturförändringarna fått. Om utvärderingen visar eller pekar på att effekterna på verksamheten avviker från statsm aktemas intentioner med strukturförändringama, skall utredaren analysera orsaken till avvikelsema och lämna förslag till åtgärder som förbättrar måluppfyllelse och korrigerar inriktningen. Slutligen skall utredaren dokumentera och utvärdera organisation och val arbetssätt för av strukturförändringama samt vilka effekter det valda arbetssättet fått på resultat omstruktureringama. av Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen som särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. Som sakkunniga förordnades departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth, planeringschefen Dan Ohlsson och departementssekreteraren Katrin Westling Palm. Vidare har följande förordnats experter: som revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören Marja Lemne, fil kand Björn Sylvén, departementssekreteraren Ulrika Lindström, överste 1 gr. Svante Kristensson, avdelningschefen Sven

Rune Frid, pol mag Christer Åkersten, fil kand Anders Bauer och

departementssekreterare Erik Kärnekull. Dan Ohlsson entledigades i samband med utnämning till statssekreterare och Katrin Westling

Bilaga I I69

Palm förordnades expert i samband med utnämning till som biträdande kronodirektör. Till sekreterare förordnades ekon dr Arne Granholm huvudsekreterare, avdelningsdirektören Kristina Eklund och ämnessakkunni- Sten Johansson. Den har tjänstgjort i FN-uppdrag ge senare september 1995-april 1996. Till biträdande sekreterare förordnades Lena Niesink. Utredningen har antagit namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur UTFÖR. Utredaren och de sakkunniga samt vissa av experterna har t.o.m. 3 september 1996 haft 13 sammanträden. Vidare har utredaren och sekretariatet sammanträtt 5 gånger med Försvarsdepartementets chefer med information om utredningsläget. Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 22 januari 1996 följande ingå i UTFÖR:s referensgrupp for personer att militära lednings- och organisationsfrågor: f.d. generaldirektör Per Borg generaldirektör Hans Dellner f.d. generaldirektör Ingvar Ehrling generallöjtnant Lars-Erik Englund general Bengt Gustafsson överste l gr. Stefan Furenius generalmajor Krister Larsson generaldirektör Lennart Myhlback f.d. generaldirektör Gunnar Nordbeck f.d. generaldirektör Lars Bertil Persson viceamiral Per Rudberg. Gruppen har t.o.m. september 1996 sammanträtt fyra gånger. Delar utredningens underlagsmaterial har presenterats för gruppen, som av delat med sig erfarenheter och synpunkter men givetvis inte kan av göras ansvariga för utredningens slutsatser.

170 Bilaga 1

Utöver sekretariat och experter har även ett tiotal konsulter inom olika specialområden anlitats samt tre historiker knutna till Militärhögskolan. Utvärderingen har byggt på studium av dokument, på muntliga intervjuer, på enkäter och på överläggningar med de berörda myndigheternas ledningar. Mer än 600 har därvid lämnat personer synpunkter muntligen eller skriftligen. Förslag till eventuella korrigeringar av inriktningen har i enlighet med direktiven lämnats till berörda myndigheter och för synpunkter före överlämnandet organ till Försvarsdepartementet, vilket resulterat i tio yttranden som anges i betänkandet.

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Uppföljning av strukturförändringar inom Försvars-

departementets verksamhetsområde

Beslut vid regeringssammanträde den 12 januari 1995 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallás med uppgift att genomföra en uppföljning och utvärdering av genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Bakgrund Sedan ett antal år har den svenska statsförvaltningen genomgått en omfattande förnyelse och omstrukturering. Inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde har förändringsarbetet inneburit att i

