Det stora och snabba greppet

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Det stora och snabba greppet Om LEMO-reformens metoder och resultat

SBM

1996:132 Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996: 123

#107

35 3

Om:

Krim /ÖV/iá

4 . /Zi

Statens offentliga utredningar H WW 1996: 132

w Försvarsdepartementet

Det stora och snabba greppet

Om LEMO-reformens metoder

och resultat

med underlagsmaterial till

Bilagor UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123

Betänkande Utredningen för utvärdering av av försvarets ledning och struktur Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzcs kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svararr Fritzes. Offentliga Publikationer. uppdrag av Regeringskansliets förvalmingskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrádsbercdningen.1993. En liten broschyr som underlättar arbetetför den som skall svara pá remiss. - Broschyren kan beställashos: Regeringskanslietsförvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20373-1 gotab Stockholm 1996 ISSN 0375-25OX

Innehåll

Förord 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det stora och snabba greppet

Det stora och snabba greppet hur LEMO-reformen omstrukturerade försvarssektom 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Uppdrags- och ägarstyming

Ann-Marie Göransson Uppdragsstyming Försvarsdepztets myndigheter 97 av . . . .

Kristina Eklund Uppdragsstyming FMV 167 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ann Dahlberg Styrning 1 000-kronorsmyndigheter 187 av . . . . . . . . . . . . .

Sten Johansson Regeringens styrning stödmyndighetema 211 av . . . . . . . .

Innehåll SOU 1996: l 32

Bolagisering eller bara privatisering

Dick Ramström Från Försvarets datacenter till WM-Data 245 . . . . . . . . . .

Anders Bauer Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 309 . . . .

Anders Bauer/Dick Ramström En gemensam problembild 369 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Arne Granholm Från FortF till Confortia 379 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga: Bildandet av Kasernen AB 407 . . . . . . . . . . . . . . . .

Arne Granholm Avslutning: De tre fallstudiema från 1990-talet jämförda med 1980-talets bolagiseringar 4l1 . . . . . . . . . . .

Bilaga l 419 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 425 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förord

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering av en genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Som särskild utredare tillkallades generaldirektör Lars Jeding. Utredningen har tagit namnet Utvärdeförsvarets ledning och struktur UTFÖR. I bilaga 1 ringen av ani korthet utredningens uppdrag och medverkande samt publiceges rade betänkanden. Direktiven återfinns i bilaga Detta betänkande återger underlagsmaterial har använts i som första hand vid utformningen slutbetänkandet Iakttagelser och av förslag omstruktureringen försvarets ledning och stöd

efter av

SOU 1996: 123. Här framförs därför inga nya förslag eller värderingar från utredaren. Materialet har dock, på grund av LEMOreformens och stora omfattning, bedömts ha ett stort allmänt särart intresse varför det ut i SOU-serien. Det bör understrykas att det ges respektive författare älva står för rapportemas värderingar är som och förslag. Materialet är uppdelat i tre block:

Det stora och snabba greppet består redogörelse, utarbetad inom UTFÖR:s Denna del av en sekreterariat, hur LEMO-reformen omstrukturerade försvarsom sektom, LEMO-reformens metodik och hur denna påverkade om resultaten. Materialet bygger bl.a. på en rapport av statsvetaren Carl-Einar Stålvant LEMO i den politiska styrkedjan, se SOU 1996:130.

2 Förord

Uppdragsstyrning och ägarsoørning - Uppdragsstyrningen har utretts i studie överste Ann-Marie en av Göransson, vid Försvarsdepartementet. En specialstudie numera av uppdragsstymingen av FMV har genomförts Ervanius Konsult av AB, vilket sammanfattas och kommenteras Kristina Eklund, av UTFÖR:s sekretariat. I fråga om regeringens ägarstyming har Statskontoret, under ledning av Ann Dahlberg, genomfört generell studie styren av ningen av avgiftsfinansierade myndigheter och Sten Johansson, UTFÖR:s sekretariat, har genomfört studie avseende Försvarsen departementets styrning stödmyndighetema. av

Privatisering eller bara bolagisering - Denna del innehåller sammanfattning konsultrapporter från fil av kand Anders Bauer, Anders Bauer Konsult AB Strängnäs om Försvarets datacenter och från professor Dick Ramström, Ramström Fondelius AB, om Försvarets Mediecenter. Vidare behandlas Confortia Arne Granholm, UTFÖR:s sekretariat, också av som avslutar med ett försök att bedöma alla tre förloppen mot bakgrund av liknande förändringar under l980-talet.

LEMO-reformens filosofi och redskap

Huvudämnet för denna rapport är beskrivning LEMO-reforen av mens uppläggning, genomförande och resultat. Den organisatoriska

utgångspunkten var den dåvarande försvarsmakten med litet f

som var ett samlingsbegrepp för nästan etthundra militära myndigheter och tolv s.k. myndigheter försvarets materielverk, gemensamma

1996:132 Förord 3 SOU

fortifikationsförvalmingen, militärhögskolan, försvarets datacenter, försvarets mediecenter m.fl.. LEMO:s huvudgrepp att detta var ur mejsla fram distinkt avgränsad nyndigheter, kallad Försvarsen

makten med stort F. I detta syfte det nödvändigt

var klara ut vilka delar den gamla försvarsmakten som skulle att av ligga inom respektive utom Försvarsmakten,

att bestämma de externa delarna skulle placeras som myn-

- var digheter inom eller utom Försvarsdepartementet, statliga som

bolag eller säljas ut samt

principerna for hur de externa delarna skulle styras. - att ange De två första tankestrecken behandlas i den inledande rapporten om hela LEMO-forloppet medan det sista är ämnet for de följande rapporterna. Genom att i detta betänkande beskriva uppdragsstyr-

ningen och privatisering/bolagisering täcker vi in en aspekt som är

mycket central i LEMO:s filosofi. Dessa metoder möjliggjorde en formalisering relationerna och bidrog därmed till LEMO:s av en av huvuduppgifter, nämligen att göra ansvarsfördelningen klar och tydlig mellan myndigheterna. Genom metodernas generella karaktär

kunde de tjänstgöra formler för att hantera verksamheter av

som vitt skilda slag och möjliggjorde därvid också både den snabbhet och storleksordning kännetecknade LEMO:s reformarbete. som LEMO-reformen omfattar även många andra delar här bara som försvaret SOU 1996:98, besparings-

tangeras, styrningen av se arbetet SOU 1996:96, relationerna till fastighetsförvaltaren se se

SOU 1996:97 avvecklingen personalen, bl.a. i samband samt av med bolagiseringama SOU 1996:99.

se

4 Förord

Uppdragsstyrning

LEMO-utredningen etablerade begreppet uppdragsstyming för att beskriva relationerna mellan Försvarsmakten och de s.k. stödmyndighetema runt Försvarsmakten. älva begreppet uppdragsstyming är naturligtvis inte LEMO:s uppfinning. Det förekommer sedan gammalt inom det militära systemet liksom i näringslivet, fär t.ex. att definiera relationen till externa och interna konsulter. Det nya var att göra begreppet till nyckel för relationerna mellan en myndigheterna. Av kartläggningen att döma är Försvarsdepartemen-

tets myndigheter delvis i en särställning genom den stora omfatt-

ning som uppdragsstymingen givits. Försvarsmakten gavs ansvar för krigsorganisationen och dess utformning samt produktionen krigsförband. Stödmyndighetema av skulle leverera viktiga beståndsdelar till Försvarsmaktens produktion och utveckling krigsorganisationen, såsom krigsmateriel från av Försvarets materielverk FMV, lokaler och anläggningar från Fortifikationsverket F ORTV, forskning från Försvarets forskningsanstalt FOA och Flygtekniska försöksanstalten FFA, utbildning från Militärhögskolan MHS och Försvarshögskolan FHS samt värnpliktiga från Totalförsvarets pliktverk TPV. Försvarsmakten

skulle vara uppdragsgivare en flera vanligtvis störst och

av men regeringen gav Försvarsmakten dispositionsrätt till stora delar de av anslagsmedel som stödmyndighetema själva disponerat tidigare. Genom att ge Försvarsmakten tydlig uppdragsgivarroll med en ekonomiska förändrades regeringens roll gentemot stödresurser myndighetema, framför allt de som skulle finansieras Försvarsav makten. UTFÖR har valt skilja mellan uppdragsstyming och att ägarstyming. För en helt avgiftsfinansierad myndighet har regering-

Förord 5

avhänt sig uppdragsstymingen och ägarstyming är det som en återstår. Ett viktigt område vid utvärderingen av LEMO-reformen är att belysa hur väl Försvarsmaktens uppdragsstyming av stödmyndighetema respektive regeringens ägarstyming av desamma fungerar. Två studierna har sin tyngdpunkt på uppdragsstyrav ningen och de övriga två på ägarstymingen. Materielfrågoma måste alltid vara en huvudfråga när man diskuterar försvaret. Formaliseringen genom uppdragsstyming är helt avgörande för Försvarsmaktens relationer till Försvarets Materielverk, i LEMO-refonnen blev avgiftsfinansierat och som därmed helt uppdragsstyrt. Enligt min mening är principerna för

ansvarsfördelningen fortfarande i viss mån oklara, vilket jag

påpekat i UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123, men uppdragsstymingen är i alla fall ett steg på vägen att internt skapa större klarhet i relationerna mellan de två myndigheterna. Den större fråga återstår att klargöra tycks vara hur som relationen mellan departementet och de avgiftsñnansierade uppdragsstyrda myndigheterna skall utformas.

Privatisering eller bolagisering

De delar den gamla försvarsmakten varken skulle in i av som Försvarsmakten eller behövde behållas inom Försvarsdepartementet, gick delvis olika öden till mötes. Två verksamheterna såldes till av privata koncerner, den tredje bolagiserades och blev dotterbolag till Vasakronan, statens fastighetsförvaltningsbolag under Finansdepartementet. Privatiseringarna sköttes på ett effektivt sätt och av konsultrapportema att döma har verksamheterna redan i hög grad

6 Förord

integrerats i sina respektive koncerner. Som jag påpekade i

delbetänkandet om avvecklingen personalen se SOU 1996:99

av ställde privatiseringen särskilt Försvarsdata personalen inför av stora påfrestningar, men den typen av problem torde kunna undvikas i framtiden genom EG:s överlåtelseregler. nya Valet mellan privatisering eller bara bolagisering kan därför för framtiden grundas på andra överväganden, t.ex. möjligheterna att sälja verksamheten till ett bra pris vilket beror på konjunkturen i respektive bransch. Detta tycks ha varit viktig faktor bakom en Confortias fortsatt statliga tillhörighet. Av erfarenheterna från de två privatiseringarna att döma är det ytterst värdefullt att så snabbt som möjligt få tillgång till den affärskultur som råder i etablerad en privat koncern och som tar längre tid att åstadkomma för statlig en verksamhet som på egen hand försöker etablera sig på en marknad. Det successiva närmandet till marknaden som egentligen inleddes redan 1991 när Fortifikationsverket blev avgiftsfinansierat, och sedan har utvecklats genom en stegvis avreglering och ännu inte är avslutad genom att beställningsgarantiema till Confortia går ut först under 1997, har dock hittills visat sig leda till marknadsanpassningar av verksamhet och kompetens. Det är dock ännu svårt att helt säkert säga något om effekterna av en full konkurrensutsättning, något som ännu inte heller är möjligt i fråga om de pri-

vatiserade verksamheterna som också fått garantier under viss tid.

Förord 7

Slutkommentar

Materialet erbjuder delvis spännande läsning ett ovanligt en om dynamiskt skede i det fredstida försvarsarbetet. Det är min förhoppning att den genomgång de använda metoderna som görs här av skall ett underlag för vidareutveckling förändringsmetoder ge av både inom och utom Försvarsdepartementets område.

Stockholm den 31 oktober 1996

Lars Jeding /Arne Granholm

Det stora och snabba greppet

hur LEMO-reformen omstrukturerade försvarssektorn -

Bakgrund

Den l juli 1994 bildades myndigheten Försvarsmakten Sveriges största myndighet med överbefälhavaren förvaltningschef - som och de centrala stabema inordnade i ett sammanhållet högkvarter. Försvaret hade tidigare varit uppdelat på ett hundratal myndigheter. Också kärnverksamheten den fredstida förbandsproduk- tionen, den operativa ledningen och krigsorganisationen hade varit splittrad på självständiga och sidoordnade myndigheter. I försvarets budget- och styrsystem hade myndigheterna tillhört fyra olika programområden. Denna omfattande, komplexa och snabbt genomförda reform

betecknades i en regeringspropositionz som "den största omstruktu-

reringen försvaret och statsförvaltningen i modern tid". Omstrukav tureringen initierades och genomfördes delvis också inom ramen av för Utredningen lednings- och myndighetsorganisationen för om

1 I denna rapport växlar versaleroch gemenasom begynnelsebokstav i namn på myndigheter. Enligt gällande Skrivregler stavas myndigheternormalt med stor bokstav, t.ex. Färsvarsmakten. Däremot stavas högkvarteret och överbefälhavaren med småbokstävereñersom de numera inte är myndigheter. Det gäller även begreppet försvarsmakten före juli 1994, eftersom det då var samlingsbegrepp på ett antal militära myndigheter. Myndighetsprincipen som grund för stor bokstavkan dock inte genomföras konsekvent. citat från I tiden då statligamyndigheterstavades med liten bokstavdyker det upp småbegynnelsebokstäver även i myndighetsnamn. Prop. 1992/93:100.

10 Det stora och snabba greppet

försvaret, LEMO-utredningen. Utredningen påbörjades i juni 1991 och avslutades två år senare. I LEMO-utredningen förenades två planerade översynsuppdrag av delvis olika slag. Enligt direktiven skulle utredningen omfatta dels ledningsorganisationen på central och lokal nivå inom totalförsvaret, dels myndighetsstrukturen inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Det senare gällde verksamheten inom huvudprogram fem, dvs. för försvaret gemensamma myndigheter. Generaldirektören Gunnar Nordbeck kallades särskild som utredningsman. Han biträddes huvudsekreterare Åke Hjalmarsav son och ett antal experter, varav två från Försvarsdepartementet. Redan efter ett halvår publicerades ett huvudbetänkande, Försvarsmaktens ledning SOU 1992:112. Utredningen föreslog vissa styrande principer till grund för organisation och uppgiftsfördelning inom försvarets centrala och lokala ledningsorganisation. I huvudbetänkandet lades också grunden för det fortsatta reformarbetet. Med utgångspunkt från den nya försvarsmyndighetens behov av producerande och stödjande funktioner skulle därefter övriga delar av myndighetsstrukturen ses över efter hand. Behovsprövningen avsåg flera aspekter på ändamålsenlighet. Dimensionering, inriktning och relationer skulle värderas i syfte att minska den statliga administrationen3 Inom loppet av två år publicerades tretton delutredningar. LEMO-utredningens olika förslag och förslag från andra parallella utredningar inom Försvarsdepartementets område lades av regeringen till grund för ett flertal framställningar till riksdagen:

Prop. 1990/912150,1991/921102

Det stora och snabba greppet 11

Förslaget om ny ledningsorganisation ingick i underlag till försvarsbeslutet i februari 19924.

Två andra frågor Försvarets media- och datacentra blev

-

föremål för särpropositioners

Åtta förslag avveckling, sammanslagning och ändrade - om uppgifter gällande olika myndigheter ingick i budgetpropositionema 1992-94. Försvarets fastigheter behandlades i en för statens fastighets- bestånd gemensam proposition från Finansdepartementet. Två förslag avsåg ändrad lagstiftning. -

Huvuddelen av de föreslagna förändringarna beslutades och genomfördes ungefär tre år efter det att dåvarande departementschefen Roine Carlsson fastställt direktiven för LEMO-utredningen. Utredningsarbetet genomfördes under Anders Björcks tid som departementschef. Avsikten med om struktureringen var att åstadkomma besparingar och då främst i fråga om resurser för ledning av försvarsmakten i fred. Andra motiv var att få till stånd en effektivare styrning av försvarets och kraftsamling till centrala uppgifter enligt resurser en mottot "smalare vassare. men Denna genomgripande organisationsförändring, som omfattade ett l00-tal myndigheter och drygt 40 000 statsanställda, genomfördes utan större konvulsioner. Kanske berodde det på LEMO-

4 Prop. 1991/92102. 5 Prop. 1992/9373. LEMO-utredningenssyften har beskrivitsi det första delbetänkande från denna utvärderingsstudie: En styrande krigsorganisation SOU 1995:129.

12 Det stora och snabba greppet

utredningens delvis exeptionella arbetsmetoder. I så fall: finns det något att lära av denna utredning som kan tillämpas i framtida förändringsarbete I förhoppning om att finna svar på frågan beskrivs i denna rapport vad som var utmärkande för LEMO-utredningen. Beskrivningen bygger på dokument och på intervjuer med ett 30-tal personer, bl.a. ingående samtal med utredaren Gunnar Nordbeck och sekreteraren Åke Hjalmarsson. I betänkandet ingår redogörelse för förloppet i LEMOen utredningens olika delar, en beskrivning av utfallet, en jämförelse mellan LEMO-utredningen och andra förändringsprocesser i statlig och privat verksamhet samt analys av sambandet mellan LEMOen utredningens arbetsmetoder och de resultat som uppnåddes. ingår en förkortad version av en rapport LEMO i den politiska styrkedjan av statsvetaren Carl-Einar Stålvant. Rappor- ten, som har karaktären av en statsvetenskaplig essä, ingår i SOU 1996:130 bilaga till UTFÖR:s slutbetänkande. som

Denna redogörelse vill besvara tre huvudfrågor: Vilken var LEMO:s arbetsmetod - Vilken betydelse hade metoden för resultatet - Vad kan lära för framtiden - man

Det stora och snabba greppet 13

Sammanfattning

LEMO-utredningen agerade inom tolv olika delområden. Inom några områden, t.ex. i fråga utveckling principer för om av Försvarsmaktens styrning och struktur, utredaren en i hög grad var aktiv part. Inom andra områden, t.ex. beträffande omstrukturering fastighetsförvaltningen, tog andra aktörer över i tidiga skeden av av förändringsarbetet. Mätt i antal förslag och frågornas storlek LEMO-utredningen var synnerligen produktiv. Mätt med ett likaså ytligt mått på genomslag utredningen också effektiv. Endast åtta av cirka 50 sammanhänvar gande delförslag ändrades eller avslogs på den politiska nivån, vilket motsvarar ett 85-procentigt genomslag för utredningens förslag. Mer djupgående analyser blottar dock komplex bild. en mer Direktivens besparingsmål uppfylldes endast delvis. Vad gäller mål inriktningskaraktär har LEMO-reformen i flera avseenden gått av i önskad riktning utom beträffande det resultatorienterade styrsystemets innersta syfte, nämligen att säkerställa den politiska nivåns inflytande. Det har hävdats att LEMO-utredningen jämförd med andra utredningar och förändringsprocesser unik. Enligt UTFÖR:s - var analys utredningen dock delvis "ett barn av sin tid". Utredvar ningens form och arbetsmetoder speglar i flera avseenden den allmänna utvecklingen utredningsväsendet. I andra avseenden av LEMO-utredningen unik. Det gäller t.ex. den institutionella var formen enmansutredning för ett så omfattande uppdrag, utredarens möjligheter att under arbetets gång kunna initiera förändring och

14 Det stora och snabba greppet

utveckling hos myndigheterna samt förslag beträffande den överordnade departementsnivån. Ett annat unikt drag i LEMO-processen var inrättande av temporära myndigheter för att genomföra de förändringar som utredningen föreslagit. LEMO-utredningens två huvudmetoder allians med förvar svarssektom och processledarskap. Det senare utövades dels av utredaren, dels av departementet. Dessutom fick LEMO-begreppet en laddning, liknande kraften i ett mantra dvs. meningslösa stavelser som i hinduisk religionsutövning ansågs ha en märklig kraft, som i viss utsträckning gjorde processen självgående. Utredningsm har betingat utfallet av LEMO-utredningen och i både positiv och negativ riktning. Somliga resultat -processen

av utredningen, t.ex. den snabba omstruktureringen av cirka hundra

myndigheter till myndigheten Försvarsmakten, hade knappast varit möjliga utan sektorallians och processledarskap. I andra avseenden har emellertid just dessa variabler bromsat utveckling i den en riktning förutsattes i direktiven. Det gäller särskilt utredningens som

tillkortakommande i fråga om utvecklade möjligheter för den

politiska nivån att styra försvaret.

För att genomföra stora strukturförändringar är det sannolikt

effektivt att som LEMO-utredningen välja "det stora greppets" metoder snarare än en mer stegvis metodik eller ett systematiskt analysarbete för att belysa alla tänkbara konsekvenser innan förändringar genomförs. LEMO:s metoder behövs för att komma tillrätta med de obalanser som vanligen är motivet för stora strukturrefonner. Men samma metoder skapar också obalanser nya som måste rättas till i efterhand. En erfarenhet för framtiden är därför att man bör ha mental beredskap och praktiska för resurser att hantera obalanser uppstår under förändringsarbetets gång. som

Det stora och snabba greppet 15

LEMO-utredningens förlopp

Juni Jan Jan Jan .

l 99 1 l 99.2 l 99.3 1994

LEMOJS utredningsarbete |

l l l

Struktur, HK:s org.

Hälso- och sjukvården

Verkstädema Högskoloma Administrativt stöd FCF Media resp. Datacentret Fastigheter Materielförsörjning Det civila försvaret

LEMO-utredningens förlopp, den efterföljande riksdagsbehandlingen och i någon mån genomförandet reformen beskrivs här av kortfattat7. Grafiskt kan utredningsarbetets förlopp över tiden beskrivas enligt diagrammet ovan. Som framgår av diagrammet inleddes utredningsarbetet med struktur- och stymingsfrågor gällande försvarets centrala ledning. Formellt påbörjades övrigt utredningsarbete i mars 1992 när det blev uppenbart att förslagen i de viktiga principfrågoma skulle

7 Detaljer och referensertill enskildheteri LEMO-utredningenframgår av Statskontorets rapport Omstruktureringen av försvarsdepartementets verksamhetsområde, Dnr 118/94-5. Se också UTFÖR:s betänkandeStrukturförändring och besparingSOU 1996:96, bilaga 3 Uppföljning av faktiska organisationsförändringar inom totalförsvaret en översikt. - Bilagan är en systematisk dokumentation av utgångsläge,LEMO förslag, proposition/beslutoch utfall med angivande av avvikelserfrån LEMO-förslagen

16 Det stora och snabba greppet

godtas av riksdagen. De sista rapporterna från LEMO-utredningen lämnades i oktober 1993.

I beskrivningen av LEMO-utredningens arbetsmetoder används

beteckningarna bilateral och konsensuell för att ange olika former för förankring och involvering. Ett bilateralt arbetssätt kännetecknas av samtal med få personer "mellan skål och vägg", medan ett konsensuellt arbetssätt innebär förankring i en större krets, t.ex. vid seminarier, som ger möjlighet till en mer omfattande dialog. Distinktionen mellan bilaterial och konsensuell arbetsmetod beskriver samtidigt graden involvering från utredarens sida. En av konsensuell arbetsmetod innebär högre grad av involvering däriatt utredaren infor större krets deklarerar sin uppfattning genom en och tar ställning.

Principer för Försvarsmaktens styrning och

struktur

Förlopp

LEMO-utredningen inledde sitt arbete med ett stort antal intervjuer sedan bearbetades på seminarier med ledande personer inom som försvaret. Vid dessa seminarier enades de närvarande till stor del principerna i det kommande huvudbetänkandet. Redan då stod om det klart att LEMO-utredaren och dåvarande ÖB i stora var ense drag.

Det stora och snabba greppet 17

Denna konceptuella fas i utredningsarbetet blev i hög grad styrande för det fortsatta arbetet dels genom de principer som föreslogs i huvudbetänkandet, dels att LEMO-utredningen genom etablerade förändringskraft. sig som en auktoritativ I betänkandet skissades ett styrsystem med regeringen som beställare krigsorganisation och sammanslagning av 95 miliav en tära myndigheter till enda myndighet, Försvarsmakten, under en en chef, överbefälhavaren. En ledande princip var att krigsorganisatiobehov skulle den styrande faktorn. nens vara

Övriga så kallade stödmyndigheter som då ingick i begreppet

försvarsmakten indelades i tre kategorier: Myndigheter borde ingå i Försvarsmakten. - som Myndigheter kunde stå utanför Försvarsmakten men som - som borde tillhöra Försvarsdepartementets område. Myndigheter vilkas verksamheter kunde bedrivas i myndighets- eller bolagsform utan att organisatoriskt tillhöra försvaret och kunde anlitas Försvarsmakten på samma villkor som som av övriga uppdragsgivare/kunder.

Under hösten 1991 skapas därmed dels konturerna till ett förslag gäller styrning och struktur av huvuddelen av Försvarssom departementets myndigheter, dels ett arbetsprogram indelning av myndigheter och funktioner i dessa kategorier för det fortsatta utredningsarbetet. Efter regeringsbeslut och riksdagsbehandling fortsatte LEMO:s arbete i stymings- och högkvarterfrågoma. Ett detaljerat förslag om högkvarteret presenterades LEMO-utredningen i Styrning, m.m. av kontroll och ledning Försvarsmakten, december 1992. Förslaget av till detaljorganisation skilde sig på ett punkter från det par

18 Det stora och snabba greppet

ursprungliga förslagets.

Regeringen följde i stort sett utredningens förslag och utskottet

hade inga invändningar. Med hänvisning till att den lednings-

nya organisationen påverkade utformningen anslagsstrukturen med av Försvarsmakten finansierad över ett enda anslag, markerade dock

utskottet behovet "goda möjligheter till insyn, styrning och

av uppföljning från riksdagens sida".

Kommentarer

De främsta intressentema i utformningen organisation och av styrning var försvarsmakten, försvarsdepartementet och LEMOutredningen. Utredaren förde diskussioner med och förankrade sig i första hand hos försvarsministern och ÖB också hos den men parlamentariska referensgruppen och andra ledande företrädare för försvarsmakten. Intressentema drev i huvudsak samma håll vad gäller överensstämmelse mellan krigs- och grundorganisation med likartade lednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden i krig och i fred. Den nya myndigheten Försvarsmakten får betraktas LEMO-utredarnas som innovation. Den mest kontroversiella frågan var försvarsgrenschefemas ställning i den centrala ledningsstrukturen. I det första betänkandet hävdades att bristerna i försvarets programbudgetsystem, FPE-

8 Dettaskildras närmare i UTFöRzs betänkande Vem styr försvaret SOU 1996:98. Prop. l992/93:100, l992/93zFöU9,rskr. 333-4.

Det stora och snabba greppet 19

systemet, främst beror på att organisationen inte anpassats till detta

ledningssystem. Utredningen föreslog att det skulle inrättas en enda

central produktionsledning och att programarbetet skulle samlas under programledning. Därmed skulle försvarsgrenama inte en egen bli representerade i den högsta militära ledningen. LEMO-utredningens förslag invändningar från ÖB. mötte

Försvarsministern gick på ÖB:s linje. Med anpassning till

regeringens beslut ändrades förslaget central ledningsorganisaom tion i utredningens skrivelse i december 1992. Det reviderade förslaget innebar att fyra produktionsledningar skulle inrättas direkt under ÖB. Programarbetet skulle till stor del ligga kvar under respektive produktionsledare. Dessa skulle vara försvarsgrenamas främsta företrädare. I det reviderade förslaget kommenterades inte konsekvenserna för ledningssystemet att försvarsgrenschefemas av position närmast under ÖB i stort sett förblev tidigare. som ÖB:s yttrande hade föregåtts intern uppgörelse i av en försvarsmakten, där försvarsgrenschefema försvarat sin ställning. Enligt LEMO-utredarens intryck hade ÖB delat utredarens ursprungliga uppfattning givit efter när yttrandet slutjusterades. men LEMO-utredningen fick sålunda stort genomslag i frågan om det organisatoriska "skalet" Försvarsmakten men nödgades ändra sitt

ursprungliga förslag "inkråmet" den centrala ledningsorganisa-

om tionen. Fanns det ett samband mellan ändringarna i det senare avseendet och utrednings arbetets metodik Var försvarsgrenscheferposition alltför cementerad för att utredningen skulle kunna nas driva fram förändring Gick utredningen för fort fram på en bekostnad förankringsprocessen av

1° Prop. 1991/92102.

20 Det stora och snabba greppet

LEMO-utredaren uppenbarligen bättre förankrad i högsta var försvarsledningen ÖB än hos försvarsgrenschefema. Dessa i sin tur hade försvarsministems öra i denna fråga. Trots utredarens frekventa möten med försvarsministern kunde denne ingå överenskommelser i strid med utredningsförslaget. Utredarens arbetssätt

kunde på den här punkten inte rå på det formella systemets regler

enligt vilka ministern är den som sist tar ställning.

Försvarsdepartementets styrprojekt

Förlopp

LEMO-konceptet impulsen till Försvarsdepartementet att göra gav om sin modell för styrning visavi Försvarsmakten. Detta styrprojekt utfördes inte inom LEMO-utredningens utan departementets ram av egen personal. Projektet startade dock med summarisk flödesen skiss som presenterades av LEMO-utredaren sommaren 1992, Därefter följde halvtannat år utrednings- och samrådsarbete, av

bl.a. med seminarier och arbetsgrupper med representanter för

försvaret. Man enades att sammanföra Försvarsmaktens medel om till ett enda anslag som underindelades i 14 Under dessa program. överläggningar diskuterades bl.a. ansvarsfördelningen i utnämningsfrågor. Försvarsdepartementet höll fast vid sin utnämningsrätt fr.o.m. sektionschefer, vilket försvarsledningen upplevde som en alltför hög grad av detaljstyming.

Det stora och snabba greppet 21

Kommentarer

Tidigare fördelning programansvaret på försvarsgrenschefema av bestod, vilket innebär att programmen inte kan skära över försvarsgrensgränserna. Kanske berodde detta avsteg från LEMOkonceptet på fel arbetsmetod i styrprojektet. Kanske borde diskussionen inte utgått från hypoteser om sammanslagning av gamla delprogram utan istället börjat från "scratch" med en ny indelning. Det är emellertid svårt att konstruera kriterier för en alternativ program struktur när projektet som i detta fall bedrivs - i nära samarbete med och har ambitionen att uppnå enighet med företrädare för den rådande strukturen. LEMO:s kontakter med styrprojektet konceptuell natur var av

utredarens inledande skiss. Dessutom deltog utredaren i några av

de seminarier ordnades Försvarsdepartementet. styrprojeksom av tets arbetsmetod i hög grad konsensuell med gemensamma egen var insatser tillsammans med försvarsledningen.

Genomförande i Försvarsmakten

Förlopp

När LEMO-utredningens förslag övertagits av regeringen och beslutats riksdagen, följde genomförandefas inom de enheter av en skulle bilda den nya myndigheten Försvarsmakten. Detta som arbete skedde utanför LEMO-utredningens ram men i nära kontakt

22 Det stora och snabba greppet

med utredaren. Genomförandet anpassades till det pågående interna förändringsarbetet inom försvarsmakten under rubriken ÖB:s verksamhetsidé VI 90. Redan i januari 1992 utarbetades vid F örsvarsstaben en plan för genomförandet av förändringar under förutsättning av regeringens och riksdagens senare beslut i enlighet med LEMO-utredningens förslag. I denna plan anges ett tänkt bistånd till LEMO-utredningen ifråga om fastighetsförvaltningen, FCF samt hälso- och sjukvården. Ett LEMO-sekretariat inrättades först inom Försvarsstaben och senare inom övergångsmyndigheten Försvarsmaktens organisationsmyndighet, FMO. Detta är sålunda inte ett sekretariat för LEMOutredningen utan för försvarsmaktens ledning. Utredaren Gunnar Nordbeck: "Jag minns när Åke Hjalmarsson och jag första gången vid ett besök på Lidingövägen fick se dörrskylten LEMO-sekretariatet. Jag frågade om han hade flyttat dit. Vi tyckte det var lustigt att LEMO inte bara var vår utredning utan hade blivit beteckningen på en hel process." I LEMO-sekretariatets första arbetsplan anges kopplingen till LEMO-utredningen. I kolumnen "Formulerar uppdraget" återfinns bl.a. "Gunnar Nordbeck". Det planerade samarbetet omfattade en rad myndigheter och funktioner som LEMO-utredningen i flera fall senare avstod från att ta itu med. LEMO-sekretariatet hade fortlöpande kontakter med såväl utredningen som med Försvarsdepartementet. sekretariatet var organiserat som en inre kärna och en projektgrupp med representanter för stabema och olika specialistfunktioner.

Det stora och snabba greppet 23

Kommentarer

LEMO-utredningen och försvaret arbetade sålunda sida vid sida med den gemensamma uppgiften att genomföra förändrings- Som internt genomförandeorgan var LEMO-sekretariaprocessen. tets huvuduppgift att organisera högkvarteret medan de regionala nivåerna organiserades av stabema. Experterna höll själva kontakt med sekretariatet och ÖB för att uppnå nödvändig förankring i försvarsledningen. Det hade varit önskvärt men inte möjligt att engagera de nya cheferna i genomförandearbetet. Dessa var nämligen ännu inte utsedda. Avgående ÖB, hade ett starkt intresse att driva som av blev den ledande i förändringsprocessen. De juridiska processen, experterna på Försvarsdepartementet medverkade, efter förslag från

Försvarsstaben, till bildandet av övergångsmyndigheten FMO, för

vilken ÖB blev chef. De gamla cheferna behövde göra åtaganden framåt i tiden, dvs.

efter tillkomsten av Försvarsmakten i juli 1994. Till FMO knöts

därför utvidgad militärledning, ett "råd" med den gamla militären ledningen, militärbefälhavama, arbetstagarrepresentanter och företrädare för departementet. LEMO-sekretariatets underlag inför organiserandet av högkvarteret diskuterades i "triangel" bestående av LEMOen utredningen, departementet och ÖB. I september 1992 hölls ett seminarium med departementet. Sekretariatets material ingick i underlaget för den skrivelse högkvarteret m.m. som LEMOom utredningen lämnade i december 1992. Utredningen och LEMOsekretariatet var sålunda fullt synkroniserade. Det hävdas att utredaren och ÖB kom överens att försvarsom

24 Det och snabba stora greppet

makten själv skulle svara för sin inre omorganisation. Utredningen höll dock löpande kontakt med LEMO-sekretariatet och övergångsmyndigheten. Enligt vissa tolkningar fick LEMO-utredaren inte fullt genomslag for sina synpunkter på högkvarterets utformning beroende på hårt motstånd från försvarsgrenschefema. Också försvarsministern gick emot förslaget. Det politiska beslutet om organiseringen av högkvarteret dröjde, vilket fick till följd att den regionala nivån organiserades fore den centrala nivån. Sparmålet fick inte fullt genomslag bl.a. beroende på att LEMO-sekretariatet koncentrerade sig på högkvarteret. Om struktureringsförloppet i stabema och ledningsorganisationen på olika nivåer, beskrivs närmare i UTFÖR:s delbetänkande "Strukturförändring och besparing" SOU 1996:96. Enligt en kritisk kommentar resulterade det i att den regionala nivån i vissa avseenden blev för stor, i andra för liten. LEMO-utredningens kontakter med LEMO-sekretariatet kan karaktäriseras informella och bilaterala, dvs. ÖB och andra som höll utredaren informerad hur genomförandet fortskred. om Kontaktema präglades av viss försiktighet. Försvarsledningens eget genomförande var i hög grad en målstyrd och noga planerad process på bred front, i synnerhet i fråga om högkvarterets organisation.

Det stora och snabba greppet 25

Hälso- och sjukvården

Förlopp

Skulle Försvarets sjukvårdsstyrelse i Karlstad en självständig myndighet direkt under regeringen men ingående i försvarsmakten inordnas i den nya myndigheten Försvarsmakten Skoldelama fanns för armén och flygvapnet i Solna och för marinen i Göteborg. Utredningsarbetet skedde i nära kontakt mellan utredaren, generalläkaren och företrädare för Försvarsstaben. Eftersom Sjukvårdsstyrelsen egen myndighet, utfördes utredningsarbetet utan var en direkt kontakt med Försvarsstabens LEMO-sekretariat. Däremot medverkade expert från ÖB. en I enlighet med LEMO-konceptet att verksamhet med nära samband med krigsorganisationen skall ligga inom Försvarsmakten, föreslog utredaren att Sjukvårdsstyrelsen skulle avvecklas. Generalläkaren skulle placeras i Försvarsmakten med särskilt ansvar för sjukvården i fred och krig. Vidare föreslogs att skoldelama i Solna och Göteborg skulle avvecklas. De speciella militära resurserna för sjukvårdsutbildning skulle föras samman i ett Försvarsmedicinskt centrum. Därutöver skulle det finnas särskilda enheter för flygmedicin och navalmedicin. Det skulle finnas "viss medicinsk kompetens" i form av armé-, marin- och flygöverläkare inom de tre försvarsgrenamas produktionsledningar i högkvarteret. l enlighet med LEMO-utredningens förslag beslöt regeringen att

26 Det stora och snabba greppet

avveckla Sjukvårdsstyrelsen". Den viktigaste avvikelsen från för-

slagen var att inte avveckla Marinens sjukvårdsskola utan enbart att "utbildningen... avseende kvalificerad medicinalpersonal utförs vid försvarets sjukvårdscentrum". Föredragande statsrådet framhöll att utredningsförslaget "överensstämmer med mitt". Beslutsfattarna tycks ha uppfattat denna avvikelse som marginell och utan inverkan på LEMO-utredningens besparingskalkyl. I det följande beskrivs förloppet med avseende på frågor som krävde ett fördjupat utredningsunderlag. Tillsynen, sjukvårdsmyndigheten tidigare svarat för, bygger som på ett betydande antal lagar och förordningar. Skulle denna tillsyn i fortsättningen ske utanför eller inom Försvarsmakten Uppfattningen bland civila myndigheter som eventuellt kunde överta tillsynsrollen splittrad. Vissa myndigheter ansåg att tillsynen var över militär verksamhet borde ske på samma sätt som tillsyn över civil verksamhet. Andra myndigheter ansåg att det skulle vara svårt att förena militär och civil tillsyn. Generalläkaren hävdade att tillsynen kräver ingående miljökännedom om försvaret och att den sålunda inte skulle kunna utföras av civila myndigheter. LEMO-utredaren gick på denna linje men markerade att tillsynen måste utövas av en tjänsteman som i denna funktion inte är underställd Försvarsmaktens chef. Detta har sedermera markerats i Försvarsmaktens instruktion. Den dykerimedicinska verksamheten vid marinen krävde enligt yttrande från Chefen för Marinen att dykeriöverläkaren inordnades i marinstaben. Sjukvårdsstyrelsen föreslog att all dykerimedicinsk

Prop. 1992/93400. SFS 1994:642, paragraf 32.

Det stora och snabba greppet 27

verksamhet skulle föras och utföra uppdrag från högsamman kvarteret. LEMO-utredaren föreslog ett samlat dykerimedicinskt centrum. Utredningen föreslog också ett motsvarande flygmedicinskt centrum. En flygspecialläkare skulle finnas kvar i högkvarteret för bedömning tjänstbarhet för flygande personal. Det pågick av en dragkamp mellan dem ansåg att flygöverläkare skulle som en svara för tillsynen inom flygvapnet och dem förordade idén som om en för hela Försvarsmakten tillsynsfunktion hos generalgemensam läkaren. Utredaren gick, liksom generalläkaren, på den linsenare jen. Den fråga väckte mest diskussion lokaliseringen Försom var av svarets sjukvårdscentrum, vilket enligt LEMO-utredningens förslag skulle ersätta bl.a. Försvarets sjukvårdshögskola. Utredaren ansåg att resurserna av stymings- och rationalitetsskäl borde koncentreras till en ort. Valet mellan Stockholm, Göteborg och Karlstad var en konfliktfråga. Enligt LEMO-utredningen kunde vilken helst som av de tre orterna väljas, dock med viss preferens för Karlstad av personalpolitiska skäl. ÖB förordade Stockholm, ansågs ha som bäst förutsättningar för effektiv verksamhet. en

Riksdagen gick på regeringens linje lokaliseringsfrå-

även om gan blev föremål för ingående diskussion mellan olika intressen. Av arbetsmarknads- och regionalpolitiska skäl blev beslutet att sjukvårdscentrumet skulle förläggas till Karlstad. Försvarsutskottet hade synpunkter på ärendeberedningen. Man ansåg att beslutsunderlaget svårtolkat och delvis otillräckligt. var

l992/93:F"U9, rskr 333.4.

28 Det stora och snabba greppet

Utskottet noterade anmärkningsvärda skillnader i grundvärden och beräkningar antogs bero på tidspressen i underlagsarbetet och som erfarenhetsdiskussion borde ske i syfte att utveckla metoder att en för att ta fram beslutsunderlag inför framtida förändringar av det militära försvarets grundorganisation.

Kommentarer

LEMO-konceptet överenstämde med de sjukvårdsansvarigas syn på hur funktionen borde organiseras. Det var naturligt att föra in sjukvården i Försvarsmakten. Eftersom försvarets sjukvårdsfrågor sedan mitten på 70-talet hade utretts ett 20-tal gånger, fanns det ett stort antal redan avhandlade problem som väntade på en lösning. Försvarsstabens expert underströk att frågor om krigssjukvården måste än tidigare få påverka högkvarterets planering och - mer resursavvägning. "Det framstår då naturligt att sjukvårdens som högste företrädare, generalläkaren, år chef för den i högkvarteret ingående sjukvårdsenheten". Det inte svårt för LEMO-utredvar ningen och generalläkaren att instämma i detta. Utredarens förändringsstil karaktäriserades "förutsättningssom lös". Det påpekas att hans enda krav på den nya organisationen var reduceringen stabsresursema med 30 procent. Utredaren ansågs av ha visat stor öppenhet i dialogen. Det gjorde det möjligt för generalläkaren att successivt informera personalen. Denna investering i öppenhet positivt resultat när förslagen skulle gav genomföras, eftersom de berörda då förstod motiven till omorganisationen. Utredningen sjukvården relativt okomplicerad om var en

Det stora och snabba greppet 29

tillämpning av LEMO:s principer. Arbetet utfördes genom överläggningar och överenskommelser mellan utredaren och ett fåtal nyckelpersoner, dvs. ett "bilateralt" arbetssätt som byggde på enighet i huvudlinjema. Den enda större motsättningen gällde lokaliseringsfrågan, av utredaren definierad som en politisk bedömningsfråga.

Försvarets högskolor

Förlopp

I frågan om försvarets högskolor samarbetade LEMO-utredningen med ledningarna för de tre högskolorna: Militärhögskolan MHS, Försvarets förvaltningshögskola och Försvarshögskolan. Representanter för skolorna och Försvarsstaben förordnade experter var som i utredningen.

Sammanslagning

LEMO-utredaren utgick från att MHS liksom tidigare skulle tillhöra Försvarsmakten. I betänkande i maj 1993 var huvudfrågoma om också de andra två skolorna skulle ingå i Försvarsmakten och om skolorna skulle slås ihop. Utredarens förslag var att slå ihop alla tre, att lägga dem utanför Försvarsmakten och att dela lokaliseringen mellan Östersund och Stockholm med ledningen i Stockholm.

30 Det stora och snabba greppet

Försvarsledningen hade invändningar mot denna lösning och ville dels bara slå ihop två av skolorna MHS och Försvarets förvaltningshögskola, dels föra in den nya högskolan inom Försvarsmaktens ram. Regeringen kompromissade mellan dessa ståndpunkter. Sammanslagningen skulle enbart gälla enbart de ovannämnda två skolorna och de skulle läggas utanför Försvarsmakten. Försvarshögskolan lämnades utanför med hänsyn till att dess målgrupp var totalförsvaret i sin helhet. Det väckte förvåning att LEMO-utredningens förslag beträffande sammanslagning inte slog igenom. Det kan ha berott på en blandning av politiska skäl och försvarsmaktsintressen. Måhända är det bara tidsfråga när utredningens förslag om integration en

genomförs. Sedan detta skrevs har regeringen i prop. l996/97:4

föreslagit sammanslagning Militärhögskolan och Försvarsen av högskolan. Den skolan med namnet "Försvarshögskolan" skall nya enligt förslaget inrättas den l januari 1997.

Högskolekaraktärer Beträffande försvarets högskolor eftersträvade ÖB en mer kvalificerad högskolekaraktär, vidgat samarbete med civila högskolor och ökad integration mellan olika skolor. Före LEMOutredningen hade försöksverksamhet med en s.k. försvarsakademi ett samarbete mellan MHS, FOA, Förvaltningshögskolan och - ÖCB påbörjats. LEMO förordade ökad grad forskningsan- - en av knytning. LEMO:s förslag till organisation högre militär utbildav

H Överbeñlhavaren Utredningsuppdragfrån om militär högre utbildning, 1989-06-12.

Det stora och snabba greppet 31

ning tolkades tre separata utbildningsenheter och särskild som en forskningsavdelning under en gemensam ledning. Detta realiserades dock Istället organiserades den högre militära utbildningen i institutioner, på samma sätt som universitetet och civila högskolor, med följande skillnad. Eftersom den högre militära utbildningen också innebär utveckling av chefer som finns inom övrig högskoleutbildning skapades två linjer, på taktisk nivå och - en en på högre nivå.

I eller utanför Försvarsmakten

Om förändringen gällt en sammanslagning av alla tre skolorna, skulle ÖB sannolikt ha den skolan lagts utanför accepterat att nya Försvarsmakten. Under sluthanteringen skolfrågan ändrade ÖB av dock uppfattning och förordade att Försvarshögskolan skulle exkluderas och att de två andra skolorna skulle inordnas i Försvarsmakten. Frågan om skolorna skulle ligga inom eller utanför Försvarsmakten var inte självklar eftersom skolorna från början låg på olika håll. Intressentemas olika positioner bestämdes av om utbildningen främst betraktades som personalutbildning eller om ambitionen att ge skolorna akademisk prägel dominerande. Dessa olika aspekter resulterade i att utredaren och ÖB förordade olika lösningar. Utredningsarbetet skedde bilateralt, främst med överläggningar mellan utredaren och skolchefema gemensamt eller enskilt.

32 Det stora och snabba greppet

Det administrativa stödet FCF

Stabsmyndighetsutredningen15 hade föreslagit att en stor del av

FCF:s verksamhet skulle föras in i en gemensam servicemyndighet för hela statsförvaltningen. I LEMO-betänkandet Administrativt stöd till Försvarsmakten föreslogs att vissa funktioner skulle föras in i Försvarsmakten medan andra skulle övertas av bl.a. Kammarkollegiet och FMV. Regeringens förslag och riksdagens beslut blev att FCF avvecklades att till skillnad från vad utredningen föreslagit men - väsentliga delar av EA-och PA-funktionema lades på RRV i stället för på Försvarsmakten. Skillnaden mellan stabsmyndighetsutredningen och LEMOutredningen kan ha berott på att det inte fanns någon lämplig

försvarsmaktsorganisation att stoppa in de administrativa

funktionerna i när den förra utredningen lade sitt förslag.

Skillnaden mellan LEMO-utredningens och regeringens ställningstagande kan ha berott på en otydlighet från utredarens sida. Dennes avsikt var primärt att låta RRV handlägga EAfunktionen men att lägga ansvaret för ekonomiredovisningen på Försvarsmakten. Kontaktema med RRV indikerade dock att man där inte intresserade uppgiften. Att RRV likväl godtog var av regeringens lösning förklaras bl.a. av att det vid kontakter med Försvarsdepartementet gjorts åtskillnad mellan ansvar och verksamhet, något tydligen inte tillräckligt betonats av LEMO-utredningen. som Utredningen det administrativa stödet kan sägas ha varit en av

s sou 1991:40.

Det stora och snabba greppet 33

relativt okomplicerad tillämpning av LEMO-utredningens indelningsprinciper. Arbetsmetodiken under LEMO-utredningen var bilateral utan stora seminarier i förankringssyfte.

Bolagiseringar

Förlopp

Ett antal bolagiseringar genomfördes som resultat av LEMOreformen. Här behandlas bolagiseringama av Försvarets datacenter, mediecenter, FMC. FDC och Försvarets Ytterligare tre överföringar till bolag skedde inom fastighetsreformen: överföring placeringsfastigheter till Vasakronan, av överföring av avstyckningsbara bostadsfastigheter till Kasemen Fastighets AB och överföring av projekteringspersonal till Confortia

AB inom Vasakronan. Eftersom dessa bolag tills vidare är statligt

helägda, är dessa överföringar karaktär än de följande, av annan direkt syftar till konkurrensutsättning på en marknad. som Beträffande FDC kom utredningen relativt snabbt in på bolagisering ett huvudaltemativ. Liksom i fråga om FMC hade detta som alternativ "hängt i luften" redan tidigare. Genom att inordna FMC:s verksamhet i organisation med brett verksamhetsunderlag skulle en risken för isolering av försvarets datautveckling kunna undvikas. Inledningsvis hävdades från militärt håll att verksamheten borde läggas i Försvarsmakten. Sedan utredningen redovisat en analys över verksamhetens troliga utveckling i ett tioårsperspektiv, ändrade

34 Det stora och snabba greppet

man dock uppfattning. LEMO-utredningens förslag att bolagisera FDC:s verksamhet resulterade i snabba beslut i regering och riksdag. Liksom i fallet med FMC leddes försäljningen och överförandet av verksamheten av regeringens särskilde utredningsman Folke Rehnström. Också i likhet med FMC-fallet avvecklades del personalen före en av övertagandet, vilket särskilt i fråga om FDC inte var problemfritt. Under namnet FörsvarsData utgör verksamheten ett numera dotterbolag i WM-Data. Den nya ägaren blev en överraskning för alla som tagit för givet att verksamheten skulle köpas upp av försvarsindustrin. LEMO-utredningen kritiserades av facket för att inte ha behandlat effektema av bolagiseringen på försvarets övriga datahantering, dvs. 130-140 personer som inom FCF, FMV och Värnpliktsverket arbetade med dataservice, -underhåll och -utveckling Det visade sig dock att situationen för denna personal kunde lösas inom ramen för övriga förändringar i försvaret. Parallellt med och i en process snarlik FDC-fallet bolagiserades FMC på LEMO-utredningens förslag. Under namnet FörsvarsMedia övertogs verksamheten av Telub AB inom Celsiuskoncemen. LEMO-utredningen tog själv kontakt med tänkbara spekulanter för att klarlägga om det fanns underlag för en försäljning. Det kan ha bidragit till den anmärkningsvärt snabba från processen: proposition i februari 1993 till Övertagande i juli. Slutavräkning dröjde dock till april 1994 på grund av att det preliminära resultat som legat till grund för avtalet med Telub visade sig vara en grov överskattning. En utförlig beskrivning och diskussion av bolagiseringama görs i rapporten "Privatisering eller bara

bolagisering" i denna SOU-volym.

Det stora och snabba greppet 35

Kommentarer

Bolagiseringama FDC:s och FMC:s verksamheter är exempel på av relativt okomplicerade gränsdragningsfrågor. Med utgångspunkt från LEMO-konceptet framstod bolagisering tidigt och tydligt som ett givet alternativ trots att från militärt håll hade en något man inställning i FDC-fallet. Processen var också enkel med annan betoning på bilaterala kontakter.

Verkstädema

Förlopp

Försvarets verkstäder tillhörde respektive försvarsgren med viss styrning och redovisning från FMV. Det innebar ett delat och oklart för verkstädemas produktivitet och effektivitet. Utredarens ansvar ledstjärna i verkstadsfrågan blev därför att kunna utpeka ett tydligt ägaransvar. De främsta intressentema i denna FMV verkstad, process - Försvarsmakten och LEMO-utredningen drog samma håll när det gällde att lyfta in verkstadsrörelsen i Försvarsmakten. Det blev

också LEMO-utredningens förslag liksom att verkstäderna skulle

definieras ett samlat och resultatområde inom som ansvarsmyndigheten samt att ett verkstadsadministrativt centrum VAC

Rapport i juni 1993.

36 Det stora och snabba greppet SOU 1996: 132

skulle inrättas i Karlstad. Utredningen föreslog också att verkstadsrörelsen skulle säxredovisas Försvarsmakten. av Resultatet av utredningens intervjuer samt material från LEMOsekretariatet och FMV-expertis låg till grund för ett seminarium med ledande företrädare från verkstäderna. Bl.a. diskuterades alternativet att bolagisera delar av verkstäderna. Det ansågs emellertid att en sådan lösning skulle störa pågående, större materieluppen handling. Vidare måste del verkstadsarbetet krigsorganiseras, en av vilket innebar restriktioner för renodlade marknadslösningar. Regeringen följ de LEMO-utredningens förslag. Försvarsutskottet hade inget att erinra förutsatte regeringen i samband med men att beredning nästa fleråriga försvarsbeslut skulle följa de av upp åtgärder vidtagits med anledning LEMO-utredningens som av

förslag. Det kan antas att UTFÖR-utredningen är ett sätt att

verkställa utskottets önskemål. LEMO-utredaren anmälde hösten 1992 till regeringen att han ville behandla frågan Muskövarvets bolagisering för sig. Också om försvarsledningen kontaktade regeringen i denna fråga. l och med ett riksdagsbeslut utredning försvann Muskövarvet från LEMOom utredningens bord.

Kommentarer

LEMO-utredningens förslag särredovisning stred mot principen om att sätta krigsförbanden i centrum för all verksamhet. Försvarsmakten ser verkstadstjänst stödproduktion, jämställd med som

1993/94:FöU9,rskr 295.

Det stora och snabba greppet 37

verksamheterna vid materiel-, fort-, förplägnads- m.fl. stödjande enheter som inte särredovisas. Sedermera inordnades Försvarsmakten verkstäderna i underhållsregementen, vilka är kaderorganiserade krigsförband. FMV verkstad i Karlstad fick dock leva kvar i form Verkstadsadministrativ av centrum VAC för att biträda vid styrningen verkstäderna. av Kravet på särredovisning betraktade Försvarsmakten som ett övergångskrav, vilket det också blev. Kravet är borttaget i 1995 års regleringsbrev. Hade LEMO-utredningen följt ÖB:s verksamhetsidé nära om kontakt mellan verkstadsfunktionen och krigsförbanden, hade man inte föreslagit den "verkstadskoncem" i Försvarsmakten särsom redovisning innebär. Om utredningen i stället sett verkstadstjänsten som en från krigsuppgiften mer avlägsen stödproduktion, hade en placering utanför Försvarsmakten, eventuellt bolagisering, varit motiverad. Den lösning som föreslogs är sålunda en kompromiss tyder som på blandade motiv. Utredaren vill dels ta hänsyn till Försvarsmaktens intresse av nära kontakt mellan verkstadsfunktionen och krigsförbanden, dels tillämpa form ekonomisk styrning är en av som en halvhalt jämfört med bolagisering. Försvarsmakten tycks ha varit den tunga parten vid behandlingen av verkstadsfrågan. Ett uttryck för det är att utredningens försök till kompromiss LEMO-lösning efter hand blev en renodlad Försvarsmaktslösning. Utredningen om verkstäderna var relativt okomplicerad. Det framkom tidigt dels att den rådande oklarheten ansvaret inte om kunde accepteras, dels att verkstäderna viktiga för krigsvar organisationen och därför borde in i Försvarsmakten. Den största knäckfrågan, bedömningen Muskövawet, togs under utredningsav

38 Det stora och snabba greppet

arbetet försvarsledningen och departementet. över av Utredningsmetodiken var konsensusorienterad genom ett omfattande intervjuarbete och avslutande seminarium.

Materielförsörj ning

Förlopp

Redan före LEMO-utredningen hade Försvarets Materielverk i FMV 90 lagt fast principerna för organisation. Utredaren och en ny FMV-chefen konstaterade att omstruktureringen låg i linje med LEMO-konceptet och att utredningen inte vidare behövde befatta sig med myndighetens inre organisation. överenskommelse med LEMO-utredaren lade FMV fast ett I en effektiviseringprogram för att minska sina kostnader med 300 miljoner kronor 25 procent. LEMO-utredningen FMV kom därmed att i första hand gälla om myndighetens externa frågor, särskilt frågor om myndighetens relationer till regeringen och Försvarsmakten. FMV:s roll kunde tolkas antingen som en renodlad konsultroll eller uppdragsstyming under eller mindre bibehållen som mer myndighetsstruktur. Rollfrågan konkretiseras i diskussionen om FMV:s materielledningar med funktion som rådgivare till de centrala produktionsledningama. Materielledningarna förutsätts, enligt LEMO-skrivelsen, "arbeta på ett sådant sätt att uppdragsställarfunktionen i Försvarsmaktens högkvarter inte behöver vara kvantitativt särskilt omfattande". Materielledningama svarar för

Det stora och snabba greppet 39

uppdragsdialogen med Försvarsmakten. Som anställda har de sin lojalitet hos FMV men har också lojalitet gentemot Försvarsmakten som uppdragsgivare. Deras dubbelroll symboliserar därför valet av FMV som ett mellanting mellan konsult och självständig myndighet. Ett alternativ i diskussionen gränserna för FMV:s om ansvarsområde var att myndigheten i en konsultroll skulle sälja inköpsfunktionen till Försvarsmakten. Materielen däremot skulle säljas direkt från industrin till Försvarsmakten utan att passera FMV. Därmed skulle FMV:s omslutning omfatta enbart de egna förvaltningskostnadema, inte tidigare de totala materielsom anskaffningskostnadema på 18 miljarder kronor. cza FMV:s ledning var mer intresserad av ett totalansvar, medan LEMO-utredningen förordade konsultrollen. LEMOsnarare utredningens slutliga förslag blev något av en kompromiss. FMV ville också ha en rollfördelning med tydliga åtaganden från myndighetens sida inklusive fastprisbeställningar. FMV skulle då kunna göra vinst eller förlust på enskilda beställningar. Det accepterade inte LEMO-utredaren, som ansåg att förfarandet skulle fokusera relationen myndigheterna emellan i stället för den mer väsentliga relationen mellan Försvarsmakten/FMV och industrin. Det viktiga var effektiv upphandling från industrin. FMV:s agerande fick bedömas med ledning nyckeltal i stället för med av ett enkelt vinstm ått. LEMO-utredningen: "Men kommersiell relaen tion imeningen köp respektive försäljning tjänster och produkter av skall inte råda mellan de två myndigheterna. FMV kan och skall inte ta några ekonomiska risker i förhållande till Försvarsmakten." Utredningsarbetet gällande FMV:s relationer med Försvarsmakten fullföljdes i oktober 1993. Det fanns åsiktsskillnader mellan

40 Det stora och snabba greppet

utredningen och myndigheterna var ense om vissa princimen man Sålunda borde FMV bli 1 000-kronorsmyndighet och Förper. en

svarsmakten borde ägareföreträdare för inhandlad materiel.

vara Bland annat för att utforma samarbetsavtal höll Försvarsstaben och FMV tre seminarier med LEMO-utredningen som inbjuden observatör och deltagare i diskussionen. Seminarierna, som genomfördes delvis under den tid då utredningen utarbetade sin FMVrapport, påverkade utredningens förslag. I enlighet med utredningens förslag blev beslutet i fråga om och funktionsuppdelningen att Försvarsmakten övertog ansvarsägandet materielen FMV behöll funktionerna, dvs. tjänster av men för materielens anskaffande, vidmakthållande och avveckling. Vad gällde drivmedel och reservdelar löstes inte ägarfrågan enligt LEMO-utredningens förslag utan sköts på framtiden. FMV är tills vidare ägareföreträdare. FMV-funktionen placerades utanför Försvarsmakten. FMV är avgiftsfinansierad myndighet som huvudsakligen arbetar numera en med uppdrag från Försvarsmakten.

Kommentarer

Materielförsörjningens gränsdragning till Försvarsmakten är inte helt enkel. Eftersom materielfrågoma sen gammalt tillhört krigsorganisationens kärnfrågor det inte självklart att FMV skulle var ligga utanför Försvarsmakten. Det diskuterades att lägga vissa delar FMV i Förvarsmakten, vilket dock inte skedde. av De främsta intressentema i avvägningen FMV:s roll var av FMV, Försvarsmakten och LEMO-utredningen. Intressentema drog håll i frågan FMV:s roll avgiftsfinansierad samma om som

Det stora och snabba greppet 41

myndighet utanför Försvarsmakten. Det rådde också enighet att om Försvarsmakten skulle äga krigsmaterielen. Syftena med den nya rollfördelningen förblev delvis oklara. Skulle allt rulla på som förut med enda skillnaden att anslaget nu skulle passera via Försvarsmakten, eller skulle försöka uppnå man en affärsmässighet i relationerna Vad skulle uppnås med den förändrade rollfördelningen och hur Uppdragsstymingen finner stöd i LEMO-konceptet men inte en inriktning med ökad affärsmässighet och inslag av ekonomisk styrning. Vilka samband har dessa oklarheter med förändringsarbetets metodik Genom överenskommelsen mellan LEMO-utredaren och FMV-chefen att utredningen inte skulle befatta sig med myndighetens interna förändringsarbete, avhände sig utredaren möjligheterna till ett helhetsgrepp. När FMV och LEMO-utredningen tolkar FMV:s nya roll olika, tycks en kompromisslösning med vissa oklara punkter vara den enda handlingsmöjlighet som återstår. LEMO-utredningen dröjde i det längsta med att lägga fram sin rapport om FMV vilket kan tolkas som att det pågick en mognadsprocess med flera besvärliga frågor. I den nya FMVorganisationen hade de f.d. huvudavdelningarna gjorts om till materielledningar med ovannämnda osäkra dubbelroll visavi FMV och Försvarsmakten 1996 var tiden mogen för ännu en intern omorganisation varvid materielledningama blev resultatenheter jämsides med andra producerande enheter, men dubbelrollen förblev i stort sett oförändrad.. En annan kontroversiell fråga gällde den s.k. dubbelkompetensen, dvs. att de båda myndigheterna skulle ha en beställar/utförarrelation men likväl inte på båda sidor vara bemannade med full uppsättning kostnadskrävande experter. Den utdragna utredningen resulterade inte i ett regelrätt betän-

42 Det stora och snabba greppet

kande utan i skrivelse tog vissa frågor. Eftersom också en som upp regeringen mycket kortfattad i sina beslutsdokument, anses det var inom Försvarsmakten att underlaget för att bedöma syftet med FMV-reformen är bristfälligt. Processen ledde fram till utredningens förslag byggde som sålunda på uppdelning mellan FMV och LEMO-utredaren. en LEMO-utredarens del utreddes analys och bilaterala genom egen

kontakter, dock inte i fråga om verkstäderna se ovan. Det fanns

tolkningsskillnader mellan utredaren och FMV beträffande myndighetens uppdragstagairoll, där man hittade en kompromisslösning. LEMO-utredaren inte processledare för det förändringsarbete var gällde FMV i lika hög grad som för flertalet tidigare nämnda som delar av LEMO-refonnen.

Det stora och snabba greppet 43

Fastigheter

Förslag och beslut

Den statliga fastighetspolitiken lades fast i proposition hösten en 1991. Efter det första betänkandet Försvarsmaktens ledning om inledde LEMO-utredningen arbetet med fastighetsfrågoma. Mot bakgrund av diskussioner användning kapitalkostnader, om av ekonomistyrning och olika organisationsaltemativ redovisade LEMO sitt förslag till organisation och styrning MALav funktionen mark, anläggningar, lokaler. Som ett led i arbetet lät utredningen klassificera de fastigheter som Fortifikationsförvaltningen, FortF, förvaltade. LEMO föreslog att försvarets fastigheter skulle delas upp på tre huvudmän och kategorier: Vasakronan fastigheter på marknaden, - - Statens fastighetsverk kulturarvet, - - Fortifikationsverket FORTV ändarnåls/försvarsfastigheter in- - klusive mark, befästningar och lokaler.

Vidare föreslog utredningen att projektering och byggadministration

skulle överföras till ett bolag Confortia ägdes Vasakronan

som av samt att de avstyckningsbara bostadsfastigheterna skulle föras över

till och förvaltas ett aktiebolag Kasemen Fastighets AB.

av Regeringen ansåg att LEMO-utredningens lösningar var väl

1991/92: 44, FiUS, rskr 107.

44 Det stora och snabba greppet

ägnade grund för det fortsatta arbetet och antog i allt väsentligt som

utredningens förslag. I propositionen gjordes tillägget att avstyck-

ningsbara bostadsfastigheter skulle förvaltas i aktiebolagsform, bostadsfastighetsaktiebolaget Kasemen. Regeringen tog inte ställning till Byggnads- och reparationsberedskapens, BRB, hemvist i fred. I propositionen föreslogs att frågor rörande FORTV:s organisation, dimensionering, preciserade uppgifter och kompetens skulle särskild organisationskommitté, sedermera Utredningberedas av en avseende förvaltning försvarsfastigheter FÖFA. en av Riksdagen biföll regeringens förslag. Enligt direktiven skulle FÖF A förbereda och vidta åtgärder för att avveckla FortF och inrätta FORTV vid halvårsskiftet 1994, överföra verksamheter från FortF till statens fastighetskoncernen

Vasakronan AB och FOA enligt statsmaktemas beslut, fastställa

organisatorisk tillhörighet för BRB och implementera tillämpningen kapitalkostnader. av FÖFA redovisade sin slutrapport år 1994. Den organisationya är ännu inte fullt genomförd när det gäller relationen till Förnen svarsmakten. Från och med januari 1997 skall Försvarsmakten fördela för närvarande centralt hanterade kapitaltjänstkostnadema mellan de lokala enheterna. En utförligare redogörelse för fastighetsreformen lämnas i

UTFÖR:s delbetänkande Effektivare försvarsfastigheter SOU

1996:97.

Prop. 1992/9337.

Det stora och snabba greppet 45

Förlopp

Det stod tidigt klart att ägandet skulle skiljas från brukandet, vilket innebär att Försvarsmakten inte blir ägarföreträdare för fastigheterna. Till fastigheter räknas hela försvarets s.k. MAL-funktion, dvs. mark, anläggningar inklusive befästningar och lokaler. Det stod också tidigt klart att Försvarsmakten skulle behålla sin driftorganisation. Vad som återstod att lösa hur den förvaltande var myndighetens ansvar skulle tolkas, hur myndigheten skulle styras och hur finansieringen skulle ske. LEMO-utredningen utarbetade ett förslag till uppgiftsfördelning mellan fastighetsförvaltaren och Försvarsmakten samt den inre organisationen och dimensioneringen av fastighetsförvaltningen. Förslaget innebar att Försvarsmakten skulle arrendera fortifikatoriska anläggningar, befästningar, mark och lokaler särskild av en myndighet men själv svara för underhållet. Enligt LEMO-utredningens slutliga förslag skulle den särskilda myndigheten, FORTV, sluta avtal med Försvarsmakten skulle som åta sig att bruka, bekosta och utföra drift och löpande underhåll på anläggningar, mark och byggnader. FORTV skulle ägareförevara trädare för dessa tillgångar. Där LEMO-utredningen slutade fortsatte F ÖFA som en "genomförandeutredning" under ordförandeskap FoitF-chefen av Björn Körlof. Eller tvärtom. I stället för att fortsätta där snarare LEMO-utredningen slutat, försökte FÖFA få till stånd samförstånd mellan försvars- och fortifikationsfolket beträffande driftresursemas placering och ägandet, två frågor där förutsättningarna givna var genom uttalanden i propositionen. Fortfarande några månader före bildandet FORTV FÖFA delad i två läger med av var en grupp

46 Det stora och snabba greppet

krävde att driften skulle föras till FORTV och en annan som som hävdade att Försvarsmakten skulle äga försvarsfastighetema. Det blev Torsten Engbergs, den generaldirektörens för nye FORTV uppgift att åstadkomma ett ramavtal med Försvarsmakten, skapa arbetsduglig myndighet och att avsluta FÖFA. att en I 1993/941100 entydigt att FORTV skall ha prop. angavs ansvaret "såväl för den juridiska och ekonomiska som för den tekniska fastighetsförvaltningen". Där eliminerades den tidigare otydligheten i fråga ansvaret för den tekniska förvaltningen. om Kapitalförsörjningsförordningen stadgar att investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål skall finansieras lån. LEMO-utredningen förordade ett system med kapitalgenom kostnader gör kostnader för att utnyttja investerat kapital som synliga. Enligt LEMO-utredningen borde särbehandla fastigheter man är konstruktions- och byggnadsm ässigt starkt integrerade med som teknisk utrustning olika slag, t.ex. vapenbefästningar, stridsav ledningscentraler och radarstationer. För dessa anläggningar borde Försvarsmakten kunna långtgående uppgifter, vilka inte ges mer beskrivs i betänkandet. Det framhålls dock att truppbefästningar

skyddsrum, värn, splitterskydd, hinder skulle kunna ägas av

Försvarsmakten. Övriga befästningar ges ingen särställning i

LEMO-betänkandet utöver att vissa dem skulle direktavskrivas. av Regeringen följde utredningens förslag vad avser finansierings-

fonnen. Trots detta utgick den följande FÖFA-utredningen från att

alla försvarsfastigheter, inklusive truppbefästningar, skulle ägas och förvaltas FORTV. Det dock nödvändigt att precisera vilka av var investeringar skulle direktavskrivas. som

Det stora och snabba greppet 47

LEMO-utredaren, också deltog i F ÖFA, ville under FÖFAsom arbetets gång Försvarsmakten för befästningar än ge mer ansvar han gjort i sitt tidigare betänkande. Man borde sålunda särskilja objekt där beredskapsaspektema väger tyngre än kapitalbevarandet. Regeringens beslut blev att befästningar och andra anläggningar primärt för krigsorganisationen skall anslagsfinansieras. Det uppstod snart tolkningsproblem beträffande begreppet befästningar. FÖFA föreslog en relativt snäv avgränsning, medan försvaret däremot förordade en mycket vid tolkning begreppet. Regeringen tog nytt av beslut om ett alternativ, innebär ett mellanting mellan FÖFA:s som och försvarets förslag.

Övriga huvudfrågor beträffande fastigheter gällde underhåll,

driftorganisationen, klassificering fastigheter, hyran, invärdering av och resurser för projektering. Ram avtalet skiljer på löpande och periodiskt underhåll. FORTV har ansvar för periodiskt underhåll, efter avtal bör Försvarsmen makten kunna utföra periodiskt underhåll på direktavskrivna befästningar. Beträffande driftorganisationens placering utgick LEMOutredningen från att Försvarsmakten skulle sköta den tekniska förvaltningen, främst drift och löpande underhåll. Det skulle kunna ske i Försvarsmaktens egen regi eller entreprenörer och genom organiseras som särskilt resultatområde vid fredsförband. FÖFA däremot ansåg att FORTV skulle ha ansvaret för drift och löpande underhåll, dvs. samma ordning på fastighetsmarknaden i som övrigt. ÖB:s och LEMO-utredningens linje i huvudsak. vann Försvarsmakten har behållit sin drifts- och underhållspersonal, som arbetar enligt FORTV godkända underhållsplaner. av

48 Det stora och snabba greppet

LEMO-utredningens indelning av fastigheter i tre olika kategorier blev viktig fråga för FÖFA att klara ut. Klassiñceen ringen tidsödande och fördröjdes nästan ett år. var Regeringen uttalade sig inte exakt hyrans utformning utan om vikten att kapitaltjänstkostnader innefattas i hyran. Med mer om av vissa justeringar följde beslutet LEMO-utredningens forslag. Den hyreskostnad Försvarsmakten idag debiteras innehåller som

huvudsakligen kapitaltjänstkostnadema, medan övriga kostnader

debiteras särskilt. Den hyra förbanden betalar kan därmed som variera beroende på vilket underhåll som görs. FÖFA drev linjen att hyresavtal skulle ingås med och att hyran skulle betalas lokalt produktionsansvariga enheter. ÖB:s linje var av att avtalsfrågor och hyror skulle regleras centralt. Resultatet blev övergångsvis central lösning senare skall ersättas med en en som lokal lösning. Invärderingen 17 000 fredsanläggningar och 34 000 befästav ningar kan inte göras individuellt utan det måste ske efter schabloner. Det arbetet påbörjades LEMO-utredningen. Försvarsav makten hade intresse låga värden för att inte missvisande av ge intryck när försvarsramen anpassades för att täcka av stora resurser de synliggjorda kapitaltjänstkostnadema. Beträffande projekteringsresurser drev FÖFA linjen att de skulle ägas intressenter i ett bolag, vilket inte kunde förverkligas av eftersom myndigheter inte får äga bolag. Riksdagen hade redan tidigare beslutat att projekteringsresursema skulle överföras till ett dotterbolag till Vasakronan.

Det stora och snabba greppet 49

Kommentarer

MAL-frågoma blev mer omfattande och svårhanterliga än LEMOutredaren väntat. Det berodde bl.a. på att utredningen inom detta område inte var processledare. En annan komplicerande faktor var att FÖFA började utredningsarbetet och därvid försökte skapa om enighet med Förvarsmakten, dock utan att lyckas. De främsta intressentema i förändringsarbetet var kommittén för ombildning av Byggnadsstyrelsen, FortF, Försvarsmakten, Försvarsdepartem entet, Finansdepartementet, FÖFA och LEMO-utredningen. Redan dessa många inflytelserika intressenter visar på komplexiteten inom området. LEMO-utredningens grundkoncept på fastighetssidan var rättframt och innebar att en kompetent fastighetsförvaltare skulle företräda staten som ägare av försvarets ändamålsfastigheter. Utredningens ursprungliga tanke var att denna myndighet skulle styras från departementet med enkla ekonomiska nyckeltal när det gällde statskapitalets avkastning, soliditet och utdelning. Investeringarna skulle finansieras med avskrivningar, försäljningsinkom ster och lån. Detta väckte motstånd bl.a. från RRV förordade som en mer detaljerad styrning från departementet. LEMO-modellen för ekonomisk styrning kom delvis till användning men inom ett annat departement: vid uppläggningen av Statens fastighetsverk. Enligt utredaren det FÖFA:s försök att åstadkomma kompromiss var en som resulterade i urvattning av LEMO-modellen. Det råder dock delade meningar också bland utomstående experter om det skulle varit möjligt att styra FORTV enligt denna modell.

50 Det stora och snabba greppet

Genom att skilja brukandet från ägandet eftersträvar Finansdepartementet en effektiv hantering av statens fastigheter. FORTV-konstruktionen är uttryck för ett ekonomiskt förvaltningsintresse i linje med statens fastighetspolicy. Därmed fanns det inte så mycket att förhandla om under utredningens gång, varför LEMO-utredningens sedvanliga informella dialoger och överenskommelser underhand inte naturligen kunde tillämpas. Dessutom var parternas intressen mycket olika och givna från början. Utredarens metod att uppnå sina syften genom att skapa förståelse för problem och skissade lösningar höll tydligen inte i denna atmosfär konflikter kring de centrala frågorna, vilket av också drabbade den dialog som skulle ha behövts i de tekniska tillämpningsfrågoma. Förändringsprocessen blev därför snarare ett konventionellt skrivbordsutredande, väglett av statsmaktemas principer för fastighetsförvaltningen. De problem uppkom under FÖFA:s som genomförandearbete löstes "avdömning" i departementet i genom brist på samförståndslösningar. Ett allmänt intryck är att FÖFA arbetade under stora svårigheter och konflikter, framförallt mellan FortF-ledningen och ÖB. Också den förutvarande fortifikationskåren upplevdes ett internt maktcentrum inom försvaret. Kåren som har inga formella befogenheter men har såsom militära numera befästningsspecialister ett stort, kollektivt inflytande på fastighetsfrågoma. En bakgrund till svårigheterna var sålunda frågorna om gränsdragning och placering. LEMO-utredningen hamnade här uppenbarligen tidigt på kollisionskurs med de militära intressena. Utredningens ståndpunkt nära relaterad till synen på krigsvar organisationens primära uppgift, som rimligen inte antogs vara fastighetsfrågor.

Det stora och snabba greppet 51

Kontakterna mellan utredningen och försvaret kan inte beskrivas som förhandlingar utan snarare omfattande meningsutbyte. Parterna försökte övertala varandra i bilaterala meningsutbyten. Trots frågans mycket komplicerade karaktär, användes inte metoden med omfattande intervjuomgångar och efterföljande seminarier för att penetrera och kanske lösa meningsmotsättningama. Metoden med överenskommelser kunde inte heller användas eftersom motsättningarna redan från början förhindrade detta. FÖFA:s arbetssätt innebar att den eventuella effekt LEMOsom utredarens processledarskap hade på parterna upplöstes. Processen började på nytt under en splittrad ledning, dvs. en kombination av FÖFA och ledande inom Försvarsdepartementet och personer Försvarsmakten.

Det civila försvaret

Förlopp

LEMOgputredningen levererade två betänkanden om det civila

försvaret: en analys av civilbefälhavama och en översiktlig kartläggning över hela det civila försvaret med vissa förslag. Den mest påtagliga förändringen för civilbefälhavarnas del var ändringen av indelningen från fem till tre civilområden. I 1993 års budgetproposition föreslogs en sammanslagning till tre områden.

52 Det stora och snabba greppet

Utskottet följde regeringens förslag".

Betänkandet om det civila försvaret ledde senare till organisatoriska justeringar: överföring av utbildningsledare från Räddningsverket till länsstyrelserna och förändring av det civila försvarets organisation för beredskap inom olika områden.

Kommentarer

LEMO-utredaren begärde att bli befriad från de civila delarna av sitt uppdrag när regeringen i december 1992 beslöt att tillsätta en utredning om hot och risker i det fredstida samhället samt om vissa frågor inom totalförsvarets civila del. Därtill kom att ett förslag om ny lag om det civila försvaret låg oavgjort på regeringens bord. LEMO-utredningens uppdrag ändrades dock inte eftersom det fanns behov av en principiell analys av det civila försvaret. LEMO-utredningens knäekfråga var ansvarsuppdelningen mellan ÖCB och Räddningsverket, vilket utredningen ville lösa utifrån kravet på en klarare ansvarsfördelning mellan olika myndigheter. Ett centralt inslag i arbetet var ett seminarium som föregicks av intervjuer med stor del av deltagarna. Intervjuerna genomfördes en konsult till skillnad från för de huvudsakligen personlig samtal av som utredaren själv genomförde inför seminarierna om Försvarsmakten. Seminarierna resulterade inte i den typ av nytt grepp som varit så verksamt vid omdaningen av Försvarsmakten. LEMOutredningen inskränkte sig därför till marginella justeringar i det rådande systemet. Den stora förändringen av civilförsvaret var

2° l992/93zFöU9, rskr 333, 334.

Det stora och snabba greppet 53

kommunaliseringen och den lagen, förverkligades under nya som 1995 bl.a. efter en insats av Gunnar Nordbeck, dock inte såsom LEMO-utredare.

De tre kriterierna som styrde LEMO:s gränsdragning mellan Försvarsmakten och istödfunktionema inte tillämplig i detta fall

var eftersom det civila försvaret del totalförsvaret, är en av inte av det militära försvaret. Ett av LEMO-utredningens förslag anpassning- civilbefälhavamas områden militärbefálhavamas områden

en av till

följer av det önskemål om förbättrade förutsättningar for samord- ning mellan det militära och civila försvaret nämns i som direktiven.

En konsensusmetod prövades innebärande konsultintervjuer och

efterföljande seminarium. Eftersom förslagen blev så marginella fanns det dock inte så stort behov konsensusprocess. Under av en UTFÖR:s utvärderingsarbete tillsattes utredning regeringsbeslut en 30 november 1995 om uppgifterna på central nivå inom det civila

försvaret och fredsräddningstjänster med betänkande SOU

1996:86. UTFÖR avstår därför från analysera den civila delen att av totalförsvaret.

54 Det stora och snabba greppet

Avveckling av personal

Omstruktureringen krävde avveckling och uppsägning av personal. l vad kan avgränsas LEMO-reformens effekter har cirka som som 560 civilanställda sagts Också bildandet Värnpliktsverket upp. av utanför LEMO-utredningen medförde uppsägningar. J äm sides med LEMO-reformen pågick stor omstrukturering och reducering av en grundorganisationen. Genom ett särskilt avtal, RYA gjordes det relativt förmånligt även för officerare med fullmakt att lämna försvaret. Det mest utmärkande draget i LEMO-utredningens metod för hantering avvecklingsfrågor är att bildade en särskild av man myndighet,Totalförsvarets avvecklingsmyndighet, TAV. Myndighehade både tillsyns- och verkställighetsuppgifter. En utvärdering ten avvecklingsmetodiken i särskild rapport från UTFÖR, av görs Avveckling med inlärning SOU 1996:99.

