De två kulturerna

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

De två

kulturerna

Om den civila och militära sektorns; fiörsiâlç 2111 stwzl VLllLlnllLl under fyra SCklCI

Rapporter av Klaus Richard Böhme,

Bo Huldt, Carl-Einar Stålvant samt

Kent Zetterberg

SEED

1996:130

Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123

å j .

un: /9 J

Statens offentliga utredningar

1996:130 9 Försvarsdepartementet

De två kulturerna

Rapporter av Klaus Richard Böhme,

Bo Huldt, Carl-Einar Stålvant samt

Kent Zetterberg

Bilagor med underlagsmaterial till

UTFÖR:s slutbetänkande 1996:123 sou

Betänkande av Utredningen för utvärdering

av

försvarets ledning och struktur

Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpasfrån Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen,1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara pá remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskanslietsförvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20371-5 gotab Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

Innehåll

Förord l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Kent Zetterberg De två kulturema politisk styrning och försvarets ledning i ett historiskt perspektiv 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C arl-Einar Stålvant LEMO i den politiska styrkedjan 115 . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 1 205 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förord

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering av en genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Som särskild utredare tillkallades generaldirektör Lars Jeding. Utredningen har tagit namnet Utvärderingen försvarets ledning och struktur UTFÖR. I bilaga l av ani korthet utredningens uppdrag och medverkande samt publiceges rade och planerade betänkanden. Direktiven återfinns i bilaga Detta betänkande återger underlagsmaterial som har använts i första hand vid utformningen slutbetänkandet Iakttagelser och av

förslag efter omstruktureringen försvarets ledning och stöd

av SOU 1996:123 samt delbetänkandet Vem styr försvaret SOU 1996:98. Här framförs därför inga nya förslag eller värderingar från utredaren. Materialet har dock bedömts ha ett stort allmänt intresse varför det ut i SOU-serien. Det bör understrykas att det ges är respektive författare som själva står för rapportemas värderingar och förslag. De två kulturerna professor Bo Huldt, Utrikespolitiska av institutet, samt docenterna Klaus Richard Böhme och Kent Zetterberg, båda vid Militärhögskolan, beskriver styrningen av krigsmakten, såväl innehållsligt som ekonomiskt, som ett historiskt förlopp över fyra sekler. LEMO i den politiska styrkeafian av statsvetaren Carl-Einar Stålvant, knuten till Centre for Natural Resources and Environment Research vid Stockholms Universitet, använder 1990-talets LEMO-

2 Förord

utredning som en fallstudie. Han studerar i första hand den organisatoriska utformningen som ett styrmedel, via utredningsväsendet. Stålvant behandlar också för hur näringslivets synsätt påverkat styrningen av försvaret.

Styrning som historiskt och aktuellt problem

De två rapporterna har mycket gemensamt, vilket först skall kommenteras något. De behandlar relationerna mellan den civila och den militära sektorn. Att det är den civila som är styrande är i Sverige självklart idag, men det har inte varit lika självklart tidigare. Och även idag, trots allmän acceptans bland såväl militärer som civila av denna princip, är det ingen lätt uppgift för statsmakterna att utöva styrningen på ett meningsfullt och sakkunnigt sätt. Detta bottnar i kommunikationsproblem. Stormaktstiden illustrerar svårigheter på grund det geografiska avståndet. När av det tog månader för meddelanden att nå fram var styrning en vansklig sak. Det var rimligt att ge befälhavaren på platsen ett

betydande handlingsutrymme. Följderna av att inte göra det framgår

det pommerska kriget 1757-1762. Visa tidigare erfarenheter av av krävde befälhavarna detaljerade instruktioner från Stockhkolm, vilket fienden hela initiativet och omöjliggjorde svenska gav framgångar. Dagens kommunikationsproblem är i första hand mentala och bottnar i skillnader i synsätt och kunskaper, vilket skapar kommunikationsproblem. Den starka politiska laddningen mellan civil och militär sektor kan även försvåra kommunikation, även om denna laddning inte är lika stark efter det misslyckade ryska kriget som på 1740-talet ledde till befälhavarens, Charles Emil Lewensom

Förord 3

haupts, avrättning. Under det andra världskriget det hårda tag var mellan försvaret och näringslivets rationaliseringsexperter, en av direktören Ragnar Blomquist, som ville avsätta fyra höga militära förvaltningschefer. I äldre tiders statsledning rådde det vanligtvis stark en gemenskap, för att inte säga identitet, mellan den högsta civila och militära ledningen. Detta förändrades dock i och med demokratiseringsprocessen. Representationsreformen 1865 skapade en stark motkraft mot rikets militärledning i form av lantmannapartiet. Därmed grundlades stridslinjen; politikernas ekonomiska intresse ställt mot militäremas professionella krav. Den civila sidan är häpen över de stora kostnaderna, den militära lika häpen över de

civilas brist på insikt i att de militära kvalitetema har sitt pris.

Problemen att hitta bra styrmedel illustreras av rapporterna. Ramar

eller objektstyming med därmed följande priskompensationskrav,

generella principer eller detaljerad redovisning, blint förtroende eller misstänksam kontroll alla metoder tycks ha prövats och visat sina begränsningar. Att utforma stymingsmetoder som klarar dessa problem verkar, mot bakgrund av de historiska problemen, svår uppgift. De vara en senaste decenniemas användande av näringslivets produktionsstyrningsñlosofr är ett sådant överbryggningsförsök. Också den metoden har problem. Varken politiker eller militärer vid är vana näringslivets produktionsstyming, och det är lätt att falla tillbaka i förvaltningstraditionen politikerna och de militära traditionerna militärema. De båda rapporterna beskriver äldre och nyare tiders styrning, dvs. hur det har varit. Hur det skulle kunna bli i framtid skisen i de båda ovannämnda betänkandena från UTFÖR. Rapporseras

4 Förord

terna har även haft mer specifika användningar i utredningsarbetet, vilket kort kommenteras nedan.

Förtroendeklyftan

De två kulturerna anger redan i rubriken ett förslag till förklaring

av kommunikationsproblemen. Militären hade i gamla tider en stark särställning, denna mildrades både indelningsverket, även om av som knöt soldater och officerare till jordbrukssamhället, och av den allmänna värnplikten. Den delen av kommunikationsproblemet beror på mentalitetsskilllnader mellan sektorerna kanske t.o.m. som är i växande. Idag är den militära apparaten i hög grad komplex och teknisk, vilket kan förstärka de tendenser till inkapsling som livstidsrekrytering och kåranda dessutom ger goda förutsättningar för. De stora kraven på omstruktureringar, flexibilitet, offentlig redovisning och debatt verkar i motsatt riktning, dvs. mot högre grad av öppenhet. Om den politiska sidan ska kunna motivera höga militära kostnader, måste de i dagens debattklimat kunna förklara dem i

offentlig debatt. Detta kräver att det råder både förtroende mellan

sektorerna och insikt på båda sidor om den andra sidans för-

hållanden. Det är viktigt att den militära sektorn eftersträvar en så hög grad av integrering i det civila samhället att inkapsling undviks. Jag har fört fram dessa frågor, och förslag i denna ett par riktning, bland annat om ökande civila inslag i utbildningen av högre officerare, i mitt slutbetänkande SOU 1996:123.

Förord 5

LEMO:s metod

LEMO i den politiska styrkeayan behandlar LEMO-reformens metod, hur den avvek respektive inte avvek från generell statlig metodik. En sammanfattning slutsatserna ges dels i slutbeav tänkandet, UTFÖR:s dels i ett annat av delbetänkanden, nämligen Det stora och snabba greppet SOU 1996:132, som beskriver LEMO-reformens förlopp i några olika avseenden. En sammanfattning av Stålvants iakttagelser är att det är ovanligt statlig ensamutredare, dvs. generaldirektören Gunnar att en Nordbeck, får en så omfattande uppgift och även ett mandat att leda själva förändringsarbete inom fria ramar. Det på många sätt imponerande resultatet denna metodik men också vilka konseav kvenser metodiken fick för resultatets inriktning har kommenterats i mitt slutbetänkande.

Stockholm den 3 oktober 1996

Lars Jeding /Arne Granholm

De två kulturerna 7

DE TVÅ KULTURERNA

politisk styrning

-

och försvarets ledning i ett historiskt perspektiv

Klaus Richard Böhme, Bo Huldt och Kent Zetterberg

av

Inledning

Denna studie har tillkommit i syfte att en historisk bakgrund till ge debatten försvarets framtida ledning och politiska styrning. om Avsnitten stormaktstiden och frihetstiden samt om flygvapnet om och Bodens fästning har skrivits docent Klaus Richard Böhme av övriga avsnitt främst 1800- och l900-talen docent Kent samt av Zetterberg, båda verksamma vid militärhistoriska avdelningen vid Militärhögskolans strategiska institution. Professor Bo Huldt, Utrikespolitiska Institutet, har skrivit avslutning. en gemensam

8 De två kulturerna

Politikernas och militärers kommunikations-

problem

Stormaktstiden

Sveriges uppgång till europeisk stormakt möjliggjordes av en medveten militär kraftansträngning och underlättades av grannamas tillfälliga svaghet. Stonnaktställningen förlorades, när Sveriges grannar, i synnerhet Ryssland och Preussen enligt svenskt mönster mobiliserat sina större i kampen mot Sverige. resurser När Sverige under Gustav Adolf övergick från ett försvars- till anfallskrig var detta möjligt tack vare den mobilisering av rikets resurser som målmedvetet genomfördes av kungen i samverkan med rikskanslem Axel Oxenstierna. Denna mobilisering tog sig uttryck i extra ordinarie skatter och i hårdare utskrivningar. Samtidigt skärptes kontrollen över skatteuppbörden och utskrivningar avsevärt. Det är ingen tillfällighetatt Sverige under Gustav

Adolf får det modernaste statliga bokföringssystemet i Europa.

Syftet är att skaffa sig en uppfattning om rikets finanser, till som cza 80 % går till militära utgifter. Den noggranna redovisningen ger dessutom möjligheter att än bättre kontrollera de skattskyldiga och uppbördsmännen. Kontrollsystemet, vad gäller skatteuppbörden och utskrivningama, är så genomtänkt och strängt, att den nyare

forskningen Sven A Nilsson talar att Sverige blev militär-

om en stat, med vilket menas att alla landets resurser mobiliseras för krigföringen. Parallellt med detta pågår en avsevärd förbättring den av

De två kulturerna 9 .

militära utbildningen, lett av Gustav Adolf. Den gäller framför allt infanteriet och artilleriet Sverige är först att utnämna en gene- -

ral för artilleriet Lennart Torstensson. Däremot är satsningen på

kavalleriet på grund av de jämförelsevis svaga svenska hästarna inte möjligt i samma utsträckning. Inte heller mäktar landet med en satsning på flottan, eftersom den kräver speciella kunskaper som det tar tid att bygga upp. Jämfört med sin starkaste motståndare till sjöss, Danmark, är Sverige dessutom i underläge, eftersom de svenska hamnama blir isfria betydligt senare än de danska. Det är även anledningen till att Sverige två gånger, 1643 och 1657, försöker krossa Danmark genom anfall med arméer söderifrån via Jylland, eftersom man vet att man inte kan besegra den danska flottan. Under kriget 1643-1645 spelade emellertid den svenska flottan viktig roll. I samverkan holländsk eskader slog en med en den år 1644 den danska flottan vid Femem. Denna seger bidrog i hög grad till att Danmark året därpå slöt fred med Sverige. I viss mån avgjordes även kriget 1657-1658 "på vattnet", nämligen genom Karl X Gustavs berömda marsch över isen i Stora Bält. Eftersom Gustavll Adolf själv beordrar den hårdare skatteuppbörden och den skärpta utskrivningen och eftersom han själv är upphovsman till de militära förbättringarna, har han en mycket god insyn i vad hans åtgärder får för effekt. Så länge kungen leder huvudarmén, kan han bestämma de militära operationema och se till att de blir genomförda. Vad gäller de andra arméema, som antingen opererar mot samma fiende eller på helt andra krigsskådeplatser, är han hänvisad till att i stor utsträckning lita på de respektive befälhavarna, som endast kan instrueras inom relativt vida ramar. Efter Gustav Adolfs död måste förmyndarregeringen förlita

10 De två kulturerna

sig på alla befälhavare, även befälhavaren över huvudarmén. Det visade sig också att dessa var lojala, vilket huvudsakligen berodde på att de infödda svenska adelsmän. Men även de flesta högre var officerama av utländsk börd höll sig troget till Sverige. Det fanns många utlänningar i de svenska arméema. Redan i krigen mot Polen på 1620-talet hade Gustav Adolf varit tvungen att sätta in utländsk värvad trupp. Dels räckte de svenska Förbanden inte till, dels var de länge underlägsna de utländska värvade trupperna, i synnerhet i öppen terräng. Som infanterister värvades till början framför allt skottar. Mot polackema behövde Gustav en Adolf vidare inte minst tyskt kavalleri, eftersom det svenska kavalleriet med sina svaga hästar var underlägset det polska rytteriet däremot hade svårt att hålla fältet mot tungt tyskt som kavalleri. Efter att kungen 1630 förlagt huvudarmén till Tyskland, expanderade armén så starkt att det nationalsvenska och -finska trupperna vid Breitenfeld endast utgjorde omkring 15 % av den svenska hären. Problemet med de utländska trupperna var, att de kostade betydligt än de svenska och att de, om de inte mera pengar fick betalt, inte höll disciplin och i värsta fall lät sig köpa över av fienden. Att underhålla de svenska arméema, som kämpade på främmande mark, med medel från Sverige var otånkbart. Tvärtom, förde kriget utomlands för att kunna underhålla trupperna. Slagordet man blev: "kriget måste föda sig självt". Därmed avsågs att trupperna skulle underhållas ñendelandet. Detta var lättare sagt än gjort av och helt lyckades det aldrig. Det tog även omkring 15 år av krigföring, innan Gustav Adolf förstod att detta krävde dels att det hölls disciplin bland soldaterna, dels och framför allt att det skapades uppbördsområden, skyddades mot ñentliga infall och som

De två kulturerna ll

där det bars upp kontribution i huvudsakligen pengar och i viss utsträckning i spannmål. Eftersom kontributionen användes till att betala soldaterna och därför huvudsakligen spenderades på platsen, lamslogs inte näringslivet, även om det belastades. Självfallet arbetade Sveriges motståndare med samma system, men svenskarna tycks ha varit skickligare på att använda och utnyttja det, vilket av den senaste forskningen anges vara en av orsakerna till den slutliga svenska i Tyskland. Men givetvis fick regeringen i Stocksegern holm aldrig veta, vad soldaterna hade plundrat, vilka belopp de olika officerarna fått i mutor för att förskona en stad från plundring, eller vad de i endast tillfälligt kontrollerade områden uppburit för truppemas underhåll. En anledning var större militär skicklighet, demonstrerad annan av Johan Banér, Lennart Torstensson och Hans-Christoph von Königsmarck. Den sistnämnde var en av de tyskfödda mot Sverige lojala utlänningama. Han opererade skickligt och ärvt inom ramen för de vidsträckta order han erhöll från Banér och Torstensson och slutligen på egen hand, eftersom han efter Torstenssons död inte riktigt ville underordna svenske överbefälhavaren Carl sig den nye Gustav Wrangel. Königsmarcks överraskande kupp mot Prags lillsida sommaren 1648 bidrog i hög grad till den för Sverige freden i Osnabrück senare detta år. gynnsamma Å andra sidan visar just hans ovilja att underordna sig Wrangel, vilka problem kunde uppstå för regeringen i Stockholm, vad som gällde att kontrollera de olika befälhavama. Ett sätt att skärpa denna kontroll var att kungen regeringen förbehöll sig rätten att utnämna alla officerare. Denna linje drevs mycket hårt av Oxensti-

i egenskap ledare för förmyndarregering i ännu

erna, som av en högre grad kungen måste kunna lita på befälhavamas lojalitet.

12 De två kulturerna

Att befälhavare måste ges ganska fria händer berodde också på de dåtida kommunikationerna. Även det svenska postväsendet om byggdes ut kraftigt under denna tid och från sin huvudstation i Hamburg kunde operera på ett av samtiden uppskattat snabbt sätt, tog det i allmänhet omkring fjorton dagar innan brev från Hamburg nådde Stockholm och vice versa. Men det kunde ta betydligt längre tid, i synnerhet om adressaten befann sig långt från Hamburg. T.ex. utfärdades befälet för Torstensson att gå mot Danmark den 25 maj 1643, men det nådde honom först den 23 september, således efter fyra månader. Även Torstensson omedelbart lydde orden, kom om han för sent till Jylland för att med hjälp av den holländska flottan kunna landstiga på Själland. Holländama hade redan vänt hem. Under Karl X Gustav upprepades scenariot från Gustav Adolfs dagar. Kungen kunde själv leda upprustningen och anfallet mot Polen och senare mot Danmark. Han kunde då dels se vad trupperna gick för, dels bestämma hur han med hänsyn till det militära och det politiska läget, t.ex. vad gällde holländamas och Brandenburgs hållning, skulle operera. Under förmyndarregeringen 1660-1672 var Sverige i viss mån i läge som efter Gustav Adolfs död, dock med den samma skillnaden ganska snart lyckades avsluta de pågående att man krigen och sedan sökte hålla sig utanför krigiska förvecklingar. När Sverige 1674 till följd av ett två år tidigare med Frankrike ingånget förbund, som skulle säkra freden, drogs i ett krig mot Brandenburg, Danmark, Holland, Spanien, Österrike och hertigarna av Lüneburg måste befälhavama i Tyskland igen ges rätt stor handlingsfrihet. Skillnaden mot trettioåriga kriget var att svenskarna denna gång måste utrymma Tyskland. I Sverige förde Karl XI, som nyss blivit myndig, befälet över huvudstyrkoma, med vilka han

De två kulturerna 13

1676 besegrade den danska invasionsarmén vid Lund. Erfarenheterna från detta krig, efter vilket Sverige endast tack vare fransk hjälp fick tillbaka sina tyska besittningar, ledde till att Karl XI införde enväldet och företog genomgripande militära reformer. Nu skapades den s.k. indelta armén, kom att bestå som till 1901. Tanken var att den skulle vara mycket vältränad och att den snabbt kunde mobiliseras för att slå tillbaka angripare. en Däremot skulle den inte föras utanför det egentliga Sverige. Provinserna skulle försvaras av där stationerade värvade trupper baserade på starka fästningar och i övrigt säkras politiskt genom samarbete med västmaktema. Vidare förstärktes flottan, vars huvudbas förlades till det nyanlagda Karlskrona, varifrån den kunde gå till sjöss ungefär samtidigt som den danska. För första gången i Sveriges historia gjordes det även mobiliserings- och upp uppmarschplaner. När Sverige 1700 anfölls av den dansk-rysk-sachsiska polska koalitionen, visade det sig att dessa planer höll. Den enväldige Karl XII kunde kontrollera uppmarschen och se att den av honom ledda huvudarmén till en början var överlägsen alla motståndare. Det gällde nu även det svenska kavalleriet. Men eftersom Karl XII förde armén utomlands och slutligen mot undergång och eftersom han i sin säkerhetspolitik endast ville agera militärt och inte politiskt, gick Sveriges stormaktsställning nu

förlorad direkt. I annat fall hade det troligen varit en mera utdragen

process, efter att Brandenburg sedan 1648 och Ryssland efter nederlaget vid Narva 1700 lärt sig av Sverige, såväl militärt som organisatoriskt, och därmed kunde mobilisera större resurser än Sverige. Sammanfattningsvis gäller för stormaktstiden att kungen huvudsakligen kunnat bestämma över den militära utbildningen,

14 De två kulturerna

utrustningen och mobiliseringen och att han lett huvudarmén själv. Därmed frågan om den politiska kontrollen över armén och var flottan löst. Kungen visste vad lagts ned på försvaret och vad som stridskraftema gick för.

Frihetstiden

Genom regimförändringen efter Karl Xllzs död föll enväldet och ersattes ständernas valde. Inom framför allt adel, det genom dominerande ståndet, där även de flesta oñicerarna fanns, hade man svårt att acceptera nederlaget i det nyss avslutade kriget och förlusten av i synnerhet de baltiska provinsema. Till en början förde dock Sverige under ledning av kanslipresidenten Arvid Horn försiktig politik, inte minst för att landet skulle kunna återhämta en sig. Statsfmansiellt återgick till Karl Xlzs indelningsverk. Den man sista honom fastställda budgeten, den för 1696, blev norm. Detta av betydde inte minst att krigsmakten återgick till detta system. Men för att eller frigöra dem för andra uppgifter, eftersattes spara pengar arméns och flottans utrustning, ett antal tjänster hölls vakanta och framför allt sparades på övningarna. Till detta kom en bristfällig ofñcersutbildning. Officerarna tränades inte att samverka i större förband. Dessutom sjönk officerskårens kvalitet, eftersom befordringarna skedde strikt efter anciennitet. Följden blev att krigsmaktens styrka och kvalitet snart låg långt under vad de hade varit år 1700. Detta hindrade emellertid inte uppkomsten av lusten att söka revansch mot i första hand Ryssland. Denna revanschlust fanns inte minst inom adeln och officerskåren.

De två kulturerna 15

Där drömde man om att kunna upprepa segrarna från Karl XII:s tid, bl.a. genom att utnyttja en politiskt gynnsam konjunktur, dvs. stödja sig på Frankrike och förlita sig på att Turkiet höll Ryssland militärt sysselsatt. Denna gynnsamma konjunktur syntes aktivisterna, som sammanslutit sig i det så kallade hattpartiet, inträda under slutet av l730-talet. 1738 tvingade de bort den krigsovillige Horn och hans anhängare inom rådet, där de ersattes med hattarnas kandidater. Strax innan dess hade Sverige ingått ett vänskapsförbund med Frankrike, som i sin tur stödde Turkiet i kriget mot Ryssland, och utlovade finansiellt stöd. Förbundet riktade sig entydigt mot Ryssland. I själva verket gynnade det indirekt Ryssland, i det att det hjälpte Turkiet att sluta fred. Att Turkiet sedan med Sverige avslöt defensivallians betydde föga, eftersom en fördraget inte innehöll några löften om turkisk hjälp till Sverige i fall de råkade i krig med Ryssland. Trots att de utrikespolitiska konjunkturerna således försämrats och försvarets tillstånd ingalunda förbättrats i takt med den växande svenska aggressiviteten, beslöt 1740/41 års riksdag att anfalla Ryssland. Till överbefälhavare över den i Finland samlade armén utsågs Charles Emil Lewenhaupt, biträdd av H M von Buddenbrock. Lewenhaupt var en av krigsivrarna. Rådet gav honom vidsträckta befogenheter, men inte någon utarbetad krigsplan. I stället hoppades man att Lewenhaupt skulle lyckas återerövra de baltiska provinserna eller åtminstone någon del av dem. Skulle detta visa sig vara omöjligt, skulle ständema inkallas. Lewenhaupt själv utarbetade heller ingen krigsplan. Det visade sig snart att de dåliga svenska krigsforberedelsema inte tillät någon aktiv krigföring. Den dåliga underhållstjänsten och de undermåliga kvarteren ledde till att soldaterna massvis dog i

16 De två kulturerna

farsoter. Relativt sett drabbades särskilt flottoma. Örlogsflottan

förlorade omkring 6 000 man och galärflottan 1 000. Av den till Finland överförda armén på 18 000 man dukade två tredjedelar av manskapet under. Till detta kom förlusterna och deserteringama vid de finska förbanden. Under dessa förhållanden övergick initiativet automatiskt till ryssarna som i augusti anföll svenskarna vid Villmanstrand och tvingade demv tillbaka. Visserligen gick Lewenhaupt fram i november, vilket på rysk sida ledde till viss förvirring. Den utnyttjades Peter den stores dotter, som genom en kupp gjorde av sig till kejsarinna. Hon var ingalunda villig att avstå något område till Sverige. När Lewenhaupt insåg detta, ingick han, om inte skriftligt så i praktiken, vapenvila Rådet uppmanade med ryssen. honom nu att gå till anfall, men han beslöt att invänta förstärkningar. I juni 1742 inledde ryssarna sin offensiv. Svenskarna drog sig tillbaka och i augusti kapitulerade den svenska huvudstyrkan vid Helsingfors. Därefter kunde ryssarna ockupera hela Finland. Vid det laget hade Lewenhaupt och Buddenbrok beordrats hem till Sverige. Där ställde riksdagen 1742/43 dem till svars för det förlorade kriget och lät dem avrättas. I Lewenhaupts fall drabbade det de som ivrat för kriget trots att han borde ha varit en av medveten den svenska krigsmaktens svaghet och de obefintliga om krigsförberedelsema. Nederlaget ledde till förlusten vissa finska landområden och av att den ryskstödde prins Adolf Fredrik valdes till svensk tronföljare. Nederlaget ledde även så småningom till en försvarspolitisk aktivering och omorientering. Försvaret skulle utformas defensivt och stödja sig på en rad fästningar och på skärgårdsflottan, som

De två kulturerna 17

bröts ut ur örlogsflottan. Fästningsbygget drevs av artilleriofficeren Augustin Ehrensvärd. Enligt det av honom uppställda och av riksdagen godkända projektet skulle det anläggas i Finland en fästning vid Lovisa och en vid Helsingfors och i Sverige fästningar vid Slite på Gotland samt vid Landskrona och Kristianstad. För riksdagen framstod programmet för dyrt, varför det aldrig snart som korn att genomföras helt. Endast fästningen utanför Helsingfors, Sveaborg, blev så småningom färdigställd. Vad gällde armén och flottan förbättrades inte deras tillstånd, utan de eftersattes, vad beträffar övningar, utrustning och fulltalighet, i samma stil som före kriget mot Ryssland. Trots att Sverige nu officiellt slagit in på en defensiv politik och trots att inte ens det för denna politik nödvändiga fästningsprogrammet genomförts, drömde man inom hattpartiet fortfarande om att i ett gynnsamt utrikespolitiskt läge kunna uppträda offensivt och återvinna något av det svenska storm aktsväldet. Denna gång ansågs ett sådant läge ha inträtt när sjuårskriget bröt ut år 1756. I detta

krig stod Preussen och Storbritannien-Hannover mot Österrike,

Sachsen, Frankrike, Ryssland och en rad tyska furstar. Till den senare alliansen slöt sig Sverige 1757 i hopp om att återvinna de sedan 1675 till Preussen förlorade pommerska områdena. För det s.k. pommerska kriget 1757-1762 var Sverige än mindre förberett än för det ryska 1741. De svenska trupperna betraktades heller aldrig av Preussen som ett större hot. Dels var de underlägsna vad gällde utrustning, underhåll och ledning. Dels saknade Sverige moderna trupper som jägare och husarer som kunde sättas in för spaning och för ett utnötande småkrig. Men framför allt saknade den pommerska armén beslutsamma chefer. Detta var inte i första hand fråga brist på dugande officerare följd en om utan en

18 De två kulturerna

av de politiska förhållandena i Sverige. Under åren 1757 till 1762 hade den pommerska armén inte mindre än fem befälhavare. Samtliga åtog sig motvilligt befälet och alla slutade de på egen begäran. Den förste, Mathias Alexander von Ungem-Stemberg, tillhörande hattarnas motståndare, mösspartiet, och hade redan varit motståndare till det ryska kriget. Att han utsågs till befälhavare i Pommem berodde inte i första hand på att han var högst i grad, utan var framför allt följden av politiska överväganden. Genom att utse honom ville hattarna göra honom medansvarig för sin äventyrliga krigspolitik. Detta var givetvis Ungem-Sternberg medveten om som också kom ihåg hur det hade gått för befälhavama i det förlorade kriget mot Ryssland. Därför uppträdde han mycket försiktigt och först efter noggranna instruktioner från Stockholm. Därmed kunde preussama ta initiativet när de önskade. Ungem-Stembergs efterträdare manövrerade på samma sätt. Rådet i Stockholm var låst. Av rädsla för ständemas reaktion på ett illa förberett och misslyckat krig vågade det inte ge befälhavarna på platsen så fria händer som stormaktstidens arméchefer hade haft. Rädslan inför ständemas reaktion präglade även de utställda instruktionerna som dessutom med nödvändighet byggde på delvis inaktuella informationer om läget vid fronten. Slutligen var rådet tillfreds när Sverige 1762 utan territoriella förluster men med en länge mycket tyngande krigsskuld kunde sluta fred med Preussen. Vapenvilan som föregick fredsslutet hade den siste befälhavaren i Pommem, Augustin Ehrensvärd, ingått utan att underrätta rådet, som emellertid aktade sig att anmärka mot denna självrådighet. Sammanfattningsvis kan konstateras att den totala politiska kontrollen av krigsmakten under frihetstiden inte ledde till att krigsmaktens styrka upprätthölls, men väl att Sverige störtades i ett

De två kulturerna 19

krig det inte rustat och förberett på. Att politikerna och var militärema delvis identiska ändrade inget i detta avseende, utan var förvärrade tillståndet. De politikerna som även var militärer snarare ville inte på ett ansvarsfullt sätt förbereda de krig de tillstyrkt som politiker, och de kunde militärer inte uppträda så aktivt som som deras politiska aktivism hade krävt.

Den politiska kontrollen av militärutgifterna

Frågan har varit ett återkommande tema i svensk historia åt-

minstone sedan frihetstiden på 1700-talet, då dyra fästningsbyggen

och spektakulära krig tärde på riksdagens tålamod. Sverige hade efter stormaktstiden inte längre någon kvalitativt överlägsen krigsmakt i förhållande till omgivningen och övergick i stället till

rollen medelstor europeisk makt med Finland och Svenska

av en Pommem i behåll, som fiskade i olika säkerhetspolitiska vatten i kabinettspolitikens Europa. Bo Huldt har träffande beskrivit epoken 1721-92 "Den oppurtunistiska halvmakten söker revansch", som dvs. Sverige följde skiftande allianser konjunkturema och genom sökte revanschkrig mot Ryssland 1741-43 respektive genom 178 8-90 återta förlorad terräng i öster. Genom sjuårskriget 1756-63 sökte även vinna tyska landområden genom att sälla sig man nya till Preussens många fiender. Alla försöken misslyckades dock. Revolutions- och Napoleonkrigen ledde sedan till Pommems och Finlands förlust, unionen med Norge 1814 och en mer markerad småstatsposition Öst- affärer. i norr undan och Centraleuropas Styrningen krigsmakten skedde genom K Mzt och ständema av varvid krigsmakten genom sin talrika representation i adelsståndet,

20 De två kulturerna

riksrådet, ämbetsverken osv. kom att bli en stark påtryckargrupp som befrämjade de egna intressena i hög grad. En stor del av statsutgiftema gick traditionellt till lant- och sjöförsvaret. Officerskåren kan uppfattas som en relativt homogen revirföreträdare under långa tider men bilden kompliceras av de begynnande politiska partibildningama t.ex. frihetstidens hattar, mössor och hovparti

och av divergerande näringsintressen. Se vidare Gunnar Artéus,

Krigsmakten och samhället, Sthlm 1988. Med tvåkammarriksdagen från 1866 skedde en maktförändring även om kungamakten i samverkan med krigsmakten och utrikesförvaltningen traditionellt behöll ett starkt säkerhetspolitigrepp om ken, dess utformning och verkställande. Riksdagen kunde från 1720 genom sin bevillningsmakt sätta ramar för försvarsutgiftema. K Mzt och riksdagen beslutade vanligen gemensamt om de finansiellt högst äventyrliga krigsförklaringama varvid distinktionen mellan

anfallskrig och försvarskrig var ett gammalt tvistcämnc Skulle

kungen ha rätt att börja krig Sverige förde länge sina kostsamma krig i öster och på kontinenten med stöd av utländska subsidier, främst från landets gamla allierade Frankrike, länge Europas ledande land i många avseenden. Dessutom lät "man kriget föda sig självt", en krigsfinansiell metod som nyttjades av alla nationer i gamla tider. Landets egna ekonomiska resurser, trots en god export av järn, koppar, tjära, trä osv, räckte aldrig särskilt långt, varför allianssystemen var viktiga för landets mer storvulna säkerhetspolitiska planer. Efter Napoleonkrigen är den tiden ute och den följande tiden fram till den politiska demokratins genombrott, dvs. cza 1815-1917/-21, kan karaktäriseras som en period av en pådrivande kungamakt, nära lierad med militären militärledningen, som ser

De två kulturerna 21

säkerhetspolitiken som sitt prerogativ och genom utrikes- och försvarspolitiska initiativ söker få stöd i riksdagen. I tvåkammarriksdagen från 1866 kom bönder att dominera vilket ledde till en ökad sparsamhet på alla områden, inkl försvaret. "De snåla bönderna" krävde nedsättningar i det gamla systemet med grundskatter vilket ledde till kompromisser om försvaret på 1880- och

l890-talen. Övningstiden utökades nu till 90 dagar och Sverige var

på väg att avskaffa sin gamla indelta armé. Detta skedde genom den allmänna värnpliktens införande 1901, då indelningsverket avskaffades och differentierad övningstid från 6 månader och en uppåt infördes.

Karl XIV Johans nyorientering av säkerhetspolitiken

Under perioden 1809-1850-talet, då först rikets existens stod på spel under Napoleonkrigen, och sedan den svensk-norska unionen ett nytt strategiskt och försvarspolitiskt läge, debatterades gav försvarets inriktning och planerna för krig "Försvarsplanen" öppet i den svenska debatten. Det skedde både i riksdagen, i offentliga

utredningar och i tidningar och tidskrifter. Karl XIV Johan var den

drivande kraften bakom de stora försvarspolitiska förändringarna vid denna tid. Han uppfattades allmänt som "fädemeslandets räddare", som lyckades få till stånd en fullständig omorientering i den svenska utrikespolitiken, som gjorde det möjligt för opinionen att godta den smärtsamma förlusten av Finland från 1809 mot en utrikespolitisk vänskap med den gamle huvudfienden, Ryssland, och framflyttning Sveriges säkerhetspolitiska positioner i en av västlig riktning genom unionen med Norge.

22 De två kulturerna

När Karl Johan blev kronprins Sverige 1810 det med av var en viss tvekan eftersom den svenska nationen ute i Europa känd var

för sina hetsigheter och nyligen hade skjutit en kung Gustav III

och senare genom en militär statskupp hade avsatt efterträdaren, sonen Gustav IV Adolf, 1809. Att svenska regenter tidigare hade fal-lit på Slagfältet kunde i europeiskt perspektiv också ses som en anomali och ett kvardröjande drag från ett medeltida furstesystem eller ett nordiskt, vikingtida kungaideal. Frihetstiden 1720-72 hade dessutom varit ett parlamentariskt experiment då kungamakten till sist reducerades till en namnstämpel. Allt detta kunde ses som uttryck för nationens politiska hetsigheter där det som vi senare gärna förknippar med svensk samhällsutveckling, kontinuitet, ordning och fredliga former, knappast var de mest framträdande dragen i den nationella utvecklingen. Strategiskt och operativt skedde under Karl Johanstiden 1810 18-l844 en övergång till en centralförsvarsdoktrin, byggd på centralfästningen Karlsborg och Göta kanal, men även Stockholms och Gotlands fortsatta befästande. Även Norrlands befästningsfråga diskuterades livligt. Någon konsekvent samordning av planerna för lant- och sjöförsvaret åstadkoms dock inte på lång tid. Allan Larsson ger i sin gradualavhandling "Försvarsfrågan i svensk politik från 1809 till Krimkriget" Uppsala 1935 följande

bild av utvecklingen till 1914 Aa s 259

Vid Oskar I:s första riksdag förklarades verkligen, att planer för lant- och sjöförsvar samtidigt borde uppgöras, och vid påföljande riksdag meddelades ständerna underdåniga betänkanden av respektive departementschefer angående försvarsgrenarnas ordnande. Men något samarbete mellan de bägge försvarsministrama har tydligen icke förekommit, och intetdera betänkandet tyder på någon medveten avvägning mellan de olika försvarsgrenama och deras behov. Utredningen är vidare i bägge fallen synnerligen allmän. I

De två kulturerna 23

fråga armén finnas detaljerade kalkyler endast över övningsom kostnadema, och betänkandet är i sina allmänna delar egentligen endast principmotivering för ett övningsprogram. Fästningarna äro helt utelämnade. Sjöförsvarsplanen har snarast karaktären av principuttalande, där kalkyler finnas endast för vad som närmast erfordras samt för besättningsbehovet. En allmän utredning av lantförsvarets olika delar och ett försök till avvägning dem emellan presteras i själva verket först 1861 års lantförsvarskommitté. av Den utgår därvid från lantförsvarets företräde framför sjöförsvaret, någon utredning den proportion mellan kostnaderna som men av därav kan betingas förekommer icke, liksom heller något samarbete med den delvis samtidigt arbetande sjöförsvarskommittén, arbete huvudsakligen tekniskt inriktat. Nästa gång vars var försvarsproblemet i dess helhet år 1880, tillsattes även två togs upp, kommittéer, för lant- och för sjöförsvaret, enheten hade en en men denna gång åtminstone principiellt betonats genom föreskriften att kommittéerna gemensamt skulle överlägga försvaret i dess om helhet, ett samarbete dock blev av. Först 1907 års försom svarskommitté har i själva verket behandlat försvaret som en enhet, och dess efterföljare, de Staaffska försvarsberedningarna, äro avsedda att behandla frågan i hela dess utsträckning med den principiella enheten iakttagen andra försvarsberedningen och genom den ledning det hela förbehålles statsministern. Med 1914 av som års försvarsordning får Sverige så för första gången en av båda statsmakterna gillad plan för alla rikets försvarsanstalter, 1925 efterföljd även behandlad och beslutad som en enhet, och av en ny, detsamma är förhållandet med den som nu 1935 förberedes men försvarsgrenama äro nu tre.

24 De två kulturerna SOL" 1996:130

Neutralitetspolitiken grundläggs 1815-1865

Sverige drog sig till stor del undan kontinentens affärer efter Napoleonkrigen, som slutade 1815. Därefter sökte balansera man

sin politik i Östersjöområdet mellan Ryssland, Preussen och

Storbritannien. Grunden för den framtida svenska neutralitetspolitiken lades under Karl XIV Johan och de följ ande Bemadotnu teregentema kom i stort att fullfölja denna alliansfria politik, syftande till neutralitet vid stormaktskonflikter och krig i det svenska närområdet. Enstaka avsteg från den raka kursen företogs

dock redan på 1800-talet, främst i skandinavistisk Danmarks

yra krig 1848-50 och 1863-64 eller när tillfälle tycktes sig att yppa med västmaktemas hjälp tränga tillbaka Ryssland från Åland och ev Finland Krimkriget 1853-56. Vid dessa tre tillfällen avstod dock Sverige från att aktivt gå in i krigen. 1848-49 ägnade sig stats- och utrikesledningen fredsbevarande operation med stöd en

av västmaktema till förmån för Danmark svenska trupper Fyn

och i Slesvig, den svensk-norska flottan kring de danska vattnen mm. Resultatet blev i stort lyckat och bevarades i det status quo dansk-tyska gränsområdet.

Ny strategi, långsamma fästningsbyggen, arméns förfall

Stormaktstiden och perioden fram till 1815 hade det svenska väldets försvar byggt på ett periferiförsvar, där flottan skulle trygga förbindelsema över havet och armén långsamt mobiliseras för att sättas in i behövliga riktningar kraftsamling. Vid sidan den av

De två kulturerna 25

indelta arméns landskapsregementen fanns rader av värvade regementen, vilka ofta var lättare gripbara och mer välövade men också kostade i anslag. Arméns stridsvärde och slagkraft kunde mer också vara högst skiftande, beroende på det ekonomiska läget, transporter och underhåll, allianser, förmågan till organisatorisk och vapenteknisk förnyelse, sjukdomar, partistrider osv. Dessutom fanns ibland oklara prioriteringar i fråga om strategi, operativa och

taktiska principer. Övergripande kan man dock säga att den svenska

krigsmakten under storm aktstiden 1611-1718 höll hög europeisk standard i stort men att den därefter efterhand tappade i jämförelse med omgivningen, dock med reservation för att Gustav III stärkte flottan avsevärt ryska kriget 1788-90 och att kronprins Karl Johan resolut ökade krigsmaktens styrka 1810-15 genom en rad modemiseringsåtgärder.

Ny krigsplan

Efter 1815 hade periferiförsvaret med sjöfästningar i Finland, Pommem, tidigare Baltikum etc. spelat ut sin roll. I stället övergick Sverige till ett defensivt försvar, ett centralförsvar med stöd av mer rikets fästningar. Det ansågs inte längre möjligt att hålla en stark flotta kunde bjuda fienden främst Ryssland stången ute till som havs. Samtidigt fanns ett stort lantmilitärt dilemma i möjligheterna till ett effektivt kustförsvar där fienden hade landstigit. Vägnätet och kommunikationerna tillät inte snabba förflyttningar av större truppförband. I stället kom krigsplaneringen att inrikta sig på att samla fälthären i det inre landet, med stöd den stora fästav av ningen Karlsborg vid Vättern bygget påbörjades 1820 och pågick

26 De två kulturerna

i mer än 100 år varifrån det stora motanfallet kunde slås ut. Den operativa principen var här att inte söka strid med fienden förrän dennes offensiva kraft hade kulminerat och var på tillbakagång, dvs. ville satsa på tidvinnande strategi. I strategin ingick att man en delar av landet särskilt kustområden kunde uppges utan större strider, varvid befolkningen fick underkasta sig fiendens ockupation, vilken i detta tidevarv dock sällan var barbarisk utan kunde

följa klart civiliserade former. Se t.ex. den ryska ockupationen av

Gotland kort tid 1808. Stöd utifrån någon stormakt, t.ex. en av västmaktema, skulle i sin tur kunna förbättra landets chanser vid ett krig med Ryssland, vilket främst sågs som hotet med de nya

gränserna. "Åland en pistol mot Stockholms hjärta" osv.

Fredsperioden

Karl XIV Johans goda förhållande till Ryssland och stabiliteten mellan storm akterna gjorde lång fredsperiod tycktes ha inletts att en i Europa efter 1815. Sverige anpassade sig i hög grad efter detta och Karl Johan kom att föra ett mycket fredligt regemente, där allt mindre resurser satsades på det militära försvaret. Vid kungens död 1844 låg flottan i förfall och arméns stridsvärde ringa. En var allmän värnplikt mellan 20-25 år för män med en övningstid på 12 dagar fanns på papperet vartill kom den indelta bondarmén, vars beväpning och övningstid lämnade åtskilligt övrigt att önska. Förbandsmötena hade blivit glada sommaräventyr och det sades att det vid infanteriet knappast förekom någon skjutning, vid kavalleriet föga ridning. Krimkriget 1853-56 ledde till ett gradvis uppvaknande. Krigs-

De två kulturerna 27

händelserna i Östersjön Åland, Fårösund bas för västflottor mm

visade att Sverige inte kunde lita på den eviga freden. 1858 gick ständema med på en utökad övningstid till 30 dagar men några satsningar på att höja krigsmaktens stridsvärde gjordes inte. Skandinavismen blomstrade som politisk rörelse men militära maktmedel saknades i stort för att Sverige skulle kunna lägga någon tyngd i vågskålen för den danska saken. Arméns krigsförband föga fältdugliga på grund dålig materiel och få var av övningar, och flottan hade 1864 mycket få i strid direkt användbara fartyg. Däremot hade skarpskytterörelsen vid denna tid vuxit till cza 40 000 skyttari landet. Den kunde ses som ett viktigt komplement till det militära försvaret, milis som representerade ett folk i en och lov sjöngs män Viktor Rydberg och August vapen vars av som Blanche. Även riksdagen stödde skarpskyttama, inte minst därför att endast mindre anslag behövdes för en viss beredskap till skillnad mot den reguljära armén och flottan där stora satsningar krävdes för en förbättring av stridsvärdet. I den tvåkammarriksdagen kom lantmannapartiet att bli nya dominerande. Mellan 1865 och 1875 förkastade riksdagen inte mindre än fem härordningsförslag, framlagda regeringen för att av utöka övningstiden och materiellt förnya krigsmakten. Lantmannapartiet sparsamt och ville först ha bort "sekelgamla orättvisor" var när det gällde grundskatterna innan man var beredd till mer positiva försvarsbeslut. På militär sida hade samtidigt det tysk-franska kriget 1870-71 lett till ökad plädering för nyorganisation av krigsmakten så en en att denna bättre kunde upp mot det moderna krigets krav. svara J ämvägsm obiliseringar, vapenteknik snabbskjutande handeldvany pen, artilleri m.m., massarméer på värnpliktens grund och ett nytt

28 De två kulturerna

sätt att mobilisera samhällets krigsekonomi för utnötningskrig var viktiga nya inslag i krigföringen. Den preussiska generalstaben blev en ny förebild för planeringen och ledningen de högre förav banden. Sverige omorienterade sig här raskt mot Preussen och övergav sin sekelgamla franska orientering säkerhetspolitiskt och i fråga om militära ideal. En svensk generalstab inrättades efter preussisk förebild redan 1873. Dess skapare och förste chef, friherre Hugo Raab, ville nu satsa på att hela armén skulle grundas på allmän värnplikt och att endast befälet skulle fast anställt. vara Hans förslag om en övningstid på 10-12 månader för huvuddelen värnpliktiga inom armén var dock politiskt helt orealistiskt och stoppades i riksdagen. I stället sökte sig följande regeringar fram i de partiella reforrnemas väg i syfte att vinna lantmannapartiet för ökade försvarsbördor mot att böndernas grundskatter skulle avskaffas. Lantmannapartiet föreslog vid riksdagen 1878 en övningstid om 90 dagar för de värnpliktiga, fast anställd befälskader och en en stamtrupp om 30 000 man, vilket hade varit ett stort steg framåt. Detta förslag förkastades dock av första kammaren, som ansåg att det var för dyrt i förhållande till effekten. Här fanns alltså helt olika värderingar av kostnader och förväntat stridsvärde hos den konservativa, mer kungatrogna senaten, och den i bondeklassen bredare förankrade andra kammaren. 1895 beslöts sedan om kompromissen om 42 dagars övningstid vilket 1892 höjdes till 90 dagar mot att grundskattema helt avskrevs.