172 Bilaga 2

princip all verksamhet har varit föremål för utredning eller verksamhetsöversyn. I proposition 1990/91:102, Verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92, avsnitt 2.4 redovisades en sammanhållen målsättning och inriktning för utvecklings- och omstruktureringsarbetet inom Försvarsdepartementets område. I därpå följande kompletteringsproposition prop. 1990/9l:l50,

del II presenterades ett samlat program för minskning av den

statliga administrationen. För Försvarsdepartem enetets del redovisades ett tiotal områden som föreslogs bli föremål för omställning och

minskning. Översyn av totalförsvarets ledningsorganisation, översyn

och omprövning av myndighetsstrukturen samt översyn av forskningsverksamheten är tre de mest omfattande och principiella av områdena som presenteras i programmet. Som en följd av statsmakternas beslut om strukturförändringar och om besparingar inom den statliga administrationen tillsattes med början år 1991 inom Försvarsdepartementet ett antal utredningar och inleddes vissa översyner: Häri ingick bl.a. Utredningen lednings- och myndighetsstrukturen inom försvaret om LEMO, Försvarsforskningsutredningen FFU, översyn av Flygtekniska försöksanstalten och översyn nämnderna inom en av Försvarsdepartementets område samt ett uppdrag till Statskontoret

att göra översyner av Krigsarkivet och museiverksamheten inom

departementets verksamhetsområde. Till detta kommer de översyner av totalförsvarets pliktpersonal som gjorts av Frivilligutredningen och Pliktutredningen. Utredningarna och översynema har resulterat i ett antal betänkanden/skrivelser m.m. med förslag till omstruktureringar som läm-

Bilaga 2 173

nats till regeringen. Beslut har sedermera fattats regeringen eller av i förekommande fall riksdagen. av Den l juli 1994 de flesta strukturförändringar inom Förvar svarsdepartementets verksamhetsområde genomförda. De förändringar som gäller det civila försvaret genomförs dock den l juli 1995, så även inrättandet Totalförsvarets pliktverk. av Strukturförändringarna inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde har varit omfattande och tiden från utredning till genomförande har varit kort. Dessa faktorer har gjort det nödvändigt att finna relativt okonventionella metoder i flera av strukturförändringarnas faser. Bl.a. kan nämnas LEMO:s utredningsmetod som innebar att förslagen så långt möjligt förankrades hos myndigheter, intressenter, riksdagspartier och departementsledning m.fl. innan de lämnades till regeringen, vilket i sin tur gjort att genomförandet kunnat bli relativt okomplicerat. För inrättandet av den nya myndigheten Försvarsmakten bildades en särskild myndighet med uppgift

att förbereda iorganiserandet den myndigheten. För att nå

av nya en så enhetlig hantering som möjligt av de avvecklingsfrågor som blev följden av nedläggningen av myndigheter, bildades också en särskild avvecklingsmyndighet med uppgift att samlat svara för huvuddelen av avvecklingsuppgiñema. I 1994 års budgetproposition har regeringen anmält att en systematisk uppföljning av genomförda strukturförändringar bör ske. Vidare regeringen att underlaget för riksdagens och anger regeringens uppföljning av organisations- och strukturförändringar behöver förbättras. Statskontoret har därför fått i uppdrag att medverka i systematisk uppföljning av organisations- och strukturförändringar inom statsförvaltningen.

174 Bilaga 2 sou 1996:131

Chefen för Försvarsdepartementet beslutade i mars 1994 att en uppföljning och utvärdering genomförda och pågående strukturav förändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde

skulle genomföras. En arbetsgrupp tillsattes Fö l994:A med

uppdrag att dels dokumentera hela omstruktureringsarbetet fr.o.m. budgetpropositionen 1991 och kompletteringspropositionen 1991 t.o.m. den 1 juli 1994, dels lämna förslag till hur en samlad utvärdering av effekterna av genomförda omstruktureringar skulle kunna genomföras. Statskontoret har biträtt arbetsgruppen och på uppdrag av arbetsgruppen dokumenterat hela strukturförändringsprocessen från budgetpropositionen 1991 till l juli 1994. För att få underlag till hur en utvärdering av strukturförändringama skulle kunna genomföras har arbetsgruppen inhämtat olika förslag till uppläggning från Försvarets forskningsanstalt, Statskontoret och Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet. Arbetsgruppen föreslår att en särskild utredare tillsätts med uppgift att genomföra en uppföljning och utvärdering av genomförda strukturförändringar inom Försvarsdepartementets område.