Omstruktureringen i sin helhet

Departementsledningen är målgruppen för statliga, offentliga utredningar. Departementet ytterst ministern utformar besluts- - underlaget till riksdagen och fattar de beslut som riktas till myndigheterna. Utredningsarbetets egentliga syfte är sålunda att ge departementet hållfast underlag för dess beslut. Kontakten med departementet har därför stor betydelse för en utrednings framgång. Relationerna mellan departementet och utredningen är normalt mångfasetterade och ligger på flera plan samtidigt. I någon mening styr departementet de utredningar som

Det stora och snabba greppet 55

regeringen tillsatt inom departementets område. Styrningen kan ske på olika sätt beroende på utredningens natur och utredarens ställning. Formellt arbetar dock utredningarna självständigt och på eget ansvar utifrån givna direktiv. LEMO-utredningen avrapporterade successivt till departementet och hade kontinuerlig kontakt på flera nivåer. I utredningens kärngrupp ingick utredaren och sekreteraren, rättschefen vid departementet, chefen för ESU-enheten vid Försvarsdepartementet och en företrädare för Finansdepartementet. Kämgruppen sammanträdde 33 gånger under utredningens två år. Utredaren träffade ofta försvarsministrarna växlade under utredningstiden. Också med statssekreteraren upprätthölls täta kontakter. Den informella kommunikationen med departementet räckte tydligen inte. Utredaren fick klart för sig att "det började bli hos departementsgny tjänstemännen" menade att utredningen gick för fort fram. En som arbetsgrupp för samordning LEMO-frågoma, AG-LEMO i av departementet tycks ha varit i funktion redan under våren 1992. Sommaren 1992 skisserade AG-LEMO handlingsplan för en följande delområden: Styrningen vad beskrivits Försvarsdepartemen- - - som ovan som tets styrprojekt. Organisationsfrågor avveckling och inrättanden, avgränsning - av Försvarsmakten, resursdimcnsionering. Personalfrågor ansvar för genomförande, tillsättning chefer, - - av

senare avvecklingsmyndigheten TAV.

Författningsarbetet nya instruktioner, inventering författ- - - av ningar för följdändringar.

- Gemensammamyndigheter-stödmyndigheter,pliktutredningens

konsekvenser; arkiv- och museifrågan.

56 Det stora och snabba greppet

Av denna handlingsplan framgår att departementet delade omorganisationen Försvarsmakten i tre huvudområden: av Försvarsmaktens inrättande och organiserandet av högkvarteret. - Militärområdenas nedläggningar och dimensionering. - Marin- och flygkommandona och försvarsområdenas förändring- och dimensionering. ar

I september 1992, då LEMO-utredningen pågått ett år, sammanträdde för första gången vad kom att kallas för LEMO som Ledningsgrupp bestående departementets enhetschefer och av rättschef. Under perioden september 1992 och mars 1993 sammanträdde denna grupp vid tio tillfällen. Departementet följde utredningsprocessen inom staberna. noga l ett PM" nämns att departementet arbetar med högkvarterets organisation jämsides med Försvarsstabens LEMO-sekretariat. Vidare beredde departementet ett underlag om 3-milostrukturen som inkommit i samband med ÖB:s programplan. Organiserandet av milo- och FO-stabema skedde delvis inom det sedvanliga programarbetet, lett de centrala stabema vid sidan LEMOav om sekretariatet. Man kan observera hur LEMO-begreppet används. Som nämnts LEMO-sekretariatet i det blivande högkvarteret inte utredningvar sekretariat. Inte heller LEMO Ledningsgrupp i departemenens var i första hand ledningsgrupp för utredningen. I det fallet tet en avsågs ledningsbegreppet departementets ledning under statsrådet. Men LEMO var den röda tråden.

21 1992-10-29.

Det stora och snabba greppet 57

Genom slag

Olika perspektiv på framgång

Enligt sina direktiv förväntades av LEMO-utredningen förslag och underlag på tre områden: Ny ledningsorganisation. - Ny myndighetsstruktur. - Besparingar omfattande cirka 30 procent ledningsorganisatio- - av nen i fred.

Som framgår av detta kapitel gav statsmaktemas direktiv och propositionen uttryck för ytterligare ett antal effekter försom väntades LEMO-reformen. av LEMO-utredningen väckte beundran för sin snabba leverans av färdiga förslag. 13 delutredningar sju SOU-betänkanden lades varav fram under knappt 2,5 års tid. Uttalanden politiker följt av som utredningens arbete: "Häpen att det gick så lätt. Alla dessa förslag kom på ett som pärlband, en häpnadsväckande snabbhet". "Bra att det gick så snabbt. Det skulle i vanliga fall ha tagit tre å fyra år plus två år till för beslutsprocessen, dvs. år innan sex man gjorde något".

I fråga om strukturförslag uppfyllde LEMO-utredningen uppdragsgivarens önskemål. I stort sett alla förslag genomfördes. Som framgått av föregående kapitel fanns dock invändningar mot vissa

58 Det stora och snabba greppet

de gränssnitt drogs mellan Försvarsmakten och övriga av som myndigheter. Ett numeriskt mått på utredningens framgång är antalet förslag antogs statsmakterna. Enligt en genomgång som presenteras som av

i UTFÖR-rapporten Strukturförändring och besparing SOU

1996:96 sammanhängande delförslag. kan man definiera cirka 50 Av dessa ändrades eller avslogs åtta förslag helt. Med detta mått mätt fick utredningen ett 85-procentigt genomslag. Ett annat numeriskt mått på slaget är antalet berörda myngenom digheter. Över hundra myndigheter med totalt drygt 30 000 anställ-

da utöver reservofficerama berördes eller mindre utred-

mer av ningens förslag. Tre myndigheter lades ned eller omstöptes i en helt form och verksamheten vid tre myndigheter bolagiserades. ny Utredningens resultat kan ställas mot den tid och de resurser stod till utredningens förfogande. Utredningen tillsattes somsom 1991 och större delen den nya myndighetsstrukturen maren av kunde sjösättas sommaren 1994. Utredningens kärna förutom enmansutredaren Gunnar Nordvar, beck, ett kansli med huvudsekreterare och periodvis någon biträdande sekreterare med avgränsade uppgifter samt ett 20-tal experter inom olika områden sammantaget jämfört med - en uppgiften begränsad utredningsresurs. Hur än mäter resultaten på denna nivå var LEMO-utman redningens prestation anmärkningsvärd.

Det stora och snabba greppet 59

målen

Uppnåddes

En analys av utredningens slag är emellertid komplex genom en mer fråga som gäller dels hela reformprocessen där LEMO-utredningen bara var en del, dels syftena med strukturförändringarna. Måluppfyllelsen skall här analyseras utifrån de fem mål beskrivits i som UTFÖR:s första delbetänkanden:

Besparingar - Styrande krigsorganisation - Resultatorienterat styrsystem - Uppdragstänkande - Undvika militära särlösningar -

Dessa mål skall kompletteras med F örvarsutskottets uttalande "att omstruktureringarna inom försvarsmakten genomförs med stort hänsynstagande till dem blir övertaliga". som Denna utvärdering fokuseras på två olika typer eñektmål: av Mål med definierad måluppfyllnad uppnåddes de preciserade - och kvantifierade mål som gällde för förändringsarbetet, särskilt i fråga besparingar om Inriktningsmål togs "steg i rätt riktning" Skapade t.ex. - sammanslagningen av hundra myndigheter till Försvarsmakten bättre framtida förutsättningar bl.a. i fråga besparingar och om styrande krigsorganisation

22 sou 1995:129 23 1991/92:FöUl2

60 Det stora och snabba greppet

Måluppfyllelsen kan också bedömas ett intressentperspektiv. ur Somliga mål besparingar, resultatorienterat styrsystem, undvika militära särlösningar är huvudsakligen ett statsmaktsintresse, medan den styrande krigsorganisationen och uppdragsstymingen i stor utsträckning också är ett Försvarsmaktsintresse. I det perspektivet gäller frågan LEMO-reformen huvudsakligen gynnade det om eller det andra intresset. ena Efter genomgång LEMO-reformens genomslag i dessa olika av avseenden analyseras organisationen av och arbetssättet för strukturförändringama. Därefter belyses effekterna av arbetssättet på resultatet omstruktureringama. Det kan visas att särskilt av intressentaspekten är fruktbar for att förstå konsekvenserna av det valda arbetssättet. Det skall understrykas att några av effekterna inte kan belysas i sin helhet UTFÖR på grund den korta tid reformen av av som ännu verkat.

Effektmål

Besparingar

Besparingarna är det enda effektmål för vilket måluppfyllnaden har deñnierats. Beräkningar tyder på att det mest pregnanta besparingsmålet minskning med 250 när högkvarteret bildades - en personer endast delvis har uppnåtts. - Också det övergripande besparingsmålet, att minska ledmer ningsorganisationen i fred med en tredjedel, tycks enligt preliminära uppgifter endast delvis ha uppnåtts. Detta mål väger dock inte lika

Det stora och snabba greppet 61

tungt som det förstnämnda målet. Målet har inte formulerats som ett distinkt besparingsmål även om propositionen 1991/921102 anger att besparingarna "efter fullt genomförande, i huvudsak är i den omfattning som utredningen bedömer". Begreppet ledningsorganisation är heller inte helt självklart som avgränsning och återfinns inte indelningsgrund i Försvarsmaktens redovisning. som För att skapa klarhet om denna besparingseffekt har krävts insamling av statistiska uppgifter som inte är omedelbart tillgängliga. En analys av besparingar räknat i kostnader visar att endast omkring hälften av besparingsmålen uppnåtts. En utförligare redogörelse för måluppfyllelse i dessa avseenden lämnas i UTFÖR:s betänkande Strukturförändringar och besparingar SOU 1996:96.

Inriktningsmål

Följande mål har karaktären av inriktningsmål, dvs. det saknas klara kriterier på måluppfyllnad. Ett implicit minimikrav med avseende på inriktningsmål är dock att förändringen går i önskad riktning.

Resultatorienterat styrsystem

Detta mål gäller framförallt utformningen av regeringens styrning av Försvarsmakten och stödmyndigheterna. En utförligare behand-

ling i UTFÖRzs delbetänkande Vem styr försvaret SOU

ges

62 Det stora och snabba greppet

1996:98. I styrsystemet fokuseras krigsorganisationen. Regeringens programstyming är inriktad på krigsförbanden och deras kvalitet.

Men ansvaret under ÖB för har lagts hos de centrala

programmen produktionsledama. Denna styrning ger dock inget grepp om försvarets förmåga på helhet. Här finns således ett "stymingssom glapp" mellan Försvarsmaktens uppgifter och den förbandsvisa styrningen. Fokuseringen på krigsorganisationen har gjort att gränsen mellan produktion och krigsorganisation suddats ut, vilket försvårar styrning produktionen och produktivitetsmätning. av Inrättandet stark ÖB-funktion har därmed inte inneburit av en motsvarande förstärkning statsmakternas möjligheter att styra av Försvarsmakten. Det yttersta syftet med detta inriktningsmål skulle sålunda inte vara uppfyllt.

Styrande krigsorganisation

Förändringarna i organisation och styrning inom Försvarsmakten tycks endast ha förstärkt krigsorganisationens inflytande.

delvis

Armé-, marin- och flygvapenchefema har en fortsatt stark ställning produktions- och programansvariga chefer. De centrala prosom

duktionsledama också programansvariga under ÖB i Försvars-

är makten, vilket gör att den operativa ledningen inte får ett klart uppdragsgivaransvar vid styrningen mot krigsorganisationens mål. Men det finns också uttryck för att utvecklingen går i den önskade inriktningen. På central ledningsnivå har militärbefälhavarna fått säte i militärledningen och på ledningsnivå har krigsförbandsche-

lokal

fernas befogenheter ökat i linje med VI 90. Det senare var huvud-

SOU 1996:l32 Det stora och snabba greppet 63

sakligen ett resultat av Försvarsmaktens interna förändringsarbete även om det låg i linje med LEMO-utredningens intentioner.

Uppdragstänkande

Försvarsmaktens relationer till stödmyndighetema har gått i tydlig riktning mot uppdragstänkande vad gäller samröre med FMV, mer skolorna MHS och Försvarshögskolan samt RRV i fråga EAom och PA-funktionema. Vidare styrs också försvarsforsknumera ningen FOA, FFA och FMV och Totalförsvarets pliktverk till

större eller mindre del med uppdrag vilket dock inte är ett resultat

av LEMO-utredningen. Å andra sidan har LEMO-refonnen resulterat i minskat uppdragstänkande när det gäller fastigheterna. FortF intäktsvar finansierat och huvudsakligen uppdragsstyrd från Försvarsmakten, medan relationen mellan FORTV och Försvarsmakten huvudsakligen är den mellan hyresvärd och hyresgäst enligt den definition som används av myndigheter under Försvarsdepartementet. Uppdragsstymingen som helhet tycks ha lett till större systematik, och därmed också större inflytande för beställaren, Försvarsmakten, än tidigare.

Undvika militära särlösningar

De delar av LEMO-reformen som särskilt präglades strävan att av undvika militära särlösningar avvecklingen Försvarets civilvar av

64 Det stora och snabba greppet SOU 1996: 132

förvaltning och Försvarets sjukvårdsstyrelse, omstruktureringen av

försvarsfastighetema inklusive bildandet Confortia AB, överfö-

av ringen marknadsmässigt fastighetsbestånd till Vasakronan AB av och AB Kasemen, omvandlingen av FortF till FORTV samt bolagiseringen av FDC:s och FMC:s verksamheter. FCF-reformen gjorde i stort sett rent hus med särlösningar på det administrativa stödområdet. Avskaffandet en särskild sjukav vårdsförvaltning ett steg i riktning inom sjukvårdsomvar samma rådet, där dock generalläkarens tillsynsroll över tillämpning av miljö, hälso- och sjukvårdslagstiftningen utgör särlösning. en Vad gäller försvarsfastighetema var LEMO-refonnen ett försök att tilllämpa statens allmänna fastighetspolicy på försvarets område. Det utgör dock särlösning att försvaret genomgående behållit en driftresursema fmaniseras utanför förvaltarens kontroll och som som därmed inte ingår i hyran.

Slutsats

Ett ytligt, prestationsorienterat betraktelsesätt på LEMO-utredningens produktivitet och genomslag räknat i förslagens antal,

storlek och beslut bilden framgångsrik utredning. Mer

ger av en djupgående analyser blottar komplex bild. Besparingsmålen en mer är endast delvis uppfyllda. När det gäller mål av inriktningskaraktär har LEMO-refonnen i flera avseenden gått i önskad riktning utom möjligen när det gäller det resultatorienterade styrsystemets innersta syfte, nämligen att säkerställa den politiska nivåns inflytande.

Det stora och snabba greppet 65

LEMO

jämförd med andra utredningar

och förändringsprocesser

En vanlig uppfattning är att LEMO-utredningens institutionella form och metod samt den förändringsprocess som förknippas med utredningen var unika. Vad som var konventionellt respektive unikt i LEMO-utredningen skärskådas kortfattat i det följande, grundat på

statsvetaren Carl-Einar Stålvants utförliga rapport som återfinns i

UTFÖR:s underlagsmaterial, SOU 1996:130.

Konventionella inslag

LEMO-reformen är i första hand en fråga om organisatoriska förändringar, som normalt har "en låg grad av kontroversialitet" i den politiska debatten. Det förklarar varför LEMO-reformen kunnat genomföras i stort sett utan partipolitiska motsättningar och ifrågasättanden i den offentliga debatten. LEMO-utredningens ofta påtalade snabbhet är delvis ett uttryck för den sedan 1982 pågående förändringen av det statliga utredningsväsendet. En genomgång av utredningar från åren 1955-1989 visar att utredningstidema blivit kortare. Det särpräglade för LEMO-utredningen är möjligen tiden i förhållande till ämnets omfattning.

66 Det stora och snabba greppet

Antalet anskommittéer, i likhet med LEMO-utredningen, har enm

enligt samma genomgång ökat och är nu den dominerande fonnen.

Utredarna är sällan politiker. När Gunnar Nordbeck tillträdde LEMO-uppdraget han generaldirektör med ett förflutet som var både statssekreterare, departementstjänsteman och tidigare militär. Kunskapsproduktion, t.ex. i form forskning, har minskat i av utredningsväsendet. Också i det avseendet är LEMO-utredningen ett barn av sin tid. Utredningens betänkanden är relativt knapp-

händigt utformade beslutsunderlag utan inslag fakta och

av nya ny kunskap. En granskning utredningsdirektiv under åren 1979-1983 visar av att hälften saknar pregnanta målformuleringar. LEMO-utredningens direktiv, som nästan helt saknar problemformuleringar men har tydliga än huvudsakligen allmänna mål, faller sålunda inom om för det konventionella. ramen Å andra sidan är det enligt genomgång relativt ovanligt samma att utredningar sig i kast med "m ångfasetterade" problem av det ger slag LEMO-utredningen ställdes inför. som

Unika drag

Uppdragsgivaren valde den institutionella formen enmansutredning trots LEMO-utredningens mycket omfattande uppdrag. Denna kombination är ovanlig i utredningsväsendet. Regeringen accepterade drygt hälften de utredningsförslag av presenterades under åren 1955-1989. Försvarsdepartementet som

Det stora och snabba greppet 67

accepterade något färre förslag än övriga departement i genomsnitt. Genomslaget för LEMO-utredningens förslag, omkring 85 procent, är sålunda ovanligt högt. Ett annat särdrag var den möjlighet direktiven som gav utredaren att "under arbetets gång kunna initiera förändring och utveckling hos myndigheterna". Det förstärkte på ett unikt sätt utredarens roll som processledare. Vidare är det ovanligt att en utredning kan initiera organisatoriska förändringar på den överordnade nivån, dvs. i departementet. Exempel på LEMO-utredningens särställning i det avseendet är den ledningsgrupp som tillsattes inom departementet och utredningens förslag om förstärkt analyskompetens inom Försvarsdepartementet. I allmänhet gör utredningar halt vid departementens dörrar. Det är också ovanligt att det som i detta fall inrättas särskilda myndigheter för att genomföra förändringar: Försvarsmaktens Organisationsmyndighet, FMO och Totalförsvarets Avvecklingsmyndighet TAV. När det gäller utredningsarbetets bredd, problemens mångfasetterade karaktär och utredningens möjligheter att ingripa i genomförandet av sina förslag har det varit svårt att hitta paralleller till LEMO-utredningen. Utredningen är unik med avseende på kombinationen av genuin kunskap om området, handlingsinriktning, tempo och uppdragets frihetsgrad.

68 Det stora och snabba greppet

Försvarsspecifika drag

En ledande förklaring till LEMO:s genomslag när det gäller omstruktureringen är försvarets sektorisering, dvs. sektorns stora inflytande över sina egna angelägenheter. Denna sektorisering skapas och förstärks genom karriärmönstret, det institutionella minnet och det sammanhållna organisationskomplexet. När de tongivande kretsarna inom detta stora komplex enar sig om en lösning, kan den genomdrivas med stor energi och snabbhet. Till detta kom att LEMO-processen i stort kunde genomföras av ett obrutet processledarskap. Också det har kanske sin förklaring i försvarssektoms traditioner och självbestämmande, genom att förändringsarbetet delegerades till person, utredaren, på ungefär en sätt som en militär uppgift kan delegeras till en befälhavare samma med stora befogenheter.

Jämförelser med näringslivet

Vissa paralleller kan dras mellan LEMO-utredningen och förändringsprocesser inom näringslivet. Näringslivets interna omvandlingar är svåra att belägga lika utförligt och systematiskt förändringsarbete i den offentliga sektorn. Jämförelserna kan som därför endast gälla enstaka punkter. Det finns likheter mellan ett stort producerande företag och försvaret, t.ex. premiering av enighet, specialisering och problem-

Det stora och snabba greppet 69

lösningsfönnåga. LEMO-utredningens strategi-krigsorganisationen i centrum och insnävningen av försvarsmakten påminner - om

90-talets fältrop inom näringslivet: tillbaka till kärnverksamheten,

"back to basics". Också i metoden för att bedriva förändringsarbete finns beröringspunkter mellan LEMO-utredningen och näringslivet. Ett exempel är omstruktureringen Statsföretag. Initiativtagare den av gången var den näringsminister som senare då som försvars- minister tog initiativ till LEMO-utredningen. Likhetema består -

exempelvis av kraftfulla processledare Sören Gyll/Gunnar

Nordbeck, seminarier för förankring, principskisser utgångssom punkter och beslut under själva Sören Gyll: "jag skjuter processen när duvan lyfter".

70 Det stora och snabba greppet

Har den påverkat utfallet utredningsmeto

Kombinationen föreställningar LEMO-utredningen som dels av om framgångsrik, dels unik väcker förhoppningar om att utredningens metodval generellt kan stå modell för förändringsarbete inom som statsförvaltningen. Det finns därför anledning att analysera sambanden mellan utredningens metodval och resultat. Det i sin tur ger underlag för slutsatser vilka lärdomar som kan dras av LEMOom utredningen.

LEMO-utredningens huvudmetoder

LEMO-utredningens metodval kan sammanfattas som dels "allians med sektorn", varmed de nära förbindelser utredaren höll avses som framförallt med försvarsmaktens ledning, dels "processledarskap", hänför sig till det näringslivsliknande sätt att leda stora som omstruktureringar LEMO-utredningen ger exempel på. som

Allians med sektorn

LEMO-utredaren Gunnar Nordbeck hade kontakter med ÖB täta Bengt Gustafsson liksom med något eller några tiotal andra nyckelpersoner. Utredaren många inblandade ett intryck av att gav

Det stora och snabba greppet 71

de var delaktiga av en informell Somliga dessa konprocess. av takter ledde till överenskommelser blev styrande för det som fortsatta arbetet. I LEMO-utredningens officiella dokument redovisas en inledande individuell intervjuserie med 16 personer, huvudsakligen ledande militärer även generaldirektörer från de men största stödfunktionema. Vanligen anslogs 3-4 timmar för dessa intervjuer som genomfördes i augusti-september 1991. Den väl utvecklade kontaktverksamheten inom försvarssektom innebar inte att utredaren isolerade sig från den politiska parten. Nordbeck hade också frekventa och väl kända kontakter i departementet och riksdagen. Han höll statsrådet och statssekreteraren väl informerade. Kontakten med riksdagspolitiker skedde genom referensgrupp sammanträdde totalt 18 gånger en som och som framförallt fyllde rollen vidareförmedlare till som partigrupperna. Uppenbarligen hade Nordbeck initiativet i kontakterna med denna referensgrupp kontakter i viss ut- - som sträckning präglades av dialogmetoden även de inte blev om särskilt täta. En politiker uppger att han inte från början förstod hur stor LEMO-utredningen i verkligheten skulle komma att bli. En annan intervjuad beskriver referensgruppen "släpkärra". som

Seminarier

Utredningsmetoden seminarier väckte stor uppmärksamhet. Seminarierna blev den yttre symbolen för den informella metoden. Det är därför intressant att konstatera att LEMO-utredningen anordnade relativt få egna seminarier totalt under hela utrednings- perioden fem regelrätta seminarier med generaler, generaldirektörer

72 Det stora och snabba greppet

och företrädare för departementet. Tre av dessa seminarier avhölls under utredningens inledande skede hösten 1991. De första två seminarierna tvådagarsintemat, det första främt gällde var varav centrala staber och myndigheter, det andra med fokus gemensamma på centrala och regionala staber. ÖB och försvarsgrenschefer deltog i båda dessa seminarier. I det tredje seminariet denna höst deltog

cheferna vid departementet. De seminariedeltagare UTFÖR intervjuat uppehåller sig som mycket vid seminarierna som arbetsfonn: "Jag med på många seminarier. Ett fritt och effektivt var meningsutbyte. Intensiv diskussion. Nordbeck lotsade det hela framåt". Försvarsmakten.

"Nordbeck arbetade med seminarieformen. Han var inte låst". Försvarsmakten.

"Samlade myndighetschefer, jobbade i steg i seminarieform med viktigast. Relativt förutsättningslösa seminarier med det som var frågor Vad är syftet med försvarsmakten Vad har olika som delar för ÖB inne på LEMO:s linje" Stödmyndighet

roller var

mil.

"LEMO:s arbetssätt utomordentligt. Man samlade cheferna för att vad det fanns för uppfattningar. Nödvändigt i denna se komplexitet. Seminarierna exemplariska." Stödmyndighet var m.fl..

traditionellt utredande kräver in underlag som ett kansli man och sekreterare bearbetar i utredningsgrupp. I LEMO jobbade en två de kallade till sig folk, for runt. När de kommit till personer, viss punkt kallade de till internat. De ansåg sig väl en samman förankrade". Stödmyndighet m.fl..

Det stora och snabba greppet 73

"Man hade arbetsgrupper på seminarier. En klassisk konsultteknik som fungerade på generalema. Resultatet blev att han lyckades få många med på att fullständigt omstrukturera försvaret." Stödmyndighet mil.

Konsensus eller förankring

Seminarierna mycket dialogbetonade och samlade i hög grad var deltagarna kring en gemensam förändringstanke. LEMO-utredaren eftersträvade dock inte konsensus, vilket han bedömde ett som alltför högt ställt mål. Målsättningen begränsades till förankring eller förståelse. Utredaren lade stor vikt vid att han hade vissa grundprinciper med sig som ingångsvärden för seminariema. Seminarierna syftade till att klarlägga behandlingen för det som diagnosticerats i de förberedande intervjuerna. Utredaren och sekreteraren hade tidigt utvecklat strukturidé. Seminarierna tjänade en som forum för den nödvändiga hållbarhetstesten och förankringen

denna idé. Spänningen mellan vad givet från början och

av som var vad som var öppet vid seminarierna framkommer i några citat från deltagarna: "Vid mötena kräver företrädare för de olika verksamheterna att man tittar på olika frågor och då blir bisakema avgörande. Det viktiga är att hålla fast vid besluten i de stora strategiska frågorna. Han förankrade efterhand. Seminarierna lät som om de var förutsättningslösa." Försvarsmakten.

"Vi satt allihop som en gisslan på seminarierna, han höll i Damoklessvärdet. Det fanns inga vinnare utom Försvarsmaktens chef. Principen om sammanslagningen av myndigheterna diskuterades inte på seminariema, den presenterades ett som faktum. Han förutsattes själv fylla ut de grundläggande

74 Det stora och snabba greppet

direktiven. Det ifrågasattes sedan inte. Han framträdde med auktoritet." Stödmyndighet.

"Metoden seminarier med de höga chefema, som skulle var definiera sina roller. Det skulle göras i en begränsad krets. Det plågsamma tillställningar, handlade för deltagarna ofta om var att motivera sin formella ställning. Nästan sensitivitetsträning, lyckades få förståelse hos de höga chefema. Allt men man kunde genomföras med mindre friktionen"

Departementstjänsteman.

En deltagare beskriver målande dynamiken på seminariet. Deltaatt utredaren "tvungen" att använda seminarieforgaren menar var trots att han "visste hur han ville ha det". Utredaren körde men dem hade motsatta uppfattningar och fick till stånd en samman som debatt där deltagare "målade in sig" och de andra enade sig mot en

honom. Det framgår också av andra UTFÖR-intervjuer att

diskussionsklimatet på dessa möten var intensivt.

Kritik mot seminariemetoden

De deltagare intervjuats diskuterar för och nackdelar med som seminarier. Endast nyckelperson att denna konsensusmetod en anser inte är bra bl.a. därför att det inte kommer fram radikala förslag vid seminarier: "Man manifesterar vad som ligger i luften". En deltagare talar seminarierna som exemplariska men att om de kan resultera i "inbakade kompromisser". En annan beskriver metoden manipulativ, vilket dock kan nödvändigt i en som vara omprövningssituation. "När ska ompröva fungerar inte den man traditionella utredningsmetoden, utan den är bäst när man bygger

Det stora och snabba greppet 75

upp. I en annan intervju talas risken för taktiserande och om lobbyverksamhet under utredandets gång. Mot denna kritik anför utredaren att risken för taktisering snarast är utredningen större om "stänger in sig". Chansen till lobbying blev ganska liten, menar utredaren, eftersom och på seminarierna tvungna var en var att redovisa och försvara sin uppfattning.

Dialog och överenskommelser

Trots att arbetet gick mycket snabbt, upplevs metoden som väsentligen dialogbetonad. En förklaring till detta är utredarens metod med överenskommelser, ett "bilateralt" arbetssätt: utredaren kommer överens med nyckelpersoner att vissa åtgärder skall om vidtas. I ett fall FMV och ÖCB har dessa par - överens- kommelser dokumenterats. I andra fall handlar det informella om överenskommelsen Denna metodik framskymtar i UTFÖR:s intervjuer: "Det snabba genomförandet beror på kombinationen av Nordbeck, Bengt Gustafsson och försvarsministem". Departementstjänsteman.

Framför allt det alliansen mellan ÖB och utredaren var som gav LEMO-utredningen dess starka bas i genomförandeskedet. Inom varje delområde krävdes dock specifika allianser, överensnya, mer kommelser och kontakter.

76 Det stora och snabba greppet

två nivåer

Processledarskap på

Utredaren som processledare

Först ett koncept

Under andra halvåret 1991 formades det koncept som sedan styrde

LEMO-reformen. De olika faserna i kronologisk ordning:

Diagnos med ledning av intervjuer. - Ett koncept, strukturidé hos utredare och sekretarare. - en Hållbarhetstest och förankring idén seminarier. av genom - Utformning huvudbetänkandet inklusive bilaterala kontakter - av vid behov för att förankra strukturen.

Det kan diskuteras när konceptet fonnulerades. Delar av det fanns

antagligen redan innan utredningen startade, andra delar växte fram

under dialogema och vissa justeringar gjordes antagligen under

seminarierna. Utredningens sekreterare har kommenterat metoden:

"Hösten 1991 skedde det grundläggande tänkandet. Varför gick

vi så långt Vi märkte att argumenten höll. Gunnars N ordbeck

minimiambition att få ett gemensamt högkvarter. Principen var de olika påsarna dvs. försvarsgrensanslagen måste brytas. om Behovet eventuellt drastiska omprioriteringar i en krympande av

ekonomi viktig faktor. Vi gillade VI 90 ÖB:s

var en verksamhetsidé för försvaret, fokuseringen på krigsförbanden. Samverkan mellan försvarsgrenschefema följer detta. Och av motivet ändra organisationen att vi måste få att var kommandoproblemet löst."

Det stora och snabba greppet 77

Flera intervjuade kommenterar LEMO-utredarens inledande idé: "LEMO började i principerna, i har vi sedan haft processen olika mening. Han kunde ganska tidigt få fram huvudprincipen". Försvarsmakten.

UTFÖR:s intervjuer belyser de tidigare svårigheterna att komma problem i stödmyndighetema, tagna var och en för sig i utredningar under 1980-talet. Men "när vi kunde argumentera utifrån en huvudstruktur gick det bättre", menar t.ex. utredningens sekreterare. Någon intervjuad beskriver att utredaren inte inledde med att skriva en utredning utan han "ritar bara några bilder. Detta gäller de stora strategiska frågorna". Ett av flera exempel är den principskiss utredaren presenterade sommaren 1992 som en utgångspunkt för Försvarsdepartementets styrprojekt.

Kontinuitet i processledarskapet

Under våren 1991 resonerade utredaren med den politiska ledningen vid Försvarsdepartementet om sin roll som utredare. Han ville driva en process som skulle leda fram till förändringar i styrning och struktur. En sådan processledning kunde inte ÖB klara av eftersom han var en part. Denna process måste sedan hållas igång på olika nivåer tills nådde resultat. Utredaren skulle man sålunda inte vara så mycket utredare som snarare processledare och genomförare. I direktiven återspeglas detta i den tidigare citerade formuleringen om initiering av förändringar i myndigheterna. Den nya politiska ledning som tillträdde hösten 1991 gav utredaren

78 Det stora och snabba greppet

samma mandat som den tidigare ledningen. Utredarens roll byggde inte bara på politiskt förtroende utan också på att han hade stark förankring i det militära lägret en såsom f.d. officer och i civilförvaltningen, där han tillbringat en stor del sin karriär. Förändringsarbete i miljöer domineras av som kårer vilket i hög grad gäller den militära miljön av - även om kårema i sig inte är officiella följer alldeles specifika lagar som är svåra för utomstående att tolka. Utredarens bakgrund gav en honom sålunda ett stabilt underlag för processledarrollen. "Processen ledde fram till slutsatser ganska fort. Man bör driva sådana här ganska hårdhänt och ge sjutton i vad olika processer säger. Metoden är lite udda i statsförvaltningen men personer påminner det sätt vi själva arbetar på". Försvarsmakten. om

Processledarskapet varierar mellan delsektorerna

Grundkonceptet utvecklades under hög grad involvering, vilket av resten utredningsarbetet i viss utsträckning kunde dra nytta av av

den good-will skapats. Men den höga grad av

genom som involvering kännetecknade den inledande fasen bibehålls inte som i de följande delutredningama. Involveringsgraden är väsentligt lägre när det gäller t.ex. områdena sjukvård, högskolor, administrativt stöd och bolagisering. Märkligt nog utreddes verkstadsfrågan med delvis hög grad involvering, trots att den som sorteringsav

problem i eller utanför Försvarsmakten inte kan ha föranlett större

problem. Möjligen berodde det på att utredaren hoppades kunna medverka till bolagisering, vilket hade varit ett relativt stort en ingrepp motiverat en grundlig genomgång. som

Det stora och snabba greppet 79

Det är lika märkligt att inte de mycket omfattande och besvärliga fastighets- och materielfrågoma bearbetades med samma involveringsmetod som utarbetandet av grundkonceptet. De visade sig vara komplicerade än de övriga delområdena. Här mer fungerade inte LEMO-utredaren som processledare på samma direkta sätt som han gjorde inom andra områden. Beträffande Materielverket kom LEMO-utredaren och FMV:s generaldirektör överens om en annan arbetsfördelning med hänsyn till att FMV redan satt igång ett omfattande förändringsarbete. I fastighetsfrågan överlät Försvarsdepartementet ledarskapet till FÖFA-utredaren. Denne kan inte sägas ha stått på särskilt fast grund att döma av

försvarsledningens motstånd under hela FÖFA-utredningens

förlopp. En förklaring till LEMO-utredarens mer passiva roll inom fastighetsområdet kan att hög grad involvering inte fungerar vara av som metod när det redan från början rådde grundläggande motsättningar i sak mellan aktörerna.

Departementets processledning

Färre remisser

Den informella processmetodiken påverkade förändringsförloppet både under och efter själva utredningsarbetet. Det första betänkandet hela konceptet

med

för den kommande omstruktureringen gick på formell remiss till ÖB svarade efter att ha hört som militärledningen. Även ÖCB och berörda fackliga organisationer lämnade remissyttranden. Synpunkter på betänkandet lämnades

80 Det stora och snabba greppet

även landshövdingama i ett civilområde, av Skövde kommun av och RRV. Med tanke på förslagets omfattning var det av förhållandevis få remissyttranden. Antalet remissyttranden ökade dock efterhand. Så t.ex. refererade propositionen försvarets hälso- och sjukvård 16 om remissvar, propositionen fastighetsfrågoma 14 remissvar och om propositionen F CF nedläggning 24 remissvar. om :s

Departementet som överprocessledare

Departementschefen Anders Björck och departementets ledande tjänstemän kan beskrivas ett slags överprocessledare. De följde som nära. Framförallt träder departementet in i besluts- och processen genomförandeprocessen efter utredningsfasen, även om utredaren fortfarande fanns med i bakgrunden. Utredningssekreterarens texter i betänkanden kunde lätt överföras till propositionstexter. LEMO-utredningens grundläggande koncept såg systemet uppifrån: regeringen beställer viss krigsorganisation av Försvarsen makten, i sin tur lägger ut uppdrag. Därmed tangerade som utredningen departementets styrning. Även departementets egen om styrprojekt skiljt från LEMO-utredningen, gick det lätt att var anknyta reformeringen även regeringens styrning till utredav ningens grundkoncept. Exempel på departementets ingripanden i rollen som överprocessledare: Organisationsmyndigheten FMO bildades på försvarsmaktens förslag för att förbereda starten den myndigheten av nya Försvarsmakten. Därigenom kom försvaret under mer än ett år

Det stora och snabba greppet 81

att vid sidan om de centrala stabema ledas av ytterligare en - myndighet. Det skapade möjlighet till framförhållning. Inrättandet av avvecklingsmyndigheten TAV var ett departementsinitiativ. Förhandlingsfasen i bolagiseringarna sköttes av en särskild utredare som hade nära kontakt med departementet. En viktig fråga för departementet var valen av personer och tidpunkter för tillsättning av chefer i den nya organisationen. Flera ledande poster besattes den l juli 1994. Negativa "skarveffekter" undveks genom att FMO existerade. Inom vissa sakområden var departementet djupt engagerat. Det gäller särskilt fastighetsfrågan. Utöver beredning av regeringsbesluten svarade departementet också för mycket av det informella jämknings- och förhandlingsarbetet. Genomgående var det ett komplicerat förändringsskede där många styrande beslut togs i departementet.

Departementet försökte utnyttja den förändringschans som låg i LEMO-utredningens breda uppdrag: "Vi kunde göra en massa saker därför att LEMO satte hela systemet i rörelse. När bollarna var i luften gick det att ändra på mycket."

En annan av de intervjuade departementstjânstemännen talar om den klassiska metoden med "hela havet stormar". Det är svårt att väga LEMO-utredarens personliga processledning mot departementets överordnade ledning. Till en del skedde den parallellt, till en del tog departementet över där utredaren hade slutat. Med tanke på alla de åtgärder som vidtogs på departementsnivå kan betydelsen denna överprocessledarroll inte förbises. av

82 Det stora och snabba greppet

LEMO mantra

som

Förankringen i början av processen, det stora genomslaget för grundkonceptet förslaget om omstrukturering och avgränsning av Försvarsmakten m.m. och utredarens informella processledarskap med starkt understöd av departementet bidrog till att ladda begreppet LEMO med märklig kraft. LEMO kan liknas vid ett en mantra under några år i vissa avseeenden drev processen av som egen kraft. Begreppet mantra har sitt ursprung i uråldriga hinduiska riter. Mantra har idag sekulariserad användning i västerlandet även en

hjälpmedel vid meditation se t.ex. D R Kinsley: Hinduism. A

som cultural perspective. Prentice Hall, 1993. Ett mantra är en serie av ibland helt meningslösa stavelser, anses ha en särskild kraft som när de används på rätt sätt. Gurun, vishetsläraren, ger eleven ett mantra. Mantrats effekt i religionsutövningen var bl.a. att garantera "jordens och platsens stabilitet och renhet där utövaren befinner sig under återstoden ritualen". Den ritual, som mantrat var en del av kunde åstadkomma stora saker: utövarens totala befrielse från av, värdsliga ting eller utomordentliga krafter t.ex. allvetande och som förmåga att flyga. I sekulariserad meditativ användning anses mantrat ha stor betydelse för individens välbefinnande. Att begreppet LEMO användes såväl i den blivande Försvarsmakten för att beteckna på den centrala styrgruppen LEMO-sekretariatet i departementet LEMO Ledningsgrupp som är exempel på begreppets mantraliknande kraft. LEMO-begreppet blev sålunda en positiv kraftfaktor i sig. En intervjuad departementstjänsteman menar att själva LEMO-

Det stora och snabba greppet 83

begreppet var en stor tillgång i författandet av propositionstexter. Detta kan avläsas i hur många gånger begreppet används i budgetpropositionens försvarsbilaga för 1992 har prop. 102 använts istället för prop. 100: år 1992 tre gånger, år 1993 23 gånger, - - 1994 38 gånger och år 1995 12 gånger, dvs. totalt 76 gånger. - - Därutöver nämns LEMO ett otal gånger i övriga propositioner. UTFÖR:s intervjuer med nyckelpersoner första UTFÖR-

se

betänkandet, SOU 1995:129 visar att det fanns många olika uppfattningar om LEMO-begreppets innebörd och vikt. Trots det var begreppet ett mycket användbart redskap i förändringsprocessen.

Sektorallians och processledning i socialpsykologiskt perspektiv

Intervjuer och dokument ger underlag för socialpsykologiska hypoteser om orsakerna till och arten av den roll som förändringsagent som LEMO-utredningen utövade. Det gäller särskilt utredarens -och ÖB:s personliga roller i detta sammanhang.

Kollektiv problemupplevelse

Försvarsmakten hade genomlevt en tid av ackumulerade organisationsproblem. Det fanns en hög grad av problemmedvetenhet, vilket framgår UTFÖR:s intervjuer. Departementet av hade under lång tid försökt men inte lyckats få ett grepp på försvarets omorganisationsfrågor. Ett av problemen med djupa

84 Det stora och snabba greppet

effekter både internt och externt var "kriget" mellan försvarsgrenscheferna. Inför öppen ridå utspelades regelbundet en revirkamp i

samband med försvarsöverenskommelsema. Internt inom försvars-

makten fanns också starka spänningar mellan militärema och de s.k. förvaltningarna för anläggningar, materiel, m.m. Ett annat problem låg i försvarssektoms oöverskådliga myndighetsstruktur som omöjliggjorde utkrävande av ansvar. Fonnema för ledarskap i den högsta militärledningen var komplexa och förvirrade. ÖB Bengt Gustafsson, tillträdde under 1980-talet, hade visat som stark vilja att ta itu med dessa problem. Också inom det militära en kollektivet fanns det allmän önskan att under rätt ledning en genomföra stora förändringar. Problemen ställdes på sin spets i samband med ökade krav på besparingar som följd av beslut om en minskad krigsorganisation. Överrocken för stor. var

Den kosmopolitiske och lokale ledaren

När Gunnar Nordbeck accepterade tillsammans med Åke att Hjalmarsson leda den nödvändiga omstruktureringen, markerade han tydligt vilja att bli processledare med betoning på ledare en än utredare. Tanken att ÖB inte kunde utöva - snarare var ledarskap för förändringen eftersom också ÖB-funktionen skulle omprövas i samband med utredningen. I den situationen kunde utredaren vara en vikarierande ledare. Likväl torde många internt ha upplevt ÖB den bakomliggande, drivande kraften. som Relationen mellan ÖB och utredaren påminner starkt om relationen mellan en kosmopolitisk och en lokal ledare, ett begreppspar använts socialpsykologen Robert K Merton i som av

Det stora och snabba greppet 85

uppsatsen "Pattems of Influence: Local and Cosmopolitan Influentials" först publicerad 1949, refererad i Johan Asplunds "Essä om Gemeinshaft och Gesellschaft", 1991. Mertons teser i sammanfattning: Den kosmopolitiske ledaren med professionell erfarenhet från flera olika "världar" kan utföra saker som inte är möjliga för en lokal ledare. Den förstnämndes handlingsförmåga ökar han om också behärskar det lokala språket. Den lokale ledaren är inriktad på den egna gruppen, den kosmopolitiske är inriktad mot världen i övrigt. Han blir en brygga till omvärlden och kan hjälpa den lokala att gruppen uppträda effektivt mot omvärlden. Den lokale ledaren är fast rotad på platsen, medan den kosmopolitiske den lokala världen bland flera. Med ser som en distans till det lokala kan den kosmopolitiske ledaren välja rationella lösningar, som fungerar gentemot omvärlden. Den lokale ledaren utöva starkt inflytande inom sin sfär där den kosmopolitiske uppträder konsult och specialist. Också den som senare kan utövar starkt inflytande men bara tillfälligt och i avgränsade frågor. Han upplevs därför inte av den lokala ledaren och gruppen hotfull eller konkurrent. som som en

Med utgångspunkt från Mertons teser kan det hävdas att parkombinationen ÖB lokal ledare och LEMO-utredaren som som kosmopolitisk ledare var närmast perfekt för den föreliggande omstruktureringsuppgiften. Utredarens förankring i den militära världen innebar att han inte behövde tolk för att göra sig förstådd internt. Han fann tidigt ett koncept tillfredsställde ÖB och flera som andra nyckelpersoner.

86 Det stora och snabba greppet

Vad som gör förändringsprocessen socialpsykologiskt intressant är att utredaren så tydligt tillämpade sitt ledarskap och fick det accepterat i de två stora seminarierna hösten 1991. Under utredarens ledning bearbetade framstående chefspersoner tillsamför vissa under stor plåga sina motsättningar och mans - -

accepterade lösning som med undantag för försvarsgrens-

en chefernas formella ställning blev LEMO-utredningens huvudkoncept. Utredaren trefalt framgångsrik: han bidrog till att stärka var den militära chefsgruppens sammanhållning, han lyckades hävda sin ställning ledare och tillsammans med löste han egen som gruppen ett antal gemensamt upplevda problem. Det är sällan statlig utredare får så många lovord som i en UTFÖR:s intervjuer med de berörda parterna från olika läger. De intervjuade uttryck för stor tacksamhet mot utredaren. ger

Seminarierna lade sålunda en fast grund för den allians som

utredaren och försvarsmakten ingick och som bidrog till ett resultatgivande förändringsarbete. Men det förklarar också varför förändringsarbetet gick trögare när utredningsförslagen avvek från försvarsmaktsintresset. Det återstår att förklara varför också många civila personer markerar beundran för utredarens och utredningssekreterarens insatser. Det beror sannolikt på inte sedan 1960-talet haft att man ett civilt ledarskap med genomslag i Försvarsmakten, med samma hjälp inte aktiva militärer infördes år 1970 ett av personer som var nytt planeringssystem i försvaret, FPE-systemet både utredaren som och huvudsekreteraren för övrigt var väl insatta För den civila ledningen totalförsvaret var det värdefullt att av ha förändringskraft inte var ensidigt militärt orienterad. Uten som redaren intog sålunda roll kosmopolitisk ledare i förhållanen som

Det stora och snabba greppet 87

de till både den militära och den civila delen försvaret. Med sin av bakgrund i båda lägren och med ett politiskt förflutet kunde utredaren utgöra en brygga dels mellan den civila och militära världen, dels mellan tjänstemän och politiker. Ovannämnda förutsättningar skapade ett förtroende för utredaren, som underlättade den politiska ledningens beslutsprocess. Den politiska ledningen litade helt enkelt på utredaren. Detta förtroendekapital ytterst viktigt med tanke på att grundkonceptet var byggde på att det skulle tillskapas en mycket stark överbefälhavarefunktion, vilket vissa politiker fann betänkligt.

Samband mellan metod och resultat

Mot bakgrund det föregående görs ett försök att av nu sammanfattningsvis besvara en av rapportens två huvudfrågor: Vilka samband existerar mellan utredningens metoder och resultat De två särskilj ande egenskaperna hos LEMO-processen alliansen med sektorn och processledarskapet användas därvid - som en förklaring till de växlande gradema framgång och motgång av som mötte utredningens olika slag. Framställningen följer genomgången i kapitel 2-3 utredningens delprocesser och genomslag. av

88 Det stora och snabba greppet

Struktu rförändringar

Sammanslagningen de cirka hundra myndigheterna är LEMOav utredningens utan jämförelse största framgång. Det stora genomslaget för utredningens förslag i detta avseende torde bero på kombinationen utredarens allians med sektorn och processav ledarskapet på de två nivåerna. Av UTFÖR:s intervjuer tycker på departementet att alltför man mycket "ñnishen" förslagen hamnade på departementets bord av av och detta just på grund utredningens metodval. Det hävdas att - av snabbheten och det informella processledandet på bekostnad av detaljutxedande och bred remissomgång gjorde att utredningsförslagen än vanligt hade karaktären halvfabrikat. mer av Kritik det slaget kan alltid framföras i samband med genomav gripande strukturförändringar. Sådana förändringar åstadkoms inte omfattande utredande. Organisationslitteraturen och prakgenom tiska erfarenheter från de senaste årtiondena visar att de måste fram utifrån vissa allmänna principer. Med mer processas konventionella och formella metodval hade LEMO-utredningen dragit ut på tiden och det ursprungliga konceptet efterhand reducerats. Den stora strukturförändring, utredningen gav som upphov till, hade då förmodligen blivit kraftigt fördröjd om den över huvudtaget hade kommit till stånd.

Det stora och snabba greppet 89

Men metodkombinationen sektorallians och processledarskap "räckte inte ända fram" i några avgörande frågor

LEMO-utredningens ursprungliga förslag central om gemensam produktionsledning i Försvarsmaktens högkvarter förverkligades inte. På den punkten valde försvarsministern att vika sig för motståndet från försvarsgrenschefema, traditionellt stark kraft en inom försvaret. Alliansen med sektorn bröts och energisk en processledning från LEMO-utredarens sida var inte nog i en så central fråga. Skolfrågan är ett annat exempel på utredningsmetodens tillkortakommande. LEMO-utredningen förslag sammanslagning de om av tre försvarshögskoloma till en förverkligades inte. Uppenbarligen var det förenade krafter hos försvarsledningen och ledningen i Försvarsdepartementet som mot slutet av processen hindrade denna lösning och inskränkte åtminstone, för tillfället, sammanslagningen till två skolorna. av

Säkerställande av effekter

Besparingar a LEMO-refonnen lyckades bara till hälften med att säkra kostnaderna för ledning i fred enligt direktiven ett som var av utredningens mål. Arbetet med genomförandet av högkvarterets sammanslagning sköttes främst av LEMO-sekretariatet internt inom Försvarsmakten. Därvid prioriterades sammanslagningsprocessen och delvis minskningen antalet tjänster, medan däremot - - av

90 Det stora och snabba greppet

besparingarna kom i andra hand Besparingar i ledningsorganisationen av denna storleksordning är svåra att genomföra utan aktiv medverkan av samma organisation. På denna punkt höll alltså inte alliansen. Genom att överlåta på ÖB att sköta inre frågor i den blivande Försvarsmakten hade utredaren eller mindre abdikerat från processledandet i detta mer avseende.

Resultatorienterad styrning - Förändringen ÖB-funktionen till chefsbefattning för hela av en Försvarsmakten har inneburit väsentlig förändring med avseende en på statsmaktemas styrning. I UTFÖR:s rapport styrning SOU om 1996:98 hävdas den ÖB-funktionen reducerat politikernas att nya möjligheter att styra försvaret. Detta i förhållande till målsättningen negativa resultat av LEMO-utredningen kan förklaras med hänvisning till metoden sektorallians. Med denna metod som dominerande i utredningens arbete ett utfall till den politiska nivåns nackdel att förvänta. var När utredaren såg rationaliseringen av Försvarsmaktens styrning sin huvuduppgift, blev den politiska nivån jämförelsevis som styvmoderligt behandlad. Detta gäller regeringens och i ännu högre grad riksdagens styrformer. Till detta bidrog också metoden processledning såsom den kom att tillämpas i utredningen. Utredaren deltog efter den inledande insatsen sedan inte direkt, annat än som bollplank i departementets styrprojekt. Vidare det departementets ledningsfilosofi att var egen

24 UTFÖR:s 96. se betänkande Strukturförändring och besparing,sou 1996:

Det stora och snabba greppet 91

de nya styrformema skulle utformas i samförstånd med Försvarsmakten.

Styrande krigsorgansation - Idén om en styrande krigsorganisation motiverades framförallt utifrån den filosofi utvecklades i ÖB:s verksamhetsidé 90. som Detta budskap uppfattades som ledande för LEMO-utredningen. Den politiska nivån har emellertid inte haft förmåga samma som Försvarsmakten att omsätta denna princip i praktiska styrformer. Statsmaktemas styrning sker fortfarande i praktiken i stor utsträckning i produktionstermer. Det kan bero på att sektoralliansen inte gav den politiska nivån möjlighet att spela samma aktiva roll försvarsmaktens ledning i utredningsarbetet. som

Uppdragstänkande - Utredningsmålet att öka uppdragstänkandet rör förhållandet mellan den blivande Försvarsmakten och i första hand stödmyndighetema. LEMO-utredningen skisserade allmänna principer för uppdragstänkandet men deltog inte aktivt i den konkreta utfonnningen. Genomförandet skedde i dialog mellan Försvarsmakten och en respektive utförande myndighet. Enligt UTFÖR:s utvärdering av

uppdragssystemet se bl.a. särskild rapport i denna SOU-volym är

resultatet i form av ökad systematik i stort sett positivt. Det kvarstår dock ett antal oklarheter, t.ex. i vilken grad om Försvarsmakten bör ha bättre beställarkompetens när det gäller egen

92 Det stora och snabba greppet

materielförsöriningen. Ett exempel på målkonflikt i fråga om uppdragstänkande gäller Militärhögskolans målsättning. Skall jämförbarhet med civila universitet och högskolor prioriteras på bekostnad Försvarsmaktens omedelbara behov befälsav mer av utbildning Dessa och andra problem gällande uppdragstänkande torde delvis konsekvens metoden processledning, som innebar vara en av att utredningen principlösningar men delegerade genomangav förandet. I nästa steg krävs därför förnyad bedömning, i sista fall en från departementets sida, skall ingripa och lösa de om vem som praktiska problem uppstått. som

Undvika särlösningar - Den frågan när det gäller att undvika särlösningar är i vilken stora utsträckning skall fullföljas i fastighetsreformen. En denna process de särlösningar kvarstår är att Försvarsmakten över hela linav som jen har behållit driftresursema. Det har resulterat i att hyresvärden FORTV inte kan inkludera driftkostnaden i hyran och därmed inte får helhetsgrepp normal fastighetsförvaltare. samma som en Lösningen är exempel på konsekvensen alliansen med av sektorn, innebar att statsmakterna accepterade Försvarsmaktens som motstånd mot att avstå från driftresursema.

Hänsyn till uppsagda - I avvecklingsprocessen deltog departementet bland annat genom inrättande av TAV.

Det stora och snabba greppet 93

Sammanfattande bedömning

De två särdragen i LEMO-processen alliansen med sektorn och processledarskapet har här framhållits som de viktigaste variablema när det gäller att förklara utredningens genomslag respektive tillkortakommande. En slutsats är att intressentprincipen slår igenom starkt. När den viktigaste allianspartnem Försvarsmakten inte accepterar utredningens förslag, uppstår allvarliga problem. Processledningsnivåema påverkar arbetet på olika sätt. Utredarens personliga ledarstil hade stor betydelse under processens inledande skede. Det var begreppet LEMO laddades upp med sin mantrakraft, något som hela reformarbetet därefter kunde dra nytta av. Förmodligen slog mantrakraften igenom även i departementets styrning, vilket kommer till uttryck i att man efter det första betänkandet kan avstå från en mer normal remissrunda. Departementets processledning är av naturliga orsaker inte lika personlig och dynamisk som utredarens stil. Departementets roll är mer att lösa formella problem, iordningsställa beslutsdokument, hantera frågor sammanhänger med avvecklingar, etc. som Undantaget är möjligen fastighetsreformen, där departementet ledde processen mycket påtagligt, både substantiellt och formellt. Mantraeffektens betydelse är svårare att belägga konkret. Den har dock tydligt manifesterats i UTFÖR:s intervjuer där de intervjuade starkt framhåller LEMO-begreppet som en viktig kraft. Begreppet tycks ha behållit sin styrka trots att statsmakterna vidtar förändringar av LEMO-utredningens ursprungliga förslag och trots att tillämpningen av utredningens koncept skapat problem i några

94 Det stora och snabba greppet

avseenden. Begreppet fortfarande som en positiv kraft i det ses fortlöpande reformarbetet.

Lärdomar för framtiden

En viktig fråga för denna rapport gäller vilka lärdomar som kan dras LEMO-utredningen och kan nyttiggöras i framtida av som utrednings- och förändringsarbete. Stora strukturförändringar komfrån tid till nödvändiga. Skall de då genomföras mer annan att vara utifrån "det stora och snabba greppet" som LEMO-utredningen tillämpade Alternativen är antingen mer stegvis metodik eller en ett systematiskt analysarbete för att belysa alla tänkbara mer konsekvenser innan förändringar genomförs. Om väljer "det stora och snabba greppet", är då LEMO:s man metod med allians med sektorn och ett huvudsakligen personligt processledarskap rätt metod Den analys kan leda fram till svar på dessa frågor som kompliceras att det just det personliga processledarskapet av var upphov till fruktbärande allians med sektorn och till som gav en idén det stora greppet. Samtidigt var det dessa metoder som om skapade de begränsningar LEMO-reformen brottas med, t.ex. nu svårigheten balansera ÖB:s starka roll mot brister i den politiska att nivåns styrning och svårigheten att komma till rätta med särlösningama i fastighetsreformen.

Det stora och snabba greppet 95

Det är kännetecknande för stora struk-turreformer att de både

bygger på obalanser som tvingar fram stora grepp och att de

skapar obalanser som måste rättas till i efterhand. Den helt

balanserade utvecklingen är en dröm utan förankring i verklighetens förändringsarbete. En erfarenhet för framtiden är därför bör att man ha mental beredskap och praktiska resurser för att hantera obalanser som uppstår under och efter förändringsarbetet. Tillsättningen UTFÖR kan tolkas sådan beredskap. av som en Statsmaktema bör utnyttja den kunskap utvärderingen för som ger att korrigera de obalanser som kvarstår efter det stora greppet. Vad blir mantrat denna gång

Uppdragsstyrning av Försvarsdeparte-

mentets myndigheter

av överste Ann-Marie Göransson

Inledning

LEMO:s intentioner

En av de grundläggande principerna i LEMO-utredningen var uppdragsstyming. Detta gällde såväl inom Försvarsmakten som mellan Försvarsmakten och de stödmyndigheter som tidigare ingick i huvudprogram Huvuddelen av dessa myndigheter omorganiserades 1994-07-01 undantag utgjorde bl.a. MHS ochTPV, som organiserades ett år

senare och övergick då helt eller delvis från att vara anslagsfinan-

sierade till att bli avgiftsfinansierade. Största uppdragsgivare blev Försvarsmakten. Hela eller delar av respektive myndighets anslag överfördes till Försvarsmakten. Ett typexempel är FMV, som nu är helt avgiftsñnansierad.

98 Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter

Utredningen

Utvärderingen Försvarets ledning och struktur UTFÖR skall av ett deluppdrag studera resultatet av LEMO-refonnen vad gäller som uppdragsstyming. Som underlag för denna delstudie har legat årsredovisning och fördjupad anslagsframställan för respektive myndighet. Dessutom har ett stort antal intervjuer med representanter för Försvarsmakten, FMV, FOA, MHS, TPV och Försvarsdepartementet genomförts. En konsultfirma har på UTFÖR:s uppdrag genomfört särskild en studie av FMV, vilken presenteras i ett eget avsnitt i betänkandet. I denna delstudie har vissa kompletterande frågeställningar avseende FMV utretts. Resultaten genomförd uppföljning måste tolkas med viss av försiktighet, beroende på att förändringarna ännu inte hunnit verka tillräckligt länge för att med säkerhet få genomslag och finna sina former. En hel del barnsjukdomar kommer sannolikt att försvinna när man blivit mer varm i kläderna och en del felaktiga rutiner hunnit rättas till och anpassas till behoven.

Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter 99

Forskning och utveckling FOU

Allmänt

Bild 1 Finansiering FoU inom Försvarsmakten 1994/95 av

miljoner kronor

REGERINGEN

ANSLAG

sVtRSMAKTEN

MHS §1

FFA

K

L953/

oo UOH FO

FMV oo FÖRSVARSINDUSTRIN

Forskning och utveckling är ett område, som kraftigt berörts av övergången till uppdragsstyming. Behovet av samordning av uppdrag till olika myndigheter gör området intressant att studera för UTFÖR. Försvarsmakten har ett samlat för att forskning och ansvar utveckling för Försvarsmaktens behov genomförs på ett effektivt,

100 Uppdragsstyrning Försvarsdepstets myndigheter av

långsiktigt, ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Uppdragen till olika myndigheter skall samordnade. Verksamheten måste vara sammanhållas och samordnas inom hela Försvarsmakten så att prioriterade behov tillgodoses. Därutöver skall uppföljning ske, så att bästa möjliga resultat garanteras för satsade medel. Försvarsmakten lägger inom ramen för FoU uppdrag till FOA, FMV, FFA, MHS m.fl. De två största uppdragsmottagama är FMV och FOA. Huvuddelen FMV verksamhet är materielanskaffning, av men försvarsmaktsgemensarn teknikutveckling och kompetensuppbyggnad/kompetensbevarande vid myndigheter och industri hamnar inom för FoU, för att säkerställa den nödvändiga långsiktigramen heten och samordningen. FFA Flygtekniska FörsöksAnstalten, liksom FOA är ett som sektorforskningsinstitut, får bl.a. uppdrag från Försvarsmakten, via FMV, som s.k. sekundäruppdrag. De projekt drivs där är till som största delen objektbundna eller så inriktade på flygvapenledningens intresseområde att de i alla fall sorteras in i denna kategori. FFA behandlades inte inom ramen för LEMO, då det utreddes i särskild ordning strax innan LEMO-utredningen startade. FFA behandlas därför inte vidare inom för UTFÖR. ramen MHS utbildningsansvar har den omvandling skedde genom som när MHS och FörvHS slogs till myndighet, utökats med samman en

forskningsverksamhet, i första hand för att utbildningen skall vila

på vetenskaplig grund. Omfattningen forskningen vid MHS är av än så länge liten och övergången till avgiftsfinansiering skedde först 1995/96.

Endast smärre uppdrag läggs ut på universitet och högskolor direkt från Försvarsmakten. Samarbete sker dock mellan UoH och

Uppdragsstyrning av Försvarsdepdets myndigheter 101

forskningsgenomförande myndigheter i ökande omfattning.

Styrning av FOU

Dialogprocess

Försvars beslut

Operativakrav FM-strukturel

4 FoU- MTRLstrat strat AJ pg FOU /

FOA i

MHS

i

FoU-grp cza 25 st

pg FoU

FoU-beredning

MIL ä B

i

Slutliga ProdU

Bild 2 Styrning av FoU

102 Uppdragssnørning av Försvarsdepstets myndigheter

ÖB har under hösten 1995 tagit beslut hur styrningen FoU om av skall gå till, bl.a. för att säkerställa långsiktigheten. Nedan beskrivs processen i stort. Nya forskningsrön kan leda till utvecklingsmöjligheter för nya Försvarsmakten. Nya frågeställningar från Försvarsmakten kan ge upphov till ny forskningsinriktning. Det är därför av stor betydelse att kompetens inom FoU-området bereds möjlighet att medverka i de perspektivstudier, som utgör grunden för Försvarsmaktens underlag till kommande försvarsbeslut. En FoU-strategi skall tas fram som en konsekvens av försvarsbeslutet och de operativa krav som detta leder till. En FoU-strategi grundad på förvarsbeslutet skall vara lO-l5-årig och rullas vart femte år. Den ligger till grund för FoU-programmet som skall vara 5-årigt och rullas årligen. Med FoU-programmet som underlag kan sedan FoU-gruppema bestående av representanter från högkvarteret HKV, FOA, FMV, MHS mil. göra sin prioritering av forskningsoch utvecklingsbehoven inom varje specialområde. Underlagen från dessa grupper sammanställes sedan av den projektgrupp för FoU, sammanhålls högkvarterets planeringsstab. Det är således som av en projektorganisation sammansatt representanter från de av centrala produktionsledarna inom HKV och ett antal specialister, samt representanter från FMV, FOA, MHS, FFA mfl., som mot bakgrund av FoU-program och FoU-strategi tar fram ett avvägt

underlag för FoU-beredningen att behandla. De slutliga produk-

tionsuppdragen går sedan ut till genomförande myndigheter. FoUberedningen har representanter från samma instanser som projektgrupp FoU, men på minst avdelningschefsnivå m0tsv.. Den ovan skisserade processen för att åstadkomma produktionsuppdragen gäller alla gemensamma uppdrag inom FoU, dvs. till FOA,

Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter 103

FMV gemensam icke objektbunden teknikutveckling, FFA, MHS

mfl., när de läggs ut som årliga samlade uppdrag.

Uppföljning

Uppföljning av resultaten sker fortlöpande och mot de kvartalsrapporter och milstolperedovisningar som överenskommits. Ansvaret för uppföljning ligger på flera nivåer, FoU-gruppema, projektgruppen FoU och högkvarterets planeringsstab. Särskilda avtal finns tecknade mellan Försvarsmakten å ena sidan och FOA, resp FMV, å andra sidan. I dessa finns reglerat ekonomiska relationer mellan myndigheterna, dialogprocess, beställningsförfarande, samt kravet på uppföljning och kontroll. Däremot finns inte reglerat mot vilka kriterier kontrollen skall ske. Detta blir särskilt tydligt när man lägger forskningsuppdrag till i första hand FOA och MHS. Möjligheten att kontrollera och följa verksamheten, som upp bedrivs vid de olika uppdragsmyndighetema, varierar starkt med uppdragets karaktär. I vissa fall, t.ex. om det gäller att slutföra en utredning eller utveckla en prototyp, kan det vara lätt att fastställa om uppgiften lösts på ett tillfredsställande sätt och betalning skall ske. I andra fall, t.ex. om man givit uppgiften att undersöka om man kan ta fram ett krut med 20 % högre energiinnehåll, eller att genomföra hotbildsbevakning, eller delta i studieverksamhet, kan det vara mycket svårare att värdera nyttan av verksamheten. Vissa forskningsprojekt leder med natumödvändighet inte till önskat resultat. Den idé som fanns kanske inte var realiserbar eller den valda syntesvägen inte möjlig att utnyttja. Ibland kan det ta lång tid

104 Uppdragsstyrning av Försvarsdepslets myndigheter

att nå fram till ett slutligt resultat. Hur skall man i så fall värdera detta Om Försvarsmakten väljer att inte betala för utfört arbete som inte givit önskat resultat finns det risk att forskningsutövande myndighet i fortsättningen inte tar på sig eller föreslår uppdrag där man inte med säkerhet kan garantera positivt resultat. Av dessa skäl har Försvarsmakten valt en fmansieringsfonn för de forskningsuppdrag som läggs till F OA och MHS, som i mycket liknar anslagsformen med månadsvisa utbetalningar för att säkerställa löne- och hyresmedel. Bedömningen av rimligheten av uppnådda resultat sker vid kvartalsvisa genomgångar i de FoU-grupper där huvuddelen av kompetensen finns för respektive område, samt i projektgrupp FoU för de samlade uppdragen. Inom ramen för forskningsfinansieringsutredningen har frågan ställts om relevansen eller den vetenskapliga kvaliteten anses vara viktigast. För Försvarsmaktens del är relevansen i de flesta fall viktigast. Den vetenskapliga kvaliteten är dock inte försumbar då det är väsentligt bl.a. för möjligheterna till internationellt utbyte m.m. att FOA utifrån upplevs som en högkvalitativ institution vad gäller vetenskaplighet. FOA håller för närvarande på med en studie om hur den vetenskapliga kvaliteten kan säkerställas.

Uppdragsstyrning av Färsvarsdepxets myndigheter 105

Försvarets

forskningsanstalt FOA

Allmänt Från och med 1994-07-01 överfördes del av FOA:s anslag till Försvarsmakten och ÖCB för att uppdragsstyming skall ske från dessa myndigheter. Bild 3 Finansiering av FOA

62%

106 Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter

Två tredjedelar av finansieringen kommer från Försvarsmakten. Där görs för huvuddelen av uppdragen en samlad beställning årligen. Beställningen administreras av och utgår från planeringsstaben. Detta utgör ett undantag från den generella regel som säger att uppdrag endast får lämna högkvarteret via de centrala produk-

tionsledama. Under året uppkomna behov är få och läggs som

tilläggsbeställningar från centrala eller lokala produktionsledare när som helst under året. Ungefär en femtedel av FOA:s budget är fortfarande anslagsfinansierad. Anslaget täcker huvudsakligen två områden. Uppdrag inom försvars- och säkerhetspolitik uppdrag från Fö och UD för cza 32 Mkr genomförs till största delen vid FOA Uppdrag inom skydd mot A-, B- och C-stridsmedel för cza 82 Mkr genomförs vid FOA 4 i Umeå. Inom dessa båda områden lägger Försvarsmakten inte några uppdrag till FOA. Tredje största uppdragsgivare är FMV, som inom ramen för de objektbundna uppdragen från Försvarsmakten lägger vissa delar vidare till FOA.

Uppdragsstyrning av Försvarsdepdets myndigheter 107

De uppdrag läggs på FOA från ÖCB och SRV kan

som ibland vara

av intresse för Försvarsmakten och vice versa. Därför sker ett utbyte av information mellan dessa myndigheter innehållet i om samt resultaten av till FOA ställda uppdrag.

Myndighetsrelationer

Övergripande

Försvarsmaktens erfarenheter av systemet med uppdragsstyming är positiva. Man uppfattar i allmänhet, att den nya ordningen lett till en klar förbättring och att kontrollen har ökat högst väsentligt. Det gamla systemet innebar sällan möjlighet att avsätta tillräcklig tid att sätta sig in i frågeställningarna och ingen riktigt bra organisation fanns för att vare sig diskutera projekten eller ta hand om resultaten. Uppdragsstymingen ger förutsättningar för detta. Processen för styrning har vuxit fram i nära samverkan mellan Försvarsmakten och FOA och man anser från båda håll, att den har lett till en fungerande dialog med avslut i konkreta uppdrag. Första årets arbete har fokuserats på att etablera formerna för uppdragsstymingen. Verksamheten börjar nu finna sina former, även om det fortfarande återstår del att förbättra. Framför allt gäller detta den en långsiktiga inriktningen, samt samordningen med teknikutveckling och materielprocess. FOA anser inte, att det redan nu är möjligt att göra en fullständig och rättvisande utvärdering uppdragsstymingen. Man av menar dock, att det finns en risk för att de kortsiktiga målen prioriteras på

108 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter

bekostnad den långsiktiga forskningen. Man upplever även, av mera att det inte alla gånger är så lätt att få gehör för föreslagna nya projekt, särskilt de inte är tillämpningsnåra. om Inom vissa områden anser FOA, att uppdragen från Försvarsmakten utformas på en väl detaljerad nivå. Man vill ha litet större frihet att själv välja projekt inom vissa områden och att på egen hand kunna explorera intressanta uppslag. FOA uppfattar Försvarsmakten som en förhållandevis kompetent köpare med bristande personella Även det faktum att men resurser. officerarna i högkvarteret byts ut med så korta intervall uppfattar ett problem, då det tar ganska lång tid att sätta sig in i man som verksamheten så att blir en bra dialogpartner. Uppföljningen man inom vissa områden uppfattas som bristfällig.

Fakturering

Mellan FOA och Försvarsmakten finns ett ramavtal för uppdragsstyrning. Huvuddelen FOA:s kostnader är lönekostnader och hyreskostav nader. Här skiljer sig FOA från t.ex. FMV, som har att betala fakturor från industrin och konsulter för en stor del av sina primärmedel. Pengarna till FOA portioneras ut ganska likformigt över året i enlighet med betalningslinjal som överenskoms för en ett år i taget i samband med dialogen om produktionsuppdragen. Milstolpefakturering har diskuterats som ett alternativ men ett lämpligt sätt för detta har varit svårt att finna då forskning sällan går att i detalj prognostisera. Skillnaden i sättet att tilldela medel till FOA jämfört med om FOA fått anslag är därmed inte så stor.

Uppdragsstyrning Försvarsdepztets myndigheter 109 av

Långsiktighet

När beslut togs uppdragsstyming av FOA fanns inga rutiner för om hur detta skulle gå till. Inledningsvis koncentrerade man sig på att gemensamt med gällande relativt kortsiktiga inriktning finna formerna för hur dialogen skulle gå till och komma i mål med produktionsuppdragen i rätt tid. Långsiktigheten fick komma i andra hand. Till detta bidrog viss osäkerhet inför ett nytt även en försvarsbeslut och vad detta skulle innebära, samt bristande personella i högkvarteret. Långsiktigheten måste emellertid resurser säkerställas och den första FoU-strategin kommer att tas fram som konsekvens av försvarsbeslutet -96. en heller ett FoU-program har i egentlig mening funnits att tillgå. Resultat från toppkonferenser, militärledningar och diverse annat underlag har i viss mån fått ersätta detta. Uppdragen till FOA har tagits fram mot bakgrund underlag från FOA. av Med utvecklandet FoU-strategi och ett FoU-program skall av en det inte behöva finnas någon tveksamhet den långsiktiga om ambitionen i uppdragsstymingen. Redan i dag är uppdragen till sin huvuddel fleråriga, vilket är självklarhet för huvuddelen av en forskningsverksamheten. Produktionsuppdragen är dock formellt ettåriga. Försvarsmakten att detta underlättar överblicken och anser, tvingar fram ett aktivt ställningstagande vid den årliga genomgången. Viss risk finns för att uppdrag hänger med av annars slentrian. För detta talar även den fmansieringsform valt med man betalningar enligt en årlig betalningslinjal. Med den kostnadsbild FOA har i dag, dvs. att huvuddelen som kostnaderna utgörs löner ligger det i Försvarsmakten intresse av av att ha framförhållning och inte okontrollerat avbryta pågående projekt med kort varsel. Vid ändring av inriktningen dröjer det cza

110 Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter

1,5 år innan man kan tillgodogöra sig en kostnadsbesparing som reda pengar om personal måste avskedas. Under mellantiden blir Försvarsmakten tvungen att betala lönerna för den personal som inte funnit annat arbete, såsom en overhead-kostnad på andra forskningsprojekt. F OA:s uppfattning är att uppdragen borde läggas för mer än ett år i taget och med milstolpar. Samtidigt väl medveten är man om svårigheten med att ange milstolpar med den osäkerhet finns som inbyggd i all forskning.

"Fri forskning"

I samband med övergången till uppdragsstyming avsattes en del av anslagsmedlen för FOA till "Nämnden för strategisk försvarsforskning". Denna var avsedd för att kunna lägga ut uppdrag på längre sikt och med en större acceptans för osäkerhet om resultaten. Därmed skulle nya uppslag och idéer kunna realiseras, även om de i ett inledningsskede inte rymdes inom de ramar Försvarsmakten ansåg sig kunna avdela. "Nämnden för strategisk försvarsforskning" lades emellertid ned redan efter ett knappt år, innan några medel hunnit delas ut. Då denna möjlighet försvunnit, har FOA hävdat ett

behov av att Försvarsmakten i stället tilldelar FOA en viss årlig

summa, som inte är knuten till några uppdrag, för att kunna testa nya uppslag och idéer utan krav på omedelbara resultat. Försvarsmakten menar, att för att kunna avsätta en sådan pott, måste tas från den Försvarsmakten pengarna summa som nu använder för att lägga uppdrag till FOA. Försvarsmakten anser, att det inte är någon god hushållning med resurser att dra in på uppdragen för att ha medel avsatta för detta ändamål. 1 stället anser

Uppdragsstyrning av Försvarsdepxets myndigheter 111

att det måste finnas beredskap, att kunna göra omfördelning man en av medel då något intressant dyker upp.

ABC

Forskningen vid FOA gällande A-, B- och C-stridsmedel är anslagsfinansierad. Försvarsmakten ställer inte några uppdrag till F OA inom detta område. FOA årligen s.k. avnämardagar för 4 arrangerar att efterhöra bl.a. Försvarsmaktens synpunkter på föreslaget forskningsinnehåll. Enligt Försvarsmaktens uppfattning är det dock

omöjligt, att vid ett tillfälle täcka alla delar av FOA 4:5 verksamhet

och vid kort muntlig genomgång få en bild av vad som är en planerat för att kunna lämna värdefulla synpunkter. Försvarsmakten anser, att en del av anslaget till ABC-forskning borde överföras till Försvarsmakten, så att det går att prioritera de uppdrag, som för Försvarsmaktens del har mest relevans. FOA å sin sida, att ABC-forskningen fortsatt bör vara anser anslagsfinansierad då det ofta rör sig om totalförsvarsfrågor och att det skulle svårt att avgöra hur stor del av anslaget som borde vara tillföras Försvarsmakten respektive ÖCB vid uppdelning en av anslaget. FOA efterlyser dock en mera detaljerad målstyrning av verksamheten från Försvarsdepartementet.

Organisation

LEMO föreslog utökning den vetenskapliga och tekniska en av kompetensen i stabema för de nya uppgifterna med uppdragsstyrning. I högkvarterets planeringsstab avsågs ursprungligen fyra

112 Uppdragsstyrning Försvarsdepztets myndigheter av

tjänster för samordning forskning FOA, FFA och MHS och av teknikutveckling FMV. Detta har dock inte kommit till stånd. Endast två av tjänsterna har varit tillsatta. FOA anser, att resurserna i högkvarteret för uppdragsstymingen är för knappa. FOA har genomfört en omorganisation av myndigheten ledande bl.a. till en minskning av stödresurserna. Denna var inte föranledd av den ändrade styrformen utan var en ren effektiviseringsåtgärd. Däremot har en mera kraftfull roll tilldelats de forskningsområdesföreträdare som gentemot avnämarmyndighetema ansvarar för respektive specialområde. FOA har ett tjugotal forskningsområdesföreträdare FoF. Dessa ingår i de tidigare forskningsområdesgruppema som leddes av F OA och kommer nu att ingå i de FoUgrupper som leds av högkvarteret där både forskning och teknikutveckling inom respektive område skall behandlas och inom en viss ram prioriteras. Försvarsmakten uppfattar denna organisation som ändamålsenlig och lämplig.

Relation F OA -FMV

De uppdrag FOA får från FMV uppfattas som lämpliga. De är i allmänhet så specificerade, att det går att hitta målstolpar m.m. FOA har uppfattningen, att en hel del av de uppdrag som FMV lägger ut till olika konsultfmnor skulle kunna lösas till lägre kostnad av FOA.

Uppdragsstyrning Färsvarsdepstets myndigheter 113 av

Ägarrollen

FOA är den myndighet, som tydligast pekar på problematiken att hålla isär regeringens ägarroll och beställarroll. Dessa båda roller kan komma i konflikt med varandra. Regeringens ägarroll å sidan önskemål om att genererar ena effektivisera verksamheten och minska kostnaderna. Regeringens beställarroll medför å andra sidan ett intresse av mera och kvalitativt bättre forskningsverksamhet, vilket kan innebära ökade kostnader. Den säkerhetspolitiska forskningen är till huvuddelen forskning för regeringens behov. Liksom Försvarsmakten måste Försvarsdepartementet här föra dialog och prioritera de projekt man vill ha genomförda. Hittills har dock tillräcklig omfattning resurser saknats för detta. ABC-delen är fortfarande anslagsfinansierad. Skälen till detta är dels den splittrade avnämarbilden, dels att regeringen har ett intresse att bibehålla greppet verksamheten för att kunna av om säkerställa hotbildsbevakning m.m. FOA inte departementet tillräckligt bra beställare. anser är en Man har inte uppfattningen att uppnådda resultat tas till vara i departementet. Dessutom saknas resurser för en aktiv uppföljning.

Slutsatser

Uppdragsstymingen FOA har ännu inte fullt ut funnit sina av former, erfarenheterna från både Försvarsmakten och FOA är men

ll4 Uppdragsstyrning av FärsvarsdepJets myndigheter

så här långt positiva och båda parter anser, att avsevärd en förbättring av kunskap och styrning kommit till stånd. Långsiktigheten i forskningsuppdragen har inte i tillräcklig omfattning betonats. Den planerade framtagningen FoUav en strategi tillsammans med den struktur på uppdragsprocessen som fattats beslut ÖB borde dock till stor del kunna råda bot på om av detta. Förutsättningen är dock att det finns en långsiktig planering för Försvarsmakten som helhet. Resursema för styrningen av verksamheten anses av både FOA och Försvarsmakten för begränsade. För att samordning skall som kunna ske på ett tillfredsställande sätt krävs en utökning dagens av ICSIIISGI.

Åtgärder

Planerad framtagning FoU-strategi och FoU-program bör av genomföras. Resurser för styrning av FoU och dess samordning med bl.a.

försvarsindustrifrågor bör säkerställas. Gränssnittet mot materielbe-

ställningar och teknikutveckling finansieras de fyra centrala som av produktionsledama bör klarläggas. En samordnad enhet i högkvarteret bör tillskapas för att säkerställa kompetens och kontinuitet i hanteringen.

