Statsförvaltningen och EG

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

KB Qcc

Statsförvaltningen

och

EG

och EG Betänkande av Utredningen om statsförvaltningen

SOU

1993:80

ä

i 4 .a

än

Statens offentliga utredningar WW 1993:80

W

Justitiedepartementet

Statsförvaltningen

EG

och

statsförvaltningen och EG

Betänkande av gtgedningen om

Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar SOU och Ds. av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13425-X GraphicSystemsAB,Malmö1993 ISSN 037525Ox

Till statsrådet Reidunn Laurén

Genom beslut den 23 januari 1992 bemyndigade regeringen det statsråd har till uppgift att föredra ärenden statsrätt och förvaltningsrätt att som om tillkalla särskild utredare att inom regeringskansliet utreda vissa frågor en den svenska statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett om svenskt EG-medlemskap Med stöd av detta bemyndigande förm.m.

ordnade statsrådet Reidunn Laurén den 7 april 1992 rättschefen Bengt-Åke

Nilsson som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades den 10 september 1992 avdelningsdirektörema Tina Ekedahl och Thomas Pålsson, Statskontoret. Experterna har biträtt utredningen i det löpande arbetet. Till sekreterare förordnades hovrättsassessom Pia Johansson fr.o.m. den l oktober 1992. Utredningen har antagit namnet Utredningen om statsförvaltningen och EG. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande statsförvaltningen och EG. Utredningens uppdrag är härmed avslutat.

Stockholm i augusti 1993

Bengt-Åke Nilsson

Pia Johansson

Innehåll 5

Innehåll

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utredningsuppdraget 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Direktiven 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbetets uppläggning 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den svenska förvaltningsmodellen 27 . . . . . . . . . . . . . . Förvaltningsorganisationen 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förhållandet mellan regeringen och förvaltnings-

myndigheterna 28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sverige i internationella förhandlingar 31 . . . . . . . . . . . Internationella förhandlingar ur konstitutionell

. . . . . . . . . . . Organisationen för integrationsarbetet 37 . . . . . . . . . . . . Arbetsgrupperna och sekretessen 40 . . . . . . . . . . . . . . .

Det svenska kommittéväsendet 43 . . . . . . . . . . . . . . . . Regeringens utredningsorgan 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . Kommittéväsendet i ett EG-perspektiv 44 . . . . . . . . . . .

Intresseorganisationernas roll i beredningsprocessen 47

Intresseorganisationema i den svenska berednings-

47 processen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 lntresseorganisationerna i EG:s beredningsprocess 48 . . . . 6.3 Hur det ut i EG-ländema 48 ser . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Synpunkter intresseorganisationemas medverkan

i EG-frâgornas beredning 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Intresseorganisationema 49 . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Arbetsgruppsordförandena 51 . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

7 Från en kol- och stâlunion till Europeiska

unionen 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 EG växer fram 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Europeiska gemenskapema EG 53 . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Fördraget om Europeiska unionen 56 . . . . . . . . . . . . . .

8 EES-avtalet 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Allmän bakgrund 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 EES-avtalets institutionella uppbyggnad 61 . . . . . . . . . . 8.2.1 EES-rådet 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.2 Gemensamma EES-kommittén 62 . . . . . . . . . . 8.2.3 EES gemensamma parlamentarikerkommitté 62 . 8.2.4 Rådgivande EES-kommittén 63 . . . . . . . . . . . 8.2.5 Organ för övervakning EES-avtalet 63 av . . . . . 8.2.6 EFTA-domstolen 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Beredningsprocessen 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 Gemenskapernas institutioner 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Inledning 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Kommissionen 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Rådet 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Europaparlamentet 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 EG-domstolen 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Revisionsrätten 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.7 Ekonomiska och sociala kommittén ECOSOC 79 . . . . . .

10 Kommissionens och rådets beredningsorgan 81 . . . . . . . . 10.1 Inledning 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Kommissionens expertkommittéer 81 . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Kommissionens delegerade beslutskompetens 82 . . . . . . . 10.4 Coreper och rådets arbetsgrupper 86 . . . . . . . . . . . . . .

11 Beslutsprocessen i EG 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Inledning 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Kommissionen 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Rådet 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Budgetprocessen 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 EG-frâgornas behandling i nâgra medlemsländer 97 . . . . 12.1 Inledning 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Danmark 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.l Specialutskotten 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.2 EG-utskottet på tjänstemannanivå 100 . . . . . . . . 12.2.3 Regeringens EG-utskott 101 . . . . . . . . . . . . . . 12.2.4 Folketingets EG-utskott 102 . . . . . . . . . . . . . . l2.2.5 Arbetet inför ministerrådet 103 . . . . . . . . . . . . l2.2.6 Arbetet i kommissionens expertkommittéer 105 . . 12.3 Storbritannien 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

lrland 110 12.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Frankrike 114 12.5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tyskland 116 12.6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Del II Myndighetsstudier 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 EG-arbetet i departement och förvaltningsmyndig-

heter 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inledning 121 1.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Myndigheternas synpunkter i sammanfattning 122 . . . . . . .

2 Arbetsmiljöomrâdet

Arbetsmarknadsdepartementet och Arbetarskydds-

styrelsen 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbetarskyddsstyrelsens uppgifter 129 2.1 . . . . . . . . . . . . . . EG-organ inom arbetsmiljöområdet 129 2.2 . . . . . . . . . . . . . 2.3 EG-organ Arbetsmarknadsdepartementet och Arbetarsom skyddsstyrelsen bör företrädda i 133 vara . . . . . . . . . . . . 2.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet 134 . . . . . . 2.5 Former för samverkan 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l-littillsvarande erfarenheter och behov 138 2.6 . . . . . . . . . . .

3 Finansiella tjänster

Finansdepartementet och Finansinspektionen 141 . . . . . . 3.1 Finansinspektionens uppgifter 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . inom omrâdet för finansiella tjänster 141 3.2 EG-organ . . . . . . 3.3 EG-organ Finansdepartementet och Finanssom inspektionen bör företrädda i 144 vara . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet 144 . . . . . . för samverkan 146 3.5 Former . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov 146 . . . . . . . . . . .

4 Jordbruksomrádet

Jordbruksdepartementet och Statens jordbruksverk 149 . . . Jordbruksverkets uppgifter 149 4.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 EG-organ inom jordbruksomrádet 149 . . . . . . . . . . . . . . 4.3 EG-organ Jordbruksdepartementet och som Jordbruksverket bör företrädda i 153 vara . . . . . . . . . . . . Uppgifter och organisation i integrationsarbetet 154 4.4 . . . . . . för samverkan 156 4.5 Former . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 l-littillsvarande erfarenheter och behov 157 . . . . . . . . . . .

5 Konkurrensomrádet

Näringsdepartementet och Konkurrensverket 159 . . . . . . Konkurrensverkets uppgifter 159 5.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 EG-organ inom konkurrensområdet 159 . . . . . . . . . . . . . 5.3 EG-organ Näringsdepartementet och Konkursom rensverket bör företrädda i 160 vara . . . . . . . . . . . . . . .

8 Innehåll

5.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet 162 5.5 . . . . . . Former för samverkan 164 5.6 Hittillsvarande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . erfarenheter och behov 165 . . . . . . . . . . .

6 Socialförsäkringsomrâdet

Socialdepartementet och Riksförsäkringsverket 167 . . . . . 6.1 Riksförsäkringsverkets uppgifter 167 6.2 . . . . . . . . . . . . . . . EG-organ inom socialförsäkringsomrádet 167 . . . . . . . . . . 6.3 EG-organ som Socialdepartementet och Riksför-

säkringsverket bör vara företrädda i 168 . . . . . . . . . . . . . 6.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet 169 . . . . . . 6.5 Former för samverkan 171 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov 171 . . . . . . . . . . .

7 Sveriges Riksbank 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Riksbankens medverkan i EG-arbete 173 . . . . . . . . . . . . 7.2 Riksbankens uppgifter 174 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 EG-organ inom sakområdet 174 7.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Synpunkter på Riksbankens representation i EG-organ

och i svenska samrådsorgan 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Del III Överväganden och förslag

181 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Europaintegrationen 181 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Ett enhetligt svenskt agerande inom EG 183 . . . . . . . . . .

3 Den svenska förvaltningsmodellen i EG-perett

spektiv 185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Regeringen och förvaltningsmyndigheterna i inte-

grationsarbetet 189 4.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förberedelser inför ett EG-medlemskap 189 4.2 . . . . . . . . . . Det löpande EG-arbetet 193 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 EG-frågornas beredning 197 5.1 Allmänna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . utgångspunkter 197 5.2 Samordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . av beredning av EG-frâgor 198 5.3 . . . . . . . . . . Det svenska kommittéväsendet i ett EG-perspektiv 200

5.4 Intresseorganisationemas . . . . roll i den svenska bered-

ningsprocessen 203 5.5 Remissförfarande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Svensk representation i EG-organen 209 6.1 Allmänna . . . . . . . . . . . . utgångspunkter 209 6.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbetet i kommissionen 210 6.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kommittéer på verkställighetsstadiet 212 . . . . . . . . . . . .

Innehåll 9

6.4 Kommissionstjänstemännen 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Arbetet i rådet 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6 EG-domstolen 214 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Förordnanden, instruktioner och áterrapportering 217 . . . . 7.1 Förordnanden . 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Instruktioner 218 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Instruktionens utformning 221 . . . . . . . . . . . . .

Bilaga A 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 1l

Forkortningar

BAC Banking Advisory Committee, Rådgivande bankkommittén bet. Betänkande BIS Banken för internationell betalningsutjämning CAP Common Agricultural Policy, EG:s gemensamma jordbrukspolitik Coreper Comité des Représentants Permanents, De ständiga representanternas kommitté Ds Departementsserien ECB Europeiska centralbanken ECBS Europeiska centralbankssystemet ECOSOC Ekonomiska och sociala kommittén EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA European Free Trade Association EG Europeiska gemenskapema EKSG Europeiska kol- och stâlgemenskapen EMI Europeiska monetära institutet EMU Ekonomiska och monetära unionen EMS Europeiska monetära systemet EPC Europeiska politiska kommittén ESA EFTA Surviellance Authority Euratom Europeiska Atomenergigemenskapen GATT General Agreement Tariffs and Trade, det allmänna tullon och handelsavtalet GJ P Gemensamma jordbrukspolitiken KU Konstitutionsutskottet OECD Organization for Economic Cooperation and Development, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling prop. Proposition S.G.C.I. Le Secrétariat Générale de Coordination dAffaires Intemationales et Economic SJK Särskilda jordbrukskommittén SOU Statens offentliga utredningar

Sammanfattning 13

Sammanfattning

Inledning

Den fortgående internationaliseringen, där Europaintegrationen för Sveriges del utgör det dominerande inslaget, påverkar i allt större utsträckning det svenska samhällets politiska och ekonomiska villkor. Intemationaliseringen har medfört att ekonomiska och politiska frågor allt oftare knyts till internationella förhållanden och att för Sverige och dess medborgare viktiga beslut fattas utanför landets gränser. Gränserna mellan nationella och internationella frågor suddas ut. Europeiska gemenskaperna EG mellanfolklig organisation med är en överstatliga funktioner. Det som skiljer EG-samarbetet från annat internationellt samarbete är att ett medlemskap i EG bl.a. medför att obegränsad tid inte endast åtar sig folkrättsliga förpliktelser Sverige för en utan även överlåter vissa statsrättsliga befogenheter, bl.a normgivningsmakten inom vissa områden, till EG:s institutioner. Beslutsfattandet i EG:s råd och övriga institutioner sker i enlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som Sverige vid ett medlemskap kommer att tillträda. Beslutens bindande verkan uppstår för Sveriges del för att riksdagen med stöd 10 kap. 5 § regeringsformen, överlåtit viss av beslutanderätt till gemenskaperna. Inom dessa sakområden har EG kompetens att fatta beslut som direkt skall tillämpas av svenska myndigheter och enskilda. Sverige, liksom övriga medlemsländer kommer dock att under kommissionens arbete med dess förslag och rådets beredning av förslagen att ha möjlighet att påverka besluten genom sina företrädare i olika EG-organ. Vid ett svenskt medlemskap i EG blir det regeringens uppgift att med inför riksdagen forma den politik som skall styra Sveriges ansvar uppträdande i EG:s olika organ. Berednings- och beslutsprocessen inom EG är komplicerad. Mycket förenklat kan man beskriva beslutsförfarandet inom EG så här. På eget initiativ utarbetar kommissionen ett förslag till beslut. Det finns inga fasta principer för hur kommissionen skall arbeta fram ett förslag. Ibland biträds kommissionen oberoende konsulter eller av experter från medlemslänav derna eller företrädare för intresseorganisationer. Kommissionen kan också börja sin förankringsprocess med att informellt sända sitt förslag på remiss till företrädare för de olika nationella statsförvaltningarna. Om inte kommissionen tillagts befogenhet att på egen hand utfärda rättsakter föreläggs förslaget rådet för beslut. När rådet i förekommande fall inhämtat yttrande från parlamentet och andra remissorgan läggs ansvaret för ärendets fortsatta beredning på rådets beredningsorgan Coreper eller,

14 Sammanfattning

inom särskilda sakomräden, pä andra kommittéer såsom permanenta Särskilda jordbrukskommittén och Monetära kommittén. Dessa ständiga kommittéer hänskjuter oftast beredningen till arbetsgrupper analyserar som kommissionens förslag och föreslår tillägg eller ändringar. Efter beredningen fattar rådet sitt beslut. Ett EG-medlemskap kommer att kräva ökade och delvis förändrade utrednings-, berednings- och förhandlingsinsatser regeringskansliet. Den av svenska förvaltningsmodellen karaktäriseras litet regeringskansli och av ett fristående, till viss del självständiga förvaltningsmyndigheter. Ett bibehållande av denna modell kommer bl.a. att kräva tjänstemän från att förvaltningsmyndigheterna i stor utsträckning bereder underlag för Sveriges position i EG-frágor samt aktivt medverkar i EG-samarbetet som representanter, experter eller företrädare för Sverige. Det svenska deltagandet i EG-samarbetet kommer därför att kräva insatser från stora förvaltningsmyndigheternas sida. Stora krav kommer ställas på att samverkan mellan regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna.

Utredningsuppdraget

Vår uppgift kan sammanfattningsvis sägas ha varit att inom för ramen nu gällande grundlagsbestämmelser och med bibehållande den svenska av förvaltningsmodellen analysera hur regeringendepartementen och

förvaltningsmyndighetema skall kunna samverka i EG-integrationen.

Uppdraget har avgränsats till förhållandena mellan regeringen och att avse förvaltningsmyndighetema och myndigheterna sinsemellan. Enligt direktiven skall vi således inte lämna förslag rörande regeringskansliets organisation och arbetsformer vid ett EG-medlemskap. Vi har också övervägt hur Sverige bör representerat i olika EGvara organ samt hur instruktionsgivning och återrapportering bör ske. Andra frågor som undersökts är det svenska kommittéväsendets funktion i ett EG-perspektiv samt intresseorganisationemas roll i beredningsprocessen i EG-frågor i regeringskansliet.

Betänkandets disposition

1 betänkandets inledande del, del redogör vi kortfattat för den svenska förvaltningsmodellen avsnitt 2, Sverige i internationella förhandlingar avsnitt 3, det svenska kommittéväsendet avsnitt 5 och intresseorganisationernas medverkan i beredningsprocessen avsnitt 6. Vidare beskriver vi regeringskansliets organisation inför det västeuropeiska integrationsarbetet avsnitt 4. En kort beskrivning hur EG växt fram lämnas i av avsnitt Kort berörs även EES-avtalets institutionella uppbyggnad avsnitt 8. I avsnitten 9 och 10 beskrivs EG:s institutioner samt kommissionens och rådets beredningsorgan. Vi redogör för beslutsprocessen i EG i avsnitt 11. EG-frägomas behandling i nâgra medlemsländer avsnitt 12 avslutar betänkandets deskriptiva del. I betänkandets del II redovisar vi en kartläggning av EG:s organisation inom ett antal myndigheters områden. Studien omfattar fem förvaltnings-

Sammanfattning 15

myndigheter under regeringen och berörda fackdepartement samt Sveriges Riksbank. Vi har avgränsat kartläggningen till arbetsmiljöområdet, finansiella tjänster, jordbruksomrádet, konkurrensomrádet och socialförsäkringsomrâdet. Följande myndigheter har medverkat i kartläggningen.

ArbetsmarknadsdepartementetArbetarskyddsstyrelsen arbetsmiljö, FinansdepartementetFinansinspektionen finansiella tjänster,

JordbruksdepartementetStatens jordbruksverk jordbruk, NäringsdepartementetKonkurrensverket konkurrens,

SocialdepartementetRiksförsäkringsverket socialförsäkring, Sveriges Riksbank finansiella tjänster.

Vi redovisar EG:s organisation i fråga om kommittéer, arbetsgrupper och inom gemenskaperna inom de nämnda områdena. Vidare andra organ redovisas uppgifter och organisation i integrationsarbetet, exempel på samverkansformer och arbetsrutiner, hittillsvarande erfarenheter och behov samt förslag till uppgifts- och ansvarsfördelning mellan departement och förvaltningsmyndighet. l betänkandets del III redovisar våra överväganden och förslag.

Myndigheternas synpunkter i sammanfattning

Departement och förvaltningsmyndigheteri vår studie, har samstämmigt uppgett att det övergripande policyarbetet inom EG-samarbetet bör ligga departementen. Enighet har också rått om att den modell för samverkan och beredningsprocess som hittills tillämpats i EESEG-arbetet bör fortleva med vissa justeringar vid ett EG-medlemskap. Rent generellt förutser man tyngdpunktsförskjutning från Utrikesdepartementets handelsavdeldock en ning mot sakansvarigt departement och fackmyndighet. Samtliga departement och myndigheter i vår studie har bedömt att Sverige skall representerat eller företrätt i samtliga kommittéer och vara arbetsgrupper finns i anslutning till EG:s institutioner. Man har varit som enig att departementen skall avgöra formen för svenskt deltagande i om EG-organen. Vidare har ansett att ett medlemskap ställer ökade krav man på tydliga instruktioner och pâ samordning och uppföljning av EGen frâgoma. Man har också betonat att ett framgångsrikt svenskt agerande i EG kommer att kräva ett ökat informationsutbyte mellan tjänstemän olika nivåer i departement och förvaltningsmyndigheter. Man har bedömt att den svenska förvaltningsmodellen kan bestå vid ett svenskt medlemsskap och man har inte förutsett några mer betydande organisatoriska konsekvenser. Inte heller har man ansett att ett svenskt medlemskap i EG föranleder några mer betydande ändringar av den nuvarande ansvarsfördelningen mellan departementen och förvaltningsmyndigheterna. EG-arbetet kommer dock att kräva ökade personella resurser. Regeringskansliets nuvarande arbetsgrupper för integrationsarbetet har bedömts ett organisatoriskt lämpligt beredningsorgan där berörda vara myndigheter och intresseorganisationer kan lägga synpunkter och förslag

16 Sammanfattning

på svensk ståndpunkt itEG-samarbetet. Slutligen har vikten få av att intresseorganisationernas synpunkter på olika frågor vid medlemskap ett frarnhållits.

Läsanvisning

Vi har i vår beskrivning av kommissionens och rådets olika beredningsorgan använt oss av beteckningen expertkommitté på under organ kommissionen och arbetsgrupp pâ organ under rådet. Vi har också använt oss av beteckningen kommittéer verkställighetsstadiet för de organ kommissionen är skyldig höra när den utövar delegerad beslutanderätt.

Ett enhetligt svenskt agerande

Genom ett medlemskap i EG Sverige möjlighet medlem ges att som påverka gemenskapernas ställningstaganden i olika frågor. Sverige kommer att erbjudas platser i EGrs olika organ. För att bästa sätt kunna utnyttja denna möjlighet till inflytande är det avgörande betydelse svensk av att statsförvaltning, såväl organisatoriskt kompetensmässigt, står väl som rustad för att effektivt föra fram Sveriges ståndpunkter i EG. För Sveriges inflytande i EG kommer det viktigt att redan i vara man ett tidigt skede av beslutsprocessen tar tillvara och verkar för Sveriges intressen. För att gehör för Sveriges position i de olika EG-organen är det vidare av stor vikt att Sverige visar väl samordnad och upp en förankrad politik i EG-samarbetet. Det kommer också att bli nödvändigt att Sverige i informella förhandlingar och överläggningar samverkar med andra medlemsländer för att finna för Sverige godtagbar en gemensam ståndpunkt. Bland förutsättningarna för ett framgångsrikt svenskt agerande inom EG måste i första hand framhållas vikten kompetens, kontinuitet och av samordning när det gäller de svenska representantemas arbete på olika nivåer inom EG:s organisation. Sverige måste i EG-samarbetet tala med en röst och utifrân en genomtänkt och konsekvent uppfattning och strategi. För att detta skall kunna uppnås är det väsentlig betydelse föreav att trädarna för Sverige kan agera utifrån instruktioner är väl som genomarbetade och grundade på en övergripande strategi i EG-arbetet. Likaså är det viktigt att svenska förhandlingspositioner är väl förankrade på politisk nivå samt hos ansvariga myndigheter och berörda intressenter.

Den svenska förvaltningsmodellen håller

En fråga för utredningen har varit huruvida det inom för ramen nu gällande grundlagsbestämmelser och med bibehållande den svenska av förvaltningsmodellen är möjligt att utforma effektiva och korrekta samverkansformer mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter i EG-arbetet. Systemet med fristående myndigheter innebär, enligt vår uppfattning, ur konstitutionell synvinkel inte några problem när det gäller regeringens

Sammanfattning 17

gentemot EG. Förvaltningsmyndighetema lyder under regeringen ansvar och skall förverkliga de intentioner som kommer till uttryck genom riksdagens och regeringens beslut. I regeringens styrande funktion ingår skyldighet att leda förvaltningsmyndighetemas verksamhet. De svenska en förvaltningsmyndighetema har, förutom i ärenden som rör myndighetsutövning enskild eller mot kommun eller lagtillämpning, en mot motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen. Inom ramen för regeringsformen och riksdagens beslut är det regeringen som egen hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra sin förvaltning. Förvaltningsmyndighetema har inte någon egen befogenhet att meddela föreskrifter. De föreskrifter myndigheterna beslutar har sin grund i som bemyndiganden från riksdagen eller regeringen. Regeringen kommer i EG-arbetet behöva medverkan av personal att från förvaltningsmyndighetema. Detta kan komma att medföra vissa påfrestningar dagens organisationsmodell och ställa delvis andra krav på verksledningarna. Regeringens styrning verksamheten inom dessa av områden kommer enligt vår bedömning att bli tydligare än tidigare. En viktig fråga för har varit hur regeringen, med beaktande av oss konstitutionella aspekter, bör hantera arbetet med att forma och driva regeringens politik i de olika EG-organen och hur berörda myndigheter

sinsemellan skall samordna sin verksamhet. Vi bedömer regeringen i dag har de möjligheter att styra föratt valtningsmyndighetema behövs i EG-arbetet. Här liksom inom andra som områden krävs det dock att regeringen, för att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet i enlighet med regeringens intentioner och inte låter aktiviteterna präglas av sektoriella särintressen, normgivning, tydliga myndighetsdirektiv och riktlinjer klart anger genom kraven förvaltningsmyndighetemas verksamhet. Vidare måste man från regeringskansliets sida tydliggöra ansvarsfördelningen mellan departement

och myndighet. En viktig del regeringens styrning också inom detta område är av formerna för uppföljning, granskning och bedömning av den offentliga verksamheten. Denna styrning bör huvudsakligen kunna ske inom ramen för budgetprocessen med krav på ständig dialog, fullständiga redovisen ningar, fortlöpande rapporter inom särskilda områden etc. Vid EG-medlemskap kommer gemenskapema att besluta om ett rättsregler i dag ligger inom förvaltningsmyndigheternas verksamsom hetsområde. Vid ett EG-medlemskap ansvarar regeringen gentemot för direktiv inom viss angiven tidsperiod gemenskapema t.ex. att en införlivas i svensk rättsordning samt att det inte utfärdas författningar som strider EG:s rättsakter och EG-domstolens praxis. Förvaltningsmot myndigheterna kommer i utsträckning att ansvara för den interna stor EG-besluten kan kräva. Skäl finns därför att förstärka normgivningen som regeringens kontrollmöjligheter myndigheternas föreskriftsverksamhet. av led i resultatstymingen pågår ett arbete med att ta fram en samlad Som ett författningsbeståndet. Arbetet med denna regelreformering går ut bild av förenkla regelsystemet, klarlägga den legala strukturen, skapa på att olika slag avskaffa föråldrade och onödiga regler. I register av samt

18 Sammanfattning

samband med detta arbete bör även en genomgång göras av förvaltningsmyndigheternas författningar i syfte att analysera EG-medlemskaps ett konsekvenser i fråga redan utfärdade regler. Vidare bör om man finna former för att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna, i den män de har bemyndiganden, beslutar de föreskrifter olika EG-direktiv kan kräva. som EG-direktiv innehåller regelmässigt bestämmelser nationell om rapportering till EG-kommissionen rörande genomförandet. För att regeringen skall kunna fullgöra denna rapporteringsskyldighet förordar vi att förvaltningsmyndigheterna åläggs skyldighet fortlöpande till en att regeringen eller till ett organ som regeringen bestämmer redovisa när och på vilket sätt myndigheten infört EG-direktiv i svensk rätt. För att regeringen skall fä samlad bild över det svenska deltagandet en i EG:s olika organ bör regeringen även överväga skyldighet för en departement och myndigheter att löpande redovisa sitt deltagande i EG:s olika organ till det organ inom regeringskansliet för samordsom svarar ningen i EG-frâgor. Man har under de senare åren strävat efter att införa resultaten orienterad styrning i statsförvaltningen. Vid ett EG-medlemskap kan förvisso delar av den statliga förvaltningen och dess struktur, organisation, planerings- och budgetcykler komma pâverkas, integrationen att men kommer inte att hindra fortsatt resultatorienterad styrning fören av valtningsmyndigheterna. Såvitt vi förstått finns det inga regler i EG som begränsar ländernas möjligheter att utforma budgetprocessen och budgetdokumenten pâ det sätt de själva finner lämpligt. Självklart som måste dock integrationsarbetet ingå som en naturlig och väsentlig del i den nya budgetprocessen. Det finns inte heller något formellt hinder för budgetering och beslut budgetramar för längre tid än är om ett som nu successivt introduceras i den svenska budgetprocessen. Fleråriga rambeslut inom olika politikområden ligger snarare i linje med EG:s strävanegna den. Samordningen med EG:s institutioner och medlemsländer i ekonomiska frågor skulle underlättas om Sverige, i likhet med EG och EG-ländema med undantag av Storbritannien, tillämpade kalenderåret budgetår, som något som Riksdagsutredningen föreslagit i sitt nyligen avgivna betänkande.

Regeringen och förvaltningsmyndigheterna i integrations-

arbetet

Vi har under värt arbete kunnat konstatera att förberedelsearbetet inför ett EG-medlemskap har kommit olika långt. Det råder på sina håll inom departement och förvaltningsmyndigheter fortfarande viss osäkerhet en om hur de kommer att beröras av EG-samarbetet. Flera myndigheter har efterlyst en tydligare styrning och prioritering arbetet inför av ett EG-medlemskap. Man har också sett ett behov att klarlägga ansvarsfördelningen av mellan departement och myndighet vad gäller medverkan i EG:s olika

organ.

Sammanfattning 19

Målet för EG-förhandlingama är att Sverige skall kunna bli medlem i början av år 1995. I god tid dessförinnan måste departement och förvaltningsmyndigheter inom respektive ansvarsområde analysera konsekvenserna av ett medlemskap. Vidare måste organisation och arbetsformer för EG-arbetet läggas fast och nödvändiga rekryterings- och utvecklingsinsatser genomföras. i I den mån det inte redan skett måste därför varje departement i samarbete med sina förvaltningsmyndigheter, på liknande sätt som redovisas under avsnitt II, i detalj kartlägga EG:s organisation i fråga om kommittéer, arbetsgrupper och andra organ inom respektive myndighets ansvarsområde. I samband därmed bör behovet av och kraven svenskt deltagande övervägas. Vidare bör det klaras ut i vilka EG-organ som respektive departement och förvaltningsmyndighet skall företräda Sverige samt vilken uppgifts- och ansvarsfördelning som skall råda mellan departement och myndighet. I detta sammanhang bör även sarnverkansformer och arbetsrutiner, däribland former för instruktionsgivning och återrapportering, bestämmas. Det ligger i sakens natur att en omprövning kan behöva ske efter en tids praktiska erfarenheter av arbetet i EG-organen och att man först då ett mera definitivt sätt kan lägga fast formerna för samverkan. Det är också viktigt att departementen och myndigheterna finner en form för de prioriteringsdiskussioner som fortlöpande måste föras kring vilka frågor som med utgångspunkt i svenska intressen bör sättas främst. För att departement och myndigheter skall kunna föra en meningsfull prioriteringsdiskussion bör myndigheterna snarast kartlägga vilka rationaliseringsmöjligheter som kan följa av ett EG-medlemskap. Myndigheterna bör också kartlägga vilka verksamhetsområden som kan bli föremål för internationell konkurrens, t.ex. vad gäller kontroll- och tillståndsverksamheter. Man bör vidare redovisa myndigheternas behov av kompetensutveckling inför ett EG-medlemskap för att möta de krav som ställs i EG-sarnarbetet. För att följa upp detta arbete bör departementen i samarbete med sina respektive förvaltningsmyndigheter inför årsskiftet 199394, i sådan tid att statsmakterna senast vid behandlingen av 1994 års kompletteringsproposition kan ta ställning till eventuella åtgärder, för regeringen redovisa konsekvenserna av ett EG-medlemskap för respektive verksamhet och ansvarsområde samt planerad arbetsfördelning och samverkansforrner mellan departement och myndighet. Hur denna samordning organisatoriskt skall ske ligger utanför utredningens uppdrag. Hithörande frågor bör övervägas i samband med den översyn av regeringskansliets organisation som nu pågår.

EG-frågomas beredning

Ur konstitutionell synpunkt är frågan om Sveriges agerande vid ett statsråds deltagande i ett rådsmöte inte ett regeringsärende, se Grundlagsutredningens inför EG betänkande EG och våra grundlagar SOU 1993:14 5.179. Beslutsfattandet i rådet sker enligt bestämmelserna i de

20 Sammanfattning

gemenskapsfördrag som Sverige avser att tillträda och beslutens bindande verkan uppstår för Sveriges del för att riksdagen med stöd av 10 kap. 5 § regeringsformen överlåtit beslutanderätten till gemenskapema. För det fall Sveriges position i en EG-fråga handläggs som ett regeringsärende kommer den svenska beredningen av frågan om hur Sverige bör agera under EG:s berednings- och beslutsprocess att omfattas av bestämmelserna i 7 kap. regeringsformen. Även vid regeringens handläggning frågor av inom EG:s normgivningskompetens som formellt inte utgör regeringsärenden bör principerna i 7 kap. regeringsformen vara vägledande för beredningen. Regeringen bestämmer oavsett om en fråga är EG-anknuten eller hur underlaget för regeringens ställningstagande skall tas fram. Det kan ske genom arbete i departementen, i ett stående beredningsorgan, genom en särskild kommitté eller anförtros arman från departementen fristående uppdragstagare. Kommittéväsendet är i väsentliga avseenden en effektiv modell för att ta fram underlag för regeringens beslut, men alternativ och komplement kommer att behövas. Vi bedömer alltså att det faktiska utrymmet för utredningsinsatser av kommittéer kommer att minska vid ett EG-medlemskap. Bland annat kommer sannolikt förvaltningsmyndighetema i stor utsträckning att utnyttjas för att ta fram beslutsunderlag. Till skillnad från många av EG:s medlemsländer har Sverige ett formellt reglerat remissförfarande. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall vidare tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Hur denna externa beredning skall till är en angelägenhet för regeringen.

lntresseorganisationernas roll i den svenska beredningsprocessen

Frågan om intresseorganisationemas framtida roll i regeringens beredningsprocess togs också upp i våra direktiv. Möjligheten för intresseorganisationema att yttra sig vid regeringens beredning av ärenden får ses som ett utslag för den svenska demokratin. Regeringskansliet och intresseorganisationema bör vid ett medlemskap i EG föra en öppen dialog. Vi anser att berörda intresseorganisationer i stående beredningsorgan inom regeringskansliet bör information om och beredas tillfälle att lämna synpunkter på hur svensk ståndpunkt skall utformas i de frågor som kommer upp i EG-arbetet. Det finns från regeringens sida också ett behov av att allteftersom beslutsprocessen fortskrider inom EG nationellt förankra sin ståndpunkt. Behov kan finnas av att höra berörda intressenter under EG:s olika beredningsfaser. Ett sådant hörande kan ske t.ex. genom ett remissförfarande, en hearing med berörda myndigheter och intresseorganisationer, inhämtande av synpunkter av inom regeringskansliets stående beredningsorgan, t.ex. av det slag som utnyttjats under EES-arbetet, eller genom hörande av en tillfälligt inrättad referensgrupp inom t.ex. sakansvarigt departement. Formen för och inom vilka tidsramar den nationella

Sammanfattning 21

beredningen kommer att bestämmas av frågans karaktär och EG:s tidsramar.

Samordning

Ett medlemskap i EG aktualiserar behovet av en samordnad beredning av de frågor omfattas EG-samarbetet. Kravet gemensam och som av samordnad beredning ter sig vid ett EG-medlemskap än viktigare, eftersom Sverige vid ett medlemskap inte ens kan ta initiativ till, än mindre själv regeländring inom EG:s kompetensområde. besluta om Våra utländska erfarenheter visar att det ofta är i expertkommittéema under kommissionen som de grundläggande dragen i olika förslag utarbetas. Redan på detta stadium av beslutsprocessen bör Sverige om möjligt ha en förankrad ståndpunkt. Vi förutsätter att det inom regeringskansliet kommer att finnas stående beredningsorgan i någon form och att vissa departement är representerade i samtliga dessa organ. Likväl kan det finnas skäl att inför ett EGsamarbete stärka den formella samordningen mellan departement och myndigheter. Ett förslag är att i budgetprocessen, där möjlighet ges till rnål- och resultatstyming, ställa krav ett för myndigheterna anpassat samrådsförfarande med berörda departement och myndigheter. En annan möjlighet är att i verksförordningen ta in en allmän föreskrift om skyldighet för myndigheter att samråda med andra berörda i EG-frágor. För att underlätta departementens och förvaltningsmyndighetemas dialog och samordningen EG-frâgoma bör det skapas ett forum för regelav bundna möten mellan departementsledningen och dess verksledningar.

Svensk representation i EG-organen

Det är nämnts regeringen företräder Sverige i EG-samarbetet. Ett som som bibehållande den svenska förvaltningsmodellen kommer emellertid att av kräva omfattande medverkan tjänstemän från förvaltningsmyndigen av heterna i EG-arbetet, bl.a. representanter, experter eller företrädare som för Sverige. Vi föreslår att sakansvarigt departement bör ansvara för svensk representation i EG:s olika Sakansvarigt departement bör också organ. fatta beslut vem som skall företräda Sverige i EG-samarbetet. om Ansvarsområde och arbetsuppgifter för tjänstemän och specialattachéer vid den svenska ständiga representationen bör i sina huvuddrag framgå av arbetsordning eller befattningsbeskrivningar vid representationen. Förordnande för tjänstemän i departement och förvaltningsmyndigheter att ombud eller experter företräda Sverige bör antingen kunna ske genom som generella förordnanden inom ett visst sakorrtråde eller förordnande inom viss arbetsgrupp eller kommitté. Ett förordnande bör naturligtvis också en kunna begränsas till ett visst förhandlingstillfälle eller viss sakfrága. Vid EG-domstolen och Första instansrätten skall Sverige företrädas av ombud utses för varje ärende. Ombudet får biträdas av en expert eller av en som advokat.

22 Sammanfattning

Instruktion bör som regel lämnas i alla ärenden behandlas i EGsom organen. Denna bör utarbetas av sakansvarigt departement efter gemensam beredning med andra berörda departement och myndigheter och med det

organ som har ansvaret för samordningen för regeringens agerande i EG. Även andra intressenter bör vid behov höras.

Vi föreslår också att svenska ombud och representanter åläggs strikt en återrapporteringsskyldighet. Sakansvarigt departementet bör åläggas skyldighet att följa delegatens medverkan och vidarebeforda inupp formation till det organ inom regeringskansliet för samordsom ansvarar ningen i EG-frågor och till berörda förvaltningsmyndigheter.

Del I 23

I

Del Bakgrund

1 Utredningsuppdraget

Sverige är väg in i det europeiska samarbetet. Regeringen lämnade den 1 juli 1991 in en ansökan om medlemskap i Europeiska gemenskapema EG. Förhandlingar om medlemskap i EG eller i den Europeiska unionen EU, som bildas om Maastricht-fördraget ratificeras av EG:s medlemsländer påbörjades den 1 februari 1993. Målet är att Sverige skall kunna ta ställning till ett avtal om medlemskap år 1994 för att möjliggöra ett svenskt medlemskap är 1995. Vägen till ett medlemskap kan sägas gå via avtalet om Europeiska ekonomiska sarnarbetsornrådet, EES-avtalet. Avsikten är att avtalet skall träda i kraft under år 1993. Vid ett medlemskap i EG blir det regeringens uppgift att med ansvar inför riksdagen forma den politik som skall styra Sveriges agerande i EG:s olika organ. Den europeiska integrationen kommer att kräva ökade och delvis förändrade utrednings-, berednings- och förhandlingsinsatser av regeringskansliet och förvaltningsmyndighetema, vilket kommer att få betydande âterverkningar pâ den svenska statsförvaltningen. I Statsrådsberedningens promemoria den 25 oktober 1991, Svensk statsförvaltning inför närmandet till EG, diskuteras effekterna för statsförvaltningen med anledning av både ett EES-avtal och ett svenskt medlemskap i EG. Där konstateras att integrationsprocessen kommer att ställa nya krav samarbetet mellan regeringen och dess myndigheter. Sveriges medverkan i den europeiska integrationen kommer vidare, enligt promemorian, att ställa särskilda krav normgivning och regeltillämpning samt ökade berednings-, utrednings- och förhandlingsinsatser. Vidare kommer det att krävas struktur- och organisationsförändringar, ändrade planerings- och budgetprocesser, nya arbetsformer samt kompetensutvecklings- och rekryteringsinsatser inom stora delar av den svenska statsförvaltningen. Mot denna bakgrund beslöt regeringen den 23 januari 1992 att tillkalla särskild utredare med uppgift att utreda vissa frågor om den svenska en statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt EGmedlemskap m.m.

24 Del I

l l Direktiven

.

Utredningsuppdraget framgår av Justitiedepartementets promemoria den 21 januari 1992 Om den svenska statsförvaltningens medverkan vid ett svenskt EG-medlemskap ett utredningsuppdrag. Som bakgrund till uppdraget nämns bl.a. följande.

Uppgiften att företräda Sverige i mellanfolkliga relationer ankommer enligt regeringsformen regeringen. Det är regeringen som enligt l kap. 6 § regeringsformen styr riket, och det är också regeringen som enligt lO kap. l § regeringsformen ingår överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer. Regeringen har emellertid enligt lO kap. 3 § regeringsformen en möjlighet att uppdra sina förvaltningsmyndigheter att ingå internationella överenskommelser. Beslut om deltagande i mellanstatliga förhandlingar fattas främst av Utrikesdepartementet. Inget hindrar att en tjänsteman vid en viss myndighet utses att företräda regeringen som ombud. Den ordningen gäller i dag och bör kunna tillämpas också sedan Sverige inträtt som medlem i EG. Inom ramen för de av regeringen i samverkan med riksdagen fastlagda riktlinjerna för EG-politiken kommer en aktiv medverkan från olika förvaltningsmyndigheter att behövas i EGzs beslutsprocess. Bl.a kommer krav att ställas på deltagande i de ca 3 000 kommittéer som under EG-kommissionens ordförandeskap förvaltar och tillämpar EG:s regelverk. Det kommer då att bli nödvändigt att Sverige representeras av tjänstemän från berörda myndigheter och att dessa måste instruktioner i någon lämplig form. Vidare måste ofta underlag för ställningstaganden i EG-samarbetet tillhandahållas av förvaltningsmyndigheter. Beslutsprocessen i EG kan sägas omfatta tre successiva tidsfaser. Till en början medverkar individuella experter från medlemsländerna. Därefter vidtar en mellanstatlig beredning som i slutskedet mynnar ut i ett gemensamt beslut grundat de nationella ställningstagandena. Allteftersom beslutsprocessen fortgår förutsätts en allt fastare intern förankrings- och beredningsprocess inom den nationella förvaltningen. Erfarenheterna från EGzs medlemsländer visar att det i EG-arbetet inte går att göra en tydlig skillnad mellan utrikes- och inrikespolitik. Detta kommer att påverka arbetsfördelningen såväl inom regeringskansliet som mellan regeringen och myndigheterna. Den svenska förvaltningsmodellen karaktäriseras av ett litet regeringskansli och förvaltningsmyndigheter som ofta traditionellt har brukat beskrivas som från regeringen fristående ämbetsverk. Myndigheternas självständiga ställning vid myndighetsutövning och lagtillämpning kommer till principiellt uttryck i ll kap. 7 § regeringsformen. Under 1980-talet har dock betoningen allt mera lagts på regeringens uppgift att styra den statliga förvaltningen och på att myndigheterna, i varje fall utanför det område som omfattas av ll kap. 7 lyder under regeringen ll kap. 6 § regeringsformen. En annan sak som är typiskt för den svenska förvaltningsmodellen är att man har kommit långt i fråga om decentraliseringen och delegering inom administrationen. Tyngdpunkteni verksamheten ligger i betydande utsträckning regional och lokal nivå. Beslutanderätt har i hög grad lagts sådana organ i stället för regeringen och centrala myndigheter. I flera av EG-länderna tillämpar man andra förvaltningsmodeller. I t.ex. Danmark finns en statsförvaltning där regeringen håller samman de olika förvaltningsnivåerna med ministerier och direktorat m.m. I

Del 1 25

till vad gäller i Sverige tillämpas många håll också motsats som principen om ministerstyre. Frågan koordinering den svenska statsförvaltningens om en av EG:s berednings- och beslutsprocess har stor betydelse för agerande i utformningen den svenska politiken i EG:s olika organ. Mot denna av bakgrund bör det utredas hur utifrån våra förutsättningar effektivt man väl samordnad och förankrad politik i EG-samarbetet. skall föra ut en

uppgifter enligt direktiven ålagts utredaren var följande. De som

för utredaren kan sammanfattningsvis sägas vara att analysera Uppgiften och förvaltningsmyndighetema skall kunna samverka i hur regeringen EG-integrationen. Det är emellertid inte utredarens uppgift att lämna

till hur regeringskansliets organisation och arbetsformer skall förslag utformade inför ett EG-medlemskap. vara fråga i utredningen är hur arbetet med att från regeringens En viktig sida ställa tydligare krav myndigheternas verksamhet, följa upp

och till styrsystemet fungerar effektivt skall kunna resultaten se att drivas vidare också i ett EG-perspektiv. viktig del utgör frågan deltagandet av myndigheternas En annan om specialister m.fl. i arbetet med att forma och driva regeringens politik

Sverige i de olika EG-organen. Med beaktande av de såväl i som konstitutionella aspekterna bör därför särskilt utredas dels hur arbetet

hänseende skall hanteras i regeringskansliet och ledas av i detta dels hur de berörda myndigheterna sinsemellan skall regeringen, samordna sin verksamhet. En myndighet som i olika egenskaper t.ex. förhandlare och tillämpare kommer i kontakt med insom både skall inte behöva komma i dubbelställning i tegrationsfrågoma, en förhållande till regeringen eller i övrigt. Utredaren bör överväga intresseorganisationema samma sätt om hittills skall roll i sammanhanget genom deltagande i som ges en regeringskansliets beredningsprocess. också viktigt pröva vilka principer som bör gälla för Det är att olika kommittéer och Detta gäller principer deltagande i EG:s organ. för både förordnanden och instruktionsgivning. bör även studera det svenska kommittéväsendets funktion Utredaren vid EG-integrationen.

1.2 Arbetets uppläggning

bild förutsättningar och former för samverkan mellan För att få en av myndigheterna har vi studerat integrationsarbetet vid ett regeringen och och förvaltningsmyndigheter. Denna studie, som antal departement del II, har utförts utredningens experter Tina Ekedahl och redovisas i av

Thomas Pålsson projektledare, Statskontoret.

omfattar fem myndigheter under regeringen och berörda Studien Sveriges Riksbank. Utgångspunkten för valet av myndigdepartement samt på olika sätt berörs den inre marknadens fyra heter har varit att de av sociala dimensionen och att deras verksamhetsområden friheter samt den EG-medlemskap. De myndigheter som medverkat i hög grad berörs av ett Arbetarskyddsstyrelsen, Finansinspektionen, Konkuri kartläggningen är Riksförsäkringsverket, Statens jordbruksverk samt Sveriges rensverket,

26 Del I

Riksbank. Riksbanken intar en särställning den är myndighet genom att en under riksdagen. Från berörda departement och förvaltningsmyndigheter har följande personer i egenskap av experter i utredningen medverkat i kartläggning och faktainsamling: departementsrådet Christer Måhl, Arbetsmarknadsdepartementet, tillsynschefen Bertil Remaeus, Arbetarskyddsstyrelsen, kanslirâdet Per Holmstrand och departementsrådet Magnus Lundeberg, Finansdepartementet, avdelningsdirektören Bo Grebom, Finansinspektionen, avdelningsdirektören Willem der Hoeven, van Sveriges Riksbank,

expeditionschefen Karl Olov Öster, Jordbruksdepartementet, avdelningschefen Per-Göran Öjeheim, Statens jordbruksverk, departementsrådet

Ann- Christin Nykvist, Näringsdepartementet, direktörema Lennart Göransson och Monica Widegren, Konkurrensverket, kanslirâdet Bengt Sibbmark, Socialdepartementet, och avdelningschefen Bjarne Almström, Riksförsäkringsverket. En referensgrupp har varit knuten till utredningen. Den har bestått av

budgetchefen Inga-Britt Ahlenius, Finansdepartementet,

förhandlingssekreteraren Robert Cloarec, Statens arbetsgivarverk, överdirektören Arne Gadd, Riksrevisionsverket, kommerserådet Arne Kjellstrand, Kommerskollegium, rättschefen Pernilla Lindh, Utrikesdepartementet, samt expeditionschefen Göran Regner och departementsrådet Göran Schäder, Justitiedepartementet. Erfarenheter av samordning EG-arbete har inhämtats av från Danmark, Storbritannien, Irland, Frankrike och Tyskland. EG-delegationen i Bryssel har bistått med material och synpunkter. Utredningen har översiktligt tagit del Norges och Finlands av integrationsarbete. För att belysa intresseorganisationemas deltagande i regeringskansliets beredningsprocess och andra närliggande frågor har utredningen hållit en hearing med företrädare för intresseorganisationema. Utredningen har vidare inhämtat synpunkter från Generaldirektörernas förening och några ordförandena i de arbetsgrupper av för integrationsarbetet som inrättats inom regeringskansliet. Vi har sarnrått med Grundlagsutredningen inför EG och Riksdagsutredningen. Utredningen har vidare haft löpande kontakter med generaldirektören Lars Jeding, i Finansdepartementet som har gjort en allmän studie av vilka nya krav statsförvaltningen kommer att ställas inför de närmaste åren på grund av intemationaliseringen.

Dell 27

2 Den svenska

förvaltningsmodellen

1 Förvaltningsorganisationen

Den svenska statsförvaltningen skiljer sig i vissa avseenden från förvaltningen i de flesta andra länder. Vi har av tradition ett jämförelsevis litet regeringskansli och fristående, i viss omfattning självständiga förvaltningsmyndigheter. Det löpande förvaltningsarbetet sköts av statliga förvaltningsmyndigheter, som på eget ansvar skall verkställa riksdagens och regeringens beslut. De svenska förvaltningsmyndigheternas förbindelser med regeringen förmedlas av vederbörande departement, men myndigheterna lyder under regeringen i dess helhet. Regeringen skall enligt l kap. 6 § regeringsformen med ansvar inför riksdagen styra riket. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen. De statliga förvaltningsmyndigheterna är emellertid, enligt ll kap. 7 § regeringsformen, tillförsäkrade en viss självständighet även gentemot regeringen. Det gäller beslut i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpning av lag. Regeringen får i sådana ärenden inte lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet beslutar i ett enskilt fall. Förvaltningsmyndighetemas uppgifter, organisation och arbetssätt regleras genom instruktioner, som utfärdas av regeringen. Varje myndighet har sin instruktion. Därutöver del gemensammabestämmelser är en sammanförda i Verksförordningen 1987:1100. Verksförordningen gäller för en myndighet, i den mån regeringen i myndighetens instruktion har förordnat därom. På detta sätt har Verksförordningen gjorts tillämplig flertalet centrala förvaltningsmyndigheter. En myndighets instruktion brukar kompletteras med en arbetsordning, beslutad av myndigheten själv. Regeringen har även andra styrinstrument, t.ex. särskilda regeringsbeslut och direktiv samt rätten att utnämna myndighetschefer, vissa andra högre chefer och att utse myndigheters styrelser. Den finansiella styrningen sker huvudsakligen genom budgetprocessen. Förvaltningsmyndigheterna har inte någon författning grundad behörighet att meddela föreskrifter. De föreskrifter som utfärdas av myndigheterna har sin grund i bemyndiganden från regeringen. Dessa bemyndiganden grundas i sin tur antingen på regeringens s.k. restkompetens eller dess rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter eller också delegation från riksdagen till regeringen med riksdagens uttryckliga i en

28 Del I

medgivande till s.k. subdelegation till någon regeringen underordnad myndighet. Under de senaste årtiondena har det genomförts en omfattande decentralisering, delegering och avreglering inom den svenska statsförvaltningen. Förvaltningsmyndigheterna har getts ett stort eget handlingsutrymme. Iden nya förvaltningspolitik som riksdag och regering utvecklat under senare delen av 1980-talet har man emellertid allt betonat regeringens uppgift mer att styra myndigheterna och ställa tydligare krav på myndigheternas verksamhet, följa upp den och se till att styrsystemen fungerar. Inom det statliga området har vidare ett omfattande förvaltningspolitiskt utvecklingsarbete bedrivits. Grundläggande i detta arbete har varit att införa en resultatorienterad styrning i statsförvaltningen.

2.2 Förhållandet mellan

regeringen och förvaltningsmyndigheterna

Regeringen kan förutom inom hela fältet för generellt inriktad verksamhet såsom planering och budget ge direktiv för- - om en valtningsmyndighets faktiska handlande i särskilt fall och om handläggning av ärenden i den mån dessa varken myndigavser hetsutövning mot enskild eller kommun eller lagtillämpning.

Förvaltningsmyndigheternas rättsliga ställning har ingående diskuterats i bl.a. Förvaltningsutredningens betänkande Politisk styrning administrativ självständighet SOU 1983:39, Verksledningskommitténs huvudbetänkande Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning SOU 1985:40, regeringens verksledningsproposition prop. 198687:99, konstitutionsutskottets betänkande över verksledningspropositionen bet. 198687:KU29 samt nu senast i Grundlagsutredningens inför EG betänkande EG och våra grundlagar SOU 1993:14. Av 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen framgår att de statliga myndigheter som inte enligt regeringsformen eller lag sorterar under annan riksdagen lyder under regeringen. Befogenheten att utifrån denna överordnade ställning meddela en förvaltningsmyndighet direktiv tillkommer regeringen som sådan men däremot inte ett enskilt statsråd ministerstyre. Förvaltningsmyndigheterna står alltså i ett lydnadsförhållande till regeringen. Denna lydnadsplikt begränsas genom stadgandet i 1 kap. 1 § regeringsformen att den offentliga makten utövas under om lagarna. Därav följer att varken regeringen eller annat samhällsorgan får utfärda direktiv till en förvaltningsmyndighet strider mot gällande lag. som Om styrningen skett genom föreskrifter och konflikt skulle uppstå har en myndigheterna enligt 11 kap. 14 § regeringsformen rätt och skyldighet -

Del I 29

sådan föreskrift sidan strider mot en bestämmelse av att sätta en som högre konstitutionell valör lagprövningsrätten. Den närmare omfattningen myndigheternas lydnadsplikt framgår av emellertid först vid jämförelse med bestämmelsen i ll kap. 7 § en regeringsformen, i vilken undantag görs från den generella lydnadsplikten.

Ingen myndighet, heller riksdagen eller kommuns beslutande organ,

får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i

ärende rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som som rör tillämpning av lag

Förbudet inblandning den del förvaltningsmyndighetens mot avser av verksamhet är särskilt känslig från rättssäkerhetssynpunkt. Avgränssom denna sektor har primärt skett med hjälp av några centrala ningen av förvaltningsrättsliga begrepp ärende, myndighetsutövning och som tillämpning av lag. Förbudet regeringsingripande i myndighets verksamhet år mot en till handläggningen ärende, dvs. den beslutande verksambegränsat av faktiska handlande ligger däremot inom ramen för heten. Myndigheternas bestämmanderätt. Att myndighet företräder Sverige i regeringens en mellanstatliga förhandlingar brukar hänföras till faktiskt handlande. Vidare omfattar ll kap. 7 § regeringsformen inte samtliga ärenden. Förvaltningsmyndigheterna oberoende ställning endast om garanteras en ärendet rör antingen myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun tillämpning lag. Den vedertagna definitionen av myndighetsutöveller av utövning befogenhet att för ning mot enskild är att med sådan avses av förmån, skyldighet, disciplinär bestraffning eller enskild bestämma om jämförbart förhållande. Med uttrycket tillämpning av lag avses annat vilka viss riksdagen beslutad lag tillämpas, men också ärenden i en av där fråga är tillämpning sådana verkställighetsföreskrifter ärenden om av regeringen utfärdat. Däremot omfattas inte av regeringen till lagar som utfärdade föreskrifter i övrigt. finns i detta sammanhang också skäl att nämna något om tillåtlig- Det

informella kontakter mellan regeringskansliet och myndigheterna.

heten av Regeringens styrning myndigheterna sker genom bl.a. föreskrifter av andra skriftliga direktiv, regeringen beslutar. Ett enskilt statsråd och som eller tjänsteman på ett departement har således inte någon egen rätt att en hur myndighet skall handla. Däremot tas ofta informella ge direktiv om en kontakter mellan företrädare för regeringskansliet och tjänstemän hos Sådana kontakter betraktas helt naturliga och föremyndigheterna. som dagligen. Dessa informella kontakter utgör, och har alltid utgjort, kommer naturligt och oundgängligt komplement till regeringens formella ett viktigt, styrning av myndigheterna. Förvaltningsutredningen och Verksledningskommittén har Både behandlat denna informella kontakter. Båda utredningarna ingående typ av efter strikt analys regeringsformens regler, stannat för att har, en av regeringsformen inte lägger något hinder i vägen för sådana kontakter ens det finns begränsat för sådana kontakter också inom ll och ett utrymme

30 Del I

kap. 7 § omrâdet. Men inom det området bör enligt verksledningspro- - positionen kontakterna präglas mycket stor återhållsamhet med hänsyn - av till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med lagrummet. Även konstitutionsutskottet yttrade ett varningens ord beträffande informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna i samband med behandlingen av verksledningspropositionen bet. 198687: KU29 s. 13 f.. Återhâllsanuheten måste, menade utskottet, vara särskilt stor pâ det område som täcks av ll kap. 7 § regeringsformen. Kontaktema där borde i hög grad avse informationsutbyte. Utskottet fann också anledning att understryka att myndigheterna, oavsett vilka informella kontakter som förekommit, bär det fulla ansvaret för besluten i de enskilda fallen.

Dell 31

3 Sverige i internationella förhandlingar

3.1 Internationella

förhandlingar ur

konstitutionell synvinkel

Enligt regeringsformen är det regeringen som ingår överenskommelser med arman stat eller mellanstatlig organisation 10 kap. l § regeringsformen. Det är också regeringen som företräder Sverige i sådana sammanhang, vilket följer av bestämmelsen i 1 kap. 6 § regeringsformen att regeringen styr riket. Instruktioner till svenska förhandlare som företräder Sverige i mellanstatliga förhandlingar har oftast formen av riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller sakansvariga departementet men kan också vara ett regeringsbeslut. l de fall förhandlingarna syftar till ett folkrättsligt bindande avtal kan de internationella förhandlingarna närmast jämföras med den beredningsprocess som föregår ett regeringsbeslut. Om förhandlingarna leder fram till ett förslag till avtal som det ansvariga statsrådet anser att Sverige bör ingå, föreslår statsrådet att regeringen fattar beslut om att vidta åtgärder så att Sverige blir bundet av avtalet. Regeringen får dock enligt 10 kap. 2 § regeringsformen inte ingå en för riket bindande överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om överenskommelsen i

övrigt gäller ett ämne i vilket riksdagen skall besluta. Riksdagens

godkännande fordras också av överenskommelser som, utan att förutsätta lagstiftning eller något annat riksdagsbeslut, är av större vikt. Om rikets intresse kräver det, kan dock regeringen i det senare fallet avstå från att höra riksdagen och i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås. Överenskommelser inte fordrar riksdagens som eller Utrikesnämndens medverkan kan regeringen enligt 10 kap. 3 § regeringsformen uppdra förvaltningsmyndigheter att ingå. EG-samarbetet inom gemenskapernas kompetensomrâde kommer vid ett medlemskap konstitutionellt inte att grunda sig på 10 kap. l § regeringsformen utan på att riksdagen enligt 10 kap. 5 § regeringsformen överlåtit viss beslutanderätt till gemenskapema. I princip kommer de gemensamt fattade besluten att gälla omedelbart här i landet. Medlemsstatemas deltagande i EG-organen följer gemenskapsrättsliga regler och principer. Frågan om hur Sverige slutligen skall ställa sig inför ett beslut inom gemenskapema kommer emellertid att ha beretts i olika nationella organ.

32 Del I

Det är också möjligt att Sveriges position lagts fast genom formellt beslut av regeringen. Vid ett EG-medlemskap kommer vidare rätten att ingå överenskommelse med arman stat eller mellanfolklig organisation traktaträtten vad gäller gemenskapens område att tillkomma EG och inte Sverige. Även gemenskapsrätten och EG-samarbetet är särskild finns om av art det anledning att som en allmän bakgrund något beröra Sveriges deltagande i internationella förhandlingar i dag.

Deltagande i mellanstatliga förhandlingar

Sverige deltar i en mängd olika mellanstatliga förhandlingar. Deltagandet i sådana förhandlingar sker inom ramen för vad som brukar benämnas regeringens faktiska handlande. Vissa förhandlingar leder inte fram till några folkrättsliga förpliktelser för Sverige och i dessa fall blir det ur konstitutionell synvinkel inte fråga om annat än faktiskt handlande. Instruktionsgivningen till den som företräder Sverige vid mellanstatliga förhandlingar kan jämföras med de direktiv för beredningen av ett ärende som ges av det ansvariga statsrådet eller lägre nivå i ett departement. Något avgörande i formell mening är det inte fråga om detta stadium. Regeringen behöver därför inte engageras, men inget hindrar naturligtvis att statsrådet för upp frågan om instruktionens utformning till regeringen, om instruktionen bedöms ha stor betydelse. Det kärmetecknande för den konstitutionella situationen i dag är att det krävs regeringsbeslut för undertecknande av avtal. I förekommande fall skall riksdagens godkännande av överenskommelsen inhämtas. Därefter kan regeringen besluta om ratifikation av avtalet. Ett internationellt avtal blir bindande för Sverige först när det ratiñcerats eller om ratiñkation inte krävs när det ingås. Om lagstiftning krävs eller föreskrifter i annan form måste utfärdas för att Sverige skall kunna uppfylla förpliktelsema i ett internationellt avtal, får detta ske genom inkorporering eller transformering av avtalets bestämmelser. Vad gäller EG-området kommer de förutsättningar som nu har angetts att väsentligt ändras vid ett svenskt medlemskap. Då kommer beslut som fattas av EG att bli bindande för Sverige utan nationella beslut och de normer som utfärdas av EG skall tillämpas av svenska domstolar och myndigheter utan att särskilda nationella föreskrifter utfärdas direkt tillämplighet.