De två kulturerna 29

Ny stridsteknik

Välbeväpnade och rörliga massarméer och pansrade slagflottor var nu stormaktemas nya inriktning av sina moderna krigsmakter. Här var det inte lätt för de medelstora och små nationerna att följa med i utvecklingen, politiskt, ekonomiskt och militärtekniskt. Inför det nya hotet av massiv och rörligare krigföring "maskinkriget" började dock den svenska opinionen att vakna Försvarsfrågan upp. började framstå nationell ödesfråga. Tysklands och som en

Rysslands militära tillväxt i Östersjöområdet oroade över alla

partilinjema i Sverige och stormaktemas rustningar började efterhand övergå i kapprustning. Sveriges perifera säkerhetspolitiska roll i Europas utkant var på väg att förändras och man började i debatten från 1880-talet att tala om Rysslands ökade fönnåga att via Finland och Baltikum ta sig fram mot Skandinavien i jakt på Atlanthamnar, malmfält, hamnar Utbyggnaden nya osv. av järnvägama och de ryska gamisonema i Finland m.m. ingav en

ökad oro. Om den säkerhetspolitiska elitens "belief-system" och

det ryska hotet se G. Åselius, The Russian Menace to Sweden,

akademisk avhandling, historia, Stockholms universitet 1994. Kung Oscar ger något av stämningsläget i sina memoarer

a a s 287:

Men helt plötsligt glimmade det till i askan, och gamla känslor, länge slumrande, väcktes åter. Vare sig förhållandena till Norge, eller det sätt varpå Finland behandlades av Alexander III och hans samtida i Ryssland, gåvo upphov, eller att väckelsen kom inifrån, nog av den kom, det var omisskänneligt. Och under 1890-talet växte både i vidd och makt fosterländsk rörelse, särskilt en som visade sig i två riktningar: strävan att hedra svenska namnet, svenska färgerna flaggan och svenska minnena; samt, vid sidan

30 De två kulturerna

därav, strävan att stärka landets vämkraft. Det var denna rörelse möjliggjort urtima riksdagsbeslutet, sammanslutit som som försvarsföreningar överallt i riket bland mogna män, kvinnor och skolungdom.

Oscar II och synen på säkerhetspolitiken

Oscar regent 1872-1907 var den siste kungen med allvarliga ambitioner att hävda kungamaktens ställning på det säkerhetspolitiska området. Sonen Gustav V 1907-1950 gjorde visserligen sporadiska säkerhetspolitiska "inhopp" i regeringsbestyren, varav mest känt är borggårdstalet 1914, men överlät efterhand alltmer av säkerhetspolitiken till partierna i regering och riksdag. Oscar hade däremot i långa stycken föreställningen att kungaregeringarna, dvs. kungen och de honom utsedda statsråden, skulle driva av säkerhetspolitiken i förening med utrikes- och militärledningen UD, armén, marinen. Härvid gällde det att få gehör hos de växlande opinionema i riksdagens båda kamrar, både för inriktningen och anslagsramama, vilket ofta var besvärligt. Efterhand blev kungamakten hårt trängd inom inrikespolitiken och fick förlita sig på skiftande opinioneri debatt och politik för att få stöd. Det ledde till täta ministerbyten och till stora svårigheter att föra långsiktig politik. För att motverka detta satsade Oscar en och hans ministärer på att med stöd den konservativa första av kammaren och delar den andra kammaren driva en försiktig av reformpolitik i industrialiseringens och urbaniseringens tecken. Riksdagen kunde dock ofta blockera regeringsförslagen eller "urvattna" dem kompromisser, kungen ogillade. genom som Omvänt kunde "kungaregeringarna" spela på motsättningarna i

De två kulturerna 31

riksdagen och blockera oppositionens skiftande refonnförslag eller tvinga fram för kungen smakliga kompromisser. mer Kungen ogillade den allmänna samhällsutvecklingen mot parlamentarism och demokrati och ansåg att det svenska folket höll på att "försoffas" genom den ökade materialismen och avkristningen. Med sin historieromantiska ville han återuppväcka syn "svenska folkets krigiska dygder och mannakraft" och fullt var

beredd att övergå till en mer aktiv säkerhetspolitik i Östersjöom-

rådet om tillfälle skulle ges. Här hade den svenska opinionen alltmer orienterat sig mot det wilhelminska Tyskland som en motvikt mot Tsarryssland, uppfattades den stora utrikessom som politiska faran. Oscar skrev följande dräpa i sina memoarer på dessa teman A a s 287: "Och nu kom liksom en förändrad anda snabbt över och in i vårt folk. Ridderskapet försvann blott såsom politisk institution. Det bleknade också i svenska hjärtan och sinnen, demokratisdär mera ka åsikter och känslor rodnade. Materiella intressen upptogo mer och mer allas tankar. F redlig tävlan visserligen särdeles aktnings- värd och ädel i sitt slag avlöste stridslusten, och den gamla äregirighetens art försvann. Pressen begynte sina hätska fälttåg mot militarism och militärbudgeter. Sverige borde nu vända alla sina tankar bort från sin historia, helst när denna skrivits på blodiga slagfält. Det borde sluta sig inom sig självt, avstå från varje minsta tanke på att betyda någonting alls, eller göra sin röst någonsin hörd i den "europeiska konserten" o.s.v. Så predikade år ifrån år av en allt talrikare och djärvare press, med stigande enträgenhet och styrka ja, naturligtvis och med ökad framgång. Folklynnet det - gamla stolta slappades. Partiandan skärptes medan de gamla svärden rostade i skidorna, och de ärorika troféerna, bortglömda,

multnade högst i Riddarholmskyrkans gravlikt fuktiga och

uppe kalla stenvalv"

32 De två kulturerna

Regeringen Erik Gustaf Boström, Oscar II:s förtrogne, vann en stor politisk försvarsbeslutet 1892. Det innebar att det seger genom gamla bondekravet grundskattemas avskrivning förverkligades om mot att väsentligt utökad militär övningstid, 90 dagar för en huvuddelen värnpliktiga, infördes. En partiell reform på samma väg hade genomförts 1885. Beväringens övningstid utökades då från 30 dagar till 42, vilket internationellt var mycket ringa. Oscar beskriver målande vad han uppfattade som en stor försvarspolitisk

seger i sina memoarer a a s 250

Tvenne utskott tillsattes, ett för försvars- och ett för grundskattefrågan samt övriga medförsvarsfrågan sammanhängande finansfrågor. Där arbetades raskt allt ifrån början, och ehuru såsom alltid rykten, även sådana spådde ofärd, korsade luften och fyllde som tidningsspaltema stego utsikterna. Det var dagar, fulla av intresse och spänd, stundom ängslig, väntan dessa som föregingo avgörandets. Man fick naturligtvis höra upprepade gånger den vanliga klagovisan om "militarism" Men det hjälpte icke. Majoriteten även inom andra kammaren ville nu ett avgörande i god och fosterländsk riktning och 21 november bifölls de kungl. propositionema med det för mig överraskande stora flertalet mindre än 142 av röster, emot 82 Debatten de 90 dagarna och värnpliktsklassema, m.m. fördes om med häftighet bitterhet. Baron Rappe kastade hela sin stora om auktoritets och sin krigserfarenhets Brennussvärd i vågskålen, och så besegrades den ena motståndaren efter den andra. Vi vakade sista aftonen den 22 tills långt efter midnatt för att få höra den efterlängtade nyheten, till och med drottningen gick icke till vila, och lika litet hennes tjänsthavande hovdamer Gränslöst blev jublet över Aldrig skall jag kunna glömma det ögonblick då segern. biljardsdörrarna, kl. omkring 1 på natten, flögo upp, och statsrådet Essen flög in medforande bekräftelsen av det glada, nyss genom telefonen bragta budskapet.

SOU 1996:13O De två kulturerna 33

Unionskrisen och Ryssland

Unionskrisen mellan Sverige och Norge spetsades till under

1890-talet och bidrog samman med fruktan för Ryssland se ovan

till ett radikalt omtänkande när det gällde det svenska försvaret. Framförallt gällde det synen på den svenska krigsmaktens stridsvärde i det moderna kriget. Försvaret framstod som gammalmodigt både i fråga om organisation, utbildning, materiel och beväpning. Nu gällde det därför att modernisera det i grunden och att öka dess stridsvärde. Politiskt var skedet "gynnsamt" eftersom den säkerhetspolitiska hotbilden mörknade, storm aktema började en kapprustning till lands och till sjöss och modemiseringen av de svenska näringama, statsapparaten m.m. styrfunktionema erbjöd nya utvecklingsmöjligheter. Samtidigt fanns det en rad hinder i vägen, vilket generaldirektören Sigfrid Wieselgren, tillika en mittenman i riksdagen, i ett brev till kronprinsen 1891 sammanfattade så här: "Allt genomsyras av den stora tvistefrågan, man kan värna sitt fosterland därför att regeringen är tullvänlig och de tullvänliga reaktionärer. "Nygren s 25. Utan vidare fördjupning i tullstriden kan här slås fast att 1890-talet blev omprövningens tid för en svensk försvarspolitik, och att denna i hög grad berodde på förändringar i omvärlden.

Flottans upprustning

Intressant var utvecklingen på flottans område där riksdagen periodvis under 1890-talet som beviljade större anslag för nybyg-

34 De två kulturerna

gnader än vad regeringen hade äskat Nu blev det möjligt att under en följd av år bygga ut en modern pansarbåtsflotta. Under 1870-talet till c:a 1882 hade riksdagen bromsat och tidvis stoppat utbyggnad, gick utvecklingen snabbt och Sverige hade en men nu vid unionsupplösningen 1905 en pansarbåtsflotta om dussinet

fartyg. Äldst då Sveaklassen Svea, Göta, Tule varvid kan

var noteras att Svea vid leveransen 1885 hade en slagkraft som kunde mäta sig med ett brittiskt slagskepp Här kunde Sverige en tid hålla hög internationell standard i sina nybyggen detta var inte men möjligt efter sekelskiftet när stormaktema ökade sina rustningar väsentligt och slagskeppens storlek växte betydligt. Den militärteknologiska förnyelsen inom både flottan och armén från 1880-talet och framåt kom dock att förbli bestående värde och lade även av

grunden fortsatt framgångsrik svensk försvarsindustri, vilket

för en sedan dess har varit ett viktigt inslag i den svenska säkerhetspolitiken. Huvudkälla: K E Westerlund m.fl., Svenska örlogsfartyg 1855-1905, 1992.

Flottans stridsvärde

Under 20 år byggde Sverige flitigt pansarbåtar olika klasser, förav utom Sveaklassen c:a 3 000 ton, 15 knop, 2 25 cm svåra kanox snabbskjutande lättare pjäser, torpeder även Odenklassen c:a ner, 3 500 ton, 15 knop, mer utvecklad bestyckning och pansar. Dessa byggdes 1885-98 och kallades 1 klass pansarbåtar. De följdes av nästa utvecklingssteg i form Dristigheten, levererad 1901,3 200 av ton och med 17 knops fart och mer avancerad bestyckning och Sjöministem trodde 1899 inte på några utsikter att gå vidare pansar.

De två kulturerna 35

med pansarbåtsbyggen, vilket marinförvaltningen ville, utan begärde endast medel för att fullfölja bygget av Dristigheten. Till stor förvåning beslöt riksdagen den 29 april 1899 att tre nya 1 klass pansarbåtar skulle byggas. Denna 50-procentiga ökning av pansarbåtsflottan drevs alltså fram av riksdagen mot sjöministems åsikt

Resultatet blev Äran, Wasa och Tapperheten c:a 3 650 ton, vidare

utveckling av Dristighetstypen, vilka gjorde tjänst under två världskrig de efterhand blev begränsat användbara. även om mer 1901 beviljade riksdagen även medel för byggnad av en ny typ, Manligheten, utveckling Åran-klassen och på gamla som var en av

dar blev ryggraden i den s.k. Göteborgseskadern 1939-40 inkl

äldre jagare och ubåtar från 1917-18 vilka skulle försöka göra motstånd mot en befarad tysk invasion vid västkusten den 9 april 1940. Det tolfte pansarskeppet som byggdes var Oscar sjösatt 1904 med ett deplacement på 4 300 ton, fart 19 knop och kraftig bestyckning och dessutom ett vackert fartyg, som ofta fick ägna sig representation. Det betydde att den svenska flottan på 20 år hade fått ett tillskott om tolv pansarbåtar och hade nått en höjdpunkt vid unionsupplösningens säkerhetspolitisk "timing" år 1905. Det var en av hotbild, upprustning och krisutlösning som sammanföll ovanligt väl för svenska förhållanden.

Perioden 1901-14: Riksdagen vill öka sin insyn och kontroll av krigsmakten

Införandet av den allmänna värnplikten och utökningen av övningstiden till 240 dagar 1901 års härordning ett led i en genom var

36 De två kulturerna

svensk återupprustning inför de ökade spänningarna i det egna närområdet Ryssland, läget i Finland, unionsfrågan och under intryck av stormaktsalliansemas ökade rustningar både till lands och till sjöss. Sveriges försvar framstod som föråldrat och i behov av en både kvantitativ och kvalitativ förstärkning. Byggandet av Bodens fästning och en fortsatt utbyggnad av flottan ingick också i planerna. Följande tabell av försvarsutgiftema och statsutgiftema totalt 1913-14 för Sverige, Norge, Danmark, Nederländerna och Belgien visar att alla dessa små/medelstora stater hade en hög andel forsvarsutgifter på statsbudgeten och att Sverige här hade särskilt höga tal jfr. stridsskriften "Det befästa fattighuset" svenska ungsociaav lister vid denna tid:

Försvarsutgifter och andra statsutgifter

Kalla: K Zetterberg,Militärer och politiker, Sthlm 1988, 39. s

De svenska försvarsutgiftema således 1913 höga jämfört med var en rad andra mindre länder.

De två kulturerna 37

Säkerhetspolitikens styrning

Oscar och hans skiftande ministärer hade målmedvetet satsat på förstärkning försvaret från 1880-talet och fick efterhand med en av sig riksdagen på en stegvis utbyggnad, om än långsammare och med reducerade anslag i förhållande till vad K Mzt äskade. I stort det dock fråga om en uppåtgående kurva, gynnad av stigande var statsinkomster Riksdagsbesluten 1882, 1892 och 1901 liksom m.m. engångsförstärkningar 1904-05 var några milstolpar. Den politiska

vänstern liberaler, socialdemokrater var kritisk mot de snabbt

stegrade militärutgiftema och ville öka budgetkontrollen av försvaret, den politiska styrningen allmänt och reducera kungamaktens kvardröjande roll inom säkerhetspolitiken. Detta ledde till en utdragen försvars- och författningsstrid i Sverige som löstes först med det demokratiska genombrottet 1917-21. Här kan i anslutning till den tyske modemiseringsteoretikem Hans-Ulrich Wehler tala allmäneuropeisk participationskris för det politiska systemet, om en maktgrupper sökte gripa makten från där nya, folkligt förankrade de etablerade, konservativa maktgruppema, främst genom kravet på politisk demokrati. I Sverige kom regeringen Staaff 1905-06 respektive 1911-14 att

göra systematiska försök att kringskära kungamakten på det

säkerhetspolitiska området med understöd de i riksdagen snabbt av

växande socialdemokraterna "Herremakt eller folkmakt". Detta

utmaning i det konservativa lägret "kungaalliansen" sågs som en till vilket vid denna tid kunde räknas stor del av militären, en ämbetsmännen, storgodsägare, storföretagare m.fl. "Den stora försvarsstriden" 1912-14, initierad Sven Hedin med pamfletten av "Ett vamingsord" i massupplaga och av att regeringen Staaff stop-

38 De två kulturerna

pade planer på byggandet av "en högsjöflotta" med tunga pansarfartyg med offensiv kraft, vilka vissa högermän i riksdagen t.ex. Rudolf Kjellén och kustartillerigeneralen Herman Wrangel ansåg skulle göra landet "alliansfähigt", dvs. lockande samarbetspartsom ner med Tyskland mot Ryssland vid ett krig. "Kungaalliansen" lyckades i detta läge stark försvarsopinion i landet och uppamma en en hetsig försvarsstrid bröt ut i debatt och politik. Vänsterns ledare, Staaff och Branting, utmålades i vulgärpropagandan undsom fallande mot Ryssland eller "fosterlandsförrädare" medan be-

skyllningar för "militarism", "krigshets" och "äventyrspolitik"

haglade från vänsterhåll.

Styrningen av krigsmakten och rättsaffärerna 1901-15

Med 1901 års härordning inleddes modemiseringsprocess inom en det svenska försvaret, som i princip sedan dess har fortgått. En professionalisering befälskadrama kom också igång, inte minst av genom fler heltidsanställningar, formaliserad utbildning, en mer inklusive utbyggnad militära högskolor i olika steg, samt av tillförsel av mer av teoretisk och teknisk kompetens vid de militära förvaltningarna, vilket var nödvändigt för att inte tappa tempo i den snabba militärtekniska utvecklingen från sekelskiftet och framåt. Samtidigt blev det mer komplicerat för den politiska nivån att styra försvarssektom där professionella revir upprättades och "den militära sakkunskapen" utvecklades snabbt. Allt luktade som "militarism" liksom svårigheter att hålla kostnadsramar anslagsöverskridanden var dock tacksamma måltavlor för den civila kritiken. Förhållandet mellan befäl och manskap, officerskårens

De två kulturerna 39

ställning i det moderna svenska samhället och militären som "en i stat" andra stora teman i debatt och politik. Rättsförstat var hållandena inom krigsmakten kritiserades hårt, särskilt mellan åren 1905-08 då trettiotal mål blev "affärer" i Det gällde ett pressen. anklagelser för trakasserier och missbruk förm älvsvåld av och inkompetens i förvaltningen och rättssäkerheten i stort i det militära. Rolf Nygren skriver i sin avhandling Disciplin, kritikrätt och rättssäkerhet, studier kring MO:s uppkomst 1901-15, Uppsala 165 följ ande: "Den tilltagande antimilitära propagandan och 1977, s raden militära trakasseri- och förvaltningsaffärer mellan 1906 av och 1908 inskärpte hos bredare opinion betydelsen av förstärkt en kontroll av försvaret". De militära "rättsskandalema" rättsaffärema dessa år ledde i rad refonner: krigslagsrefonn med ett ökat sin tur till en en ny juristinflytande, inrättandet den s.k. civilkommissionen för att av granska hur de värnpliktiga behandlades och hur deras övningstid användes 1914 till inrättandet riksdagens Militieombudssamt av MO, vilken började sin verksamhet året därpå. Nygrens samman manfattning 221 f de försvarspolitiska linjerna vid denna tid s anger i kontrollfrågoma klart: 1890-talets konservativa regerings- och riksdagspolitik tog som mål att bygga ut krigsmaktens materiella resurser. Stora summor

satsades på tyg-, befästnings- och krigsfartygsmateriel. Anslagen

kunde till viss del bestridas överskott från statens egen genom verksamhet måste i åtskilliga fall drivas igenom i karnrarna men med hjälp votering mot AK-majoritetens vilja. av gemensam

Fr.o.m. 1898 möttes den konservativa upprustningspolitiken med

skärpt kritik från vänsterhåll. Vänstern behövde frigöra stora en till socialpolitiska refonnprojekt. Vänstern förespråkade en summor bättre planering försvarspolitiken. En totalförsvarsplan borde av parlamentariska representanter och militärer och anslauppgöras av

40 De två kulturerna

gen därpå ges efter planens riktlinjer. Vänstern hade betydande svårigheter att få till stånd debatt en om försvarspolitikens inriktning bland fackmännen själva. Disciplinen utmålades hinder för officerare att uttrycka uppfattsom ningar som stred mot den officiella militärpolitiken. Försvarsfrågan blev därför även fråga yttrandefrihetens tillämpning inom det en om militära.

Riksdagen och den svenska upprustningen 1892-1914

Genom byggandet Oscar IIs pansarbåtsflotta, utökningen de av av värnpliktigas övningstid och införandet allmän värnplikt 1901 av regeringen von Otter, denne för övrigt amiral och kungens var

betrodde samt härordningsrefonnen 1901 stärktes det svenska för-

svaret avsevärt från den lågvattensnivå det hade befunnit sig Denna utveckling var ett inslag i internationell säkerhetspolitisk en process, där stormaktema i Europa skapade allianssystem nya

ententen, centralmaktema från 1880-talet och ökade sina rustning-

ar samtidigt som krigstekniken gick snabbt framåt skapandet genom av slagskeppsflottor, kulspruteinfanteri, snabbskjutande artilleri osv. Resultatet blev för Sveriges vidkommande att landet stod relativt

väl rustat vid första världskrigets utbrott 1914. Säkerhetspolitiskt

stod Sverige utanför allianssystemen, vilket gjorde att landet inte drogs in i det nya storkriget. Strategiskt hade landet endast en perifer betydelse, inte minst sedan Tyskland i det kriget kom nya

att behärska Östersjön och utestängde västmaktema från att direkt

inverka på krigshändelserna spärrar vid Bälten. Ryssland trängdes tillbaka på östfronten och därmed kom Sverige på avstånd från krigshändelserna. Den svenska opinionen, delad i sina som var

De två kulturerna 41

sympatier mellan Väst och Tyskland, hade föga till övers för men Ryssland, följde kriget på distans. Militärt räckte det i stort med en neutralitetsvakt för att skydda gränserna medan sjötrafiken periodvis led hårt krigföringen sänkningar, uppbringningar osv.. av

Delade meningar i riksdagen om försvaret 1914-18

Borgfred slöts mellan partierna vid krigsutbrottet i augusti 1914 denna varade inte länge. Kungaregeringen Hammarskiöld, som men stödde sig på konservativa i riksdagen, hade en vänstennagrupper

joritet emot sig liberaler, socialdemokrater och fick stora svårig-

heter få igenom rad försvarsanslag i riksdagen. Anslagen för att en neutralitetsvakten beredskapen skars ned och utbyggnaden av 1914 års härordning, siktande till 12 arméfördelningar, varav 6 i stoppades och kom aldrig att förverkligas. Fältarmén reserv, upp arméfördelningar, jämte Gotlands och Bodens trupper, om sex byggdes dock i stort ut och modemiserades efterhand. Utbyggnaden flottan fortsatte med moderna torpedfartyg och de s.k. Sverigeav skeppen, till sist tre blev byggda. Sverige, Gustav V, Drottvarav ning Viktoria. Vänstern hade kraftigt varit emot byggandet av Sverigeskeppen, sågs utslag för äventyrlig flottpolitik som som en siktade till allians med Tyskland mot Ryssland vid en konflikt. som l stället för satsning på s.k. högsjöflotta, dvs. enheter med en en

kapacitet för taktisk offensiv i Östersjön eller i direkt samverkan

en med stonnaktsmarin, ville vänstern ha ett utpräglat kust/skärmer gårdsförsvar och ville flottans artillerifartyg efter detta mer anpassa begränsade koncept. Det klassisk motsättning i den svenska riksdagen, som var en

42 De två kulturerna

redan på 1600-talet var kritisk till höga krigskostnader/försvarskostnader och då särskilt allt kunde uppfattas "äventyrspolitik" som som

långt bortom landets gränser. Under frihetstiden cza 1720-72 hade

sekreta utskottet i riddarhuset varit motorn i utrikespolitiken och den gången hade flera "revanschkrig" bestämts från denna krets, dvs. ständema hade i realiteten drivit fram kriget med Ryssland 1741-43 och deltagandet i sjuårskriget 1756-63. Omvänt hade Gustav III startat kriget mot Ryssland 1788-90 under kritik från riksdagen ständerna, vilket ledde till att han 1789 skaffade sig en närmast enväldig makt förenings- och säkerhetsakten och efter ett i hög grad äventyrligt krig, även med Danmark-Norge, till sist lyckades trassla sig ur det hela utan landförluster med - men en ruinerad statskassa.

Konstitutionen

Meningsbrytningar mellan regeringsmakten och riksdagen om försvars- och utrikespolitiken har varit många i svensk historia. Med undantag för exemplen från frihetstiden kan säga att man

regeringsmakten i äldre tid kungamakten normalt bestämde

säkerhetspolitikens inriktning att riksdagen kringgärdade denna men

med en rad villkor, framförallt sin bevillingsmakt och i

genom äldre tid genom möjligheter att påverka krigsförklaringar. De dryga krigsskattema ledde ofta till kritiska stämningar och opinioner hos ständema, men dessa sammanträdde inte regelbundet varje år, varför kritiken sällan fick någon större tyngd. Folkliga protester kunde även förekomma, t.ex. mot utskrivningar och krigsskatter. Fram till det demokratiska genombrottet 1917-21 fanns det

SOUI 1996:130 De två kulturerna 43

vanligen form maktbalans mellan kungamakten, rådet och en av ämbetsverken samt ständema när det gällde maktutövningen i riket. På det säkerhetspolitiska området korn utrikes- och militärledningen i hög grad att inkludera de exekutiva organen, dvs. UD med föregångare och militärbefälhavarna/chefer för militärförvaltningarna. Detta berodde på verksamhetens speciella natur där en högre militär och diplomatisk kompetens ansågs av mycket stor vikt, det vara fanns tendens att "låta expertisen" på dessa områden vara en

policy-formulerande med ett modernt språkbruk, dvs. driva på

verksamhetens inriktning i samverkan med kungamakten/statsrådet. Riksdagen fick gränssättande roll när det gällde anslagen och en gränserna för aktivistisk säkerhetspolitik med ambitioner en mer bortom rikets gränser.

Parlamentarismen ändrar styrningen och kontrollen av säkerhetspolitiken

Efter unionsupplösningen 1905 "unionsbrottet" enligt de mot norrmännen kritiska i landet, vilka främst återfanns inom grupperna högern fick Sverige sina första parlamentariska regeringar Staaff, liberal 05-06, Lindman, höger, 06-11, Staaff 11-14 vilka byggde på majoritetsförhållandena i riksdagens båda kamrar. Den moderna

partibildningen från 1890-talet och framåt hade drivit på utveck-

lingen "andrakammarparlamentarism", dvs. att den sittande mot en regeringen i princip borde med stöd majoritet i andra regera av en

kammaren riksdagen. Kungamaktens inflytande minskade gradvis

politisk epok började i Sverige liksom i hela västvärlden. och en ny Det första världskriget förlängde transfonnationsprocessen mot ett

44 De två kulturerna

parlamentariskt-demokratiskt genombrott i Sverige och i rad en andra länder. Detta kom i stället att äga på bred front i Europa rum från 1917-18 och framåt. De autarkiska kejsardömena föll liksom en rad monarkier medan de konstitutionella monarkiema av skandinavisk/brittisk typ klarade sig bättre och förmådde anpassa sig till den demokratiska politiska modellen och främst fick symbolisk, statsledande funktion partierna. ovan För svensk säkerhetspolitik blev mellankrigstiden brytningstid en med ett antal divergerande "diskurser" rollspelet och om om politikens inriktning. Här räcker det att notera att utrikespolitiken inriktades mot Nationernas Förbund NF som fredskapande kraft efter världskriget att NF:s solidaritets- och sanktionspolitik, men efter lovande början på 1920-talet kom att misslyckas under en 1930-talet främst genom de fascistiska diktaturema Italiens och Tysklands expansionistiska, aggressiva politik mot sina och grannar genom Hitlers förkastande av Versaillesfredens restriktioner på Tyskland. Hitler âterupprustade, tågade in i Rhenlandet, tog Österrike och Tjeckoslovakien 1933-39 utan att västmaktema inskred annat än med lama protester.

Nedrustningen 1925, återtagningsbeslutet 1936

Sverige byggde "ett efter våra förhållanden starkt försvar" upp under perioden 1901-1920 omfattande en stor och relativt välutrustad fältarmé om sex fördelningar och en stomme till reservarmé en territorialförsvar av samma storlek, vidare en i huvudsak modern flotta, med ett omfattande bestånd artilleri- och torpedfartyg, av

vilket på 1920-talet gjorde den till den starkaste flottan i Östersjön

De två kulturerna 45

med de tre Sverigeskeppen i spetsen samt dessutom ett modemiserat kustförsvar KA-befästningar och försvarspositioner runt

kusterna och ett militärflyg delat på armé och marin med

fjärrspaningsförmåga. Militärt sett stod Sverige bättre rustat under det första världskriget än under det andra. Det berodde dels på att man hade satsat mer på försvaret 1901-14 än motsvarande period 1925-39, dels på att den militärtekniska utvecklingen senare gick så fort att småstatema hade stora svårigheter att hinna med även

kunde tas fram i erforderlig skala. I stället fick det

om resurser svenska försvaret mer ägna sig teknikbevakning, vilket ledde till att man på centrala områden som stridsflyget och pansar låg långt efter stonnaktema 1939-40 och trots den stora upprustningen 1940-45 inte hade nått paritet ens när kriget tog slut 1945. Möjligheten till fullgod import fanns inte under krigsåren och den inhemska kapaciteten tog tid att utöka. Dessutom tog utvecklingsarbetet av moderna försvarssystem lång tid, varför det svenska försvaret tillfördes fullt moderna enheter först efter kriget. 1950och l960-talen blev den verkliga "militära skördetiden" då nu svensk försvarsindustri producerade högmodema enheter till armé, flygvapen och marin, vilket dessutom kompletterades med en fullgod import av viktiga enheter/delsystem för i första hand luftförsvaret, främst från USA och Storbritannien. Här gynnades landet snabbt stigande statsinkomster, goda tider för svensk av exportindustri och partipolitisk enighet om ett starkt väpnat en neutralitetsförsvar till skydd för den svenska alliansfria politiken i det kalla kriget mellan öst och väst.

46 De två kulturerna

Om svårigheten att låsa sig vid en försvarsram

1900 fattade riksdagen beslut om att bygga en fästning vid Boden. Detta politiskt mycket omstridda beslut byggde på ett 1897 av en särskild kommitté framlagt förslag. I detta förslag beräknades fästningen kosta 8,7 miljoner kronor. Redan 1901 begärde armén ytterligare anslag. Det visade sig nämligen att fästningen av militära skäl måste utvidgas, förstärkas, utrustas med fler vapen och beläggas med mera infanteri än kommittén räknat med. Slutligen kostade fästningen 19,2 miljoner kronor. Riksdagsmännen kände sig lurade. För att i fortsättningen tvinga militären till mera realistiska beräkningar av försvarskostnadema gick de över till att i försvarsbesluten detaljberäkna kostnaderna för varje man, varje häst osv. Försvaret skulle inte få kosta mer än vad som en gång bestämts av riksdagen. Försvarsbesluten skulle en gång för alla lägga fast kostnadsramen under den period de skulle gälla. Vanligen löpte dessa perioder över tio år, så t.ex. de som fastställdes av försvarsbesluten 1914 respektive 1925. Politikerna lyckades emellertid inte att kontrollera försvarskostnadema på detta sätt. Detta skall exemplifieras med de bestämmelser och ekonomiska ramar som enligt 1925 års försvarsbeslut gällde för flygvapnet. Under första världskriget hade det blivit uppenbart att flygstridskrafterna i hög grad skulle komma att sätta sin prägel på det moderna kriget. Trots att 1925 års försvarsbeslut reducerade försvaret avsevärt, rådde det politisk enighet om att det flyg som skaffats till armén och marinen måste förstärkas. Härvidlag föll politikerna bara alltför gärna för flygentusiasternas uppgifter om vad det nya vapnet skulle kunna uträtta. De tänkte knappast på att

De två kulturerna 47

mycket detta framtidsmusik, eftersom flygets tekniska av var möjligheter för begränsade. Men för politikerna tedde sig ännu var satsningen på flyget på bekostnad andra delar av försvaret även av rationalisering. Detta hävdades särskilt från socialdemokrasom en tiskt håll, även från högerhåll. I synnerhet skulle flyget kunna men överta vissa uppgifter från flottan, främst ubåtsjakten och torpedinsatser. Dessutom skulle det delvis kunna ersätta det fasta kustför-

svaret. Den utredning föregick 1925 års försvarsbeslut hade som föreslagit att flygstridskraftema skulle förstärkas stanna inom men respektive försvarsgren. En nästan enig riksdag beslöt dock att de fr.o.m. 1926 skulle sammanföras i en tredje försvarsgren ett självständigt flygvapen. Därpå utarbetade arméns och marinens flygexperter ett förslag till organisation av flygvapnet och en kostnadsberäknad plan för dess materielanskaffning. Politikerna skar ned organisationen. Flygvapnet skulle få en chef och en stabschef, däremot ingen stab. På detta sätt sparade politikerna men in överstelöjtnantsbefattning. Vidare skulle flygvapnet inte få en en officersrekrytering utan dess officersbefattningar skulle fyllas egen och tidsbegränsade kommenderingar från de äldre genom passage försvarsgrenama. Avsaknaden officiell flygstab en inofficiell bildades av en - hade mycket negativa följder för flygvapnet. För det första var

flygvapnet inte attraktivt för lovande officerare. Ville de göra

nu karriär i försvaret, måste de till att de fick nödvändig skol- och se stabsutbildning vid armén eller marinen. För det andra ledde den till att det vid flygvapnet inte bedrevs något egentligt stabsarbete. Således utarbetades inga anvisningar för grundutbildningen eller för det taktiska uppträdandet, utan dessa hämtades från general- och

48 De två kulturerna

marinstaben. Vidare klarades aldrig ut vilken doktrin skulle som ligga till grund för flygvapnets uppträdande och materielanskaffning. Doktrinfrågan hade de flygmilitära experterna undvikit, eftersom de på denna punkt rådde djup oenighet mellan armén och marinen. Medan armén såg spaning och jaktförsvar flygets huvudsom uppgifter, var de enligt marinen spaning och torpedinsatser. Politikerna hade aldrig heller frågat efter, vad exakt flyget skulle göra i krigsfall och vilka uppgifter det skulle prioritera. Detta kan tyckas ha varit naturligt, när den av flygexpertema framlagda materielplanen diskuterades. Denna plan utgick ifrån att de den l juli 1926 skulle sammanföra arméns och marinens flygplan, varefter det skulle finnas 57 krigs- samt 50 skol- och övningsflygplan. Fram till den l juli 1936 skulle flygplansbeståndet ökas till 229 krigs- och 85 skol- och övningsflygplan. I själva verket fanns det vid denna tidpunkt endast 101 krigsflygplan och 74 skol- och övningsplan, de flesta föråldrade och del oanvändbara. en Enligt 1925 års försvarsbeslut skulle det kosta 68 miljoner kronor att skaffa de plan skulle finnas den 1 juli 1936. Då som hade även hänsyn tagits till att viss materiel måste eller repareras ersättas under denna tid. I själva verket beviljade riksdagen mellan 1926 och 1936 drygt 96,3 miljoner kronor utan att den 1925 fastställda materielen kunde anskaffas. Och detta hade inte varit ens möjligt om riksdagen hade beviljat de drygt 138 miljoner kronor som flygvapnet krävde under samma tid. Hur hade hamnat i man denna situation De 68 miljoner kronor de militära experterna hade kommit fram till genom att räkna med alltför liten kostnad för underhåll och en ersättning, men framför allt att anta att priserna skulle ligga genom

De två kulturerna 49

stilla under hela perioden. Således uppgavs 1925 att ett bombplan skulle kosta 106 500 kronor, ett jaktplan 46 800 och ett skolflygplan 20 000 kronor. Redan tre år senare måste flygvapnet meddela att dessa priser hade ökat med 50 000 kronor respektive med 33 200 kronor och 10 000 kronor. Vad militärema 1924/25 inte tagit med var prisstegringarna betingade av allmänna kostnadsökningar men framför allt av en alltmer avancerad teknik. Till detta kom att det under tiden kom fram ny materiel som man inte gärna kunde avstå från. Sedan 1917 fanns det t.ex. användbara fallskärmar, men 1925 räknade man över huvudtaget inte med kostnader för fallskärmar. Givetvis måste man efterhand skaffa fallskärmar, vilket medförde att riksdagen måste bevilja medel än den mera räknat med 1925. 1 efterhand kan det te sig märkligt att politikerna utan vidare granskning godtog den av flygmilitärema framlagda materielplanen och kostnadsberäkningarna för den. Uppenbarligen hade riksdagen glömt läxan från fästningsbygget i Boden. De flygmilitära experterna var mycket väl medvetna om att deras kostnadsberäkningar för den till politikerna lämnade materielplanen var tillkomna på mycket lösa grunder. I militära kretsar gick planen under namnet "groggpapperet", eftersom det påstods att det gjorts upp över några groggar. Uppenbarligen räknade militärema med att politikerna i alla fall skulle bevilja de medel som var nödvändiga att skaffa det stipulerade antalet plan. Det gjorde de nu inte. även om de beviljade betydligt mer än vad de tänkt sig 1925. Följden blev att flygvapnet fick nöja sig med färre plan. Eftersom flygvapnet inte heller hade någon materielplan och dessutom såväl gencral- som marinstabschefen hade rätt att lägga sig i dess materielanskaffning kunde flygvapnet 1931 knappt genomföra

50 De två kulturerna

någon flygutbildning och än mindre förväntas prestera någon krigsinsats. Detta ledde visserligen till att regeringen tillsatte två kommissioner som 1931 respektive 1933 granskade förhållandena inom flygvapnet. I enlighet med kommissionemas förslag företogs även vissa personförändringar inom flygvapenledningen. Däremot ville regeringen avvakta den år 1930 tillsatta försvarsutredningens betänkande, innan den tog ställning till de organisatoriska förbättringarna som kommissionema föreslog 1931 och 1933. Dessa förbättringar gick främst ut på att ge flygvapnet en egen stab och en egen ofñcersutbildning. Vad riksdagens sparsamhet dessa punkter år 1925 egentligen kostade skattebetalarna är omöjligt att beräkna, men nog torde det ha varit betydligt mer än de förrnenta besparingarna. Den 1933 tillsatta kommissionen skulle även komma med förslag hur flygvapnets materielanskaffning skulle planeras och hur man i detta sammanhang kunde hjälpa till att få igång inhemsk flygmaterieltillverkning. kommissionens ledamöter, Det var en av dåvarande generalstabskaptenen Axel Ljungdahl, som arbetade med dessa frågor och kom med förslag till lösningar. Ljungdahl insåg att det till grund för materielanskaffningen måste ligga en genomtänkt doktrin. Den för Sverige viktigaste frågan, vad gällde luftkriget, var hur landet skulle kunna skyddas mot luftanfall. Man räknade med att sådana kunde utföras av Sovjetunionen och efter Hitlers makttillträde 1933 av Tyskland. Men dessa staters flygvapen kunde vid denna tid endast sätta in flyganfall mot Sverige om de opererade från framskjutna baser såsom Åland och Gotland eller de danska öama. Ljungdahl hävdade att det säkraste luftförsvaret vore bombanfall mot dylika baser. Eftersom jakten vid denna tid inte

De två kulturerna 51

kunde ledas, det nämligen osäkert den skulle träffa på var om ens angripare i tid. Denna doktrin blev flygvapnets, som inför 1936 en års riksdagsbeslut krävde att flygvapnet skulle utrustas med 150 bomb-, 90 jakt- och 106 spaningsplan. Riksdagen som i princip godtog flygvapnets doktrin beviljade dock endast 150 bomb-, nya

45 jakt- och 52 spaningsplan, inalles 257 stridsflygplan. Återigen

förde politikerna ingen ingående diskussion med militärema, vad exakt dessa flygplan skulle kunna göra. detta sammanhang fråga intressant dock I är en annan som varken berördes politikerna eller militärema. Officiellt strävade av Sverige efter i kommande krig förbli neutralt. I konsekvenatt ett borde då även ha skaffat sig materiel som kunde sens namn man sättas in i den s.k. neutralitetsvakten. Detta kunde knappast vara bombplan borde ha varit jaktplan. Militären hade här haft en utan för fler jaktplan, avstod antagligen för chans att argumentera men inte riskera politikerna då i stället strök bombplan, det vapen att att bedömdes mest effektivt mot anfallande fiende. som vara en Politikerna tycks huvud taget inte ha tänkt på problemet. I över verket fick flygvapnet under beredskapen 1939 till 1945 i själva brist på lämpliga flygplan svårt att hålla neutralitetsvakt. Beredskapstiden förhindrade sannolikt också att den gamla striden mellan flygvapnet och riksdagen skärptes, nämligen om man skulle skaffa det antal plan bestämts i försvarsbeslutet eller om som skulle hålla sig inom den kostnadsram där fastlagts. man som Emellertid hade flygvapenchefen Torsten Friis dragit lärdom av denna strid. Innan han i maj 1934 åtog sig chefskapet över hade han utverkat ett löfte dåvarande försvarsminister flygvapnet av Vennerström det antalet plan och antalet kronor som Ivar att var Löftet ansågs binda även Vennerströms efterträdare. Till gällde.

52 De två kulturerna

följd av Tysklands sedan 1936 alltmer aggressiva politik blev det aldrig aktuellt för någon dem att bryta det. Tvärtom, riksdagen av såg sig snart tvungen att påskynda upprustningen flygvapnet nog av långt utöver vad 1936 års försvarsbeslut förutsett. Även det beslutet

skulle

gälla i tio år, men övergavs på grund det utrikespolitiska av läget redan 1938. Sammanfattningsvis kan konstateras att riksdagen efter ha att beslutat om Bodens fästning ansåg att den alltför godtroget godtagit militäremas förutsättningar och beräkningar för detta fästningsbygge blev betydligt dyrare än vad ursprungligen angivits. som som För att i fortsättningen tvinga fram bättre beräkningar från militärens sida ville riksdagen ha mycket detaljerade kostnadsberäknu ningar vad gällde personal- och materielkostnader. Riksdagen kunde sedan gå in och stryka vissa utgifter och tro att på så sätt ha sparat något. Men som exemplet från anslagsbehandlingen för flygvapnet i samband med 1925 års försvarsbeslut visar kunde sådana besparingar vara högst tvivelaktiga. Framför allt visar dock detta exempel att riksdagen inte granskade dessa detaljberäkningar och därför heller inte på detta sätt fick kontroll över försvarsutgiftema, i synnerhet de militära beräkningarna kunde ganska som vara lösliga, i hopp om att riksdagen i alla fall skulle bevilja de nödvändiga medlen. I Bodens fall fick åtminstone fästning, man en om än till mycket högre pris än väntat. Vad gällde flygvapnet, blev det trots betydligt ökade anslag fram till mitten 1930-talet inte av krigsdugligt.

De två kulturerna 53

Ett svårt dilemma

Ett klassiskt dilemma när det gäller försvarssatsningar har varit de långa ledtidema för materielfömyelse och förmågan till enplanerad återtagning av försvarseffekt på kort och medellång tid. Svensk säkerhetspolitik "missade" i princip två världskrig och försvaret var fullt rustat först efter krigssluten, dvs. hotbildsanalysen, besluten och "återtagningen"/ökningen försvarseffekten var alldeles klart av för långsam. Särskilt "9 aprilsyndromet" 1940 blev en läxa med bestående verkan under det kalla kriget för svensk försvarspolitik. För alliansfria småstater har dilemmat nu blivit särskilt accentuerat eftersom möjligheterna till import moderna försvarssystem av erfarenhetsmässigt blir småi kris- och krigstider då allianssystemen

stormaktema främst sitt eget hus och kan ställa hårda

ser om

villkor för att sälja eller understödja mindre prioriterade alliansfria

nationer med försvarsmateriel. En del svensk säkerhetspolitik av under 1900-talet har därför varit att söka hålla en modern försvarsindustri, kan det militära försvaret grundtryggsom ge egna en het i fråga om leveranser och underhåll i krislägen inklusive avspärming. Detta blev uttalad del av svensk säkerhetspolitik en under det andra världskrigets beredskap och under det kalla kriget och har fortfarande viss giltighet. Dock har det hela tiden funnits ett importberoende av kvalificerad försvarsmateriel på olika områden eftersom landet inte kan hålla en så stor inhemsk försvarsindustri att alla sektorer. täcks in, främst därför att utvecklingskostnadema ofta är mycket höga. l stället har ständiga avvägningar mellan inhemsk produktion och importtillskott fått göras. Detta har märkts särskilt tydligt på luftförsvarets område, där beroendet USA har varit starkt i fråga av

54 De två kulturerna

om kvalificerade delsystem/komponenter sedan åtminstone 1950-talet.

Krisrevisionen, Sköld och "det militära slöseriet" under beredskapen 1939-45

Under det andra världskrigets beredskap flödade anslagen till det militära försvaret på ett sätt som aldrig förr i modern tid. Problemet var nu inte anslagen utan i stället möjligheterna att producera försvarsmateriel eller köpa sådan utomlands. Statsmaktema tvingades att bevilja försvarsanslag på "löpande räkning" där nu man aldrig riktigt visste vad sluträkningen skulle bli. Löpande beredskapskostnader och materielanslag togs vanligen utan debatter i riksdagen, dvs. här överlät riksdagen på regeringen och myndigheterna att sköta hanteringen löpande mot en redovisning i

efterhand till riksdagen. En rad fullmaktslagar, förfogandelag m.m.

var dessutom satta i kraft. I efterhand kan man säga att materielanskaffningen genom denna extrema beredskapssituation, då landet. var avskuret från möjligheter att få modern materiel utifrån och den egna försvarsindustrin inte räckte till, blev orationell och dyrbar. Det var ett memento med bäring på efterkrigstiden. Beredskapens erfarenheter betydde att man i Sverige nådde insikten om vikten av att bevara nyckelpersonal och nyckelkompetens på viktiga försvarsområden för att i ofredstider ha möjligheter att med egna resurser snabbt öka försvarseffekten i planmässiga former. Inte minst samverkan med det civila samhället inom totalförsvarets ramar framstod som ett vitalt område för att få samhället att fungera i ordnade former i

De två kulturerna 55

tider av kris eller krig. "Miljardrullningen" inom försvaret under beredskapen 1939-45 uppgick till 13 miljarder kronor 12 857 miljoner kronor under c:a budgetår medan de samlade statsutgifterna samtidigt uppgick sex till 27 miljarder kronor 26 920 miljoner kronor, dvs. försvaret c:a nästan hälften statsutgifterna under det andra världskriget. tog av Kravet på nationell samling och enighet mot det yttre trycket landet enighetsnonnema gjorde i detta skede att partierna mot tonade ned sina linjer i rad frågor partinonnerna. egna en Dessutom det svårt för riksdagen att få fram alternativ eller att var ifrågasätta de löpande beredskapsanslagen. Här gällde det i stället utbilda värnpliktiga och förband och rusta landet allt vad tygen att höll. Detta betydde inte riksdagen stillatigande såg på

dock att

försvarets hantering sin ekonomi. Kritiken mot militär inav effektivitet och "slöseri" omfattande i riksdagen under hela var kriget. Samma kritik kom fram i den löpande granskningen som mäktiga Statens krisrevision gjorde. Även det fanns stor den om en enighet försvarets stärkande och den nationella samlingen mot om omvärlden, så hindrade inte detta fortlöpande kritik av hur en försvarsanslagen användes och även i fråga försvarsmyndigom hetemas beställningskompetens Även styrningsfrågor och m.m. riksdagens roll till kritik. Beredskapsåren äri älva verket togs upp mycket rikt fält för frågor kring styrning, kompetens, "input-outett put", effektivitet, information etc. mellan statsmakterna och krigsmakten, dessutom i mycket stor skala då nästan halva en statsbudgeten gick till försvaret. Här skall endast några talande

exempel tas upp.