Uppdragsstyrning av Försvarsdepxtets myndigheter 115

Försvarets materielverk FMV

Bakgrund

FMV ursprungligen organiserat armé-, marin- och var som flygmaterielförvaltningar med mycket ringa samhörighet som koncern. Man samgrupperad med marin- och flygstabema. var Detta ledde till mycket nära relation mellan dessa två staber och en deras motsvarande materielförvaltningar. Arméstaben var lokaliserad på plats och hade inte alls lika nära relation till armémaannan terielförvaltningen. Efter genomförande den utredning som ledde fram till vad av kallade Org -90, övergick FMV 1982 till organisation med man en ett antal huvudavdelningar. Förutom Huvudavdelning för armém ateriel, marinmateriel och flygmateriel fanns FMV:Fack i Karlstad, Kommersiella huvudavdelningen och Huvudavdelning Ledning. I och med denna omorganisation tillfördes större systemkompetens till huvudavdelningama för armé-, marin- och flygmateriel, vilka tidigare främst hade innehållit planeringskompetens. På detta sätt tillfördes sakkompetens som kom att utgöra viss konkurrens mot produktavdelningama. LEMO:s intentioner att öka FMV:s affärsmässighet gentemot var industrin, samt genomslaget styrningen från Försvarsmakten. av Uppföljnings- och likviditetsansvaret skulle ligga hos Försvarsmakten. Detta innebar ett krav på sakkunskap och kompetens inom Försvarsmakten inte till alla delar fanns tidigare. En viss som otydlighet fanns i skrivningama vad gällde förhållandet mellan

116 Uppdragsstyrning av Försvarsdepdets myndigheter

Försvarsmakten och FMV, vilket kan ha lett till att tolkningama i olika delar organisationen har varierat. Detta visar sig när av man försöker penetrera resultatet de förändringar reformen ledde av som till. När LEMO-utredningen startade hade ett förändringsarbete redan inletts inom FMV. Man skapade av huvudavdelningama för armé-, marin- och flygmateriel materielledningama och växlade ner FMV:Fack och Kommersiella huvudavdelningen till "vanliga" avdelningar. Huvudavdelning Ledning blev GD stab och administrativa avdelningen. Varje sakavdelning blev självständig mera och direkt underställd GD, samt fick för personal ett eget ansvar och organisation. I det historiska perspektivet fanns ingen koncemledning. Allt

rörde sig runt relationerna till försvarsgrenama. Den matrisorganis

ation, infördes 1994 ett steg på vägen att skapa koncern som var en men det skulle visa sig att antalet chefer direkt underställda GD blev för stort. FMV har l maj 1996 genomfört omorganisation och gått en ny in i en lösning med fyra divisioner och en gemensam stab, där

divisionschefema och chefen för staben tillika GD

gemensamma

stf tillsammans med GD utgör verksledningen. Materielledningama

och avdelningarna inordnas i divisionema. Divisionsorganisationen innebär att materielledningama blir del divisionen och att allt en av knyts fastare samman i koncemlösning. Detta ökar möjligheterna en för GD insyn, en "recentralisering". För FMV myndighet som bedöms detta komma verksamheten till godo. Samtidigt kommer den för vissa materielledningar mycket starka knytningen till ledningarna i HKV att minska. Man har dock gjort konstruktionen så, att uppdragsstymingen har kunnat behållas på i princip samma

Uppdragsstyrning av Färsvarsdepstets myndigheter 117

sätt. Den starkare koncemledning som nu skapas kan dock komma att så småningom ställa mera uppenbara krav på kompetensuppbyggnad i HKV.

Bild 4 FMV nya organisation

STYRELSE

GD GEMENSAM STAB INTERNREVISION OONTROLLER

l I I l DIV ARME DNMARIN DIVFLYG DIVLEDN O FÖRSÖRJN AML MML FML Elektro Fordon Fartyg Flygplan Resmat RobotVapenIntAUH U-vapen ProvFUH Karistad

118 Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter

Nuvarande styrform

FMV är helt och hållet avgiftsñnansierad. FMV verksamhet består nästan uteslutande av uppdrag från Försvarsmakten. Uppdragen ställs via de centrala produktionsledama och planeringsstaben i HKV och rör sig i första hand om materielanskaffning, objektbunden och icke objektbunden teknikutveckling, samt stöd i olika fonner. Materielanskaffning innebär även ansvar för vidmakthållande samt avveckling av materielsystem.

Bild 5 Uppdrag från Försvarsmakten till FMV under 1994/95

man GD STAB

PLANS Jza__, GD STAB AL 5n23 AML FORSVARS- FMV MAKTEN ML ;ggg MML l FVL FML nä

DÄRTILL KOMVIERRESMAT936 OCHDRIVMEDEL395MKR FÖR KUSTBEVAKNINGEN OCH ÖVRIGAKUNDER461MKR

Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter 119

Uppdragen kommer in från HKV till FMV:s materielledningar eller GD stab, där produktområdesansvariga lägger uppdragen vidare inom FMV till materielsystemledare/arbetsorderansvariga. Dessa förhandlar sedan med framför allt industrin. Detta ställer stora krav på kunskap hos de produktområdesansvariga inom materielledningarna. Dessa måste vara kunniga både inom respektive produktområde, FMV:s interna sätt att arbeta och Försvarsmaktens organisation och behov. De måste även ha tillräckliga kunskaper om de ekonomiska stödsystem, som tagits

fram inom FMV inför den ändrade styrprocessen. Ändringen av

styrprocessen uppfattas många ökning byråkratin och av som en av behovet av ekonomisk kompetens har ökat i stora delar av organisationen. PLS det datorstöd som tagits fram som hjälp i den inter- na styrprocessen uppfattas av många inom FMV som svårhanter- bart och olämpligt utformat. Samtidigt med övergången till uppdragsstyming styrdes verksamheten upp mycket kraftigare än tidigare genom att ett antal produktområdesansvariga i materielledningarna tillskapades. Dessa kom i sin roll som beställare inom FMV att styra avdelningarna med arbetsordrar AO. Utan arbetsorder, ingen verksamhet. För närvarande finns utöver detta vissa uppgifter, bl.a. i samband med materiellt utlandssamarbete, som löses av FMV på regeringens uppdrag. Dessa uppgifter finansieras i dag genom att

en del cza 22 Mkr/år av Al-anslaget till Försvarsmakten

reserveras för detta ändamål och utnyttjas löpande under budgetåret. FMV har i FAF anmält önskemål om att denna del av Al-anslaget omvandlas till ett anslag till FMV.

120 Uppdragsstyrning Färsvarsdepstets myndigheter av

Armén

Arméledningen AL i högkvarteret har sedan arméstabens tid en egen utrustningssektion. I samband med organisationen av högkvarteret flyttades materielhandläggama till annéledningens programavdelning för att på ett bättre sätt integreras i krigsförbandsutvecklingen. Utrustningssektionen tillfördes tre personer för det ökade utlandssamarbetet och för att sköta det utökade ekonomiska ansvaret när Försvarsmakten övertog likviditetsansvaret från FMV. Dessutom har man projektanställt två personer. Sammanlagt är 18 personer i AL direkt sysselsatta med materielfrågor. Detta anser

man vara nödvändig bemanning för att omforma krigsförbandens

materielförsörjningsbehov i uppdrag till FMV, samt för att genomföra kontinuerlig produktionsuppföljning. en Även officerare tillhöriga ATK arméns tekniska kår genomför stabskurs. De kan i och med detta placeras på ett utökat antal nu befattningar, dvs. både på vanliga stabsbefattningar och på befattningar med behov av teknisk kompetens. De problem som uppkommer med de snabba personalrotationema har man löst så, att roterar mellan FMV och materielbefattningar i AL. På så man sätt får officerama god kunskap och kan trots detta stanna kvar inom "funktionen". I AL anser man att HKV måste ta ansvar för att säkerställa den

långsiktiga inriktningen och att systemkompetensen inte enbart kan

finnas i FMV. Kompetens måste finnas i AL för materielprocessens alla delar, samt för det utländska samarbetet.

AL har taktisk, krigsförbands- och materielsystemkompetens

FMV har kommersiell kompetens och teknisk realiserbarhetskompe-

tens. Runt systemkompetensen möts man.

Uppdragsstyrning av Färsvarsdepctets myndigheter 121

AL tar fram och fastställer årligen produktionsuppdrag som utgör grunden för uppdragsstyming av FMV avseende central materielförsörjning. Underlaget utarbetas i samverkan med FMV. Denna ProdU är att betrakta som en offertförfrågan avseende kommande budgetår och inriktning för kommande år på tio en cza års sikt. FMV inkommer därefter med en separat offert för varje objekt som i tillämpliga fall följs av en kundbeställning KB till FMV. Inom FMV omvandlas denna på armématerielledningen AML till arbetsorder AO ut till produktavdelningama. Under året sker 3-4 formaliserade dialoger mellan AL och FMV:AML. Arméledningen har god beställarkompetens. AL anser, att en effektiv styrning av materielprocessen kräver viss en dubblering av kompetenser för att på ett bra sätt kunna kommunicera runt beställningama. En överföring av delar av AML till AL för

att där bryta om uppdragen till arbetsordrar och lägga dem direkt

på avdelningarna i FMV är möjlig, skulle innebära kraftig men en utökning av AL och ingen uppenbar förbättring. Att gå andra vägen och överföra ansvaret för ombrytning av programuppdrag till produktionsuppdrag till AML och reducera resurserna i AL skulle innebära att man förlorade kontrollen över verksamheten i AL och detta anser man inte acceptabelt. vara

I kontrast mot ovanstående uppfattar FMVzAML, att viss onödig

dubbelkompetens finns. Planerings- och ekonomifunktionema i AML är motparter till AL/Utr. De materielhandläggare finns som

i ProgA dubblerar kompetensen hos produktområdesansvariga i

AML. Här anser man, att det finns visst utrymme för rationaliseringar. Att i stället flytta kompetens från AML till AL över mera så att man kan genomföra upphandling i konkurrens skulle innebära att man även måste flytta över upphandlingskomptensen. Denna

122 Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter

skulle i så fall åter behöva bygga i FMV. Detta skulle man upp innebära ytterligare dubblering av kompetens.

Marinen

Relationema mellan marinmaterielledningen MML i FMV och marinledningen ML bl.a. historiska skäl mycket starka. är av MML har sedan tidigare i praktiken fungerat som en del av Marinstaben. Så uppfattas det i praktiken fortfarande. C MML sitter med vid alla materielmöten i ML och betraktar sig som sittande på en tillika befattning, Dep CNO Materiel. MML har uppgiften att vara ansvarig för marinens materielplanering. Denna genomförs dock i mycket nära samverkan. Man anser att gränssnittet inte skall gå mellan ML och MML, utan mellan MML och avdelningarna vid FMV. Även inom MML betraktar sig ML representant i om man som FMV, har uppfattningen, för att kunna lösa uppgiften man att man på ett bra sätt måste del FMV. Bara då är man inne i vara en av systemen, har personkännedom och kulturgemenskap. Däremot att förhållandet till bl.a. krigsförbanden skulle förbättras, anser man, om FMV var en del av Försvarsmakten. Den höga personalrörligheten inom ML uppfattas i MML som ett problem i kommunikationsavseende. Det är svårt med kontinuiteten. Dessutom uppfattar man, att långsiktigheten i planeringen har minskat, sedan HKV omorganiserades. HKV saknar kompetens för studieverksamhet och långtidssyn. FMV medverkan i studierna försvann och ersättning för denna kompetens har inte byggts upp i HKV. Sker inte någon förbättring här anser MML, att man

Uppdragsstyrning av Försvarsdepxtets myndigheter 123

tillsammans med FOA måste bygga verksamhet för att upp en kunna ta över långsiktsplaneringen. I MML sitter marinofficerare med teknisk kurs, även som produktområdesansvariga, medan sakavdelningarna i allmänhet bemannas av mariningenjörer. CM har liksom C MML uppfattningen att MML snarast utgör del ML. Någon utökning för en av att kunna genomföra styrning efter 1/7 1994 har inte skett vid ML. En ännu närmare integrering skulle i stället kunna uppnås genom att bryta ut både MML och de två avdelningar är mest aktuella som för ML, nämligen Fartyg och Undervattensvapen, FMV och ur organisatoriskt placera dem inom t.ex. marinkommandounderen hållsbataljon. På så sätt skulle denna organisation inom för ramen marinen kunna klara av både nyanskaffning och vidmakthållande av materiel. De behov har samverkan med övriga delar som man av av FMV, kan man även beställa denna väg. Så länge FMV inte är del Försvarsmakten att en av anser man MML bör sitta i kvar i FMV för bättre kontroll över avdelningarna, såvida inte de också flyttas in i Försvarsmakten.

Flygvapnet

Både i flygmaterielledningen FML och i berörda sakavdelningar, finns till skillnad från MML, huvudsakligen flygingenjörer med civilingenjörskompetens. Karriärgången för denna kategori officerare är förutom FMV förbandstjänstgöring, i allmänhet men inte tjänstgöring vid staber. Man är av detta skäl tekniskt mera inriktad i sin verksamhet vid FML än vid de andra materielledningarna. Man har behov att FVL och HKV genomför de av

124 Uppdragsstyrning av Färsvarsdepstets myndigheter

studier och operativa värderingar, ligger till grund för som utnyttjandet den tekniska kunskap och systemsammanhållning, av FML står för. som FML producerar de system- och materielplaner, som behövs på 2-5-10 års sikt för flygvapnet. Detta skall göra mot bakgrund man de krav på fönnågor, kommer från HKV. Problemet är att av som Försvarsmaktens perspektivstudier skall ligga till grund för som detta arbete, inte har den långsiktighet, som man skulle önska. Man uppfattar att trycket kommer från FMV när det borde vara nu tvärtom. Resurser och kompetens för att tala om "vad" bör komma

från HKV, därefter kan FML tala om "hur". FML måste nu göra

bästa möjliga av de ingångsvärden man har. Högkvarterets officerare sitter sällan kvar på sina befattningar tillräckligt länge för att kunna bygga upp fördjupade kunskaper. I FMV sitter personalen många år, kanske hela sin aktiva tid, vilket helt andra förutsättningar. Någon fördel med att flytta in FML ger i HKV inte. För att kunna verka på ett bra sätt mot ser man avdelningarna i FMV vid FML måste ingå anser man att man organisatoriskt i FMV. I flygvapenledningen FVL delar man uppfattningen, att FML bör kvar i FMV. FML betraktas FVL förlängda in i vara som ann FMV och deltar, liksom MML gör vid marinledningen, i försvarsgrenens materielmöten. FVL anser, att detta fungerar bra med kravställning från FVL sedan omarbetas i materielplaner som i FML. Resursutökning i FVL har inte skett och FVL heller anser inte att ett sådant behov föreligger. Även i FVL att den studieverksamanser man, gemensamma heten i HKV måste utökas och måste satsas på forskmera resurser ning och utveckling. Nu är långsiktigheten ett problem som inte

Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter 125

tillräckligt beaktas. Det måste finnas en större flexibilitet i den framtida planeringen. Forskning och utveckling skall fram till prototypframtagning. Tillverkning och seriebeställning kan i många fall anstå tills hotbilden kräver det.

Försvarsmaktsgemensam teknikutveckling

Uppdragen inom ramen för den mera långsiktiga teknikutvecklingen, inte är direkt knuten till något objekt dvs. materiel där som preliminärt TTEM, Taktisk Teknisk Ekonomisk Målsättning, föreligger samordnas av planeringsstaben. Innehållet i de samlade uppdragen beslutas av ÖB efter beredning i militärledning MIL. Underlag för beslut tas fram av en projektgrupp med representanter för de centrala produktionsledama, vissa experter, samt FMV, FOA, MHS, FFA m fl. Inriktningen i stort fastställs i FoU-strategi och FoU-program för att säkerställa långsiktighet. Här hanteras även delar av de uppdrag som utgår från operationsledningen OPL till GD stab. Vissa delar hanteras för sig inom OPL. Samordning av teknikutvecklingsuppdrag sker med forskningsuppdrag till FOA, MHS, FFA, m fl. Detaljerad styrprocess redovisas under FoUkapitlet. Inriktningen forskning och teknikutveckling avses av bygga på planering för möjliga utvecklingsbehov för Försvarsmakten. Dessa skall falla ut som ett resultat av perspektivstudiearbetet. Med resultatet av perspektivstudiema som grund skall det sedan gå att ta fram en FoU-strategi. Detta kräver dock, att även under perspektivstudieprocessen som sådan har man medverkan från FoU i arbetsgrupperna och att studieverksarnheten får en annan och mera långsiktig inriktning.

126 Uppdragsslyrning av Försvarsdepstets myndigheter

Resurser för styrning av den gemensamma delen av teknikutvecklingen, som samordnas med forskningen och sammanhålls av planeringsstaben, har inte utökats trots att arbetsuppgifterna har gjort det. Däremot börjar nu arbetet i den gemensamma projektgrupp, som inledningsvis endast hanterade uppdragen till FOA, att även inkludera styrningen av de gemensamma FMV-projekten. Den gemensamma karaktären på denna verksamhet kom tidigare inte så tydligt till uttryck i beställningama och en helhetssyn saknades. Till detta bidrog att det gamla "E4-anslaget" endast utgjorde en liten del av FMV:s totala verksamhet. Vad avser den långsiktiga inriktningen av teknikutveckling och försvarsindustrins behov av stöd mellan materielbeställningar, har en förskjutning av ansvaret inom HKV successivt skett. I det tidigare systemet fanns möjlighet att direkt från materielledningama vid FMV lägga ut utvecklingsuppdrag till försvarsindustrin mellan materielbeställningarna för att säkerställa kompetensen vid industrin. I dagsläget avsätts knappast några medel för denna åtgärd från de centrala produktionsledningarna, samtidigt som avstånden mellan beställningama till industrin ökar och beställda serier blir kortare. Ansvaret och kostnaderna för att eventuellt upprätthålla verksamhet och på så vis bevara viss del av försvarsindustrin faller därför på den försvarsm aktsgemensammateknikutvecklingen liksom ansvaret för det krav på flexibilitet som den nya anpassningsfilosofin ställer. Försvarsindustrikompetens saknas dock så gott som helt för detta ändamål i HKV. Om hänsyn skall kunna tas till denna problematik måste, utöver utökade personella resurser, även ekonomiska medel avsättas.

Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter 127

Sammanhållning av internationella försvarsindustri- och materielfrågor

De internationella aspekterna på försvarsindustrisamverkan och behov av kunskap om detta område ökar undan för undan när det internationella beroendet för Försvarsmaktens materielprocess och försvarsindustrin ökar. Detta blir ett nödvändigt inslag i den planering görs för framtiden, framför allt vad avser forskning och som teknikutveckling. De övergripande aspekterna på försvarsindustrin och FoU, bl.a.

vad avser MoU Memorandum of Understanding med andra länder

handläggs i dag på Försvarsdepartementet, under medverkan i första hand FMV, FOA och FFA. Vid dessa myndigheter har kompeav tens i varierande grad skapats för att handlägga internationella frå- Denna kompetens är dock i första hand avsedd för myndiggor. heternas speciella behov. Regeringen avropar dock fortlöpande egna assistans i dessa sammanhang och nyttjar för detta medel från Alanslaget till Försvarsmakten. Inom Försvarsmakten finns dock endast marginella i HKV i dag. Värdefullt arbete utförs av resurser försvarsattachéema och motsvarande ambassadpersonal, men vid planeringsstaben, har det formella ansvaret, finns inte resurser som att sammanhålla området. Detta har enligt FMV bl.a. lett till att teknikutvecklingsprojekt fallit mellan stolarna.

128 Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter

Reservmateriel och drivmedel

LEMO föreslog, att reservmateriel- och drivmedelsförsörjningen skulle föras in i Försvarsmakten på samma sätt som verkstadsförvaltningen. Försvarsmakten och FMV ansåg dock att det fanns flera skäl som talade för att behålla reservm ateriel och drivmedel i FMV. Den årliga förbrukningen av reservmateriel uppgår för Försvarsmakten till cza 900 Mkr. Dimensioneringen av reservdelar bestäms med utgångspunkt från behov i fred, kris och krig. Vid anskaffning görs ingen åtskillnad mellan dessa behov, heller i den administrativa hanteringen. Försvarsmakten anger vilka uthållighetsbehov man har med utgångspunkt från hotbild, krigsuppgift, möjligheter till anskaffning i kris och anpassning mm. Mot denna bakgrund gör FMV en beräkning av anskaffningsbehovet. FMV lämnar ett förslag till Försvarsmakten årligen ger FMV ett samlat uppdrag. En stor som del av den reservmateriel som anskaffas köps i samband med anskaffning av materielsystemen, i vissa fall för hela systemets beräknade livslängd. Detta ingår som en del i uppdragen från Försvarsmakten som betalar kostnaderna. Materielen ägs och administreras av FMV, som lägger upp lager för fredsbehovct bl.a. vid Försvarsmaktens verkstäder. När verkstäderna har behov av reservdelar tas dessa från FMV:s lager och debiteras kunden för senare återredovisning mot program. För inkomna medel köps nya reservdelar. FMV och Försvarsmakten fick i uppdrag att inkomma med förslag till eventuell förändring av verksamheten. Detta har skett i samband med AF för 1997. FMV och Försvarsmakten är överens om, att den fortsatta administrationen av reservmaterielen bör fortgå

Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter 129

tidigare. Försvarsmakten har dock den uppfattningen, att som materielen bör ägas och redovisas av Försvarsmakten som redan har betalt kostnaderna för anskaffningen. Lagren vid verkstäderna bör enligt Försvarsmaktens uppfattning tillhöra verkstäderna, som betalar vid uppläggning av lagret och sedan direkt kan debitera kunden. Man grundar sin uppfattning på, att Försvarsmakten har ägarföreträde för krigsmateriel och att det då är naturnumera ligt att detta skall gälla även för reservdelama. Samma krav behöver i konsekvensens namn inte gälla fredsförbrukningen men att införa olika administrativa system för freds- och krigsmateriel praktiska skäl olämpligt. är av Avdelningen för reservmateriel föreslås i FMV nya organisation ingå i "Divisionen för lednings- och försörjningssystem". Den årliga förbrukningen drivmedel uppgår för Försvarsav makten till cza 400 Mkr. Drivmedel köps in centralt av FMV på uppdrag av Försvarsmakten, sedan betalar för fredsförbrukningen, vilket ligger till som grund för nyanskaffning. Resonemanget om reservmaterielen kan tillämpas även på drivmedel. Drivmedel föreslås i FMV:s nya organisation tillhöra "Divisioför Armémateriel". Försvarsmakten anser, att reservmateriel nen och drivmedel bör tillhöra samma division.

Verkstäder

I samband med övergången till uppdragsstyming av FMV, övergick ansvaret för hanteringen verkstäderna till Försvarsmakten. av FMV:Verkstad blev VerkstadsAdministrativt Centrum VAC.

130 Uppdragsstyrning av Färsvarsdepztets myndigheter

Verkstädema som sådana har sedan olika ägarförhållanden inom Försvarsmakten. De tillhör förband eller försvarsgrenar av historiska eller lokalisatoriska skäl. Storleken på den årliga upphandlingen varierar mycket från år till år, men rör sig i allmänhet om mindre än 100 Mkr. När FMV får i uppdrag att genomföra remo, reno eller annat där man måste utnyttja verkstadskapacitet, görs upphandlingen i konkurrens. Här deltar även Försvarsmakten. Försvarsmakten kan dock besluta, att försvarets verkstäder skall användas för viss en uppgift, med hänvisning till att kompetens för krigsorganisationen måste bibehållas i tillräcklig omfattning, t.ex. vad gäller reparation av stridsfordon.

Myndighetsrelationer

Övergripande

Både FMV och Försvarsmakten att de arbetsformema anser, nya inte har hunnit sätta sig än och att utvärderingen har kommit väl tidigt. I stort uppfattar man dock, att hamnat rätt och att vissa man justeringar och åtgärder kommer att väsentligt kunna förbättra förfarandet. Framför allt myndigheterna, att ett fungerande anser administrativt stöd kommer bidra till detta. På flera håll både inom FMV och Försvarsmakten finns uppfattningen, att onödig byråkrati tillkommit. Myndigheterna är helt överens att aifärsmässigheten skall kraftsamlas till om gränssnittet mellan industrin och FMV. Det finns dock ytterligare

Uppdragsstyrning av Försvarsdepxtets myndigheter 131

två gränssnitt. ligger mellan HKV och materielledningama Det ena i FMV, det andra ligger inne i FMV mellan materielledningama och produktavdelningarna.

FMV Industrin HKV FMV MTRLLEDN Avd

Bild 6 Gränssnitt

Både marinen och flygvapnet har historiskt sinsemelen nära men lan något annorlunda relation mellan FMV och respektive ledning. Man materielledningama sina representanter i FMV och ser som närmast del ML FVL. Därför vill man så långt som som en av resp möjligt minska byråkratin mellan FMV och HKV. Man anser att förfarandet här inte borde byråkratiseras utan snarast liknas vid det sker mellan olika delar inom Försvarsmakten. Detta skulle som förenklas förde in myndigheten FMV i Försvarsmakten. om man Gränssnittet bör ligga mellan materielledningama och anser man sakavdelningama inne i FMV. Armén har på förhållandet mellan AL och AML en annan syn och har större acceptans för affärsmässighet mellan olika myndigheter, även på AL att FMV bör ingå i Försvarsmen anser man makten. Bägge myndigheterna att borde kunna minska antalet anser, man kundbeställningar och på så sätt minska byråkratin. Det egentligen utgör kärnfrågan är hur långt man skall som driva affärsmässigheten. Det får inte skapas onödig byråkrati. Arbetet måste ske i samverkan och förståelse. FMV måste ha kompetens att ta emot beställningarna och genomföra verksamheten

132 Uppdragsstyrning Försvarsdepstets myndigheter av

på ett sätt som ligger i linje med Försvarsmaktens behov. Det grundläggande är, att det måste ligga ett förädlingsvärde i FMV verksamhet. I annat fall kan riskera att bli betraktad vilket man som konsultföretag som helst och då försvinner förutsättningarna för dagens relation.

Fakturering

Inom FMV arbetar man i huvuddelen beställningama på löpande av räkning mot ett tak och inte med fasta priser. Fakturering av upparbetade kostnader sker två gånger månad med s.k. per samlingsfakturor. När det blir dags för milstolpefakturor och slutfakturor är huvuddelen av dessa redan betalda. Både Försvarsmakten och FMV att bör genomföra anser man en övergång till fast pris uppdrag. Dessutom önskar att per man, milstolpefakturor utnyttjas och att kopplingen till prestation blir tydlig, så att uppföljning blir möjlig. Därför har dessa förändringar redan påbörjats och systemet implementeras avseende förskottsbetalningar från och med 1997-01-01. Avseende övrig verksamhet är milstolpefakturering med betalning i efterskott under utredning.

Överplanering

Överplanering förekommer ett medel att förbruka årets anslag

som trots leverans- och faktureringsförseningar. Uppdragsstyrningen för det positiva med sig att det går att utkräva ett tydligt FMV ansvar. har därmed fått ökad press på sig att teckna avtal med industrin så, att produktions- och faktureringsförseningar minimeras. Dessutom

Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter 133

genomför materielledningama månadsvisa genomgångar och gör förskjutningar där det behövs. Därmed kan man avstå från överplanering. Detta underlättas av att FMV inte är lika låst till budgetår, utan mera till milstolparna.

Planeringsstöd

FMV interna verksamhet har förändrats efter LEMO-refonnens genomförande. Ett omfattande intemuppdragssystem har utvecklats. FMV anser, att det är problem med att det administrativa stödet är bristfälligt och att den interna administrationen är alltför omfat-

tande. Värdefullingenjörstid anses gå till administration. Förv

projektledama har dock det ökade ansvaret i flera fall utgjort ett incitament att bredda sin kompetens och skaffa sig större överblick. Avsikten är att materielplaneringssystemet skall omfatta en 10årsperiod. När det administrativa systemstödet fungerar avses databasen vara tillgänglig både för FMV och Försvarsmakten. Försvarsmakten har likviditetsansvaret men både Försvarsmakten och FMV saknar i dag administrativt stödsystem.

Ãgarrollen

Regeringens ägarroll mot FMV är inte särskilt uttalad sedan uppdragsstyrningen infördes. En beslutande styrelse har tillsatts och GD har dessutom nyligen fått organisationsfrihet. Det finns dock en strävan från regeringen att hålla kostnaderna nere och verksamheten effektiv. Vissa krav på bevarande eller

134 Uppdragsslyrning av Försvarsdepttets myndigheter

uppbyggnad kompetens kan även komma att ställas från regeav ringens sida. Detta kan emellertid lösas genom att direktiv ges till Försvarsmakten i stället för till FMV. MÅL 96 har varit styrande för personalpolitiken på FMV under tiden från omorganisationen, snarare än det behov som genereras uppdragen. Detta uppfattar till nackdel både för av man vara möjligheterna att utöka verksamheten genom att acceptera flera uppdrag, och möjligheterna att lösa givna uppdrag. FMV har nu anmält behov av att utöka personalen. Arbete pågår med att ta fram verksamhetsmål och mått för uppföljning. Det kan problem för regeringen att lägga bevar sparingsmål på myndighet som är helt uppdragsstyrd. Uppgifter en och måste stå i proportion till varandra. Samtidigt kan resurser endast ägaren ställa krav på rationalisering och effektivisering. Kunden kan i monopolsituation ha svårt att påverka over-headen kostnaderna monopolleverantör. hos en

Uppdragsslyrning av Färsvarsdep:tets myndigheter 135

Materielledningarnas roll

I LEMO-utredningen diskuterades materielledningarnas roll och organisationstillhörighet. Huvudlojaliteten för materielledningarna skulle ligga hos de centrala produktionsledarna i HKV och man skulle representera Försvarsmakten i FMV, AML mot AL, MML mot ML och FML mot FVL. GD stab skulle ta emot beställningarna från OPL och PLANS. På så sätt skulle inte väsentman ligt behöva utöka kompetensen i HKV och riskera att bygga upp dubbelkompetens. Materielledningama skulle organisatoriskt ingå i FMV, för att på detta sätt bättre kunna styra och kontrollera verksamheten där. Marinen och flygvapnet har mot bakgrund av denna inriktning endast funnit behov av att skaffa sig utökad kompetens för ekonomisk uppföljning. Armén, som inte haft den nära historiska relationen och som dessutom har en annan struktur på sin materiel, har viss egen beställarkompetens. Bakgrunden till detta kan utöver historiska skäl vara att marinen och flygvapnet i allmänhet har tyngdpunkten i sina materielbeställningar koncentrerad till de stora plattfonnarna. Den utrustning som behövs därutöver har ofta nära relation till plattformen och kan tas med i konceptet. Detta gäller inte för armén, som har en mycket stor mängd olika materielobjekt, ofta sådan materiel som man har "huvudstabsansvar" för. Det finns alltså ett helt annat behov av överblick hos arméledningen och utformningen av olika system kan tänkas ha mera koppling till den taktiska situation, där den skall användas, så att den taktiska kunskapen blir viktigare än den tekniska för ett antal system och objekt. Även inom arméledningen uppfattas dock materielledningen som en förmedlare mellan Försvarsmakten och FMV.

136 Uppdragssnørning av Försvarsdepstets myndigheter

Det föreligger strukturell skillnad i relationerna mellan de en centrala produktionsledare som emanerar från de gamla försvarsgrensstabema mot materielledning och "den fjärde vägen" mot GD stab. Denna centrala produktionsledare utgörs i praktiken inte bara av operationsledningen, utan även av planeringsstaben. GD stab har inte så klar och tydlig mottagarroll i detta avseende som en materielledningama. Dessutom har GD stab ett flertal andra uppgifter, kan svåra att kombinera med uppgiften som som vara förmedlare mellan HKV och produktavdelningama vid FMV. Sannolikt är även innehållet i de beställningar som läggs denna väg mera diversifierat än de som läggs via materielledningama. Praktiskt taget alla sakavdelningar vid FMV blir inblandade. Även om den totala kostnaden för uppdrag till GD stab är mycket begränsad i förhållande till de som läggs till materielledningama är antalet kundbeställningar stort och varje sådan måste hanteras för sig. Jämfört med materielledningamas resurser är GD stab i detta avseende Resultatet blir att mycket kontakter sker direkt svagare. mellan HKV och produktavdelningama vid FMV. Möjligen kan naturen de beställningar läggs också motivera detta. Under av som alla omständigheter framstår det klart, att den för dessa ändamål jämförelsevis ringa bemanningen i GD stab, kopplat med utebliven resursförstärkning i HKV och väsentligt utökade arbetsuppgifter, innebär en suboptimering.

Om i HKV och även vid materielledningarna uppfattar att

man materielledningamas första lojalitet skall ligga i HKV, så har man

i FMV GD stab uppfattningen, att den skall ligga hos FMV

ledning. Den omorganisation som nu skett i FMV med en divisionsindelning knyter divisionema med ingående materielledningar fastare i koncern. På detta sätt kommer den fasta samman en

Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter 137

knytningen till resp ledning i HKV att så småningom luckras upp. Det kan därför vara av intresse att när man verkat i denna nya organisation en tid, åter studera hur man upplever relationerna och var man har sina första lojaliteter. Den organisatoriska inplaceringen av materielledningarnai FMV , uppfattar så gott som samtliga som specialintervjuats angående denna fråga som riktig. Man anser, att man för att kunna administrera och kontrollera verksamheten, måste vara lokaliserad på samma ställe som denna verksamhet. Dessutom har materielledningarna vissa andra uppgifter, bl.a. vad gäller internationellt samarbete, som krävs för verksamheten inom FMV. Utflyttad kompetens från FMV till HKV anser FMV, att man i så fall måste ersätta. Styrningen av beställningama kan sannolikt bättre tillgodoses om man sitter i FMV. Effektivitet i verksamheten bygger i stor utsträckning på personkontakter. Flyttar man in beställarfunktionen i Försvarsmakten kommer den bara att fungera så länge samma personer sitter kvar i befattning. Detta utgör, i kombination med att handläggarna stannar för kort tid i HKV för att ska få en man kontinuitet, ytterligare ett skäl till att flertalet anser, att materielledningarna bör ingå i FMV. Försvarsmakten anses av de flesta intervjuade på FMV inte som en särskilt kompetent eller krävande kund, vare sig vad gäller uppdragsstyming rent allmänt, eller tekniskt materielmässigt kunnig. I de fall man från Försvarsmakten sida ifrågasätter något rör det sig mycket ofta detaljer i stället för stora viktiga om rena överväganden. FMV anser, att man av egen kraft kan styra både materielbeställningar och FoU för Försvarsmaktens behov och att uppdragsstymingen utifrån denna synpunkt inte var någon för-

138 Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter

bättring, eftersom kompetensen materielledningama och avdelningarna finns inom FMV. Många anser, att det vore naturligt att FMV inordnades i Försvarsmakten. Relationema mellan HKV och FMV kunde då avdramatiseras kunde minska byråkratin både vad gäller och man ekonomiska relationer och i andra avseenden. Gränssnittet mot industrin skulle tydliggöras.

Slutsatser

Sammanfattningsvis har ännu kort tid gått sedan uppdragsstyrningen infördes och processen har därför ännu inte till alla delar funnit sina former. Trots detta kan konstatera, att man gjort ett man antal vinster med att övergå från anslagsfinansiering till avgiftsfinansiering FMV. Den allra viktigaste vinsten är, att man har av fått klarare ansvarsförhållanden och tydliga uppgifter. Detta leder i förlängningen till bättre kontroll över verksamheten och ett effektivare utnyttjande av resurserna. I stort fungerar rutinerna tillfredsställande. Den ökade byråkratin har dock lett till en hel del irritation och här finns anledning att se över rutiner för att underlätta verksamheten. I detta sammanhang är bristen på ett fungerande administrativt stödsystem ett störande moment som förs fram av nästan alla. När detta åtgärdats kommer sannolikt del problem att försvinna, liksom när fasta priser och en fakturering vid milstolpar kommer att gälla fullt. Materielledningarnas roll har diskuterats ovan. Det förefaller föreligga konsensus bland så gott som samtliga inblandade, att inplaceringen av materielledningama i FMV är riktig. Man uppfat-

Uppdragsslyrning av Försvarsdeprtets myndigheter 139

tar, att det är nödvändigt att vara placerad i FMV för att kunna styra verksamheten vid produktavdelningama. Relationema mellan ledningarna i HKV och materielledningama i FMV varierar med "försvarsgren". Armén har beställarkompetens gentemot FMV, egen medan marinen och flygvapnet betraktar materielledningama vid FMV som en del ingående i den egna staben. Båda dessa varianter upplevs av de inblandade som relativt väl fungerande. Skillnaderna kan åtminstone delvis förklaras med de skillnader finns i de som olika materielsystemen, men historiska och kulturella skillnader spelar också roll. Frågeställningen om man borde flytta över delar materielledav ningarna från FMV till HKV har aktualiserats under utredningens gång. För närvarande är ingen av de berörda positivt inställd till en sådan förändring. Man att detta bara leder till dubbelkompeanser,

tens och att relationen bör vila på förtroende. Sannolikt är det dock

motiverat, att i mindre omfattning dubblera viss kompetens mellan ledningarna i HKV och materielledningama i FMV. För att kunna föra en dialog på lika villkor måste det finnas ett gemensamt

gränssnitt. Detta skulle tala för, att man borde utöka beställarkom-

petensen i HKV. Någon överföring från FMV för att åstadkomma detta torde dock inte motiverat. Man kan konstatera, att rent vara formellt är det tveksamt om uppdragsstymingens principer verkligen tillämpas, utan aktiv roll från ML och FVL sida. Den en mera omorganisation som skett inom FMV kan dessutom så småningom tvinga fram en utökning av resurser inom ML och FVL att p.g.a. de nära relationerna mellan materielledningama och HKV luckras upp. Det kan således finnas anledning att följa utvecklingen och ta ny ställning när den nya organisationen vid FMV fått verka tid. en

140 Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter

Åtgärder

Det finns två områden där åtgärder bedöms vara angelägna. Det ena området är den bristande långsiktigheten i Försvarsmaktens studieverksamhet och strategiska planering, något som påpekas av bl.a. samtliga materielledningschefer. Verksamheten har försämrats och har uttunnats sedan HKV omorganiserades. Eftersom resurserna detta är grunden för all långsiktsplanering, även vad gäller forskning, teknikutveckling och materielanskaffning, måste denna verksamhet över och kvalitet och resurser för genomförande ses förstärkas. Viktigt i detta sammanhang är att studieverksamheten i praktiken verkligen bedrivs i projektorganisation och att alla en "försvarsgrenar" genomför nödvändiga studier under medverkan av tillräcklig sakkompetens. I detta sammanhang bör den kompetens HKV besitter i form de centrala produktionsledarna tas till som av medan MB roll vad gäller produktionsledning för att effektivt vara, kunna föra strid med dagens resurser kan behöva förstärkas. FoUfunktionen bör även beredas tillfälle att medverka i t.ex. perspektivstudierna. Det andra problemet är att med krympande ekonomi finns en inte motivationen hos "försvarsgrenama" att satsa resurser för försvarsindustrins överlevnad mellan beställningama eller för teknikutveckling, inte är direkt knuten till planerade materielsom objekt. Dessa behov blir då i stället aktuella i samband med beställningarna försvarsgemensam teknikutveckling. Vid FMV av finns i GD stab inte i materielledning för samma resurser som en att förmedlande länk mellan HKV och FMV i dessa avagera seenden, särskilt det här ofta rör sig ett mycket vitt fält. som om Än viktigare är att för att Försvarsmakten i dessa avseenden skall

Uppdragsstyrning av Färsvarsdepstets myndigheter 141

kunna vara en kompetent beställare behövs en samordnande resurs för detta i operationsledningen eller i planeringsstaben. Vikten av långsiktighet och framförhållning blir allt mera uppenbar med de krav på flexibilitet som anpassningsfilosofin ställer. Vad internationella försvarsindustrifrågor måste samavser en ordning ske någonstans. För närvarande handläggs vissa delar på Försvarsdepartementet, vissa delar på FMV och vissa på HKV. En samordning saknas och då kopplingen är stark till forskning och teknikutveckling borde man försöka skapa en samordning i HKV av dessa frågor. Från FMV:s sida har man påpekat behovet av en samlad enhet i HKV med kompetens för forskning, teknikutveckling och försvarsindustrifrågor, bl.a. med inriktning på internationella sammanhang.

142 Uppdragsstyrning av Färsvarsdepztets myndigheter

Militärhögskolan MHS

Allmänt

Militärhögskolan MHS och F örvaltningshögskolan FörvHS slogs

1994-07-01 ihop till en myndighet, MHS, lydande direkt under

regeringen. LEMOzs förslag var att även Försvarshögskolan FHS

skulle ingå i den nya myndigheten. Detta blev dock inte fallet, främst därför att regeringen hyste viss oro för att den totalförsvarskaraktär FHS skall ha skulle drunkna i den militära dominansen vid MHS. Under budgetåret 94/95 finansierades verksamheten med anslag och en organisationskommitté tillsattes för att till 1995-07-01 föreslå organisation och Verksamhetsmål för den nya myndigheten. Utgångspunkten var, att myndigheten från och med budgetåret 1995/96 skulle vara uppdragsfmansierad. En annan utgångspunkt var att MHS skulle utveckla sin forskningsverksamhet inom områdena säkerhetspolitik, ledningsvetenskap, ledarskap, krigskonst med militärhistoria samt ekonomi och logistik med avseende på försvaret. Från och med budgetåret 1995/96 har MHS övergått till uppdragsstyming, med ett anslag från regeringen för viss men forskning. Detta anslag uppgick for 1995/96 18 mån till 12,8 Mkr och innehöll uppdrag om forskning inom områdena säkerhetspolitik och militärhistoria. Försvarsmakten är huvudsaklig finansiär av myndigheten och lägger uppdrag inom utbildning samt forskning. Summan var

Uppdragsstyrning Försvarsdepztets myndigheter 143 av

under1995/96 18 mån 279 Mkr, varav 17,5 Mkr för forskning för 12 mån l86 Mkr, varav 11,8 Mkr för forskning.

Myndighetsrelationer

Utbildning

Utbildningsuppdragen till MHS samordnas i HKV personalavav delningen, under ledning chefen för staben i som av gemensamma en utbildningsberedning sammanhåller behoven. Dialogen med MHS genomförs i denna utbildningsberedning, varefter uppdragen sammanställs och gemensamt utgår från operationsledningen, som i detta avseende utgör central produktionsledare. Utbildningsvolymen har tidigare legat något så när konstant. I samband med att uppdragsstyming infördes ställdes stora besparingskrav på Försvarsmakten, som i detta läge även granskade kostnaderna för den genomförda utbildningen vid MHS. För att minska kostnaderna koncentrerade man utbildningsuppdragen till den nivåhöj ande ofñcersutbildningen, på bekostnad specialkurser av av olika slag. Försvarsmakten försökte även begränsa det totala antalet elever och gjorde noggranna beräkningar av utbildningsbehovet. Den ekonomiska besparing från Försvarsmaktens som man sida väntade sig av dessa åtgärder har dock inte, enligt Försvarsmaktens uppfattning, förverkligats. Försvarsmakten att det anser, har varit svårt att få inblick i hur kostnaderna vid MHS en beräknats och vad har ingått i overhead-kostnadema. som MHS uppfattning i detta avseende är, att de fasta kostnaderna måste täckas och att om elevantalet minskar, så måste i dagsläget

144 Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter

kostnaden per elev öka. Först när myndigheterna gemensamt kommit fram till en ungefärligt konstant dimensionering av kursverksamheten kan de fasta kostnaderna minska. En sådan mera långsiktig inriktning anser MHS för närvarande inte föreligger. Som ett problem upplevs även från MHS sida, att det finns så många olika aktörer inom Försvarsmakten. Även uppdragen om utgår från OPL, så finns de ekonomiska resurserna även hos de andra centrala produktionsledarna och vad gäller forskning dessutom hos planeringsstaben. MHS försöker föra dialog med alla, men hinner inte med. MHS anser, att det har hänt mycket i samhället och inom Försvarsmakten under de senaste åren, som leder till andra krav på officersutbildningen. I utbildningen måste en attityd av ifrågasättande och flexibilitet uppmuntras. Utbildningen behöver bli mera internationellt inriktad. Officerare bör utbildas, som kan arbeta i en internationell stab och har större kunskap om totalförsvaret och som de civila delarna samhället. Detta har ibland varit svårt att få av gehör för vid dialogema med Försvarsmakten. MHS har även upplevt att dialogema skötts under stor tidspress, t.ex. vad gäller elevantalet. I det dialogvarv som skett senast har man inte varit överens med Försvarsmakten om var det ekonomiska utgångsvärdet från den anslagsfinansierade tiden låg och mot denna bakgrund blev det för mycket diskussioner om småsummor.

Forskning

Rena forskningsuppdrag från Försvarsmakten till MHS behandlas på sätt de forskningsuppdrag som, inom ramen för samma som FoU, ställs till FOA och sammanhålls och finansieras av plane-

Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter 145

ringsstaben. De effektueras dock, liksom andra uppdrag till MHS, OPL sammanför forskningsuppdragen med utbildningsav som uppdragen till ett årligt dokument. Hittills har ett problem uppstått med begreppet "vetenskaplig grund", där olika uppfattning föreligger innebörd och finansiering, dels mellan Försvarsmakten om och MHS, dels inom högkvarteret. MHS huvuduppgift är att bedriva undervisning. För att säkerstälkvaliteten i denna och ett gott resultat vad avser "produkten" har i skolans instruktion fört in begreppet att undervisningen "skall man vila på vetenskaplig grund". Vad detta begrepp egentligen innehåller har klart definierats. Problemnivån ligger på två plan: 1 det överhuvudtaget skall finnas forskning och "vetenskaplig om grund" vid MHS 2 vad hänför sig till egentliga forskningsuppdrag och vad som hänför sig till "vetenskaplig grund", som en förutsättning som

för utbildningen och i förlängningen om dessa delar skall

särskiljas.

Från MHS sida har strävat efter, att integreras i högskolevärlman den och där knyta kontakter för kommande samarbete och idéutbyte. Detta även LEMO:s avsikt. Meningen var, att säkerställa var att officersutbildningen kommer i kontakt med den akademiska världen och inte rör sig i avgränsad värld utan kunskap om den en kompetens, finns utanför den rent militära verksamheten. som Inom Försvarsmakten finns inte total acceptans för detta en synsätt. Här kan träffa på hela skalan uppfattningar, från man av omdömen "mycket bra, vi behöver en utbildning som skapar som flexibel och samhällsanpassad officer" till "vad en ny typ av mera skall det bra för, vi skall utbilda krigsbataljonchefer och det vara

146 Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter

var bra som det var, närjag gick där för 15 år sedan".

Synen på doktorandutbildningen vid MHS är inom Försvarsmakten inte heller till alla delar särskilt entusiastisk. Många ser inte behovet av forskarutbildning och en del doktorander har dessutom valt ämnen som är något perifera med hänsyn till Försvarsmaktens intressen. Inledningsvis hade Försvarsmakten inte något inflytande över ämnesvalet. Dessa förutsättningar har dock ökat. Det andra problemet är vad som egentligen innefattas i begreppet "vetenskaplig grund". Man uppfattar från Försvarsmaktens sida, att begreppet är dåligt definierat och att insynen i vad medeln används till är dålig. Rent praktiskt kan man hävda, att kostnader för att säkerställa vetenskaplig grund skall belasta utbildningskostnadema, medan rena forskningsprojekt som bedrivs av MHS på uppdrag av Försvarsmakten skall belasta forskningsbudgeten. Gränsdragningen blir dock konstruerad och för MHS del utan värde. Hur man kommer fram till vilka resurser som skall avsättas för MHS verksamhet är i första hand ett internt problem för Försvarsmakten och bygger egentligen på att man inte har kommit från det gamla "påstänkandet" vid allo-

kering medel. Ur Försvarsmaktens synpunkt kan dock det

av som hittills betraktats som "vetenskaplig grund" inte jämställas med forskningsuppdrag. De forskningsuppdrag som ställs av Försvarsmakten har i detalj dialogiserats i pg FoU samt i den specialistgrupp som är ansvarig för området, medan detta inte är fallet för de medel som avses för "vetenskaplig grund". I dessa avseenden har man endast diskuterat en totalsumma som dåligt definierats. Detta anser man från Försvarsmaktens sida inte vara acceptabelt i längden, även om man inser att MHS har ett behov av att i ett inledningsskede bygga upp sin verksamhet och att de nya uppgifter-

Uppdragssiyrning av Försvarsdepstets myndigheter 147

kräver inkömingsperiod innan kan förvänta sig forskna en man ningsresultat. MHS å sin sida uppfattar, att viss verksamhet måste bedrivas vid skolan, grund för utbildningen, även man inte som om kan övertyga Försvarsmakten att lägga ett uppdrag inom ett visst område. Vad gäller den prioriteringslista som görs i pg FoU krävs en beskrivning projekten och klar motivering varför noggrann av en just dessa projekt skall genomföras. MHS förslag till projekt har i vissa fall enligt Försvarsmaktens uppfattning varit oklara och tillräckligt motiverade samt i tillräcklig omfattning relaterade till Försvarsmaktens behov. Detta beror med stor sannolikhet på att från MHS sida inte haft tillräcklig rutin för att strukturera och man motivera forskningsverksamhet och bör med tiden kunna förbättras. Vad gäller innehållet i MHS forskning har del FOA 5 en av tagits över MHS, numera bedriver den beteendevetenskapav som liga forskningen Försvarsmakten, på samma sätt och med samma omfattning som FOA tidigare gjorde. Området "militär teknik" är ett område där forskning bedrivs vid MHS. Inom området "operationer och taktik" finns i dag ingenstans i Sverige någon vetenskaplig kompetens. MHS håller på att bygga sådan och detta är ett kärnområde. upp en FörvHS gamla områden har integrerats i MHS verksamhet och

det finns uttalat i instruktionen för MHS, att forskning skall

bedrivas inom logistik och ekonomi med inriktning på försvaret. Någon sådan forskning har inte kommit igång, men samarbete med universitet och högskolor har etablerats. Detta förefaller även vara ett rimligt tillvägagångssätt, då civil kompetens inom andra institutioner väl kan för det vetenskapliga kunnandet inom svara

148 Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter

området. Man kan till och med gå så långt, helt eller delvis att man lägger över även utbildningen på civila institutioner och kanske låter skräddarsy kurser med viss specialinriktning för försvarets behov. Området "ledning" har sin klara tillämpning inom Försvarsmakten och utgör ett viktigt område i undervisningen. Här har MHS även mycket att tillföra den försvarsmaktsinriktade forskningen och en klar synergieffekt kan åstadkommas om man koncentrerar sig på samverkan med F OA.

Inom området säkerhetspolitik, är anslagsfinansierat,

som överfördes inga resurser från FOA till MHS, som i stället rekryterade extemt. Här föreligger en viss konkurrens mellan MHS och FOA inom vissa delområden. Detta kan i vissa fall vara en fördel, men inom många områden borde man kunna få ut ökad effekt genom vidgat samarbete. Sådant samarbete skulle kunna vara av värde för såväl utbildningen vid MHS, för utredningsverksamsom heten vid FOA.

Organisatoriska frågor

F örsvarsm aktstillhörighet

Det faktum, att MHS inte tillhör Försvarsmakten, uppfattas inom Försvarsmakten som ett problem. Det innebär rent praktiska bekymmer med kommendering officerare lärare De av som m.m. måste nu beviljas tjänstledighet från Försvarsmakten för att kunna tjänstgöra vid MHS, vilket inte underlättar den redan delvis nu knepiga rekryteringssituationen till MHS på lärarsidan. Risken

Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter 149

finns, anser Försvarsmakten, att officerama kommer att betrakta detta som ett åtminstone temporärt avbrott i karriären och på så sätt riskerar man, att de bästa officerama inte kommer att tjänstgöra som lärare vid MHS. Man anser dessutom på många håll inom Försvarsmakten, att den dialog som man nu måste föra med MHS i stället för att ge order är både onödig och komplicerande. Många uppfattar det dessutom som en psykologisk egendomlighet att den skola som har till huvuduppgift att utbilda officerare för Försvarsmakten inte ingår i Försvarsmakten. Från MHS sida uppfattar man det dock som en nödvändighet att vara fristående från Försvarsmakten för att kunna bli accepterade av det akademiska samhället och högskolevärlden. Man anser, att problemen med lärarrekrytering naturligt kommer att lösa sig när den akademiska inriktningen av MHS har blivit accepterad.

Relation MHS-F OA

I LEMO-utredningen diskuterades olika lösningar på det önskade behovet av utökad akademisering av den militära utbildningen. En överföring av verksamhet från FOA till MHS förutvar en av sättningarna. I diskussionen gick vissa till och med så långt, att man förordade en total sammanslagning av myndigheterna. Man hamnade dock till slut på nivå där delar den beteendevetenen av skapliga och den säkerhetspolitiska forskningen ansågs lämpliga att föra över. I organisationskommittén det även dessa områden var som vållade mest diskussion. En total överföring av den beteendeveten-

150 Uppdragsslgyrning av Försvarsdepxets myndigheter

skapliga verksamheten vid FOA 55 genomfördes så att hela institutionen flyttade över. En uppdelning skulle göra gruppen underkritisk och detta ansåg inte rimligt. man vara Vad gällde den säkerhetspolitiska verksamheten var det dock svårare att komma fram till lösning. Endast någon enstaka en från FOA 1 flyttade över till MHS, som i stället rekryterade person personal utifrån. På detta sätt kom vissa kompetenser att dubbleras. Det kan naturligtvis vara till viss fördel, att man har två mer eller mindre oberoende grupper med anknytning till Försvarsmakten sysslar med säkerhetspolitisk forskning, men frågan är om den som aktuella ekonomiska situationen medger det. Ett alternativ skulle att ändrade i MHS instruktion och helt överlät den vara, man säkerhetspolitiska verksamheten till FOA. Detta strider dock mot hela intentionen i LEMO och det måste betraktas som självklart att den utbildningsanstalt producerar högre utbildning för som officerare inom landet även har livaktig verksamhet inom det en säkerhetspolitiska området. säkerhetspolitiken är den grund på vilken alla beslut den framtida Försvarsmakten vilar. Dessa om frågor kommer att behandlas närmare av den organisationskommitté skapas inför sammanslagningen FHS och MHS.

som av

Ägarrollen

Vad gäller MHS finns ganska klart definierad ägarroll från en regeringens sida. Den har kommit till uttryck i samband med LEMO-utredningen tydligt inriktat verksamheten vid MHS där man mot en mera vetenskaplig profil. Man i Försvarsdepartementet, att ställningstagandet till anser

Uppdragsstyming av Försvarsdepztets myndigheter 151

behovet av forskningsanknytning i den högre militära utbildningen var klart, men att man möjligen tenderar att gå något för långt i sina strävanden från MHS sida. Det är nödvändigt, att klara ut var gränsen går och att definiera vad MHS verksamhet skall omfatta vad gäller forskning. Det som kan köpas utifrån eller med små medel anpassas till Försvarsmakten skall man inte bygga upp någon egen kompetens eller forskning för. Utbildningen är inriktad på att skapa militära chefer och uppgifterna bör koncentreras till kämverksamheten. MHS har i uppgift att bedriva forskning. Hur stor omfattningen skall vara beror på vad Försvarsmakten för behov. Endast ser en liten del MHS forskning är anslagsfrnansierad för regeringens av behov. Man har dessutom hittills sett det nödvändigt att påtala, att denna verksamhet skall bedrivas vid MHS grund för som en utbildningen, Försvarsmakten inte primärt lägger några även om uppdrag inom detta område.

Slutsatser

Uppdragsstyming av MHS har ännu inte genomförts under ett helt budgetår och verksamheten har inte funnit sina former. Detta beror till del på att MHS, samtidigt som man övergick till uppdragsstyrning, även fick nytillkomna uppgifter i form av forskning och måste börja bygga åtminstone del denna verksamhet från upp en av grunden. Även Försvarsmaktens perspektiv detta nytt och ur var hos delar av organisationen saknades acceptans för behovet och av i nyttan med beslutet. Missförstånd och oklarheter har lett till vissa bekymmer både i

152 Uppdragsstyrning Försvarsdepxtets myndigheter av

dialogema mellan MHS och Försvarsmakten och inom högkvarteret sådant. Dessa problem förefaller dock vara av övergående som natur och kan i vissa fall hänföras till ett rent behov av att samordna terminologin. Dock kan en del återföras på en viss ovilja från MHS sida att acceptera att den nya situationen med uppdragsstyrning innebär, att man de facto är hänvisad till vad uppdragsställaren är villig att betala för. För att detta skall fungera krävs dock att Försvarsmakten även accepterar statsmakternas klart uttalade vilja, att forskning skall vara en del av MHS verksamhet. Försvarsmakten har uppfattningen, att MHS skall ingå i Försvarsmakten. De problem som Försvarsmakten upplever med den åtskilda myndighetsstrukturen kan dock sannolikt lösas utan att organisationsförändring kommer till stånd. Skulle FHS inlemmas en i MHS tillhörighet till Försvarsmakten sannolikt en lika stor vore en psykologisk nackdel för de civila delarna av totalförsvaret, som i dag i Försvarsmakten uppfattar det, att officerare utbildas man utanför Försvarsmakten. Som ett problem upplevs även från MHS sida, att det finns så många olika aktörer inom Försvarsmakten. Detta borde dock inte ett problem för MHS, som skall föra sin dialog med utvara bildningsberedningen vad avser utbildningen och med FoUvad forskning. I detta avseende borde antalet grupperna avser dialogpartners ha minskat vid införandet av den nya organisationen.

Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter 153

Åtgärder

Det är ännu för tidigt att försöka göra någon form av utvärdering

av verksamheten vid MHS. Många av de problem som man från

båda sidor upplever i dag kommer med all sannolikhet att lösa sig utan att externa åtgärder vidtas. Det är mycket tydligt, att man inom Försvarsmakten vill inordna skolan i Försvarsmakten. Enligt diskussionen ovan är detta knappast aktuellt i dagsläget. Den interna debatten mellan Försvarsmakten och MHS måste leda fram till att MHS specificerar sig vad gäller innehållet i de föreslagna forskningsuppdragen och att de anpassas till Försvarsmaktens prioriterade behov. Uttrycket "vetenskaplig grund" bör inte utgöra en post i finansieringsdebatten. Forskningsprojekt bör föreslås som sådana och diskuteras i dessa sammanhang. Av Försvarsmakten icke prioriterad forskningsverksamhet bör inte kunna genomföras under någon annan rubrik. Samtidigt måste Försvarsmakten acceptera, att utbildningen blir dyrare med den inriktning denna, som givits av statsmakterna. av Klart är att utbildningen vid MHS måste anpassas till förändringarna i samhället i övrigt och att en ökad flexibilitet och ett ökat ifrågasättande måste till i utbildningen. Försvarsmakten bör dock vara tydlig och inte uppmuntra MHS att engagera sig vetenskapligt i områden där Försvarsmakten inte har ett specifikt intresse, som inte kan täckas på andra håll i samhället. MHS bör således överväga att köpa kurser vid andra högskolor där detta är möjligt, och koncentrera sig på militärhistoria, säkerhetspolitik, operationer

och taktik samt ledning tillsammans med FOA samt de delar av

beteendevetenskapen, som är specifika för Försvarsmakten. Akademisering för dess egen skull bör inte genomföras.

154 Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter

Totalförsvarets TPV

pliktverk

Allmänt

Totalförsvarets pliktverk bildades 1995-07-01. Värnpliktsverket VPV och Vapenfristyrelsen VFRIS lades ned. Anslaget till Vämpliktsverket uppgick 1994/95 till cza 215 Mkr. Inkomstema från avgifter svarade för knappt 40 Mkr. Pliktverket har ansvaret för all uttagning och redovisning av pliktpersonal till totalförsvaret. Pliktverket vidare på uppdrag av bemanningsansvariga ansvarar organisationer for redovisning anställd och frivillig personal. av Den verksamhet som TPV utför inom ramen för sitt ansvar är när det gäller mönstring och uttagning av personal anslagsñnansierad, eftersom denna verksamhet är bestämd av lagen om totalförsvarsplikt. Redovisning personal är avgiftsfinansierad. av Beställningarna personal som mönstrat och skall uttas till av Försvarsmakten eller de civila delarna totalförsvaret sker i form av uppdrag till TPV. Dessa uppdrag är dock finansierade med av anslagsmedel enligt ovan och är endast åtföljda av resurser när särskilda åtgärder krävs för att kunna avgöra om individen duger för uppgiften. Avgiftsfinansierat är redovisningen och registerhållningen av personalen och t.ex. Inkallelser till RU -

Ändringar i KRO

- Medverkan vid uttagning av specialister -

Stöd iberednings- och prognosarbete

-

Uppdragsstyrning av Färsvarsdeprtets myndigheter 155

Psykologassistans vid uttagning till officer - mm.

Länsstyrelserna genomförde tidigare uttagningar för de s.k. "korta utbildningarna" till civilförsvaret. Ansvaret för att beställa personer till dessa utbildningar ligger nu på kommunerna och Pliktverket

sköter uttagningarna. För närvarande i avvaktan på att krigstjänst-

räddningsplanema skall vara klara 1997-07-01 beställs endast 1500-1900 årligen från de civila myndigheterna. Avtal mellan Försvarsmakten och TPV sluts i dag centralt. TPV vill i stället ha lokala avtal, vilket man har mellan kommunerna och de lokala kontoren för de civila delarna totalförsvaret. Försvarsav makten anser att det för standardiseringens skull bör ett vara centralt avtal, då detta ger bättre samordning. TPV däremot, anser att den lokale krigsförbandschefen inte får möjlighet att direkt påverka kostnaderna och att ett lokalt avtal skulle koppla ansvar och resurser bättre till varandra.

Myndighetsrelationer

Mönstringsförfarandet

Uttagningen för Försvarsmaktens räkning går till på ungefär samma sätt som när VPV tidigare skötte verksamheten. Man har från Försvarsmaktens sida uppfattningen, att den tidigare verksamheten när allt anslagsfmansierat fungerade lika var bra som nu. Dock har mera dialog tillkommit och krigsförbandscheferna är mera inblandade i Detta kan dock även bero på processen. det tydligare för dessa frågor åläggs krigsföransvar som numera

156 Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter

bandschefen. Om uppdragsstyrning skall tillämpas är det enligt Försvarsmaktens uppfattning logiskt att finansiera mönstringen och uttagningen konsekvens denna med anslag, eftersom det som en av är reglerat i lagen att alla män skall mönstra. Anslaget finansierar TPV befattning med de värnpliktiga t.o.m. genomförd grundnu utbildning. Detta innebär, att förbandschefema inte har det fulla ansvaret för personalen förrän efter avslutad utbildning, vilket ibland kan uppfattas negativt. Tidigare hade VPV bara hand om Försvarsmakten. TPV har även hand de civila delarna totalförsvaret och framför allt om av Statens räddningsverk SRV konkurrerar med Försvarsmakten om de bästa totalförsvarspliktiga. Man uppfattar dessutom inom Försvarsmakten, att intresset för att ta hand Försvarsmaktens behov om har minskat och att de uppgifterna för de civila delarna av totnya alförsvaret har fått högre prioritet. TPV att verksamheten flyter bra samt att Försvarsmakten anser, redan tidigare hade kraftfull beställarfunktion och att denna en förstärkts ytterligare sedan omorganisationen.

Relationer TP V-Försvarsm akten

Man inom Försvarsmakten, att affärsmässigheten i den anser avgiftsfinansierade verksamheten till viss del har gått till överdrift. Det föreligger monopolsituation och Försvarsmakten har i dessa en avseenden inga alternativ. Man sig även ha svårigheter att få anser granska OH-kostnadema. Avgifterna i många fall vara anser man för höga. Insynen i verksamheten som Försvarsmakten inte styr över

Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter 157

uppfattas ibland som dålig. Det har hänt att TPV tagit initiativ och genomfört verksamhet finansierad med anslag som Försvarsmakten ansett sig kunna göra på egen hand eller inte haft behov av. Försvarsmakten skulle i stället vilja kunna prioritera annan verksamhet för de anslagsmedel, som inte tas i anspråk av mönstringen. Detta kan man inte göra i dag. Ett annat problem har varit hur officerama i VPV skall behandlas. TPV vill bara ha civila anställda trots risken att förlora erfaren och kompetent personal. Problemet löstes med ett regeringsbeslut, där man med särskilda Övergångsbestämmelser fastställde, att de officerare som sedan tidigare varit anställda i VPV under sex skall få behålla uniform och status. För nyanställd personal gäller civil anställning. TPV är undantaget föreskriftsrätten. Försvarsmakten kan på så sätt inte reglera krigsförberedelsema.

Relationer TPV-civila delar totalförsvaret av Vad gäller uttagningsverksamheten har de civila delarna av totalförsvaret inte haft särskilt stora krav hittills beroende på pågående omorganisation och utredningsarbete. ÖCB har emellertid ifrågasatt de avgiftsfmansierade registerhållningsuppdragen. Man har nyligen, i enlighet med regeringens uppdrag i planeringsanvisningama, genomfört en utredning där man föreslår, att all verksamhet blir anslagsfinansierad åtminstone för de civila delarna. Skälet till detta är, att den ökande bolagiseringen och överflyttning av ansvar från länsstyrelser till kommuner kraftigt ökat antalet beställare hos TPV och att det både av ekonomiska och praktiska skäl skulle underlätta om kostnaden redan var betald.

158 Uppdragsstyrning av Färsvarsdepstets myndigheter

Ägarrollen

Regeringens ägarroll vad avser TPV är tydlig. Huvuddelen av verksamheten är anslagsñnansierad som en konsekvens av lagen om totalförsvarsplikt. Hur resten av verksamheten skall finansieras kommer man att ta ställning till efter inkomna remissvar avseende den nyligen remitterade utredningen från ÖCB. Då Försvarsmakten minskar i volym gjorde man 1992 en utredning där man bedömde att 12 000 man skulle behöva tas ut årligen till det civila försvaret. För närvarande förefaller dessa bedömningar att vara för höga, en stor del av det tidigare civilförsvarets behov täcks av s.k. överföringsvämpliktiga eller av personal som passerat vämpliktsåldem. Behoven kommer att utkristallisera sig när de civila planerna är klara. Resultatet kan bli annat än vad man planerat för, vilket innebär, att Försvarsdepartementet som "ägare" får ta ställning till vidare åtgärder. Det som skulle kunna diskuteras i ägarrollen, nämligen kostnaderna, kan man eventuellt komma genom att minska kraven på omfattningen mönstringen. För närvarande föreligger inga av sådana planer.

Slutsatser

myndigheten, Pliktverket, har endast verkat under knappt Den nya ett år och erfarenheter för att kunna utvärdera resultatet av uppdragsstyming föreligger knappast. Alla inblandade är överens om att mönstringsdelen och upp-

Uppdragsstyrning av Färsvarsdepztets myndigheter 159

giften att registerhålla personal fram till och med fullgjord GU motsv, samt krigsplacering bör vara anslagsfinansierad, eftersom kravet på mönstring är reglerat i lag. ÖCB har uppfattningen att även resten verksamheten bör av anslagsfinansieras, medan Försvarsmakten inte har uttryckt något önskemål om detta.

Åtgärder

I detta fall förefaller det inte som om man har vunnit något på att gå över från anslagsfinansiering till avgiftsñnansiering. För Försvarsmaktens del utgör uppdragsstymingen ingen större nackdel, då resurser för att sköta den utökade byråkratin förefaller ha funnits sedan tidigare. För de civila delarna av totalförsvaret innebär det dock, tillsammans med flyttningen av ansvaret från länsstyrelserna

till kommunerna, ett tillkommande problem. Därför bör man

överväga att för TPV:s del återgå till anslagsfinansiering av hela verksamheten. Alternativet, att endast genomföra en återgång för de civila delarna av totalförsvaret, är knappast rimligt.

160 Uppdragsslyrning av Försvarsdepztets myndigheter SOU 1996: 132

Avslutning

Allmänt

En de mera genomgripande förändringarna i LEMO var beslutet av om införande av uppdragsstyming. Beslutet att försöka utvärdera resultatet denna förändring har kommit snabbt, för en del av av myndigheterna kanske för snabbt. Detta gäller framför allt de myndigheter, som inte ännu genomfört ett helt budgetår med de nya förutsättningarna, dvs. MHS och TPV. Det är samma myndigheter dessutom LEMO-reformen fått nytillkomna uppgifter. som genom För MHS:s del har uppgiften att genomföra forskning tillkommit och för TPV:s del handlar det om att förse även de civila delarna totalförsvaret med personal. av För FOA och FMV har de egentliga myndighetsuppgiftema inte ändrats i någon större grad. Trots detta har man under den tid som gått med de förutsättningarna kunnat konstatera, att det har nya funnits hel del behov av att justera rutiner och avtal, organisaen tion och former för samarbete under resans gång. Samtliga som intervjuats har påpekat att rutinerna ännu inte satt sig och att det finns utrymme för förbättringar. Trots dessa inledande vamingens ord kan man naturligtvis redan dra en hel del slutsatser av det material som framkommit i nu utredningen.

Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter 161

Försvarsmaktstillhörighet

En generell åsikt, som framförs av många intervjuade är att uppdragsstymingen har medfört en ökad byråkrati. Uppdragsstyming inom Försvarsmakten som sådan har också tillkommit, men där hade man redan innan LEMO-refonnen viss erfarenhet styren av principerna, de blev klart uttalade efter 1994-07-01. även om mera Skillnaden jämfört med uppdragsstymingen inom Försvarsmakten är dock, att det hela tiden rör sig och myndighet och om en samma att en del av byråkratin därmed minskas. Konsekvensen denna av erfarenhet för Försvarsmaktens del innebär, att huvuddelen av Försvarsmaktens representanter anser, att i första hand FMV och MHS bör tillhöra Försvarsmakten. För detta anger man även andra skäl, bl.a. för FMV:s del den nära historiska samhörigheten mellan

de gamla materielförvaltningama och respektive försvarsgren

framför allt vad gäller marinen och flygvapnet, samt att man fortfarande betraktar respektive materielledning del den som en av aktuella ledningen i HKV. För MHS del är skälen både av psykologisk natur "en skola där man utbildar officerare för Försvarsmaktens behov bör tillhöra Försvarsmakten" och mera reella där det föreligger en frustration över att inte kunna besluta i den omfattning man skulle vilja över skolans verksamhet "förr kunde man ge 0rder". Något uttryck för en vilja att föra in FOA eller TPV i Försvarsmakten har inte framkommit i utredningen

162 Uppdragsstyrning av Färsvarsdepslets myndigheter SOU 1996: 132

Lån gsiktighet

FMV, FOA och MHS har samtliga synpunkter på att Försvarsmakten brister i långsiktighet och därmed förmåga att på ett bra sätt inrikta och styra respektive myndighet. Framför allt FMV och FOA noterar, att resurserna för och kvaliteten i Försvarsmaktens perspektivstudiearbete har försämrats sedan övergången till det nya HKV. Man uppfattar framför allt vid FMV att kompetensen i HKV att bedriva långsiktig verksamhet kraftigt har nedgått. Detta har återverkningar på både materielförsörjningsprocessen och FoU. Här har även i utredningen framkommit synpunkter på att de centrala produktionsledarna med sin kompetens bör vara mera aktivt deltagande i perspektivstudieprocessen, medan en del av kontrollen över produktionsledningen, som är kopplad till uppgiften

att föra strid med dagens resurser kan behöva överföras till MB.

Ett annat problem som påpekas av myndigheterna utanför Försvarsmakten är de täta personalbytena i HKV. Styrprocessen är för hel del verksamheten i behov av att personalen vid HKV en av är relativt kunniga innehållet i de uppdrag som läggs ut till om myndigheterna. I del fall är verksamheten dessutom ganska en komplicerad och det tid sätta sig in i Önskemålet tar att processen. är därför bättre kontinuitet i HKV. en

Organisatoriska frågor

En LEMO:s utgångspunkter var att dubbelkompetens inte skulle av byggas Detta kom tydligt till uttryck i diskussionen när man upp.

Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter 163

behandlade materielledningama vid FMV. En utgångspunkt var att de skulle utgöra den förmedlande länken mellan HKV och FMV. Man diskuterade då även möjligheten att de organisatoriskt skulle ingå i HKV. Så blev inte fallet och materielledningama fick bli kvar i FMV. Under utvärderingen av uppdragsstymingen har man särskilt studerat hur materielledningamas roll uppfattas under de nya förutsättningarna. Man har på vissa håll i FMV kritiserat Försvarsmaktens beställarkompetens och frågan om att flytta över denna från materielledningama till HKV har åter aktualiserats. Trots att man mellan de olika produktionsledningama och respektive materielledning har valt något olika styrmetoder är samtliga överens om att en sådan åtgärd skulle vara till nackdel för verksamheten. Arméledningen, som valt att något utöka sin redan tidigare goda kompetens för styrning av materielprocessen, har störst kontroll över de uppdrag som läggs på FMV. Marinledningen och flygvapenledningen har valt att låta materielledningama motsvara en del av respektive ledning och har sitt gränssnitt inne i FMV snarare än mellan FMV och Försvarsmakten. De olika ledningarna har en något olika struktur på den typ av materiel som beställs men även olika traditioner. Att standardisera verksamheten så att den tillgår exakt lika för de olika ledningarna får inte bli ett självändamål, den kompetens finns i men som marinen och flygvapnet för uppföljning och kontroll av uppdragen

är väl begränsad i dag. En viss utökning för att på ett bra sätt

kunna genomföra en dialog förefaller motiverad. Vad gäller arméledningen finns en del synpunkter på att man där har dubblerat viss kompetens. Så kan nog vara fallet men erfarenhetsmässigt måste-detta till för att man skall få en bra

164 Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter

dialog. Vad gäller FoU har framför allt FMV och FOA framfört önskemål om en mera sammanhållen enhet, där forskning, teknikutveckling och industiifrågor, bl.a. med inriktning på den intemationella verksamheten kan sammanhållas. En sådan enhet bör inrättas för att säkerställa kompetens och kontinuitet, samt för att driva på långsiktigheten genom deltagande i bl.a. perspektivstudiearbetet. Försvarsmaktens resurser för att styra uppdragen till FOA, FMV, MHS och FFA med flera är i dagsläget inte tillräckliga.

Vinster med uppdragsstymingen

Även myndigheterna inte hunnit skaffa sig särskilt lång om erfarenhet uppdragsstymingen kan man konstatera, att de nya av förutsättningarna har klargjort ansvarsförhållanden och styrvägar samt underlättat uppföljningen av verksamheten. Kunskapen om verksamheten har sannolikt ökat väsentligt på flera håll. För FMV och FOA har verksamheten stramats upp och även om myndigheterna inte alltid är helt ense om alla detaljer, uppfattar man nog i allmänhet att förändringarna varit av godo. MHS har inte hunnit växa in i sin nya roll som forskningsproducerande myndighet och det faktum att all verksamhet nu styrs av "kunden". Här kommer man att behöva mera tid för att processen skall löpa komplikationsfritt. Vad gäller TPV utgör uppdragsstymingen endast liten del av. en myndighetens verksamhet eftersom huvuddelen är reglerat i lag och

därför har ansetts behöva vara anslagsfinansierad. Här har upp-

dragsstymingen knappast lett till några positiva effekter. För de

Uppdragsstyrning av Försvarsdepztets myndigheter 165

civila delarna av totalförsvaret har uppdragsñnansieringen snarast utgjort ett hinder. Det finns skäl att överväga om man inte borde återgå till anslagsñnansiering hela myndigheten. av

.zagzsøaeeáim

,a . .ÅV"ÖÅb0k

;min

A

güitvçqnáwâ

v Ãhw. Å : h

Uppdragsstyrningen

FMV av

av Kristina Eklund

Utredningen UTFÖR har låtit Ervanius Konsult AB genomföra en utvärdering av vilka effekter uppdragsstymingen och avgiftsfinansieringen av FMV fått på styrningen av materielanskaffningen. Uppdraget har utförts av konsultema Sune Ervanius, Elsa Rosenblad och Lars Graner. I utvärderingen ingick att belysa hur beställningsförfarandet påverkat FMV respektive Försvarsmaktens organisation vad gäller inriktning, kompetensprofil, dimensionering, kostnader m.m. samt hur FMV arbetssätt gentemot försvarsindustrin påverkats. Konsultemas studie genomfördes under hösten 1995 och rapporten är daterad december 1995. Efter denna tidpunkt har viss omorganisation skett inom FMV vilket inte beaktats i studien.

Effekter av uppdragsstymingen av FMV

Den av konsultema genomförda utvärderingen bygger på ett urval av 20 beställningar från Försvarsmakten till FMV. Med dessa som grund har intervjuer genomförts med representanter Försvarsur makten, FMV och försvarsindustrin.

168 Uppdragsstyrningen av FMV

Intervjumaterialet sammanfattas under fem huvudrubriker, var och en för de olika intressentema. Rubriken anger vilken intressent som uttalar sig. Rubrikema är: Försvarsmakten som beställare - Materielledningarnas roll och syn - FMV:s produktavdelningar - MS-ledare och AO-ansvariga - Försvarsindustrins syn -

Försvarsmakten som beställare

Beställarfunktionen i högkvarteret utövas de fyra centrala av produktionsledningama samt av planeringsstaben vad gäller försvarsgemensam teknikutveckling Planeringsstaben och mm. operationsledningen för endast 3 procent uppdragsvosvarar c:a av lymen i kronor räknat. Utvärderingen har därmed koncentrerats på armé-, marin-, och flygvapenledningens agerande i beställarrollen. Beställningsförfarandet är något olika uppbyggt hos högkvarterets centrala produktionsledningar där arméledningen verkar ha byggt den starkaste beställarfunktionen med en utrustningsavupp delning och med s.k. materielofñcerare inom brigad-, fördelnings/ milo- och fo-programmen. Marin- och flygvapenledningen har inte några självständiga utrustningsavdelningar. Detta förhållande gör att marin- och flygvapenledningen knyter "sina" materielledningar i FMV närmare till sig och lutar sig mot dessa mer än vad arméledningen gör.

Uppdragsstyrningen av FMV 169

Högkvarterets produktionsledningar att det är bra anser en lösning att materielledningama är placerade i FMV. Härigenom upplever man att får bättre information och insyn, bättre man samverkan och en tätare kontakt med FMV som leverantör. Materielledningarna förbättrar också möjligheterna för Försvarsmakten att granska FMV offerter och kostnadsberäkningar, särskilt vad avser FMV:s egna kostnader. Inom Försvarsmakten anser man att det nya styrsystemet ännu inte har hunnit sätta sig. Det första året har gått till att söka formerna för uppdragsstymingen FMV. Flera skäl till att av anges det går långsamt framåt: inget administrativt stöd, delvis ny personal, ovanan att arbeta i beställarfunktionen, ovanan att hantera offerter och andra kommersiella dokument, svårigheter att formulera offertförfrågningar, osäkert underlag för likviditetsprognoser o.s.v. Sett från Försvarsmaktens utgångspunkt är FMV fortfarande mer tillhörande "familjen" än en utanförstående leverantör. En allmän uppfattning är också att FMV numera ägnar sig mer ekonomi än den verkliga produktionen. Mål "rent bokslut" som har tagit över produktionsmålen. Man upplever också att FMV tekniker måste ägna alltför mycket tid och uppmärksamhet ekonomisk planering och andra administrativa uppgifter blivit som följden av avgiftsfmansieringen. Inom Försvarsmakten anser man att det är riktigt och lämpligt att Försvarsmakten äger planeringsprocessen och som beställare har materielplanen och pengarna. Detta åstadkommer ett tydligare förhållande till leverantören FMV och sätter förhoppningsvis press på FMV. En nackdel är att systemet medfört ökad administration genom att man skall begära offert på, granska offert på och beställa materiel från en plan som båda parter varit med om att ta fram. Det

170 Uppdragsstyrningen av FMV

ökad administrativ börda för båda parter och förfarandet är en upplevs inte tillföra speciellt mycket. En nackdel som både arméoch marinledningama påpekat med det nuvarande systemet är att det inte finns någon reell press på FMV eftersom det i avtalen mellan Försvarsmakten och FMV inte finns vare sig viten vid förseningar och fördyringar eller belöningar produkten kommer om fram fortare och blir billigare. Beställningamas milstolpar bör bli bättre och knytas till prestation på ett annat sätt än vad som nu är vanligast nämligen vid budgetårsskifte. I detta fall i högkvarteret att såväl anser man Försvarsmakten FMV brister i förmågan att kräva respektive som utforma relevanta milstolpar. När man kommer så långt att fakturering efter prestation införs räknar man med att milstolpsutformningen automatiskt skall bli bättre. Inom Försvarsmakten anser man att man inte har några bra prognosverktyg för att göra likviditetsprognoser och att FMV prognoser inte är lika bra som tidigare. Kompetensprofilen inom Försvarsmakten har inte förändrats nämnvärt i och med införandet uppdragsstyming, beställningsav förfarande och FMV avgiftsfmansiering. Det är i många fall samma tidigare tjänstgjorde inom de f.d. försvarsgrensstaberpersoner som bemannar de befattningama. En och annan ekona som nu nya nomihandläggare har tillkommit men någon avgörande skillnad mellan nu- och dåläget kan inte påvisas. Försvarsmakten upplever emellertid sig själv som en bättre beställare än tidigare och hänvisar bl.a. till att man klarare nu preciserar vad FMV skall göra. Därmed anser man sig styra FMV på ett fastare sätt än tidigare. Man har även skaffat sig en bättre helhetssyn på beställningarna vilket innebär en ökad förståelse för

Uppdragsstyrningen FMV 171 av

att beställning materiel även måste innefatta teknisk dokumentaav tion, materielregistrering, underhållsutrustning, reservdelar etc. Inom Försvarsmakten märker att försvarsindustrin ändrat man attityd och nu agerar mer aktivt mot beställaren, dvs. den aktör som sitter på kassakistan. En strävan från Försvarsmaktens sida är att ge information och hålla möten med industrin gemensamt med FMV.