Förvaltningsmyndigheter ingår internationella överenskommelser

Svenska förvaltningsmyndigheter ingår i dag ett stort antal internationella överenskommelser efter bemyndigande från regeringen. Sådan kompetens kan endast överföras i fall då den avsedda internationella överenskommelsen inte föranleder föreskrifter i lag eller armars kräver behandling i riksdagen. Ytterst är det dock den svenska staten som ansvarar för att åtagandena uppfylls. Det är därför väsentligt att regeringen har överblick över vilka överenskommelser som Sverige är bundet av.

Dell 33

Den löpande kontrollen av Sveriges internationella förpliktelser utövas på två sätt. Dels har statliga myndigheter enligt 10 kap. 8 § regeringsformen en allmän upplysningsplikt beträffande frågor med internationell anknytning, dels har förvaltningsmyndighetema sedan år 1991 en skyldighet att förteckna de internationella överenskommelser de ingår. Enligt 10 kap. 8 § regeringsformen skall chefen för Utrikesdepartementet underrättas, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Skälet härtill är att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet, konsekvens och en sammanhållen bedömning. Myndigheternas upplysningsskyldighet innebär att chefen för Utrikesdepartementet skall underrättas redan innan beslut fattas i frågan, så att ärendets utrikespolitiska aspekter kan vägas in.

3.2 Ombud

Förhandlingar med annan stat eller inom en internationell organisation en administreras Utrikesdepartementet för hela regeringskansliets räkning av och även för de myndigheter som sorterar under departementen. Därtill kommer att Utrikesdepartementet, enligt departementsförordningen 1982:1177, skall handlägga förvaltningsärenden som gäller rikets förhållande till och överenskommelser med andra stater och mellanstatliga organisationer. Beslut deltagande i mellanstatliga förhandlingar fattas således i form om departementsbeslut i Utrikesdepartementet, i enlighet med den arbetsav ordning som gäller för departementet, dvs. i regel av enhetschefen, 21 § förordningen 1982: 1282 med instruktion för Utrikesdepartementet och 34 § Utrikesdepartementets föreskrifter UF 1981:1. Vanligen utses en departementstjänsteman att som ombud företräda Sverige, men också en tjänsteman hos förvaltningsmyndighet kan utses för sådant uppdrag en inför förhandling med en annan stat eller en internationell organisation. en Instruktioner till den som företräder Sverige vid mellanstatliga förhandlingar ges oftast från Utrikesdepartementet. I Utrikesdepartementets promemoria den 15 januari 1981, senast reviderad i december 1992, Riktlinjer för handläggning ärenden om internationella överenskommelav riktlinjer för i första hand överenskommelser med andra stater. ser, anges Dessa riktlinjer är i huvudsak tillämpliga även överenskommelser som Sverige ingår med internationella organisationer. Av promemorian framgår bl.a. följande beträffande ombud i mellanstatliga förhandlingar.

Förordnande av ombud

Vid förhandling företräds de deltagande staterna av ett eller flera en ombud. Ibland biträds ombuden av sakkunniga, observatörer och sekreterare. Tillsammans bildar dessa en förhandlingsdelegation.

34 Del I

Ombud och andra medlemmar svensk förhandlingsdelegation av en förordnas av regeringen eller, vilket är det vanliga efter numera, regeringens bemyndigande av det ansvariga statsrådet. Chefen för Utrikesdepartementet har den 27 november 1975 erhållit generellt bemyndigande att utse ombud m.fl. Om ett annat statsråd bemyndigats att utse förhandlingsdeltagare för visst fall eller generellt inom ett visst område, gäller dock utrikesministerns bemyndigande endast om det andra statsrådet är förhindrat att utnyttja sitt bemyndigande. De statsråd som har förordnats att föredra ärenden som rör utrikeshandel med undantag för samfärdselfrågor och ärenden om internationellt utvecklingssamarbete har fått generella bemyndiganden att utse ombud m.fl. i de fall där förhandlingarna gäller frågor som omfattas av respektive statsråds förordnande. Statsråd i andra departement än Utrikesdepartementet har också erhållit generella bemyndiganden att utse förhandlingsdeltagare inom vissa områden. Ombud m.fl. förordnas normalt genom departementsbeslut. En kopia av förordnandet tillställs ambassaden i det land där förhandlingen skall äga rum eller den svenska delegationen vid den internationella organisation inom vars ram förhandlingen äger rum. Kostnaderna för dessa förhandlingsuppdrag betalas från tredje huvudtitelns förslagsanslag A5. Särskilda förhandlingar med stat eller annan inom internationell organisation. Anslaget disponeras och administreras av UD för hela regeringskansliets räkning. Från och med den l juli 1992 har budgetansvaret delegerats till berörda avdelningar inom UD för de förhandlingsresor som företas inom respektive avdelnings förhandlingsområde.

Förhandlingsfullmakt

Som regel behövs inte någon särskild förhandlingsfullmakt för ombud. Delegationens sammansättning brukar dock normalt anmälas till Utrikesministeriet av ambassaden pâ förhandlingsorten eller till vederbörande internationella organisation av den ambassad eller delegation som företräder Sverige i förhållande till organisationen. Emellanåt begär en inbjudande stat eller organisation att en fullmakt skall företes. En sådan förhandlingsfullmakt undertecknas chefen för av Utrikesdepartementet. Enligt praxis gäller dock ett undantag för vissa fullmakter för förhandlingar inom Internationella arbetstagarorganisationen ILO, vilka brukar undertecknas av chefen för Arbetsmarknadsdepartementet.

Ombuds uppgifter

Ett ombud har rätt att föra Sveriges talan vid förhandlingar, att delta i omröstningar, att parafera eventuella överenskommelser parafering eng. initialling innebär ett fastställande av den text som är resultatet av förhandlingarna samt att underteckna eventuella slutakter och protokoll,

Dell 35

vilka brukar innehålla en redogörelse för förloppet och resultatet av en internationell konferens. Ombudet kan vid behov överlåta dessa befogenheter på andra medlemmar av förhandlingsdelegationen. Ombudet är däremot inte utan särskilt förordnande behörigt att underteckna överenskommelser som utarbetats under förhandlingarna.

Instruktion för ombud

Som regel utfärdas inga formella instruktioner för ombud eller förhandlingsdelegationer. Undantagsvis kan det förekomma att instruktioner genom beslut av regeringen. ges

SOU 1993280 Del I 37

4 Integrationsarbetet i regeringskansliet

4.1 för integrationsarbetet Organisationen

Den organisation som upprättades för det västeuropeiska integrationsarbetet inom regeringskansliet våren 1988 har behâllits i stort sett oförändrad under såväl EES-förhandlingama som inför medlemskapsförhandlingama. I spetsen för organisationen står regeringens Statsrådsgrupp för

Europafrâgor med statsministern ordförande. Övriga ledamöter

som framgår figur Statsrâdsgruppen behandlar övergripande EESEGav frågor när behov föreligger och bestämmer förhandlingsuppläggning inför medlemskapsförhandlingarna. Utrikesdepartementets handelsavdelning sköter sekretariatfunktionen. Fortlöpande kontakter mellan regeringen och företrädare för olika samhällsintressen har fram till den 1 juli 1993 skett i Rådet för Europafrágor. I rådet ingick förutom statsrådsgruppen, riksbankschefen och företrädare för näringslivet och de fackliga organisationerna. En särskild Statssekreterargrupp, under ledning av statssekreteraren vid Utrikesdepartementets handelsavdelning, ansvarar för den övergripande fortlöpande samordningen och styrningen av integrationsarbetet. Gruppens sammansättning framgår av figur Den gruppen löser också, så långt det är möjligt, interdepartementala problem. Utrikesdepartementets handelsavdelning sköter sekretariatfunktionen. Beredningsgruppen för Europafrågor svarar för avstämning och upprättandet mål och handlingsplaner för förhandlingsarbetet. Detta av arbete sker i nära samverkan med den svenska EG-delegationen i Bryssel och EFTA-delegationen i Geneve. Beredningsgruppen leds av statssekreteraren vid Utrikesdepartementets handelsavdelning och består i övrigt ordförandena i de 30 arbetsgrupper som inrättats inom regeringsav kansliet för integrationsarbetet. Arbetsgruppema täcker samtliga de sakområden som är aktuella i medlemskapsprocessen. Deras verksamhet berör alla departement och leds vanligtvis enhetschef från det fackdepartement som har huvudanav en svaret för de frågor som gruppen behandlar. Utöver ordföranden och dennes medarbetare består arbetsgrupperna av representanter för andra berörda departement samt företrädare för berörda myndigheter. Arbetsgruppema har karaktären av interdepartementala arbetsgrupper och har således inte ställning av myndigheter. Sakansvarigt departement utser ledamöterna. Byte ordförande skall anmälas till Utrikesdeparteav

38 Del I

mentets handelsavdelning. Handelsavdelningen är representerad i samtliga arbetsgrupper. I arbetsgrupperna behandlas de olika sakfrågoma. Till uppgifterna hör främst att analysera regelverk och förhandlingsförutsättningar inom respektive sakområde samt formulera förslag till ståndpunkter för Sverige i förhandlingsarbetet. Till de 30 arbetsgruppema har i så gott som samtliga fall knutits referensgrupper, utsedda respektive arbetsgrupps ordförande. av Dessa är sammansatta av representanter för den arbetsgrupp till vilken referensgruppen är knuten samt av företrädare för olika samhällsområden, främst från näringsliv och organisationer. Utrikesdepartementets handelsavdelning har det övergripande samordningsansvaret inom regeringskansliet för det pågående integrationsarbetet. Avdelningens Västeuropaenhet, H1, för integrationsarbetets interna svarar samordning inom Sverige och dess externa samordning mot EG och EFTA. I H lzs arbetsuppgifter ingår bl.a. samordning arbetet med av medlemskapsförhandlingarna med EG. Vidare enheten för de svarar bilaterala handelsför:windelsema med EG:s och EFTA:s medlemsländer. Utrikesdepartementets politiska avdelning för de utrikes- och säkersvarar hetspolitiska aspekterna av integrationsarbetet, inklusive det framväxande utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet inom gemenskapen. EuropaESK-enheten är ansvarig för dessa frågor. Under handelsavdelningens ledning finns också ett särskilt sekretariat som svarar för informationen om integrationsarbetet.

EFTA:s förhandlingsorganisation

På det internationella planet har förhandlingsorganisationen under EESförhandlingarna bestått fem fyra sakarbetsgrupper och av grupper - en grupp för rättsliga och institutionella frågor. Under tidsfasen från undertecknandet av EES-avtalet fram till avtalets ikraftträdande betecknas de Interim Working Group I-V och förkortas IWG I etc. I den första gruppen behandlas området i vid bemärkelse. Grupp varor behandlar kapital och tjänster, III rörlighet och grupp personers grupp IV de s.k. angränsande politikornrådena. Grupp V behandlar rättsliga och institutionella frågor. Grupperna träffas först internt och därefter hålls genomgångar tillsammans med företrädare för kommissionen. När EESavtalet trätt i kraft kommer grupperna att bestå och kallas underkommittéer. Samtliga fem grupper rapporterar i sin vidare till i tur en grupp som dag benämns Interim Standing Committee, ISC, där EFTA-ländema bl.a. förbereder sig inför det mötet med kommissionen. EG och gemensamma EFTA träffas under beteckningen High Level Interim Group, HLIG. När EES-avtalet trätt i kraft övergår ISC till kallas Ständiga att kommittén, som bl.a. skall förbereda de mötena i EESgemensamma kommittén.

Dell 39

Figur I

Berednin sgruppen for Statsrådsgruppen Europafr gor Ordförande: Ordförande: Statsministern Statssekreteraren i UDH

Övriga ledamöter: Utrikesministem Biståndsministem Europa- och Utrikeshan- 30 Arbetsgrupper delsministem Socialministem Justitiedepartementet Utrikesdepartementet Finansministern Immaterialrättsliga frågor Integrationsrättsligafrágor Jordbruksministem Civilrättsliga frågor Utrikespolitisk arbets- Arbetsmarknadsministem grupp saknar referens- Näringsministem ETUPP Handelspolitik Tekniska handelshinder Biståndsfrågor Statssekreterargruppen Gränskontrollfrågor Informationsfrågor refe- Ord förande: i rensgruppen är inkluderad Statssekreteraren UD H i arbetsgruppen

Socialdepartementet Kommunikationsdeparte- Ovriga ledamöter: kabinettsekreteraren, mentet i Hälso- och socialpoli- Kommunikation statssekreterama Statsrådsberedningen, tiska frågor Justitiedepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet Utbildningsdepartementet Finansiella tjänster Forskning och utveckling Finansdepartementet, Jordbruksdepartementet, Skatter Arbetsmarknadsdeparte- Finansieringsfrågor rela- Jordbruksdepartementet terade till integrations- Jordbruk, livsmedel och mentet, Kulturdepartementet, arbetet saknar referens- fiske Näringsdepartementet SWPP Ekonomiskt och monetärt sam- Arbetsmarknadsdepartemenoch Miljö- och naturresursdepartementetsamt arbete inkl. kapitalrörelser tet Idrott spelmarknads- Ã-rbetsliv och arbetsmiljö statssekreteraren för nor- samt frågor och lotterifrâgor saknar Regionalpolitik diska referensgrupp Arbetsrätt

Näringsdepartementet Kulturdepartementet Konkurrensfrágor Kultur och informationsutbyte

Civildepartementet Miljö- och naturresurs- Konsumentfrågor departementet Euratom saknar referensgrupp

Referensgrupper

40 Del I

4.2 Arbetsgrupperna och sekretessen

Under arbetets gång har frågor ofta ställts kring sekretesslagens 1980: 100 tillämpning pá arbetet inom arbets- respektive referensgruppema. Vi vill därför kort beröra denna fråga. Arbets- och referensgruppema är interdepartementala arbetsgrupper och anses ingå i det departement till vilket de hör. Samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess gäller för handlingar inom de olika grupperna som för handlingar inom andra delar av regeringskansliet. Detta betyder bl.a. följande. Allmänhetens rätt att ta del handlingar gäller endast sådana av handlingar som enligt tryckfrihetsförordningen är allmänna. att anse som Enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen blir handlingar som framställs inom arbetsgruppema och referensgruppema allmänna handlingar i och med att de upprättats. Arbets- och referensgruppemas handlingar kan regel inte som anses höra till något bestämt ärende. De anses därför upprättade när de justerats eller färdigställts annat sätt. Utkast och koncept till beslut och skrivelser och därmed jämställd handling blir enligt en undantagsregel i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen inte allmänna förrän de expedierats eller tas om hand för arkivering. Detsamma gäller minnesanteckningar tillkommit som endast för ett visst ärendes föredragning eller beredning. Handlingar som kommer utifrån blir allmänna handlingar i och med att de kommer in till arbets- eller referensgruppema. Vid utväxlande av handling mellan arbetsgrupp och departement blir bestämmelsen i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen tillämplig. Arbetsgrupperna intar inte en så självständig ställning att handlingar utväxlas som mellan en arbetsgrupp och det departement i vilken ingår eller gruppen något annat departement därigenom blir allmänna. När handlingar som rör arbetsgrupperna begärs utlämnade underkastas de samma bedömning enligt tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler som övriga handlingar inom departementet. Sekretesslagen i vilka fall hinder föreligger lämna allmän anger att ut en handling. Sekretesslagen innehåller även regler tystnadsplikt. Principen om är att samma sekretess gäller för uppgift sig den förekommer i en vare en handling eller man fått kännedom den annat sätt arbetet om genom inom arbets grupperna. Sekretessen innebär förbud att röja sekretessbelagda uppgifter, vare sig det sker muntligen eller att handling lämnas genom en ut. Genom att grupperna fungerar inom de olika departementen som organ kommer deras ledamöter att lyda under samma regler i sekretesslagen som tjänstemännen på departementen. Ett särskilt problem är i vilken utsträckning som gruppernas ledamöter skall kunna diskutera uppkomna frågor med sina närmaste medarbetare på hemmaplan. För samtliga ledamöter i gäller, följd grupperna som en av deras uppdrag, sekretesslagens regler. Detsamma gäller tjänstemän i de utomstående myndigheter som en del ledamöterna tillhör. För inav formation mellan dessa gäller sekretesslagens regler utlämnade om av

Dell 41

uppgifter mellan myndigheter, dvs. sekretessen gäller i princip också myndigheterna emellan. Det finns dock speciella bestämmelser som gör det möjligt för myndigheterna att lärrma uppgifter till varandra i större utsträckning än till enskilda. Det i detta sammanhang viktigaste fallet torde den s.k. generalklausulen som innebär att uppgiften kan lämnas ut vara intresseavvägning 14 kap. 3 § sekretesslagen. Man bör samtidigt efter en medveten om att sekretess endast undantagsvis överförs mellan vara myndigheter 13 kap. sekretesslagen. För information till medarbetare i privata organisationer som inte omfattas sekretesslagen gäller dess regler om utlämnande av uppgift och av utlämnande handlingar. Till sådana utomstående personer kan uppgifter av lämnas någon risk för skada inte bedöms föreligga eller om risken ut om för skada kan undanröjas genom ett förbehåll. Det senare innebär att mottagaren av informationen får upplysning om hur känslig informationen är och att han får ta emot den med förbehåll att den inte får lämnas vidare till någon annan. Mottagaren blir då underkastad den sekretess förbehållet Ett sådant förbehåll skall uppställas av myndighet och rikta sig till anger. bestämd person. En annan möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter föreligger enligt l kap 5 § sekretesslagen. Sekretesslagen hindrar nämligen inte att uppgifter lämnas ut i sådana fall då det är nödvändigt för att myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen skall tillämpas restriktivt.

Särskilt om utrikessekretessen

Den senaste tiden har den svenska offentlighetsprincipens förhållande till EG:s regler debatterats livligt. Därvid har sekretesslagens bestämmelser utrikessekretess aktualiserats dels när det gäller medlemskapsförom handlingarna, dels i fråga vilken betydelse de kommer att få vid ett om svenskt medlemskap i EG. Offentlighetsprincipen tillämpas inte av EG som sådant. EG-institutiobestämmer själva om en handling skall lämnas ut eller inte. Om nerna sekretess gäller för en handling är institutionen förhindrad att lämna ut den. Handlingar hos EG:s institutioner blir som regel offentliga först efter 30 år. För att handling som omfattas av sekretess skall kunna lämnas en ut krävs dessutom ett särskilt beslut om att häva sekretessen. l artikel 214 i Romfördraget sägs att medlemmarna i EG:s institutioner och kommittéer samt tjänstemän hos EG skall, även om deras uppdrag upphört, förpliktade att inte lämna ut upplysningar som omfattas av vara sekretess, särskilt uppgifter företag, deras affärsförbindelser eller deras om kostnadsförhâllanden. Hos kommissionen råder enligt praxis sekretess för kommissionens interna överläggningar och för information som erhållits vid kommissioinspektioner. Inom rådet gäller enligt dess stadgar tystnadsplikt nens beträffande rådets förhandlingar om rådet inte beslutar annat. Inom Europaparlamentet är däremot huvudregeln offentlighet.

42 Del I

Det pågår för närvarande en omfattande debatt inom EG allmänom hetens insyn i bl.a. beslutsprocessen och vidgad öppenhet inom en gemenskapema. Till Maastrichtsfördraget har det t.ex. fogats ett flertal deklarationer, varav en av dem handlar om allmänhetens möjlighet att ta del av uppgifter hos EG-organen. Kommissionen har uppmanats att senast år 1993 avge en rapport till ministerrådet hur dessa möjligheter skall om kunna förbättras. Inom EG pågår det rent allmänt en utveckling mot större öppenhet. Som exempel kan nämnas att kommissionens arbetsprogram och EG-organens lagstiftningsprogram skall publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och att kommissionen skall publicera alla dokument av allmänt intresse i den s.k. COM-serien, vilket innebär de blir att offentliga. Gemenskaperna ställer inte krav på att EG:s offentlighetsregler skall harmoniseras utan varje medlemsland får ha den lagstiftning bäst som passar förhållandena i det landet. I EG:s regelverk finns det dock sekretessregler som medlemsländerna, utifrån sina utgångspunkter, måste anpassa sin lagstiftning till. Det gäller framför allt sekretess för övervägandena vid EG:s rådsmöten och för uppgifter som enskilda skall lämna till kommissionen eller till nationella myndigheter sina ekonomiska om förhållanden. Vid ett medlemskap i EG kommer svenska myndigheter olika sätt att komma i förbindelse med EG:s olika organ, t.ex. medverkan i genom arbetsgrupper eller kommittéer. Dessa förbindelser och ett traditionellt svenskt remissförfarande under EG:s berednings- och beslutsprocess kommer automatiskt att falla under den s.k. utrikessekretessen. l 2 kap. l § sekretesslagen 1980:100 regleras utrikessekretessen. Sekretess gäller hos regeringen och inom utrikesrepresentationen för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindelse eller på annat sätt skadar landet. Sekretess gäller även hos annan myndighet för uppgift som anges där, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Paragrafen är tillämplig inom all offentlig verksamhet omfattas som av sekretesslagen. l första och andra styckena görs dock skillnad i fråga om sekretessens styrka hos olika myndigheter. Regeringen har våren 1993 tillkallat en särskild utredare dir. 1993:32 för att se över bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslagen 1980:100. Syftet med utredningen är främst att närmare analysera utrikessekretessens innehåll och tillämpning inför ett svenskt medlemskap i EG.

Dell 43

5 Det svenska kommittéväsendet

5.1 Regeringens utredningsorgan

Kommittéväsendets huvudfunktion är att förbereda förslag av regeringen och förändringar i övrigt. Kommittéema skall kartlägga till ny lagstiftning fakta, analysera dessa och med ledning härav utarbeta förslag. De offentliga utredningarna har länge ansetts spela betydande roll i den en politiska beslutsprocessen. Utredningama är vidare en viktig informationskälla. Regeringen får signaler vilka krav som olika intressegrupper om ställer och vilket politiskt stöd ett förslag kan förväntas få. Utredningama kan också bilda basen för lösningar i samförstånd mellan politiker, intresseorganisationer och experter.

Utmärkande för den svenska politiska beslutsprocessen

Regeringen leder den offentliga verksamheten, planerar utvecklingen av landets politik och tar initiativ till de åtgärder kan behövas. Ett led i som denna verksamhet är regeringens förslag till riksdagsbeslut om t.ex. ny lagstiftning. Det förhållandet att departementen jämförelsevis små gör det nödvändigt utnyttja andra främst kommittéer, för att skaffa resurser, underlag för regeringens förslag. Att del av regeringens ärenden en detta sätt bereds i fristående kommittéer är vanligare i Sverige än i flertalet andra länder. Den politiska oppositionens och intresseorganisationemas deltagande i kommittéernas arbete har inneburit att regeringens beredningsvid internationell jämförelse, präglas av en stor öppenhet mot process en samhället. Redan under beredningsstadiet kan på detta sätt olika grupper i bedömningar och förslag förankras.

Konstitutionell ställning

Kommittéväsendet lyder direkt under regeringen. Det är regeringen som kommittéerna och de särskilda utredarna deras uppdrag. Varje ger kommitté skall hålla fackdepartementet underrättat om arbetet och redovisa resultatet dit. Ett annat utmärkande drag är att en kommitté är en tillfällig myndighet skall lösa begränsad uppgift. Den arbetar och lägger som en fram förslag i och när uppdraget är slutfört avvecklas kommiteget namn tén. i Styrningen kommittéernas och utredamas arbete sker i huvudsak av direktiven. Där de närmare formerna för utredningsarbetet. genom anges Vidare är valet ledamöter ett viktigt styrmedel. Kommittéema arbetar av

44 Del I

dock normalt ganska självständigt, vilket följer kommittéväsendets av konstruktion. Den författningsmässiga regleringen kommittéväsendet sker i av huvudsak genom kommittéförordningen 1976: l 19.

Minskad roll

Maktutredningen har i sitt huvudbetänkande Demokrati och makt i Sverige SOU 1990:44 hävdat att kommittéväsendets betydelse har minskat väsentligt. Utredningen beskriver bl.a. uppenbar kvantitativ tillen bakagång. År 1968 fanns det 422 utredningar att jämföras med 195 âr 1987. Vid denna jämförelse bör man dock beakta att utredningstidema genomsnittligt är mycket kortare Normalt får utredning numera. en nu arbeta i högst två år. Maktutredningen hävdar vidare att utredningarnas betydelse forum som för kompromisser har minskat. Meningsmotsättningar i form av reservationer är i dag vanligare än för några år sedan. Organisationerna söker sig även andra vägar för att påverka det politiska beslutsfattandet. Många organisationer har sedan länge etablerade kanaler till olika beslutscentra. Numera förs inte heller all intressekamp via de traditionella organisationerna. Det pågår en förändringsprocess också inom organisationsvärlden. Särgmpperingar uppträder allt oftare i eller mindre organiserad form mer inom de stora organisationerna. Maktutredningen avslutar sin diskussion med bedömningen att de pågående samhällsförändringarna medför att beslutsfattandet internationaliseras och att det nationella beslutsfattandet därigenom kan minska i betydelse.

5.2 Kommittéväsendet i

ett EG-perspektiv

Även det svenska kommittéväsendet kommer att påverkas av en EGintegration. Sverige kommer inte att styra över vilka förslag till rättsakter som skall läggas fram för rådet. Vidare kommer beredningen av gemensamma normgivningsakter att bedrivas inom för EG-samarbetet. ramen Kommittéväsendets funktion vid ett EG-medlemskap har diskuterats vid Sammanträffande med företrädare för statsförvaltningen och intresseorganisationerna. Följande synpunkter framkom. Företrädarna för statsförvaltningen var allmänt positiva till ett nationellt utredningsförfarande även inom de delar av lagstiftningen ligger inom som EG:s område. De ansåg att ett traditionellt kommittéväsende väl kan användas för att utreda en fråga för att fram underlag för ett svenskt agerande i Bryssel. Några framhöll att en kommitté bör vara mer expertbetonad än i dag, medan andra menade att ett förslag är som förankrat bland såväl parlamentariker, intresseorganisationer och experter väger tyngre. De flesta ansåg vidare att kommittéväsendet har roll även en i tillämpningsfasen. Däremot var med hänsyn till tidsaspekten man

Del I 45

tveksam till att en kommitté skulle kunna arbeta parallellt med beredningen i EG. Den allmänna meningen bland företrädarna för intresseorganisationerna att ett inhemskt utredningsväsende behövs även vid ett medlemskap. var Arbetet kan dock komma att bedrivas inom väsentligt mycket snävare tidsramar. Man kunde behov att tillsätta utredningar i olika tidsfaser se av EG:s beslutsprocess och menade att det kommer att finnas uppgifter för av kommittéer dels för att utarbeta underlag och förslag i frågor som Sverige vill väcka i Bryssel dels för att arbeta parallellt med beredningen i Bryssel dels också för arbete med tillämpningsföreskrifter i anledning av direktiv.

Del I 47

6 Intresseorganisationernas roll i beredningsprocessen

6.1 Intresseorganisationerna i den svenska

beredningsprocessen

Intresseorganisationema väsentlig roll i samhällsliv och opinionshar en bildning. Människors i olika samhällsfrågor genom organisaengagemang tioner ett grundläggande inslag i den svenska demokratin. Ett ses som utslag detta är föreskriften i 7 kap. 2 § regeringsformen om att av regeringen vid beredningen ärenden skall lämna sammanslutningar och av enskilda tillfälle att yttra sig. Förbindelsema mellan staten och intresseorganisationema är dubbelriktade. Organisationerna försöker många olika sätt påverka de politiska Beslutsfattare och myndighetsföreträdare får genom organen. organisationerna information från olika delar av samhället. Vidare kan organisationernas medverkan i den politiska beredningsprocessen vara ett sätt att förankra förslagen. Företrädare för intresseorganisationema deltar ofta i kommittéer och andra utredningsorgan, sida vid sida med politiker, tjänstemän och experter. Redan i ett ärendes initiativfas kan organisationerna utöva stort inflytande. Genom opinionsbildningkan en organisation fästa uppmärksamheten pä för organisationen viktiga frågor. De tunga organisationerna har ofta direkta kontakter med beslutsfattarna. Det traditionella remissförfarandet intresseorganisationema ytterligare en möjlighet att argumenger för sina ståndpunkter. Organisationerna kan också lämna synpunkter tera till riksdagens utskott via remisser, utfrâgningar eller genom direktkontakt med riksdagsledamöter. Under EES-förhandlingarna och de pågående medlemskapsförhandlingarna har kontakterna mellan statsförvaltningen och organisationerna koncentrerats till Rådet för Europafrägor och de arbets- och referensinrättats inom berörda departement. Därutöver har vissa grupper som frågor remissbehandlats i särskild ordning.

48 De] I

6.2 Intresseorganisationerna i EG:s

beredningsprocess

Vid ett medlemskap i EG kommer företrädare för intresseorganisationer att beredas plats som ledamöter i rad kommittéer och ad hoc-grupper en under kommissionen. Vidare sänder kommissionen och rådet ofta utkast till olika förslag och beslut remiss till berörda intresseorganisationer. Deras synpunkter kan också inhämtas vid direktkontakter. Intresseorganisationerna kan liksom statsförvaltningar och företag finansiera tjänster för nationella experter i kommissionen. Inom EG finns också skilda former för samverkan mellan institutionerna och intresseorganisationerna. Ett exempel är den rådgivande Ekonomiska och sociala kommittén sotn representerar omkring 200 olika intressegrupper inom EG. De nationella fackliga organisationerna är också representerade i ett antal rådgivande trepartsorgan inom EG. Sådana rådgivande trepartsorgan finns inom områden som arbetsmiljö, utbildningjämställdhet, sysselsättning sociala villkor för samt den rörliga arbetskraften. Organisationerna har själva utvecklat omfattande branchsamverkan en för gemensamt agerande i Bryssel. Ett exempel är Europeiska fackliga samorganisationen, EFS, med säte i Bryssel, drygt 40 som representerar organisationer, däribland LO och TCO, med sammanlagt 45-50 miljoner medlemmar. Ett annat är samarbetsorganisationen för EG-liindernzts arbetsgivareföreningar och industriförbund, UNICE Union des Industries de Communauté Européenne. Svenska medlemmar är Svenska Arbetsgivareföreningen och Industriförbundet. Det förutsätts i gemenskapsarbetet att dessa båda grupper konsulteras innan lagstiftning rör de som intressen dessa grupper företräder föreslås eller EFS och UNICE är antas. officiella parter i den sociala dialogen. Vidare har varje större intressegrupp inom näringslivet sin europeiska intresseorganisation med bevakningskontor i Bryssel. En de större är Kommittén för jordbrukets av näringslivsorganisation, COPA Committee for Agricultural Organisations of the European Community. Även olika industrisektorcr och enskilda företag har representanter i Bryssel för att följa det EG-arbete berör som dem.

6.3 Hur det ut i EG-länderna

ser

Ansvaret för att kontinuerligt bevaka och söka tillvarata nationella intressen i gemenskapens lagstiftningsprocess, däri inbegripet intresseorganisationernas, ligger hos de nationella regeringarna och parlamenten. Många av EG:s nuvarande medlemsländer har emellertid inte något formaliserat remissförfarande omfattar nationella intresseorganisatiosom ner. En förklaring till detta kan att flertalet EG-länder starkt betonar vara statsmaktens suveränitet i utrikespolitiska frågor och generellt inte sett tillmäter formaliserade remissförfaranden utanför den statliga förvaltningen

Del I 49

någon större vikt. Regeringsarbetet och parlamentsbehandlingen anses i flertalet fall tillräckligt från beredningssynpunkt. Ett problem är dock att den nationella parlamentsbehandlingen i allmänhet påbörjas först då det kan vara för sent att påverka gemenskapslagstiftningens form och innehåll. Ytterligare en förklaring kan vara att man förlitar sig Ekonomiska och sociala kommittén, där 189 nationella intresseorganisationer finns representerade. Den kommittén svarar för att intresseorganisationernas intressen tas till vara på gemenskapsnivå. Länder med en med Sverige jämförbar storlek Belgien, Portugal och Grekland har vardera 12 intresseorganisationer representerade i detta forum. På regeringsnivå ansvarar som regel utrikesministeriema för samordning av ländernas EG-politik. Sakansvarigt ministerium bereder frågorna inom respektive sakområde och ansvarar för att synpunkter under beredningsarbetet inhämtas från berörda intresseorganisationer. Fackministeriema förväntas inhämta nödvändiga synpunkter men det sker endast undantagsvis på ett formaliserat sätt. I allmänhet tas kontakt uteslutande på ad hoc-basis och efter ansvariga enheters gottfinnande. Samtliga medlemsländer faster stor vikt vid intresseorganisationernas lobbyingaktiviteter riktade mot kommissionen. I flertalet medlemsländer anges detta som den kanske viktigaste vägen till inflytande för organisationer av olika slag. Det lär nu finnas drygt 1000 representationskontor för intresseorganisationer och regioner på plats i Bryssel.

6.4 Synpunkter på intresseorganisationernas medverkan i EG-frågornas beredning

6.4.1 Intresseorganisationema

Vid en hearing med företrädare för intresseorganisationema behandlades frågan om intresseorganisationernas framtida roll i den svenska beredningsprocessen. Inledningsvis redogjorde de olika företrädarna bl.a. för sina erfarenheter av sitt hittillsvarande arbete i referensgmppema. Sammanfattningsvis framkom följande synpunkter. Arbetsgruppema med därtill knutna referensgrupper ansågs vara en lämplig samverkansform. Vissa ifrågasatte dock om inte arbetsgrupp och referensgrupp kunde samrnanföras, vilket i praktiken skett i några enstaka fall. Man efterlyste vidare en politisk förankring av de frågor som behandlas inom arbetsgrupperna. Kritik riktades mot att arbetsgruppemas uppgifter inte varit tillräckligt klart definierade. Gränsdragningen mellan arbets- och referensgruppemas arbetsuppgifter ansågs i vissa fall inte ha varit tillräckligt tydlig. Man saknade vidare ett forum för övergripande avstämningar av arbetsläget inom grupperna. Kvaliteten på ledningen av verksamheten i arbetsgrupperna har varierat. Vissa grupper har fungerat bra, haft konstruktiva diskussioner och gett bra information. I en del fall har emellertid sammanträdena varit ensidigt

50 Del I

inriktade på informationsgivning och inte gett önskat utrymme för inhämtande av synpunkter och för dialog. Vid hearingen diskuterades också intresseorganisationemas deltagande i den svenska beredningsprocessen i ett EG-perspektiv. Givna frågor var det fortsatta arbetet i arbets- och referensgruppema och det framtida remissförfarandet. Vad först gäller arbetet i arbets- och referensgruppema ansåg samtliga att ett stående beredningsorgan organisatoriskt sett är ett lämpligt samverkansforum. Arbets- och referensgruppema bör ges en nyckelroll som beredningsorgan för medlemskapsförhandlingama och som ett informations- och sarnrådsorgan i EG-arbetet. I de fall möjlighet ges att införa direktiv genom avtal i stället för lagstiftning bör berörda organisationer ingå i arbetsgruppen. Det betonades dock att det arbetssätt som tillämpats i vissa arbets- och referensgrupper måste modifieras för att denna organisation skall kunna utnyttjas i det fortsatta arbetet vid ett EGmedlemskap. Det måste finnas utrymme för en öppen dialog mellan regeringsföreträdama och intresseorganisationema. Man framhöll vikten av att den svenska förhandlingslinjeni Bryssel är väl förankrad i Sverige. Det är därför angeläget att överläggningskaraktären stärks att genom ledningen av verksamheten ges en starkare politisk förankring. Arbetsgrupperna bör ledas av respektive departements statssekreterare. Regeringen bör inte binda sig för en struktur där det för varje sakområde finns både arbets- och referensgrupp. I de fall större effektivitet och bättre resultat kan uppnås genom att slå samman grupperna inom ett område bör detta prövas. Möjligheten till överblick över förhandlingarna som helhet på en mera teknisk nivå har saknats. Därför bör det inrättas ett samordnande organ på denna nivå. Det bör vidare skapas garantier för att aktuella frågor verkligen tas upp till behandling i arbets- och referensgruppema, så att deltagande organisationer får kännedom om dem och får möjlighet att framföra sina uppfattningar. Arbetsgrupperna och dess ledamöter måste på ett mera konkret sätt integreras i beredningen av aktuella frågor. För att skapa ett verkligt inflytande från svensk sida i de frågor som aktualiseras i EG-arbetet krävs ett framåtsyftande arbete. Frågorna måste fångas upp medan de befinner sig i inledningen av EG:s beredningsprocess för att man från svensk sida skall kunna utöva inflytande. Arbetsgrupperna måste arbeta föregripande mot kommande EG-frågor och referensgruppema bör ges en mera aktiv roll och involveras och informeras i ett mycket tidigt skede i beredningsprocessen. Syftet med en sådan ordning är att bättre utnyttja kompetensen i referensgruppema och det sättet förbättra arbetsgruppemas resultat. Referensgruppema bör konsulteras löpande. Det är viktigt att arbetet i arbets- och referensgruppema kopplas till EG:s kommitté- och förhandlingsarbete. Om svenska intressen effektivt skall kunna tas tillvara måste man tidigt överväga i vilka sammanhang olika intressen bör finnas företrädda i expertgrupper.

Dell 51

Den ökning av arbetsbördan för referensgruppema som kan förutses ställer höga krav på effektivitet i arbetet. Behovet av enkla och snabba metoder för att bereda ärenden svensk nivå ökar. Gruppemas storlek bör begränsas till parter som kan antas lämna väsentliga bidrag till arbetet. Gruppemas sammansättning kan också göras mera flexibel och möten kan ibland ersättas med skriftliga kontakter etc. EG-frägoma bör betraktas som inrikesfrágor. Beredningen av dessa frågor bör därför bygga på de rutiner som används i dag för att utreda och bereda inrikes ärenden. Dock bör, mot bakgrund av frågomas intemationella dimension, arbetsgruppema bättre utnyttja den kompetens som finns utanför regeringskansliet. Arbetsgrupperna bör uppmuntras att bjuda in externa experter som besitter särskild sakkunskap. Information som berör intresseorganisationema måste finnas tillgänglig tidigt i beredningsprocessen. Det ger organisationerna möjlighet att ett konstruktivt sätt bidra till den svenska beredningen. För arbetsgruppema innebär det att de kan fungera bättre som samrâdsorgan och inte enbart informationsorgan. Vidare kan EG-delegationens roll som informasom tionslärrmare utvecklas. Vad gäller remissförfarandet var samtliga angelägna om att även fortsättningsvis få yttra sig över förslag, men man var samtidigt införstådd med att EG:s arbetsformer i vissa fall endast ger utrymme för korta remisstider. Även i det sammanhanget frarnhölls vikten av att lämna synpunkter i ett så tidigt skede av beslutsprocessen att faktisk möjlighet till påverkan Även införandet EG-direktiv bör föregås av sedvanlig ges. av remissbehandling. Arbets- och referensgrupperna skall inte ses som en ersättning för ett traditionellt remissförfarande. Tendenser inom vissa EGländer att slopa en formell remissbehandling i ärenden som är sammankopplade med EG bör inte accepteras för svensk del.

6.4.2 Arbetsgruppsordförandena

Vid Sammanträffande med några arbetsgruppsordföranden har bl.a. av följande synpunkter framförts rörande intresseorganisationemas deltagande i beredningsprocessen. Organisationen med arbetsgrupper och referensgrupper har under EESavtalets förhandlingsfas fungerat väl. Ett antal arbetsgruppsordföranden har låtit referensgruppen sammanträde tillsammans med arbetsgruppen. Vid framtagandet konkret svensk förhandlingsposition har referensav en dock inte deltagit i själva beslutsprocessen. Ingen har funnit nâgra gruppen problem med att ha intresseorganisationema nära beslutsfattandet. Referensgruppemas och därmed intresseorganisationernas vikt som kunskapskälla, lobbyverktyg i Bryssel och bollplank och som en nere förarikringsmöjlighet för att fâ enhetlig svensk linje har betonats. er. Vad gäller kopplingen mellan arbetsgrupp och referensgrupp framkom tvâ grunduppfattningar. Några menade att man kunde slå samman referensgruppen med arbetsgruppen. Andra företrädde en mera traditionell uppfattning och hävdade intresseorganisationema inte bör få ta aktiv del att i beslut om förslag till förhandlingsposition. gruppens

52 Del I

Genom att till arbetsgruppen knyta referensgrupp kunna en anses man begränsa remissförfarandet något. Arbetsgruppsordförandena har hittills inte haft några problem med hanteringen av sekretessfrâgor i arbets- och referensgruppemas verksamhet.

Dell 53

7 Från en kol- och stålunion till

Europeiska unionen

7.1 EG växer fram

Ursprunget till Europeiska gemenskaperna EG är att söka i en strävan att förhindra en ny väpnad konflikt i Europa efter andra världskriget. År 1950 presenterade Frankrike en plan om att samla den franska och tyska krigsindustrins främsta råvarubaser, kol, koks, järn och stål, under en gemensam förvaltning. Tanken var att en integrerad råvarubas för krigsindustrin skulle förhindra ytterligare krig i Västeuropa. Samtidigt skulle gemenskapen främja ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Samarbetet stod öppet även för andra europeiska nationer. Belgien, Frankrike, Holland, Italien, Luxemburg och Tyskland undertecknade år 1951 i Paris ett avtal om en kol- och stâlunion, Europeiska kol- och stâlgemenskapen EKSG. Samarbetet utvidgades år 1957 i Rom att medlemsländerna undertecknade fördraget om en ekonomisk genom union, Europeiska ekonomiska gemenskapen EEG. Den ekonomiska gemenskapen skulle främja ekonomisk och social utveckling, förbättra

människors levnadsvillkor, minska skillnaderna i välstånd mellan olika

regioner och avveckla hinder för handel staterna emellan. Man ville inrätta en gemensam inre marknad innebärande att varor, personer, tjänster och kapital skulle kunna röra sig och flytta fritt inom EG-omrâdet. Samtidigt bildades Europeiska Atomenergigemenskapen Euratom, som omfattar forskning och fredligt utnyttjande av kärnkraft. EKSG, EEG och om Euratom bildar tillsammans Europeiska gemenskaperna EG.

7.2 Europeiska gemenskaperna EG

EG:s konstitution kan sägas bestå av Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen Parisfördraget, Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen Romfördraget, Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen Euratom-fördraget Europeiska enhetsakten. Kännetecknande för EG samt är att medlemsländerna varaktigt överlåtit betydande maktbefogenheter till EG:s institutioner avseende både lagstiftning och utrikeshandel. Formellt vilar EG på folkrättsliga avtal, genom vilka internationella organisationer skapats. EG:s institutioner utövar en form av överstatligt beslutsfattande enligt de tre fördragen och utgör sålunda en organisation ovanför

54 Dell

staterna. l förhållande till medlemsstaterna pågår kontinuerlig en integrationsprocess, som griper ini medlemsstaternas rättssystem skilda nivåer och i relationerna mellan dem. EG-rätten har vidare i princip överhöghet i förhållande till nationella författningar. Vid konflikt har gemenskapsrätten företräde framför nationell rätt. För sin giltighet är EGrätten inte ens beroende av respektive länders konstitutioner, även dessa år enligt EG-domstolens praxis i princip underordnade det överstatliga system som EG representerar.

Gemenskapens mål

Av Romfördragets ingress framgår inledningsvis att de fördragsslutande parternas avsikt var att lägga grunden till en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Enligt fördraget upprättar parterna mellan sig en Europeisk ekonomisk gemenskap, EEG. Gemenskapen skall enligt artikel 2 i Romfördraget ha till uppgift att upprätta en gemensam marknad och gradvis samordna eller koordinera medlemsstaternas ekonomiska politik. Gemenskapens mål är en harmonisk utveckling den ekonomiska av verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt, en ökad stabilitet, allt snabbare höjning levnadsstandarden en av samt närmare förbindelser mellan de länder som gemenskapen förenar. Dessa mål återspeglar inte något slutligt tillstånd, utan i stället en fortlöpande process, den europeiska integrationen.

Gemensam marknad

Den gemensamma marknaden skall skapa ekonomisk tillväxt och stabilitet och därmed ökat välstånd. Medlemsländemas produktionsresurser skall utnyttjas så rationellt som möjligt. Under lika och ostörda förhållanden skall man den gemensamma marknaden kunna handla och byta tjänster, arbeta, investera och producera och därigenom främja gemenskapens mål. Begreppet inre marknad infördes i Romfördraget genom Enhetsakten. Den inre marknaden skall enligt artikel 8a i Romfördraget innefatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för tjänster och varor, personer, kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Benämningen inre marknad syftar att förhållandena bör desamma på vara som en hemmamarknad. Romfördraget innehåller ett antal förbud, riktade mot nationella åtgärder som skapar hinder för handel och verksamhet över gränserna. annan Viktiga nationella intressen, skydd för hälsa och säkerhet, måste t.ex. likväl alltid tillgodoses. I sådana fall kräver den fria rörligheten det att skapas samordnade regler inom hela gemenskapen. Detta kallas harmonisering. Genom att anta gemensamma regler eller besluta harmonisering om inom ett område avstår medlemsländerna från där i fortsättningen att ensidigt utöva regleringsmakt. Länderna är förpliktade att i fortsättningen gemensamt utöva befogenheten att meddela föreskrifter. Angelägna

Dell 55

nationella intressen kan ändå tillgodoses, t.ex. med stöd av särskilda skyddsklausuler, men inte samma sätt som förut.

Samordning av politik

På vissa områden finns inom EG samfälld politik. Eftersom EG är en en tullunion måste det finnas handelspolitik mot omvärlden. För en gemensam den marknadens funktion förs en gemensam konkurrensgemensamma politik, skall säkerställa att konkurrensen inte snedvrids genom som företagens eller medlemsländernas åtgärder. Det rör sig vidare om jordbruks- och transportområdena. På de nu nämnda områdena krävs lika inom hela gemenskapen. Det finns då gemensamma regler, som gäller inte utrymme för nationella föreskrifter. Samordningen politik sträcker sig utanför det i snäv mening av ekonomiska området. Förutom regionalpolitik, industripolitik, socialpolitik och energipolitik är utbildning, forskning och utveckling, miljö, arbetsmiljö och konsumentskydd exempel områden där samordning fått allt en större aktualitet under senare år.

EG:s institutioner

Genomförandet de uppgifter anförtrotts gemenskapen säkerställs av som enligt artikel 4.1 i Romfördraget genom ett Europaparlament, ett råd, en kommission och domstol. Varje institution handlar inom ramen för de en befogenheter den tilldelats genom fördraget. Revision sker genom som Revisionsrätten. Parlamentet är ett viktigt debattforum där också nationella politiska kommer till uttryck. Dess funktion är rådgivande och intressen av kontrollerande karaktär. Enhetsakten har dock gett parlamentet en större roll än tidigare vid tillkomsten nya regler. Maastricht-fördraget är ännu av ett steg i denna riktning. I rådet kommer medlemsländemas politiska intressen till uttryck. Där politiken och fattas i allmänhet de slutliga avgörandena rörande bestäms gemensamma regler. Kommissionens viktigaste funktioner är att lägga fram förslag för rådet och övervaka gemenskapsrättens tillämpning. Den har också vissa självständiga beslutsbefogenheter, dels med stöd Romfördraget, dels av enligt delegation från rådet. Vid övervakning av gemenskapsrättens tillämpning i medlemsländerna kan kommissionen i sista hand väcka talan vid domstolen. Domstolen är ansvarig för att EG-râtten tolkas enhetligt och avgör dess innebörd. I vissa viktiga avseenden har EG-rätten fått sitt innehåll genom domstolens domar. En viktig uppgift för domstolen är också att begäran de nationella domstolarna lämna tolkningsbesked om EG-reglernas av innebörd.

56 Del I

EG:s regelverk

Gemenskapsrätten lacquis Communautaire, det gemenskaperna av uppnådda består av fördragen, ett stort antal rättsakter, EG-domstolens rättspraxis och av internationella avtal EG ingått. Grundläggande som inom EG är den s.k. prinzärrátten, består de konstituerade som av tre fördragen, Parisfördraget, Romfördraget och Euratomfördraget, med därtill hörande protokoll och bilagor ändringar, det särskilda samt senare Fusionsfördraget om sammanförande gemenskapernas institutioner, av Budgetfördragen, Enhetsakten och de anslutningsfördrag som ingåtts med nytillkomna medlemsstater. Till primärrätten brukar också räknas gemenskapernas mellanstatliga överenskommelser och andra avtal som binder EG. Den sekundära EG-rätten består av de rättsakter som antagits av EG:s institutioner. Hit räknas i första hand förordningar, direktiv och beslut, men också rekommendationer och tillkännagivanden. l betydande utsträckning skall EG-rätten tillämpas de nationella av myndigheterna samma sätt inhemsk rätt. Man brukar säga som att reglerna är direkt tillämpliga, eftersom de skall tillämpas mellankomutan mande nationell rättsbildning. Artikel 189 i Romfördraget tre typer bindande rättsakter anger av som rådet och kommissionen kan besluta. Det är förordningar, direktiv och beslut. Förordningar är direkt tillämpliga i medlemsländerna. Förordning används när det krävs en enhetlig reglering inom hela gemenskapen. Direktiv riktar sig till medlemsländerna och visst resultat, anger ett som skall uppnås inom en bestämd tid, där gemenskapen låter medmen lemsländema bestämma form och tillvägagångssätt för det nationella införlivandet. Beslut är bindande i alla delar för dem de är riktade som till. Bindande gemenskapsrättsliga bestämmelser kan grunda rättigheter och skyldigheter inte bara för medlemsländerna också för enskilda. utan Sådana rättigheter skyddas av domstolar och andra myndigheter. Man brukar säga att bestämmelserna har direkt effekt. Det finns också icke bindande rättsakter, t.ex. rekommendationer och yttranden, vilka också nämns i artikel 189 Romfördraget.

7.3 Fördraget om Europeiska unionen

Den fria rörlighet som är en förutsättning för den marknaden gemensamma har varit svår att förverkliga. Medan EG:s tullunion fullt genomförd var år 1968, har övriga steg mot en inre marknad dröjt. För skynda på att arbetet lanserade EG-kommissionen i mitten 1980-talet åtgärdsav ett program som rörde förverkligandet av den inre marknaden, den s.k. Vitboken. Medlemsländerna enades behovet institutionella om av förändringar och en fördjupning samarbetet. av Europeiska enhetsakten, trädde i kraft den l juli som 1987, Öppnade möjligheter för majoritetsbeslut i frågor den inre marknaden, stärkte om

Dell 57

parlamentet genom att ge det större medinflytande i beslutsprocessen och vidgade det fördragsbundna samarbetet till nya fält. Vidare skrevs begreppet ekonomisk och monetär union in i det reviderade Romfördraget, dock utan riktlinjer för genomförandet av en sådan union. I juni 1988 enades länderna om en tidtabell för att avskaffa valutakontrollema. Samma år tillsatte Europeiska rådet en kommitté för att utreda hur en ekonomisk och monetär union EMU skulle kunna genomföras. Kommitténs rapport, den s.k. Delors-rapporten, lades fram år 1989 och där skisserades hur EMU skulle förverkligas i tre faser. Vid Europeiska rådets möte i Dublin i juni 1990 beslöts att två konferenser, en om EMU och en om politiska reformer, skulle starta samtidigt i samband med toppmötet i Rom i december samma år och löpa parallellt. Det var resultatet av dessa två konferenser som behandlades av Europeiska rådet i Maastricht den 9-10 december 1992. En politisk överenskommelse träffades om upprättandet av en europeisk union. Den 7 februari 1992 undertecknades avtalet om Europeiska unionen. Målsättningen var att unionsfördraget skulle vara ratificerat av medlemsstatema under år 1992 och träda i kraft den 1 januari 1993. Ratiñceringsprocessen har emellertid försenats i Danmark, som en följd av det negativa utslaget i folkomröstningen år 1992, och i Storbritannien. Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11-12 december 1992 tycks dock den danska frågan ha lösts. l en andra folkomröstning den 18 maj 1993 röstade det danska folket för Maastrichtsfördraget med de vid Edinburghmötet överenskomna speciella danska särreglema. I Fördraget om Europeiska unionen har man gått ytterligare ett steg vägen mot en allt närmare integration mellan de europeiska folken. Fördraget baseras på samarbete inom tre huvudområden, utveckling av befintligt gemenskapsarbete, utrikes- och säkerhetspolitik samt inrikespolitiskt och judiciellt samarbete. I fördragets inledning uttrycks en vilja att etablera en europeisk union. Man har föresatt sig att fortsätta processen att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, i vilken beslut, i enlighet med den s.k. subsidaritetsprincipen även kallad närhetsprincipen, skall tas så nära dem besluten rör som möjligt. Pá områden som inte faller inom gemenskapens exklusiva kompetensområden, skall gemenskapen agera bara målen för det föreslagna agerandet, grund av dess omfattning eller om effekter, inte till fullo kan uppnås av medlemsstaterna. Unionens grundval är de tre europeiska gemenskapema och den politik och det samarbete som unionstraktaten inför. Genom Maastricht-fördraget förstärks och utvidgas gemenskapens samarbetsomrâde. En viktig förstärkning av gemenskapsarbetet är Ekonomiska och monetära unionen, EMU, som är inriktad på en valuta och centralbank samt en samordnad ekonomisk politik gemensam inom unionen före sekelskiftet. Den ekonomiska unionen omfattar bl.a. genomförandet inre marknadens fyra friheter, gemensam utformning av av regional utveckling och strukturella förändringar samt en omfattande och successivt förstärkt samordning nationell ekonomisk politik framför allt av budgetpolitik. Den monetära delen av unionen innebär att valutakursema

58 Del I

mellan de deltagande ländernas valutor oåterkalleligen låses samt att en integrerad finansiell marknad genomförs. I den fullt utvecklade unionen skall en gemensam valuta införas, European Currency Unit ECU. Penning- och valutapolitiken skall utformas vilket nödgemensamt, vändiggör upprättandet av en ny institution Europeiska centralbanken ECB, inom ramen för Europeiska centralbanksystemet. Andra områden där unionsfördraget innebär utvidgning eller en en förstärkning av samarbetet är unionsmedborgarskap, kultur, folkhälsa, konsumentskydd, de s.k. transeuropeiska nätverken, industripolitik, ekonomisk och social samordning, forskning och teknologisk utveckling, miljöpolitik och utvecklingssamarbete. Ett kapitel utbildning, om yrkesutbildning och ungdom läggs dessutom till Romfördragets avsnitt om sociala frågor. Avsikten är att de gemensamma insatserna på nämnda områden skall understödja nationella insatser. Det är alltså inte fråga införa om att harmoniserande regler. På flertalet områden kommer de enskilda medlemsländerna att kunna tillämpa nationella regler, förutsatt att de uppfyller vissa minimikrav. EG har en social dimension som innebär strävan att förena ekonoen misk tillväxt med förbättrade sociala förhållanden. Vid Maastricht-mötet utvidgades inte gemenskapskompetensen på det sociala området grund av Storbritarmiens motstånd. För första gången togs beslut om att utvecklingen mot en union kan fortsätta inom ett område som finns inskrivet i Romfördraget, utan att samtliga medlemsländer deltar. Storbritannien ställde sig utanför utvidgningen samarbetet det sociala av området. De övriga medlemsländerna ingick dock mellanstatlig en överenskommelse utanför fördraget, där förbinder sig göra ytterligare man insatser inom det sociala området. I ett särskilt protokoll, Sociala protokollet, medger Storbritannien de övriga medlemsstaterna att gå vidare i det gemensamma arbetet på det sociala området med utnyttjande och hjälp av gemenskapens institutioner och procedurer, utan att Storbritannien tar del i vare sig förberedelsearbete eller beslut. Sedan år 1970 har EG:s länder drivit ett utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete i anslutning till gemenskapen. Europeiska politiska samarbetet EPS har varit ett mellanstatligt samarbete inom den utrikespolitiska sfären. För beslut har krävts enhällighet. Överenskommelsen i Maastricht innebär att det Europeiska politiska samarbetet övergår i en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, mål är vars

att skydda unionens gemensamma värderingar, grundläggande intressen och oberoende, att i alla hänseenden stärka unionens och medlemsstaternas säkerhet, att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i enlighet med bl.a. FN-stadgans principer, att främja det internationella samarbetet samt att utveckla och befästa demokratin och respekten för grundläggande mänskliga fri- och rättigheter.

Dell 59V

Dessa mål skall förverkligas genom ett systematiskt politiskt samarbete mellan medlemsländerna samt genom ett gradvis genomförande av aktioner de områden där länderna har viktiga gemensamgemensamma ma intressen. utrikes- och säkerhetspolitiken integreras institutio- Den gemensamma nellt med gemenskapens övriga verksamhet, men man tillämpar särskilda samráds- och beslutsformer. Det inrikespolitiska och judiciella samarbetet som omfattas av Maastricht-överenskommelsen tidigare föremål för mellanstatligt samarbete var utanför EG, blir del samarbetet inom gemenskapens men nu en av ramverk. I fördraget identifierar medlemsländerna nio områden asylpolitik, regler för gränspassage, invandringspolitik, narkotikabekämpning, bekämpning ekonomisk brottslighet, civil- och straffrättsligt samarbete av tull- och polissamarbete, vilka i ökad utsträckning skall bli föremål samt för samarbete inom gemenskapen i fråga om rättsliga och inrikes frågor. Medlemsländema skall inom dessa områden informera och konsultera varandra i rådet för att koordinera sina åtgärder. l detta syfte skall de etablera samarbete mellan berörda nationella myndigheter. Om samarbetets mål bättre kan uppnås gemensamt agerande än genom de enskilda genom ländernas agerande, kan medlemsländerna fatta ett enhälligt beslut om att genomföra politiken med kvalificerad majoritet i beslutsfattandet. I vissa frågor har kommissionen och medlemsländerna initiativrätt medan medlemsländerna behåller initiativrätt i andra frågor. ensamma Enligt fördraget skall rådet kunna rekommendera medlemsländerna att konventioner inom de särskilda områden som nu är föremål för samanta arbete. En sarnordningskommitté bestående höga tjänstemän skall tillsättas av rådet utlåtanden och beslutsunderlag i frågorna. för att ge

Dell 61

8 EES-avtalet

l Allmän bakgrund

Avtalet Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES-avtalet, som om väsentligen är ett vanligt folkrättsligt avtal, innebär att ett ekonomiskt

samarbetsomräde upprättas. EES berör nära tre fjärdedelar av svensk

utrikeshandel. Genom avtalet skapas i allt väsentligt fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital samt enhetliga konkurrensregler. Dessutom kommer samarbete att ske ett antal angränsande områden, t.ex. i fråga miljö, utbildning, forskning och konsumentpolitik. om EES är ett frihandelsomrâde, inte en tullunion. EES-avtalet innehåller huvuddel med de materiella bestämmelserna om fri rörlighet för varor, en tjänster och kapital de fyra frihetema samt angränsande personer, politikområden. Den delen motsvarar den primära EG-rätten, främst

Romfördragets regler. Övriga bestämmelser, såsom förordningar och

direktiv, den sekundära EG-rätten, finns redovisade i bilagor till avtalet. EES-avtalet syftar till att stärka handeln och andra ekonomiska

förbindelser mellan parterna. Överstatliga funktioner liknande dem inom

EG inrättas inte till följd av avtalet och EG:s institutioner påverkas inte. I stället inrättas EFTA-sidan ett antal EES-institutioner, som får uppgifter motsvarande dem som institutionerna inom EG har. Nedan lämnas en översiktlig redogörelse över den institutionella uppbyggnaden enligt EES-avtalet. l fråga om EES-avtalets innehåll i övrigt hänvisas till regeringens proposition prop. 199192:l70 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

8.2 EES-avtalets institutionella uppbyggnad

Med EES-avtalets institutionellauppbyggnad avses gemensamma organ och procedurer för utveckling, administration, samråd, beslutsfattande, övervakning och tvistlösning. En grundläggande förutsättning för att EES skall kunna fungera effektivt är att det institutionella samarbetet bygger överenskomna och ändamålsenliga samrâdsmekanismer. Detta gäller inte minst beslutsprocessen. Därför har parterna enats om inrättandet av ett antal EES-institutioner.