56 De två kulturerna

Kritik i riksdagen, främst remissdebatterna 1939-45

Remissdebattema 1939-45 användes flitigt kanal för partierna som att vädra missnöje med hanteringen de dryga försvarsutgiftema. av Det blev nästan regel att gruppledama från regeringspartiema markerade kritik på området medan deras respektive statsråd i regeringen vanligen låg lågt i debatten, där i stället försvarsminister Sköld och i viss mån utrikesminister Günther och statsminister Per Albin Hansson försvarade regeringens göranden och låtanden. Möjligen kan det sägas att "partikritiken" höll sig inom vissa lojalitetsgränser, dvs. främst tog den smärre "affärer" och kritik upp mot militär byråkrati, inkompetens och ineffektivitet i översikt. Exempel på långtgående kritik med krav på avsättning en mer av ansvariga personer i militär ledning, och ett stärkande den civila av tekniska och ekonomiska expertisen inom den militära förvaltningen finns också i riksdagsdebatten, då vanligen från enstaka men ledamöter. Försvarsminister Per Edvin Sköld bekände

s i remissdebatten

ijanuari 1945 att han så många gånger hade tvingats bemöta kritik mot "det militära slöseriet" och påstådd militär inkompetens han att var grundligt trött på hela företeelsen. Stig Ekman har i en intressant uppsats krisrevisionen, Sköld och det militära om

slöseriet i festskrift till Jarl Torbacke, Studie i modern historia,

1990, s 75-95 sammanfattat riksdagens kritik på temat på följande

sätt s 76:

praktiken innebar det ett omfattande granskningsarbete av försvarsmiljardernas icke-militära användning. Revisionssidan innebar granskning pågående verksamheter för upptäcka en av att missförhållanden, små eller stora. Det detta civilister gav av bemannade expertorgan unika insikter i och överblick över hur de

De två kulturerna 57

centrala militära förvaltningarna fungerade i olika verksamheter centralt och ute på fältet. På grundval av detta granskande och kontrollerande arbete, vilket omfattade såväl stickprovskontroller som stora systematiska undersökningar av hela funktioner, skulle krisrevisionen föreslå åtgärder till förbättringar. Föreslagna åtgärder kunde genomföras utan dröjsmål. Eller de kunde innebära utredningar syftande till större organisatoriska förändringar. Eller det kunde gälla fråga om förslag till åtgärder som av olika skäl krävde regeringens medverkan. Allt detta krävde samverkan och samarbete med ett myller mestadels militära befattningshavare på olika av nivåer från ÖB till kompaniofficerare ute på fältet. Detta var rationaliseringssidan av granskningsarbetet, som utfördes dels av

revisionens egna tjänstemän, som uppgick till ett 20-tal flertalet

var revisorer, dels genom anlitande av teknisk, ekonomisk, administrativ och merkantil expertis från det privata näringslivet. Hösten 1942 hade krisrevisionen hunnit anlita ett 100-tal sakkunni-

ga från näringslivet".

Sammanfattande kan man fixera kritiken till följ ande huvudpunkter:

l Allmän misshushållning inom försvaret av extremt stora

försvarsanslag, dvs. flödet av pengar ansågs ge en tendens till mindre god hushållning av medlen. 2 Bristande kompetens hos central och regional militär förvaltning, särskilt i fråga om upphandling och kontroll men även i planerings- och genomförandefaser i rad materielprojekt. en 3 Brister i fråga organisation, underhåll, materielvård på om m.m. beredskapsförband och även inom de s.k. fältdepåema. 4 Onödig militär byråkrati med många beslutsled och trög

ärendehantering på lokal, regional och central nivå. Fonn alism,

tröghet, oförståelse för "folkförsvarets krav/ett folk i vapen". .5 Stora svårigheter att genomföra rationaliseringar inom det

58 De två kulturerna

svenska försvaret organisation, planering, beslutsled, uppföljning-kontroll etc. vilket sågs som en konsekvens av 1-4 ovan. Detta ansågs framgå särskilt tydligt vid jämförelse med industrins sätt att arbeta men även i viss mån vid jämförelse

med civil statsförvaltning. De s.k. statliga kriskommissionerna

präglades ett gott och smidigt samarbete mellan stat och av näringsliv, inom dessa var inslaget av industrifolk stort under beredskapen, jfr. L Friberg, Styre i kristid, SUAV 1973.

Statens krisrevisions kritik av militära förvaltningar

De stora försvarsanslagen fick tidigt Finansdepartementet, riksdagen och statsrevisorema att dra öronen sig. Följden var att dessa samman med representanter för riksräkenskapsverket m.fl. den 16 februari 1940 konstituerade övergripande krismyndighet med en ny stora maktmedel, Statens krisrevision. Denna verkade för resten av kriget och kom inom försvarsområdet främst att inrikta sig på den centrala militära förvaltningens kompetens och effektivitet. Strikt militära frågor på strategisk, operativ och taktisk nivå förbanden med stödfunktioner, dispositioner etc. gick man dock inte in på. Här hade dock ledamöter i riksdagen synpunkter, talet om den tysta riksdagen "transportkompaniet" är på denna punkt överdrivet. Ett maktmedel sakrevisionen hade i sin hand var att den kunde som

skulle föreslå kostnadsbesparande ändringar, vilka skulle genom-

föras utan dröjsmål, dvs. här hade man långtgående befogenheter med statsmakterna i ryggen. Stig Ekmans beskrivning av Krisrevisionens mycket aktiva granskning och kritik är talande:

De två kulturerna 59

Krisrevisionens ordförande blev Thulekoncemens VD Ragnar Blomquist, 63-årig företagsledare och framstående rationaliseringsexpert. Blomquist hade enligt meritlistan ingående kunskaper om den militära förvaltningsapparaten Blomquist var vidare ---. överstelöjtnant i väg- och vattenbyggnadskårens reserv. Han var känd för tuff och okonventionell framfart. På militärt håll var en han inte precis älskad. En de hyfsade beskrivningarna på av mera

över två sidor finner i generallöjtnant Henry Kellgrens

man med följ ande slutkläm Blomquist: "en hård typ, som memoarer om hård tid". passade i en Alltnog. Krisrevisionens verksamhet innebar att regeringen hade inrättat ett kontrollorgan med helt andra möjligheter till insyn än statsrevisorema. Krisrevisionen hade kompetens, kapacitet och ambitioner arbeta för rationell ekonomisk hushållning av att en försvarsanslagen. Det krisrevisionen skulle upptäcka och - var som eliminera företeelser och förhållanden som riksdagsm ännen med en bekväm term kallade för militärt slöseri.

Revisionen tvekade inte att utnyttja sina maktmedel även om den fick mothugg, både försvarsminister Sköld och av militära av instanser. I princip stod Krisrevisionen inför tre metoder för att åstadkomma förnyelse de centrala militära förvaltningarna; en av

l Partiella reformer och gradvis förnyelse inom den bestående

en organisationens ram. 2 En grundläggande reformering hela den centrala militärav förvaltningen.

3 Direkta aktioner syftande till personbyten i förvaltningarnas

ledning.

Alla dessa vägar kom i olika grad att följas statsmakterna med av krisrevisionen pådrivande kraft. Fömyelsekraven mötte som en dock ofta hårt motstånd s.k. dynamisk konservatism, inte minst

60 De två kulturerna

med hänvisning till att krigsläget inte tillät gick alltför att man snabbt fram och riskerade att få sårbara övergångslägen trans-

formationer då förvaltningen fungerade ännu sämre än tidigare.

Metod l: Partiella reformer

På detta område arbetade krisrevisionen och militära myndigheter i en viss harmoni eftersom alla insåg att ett omfattande förnyelsearbete nödvändigt i stort och smått under den löpande bevar redskapen. Här kom tidspressen och den stora beredskapen att ställa särskilda krav. Av allt att döma skedde viktiga förändringar och reformer denna väg, t.ex. i fråga upphandling och underhåll, om expeditions- och bevakningstjänst och den militära sjukvården, där den civila expertisen fick ett ökat inflytande och del militär en slentrian därmed kunde brytas. Krisrevisionens bevarade arkiv på cza 200 volymer handlingar ger en viss föreställning hur om omfattande denna mer vardagliga verksamhet Ibland kunde var. man röra sig på detaljnivå, t.ex. i fråga storleken på bevakom

ningen av militära livsmedelsförråd ett dylikt i Stocksund utanför

Stockholm, innehållandes lingonsylt och tomatpuré, t.ex. förevar mål för krisrevisionens sorger. om

Metod 2: En stor förvaltningsreform

Denna väg kom att följas på sikt tog tid i form tre men av offentliga utredningar, innan Sköld kunde lägga proposition i en

SOU 19196130 De två kulturerna 61

1943. Centralförvaltningama anpassades här, paradoxalt nog mars kan säga för sparsamhetsivrama i riksdagen, till större och nnan en långsiktig försvarsorganisation, dvs. utredningarna hade visat mer behoivet av en större förvaltning med ett ökat inslag av civil expeirtis. Från denna stora reform ledde sedan utvecklingen vidare till skapandet av en gemensam materielförvaltning, Försvarets Materielverk, FMV, vilket skedde 1968. I riksdagsdebatten 1943 fanns det en rad kritiker mot en större, permanent organisation, främst inom mittenpartiema bondeförbundet och folkpartiet.

K Zetterberg, 1975 s 56 ff

Metod 3: Den stora aktionen mot förvaltningscheferna 1941-42

Den tredje, okonventionella vägen att nå snabba resultat är en s.k. "palatsrevolution" i form av snabba chefsbyten på vitala poster. Krisrevisionen prövade även den vägen. Dess dynamiske ordförande, rationaliseringsexperten Ragnar Blomquist, blåste till strid hösten 1941 och krävde direkt Sköld att få avsätta och omplaav cera fyra höga militära förvaltningschefer, cheferna för fortifikations-, marin- och arméförvaltningen tygdepartementet samt marinöverdirektören. Dessa uppfattades inkompetenta och som "bromsklossar". Sköld nekade dock, varför Blomquist gick vidare och fick krisrevisionens stöd för aktion, där några ledamöter en även ville gå längre. Generalintendenten, generalfälttygmästaren och souschefen flygförvaltningen borde också gå. Konkret betydde detta önskemål att nästan alla höga militära förvaltningschefer om skulle bytas ut.

62 De två kulturerna

Vid en föredragning inför samlingsregeringen den 9 december 1941 presenterade Blomquist under en timme en svidande kritik mot stora brister inom den militära förvaltningen. Dessa ansåg han bottnade i "allmänna svagheter i organisationen och ledningen av försvarets förvaltning". Sköld tillbakavisade dock kritiken kraftfullt och följden blev att Blomquist gick vidare till statsminister Hansson och finansminister Wigforss. Vid ett möte med Per Albin Hansson den 8 januari 1942 tog Blomquist till nationella brösttoner: "Jag skäms över att vara svensk, att dyrbar materiel förstörs" respektive att missförhållandena skulle leda till en försvarsolust. Efter stora presskriverier kring ett antal affärer bl.a. en dyrbar ombyggnad av s/s Patricia till ubåtsmoderfartyg och ett ökat tryck i riksdagen att

göra något, agerade regeringen i mars 1942 genom att byta .ut

marinöverdirektören och chefen för marinförvaltningen. Typiskt nog det just dessa två hade blivit mest exponerade i offentligvar som heten genom Patricia-affären, varför de fick gå. Resultatet blev alltså en kompromiss. Sköld personligen ansågs som en handlingskraftig och stark försvarsminister och fick i stort ett mycket gott eftermäle för sitt hantera sin svåra ministerpost kriget. Det bör

sätt att under även

påpekas att kritiken i riksdagen mot militärt slöseri etc. hela tiden balanserades berömmande ord de militära insatserna och av om offerviljan från värnpliktiga till officerare för rikets säkerhet i ofredstid. Sköld hade rykte sig att "kunna sätta generalema på om plats" och hålla emot militaristiska/äventyrliga tendenser och befordra folkförsvarets intressen. Han undgick dock inte kritik från riksdagen för maktfullkomlighet i en rad beslutsärenden inom försvaret där riksdagen ansåg sig "överkörd" och Sköld ansågs ha ägnat sig ministerstyre. Konstitutionsutskottet och riksdagen

De två kulturerna 63

riktade t.ex. anmärkning mot Sköld för beslut 1942 om byggande

minkryssare respektive byggen på örlogsvarvet i Stockholm. av en

Se även den s.k. Lekvattenaffären 1943, där anmärkning dock av-

visades. Källa: KU särsk protokoll 1940-46, SUAV-projektet

statistik 1971, Zetterberg, 1975, s 53 Beslutet byggandet minkryssare ansågs särskilt om av en ny som flagrant då Sköld här hade "smugglat" in det i ett hemligt 50-års-

protokoll på marinens förskottsstat. Blivande folkpartiledaren Bertil

Ohlin hävdade i försvarsministern ville använda för-

debatten att

skottsmedel även till långsiktig utbyggnad av försvaret och en mer enbart till beredskapsutgifter. Han fann detta vara groteskt och

riksdagen därmed skulle regeringen "en fullständigt elastisk att ge fullmakt efter gottfinnande". Sköld och förblev en omstridd var försvarsminister. Krav på hans avgång restes då och då man som på enstaka håll uppskattningen hans starka ledarskap i men av ofredstid vägde över i vågskålen i debatt och politik. På militärt

håll kom Sköld på många håll att uppfattas en beskyddare och som stark minister försvaret nödvändig arbetsro i hårda en som gav beredskapstider. Bilden är dock mångfasetterad. Chefen för

försvarets kommandoexpedition under kriget, Henry Kellgren ger

t.ex. följande silhuett Sex krigsår i Skölds skugga, s 50:

Sköld över huvud taget aldrig benägen för några eftergifter var någotdera hållet. Jag yttrade gång till främmande attaché en en vilken telegrañskt vidarebefordrade yttrandet hem om honom, - då han anklagades för att icke ha varit neutral i fråga, att han en väderkvarn: vingarna gingo oavbrutet och vilka, som än var som en kom i vägen, sig det tyskar, engelsmän eller vare var ryssar, amerikanare, så skulle de bli träffade, de försökte komma in på om svensk mark. Det föreföll mig så han bara svensk och vara - var att böja sig för maktspråk stred emot hela hans natur.

64 De två kulturerna

Kellgren ger också en målande bild av Sköld och rationaliseringsexperten Blomquist: Det förhöll sig så att det mycket inom den militära var förvaltningen, som Sköld inte tyckte om och som han önskade förbättra. Han trodde emellertid inte på, att militärema skulle kunna reformera sig själva; han sökte för ändamålet civila krafter, som i den allmänna marknaden redan dokumenterat sin duglighet. Men då det gällde ett reformarbete inom så konservativ inrättning, en som den svenska försvarsförvaltningen var ännu vid det sista världskrigets utbrott, krävdes det vederbörande reformator inte endast av skicklighet, utan även hårdhet och fräckhet. I direktör B. fann Sköld en man, som i samtliga hänseenden fyllde alla både rimliga och orimliga fordringar. Vid sitt arbete med förvaltningen inom försvaret använde sig B. av s.k. tidsstudieingenjörer och det var det, som första gången förde honom i kontakt med mig. Han krävde nämligen, så snart han fått tag i någon lämplig ingenjör, dennes omedelbara hemförlovning, oavsett vilken befattning vederbörande beklädde inom de mobiliserade militära förbanden. Han ansåg nämligen att rationaliseringen gick före allting annat. I det fallet hade jag, och, vad viktigare även Sköld avvikande mening. var, en Och så kom det till krig mellan kommandochefen och rationaliseringschefen.

Sammanfattande kan sägas att riksdagen under båda världskrigen fortsatte traditionen från seklets början att skarpt nagelfara hur försvarsanslagen användes. Ett särskilt intresse ägnades vad som uppfattades som ineffektivitet, inkompetens, slöseri och byråkrati,

allt stundom tillspetsat "affärer" med anslagsöverskridanden

genom o.dyl. Tendensen till bred granskning via utredningar, revision en och offentlig debatt ökade när försvarsutgiftema sköt i höjden som under världskrigen och perioden 1892-1905/14. Däremot var riksdagen och offentligheten betydligt mer försiktig när det gällde kritik i frågor som uppfattades som strikt militära, dvs. hur man

De två kulturerna 65

formerade och nyttiggjorde sina styrkor, med stödfunktioner, i freds- och krigsorganisationen.

Rationaliseringsansatser 1955-1965 1959 års besparingsutredning

"Besparingar inom försvaret" utgavs som SOU 1960:23. Denna besparingsutredning hade tillsatts efter 1958 års försvarsbeslut som innebar försöksvis övergång till en flerårig försvarsplan, som en låstes i kostnadsram medan försvarsgrenschefen fick en ökad en frihet att organisera förbandsproduktionen inkl tillförsel av ny materiel. Utredningen slog fast att huvuddelen av de årliga försvarsutgiftema bundna personal, materiel etc. och därför nu var inte åtkomliga för besparingsåtgärder. Av totalutgiftema 1959/60 hälften, l 600 milj. kronor bundna för materiel och var cza investeringar, 670 miljoner kronor i löner samt c:a 175 miljoner kronor för värnpliktiga. Återstod 6-700 miljoner kronor där cza någon rörelsefrihet fanns, eller 20-25 procent av försvarsbudcza geten. Utredningen pekade här på möjligheterna att spara genom

nedkortningar den första tjänstgöringstiden för värnpliktiga cza

av 30 dagar och i repetitionsövningama från 30 till 25 dagar. Härigenom kunde 22 miljoner kronor, eller knappt en procent på cza hela försvarsbudgeten, Inom tygförvaltningama ansåg man sparas. att 10-20 miljoner kronor kunde sparas per år genom rationaliseringar och inom intendenturtjänsten 9 miljoner kronor årligen. cza

En omläggning drift- och kapitalbudgeten ansågs dessutom ge

av mindre pluseffekt i form ökad planmässighet i nya been av ställningar. Konkret föreslog utredningen att försvarets kapitalbud-

66 De två kulturerna

get skulle avskaffas varvid byggnads-, reparations- och underhållskostnader i fortsättningen direkt skulle belasta försvarets huvudtitel. l efterhand kan man säga att denna utredning liksom några efterföljande tydligt pekade på rationaliseringsmöjlighetema i den militära förvaltningen och besparingsmöjligheter genom en nedkortad men effektivare utbildning av de värnpliktiga. Det skulle bli framtidslinjer för statsmakterna, som med en krympande försvarsbudget från 1965 och framåt hela tiden skulle driva rationaliseringskraven för att få en stor försvarsorganisation och teknisk förnyelse att rymmas inom ramarna. På motsvarande sätt fick ÖB och försvarsgrenschefema sig till denna anpassa nya typ av krav. Nyheten var att man till skillnad från gamla tider nu genom rationaliseringar kunde skapa utrymme för omprioriteringar inom rullande försvarsplaner. Om militären sedan ansåg denna nya "frihet" vara en tillgång eller kan diskuteras. Mycket talar för att "omprövningar" och "omprioriteringar" normalt endast togs upp inför nya fleråriga försvarsbeslut. Endast akut kassabrist genom anslagsöverskridanden inom en försvarsgren kunde föranleda andra beslut s.k. "tvärstopp".

1960 och 1962 års försvarskommittéer om kostnader, styrning och kontroll

De två parlamentariska försvarsutredningama 1960 respektive 1962 här benämnda FK 1960 respektive FK 1962 uppmärksammade de växande kostnadsproblemen inom försvaret och svårigheterna att få dessa under kontroll olika styråtgärder. Huvudproblemet genom var

De två kulturerna 67

att genomförandet 1958 års Försvarsbeslut av många ansett som

av det för försvaret under efterkrigstiden genom full mest gynnsamma pris- och lönekompensation samt påslag på 2 procent för teknisk fördyring hade blivit svårhanterligt. Beräkningsgrundema fastställdes inte i 1958 års försvarsbeslut utan fastställdes efterhand genom särskilda prisindexserier prop. 1959 119 m.m. varvid det s.k. nzr

prisregleringsanslaget och reservationsanslag viktiga medel för

var göra avstämning. Närmare i SOU 1960:40 s 20 f samt prop. att en 119 1959 n:r I den rådande försvarsplanen hade bl.a. fått svårigheter med man tilläggsanslag för FN-styrkor och för flygmateriel prisstegringar, stymings- och kostnadsproblem ofta skulle återen typ av som komma under de följ ande årtiondena. Ökade kostnader utöver budi försvarsbesluten till följd prisstegringar på materiel, getramen av

valutaändringar, ökade personalkostnader bl.a. på grund av

välfärdsutbyggnaden på olika områden samt svenska internationella insatser FN-styrkor m.m. typiska poster av detta slag. I var princip har dessa kostnadsökningar endast kunnat täckas genom att "pressas in" i den rullande försvarsbudgeten eller genom att riksdagen beviljade tilläggsanslag. Detta har varit ett försvarspolitiskt dilemma under hela efterkrigstiden. FK 1960 ansåg fast försvarsplan fördelaktig för att en var planmässigheten och långsiktigheten när det gällde styrningen och

kontrollen försvarsanslagen. En stor del försvarsutgiftema

av av ansågs de facto bundna på 3-4 år att materielbeställningar genom måste läggas ut på relativt lång tid. Till detta kom att personalkostnaderna låsta i stort, inte minst anställningsformer. var genom nya Under 1950-talet löstes t.ex. "underbefälsproblemet" genom att volontärsystemet bort och fast befordringsgång infördes. togs en

68 De två kulturerna

Därmed minskade vakansema och den fast anställda personalen ökade avsevärt, Arméns ledning, 1995, 162 Intressant se s var att FK 1960 ansåg att riksdagen kunde skapa buffert att för en genom prisregleringen anvisa ett s.k. obetecknat anslag. Att övergå till att direkt variera försvarskostnadema mellan åren trodde kommittén dock på med en tydlig motivering: Den försvarspolitiska målsättningen vilken enighet i om huvudsak råder innebär emellertid att utrymmet för nedskärningar av försvarsutgiftema är begränsat även utan bindning. Intresset en av att från år till år kunna variera försvarsanslagens storlek bör enligt kommitténs uppfattning vägas mot det värde ligger i att som en fast men snävt tilltagen ram för försvaret framtvingar ett rationellt utnyttjande av de anvisade medlen och därmed också på lång sikt det billigaste försvaret. ger Ett annat problem är det, överenskommelse den om en som nuvarande försvårar möjligheterna statsutgiftema till det att anpassa aktuella konjunkturläget. Enligt kommitténs uppfattning finns det emellertid möjlighet att undvika sådana svårigheter och kommittén återkommer till den frågan i sammanhang. ett senare

FK 1962 fortsatte diskussionen om en fastlåst försvarsorganisation skulle ge bättre utrymme för planmâssighet. Före 1958 hade organisationen i fred och krig reglerats i detalj statsmakterna, av men detta ansågs ha gett for litet utrymme för flexibilitet och anpassning till olika lägen. Effekten ansågs ha blivit att försvaret blev omodemt och fick lägre effektivitet. I stället hade 1958 en

övergång skett till ñicerad kostnadsram där endast allmänna

en riktlinjer gavs för krigsmaktens fortsatta utveckling. Härigenom ansågs nödvändig handlingsfrihet ha skapats, inte minst för en smidig anpassning av försvaret på det tekniska området: Huvudsyftet med kostnadsramen för det militära försvaret sådan denna konstruerats sedan år 1958 är att åstadkomma "ett rationellt

De två kulturerna 69

utnyttjande försvarsanslagen enligt en långsiktig planering" av prop. 1958:110, 95. Kostnadsramen bör alltså vara så utformad s att myndigheterna stimuleras att planera verksamheten så att största möjliga effekt erhålles. Kostnadsramen bör därför i princip innefatta alla utgifter för det militära försvaret. Omfattar kostnadsramen endast delar försvarsutgiftema, kan detta nämligen leda till en av mindre lämplig utgiftsdisposition från myndigheternas sida jfr SOU 1960:40, 39. Kostnadsramen bör vidare så utformad att en s vara oförändrad försvarseffekt kan erhållas under de budgetår kostnadsgäller jfr 1958:110, 96. Detta har med nuvarande ramen prop. s ordning åstadkommits dels visst årligt tillägg för teknisk genom utveckling, dels hänsynstagande till pris- lönc-förändringar, dels ock beaktande förändrade uppgifter och dylikt. av

FK 1962 tryckte hårt på kostnaderna för ökad kvalitet. Resonemanget här kan sägas ha giltighet även i dag: Enligt försvarskommitténs mening är olika utvecklingslinjer för

krigsmaktens utformning och sammansättning möjliga. Bland annat

torde avvägningen mellan kvalitet och kvantitet böra övervägas kontinuerligt. Likaså torde valet vapensystem och tekniska av hjälpmedels prestanda eventuellt kunna bli föremål för andra ställningstaganden. Med det sagda vill försvarskommittén peka på att det fortlöpande studiearbetet inom krigsmakten bör inriktas på att penetrera flera alternativa lösningar frågan om val av optimal av strategi och taktik och därmed krigsmaktens framtida utformning. Den fortgående tekniska utvecklingen måste med hänsyn till därav följande starka kostnadsstegring för kvalitativt högtstående vapensystem inge starka betänkligheter för framtiden. Kommittén vill därför framhålla som angeläget att frågan om avvägning mellan kvalitet och kvantitet ägnas fortlöpande uppmärksamhet vid de militära studierna.

FK 1962 ansåg dessutom att tillkomsten av nya fredsuppgifter för krigsmakten skulle öka kostnadsramen för rullande försvarsplan

70 De tvâ kulturerna

Försvarskommittén att i princip bör gälla dels att anser, kostnadsramen skall minskas om krigsmakten åvilande fredsuppgifter bortfaller eller till följd av rationaliseringar genomförts som på statsmaktemas initiativ kan lösas på billigare sätt, dels ock att kostnadsramen skall ökas om nya fredsuppgifter tillkommer eller krigsmakten åvilande uppgifter till följd åtgärder statsav som makterna beslutar måste lösas på dyrare sätt än hittills.

Försvarskommittén är medveten om att åtskilliga svårigheter måste råda vid den praktiska tillämpningen av en dylik princip och att tolkningen blir beroende av Kungl. Majzts och riksdagens ställningstagande i varje enskilt fall. FK 1962 ansåg i likhet med 1955 års försvarsberedning att

inköp av robotsystem utomlands lvrobot Hawk från USA nämndes

särskilt borde ges hög prioritet. I fråga svenska taktiska kärnom refererade ÖB:s synpunkter att försvarskostnadema vapen man härigenom kunde bli lägre p.g.a. en ökad stridseffekt denna genom nya typ av vapen. Kommittén skulle dock inte enligt sina direktiv

ta ställning i frågan, som tillsvidare hade stoppats politiskt. Striden

inom socialdemokratin i atomvapenfrågan var djup och splittrade länge regeringspartiet. FK 1962 tog dock inte steget fullt ut genom att hävda att tillförsel av nya robotsystem och andra högteknologiska lösningar kunde eller borde leda till en omprövning av det - -

stora antalet förband inom krigsmakten, främst armén. Genom en

ökad kvalitet "spetsförband" kunde kvantiteten minskas hade en argumentering kunnat lyda.

De två kulturerna 71

Försvarets planerings- och ekonomisystem FPE 1970

Införandet FPE-systemet avsåg statsmakterna ett bättre av att ge över avvägningar och resursanvändning inom totalförsvaret. grepp Det överföring till Sverige det system som McNamara var en av hade infört i USA och avsåg att målstyming och bidra som ge en till rationella val mellan grundligt analyserade alternativ. De organiserade intressena på varje samhällssektor har dock i hela väst visat klar tendens att göra sig till "herrar över planeringssysteen met". Dessutom företräder man ofta särintressen inom systemet t.ex. försvarsgrenama, truppslag, andra myndigheter. Folkpartiriksdagsmannen Hans Lindblad ägnade 20 år i riksdagen att kritisera de militära planeringssystemen. Han ansåg att statsmaktemas styrning försvaret, inkl uppföljning genomförandefasema av av av försvarsbeslut, lämnade mycket övrigt att önska. Han var inte tolkningen endast ÖB:s och försvarsgrenschefemas ensam om att förslag kunde föras fram på den politiska nivån med den hierarkiska programplanering försvaret hade skaffat sig. Altemativtänkandet och ökad öppenhet fick här ringa plats. Statsmaktemas reella möjligheter att få insyn i det verkliga läget i försvarsmakten, dvs. vad slutligen fick i krigsorganisationen för satsade anslag, man försvårades kraftigt lydnadsförhållandena på militär sida och genom flitigt bruk hemligstämpeln när det gällde förband, mobiliseett av ringsförråd, krigsplacerade värnpliktiga Det gamla svenska osv. systemet med självständiga myndigheter ledde även till att försvarsmyndighetema skapade revir skyddade mot egna som man kritisk utvärdering utifrån. Hans Lindblad sammanfattade kritiken

så här 1993 KrVA 1993 n:r 2 s 61

72 De två kulturerna

FPE-systemet byggde på beslutsfattarna så brett be-

att ge slutsunderlag möjligt. Men ÖB-institutionen har hela tiden som sett som sin huvuduppgift att så smalt beslutsunderlag möjligt. ge som Varje försök från politisk sida att få alternativa avvägningar belysta har motarbetats. Jag har ofta drastiska, exempel på detta från rad egna, en

områden: Skyddsrumsbyggande, vämpliktsutnyttj ande, brigadantal, livstidsförlängning av materiel, reservare i flygtjänst, hamnförsvar,

ytstridsfartyg, ubåtar, skyddsutrustning, miloorganisation och åtskilligt annat. Ett sådant exempel är ÖB:s 1986 papper som svar på mitt försök att i 1984 års försvarskommitté få belysning en av ett alternativ med mer luftvärn utan de äldre infanteribrigader men som riksdagen redan 1972 beslöt avveckla. Svaret totalt låst, 27 var brigader var absolut bästa avvägning egentligen helt oberoende av

ekonomi och ett försvar med bättre luftvärn men färre brigader

enligt ÖB olyckligt. Arméchefen blev så upprörd vore över att en politiker vågade begära alternativ att han gick ut med ett TT-uttalande mot mig på temat att det katastrof IB 66-oma vore om togs bort.

Försvarsplaneringen

De svenska försvarsbesluten har sedan 1901 varit tidsbegränsade.

1901 års härordning marinens organisation och anslag togs för sig

gällde i 12 år och försvarsbesluten 1914, 1925 och 1936 i var princip inriktade på tioårsperioder. 1936 års beslut fullföljdes

utan ersattes av 1942 års femårsplan varpå följde 1948 års försvarsbeslut, som också kom att gälla i tio år. Från och med 1958 års

försvarsbeslut FB 58 har övergång skett till fyra-femårsplaner en vilket kan spegling den snabba teknikutvecklingen, ses som en av programplaneringen m m. Försvarsbesluten har sedan 1901 i princip

De två kulturerna 73

varit rambeslut, sedan kunnat modifieras efterhand både i fråga som anslag besparingar, extraanslag, senareläggningar av beställom ningar m.m. och i fråga om organisation och inriktning. Typexempel: ökade anslag för ubåtsjakten 1982, 1984. Från 1958 har politikerna skaffat sig ett starkare grepp över försvarsplaneringen och budgeten jämfört med tidigare epoker. Ett uttryck för detta har blivit program- och perspektivplaneringen, fullt utvecklad från 1970-talet och de rullande materielplanema för försvarsgrenarna. Försvarsdepartementet och regeringen har tidvis ingripit mot försvarsgrenars oförmåga att hålla sin budget. Omvänt har däremot politisk oförmåga att hålla och genomföra försvarsbesluten inte kunnat påverkas på sätt. Statsmaktema har ansett samma det legitimt med en rad omprövningar på grund av budgetläget,

oförutsedda händelser, omprioriteringar etc. Självfallet finns dock

stark motverkan i opinionsbildningen inom varje samhällssektor en där sådana "neddragningar" äger rum. Vad gäller försvarsområdet kan sägas att försvarets bild är att det under efterkrigstiden egen gång på gång har kommit att betraktas något en budsom av getregulator statsmakterna både i fråga om löpande anslag och av fastställda försvarsbeslut, vilket då inte skulle ha gällt t.ex. för socialförsäkringssektom välfärdssystemet i samma grad. Här anser sig försvaret delvis ha särbehandlats och fått känna politikens av många svängningar.

Politikerna, ekonomin och försvarsbesluten 1914-1994

Analytiskt måste skilja mellan fredstid och kristid beredskap man när det gäller försvarsplanemas genomförande. Analysen kompli-

74 De två kulturerna

ceras dessutom av stora olikheter i utgångslägen försvarsbudget, hotbild, försvarsdebatt mellan olika beslut, vilket bör gör att man vara försiktig vid jämförelse mellan olika historiska situationer över tid. Icke desto mindre framträder intressanta beslutsmönster om försvaret när det gäller Sverige under 1900-talet. Före det demokratiska genombrottet 1917-21 hade försvaret tradition mycket av en hög andel av statsutgifterna medan konkurrensen från sociala utgifter välfärdsutgifter låg. Därefter ändrades bilden radikalt var och försvaret fick hård konkurrens från de svällande civila utgifterna varvid välfärdsutgiftema efter 1945 kom att bli en allt tyngre post i statsbudgeten. Den snabba ökningen av Sveriges BNP tillät dock länge att hela statsbudgeten expanderade vilket gjorde att försvaret fick en ganska fast utgiftsram under epoken 1948-72. Från 1968 omdeñnierade regeringen Palme hotbilden och ansåg att en ökad avspänning inträtt i Europa varför en partiell nedrustning genomfördes av försvaret, dock på längre sikt och så dramatiskt som nedrustningen 1925-30. Under 1970- och 1980-talen omdefinierades i praktiken stabilitetsdoktrinen hotbild, programplaner, försvarsbeslut till lägre anslagsnivå än tidigare en av de politiska partierna, även om dessa hade olika uppfattningar om anslagsnivåema. Ett antal "fönsterkrossningar" utifrån ubåtshotet, kryssningsmissiler, Afganistan m.m. blev dock obehagliga påminnelser om att den egna försvarsfönnågan inte var tillräcklig på viktiga områden varför ad-hoc-lösningar i form av extraanslag ubåtsjakten, räddning av flygdivisioner, materielbeställningar för att klara svensk försvarsindustri etc. tillgreps under det kalla krigets avslutande fas på l980-talet. Den minskade tillväxten i den svenska ekonomin blev från 1970-talet ett växande problem för både välfärdspolitiken och

De två kulturerna 75

försvaret. Devalveringar kronan ledde till försämrad köpkraft av utomlands och valutafördyringar när det gällde vitala inköp utomlands, främst i USA. Kraven på välfärdspolitiken blev allt svårare att uppfylla och försvaret kom i kläm. Riksdagsbeslut om personalförmåner inom försvaret kompenserades sällan vilket nya bidrog till rad kostnadskriser inom försvaret. en Fördyringar försvarsmateriel och ökade kostnader för av personal kunde ofta inte kompenseras från 1970-talet och framåt varför ytterligare reduktioner i materiel, ammunition, övningar, nyanställningar fick tillgripas för att klara budgetläget. Till m.m. detta kom civil kritik för "militärt slöseri" när det gällde vissa en försvarsprojekt, och övningskostnader vilket tillhör den rese- rn m, demokratiska debatten, får särskild udd i tider då förmen en svarsanslagen räcker till allt mindre. I praktiken har det svenska försvaret minskat sin krigsorganisation med cza hälften brigader,

flygdivisioner, marina sedån stonnaktema enheter 1968 medan

samtidigt höll rustningama på hög nivå. uppe en

Sverige och omvärlden

Regering och riksdag gick i praktiken in för en ny stabilitets/avspänningsdoktrin efter de borgerliga partierna ansåg 1968 även om att socialdemokraterna gick för långt när det gällde de reellt minskade försvarsanslagen och den krympande krigsorganisationen. De borgerliga regeringama 1976-82 ökade försvarsanslagen något men inte mer än att en lägre nivå i praktiken etablerades för den svenska stabilitetsdoktrinen. Den borgerliga regeringen Bildt 1991-94 förmådde dock att försvaret en mindre förstärkning i anslagen. ge

76 De två kulturerna

Motiveringen var att medan omvärlden i övrigt rustade 1970-90 så nedrustade Sverige, varför det nu dags att vända denna var utveckling.

Forcerade rustningar och urgröpningar

Normalbilden för de svenska försvarsordningama under 1900-talet har varit att de efterhand har urholkats ekonomiska och politiska av orsaker fördyringar, budgetläge/välfärdskrav etc. och inte har kunnat fullföljas enligt planerna. Endast extrema beredskapslägen med hög krigsrisk har kunnat vända bilden och har medfört forcerade upprustningar, vilka försvarsorganisationen som sådan har haft stora svårigheter att genomföra på ett effektivt sätt, bl.a. på grund av krav på improvisationer och korta planeringshorisonter. Brister på fullgod materiel och stora utbildningsbrister hos personal har varit andra flaskhalsar. Sett i ett långsiktigt perspektiv var den forcerade upprustningen av det svenska försvaret cza 1914-18,

1939-45, två rustningsperioder om cza fem år vardera mycket

kostsam och ganska ineffektiv med tanke på den stora kapitalinsatsen. Analysen av den långsiktiga anpassningen av försvareti Sverige under 1900-talet har visat hur statsmakterna politikerna länge trodde att det var möjligt att variera försvarssatsningama efter hur man avläste den utrikes hotbilden mot landet och den egna närregionen. Det andra världskriget blev ett svårt uppvaknande då det visade sig att den långsamma upprustning som påbörjades med 1936 års försvarsordning helt otillräcklig då Sverige blev var inringat av tyska och sovjetiska trupper 1940-41. Följden blev att

De två kulturerna 77

Sverige tvingades till en forcerad upprustning i stor skala på svåra villkor åren 1940-45. Kvantitativt nådde sina mål, kvalitativt man fanns mycket övrigt att önska inom alla försvarsgrenar på grund av de ogynsamma villkoren för upprustning under avspärming. "Andra världskrigssyndromet" levde sedan kvar under det kalla kriget c:a 1947-1990 och präglade alla försvarsbesluten under perioden från 1948 till 1987. Genom att bibehålla ett kvantitativt stort försvar, som snabbt kunde mobiliseras, hoppades statsmakterna klara den svenska försvarsförmågan, både initialt och på längre sikt.

I beredskapsplaneringen inför ett krig blev den inhemska

försvarsindustrin, importmöjligheter och förrådsställning stora av mängder materiel för försvarsgrenama avgörande för att kunna bemöta befarat storanfall från Identifieringen flask-

ett öster. av

halsar i både militär och civil produktion hörde till bilden vartill kom den osäkra faktorn vilken hjälp kunde påräkna utifrån man från Väst vid ett krig. Den allmänna värnplikten och utbildning av hela årsklasser sågs som nödvändiga under perioden för att upprätthålla törsvarseñekten och uthålligheten. Med 1972 års försvarsbeslut inleds urgröpning fören av svarsorganisationen som på 20 år medförde att landets försvarsstyrka halverades i fråga moderna, rörliga enheter brigader, om flygplan, fartygssystem etc.. Försvarskraften tilläts nedgå med hänvisning till den relativa avspänningen i Europa mellan blocken. Hälften armébrigadema försvann på sikt. På motsvarande sätt av reducerades flyg- och sjöstridskraftema. Hotbilden mot Sverige såg ganska likartad ut under det kalla

kriget enligt den svenska bedömningen, även om smärre variationer

förekom. Maktblocken låste varandra i Centraleuropa och Norden fick ett stort strategiskt intresse i händelse storkonflikt. av en

78 De två kulturerna

Svensk säkerhetspolitik utgick från den s.k. marginaldoktrinen vilket innebar att utrikespolitiken skulle stödjas av ett "efter våra förhållanden starkt försvar" skulle göra det dyrbart för som stormaktema att dra in Sverige i ett krig. Om Sverige blev angripet Sovjetunionen först då fanns dock viss reservplaav - men - en nering i form förberedelser för mottagande av militärhjälp m.m. av

från Väst. Se vidare SOU 1994:11, Om kriget kommit.

Struktur och styrbarhet

Problemen kring det svenska försvarets struktur och dess förmåga till beredskapshöjningar ägnades föga intresse i försvarsbesluten 1948-87, vilket kan förklaras med att statsmakterna 1948 medinstämmande militårledningen valde linjen partiella reformer och av att bygga vidare på arvet från beredskapen under det andra världskriget. Armén behöll i stort sin "stora kostym" fram till 1980-talet medan marinen och flygvapnet bantades men i gengäld kunde moderniseras snabbare än armén. Strategiskt och operativt skulle sjö- och flygstridskraftema bilda första linje vid krig en varför försvarsstrukturen kunde som logisk förutsatt att armén ses kunde täcka stora ytor och ha förmåga till motanfall. De operativa målsättningarna nedgick efterhand på svensk sida från bekämpande två invasionsriktningar samtidigt till alltmer uppehållande av av försvar fördröjning. Med försvarsbesluten 1992 och 1995 har man sökt slå in på linje med "ett smalare vassare försvar". en ny men Kalla krigets slut medförde att planerade för en osäker nu man övergångstid då Europa stod inför omfattande transformation en

och utvecklingen i Östeuropa syntes mycket oklar.

De två kulturerna 79

Skillnaden mellan de politiska önskemålen besluten och de

militära realitetema svensk försvarskraft kontra omvärlden har

historiskt alltid varierat över tid. Under efterkrigstiden har dessutom tillkommit den s.k. "ostyrighetsdebatten" enligt vilken de moderna planeringssystem av modell det svenska försvaret tenderar leva ett eget liv och måluppfyllelsen blir alltmer osäker. Det svenska försvaret är välplanerat, kostar stora summor, men är kanske ändå genuint osäkert när det gäller vilken flexibilitet och försvarsformåga det kan visa vid konflikter och krig. Samtidigt är det dock påtagligt att det finns en lägre gräns i fråga viktiga försvarskompetenser knappast kan underom som skridas om det svenska försvaret skall ha en chans att fungera i krig. I väst har man länge varit medveten om vikten av att klara nyekelkompetenser/nyckelpersonal och av att känna ledtider för materiel och den tid det tar att bygga försvarsfunktioner från upp olika utgångslägen. Även här står det klart att ett uthålligt och rörligt svenskt totalförsvar måste grundas i långsiktiga statsm aktsbe-

slut Dagens huvudproblem är de nya, mer diffusa hotbildema och

anpassningen av försvarets uppbyggnad efter detta. FB 1995.

Det välorganiserade nederlaget

Wilhelm Agrell 1992 ut debattboken Det välorganiserade gav nederlaget Ordfront. I denna hävdade han att försvarets nya planeringssystem inte hade gett statsmakterna något bättre beslutsunderlag och att detta är ett internationellt fenomen. Han ansåg att de militära organisationerna har blivit fångar inom sitt planeringssystem och de byråkratiska och kulturella ramarna. Detta egna

80 De två kulturerna

har gjort att de politiska önskemålen om preciseringar av de militära behoven har blivit för allmänt hållna eller har knutits till besparingskrav, där kriterierna ofta har varit mer eller mindre godtyckliga för urval och inriktning. Följden har blivit att försvarsgrenamas särintressen har förstärkts och att politikernas möjligheter att ställa olika alternativa organisatoriska lösningar mot varandra

inte har fungerat. A a s 50 f

Agrell hävdade också att den vapentekniska utvecklingen länge hade betraktats med i huvudsak oförändrad bild av krigföringen, där inte tillräcklig hänsyn hade tagits till förändringar i det civila samhällets organisation och funktioner i riktning mot ökad en sårbarhet. Han efterlyste därför en utveckling av begreppet "strategiskt överfall SÖ" hade lanserats ÖB 1988 och dess som av konsekvenser för omfattningen och inriktningen av det svenska totalförsvaret i framtiden. Detsamma gällde utvecklingen av "det

elektroniska Slagfältet" det högteknologiska kriget A a s 66, s

232. Av särskild vikt ansåg Agrell att den militärtekniska utvecklingen har varit för utformningen av försvarspolitiken: fråga om ny militär teknik har det svenska försvaret och försvarspolitiken under hela 1900-talet kommit att växla mellan nisch- och frontstrategier, mellan satsningar på att finna billigare och specifikt anpassade lösningar och att förfoga över stridskrafter och tekniska

system av "stormaktsklass" s 136. Försvarets ekonomiska och

strukturella kris från 1970-talet och framåt har dock enligt Agrell lett till en nedtoning av debatten om högteknologiska system som

ett medel för att komma ur problemen. s 142:

Småstaten kan aldrig, lika lite som supermakten, förlita sig på tekniken men man måste ständigt leta efter nischema, efter de små men kanske avgörande konkurrensfördelar som den föränderliga

De två kulturerna 81

militära tekniken kan erbjuda. Den konservatism som idag dominerar den materielcentrerade svenska försvarspolitiken och försvarsdebatten har lett till att detta sökande mattats av, att Sverige istället kommit att flyta med strömmen och försöker hänga med i några etablerade principtillämpningar där landet besitter teknisk och industriell kompetens. Den tredje militärtekniska revolutionen öppnar emellertid fortlöpande en mängd tillämpningsmöjligheter som supermaktema och deras allierade, av samma skäl som det svenska försvaret, endast i begränsad utsträckning förmår utnyttja.