Uppdraget

Uppdraget att följa upp och utvärdera strukturförändringar inom Försvarsdepartements verksamhetsområde skall omfatta tre delar.

Bilaga 2 175

En samlad uppföljning skall göras belyser avsedda som om resultat har uppnåtts. Med resultat avses här effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. Målen uttrycks i regeringens direktiv till respektive utredning och i regeringens propositioner med förslag till riksdagen om strukturförändringarna.

I uppdraget ingår att utvärdera vilka effekter på verksamheten, myndigheternas organisation strukturforändringama fått. m.m. som Om utvärderingen visar eller pekar på att effekterna på verksamheten avviker från statsmakternas intentioner med strukturförändringarna, skall utredaren analysera orsaken till avvikelsema och lämna förslag till åtgärder förbättrar måluppfyllelsen och som korrigerar inriktningen.

Den tredje delen uppdraget innebär att utredaren skall av dokumentera och utvärdera organisation och val arbetssätt för av strukturförändringarna. Med tanke på omfattningen av strukturförändringarna och den relativt korta tid som de genomförts på samt det sätt utredningarna har bedrivits på är det av vikt att även som studera det arbetssätt valts för att genomföra omstruktureringsom och att belysa vilka effekter det valda arbetssättet fått på arna resultatet av omstruktureringarna.

Utredningsarbetet skall bedrivas särskild utredare och av en organiseras på ett sådant sätt att det kan lämnas deluppdrag och delstudier till myndigheter, organisationer, forskare m.fl. För det ändamålet kommer de förslag till uppläggning av utvärderingen den särskilda arbetsgruppen vid Försvarsdepartementet som

176 Bilaga 2

inhämtat från FOA, Statskontoret och Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet att överlämnas till utredaren, liksom Statskontorets kartläggning genomförda strukturförändringar. av Riksrevisionsverkets RRV granskning av strukturförändringarna vid några av de berörda myndigheterna samt RRV:s revisionsutlåtanden bör också uppmärksammas av utredaren. De flesta av strukturförändringama inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde gäller från den l juli 1994. I vissa fall sker genomförandet dock inte förrän l juli 1995. Flera de effekter av som förväntas kommer dessutom inte att kunna studeras förrän tidigast hösten 1995. Med tanke på detta skall utredaren successivt rapportera resultatet av uppföljningen och utvärderingen. De förslag till eventuella korrigeringar inriktningen utredaren kan av som komma att lämna skall överlämnas till Försvarsdepartementet när utredaren finner det lämpligt och efter det att berörda myndigheter och organ fått tillfälle att lämna synpunkter. Utredaren skall dessutom inledningsvis redovisa val av uppläggning m.m. för utredningsarbetet. Utredaren skall i berörda delar beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden Dir. 1994:23.

Arbetet bör vara avslutat senast den 1 juli 1996.