62 Del I

8.2. 1 EES-rådet

I EES motsvaras Europeiska rådet närmast EES-rådet, skall av som ge allmän vägledning för fortsatt utveckling samarbetet och för den av svara politiska styrningen vad gäller avtalets genomförande. Däri inbegrips också politiska beslut till grund för ändringar och tillägg till EES-avtalet. Vidare skall EES-rådet behandla frågor på begäran av en eller flera avtalsslutande parter. Detta kan ske direkt begäran av en avtalsslutande part eller efter behandling i EES-kommittén. EES-rådet skall bestå av medlemmarna i ministerrådet och ledamöter i kommissionen samt av en regeringsmedlem från vart och de ett av EFTA-länder som ratiñcerat EES-avtalet. Beslut skall enhälli EESvara ga. rådet skall självt fastställa sin arbetsordning. Ordförandeskapet i EES-rådet skall innehas under en sexmånadersperiod omväxlande medlem av en av ministerrådet och en regeringsmedlem i EFTA-stat. EES-rådet skall en sammanträda minst två gånger om året.

8.2.2 Gemensamma EES-kommittén

En kommitté, Gemensamma EES-kommittén, skall säkerställa att avtalet genomförs ett effektivt sätt. I detta syfte skall den se till att ett utbyte sker av åsikter och information samt fatta beslut i de fall .som anges i avtalet. Gemensamma EES-kommittén skall bestå av företrädare för de avtalsslutande parterna. Ordförandeskapet skall växla halvârsvis mellan en EG-representant och en representant från ett EFTA-land. Kommittén skall sammanträda minst en gång i månaden. Beslut i kommittén skall fattas enhälligt. EFTA-ländema skall tala med en röst, dvs. de måste inta en inbördes samordnad ståndpunkt. I motsats till vad som gäller inom EG, blir beslut i EES-kommittén bindande för EFTA-ländema först sedan frågan behandlats enligt gällande nationella procedurer. Det är således inte fråga om att överföra någon beslutanderätt till en EES-institution. EES-kommittén kan besluta om inrättandet av underkommittéer eller ar-

betsgrupper och fastställa arbetsmandat för dessa.

8.2.3 EES gemensamma parlamentarikerkommitté

Genom EES-avtalet inrättas också EES gemensamma parlamentarikerkommitté. Den skall vara en mötesplats för ledamöter i Europaparlamentet och parlamentariker från EFTA-ländernas nationella parlament. Lika många ledamöter skall komma från Europaparlamentet som från EFTA-ländemas nationella parlament. Ledamöterna skall utses av det parlament de kommer

ifrån. Parlamentarikerkommittén skall genom dialog och debatt bidra till

en bättre förståelse mellan EG och EFTA-statema inom de områden som täcks av EES-avtalet. Parlamentarikerkommittén kommer följaktligen inte att ha någon formell roll i beslutsprocessen i EES, den kommer, men

Del I 63

rapporter eller uttalanden, ändå att initiera förändringar genom att anta eller påverka utformningen av nya EES-regler.

8.2.4 Rådgivande EES-kommittén

Enligt EES-avtalet skall ledamöter i Ekonomiska och sociala kommittén och andra där arbetsmarknadens parter är representerade, och organ, ledamöter i motsvarande inom EFTA-statema, sträva efter att stärka organ kontakterna sinsemellan. Vidare skall de samarbeta organiserat och regelbundet för att öka medvetenheten de ekonomiska och sociala om ömsesidiga beroendet mellan de avtalsslutande aspekterna av det ökade ekonomier och deras intressen i EES-sammanhang. parternas l detta syfte skall rådgivande EES-kommitté inrättas. Den skall bestå en lika antal ledamöter från EG:s Ekonomiska och sociala kommitté och av EFTAzs rådgivande kommitté. Kommittén kommer att få redovisa sina

synpunkter i rapporter eller resolutioner.

8.2.5 Organ för övervakning av EES-avtalet

EES-reglemas efterlevnad skall enligt avtalet övervakas av kommissionen såvitt EG:s medlemsstater och av EFTA:s övervakningsmyndighet avser ESA såvitt avser EFTA:s medlemsstater. ESA skall bestå medlem från varje EFTA-land. De skall vara av en oavhängiga och får inte motta instruktioner från medlemsländerna. Ärenden avgörs majoritetsbeslut. ESA skall ha motsvarande genom EG-kommissionens i övervakningshänseende, bl.a. skall kompetens som ESA möjligheter att övervaka EFTA-ländemas tillämpning av samma EES-avtalets bestämmelser som kommissionen har inom EG. Den allmänna skyldighet samarbeta åligger EFTA-ländema enligt att som EES-avtalet innefattar skyldighet för dem att förse övervakningsmyndigen heten med all relevant information.

8.2.6 EFTA-domstolen

Det ankommer domstolen att pröva bl.a. frågor som gäller övervakningen att BETA-länderna följer avtalet, överklaganden av sådana av beslut på konkurrensområdet som fattats av EFTA:s övervakningsmyndighet samt tvister mellan två eller flera EFTA-stater. Domstolen skall bestå domare från vart och ett av de EFTAav en länder ratificerat övervakningsavtalet. De skall utses för sex år av som BETA-ländernas regeringar i samförstånd.

64 Del I

8.3 Beredningsprocessen

Beredningsprocessens olika faser kan sammanfattas enligt följande. På eget eller EFTA-ländemas initiativ utarbetar EG-kommissionen ett förslag till direktiv eller förordning. Experter från EGoch EFTA-länderna kan inbjudas att medverka i förslagens närmare utformning. Vid behov reviderar kommissionen sitt förslag, varvid olika kompromisser arbetas fram där hänsyn tas till EG- och EFTAstatemas inställning. Om kommissionen inte tillagts befogenhet att egen hand utfärda lagstiftning och fatta bindande beslut föreläggs kommissionens förslag till beslut ministerrådet. Rådet hänskjuter beredningen av förslaget till Coreper. En arbetsgrupp förbereder ett beslut. Från arbetsgruppen går förslaget för EG:s del till rådet via Coreper. Inom EES sker samrådet och beredningen parallellt via Gemensamma EES-kommittén, som också fattar slutligt beslut för EES-partemas vidkommande. Därefter tar också staterna formellt ställning, vilket i EES leder till folkrättsligt bindande beslut.

När det gäller intern lagstiftning inom EG är det endast kommissionen som har rätt att ta initiativ till nya rättsakter. Inom EES har däremot såväl kommissionen som EFTA-länderna initiativrätt, de senare bl.a. genom att utnyttja rätten att när som helst ta upp en fråga till diskussion artiklarna 89 och 92. Detta gäller även rätten att ta initiativ till nya förslag rörande samarbetet. Ett villkor som måste vara uppfyllt för att ett förslag skall tas upp till beredning är att samtliga parter ställer sig bakom initiativet. En utgångspunkt vid utarbetandet av den gemensamma beslutsprocessen i EES har varit att samarbetet inte skall inkräkta på de enskilda parternas interna beslutsautonomi. Ytterligare en utgångspunkt har varit att åstadkomma ett samarbete som medger ett inflytande som står i proportion till de åtaganden som görs. l EES-avtalets inledande artikel om beslutsprocessen artikel 97 läggs fast att varje part får, så länge det inte strider mot icke-diskrimineringsprincipen, ändra sin interna lagstiftning inom de områden omfattas som av samarbetet. Detta gäller under förutsättning att parten först informerat övriga avtalsslutande parter samt att Gemensamma EES-kommittén finner att lagstiftningen i dess ändrade lydelse inte negativt påverkar avtalets tillfredsställande funktion. Vidare skall ett visst förfarande enligt artikel 98 fullföljas. Så snart ny lagstiftning är under utarbetande av EG-kommissionen ett område som omfattas av EES, skall kommissionen under hand rådfråga experter i EFTA-statema pâ samma sätt som den rådfrågar experter i EG:s medlemsstater vid utarbetandet av sina förslag. Samtidigt som kommissionen överlämnar ett färdigbehandlat förslag till rådet, skall det också överlämnas till EFTA-länderna. I anslutning härtill

Del I 65

kan endera av de avtalsslutande parterna begära en första diskussion inom Gemensamma EES-kommittén om förslaget. Därefter och under ärendets behandling inför beslut i rådet, skall parallell beredning ske i EESgenom en fortlöpande informations- och konsultationsprocedur. processen De avtalsslutande parterna kan också samråda med varandra igen i Gemenkommittén, om det begärs av någon av parterna. samma Den övervägande delen av rättsutvecklingen i EG sker genom ändringar i existerande rättsakter. Rådet har i stor utsträckning gett kommissionen befogenhet att, i de rättsakter rådet antar, genomföra de regler som rådet fastställer. I samband med rådets delegeringen av beslutanderätt har rådet föreskrivit att kommissionen skall följa en viss beslutsordning. Kommissionen skall innan den fattar beslut höra en för ändamålet tillsatt kommitté. Dessa kommittéer tillmäts stor betydelse för beredning och utveckling av EG:s sekundärlagstiftning. Mot den bakgrunden och för att åstadkomma informations- och konsultationsprocess i EES, har de avtalsslutande en parterna lagt fast regler för hur experter och representanter för EFTAländema skall samverka med kommittéerna på EG-sidan. Formen för samverkan beror på karaktären av det arbete som diskuteras i de olika kommittéerna. l detta avseende skiljer EES-avtalet tre typer av samverkan. EFTA-ländemas samverkan med de kommittéer som bereder förslag rörande de s.k. fyra frihetema, regleras allmänt i artikel 100 och mer detaljerat i viljeyttring skall av kommissionen. EG-komrnisen som avges sionen skall tillförsäkra experter från EFTA-statema ett så omfattande deltagande möjligt, med hänsyn till de områden som berörs, under som beredningen förslag till åtgärder. Förslagen skall därefter föreläggas de av kommittéer bistår kommissionen vid utövandet av dess verkställande som befogenheter. När EG-komrnissionen utarbetat förslag till åtgärder skall den anlita experter i EFTA-statema samma sätt som den anlitar experter i EG:s medlemsstater. I de fall då ärenden hänskjuts till rådet i enlighet med det förfarande som är tillämpligt det slags kommitté som berörs, skall kommissionen för rådet redovisa de synpunkter som lagts fram EFTA-ländemas experter. Några gemensamma EES-beslut fattas av inte i anslutning till detta kommittéarbete. Samtliga beslut i dessa delar fattas de avtalsslutande parterna i EES-kommittén. gemensamt av EFTA-ländemas samverkan med de kommittéer som är knutna till administrationen EG:s och andra aktiviteter, skall i de fall av program EFTA-ländema bidrar finansiellt till samarbetet inbegripa fullt deltagande i det formella kommittéarbetet. Denna typ av samverkan beskrivs i även artiklarna 78-88. Artikel 79 lägger fast ramen för samarbetet. De

avtalsslutande skall med alla lämpliga medel förstärka den

parterna ömsesidiga dialogen i syfte att visa på områden och verksamheter där ett

närmare samarbete skulle bidra till att deras gemensamma syften uppnås

på de områden i artikel 78, t.ex. forskning och teknisk som anges utveckling, miljö, utbildning, socialpolitik och konsumentskydd. EES-avtalet reglerar även formen för samverkan med en tredje typ av kommittéer, nämligen sådana inte direkt är knutna till de fyra som frihetema eller till EG:s programverksamhet artikel 101. Det rör sig om

66 Del I

ett begränsat antal kommittéer, vanligtvis med rådgivande funktion. l denna typ av kommittéer skall experter från EFTA-ländema knytas till arbetet när så behövs för att EES-avtalet skall fungera ett tillfredsställande sätt. Kommittéema är uppräknade i Protokoll 37. Villkoren för en sådan medverkan anges i de tillämpliga protokollen och bilagoma för respektive omrâde, där de aktuella frågorna behandlas.

Del] 67

9 Gemenskapernas institutioner

Inledning

Medlemsstaterna i EG har genom att ratificera de grundläggande fördragen samt ett antal tilläggsfördrag överlåtit en viss del av sin beslutskompetens de verksamhetsområden EG omfattar till de gemensamma EG-institutionema. Ett medlemsland deltar emellertid i alla sammanhang där beslut förbereds och fattas inom EG och kan så sätt påverka sin egen situation och även utvecklingen i Europa. Enligt artikel 4 i Romfördraget säkerställs genomförandet av de uppgifter som anförtrotts gemenskapen genom ett parlament, ett råd, en kommission och en domstol. Varje institution handlar inom ramen för de befogenheter som den tilldelats genom fördraget. Rådet och kommissionen skall biträdas av Ekonomiska och sociala kommittén med rådgivande uppgifter och revision skall ske genom Revisionsrätten. Starkt förenklat kan de fyra institutionemas funktioner sägas vara följande: Kommissionen initierar förslag, verkställer beslut och övervakar att befintliga regler följs. Rådet bestämmer EG:s politik och har den slutliga normgivande makten. Europaparlamentet utövar en demokratisk kontroll över normgivningen och har inflytande över budgetprocessen. Domstolen avgör EG-rättens innebörd.

9.2 Kommissionen

Organisation

Medan rådets medlemmar representerar medlemsstaterna, är kommissionens medlemmar kommissionärer oavhängiga av medlemsstaternas regeringar och skall bevaka gemenskapsintressena. De avger en högtidlig försäkran inför EG-domstolen att varken begära eller ta emot instruktioner från någon regering eller intressegrupp. Kommissionens medlemmar, som för närvarande är 17 till antalet, utses av medlemsländemas regeringar i samförstånd för period fyra år, vilken kan förlängas enligt Maaen av stricht-avtalet skall tiden förlängas till fem år. Det skall finnas minst en medlem av kommissionen från varje medlemsland och högst två från

68 Del I

samma stat. l praktiken kommer två medlemmar från vardera Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien och Tyskland och en från varje övrigt land. En av medlemmarna utses av medlemsstaterna till kommissionens president och av de övriga ledamöterna utses normalt sex till vice presidenter, samtliga för en tid av tvâ âr. Kommissionen består av ett generalsekretariat och 23 generaldirektorat, van och ett lett av en generaldirektör. Varje generaldirektorat är uppdelat i avdelningar och dessa består i sin tur av sakenheter. Varje kommissionär ansvarar för ett särskilt sakområde och svarar för ett eller flera generaldirektorat. Till sin hjälp har varje kommissionär ett personligt kabinett av rådgivare han själv valt. Detta leds av en kabinettschef, vars funktioner kan liknas vid en statssekreterares.

Kommissionen

l7 kommissionärer med tillhörande kabinett

Generalsekretariatet med enheter för

Informationstjänst - Juridisk enhet - Tolk- och konferenstjänst - Eurostat statistikenhet - Oversättningsenhet - Säkerhetskontor - Konsumentpolitikenhet - Arbetsgrupp för utbildning m.m. -

23 Generaldirektorat

Generaldirektoraten har följande ansvarsområden:

I utrikes relationer, XIII telekommunikation, datainekonomi och finansiering dustri III inre marknaden XIV fiske IV konkurrens XV finansiella tjänster p och bo- V sysselsättning, arbetsmark- lagsrält nad, socialpolitik XVI regionalpolitik , v1 jordbruk XVII energi VII transport XVIII kredit, investeringar p viii utveckling XIX budget

IX intern förvaltning XX finanskontroll X information, kommunikation, XXI tullunion, indirekta skatter

kultur XXII strukturpolitik X1 miljö kärnkrafts- XXIII smâföretagspolitik, handel, säkerhet och civilskydd turism XII vetenskap, forskning och utveckling

Del I 69

Kommissionen sammanträder varje vecka och fattar beslut med en majoritet sina medlemmar, dvs. i dag nio kommissionärer. År 1991 av

behandlade kommissionen över 6 000 ärenden. Överläggningama är inte

offentliga och diskussionsprotokollen publiceras inte. Under ordinarie session i Europaparlamentet förläggs kommissionens möten till Strasbourg. Vid mötena är även kommissionens generalsekretegeneraldirektören för rättsavdelningen och andra höga befattningsrare, havare närvarande. l kommissionen är ungefär 13 500 anställda. Dessutom är något tusental anställda inom forskningsprogrammen och några hundra inom publikationstjänsten. Alla är internationella tjänstemän, och de skall verka i gemenskapernas intresse. Oftast gör tjänstemännen hela sin yrkeskarriär inom EG. Personalen är indelad i fyra kategorier kvalificerade tjänstemän med uppgift att formulera författningstexter och olika initiativ från kommissionen, tjänstemän underställda de kvalificerade tjänstemärmen, kontorspersonal och servicepersonal. Rekrytering till kommissionen sker i öppen konkurrens särskilda uttagningsprocedurer. Nya medlemmar i EG genom har vid inträdet getts förtur till vissa tjänster inom kommissionen och övriga EG-institutioner. När ett land inträtt som medlem har t.ex. flera hundra sådana tjänster besatts från det nya medlemslandet. av personer Utöver ordinarie tjänstemän anställs också nationella experter. Dessa behöver inte komma från ett departement eller en myndighet utan personer kan också komma från enskild tjänst. Efter särskilda uttagningsprov bestämmer kommissionen skall anställas. Det är dock medvem som lemsländemas statsförvaltningar eller andra intressenter, t.ex. intresseorganisationer eller företag, finansierar tjänsterna. Anställningstiden för som dessa experter är från sex månader upp till tre år. Kommissionen har, liksom rådet, säte i Bryssel. Kontor finns även i de tolv medlemsländemas huvudstäder. Kommissionen finns representerad med diplomatiska beskickningar i ytterligare ett fyrtiotal huvudstäder samt i Geneve.

Uppgifter

Kommissionens uppgifter framgår av respektive fördrag. Dess huvuduppgifter är att lämna förslag till rättsakter, verkställa rådets beslut, övervaka att fördragen och de gemensamma reglerna följs, förvalta EG:s ekonomi samt förhandla och företräda gemenskapema. Kommissionen har utrustats med vittgående tillämpande befogenheter och kan utfärda samma slags rättsakter rådet, dels med stöd själva Romfördraget, dels med som av från rådet. Kommissionen företräder stöd av delegerade befogenheter gemenskapen med exklusiv kompetens vid de handelspolitiska förhandlingarna inom GATT och, även om kompetensen där kan vara uppdelad mellan EG sådant och medlemsländerna, med EFTA-länsom dema samt i andra frågor i många internationella organisationer. Befogenheten att ingå internationella avtal grundval av dessa förhandlingar ligger däremot hos rådet. Vidare ansvarar kommissionen för EG:s tillämpning av beslut och regler.

70 Del I

Kommissionen förvaltar även EG:s olika fonder, socialfonden, orienterings-och garantifonden för den gemensamma jordbrukspolitiken, regionalfonden och utvecklingsfonden för biståndsändamål. Kommissionens förslagsrätt är grundläggande. Förordningar, direktiv och beslut som skall fattas av rådet måste vila förslag från kommissionen. I förslagen skall kommissionen den rättsliga grund de ange som vilar på genom att hänvisa till tillämpliga artiklar i fördragen. Kommissionen får under hela beredningsprocessen ändra sina förslag eller dra tillbaka dem helt. Rådet får inte ändra i förslagen annat än enhälligt. Normalt är det kommissionen som tar initiativ till en rättsakt. Dock artikel 152 i ger Romfördraget rådet en möjlighet att anmoda kommissionen att företa utredningar som rådet finner nödvändiga för att förverkliga de gemensamma målen och presentera lämpliga förslag. Däremot får rådet inte diktera hur förslaget skall se ut. Kommissionens kontrollfunktion utgår från artikel 155 i Romfördraget. För att säkerställa den gemensamma marknadens funktion och utveckling skall kommissionen övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och av bestämmelserna som antagits av institutionerna med stöd av fördraget. Det är kommissionens uppgift att till att medlemsstaterna se efterlever solidaritetsprincipen artikel 5 i Romfördraget och att påtala medlemsstaters överträdelser av fördragsförpliktelsema. På eget initiativ eller efter anmälan av ett medlemslands regering, av ett företag eller av en privatperson undersöker kommissionen brott mot fördragen eller andra rättsakter. Det åligger kommissionen enligt artikel 169 i Romfördraget att påtala sådana brott eller en medlemsstats underlåtenhet att uppfylla en förpliktelse. Om medlemslandet inte efterkommer uppmaning en om rättelse kan kommissionen föra frågan till EG-domstolen. Kommissionen får vidare enligt artikel 213 i Romfördraget inom de gränser och på de villkor som fastställts rådet inhämta den information av och företa de kontroller som behövs för att fullgöra de uppgifter som anförtrotts den. Kommissionen får företa undersökningar hos företag och besluta om sanktioner mot företag inte respekterar konkurrenssom reglerna. När det gäller att ta initiativ till och utarbeta förslag till lagstiftning ny samt att utfärda rekommendationer inom en rad sakornrâden, görs detta arbete vid de 23 generaldirektoraten. I detta arbete inbjuds ibland experter från medlemsländerna att medverka. Det är vanligt dessa att personer senare ingår som företrädare för sitt land i arbetsgrupper under rådet, där

frågan sedan behandlas se vidare avsnitten 11.2 och 11.3. Även

företrädare för branschorganisationer och andra intresseorganisationer kan inbjudas att delta i beredningsarbetet i kommissionen. Kommissionens förslag till rådet genomgår oftast tidskrävande och ett omfattande remissförfarande i kommissionens rådgivande i organ, medlemsländemas förvaltningar, i berörda intresseorganisationer parters och i Europaparlamentet. Ibland har förslagen omarbetats flera gånger innan de överlämnas till rådet, som i sin tur har remissorgan. egna Den verkställande funktionen innebär att det är kommissionens uppgift att i praktiken genomföra och administrera EG:s av rådet beslutade politik

Dell 71

inom olika områden. Kommissionen har vissa områden getts befogenhet att utfärda följdförfattningar och att utföra behövliga kontroller och undersökningar. Kommissionen har även hand om den närmare tilllämpningen av gemenskapsrättsliga författningar och har alltså en betydande förvaltningsmakt. Genom Maastricht-fördraget förstärks kommissionens ställning inom inrikes- och utrikespolitiken, där kommissionen, i fråga om yttrande och initiativrätt, jämställs med medlemsländerna. Inom övriga delar av gemenskapsarbetet förändras inte kommissionens roll nänmvärt. Valperioderna kommer dock att synkroniseras med valperiodema i Europaparlamentet. Rådets val av kommissionsordförande skall godkännas av Europaparlamentet. Kommissionen skall vidare i större omfattning än tidigare skicka ut förslag till lagar och direktiv på remiss innan de läggs fram. Kommissionen skall också motivera varför ett beslut måste fattas på gemenskapsnivå och inte av de enskilda medlemsländerna.

9.3 Rådet

Uppgifter och organisation

Rådet är det högsta politiska organet i EG. Den politiska viljan hos rådet är därför avgörande för gemenskapernas utveckling och den europeiska integrationen. Det ankommer på rådet att fatta de grundläggande besluten och rådet fyller även en viktig lagstiftande funktion genom att utfärda följdförfattningar, med EG:s terminologi rättsakter, till Romfördraget och de övriga fördragen. I lagstiftningsärenden kan rådet bara agera grundval av ett av kommissionen framlagt förslag. I de flesta fall krävs också att rådet inhämtat parlamentets synpunkter innan en rättsakt kan antas. De institutionella bestämmelserna om rådet finns i artiklarna 145-154 i Romfördraget. Rådets huvuduppgift framgår av artikel 145. Rådet skall, för att säkerställa att Romfördragets syften uppnås, i enlighet med fördragets bestämmelser se till att medlemsstaternas allmänna ekonomiska politik samordnas, fatta beslut samt ge kommissionen befogenhet att, i de rättsakter rådet antar, genomföra reglerna. Rådet består av representanter från medlemsländerna, en regeringsmedlem från varje medlemsstat. Medlemmarna företräder sitt lands intressen. Rådets aktiviteter speglar därför bakomliggande nationella intressen, även om rådet som EG-institution skall ta till vara gemenskapsintresset. Rådet biträds av ett sekretariat som förestås av en generalsekreterare. Rådets sekretariat är liksom kommissionens indelat i olika direktorat, vilka för rådets del är sju.

72 Del I

De sju generaldirektoraten har följande ansvarsområden:

personal och administration, jordbruk och fiske, - - inre marknaden m.m., energi, konsumentfrågor, forskning, miljö och transport, externa relationer och utvecklingsarbete, förhållandet till Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén samt ekonomiska, finansiella och sociala frågor -

Rådet har inte någon fast sammansättning. Vilken regeringsledamot som deltar från respektive land beror på frågans karaktär. Därför kan rådsmöten avlösa varandra, konstituerade av utrikesministrarna, jordbruksministrama, kommunikationsministrama etc. Man talar här om olika tekniska råd, t.ex. Jordbruksrådet, Energirâdet, Miljörådet osv. Av stor betydelse är det s.k. Ecoñn, dvs. rådet i sammansättning med ekonomioch finansministrama. En särskild ställning intar också rådsmöten med utrikesministrarna, General Affairs Council. I denna sammansättning behandlar rådet mer övergripande samordningsfrågor och träffar kompromisser i politiska frågor. Varje medlemsstat får dock självt avgöra hur den för sitt vidkommande vill säkra att den enskilde ministerns synpunkter är nationellt förankrade. Eftersom EG:s verksamhet spänner över så stora områden, möter i praktiken de flesta av EG-ländemas regeringsledamöter regelbundet sina kolleger inom ramen för rådets verksamhet. Mötena, mellan 80-100 årligen, hålls i Bryssel eller Luxemburg. Rådet har ett eget kansli i Bryssel. Ordförandeskapet i rådet roterar i viss alfabetisk ordning mellan medlemsländema i sexmånadersintervaller. Ordförandelandets utrikesminister är rådspresident och företräder EG i FN:s generalförsamling och vid internationella toppmöten. Rådet fastställer självt sin interna arbetsordning och vilka organ som skall assistera rådet, i den mån det inte framgår av fördragen. Rådet sammankallas ordförandens initiativ eller efter hemställan från en av dess medlemmar eller från kommissionen. Mötena är inte offentliga, men kommissionens medlemmar får närvara, om inte rådet bestämmer annat. I praktiken är minst en ledamot av kommissionen alltid närvarande. Vid efterföljande presskonferenser ger talesmän en utförlig information om de ärenden som avhandlats under mötena. Rådets arbete förbereds huvudsakligen i en särskild kommitté bestående av EG-ländemas ambassadörer och deras ställföreträdare, vilka är ackrediterade vid EG och ledare för sina respektive länders representation i Bryssel. De bildar De ständiga representanternas kommitté, kallad Coreper Comité des Représentants Permanents. Den tillkom år 1967 av praktiska skäl för att underlätta den dagliga kontakten mellan EG och medlemsländernas regeringar. Ärenden föreläggs rådet bereds således Coreper. Dock bereds som av några frågor i andra organ, t.ex. vissa jordbruksfrågor av Särskilda

Dell 73

jordbrukskommittén SJK och ekonomisk-politiska frågor av Monetära

kommittén. Under Coreper och de andra särskilda beredningsorganen har rådet inrättat stort antal fasta kommittéer och arbetsgrupper för olika frågor. ett Dessutom tillsätts ofta arbetsgrupper för särskilda frågor. Arbetsgruppema består tjänstemän från medlemsländemas representationer eller regeav ringskanslierna samt företrädare för kommissionen. Deras uppgift är att bereda rådsbesluten sakligt, juridiskt och politiskt och så långt möjligt förhandla ihop eventuella nationella motsättningar. Coreper sammanträder varje vecka och upprättar, tillsammans med rådets ordförande, föredragningslistor för rådsmötena. Vid rådsmötena behandlas dels frågor i vilka enighet uppnåtts i Coreper eller vid tidigare rådsmöte och där beslut kan fattas utan debatt på dagordningen kallade Apunkter, dels frågor där enighet inte kunnat nås B-punkter.

Omröstningsregler

Rådets beslut skall, beroende frågans art, fattas genom enkel majoritet

med röst för varje medlemsland, kvalificerad majoritet med rösterna

en vägda efter befolkningstal eller enhälligt. Arbetet inom rådet är inriktat beslut skall kunna fattas consensus, dvs. i enighet. Om inget att genom är föreskrivet i Romfördraget, fattas beslut med enkel majoritet av annat medlemsländerna, vilka har röst var artikel 148.1. en Romfördraget således i sina olika bestämmelser när enhällighet anger eller kvalificerad majoritet krävs. Enhällighet krävs för beslut att uppta en medlem i EG och för beslut att ingå avtal om associering av ny stat som till EG artiklarna 237 och 238 i Romfördraget men även i en hel en stat del andra fall. Enhällighet krävs vidare för att rådet skall kunna göra ändring i förslag lagts fram kommissionen artikel 149.1 i ett som av Romfördraget.

Till följd den s.k. Luxemburg-kompromissen en politisk överenskom-

av melse, inte i sig ändrar fördragen har rådet inte använt sig av som majoritetsbeslut då medlemsstat hävdat att dess vitala intressen hotats. en Rådet har i mycket hög grad strävat efter att uppnå enhälliga beslut även Romfördraget inte fordrat detta. Inom rådet löser man ofta omstridda när frågekomplex förhandlingar, ofta i form paketuppgörelser så genom av enighet uppnås, varvid hänsyn tas till skilda nationella intressen. att Ökade möjligheter besluta med kvalificerad majoritet i rådet infördes att Europeiska enhetsakten. Såsom ett mycket viktigt undantag från genom huvudregeln direktiv lagharmonisering kräver enhällighet artikel att om 100 i Romfördraget föreskrivs att direktiv erfordras för upprättandet som den inre marknaden till år 1993 de flesta områden kan antas med av kvalificerad majoritet artikel l00a i Romfördraget. Kvalificerad majoritet innebär minst 54 76, dvs. något över 23 majoritet. röster av

Del I

Ländernas röstetal varierar mellan 2 och 10 röster. Röstema är fördelade enligt följande.

Belgien 5 Irland 3 Danmark 3 Italien 10 Tyskland 10 Luxemburg 2 Grekland 5 Nederländerna 5 Spanien 8 Portugal 5 Frankrike 10 Storbritannien 10

Som framgår bestäms röstetalen med utgångspunkt i folkmängden i respektive medlemsland. Dock har de mindre länderna fler röster än vad som skulle följa av folkmängden. I andra fall än där beslut fattas förslag av kommissionen vilket är det vanligaste krävs härutöver att minst åtta medlemsländer stöder majoritetens uppfattning artikel 148 i Romfördraget. Genom Maastricht-fördraget utvidgas tillämpningen majoritetsbeslut av i rådet och en sådan ordning blir huvudregel för samarbetet inom gemenskapernas nuvarande område. Det införs en begränsad möjlighet att tillämpa ett beslutsförfarande med kvalificerad majoritet för genomförande av enskilda åtgärder inom de utrikes- och inrikespolitiska pelama. För dessa områden gäller dock som huvudregel att enhällighet fordras för beslut. Rådets protokoll över mötena är inte offentliga. Däremot brukar det i nära anslutning till mötet ges ut ett pressmeddelande från rådets generalsekretariat på EG:s officiella språk. Pressmeddelandet innehåller uppgifter om vilka ärenden som varit uppe till behandling och de beslut fattats. som

Europeiska rådet

De särskilt viktiga ställningstagandena inom EG sker i regel vid de inom EG regelbundet återkommande toppmötena stats- och regeringschefsnivå. Dessa möten har numera institutionaliserats som Europeiska rådet. Stats- respektive regeringschefema biträds av utrikesministrama. Även EG-kommissionens president och mest seniore vicepresident deltar, men de har ingen rösträtt. Mötena hålls i och leds av det land som har ordförandeskapet i ministerrådet. Europeiska rådet sammanträder minst två gånger per år dels för formellt beslutsfattande i särskilt viktiga frågor vilket då sker i egenskap av rådet och enligt Romfördragets regler, dels för diskussioner och uttalanden inom ramen för staternas politiska samarbete. I den typen frågor senare av fattar Europeiska rådet inga rättsligt bindande beslut inom EG, men lägger fast riktlinjer som skall vara vägledande för EG:s arbete på olika områden. Detta har mycket stor faktisk betydelse för den politiska ledningen och vidareutvecklingen av EG. Europeiska rådet leder bl.a. utvecklingen mot och genomförandet av den Europeiska unionen.

Del I 75

9.4 Europaparlamentet

Organisation

Europaparlamentet var ursprungligen sammansatt av parlarnentariker från medlemsländernas nationella parlament, är sedan år 1979, med men tillämpning av nationella valförfaranden, valt direkt av medborgarna i medlemsländerna. Det finns varken något förbud mot eller krav att en kandidat är ledamot av ett nationellt parlament. En ledamot av Europaparlamentet skall utöva sin rösträtt individuellt och personligt. Ledamoten får inte vara bunden av någon instruktion. Bestämmelserna om parlamentet finns i artiklarna 137-144 i Romfördraget. Parlamentet skall bestå av representanter för folken i de i gemenskapema sammanslutna staterna och utöva de rådgivande och kontrollerande befogenheter som det tilldelats genom fördragen. Ledamöterna väljs för en period av fem år. Parlamentet har för närvarande 518 ledamöter och varje land har tilldelats ett visst antal platser, vilket grovt avspeglar medlemslandets folkmängd. Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien har 81 ledamöter vardera, Spanien 60, Nederländerna 25, Belgien, Grekland och Portugal 24 vardera, Danmark 16, Irland 15 och Luxemburg 6 ledamöter. Vid mötet i Edinburgh i december 1992 beslutades att EG-parlamentet från och med år 1994 skall utökas till 567 medlemmar och platserna fördelas enligt följande: Tyskland 99 ledamöter, Frankrike, Italien och Storbritannien vardera 87, Spanien 64, Nederländerna 31, Belgien, Grekland och Portugal vardera 25, Danmark 16, Irland 15, och Luxemburg 6 ledamöter. Om inte annat föreskrivs i Romfördraget, fattar Europaparlamentet beslut med absolut majoritet av avgivna röster artikel 141 i Romfördraget.

Parlamentet håller en årlig session. På begäran av en majoritet av dess

medlemmar eller pâ begäran av rådet eller kommissionen får det hålla extrasession. Parlamentet väljer ordförande och sitt presidium bland sina ledamöter. Arbetet i parlamentet bereds i 18 fasta utskott, som vart och ett ansvarar för ett särskilt område av gemenskapernas politik. Utskottens sammansättning återspeglarparlamentets politiska sammansättning. Vid sidan om de fasta utskotten kan man skapa särskilda utskott för att behandla viktiga frågor. Parlamentet håller numera sina sessioner i Strasbourg. Utskottsmötena äger däremot rum i Bryssel. Parlamentets stora sekretariat är beläget i Luxemburg.

76 Del I

Parlamentet är samlat en till två veckor i månaden. Rådet och kommis-

sionen är företrädda vid mötena. Tjänstemän vid kommissionen deltar även

i de 18 fasta utskottens arbete.

Europaparlamentet

518 ledamöter

Generalsekretariat Parlamentsutskott

Budget - Budgetkontroll - Energi, forskning, tekno- - 3 Generaldirektorat logi

Externa relationer - Generaldirektoratet Institutionella frågor - för Sessioner Kultur - Generaldirektoratet Kvinnors rättigheter - för utskotten och de Jordbruk, fiske, region- interparlamentariska utveckling

delegationerna Miljö - Generaldirektoratet Politik - för press och infor- Rättsliga frågor om med- mation borgerliga rättigheter

Sociala frågor - Transport - Utveckling och samarbete - Ekonomi - Den inre marknaden - Hälsofrågor - Internationell handel -

Uppgifter

Parlamentet skall utöva de rådgivande och kontrollerande befogenheter det

tilldelats genom Romfördraget.

Parlamentet har befogenheter inom bl.a. tre områden: lagstiftnings-

frågor, budgetfrágor samt granskning av kommissionens och rådets

aktiviteter. Parlamentet skall vidare samtycka, efter beslut med absolut

majoritet 260 röster av dess medlemmar, till antagande av nya med-

lemsländer artikel 237 i Romfördraget samt till sådana avtal som innebär

associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt

uppträdande och särskilda förfaranden och som gemenskapema ingår med

ett tredje land artikel 238 i Romfördraget.

Parlamentet har inte rätt att hos rådet ta initiativ till lagstiftning. Rådet

är däremot i stor utsträckning skyldigt att höra parlamentet i lagstiftnings-

ärenden men är enligt huvudregeln inte skyldigt att följa parlamentets

Del I 77

yttranden. Genom den Europeiska enhetsakten har det införts ett särskilt samarbetsförfarande mellan parlamentet och rådet många lagstiftningsorrirâden, framför allt i fråga om sådan lagharmonisering som är behövlig för genomförandet av den inre marknaden. l budgetfrågor har parlamentet viss reell makt, vilken grundar sig på EGzs finansiella självständighet och som parlamentet använt för att utöva påtryckningar på rådet. När det gäller övervakande befogenheter har parlamentet bl.a. rätt att ställa frågor till kommissionen och rådet och kan efter beslut med kvalificerad majoritet tvinga kommissionens medlemmar att samfällt avgå. Genom Maastricht-fördraget fâr parlamentet generellt sett sin ställning stärkt. De befogenheter som parlamentet får genom fördraget varierar nya mellan olika politikområden. T.ex. får parlamentet rätt att med en majoritet begära att kommissionen lägger fram förslag i frågor som faller under fördraget. Detta innebär inte att parlamentet har någon regelrätt initiativrätt, det är dock möjlighet för parlamentet att markera men en intresse för vissa frågor. Parlamentet får vidare inflytande över rådets beslut beslutsordning, definierad i artikel l89b i Romförgenom en ny draget och allmänt kallad medbeslutandeförfarandet. Samarbetsförfarandet består oförändrat i artikel l89c. de viktigaste nyheterna i fördraget när det gäller parlamentets En av kontrollbefogenheter är tillsättandet en särskild EG-ombudsman. Till av denne kan medborgare i ett medlemsland, liksom fysiska och juridiska boende eller med registrerat kontor i ett medlemsland, vända sig personer vid brister i myndighetsutövningen hos en gemenskapsinstitution eller ett gemenskapsorgan. Denna kontroll omfattar dock inte de judiciella instansernas handlande i deras judiciella roll. Ombudsmannen skall vara helt självständig och avge årliga rapporter till parlamentet. En annan nyhet är klagorätt för medborgare till parlamentet samt en utfrågningsrätt för parlamentet gentemot kommissionen. Parlamentet har också getts rätt att inrätta tillfälliga undersökningskommissioner i syfte att utreda påstådda överträdelser eller andra fel vid tillämpningen av EG-regler. Parlamentet skall konsulteras av medlemsländerna före val av ny kommissionsordförande och hela den av medlemsländerna nominerade kommissionen skall därefter godkännas i en förtroendeornröstning i parlamentet. Kommissionens och parlamentets mandatperioder synkroniseras på så sätt att kommissionens mandat utsträcks till fem år och inleds vid årsskiftet efter parlamentsval.

5 EG-domstolen

Organisation

EG-domstolen, är belägen i Luxemburg, består av 13 domare. Rådet som dessa och mandatperioden är år. Förordnandet kan förnyas. På utser sex

78 Del I

framställan av domstolen och efter enhälligt beslut rådet kan antalet av domare ökas. Varje medlemsland föreslår en domare och därefter utses de gemensamt av medlemsstaterna. Fördragen innehåller inga bestämmelser domamas om nationalitet, men från varje medlemsstat kommer minst domare. en Domstolen biträds av sex generaladvokater. Domstolen antar sin egen arbetsordning, vilken fastställs rådet. Bland av sig själva väljer domarna en president, som leder domstolens arbete, ansvarar för domstolens personal och är ordförande i plenarsessioner. Domstolen är för närvarande uppdelad sex kamrar. På varje kammare tjänstgör tre till fem domare. Varje domare förfogar över ett s.k. kabinett, en egen enhet med kvalificerade föredraganden, normalt från det egna medlemslandet. Domstolen har vidare utsett en registrator, som ansvarar för målens handläggning. Han skall bl.a. underrätta parlamentets och kommissionens ordförande om domstolens beslut samt anmäla detta för rådets ordförande. Domstolen har också en egen spräkservice som simultantolkar vid förhandlingar och svarar för översättningsarbetet. Domstolen uttalar sig endast samstämmigt. Någon avvikande mening redovisas inte. EG-domstolen har tills helt nyligen varit den enda instansen. Genom Europeiska enhetsakten har en första instansrätt Court of First Instance inrättats som en underinstans till EG-domstolen, artikel 168a i Romfördraget. Första instansrätten består av tolv domare, en från varje medlemsstat. Domstolen prövar mål som rör tvister mellan EG:s institutioner och deras anställda, talan av .företag mot kommissionen rörande sanktioner, priser m.m. inom ramen för Kol- och stålfördraget samt ogiltighetseller passivitetstalan av enskilda mot kommissionen inom ramen för Romfördragets konkurrensregler. Första instansens avgöranden kan överklagas till domstolen såvitt gäller rättsfrâgor. Vid EG-domstolen arbetar i dag ca 800 personer.

Uppgifter

Domstolen har en framskjuten ställning inom EG. Den skall värna om lag och rätt vid tolkning av fördragen och andra rättsakter. Inom EG gäller en legalitetsprincip innebärande att varje institution skall handla inom de

ramar som den tilldelats enligt fördragen. Det är domstolens uppgift att

bedöma om så sker. Det är domstolen som i sista hand suveränt avgör hur Romfördraget, övriga EG-fördrag och utfärdade rättsakter samt åtskilliga mellan medlemsstatema särskilt ingångna konventioner skall tolkas. Domstolen handlägger tvister mellan kommissionen och en medlemsstat, mellan medlemsstater och mellan EG:s egna institutioner. Såväl fysisk en som en juridisk person kan överklaga beslut som fattats EG-organ. av Domstolen kan upphäva beslutet. Om rådet eller kommissionen underlåtit att fatta beslut kan övriga institutioner, t.ex. parlamentet, en medlemsstat eller en fysisk eller juridisk person väcka talan vid domstolen.

Del I 79

Domstolen har genom sina avgöranden en rättsskapande roll. Avgörandena är prejudicerande och bidrar till att en europeisk gemensam rätt utvecklas. På nationella domstolars förfrågan ger EG-domstolen besked rörande tolkning av EG-rätten. Medlemsstaterna och institutionerna företräds vid domstolen av ett ombud som utses för varje ärende. Ombudet får biträdas av en rådgivare eller advokat som är behörig att uppträda inför domstol hos någon av medlemsstaterna. Förfarandet vid domstolen består av en skriftlig och en muntlig del. EG:s medlemsstater och institutioner får intervenera i tvister inför domstolen. Det får även varje annan person som har ett berättigat intresse av utgången i den tvist som underställts domstolen, dock inte tvister mellan medlemsstater, mellan institutionerna eller mellan medlemsstat och institution. När en talan enligt artikel 177 i Romfördraget tolkningsbesked anhängiggjorts vid domstolen skall medlemsstaterna och kommissionen, och ibland även rådet, underrättas. Dessa har möjlighet att inom två månader därefter inkomma med yttrande. Domstolen ges i Maastricht-fördraget möjlighet att, efter yrkande av kommissionen, ålägga medlemsländer som inte följer domstolens utslag att betala ett engångsbelopp eller vite, artikel 143.2 i Maastricht-fördraget.

9.6 Revisionsrätten

Revisionsrätten består av tolv ledamöter, som utses av rådet för en period av sex år genom enhälligt beslut och sedan Europaparlamentet hörts artikel 206 i Romfördraget. Ledamöterna skall, i gemenskapens allmänna intresse, vara helt oavhängiga vid utövandet av sitt uppdrag. Revisionsrätten skall granska redovisningen för gemenskapens inkomster och utgifter. Kontrollen sker utifrån institutionernas och medlemsländemas bokföring. En revisionsberättelse skall upprättas efter budgetårets utgång. Härefter beslutar parlamentet, efter rådets rekommendation, i fråga om ansvarsfrihet för kommissionens förvaltning av gemenskapens budget. I frågor rörande planerad ny lagstiftning på det finansiella eller budgetära området skall Revisionsrätten konsulteras. Vidare skall den höras rörande sådan planerad lagstiftning andra områden som kan tänkas betydande finansiella konsekvenser. Genom Maastricht-fördraget blir Revisionsrätten en av gemenskapens institutioner.

9.7 Ekonomiska och sociala kommittén

ECOSOC

Ekonomiska och sociala kommittén är ett EG-organ där företrädare från olika grupper i det ekonomiska och sociala livet är företrädda. I artikel

80 Del I

193 i Romfördraget nämns särskilt företrädare för tillverkare, jordbrukare, transportörer, arbetstagare, köpmän, hantverkare och fria yrken samt företrädare för det allmänna. Kommittén består av 189 medlemmar från de mest representativa organisationerna i medlemsländerna. Medlemmarna utses av rådet för en mandatperiod om fyra år förslag av medlemsländerna och efter hörande av kommissionen. Fördelningen av platser mellan medlemsländerna är följ ande.

Kommitténs uppgift är att kanalisera de viktigaste intressegrupperingamas synpunkter så att de kan beaktas i beslutsprocessen. Kommittén har särskilda sektioner för viktigare områden. Romfördraget föreskriver att den skall ha en särskild jordbrukssektion och en transportsektion. De särskilda sektionerna utövar sin verksamhet inom ramen för kommitténs allmänna behörighet. Inom kommittén har inrättats underkommittéer, avsedda att för bestämda frågor eller pâ bestämda områden utarbeta förslag till yttranden, som skall underställas kommittén för överväganden. Kommittén har uteslutande en rådgivande funktion. Den kan alltid rådfrågas av rådet och kommissionen när dessa finner det lämpligt och skall höras i vissa i fördraget uppräknade frågor. Kommitténs praxis har utvecklats därhän att den inte bara yttrar sig om färdiga förslagstexter utan synpunkter då dessa utarbetas eller skall verkställas. även ger Maastricht-fördraget stärker Ekonomiska och sociala kommitténs roll i arbetet med att förbereda lagförslag och har utvidgat det obligatoriska sarnrådsförfarandet till ytterligare frågor. Fördraget formaliserar också kommitténs kompetens att på eget initiativ avge synpunkter. Enligt fördraget förlängs också tidsfristerna för avgivandet av synpunkter. Vidare tillåts kommittén att anta sina egna procedurregler.

Dell 8l

10 Kommissionens och rådets

beredningsorgan

10.1 Inledning

Berednings- och beslutsprocessen inom EG är komplicerad. EG:s beslut bereds i kommissionens expertkommittéer, generaldirektorat och kabinett, i rådets olika beredningsorgan och arbetsgrupper samt i Europaparlamentet och dess utskott. Besluten bereds därutöver i en rad kommittéer med varierande status. Det har vidare utvecklats särskild beslutsordning för det fall rådet en delegerat vissa beslutsbefogenheter till kommissionen. För att tillförsäkra rådet och medlemsländerna ett visst inflytande skall kommissionen lägga fram sina förslag till åtgärder för särskilda kommittéer, sammansatta av företrädare för medlemsländerna och ordförande från kommissionen detta förfarande benämns inom EG för committology, i Sverige vanligen översatt med kommittologin eller EG:s kommittésystem. Rådet har genom ett beslut den 13 juli 1987 87373EEG lagt fast tre olika förfaranden för kommissionens beslutsfattande. Gemensamt för dessa är att kommissionen måste låta kommitté yttra sig över kommissionens förslag till rättsakt. en Kommittéemas inflytande över kommissionens beslut beror på vilket förfarande rådet föreskrivit i delegationsbeslutet. I de följande avsnitten redogör vi för kommissionens expertkommittéer och deras betydelse i EG:s beredningsprocess samt beslutsprocessen inom kommissionen när den utövar delegerad normgivningsmakt. Vi avslutar med att översiktligt redogöra för Corepers och arbetsgruppemas beredningsarbete inför ett râdsbeslut.

10.2 Kommissionens expertkommittéer

Det finns inga fasta principer för hur kommissionen skall arbeta fram förslag till rättsakter. Av stort intresse är dock de experter som nya biträder kommissionen i dess arbete med förslag till rådet. Det är dels de från medlemsländerna. Även oberoende konsultema, dels experterna företrädare för intresseorganisationer kan delta i kommissionens beredningsarbete. De nämnda skall utarbeta, förbereda och yttra sig över nu kommissionens förslag till ministerrådet. En kommitté kan vara ett genom formellt beslut tillsatt den kan också vara en informell arbetsorgan, men Man kan alltså inte enbart med utgångspunkt namnet en grupp grupp. säkert avgöra vilken status den har.

82 Del I

När en enhet, efter samtycke av sin avdelningsledning, fått klartecken av sitt generaldirektorat att utarbeta ett förslag till direktiv eller förordning

inom ett sakontrâde se nedan om beslutsfattande i kommissionen, avsnitt

11.2 är det vanligt att man från respektive generaldirektorat bjuder in oberoende konsulter att i egen kapacitet och på grund sina speciella av kunskaper medverka i förslagets utformning. Medlemsländernas regeringar har inget inflytande vad gäller utnämnandet av dessa konsulter. När konsultema eller kommissionens tjänstemän utarbetat ett utkast till förslag, kan generaldirektoratet inbjuda experter från medlemsländerna och företrädare för intresseorganisationer att delta i det fortsatta arbetet eller lämna synpunkter förslaget. Experterna från medlemsländerna företräder i dessa kommittéer formellt sett inte sitt land. Kommissionen står för resekostnader och uppehälle för dessa personer. Kommissionens förankringsprocess kan också startas genom att kommissionen helt informellt remitterar ett förslag till medlemsländemas regeringar eller genom informella samtal med regeringsföreträdare inhämtar synpunkter på förslaget. Genom experter från medlemsländerna eller ett inforrnellt remissförfarande sonderar kommissionen medlemsländernas intressen och får en uppfattning om de problem som senare kan komma att uppstå under beslutsprocessen. En gång om året redovisas samtliga kommittéer under kommissionen i samband med kommissionens presentation budgeten för Europaparlaav mentet.

10.3 Kommissionens

delegerade beslutskompetens

Utöver uppgifterna att ta initiativ till och utarbeta förslag till ny lagstiftning samt att utfärda rekommendationer och yttranden har kommisavge sionen en rad områden tillagts befogenhet att på hand utfärda egen föreskrifter och fatta bindande beslut. På några fâ områden anges dessa befogenheter redan i de grundläggande fördragen, t.ex. i fråga om konkurrenspolitiken och rätten att förvalta EG:s budget samt att företräda EG vid förhandlingar med tredje land. I övriga fall har kommissionens befogenheter sin grund i att rådet delegerat sin beslutskompetens till kommissionen. Det kan röra sig om kompetens att eget initiativ utfärda generella rättsakter direktiv och att utfärda tillämpningsföreskrifter till sådan lagstiftning som har beslutats av rådet. Enligt artikel 145 i Romfördraget skall rådet, för att säkerställa fördragets syften i enlighet med dess bestämmelser bl.a. ge kommissionen befogenhet att, i de rättsakter som rådet antar, genomföra de regler som rådet fastställer. Rådet kan också, i särskilda fall, förbehålla sig rätten att direkt utöva befogenheten att genomföra reglerna. När kommissionen utövar delegerad beslutanderätt föreskriver rådet en särskild beslutsordning, med hörande av för ändamålet särskilt tillsatta kommittéer, som skapats för att tillgodose rådets insyn och medbe-

Del I 83

stämmande. Den till kommissionen delegerade beslutskompetensen måste således utövas inom de ramar som rådet i varje särskilt fall föreskriver. Förutom att ange de rättsliga ramarna för kommissionens beslutsbefogenheter brukar rådet föreskriva att kommissionen i sin verksamhet skall samråda med olika till kommissionen knutna kommittéer. Flertalet kommittéer inom kommissionens område har därför tillkommit i samband med själva delegeringen av beslutanderätten. Rådet har velat försäkra sig om att den till kommissionen delegerade befogenheten att verkställa av rådet fastställda föreskrifter utövas i nära samarbete med medlemsstaternas regeringar. Formerna för denna särskilda beslutsordning som angetts ovan lades fast i Enhetsakten som en av tre institutionella förändringar, ändrat beslutsfattande omröstning och majoritetsbeslut, ökat inflytande för Europaparlamentet samarbetsförfarandet och en effektivare tillämpning verkställighetskompetens överförd från rådet till kommissionen. Förfarandet är reglerad genom artikel 145 i Romfördraget och artikel 10 i Enhetsakten. Genom rådets beslut den l3 juli 1987 87373EEG, Laying down the procedures for the exercise of implementing powers conferred on the Commission, det s.k. kommittologibeslutet har olika förfaranden I-III för kommissionens utövande av delegerad beslutskompetens lagts fast. Beroende vilket förhållande som skall råda mellan kommissionen och kommittén föreskrivs vissa förfaranden och olika typer av kommittéer inrättas, rådgivande, förvaltande eller föreskrivande kommittéer. Vilket inflytande över kommissionens beslut en kommitté har beror på vilket av de alternativa förfarandena rådet valt att skriva in i respektive direktiv.

Förfarandena

Förfarande I innebär endast en skyldighet för kommissionen att inhämta en kommittés yttrande, ta hänsyn till detta och sedan informera om hur det har skett. Vid förfarandena och Ill har det betydelse hur en kommittés ställningstagande utfaller. Om kommittén biträder förslaget, träder rättsakten i tillämpning genast enligt förfarande och sedan den antagits av kommissionen enligt förfarande III. Vid ett avslag eller, i fråga om förfarande III, om beslut inte fattas inom en viss tidsfrist skall kommissionen underrätta rådet. Det finns dock två varianter av vardera förfarandena och III, förfarande a och b samt förfarande III a och Har kommittén avslagit förslaget skall kommissionen vid förfarande skjuta upp verkställandet av de beslutande åtgärderna under en tid som a inte överstiger en månad från dagen då rådet underrättats. Rådet får under denna tid fatta ett annat beslut med kvalificerad majoritet. Vid förfarande b skall kommissionen skjuta upp verkställandet av de beslutande åtgärderna under så lång tid som rådet bestämmer, dock längst tre månader från den dagen då rådet underrättats. Rådet får under tidsfristen fatta ett annat beslut med kvalificerad majoritet. Om en kommitté vid förfarande III inte godtar rättsakten skall kommissionen, enligt förfarande III a, utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder skall vidtas. Rådet skall ta ställning till förslaget inom en viss tid, som

84 Del I

högst tre månader. Har rådet inte inom denna tid fattat beslut, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas. Enligt förfarande lII b skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas, såvida rådet inte med enkel majoritet har avvisat förslaget. Kommittéema består av företrädare för medlemsstaterna och har en företrädare för kommissionen ordförande. Medlemsstaterna besom stämmer hur de skall vara företrädda från gång till gång. Det är brukligt att kommittéema är sammansatta av två ledamöter från varje land och att medlemsstaternas röster vägs på samma sätt i rådet. Ordföranden som saknar dock rösträtt. Kommittéema skall yttra sig över kommissionens förslag inom den tid som ordföranden bestämmer.

Rådgivande kommittéer förfarande I: Kommittén har rent rådgivande en funktion och skall avge sitt yttrande till kommissionen inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Yttrandet skall protokollföras och varje medlemsland har rätt att begära att sin uppfattning tagen till protokollet. Kommissionen har suverän beslutanderätt, men skall ta största hänsyn till den mening som kommit till uttryck i yttrandet. Kommissionen skall underrätta kommittén om det sätt på vilket dess yttrande har beaktats. Regeringskonferensen om Enhetsakten föreskrev att främst förfarande l med rådgivande kommitté skulle anlitas. Rådet har dock varit återhållsamt med att tillsätta rådgivande kommittéer. Kommissionen har alltså hittills fått mycket lite fri verkställighetskompetens.

Förvaltningskommittéer förfarande II: Förfarandet kännetecknas att av kommissionen även här har beslutanderätten beträffande en planerad åtgärd. Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Kommittén skall fatta sitt beslut med den majoritet enligt artikel 148.2 som i Romfördraget skall tillämpas när rådet tar ställning till förslag av kommissionen, varvid medlemsstaternas röster skall vägas enligt Romfördragets artikel 148.2. Ordföranden får inte rösta. Kommissionen skall besluta med omedelbar verkan. Om beslutet strider mot kommitténs yttrande, dvs. om en kvalificerad majoritet 54 röster av 76 av kommitténs ledamöter gått emot kommissionens beslut, skall kommissionen emellertid genast underrätta rådet. l sådana fall får kommissionen, enligt variant a, skjuta upp verkställandet av de beslutande åtgärderna under en tid som inte överstiger en månad från dagen då rådet underrättats. Rådet får under denna tid fatta ett annat beslut med kvalificerad majoritet enligt artikel l48.2 i Romfördraget. Enligt variant b skall kommissionen skjuta upp verkställandet av de beslutade åtgärderna under så lång tid som rådet bestämmer för varje ärende, dock längst tre månader från den dag då rådet underrättats. Rådet får under denna tid fatta ett annat beslut med kvalificerad majoritet.

Dell 85

Denna typ av kommittéer används i stor utsträckning och förekommer framför allt inom jordbruksomrâdet för förvaltning av de olika marknadsordningarna.

Föreskrivande kommittéer förfarande III: Förfarandet är detsamma som för en förvaltningskommitté fram till dess att kommissionen skall fatta sitt beslut. En föreskrivande kommittés yttrande har större inverkan på beslutsfattandet. Ett aktivt tillstyrkande krävs från kommitténs sida. Om kommitténs majoritet biträder förslaget skall kommissionen själv anta förslaget. Om en föreskrivande kommitté inte godtar förslaget till åtgärder eller om något yttrande inte avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet. Om rådet, enligt variant a, inte fattat något beslut inom angiven tid, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas. Om rådet, enligt variant inte har fattat ett beslut inom angiven tid, skall kommissionen själv besluta om de föreslagna åtgärderna, såvida inte rådet med enkel majoritet har avvisat förslaget. Föreskrivande kommittéer är vanligast i fråga om tullar, tekniska handelshinder och andra områden som varit föremål för lagharmonisering.

Beslut om skyddsåtgärder

I samband med delegering av rätt att fatta beslut om skyddsåtgärder till kommissionen kan rådet föreskriva ett slags förfarande IV. Kommissionen skall, enligt detta förfarande, underrätta rådet och medlemsländerna om varje beslut om skyddsåtgärder. Rådet kan föreskriva att kommissionen, innan den fattar beslutet, skall konsultera medlemsstaterna i överensstämmelse med förfaranden som bestäms i varje särskilt fall och att varje medlemsstat inom en viss tidsfrist får hänskjuta kommissionens beslut till rådet. Rådet får, enligt variant a, fatta ett annat beslut med kvalificerad majoritet inom viss angiven tid. Enligt variant b får rådet med kvalificerad majoritet bekräfta, ändra eller upphäva kommissionens beslut. Har rådet i sådant fall inte fattat beslut inom en viss tidsfrist anses kommissionens beslut upphävt. Denna fjärde beslutsvariant används företrädesvis i handelspolitiska sammanhang, t.ex. i fråga om import av jordbruksvaror från tredje land. Förutom de generella förfaranderegler och befogenheter för kommittéerna som beskrivits ovan, kan den rättsakt varigenom en kommitté inrättas innehålla regler som vidgar kommitténs befogenheter. Exempelvis har en rad kommittéer på TBT-området tekniska handelshinder försetts med långtgående beslutsbefogenheter.