Materielledningarnas roll och syn

Avsikten är att FMV tre materielledningar: armématerielledningen AML, marinmaterielledningen MML och flygmaterielledningen FML, skall verka i det "raka röret" mellan Försvarsmakten, som är beställaren, och den materielsystem- MS ledare eller arbetsorder- AO ansvarig skall leverera den beställda produkten. som Materielledningarnas organisation innehåller därför ett antal produktområdesansvariga. Materielledningarnas roll är i stort följande: vara ett stöd respektive produktionsledning i högkvarteret i materielanskaffningsfrågor, mot Försvarsmakten marknadsföra de produkter/produktområden man representerar, vara ett stöd MS-ledare/AO-ansvariga i offert- och genomförandefasema, kvalitetssäkra F MV:s offerter till Försvarsmakten, bevaka industrifrågor och teknikutveckling inom respektive produktområde.

172 Uppdragsslyrningen FMV av

Ytterligare roll för materielledningen som tas upp är att man en "offensivt skall föreslå vad Försvarsmakten skall beställa". Denna roll har uppstått deltar i planeringsprocessen utan genom att man att "äga" materielplanen och därför som sin uppgift att genom ser offensiva offerter föra processen framåt. Det styr dimensioneringen FMV och då även av som av materielledningama är de åtaganden gjorts enligt projektet som Mål-96, i vilket FMV:s effektiviseringsprogram ingår. Efterfrågan har därmed inte varit styrande. Man upplever allmänt på materielledningarna att de administrativa är för snålt tilltagna. resurserna Stora problem upplevs också i användningen av det nya stödsyste- PLS. I och med dessa problem sig inte kunna arbeta met anser man fullt ut enligt det nya arbetssättet. Stora krav ställs på materielledningarnas produktområdesansvariga. De skall ha kunskap hur försvarets materielanskaffningsom fungerar, hur stabsarbetet inom högkvarteret bedrivs, hur process arbetet på FMV avdelningar bedrivs etc. Det är därför viktigt att de officerare tjänstgör på materielledningama är rätt uttagna och som innehar tjänsten tillräckligt lång tid för att kunna utgöra stöd

båda håll i det raka röret. Generellt samtliga materielledningar att Försvarsmakten anser blivit bättre beställare efter 1994-07-01. Man avser då främst som uppdragen från Försvarsmakten blivit bättre definierade vad att omfattning och krav. Materielledningarna anser också att MSavser ledare och AO-ansvariga blivit affärsmässiga i det avseendet mer offerterna är bättre genomarbetade vad kostnader och tid. att avser MS-ledare/AO-ansvariga har också blivit mer kostnadsmedvetna. Vad den ekonomiska uppföljningen av arbetsorderna anser avser materielledningama generellt inte kan notera någon större att man

Uppdragsstyrningen av FMV 173

förändring till det bättre. Hur bra den ekonomiska uppföljningen görs är mer beroende på individ än på avgiftsfinansieringen. Samtliga materielledningar påpekar det besvärliga i att hantera arvet, dvs. de uppdrag som tillkom före uppdragsstymingens tid. Dessa är benämnda "KB gammal" KBkundbeställning och "AO gammal" och utgör en stor andel av beställningsvolymen. De följer inte det nya systemet och kan bl.a. inte följas med milstolpar upp som är anpassade till det nya systemet. Materielledningarna ser gärna att arvet omvandlas i enlighet med de nya beställningarna. Det råder samstämmighet mellan materielledningama om att FMV kommit mycket längre i sin omställning till det sättet att nya arbeta än vad Försvarsmakten har. FMV har anpassat sin organisation, kompetens och stödsystem till vad som krävs att sedan stöd- systemet inte fungerar bra är en annan sak. Försvarsmakten upplevs inte av materielledningama som en krävande kund. Det affärsmässiga består oftast i att handläggaren på Försvarsmakten ifrågasätter detaljer i FMV offerter. Försvarsmakten har svårt att leva upp till rollen som kompetent köpare och uppfattas som en mycket ovan förhandlingspart. Materielledningarna uppfattas olika inom FMV. En del anser att materielledningen bara är en postlåda, fördröjningsinstans o.dyl. en Andra upplever sig ha god nytta av materielledningen, den produktområdesansvarige åtnjuter stor respekt och tillför processen ett betydande förädlingsvärde. Den avgörande faktorn för vilken uppfattning som råder tycks främst vara kompetensen och erfarenheten hos framför allt de produktområdesansvariga på materielledningarna. Materielledningarna liksom Försvarsmakten, att milstolanser, parna är alltför slentrianmässigt konstruerade och satta. De hör mer

174 Uppdragsstjørningen av FMV

ihop med det gamla anslagstänkandet och läsningen till budgetår. Alla, såväl Försvarsmakten som MS-ledarc/AO-ansvariga, bör lägga ned mycket arbete på att sätta bra milstolpar. På samma sätt är mer villkoren i beställningama alltför slentrianmässigt satta. Det är alltför få fast-prisåtaganden och alltför vanligt med löpande räkning mot takpris. Fastprisåtagande skulle sätta mer press på FMV MSledare/AO-ansvariga.

FMV:s produktavdelningar

En avdelningschef på FMV befinner sig inte i det omedelbara flödet i det raka röret utan har sin plats i korset mellan linje- och uppdragsstyming. Avdelningarna är resultatenheter och generaldirektören ställer avkastningskrav på avdelningarna. Avdelningscheferna rapporterar i linjen till GD. Avdelningens linjechefer är resursgivare till MS-ledare/AO-ansvariga. Avdelningschefema upplever att avdelningarna hamnat i ett kontroll- och rapporteringssystem som tar bort värdefull ingenjörstid från produktionen. Samtliga intervjuade avdelningschefer uppger att avdelningens produktivitet minskat sedan avgiftsfmansieringen infördes. Det arbetssättet har inte dokumenterats med handnya böcker och instruktioner vilket gör att "alla göra olika och uppfinner hjulet gång på gång". Försvarsmakten upplevs inte ha klarat ut hur man skall ställa krav på och styra FMV. FMV har egen kraft och förmåga att styra långsiktigt och kan mycket väl styra forskning och utveckling. För att FMV skall kunna föra en bra dialog med beställaren och åstadkomma lyckad och långsiktig styrning är det dock viktigt en

Uppdragsstyrningen av FMV 175

att beställaren har kompetensen. Viss parallellkompetens måste således finnas på Försvarsmakten och FMV. Detta gäller också i affärsuppgörelsema mellan Försvarsmakten och FMV. Om inte de båda organisationemas kompetenser överlappar varandra uppstår ett tomrum mellan de båda i vilket man inte kan kommunicera på ett bra sätt. FMV har denna parallellkompetens i förhållande till industrin affärsmässigt och tekniskt. Strikt affärsmässighet skall gälla gentemot industrin. -Avdelningschefema upplever att man för närvarande försöker upprätthålla samma strikta affärsmässighet också mellan avdelningarna inom FMV. Detta skapar administration och tar bort värdefull ingenjörstid från produktionen vilket medför att det finns mindre tid att satsa på att göra bra avtal med industrin. Beställningar går inte ut i den takt man planerat och materielledningar och Försvarsmakten oroar sig för att man inte skall "förbruka anslagen". Materielledningarnas roll uppfattas som luddig och oklar kanske beroende på att materielledningama fått fel eller oklara befogenheter. Avdelningschefema framhåller också vikten av att materielledningama är bemannade med kompetent personal för att de skall finna sina arbetsformer och fungera bra. Fel bemannade och med oklar ställning blir materielledningama alltför lätta att "runda". Ramstymingen i Mål 96 betraktas hämmande för som avdelningamas möjligheter att ta till sig mera uppdrag. Avdelningschefema anser att avdelningarna hade kunnat göra mycket mer om man bara finge anställa personal. Vidare har kostnaderna ökat eftersom hanterandet av det administrativa stödsystemet PLS är tungrott och mycket tid går till spillo framför datorerna. Det är en allmän uppfattning bland avdelningschefema att FMV:s tekniska handläggare har tvingats komma med bättre

176 Uppdragsstyrningen av FMV

tidsberäkningar i sitt offertarbete eftersom Försvarsmakten, i sin roll som beställare, formulerar mer preciserade uppdrag. Det är nya emellertid fortfarande i fråga tidsberäkningar och leveranstider om gör de största felberâkningama. De tekniska handläggarna, man MS-ledare/AO-ansvariga m.fl. måste också sätta en ökad press på

industrin i dessa avseenden. Problemet kommer att accentueras när

betalning vid prestation införs. Avdelningamas kompetensprofil har förändrats. Behovet av projektledarkompetens ökar och man ser framför sig att en ny yrkeskarriär inom avdelningen håller på att ta fonn. Man börjar AO-ansvarig för liten arbetsorder varifrån sedan vidsom en areutveckling kan ske via rollen MS-ledare till projektledare som för projekt varierande storlek. av

MS-ledare och A0-ansvariga

En positiv effekt det arbetssättet är att MS-ledare/AOav nya ansvarig får ta ett större för sin verksamhet och får en totalansvar bild sitt arbete. Teknikema hade tidigare inte alltid klart för sig av den långsiktiga planeringen. Det ibland t.o.m. så att försvarsinvar dustrin visste planeringen än FMV:s tekniker. Det upplevs mer om också värdefullt att delta i den kommersiella verksamheten som gentemot industrin. Den helhetssyn teknikerna har fått har mednu fört ett större kostnadsmedvetande gentemot industrin och ett bättre ansvarstagande gentemot materielledningama och Försvarsmakten. Försvarsmakten uppfattas som levande kvar i det gamla systemet i större utsträckning än vad FMV personal gör.

Uppdragsstyrningen av FMV 177

Ledningen av ett materielsystem tar tid liksom det tar tid att leda en arbetsorder. Administrationen har ökat och felkälloma är många. Eftersom avdelningarna är resultatansvariga måste t.ex. tidskrivning på den arbetsorder för bevakas. Det är man ansvarar också tidskrävande att arbeta med stora AO-strukturer med arbetsorder och underarbetsorder i flera nivåer. Det tar tid att förhandla inom och utom avdelningen om tidsåtgången för ett visst arbete. Den administration som blir följden av rapporteringen mot materielledningen uppfattas också som betungande. Rent allmänt verkar det som att kontakterna mellan materielledning och MSledare/AO-ansvariga i stor utsträckning handlar om kostnader och utgifter medan kontakterna med Försvarsmakten i allt väsentligt rör sakfrågor och teknik. MS-ledare/AO-ansvarig upplever sig ha mer kontakt med materielledningama än vad man hade med de tidigare system Materielledningarnas roll framstår dock ibland som lite oklar och odefinierad. Vikten av att produktområdena bemannas med kompetent personal och att det är kontinuitet på befattningama understryks av de intervjuade. Lyckas man inte lösa detta det att materielledningamas berättigande ifrågasättas. anses Så gott som alla intervjuade anmäler negativa erfarenheter av och synpunkter på det som för dem konkretiserar det nya arbetssättet, det administrativa stödsystemet PLS. Systemet anses inte vara användarvänligt och har för långa väntetider. Datamognaden hos användarna visade sig heller inte vara på den nivå man hade trott. Avseende styrningen finns en skillnad mellan anskaffningsuppdrag och vidmakthållandeuppdrag. Vidmakthållandeuppdrag anses både svåra att definiera samt svåra att begära offert på och offerera.

178 Uppdragsstyrningen av FMV

Vidmakthållande består av två olika delar: 1 Vidmakthållande på en viss taktisk nivå i förhållande till omvärlden. Sådant vidmakthållande kan bl.a. genomföras som uppgradering. 2 Vidmakthållande på viss teknisk nivå i förhållande till specifikation, säkerhetskrav eller annat. Sådant vidmakthållande genomförs ofta underhåll eller reaktivt, dvs. som ingripande om som något inträffar.

Kunden i ett vidmakthållandeuppdrag kan vara svårdefinierad och kundens påverkan blir inte heller lika stor som i ett anskaffningsuppdrag. Produktionsledningama har olika sätt på vilket de lämnar vidmakthållandeuppdrag till FMV.

Flygvapenledningen föredrar att lämna en stor, inte särskilt väl

-

definierad beställning en ram till FMV. Genom täta kontakter

och nära samverkan med FMV följer flygvapenledningen sedan

under året genomförandet av beställningen.

upp Arméledningen lämnar i stället mindre beställning som - en omfattar en grundnivå på vilken vidmakthållandet skall ligga och övriga åtgärder beställs vid behov. Detta förfaringssätt ger större flexibilitet något inträffar, kan en genom att man, om spela både med materielpengar och förbandsproduktionspengar. Arméledningen tillförsäkrar sig på så sätt möjligheten att i varje enskilt fall ta ställning till hur det uppkomna problemet skall lösas. En MS-ledare/AO-ansvarig måste kunna arbeta på båda sätten.

Uppdragsstyrningen av FMV 179

Försvarsindustrins syn

Representanter för tre försvarsindustriföretag har intervjuats. Ingen dessa kan påvisa någon avgörande förändring i FMV arbetssätt av gentemot försvarsindustrin efter 1994-07-01. Man konstaterar dock vissa företeelser som på sikt kan få konsekvenser för FMV. Flera de intervjuade anser att FMV för tillfället befinner sig av i ett tillstånd av stillestånd. Trögheten i FMV organisation är större än tidigare och FMV:s inre liv upplevs ta all tid. FMV:s organisation upplevs likafullt effektivare och mer nya anpassad att möta den tekniska utvecklingen. Tidigare var FMV organisation "uppställd efter fyrkantiga teknikboxar" vilket medförde att FMV hade svårt att hantera helheter och system. FMV visar idag också på ökad affärsmässighet i kontakterna med prov en industrin. Kostnadsmedvetandet har ökat liksom noggrannheten beträffande leveranstider och andra åtaganden. Detta uppfattar man följd att FMV numera har fastare och hårdare krav på som en av sig från Försvarsmakten. FMV:s ökade utnyttjande av konkurrensupphandling bedöms vara en konsekvens av det nya arbetssättet. Decentraliseringen av FMV:s inköpsfunktion upplevs som positiv av industrin. Inköpama är närmare verkligheten och i bättre kontakt med avnumera delningen än tidigare. FMV:s arbetssätt upplevs ställa högre krav på FMV MSnya ledare och AO-ansvariga. Det krävs att de har förmåga att se beställningarna ur ett systemperspektiv i stället för som tidigare smalt och appartinriktat. Kompetenskraven på den personalkategorin ökar givetvis. De intervjuade ser framför sig att FMV i framtiden behöver ett färre antal men mer kvalificerade personer på

180 Uppdragsstyrningen av FMV

nivån MS-ledare/AO-ansvarig och kan klara sig med nuvarande eller t.o.m. lägre kompetens hos den handlåggande personalen. Den djupa tekniska kompetensen skulle i stället finnas i industrin. Försvarsindustrin har idag bättre och mer informativa kontakter med Försvarsmakten än tidigare. Detta innebär inte att kontakterna med FMV blivit sämre. Kontaktema med Försvarsmakten upplevs som givande eftersom man på så sätt får bra information om användarens önskemål och får behoven mer direkt beskrivna. Försvarsmakten upplevs kortsiktig i sitt agerande vilket som bedöms hänga samman med de relativt täta personalbytena i högkvarteret. Kortsiktigheten kan få negativa konsekvenser for FMV:s tekniska kompetens. De nya rollerna uppfattas innebära att FMV inte längre på eget bevåg kan lägga ut långsiktiga studieuppdrag inom intressanta teknikområden på det sätt man kunde tidigare. De intervjuade tror inte att Försvarsmakten är beredd att lägga ut kompetensbevarande beställningar till FMV eftersom man inte tror att det finns någon förståelse för den typen av uppdrag inom högkvarteret. Flera de intervjuade pekar på riskerna med Försvarsmaktens av kortsiktiga prioritering av dagens frågor och problem på bekostnad av långsiktiga, kompetenshöj ande åtgärder som gynnar såväl FMV:s försvarsindustrins förmåga att leda och genomföra komplicesom rade projekt i framtiden. En utveckling som kan bli följden av det kortsiktiga agerandet, enligt de intervjuade, är att FMV inte kommer att ha teknisk kompetens for att i framtiden styra komplicerade tekniska upphandlingar. FMV riskerar att bli inköpsorganisation for redan en definierade tekniska produkter medan försvarsindustrin får ta över FMV:s gamla roll.

Uppdragsstyrningen FMV 181 av

Slutsatser om avgiftsfinansieringens effekter

I konsultuppdraget ingick att besvara ett antal frågeställningar. Frågorna och konsultemas på dessa redovisas nedan. svar

Fråga 1: Har beställningsförfarandet påverkat FMV:s organisation vad gäller inriktning, kompetensprofil, dimensionering och kostnader

Det är generellt sett svårt att bedöma effekterna av det ändrade beställningsförfarandet, eftersom det är tre viktiga händelser som parallellt har påverkat utvecklingen, nämligen:

Mål 96 I Lagen om offentlig upphandling I Avgiftsfinansieringen Det är den samlade effekten av dessa tre händelser som styrt utvecklingen. Vad gäller inriktningen går det inte att se att beställningsförfarandet har förändrat FMV:s övergripande mål och Verksamhetsmål. Vad gäller kompetensprofil har det skett tydlig förändring vad en gäller krav på projektledarkompetens hos kategorierna MS-ledare och AO-ansvariga. Denna kompetens är en nyckelkompetens för att kunna utveckla arbetssättet inom ramen för det ändrade beställningsförfarandet. FMV:s förmåga att definiera sina åtaganden och utforma sina offerter har väsentligt förbättrats. Behovet av ekonomkompetens är i dagsläget inte helt tillgodosett på

182 Uppdragsstyrningen av FMV

avdelningarna. Den tekniska kompetensen underordnas projektledar-

kompetensen. Detta får till följd att FMV:s samlade teknikkompetens successivt tunnas ut. Försvarsgrensledningama i högkvarteret har i betydande grad delegerat beställarfunktionen till materielledningarna. Detta får till följd att kraven på materielledningamas kompetens har ökat väsentligt. Vad gäller dimensionering är den fortfarande aktuella ramstymingen effektiv vad gäller dimensionering av personella mer än vad det ändrade beställningsförfarandet Detta får resurser konsekvens att FMV:s avdelningar köper kompletterande som kompetens inom såväl det tekniska det administrativa området. som Vad gäller kostnader tycks produktiviteten i FMV ha minskat bl.a. på grund svårigheter att få FMV:s systemstöd PLS att av fungera utlovats. De flesta användare upplever dagsläget som som katastrofalt. Orsaken är bl.a. att PLS inte är anpassat till mer komplexa beställningar, det är inte användarvänligt och det är problem med tillgängligheten. Inom Försvarsmakten gäller att motsvarande stödsystem, MFP-stöd, ännu är klart. Därmed har möjlig höjning kostnadseffektiviteten inte kunnat uppnås. av Kostnaderna för att administrera det förändrade beställningsförfarandet har totalt sett blivit höga.

Fråga 2: Har beställningsförfarandet påverkat FMV:s arbetssätt gentemot försvarsindustrin

FMV:s delegering av inköpsansvaret och decentralisering av inköpsfunktionen har fått till följd att inköpsverksamheten blivit effektivare och mer verklighetsnära. Däremot anser man i FMV att det förhållandet mellan Försvarsmakten och FMV gör det nya

Uppdragsstyrningen FMV 183 av

svårare att upphandla mer långsiktiga studieuppdrag. Mot den här bakgrunden ser man en risk i att FMV utarmar egen teknikkompetens. FMV utnyttjar idag i hög grad möjligheterna till offentlig upphandling vilket får en klart prispressande effekt på leverantörerna. Relationen mellan Försvarsmakten och försvarsindustrin har väsentligt förändrats. Försvarsindustrin uppvaktar Försvarsmakten på ett helt annat sätt än tidigare i syfte att få information om den mer långsiktiga materielanskaffningen direkt av slutkunden.

Fråga 3: Hur bör beställningsförfarandet läggas upp för att nå den förväntade effekten på materielanskaffningen

Den genomförda förändringen bedöms som principiellt riktigt. Materielledarfunktionen är den kritiska funktionen i beställningsprocessen. Erfarenheten hittills visar att kompetensen hos nyckelbefattningshavare inom materielledningarna är helt avgörande för att uppnå en rejäl höjning av förädlingsvärdet i denna del. Inga principiella ändringar i beställningsförfarandet föreslås. Dock bör FMV:s ledning engagera sig mer i urvalet av nyckelpersoner till materielledningarna. För att säkerställa kontinuitet och kompetens bör materielledningarna byggas kring civil kärna upp en med hög kompetens kompletterad med lämpliga yrkesofficerare, som tillför erforderlig miljökunskap. Det finns idag oklarheter vad gäller grundläggande förutsättningar för respektive produktavdelnings verksamhet som exempelvis tydliga resultatkrav, beläggningskrav och timdebiteringsprinciper. Detta bör fastställas och tydliggöras av GD FMV. Projektledarkompetens blir en nyckelkompetens i den situationya

184 Uppdragsstyrningen av FMV

En särskild projektledarkarriär bör utvecklas i FMV. nen. Det finns en potentiell målkonflikt i förhållandet att FMV har naturligt mål för sina uppdrag att leverera system med som maximal kvalitet, liksom i det tidigare beställningsförfarandet. Lokala produktionsledare i Försvarsmakten prioriterar naturligen leveranssäkerhet och Försvarsmakten prioriterar såväl förbandens krav på leveranssäkerhet totalkostnaden för levererat system. som Denna inbyggda målkonflikt kan hanteras genom att Försvarsmakten i interna avtal gentemot FMV för in ekonomiska påföljder, negativa avvikelser uppkommer vad gäller kostnad om och leveranstid. Ännu har inte kommit dithän att tillämpar mer man man genomarbetade avtal med milstolpar och prestationsfakturering. Ansvaret för att utveckla detta bör åvila Försvarsmakten. Försvarsmakten har dock ännu inte utvecklat den beställarkompetens är förutsättning för att detta som en regelmässigt skall kunna tillämpas varför det idag är FMV som driver på i dessa frågor. Andelen fastpris-åtaganden bör ökas väsentligt. Det finns tre skilda traditioner när det gäller beskrivning och definition uppdrag. Inom armén eftersträvar mindre mycket av man väl definierade etappvisa beställningar. Inom flygvapnet har man tradition att lägga ut stora kompletta, mindre väl definierade som beställningar. Inom marinen ligger mittemellan med dragning man mot armén sätt att arbeta. Då många avdelningar inom FMV arbetar med ett stort antal arbetsorder är det viktigt att man övergripande inom FMV skapar principer för hur beställningar från Försvarsmakten skall definieras i syfte att åstadkomma bättre konformitet vad gäller beställningar, oavsett försvarsgren.

Uppdragsstyrningen av FMV 185

Ett förenklat beställningsförfarande bör införas för mindre beställningar i syfte att effektivisera beställningsförfarandet. Detta skulle kunna innebära att en beställning understigande miljon en kronor kan ske direkt från Försvarsmakten till FMV enkel genom direktbeställning. Försvarsmakten och FMV bör inbördes reglera agerandet gentemot försvarsindustrin. Annars finns risk att den en mer långsiktiga teknikutvecklingen hamnar mellan stolarna i det mer direkta genomförandet i beställningssystemet.

Fråga 4: Vilka krav bör ställas på Försvarsmakten i den nya styrmodellen avseende inriktning, kompetens och dimensionering

FMV har kommit längre i anpassning till de förutsättningarna nya och kraven. FMV ställer ökade krav på Försvarsmaktens beställarkompetens, vilken snabbt bör utvecklas. Bättre kontinuitet i bemanningen behövs inom Förvarsmaktens olika beställarorganisationer, dvs. och produktionsavdelningar. ÖB bör ställa programtydliga krav på säkerställande av kompetens och kontinuitet och begära konkreta redovisningar på hur program/pr0duktionsavdelningarna avser åstadkomma detta.

;är

5§rm$§§.3§§:%9{§t

V .. 2 a p; nu .

1 Styrning av 000-kronorsmyndigheter

av Ann Dahlberg, Statskontoret

Inledning

UTFÖR-utredningen Utredningen för utvärdering försvarets

av

ledning och struktur har bett Statskontorets biträde med att

om

beskriva statsmakternas styrning l OOO-kronorsmyndigheter.

av Statskontoret har gjort komparativ studie, utifrån befintlig en dokumentation, ägarstymingen uppdrags- eller 1 OOO-kronorsav av myndigheter. Studien har omfattat genomgång och analys uten av redningar och propositioner samt instruktioner och regleringsm.m. brev för ett urval av 1 OOO-kronorsmyndigheter inom andra departementsområden än försvaret.

Grundläggande uttalanden styrning om

I många dokument beskrivs den styrning gäller för verksamhet som som skall bedrivas under statligt huvudmannaskap. Få uttalanden görs dock om de särskilda villkoren för 1 OOO-kronorsmyndigheter.

25 Fr.o.m. 1997 avskaffas l OOO-kronorsanslagen, vareñerdessamyndighetersåledes inte kommer att redovisasi den statligabudgeten.

188 Styrning 1 OOO-kronorsmyndigheter av

För att få ett underlag för vad som gäller för dessa myndigheter redovisas vad uttalats i olika propositioner och utredningar som styrning myndigheter generellt samt vad som specifikt m.m. om av gäller för avgiftsñnansierade myndigheter. l OOO-kronorsmyndigheterna skall till vissa delar "fungera" bolag. För styrningen av som de avgiftsfmansierade myndigheterna, kan därför ledning eventuellt hämtas från uttalanden styrningen av de statsägda bolagen. om

Styrning myndigheter av

Det är ytterst regeringen har ansvaret inför riksdagen för hur som myndigheternas verksamhet genomförs. Regeringens styrning sker till stor del inom den utvecklade budgetprocessen där begreppet resultatorienterad styrning central betydelse. I budgetproposiär av tionen 1991/92:100 Bil. l beskrivs de förutsättningar som skall gälla för styrningen av statsförvaltningen. "En renodling skall ske de verksamhetsformer i vilka statlig av verksamhet skall bedrivas. Arbetet med att delegera ansvar och befogenheter till myndigheterna skall fortsätta. Regeringen skall verksamheten att sätta mål för verksamheterna, styra genom upp ställa tydliga krav på resultat samt analysera och utvärdera de uppnådda resultaten. Delegering kräver ett tydligt av ansvar regelverk myndigheternas handlingsutrymme. Förutsom anger sättningar skall skapas för myndigheterna att fatta rationella beslut. En sådan styrning ställer stora krav på myndigheternas redovisning och förutsätter effektiv revision. Vidare måste en myndighetsledningamas och styrelsernas ansvar tydliggöras. Regeringen och riksdagen skall besluta övergripande mål för om verksamheten eller samhällssektom. I förordningen 1993:134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning anges även

Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter 189

att myndighetens verksamhet skall delas in i verksamhetsgrenar och att det för varje Verksamhetsgren skall finnas Verksamhetsmål. Om inte regeringen har beslutat om Verksamhetsmål skall myndigheten fastställa dessa mål. I budgetpropositionen 1991/92 betonas också att mål och resultatstymingen måste fungera i hela styrkedjan; från regeringens sätt att formulera mål för förvaltningen till styrningen inom den enskilda myndigheten med uppsatta resultatkrav för de egna arbetsenheterna. En ökad mål- och resultatstyming med en ökad finansiell frihet för myndigheterna förutsätter uppföljning och stark noggrann en och effektiv revision. Regeringen anger i budgetpropositionen 1994/95 att man avser att besluta om en förordning innebär att som samtliga myndigheter med omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter och administrerar stora medelsflöden skall som ha intern revision som självständigt granskar den interna kontrollen i verksamheten. I budgetpropositionen 1993/94 betonas att en mer aktiv, ägarstyrning bör etableras. En aktiv ägarstyrning gäller oaktat valet av huvudmannaskap och verksamhetsform, dock påverkar givetvis

detta val i vilka former och vid vilka tillfällen styrning kan utövas.

"Tydliga krav på resultat måste riktas till verksamhetsansvariga och en ändamålsenlig uppföljning och kontroll måste ske av att verksamheten genomförts i enlighet med statsmaktemas intentioner. En aktiv ägarstyrning kräver också att staten och dess företrädare vidtar sanktioner när de verksamhetsansvariga inte

26 Denna förordning har ersattsav förordning 1996:882 om myndigheters årsredovisning m.m. I denna anges att myndighetenskall redovisaoch kommenteraverksamhetens resultati förhållandetill de mål och i enlighetmed de krav på återrapporteringsom regeringenhar angett i regleringsbreveller i något annat beslut.Såledesställs nu högre krav på regeringens egen förmåga att formuleramål och krav.

190 Styrning 1 OOO-kronorsmyndigheter av

uppfyllt de åligganden som ankommer på dem."

Riksrevisionsverket betonar i sin årliga rapport 1995 att det är regeringen måste precisera vilken information som behövs för som styrningen, t.ex. informationen främst skall avse själva procesom eller den skall gälla olika utflödesmål och hur dessa i så sen om fall skall beskrivas, i vilka skärningar man vill ha informationen etc. Det är också regeringen som måste precisera vilken roll myndigheterna skall ha informationsgivare kontra andra som kunskapsproducenter.

Bl.a. den s.k. ELMA-gruppen", en interdepartemental arbets-

med uppgift att utveckla och stärka genomförandet av resulgrupp tatstyming statligt finansierad verksamhet behandlar andra styrav instrument vid sidan av budgetprocessen och hur styrningen genom dessa kan förbättras. Den omfattande regelstymingen via lagar och andra författningar bör kunna resultatorienteras i betydligt större utsträckning. Enligt arbetsgruppen är det angeläget att åstadkomma tydliga målformuleringar och avgränsningar i regelverken, att reglerna skall enkla att tillämpa och att de tillämpande myndighevara terna skall kunna bedriva verksamheten effektivt, att tillämpningen skall möjlig att följa upp och att regelsystemens ekonomiska vara konsekvenser är analyserade. Regeringens utnämningsmakt är ett mycket kraftfullt styrmedel resultat. som bör baseras mer på krav på resultat och uppnådda Redan i budgetpropositionen 1990/91 betonades vikten av en förbättrad och intensifierad mål- och resultatdialog mellan regeringskansliet och myndigheterna. Dialogen betonades som ett cen-

27 Ds 1995:6ELMA Åtgârderför att stärka resultamyrningen -

Styrning av 1 OOO-kronørsmyndigheter 191

tralt element i den nya budgetprocessen. ELMA-gruppen att anser vissa inslag i den styrning sker informella kontakter som genom mellan regeringskansli och myndigheter behöver systematiseras. Till denna grundläggande dokumentation finns även anvisningar etc. för det konkreta genomförandet mål- och resultatstymingen av

i material från bl.a. Finansdepartementet, Riksrevisionsverket

och Statskontoret.

Styrning av avgiftsfinansierade myndigheter

Det finns få generella uttalanden de avgiftsfmansierade om myndigheterna förutom vad gäller budgettekniska frågor. Budget-

propositionsutredningen" pekar också på att budgetförordningen

inte gör någon skillnad på myndigheterna med avseende på deras finansiering. Alla skall således lämna fördjupade respektive förenklade anslagsframställningar, beroende på de befinner sig var i budgetcykeln, liksom årliga resultatredovisningar. Med myndighetsformen följer direkt möjlighet för riksdagen och regeringen att i kraft av sin ñnansmakt styra Verksamhetsinriktning och ekonomi; generellt genom allmänt gällande författningar som budgetförordningen, specifikt genom enskilda beslut i budgetproces-

28 Finansdepartementet: Regleringsbrevför budgetåret1995/96 En handledningför regeringskansliet 29 RRV: Rapport 1994:10Resultat-Verksamhet-Ekonomi en handledningför myndig- heterna 1995. RRV: Rapport 1995:40Emaktivarestyrning 30 StatskontoretRapport 1994:4Verksamhetsanpassad Resultatstyrning 31 SOU 1990:83Ny budgetproposition

192 Styrning av 1 000-kronorsmyndigheter

eller på andra sätt, t.ex. att fastställa taxor eller utfärda sen genom bestämmelser i regleringsbrev om hur uppdragsinkomster får användas. Utredningen dessutom uppdragsverksamhet även anger att om i fortsättningen skall bedrivas förvaltningsmyndigheter och om av den skall tillåtas expandera, kommer såväl myndigheternas egna riksdagens och regeringens styrmedel att variera. Verksamsom heterna är inbördes olika till sin karaktär och motiven till uppdragsverksamheten kan skifta. I budgetpropositionen 1991/92 betonas att det är angeläget att principer för styrningen olika former avgiftsñnansierad av av verksamhet snarast slås fast. Följande huvudprinciper bör enligt propositionen gälla utgångspunkter för styrning av avgiftssom finansierad verksamhet. Full kostnadstäckning bör i normalfallet gälla som ekonomiskt mål. Avkastningskrav bör regelmässigt ställas och ingå i nu underlaget för beräkningen av avgiften. Bruttoredovisning på statsbudgeten bör i normalfallet tilllämpas för offentligrättsliga avgifter för reglerande verksamhet. Verksamheten bör budgeteras på sedvanligt sätt och tillföras medel över ramanslag. Avgifterna redovisas på inkomsttitel på statsbudgeten. För avgiftsfinansierad verksamhet som är efterfrågestyrd - annan bör nettoredovisning tillämpas.

Den s.k. uppdragsmodellen l OOO-kronorsanslag bör tilllämpas

v endast på myndigheter bedriver efterfrågestyrd verksamhet som där stort behov effektiv anpassning till rådande efterfrågan av föreligger.

Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter 193

I budgetpropositionen 1991/92 anges också att den förändrade styrningen av myndigheterna ställer höga krav på uppföljning av den avgiftsñnansierade verksamhetens resultat. Avgiftsförordningen 1992:191 och kapitalförsörjningsförordningen 1992:406 som trädde i kraft den 1 juli 1992 innehåller nya regler för styrning av avgiftsfinansierad verksamhet m.m. I avgiftsförordningen finns bl.a. bestämmelser om rätten att ta ut avgifter ekonomiskt mål beslut om avgiftsbelopp a rätten att disponera avgiftsinkomster redovisning - I kapitalförsörjningsförordningen finns bestämmelser om finansiering av investeringar i anläggningstillgångar leasing avkastningspliktigt kapital samt särskilda bestämmelser om räntekonto med kredit, dis- position av överskott m.m. för myndigheter med uppdragsmodell. 1991 års försvarsforskningsutredning och Riksrevisionsverket har behandlat styrningen av vissa myndigheter inom Försvarsdeparte-

mentets område. Försvarsforskningsutredningen föreslår att stats-

makterna liksom hittills bör: "ta ett direkt ansvar för existensen av de tre myndigheterna FMV, F OA och FFA, för deras roller och uppgifter i stort, det sätt på vilket deras verksamhet styrs, finansieras och leds och för deras strukturella utveckling. Denna övergripande styrning ägarrollen bör utövas genom instruktioner och framför allt via

32 SOU 1992:62Forsking och utveckling för totalförsvaret Förslag till åtgärder -

194 Styrning av 1 000-kronorsmyndigheter

myndigheternas styrelser." "Direkta anslag till gemensam försvarsforskning och myndigheten FMV bör däremot i begränsad utsträckning än idag mer direkt över statsbudgeten. I stället bör anslagen till ÖB och ges ÖCB utformas för att också täcka insatser för forskning och teknikutveckling och kompetens och kapacitet för att hantera materielanskaffningen. Vid en förändring kan det vara nödvändigt att under övergångsperiod i regleringsbrev ge viss styren ning beträffande de överförda medlens utnyttjande." "Statsmaktema bör således styra och direkt finansiera tilllämpad forskning och kvalificerad teknisk verksamhet endast i den utsträckning har ett direkt intresse i resultatens och man kompetensens utnyttjande. I övrigt bör statsmakterna endast bedöma om det samlade systemet för totalförsvarets kunskapsförsörjning innehåller erforderliga och väl avvägda kompetenser och om olika aktörer tar till sig och använder för verksamheten väsentlig kunskap på ett ändamålsenligt sätt. Möjligheter att påverka dessa förhållanden finns genom ställningstaganden till anslagsframställningar och i regleringsbrev till försvarets olika myndigheter."

Utredningens förslag låg till grund för propositionen 1992/931170 Forskning för kunskap och framsteg i vilken Försvarsmakten och ÖCB större att styra forskningen vid bl.a. F OA. ges ansvar Regeringens styrning behandlades inte speciellt i propositionen. Riksrevisionsverket har genomfört förvaltningsrevision av inen täktsfinansierad verksamhet inom Försvarsdepartementets område. RRV har funnit att intäktsfinansiering i många fall har en positiv effekt på verksamheten. Intäktsñnansiering innebär bl.a. att förutsättningar skapas för en bättre dialog om kostnaderna för aktuella

33 RRV 1991:3 Intäktsfinansieradverksamhet inom Försvarsdepartementets område

Styrning av 1 000-kronorsmyndigheter 195

prestationer. Den kan leda till ett större kostnadsmedvetande och därmed motivera myndigheterna att ordna redovisningen så, att de totala kostnaderna för verksamheten framgår. Dessutom kan kompetens bibehållas och utvecklas genom intäktsfinansierad verksamhet. RRV konstaterar också att en ökad intäktsñnansiering i regel medför att allt fler beslut decentraliseras. Detta kräver andra former av styrning, bl.a. för att säkerställa att myndigheternas uppgifter inte åsidosätts. Utvecklingen mot ökad intäktsfinansiering ställer särskilda krav när det gäller styrning och uppföljning av verksamheten. RRV har också iakttagit ett antal problem, bl.a. rörande styrningen, som är förknippade med intäktsñnansierad verksamhet. lntäktsfinansieringen kan orsaka en konflikt mellan den huvuduppgift som statsmakterna fastställt och den inriktning som kunderna och den foretagsekonomiska lönsamheten kräver. Intäktsfinansieringen kan försvåra omprövning och strukturomvandling inte alltid incitament till ökad produktivitet och effektivisamt ger tet. Skäl till detta kan att ett reellt kund-leverantörsförhållande vara inte föreligger och att verksamheten t.ex. inte är konkurrensutsatt.

Styrning statsägda bolag av Staten har sedan länge ägt eller haft intressen i olika företag. Bolagiseringen har under senare i ökad utsträckning kommit att användas som en form för att effektivisera eller ompröva/renodla den statliga verksamheten.

196 Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter

De avgiftsfinansierade myndigheterna skall till vissa delar "fungera" som bolag. För styrningen av de avgiftsfinansierade myndigheterna, kan därför ledning eventuellt hämtas från uttalanden om styrningen av de statsägda bolagen. I ñnansplanema 1990/91 och 1991/92 uttalades att statlig, konkurrensutsatt affärsverksamhet inte borde bedrivas i myndighetsform utan att bolagsformen borde övervägas. I den sistnämnda gick man längre och hävdade att sådan verksamhet inte skulle bedrivas i myndighetsform och normalt heller av staten om inte särskilda skäl talade mot. Regeringen pekar i budgetpropositionen 1993/94 på ett antal olika stymingsmöjligheter för att tillvarata statens ekonomiska och verksamhetsmässiga intressen för statsägda bolag: "För verksamhet som överförs från myndighet till bolag ersätts den traditionella styrningen genom regeringens och riksdagens budgetberedning av en styrning via bolagsordningar, avtal, beslut vid bolagsstämma och, i förekommande fall, av konkurpå olika marknader. I de fall staten bildat stiftelser är rensen styrmöjlighetema beroende av de föreskrifter som staten lämnar i urkunder och i avtal som träffats med stiftelsema. Till detta kommer de styrmöjligheter som ges genom utnämningsmakten och samtal med verksamhetsansvariga."

Även budgetpropositionen 1994/95 aktualiserar det statliga bolagsägandet. Regeringen behandlar nu närmare styrning och äganoll. I finansplanens avsnitt om "Ekonomisk styrning av statlig verksamhet" sägs att i de fall staten har ett ägarintresse i affärsverksamheten bör ägarrollen definieras klart och utövas aktivt. I bilaga 7 Kommunikationsdepartementet, bilaga 9 Finansdepartementet och bilaga 13 Näringsdepartementet behandlas olika aspekter på statligt ägande och styrningen av statligt ägda bolag.

Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter 197

Ställningstagandena i budgetpropositionen bygger till viss del på

en promemoria arbetats fram arbetsgrupp inom

som av en regeringskansliet på uppdrag av departementsledningen i Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Kommunikationsdepartementet. Syftet med arbetet har varit att samla berörda departements erfarenheter och ge vissa rekommendationer i ägarfrågor. Promemorians tillämpningsområde avgränsas till departementens ägarutövande och styrning av de statliga bolagen. Flertalet av de erfarenheter och rekommendationer presenteras kan dock, enligt som arbetsgruppen, med fördel även tilllämpas på affärsverk och myndigheter. Arbetsgruppen menar att staten bör professionell och vara en aktiv ställer krav på effektivitet och avkastning. Hänsyn ägare, som till särskilda motiv för ägandet bör normalt inte innebära att avkall görs på dessa krav. Om så ändå motiverat i enskilda fall, bör anses kostnaderna eller andra uppoffringar förenade därmed redovisas öppet Frågan om statlig bolagsstyrning behandlas även av den tidigare

nämnda ELMA-gruppen. Gruppen föreslår inrättandet

av en

särskild funktion inom regeringskansliet Fi för att hantera frågor

om: - bildandet av bolag - utveckling och vidmakthållande av en ägarpolicy, uppföljning styrning bolagen, - av av - omstrukturering, avveckling och förvärv.

34 Rekommendationer för utövande av departementens ägarrøll de statligt ägda bolagen i PM 1994-12-22 35 Ds 1995:6ELMA Åtgärder för att stärka resultatstyrningen -

198 Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter

ELMA-gruppen diskuterar också RRV:s möjligheter att utse medrevisorer i alla bolag där staten har ett avgörande inflytande samt bildandet av ett eller ett par holdingbolag för att rationalisera statens bolagsförvaltning. Riksrevisionsverket föreslår i sin årliga rapport 1995 att regeringen skriftliga ägardirektiv till statliga bolagsstyrelser. Av ger sådana kan antingen framgå att aktiebolagslagen och bolagsordningen innebär tillräckliga externa restriktioner eller att ägaren givit

mer detaljerade direktiv. Ägarens direktiv kan avse såväl styrning

Verksamhetsinriktning som former för återrapportering. av

Styrning av l OOO-kronorsmyndigheter

Styrningen består olika delar, dels innehållet i styrningen av

verksamheten vad styrs dels hur den sker vilka medel

- som - eller verktyg som används. Ett viktigt styrmedel är styrning genom finansiella medel. De olika delarna kommer att behandlas i det följande utifrån vad gäller för myndigheter generellt samt vad som torde specifikt för de intäktsñnansierade myndigheterna. som vara

Styrning av verksamheten

Den viktigaste aspekten på styrningen är vad som skall styras d.v.s. innehållet i stymingen. Verksamhetsstymingen omfattar både vad

inriktning myndigheten skall göra och hur processen myndig-

heten skall göra detta.

Styrning av 1 000-kronorsmyndigheter 199

En väl fungerande resultatstyming förutsätter tydlig rollfören delning mellan regeringen och myndighetema. Regeringens roll är att ange övergripande mål och huvudsaklig inriktning verksamav heten såväl vad gäller inriktning Myndigheterna skall som process. utföra den verksamhet och uppnå de mål som regeringen angivit. Därvid får myndigheten i princip själv välja hur vill göra man detta. Myndigheterna skall också redovisa de resultat som uppnåtts. Var "gränsen" går mellan regeringens och myndigheternas styrning av verksamheten är olika för olika myndigheter, men även för olika verksamhetsdelar inom myndigheter. Gränsen kan också variera över tiden för samma myndighet. Det gäller för regeringen att hitta avvägningen av var "gränsen" skall gå för att styrningen och verksamheten skall fungera optimalt. I diskussionerna om styrning av statligt ägda bolag och avgiftsfinansierade myndigheter talar ägarstyming och uppdragsman om styrning samt ägarroll och beställarroll. Det finns dock inga bestämda uttalanden om vad som ingår i rollerna. En förklaring till detta kan vara att innehållet i de olika rollerna växlar för olika bolag. De intäktsfinansierade myndigheternas verksamhet skall styras av andra myndigheter eller organisationer genom beställningar eller uppdrag. Vad är det då regeringen överlåter av styrningen till de myndigheter som skall ge uppdragen eller göra beställningarna och vad av styrningen har regeringen kvar

Både Försvarsforskningsutredningen3° och Riksrevisionsverket

har pekat på att statsmakterna bör ta ett ansvar för och styra bl.a. den övergripande inriktningen och omfattningen de avgiftsñnanav

36 SOU 1992:62Forskning och utvecklingför totalförsvaret- Förslag till åtgärder 37 RRV 1991:3Intäktsfinansieradverksamhet inom Försvarsdepartementets område

200 Styrning av 1 000-kronorsmyndigheter

sierade myndigheterna. RRV hari sin förvaltningsrevision funnit att brist på styrning från statsmakterna i många fall innebär att verksamheten i för hög grad påverkas av kunderna och styrs av rent ekonomiska krav i konflikt med statsmaktemas intentioner med verksamheten. Försvarsdepartementet har i en promemoria diskuterat Principer för regeringens styrning de myndigheter som helt eller delvis av arbetar på uppdrag av Försvarsmakten. I promemorian sägs att regeringens roll som uppdragsgivare för det som stödmyndighetema producerar är överlämnad till bl.a. Försvarsmakten. Man pekar dock på att stödmyndighetema är fristående myndigheter under regeringoch i formell mening kräver samma typ av styrning och kontroll en från statsmakterna andra myndigheter. Regeringens ansvar för som stödmyndighetemas effektivitet minskar inte för att de styrs genom uppdrag Försvarsmakten eller någon annan myndighet. av F.d. generaldirektören för FMV, Per Borg, har vid ett seminarium på Riksrevisionsverket i januari 1996 beskrivit styrningen av de intäktsfinansierade myndigheterna i termer av en beställarroll och ägarroll där staten har kvar ägarrollen men har överlåtit en beställarrollen på Försvarsmakten m.fl. Beställarrollen uttrycks i VAD Rätt resultat Mest angelägna behov Användarkrav de - intäktsfinansierade myndigheterna skall göra. Vad som ligger i ägarrollen beskrivs inte. Efterfrågestyming och intäktsfinansiering har i många fall en positiv effekt på verksamheten. Både RRV och Försvarsdepartementet har pekat på att de positiva effekterna med intäktsfinansie-

ring går förlorade kund-leverantörsförhållandet störs för mycket

om att regeringen detaljstyr verksamheten. Försvarsdepartemengenom tet att det är viktigt att de övergripande målen är uttryckta menar

Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter 201

som mål och inte som uppgifter. Ett särskilt problem föreligger som på försvarsområdet är att ett reellt kund-leverantörsförhållande endast föreligger i liten utsträckning i den intäktsfmansierade verksamheten och att reell konkurrens sällan förekommer. Bl.a. är kunderna oftast andra statliga myndigheter som i de flesta fall inte kan avstå från köp och har små möjligheter att vända sig till annan leverantör. RRV anser att åtgärder bör vidtas för att förbättra kund-leverantörsförhållandet. Ökad konkurrens skulle kunna åstadkommas genom avskaffande av hinder i form av regleringar. Andra åtgärder är att skapa klarare gränser mellan kund och leverantör bl.a. genom att undvika blandfinansierade uppdrag och att förbättra kundernas upphandlingskompetens genom utbildning. Försvarsdepartementets förslag till principer för styrning anger att för att bl.a. inte störa kund-leverantörsförhållandet skall regeringens intresse riktas mot myndighetens produktionsprocess. I sin promemoria ger Försvarsdepartementet exempel på frågor bör som besvaras vid uppföljning och kontroll av stödmyndigheten. Om myndigheten utfört rätt tjänst, till rätt pris och i rätt tid och om kunden varit nöjd med arbetet. Dessa frågor inriktar sig helt på processen och är viktiga för styrningen på relativt kort sikt. På lång sikt är det dock ett antal andra frågor eller mål som är viktiga och som gäller inriktningen av verksamheten. Inriktningsmål kan ges utan att kund-leverantörsförhållandet störs. Exempel på detta är inriktning och omfattning av verksamheten, vilka myndigheten skall ta uppdrag ifrån, vilken marknaden är, vilka principer för prioritering mellan kunder som skall gälla för att stödja kompetensförsörjning etc. Ytterligare exempel kan hämtas från tidigare nämnt material från bl.a. Riksrevisionsverket och Statskontoret.

202 Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter

Finansiell styrning

Den finansiella styrningen innebär i första hand att ekonomiska sätts for omfattningen myndighetens verksamhet. ramar av Försvarsdepartementet pekar i sin promemoria på att en grundprincip kan sägas vara att myndighetens medel är statens medel, dvs. myndigheten får besluta över sin egen medelsdisposition utan att det finns stöd för detta i form föreskrift eller någon av en annan form av bemyndigande från regeringen. Med överlämnandet beställarrollen till en eller flera myndigav heter följer även i de flesta fallen de finansiella medlen. Av erfarenhet inom Försvarsdepartementets område har det visat sig att Försvarsmaktens uppdragsstyming av stödmyndigheter inte fungerat tillfredsställande förrän stödmyndigheten blivit avgiftsfinansierad. Den finansiella styrning "återstår" för regeringen är bl.a. som finansieringsprinciper, planerings- eller budgetramar, låneramar, principer for avgiftssättning, avkastningskrav och beslut om utjämning över/underskott mellan budgetår. av

Styrningsverktyg

Som framgått genomgången finns ett antal olika medel eller av verktyg regeringen kan använda för att utöva sin styming. som Dessa är i huvudsak: regler lagar, myndighetsinstruktioner och andra förord- - som ningar, vägledande uttalanden i budgetpropositionen andra propositioner m.m.

Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigherer 203

- särskilda instruktioner, direktiv och uppdrag, 0 regleringsbrev, - utnämningar av chefer och utseende styrelser, av - olika kontroller genom revisioner, uppföljningar och särskilda utvärderingar. - dialoger med myndighetsledningen - rapporterings- och utredningskrav på myndigheterna verksamhetsform -

Regeringen förfogar över samma medel för styrning intäktsav finansierade myndigheter för styrning "vanliga" myndigsom av heter. Styrmedlens användning varierar för olika myndigheter men även för samma myndighet vid olika tider och i olika situationer. Det beror dels på att myndigheterna är olika och har olika uppgifter men även på att behovet av att styra varierar. Ett styrmedel som har stor betydelse vid styrningen bolag är av styrelsen och dess sammansättning. Kommittén förvaltningsom

myndigheterna ledningsformer att enrådighetsverk bör

anger vara huvudprincipen för ledningen av de centrala förvaltningsmyndighetema. Om det finns särskilda skäl, bör dock myndigheten ha styen relse. Kommittén anser att man för vissa l OOO-kronors myndigheter kan överväga att ha en styrelse. Vilka myndigheter det gäller bör bestämmas av om verksamheten lämpar sig för att bedrivas under affärsmässiga former och att den inte omfattar någon av mera utpräglad myndighetsutövning.

38 SOU 1993:58 Ejêktivare ledning statliga myndigheter i

204 Styrning 1 000-kronorsmyndigheter av

Även Försvarsforskningsutredningen betonade betydelsen av styrelsen.

I propositionen Förvaltningsmyndighetemas ledning har rege-

ringen uttalat sig styrelseledamötemas personliga ansvar och om anfört inte funnit det nödvändigt att föreslå några särskilda att man föreskrifter personligt ekonomiskt för styrelseledamöter. om ansvar Regeringen konstaterar myndighetsstyrelse arbetar under att en andra förutsättningar styrelse enligt aktiebolagslagen. En än t.ex. en viktig skillnad bolagsstyrelse har och entlediga den är att en att utse verkställande direktören, medan chefen för en myndighet utses av I regeringen. Styrelsen är också del den inre styrningen. Riksrevisionsen av

verket har genomfört enkätundersökning beträffande styrning

en och uppföljning avgiftsbelagd verksamhet hos 30 myndigheter. av Undersökningen visar att många myndigheter kommit ganska

långt i sin utveckling den formella styrningen och uppföljningen.

av De flesta de studerade myndigheterna har stora avgiftsintäkter av och/eller hög andel avgiftsfinansiering och har i regel 1 OOO-kroanslag samt disponerar inkomsterna. Myndigheter där den nors formella styrningen och uppföljningen är mindre utvecklad har små avgiftsintäkter och/eller liten andel avgiftsfinansiering och har ramanslag. Hos myndigheter med 1 OOO-kronors anslag ärverksamheten ofta efterfrågestyrd och snabb anpassning till efterfrågan en krävs. Detta ställer höga krav på styrning och uppföljning. En förklaring till att vissa myndigheter kommit längre i annan utvecklingen den formella styrningen och uppföljningen kan av

39 Prop. 1993/94:1s5 40 RRV 1995:26 Styrning och uppföljning av avgifisbelagdverksamhet

Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter 205

vara ledningens inställning och agerande i styrfrågor. Enligt RRV har en stark och drivande ledning stor betydelse. Vidare har regeringens krav på information i resultatredovisningen och i den fördjupade anslagsframställningen sannolikt haft stor betydelse för utveckling och uppstramning den formella styrningen och av uppföljningen på många myndigheter.

"Problem" med 1 000-kronorsmyndigheter

l 000-kronorsmyndigheter kan betraktas som ett mellanting mellan myndigheter och statligt ägda bolag. Även de vänder sig mot om "kunder" och tar betalt för sina tjänster de i många fall inte agerar på en konkurrensutsatt marknad utan har monopolställning. Om en man vill ha de fördelar, t.ex. ökat kundinflytande, ökat kostnadsmedvetande m.m., som finns med ett utvecklat kund-leverantörsförhållande får också till viss del ta de nackdelar i bl.a. man stymingshänseende som följer med. Nackdelar för statsmakterna kan sammanfattningsvis vara: Verksamhetens inriktning och omfattning påverkas alltför mycket av kunderna och styrs av rent ekonomiska krav. - Omprövning och strukturomvandling försvåras. Incitament saknas till ökad produktivitet och effektivitet. - Även för stödmyndighetema finns konflikt mellan den huvuden uppgift som statsmakterna fastställt och den inriktning som kunderna och den företagsekonomiska lönsamheten kräver. Myndigheten vet inte alltid i vilken riktning skall gå följa man statsmakterna eller kunden. Statsmaktemas styrning måste motverka nackdelarna utan att

206 Styrning av 1 000-kronorsmyndigheter

störa kund-leverantörsförhållandet. Ett alternativ kan vara att, om möjligt, skapa ökad konkurrens på området. Styrningen måste också anpassad till verksamhet, kompevara tens m.m. hos den enskilda myndigheten.

Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter inom andra departementsområden än försvar

Totalt finns ett 30-tal myndigheter exklusive försvarsområdet som

har 1 OOO-kronorsanslag. För många utgör dessa intäkter endast en mindre del myndighetens budget och räknas väl egentligen inte av till 1 OOO-kronorsmyndighetema. Myndigheternas verksamhet och styrningen varierar mycket men sammanfattningsvis kan noteras att: har styrelse där ledamöterna och Större delen av myndigheterna ordförande utses av regeringen. Den inre organisationen styrs instruktionen i cza fem genom myndigheter. Många myndigheter med mindre andel uppdragsintäkter har liten styrning den intäktsfinansierade delen. Styrmåtten finns av framför allt angivna i instruktionerna och regleringsbreven behandlar i stort sett endast finansieringen. Få reella styrmått finns i synnerhet vad avser processen. Styrmåtten avser oftast: myndighetens uppgift inom vilka områden man får ta uppdrag vilka kunderna bör vara avvägning mellan ordinarie verksamhet och uppdragsverksam- het

Styrning 1 OOO-kronørsmyndigheter 207

av

kostnadstäckningsgrad och prissättning - Regeringens styrning, som den kommer till uttryck i instruktioner och regleringsbrev, har studerats närmare för fyra myndigheter: Statens väg- och trafikforskningsinstitut, SMHI, Läkemedelsverket, Statistiska Centralbyrån. Myndigheterna har valts ut så att de i största möjliga mån skall likna Försvarsdepartementets l OOO-kronors myndigheter. Försvarsdepartementets myndigheter skiljer sig dock från de flesta andra myndigheter detta slag. Verksamheten av inom försvarsområdet riktar sig mot relativt få köpare och någon konkurrerande marknad finns egentligen inte. De fyra studerade myndigheterna riktar sin verksamhet mot ett större antal kunder och arbetar helt eller delvis på konkurrensutsatt marknad. en Genomgången har koncentreras på hur styrningen i form av mått, krav och uppdrag är angivna i instruktionerna och regleringsbreven och i vad mån måtten hänför sig till inriktningen, m.m. processen eller finansieringen. Såväl inriktning, finansiering behandlas instrukprocess som tionerna och regleringsbreven. Det är dock få generella slutsatser som kan dras om styrningen: - Samtliga myndigheter har styrelse ledamöter utses vars av regeringen. Trots att myndigheter i hög grad skall besluta om den inre organisationen fastställs huvuddragen SMHI:s och av LV:s organisationer i deras instruktionen. Uppdragen skall finansieras avgifter. Dock inte alltid - genom krav på full kostnadstäckning. Myndigheterna har intäkter från uppdragsverksamhet men andelen uppdragsintäkter varierar. Ibland fastställs de olika andelarna i en budget VTI har även krav på att uppdragsinmen täktema skall uppgå till minst 70 procent de totala intäkterna. av

208 Styrning 1 OOO-kronorsmyndigheler av

LV har, för stora delar verksamheten, avgiftsfinansierad av en reglerande verksamhet och inkomsterna utgörs av s.k. offentligrättsliga avgifter. Myndigheterna fastställer älva sina avgifter för uppdragsverksamheten. Instruktionema speciñcerar oftast myndigheten skall ta - vem uppdrag ifrån t.ex. myndigheter. Detta dock inte särskilt styrande eftersom myndigsynes heterna även kan ta uppdrag från andra uppdragsgivare. LV och SCB har begränsningen att uppdragsverksamhet får bedrivas i mån de två övriga har inte någon sådan av resurser men begränsning. Regleringsbreven betonar kvalitén och resultatets användbarhet. VTI, SMHI och SCB har specifika krav på att kvalitén skall följas upp.

Andra benämningar på 1 000-kronorsmyndigheter

Ett flertal olika benämningar förekommer på myndigheter som arbetar på uppdrag andra myndigheter och organisationer. av Benämningarna syftar bl.a. på myndighetens finansieringsform, uppgift eller på hur myndigheten styrs eller arbetar. Nedan följer en genomgång olika benämningar. Ingen benämning ger all av information kan väsentlig att lämna i det enskilda fallet som vara utan benämningen kan behöva variera. Benämningen l OOO-kronorsmyndighet relaterar till hur myndigheten redovisas i den statliga budgeten. Ett 30-tal myndigheter har l OOO-kronorsanslag, det är endast ett litet antal som i men realiteten är vad man menar med l OOO-kronorsmyndighet.

Styrning av 1 OOO-kronorsmyndigheter 209

En annan benämning som syftar på ñnansieringsfonnen och som är relativt vanlig är avgiftsñnansierad myndighet. Beteckningen hänför sig till avgiftsförordningen och förekommer bl.a. ofta i propositioner etc. Ordet avgift förknippas i allmänhet med en i förväg fastställd kostnad som är lika för alla för samma slags tjänst t.ex. ett tillstånd eller ett beslut. Associationen leder därför egentligen inte till de myndigheter som har intäkter av andra slag än "avgifter". Många myndigheter har intäkter i fonn av avgifter. Även intäktsfinansierad myndighet syftar på finansieringsformen och kan omfatta myndigheter som finansieras antingen genom avgifter eller intäkter i andra former. Denna benämning förekommer inte i skrivet material utan enbart i formen myndighet med intäktsfinansierad verksamhet. Uppdragsmyndighet eller uppdragsstyrd myndighet är en benämning som tidigare fanns i kapitalförsörjningsförordningen men som numera är borttagen och inte bör användas. Denna betäckning kan vara missvisande eftersom alla myndigheter styrs genom uppdrag antingen från regeringen eller någon annan myndighet eller organisation. En uppdragsmyndighet kan också förstås som både den myndighet som ger uppdrag och den som får uppdrag. Vad gäller Försvarsmakten styrs denna av uppdrag från

regeringen. Försvarsmakten lämnar beställningar inte uppdrag till

FMV, FOA etc. vilka lägger en order på företag. Stödmyndighet används av Försvarsdepartementet i den tidigare nämnda promemorian om "Principer för regeringens styrning..." och syftar på myndigheternas uppgift att vara stöd till och arbeta på uppdrag från andra myndigheter. Stödmyndigheten kan finansieras antingen genom anslag eller avgifter/intäkter och omfattar således även andra myndigheter än de s.k. 1 OOO-kronorsmyndighetema.

210 Styrning 1 OOO-kronorsmyndigheter av

Myndigheterna kan även ha intäkter och uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter och är i dessa fall inte stödmyndigheter. Även kund-leverantörsrelaterad myndighet syftar på relationen mellan uppdragstagaren och uppdragsgivaren men synes vara alltför omständligt för bli allmänt accepterad benämning. Även att en många andra myndigheter skall framhålla kund-leverantörsförhållandet och måna om service.

Regeringens styrning av stödmyndigheterna

av Sten Johansson

Inledning, syfte och studiens uppläggning

Bakgrund och vissa utgångspunkter

Under 1990-talets första halva har statsförvaltningen genomgått ett större antal och genomgripande förändringar än någonsin mer tidigare i vårt lands över trehundraåriga förvaltningshistoria. En av dessa förändringar bildandet den 1 juli 1994 av "det konsolidevar rade försvarsverket", Försvarsmakten. Förändringen innebar bl.a. att omkring etthundra tidigare älvständiga myndigheter sammanfördes under gemensam ledning. Vissa andra verksamheter privatiseraen des eller avvecklades. Formerna för stora delar den kvarvarande av verksamhetens styrning förändrades. Bildandet Försvarsmakten förändrade inte blott riksdagens av och regeringens styrformer vad gäller denna myndighets verksamhet, utan även förutsättningarna för styrning av de verksamheter inte inordnades. Trots att Försvarsmakten innebar en kraftfull som organisatorisk koncentration bibehölls nämligen ett antal verksamheter i självständiga s.k. stödmyndigheter. För stödmyndigheterna kan 1994 års förändring enkelt beskrivas som att Försvarsmakten övertog viktiga delar i utövandet av

212 Regeringens styrning av stödmyndigheterna

regeringens tidigare verksamhetsmässiga och finansiella styrning. Från att ha varit myndigheter med av regeringen tilldelade uppgifter och anslag blev de i större eller mindre grad beroende av Försvarsmakten, av dess strategier, överväganden och beslut. För att beteckna de stymingsmässiga relationer som upprättats mellan Försvarsmakten och stödmyndighetema används vanligen begreppet uppdragstyming. De förändrade förutsättningar som denna innebär för regeringens kvarvarande styrning av stödmyndigheterna har i sin tur fött begreppet ägarstyming. Det närmare innehållet i och innebörden av ägarstymingsbegreppet har ännu inte fullt ut klarlagts. De förändringar som skall belysas i denna rapport utgör en del den s.k. LEMO-reformen. Förändringarna av stödmyndighetema av har i stor utsträckning överskuggats av andra delar av reformen, t.ex. högkvarterets bildande, överbefälhavarens nya roll och som miloindelningen. Stödmyndighetema förlorade bärande delar i sin tidigare självständighet, och därmed sin ställning i förhållande till statsm aktema, effekterna av den nya rollen var samtidigt oklar och framtiden på lång sikt oviss. Förändringarna ledde också, som senare kommer att framgå, till oklarheter ur regeringens perspektiv. Försvarets organisatoriska och stymingsmässiga förändringsprocess till följd av LEMO kan emellertid inte ses isolerad från andra samtidigt pågående och verkande förändringar. Sakmässigt mest näraliggande är anpassningen av försvaret till 1990-talets säkerhetspolitiska och ekonomiska realiteter. Dessa förändringar har främst påverkat omfattningen stödmyndighetemas verksamheter, och av kan förväntas fortsätta göra så under även kommande år. På det generella förvaltningspolitiska området har det, parallellt med den försvarssektorinriktade LEMO-reformen, bedrivits en fort-

Regeringens styrning av stödmyndigheterna 213

satt utveckling resultatstymingens former. Även i fråga de av om statliga myndigheternas styrelser och ledning har förändringar av principiell betydelse genomförts under år. Alla förändringar senare som behandlas i denna rapport har således inte sin grund i LEMOreformen eller kan betraktas som delar i denna.

Studiens syfte, inriktning och avgränsningar

Syftet med denna studie är att mot den redovisade bakgrunden analysera begreppen ägarstyming och uppdragsstyming, att studera vilka förändringar som ligger till grund för deras myntande och belysa vad förändringarna inneburit för berörda myndigheter och verksamheter. Perspektiven för studien är riktade mot förändringarna inom ramen för den s.k. LEMO-reformen, som de avspeglas framför allt i förhållandet mellan regeringen och stödmyndighetema ägarrelationen. Den militära underrättelsetjänsten ligger utanför UTFÖR:s

och

låg även utanför LEMO:s uppdrag. Detta gör att Försvarets radioanstalt FRA, en myndighet som i flera avseenden påminner om stödmyndighetema, inte omfattas denna studie. Inte heller av Statens försvarshistoriska museer omfattas studien. av Rapportens disposition utgår från ett urval bland de komponen-

ter som står regeringen till buds i dess styrning statliga myndig-

av heter, t.ex. mål för och indelning av myndigheternas verksamhet, finansiella krav/restriktioner, den s.k. utnämningsm akten samt krav på myndigheternas redovisning.

214 Regeringens styrning stödmyndigheterna av

Styrning som begrepp

Ett statsrättsligt perspektiv

Formellt sett, enligt regeringsformen RF, är alla statliga förvaltningsmyndigheter underordnade regeringen och ingår därmed irättssubjektet staten. En brist i sammanhanget är att det, trots flera försök att utveckla ett sådant, saknas entydig och heltäckande en definition begreppet statlig myndighet. av Regeringen disponerar alla styrmedel över samtliga myndigheter. Det viktigaste härvidlag är förordningsmakten, som för de statliga myndigheterna närmast kan jämställas med aktiebolagslagen för aktiebolagen. Regeringen är i den meningen samtidigt både bolags-

stämma och -styrelse. Det bortses i detta sammanhang från de

förändringar nyligen genomförts av styrelsens roll i vissa som myndigheter, bl.a. Fortifikationsverket och Försvarets materielverk. Att myndigheterna utgör del ett gemensamt rättssubjekt en av gör att de saknar den juridiska självständighet som t.ex. privatperoch aktiebolag har. Myndigheter kan bl.a. inte förvärva och soner avyttra fast egendom, bara förvalta den för statens räkning för att beteckna denna uppgift används ofta begreppet ägarföreträdare. Inte heller näringslagstiftningen är tillämplig på den affärsverksam-

bedrivs mellan statliga myndigheter. Ägarstyrningsbegrep-

het som pets eventuella associationer till "privat ägande" och andra civiloch privaträttsliga förhållanden blir därför i princip oegentliga. Användningen och tilltron till de och samarbetsavtal av ramslutits mellan Försvarsmakten och vissa stödmyndigheter är ett som uttryck för ambitioner att använda stymingsredskap och mark-

Regeringens styrning av stödmyndigheterna 215

nadsliknande instrument än de är konstitutionellt angivna. som Att myndigheterna sinsemellan är sidoordnade gör också att ingen myndighet kan någon direktiv i fråga dess ge annan om verksamhet. Endast regeringen, med de begränsningar RF i anger fråga om s.k. myndighetsutövning, kan göra detta. Särskilda bestämmelser gäller dock om landet befinner sig i krigsfara eller krig, vilket får viss betydelse för myndigheternas beredskapsförberedelser.

Regeringens styrning av s.k. uppdragsmyndigheter

Begreppen uppdrags-, avgifts- och l OOO-kronorsmyndigheter används i stor utsträckning överlappande och synonymt. Gemensamt är att begreppen anger att myndighetens verksamhet i större eller mindre utsträckning skall finansieras på annat sätt än genom anslag. Några andra skillnader vad gäller myndighetens förhållande till regeringen ligger dock inte i begreppen. Alla statliga myndigheter är, som framhållits, i konstitutionell mening lika. ovan Principer för regeringens styrning av statlig avgiftsñnansierad verksamhet redovisades i bl.a. 1991/92 års budgetproposition. Enligt dessa skall normalt full kostnadstäckning gälla ekonosom

miskt mål. Den s.k. uppdragsmodellen med ett formellt s.k. 1 000-

kronorsanslag bör tillämpas endast på myndigheter bedriver som efterfrågestyrd verksamhet. Regeringen har utfärdat två förordningar vilka i stor utsträckning är tillämpliga på myndigheter med avgiftsfmansierad verksamhet. I avgiftsförordningen 1992:191 regleras bl.a. myndigheternas rätt att ta ut avgifter och att disponera avgiftsinkom ster. I kapitalförsörj-

216 Regeringens styrning stödmyndigheterna av

ningsförordningen 1992:406 regleras frågor om finansiering av investeringar och disposition överskott i uppdrags- och avgiftsav finansierad verksamhet. Båda förordningarna trädde i kraft den l juli 1992. Riksrevisionsverket RRV har regeringen givits ansvaret för av vissa uppgifter med anknytning till de båda nämnda förordningama. För ett stort antal myndigheter och verksamheter gäller exempelvis att avgifterna skall fastställas efter samråd med RRV. Frågan varför regeringen i vissa fall väljer att bolagisera och även privatisera statlig verksamhet och i andra fall beslutar att verksamheter skall avgiftsfinansierade är inte närmare utredd. vara De argument används för det kan ofta väljas också för det som ena andra. Statskontoret gör i sin rapport till utredningen en sammanfattning argumenten och belyser därvid också ett antal paralleller av mellan uppdragsmyndighetema och de statliga bolagen. Ett återkommande argument för avgiftsfinansiering är önskemålet att tydliggöra behoven den aktuella verksamheten och att av

ställa dessa i relation till kostnaderna. Uppdragsstymingen i sin tur

bygger på antaganden att ökad rationalitet i den statliga om verksamheten kan uppnås att regeringens styrning i genom verksamhetsmässigt och finansiellt hänseende delegeras till de myndigheter är närmast ansvariga för verksamheternas som bedrivande. I grunden ligger dock, som alltid i offentlig verksamhet, avvägningar mellan den offentliga nyttan och kostnaden för det offentliga åtagandet i fråga. Överfört till det militära försvarets verksamhet är intresset av ett offentligt åtagande sådant ställt över allt tvivel. Den offentliga som nyttan, dvs. graden säkerhet att landet lyckas hålla sig utanför av eventuella krig, är dock bara delvis en fråga för det militära

Regeringens styrning av stödmyndigheterna 217

försvaret. När det gäller formen för det offentliga åtagandet råder sedan lång tid politisk enighet om ett antal fundamentala principer, exempelvis oberoende försvarsallianser, allmän värnplikt, av finansiering genom skatter och upprätthållande av inhemsk försvarsmaterielindustri. I fråga om kostnaden för åtagandet skiljer sig dock uppfattningama.

218 Regeringens styrning av stödmyndighetema

de s.k.

Regeringens styrning av stödmyndig-

heterna före och efter LEMO-reformen

Inledning

Förordningen 1983:276 verksamheten inom försvarsmakten, om eller den s.k. verksamhetsförordningen, var det dokument som till den l juli 1994 var det samlade uttrycket för regeringens styrning det militära försvarets verksamhet, ledning och organisation. av Begreppet försvarsmakten inkluderade vid denna tid ett mycket

stort antal myndigheter, däribland flertalet stödmyndigheter eller

"Hpg 5-myndigheter" de mer allmänt kallades vid denna tid. som För stödmyndighetema förordningens bilaga 5 i allt väsentligt var det dokument motsvarade övriga statliga myndigheters som förordningar med instruktioner. Verksamhetsförordningen tillsammans med en förordning var, 1988:548 tjänstetillsâttning m.m. och en särskild budgetförom ordning 1989:924, under tioårsperiod i mycket förordningen en med stort "f" för det militära försvaret. Den saknade i det närmaste motsvarighet inom andra departementsområden, möjligen med undantag för förordningen 1987:405 om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Att styra förvaltningen inom en hel samhällssektor ett huvudsakligt dokument hade också vissa brister, genom vilket bl.a. ledde till behov minst årlig förändring av av en förordningen.

Regeringens styrning av stödmyndigheterna 219

Följande tolv myndigheter betraktas i detta sammanhang som stöd-

myndigheter vid tiden före LEMO-reformen den 31 december 1991:

Försvarets civilförvaltning FCF

Försvarets sjukvårdsstyrelse SjvS Fortiñkationsförvaltningen FortF

Försvarets materielverk FMV Vämpliktsverket V PV Militärhögskolan MHS

Försvarets forvaltningshögsskola FörvHS Försvarets datacenter FData Försvarets mediecenter FMedia

Försvarets forskningsanstalt FOA Försvarshögskolan FHS Flygtekniska försöksanstalten FFA

Av de dåvarande tolv stödmyndighetema har FMV, MHS inkl. FörvHS, FOA, FHS och FFA berörts minst i verksamhetsmässigt och organisatoriskt hänseende Försvarsmaktens bildande. av

Uppgifterna for FCF och SjvS har överförts till bl.a. Försvars-

makten. FData och FMedia har privatiserats. Även delar FortF av har bolagiserats Con/fortia AB och vissa uppgifter inom fastighetsförvaltningen har överförts till andra statliga huvudmän Vasakro- AB och Kasemen Fastighets AB. VPV har genom sammannan slagning med den tidigare Vapenfristyrelsen blivit myndighet en med ett vidare och civilt ansvarsområde än tidigare. FFA var mer föremål för utredning strax innan LEMO inledde sitt arbete. annan Följ ande sju myndigheter inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde kan för närvarande räknas som stödmyndigheter: Fortifikationsverket FORTV Försvarets materielverk FMV Militärhögskolan MHS Försvarets forskningsanstalt FOA

220 Regeringens styrning stödmyndigheterna av

Försvarshögskolan FHS Flygtekniska försöksanstalten FFA Totalförsvarets pliktverk TPV

I följande avsnitt görs ett antal jämförelser mellan 1991 års och dagens regeringsstyming nämnda myndigheter. av ovan Utgångspunkten för denna studie har främst varit de formella

uttrycken för regeringens styrning. Ägarstymingen tar sig även

andra uttryck, främst i form löpande dialog mellan departeav en ment och myndigheter. Under arbetet med denna studie har det också från Försvarsdepartementets sida framhållits att ett internt utvecklingarbete med syfte att utveckla regeringens ägarstyming av stödmyndighetema för närvarande pågår. Målet är att i styrdokuför budgetåret 1997 ytterligare tydliggöra regeringens krav menten på stödmyndighetema, bl.a. i form olika produktivitetsmått. av

Övergripande mål för stödmyndigheterna

I huvudsak överensstämmer dagens stödmyndigheters verksamheter med dem motsvarande myndigheter hade före år 1994. Av dessa är FMV, MHS, FOA, FHS och FFA de berörts minst. FORTV som har genomgått betydande minskning, medan TPV har givits en en motsvarande ökning sitt verksamhetsområde i förhållande till av "VPV-tiden". Skillnaderna mellan dagens och 1991 års styrdokument ligger i utsträckning i dokumentens utformning och förhållandet mellan stor de olika dokumenten. Vad här kan är i mycket ett som ses genomslag för praxis i regeringskansliets arbete med en ny

Regeringens styrning av stödmyndigheterna 221

myndigheternas instruktioner. Den ökade tydligheten hänger också med tillkomsten ett nytt regelverk på det ekonomiadsamman av ministrativa området och med omarbetningar de övriga förav ordningar vilka reglerar formerna för samtliga statliga myndigheters verksamhet, bl.a. verksförordningen 1995:1322. År 1991 användes begreppet verksamhetsfält för att ange myndighetens huvudsakliga uppgifter, i dag används begreppet övergripande mål. Den förändrade begreppsbilden antyder att myndighetens verksamhet kan ses i ett vidare perspektiv än genom uppräkning dess uppgifter. De i instruktionerna angivna en av övergripande målen påminner på flera sätt det i andra om som sammanhang kallas affärsidé eller affärsstrategi. Idag inleds så gott varje myndighets instruktion med ett eller flera övergripande som denna karaktär. mål av Gränsdragningen mellan myndighetens instruktion och det årliga regleringsbrevet har också blivit tydligare. För exempelvis FMV:s del låg år 1991 bas för myndighetens verksamhet affärsidén som i regleringsbrevet. Delvis dolt uppgift att utföra under året som en och formulerat på följande sätt: "Utveckla, anskaffa och vidmakthålla materiel så att krigsorganisationens kvantitet och kvalitet under budgetåret utvecklas enligt angivna mål" 1991/92 års regleringsbrev.

l 1996 års instruktion SFS 1996:103 för FMV formuleras verkets övergripande mål på följande sätt: "Anskaffa, vidmakthålla och avveckla materiel och fömödenheter på Försvarsmaktens uppdrag".

Skillnaden mot 1991 års formulering är främst den att det år 1996 Försvarsmakten talar vilken materiel FMV skall är som om som

222 Regeringens styrning av stödmyndighetérna

"anskaffa, vidmakthålla och avveckla". Samtidigt måste 1991 års formulering "angivna mål" ur FMV:s perspektiv ha uppfattats som dunkel, eftersom sådana mål inte gavs till FMV utan endast till de militära myndigheterna. Även för övriga stödmyndigheter gäller att deras förhållanden till Försvarsmakten blivit tydligt formulerade mellan år 1991 mer och 1996. Det enda undantaget i detta avseende är FHS som i stort sett saknar direkt relation till Försvarsmakten och vars verksamhet i sin helhet fortfarande är anslagsfmansierad. En effekt uppdelningen i Försvarsmakten uppdragsstyrd av av verksamhet och i regeringen instruktions- och anslagsstyrd av verksamhet har, inom främst FOA och MHS, blivit att de båda verksamhetsformerna hålls åtskilda. Detta gäller såväl i organisatoriska termer inom myndigheterna som i relationerna mellan stödmyndighet och Försvarsmakten. Ett sådant exempel är FOA:s ABC-forskning. Forskningen betraktas ett betydelsefullt forskningsområde för hela totalförsom svaret. Ingen enskild myndighet har av regeringen befunnits lämplig att för uppdragsgivningen, vilket är ett av skälen till att ABCsvara forskningen har förblivit anslagsfmansierad och styrd av regeringen. Från FOA:s sida att ABC-forskningen även i anser man fortsättningen skall vara anslagsfinansierad. Som skäl anför FOA

ABC-forskningens totalförsvarsanknytning och svårigheten att göra

uppdelning kostnaderna i "civila och militära" ändamål. en av

Från Försvarsmaktens sida har framförts intresse att regering-

av överför vissa dagens anslagsmedel till Försvarsmakten för en av uppdrag inom området. I nuvarande system sker det från Försvarsmaktens sida ingen organiserad och kontinuerlig bevakning av FOA:s verksamhet inom ABC-området.

SOU 1996: 132 Regeringens styrning av stödmyndighelerna 223

Det andra exemplet är MHS:s forskningsverksamhet. Försvarsmaktens tveksamhet inför denna är stor, vilket kan belysas av följande intervjucitat: "Försvarsmaktens uppdragsgivning präglas kortsiktighet och av är rätt statisk. Uppdragsgivaren styr det han har överblick över. Det kan bli katastrofalt för forskningen" intervju med representant för MHS.

Exemplen visar på två effekter att regeringens anslagsstyming av blandas med Försvarsmaktens uppdragsstyrning. Ingen förutom uppdragsgivaren och utföraren vill kännas vid varken ansvar eller verksamhetens resultat.