Försvarsdepartem enetet

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

gymnasieskolan hur går det U. 26.Nykurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . Dennya - 2. Samverkansmönster i svensk forsknings- 27.En strategiför kunskapslyft och livslångtlärande. finansiering. U. U. Fritidi förändring. 28.Det forskningspolitiska landskapet i Norden Omkön och fördelning av fritidsresurser. C. 1990-talet. U. 4. Vembestämmer vad EU:sinterna spelregler inför 29.Forskning ochPengar. U. regeringskonferensen l996. UD. 30. Borgenarsbrotten översyn en av ll kap. - Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första brottsbalken. Fi. . 1996.UD. 31. Attityderoch lagstiftning i samverkan pelare inför regeringskonferensen 6. Ett år medEU. Svenska statstjänstemâns + bilagedel. C. erfarenheter arbetet i EU.UD. 32.Möss och människor. Exempel påbra av x Av vitalt intresse. EU:s utrikes-och lT-användning blandbarn och ungdomar. SB. . regeringskonferensen. UD. 33. Banverkets myndighetsroll K. säkerhetspolitik inför m.m. Batteriernaen laddad fråga.M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A. . - Omjärnvägens trañkledning m.m. K. 35. Kriminalunderrâttelseregister . DNA-register. Ju. Forskning för var vardag. C. .EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för 36. Högskola i Malmö. U. två-och trehjuliga motorfordon. K. 37.Sveriges medverkan i FN:s familjeår. S. Kommuner och landsting med betalnings- 38. Nationalstadsparken M. svarigheter. Fi. 39.Rapport från klimatdelegationen 1995. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Klimatrelaterad forskning.M. Budgetlag regeringens befogenheter på 40. Elektronisk dokumenthantering. Ju. fmansmaktens område. Fi. 41. Statens maritima verksamhet. Fo. .Union för både öst och väst. Politiska,rättsliga 42. Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och ekonomiska aspekter av EU:ssjätte och offentlighetiEU. UD. utvidgning. UD. 43. .limställdheten i EU.Spelregler och Förankring och rättigheter. Om folkomrostningar. verklighetsbilder. UD. uttradesrätt. medborgarskap ochmänskliga 44. Översyn skattellyktslagen. av rättigheter i EU. UD. Reforrnerat förhandsbesked. Fi. 17.Bättre trafik med väginformatik. K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju. 18. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier 46.Enskilda vägar. K. efter muck. bostadsbidrag. dagpenning, 47. Cirkelsanthallet. Studiecirklars betydelser för försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle. U. 19.Sverige, EUoch framtiden. EU 96-kommitténs 48.Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing bedömningar infor regeringskonferensen 1996. World. Swedish National Report for Habitatll. N. UD. 49. Reglerför handelmed el. N. 20. Samordnad rollfördelning inom tekniskforskning. 50.Förbud mot vapen allmänplats m.m. Ju. U. SLGrundIaggande dragi en ny arbetslöshetsförsäk- 21. Reformoch förändring. Organisation och ring alternativ ochforslag.A. verksamhet vid universitet och högskolorefter 52.Precisering av handelsändarnalet i detaljplan. M. 1993 ars universitets- och högskolerefonn. U. 53. kalkning av sjöaroch vattendragM. 22. Inflytande riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. S. inflytande. delaktighet och ansvar. U. 55.Sverige. framtidenoch mångfalden. A. 23. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns 55.Pa vag mot egenforetagande. A. upphandling varor av ochtjänster med 55. Vägarin i Sverige.A. miljöpåverkan. N. 56. Hälften vore nog om kvinnor ochman - 24. Fran Maastricht till Turin. Bakgrund ochövriga 90-talets arbetsmarknad. A. EU-länders förslag och debatt inför 57. Pensionssamordning for svenskar i EU-tjanst.Fi. regeringskonferensen 1996.UD. 58.Finansieringen av det civila försvaret. Fo. 25. Från massmedia till multimedia att digitalisera svensk television.Ku.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