86 Del I

10.4 Coreper och rådets arbetsgrupper

Coreper

Medlemsländerna har i Bryssel fasta diplomatiska representationer eller delegationer vid gemenskapen. Dessa skall ta tillvara sitt lands intressen som medlem i gemenskapema och hålla statsförvaltningen orienterad om vad som sker i gemenskaperna. De kan närmast jämföras med diplomatiska beskickningar med betydande specialistkompetens. EG-ambassadörema och deras ställföreträdare ingår i en ständig kommitté, känd under förkortningen Coreper av den franska beteckningen Comité des Représentants Permanents. Den svenska benämningen är de ständiga representantemas kommitté. Coreper skall enligt Fusionsfördraget förbereda rådets arbete och utföra vad rådet uppdrar kommittén artikel 4. Coreper är rådets främsta beredningsorgan. Däremot kan ingen beslutanderätt överföras till Coreper. Med hjälp av över hundra arbetsgrupper, sammansatta av tjänstemän från medlemsländemas ständiga representationer i Bryssel och från regeringskansliema, vilka i sin tur har kontakter med berörda parter inom samhället, går Coreper igenom kommissionens förslag till rådsbeslut och jämkar samman de tolv regeringamas ståndpunkter. Coreper sammanträder varje vecka och är uppdelad på två grupper, Coreper l som består av EG-ambassadöremas ställföreträdare och Coreper 2 som består av medlemsländemas EG-ambassadörer. Coreper 1 sammanträder varje onsdag och behandlar huvudsakligen frågor rörande EG:s budget, inre marknad, fiske, arbetsmarknads- och socialpolitik, fördelningspolitik, tullar samt miljö- och transportpolitik. Coreper 2 möts normalt varje torsdag och behandlar huvudsakligen frågor rörande EG:s handelspolitik, energipolitik, industripolitik, ekonomisk och monetär politik, skatter och avgifter, forskning, EG:s förhållande till tredje land samt EG:s institutioner. På den gemensamma jordbrukspolitikens område spelar Särskilda jordbrukskommittén, SJK, en roll som motsvarar Corepers. Lagharmoniseringsfrågor inom jordbruksomrädet behandlas däremot Coreper Även av Ecofin har särskilda beredningsorgan, t.ex. bereder Monetära kommittén ekonomisk-politiska frågor och Ekonomisk-politiska kommittén långsiktiga och strukturella frågor för Ecofin.

Rådets arbetsgrupper

När kommissionen lämnat ett förslag till rättsakt och rådet i föreen ny kommande fall inhämtat parlamentets yttrande läggs i allmänhet ansvaret för frâgans vidare beredning inom rådet Coreper. Vanligen remitterar Coreper förslaget till en arbetsgrupp. Det är emellertid inte ovanligt att kommissionen, redan innan den ett förslag informellt, konsulterar avger arbetsgrupper under rådet.

Del I 87

Arbetsgruppema kan, beroende frâgans karaktär, vara ständiga eller ad hoc. Vanligtvis finns det minst en arbetsgrupp inom varje sakområde. Arbetsgruppema analyserar kommissionens förslag och föreslår eventuella tillägg eller justeringar. Arbetsgruppens rapport kommer att ligga till grund för den slutliga handläggningen, förutsatt att enighet kan nås vid arbetet inom gruppen. I Coreper är arbetet framför allt inriktat politiska lösningar. Återremisser till arbetsgrupperna med politiska anvisningar förekommer. Det finns inga regler om hur lång tid ett direktivförslag får ligga i en arbetsgrupp. Okontroversiella förslag kan passera snabbt men det finns också exempel förslag som diskuterats i flera år. I arbetsgrupperna deltar som regel medlemsstaterna med tvâ personer, tjänsteman från sakansvarigt departement och en företrädare för landets en representation i Bryssel. Kommissionen finns också representerad. Ordförandeskapet i arbetsgruppen innehas av den medlemsstat som för tillfället har ordförandeskapet i rådet. Erfarenheterna från EG-ländema visar att medlemsstaternas ständiga representationer ansvarar för att landet företräds i arbetsgruppema. Detta till skillnad från expertkommittéema under kommissionen där ansvaret ligger på sakansvarigt departement i hemlandet. Dock sker all kommunikation från kommissionen till medlemsstaterna via deras ständiga representationer i Bryssel. Inför sammanträdena i arbetsgrupperna skickas nya textförslag till medlemsstaternas ständiga representationer i Bryssel. Inte sällan kommer dessa texter mycket kort tid före sammanträdet. Om ett sammanträde skall äga fredag så brukar den nya texten i fransk version komma rum en tisdagen vecka. Man har alltså inte mer än tvâ dagar sig för att samma på hemmaplan analysera texten och lämna förhandlingsinstruktioner till Bryssel. Först inför mötet fredagen finns texten tillgänglig i bl.a. en engelsk version. Vid själva sammanträdet sker simultantolkning till alla EG-språk. Antalet tolkar är emellertid begränsat, vilket leder till vissa svårigheter vid planeringen av möten på olika nivåer i rådet. Prioriteringen av vilka möten tolkarna skall biträda följer hierarkin från ministermöten och nedåt. Ordförandelandet styr valet av språk i arbetspapper och utkast till nya valet står i praktiken mellan engelska och franska. Det betyder texter, men att inför ett sammanträde kan den nya texten som skickas ut vara franska och först vid mötet finns den engelska versionen tillgänglig. Vid ministermöten skall emellertid samtliga ministrar ha allt material sitt eget språk.

Attachéernas roll

I rådets arbetsgrupper deltar, som nämnts ovan, respektive medlemsstat sakansvarigt departement expert och med den med en tjänsteman från attaché vid den ständiga representationen har sakansvaret för aktuell som fråga. Attachéema intar först en i huvudsak observerande roll. De för anteckningar och försöker göra en bedömning av vilka frågor som kan

88 Del I

komma att bli föremål för förhandlingar högre nivå i rådet. en Arbetsgruppemas rapport överlämnas till attachéema eller Coreper, beroende pâ vilket resultat man har uppnått. Har arbetsgruppen inte löst alla frågor i ett förslag övertar attachéema beredningen och dá är det fråga om faktiska förhandlingar mellan medlemsstatema. l dessa förhandlingar biträds attachén som regel av den expert som har deltagit i arbetsgruppens arbete. Förhandlingsinstruktioner till attachén kommer från sakansvarigt departement.

Del I 89

11 Beslutsprocessen i EG

l l Inledning

Beslut i EG fattas av ministerrådet, oftast i samspel med kommissionen och vanligen efter hörande av parlamentet. I fråga om antagande av generella rättsakter och liknande beslut brukar man tala om olika beslutsprocedurer. Grundmodellen för beslut om förordningar och direktiv är att beslut fattas rådet förslag av kommissionen och efter hörande av parlaav mentet. Detta förfarande har tillämpats sedan gemenskapen tillkom. Samtidigt som kommissionen beslutar att tillställa rådet ett förslag överlämnas förslaget informellt till parlamentet. Rådet begär som första åtgärd parlamentets yttrande, varefter rådet börjar sitt arbete med förslaget. Genom Enhetsakten infördes, som en påbyggnad på nämnda grundmodell, samarbetsförfarandet, som ger parlamentet ett något större inflytande. Maastrichts-fördraget innehåller ett nytt förfarande, medbeslutandeförfarandet, vilken i sin tur är en påbyggnad på samarbetsförfarandet. l de flesta fall det är tillämpligt ger det parlamentet ett reellt inflytande.

1 1.2 Kommissionen

Rätten att lägga fram förslag för rådet ligger hos kommissionen. Detta innebär inte bara att kommissionen skall tillhandahålla ett beslutsunderlag utan också att förslaget är en formell förutsättning för beslut. De i regler angivna kraven vid beslut i rådet gäller även beslut i överensstämmelse med det av kommissionen framlagda beslutsunderlaget. Rådet får enligt artikel 149 i Romfördraget i de fall då beslutet skall fattas förslag av kommissionen inte frångå kommissionens förslag annat än genom ett enhälligt beslut. Vidare kan kommissionen under hela beslutsprocessen ändra eller återta förslaget. Kommissionen har således ett starkt inflytande över beslutsprocessen i rådet. Den tar även aktiv del i förfarandet genom representerad vid rådets överläggningar, liksom i Coreper och i att vara rådets arbetsgrupper. Kommissionen avgör, som tidigare nämnts, själv hur beredningsarbetet skall bedrivas. I ärenden större vikt låter kommissionen ibland av sakansvarigt generaldirektorat utarbeta promemoria, som tillställs rådet en

90 Del I

för preliminära överläggningar. Det direkta arbetet med ett förslag kan sedan inledas med att kommissionen anlitar en eller flera oberoende konsulter för att utreda en fråga. Dessa anlitas grund personlig av kompetens och medlemsstaterna har inget inflytande över valet. Det egentliga förslaget utarbetas sedan internt inom kommissionen. Utkast till förslag kan därefter bli föremål för överväganden i särskilda expertkommittéer med företrädare för kommissionen samt med oberoende konsulter, experter från medlemsländerna och företrädare för intresseorganisationer. Utkast till förslag kan också delges nationella tjänstemän och berörda intresseorganisationer för synpunkter. Under kommissionens beredningsarbete förekommer också kontakter och samarbete med Ekonomiska och sociala kommittén och Europaparlamentet. Formerna för beredningsarbetet varierar starkt. Sakansvarig enhet kommissionen svarar för utarbetandet och utformningen av de dokument som läggs fram för ansvarig kommissionär. Enhetemas uppgift består framför allt i att utarbeta de tekniska lösningarna, så att kommissionärema kan koncentrera sig de viktigare politiska aspekterna. När man inhämtat synpunkter på utkastet till förslag skall alla övriga berörda enheter underrättas. Syftet är att slutresultatet skall återspegla samtliga berörda enheters synpunkter. Därefter läggs förslaget fram för generaldirektoratet, som fortsätter beredningen av förslaget. Är flera generaldirektorat inblandade delar dessa ansvaret. Arbetet sker då under flera kommissionärers ledning. Generalsekretariatet utövar tillsyn över själva beslutsfattandet. Varje dokument som skall leda till ett kommissionsbeslut skall åtföljas av en sammanfattande effekt-kalkyl . Denna kalkyl skall innehålla uppgifter om kostnader, effekter på företag samt behov av kommitté- och parlamentsbehandling. Generalsekretariatet tillsätter ofta en s.k. inter-service-grupp för att hantera mycket krävande samordningsuppgifter. En inter-servicegrupp är sammansatt av företrädare för de berörda enheterna. När beredningsprocessen övergår i formellt samråd, skall berörda generaldirektorat och rättsenheten ha minst tio dagar sig att överväga sin reaktion. Förslag som syftar till lagstiftning kan inte delas, med mindre rättsenheten har yttrat sig. I de fall då ett förslag leder till att budgetmedel tas i anspråk eller annat sätt kan påverka budgeten skall också budgetenheten rådfrågas. Dess utlåtande skall tillställas kommissionen samtidigt med yttrandet över förslaget. Detsamma gäller i fall av tillkommande resursanspråk pâ personalsidan. Vid generaldirektöremas veckomöte skall viktigare ärenden som befinner sig under beredning och sådana ärenden som skall föras upp för kommissionen anmälas för att säkerställa en god koordinering mellan enheterna. l kollegialiteten ligger att politiskt känsliga och viktiga beslut diskuteras vid kommissionssammanträdena. Kommissionen sammanträder en gång i veckan och fattar beslut med en majoritet av sina l7 medlemmar. Någon delegering av befogenheter till enskilda ledamöter förekommer inte. Varje kommissionär har ett eget kabinett, bestående av 5-10 rådgivare, till sitt förfogande. Kabinettet skall bistå kommissionären med en saklig

Dell 91

och politisk värdering av de förslag som kommer från hans egetegna generaldirektorat och granska förslag som kommer från de övriga generaldirektoraten. Om ett förslag är okontroversiellt fattas beslut efter ett skriftligt förfarande, innebärande att förslaget antas om inte någon

kommissionär inom viss tidsfrist invänder mot förslaget. Övriga

en ärenden sätts upp på kommissionens dagordning. Under ett förberedande sammanträde med kabinettschefema diskuteras förslagen i syfte att uppnå enighet. Vid enighet kan kommissionen fatta beslut utan föregående debatt. På så sätt ges utrymme att diskutera de principiellt viktiga frågorna. Kommissionens förslag till beslut går sedan vidare till rådet. l de fall kommissionen genom delegation från rådet har tillagts befogenhet att fatta beslut överlämnas förslaget till en särskild kommitté för yttrande.

11.3 Rådet

Rådets beslut skall, beroende frågans art, fattas med enkel majoritet,

med kvalificerad majoritet eller enhälligt se avsnitt 9.3. Vill rådet ändra

kommissionens förslag eller göra tillägg kan detta endast ske genom ett enhälligt beslut av rådet. Enligt artikel 152 i Romfördraget kan rådet begära att kommissionen

tillhandahåller utredning om förslag till fördragsmålens förverkligande.

Rådet kan däremot inte tvinga kommissionen att utarbeta förslag av viss innebörd.

När kommissionen lämnat ett förslag för avgörande till rådet skall det,

enligt föreskrifter i Romfördraget, i vissa fall först höra Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén. Dessa organ konsulteras dessutom många gånger rådets eget initiativ. Hörandet av Europaparlamentet kan ske olika sätt, dels enligt det i fördraget ursprungligen föreskrivna sättet

ett slags remissförfarande, dels genom senare tillkorrma, mer avancerade

förfaranden. Parlamentets yttrande är till sitt innehåll inte i något fall rättsligt bindande för râdet.

Samarbetsförfarandet

I Enhetsakten föreskrevs att ett särskilt samarbetsförfarande skulle införas mellan rådet och Europaparlamentet. Förfarandet börjar i det skede av beslutsprocessen där rådet tidigare kunde fatta beslut. Parlamentet har alltså inledningsvis hörts en gång. Förfarandet bygger ett tlerstegsförfarande och innebär följande artikel 149 i Romfördraget. I de fall samarbetsförfarandet är tillämpligt

skall rådet istället för att fatta ett slutligt beslut anta en s.k. gemensam

ståndpunkt. Detta skall ske med kvalificerad majoritet. Den gemensamma ståndpunkten skall delges parlamentet tillsammans med en utförlig redogörelse för rådets respektive kommissionens skäl. Därefter löper för parlamentet en frist om tre månader. Yttrar sig inte parlamentet inom fristen eller godtar det den gemensamma ståndpunkten, beslutar rådet i

92 Del I

enlighet med denna. Inom tremånadersperioden kan parlamentet med absolut majoritet av sina ledamöter, dvs. 260 röster, föreslå ändringar i rådets gemensamma ståndpunkt. Parlamentet får också med samma majoritet avvisa rådets gemensamma ståndpunkt. Resultatet dessa av förfaranden skall meddelas rådet och kommissionen. Om parlamentet har avvisat rådets gemensamma ståndpunkt, krävs enhällighet i rådet vid en andra läsning. Kommissionen skall inom månad nytt överväga sitt en förslag för att sedan lägga fram sitt förslag, med eller ändringar, för utan rådet. Har parlamentets ändringar förkastats, skall kommissionen ange skälen för detta och bifoga ändringsförslaget. Rådet kan antingen med nu kvalificerad majoritet anta kommissionens slutliga förslag eller enhälligt fatta något annat beslut. Detta skall ske inom viss tid, en annars anses förslaget förkastat.

Medbeslutandeförfarandet

Genom Maastrichts-fördraget tillkommer ett förfarande i beslutsprocessen. l artikel l89b i Romfördraget har tagits in bestämmelser ett medom beslutandeförfarande, där parlamentet får ett väsentligt stärkt inflytande, jämfört med samarbetsförfarandet. Det nya förfarandet stärker parlamentets inflytande framför allt genom att parlamentet får en reell, självständig vetorätt, om enighet inte uppnås i rådet. Efter att ha inhämtat parlamentets åsikt kommissionens förslag, om fattar rådet beslut om en gemensam ståndpunkt med kvalificerad majoritet. Därefter underställs beslutet och utförlig redogörelse för skälen en parlamentet. Parlamentet kan godkänna rådets ståndpunkt gemensamma med enkel majoritet inom tre månader. Om ståndpunkten inte behandlats inom tidsfristen anses den ha parlamentets godkärmande och rådet antar lagförslaget i enlighet med sin ståndpunkt. gemensamma Om parlamentet med en absolut majoritet dess ledamöter 260 röster av tillkännager att det ämnar avslå förslaget förlängs tidsfristen till fem månader. Rådet kan då vända sig till en förlikningskommitté, skall som medla mellan parlamentet och rådet. Parlamentet kan därefter, med absolut majoritet, antingen bekräfta sitt avslag, i vilket fall förslaget faller, eller föreslå ändringar i förslaget. Kommissionen skall beredas tillfälle att yttra sig över ändringarna. Rådet kan därefter med kvalificerad majoritet godta förslaget med ändringar. Om kommissionen har avgett ett negativt utlåtande om ändringarna krävs dock enhällighet i rådet. Om rådet inte accepterar ändringarna sammankallas Förlikningskommittén nytt, med uppgift att åstadkomma en överenskommelse förslaget. Efter det att om kommittén uppnått enighet om en ny text måste en absolut majoritet av parlamentets ledamöter samt en kvalificerad majoritet rådet anta av förslaget. Om en av de två institutionerna inte godkänner förslaget faller det. Om Förlikningskommittén inte lyckas uppnå enighet om en text, anses förslaget såsom inte antaget, såvida inte rådet med kvalificerad majoritet inom sex veckor efter det att den för kommittén angivna tidsfristen sex veckor löpt ut, bekräftar den ståndpunkt man hade innan förlikningspro-

Del I 93

cessen påbörjades, eventuellt med parlamentets ändringsförslag. I sådant fall antas förslaget, såvida inte parlamentet, inom sex veckor från rådets bekräftelse, med absolut majoritet förkastar förslaget. I sådant fall betraktas förslaget som avslaget. Godkännande innebär att parlamentet med absolut majoritet måste godkänna förslag. Processen omfattar exempelvis upptagande av nya medlemsländer samt godkännande av alla internationella avtal, av reglerna för strukturfondema och av ändringar i reglerna för personers uppehåll och rörlighet.

Coreper

Sedan rådet i förekommande fall inhämtat parlamentets yttrande över kommissionens förslag överlämnas i allmänhet ansvaret för frågans beredande till Coreper, som i regel hänskjuter förberedelsearbetet till en arbetsgrupp. Arbetsgruppens underlag är ofta ett reviderat kommissionsförslag, eftersom kommissionen enligt artikel 149 i Romfördraget har möjlighet att ändra sitt förslag och ta hänsyn till parlamentets och Ekonomiska och sociala kommitténs yttranden över förslaget. Arbetsgruppens rapport kommer att ligga till grund för den slutliga handläggningen, om enighet nåtts inom gruppen. När ett ärende är berett för beslut i rådet förs det upp rådets dagordning antingen som ett A-ärende eller som ett B-ärende. När medlemmarna av Coreper är överens och ärendet inte kräver ytterligare överläggningar eller förberedelser förs ärendet upp på ministerrådets dagordning som ett A-ärende och rådet fattar beslut. Rådet är naturligtvis inte bundet Coreperzs bedömning. En medav lemsstat kan begära fråga skall diskuteras i rådet, vilket medför att att en denna fråga förs upp rådets dagordning som ett B-ärende. Om enighet inte nås i Coreper i en viss fråga, förs denna genast upp som en punkt B. I sådana frågor sker en dialog mellan rådet och kommissionen, eftersom den senare kan ändra sitt förslag så länge rådet inte fattat beslut. Detta förhållande innebär att kommissionen kan omarbeta sitt förslag efter det att parlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén har hörts av rådet och beakta deras synpunkter. En fortsatt dialog kan dock innebära att det slutliga förslaget till sitt materiella innehåll väsentligt fjärmas från det omarbetade och därmed också från de nyssnämnda organens uppfattningar. Rådet kan också ensidigt i sak ha ändrat kommissionens förslag, över vilket parlamentet har hörts. I dessa båda fall kan det inte sägas att parlamentet har hörts beträffande det slutliga förslaget, vilket medför att ytterligare hörande av parlamentet erfordras. Om så inte sker, kan den av rådet antagna rättsakten ogiltigförklaras av EG-domstolen.

Promulgation

Efter det att rådet beslutat att anta en rättsakt promulgeras och delges denna på nedan angivna sätt.

94 Del I

För de tre juridiskt bindande rättsaktema förordningar, direktiv och beslut gäller att de skall vara motiverade och hänvisa till sådana förslag eller yttranden som var erforderliga att inhämta enligt fördraget. Vanligen brukar man hänvisa till yttrandena från alla de organ etc. faktiskt har som hörts. Vid bristfällig motivering kan rättsakten annulleras. Den eller de artiklar som en rättsakt vilar skall även anges i rättsakten. Om rättsakten materiellt sett grundar sig felaktiga artiklar, kan den armulleras. Förordningar, direktiv, beslut och yttranden publiceras på alla de officiella språken i Europeiska gemenskapernas ojiciella tidning EGT, på engelska respektive franska benämnd Official JoumalJoumal Officiel O.J.J.O.. Denna består av en L-del Legislation innehållande lagstiftning och en C-del Communications et informations för meddelanden. Rekommendationer och yttranden brukar publiceras i C-delen av tidningen. Uttryckliga regler beträffande publicering finns i artikel 191 Romfördraget.

Förordningar skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella

tidning. De skall träda i kraft den dag som förordningen anger eller, om viss tid inte blivit utsatt, den tjugonde dagen efter ojjfentliggörandet. Direktiv och beslut skall delges dem som de riktas till och bli gällande genom denna delgivning.

Förordningens text får inte tryckas om i nationell författningssamling eller på annat sätt infogas i nationell rätt, eftersom rättsreglemas ursprung då skulle döljas. Sådana beslut av rådet eller kommissionen som innebär en betalningsförpliktelse för enskilda, är verkställbara i medlemsländerna i enlighet med nationella civilrättsliga förfaranden. En nationell myndighet har endast att bestyrka äktheten av ett sådant beslut. Inhibition kan endast sökas hos

EG-domstolen i samband med att beslutet överklagas. Överklagandet som

sådant innebär inte att verkställigheten uppskjuts.

11.4 Budgetprocessen

Gemenskapernas budgetår sammanfaller med kalenderåret. EG:s budget fastställs årligen och för de olika momenten i budgetprocessen gäller strikta tidsfrister. Kommissionen upprättar ett förslag till inkomst- och utgiftsbudget och sänder detta till rådet senast den l september det år som föregår det budgetår som förslaget avser. Rådet samrådet med kommissionen och med övriga berörda institutioner, när det avser att avvika från det preliminära budgetförslaget. Därefter fastställer rådet med kvalificerad majoritet budgetförslaget och överlämnar det till Europaparlamentet. Budgetförslaget skall vara parlamentet tillhanda senast den 5 oktober.

Del I 95

Parlamentet har rätt att genom beslut av en majoritet av dess medlemmar ändra budgetförslaget och att genom beslut med en absolut majoritet av de avgivna rösterna föreslå rådet ändringar i budgetförslaget beträffande utgifter som är en nödvändig följd av Romfördraget eller rättsakter som antagits i enlighet med detta. Beträffande utgifterna skiljer man obligatoriska och andra utgifter. Med obligatoriska utgifter avses sådana utgifter som är en nödvändig följd av Romfördraget eller rättsakter som antagits i enlighet med fördraget. Parlamentet kan sedan inom 45 dagar antingen aktivt eller passivt godkänna budgeten, vilken då anses definitivt antagen. Detta deklareras av parlamentets ordförande. Om parlamentet inom denna frist har antagit ändringar eller lagt fram ändringsförslag, överlämnas budgetförslaget tillsammans med ändringarna eller de frarnlagda ändringsförslagen till rådet. Efter att ha överlagt med kommissionen och andra berörda institutioner fattar rådet beslut i enlighet med i artikel 203.5 i Romfördraget angivna villkor. Rådet får genom beslut med kvalificerad majoritet modifiera varje ändring som antagits av parlamentet. Om parlamentets ändringsförslag inte resulterar i en ökning av en institutions totala utgifter får rådet med kvalificerad majoritet avslå ändringsförslaget. I avsaknad av ett sådant beslut anses ändringsförslaget godtaget. När en ändring som föreslagits av parlamentet resulterar i en ökning av en institutions totala utgifter, får rådet med kvalificerad majoritet godkänna ändringsförslaget. I avsaknad av ett sådant beslut anses den föreslagna ändringen avslagen. När rådet enligt ovan avslagit en föreslagen ändring, får rådet genom beslut med kvalificerad majoritet antingen låta beloppet i budgetförslaget stå kvar eller fastställa ett annat belopp. Budgetförslaget skall ändras grundval av de ändringsförslag som godkänts av rådet. Om rådet inte inom 15 dagar efter att förslaget förelagts rådet har modifierat någon av de ändringar som antagits av Europaparlamentet, och om de ändringsförslag som lagts fram av parlamentet har godkänts, skall budgeten anses vara slutgiltigt antagen. Om rådet inom denna frist har modifierat en eller flera av de ändringar som antagits av parlamentet, eller om parlamentets ändringsförslag avslagits eller modifierats, återsänds budgetförslaget till parlamentet. Inom femton dagar efter det att budgetförslaget förelagts parlamentet får det genom beslut av en majoritet av dess medlemmar och med tre femtedelar av de avgivna rösterna, ändra eller avslå de modifieringar av parlamentets ändringar som vidtagits av rådet och anta budgeten i enlighet därmed. Reagerar parlamentet inte inom denna frist anses budgeten slutgiltigt antagen. Europaparlamentets ordförande skall därefter förklara att budgeten har blivit slutgiltigt antagen. Parlamentet får dock, genom beslut av en majoritet av dess medlemmar och med två tredjedelar av de avgivna rösterna, om det finns särskilda skäl, avslå budgetförslaget och begära att ett nytt förslag framlagt.

96 Del I

Förklaring om budgetens antagande kan förklaras ogiltig EG-domst0av len, om fel begåtts i den formella hanteringen. Om budgeten inte antagits vid budgetårets början finns det vissa hjälpbestämmelser. För samtliga utgifter som inte är en nödvändig följd av Romfördraget eller av de rättsakter som antagits i enlighet med detta skall årligen fastställas en maximal ökningstakt i förhållande till utgifter slag av samma under det innevarande âret. Kommissionen anger, efter samråd med Kommittén för ekonomisk politik, den maximala ökningstakten till följd av utvecklingen, vad avser volymen, av bruttonationalprodukten inom gemenskapen, de genomsnittliga avvikelsema mellan medlemsstaternas budgetar och utvecklingen av levnadskostnadema under det föregående budgetåret artikel 204.9 i Romfördraget. Kommissionens handhavande av budgeten granskas rådet och av parlamentet, assisterade av Revisionsrätten. På rekommendation rådet av ges kommissionen ansvarsfrihet av parlamentet. I februari 1988 nåddes efter förhandlingar en överenskommelse mellan de tolv medlemsländerna om gemenskapens budgetplan för de kommande

fem åren. ökningar prisstödet till jordbruket fick inte överstiga 73

av procent av stegringen i EG:s BNP och ett tak sattes för medlemsländemas bidrag till budgeten. Denna uppgörelse har kunnat hållas och år 1992 har man kommit överens om en sjuårig budgetplan.

Del I 97

12 EG-frågornas behandling i några

medlemsländer

12. 1

Inledning

Av de sex ursprungliga EG-ländema har endast Frankrike ett centralt organiserat systern för EG-frågomas beredning. Denna sköts av ett speciellt generalsekretariat som genom sammanträden och diskussioner med representanter för berörda ministerier söker samordna stándpunktema. Leder detta till enighet sänder generalsekretariatet instruktioner direkt till den franska representationen i Bryssel. l andra fall och då det gäller större frågor, går ärendet till en ministerkommitté. Kan denna inte enas är premiärministern, och i många fall de facto presidenten, den som beslutar Frankrikes ståndpunkt i EG-arbetet. I Tyskland är det högsta ansvaret för utformningen av Tysklands politik i EG delat mellan Utrikes- och Ekonomiministeriema. Den löpande samordningen av EG-frågoma sköts av Utrikesministeriets Europaavdelning. Avgörande samordningsbeslut i stora frågor fattas sällan utan att förbundskanslern hörts i ärendet. I Italien ligger ansvaret för EG-politikens utformning helt hos Utrikesministeriet. I sak sker samordningen genom informella kontakter mellan Utrikesministeriet och sakansvariga ministerier. I Belgien har Utrikesministeriet formellt huvudansvaret för EGpolitikens utformning, men samråd sker med sakansvariga ministerier. I Nederländerna är EG-ärendena formellt fördelade mellan Utrikes- och Ekonomiministeriema. Luxemburg är det enda EG-land som inte funnit någon speciell organisation för EG-ärendena nödvändig. Luxemburgs ambassadör i Coreper står i kontakt med utrikesministern och andra ministrar och spelar en stor roll för EG-politikens samordning. I Storbritannien är det premiärministern som i sista hand bestämmer landets ståndpunkt i EG-frâgor. Irland följer i stor utsträckning brittiska förebilder. Danmarks nationella beslutssystem för EG-frágoma är utformat i lagar och förordningar som går tillbaka lagen om landets inträde i EG. Ansvaret för ställningstaganden till EG-förslag och för förhandlingspositioner ligger nu i huvudsak hos utrikesministern. Även i EG-ländema tillämpar andra förvaltningsrättsliga om man modeller än den svenska har vi funnit det vara av vikt att inhämta deras erfarenheter av integration och samverkan inom respektive statsförvaltning.

98 Del I

De länder som vi studerat särskilt är Danmark, Storbritannien, Irland, Frankrike och Tyskland.

12.2 Danmark

Danmark är ett särfall när det gäller relationerna mellan regering och parlament i EG-frågor. Målsättningen preciserades när folketinget år 1972 debatterade lagen om Danmarks inträde i EG. Enighet rådde om att det var viktigt att folketinget hade kontroll över regeringens EG-politik, eftersom EG-parlamentet väsentligen har enbart rådgivande befogenheter. Det system som byggdes upp innebär i praktiken en direkt parlamentarisk kontroll över de danska förhandlarna i EG:s organ, något som saknar motsvarighet i de andra EG-ländema. Enligt tillträdeslagen skall regeringen underrätta ett av folketinget tillsatt utskott om varje sådant förslag till rådsbeslut som blir direkt tillämpligt i Danmark eller för vars uppfyllande folketingets medverkan är nödvändig. Regeringen skall rådfråga folketingets EG-utskott i EG-politiska frågor av väsentlig betydelse på ett sådant sätt att både folketingets inflytande och regeringens förhandlingsfrihet respekteras. Vidare skall regeringen, före förhandlingar i rådet om beslut av större vikt inhämta folketingets godkännande av regeringens ståndpunkt. Den danska beslutsprocessen inför EG bygger på en centraliserad modell som är baserad konsensus, dvs. man syftar till att nå nationell enighet för att lägga fast den danska politiska linjen innan förhandlingsarbetet i EG har påbörjats. Utrikesministeriet har en koordinerande och samlande funktion och bär huvudansvaret för den danska EG-politikens fastläggande och genomförande. De danska ambassadema i medlemsstaterna lägger ner betydande arbete på att följa EG-frågomas hantering i stationeringslandet. De danska ministeriema kan också ibland vända sig direkt till den nationella administrationen i ett annat medlemsland för att erhålla upplysningar eller framföra synpunkter som diskussionerna i Bryssel inte gett möjligheter till. Beslutsprocessen i Danmark är uppbyggd kring fyra nivåer. Inom regeringen och förvaltningen handläggs ärenden med EG-anknytning inom specialutskotten specialudvalg, EG-utskottet på tjänstemannanivâ EF-udvalget och regeringens EG-utskott faellesmarkedsudvalget. Den parlamentariska beredningen av dessa ärenden genomförs i folketingets EG-utskott folketingets markedsudvalg. Specialutskotten svarar mot arbetsgruppema under rådet, EG-utskottet tjänstemannanivâ mot Coreper och regeringens EG-utskott svarar mot ministerrådet.

Del I 99

12.2. l Specialutskotten

sammansättning

Under regeringen finns 28 fasta specialutskott som är att betrakta som formella samarbetsorgan. De består av företrädare för de olika ministeriema samt deras direktorat och styrelser. Utrikesministeriet är företrätt i samtliga specialutskott. I specialutskott som hanterar frågor inom vissa områden, t.ex. arbetsmarknadsfrågor eller frågor av mycket teknisk karaktär, deltar företrädare för intresseorganisationema. Specialutskotten är en del av ministericma och har inte ställning som självständiga myndigheter. Ordförandeskap och sekretariatsfunktion utövas av det sakansvariga ministeriet. I flertalet av utskotten är ordföranden en avdelningschef eller byråchef kontorchef från ministeriet. I några av specialutskotten har intresseorganisationema en stående inbjudan. Danska LO och DA Dansk arbetsgiverforening har t.ex. möjlighet att delta i utskottet för social- och arbetsmarknadsfrågor. Likaså har Industrirådet möjlighet att delta i specialutskottet för industri- och regionalpolitik. När specialutskotten behandlar ärenden som från sekretessynpunkt kan vara känsliga, kan även företrädarna för intresseorganisationema åläggas tystnadsplikt. Ansvaret för beredningen vilar sakansvarigt ministerium. Om det behövs skall kommunala organisationer och intresseorganisationer höras. Mötesfrekvensen varierar mellan de olika specialutskotten och är i stor utsträckning en funktion av tidtabellen i Bryssel.

Uppgifter

Specialutskottens huvuduppgift är att sakgranska kommissionsförslagen och lämna förslag till dansk ståndpunkt i EG-samarbetet. Sakansvarigt ministerium sammanställer granskningsunderlaget. Specialutskottets granskning och bedömning utgör sedan i sin tur underlag för den fortsatta beredningen. Som första led i beredningen av beslut får specialutskotten ett mycket stort inflytande ärendets fortsatta behandling. Sakansvarigt ministerium svarar för förhandlingsuppläggi mindre frågor av löpande karaktär. I ärenden av viss betydelse eller där frågan berör flera departements ansvarsområden utformar specialutskotten förslag till förhandlingsupplägg, sedan folketingets EG-utskott slutgiltigt lägger som fast. I arbetet med att utforma förhandlingsupplägg tar specialutskotten del material från kommissionen och andra EG-organ, exempelvis förslag av till rättsakter eller kommissionsmeddelanden, uttalanden från Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, arbetsdokument och referat från medlemsländemas representationer i Bryssel samt material som ministericma skickar ut och där redogör för förhandlingen och man kommenterar andra medlemsländers ställningstaganden. Specialutskotten inhämtar också intresseorganisationemas synpunkter.

100 Del I

I de fall man tjänstemarmanivå redan i början beslutsprocessen av fått klartecken i en fråga från ministeriets ledning, vilket gäller de flesta ärenden i specialutskotten, förväntas detta ställningstagande stämma överens med de synpunkter som ministeriet sedan framför i regeringens EG-utskott. På så sätt kan en kontinuitet upprätthållas de olika genom stadiema i beslutsprocessen. Nackdelen med denna beslutsgång är, enligt danskarna, att man från ministeriema kan komma att lägga fast den politiska inriktningen allt för tidigt. Ett beslut ett specialutskott av om dansk ståndpunkt i en fråga räknas normalt som bindande när frågan förs upp från rådsarbetsgruppen till Coreper.

12.2.2 EG-utskottet tjänstemannanivå

Huvuduppgiften för EG-utskottet tjänstemarmanivå är att på det underlag som redovisats av specialutskotten och enskilda myndigheter utforma instruktioner till den danska representationen i Bryssel inför förhandlingar i rådets beredningsorgan och rådet. Till detta kommer uppgiften att kontinuerligt följa utvecklingen inom EG-området. Tjänstemarmautskottet träffas en gång i veckan tisdagar under ordförandeskap av chefen för Utrikesministeriets Nordgrupp. Sekretariatsfunktionen innehas av enhet N.1 inom Utrikesministeriets Nordgrupp. De ständiga medlemmarna är företrädare för förutom Utrikesministeriet - - Statsministeriet,Budgetministeriet,Ekonomiministeriet,Industriministeriet, Energiministeriet,Lantbruksministeriet,Skatteministeriet,Miljöministeriet, F iskeriministeriet, Arbetsministeriet och Justitieministeriet. Företrädare för andra ministerier kallas in vid behov. Utifrån underlag från sakansvariga ministerier sätter de olika byråerna på Utrikesministeriet upp frågor på dagordningen. Utrikesministeriets Nordgrupp N. l bestämmer sedan slutligt dagordningen och därmed vilka ärenden som skall behandlas. Det är ett nära samarbete mellan tjänstemannautskottet och specialutskotten i syfte att avgöra när ett ärende är moget för ställningstagande. Tjänstemarmautskottet får samordnande funktion, en eftersom specialutskotten endast i begränsad omfattning kan ha kunskap om frågor utanför sitt egentliga sakornråde. Ärendet skall föras upp tjänstemannautskottets dagordning senast när det skall diskuteras eller beslutas i rådet. För att spara tid och för att effektivisera ärendebehandlingen är ärendena på dagordningen fördelade två huvudgrupper, A- och B-ärenden. A-ärenden omfattar frågor av teknisk karaktär med en begränsad räckvidd samt frågor där det efter behandling i specialutskottet råder enighet i ställningstagande och där det inte finns behov av att diskutera ärendet ytterligare. B-ärenden består av mer omfattande frågeställningar och där man, även om man är enig i specialutskottet, kan förutse en diskussion i tjänstemarmautskottet. Förutom dessa punkter, ger dagordningen möjligheter till diskussioner av frågeställningar av mer generell karaktär. Generellt kan sägas att ungefär nittio procent av frågorna går rakt igenom det danska beslutssystemet utan några större problem.

Dell 101

Merparten av ärendena i EG-utskottet tjänstemarmanivå behandlas i anslutning till att förhandlingsupplägget skall bestämmas inför ett râdsmöte. Det sker i form av en kommenterad dagordning som innehåller följande punkter:

förslagets statsñnansiella konsekvenser Finansministeriet upprätthåller en finansiell kontroll genom att ha representation såväl inom tjänstemannautskottet som i regeringens EG-utskott, den traktatmässiga grunden för förslaget, behovet av lagstiftning Danmark, tidsplanen för förslagets fortsatta behandling inom EG, ställningstagande till förslaget, inklusive anvisning om förslaget skall föreläggas regeringens EG-utskott och folketingets EG-utskott.

I de fall ärenden skall anmälas till folketingets EG-utskott inför upp-

läggningen av en förhandling, skall alltid en promemoria i sakfrågan tillställas folketingets EG-utskott. Det bör här tilläggas att alla ärenden som blir föremål för behandling i folketingets EG-utskott bör innehålla en redogörelse enligt de ovan angivna punkterna. Den kommenterade dagordningen för B-ärendena utarbetas av ansvarigt utskottministerium. Utrikesministeriet har en koordinerande uppgift samt sörjer för att ett ställningstagande är i överensstämmelse med den generella danska EG-politiken.

l2.2.3 Regeringens EG-utskott

Regeringens EG-utskott består av ministrar med ansvar för sakområden som oftast är berörda av EG-samarbetet. Ordförande är utrikesministern.

Övriga medlemmar är statsministern, ñnansministem, ekonomiministem,

industriministem, ñskeriministern, energiministem, miljöministem, justitieministem, lantbruksministem, skatteministem, arbetsministem samt kommunikationsministem. Vid behov kallas även andra ministrar in. För att en kontinuitet i den danska beredningsprocessen är tjänstemanna-EGutskottets ordförande sekreterare i regeringens EG-utskott. Denne är även närvarande vid folketingets EG-utskotts sammanträden, då man diskuterar frågor inom Utrikesministeriets område. Han deltar också i EG:s rådsmöten med medlemsstaternas utrikesministrar. Det innebär att en och samma tjänsteman följer ett ärende från avslutad behandling pá tjänstemannanivå tills ärendet är färdigbehandlat i utrikesministerrádet i Bryssel. Regeringens EG-utskott sammanträder en gång per vecka torsdagar. Proceduren år skriftlig, om det inte finns några frågor av större betydelse att diskutera. Vid möten koncentrerar man sig normalt två typer av frågeställningar. För det första handlar det om ärenden av stor politisk betydelse för danskt vidkommande. Det kan röra sig om frågor som prioriteras högt i Danmark, men som inte nödvändigtvis röner samma intresse i andra medlemsländer. För det andra behandlas frågor som med största sannolikhet kommer att bli föremål för behandling och avgörande vid ett râdsmöte.

102 Del I

EG-utskottets underlag till beslut utgörs av den kommenterade dagordning som varit föremål för behandling i EG-utskottet på tjänstemannanivå samt skriftligt material gällande sådana enskilda ärenden som kräver särskild behandling i regeringens EG-utskott.

l2.2.4 Folketingets EG-utskott

Folketingets EG-utskott är ett av folketingets 23 ständiga utskott. Det består av sjutton ledamöter och ett större antal suppleanter. Vissa mindre partier i folketinget är endast representerade i EG-utskottet genom en suppleant. Den partimåssiga sammansättningen återspeglar mandatfördelningen mellan partierna 1 folketinget. Kontakterna med regeringen sker via Utrikesministeriets enhet N. l Det . ses som en fördel att bara ha ett kontaktorgan gentemot regeringskansliet. Denna struktur hänger samman med beslutsprocessens uppbyggnad i specialutskott, EG-utskottet på tjänstemannanivå och regeringens EGutskott, där Utrikesministeriet handhar sekretariatsfunktionerna de två sistnämnda nivåerna. Folketinget har en egen representant i Bryssel. Denna folketingsattaché skall informera folketinget om vad som sker inom kommissionen, rådet och Europaparlamentet. Regeringen skall underrätta folketingets EG-utskott om förslag till beslut i rådet som antingen blir omedelbart tillämpliga i Danmark eller som kräver folketingets medverkan. Regeringen skall vidare rådgöra med utskottet i marknadspolitiska frågor av väsentlig betydelse. Som tidigare nämnts skall regeringen vidare, före förhandlingar i ministerrådet om beslut av större räckvidd, inhämta folketingets EG-utskotts godkännande av förhandlingsuppläggen. Formellt behöver förhandlingsmandatet inte vara skriftligt, men i praktiken blir det skriftligt, eftersom en sekreterare för protokoll över diskussionen. Mandatet kan kallas negativt, eftersom det endast bekräftar att folketingets majoritet inte går emot regeringens ståndpunkt. Om ett nytt förhandlingsläge uppkommer i rådet och det inte ryms inom det beslutade förhandlingsupplägget måste regeringen inhämta ett nytt godkännande av utskottet. Under viktigare rådsmöten sitter utskottet ofta i vad man skulle kunna kalla beredskapssession i Köpenhamn. Om så inte är fallet är en representant för utskottet, med möjlighet att direkt kontakta företrädarna för de politiska partierna, tillgänglig per telefon. Folketingets EG-utskotts arbetsrutin är anpassad efter EG:s tidsramar. Vanligen håller utskottet möte fredagar efter sammanträdena i regeringens EG-utskott, vilka äger torsdagar. På sammanträdet rum behandlas regeringens ståndpunkter inför kommande rådsmöten och förhandlingsförloppet vid föregående möten. Vid mötet föreligger den preliminära dagordningen för rådsmötet och de berörda danska ministeriernas synpunkter ärendena samt regeringens antagna förhandlingsposition. Dagordningen för folketingets EG-utskott utarbetas inom Utrikesministeriet. Den preliminära dagordningen för kommande rådsmöte tillställs

Del I 103

utskottet tio dagar före aktuellt utskottssarrunanträde. Härvid skall tre kategorier av dagordningspunkter markeras särskilt. Punkter dagordningen i vilka omröstning enligt artikel l00a i Romfördraget kan komma i fråga, ärenden enligt artikel l00a i vilka Danmark enligt regeringens bedömning kan komma att bli nedröstat samt ärenden enligt artikel l00a som tidigare behandlats enligt samarbetsförfarandet och därför skall behandlas som A-ärenden. Utskottets överläggningar sker bakom stängda dörrar. Därutöver kan ordföranden eller en minister besluta att tystnadsplikt skall gälla för utskottets ledamöter och andra som är närvarande vid mötet. Detta görs emellertid sällan och de olika medlemmarna sörjer för att allmänheten hålls informerad. Utskottets förhandlingar nedtecknas stenografrskt. På grundval stenogrammen utarbetas referat som är utförliga rörande av diskussionerna förhandlingsuppläggen, men mera summariska i andra om delar. Ordföranden och vice ordföranden får del av referaten, som också finns tillgängliga hos regeringens EG-sekretariat. Referaten är sekretessbelagda. Direkt efter ett sammanträde i regeringens EG-utskott skall en muntlig redogörelse lämnas inför folketingets EG-utskott. Det ankommer den sakansvarige ministern att avgöra om man skall redogöra för aktuella politiska överväganden i frågan. Om folketingets EG-utskott så begär skall redogörelsen också omfatta övriga medlemsländers positioner. Efter ett möte i rådet skall respektive minister redovisa vad som förekommit för folketingets EG-utskott. Det sker i huvudsak i form av en skriftlig redogörelse eller ibland genom en muntlig föredragning. Den danska beredningsmodellen med folketingets EG-utskott har i övriga EG-länder fått erkännanden för att vara ett väl fungerande system vad gäller samverkan mellan regering och parlament. Frågor har dock väckts inom EG huruvida den danska beredningsprocessen kan försena förfarandet i rådet. Det finns dock, enligt dansk uppfattning, inte något tillfälle där orsaken till att man från dansk sida motsatt sig ett beslut i rådet har kunnat hänföras till den danska beredningsmodellen. Det har tvärtom visat sig att den danska modellen fungerar bra med sin väl förankrade uppläggning inför förhandlingarna i rådet. Från dansk sida understryker man vidare betydelsen av att det aldrig uppstår problem att i Danmark tillämpa ett EG-direktiv, som inför beslutet i rådet har behandlats i folketingets EG-utskott. Inom folketingets EG-utskott finns tankar att bygga upp ett informationskontor, som skulle få till uppgift att upplysa allmänheten om de frågor som behandlats rådsmötena.

12.2.5 Arbetet inför ministerrådet

Instruktioner

Utrikesministeriet ansvarar för förhandlingsinstruktioner till företrädarna för den danska ständiga representationen i Bryssel i alla ärenden utom vissa frågor inom jordbruksornrådet, vilka skall föreläggas Särskilda

104 Del I

jordbrukskommittén. Innan instruktion skall samordning ha skett ges en med alla berörda avdelningar inom Utrikesministeriet samt berörda ministerier och myndigheter. Vid vissa tillfällen utarbetas raminstruktion, en som skall tjäna som instruktion för den danska representationen i Bryssel inför mötena arbetsgruppsnivå. Enligt huvudregeln skall instruktion lämnas i alla ärenden som behandlas i Coreper, även då bestämd dansk ståndpunkt saknas. Vissa en undantag finns dock från huvudregeln. Det gäller exempelvis A-ärenden av formell karaktär, såsom remisser till Europaparlamentet och personalärenden, där instruktioner normalt inte ljordbruksärenden gällande ges. marknadsregleringar företräds Danmark direkt Jordbruksministeriet i av Särskilda jordbrukskommittén SJK. Här lämnas instruktion specialav utskottet för jordbruksfrågor, EG-utskottet tjänstemannanivå eller av regeringens EG-utskott. I övriga jordbruksärenden lämnas instruktion sedvanligt sätt av Utrikesministeriet. Om det efter en viss tid visar sig finnas stora meningsskiljaktigheter vid behandlingen av ett ärende i arbetsgruppen under rådet kan det upphov ge till ytterligare danskt ställningstagande och instruktion. I sådant fall en ny behandlas ärendet åter i specialutskottet, EG-utskottet och, beroende omständigheterna, även i regeringens EG-utskott och folketingets EGutskott. Skriftlig instruktion till experter, deltar i arbetsgrupper som som behandlar rent tekniska frågor, utformas sakansvarigt ministerium efter av samordning med Utrikesministeriet, även tillställer den danska som representationen i Bryssel en kopia av instruktionen. Den danska representationen i Bryssel skall bevaka att A-ärenden endast antas vid ministerrådsmötena i den utsträckning det finns instruktion härom.

Danmarks ständiga representation i Bryssel

Sakansvarig attaché vid representationen i Bryssel får rådssekretariatets kallelser till arbetsgruppsmöten. Dessa kallelser sänds även direkt till Utrikesministeriet i Köpenhamn. Det åvilar den ständiga representationen att se till att Danmark företräds i arbetsgrupperna. Coreper är, som nämnts, uppdelad i två avdelningar, Coreper l och Coreper Representationen är uppdelad i två pelare, pelare l under delegationschefen för den ständiga representationen Coreper 2 och pelare 2 under ambassadörens ställföreträdares ledning Coreper l. Fördelning av ärenden hos den danska representationen speglar fördelningen mellan Coreper l och Coreper För att säkerställa koordinationen inom och mellan de två pelarna är det till såväl ambassadören som ställföreträdaren knutet ett ambassadråd i stabsfunktion för som svarar representationens förberedelse och deltagande i Coreper 2- och Coreper l-mötena. Under behandlingen i rådets arbetsgrupper är Danmark företrätt av den danska representationen i Bryssel ocheller tillresta danska tjänstemän från de centrala delarna av ministeriema. För enstaka frågor utpräglad av

Del I 105

teknisk karaktär företräds Danmark av nedresta experter från sakansvarigt ministeriums direktorat eller styrelser.

Återrapportering

Den deltagare från representationen som deltar i rådets arbetsgrupp har till uppgift att till Köpenhamn skicka ett koncentrerat och överskådligt referat av mötets förlopp med en klar angivelse av de punkter som kan ge anledning till en ändrad instruktion framöver. Rapporten skall vara skriven på ett sådant sätt att den omedelbart kan ingå i den inhemska EG-beslutsprocessen. Referatet, som företrädesvis skickas med telex, skall helst avsändas mötesdagen, om inget annat avtalats med Utrikesministeriet.

12.2.6 Arbetet i kommissionens expertkommittéer

När det gäller Danmarks medverkan i kommissionens expertkommittéer handläggs detta arbete huvudsakligen i berörda ministerier, direktorat och styrelser. Hittills har man inte använt sig av den ovan beskrivna beslutsprocessen. I samband med att rådet kommer att delegera allt större och politiskt mera viktiga frågor för beslut till kommissionen bedömer man dock att ministeriema i framtiden kommer att behöva få mandat för sitt handlande åtminstone av specialutskotten. När kommissionen har bestämt sig för att förbereda frarnläggandet av ett förslag kan, som tidigare nämnts, arbetet inledas med hjälp av oberoende konsulter. Därefter kan beredningen fortsätta i expertkommittéer med företrädare för kommissionen och experter från medlemsländerna. l det inledande arbetet i dessa kommittéer brukar man från dansk sida ha med representanter från både sakansvarigt ministerium och direktoratstyrelse för att utröna om frågan kan ha politisk betydelse. I de fall frågan är av teknisk natur uppskattningsvis 90 procent av fallen representeras Danmark fortsättningsvis av en företrädare från sakansvarigt direktoratstyrelse. Inom de danska ministeriema har det genom åren utvecklats en naturlig arbetsfördelning mellan ministeriema och direktoratenstyrelsema. T.ex har Lantbruksministeriet angett i vilka kommittéer som direktoraten och styrelserna själva deltar och i vilka som ministeriet också självt finns representerat. Från dansk sida framhåller man att frågan om hur Danmark skall representeras ger sig naturligt, beroende på frågans karaktär. Representationen avgörs i nära samråd mellan dem som ansvarar för sakområdet i ministeriet och i direktoratet. När det gäller frågor av större betydelse tas dessa upp och diskuteras i veckovisa möten, som ledningen för sakansvarigt ministerium håller med ledningen för underordnade direktorat och styrelser. Vad gäller de särskilda kommittéer biträder kommissionen vid som utövandet av delegerad beslutanderätt finns det inga generella riktlinjer för hur Danmark skall företrädas. Det är brukligt att man skickar både en

106 Del I

företrädare för sakansvarigt ministerium och en företrädare för berört direktoratstyrelse.

Förhandlingsresorna

Handläggningen av den danska statsförvaltningens resande i samband med förhandlingsarbetet i EG:s olika organ var tidigare koncentrerad till Utrikesministeriet. Ministeriet, direktorat och styrelser var vidare tvungna att hos Utrikesministeriet söka tillstånd om man önskade närvara vid en förhandling med fler än tvâ ledamöter. Orsaken härtill var att man ville kontrollera kostnaderna för resandet och en överblick över vilka som deltog i förhandlingsarbetet. Från och med den 1 januari 1993 har den danska regeringen decentraliserat handläggningen av förhandlingsresoma till sakansvarigt ministerium. EG-arbetet har med tiden kommit att en sådan omfattning att det inte längre var möjligt för Utrikesministeriet att följa upp de olika ministeriemas resande. Genom att respektive ministerium kommer att ansvara för och administrera budgeten inom sitt sakområde vad gäller förhandlingsresoma bör detta medföra att kostnadsmedvetandet ökar och att ministeriema får en bättre överblick över sina direktoratsstyrelsers deltagande i EG:s olika organ.

12.3 Storbritannien

Förvaltning

I Storbritannien finns omkring 40 ministerier under ledning av regeringsledamöter. Ministerierna är oftast mycket stora. De svarar för både departementsuppgifter och vad som i Sverige är uppgifter för förvaltningsmyndigheter. Flertalet ärenden kräver inte regeringsbeslut utan avgörs inom respektive ministerium. Vid sidan om ministeriema finns fristående statliga förvaltningar, helt självständiga förvaltningsorgan public corporations, t.ex. organ för att förvalta nationaliserade tillgångar, samt lokala organ för t.ex. polisväsende och hälsovård, ett slags miniatyrministerier för begränsade områden.

Den brittiska statsförvaltningens EG-organisation

Huvuddelen av den brittiska statsförvaltningens EG-arbete sker inom ramen för de olika ministeriemas arbete. Varje minister ansvarar för EGfrågoma inom sitt sakområde. Ministem får emellertid inte agera eller vidta åtgärder utan att först ha konsulterat berörda kollegor. Den interdepartementala samordningen är därför mycket viktig vid den brittiska regeringens handläggning av EG-frågor. I sakansvarigt ministeriums uppgifter ingår att som leading department genomföra samråd och ta fram den slutliga brittiska stândpunkten. Om enighet inte kan uppnås tas

Del I 107 -

frågan upp i premiärministems kansli Cabinet Office, nedan benämnt

Kabinettet.

I det följande redovisas några stående kommittéer som har anknytning till Kabinettet och där Storbritanniens ståndpunkter i mycket viktiga EGfrågor diskuteras och tas fram. Kommittén för utrikes- och försvarspolitik leds av premiärministern och sammanträder vid behov. Kommittén tar bara upp EG-frågor som är av stor strategisk betydelse för Storbritannien. Kommittén för Europafrágor leds utrikesministern och är öppen för av de ministrar vars ärenden är uppe till behandling i EG. En kommitté med representanter för de olika ministerierna på tjänstemannanivå kan sägas fungera som en underkommitté till Kommittén för Kommittén leds Under-Secretary och sammanträder Europafrågor. av en vanligen två-tre gånger i veckan. Mötena är öppna för de ministerier som önskar delta. - I stående underkommitté diskuteras mer strategiska EG-frågor. en Denna leds Deputy Secretary och sammanträder vid behov för att av en diskutera strategiska EG-frâgor. Den består av representanter för de mer olika ministerierna pä statssekreterarnivå.

Europasekretariatet

l samband med att Storbritannien ansökte medlemskap i EG bildades om i början 1970-talet Europasekretariatet. Dess funktion var då att leda av Storbritanniens medlemskapsförhandlingar. sekretariatet har därefter och är ett knutet till Kabinettet för att biträda i den permanentats organ mångfald departementsövergripande EG-frågor som är av särskild av politisk vikt. Vid sekretariatet arbetar A 22 tjänstemän. sekretariatet leds Deputy av en i arbetet kan ha direkt kommunikation med premiärminis- Secretary som Avdelningen bistås i juridiska frågor av rättsavdelningen vid tern.

Kabinettet. Övriga tjänstemän kan rekryteras från olika ministerier. De

arbetar 3-4 år på sekretariatet. De grundläggande arbetsuppgifterna för sekretariatet är att:

jämka ihop olika ståndpunkter i ministerierna och kartlägga EG-frågor kan komma att föranleda meningsskiljaktigheter mellan olika som ministerier, alltid har ståndpunkt i varje fråga inför arbetet - se till att regeringen en i rådet, bevaka attbrittisk EG-politik inte utvecklas i strid mot Storbritanniens hållning inom utrikespolitiken i Övrigt, samordna den brittiska taktiken, bevaka konsekvenserna EG-organens ställningstaganden för - av Storbritarmiens långsiktiga EG-strategi, bevaka att parlamentets krav i fråga om sekundärlagstiftning m.m. iakttas, samt

108 Del I

se till att den nationella politiken, särskilt ekonomi- och näringslivs- områdena, inte strider mot EG-regler.

Europasekretariatet behandlar i huvudsak EG-frågor berör flera som sakområden och mer än ett ministerium. sekretariatet medlar mellan ministeriema vid oenighet kring den brittiska ståndpunkten i EG och försöker på förhand kartlägga frågor där kan befara berörda man att ministerier kan komma till olika ståndpunkter. Avsikten är att Storbritarmien alltid skall ha en ståndpunkt klar när fråga tas i EG-arbetet. en upp Fyra tjänstemän arbetar med att övervaka att enskilda ministerier inte utarbetat förslag som strider mot EG:s regler. sekretariatet informerar vidare de enskilda ministeriema om vikten av att Storbritarmien tidigt intar sin ståndpunkt i olika EG-frågor och uppmärksammar dem på om en fråga också berör andra ministeriers sakområden. Sekretariatets kontakter och diskussioner med de olika ministeriema sker på ett mycket informellt sätt. Tjänstemännen har täta kontakter med de för EG-frågor koordinationsansvariga tjänstemännen vid de enskilda ministeriema. Målsättningen för sekretariatet är att så frågor som möjligt skall föras upp till Kabinettet. Lyckas inte heller där nå man enighet lyfts frågan upp till ministemivå i Kommittén för Europafrågor.

EG-ambassadörens medverkan i EG-arbetet i London

Chefen för den brittiska ständiga representationen i Bryssel är varje fredag i London för att vid Kabinettet informera vad är aktuellt i Bryssel om som och ge råd i diskussioner kring utformningen ståndpunkter och förhandav lingsupplägg.

Utrikesministeriet

Utrikesministeriet har huvudansvaret för de brittiska relationerna med EG och ansvarar för förhandlingsarbetet i rådet. Ministeriet också för ansvarar den permanenta representationen i Bryssel. Chefen för denna representation är en tjänsteman i Utrikesministeriet. Cirka 60 tjänstemänprocent av nen vid den brittiska representationen kommer från Utrikesministeriet. Ministeriet har en viktig koordinerande roll i den brittiska statsförvaltningens EG-arbete. Det ansvarar för instruktionsgivning till och áterrapporteringfrán förhandlingsdelegatema i EG. Samtliga instruktioner och all återrapportering i anslutning till förhandlingsarbetet i rådet och underliggande arbetsgrupper skall via Utrikesministeriet. Detta s.k. säkerhetsnät finns för att man skall uppmärksamma och kontrollera att ingen instruktion eller förhandlingsuppläggning strider mot vitala brittiska intressen eller på något annat sätt leder till komplikationer gentemot omvärlden eller inom Storbritarmien. lnstruktionsgivningen, i de fall den är skriftlig, liksom återrapporteringen, sker med kryptofax eller elektronisk post till och från Bryssel via Utrikesministeriet i London. Därifrån vidarebefordras den till berörda

DelI 109

ministerier. Det skall dock tilläggas att en stor del av instruktionsgivningen sker via telefon och är relativt informell. I fråga om återrapportering gäller att brittiska delegater vid förhandlingar i rådet eller underliggande arbetsgrupper är skyldiga att omedelbart efter mötet rapportera hem. Därefter skall delegaten samma dag skicka hem en kortare skriftlig sammanfattning. Sker förhandlingen på kvällen skall en skriftlig rapport sändas senast kl. 09.00 dagen därpå. För hemmaintressentema uppges det vara av mycket stor betydelse att få en snabb sammanfattning från förhandlingsarbetet för att man, när så behövs, skall kunna diskutera fram en ny gemensam ståndpunkt till nästa förhandling.