Indelning i verksamhetsgrenar och mål för dessa

Förändringen 1991 års verksamhetsfält till 1996 års verksamav hetsområden semantisk än sakligt betingat. Stödmyndigär snarare hetemas huvudsakliga arbetsuppgifter lästa fält eller områden som vid handen att endast begränsade uppgiftsförändringar ägt rum. ger På detta stymingsområde har betydande generella förändringar genomförts, tydligast under år 1993 när förordningen 1993:134 myndigheters årsredovisning och anslagsframställning trädde i om kraft. Enligt förordningen skall samtliga myndigheters verksamhet delas in i och redovisas i verksamhetsgrenar. För varje gren skall finnas ett mål. I den mån inte regeringen fastställt mål skall myndigheten, enligt förordningen, själv göra det.

224 Regeringens styrning av stödmyndigheterna

Regeringens krav på att myndigheterna indelar sin verksamhet i verksamhetsgrenar framgår också av en av Försvardepartementets PM regeringens ägarstyming, vilken säger följande i frågan: om "Det är viktigt att stödmyndighetemas verksamhet delas in i verksamhetsgrenar på ett sådant sätt att regeringen kan styra och följa den produktionsprocess i myndigheten." upp som äger rum

Regeringens krav på indelning i och mål för stödmyndighetemas verksamhetsgrenar har satt sina spår. Detta framgår av myndig-

heternas årsredovisningar som dock inte studerats systematiskt

inom ramen för denna studie.

Verksamhetens finansiering

Ur stödmyndighetemas perspektiv är sannolikt förändringarna vad gäller verksamhetens finansiering de mest genomgripande. Att disponera resurser i form av anslag ger en myndighet ett avsevärt och tydligt inflytande, såväl i förhållande till verksamhetens avnämare till regeringen. Att inte sitta på pengarna innebär att som myndighetens strategier måste omprövas och ges nytt innehåll. Det blir nödvändighet för stödmyndigheten att anpassa sig efter en beställarnas behov. Än angeläget är detta i de fall verksammer heten riktar sig till en enda beställare. I första hand är det FMV, MHS och FOA, samt i mer begränsad omfattning TPV, sedan år 1994 förändrats i dessa avseenden. som FORTV-verksamheten redan tidigare avgiftsfinansierad och var FHS är även i dag helt anslagsfmansierad myndighet. FFA har en andra skäl fått sin anslagsandel något höjd. av

Regeringens styrning av stödmyndigheterna 225

Regeringens skäl att välja den eller andra finansieringsena formen är ofta uppenbara, vilket bl.a. FHS:s rektor framhöll i en av utredningens intervjuer: "När det gäller utbildningen bygger den på lång tradition. Det finns ingen instans helt kan göra sig till tolk, vilket som motiverar anslagsformen. Vi behandlar ämnen som har med Försvarsdepartementet och UD att göra."

Även TPVzs generaldirektör använder liknande argument för att motivera sin verksamhets anslagsñnansiering: "Alla 18-åringar är skyldiga att mönstra. Därför skall statsmakterna betala utförandet, inte Försvarsmakten."

Samtidigt de förändrade ñnansieringsformema innebär behov som relationer mellan stödmyndigheten och Försvarsmakten av nya måste också stödmyndighetens interna styrning i dess olika delar förändras. Främst FMV, MHS och FOA har genom förändringarna tvingats bygga relationer till Försvarsmakten samt nya upp nya stymings- och redovisningssysteni. Även inom Försvarsinterna makten har strukturer för styrning stödmyndighetsverksamnya av heterna byggts upp. Försvarsmakten är den helt dominerande beställaren vilket i stor utsträckning begränsar både alternativen och utvecklingsmöjligheterna för flera stödmyndigheterna. Säger Försvarsmakten nej av behovs- eller resursskäl finns mycket små möjligheter för av stödmyndigheten att på kort sikt använda den icke beställda för andra ändamål. Risken för den enskilde tjänstemannen resursen bli förklarad övertalig har ökat, möjligheten att få en andra att chans har minskat, att satsa på utveckling uppdrag och idéer av långsiktig finansiering har blivit omöjligt. utan mer

226 Regeringens styrning stödmyndigheterna av

Ur regeringens perspektiv föranleder stödmyndighetemas relationer till Försvarsmakten knappast några problem i noim alfallet eller i den löpande verksamheten. Problemen, vilka knappast ännu inte visat sig, uppkommer istället i långsiktigt perspektiv. ett mer En sannolikt kommande och svårlöst fråga har att göra med finansiering och andra insatser kopplade till stödmyndighetemas långsiktiga utveckling, bl.a. vad gäller deras kompetensbehov, kostnader för avveckling samt investeringar i viktigare och kostsamma anläggningar t.ex. FFA:s vindtunnlar.

Finansiella avkastningskrav

Traditionellt präglas statlig och annan offentlig verksamhet av att på bästa möjliga sätt disponera tilldelade anslagsmedel för att därmed söka åstadkomma största möjliga samhällsnytta. Avkastning, överskott eller vinst har inte varit vanliga måttstockar för offentliga verksamheters framgångar. Likväl används kriterier av detta slag. Det bör påpekas att det från statsmakternas sida inte finns något intresse att de statliga myndigheterna skall redovisa vinst, allra av minst inom det militära försvarets verksamhet. Syftet är uteslutande att belasta verksamheten med rättvisande kostnader, att inte kostnader vältras över på andra samhällssektorer eller att kostnader omedvetet skjuts framåt i tiden. Det främsta skälet for att avgiftsfinansiera en statlig verksamhet är att skapa mer eller mindre realistiska marknadssituationer. Vanliga tillvägagångssätt är att tydliggöra kostnaden för vissa och varor tjänster, exempelvis att lägga in räntan på investerat kapital genom vid beräkning av avgiften.

1996:132 Regeringens styrning stödmyndighetema 227 SOU av

Ett stort antal statliga myndigheter bedriver i dag verksamheter helt eller delvis finansieras olika avgifter. Som som genom typer av

princip gäller att avgiftsñnansierade verksamheter skall

gemensam bedrivas med målet full kostnadstäckning. När det gäller avgifter förekommer sådana i olika former. Av intresse för stödmyndighetema inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde är de avgifter dessa myndigheter själv bestämsom med eller samråd med RRV, och myndigheten också mer, utan som får disponera. Andra typer inkomster i statlig verksamhet är bl.a. av de offentligrättsliga avgifterna, t.ex. för beviljande körkort eller av registrering aktiebolag, böter och inkomster av försäljning av av statlig fast egendom. Dessa avgiftstyper saknar dock i princip betydelse i de aktuella stödmyndighetemas verksamheter FORTV har dock i viss utsträckning rätt att disponera medel från försäljning av fastigheter. Myndigheternas rätt att ta ut avgifter, principer för beräkning och disponera avgiftsinkomster regleras sedan några år rätten att avgiftsförordningen 1992: 191. Denna är tillämplig även på genom stödmyndighetema. Före tillkom denna förordning reglerades sten av dessa frågor i respektive myndighets instruktion. Regeringens krav på de olika stödmyndighetema skiljde sig åt, även om verksamheterna och förutsättningarna i övrigt i stor utsträckning var likartade. Vanliga områden för avkastningskrav är utnyttjandet fastigav heter och viss maskinell utrustning. Att FORTV har detta krav i sin

fastighetsförvaltning därför naturligt. Lösningama varierar, men

är att förutsättningarna för ökad användning av detta gemensamt en styrmedel är större än de i dag utnyttjade.

228 Regeringens styrning av stödmyndigheterna

Verksamhetens avnämare Försvarsmakten och/eller andra -

För flertalet stödmyndigheter är Försvarsmakten, i dag liksom tidigare, den absolut största avnämaren. Att så skall fallet vara kommer också till uttryck i stödmyndighetemas instruktioner och regleringsbrev. Samtidigt sägs att myndigheterna kan eller skall söka sig andra uppdragsgivare/kunder. Ur myndigheternas perspektiv är dock valet mellan Försvarsmakten och/eller andra inte alltid givet. Vad regeringen egentligen önskar på detta område och vad detta får för effekter i förhållande till de mål och uppgifter som ålagts myndigheterna kan belysas några intervjucitat. av "Vi vet inte om vi skall avveckla eller sälja på en större marknad" intervju med representant för MHS.

"En fråga är kan anställa fler personer om man får mer om man intäktsfinansiering" intervju med representant för FOA.

FOA är den stödmyndighet som i dag tydligast visar på problematiken att hålla isär sitt förhållande till ägar- och beställarrollema. Verksamhet pågår med att försöka lösa detta. Ett problem visat sig efter snart två års uppdragsstyming av försvarssom forskningen är att vissa forskningsuppslag har svårt att dra till sig . finansiering från Försvarsmakten. Ett försök att i denna mening gå runt Försvarsmakten var inrättandet Nämnden för strategisk försvarsforskning. Tanken var av att nämnden skulle fungera öppning för framför allt FOA:s som en långsiktiga och inte direkt tillämpade forskning. Regeringen avvecklade dock nämnden år 1995, innan den kommit igång med sitt arbete.

Regeringens styrning av stödmyndighetema 229

Stödmyndigheternas ledningsformer och inre organisation

De förändringar genomförts i fråga om stödmyndighetemas som interna ledning och organisation har sin grund i de generella förändringar regeringens styrning statsförvaltningen som av av genomförts under år, än i LEMO-refonnen eller i senare snarare Försvarsdepartementets förändrade behov av styrning. Styrelser finns i dag i de sju stödmyndighetema. Endast sex av TPV, är ett s.k. enrådighetsverk, saknar styrelse. I FORTV, som FMV och FFA har styrelsen sedan den l april 1996 givits en avsevärt starkare ställning än tidigare. Styrelsema i dessa tre myndigheter har, liksom i aktiebolag och i de statliga affärsverken, hela ansvaret för verksamheten och skall styra denna genom direktiv och riktlinjer till generaldirektören. Erfarenheterna från denna i statsförvaltningen styrfonn är det självfallet ännu för nya tidigt att uttala sig om. Regeringens reglering stödmyndighetemas interna organisaav tion har i stort sett upphört. Detta är något gäller samtliga som statliga myndigheter. Den enda reglering regeringen bibehållit som i instruktionerna för de sju stödmyndighetema i intemorganisatoriskt hänseende är TPV:s regionala inskrivningsnämnder. Vad gäller anställningar i stödmyndighetema har regeringen i ett avseende stärkt sin ställning sedan år 1991. I dag skall regeringen fatta beslut högre militärers anställning överste av graden om och där över i fyra myndigheterna FORTV, FMV, MHS och av FHS. Frågan på vilka eller på hur många befattningar i om stödmyndighetema yrkesofñcerare kan eller bör komma i fråga är dock inte reglerad i instruktionerna.

230 Regeringens styrning av stödmyndigheterna

Regeringens beslut de högre yrkesofñceramas anställning om 1994:642 med instruktion för har en koppling till förordningen Försvarsmakten. Enligt denna beslutar regeringen anställning om vid Försvarsmakten yrkesofñcerare på nivån överste och av däröver. Av övriga stödmyndighetsanställda utser regeringen, förutom myndigheternas generaldirektörer eller motsvarande, numer endast institutions- och linjechefer sammanlagt sju befattningar vid MHS samt TPV:s överdirektör. Sammantaget innebär detta en betydande delegering anställningsbesluten från regeringen till myndigav heterna. Särskilt tydligt är detta för FMV:s och FOA:s del.

Regeringens krav på myndigheternas redovisning

Regeringen har för flertalet stödmyndigheter ställt krav på innehållet i årsredovisningen eller begärt att myndigheten skall inkomma med särskilda redovisningar. Kraven är dock relativt måttfulla. I inget fall säger regeringen något hur man tänkt använda om de inkomna redovisningama. Regeringens generella krav på myndigheternas årsredovisningar har under år successivt skärpts. Kraven anges i förordningen senare 1993:134 myndigheters årsredovisning och anslagsframställom ning. Förordningen har kompletterats med anvisningar och annat

material i form handledningar, vissa utbildningar m.m., bl.a.

av från Finansdepartementet och RRV. Frågan myndigheternas återredovisning till regeringen har om bl.a. tagits RRV i dess årliga rapport år 1995. RRV säger upp av där att det är regeringen måste precisera vilken information som

SOU l996:132 Regeringens styrning av stödmyndigheterna 231

behövs för styrningen. RRV säger också att det är regeringen som måste vilken roll myndigheterna bör ha i detta avseende som ange och vilken roll andra kunskapsproducenter bör ha. Inom regeringskansliet råder i dag allmänt utbredd uppen fattning att myndigheterna väl har levt till även högt ställda upp förväntningar när det gäller årsredovisningarna. Samtidigt råder det bland myndigheternas företrädare en viss tveksamhet inför regeringskansliets förmåga åga och möjligheter att hantera den inkommande infomxationen. Många chefer och tjänstemän i myndighetsvärlden efterfrågar tydligare feed-back och dialog om årsredovisningarna. i den riktningen återfinns även i vissa UTFÖR:s Kommentarer av intervjuer med stödmyndighetsanställda. "Regeringens ägarroll Nja, vi har inte fått någon feed-back på årsredovisningen" intervju med representant för FOA.

Det har inom för denna studie inte varit möjligt att följa ramen eller analysera den, i huvudsakligen informella, dialog förts som och förs mellan företrädare för regeringen och stödmyndighetema. Önskvärdheten kontinuerlig, och till stor del informell, av att en dialog i frågor verksamheternas mål och resultat äger rum har om ofta framhållits från regeringens sida.

Regeringens krav på Försvarsmakten att redovisa förhållangäller stödmyndigheterna den som

I regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 har Försvarsmakten givits i uppdrag att redovisa sin på kvaliteten på de tjänster som syn tillhandahålls den andra myndigheter. Därutöver skall Försvarsav

232 Regeringens styrning av stödmyndigheterna

makten i sina kvartals- och årsredovisningar redovisa ett antal uppgifter med koppling till stödmyndighetemas verksamheter. Framför allt gäller det materielanskaffningsfrågor.

Sammanfattande bedömning

Som framgått studien är varken innehållet i begreppet eller av formerna för ägarrollens utövande ännu särskilt väl utvecklade. Med hänsyn till Försvarsmaktens avgörande betydelse för stödmyndighetemas verksamhet är frågan om redovisningsansvar stor betydelse. För utomstående betraktare förefaller kraven av en på redovisning från såväl Försvarsmakten som stödmyndighetema något överdrivna. Det borde möjligt att urskilja två vara vara

perspektiv i på de berörda myndigheternas redovisning till

synen regeringen. Det första, och det präglar dagens förhållanden, är en strikt som tillämpning det statliga regelverket inom ekonomistymingsområav det regeringens styrmedel. Där betraktas alla

som är ett av

myndigheter likvärdiga, på sätt i fråga om som samma som regeringens instruktioner och regleringsbrev. Redovisningskraven är i formell mening desamma oavsett verksamheten omsätter en om miljon eller 35 miljarder kronor. Följden är dock att betydande diskrepanser i redovisningshänseende uppstår mellan verksamheter inom och utanför myndigheten Försvarsmakten. Det andra perspektivet är att betrakta stödmyndighetemas verksamheter bidrag till olika steg i Försvarsmaktens produksom tion krigsförband. I produktionsprocessen ingår mängd olika av en typer verksamheter, på olika nivåer, inom och utanför Försvarsav

Regeringens styrning av stödmyndigheterna 233

makten. Redovisning enskilda delar saknar intresse för regeringav

och övriga utanförstående de inte relateras till helheten,

en om Försvarsmaktens för landets försvar. Med undantag för FMV ansvar är stödmyndighetemas verksamheter, sedda ur ett försvarsperspektiv, relativt begränsad omfattning och volym. Detta av perspektiv talar för upprättandet av ett "det militära försvarets koncembokslut". Frågan är, flera gånger tidigare i denna studie, vad som regeringen önskar uppnå och hur mycket den är beredd att styra. Att efterfråga redovisning är också ett uttryck för styrning och skapar, avsikten är det eller inte, förväntningar hos myndigom heterna.

234 Regeringens styrning stödmyndigheterna av

Mål och verklighet i styrningen av stödmyn-

dighetema

En karakteristik dagens styrning av stödmyndiggrov av heterna

Dagens sju stödmyndigheter uppvisar såväl inbördes likheter som olikheter. Några slutsatserna från det analyserade materialet är: av FHS och FFA, följda FOA och MHS, har av regeringen - av givits de största verksamhetsmässiga frihetsgradema. Mest "Försvarsmaktsberoende" är traditionellt och formellt - FORTV fastigheter, FMV materiel, MHS oñicersutbildning och TPV värnpliktiga. Två myndigheterna, FHS och FFA, kan egentligen inte - av betraktas stöd-/uppdragsmyndigheteri relation till Försvarssom makten. Vad gäller verksamhetens ekonomiska omfattning intar FMV en absolut särställning bland stödmyndighetema, följt av FORTV och FOA.

Omställningen från anslags- till uppdragsfinansiering skedde för

flertalet stödmyndigheter den l juli 1994. MHS fick ett år på sig budgetåret 1994/95 att övergå från 100 % anslagsfinansiering till att bli till övervägande delen avgiftsfinansierad. TPV kom också in ett år än övriga myndigheter. Det är därför svårt senare att i alla delar kunna bedöma hur myndigheterna klarat denna del av reformen.

Regeringens styrning stödmyndigheterna 235 av

I graden anslagsfmansiering är spännvidden total, FHS:s av verksamhet är anslagsfinansierad till 100 % FORTV ,och FMV saknar helt anslagsfinansiering. Regeringens tidigare anslagstilldelning till FOA och MHS samt, i något mindre klart uttalad form, till FMV har ersatts av en anslagsliknande finansiering genom månadsvis överföring av medel från Försvarsmakten. Endast FORTV har ålagts ett finansiellt avkastningskrav. Det kan finnas skäl att pröva motsvarande ordning inom delar av en FMV:s verksamhetsområde. Organisatorisk indelning, utnämningar av chefer med undantag för myndighetschefen, investeringar i anläggningstillgångar m .m. ingår i stödmyndigheternas eget beslutsmandat. numer I fråga befogenheter i förhållande till omvärlden, s.k. om myndighetsutövning, har TPV med sina uppgifter enligt lagen totalförsvarsplikt stark ställning och tydlig samhällsom en en roll.

Statsmakternas mål

Utredningen har i ett delbetänkande SOU 1995:129 identifierat, redogjort för och analyserat målen för den s.k. LEMO-reformen. Samtliga fem mål där återfinns är giltiga också för de som förändringar genomförts avseende stödmyndigheterna. som Tydligast är dock målen "eftersträva tydliga ägar-, uppdragsgivaroch utförarroller" och "införande av ett resultatorienterat styrsystem .

236 Regeringens styrning stödmyndighetema av

Begreppen uppdrags- och ägarstyming är som framgått i det föregående relativt oegentliga som begrepp för att beskriva dagens styrning stödmyndighetema inom Försvarsdepartementets av område. Det sannolikt relevant att övergå till begreppen vore mer formell styrning för att beteckna regeringens roll i dag visavi stödmyndighetema och innehållslig eller verksamhetsorienterad styrning för att beteckna Försvarsmaktens uppdragsstyming. Mellan de båda begreppen råder det i dag i praktiken ett glapp. Regeringen och Försvarsmakten saknar i stor utsträckning förmåga respektive möjlighet att styra stödverksamhetemas produktivitetsutveckling. Det begränsade tryck förekommer på stödmyndigsom hetema i detta avseende kommer från Försvarsmakten i form av krav på insyn i och redovisning de s.k. head-kostnadema, av over något stödmyndighetema emellertid bara vill redovisa för som regeringen.

Regeringens ägarstyrning

Regeringens styrning stödmyndighetema, dvs. det som i det av föregående benämnts ägarrollen, har under de två år gått sedan som det styrsystemet infördes varit svag. nya Regeringen har överlåtit de bärande delarna i styrningen, dvs. kraven på de prestationer verksamheterna skall leda fram till, som till Försvarsmakten. Samtidigt har generell delegering av frågor en formerna för myndigheternas verksamhet, deras inre liv, som avser genomförts. Även i de avseenden där regeringen skulle ha kunnat utöva en aktiv styrning finns svagheter. Styrningen har varit särskilt mer

Regeringens styrning stödmyndigheterna 237 av

när det gäller produktivitetskraven på myndigheternas svag verksamheter. Dessutom har regeringens krav på stödmyndighetemas återredovisning endast varit måttliga. Sammantaget är intrycket studien att stödmyndigheterna av närmast kan betraktas "halvmyndigheter", dvs. inte renodlade som förvaltningsmyndigheter och inte heller statliga bolag. En orsak till den ägarstymingen ligger av allt att döma i svaga Försvarsdepartementets organisation. I det närmaste två år har gått sedan det militära försvarets myndighetsstruktur och styrsystem förändrades. Departementets organisation präglas fortfarande av anslags- och regelstyrning samt saknar i stor utsträckning kompetens för att utöva aktiv ägarstyming av stödmyndigheterna. Det en utvecklingsarbete departementet påbörjat inför budgetåret 1997 som kan förhoppningsvis ökad stadga och innehåll styrningen av ge stödmyndigheterna. Resultatorienterad styrning skall bärande i relationerna vara mellan regeringen och de statliga myndigheterna. Resultat förutmätningar och analyser till vilka verksamheten och styrningen sätter kan relateras. I de underlag i frågan upprättats inom Försvarsdepartemensom några exempel på verksamhetsanknutna mått. Några tet anges regeringsbeslut vilka mått stödmyndigheterna skall använda i om sina återredovisningar har dock ännu inte fattats. Inom stödmyndigheterna pågår, översiktlig genomgång myndigheternas av en av årsredovisningar för verksamhetsåret 1994/95 att döma, ett visst utvecklingsarbete i denna riktning.

238 Regeringens styrning av stödmyndigheterna

Några utgångspunkter för mer effektiv styrning

Så länge stödmyndighetema finns kvar som statliga myndigheter kvarstår regeringens grundlagsenliga ansvar för dem. Regeringens för statsförvaltningens myndighetsstruktur och styrsystem ansvar skall utövas såväl mot myndigheterna som mot riksdagen. Ur regeringens perspektiv ställer den blotta existensen av en statlig myndighet krav på ett visst minimum av insatser. Myndigheten skall ha instruktion, chef och eventuellt skall en styrelse en en utses, anslag skall begäras hos riksdagen, verksamheten skall följas löpande och beredskap skall finnas att vidta nödvändiga korrigeringar etc. I begreppet regeringens ägarroll ligger dock något mer än ett utövande de formella grundkraven. Nedan görs ett försök att av tolka vilka uppgifter rollens utövande kan tänkas medföra. I första hand bör regeringens ägairoll indikera vämandet om ett ekonomiskt och intresse. Dessa båda aspekter är något som ansvar regeringen i formellt hänseende hittills inte preciserat i sina relationer till stödmyndighetema. Ett krav bör utarbetandet av vara strategi för stödmyndighetemas långsiktiga utveckling, med t.ex. en krav på förbättrad kvalitet i prestationerna, ökad produktivitet eller annat regeringen bedömer relevant. Kraven bör återges i de som styrdokument regeringen riktar till berörda myndigheter. I andra hand bör ägarrollen innehålla någon form distans/av skillnad i förhållande till någon annan roll. Mest näraliggande i detta sammanhang borde statsm akts- eller förvaltningsrollema, vara dvs. de roller som regeringen traditionellt utövar inom en rad andra samhällssektorer, inkl. Försvarsmaktens verksamhet. Innebörden av regeringens ställningstagande bör tydligt ange vad regeringen i

Regeringens styrning av stödmyndigheterna 239

fråga om stödmyndighetemas verksamhet vill avstå från att styra. I tredje hand bör i en ägarroll ligga möjligheten för en annan ägare att bedriva verksamheten, dvs. att regeringen överlåter sin ägarroll på någon annan. Detta gjordes i samband med LEMO-

reformen i fråga om två stödmyndigheter FData och FMedia.

Några indikationer på ytterligare huvudm annaskapsförändringar har inte kunnat spåras inom ramen för denna studie. Sådana bör dock vara möjliga, utan att nödvändigtvis gå så långt som till privatisering av verksamheterna. I fjärde hand kräver en ägarroll någon fonn av förvaltare eller ägarens röst. Det ligger i sakens natur att en studie byggd på formella dokument inte kan spegla dagliga och personliga relationer mellan departement och stödmyndigheter. Men tydligt är att det i Försvarsdepartementet i dag saknas funktion för att utöva en en aktiv ägarstyming. Eftersom ägarstyming ställer helt andra krav än t.ex. verksamhets-, budget- och regelstyming bör funktionen hållas organisatoriskt åtskild från övrig styrning, inte minst från frågor om inriktningen Försvarsmaktens verksamhet. av

240 Regeringens styrning av städmyndigheterna

En avslutande diskussion om några tänkbara

handlingsvägar

De frågor enligt min mening bör ställas och besvaras inför som eventuella förändringar stödmyndighetsverksamhetens framtida av struktur tar alla sin grund i regeringens behov av styrning. Jag att på dessa frågor bör styra myndighetsstruktur, anser svaren former för verksamheternas finansiering, redovisning m.m. Härvid kan huvudsakligen tre handlingsvägar urskilj as. Vägarna förslag eller ömsesidigt uteslutande alternativ. De skall inte ses som är schematiska beskrivningar tre möjliga organisatoriska snarare av och stymingsmässiga strukturer. Även andra faktorer bör och kommer att vägas in i bedömningen. Utgångspunkten är att Försvarsmakten för att lösa sin huvuduppgift har behov kompetens och stöd som det inte finns av anledning att permanent hålla inom den egna myndigheten. De berörda verksamheterna saknar således egenvärde. Verksamhetemas värde och pris bör bara bedömas i förhållande till deras bidrag till Försvarsmaktens huvuduppgift som den bestämts av statsmakterna. Ett bestämt förord för den ena eller andra handlingsvägen kan därför inte lämnas i denna studie. Vilken väg som i ett senare skede än blir statsmaktemas huvudspåri fråga styrningen av Försvarsmaktens stödverksamom heter kommer den att ställa krav på förberedande insatser i olika former. Förändringar i enlighet med den andra och tredje skisserade handlingsvägen kommer att kräva ett aktivt utrednings- och organisationsarbete. Den första handlingsvägen kommer att ställa krav på utveckling främst Försvarsdepartementets organisation. av

Regeringens styrning av stödmyndighetema 241

En aktiv regeringsstyrning av stödmyndighetema

Är svaret att regeringen aktivt önskar de nuvarande stödverkge samhetema viss inriktning och utformning bör styrningen form as en efter detta. Den nuvarande stödmyndighetsstrukturen och dess former för styrning kan i princip bibehållas. Regeringens ägarstyrning måste i denna handlingsväg utvecklas och ett mer konkret innehåll, t.ex. genom krav på verksamges heternas produktivitets- och kvalitetsutveckling. Ett minimikrav för att klara denna fördjupade uppgift är att Försvarsdepartementets kompetens, organisation och ambitionsnivåer utvecklas i dessa avseenden. Försvarsmaktens beställarförmåga och kompetens inom vissa områden, främst vad gäller materiel, behöver också utvecklas. Även formerna för regeringens ägarstyrning produktionen av inom Försvarsmakten kan på detta sätt utvecklas och en tydlig ges ställning inom departementet. I viss utsträckning kan Försvarsdepartementet redan sägas ha anträtt denna väg. Det utvecklingsarbete inletts under insom nevarande budgetår är ett uttryck för detta.

Försvarsmaktens uppdragsstyrning av stödmyndigheternas verksamheter utvecklas

Är svaret att regeringen saknar ett uttalat intresse att styra av stödmyndighetema kan dessa istället sammanföras med Försvarsmaktens organisation. Det bör då ankomma på denna myndighet att, med utgångspunkt från statsmaktemas krav och tilldelade

242 Regeringens styrning av stödmyndigheterna

resurser, bedöma i vilken utsträckning organisationsstrukturer bör behållas eller avvecklas. Lösningen att föra in alla dagens stödmyndighetsverksamheter, all nuvarande personal etc. i Försvarsmakten är i sig knappast önskvärt. En kombination med den tredje handlingsvägen ligger därför sannolikt nära till hands. Denna handlingsväg regeringen förstärkta möjligheter till ger en samlad styrning av det militära försvarets verksamhet. Inga verksamheter, myndigheter, kostnader e.dyl. riskerar att hamna mellan några stolar. All statsmaktsstyming kan och skall härvid riktas endast till Försvarsmakten. Ingenting hindrar heller att regeringens styrning, krav på redovisning i utsträckning i dag riktas

etc. större än mot enskilda

verksamhetsområden, särskilt politiskt prioriterade frågor, förhållanden på lägre organisatoriska nivåer m.m. inom Försvarsmakten.

Styrningsmässiga och organisatoriska särlösningar inom försvarets område undviks

Ett tredje svar är ett intresse av att låta försvarets stöd- och produktionsverksamheter mer tydligt än i dag ingå i de strukturer som finns utanför försvarets område. Samordning med t.ex. annan utbildnings-, forsknings- och teknikutvecklingsverksamhet inom högskolor, myndigheter och institutioner borde naturliga då vara lösningar. Former för samarbete och finansiering finns redan i stor utsträckning, och används inom andra samhällssektorer.

Regeringens styrning av stödmyndigheterna 243

Handlingsvägen innebär att uppdragsstymingens idé om de beställda prestationernas centrala roll tydligt framhålls. Vem eller de efterfrågade prestationerna produceras blir av underordnat var intresse. Fokus sätts på verksamhetens mål och resultat, inte på hur för att uppnå dem utformas. Funktioner sätts framför processerna organisation. På sitt sätt ansluter denna handlingsväg till de förändringar som statsmakterna redan tidigare inlett avvecklingen ett antal genom av

stödmyndigheter i första hand Försvarets rationaliseringsinstitut,

Försvarets mediecenter och Försvarets datacenter. Försvarsmaktens beställarroll och dess gränssnitt i förhållande till leverantörerna utbildningsanordnare, forskningsinstitutioner, försvarsindustri m.fl. kan på detta sätt bli tydligare. Ett starkt krav är att Försvarsmaktens beställarformåga därvid förbättras.

Från Försvarets datacenter till WM-Data

av Dick Ramström

I början av våren 1996 fick jag i uppdrag Utredningen för av utvärdering försvarets ledning och struktur UTFÖR av att, som ett led i den pågående utvärderingen den s.k. LEMO-reformen Utav redningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret, 1991-1993 göra en separat utvärdering av bakgrunden till, pro- cesserna för och effekterna av avyttringen av Försvarets datacenter, som var en myndighet inom försvarssektom, till ett privat företag, WM-data AB, och den övergång verksamheten från myndigav av hetsform till bolagsfomi som skedde i samband därmed. Det primära syftet för och effekterna av LEMO-utredningen var bildandet av en sammanhållen försvarsorganisation, Försvarsmakten. Utredningen kom emellertid också att beröra ett stort antal andra aspekter på och företeelser inom den samlade försvarsapparaten. Datatjänstemas organisation och inriktning var en av dessa andra viktiga frågor som kom att behandlas inom LEMO-utredningens ram. Omvandlingen av Försvarets datacenter uppvisar stora likheter med utvecklingsprocessen för en annan myndighet som vid ungefär samma tidpunkt genomgick en motsvarande förändring, Försvarets mediecenter. Även denna förändring skulle analyseras med liknande syfte och på liknande sätt Försvarets datacenter. Uppdraget att som genomföra denna utvärdering har givits Anders Bauer.

246 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Det har tett sig naturligt för oss att under arbetets gång ha ett nära samarbete och att dela med oss av våra erfarenheter till varandra. I många avseenden finns det stora likheter i fråga om bakgrund, och effekter, när det gäller omvandlingen av processer dessa båda myndigheter. I ett avslutande av oss tillsammans skrivet kapitel, redovisas i likartad form i båda rapporterna, har vi som sökt dra vissa generella slutsatser utifrån våra gemensamma erfarenheter. Jag vill framföra ett varmt tack till de befattningshavare inom Försvarsmakten, Försvarets Materielverk och WM-data, som välvilligt och intresserat ställt sig till förfogande för intervjuer under studiens förlopp. Uppdraget skulle utföras under våren 1996. I och med avlämnandet denna rapport betraktar jag mitt uppdrag som fullgjort. av

Stockholm den 20 maj 1996

Dick Ramström

Från Försvarets datacenter till WM-Data 247

Benämningar

I framställningen används genomgående följande benämningar:

Försvarets datacenter FDC WM-data Försvarsdata AB F örsvarsdata Försvarsmakten Försvarets Materielverk FMV Försvarets Mediecenter FMC

När hänvisning sker till försvarssektom i vid mening används benämningen försvaret. När försvarsmakten skrivs med liten bokstav, avser detta förhållandena före myndighetens bildande.

248 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Uppdraget

Syfte

Syftet med utvärderingsuppdraget om Försvarets datacenters FDC omdaning, formulerades i samråd med Lars Jeding och uppsom dragsledaren Arne Granholm, är enligt den lämnade och accepterade offerten att "särskilt belysa effekterna bolagisering och av marknadsutsättning" den verksamhet bedrevs inom FDCI. av som Primärt gällde det att klargöra hur verksamheten utvecklats i sin skepnad och hur Försvarsmaktens behov av service därigenom nya kunnat tillgodoses. Dessa olika huvudmål kommer nedan att utvecklas. Behovet förändring i ägarstruktur och juridisk form hade av en tidigare aktualiserats i olika sammanhang. Men frågan kom att få särskild aktualitet i samband med LEMO-refonnens genomförande. I samband med den stora omstrukturering skedde inom som försvaret i och med bildandet sammanhållen myndighet med av en ÖB chef från den l juli 1994, Försvarsmakten, kom denna som fråga att få särskild aktualitet. Datortjänster och datordrift bedömdes tillhöra den kämverksamhet ansåg skulle rymmas som man inom Försvarsmakten. Frågan i vilken organisatorisk och om juridisk struktur verksamheten vid FDC i fortsättningen skulle drivas måste ges en lösning.

l ursprungligenFörsvarets Datorcentral, bytte år 1987 Myndighetenhette men till Försvarets datacenter. BenämningenFDC används i förekommande fall för namn dessabåda "skepnader".

Från Försvarets datacenter till WM-Data 249

Enligt de samtal som fördes före uppdragets igångsättande med uppdragsansvariga lades fast att utvärderingen till sin karaktär skulle vara framåtblickande. Dels gällde det att göra bedömning en

av om den lösning som valts för FDC och för Försvarets medie-

center, FMC fungerade på ett tillfredsställande sätt eller om, och i så fall på vad sätt, det krävdes anpassningar och kompletteringar av denna struktur för att Försvarsmaktens behov av datortjänster skulle kunna tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Dels kan syftet också, i ett vidare perspektiv, sägas vara att genom de praktikfallsstudier, som dessa utvärderingar utgjorde, skaffa sig ett bättre underlag för en vidare bedömning av om denna form för förändring av juridisk struktur och ägarförhållanden som

avyttringen av FDC och FMC innebar skulle kunna ses som en

generellt användbar metod för effektivisering och verklighetsanpassning av olika myndigheter eller delar av dessa, såväl inom försvaret som inom övriga samhällssektorer.

LEMO-reformen

Som ovan berörts var en av grundtankama med LEMO-refonnen att skapa sammanhållen försvarsmakt, myndighet med ÖB en en som chef. Syftet var också att i denna verksamhet integrera de olika vapenslagen. Inom den nya myndigheten Försvarsmakten skulle endast inrymmas de aktiviteter som kunde sägas utgöra försvarets kämverksamhet. Som ovan nämnts hänfördes inte datortjänster till denna kämverksamhet. Försvarets materielverk FMV korn också att läggas utanför Försvarsmakten.

250 Från Försvarets datacenter till WM-Data

En grundtankarna med reformens genomförande var också att av skulle skapa en organisation, som var lämpad både för man verksamhet i fred och i krigstillstånd. Krigsorganisationen skulle vid dessa överväganden ges högsta prioritet. En utgångspunkt för reformarbetet var att en anpassning skulle ske till de förutsättningar som på det försvarsstrategiska och på nya det tekniska området hade skett eller kunde förutses inom en nära framtid. Vidare måste beaktas de nya förutsättningar och mål för försvaret aktualiserats av bl.a. det ändrade världsläget, liksom som de begränsningar som av dessa skäl men också med beaktande av Sveriges ekonomiska läge måste göras i försvarets omfång och kostnader.

Motiv och bedömningskriterier

Som berörts var huvudsyftet med den tilltänkta marknadsutovan sättningen FDC att härigenom skulle kunna nå högre av man en grad effektivitet inom Försvarsmakten. Dels gällde det härvid av möjligheterna att på så sätt skapa en mer rationell och kostnadseffektiv verksamhet inom FDC. Dels och kanske framför allt såg - härigenom en möjlighet att få till stånd en nydaning både man inom FDC och inom Försvarsmakten som helhet, när det gällde möjligheterna att få dessa tjänster tillgodosedda på en hög kvalitetsnivå. Detta innebar bl.a. att det krävdes en förändring av den stordatorinriktade verksamhet som utvecklats inom FDC i riktning mot utnyttjande av smådatorer inom distribuerade, lokala system, där kunde göra skräddarsydda lösningar för olika delar av man

Från Försvarets datacenter till WM-Data 251

försvaret allt efter dessas varierande behov. För att detta skulle vara möjligt krävdes det ett "kulturbrott", där verksamheten vid FDC

kunde inlemmas i en annan större informationsteknologisk verk-

samhet, som redan hade sin inriktning klar i ett sådant framtidsperspektiv. Till dessa bedömningar bidrog utvecklingen på det försvarsstrategiska området, där tyngdpunktsförskjutning skett i en fråga om Försvarsmaktens agerande i riktning mot ett kraftfullare och friare agerande på lokal nivå, t.ex. inom enskilda brigader. Det fanns också synpunkter på sådan marknadsutsättning att en av FDC på sikt skulle kunna göra det möjligt for Försvarsmakten att friare välja mellan olika lämpliga leverantörer, med vilka det nya bolaget konkurrerade. I det då rådande läget kände sig man av olika skäl låst till att, huvudsakligen i fråga tillgodoseende om av behovet av datordrift, utnyttja FDC:s tjänster. Vid sidan av de rena kvalitets- och kostnadsbedömningar som kunde göras vid övergången från myndighetsanknuten till marknadsutsatt verksamhet var det också nödvändigt att beakta andra aspekter på denna som var forsvarsstrategisk betydelse. Det av gällde att se till att kunde upprätthålla goda och långsiktiga man relationer med den tilltänkte leverantören, varigenom kraven på säkra leveranser skulle kunna tillgodoses. Särskilt viktigt det att var skapa garantier för att, vid en eventuell övergång till krigsorganisation, verksamheten i det bolaget snabbt och smidigt skulle nya kunna gå in i ett sådant krigsanpassat produktionstillstånd. Det var viktigt att resurserna så långt som möjligt kunde hållas kvar inom en samlad organisation. Även frågor kring sekretess och insyn viktiga ha med i var att beräkningen. Efter noggranna överväganden kom emellertid man fram till att den erforderliga sekretessen skulle kunna upprätthållas

252 Från Försvarets datacenter till WM-Data

även vid sådan övergång till privat verksamhet. en Ett motiv för bolagiseringen och försäljningen FDC, vid av sidan de direkt försvarsstrategiska bedömningama, var också att av härigenom såg möjlighet att ge ett bidrag till näringslivets man en utvecklingskraft. De kunskaper och de erfarenheter som man under årens lopp samlat på sig skulle, menade man, på ett annat sätt än vad fallet vid myndighetsanknytningen, i många fall också som var kunna komma näringslivet direkt till godo. mer Det därför viktigt att skapa förutsättningar för att verksamvar heten i privat form skulle kunna drivas på ett effektivt och lönsamt goda utvecklingsmöjligheter. Denna aspekt på sätt, som gav verksamhetens fortsatta utveckling blev betydelse vid de av överväganden gjorde val av lämplig köpare. man om Man kan också säga att ambitionen att genom försäljningen skapa en lönsam och livsduglig enhet inom näringslivet inte enbart betingad detta. För att försvaret även i ett långvar av omsorg om siktigt perspektiv skulle kunna upprätthålla goda och stabila relationer med det företaget och få sina tjänster tillgodosedda nya

på ett kvalitativt och kostnadsmässigt tillfredsställande sätt, var det

givetvis också förutsättning att den privata verksamheten i boen lagsform kunde visa sig konkurrenskraftig på marknaden. Annars skulle det snart försvinna, eller få Verksamhetsinriktning som en inte låg i linje med försvarets behov. Vid de intervjuer genomförts har de olika befattningshavarsom motiv för förändringen anfört några eller alla de motiv na som av angivits. Tyngdpunkten i motiveringarna kan dock som ovan variera mellan de enskilda fallen; i några fall betonar man främst effektivitets- och "modemiseringsaspekterna", i andra fall är det främst behovet säkra och långsiktiga leveranser, liksom möjligav

Från Försvarets datacenter till WM-Data 253

heterna att tillgodose krigsorganisationens behov, som träder i förgrunden. Olikhetema i motivens betoning färgar också av sig på den bedömning man gör av hur verksamheten vid "gamla" FDC fungerar i ny tappning, sedd i ett försvarsstrategiskt sammanhang. Som ovan berörts kom också en omdaning FDC att aktualiseav ras som en följd av LEMO-reformens genomförande. Det var läge för att genomföra en mer genomgripande förändring. Det föll sig inte helt enkelt eller naturligt att ge FDC en plats inom ramen för denna nya, samlade försvarsram. Hanteringen av FDC:s organisation och styrning blev, i ljuset av möjligheterna till en förändring av denna verksamhet, härigenom ett problem som sökte sinlösning. Flera av dem som intervjuats har också fört fram detta konkreta skäl för den omstrukturering som skedde viktig bidragande som en förändringsfaktor: "Det blev enklast så".

Föreställningsramen

För alla tidsperioder gäller att de tankar och planer på förändring och förnyelse som väcks inom skilda organisationer i hög grad är färgade av de synsätt och värderingar vad det gäller organisationers utveckling och effektivisering som finns i samhället vid denna tidpunkt. Så var givetvis även fallet i början av 90-talet, då tankarna på en marknadsutsättning av FDC aktualiserades. Bland de dominerande tankegångar, som då hade stor genomslagskraft kan nämnas: Verksamhet i bolagsform som generellt överlägsen myndighets- formen. Verksamhet i privat regi ett sätt att skapa högre - som en

254 Från Försvarets datacenter till WM-Data

effektivitet jämfört med om den bedrivs inom offentlig sektor.

Möjligheterna att åstadkomma en effektivisering av verksamhe- ten klarare resultatstyming och genom etablering av genom en resultatenheter med givet resultatansvar. Vikten av att genom konkurrens mellan olika enheter åstadkom- anspänning av förändringskraftema. ma en

Övergången från anslagsstyming till prestationsstyming som ett

sätt att effektivisera verksamheten, genom att de resurser man tilldelas ställs i relation till de prestationer man gör kvantitativt och kvalitativt. Upprättandet av marknadsliknande relationer mellan olika parter inom den offentliga sektorn, t.ex. i form av inrättandet av s.k. beställar/utförarenheter. Många av dessa tankegångar har givetvis bärkraft även i dag. Andra har förpassats till mytens värld, såsom tilltron till den privata sektorns absoluta överlägsenhet under alla förutsättningar och till bolagsformens absoluta företräden framför myndighetsform en. Samtidigt har man blivit varse att dessa förändringsmekanismer inte är så okomplicerade som man först trodde, och att det kan vara svårt att urskilja några enkla samband mellan en viss åtgärd och de effekter härigenom åstadkommer. Det krävs att man har som man en helhetssyn där förändiingsspelets olika delar passas in i ett övergripande mönster. Dessa tankegångar kan sammanfattas i tillämpningen av ett bejag valt att kallaMyndighetstriangeln. Triangelns "höm" grepp som

utgörs av verksamhetsformen myndighet eller bolag, finansie-

ringsformen anslag eller ersättning via marknadens reaktioner - samt ägandeformen offentlig eller privat. För att man i det en- skilda fallet skall kunna göra realistisk bedömning av vilka efen

Från Försvarets datacenter till WM-Data 255

fektema blir av en given åtgärd är det nödvändigt att beakta sam spelet mellan dessa olika komponenter, som bildar triangelns "hörn". Frågan om val av bolags- eller myndighetsform måste sålunda ses i ljuset av såväl ägandeformen som fmansieringssättet. På liknande sätt gäller att valet av ägandeform i hög grad är avhängigt av det sätt varpå finansiering sker. Finansieringsformen påverkas i sin tur av såväl ägandeförhållandena valet juridisk enhet. som av Jag sammanfattar nedan några av de grundläggande attityder och värderingar som funnits i bakgrunden vid mitt studium av FDC:s förändringsförlopp: En meningsfull tillämpning bolagsformen förutsätter att - av verksamheten bedrivs med klara och uttalade lönsamhetsmotiv, att det finns en marknad där köparna kan göra alternativa val av inköpsställe och, följaktligen, att det finns ett antal synliga konkurrenter till den egna verksamheten på denna marknad. En tillämpning av bolagsformen under dessa förutsättningar möjliggör i regel en klarare och tydligare resultatredovisning, som underlättar målstyming och sätter på kraven att som press nå en god lönsamhet. En konkurrensutsättning på marknaden av en viss offentlig verk- samhet, t.ex. i form ett privat bolag, kan underlätta och förav korta den erforderliga förändringsperiod krävs för denna som anpassning. För att en uppdragsorienterad relation mellan köpare och säljare inom ramen för en beställar/utförarorganisation skall vara verkningsfull krävs det att det på marknaden finns reell konkuren rens "på lika villkor" mellan olika utförare, att beställama har frihet och kapacitet att göra rationella val och, ett delmosom ment i detta krav, att det råder balans mellan beställare och en

256 Från Försvarets datacenter till WM-Data

utförare, när det gäller förhandlingsstyrka och beslutskapacitet i form erforderlig kunskap och kompetens om marknaden av och dess produkter och tjänster.

Genomförandet

Uppdraget har genomförts genom studier av aktuell litteratur och

annat material, belyser Försvarsmaktens omstrukturering och som FDC:s läge och utveckling och också behandlar hittills gjorda som utvärderingar, samt ett 20-tal intervjuer med befattningsgenom havare i nyckelställning i aktuella organisationer. Därvid har såväl befattningshavare varit involverade i FDC:s verksamhet och i som själva omställningsprocessen som ansvariga inom WM-data, FMV och Försvarsmakten intervjuats. I vissa fall återfinns de intervjuade i dessa positioner; de har varit och är verksamma mer än en av inom såväl den gamla som den nya organisationen. Vid dessa intervjuer har jag också sökt få del så mycket relevant material av som möjligt.

Från Försvarets datacenter till WM-Data 257

Försvarets datacenter FDC

Utvecklingen

Försvarets Datorcentral bildades särskild myndighet 1974 som en för en samordnad datordrift för myndigheter inom försvarsdeparte-

mentets verksamhetsområde. Uppgiftenz framför allt att

var svara för driften av myndigheternas datorer och tillgodose behovet av datorkapacitet. Underhåll och datakommunikation var andra viktiga verksamhetsområden. Främst bestod verksamheten av att driva ett antal stordatorer. År 1981 utvidgades verksamheten till omfatta att även systemutveckling och systemunderhåll. Härigenom skulle behovet externa av konsulter på dataområdet minska. Som en följd och en markering av ändrad Verksamhetsinriktning byttes 1987 namnet till Försvarets datacenter FDC. I dagligt tal, och i myndighetens utåtriktade information kom den att kallas FörsvarsData. Man gjorde under tiden efter namnbytet stora ansträngningar för att bygga upp kompetensen och kvaliteten. Organisationen ändrades 1991 och kom att bestå av chef och styrelse samt huvudkontor och regionkontor. Den regionala profilen förstärktes ytterligare. Regionkontoren expanderade och en nyetablering gjordes i Boden. Sammanlagt fick man då sex filialer. I början av 1990-talet fick lokaler vid regionkontoret i Östersund. Regionorganisatioman nya

2 Uppgiñemai det följande till är stor del hämtadefrån FDC:s årsredovisning 1990/91.

258 Från Försvarets datacenter till WM-Data

nen var anpassad till den då gällande Milo-indelningen.

Ändringen av Verksamhetsinriktning motiverades till stor del av

krigsorganisationens behov av en väl fungerande verksamhet både i krig och i fred. Nyanskaffningar och betydande teknologiska förändringar i försvarets ADB-system motiverade också sådan fören ändring. Efterfrågan på stordatordrift minskade. Strategin försköts mot utvecklingen av informationssystem. Försvarsmaktens förändringsarbete inom ramen för Verksamhetsidé 90 krävde stora utvecklingsinsatser och de ändrade ledningsprincipema, i form av en vidgad målstyming, förutsatte ett allt effektivt ADB-stöd. Som mer en följd av denna utveckling satsade man också på att åstadkomma ett utbyte av stordatorer mot decentraliserade informationssystem med smådatorer.

Verksamheten

Verksamheten var intäktsfmansierad och skulle bedrivas utifrån affärsmässiga principer. Konkurrensvillkoren skulle vara desamma för FDC för vilket annat företag som helst. Behovet av som. marknadskommunikation betonades därför. Denna skedde bl.a. vid de kundcentra fanns vid regionkontoren och genom deltagande som i mässor och utställningar av olika slag, samt genom publikationer, annonser och andra trycksaker av olika slag. Man kan alltså notera att redan under åren före omvandlingen och utförsäljningen av FDC skedde en lär- och utvecklingsprocess inom detta, som också skulle komma att underlätta övergången till en renodlad marknadsorientering i privat regi. "Kulturchocken" behövde därför inte bli så stor.

Från Försvarets datacenter till WM-Data 259

Affärsidén konkretiserades till att FDC som" försvarets tekniska kompetenscenter på uppdrag skulle utveckla, förvalta och stödja eller ansvara for driften av försvarets informationssystem i fred, kris eller krig. En förskjutning har skett verksamhetens inriktning från drift av datortjänster till utvecklingsuppdrag. Året 1986/87 svarade av driften för inemot 2/3 av den totala omsättningen, denna andel men har sedan successivt minskat. För året 1990/91 blev uppdragen för utveckling för första gången större än för driften och kom att vara knappt 60 % av den totala volymen. Huvuddelen av driftsuppdragen utfördes vid de tre stordatorcentralema i Stockholm, Arboga och Karlstad. FMV och Försvarets Civilförvaltning de största uppdragsgivarna. Under budgetåret var 1991/92, då verksamheten hade en ungefärlig omfattning på 240 mkr, svarade driftsuppdragen för 100 mkr, medan konsultuppdrag, utbildning och förmedling uppgick till 140 mkr. Härav svarade utbildningen, främst kurser i ADB-anknutna ämnen, endast for 5 mkr. och förmedlingsverksamheten, som avsåg försäljning UNIXav inriktad hård- och mjukvara, uppgick till 40 mkr. Konsultuppdragen, som främst avsåg utveckling och underhåll av ADB-system för Unix-anknutna mindre datorer, svarade for 95 mkr. Försäljningen omfattade både Unix-inriktad mjukvara och hårdvara i form av persondatorer, terminaler och annan därtill hörande utrustning. En omfattande kundutbildning förekom också. De konkurrensmedel som FDC främst satsade på var dels den fackmässiga kompetensen och en bred kunskap om försvarsmiljö, förstärkt av den regionala organisationen med dess geografiska närhet till kunderna, dels ett, som man uppgav, lågt pris med hänsyn till funktion och kvalitet. Intensivt arbete förekom också med att "öppna" FDC-nätet.

260 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Resultatet

För 1990/91 redovisades en försäljning på 225 mkr, mot budgeterat 228 mkr. Resultatet blev negativt, -6,5 mkr, mot budgeterat nollresultat. Hela försäljningen gick till olika enheter inom försvaret. FMV svarade för knappt l/3 av detta belopp. Om man ser på utvecklingen i ett något längre tidsperspektiv kan noteras att försäljningen successivt ökat från 136 mkr. 1986/87 till de 225 mkr. noterades 1990/91. Även med beaktande som av förändringarna i penningvärde är detta en inte obetydlig ökning. Antalet årsarbetare ökade under denna tid från 235 till 303. För åren 1986/87 till 1988/89 noterades ett överskott på mellan l och 7 mkr, medan för åren 1989/90 och 1990/91 underskott på mellan 4 och 6,5 mkr. uppstod. Soliditeten har successivt förbättrats. Resultatet för 1990/91 påverkades negativt av en ansträngd försvarsbudget och av omläggningen av redovisningen av momskostnader. Man kunde också notera en minskad beläggning inom stordatordriften och en minskad försäljning av persondatorer och terminaler. Detta berodde i hög grad på den speciella momssituation rådde under första halvåret 1991. Man fick regionalt som etableringsstöd på drygt 1 mkr. Man hade en vikande beläggning för driften särskilt vid filialen i Karlstad, vilket ledde till att ett tiotal personer sades upp.

Från Försvarets datacenter till WM-Data 261

Förändringsmotiven

Inom ramen för LEMO-utredningen ingick även granskning en av FDC:s verksamhet. Till grund för denna skulle ligga den uppgiftsfördelning som ansågs gälla mellan försvarsledningen, FMV och FDC och fastställdes i ÖBss informationssystemstrategi 1991. som Enligt denna skulle ÖB koncemledning bl.a. för som svara central samordning, långsiktiga mål, policy- och strategifrågor samt inriktningen av FoU. FMV skulle ha kompetens och och kapacitet bl.a. för upphandling, datakommunikation, installation och underhåll, kvalitetssäkring samt teknisk utbildning. FDC skulle ha kompetens och kapacitet för bl.a. ADB-tekniskt stöd, datordrift och datorstöd, systemutveckling, projektstöd, användarutbildning samt förmedling av maskin- och programvara. Ett av syftena med LEMO-utredningen att att bilda var genom en ny och sammanhållen myndighet Försvarsmakten koncentrera de direkta försvarsresursema till en enhetlig organisation. En första avvägning för FDC:s del blev huruvida denna myndighet skulle ingå i Försvarsmakten eller vara en av de gemensamma myndigheter som, liksom t.ex. FMV, skulle verka utanför denna ram. Man kom fram till att FDC inte skulle ingå i Försvarsmakten utan utgöra en egen verksamhet. I LEMOs delutredning om FDC konstaterades att FDC i allt högre grad blivit en organisation som tillhandahöll utvecklingstj änster. FDC fick ungefär hälften av de konsultuppdrag om administrativa system som försvarsmakten lade ut. Gränsen mellan administrativa ADB-system och system för operativ-taktisk ledning började suddas ut. För att FDC skulle kunna konkurrera i alltmer en integrerad systemvärld måste dess bredd öka och dess tekniska

262 Från Försvarets datacenter till WM-Data

kompetens fördjupas. En samverkan med ett konsult- eller industriföretag ansågs nödvändig. Som ett led i sådan förändring kom man ganska snabbt att se en en bolagisering som ett huvudaltemativ. Men det hade också i ett tidigare skede funnits förslag från militärt håll om att lägga in verksamheten i Försvarsmakten. Enligt LEMOs bedömning lade varken sekretessförhållanden eller behovet av medverkan i försvarsm aktens krigsorganisation hinder i vägen för att verksamheten bedrevs i aktiebolagsform. Iregeringens proposition 1992/93: 73, som sedan F örsvarsutskottet i stort anslöt sig till, betonar utvecklingen från stordatorman drift mot system med decentraliserad struktur, som bygger på nya generella operativsystem. Man bedömde att beläggningen på FDC:s stordatorer successivt skulle komma att minska för att vara avvecklad vid 1990-talets slut. Samtidigt skulle myndighetens konsultverksamhet utvecklas. Denna skulle bli den dominerande verksamheten, att utföras på de villkor och under de förutsättningar som gäller på den konkurrensutsatta marknaden. De stora system drivits på FDC:s stordatorer måste under som 90-talet efter hand ersättas med nya system. Sannolikheten bedömdes hög att dessa system skulle bygga på decentralinya en serad struktur, omfattande kommunikation och generella operativsystem. Som en följd härav skulle beläggningen på FDC:s tre stordatorer successivt komma att minska under 90-talet. En viss sådan utveckling hade redan kunnat skönjas. Detta skulle föra med sig att verksamheten måste breddas och teknikkunnandet fördjupas. Ett samgående med ett redan etablerat företag skulle kunna medföra angelägen förstärkning kompetensen, vilket skulle öka en av kvaliteten på de tjänster skulle erbjudas försvaret. Verksamsom

Från Försvarets datacenter till WM-Data 263

heten vid FDC borde därför lämpligen överlåtas till ett privat eller

statligt aktiebolag. Det kunde inte uteslutas i varje fall

att staten under en övergångstid därvid skulle bli delägare. - Det fanns också andra, mer kommersiellt och affärsstrategiskt betingade skäl för en sådan förändring. Dels skulle frikopplingen från myndighetssfären underlätta att den verksamhet bedrevs som inom dåvarande FDC också skulle kunna riktas mot kunder utanför försvaret. Dels skulle kunna komma bort från de oklara roller man och rollförväntningar som låg i att FDC å sidan skulle verka ena som servicegivare olika myndigheter och deras "tjänare", å vara andra sidan samtidigt kunna i myndighetsroll för att söka agera en fullfölja statsmaktemas intentioner. Konflikter mellan dessa båda mål kunde lätt uppstå. Dels ledde FDC:s ställning myndighet till att det stundom som uppstod oklarhet om upphandlingsformema. I vissa fall rörde det sig om upphandling som omfattades upphandlingsförordningens av regler, i vissa fall kunde det också vara fråga om uppdrag inom försvaret, där sådan reglerad upphandling tillämpades. I intervjuerna har också framförts att även om FDC strävade efter att agera företagsm ässigt i prissättning, förhandlingar och avtal kunde det dock hända att myndighetsrollen och FDC:s "psykologiska" närhet till de försvarsanknutna kunderna ledde till att det inte alltid blev fråga helt objektiv och tydlig förhandlingssituaom en tion. Oklarheter kunde uppstå avtalens innebörd, giltighet och om bindningar och inte alltid komma att baseras på helt konsekvent genomförda kalkyler. En överföring av FDC i bolagsform, och ett eventuellt Övertagande av dess verksamhet ett privat bolag, av skulle också göra det lättare för Försvarsmakten att dra nytta av konkurrensen mellan olika leverantörer.

264 Från Försvarets datacenter till WM-Data

från ÖB Samråd avseende Försvarets Datacen- I en skrivelse trals verksamhet 1992 ställer sig ÖB i stort bakom de förslag till förändringar föreslås för FDC:s del. I skrivelsen konstateras som bl.a. att 30 % FDC:s verksamhet utgörs av uppdrag som cza av avser drift och underhåll. Utvecklingen mot smådatorer ställer nya krav på driftsorganisationen och på uppbyggnaden av en decentraliserad driftsorganisation över hela landet. Det kan emellertid inte tas för givet, framhåller ÖB, att driftsuppdragen framgent helt kommer att avvecklas. FDC skulle således inte ha kommit att utvecklas mot en organisation som enbart skulle tillhandahålla konsulttjänster. Det kan inte heller tas för givet att försvarsmaktens behov av stöd vad avser drift och underhåll kommer minska. ÖB ställer sig därför tveksam till att en lösning vad FDC:s utveckling som innebär anknytning till ett avser konsultföretag. I skrivelsen framhålls också att det aldrig varit avsikten att det skulle FDC:s uppgift att "driva en viss ADBvara policy". FDCzs ledning ställde sig i huvudsak positiv till de föreslagna förändringarna. Men betonade vikten att den betydande man av kompetens fanns vid FDC inom det informationsteknologiska som området för uppgifter för försvarsmakten kunde bibehållas intakt och även framöver komma att utnyttjas av försvaret. Som krav på acceptabel lösning ställde därför att kontinuiteten i en man verksamheten skulle kunna bibehållas långsiktiga uppdrag/ genom beläggningsgarantier och att staten som arbetsgivare tog ett ansvar för att väsentliga förändringar i arbetsvillkor skulle kunna hanteras och lösas på ett för parterna godtagbart sätt. Den nye ägaren måste ha tillräcklig kapacitet och kompetens. All personal vid FDC skulle erbjudas anställning i den nya organisationen.

Från Försvarets datacenter till WM-Data 265

Likartade synpunkter framfördes de fackliga organisationerav na. Man ställde sig där också tveksam till de slutsatser dragits som i LEMO-utredningen. Resonemangen inte tillräckligt undervar byggda och motiverade. Man föreslog därför att FDC i första hand skulle kvarstå självständig myndighet, i andra hand omvandlas som till ett statligt bolag. Inte heller i riksdagen var enigheten om de föreslagna föränd-

ringarna total. Motionärer från s framhöll att FDC vid den

aktuella tidpunkten var en mycket väl fungerande myndighet med brett verksamhetsområde och en stark koncentration av de olika verksamheterna i anslutning till varandra. Man såg risken för att nyckelpersonema skulle komma att splittras på många olika håll. Då myndigheten stod för mindre än hälften av den personal inom försvaret som på central nivå arbetade med ADB-drift, skulle därför som underlag för beslut en översyn behöva göras -av hela försvarets ADB-verksamhet. Motionärerna föreslog att en sådan heltäckmer ande utredning skulle göras, innan mer genomgripande beslut fattades om FDC:s framtid. Motionen avslogs. I början på december 1992 fattade regeringen beslut att om ge bemyndigande om förhandling av överlåtelse av FDC.

266 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Försäljningen

Utgångsläget

Som nämnts föreslog regeringen i 1992/93:73 om FDC, ovan prop. den 29 oktober 1992, bl.a. att statens tillgångar och som avgavs skulder i myndigheten skulle överlåtas till ett statligt eller privat ägt aktiebolag. Propositionen hade föregåtts samråd med ÖB och av med de fackliga organisationerna. Redan innan propositionen behandlats i riksdagen tog regeringen initiativ till att förhandlingar med tänkbara köpare skulle genomföras och avtal med bindande verkan för staten slutas, förutsatt att riksdagen beslutade i enlighet med propositionen. Med detta syfte bemyndigade regeringen i en skrivelse 1992-12-03 chefen för försvarsdepartementet att tillkalla särskild utredningsman med uppgift att föra förhandlingar om en denna överlåtelse. Utredningsmannen ägde rätt att sluta avtal om överlåtelse, med förbehåll regeringens godkännande. Till om utredningsman utsågs Folke Rehnström. I den instruktion bifogades skrivelsen betonades bl.a. att vid som överlåtelsen tillgångarna och skulderna i FDC skulle i första av hand det för staten ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet prövas. I princip skulle ett marknadsmässigt pris tillämpas och överlåtelse ske på kommersiellt riktiga villkor. Flera olika möjliga köpare borde avge anbud. 1 första hand borde eftersträvas överlåtelse till ett privat ägt en aktiebolag. Detta kunde antingen ske genom att som en övergångslösning ett nytt statligt bolag först bildades, genom att staten

Från Försvarets datacenter till WM-Data 267

blev delägare i ett privat ägt bolag eller genom att överlåtelsen skedde till ett redan bildat statligt bolag. Om överlåtelsen skedde i form aktier skulle Privatiseringskommissionens yttrande först av inhämtas.

Ägarföretaget borde ha en god ekonomisk stabilitet och kunna

åta sig att långsiktigt driva verksamheten. Instruktionen ställde också krav på ett tillfredsställande sekretesskydd hos köparen och på att denne skulle medverka till stöd för försvarsmaktens krigsorganisation. Staten borde åtminstone övergångsvis ha insyn i ägarföretaget och representation i bolagsstyrelsen ges genom möjlighet att påverka dess beslut. Som utgångspunkt för förhandlingarna skulle gälla att den anställda personalen vid FDC skulle erbjudas anställning i ägarföretaget och att trygghetsfrågoma för dem skulle regleras. Även pensionsfrågorna skulle hanteras i överensstämmelse med de riktlinjer härom som godkänts av riksdagen. I PM från försvarsdepartementet 1992-09-29 sammanfattas en några de utgångspunkter som, efter vad som framkommit vid av samtal med finansdepartementet, borde gälla vid förhandlingarna överlåtelse FDC. Där framhålls bl.a. att regeringen inte kan om av sälja myndighet. Antingen måste först ett statligt bolag bildas, en varefter dess aktier säljs ut. Eller också kan avyttra själva man verksamheten i myndigheten "inkråmet" till en annan ägare, varefter myndigheten läggs ned. Finansdepartementet förordar att ett statligt bolag bildas, med motiveringen att det visat sig svårt att värdera myndighets tillgångar och skulder. en I denna PM framhålls vidare att vid byte huvudmannaskap av skall inte den statliga trygghetslagstiftningen tillämpas. Det bästa är att all personal följer med i försäljningen. Men detta kan inte

268 Från Försvarets datacenter till WM-Data

ställas ett krav, eftersom det bolaget måste verka på som nya kommersiella grunder. Men det är då viktigt att de anställda under alla förhållanden får ett vettigt eñerskydd. Det bör påpekas att förhandlingarna genomfördes och avslutades innan EUs regler trädde i kraft att anställningsskydd skall gälla även vid ett om huvudman. sådant byte av I PM:n rekommenderas även att till förhandlaren knyts en underkonsult med speciell kompetens vad finansiell värdering avser och avyttring företag. Man rekommenderar också att samma av förhandlare används departementet genomför flera försäljningar, om något också visade sig bli fallet: Folke Rehnström svarade som också för försäljningen av Försvarsmedia. Utan att föregripa den följande framställningen kan konstateras att förhandlingsprocessen i alla avseenden kom att följa de i lämnade rekommendationerna. Överlåtelsen kom

instruktionen

till stånd att att gick "omvägen" över ett statligt bolag. genom man I stället valde att sälja ut inkråmet. Staten fick ingen plats i man styrelsen. Efter överenskommelser med de fackliga organisationertyckte att det bättre att de ändå inte tänkt na, som var som man behålla i det bolaget redan från början sades kom i själva nya upp, verket 80 % personalen i FDC att följa med till det nya c:a av bolaget. Personalen garanterades tre års anställningsskydd.

Förhandlingarna

berörts tillsattes utredningsmannen för överlåtelsen innan Som ovan propositionen tagits i riksdagen; detta skedde i december 1992. Förhandlingsarbetet kom att bedrivas snabbt och slutligt avtal med

Från Försvarets datacenter till WM-Data 269

köparen träffades i mars 1993. Bl.a. för att hantera det övertalighetsproblem som uppstod i samband med försäljningen beslöt regeringen i juni 1993 att inrätta en särskild avvecklingsorgani-

sation TAV. Åtgärderna och problemen i samband med denna

avveckling, inklusive åtgärder för och effekterna av att söka placera den övertaliga personalen, behandlas i en särskild rapport. Förhandlingsarbetet tog sin utgångspunkt i de riktlinjer som dragits i propositionen och i instruktionen för uppdraget. Även upp synpunkter som framkommit i samband med LEMO-utredningens avlämnande togs i beaktande, såsom bl.a. ÖB:s önskemål att en decentraliserad organisation för drift av sm ådatorer i nätverk skulle byggas upp. Försäljning till ett privat ägt bolag skulle prioriteras. Inför sökandet och urvalet av möjliga köpare konkretiserades dessa olika synpunkter i följande kriterier: Det skulle vara ett privat ägt bolag med ekonomisk stabilitet. - Företaget skulle ha kompetens inom såväl konsultverksamhet som drift av stordatorer och smådatorer i nätverk. Företaget skulle vara svenskägt med hänsyn till stödet i För- svarsmaktens krigsorganisation. Sammanfattningsvis kunde man säga att som övergripande mål för överlåtelsen skulle gälla att den skulle vara bra både för försvaret, för det köpande företaget och för den enhet som bildade dåvarande FDC. Som en konsekvens av dessa övergripande kriterier uttrycktes vidare som önskemål att det skulle finnas ett långsiktigt intresse hos företaget för att fortsätta verksamheten i samverkan med försvaret, att goda möjligheter till kompetensutveckling skulle erbjudas, att köpet skulle gälla hela företaget och att anställning skulle erbjudas all personal.

270 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Särskild uppmärksamhet ägnades frågan om valet av överlåtelseform. I riktlinjerna från försvarsdepartementet förutsattes att försäljningen skulle ske via ett nybildat eller redan existerande delägt statligt bolag. Men bland de olika alternativ som aktualiserades vid bedömningen denna fråga kom särskild uppmärksamav het att ägnas möjligheterna att låta försäljningen i stället omfatta inkråmet, dvs. verksamhetens tillgångar och skulder, inklusive immateriella tillgångar goodwill samt andra åtaganden som åvilade myndigheten. Det framför allt enkelheten tilltalande med detta var som var alternativ. Man slapp "omvägen" via en bolagsbildning. heller behövde i ett sådant fall ärendet underställas Privatiseringskommissionen. Bland möjliga nackdelar påpekades särskilt att möjligheterna till insyn skulle kunna försvåras. Med den överlåtelseform avsåg avyttring inkråmet skulle det vara svårt för det som av förvärvande bolaget att göra några utfästelser om styrelserepresentation. Sekretessbeläggningen skulle möjligen också kunna bli mer komplicerad än avyttringen skulle komma att avse ett helt om bolag. Mot bakgrund de jämförelser gjordes mellan olika av som alternativ, där också möjligheterna till apportemission i samband med avyttringen inkråmet behandlades, valde man det alternativ av innebar inkråmsöverlåtelse. som en För att skulle få ett underlag för de mer preciserade man förhandlingarna oberoende frnansexpert Carnegie Fondlät man en kommission AB konsult göra en värdering i ett framtidssom perspektiv av FDC:s tillgångar och skulder. Mot bakgrund av en bedömning hur FDC:s olika verksamhetsgrenar skulle kunna av komma att utveckla sig i ett femårsperspektiv gjordes dels en

Från Försvarets datacenter till WM-Data 271

substansvärdering baserad på tillgångamas och skuldernas värde, dels en värdering utgick från avkastningsvärdet, diskonterat till som dagsläget. Substansvärdet vid utgången 1992/93 kom att ligga av cza 10 mkr. lägre än motsvarande beräkning gjord för avkastningsvärdet. Det medeltal som man fick fram mellan dessa båda siffror och som antaget marknadsvärde bildade en utgångspunkt för förhandlingarna kom i själva verket att ligga 20-25 mkr. under det bud som man i slutförhandlingama erbjöds. Det bör framhållas att det är stora osäkerheter förknippade med värderingar av detta slag. Detta gäller i synnerhet i så osäker en och flexibel bransch som dataföretagen. Substansvärderingen ger endast vägledning för värderingen i ett kortsiktigt perspektiv. Det intressanta för såväl säljare köpare är det beräknade som avkastningsvärdet, som anger vilket överskott som kommer att lämnas under ett antal år framåt, men här är som anförts svårigheterna stora. Detta accentueras i den gjorda analysen av att sökt göra man

sådana förutsägelser i ett femårigt perspektiv, där rimligen osäker-

heten för de sista åren i denna period måste bli utomordentligt stor. Men utan att här ta ställning till kvaliteten i den gjorda analysen måste konstateras att i ett återblickande perspektiv de lämnade siffrorna bär sannolikhetens prägel. Den gjorda uppskattningen av marknadsvärdet kom att ge en god marginal för den högre prisnivå som man i älva verket lyckades nå. Om på det förväntade man ser resultatet för de olika som prognosen avser, kan man konstatera att bedömningama syns ha varit alltför optimistiska för de första åren, under det att uppskattningama närmast ligger i underkant för de senare åren. Givetvis kommer realismen i utfallet att påverkas av inträffade konjunktursvängningar.

272 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Förhandlingarna formen riktad anbudsupphandling. gavs av en

Ingen offentlig annonsering gjordes. Man gjorde ett medvetet första

urval sådana svenska företag med IT-kompetens, som skulle av kunna vara tänkbara vid en sådan försäljning. Utifrån en bruttolista på ett dussintal företag tog man fram en grupp på 7-8 företag, vilka gjordes till föremål för mer ingående analys. Samtliga dessa en företag verksamma inom dataområdet. Antalet möjliga köpare var reducerades sedan till tre, med vilka intensiva förhandlingar mer inleddes. Ett de tre företagen WM-data Nordic AB, som blev den av var slutliga köparen och ingående kommer att behandlas i det som mer följande. Ett de övriga ett stort datatjänstföretag, verksamt av var med både driftsfrågor och konsultinsatser och med visst internationellt ägande. Det andra företaget hade också en stor verksamhet inom dataområdet arbetade också med tillverkning med en stor men försvarssektor. Under förhandlingarna visade det sig att det skulle bli svårt att tillgodose önskemålen att samtliga anställda i FDC skulle om erbjudas anställning i det köpande företaget. Företagens erbjudande i detta avseende varierade här något låg genomgående kring men att beredd att ta över 80 % de anställda. Efter man var cza av förhandlingar med de fackliga organisationerna kom man fram till att det bättre att friställning kom med gång i samband med var en överlåtelsen än att dessa ändå skulle komma att ske efter några år. En förutsättning dock att de som inte kunde beredas plats i det var företaget skulle inordnas i avvecklingsorganisation, som nya en aktivt skulle verka för arbetsplacering av dessa. Alla de tre en tillfrågade företagen erbjöd dem skulle anställas tre års som anställningstrygghet och anställningsvillkor som motsvarade dem

Från Försvarets datacenter till WM-Data 273

gällde för statlig tjänst. som Under förhandlingarnas gång visade det sig att det bud som WM-data berett oväsentligt högre än de övriga var att avge var företagens bud. Även sedan avräkning gjorts för de åtaganden som överlåtelsen förde med sig för statens del, visade det sig att denna skillnad, vad det tillskott till härigenom erhölls, på avser staten som det hela lika stort skillnaden i köpeskilling. De övriga taget var som villkor förenade med överlåtelse på det hela taget som var en var likartade för de tre företag mellan vilka valet stod. Prisfrågan kom att bli avgörande för valet av WM-data som köpare. Men då WM-data även i övriga avseenden, vad avser t.ex. långsiktighet och utvecklingsmöjligheter, tilltalande lösning, var en och då i förhandlingarna från detta företags sida visade man intresse och tillmötesgående för säljarens önskemål, bidrog även detta till det slutliga beslutet. Avtal verksamhetsöverlåtelse om mellan säljare och WM-data köpare tecknades i staten som som mars 1993.

Avtalet

Avtalet mellan staten och WM-data undertecknades den 10 mars Som "tillträdesdag" för överlåtelsen den l april 1993. 1993. angavs utgick från den angivna erbjudna köpeskillingen och Avtalet ovan avtalet stipulerade villkor för den avräkning i efterhand skulle som behöva göras vid avstämning tillgångar och skulder. en av Enligt avtalet skulle minst 225 anställda vid FDC erbjudas

anställning vid WM-data, med treårig garanterad anställningstid.

en skulle minst 15 anställda vid filialen i Karlstad erbjudas Dessutom

274 Från Försvarets datacenter till WM-Data

tidsbegränsad anställning till utgången av 1993. De anställda garanterades samma villkor som i statlig tjänst eller, i de fall där detta skedde, kompensation för den mellanskillnad som uppstod i fråga om villkor. Avtalet innehöll också regler om sekretesskydd och erbjudande till Försvarsmakten att med WM-data delta i en styrgrupp, med uppgift att tillvarata Försvarsmaktens krav på rimlig insyn i verksamheten. Staten erbjöds också möjligheter till återköp, om någon ägare fick än 50 % av rösterna eller aktierna i annan mer WM-data och om staten med fog bedömde att ett sådant ägande var negativt för Försvarsmakten. Till avtalet var också fogade garantier i form bl.a. licensavtal mellan WM-data och ÖB. I samband av med överlåtelsen lämnade chefen för FDC sin befattning och erhöll anställning i WM-data. annan

Bedömning i stort

älva förhandlingsprocessen ha skötts på ett mönstergillt sätt. syns Genom den successiva urvalsprocess som användes och genom den konkurrenssituation som härigenom skapades, syns man ha nått ett såväl för säljaren staten för verksamheten och dess personal som tillfredsställande resultat. Den använda metoden har möjliggjort jämförelser i fråga pris, kvalitet och de övriga villkor som var om förknippade med avtalet. Långsiktigt tryggad leverans med goda möjligheter till teknisk förnyelse har skapats. I rimlig mån har personalens önskem om tryggad anställning och goda anställningsvillkor kunnat tillgodoses. Delvis, som en följd av den snabbhet varmed försäljningen kom

Från Försvarets datacenter till WM-Data 275

till stånd, skapades emellertid hel del problem i själva aven vecklingsarbetet. Felaktigheter förekom i informationen till personalen och oklarheter uppstod kring avvecklingsprocessen. En bidragande orsak härtill att den avvecklingsorganisation TAV var såväl för FDC för ett antal andra myndigheter, skulle som, som för dessa frågor inte inrättades förrän den l juli 1993. svara Processema och problemen kring avvecklingen har avrapporterats i skrivelse från TAV 1994, och i separat utvärdering en en behandlas avvecklingsarbetets organisation, åtgärder och effekter. De övergripande målen med utförsäljningen, att den skulle vara för verksamheten vid FDC och för köparen, på bra för staten, syns det hela ha nåtts, även det ännu är för tidigt för en sådan taget om definitiv bedömning. Staten har fått tillfredsställande kompensaen tion för sin avyttring, och verksamheten vid FDC har givits möjligheter leva vidare och utvecklas i former. Som att nya behandlas i det följande bedöms affären även tillfredsställande ur köparens synvinkel. Den vinstutveckling efter övergångsman en period fått för WM-data Försvarsdata torde i ett mer långsiktigt perspektiv inköpet lönsamt för koncernen. Det finns skäl att göra sådan positiv resultatutveckling skulle ha varit svår att anta att en uppnå vid fortsatt verksamhet inom myndighetsramen. en

276 Från Försvarets datacenter till WM-Data

WM-data

Marknadslösningen:

WM-data en växande koncern inom IT-området -

WM-data är en av Sveriges största och snabbast växande koncerner inom IT-området. Man vill tona fram som det kompletta datatjänstföretaget, erbjuder helhetslösningar. Kunderna återfinns främst som bland större organisationer inom offentlig och privat sektor. Man har under årens lopp skaffat sig ett stort antal dotterföretag, som

kompletterar marknadsutbudet. WM-data Försvarsdata AB i det

följande förkortat till Försvarsdata med inriktning på försvarslösningar är en av de senaste bolagsbildningama inom koncernen. I likhet med många andra större företag, som arbetar i koncernform, publicerar man separata årsredovisingar för de olika dotterbolagen, och vill inte heller lämna ut för detaljerad man information deras inriktning och verksamhet. Det blir därför om nödvändigt att i denna studie nöja sig med översiktsuppskattningar och med den information erhålls på annat sätt, t.ex. via som massmedia, och de uttalanden som har gjorts i anslutning till intervjuerna med Försvarsdatas ledning. För syftet med denna utvärdering torde emellertid uppgifter av detta slag vara tillfyllest. Beskrivningen i detta kapitel görs på olika nivåer. Först ges en allmän presentation WM-datas utveckling, inriktning och av särdrag. Därefter beskrivs ingående Försvarsdata. I denna mer beskrivning vävs i praktikfallsfonn in glimtar från verksamheten Östersund. vid ett av deras regionkontor - det i WM-Data startade i mycket blygsam skala 1969. Grundare och

Från Försvarets datacenter lill WM-Data 277

ägare var de två huvudaktörer, som fortfarande är huvudägare i företaget de kontrollerar cza 3/4 av röstetalet för aktierna. Ett - par större svenska organisationer för huvuddelen de återståsvarar av ende aktiema. Avsikten från början att företaget skulle litet var vara högst 20 anställda med huvudinriktning på konsulttjänster för - utveckling företagsanpassade administrativa År 1975, av program. då man blev 25 anställda och då även ägnade sig att sälja färdiga standardprogram och datasystem, passerades emellertid den magiska gränsen, och tillväxten har varit stark sedan dess. Man strävar nu efter att vara det kompletta datatjänstföretaget, erbjuder som anpassade tjänster inom hela IT-området. 1985 omsatte 148 mkr. med 273 anställda, 1990 man 753 mkr. och drygt l 000 anställda, för att 1995 nå försäljning en på 3,2 miljarder kr, med drygt 3 000 anställda och vinst på en drygt 300 mkr. För 1996 beräknar att omsättningen skall nå man nivån 5 miljarder kr och att vinsten skall över 400 mkr. En vara fortsatt snabb expansion förutses. Verksamheten kännetecknas av en höggradig decentralisering till det 20-tal dotterbolag som skaffat sig. De olika bolagens man verksamhet hålls koncemledning med liten samman av en en ledningsgrupp. Man har inga särskilda dotterbolagsstyrelser. Man strävar efter att arbeta med liten administrativ apparat och söker, en bl.a. genom att tillsammans arbeta fram och i praktiken tillämpa ett gemensamt måldokument, skapa en stark identitet och företagskultur inom koncernen. Grundbultama i denna kultur är professionalitet, decentralisering och målstyming. Inom för den samlade koncernen efterramen strävar man också att kunna utnyttja småskalighetens fördelar och lyfter fram förändring som ett naturligt och kontinuerligt tillstånd.