Avslutningsvis efterlyste Agrell i sin bok en ändrad svensk försvarsstrategi mot "SÖ-hot" och regionala konflikter i stället för det kalla krigets hotbild. Han ifrågasatte även satsningen på en stor inhemsk försvarsindustri, som han ansåg hade verkat konserverande på det svenska försvarets utveckling. Till sist ville han avskriva hotbilden med en storinvasion och förändra försvarets organisation

därefter. A a s 242 ff

Militär sakkunskap och politisk rationalitet ett långsiktigt dilemma

Militär sakkunskap och politisk rationalitet är sedan länge ett klassiskt tema i försvarsfrågan, nationellt och internationellt. I de politiska demokratiema har militären anpassat planering och tänkande efter två huvudm allar: 1 Militärt önskvärda "maximilösningar" i fråga om organisation, vapensystem, utbildning etc. för att kunna möta skiftande hotbilder säkerhet, tekniskt m.m. och

82 De två kulturerna

2 Det politiskt möjliga i förhållande till statsmakterna regering och parlament. I Sverige har modellen med fleråriga försvarsbeslut, föregångna av lång utrednings- och beredningsprocess ÖB, parlamentariska en

utredningar, regeringsproposition lett till en regelbundet återkom-

mande besluts- och debattmodell, som i stort följt samma linjer. Militären ÖB och försvarsgrenar har i perspektivplaneringen angett långsiktigt önskvärda/militärt optimala lösningar, vilka sedan

har reducerats till ÖB-förslag inför nya försvarsbeslut. Därefter har

den fortsatta beredningsprocessen normalt lett fram till olika partilinjer, vanligen efter en höger-vänsterskala i fråga om anslagens storlek. Regering och opposition har sedan "försvarsenigheten" upphörde efter 1968 vanligen hamnat på olika bud. Vid riksdagsavgörandet har sedan nya kompromisser ibland kunnat nås, vanligen mellan socialdemokraterna och något av mittenpartiema

centern, folkpartiet eller vänsterpartiet f .d. vpk. Huvudmotsätt-

ningen i fråga om anslagsnivån m.m. har vanligen kommit att gå mellan moderaterna och socialdemokraterna. I de borgerliga regeringama 1976-82 och 1991-94 fick moderaterna däremot ett ökat inflytande på försvarsbudgeten. Detta var särskilt markant i regeringen Bildt 1991-94 då försvarsfrågan blev en moderat proñlfråga medan de tre andra regeringspartiema odlade andra profilfrågor. För militären har den svenska modellen för försvarspolitiken

ovan lett till intressant form anpassning mellan sakkunskap

en av optimala militära lösningar, vanligen alltför kostnadskrävande och politiskt möjliga kompromisser. Inom armén valde man efter beredskapen 1939-45 att satsa på "en stor kostym", dvs. en stor fältarmé och ett stort territorialförsvar. Under de ekonomiskt

De två kulturerna 83

åren 1948-68 detta även utrymme för en kvalitativ gynnsamma gav förnyelse betydande mått t.ex. luftväm, pansarväm, stridsvagav

artilleri därefter blev konflikten mellan kvantitet och

nar, men kvalitet allt tydligare bakgrund den försämrade försvarsekomot av

nomin. Om utvecklingen i stort Cars-Skoglund-Zetterberg,

se Svensk försvarspolitik under efterkrigstiden, Probus 1986. Under den delen det kalla kriget, 1968-1988, valde senare av cza armén endast långsiktigt reducera sin stora kvantitet och att samtidigt trycka hårt på behovet teknisk/kvalitativ förnyelse. av Den ekvationen gick inte långsiktigt ihop inom de krympande försvarsramama, vilket ledde till allt tydligare uppdelning av en armébrigadema i krigsorganisationen i ett A- och ett B-lag. "Anfallsbrigaderna" pansar-, norrlands- och moderna infanteribrigader fömyades och övades medan övriga infanteribrigader lågprioritera-

des och gnagdes tidens tand. De stod och "rostade sönder" och

av övergick från halvmodema till att bli omodema. Genom att vara strategin hålla stor kvantitet hoppades uppenbart att uppe en

arméledningen försvarsgrenscheferna starka i förhållande till

var

ÖB övergången till ÖB-myndigheten 1994 att kunna hålla

före kvar "sakkunskapens krav" det långsiktigt önskvärda målet. De som politiska kompromisserna kom härigenom att bevara arméns storlek i fram till försvarsbeslutet 1987, dvs. strategin var att påverka stort regering och riksdag att i sina beräkningar utgå från en fortsatt stor armé. De minskade budgetramama ledde sedan dock till rader av besparingar politiska beslut senareläggningar av ny genom

materiel, nedläggningar/sammanläggningar fredsförband, bespa-

av på övningar, minskad pris-, valuta- och lönekompensation ringar etc., varför den långsiktiga effekten "arméstrategin" verkligen av kan diskuteras.

84 De två kulturerna

Resultatet blev att den stora organisationen, med många halv-/omodema förband i krigsorganisationen köptes till priset av en kraftigt bantad fredsorganisation och långsammare förnyelse en av "anfallsbrigadema/förbanden" än vad hade kunnat som annars ske inom givna budgetramar. Arméns storlek köptes till priset av en kvalitativ eftersläpning hos de prioriterade förbanden. Först efter det kalla krigets slut har denna låsning brutits och försvarsbeupp sluten 1991 och 1995-96 har betytt radikal omläggning till "ett en smalare försvar" även för armén, har men vassare som nu närmast halverat antalet brigader i krigsorganisationen. 13 enligt beslutsinriktningen 1995-96.

En stor organisation med permanenta underskott

En intressant faktor när det gäller "arméns kostym stora 1945-1991" är om det verkligen har funnits utrustning för så en stor organisation. Mycket talar för att så inte fallet, dvs. var krigsförbanden ñck ofta "låna utrustning" från varandra för att genomföra repetitionsövningar. Denna tendens torde ha blivit mer accentuerad med tiden och de minskande budgetramama. Området är av allt att döma föga undersökt i form underlag till försvarsav besluten, eftersom denna typ uppgifter knappast efterfrågades. av

I stället torde politikerna ha utgått ifrån föreställningen att försvaret

inte hade större organisation än att det kunde få adekvat been en väpning vid kriser eller ett krigsutbrott. Krigshistorien visserligen är fylld med exempel på att inte till fullo kunnat beväpna och man materiellt utrusta sina förband t.ex. finnarna i vinterkriget 1939-40, men frågan är denna faktor tillräckligt genomlystes om

De två kulturerna 85

vid försvarsbesluten i Sverige under det kalla kriget. En invändning mot detta resonemang är att det alltid har funnits beredskapsplaner för att öka produktionen av försvarsmateriel i krig och att tillförsel utifrån också hade varit en möjlighet att beakta. Frågan är dock vad dessa möjligheter hade varit värda vid ett krig annat än som en möjlighet till ökad försvarseffekt på längre sikt och då kanske det hade varit försent.

Ihåliga förband ett internationellt fenomen

Exempel från olika nationer i modern tid torde visa att det är mycket vanligt att man inte kan fylla de personella och materiella behoven i sina krigsförband av en rad olika skäl. Den bakomliggande kalkylen är i stället att en stor organisation kan fyllas upp långsiktigt eller att förband kan slås vid behov och bilda samman nya förband i mindre organisation. Att behålla "skuggförband" en kan också ha en effekt utåt i opinionen eller mot omvärlden. I Sverige bibehölls t.ex. länge infanteribrigad 66. Dessa växlades ned till "skytteregementen" efter riksdagsbeslut ytterligare bespaom ringar och två av brigadema övergick till sist i ett tredje liv som

s.k. Inf 66 M, eller vilande reservbrigader med ovissa uppgifter att

bidra till att uppfylla ett kvantitetsmål kan dock uppgift. vara en

86 De två kulturerna

Höga tal imponerar

Inom marinen kan man på motsvarande sätt tala om en "marinkalendereffekt", dvs. genom att uppvisa ett stort antal fartyg ingående i den svenska flottan har "ett yttre sken" kunnat upprätthållas omfångsmässigt. En helt annan fråga har varit hur många operativt användbara, moderna fartyg flottan har förfogat över. Liknande exempel finns även inom flygvapnets område, där den första perioden 1925-45 erbjuder många intressanta exempel där skillnaderna mellan statsmakternas fastställda mål och verkligheten operativt användbara flygplan nästan hela tiden var mycket stor, vilket kan förklaras med brister i underlag, kostnadsökningar/teknikutveckling också svårigheter att överhuvud köpa men modern flygmateriel, vilket tidigare berörts i samband med 1925 års försvarsbeslut.

"Återtagningen"

Försvarspolitik är det osäkras konst. Till den osäkra hanteringen rör frågan återtagning försvarseffekt vid ett försämrat läge för om av den nationen alliansen, blocket. I Sverige har politikerna egna under hela 1900-talet räknat med en "viss nådatid" för snabba krisbeslut och att försvarsmakten totalförsvaret haft planering och kapacitet att efterhand höja sin effekt. Under det kalla kriget byggde planeringen på att landet i så hög grad som möjligt skulle förlita sig på egna resurser inklusive egen försvarsindustri. I det nya skedet på 1990-talet kan frågan om tillförsel utifrån komponenter,

SOU 1996:2130 De två kulturerna 87

försvarssystem, stridskrafter diskuteras betydligt friare än tidigare.

Risken för snabba stridsförlopp strategiskt överfall som kan lamslå riksledningen, den mobiliseringen, kraftförsörjningegna en/kommunikationema eller motståndsvilj terrorbombning, andra an mot befolkningen har under efterkrigstiden framstått terrorangrepp typ hot, måste kunna gardera sig emot som en ny av som man även i den tiden efter det kalla krigets slut. Blixtkriget som nya sådant slog kraftfullt igenom den 9 april 1940 på nordisk botten sitt spår i svenskt forsvarstänkande för lång tid framöver. och satte

Måluppfyllnaden i krigsorganisationen

Frågan måluppfyllnad i procent i fråga om organisation, om materiel och personal i krigsorganisationen är och förblir problematisk både for militären och för politikerna statsmakterna. En 100-procentig måluppfyllnad är helt orealistisk eftersom den skulle bygga på statiskt tillstånd och inte ta hänsyn till behovet av ett gradvis förnyelse på de områdena Å andra sidan torde tre ovan. en måluppfyllnad under 50 procent på viktiga områden göra en krigsorganisation mycket svårstyrbar, internt och externt, med en mycket risktagning följd. Konkret skulle det t.ex. kunna stor som betyda fick improvisera fram sammanslagna förband med att man för tillfället gripbar personal i delvis oprövad organisation inom en armé, flygvapen och marin, vilket måste ett stort risktagande, vara hasard. Krig går visserligen sällan enligt ritningama, men en ren dylik chanstagning skulle verkligen att sig för vara exponera fienden/motståndaren på ett närmast oansvarigt sätt jfr. Danmark och Norge 1940.

88 De två kulturerna SOL 1996:130

En nations eller en allians krigsorganisation är dock i sig svårbestämbar eftersom den för det mesta är under uppbyggnad mot en viss kvantitet men ofta aldrig hinner fram till målet innan det är dags för ett nytt beslut och inriktning. I Sverige hann t.ex. de en ny stora härordningama 1901, 1914 och försvarsbeslutet 1936 aldrig att genomföras medan däremot "nedrustningen" 1925 genomfördes snabbt och resolut 1925-35. Under epoken 1948-85 "tappade" försvaret närmare 100 miljarder enligt vissa beräkningar i förhållande till de riksdagen tagna försvarsplanema bespaav genom

ringar, utebliven kompensation Se vidare Cars avsnitti Cars

m.m. mfl, Svensk försvarspolitik, Sthlm 1986. Mot denna bakgrund bör kunna hävda att statsmaktemalman politikerna genom att urholka sina försvarsplaner tar medvetna egna risker genom att sänka krigsorganisationens måluppfyllnad. Omvänt kan man hävda att militären "en solskensplanering", för att genom bibehålla så stor organisation möjligt, har tagit kvalitativa en som

risker i fråga stridseffekten hos de prioriterade förbanden. En

om långsammare förnyelse respektive brister i skydd, mörkerseende, transportkapacitet m.m. inom armén under årtionden. senare Resonem anget torde kunna överföras i viss mån på flyg och marin.

Problemet med avsaknaden ÖBs och statsmakternas

av en strategiska samsyn

ÖB-ämbetet inrättades 1939 och har sedan dess blivit bestående. Försvarsgrenschefema har dock hela tiden haft stark ställning en och frågan inte överbefälhavama fram till LEMO-refonnen är om på 1990-talet främst hade funktion liknande ärkebiskopens, en ergo

De två kulturerna 89

primus inter dvs. den främste bland jämlikar. När det gäller pares, den strategiska har denna dualism i ledningssystemet enligt synen många kritiker under efterkrigstiden fått till effekt att ÖB inte på något avgörande sätt har kunnat styra de operativa principer och den strategiska försvarsgrenama planerade efter, vilket i sin tur syn har låst möjligheterna för ÖB/försvarsstaben att genomdriva en strategisk för planeringsarbetet. Följden har blivit att samsyn

ÖB-planema/förslagen har blivit kompromissprodukter där den sjö-,

mark- och luftoperativa har gått i olika riktningar och någon synen övergripande strategisk/operativ knappast kan sägas ha samsyn förelegat. I stället har sorts flexibel strategisk-operativ doktrin en utvecklats under det kalla kriget enligt vilken försvarsmakten skall kunna verka i olika riktningar och i olika situationer invasioner,

angrepp varvid underförstått detta fått bestämmas från läge till

läge. Ovanstående bild brist på strategisk under det av en samsyn kalla kriget kan givetvis ifrågasättas. Mycket talar dock för att den har fog för sig med relativt ÖB-ämbete och starka ett svagt försvarsgrenschefer under perioden. För statsmakterna har det i sin tur lett till något förvirrad situation där glappet mellan säkeren hetspolitisk analys och den strategiska i försvarsbesluten har synen påtaglig och politikerna har haft svårt få klar

blivit

att en uppfattning vad ÖB egentligen har haft för huvudstrategi för om användandet stridskraftema i olika lägen. Om denna bild är av någorlunda riktig har självfallet kommunikationsproblemen mellan politiker och militärer på detta viktiga område förblivit stora.

90 De två kulturerna

Problem kring statsmaktens styrning och ledning av försvaret i Sverige i historiskt perspektiv

statsmakterna politikerna har i alla tider sökt former för att styra militären och militären har samhällssektor i alla tider som grupp sökt former för att undandra sig delar denna styrning s.k. av dynamisk konservatism. Den civila insynen, styrningen och kontrollen av försvaret har varit behäftad med rad svårigheter, en

inte minst därför att inform är besvärlig att få att

fungera på ett sätt som tillfredsställt både militära och politiska beslutsfattare. Dessa problem kan sägas generella över tid och vara är alltså historiska fenomen, kan också sägas ha blivit alltmer men accentuerade i de pluralistiska västdemokratiema under 1900-talet med den komplicerade planerings- och beslutsstrukturen och ett alltmer komplext samhällssystem. Inte minst den tekniska utveck-

lingen det teknologiska kriget har medfört svårigheter att

nya tolka, förstå och styra satsningar på det nationella försvaret i en alltmer internationell miljö.

Ett klassiskt problem är att politikerna statsmakterna har fått

en felaktig bild av den egna krigsmaktens styrka och att verkligheten har visat sig vara vanligen negativ än hade en annan, mer man trott. Denna typ av felaktiga perceptioner kan lätt uppstå genom en form av dubbelexponering där militären vill behålla så stor en organisation som möjligt och politikerna vill hålla igen på anslagen varpå statsmakterna regering och parlament beslutar om en försvarsordning som i praktiken inte går att klara med beviljade anslag. Denna form av önsketänkande på båda sidor kan leva man med länge om båda sidor har ett intresse att "korten inte synas", av dvs. att försvarseffekten i krigsorganisationen diskuteras ingående

De två kulturerna 91

både i ett kort- och långsiktigt perspektiv. Detta medför i sin tur

rad kunskaps- och sekretessproblem, här inte skall utvecklas en som närmare. Samtidigt bör det sägas att politikerna normalt räknar med försvaret budgetregulator alla andra områden i som en som statsbudgeten och endast vid svåra kriser och krig är beredda att ompröva denna inställning. Ett exempel på det senare är den svenska upprustningen under det andra världskriget som tog ungefär hälften anslagen på statsbudgeten, dvs. forcerad av en militär upprustning i full skala. Politikerna och militären har även idag, nationellt och internationellt, rad informations- och kommunikationsproblem. En en rad klassiska problem över tid kvarstår, t.ex. svårigheterna med som

politisk styrning och kontroll över en professionell kår, svårig-

en heten för militären själv att veta sin militära styrka i relation till tänkta fiender omvärldsanalysen och svårigheterna att hålla fast vid fattade försvarsbeslut och genomföra dessa, organisatoriskt, finansiellt Att utveckla "resultatmått" i fråga ett nationellt etc. om försvar säkert möjligt fredsorganisatoriskt självfallet är men betydligt svårare, mången skulle säga omöjligt, när det gäller den genuina osäkerhet gäller hur det nationella försvarets stridsefsom fekt skulle utveckla sig vid olika former av krig.

92 De två kulturerna

Avslutning

Kontrollen över stammens, stadsstatens, landets samlade militära resurser över folkuppbådet, ledungen, den feodala hären, den värvade hären, vämpliktsarmén har varit kärnfunktion för - en "statsm akten" från de mest primitiva statsbildningar till de moderna, komplicerade samhällena. "Kungen", dvs. härkonung. staten, var Den högsta makten, "summum imperium" hos också romama, var det högsta befälet. Så det i tidiga samhällsbildningar var - men också tills mycket nyligen i högst moderna stater: den svenske konungen formellt överbefälhavare så länge 1809 års regeringsvar form rådde. I Sverige utövades detta högsta befäl på Slagfältet av utomordentligt kompetenta härkonungar under 1600- och 1700-talen

Gustav Adolf, Karl X Gustaf, Karl XII.

Med det parlamentariska systemets framväxt i Europa från slutande l600-tal till 1900-tal, lång historisk skedde en process en de-personifiering av härkonungens funktion. En symbolisk överbefälhavarroll fanns kvar kejsar Wilhelm Tyskland ansåg sig - av verkligen vara "högste krigsherre" under första världskriget i men realiteten utövades befäl och kontroll helt andra och av personer institutioner i de europeiska staterna. Den opersonliga hade staten övertagit den verkliga politiska kontrollen över "militären", i fred som i krig. Bodelningen mellan militärt och civilt, med "politikens" rätt att styra den militära sektorn, skedde först med den franska revolutionen samtidigt tanken ingenstans förvrängdes så under som som Napoleons kejsardöme. Med det demokratiska genombrottet befästes föreställningen det rättmätiga och "naturliga" i den om

De två kulturerna 93

politiska kontrollen över den militära sektorn. Avvikelser från detta europeiska mönster har nu i snart hundra år betraktats som abnormiteter. Detta historiska perspektiv är viktigt. När den svenska moderna historien börjar under Vasakungama fanns naturligtvis politisk - kontroll över landets krigsmakt och försvar. Med Gustav Adolf var kungen själv den främste officeren i riket. Stormaktstidens riksråd och kungliga råd rekryterades inte bara bland den gamla bördsaristokratien utan i hög grad bland de höga generalema. I stor utsträckning sammanföll dessa kategorier. Statsmakt och militärmakt var ett. Höga ämbetsmän förutsattes äga militära dygder vilket flera fick smärtsamt erfara att de inte hade: den store kulturpersonligheten Magnus Gabriel de la Gardie, den olycklige f.d. landshövdingen Lorentz Creutz på slagskeppet "Kronan" vid Ölands södra udde 1676. I och med funktionsorganiserad att en krigsmakt skapades Gustav Adolfs och de karolinska kungarnas verk klamade emellertid efterhand viss gränsdragning mellan - en civil auktoritet och militär lydnad. Statsmakten skaffade sig kontrollen över ofñcersutnämningama, något som bestod också under Axel Oxenstiemas "civila" styre efter Gustav Adolfs död vid Luetzen 1632. Oxenstierna och hans kollegor i förmyndarregeringen för drottning Christina hade dock stora svårigheter att verkligen leda och samordna de militära operationer, i vilka rikets olika härar var engagerade. Anfallskriget mot Danmark 1643-45 var ett utomordentligt exempel på de svårigheter den politiska ledningen i en l600-Ialsstat med den tidens kommunikationer hade. Krigsplanen gick tillbaka på Gustav Adolfs direktiv från 1632 och förutsatte en

samverkan mellan armén i Tyskland nu under Lennart Torstens-

son, en annan armé med uppgift att anfalla in i Skåne och den

94 De två kulturerna

svenska flottan som dels skulle slå den danska flottan, dels skeppa över Tysklandsarmén till de danska öarna. Omfattande politiska förberedelser, inklusive inhyrande av en nederländsk hjälpflotta, vidtogs men vid utförandet av den stora planen visade det sig omöjligt för den politiska ledningen att samordna verksamheten. Redan sommaren 1643 fick Torstensson, som då stod i Böhmen engagerad i kriget med kejsaren, order att öppna kampanjen mot danskarna. Problemet var bara att Oxenstierna under tiden upptäckte att operationema av samordningsskäl borde uppskjutas till nästa vår och att kontraorder om detta aldrig nådde Torstensson, som istället hade agerat prompt enligt sin första instruktion. Vintern 1643-44 tog han snabbt Jylland, men Skånearmén under Gustav

Horn blev mycket riktigt försenad liksom flottan, som löste sin

förstahandsuppgift först hösten 1644 slaget vid Fehmam. Det blev heller inget blixtkrig, som den politiska ledningen eftersträvat;

kriget tog slut först 1645 freden i Brömsebro.

Oxenstiernas erfarenheter var tidstypiska; det är först en modem tids kommunikationer som möjliggjort direkt befäl och samordning från politiska centra fjärran från krisgsskådeplatsema. Ett än mer drastiskt exempel demonstrerades i det spanska tronföljdskriget när Marlborough, med stränga order från sina närmaste politiska herrar, de holländska generalstatema, att inte lämna den fransk-nederländska krigszonen, plötsligt rymde från alltsammans, förenade sig med prins Eugens habsburgska armé vid Donau och slog fransmännen vid Höchstedt/Blenheim på en helt annan krigsskådeplats helt mot sina civila uppdragsgivares ins-truktioner. I det svenska fallet innebar stormaktstiden att ett slags geografisk bodelning kom till stånd mellan civilt och militärt. Med en

De två kulturerna 95

armé kontinuerligt i fält utanför riket och dess huvudstad delades förvaltningen och auktoriteten mellan fältkansliet, som följde

konungen, och riksrådet fr.o.m. 1710 defensionskommissionen i

Stockholm. Ytterst naturligtvis kungen suverän men avstånd var och kommunikationsavbrott den "civila" administrationen i gav huvudstaden en särskild identitet. Indelningsverket, den militära organisation som Karl XI byggde under 1680-talet, innebar samtidigt fullständig integration upp en mellan militärt och civilt, ett totalförsvaret ännu idag arv som förkroppsligar. I fred är samhället civilt, i krig byter det ansikte då med uppbådandet de jordbrukande, indelta knektama; i av modernare tid med värnpliktsarméns mobilisering. Efter stormaktsväldets fall med det stora nordiska kriget 1700-21 fick indelningsverket efter hand allt prägel en permanent fredsordning, lätt mer av idyllisk och utan koppling till militärteknisk och -taktisk utveckling i vä omvärld. Sverige, under ett hundratal år varit bland de som ledande militännaktema i Europa, sjönk successivt tillbaka som perifer småstat och blev militärt nära nog betydelselöst. Landets svaghet och efterblivenhet blev allt uppenbar mot bakgrund av mer den dramatiska utvecklingen på kontinenten med den framväxande industri-militarismen, massarméema, teknikens snabba språng och formandet de stora alliansema vid 1800-talets slut. av Nu inleddes emellertid modernisering, främst på den marina en sidan "de tolv pansarskeppens program". År 1901 ändade den långa dragkampen mellan indelningsverkets försvarare och dem krävde ordning: värnpliktssystemet infördes, måhända som en ny regering ledd militär, amiralen

karakteristiskt nog av en av en

Frelrik Wilhelm Otter. Upprustningen under 1900-talets första von år skedde mot bakgrund en internationell kapprustningsprocess av

96 De två kulturerna

och stigande rivalitet mellan stonnaktema. Men den ägde också rum i samverkan och konflikt med politisk det en annan, process: parlamentariska systemets framväxt och formandet politiska av nya partier. En öppen dragkamp pågick mellan den gamla ordningen - "herremakten", men också kungamakten och den "folk- - nya makten". Själva upprustningen blev här stridsfråga med de krav en som folkmaktens representanter ställde på politisk kontroll över militären, vapenanskaffning och, ytterst, disponerandet över rikets ekonomiska resurser. År 1911 fick Sverige sin förste icke-militäre krigsminister. Mellan 1911 och krigsutbrottet 1914 förde den liberala regering som

leddes av Karl Staaff stundtals nästan desperat strid Gustav Vzs

en borggårdstal 6 februari 1914 för att hålla tillbaka upprustningskraven och för att hävda civil och politisk auktoritet. Världskrigets utbrott i augusti 1914 gjorde effektivt slut på denna dragkamp. Staaff förlorade i sakfrågan den nationella upprustningen - - men principfrågan, den politiska kontrollen och den parlamentariska legitimiteten, hade därmed icke avgjorts. Sverige kom ut ur det första världskrigets neutralitetsår med en krigsmakt som både kvantitativt och kvalitativt såg helt annorlunda ut än den landet haft vid sekelskiftet. Upprustningen pansarskep- pen och F-båtama, byggandet Bodens fästning, arméns modemiav sering m.m. hade ställt politikerna och militären inför försvars- ekonomiska problem helt dimensioner. I synnerhet fästav nya ningsbygget, med alla de kringkostnader "systemet" Boden som krävde, hade vållat strid om pengarna med politisk detalj granskning och missnöje med vad ansågs militärt resursslöseri härom som vara mera nedan.

De två kulturerna 97

Med 1920-talet fick, kan man säga, Karl Staaff sin revansch

även om han själv nu var borta Staaff dog 1915. Nu etablerades

det parlamentariska systemet, kungamakten retirerade från sina sista prerzogativ och med världskrigets slut 1918 följde så småningom ett nytt försvarsbeslut. Från politiskt håll lanserades en ny princip, "elasticitetstanken", med innebörd att svenskt försvar i framtiden skulle, från en fredstida, låg nonnalnivå, kunna varieras med hänsyn till utveckling i världen. I praktiken innebar 1925 års försvarsbeslut en massiv nedskäming av försvarets volym "regementsdöden" men också en viss omfördelning av resurser genom upprättandet av ett svenskt flygvapen. I elasticitetstanken låg en fast, civil kontroll över försvaret: bedömingama av de intemationelförändringarna, ett eventuellt avgörande om en förnyad upprustning, skulle yttterst avgöras inom den politiska sfären. Den militära sidan, som uppfattade sig som sakkunskapen i dessa frågor, såg sig här som entydiga förlorare. 1925 års försvarsbeslut har i forskning och politisk debatt hårt kritiserats. Problemet låg dock inte i elasticitetsprincipen i sig utan i att de ansvariga beslutsfattarna aldrig kom att praktisera den. Någon variation, dvs. återupprustning, skedde inte, trots det under 1930-talet drastiskt förändrade läget, förrän på själva tröskeln till det andra världskriget och då under tydlig olust från de politiker

som en gång sjösatt elasticitetstanken Ernst Wigforss m.fl. kollegor

i det socialdemokratiska partiet. På den politiska sidan slog man sig mer eller mindre till ro med 1925 års beslut, som ansågs ha inhägnat militären inom fasta ramar. Och något nytt, stort europeiskt krig trodde man inte på. Militären slog sig emellertid inte helt till ro. Yngre och radikala officerare - Helge Jung, C A Ehrenswärd och många andra fann nya idéer i -

98 De två kulturerna

själva den fredsordning på vilken 1925 års beslut vilade: de internationella sanktionsåtaganden som Sverige påtagit sig enligt Nationemas Förbunds stadga. Sverige var skyldigt att ha ett "sanktionsförsvar" för att lojalt kunna upprätthålla den kollektiva säkerhetens principer. Dessa nya tankar kunde sedan lätt kombineras med gamla hotbilder: fienden, landet "Angripien" enligt NFs stadga, fanns naturligtvis där han alltid hade funnits dvs. i öster bortom Finlands gräns. Finlands förvandling 1917-18 från ryskt storfurstendöme till självständig aktör hade förvandlat den säkerhetspolitiska bilden i Nordeuropa. Finlands gamla roll som "svensk" gårdvar mot Ryssland blev åter aktuell efterhand som det nya Sovjetunionen reste sig inbördeskrigets kaos. Nu kom den militära riposten mot ur 1925 års beslut med "Ny militär tidskrift" 1927 och stridsskriften "Antingen eller" 1930 från kretsen kring Helge Jung. År 1930 tillträdde också en ny generalstabschef, Bo Boustedt, som kom att i tre strategiska krigsspel 1931-33 omsätta tanken från "Antingen eller": ett offensivt insättande av svensk trupp i en NF-operation till Finlands försvar. Denna sanktionsundsättning skulle genomföras med 1.svenska armén 100 000 man, överskeppad av flottan och stödd det flygvapnet. Svensk krigsterräng låg i dessa av nya

krigsspel någonstans mellan Joensuu och Viborg.

Överläggningar och samarbetsplanering förekom mellan finsk

och svensk militär och har också av forskningen Martti Turtola,

Från Tome älv till Systerbäck, 1984 på finska; 1987 på svenska

tolkats bevis på politisk beslutsamhet snarare än en militär som en tendens att planera för alla tänkbara alternativ. Detta är dock felaktigt. Från politiskt håll förekom ingen inblandning i dess krisförberedelser, om vilka den politiska sfären i stort var totalt

De två kulturerna 99

okunnig. I den mån insikt fanns bl.a. hos statsminister Per Albin - Hansson förefaller planeringen för Karelska näset att ha uppfattats oskyldig verksamhet, höll militärledningen sysselsatt. som en som Riktigt så oskyldigt det dock inte eftersom det här fanns en var källa till missuppfattningar mellan Finland och Sverige. Det fanns också viss återkoppling mellan militärer och politiker i utrikesen minister Sandlers tänkande kring den s.k. Stockholmsplanen för ett svensk-finskt försvar Åland. Här hade Sandler ett gemensamt av energiskt militärt stöd bakom sig egentligen inte stöd någon - men När det kom till kritan 1938-39 föll också planen. annanstans. Vid det laget hade läget börjat förändras. Undsättningen till Finland de 100 000 svenskarna med sina 60 flygplan kom - m.m. aldrig till stånd 1936-39 inleddes återupprustning av det men en svenska försvaret, politikernas omvändelse under galgen. Av en "elasticiteten" blev ekonomiskt dyrbar och det skulle visa en som sig sub-optimal upprustning i panikens tecken. De vapensystem fanns tillgängliga på marknaden sedan världskriget brutit ut i som

september 1939 i huvudsak sekundär kvalitet eller sämre

var av och dyra. Sveriges läge 1939 och det politiska agerande eller den brist på agerande föregått krigsutbrottet inte unikt: de som - var demokratiska småstatema egentligen alla i rangliga båt. var samma Men i svenskt militärt minne dröjer fortfarande idag den kombinerade katastrofen 1925 års försvarsbeslut, bristen på uppföljav ning därav och den förtvivlade upprustningen under världskriget. Den minnesbilden präglar fortfarande all diskussion om "återtag-

n;ing", "variation" svenskt försvar. Se bl.a. Militärhögsko-

m.m. av lans och FOAs utredning regeringskansliet, "Långsiktig anpassning försvarets förmåga"; uppdrag 7C i fortsatta förbeav redelser för försvarsbeslut; oktober 1994; Bo Huldt, Anders nästa

100 De två kulturerna

Eriksson, Kent Zetterberg fl. m Vems var då skulden för Sveriges "nakenhet" 1939 Det är lätt att peka på politikernas oförmåga eller ovilja att fatta beslut i tid. Men har från politiskt håll också velat dela skulden med man militärema att anklaga militärledningen under mellankrigsgenom åren för att sakna planer för förberedd upprustning. Även en forskningen har påpekat oenigheten mellan försvarsgrenama och enskilda, ledande officerare avseende eventuell inriktning för ett återupprustat försvar Arvid Cronenberg, "Säkerhet Elasticitet se -

Återtagning", Kungl Krigsvetenskapsakademien Handlingar och

- Tidskrift 1995/6. Kritiken militären har säkert ett visst beav rättigande men den viktigaste slutsatsen är politisk. - Det allvarliga med 1925 års försvarsbeslut just bristen på var uppföljning, avsaknaden ett aktivt politiskt intresse för försvarsav frågoma och det mått demoralisering och deprofessionalisering av detta medförde bland den aktiva militären. Att den militära ledningen 1936-39 inte hade upprustningsplan och strategisk en en samsyn att presentera för sina politiska uppdragsgivare är måhända mindre hedrande för den militära professionen, men det yttersta ansvaret faller åter tillbaka på politikerna: här någonsin det om var en fråga om en bristande politisk kontroll och styrning, fören summelse från politiskt ansvarigt håll, där förvisso icke hade man ställt några konkreta uppgifter till militären att förbereda för ett alternativ, som för många länge tedde sig otänkbart. Nu flyttade den militära ledningen fram sina positioner den omorganisagenom tion som ägde i etapper med upprättandet försvarsstab rum av en och därefter tillsättandet överbefälhavare generalen Olof av en Thörnell 1939. Härmed skapades rimligare förutsättningar för just den planering som saknats sedan 1925.

De två kulturerna 101

Den upprustningsprocess som inletts 1936-39 kom att närmast med automatik fortsätta in i efterkrigstiden. Det kalla kriget omöjliggjorde något nytt 1925-beslut under 1940-talet. Ansatser att återföra svensk krigsmakt till "normal" fredsnivå efter en mer krigsslutet gjordes under de närmaste åren efter 1945 men avbröts den åskådningsundervisning som den framväxande konflikten av mellan de västallierade och Sovjetunionen erbjöd. Sverige fortsatte att rusta framför allt att modernisera under mer än två upp decennier. Först med försvarsbesluten 1968 och 1972 bröts trenden. Den politiska styrningen har under efterkrigstiden väsentligen handlat ekonomi anslagsrarnamas storlek, extraanslag om - om och kompensation för fördyming. Generositeten i medeltilldelning speglade här länge ett levande minne av 30-talserfarenheterna, en fortsatt "neutralitetsvakt" under det kalla kriget och, samsyn om naturligtvis, stark och expanderande Samhällsekonomi. Just den en säkerhetspolitiska måste betonas. Det kalla kriget framsamsynen tvingade här ett mått av enighet och uppslutning motsvarande krigsårens, under mycket längre tid. Insikten om behovet men en nationell mobilisering och samling, om militär-civil samförståav else och beslutsintegration drivkraften bakom upprättandet av var Försvarshögskolan 1952. Strid och politisk styrning förekom emellertid också vad gällde större vapensystem eller vapen med stor räckvidd och särskild karaktär. Kärnvapendebatten under 1950- och 60-talen var en stor politisk fråga, i vilken militären också var engagerad, men skiljelinjema gick här också inom partier och mellan militärema inbördes. Frågan inte utpräglad militär-civil konflikt. Lösningen blev, var en ett militärt perspektiv, ett vaktslående kring konventionell ur en försvarsförrnåga med sådan kapacitet att "fienden" skulle påen

102 De rvå kulturerna

tvingas tvånget att eskalera till kämvapennivå för att ha utsikt till framgång. "Stymingen" blev i slutändan i lika hög grad militär som politisk. Kring marinen pågick en viss kontrovers i samband med övergången till "den lilla flottan" efter 1958, som inte bara handlade om ekonomiska avvägningar utan också speglade viss, traditionell en aversion på politiskt vänsterhåll mot långräckviddiga och äventyrli-

vapensystem: "högsjöflotta" och ett icke bara dyrt utan även

ga en "provocerande" flygvapen. Den strategiska närsyntheten i det senare fallet kom- också att sträcka sig bortom striden om Viggen-systemet in i 80- och 90-talen till JAS och den flygbuma radam

som kunde "se långt in i Sovjetunionen".

Problematiken från den tidiga l900-talsdiskussionen Bodens om fästning kostnaderna kring ett "gökungeprojekt" återkom med - både Viggen och JAS men som slutord om hela efterkrigsperio- den från 40-tal till 90-tal måste man ändå säga att trots de reella anslagsreduceringama från 1968 och framåt förblev den politiska styrningen väsentligen ram-ekonomisk, den gick sällan in i några som helst operativa, tekniska eller innehållsliga resonemang och den politiska sfären accepterade genomgående den professionella militära synen på prioriteringar, teknisk nödvändighet och kraven på ett gentemot omvärlden "starkt" försvar. Kontroverser kring försvarets innehåll har under efterkrigstiden handlat om kärnvapen, om flottans profil och om luftförsvarets "aktiva" komponenter men det är svårt att hävda annat än att de beslutsansvariga politikerna i stort gått militärens bedömningar till mötes. Utbyggnaden av ett kontinuerligt moderniserat svenskt flygvapen med egna nationella system speglar också en stor konsekvens i samsy-

nen på den strategiska betydelsen av svenskt luftförsvar. Återigen

De två kulturerna 103

och här kommer naturligtvis invändningen från den militära sidan så har anslagsreduceringarna sedan 1970-talets början inneburit en styrning med konsekvenser för främst kvantiteten på flyg- och marinsidan och därtill för kvaliteten på armésidan. Man kan också peka på innebörden 1968 års försvarsbeslut av och det efterföljande beslutet 1972, inte bara handlade om som ekonomisk ramreduktion utan också motiverades med ett nytt säkerhetspolitiskt läge ett förment slut på det kalla krigets akuta fas och utveckling mot avspänning mellan blocken. Den en världsuppfattningen delades inte på militärt håll och det politiska hävdandet sådan måste också uppfattas som en tydlig av en syn styrning försvarets inriktning. Redan 1968 talade man i termer av återtagning, möjligheten att ta vissa risker med beredskap och av utbildning När denna världsuppfattning visade sig väl sangm.m. vinisk eller åtminstone något förhastad i formuleringen i samband med det kalla krigets utbrott 1979 skedde viss "återtagning" nya en förmåga i mycket blygsam utsträckning och egentligen först av men med försvarsbesluten 1987 och 1992 dvs. när det kalla kriget var slut. Jämförelser kan göras mellan vår ofömiåga att under 1930-talet i tid inse att "elasticitet" måste praktiseras med upprustning och de uppenbara risker, togs från slutet l970-talet då man på som av politiskt håll vägrade acceptera tydliga tecken på att avspänningen på upphällningen och under vad kanske kommer att visa var som sig ha varit det kalla krigets farligaste år första halvan av - 1980-talet. till fallet 1939 kan naturligtvis de politiskt ansvariga 1 motsats hävda de fick rätt: det kalla kriget tog slut utan något nytt att världskrig och Sverige kom i mål med sin säkerhetspolitik och sitt "starka försvar". Sammanfattningsvis måste nog också en kritisk

104 De två kulturerna

historiker givet perspektivet "All well that ends well" konsta- - tera att Sverige red ut det kalla kriget med ett imponerande mått av nationell samling kring försvar och säkerhetspolitik, lärdomar att

togs av mellankrigsårens misstag och att unik och

en samsyn ett stort mått av fungerande samexistens funnits mellan politisk styrning och militär sakkunskap. Det engelska uttrycket "a glass half full glass half empty" dvs. skall till den positiva or a - man se sidan, vad som åstadkommits, eller den negativa, vad inte som gjorts blir här relevant. "Glaset" närmast fullt under det kalla - var krigets första tjugofem år, för att bli betydligt mindre fullt under de senare tjugo åren.

Kommunikationen som problem

Syftet med essän har varit att diskutera problem kring försvarets stymingsformer i ett långsiktigt historiskt perspektiv. Dessa kan många fall även intressant belysning dagens stymingsproge en av blem, där ganska litet i själva verket under solen. är nytt Analysen av de svenska försvarsbesluten 1901-95 har visat bl.a. följande: Anpassningen försvarsbesluten efter hotbilder följde länge - av

den s.k. barometerteorin fram till 1940 det andra världskri-

men gets erfarenheter, med ett mycket ihåligt svenskt försvar, ledde till en anpassning av försvarsbesluten under det kalla kriget till en ny stabilitetsdoktrin, baserad på det fastlåsta säkerhetspolitiska läget i Europa mellan de två maktblocken. Satsningar på kvantitet före kvalitet länge vägledande för de - var svenska försvarsbesluten samtidigt detta skapat statisk som en

De två kulturerna 105

struktur och trögrörlighet i hela organisationen. Den moderna en och perspektivplaneringen har sedan förstärkt det programförvaltande draget i svensk försvarspolitik och -organisation, Den politiska förmågan att hålla och genomföra fattade försvars- -

beslut under tiden 1901-1948 ofta med tio års sikt, från 1958 med

4-5 års sikt har varit mycket varierande. Ofta har regering och

riksdag inte tvekat att använda försvarsanslagen som budgetregulator. I praktiken har besparingar och utebliven kompensation urholkat det svenska försvaret under nästan hela 1900-talet, dvs. målen för försvarsbesluten har satts högt, medan genomförandet har blivit krass verklighet på lägre ekonomisk nivå. Ett antal en mer perioder forcerad upprustning världskrigen, det kalla krigets av inledningsfas avviker dock från detta mönster.

Det svenska försvarets struktur "arméns stora kostym" mm

samt tendensen att förnya materiel och krigsorganisation långsamt och slita på äldre materiel så länge som möjligt småstatens

klassiska dilemma har försvårat snabba omställningar och an-

passningar försvaret efter växlingar i hotbilden i det egna av närområdet. Målet med FB 1995 är nu att nå en ökad operativ rörlighet och

flexibilitet inom minskade budgetramar cza 13 miljarder kronor

för att möta skiftande hotbilder inkl icke-militära ekonomi, miljö,

terror etc.. Detta svår ekvation kräver bantat svenskt

är en som ett försvar med ökad satsning på kvalitet. Samtidigt torde bibehålen lande den allmänna värnplikten med någon form av grundutbildav ning kunna landet andrum nådatid att i ett hotat läge på l-2 ge år öka totalförsvarets effekt och slagstyrka. För att klara detta krävs dock att vitala delar det svenska totalförsvaret bibehålles på av rimlig nivå. livförsäkring för framtiden. Det är en

106 De två kulturerna

På få områden i samhället torde kommunikationsproblemen mellan politikerna och sektorsexpertisen ha varit så inom stora som försvaret. Den militära sektorn har sin särpräglade profil i förhållande till det civila samhället. Inte minst funktionen att söka trygga nationens överlevnad i krig stridsvärdet i olika typer av krig är det givetvis svårt att bilda sig säkra uppfattningar om, både civilt och militärt. Komplexiteten i organisation, vapensystem,

ledningsprinciper etc. försvårar dessutom den civila den politiska

insynen, styrningen och kontrollen totalförsvaret med det miliav tära försvaret i centrum. Denna essä har med olika perspektiv längs en lång tidshorisont från Gustav Adolfs dagar visat på rader kommunikations-, av kunskaps- och stymings/ledningsproblem mellan civila och militärer, mellan politisk nivå och försvarsmakten som sådan. Inte minst frågan om den krigsmaktens potential och styrka egna i krig har alltid varit svårt att analysera/utvärdera i olika typer av omvärldsanalyser. Mycket blir här i älva verket endast kvalificerade gissningar. Militären hade i Sverige under kungamaktens dagar en priviligierad särställning i en rad hänseenden. Militärledningen såg sig som Konungens tromän och säkerhetspolitiken var länge ett kungligt område. Efter det parlamentariska genombrottet anpassade sig militären gradvis till de ändrade ansvarsförhållandena men hela tiden har det funnits en tendens, även efter efterkrigstiden, att regering och riksdag har haft stora svårigheter att styra försvarssektorn annat än via ramvillkor budget, riktlinjer. Den faktiska utvecklingen, inkl stridsvärdet, har varit ÖB:s och försvarsgrenamas delvis förborgade hemlighet, politikerna har haft stora som svårigheter att få något grepp om. Militären har ofta sett sig som en säkerhetspolitisk elit med ett oberoende, självständigt ansvar på

De två kulturerna 107

det området. Detta har i sin tur medfört komplikationer i egna relationerna med statsmakterna. Detta fenomen är internationellt och gäller även i hög grad västdemokratiema. I essän har med rad exempel från historien och i närtid en belysts kommunikations- och ledningsproblem mellan civila och militärer i Sverige. Exempel på militär felplanering och oförmåga att hålla budget har givits t.ex. pansarbåtar, flygvapnets uppsättning, Bodens fästning också exempel på politisk oförmåga att men genomföra fattade försvarsbeslut. Vidare har behandlats tendensen till utebliven pris-, löne- och kostnadskompensation under perioden från 1960-talet och framåt försvaret budgetregulator, har en som urgröpt försvarsanslagens reella värde och har givit mycket mindre än beräknat till anskaffning materiel och till övningar, två av ny mycket viktiga faktorer för krigsmakts kvalitet och slagkraft. en Hela frågan brister hos krigsförbanden i fråga om materiel, om personal, övningar och kringsystem t.ex. skyddet, brigadernas sjukvård, central transportkapacitet, eventuellt militär "mörkläggning" och den civila insynen är ett intressant tema för vidare forskning och samhällsdebatt.