59.Europapolitikens kunskapsgrund. 86.Utvecklad samordning inomdetcivilaförsvaret Enprincipdiskussion utifrån ochfredsrâddningstjänsten. Kartläggning, EU96-kommitténs erfarenheter. UD. överväganden ochförslag.Fö. 60.Miljö ochjordbruk.OmEU:smilj6regicroch 87.Tredimensionell fastighetsindelning. Ju. utvidgningens effekterpådengemensamma 88.Kamcra6vervalcning. Ju. jordbmkspolitiken. UD. 89.Samverkan mellanhögskolan ochdesmåoch 6l.0lika länder olikatakt.Omflexibelintegration medelstora företagen. N. och förhållandet mellan stora ochsmå stater i EU. 90.Sammanhållet studiestöd. U. UD. 91.Denprivatavårdensomfattning ochframtida 62.EU, konsumenterna ochmaten ersättningsformerEnöversyn denationella - av - Förväntningar ochverklighet.Jo. vanorna för läkare ochsjukgymnaster. 63.Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. 92.IT i miljöarbetet. M. 64.Försäkringskassan Sverige Översyn av - 93.Nyyrkestrañklagstiftrting. K. Socialförsäkringens administration. S. 94.Nationellteleadresskatalog. K. 65.Administrationen EU:sjordbrukspolitik av 95.Botniabanan. K. i Sverige.Jo. 96.Suukturföråndring ochbesparing. 66.Utvärderat personval. Ju. Enuppföljning genomförda av förändringar 67.Medborgerlig insyni kommunala entreprenader. inomförsvarsmaktens ledningsorganisation. Fö. Fi. 97.Effektivareförsvarsfastigheter 68.Någrafolkbokföringsfrágor. Fi. Utvärdering aven reform.F6. 69.Kompetens ochkapital bilaga.N. + 98.Vem styr försvaretUtvärdering 70.Samverkan mellanhögskolan ochnäringslivet. N. av effekterna LEMO-refonnen. av F6. 7l. Lokaldemokratiochdelaktighet i Sveriges städer 99.Avvecklingmedinlärning.Erfarenheter från ochlandsbygd. ln. LEMO-reformens avveckling personal. av F6. 72.Råttspsykiatriskt forskningsregister. S. I00.Ett nyttsystem för skartebetalningar. DelA. 73.Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. En nyttsystem för skattebetalningar. DelB. Volyml Engranskning. M. - Författningsförslag, förfatmingskommentarer 7 SwedishNuclearRegulatory Activities. ochbilagor.Fi. Volumel An Assessment. M. - 101.Kamavfall teknikochplatsval.KASAMs 74. Svensk kämteknisk tillsynsverksarnhet. yttrandeöverSKBsFUD-Program 95.M. Volym2 Faktaredogörelser. M. - l02.TUFF Teckenspráksutbildning för föräldrar.U. 7å.SwedishNuclearRegulatory Activities. - 103.Miljöbalken.Enskarptochsamordnad Volume2 Descriptions. - M. miljölagstiftning för en hållbarutveckling. 75.Värdeni folkhögskolevärlden. U. Del 1och2. M. 76.EU:sregeringskonferens procedurer, aktörer, - 104.Konsumentskyddelmarknaden. C. fomralia.Sammanfattning av ett seminarium i 105. Att främja donationer till universitet april1996.UD. ochhögskolor.U. 77.Utländska försäkringsgivare medverksamhet i I06.EUochSverige frånKirunatill Malmö. - Sverige.Fi. 78.Elberedskapen. Organisation, Sammanfattningfyraregionalamöten av ansvarsfördelning 1995-96.UD. och finansiering. N. 107.Union utan gränser konsekvenser. möjligheter. 79. Översyn av revisionsreglema. Fi. problem.Sammanfattning seminarium av ett i 80.Viktigtmeddelande. november1995.UD. RadioochTV i KrisochKrig. Ku. 108.Konsumenterna ochmiljön.C. 81.Skyddför sparande i sparkasseverksamhet. Fi. 109.Franákerlottertill Paradis - ett delbetänkande 82.En översyn av luft- sjö-ochspårtraftkens franUtredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheter. K. angående överlåtelser ochtomträttsupplátelser av 83.Allmäntpensionssparande. S. vissahögskolefastigheter. Fi. 84.Ekobrottsforskning. Ju. 110.Inför ett Svenskt kultur-natlT ochframtiden 85.EgonJönsson en kartläggning lokala av - - sam- inomkulturomrádet. Ku. verkansprojekt inomrehabiliteringsonrrádet. S.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