Finansministeriet koordinerar EG-budgetfrågor

Förutom Kabinettet och Utrikesministeriet har Finansministeriet en viktig koordinerande funktion i den brittiska statsförvaltningens EG-arbete. Det brittiska Finansministeriet har huvudansvaret för de ekonomiska åtaganden som Storbritannien gör inom ramen för EG-arbetet. Finansministeriet skall alltid konsulteras inför ställningstaganden i EG som kan medföra ekonomiska åtaganden eller andra ekonomiska konsekvenser för Storbritannien. Finansministeriet har två EG-avdelningar, en för de brittiska budgettillskotten till EG och en för koordinering av EG-budgetfrågor och ministeriets övriga intressen i EG-politiken. Även ministeriets jordbruksoch industriavdelningar sysslar med EG-frågor. Den senare sköter bl.a. finansiella frågor med anknytning till de regionala och sociala fonderna.

Fackministerierna ansvarar för arbetet i EG-kommissionens

expertkommittéer

Fackministeriema handlägger alla frågor som uppkommer i anslutning till verksamheten i kommissionens expertkommittéer. Även det är kommissionen formellt utser de brittiska om som experterna i expertkommittéema uppges det vara mycket sällsynt att den gör detta utan att först ha tillfrågat berört ministerium. Företrädare för Industriministeriet uppger att man ser arbetet i dessa expertkommittéer lika viktigt som arbetet i rådets organ. De menar att det oftast är i expertkommittéema som de grundläggande dragen i olika förslag utarbetas. Vidare kan de olika ländernas experter i princip stoppa förslag som strider mot landets intressen genom att ge signaler till kommissionen om att landet ifråga inte kommer att rösta för förslaget i rådet. Eftersom ministeriema anser arbetet i EG-kommissionens expertkommittéer är så viktigt är det oftast tjänstemän från ministeriema som medverkar i dessa kommittéer. Endast när det gäller mycket tekniska frågor rekommenderas företrädare för myndigheterna att själva delta i kommissionsarbetet. Det är också vanligt att representanter från minis-

llO Del I

terierna biträds av experter från myndigheter i kommissionens expertkommittéer. Även när det gäller kommissionsarbetet har de enskilda ministeriema ett ansvar att samverka med och informera övriga berörda inom regeringskansliet. Vid oenighet kan frågan föras upp till Kabinettet.

EG-frågor i parlamentet

Förslag från kommissionen kan utsättas för en ganska ingående granskning i det brittiska parlamentet. Vilket inflytande denna granskning har den brittiska regeringens inställning är dock omdiskuterad. Regeringen har emellertid åtagit sig att inte godta något av kommissionens förslag förrän parlamentets granskning är avslutad. Granskningsprocessen inleds med att EG-ärendena överlämnas till parlamentet. Inom tio dagar skall sedan regeringen förse parlamentet med en förklarande promemoria explanatory memorandum. I denna sammanfattas EG-dokumentet, dess juridiska och politiska konsekvenser samt den troliga tidtabellen för ministerrådets behandling av frågan. I underhuset behandlas EG-ärendena i ett särskilt utskott för europeiska lagstiftningsfrågor. Utskottet skall utreda om EG-ärendena väcker frågor av juridisk eller politisk betydelse och, om så är fallet, skriver utskottet en rapport. Utskottet kan besluta att ett ärende inte föranleder någon debatt i underhuset eller att det bara behöver behandlas inom ramen för en framtida debatt. Utskottet kan uppskjuta beslutet om en eventuell debatt och det kan slutligen också föreslå att ärendet skall debatteras i underhuset. Vid debatten ges möjlighet till utfrågning av ansvarig minister. Underhuset granskning år begränsad till en konsekvensutredning. l överhuset finns också ett särskilt EG-utskott. Detta skall behandla alla förslag från gemenskapema, skaffa fram all nödvändig information och komma med utlåtanden om de förslag som reser viktiga politiska och judiciella frågor. Utskottet kan tillställa den ansvarige ministern en skrivelse med åsikter i frågan, utreda förslaget och skriva en rapport, som kan föreslås bli debatterad i överhuset.

12.4 Irland

Förvaltning

I spetsen för den irländska statsförvaltningen står ca 15 departement under ledning av regeringsledamöter. Departementen är oftast mycket stora och har hand om såväl rent departementala som exekutiva uppgifter. Förutom departementen består förvaltningen av ett relativt stort antal myndigheter semi-state agencies. Dessa myndigheter kan delas upp i tvâ kategorier, commercial semi-state bodies, som kan liknas vid svenska affärsverk och statliga bolag, och non-commercial semi-state bodies, som mer har formen

Dell lll

av traditionella myndigheter. Cirka 100 000 tjänstemän arbetar inom myndigheterna.

Departements- och myndighetstjänstemän representerar Irland

Den irländska representationen i såväl rådets som kommissionens arbete består nästan uteslutande av tjänstemän från departement och myndigheter. Intressen regional och kommunal nivå, exempelvis inom hälsosektorn, representeras av Hälsodepartementet. Det i stort sett enda avsteget från denna uppdelning gäller frågor av mycket teknisk karaktär, främst standardiseringsfrågor. Här behövs en omfattande teknisk kompetens som gör att även representanter utanför den egentliga centraladministrationen deltar i kommissionsarbetet. Irland kan representeras i EG-organen av företrädare för såväl de affärsdrivande verken och de statliga bolagen som de mer traditionella myndigheterna. Dessa kategorier av tjänstemän representerar emellertid sällan ensamma Irland i något kommittéarbete utan oftast tillsammans med någon från departementet. Från irländskt håll pekar man vikten av att involvera såväl myndigheter som den kommunala sektorn på ett mycket tidigt stadium i EGarbetet. Detta för att underlätta en senare tillämpning av de direktiv som beslutas inom EG. EG-informationen från Bryssel går via den irländska representationen till departementen. Det är dock svårt att sprida informationen ner i departementsorganisationen och vidare ut till de myndigheter och verksamheter på lokal nivå, som svarar för tillämpningen av EG:s regelverk. Här ser man från irländsk sida ett behov av att bygga upp en informell struktur för att uppnå ett närmare samarbete.

Koordinatörerna i beslutsprocessen

I den irländska beslutsprocessen för EG finns framför allt tre koordinatöpremiärministerns kansli samt Utrikes- och Finansdepartementen. rer, Dessa var för sig för olika delar av koordinationen. svarar

Premiär-ministerns kansli

Premiärministems kansli svarar för att enighet uppnås i de fall en intressekonflikt uppkommer mellan olika departement. Detta koordinationsarbete sker genom European Coordination Committee, där alla departement är representerade. Kommittén, som lyder under namnet The Kit-Committee, möts regelbundet en gång per månad. Det departement finner det angeläget, får ta upp en fråga på dagordningen till som diskussion och klarläggande. Inom premiärministerns kansli finns en statssekreterare med titeln Junior Minister som ansvarar för EG-frågoma. Denne deltar inte i

ll2 Del I

regeringsbeslut, men sitter i regel med vid regeringens sammankomster och kallas för EG-minister.

Utrikesdepartementet

Utrikesdepartementet har en samordningsfunktion och för att svarar gemenskapens övergripande målsättningar uppfylls. Departementet är relativt litet och samordningen kan därför ske informellt och med en flexibel organisation. Inom departementet är EG-frågoma fördelade på två avdelningar, EGavdelningen och den politiska avdelningen, benämnda divisions EG-avdelningen behandlar alla traktatfrågor, medan den politiska avdelningen är ansvarig för de politiska frågorna. Utrikesdepartementet är engagerat i alla rådsmöten på utrikesministemivå och på ad hoc-basis i andra, viktigare rådsmöten. De flesta rádsmötena hanteras dock av respektive fackminister. EG-avdelningen och den politiska avdelningen i Utrikesdepartementet samordnar sina insatser i departementets Management Committee, som möts en gång i veckan. Utrikesdepartementet har även en medlarroll i de fall oenighet råder mellan olika departement. Utrikesdepartementet försöker nå lösning en innan frågan går vidare för behandling i premiärministems kansli. Utrikesdepartementet ansvarar för Irlands permanenta representation i Bryssel. Den irländska representationen är jämförelsevis liten och består av 22 specialattachéer samt ett 20-tal UD-tjänstemän.

Finansdepartementet

Inom Finansdepartementet ansvarsområde ligger bl.a. EG:s regionala och strukturella fonder. Det finns från Finansdepartementets sida ett klart uttalat intresse av att vara representerat i sådana EG-organ som har ett inflytande över Irlands ställning som nettomottagare stöd från EG:s av fonder. Samtliga departement skall inför beslut i EG som kan medföra ekonomiska åtaganden för Irland konsultera Finansdepartementet.

Arbetet i rådet

Utrikesdepartementet ansvarar för samordningen rådsarbetet. I av praktiken företräds Irland numera tjänstemän från sakansvarigt av departement eller av specialattachéer vid Irlands ständiga representation i Bryssel. Några departement använder sig dock fortfarande tjänstemän av i Utrikesdepartementet. Förhandlingsinstruktioner utarbetas av sakansvarigt departement. Utrikesdepartementet skall i princip konsulteras vid fastställande av viktigare instruktioner.

Dell 113

Arbetet i kommissionen

När det gäller den irländska statsförvaltningens medverkan i kommissionens expertkommittéer bestämmer varje departement självständigt om man skall delta och hur man skall representeras. Departementen är relativt restriktiva med att låta myndighetsexperter delta i kommittéema.

Samverkan och dialog inom departementen och mellan

departementen och myndigheterna

Det finns ett formaliserat samarbete mellan departementen i form av interdepartementala samarbetsgrupper. En nära samverkan sker främst mellan de fackdepartement som, sett ur irländsk synvinkel, är de tyngsta i EG-sammanhang, nämligen Utrikes-, Jordbruks- och Handelsdepartemen- Även Miljö- och Transportdepartementen är irländskt EGten. ur ett perspektiv att anse som tunga. l frågor rörande de ekonomiska fonderna sker en samverkan mellan departementen uteslutande initiativ från Finansdepartementet. Inom varje departement finns en politisk del och en expertdel. Den politiska delen svarar för de mer övergripande politiska ställningstagandena medan experterna har en rådgivande funktion. Inom exempelvis Jordbruksdepartementet har en uppdelning olika avdelningar divisions gjorts efter sakområdena och i en sådan avdelning ingår såväl beslutsfattare som rådgivande experter. Dessa grupper samarbetar med varandra ett naturligt och självklart sätt inför arbetet i kommissionen och rådet. Inom Jordbruksdepartementet finns det även en EG-avdelning som har till uppgift att koordinera EG-arbetet inom departementet. Tjänstemän departementsrådsnivå väljer i nära samråd med specialattachén i Bryssel ut vilka experter som skall föreslås att delta i kommissionsarbetet. Fackdepartementen ansvarar för att de irlänska representantema i EG:s expertkommittéer får information om regeringens ståndpunkt i olika frågor. Varje avdelning ger instruktioner till sina representanter inför EGarbetet. Departementen formar även kraven hur återrapportering till hemmaadministrationen skall ske. Inom Jordbruksdepartementet är regeln att ett sammandrag av förhandlingarna skall redovisas helst samma eftermiddag, direkt efter det att förhandlingarna har avslutats. Därefter skall en utförlig rapport följa högst 2-3 dagar senare.

Parlamentet

Utrikesministeriet ger begäran det irländska parlamentet redogörelser för EG-frågor. Något speciellt EG-utskott finns inte, vilket har kritiserats av oppositionen, bl.a. mot bakgrund av det ökade behovet av att följa EGfrågoma och bättre förankra förhandlingsarbetet.

114 Del I

Intresseorganisationerna

Sedan tvâ âr tillbaka har den irländska regeringen formaliserat sin samverkan med de större intresseorganisationema inom vissa sakornråden. Inför viktigare möten och förhandlingar i rådet är vissa departement skyldiga att informera och höra ett antal intresseorganisationer. Det gäller speciellt på arbetsmarknads-, industri- och jordbruksomrâdena. Jordbruksdepartementet skall exempelvis höra de irländska lantbrukamas intresseorganisation. Enligt överenskommelse skall intresseorganisationen en gång i månaden bli informerad och konsulterad om departementets EG-arbete på ministerrádsnivå. I Irland har det relativt nyligen inrättats ett forum, Irländska institutet för europeiska frågor, där olika intressen inom landet möts för att diskutera EG-frágor och då speciellt vilka ståndpunkter Irland bör inta

inom gemenskapema. Presidenten är ordförande för institutet. Övriga

ledamöter är företrädare för regering och parlament samt arbetsgivare- och fackföreningar. Även några ledande tidningsmän deltar i verksamheten.

12.5 Frankrike

Den franska statsförvaltningens EG-organisation

Den franska statsförvaltningens arbete i EGzs olika institutioner och då speciellt rådet och kommissionen är i stort sett helt koncentrerat till premiärministems kansli och de olika ministeriema.

Premiänninisterns kansli

Inom premiärministems kansli finns ett antal samordningsorgan. Ett av dessa är Le Secrétariat Général de Coordination dAffaires lntemationales et Economic S.G.C.l.. S.G.C.I. är underställt premiärministern och denne är den slutliga instansen vid motsättningar ministeriema emellan. sekretariatet har premiärministems uppdrag att se till att Frankrikes ståndpunkter i EG-arbetet är enhetliga och förankrade i hela förvaltningen. Formellt är sekretariatets uppdrag att förbereda EG-samordningsfrágan inför en särskild regeringskommitté, som består av premiärministern, utrikesministern, ekonomi- och budgetministem samt andra berörda fackministrar. Ministerkommittén skall ange den franska positionen i förhandlingsarbetet. Kommittén sammanträder numera ytterst sällan. I praktiken bestäms därför den franska positionen nästan alltid på tjänstemarmanivâ av S.G.C.I.

S.G.C.I.

S.G.C.I. leds av en generalsekreterare som assisteras av två biträdande generalsekreterare. Traditionellt rekryteras dessa från Ekonomiministeriet

Dell 115

respektive Utrikesministeriet. En juridisk och en finansiell rådgivare bistår generalsekreteraren. S.G.C.I. är uppdelat i fem avdelningar, av vilka den ojämförligt största samordnar fackfrågoma i relation till EG. De övriga avdelningarna hanterar relationerna till Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, relationerna till OECD, administration huvudsakligen arkivverksamhet och ADB-frågor. EG-avdelningen har tio enheter, ledda av var sin enhetschef och bestående av vardera 3-4 handläggare. Cirka 120 personer arbetar S.G.C.I. Enhetschefema rekryteras från de olika fackministeriema. S.G.C.I. kontrollerar de franska positionerna i Bryssel genom att

centralisera all kommunikation mellan den franska administrationen å ena sidan och den permanenta representationen i Bryssel och EG:s institutioner å andra sidan, samordna de franska positionerna, utforma och distribuera instruktionerna till de franska förhandlarna i - Bryssel, ha ett avgörande inflytande över urvalet av och storleken de franska förhandlingsdelegationema, utgöra en think-tank och en juridisk rådgivare i Europafrågor, samt i viss mån kontrollera det nationella genomförandet av EG:s regelverk. -

S.G.C.I. får allt EG:s beslutsmaterial på fax från den franska representationen i Bryssel. Dessa dokument sprider sekretariatet till alla ministerier, sedan skall lämna synpunkter på innehållet till S.G.C.I. Därefter som utarbetar S.G.C.I. ett förslag till ståndpunkt för Frankrike och kallar till sammanträde. Den ståndpunkt som sammanträdet fastställer blir Frankrikes inställning i rådet. Handläggningen är formell. Ett protokoll undertecknas av en av S.G.C.I:s enhetschefer för att därefter expedieras till representationen i Bryssel och till berörda ministerier. Rent praktiskt sker koordineringen av de franska ståndpunktema genom möten på S.G.C.I. Mötesschemat bestäms av de förhandlingar som pågår i Bryssel. Inom vissa viktigare områden, såsom jordbruk och handelspolitik, varje vecka. De berörda handläggarna olika äger möten rum ministerier kallas till S.G.C.I. Chefen på den närmast berörda S.G.C.I.enheten fungerar som ordförande och dennes medarbetare som sekreterare. I den mån enighet nås skriver tjänstemännen S.G.C.I. en instruktion till representationen i Bryssel. Råder oenighet gör S.G.C.I. ett protokollsutkast går ut till ministeriema på remiss för att man vid ett som möte skall kunna jämka ihop ståndpunktema till en gemensam senare position. Oftast år man under tidspress vilket gör att frågan lyfts upp till biträdande generalsekreteramivå, där en lösning söks genom ett möte på högre nivå eller genom informella kontakter i ministeriema. Den slutliga instansen är, tidigare sagts, premiärministern eller snarare dennes som kabinett. Enligt uppgift råder i ca hälften av de ärenden som S.G.C.I. handhar

omedelbar enighet. Av de resterande lyckas S.G.C.I. uppnå en gemensam

116 Del I

ståndpunkt i fyra fall av fem. I de återstående fallen lyfts frågan till premiärministern. Denne har tre alternativ. Han kan fatta beslutet direkt handlingarna. Han kan fatta beslut efter samråd med fackministeriemas politiska rådgivare. Slutligen kan han fatta beslut efter möte med Ministerkommittén, vilket numera är ytterst sällsynt.

Frankrikes ständiga representation i Bryssel

Den permanenta representationen i Bryssel, som ligger under det franska Utrikesministeriet, ansvarar för förhandlingsarbetet inom EG. Vid representationen finns såväl tjänstemän från Utrikesministeriet som handläggare från olika fackministerier. Delegatemas förhandlingsmandat är det dokument som S.G.C.I. arbetat fram. Det förekommer att tjänstemän från S.G.C.I. deltar vid ministerrádssammanträdena, men då enbart som förhandlingsstöd fackministeriema.

Arbete i anslutning till kommissionens verksamhet

Den franska statsförvaltningens arbete i anslutning till kommissionens olika kommittéer är i stort decentraliserat till fackministeriema. Inbjudan om franskt deltagande i kommissionens expenkommittéer ställs till berört ministerium. Inbjudan till kommittéema på verkställighetsstadiet ställs till S.G.C.I. med en kopia till den permanenta representationen i Bryssel. De franska experterna styrs genom direktiv av och informella kontakter med sakansvarigt ministerium. Det finns ingen formell återrapporteringsskyldighet, men i praktiken sker det en fortlöpande underhandsrapportering. Uppteckningar från sammanträdena görs normalt av kommissionen, som också sprider dessa till medlemsländernas sakansvariga ministerier.

12.6 Tyskland

Koordinationen av det tyska EG-arbetet

Det tyska arbetet gentemot EG:s institutioner är helt koncentrerat till de centrala ministeriema. De ministerier som i Tyskland intar en ledande roll i hanteringen av EG-frágorna är i först hand Ekonomiministeriet Bundeswirtschaftsministerium, Utrikesministeriet Auswärtiges Amt, AA och i mindre grad Förbundskanslerns kansli Bundeskanzleramt. I ökande grad får Finansministeriet Bundesfinanzministerium en koordinerande roll. Normalt handläggs EG-frågoma inom underavdelningar och referat sektioner inom ministeriema. Bland övriga ministerier är det främst Jordbruksministeriet som har en omfattande hantering av EG-ärenden. Andra ministerier, som i ökande

Dell 117

omfattning också är inbegripna i EG-arbetet, är Hälso-, Inrikes- och Arbetsmarknadsministeriema. l de ministerier som inte är involverade i samma utsträckning som de ovan nämnda, finns det departementsrâdsnivå en Europahandläggare Europabeauftrager som svarar för informationen till övriga medarbetare vad avser EG-frâgor. En gäng i kvartalet håller denne större genomgångar.

Ekonomiministeriet

Ekonomiministeriet utgör av tradition en av hömpelarna i det löpande koordinationsarbetet. l flertalet frågor går instruktionerna via Ekonomiministeriet till den tyska permanenta representationen i Bryssel. Utrikesministeriet ger instruktioner i frågor rörande det europeiska politiska samarbetet. Forskningsministeriet ger instruktioner i Euratom-ärenden. Under Ekonomiministeriets ordförandeskap möts tjänstemän från berörda ministerier varje tisdag för att utarbeta direktiven till representationen i Bryssel. Sakansvarigt ministerium har då oftast samrâtt med andra berörda ministerier. Om olika uppfattningar kvarstår ombeds de berörda ministeriema att utarbeta en gemensam position och informera Ekonomiministeriet om denna för vidare befordran till Bryssel. Pâ detta sätt hanteras uppskattningsvis knappt en tiondel av alla ärenden.

Utrikesministeriet

Utrikesministeriet har en ledande roll policy-omrâdet och betraktar sig som Europaintegrationens väktare i den nationella tyska administrationen. Ministeriet har till uppgift att ta tillvara EG-dimensionen inför tyska ställningstaganden i EG-frågor. Ministeriet ansvarar också för förberedelserna inför EG-toppmöten. Inom Utrikesministeriet hanteras EG-frâgoma främst inom handelsavdelningen och i tilltagande omfattning även inom den politiska avdelningen. l jämförelse med handelsavdelningen har den politiska avdelningen haft en mindre framträdande roll i det dagliga EG-arbetet. Pâ sikt kan detta komma att ändras. Utrikesministeriet kommer att inrätta en särskild EG-avdelning, vilken kan tänkas hantera både politiska och ekonomiska Europa-frågor. Samarbetet mellan ministeriets avdelningar, liksom mellan olika ministerier, sker genom delning av rapporter, utkast och kommentarer till olika frågor. Vid behandling av nya eller principiellt mer viktiga frågor ordnas samrådsmöten. . Pâ politisk nivå är utrikesministern, en biträdande minister samt en statssekreterare ansvarig för handels-, rätts- och kulturavdelningarna involverade i EG-frågor. Det övergripande ansvaret för Utrikesministeriets förberedelser och ställningstaganden i olika EG-frágor åvilar Europastatssekreteraren. Denne har främst ett internt ansvar. Den biträdande utrikesministern kan företräda ministeriet utåt och som utrikesministems ställföreträdare vid mötena i Bryssel.

118 Del 1 sou 1993:80

En särskild samrådskommitté Europastatssekreterama - - sammanträder ca två gånger per månad under Utrikesministeriets ledning. En tjänsteman från Ekonomiministeriets avdelning för Europapolitik fungerar som samrådsgruppens sekreterare. Vid mötena deltar statssekreterare från fackministeriema. Gruppens sammansättning är i viss utsträckning beroende på ärendenas an. Fast representation har dock Förbundskanslems kansli, Utrikesministeriet, Ekonomiministeriet, Finansministeriet samt Jordbruksministeriet. Kommitténs beslut är enligt uppgift bindande för förvaltningen.

Förbundskanslems kansli

Förbundskanslems kansli har en god allmänkunskap och ett omfattande kontaktnät vad gäller EG-politikens övergripande frågor, förlitar sig men fackministeriema i det rutinmässiga arbetet. Inom Förbundskanslems kansli finns ett kabinettsutskott för Europapolitiken, med kanslem som ordförande och ett antal fackministrar som medlemmar. Detta utskott är tänkt som samordnareproblemlösarekompromissmakare iviktigare politiska EG-frågor men utnyttjas i praktiken mycket sällan. Tvistefrågor som inte gått att lösa på lägre nivå tas upp ad hoc mellan berörda ministrar. Vid enstaka tillfällen har Förbundskanslems kansli samrnankallat s.k. Nationella Europakonferenser med deltagande av näringslivs-, arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter. Så skedde t.ex. vid genomgången av den sociala dimensionen i EG-samarbetet.

Tysklands ständiga representation i Bryssel

Den tyska representationen i Bryssel består av ca 100 personer varav ca 25-30 handläggande tjänstemän. Cirka hälften är diplomater från Utrikesministeriet. Från tysk sida framhålls betydelsen stor andel av en biträdande personal för att hantera de administrativa uppgifterna. Representationen leds alltid av en diplomat från Utrikesministeriet. Andre mannen kommer från Ekonomiministeriet. Representationen är uppdelad på olika referat sektioner, som vanligtvis motsvarar ministerieindelningen och bemarmas med tjänstemän från dessa ministerier.

Instruktioner

Inför Utrikesministermötena i Bryssel, hålls måndagar, sker som koordineringen tjänstemannanivå inom Ekonomiministeriet. Dessa möten med sakansvariga ministerier hålls torsdagar veckan innan. Ofta deltar någon från representationen i Bryssel i dessa möten. Enas man om en tysk ståndpunkt utformas en skriftlig instruktion på fredagen. Den når representationen i Bryssel följande dag. Ett motsvarande arbetsschema gäller också för andra rådskonstellationer, oavsett på vilken veckodag dessa i allmänhet sammanträder.

Dell 119

Vid oenighet i tjänstemannagruppen förs ärendet upp till en statssekreterargrupp och därifrån, som sista instans, till ministemivá i förbundskabinettet. Coreper-mötena bereds enligt samma princip. Till dessa möten utarbetas i allmänhet formella skriftliga instruktioner. Inför möten med arbetsgrupperna under rådet ges ofta muntlig instruktion. När det gäller instruktionsgivningen är denna strikt utformad, vilket ger snävt förhandlingsutrymme. Detta innebär att de tyska förhandlarna i ett Bryssel ofta måste inhämta nya instruktioner.

Del 121

II

Del Myndighetsstudier

l EG-arbetet i

departement och förvaltningsmyndigheter

l Inledning

För att få en uppfattning om hur departement och myndigheter skall kunna samverka i EG-arbetet har vi kartlagt förutsättningarna för detta arbete inom några myndighetsornrâden. Studien omfattar fem myndigheter under regeringen och berörda fackdepartement samt Sveriges Riksbank. Utgångspunkten för valet av myndigheter har varit att de på olika sätt berörs av den inre marknadens fyra friheter och att de i stor omfattning är engagerade i integrationsarbetet. Vi har avgränsat kartläggningen till frågor om arbetsmiljö, finansiella tjänster, jordbruk, konkurrens och socialförsäkring. De myndigheter som medverkat i kartläggningen är följande:

ArbetsmarknadsdepartementetArbetarskyddsstyrelsen arbetsmiljö, FinansdepartementetFinansinspektionen finansiella tjänster,

JordbruksdepartementerStatens jordbruksverk jordbruk, NäringsdepartementetKonkurrensverkez konkurrens,

SocialdepartementetRiksförsäkringsverket socialförsäkring, Sveriges Riksbank finansiella tjänster

Riksbanken intar en särställning genom att den är underställd riksdagen

och har ett självständigt ansvar för ett antal sakområden se avsnitt 7.

Utifrån studier av ovanstående myndigheters och berörda departements integrationsarbete har vi velat belysa följande frågeställningar:

Vilka EG-organ kommittéer och arbetsgrupper under rådet och kommissionen finns det för närvarande inom departementets och myndighetens område, i vilka EG-organ bör departementet och myndigheten vara representera- de vid ett medlemskap, hur bör departementet och myndigheten samverka i de olika stadiema i EG-arbetet,

122 Del II

hur kommer ett svenskt EG-medlemskap att påverka departementets och myndighetens uppgifter, inre organisation, informations- och kontaktvägar samt beslutsprocesser, vilka är de hittillsvarande erfarenheterna av samarbetet mellan departement och myndighet i integrationsarbetet Finns det behov av förändringar vad gäller arbetsformer eller annat.

I det följande avsnittet lämnas en sammanfattning av de synpunkter som departement och myndigheter redovisat. Därefter redogör vi för integrationsarbetet i respektive departement och förvaltningsmyndighet. Del avslutas med ett särskilt avsnitt om Riksbanken.

1.2 Myndigheternas synpunkter i

sammanfattning

Samtliga departement och förvaltningsmyndigheteri undersökningen anser att ett svenskt medlemskap i EG inte föranleder några mera betydande förändringar av den nuvarande arbetsfördelning mellan departement och myndighet. Man bedömer att den svenska förvaltningsmodellen med ett litet regeringskansli och relativt självständiga förvaltningsmyndigheter kan bestå vid ett svenskt medlemskap. Arbetet med att utforma policy kommer i de fall det legat myndigheterna att till stor del flyttas in i regeringskansliet från de myndigheter som är underställda regeringen. Vidare råder enighet om att ett svenskt medlemskap kommer att ställa krav en mycket snabbare och mer omfattande dialog mellan departement och myndigheter. Man ser också ett behov av att lägga fast rutiner för departementens och myndigheternas gemensamma handläggning av EGärenden. Detta gäller även i fråga om arbetsfördelningen inom respektive sakområde i EG. Inte heller behöver arbetsfördelningen mellan regeringen och Riksbanken förändras vid ett svenskt EG-medlemskap. Riksbanken bedöms kunna delta i t.ex. EG:s monetära samarbete inom ramen för befintlig lagstiftning. Först genom ett svenskt deltagande i en ekonomisk och monetär union EMU förändras Riksbankens ställning. Beslutsrätten i penning- och valutapolitiska frågor övergår då till Europeiska centralbankssystemet ECBS respektive Ecofin. Även i fråga övriga om funktioner som Riksbanken i dag har kan uppgifterna då successivt komma att förändras och ge upphov till nya former för samverkan, såväl nationellt som EG-nivå.

Policyfrågorna skall ligga på departementen

En samstämmig uppfattning är att det övergripande policyarbetet skall ligga på departementen, medan myndigheternas medverkan i EG-arbetet blir av mer operationell och teknisk karaktär.

Del 123

Som ovan påpekats har Riksbanken egna policyuppgifter olika områden, vilka kommer att bestå vid ett EG-medlemskap. En successiv och tvingande samordning av den ekonomiska politiken inom EMUprocessen kommer att öka behovet av informationsutbyte mellan Finansdepartementet och Riksbanken. Vid ett medlemskap i EG förutses en ökad integration såväl departemental nivå som myndighetsnivå av rent nationella frågor och EG-frågor. Detta innebär enligt departementen och myndigheterna att skillnader i arbetsformema mellan nationella och internationella frågor kommer att minska.

Tyngdpunktsförskjutning mot fackdepartementen

Enighet råder om att den modell för samverkan och beredning som hittills tillämpats i EESEG-arbetet bör fortleva med vissa justeringar. Rent generellt utgår man från att en tyngdpunktsförskjutning kommer att ske från Utrikesdepartementets handelsavdelning mot sakansvari departement och fackmyndighet.

Sverige bör vara representerat i samtliga kommittéerarbetsgrupper

Samtliga i studien ingående departement och myndigheter bedömer att man vid ett medlemskap i princip bör vara representerad i alla kommittéer och arbetsgrupper som finns i anslutning till EG:s olika institutioner inom respektive sakornråde. Detta motiveras med att Sveriges möjligheter till inflytande i EG kommer att vara beroende av att man i alla sammanhang och redan i ett tidigt skede av beslutsprocessen tar tillvara och verkar för Sveriges intressen. Vidare kommer arbetet i EG också i detta skede att få återverkningar på hur den svenska inhemska politiken inom berörda sakområden skall utformas. Enligt Jordbruksdepartementet kommer arbetet i kommissionens expertkommittéer att vara av avgörande betydelse för det svenska inflytandet i EG-samarbetet jordbruksområdet. Detta gäller även om kommittén behandlar produktion som inte sker i Sverige, t.ex. silkesmaskar och olivolja. Det är viktigt för Sverige att redovisa ståndpunkter också sådana områden, eftersom produkterna omfattas av EG:s jordbrukspolitik i stort och därmed också påverkar ñnansierings- och bidragsfrågor inom hela EG:s jordbruksområde.

Departementet bör avgöra formen för deltagande

Åtskilligt av arbetet i EG:s olika kommittéer och arbetsgrupper mynnar ut

i beslut som blir bindande för medlemsländerna. Därför är man enig om att respektive departement skall avgöra formen för deltagande i EG:s olika organ. Vad gäller penning- och valutapolitiken blir beslut inom EG bindande för medlemsländerna först när slutfasen i EMU-processen inleds. Fram till dess behåller sålunda Riksbanken ansvaret för den svenska politiken dessa områden.

124 Del II SOU l993z8O

Inom sakomrâden av stor ekonomisk och politisk betydelse, t.ex. den finansiella sektorn, bedömer Finansdepartementet det nödvändigt som att departementet är direkt företrätt i samtliga kommittéer och arbetsgrupper inom området. Finansinspektionen bör biträda med expertis för att ge frågorna en allsidig belysning. Riksbanken bör företrädd i de vara organ som berör dess verksamhet. Andra departement ser inte behov att alltid av vara direkt företrädda i EG-organen. Viktigt är under alla förhållanden att det råder en klar ansvarsfördelning mellan departement och myndighet vad avser representation i olika EG-organ. Myndigheternas tjänstemän kommer att behöva delta i många kommittéer i egenskap av svenska experter. Man anser det vara en fördel om myndigheterna får tillfälle att direkt följa frågor inom sitt verksamhetsområde vid behandlingen inom EG:s olika kommittéer och arbetsgrupper. Därigenom kan myndigheterna vidmakthålla och utveckla sin expenkunskap och mer effektivt medverka i den nationella beredningsprocessen. Man menar också att myndigheternas medverkan vid genomförande och tillämpning av EG-beslut underlättas detta sätt.

EG-arbetet ställer krav på tydliga instruktioner och på samordning och uppföljning av EG-frågorna

Det råder enighet om att ett medlemskap kommer att ställa ökade krav på kontakterna mellan departementen och myndigheterna. Allt talar för att det kommer att behövas tydligare instruktioner från departementen till myndigheterna, en mer strukturerad samordning av aktiviteterna samt en systematisk och fortlöpande uppföljning av ärendenas behandling i EG. Detta förutsätter ökad EG-kompetens hos de sakansvariga inom regeringskansliet. Hittills har instruktionsgivningen inför internationella förhandlingar, enligt myndigheterna, i de flesta fall varit av mycket informell karaktär och enbart bestått av muntliga besked från enhetschefer eller handläggare vid berört departement. Såväl departementen som myndigheterna menar att en tydligare instruktionsgivning sannolikt kommer att behövas. Detta gäller speciellt i fråga om dem som agerar som ombud i lagstiftningsarbete. Det bör som hittills vara departementet som anger förhandlingspositionema och ger mandaten. Några myndigheter påpekar dock att den stora volymökningen av arbetsuppgifterna vid ett EG-medlemskap kommer att göra det alltför betungande för departementen att formellt utse representanter inför varje enskilt möte. Därför måste förmodligen vissa mer generella förordnanden ges. l vissa organ förutsätts vidare att Sverige ständigt representeras av samma personer, varför man också bör kunna utfärda generella förordnande för deltagande i särskilda EG-organ. Enligt Jordbruksdepartementet kan beredningen av förhandlingsmandat ske pâ varierande sätt, beroende sakfrågans omfattning och betydelse. Normalt har man förberedande kontakter på lägre tjänstemannanivá. Jordbruksverket medverkar med sakunderlag inklusive statistik. Kontakter tas med andra berörda myndigheter på området. Härefter sker en samordning

Del 125

mellan berörd sakenhet och det internationella sekretariatet inom departementet. Innefattar ärendet juridiska frågeställningar kopplas också rättssekretariatet in. Parallellt hålls kontakt med Utrikesdepartementet, oftast med dess handelsavdelning. Om ytterligare något departement är berört kontaktas också detta. Härefter sker föredragning för statssekreteraren och därefter för jordbruksministem. En grundläggande förutsättning för ett för Sverige framgångsrikt EGsamarbete är att departementen, efter samråd med sina myndigheter, anger en klar strategi för hur sakfrágoma skall drivas i EG. En sådan strategi anses av exempelvis Arbetsmarknadsdepartementet förutsätta en kontinuerlig dialog mellan departementet och myndigheten, liknande den dialog som i dag förekommer i den nya budgetprocessen. Detta innebär sannolikt att det informella kontaktnät som finns i dag behöver byggas ut ytterligare samtliga nivåer inom departmenten och myndigheterna.

Krav på ökat informationsutbyte mellan departementen och myndigheterna

Ett framgångsrikt svenskt agerande i EG förutsätter bl.a. ett ökat informationsutbyte mellan tjänstemän olika nivåer i departement och myndigheter. Inte minst ökar kraven på informationsutbyte mellan myndigheter vars sakområden går in i varandra. Enligt vissa myndigheter kan det bli ett internt problem att sprida den information som sådana kontakter ger upphov till.

Arbetsgrupperna har stor betydelse för samverkan

Huvuduppgiftema för regeringskansliets arbetsgrupper för integrationsarbetet har hittills varit att analysera EG:s rättsakter och att utgöra ett forum för information inom sakornrâdena och i fråga om förhandlingsarbetet i stort. EG-frågoma har i princip beretts samma sätt som nationella frågor. Inom exempelvis arbetsmiljöområdet har detta inneburit att sådana frågor om särlösningar, övergångsarrangemang, undantag eller liknande, som inte kunnat lösas på tjänstemannaplanet, har förts vidare till departementsledningen. Enligt departementen och myndigheterna bör arbetsgruppema fortleva under ett EES-avtal och vid ett EG-medlemskap. De bör fungera som

regeringens beredningsorgan, där berörda myndigheter och intresseorgani-

sationer kan lägga synpunkter vidareutvecklingen och tillämpningen av EG:s regelverk. Med hänsyn till den stora mängden EG-ärenden bedömer man att beredningen av mindre viktiga frågor får ske inom departementet och respektive myndighet, medan tyngre frågor kommer att beredas också inom arbetsgruppema. På konkurrensområdet framhåller man att verksamheten i arbetsgruppen för konkurrensfrâgor bör läggas upp på ett annat sätt än hittills och med en tydligare ansvarsfördelning mellan gruppens ledamöter. Vidare menar man att representationen bör ses över och antalet ledamöter sarmolikt

126 Del II

begränsas. Konkurrensfrågoma berör många sektorer i samhället och allas intressen kan inte vara företrädda i gruppen. Arbetet i bör gruppen kompletteras med sedvanlig gemensam beredning. Ansvaret för exempelvis offentliga monopol, som är en viktig fråga inom konkurrensområdet, ligger även andra departement.

Viktigt att få intresseorganisationernas synpunkter

De till flertalet arbetsgrupper knutna referensgruppema, bestående av företrädare för olika intresseorganisationer inom sakornrådet, anses av departementen ha varit mycket värdefulla fora i integrationsarbetet. Dessa grupper bedöms också kunna fungera som effektiva instrument för att inhämta intresseorganisationemas synpunkter i olika frågor vid ett medlemskap. Man anser att den svenska traditionen med ett grundligt remissför farande, som innefattar hörande av berörda intresseorganisationer, bör behållas, men anpassas till de nya förutsättningar följer ett EGsom av medlemskap. Remissomgångar kan behöva genomföras i olika tidsfaser, t.ex. redan när kommissionen inlett det förberedande arbetet med ett förslag, och avse mer övergripande frågor än de konkreta förslag till mera förändringar som hittills oftast varit föremål för remissbehandling.

Inga mer betydande organisationskonsekvenser

Det hittillsvarande EESEG-arbetet vid departementen och myndigheterna har inte fått några större organisatoriska konsekvenser för dessa. Ett svenskt medlemskap i EG bedöms inte heller behöva medföra några mer betydande organisationsförändringar, utöver resursförstärkning eller omprioritering. Detta beror enligt departementen och myndigheterna att EG-arbetet inte bör särskiljas från övriga sakfrågor utan bedrivas de enheter som har sakansvaret för respektive område. Statens jordbruksverk och Konkurrensverket är dock exempel att den ökade intemationaliseringen har fått konsekvenser vid utformningen av nya och ombildade myndigheter. Vid organiseringen av Konkurrensverket har erfarenheterna av det hittillsvarande EESEG-arbetet tagits till Ett vara. internationellt sekretariat med ett tydligt operationellt ansvar har inrättats. Likaså utformades Statens jordbruksverks organisation i hög grad med sikte på ett ökat arbete med internationella frågor. Här har en särskild internationell avdelning inrättats, bl.a. i syfte att säkerställa att olika aspekter på internationella frågor skall kunna föras samman till en helhetssyn. Inom internationella avdelningen har även ett särskilt EG-sekretariat inrättats för att säkerställa att det inte sker något dubbelarbete och för att se till att information till externa kontakter blir så enhetlig som möjligt. Även myndigheterna understryker EG-uppgiftema bör handom att läggas på sakenhetema och att man inte skall skilja nationella och internationella frågor så ser man flera håll ett behov att inom av

Del II 127

organisationerna ha någon form av övergripande ledning för dessa frågor. Detta för att en bättre överblick över och samordning av EG-arbetet. När det gäller samarbetet mellan departement och myndighet har redan informella nätverk inom EESEG-omrâdet utvecklats mellan handläggarna. Sådana informella kontakter kommer att öka ytterligare.

EG-arbetet kräver ökade personella resurser

Ökningen av EES EG-relaterade frågor inom statsförvaltningen bedöms av

flertalet departement och myndigheter leda till behov av ökade personella Socialdepartementet understryker exempelvis att med hänsyn till resurser. komplexiteten i socialförsäkringsfrågoma kommer belastningen på den svenska administrationen, såväl i regeringskansliet som myndigheterna, att bli betydande. Stora krav kommer att ställas på flexibilitet och kompetens hos dem som deltar. Vidare pekar Statens jordbruksverk på att under innevarande budgetår kommer att nyanställa 20 personer för att man arbeta med EG-frågor. Verket har också fått ökade anslag av regeringen för att kunna intensifiera sin verksamhet området.

Del 129

2 öområdet

Arbetsmilj

Arbetsmarknadsdepartementet och Arbetarskyddsstyrelsen

2.1 Arbetarskyddsstyrelsens uppgifter

Arbetarskyddsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljöoch arbetstidsfrågor. Myndigheten skall leda, samordna och utveckla verksamheten inom Arbetarskyddsverket. Arbetarskyddsstyrelsen skall följa utvecklingen inom arbetsmiljöområdet samt ta de initiativ som utvecklingen ger anledning till. Vidare har myndigheten den centrala tillsynen över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen. Dessutom har Arbetarskyddsstyrelsen till uppgift bl.a. att meddela föreskrifter och allmänna råd om arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningens tillämpning. Vår kartläggning har begränsats till arbetsmiljöområdet.

2.2 inom arbetsmiljöområdet EG-organ

Förslag till arbetsmiljödirektiv utarbetas huvudsakligen inom avdelningen för hälsa och säkerhet, dvs. avdelning E under Generaldirektorat V, som ansvarar för frågor som rör arbetsmarknad, socialpolitik och utbildning. Det gäller s.k. minimidirektiv, utfärdade enligt artikel ll8a i Romfördraget, vilka innehåller krav vissa miniminivåer vad gäller arbetsplatser och arbetsförhållanden. Dessa minimikrav får inte underskridas. Bland minimidirektiven kan nämnas det s.k. ramdirektivet från år 1989, som innehåller allmänna bestämmelser om arbetsmiljön. Detta direktiv har sedermera kompletterats med särdirektiv för skilda områden, exempelvis sådana rör arbetsplatsens utformning, bildskärmsarbete, hantering av som tunga bördor samt risker vid arbete med cancerfrarnkallande ämnen. Generaldirektorat III för frågor om den inre marknaden och svarar industripolitik och har för bl.a. utarbetandet av direktiv enligt ansvar artikel 100a i Romfördraget, vilka reglerar produkters beskaffenhet,

provning och kontroll. Åtskilliga av dessa s.k. produktdirektiv har

betydelse även ur arbetsmiljösynpunkt. Avdelning E under Generaldirektorat V samarbetar med Generaldirektorat III vad gäller produktdirektiv enligt EG:s nya direktivmetod s.k. new approach, lades fast i Vitboken år 1985. Metoden som

130 Del II

innebär att direktiven endast fastställer de grundläggande krav som produkterna skall uppfylla för skydd av hälsa, liv, miljö medan det m.m., överlåts till de europeiska standardiseringsorganen att utarbeta harmoniserade frivilliga standarder med de närmare tekniska specifikationema för produkterna. Flera av de direktiv som initierats inom Generaldirektorat V utgör komplement till produktdirektiv. Som exempel kan nämnas produktdirektivet om personlig skyddsutrustning, där Generaldirektorat III hade huvudansvaret. Detta direktiv kompletterades med minimidirektivet om användning av personlig skyddsutrustning, initierat inom Generaldirektorat V. När ett kommissionsförslag till arbetsmiljödirektiv läggs fram för rådet hänvisas detta till en rådsarbetsgrupp, antingen Arbetsgruppen för sociala frågor eller Arbetsgruppen för inre marknadsfrágor. I dessa arbetsgrupper, vari ingår företrädare för EG:s medlemsländer, sker det faktiska förberedelsearbetet av arbetsmiljöfrâgorna inför behandlingen i rådet. Rent generellt genomgår direktivförslagen inom arbetsmiljöområdet samma remissprocedur som EG:s övriga regler. Ett viktig organ i detta sammanhang är Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrâgor, som inrättades år 1974 ett rådsbeslut. genom Kommittén består av två regeringsföreträdare och två företrädare för arbetsgivarorganisationema respektive arbetstagarorganisationema från varje medlemsstat. Kommittén är ett centralt remissorgan för arbetsmiljöärenden. Under kommittén inrättas vid behov arbetsgrupper för vissa specifika frågor, exempelvis asbest och cancerfrarnkallande ämnen. Ytterligare ett samrädsorgan av intresse är Ekonomiska och sociala kommittén, som beskrivs närmare idel avsnitt 9.7. Kommittén yttrar sig över kommissionens förslag till nya EG-regler och har haft en mycket pådrivande roll i arbetet med frågor som rör social- och arbetsmarknadspolitik inom EG, den s.k. sociala dimensionen. Kommitténs uttalande år 1989 om grundläggande sociala rättigheter inom gemenskapen bildade underlag för kommissionens förslag till Sociala stadgan. Arbetslivsfrågor behandlas i kommitténs sektion för arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor. Ett annat i sammanhanget viktigt organ är Dublininstitutet, som inrättades år 1975 och som bedriver arbetsmiljö- och arbetslivsforskning. Verksamheten sker i projektform och läggs ut i form av uppdrag till EGstater men även till EFTA-stater. Projekten är av ston intresse för Sverige och har koncentrerats bl.a. medbestämmande, ny teknologi och arbetsorganisation. Institutets styrelse är sammansatt av företrädare för kommissionen, EG-ländemas regeringar, samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Kommissionen har föreslagit att ett EG-organ för arbetsmiljöfrågor skall bildas. Detta organ skall fungera som ett expertcentrum med uppgift att förse EG:s institutioner och medlemsländer med kvalificerad arbetsmiljöinformation. I styrelsen för institutionen föreslås ingå representanter för arbetsmarknadens parter samt en regeringsrepresentant från varje medlemsland. Det är ännu inte klart när denna institution kommer att nya inrättas.

Del II

Kommittéer, arbetsgrupper och inom arbetsmiljö-

program området

Inom EG har bildats ett antal kommittéer, t.ex. för olikagprodukter, för att arbeta med frågor om tekniska handelshinder TBT-frágor, Technical Barriers to Trade . I kommittéema ingår förutom kommissionstjänstemän även representanter för nationella myndigheter, branschorganisationer m.fl. Under rådet har också inrättats särskilda arbetsgrupper inom sakomrâdet.

EG-organ inom T BT -omrâdet tekniska handelshinder

A. Maskinområdet Generaldirektorat lIl

l Tillämpning av maskindirektivet: Maskindirektivets ständiga kommitté rådgivande kommitté inrättad genom rådets direktiv 83392EEG, ad hoc-möten med myndighetsexperter, - - ad hoc-möten med anmälda organ.

2 Utarbetande av ny sekundärlagstiftning: Ständiga kommittén för maskinella förbättringar, ad hoc-gruppen för begagnade maskiner, ad hoc-gruppen för icke permanenta skyddsutrustningar - m.m. ad hoc-gruppen för maskiner nöjesfält m.m. ad hoc-gruppen för personhissar, ad hoc-gruppen för linbanor. -

3 I övrigt inom maskinornrâdet: Ständiga kommittén för tekniska regler och standarder inrättad - genom rådets direktiv 83689EEG, Kommittén för lyftdon och lyftutrustning inrättad genom rådets direktiv - 73361EEG.

B. PPE-området personlig skyddsutrustning

Ständiga kommittén för tekniska regler och standarder inrättad - genom rådets direktiv 83l89EEG, Ständiga kommittén för utvecklingen av rådets direktiv 83689EEG - om personlig skyddsutrustning, ad hoc-möten med myndighetsexperter, - - ad hoc-möten med anmälda organ.

C. Tryckkärlsomrádet

Kommittén för tillämpning av ramdirektivet 76767EEG, -

132 Del II

Ständiga kommittén för tekniska regler och standarder under rådets direktiv 83 189 EEG. Kommittén behandlar även nya metoddirektivet för enkla tryckkärl 87404EEG, Arbetsgruppen för tillämpningen av direktiv 87404EEG EFTA- representant ingår, Arbetsgruppen rörande Standardisering för tryckkärlsutrustning EFTA- representant ingår.

D. Övriga områden

Ständiga kommittén för byggprodukter föreskrivande kommitté inrättad genom rådets direktiv 89l06EEG, Kommittén för gasflaskor, - Kommittén för mätinstrument, - Arbetsgruppen för gasflaskor EFTA-representant ingår. -

EG-organ inom socialpolitiska arbetsmiljöområdet

Liksom handelshinderområdet har kommittéer bildats på det socialpoli-

tiska området.

Kommittén för varningsskyltar på arbetsplatsen föreskrivande kommitté rådets direktiv 77576EEG, inrättad genom Kommittén för skydd mot risker i samband med exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska ämnen i arbetslivet föreskrivande kommitté inrättad genom rådets direktiv 80 l l07EEG, Kommittén för förbättring information om säkerhet, hygien och hälsa - av i arbetslivet expertkommitté inrättad genom kommissionens beslut

38388EEG, Kommittén för förbättring av arbetsmiljön föreskrivande kommitté inrättad genom rådets direktiv 89391EEG, Arbetsmiljökommissionen inom gruv- och utvinningsindustrin råd- givande kommitté inrättad ett rådsbeslut. Kommittén består av genom fyra representanter från varje medlemsland, varav två företräder regeringssidan och vardera arbetsgivar- respektive arbetstagarsidan. en Även ILO är representerad i kommittén. Rådgivande kommittén för arbetsmiljöfrågor rådgivande kommitté inrättad rådets beslut 74325EEG. Kommittén består av två genom representanter vardera från regerings-, arbetsgivar- respektive arbetstagarsidan från varje medlemsland. Kommittén fastställer själv sina procedurregler, föreläggs rådet för godkännande. Kommittén skall som biträda kommissionen vid utarbetandet och genomförandet av olika åtgärder på arbetsmiljöområdet inom alla branscher utom gruvnäringen. Arbetsgrupper för specifika områden, t.ex. asbest och cancerframkallande ämnen samt för Sevesodirektivet, har inrättats.

Del II 133

2.3 EG-organ som Arbetsmarknadsdepartementet och Arbetarskyddsstyrelsen bör

vara företrädda i

Arbetsmarknadsdepartementet

Vid ett EG-medlemskap har Arbetsmarknadsdepartementet som utgångspunkt att vara representerat i samtliga de EG-organ som behandlar frågor betydelse för arbetslivsområdet. Det gäller inte minst de kommittéer av och arbetsgrupper som ansvarar för administrationen av olika samarbetsprogram och för utvecklingen av sekundärrätten. Inför ett medlemskap är det angeläget att det råder en klar ansvarsfördelning mellan departementet och myndigheten vad avser medverkan i skilda EG-organ. En tänkbar uppdelning är att det övergripande policyoch programsamarbetet ligger på departementet, medan Arbetarskyddsstyrelsen, enligt departementets uppfattning, bör verka för att komma med i kommittéer knutna till ett specifikt direktivområde, där verksamheten är operationell och mer teknisk karaktär. Denna uppdelning medför ökade av krav samordning mellan departement och myndighet. Ett medlemskap ställer stora krav på departementets medverkan i beslutande Svenska arbetsmiljöintressen måste ett så tidigt organ. stadium möjligt, föras fram i de olika beredningsorgan som är knutna som till rådet och Coreper. Det innebär att departementets intressen i arbetslivssammanhang bör vara företrädda vid möten med arbetsgruppema för sociala frågor respektive inre marknadsfrågor. Detta kan sannolikt ske genom departementets ständiga representation i Bryssel, i samråd med tjänstemän från Arbetarskyddstyrelsen. Departementet anser att Sverige bör vara representerat i Rådgivande kommittén för arbetsmiljöfrågor, styrelsen för Dublininstitutet, styrelsen för det EG-organ för arbetsmiljö som inrättas inom kort och i eventuellt programsamarbete som kan föranledas av den i protokoll 31 åberopade rådsresolutionen om säkerhet, hygien och hälsa. I dessa organ kommer Sverige sannolikt att representeras av företrädare för både departementet och Arbetarsskyddstyrelsen. Sverige bör, enligt Arbetsmarknadsdepartementet, även sträva efter att medverka i EG:s forskningsprogram med arbetsmiljö- och arbetslivsanknytning. Detta skulle kunna innebära att svenska arbetsmiljöforskningsorgan ges möjlighet att delta i EG:s forskningsinstitut Joint Research Centre of the European Community och Maastrichtinstitutet samt nationella forskningsinstitut inom EG.

Arbetarskyddsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen delar Arbetsmarknadsdepartementets uppfattning om vilka kommittéer och arbetsgrupper man bör vara representerad Uppdelningen kräver ökad samordning och ökat informationsutbyte mellan

134 Del II

departementet och styrelsen. I de renodlat tekniska kommittéema mer torde det dock normalt inte finnas något behov av kontinuerligt samråd. Det är exempelvis som regel inte meningsfullt att med departmentet diskutera utformningen av tekniska krav i ett förslag till direktivtext. Arbetarskyddsstyrelsen önskar vara med i samtliga de kommittéer och organ som förbereder direktivarbetet för att ett så tidigt stadium som möjligt kunna påverka utformningen direktivtextema. Det gäller av medverkan inför såväl utformningen av nya direktiv som tillämpningen av redan beslutade direktiv. Arbetarskyddsstyrelsen medverkar i dag i ett stort antal ca 250 standardiseringskommittéergrupper inom CEN det västeuropeiska standardiseringsorganet och Cenelec den europeiska organisationen för standardisering inom elområdet. Erfarenheterna från detta arbete är att väl underbyggda och kompetent framförda möts med respekt argument stor och i hög grad påverkar de slutliga texterna i standardema. Det är rimligt att tro att motsvarande kommer att gälla när Arbetarskyddsstyrelsen kommer med i de grupper som har inflytande direktivarbetet i EG. Önskemål medverkan i om ovan beskrivna grupper gäller självfallet redan i dagsläget. Det kan nämnas att Arbetarskyddsstyrelsen på informella vägar ibland har kunnat föra fram synpunkter, kommit EG:s som direktivarbete till godo. Genom styrelsens omfattande medverkan i standardiseringsarbetet finns ett väl uppbyggt kontaktnät i Europa. ute Styrelsen har även ett etablerat nordiskt samarbete med bl.a. systermyndigheten i Danmark. Arbetarskyddsstyrelsen också att representation i anser gruppen för Senior Labour Committee är viktig. Gruppen består av cheferna för yrkesinspektionema eller motsvarande i EG-ländema.

2.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsmarknadsdepartementet är i Statssekreterargruppen och representerat Beredningsgruppen för Europafrågor. För närvarande finns följande fyra arbetsgrupper för bevakning av departementets respektive sakområden i EG-sammanhang: arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrågor, arbetsgruppen för personers rörlighet, arbetsgruppen för regionalpolitik referensgruppen samt för arbetsrätt. I arbetsgruppema ingår för berörda departement och representanter myndigheter. Till arbetsgrupperna har knutits referensgrupper med företrädare för intresseorganisationema, bl.a. företrädare för arbetsmarknadens parter. Ordförande för respektive arbetsgruppreferensgrupp är chefen för berörd sakenhet. Arbetarskyddsstyrelsen företrädd är i arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrågor.

Del 135

Arbetsgrupperna inom arbetsmiljöområdet har i sin verksamhet huvudsakligen arbetat med att jämföra EG:s arbetsmiljöregler med motsvarande svenska bestämmelser. Underlagen för dessa bedömningar har i de allra flesta fall tagits fram av tekniska experter på Arbetarskyddsstyrelsen. Beredningen har gått till följande sätt. De EG-rättsakter som översänts till Arbetsmarknadsdepartementet för behandling har vidarebefordrats till Arbetarskyddsstyrelsen för analys. Därefter har analysresultatet presenterats och förankrats i arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrâgor. Av ledamöterna i referensgruppen framförda synpunkter har därvid beaktats. Diskussionerna i arbetsgruppen har varit öppna även för referensgruppens ledamöter. Hanteringen av EG-frågoma har i princip följt samma beredningsmodell som gäller för nationella frågor. Det har inneburit att frågor som rört särlösningar och behov av övergångsanangemang, undantag eller liknande och som inte kunnat lösas på tjänstemarmaplanet har förts vidare till departementsledningen. Underlag till förhandlingslösningar har förelagts statssekreterarenstatsrådet, som sedan tagit slutlig ställning i den enskilda frågan efter samråd med Utrikesdepartementets handelsavdelning eller, vid behov, i regeringskretsen. Exempel frågor som krävt särlösningar och överläggningar i regeringskretsen är maskinkontroll och asbest. När berednings- och remissprocessen har slutförts i alla sina delar har således departementsledningen och slutligen regeringen haft det sista ordet vid utformningen av förhandlingsmandatet. Sedan analysen slutförts har verksamheten inom arbetsgruppema alltmer inriktats att bevaka aktuella lagstiftningsområden inom EG. l arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrágor har diskussionen främst gällt vilket sätt svenska arbetsmiljöintressen skall kunna kanaliseras in i EG-arbetet ett så tidigt stadium som möjligt. Departementets arbetsgrupper har inom sina respektive sakområden även bidragit till att öka informationen till allmänheten om integrationsarbetet. Resultatet av analysarbetet har bl.a. redovisats i flera s.k. grönböcker, vilka getts ut av Utrikesdepartementets handelsavdelning. Arbetsgrupperna har också medverkat vid planeringen av EG-seminarier, bl.a. vad gäller den sociala dimensionen. Departementet har vidare tagit initiativ till utarbetande av faktaskrifter om EG och arbetsmiljö samt EG och regionalpolitik. Departementet är på det nationella planet i övrigt representerat i arbetsgruppen för TBT-frågor, referensgruppen för miljöfrågor, samt i Svenska nationalkommittén för det europeiska arbetsmiljöåret.

Arbetarskyddsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen har följt arbetsmiljöarbetet inom EG under en relativt lång tid och studerat de direktiv som funnits på området. Det har ingått som en naturlig del i omvärldsbevakningen. I samband med att EES-förhandlingarna inleddes, intensifierades detta arbete. I samråd med departmentet gjordes en bedömning av vilka direktiv som var aktuella på arbetsmiljöområdet och som skulle ingå i analysen

136 Del

inför EES-förhandlingarna. På uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet gjorde styrelsen mer systematiska analyser och jämförelser mellan sina egna regler och EG:s regler motsvarande områden. Arbetarskyddsstyrelsen gjorde den bedömningen att undantag borde begäras tre områden; kontrollordningen för maskiner, asbest samt ljudnivån på traktorer. Ett underlag för förhandlingarna lämnades sedan både skriftligt och muntligt till departementet. En diskussion fördes därefter mellan Arbetarskyddsstyrelsen och departmentet. Diskussioner fördes även i arbetsgruppen för arbetsmiljöfrågor. Sakfrågoma behandlades vanligt sätt i linjen vid Arbetarskyddsstyrelsen, även om en tjänsteman fungerade som samordnare. Resultatet av EES-förhandlingama blev undantag på asbestområdet och en övergångsbestämmelse beträffande maskinfrågan. För Arbetarskyddsstyrelsens del innebär EES-avtalet att en stor del av reglerna måste anpassas i enlighet med motsvarande EG-direktiv. Arbetarskyddsstyrelsens regler berörs av såväl produktdirektiv utfärdade enligt artikel 100a som minimidirektiv enligt artikel 1l8a i Romfördraget. Det finns även äldre direktiv som är utfärdade enligt artikel 100. Varje författning har gåtts igenom och jämförts med de EG-direktiv som den kan beröras av. Varje utredningsdirektiv har granskats motsvarande sätt. Denna analys har gjorts i linjen av berörd handläggarechef så noggrant att det därefter stått i princip helt klart hur de svenska författningstexterna måste ändras. Eftersom harmoniseringsarbetet skall genomföras mycket kort tid, har alla möjligheter till effektivisering tillvaratagits. Mager produktion har tillämpats, där exempelvis det vanliga formella remissförfarandet har ersatts av informationsmöten. Det har ändå inte ansetts meningsfullt att sända ut författningsförslag formell remiss, eftersom nivån på kraven i de nya reglerna är given genom EES-avtalet. Det har inte heller ansetts meningsfullt att göra traditionella konsekvensanalyser och inte heller några förberedelser för underrättelse inför anmälan, eftersom de nya reglerna är en direkt följd av avtalet och innebörden därmed väl känd. Målet är att arbetet skall vara klart när EES-avtalet träder i kraft. En av förutsättningarna för att tidsplanen skall hålla är emellertid att vissa lagändringar hinner göras bl.a. i arbetsmiljölagen. Resultatet av harmoniseringen kommer, såvitt nu kan bedömas, bli att av styrelsens cirka 210 författningar kommer cirka 55 att ändras. Dessutom kommer drygt 70 författningar att upphävas och drygt 80 bli kvar i oförändrat skick samt ett tiotal nya tas fram. Arbetet utfördes i den ordinarie linjeorganisationen, men en särskild s.k. harmoniseringsgmpp bildades också. Denna grupp, bestående av fem personer, en representant från varje sakavdelning, en jurist samt en sammankallande, har en samordnande funktion och utarbetade inledningsvis grundläggande riktlinjer för arbetet. Arbetarskyddsstyrelsen bedömer att den ordinarie linjeorganisationen lämpar sig väl även under EES-fasen och för arbetet under ett medlemskap. Harmoniseringsarbetet bedöms inte medföra någon förändrad myndighetsstruktur.

Dell] 137

2.5 Former för samverkan

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrågor har utgjort det centrala samrådsnavet. Dialogen mellan departementet och Arbetarskyddsstyrelsen har under förhandlingsfasen och även därefter pågått kontinuerligt och i stor utsträckning på informell basis. Departementet och Arbetarskyddsstyrelsen har även samarbetat i en formell arbetsgrupp med uppgift att inför EES-avtalet granska relevanta arbetsmiljödirektiv och föreslå vissa ändringar i arbetsmiljölagen. Regeringen uppdrog i april 1991 Arbetarskyddsstyrelsen att inom för sin föreskriftsverksamhet vidta det förberedelsearbete som ramen behövs för styrelsens föreskrifter pâ arbetsmiljöområdet till att anpassa åtagandena enligt ett kommande EES-avtal. Lägesrapportering har skett i arbetsgruppen för arbetsmiljö- och arbetslivsfrågor. Arbetsgruppema bör enligt departementets bedömning fortleva under EES-avtalet och vid ett EG-medlemskap. Dessa bör utgöra beredningsdär berörda myndigheter och parterna arbetsmarknaden kan organ, bidra med synpunkter och förslag rörande inriktningen av det fortsatta arbetet. Arbetsgruppema har hittills fungerat utmärkt som beredningsorgan för departementets ställningstaganden i EES-arbetet. Departementet att beredningen frågorna fortsättningsvis bör anser av drivas i princip sätt tidigare. Arbetsgruppen bör ha en samma som nyckelroll i detta arbete, inte minst med hänsyn till att arbetsmiljö- och arbetslivsfrâgorna är starkt partsanknutna. Arbetet i arbetsgruppen kan emellertid behöva utvecklas och förnyas. Det är exempelvis viktigt att aktivare roll i kartläggningsarbete och konsekvensanalys gruppen får en avseende EES-avtalet. Departementet tätare dialog mellan departement och mynmenar att en dighet kommer att behövas. Behov föreligger sarmolikt av tydligare instruktionsgivning, strukturerad samordning och systematisk uppföljmer ning mellan departement och myndighet i EG-arbetet. Detta förutsätter kunskaps- och kompetensstöd från de EG-ansvariga inom regeringskansliet.

Arbetarskyddsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen är representerad i Arbetsmarknadsdepartementets arbetsgrupp för arbetsmiljö- och arbetslivsfrâgor. I denna grupp, där även arbetsmarknadens parter och representanter för andra organisationer är med, diskuteras övergripande frågor rörande EESEG-området. Arbetarskyddsstyrelsen har Lex. regelbundet rapporterat till arbetsgruppen såväl arbetet med att jämföra regler med gällande EG-direktiv som egna pågående harmoniseringsarbete. I arbetsgruppen har också Utrikesdepartementet regelbundet rapporterat läget i förhandlingarna. Vidare har listor över t.ex. direktivförslag, aktuella PM och liknande delats ut.

138 Del II

Gruppens existens har dock inte varit avgörande för informationsutbytet mellan departementet och styrelsen. Detta beroende på att det finns mycket bra fungerande personkontakter. Under hela förhandlingsfasen inför EES-avtalet var kontakterna täta och det lätt nå de sakansvariga på var att departementen och myndigheterna. Detta informella informationsutbyte har därefter fortsatt.

2.6 Hittillsvarande erfarenheter och

behov

Arbetsmarknadsdepartementet

Enligt Arbetsmarknadsdepartementet bör den arbetsmodell och beredningsprocess som hittills tillämpats fortleva. Rent generellt bör dock en tyngdpunktsförskjutning successivt ske mot fackdepartementet och fackmyndighetenfackorganen, allteftersom samarbetet inom arbetsmiljösektom utvecklas. Utrikesdepartementets handelsavdelnings roll kommer att tonas ned och framför allt kunskapsstödjande. vara Detta, menar departementet, ställer i sin tur krav departementet, att i samråd med Arbetarskyddsstyrelsen, utarbetar klar och en gemensam strategi för hur arbetsmiljöfrågoma skall drivas i EG-sammanhang. En sådan strategi förutsätter en kontinuerlig dialog mellan departementet och Arbetarskyddsstyrelsen i EG-frågor, liknande den dialog i dag som förekommer i den nya budgetprocessen. Det informella nätverket mellan departementet och styrelsen, som enligt departementets uppfattning hittills fungerat utmärkt, måste sannolikt byggas ut ytterligare. För att kunna påverka utformningen regler och fordras, av nya program enligt departementet, aktivt deltagande i olika expertorgan inom EG. Hittills har departementets och Arbetarskyddsstyrelsen medverkan i olika EG-kommittéer och andra fora varit relativt begränsad inom arbetsmiljöområdet. Detsamma kan sägas om departementets deltagande i EG-organ övriga sakomráden. En orsak till detta är att man tjänstemannanivå inom kommissionen ännu inte fått klara riktlinjer för hur samarbetet med EFTA-statema skall till. Innan EES-avtalet trätt i kraft är det heller inte sannolikt att kommissionen utvecklar och tillämpar någon generell policy i kommittologi- och samarbetsfrågoma. l sammanhanget är det emellertid viktigt omfattande att notera att ett samarbete på operationell nivå ändå pågår. Sedan år 1987 tillämpar kommissionen den nya direktivmetoden, den s.k. approach-metoden, new vid utarbetandet av produktdirektiv. Denna innebär EG:s regler att innehåller allmänt hållna säkerhetskrav. Tekniska detaljbestämmelser fastställs i standarder. Redan i dag regleras den marknaden gemensamma i stor utsträckning av standarder. Arbetarskyddsstyrelsen deltar redan i det europeiska standardiseringsarbetet i stor omfattning. Detta samarbete kommer sannolikt att öka.

Del 139

I övrigt, menar departementet, finns behov av bevakning ort och ställe och i direkt kontakt med den avdelning eller de kommissionstjänstemän som har ansvar för en specifik fråga. Detta kan möjligen lösas genom fastare permanent utlandsrepresentation och ökat deltagande av nationella tjänstemän i expertmöten.

Arbetarskyddsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen instämmer helt i Arbetsmarknadsdepartementets beskrivning när det gäller den hittillsvarande samverkan mellan departeoch Arbetarskyddsstyrelsen. Även på den framtida rollfördelmentet synen ningen är densamma. Kontaktema mellan departementet och styrelsen kan enkelt och informellt utökas genom att det redan finns goda personkontakter. Förmodligen blir dessa kontakter ännu mer omfattande i framtiden. Medverkan i olika kommittéer och påverkar direktivgrupper som arbetet, både vid utformningen av nya direktiv och vid revidering av äldre, är mycket viktig för Arbetarskyddsstyrelsen. Styrelsen har redan stor erfarenhet av medverkan i Europastandardiseringen och kan också konstatera att kompetenta insatser där ger resultat. För styrelsens del bör det därför inte bli så svårt att in även i andra typer av grupper i Europasamarbetet. Genom standardiseringsarbetet har stora delar av personalen fått möjlighet att förstärka både språkkunskaper och förhandlingsteknik. Kunskaperna dessa områden varierar naturligtvis mycket mellan medarbetarna, beroende bl.a. på tidigare erfarenhet. För att öka effektiviteten kommer kompetensutvecklande åtgärder att genomföras. Det kan gälla t.ex. utbildning språk, förhandlingsteknik och EG-juridik. Det ställs numera också från början andra krav personal som nyrekryteras. De resurser som läggs ner särskild kompetensutveckling, som kurser och liknande, måste emellertid vägas mot det lärande som sker genom praktiskt arbete och då ofta under handledning av någon mer erfaren medarbetare. Arbetarskyddsstyrelsen har förberett de förändringar och omprioriteringar som kan eller måste göras grund av Europaintegrationen. Ett exempel är att ett förenklat förfarande används vid det författningsarbete som är en direkt följd av EES-avtalet. Ett annat är den diskussion som nu förs om de utökade kraven marknadskontroll. Dessa och motsvarande frågor tas upp i kontakterna med Arbetsmarknadsdepartementet.

;iáê v

Del II 141

3 Finansiella

tjänster

Finansdepartementet och

Finansinspektionen

3.1 Finansinspektionens uppgifter

Finansinspektionens uppgifter är att bidra till att skapa stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet, att upprätthålla förtroendet för och effektiviteten hos de finansiella instituten och marknaderna samt att ge ett konsumentskydd. Myndigheten skall bl.a. utöva tillsyn över förgott säkringsbolag, banker, fondbolag, värdepappersbolag och andra kreditinstitut. Kartläggningen har begränsats till området finansiella tjänster. Andra för Europaintegrationen relevanta områden inom Finansdepartementets ansvarsområde, såsom ekonomisk och monetär politik, skatter och budgetfrågor, berörs endast i korthet. I avsnitt 7 behandlas Riksbankens närliggande funktioner.

3.2 inom området för finansiella

EG-organ tjänster

När ekonomi- och finansministrarna sammanträder kallas ministerrådet för Ecofin. I ekonomiska och ekonomisk-politiska frågor, inklusive valutafrågor, sker beredning inför Ecofinzs möten i den s.k. Monetära kommittén och inte i Coreper. Rådgivande bankkommittén Banking Advisory Committee, BAC, är speciell högnivåkommitté inte har någon motsvarighet på annat en som håll i kommissionens organisation. Kommittén inrättades ursprungligen samrådsorgan i banklagstiftningsfrågor men har sedermera även som ett fått uppgifter är hänförliga till den beslutsordning som råder när som kommissionen utövar delegerad beslutskompetens, den s.k. kommittologin. Bankkommittén består vanligen tre representanter på hög nivå från av varje medlemsstat. Dessa representanter kommer från finansministerier eller motsvarande fackdepartement och centralbanker samt, i förekommande fall, en separat tillsynsmyndighet. På banksidan finns vidare frivillig kontaktgrupp med representanter en från tillsynsmyndigheterna centralbank eller separat tillsynsmyndighet, vilken är permanent kommissionen konsulterar i olika ett organ, som

142 Del II

tekniska frågor. Kontaktgruppen har inte konstruerats formellt som ett EGorgan men har erkänd status som berednings- och kommunikationsgrupp. På försäkringssidan finns den nyinrättade Försäkringskommittén Insurance Committee vilken, i likhet med Bankkommittén, skall ha uppgifter hänförliga till kommittologin andra uppgifter. samt Utanför kommissionens finns Försäkringstillsynsgruppen ram Insurance Supervision Authority Group med representanter från medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. På värdepapperssidan finns två kontaktkommittéer, Kontaktkommittén för frågor om fondföretag och Kontaktkommittén för vârdepappersfrâgor. Den senare kommittén har också vissa uppgifter hänförliga till kommittologin. Ingen konsultation sker med dessa kommittéer när direktiv nya skall tas fram. I samband med arbetet med förslaget till investeringstjänstdirektiv och kapitaltäckning Investment Services-direktiv och Capital Adequacy är man även på värdepapperssidan i färd med skapa särskild att en högnivâkommitté, Värdepapperskommittén. Som förebilder har man Bankkommittén och Försäkringskommittén. Det förtjänar nämnas att Centralbanlcschefskommittén medverkar med synpunkter på EG:s finansiella lagstiftning och har expertgrupper som behandlar tillsynsfrågor och andra aspekter på det finansiella systemets stabilitet.

Kommittéer och arbetsgrupper

Den redovisning av aktuella ad hoc-grupper, kommittéer under kommissionen och arbetsgrupper under rådet lämnas i det följande måste förses som med den reservationen att det är utomordentligt svårt att få fullständig information om dessa organ. Vi gör uppdelning mellan bank, försäkring en och värdepapper. Vissa fristående kommittéer och kommisgrupper som sionen i viss utsträckning konsulterar redovisas också. Gränsen andra mot sakomrâden kan emellertid svår att dra. Några de redovisade vara av grupperna verkar också andra sakomrâden.

Bank

Rådet

Arbetsgruppen för inláningsförsäkring. -

Kommissionen

Kommittéer Rådgivande bankkommittéen inrättad rådets direktiv 77780 - genom EEG. Kommittén erhöll särskilda uppgifter enligt artikel 22 i rådets direktiv 89646EEG, enligt artikel 9 i direktiv 89647EEG och enligt direktiv 89299EEG artikel 8 i dess lydelse enligt direktiv 92 l6EEG.

Del II 143

Kontaktkommittén för frågor om penningtvätt inrättad enligt artikel 13 i direktiv 91308EEG.

Ad hoc-grupper

Blandade finansiella företagsgrupper se även försäkring,

- Gruppen för teknisk utveckling av betalningssystem, - Samrádsgruppen för användare av betalningssystem. -

Fristående grupp

Kontaktgruppen för bankfrâgor. Denna är en permanent, informell grupp med representanter från tillsynsmyndigheter för diskussioner mellan medlemsländerna samt med kommissionen i tekniska frågor.

Försäkring

Rådet

Pensionsfondsarbetsgruppen, - Arbetsgruppen för frågor om direkt livförsäkring. -

Kommissionen

Kommitté Försäkringskommittén inrättad enligt direktiv 9 l 675 EEG Kommittén - . har erhållit nya uppgifter enligt direktiv 9249EEG.

Ad hoc-grupp

Blandade finansiella företagsgrupper se även bank.

-

Fristående grupp

Försäkringstillsynsgruppen. -

Värdepapper

Kommissionen

Kommittéer Kontaktkommittén för värdepappersfrâgor inrättad enligt artikel 20 i rådets direktiv 79279EEG. Kommittén har även uppgifter enligt artikel 26 i rådets direktiv 80390EEG, artikel 11 i direktiv 82 121 EEG, artikel 25 i direktiv 89298EEG, artikel 16 i direktiv 88627 EEG och artikel 12 i direktiv 89592EEG, Kommittén för investeringstjänster. - Kontaktkommittén för frågor om fondföretag inrättad enligt artikel 53 i direktiv 85611EEG,

144 Del II

Kontaktkommittén för frågor om redovisningsdirektiven inrättad enligt artikel 52 i direktiv 78660EEG. begränsad till frågan om redovisning i finansiella företag.

Ad hoc-grupp lnvesteringsskydd mycket preliminär, i inledningsskedet. -

3.3 EG-organ som Finansdepartementet och Finansinspektionen bör vara företrädda i

De erfarenheter och bedömningar som redovisats från Finansdepartementet och från Finansinspektionen kan sammanfattas enligt följande. Den modell för svensk representation som valts i EES-förhandlingarna har fungerat väl och bör i sina huvuddrag kunna tillämpas även sedan Sverige vunnit medlemskap i EG. Sverige bör därvid företrädas i alla organ, kommittéer, arbetsgrupper etc., som inrättats för behandling av frågor inom området för finansiella tjänster. Finansdepartementet bör ha huvudansvaret för Sveriges medverkan i lagstiftningsarbeteti dessa organ. Finansinspektionen och Riksbanken bör ges möjlighet att nära följa verksamheten i dessa organ. De medverkar också i egen kapacitet i respektive organ för tillsynsmyndigheter och centralbanker.

3.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet

Finansdepartementet

I huvudsak bedrivs integrationsarbetet vid Finansdepartementet inom ramen för de olika avdelningamas arbete. Departementet är uppdelat på följande avdelningar: budgetavdelningen, ekonomiska avdelningen, internationellaavdelningen, finansmarknadsavdelningen, skatteavdelningen och administrativa avdelningen. För närvarande finns följande fem arbetsgrupper inom regeringskansliet för bevakning av Finansdepartementets sakornråden i EESEG-sammanhang: arbetsgruppen för finansiella tjänster, arbetsgruppen för skatter, arbetsgruppen för ñnansieringsfrågor relaterade till integrationsarbetet, arbetsgruppen för ekonomiskt och monetärt samarbete, inklusive kapitalrörelser, samt arbetsgruppen för idrottsfrâgor. Medlemmarna i arbetsgruppen för finansiella tjänster har inför varje möte fått sig tillsända EG-direktiv och direktivförslag från Finansdepartementet. Vid mötena har sedan diskuterats vilka effekterna ett av införlivande i svensk lagstiftning skulle bli av ett visst direktiv. Inom EES-avtalets ram har Sverige eller något annat EFTA-land dock inte haft stort utrymme för att förkasta något EG-direktiv. Frågan har varit snarare

Del 145

om man kunnat förutse några större problem, som skulle kunna motivera att Sverige borde få en längre övergångstid vid införlivandet av ett visst EG-direktiv. Vid ett EG-medlemskap kommer insatserna från svensk sida att behöva förstärkas. Då handlar det inte längre om att enbart ta ställning till gällande förordningar och direktiv som andra har utformat, utan om att ta ställning till hur man skall kunna påverka innehållet i rättsakter som arbetas fram inom EG. Efter förhandlingsomgångarna mellan EG- och EFTA-ländema har arbetsgruppen sammankallats och information har lämnats om resultatet av förhandlingarna. Vad gäller den interna beredningsprocessen inom Finansdepartementet har frågor med anknytning till EGEES hittills behandlats i huvudsak samma sätt som övriga ärenden. Om det således någon gång rått oklarhet om vilken position Sverige borde hävda i EES-förhandlingarna, har frågan förts upp i beslutshierarkin. Det förhandlingsmandat som lämnats har sedan utövats i nära samarbete mellan företrädare för finansmarknadsavdelningen och internationella avdelningen. Ordföranden i Finansdepartementets EG-arbetsgrupp för finansiella tjänster har ingått i såväl EFTA:s expertgrupp för finansiella tjänster som den svenska delegationen till tjänsteförhandlingsgruppen NG II. Även Riksbanken har varit företrädd i expertgruppema och förhandlingsdelegationen samt i arbetsgruppen om ekonomiskt och monetärt samarbete, inklusive kapitalrörelser. Chefen för internationella avdelningen har innehaft ordförandeskapet för den svenska förhandlingsdelegationen i NG II. Ansvaret för frågor om finansiella tjänster i EES-förhandlingama har dock i praktiken legat hos finansmarknadsavdelningen. Formerna för Finansdepartementets interna beredning av EG-relaterade frågor kommer sannolikt inte att behöva förändras enbart av det skälet att Sverige får ställning som medlem i EG.

Finansinspektionen

Den l november 1991 skedde en omorganisation av Finansinspektionen. Fyra avdelningar inrättades, en kreditinstitutsavdelning, en försäkringsavdelning, en finansmarknadsavdelning samt en administrativ avdelning. Inom kreditinstitutsavdelningen finns fyra stabsenheter. Redovisningsenheten svarar för redovisningsfrágor inom hela myndighetens tillsynsoriiråde. Konsumenträttsenheten ansvarar för att klagomâlshanteringen blir likformig inom inspektionens verksamhetsfált. Säkerhetsenheten har till uppgift att bevaka att såväl den fysiska säkerheten som ADB-säkerheten är tillfredsställande i banker och andra företag under inspektionens tillsyn. Analysenheten slutligen har bl.a. ansvar för att bevaka utvecklingen inom EG. Avsikten är att analysenheten skall se till att inspektionen har all information om såväl generella EG-frågor som särskilda EG-direktiv med anknytning till inspektionens ansvarsområde. Vidare har analysenheten ansvar för att klarlägga hur de krav som ställs från EG:s sida, i första hand inom ramen för EES-avtalet, kommer att påverka Finansinspektionens framtida arbetssätt. Det är dock ute de olika linjeenhetema som

146 Del II

de löpande ärendena handläggs. Detta oavsett om det är fråga om inhemska eller internationella frågor.

3.5 Former för samverkan

I Finansdepartementets EG-arbetsgrupp för finansiella tjänster har alltifrån det gruppen bildades ingått företrädare för Finansinspektionen tidigare Bank- respektive Försäkringsinspektionen och Riksbanken. För närvarande är inspektionen representerad i gruppen med fyra personer. Finansinspektionen representeras av en person från vardera finansmarknads- och kreditinstitutsavdelningen och av två från försäkringsavdelningen. Inspektionens företrädare har, liksom övriga medlemmar i arbetsgruppen, före sammanträdena fått ta emot arbetsmaterial från departementet. Bl.a. har nya EG-dokument antagna rättsakter, kommissionsförslag, common positions m.m. distribuerats. Vid sammanträdet har sedan diskuterats exempelvis om en rättsakt borde anses ha relevans för EES-avtalet, i vad mån utsträckt tid för införlivande av direktivet i svensk rätt kunde anses befogad, och om det borde framställas yrkanden om särskilda övergângsarrangemang. Mellan Finansdepartementet och Finansinspektionen förekommer dessutom nära och löpande kontakter i frågor om finansiella tjänster. Som en följd av detta informationsutbyte har inspektionens inställning i många förhandlingsfrágor varit känd för departementet redan innan ämnet tagits upp i arbetsgruppen. EG-arbetsgruppen har således inte varit enda forum för samråd mellan departementet och inspektionen. Som tidigare nämnts kan det förväntas att arbetsgruppen, efter ett svenskt inträde i EG, kommer att få en förstärkt roll vid Finansdepartementets beredning av integrationsfrågor. Det måste emellertid också förutsättas att ett löpande utbyte av information mellan departementet och Finansinspektionen kommer att fortsätta jämsides med de mera formella kontakterna i arbetsgruppen.

3.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov

Finansdepartementet

Enligt vad som inhämtats från tjänstemän vid Finansdepartementets finansmarknadsavdelning har samarbetet med Finansinspektionen i det hittillsvarande integrationsarbetet fungerat bra. Den bedömningen har gjorts att rådande förvaltningsmodell, dvs. nuvarande fördelning av arbetsuppgifter mellan departementet och inspektionen, är lämplig också för arbetet med finansiella lagstiftningsfrâgor vid ett medlemskap i EG. Det har förutsätts att departementet, liksom hittills, kommer att ange förhandlingspositionema och i förekommande fall ge mandat. Genom att ärendemängden i ett medlemskapsperspektiv kommer att öka kraftigt ställs

De; 11 147

det, enligt den bedömning som redovisats, krav en snabbare och effektivare dialog mellan departmentet och inspektionen. För detta kan det komma att krävas en mer fonnaliserad ordning för samverkan och instruktionsgivning. Från Finansdepartementets sida har vidare den bedömningen gjorts att arbetsgruppen för finansiella tjänster, med dess referensgrupp, bör fortleva vid ett svenskt medlemskap i EG. Uppfattningen är att arbetsgruppen behövs för att departementet skall kunna förankra förslag om lagstiftning. Referensgruppen bör också fortleva som organ för att inhämta branschorganisationemas synpunkter i olika frågor. Så långt möjligt bör vidare ett sedvanligt remissförfarande tillämpas inför införande av ny svensk lagstiftning. Enligt den bedömning som redovisats från Finansdepartementet bör den beredningsprocess som hittills tillämpats inom regeringskansliet i samband med EES-förhandlingarna med vissa ändringar kunna tillämpas även i ett medlemskapsperspektiv. Då ärendemängden, vad gäller EG-relaterade frågor, bedöms öka markant, kommer detta troligtvis att innebära att beredningen inför förhandlingar, av effektivitetsskäl, i högre grad kommer att ske inom fackdepartementmyndigheter och dess för ändamålet upprättade arbetsgrupper. Vid ett medlemskap bedöms själva förhandlingsarbetet dock i större utsträckning komma att ske direkt från respektive fackdepartement.

Finansinspektionen

Det är Finansinspektionens uppfattning att arbetet inför EES-avtalet har fungerat bra. Dock bör samarbetet mellan departementet och inspektionen ges delvis nya former vid ett framtida svenskt EG-medlemskap. Anledningen är att ett svenskt medlemskap ställer betydligt större krav såväl departementet som inspektionen. Kontakterna måste bli tätare och tas alla nivåer mellan inspektionen och departementet. Kravet informationsutbyte blir större då både departementets och inspektionens ledningar skall vara kontinuerligt informerade om vad som sker i olika kommittéer och arbetsgrupper. Samtidigt har representanterna i dessa organ fortlöpande behov av riktlinjer och förhandlingsmandat under arbetets gång. Sannolikt måste enligt inspektionen informationsutbyte ske kontinuerlig basis. För att arbetet skall bli så effektivt som möjligt förordar Finansinspektionen att man från svensk sida behåller den decentraliserade organisation som man har i dag. Ett medlemskap medför inte några behov av förändringar av gällande arbetsfördelning. Däremot anser man, som ovan redovisats, att dialogen och formerna för samverkan mellan departement och myndighet vid ett medlemskap ytterligare behöver förstärkas. Eftersom normgivningsmakten inom området för finansiella tjänster i stora delar är delegerad till Finansinspektionen förutsätts ett deltagande från inspektionens sida i alla de kommittéer, kontaktgrupper och övriga former av arbetsgrupper inom EG som sysslar med tillsynsfrâgor. Det är en förutsättning för att Finansinspektionen skall kunna fylla ut ram-

148 Del II

lagstiftningen med sin normgivning. Dessutom är det nödvändigt för inspektionen att vara representerad i EG-organen för att kunna fullgöra sina uppgifter inom ramen för hernlandstillsynen. För att Finansinspektionen hela tiden skall ha tillgång till aktuell information i olika sakfrågor måste man delta i de olika EG-organen kontinuerligt och inte enbart vid enstaka tillfällen.

Del 149

4 J ordbruksområdet

Jordbruksdepartementet och Statens

jordbruksverk

4.1 Jordbruksverkets

uppgifter

Statens jordbruksverk är regeringens expertmyndighet inom jordbruksområdet och för rennäringen. Verket skall följa och utvärdera utvecklingen i jordbruket och vidta och föreslå regeringen nödvändiga åtgärder. Verket skall bl.a. underlätta jordbruksnäringens anpassning till och utveckling på en fri inhemsk marknad, medverka i arbetet med internationella frågor och förhandlingar, verka för ett rikt och varierat odlingslandskap med en biologisk mångfald och, i enlighet med fastställda program, till att se jordbrukets belastning miljön blir så liten som möjligt samt verka för ett gott hälsotillstånd bland husdjuren.

4.2 EG-organ inom jordbruksområdet

Under rådet finns ett antal specialkommittéer vilka är sammansatta av såväl tjänstemän från de enskilda medlemsländerna som representanter från kommissionen. På grund av det stora antal frågor som anknyter till förvaltningen av den europeiska jordbrukspolitiken finns det för området en motsvarighet till Coreper, Särskilda jordbrukskommittén SJK. Denna kommitté och dess arbetsgrupper går igenom de flesta av kommissionens förslag som gäller jordbruksomrâdet och lägger fram ärendena för rådet. Enklare ärenden blir dock ofta i praktiken avgjorda i kommittén och föreläggs rådet endast för formella beslut. Jordbruksärenden som gäller harmonisering av lagstiftning, t.ex. veterinärfrågor, finansiella frågor och handel med tredje land, behandlas dock av Coreper. Kommissionens stab av tjänstemän svarar för tillämpningen av de beslut som fattas av rådet. Inom jordbrukssektom handlar det bland annat om den löpande förvaltningen av marknadsregleringama, vilket inbegriper t.ex. fastställande av storleken på exportrestitutioner och interventionsköp. - Generaldirektorat VI för jordbruk är med sina 1 000 anställda kommissionens näst största direktorat. För att säkerställa att hänsyn tas till varje lands särskilda förhållanden sker förvaltningen av jordbrukspolitikenefter rädgörande med förvaltningskommittéerna, förfarande II. I respektive förvaltningskommitté deltar

150 Del II

tjänstemän från varje enskilt medlemsland och de arbetar under ledning av en tjänsteman från kommissionen. Det finns förvaltningskommittéer för marknadsregleringar och kommittéer som arbetar med strukturfrâgor, skogsbruk, insatsvaror, hälso- och veterinärfrågor m.m. Härutöver finns rådgivande kommittéer för jordbruksfrågor, tillsatta antingen av rådet eller kommissionen. I dessa möter producent- och konsumentintressen kommissionens tjänstemän för att diskutera aktuella frågor. Vidare finns rådgivande kommittéer för marknadsregleringar och för strukturella och sociala frågor samt särskilda kommittéer för hälsofrågor, veterinära frågor och insatsvaror. Inom Europaparlamentet finns en särskild kommitté för jordbruk. Denna är rådgivande både kommissionen och rådet. I Ekonomiska och sociala kommittén är företrädare från olika grupper i det sociala och ekonomiska livet företrädda. I artikel 193 i Romfördraget nämns särskilt företrädare för jordbrukare. Kommittén har särskilda sektioner för viktigare områden. Romfördraget föreskriver t.ex. att den skall ha en särskild jordbrukssektion, se vidare del I avsnitt 9.7.

Kommittéer under kommissionen

Kommittéema är indelade efter generaldirektorat och kommittéer av intresse för jordbruksområdet återfinns under ett flertal rubriker förutom agriculture. I det följande redovisas de av kommissionens kommittéer inom jordbruksotnrâdet som Jordbruksverket känner till.

Kommissionens rådgivande kommittéer

Rådgivande kommittén för sociala frågor rörande jordbrukare och deras familjemedlemmar kommissionens beslut 8785EEG, Rådgivande kommittén för frågor rörande jordbrukets strukturpolitik kommissionens beslut 8783EEG, Rådgivande kommittén för spridande av information om jordbruket kommissionens beslut 86200EEG, Rådgivande veterinära kommittén kommissionens beslut 8789EEG, - Rådgivande veterinära utbildningskommittén rådets beslut 781078EEG, Rådgivande kommittén för skydd av djur som används för vetenskapligt bruk kommissionens beslut 9067EEG,

Rådgivande kommittéer för den gemensamma organisationen av marknaden för: spannmål kommissionens beslut 8770EEG, - - ris, griskött kommissionens beslut 8771EEG, tjäderfakött kommissionens beslut 8773EEG, ägg kommissionens beslut 8774EEG, socker kommissionens beslut 8775EEG, råtobak kommissionens beslut 8778EEG, -

Dell] 151

färska och beredda frukter och grönsaker kommissionens beslut - 8779EEG, vinodling kommissionens beslut 8780EEG, humle kommissionens beslut 8781EEG, silkesmaskar, levande växter och blomsterodling kommissionens beslut 8782EEG, utsäde kommissionens beslut 8784EEG, oljor och fetter, tvâ specialsektioner kommissionens beslut 87 87EEG, a oliver och därav erhållna produkter b oljefrön och därav erhållna produkter mjölk och mjölkprodukter kommissionens beslut 8788EEG, lin och hampa kommissionens beslut 8790EEG, nötkött kommissionens beslut 8791EEG, får- och getkött kommissionens beslut 8793EEG, bomull, kork. -

Kommissionens förvaltningskommittéer

Förvaltningskommittéer för den gemensamma organisationen av marknaden för: spannmål, griskött, üäderfäkött och ägg, mjölk och mjölkprodukter, frukt och grönsaker, vin, socker, oljor och fetter, nötkött, produkter beredda av frukt och grönsaker, levande växter och blomsterprodukter, tobak, humle, utsäde, lin och hampa, torkat foder, - - får och getter.

Kommissionens vetenskapliga kommittéer

Vetenskapliga kommittén för veterinärmedicinska frågor kommissionens beslut 81651EEG, Vetenskapliga kommittén för husdjurens näringsfysiologi kommissionens beslut 76791EEG, Vetenskapliga kommittén för bekämpningsmedel kommissionens beslut - 78436EEG.

152 Del II

Kommissionens ständiga kommittéer

Ständiga kommittén för fytosanitära frågor rådets beslut 76894EEG, - Ständiga kommittén för ekologiskt jordbruk, - Ständiga kommittén för utsäde och förökningsmaterial inom jordbruk, trädgårdsnäring och skogsbruk rådets beslut 66399EEG,

Ständiga kommittén för husdjursavel rådets beslut 77505EEG, - Ständiga kommittén för jordbruksforskning, - Ständiga foderkommittén kommissionens beslut 8776EEG, - Ständiga kommittén för jordbruksstatistik rådets beslut 72279EEG, - Ständiga veterinärkommittén. -

Övriga kommittéer under kommissionen

Gemensamt möte mellan förvaltningskommittéema för jordbruksproduk- ter, Gemensamt möte mellan förvaltningskommittéema för agromonetära frågor, handelshindermekanismer, konkurrensvillkor inom jordbruket, - Gemensamma kommittén för lantarbetarnas sociala problem kommissio- nens beslut 74442EEG,

Kommittén för informationssystemet avseende jordbrukets bokföringsupp- gifter, Kommittén för europeiska jordbrukets strukturanpassnings- och garantifond, Inspektionskommittén för tillämpning av klassiñceringssystemet för slaktkroppar av vuxna nötkreatur kommissionens beslut 83471EEG,

Regionalpolitiska kommittén lyder under både kommissionen och rådet kommissionens beslut 75185EEG,

Förvaltningskommittén för inkomststöd till jordbruket kommissionens beslut 89768EEG,

Kommittén för landsbygdsutveckling och jordbrukets struktur kommis- sionens beslut 882052EEG.

Ad hoc-kommitté

Kommittén för supplementära handelsmekanismer -

Arbetsgrupper och kommittéer under rådet

Särskilda jordbrukskommittén SJK, - Lantbruksråd och lantbruksattachéer, - Agromonetära frågor, - Finansiella frågor jordbruk, - - Jordbrukets struktur, - Jordbruksforskning, - Statistiska undersökningar jordbruk, - -

Del 153

Mjölk och mjölkprodukter, - Nötkött, - Fårkött, - Griskött, -

Ägg och fjäderfä,

- Spannmål, ris och stärkelse, - Potatis, - Socker och isoglukos, - Frukt och grönsaker, - Blomsterodling, - Oljor och fetter, - Utsäde, - Vin, - Tobak, - Humle, - Lin och hampa, - Silkesmaskar, - Spritdrycker, - Bomull, - Ärter, bönor, åkerbönor och torkat foder, - Jordbruk och veterinära frågor, - Djurfoder, - Fytosanitära frågor, - Utsäde och förökningsmaterial, - Codex-standarder, - Livsmedel, - Zootekniska frågor, - Chefer för veterinära organ, - Standarder för livsmedelskvalitet. -

3 EG-organ som Jordbruksdepartementet och

Jordbruksverket bör vara företrädda i

Utgångspunkten för Jordbruksdepartementet och Jordbruksverket bör vara

Sverige skall representerat i alla kommittéer och arbetsgrupper att vara inom sakomrádet. Enda chansen att direkt eller indirekt påverka är att

medverka i kommittéarbetet, även arbetsfaltet i några fall, t.ex. när det om gäller silkesmaskar och olivolja, inte rör produktion som sker i Sverige.

Däremot är det viktigt för Sverige att redovisa ståndpunkter också dessa

eftersom produkterna omfattas EG:s gemensamma jordområden, av brukspolitik GJP. Sverige berörs därför finansieringen av GJP-âtav gärdema, också de nämnda produkterna. En noggrann som avser nu alla områden är därför angelägen, vilket inte minst bevakning av Danmarks erfarenheter ger belägg för.

154 Del II

Från jordbrukssynpunkt är det inte bara verksamheten under Generaldirektoratet VI för jordbruk utan också verksamheten under Generaldirektoratet XVI för regionalpolitik är betydelse. som av Den faktiska representationen kan fullgöras nedresta tjänstemän eller av av tjänstemän vid den svenska representationen i Bryssel, allt beroende på omständigheterna vid det enskilda tillfället. Det kan diskuteras om det är departementet, till vilket lantbruksråden vid representationen i Bryssel i detta sammanhang räknas, som alltid skall företrätt i arbetsgruppema. vara I princip bör normalt så fallet, också tjänstemän från fackvara men myndigheten, i detta fall främst Jordbruksverket, bör kunna företräda departementet efter vederbörlig instruktion. Det kan i vissa fall helt vara beroende tillgången på personal eller den aktuella frågans betydelse för Sverige. Statens jordbruksverk delar departementets uppfattning det är viktigt att att Sverige skall ingå i alla kommittéer och arbetsgrupper inom verksamhetsornrådet.

4.4 Uppgifter och organisation i integrationsarbetet

Jordbruksdepartementet

Jordbruksdepartementets uppgifter i arbetet inför EES-avtalet har varit att samordna de olika delområden omfattas avtalet, nämligen som av veterinära och fytosanitära frågor, däri inbegripet utsädesfrågor, lagstiftning på livsmedelsområdet, handel med vin och sprit, råvaruprisutjämning för beredda livsmedelsprodukter, foderlagstiftning, liksom särskilda arrangemang på fiskets område. Däremot omfattas inte själva jordbruksoch ñskeripolitiken GJP och GFP EES-avtalet. I medlemskapsav ett perspektiv är dessa senare områden aktuella för förhandlingar. Jordbruksdepartementet har under EES-förhandlingama inte haft någon särskild förhandlingsorganisation i mening än att chefen för annan departementets internationella sekretariat i sin egenskap ordförande av i undergruppen för jordbruk, fiske och livsmedel samordnat kontakterna med berörda myndigheter och organisationer. Själva förhandlingarna har dock, med undantag för förhandlingar ett bilateralt jordbruksavtal, om bedrivits under Utrikesdepartementets handelsavdelnings ledning inom ramen för EFTA. Inför medlemskapsförhandlingarna med EG har organiserat man om departementets beredningsarbete. Det har därvid varit betydelse av att Jordbruksdepartementet fått ett större vid dessa förhandlingar eget ansvar än vid EES-förhandlingama. Två ledningsgrupper, för jordbruk och en trädgårdsnäring samt för fiske, båda under statssekreterarens ordföranen deskap, har inrättats. Härtill kommer tre särskilda arbetsgrupper inom området jordbruk och trädgårdsnäring. Av dessa är avsedd för frågor en om marknadsregleringar och priskompensation, för direkta stödåtgärder en

Del 155

för sanitära och miljörelaterade frågor. För fiske finns en särskild samt en arbetsgrupp. Också för jakt finns en arbetsgrupp. Arbetsgruppema har till uppgift att studera EG-kommissionens utlåtande över Sveriges ansökan medlemskap. De skall också identifiera och om konkretisera centrala frågeställningar och problem inom Jordbruksdeparteområde. Arbetsgruppema skall således medverka med underlag till mentets departementets förslag till ställningstaganden. Arbetet i arbetsgruppema redovisas och diskuteras sedan i ledningsgrupperna, inför det slutliga beredningsarbetet i departementet och innan regeringen tar slutlig ställning i centrala frågor. Varken arbetsgruppema eller ledningsgrupperna skall formulera de svenska ståndpunktema. En särskild förhandlingschef arnbassadörsnivå har utsetts för EGförhandlingar inom jordbruksomrádet. Däremot sker ingen ändring i departementets linjeorganisation med anledning av förhandlingsverksamheten sakenhetema som tidigare inom departementet för utan svarar sakfrågorna med internationella sekretariatet som förhandlingssamordnare. När det gäller perspektivet ett EG-medlemskap kan en integration på av departemental nivå förutses rent nationella frågor och EG-frågor. Detta av innebär att någon skillnad mellan nationellt och internationellt i den meningen inte kommer att bestå. Ett steg i denna riktning är att en särskild enhet för ñskefrågor inrättats den 1 januari 1993. Till denna förs såväl nationella som internationella ñskefrågor.

Från resurssynpunkt innebär arbetet vid medlemskap betydande

ansträngningar. En omfattande reseverksamhet med klara instruktioner till representerande tjänstemän liksom en nära samordning med delegationen i Bryssel förutsättning för arbetets bedrivande. Också återrapporteär en ringen blir viktig faktor. Genom åren har emellertid betydande en erfarenheter vunnits sådant arbete. Också erfarenheterna från Danmark av kan betydande vägledning när det gäller att forma riktlinjerna för ge en framtiden.

Jordbruksverket

Regeringen har för Jordbruksverkets del klart angett att EG-frågoma har högsta prioritet. Verket har också fått ökade anslag för att kunna intensifiera sin verksamhet på området. Verket kommer under innevarande år att nyanställa 20 personer för att arbeta med EG-frågor. ca Jordbruksverket inrättades den 1 juli 1991 och den organisation som då bildades i hög grad inriktad på att möta ett intensifierat arbete med var internationella frågor. Bl.a. inrättades särskild internationell avdelning en för såväl marknadsfrågor som vissa växt- och djurfrågor. som ansvarar Detta gjordes bl.a. i syfte att säkerställa att olika aspekter på intemationelfrågor skulle kunna vävas samman till en helhetssyn. Självklart sker emellertid också ett omfattande arbete med EG-frågor andra avdelningar. Verket har 20 projekt igång som rör EGute ca frågor. Fem dessa är mycket omfattande och involverar personal från av samtliga avdelningar på myndigheten.

156 Del II

EES- och EG-arbetet utgör således mycket en tung och ökande del av verkets verksamhet. För att säkerställa att det inte sker något dubbelarbete och att information till och från externa kontakter blir så enhetlig som möjligt har också inom internationella avdelningen inrättats EGett sekretariat fyra personer. Någon dessa ingår bl.a. i av personer samtliga pågående projekt EG-området. Verket arbetar alltså med en matrisstruktur bestående den formella av organisationen och projektgrupper skär tvärs igenom denna. Detta som ger organisationen stor flexibilitet och bred kunskapsbas. en Inga särskilda beslutsprocesser har införts för att hantera EG-frâgoma. Jordbruksverket har en omfattande informationsverksamhet. När det gäller EG-frågor lämnas bl.a. information till Sveriges lantbrukare via länsstyrelserna. Verket ger också ut ett särskilt nyhetsbrev interom nationella frågor och har täta kontakter med Jordbruksdepartementet och Utrikesdepartementets handelsavdelning.

4.5 Former för samverkan

Jordbruksdepartementet

Några särskilda riktlinjer för samarbetet mellan departement och myndighet har man inte behövt dra Sedan många år tillbaka har Statens upp. jordbruksnämnd, vars arbetsuppgifter den l juli 1991 övertogs Jordav bruksverket, fungerat som en utredningsinstans Jordbruksdepartementet i bl.a. internationella och handelspolitiska frågor. I detta avseende kan förhållandet mellan departementet och nämndenverket jämföras med Kommerskollegiums förhållande till Utrikesdepartementets handelsavdelning. Under olika faser av integrationssträvandena inom Norden och Europa, liksom under tidigare och pågående GATT-förhandlingar, har ett nära samarbete mellan departement och myndighet ägt i jordbrukspolirum tiska frågor. Det finns således, enligt Jordbruksdepartementet, en god grund för fortsatt samarbete, något som senast visats under EES-förhandlingama och som kommer att vara av stor betydelse också under medlemskapsförhandlingama. Kontakterna är mestadels informella ibland formella men ges uppdrag med begäran om konsekvensutredningar eller andra sakbedömningar. Jordbruksverkets uppgift administrator den svenska som av jordbrukspolitikens stödsystem är givetvis väsentlig betydelse i av ett medlemskapsperspektiv. Verket har också många kontakter med egna företrädare för intresseorganisationer och andra myndigheter, vilket är av betydelse för vidare information till departementet. Beredningen av ett förhandlingsmandat kan ske på varierande sätt, beroende på sakfrågans omfattning och betydelse. Normalt sker förberedande kontakter lägre tjänstemannanivå. Jordbruksverket medverkar med sakunderlag inklusive statistik. Kontakter tas med andra berörda myndigheter. Härefter sker en samordning mellan berörd sakenhet och

Del 157

internationella sekretariatet. Innefattar ärendet juridiska komplikationer kopplas också rättssekretariatet in. Parallellt hålls kontakt med Utrikesdepartementet, oftast med dess handelsavdelning. Om ytterligare något departement är berört kontaktas också detta. Härefter sker föredragning för statssekreteraren och därefter för jordbruksministem. Normalt anges förhandlingspositioneni en promemoria.

Jordbruksverket

Statens jordbruksverk har täta och nära kontakter med Jordbruksdepartementet. Relationema med departementet är enligt verkets mening mycket goda. I sak finns därför egentligen inget behov av förändringar. Möjligen kan den stora volymökningen till följd av EG-arbetet sikt göra det nödvändigt att formalisera vissa rutiner.

4.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov

Jordbruksdepartementet

I sista hand har regeringendepartementet ansvaret för utformningen av ett förhandlingsmandat. Detta förutsätter i det löpande beredningsarbetet kontakter med myndigheter och intresseorganisationer. En faktor inte kan framhållas är den snabbhet med vilken som nog beslutsunderlag måste tas fram för ställningstagande både gentemot kommissionen och inom rådet. Täta sammanträden och andra kontakter för korta beslutsprocesser är förutsättning för ett effektivt arbete. Jorden bruksverket får i stor utsträckning anpassa sina arbetsförhållanden till dessa krav, som för övrigt inletts. Verkets uppgift som en process självständig instans i olika sakfrågor kan komma att begränsas när det gäller den policyskapande delen av verksamheten.

Jordbruksverket

Eftersom Jordbruksverket administrerar det nationella jordbruksstödet i dag och kan komma att administrera även EG-stödet till Sverige vid ett antas medlemskap, är det viktigt att överväga verkets mera principiella roll sikt. De täta kontakter äger mellan departement och verk och som rum särskilt mellan enskilda tjänstemän kan möjligen leda till oklarhet om verkets inställning i olika frågor. Det är därför av vikt att remissyttegen randen inhämtas när detta är lämpligt med hänsyn till en aktuell sakfrågas vikt och den tid som står till förfogande. formella instruktioner får bedömas efter omständigheterna. Behovet av Erfarenheterna från tidigare förhandlingsarbete får därvid tas till vara. Samordningen är största betydelse för att regeringens politiska av intentioner skall kunna drivas med framgång och få ett effektivt genomslag. De detaljerade instruktions- och rapporteringsrutiner som kan mera

158 Del II

behövas får övervägas. Fullt klart är medlemskapet kräver att stora personella resurser för att det mångfacetterade EG-arbetet skall kunna bevakas fullt ut från svensk sida. De hittillsvarande erfarenheterna för verkets del när det gäller samarbete med departmentet i internationella frågor hänför sig främst till möten i OECD och GATT. Där har det fungerat så att verket fått dagordningen för ett sammanträde. i något dessa för yttrande. av organ Yttrandet har lämnats till departementet och i regel har därefter verkets handläggare i sin expertroll rest ensam till mötet i fråga. Oftast har det då varit frågor om möten rörande olika varuomrâden, mejerivaror. t.ex. Enligt verkets uppfattning är det mycket viktigt att verkets personal även i fortsättningen har möjlighet att delta i expertgrupper olika slag av för att verksamheten skall fungera. Företrädare för Jordbruksverket ingår i dag i den ledningsgrupp för jordbruk och trädgårdsnäring som inrättats på departementet under statssekreterarens ordförandeskap och i de tre särskilda arbetsgrupper som också inrättats. l framtiden är det möjligen volymökningen arbetsuppgifter med av internationell anknytning kan leda till ett behov rutiner i som av nya kontakterna mellan verket och departementet. Strukturen den statliga förvaltningen i Sverige, med stora myndigheter och små departement, medför förmodligen att verkets tjänstemän i egenskap kommer av experter att i stor utsträckning engageras i kommittéarbete. Det lär då exempelvis bli betungande för departementet om representantema skall utses formellt inför varje enskilt möte. Förmodligen måste vissa generella förmer ordnanden utfärdas. När det gäller verkets kontakter med intresseorganisationer m.m. finns det i dag ett ganska väl utbyggt nät. Verket har knutit till sig 15 rådgivande organ med representanter för olika branscher och organisationer. Dessa rådgivande organ har regelbundet sammanträden för informationsutbyte och diskussioner. Inte sällan anges det också i uppdrag från regeringen att samråd skall ske med olika intressenter, t.ex. Lantbrukamas riksförbund LRF. För närvarande tas kontakter från departementet ofta långt ner i organisationen Jordbruksverket. Detta kommer sannolikt att bli fallet även i framtiden. Det blir då ett internt problem inom verket att sprida den information som departementskontaktema upphov till. Jämfört med ger vissa andra länder i Europa bör Sverige ha lättare att lösa ett sådant informationsproblem, eftersom vi här har sarnrnanfört myndigheter i som andra länder är fristående från varandra.

Del 159

5 Konkurrensområdet

Näringsdepartementet och

Konkurrensverket

5.1 Konkurrensverkets

uppgifter

Konkurrensverket skall främja en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet. I uppgifterna ingår att tillämpa konkurrenslagstiftningen, föreslå avregleringar och verka för en ökad konkurrens i den offentliga sektorn. Vid tillämpningen av den nya konkurrenslagen och i verkets arbete i övrigt skall EG:s rättspraxis vara vägledande. Internationella förhållanden skall analyseras och beaktas. Som den behöriga myndigheten på konkurrensområdet åläggs verket uppgifter inom ramen för tillämpningen EES-avtalet och, vid ett svenskt medlemskap i EG, av EG:s av regelverk.

5.2 inom konkurrensområdet

EG-organ

Rådgivande kommittéer under kommissionen

Inom EG finns för närvarande fem rådgivande kommittéer på konkurrensområdet, samtliga under kommissionen. Regler om inrättande av sådana kommittéer finns i rådsförordningen EEG nr 1762 angående tillämpningen av artikel 85 förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och artikel 86 missbruk av dominerande ställning i Romfördraget samt i râdsförordningen EEG nr 406489 kontroll av företagskoncentrationer. Tre av de fem rådgivande kommittéerna har uppgifter som rör tillämpning av konkurrensreglema inom transportområdet sjöfart, landtransporter och flyg och regleras i rådsförordningama EEG nr 101768, 405686 och 397587. De rådgivande kommittéema har uppgifter vid behandlingen av enskilda ärenden enligt EG:s konkurrensregler. Vidare konsulteras experter från medlemsländerna i de rådgivande kommittéernas verksamhet vid förberedelser av ny lagstiftning. Det kan gälla sådana bestämmelser som kommissionen kan besluta om, t.ex. förordningar och tillkännagivanden, ett motsvarande samråd expertnivå sker också när kommissionen men utarbetar förslag till rådsförordningar. Formellt torde det finnas skillnader mellan behandlingen enskilda ärenden och lagstiftningsfrågor. Det av

160 Del II

förefaller som om de rådgivande kommittéemas roller i lagstiftningssammanhang inte har reglerats genom förordningsbestämmelser utan snarare har ad hoc-karaktär. Också nationella myndigheter rådfrågas i lagstiftningsfrâgor. Vidare hålls återkommande s.k. regeringsexpertkonferenser. En gång per år hålls ett s.k. generaldirektörsmöte, dvs. ett möte mellan konkurrensmyndighetemas generaldirektörer samt generaldirektören för kommissionens konkurrensdirektorat, Generaldirektorat IV. Under EES-förhandlingarna uppgav företrädare för kommissionen att de rådgivande kommittéema sedan år 1986 haft 400 ärenden till beca handling. Endast i två fall hade majoritet medlemsländemas en av representanter haft en annan mening än kommissionen. Enligt förordningama får varje medlemsland utse representant i en förordning 17-kommittén, tvä i vardera transportkommittéema och av en eller två i koncentrationskommittén. Diskussionerna i kommittécma förs på en hög professionell och teknisk nivå, utan politiska övertoner. Innan den rådgivande kommittén konsulteras i ett ärende kan på begäran förhör hållas med det eller de företag ärendet Varje medsom avser. lemsland får utse en tjänsteman är närvarande vid sådana förhör. som

Rådsarbetsgrupper

Efter det att kommissionen överlämnat förslag till rådsförordningar finns utrymme för kommentarer från medlemsländemas konkurrensexperters sida. Expertmedverkan sker då i rådsarbetsgrupper, tillkallas vid varje som särskilt tillfälle.

Ekonomiska och sociala kommittén

Ekonomiska och sociala kommittén yttrar sig över den årliga konkurrensrapport som kommissionen lägger fram. I kommittén ingår medlem från en varje land.

5.3 EG-organ som Näringsdepartementet och

Konkurrensverket bör vara företrädda i

Danska organisationen av EG-arbetet

Den danska uppläggningen av EG-arbetet inom konkurrensornrådet ger intressant information inför svenska överväganden hur vi skall om organisera oss. Följande har kunnat inhämtas om det danska systemet. Direktören för Konkurrensrådet har utsetts till representant i samtliga rådgivande kommittéer. Den andra representanten i transportkommittéema utses av Trafikministeriet. I praktiken deltar Konkurrensrâdets chef endast i ett möte år, det s.k. generaldirektörsmötet. I övrigt deltar ersättare per i kommittésamrnanträdena, som regel flera tjänstemän. Konkurrensrådet

DelII 161

låter, som en form av intemutbildning, olika tjänstemän delta i kommittésammanträdena. Valet av tjänstemän kopplas till det sakområde som ärendet berör. Rollen som den fasta ersättaren för direktören faller på tjänstemän som särskilt ansvarar för internationella frågor. När det gäller nationell medverkan i behandlingen av enskilda ärenden ligger initiativet hos Konkurrensrâdet. Det sker således ingen genomgång med sakansvarigt ministerium före mötena och representantema har inte några instruktioner från den politiska nivån. Däremot informeras det berörda ministeriet och Utrikesministeriet i efterhand. Normalt deltar samma tjänstemän från Konkurrensrådet vid behandling av lagstiftningsfrägor som vid behandling av enskilda ärenden. Före deltagande i kommittésarnrnanträdena om lagstiftningsfrâgor anordnas alltid förmöten. Lagstiftningsfrägor behandlas också i det danska specialudvalg för konkurrensfrâgor i vilket även företrädare för näringslivet ingår. Vidare remitteras förslag rörande ändringar i konkurrensreglema till ett stort antal berörda organisationer. I rådsarbetsgrupper som tillkallas för lagstiftning på konkurrensornrådet företräds Danmark normalt av en person från lndustriministeriet, en person från Konkurrensrådet och en person från Danmarks ständiga representation i Bryssel. Utrikesministeriet har en tyngre roll i rådets behandling av ny lagstiftning än när beslutanderätten ligger kommissionen.

EG-organ som Näringsdepartement och Konkurrensverket bör vara företrädda i

Utgångspunkten bör vara att Sverige skall vara företrätt i de olika EG-organ som finns inom konkurrensområdet. Den danska modellen är en bra förebild när vi nu överväger hur arbetet skall organiseras. När det gäller grupper som behandlar enskilda ärenden framstår det som givet att Konkurrensverket skall företräda Sverige. Det är klart olämpligt med inblandning från regeringskansliets sida i sådana frågor. Det innebär att förmöten med företrädare för departementet inte heller bör hållas inför sammanträden då enskilda ärenden skall behandlas. När lagstiftningsfrágor diskuteras i rådgivande kommittéer bör som regel Konkurrensverket vara företrätt. Det kan också finnas skäl för departementet att medverka, bl.a. med hänsyn till att meddelande av gruppundantag och överväganden om förändringar av dessa inom ramen för den nationella lagstiftningen behandlas i dessa kommittéer.

162 Del

5.4 Uppgifter och i organisation integrationsarbetet

Näringsdepartementet

Näringsdepartementet har ansvar för arbetet med konkurrensfrågor. Inom departementet hör frågorna till enheten för marknad och konkurrens. Departementets integrationsarbete konkurrensomrâdet har haft en nära koppling till den svenska EG-arbetsgruppen och EFTA:s expertgrupp för konkurrensfrågor. Departementsledningen har under EES-förhandlingarna regelbundet fått information om arbetsläget. Detta har exempelvis varit aktuellt i samband med viktigare skeden i förhandlingsarbetet samt inför kontakter med politiker och tjänstemän inom EG. Enheten ansvarar för EG-arbetsgruppen för konkurrensfrågor, som ingår i organisationen för integrationsarbetet. I gruppen ingår företrädare för Närings-, Justitie-, Finans- och Försvarsdepanementen, Utrikesdepartementets handelsavdelning, Marknadsdomstolen, Konkurrensverket och Kommerskollegium. l den referensgrupp som knutits till arbetsgruppen ingår företrädare för näringslivsorganisationer och de fackliga organisationema. Arbetet i arbetsgruppen har hittills dominerats av förberedelserna inför EES-avtalet. Bland de frågor som tagits upp till behandling märks identifieringen av de för ett EES-avtal relevanta konkurrensbestämmelserna i EG:s regelverk och formerna för samverkan mellan EG och EFTA-länderna. Nu inriktas arbetet mot förhandlingarna om ett svenskt EG-medlemskap. Underlag för förhandlingarna utarbetas. Olika typer av information om konkurrensfrågor har behandlats av gruppen. Underlag har tagits fram till de s.k. Grönböcker som Utrikesdepartementets handelsavdelning utarbetar. Gruppen håller också kontakt med företagens organisationer om behov av information om de nya konkurrensreglema till följd av EES-avtalet. Förutom EEG-arbetsgruppen för konkurrensfrågor finns ytterligare en EG-arbetsgrupp som leds av Näringsdepartementet, nämligen arbetsgruppen för närings- och energipolitik. Därutöver är Näringsdepartementet representerat i följande arbetsgrupper för integrationsarbetet: arbetsliv och arbetsmiljö, integrationsrättsliga frågor, regionalpolitik, handelspolitik, tekniska handelshinder, immaterialrättsliga frågor, jordbruk, livsmedel, fiskegränskontrollfrågor, civilrättsliga frågor, informationsfrågor samt Euratom. Inom Näringsdepartementet har en samverkansgrupp bildats för EESEG-frågor. I gruppen ingår minst en handläggare från varje berörd sakenhet och sekretariat. Inför EES-förhandlingama inrättades en expertgrupp för konkurrensfrågor inom EFTA. Gruppens huvudsakliga uppgift har varit att bidra med underlag till EES-förhandlingama och att göra vissa förberedelser avseende uppgifter som kommer att ligga pâ ESA. Gruppen arbetar för närvarande med införlivandet av EES-avtalet. Regelbundna möten hålls med tjänste-

Del 163

män från kommissionen. Gruppen har genom denna kontakt möjligheter att under hand till kommissionen lämna synpunkter ändringar som övervägs i EG-reglema om konkurrens. I och med att ESA börjar sitt arbete faller dessa arbetsuppgifter till största delen bort och gruppens arbete mäste omprövas inför EES-avtalets ikraftträdande. De arbetsuppgifter som blir kvar bör till stor del kunna övertas av ESA. Nya samarbetsstrukturer, som berör arbetet med konkurrensfrágoma, kan vidare komma att bildas under Gemensamma EES-kommittén. Konkurrensfrágorna har under EES-förhandlingarna till stor del fått sin lösning genom gruppens arbete och den har, trots sin ställning som undergrupp till EFTA:s förhandlingsgrupp haft en central betydelse. Den har också varit mycket värdefull när det gäller kontakterna med tjänstemännen inom EG-kommissionen. På konkurrensornrådet finns ett nordiskt samarbete med bl.a. årliga möten, i vilka departement och myndigheter medverkar. Danskarna bidrar varje år med bl.a. en EG-redovisning. På myndighetsnivå har erfarenheter av det hittillsvarande EESEGarbetet tagits till vara vid organiseringen av det nya Konkurrensverket.