278 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Gentemot kunderna vill satsa på möjligheterna till närhet, på man att bygga långsiktiga relationer och på att kunna erbjuda och upp ta ett helhetsansvar inom IT-området. Man betonar att även individen måste i ett sådant helhetsperspektiv. Det är viktigt att ses kunna integrera den professionella rollen med en positiv fritid, och söker skapa utrymme för detta. man Förvärvet FDC och dess omvandling till Försvarsdata var ett av naturligt steg i WM-datas tillväxtprocess. Man ville bredda sitt marknadsområde och skaffa sig en speciell nischkunskap, samtidigt koncernen också kunde tillföras viss specialistkompetens. Den som bedömning ledningen för Försvarsdata gör är att säljarens som slutliga val WM-data affärspartner inte bara berodde på det av som högre priset utan också kunde tillskrivas det förhållandet att man från WM-datas sida visade sig mer angelägen och tillmötesgående i förhandlingarna än konkurrenterna och att företaget också kunde på ett smidigare och informellt sätt, utan byråkrati och agera mer långa beslutsvägar. För att bäst kunna utnyttja den samlade kompetensen inom koncernen och för att öka sammanhållningen och förutsättningarna för samarbete mellan dess olika delar och den vägen minska revirtänkandet, förekommer mycket rotation mellan koncernens av olika delar. Befattningshavama byter bolag och uppgift. Så har t.ex. Försvarsdatas nuvarande VD, varit i koncernen sedan 1975 och som blev VD för Försvarsdata 1995, tidigare innehaft flera andra som uppgifter i koncernen. Man strävar också efter att åstadkomma samarbete över bolagsgränserna, bl.a. genom att bilda bolagsöverskridande projektgrupper. Uppdrag som t.ex. avser försvaret kan också komma att inom något annat dotterbolag, men genereras strävar då efter göra jobbet i samarbete med Försvarsdata. man

Från Försvarets datacenter till WM-Data 279

Man söker undvika omfattande intemdebitering, och målen för en de olika bolagen fastställs individuellt efter dessas olika förutsättningar och arbetsformer. Det gäller att skapa en gemensam identitet inom koncernen och "vi-känsla": "Det är på WM-data en jag jobbar, inte på dess bolag X."

Försvarsdata växer in i mönstret

Övergången

Från WM-datas sida fanns ett klart intresse för att kunna förvärva FDC. Man såg det naturlig, kompletterande verksamhet och som en långsiktig investering "man köpte en ny marknad försom en - svarets". Försvarsdatas ledning, där nuvarande VD i en annan position inom WM-data deltog i förhandlingarna och introduktioatt det inte enbart var priset som fällde avgörandet. nen, anser Viktigt också beslutskraften: "Man kunde fatta beslut vid var bordet." Direkt efter försäljningen omvandlades den verksamhet man tagit över från FDC till ett helägt dotterbolag. Rekryteringen skedde snabbt och baserades på ingående intervjuer med personalen vid tidigare FDC. 225 anställda där erbjöds jobb, ungefär 80 % av FDC:s personal. Eftersom det viktigt att Försvarsdata vid en var eventuell kris- eller krigssituation skulle kunna fortsätta att fungera integrerad enhet i krigsorganisationen, spelade även som en förhållanden gällde krigsplaceringen in vid valet. Eftersom som WM-data princip arbetar med en liten administration och det som också möjligt att för styrningen Försvarsdata utnyttja WMvar av

280 Från Försvarets datacenter till WM-Data

datas centrala det främst på den administrativa sidan resurser, var nerdragningar gjordes. Personalen garanterad samma som var villkor i statlig tjänst och anställningstrygghet i tre år. som Givetvis uppstod det del problem i början, eftersom det fanns en betydande kulturskillnader mellan FDC och WM-data. Den presentation WM-datas ledning "välkomsthälsning" till som gav som personalen vid frlialema blev litet en chock för åhörarna: en av av Budskapet upplevdes "hurtigt" i överkant och spårade en som man underskattning den gamla FDC-personalens kompetens samt av vilja till och attityder för affärsmässighet och förändring. Men samtidigt kunde dessa olikheter hanteras, eftersom FDC väl var förberett inför övergången. Man hade infört företagsliknande en styrning med ekonomisk styrning och resultatansvar. Man gjorde ordentliga bokslut "det fanns klara papper". - Men naturligtvis har det tagit tid att komma över dessa skillnader i värderingar, attityder och beteenden: "Det tar två år att tänka om". Omställningen tog längre tid än vad trodde den skulle ta. man Men efter två år, började Försvarsdata, personal fortfarande vars , till allra största delen är rekryterad från FDC, att fungera som en väl integrerad enhet i WM-data, med vilken de anställda i Försvarsdata känner primär identitet: "Vi är WM-data i första hand, inte en Försvarsdata".

Utvecklingen

Enligt ledningens bedömning har resultatutvecklingen för Försvarsdata under verksamhetens två första år varit tillfredsställande. Man redovisar omsättning på 245 mkr. och vinst på 30 mkr. en en Personalstyrkan är 240. Ett 30-tal har slutat sedan starten nu cza

Från Försvarets datacenter till WM-Data 281

och ett 40-tal börjat. Man att den idealiska storleken för ett anser bolag av Försvarsdatas slag och organisatoriska inplacering ligger mellan 225 och 300 personer. Man kan alltså konstatera att den redovisade omsättningen för Försvarsdata är av samma storleksordning som gällde för FDC 1990/91. Däremot har vinstutvecklingen varit positiv. Men som utvecklas nedan skulle kunna säga att Försvarsdata i realiteten man är "större" än vad siffrorna indikerar, eftersom man vid utförandet sina uppdrag ofta utnyttjar resurser och specialistkompetens från av andra delar WM-data. Likaså utnyttjas Försvarsdatas personal av för uppdrag inom andra delar av koncernen. Den totala resurskapaciteten står Försvarsdata till buds skulle sålunda i viss mån som

kunna karakteriseras "virtuell" skenbar organisation, något

som en idag ofta ett idealmönster för företags utveckling och som ses som samverkansrelationer. En uppskattning omsättningens fördelning på branscher grov av för de första nio månaderna 1995 ger vid handen att den helt övervägande delen, inemot 97 %, avser offentlig sektor. Industrin för 2 %. Som utvecklas i det följ ande avser försäljningen till svarar offentlig sektor så gott som uteslutande försvarsbeställningar. När det gäller omsättningens fördelning för period på samma olika verksamhetsområden dator- och nätdrift för drygt en svarar tredjedel. Utredning och systemkonstruktion tar vardera drygt 20%.

Utbildning utgör mindre än l % och försäljningen av hårdvara inkl

provisioner uppgår till 7 %. Den övervägande delen av datordriften avser leveranserna till försvaret.

282 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Organisationen och styrningen

Koncernens ledning strävar efter att "Försvarsdata skall vara ett WM-data i miniatyr", och ha kommit en bra bit på den man syns vägen. Den administrativa apparaten är starkt begränsad, organisationen är platt och i hög grad informell. Man har inga befattningsbeskrivningar och hör sällan ordet chef. Försvarsdata har ingen man särskild styrelse, har en ledningsgrupp, till vilken men man cheferna för Försvarsdatas olika delar kallas. Beslutsvägama är korta och det går fort att komma fram till beslut. Styrningen inom

Försvarsdata är i hög grad resultatorienterad och en långtgående

decentralisering har införts. Styrningen sker genom resultatkrav och mätning resultatuppfyllnad. Så länge resultatet är tillfredsav som ställande får lokalt stor frihet, uppger man vid den besökta man en filialen. Jämfört med FDC upplever de olika enheterna inom Försvarsdata större frihet och avsaknad det regeltvång, en en av i hög grad den tidigare verksamheten. Upp till

som dominerade en

viss gräns får själv göra sina investeringar. Men anställningar man skall godkännas centralt Försvarsdatas ledning. av Inom koncernen eftersträvar uppbrytning av revirgränman en vill skapa "vi-känsla" inom hela koncernen. Inserna; man en temdebitering förekommer i mycket begränsad omfattning och man arbetar ofta i projektform, i objektorienterad organisation. I en uppdragen för försvaret kan också andra delar av WM-data medverka, alla uppdrag slussas genom Försvarsdata. men Vid de filialer WM-data har ute i landet, finns i flertalet som fall flera WM-datas bolag representerade. Men strävar i av man dessa fall att det "ansikte" koncernen visar utåt skall ge en som framtoning ett sammanhållet WM-data. Man talar t.ex. om av "WM-data Karlstad". Även i de orter där endast Försvarsdata är

Från Försvarets datacenter till WM-Data 283

representerat Östersund och Boden är framtoningen koncer- - - av helhet det primära. På skylten utanför Försvarsdatas lokanen som ler i Östersund står bara "WM-data".

Marknadsinriktningen

Som framgår beskrivningen ovan är fortfarande försvaret den av helt dominerande kunden för Försvarsdata. Från Försvarsdatas sida tycker att det är positivt med den starka koncentrationen till man försvaret, till del, inte helt, kan förklaras av det som en men gällande garantiavtalet. Man tycker att försvaret är en viktig kund, måste ha goda, långsiktiga relationer med man kallar som man - Försvarsmakten och FMV sina "partnerkunder". Från försvarets sida har på liknande sätt upplevt att det har varit bra med sådan man stor dominerande leverantör. Men inför de omförhandlingar som sker och de upphandlingar kommer att göras FMV kan nya som av dock bilden komma att förändras. l själva verket kan konstatera tendens till förstärkt man en myndighetsinriktning hos Försvarsdata, jämfört med FDC:s verksamhet. Vi har här litet av en paradox. När verksamheten bedrevs i offentlig regi hade det ett värde i sig att man kunde visa att man också kunde på den privata marknadenuNär verksamheten operera bedrivs i privat regi, finns inte längre behov av en sådan nu "demonstrationseffekt". Men samtidigt har det i flera fall skett inbrytningar på den privata sidan. En av de privata huvudkundema

till Försvarsdata i Östersund, utnyttjat detta för kravspecifika-

som tioner till ett stort centralt system, att man ville ha en lokal anger leverantör och att har tilltalats av det intresse Försvarsdata man visat, stabiliteten i verksamheten och det förhållandet att Försvars-

284 Från Försvarets datacenter till WM-Data

data del större koncern. Köparens och säljarens föreär av en tagskulturer stämmer också överens. Bland de faktorer som man

viktiga för valet av leverantör nämner man managementegenange skapema, företagskulturen, serviceberedskapen, affärsmässigheten de informella procedurema och kontaktvägarna. Men man samt samtidigt att hade tidigare kunskap om FDC och att man anger man också hade hög uppskattning denna verksamhet; övergången en av från offentlig till privat miljö förmodligen avgörande för var valet Försvarsdata som leverantör. av När det gäller leveranserna till försvaret har man i stort sett fördelning mellan konsulttjänster för utveckling och samma datordrift på FDC-tiden. Man gör också gällande att verksamsom hetens inriktning vid Försvarsdata ännu genomgått några större förändringar, vad teknologi och tillämpningsformer, jämfört avser med hur det på FDC-tiden. var Förändringskraftema har här ännu inte hunnit verka. Datordriften vid Arbogafilialen är intakt har reducerats i Karlstad. men Men samtidigt gör troligt att överföringen av FDC till man inom WM-koncemen torde ha påskyndat den övergång från bolag stordatorinriktning till den fokusering på smådatorer och datornät sker inom hela dataområdet. Denna övergång har varit ett som för alla dataföretag, inom WM-Data, anför man, har problem men konsekvent arbetat på att genomföra sådan omläggning av man en verksamhetsinriktningen. Även från Försvarsdatas sida uppskattar kontakterna om man med och leverantörsförhållandet till försvaret, upplever man dock vissa problem hitta de rätta kontaktpersonema inom den att komplexa verksamhet försvaret utgör och att utforma insom FMV har det varit många fonnationskanalema på bästa sätt. Inom

Från Försvarets datacenter till WM-Data 285

förändringar, och det är svårt att urskilja entydig kontaktpunkt. en Samtidigt kontakterna med FMV, som till övervägande del gör som sina beställningar för drift och utveckling av de egna systemen Försvarsdata, är vitala, är det också viktigt, att man genom upprätthåller nära kontakter med Försvarsmaktens olika beställare och detta leder till ett omfattande kontaktarbete. I princip görs samtliga uppgörelser FMV, som har ett anskaffningsansvar genom för Försvarsmaktens beställningar, det händer ibland på men regional nivå att smärre beställningar från förband expedieras direkt. En del Försvarsmaktens stora ledningssystem har också av upphandlats i direkta kontakter med Försvarsmakten. Relationen Försvarsmakten-FMV kommer att något utförligt behandlas mer i följande avsnitt.

Försvarsdata i ett marknadsperspektiv

En sammanfattande bedömning vid handen att på det hela taget ger övergången från det myndighetsbaserade FDC till det syns marknadsorienterade företaget WM-data Försvarsdata AB ha fungerat väl. Resultatet bedöms tillfredsställande, verksamhetsvolyhar kunnat upprätthållas och Försvarsdata efter en men syns inkömingsperiod ha smält in väl i sin nya miljö i WM-datakoncemen. Personalomsättningen har varit begränsad och de befattningshavare tidigare arbetat i offentlig miljö har efter en som inkömingsperiod kunnat finna sig tillrätta med de verksamhetsnya formema. En viss ömsesidig kompetensöverföring har också skett. Avtalsmässiga förmåner, liksom garantiavtal för en tryggad avsättning har utverkats, tillgodoser personalens önskemål och som

286 Från Försvarets datacenter till WM-Data

skapar trygghet i anställningen under en begränsad tidsperiod. Men man måste hålla i minnet att tidsperspektivet här är kort. Endast ett par år har förflutit sedan övergången och det är ännu svårt att bedöma de långsiktiga konsekvenserna. På ett mer analytiskt plan kan man, med utgångspunkt från de gjorda studierna, urskilja ett antal faktorer som är av betydelse för en lyckad sådan övergång, faktorer som i högre eller lägre grad varit för handen i det aktuella fallet. En första förutsättning är att den myndighet på detta sätt skall byta skepnad och bli som marknadsorienterad måste ha vidtagit de förberedelser som krävs för att övergången inte skall bli alltför abrupt. Här syns beredskafrån FDC sida ha varit god. Man har under sin myndighetstid pen successivt övergått till företagsliknande styrformer, med ett uttalat och decentraliserat kostnads- och resultatansvar, tydlig kostnadsfördelning och redovisning och en marknadsorientering av sin verksamhet. En annan förutsättning som bör finnas vid en sådan övergång är

att det från början finns en kunskap och en beredskap hos såväl den

uppköpta verksamhetens som det köpande företagets sida om de förutsättningar för arbetet som är och som har varit för handen under de skilda verksamhetsbetingelsema. Det måste finnas en känsla ömsesidig respekt och förståelse. För att efter övergången av denna förståelse skall kunna vidgas och den önskvärda kulturgemenskapen kunna uppstå är det viktigt att man gör insatser för att i den nya miljön integrera den uppköpta verksamheten och dess personal med den nya existerande företagsbildningen och dess ledning och anställda, genom information, utbildning och samverkansformer, t.ex. i projektform. Även det är naturligt och i viss mån önskvärt för att skapa om -

Från Försvarets datacenter till WM-Data 287

dynamik i förändringsförloppet att det från början finns olika

kulturer i de båda sammanförda organisationerna, vad avser t.ex. styrning, ledning och marknadsagerande, år det dock också önskvärt att dessa kulturskillnader inte från början är för stora. Det måste i vissa grundläggande avseenden finnas en viss sådan kulturgemenskap. Förutsättningarna här ha varit gynnsamma, syns vad de båda berörda parterna FDC och WM-data. I båda avser fallen har i sin verksamhet betonat kraven på professionalitet, man liksom på uppehållandet långsiktiga, stabila kundrelationer. av Men samtidigt kan konstatera att det ännu inte syns ha man skett några långsiktiga och genomgripande förändringar i mer verksamhetens inriktning och arbetsformer. Det krävs en längre omställningsperiod än vad kanske från början tänkt sig. En man viss begränsning administrationen har skett, men i övrigt är det av svårt att uttala sig vilka effekterna blivit för kostnader och om prisbildning. Verksamhetsinriktningen är i stort sett densamma som under FDC-tiden, även övergången från en stordator- till en om smådatorkultur kunnat påskyndas. Men några egentliga teknologiska genombrott inte ha skett. En betydande del av Försvarsdatas syns arbete fortfarande datordrift för försvarets räkning. avser Leveransema sker fortfarande till övervägande del till organ inom försvaret, vissa inbrytningar på övriga marknadssegäven om ment har kunnat göras. En sådan fortsatt stark koncentration på försvaret beställare är i och för sig naturlig, då det möjliggör som tryggad marknad och tillvaratagandet av den speciella en ny kompetensen för försvarsfrågor som finns inom Försvarsdata. Samtidigt det troligt och önskvärt att denna kunskap också syns skulle kunna komma till god nytta vid affärstransaktioner med kunder inom andra marknadssegment.

288 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Att sådana förändringar ännu inte skett kan kanske till viss del förklaras att förändringstrycket från försvarets sida inte varit av starkt. Som skall beröras i följande kapitel har kanske inte beställarkapaciteten varit tillräckligt stark från försvarets sida för att driva fram sådana förändringar. Det troligt att det treåriga, rullande garantiavtalet mellan syns försvaret och WM-data, detaljer är hemliga, har spelat en viss vars potentiella fömyelsekraften. Å sidan har roll för att bromsa den ena det naturligtvis varit fördel för såväl försvaret som för Försvarsen datas från FDC överförda personal på detta sätt kunnat att man skapa trygghet i leveranserna och härigenom också för berörd personal. Likaså har avtalet inneburit garanterad avsättning för en WM-data. Men å andra sidan kan förekomsten dessa bindningar ha av medfört att kraven på och behovet förnyelse inte gjort sig av tillräckligt märkbara. Det också hos olika intervjuade finnas syns skilda uppfattningar avtalets egentliga innebörd och konsekvenom Det är angeläget att klarhet här skapas för all berörda parter. ser. Detta gäller inte minst tidpunkten då avtalet kommer att upphöra. Om det inte hos såväl försvaret som hos WM-data finns en beredskap för sådan förändrad marknadsrelation, har sin en som grund i att avtalet slutar gälla, kan övergången till en "avtalslös" situation komma att upplevas som abrupt och skapa störningar såväl för försvaret och dess behov säkra leveranser som för av WM-datas marknadsmöjligheter. Men samtidigt kan det göras troligt att införlivandet Försvarsdata i WM-data-koncemen har av förstärkt dennas samlade intresse för och kompetens inom försvarsområdet, vilket på sikt givetvis kan komma även försvaret tillgodo.

Från Försvarets datacenter till WM-Data 289

Frågan bindningarna mellan försvaret och den huvudom leverantör Försvarsdata tradition kommit att vara berör en som av djupare grundläggande problematik marknadstänkandets om tillämpning inom försvaret kommer att utvecklas i som mer följande kapitel.

290 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Det försvarsstrategiska perspektivet

WM-data som leverantör

I detta kapitel behandlas hur övergången från FDC till WM-data har påverkat Försvarsmaktens möjligheter att få sitt behov av kvalitativt högtstående datatjänster tillgodosedda. Det har varit möjligt att här genomföra någon mer djupgående och systematisk analys, sig brukarnas bedömningar och upplevelser eller av vare av de effekter för Försvarsmaktens beredskap och effektivitet som detta byte huvudleverantör inneburit. Dels är tidsperspektivet av ännu för kort för sådana effektm ätningar, dels är orsakssambanden komplexa och svårgripbara, dels är användningsbehov och brukare spridda på många organ och individer inom Försvarsmakten. En sådan analys skulle kräva mycket mer djupgående och heltäcken ande analys än vad som varit möjligt att göra i denna studie. Bedömningen i det följande baseras därför på ett antal intervjuer med nyckelpersoner såväl inom Försvarsmakten som inom FMV. Bedömningen kan dels göras i ett kortsiktigt perspektiv och fokuseras på Försvarsdatas möjligheter att i sitt tjänsteutbud tillgodose försvarets behov, vad kostnader, service och avser kvalitet. Denna aspekt på tjänsteutbudet kommer att behandlas i detta avsnitt. Dels kan man också lägga mer långsiktiga bedömningsaspekter på de systemeffekter kan uppstå i och med ett som sådant byte. Därvid ägnas uppmärksamhet sådana försvarsstrategiska frågor sekretess, insyn, tryggandet av långsiktiga som leveranser samt förutsättningarna för en effektiv verksamhet i ett

Från Försvarets datacenter till WM-Data 291

eventuellt krigstillstånd. Dessa frågor kommer att beröras i följande avsnitt. En första observation är att det förändrade leverantörskapet ännu inte satt några djupare spår i de intervjuades medvetande. Man har inte märkt några drastiska skillnader. Några förändringar i fråga om tekniktillämpning eller avvägning mellan olika slags databehov har heller noterats. Försvarsdata utnyttjas för drift systemen i av ungefär omfattning fallet med FDC. Byte av samma som var leverantör har heller aktualiserats det är fortfarande FDC:s - "arvtagare" i WM-datas skepnad som är huvudleverantören. Genomgående är att inga negativa konsekvenser detta byte har av omnämnts. Men framhåller likväl i detta sammanhang att det man givetvis i sådana stora organisationer som Försvarsmakten och FMV utgör finns olika uppfattningar i denna fråga I den mån gjort några särskilda reflexioner med anledning man härav har de gått i positiv riktning. Det är möjligt att rent generellt hävda att bilden inom hela det studerade området skulle genomgående positiv. Men inga försök till systematisk och vara en heltäckande beskrivning de samlade bedömningarna av detta av tjänsteutbud har gjorts. De positiva utsagoma såväl kvaliteten på de tjänster som avser tillhandahålls kanske framför allt själva relationsmönstret som - i änstetransaktionen. Framför allt framhåller man här att relationen mellan köpare och säljare har blivit klarare och mer affärsmässig, vilket bl.a. bidragit till att kravspecifrkationema har blivit tydligare och att kraven på leverantören därigenom kunnat specificeras. Det gäller att köpa tjänst "lagom" omfång och kvalitet, till rätt en av pris. Förekomsten FDC inom myndighetssfären och i "försvarsav familjen" hade i vissa fall lett till att det skapats en gråzon, där

292 Från Försvarets datacenter till WM-Data

förekomsten invanda relationer och beteendemönster och risken av för "kompisskap" hade suddat ut objektiviteten och därmed affärsmässigheten. Man framhåller också att det genom Försvarsdatas entré på marknadsscenen skett allmän uppstramning när det en gäller tillhandahållandet offerter och räkningsspecifiav noggranna kationer. Även i de fall där inte har någon personlig erfarenhet av man inköp datatjänster ger man i de flesta fall uttryck för en positiv av uppskattning försäljningen av FDC till WM-data. Man tycker att av det är bra med konkurrens och att detta kan ge en ökad valfrihet samt att den renodling köp/säljrelationema som uppstår på detta av sätt leder till effektiv inköpshantering. Förekomsten av det en mer garantiavtal finns mellan försvaret och WM-data och i fråga som egentliga innebörd det syns finnas olika tolkningar, om vars upplever inte i och för sig nämnvärt ha begränsat de beman ställande möjligheter till val mellan olika alternativ. organens Som berörts har i detta sammanhang endast berörts de ovan effekter för kostnader och kvalitet upplever eller tror har som man uppstått i det korta tidsperspektivet. Mer principiella och för försvarspolitiken på sikt viktiga frågor gäller kraven på insyn, som sekretess och på möjligheterna till omställning vid krigstillstånd en har också i några sammanhang kommenterats, och, som skall behandlas nedan, har stundom här också viss tveksamhet uttryckts, i ljuset av dessa bedömningar.

Från Försvarets datacenter till WM-Data 293

Försvarsstrategiska bedömningar

Redan på ett tidigt stadium i behandlingen av den tilltänkta omvandlingen FDC kom givetvis sekretess- och säkerhetsfrågoma av att inta viktig ställning. Men efter gjorda överväganden kom en fram till att sekretessproblemen inte behövde lägga hinder i man vägen för utförsäljning av FDC till en privat intressent. Inom en försvaret hade redan sedan tidigare god erfarenhet av hanteman ringen dessa frågor täta kontakter med de stora försvarsav genom industriema, där dessa problem kunnat lösas på ett tillfredsställande sätt. Erfarenheterna hittills samarbetet med WM-data har inte gett av anledning till ändrade uppfattningar i denna fråga, även om från enstaka håll fortfarande del kritiska röster hörs. Såväl möjligen heterna att bevara sekretessen att få tillfredsställande insyn som en i Försvarsdatas verksamhet bedöms goda. Det skall dock som nämnas att FMV med hänsyn till utvecklingen inom det informationsteknologiska området, särskilt vad avser Internet, kommer att särskild utredning för att i ett vidare sammanhang på nytt starta en belysa säkerhetsfrågoma, vad såväl de försvarsmässiga som avser de kommersiella riskerna. Det bör i detta sammanhang påpekas att säkerhetsfrågoma enbart berör det försvarstekniska området. De är också av stor betydelse på det kommersiella området och berör skyddet av viktiga affärsuppgifter med hänsyn till verksamhetens som man ekonomiska möjligheter inte vill få spridda. Det betonas att sådana risker särskilt gör sig gällande när det gäller utläggningen av skötseln driftssystemen på extern operatör, där teknikerna för av obehörigt intrång i systemen kraftigt utvecklats. Leverantörens

294 Från Försvarets datacenter till WM-Data

säkerhetsansvar vid sådan extern drift systemen blir därför en av viktig att avtala och att kontrollera. Några problem i detta avseende dock ännu inte ha uppstått. syns En fråga stor principiell betydelse vid val av leverantörer till av Försvarsmakten och vid överväganden om deras organisatoriska inplacering gäller vilka möjligheter den valda lösningen erbjuder för snabb och effektiv övergång från fredsorganisation .till en en organisation för kris- och krigsberedskap. En sådan bedömning ur krigsorganisationens synvinkel ställer särskilda krav på upprätthållandet nära och långsiktiga relationer med leverantören av möjliggör övergång till förtroendefullt samarbete i

ema som ett ett

läge, då planerings- och kontaktmöjlighetema kan vara mer komplicerade och kräva andra typer av åtgärder än vad som gäller för fredsorganisationen. Även krigsplaceringen för berörda befattningshavare i de levererande organisationerna måste givetvis beaktas i detta sammanhang. Å sidan berör denna problematik valet leverantörer ena av av datatjänster bör dessa återfinnas inom försvaret i vid bemärkelse eller möter det några hinder leverantörer välja ett eller flera att som privata företag Denna fråga i detta sammanhang ha varit syns avgörande betydelse. Men å andra sidan får denna övergripande av problematik betydelse för frågan huruvida dataleveransema bör om koncentreras till eller ett fåtal leverantörer, med vilka fasta, en långvariga relationer etablerats, eller om de kan spridas ut på ett större antal sådana. Kraven på att Försvarsmakten vid en övergång till krigsorganisation lätt skall kunna fungera i ett läge, där kontinuiteten i kontakterna med leverantörerna kan upprätthållas utan avbrott, ett förhållande som talar för en koncentrasyns vara tion antalet leverantörer till eller ett fåtal sådana. av en

Från Försvarets datacenter till WM-Data 295

Tillämpningen av beställarlutiörarmodellen

Om fäster avgörande betydelse vid detta slag av överväganden man och också anser att en sådan koncentration av leverantörsrelationerär önskvärd, är detta givetvis något som får betydelse for såväl na valet leverantör de trygga och etablerade kontakterna premieav för möjligheterna till konkurrensutsättning. Dessa ras - som försvarsstrategiska krav lägger hinder i vägen för en fullständig tillämpning ett marknadstänkande, som tar sin utgångspunkt i att av det skall finnas vital konkurrens på den aktuella marknaden och en att köparen för varje inköpstillfälle skall kunna göra sitt val mellan flera olika med varandra konkurrerande leverantörer. Det är troligt att betoningen av dessa försvarsstrategiska motiv är de faktorer bidragit till att leverantörsmönstret, efter en av som försäljningen FDC, fortfarande varit stabilt några påtagliga av förändringar i inköpsmönstret har inte kunnat påvisas. Detta synsätt där framhäver krigsorganisationens behov och krav torde man komma att äga giltighet även framöver. Beaktandet dessa "ickeav ekonomiska" motiv för med sig att möjligheterna till konsekvent en tillämpning det beställar/utförarsystem som ligger till grund för av försvarets uppdragsstyrning begränsas; bedömningar detta om av slag stor tyngd rör det sig inte längre om någon tydlig och ges en "marknadseffektiv" konkurrenssituation, där olika med varandra konkurrerande företag får möjlighet, i varje fall i det korta tidsperspektivet, att i reell mening konkurrera med varandra. Under delen 1980-talet spreds inom den offentliga senare av förvaltningen tankarna på och tillämpningen av s.k. beställarlutförar-system eller nyttj are/brukare-system. Begreppet köp/s -system , används även. Det var framför allt inom hälso- och sjukvården som

296 Från Försvarets datacenter till WM-Data

detta synsätt och denna styrform kom till tillämpning; särskilda beställarorgan inrättades inom landstingen och sjukhusen utgjorde utförande enheter, som skulle täcka sina kostnader sin förgenom säljning av sjukvårdstjänster till dessa beställare. Detta synsätt har också kommit att tillämpas inom försvaret, inte minst vad avser relationerna mellan Försvarsmakten och FMV. Starten till införandet av denna styrform kom i samband med styrningen och effektiviseringen försvarets verkstäder har av men sedan spritts till andra delar försvaret. av Grundtankarna i beställar/utförar-systemen är för det första att man skall få till stånd en uppdelning och åtskillnad mellan de dubbla roller som ofta återfinns i offentliga organs ledning: att dels som samhällets och allmänhetens företrädare för att de svara samhällsbehov finns blir tillgodosedda på ett kostnadseffektivt som och kvalitativt tillfredsställande sätt, dels att också leda och ansvara för den berörda verksamheten och dess personal. Beställarsidan skulle således ange vilka behov man hade och utförarsidan, via ett sedvanligt "köpeavtal", för produkter eller tjänster tillsvara som godosåg dessa behov. En förutsättning för att detta system skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt är, berörts, för det första att det på som ovan den "marknad" som bildas genom tillämpningen detta system av finns ett antal synliga konkurrerande utförare, mellan vilka valet kan göras. Diskussionen antyder de begränsningar i valmöjligovan heterna som av olika skäl gäller för försvarets upphandlingar av °datatjänster, i varje fall i det korta tidsperspektivet. Den partiella monopolsituation, som härigenom kommit att uppstå, är naturligtvis, om den får bestå, inte bra i ett längre tidsperspektiv, sig vare för köpare eller leverantör.

Från Försvarets datacenter till WM-Data. 297

Även sålunda inte någon idealisk situation råder för om tillämpningen av beställar/utförarmodellen inom försvaret, eftersom i det korta perspektivet konkurrensen är relativt begränsad, torde man likväl kunna säga att effekterna i mångt och mycket har blivit de samma som om den reella konkurrensen var helt utvecklad. FMV tar in offerter för olika tjänster från skilda leverantörer, för att jämföra med WM-datas villkor, och vid nya upphandlingar går man ofta in i en helt öppen valsituation. På sätt gäller samma som för hälso- och sjukvården inom Stockholms läns landsting, där man visat att förväntningarna på att ett sådant system skulle komma att tillämpas lett till att det redan före dess införande satts i gång eñektivitetsfrämjande processer, torde förväntningsnycket här ha haft en avsedd effekt såväl på Försvarsdata som på övriga möjliga leverantörer. Ett exempel på detta konkurrenstänkandes tillämpning är att FMV överväger att genom s.k. "out-sourcing" lägga ut de tjänster som avser den större delen av den egna ADB-verksamheten på en extern leverantör och härvid tänker gå ut i en öppen anbudsupphandling. I samband härmed kommer också en del av den datorverksamhet, som f.n. upphandlas från Försvarsdata, att konkurrensutsättas. En annan förutsättning för att bestäIlar/utförarsystemet skall fungera på avsett vis är att det råder en balans mellan beställarens och utförarens makt- och kunskapsläge. Detta innebär inte minst att beställarkompetensen måste vara tillräckligt utvecklad, för att det skall vara möjligt att göra realistiska och rationella val mellan de olika möjligheter vad tjänsteutförandet erbjuder sig. avser som

Man kunde ha förväntat sig att beställarkompetensen för datatjäns-

ter både kvantitativt och kvalitativt skulle ha förstärkts inom såväl

298 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Försvarsmakten som FMV som en följd WM-datas uppköp av av FDC. För att kunna ställa krav på den exteme leverantören och för att mäta kravuppfyllnaden krävs det en väl utbyggd beställarkompetens. I och med denna extemalisering tjänsteleverantören det av var heller längre möjligt för beställare inom Försvarsmakten och FMV att utnyttja de informella kontakter och det nätverk på som gott och ont utvecklats mellan FDC:s befattningshavare och dess kundkrets inom försvaret. De intervjuer som gjorts ger dock inte vid handen att någon sådan avsevärd förstärkning beställarkompetensen har av genomförts eller planeras. De dataspecialister har för detta ändasom man mål är till stor del spridda på olika beställande enheter inom Försvarsmakten och FMV. heller har det noterats någon tendens till att man inom försvaret "på nytt" söker bygga sina upp egna utförande verksamheter för att olika skäl kunna hålla änsteproav duktionen inom försvarets egna "väggar". En sådan avsedd utveckling är annars inte helt ovanlig i andra statliga och i kommunala sammanhang.

Marknadsutsättningen i ett systemperspektiv

Det är också önskvärt att man bedömer frågan utförsäljningen om av FDC till WM-data-koncemen i ett för försvaret gemensamt systemperspektiv. I första hand aktualiseras härvid relationerna mellan Försvarsmakten och FMV. FMV har gentemot Försvarsmakten ett leveransansvar för utrustning, drift och systemutveckling, vad de beställningar från försvaret. avser som emanerar Försvaret kräver effektiv och säker materielförsörjning i krig och en

Från Försvarets datacenter till WM-Data 299

fred och, enligt FMV:s verksamhetsidé, är det dess uppgift till att lägsta kostnad kunna säkerställa denna. FMV svarar dessutom för anskaffning utrustning och tjänster av för utveckling och drift av sina system. Ehuru i och för sig egna betydande till sin omfattning utgör dock FMV:s inköp endast en

mycket liten del de totala forsvarstjänstema inom detta

av område. Det är FMV:s sak att med utgångspunkt från de beställningar som kommer från olika delar Försvarsmakten genomföra av upphandlingarna och därvid på bästa sätt beakta såväl priset som service- och kvalitetsfrågoma. FMV debiterar beställama for sina tjänster. Sedan ett par år tillbaka är FMV uppdragsñnansierat. För FMV gäller det dels att nå kostnadstäckning vad den avser egna verksamheten, dels att se till att i ett samlat perspektiv bästa villkor erhålls för den utrustning och de tjänster skall upphandsom las och att till att dessa leveranser utförs på avsett vis. Förutom se det ekonomiska resultatet är möjligheterna att i dessa avseenden kunna tillhandahålla de tjänster önskas på bästa sätt och till som lägsta kostnad stor vikt. Förtroendekapitalet gentemot beställaren av är av avgörande betydelse för FMV:s ställning inom försvaret. Frågan FMV:s roller, uppgifter och inom försvaret om resurser i stort är utomordentligt viktig också mycket komplicerad. Det men är i detta sammanhang varken möjligt eller önskvärt att närmare behandla denna komplexa problematik. Frågan har också utretts och utreds i annat sammanhang. Men det finns anledning att knyta till denna fråga, när det an gäller bedömningama av de tänkbara indirekta effekterna - - av utförsäljningen FDC till WM-data. Som följd FDC:s nära av en av anknytning till myndighets- och försvarsvärlden etablerades under dess levnad på gott och ont nära kontakter och ett utvecklat nätverk

300 Från Försvarets datacenter till WM-Data

mellan beställare och utförare. Man "lärde sig" vilka man skulle tala med i olika situationer. Förhållandena vad avser kontakterna med den nya tjänsteleverantören blir emellertid i viss mån annorlunda som en följd av Försvarsdatas etablering inom WM-data-koncernen. Det är längre vare sig möjligt eller önskvärt att i den tydliga och kommersiella köp/säljrelation som nu etablerats utnyttja detta tidigare etablerade kontaktnät, och den kunskap härom som de befattningshavare från FDC som återfinns i Försvarsdata har kommer givetvis med tiden att förlora sin aktualitet. Som tidigare berörts kommer detta ändrade relations- och kontaktmönster att ställa starkare krav på fastställande och tydliggörande av de kontaktpunkter och de kontaktvägar som för olika slag av ärenden aktualiseras i relationerna mellan å ena sidan Försvarsdata och å den andra FMV och Förvarsmakten. Likaså kan det finnas anledning att ägna uppmärksamhet hur kraven på och utvecklingen av beställarkompetensen hos dessa olika myndigheter utvecklas som en följd av de förändringar i formella och informella relationsmönster som omvandlingen av FDC till Försvarsdata fört med sig.

Från Försvarets datacenter till WM-Data 301

Sammanfattande bedömning

I det följande ges en kort sammanfattande bedömning av hur förändringsprocessen gått till och vilka effekter den givit. Framställningen baserar sig på de beskrivningar och analyser som gjorts i den tidigare texten. Utvärderingen ger på det hela taget en positiv helhetsbild. Det har varit svårt att utläsa några direkt negativa konsekvenser av omvandlingen av FDC till WM-data Försvarsdata. Samtidigt kan man kanske också säga att det varit svårt att notera några entydigt positiva effekter av förändringen. Det är möjligt att tolka dessa i konkreta resultattermer. På det hela taget verkar verksamheterna såväl inom försvaret som inom WM-data att ha löpt vidare enligt principen "business as usual". Kanske har det ännu gått alltför kort tid efter förändringen för att sådana tydliga positiva eller negativa effekter skulle kunna - utläsas. Från flera håll har den uppfattningen framförts att man kanske trodde att effekterna skulle komma fortare än vad de gjort som är vanligt vid komplexa organisatoriska förändringar av detta slag underskattar man genomgående den tid som krävs för att en sådan förändring skall kunna "sätta sig". Att reaktionerna på gott och ont inte blivit tydligare torde - också kunna hänföras till det förhållandet att under den relativt korta tid som förflutit sedan omdaningen inga väsentliga förändringar har hunnit ske, vare sig när det gäller leverantörsströmmama WM-data är fortfarande den dominerande leverantören eller när - det gäller Försvarsmaktens och försvarets i stort interna agerande. Verksamhetsinriktningen mot nya tjänster och tillämpningen av ny

302 Från Försvarets datacenter till WM-Data

teknologi har inte heller hunnit genomgå några större förändringar inom Försvarsdatas domäner. På sikt ter sig sådan partiell en monopolsituation för Försvarsdata naturligtvis inte tillfredsställande. De bedömningar vi fått del från representanter från såväl av Försvarsmakten, FMV WM-data andas dock genomgående som en positiv uppskattning förändringen. Givetvis finns också del av en kritiska uttalanden. Kritik mot denna skulle kunna uppdelas i sådan som avser själva förändringsförloppet, och sådan uttryck som ger för viss tveksamhet mot själva idén med detta "systempaket" i en sig. De representanter för Försvarsmakten intervjuats som ger genomgående uttryck för positiv uppskattning förändringen. en av Man har inte märkt några negativa effekter. Man tycker, utan att kunna ge direkta belägg för detta, att den produktutveckling som sker inom WM-data ligger i linje med de förändringar i Försvarsmaktens organisation och styrning berörts, och tycsom ovan man ker sig inte ha haft några problem med sekretess och insyn. Man uppskattar att det blivit, uppfattar det, klarare rollförsom man en delning mellan beställare och utförare tydligare som ger en köp/säljrelation det svårt att få till stånd sådan klar - var en rollfördelning i den gamla organisationen, då FDC så att säga var "en medlem av familjen". Förändringen har heller lett till några organisatoriska förändringar inom Försvarsmakten, när det gäller uppbyggnaden av egna utförarorgan eller förstärkning dess beställarkompetens. Frågor av kring beställarkompetens och leveransordning aktualiseras däremot ofta i ett annat sammanhang, då vad relationen till FMV. avser Det ömsesidiga garantiavtal tecknats mellan Försvarsmakten som och WM-data har å ena sidan givit trygghet såväl WM-data som

Från Försvarets datacenter till WM-Data 303

Försvarsmakten när det gäller förekomsten marknad, av en respektive tryggandet av säkra leveranser. "Baksidan" av dessa förbindelser är givetvis att i viss mån möjligheterna till förnyelse av försvarets inköpsmönster något begränsats, liksom risken finns att WM-data Försvarsdata psykologiskt och reellt knyts fast i ett givet beteende- och utvecklingsmönster. Det angeläget att syns man kommer fram till klara och entydiga uppgörelser om hur länge garantiavtalet skall gälla och vilka förutsättningar och bindningar som dess förekomst för med sig. Likaså bör ytterligare klarhet skapas om hur kontaktvägama mellan WM-data och försvaret både FMV och Försvarsmakten skall utfonnas. - Från WM-datas sida ger man också uttryck för en positiv uppskattning av det tillskott till sin samlade verksamhet som man på detta sätt fått, utan att därför alltför mycket dramatisera denna. Anskaffningen av Försvarsdata var ett naturligt led i koncernens strävan att bredda och komplettera sin marknad. Verksamheten löper ungefär som man tänkt sig och resultatet bedöms som tillfredsställande, även om man ger ett visst uttryck för att den "kulturförändring" har sin grund i övergången från offentlig till som privat sektor kanske tagit litet längre tid än vad tänkt sig. Konman takterna med Försvarsmakten och FMV upplevs däremot som litet besvärliga det är svårt att veta vem man skall kontakta och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV syns oklar. Man har svårt att urskilja någon klar och entydig kontaktpunkt inom dessa myndigheter till vilken man primärt skall vända sig. Mycket tid läggs ner på kontakter såväl med Försvarsmaktens olika organ som med FMV. Det känns stundom "dubbla ordersom vägar".

304 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Själv förändringsprocessen verkar att ha skötts på ett tillfredsställande sätt. Det har troligen varit fördel såväl en - av praktiska som principiella skäl att valt att sälja inkråmet i - man FDC:s verksamhet, i stället för att "gå omvägen" över att först göra en bolagsbildning. Likaså torde det klar fördel att vara en man lyckades hitta en bra köpare från den privata sektorn, i stället för att som också var en möjlighet skapa ett statligt bolag, i - - som ett senare skede skulle ha avyttrats. Att enbart göra förändring en som innebar att FDC omvandlades från myndighet till bolag syns, med hänvisning till vad som tidigare sagts om beroendeförhållandena mellan "myndighetstriangelns" olika "spetsar", knappast ha tett sig motiverat. Det är den sammanlagda effekten av bolagsbildning, konkurrensutsättning och övergången till annan ägare varit som av avgörande betydelse i detta sammanhang. Även förhandlingsprocessen verkar ha fungerat rationellt. att Man har lagt ned stor möda på att hitta och med varandra jämföra ett antal kompetenta köpare, representerande stora organisationer med utvecklad IT-kompetens. Dessas bud och allmänna kapacitet har analyserats noga. Vid själva uppgörelsen var givetvis prisfrågan en faktor av mycket stor betydelse, men det är positivt att frågor kring det köpande företagets allmänna kompetens, utvecklingsmöjligheter och visade intresse för affären också torde ha spelat inte en oväsentlig roll. När det gäller effekterna för den berörda personalen i FDC har denna fråga utretts inom ramen för utredning. Det är min en annan bedömning att personalproblemen trots allt varit relativt begränsade. Den personal som följt med till WM-data har, efter kanske något en chockartad introduktionsperiod, kommit att finna sig väl till rätta och genom kontakter och samverkansprojekt med tiden blivit

Från Försvarets datacenter till WM-Data 305

upptagen i "den stora familjen". Även sålunda bedömningen förändringen genomgående om av varit positiv, väcker dock skeenden kring och effekterna av den omdaning som skett en del principiella frågor. Som påpekats i vissa intervjuer har grundläggande effekter av förändringen i form av ökad konkurrens, större valfrihet och en mer markerad utvecklingsbenägenhet ännu inte fått fotfäste inom den samlade försvarsorganisationen. Den uppdragsstyming, som låg till grund för hela förändringstänkandet och som utformats i en s.k. beställar/utförarorganisation, har endast i begränsad omfattning kunnat förverkligas. Någon egentlig konkurrenssituation mellan olika leverantörer har ännu inte uppstått, leveransmönstret ser på det hela taget ganska likartat ut jämfört med tidigare. En risk på flera håll uttryck för är att beställarkompeman ger tensen inom Försvarsmakten inte är tillräckligt utvecklad, för att kunna klara av de krav på denna som ställs vid tillämpningen av ett sådant uppdragsorienterat system. Men denna bristsituation, menar skulle ändå finnas, oberoende av just de förändringar som man, avser omvandlingen av FDC till Försvarsdata. Att sådan nyorientering ännu inte skett i någon större omen fattning å sidan något besvikelse. Å andra ser man ena som av en sidan betonas att de speciella krav som ställs på Försvarsmaktens organisation och arbetsinriktning gör det svårt och kanske inte önskvärt att få till stånd sådana renodlade beställar/utförarsystem. - Särskilt framhåller man här de speciella förutsättningar som skapas av att Försvarsmakten skall vara organiserad och rustad för verksamhet såväl i fred som i krig. Krigsorganisationen, som man i detta sammanhang menar bör prioriteras, ställer stora krav på en säkrad och snabb leveransberedskap även i orostider, vilket bl.a. för

306 Från Försvarets datacenter till WM-Data

med sig att den kompetens som finns tillgänglig för att tillhandahålla de erforderliga datatjänstema redan i utgångsläget måste finnas tillgänglig i en sammanhållen och "intrimmad" organisation. Detta förutsätter etablerande och upprätthållande av fasta och långsiktiga marknadskontakter med ett fåtal tjänstegivare. Den tanke finns som med tillämpningen av beställar/utförarmodellen att på så sätt - man skulle kunna få en kvalitativt och kostnadsmässigt tillfredsställande försörjning av datatjänster genom ett spritt leveransmönster mer ter sig därför, menar på sina håll, orealistisk med tanke på man behovet av att kunna upprätthålla denna kontinuerliga beredskap för ett eventuellt krigstillstånd. En central roll i detta sammanhang spelar FMV - dess uppbyggnad, roll och funktioner. Denna viktiga men komplexa fråga som utretts i annat sammanhang är varken möjligt eller lämpligt att närmare belysa. Det gäller bl.a. frågor kring beställarkompetensens uppbyggnad inom försvaret i vid bemärkelse, dess fördelning på olika och utformningen de kontakt- och leveransvägar organ av som gäller för beställningar av olika slag. För den utförande organisationen är den nuvarande ordningen förknippad med en hel del oklarheter och det komplicerade mönstret gör att mycket tid och ansträngningar från leverantörernas sida måste läggas ner på kontakter såväl med FMV som med Försvarsmaktens olika delar, samtidigt som detta givetvis kan komplicera handläggningen inom och mellan försvarets olika organ.

Från Försvarets datacenter till WM-Data 307

FÖRTECKNING ÖVER LITTERATUR OCH ANNAT

MATERIAL

A Tryckta skrifter

En styrande krigsorganisation. Om avsikten med LEMO-reforrnen. - SoU 1995:129. Betänkande av Utredningen för utvärdering av

försvarets ledning och struktur.

FM HIT. Försvarsmaktens handbok för informationsteknologi. FMV - Gemensamma värderingar, mål och medel. WM-data 1995. - Regeringens proposition 1992/93 :73 om verksamheten vid Försvarets datacenter.

Försvarsutskottets betänkande 1992/93 FöU om verksamheten vid - Försvarets datacenter.

FörsvarsData. Årsredovisning 1990/91. FörsvarsData. - FMV Årsredovisning 1994/95 FMV - WM-datas årsredovisning 1995. WM-data. -

B Övrigt material

Avtal om verksamhetsöverlåtelse mellan staten och WM-data Försvars- data AB, Stockholm 1993.

Bemyndigande att förhandla om överlåtelse av statens tillgångar och skulder i Försvarets datacenter. Utdrag ur protokoll vid regerings-

sammanträde 1992-12-03. Försvarsdepartementet.

Principer för Försvarsmaktens styrning och huvudstruktur. Utredningen för utvärderingen försvarets ledning och struktur. av Försvarets datacenter. Värdering av statens tillgångar och skulder i - Försvarets datacenter. Carnegie Fondkommission AB 1993.

Förordning med instruktion för Myndigheten för avveckling av vissa verksamheter inom totalförsvaret, SFS 1993:663.

Rapport från avvecklingen av Försvarets datacenter, Försvarets medie- center, Försvarets civilförvaltning och Försvarets sjukvârdsstyrelse.

Myndigheten för avveckling vissa verksamheter inom totalförsvaret, av 1994.

308 Från Försvarets datacenter till WM-Data

Protokoll vid avstämning mellan WM-data Försvarsdata AB och Staten avseende överlåtelsen av statens tillgångar och skulder i Försvarets datacenter, 1993. Försvarets datacenters verksamhet. Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret LEMO 1992. Samråd avseende Försvarets datacenters verksamhet. Överbe fälhavaren - 1992; do FörsvarsData 1992; do Sacos vid FörsvarsData; do F CTF vid

FörsvarsData.

Från Försvarets Mediecenter till

Försvarsdata AB

av Anders Bauer

Reformeringen av försvarets lednings- och myndighetsorganisation LEMO-refonnen innebar att kämverksamheten samlades i myndigheten Försvarsmakten, avgränsad från övriga försvarsinriktade funktioner. Funktioner utanför Försvarsm akten organiserades i myndigheter under Försvarsdepartementet och andra departement. Det mest radikala alternativet med avseende på separation från kärnverksamheten var att överföra verksamhet som tidigare bedrivits i myndighetsform till privatägda bolag för att därmed utsätta verksamheten för konkurrens på marknadsmässiga villkor. Så skedde med Försvarets Datacenter FDC och Försvarets Mediecenter FMC. FMC som svarat för framställning av försvarets publikationer och läromedel PoL-produkter avvecklades år 1993. Samma såldes verksamheten till Telub och ombildades till ett bolag inom Celsiuskoncemen: Försvarsmedia AB. Efter uppdelning av koncernen år 1996 ingår Försvarsmedia i Enatorkoncemen. Inom för Utvärdering av förvarets ledning och struktur, ramen UTFÖR har jag utvärderat bolagiseringen FMC:s verksamhet. av Utvärderingen redovisas i denna rapport. Vad Dick Ramström redovisar i Från Försvarets Datacenter till WM-Data F örsvarsdata beträffande syftet med utvärdering av FDC-

310 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

affären, LEMO-reformen, motiv och bedömningskriterier samt föreställningsram gäller i allt väsentligt också min utvärdering av FMC-bolagiseringen. Likaså överensstämmer de institutionella förutsättningarna för försäljning av FMC-verksamheten i huvudsak med Ramströms beskrivning av försäljningen av FDC-verksamheten. För att undvika dubbleringar i fråga om bakgrundsbeskrivningar hänvisar jag i ovannämnda avseenden till Dick Ramströms rapport. Analysen av den gemensamma problembilden avslutar de båda rapporterna. Min utvärdering av bolagiseringen av FMC-verksamheten grundas på intervjuer och dokumentation. Kvantitativa uppgifter om volymer och kostnader är sparsamma på grund av ofullständig kostnadsredovisning och uppföljning av PoL-verksamheten i Försvarsmakten. Vidare är Försvarsmedias redovisning svår att urskilja från företagsgruppens redovisning och av kommersiella skäl delvis konfidentiell. Eftersom FMC hade inrättats för att försörja försvaret, huvud-

sakligen numera Försvarsmakten och Försvarets materielverk, med

publikationer och läromedel, bedöms effekterna av bolagiseringen i första hand ur ägarens, dvs. statens perspektiv. Två övergripande frågor skall besvaras: Hur har bolagiseringen påverkat kvalitet och pris vad gäller - PoL-produktion som upphandlas av Försvarsmakten och FMV - Var försäljning av verksamheten ett bra alternativ och vilka var alternativen I dessa avseenden innebär utvärderingen bl.a. en avstämning mot LEMO-reformens effektmål Uppdragstänkande åtskillnad mellan beställar- och utförarroller, Undvika särläsningar samt Besparingar. Effektmålen Resuliatorienterad styrning och Styrande

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 311

krigsorganisation har inte samma relevans med avseende på denna bolagisering. Bolagiseringen kan också bedömas ur köparens, dvs. Telubs perspektiv. Det är varken principiellt lämpligt eller praktiskt möjligt för statlig utredning att värdera affärens lönsamhet för den en privata ägaren. Det är emellertid två frågor på företagsnivån som berör statliga intressen och som därför behandlas i denna utvärdering: Kommer verksamhetens resurs och kompetens att bestå Det kan ha betydelse för försvarets framtida försörjning med PoLprodukter. Vilka är köparens erfarenheter av förvärvet Det kan ha betydelse för möjligheten att på liknande premisser sälja annan statlig verksamhet. Ett tredje perspektiv på bolagiseringen personalens perspektiv - behandlas inte i denna utvärdering. Vad LEMO-refonnen betytt för personal på grund av omorganisation blivit omplacerad eller som förtidspensionerad behandlar UTFÖR i annat sammanhang.

312 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Bakgrund

Försvarsmaktens publikationer och läromedel

Försvarsmaktens publikationer är främst periodiska skrifter, böcker, kataloger, ändringstryck, tillbehörslistor, författningssamlingar, broschyrer och foldrar. Läromedel är bildserier, planscher, videogram, lärarhandledningar, datorprogram Ett utbildningspaket för viss utbildning m.m. kan bestå publikationer, kompletterade med läromedel. Gränsen mellan publikationer och läromedel kan i vissa fall tyckas oklar. Så t.ex. klassificeras läroböcker som publikationer. Stabspublikationer är ett samlingsbegrepp för huvuddelen av de publikationer som ges ut av Försvarsmakten. Merparten av Försvarets Materielverks FMV publikationer klassificeras som materielpublikationer. Med avseende på innehåll kategoriseras stabspublikationer enligt följ ande:

Ingående i Försvarsmaktens regelverk: Handböcker för olika verksamhetsområden med föreskrifter, all- männa råd, riktlinjer, rekommendationer. Instruktioner rörande säkerhet vid bl.a. utbildning. 0 Reglementen som beskriver verksamheten vid krigsförband m.m. - Soldatreglementen främst avsedda för värnpliktiga under o

Sakuppgiñeri detta kapitel är till stor del hämtade ur Handbokför Försvarsmaktens publikationer och läromedel H PubL, som förväntasbli fastställdi juni 1996. Handboken anger hur FOL-verksamheten bör hanterasi nuvarande organisation.

SOU 1l996:132 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 313

grundutbildning, ofta gemensamma för Försvarsmakten. o Förbandsreglementen som främst innehåller riktlinjer och rekommendationer för verksamhet i krig. - F unktionsreglementen som främst innehåller riktlinjer och rekommendationer för viss funktion eller verksamhet i krig, ofta gemensamma för försvarsmakten. - Utbildningsreglementen som beskriver hur utbildning inom visst område ska bedrivas.

Utanför Försvarsmaktens regelverk: Minnesregler sammanfattningar av stabspublikationer. - - - Läroböcker enbart teoretiska ämnen. - Sammanställningar kataloger, förteckningar och liknande. - - Ordböcker/ordlistor. -

Omfattning Följande uppgifter om omfattning och kostnader gäller centralt beordrade publikationer och läromedel. Lokalt framställda, ofta enkla produkter för enbart lokalt bruk ingår inte i dessa uppgifter.

314 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Ungefärligt antal publikationer och läromedel budgetåret 1995/96 18 månader, utgivna av Försvarsmakten

Stabspublikationer Läromedel varav afñsch, folder, broschyr Totalt antal i förråd och hos användare 20 600 000 600 000 10 000

Ungefärlig omfattning av FMV:s utgivning på beställning från

Försvarsmakten

Materielpublikationer Läromedel varav tekniska order Antal titlar 47 000 17 000 1 000 Årlig nyproduktion 2 300 2 000

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 315

Kostnader

Försvarsmaktens kostnader för publikationer och läromedel kan indelas i fyra grupper: - Kostnader inom HKV och ansvariga enheter för att identifiera behov av, planera försörjning med och upprätthålla regelsystem för publikationer och läromedel, dvs. övergripande funktioner som inte är hänförliga till enskilda produkter. - Kostnader för arbetsgruppers/författares framtagning av underlag grundmanuskript m.m. för PoL-produktion. - Kostnader för produktion fr.o.m. redaktionell handläggning t.o.m. färdig produkt och mångfaldigande. - Kostnader för marknadsföring, distribution och lagerhållning. De övergripande funktionerna är delvis integrerade i övriga ledningsfunktioner inom HKV och ansvariga enheter. De är därför i praktiken inte möjliga att särredovisa annat än med avseende på personal som är huvudsakligen eller delvis avdelad för dessa funktioner: två stabsofficerare i arméledningens utbildningssektion

AL Utb varav med deluppgift PoL-verksamhet, avdelnings-

en en direktör i marinledningen KAC samt stabsofñcer i flygen vapenledningen med deluppgift FOL-verksamhet. Kostnader löneoch lönebikostnader m.m. som är direkt knutna till denna personal kan antas uppgå till cirka 1,3 mkr. Till övergripande funktioner kan också föras publikationsadministration och uppföljning av utvecklingen inom utbildningsområdet. Administration innefattar bl.a. M-nummersättning, streckkoder, beräkning av upplagor, anvisning för tilldelning och utsändning, uppdatering i datorsystem samt framtagning av katalogverk över PoL-produkter. Uppföljning av utbildningsutvecklingen gäller pedagogik, metoder, teknik och produkter inklusive distansut-

316 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

bildning. Avtal har träffats med Försvarsmedia om administrations-, utvecklings- och rådgivningstjänster till en kostnad av 2,3 mkr./år. Därutöver förekommer externa köp underhand av sådana tjänster. Kostnaderna för att utarbeta underlag för produktion består huvudsakligen kostnader för försvarspersonal lön, resor, m.m.. av Lönekostnader särredovisas inte kostnader för publikationer som och läromedel. Resekostnader m.m. budgeteras per produkt i dialog med produktionssektionema redovisas inte som en samlad post men för underlagsarbete. Också externa producenter kan medverka i framtagning av produktionsunderlag. Efter avvecklingen av FMC är ambitionen att minska engagemanget externa producenter redan i denna fas. av Strävan är således att underlag för produktion i regel tas fram helt inom Försvarsmakten. Därefter beställs hos producenten en förstudie även innebär offert. Avtal har träffats för innevarande som budgetår 18 månader med Försvarsmedia om förarbete inför

reglementsserier innefattande viss produktion av remissutgåvor,

illustrationer, m.m. till kostnad av 0,9 mkr. en Med produktion redaktionell handläggning pedagogisk avses och språklig bearbetning, formgivning, framställning av original, m.m. och mångfaldigande tryckning, bindning, m.m. inklusive produktionskontroll. Eftersom titlar och upplagor är relativt konstanta är produktionskostnadema ungefär desamma år från år. De redovisade kostnaderna består huvudsakligen av kostnader för externa tjänster. Därtill kommer interna särredovisade resekostnader och vissa kostnader vid Försvarsmaktens Tryckeri- och Distributionsavdelning. Interna lönekostnader i samband med PoLproduktion särredovisas inte.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 317

Centralt budgeterade medel år 1994/95 för POL-produktion till helt

övervägande delen externa tjänster fördelade på ledningar inom HK V:

Militära underrättelse och säkerhetstjänsten MUST 0,2 Summa csa 40

Från denna summa avgår cirka 2 mkr. som avser arméledningens externa köp av andra PoL-tj änster än produktion. Också resterande 38 mkr. kan till någon del avse andra kostnader än produktionskostnader. I centralt budgeterade PoL-medel ingår inte cirka 6 mkr. för produktion inom GEMS av de fyra tidskriftema Försvarets Forum, Arménytt, Marinnytt och F lygvapennytt. En fjärdedel av arméns produktion gäller försvarsmaktsgemensamma PoL-produkter. Många PoL-produkter därutöver tas som fram för arméns räkning används också i andra delar Försvarsav makten.

318 Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB

Den från redovisningen tillgängliga produktionskostnaden för FMV:s PoL-utgivning på beställning från Försvarsmakten uppgår till cirka 25 mkr. I många fall kan kostnader för PoL-produktion inte särskiljas från kostnader för de tekniska system t.ex. JAS som PoL-produktema ingår Den verkliga produktionskostnaden för FMV:s utgivning är sålunda väsentligt högre än den som här redovisas. De samlade kostnaderna för marknadsföring, distribution och lagerhållning särredovisas inte. Publikationer och läromedel marknadsförs centralt i Pol-nytt årskostnad cza 0,4 mkr. Försvarets bok- och blankettföiråd FBF svarar för distribution och förrådshållning. Vad gäller huvuddelen av Försvarsmaktens videogram m.m. är det dock Armé-, Marin- och Flygfilm AMF som svarar för försäljning uthyrning, vård och arkivering. För innevarande budgetår föreligger avtal med Försvarsmedia produktion av PoL-Nytt, om deltagande i informationsverksamhet och arkivvård till en annan samlad kostnad 0,6 mkr. av

fö rhål anden A nsvars Inom Försvarsmakten har HKV ett övergripande ansvar för kontroll överensstämmelse med gällande regler, 0 av ledning, samordning och budgetering i samverkan med sakan- svariga och producenter, pedagogisk och teknisk utveckling, hanteringsmässig och ekonomisk rationalisering, krigsorganisationens försörjning med aktuella publikationer, prissättning av publikationer och läromedel, -

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 319

övervakning av marknadsföring, tilldelning och distribution, - - övrig ledning och samordning inom Försvarsmakten, - samordning med andra myndigheter inom totalförsvaret. Som framgår av beskrivning i remiss från AL Utb i maj 1995 om ledning och samordning PoL-verksamheten i Försvarsmakten är av verksamheten inom AL centraliserad till AL Utb och inom ML till KAC. Inom GEMS och OPL ligger ansvaret på avdelningsnivån. Mest decentraliserat hanteras PoL-verksamheten inom FVL och MUST där ansvaret delats upp på sektionerna. Avdelningar och sektioner inom HKV samt skolor/centra har sakansvar i fråga om publikationer och läromedel. Sakansvar omfattar bl.a. att upprätta PoL-planer, - - svara för sakriktighet samt informera när publikationer och läromedel fastställs, upphävs, m.m.,

ta initiativ till nyutgåvor och produkter,

- nya utse och ge direktiv till författare och ämnesexperter, - - ge underlag till beställning av PL-produktion, föreslå upplagor och tilldelning, o samverka med producenter, marknadsföra PL-produkter, samt - - följa upp användningen av publikationer och läromedel. Vid varje skola/centrum finns en befattningshavare med sammanhållet ansvar för publikationer och läromedel inom respektive truppslag och funktion. Femåriga rullande PoL-planer sammanställs i HKV för samordning av hela produktionen inom Försvarsmakten. HKV väger behoven av publikationer och läromedel mot de ekonomiska förutsättningarna. Planerna ligger till grund för en för armén, dvs.

320 Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB

för huvuddelen av myndighetens produktion gemensam PoL-budget.

FMV:s PoL-verksamhet styrs huvudsakligen av kunden, dvs. Försvarsmakten och betingas av de vapensystem m.m. som FMV levererar. Inom myndigheten ligger beslut om framtagning av PoLprodukter inklusive val externa producenter på divisionsnivån. av Central PoL-budgetering förekommer inte. Produktionskostnader för materielpublikationer och läromedel redovisas på respektive vapensystem modern redovisningsprincip än den som - en mer tillämpas inom Försvarsmakten.

Upphandling

Försvarsmaktens upphandling PoL-produktion grundas på lagen av offentlig upphandling. Upphandling skall sålunda göras om affärsmässigt, i konkurrens och på ett icke diskriminerande sätt. På grund att produkterna med få undantag inte har civil användning av gäller dock lagens begränsade bestämmelser upphandling under om de s.k. tröskelvärdena. Sekretesskrav måste alltid beaktas vid upphandling. Även om produkten inte är hemlig så får producentens personal ofta nära kontakt med Försvarsmaktens verksamhet, t.ex. då man vid filmning och fotografering följer övningar och uppehåller sig på militärt område. Det ekonomiska, administrativa och planeringsmässiga anses av skäl ofta lämpligt att upphandlingen samordnas för hela eller stora delar den planerade produktionen. I regel görs upphandlingen av ledningsvis för den produktion som respektive ledning har ett övergripande ansvar för.

Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB 321

Av arméns budget för PoL-verksamhet avser 96 procent 24 mkr. upphandling från Försvarsmedia. Upphandlingen grundas på ett femårigt samförståndsavtal som trädde i kraft när bolaget bildades i juli 1993. Samförståndsavtalet konkretiseras i årliga ramavtal. Också marinen har numera årsramavtal med Försvarsmedia, omfattande 50 procent 1,5 mkr. av årsbudgeten. Avsikten att från och med nästa budgetår teckna gemensamt ramavtal med arméledningen. Flygvapnet som använder cirka 20 procent 0,2 mkr. av PoL-budgeten för upphandling från Försvarsmedia har inget motsvarande avtal. Som underlag för framtida arbete med budget, upphandling och avtal skall HKV följa PoL-budgeten, avtal och genomförda upp projekt. Bl.a. skall olika producenter jämföras med avseende på kvalitet och kostnader. Av FMV:s cirka 25 mkr. i externa produktionskostnader har genomsnittligt 9 mkr. budgetåret 1993/94 1995/96 gällt produk- tion upphandats från Försvarsmedia. I enlighet med statsmaksom ternas intention beläggningsgaranti för det bolaget träffades om nya ramavtal mellan FMV och Försvarsmedia på 12 mkr., 9 mkr. och 7 mkr. för respektive budgetår. Volymema har förskjutits något mellan upphandling för hela perioden beräknas uppgå till åren men avtalets 28 mkr. Förlängning av ramavtalet eller nytt avtal efter periodens utgång är inte aktuellt, enligt uppgift därför att parterna bedömt att detta inte nämnvärt påverkar beställningsflödet.

322 Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB

Tryckeri- och distributionsavdelningen

I begränsad utsträckning bedrivs PoL-produktion vid Försvarsmaktens Tryckeri- och distributionsavdelningen TD med resurser för bl.a. storvolymskopiering och tryckning. TD är egen resultatenhet, omslutning cirka 24 mkr. varav cirka 5 mkr. storvolymskopierings- och tryckuppdrag. Enheter vid avser Försvarsmakten är de helt dominerande kunderna. Sådana uppdrag offereras och faktureras separat men vissa tjänster t.ex. halva faktorstiden upphandlas på årskontrakt. - Utrustningen består av två äldre pressar dels för små serier med hög kvalitet kuvert, visitkort, inbjudningskort, m m, dels för mindre serier böcker i fyrfärg. Under senaste åren har man investerat drygt 2 mkr. i avancerad datorutmstning desktop, fotosättning, CD-bränning och två storvolymskopiatorer. Verksamhetsidén är att erbjuda hög kvalitet och att alltmer ersätta traditionell tryckning med kopiatorproduktion. Personal för kopierings- och trycksaksproduktion: Faktor, tre tryckare, två Originalare desktop och tre kopiatörer. TD erbjuder tryckeritjänster på fyra nivåer: - Produktion från kundens manus via sättning, ombrytning och tryckoriginal till färdig produkt. - Produktion till färdigt tryckoriginal samt upphandling av extern tryckning. - Enbart upphandling av extern tryckning och bindning. Enbart tryckning. - TD:s tryckeriuppdrag förenas ofta med distributionstjänster. Tryckning av större upplagor upphandlar TD externt varvid kunderna för dessa upphandlingstjänster debiteras påslag med fem

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 323

procent eller vid stora volymer enligt nerlagd tid, vilket blir

mindre än 5 procent. TD kan underleverantör till, konkurrera med och få egna vara kunder via Försvarsmedia: Försvarsmedia kan använda TD-tryckeriet i uppdrag för - Försvarsmakten och debiterar då påslag på underleverantörsfakturan. Försvarsmakten betalar alltså påslag på sina egna fakturor. Försvarsmedia kan hänvisa kunder inom Försvarsmakten till - TD för mindre tryckeriuppdrag. TD kan konkurrera med Försvarsmedia uppdrag för - om försvarsmyndigheter. Inom TD finns planer på produktutveckling i bl.a. följande avseenden: Digitalisering från direkt till tryckning vilket förutsätter ökad - pc datamognad på kundsidan. Kvalificerad CD-romproduktion vilket förutsätter personal med specialkompetens.

324 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Försvarsmedia AB

I avsnittet redogörs för Försvarsmedias FMC", försäljning ursprung av verksamheten och det nya bolaget.

Försvarets mediecenter

Försvarets läromedelscentral bildades som en myndighet år l98l genom sammanslagning av de centrala stabemas och Försvarets brevskolas PoL-resurser. Syftet var att rationellt och kostnadseffektivt tillgodose försvarets behov PoL-produkter. År 1986 av tillfördes enhet för teknikinformation från FMV. År 1989 en ändrades myndighetens namn till Försvarets mediecenter FMC. Enligt Regeringens förordning 1992:515 skulle FMC - efter uppdrag framställa publikationer, läromedel och teknisk dokumentation främst myndigheter hör till Försvarssom departementet, - lämna råd vid utveckling av ny teknik för produktion och distribution av dokumentation, samt följa den pedagogiska forskningen samt utveckla metoder och produkter till stöd för utbildningsverksamheten. FMC var sålunda främst inriktat på att försörja försvaret i synner- het det militära försvaret med PoL-produkter men också civila myndigheter och näringslivet ingick i kundkretsen.

4 Omdömena om FMC dettaavsnitt i är hämtadedels från regeringxpraposition 1992/93:62 med förslag om bolagisering,dels från informationsmemorandum som upprättades av CarnegieFondkommission AB inför försäljningen av verksamheten. Det är sålundainte mina värderingar som kommertill uttryck i avsnittet.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 325

Inom FMC fanns god multimedial kompetens och kännedom om det militära försvaret. Myndigheten hade stor förmåga att utveckla och leverera produkter anpassade efter försvarets villkor och verksamhet. Enligt regeringspropositionen var möjligheten att knyta yrkesofñcerare till myndigheten en förutsättning för att på bästa sätt kunna tillgodose det militära försvarets behov. FMC en l 000-kronorsmyndighet finansierades med invar som täkter av verksamheten. Prissättningen baserades på självkostnader utan krav på avkastning på verkskapitalet cirka 12 mkr. Självkostnadsprincipen skulle gälla för varje produkt, men i praktiken varierade lönsamheten mellan olika produktionsenheter och affärsområden. I princip skulle verksamheten bedrivas i konkurrens för säkerställa försvaret köpa produktion till lägsta

att att kunde

priser. FMC:s sista hela verksamhetsåret 1991/92 slutade med underskott på 3,7 mkr. omsättning 72,9 mkr, huvudsakligen hänförligt till extraordinära poster. I mars 1993, ett kvartal före Celsius Övertagande av verksamheten, bedömdes att nollresultat skulle uppnås för år 1992/93 beräknad omslutning 64,6 mkr.. Det slutliga resultatet blev emellertid en förlust på 6,9 mkr. Avvikelsen förklaras av dels felbedömning av kvartalsbokslutet, dels kraftig resultatförsämring under sista kvartalet. FMC var organiserat i tre produktionsenheter: Pedagogik

Läromedel 23, Bok Bild 22 och Teknikinformation 185.

Siffrorna inom parantes anger antal anställda i maj 1993 förutom

5 Enhetensverksamhet var barai begränsad utsträckningteknikinfonnation i vedertagen mening.Vid Telub/Celsius Övertagande innehöll enhetenateljé,datagrafiker,redaktion, publikationsadministration, m.m. Resursema för egentligteknikinfomiation har överförtstill Inforum, motsvarande en produktion under l mkr/år. All övrig verksamhet bedrivs i FörsvarsmediaAB.

326 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

fristående konsulter motsvarande cirka 13 heltidstjärister. Administrationen omfattade 14 tjänster.

Verksamhetens fördelning på produktslag år 1991/92 exklusive blanketter inte ingick i verksamheten när den övertogs av som T elub/Celsius°:

Av sammanställningen på nästa sida över verksamhetens fördelning

på kunder framgår att Försvarsmakten och FMV var dominerande kunder på myndighetsnivån. Ännu notabelt är arméns domimer nans bland kunderna inom Försvarsmakten.

6 Källa: CarnegieFondkommissionsinformationsmemorandum ang överlåtelse av verksamheten vid FMC. 7 Med hänvisningtill fotnot det är tveksamt i vilken utsträckningredovisningenhär avser teknikinformation i vedemgen mening respektive produktion inom enheten Teknikinformation.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 327

Verksamhetens fördelning på kunder år 1991/92 exklusive

blanke tter

Uppdragsgivare Milj. kronor Procent

Försvar 5 5,4 89,8 därav. .. Försvars makten 34,1 55,3 därav. ..

Övrigt försvar 1,3 2,1 Civil förvaltn. 1,6 2,6 Privat sektor 4,7 7,6

Summa 6 1 100

8 Källa: CarnegieFondkommissionsinformationsmemorandum ang överlåtelse av verksamhetenvid FMC.

328 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdala AB

Arméns beställningar utgjorde halva produktionen vid FMC. En förklaring utöver försvarsmaktsgemensamma produkter och bru- -

ket av arméns PoL-produkter i andra delar av försvaret var och

är att utbildningen av stora grupper värnpliktiga kräver påkostade pedagogiska produkter i stora upplagor. Armén lade också en betydligt större andel av sin produktion på FMC än marinen och flygvapnet. Upplevelsen av FMC som arméns förlängda arm bidrog till att dessa kunder i större utsträckning valde andra producenter. I slutet av 1980-talet avvecklades Flygvapnets tidigare avtal om att utnyttja FMC. Man övergick till att upphandla produktionstjänster externt vida under kostnaderna vid FMC. Så t.ex. upphandlades en minnesbok om flyget externt till halva den kostnad FMC offererade. Särskilt enkla, standardiserade tjänster var billigare på marknaden. Också marinens externa upphandling motiverades med att FMC var dyrare, ibland väsentligt dyrare än privata producenter. Andra motiv att FMC behövde känna konkurrensen, att var av produktionen vid FMC ofta drog ut på tiden och att arméns projekt prioriterades. Å andra sidan ansågs FMC-produktionen hålla rätt kvalitet.

Försäljning av verksamheten

Beträffande institutionella förutsättningar för försäljningen, se Dick Ramströms rapport Från Försvarets Datacentral till WM-Data Försvarsdata i föregående kapitel. Följande redogörelse gäller vad som var specifikt för försäljningen av FMC:s verksamhet.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 329

LEMO-utredningen föreslog i november 19929 att FMC skulle avvecklas och verksamheten avyttras till statligt eller privat ägt bolag som arbetar under marknadsmässiga villkor. Förslaget grundades på följande konstateranden: Verksamheten tillhör inte den kärnverksamhet som borde ingå - Försvarsmakten. i den nya Försvarsmaktens behov av stöd är inte så särpräglat att särskild myndighet skulle behövas för att tillgodose behovet.

Åtskilliga företag erbjuder produkter och tjänster inom FMC:s

olika områden. FMC:s samlade resurs och kompetens borde om möjligt vidmakthållas. FMC uppfyllde enligt RRV förutsättningarna för bolagisering. -

För att få stabilitet och kontinuitet i verksamheten vid en överlåtelse borde Försvarsmakten ge bolaget viss beläggningsgaranti. Som motprestation borde den nya ägaren erbjuda all FMC-personal anställning i bolaget. I yttrande över LEMO-utredningens förslag uttryckte arméledningen FMC:s största kund oro för att bolagisering/privatisering - skulle kunna resultera i splittring FMC:s samlade kompetens till av men för kunderna inom försvaret. En samlad bolagisering med statligt majoritetsägande vore därför bästa lösningen. Den näst största kunden FMV å andra sidan underströk behovet av konkurrens. Om verksamheten skulle köpas upp av ett medieföretag redan etablerad leverantör till försvaret skulle det som var bli så dominant att en monopolliknande situation kunde uppstå.

9 Försvarets mediecenters verksamhet, LEMO-utredningen1992-11-30.

330 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

FMV förordade därför bolagisering fristående från konkurrerande bolag. Det skall noteras att FMV anlitade huvudsakligen två PoLproducenter förutom FMC också Inforum, ägt av Telub. Trots - FMV:s påpekande blev det likväl Telub som köpte FMC-verksamheten. Regeringen och riksdagen följde i stort LEMO-utredningens förslag. Statsm aktemas motiv för att sälja verksamheten behandlas i avsnitt Utvärdering. Regeringens särskilde utredningsman Folke Rehnström fick i slutet av april 1993 uppdraget att förhandla med presumtiva köpare. Efter en månads sondering återstod fyra intressenter som av utredaren värderas bl.a. med avseende på följande kriterier: Kompetens inom multimediaområdet. - - Långsiktighet i avsikten med förvärvet. Ambition att hålla samman och utveckla verksamhetens kompetens. - Mångfald likartad verksamhet skulle vid sammanslagning -

kunna resultera i minskad konkurrens se FMV ovan.

- Finansiell ställning och ekonomisk stabilitet. Civila kunder som kunde komplettera den ensidigt militära ° kundstrukturen. Samordningsfördelar i fråga produktion och administration. ° om

- Övertagande av personal med förmåner och anställningstrygghet.

0 Insyn i verksamheten från storkundema CA/F MV. - Ekonomiskt bud. I juni 1993 valdes Telub AB, dotterbolag till Celsius Industrier AB, den part med vilken avtalsförhandlingar slutfördes. Mellan som staten och Telub tecknades avtal överlåtelse verksamheten om av

Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB 331

per l juli 1993 med slutjustering i september 1993 när tillgångar och skulder slutligt fastställts. Några huvudpunkter i avtalet

siffrorna justerade enligt den slutliga avstämningen:

Tillgångar och köpeskilling: Maskiner och inventarier 6,2 mkr, varulager 1,8 mkr., pågående arbeten 4,2 mkr., goodwill 12 mkr.. - Köparen skulle erbjuda minst 56 i FMC-personalen anställning med minst tre års anställningsgaranti och minst bibehållen månadslön. - Verksamheten skulle drivas i ett av Telub helägt dotterbolag. - Säljaren förband sig att under tre år inte tillskapa resurser inom Försvarsmedias verksamhetsområden. - En styrgrupp från Försvarsmakten och FMV skulle tillvarata myndighetemas/kundemas krav på rimlig insyn i verksamheten.

Köpeskillingen justerades med hänsyn till missbedömningen av resultatet för år 1992/93. Det i sin tur berodde på brister och felaktigheter i FMC:s ekonomiska redovisning samt på ledningens oförmåga att i statens intresse maximera intäkterna och minimera kostnaderna under det sista verksamhetskvartalet. I en kritisk granskning påpekade RRV1°: - Månaden före övertagandet köptes ett ekonomisystem som på Telubs begäran kvarstod i statens ägo, en tillgång utan egentligt värde. - P.g.a. undermålig projektredovisning saknades underlag för uppföljning och ekonomistyrning av verksamheten.

Försvarets Mediecenters Årsredovisning för räkenskapsåret 1992/93, RRV.

332 Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB

Väsentliga balansposter hade inte kontrollerats. Prognoserna om ° förväntat årsresultat var bristfälliga och missvisande. Efter nedskrivning blev den slutliga köpeskillingen ll mkr.