ll1.Bevakad övergång. Åldersgränser för ungaupp till 30 år. C 112.Integrering av miljöhänsyn inomden statliga förvaltningen. M. 113. Enallmän ochaktiv försäkringvid sjukdomoch rehabilitering. Del och2. 1 S. 114.En körkortsreform. K. 115. Barnkonventionen och utlänningslagen. S. 116. Artikel6 i Europakonventionen och skatteutredriingen. Fi. 117. Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. 118.Station Stockholm Nord.K. 119.Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. Fi. 120. Högskolan i Malmö slutbetänkande. U. - IZLSpár. miljöoch stadsbild i centrala Stockholm. K. 122. Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. U. 123.iakttagelser och förslagefter omstruktureringen av försvarets ledning ochstöd.Fö. 124. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betaukarde" Förslag till nationellt handlingsprogram S. . . Bilaga Miljörelaterade hälsorisker. S. Bilaga Aktörer ochverktyg i miljöhälsoarbetet. S. 125.Drogeri trafiken.Ju. 126. Dopingi folkhälsoperspektiv.A Del ochDelB. S. 127. Folkbildningens institutioner. U. 128.Skyddet av kulturmiljön.Enöversyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar. kyrkstäder och ortnarrm. Ku. 129.Den kommunala självstyrelsen ochgrundlagen. ln. 130.De tvåkulturema. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl-Einar Stälvam samt Kent Zetterberg. Bilagormed underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. 13 Extern värdering hot av och förmåga.Bilagormed . UTFÖR:s underlagsmaterial till slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. 132.Det stora och snabba greppet. OmLEMO-refonnens metoder och resultat.Bilagor medunderlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU1996:123. Fö.

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen EU:sregeringskonferens procedurer, aktörer, - Möss ochirtânniskor. Exempel bra formalia.Sammanfattning seminarium av ett i

lT-användning blandbarnochungdomar. 32 april 1996.76

EUochSverige frånKirunatill Malmö. -

Justitiedepartementet Sammanfattning av fyraregionala möten

1995-96.106 Kriminalunderrättelseregister Union utan gränser konsekvenser. möjligheter, DNA-register.35 — Elektronisk dokumenthantering. problem.Sammanfattning seminarium av ett i 40 november 1995.107 Presumtionsregeln i expropriations1agen.45

Förbud motvapen allmänplats m.m. 50 Försvarsdepartementet

Utvärderat personval. 66 Ekobrottsforskning. 84 Totalförsvarspliktiga m95.Förslag jobb/studier om

Tredimensionell fastighetsindelning. eftermuck,bostadsbidrag, dagpenning, 87 Kameraövervakning. 88 försäkringar.18

Drogeri trafiken.125 Statens maritimaverksamhet. 41

Finansieringendetcivilaförsvaret.58 av

Utrikesdepartementet Utvecklad samordning inomdetcivilaförsvaret

ochfredsräddningstjänsten. Kartläggning, Vembestämmer vad EU:sinternaspelregler inför regeringskonferensen överväganden ochförslag.86 1996.4 Strukturförändring ochbesparing. Politikområden underlupp.Frågor om EU:sförsta Enuppföljning genomförda av förändringar pelareinförregeringskonferensen 1996.5 inomförsvarsmaktens ledningsorganisation. 96 Ettår med EU. Svenska statstjänstemäns Effektivareförsvarsfastigheter erfarenheter arbetetiEU.6 av Utvärdering aven reform.97 Av vital imresse. EU:s utrikes-och säkerhetspolitik Vem styr försvaretUtvärdering av införregeringskonferensen. 7 Unionför både och Politiska, effekterna LEMO-reformen. av 98 öst väst. rättsliga Avveckling med inläming.Erfarenheter från ochekonomiska aspekter EU:ssjätte av LEMO-refonnens avveckling personal.99 av utvidgning.15 iakttagelser förslag och efteromstruktureringen av Förankring ochrättigheter. Omfolkomröstningar, försvarets ledningochstöd.123 utträdesrätt, medborgarskap ochmänskliga Detvåkulturema. Rapporter KlausRichard av rättigheter i EU. 16 Böhme,BoHuldt.Carl-Einar Stälvant samt Kent Sverige,EUochframtiden.EU96-kommitténs Zetterberg. Bilagormedunderlagsmaterial till bedömningar inför regeringskonferensen 1996,19 UTFÖR:sslutbetänkande SOU1996:123. 130 FrånMaastricht till Turin.Bakgnmd ochövriga EU-länders förslagochdebattinför Externvärdering hotochförmåga.Bilagormed av

underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande regeringskonferensen 1996.24 SOU1996:123. 131 Demokrati ochöppenhet. Omfolkvaldaparlament Det stora ochsnabba greppet. OmLEMO-refomiens ochoffentlighetiEU. 42 metoder ochresultat. Bilagormedunderlagsmaterial Jämställdheten i EU.Spelregler och till UTFÖR:s slutbetänkande SOU1996:123. 132 verklighetsbilder. 43

Europapolitikens kunskapsgrund. Socialdepartementet

En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. 59 Sveriges medverkan i FN:sfamiljeär.37

Miljö och jordbruk. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. 54 OmEU:smiljöregleroch Försäkringskassan Sverige Översyn av utvidgningens effekter den gemensamma jordbrukspolitiken. 60 socialförsäkringens administration. 64

Olikaländer olikatakt.Omflexibelintegration Rättspsykiatriskt forskningsregister. 72 och förhållandet mellan ochsmå i EU, Allmäntpensionssparande. 83 stora stater 1611 EgonJönsson - en kartläggning lokala av

samverkansprojekt inomrehabiliteringsområdet. 85

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Den privata vårdens omfattning och framtida Frånakerlotter till Paradis ett delbetänkande ersättningsformerEn - översyn av denationella från Utredningen universitetsfastigheter om m.m. taxoma för läkareoch sjukgymnaster. 91 angáende överlåtelser ochtomträttsupplátelser av Enallmän ochaktiv försäkring vid sjukdomoch vissahögskolefastigheter. 109 rehabilitering. Del 1och2. 113 Artikel6 i Europakonventionen ochskatte- Barnkonventionen ochutlänningslagen. l 15 utredningen. 116 Miljö för en hållbarhälsoutveckling. Expertrapporter frånSkatteväxlingskommittén. 117 Förslag till nationellt handlingsprogram. 124 Lättnadi dub-‘L -u ingen av mindre företags Bilaga Miljörelaterade hälsorisker. 124 inkomster. 119 Bilaga Aktörerochverktygi 2. miljöhälsoarbetet. 124 Utbildningsdepartementet Dopingi folkhälsoperspektiv. och DelA DelB. 126 Den nya gymnasieskolan hurgärdet 1 - Samverkansmönster i svenskforskningsfinansiering. Kommunikationsdepartementet 21 Omjärnvägens trafildedning m.m. 9 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för 20 tvá-och trehjuligamotorfordon. 1 l Reform och förändring. Organisation ochverksamhet Bättretrafikmedväginfonnatik. 17 vid universitet ochhögskolor efter1993ars Nykursi trafikpolitiken Bilagor. + 26 universitets- ochhögskolerefonn. 21 Banverkets myndighetsroll m.m. 33 Inflytande pariktigt Omelevers rätt till - Enskilda vägar. 46 inflytande, delaktighet och ansvar. 22 Enöversyn av luft- sjö-ochspártrafikens Enstrategitör kunskapslyft livslångt och lärande.27 tillsynsmyndigheter. 82 Detforskningspolitiska landskapet i Nordenpå Ny yrkestrafiklagstiftning. 93 1990-talet. 28 Nationellteleadresskatalog. 94 Forskning ochPengar.29 Botniabanan. 95 Högskola i Malmö.36 En körkortsreform 114 Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för StationStockholm Nord.118 individochlokalsamhälle. 47 Spår,miljöochstadsbild i centralaStockholm. 121 Värdeni folkhögskolevärlden. 75 Sammanhållet studiestöd. 90 Finansdepartementet TUFF Teckenspråksutbildning för föräldrar.102 - Kommuner ochlandsting medbetalnings- Att främja donationer till universitet svårigheter. 12 ochhögskolor.105 Budgetlag regeringens befogenheter Högskolan i Malmö slutbetänkande. 120 - finansmaktens område.14 Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar Borgenärsbrotten en översyn 11 av kap. ochhantverksutövande. 122 brottsbalken. 30 Folkbildningens institutioner. 127 Översyn skatteflyktslagen. av Reformerat förhandsbesked. 44 Jordbruksdepartementet Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst.57 Offentligdjurskyddstillsyn. 13 Medborgerlig insyni kommunala entreprenader. 67 EU. konsumenterna ochmaten Några folkbokföringsfrágor. 68 Förväntningar ochverklighet.62 - Utländska försäkringsgivare medverksamhet i Administrationen EUzsjordbrukspolitik av Sverige.77 i Sverige.65 Översyn revisionsreglerna. av 79 Skyddför sparande i sparkasseverksamliet. 81 Arbetsmarknadsdepartementet Ett nytt system för skattebetalningar. DelA. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. 34 Ett nytt systern för skattebetalningar. DelB. Grundläggande dragi arbetslöshetsförsäkring enny - Förfatmingsförslag. författningskommentarer alternativochfors1ag.5l ochbilagor.100 Sverige,framtidenochmångfalden. S5 På väg mot egenföretagande. 55