Konkurrensverket

Konkurrensverkets nuvarande organisation utformades i samband med att myndigheten inrättades den l juli 1992. Ansvaret för de internationella frågorna har lagts ett särskilt internationellt sekretariat, direkt under verkschefen. Chefen för internationella sekretariatet ingår i verkets ledningsgrupp. Det internationella sekretariatet har dels en expertfunktion inom myndigheten, dels en operativ funktion. I expertfunktionen svarar sekretariatet bl.a. för att bevaka den internationella utvecklingen, stå som mottagare av internationell information till verket och sprida sådan information vidare till andra enheter. sekretariatet biträder också andra enheter med analyser av internationella förhållanden, exempelvis i fråga om EG:s rättspraxis. En viktig uppgift för internationella sekretariatet är att besvara externa förfrågningar rörande internationella förhållanden konkurrensområdet. Internationella sekretariatets operativa funktion innebär att sekretariatet handlägger ärenden med internationell anknytning, exempelvis remisser och ärenden som avser luftfartsavtalet Sverige-Norge-EG och EES-avtalet. sekretariatet kan därvid begära biträde från de branchinriktade byråerna. Generaldirektören har hittills i samband med bl.a. EES-förhand- lingarna i hög grad varit engagerad i det internationella arbetet. - Internationella sekretariatet har därvid biträtt generaldirektören i en stabsfunktion. I den mån EES-arbetet har påkallat instruktioner från regeringskansliet till myndigheten, har dessa gått direkt till generaldirektören. lnfonnation allmänt slag, exempelvis rörande verksamheten av mer i regeringskansliets integrationsarbetsgrupper, har däremot ofta kanaliserats via internationella sekretariatet. Ansvarsfördelningen och styrningen

164 Del II

avseende EES-arbetet har inte följt andra principer än de som gäller för myndighetens övriga verksamhet. Förutom i den tidigare nämnda arbetsgruppen för konkurrensfrágor deltar Konkurrensverket också i flera andra arbetsgrupper inom regeringskansliet, t.ex. i grupper för TBT-frâgor, transporter, finansiella tjänster och för jordbruk och livsmedel. Verket deltar också i beredningsgruppen för Europafrâgor. De krav som ställs myndigheten vid ett medlemskap förutses göra sig gällande fullt ut redan i och med EES-avtalets ikraftträdande. Myndigheten kommer då att nära och fortlöpande samverka med och på begäran biträda EFTA:s övervakningsmyndighet ESA vid dess tillämpning av EES-avtalets konkurrensregler. Ansvaret för denna samverkan förutses komma att ligga pä internationella sekretariatet. Konkurrensverket kommer vidare att engageras i frågor rörande regelutvecklingen inom EES pâ konkurrensornrådet. Därvid kommer samverkan med Näringsdepartementet att ha stor betydelse. Denna samverkan förutses dock inte medföra några risker när det gäller den för en lagtillämpande myndighet nödvändiga, oavhängiga ställningen. Vid ett EG-medlemskap kommer Konkurrensverkets samverkan med ESA att ersättas med en motsvarande samverkan med EG-kommissionen. I övrigt förutses inte några väsentliga förändringar av förutsättningarna för verksamheten. Först när erfarenheter vunnits av verksamheten under EES-avtalet blir det möjligt att bedöma om det finns anledning att förändra organisationen av den internationella verksamheten inför ett EG-medlemskap.

5.5 Former för samverkan

Pâ grund av den tidigare inriktningen av arbetsuppgifterna pris- och konkurrensområdet har det varit naturligt för regeringskansli och myndighet att ha ett nära samarbete. Detta har också kännetecknat EESEG-arbetet. Arbetet i arbetsgruppen och EFTA:s expertgrupp har varit styrande för departementets beredningsarbete. Ordföranden i den svenska delegationen till undergruppen under EFTA:s förhandlingsgrupp I har medverkat i avstämningar med departementsledningen. Formell instruktionsgivning har inte förekommit från departementets sida. Det har hänt att chefsförhandlama i EFTA:s expertgrupp för konkurrensfrágor haft direktkontakter med den svenska delegationens ordförande i undergruppen. Arbetsgruppens sammanträden har ofta varit gemensamma med referensgruppen och erfarenhetsutbytet med främst näringslivets organisationer har varit värdefullt. De olika stegen i förhandlingarna har kunnat förankras väl.

Del 165

5.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov

Erfarenheterna av den nuvarande organisationen för samverkan inom konkurrensområdet måste anses goda och den bör kunna utgöra en bas för den ordning som framdeles skall gälla för EG-arbetet. Några påpekanden måste dock göras när det gäller ärendenas karaktär.

Beredning av enskilda ärenden

Redan genom EES-avtalet kommer Konkurrensverket att ha en roll när det gäller sådana ärenden rörande enskilda företag som hanteras enligt EES-avtalets konkurrensregler. Det blir här fråga om sådan myndighetsutövning av Konkurrensverket som regeringen enligt ll kap. 7 § regeringsformen inte får lägga sig

Lagstiftnings- och policyfrâgor

Det är regeringens uppgift att forma den politik som skall styra Sveriges agerande i EES:s och EG:s olika organ. En systematisk beredning med olika intressenter är påkallad när det gäller lagstiftnings- och policyfrågor på konkurrensområdet. Det gäller att hitta en ordning som är snabb och effektiv. Arbetsgruppen för konkurrensfrâgor bör kunna hantera frågor om svenska ståndpunkter och strategier. Gruppens arbete bör därvid till viss del läggas upp ett nytt sätt och vissa tyngdpunktsförskjutningar bör göras. Gruppen bör inom ramen för sitt mandat arbeta mer aktivt när det gäller lagstiftningsfrågor och policyfrågor. Ansvarsfördelningen mellan gruppens medlemmar bör vidare vara tydligare. Representationen bör också ses över och antalet medlemmar sannolikt begränsas. Konkurrensfrågorna berör många sektorer i samhället och alla dessa intressen kan inte vara företrädda i gruppen. Arbetet i gruppen kan lämpligen kompletteras med sedvanlig gemensam beredning. Offentliga monopol är exempel viktiga konkurrensfrâgor som ligger i andra departement. Referensgruppen till EG-arbetsgruppen bör ha förutsättningar att kunna fungera som ett organ för hearing och remissbehandling. Representationen bör dock ses över och vara mer strikt än för närvarande. Vid sidan av arbetet i EG-arbetsgruppen kommer snabba kontakter att behövas mellan departement och myndighet. Dessa får skötas informellt.

Sveriges representation i grupper inom ESAEG-kommissionen

Hur Sverige bör vara företrätt i olika organ har redan berörts. Huvudregeln är att Konkurrensverket företräder Sverige när enskilda ärenden behandlas och departementet ocheller Konkurrensverket när det gäller lagstiftningsfrågor.

166 Del II

Regeringens instruktioner

Instruktionerna för den som är. ombud i lagstiftningsarbete bör vara tydligare än för närvarande. Vidare bör som regel förmöten hållas. Sveriges fasta representation i Bryssel bör ett aktivt sätt hjälpa till med att föra fram svenska ståndpunkter.

Regelgivningen på hemmaplan

EESEG-utveckling av reglerna pâ konkurrensområdet kommer fortlöpande att kräva åtgärder för genomförande i Sverige. Riksdagen, regeringskansliet och myndigheterna kommer att vara berörda lagändringar, förordningar, riktlinjer m.m.. Rätt förvaltningsnivâ för besluten måste bestämmas. Det bör dock framhållas att utvecklingen av rättsaktema inom EESEG inte bedöms ge något särskilt omfattande införlivningsarbete. Kraven pâ information till marknadens aktörer om förändringar i regelverket kommer att vara omfattande och återkommande.

Del II 167

6 Socialförsäkringsområdet

Socialdepartementet och

Riksförsäkringsverket

6.1 Riksförsäkringsverkets uppgifter

Riksförsäkringsverket RFV leder och utövar tillsynen över administraförsäkrings- och bidragssystemen. Verksamhetstionen av de allmänna området omfattar bl.a. den allmänna försäkringen, dvs. sjukförsäkring med tandvårdsförsäkring, föräldraförsäkring, folkpensionering, tilläggspensionering samt kommunala bostadstillägg, delpensionsförsäkring och arbetsskadeförsäkring, allmärma barnbidrag och bidragsförskott. Verket har också vissa handläggande uppgifter, bl.a. rörande yrkesskadeärenden och förvaltning av vissa fonder. När det gäller Socialdepartementets och Riksförsäkringsverkets integrationsarbete har kartläggningen begränsats till att omfatta verksamheten inom socialförsäkringsomrâdet.

6.2 EG-organ inom socialförsäkringsomrâdet

Rådet

Inför beslut i rådet finns under Coreper en Ständig arbetsgrupp för sociala frågor. De förslag från kommissionen inom socialförsäkringsorrtrådet som har sådan omfattning att rådet skall besluta behandlas normalt först i denna STUPP- Huvuddelen av EG:s samarbete inom socialförsäkringsontrådet sker i Administrativa kommissionen. Denna har inrättats för att sköta tilllämpningen av rådets förordningar EEG nr 140871 om tillämpningen av systemen för social trygghet för anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar och 57472 om tillämpningen av förordningen 14087 Där regleras tillämpningen av systemen för social trygghet då anställda och egenföretagare flyttar inom gemenskapen. Administrativa kommissionen består företrädare för varje lands regering. Dessutom brukar av en ytterligare 2-4 personer per land delta vid varje möte. Administrativa kommissionen har fem ordinarie möten per år. Vid dessa möten behandlas allehanda frågor, såväl vad gäller tillämpningen av förordningama som rent administrativa frågor. Det kan gälla tolkningar av regelverket, blankettemas utseende eller praktiska förfaranden. Admini-

168 Del II

strativa kommissionens arbete resulterar i beslut som medlemsländerna förväntas följa, även om besluten inte är formellt bindande. Då EES-avtalet trätt i kraft kommer bl.a. dessa beslut att ha betydelse också för den svenska försäkringen. I Administrativa kommissionen utarbetas i praktiken kommissionens förslag till rådet om ändringar i förordningama EEG nr 140871 och 57472. Genom EES-avtalet får EFTA-ländema observatörsstatus i Administrativa kommissionen. Avsikten är att därigenom förbereda det gemensamma beslutsfattandet. Utöver ordinarie möten har Administrativa kommissionen fem möten per år för olika arbetsgrupper, med deltagande av samtliga medlemsländer. Här förbereds t.ex. ändringar i och tillägg till förordningar olika delområden socialförsäkringen. av Till Administrativa kommissionen är knuten Revisionskommitté en som undergrupp. Den är en del av Administrativa kommissionen och dess verksamhet regleras i ett beslut som Administrativa kommissionen fattat. Även där deltar samtliga länder i gemenskapen. EG-förordningama förutsätter att de förmåner som ges till i ett annat land än det en person där han är försäkrad skall betalas av försäkringslandet. Revisionskommitténs uppgift är att göra beräkningar kostnader och avgifter. Kommittén av skall göra sammanställningar av ekonomisk information och bokslut. Den sammanträder tre gånger år. Även i denna kommitté får EFTA-länper dema genom EES-avtalet observatörsstatus. Kontakter med andra myndigheter eller organ kan behövas. Skälet är att i Revisionskomman mittén gör beräkningar och granskar bokföringsmaterial teknisk art. av Utöver denna kommitté finns ytterligare en undergrupp till Administrativa kommissionen. Det är den grupp som sysslar med informationsöverföringen mellan länderna. Detta arbete har nu gått upp i en grupp kallad TESS. I denna grupp sysslar man med utformning blanketter samt elektronisk av överföring av information. För framtiden kan det tänkas att ytterligare undergrupper av ad hoc-karaktär inrättas. Enligt artiklarna 82 och 83 i förordningen EEG 140871 skall det finnas en rådgivande kommitté för migrerande arbetstagares sociala trygghet. Denna kommitté består av företrädare för medlemsstaternas regeringar, arbetstagarorganisationer och arbetsgivarorganisationer. Den sammanträder minst en gång om året och har till uppgift att, begäran av kommissionen eller eget initiativ, utreda frågor som uppkommer vid tillämpningen av de förordningar som finns inom området social trygghet artikel 51 i Romfördraget. Kommittén skall också avge yttranden till kommissionen vad gäller ändringar i nämnda förordningar.

6.3 EG-organ som Socialdepartementet och

bör

Riksförsäkringsverket vara företrädda

i

Vid ett EES-avtal kommer Sveriges, liksom de övriga EFTA-ländemas observatörer, att få delta vid Administrativa kommissionens möten. När

Del 169

det gäller Revisionskommittén kan man utgå från att Sverige även där kommer att behöva spela en aktiv roll. Vid ett medlemskap kommer Sverige naturligtvis att delta i ännu större omfattning i dessa båda verksamhet. Även i arbetsgruppen TESS, gruppers vars uppgift är att påskynda och effektivisera utbytet av information som har betydelse för handläggningen av socialförsäkringsärenden, kommer Sverige att delta. Den rådgivande kommittén för parterna arbetsmarknaden blir aktuell först vid ett medlemskap. Där ingår av regeringarna utsedda representanter för organisationer på arbetsmarknaden. Gruppen för sociala frågor under rådet bemannas normalt av någon från den ständiga representationen, ofta förstärkt med sakkunniga hemifrån. Det finns alltså ett överblickbart antal grupper inom socialförsäkringsområdet. Begränsningarna EG-sidan är enligt departementet främst av personell och lokalmässig natur. Dessutom är tolkfrågan ständigt aktuell. Med hänsyn till komplexiteten i socialförsäkringsfrågoma kan man enligt Socialdepartementet utgå från att belastningen den svenska administrationen, såväl i regeringskansliet som myndigheterna, kommer att bli betydande. Stora krav kommer att ställas på kompetens och flexibilitet hos dem som deltar.

6.4 Uppgifter och organisation i

integrationsarbetet

Socialdepartementet

De allmänna socialpolitiska frågorna bevakas av Socialdepartementets internationella sekretariat. Så snart frågorna får en mer konkret karaktär kopplas respektive sakenhet in. Den får svara för specialistfunktionen respektive område. När det gäller frågor om personers rörlighet fungerar företrädare för Socialdepartementet som ordförande för den svenska delegationen vid förhandlingar i Bryssel. Socialdepartementet har arbetsgrupp för social- och hälsopolitiska en frågor inför EG. I den gruppen ingår representanter för samtliga enheter på departementet. Till arbetsgruppen är knuten en referensgrupp med representanter för olika myndigheter och organisationer. En av dessa myndigheter är Riksförsäkringsverket.

Åtskilligt av arbetet i framför allt Administrativa kommissionen tar sikte

att fatta beslut eller att träffa överenskommelser med de andra EG-ländema. Besluten blir sedan bindande för medlemsländerna och, enligt EES-avtalet, efter viss inhemsk beslutsprocess bindande även för Sverige. Det innebär att regeringen formellt är det svenska organ som är representerat i Beslut fattas måste därför vara förankrade grupperna. som i departementet, deltagarna kommer från Riksförsäkringsverket även om eller någon försäkringskassa. Mängden av frågor och komplexiteten dessa

170 Del II

leder till att man måste söka kompetens och arbetskraft också utanför departementet. När det gäller förhandlingsfrågor har Socialdepartementet och Riksförsäkringsverket tillsammans deltagit i den undergrupp för socialförsäkringsfrågor som arbetat under förhandlingsgrupp III i EES-förhandlingama. I gruppen har ingått två representanter för departementet och en representant för verket. Underlag för förhandlingar i form av texter till bilagor m.m. har Riksförsäkringsverket regelmässigt levererat för arbetet i gruppen. Täta kontakter har också förekommit i olika frågor som aktualiserats under förhandlingsarbetets gång.

Riksförsäkringsverket

För Riksförsäkringsverkets del förefaller det rimligt att företrädare för departementet medverkar i de flesta sammanhangen att också men Riksförsäkringsverket deltar. När det gäller Revisionskommittén bör någon från verket delta. Dessutom kommer det att krävas kontakter med intresseorganisationer, framför allt Landstingsförbundet. Det handlar här i stor utsträckning om beräkningsarbete och liknande. Emellertid är besluten av sådan art att de måste vara nationellt förankrade. I en del arbetsgrupper, t.ex de som behandlar informationsfrågor, är deltagandet mer av expertkaraktär. Riksförsäkringsverkets organisation är sådan att det finns ett antal enheter som har huvudansvar för de olika försäkringsområdena. Det innebär att frågor om pensioner, bidrag respektive sjukförsäkring ligger olika enheter. Dessa enheter har ett totalt ansvar för sitt försäkringsområde. Man svarar för genomförande av reformer, systemutvecklingsarbete, författningar osv. Den nuvarande hanteringen av socialförsäkringskonventioner är dock samlad verkets internationella sekretariat. När det gäller genomförande och tillämpning EES-avtalet kommer detta ske i av linjen. Även vid medlemskap i EG måste frågorna hanteras där de ett hanteras i dag, dvs. sakenheten, där sakkunskapen finns. Det innebär att Riksförsäkringsverket inte har någon speciell EES-funktion, utan varje försäkringsområde svarar självt för tillämpningen av sin del EES-avtaav let. Vidare är verkets ambition att en så stor del av ärendehandläggningen som möjligt skall ske försäkringskassoma, alltså inte i Riksförsäkringsverket. Vad gäller ärendehandläggningen kommer förändringar att ske. Det kommer exempelvis genom EES-avtalet inte längre att alltid vara aktuellt med kvittning av sjukvårdskostnader mellan länderna som fallet är enligt dagens konventioner. Vid ett EG-medlemskap kommer den stora volymen av ärenden att utgöra ett kompetensproblem, som sannolikt kommer att medföra behov av såväl extern rekrytering som ytterligare uppbyggnad av kompetens. I dag är EG-arbetet koncentrerat till ett fåtal personer, vilket gör organisationen sårbar.

Del II 171

6.5 Former för samverkan

Socialdepartementet och Riksförsäkringsverket har stor erfarenhet av samverkan när det gäller internationella frågor i anslutning till framför allt konventionema inom socialförsäkringsomrädet. När det gäller tillämpningen EES-avtalet och EG-medlemskap kommer enligt av ett senare man departementet förmodligen att lämna över fler frågor till Riksförsäkringsverket för behandling. Samtidigt ställs kravet på att de uppgörelser som träffas naturligtvis mäste förankrade i regeringskansliet. En tänkbar vara uppdelning arbetet mellan departementet och verket kan vara att av departementet får stå för regelutformningen medan tillämpningen görs inom Riksförsäkringsverket. Det är dock svårt att i dag säga hur stort tolkningsutrymme EG:s regelverk kommer att medge. Socialdepartementet och Riksförsäkringsverket kan emellertid inte se att samverkansformerna sådana kommer bli något stort problem. Departementet och verket som att föreställer sig att när väl har bemannat sig i EG kommer kontakterna man mellan departement och myndighet att kunna utvecklas ett rationellt och

praktiskt sätt. I det förhandlingsarbete hittills genomförts har samarbetet mellan som departementet och Riksförsäkringsverket varit informellt. Verket och departementet har före mötena med motparterna diskuterat igenom dagordningarna och tagit fram underlag och material för de olika Man har också den svenska hållningen, dvs. vad punkterna. resonerat om skall föra fram och vad vi skall försöka åstadkomma. Ansvaret för vi själva förhandlingsverksamheten och det svenska ordförandeskapet har ankommit företrädare för departementet. Kontakter mellan handläggare på departementet och handläggare eller i Riksförsäkringsverket sker mycket frekvent och formlöst. andra personer Här följer verket den tradition råder försäkringsområdet. som

6.6 Hittillsvarande erfarenheter och behov

Socialdepartementet

Erfarenheterna departementets arbetsgrupp är att det även i framtiden av bör finnas sådan för gemensamma diskussioner i EESEGen grupp arbetet. Detta gäller även kontakterna med intresseorganisationema, vilka också fortsättningsvis bör ske i en referensgrupp. Departementets interna organisation bedöms behöva personell förstärkning vid EG-medlemskap. Detta bör ske genom att vissa tjänsteett avdelas för enbart EG-frågor. I dag har de tjänstemän som deltar i män integrationsarbetet den uppgiften vid sidan av andra arbetsuppgifter. Det dock viktigt samtliga tjänstemän blir insatta i hur EG-arbetet bedrivs är att och därmed själva möjlighet att bidra till utvecklingen av samarbetet. ges Det bedöms inte nödvändigt att förändra departementets organisasom tion vid ett EG-medlemsskap.

172 Del

Riksförsäkringsverket

Erfarenheterna av integrationsarbetet hittills är goda. Kontaktema med departementet har fungerat smidigt och man har haft ett bra samarbete. Ett

problem har emellertid varit kapaciteten, såväl inom departementet som inom verket. Det har varit svårt att få tillräcklig tid för ordentligt att förbereda de arbetsuppgifter som skall utföras. Inom verket har detta nu förbättrats genom att fler deltagit i arbetet och därmed personer fått erforderliga kunskaper.

Samtidigt ser man att en ökning antalet ärenden vid medlemskap av ett kommer att medföra behov såväl ytterligare kompetensuppbyggnad av som extern rekrytering. Även inom regeringskansliet väntas ett medlemskap visa pâ behov av förstärkningar. Utvecklingen kommer sarmolikt gå mot att även andra fackdepartement i större utsträckning än i dag kommer bli berörda. Det gäller t.ex. Finansdepanementet på grund av de statsfinansiella konsekvenser tillämpningen socialförsäkringsförsom av ordningarna kan få. Samarbetet med EG-kommissionen och EFTA-sekretariatet har enligt Riksförsäkringsverket varit mycket bra och positivt. Emellertid har den begränsade kapaciteten beträffande sekretariatsresurser och även lokaler försvårat arbetet.

Del 173

7 Sveriges Riksbank

7.1 Riksbankens medverkan i EG-arbete

Eftersom Riksbanken är en myndighet under riksdagen är förutsättningarna för samarbetet mellan regeringen och Riksbanken inte desamma som mellan regeringen och de förvaltningsmyndigheter som tidigare beskrivits. Formerna för Riksbankens samverkan med regeringen och dess myndigheter inom sakornråden skiljer sig därmed från de relationer gemensamma mellan departement och förvaltningsmyndigheter som i övrigt behandlas i denna utredning. Det bör i detta sammanhang också uppmärksammas att Riksbanken redan medverkar i reguljärt internationellt samarbete mellan centralbanker i olika organ. Detta samarbete kommer att fortsätta, även Riksbanken vid ett svenskt EG-medlemskap också kommer att delta i om det samarbete sker mellan EG-ländemas centralbanker. Riksbankens som samarbete med EG-ländemas centralbanker är av betydelse för det nationella agerandet även i andra EG-fora, vilket bör beaktas vid samordningen frågor inom Riksbankens ansvarsområde. av Riksbankens medverkan vid ett svenskt medlemskap i EG kommer att utvecklas i olika etapper. Inför själva förhandlingarna måste Riksbanken delta i arbetet med att utarbeta svenska positioner de områden som berör bankens verksamhetsfält. Inom detta fält kommer Riksbanken därefter att medverka i förhandlingsarbetet. När ett medlemskap träder i kraft tillkommer operativa uppgifter genom deltagande i olika EGmera EG-samarbetet förändras senare radikalt det monetära området, organ. när den ekonomiska och monetära unionen EMU förverkligas. De förväntade konsekvenserna härav för Riksbankens funktioner berörs dock endast helt kortfattat i denna utredning. Viktiga frågor att ta ställning till inför ett EG-medlemskap blir vilka EG-organ Riksbanken bör medverka i och vilka samrådsformer som som bör etableras i den svenska förvaltningen för EG-relaterade ärenden. I detta sammanhang bör uppmärksammas att Riksbanken inom ramen för sina uppgifter ingår i ett reguljärt internationellt samarbete mellan centralbanker, såväl inom som utanför EG. Detta breda samarbete kommer att fortsätta även vid ett svenskt EG-medlemskap. Riksbankens medverkan till följd av EES-avtalet berörs endast kortfattat i denna utredning. Inte heller avhandlas här riksbanksinterna aspekter hur utvecklingen bör förberedas.

174 Del II

7.2 Riksbankens

uppgifter

Som grund för denna genomgång kan Riksbankens uppgifter hänföras till följande tre kategorier:

Riksbanken beslutar om och genomför penning- och valutapolitiken. Inför beslut av större vikt inom detta område skall samråd äga med rum finansministem. Riksbanken deltar också i internationellt monetärt samarbete, t.ex. inom Internationella valutafonden IMF och Banken för internationell betalningsutjämning BIS. Om kredit- eller valutaregleringar skulle komma att aktualiseras, involveras Riksbanken i beredning och förvaltning av sådana system.

2. Riksbanken har till uppgift att värna stabiliteten i det finansiella systemet. Detta sker på flera olika sätt. Riksbanken utövar bl.a. tillsyn över vissa delar av de finansiella marknaderna. Riksbanken övervakar också särskilt betalningssystemet och kan vid behov likviditetsstöd ge för att säkra stabiliteten i systemet. Utifrån dessa funktioner har Riksbanken vidare att bidra med specifika synpunkter på utformningen

av den finansiella lagstiftningen och andra förhållanden vikt för det

av finansiella systemets stabilitet.

Riksbanken bedriver även ett antal centralbankstekniska verksamheter. I dessa ingår bl.a. att sammanställa monetär och finansiell statistik samt betalningsbalansstatistik och att ansvara för betalningsmedelsförsörjningen.

7.3 EG-organ inom sakområdet

Ecøfin ansvarar enligt Romfördraget för bl.a. samordningen ekonomiskav politiska frågor inklusive internationellt monetärt samarbete samt finansiell lagstiftning. Centralbankema deltar i rådets möten. Informella Ecofin-mäten anordnas för att diskutera frågor inom Ecofims område utan att formella beslut fattas. Centralbankema är då representerade genom centralbankschefema. Monetära kommittén bereder ekonomisk-politiska frågor inför Ecofinmöten. Detta arbete inkluderar frågor om det europeiska monetära systemet EMS för samarbete bl.a. växelkurs- och valutakursjusteringar samt EMU-förberedelser. Vissa funktioner sköts självständigt mera av Monetära kommittén. Centralbankema deltar med respektive andremän. En ställföreträdarkommitté förbereder Monetära kommitténs möten och kan hantera vissa frågor kommittén. Centralbankema är där representerade avdelningschefsnivâ. Coreper bereder tillsammans med sina undergrupper bl.a. finansiella lagstiftningsfrågor för Ecofin. Experter från Centralbankema deltar i de

Del 175

arbetsgrupper behandlar frågor inom centralbankemas ansvarssom områden. Nationalbudgetgruppen samordnar nationella konjunkturanalyser med kommissionens analyser i tekniska avseenden inför diskussioner i rådet. Normalt deltar representanter för centralbankema i denna grupp. Ekonomisk-politiska kommittén EPC bereder mera långsiktiga och strukturella frågor för Ecofin. Den utför också landexaminationer som komplettering till Monetära kommitténs verksamhet. De flesta centralbanker deltar i Ekonomisk-politiska kommittén. Centralbankschefskommittén har inrättats av rådet men har inga överstatliga beslutsfunktioner utan skall bidra till samordningen av medlemsländemas monetära politik. Mötena förbereds olika nivåer av ställföreträdarekommitté vice centralbankschef och avdelningschef en underkommittéer för penningpolitik, valutapolitik och tillsynsfrägor. samt En till avdelningschefer land deltar normalt i varje underkommitté. tre per l tillsynsgruppen deltar i förekommande fall även en person från respektive tillsynsmyndighet utanför centralbanken. Under den valutapolitiska arbetsgruppen finns för övervakning och grupper för samordning. grupper Centralbankschefema möts också som förvaltningsrád för Fecom Europeiska monetära samarbetsfonden som administrerar vissa transaktioner mellan centralbankerna i EMS. Förutom de nämnda underkommittéema finns under Centralbankschefskommittén även ett antal arbetsgrupper för olika finansiella och centralbankstekniska frågor. Dessa omfattar betalningssystem, statistik, betalningsmedel, informationssystem och redovisning. Europeiska monetära institutet EMI skall preliminärt den l januari 1994 överta de funktioner Centralbankschefskommittén med som undergrupper samt Fecom har i dag.

Kommittén för monetär och finansiell statistik samt betalningsbalans-

statistik kommer framgent inte hittills att endast ha Eurostat Eurosom peiska gemenskapernas statistikkontor i Luxemburg utan även CentralbankschefskommitténEMI huvudman. Centralbankema i EFTAsom länderna har i dag observatör i huvudkommittén och deltar i arbetet i en undergruppema. Centralbankschefskommitténs arbetsgrupp för statistik börjar inom kort att samordna produktionen av statistik för finansiella marknader och betalningsbalans. EMI kommer att få ett ännu större ansvar än Centralbankschefskommittén detta omrâde. För lagstiftning rörande den finansiella sektorn finns ett antal kommittéolika slag under kommissionen eller annan ledning. er av Rådgivande bankkommittén fungerar både som ett samrådsorgan för nya förslag till finansiell lagstiftning och som rådgivande kommitté enligt förfarande l med exekutiva befogenheter avseende alla direktiv mera bankområdet. Centralbankerna är representerade avdelningschefsnivä, jämte tillsynsmyndigheter och ansvariga departement. Motsvarande funktioner för försäkringssektom utövas av Försäkringskommittén, där centralbankema dock inte deltar. För värdepappersmarknadssektom skall Värdepapperskommittén inrättas och kan räkna med att centralbankema kommer att delta i denna. man

176 Del Il

Det finns ytterligare några kommittéer verkställighetsstadiet inom det finansiella området, centralbankema deltar normalt i dessa. men En kommitté där centralbanker är representerade är Kontaktkommittén för penningtvätt, som samordnar insatserna penningtvätt, dock ha mot utan att någon direkt verkställande funktion. l förberedelser av frågor som kan föranleda förslag från kommissionen om ny lagstiftning eller arman samordning mellan EG-ländema tillsätts ofta ad hoc-expertgrupper med deltagande experter från medlemsländerna. av Centralbankemas medverkan i arbetsgruppema beror på vilket sakomrâde det gäller. För centralbanker viktiga frågor behandlas för närvarande i expertgrupper för inlåningsförsäkring och för finansiella koncerner. Härutöver finns ett mindre antal frivilliga kommittéer, dvs. samrådsfora utan direkt koppling till EG:s lagstiftningsprocess. Som exempel kan nämnas två grupper för betalningssystemfrågor med medverkan av centralbanker. Ett annat exempel är Kontaktgruppen för banktillsyn.myndigheter, där centralbanker deltar i den mån de har för ansvar banktillsyn. Det förtjänar nämnas att även om huvudansvaret för den finansiella lagstiftningen ligger hos kommissionen och dess kommittéer och arbetsgrupper medverkar även Centralbankschefskommittén och dess expertgrupper med synpunkter på EG:s finansiella lagstiftning.

7.4 Synpunkter på Riksbankens representation i EG-organ och i svenska samrådsorgan

Riksbankens representation i EG-organen och i de svenska samrådsorganen utgår från de olika verksamhetsområden inledningsvis nämnts. som Tidtabellen är dock inte densamma alla områden. När det gäller penning- och valutapolitik ändras förutsättningarna allteftersom processen fortskrider mot närmare valutapolitiskt samarbete, medlemskap och slutligen EMU. l detta avsnitt beskrivs Riksbankens behov av representation i processens olika faser. På området finansiella tjänster har den svenska anpassningen till EGreglema i stort redan genomförts. När ett EG-medlemskap föreligger blir uppgiften att löpande påverka lagstiftningsprocessen och att efter hand införa och tillämpa ny lagstiftning. Förutsättningarna för det nuvarande remissförfarandet kommer under dessa förhållanden att förändras avsevärt. Det är av vikt att samarbetsformema såväl i Sverige i EG-organen som blir sådana att möjligheterna för Riksbanken i god tid föra in centralatt banksmässiga överväganden i den finansiella lagstiftningen bibehålls. Detta förutsätter att Riksbanken får tillfälle direkt följa frågor inom sitt att verksamhetsområde inom EG:s olika kommittéer och arbetsgrupper, för att därigenom vidmakthålla och utveckla sin expertkunskap. Med hänsyn till den betydelse betalningssystemen har för det finansiella systemets stabilitet bör Riksbanken även på detta område vara representerad i ett tidigt skede av närmandet till EG.

Dell] 177

När det gäller centralbankstekniska områden som statistik, betalningsmedel m.m. föreligger inte något behov av samordning mellan Riksbanken och regeringen. Riksbanken bör dessa områden delta i EG-arbetet så snart som möjligt.

Fas A: Medlemskapsförhandlingen

Regeringskansliet inrättade redan inför EES-förhandlingarna ett nätverk av arbets- och referensgrupper för olika sakområden. Detta nätverk kommer att finnas även under förhandlingarna om EG-medlemskap. För Riksbankens del är det gruppen för ekonomiskt och monetärt samarbete inklusive kapitalrörelser samt grupper för finansiella tjänster som är viktigast. Vid förhandlingarna bör frågan om svensk representation i vissa särskilt viktiga EG-organ tas upp, så att Sverige interimistiskt kan delta i någon form redan innan medlemskapet träder i kraft. Vad gäller EG:s centralbankschefskommitté har Riksbanken redan, samordnat med centralbankerna i de övriga EFTA-länder som söker EG-medlemskap, begärt att följa verksamheten på framför allt ett antal tekniska områden.

Ekonomiskt och monetärt samarbete inklusive kapitalrörelser a. Regeringens arbetsgrupp för ekonomiska och monetära frågor. Gruppen skall utarbeta underlag för svensk förhandlingsposition avseende konen vergensåtgärder, EMU-processen deltagande i EMU fas III, Riksbankens oberoende etc., representation i EG-organ m.m. Flera från Riksbanken deltar redan i dag och Riksbanken bör vara personer representerad även framöver. Svensk förhandlingsdelegation. Denna grupp skall genomföra för- handlingar ovanstående frågor. En person från Riksbanken skall om utses att ingå i förhandlingsdelegationen. lnterimsdeltagande i EG-organ. Deltagande främst i Monetära kommit- tén och Centralbankschefskommittén och dess expertgrupper m.m. under tiden närmast före medlemskapet. Deltagande från Riksbanken enligt etablerad EG-praxis avseende centralbanker.

b. Det finansiella systemet

Regeringens arbetsgrupp för finansiella tjänster. Här utarbetas underlag förhandlingsposition avseende tredjelandsregim för etabletill en svensk ringar inom finansiell sektor, tillsynssamarbete, representation i EG- Riksbanken deltar i dag och bör så organ m.m. Flera personer från göra även i fortsättningen. Svensk förhandlingsdelegation. Förhandlingar om ovanstående frågor genomförs i denna En för Riksbanken har ingått i den grupp. person svenska förhandlingsdelegationen för dylika frågor vid EES-förhandlingarna. Fortsatt deltagande planeras. lnterimsdeltagande i EG-organ. För de svenska förberedelserna för medlemskapet det särskilt önskvärt att kunna delta i Bankkommitvore tén, Värdepapperskommittén, Kontaktkommittén för penningtvätt, Centralbankschefskommitténs undergrupper för tillsyn och betalnings-

178 Del II

system samt relevanta ad hoc-expertgrupper till kommissionen. Från Riksbanken bör i så fall sakkunnig eller chefen för finansmarknadsavdelningen delta.

c. Centralbankstekniska frågor lnterimsdeltagande i EG-organ. Riksbanksdeltagande i framför allt - Centralbankschefskommittén och dess undergrupper samt relevanta kommittéer och arbetsgrupper på statistik- och betalningsmedelsområdet är önskvärt. Som nämnts ovan har Riksbanken redan tagit initiativ härtill. Deltagare från Riksbanken bör utses med hänsyn till nivå och sakkompetens.

Fas A Eventuellt deltagande i växelkurssamarbete

Eventuellt kan en återgång till fast växelkurs för kronan komma att möjliggöra ett växelkurssarnarbete med EMS-ländema redan innan ett svenskt medlemskap trätt i kraft. Tidpunkten härför är emellertid oklar, och de exakta institutionella formerna för ett sådant kan arrangemang heller inte förutses i detalj. Under denna fas föreligger preliminärt behov för Riksbanken att delta i följande sammanhang:

CentralbankschefskommitténEMI. Särskilt är det nödvändigt att kunna delta i information och samråd om tillämpningen valutapolitiken samt av samordning av penningpolitiken. Riksbanksdeltagande med vice riksbankschef respektive chefer och experter från sakavdelning är önskvärt. Eventuellt kan Riksbanken därutöver överväga att inrätta permanent en diplomatisk representation vid kommittén respektive EMI. Monetära kommitténs specialsession. Ett växelkurssamarbete kopplas sannolikt till en formaliserad ekonomisk övervakning och granskning av svensk ekonomisk politik. Riksbanksrepresentation vice genom riksbankschef är önskvärd. Samråd mellan Finansdepartementet och Riksbanken bör ske inför sådana granskningstillfállen. Valutakursjusteringsförhandlingar. Riksbanken till skillnad - ansvarar, från centralbankema i EG, för beslut om växelkursförändringar. Den svenska representationen vid förhandlingar sådana inom EMS måste om slås fast.

Fas B: Medlemskap i EG

Enligt hittillsvarande tidtabell för medlemskapsförhandlingama respektive EMU-processen kan Sverige bli medlem i EG vid tidpunkt då fas för en EMU-processen pågår, dvs. då förberedelser för den slutliga övergången till EMU pågår men den formella beslutskompetensen på det monetära området ligger kvar hos de nationella myndigheterna. EMI har övertagit Centralbankschefskommitténs och Fecoms funktioner. I Sverige förutses regeringens hittillsvarande arbetsgrupper, eller något liknande, finnas kvar under EG-medlemskapet för beredning och av samråd kring uppkommande ärenden.

Del 179

a. Ekonomiskt och monetärt samarbete Monetära kommittén respektive ställföreträdarekommittén. Riksbanken deltar med vice riksbankschef respektive avdelningschef. Ekonomisk-politiskakommittén. Riksbanken representeras av chefen för ekonomiska avdelningen. Nationalbudgetgmppen. Riksbanken deltar genom senior expert inom ekonomiska avdelningen. Svenskt samrådsorgan för ekonomisk politik. Samråd inför möten i - Monetära kommittén och Ekonomisk-politiska kommittén. Riksbanken deltar med vice riksbankschef respektive avdelningschef. Informellt samråd mellan Finansdepartementet och Riksbanken inför Ecofin-möten förutses också ske pá hög nivä. Europeiska monetära institutet EMI. Utrymmet för den nationella monetära politiken snävas in genom ökad samordning. Expert- och policy-diskussioner kommer att ske om den framtida utformningen av den gemensamma penningpolitikeni EMU fas III. Riksbanken deltar på alla nivåer av detta centralbankssamarbete. Eventuellt bör Riksbanken därtill ha en permanent stationerad person i anslutning till EMI. Samråd med regeringen sker i enlighet med riksbankslagens bestämmelser.

Det finansiella systemet

Bankkommittén och Värdepapperskommittén. Från Riksbanken föreslås chefen för finansmarknadsavdelningen delta. Arbetsgrupper under Coreper. Deltagande från Riksbanken när det gäller viktiga finansiella direktiv. EMl:s undergrupper för tillsyn och betalningssystem. Särskilt kopp- lingen till värnet om betalningssystemets stabilitet och funktionen som lender of last resort är av vikt. Sakkunnig eller chefen för finansmarknadsavdelningen bör delta från Riksbanken.

Kommissionens ad hoc-expertgrupper inom det finansiella området. Pâ

områden där centralbanksaspekter är väsentliga bör sakkompetens från Riksbanken vara företrädd från svensk sida. Svenskt sarnrådsorgan för finansiella tjänster. Samråd kring svenska positioner vid tillämpning av gällande regelverk och vid förslag om ny lagstiftning områden där. Riksbanken har sakkompetens. Senior expert eller chefen för flnansmarknadsavdelningen bör företräda Riksbanken. i v

c. Centralbankstekniska frågor EurostatEMI:s kommitté för monetär och finansiell statistik samt betalningsbalansstatistik. Riksbanken bör medverka även i relevanta undergrupper till denna kommitté. Arbetsgrupper inom EMI. Arbetsgrupper för framtagandet av nya former av monetär statistik och barikstatistik liksom förberedelser för . EMU fas III delvis kopplat till a, för utformning av betalningsmedel, informationsbehandling, redovisning etc. Riksbanksmedverkan enligt sakkompetens.

180 Del II

Fas C: Deltagande i EMU

De institutionella förändringarna centralbanksomrâdet och arbetsfördelningen mellan Europeiska centralbanken ECB och de nationella centralbankema kan för närvarande anges endast i grova drag. Den avgörande skillnad som inträder i denna fas är att beslutanderätten i penning- och valutapolitiska frågor övergår från Riksbanken till Europeiska centralbankssystemet ECBS respektive Ecoñn. Vissa övriga uppgifter för ECBS är inte slutligt preciserade inom EG, t.ex. vad gäller de nationella centralbankemas och ECB:s roller vid tillsynen av den finansiella sektorn. Riksbankens funktion förändras i detta skede till att bereda de frågor som skall behandlas i ECB:s råd. Riksbanken skall då var oberoende i förhållande till politiska organ i Sverige och EG.

DelIII 181

Överväganden

III och

Del förslag

1 Europaintegrationen

Vid ett svenskt medlemskap i Europeiska gemenskapema är det regeringens uppgift att forma Sveriges EG-politik och ansvara för Sveriges agerande i olika EG-organ. I det praktiska EG-arbetet kommer det emellertid att krävas en omfattande medverkan av förvaltningsmyndigheterna. Sveriges medverkan i den europeiska integrationen kommer att ändra förutsättningarna för och ställa nya krav pá normgivning och regeltillämpning samt berednings-, utrednings- och förhandlingsinsatser. Det kommer också att krävas struktur- och organisationsförändringar, ändrade planerings- och budgetprocesser, nya arbetsformer samt kompetens-, utvecklings- och rekryteringsinsatser. Förändringarna kommer att beröra, mer eller mindre, i stort sett hela statsförvaltningen och särskilt de centrala statsorganen och de centrala förvaltningsmyndigheterna.

Den fortgående intemationaliseringen, där Europaintegrationen för Sveriges del utgör det dominerande inslaget, påverkar i allt större utsträckning det svenska samhällets politiska och ekonomiska villkor. Utrikeshandeln har vuxit snabbt och de svenska transnationella företagen har förlagt allt större del sin verksamhet utomlands, främst inom EG en av och i USA. Vi har fått ökad tillgång till varor och tjänster. Men intemationaliseringen har också medfört att ekonomiska och politiska frågor i Sverige allt oftare knyts till internationella förhållanden och att för Sverige och dess medborgare viktiga beslut fattas utanför landets gränser. Gränserna mellan nationella och internationella frågor suddas ut. Den tidens utveckling i vår omvärld har skapat nya och bättre senare förutsättningar för en fortsatt och fördjupad internationell integration. Detta gäller inte minst i Europa. Sverige har under efterkrigstiden aktivt verkat för att kontinuerligt stärka och bredda det västeuropeiska samarbetet. Vårt för det nordiska samarbetet, EFTA, Europarådet engagemang

182 Del III

och utvecklingen av våra relationer med Europeiska gemenskaperna är uttryck för denna strävan. Ett medlemskap i EG innebär ett åtagande att gemensamt delta i den fortsatta utvecklingen den grund och i de former EG-rätten, främst som de grundläggande fördragen, anger. Den konstitutionella grunden för EG-samarbetet, den s.k. primärrätten, utgörs främst av fördragen om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen EKSK, Europeiska ekonomiska gemenskapen EEG och Europeiska atomenergigemenskapen Euratom. År 1967 sammanfogades dessa gemenskapers institutioner organisatoriskt genom Fusionsfördraget. I de inledande raderna i Romfördragets ingress uttrycks en föresats att lägga grunden till ett fastare förbund mellan Europas folk och vilja att en genom samfällda åtgärder säkra ekonomiska och sociala framsteg genom att avlägsna barriärer inom Europa. Fördraget är alltså ett uttryck för strävan efter integration. I artikel 2 i Romfördraget anges följande mål för gemenskapen:

harmonisk utveckling av den europeiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, fortgående och balanserad expansion, ökad stabilitet, allt snabbare höjning av levnadsstandarden, närmare förbindelser mellan de länder som gemenskapen förenar. -

Medlen för att förverkliga målen är i huvudsak tvâ, skapandet av en gemensam marknad och ett gradvist närmande av medlemsländemas ekonomiska politik. Den politiska samverkan utsträcks efterhand till nya områden. Detta ligger i integrationsprocessens natur. En förutsättning för förverkligandet målen är att nationella regler av ersätts med gemensamma regler eller med regler är anpassade till som gemenskapernas. På vissa områden finns inom EG också en samfälld politik, t.ex. rörande jordbruk, transport, konkurrens och utrikeshandel. Pâ sätt samma som i fråga om lagstiftningen gäller där att medlemsländerna avhänt sig möjligheten att agera oberoende varandra för i stället göra det av att gemensamt genom EG-institutionerna. Pâ åtskilliga andra områden bedriver EG eller mindre samorden mer nad politik. Detta gäller först och främst den ekonomiska politiken, vilken har ett nära samband med den marknadens funktion. Andra gemensamma områden är regional-, industri-, social- och energipolitik och även

utbildning, forskning, utveckling, miljö och arbetsmiljö konsument-

samt politik.

Del III 183

2 Ett

enhetligt svenskt agerande inom

EG

En väl samordnad och förankrad politik är en grundläggande förutsättning för att Sverige skall kunna utöva inflytande som medlem i EG och påverka EG-organens beslut.

Genom ett EG-medlemskap kommer Sverige att delta fullt ut i den inre marknaden och i beslutsprocessen inom EG och får möjlighet att, med den tyngd som våra argument och vår röststyrka kan ge, direkt påverka utvecklingen av EG:s politik och lagstiftning. För att bästa sätt kunna utnyttja dessa möjligheter är det av avgörande betydelse att svensk statsförvaltning, såväl organisatoriskt som kompetensmässigt, står väl rustad för att effektivt kunna föra fram Sveriges ståndpunkter i EG. För Sveriges inflytande i EG kommer det att vara viktigt att man redan i ett tidigt skede av beslutsprocessen tar till vara och verkar för Sveriges intressen. Det kommer att bli nödvändigt att Sverige både i informella och formella förhandlingar och överläggningar samverkar med andra medlemsländer för att finna en för Sverige godtagbar gemensam ståndpunkt. Maktutredningen har i sin huvudrapport SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige s. 384 bl.a. pekat möjligheten för små länder att påverka den internationella politiken genom att utnyttja informella nätverk. Maktutredningen har också framhållit att våra inhemska politiker, för att utanför Sveriges gränser gehör för sina ståndpunkter, kommer att vara tvungna att göra sina målsättningar mera allmängiltiga i ett internationellt perspektiv för att, som det uttryckts, öka sin idémakt i den internationella samvaron. Nya krav ställs alltså våra politiker och tjänstemän när de som förhandlare eller i andra funktioner företräder Sverige i internationella organ. Ett svenskt medlemskap i EG medför att de avgörande besluten i fråga om normgivning inom flera viktiga sakområden kommer att fattas av EG:s ministerråd eller av kommissionen. Långt innan beslut fattas kommer Sverige emellertid att inom ramen för EG-kommissionens arbete kunna påverka utformningen av och innehållet i de förslag som ligger till grund för besluten. För att såvitt möjligt gehör för Sveriges position i såväl kommissionens arbete med att utforma förslag till direktiv eller förordningar som i beredningen inför beslut i ministerrådet är det av

184 Del III

avgörande betydelse att Sverige visar upp en väl samordnad och förankrad politik i EG-samarbetet. Bland förutsättningarna för ett framgångsrikt svenskt agerande inom EG måste i första hand framhållas vikten av kompetens, kontinuitet och samordning när det gäller de svenska representantemas arbete olika nivåer inom EG:s organisation. Sverige måste i EG-samarbetet tala med en röst och utifrån en genomtänkt och konsekvent uppfattning och strategi. För att detta skall kunna uppnås är det av väsentlig betydelse att företrädarna för Sverige kan agera utifrån en övergripande strategi i EGarbetet och med instruktioner som är väl genomarbetade. Likaså är det viktigt att förhandlamas ställningstaganden i mängden av frågor som behandlas i olika EG-organ är i linje med den övergripande strategin och är väl förankrade politisk nivå och hos ansvariga myndigheter och andra berörda intressenter. Det övergripande ansvaret för utformningen och bevakningen av strategier och positioner ligger den politiska ledningen, dvs. regeringen. Denna uppgift förutsätter en effektiv kommunikation mellan departementen och mellan respektive departement och förvaltningsmyndigheter. Formerna för denna samordning och uppföljning är en fråga av sådan betydelse att den kräver särskilda överväganden och bör ägnas stor omsorg när det svenska EG-arbetet organiseras. Betydelsen av att nationellt agera samordnat i EG-arbetet visas av att flertalet medlemsländer lägger ner stor omsorg att koordinera sina aktiviteter i EG. De länder som lyckats i detta avseende har kunnat påvisa klara förhandlingsvinster. Klart är att ett medlemskap i EG ställer nya krav på beredningsprocessen i departementen. Erfarenheter från EG-länder visar också att man på flera håll vidtagit ganska omfattande organisatoriska förändringar i regeringskansliet för att kunna leva upp till de krav att samordna, leda och följa upp ett lands agerande i olika EG-organ som ställs på regeringen.

Del III 185

3 Den svenska förvaltningsmodellen

i ett EG-perspektiv

EG-medlemskap förutsätter inte några grundläggande föränd- Ett den svenska förvaltningsmodellen med kollektivt beslutsringar av fattande i regeringen och fristående förvaltningsmyndigheter. bedömer regeringen i dag har de styrmedel i förhållande Vi att förvaltningsmyndighetema behövs för att motsvara de krav till som ett EG-medlemskap ställer. Ett EG-medlemskap hindrar inte en fortsatt utveckling av nya ekonomiska styrmedel inom förvaltningen, t.ex. mot en mer resultatorienterad styrning. Samordningen med EG:s institutioner och medlemsländer skulle Sverige, i likhet med EG och övriga EG-länder, med underlättas om Storbritannien, tillämpade kalenderåret som budgetår. undantag av

statsförvaltningen med relativt litet regeringskansli och Den svenska ett förvaltningsmyndigheter skiljer sig i vissa avseenden från fristående förvaltningsorganisationen i EG-länderna. I Danmark, t.ex., håller de olika förvaltningsnivâerna med ministerier och regeringen samman enhetlig struktur med klara och tydliga beslutslinjer. Ett direktorat i en typiskt inslag i den svenska förvaltningsmodellen är betoningen av annat i regeringen. I princip har ett enskilt statsråd inte det kollektiva ansvaret fatta beslut annat än departementets interna angelägenbefogenhet att om EG-ländema tillämpas däremot i stor utsträckning ministerstyre. heter. I två årtiondena har genomgripande förändringar skett Under de senaste statsförvaltningen i Sverige. En långtgående decentralisering, delegeinom avreglering har ägt Riksdag och regering formulerar målen ring och rum. allmänna riktlinjer för verksamheten och förvaltningsmyndigoch ger inom sådana getts ett stort eget handlingsutrymme. heterna har ramar Detaljstymingen har mål- och resultatinriktad styrning. Man ersatts av en infört budgetprocess med treåriga budgetramar som har vidare en ny resursanvändning för myndigheterna, samtidigt som deras tillåter en friare för att verksamhetens mål uppnås har vidgats. ansvar

186V Del 111

sou 1993:80

Inga konstitutionella problem

En fråga för utredningen har varit huruvida det inom för ramen nu gällande grundlagsbestämmelser och med bibehållande av den svenska förvaltningsmodellen är möjligt att utforma effektiva och korrekta samverkansformer mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheteri EGarbetet.

Systemet med fristående förvaltningsmyndigheter innebär, enligt vår

mening, ur konstitutionell synvinkel inte något problem det när gäller regeringens ansvar gentemot EG. Förvaltningsmyndighetema lyder under regeringen och skall verkställa de intentioner kommer till som uttryck genom riksdagens och regeringens beslut. Inom ramen för regeringsformens bestämmelser och riksdagens beslut är det regeringen som avgör

i vilken utsträckning den önskar styra sin förvaltning. Myndigheterna har

inte någon egen befogenhet att meddela föreskrifter.

Vi har under våra myndighetsstudier och i övrigt under utredningens

gång kunnat konstatera att varken företrädarna för regeringskansliet eller

för förvaltningsmyndighetema sett några konstitutionella problem med den

svenska förvaltningsmodellen i EG-arbetet. Denna ståndpunkt stöds även av Grundlagsutredningen inför EG. Utredningen

har i sitt nyligen

avlämnade betänkande EG och våra grundlagar SOU 1993: 14 uttalat bl.a.

följande s. 170-171.

Systemet med fristående förvaltningsmyndigheter innebär inte något konstitutionellt problem när det gäller regeringens ansvar gentemot gemenskapema för en lojal anpassning interna regler till av gemenskapsrätt. Förvaltningsmyndighetema har inte någon befogenhet egen att meddela föreskrifter, varför alla myndighetsföreskrifter som utfärdas har sin grund i ett bemyndigande från regeringen. Det skall således inte finnas något utrymme för myndighetsföreskrifter som strider mot regeringens och riksdagens intentioner. En annan sak är att ramlagstiftningen och vida bemyndiganden kan medföra en svåröverskâdlig och svårkontrollerad normgivning från myndigheternas sida. Detta är emellertid snarare ett administrativt än ett konstitutionellt-rättsligt problem. Erfarenheterna bör få visa det om på sikt fordras någon ändring av delegationsbestämmelsernai 8 kap. regeringsformen. Inte heller när det gäller enskilda ärenden som faller inom ramen för ll kap. 7 § regeringsformen uppstår några problem av konstitutionell art. Om det, trots regeringens rätt att genom bemyndiganden styra myndigheternas regelgivning, skulle träffas ett avgörande strider mot Sveriges åtaganden visavi som EG, har regeringen möjlighet att själv besluta eller att föreslå riksdagen lämpliga författningsändringar.

Regeringen har instrumenten för att styra förvaltningsmyndigheterna

Som inledningsvis nämnts är Sveriges möjlighet att framgångsrikt driva

frågor inom gemenskapema i hög grad beroende på förmågan att agera

samordnat och konsekvent. Grunden för detta är tydliga riktlinjer både vad

gäller agerandet i sakfrågor och ansvarsfördelningen. Det är regeringens

uppgift att dra upp riktlinjerna för förvaltningsmyndigheternas medverkan

i EG-samarbetet. Det är också regeringen inför gemenskapema som

Del III 187

för att de svenska förvaltningmyndighetema handlar i enlighet ansvarar med EG:s rättsordning. l regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda förvaltningsmyndighetemas verksamhet. De svenska förvaltningsmyndigheternas har, förutom i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som gäller lagtillämpning, en motsvarande lydnadplikt gentemot regeringen. Den budgetprocessen med mál- och resultatstyming är ett medel för nya finansiell styrning myndigheternas verksamhet. Budgetdialogen och av regleringsbreven ger möjligheter att precisera denna styrning också i sådana frågor har anknytning till EG. Utöver denna finansiella som styrning har regeringen möjlighet att i instruktioner och andra föreskrifter verksamheten styra myndighema. Som styrmedel kan man också om

betrakta de informella kontakterna i en återkommande dialog mellan

departements- och verksledningen framför allt i strategi- och policyfrågor och på handläggamivâ. Vi bedömer att regeringen i dag har de möjligheter att styra förvaltningsmyndighetema behövs i EG-arbetet. Här liksom inom andra som områden krävs det dock att regeringen, för att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet i enlighet med regeringens intentioner och inte låter verksamheten präglas av sektoriella särintressen, normgivning, riktlinjer och tydliga myndighetsdirektiv klart anger genom mål och resultatkrav för förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Styrningen måste ske med sådana medel och uttryckas på ett sådant sätt att det blir möjligt att följa verksamheten och utkräva ansvar. Vidare måste upp från regeringskansliets sida tydliggöra ansvarsfördelningen mellan man departement och myndighet. En viktig del styrningen är också formerna för uppföljning, av granskning och bedömning myndigheternas verksamhet. Denna styrning av bör lämpligen kunna ske inom för budgetprocessen, med krav ramen ständig dialog, fullständiga redovisningar, fortlöpande rapporter inom en särskilda områden, utvärderingar etc. Förvaltningsrevisionen bedöms öka i betydelse.

EG-medlemskap hindrar inte en fortsatt utveckling av budgetpromot mer resultatorienterad styrning cessen en

Inom det statliga området har under de senare åren ett omfattande budgetutvecklingsarbete bedrivits. Syftet har varit att införa en resultatorienterad styrning i statsförvaltningen. En sådan styrning innebär att de verksamhetsansvariga ett större utrymme att finna lösningar för att ges uppnå de mål statsmakterna sätter upp för verksamheten. Samtidigt som skärps kraven på uppföljning och utvärdering. Andra viktiga inslag i denna utveckling är rambudgetering, efterfrågestyming, delegering och regelförenkling. Vid ett EG-medlemskap kan förvisso delar av den statliga förvaltningen och dess struktur, organisation, planerings- och budgetcykler komma att påverkas, integrationen kommer inte att hindra en fortsatt resultatorimen

188 Del III

enterad styrning av förvaltningmyndighetema. Såvitt vi förstått finns det inga regler i EG som begränsar ländernas möjligheter utforma att budgetprocessen och budgetdokumenten det sätt de själva finner som lämpligt. Det finns inte heller något formellt hinder för sådan buden getering med budgetramar för längre tid än ett år successivt insom nu troduceras i den svenska budgetprocessen. Fleråriga rambeslut inom olika politikområden ligger snarast i linje med EG:s egna strävanden. Stora och betydelsefulla åtaganden, gemensamma t.ex. inom området högre utbildning och forskning, beslutas som långsiktiga program och förutsätter planering, uppföljning och utvärdering ett sätt som starkt påminner om den svenska treårsbudgeteringens idé och metodik. Detsamma gäller utvecklingssatsningar med stöd medel från av EG:s strukturfonder. Vidare sammanfaller de krav som ställts i det europeiska inupp tegrationsarbetet med kraven i utvecklingsarbetet inom den svenska statsförvaltningen. T.ex. en klar och tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter, utveckling av samverkan mellan olika myndigheter och sammanföring verksamheter med politiska mål. Även arbetet av samma med att förenkla de regler som styr förvaltningen och över att se användningen av ramlagstiftning och vida bemyndiganden till myndigheter för att förhindra en svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning från myndigheternas sida är angelägna i ett EG-perspektiv. Sammantaget bör alltså de mål som ställts upp för den resultatorienterade styrningen i statsförvaltningen väl kunna genomföras även vid ett medlemskap i EG. Självklart måste integrationsarbetet ingå som en naturlig och väsentlig del i den nya budgetprocessen. Samordningen med EG:s institutioner och medlemsländer skulle dock underlättas om Sverige, i likhet med EG och övriga EG-länder, med undantag av Storbritarmien, tillämpade kalenderåret som budgetår.