Köparens organisation

Vid tiden for överlåtelsen av verksamheten var Telub ett helägt dotterbolag inom Celsiuskoncemen. År 1995 sammanfördes Telub och andra bolag i koncernen i det nya företaget Celsius Information System i syfte att kunna erbjuda kunderna ett närmast heltäckande utbud av IT-tjänster. I organisationen ingår teknik- och ADB-konsulter, specialister inom tele- och datakommunikation, experter på utbildning, dokumentation och underhåll samt resurser inom programvaruområdet och datordrift. Verksamheten är inriktad på försvar, kommuner, hälso- och sjukvård, statliga myndigheter samt valda nischer inom industri och handel. Basen för verksamheten är kunskap om kundernas villkor och verksamhet samt närhet till kunderna. Våren 1996 delades Celsiuskoncemen i två enheter: Celsiuskonoch Celsius Information System. I juni 1996 börsintroducecemen Celsius Information System under namnet Enator. Enator blir ras Nordens ledande IT-koncem med 4 800 anställda och en omsättning på 4,5 miljarder kronor.

I Celsius Information System ingår affärsområdet Information

Media AB efter årsskiftet 1995/96 består av fyra affärsensom

Källor m: dettaoch följande avsnitt under 2.2 Försvarsmedia AB: Celsiusårsredovisning 1994, Information Medias kundinformationvid omorganisationen årsskiftet 1995/96 samt JanHansson, vd för Information Media.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 333

heter/aktiebolag: Inforum, Information Management, Multimedia

och Försvarsmedia. Inforum producerar teknisk information från analys till slutprodukt. FMV är största försvarskunden, civila men kunder dominerar. Multimedias verksamhetsområde är främst datorstödda läromedel DSU. Information Management integrerar produktion, administration och presentation av information i dokumentintensiva affärsprocesser. Försvarsmedias verksamhets-

område är i stort sett detsamma som före överlåtelsen se nedan.

Oavsett vilken av de fyra affärsenhetema som kunden anlitar, utnyttjas internt kompetens och resurser inom hela gruppen Information Media när uppdragen så kräver.

Verksamhetsutveckling

Det av flera orsaker svårt att jämföra FMC:s tidigare verksamhet med den bolagiserade verksamheten: I börsnoterad koncern begränsas tillgången på detaljerad - en information av regler för kurspåverkande information. En företagsgrupp som Celsius Information System och inom - gruppen Information Media bildas för att dra nytta av marknads-, kompetens-, produktions-, administrativa och andra synergieffekter inom gruppen. Koncernen har valt att inte detaljredovisa verksamheten på affärsenhetsnivå. Kommissionärsförhållanden inom gruppen innebär att endast en o balansräkning existerar, vilket skapar osäkerhet med avseende på alla kapitalbaserade nyckeltal när de skall isoleras på en affärsenhet, i detta fall Försvarsmedia. FMC:s ägare, dvs. staten krävde ingen avkastning på externt 0 tillfört kapital, dvs. det verkskapital som uppgick till 10-15 mkr.

334 Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB

Det är t.o.m. osäkert hur verksamheten första åren efter Telubs Övertagande skall jämföras med dagens verksamhet. Försvarsmedia AB år 1993 är inte samma enhet som Försvarsmedia AB år 1996. Så t.ex. har verksamheten vid Teknikinformation en enhet som svarade för cirka 20 procent av FMC:s omsättning med FMV som dominerande kund samordnats med Inforums verksamhet. Från -

och med i år har dessa verksamheter integrerats i Inforum se

fotnoter 5 och 7. Den nya grupperingen väcker frågan om från vilken nivå Försvarsmedia leds. Aktiebolaget har egen verkställande ledning men i vittgående och långsiktiga frågor ligger besluten på verkställande ledningen i Information Media. Referenser till ledningen i denna rapport avser verkställande ledningen i Information Media. Telub påpekade i sin anmälan om intresse att förvärva verksamheten att Försvarsmedia som del av Telubgruppen får tillgång till unik kompetens som Inforum besitter i fråga om system, metoder och modeller för datorstödd dokumentproduktion och -hantering, Marknadsmässigt får Försvarsmedia Inforum tillgång till en genom omfattande civil marknad och till en stor del av den svenska försvarsindustrin för exploatering sin kompetens inom Pedagogik av Läromedel samt Bok Bild. Med hänvisning till ovanstående: Bedömningen av Försvarsmedias potential leverantör produkter och tjänster inom PoLsom av området bör gälla kompetens och resurser inom Information Media än inom enbart Försvarsmedia. Ledningen framhåller snarare kompetens särskilt inom två tillväxtområden som bör gruppens vara av stort intresse för försvaret. Det ena området är DSU-produkter, dvs. produkter för datorstödd utbildning. Försvarsmakten har tidigt utnyttjat både enkla och

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 335

avancerade former av datorstödd utbildning. Exempel på .det senare år en DSU-produkt för utbildning kompanibefäl med utnyttjande av av ljud, bild, film, simulering och virtuell reality. Försvarets DSUprodukter distribueras över telenätet. I systemet ingår mailen funktion som ger användare ute på skolor och förband möjlighet att konsultera leverantören och att inbördes diskutera utbildnings- och ämnesmässiga erfarenheter. Förklaringen till att försvaret hunnit längre än många stora industriföretag i fråga om DSU-tillämpning uppges vara dels beställarens kompetens inom området, dels förekomsten enhetlig av datastrategi inom Försvarsmakten. Det andra området är CALS-produkter, system för logistikstyrning av dokument. Inom försvaret produceras stor mängd en dokument som förädlas i olika steg förslag, referenser, remisser, utkast, fastställt dokument, som under processens gång hämtar underlag från tidigare dokument och i sin tur utgör underlag som för senare dokument, vilka skall lagerhållas och bevakas med avseende på uppdatering och utmönstring. Med CALS-produkter kan sådana processer rationaliseras långt mer än är möjligt som med manuella system. Försvarsmedias löpande kontakter med kunder inom försvaret

kan resultera i en volymutveckling av upphandling inom dessa och

andra områden inom Information Media. Det framgår emellertid inte när Försvarsmedias verksamhet redovisas, vilket kan ge en alltför negativ bild av Telubs förvärv.

336 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Ungefärlig uppskattning verksamheten vid Försvarsmedia

av

exklusive teknikinform-ation fördelad på produktslag år 1995:

Volymminskningen jämfört med år 1991/92 sid. 326 beror delvis försvarsorganisation, färre värnplik-

på en mindre målgrupp bantad

tiga och därmed mindre upplagor än tidigare. För år 1996 väntas volymen öka några större produktioner med stora upplagor. pga. I sin intresseanmälan framhöll Telub att eventuella garantier för personal tas över från FMC betingades av garantier för som framtida uppdrag från staten. Också staten hade bl.a. i regeringspropositionen uttalat intresse för att med beläggningsgaranti eller motsvarande bidra till att verksamheten kunde hållas samman i en organisation. Det förklarar det femåriga samförståndsavtalet med armén löper till och med första halvåret 1998 och ett motsvasom rande, treårigt avtal med FMV.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 337

Verksamheten vid Försvarsmedia exklusive teknikinformation

fördelad på kunder år 1995:

Uppdragsgivare Milj. kronor Procent

Försvar 34,1 89,5 därav... Försvars makten 29,1 76,4 därav...

FVL - FMV 4,0 10,5 Övrigt försvar 1,0 2,6 Civil förvalta. 1,0 2,6 Privat sektor 3 7,9 Summa 38,1 100

Till skillnad från de årliga ramavtalen är det långsiktiga avtalet med armén inte bundet till viss volym. Parterna ville inte riskera att

338 Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB

med ett preciserat avtal indirekt sätta tak för upphandlingen från Försvarsmedia. Det kunde motverka strategin att genom förvärvet utveckla samarbetet med Försvarsmedias kunder också inom Telubgruppens andra kompetensområden. Det långsiktiga avtalet med FMV från tiden för övertagandet utlöper med detta år. Förlängning eller nytt avtal är inte aktuellt. Marinen däremot kommer tills vidare att teckna ramavtal med Försvarsmedia. De båda parterna har markerat intresse av att öka samarbetet. Försvarsmedias tjänster utförs dels på löpande räkning med takpris vilket är vanligt vid förstudier, dels till kontrakterat pris i fråga om projekt som är väl definierade med avseende på omfattning och kvalitet. I många uppdrag för försvaret ingår en volymmässigt stor del tryckeri- och bokbinderitjänster som Försvarsmedia upphandlar av underleverantörer. Riktvärdet för det påslag Försvarsmedia tar ut på underleverantöremas fakturerade belopp är 9 procent men kan ibland vara väsentligt högre, ibland lägre beroende företagets insatser i upphandlingen. När upphandlingen gäller stora upplagor och tilltryckning som inte kräver nya original är påslaget lägre än riktvärdet.

Personal

Antalet anställda vid FMC uppgick i maj 1993 till 77 personer varav 14 l8,2 procent arbetade i myndighetens centrala administration. ll av de anställda var officerare i aktiv tjänst eller i och 18 hade akademisk examen. Medelåldern uppgick till reserven 48 år och 21 personer var över 55 år. Personalomsättningen upp-

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 339

gick genomsnittligt till cirka 9 procent, dvs. sex a sju medarbetare år lämnade myndigheten. per erbjöds och accepterade anställning i 55 av de FMC-anställda Försvarsmedia AB. Av dessa officer. Personurvalet som var en enligt parternas intention till del skulle grundas på kompetens en blev i praktiken ensidigt åldersbaserat. Nästan alla över 55 år valde att gå i pension. Några dessa anlitas ibland Tryckeri- och av av distributionsavdelningen konsulter inom sitt tidigare verksamsom hetsområde. Av de i juli 1993 övergick till Försvarsmedia var 41 kvar som i bolaget i december 1995. I enlighet med förvärvsavtalet har ingen sagts Avgångarna har skett frivilligt. Avtalet om anställningsupp.

trygghet utöver kollektivavtal löper ut i juni 1996.

Företaget att anpassningen till verksamhetsvolym och uppger realistiska indirekta kostnader genomförts varför inga ytterligare nu neddragningar är planerade när avtalet upphör. Framtida förändringi personalstyrkan beror på företagets förmåga och förändar egen ringar inom försvaret. Genomsnittsåldem för Försvarsmedias personal är 43 år vilket är högt med beaktande att inga över 55 år följde med från FMC. av Genomsnittsåldem för övriga cirka 130 anställda i Information Media är 40 år, inräknat personal över 55 år. För att förbättra effektiviteten har ledningen genomfört kraftfulla

åtgärder delvis naturligt led i bolagiseringen, delvis

som ett

framtvingat kraftig förlust första halvåret. Åtgärderna gällde

av en bl.a. personalens kostnads- och kundmedvetande. Behovet av dessa åtgärder reflekterar brister i den f.d. myndigheten FMC. Det har t.ex. varit nödvändigt att klargöra att investeringar lever kvar belastningar på kostnadssidan. Vidare har personalen som

340 Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB

gjorts medveten om att budgeterade anskaffningar inte är detsamma som att finansieringen säkerställts eller att anskaffningarna i ett senare skede är motiverade. Från FMC överfördes en attityd som gjorde åtskillnad mellan försvarskunder och civila kunder. Civila uppdrag hade högre status än uppdrag från försvaret. Den nya insikten om avkastningsnivåns betydelse för anställningstryggheten och Försvarsmedias om beroende av försvarskunder har resulterat i markant uppgradering av dessa kunder.

Resultat

För att minimera kostnaderna har Försvarsmedia från och med år 1994 drivits i kommission till Information Media. Det innebär att nedan angivna resultat är före finansiell belastning. Sedan delar av tidigare Försvarsmedia integrerats med Inforum medan kämverksamheten finns kvar är fortsatta, historiskt jämförande uppföljningar av ekonomiska och andra data på företagsnivå i gruppen Information Media svårtillgängliga. Prisökningarna har under perioden 1993-1995 varit 2-4 procent. På grund av kommissionärsformen är kapitalbindning och avkastning inga entydiga begrepp för endast del verksamheten. en av Vidare har bolagen gemensam ledning och administration som inte belastar resultatet i Försvarsmedia.

12 Ett kommissionämbolag Försvarsmedia är ett aktiebolag som driver rörelsei eget namn för annat företagsInformation Media räkning. Kommissionâisbolagetlånar rörelsekapital av moderbolagetunder året. Det slutliga resultateñer avskrivningarsamt finansiella intäkter och kostnaderframgår av moderbolagetsresultaträkningoch kan sålundainte utläsas av kommissionärsbolagets räkenskaper.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 341

Av den tillgängliga redovisningen framgår att verksamheten utvecklats från en förlust första halvåret till ett positivt utfall under de följande två åren. En förutsättningen för detta uppges ha varit stora insatser från den gemensamma ledningens och administrationens sida för att styra upp affärsmässigheten från en relativt låg nivå. Ledningens bedömning är att verksamheten nu genererar ett rimligt bidrag till Information Media.

342 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Utvärdering

Varför såldes FMC:s verksamhet

Beslutet att bolagisera och konkurrensutsätta FMC:s verksamhet var en del i LEMO-reformen. Avvecklingen av myndigheten och försäljningen av verksamheten låg i linje med reformens effektmål uppdragstänkande, undvika särlösningar och besparingar. Hade frågan om att avveckla FMC aktualiserats också utan LEMO-reformens förändringar i den omgivande myndighetsstrukturen Det framgår av intervjuer med företrädare för kunderna inom försvaret att i stort sett var nöjd med myndighetens PoLman produkter. Den relativt milda kritik framkommit har gällt som service till kunder som ibland kom i andra hand efter den dominerande armékunden. Också FMC:s prissättning var ifrågasatt. Det stod försvarskunderna fritt att upphandla PoL-produkter från FMC:s konkurrenter på mediemarknaden. Likväl valde Försvars-

makten och tidigare motsvarande myndigheter att placera drygt 90

procent av sin PoL-produktion i FMC. Det måste uppfattas som ett uttryck för kundernas förtroende den ensidiga upphandäven om lingen delvis berodde på slentrian och nära relationer mellan försvarskunderna och leverantören. Frågan om att ändra verksamhetsform hade varit på tal före LEMO-reformen och en bolagisering hade sannolikt kommit till stånd oavsett övriga förändringar inom

3 Till skillnad från innehålleti bakgrundsavsnittetstår i huvudsakkonsultenför synpunktemai avsnittet Utvärdering om inte armat anges. För att markera detta är avsnittetskrivet i första person singularis.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 343

försvaret. Men det är också sannolikt att förändringen genomfördes några år tidigare och att förändringsprocessen gick snabbare på grund av LEMO-reformen. Utöver de övergripande motiv som gällde LEMO-reformen i sin helhet: vilka var statsmakternas motiv för att bolagisera och konkurrensutsätta FMC s verksamhet Statsrådet i regeringsproposi- : tionen: Eftersom Försvarets mediecenter i dag har en god bredd i

verksamheten och stor kunskap om försvarsmiljön och dessutom

har kapacitet att hävda sig i konkurrens med andra leverantörer, finns det anledning för staten att genom avtal eller garantier söka bibehålla denna samlade resurs och kompetens. Därför bör staten medverka till att verksamheten i framtiden kan överföras till och drivas i aktiebolagsform. Därigenom möjliggörs att redan investerat statligt kapital kan tillvaratas.

Både säljare och köpare kan antas ha intresse av att få viss stabilitet och kontinuitet i verksamheten i samband med en överlåtelse av rörelsen. Detta kan troligen säkerställas genom avtal eller beläggningsgarantier som även kan förbättra möjligheten att erbjuda personalen fortsatt anställning. Propositionstexten återspeglar ett generellt problem: att tala för en vara som man själv inte vill ha. I detta sammanhang skulle staten dels motivera varför man ville göra sig av med en verksamhet, dels få verksamheten att framstå som attraktiv för presumtiva köpare. Argumenten kan uppfattas som motsägelsefulla eller i vart fall otydliga. I nedanstående schematiska sammanställning har jag försökt sortera explicita och eventuella underförstådda motiv för att konkurrensutsätta verksamheten i privat bolag.

344 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

S Strate ier Åt ärder och slutsatser y te g 8

befintlig professio- etablerad Utveckla personal nell miljö medieorg. teknisk och byta perso- nytt avtals- privat bolag Pedagogisk nal omrade kompetens Behåll komplette- diversifierad etablerad Bättre publi Verksam verksamhet medieorg. ra personal kationer och hetens läromede samlade Utveckla marknads- medie- etablerad tm lägre och lednings- kunskap branschen medieorg resurs kostnader kompetens funktionen management företags- privat bolag kompetens sektorn

myndighet i särlösning, Mer upp- annat dep. tillräckligt dragstânkande bolagisering statligt eller privat bolag

Behålla följa upp- särlösning, FMC handLregler tillräckligt Utsätta verkutan att sälja pensionssamheten för Avveckla kostnader konkurrens FMC sälja verk- beläggnings- etablerad samheten garantier medieorg.

H ypo teser om varför FMC -verksamheten konkurrensutsattes i privat etablerat mediebolag

I det följande kommenteras tabellen utförligare.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 345

FLC/F MC hade tillskapats för att förse försvaret med publikatiooch läromedel. Huvudsyftet med att ändra verksamhetsformen ner bör då ha varit förutom anpassning till LEMO-strukturen att - därigenom tillförsäkra försvaret bättre produkter till lägre kostnader. I propositionen angavs två huvudstrategier som motsvarar detta syfte: - behålla verksamhetens samlade resurs och kompetens. utsätta verksamheten för konkurrens. -

Arméledningen som svarat för mer än halva omsättningen i FMC framhöll i förarbetet till propositionen värdet av bredden i verksamheten och kunskapen om försvarsmiljön. Den kompetens FMC representerade borde också i framtiden finnas samlad i en organisation. Också enligt statsrådet farms det anledning för staten att försöka behålla denna samlade resurs och kompetens. Å andra sidan påpekade FMV, stor kund till FMC, en annan behovet av konkurrens och faran för en monopolliknande situation. Också statsrådet nämnde konkurrens men inte som en strategi för att få bättre produkter till lägre kostnader. I propositionen framstår konkurrens ett hot dock borde kunna avvärjas dels snarare som som genom verksamhetens kapacitet att hävda sig i konkurrensen med andra leverantörer, dels genom avtal eller beläggningsgarantier som skyddar mot konkurrens. Om konkurrens sålunda inte angavs som huvudstrategi fanns det ändå med i bilden. Syftet med lagen om offentlig upphandling är bl.a. att tillförsäkra stat och kommun bra produkter till låga kostnader och lagen gäller också försvarets upphandling av PoL- produktion.

346 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Huvudstrategin att behålla verksamheten samlad leder vidare till tre sekundära strategier: utveckla den tekniska och pedagogiska kompetensen, utveckla ledningsfunktionen och öka uppdragstänkandet. Även ägaren i stort nöjd med verksamheten torde om sett var det ha stått klart att bl.a. den tekniska och pedagogiska kompetenmåste förnyas i takt med den snabba utvecklingen inom PoLsen området: 0 Digital teknik har förenklat formgivning av text fram till original för tryckning, ökat återanvändning av text och bild samt underlättat distribution, lagerhållning och uppdatering av PoLprodukter. Många produkter som tidigare trycktes med hänsyn till upplaga och/eller kvalitet kan idag framställas i kopiatorer. Multimediateknik skapar förutsättningar effektiva läroo for mer medel. Inom beteendevetenskapema utvecklas nya sätt att utforma och 0 använda publikationer och läromedel. Flera av försvarets instruktionsböcker och DSU-läromedel är prov på tidig tillämpning av erfarenheter från pedagogisk forskning. För att säkra verksamhetens tekniska och pedagogiska kompetens

det nödvändigt att utveckla, byta och/eller komplettera persona

var len. Det förstnämnda kunde förverkligas inom etablerad medieen organisation. Byte av personal kunde bli möjligt inom ramen för den privata arbetsmarknadens avtal. medieorganisation med I en stor omsättning och diversifierad verksamhet kunde personalen kompletteras med specialister inom olika områden. I dessa avseenden framstår försäljningen till Telub som rätt åtgärd. I koncernen finns goda möjligheter att utveckla personalen

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 347

och att kompletterat med specialister från andra företag inom Information Media. Trots avtal om tre års anställningsgarantin

för tidigare FMC-personal har 25 procent 14 personer frivilligt

lämna företaget före garantitidens utgång i juni 1996. Det kan antas att flertalet av dessa haft svårigheter att sig till den anpassa nya, mer affärsmässiga verksamheten. Behovet att utveckla ledningsfunktionen motiverade åtgärder för att öka bransch- och marknadskunskapen produkter, underleverantörer, konkurrenter, priser, m.m. på ledningsnivån. Också i det avseendet framstår försäljningen till Telub rätt åtgärd. som Vidare fanns anledning att tillföra managementkompetens förmåga att leda och styra verksamheten enligt affärsmässiga principer vilket enligt LEMO-utredningen talade för att förankra

verksamheten inom ett företag eller företagsgrupp som redan

arbetade under marknadsmässiga villkor. Utredningen menade att staten som ägare oavsett myndighet eller bolag knappast skulle - kunna tillföra verksamheten det nödvändiga managementkunnandet. Överlåtelsen till Telub villkorades märkligt att chefen för nog av FMC skulle acceptera anställning hos köparen, underförstått som VD för Försvarsmedia. Bristerna i ledning och ekonomisk styrning av myndigheten borde talat för en annan lösning i enlighet med

LEMO-utredningens intentioner. Att verksamheten efter byte

av VD kom under kompetent ledning kan ses som ett av de mest betydelsefulla positiva resultaten av försäljningen. Med hänvisning till LEMO-m ålen samt till en otydlig rollfördelning mellan FMC och kunderna påfordrades ett mer utpräglat uppdragstänkande också i en i övrigt intakt verksamhet. Det hade troligen inte varit tillräckligt att skilja FMC från övriga försvarsmyndigheter genom att placera myndigheten under annat departe-

348 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

ment. Dessutom hade ett sådant arrangemang inneburit en särlösning. Alternativet då att bolagisera verksamheten. Emellertid var gjordes misstaget att föra över praktiskt taget samtliga funktioner från FMC till bolaget utan beaktande att myndigheten svarat för av vissa uppdragsgivarefunktioner. Jag återkommer till denna fråga. Den andra huvudstrategin att utsätta verksamheten för konkurrens aktualiserar två sekundära strategier: behålla eller avveckla FMC. Jag bortser då från att den förstnämnda strategin skulle inneburit särlösning i strid med LEMO-reformens mål. en Det kan tyckas att försvarskundema borde kunna tillämpa strikta upphandlingsregler i samröre med FMC, hålla rågången mot produktionsmyndigheten och utveckla samarbete också med ren andra leverantörer. Erfarenheterna visade dock att det i praktiken knappast skulle vara möjligt. Med konkurrens huvudstrategi för att nå syftet bättre som produkter till lägre kostnader avveckling av FMC därför det var realistiska alternativet. Det i sin tur ledde fram till valet mellan mer att avveckla med eller utan försäljning av verksamheten. Avveckling utan försäljning hade medfört betydande pensionskostnader för staten jämfört med alternativet att sälja verksamheten till etablerad medieorganisation. Den försäljning som genomfören des innebar dock ett avsteg från huvudstrategin att utsätta verksamheten för konkurrens. Fleråriga beläggningsgarantier gav Telub i sett dominerande ställning FMC tidigare haft på stort samma som försvarets PoL-marknad. Men kanske konkurrens inte det var väsentliga för staten/ägaren. Gjorde staten bra affär när verksamheten såldes Eftersom en Telubs förvärv gällde unik verksamhet är det knappast möjligt en att jämföra det faktiska priset med ett teoretiskt pris. Rätt pris är

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 349

i sådana sammanhang det pris som säljare och köpare kan enas om. Affären gällde de facto en marknad värd närmare 60 mkr., inte FMC:s produktionsfaktorer. De fleråriga beläggningsgarantiema stödjer denna tolkning. För statens del innebar affären inte bara minskade kostnaderna för avveckling av FMC. Man undvek också en öppen redovisning av den luft i verksamheten som delvis framgår av skillnaden i FMC:s personalstyrka och personalstyrkan i dagens Försvarsmedia. Till en del var talet om värdet av FMC:s och kompetens retorik. resurs Avveckling av myndigheten utan försäljning av inkråmet hade sannolikt inte inneburit att den samlade, för verksamheten väsentoch kompetensen skingrats. Attraktionskraften i denna liga resursen marknad torde ha motiverat etablerade medieföretag att anställa nyckelpersoner inom FMC-organisationen dock avsevärt färre än föreskrevs i avtalet mellan staten och Telub. som Beträffande försäljningsprocessen kan det konstateras att den särskilde utredningsmannen drev processen berömvärt snabbt: ställde upp relevanta kriterier för presumtiva köpare, förde ingående diskussioner med fyra välkända företag och träffade avslut med Telub som också i efterhand framstår som en bra köpare. Att den slutliga avräkningen fördröjdes och att försäljningspriset justerades ner berodde på omständigheter som utredningsmannen inte kunde råda över. Sammanfattningsvis: det fanns flera goda motiv för att sälja verksamheten dock knappast de två som här kallats huvudstrate- gier. Försäljningen förutan skulle marknadskraftema ha återskapat verksamhetens centrala resurs och kompetens. Någon verklig konkurrens försvarets PoL-produktion har inte kommit till stånd om försäljningen till trots.

350 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Varför utnyttjas inte konkurrensen inom mediebranschen

I renodlad form är huvudstrategiema samlad verksamhet och konkurrens inte förenliga. Om upphandlingen av PoL-produktion fördelas jämnt på fler leverantörer, minskar möjligheterna att mer behålla en samlad resurs och kompetens. Stor produktionsvolym skapar förutsättningar för att skräddarsy verksamheten för försvarskundemas behov. Men också konkurrens sporrar leverantörer att anpassa verksamheten till kundernas behov. De stora kunderna Försvarsmakten och FMV måste därför välja en upphandlingspolicy som balanserar värdet att lägga huvuddelen produktionen på en leverantör av av respektive att fördela produktionen på flera leverantörer. Upphandlingen under de tre år som gått sedan verksamheten bolagiserades skulle kunna tolkas som att armén med huvuddelen Försvarsmaktens PoL-produktion prioriterar strategin att av samarbeta med en enda producent. Armén lägger i stort sett lika stor del sin PoL-produktion på Försvarsmedia som tidigare på av FMC. FMV däremot har en medveten policy att sprida sin upphandling än tidigare. År 1995 upphandlade FMV för 4 mkr. mer från Försvarsmedia jämfört med upphandling på 20 mkr. från en FMC budgetåret 1991/92. Siffrorna är dock inte helt jämförbara pga. organisatoriska förändringar i företagsgruppen Information Media. De beläggningsgarantier som gavs den nya ägaren har begränsat försvarskundemas möjligheter att dra nytta av konkurrensen påmediemarknaden. Kanske sker en förändring när dessa avtal löper ut. Så kan man tolka deklarationen från FMV att nytt ramavtal inte är aktuellt.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 351

Upphandling utan anbud

En förutsättning för att kunna dra nytta av konkurrensen på marknaden är att kunden tar in offerter från flera leverantörer. En undersökning i FMV våren myndighetens upphandlingar 1996 om

allmänt inte just PoL-produkter påvisade i många fall avsteg från

lagen om offentlig upphandling och tjänsteföreskrifter samt brister i affärsmässighet. Det har inte varit möjligt för mig att undersöka om försvarets upphandling av PoL-produktion överensstämmer med lagen, men det som framkommit ger anledning att i flera avseenden ifrågasätta affärsm ässigheten.

Arméns årliga ramavtal med Försvarsmedia värde cirka 25 v mkr. föregås inte av formell anbudsförfrågan med möjlighet för andra företag att lämna offerter. Också beträffande enskilda PoL-projekt är det ovanligt med formella anbudsförfarande. Under budgetåret 1995/96 har armén upphandlat samtliga projekt betydelse från Försvarsmedia med undantag för tre av publikationer som lagts ut på förtidspensionerade f.d. FMCanställda och två DSU-projekt. Med motiveringen att forsvarsreglementen ingår i ett samman- hållet system, läggs hela reglementsproduktionen ut på en och producent. Värdet av denna order uppgår till 12-13 mkr. samma år. Produktionen har utan anbudsförfarande lagts på Förper svarsmedia. Vid större produktioner anlitas ofta extern producent- praktiskt 0 taget undantagslöst Försvarsmedia för att mot ersättning göra förstudier bl.a. som underlag för offerter. Företaget ersätts sålunda för sitt offertgivning samtidigt som andra företag saknar likvärdigt underlag för att lämna offerter. När Försvarsmedia

352 Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB

svarat för förstudier har de slutliga upphandlingarna aldrig gjorts från andra producenter. Att upphandlingen av PoL-produkter i ytterst begränsad utsträckning sker i konkurrens förklaras delvis av att det gäller specifika kreativa tjänster som är svåra att kvalitetsbestämma med ledning av offerter. Kännedom om medieföretagen och deras nyckelpersoner genom tidigare samarbete får därför stor betydelse för valet av producent. Kunden måste ha god kunskap om mediebranschen och -marknaden för att upphandla med utgångspunkt från varje projekts särart och olika producenters resurser. Saknas denna upphandlingskompetens är det naturligt att produktionen i stor utsträckning placeras i ett enda företag som beställaren känner väl. Ovanstående gäller inte den del av PoL-produktionen som består av standardiserade tjänster. Tryckeri-, bokbinderi- och distributionstjänster som ingår i flertalet PoL-produktioner kan vanligen definieras med stor precision. Grovt uppskattat utgör kostnad för enbart tryckning och bindning cirka halva den totala kostnaden för försvarets PoL-produktion. Tryckeri- och bokbinderitjänster upphandlas vanligen inte av

försvarskundema direkt utan genom Försvarsmedia. Tryckeriföre-

tagen är underleverantörer till Försvarsmedia som för sin förmedling gör ett påslag på vad underleverantörema fakturerar. Om inget annat avtalats är påslaget 9 procent enligt allmänna leveransvillkor. Normalt sker debitering för mindre arbeten efter den tid som Försvarsmedia lagt ner på förmedlingen. Vid större arbeten görs procentpåslag eller påslag efter risk- och marknadsbedömning. Omfattningen av Försvarsmaktens och FMV:s upphandlade tryckeri- och bokbinderiproduktion ger anledning att överväga lönsamheten av upphandling i myndigheternas egen regi. De

Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB 353

kostnader för Försvarsmedias upphandlingstjänster som därmed inbesparas bör med god marginal täcka kostnaderna för erforderlig

personal. Inom Försvarsmakten MSK/ToD finns redan idag

en faktor som delvis fungerar beställningsfaktor. Om myndigsom heterna själva helt skall svara för upphandling av tryckning, bindning och distribution krävs en förstärkning. Om å andra sidan nuvarande ordning skall bestå, bör Försvarsmedia föreskrivas att vid upphandling av underleverantörstjänster med väl definierade standards förfara i enlighet med upphandlingslagens anda. Det är rimligt att myndigheterna tar del Försvarsav medias anbudsförfrågningar och ingivna offerter. Dessa synpunkter innebär ingen kritik mot Försvarsmedia. Företagets upphandling av tryckeri- och bokbinderitjänster handhas av en omvittnat kompetent och erfaren medarbetare. Jag ifrågasätter inte heller Försvarsmedias påslag som torde överensstämma med branschnormen. Om upphandlingen av PoL-produktion förtjänar kritik så drabbar den myndigheterna.

Gränssnitt mellan beställare och utförare

Att Försvarsmedia fått en i flera avseenden monopolliknande ställning torde inte enbart bero på försvarskundemas medvetna ställningstaganden. Sannolikt beror bolagets starka ställning också på ett förbiseende inför försäljningen av inkråmet i FMC. I samarbetet mellan FMC och dess kunder gjordes ingen klar skillnad mellan beställare- och utförarefunktioner. När så frågan om bolagisering och konkurrensutsättning blev aktuell, fokuserade man på den sam-

lade verksamheten utan ingående analys av vilka funktioner

som eventuellt borde behållas inom Försvarsmakten respektive FMV.

354 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Försvarsmedia har därför fått ansvar för vissa funktioner som kanske bör hanteras i kundernas organisationer. Annorlunda uttryckt: gränssnittet mellan beställare och utförare har hamnat fel vilket begränsar myndighetens möjlighet att utnyttja andra leverantörer. Några exempel: Digitalt lagrad text, formatmallar och bilder kan återanvändas och representerar därmed ett värde halvfabrikat i nya som upplagor och andra PoL-produkter. Försvarsmedia förvaltar huvuddelen Försvarsmaktens texter och formatmallar, vilket av företaget ett övertag mot konkurrenterna. Om ett projekt ger skulle läggas ut på producent, skulle Försvarsmedia ofta annan behöva engageras for leverans av digitalt lagrat material. Det ligger då nära till hands att i stället lägga hela projektet på Försvarsmedia. Eftersom företagsgruppen Information Media företräder högre kompetens i fråga om denna funktion än en tidigare FMC, har bolagiseringen förstärkt den monopolliknande ställningen i detta avseende. PoL-produkter förrådshålls for krigsorganisationen erhåller - som ett lagemummer M-nummer. M-nummersättningen administre- Försvarsmedia. Företaget, som ersätts för varje nummerras av satt PoL-produkt, kan genom denna funktion hålla kontroll också över den produktion försvaret lägger ut på andra som företag. Under beteckningen Fortlöpande och årsvis återkommande verk- ° samhet/projekt Försvarsm edia för rådgivning, information svarar och administration gällande PoL-verksamheten inklusive DSU, arkivvård, uppföljning av utvecklingen inom teknik- och utbildningsområdena samt redaktionellt förarbete inför reglementserier. För detta betalar Försvarsmakten cirka 2,3 mkr. per år.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 355

Det bör undersökas vad det skulle innebära att överföra ovannämnda tre funktioner från utföraren/Försvarsmedia till beställaren/ Försvarsmakten. Vad myndigheten idag betalar för Försvarsmedias hantering kanske kan finansiera hantering i egen regi och skapa förutsättningar att agera mer affärsmässigt som beställare på mediamarknaden. Så t.ex. har Försvarsmakten redan påbörjat utbyggnaden av eget digitalt bildarkiv. Det är naturligt att fortsätta på den linjen med digital lagring av text- och formatmallar. 2,3 mkr. för Fortlöpande och årsvis återkommande verksamhet/projekt kan finansiera cirka fem kvalificerade tjänster inom Försvarsmakten och därmed utveckla kompetens i den egna organisationen. Nu betalar myndigheten för att utveckla kompetens stannar inom Försvarsmedia och succesivt gör myndigsom som heten allt mer beroende av en enda leverantör.

Vad tycker försvarskunderna om Försvarsmedia

Som på frågan försvarsmyndighetemas erfarenheter av svar om Försvarsmedia kunde man väntat sig utförliga jämförelser mellan tidigare myndigheten FMC och dagens Försvarsmedia. Med det myndigheterna har för uppföljning och utvärdering av PoLansvar verksamheten vore det naturligt med dokumenterade jämförelser mellan Försvarsmedias och FMC:s priser, kontrollofferter från andra företag, analyser av skillnader mellan offererade och fakturerade kostnader, leveranstider jämfört med produktionsplaner, undersökningar av produktkvalitet, uppföljning i användarledet av produkterna, m.m.

356 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Denna dokumentation saknas. Rubriken ovan beskriver i stort sett hur jag uppfattat kundernas uppföljning av samarbetet med Försvarsmedia: man tycker i olika avseenden erfarenheterna men har inte systematiserats för att kunna ligga till grund för förbättringar i olika avseenden. Det kan delvis förklara varför kontakterna

i den gemensamma samverkansgruppen se nedan varit relativt

meningslösa. En centralt placerad företrädare för Försvarsmakten med möjlighet att överblicka PoL-produktionen tycker inte att man kunnat notera någon påtaglig skillnad i produktkvalitet efter bolagiseringen. Inom marinen, som ökat upphandlingen från Försvarsmedia jämfört med tidigare från FMC, noterar man att företaget är bra på bl.a. funktionerna projektledning, traffic och hantering av hemlig information. Inom FMV har man uppmärksammat att Försvarsmedia utvecklat framtagningen av text m.m. med hjälp av digital teknik, vilket kunderna haft glädje av. Det har också inneburit en förbättring att det numera finns skrivna avtal på alla överenskommelser. På FMC:s tid var överenskommelsema vanligen muntliga och leverantören kunde ta egna initiativ över huvudet på de betalningsansvariga kunderna. Avdelningar och sektioner inom FMV var tidigare relativt hårt styrda till att anlita FMC. Vid bolagiseringen gavs de större frihet att upphandla från andra producenter. Den första reaktionen var lättnad över att inte vara beroende av FMC/Försvarsmedia. Men underhand har man frivilligt kommit tillbaka till Försvarsmedia inte för att företagets offerter var förmånligare än konkurrentemas men för att det kostade beställama för mycket att lära upp nya producenter försvaret, försvarsmiljön och försvarets PoLom produkter och -policies. Deras okunskap om försvaret och ovana

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 357

vid arbete i försvarsmiljö kan kräva större personalinsatser från beställarens sida, vilket i slutändan leder till totalt sett dyrare produktion produktionen upphandlas från Försvarsmedia än om Inom Försvarsmakten, där upphandlingen till stor del är centraliserad, tror man att bolagiseringen har resulterat i viss fördyring av produktionen. Myndigheten saknar dock möjlighet att utan stora arbetsinsatser göra jämförelser. Inom FMV med relativt decentraliserad upphandling går

uppfattningama isär. Huvudintrycket Försvarsmedias priser

är att ligger något lägre än tidigare FMC-priser. Man har inte systematiserat de jämförelser som kunnat göras när man understundom begärt offerter från flera producenter. Liksom inom Försvarsmakten krävs stora arbetsinsatser för att få jämförelsematerial från myndighetens redovisningssystem. Kunderna kan ibland uppleva att kravet på lönsamhet pressar Försvarsmedias personalen att försöka få mer timmar. I kombination med att försvarets egen personal inte alltid förstår kravet

på produktionsdisciplin tider m.m. och faran i mer eller mindre

spontana tilläggsbeställningar, kan strävan efter merförsäljning resulterai att produktionskostnadema överstiger vad som budgeterats. Det kan vara svårt att i efterhand fastställa om det är försvarets ämnesexperter/författare eller personal inom Försvarsmedia som förorsakat fördyringar. En annan kostnadsdrivande kombination är försvarets noggrannhet med detaljer i ord och bild samtidigt som det brister i fråga om granskning korrektur och motsvarande. Exempel: kund fick av en kontrollera en ljudproduktion både på manusstadiet och efter preliminär speakning, men ändå fanns anmärkningar mot enskilda uttryck i den färdiga produktionen vilket krävde dyra korrigeringar.

358 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Det finns en tendens, kanske från båda parter, att utnyttja projektmedel till sista kronan. Om man i slutfasen av ett projekt upparbetat 180 000 kronor budgeterade 200 000 kronor, så av utnyttjar gärna också de sista 20 000 kronorna i stället för att man tillgodogöra sig besparingen. Men om ett projekt i stället dragit över budget med 20 000 kronor, finns vanligen ingen möjlighet att hämta tillbaka pengarna.

Vid intuitiva prisjämförelser i brist på verklig uppföljning

mellan förr och kanske man förbiser att förutsättningarna nu ändrats. Prisjämförelser mellan FMC och Försvarsmedia förutsätter att myndighetens priser räknas med hänsyn till att staten inte upp krävde avkastning på verkskapitalet. Försvarsmedia kan också upplevas jämförelsevis dyra därför att beställarna tidigare inte som betalade medietjänstemas verkliga kostnader. Förr kunde man få t.ex. bilder gratis, men idag kostar denna service. Lekmän förstår inte alltid sambandet mellan standards och kostnader vilket skapar problem vid jämförelser mallan leverantörer. Att ett företag offererat högre pris än en konkurrent, kan bero på att offertema avser olika standards. En lekman kan på offertstadiet missa skillnaden mellan t.ex. den AV-produktion med videokamera erbjuds lokal fotograf och den produktion som av en ensam ett fullbemannat, professionellt TV-team kan åstadkomma. som Inom såväl Försvarsmakten som inom FMV upplevs det som problem att gränssnittet mellan beställare- och utförarefunktioner ligger för "tidigt, dvs. att funktioner som myndigheterna borde svarat för har hamna i Försvarsmedia.

Från Försvarets Mediecenter till Färsvarsdata AB 359

Har det gått bra för Försvarsmedia

Hur har resultatet i bolaget utvecklats Hur har resultatet utvecklats i den företagsstruktur i vilken Försvarsmedia ingår Hur kommer det att gå i framtiden Det kan inte i detta sammanhang ges några uttömmande på dessa frågor än den korta redogörelsen i mer svar bakgrundsavsnitten Verksamhetsutveckling, Personal och Resultat sid. 333-341, grundad på företagsledningens uppgifter. Tillståndet i verksamheten vid övertagandet var sämre än anat då affären gjordes upp med staten. Det var inte bara resultatet av FMC:s sista verksamhetsår blev negativ överraskning för som en

köparen och säljaren utan också graden av kommersiell och

affärsmässig omognad. Carnegie Fondkommissions värdering av verksamheten som låg till grund för förhandlingarna mellan Telub och staten grundades på de värderingsprinciper som tillämpas på företag. Det kan ifrågasättas dessa principer är fullt ut tillämpliga på verksamheter som om bedrivits i myndighetsform. Kulturen i den offentliga sektorn skiljer sig avsevärt från kulturen i näringslivet. Det gäller prioriteringar mellan personalintresset och kundintresset liksom medvetenheten samband mellan verksamhetens resultat och möjligheterna att om få önskemål i stort och smått tillgodosedda: tryggad anställning, arbetsmiljö, lokaler, utrustning och vardagliga förmåner. Som tidigare påpekats värdet Telubs förvärv snarare var av verksamhetens marknadskontakt än de som dominerar i resurser värderingar enligt gängse principer. Värdet av förvärvet måste dock skrivas ner på grund begränsad förmåga att utnyttja denna av marknadskontakt. Det krävdes stora insatser den nya ledningen av för att skapa intresse och respekt för försvarskundema, som

360 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

personalen tidigare tagit för givna. Erfarenheten i Infonnation Media är att det i köparorganisationen måste finnas förmåga att utveckla såväl den övertagna personalen som relationen till de kunder som antogs följa med köpet mer eller mindre automatiskt. Försvarsmedia och företagsgruppen har i stort sett lyckats behålla Försvarsmakten som kund. Det går inte att bedöma i vilken utsträckning det beror på gruppens egna förtjänster i form unik av kompetens, rätt produkter och rätt priser respektive på beläggningsgarantier och kundernas oförmåga att utnyttja konkurrensen på mediemarknaden. Det kan i några avseenden ifrågasättas om säljaren handlat helt i överensstämmelse med avtalet från juni 1993 och oavsett avtal såsom köparen hade anledning att förvänta sig: - Enligt avtalet skulle Försvarsmakten under de närmaste tre åren ° inte tillskapa resurser inom Försvarsmedias verksamhetsområde. Ändå har det i Tryckeri- och Distributionsavdelningen TD skapats tekniska och personella resurser för verksamhet av den ingick i Telubs köp och används i många projekt typ som som för Försvarsmakten. Också ur Försvarsmaktens synvinkel kan verksamheten i TD ifrågasättas. Om verksamheten misslyckas ekonomiskt får myndigheten bära kostnaderna. Lyckas verksamheten finns samma motiv av sälja verksamheten som gällde för försäljningen av FMC. Det är mer befogat att myndigheten utvecklar sina funktioner som beställare än att man etablerar sig som producent på PoL-marknaden. F.d. FMC-personal som avgick med förtidspension när Telub v övertog verksamheten har sedermera etablerat sig som mediekonsulter i verksamheter som konkurrerar med Försvarsmedia.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 361

Denna personal, för vilken staten tagit avvecklingskostnadema, har anlitats av Försvarsmakten för PoL-uppdrag. - Enligt avtalet skulle köparen ge företrädare för Försvarsmakten och FMV möjlighet att delta i samverkansgrupp för att en ge kunderna rimlig insyn i Försvarsmedia och för att säkerställa kontinuiteten. På grund diverse problem inom Försvarsav makten och FMV har denna samverkansgrupp fungerat dåligt. I regeringens proposition framhölls det att yrkesofñcerare i verksamheten var en förutsättning för att bästa sätt kunna tillgodose militära försvarets behov. Yrkesofficerama försvann när Telub tog över verksamheten. Försvarsmedia gärna att ser yngre officerare i karriären tillfälligt arbetar i företaget för att sedan återgå till försvaret med ökad kunskap om PoL-verksamheten. Försvarsmakten däremot tycks detta möjlighet se som en att omplacera övertalig personal.

PoL-verksamheten i Försvarsmaktens organisation

Försvarsmaktens PoL-verksamhet är relativt centraliserad och regelstyrd. Det är förklarligt med hänsyn till den centrala betydelse som publikationer och läromedel har för myndighetens effektivitet. I en stor och geografiskt spridd organisation som den militära med allmänt höga krav på enhetlighet är publikationer väsentlig av betydelse för att leda och samordna verksamheten. Formuleringen i en föreskrift kan t.ex. avgöra hur en ansvarsfråga skall bedömas och en tekniskt korrekt instruktion kan förutsättningen för att vara ett vapensystem skall fungera. På högre ledningsnivåer i Försvarsmakten är det tryckta ordet huvudmediet för att förmedla klara och

362 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

entydiga föreskrifter och riktlinjer till alla delar av organisationen. Försvarsmakten är i fredstid till övervägande delen en utbildningsorganisation. Också läromedel är därför av central betydelse för effektiv verksamhet. en Systemet publikationer och läromedel måste vara överskådav ligt. Strikt klassificering PoL-produktema skall underlätta för av användarna att orientera sig i mångfalden av produkter. Det får inte råda tvekan om olika produkters status och aktualitet. Inte bara rubricering och numrering utan också enhetlighet i fråga om grafiska moment såsom fonnat, färg och typografi på pärmar och omslag är till hjälp för användarna. Detsamma gäller innehållet. Syftet med redigering är att läsarna skall hitta i materialet och ha lätt ta till sig innehållet. Enhetlig struktur med avseende på rubriker, brödtext, bilder, tabeller, fotnoter, bilagor, etc. förenklar användningen av PoL-produktema. Vid framställning enskilda produkter måste sambandet med av andra publikationer och läromedel beaktas. Av ekonomiska och pedagogiska skäl skall innehåll och omfång begränsas. Bl.a. skall överlappning mellan olika publikationer undvikas. Innehållet i enskilda böcker skall kunna modemiseras i ny utgåva utan att det väsentligt påverkar andra böcker. Publikationer skall vid behov kompletteras med videogram, stordiaserier och andra läromedel. Stabspublikationema omfattar över 1 000 titlar, läromedlen 500 titlar och materielpublikationema uppgår till närmare 50 000 titlar. Antalet publikationer och läromedel vid förband, skolar och andra försvarsenheter överstiger 20 miljoner. Produkterna skall vara aktuella. Lagerhållningen skall överskådlig och kostnadseffektiv. vara

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 363

De ställs sålunda höga krav på systematik och enhetlighet. En samlad hantering av PoL-verksamhet utgör i det avseendet fonn en

av kvalitetssäkring. Systematik och enhetlighet säkras att

genom verksamheten koncentreras till enhet. en Strategin samlad verksamhet innebär just detta, dock i den speciella tappningen att verksamheten samlats i en utförarorganisation. Utläggning av praktiskt taget all produktion och dessutom vissa samordnande och styrande funktioner till FMC och numera Försvarsmedia har sannolikt varit stort värde för systematiken av och enhetligheten i floran av PoL-produkter. Ett alternativ till rådande ordning är att samla verksamheten i beställarorganisationen. Därmed blir det möjligt att förena de båda strategiema samlad verksamhet och konkurrens. Systematik och enhetlighet säkras då genom att beställaren preciserade anger produktnormer. Dessa preciseringar ligger till grund för anbudsupphandling under konkurrens. Det talar för att hantera PoL-verksamheten i en sammanhållen enhet för hela Försvarsmakten. I remiss inom HKV har det en som ett av tre alternativ framförts att sektion inom HKV kan en svara för ledning och samordning för hela Försvarsmakten i fråga om planering, budgetering, övrig ledning och samordning samt upphandling och ekonomisk uppföljning. Sektionen skulle i första hand bemannas med den personal som idag för dessa svarar funktioner men som är spridd på olika enheter inom HKV. Genom att överföra funktioner från Försvarsmedia Gränssnitt, sid. 353 skulle en sådan PoL-sektion utan ökade kostnader - -

l 4 Ledning och samordning av publikatiøns- och lârømedelsverksamheten iFörsvarsmakten remiss AL Utb 1995-05-22, lörslagsaltemativ 3.

364 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

kunna förstärkas personellt och kompetensmässigt i följande avseenden: Kunskap marknadsutbud och braschföretag. - om Kunskap medier teknik, produktion. 0 om Beteendevetenskaplig kompetens. 0 Kompetens att styra och övervaka projekt. - Ekonomisk kompetens. -

Sektionen behöver personal med högre utbildning och kvalificerad yrkeserfarenhet inom respektive områden, bl.a. vetenskapligt meriterade beteendevetare med hänsyn till läromedlens betydelse i utbildningsorganisalionen Försvarsmakten. Sektionen kan då bli ett centrum för utveckling och utvärdering läromedel i pedagogiskt av hänseende samt med inriktning på de speciella mål och pedagogiska förutsättningar gäller i olika militära utbildningssituationer. som Rätt tillämpad ligger det stor rationaliseringspotential i DSUen och multimediatekniken. Brister i handläggningen på kundsidan resulterar i att produktionskostnaden ibland överstiger vad leverantören offererat. Så t.ex. förekommer det att sakexperter lämnar ofullständiga manus och inte håller överenskomna leveranstider. Att författa är ingen prioriterad uppgift i försvaret och ofta mindre intresse för författarna än av sedvanliga yrkesuppgifter. Vidare händer det att personal som inte har budgetansvar uppgraderar kontrakterade produktioner, dvs. gör tilläggsbeställningar i fråga om bild, grafik, färg, m.m. Det är därför viktigt att sektionen kan styra och övervaka projekt särskilt i fråga insatser från beställarens sida. Interna insatser bör om grundas på skriftliga avtal med de enheter ställer personal till som förfogande.

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 365

Nuvarande redovisning av produktionskostnader är ofullständig. Arbete som egen personal bidrar med ingår inte i redovisningen. Det saknas i stort sett ekonomisk uppföljning och utvärdering. Förbättringar i dessa avseenden torde kräva att en fackekonom svarar för budgetering och ekonomisk uppföljning. I ovannämnda remiss föreslås att den centrala sektionen skall ansvara för PoL-verksamhetens budget. Det är enligt min mening ett omotiverat avsteg från principen om enhetligt verksamhets- och budgetansvar. Det är inte meningsfullt att ställa t.ex. arméns behov publikationer och läromedel mot marinens behov. Vid budav getmässiga avvägningar bör i stället behovet av PoL-produkter jämföras andra behov inom respektive verksamhetsområde.

med

Sektionens budgetansvar bör endast avse den forsvarsgemensamma PoL-produktionen. I övrigt bör avdelningar och sektioner inom HKV samt skolor/centra finansiera sina PoL-produktioner inom de ekonomiska ramarna for respektive verksamhet. PoL-sektionen bör bistå med råd vid budgetering och genomföra produktionen på enhetemas uppdrag. Sektionen bör i dessa avseenden vara en intern serviceenhet snarare än en styrande enhet.

366 Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB

Sammanfattande bedömning

I förordet angavs några övergripande frågor som denna utredning skulle besvara: Hur har bolagiseringen påverkat kvalitet och pris vad gäller - PoL-produktion upphandlas Försvarsmakten och FMV som av - Var försäljning av verksamheten ett bra alternativ och vilka alternativen var Kommer verksamhetens och kompetens att bestå - resurs Vilka är köparens erfarenheter av förvärvet -

På grund av beställarens ofullständiga uppföljning och utvärdering går det inte att objektivt fastställa hur kvalitet och priser utvecklats jämfört med när FMC var huvudleverantör av PoL-produkter. Det finns heller inget empiriskt underlag för att jämföra försäljningen verksamheten med andra, alternativa förändringar av av

verksamhetsfonnen. På logiska grunder se Varför såldes FMCzs

verksamheü, sid. 342 drar jag dock slutsatsen att försäljningen till privat mediekoncem ett bättre alternativ än fortsatt en var verksamhet i myndighetsfonn eller i statligt bolag. Om verksamhetens resurs och kompetens kommer att bestå beror dels på ägarens förmåga att utveckla sitt förvärv, dels på i vilken utsträckning Försvarsmakten och FMV fortsätter att upphandla PoL-produktion från Försvarsmedia. I det senare avseendet påverkas utvecklingen dels försvarets framtida av ekonomiska ramar och inriktning, dels av hur beställarna värderar och utvecklar kompetens för upphandling under konkurrens. Eftersom de kritiska synpunktema i utvärderingen i mångt och mycket gällt ensidigheten i upphandlingen, bör det understrykas att

Från Försvarets Mediecenter till Försvarsdata AB 367

koncentrationen produktionen till Försvarsmedia har direkt av samband med behovet av systematik och enhetlighet i PoLverksamheten. I dessa avgörande avseenden har samlad upphandling varit rätt strategi. Försvarsmedias verksamhet har dock inget egenvärde för beställarna om motsvarande resurs och kompetens kan upphandlas från andra delar av ägarkoncemen och från andra företag i mediebranschen. Om de externa kontakterna fungerar tillfredsställande har det ingen betydelse för kunden hur koncernen är organiserad internt. Också från andra företag bör Försvarsmakten och FMV kunna upphandla PoL-produkter med rätt kvalitet och till konkurrensmässiga priser om myndigheterna förstärker sina och resurser sin kompetens som beställare på mediemarknaden. En förutsättningen för upphandling som i större utsträckning baseras på konkurrens är vidare att myndigheterna tar ansvar för vissa centrala funktioner som berör kravet på systematik och enhetlighet. Också med en sådan upphandlingsstrategi torde Försvarsmedia och den företaget ingår i ha goda förutsättgrupp som ningar att hävda sig i konkurrensen och att under överskådlig tid förbli försvarets största leverantör inom sitt resurs- och kompetensområde. Köparens erfarenheter förvärvet är inte odelat positiva. Både av säljare och köpare missbedömde verksamhetens värde på kort sikt, och svårigheterna att implementera affärsmässig företagskultur en var större än man anat.

En problembild

gemensam

av Anders Bauer och Dick Ramström

Likheter och olikheter

I många avseenden finns betydande skillnader mellan Försvarets datacenters FDC och Försvarets mediecenters FMC förändringsoch de effekter kunnat skönjas i spåren på dessa proprocesser som cesser. Skillnaderna beror bl.a. på de uppköpande moderbolagens struktur och på den teknologi som är förhärskande inom de aktuella verksamhetsområdena. Olika utgångsläge med avseende på verksamheternas resultat och framtidsutsikter är också av betydelse. Ytterligare en åtskiljande faktor kan vara de krav som försvarsmyndigheterna ställer på dessa verksamhetsgrenar vad avser sekretess, insyn samt uppbyggnad och vidmakthållande av fasta, långsiktiga relationer. I alla större myndigheter och företag griper dataverksamheten numera in i organisationernas mest centrala funktioner. Att välja leverantör datatjänster blir därmed ett av strategiskt val med långtgående konsekvenser. I jämförelse med det kan valet företag skall leverera publikations- och läromeav som delstjänster framstå mindre betydelsefullt. Vi påstår dock inte som att det faktiskt föreligger någon större åtskillnad i detta avseende. Som framgår följande avsnitt menar vi snarare att de tidigare av myndigheterna FDC:s och FMC:s verksamhetsområden är på väg att smälta samman.

370 En gemensam problembild

Trots skillnader i fråga om utveckling och redovisade effekter för de båda studerade verksamheterna är vår övergripande reflexion att likheterna är förvånande många. Det rör sig i mångt och mycket om likartade förändringsprocessen vilka till sin karaktär ganska väl överensstämmer med erfarenheter som redovisats i litteraturen. Likheterna förklaras givetvis till stor del av att dessa processer skedde inom samma samhällssektor och att de leddes av samma "förändringsagenter": LEMO-utredningen, regeringen och riksdagen samt

i slutfasen den särskilda utredningsmannen. I det följande kom-

menteras några intressanta likheter och olikheter som vi funnit.

Konvergerande verksamhetsområden

Utvecklingen inom informationsområdet i vid mening har varit explosiv under de senaste åren. Detta har bl.a. resulterat i insatser och verksamheter kännetecknas fokuseringen på multisom av media, dvs. koppling och integration mellan olika informationstekniska strategier och verktyg.

I ett betänkande digitalisering svensk television framhål-

om av ler utredaren att det pågår sammansmältning konvergens en - mellan tre grupper av aktörer i utvecklingen mot ett informations-

samhälle. En grupp är företag och myndigheter inom telekommu-

nikation, kabel-TV och satellit för produktion och distribution av information, underhållning, En annan grupp är dataföretag m.m. inom hård- och mjukvaruområdena. En tredje grupp är medieföretag för produktion av innehåll i form av bilder, text och ljud. I

15 Från massmediatill multimedia, att digitaliserasvensk television SOU 1996:25.

SOU l996zl32 En gemensam problembild 371

grunden förklaras sammansm ältningen av den digitala teknikutvecklingen. En yttring av konvergensen har varit att företag inom dessa tre olika områden fusionerats eller påbörjat strategiska samarbeten. Mot denna bakgrund ter det sig anmärkningsvärt att man inför omdaningen av de båda studerade verksamheterna varav FDC/F ör- svarsdata tillhör den andra och FMC/Försvarsmedia den tredje av ovannämnda grupper inte tycks ha ägnat möjligheterna till en sådan sammansmältning större uppmärksamhet. Det hade funnits skäl att mer begrunda fördelarna av ett gemensamt försäljningskoncept för F DC:s och FMC:s verksamheter som kunde attrahera en stor köpare med framåtblickande ambitioner inom området information och informationsteknik.

Struktu rmönstret

För båda verksamheterna gäller medvetet eller intuitivt att man - utnyttjat det tänkande konkretiseras i begreppet Myndighetstrisom angeln och som redovisats i utvärderingen av Försvarsdata. Enligt

detta synsätt bildar verksamhetsform myndighet eller bolag, finan-

sieringsform anslag eller ersättning på marknadsmässig grund och ägandeform offentligt eller privat en "strategisk kärna". Förändring förändringar också i ett av dessa avseenden påfordrar i triangelns övriga två stödpunkter. Så t.ex. anses det att övergång till marknadsorientering främjas av att verksamheten privatiseras, vilket i sin tur gör det nödvändigt att omvandla verksamheten till bolagsform. Att enbart bolagisera FDC- och FMC-verksamhetema men behålla dem i statlig ägo hade enligt detta synsätt inte kunna förvän-

372 En gemensam problembila

tas ge några mer långvariga och djupgående effekter. Det bör dock noteras att i regeringens föreskrifter om ändrad associationsform för de båda verksamheterna angavs möjligheten att som något av en nödfallsutväg ombilda dem till statliga bolag. Verksamheterna skulle således i ett övergångsskede kunna behållas i offentlig ägo. Avsikten var dock att vid sådant agerande ta vara på ett lämpligt tillfälle till avyttring. Det skall också observeras att det vid omvandlingen fanns möjlighet att utforma "turordningen" i förändringsprocessen på olika sätt. Man kunde ha valt att först i offentlig regi bolagisera - verksamheterna och att därefter genomföra övergången till privat ägo genom försäljning av bolagen. I stället valde man att låta de

köpande bolagen svara för dessa bolagsbildningar. Försäljningen

kom sålunda att avse inkråmet i verksamheterna.

Kultu rförändringar

Ett huvudsyfte med förändringarna var att uppnå ökad effektivitet bl.a. genom bättre marknadsanpassning av verksamheterna och större flexibilitet i resursutnyttjandet. För att åstadkomma detta räckte det inte med enbart organisatoriska, ekonomiska och tekniska förändringar. Det skulle också kräva en kulturförändring: från "myndighetskultur" till "företagskultur". Sådana kulturförändringar har också skett i de båda aktuella företagen men förvisso inte - "över en natt". Man bör räkna med minst en tvåårsperiod för att mer genomgripande förändringar i fråga om attityder och beteenden skall komma till stånd och sätta positiva spår i verksamheten. I både FDC och FMC hade den nya associationsformen för-

En gemensam problembild 373

beretts genom åtgärder under tiden som myndigheter. För att göra verksamheterna mer företagslika och för att utveckla affärsmässigheten hade man övergått till uppdragsfinansierad verksamhet 1 OOO-kronorsmyndigheter och inom myndigheterna hade man skapat resultatansvariga enheter. I fallet FMC hade dessa åtgärder gått tämligen spårlöst förbi. Den ägaren har haft problem med nya att göra verksamheten affärsmässig. Den erfarenheten kan sägas överensstämmamed Myndighetstriangelns synsätt. Förändrad finansieringsfonn, dvs. uppdragsfmansiering hade inte givit avsett resultat bl.a. på grund av att verksamhets- och ägandefonnema inte förändrats. Vi har liknande erfarenheter förändringar till av uppdragsfinansierad verksamhet i l OOO-kronorsmyndigheter t.ex. Polishögskolan som bara i begränsad utsträckning resulterat i avsedd affärsmässighet.

Verksamhetsinriktning

Det var säljarens uttalade syfte att förändringsprocessen skulle resultera i modernisering av verksamheterna. Det antogs att kundernas behov, nya tjänster och teknikutveckling skulle få större genomslag i verksamhetsinriktningen om de överfördes till privat ägo och bedrevs i aktiebolagsform än om de förblev statliga myndigheter. Ambitionema för FDC:s del var t.ex. att härigenom påskynda övergången från stordator- till smådatorkultur. För FMC:s del gällde det bl.a. att tillvarata den digitala teknikens möjligheter i fråga om lagring och återanvändning av text, bild och formatm allar samt att utveckla mer avancerade datorstödda läromedel DSU.

374 En gemensam problembild

Även några genomgripande förändringar i teknologi och om produkter ännu inte hunnit ske, kan dock beträffande båda man verksamheterna notera förändringar i dessa riktningar. I de köpande storbolagens miljöer goda möjligheter till erfarenhetsutbyte och ges utveckling koncept för deras olika dotterbolag. av gemensamma Det rör sig här påverkan i båda riktningama. Förutom att om förvärven givit de ägarna tillgång till försvarsmarknaden kan nya de köpande företagen från de tidigare försvarsorganen ta till sig kompetens såväl generellt i fråga om metod- och teknikkunskaper specifikt vad gäller tillämpningar på försvarsområdet. I som mer andra riktningen erbjuder köparnas företag de tidigare försvarsorgamöjligheter till förnyelse bl.a. i form av nya samarbetspartners nen och tillgång till marknader inom det civila området. nya

Marknadsrelationer

Säljare och köpare har varit angelägna om att vidmakthålla goda och långsiktiga relationer med varandra. Den ambitionen har också i hög grad kunnat förverkligas. Även de företagen sökt och om nya i olika utsträckning lyckats orientera sig mot nya kundmarknader, har försvaret förblivit den helt dominerande kunden. Vi har funnit delvis olika förklaringar till varför försvaret förblivit sina traditionella huvudleverantörer trogna. Inom dataområdet är fasta förbindelser över tiden av värde för försvaret, inte minst med tanke på behovet av att snabbt kunna utnyttja en väl fungerande verksamhet i "going koncern" vid omställning till en krigsorganisation. Försvarsmedias dominerande ställning som leverantör tycks däremot bero på brister i upphandlingskompetens mer

En gemensam problembild 375

än på medvetet ställningstagande inom Försvarsmakten. I båda fallen gäller också att beläggningsgarantier övergångsvis begränsat möjligheten att utnyttja andra leverantörer. Stora kunder som Försvarsmakten och FMV behöver inte befara att de skall komma i andra hand vid bolagisering och konkurrensutsättning av servicefunktioner. Den situation myndigheterna befinner sig i karaktäriseras av ett gammalt ordspråk: "En åsna lastad med guld tar sig över varje stadsmur".

Övergången till transaktioner på en marknad har medfört att

relationerna mellan försvarsmyndighetema och de bolagen blinya vit tydligare och mer affärsmässiga. Rollema har blivit klarare. Så t.ex. har Försvarsmakten noterat fördelarna dokumenterade avtal av med Försvarsmedia till skillnad från tidigare då samarbete med FMC ofta grundades på muntliga, ibland svävande överenskommelser. Likartade erfarenheter har gjorts inom dataområdet. De affärsmässiga relationerna har möjliggjort mer rationell upphandling med jämförelser mellan och val av andra på marknaden tillgängliga alternativ. Vi har i detta sammanhang noterat en intressant, psykologiskt betingad attitydförändring i de båda verksamheterna, som också kunnat spåras i andra fall vid övergång från offentlig till privat regi. När verksamhet bedrivs i myndighetsform, tar en ledning och personal ibland sina offentliga kunder för givna. Det kan då upplevas som en professionell utmaning och ett "bevis" på kompetens att bryta sig in på privata marknader. Ambitionen att attrahera privatkunder, vilka uppfattas som i någon mening "finare", kan resultera i viss nonchalans mot de offentliga kunderna och i extrema fall i rena uppoffringsaffärer. När verksamheten så övergår i privat ägo bortfaller i stort sett detta behov av profilering. Man förstår och försöker dra fördelar av sin förtrogenhet med den

376 En gemensam problembild

offentliga sektorn för våra studieobjekts del försvaret och in- - riktar sig helhjärtat på att utnyttja sin särskilda kompetens mer inom detta område. Som vi kunnat notera har övergången till verksamhet i privat regi sålunda resulterat i den lätt paradoxala effekten att inriktningen mot den offentliga sektorn förstärkts.

Person al

I avtalen med staten förband sig de nya ägama att anställa merparde tidigare myndigheternas personal. Den överförda personaten av len erhöll tre års anställningsgaranti. Personalminskningen i samband med övergången till privat ägo blev därför relativt måttlig. Under den tid förflutit sedan övergången har Försvarsdata som ökat sin personalstyrka obetydligt och Försvarsmedias styrka har minskat. skillnad mellan de studerade verksamheterna är En annan de flesta Försvarsdata övertog från FDC har stannat kvar att som i det bolaget. I Försvarsmedia däremot har var fjärde f.d. nya offentliganställd lämnat bolaget. Med rationell administration och att utnyttja en mer genom moderbolagens har i båda verksamheterna kunnat resurser man begränsa antalet anställda med ledningsorienterade och administrativa uppgifter. Organisationerna har utvecklats mot en plattare struktur, dvs. antalet organisationsnivåer har minskat.

En gemensam problembild 377

Samlad upphandling respektive konkurrensupphandling

En kärnfråga i de studerade fallen har varit och är om försvaret - skall upphandla data- respektive PoL-tjänster huvudsakligen från en enda leverantör eller om myndigheterna skall upphandla under konkurrens. I underlaget för besluten om försäljning återkommer påpekanden om värdet av att behålla verksamheternas "samlade och resurs kompetens". Det tyder på prioritering av strategin samlad upphandlingen, eftersom stora försvarsuppdrag är en förutsättning för att behålla resurs och kompetens organisatoriskt samlat också efter övergången till privat ägo. Inte minst krigsorganisationens krav har vägt tungt i detta sammanhang. Avvägningen mellan dessa olika strategier för att erhålla bra produkter till låga priser är komplicerad. Ett företag som för lång tid är försvarets praktiskt taget enda leverantör inom sitt område har större möjligheter att utveckla rätt produktkvalitet än många företag delar på ordema. Å andra sidan konkurrens till som sporrar kvalitetsutveckling. Likaså beträffande priser: leverans av stora volymer på långsiktiga kontrakt skapar förutsättningar att sänka produktionskostnadema och därmed priserna, men också konkurrens bidrar till prispress. Vi har i detta avseende inte kunnat spåra någon mer genomtänkt avvägning inom myndigheterna som kan läggas till grund för långsiktiga upphandlingspolicies inom data- respektive medieområdet. De beläggningsgarantier som gavs köparna i samband med förvärven av verksamheterna skulle kunna tolkas prioritering som av samlad upphandling. Vi uppfattar dock dessa garantier främst som ett sätt från statens sida att garantera sysselsättningen för personalen.

378 En gemensam problembild

Det är vår bedömning att även om beläggningsgarantier inte begränsat möjligheterna för en friare upphandling, skulle upphandlingsmönstret med Försvarsdata och Försvarsmedia som helt dominerande leverantörer inom respektive områden i stort sett ändå ha bestått efter bolagisering och konkurrensutsättning.

Från FortF till Confortia

av Arne Granholm

Inledning

Denna rapport bygger på studier dokument och på samtal av individuellt eller i mindre med ett 20-tal grupper personer, om Confortias bildande, som huvudämne eller fråga bland som en många. Vidare har förloppet diskuterats under ett halvdagsseminarium med en av avdelningarna inom Confortia. Intervjuerna har gjorts under perioden l995-september 1996 med sommaren företrädare för Fortifikationsverket, Försvarsmakten, Confortia samt några, numera utomstående, personer med inblick i förändringsförloppet och goda möjligheter att bedöma Confortia idag och i framtiden.

LEMO-refonnen på

fastighetsområdet

Den l juli 1994 inrättades Fortifikationsverket FORTV. Denna förändring var en del av en stor reform inom den statliga fastighetsförvaltningen. De tidigare försvarsfastighetema delades upp beroende på hur försvarsspecifika de var: En del av fastigheterna, framförallt kontorslokaler, betraktades -

380 Från FortF till Confortia

generellt användbara "placeringsfastigheter" och fördes in som i det konkurrensutsatta statliga fastighetsaktiebolaget Vasakro-

nan. En del fästningar saknar militär användning men - annan var som är del kulturarvet. Dessa fördes in i Statens Fastigsom en av hetsverk. En tredje del de avstyckningsbara bostadsfastighetema som - var fördes in i det konkurrensutsatta Kasemen Fastighets AB. Återstoden s.k. ändamålsfastigheter, Fortifikationsverket - var som från den 1 juli 1994 fick förvaltar- och ägarföreträdaransvaret för. I ändamålsfastigheterna ingår mark, anläggningar befästningar, flygbaser m.m. och lokaler. Huvudsyftet med reformen att renodla ansvars- och rollförvar delningen inom den statliga fastighetsförvaltningen. Tidigare företrädde Fortfikationsförvaltningen staten ägare av försvarssom

fastigheter inom försvarsmaktens allmänna ram, men förvaltaran-

fördelat på flera myndigheter inom försvaret. I och med svaret var

reformen upplevde Försvarsmakten i den nya avgränsade myndig-

hetsformen att dess tidigare stora handlingsfrihet inskränktes när

Fortifikationsverkets roll statens ägareföreträdare och förvaltare som försvarsfastigheter formaliserades, varvid FORTV blev självav ständig myndighet utanför Försvarsmakten. Man kan jämföra med hände inom den civila statsförvaltningen där fastighetsvad som

reformen enligt lokalförsörjningsförordningen istället innebar ökad

valfrihet för brukarmyndighetema, bl.a. att fastighetsmedlen genom gick till dessa istället för till Byggnadsstyrelsen. nu Vidare fördes delar Fortiñkationsförvaltningens resurser för av

projektering och byggadministration över till ett eget bolag,

Confortia AB dotterbolag till Vasakronan.

Från FortF till Confortia 381

Denna rapport behandlar huvudsakligen den förändringsprocess ledde fram till dagens Confortia AB. Även Kasemen AB som berörs något, men behandlas endast i bilaga därför att detta en företag, i likhet med Vasakronan AB, väsentligen inte frukt är en av LEMO-reformen. Ombildningen Byggnadsstyrelsen bl.a. av som ledde till Vasakronan AB utvärderas för övrigt av en annan utredning Dir. 1996:21, beslut vid regeringssammanträde den 29 februari 1996.

Bakgrunden till bolagiseringen av projektering

och byggadministration

I LEMO-utredningens betänkande Förvaltning av försvarsfastigheter SOU 1992:85 beskrevs konturerna två aktiebolag med av uppgifter och huvuddelen från Fortifikationsförvaltningen. av resurserna Det ena bolaget skulle arbeta med byggadministrativ verksamhet som i första hand skulle inordnas i den statliga fastighetskoncemen

som var under bildning som ett dotterbolag. Det andra bolaget

skulle arbeta med projekteringstjänster, till ungefär hälften som avser befästningar. Detta företag sågs av LEMO inte natursom en lig del av den statliga fastighetskoncemen, även om det under en övergångstid, i väntan på lämplig köpare, kunde ordnas in i denna. Proposition 1992/93:37 avlämnad den 22 oktober 1992 föreslog att projekteringen och byggadministrationen skulle hållas samman och även i fortsättningen utnyttjas inom staten som en resurs och försvaret. "Den bör dock inte bedrivas inom den myndigheten utan nya istället till huvuddelen bedrivas i aktiebolagsfonn i den nya

382 Från F0rtF till Confortia

statliga fastighetskoncemen. Därmed utsätts verksamheten för konkurrens på annat sätt än idag och får verka under rent marknadsmässiga förhållanden. Verksamheten måste också ges möjlighet att anpassa sig till de marknadsmässiga förutnya sättningama. Detta skall enligt min mening ske genom att Försvarsmakten och den nya fastighetsförvaltande myndigheten under de inledande åren gör långsiktiga beställningsåtaganden så att verksamheten inledande ekonomisk bärkraft." ges en Därmed har såväl syftet, konkurrensutsättningen, som formerna, en inledande mjukstart med långsiktiga garantier, ñxerats.

Confortias bolagiseringsförlopp

Namnfrågan

LEMO:s förslag till bolagisering liksom den efterföljande propositionen inte det tänkta bolaget. När namnet Confortia först namngav dök avsågs det i själva verket bli på hela den statliga upp namn fastighetskoncemen. Denna bildades i december 1992 under namnet Vasakronan AB, sedermera Vasakronan Holding AB. Därmed var namnet Confortia ledigt.

Förberedelser fram till och med våren 1993

Idéer bolag hade tidigare funnits inom Försvarsstaben. Dokuom menterat är t.ex. det förslag som Försvarsstaben 1987-11-30 avlämnade till Utredningen samordnad lokalförsörjning, USL. om

Från FortF till Confortia 383

Ett av förslagen innebär bildandet Byggverk med serviceuppav gifter form centralt planerad teknisk och projektadministrativ av specialistkompetens" samt regionala enheter med "serviceuppgifter inom områden som byggproduktion, teknisk service m.m." samt "ett antal lokala enheter för service inom teknisk fastighetsförvaltning

m.m.". USL hade sedan se SOU 1988:36 bland ett sina tre

av alternativ ett Byggverk med funktioner inom området byggadministration, projektering Ordförande i USL och sedermera sekrem.m.. terare i LEMO-utredningen Åke Hjalmarsson. I särskilt var ett yttrande från tre av experterna, Lars Gihl, Gustav Lasota och Egon Rosell, samtliga från försvarssektom, hävdar de att USL borde ha hållit isär den militära och civila sektorn istället för att föreslå sammanslagning i ett gemensamt byggverk. I och med att Fortifikationsförvaltningen i början på 90-talet blev avgiftsen finansierad l OOO-kronorsmyndighet såg många detta ett första som steg mot ett eller flera bolag. Internt hade delat in verket i man en

beställardel ledning och planering och utförardel tekniska

en avdelningen och regionerna. Frågan tog fart först när LEMO väckte den igen i betänkandet om försvarsfastigheter SOU 1992:85, augusti 1992. LEMOutredaren, Gunnar Nordbeck, tog initiativet i arbetet på att finna en plats i marknaden för det tänkta bolaget, på sätt LEMO samma som gjorde vid privatiseringarna Försvarets Datacentral och Försvaret av Mediecentral. LEMO-utredaren försökte med hjälp Sven av

Hamberg vvd på NCC, chef för Väg- och vattenbyggnadskåren

och chef för Byggnads- och reparationsberedskapen BRB, numera ledamot av Confortias styrelse att hitta köpare på marknaden. en Sonderingar gjordes i Konsultföreningen och entreprenadbranschen. En av försvarets experter i fastighetsfrågor, Gustav Lasota, hade

384 Från FortF till Confortia

kontakt bl.a. med K-konsultlsom beredd att ta över,

var men som dessförinnan själv drabbades av upplösning. Björn Körlof, FortF:s chef, övervägde olika alternativ. Ett alternativ att verksamheten skulle in i Försvarsmakten och där var samordnas med befästnings- och flygbasutvecklingsverksamheter,

ett annat vilket han själv har förordat att projekteringsbolaget

borde ägas intressentema, dvs. försvarsmyndighetema FM, av FMV, FORTV och FOA, detta visade sig inte vara formellt men möjligt därför att statsmakterna nyligen beslutat att myndigheter inte fick äga bolag. Ett ytterligare alternativ Celsius, dvs. var statliga företag med hög grad försvarsproduktion. Skälet till av

dessa olika överväganden att Erik Åsbrink, Vasakronans förste

var VD, till början kritisk mot att Confortia skulle ingå i den en var statliga fastighetskoncemen, eftersom konsultverksamhet av detta slag inte låg i Vasakronans huvudfåra. Det även att det fanns anses ömsesidig skepsis mellan gamla Byggnadsstyrelsens folk och en FortF. Det förmodligen krafter inom Finansdepartementet som var avgjorde frågan inplacering i den statliga fastighetskoncemen. om Regeringen fattade beslut att föra in Confortia i Vasakronan i om 1992/93237, oktober 1992. prop.

Fonnema för det bolaget behandlades FÖFA-utredningen

nya av

direktiv i december 1992 med Björn Körlof som utredningsman,

lade ett förslag till fortsatt hantering 1993-06-01. Tanken var som ursprungligen att starten skulle ske samtidigt med att Vasakronan planerades starta, den l juli 1993, vilket dock inte blev möjligt. Vasakronan kom för övrigt inte igång förrän den l oktober 1993. De frågor diskuterades på detta stadium var storleken, den som geografiska uppbyggnaden, i vilka verksamhetsdelar tyngdpunkten skulle läggas, skulle ha ett eller flera bolag. Fortfarande, om man

Från FortF till Confortia 385

trots propositionens krav på sammanhållning, diskuterades möjligheterna att under ett gemensamt holdingbolag bilda ett bolag för projektering och ett eller flera för byggadministrationen. En idé var också att behålla specialkompetensen för projekteringar, befästningar och flygbaser i statlig ägo men privatisera byggadministrationen. En annan idé vara att privatisera alltihop i ett sammanhållet bolag. Sonderingar gjordes på marknaden, dock utan att några möjligheter framkom. När det gällde dimensioneringen pläderade Björn Körlof inte minst mot bakgrund av då förutsedd produktionsvolym både för ett FORTV och ett Confortia så att inte mer än högst 100 personer skulle behöva bli övertaliga från FortF. Enligt STAV/TAV:s avvecklingsrapport cirkulerade tidigt avvecklingssiffran 100. Körlof förhandlade med Vasakronan om ramen för beställningsåtagandet, i sin egenskap av utredare. Försvarsstaben hade redan hösten 1992 skaffat underlag för vilka volymer det kunde bli frågan genom om att begära in produktionsramar och få jämförelsematerial från projekterande företag. Försvarsstaben accepterade inte de garantisummor som nämndes utan krävde bantning åtaganden-a. en av Sommaren 1993 fastställdes Försvarsmaktens/FORTVzs beställningsåtagande till Confortia: 1994/95 155 miljoner kr. 1995/96 145 miljoner kr. 1996/97 130 miljoner kr. Det antal människor som Confortia kunde ta över från FortF, 250, bestämdes huvudsakligen av lämpligheten. I och med att även det nya FORTV dimensionerades 178 personer enligt beslut av Försvarsdepartementet, måste återstoden, 238 personer, sägas upp av totalt 666 anställda vid FortF.

386 Från FortF till Confortia

Garantibeloppet diskuteras när detta skrives utifrån aspekten att har befarat att Försvarsmakten och FORTV inte skulle ha tillman räckligt med uppgifter för att verkligen fylla ut hela ramen. Än så länge har dock farhågoma inte besannats men man har tagit det

säkra för det osäkra och kommit överens mellan FORTV, FM och

Confortia viss flexibilitet i fördelningen mellan åren. Sett

om en i efterhand innebar förmodligen bolagiseringen, även medräknat

garantiåtaganden, i kombinationen med den mycket kraftiga ned-

skärningen av gamla FortF, en påtaglig kostnadsbesparing inom försvarets fastighetshantering. Dock genomfördes inte redan då den förändring av huvudmannaskapet för drift och underhåll som grun-

derna i reformen egentligen förutsatte och som nu föreslås i propo-

sition 1996/97:4.