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Vägarin i Sverige.55 Miljödepartementet Hälften vorenog om kvinnorochmän - Batterierna laddadfråga.8 90-ta1ets arbetsmarknad. 56 - en Nationalstadsparken. 38 Medicinska undersökningar i arbetslivet. 63 Rapportfrånklimatdelegationen 1995. Kulturdepartementet Klimatrelaterad forskning.39

Precisering handelsändamálet av i detaljplan.52 Frånmassmedia till multimedia - Kalkning sjöarochvattendrag av 53 att digitalisera svensk television.25 Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. Viktigt meddelande. Volym1 Engranskning. - 73 RadioochTV i KrisochKrig. 80 Swedish NuclearRegulatory Activities. inför ett Svenskt kulan-nätIT ochframtiden — Volume1 AnAssessment. 73 inomkulturomrádet. l 10 - Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. Skyddet kultumtiljön. av Enöversyn av Volym2 Faktaredogörelser. 74 kulturminneslagcus bestämmelser byggnader om Swedish NuclearRegulatory Activities. ochkulturmiljöer, prästgårdar. kyrkstäder och Volume2 Descriptions. - 74 ortnanm. 128 IT i miljöarbetet. 92

Näringsdepartementet Kämavfall teknikochplatsval.KASAMs yttrandeöverSKBsFUD-Program 95. 101 Kartläggning ochanalys denoffentligasektorns av Miljöbalken.Enskärptochsamordnad upphandling avvaror ochtjänstermed miljölagstiftning för en hållbarutveckling. miljöpåverkan. 23 Del 1och2. 103 Shaping Sustainable Homes an Urbanizing integrering miljöhänsyn av inomdenstatliga World.Swedish NationalReportfor HabitatII. 48 förvaltningen. 112 Reglerför handel med el. 49

Kompetens ochkapital bilaga.69 + Samverkan mellanhögskolan ochnäringslivet. 70

Elberedskapen. Organisation. ansvarsfördelning och finansiering. 78

Samverkan mellanhögskolan ochdesmåoch medelstora företagen. 89

Civildepartementet

Fritid förändring. i

Omkön och fördelning av fritidsresurser. 3 Forskningför varvardag.10

Attityderochlagstiftning i samverkan . + bilagedel.31 Konsumentskyddelmarknaden. 104

Konsumenterna ochmiljön.108 Bevakad övergång. Åldersgränser för ungaupp till

30år. l 1l

Inrikesdepartementet

Lokaldemokrati ochdelaktighet i Sveriges städeroch

landsbygd. 71 Den kommunala självstyrelsen ochgrundlagen. 129