Frågorna kring civil kontroll över militären är universella. I svensk debatt jämförelsevis undanskymd roll sedan det har de spelat en demokratiska genombrottet efter det första världskriget är detta okontroversiella ting. I det globala sammanhanget ser problemen annorlunda ut. Efter avkoloniseringen har intensiv diskussion en förts militärens roll i utvecklingsländerna, där förespråkare om funnits för den militära sektorn som utvecklingsledande och som

108 De två kulturerna

det kitt som ytterst håller unga stater Under 80- och samman. 90-talen har dock en hel rad militärregimer framgångsrikt avvecklats framför allt i Latinamerika. Argumentet den modemiom serande militären har underminerats, icke minst mot bakgrund av erfarenheterna i Afrika. Debatten har nu fått en helt ny prägel genom "avkoloniseringen" av det sovjetiska imperiet. Här sker dels re-nationalisering en av försvarsmaktema, dels form emancipering från politisk en av kontroll från den professionella militära sidan i och med att kommunistpartiemas dominans upphört också över militären. Den militära reaktionen, lättnaden över att äntligen få bli "professionell", innebär här en viss komplikation, när politisk kontroll nu en ny

skall utövas av demokratiska eller nästan-dem okratiska regeringar.

En icke ovanlig reaktion från tidigare östmilitärt håll är att det viktigaste är att skydda militären från den form politisk styrning, av som innebär att man riskerar att kommenderas ut från kasernema för att skjuta på parlamenten, ockupera oroliga delar det av egna

territoriet eller sändas bortom landets gränser på kontroversiella,

otacksamma och farliga uppdrag. Se konferensrapporten Democra-

tic and Civil Control over Military Forces Case Studies and Per- spectives; Ernest Gilman Detlef Herold, red., Rom: NATO Defence College 1995. Detta är resonemang som naturligtvis känns främmande i ett svenskt sammanhang, det hindrar inte att även vi måste inse men att vi efter det kalla kriget befinner i situation. Den oss en ny gamla samsynen på hot och motmedel finns inte kvar därför att bilden är så splittrad och entydig hotbild saknas. Vi i är nu motsats till vad vi var 1945 -tillbaka vid en situation som har vissa likheter med 1925. Hela variations- och återtagningsproblematiken

De två kulturerna 109

har också återaktualiserats. Styrning förutsätter insikter och kunskaper. Ett grundläggande problem i civil-militära relationer är inte bara kontrollen över den militära sektorn utan i kanske högre grad att hos de politiskt ansvariga och deras medarbetare, handläggare m.fl. skapa intresse och förståelse för de specifikt militära problemen, för vad är som

möjligt givet olika resurs- och tidsramar. Att militären å sin sida

förstår det politiska spelets och det demokratiska systemets regler tar vi numera för givet. Svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget vilade på ett mått sådan insikt och på ett förtroende av mellan politiker och militärer. Detta förtroende skapades inte av sig självt utan tog tid att bygga upp. På 30-talet var förtroendet bräckligt; "klassförsvaret", "det befästa fattighuset" och Älvdalen fanns i bakgrunden 1939. Från dessa stämningar har vi länge nu sedan frigjort oss från men nya problem kommer att uppstå i ett krympande välfärdssamhälle, ökande resurskonkurrens och avsaknad den typ entydiga och "idealiska" hot det kalla av av som kriget erbjöd. Det är i olika sammanhang populärt att tala om skilda kulturer. Den civila och den militära "kulturen" skulle kunna vara ett sådant begreppspar. Gustav Adolf och hans generaler skulle inte ha förstått sådan uppdelning. Den svenska, totala säkerhetspolitiken en under det kalla kriget måste sägas ha förutsatt att en sådan tydlig dualism inte existerar eller att den kunde överbryggas med god vilja från båda sidor. Vämpliktssystemet är i sig en brygga mellan civilt och militärt. Ännu vid seklets början försvarsministrama var professionella militärer en tradition som krigsårens försvarsminis- ter Per Edvin Sköld på sitt sätt återanknöt till. Detta kuriösa faktum oaktat kan vi inte bortse från att samtidigt som tekniken drivit den

110 De två kulturerna

militära professionalismen allt längre så har den militära erfarenhetsramen blivit allt smalare bland de politiker, skall fatta som beslut säkerhetspolitik och försvar. Det är en trend som en om minskande vämpliktsutbildning kommer att accentuera. Vilka konsekvenser detta kommer att få för intresse, förståelse och förmåga att styra försvaret i framtiden är svårt att precisera. Om man fasthåller vid en tro på två åtskilda kulturer är det oroande om å andra sidan, som författaren till detta sammanfattande man kapitel, ser med skepsis på en sådan gränsdragning, blir slutsatserna inte lika negativa. Anslagsstyrning är jämförelsvis enkelt men också ett trubbigt instrument och kan leda till sub-optimala resultat. Ett intressant exempel erbjuder den nuvarande situationen i Ryssland, där den militära ledningen uteslutande valt att möta anslagsminskningarna med att bevara så mycket struktur som möjligt- förband, baser etc. i förhoppning att solen dag åter skall gå upp över försvaret - om en och förnyad resurstilldelning fylla även de tomma skalen. Med omstruktureringen förra sovjetiska krigsmakten har man inte av hunnit särskilt långt. Erfarenheterna från svensk nittonhundratalshistoria pekar på att innehållslig styrning avseende inriktning, teknik före- - m.m. kommit och således ansetts möjlig men att både vilja och förmåga kompetens, uthållighet synes ha varit begränsad och att politikerna naturligt inriktat sig på stora och symboliska frågor. Möjligen nog kan här tala ett informellt regelsystem som ansetts legitimt man om av båda militär och civila. Om styrning skall drivas bortom det rent finansiella, och om säkerhetspolitiken och försvaret långsiktighet och skyddas skall ges mot "quick ñxes", stundens önsketänkande och strategiska infall,

De två kulturerna lll

krävs fortsatt utbildning säkerhetspolitiker yrkespolitiker såväl av som akademiker, fortsatt förtroendeskapande militärt-civilt och etablerandet av någon slags ny samsyn motsvarande den vi hade under det kalla kriget. Detta senare kommer att bli svårt inte bara mellan den politiska och militära sidan utan i lika hög grad mellan yrkesmilitärer respektive politiker inbördes är icke desto - men mindre nödvändigt.

De två kulturerna 113

Litteratur

Agrell W, Det välorganiserade nederlaget, Ordfront, Sthlm 1990 Artéus G red, Gustav III:s krig. Stockholm 1992 Artéus G, Krigsmakt och samhälle i frihetstidens Sverige. Stockholm 1982 Böhme K R, Building a Baltic Empire. Aspects of Swedish Expan-

sion, 1560-1660. Rystad G/Böhme K R, Carlgren W M, In Quest

of Trade and Security: The Baltic in Power and Politics, 1500-1990. 1500-1890. Stockholm 1994 Böhme K R, Svenska vingar växer. Flygvapnet och flygindustrin 1918-1945, Sthlm 1982

Carlsson S Rosén Svensk historia I-II, Sthlm 1961 flera upp-

lagor Cars-Skoglund-Zetterberg, Svensk försvarspolitik under efterkrigstiden, Probus 1986 Cavallie Från fred till krig. De finansiella problemen kring krigsutbrottet år 1700. Kristianstad 1975 Danius Samhället och försvaret, Uppsala 1956 Ekman Sköld och det militära slöseriet, i Studier i modern historia, festskrift till Jarl Torbacke, Sthlm 1990 Friberg Styre i kristid, SUAV-projektet, Liber 1973 Holm N Oscar Memoarer, Sthlm 1960 l-III Hugemark B red, Neutralitet och försvar, Perspektiv på svensk säkerhetspolitik 1809-1985, Sthlm 1986

Huldt Svensk Krigshistoria, MHS TAK 1994/95 stencil

Kellgren H, Sex krigsår i Skölds skugga, Sthlm 1946 Larsson A, Försvarsfrågan i svensk politik från 1809 till Krimkriget, Uppsala 1935

114 De två kulturerna

Nilsson S A, De stora krigens tid. Om Sverige som militärstat och bondesamhälle. Uppsala 1990 Nygren R, Disciplin, kritikrätt och rättssäkerhet. Studier kring militieombudsmannaämbetets MO doktrin- och tillkomsthistoria 1901-1915. Uppsala 1977 Nyström B O/Skeppstedt, S red, Boden. Fästningen, gamisonen, samhället. Västervik 1990 Rönnberg L red, Arméns ledning från Vasatid till nutid, Probus 1995 SOU 1960:23, Besparingar inom försvaret SOU 1960:40, prop. 1959 nzr 119 utredning och förslag prisom reglering inom försvaret SOU 1963:5 1962 års försvarskommitté SOU 1968:10, Säkerhetspolitik och försvarsutgifter

SOU 1994:1 1,0m krigetkommit,Neutralitetspo1itikkommissionen

Westerlund K Bojerud S mil., Svenska örlogsfartyg 1855-1905, Karlskrona 1992 Zetterberg K, Liberalism i kris, Folkpartiet under det andra världskriget, Sthlm 1975 Zetterberg K, Militärer och politiker, En studie i militär professionalisering, innovationsspridning och internationellt inflytande på de svenska försvarsberedningarna 1911-14, Sthlm 1988

LEMO i

den politiska styrkedjan

av Carl-Einar Stålvant

Ett historiskt perspektiv

Det finns ett historiskt organisatoriskt arv mellan försvarets ledningsfrågor och riksstyrelsen. Alltjämt har detta en viss betydelse för att förstå försvarspolitikens förutsättningar i ett politikutformningsperspektiv.

Riksstyrelsen och försvarsmakten

En omisskännlig historisk tradition avspeglas i principerna för krigmaktens ledning. 1634 års regeringsform präglade föreställningen att riksstyrelsen lämpligen består av fem grenar. Två av dessa kännetecknades den fundamentala uppgiften att uppav rätthålla kronans intressen ansvaret för försvaret till lands genom och sjöss. Ämbetena amiral respektive marsk avsatte försom valtningskollegier, dels utgjorde maktbasen för dessa rådshersom dels också utgjorde kvantitativt tunga inslag i centralförvaltrar, ningen. Befattningen amiral och dess efterträdare som senare sjöministem överlevde amiralitetskollegiets upplösning 1791 med

116 Den politiska siyrkeajan

drygt 100 år. I 1840 års departmentalrefomr behölls den hävdvunna tudelningen försvarsförvaltningama: försvarsmakten kom att av utgöra två de inalles sju departementen. Ända fram till 1920 av bibehölls denna dubbla representation i regeringsarbetet. Konungen var förutom statschef själv högste befälhavare för krigsmakten till lands och till sjöss. Kommandostrukturen var entydig. Ofta kom krigs- och amiralitetsärenden att behandlas som fristående frågor direkt under kungens uppsikt. I 1809 års RF undandrogs de s.k. kommandomålen dvs. sådana ärenden som kungen i egenskap högste befälhavare av "omedelbarligen besörjde" behandlingen i statsråd. Principer n om divisionalisering och formella expeditionsordningar i kansliets ärenden ledde senare till att olika frågor hanterades i separata beslutsprocesser. Bland annat detta skäl kom försvarsfrågor att av i olika avseenden åtnjuta priviligierad ställning i beslutsfattandet. en Särställningen för kommandomålen inom försvaret hade sin motsvarighet i de s.k. ministeriella konseljerna för utrikesfrågoma. Denna ordning bestod i viss utsträckning även sedan regeringsarbetet erhållit fastare arbetsformer och det parlamentariska ansvarsförhållandet etablerats. För utrikesfrågomas vidkommande försvann den ministeriella konseljen 1909. Kommandomålen omvandlades till att enbart avse personalärenden inom krigsmakten och bibehölls som konstitutionellt institut även i 1974 års RF. I 7 kap. 3 § framgår att vissa verkställighetsärenden inom försvarsmakten numera kan avgöras departementschefen under statsav ministerns överinseende.

Den politiska styrkeajan 117

Politiken om krigsmaktens högsta ledning

Större översyner av försvarets ledningsförhållanden återkommer och genomförs med viss periodicitet. Ett relativt likartat antal temata tas då upp till behandling. En första integrerad del av problematiken är försvarsfrågomas plats i regeringens inre ansvarsfördelning. Frågan högkvarterets befogenheter, indelningen i förom svarsgrenar och försvarsgrenschefemas ställning tillhör därtill de mest seglivade och svårlösta ämnena i militära utredningar. Ett tredje problem är frågan hur krigsmaktens organisation i det om tänkta krigsläget skall slå igenom i förhandenvarande fredsperioder. Ett fjärde problemkomplex, har stor betydelse för försvarssom maktens krigstida ledning, är befogenheter för och utformningen av den högre regionala ledningen och den därmed sammanhängande territoriella indelningen. Ytterligare ett femte ämne rör försvarsmaktens relationer till riksdag och samhälle. En serie förslag för att trygga lekmannainflytande och institutionalisera kontakterna med andra samhällssektorer har återkommit med vissa intervaller. I det kommande begränsas genomgången till. att notera hur uppgifter och förskjutits mellan försvarsgrenama och en ansvar över tid allt mäktigare gemensam ÖB myndighet. 1915 beslutades att utnämna en högste befälhavare under krig. Det flygvapnet stod emellertid utanför en sådan ordning till unga 1931. 1929 argumenterade försvarsministern mot förslaget om en högste befälhavare för hela krigsmakten i fredstid med argumentet att behovet berodde huruvida Konungen finner för gott att själv av övertaga den direkta krigsledningen eller ej. 1937 tillkom försvarsstaben men chefens ställning kringsskars i viss utsträckning. Regeringen avslog tanken på en utomordentlig befälsställning i

118 Den politiska styrkedjan

fred, eftersom en sådan kunde avvika från statsförvaltningens allmänna uppläggning. Trots detta utnämndes ÖB efter andra en världskrigets utbrott 8/ 12 1939 och det oaktat att krigsorganisation trätt i kraft. I 1942 års försvarsbeslut bekräftades en för krig och fred överensstämmande organisation av försvarets högsta ledning ÖB-ämbetet. Denne hade självfallet ett primäransvar för genom operativa förberedelser men i frågor som rörde personal, organisation, utrustning och utbildning samt värnplikten lydde försvarsgrenschefema direkt under regeringen. En skillnad byggdes upp mellan arméledningen och dess stab å ena sidan och flyget och marinen å den andra. Armeledningens operativa ansvar integrerades i försvarsstaben medan de två andra försvarsgrenama betjänades av staber som åtnjöt en friare ställning. ÖB-institutionen i sin fredstida utformning bibehölls efter kriget. En ledamot av 1945 års försvarskomission argumenterade emellertid mot dennes befälsställning med synpunkten att maktkoncentrationen medförde ett alltför starkt inflytande och att den riskerade öka motsättningarna mellan vapenslagen. Under 50-talet vilade frågan, propåer till förmån för centraliserad lösning under även om en mer ett enhetskommando framfördes i enskilda utredningar och av riksdagens revisorer. Försvarsutredningama 1960 och 1976 hamnade på slutsatsen att en långtgående organisatorisk integration inte ännu kunde motiveras. 1958 års försvarsledningskommitté introducerade det senare upprepade argumentet, att den militärtekniska utvecklingen inte kommit så långt att tillräckligt starka skäl fanns för att sammansätta all verksamhet, som syftar till att uppsätta förband, i en organisation under ledning av toppmyndigheten eller av en enda myndighet under denna.

Den politiska styrkedjan ll9

I och med tillkomsten integrererad försvarsstab 1961 och av en de på motsvarande sätt integrerade militärområdesstaberna fem år upphörde den självständiga operativa myndighetsrollen för senare alla försvarsgrenschefema. Däremot ledde de alltfort förbandsproduktionen och lydde i detta hänseende direkt under regeringen.

ÖB:s befogenheter uttrycktes därför med att denne ägde orderrätt

vad operativ verksamhet direktivrätt i fråga om inavser men riktning m.m. av förbandsproduktionen. Den översyn som ägde rum i mitten av 70-talet fann att en enrådighetsbefälsställning hade många skäl för sig. Avgörande var emellertid att öppnare och mångsidigare försvarsdebatt garanen terades genom självständiga försvarsgrenar. Däremot stod vinster att göra genom en samlokalisering till gemensamt högkvarter. I 1991 års LEMO-utredning blev det signifikativt nog frågan om högkvarterets inre organisation, som föranledde invändningar. Utredarens förslag sammanhållen organisation och upplösom en ningen fyra staber till enda accepterades av försvarsledav en ningen, däremot inte förslaget om en gemensam huvudavdelning för förbandsproduktionsledning. skrivelse anförde LEMO l en senare att den verkställande ledningen produktionen... behöver av delegeras till några centrala produktionsledare inom högkvarteret. I regeringens efterföljande proposition demonterades språkbruket och det sades rent ut att produktionsledama är försvarsgrenarnas främsta företrädare och de lyder direkt under ÖB. att Den bild avtecknar sig utgör något av en paradox. Under som tid då yttre omständigheter och kravet på stående beredskap en skulle kunna vara argument för en centraliserad och i militär mening samordnad försvarsorganisation, fanns icke gehör för en sådan lösning. I ett läge då krigshotets storlek och karaktär

120 Den politiska styrkedjan

omprövats har däremot den under lång tid diskuterade sammanhållna myndighetsformen kunnat förverkligas. Om något understryker denna iakttagelse att försvarsmaktens lednings- och organisationsproblem inte bara fråga är en om säkerhetspolitiska hot och tekniskt-rationella lösningar för att optimera slagkraft. Det är i högsta grad också politisk fråga, och ytterst fråga den en en om civila kontrollen över stridskrafter och militär ledning. Frågan om balansen mellan försvarssektoms styrning sig av självt och den normala konstitutionella, civila kontrollen är ett mycket centralt problem, som vi kommer att återkomma till. I detta spelrum ligger kanske den viktigaste förklaringen till varför LEMOreformen lyckades genomföra så omfattande omstrukturering. en

Den politiska styrkeajan 121

LEMO-reformen som statsvetenskapligt och

organisatoriskt problem

Det finns flera skäl att intressera sig för LEMO-utredningen och de resultat arbetet avsatte. Dels berördes centrala politiska värden vad förutsättningarna för att säkerställa försvarspolitiska mål. Dels avser behandlades och genomfördes strukturpolitiska reformer på de flesta nivåer och områden inom försvarssektom på ett, som det hävdas, nytt sätt. Såtillvida sägs utredningen motsäga vissa stereotypa föreställningar den offentliga förvaltningens förmåga till om

ändring och den politiska beslutsprocessens karaktär. Sam-

om banden är emellertid inte helt klara. Vad är nytt, vad är det som motsägs och vad gör LEMO avvikande Själva kärnan problemet kan möjligen formuleras på följande av vis: Den politiska sfären förutsätts ha en initierande, beslutande och styrande roll. "Statsmakterna skall styra myndigheterna genom att verksamhetens huvudsakliga inriktning och övergripande klart ange krav för denna samt ekonomiska och andra finansiella krav. ramar Regeringen skall klara och tydliga uppdrag där konkreta ge kvalitetskrav och ambitionsnivåer framgår. Strävan är att det i efterhand skall kunna avgöras myndigheterna löst sina uppgifter om i enlighet med uppdragen, sägs det i försvarets budgethandbok. Förvaltningen antas fullgöra sina uppgifter genom att plikttroget och systematiskt förverkliga policy och riktlinjer. Samtidigt är det väl känt, och också accepterat, att myndigheter ofta är tungrodda instrument. Förutom de trögheter kan föras tillbaka på som

organisationsutvecklingen i det moderna samhället rent generellt,

byråkratiseringen, möjliga stordriftsnackdelar och de särskilda

krav offentlighetsprincipen ställer kan förvaltningsorganen ha som

122 Den politiska styrkeaüan

starka egenintressen i en pågående omvandling. Beteckningen den konventionella bilden förefaller användbar. Den understryker politikens och politikers antagna för att fatta s.k. äkta beslut ansvar och att agera rationellt och långsiktigt. En viss idealisering av politikens egenskaper blandas således med återhållen på en syn förvaltningens omställningsförmåga. Det bör kanske understrykas att i traditionell värdering en av byråkratin är sådan förmåga inte utan vidare önskvärd. I svenskt en statsskick finns omtvistad institutionaliserad dualism en men mellan regerings- och myndighetsnivån. Den uttrycks genom doktrinen om förvaltningens självständighet. En rad teoretiska och historiska argument underbygger den Klassisk vetenskaplig organisationsteori om byråkratins förtjänster kan också sägas rättfärdiga doktrinen. Byråkratin, hävdas det, är ett värn för rätt och

förutsägbarhet mot det opportuna och oberäkneliga.: Politiskt

hänger dess tillämpning med hur och på vilken nivå den samman nödvändiga samordningen sker den upprätthålles regeringen om av självt eller delegeras. Även förvaltningsnivån kan i sin kännetur tecknas av splittrade eller koncentrerade ledningsformer. Statsrättsligt avgränsas myndigheternas lydnadsplikt gentemot regeringen med begreppen myndighetsutövning och tillämpning lag RF kap av l 1:8.

1 Jfr. sou 1983: 39, Politisk styrning administrativsjälvständighet - 2 Byråkratinsfrämsteteoretiker;Max Weber,framhöll att den blir bättre"ju mindre mänskligden är,...nämligen att kärlek, hat och alla rent personligaoch oberäkneliga element är bannlystafrån ämbetsutövningen " Max Weber1971 Magt byråkrati. og Gyldendal. 1912årsbetänkande av de s.k. departementalkommittérade föreslog att vissacentrala verk skulle förenasmed de statsdepartement till vilket de hörde.Remisskritikenblev hátiig: En inordning av törvaltningsfimktionemai regeringskanslietskulle undanröja"det väm mot partivâldet som ännu finnes i de centralaämbetsverkens självständighet " cit i SOU 1983:39 42 s

Den politiska styrkedjan 123

Enkelt uttryckt finns serie andra värden än reformobjektets en styrbarhet att beakta då politiska refonnintentioner skall förverkli- Det kan finnas många och legitima skäl till att nya riktlinjer gas. och inte kan genomföras omedelbart och fullständigt. Inte program desto mindre är det ett sådant samband som anges vara det främsta skälet till att LEMO tillsattes: det militära försvarets programbudgetsystem FPE infördes i början 1970-talet ett av syftena att rikta av var uppmärksamheten mot resultaten fredsverksamheten... Det av kan konstateras att betydande svårigheter har måst övernu vinnas innan den ursprungligen avsedda styrningen i krigsför-

bandstermer kunnat förverkligas...Ett allvarligt hinder mot

resultatstyrning har varit den tyngd med vilken produktionsin-

tressena kunnat göra sig gällande

Av skilda propositioner framgår att även regeringen bedömt att centrala produktivitets- och effektivitetsmålsätmingar inte har uppnåtts. Uppgifter och organisation har med andra ord gått isär. Det har såväl diskuterats i vad mån diskrepanserna berott på under-

eller överdimensionering av krig sorganisationenf Samstämmigheten

mellan ändrade hotbilder, politiskt deklarerade mål och resurser sägs ha varit dålig och under senaste decennium kanske legat fel i tiden Kritiken erinrar att det inte finns några absoluta om referensramar för effektiviteten i offentlig verksamhet i allmänhet, än mindre för ändamålsenligheten försäkring mot yttre hot. av en Av detta skäl så har också några synpunkter på de politiska aspekterna LEMO-processen uppmärksammats betingelsema av -

3 sou 1991:112 9 -10 s 4 kostnaderoch effektivitet. ESO Ds 1995:10 Försvarets 5 försvarspolitik. Ds 1994:118 En effektiv ESO

124 Den politiska styrkedjan SOL 1996:130

för styrningen styrningen. av LEMO som utredning och som refonnprocess representerar en styrproblematik med inbyggd dubbelhet°. Samma begrepp kan en retoriskt användes för att skildra förhållandet regering/kommitté, regering/myndigheter som, mera oegentligt, kommitté/myndigheter. En tidigare initierad, samlad och välprövad stymingsinsats påstås inte ha givit önskvärt resultat under givna betingelser. Kan förutsättningarna bättre tillrättaläggas och den efterlysta harmonin mellan uppdrag och resultat induceras genom hårdare eller en åtminstone annorlunda styrning ett begränsat objekt, dvs. av av LEMO-kommittén Vad kan detta styrsubjekt i sin tur åstadnya komma Vilka styrmöjligheter representerar fristående en enmansutredning i relation till alternativen: ett uppdrag ställs som direkt till förvaltningen och därmed samstämd forcering den en av politiska processen, eller direktiv överlämnas till någon som annan kommittékonstruktion I en trivial mening är svaren såväl givna som kända. LEMO blev den agent för förändring som uppdragsgivaren torde ha avsett. Sammanhanget och förutsättningarna förtjänar emellertid att belysas och problematiseras. Kommittéarbete och offentligt utredande är normala och väsentliga inslag i svenska policyreforrner. LEMO såväl artikulerade som representerade ett ändringstryck. Detta omvandlingstryck riktades mot all statlig verksamhet och inte bara mot försvaret. Huvudlinjema och de bakomliggande ambitionerna växte successivt fram under slutet av åttiotalet. Politiskt formulerades det i 1991 års

6Distinktionenmellan LEMO i snäv mening utredningen och i bred mening- - strukturreformema introducerasi betänkandetEn StyrandeKrigsorganisation, SOU - 1995:129

Den politiska styrkedjan 125

kompletteringsproposition som ett program för omställning och minskning av den statliga administrationen 1990/912150. Organisationsändringar av denna karaktär och inriktning kan beskrivas med olika, gärna skönmålande, termer. Statskontoret betecknar de omväxlande som förnyelse eller omställning av förvaltningen, som förändringsarbete, eller som produktivitetshöjande strukturförändringar. Omställningseffekter kan uppnås på flera sätt. Traditionella rationaliseringar, centraliserings- och decentraliseringsåtgärder, omfördelningar av ansvar och uppdrag, liksom omtänkanden vad avser formerna för samverkan mellan enskilda myndigheter, kan alla leda till bantade organisationer som arbetar med bibehållen effekt. Med strukturändringar avses därutöver sammanslagning, nedläggning eller nybildning av självständig förvaltningsenhet. LEMO gav självt uttryck för ståndpunkten att administrativa resursbesparingar ersätts effektivitetsvinster SOU 1991:112 av s 20. De förslag som utredningen självt lade fram täckte ett stort register av om ställningsåtgärder, som samverkade med och befäste de strukturella ingreppen. Konstaterandet att det förelåg allmänna förvaltningspolitiska riktlinjer för att renodla och därmed också begränsa den statliga verksamheten, besvarar emellertid inte frågan hur den om nya försvarsmakten tillkom. För det första kan vägen mellan principbeslut och genomförande generellt sett vara längre ifråga strukturom reformer än i substantiella policyfrågor. Ofta aktualiseras svåra motsättningar mellan befintliga institutioner och intressen. Sådana fördelningskonflikter som rör val mellan orter och personalkategorier kan erfarenhetsmässigt manifesteras på många beslutsarenor, och

126 Den politiska styrkedjan

omprövas i flera varv7 Det är vanligen också enklare att vinna stöd för tillskott och utbyggnad av en verksamhet än för en neddragning. För det andra finns spelrum för variationer i förloppet mellan politikområden. Nödvändiga beslut kan redan föreligga utan att de fått åsyftade konsekvenser, som citatet ovan ur LEMO-utredningen illustrerar. Andra, oförutsedda omständigheter kan intervenera och motverka eller underlätta förväntad och önskad utveckling. Genuina säkeren hetspolitiska överväganden kan väga tyngre än organisationsstrategier. Organisationer kan också tänkas handla i förhållande till ändrade yttre betingelser utan att det är uppenbart att de i första hand på manifesta impulser. Ordergivning via den formella reagerar befälsrätten är inte nödvändig förutsättning för adaptivitet. en

7 sakområde besluten Ett gott riksdagspolitiskt exempel från ett annat är om en - högskolapå Södertörn

Den politiska styrkedjan 127

infallsvinklar till studiet LEMO

Fyra av

Syftet med den jämförande, bitvis historiska, genomgången av LEMO i denna rapport är att öka förståelsen för processen och dess förutsättningar. Viss tonvikt läggs på konstitutionella och politiska omständigheter. Fram ställningen präglas därför av två ambitioner. Den gäller att utveckla måttstockar för att värdera och beskriva ena omstruktureringen. Den andra är att söka besvara de frågor som sådana måttstockar och synsätt tillför problemet. Fyra olika infallsvinklar kommer till användning: Den första uppgiften är att utifrån den konventionella bild av politik och förvaltning presenterades utveckla redskap som ovan för att upptäcka alternativa besluts- och reformvägar. Utgångspunkten är den organisatoriska praktik LEMO var satt att som utreda och förändra. Breda teoretiska perspektiv kan vara till hjälp för att skildra och problematisera besluts- och stymingsfrågor i försvaret. En andra uppgift är att underbygga olika uppfattningar om hur politikprocesser formas och genomförs. Avsikten är att identifiera ett schematiserat s.k. normalförfarande för beslutsgången. Med ett sådant begrepp avses en empirisk genomlysning av återkommande inslag i policyprocesser, och ett försök att med hjälp tillgängliga data redovisa vissa variationer i förloppen. av Hur initieras, beslutas och genomförs bastanta ändringsprocesser i statsförvaltningen Vilken roll spelar offentliga utredningar i sammanhanget Hur kopplas ändringstryck och organisationslösningar samman En tredje fråga rör färsvarssektorn mer specifikt. Gäller några -

128 Den politiska styrkedjan

särskilda betingelser för formuleringen av beslut i försvarsfrågor Vilka erfarenheter finns utredningar, omstruktureav ringar och reformer inom just försvarssektom Kan dessa precedenser haft betydelse En fjärde utgångspunkt är att kortfattat belysa och diskutera - LEMO i ett jämförande perspektiv. Hur ter sig utredningens villkor och insatser i förhållande till styrning och strukturomvandling av andra politikområden Om, och i så fall hur, skiljer sig denna offentliga ändringsprocess från anpassning och omställning av andra komplexa organisationsfenomen i det moderna samhället Präglades den, som påståtts, mer av den verkställande handlingsförmåga som förbinds med framgångsrika privata företag villkoren för offentliga myndigheter än av

Dessa fyra dimensioner alternativa policyprocesser, den schemati- serade beslutsgången, försvarets ledningsfrågor i historisk och jämförande belysning, och organisations- och strukturändringar inom

och utom statsförvaltningen kan självfallet inte och

- var en ges en helt utömmande behandling. Men sammantaget kan de kanske öka förståelsen för processens särdrag, och ge olika insikter i problem och lösningar förknippade med omställningsarbetet.

Den politiska styrkedjan 129

Alternativa policyprocesser

Politisk styrning och förvaltning

Analyser policyprocesser brukar ta fasta på samspelet mellan två av olika storheter. Dels uppmärksammas de faktorer påverkar som fastställandet av en politisk handlingslinje. Dels identifieras de förutsättningar borgar för förvaltningsmässig effektivitet. som Ovan introducerades en konventionell bild av politik och förvaltning. Den utgick från att den politiska riktningsangivelsen låg fast, medan verkställighets- och uppföljningsleden framställdes som problematiska. En sådan beskrivning av policyprocesser kan ställas mot ett mer normtroget alternativ. Den har rötter i de dubbla värderingar som i svensk politisk kultur brukar sammanfattas med honnörsorden planm ässighet och målinriktad rationalitet Det förra värdet kan hänföras till systematiska försök att beakta relevanta och ofta långsiktigt verkande omständigheter som premisser för avgöranden i den process som leder till att tillräckligt många tycker att ett beslut är bra. Det ställer krav på avkastning senare eller resultat samt på praktisk genomförbarhet. Kanske kan man säga att en normerande och en konventionell beskrivning delar synen på den politiska viljans roll. Däremot skiljer de sig med avseende på förvaltningens natur och dess kapacitet till omställning. En normtrogen framställning ser för-

a Jf Ruin, Ol983 : Svensk politisk stil: Att komma överens och tänka efter före, i Arvedson, L: Land i Olag Stockholm:SNS och Pettersson, O 1993 Makt Stockholm: Publica

130 Den politiska styrkedjan

valtningen som ett oproblematiskt redskap. I en konventionell uppfattning som den framställts i detta sammanhang tas - däremot för givet att bland byråkratins inneboende egenskaper finns s.k. dysfunktioner. Den betonar hur erfarenheten visar att byråkrati-

er som försvarsmakten inte bara fungerar i Max Webers anda som

rationella, depersoniñerade, neutrala och effektiva instrument för att förverkliga politiska mål. De skapar också avarter, vars vanligaste symptom är långväga tjänstevägar via olika nivåer, överdriven fonnalism i handläggningen, fördröjande revirstrider inom eller mellan enheter i nya situationer, och ett de inkörda rutinernas diktat, som minskar anpassningsfönnågan.

Styrningen av försvarsmakten

LEMO:s diagnos vari försvarets ledningsproblem bestod kan av uttryckas i sådana tenner: De avvikelser som förelåg påstods vara så stora att i ett läge då regeringen gav tillkänna nya ambitioner behövdes en effektivisering; en normtrogen ordning borde återställas. Det ansågs angeläget att befästa styrningen av försvarsmakten i krigförbandstermer och att i gengäld kunna utkräva resultatansvar. Det finns mot denna bakgrund skäl att renodla egenskaperna i den skisserade normtrogna ordningen och granska

vilket genomslag de fått i den politiska styrkedjan.

Regeringens uppgift är, som det står i RF, att styra riket. Styresförmågan kallas ofta målinriktad instrumentell rationalitet. Rationalitetsprincipen allmän politisk handlings- och beslutsär en regel. Den innebär kort sagt att styrningen underlättas, förutsätter, att de politiska villkoren läggs fast preciserade mål, genom

Den politiska styrkedjan 131

utkristallisering av färdiga alternativ, kunskap om framtida konsekvenser av olika handlingsalternativ och enkla tumregler för hur intressen vägs mot varandra eller hur en prioriteringordning läggs fast mellan tävlande önskem ål.9 Det nyttomaximerande eller minst alternativet väljs efter en sammanvägning av uppoffogynnsamma ringar och fördelar för varje enskilt alternativ och jämförelse en mellan dessa. Däremot kan rationalitetskriteriet i sig inte lösa problemet med alla de val- och värderingsproblem som rör nyttokalkylens innehåll i förhållande till vad - Denna modell den aktive och kalkylerande riktningsgivaren av följs sedan av en i Webersk mening lyhörd och på legala upp grunder följsam förvaltning som likaledes på ett rationellt sätt genomför fastlagda handlingslinjer. De traditionella krav som kännetecknar offentlig förvaltning kan slagordsmässigt sammanen

fattas följer: hierarkisk struktur; principen om underordnade

som en myndigheters lydnadsförhållande till övre; politisk styrning via en generella lagförskrifter; ett institutionaliserat meriterings- och karriärsystem baserad på återkommande bedömningar förtjänst av och skicklighet; samt ett fonnbundet förfarande inte minst då syftet är att skapa opersonlig förutsägbar handläggning av ärenen men den för att tillgodose rättigheter och skyldigheter för den enskilde. Vidare förutsätts tjänstemän utveckla kåranda och stark lojalitet

med sitt uppdrag.

De ledningsprinciper fastlagts för försvarspolitikens tillsom komst och för ledningen försvaret motsvarar i allt väsentligt den av

9 ibid och Wittrock, B Lindström, S 1984 De Stora Programmens Pettersson, 0 Tid Stockholm: Liber 10 empiriskt rekonstrura rolluppfattningarhos högre Mellboum, A 1979 söker statstjånstemän och finner att den klassiskeämbetsmannens drag uttunnats mot en allmänadministratör".Byråkratinsansikten. Publica

132 Den politiska slyrkedjan

normtrogna beskrivningen av hur beslutsutfonnningen bör ske. Försvarsmaktens uppbyggnad och dess olika myndigheter stämmer

därtill väl överens med den klassiska byråkratins principer."

Försvarssektom har organiserats för att möjliggöra synoptisk

helomfattande planering. Ordningen har ofta förknippats med

denplanerings- och beslutsordning introducerades dåvaransom av de kanslirådet Lennart Grape, det s.k. Grapesystemet. Grundvalama utarbetades under l960-talet. En uppsättning framstående ekonomer, inspirerade av motsvarande amerikanska utveckling under för-

svarsminister McNamara, koncipierade systemet. Detta s.k. FPE

system infördes successivt 1970-72 prop 1970:97. Det kom att

ligga till grund för såväl den femtonåriga långtidsplaneringen,

principen om återkommande femåriga beslutsintervall, som försvarets interna ekonomi- och styrsystem i fredstid med dess olika rullande programplaner. På detta sätt kom såväl politisk ledningsapparat som verkställighetsled att bindas ihop på ett för försvarssektom speciellt sätt. Den traditionella militära organisationsprincipen inrymmer begrepp som hierarki, stabil rollfördelning och enhetlighet, disciplin, klara order- eller uppdragsvägar, stegvis fördelning av uppgifter och ansvar men också framförhållning och långsiktighet. I den utredning SOU 1969:25 utvecklade försvarets planesom ringssystem antyddes att det kunde föreligga spänningar mellan rådande praxis och organisation och detta ekonomistisk nya, av

11 Sambandet cirkulär-t:detkanjust år vara militära organisations- och ledarskapsidéer som är förebilden 12 Jfr. Lindström, S Wittrock B 1984 : De stora programmens tid. stockholmzLiber 13 Grape L Ysander B- C 1967 Säkerhetspolitikoch försvarsplaneringStockholm samt SOU 1969:25

Den politiska styrkedjan 133

rationalitet präglade ideala plan- och programtänkande. Det antogs emellertid att sådana barnsjukdomar kunde övervinnas i takt med att de nya begreppen och synsätten vann terräng. Regeringens budgethandbok för försvarsmakten 1989 ger en utförlig beskrivning av de regler som etablerats för denna rutiniseoch uppföljning. De krav rade process av planeringsarbete, beslut som ställs på innehållet i underlag och rapportering är omfattande.

Trögheter i försvarsorganisationen

I LEMO-utredningens direktiv restes krav på en effektiv och rationell verksamhet ändamålsenlig myndighetsstruktur. genom en Särskilt överraskande är inte utgångspunkten. Yttre kännetecken den samlade försvarssektorns storlek, mångfalden av enskilda som myndigheter och deras organisatoriska komplexitet utgör tillräcklig grund för misstanken att utrymme för byråkratins avigsidor att ges slå igenom. Även det skulle kunna påvisas att argumentet om var ett svepskäl för att genomdriva besparingar av andra skäl finns alltid trögheter i ett bestående mönster som ett ändringstryck har att övervinna. Argumenten hämtar näring från såväl försvarets organisationslösningar, samordningsproblem, institutionaliserade mentalitetsfaktorer, materielberoenden som attityder.

Arv och organisationsbestämmande materiel

Försvarsorganisationen har stora behov av utbildade människor och slitstark materiel. Dessa resurser ersättes endast långsamt. De

134 Den politiska styrkedjan

avsätter sig i lager av föreställningar, principer och handlingsregler som inte utan vidare kan bytas ut. Tvärtom, snabba omställningar i organisation kan snabbt förstöra det som är värdefullt i arvet. Till detta kommer ett beroende teknologiskt avancerade av försvarssystem som har utomordentligt utdragen anskaffningstid. Budgettekniken med mångåriga beställningsbemyndiganden har vuxit fram ur sådana behov. Många specifika inslag i den militära organisationen och befattningsbeskrivningatna i förbanden utformas med hänsyn till de krav som hanteringen av vapensystemen ställer. Förslitningsperioden för sådan organisationsbestämmande materiel kan uppgå till 15-20 år. Planeringen kommer följaktligen att arbeta med flera parallella men olika tidsskikt; introduktionen radikalt av nya förutsättningar kan innebära störningar och ryckigheter för det planmässiga fullföljandet av enskilda processer.

Tradition och yrkeskod

Andra omständigheter antas borga för traditionsbundenhet och motverka förändringar. Den politiska föreställningen om försvaret som ett naturligt ansvarsområde för staten är fundamental; efter det att kungamakten avpersonifierades kom beteckningen kronan att överföras på statens militära dess civila. arm, Statliga myndigheter av skiftande status och storlek kan åldersdeklareras. I ett land med närmare 400 statliga instanser är det få som i likhet med många militära regementen och ämbeten kan åberopa sekellånga och obrutna arvslinjer till s.k. fornstora

14 Dock användesbegreppetlänge som juridisk term på den svenska staten i egenskap av målságandei olika juridiska tvister. The Crown" är ett allomfattandestatsrättsligt begreppi det brittiska styrelsesystemet.

Den politiska styrkedjan 135

dagar. Militären innehar som grupp en position som en av rikets

ursprungliga, professionella kårer och stater. De officiella tjänsterulloma avspeglar sådana historiska band. Mellboum finner i sin undersökning förvaltningstjänstemäns attityder på 70-talet att om militärt utbildade tjänstemän i allmänhet har en konservativ samhällsuppfattning. Iakttagelsen är föga överraskande och överensstämmer med valsociologiska resultat. Vilka effekter sådana generella attityder och politiska sympatier kan ha på omställningsförmågan i samband med att nya krav ställs på försvaret är icke desto mindre vanskligt att bedöma. Det undersökta rollbegreppet liksom den hävdvunna militära yrkeskoden är ett sammansatt fenomen, flerdimensionellt till sin karaktär. Däremot är det ett ritualiserat faktum i svensk politik att partierna lägger sina ekonomiska yrkanden i förhållande till varandra. Vänstern har traditionellt velat skära, högern höja, i anslagen till försvaret.

Etablissemanget

Viktigare än dessa sammanhang kan dock vara den välbelagda iakttagelsen att försvarspolitiken domineras av ett sedan länge

institutionaliserat säkerhetspolitiskt etablissemang. Konkurrensen

mellan företrädare för olika institutioner och intressen antas ha en återhållande verkan på möjligheterna att genomföra stora föränd-

5 utgjorde inte hinder rdr LEMO:s nedläggning den drygt 350 åriga Förhållandet ett av civilförvaltningen. 16 dåligt med den lätt kontrollerade iakttagelsen Valbeteendet överensstämmer i sin tur att militär-yrkethar en mycket bred social rekrytering,sannoliktbredare än en annan statsbârande kår som juristema. Se Abrahamsson,B 1971 Military Professionalizationand Political Power. Stockholm: Almqvist Wiksell 17 alliansfrihetStockholm: Liber Agrell, W 1985 Atombomberoch

136 Den politiska slyrkedjan

ringar. F örsvarsgrenstänkandet är förmodligen den mest cementerade intressemotsättningen. LEMO tog i sin diagnos styrningen av fasta på de problem som hade sin upprinnelse i motsättningar mellan operativa och producerande En skiljelinje kan organ. annan dras mellan den civila och militära delen försvaret. Ett ändringsav förslag som utlöser motkrafter inom den organisationen kan egna spoliera och fördröja tilltänkta innovationer eller ändringar. Om sådana meningsskiljaktigheter förs över på den politiska nivån kompliceras förutsättningarna för beslut ytterligare de genom allianser som kan etableras mellan personer och institutioner. En mångfald av aktörer som vet vad de vill och kontrollerar som kritiska resurser utgör åtminstone potentiella hinder för försök att genomföra reformer. För att summera: Olika policyprocesser kännetecknas av varierande bruk styrmedel. Särskilda krav ställs rutinmässigt på av planeringsunderlag och beslutsfattande inom försvaret. Sådana kvaliteter hindrar inte att krav på ändring av försvarsstrukturema kan skapa motstånd och leda till betydande svårigheter. Som i alla sådana sammanhang har det bestående tanke- och organisationsmönstret ett tolkningsföreträde. Det krävs med andra ord goda argument för ändringar och verve för att skapa det momentum som för processen fram åt.

Den politiska styrkedjan 137

Den schematiska beslutsgången

För att bättre kunna avgöra hur LEMO ter sig som en politisk besluts- och ändringsprocess behövs gemensamma utgångspunkter och informationer andra reformförlopp. Beslut om försvarsmakom ten är resultat nationell politisk avstämning. Sådana företer av en ett antal bestämda karaktäristika. Dess tre väsentligaste egenskaper

kan kallas hierarki, beslutsgång och funktionell specialisering.

Hierarki uttrycker regeringens tillsammans med riksdagen över- ordnade ställning som avgörande politisk instans och beslutsfattare. Beslutsgång innebär bokstavligen ett utstakat skeende över tid och förutsätter att följer forrnfast och logisk processen en ordning, åtminstone då syftet är att fatta beslut snarare än att tolka verkligheten eller manifestera förhållningssätt. Berednings-

arbete, beslutsfattande och genomförande försiggår i urskiljbara

sekvenser. En fas ägnas framtagande och värdering av underlag, åtgår för beslutsfattandet, och i en tredje fas en annan tar verkställandet vid. Funktionell specialisering är den ofta outtalade ledsagande - men tanken att olika institutioner och dess aktörer eller aktörsgrupper har huvudansvaret för varje enskild fas i den politiska processen. Ytterst är det utsträckt maktdelningsprincip, som anvisar och en delar sådana befogenheter. Politiska beslutstillfällen och upp deras periodicering styrs riksdagens och regeringens arbete, av och framförallt av budgetprocessens årsrytm. En enkel modell fig 2 över olika steg i en normal policyprocess kan beskrivas på följande sätt. Artikulering innebär att frågan introduceras på den politiska dagordningen och att förekomsten av

138 Den politiska styrkedjan

Faser artikulering

strukturering

valfas

genomförande

Aktivitet opinionsbildning/ debatt/utspel

kommitté/

beredningsprocess

statsmakter

förvaltningen

Fig 2 Skeden i normala pølicyprocesser

ett förhållnings-, besluts- eller åtgärdsproblem accepteras. Struktu-

reringsiasen har två komponenter. Analys av problemets karaktär

och omständigheter är den Den andra rör hur olika alternativa ena. handlingsvägar utkristalliseras och hur en debatt förs om deras fördelar respektiva nackdelar. Innebörden i begreppet valfas är att en handlingslinje förordas. Genomförandet handlar att förverkliom ga politiken, och kanske också till att värdera dess utfall. Därmed kan processen återföras till utgångspunkten: gårdagens lösning blir

dagens artikulerade problem. Men det är också möjligt att uppfatta

18 Ds SB 1984:1I "promemoria om det svenskautredningsväsendet" beklagas att många utredningarsaknar en pregnant problemformulering.Med ett Förhållningsproblem avses politikens "politiska" innehåll. 19 Uppspjälkningen inte barakonventionell,den är ä: också traditionell. Hesslén1927 indelar Gustaf Wasas "personliga riksstyrelse" i "initiativ, beredning,beslutsbildning, kontroll etc". Se not 52.