Den inledande planeringen

I juni 1993 rekryterades Alf Carlsson, tidigare K-konsult, som chef

för Confortia. Carlsson otålig och ville gå fort fram. Det blev var dynamik, de intervjuade säger och fortsätter: en egen som en av "Sett Confortias synvinkel det riktigt att sätta igång. ur var nog Det stora produktionsvolymer, medan medarbetarna bytte var jobb eller gick ut i arbetslöshet. Men inga produktionsminsk-r ningar inträffade. Folk satte manken till. Det var väldig oro. De som såg en framtid i Confortia och FORTV såg med entusiasm på det nya och gjorde en kraftansträngning". Under maj-juni hade Ragnar Karlsson, Rolf Steen och Alf Carlsson diskussioner om lämpliga volymer. Rolf Steen: . "Vi försökte översätta kostnadsbilden till konsultvärldens kostnadsbild for att få underlag för dimensioneringen. Man ñck

Från FortF till Confortia 387

utgå från produktionen i gamla FortF. Hur mycket omsatte en konsult Hur stor andel av en produktionskostnad bestod av konsultarbete I maj-juni dök siffran 250 anställda upp. Det var kanske lite för försiktigt."

Alf Carlsson var på ett tidigt stadium tvungen att försöka förutse beläggningsgrad och marknadsandelar. Beslutsproblemet var att om man satte dimensioneringen för hög skulle det bli finansieringsproblem, satte man den för låg skulle man få brist på kompetens i förhållande till efterfrågan. En avgörande faktor var 1992 års försvarsbeslut och den investeringsvolym som det kunde resultera Den budget för 1994 som lades september/oktober 1993 slutade på 210 miljoner kronor och 320 personer. Redan från början var förutsättningen att man måste rekrytera utifrån, som en komplettering.

Målsättningen att komma igång den 1 oktober 1993, det

var men bedömde Alf Carlsson som en ren omöjlighet: "Jag sa l januari redan i juni 1993. Jag bad cheferna att betygsätta människorna för att se kompetens, marknadskommunikation, kundumgänge, initiativförmåga, utvecklingspotential. Jag rekryterade ett antal chefer redan under hösten. I riksdagsbeslutet och avtalet stod att huvuddelen skulle rekryteras från FortF. Alla fick söka till oss. Då visade det sig att 250 var ungefär rätt. Den 1 november 1993 skulle övertaligheten vara preciserad. Vi hade problem med att vi inte fick in de 100 utifrån som vi behövde. Det sökte fler än de 250 vi från början hade bedömt ett rimligt antal. Där fanns det ett 30-tal som som vi ville försöka få in i verksamheten, trots att de på alla punkter hade kvalificerat sig. Dessa sattes in i ett utbildningsprogram, ett antal av dem kvalificerade sig, 15-20 personer. Detta skedde i samverkan med FortFzs avvecklingsorganisation. Under sommaren 1993 slöt vi avtal om beläggningsgarantin, vilket täckte 75 procent totalvolymen. Avtalet skrevs under av den 30 september 1993, vilket bl.a. innebar att den uppdrags-

388 Från FortF till Confortia

givande myndigheten inte skulle bygga upp egen kompetens. Vi tecknade överlåtelseavtal med FortF. Den l januari 1994 överlåts samtliga pågående uppdrag till oss. Det påtalades från FortF att vi måste hålla igång produktionen. De hade störningar i samarbetet med Försvarsmakten på grund av diskussionerna om var fastighetsdriften skulle ligga. Under hösten 1993 drev jag idén att det var viktigt att vi var solida och kunde ge ägaren en företagsmässig avkastning för att undvika diskussioner subventionering mm.. Vasakronan fick om brev från konsultföreningen inte tillfreds. Åsbrink som var försäkrade att ingen subventionering skulle ske. Vår målsättning är att vi ska ha samma avkastning som de duktigaste konsultföretagen." Nyrekrytering utifrån har sedan skett med både yngre och äldre datakunniga, affärsmässiga och projekteringskunniga konsulter. I efterhandsdiskussionema valet dimensioneringsnivå om av finns flera riktningar företrädda bland de intervjuade, både de som menar att nivån var för hög och andra som menar att startvolymen 250 var rätt. En intervjuad är kritisk till dimensioneringen: "Man kom snabbt snett. Jag tror inte på centrala tekniska resurser. Man startade med denna teknikeranhopning, sa kanske bara upp 20-30 personer." Som kommentar till detta kan sägas att uppsägningen kom först i samband med investeringsstoppet i slutet på 1994. Men det var genuint svårt att beräkna den rätta volymen. Utgångspunkten var att FORTV/FM skulle stå för 75 procent av produktionen, återstoden skulle in från andra kunder. Ett problem att för vissa jobb skulle Confortia vara tvungen att köpa externa var konsulter, en andel som inte borde bli för hög.

Från FortF till Confortia 389

Övergångstiden

En del av övergångsproblematiken belyses i Rapport över en avveckling av FortF personal TAV/STAV 1995-01-31 detta som avsnitt utgår ifrån. Förloppet följande. var

FÖFA-utredningen, som skulle föreslå hur den myndigheten

- nya skulle organiseras, uppdrog 1993-04-01 personalchefen vid FortF att leda arbetet med avvecklingen av FortF personal. Denne skulle även föreslå hur den skulle genomföras sedan personal överförts till FORTV, Confortia, FOA mfl. I det förslag lämnades till FÖF A 1993-06-06 föreslogs - som en stöd- och avvecklingsorganisation, FortF STAV organisesom rades från 1993-08-01 i syfte att hjälpa till med avvecklingen. Fr.o.m. 1993-11-01 handlades arbetsgivaransvaret för de 238 friställda av STAV. Enligt regeringsbeslut 1993-12-16 överfördes fr.o.m. 1994-01-01 ansvaret för avveckling av övertalig personal vid FortF till TAV, Totalförsvarets avvecklingsmyndighet.

STAV-gruppen arbetade till en början med att 250 prognosen personer skulle friställas, en siffra som nämndes vid informationstillfällen under september. När rekryteringen till Confortia klar var konstaterades att övertagligheten blev 238 Uppsägningen personer. av dessa skedde 1993-11-01. Chefstjänster i Confortia tillsattes under hand efter sommaren 1993, medan intresse för övriga tjänster skulle anmälas och vara inlämnade från september månad år. Confortia anställde samma personal fr.o.m. 1994-01-01, FORTV fr.o.m. 1994-07-01. Fram till tidpunkten för Confortias start fortsatte de anställda med FortF

390 Från FortF till Confortia

produktion samt medverkade till att överföra verksamhet till Confortia. Confortia delade in sina anställningssökande i tre kategorier, grön anställning, gul provanställning och röd ingen anställning, uppsägning det inte fanns arbete i FORTV. Indelningen i en om gul. kritiserades därför att misstänkte att det var ett sätt grupp man för Confortia att få arbetskraft till reducerad kostnad Confortia skulle bara betala hälften lönen medan den andra hälften skulle av betalas STAV eftersom personerna ingick i ett utvecklingsproav jekt. Under utbildningen satt denna kvar i FortFzs lokaler. grupp Deltagandet i utvecklingsprojektetet innebar utsikter till tillsvidareanställning i Confortia, vilket också kom att gälla för samtliga "gula" kvar vid utbildningstidens slut. Dessa kände sig som var dock diskriminerade eftersom de inte fått någon lönerevision medan personal förts till STAV mot ett särskilt tillägg erbjöds att som under sin uppsägningstid återgå till FortF för att hjälpa till att skapa ett fungerande FORTV. Enligt avvecklingsrapporten tackade drygt hälften de tillfrågade nej till erbjudandet i det s.k. utvecklingsav projektet, vilket tolkats att mångårigt anställda vid FortF kände som urvalet som en kränkning.

Övergångsproblemen illustreras att FORTV och Confortia

av skulle utlysa tjänsterna samtidigt ifrån taktiksökande och förhindra "så att man skulle komma slagsmål de mest attraktiva sökandena. FORTV utlyste om tjänster i sedvanlig ordning. Confortia preciserade inga tjänster utan begärde att de sökande skulle tala om vad de hade att erbjuda i form kunskap och erfarenhet och varför de ansåg av att de skulle anställas. Detta förfarande skapade osäkerhet hos de sökande som varit vid att erbjudas anställning med preciserade uppgifter, vana varför i första hand försökte få anställning i FORTV. man

från FortF till Confortia 391

Anställning i FORTV och Confortia kom på detta sätt

olyckligtvis i otakt, vilket ytterligare skapade turbulens". Ur

Rapporten från STA V/TA V.

Som kommentar till avvecklingsrapportens synpunkter kan man säga att många hade ett val mellan fortsatt arbete vid Confortia eller FORTV. Enkelt uttryckt var det ett val mellan bättre lön eller mer trygghet. Det var alltså inte självklart vilket som var bäst, vilket möjligen borgade för att urvalsprocessen trots allt blev rationell.

Övergångstiden har diskuterats i några UTFÖR:s intervjuer.

av Det finns de som menar att Confortia fick del gratis från FortF en utan att behöva betala under det första halvåret. Även övergångsvillkoren diskuteras i intervjuerna. Det är dock svårt att utifrån och med intervjuerna som underlag bedöma om villkoren var extra förmånliga eller inte. RRV lämnade frågan utan anmärkning vid sin granskning. Det kan, kommentar, f.ö. knappast orimsom en anses ligt att staten i viss utsträckning underlättar Övergångstiden i samband med bolagisering av statlig verksamhet.

Den första tiden

Alf Carlsson: "Vi såg ut som en pyramid, lokalkontor, tre regioner och en central teknikavdelning. I början var försvaret den enda kunden. Vi byggde på 3-årsplaneringen utifrån Försvarsbeslut -92 och bedömningar av vad vi kunde ta på den privata marknaden. Marknadsstrategin gick ut på att bygga upp en local business, men med samling på några orter. Marknadsfokusering det - var

392 Från FortF till Confortia

det utmaningen. Att slåss om jobben på en marknad. som var Målet 30 procent l juli 1997. Det har vi passerat idag. var Försvarets investeringsstopp kom i december 1994. Vi sa upp 30-40 huvudsakligen projekteringsingenjörer i Eskilspersoner, tuna, del försvarsspecifika. 1995 ville vi öka den varav en var civila marknaden i snabbare tempo. Teknik som en egen enhet vi bort försommaren 1995 och förde in i Region Mitt. Inför tog diskussionerna om FB 96 har vi stiltje igen. Jag och de andra cheferna säljer. När det gäller försvaret har vi ett fullständigt sortiment. På den civila marknaden profilerar vi Marknaden är överetablerad när det gäller teknikkonoss. sulter. Kontaktema med Försvarsmakten sker huvudsakligen med MAL-avdelningen i högkvarteret och de 3 MAL-chefema i MILOna. Relationen till FORTV är inte helt kommersiell i alla avseenden. Vi sitter fortfarande i samma hus som FORTV. Det kan finnas tendens att vi säljer överkvalitet, vi vet precis vad en behöver, lite det gamla umgänget lever kvar. Våra lokalman av kontor lever kommersiellt än kontoret i Eskilstuna. Det är mer problem med två marknader kräver så olika saker. Vi ett som lever kvar i den gamla världen samtidigt som vi bygger upp en ny marknad."

En regionchefema säger: av "Jag tveksam till kolossen i mitten, den centrala enheten. var Försvarsmakten och FORTV hade stor del marknaden en av med Fort-enhetema viktiga kontaktpunkter i Förvarsmaksom När försvarets investeringar sedan tvämitade hösten 1994 tema. fick vi bekymmer med den tekniska enheten. Då beslöt vi att skippa gränserna mellan T-enheten och region Mitt. Jag blev ansvarig för 250 T-enhetens chef klev in i stabsroll. personer, en

Det kändes vi hade tappat ett år av marknadsbe-

nu som om arbetningen utanför den interna marknaden. Personalen från FORTV hade naturligt inte tillräcklig nog marknadsvana. Vi fick börja från början, snabbt profilera om Uppsägningar i 1995. Vi trodde när vi började att vi oss. mars

Från FortF till Confortia 393

hade 3 år på oss men det blev bara 1,5 år. Om försvaret drar ned krävdes ytterligare omstruktureringar. Jag började inventera vilka förvärv som skulle ge oss ytterligare fart. Det gjordes ett antal försök men det rann ut i sanden. En förlamning på grund av försäljningsplanema. En sådan här verksamhet kräver en styrelse som förstår förutsättningarna. Man har behov av långsiktigt förvaltande samtidigt som konsultrörelsen inte har mer än 3 månaders framförhållning. Vasakronan hade andra policies än vi." Det hade hjälpt företaget i början från början haft om man mer externa chefer, menar han. En företrädare för ett av Confortias regionkontor menar att garantiavtalet mest varit av ondo. "Ska man ut på en marknad är det bäst att göra det i ett svep. Annars blir det som att kupera svansen på en hund successivt." Confortia tycks ha svårt att komma statliga myndigheter in på livet. Man har dock exempelvis projekterat utbyggnaden av Kristianstad Airport. Ett annat problem är att FM och FORTV har olika tyngdpunkter i sin krav. En Confortia-anställd regionalt menar att man kan observera en skillnad mellan lokalbrukarens erfarenhetsmässiga behov "och som han slutligen ser till att han får" och vad FORTV frågar efter i sin upphandling. "Projekten går på så sätt inte rakt på mål och kunskap om brukarens verksamhet tas inte till vara i tillräckligt hög grad. Resultatet blir totalt sett dyrare i slutändan". Han menar att fördelarna av det valda systemet är att konkurrens erhålls inom byggadministrationen och att köpa-sälj-förhållandet blir tydligt; däremot menar han att Confortia i sin konkurrensutsatta position har svårt att i längden bibehålla försvarsspeciñk kompetens som inte efterfrågas på den civila marknaden. En annan intervjuad pekar på att det är anmärkningsvärt att Confortia inte får uppdrag

394 Från FortF till Confortia

från sin huvudägare Vasakronan. Detta minne från anses vara en gamla Byggnadsstyrelsen. Man använder sina gamla affärskontakter och hyser viss misstro gentemot Confortia på grund av ursprunget i FortF. Alf Carlsson att det för marknadens del visserligen gällde menar att Confortia trängde sig in i de redan etablerade företagens marknad. Å andra sidan öppnades marknad att en ny genom försvaret och FORTV skulle köpa på en marknad. 50 procent kanske nås 1998-99. Arbetsfördelningen i början den att den tekniska avdelningen var koncentrerade sig på FORTV medan regionerna huvudsakligen arbetade på den övriga marknaden. En del av arbetet inledningsvis har varit att skapa kommersiella relationer. Delar av Confortia är helt försvarsspeciñka och anpassade till FORTV:s fastigheter och Försvarsmaktens verksamhet. Confortia hade på olika nivåer och i olika konstellationer möten med FORTV, får betraktas huvudkontakten. Vidare har som som FORTV, FM och Confortia träffats varje kvartal för att följa upp hur beställningsramarna arbetas Särskilt 1994 ett svårt år upp. var på grund motsättningar mellan FORTV och FM beträffande av fastighetsförvaltningen. Projekten kom inte fram. Försvarsmakten vägrade betala uppdragskostnader till FORTV under period en vintern 1994-95. Confortia önskade bra relationer med båda. Huvudkontakten har alltmer blivit FORTV. Det tog ett innan det fanns ett sunt kundtänkande i relationen. Mentalt var det en svår

intervjuad, när insåg att den gamla part-

process, menar en man nerrelationen hade ersatts kommersiell relation. Som nu av en mer kommentar till detta kan nämnas att cirka l/3 det gemensamma av beställningsåtagandet utnyttjas Försvarsmakten, 2/3 av FORTV. av

Från FortF till Confortia 395

Från sommaren 1995 fram till årsskiftet 1995/96 gjorde Vasakronan allvarliga försök att sälja Confortia, dock utan framgång. Det hölls hemligt läckte ut och offentliggjordes i januari men 1996. Ledningen kunde inte göra viktigare förändringar under försäljningsprocessen. I mars-april 1996 avbröts processen, man kunde inte bra göra en "Man tappar lite tempo under försäljningsprocessen", Alf menar Carlsson, som dock inte har något emot stark och engagerad en ägare. Försäljningsförsöket förvånade del, och att en man menar misslyckandet att hitta köpare har skadat Confortias förtroende en på marknaden. Mot detta kan man invända att statliga bolag alltid kan bedömas vara kandidater för försäljning

Försvarsmaktens och FORTV:s

uppfattning

om Confortia

Som underlag för detta avsnitt har uttalanden sammanställts från Försvarsmakten och FORTV, de än så länge dominerande kunderna. Däremot har inte kunder på Confortias marknad intervjuats. nya Dels representerar dessa än så länge endast mindre del en av Confortias marknad, dels har det för denna studie varit intressantare att se hur de gamla kunderna, med möjligheter att jämföra, upplever Confortias utveckling efter bolagiseringen. Det avgörande testet på Confortias ställning på marknaden kommer först efter det att garantiåtagandena upphör.

396 Från FortF till Confortia

Kunder vid Försvarsmakten

Försvarsmakten centralt att det jobb Confortia gjort allt

anser väsentligt varit bra". Försvarsmaktens företrädare är förvånade över att Vasakronan själv köper så lite av sitt eget konsultföretag. Dessa intervjuade att den kompetensen Confortia har skaffat menar nya sig på miljöområdet är något Försvarsmakten kan ha glädje av. väl de krav kunden ställer. Även Företaget svarar upp mot som utan beställningsåtagande hade FM handlat upp försvarsspecifika tjänster från Confortia. Skillnaden mellan Confortias och FORTV:s relation till Försvarsmakten är att FM behandlas kundorienterat mer Confortia än FORTV. Inledningsvis var det tydligt att av av Confortia inte hade ställt sig till leverantörsrollen. "Härmed om kallar Confortia till..." i inbjudningama har ersatts med andra nu formuleringar. En kritik hade riktat mot Confortia var att de man ibland har svårt att hålla tidplaner förklaring kunde vara att de - en bästa projektledama stannat kvar i FORTV. Confortia borde ha modernare ekonomiadministrativa system som gör dem i det avseendet lika effektiva andra konsultñrmor. För Försvarssom makten är det ett problem att ha projektorer i bolagsform. "Gång på gång hamnar vi i diskussioner med Confortia om vilken kompetensreserv behövs för återtagning och tillväxt. som Vi har ingen överblick över vad FORTV och FOA har på vissa för oss viktiga områden."

De intervjuats centralt inom Försvarsmakten känner oro för som vad händer när beställningsåtagandet är slut. Man är rädd att som den fortifikatoriska kompetensen försvinner som nu finns i Confortia. Man önskar kunde säkerställa den på något sätt, att man

Från FortF till Confortia 397

även om FM inte planerar att bygga några avancerade anläggningar inom den närmaste tiden. Det behövs kompetens för att projektera, sköta byggadministration samt att driva anläggningar inför och i ett återtagningsskede. Synpunkterna från Försvarsmakten regionalt och lokalt kan sammanfattas med att relationerna till Confortias regionala kontor genomgående anses vara bra. Confortia anses vara mer anpassat till kundens behov och lättare att samarbeta med än FORTV som anses ha "egna intressen" att bevaka i förhållande till Försvarsmakten. I en region säger man att Confortia är fint organiserade att genom alla fackomrâden är representerade och sitter i hus. Man samma anser att det blivit bättre än på FortF:s tid. I en annan region framhålls att det är "naturligt att prata med Confortia". Det framgår av intervjuerna att snittytan mellan FM och FORTV inte är färdigutvecklad, vilket yttrar sig i att Försvarsmaktens företrädare tycker att det är en omväg att de flesta uppdragen till Confortia går via FORTV. Man anser det önskvärt att i större utsträckning själva få anlita Confortia direkt.

Kunder från FORTV

FORTV:s företrädare menar att man kan avläsa en effektivitetsförbättring först när konkurrensutsättningen har skett fullt ut, efter garantitidens slut. l nuläget anser man att det är svårt att göra en sådan bedömning. Man framhåller dock att Confortialösningen har lett till större flexibilitet, genom att anpassningen till produktionsvolymer inte behöver lösas inom FORTV:s personalrarn utan endast leder till förändringar i konsultupphandlingsvolymema.

398 Från FortF till Confortia

En intervjuad att bolagiseringen var en vitamininjektion. anser "Väldigt många har fått spänst i steget vid bolagiseringen", menar han. Bolagiseringen har ändrat arbetsformema. Det är viktigt för FORTV att ha upphandlingskompetens. Sådana saker kan en egen inte läggas ut på t.ex. Confortia även om en del av F0rtF:s tidigare expertis sitter där. På teknikersidan gick nästan alla utförare till nu Confortia. En förändring är att viktig information måste annan sättas på dokument, kan inte längre "ha det i huvudet på folk" man traditionen har varit. "Både vi och Confortia har stuvat om som sedan starten. Nu är FORTV:s chefer solitärer, följer utvecklingen bättre, utformar styrdokument. Vi har fått en bättre kvalitet på styrningsmomentet. Men Confortia lägger höga anbud i jämförelse med marknaden i övrigt". Jag vet inte, säger intervjuad, om Confortia är tillräckligt en slimmade, det är nackdelen med garantiavtalet risk för att marknadsanpassningen fördröjs. En intervjuad att det är negativt att beställningsannan menar åtagandet gör att Confortia inte får den press på sig som de annars skulle ha fått. "Vi kanske inte utvecklar de rutiner som vi behöver ha inför marknadsutsättningen", han. Det har lagts för menar mycket direktupphandling. När beställningsåtagandet går ut måste FORTV ta fram upphandlingsunderlag än hittills. Alf Carlsson mer har varit aktiv i att öka den privata marknadsandelen. Sett i relation till svårigheterna på byggmarknaden är resultatet, 20-25 procent, bra gjort. Någon jämförande kvalitetsmätning mellan Confortia och andra har inte gjorts. Vi tycker att Confortia har visat viss förbättring. Vi har försökt föra öppen dialog och diskuterat om man en haft tendens att det glidit iväg. Våra medarbetare kanske var en diktatoriska i början. Vi har infört rutinen att konsulten ska

Från FortF till Confortia 399

rapportera när han passerat 70 procent av budgeten. Sker inte det är han fast vid åtagandet. Den delen av Confortias personal som kom över från FortF var väl rotade i gamla traditioner, och det är därför välgörande att Confortia rekryterat in människor nya som kan hjälpa till att göra Confortias projektering modern. Hittills mer har vi ingen anledning att beklaga oss över Confortia, han menar sammanfattningsvis.

400 Från FortF till Confortia

utifrån och årsredovis-

Utvecklingen planer

ningar

För överblick över utvecklingen sammanfattas nedan att ge en några nyckeltal de redovisats i Confortias planer och årssom redovisningar.

Tabell Nyckeltal i planer och årsredovisningar

Verksplan Affärsplan Årsredovisn. Årsredovisn. Affärsplan 1993-12-03 1994-11-21 93-10--94-12 1995 1996-01-17 Rörelsein- Budget Prognos-94 Utfall Utfall Budget täkter/om- 221 mkr. 223 mkr. 224 mkr. 235,7 mkr. 220 mkr. sättn. Medelantal 379 372 - - anställda -94 Utfall Utfall Budget Andel av Budget-94 Prognos omsättn. från 10 % 10 % 14 % 25 % 32 % civil markn. Soliditet 30 % 45 % 51,4% - -

Av sammanställningen framgår att omsättning och antal anställda varit stabila och att Soliditeten liksom andelen civil marknad ökat stadigt.

Från FortF till Confortia 401

Frågor inför framtiden

Diskussionen gäller vad som händer när beläggningsgarantin försvinner efter första halvåret 1997. Har Confortia haft tillräcklig tid på sig att marknadsanpassa sig Man kan lägga ihop intervjuerna och se ett mönster. Någon pekar på att marknadsanpassningen fördröjdes ett år därför att man dröjt med att hantera uppdelningen på T-avdelningen och Region Mitt. Det anses också att styrelsens sonderingar på marknaden om en försäljning under den senaste vintern la en förlamande hand på förändringsarbetet. Till detta kommer det skydd som beläggningsgarantin ger. Står Confortia verkligen beredd för att klara sig själva på en marknad Ledningen beskriver de fem starka proñlpunktema inför framtiden som: Teknisk rådgivning och projektadministration - Teknisk projektering inom bygg och anläggning med därtill hörande installationsprojektering Drift och underhåll inom fastighetsförvaltning inkl. bergskrot- ning entreprenadverksamhet. Skydd och säkerhet -

Det finns enligt flera intervjuade flera starka sidor hos Confortia. Förutom befästningsexpertisen finns framstående resurser inom driftstyming driftkontroll, arbetsmätningar och bergskrotning. Men företagets geografiska struktur kan, hävdas det, komma att skapa problem. Den kännetecknas av en koncentration till Eskilsi övrigt spridning landet. Önskemålet tuna men en stor över är att ligga nära marknaden, dvs. för närvarande huvudkunden Försvars-

402 Från FortF till Confortia

makten och FORTV som båda är mycket utspridda. En fråga är om har råd med detta när beläggningsgarantin upphör. En annan man intervjuad att spridningen inte behöver vara en nackdel om menar kan uppnå samordning mellan orterna. Dessutom finns det man en lokal marknad med mindre projekt och behov av geografisk en närhet. För att få kläm på den lokala planeringen bör man inte vara alltför mycket koncentrerad till Eskilstuna. En annan pekar på att det möjligheter att ligga nära marknaden, men att det tar tid ger innan kan utnyttja hela bolagets kompetens optimalt. man Ett problem kan vara att kompetensen är spridd på ett sätt som skiljer sig från efterfrågan, vilket kräver samordning. Denna samordning har ännu inte byggts upp. Förhållandet till de två delmarknadema, försvarssektom respektive övrig marknad, ger underlag för funderingar hos de intervjuade. Confortia tillför marknaden relativt speciella förmågor, t.ex. hur använder den fortfikatoriska tekniken. Kompetensen man ligger på teoretiskt hög nivå och handlar om beräkningar av en dimensionering, billigare konstruktioner, hur man förbereder konstruktionerna på att utstå stora påfrestningar under korta tidsrymder. I kompetensen ligger hög soñstikationsgrad inom en området säkerhetsteknik. Att skingra kompetensen skulle innebära försämring gentemot försvaret kund. Denne intervjuade en som befarar att kunden underskattar svårigheten att bygga upp denna kompetens den försvinner. Leverantören har f.n. en förmåga om nu att fylla i de luckor kunden har. Detta kräver lång och bra som en relation och ett kunnande kundens situation och behov. Styrkan om i den längre relationen kan hotas reglerna offentlig upphandav om ling.

Från FortF till Confortia 403

Bedömningarna av Confortias framtid växlar bland de intervjuade. Någon menar att personalen är över- och feldimensionerad, även om nyanställningarna har varit riktiga. Någon intervjuad pekar på att den fortifikatoriska expertisen inte är så speciell som den låter. Dels finns den hos konkurrenter, framförallt Tyréns, dels kan mycket överföras från andra specialistområden, t.ex. vattenfallsteknik. När det nya försvarsbeslutet kommer bör Confortia ha en god chans att få ordentlig andel, intervjuad. Förutsättningen en tror en är att man är professionell och kan lägga anbud på rätt nivå. Möjligen är man van vid att hålla för hög kvalitet som kunden inte är beredd att betala för. För att få ordning på sina kostnader måste Confortia minska en del om inte byggm arknaden börjar snurra igen. Frågan är hur väl man har lyckats simulera en marknadssituation i relationen mellan FORTV/Försvarsmakt och Confortia. Någon intervjuad menar att man på sina håll har fortsatt som förut och slarvat med den kommersiella aspekten, att Confortia egentligen är dyrare än ett vanligt bolag och att detta kommer att slå igenom när förhållandena blir avreglerade. En intervjuad att rollspelet inte blev han hade tänkt. menar som FORTV skulle handla upp och stå for projektledning. Enligt honom gör FORTV för mycket av det operativa. FORTV kan uppträda utan Confortia vilket gör att Confortia kan ha en svår framtid framför sig. En intervjuad att FORTV nog kan tänka sig att annan menar lägga mindre jobb på Confortia, där bolagets specialkunskaper om försvaret utan vidare gör dem konkurrenskraftiga, medan konkurmed marknaden i övrigt kommer att bli hårdare i fråga om rensen t.ex. stora kasemarbeten och skyddade anläggningar.

404 Från FortF till Confortia

Avgörande för styrkan på marknaden blir om man kan ta tag i bekymren, skära ned olönsamma delar, satsa på utvecklingsbara delar och förstärka managementnivân regionalt, menar en intervjuad. Några kommentarer från Confortia är: Confortia kan och kommer att tillföra marknaden speciella -

tjänster. Den skyddskonstruktiva kompetensen exempelvis kan

naturligtvis användas inom totalförsvaret i övrigt, dvs. där Försvarsmakten och FORTV inte är engagerade, men också i annan samhällsbyggnad. Kompetensen ligger på en hög teoretisk nivå främst inom begreppen vapenverkansformer och skydd mot vapenverkan. Vanligast är nyttjandet av densamma inom området skyddade berganläggningar, av naturliga skäl, men även för omsättning i förstärkta ovanjordsanläggningar förekommer kvalificerade skyddskonstruktioner. Dimensioneringar och beräkningar av tryck- och impulsbelastade konstruktioner for att motstå olika vapenverkansformer, från varierande hotbilder, under korta tidsintervaller är dominerande. Att skingra denna speciella kompetens innebär en försämring for utövande av densamma gentemot alla kunder, såväl försvaret andra, eftersom viss miniminivå måste upprätthållas om som en verksamheten skall kunna verka, utvecklas och förädlas. Nära samarbete med Försvarsmakten är en huvudförutsätming för att dessa kunskaper och denna erfarenhet skall kunna

tillvaratagas och vidmakthållas över tiden. Lämplig samarbets-

form härför torde vara tekniska utvecklingsuppdrag inom specialnischer där försvarsbyggverksamheten behöver göra framåtskridanden. Många krav och anvisningar inom skyddstekniskens område är gamla och omodema och bör anpassas inför 2000-talet. Framtida

Från FortF till Confortia 405

mål kring rörlighet och förberedda skyddsplatser kräver kvalificerade tekniska utredningar kartlägger förutsättningarna och som verifierar möjligheterna. Kunskap, vilja och ansvarstagande finns det gäller bara att - hitta formerna och komma igång. Viktigt de tekniska är att lösningarna, såväl i nutid framtid, väl mot ställda som svarar krav och att kvaliteten för att uppnå detta är rätt vald samt kompetent och sakligt utförd. En naturlig uppföljning är olika kvalitetssystem verkar från tidiga skeden via projektering som och byggande till slutprodukt där rätt och erforderlig kvalitet ställs i centrum.

Valet mellan privatisering och enbart

bolagisering

De intervjuade har ombetts kommentera frågan hur valet om av huvudman påverkade företagets utveckling. Det hade varit effektivare, påpekar en intervjuad, verksamheten från början förts in om i en redan fungerande bolagsstruktur. Det lades ned mycket arbete på att få igång en struktur, att få till ekonomiska system, profilering, kanaler för marknadsföring. Dessa frågor hade blivit enklare vid en försäljning till ett privat bolag, däremot hade det blivit svårare för personalen att snabbt ställa sig. Men hade om man vunnit i starten. Förutsättningen är dock hade gått in i att man en färdig struktur; enbart privatisering i ett eget bolag hade inte varit tillräckligt.

406 Från FortF till Confortia

Man kan diskutera, på det sätt Försvarsmakten gör, om det som kloka i att privatisera expertis är mycket försvarsspeciñk och som behöver hållas i beredskap. Möjligen finns här en återhållande som kraft gentemot privatiseringstendensema. Några intervjuade pekar på att ett viktigt steg togs redan 1991 när FortF övergick till avgiftsfmansiering. Detta blev i älva verket första steget i marknadsorientering sedan fortsattes med ett en som andra i och med bolagiseringen fr.0.m. 1994. Upphörandet av steg garantiåtagandet i mitten 1997 skärper marknadsorienteringen. Ett ytterligare steg, privatiseringen, kommer mot denna bakgrund inte att upplevas alltför drastiskt. En intervjuad menar att processen mot ökande marknadsutsättning, så här i efterhand, varit "elegant" den gradvisa omskolning blivit möjlig. En nackdel med genom som denna långsamma har dock varit att kanske missat den process man bästa tidpunkten för privatisering, nämligen när marknaden inom branschen bäst vid mitten 1980-talet. var som av

Från FortF till Confortia 407

Bilaga

Bildandet av Kasemen Fastighets AB

Förloppet

Enligt ett bostadspolitiskt beslut i riksdagen 1981 skulle statliga myndigheter inte ägna sig bostäder. Alla myndigheter fick i uppdrag att avveckla sitt innehav, men försvarsmakten hade svårigheter att leva till detta, eftersom kommunerna inte kunde upp

fylla försvarets behov av ettor och tvåor för korttidsboende. Sedan

tidigare fanns en bostadsstiftelse, MHS-eleven. Stiftelsen försåg personal knuten till Militärhögskolan med bostäder. Under den hetaste tiden på fastighetsmarknaden, på 80-talet, behövdes rum med viss standard som eleverna hade avtalsenlig rätt till. Regeringen tillät inte nybygge utan istället förvärvades bostäder. Därför bildades en stiftelse, Stiftelsen Försvarsny bostäder. Stiftelsen förvärvade ett antal bostadsrättslägenheter. Dessutom bildades ett bolag, Kasemen Fastighets AB, med stiftelsen 25-procentig ägare och med Diös Fastighets AB som som 75-procentig ägare. Syftet med bolagsbildningen att kunna var producera nya lägenheter. Hösten 1991 fick Diös Fastighets AB svårt att uppfylla ett utlovat investeringsåtagande. Det bestämdes då att staten skulle ta över hela verksamheten. Staten förvärvade därför samtliga aktier i Kasemen AB i december 1991. Under åren 1992-94 uppbar Kasemen driftbidrag, 15 miljoner kr per år. Kasemen har en liten administration i Skövde. Förvaltning och drift sköts av Försvarsmakten på uppdrag Kasemen. Försvarsav makten hyr ut lägenheterna i andra hand, med hyresgästens avstående från besittningsskyddet och till full kosmadstäckning. Målgruppen är elever och lärare i försvarssektom.

408 Från FortF till Confortia

Sambandet med LEMO-reformen

När försvarsfastigheter reformerades följde proposition 1992/93:37 LEMO:s förslag och pekade ut Kasemen Fastighets AB som det företag skulle ta hand samtliga avstyckningsbara bostadssom om fastigheter inom försvaret, dvs. parallell till Vasakronan AB dit en övriga placeringsfastigheter skulle föras. I juli 1994 överfördes i praktiken samtliga avstyckningsbara bostadsfastigheter från försvatill Kasemen. Av försvarets bostäder finns 400 i FORTV och ret nu 750 i Kasemen. Det formella överförandet skedde i februari 1995. I april 1995 lades bolaget in direkt under Finansdepartementet, dock inte del av Vasakronan AB. som en

Ansats till utvärdering

En utvärdering Kasemen Fastighets AB som en del av omav struktureringama på 90-talet, särskilt LEMO-refomien, skulle kunna

göras längs följande linjer som dock inte fullföljs här. Som

framgår redogörelsen bildades inte bolaget en följd av av som LEMO-reformen, det fanns tillgängligt ett instrument för men som förverkliga policyn att skilja förvaltandet från brukandet. att om

Bolagiseringen personalbostadsförvaltningen var etablerad som

av princip redan före LEMO. Det att alla avstyckningsbara nya var personalbostäder i försvaret skulle behandlas på samma sätt. Både bolagiseringen princip och det konsekventa genomförandet för som alla personalbostäder i överensstämmelse med LEMO:s princivar det inte centralt för krigsorganisationen skulle per om att som var ut Försvarsmakten och styras ett kund- eller hyresgästur genom förhållande. Däremot representerar Kasemen Fastighets AB fortfarande en särlösning för försvaret att bolaget bara innehåller personalgenom bostäder från försvaret. För att eliminera särlösningama, vilket också ett LEMO:s mål, skulle behöva gå ett steg vidare i var av man

Från FortF till Confortia 409

utvecklingen av Kasemen Fastighets AB, t.ex. innebärande att personalbostäder även från andra områden än försvaret kunde föras in i Kasemen Fastighets AB eller att bolaget privatiseras. Någon närmare utredning om detta görs inte här.

Avslutning 411

De tre fallstudierna från 1990-talet

jäm-

förda med 1980-talets

bolagiseringar

av Arne Granholm

De tre fallstudier som redovisats, privatiseringen Försvarets om av Datacenter FDC och Försvarets Mediecenter FMC samt bolagiseringen genom Confortia, kan underlag för bedömningar ge om vilken process bör användas under olika förutsättningar. som Utöver de två konsultrapportema privatiseringen finns material om även i UTFÖR:s delbetänkande avveckling Avveckling om med inlärning, SOU 1996:99. Privatiseringen FDC och FMC kritiseras UTFÖR av av för att man skapade orealistiska förutsättningar hos personalen möjligom heterna att få fortsatt anställning hos den ägaren, nye en förhoppning ett förhandlingsbud och inte ett löfte. När det som var gäller FMC blev det inget större problem, eftersom genomsnittsåldem hos de anställda var så hög att de flesta övertaliga fick en pensionslösning. I FDC:s fall, däremot, skapade förloppet en påtaglig bitterhet utslag i den enkät UTFÖR utfört. I som ger som jämförelse med i synnerhet avvecklingen FDC sköttes avveckav lingen av FortF och uppsägningarna personalen på ett av mer hänsynsfullt sätt, UTFÖR:s enkät döma. av att Man kan hävda att det är svårt att lösa personalfrågor på ett perfekt sätt i samband med privatiseringar, i synnerhet enligt det gamla regelsystemet möjliggjorde för den fritt som nye ägaren att välja sin personal. Reglerna har på den punkten ändrats, vilket gör

412 Avslutning

att avveckling i skarven mellan två ägare nu inte är möjlig att genomföra på sätt tidigare. Därmed skulle också en av samma som de skillnaderna mellan privatisering direkt eller med stora

mellanliggande bolagisering och försäljning ha försvunnit.

senare Nya privatiseringar kommer alltså inte att kunna göras på detta sätt. Avvecklingsförloppet och fördelningen av personalen mellan FORTV, Confortia och uppsägning skulle antagligen ha sett annorlunda Confortia privatiserats istället för stannat kvar i ut om den statliga sektorn. Av beskrivningen framgår att det fanns ett för dialog när det gäller behandlingen av den gula utrymme Vid privatisering hade möjligen tidsschemat blivit mer gruppen. en pressat. Samtidigt framgår det konsultrapportema FDC och FMC av om att integreringen i de stora privata koncernema har givit de tidigare statliga verksamheterna chans att snabbt utveckla nya systern, en marknadskontakter och ett nytt beteende i förhållande till nya marknaden, hade varit svårare att klara på hand. FDC som av egen och FMC börjar redan bli integrerade delar av sina respektive företag, även inte varit smärtfri. Och det har också om processen framkommit i intervjuerna att det upplevts en nackdel för som Confortia det bolaget är tvunget att självt bygga upp alla att nya nya system. Å andra sidan finns det fördel med stegvis marknadsuten en

sättning via garantiåtaganden och/eller fortsatt tillhörighet till

t.ex.

staten under mellantiden kan rekrytera, utbilda och bygga

att man så att skapar större beredskap för fullständig upp system man en konkurrensutsättning. Alla företagen, FDC, FMC och Confortia har haft någon form garantiåtaganden under övergångstid. I interav en vjuerna har dock framkommit tveksamhet förberedelser för om

Avslutning 413

konkurrensutsättning verkligen kan ske i så skyddad miljö en som särskilt Confortia ger exempel på. Det är bättre att kupera svansen på en gång, menar någon. För att bedöma denne intervjuade har om rätt måste man bedöma om man prioriterar Confortias överlevnad

som företag eventuellt starkt reducerat eller enskilda anställdas

anställning. Man måste också bedöma FORTV/Försvarsmakten om verkligen hade lagt beställningar, i synnerhet de större beställningama, på något annat företag haft chansen. Med om man tanke på att investeringsvolymen i försvarssektom sjönk under perioden är det inte säkert att försvarssektom verkligen hade lagt beställningama på några andra företag än Confortia. Men medvetandet om att inget skyddsnät fanns, kanske skulle tvingat företaget till snabbare inre omvandling. Å andra sidan har en Confortia genom att så snabbt expandera in i den civila marknaden visat en överlevnadsförmåga även på denna. En viktig faktor är tidpunkten. Varje bransch har en egen konjunktur bör styra avknoppningsplaneringen och kan som som komma i kläm med ambitioner att göra avknoppningama successiva och personalvänliga. Både data- och mediabranschen har t.ex. nu en bättre konjunktur än byggbranschen, förhållandena lite men var annorlunda på 80-talet. Diskussionen om valet av metod, privatisering eller bara bolagisering, visar alltså att skillnaden har minskat i och med regler för Övertagande - nya som ökar arbetsgivaransvaret för personalen, att garantiåtagandet har minst lika stor betydelse valet - som av huvudman och att garantiåtaganden företagets synvinkel inte ur är enbart en fördel, att privatisering direkt kan vara att föredra den privatiserade - om

414 Avslutning

verksamheten förs in i ett företag redan fungerar på en som marknad.

RRV:s studie av statliga bolagiseringar under

1980-talet

RRV gjorde 1993 analys F 1993:25 av tre bolagiseringar på en l980-talet, dvs. SGAB, Sveriges Geologiska AB f.d. del av SGU, - DAFA DATA AB och - SSPA Maritim Consulting AB f.d. Statens skeppsprovningsan- stalt. De tre företagen gick helt olika öden till mötes. SGAB avvecklades sammanhållet företag efter bolagiseringsom Delar verksamheten knoppades och togs över av de en. av av anställda, bl.a. i tre avknoppade företag drivs vidare vart och som med förkortningen SGAB, förkortning inte är skyddad ett en som utan kan stå för olika företagsnamn. Företagen har inte något inbördes organisatoriskt samband visar med sin blotta existens men att det fanns vitalitet i delar det gamla SGAB, dock inte i en av helheten. Förklaringarna till detta var, enligt RRV-rapporten, att. företaget redan vid bolagiseringen i obalans beroende på den var hastiga expansionen uppdragsverksamheten samt på en omlokaliav sering. Företaget vidare ursprungligen starkt kopplat till mynvar digheten SGU och hade svårt att skapa egen företagskultur för en att överleva på en marknad. När det gäller DAFA skedde inte så stora förändringar genom bolagiseringen. Företaget redan myndighet konkurrensutvar som

Avslutning 415

satt, dvs. myndigheterna kunde välja andra leverantörer. Man arbetade redan som ett företag men upplevde att myndighetsformen hämmade utvecklingen; man kunde inte köpa utrustningen själv, inte bilda dotterbolag etc. Genom bolagiseringen möjliggjordes detta. Företaget fortsatte arbetet med de myndighetssystem som man redan utvecklat i samarbete med kunderna. Hösten 1993 såldes DAFA till Sema Group, ett engelsk-franskt företag, bland de 3-5 största i den europeiska IT-branschen med IT-tjänster i bred mening, såväl konsulttjänster som maskindrift. DAFA bytte namn till Sema Group AB. Före privatiseringen gick en klar övervikt av utbudet till den statliga marknaden, numera endast l/3, resten på den privata, huvudsakligen svenska marknaden. Privatiseringen var nödvändig i den hårdnande internationella konkurrensen. Kunderna

krävde alltmer företag med internationell förankring. Tillhörigheten

till Sema Group möjliggjorde företagets fortsatta kraftiga expansion, men denna hade redan påbörjats under perioden före privatiseringen. SSPA:s bolagisering tyngdes inledningsvis av en stor investering i ett laboratorium och av att myndigheten under ett par decennier hade letts av en och samma person. Aktierna togs så småningom över av Chalmers tekniska högskola, eftersom den stora laboratoriebyggnaden ligger mitt på Chalmers område och eftersom Chalmers har en livaktig marinteknisk verksamhet. SSPA har under 90-talet haft en framgångsrik verksamhet med viss expansion, hyfsad lönsamhet och en betydande internationell efterfrågan, omfattande cirka hälften av omsättningen. En förutsättning för detta har varit en tillräckligt stor hemmabas. En lärdom av RRV:s studie är att en framgångsrik bolagisering förutsätter förändringar företagets egenskaper och beteenden, av

416 Avslutning

dvs. "organisationens institutionella identitet". Denna förändring kunde åstadkommas i två bolagen inte i SGAB därför av men som delades upp och avvecklades. Av de två andra visar ett, SSPA, en överlevnadsförmåga internationell marknad medan det egen på en andra, DAFA, uppvisar kraftig expansion på såväl statlig som en privat, svensk marknad.

Avslutande synpunkter

FDC, FMC och Confortia visar som vi sett ovan att FDC i stor utsträckning fortsätter som förut på grund av den nära kopplingen till Försvarsmakten ändå i sin utveckling men kan dra nytta av sin integrering i en större koncern, att FMC integreras i den privata koncernen på ett sätt som gör att det snart blir svårt att särskilja vad ursprungligen såldes som samt att Confortia befinner sig i ett utvecklingsskede fortfarande - men

är starkt beroende av garantiåtagandet.

Både privatiseringen FDC och FMC kan sägas vara exempel på av parallell till metamorfosen DAFA-Sema Group AB, dvs. en integrering koncern. Även Confortia och i en redan etablerad privat DAFA uppvisar vissa paralleller eftersom båda som en initial förutsättning haft staten stor och relativt stabil kund. som en Bolagiseringarna under 90-talet inte framförallt lokaliserade var till försvarssektom. Exemplen här härrör sig enbart från försvarssektorn. Kan ändå, med begränsningarna till exempel från man försvarssektom, dra någon slutsats skillnader mellan 80- och om

Avslutning 417

90-talets statliga bolagiseringar En första slutsats är att tiden ännu är för kort för definitiva slutsatser. Det dröjde i 80-talets bolagiseringar omkring ett decennium mellan bolagiseringen och privatiseringamalnedläggningen. 90-talets bolagiseringar är bara år gamla. Var den ett par tioåriga bolagsperioden ett nödvändigt mellanspel for att säkerställa skapandet av añärsmässighet Kommer Confortia att behöva lika lång tid Det är svårt att dra direkta paralleller eftersom tidsandan förändrats. Vid mitten på 80-talet privatisering statlig var av verksamhet inte lika accepterat det blev några år som senare. Man kan redan se att FMC:s och FDCzs framgångsrika integreringar i respektive koncern avviker från 80-talsmönstret, att genom privatiseringen skedde omedelbart utan mellanliggande statlig bolagisering. Vidare kan man se att bara ett RRV:s tre exempel genomgick av en framgångsrik integrering i ett privat bolag, nämligen DAFA. SSPA klarade sig på ben har unik profil egna men en som möjliggör inbrytning på internationell marknad. När det gäller en Confortia kan fråga sig vilket de tre typfallen från RRVman av studien som kommer att bli tillämpligt vid fullständig konkuren rensutsättning: delning och överlevnad i mindre enheter, fortsatt utveckling som självständigt bolag, privat eller statsägt, eventuellt med en ny marknad, överlevnad som del av en större redan etablerad privat koncern. - På detta visserligen klena underlag skulle kunna spekulera i man en hypotes att den säkraste framtiden för ett statligt bolag verkar vara att inlemmas i ett större redan etablerat företag i eller samma näraliggande bransch.

418 Avslutning

Det finns potential hos Confonia även utan integrering med en privat koncern. Men det kräver insatser i fortsatt utveckling, en investeringar i organisation och affärsutveckling, fortsatt kompetensutveckling inom prioriterade områden samt, helst, en positiv utveckling i branschen som helhet.

Bilaga

1 Utredningens betänkanden

SOU 1995:129 En styrande krigsorganisation. Målanalys.

SOU 1996:96 Strukturförändring och besparing." En uppföljning

av genomförda förändringar inom försvarets ledningsorganisation.

SOU 1996:97 Effektivare försvarsfastigheter/ Utvärdering

av en reform.

SOU 1996:98 Vem styr försvaret Utvärdering effekterna av av LEMO-reformen.

SOU 1996:99 Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMOreformens avveckling personal. av

SOU 1996: 123 Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen

av försvarets ledning och stöd.

420 Bilaga 1

Underlagsrapporter

Under hösten 1996 publiceras följande bilagor till slutbetänkandet:

SOU 1996:130 Rapport De två kulturerna. - Om den civila och militära sektorns försök att styra varandra under fyra sekler. Uppsatser historikerna Klaus Richard Böhme, Bo av Huldt och Kent Zetterberg samt statsvetaren Carl-Einar Stålvant.

SOU 1996:131 Rapport Extern värdering av hot och förmåga. - Mätnings- och organisationsaspekter på statsmakternas styrning av försvaret. En rapport FOA: Karakteristik av det militära försvarets av förmåga samt rapport Carl Johan Dahlman: Analytical Support en av for Defense. American Foundations and Swedish Applications.

Rapport Det stora och snabba greppet. - Hur LEMO-refonnen omstrukturerade försvarssektom. Innehåller en redogörelse för LEMO-reformens metodik och hur denna påverkade resultaten, utarbetad UTFÖR:s sekretariat . av Rapport Uppdragsstyrning och ägarstyrning. - Innehåller sammanställning konsultrapport om uppdragsstyrav en ningen gentemot FMV, beskrivningar uppdragsstymingens former av generellt inom Försvarsdepartementets område samt en rapport från Statskontoret styrning av l OOO-kronorsmyndigheter. om Rapport Privatisering eller bara bolagisering - Innehåller konsultrapporter privatiseringen av Försvarets datacenom ter och Försvarets mediecenter samt en beskrivning utarbetad av sekretariatet Confortia AB bolagiseringen av FortF :s projektering om och byggadministration. Dessutom tillkommer engelsk sammanfattning UTFÖR:s samtliga en av betänkanden.

Bilaga 1 421

UTFÖR:s arbete

uppdrag och

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla sären skild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering en av genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Uppdraget syftar, enligt direktiven 1995:4, se bil. 2 till att belysa om avsedda resultat har uppnåtts, dvs. effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. I uppdraget ingår även att utvärdera vilka effekter på myndigheternas organisation strukturförändm.m. som ringarna fått. Om utvärderingen visar eller pekar på att effekterna på verksamheten avviker från statsmaktemas intentioner med strukturförändringama, skall utredaren analysera orsaken till avvikelserna och lämna förslag till åtgärder förbättrar måluppsom fyllelse och korrigerar inriktningen. Slutligen skall utredaren dokumentera och utvärdera organisation och val arbetssätt för av stmkturförändringarna samt vilka effekter det valda arbetssättet fått på resultat omstruktureringarna. av Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen som särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. Som sakkunniga förordnades departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth, planeringschefen Dan Ohlsson och departementssekreteraren Katrin Westling Palm. Vidare har följande förordnats experter: som revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören Marja Lemne, fil kand Björn Sylvén, departementssekreteraren Ulrika Lindström, överste 1 gr. Svante Kristensson, avdelningschefen Sven

Rune Frid, pol mag Christer Åkersten, fil kand Anders Bauer och

departementssekreterare Erik Kämekull. Dan Ohlsson entledigades i samband med utnämning till statssekreterare och Katrin Westling Palm förordnades som expert i samband med utnämning till biträdande kronodirektör.

422 Bilaga 1

Till sekreterare förordnades ekon dr Arne Granholm huvudsekreterare, avdelningsdirektören Kristina Eklund och ämnessakkunni- Sten Johansson. Den senare har tjänstgjort i FN-uppdrag ge september 1995-april 1996. Till biträdande sekreterare förordnades Lena Niesink. Utredningen har antagit namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur UTFÖR. Utredaren och de sakkunniga samt vissa av experterna har t.o.m. 3 september 1996 haft 13 sammanträden. Vidare har utredaren och sekretariatet sammanträtt 6 gånger med Försvarsdepartementets chefer med information om utredningsläget. Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 22 januari 1996 följande att ingå i UTFÖR:s referensgrupp för personer militära lednings- och organisationsfrågor: f.d. generaldirektör Per Borg generaldirektör Hans Dellner f.d. generaldirektör Ingvar Ehrling generallöjtnant Lars-Erik Englund general Bengt Gustafsson överste l gr. Stefan Furenius generalmajor Krister Larsson generaldirektör Lennart Myhlback f.d. generaldirektör Gunnar Nordbeck f.d. generaldirektör Lars Bertil Persson viceamiral Per Rudberg. Gruppen har t.o.m. september 1996 sammanträtt fyra gånger. Delar utredningens underlagsmaterial har presenterats för gruppen, som av delat med sig erfarenheter och synpunkter givetvis inte kan av men göras ansvariga för utredningens slutsatser. Utöver sekretariat och experter har även ett tiotal konsulter inom olika specialområden anlitats samt tre historiker knutna till Militärhögskolan. Utvärderingen har byggt på studium dokument, på muntliga av intervjuer, på enkäter och på överläggningar med de berörda myndigheternas ledningar. Mer än 600 har därvid lämnat personer

Bilaga 1 423

synpunkter muntligen eller skriftligen. Förslag till eventuella korrigeringar av inriktningen har i enlighet med direktiven lämnats till berörda myndigheter och för synpunkter före överlämnandet organ till Försvarsdepartementet, vilket resulterat i tio yttranden som anges i betänkandet.

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Uppföljning av strukturförändringar inom Försvars-

departementets verksamhetsområde

Beslut vid regeringssammanträde den 12 januari 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att genomföra en uppföljning och utvärdering av genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Bakgrund

Sedan ett antal år har den svenska statsförvaltningen genomgått en omfattande förnyelse om omstrukturering. Inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde har förändringsarbetet inneburit att i princip all verksamhet har varit föremål för utredning eller verksamhetsöversyn.

I proposition 1990/911102, Verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92, avsnitt 2.4 redovisades en sammanhållen målsättning och inriktning för utvecklings- och omstruktureringsarbetet inom Försvarsdepartementets område.

426 Bilaga 2

I därpå följande kompletteringsproposition prop. 1990/91 zl50, del II presenterades ett samlat program för minskning av den statliga administrationen. För Försvarsdepartemenetets del redovisades ett tiotal områden föreslogs bli föremål för omställning och som

minskning. Översyn av totatlförsvarets ledningsorganisation,

översyn och omprövning myndighetsstrukturen samt översyn av av forskningsverksamheten är de omfattande och principitre av mest ella områdena som presenteras i programmet.

Som följd statsmaktemas beslut om strukturförändringar och en av besparingar inom den statliga administrationen tillsattes med om början år 1991 inom Försvarsdepartementet ett antal utredningar och inleddes vissa översyner. Häri ingick bl.a. Utredningen om lednings- och myndighetsstrukturen inom försvaret LEMO, Försvarsforskningsutredningen FFU, översyn Flygtekniska försöksav anstalten och översyn nämnderna inom Försvarsdeparteen av mentets område samt ett uppdrag till Statskontoret att göra över- Krigsarkivet och museiverksamheten inom departementets syner av verksamhetsområde. Till detta kommer de översyner av totalförsvarets pliktpersonal gjorts Frivilligutredningen och som av Pliktutredningen.

Utredningama och översynema har resulterat i ett antal betänkanden/skrivelser med förslag till omstruktureringar som lämnats m.m. till regeringen. Beslut har sedermera fattats regeringen eller i av förekommande fall av riksdagen.

Den l juli 1994 de flesta stmkturförändringar inom Försvarsvar departementets verksamhetsområde genomförda. De förändringar gäller det civila försvaret genomförs dock den 1 juli 1995, så som även inrättandet Totalförsvarets pliktverk. av

Strukturförändringama inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde har varit omfattande och tiden från utredning till genomförande har varit kort. Dessa faktorer har gjort det nödvän-

Bilaga 2 427

digt att fmna relativt okonventionella metoder i flera strukturförav ändringarnas faser. Bl.a. kan nämnas LEMO:s utredningsmetod som innebar att förslagen så långt möjligt förankrades hos myndigheter, intressenter, riksdagspartier och departementsledning mfl. innan de lämnades till regeringen, vilket i sin tur gjort att genomförandet kunnat bli relativt okomplicerat. För inrättandet den myndigav nya heten Försvarsmakten bildades en särskild myndighet med uppgift att förbereda organiserandet av den nya myndigheten. För att nå en så enhetlig hantering som möjligt de avvecklingsfrågor blev av som följden av nedläggningen av myndigheter, bildades också en särskild avvecklingsmyndighet med uppgift att samlat för svara huvuddelen av avvecklingsuppgiftema.

I 1994 års budgetproposition har regeringen anmält att systemaen tisk uppföljning av genomförda strukturförändringar bör ske. Vidare anger regeringen att underlaget för riksdagens och regeringens uppföljning organisations- och strukturförändringar behöver av förbättras. Statskontoret har därför fått i uppdrag att medverka i systematisk uppföljning av organisations- och strukturförändringar inom statsförvaltningen.

Chefen för Försvarsdepartementet beslutade i 1994 att mars en uppföljning och utvärdering genomförda och pågående strukturav förändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde

skulle genomföras. En arbetsgrupp tillsattes Fö l994:A med

uppdrag att dels dokumentera hela omstruktureringsarbetet fr.o.m. budgetpropositionen 1991 och kompletteringspropositionen 1991 t.o.m. den l juli 1994, dels lämna förslag till hur samlad en utvärdering av effekterna av genomförda omstruktureringar skulle kunna genomföras.

Statskontoret har biträtt arbetsgruppen och på uppdrag av arbetsgruppen dokumenterat hela strukturförändringsprocessen från budgetpropositionen 1991 till 1 juli 1994. För att få underlag till hur en utvärdering strukturförändringama skulle kunna av genom-

428 Bilaga 2

föras har arbetsgruppen inhämtat olika förslag till uppläggning från Försvarets forskningsanstalt, Statskontoret och Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet. Arbetsgruppen föreslår att särskild utredare tillsätts med uppgift att genomföra uppföljen en ning och utvärdering genomförda strukturförändringar inom av Försvarsdepartementets område.

Uppdraget

Uppdraget att följa upp och utvärdera strukturförändringar inom Försvarsdepartements verksamhetsområde skall omfatta tre delar.

En samlad uppföljning skall göras belyser avsedda som om resultat har uppnåtts. Med resultat avses här effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. Målen uttrycks i regeringens direktiv till respektive utredning och i regeringens propositioner med förslag till riksdagen om strukturförändringama.

I uppdraget ingår att utvärdera vilka effekter på verksamheten,

myndigheternas organisation m.m. som strukturförändringama fått.

Om utvärderingen visar eller pekar på att effekterna på verksamheten avviker från statsmakternas intentioner med strukturförändringarna, skall utredaren analysera orsaken till avvikelsema och lämna förslag till åtgärder förbättrar måluppfyllelsen och som korrigerar inriktningen.

Den tredje delen uppdraget innebär att utredaren skall av dokumentera och utvärdera organisation och val arbetssätt för av strukturförändringama. Med tanke på omfattningen av strukturförändringarna och den relativt korta tid de genomförts på samt som det sätt utredningarna har bedrivits på är det vikt att även som av studera det arbetssätt valts för att genomföra omstruktureringsom och att belysa vilka effekter det valda arbetssättet fått på arna resultatet av omstruktureringarna.

Bilaga 2 429

Utredningsarbetet skall bedrivas av särskild utredare och en organiseras på ett sådant sätt att det kan lämnas deluppdrag och delstudier till myndigheter, organisationer, forskare m.fl. För det ändamålet kommer de förslag till uppläggning av utvärderingen som den särskilda arbetsgruppen vid Försvarsdepartementet inhämtat från F OA, Statskontoret och Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet att överlämnas till utredaren, liksom Statskontorets kartläggning genomförda strukturförändringar. av Riksrevisionsverkets RRV granskning av strukturförändringama vid några av de berörda myndigheterna samt RRV:s revisionsutlåtanden bör också uppmärksammas utredaren. av

De flesta av strukturförändringama inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde gäller från den 1 juli 1994. I vissa fall sker genomförandet dock inte förrän l juli 1995. Flera de effekter av som förväntas kommer dessutom inte att kunna studeras förrän tidigast hösten 1995. Med tanke på detta skall utredaren successivt rapportera resultatet av uppföljningen och utvärderingen. De förslag till eventuella korrigeringar av inriktningen som utredaren kan komma att lämna skall överlämnas till Försvarsdepartementet när utredaren finner det lämpligt och efter det att berörda myndigheter och organ fått tillfälle att lämna synpunkter. Utredaren skall dessutom inledningsvis redovisa val av uppläggning m.m. för utredningsarbetet.

Utredaren skall i berörda delar beakta direktiven till samtliga

kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden Dir. 1994:23.

Arbetet bör vara avslutat senast den l juli 1996.

Försvarsdepartementet

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hurgar det U. 26.Nykursi traftkpolitiken + Bilagor.K. . - Samverkansmönster i svensk forsknings- 27 .En strategiför kunskapslyft ochlivslångtlärande. . ñnansiering. U. U.

Fritidi förändring. 28.Detforskningspolitiska landskapet i Norden . Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. 1990-talet. U. Vembestämmer vad EU:s interna spelregler inför 29.ForskningochPengar, U. . regeringskonferensen 1996. UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn ll av kap. - Politikomráden underlupp. Frågor om EU:s första brottsbalken. Fi. . pelare inför regeringskonferensen 1996.UD. 31.Attityderochlagstiftning i samverkan

Ettår medEU. Svenska statstjänstemäns + bilagedel. C. . erfarenheter arbetet av i EU. UD. 32.Mössochmänniskor. Exempel bra Av vitaltintresse. EU:s utrikes-och lT-användning blandbarnochungdomar.SB. . säkerhetspolitik inför regeringskonfetensen. UD. 33.Banverkets myndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddad fråga.M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik + expenbilaga. A. . - Omiämvägens trafikledning m.m. K. 35.Kriminalunderrättelseregister . .Forskning för var vardag. C. DNA-register. Ju. .EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för 36.Högskola i Malmö.U.

tvá-och trehjuliga motorfordon. K. 37.Sveriges medverkan i FN:s familjeár.S. Kommuner och landsting med betalnings- 38 Nationalstadsparker. M. . svårigheter. Fi. 39.Rapportfrånklimatdelegationen 1995.

.Offentlig diurskyddstillsyn. Jo. Klimatrelaterad forskning.M. .Budgetlag regeringens befogenheter 40.Elektronisk dokumenthantering. Ju. finansmaktens område. Fi. 41.Statens maritimaverksamhet. Fö. Union för bade öst och väst. Politiska, rättsliga 42.Demokrati ochöppenhet. Omfolkvaldaparlament . och ekonomiska aspekter av EU:ssjätte och offentlighet i EU.UD.

utvidgning. UD. 43.Jâmställdheten i EU.Spelregler och Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar. verklighetsbilder. UD. . utträdesrätt. medborgarskap och mänskliga 44. Översyn skatteflykislagen. av

rättigheter i EU. UD. Reformerat förhandsbesked, Fi.

l7. Bättre trafik med väginformatik. K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju.

18. Totalförsvarspliktiga m95.Förslag om jobb/studier 46 Enskilda vägar. K. . eftermuck. bostadsbidrag. dagpenning, 47.Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för

försäkringar. Fö. individochlokalsamhâlle. U. .Sverige EUoch framtiden. EU96-kommitténs 48.Shaping Sustainable Homes an Urbanizing

bedömningar inför regeringskonferensen 1996, World.Swedish NationalReportfor Habitat Il, N.

UD. .Regler för handel med el, N. .Samordnad rollfördelninginom tekniskforskning. .Förbud motvapen allmänplats m.m. Ju.

U .Grundläggande dragi ennv arbetslöshetsförsäk- .Reformoch förändring. Organisation och ring alternativoch förslag. A, verksamhet vid universitet och högskolor efter Precisering av handelsändamálet i detaljplan. M. . 1993 ars universitets- och högskolereform. U. Kalkning sjöarochvattendrag.M. av . till .kooperativamöjligheter i storstadsomráden. .inflytande riktigt- Omeleversrätt inflytande. delaktighet och ansvar. U. .Sverige. framtiden och mångfalden. A.

Kanläggning och analys av den offentliga sektorns .På väg mot egenföretagande. A.

upphandling varor av ochtjänster med .Vägarin i Sverige. A. miljöpaverkan. N. .Hälften vorenog om - kvinnorochmän

24.Fran Maastricht Turin.Bakgrund till och övriga 90-talets arbetsmarknad. A. EU-länders förslagochdebatt inför 57. Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. Fi.

regeringskonferensen 1996.UD, 58.Finansieringendet av civilaförsvaret. Fö.

.Fran massmedia till multimedia att digitalisera svensk television.Ku.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

59.Europapolitikens kunskapsgrund. 86.Utvecklad samordning inomdetcivilaförsvaret En principdiskussion utifrån ochfredsräddrtingstjänsten. Kartläggning. EU96-kommitténs erfarenheter. UD. överväganden ochförslag.Fö.

60.Miljö ochjordbruk.OmEU:smiljöregleroch 87.Tredimensionell fastighetsindelning. Ju.

utvidgningens effekter den gemensamma 88.Kameraövervakning. Ju. jordbrukspolitiken. UD. 89.Samverkan mellanhögskolan och små de och 61.Olikaländer olikatakt. - Omflexibel integration medelstora företagen. N.

och förhållandet mellan stora ochsmå stater i EU. 90.Sammanhallet studiestöd. U.

UD. 91.Denprivatavårdens omfattning ochframtida 62. EU. konsumenterna och maten ersättningsformerEn denationella - översynav Förväntningar ochverklighet.Jo. - taxoma för läkareochsjukgymnaster. S. 63 Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. 92.IT i miljöarbetet. M. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn ., av - 93.Ny yrkesttafiklagstiftning. K. Socialförsäkringens administration. S. 94.Nationellteleadresskatalog. K. 65.Administrationen av EU:sjordbrukspolitik 95.Botniabanan. K.

i Sverige.Jo. 96.Strukturförändring ochbesparing. 66.Utvärderat personval. Ju. Enuppföljning genomförda förändringar av 67.Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. inomförsvarsmaktens ledningsorganisation. Fö.

Fi. 97.Effektivareförsvarsfastigheter 68.Några folkbokföringsfrágor. Fi. Utvärdering reform.Fö. aven 69.Kompetens ochkapital bilaga.N. + 98.Vem styr försvaretUtvärdering av 70.Samverkan mellanhögskolan ochnäringslivet, N. effekterna LEMO-reformen. av Fö. 71.Lokaldemokrati och delaktighetSveriges i städer 99.Avvecklingmedinlärning.Erfarenheter från och landsbygd. ln. LEMO-reformens avveckling Fö. av personal. 72.Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. 100.Ett för skattebetalningar. Del A. nyttsystem 73.Svensk kämteknisk tillsynsverksamhet. Ett för skattebetalningar. DelB. nyttsystem Volym l - Engranskning. M. Författningsförslag. författningskommentarer 73.Swedish NuclearRegulatory Activities. ochbilagor.Fi.

Volume1 - AnAssessment. M. 10 Kámavfall teknikochplatsval. KASAMs Svensk kämteknisk . .- 74. tillsynsverksamhet. yttrande över SKBsFUB-Program 95.M. Volym 2 Faktaredogörelser. - M. 102.TUFF Teckenspráksutbildning för föräldrar. U. 74.Swedish - NuclearRegulatory Activities. 103.Miljöbalken.Enskärptochsamordnad Volume2 Descriptions. M. miljölagstiftning för hållbar - en utveckling. 75 .Värdeni folkhögskolevärlden. U. Del l och M. 76.EU:sregeringskonferens procedurer, aktörer. - 104.Konsumentskyddelmarknaden. C. fonnalia.Sammanfattning seminarium av ett i 105. Att främja donationer till universitet

april1996.UD. ochhögskolor.U. 77,Utländska Försäkringsgivare medverksamhet i 106.EUochSverige frånKirunatill Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattningfyraregionala av möten 78.Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning 1995-96.UD. och finansiering. N. 107.Union utan gränser konsekvenser, - möjligheter, 79 .Översyn av revisionsreglema. Fi. problem.Sammanfattning seminarium av ett i 80.Viktigtmeddelande. november 1995.UD.

RadioochTV i KrisochKrig. Ku. 108.Konsumenterna ochmiljön.C. 8l. Skyddför sparande i sparkasseverksanthet. Fi. 109.Franâkerlottertill Paradis - ett delbetänkande 82.En översyn av lufi- sjö-ochspårtrañkens frånUtredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheten K. angáende överlátelser ochtomträttsupplátelser av Allmäntpensionssparande. S. vissahögskolefastigheter. Fi. . Ekobrottsforskning. Ju. 110.inför Svenskt . ett kulturnät lT ochframtiden - 85 EgonJönsson en kartläggning lokala av sam- - inomkulniromrádet. Ku. . verkansprojekt inomrehabiliteringsområdet. S.

offentliga

1996 Statens utredningar

Kronologisk förteckning

llLBevakad övergång. Åldersgränser för ungaupp till 30år. C ll2. Integrering av miljöhänsyn inomden statliga förvaltningen. M. 113.En allmänoch aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Dell och 1l4. En körkonsreform. K. 1l5. Bamkonvemionen och utlänningslagen. S. 116. Artikel6 i Europakonventionen ochskatteutredningen. Fi. 117.Expertrapporter frän Skatteväxlingskommittén. Fi. 118.Station Stockholm Nord.K. 119.Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. Fi. 120.Högskolan i Malmö Slutbetänkande. U. - 121Spår. miljöoch stadsbild i centrala Stockholm. K. . 122.Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. U. 123.iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledningoch stöd. Fö. 124. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationellt handlingsprogmtn. S. Bilaga Miljörelateradc hälsorisker. S. Bilaga Aktörer ochverktyg i miljöhälsoarbetet. S. 125.Droger i trafiken.Ju. 126. Dopingi folkhälsoperspektiv.A Del ochDel B. S. 127. Folkbildningens institutioner. U. 128.Skyddet av kulturmiljön. översyn En av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader ochkulturmiljöer. prästgárdar, kyrkstäder och ortnamn. Ku, 129.Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. ln. 130.De tvåkulrurema. Rapponer av Klaus Richard Böhme.Bo Huldt. Carl-Einar Stalvant samt Kent Zetterberg. Bilagormed underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. 13 Extern värdering av hotoch förmaga. Bilagormed . UTFÖR:s underlagsmaterial till slutbetänkande SOU1996:123. Fö. l32.Det stora ochsnabba greppet. Om LEMO-refonnens metoder ochresultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU1996:123. Fö.

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen EU:sregeringskonferens procedurer, aktörer, - Mössochmänniskor. Exempel bra forrnalia.Sammanfattning seminarium av ett i

april1996.76 lT-användning blandbarnochungdomar. 32 EU ochSverige från Kirunatill Malmö. - Justitiedepartementet Sammanfattning av fyraregionala möten

1995-96.106 Kriminalunderrättelseregister Union utan gränser konsekvenser. möjligheter, DNA-register. 35 problem.Sammanfattning av ett seminarium i Elektronisk dokumenthantering. 40 november 1995.107 Presumtionsregeln i expropriationslagen.45

Förbud motvapen allmänplats m.m. 50 Försvarsdepartementet

Utvärderat personval. 66 Totalförsvarspliktiga m95.Förslag jobb/studier om Ekobrottsforskning. 84 Tredimensionell fastighetsindelning. 87 eftermuck.bostadsbidrag. dagpenning.

Kameraövervakning. 88 försäkringar. 18

Droger trafiken. i 125 Statens maritimaverksamhet. 41

Finansieringendetcivilaförsvaret.58 av

Utrikesdepartementet Utvecklad samordning inomdetcivilaförsvaret

ochfredsräddningstjänsten. Kartläggning, Vembestämmer vad EU:sinternaspelregler inför överväganden ochförslag.86 regeringskonferensen 1996.4 Strukturförändring ochbesparing. Politikområden underlupp.Frågor om EU:sförsta Enuppföljning genomförda av förändringar pelareinförregeringskonferensen 1996.5 inomförsvarsmaktens ledningsorganisation. 96 Ettår medEU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter Effektivareförsvarsfastigheter av arbetetEU.6 i Utvärdering aven reform.97 Av vitaltintresse. EU:sutrikesoch Vem styr försvaretUtvärdering av säkerhetspolitik införregeringskonferensen. 7 Unionför både och effekterna LEMO-refonnen. av 98 öst väst. Politiska. rättsliga ochekonomiska aspekter EU:ssjätte Awecklingmedinlärning.Erfarenheter från av LEMO-refortnens aweckling personal.99 av utvidgning.15 iakttagelser ochförslagefteromstruktureringen av Förankring ochrättigheter. Omfolkomröstningar. försvarets ledningochstöd.123 utträdesrätt. medborgarskap ochmänskliga Detvåkulturer-na. Rapporter KlausRichard av rättigheter i EU. 16 Böhme, BoHuldt.Carl-Einar Stalvant samt Kent Sverige.EU och framtiden. EU96-kommitténs Zetterberg. Bilagormedunderlagsmaterial till bedömningar införregeringskonferensen 1996.19 UTFÖR:s slutbetänkande SOU1996:123. 130 FrånMaastricht till Turin.Bakgrund ochövriga EU-länders förslagochdebattinför Externvärdering hotochförmåga.Bilagormed av

underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande regeringskonferensen 1996.24 SOU1996:123. 131 Demokrati ochöppenhet. Omfolkvaldaparlament Det stora ochsnabba greppet. OmLEMO-refomiens ochoffentlighetiEU.42 Jämställdheten metoder ochresultat.Bilagormedttnderlagstrtaterial i EU.Spelregler och till UTFÖR:s slutbetänkande SOU1996:123. 132 verklighetsbilder. 43

Europapolitikens kunskapsgrund. Socialdepartementet

Enprincipdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. 59 Sveriges medverkan i FN:sfamiljeår.37

Miljö ochjordbruk.OmEU:smiljöregleroch Kooperativa möjligheter i storstadsomräden. 54

utvidgningens effekter Försäkringskassan Sverige Översyn av den gemensamma jordbrukspolitiken. 60 socialförsäkringens administration. 64

Rättspsykiatriskt forskningsregister. Olikaländer olikatakt.Omflexibelintegration - 72

ochförhållandet mellan ochsmå Allmäntpensionssparande. 83 stora stater i EU. 1611 EgonJönsson en kartläggning lokala av samverkansprojekt inomrehabiliteringsområdet. 85

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Den privata vårdens omfattning och framtida Fran åkerlotter till Paradis ett delbetänkande ersätmingsformerEnöversyn av de nationella frånUtredningen om universitetsfastigheter m.m. taxorna för läkare ochsjukgymnaster. 91 angáende överlåtelser ochtomträttsupplåtelser av En allmänoch aktiv försäkring vid sjukdom och vissa högskolefastigheter. 109 rehabilitering. Del och 1 113 Artikel6 i Europakonventionen ochskatte- Barnkonventionen och utlänningslagen. 115 utredningen. 116 hållbar hälsoutveckling. Expertrapporter Skatteväxlingskommittén. frán 117 Miljö för en Förslag till rationellt . 124 Lättnadi dubbelbeskattningen av mindreföretags Bilaga Miljörelaterade hälsorisker. 124 inkomster.119 Bilaga Aktörer ochverktyg i miljöhälsoarbetet. Utbildningsdepartementet 124 Dopingi folkhälsoperspektiv. DelA ochDelB. 126 Den nya gymnasieskolan hurgårdet l - Samverkansmönster i svenskforskningsfinansiering. Kommunikationsdepartementet 21 Omjärnvägens trañkledning m.m. 9 Samordnad rollfördelninginomtekniskforskning. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för 1201 tvá-och trehjuliga motorfordon. 11 Reformochförändring.Organisation ochverksamhet Bättre trafik med väginformatik. 17 vid universitet ochhögskolor efter1993års Nykurs i trafikpolitiken + Bilagor. 26 universitets- ochhögskolereform. 21 Banverkets myndighetsroll m.m. 33 Inflytande riktigt Omelevers till - rätt Enskildavägar. 46 inflytande.delaktighet och ansvar. 22 Enöversynav lufi- sjö-och spártrañkens En strategiför lcunskapslyft ochlivslångtlärande.27 tillsynsmyndigheter. 82 Det forskningspolitiska landskapet i Nordenpá Ny yrkestraftklagstiftriing. 93 1990-talet. 28 Nationell teleadresskatalog. 94 Forskning ochPengar.29 Botniabanan. 95 Högskola i Malmö.36 En körkonsreform 114 Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för Station Stockholm Nord.118 individochlokalsamhälle. 47 Spâr,miljö och stadsbild i centrala Stockholm. 121 Värdeni folkhögskolevärlden. 75 Sammanhållet studiestöd. 90 Finansdepartementet TUFF Teckenspráksutbildning för föräldrar.102 - Kommuner och landsting medbetalnings- Att främjadonationer till universitet svárigheter. 12 ochhögskolor. 105 Budgetlag regeringens befogenheter Högskolan i Malmö slutbetänkande. - 120 fmansmaktens område. 14 Kunskapssyn ochsamhällsnytta i hantverkscirklar Borgenärsbrotten översynav 11kap. ochhantverksutövande. 122 - en brottsbalken. 30 Folkbildningens institutioner. 127 Översyn skatteflyktslagen. av Jordbruksdepartementet Reformerat förhandsbesked. 44 Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst.57 Offentligdjurskyddstillsyn. 13 Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. 67 EU,konsumenterna och maten Nagra folkbokföringsfragor. 68 - Förväntningar ochverklighet.62 Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Administrationen EU:sjordbrukspolitik av Sverige. 77 i Sverige.65 Översyn av revisionsreglema. 79 sparkasseverksamhet. 81 Arbetsmarknadsdepartementet Skydd för sparande i Ett nytt system för skattebetalningar. A. Del Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. 34 Ett nytt system för skattebetalningar. DelB. Gnmdläggande dragi en ny arbetslöshetsförsäkring - Författningsförslag. författningskommentarer alternativoch förslag.5l ochbilagor. 100 Sverige.framtidenochmångfalden. 55 Pa vägmot egenföretagande. 55

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Vägar i Sverige.55 Miljödepartementet Hälften vorenog om kvinnorochmän - Batterierna laddadfråga.8 90-taletsarbetsmarknad. 56 - en Nationalstadsparken 38 Medicinska undersökningar i arbetslivet. 63 Rapportfránklimatdelegationen 1995. Kulturdepartementet Klimatrelaterad forskning.39

Precisering handelsändamâlet av i detaljplan.52 Frånmassmedia till multimedia - Kalkning sjöarochvattendrag av 53 att digitalisera svensktelevision.25 Svenskkâmteknisk tillsynsverksamhet. Viktigt meddelande. Volym1 Engranskning. - 73 RadioochTV i KrisochKrig. 80 Swedish NuclearRegulatory Activities. Inför ett Svenskt kultumät lT ochframtiden - Volumel An Assessment. 73 inomkulturomrádet. 110 - Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. Skyddet kitlrurmiljön. av Enöversyn av Volym2 Faktaredogörelser. - 74 kulmrminneslagens bestämmelserbyggnader om Swedish NuclearRegulatory Activities. ochkulturmiljöer. prästgárdar. kyrkstäder och Volume2 Descriptions. - 74 ortnanm. 128 IT i miljöarbetet. 92 Näringsdepartementet Kämavfall teknikochplatsval.KASAMs -

yttrande över SKBs FUB-Program 95.101 Kartläggning ochanalys denoffentligasektorns av Miljöbalken.Enskärptochsamordnad upphandling avvaror ochtjänstermed miljölagstiftning för en hållbarutveckling. miljöpåverkan. 23 Del 1och2. 103 Shaping Sustainable Homesin an Urbanizing Integrering miljöhänsyn av inomdenstatliga World.Swedish NationalReportfor Habitatll. 48 förvaltningen. 112 Reglerför handelmedel. 49 Kompetens ochkapital bilaga.69 + Samverkan mellanhögskolan ochnäringslivet. 70

Elberedskapen. Organisation. ansvarsfördelning och finansiering. 78

Samverkan mellanhögskolan ochdesmåoch

medelstora företagen. 89

Civildepartementet

Fritidi förändring. Omkön och fördelning av fritidsresurser. 3

Forskning för vårvardag.|10

Attityderochlagstiftning i samverkan + bilagedel.31

Konsumentskydd påelmarknaden. 104 Konsumenterna ochmiljön.108 Bevakad övergång. Åldersgränser för till ungaupp 30år. 1 l l

Inrikesdepartementet

Lokaldemokrati ochdelaktighet i Sveriges städeroch

landsbygd. 71

Denkommunala självstyrelsen ochgrundlagen. 129