Den politiska styrkeaüan 139

de olika faserna analytiska begrepp, ägnade att urskilja centrala som drag. I krislägen, komprimerade händelseförlopp, och vid drastiskt förutsättningar eller externa chocker ändras erfarenhetsmässigt nya mönstret relationer mellan de identifierade aktiviteterna och de av till dem svarande institutionerna. Kopplingen mellan en institution och dess förväntade funktion kan upplösas.

Beslutsgången kring LEMO

I detta avsnitt beslutsgång och omständigheter kring LEMOs

skall

tillsättning och vidare verksamhet beskrivas. Inledningsvis bör det framhållas, att resultatet sådan granskning till icke ringa del av en beror på val infallsvinkel och förståelse av vari problemet består. av Olika begrepp riktar sökljuset mot skiftande uppsättningar av relevanta omständigheter. Utan att fördjupa analysen i detaljer och enskildheter kan åtminstone fyra möjliga distinktioner formuleras. LEMO kan uppfattas som I ett demokratirelevant problem i politik och samhälle;

Il partipolitiskt ointressant allmänpolitiskt viktig fråga

en men statens inriktning och mål; om III ett politiskt reformbehov växer fram, överförs till beslut som och verkställighet och fråga hur relationen mellan en om beslutsfattare och utförare gestaltas inte bara för en enskild företeelse utan som en process; IV ett problem fokuserat på vilket inflytande en begränsad del den politiska utrednings- och översynsfasen av processen - kan ha på beslut och utfall. En tudelad uppspjälkning problemet förefaller tillräcklig grov av

140 Den politiska styrkedjan

och berättigad. Dels kan ett utvidgat synsätt anläggas. LEMO betraktas då inom ramen för ett analysschema som täcker en omfattande politisk beslutskedja där ett stort antal möjliga instanser och deltagare aktiveras. Ansatsen motsvarar ungefär I och II. Frågor ställs såväl om processen som om politikens innehåll och kopplingar till andra avgöranden. Dels kan LEMO granskas ur ett snävt perspektiv, som ett berednings-, besluts-, stymings- och implementeringsproblem inom en sektor av den offentliga verksamheten. Olika regler och institut som avgränsar och organiserar beslutsgången blir av vikt för

utfallet. Ansatsen innefattar III och IV ovan. Den relation som då

naturligen står i fokus är den mellan uppdragsgivaren/regeringen och utföraren/ förslagsställaren. Berednings- och utredningsintema förhållanden och aktiviteter kommer i fokus. Intuitivt och formellt hör en utvärdering av LEMO utredningen hemma i den senare kategorin. Om man däremot betonar det allmänpolitiska läget och de därmed sammanhängande förutsättningar inom vilket LEMO verkat, blir däremot ett utvidgat perspektiv det naturliga. Några begrepp och resultat från studier av politiska processer och beslutsfattande kan kasta ljus över de frågeställningar och de perspektiv på LEMO:s insatser som ovan formulerades. Först behandlas överskådligt data och insikter från politikutformning i utvidgad mening innan LEMO sätts in i ett sådant sammanhang. Därefter granskas det snäva perspektivet, till vilket utredningsfasen och samordningsprocessen i regeringskansliet hör. Uppgifter om hur dessa institut brukar fungera ger en bättre relief LEMO-arbetet.

Den politiska styrkedjan 141

Politikens tillkomstprocess i utvidgad bemär-

kelse

En normalbild över den politiska beslutsprocessen blir med nödvändighet relativt schematiserad. Den kan i princip skapas på två sätt. Antingen granskas samtliga av regeringen fattade större

politiska beslut under en viss tidsperiod eller avseende vissa

sakområden eller också görs ett urval. Populationen begränsas då till en uppsättning av förmodat representativa fall. Ingen av lösningarna är invändningsfri. Är det troligt genomgång att en stor av fall kan sammanfattas till enkla mönster Och ett litet urval om antyder förekomsten drag, kan de då generaliseav gemensamma ras Den skevhet som ligger i utgångspunkten bör också noteras: politisk mobilisering opinionsbildning inte

och

som leder till bindande beslut eller andra regeringsåtgärder faller utanför granskningen. För varje utvalt beslut infinner sig några centrala frågor: hur frågan förts upp på dagordningen, vilka krav som ställts av olika aktörer och vilka institutioner och beslutsarenor som aktiverats vilka alternativ som brutits mot varandra egenskaper hos ev. utredningsdirektiv och underlagsmaterial hur samordning sker i beredningsfasen beslutssituationens karaktär och beslutsfattares relationer på vad sätt beslutet avförts från de policyskapande till - organen de tillämpande.

Utrymmet medger inte en mer omfattande och systematisk genomgång. Det finns emellertid resultat från flera undersökningar

142 Den politiska styrkedjan

sammantaget kan belysa återkommande drag och tendenser i som det offentliga beslutsfattandet. Vissa resultat är inte helt aktuella det finns skäl att tro att tendensema alltfort är giltiga. men Alternativet är att konstruera idealtyp eller modell på en grundval återkommande läromedelsbeskrivningar och konstituav tionella dokument. En sådan modell kastar ljus över ett enskilt fall att tillhandahålla kontrollista över vilka egenskaper och genom en samband som bör beaktas i sammanhanget och som gör det möjligt att påvisa överensstämmelser och avvikelser. I praktiken inte de olika metoderna särskilt skiljaktiga ger resultat. Flertalet läroböcker relativt samstämmig bild av ger en beslutsprocesser i svensk politik. Ett antal väsentliga egenskaper framträder, något underlättar en snabbskiss även över en som politisk handlar statliga förvaltningsreformer och process som om organisationsproblem. Vad som däremot inte kommer fram med en sådan ansats är de särskilda omständigheter som sätter sin prägel på ett enskilt fall. Sådana faktorer informella kontakter, undersom förstådda samband och personliga relationer måste fångas på annat sätt.

Den parlamentariska styrkedjan

Det har varit vanligt att beskriva svensk politik i ljuset av den doktrin och de krav 1974 års RF uttryck för. Möda har som ger

20 Johanson,J 1992: Det statliga kommittéväsendetEskilstuna;Johansson,F 1979 : Offentliga utredningarsgenomslagi politiska beslut Statsvetenskapliga Institutionen Göteborg Rapportserien1979:2; Peterson,O l989; Maktens Nätverk. Stockholm: Carlssons Bokförlag

Den politiska styrkedjan 143

ägnats att utforska och utveckla den konstitutionellt och demokratiteoretiskt härledda modell som brukar benämnas den parlamentariska styrkedjan. Utgångspunkten är själva i demokratiessensen begreppet, dvs. det folkliga styret. Demos: folk och krati: styre. Den förverkligas enligt RF 1 kap.l§ genom den representativa ordningen. Regeringen är enligt RF l kap. ansvarig inför riksdagen. Myndigheterna ansvarar inför regeringen. RF ll kap. 6§. Styrkedjan bygger på en lång rad outtalade förutsättningar. En aktiv väljarkår reser krav på sina representanter. Demokratiska frioch rättigheter garanterar och främjar opinionsbildning och en härtill svarande organisatorisk mångfald. Dessa krav kanaliseras och artikuleras av en offentlig och upplyst debatt. Folkets representanter avspeglar såväl som tillvaratar och leder de representerades intressen. Ett majoritetsläge utkristalliseras på grundval av det

relativa väljarstöd som tävlande väljarbeteckningar eller partier

erhåller. Företrädaren för den åsiktsinriktning som inte får mer än halva riksdagen mot sig kan bilda regering. En nödvändig och tillräcklig beslutsmajoritet kan mobiliseras bakom politiska handlingslinjer i enskilda frågor. Förvaltningsmyndighetema är redskap till regeringens förfogande i uppgiften att styra riket. Beslut och program förverkligas av en neutral och sakligt arbetande tjänstemannakår, som tillämpar ensartade riktlinjer för samhällsverksamheten över hela landet. Regeringen har för att leda de olika förvaltningsgrenarna en serie styrmedel till sitt förfogande. Slutligen kan väljaren markera och utöva sin suveräna maktställning på valdagen genom att ta ställning till den förda politiken och vilken eller vilka representanter som är värda förtroende. Självfallet inrymmer ovanstående beskrivning av politikens

144 Den politiska styrkedjan

villkor på grundval av en doktrin många förenklingar. I varje enskilt skede kan teorin den demokratiska processen och om styrkedjan inrymma krav som i ringa mån är tillgodosedda i verkligheten. Tillkortakommandena kan vara många: Väljarna kanske saknar bestämda uppfattningar i vissa frågor. Av olika skäl kanske inte partierna anser det intressant eller politiskt fördelaktigt att ta upp precis de frågor som en väljaropinion anser aktuell. Tillgången till information är begränsad och någon debatt om alternativ uppstår inte. Den kritiska opinionsbildningen kanske uteblir, trots öppenhet. De valda representantema kan välja att i beslutsskedet avvika från vallöften och andra bindningar med hänvisning till ändrade omständigheter. Regeringens politik kanske inte är representativ för flertalet väljare inom ett visst aktuellt sakområde. Denna förrnenta demokratibrist är politiskt acceptabel och förståelig om samma väljarkår prioriterar ett annat politikområde såsom viktigare, och därigenom stödjer regeringen. Förvaltingen levererar kanske inte regeringens politik fullt ut för att politiken är motsägelsefull, erforderliga saknas eller för resurser att den vållar internt motstånd. Slutligenyäljama kanske inte bryr sig att följa med vad deras företrädare bestämmer och rösthandom lingen blir till slentrianmässigt utförd rit. en Folkstyrelsedoktrinens framställning av politiken som styrd av efterfrågan och väljarpreferenser kan således bemötas med många invändningar. Regeringsformen begränsar sig till att reglera grundläggande demokratiska rättigheter, styrelseinstitutionema, deras inbördes relationer, procedurer och villkor för beslut. Föga sägs om vilka de aktörer och intressenter egentligen är som i vardags-

21 Resonemanget och problematikenbehandlasutförligt i Goldmann, K Berglund och S , Sjöstedt G 1986 Democracy and Foreign Policy. The Case of Sweden Aldershot: Gower

. Den politiska styrkedjan 145

språklig mening för fram krav och formulerar problem. Organise-

ringen av beslutsprocessen innebär med en känd fonnulering, en viss mobilisering av bias. Strategiska faktorer i detta avseende är bland annat tillgång till information och medverkan på de olika arenor där politiken formas och besluten tas. Författningsbestämmelsema ger därtill föga upplysningar om det politiska spelets egendynamik och de effekter som den partipolitiska konkurrensen kan ha på politikens innehåll. Ett sådant perspektiv på den offentliga makten däremot betonar, eller till och med förstorar, handlingsaltemativens beroende av personer, diskussionsklimat, idékamp och partiernas ideologiska preferenser. Den överordnade doktrinen om styrelseskicket kan mycket väl vara ett allmänt accepterat norm ativt helhetsperspektiv utan att den behöver vara en ägnad utgångspunkt för att beskriva och värdera förlopp och omständigheter i enskilda frågor, sektorer eller processer. Som redskap för att analysera vad faktiskt sker och för att som frilägga maktaspekten i beslutsfattandet är doktrinen torftig. Omvänt kastar denna långa styreskedja ljus över vilka politiska stadier, rättigheter och aktörer som inte aktiverades i ett enskilt fall.

LEMO och styrkedjan

LEMO:s refonnproblematik och de förslag som utredningen lade fram från parti- och demokratirelevanta politiska utgångsvar punkter relativt försumbara företeelser. Svaret på de frågor som kan ställas hur LEMO hanterades i de inledande länkarna av den om parlamentariska styrkedjan på följande vis. kan summeras

146 Den politiska styrkedjan

I 1991 års valrörelse togs inte något av LEMO:s ärenden upp som ett manifest väljarkrav; inte heller blev frågan föremål för någon större uppmärksamhet i partiernas valbudskap. Val av partipolitiska proñlståndpunkter är ett komplext problem och behöver inte vidare kommenteras i detta sammanhang; det räcker att notera att andra ämnen föreföll att dominera valkampanjen. Inte heller fann något riksdagsparti skäl att frondera rörande utgångspunktema för det pågående utredningsarbetet. Uppdraget till LEMO utredningen formulerades av en socialdemokratisk regering och reformprocessen ärvdes och genomfördes den borgerliga av koalitionsregeringen. En parlamentarisk referensgrupp tillkom i ett tidigt skede. Därtill informerades hela försvarsutskottet vid några tillfällen. De olika förslag regeringen slutligen lade fram inför som riksdagen blev inte föremål för stora partipolitiska stridigheter. Propositionema gick i allmänhet ograverade genom utskotts- och plenarbehandlingar. Antingen avslogs det fåtal motioner som väckts av enskilda riksdagsman eller så ansågs de besvarade med generella och tillåtande skrivningar i utskottsbehandlingen. Avvikande uppfattning i form av en partireservation protokollfördes bara vad regeringens proposition om den framtida organiseringen av avser försvarets högskola. Vilken slutsats kan dra stödet för denna fråga i den man om parlamentariska styrkedj an Eftersom det inte förelåg någon nämnvärd kontroversialitet kring handlingslinjema, är svaret till synes enkelt. Rimliga krav tillgodosågs. Några invändningar mot handlingslinjema formulerades inte i något led. Partiemas överläggningar förlöpte okomplicerat. Frånvaro av aktivt väljarintresse och breda i sak lågmälda majoriteter betyder inte brist på folkligt men stöd. Annorlunda uttryckt: väljarkårens fotfolk och dess generaler

Den politiska styrkedjan 147

gick i takt i denna fråga. Kan dessa synbarligen enkla samband mellan väljarkrav, politikernas åsiktsrepresentativitet, partiernas positioner, och stödet för regeringens ledarskap relateras till styrfönitsättningama for

LEMO processen Kan det sägas entydig uppdragslinje

att en motsvaras rät och entydig utförarlinje Genomförs önskade av en ändringar snabbare Ja, vissa förbehåll bör göras. Historiska men exempel och teoretiska och metodiska invändningar antyder att förslag ändringar i försvarsmaktens ledning och organisation om inte nödvändigtvis får ett LEMO-liknande förlopp.

Första svaret

Det är svårt att upptäcka opinionsdelande egenskaper hos LEMO. Därtill frågan förmodligen alltför teknisk och specifik: politiska var opinioner brukar sägas spridningen principiella förhållavse av ningssätt till grundläggande principer, inte inställningen till en viss fråga utan större symbolvärde. Organisationsfrågor har generellt låg grad kontroversialien av tet. LEMO:s problemställningar låg vid sidan av försvarskommitténs arbete, och berördes inte dess partipolitiserade slutfas. I av detta skede omtolkas erfarenhetsmässigt tekniska förutsättningar

och effektresonemang till alternativa ekonomiska nivåer 22

Administrativa förändringar dessutom inte innebär att krav som eller förväntningar hos utanför förvaltningen stående grupper infrias, förväntas i än mindre utsträckning motivera någon aktivitet

22 them negotiablebetween the ibid. s 151 "reformulatedthe issues order to make political parties

148 Den politiska styrkedjan

från regering och riksdag. Sådan inaktivitet behöver i och för sig

inte påverka politisk gräsrotsaktivism, i detta fall saknades men incitament. Utredningsförslag syftande till administrativa ändringar och åtgärder har med andra 0rd generellt sett större utsikter att förverkligas i bindande beslut än vad andra propåer har. I den utsträckning LEMO-förslagen skapade motsättningar borde de rimligen mobilisera dem som ansåg att kraven på nedskärningar alltför stora. var Funnes denna artikulerade politiska opinion torde den ha mildrats av Försvarsmaktens initialt bejakande hållning. Därmed kan det tryggt sägas att LEMO-processen formades av helt andra aktörer och karaktäristika än de samförstånd och motsättningar som gäller for väljar- och parlamentsarenoma.

Andra svaret

Wilhelm Agrells studie över svensk försvarsdoktrin 1945-85 kommenterar möjligheten att dra intressanta slutsatser politiken om utifrån policyprocessen. Politikens grundläggande innehåll rekonstruerades med hjälp av utsagor i centrala planeringsdokument. Agrell noterade emellertid att sådana handlingar från den reguljära

besluts- och budgetprocessen med dess bestämda cykler och

parlamentariska förutsättningar utsäger mycket litet frågornas om politiska vikt och innebörd. Genuina säkerhets- och försvarspolitiska frågor som inte tidsmässigt samvarierade med den byråkratiska

2aJohanson, F 1979 Offentliga utredningarsgenomslagi politiska beslut. Statsvetenskapliga Institutonen,GöteborgsUniversitet.Rapportserienno:2

Den politiska styrkedjan 149

processen föll utanför granskningen. Studien bekräftar däremot att

försvarsbyråkratins inflytande är ett återkommande och avgörande inslag i den leder till formulerandet av sådana process som riktlinjer som LEMO behandlade. Ett liknande omdöme gäller det offentliga utredande som rör utrikes- och förvarspolitik. Betänkandena behandlar påfallande ofta administrativa spörsmål. Det skiljer dem från de substantiella och operativa problem utvecklingen i omvärlden fortlöpande som ställer. Omstridda frågor förslaget ett nordiskt försvarsförsom om bund, eller kärnvapenfri domineras i första hand av andra en zon, aktörer och utformas på andra arenor. Diplomati, utspel av centralt placerade politiker och aktiv opinionsbildning blir de poler kring vilka beslutsgången kretsar. Några tyngre utredningsförberedelser eller uppföljningar är det inte fråga om.

Tredje svaret

Dessa generaliseringar rubbar inte förväntningen att LEMO:s förslag skulle ta genvägen den långa styrkedjan. Ändå genom vore

det vilseledande att utan reservationer hävda att en sådan

beslutsgång är den normala för denna typ av frågor. Försvarsproblem av de mest skiftande slag har vid olika tillfällen fått stora

allmänpolitiska konsekvenser i debatt, partipolitik och riksdag."

24 Agrell 1985, op. cit s 32-33 25 Sjöstedt op cit s 100 26 effekten och indelningsverk splittra Lant- Den kombinerade av skatter var näraatt mannapanietför ett århundradesedan. Se Hultqvist P 1959 Försvarsorganisationen, , värnplikten och skattemai svenskriksdagspolitik 1867-1878. Göteborg 29 Cit i SOU 1947:42 571

150 Den politiska styrkeayan

Till och med organisationsproblem i försvarsledningen har givit upphov till parlamentariska dispyter. Två nästan likalydande propositioner om försvarets ledning överlämnades till 1929 och 1930 års riksdagar men avslogs av statsutskottet. Förslagen gick ut på att den militära chefen inom försvarsgrenarna skulle erhålla ökade befogenheter visavi förvaltningsorganen. Inte ett starkt yttre ens tryck under andra världskriget avhöll 1942 års riksdag från att markera sitt missnöje med den av regeringen framlagda lösningen, trots att det icke vore tillrådligt att i då rådande läge vidtaga andra ändringar ifråga om principerna för försvarsväsendets ledning än sådana som voro ur organisatorisk synpunkt oundgängligen

påkallade"

Kontroverser av denna typ är med andra ord inte helt uteslutna. Ett av skälen till att 1976 års utredning om försvarets centrala och högre regionala organisation tillsattes nu, dvs. 1974, var ett antal socialdemokratiska motioner. Försvarsutskottet begärde att frågan om lekmannainflytande i staberna borde utredas. FöU 1973:19. Ämnet behandlades utredningen försvarets centrala senare av om ledning. SOU 1976:64.

LEMO-processen däremot fick få mothugg. Även ett annat

ur perspektiv kan den sägas ha haft framgång. Refonnförslag syftande till att omvandla styrprinciper och lägga ned eller banta ledningsorgan förefaller väcka mindre motstånd och komplikationer än

åtgärder som berör försvarsmakten i bred mening." Det finns få

likheter i det sätt det omgivande samhället reagerar på den fredstida neddragningen av ledningsapparaten å den sidan och dess ena

27Cit

i sou 1947:42 71 s 28 Goldmarmm.l1. op cit samt Zetterberg,K 1995 Arméns ledning.Eñerkrigstiden. Stockholm:Probus

SOU 1996: 130 Den politiska styrkedjan 151

reaktion på förslag fredstida nedläggningar av landskapsom regementen å den andra. Den förra processen rättfärdigas med m.m.

det krigsläge som försvarsmakten har företrädesrätt till, och skapar

intryck av att enbart beröra en sluten, intern adressat. Den senare kan svårligen avskärmas från de många externa intressenter som framställer motstridiga krav på åtgärder i nuet. Beslut som fattas av organisationskommittéer i departementsmiljö kontrasterar mot villkoren för kringresande dödspatruller Det förefaller lättare för styrkedjans många led att acceptera ändringar i försvarsorganisationen så länge som fördelningskonfliktema betraktas som sektorsoch myndighetsintema karriär- och bemanningsproblem. För LEMO-utredningen få spår i den utvidatt summera. avsatte gade politikprocessen. Dess spelplan förefaller ha begränsats till statsmakterna och försvarsetablissemanget. Vanligen är det andra problem än den typ försvarsfrågor som LEMO behandlat som av engagerat väljare och partier: omvärldsanalysen och det säkerhetspolitiska hotet, principerna för försvarsstriden, försvarsm aktens vapenbeställningar, värnplikten, nedläggningar förband och av sambandet mellan utrikes- och säkerhetspolitikens många olika element.

29 F-bâtenleddetill bondetäget och konstitutionenkris innanförsta Striderna om en världskriget;regeringen Trygger föll 1924 på en försvarsproposition; från modemtidvkan erinras om motsättningarnakring atombomber och nedrustningspolitik samtom försvarsutredningamas kostnadsaltemativalltsedan1967/68 årsbeslutoch om JAS.

152 Den politiska styrkedjan

Beslutsprocessen ur det snäva perspektivet

Konstitutionella betingelser

Den svenska grundlagen är utomordentligt kortfattad vad avser regler för regeringens beslutsfattande. Statsrättsligt bygger den på principen om en enhetlig statsvilja som manifesteras i regeringens kollektiva beslut och ansvar. Om myndigheterna sägs bl.a. att de sorterar under ett enskilt departement men att de lyder under regeringen. Följden är att direktiv till en utredning inte bara skall överenskommas och beredas inom det departement till vilket ärendet hör. Det skall samordnas mellan statsråden och de olika departementen. En granskning av regeringsärendena visar att försvarsfrågor som är uppe till gemensam behandling ofta gäller just politiska riktlinjer och inte s.k. administrativa avgöranden. Beredningsförfarandet framgår RF och regeringsär, som av av kansliets handböcker, ett obligatoriskt inslag i regeringsarbetet. Exempelvis finns bestämmelsen att ärenden av betydelse för totalförsvaret skall beredas gemensamt med försvarsdepartementet. Däremot ges stort handlingsutrymme vad avser tillvägagångssättet: beslutsprocessen i regeringskansliet är inte lika formbunden som på många andra håll i statsförvaltningen, sägs i kanslihusets handbok. Samrådet kan utföras på många sätt direktkontak- - genom ter, s.k. skriftlig delning, gemensam beredning, lunchberedning eller allmän beredning. Det är ofta svårt att i efterhand rekonstruera

30 Propositionshandboken Sb 1987: Ds 2

SOU 1996: 130 Den politiska styrkedjan 153

denna interna process. Intuitivt torde det vara så att om inga invändningar reses vid ett anhänggigörande av ett beredningsärende är det ansvariga departementet oförhindrat att fullfölja sina planer. Konstitutionen ger vissa valmöjligheter till beredningprocessen, bland annat i vad avser inhämtandet av upplysningar. Av RF kap. 7:2 framgår att behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter. Departementens relativa litenhet och förekomsten decentraliserad förvaltning har av en gynnat behovet beredning utanför den reguljära departementsav i form av särskilt tillsatta offentliga utredningar och processen kommittéer. I detta hänseende finns spänning mellan den en kollegiala principen och det enkla faktum att varje departement utgör en egen hierarkisk organisation med starka bindningar till egna klientmyndigheter Liknande relationer kan också utvecklas till de av departementet tillsatta utredningarna. Ansvarigt departement och regeringen har också betydande handlingsfrihet vad avser handläggningen av ett en förslag eller betänkande från utredning. Utsom emanerar en formningen av politik kan stanna upp i detta skede eller länkas in i riktningar. Regeringen bestämmer om utredningsbetänkandet nya skall gå på remiss och i så fall även granskar och sammanställer remissvaren, samt avgör proposition skall skrivas med om en

utredningsbetänkandet och remissvaren grund" Det omfattan-

som de och i många avseenden självklara svenska remissväsendet ofta deklarerat som en omistlig del av demokratin har med andra ord en svag grundlagsmässig sanktion. Handlingsfriheten är även stor vad avser det exekutiva hand-

31 Larsson,T 1986 Regeringenoch dess kansli s 16. Lund: Studentlitteratur

154 Den politiska styrkedjan

1 havandet av regeringens beslut. RF kap 11:6 att förvaltningsanger ärende kan överlämnas inte blott till myndigheter utan även till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ." Innefattar uppgiften myndighetsutövning krävs lagstöd. Begreppet förvaltningsärende är oklart och elastiskt.

Beslutsprocessens element.

Regelverket är en viktig förutsättning för beslutsprocessen. Men dess infonnationsvärde om politiken är begränsat. En kvantifiering av vad som är vanligt, ovanligt, och unikt kan behövas. En analys av enskildheter kan därtill te sig fruktbar.

Den typiska gången är att regeringen lägger fram sitt förslag i

en proposition och att detta förslag först har beretts i en offentlig utredning. Men självklart är det inte. För många propositioner är den interna förberedelsen i kanslihuset tillräcklig. Det kan också finnas utredningar som lämnar förslag som inte leder till beslut. Som tidigare påpekades fattas vissa politiska beslut utan föregående utredning eller därmed jämförbar beredning i departementet. Vissa väsentliga beslut behöver inte alls rättfärdigas med sådana underlag utan på uppkommande behov av att handla och därav föranledda överläggningar/förhandlingar med oppositionspartier eller intres-

seorganisationer.

Som framgick av diskussionen om den konventionella bilden, kan centrala egenskaper hos beslutsprocesser kategoriseras genom

32 Ett utmärkt exempel är de s.k. krisuppgörelsema hösten1992,baserade förhand- på lingsprotokoll

Den politiska styrkedjan 155

fasindelning och deltagandemönster. Ett participationskriterium ställer frågor om vilka de aktörer och intressen är som aktiveras inför beslutssituationen, som utövar påverkan, och som har formell med vid avgörandet. De är då framförallt två institut rätt att vara bör granskas: utredningar och den politiska samordningen i som kanslihuset. Samma infallsvinkel kan läggas på utförande- och

verkställighetsledet; på s. implementeringsstrukturer.

Utredningar och kommittéväsendet

Studier över utredningsväsendets roll i samordningsprocessen och i beredningen av politiska beslut ger besked om vad som är vanligt och ovanligt i villkoren för utredningsarbete och i utredningars genomslag i offentliga beslut.

Kommittéväsendet Inledningsvis kan konstateras att svensk politisk kultur ger stort utrymme offentligt utredande. Kommittéväsendets ställning påstås till och med unikt. I inget annat land, möjligen med vara undantag för Finland, finner att en så stor del av förarbetet till man regeringens förslag sker i former utanför regeringens egentliga

organisation. Det gamla begreppet extraordinarie beredning uttryc-

ker regeringens konstitutionella möjlighet att låta ärenden förbe-

33 organisationstockholm:SNS Förlag Rothstein,Bo m.fl. 1991 Politik som 34 StatligaKommittéväsendet Johansson, Jan 1992 : Det s

156 Den politiska styrkedjan

redas i andra former än inom dess eget kansli, och att därvid nyttja en utrednings insatser som en del av underlaget. Motivet kan ofta vara att tillgodose krav på objektivitet och att skapa förtroende för beredningsarbetet. Kommittéorganisationen utgör en egen, inte så liten och fristående post inom statsförvaltningen. Stundom breder uppdragen ut sig och sysselsätter en betydande kader intressegruppsav företrädare, tjänstemän och politiska förtroendemän; stundom är förfarandet hårt kritiserat. Det har funnits perioder då cza 300-400 kommittéer varit i arbete året runt. Antalet sysselsatta kunde uppgå till mellan 3 000-4 000 personer. Nytillträdande regeringar som önskar öka sin handlingsfrihet har vid olika tillfällen iscensatt s.k. kommittéslakter. De senaste åren har en neddragning skett i alla led: färre antal utredningar, färre ledamöter, lägre kostnader, kortare förordnanden. Restriktiviteten har inneburit att antalet nytillsatta utredningar bringats ned till knappt 200 per år. 1993 var 238 kommittéer aktiva. Ett nytt majoritetsläge kan få konsekvenser genom att utredningars ordförande och sekreterare kan skiftas ut och att expertrekryteringen ses över. Tilläggsdirektiv kan formuleras. Vid sidan skiften på politiska positioner i kanslihuset är detta en av de av konkreta områden, där en tillträdande regering kunnat markera sina intentioner.

Former

Offentligt utredande kan ske i olika former. Förutom de parlamentariskt sammansatta utredningarna finns kommittéer och delegationer. En annan viktig distinktion går mellan s.k. departementsut-

Den politiska styrkeayan 157

redningar och de bygger på bredare medverkan och som en rekrytering.

Uppgifter

En större enkätundersökning utförd 1976 års utredning av om utredningar kom fram till att vanligen förekommer nedanstående

uppgifter. Kategorierna överlappar varandra till viss del och fler-

talet utredningar torde ha fler uppgift: än en

a Ta fram nya grunddata

b Föreslå organisatoriska lösningar på särskilt angivna problem

c Föreslå lösningar på myndighetsintema problem

d Se över befintliga lagar och befattningar

e Komma fram till tekniska och/eller administrativa system för

den förvaltningsmässiga hanteringen viss fråga av en

f Utvärdera genomförda reformer

g Analysera ett speciellt problem eller problemområde

h Analysera ett nytt behovsområde

i Löpande följa en viss fråga eller utföra en viss uppgift

En granskning av 422 utredningar från 70-talet Folke Johansson av visade att i nära 85 % av fallen avsikten att betänkande var avge med förslag till åtgärder. Denna sammankoppling mellan analys och förslag tas vanligen för given. Exempel på uppdrag rent av informationssamlande karaktär finns dock. Vissa utredningar, bl.a. organisationskommittéer, arbetar med mandat ligger nära som myndighetsutövning. Motivet till förfarandet klargörs i utredning en om utredningar:

35Offentligt utredningsväsende sou 1976:49

158 Den politiska styrkedjan SOU 199613C

Om alternativet till att tillsätta utredning är att bilda en ny en myndighet eller att temporärt förstärka myndighet, är ofta en

kommittéformen att föredraga".3°

Av detta följer också att vissa kommittéer fullgjort en rent administrativ uppgift. Johansson att de under 1960- och uppger 70-talen uppgick till cza 8 %.

Funktioner

1 rapport utredningsväsendet 1976 framhölls att huvudfunken om tionen att förbereda regeringens förslag till samhälleliga var reformer". icke obetydlig utsträckning har utrednings- och I en kommittéinstitutet sådant påverkats de tätare regeringsskifsom av tena de senaste tjugo åren. 1982 införde den tillträdande socialdemokratiska regeringen politik med innebörden att utredningen ny inom kommittéväsendet skulle bli färre men arbeta snabbare. arna Istället skulle inomdepartementala utredningar och uppdrag till myndigheterna utnyttjas i ökad omfattning. Bland annat klargjordes mindre organisationsutredningar liksom rutinbetonade utredatt ningar tekniska eller organisatoriska frågor borde klaras av av i

inom existerande organisationer

. Denna ambition tycks ha slagit igenom. Kommittéberättelsen 1994 att 200 kommmittéer i verksamhet. Samma år anger cza var formulerade regeringen 159 direktiv. Större och mångsidigt sammansatta utredningar kan ofta producera eller ställa samman

36ibid. s s 37 Ds Ju 1975;14 sl 38 svenska utredningsväsendet Ds SB 1984:1 Promemoria om det

Den politiska styrkedjan 159

kvalificerad samhällsinformation med obestämd relation till behovet av beslutsunderlag. I utredningsbilagoma återfinns kunskapsproren

duktion, även primärt för akademisk meritering. Det växande

antalet departments utredningar motiveras däremot med behovet av underlag inför beslut. Sambandet är inte fullständigt, även i denna form publiceras politiskt konklusionslösa i sak kvalificerade men

kunskapsöversikter.

Med Jan Johanssons ord fullgör kommittéer och utredningar tre olika funktioner. Den först nämnda, i citatet som ovan om rege-

ringens behov,lbetonar deras användning instrument i den poli-

som tiska planeringen; att assistera i regeringsarbetet. Den andra kan kort kallas för utrednings- och kunskapsproduktion. Funktionen anses inrymma två delmoment. Framtagande sakligt underlag är av den ena och förslag till dess nyttiggörande det andra. Det förefaller som om bägge uppgifterna beaktas i utredningar som syftar till att ändra i förvaltningsstrukturen. Försvarsutredningama har härutöver utvecklat aktiviteter i debattskapande syften. Forsknings- och debattinlägg om säkerhetspolitikens villkor publiceras vid sidan det av egentliga utredandet. Den tredje huvudfunktionen för utredningar är att tjänstgöra som ställföreträdande för politiska uppgörelser, med inslag arena av förhandlingar, stridigheter och kompromisser mellan parter. Kompromiss- och förhandlingsfunktionen är framförallt uttalad vad avser de parlamentariskt sammansatta utredningarna, inklusive de

39 Detta kvalitetskrav har funnits länge,exempelvisåterfinns Dag Hammarskjölds doktorsavhandlingi en SOU bilaga. 40 Jfr. Rapporter från arbetsgruppen om samarbete över riksgränser,Civildepartementet Ds 1994:43. 41 Johansson cit 17 op. s

160 Den politiska styrkedjan

rör försvarspolitiken. Enligt praxis gäller de ofta större frågor, som där kommittén i stor utsträckning tjänar förhandlingsorgan i som första instans. Kommer partierna inte överens kan frågan överlämtill partiledaröverläggningar innan statsmakterna avgör ärendet. nas I kontroversiella spörsmål kan utredandet vara en metod för att under viss tid avföra frågan från den politiska dagordningen. Försök att fixera tidsgränsen två år för arbetet har inte alltid lyckats, bl.a. för att frågekomplexet sakligt sett inte färdigbehandlats, eller för att det varit politiskt ändamålsenligt med längre respiter, inte minst då i valtider. En utredning framhåller därtill vikten av att utrymme ges för sainrådsförfarande i kommittéarbetet med möjlighet att politiskt förankra förslag, uppnå intressentm edverkan, dvs. engagera intresse-

organisationer och andra berörda i politikutforrnningenw. I sin

korthet understryker uttalandet två karaktäristika för svensk politik: förankring och intressentmedverkan. Förankring är en till andra språk svåröversättbar term för den påverkansprocess som leder till stöd för grundlinjema i reform eller för handlingslinje, eller en en åtminstone till att motståndet pacificeras. Misslyckas förankringsförsöket har åtminstone regeringen lyckats sondera vilka förutsättningar och blockeringar faktiskt föreligger. Utrycket intressom sentmedverkan speciell bäring på relationen till organisahar en tionsväsendet och olika folkrörelser. Folke Johansson noterar därtill att det inte är självfallet att direktiven anger problemet och utredningen lösningen. Vissa direktiv är tillräckligt oprecisa för att problemet kvarstår att upptäckas, och andra direktiv utgår från en lösning, ändamålsenlighet skall legitimeras. vars

42 sou 1976:49 7 s

Den politiska styrkedjan 161

Styrning av utredningar

Hur styrs en utredning De formella aspekterna är inte betydelselösa. Påverkan sker bl.a. genom direktiv, typ av kommitté, ledamötemas antal och institutionella bakgrund, tidsgränser och ekonomiska ramar. Direktivfrågan är vital. I sin studie över regeringskansliet noterar Torbjörn Larsson att ...Som regel följer regeringen och regeringskansliet uppmärksamt hela förloppet i politikutformningsprocessen och deltar i alla diskussioner som föregår tillsättandet av en utredning. Man vet därför vilka som vill eller inte vill haen utredning och ofta även vilka åsikter olika personer kan tänkas företräda i en eventuell utredning.

Val av utredare

Som s.k. strategiska frågor räknas därför valet av ordförande och sekreterare. Den möjliga funktionen att skapa samförstånd mellan olika intressenter understryks redan i valet av en- eller flermannakommitté. I det senare fallet är sammansättningen av parlarnentariker respektive organisationsföreträdare viktig. Konkurrens mellan olika direkt berörda intressenter anses å ena sidan framtvinga ett bättre beslutsunderlag, å den andra kanske klargöra vilket stöd och motstånd olika förslag kan få. Gäller frågan offentliga admini-

strativa refonner, kan en flerdepartemental rekrytering komma

ifråga.

162 Den politiska styrkedjan

Styrsignaler

Agneta Bladh har försökt att granska på vad sätt direktiven förmedlar styrsignaler och styrkan hos dessa. 479 direktiv utfärdades 1979-83. 328 dessa kan sägas ha inierat vanligt av utredningsarbete. Av denna mängd påstods nära hälften sakna pregnanta problemformuleringar. 67 % karaktäriserades som riktade till avgränsade problem medan blott 14 % av alla utredningar gav sig i kast med mångfasetterade problem. Sådana mångfasetterade problem uppvisade såväl förutsättninglösa som tydliga problempreciseringar. En knapp femtedel direktiven ställde många olika av uppgiften de representerade grad styrning som bedömmen en av

des låg.

vare sig vara hög eller

U tvecklingstendenser

Jan Johansson rapporterar flera intressanta resultat om kommittéväsendets utveckling 1955-89 För det första har den politiska kontrollen ökat i förhållande till 50- och 60-talen. Utredningstidema har i allmänhet blivit kortare. Antalet enmanskommittéer och kommittéer med tidsbegränsade uppdrag har blivit fler. Fram till slutet av sextiotalet var c:a en

tredjedel utredningarna denna typ. De senaste tjugo åren har

av av nära 60% uppdragen givits till Enmanskommittéer av en person. består mycket sällan politiker; år 1988 hade blott 14 % av av en

3 Ds SB 1994: 1 bilaga 3 44 Johansson, 1992 ibid. J 45 Meijer, H 1969 Bureacracy and policy-formation in Sweden. Scandinavian Political Studies vol 4

Den politiska styrkedjan 163

dessa utredningar ett parlamentariskt inslag. Andelen ledamöter med departmentsbakgrund i större kommittéer har ökat, delvis på parlamentarikemas bekostnad. Deras andel är större i situationer då det parlamentariska läget är oklart. Andelen för denna kategori ledamöter såväl som för tjänstemän varierar numera mellan 10-20 %. Däremot har ordförandenas profil varit relativt konstant. C:a 20 % är verkschefer. Ett fåtal ledande politiker, oftast på statssekreteramivå men sällan statsråd, utnämnes till ordförande. Det finns också tilltagande tendens till att fler än ett departement en representeras i någon form i kommittéarbetet. Finansdepartementet har i många fall tillförsäkrat sig platser i utredningar med annan huvudman, alternativt att denna velat förebygga invändningar gentemot kostnadskrävande förslag redan på ett tidigt stadium. För det andra har kommittéers roll som fora för kompromisser och förhandlingar blivit mindre uttalat. Intresseorganisationemas direktm edverkan är mindre framträdande. Antalet breda parlamentariska utredningar varierar över tiden och uppvisar inget särskilt mönster. Däremot har det blivit vanligare med reservationer från oppositionspartier i utredningarna. Tidigare berördes cza en tredjedel samtliga betänkanden av reservationer från medlemmar av eller försågs med särskilda yttranden av sakkunniga. Under 80-talet korn fler än hälften flermannakommittéemas arbeten att av innehålla reservationer eller särskilda yttranden. Särrneningama gällde också oftare helheten snarare än detaljerna. För det tredje förefaller kunskapsproduktionen i utredningarna ha minskat. Ett uttryck för detta är att forskare deltar alltmer sällan och de gör det är det oftare som sakkunniga eller experter än om i egenskap medlemmar. Den politiska färgen eller statusen på av regering förefaller inte avgörande för att förklara denna trend.

164 Den politiska styrkedjan

Departementen och utredandet

Utredningsinstitutets betydelse för politikutfonnningen varierar inom olika politik- och departementsområden. Utbildnings-, ñnans-, justitie- och socialdepartementen svarar för de flesta utredningarna. Det kan bero på arbetsvolymen; ett svagt samband finns mellan departementets storlek och antalet egna utredningar. Försvarsdepartementet befinner sig i en mellankategori. Sambandet mellan departementsstorlek och utredningsbehov är i detta fall snarast negativt. C:a 6 % av den totala utredningsmassan kan sägas höra till försvarssektom eller cza uppdrag 10 per år. 1994 utfärdade Försvarsdepartementet enbart 5 nya direktiv motsvarande 3 % av uppdragen. I de fall utredningar tillsätts av Försvarsdepartementet har de ett stort inslag av specialister som rekryterats ur ministeriet eller ur förvaltningen. Endast Kommunikationsdepartementet har en utredningsprofil är lika specialistberoende. Ett annat kännetecken som för försvarssektom är att den politiska medverkan sker på relativt hög nivå; flertalet utredningar om försvaret har letts av statssekreteraren. De parlamentariska försvarsutredningama har härvidlag speciell ställning. Dessa betjänas av en mer än genomsnittlig en stor stab sakkunniga och experter. De kan ses som en generalav mönstring departmentsexpertis och sektorns myndigheter. av av 1982 års utredning, bestående av 12 ledamöter, engagerade ett mångdubbelt antal sakkunniga och 59 experter.

Den politiska styrkeajan 165

Genomslag i politiken

I kanslihusets sam ordningsprocess

Det föreligger avsevärda skillnader mellan olika utredningar med avseende på hur förslagen slår igenom i regeringens beslut. En grov skattning Johanssons data visar att drygt hälften av utredningsav förslagen accepteras i departementen. Vissa utredningsförslag, gärna ograverade in i propositionsdå de som formulerats i lagform, förs texten. Cza l/4 överarbetas eller ändras till annorlunda policy. Resterande förkastas. Mindre drastiskt uttryckt läggs de till handlingarna eller lämnas över till ny utredning. Det finns stark tendens till regeringen godtagit ett en att om utredningsförslag utan förändringar, så gör riksdagen det också. Förslag gäller skatter och reformer däremot överarbetas oftast som i regeringskansliet. Utredningar som lämnade administrativa reforrnförslag accepterades till 2/3 av regeringen, åtminstone under 70-talet. Sådana förslag blev då i gengäld ganska sällan föremål för remissbehandling. Reservationer i parlamentariska försvarsutredningar kan däremot leda till att förslagen omarbetas regeringen innan de läggs fram av inför riksdagen. Denna iakttagelse är knappast oväntad, med tanke på strävan att nå partiuppgörelser kostnadsramen. Vid några om

tillfällen har dock utredningarna resulterat i smala majoritetsskriv-

ningar. Regeringen har kunnat förlita sig på ett alternativt stöd i riksdagsbehandlingen, exempelvis i 1965 års uppgörelse med som kommunisterna och i den 1986 med folkpartiet. Försvarsdepartementet föreföll acceptera aningen färre förslag från tillsatta utredningar än departmenten gjorde i genom snitt. 29 %

166 Den politiska styrkedjan

av alla utredningsförslag inom departmentets område föranledde ändringar i kanslihuset. Sjöstedt, citerande Johansson, noterade att det i försvarssektom finns en tendens till att regeringen avslår ett förslag i sin helhet 27 % än att den modifierar det. snarare Samma tendens framträder om politiken istället för institutioneldepartmentsområden delas in i funktionella verksamhetsfält som totalförsvaret.

Riksdagen Även på denna är det värt att notera, att blott fjärdedel arena en av administrativa policyförslag leder till omröstningar och ändringsförslag i riksdagsbehandlingen. Parlamentariska särmeningar i utredningen är däremot en säker indikation på att förslag till ändringar kommer i riksdagsbehandlingen. Sådana förslag resulterar emellertid sällan i ändrat beslutsinnehåll. Det är på samma sätt sällsynt att voteringar kring utredningsförslag rörande försvarsområdet leder till någon policyändring. De politiska skiljelinjema liksom grundläggande partiuppgörelser har normalt dragits upp i förväg i andra instanser. Partimotsättningama har emellertid viss konjunkturell karaktär. Under tiden efter andra världskriget fram till 1965, liksom under 70-talet, hade utredningarna inom verksamhetsområdet totalförsvar det lägsta antalet reservationer av alla politikområden. Utredningama fungerade då som ett konsensusskapande förhandlingsforum. Politiseringen av kommittéarbetet kan ta sig olika uttryck. Det skedde efter utredningsvarven och inför slutskrivandet i 1965 och 1984 års

46Sjöstedt cit 105-106 op s

Den politiska styrkeayan 167

försvarskommittéer; i 1994 års försvarsberedning markerade moderaterna och folkpartiet sitt missnöje genom att överhuvud icke medverka i utredningen under dess första år.

LEMO i det snäva perspektivet

Hur ter sig då LEMO-processen i förhållande till de tendenser och modifikationer den schematiserade beslutsprocess som ovan av presenterades Först bör något sägas om utredningsarbetets uppläggning roll." Därefter ställs uppgiften och om olika aktörers att värdera LEMO med hjälp den beskrivning som kallat av norrnalförfarandet. Kan utredningen identifieras som ett inslag i en hierarkiskt ledd beslutskedj fullgör en viss entydig funktion som och initierar föreskriven beslutsgång Präglas LEMO som som en utredning och de rationella överväganden och procedurer process av inledningsvis diskuterades utmärkande för politikutformsom som ning och styrning Eller kan bättre summeras med hjälp processen andra termer annorlunda förvaltningspolitisk modell vars av - en förutsättningar, innehåll och konsekvenser bygger på karaktärsnya drag Slutligen jämförs LEMO med andra större sektorsutredningar avseende departementala organisationsförändringar, utredningsuppdragets omfång samt analys och verkställighet.

47 utförlig redogörelse och analys En i LEMO:s förlopp och arbetsmetodik ägnasen Styrande Krigsorganisation SOU 1995:129 ,

168 Den politiska styrkedjan

Utredningsuppdraget

Ytligt sett finns det många drag i LEMO överenstämmer med som den expeditiva, snabbt arbetande fåmansutredning beskrivits som tidigare. Men inte fullt ut. Avvikelserna kan sådana att de vara skapade LEMO:s särprägel. LEMO:s direktiv för det första var mycket omfångsrika och avsåg hel förvaltningssektor, inte bara en en specifik myndighet. Därmed kunde förmodligen alternativet att styra hårdare genom att utreda inom befintlig struktur avvisas; en riktlinje som annars slagit igenom i den kommittépolitiken nya 1982. Det är också noterbart att departementet stannat för en enmansutredning och därmed indirekt prioriterat bort ett möjligt och troligt förhandlande i ett mångsidigt sammansatt kommittéarbete på vägen mot utredningsslutsatsema. Förslag skulle lämnas på sju specifika områden skulle komma att beröra många intressenter. som Enligt uppdraget skulle konsekvensbedömning redovisas. Komen binationen av enmansutredning och uppdragets vidd är således ovanlig. Däremot fullföljdes departementets tradition av att tillsätta utredningsman på hög nivå Nordbeck GD och f.d. statssekre- - var terare. Inte heller aktualiserade den nytillträdande regeringen ett skifte av utredningsman eller utfärdande av tilläggsdirektiv. Sådana åtgärder har eljest inte varit ovanliga den senaste 20-årsperioden. Regeringens låste två viktiga förutsättningar: en begränsning av försvarsmaktsbegreppet och besparingsbetinget. Genom att översynen omfattade alla ledningsnivåer inklusive den parlamentariska fanns få restriktioner. Denna relativa öppenhet och förekomsten av många problem, är som vi sett, inte vanliga för fåmansutredningar. Denna form för översynsarbetet ännu inte helt fastställd när förvar

Den politiska styrkeajan 169

svarsministem presenterade utredningsplanema i början 1991. av Vid regeringssammanträdet den 18 april anmäldes det kommande översynsarbetet. Fonnuleringen direktiven då fortfaranav uppgavs de under övervägande. Arten av uppdrag diskuterades mellan vara departement och utredare under våren. Nordbecks inställning till nödvändiga och möjliga policyreformer var förmodligen kända och förutsägbara. Enligt statsrådsberedningens uppfattning bör ordföranden möjligt delta i arbetet på att utforma direktivmg. Ett om sådant inflytande på detta stadium underlättar uppläggning och inriktning arbetet. Ett annat särdrag hos LEMO är stadgandet dir. av 1991:44 att utredaren skall följa pågående utvecklingsarbete och ta på gjorda erfarenheter och därtill under arbetets gång kunna vara initiera förändring och utveckling hos myndigheterna inom verksamhetsområdet. Handlingsfriheten innebar möjligheter att: agera utöver den vanliga, primära analytiska uppgiften att utredaoch föreslå handlingslinjer. Som utredningen påpekar SOU 1991:112 s 25 fanns nulägesbeskrivningar och teoretiska problemanalyser tillgängliga. En i stort sett färdig text förelåg sedan tidigare utredningsvarv; vissa dessa formuleringar 1976 års utredning om försvarets ledav ning hade dessutom skrivits utredaren självt. Vare sig de förav handlings- eller kunskapssökande funktionerna hos utredningar framträder några huvuduppgifter för LEMO. I samförstånd som med utredaren kunde försvarets myndigheter ta initiativ och därmed föregripa beslut ändringar och utveckling. Denna anteciperanom de och refonnfrämjande hållning går igen hos alla de centrala in-

Prop 1990/91:102 49 Ds SB 1984:1

170 Den politiska styrkedjan

stanser som involveras i LEMO-processen. Tidigt uttalade sig försvarsutskottet för att delbeslut skulle kunna fattas rullande. Redan i mars 1992 efter att förslaget till ny ledningsorganisation lagts på riksdagens bord två månader innan beslutet bildas men - en lednings- och arbetsgrupp i departementet med uppgift att underlätta beredningen av LEMO:s förslag. En månad bildades senare motsvarande projektgrupp inom försvarsmakten. Riksdagens försvarsutskott bej akade tidigt att delförslag bröts helheten. ut ur I en trivial mening uppfyller LEMO förstås kravet att vara ett regeringens instrument. Helhetsbilden är emellertid sammansatt. Om kommitténs insatser hade begränsats till att administrera ett redan tidigare utformat uppdrag eller organisation hade analogier en kunnat dras till de kortvariga hjälpinstanser under kommittésom beteckningen eller andra liksvärdiga former skapas inom departementen. Men LEMO präglades av att övertalning och politikfonnulering grep in i varandra. Den s.k. förankringen bedrevs av utredaren självt, på ett för sektorn nytt sätt, i seminarieform. Vagheten i begreppet förvaltningsuppgift understryker intrycket av att LEMO såväl handlade berednings- verkställigen som en hetsuppgift. Regeringen kan verka pådrivande genom att formulera en bestämd uppgift och sätta vissa restriktioner för möjliga lösningar. Den kan också reagera på anticiperade problem genom att tillhandahålla en ny arena för att hantera dessa. Genom LEMO skapades procedurer för att föra diskussionen ledningsproblem och om försvarsstruktur med de ledande och relevanta myndighetsföreträdama. Den rationalistiska retorik som reforrnambitionema kläddes in i var i sammanhanget en tillgång som förmodligen appelle-

Den politiska styrkedjan 171

rade till attityder och förväntningar hos de berörda.

Faser och roller

Schematiskt, och i överenstämmelse med den inledningsvis berörda konventionella bilden, kan sekvensema och aktörerna framställas som i fig

Faser artikule- strukture- val- genom-

ring ring fas förande

LEMO- fackpress

aktivitet ÖB/departement

utredaren verksamhetsanknutna experter iterativ process beslutsfattare/ utredare LEMO:s seminarier ochsamtal Imn ÖB/ tution rege- LEMO ängen ÖB regering/ Riksdag Existerande och nya myndigheter

F ig. 4 F aser och aktörer 1 LEMO-processen

50 Jfr. Jacobsson, Konsten Reagera kap 3 och Stockholm:Carlssons samt B 1989 att redogörelseför intervjuer med högre chefer SOU 1995:129, En styrande krigsorganisation.

172 Den politiska styrkedjan

En meningsfull roll- och fasuppdelning i beslutsprocessen är svår att urskilja. Såväl LEMO som departementet arbetade inte bara med att formulera riktlinjer utan också med att förändra försvarets mottaglighet för nya idéer och att i förtid skissera nya krav, oaktat att åtgärder och riktlinjer knappt hunnit sanktioneras av riksdagen. Konsensus växte fram i begränsad krets ledande myndighetsen av företrädare. Successiva avstämningar av det möjliga handlingsutrymmet och en förmodad önskan att undvika större ändringar senare torde ha underlättat framväxten av detta relativa samförstånd. Det förefaller som om verkställande myndigheter i mental mening anpassat sig till ändrade verksamhetsförutsättningar långt innan de formella besluten med krympande ekonomiska ramar lades fast. Genom den allmänna uppslutningen kring principen om krigsorganisationens styrande krav underlättades avknoppningen av stödjande myndigheter.

H ierarkin

Den politiska ledningen initierade i och för sig reformarbetet. Det skedde emellertid som en del av ett allmänt omtänkande och i samband med introduktionen av nya principer för statsförvaltningen. Försvaret blev en av flera sektorer som berördes. Förändringstrycket artikulerades med emfas utredaren. Det riktades av gentemot samtliga intressenter i totalförsvaret: departement, försvarsledning, verkschefer, försvarsutskott och försvarsberedning. Några oförutsedda förseningar eller störningar inträffade inte; ändringsprocessen utövades av ett obrutet ledarskap. Det är inte osannolikt att dialogen med myndigheterna underlättades av att arbetet inte framställdes som ett politiskt beting utan snarare som

Den politiska styrkeajan 173

ett förverkligande uppdämda förväntningar. Förslagen kunde av också rationaliseras med hänvisning till den allmänt omfattade men svårrealiserade ambitionen att krigsorganisationen skulle styra verksamheten under fred.

Politikprocessens rationalitet

Begreppet i rubriken är mångtydigt. Inledningsvis kommenterades det när det gällde försvarspolitiken i sin helhet. Rörande LEMO kan rationalitetskriterier diskuteras med avseeende på tre olika ting: beslutet att tillsätta utredningen, den process som initierades och kvaliteten på dess slutförslag. Det bör noteras att rationalitet används ett honnörsord i som mängder av politiska texter, inte minst då av det slag ledsagar som LEMO. Vi förutsätter emellertid att den kalkyl ledde till som LEMO-uppdraget formulerades var rationell enligt vanliga kriterier för sådana avgöranden dvs. politiska nyttoöverväganden. Däremot motsvarar LEMO-processen självt knappast kraven på instrumentell rationalitet. Den var instrumentell, men processen som lade grunden till den framtida lednings- och myndighetssstrukturen utgjordes av en återkommande serie beslutspunkter och succesiav va omprövningar, som delvis betingade varandra. Altemativdiskussionen begränsades till organisation av Högkvarteret och då efter invändningar från direkt berörd myndighet. I riksdagen uppmärksammades några invändningar från enskilda ledamöter, de men modifierade inte tempo eller inriktning. LEMO:s arbete vävdes in i en rullande politikomfonnuleringsprocess. Försvarsutskottet uttalade sig inte bara för ett skyndsamt arbete, det tillskyndade också en ordning där succesiva beslut

174 Den politiska styrkedjan SOU 3996:130

kunde fattas 1991/92 FöU:8. LEMO frånkopplades vidare de stora övergripande politiska förberedelserna för 1992 års försvarsbeslut. Förslagen till riktlinjer för den myndigheten blev ett ingångsnya värde för denna politiska försvarsplanering snarare än dess resultat. Inhemska, starkt försämrade ekonomiska förutsättningar parat med genuin internationell osäkerhet rubbade möjligen förtroendet för att slaviskt fullfölja den synoptiska långtidsplaneringen i en låst tidscykel. I ett annat avseende fullföljde LEMO emellertid det planmässiga systemtänkande präglar försvarsm aktens beslutsordning. I den som materia LEMO skulle lämna förslag om, dvs. en rationell och som effektiv myndighetsstruktur för försvaret, fanns det enligt utredningen redan rationell utgångspunkt definierad och framtagen. en Planeringssystemets grundsyn och styrande begrepp behövde som tidigare påpekats, återupptäekas för att kunna läggas till grund för framtida tillämpning, därefter kunde motsvara statsm akteren som krav. nas Utövandet ledningsansvaret krävde med denna utgångspunkt av dubbla anpassningar. Det är sällan reformer hos den undersom lydande förvaltningen uttryckligen leder till åtgärder såväl hos beställare utförare. Nya stödjande skapades i departesom organ mentet för att underlätta omstruktureringsfasen Ledningsgrupp LEMO i departementet och på myndighetsplanet FMO, TAV. Men utöver instämmandet i regeringens ledningsansvar påtalade LEMO även att särskilt försvarsdepartementet behöver stärka analyskompetensen. En gräns, förmodligen i avsikt att annan

51 rationalitstiskpräglad framställning begreppen effektivitet och produktivitet i En av försvarets planeringssystem finns beskriven i Regeringens uppföljning och kontroll. DS Fö 1988:76.

Den politiska styrkedjan 175

minimera inslaget av sektorextema influenser, drog utredaren genom konstaterandet att försvarsfrågomas hantering mellan regering och riksdag låg utanför uppgiften. Detta hindrade inte LEMO från att parallellt bearbeta medlemmar försvarsutskottet. av

Styrning organisationsändringar genom I och för sig sker organisationsändringar relativt ofta inom och mellan departementen. Utrikesdepartementet ägnas återkommande organisationsöversyner ungefärligen vart femte år. Omorganisering av ett departement föregås vanligen utredning eller tillav en sättandet av organisationskommitté. Inte alla har status en av offentlig utredning. Eftersom sådana ändringar kan uppfattas som en intern regeringsangelägenhet redovisas arbetet relativt sparsamt; i kommittéberättelsen omnämns de andra utredningar. Norsom malt begränsas sådana verksamhetsutredningar till att behandla sakenheter och kompetensdragningar inom ett eller flera departement. Det har hänt att hela departement tömts på sitt tidigare innehåll och givits ny profil, som Civildepartementet. Nya departement tillkommer oftast i samband med regeringsbildningar. Motivet kan vara politiskt, dvs. att organisationen anpassas till en given personuppsättning ministrar. Det kan också av vara ett sätt att markera ärendens särskilda vikt; miljöfrågomas institutionalisering i eget departement är ett gott exempel. Effektivitetsskäl av olika slag och argument om ärendenas sakliga samband kan också åberopas. Försvarsdepartementet har haft flera byten rörande huvudansvaret för olika organ med andra departement. Det är framförallt komponenterna i den civila delen totalförsvaret och vissa s.k. av

176 Den politiska styrkedjan

stödmyndigheter varit rörliga. Omflyttningarna och därmed som förutsättningarna för Försvarsdepartementets direkta kontroll kan möjligen uttryck för rikets skiftande beredskapstillstånd. ses som Efter 1947 har civilförsvaret flyttats via Socialdepartementet till inrikesdepartementet för att så småningom hamna i FöD. Förenade fabriksverken överfördes till industridepartcmentet 1969 och Statens haverikommission till Kommunikationsdepartementct 1978. LEMO använde sig medvetet sådan utskiftningsstrategi då det dels av en insnävda försvarsmaktsbegreppet, införde uppdragsstyming till ombildade stödmyndigheter och prövade vissa funktioner om överhuvud behövdes inom försvarsdepartementets fögderi. I det hänseendet kan många paralleller dras till omvandlingen av senare statsförvaltningen inom andra departement och sektorer.

Utredningsuppdragets omfång. Jämförelser med andra uppdrag

En stor samhällsrefonn kan ha konsekvenser för befintliga myndigheter och medföra nyskapelser. Det normala är att ett kommittéoch utredningsuppdrag begränsas till att gälla just denna förvaltningsnivå. De täta utbildningspolitiska policybesluten och skolans och högskolans expansion har sällan ansetts förutsätta ändringar i utbildningsdepartementet. I utredningen statsförvaltningen och EG onekligen berörde stor omställningsprocess undantogs - som en explicit den politiska ledningsapparatens och departementens organisation och arbetsformer SOU 1993:80 1 utredningen för att förbereda och vidta åtgärder för att inrätta totalförsvarets pliktverk SOU 1994:25 begränsades uppdraget till att galla inrättandet av det verket. Direktiven anförde att vissa hänsyn kunde behövas nya

Den politiska styrkecüan 177

visas gentemot andra verk under avveckling och att viss samverkan skulle ske med andra organ. Relationen till statsmakterna nämns däremot icke. Två utredningar inom politiskt centrala verksamhetsområden kan också tjäna som jämförelseobjekt. Utredningama om Arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning 1994

samt Översynen strukturer och inom arbetslivspolitiken

av resurser 1994 erhöll bägge i likhet med LEMO ett brett anslag. Den förra analyserade emellertid inte i vad mån myndighetstrukturen har ett samband med den substantiella policyn. I så måtto finns en överensstämmelse mellan försvarspolitikens politiska utformning och försvarets organisationsproblem. Den senare gavs i uppdrag att täcka såväl vertikala som horisontella relationer: En övergripande bedömning bör göras avseende resurser, strukturer och ansvarsfördelning inom hela myndighetssfären", en struktur som karaktärisesåväl starka som svaga länkar S? Utgångspunkten för ras av . översynen begränsades emellertid till att gälla samordningsfrågor mellan de olika myndigheterna inom sektorn" och deras enskilda och kollektiva förmåga att infria målen. Systemsynen gjorde halt vid departementet.

Analys och verkställighet

Viss släktskap med LEMO uppdraget hade direktiven för den särskilde utredaren för inrättandet central myndighet på av en ny jordbruket område m.m. Dir. 1991:1. Utgångspunkten var regeringens förslag till myndighet, ett förslag som hade lagts fram ny tidigare utredning. Uppdraget innebar emellertid stor frihet av en för utredaren att ordna lokaler, förhandla om lönesystem, rekrytera

178 Den politiska styrkedjan SOU 1996 130

personal och vidta särskilda personalinsatser. Vidare skulle utredaren fortlöpande informera berörda huvudorganisationer om arbetet dessa tillfälle att framföra synpunkter och att så fort samt ge det blir möjligt påbörja arbetet med att inrätta de rådgivande organ som bör inrättas vid jordbruksverket. I uppdraget ingick en klar verkställande och i någon mån en pläderande/övertalande komponent. Uppgiften skiljer sig dock med avseende på bredd och generalitet från de som LEMO arbetade med. De frihetsgrader som mandatet medgav rörde enbart inrättandet av en avgränsad för-

valtningsmyndighet.

Den offentliga förvaltningens mellannivå utgör en lång följetong av besvärliga avvägningsfrågor i svensk politik. Nivån är delad mellan landstingskommuner, kommunförbund och statliga länsstyrelser, och kraftfulla sektorsorgan som tillhör de stora centrala ämbetsverken. Dessutom har själva skalans ändamålsenlighet- den civila territoriella indelningen kommit att ifrågasättas genom EU medlemskapet och uppsvinget för regionstanken. 1991 tillsattes en utredare med uppgift att göra en analys av offentlig verksamhet på denna nivå och att göra en perspektiv-

studie med olika alternativ för en framtida struktur. Dir 1991:3 l

Som motiv anfördes bland andra serie förändringar, inte minst en i form av nya politiska beslut och krav, samt behovet av god hushållning med Detta kräver ökad produktivitet och resurser. effektivitet samt omprövningar av existerande utgiftsprogram och samhällsorganisation. Analogier kan dras till motiven för den samtida översynen av den offentliga sektorns militära regionala indelning. Det framhålls att uppgiften bör begränsas till att klarlägga alternativ och beräkna hur de kan optimeras med hänsyn till olika avvägningar. En rationalistisk utgångspunkt, således.

Den politiska styrkedjan 179

Konsekvensema de skilda alternativen borde redovisas så av fullständigt möjligt, bland annat med avseende på möjligsom heterna att uppnå skilda nationella mål, effektivitet i resurshushållningen, medborgarinflytande och förtroendevaldas arbetsvillkor. Uppdragets vidd erinrar strukturproblemen inom försvaret. om De skilda samhällsvärden som skall beaktas, låter sig däremot inte lika enkelt återföras på sådana slagkraftiga organisationsprinciper och styrande principiella mål som blev LEMO:s ledstjäma. Analogin haltar i dessa avseenden. Utredarens uppdrag saknar dessutom tillåtande skrivningar vad faktiskt handlande för att avser påskynda och förankra den förändringsprocess påstås nödvänsom diggöra utredningen. Dessa exempel kan inte tjäna som fullgott stöd för tesen att LEMO-processen hade helt unika egenskaper. En systematisk genomgång direktiv och betänkanden kan förmodligen resultera av i att träffande paralleller upptäckes. Men de något slumpmässigt utvalda exemplen försvagar inte heller tesen. Vad utmärker LEMO är kombinationen av genuin kännesom dom området, handlingsinriktningen, tempot och uppdragets om frihetsgrader. Till detta kom i kunde genomföras att processen stort ett obrulct ledarskap. Det är karaktäristiskt för politisk av annars styrda organisationer att den inneboende konflikt- och kontrollproblematiken ofta leder till att beslutstillfällena styckas upp; att riktlinjer omprövas och ändras; och att centrala uppdragstagare skiftas ut. Utredaren och flertalet försvarsmyndigheter, inte minst ÖB, förefaller också ha delat övertygelse att tiden var mogen för en en om länge övervägd ändring. Det finns gott om illustrationer som påvisar att utredandet också tjänat övertalande uppgifter gentemot

180 Den politiska slyrkeaüan

förvaltningen, parlamentet, enskilda partier, eller till och med regeringen. Den slutsats som Gunnar Hesslén framför i sitt arbete över det svenska kommitteväsendet intill 1905, att kommittéväsendet till en del blivit en skäligen på egen hand beslutsbildande faktor i svenskt statsskick kan måhända citeras. Den träffande reflektionen framförs, att det inte kan ges ett generellt omdöme om kommittéemas roll i de stora, för regering och riksdagspartier väsentligare frågorna men att de viktigaste kommittéemas arbetsresultat

i regel stämt med Kungl. Majtzs syften.

Byråkratihinder

LEMO policyprocess har redan tidigare kommenterats vad

som relationen till opinioner och partipolitik i riksdagen. Genomavser gången av egenskaper hos olika policyförslag och av utredningars betydelse för utfallet bekräftar antagandet att de politiska hindren att förverkliga omstruktureringen var få. Valet av en professionell enmansutredare och kort rapporteringstid, var i överensstämmelse med den allmänna tendensen inom utredningsväsendets. Uppdragets generalla karaktär och övriga förutsättningar var däremot ovanliga. Behovet av en utredning rättfärdigades bl.a. med att förslag behövdes läggas fram för att skapa rationell och effektiv myndig,en hetsstruktur. Det framhölls ockå att regeringen har möjlighet till en starkare styrning myndigheterna än den som vanligtvis tillämav pats. Enligt utredningen krävde detta mer av resultat- och målstyr-

52 HesslénG 1927 Det SvenskaKommittéväsendetintill år 1905. s 370-71. Uppsala: Lundequistska Bokhandeln

Den politiska styrkedjan 181

ning. Det var organisationen som efter lång prövotid skulle till styrsystemet. Var då myndigheterna försvarets anpassas produktionsintressen ett reellt hinder som måste övervinnas Skedde det hårdare befälsföring Återställdes den genom nonnerande policyprocessen med LEMO som tvingande exekutor Nej det förefaller inte så. Den nya principiella inriktningen växte fram i samklang med direkt berörda myndigheter. Infonnationen fanns relativt lätt tillgänglig för de inblandade. Man kan till och med påstå, att ändringarna inte var ovälkomna. Ställda inför nya

och okända förutsättningar försvagades de trögheter tidigare

som gjort sig gällande. Det är inte osannolikt att insnävningen av försvarsmaktsbegreppet påskyndade det strategiska omtänkandet hos stödjande myndigheter. Nya begrepp och organisationslösningar som överflyttades från andra samhällssektorer avskräckte inte, i det läge de flesta myndighetsföreträdare insåg att ändringar var oundvikliga. Den intressanta frågan är inte hur LEMO lyckades så väl med sitt uppdrag, utan varför en stor myndighetssfär var så pass mottaglig för lösningar tidigare gått i stå. En del av förklasom ringen ligger sannolikt i försvarets sektoriseringstendens, dvs. försvarssektoms inflytande över sina egna angelägenheter.

182 Den politiska styrkedjan

Försvaret

som självstyrande sektor

Försvarssektom har, som ovan antytts, del särpräglade drag en som påverkar politikutforrnning och möjligheterna att styra denna sektor. De mönster som framträder bekräftar bilden av att svensk politik i hög omfattning är institutionaliserad och organiserad i bestående segment som vävs samman av nätverk och personliga relationer.

Sektorisering som förklaring till konsensus

Försvarsväsendet är tvivelsutan sådan sektor. Det är enkelt en att konstatera att behovet av ett starkt försvar och nationellt totalförsvarstänkande blev en politisk realitet efter andra världskriget. Begreppet tilldelar Försvarsdepartementet den sammanhållande ledningen för sådana aktiviteter på tvären av funktionella och institutionella indelningar. Argumentet om det lilla landets utsatthet och synen på försvaret som en nationellt samlande institution har varit framträdande drag i politiken. Uppslutningen har medfört att kontroversialiteten blivit låg, konsensus hög, och det professionella inflytandet högt. I sin tur underlättar denna kåranda och organisationsideologi en gemensam situationsförståelse och beredskap inför nödvändiga ändringar. Ett annat argument är att det politiska stödet till neutralitetslinjen varit så självklart, att försvarspolitiken under lång tid medvetet kunnat omforrnuleras som organisations- och samordningsfrågor för

53 0 Petersson, cit 26 op. s

Den politiska styrkedjan 183

experter. Det är först blockpolitikens fall som påtvingat anpassningar av den institutionaliserade säkerhetspolitiska doktrinen. Det är i ett sådant sammanhang som de mekanismer i beslutprocessen framträder som varit outtalade förutsättningar för själva politiken och dess underförstådda rationalitet. Hit hör femårscykeln, anslagsuppräkningsindex, budgetprocessens olika tidsskikt, liksom den planmässiga partipolitiseringsfasen. Det finns flera undersökningar som på olika sätt beskriver och förklarar uppkom sten och upprätthållandet av denna sektorisering. Kjell Goldm ann har karaktäriserat den försvarspolitiska policykeln som en verksamhet som i ytterligt hög grad kontrolleras av den byråkratin. ÖB värderar krigshotet, bestämmer vapenönskeegna mål, levererar underlaget för beställningen och utvärderar pro-

duktens ändamålsenlighet.54 Få s.k. spontana aktörer blandar sig

i beslutsprocesssen. När utomstående opinioner gör det, som i de debattskrifter som ledsagar försvarsbesluten, är urvalet och omständigheter i hög grad ett utflöde av planerad process. en Jan Johansson menar att försvarspolitiken bara ändras marginellt bla. för att området bedömts så pass viktigt attbeslutsfattama inte tillåtit sig återkommande experiment. Opinionen har varit väldigt stabil under lång tid; ett förhållande kan sammanhänga med som den neutralitetspolitiska överideologin. Agrell har bland annat studerat sambandet mellan yttre hotbilder och försvarsorganisation under det fyrtio år långa kalla kriget. Ett resultat är att det faktiskt förelegat betydande förskjutningar i den strategiska analysen av den internationella stormaktsutvecklingen och av möjliga hot riktade Sverige. Å andra sidan har doktrinen i dessa avseenden haft mot ett

54 Goldmanni Goldmann-Berglund Sjöstedt cit op -

184 Den politiska styrkedjan

begränsat genomslag på den nivå som kallas handlingsmönster och som mer direkt anknyter till den befintliga försvarsm aktsstrukturen. Organisatorisk konkurrens och inre motsättningar kan förändra upplevelsen det yttre hotet och därmed ändra doktrinen. Det av lagoma hotets princip har ofta kommit att anföras för att rättfärdiga den bestående organisationsstrukturen. En liknande slutsats drar Dahlman. I Finansdepartementet publicerad studie en av om säkerhetspolitiska premissers och omvärldsbeskrivningars genomslag på den löpande politikens utfonnning, noteras också bristen på ett nära samband mellan yttre förutsättningar och apparaten Inledningsvis gjordes några påpekanden om stymingens styrka och karaktär i alternativa policyprocesser. Försvarssektom har ett

rejält inflytande över egna angelägenheter. LEMO-arbetet mot-

säger inte detta. Kan man därav slutsatsen att försvarspolitiken i sin helhet skulle förvaltningsstyrd förenkling. vara Det vore nog en Snarare kan sägas att politikens valfas organiserats på ett sätt som möjliggjort fast rollfördelning baserad på de styrprocesser som en motsvarar såväl den nonntrogna konventionella beskrivningen. som Systemsynen och den rationalistiska retoriken i planerings- och styrsystem har då verkat som en förenande faktor. Påståendena kan föras ett steg längre: denna sektorisering en verksam förutvar sättning för genomförandet av LEMO och de därmed initierade ändringarna.

55 Ds 1994:138

Den politiska styrkedjan 185

Försvarssektorn i ett politikutformningsperspektiv

Sektoriseringen bör rimligen underlätta utvecklingen av organisationsideologier, skapa personkännedom och leda till långtida karriärmönster. Under vissa betingelser kan effekterna bli stagnation, ödeläggande konkurrens och sektoriell slutenhet. Under andra och det är argumentet i detta sammanhang finns förutsättningar - för, det heter i militär jargong, kraftsamling. LEMO-processen som innebar stmkturomdaning inte utan vidare kan upprepas en som inom andra departement och sektorer Tre uttryck för sådana hjälpande omständigheter kan skisseras. De gäller sektoriella karriärmönster, förekomsten ett institutioav nellt minne och organisationskomplexet", dvs. ett antal frågor som inte kan hållas isär eller lösas och för sig.

realistiskt sett var en

Karriärmönster

För det första framträder ett karriärmönster där enskilda personer under lång sammanlagd tjänst beträtt olika poster inom sektorn. en

Försvarsdepartementet rekryterar ytterst sällan företrädare för andra

departement till sina utredningar. Specialiseringen innebär också att relativt få handläggare har erfarenheter av tjänstgöring i annat ministerium 16 %. Torbjörn Larsson noterar att behovet av regelbundna kontakter med företrädare för andra departement har genomsnittligt uppgivits varit lägre för försvarsministern och dennes statssekreterare än för något annat departement under tioårsperioden 1974-84, med undantag för socialdemokratiska ministrar i bostadsdepartementet. Försvarsdepartementet rankades sist på en lista över

186 Den politiska styrkedjan

intenninisteriella kontakter i kanslihuset. För det andra har denna återhållsamhet i kontaktbehov inneburit att få departement ansett sig stå i konflikt med försvaret. Sambanden har gällt såväl under borgerlig socialdemokratisk som

ledning. Flest samordningsärenden och kontakter har Försvars-

departementet med UD, statsrådsberedningen och finansen. För övrigt är det relativt oklart med vilka andra departement Försvarsdepartementet har behov av samordning och kontakt. I Olof Peterssons undersökning över maktens nätverk också baserad på uppgifter om kontakter lämnats regeringskanslits som av handläggare bekräftas denna bild. Därutöver framkommer flera intressanta mönster, som underbygger intrycket av stark sektorisering. Försvarsdepartementet är bland de ledningsorgan som har störst koncentration till och tätast kontakt med underliggande myndigheter. Frekvensen av årliga kontakter med militära staber och förband överträffas enbart av socialstyrelsens handhavanden med socialdepartementet. Kontaktema med industrin är påfallande selektiva. De riktar sig till ett fåtal enskilda företag och inte till branschorganisationer. Kontaktema med allmänheten och organisationsväsendet är mindre ofta förekommande än de som andra department redovisar. Det lysande undantaget är de frivilliga

försvarsorganisationema.

Exempelvis var LEMO-utredaren aktiv under den ledningsutredning som publicerades 1976. Vissa centrala problem ställningar som då berördes återkom i snarlik form och ordalydelse femton senare. Gunnar Nordbeck har också en lång ämbetsmannakarriär

se T L arssonop cit tabeller 5 5 7 a och 7 e. 57Petersson,O 1989 MaktensNätverk. Stockholm:Carlssons

Den politiska styrkedjan 187

med ekonomistyrning och långtidsplanering i Försvarsdepartementet bakom sig före utnämningen till GD och LEMO-utredare.

Institutionellt minne

Ett sådant professionellt karriär- och tjänstgöringsmönster som ovan tecknats är säkerligen betydelsefullt. Det bör dock kompletteras med påpekandet att försvarssektoms tjänstemän förvaltar och underhåller ett institutionellt minne, kan en tillgång. som vara En serie problem och frågeställningar har erfarenhetsmässigt ansetts höra samman och därför kommit att bli behandlade i ett sammanhang. Försvarets upptagenhet med praktiska organisationsproblem förstärks skolning i tänkandet kring organisationsav en gemensam teoretiska frågor. Planerings- och ekonomisystemet har flera gånger återkommit som ett problem men också som det nav kring vilket hela verksamheten rör sig.

Organisationskomplexet

Gemensamt för tidigare refererade utredningar om försvarets högsta ledning är upptagenheten med ett antal återkommande uppgifter. Detta försvarets "organisationskomplex" innefattar ett antal grundvärden inklusive alla de frågor om den högsta ledningen som ovan berörts. Sektorspolitiska särdrag och förekomsten av ett välutrett organisationskomplex löser självfallet inte svåra praktiska omställnings- och strukturomvandlingsproblem. Men de innebär att centrala frågeställningar och relevanta faktorer är bekanta, liksom

188 Den politiska styrkedjan

kännedom om de principiella handlingsalternativ som är möjliga och rimliga. I hög grad kan en sådan beredskap ha möjliggjort och underlättat den ändringsprocess som sedan följde. LEMO-utredningen tycks ha utgått från att alternativen var kända och att det var dags för handling.

Den politiska styrkeajan 189

Omstruktureringar av organisationer några

-

aspekter på privat och offentligt

En hypotes om strukturomvandlingen inom försvaret är att förloppet överensstämmer med resoluta ändringsprocesser i näringslivet och inom det privata. Det finns många observationer som styrker antagandet.

Fig5 Komponenter i fusionsförlopp, och analogier med LEMO-processen

Komponenter som underlättar LEMO-analogi fusionsförlopp

värdering av förvärvskandi- kriterier för integration eller daten avknoppning förvärvspolicy krigsorganisationens roll tid och ledningskapacitet tidspress, hög ledningskapacitet plan för integrering, kontinui- plan tidigt fastlagd, samme tet i fusionsarbetet processledare i stora delar av processen identifikation av nyckelper- successiv bearbetning av nycsoner kelpersoner

190 Den politiska styrkedjan

Några likheter

En studie över fusionsförlopp vid företagsförvärv fann att det var svårt att finna några allmängiltiga mönster. Emellertid identifierades några förutsättningar hör med mindre lyckade som samman fusioner. I figur 5 på föregående sida framställs dessa faktorer, några som omständigheter eller krav vilka sammanslagningen. LEMO gynnar uppfyller på ett intressant sätt många av kraven. Omvandlingen krigsmakten utmärktes ett hastigt genomföav av tidigt påbörjad förankringsprocess, och ett i långa stycken rande; en informellt förfarande. Dessutom introducerade den en strategisk idé redan i startögonblicket. Dessa egenskaper sägs allmänt vara sådana såväl bör och faktiskt uppvisas vinstsökande företag som som av ändrar skepnad. Dessutom pekar flera studier på att dynamiken alstras inte blott kämprodukt, utan även av en kämgrupp. av en Fömyelseprocessen kräver målmedvetenhet och förmåga att dra

fördelar själva samordningsprocessen.

av LEMO avviker ytligt sett från detta villkor såtillvida att en enda utgjorde dess centrum. En närmare granskning visar dock på person

förekomsten interinstitutionellt mönster; bl.a. innefattande

av ett ledningsgrupper i Försvarsdepartementet och de centrala militära staberna, hade verksam roll. som en Andra överensstämmelser med den teoretiska litteraturen kan påvisas. Nils Brunsson hävdar att ett företag överlever genom att

58 Foreign aquisitions.Management of the integration Lindgren, U 1982 process. Stockholm 59 1980 Den organisatoriska smâltdegeln, Malmö AnderssonH 1994 Johannisson B ; , Omvandling. Hägglundoch Söner Stockholm:EFI Ett Industriföretags

P

Den politiska styrkecüan 191

producera säljbara produkter. Resultatet nås främst genom effektiv och samordnad handling. Enighet, specialisering och problemlös-

ningsförmåga premieras hos det anpassningsbara företaget.

Samma honnörsegenskaper krävs, vi tidigare noterat, som av försvarsmakten. En tredje analogi rör en strategisk inriktning på handlandet. Ett företag kan vinna fördelar att genomföra snabb överrumpav en lingsåtgärd. En sådan manöver kan förekomma konkurrentens eller de potentiella motståndamas formering. I ledningens beslutskalkyl behöver heller inte några hänsyn tas till biverkningar eller extemalities. En nedläggning är företagsekonomiskt försvarbar om samma produkt kan fås till lägre kostnad och med högre effektivitet på annat håll. Finns alternativsysselsättning som absorberar den frigjorda kapaciteten i lönsammare produktion så beslutet var en extemekonomisk välgäming. Om inte, så vältras konsekvenserna över på andra kostnadsbärare. På motsvarande sätt kan LEMO tidigt iscensatt ses som en omställningsstrategi. Även Sverige under några år tillhörde de om få länder som efterden gamla hotbildens försvinnande ökade och vidmakthöll sina försvarsutgifter, så pekade den tunga trenden i en riktning. Även kostnads/nyttokalkylens komponenter och annan tillämpning inom stora företag tål att jämföras med försvarets. Det som är rationellt för försvaret kan vara dyrköpt för samhället. Det är just denna problematik som tas fram av de alarmister som protesterar mot nedläggning av fredstida landskapsregementen. En fjärde parallell präglas nittiotalets tidsanda. Under de av nya

60 Brunsson,N 1991 Politisering och företagisering- om institutionellförankring och förvirring i organisationemasvärld. I Arvidsson, G Lind., R Ledning av företagoch förvaltningar. Stockholm: SNS

192 Den politiska styrkeaüan SOU 1990:130

närmast föregående årtiondena byggdes konglomerat upp i ce svenska storföretagen. Diversifieringsstrategier dominerade i syfte att överbrygga konjunktursvackor. Volvo blev framgångsrikt genom att producera personbilar såväl i plåt- i godisutföranda. som Strategiska allianser skapades. Ett motiv att vinna marknadstillvar trade så länge ovissheter rådde EU:s inre marknad. Ett annat om syftet att bredda verksamhetsregistret. På kort tid har värdet av var sådana storskaliga organisationsfenomen omprövats. Tillbaka till kämverksarnheten, är den filosofi som präglat många företag. Ett sådant synsätt dominerade också i LEMO. Krigsmaktens behov i krigsläget blev ledstjäma för omdaningen. Kringverksamheten rensades ut.

Det blandorganisatoriska landskapet

Ideer och synsätt uppluckrar hävdvunna gränser. Kritstreck kan vara eftersom organisations- och ledningsprinciper ändras svåra att dra över tid. Företag och myndigheter kan präglas av flera olika organisationsideologier försöker Det finns fog for som samsas. misstanken att vad benämns försvarsmakten inte bara är en som slagkraftig enhet kan kraftsamlas efter beslut, utan också att som blandorganisatoriskt fenomen också lystrar till andra det är ett som detta avseende har den rimligen ett drag den delar

signaler.I som

med andra komplexa organisationer. Penetrationen förebilder kan också gå i omvänd riktning. Det av förhastat att försvarets myndigheter som passiva mottagare vore se andra mentala kulturer. Större industrikoncemer sägs lägga uppe av utbildning i strategi och marknadsoperationer, bygger Carl som

Den politiska sryrkeajan 193

von Clausewitz handbok Vom Kriege. Det styrsystem som

benämns marknaden behöver inte heller innebära en ständigt föränderlig kurs. Vissa företag och koncerner är liksom arméer seglivade institutioner. Under olika varianter av namn och varubilder fortlever de genom att underhålla ett stabilt segment av kunder och behov. Kanske är de starka nog att fonna de önskemål som skapar efterfrågan och därmed tryggar sin egen fortsatta existens. l detta avseende kan de till och med ha bättre kontroll över sina planeringsförutsättningar än försvarsmakten. För ett sådant politiskt instrument gäller att nya väljaropinioner inte kan kommenderas bort. Genuin osäkerhet behöver inte bara gälla den yttre säkerhetspolitiska altemativplaneringen. Den kan förstärkas av inre politisk villrådighet, besked tas och återtas, och av av som ändrade regeringsambitioner.

Olikheter

Två frågor inställer sig om hur långt parallellerna håller. Den första gäller försvarsm aktens karaktär och gränsdragningen mot företagsekonomiska synsätt och förebilder. Den andra frågan rör hur strukturomvandling faktiskt initieras, beslutas och genomförs inom andra komplexa organisationer.

61 Penguin Classics,with forewordby Clausewitz, C v On war London 1968, 1983 a Anatol- Rapopon

194 Den politiska styrkedjan

Privat och offentligt i försvarsorganisationen

Resultatet av LEMO är att 94 myndigheter samlats i en. Reforrnen har flera konsekvenser, ändringen i offentligrättslig ställning varav är en gentemot allmänheten noterbar ändring. Däremot ändrades inte kvantitet mot någon annorlunda kvalitet. Försvarsmakten lyder som tidigare under en vald församling bestående av representanter med motsatta önskemål. Vidare präglas myndigheter offentlighetsprincipen. Principen av sammanfattar den skiljelinje drar upp gränser mot andra som organisationsfenomen i samhället. Den är avgörande betydelse, dels som legitimitetsgrund, dels också för att den reglerar insyn och förfaranden genom hela arbetscykeln. Den symboliserar också att försvaret inte har någon särlösning vad avser allmänhetens tillgång till insyn och offentliga handlingar, även om den inte ger särskild sanktion spridande av hemlig uppgift som rör rikets säkerhet Förvisso kan peka på återkommande drag i utövandet av man strategiskt agerande inom de flesta större organisationer. Kämgruppen måste vara väl förankrad och känna till den dominerande företagskulturen. Den bör också, enligt Sjöstrand ha förmåga att dra nytta samspelet mellan de yttre strategiska målen och av operativa processer som har att göra med organisationens inre förutsättningar. Sådana åtgärder syftar till att förstärka och stabilise-

ra den strategiska inriktningen

Förberedande mått och steg kan i såväl privat som offentlig verksamhet överenskommas i slutna kabinettsliknande överlägg-

62 på Jfr. LEMO:s direktiv om att behoven inom försvarsmaktenskall tillgodoses motsvarande sätt som inom statsförvaltningeni övrigt. TF kap 2:1 och kap Ut- rikessekretessens tidsutdräkt är emellertidmycket lång i internationelljämförelse. 63 Sjöstrand, S- E 1987 Organisationsteori Lund .

Den politiska styrkedjan 195

ningar mellan ett fåtal involverade. Taktiska problem ställs i alla ändringsprocesser: om tidiga eller sena tillkännagivanden komplicegenomförandet stor organisationsändring och om hur motrar av en stånd kan övervinnas. En annan valmöjlighet rör vilka förutsättningar låses av kämgruppen och vilka som alltfort är öppna som för de berörda. På en punkt skiljer sig dock förutsättningarna mellan privat och offentligt sanktionerad omställning. Vid någon en tidpunkt blir ett öppet politisk stöd eller åtminstone ett passivt instämmande vald beslutande församling förutsättning för av en en ändring. Denna heterogena förutsättning är själva essensen i den politiskt styrda organisationen.

Polära organisationskulturer i ett

Försvarsmakten förefaller inrymma en spänning mellan två olika utgångspunkter. Å sidan är det den kanske mest offentliga ena av angelägenheter. Den rättfärdigas som ett värn för demokratin och

stående vakthållning kring neutralitet och alliansobunden-

som en het. Medborggarrätten balanseras inom denna sfär kännbara av uppoffringar för den enskilde i form av den militära och samhälleliga tjänsteplikten. Resonemanget kan utvecklas. Försvaret är en odelbar och kollektiv nyttighet ingen kan undandra sig, inte ens de som som brister i skattemoral. Alla drar nytta försvarets krigsavhållandelav fredsbevarande förmåga. Härav följer också att det kan bli speciellt viktigt att sanktionera gratispassagerare. Förutsättningarna för enskilda personers uppoffringar undermineras i den utsträckning vederbörande uppfattar sig medvetet exploaterade. Försöker som alla undandra sig sitt ändras de konstanta villkoren och hela ansvar,

196 Den politiska styrkedjan

företaget omöjliggörs. Kollektiv kraftsamling förvandlas till gemensam vanmakt. Den allmänna värnplikten är enligt detta synsätt en integrerad del av den svenska nationalstatliga legitimeringen. Det försvarsaltemativ som består i en professionell armé har diskuterats, men hitintills avfärdats i svensk debatt. En numerärt mindre, men professionell kår får då den politiska majoritetens uppdrag att kostnadseffektivt sköta gränsbevakning och striden med en motståndare. Å andra sidan är försvarets dagliga verksamhet kanske mer än någon annan offentlig verksamhet präglad av privatekonomiska kategorier. Ofta förefaller de ha utvecklats inom det fordianska industrisamhället. Begrepp som produktion, prestationer, kvalitetssäkring, investeringar, avkastningskrav, etc. används flitigt. Varje liten komponent i en komplex helhet bryts ned i enskilda prestatio- Försvarets myndighetsstrukturer genomsyras av företagsekononer. miska begrepp effektivitet och målgrupper. Resultatredovissom ningen skall inte bara ge tillståndsbeskrivningar av krigs- och grundorganisationer. De skall också lämna översiktliga produktions- och

ekonomiredovisningar. Försvarsindustrin tänker i produktdesigns

riktar sig till privata likaväl offentliga kunder. Även som som tjänsteproduktionen har alltmer börjat åsättas ett altemativvärde.

Den privata och politiska organisationen

Försvarets egen styrdoktrin tar, som tidigare kommenterats, fasta på dirigentens taktpinne. Försvarsmakten får produktionsuppdrag av-

64 Budgethandboken,anslagsframställning s 75 Stockholm1990 Försvarsdepartementet

Den politiska slyrkedjan 197

ledda från politiskt fastlagda mål. Den är en organisation som svarar på styrimpulser som fastlagts genom en politisk process. Den påförs också legitimitet genom detta uppdragstagande. I detta avseende avviker försvarsmaktens villkor från företagens, trots de ekonomiska styrbegreppens roll. De förutsättningar och ledningsförhållanden styr organisationsväsendet och folkrörelsema är som också de helt karaktär. Företaget organisation, av en annan som däremot, svarar på signaler som förmedlas via marknadsmekanismen. Företaget reagerar på de enskilda köparnas preferenser, som uttrycks behov och därtill svarande betalningsvilja. Ändrade genom efterfrågemönster kan ställa företaget inför krav på produktanpassning och trolöshet visavis gamla kunder och deras behov. För ett företag kan produktinnovationer nyckel till framgång och vara en organisatoriska arv vara hämmande. Om bortser från internationella krissituationer som ställer man krav på operativa insatser, har försvarsmakten normalt lång förvarningstid. Uppdragsgivarna behöver formulera ståndpunkter genom politiska processer, debatt, partirådslag och voteringar. Den kan inte

skifta kunder och det tar tid att ställa Försvaret kan förväntas

om. risker med produkter inte intrimmas i organisationen; sysse som temberoendet multiplicerar de kostnader dålig konsumentrådsom givning kan medföra. Försiktighet snarare än risktagning premieras.

Några storskaliga omstruktureringar

Här skall två exempel ges på erfarenheter av strukturomvandlingar. En storskalig process som rört sig från traditionellt statligt ägande via det blandekonomiska landskapet till den mer privata sfären

198 Den politiska styrkedjan

utgörs av Procordia, f.d. Statsföretag. Det andra exemplet utgörs av Götaverken, ett anrikt företag som gått den omvända vägen.

"Att skjuta medan duvan lyfter

I början 80-talet stod det klart att gamla Statsföretag behövde av förnyas. Den nytillträdade näringsministem med ansvar för statliga företag blev Roine Carlsson. Kort efter utnämningen lades en proposition rekonstruktionen. I Lars Östmans studie om av processen karaktäriserades ministerns handlag med att leda en verksamhet som "ett sätt som kanske är mera typiskt för många företag än för politiska organisationer. Efter den finansiella rekonstruktionen stod koncernen inför problemet att återhämta sig och konsolidera verksamheten. Ansvarig för omdaningen blev Sören Gyll. Efter några månader fonnulerades ändringsstrategin: Vi kommer att försöka implementera

förändringarna i takt med att vi fått tillräckliga underlagioch avser

inte att vänta på att någon plan skall vara färdig vid en viss tidpunkt. Principen från min sida är att jag skjuter när duvan

lyfter°5

En serie återkommande strategidagar anordnades därefter. De samlade tjugotalet centralt placerade chefer. Kretsen av deltagare vidgades så småningom. Upplägget på sammankomstema var likartat. På diskuterades basis av konsultrapporter och grupparbeten idéer och möjligheter. Något senare lades en preliminär struktur-

65 Östman, L 1994 Procordia Visioner och handlingarpå vägen från Statsföretagtill . nya Pharmacia. Malmö: Liber Hermods

Den politiska styrkedjan 199

skiss fram. Delförslag lades fram vid olika tillfällen när de beretts tillräckligt. Avsikten hade aldrig varit att skapa ett omfångsrikt och välformulerat skriftligt program att verkställas i sin helhet när det väl förelåg. Till grund för ändringsprocessen lades emellertid ett s.k. arbetsdokument som identifierade budskapet. Sju styrande principer formulerades som täckte såväl hårda som mjuka lednings- och samordningsproblem. De sju S-en täckte strategi, struktur och system liksom skicklighet, stab, stil och "suveräna mål", en feltolkad översättning av konsultidén "shared values. Med hjälp av sådana ledstjärnor diskuterades struktur-, renodlings-, avknoppings- och lönsamhetsfrågor på koncern- och företagsnivå. Successivt ökades uppmärksamheten för de mjuka principerna. Frågeställningarna förankrades genom deltagande i seminarier och mer socialt inriktade sammankomster såväl hos olika chefer och ledande anställda som hos utomstående berörda intressenter. Enligt Gylls filosofi det väsentligt att såväl professionellt var som socialt motivera medarbetarna. Därigenom erhölls gynnsamma betingelser för igångssättandet av en omdaning som beskrevs som ett stafettlopp. Östmans sammanfattande omdöme är att formuleringama policydokumentet i vare sig det ena eller det andra avvek särskilt radikalt från vad som förekom eller förekommer i andra liknande koncerner. Man kan t.o.m. hävda att skriftliga policys i flera fall inte avvek ens särskilt mycket till det yttre från vad som förekommit i det gamla Statsföretag. Vad som skiljde var handlaget

och energin i genomförandet

När processen kommit tillräckligt långt, och en mer konsoliderad

position uppnåtts, inleddes ett sökande efter gemensamma

66 ibid. 35 s

200 Den politiska styrkedjan

visioner. På den basen skapades koncentration till tre sektorer: en vård, service och konsumentprodukter. En aktiv fas av börsintroduktion, internationell positionering och förvärv inleddes mot den senare delen av 80-talet.

Företagsmyters betydelse

Götaverken behandlar Arne Söderbom omvandlingen I en studie av ett storföretag saknar hemmamaknad. Beroendet av faktorer av som internationella konjunkturer och långsiktiga samhällstrender är som stort. Ett hundrafemtio år gammalt företag utsätts för perioder av evolutionär utveckling och återkommande störningar i fonn av marknadskollapser eller nya teknologier. Krissituationer ställer krav på omtänkanden och stora omläggningar produktionsinriktav ningen. Götaverken genomgick en omdaning från traditionellt skeppsvarv till bli världsledande tillverkare av fartyg enligt löpande bandsprincipen. När denna marknad försvann i början 70-talet av följde privatstatlig affärsutvecklingsfas, och anpassning till en produktion för offshore industrin. Därefter påbörjades en bantning som resulterade i ett kunskapsföretag och ett rederi. Varje omvandling ledsagades av att en företagsmyt eller snarare en företagssyn artikulerades. Den har en strategisk betydelse som bas för organisationens handlande, och kan i sig verka som en restriktion på insiktsfullheten. 67 Omorienteringsfasen har norm alt påtvingats av en yttre händelse, som leder till s.k. strukturell insikt. En ny, men viktig mytbildning

67 Förändringsförloppeti storföretag.Göteborg:BAS Söderbom,A 1995 en

Den politiska styrkedjan 201

uppstår rättfärdigar den kursen. Normalt är också uppsom nya komsten sådan strukturinsikt gynnsam för introduktionen av av en de utgör ett formativt ögonblick. nya grepp: En skicklig och dynamisk ledning kan kapitalisera på sådana strukturella insikter. En förutsättning är dock att problemkognition och åtgärder stämmer överens och att inte kontinuiteten i de lagringar handlingsvana och rutin som finns i organisationen, tar av överhanden. Fasen befästes i bästa fall i ett nytt framgångsskede. Framgången kan mätas på olika sätt, exempelvis genom ökad lönsamhet, marknadsexpansion och genomslag för specifika vinnande produkter. Även denna fas kan upphov till sin myt. ge egen Framgångar emellertid inte för evigt. Götaverken har varar utsatts för återkommande cykler av expansion och stagnation. Nedgångsskedena långsamma inlärningsperioder, som leder ses som till förmåga att bemästra normala variationer i förutsättningarna. Detta konjunkturella handlande är emellertid känsligt då det kan leda till att överlevnadsmålet prioriteras till kostnaden av en

permanent felande verksamhet. Det antyds att uppkomsten av ett

sådant överlevnadsmål hängde samman med en outsagd förväntan på statliga ingrepp från 70-talet och i den händelse något senare gick snett. En omprövning sådan rogivande spelregel kan vara ett

av en i

incitament är starkt för att ändra organisations- och som nog företagsmyten. I detta skede ställs frågan om erforderlig ledar- och ledningskapacitet finns, på sin spets.

202 Den politiska styrkedjan

Slutord

Detta kapitel har behandlat en mängd olika perspektiv på LEMO. De olika stadiema i offentliga beslutsprocesser har schematiskt beskrivits. Frågan om krigsmaktens ledningproblem har inte haft något genomslag i opinions- eller partipolitik. Däremot har hela utredningen haft en strategisk betydelse för att anpassa försvaret till nya inre och yttre ramvillkor. En genomgång av litteraturen påvisade vad som är vanligt och mindre vanligt tillvägagångssätt i regeringens styrning av förändringar i statsförvaltningen. Några riktigt bra motsvarigheter till LEMO-processen kunde inte upptäckas hos andra myndigheter och sektorer. Av bl.a. detta skäl riktades uppmärksamhet mot försvarssektoms och försvarsmaktens speciella villkor och ställning i den politiska processen. Ett huvudresultat av granskningen är att det är dessa förutsättningar som i hög utsträckning präglat LEMOutredningens arbete. Inledningsvis ställdes frågan: vilken föreställning om politiska beslutsprocesser och förvaltningen motsägs av LEMO:s prestationer Vidare antogs utredningen ha introducerat grepp, nya som avvek från tidigare erfarenheter av offentligt ändringsarbete. Granskningen har givit vid handen att försvarsbyråkratin inte har bjudit nämnvärt motstånd mot en forcerad ändring av sina arbetsvillkor. De förändringshämmande trögheter och organisatoriska motkulturer som enligt en konventionell uppfattning finns inbyggd i förvaltningen, och som kunde förväntas bjuda motstånd vid extern påverkan, övervanns. Försvaret ställde upp på de nya styrimpulserna. Organisationen anpassade sig till ett nytt tänkande. Slutsatsen är att själva ändringsprocessen i sig varit en faktor som påverkat

Den politiska styrkeayan 203

utfallet. En paradox ligger i att omläggningen inte styrts på det sätt det försvarspolitiska ledningssystemet självt anbefaller. som Rationell måluppfyllelse har uppnåtts genom en bearbetning av attityder och synsätt och genom ett utnyttjande av organisationens styrretorik. Den synoptiska planeringsmyten kunde mycket väl egen ha uppfattats hämsko mot fortlöpande ändringsbeslut. som en Arbetsmetodiken och mängd andra omständigheter medveren kade till att skapa LEMO:s avvikande drag. Mandatets breda utformning och den relativa handlingsfriheten för utredaren framstår två anmärkningsvärda inslag i utredningar av LEMO:s begränsom sade fonnat. Genomgången har också understrukit vilken betydelse det obrutna ledarskapet ägde för ändringsprocessen. Politiskt organiserade styckas ofta i delbeslut. processer upp

Ändringama kan störas av motsägelsefulla impulser och ryckiga

besked. De yttre politiska styrbetingelsema har i detta fall underlättat än intervenerat i förloppet. snarare Nytt att budskapet krigsorganisationens styrande återvar verkan på fredsläget blev sammanhållande kraft för hela änd- - en ringsprocessens rörelseriktning. Iakttagelsen är desto intressantare, eftersom denna kämtanke ingalunda Närmast rituellt har är ny. åren åtföljt försvarsmaktens ledningsfrågor. Betydelsen av genom strategisk idé, förankringen ett gemensamt synsätt hos en av kämgrupper, och den snabba verkställigheten av överenskomna riktlinjer är alla drag visar stor släktskap .med förändringsförsom lopp hos storföretag. Utomordentligt goda liknelser kan dras med den process som styrde Statsföretags omvandling till Procordia. Även i det fallet valde statsrådet att styra på armlängds avstånd, medan däremot stor frihet för samspelet mellan ändringsledning, berörda företag gavs

204 Den politiska styrkedjan

och övriga intressenter. Genomgången medger inte slutsatser om denna ändringsmetodik blivit allmänt förhärskande i koncemstora strukturändringar. Det förefaller emellertid vara en generell regel att flertalet stora organisationer kan vitaliseras av att ett cykliskt återkommande ändringstryck uppträder och att ledningsfrågan är av central betydelse för framgången med den fortsatta anpassningen. Inlån av nya synsätt från privata företagsledningar och ekonomiskt-rationella stynnetoder präglar mycket av försvarsorganisationen. Dock har de en gräns: de upphäver ingalunda försvarets offentliga karaktär och försvarets myndighetsstatus. Förutsättningar saknas för försvaret att, som vissa fotlösa företagsetableringar, med hjälp av nya ledstjärnor helt skifta ut prestationens käminnehåll. Tvärtom, studien har understrukit att organisationsfrågoma inom den högre försvarsmakten utgör ett integrerat helt. Sedan länge har de behandlats i ett sammanhang. Den historiska genomgången bekräftar att försvarets ledningsfrågor bär på en mycket speciell delproblematik som sällan återkommer i omvandlingen av andra organisationer. Frågorna om försvarsmaktens ledning i krig är varken organisatoriskt eller reellt helt frikopplade från problemen med rikets civila styre i fred, i dess allra innersta krets.

Bilaga l

Utredningens betänkanden

SOU 1995:129 En styrande krigsorganisation. Målanalys.

SOU 1996:96 Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarets ledningsorganisation.

SOU 1996:97 Effektivare försvarsfastigheter/ Utvärdering

av en refonn.

SOU 1996:98 Vem styr försvaret Utvärdering effekterna av av LEMO-reformen.

SOU 1996:99 Aweckling med inlärning. Erfarenheter från LEMOreformens avveckling av personal.

SOU 1996: 123 Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen

av försvarets ledning och stöd.

206 Bilaga 1

Underlagsrapporter

Under hösten 1996 publiceras följande bilagor till slutbetänkandet:

Rapport De två kulturerna. - Om den civila och militära sektorns försök att styra varandra under fyra sekler. Uppsatser av historikerna Klaus Richard Böhme, Bo Huldt och Kent Zetterberg samt statsvetaren Carl-Einar Stâlvant.

SOU 1996:131 Rapport Extern värdering av hot och förmåga. - Mätnings- och organisationsaspekter pá statsmakternas styrning av försvaret. En rapport av FOA: Karakteristik av det militära försvarets förmåga samt rapport av Carl Johan Dahlman: Analytical Support en for Defense. American Foundations and Swedish Applications.

SOU 1996:132 Rapport Det stora och snabba greppet. - Hur LEMO-reforrnen omstrukturerade försvarssektorn. Innehåller en redogörelse för LEMO-reforrnens metodik och hur denna påverkade resultaten, utarbetad UTFÖR:s sekretariat . av Rapport 4. Uppdragssgørningoch ägarstyrning. - Innehåller sammanställning av en konsultrapport om uppdragsstyrningen gentemot FMV, beskrivningar av uppdragsstymingens former generellt inom Försvarsdepartementets omrâde samt en rapport från

Statskontoret styrning 1 OOO-kronorsmyndigiheter.

om av Rapport Privatisering eller bara bolagisering - Innehåller konsultrapporter om privatiseringen av Försvarets datacenter och Försvarets mediecenter samt en beskrivning utarbetad av sekretariatet Confortia AB bolagiseringen av FortF projektering om och byggadministration. Dessutom tillkommer engelsk sammanfattning UTFÖR:s samtliga en av betänkanden.

Bilaga 1 207

UTFÖR:s

uppdrag och arbete

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra en uppföljning och utvärdering av genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Uppdraget syftar, enligt direktiven l995:4, se bil. 2 till att belysa om avsedda resultat har uppnåtts, dvs. effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. I uppdraget ingår även att utvärdera vilka effekter på myndigheternas organisation m.m. som strukturförändringarna fått. Om utvärderingen visar eller pekar på att effekterna på verksamheten avviker från statsmaktemas intentioner med strukturförändringarna, skall utredaren analysera orsaken till avvikelserna och lämna förslag till åtgärder som förbättrar måluppfyllelse och korrigerar inriktningen. Slutligen skall utredaren dokumentera och utvärdera organisation och val av arbetssätt för strukturförändringarna samt vilka effekter det valda arbetssättet fått på resultat av omstruktureringama. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen som särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. Som sakkunniga förordnades departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth, planeringschefen Dan Ohlsson och departementssekreteraren Katrin Westling Palm. Vidare har följande förordnats som experter: revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören Marja Lemne, fil kand Björn Sylvén, departementssekreteraren Ulrika Lindström, överste l gr. Svante Kristensson, avdelningschefen Sven

Rune Frid, pol mag Christer Åkersten, fil kand Anders Bauer och

departementssekreterare Erik Kärnekull. Dan Ohlsson entledigades i samband med utnämning till statssekreterare och Katrin Westling Palm förordnades som expert i samband med utnämning till biträdande kronodirektör.

208 Bilaga l

Till sekreterare förordnades ekon dr Arne Granholm huvudsekreterare, avdelningsdirektören Kristina Eklund och ämnessakkunnige Sten Johansson. Den senare har tjänstgjort i FN-uppdrag september 1995-april 1996. Till biträdande sekreterare förordnades Lena Niesink. Utredningen har antagit namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur UTFÖR. Utredaren och de sakkunniga samt vissa av experterna har t.o.m. 3 september 1996 haft 13 sammanträden. Vidare har utredaren och sekretariatet sammanträtt 5 gånger med Försvarsdepartementets chefer med information om utredningsläget. Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 22 januari 1996 följande att ingå i UTFÖR:s referensgrupp för personer militära lednings- och organisationsfrågor: f.d. generaldirektör Per Borg generaldirektör Hans Dellner f.d. generaldirektör Ingvar Ehrling generallöjtnant Lars-Erik Englund general Bengt Gustafsson överste l gr. Stefan Furenius generalmajor Krister Larsson generaldirektör Lennart Myhlback fd. generaldirektör Gunnar Nordbeck f.d. generaldirektör Lars Bertil Persson viceamiral Per Rudberg. Gruppen har t.o.m. september 1996 sammanträtt fyra gånger. Delar av utredningens underlagsmaterial har presenterats för gruppen, som delat med sig av erfarenheter och synpunkter men givetvis inte kan göras ansvariga för utredningens slutsatser. Utöver sekretariat och experter har även ett tiotal konsulter inom olika specialområden anlitats samt tre historiker knutna till Militärhögskolan. Utvärderingen har byggt på studium av dokument, på muntliga intervjuer, på enkäter och på överläggningar med de berörda myndigheternas ledningar. Mer än 600 personer har därvid lämnat

sou 1996:130 Bilaga 1 209

synpunkter muntligen eller skriftligen. Förslag till eventuella korrigeringar av inriktningen har i enlighet med direktiven lämnats till berörda myndigheter och för synpunkter före överlämnandet organ till Försvarsdepartementet, vilket resulterat i tio yttranden som anges i betänkandet.

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Uppföljning av strukturförändringar inom Försvars-

departementets verksamhetsområde

Beslut vid regeringssammanträde den 12 januari 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att genomföra en uppföljning och utvärdering genomförda och pågående strukturav förändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Bakgrund

Sedan ett antal år har den svenska statsförvaltningen genomgått en omfattande förnyelse om omstrukturering. Inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde har förändringsarbetet inneburit att i princip all verksamhet har varit föremål för utredning eller verksamhetsöversyn.

I proposition l990/9lzlO2, Verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92, avsnitt 2.4 redovisades sammanhållen målsätten ning och inriktning för utvecklings- och omstruktureringsarbetet inom Försvarsdepartementets område.

212 Bilaga 2

I därpå följ ande kompletteringsproposition prop. l990/9lzl50, del II presenterades ett samlat för minskning av den statliga program administrationen. För Försvarsdepartemenetets del redovisades ett tiotal områden föreslogs bli föremål för omställning och som

minskning. Översyn av totatlförsvarets ledningsorganisation,

översyn och omprövning myndighetsstrukturen samt översyn av av forskningsverksamheten de mest omfattande och principiär tre av ella områdena presenteras i programmet. som

Som följd statsmaktemas beslut strukturförändringar och en av om besparingar inom den statliga administrationen tillsattes med om början år 1991 inom Försvarsdepartementet ett antal utredningar och inleddes vissa översyner. Häri ingick bl.a. Utredningen om lednings- och myndighetsstrukturen inom försvaret LEMO, Försvarsforskningsutredningen FFU, översyn Flygtekniska av försöksanstalten och översyn nämnderna inom Försvarsen av departementets område samt ett uppdrag till Statskontoret att göra översyner Krigsarkivet och museiverksamheten inom departeav mentets verksamhetsområde. Till detta kommer de översyner av totalförsvarets pliktpersonal gjorts Frivilligutredningen och som av Pliktutredningen.

Utredningarna och översynema har resulterat i ett antal betänkanden/skrivelser med förslag till omstruktureringar som lämnats m.m. till regeringen. Beslut har sedermera fattats regeringen eller i av förekommande fall av riksdagen.

Den 1 juli 1994 de flesta strukturförändringar inom Försvarsvar departementets verksamhetsområde genomförda. De förändringar gäller det civila försvaret genomförs dock den 1 juli 1995, så som även inrättandet Totalförsvarets pliktverk. av

Strukturförändringama inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde har varit omfattande och tiden från utredning till genomförande har varit kort. Dessa faktorer har gjort det nödvän-

SOU 1996:l30 Bilaga 2 213

digt att fmna relativt okonventionella metoder i flera strukturförav ändringamas faser. Bl.a. kan nämnas LEMO:s utredningsmetod som innebar att förslagen så långt möjligt förankrades hos myndigheter, intressenter, riksdagspartier och departementsledning m.fl. innan de lämnades till regeringen, vilket i sin tur gjort att genomförandet kunnat bli relativt okomplicerat. För inrättandet av den nya myndigheten Försvarsmakten bildades en särskild myndighet med uppgift att förbereda organiserandet av den nya myndigheten. För att nå en så enhetlig hantering som möjligt av de avvecklingsfrågor som blev följden av nedläggningen av myndigheter, bildades också en särskild avvecklings-myndighet med uppgift att samlat för svara huvuddelen avvecklingsuppgiftema. av

I 1994 års budgetproposition har regeringen anmält att en systematisk uppföljning av genomförda strukturförändringar bör ske. Vidare anger regeringen att underlaget för riksdagens och regeringens uppföljning av organisations- och strukturförändringar behöver förbättras. Statskontoret har därför fått i uppdrag att medverka i systematisk uppföljning av organisations- och strukturförändringar inom statsförvaltningen.

Chefen för Försvarsdepartementet beslutade i mars 1994 att en uppföljning och utvärdering av genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde

skulle genomföras. En arbetsgrupp tillsattes Fö l994:A med

uppdrag att dels dokumentera hela omstruktureringsarbetet from. budgetpropositionen 1991 och kompletteringspropositionen 1991 tom. den 1 juli 1994, dels lämna förslag till hur en samlad utvärdering av effekterna av genomförda omstruktureringar skulle kunna genomföras.

Statskontoret har biträtt arbetsgruppen och på uppdrag av arbetsgruppen dokumenterat hela strukturförändringsprocessen från budgetpropositionen 1991 till 1 juli 1994. För att få underlag till hur en utvärdering strukturförändringama skulle kunna av genom-

214 Bilaga 2

föras har arbetsgruppen inhämtat olika förslag till uppläggning från Försvarets forskningsanstalt, Statskontoret och Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet. Arbetsgruppen föreslår att särskild utredare tillsätts med uppgift att genomföra en uppföljen ning och utvärdering genomförda strukturförändringar inom av Försvarsdepartementets område.

Uppdraget

Uppdraget -att följa och utvärdera strukturförändringar inom upp Försvarsdepartements verksamhetsområde skall omfatta tre delar.

En samlad uppföljning skall göras som belyser om avsedda resultat har uppnåtts. Med resultat här effekter på verksamhet, avses kostnader och kvalitet. Målen uttrycks i regeringens direktiv till respektive utredning och i regeringens propositioner med förslag till riksdagen om strukturförändringama.

I uppdraget ingår att utvärdera vilka effekter på verksamheten, myndigheternas organisation strukturförändringama fått. m.m. som Om utvärderingen visar eller pekar på att effekterna på verksamheten avviker från statsmaktemas intentioner med strukturförändringarna, skall utredaren analysera orsaken till avvikelsema och lämna förslag till åtgärder förbättrar måluppfyllelsen och som korrigerar inriktningen.

Den tredje delen uppdraget innebär att utredaren skall av dokumentera och utvärdera organisation och val av arbetssätt för strukturförändringama. Med tanke på omfattningen av strukturförändringarna och den relativt korta tid de genomförts på samt som det sätt utredningarna har bedrivits på är det av vikt att även som studera det arbetssätt valts för att genomföra omstruktureringsom och att belysa vilka effekter det valda arbetssättet fått på arna resultatet av omstruktureringama.

Bilaga 2 215

Utredningsarbetet skall bedrivas av en särskild utredare och organiseras på ett sådant sätt att det kan lämnas deluppdrag och delstudier till myndigheter, organisationer, forskare m.fl. För det ändamålet kommer de förslag till uppläggning av utvärderingen som den särskilda arbetsgruppen vid Försvarsdepartementet inhämtat från FOA, Statskontoret och Statsvetenskapliga institutiovid Stockholms universitet att överlämnas till utredaren, liksom nen Statskontorets kartläggning av genomförda strukturförändringar. Riksrevisionsverkets RRV granskning av strukturförändringama vid några av de berörda myndigheterna samt RRV:s revisionsutlåtanden bör också uppmärksammas av utredaren.

De flesta av strukturförändringarna inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde gäller från den l juli 1994. I vissa fall sker genomförandet dock inte förrän l juli 1995. Flera av de effekter som förväntas kommer dessutom inte att kunna studeras förrän tidigast hösten 1995. Med tanke på detta skall utredaren successivt rapportera resultatet av uppföljningen och utvärderingen. De förslag till eventuella korrigeringar av inriktningen som utredaren kan komma att lämna skall överlämnas till Försvarsdepartementet när utredaren finner det lämpligt och efter det att berörda myndigheter och fått tillfälle att lämna synpunkter. Utredaren skall organ dessutom inledningsvis redovisa val av uppläggning m.m. för utredningsarbetet.

Utredaren skall i berörda delar beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden Dir. 1994:23.

Arbetet bör vara avslutat senast den l juli 1996.

Försvarsdep artem enetet

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan gårdet U. hur 26.Nykurs trafikpolitiken i + Bilagor.K. - Samverkansmönster i svenskforsknings- 27. En strategi för kunskapslyft ochlivslångtlärande. finansiering. U. U

Det

Fritidi förändring. 28. forskningspolitiska landskapet i Norden . Omkönochfördelning fritidsresurser. av C. 1990-talet. U. b Vembestämmer vad EU:sinternaspelregler inför 29.Forskning ochPengar.U. . regeringskonferensen 1996. UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - Politikområden under lupp.Frågorom EU:sförsta brottsbalken. Fi. . pelare infor regeringskonferensen 1996. UD. 31.Attityderoch lagstiftning i samverkan Ettår medEU.Svenska statstjänstemäns + bilagedel. C. . erfarenheter arbetetiEU.UD. av 32. Mössochmänniskor. Exempel bra Av vitaltintresse. EU:sutrikes-och IT-användning blandbarnochungdomar.SB. säkerhetspolitik införregeringskonferensen. UD. 33.Banverkets myndighetsroll m.m. K. Batterierna - en laddad fråga. M. 34.Aktivarbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A. Omjärnvägens trañklediting m.m. K. 35.Kriminalunderrättelseregister Forskning för vårvardag.C. DNA-register. Ju. .EU-mopeden. Ålders- ochbehörighetskrav för 36. Högskola i Malmö.U. två-ochtrehjuligamotorfordon. K. 37.Sveriges medverkan i FN:sfamiljeår.S. Kommuner ochlandsting medbetalnings- 38.Nationalstadsparker. M. svárigheter. Fi. 39.Rapport frånklimatdelegationen 1995. Offentligdjurskyddstillsyn. Jo. Klimatrelaterad forslcning. M. Budgetlagregeringens befogenheter 40.Elektronisk dokumenthantering. Ju. fmansmaktens område.Fi. 41. Statens maritimaverksamhet. Fö. Unionför både och öst väst. Politiska,rättsliga 42.Demokrati ochöppenhet. Omfolkvaldaparlament ochekonomiska aspekter av EU:ssjätte och offentlighet i EU.UD. utvidgning.UD. 43. Jämställdheten i EU.Spelregler och Förankring ochrättigheter. Omfolkomröstningar, verklighetsbilder. UD. . utträdesrätt. medborgarskap ochmänskliga 44. Översyn av skatteflylttslagen. rättigheter i EU.UD. Reformerat förhandsbesked. Fi. Bättretrafikmedväginfonnatik. K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju. Totalförsvarspliktiga m95.Förslag jobb/studier 46.Enskilda om vägar. K. eftermuck,bostadsbidrag, dagpenning, 47.Cirkelsamhallet. Studiecirklars betydelser för försäkringar. Fö. individoch lokalsamhälle. U. 19.Sverige,EU och framtiden. EU96-kommitténs 48. Shaping Sustainable Homesin an Urbanizing bedömningar införregeringskonferensen 1996. World.Swedish NationalReportfor Habitatll. N. UD. 49.Reglerför handelmedel. N. 20.Samordnad rollfördelning inomtekniskforskning. 50.Förbud mot vapen allmän plats m.m. Ju. U 5l.Grundläggande dragi enny arbetslöshetsförsäk-

.Reform

och förändring. Organisation och ring alternativ och förslag. A. verksamhet vid universitet ochhögskolor efter 52.Precisering av handelsändantalet i detaljplan. M. 1993arsuniversitets- ochhögskolereform. U. 53. Kalkning sjöarochvattendrag.M. av 22.Inflytande riktigt - Omelevers rätt till 54.Kooperativa möjligheter i storstadsomráden. S. inflytande, delaktighet och ansvar. U. 55. Sverige,framtiden och mångfalden. A. 23.Kartläggning ochanalys denoffentliga av sektorns 55. På vägmot egenföretagande. A. upphandling avvaror och tjänstermed S5.Vägarin i Sverige. A. miljöpåverkan. N. 56. Hälften vorenog om kvinnoroch män på - 24.FrånMaastricht till Turin. Bakgrund ochövriga 90-talets arbetsmarknad. A. EU-länders förslagoch debatt inför 57. Pensionssamordning för svenskar i EU-tjärtst. Fi. regeringskonferensen 1996. UD. 58. Finansieringendet av civilaförsvaret.Fö. 25. Från massmedia till multimedia att digitalisera svensk television. Ku. MBL/g, AÅÅ d

m®ckn°9

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikens kunskapsgrund. 86 Utvecklad samordning inomdetcivilaförsvaret Enprincipdiskussion utifrån . och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, EU96-kommitténs erfarenheter. UD. överväganden ochforslag.Fö.

60.Miljö ochjordbruk.OmEU:smiljöregleroch 87.Tredimensionell fastighetsindelning. Ju.

utvidgningens effekter dengemensamma 88.Kameraövervakning. Ju. jordbrukspolitiken. UD. 89.Samverkan mellanhögskolan ochdesmåoch

61.0likaländer olikatakt.Omflexibelintegration - medelstora företagen. N. och förhållandet mellan stora ochsmå stater i EU. 90.Sammanhållet studiestöd. U.

UD. 91.Denprivatavårdens omfattningochframtida

62.EU. konsumenterna ochmaten ersättningsformerEn översyn de nationella - av Förväntningar ochverklighet.Jo. för läkareochsjukgymnasteS. - taxoma 63.Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. .lT i miljöarbetet. M. 64.Försäkringskassan Sverige Översyn av - .Ny yrkestrafiklagstiftning. K. socialförsäkringens administration. S. .Nationellteleadresskatalog. K.

65.Administrationen EU:sjordbrukspolitik av .Botniabanan. K. i Sverige.Jo. .Strukmrförändring ochbesparing. 66.Utvärderat personval. Ju. Enuppföljning genomförda förändringar av 57.Medborgerlig insyni kommunala entreprenader. inomförsvarsmaktens ledningsorganisation. Fö. Fi. 9 Effektivareförsvarsfastigheter 68.Någrafolkbokföringsfrågor. Fi. . Utvärdering aven reform.Fö. 69.Kompetens ochkapital bilaga.N. + 98.Vem försvaretUtvärdering styr av 70.Samverkan mellanhögskolan ochnäringslivet. N. effektema LEMO-refonnen. Fö. av 71.Lokaldemokrati ochdelaktighet i Sveriges städer 99.Aweckling med inlärning.Erfarenheter från

ochlandsbygd. ln. LEMO-reformens aweckling personal.Fö. av 72.Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. 100.Ett för skattebetalningar. DelA. nyttsystem .Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. Ett för skattebetalningar. nyttsystem DelB. Volym l Engranskning. M. Författningsförslag. författningskommentarer - 73.SwedishNuclearRegulatory Activities. ochbilagor.Fi.

Volumel - AnAssessment. M. 10 .Kärnavfall teknik och platsval.KASAMs 74.Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. yttrande över SKBsFUD-Program 95.M. Volym2 Faktaredogörelser. M. 102.TUFF Teckenspráksutbildning för föräldrar.U. - - 74.Swedish NuclearRegulatory Activities. 103.Miljöbalken.Enskärptochsamordnad Volume2 Descriptions. M. miljölagstiftning för hållbarutveckling. - en 75.Värden folkhögskolevärlden. i U. Del l och2. M.

76.EU:sregeringskonferens procedurer. aktörer, 104Konsumentskyddelmarknaden. C. formalia.Sammanfattning seminarium i . av ett 105.Att främjadonationer till universitet april 1996.UD. och högskolor. U.

77.Utländska försäkringsgivare medverksamhet i 106.EU och Sverige från Kirunatill Malmö. Sverige.Fi. - Sammanfattningfyraregionalamöten av 78.Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning 1995-96. UD.

och finansiering. N. 107.Union gränser konsekvenser. möjligheter, utan - 79. Översyn av revisionsreglema. Fi. problem.Sammanfattning av ett seminarium i 80.Viktigtmeddelande. november 1995.UD, RadioochTV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenterna ochmiljön.C.

.Skyddför sparande i sparkasseverksamhet. Fi. 109.Frånåkerlottertill Paradis delbetänkande - ett 82. En översyn av luft-sjö- ochspårtrafikens frånUtredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheter. K. angående överlåtelser ochtomträttsupplåtelser av 83.Allmäntpensionssparande. S. vissahögskolefastigheter. Fi. 84. Ekobrottsforskning. Ju. 110.Inför Svenskt kulrurnät framtiden ett - IT och 85.EgonJönsson en kartläggning lokala av sam- inomkulturområdet. Ku. verkansprojekt inomrehabiliteringsområdet. S.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

llLBevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30år. C 112.Integrering av miljöhänsyn inomdenstatliga förvaltningen. M. 113.Enallmänochaktiv försäkring sjukdomoch vid rehabilitering. Del 1och2. S. 114.Enkörkortsreform. K. 115.Barnkonventionen ochutlänningslagen. S. ll6. Artikel6 i Europakonventionen och skatte utredningen. Fi. ll7. Expertrapporter frånSkatteväxlingskommittén. Fi. ll8. StationStockholm Nord.K. l19.Lättnadi dubbelbçskatmingen av mindreföretags inkomster. Fi. l20.Högskolan i Malmö slutbetänkande. - U. l2l. Spar.miljöochstadsbild i centralaStockholm. K. 122.Kunskapssyn ochsamhällsnytta i hantverkscirklar ochhantverksutövande. U. 123.iakttagelser ochförslagefteromstruktureringen av försvarets ledningochstöd.Fö. 124.Miljö för en hållbarhälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationellt handlingsprogram. S. Bilaga Miljörelaterade hälsorisker. S. Bilaga Aktörerochverktygi miljöhälsoarbetet. S. 125.Drogeri trafiken. Ju. 126.Dopingifolkhälsoperspektiv. Del ochDelB. S. A l27.Folkbildningens institutioner. U. 128.Skyddet av kultumtiljön. Enöversyn av kultunninneslagens bestämmelser byggnader om ochkulturmiljöer. prâstgårdar, kyrkstâder och ortnamn. Ku. 129.Denkommunala självstyrelsen ochgrundlagen. ln. 130.De tvåkulrurema. Rapporter KlausRichard av Böhme, Bo Huldt,Carl-Einar Stálvant samt Kent Zetterberg. Bilagormedunderlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU1996:123. Fö. 13. Externvärdering av hot och förmåga. Bilagor med . underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU1996:123. Fö. 132.Det stora ochsnabba greppet. Om LEMO-reformens metoder ochresultat. Bilagormedunderlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU1996: 123.Fö.

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen EU:s regeringskonferens - procedurer, aktörer,

formalia.Sammanfattning seminarium av ett i Mössoch människor. Exempel bra april 1996.76 lT-användning blandbarnochungdomar. 32 EUochSverige frånKirunatill Malmö. -

Justitiedepartementet Sammanfattningfyraregionala av möten

1995-96.106 Kriminalunderrättelseregister Union utan gränser - konsekvenser, möjligheter, DNA-register. 35 problem. Sammanfattning seminarium av ett i Elektronisk dokumenthantering. 40 november 1995.107 Presumtionsregeln i expropriations1agen.45

Förbud motvapen påallmänplats m.m. 50 Försvarsdepartementet

Utvärderat personval. 66 Totalförsvarspliktiga m95.Förslag jobb/studier om Ekobrottsforskning. 84 eftermuck,bostadsbidrag, dagpenning, Tredimensionell fastighetsindelning. 87 försäkringar.18 Kameraövervakning. 88 Statens maritimaverksamhet. 41 Drogeri trafiken.125 Finansieringendetcivila av försvaret.58

Utrikesdepartementet Utvecklad samordning inom detcivilaförsvaret

och fredsräddningstjänsten. Kanläggning. Vembestämmer vad EU:sinternaspelregler inför överväganden och förslag. 86 regeringskonferensen 1996.4 Strukturförändring ochbesparing. Politikomráden underlupp.Frågor om EU:s första En uppföljning genomförda av förändringar pelare införregeringskonferensen 1996,5 inom försvarsmaktens ledningsorganisation. 96 Ett är medEU.Svenska statstjänstemäns Effektivareförsvarsfastigheter erfarenheter arbetetiEU.6 av Utvärdering aven reform.97 Av vitaltintresse. EU:s utrikes-och Vemstyr försvaretUtvärdering av säkerhetspolitik regeringskonferensen. inför 7 effekterna LEMO-refonnen. av 98 Union för både öst och väst. Politiska,rättsliga Avvecklingmedinläming. Erfarenheter från ochekonomiska aspekter EU:ssjätte av LEMO-refonnens avveckling personal. av 99 utvidgning.15 iakttagelser ochförslag efter omstruktureringen av Förankring och rättigheter. Omfolkomröstningar, försvarets ledningochstöd. 123 utträdesrätt, medborgarskap ochmänskliga Detvåkulturema. Rapporter av KlausRichard rättigheter i EU,16 Böhme,Bo Huldt.Carl-Einar Stålvant samt Kent Sverige,EUochframtiden.EU96-kommitténs Zetterberg. Bilagormedunderlagsmaterial till bedömningar införregeringskonferensen 1996.19 UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. 130 FrånMaastricht till Turin.Bakgrund ochövriga Extern värdering hotoch av fönnâga. Bilagormed EU-länders förslagochdebattinför UTFÖR:s underlagsmaterial till slutbetänkande regeringskonferensen 1996.24 SOU1996:123. 131 Demokrati ochöppenhet. folkvalda Om parlament Detstora ochsnabba greppet. OmLEMO-reformens ochoffentlighetiEU.42 metoder ochresultat. Bilagormedunderlagsmaterial Jämställdheten i EU.Spelregler och till UTFÖR:sslutbetänkande SOU1996:123. 132 verklighetsbilder. 43

Europapolitikens kunskapsgrund. Socialdepartementet

En principdiskussion utifrån Sveriges medverkan i FN:s familjeár.37 EU 96-kommitténs erfarenheter. 59 Kooperativa möjligheter i storstadsomráden. 54 Miljö ochjordbruk.OmEU:smiljöregleroch Försäkringskassan Sverige Översyn av utvidgningens effekter dengemensamma socialförsäkringens administration. 64 jordbrukspolitiken. 60 Rättspsykiatriskt forskningsregister. 72 Olika länder olikatakt.Omflexibel integration - Allmäntpensionssparande. 83 och förhållandet mellan stora ochsmå stater i EU. Egon Jönsson en kartläggning lokala av 1611 samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. 85

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Denprivatavårdens omfattning ochframtida Frånåkerlottertill Paradis ett delbetänkande ersätmingsfonnerEn - översynav de nationella frånUtredningen universitetsfastigheter om m.m. taxoma för läkareochsjukgymnaster. 91 angáende överlátelser ochtomlrättsupplåtelser av Enallmänochaktivförsäkring vid sjukdomoch vissahögskolefastigheter. 109 rehabilitering. Del l och 113 Artikel6 i Europakonventionen ochskatte- Barnkonventionen ochutlämtingslagen. 115 utredningen. 116 Miljö för en hållbarhälsoutveckling. Expertrapporter Skatteväxlingskommittén. från 117 Förslag till nationellt handlingsprogram. 124 Lättnadi dubbelbeskattningen av mindreföretags Bilaga Miljörelaterade hälsorisker. 124 inkomster.ll9 Bilaga2. Aktörerochverktygi miljöhälsoarbetet. 124 Utbildningsdepartementet Dopingi folkhälsoperspektiv. Del ochDel A B. 126 Den nya gymnasieskolan hurgårdet 1 - Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. Kommunikationsdepartementet 2 Omjärnvägens traftkledning m.m. 9 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. EU-mopeden. Ålders- ochbehörighetskrav för 20 tvá-ochtrehjuliga motorfordon. 11 Reform och förändring. Organisation ochverksamhet Bättretrafikmedväginformatik. 17 vid universitet högskolor och efter1993 års Nykursi trañkpolitiken + Bilagor.26 universitets- ochhögskolereform. 21 Banverkets myndighetsroll m.m. 33 inflytande påriktigt Omelevers - rätt till Enskilda vägar. 46 inflytande,delaktighet och ansvar. 22 En översyn av Iuft-sjö-ochspårtrafikens Enstrategiför kunskapslyft ochlivslångtlärande. 27 tillsynsmyndigheter. 82 Det forskningspolitiska landskapet i Norden Ny yrkestrafiklagstiftning. 93 1990-ta1er. 28 Nationellteleadresskatalog. 94 Forskning ochPengar.29 Botniabanan. 95 Högskola i Malmö.36 Enkörkonsreform 114 Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för StationStockholm Nord.118 individochlokalsamhälle. 47 Spår.miljö ochstadsbild i centralaStockholm. 121 Värdeni folkhögskolevärlden. 75 Sammanhallet studiestöd. 90 Finansdepartementet TUFF Teckenspráksutbildning för föräldrar.102 - Kommuner ochlandsting medbetalnings- Att främjadonationer till universitet svårigheter. 12 ochhögskolor.105 Budgetlagregeringens befogenheter Högskolan i Malmö slutbetänkande, - 120 fmansmaktens omrâde.4 Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar Borgenärsbrotten en översyn 11 av kap. ochhantverksutövande. 122 brottsbalken. 30 Folkbildningens institutioner. 127 Översyn skatteflyktslagen. av Jordbruksdepartementet Reformerat förhandsbesked. 44 Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst.57 Offentligdjurskyddstillsyn. 13 Medborgerlig insyni kommunala entreprenader. 67 EU. konsumenterna och maten Någrafolkbokföringsfrâgor. 68 - Förväntningar ochverklighet. 62 Utländska försäkringsgivare medverksamhet i Administrationen av EU:sjordbrukspolitik Sverige.77 i Sverige.65 Översyn revisionsreglema. av 79 Skyddför sparande i sparkasseverksamhet. 81 Arbetsmarknadsdepartementet Ett nytt system för skattebetalningar. DelA. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. 34 Ett nyttsystem för skattebetalningar. DelB. Grtmdläggande dragi enny arbetslöshetsförsäkring - Författningsförslag, författningskommentarer alternativ ochförs1ag.51 ochbilagor.100 Sverige, framtidenochmångfalden. 55 På vägmot egenföretagande. 55

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Vägar i Sverige.55 Miljödepartementet Hälften vorenog om - kvinnorochmän laddad fråga.8 Batteriernaen - 90-talets arbetsmarknad. 56 Nationalstadsparker. 38 Medicinska undersökningar i arbetslivet. 63 klimatdelegationen 1995. Rapport från Klimatrelaterad forskning. 39 Kulturdepartementet Precisering av handelsândamálet i detaljplan.52 Fran massmedia till multimedia Kalkning sjöaroch vattendrag 53 - av att digitaliserasvensk television.25 Svensk kämteknisk tillsynsverksarnhet. Viktigtmeddelande. Volym1 En granskning. 73 - Radio och TV i KrisochKrig. 80 Swedish NuclearRegulatory Activities. Inför ett Svensktkultumät T ochframtiden - Volume1 AnAssessment. 73 kulturomrádet. 110 inom Svenskkärnteknisk tillsynsverksarnhet. Skyddet kulturmiljön. av Enöversyn av Volym2 - Faktaredogörelser. 74 ltultuuuiiuslagens bestämmelser om byggnader Swedish Nuclear Regulatory Activities. och kulturmiljöer, prästgárdar, kyrkstäder och Volume2 - Descriptions. 74 ortnamn. 128 rr i miljöarbetet, 921 Kärnavfall teknik ochplatsval. KASAMs Näringsdepartementet yttrandeöver SKBsFUD-Program 95. 101 Kartläggning ochanalys den av offentligasektorns Miljöbalken. Enskärpt ochsamordnad upphandling avvaror ochtjänster med för hållbar utveckling. miljölagstiftning en miljöpåverkan. 23 Del och 1 103 Shaping Sustainable Homesin an Urbanizing Integrering miljöhänsyn inom denstatliga av World.Swedish National Report for Habitatll. 48 förvaltningen. 112 Reglerför handelmedel. 49 Kompetens ochkapital bilaga. + 69 Samverkan mellanhögskolan ochnäringslivet. 70 Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och ñnansiering. 78 Samverkan mellanhögskolan ochdesmáoch medelstora företagen. 89

Civildepartementet Fritidi förändring. Omkönoch fördelning av fritidsresurser. 3 Forskningför vár vardag. 10 Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel.31 Konsumentskyddelmarknaden. 104 Konsumenterna ochmiljön.108 Bevakad övergång. Åldersgränser för ungaupp till 30år. 111

Inrikesdepartementet Lokaldemokrati ochdelaktighet i Sveriges städeroch landsbygd. 71 Denkommunala självstyrelsen gnmdlagen. och 129