4 Regeringen och

i

förvaltningsmyndigheterna integrationsarbetet

4 Förberedelser inför ett EG-medlemskap

Varje departement måste i samarbete med sina förvaltningsmyndigheter, kartlägga EGIS organisation inom respektive myndighets ansvarsområde och klargöra hur arbetet från svensk sida i de olika EG-organen skall bedrivas. I detta sammanhang bör också kartläggas vilka rationaliseringsoch effektivitetsvinster kan följa av ett EG-medlemskap samt som vilka områden kan bli föremål för konkurrens från andra EGsom och myndigheter. länders organ och förvaltningsmyndighetemabör inför årsskiftet Departementen 199394 för regeringen redovisa konsekvenserna av ett EG-medlemskap för respektive verksamhet och ansvarsområde samt redogöra för planerad rollfördelning mellan departementet och dess förvaltningsmyndigheter och hur de att samverka i EG-arbetet. avser Regeringen kan därefter, med stöd av detta underlag, närmare ansvarsfördelningen mellan departement och myndighet t.ex. ange i målformuleringar och direktiv i budgetdialogen ange genom att riktlinjer för förvaltningsmyndighetemas medverkan i EG-arbetet. Varje departement och dess förvaltningsmyndigheter bör samordna förberedelserna inför EG-medlemskapet. Det är naturligt kartläggningen inom respektive område görs i samverkan. att Samtidigt med denna kartläggning bör man överväga i vilka EGvill medverka och hur arbetet i olika EG-organ skall organ man fördelas mellan departement och förvaltningsmyndighet. Andra frågor bör diskuteras och klaras ut i detta sammanhang är som formerna för instruktionsgivning och återrapportering. Det ligger i sakens natur att kartläggningsarbetet också bör utnyttjas i utbildningssyfte, för att ge de anställda kunskaper om främst EG:s regelverk och organisation. Inhämtandet information EG och annat grundmaterial för av om kartläggningsarbetet bör kunna samordnas under ledning av Utrikesdepartementet.

190 Del III

Utgångspunkten för vårt uppdrag har varit den svenska förvaltningsatt modellen i möjligaste mån skall bibehållas. Med denna utgångspunkt kommer regeringen att i EG-arbetet behöva bl.a. att en omfattande medverkan från förvaltningsmyndighetema i EG:s beredningsoch beslutsprocess. Som medlemsstat kommer Sverige att erbjudas platser i ett stort antal kommittéer och arbetsgrupper under EG:s institutioner och i andra EG-organ. Det kommer att bli nödvändigt låta att tjänstemän från berörda förvaltningsmyndigheter företräda eller Sverige representera i olika EG-organ. Vidare måste i stor utsträckning underlag för ställningstaganden i EG-arbetet tillhandahållas förvaltningsmyndighetema. Dessa av kommer också att ansvara för en stor del den interna normgivningen till av följd av EG-beslut genom att omsätta EG-direktiv till nationell rätt och utforma de regler som behövs för att uppfylla direktivens mål. Vidare kommer förvaltningsmyndighetema att för del regeltillsvara en stor av lämpningen. Särskilda krav kommer att ställas koordinering den av svenska statsförvaltningens agerande i EG:s olika organ samt statstjänstemännens kunskaper om EG:s regelverk och beslutsprocess, på samt deras språkkunskaper och förhandlingsvana. Ett EG-medlemskap aktualiserar vidare regeringens för den ansvar att

nationella politiken inte strider mot EG:s riktlinjer och för bevakningen

av förvaltningsmyndighetemas införlivande EG:s sekundärlagstiftning. av Europaintegrationen ställer också krav förvaltningsmyndighetema nya när det gäller att anpassa gällande regelverk till EG-rätten och nu att tillämpa inom gemenskapema beslutade rättsregler, ställa personal till regeringens förfogande, skapa nätverk och samarbete inom EG-kretsen samt att se till att EG-arbetet drivs i enlighet med regeringens riktlinjer. Redan i kompletteringspropositionen våren 1991 prop. 199091 150del : s. 7 konstaterade regeringen att den internationella integrationen kommer att betydande konsekvenser för stora delar den statliga av förvaltningen. I Statsrâdsberedningens interna promemoria den 25 oktober 1991, Svensk statsförvaltning inför närmandet till EG, behandlas effekterna pâ statsförvaltningen med anledning EES-avtal och av ett ett EG-medlemskap. Där konstaterades bl.a. att Sveriges medverkan i den europeiska integrationen kommer att ställa krav berednings-, utrednings- och förhandlingsinsatser samt fordra struktur- och organisationsförändringar, ändrade planerings- och budgetprocesser, arbetsnya former samt kompetens-, utvecklings- och rekryteringsinsatser inom delar av den svenska statsförvaltningen: regeringskansliet, kommittéväsendet och vissa statliga myndigheter. Behovet av kompetensutveckling inom bl.a. statsförvaltningen har redan

utretts av en arbetsgrupp inom regeringskansliet. Arbetsgruppen överlämnade i september 1992 rapporten Statsförvaltningens Europakompetens Ds 1992:96. Arbetsgruppen föreslår rad åtgärder för stärka statsfören att valtningens kompetens inför Europaintegrationen. Vikten av en fungerande dialog mellan departementen och myndigheterna betonas särskilt. Det råder på sina håll inom departement och förvaltningsmyndigheter fortfarande en viss osäkerhet hur de kommer beröras EGom att av samarbetet. Inte heller har alla departement en fullständig bild hur långt av

DelIII 191

deras myndigheter har hunnit i sina förberedelser att möta de krav som kommer att ställas på dem i EG-arbetet. Flera myndigheter har efterlyst en tydligare styrning och prioritering av arbetet inför ett EG-medlemskap. Man har vidare sett ett behov av att myndigheternas roll i integrationsarbetet klargörs såväl i planeringsstadiet som när Sverige är medlem. Det finns också behov av att klarlägga ansvarsfördelningen mellan departement och förvaltningsmyndighet vad gäller medverkan i EG:s olika organ. Målet för EG-förhandlingama är att Sverige skall kunna bli medlem i början av år 1995. I god tid dessförinnan måste departement och förvaltningsmyndigheter inom sina respektive sakområde ha analyserat konsekvenserna av ett EG-medlemskap. Vidare skall organisation och arbetsformer för EG-arbetet vara klara och nödvändiga rekryterings- och utvecklingsinsatser för att täcka kompetensbehovet vara genomförda. Ett första steg i förberedelsearbetet är att kartlägga EG:s regelverk och organisation inom respektive departements och förvaltningsmyndighets ansvarsområde. De kartläggningar som utredningen genomfört och redovisat i del visar tydligt att EG:s organisation i fråga om kommittéer och arbetsgrupper inte är enhetlig utan tvärtom skiftar starkt från område till område. Resultaten från kartläggningen är alltså inte i sina detaljer användbara inom andra myndighetsomrâden men utredningens arbete bör kunna utnyttjas som exempel pâ metod att genomföra kartläggningen. Vidare redovisas i utredningens kartläggning vissa generella iakttagelser i fråga om EG:s organisation och arbetsformer som bör kunna användas i departementens och förvaltningsmyndigheternas motsvarande arbete. Det bör i detta sammanhang också framhållas att Statskontoret i sitt arbete med att biträda denna och andra utredningar skaffat sig erfarenheter och kunskaper som bör kunna utnyttjas som stöd för departement och förvaltningsmyndigheter i förberedelserna inför ett svenskt EG-medlemskap. I den mån det inte redan skett bör också varje departement i samarbete med sina förvaltningsmyndigheter, liknande sätt som redovisats i del Il, i detalj kartlägga EG:s organisation i fråga om kommittéer, arbetsgrupper och andra organ inom respektive myndighets ansvarsområde. I samband med en sådan kartläggning bör behovet av och kraven svenskt deltagande övervägas. Vidare bör klaras ut i vilka EG-organ som respektive departement och myndighet skall företräda Sverige samt vilken uppgifts- och ansvarsfördelning som skall råda mellan departement och förvaltningsmyndighet. l detta sammanhang bör även samverkansformer och arbetsrutiner bestämmas, däribland formerna för instruktionsgivning och återrapportering. Det ligger i sakens natur att en omprövning kan behöva ske efter en tids praktiska erfarenheter av arbetet i EG-organen och att man först då ett mera definitivt sätt kan lägga fast formerna för samverkan. Det är också viktigt att departementen och förvaltningsmyndighetema finner former för de prioriteringsdiskussioner som fortlöpande måste föras kring vilka frågor som med utgångspunkt i svenska intressen mäste sättas främst. För att departement och förvaltningsmyndigheter skall kunna föra en meningsfull prioriteringsdiskussion bör myndigheterna snarast kartlägga

192 Del III

vilka rationaliserings-och effektiviseringsmöjligheter som följer av ett EGmedlemskap. Myndigheterna bör vidare redovisa vilka verksamhetsområden som kan bli föremål för internationell konkurrens inom t.ex. kontrolloch tillstândsverksamheter. Ytterligare ett led i förberedelsearbetet är att kartlägga behov av personella resurser, kompetensutveckling och organisatoriska förändringar inför EG-arbetet. För att säkerställa att en sådan grundläggande kartläggning sker inom alla områden som kommer att beröras av ett EG-samarbete kan det vara lämpligt att regeringen ger departementen ett formellt uppdrag att, i samarbete med berörda förvaltningsmyndigheter, genomföra kartläggningen. Resultatet av arbetet bör redovisas för regeringen l sådan tid att statsmakterna senast i 1994 års kompletteringsproposition kan ta ställning till vilka åtgärder i stort som skall vidtas inom den svenska statsförvaltningen för att förbereda ett EG-medlemskap. Vi vill i detta sammanhang också understryka vikten av att Sverige redan vid ett medlemskaps början har full styrka i sin EG-organisation. Några av de nuvarande EG-ländema hade i inledningsskedet små EGorganisationer, i syfte att efter hand som man skaffat sig erfarenheter av EG-arbetet anpassa organisationen till de faktiska behoven. Erfarenheterna av sådan taktik var mycket negativa och det tog lång tid för dessa länder att ta igen vad de grund av för svaga EG-organisationer förlorat i inledningsskedet.

Del III 193

4.2 Det löpande EG-arbetet

För att regeringen skall en samlad bild över det svenska deltagandet i EG:s olika organ bör regeringen överväga en skyldighet för departement och myndigheter att löpande redovisa sitt deltagande i EG:s olika organ till dels sakansvarigt departement dels till det som regeringen finner lämpligt att svara för en sådan organ samordnad hantering av information i detta avseende. Vid ett medlemskap kommer gemenskapema att besluta om direktiv som förutsätter normgivning på myndighetsnivå. För att regeringen skall kunna fullgöra sitt ansvar inför gemenskapema om lojal anpassning interna regler till gemenskapsrätt bör en av regeringens kontroll myndigheternas föreskriftsverksamhet av förstärkas. Direktiv innehåller regelmässigt bestämmelser om nationell rapportering till kommissionen för genomförandet. För att regeringen skall kunna fullgöra denna rapporteringsskyldighet förordar vi att myndigheterna åläggs en skyldighet att fortlöpande till regeringen redovisa när och på vilket sätt direktiv införts i svensk rätt.

För att regeringen vid ett EG-medlemskap skall få en överblick över Sveriges deltagande i rådets beredningsorgan, kommissionens expertkommittéer och kommittéer verkställighetsstadiet samt i övriga EGbör regeringen överväga en skyldighet för förvaltningsmyndigorgan heterna att löpande redovisa sitt deltagande i EG:s olika organ till sakansvarigt departement och till det organ som regeringen finner lämpligt att för en samordnad hantering av information i detta avseende. Till svara detta sistnämnda organ bör ävendepartementen avge en motsvarande redovisning. En tänkbar lösning när det gäller att samla EG-information är att låta det ske inom för den Europainformation som Kommerskollegium ramen i dag tillhandahåller. Kollegiet har redan byggt upp en inforrnationsdatabas för EES-avtalet med en kortfattad beskrivning av rättsakter och vilken myndighet svarar för införlivandet av EG:s rättsregler. Pâ detta sätt som kan få bild Sveriges deltagande i EG-organisationen. Därmed man en av underlättas arbetet med samordna aktiviteterna. Även möjligheterna till att insyn i EG-arbetet underlättas. Det finns uppenbarligen också ett behov att samordna insatserna och av det svenska deltagandet i EG:s olika Ansvaret för samordningen organ. ligger regeringen. Vi har inte haft i uppgift att lämna förslag till hur regeringskansliets organisation och arbetsformer skall utformas inför ett EG-medlemskap, vi vill ändå i detta sammanhang peka det uppenmen

194 Del Ill

bara behovet att inom regeringskansliet ha med särskilt ett organ ansvar för EG-frågomas samordning. Det behövs vidare en samordning i fråga inhämtande information om av i Bryssel. Det är inte sällan som både sakansvarigt departement och dess myndigheter i Bryssel, bl.a. vid den svenska EG-delegationen, begärt samma typ av upplysningar. Vid ett svenskt medlemskap i EG kommer gemenskapema besluta att om rättsregler som i dag i stor utsträckning finns inom områden där förvaltningsmyndighetema har bemyndiganden att besluta föreskrifter. om Förvaltningsmyndighetema kommer därför, nuvarande bemyndiganden om behålls, att ansvara för mycket av den nationella normgivning EGsom besluten kan kräva. Skäl finns att förstärka regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas föreskriftsverksamhet. Ramlagstiftningen har gett upphov till en sina håll ganska svåröverskådlig myndighetsreglering. Vid ett EG-medlemskap ansvarar regeringen gentemot gemenskapema t.ex. för att direktiv inom viss angiven tidsperiod införlivas i svensk rättsordning samt att det inte utfärdas författningar strider EG:s som mot rättsakter och EG-domstolens praxis. Särskilda insatser mäste göras för att samordna kontrollmöjlighetema av myndigheternas föreskriftsverksamhet och skapa garantier för att myndigheterna införlivar rättsakter i enlighet med EG-direktiv. Ett exempel sådana insatser är att regeringen i förordningen 1990:986 om tekniska regler begränsat rätten för myndigheterna under regeringen att besluta tekniska regler om varor som är eller kan bli föremål för internationell handel. Direktiv innehåller regelmässigt bestämmelser nationell rapportering om till EG-kommissionen rörande genomförandet. För att regeringen skall kunna fullgöra denna rapporteringsskyldighet förordar vi att myndigheterna åläggs en skyldighet att fortlöpande till regeringen eller till organ regeringen bestämmer redovisa när och vilket sätt direktiv införts i svensk rätt. Regeringen kommer vid en Europaintegration i stor utsträckning att behöva medverkan av personal från förvaltningsmyndighetema. Detta kan, liksom en starkare styrning från regeringens sida myndigheterna, av komma att medföra påfrestningar på dagens organisationsmodell och ställa delvis andra krav verksledningama. Vid en Europaintegration kommer krav att ställas på förvaltningsmyndighetema att producera beslutsunderlag med nationella konsekvensanalyser till regeringen i EG-frågor, ställa personal till regeringens förfogande som experter eller företrädare för Sverige i olika EG-organ samt, inom ramen för regeringens bemyndiganden, aktivt delta i EG-samarbetet. Ett led i integrationen är vidare att nationella och internationella frågor integreras alltmer och stora delar av förvaltningsmyndighetemas verksamhet fär en EG-aspekt. Detta får till följd att flertalet anställda inom myndigheterna kommer att beröras av integrationen. För att förvaltningsmyndighetema skall kunna svara mot dessa regeringens krav förutsätts att departementen i samarbete med sina respektive myndigheter gör verksamhetsplan för myndigheternas upp en

Del III 195

internationella arbete. I detta sammanhang kan det finnas skäl att se över myndigheternas arbetsorganisation och genomföra sådana förändringar som behövs för att myndigheten bäst skall kunna svara mot de uppgifter som förestår vid ett medlemskap. Inledningsvis kan det t.ex. finnas anledning att avdela särskilda resurser för att bevaka EG-frågor inom verksamhetsomrâdet, samordna en myndighets olika aktiviteter i Bryssel och bygga upp en EG-kompetens inom myndigheten. Efter en sådan kompetensuppbyggnadsfas bör dock EG-frágoma kunna integreras i sakenhetemas löpande arbete och där hanteras som nationella frågor.

Del III 197

5 EG-frågornas beredning

Regeringen har ytterst ansvaret för Sveriges ställningstaganden i den gemensamma berednings- och beslutsprocessen i EG och ansvarar därmed också för beredningen av frågor rörande instruktioner och förhandlingspositioner. Även sådana frågor formellt inte om behandlas som regeringsärenden bör principerna i 7 kap. 2 § regeringsformen vara vägledande för hur beredningen bör till.

5.1 Allmänna utgångspunkter

Det är regeringens uppgift vid ett EG-medlemskap att forma riktlinjerna för den svenska politiken i EG:s olika organ. Regeringen har därmed ytterst också ansvaret för beredningen av frågor hur Sverige bör agera under den berednings- och beslutsprocessen inom EG. gemensamma Oavsett fråga är EG-anknuten eller bestämmer regeringen själv om en hur underlaget för regeringens ståndpunkt skall tas fram. Det kan ske i departementen eller förvaltningsmyndighetema, i stående genom arbete beredningsorgan inom regeringskansliet eller anförtros annan från departementen fristående uppdragstagare. Ett annat vanligt alternativ är är tillkalla särskild kommitté eller utredare för att utreda en viss fråga. en Ur konstitutionell synpunkt är frågan om Sveriges agerande vid ett statsråds deltagande i ett rådsmöte inte ett regeringsärende. Beslutsfattandet i rådet sker i enlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som Sverige att tillträda och besluten blir bindande för Sverige därför att avser riksdagen med stöd av regeringsformen 10 kap. 5 § överlåtit beslutanderätten till gemenskapema. l sådana fall då Sveriges ståndpunkt i en EGfråga likväl bestäms genom ett formellt beslut vid ett regeringssammanträde kommer beredningen av frågan om hur Sverige bör agera under EG:s berednings- och beslutsprocess att omfattas av bestämmelserna i 7 kap. regeringsformen. Även vid handläggningen sådana frågor inom av EG:s kompetensornråde som formellt inte utgör regeringsärenden bör principerna i 7 kap. 2 § regeringsformen vara vägledande för hur beredningen skall till.

198 Del III

Samordning av beredning av EG-frågor

Ett medlemskap i EG aktualiserar också kravet en samordning av beredningen av de frågor som berörs av EG-samarbetet. Den övergripande samordningen i den form den prövats i EESarbetet har bedömts fungera väl. Man bör därför vara försiktig med att införa nya samordningsinstrument som kan bli kostnadskrävande och effektivitetshämmande. Inom regeringskansliet bör det finnas stående beredningsorgan i någon form för EG-frågor. Det finns därutöver skäl att stärka den formella samordningen mellan departement och myndigheter i EGfrågor. Ett förslag är att i budgetprocessen ställa krav ett för myndigheterna anpassat samrådsförfarande med krav kontakter med dem som berörs av förslaget och en nationell konsekvensanalys. Ett annat förslag är att i verksförordningen föreskriva att myndigheter skall samråda med departement, andra myndigheter och intressenter som berörs av ett ställningstagande i en EG-fråga. Det bör vidare skapas ett forum för regelbundna möten mellan departementsledning och ledningarna för departementets förvaltningsmyndigheter för att underlätta samordningen av agerandet i EG-frågor.

Ett medlemskap i EG aktualiserar också kravet en samordnad beredning av de frågor som omfattas av EG-samarbetet. Varje förhandlares ställningstagande bör ligga i linje med den svenska övergripande strategin och vara väl förankrad politisk nivå och hos ansvariga myndigheter och andra berörda intressenter. Så som våra direktiv utformats behandlar vi endast samordningsbehovet mellan regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna och mellan dessa myndigheterna sinsemellan. Säkerligen kommer EG-samarbetet också att kräva vissa organisatoriska åtgärder inom regeringskansliet för att regeringen skall kunna samordna de svenska aktiviteterna i EG. Innan vi belyser samverkan mellan departement och förvaltningsmyndigheter finns skäl att nämna något den s.k. beredningen regeringsom gemensamma av ärenden.

Gemensam beredning

Alla regeringsärenden skall avgöras regeringen ett kollektiv. De av som statsråd som är närvarande vid avgörandet av ett ärende utan att anmäla skiljaktig mening blir ansvariga för beslutet. Denna ordning grundar sig uppfattningen vårt parlamentariska system att alla beslut av regeringen skall vara uttryck för värderingar som omfattas regeringen i dess av

DelIII 199

helhet. Den gemensamma beredningen är ett sätt att säkerställa att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll. De formella reglerna om gemensam beredning finns i 4 § departementsförordningen 1982: l 177; omtryckt 1991:2008. Där föreskrivs att om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden, skall det handläggas inom det departement till vilket ärendet huvudsakligen hör. Ärendet skall beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Departementsförordningen innehåller inte några mer detaljerade regler om i vilka fall gemensam beredning skall förekomma. Statsrådsberedningen skall dock alltid informeras av regeringsärenden av större vikt. Vidare kan erinras om bestämmelserna i 10 kap. 8 § regeringsforrnen. Där föreskrivs att chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör skall hållas underrättad när det hos annan statlig myndighet uppkommer frågor av betydelse för förhållandet till andra stater eller mellanfolklig organisation. Som huvudregel gäller att den gemensamma beredningen skall inledas så tidigt som det praktiskt är möjligt. Samrådet måste äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande.

Behov av samordning av EG-frågomas beredning

Det departement eller den förvaltningsmyndighet som har ansvaret för en EG-fråga skall se till att andra berörda departement och förvaltningsmyndigheter ges tillfälle att komma med synpunkter i fråga om beredningsunderlag, förhandlingsposition m.m. Kravet en omsorgsfull beredning kan för övrigt sägas vara än viktigare i EG-frågor än annars, eftersom Sverige vid ett medlemskap knappast kan ta initiativ till, än mindre själv besluta om regeländringar inom EG:s kompetensområde. Det är därför särskilt angeläget att berörda departement, förvaltningsmyndigheter och andra berörda verkligen bereds tillfälle att komma med synpunkter. Erfarenheterna från medlemsländerna visar att det ofta är i expertkommittéema under kommissionen som de grundläggande dragen i olika förslag utarbetas. Redan på detta stadium av beslutsprocessen bör därför Sverige om möjligt ha en förankrad ståndpunkt. EG-samarbetet och de samordningskrav det för med sig ställer också krav ökad information myndigheterna sinsemellan om departementens och förvaltningsmyndigheternas pågående och planerade aktiviteter. Myndigheters kunskap om andra myndigheters arbetssätt och verksarnhetsområden är i många fall bristfällig. Kunskap om detta är en första förutsättning för samordning. Vidare är myndigheter inom ett flertal ämnesområden beroende av hur andra myndigheter hanterar närbesläktade frågor. De är också beroende av varandra för information samt för kunskaper och erfarenheter av skilda slag. Beroendet förutses öka vid ett medlemskap då de flesta sakfrågor även får ett EG-perspektiv. Vid varje frågas behandling måste svensk policy och övergripande strategi beaktas

200 Del III

för att Sverige i EG skall kunna föra en samordnad politik, utifrån en genomtänkt och konsekvent uppfattning. Den övergripande samordningen har i EES-arbetet bedömts fungera relativt väl. Man bör därför vara försiktig med att införa nya samordningsinstrument som kan bli kostnadskrävande och effektivitetshämmande. Vi förutsätter att det inom regeringskansliet liksom nu kommer att finnas stående beredningsorgan i någon form. Likväl kan det finnas skäl att inför ett EG-samarbete stärka den formella samordningen mellan departement och myndigheter. Ett sätt är att i budgetprocessen, där möjligheter ges till mål- och resultatstyming, ställa krav ett för myndigheterna anpassat samrådsförfarande med berörda departement och myndigheter och en nationell konsekvensanalys. En annan möjlighet är att i verksförordningen ta in en allmän föreskrift om skyldighet för myndigheter att samråda med andra berörda i EGfrågor. För att underlätta departementens och myndigheternas dialog och samordningen av agerandet i EG-frâgoma bör det vidare skapas ett forum för regelbundna möten mellan departementsledningen och ledningarna för departementets förvaltningsmyndigheter.

5.3 Det svenska kommittéväsendet i ett

EG-perspektiv

Även det svenska kommittéväsendet i många sammanhang är ett om effektivt medel för att ta fram underlag för statsmakternas beslut bedömer vi att det faktiska utrymmet för utredningsinsatser av kommittéer kommer att minska inom EG-omrâdet. Inte minst av tidsskäl kommer man att utnyttja alternativa utredningsformer. Enligt vâr bedömning kan det dock finnas behov av utredningsinsatser av kommittéer också i EG-frâgor. Det kan gälla uppgiften att utarbeta underlag och förslag till svensk ståndpunkt i en fråga där Sverige vill att EG-kommissionen skall ta initiativ. Man kan också tänka sig en kommitté som referensorgan och stöd en svensk förhandlingsdelegation eller förhandlare i en fråga som är under behandling i EG-organen. Slutligen kan det finnas uppgifter för en kommitté i tillämpningsfasen, t.ex. när det gäller att överföra innehållet i ett EG-direktiv till nationell lagstiftning.

Det svenska kommittéväsendets konstruktion skapar i sig goda förutsättningar för att genom utredningsinsatser finna lösningar på frågor som statsmakterna ställs inför. Vi tänker då i första hand pâ kommitténs funktion som ett forum för politiska överväganden med möjlighet att

Del III 201

politiskt förankra förslag, uppnå intressentmedverkan samt möjligheter till förhandlingar och kompromisslösningar. I hög grad bidrar också kommitténs flexibilitet, självständighet och möjligheten att till en kommitté knyta med särskild sakkunskap till resultatet. Kommittéväsendet är personer således i väsentliga avseenden ett effektivt medel att ta fram underlag för statsmaktemas beslut. l vissa fall finns det inte något tillfredsställande

alternativ. I direktiven har frågan ställts det finns något utrymme för utom redningsinsatser kommittéer i det arbete som har anknytning till en av svensk medverkan i EG Vad gäller normgivningsarbetet inom EG:s kompetensområde kan vi ett nationellt utredningsbehov i tre faser. se Sverige kan ha intresse att kommissionen utarbetar förslag med ett av viss inriktning i särskild fråga. För att. från svensk sida skall kunna en man påverka kommissionen ett sådant initiativ kommer det som regel att att ta behövas gediget sakunderlag grund för Sveriges agerande. I ett ett som sammanhang kan det uppgift för kommitté att utarbeta sådant vara en en förslag till svensk ståndpunkt i fråga där Sverige vill att kommissionen en skall ta initiativ. kan också tänka sig utredning på hemmaplan som under en Man en förhandlingsfas, vilken kan pågå under lång tid, i rådets arbetsgrupper eller, i viktigare frågor, redan i samband med arbetet i kommissionens fungerar ett referensorgan och ger stöd, t.ex. i form expertgrupper som utredningsinsatser, den svenska förhandlingsdelegationen och svenska av representanter. Slutligen kan tänka sig uppgifter för en nationell utredning i en man tillämpningsfas. Det kan t.ex. bli aktuellt i de lägen då EG:s direktiv ger medlemsländerna ett ganska vitt handlingsutrymme vad gäller den nationella regleringen. l sådan situation kan en kommitté ha i stort sett en

funktion i dag, med den skillnaden att EG:s direktiv ger

samma som för vad kommittén kan föreslå. Också i lägen där medlemslängränserna kan välja mellan författningsreglering och avtalsreglering kan det dema uppgifter för kommitté. Den kan i sådan situation fungera finnas en en förslagsorgan och förhandlingsorgan. både som Även det alltså kommer att finnas uppdrag för kommittéer också i om läge där Sverige är medlem i EG bedömer vi att det faktiska utrymmet ett kommittéer inom EG-området kommer att minska. Kraven för insatser av snabbhet och effektivitet kommer att öka ytterligare, liksom kraven på på flexibilitet i arbetsformerna. Kommittéväsendet med dess flexibilitet är en utredningsmodell, alternativ och komplement kommer att behövas. men Myndigheterna kommer sannolikt att i ökad utsträckning få bistå med utredningsinsatser. Även insatser från näringsliv och universitet kan

behövas. En traditionellt utredningskommitté kan enligt vår mening vara ett lämpligt för att samla material, analysera faktaunderlag, organ t.ex. utarbeta principlösningar samt inhämta synpunkter på en av regeringen förordad huvudlösning. Direktiven till ett sådant uppdrag bör målformuleutredningsarbetets uppläggning. sammansättningen ras och noga reglera kommittén får bero frågans art, men en kommitté sammansatt av av

202 Del III

parlamentariker, företrädare för intresseorganisationer och experter kan i vissa sådana förberedande lägen vara en lämplig lösning. I många fall kommer det inte att bli praktiskt möjligt låta att en kommitté med parlamentariker, företrädare för intresseorganisationer och experter utarbeta en svensk ståndpunkt. När tidsramarna är snäva eller när det gäller speciella sakområden kan det lämpligare tillkalla vara att en särskild utredare eller låta några ledamöter i inom regeringskansliet ett stående beredningsorgan utarbeta ett förslag. Andra former för statlig utredningsverksanmet är att anförtro uppgiften departemental en arbetsgrupp eller att lägga ut ett utredningsuppdrag på den myndighet som berörs av frågan. Metoden att låta ett stående beredningsorgan utreda vissa frågor har redan tillämpats inom en av de 30 arbetsgrupper på tjänstemannanivå som har hand om förberedelsearbetet inför medlemskapsförhandlingama, Gränskontrollgruppen. Denna interdepartementala arbetsgrupp har också karaktären av en kommitté, då den regeringen fått direktiv utreda av att hur den kontroll, statistikinhämtning och myndighetsutövningi fråga annan om varor, transporter och i dag utförs vid gränsen, skall personer som hanteras vid ett medlemskap. Gränskontrollgruppen har vidare i sin tur gett ett uppdrag till bl.a. Statskontoret att utreda vissa frågor rörande datoriserat informationsutbyte inom EG. Enligt vår mening är Gränskontrollgruppen ett bra exempel på hur det statliga utredningsväsendet kan komma att användas vid ett medlemskap. Vårt egna nationella lagstiftningsarbete påverkas medlemskap i av ett EG främst genom att en internationalisering regelsystemet framstår av som än självklarare. Kommittéer och särskilda utredare bör generellt beakta EG-aspekten i sina uppdrag. Om kommitté eller särskild utredare en en ges i uppdrag att omsätta ett EG-direktiv till nationella regler, måste givetvis EG-direktivet iakttas. l kommittéförordningen bör regeringen föreskriva att EG-aspektema skall beaktas i arbetet.

Del III 203

5.4 Intresseorganisationernas roll iden svenska

beredningsprocessen

Berörda intresseorganisationer bör i någon form av stående beredningsorgan få information om och beredas tillfälle att lämna synpunkter hur Sveriges ståndpunkt skall utformas i de frågor som kommer upp i EG-arbetet.

Vi har också haft till uppgift att överväga om intresseorganisationema sätt hittills skall roll i beredningssammanhang genom samma som ges en deltagande i den svenska beredningsprocessen i EG-samarbetet. Som redovisats i del avsnitt 6.2, kommer företrädare för intresseorganisatiovid medlemskap i EG att beredas plats som ledamöter i en rad ner ett kommittéer och arbetsgrupper under kommissionen. Vidare sänder kommissionen och rådet ofta utkast till beslut remiss till berörda intresseorganisationer. Deras synpunkter inhämtas också under hand vid direktkontakter mellan företrädare för kommissionen eller rådet och intresseorganisationema. Vidare kan intresseorganisationema liksom statsförvaltningama finansiera tjänster för nationella experter i kommissionen. Det finns också inom EG skilda slag formaliserad samverkan av mellan institutionerna och intresseorganisationema. Ett sådant exempel är Ekonomiska och sociala kommittén. Som nämnts finns det också ett antal rådgivande inom EG. Dessutom utövar intresseorganisatiotrepartsorgan inflytande lobbying och direktkontakter med beslutsfattarna nerna genom via sina i Bryssel stationerade europeiska samarbetsorgan. Det är mot denna bakgrund intresseorganisationemas roll i den nationella som beredningsprocessen av EG-frågor bör övervägas. Som tidigare konstaterats är det förutsättning för ett framgångsrikt en agerande inom EG för Sveriges del att den svenska förhandlingspositionen väl förankrad. Från den utgångspunkten är det en fördel om synpunkter är från intresseorganisationer kan vägas in när statsmakterna tar ställning till frågor rörande Sveriges agerande i EG. Det finns också skäl att värna om den svenska traditionen enskilda och företag deras organisaatt ge genom tioner möjligheter framföra synpunkter under beredningen inför de att ställningstaganden. Det skulle enligt vår bedömning vara politiska organens olyckligt när beslutsfattandet inom EG:s kompetensornråde flyttas att nu, från svenska till EG, också reducera det demokratiska inflytande statsorgan kommer till uttryck i organisationemas möjlighet till insyn och som påverkan i den svenska beredningsprocessen. organisationerna tillfälle att medverka i olika stadier i Genom att ge beslutsprocessen kan försäkra sig deras särskilda expertis och man om sakkunskap. Ytterligare ett skäl för att låta organisationerna påverka utformningen den svenska politiken är att man får en möjlighet att av

204 Del III

förankra Sveriges ståndpunkt, något i ett skede kan underlätta som senare genomförandet av de politiska åtgärderna. Även intresseorganisationerna om alltså har olika vägar för direkt inflytande i EG-organisationen vi, här redovisade skäl, anser av att det vid ett medlemskap behövs ett forum något slag där företrädare för av regeringskansliet och intresseorganisationema kan föra en öppen dialog. Erfarenheterna har visat att den organisation med arbetsgrupper och referensgrupper skapades för EES-förhandlingama som är ett lämpligt informations- och samverkansforum. Eftersom det inte är vår uppgift att lämna förslag om regeringskansliets organisation och arbetsformer vid ett EG-medlemskap begränsar vi till att förorda intresseorganisatiooss att nema bör beredas möjlighet att i något beredningsorgan delta i den svenska beredningsprocessen i EG-frägor. En fråga som kommer upp i detta sammanhang är hur nära intresseorganisationema skall komma själva beslutsfattandet, när det gäller den svenska förhandlingspositionen i olika frågor. l EES-arbetet har vissa arbetsgrupper låtit referensgruppen sammanträda samtidigt med arbetsgruppen, medan andra gjort en klar åtskillnad mellan verksamheten i arbets- respektive referensgrupp. Det hittillsvarande arbetet i arbets- och referensgruppema är dock inte direkt jämförbart med det arbete som kommer att bedrivas under ett medlemskap. Arbetet har under EESförhandlingarna främst bestått i analyser och ställningstagande till av ett givet regelverk medan det kommande arbetet blir dynamisk av mera karaktär och kommer att koncentreras att utforma svensk förhanden lingsståndpunkt i frågor om nya eller ändrade regler i form EGav förordningar och EG-direktiv. Hur informations- och samrådsverksamheten skall organiseras hänger samman med frågan hur långt intresseorganisationema bör medverka i beredningsprocessen. En fråga aktualiserats är skulle kunna som om man sammanföra arbets- och referensgruppema. Enligt vår mening bör hela ansvaret för de förslag till förhandlingsposition som skall utarbetas under beredningsprocessen för att sedan underställas de politiskt ansvariga för ställningstagande ligga hos tjänstemän i regeringskansli och förvaltningsmyndigheter. Vi anser att måste ha denna rågång för man att ansvarsförhållandena inte skall bli alltför diffusa. Denna principiella övervägande grundade ståndpunkt talar alltså för bibehåller den att man hittillsvarande uppdelningen i arbets- och referensgrupper. Vi har under arbetets gång blivit uppmärksammade på intresseorganisationemas krav på information om integrationsfrågoma. Sådan information kan kanaliseras genom de ovan nämnda beredningsorganen, de får som om bestå, bör ges resurser för att lämna och sprida information den om verksamhet som pågår inom sakområdet i EG.

Del Ill 205

5.5 Remissförfarande

Från regeringens sida kan det finnas ett behov av att, allteftersom beslutsprocessen fortskrider inom EG, nationellt förankra sin

ståndpunkt. Formen och tiden för den nationella beredningen får avgöras med hänsyn till frågans karaktär och EG:s tidsramar.

Vid svenskt medlemskap i EG kommer en del av den svenska ett normgivningskompetensen att flyttas över till EG:s institutioner. Härigenom kommer bl.a. den svenska beredningen av lagstiftningsärenden att pâverkas, däribland det traditionella remissförfarandet. Den svenska beredningsprocessen kommer att avhängig om kommissionen remitterar vara förslag till Sverige under beredningsstadiet, kommissionen offentliggör om material under beredningsstadiet eller beredningsmaterial från om kommissionen kommer till allmän kännedom trots det inte är offentligt. Vi skall också konstatera Sveriges medverkan i EG:s berednings- och att beslutsprocess kommer att att falla under bestämmelserna om utrikes-

sekretessen i 2 kap. 1 § sekretesslagen. Som nämnts finns det inom EG inte någon motsvarighet till den svenska offentlighetsprincipen. EG-organen bestämmer själva om en handling skall länmas eller inte. Någon rättighet för enskild att ut en handling ut en EG-organ finns alltså inte. Handlingar hos EG:s institutioner blir hos ett regel offentliga först efter 30 âr. Vidare finns i artikel 214 i som Romfördraget allmän regel tystnadsplikt för gemenskapernas en om tjänstemän och medlemmarna i EG:s institutioner och kommittéer. Hos kommissionen gäller i dag enligt praxis sekretess för bl.a. kommissionens beredningsmaterial och egna interna överläggningar. Kommissionen kan dock offentliggöra material i den utsträckning den önskar och under beredningsstadiet rådgöra med den vill. Kommissiovem förslag till förordningar och direktiv blir offentliga när de överlämnas nens till rådet. l Europaparlamentet råder offentlighet. Såväl handlingar som överläggningar är där regel offentliga. l rådet gäller tystnadsplikt som beträffande rådets förhandlingar rådet inte beslutar annat. Sekretessen om omfattar också de dokument upprättas i anslutning till rådets som sammanträden. Det pågår för närvarande omfattande debatt inom EG om allmänen hetens möjlighet till insyn i bl.a. beslutsprocessen och om en vidgad öppenhet inom gemenskaperna. Kommissionen har som ett led i den pågående diskussionen vidtagit vissa åtgärder för att förbättra insynen i dess arbete. Den skall inhämta synpunkter från en bredare t.ex. numera krets och på tidigare stadium normgivningsprocessen. Vid Europeisett av ka rådets möte i Edinburgh i december 1992 uttalade regeringschefema en strävan efter att öppna gemenskapernas arbete för allmän insyn.

206 Del III

Svenskt remissförfarande i EG:s beslutsprocess

Till skillnad från många EG:s medlemsstater har Sverige av ett formellt reglerat remissförfarande. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning behövs skall som vidare tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda sig. att yttra Eftersom våra överväganden skall göras inom för gällande ramen grundlagsbestämmelser utgår från att det även vid medlemskap ett föreligger en skyldighet att vid behov bereda myndigheter och organisationer tillfälle att yttra sig vid beredningen regeringsärenden. Vi har av tidigare konstaterat att Sveriges position i EG-fråga läggs fast om en i ett formellt beslut vid ett regeringssammanträde, något troligen inte blir som vanligt, omfattas den svenska beredningen av frågan hur Sverige bör agera under EG:s berednings- och beslutsprocess bestämmelsen i 7 kap. av 2 § regeringsformen. Även i de fall EG-fråga formellt en inte är ett ärende hos regeringen har vi förordat att de principer kommit till uttryck som i regeringsformen i fråga beredningen ändock skall vägledande. om vara Hur denna externa beredningen skall till är angelägenhet för en regeringen. Ett framgångsrikt europeiskt samarbete förutsätter en snabb och väl förankrad nationell beredning. Allteftersom beslutsprocessen fortskrider inom EG förutsättes en allt fastare intern berednings- och förankringsprocess inom den nationella förvaltningen. Mot bakgrund härav anser vi att det kan finnas ett behov att höra berörda intressenter under EG:s olika av beredningsfaser. Ett remissförfarande redan under kommissionens beredningsprocess kan ur demokratisk synvinkel viktigt, eftersom möjligheten påverka vara att är störst vid utformandet av själva förslaget. När det ligger formellt ett förslag till beslut i ministerrådet kan det vara svårt för intressenter att gehör för synpunkter som avviker från förslaget. Hur ett remissförfarande praktiskt skall till när det ännu inte finns något formellt, offentligt förslag är dock beroende bl.a. tillgång till information den av om lagstiftning som planeras samt tidsfaktom. Även kommissionen inte om offentliggjort något beredningsmaterial är informationsflödet pågående om arbete inom kommissionen stort. Mot denna bakgrund bör regeringen, enligt vår mening, vara mycket flexibel och bestämma formerna för en eventuell remissbehandling med ledning tillgången till beredningsav underlag. Under kommissionens beredningsprocess kan regeringen förslagsvis inhämta synpunkter på tillgängligt arbetsmaterial remittera genom att frågan till inom regeringskansliet stående beredningsorgan, lika de arbetsgrupper som varit verksamma i EES-arbetet. Till sådana departementala arbetsgrupper kan referensgrupper knytas med företrädare för berörda intresseorganisationer. Ledamöter i sådana referensgrupper år i princip underkastade samma sekretessbestämmelser de departementstjänstesom män som deltar i motsvarande arbetsgrupper. Vidare finns möjligheten att bjuda in berörda intressenter till en hearing och där ge dem möjlighet att

Del III 207

framföra sina synpunkter. Även möjligheten att använda sig informella av direktkontakter kan utnyttjas, främst när tidsramama är snäva. När kommissionens förslag till rättsakter överlämnats till rådet blir förslaget offentligt. Det finns då möjlighet för regeringen att organisera ett sedvanligt skriftligt remissförfarande. Intresseorganisationer och enskilda kan då synpunkter förslaget och ge till känna vad de anser bör vara ge den svenska ståndpunkten i förhandlingen i Bryssel. Vad gäller ett remissförfarande under den svenska beredningsprocessens del, varmed åsyftas förhandlingsarbetet i rådsarbetsgruppema och senare i Coreper, finns det som regel krav viss sekretess så att t.ex. egna förhandlingspositioner inte blir kända för motparter. Ett annat synsätt inom det internationella förhandlingsarbetet skulle innebära att svenska intressen inte kan drivas bästa sätt. Vid utarbetandet av en svensk förhandlingsposition i detta skede kan behövliga upplysningar inhämtas från sådana departementala arbetsgrupper med företrädare för berörda myndigheter och referensgrupper med företrädare för olika intressenter. Även när det är fråga är införlivande EG-direktiv är det av stor om av vikt att berörda myndigheter hörs och organisationerna ges tillfälle att yttra sig. Formen för beredningen får avgöras i huvudsak med hänsyn till frågans karaktär.

Del III 209

6 Svensk i

representation EG-organen

Sverige skall medverka i ett stort antal EG-organ olika nivåer i organisationen. Det gäller dels kommissionens expertkommittéer, som utarbetar kommissionens förslag till rådet, dels de arbetsgrupper under rådet som förbereder rådets beslut, dels de kommittéer under kommissionen som har uppgifter verkställighetsstadiet. Ansvaret för svenskt deltagande i EG-organen bör ligga respektive fackdepartement. Den svenska representationen i expertkommittéema bör företrädesvis bestå av tjänstemän från departement eller berörda myndigheter. I dessa organ kommer Sverige i stor utsträckning sannolikt att representeras av tjänstemän från de centrala förvaltningsmyndigheterna. I arbetsgrupperna under rådet bör Sverige företrädas av tjänstemän vid den svenska ständiga representationen, specialattachéer eller av företrädare från berört fackdepartement. Dessa bör vid behov biträdas av experter från myndigheterna eller från andra områden inom samhällslivet. l kommissionens kommittéer verkställighetsstadiet bör Sverige företrädas av tjänstemän från departementet eller berörda förvaltningsmyndigheter.

1 Allmänna utgångspunkter

Vid ett svenskt medlemskap i EG kommer det att ställas krav svensk representation i ett stort antal EG-organ. Integrationen kommer att leda till krav på ökade och delvis förändrade utrednings-, berednings- och förhandlingsinsatser från regeringskansliets och förvaltningsmyndighetemas sida. Bland annat kommer Sverige att inbjudas till deltagande i ett ston antal kommittéer och arbetsgrupper i EG-organisationen. Eftersom Sverige har ett litet regeringskansli kommer man att i integrationsarbetet i stor utsträckning behöva medverkan av personal från förvaltningsmyndighetema. Ett svenskt deltagande i EG-arbetet måste därför i hög grad byggas en nära samverkan mellan regeringen och de centrala förvaltningsmyndighetema.

210 Del III

Detta gäller även i förhållande till Riksbanken som, utan att vara underställd regeringen, har ett antal näraliggande och delvis överlappande uppgifter. Genom Riksbankens medverkan i EG-ländemas centralbankssamarbete uppstår parallella kontakttillfällen som är av värde för de svenska möjligheterna att utöva inflytande i EG-arbetet. Även vid ett medlemskap kommer förvaltningsmyndighetema, liksom hittills i EES-arbetet, att medverka i regeringens arbete genom att tillhandahålla olika former av underlag för regeringens ställningstagande. Därutöver kommer tjänstemän från dessa myndigheter att delta som svenska representanter och experter eller som företrädare för Sverige i EG:s organ.

Ansvaret för svenskt deltagande i EG-organen bör ligga på fackdepartementet

Sakansvarigt departement bör, i överensstämmelse med den engelska modellen med leading department, ansvara för svensk medverkan i kommissionens expertkommittéer och för att dessa experter erhåller lämpliga riktlinjer för sitt agerande. Vidare bör det åligga departementet att följa upp experternas medverkan och vidarebefordra information till andra berörda departement och myndigheter. Sakansvarigt departement bör även ansvara för att Sveriges ombud och experter i rådets arbetsgrupper erhåller instruktioner och för att tjänstemän vid den svenska representationen i Bryssel erhåller det expertbiträde den behöver. l det följande redovisar vi synpunkter på hur Sverige kan vara representerat i beredningsprocessens olika faser.

6.2 Arbetet i kommissionen

Vi har redan inledningsvis framhållit att möjligheten för ett litet land som Sverige att utöva inflytande i EG:s beslutsorgan är att i ett så tidigt skede av beslutsprocessen som möjligt söka ta till vara svenska intressen och samverka med andra medlemsstater i informella förhandlingar för att nå den för Sverige bästa lösningen. Härav följer att man måste tillmäta kommissionens arbete med förslag till rådsbeslut särskilt stor vikt. Genom att låta experter från medlemsländerna genom medverkan i expertkommittéerna delta i utformningen av ett förslag uppmärksammas kommissionen nationella särintressen och problem. Kommissionen fâr också en uppfattning om medlemsländernas politiska vilja i frågan. Utfallet av beredningen i en sådan expertkommitté beror inte i första hand av ett lands röstetal utan snarare av kunskap, information, aktiv opinionspåverkan samt förmåga att förhandla och bygga koalitioner. Många hävdar att arbetet i expertkommittéerna är lika viktigt som det förhandlingsarbete som sker i anslutning till EG:s ministerråd, eftersom det är i expertkommittéerna som förslagen tar form. När ett förslag strider mot ett lands

DelIII 211

intresse kan landets expert i kommittén ge signaler till EG-kommissionen om att landet inte kommer att rösta för förslaget i ministerrådet. Kommissionen inbjuder experter från varje medlemsland att delta i beredningen av ett förslag i en expertkommitté. Det är av stor vikt att regeringen utnyttjar möjligheten att lämna förslag experter som skall representera Sverige i kommissionens expertkommittéer. Inbjudan sänds

i regel till medlemsländemas ständiga representationer i Bryssel. I linje

med vårt förslag att fackdepartementen skall för Sveriges ansvara deltagande i EG-organen bör kommissionens inbjudan vidarebefordras till sakansvarigt departement. Utländska erfarenheter visar att det i praktiken är det sakansvariga departementet som bestämmer hur och i vilken form staten skall representeras. l det inledande arbetet i expertkommittéema brukar t.ex. Danmark representeras av företrädare från både berört ministerium och styrelse direktorat för att utröna om frågan kan ha politisk betydelse. I de fall frågan är av rent teknisk natur uppskattningsvis 90 procent av fallen representeras Danmark fortsättningsvis av en företrädare från berört direktorat. Inom de danska ministerierna har det under åren utvecklats en naturlig arbetsfördelning mellan ministerierna och direktoratenstyrelsema. Lantbruksministeriet har t.ex. angett i vilka kommittéer som direktoraten och styrelserna svarar för den danska medverkan och i vilka som ministeriet också finns representerat. Från dansk sida framhåller man att frågan om hur Danmark skall representeras ger sig naturligt beroende på frågans karaktär. Representationen avgörs i ett nära samråd mellan dem som ansvarar för sakområdet i ministeriet och direktoratet. l Storbritannien handlägger varje ministerium självständigt allt förhandlingsarbete i kommissionens expertkommittéer. Eftersom ministerierna anser att arbetet i expertkommittéema är lika viktigt som det i arbetsgrupperna under rådet är det sällsynt att de låter tjänstemän från förvaltningsmyndigheter egen hand arbeta i expertkommittéer. Det sker som regel bara när det gäller renodlat tekniska frågor. Däremot är det vanligt att representanter från ministerierna biträds av experter från förvaltningsmyndigheter. Som erfarenheterna från ett antal EG-länder visar kan några preciserade regler för representationen, gällande över hela fältet, inte ges. Vilka som skall representera Sverige blir beroende av de frågor som behandlas. Vår bedömning när det gäller svensk representation i expertkommittéema är att Sverige bör representeras av tjänstemän från fackdepartementet eller berörd förvaltningsmyndighet. Det kommer med hänsyn till ärendemängden att bli nödvändigt att i stor utsträckning anlita tjänstemän från förvaltningsmyndighetema. För att möjliggöra en reell påverkan och uppföljning av expertkommittéemas arbete bör ansvaret för svensk medverkan i expertkommittéema ligga på respektive fackdepartement. Riksbanken bör ställa expertis till förfogande när centralbanksaspekter är väsentliga för den aktuella sakfrågan.

212 Del III

6.3 Kommittéer på verkställighetsstadiet

Det finns tre olika slag av kommittéer engagerade i kommissionens verkställande rådgivandekommiztéenförvaltningskommiztéeroch föreskrivande kommittéer. Det finns också blandade kommittér, t.ex. en rådgivande kommitté som också fullgör förvaltande eller föreskrivande uppgifter, vilket beror att det i ett direktiv kan finnas verkställighetsåtgärder av olika slag. Vi har i del avsnitt 10.3, närmare redogjort för de olika förfarandena och kommittéema. l samtliga tre förfarande skall kommissionen lägga fram sitt förslag till rättsakter för en tjänstemannakommitté bestående av företrädare för medlemsländema. Ordförande är en företrädare för kommissionen. Också i fråga om dessa kommittéer verkställighetsstadiet är det kommissionen som genom medlemslandets ständiga representation inbjuder företrädare, oftast två, för varje EG-land. Av våra utländska studier kan vi dra slutsatsen att medlemsländerna i dessa särskilda kommittéer huvudsakligen företräds av tjänstemän från fackdepartementet och att ansvaret för deltagandet ligger respektive departement. Arbetet i kommittéema är närmast att likna med arbetet i rådets olika beredningsorgan. Enligt vår bedömning bör Sverige därför företrädas av antingen en tjänsteman från departementet, som vid behov biträds av myndighetsexpert, eller av en tjänsteman från en förvaltningsmyndighet. Även i detta arbete kan deltagande från Riksbanken av expert aktualiseras.

6.4 Kommissionstjänstemännen

Vi vill i detta sammanhang också nämna något om de svenska tjänstemän som vid ett medlemskap i EG kommer att rekryteras för tjänstgöring vid kommissionen och vid andra institutioner inom EG. Hur många det kan bli fråga om vet vi inte med bestämdhet i dag men en siffra om cirka 1000 har nämnts. Vi bedömer det som viktigt för ett medlemsland att ha personer med gedigna erfarenheter av samhälls- och näringsliv i det egna landet anställda i EG:s olika institutioner. I många organ kan tjänstemännens nationalitet faktiskt påverka hur ett ärende handläggs, samtidigt som informationsutbytet underlättas av personliga och direkta kontakter mellan landsmän. Svenskar med god kännedom om svenskt samhällssystem och svenska intressen kan genom sin anställning i kommissionen få betydelse för möjligheterna främja svenska intressen. Även dessa tjänstemän inte att om skall representera Sverige, vill vi framhålla vikten av att Sverige i inledningsskedet kraftigt verkar för att den svenska ingångskvoten fylls med personer som är väl förtrogna med svensk offentlig förvaltning och svenskt samhälls- och näringsliv. Förutom de svenskar som anställs inom kommissionen för att göra sin yrkeskarriär som funktionärer inom institutionen kommer svenska

Del III 213

statstjänstemän och anställda i organisationer och företag att som nationella experter arbeta under kortare perioder inom kommissionen. Anställningstiden är sex månader till tre år och i normalfallet med oförändrad anställning i hemlandet. Vissa medlemsländer lägger stor vikt vid att in nationella experter vid de generaldirektorat som handlägger för landet viktiga sakfrågor eller i generaldirektorat där det pågår för landet viktiga lagstiftningsarbeten. Den svenska statsförvaltningen bör också i god tid före ett svenskt medlemskap överväga i vilka generaldirektorat man bör sträva efter att få in nationella experter. Det bör vidare ske en samordning av statsförvaltningens insatser för att svenska tjänstemän skall antas som nationella experter vid kommissionen.

6.5 Arbetet i rådet

Coreper och SJK

Rådets beredningsorgan är Coreper och dess arbetsgrupper. Coreper skall förbereda rådets arbete genom att söka åstadkomma sarnförståndslösningar och utarbeta texter. Arbetet är framför allt inriktat politiska lösningar och det är fråga faktiska förhandlingar. Med hjälp av ett hundratal om arbetsgrupper går Coreper igenom kommissionens förslag till rådsbeslut och jämkar samman medlemsländernas ståndpunkter. Den svenska representationen i Coreper är given. Sverige skall i Coreper l företrädas ställföreträdaren för chefen för den svenska av ständiga representationenen och i Coreper 2 av chefen för den ständiga representationen. Vid behov bör dessa expertbiträde av departement eller förvaltningsmyndighet. Sverige bör i Särskilda jordbrukskommittén SJK företrädas av specialattachén för jordbruksfrågor. Vår ständiga representation vid EG bör ansvara för att Sverige är företrätt i Coreper och SJK.

Arbetsgrupperna

Rådets arbetsgrupper kan, beroende frågans karaktär, vara ständiga eller ad hoc-karaktär. Arbetsgruppemas uppgift är att förbereda rådsbeav sluten sakligt, juridiskt och politiskt samt att klarlägga förutsättningarna för beslut. Under ett ärendes behandling i en arbetsgrupp är EG:s medlemsstater företrädda av tjänstemän från respektive lands ständiga representation eller företrädare för sakansvarigt departement. Inte sällan är det medverkat i kommissionens expertkommittéer samma personer som som därefter i arbetsgruppen företräder landet. Utgångspunkten för våra överväganden är att arbetet i arbetsgruppema närmast är att likna vid förhandlingar. Enligt vår bedömning bör Sverige i arbetsgruppema företrädas av tjänstemän vid den ständiga representatio-

214 Del III

nen, av specialattachéer eller av tjänstemän från departementet. Dessa bör vid behov biträdas av experter från förvaltningsmyndigheter eller från andra områden av samhällslivet. Sverige bör också i särskilda frågor kunna företrädas av tjänstemän från förvaltningsmyndigheter. Riksbanken bör ställa experter till förfogande i frågor har anknytning till som centralbankernas verksamhet. Har arbetsgruppen inte eliminerat alla meningsskiljaktigheter i t.ex. ett direktivförslag övertar attachéema den fortsatta behandlingen förslaget. av Det är då huvudsakligen fråga om politiska överväganden. l denna beredningsfas är den svenska representationen given.

6.6 EG-domstolen

EG-domstolen fyller en mycket väsentlig funktion inom gemenskapema. Domstolen ansvarar för den rättsliga kontrollen av hur EG-institutionema utövar sina befogenheter och prövar mål mot medlemsstaterna om överträdelser eller försummelser vad gäller de gemenskapsrättsliga förpliktelsema. Vidare är domstolen rättsskapande att den är genom uttolkare av innebörden av gemenskapsrätten och därmed lägger fast det närmare innehållet i EG-rätten. Domstolen har för att gemenskapsansvar rätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna och medlemsstaterna. När en nationell domstol har begärt ett tolkningsbesked EGav domstolen skall medlemstatemas regeringar, kommissionen och ibland även rådet underrättas. Dessa har rätt att inom en viss tid komma in med yttranden. Vidare finns det möjlighet för medlemsstaterna och kommissionen att intervenera i tvister inför EG-domstolen och Första instansrätten. Genom de nämnda förfarandena ges möjlighet att påverka EG-dornstolens utslag och därigenom rättsutvecklingen. En medlemstat som är part i mål EG-domstolen eller Första instansrätten skall företrädas av ett ombud utses för varje ärende. Ombudet som fâr biträdas av en rådgivare eller en advokat är behörig att uppträda som inför domstol hos någon av medlemstatema. Som framgår ovan har EG-domstolens ställningstaganden mycket stor betydelse för EG-rättens utveckling. Därför anser vi det vara angeläget att Sverige, framför allt i ärenden principiell vikt eller av annars stor betydelse, genom yttranden till EG-domstolen och, när så bedöms lämpligt, genom intervention tar tillvara möjligheterna påverka att rättsutvecklingen inom gemenskapema. Även i dessa sammanhang kan det komma att behövas medverkan förvaltningsmyndighetema bl.a. när det av gäller utformningen av yttranden till EG-domstolen. Det är alltså av väsentlig betydelse att fortlöpande bevaka vilka frågor som är under behandling i EG-domstolen. Ansvaret för denna bevakning bör i första hand ligga respektive fackdepartement det ligger i men sakens natur att Justitiedepartementet här har ett särskilt bl.a. när ansvar,

1993:80 DelIII 215 SOU

det gäller riktlinjer för och samordning av Sveriges agerande i EGdomstolen.

DelIII 217

7 Förordnanden, instruktioner och

återrapportering

7.1 Förordnanden

skall för förordnanden och instruktion till Frågan vem som svara av företrädare för regeringen i den gemensamma berednings- och beslutsprocessen i EG bör närmare övervägas av den arbetsgrupp, REKO, för närvarande är sysselsatt med frågor rörande som regeringskansliets organisation. Vi redovisar dock vissa synpunkter på dessa frågor, baserade på erfarenheter i ett antal EG-länder. Förordnanden ombud och experter i râdsarbetsgrupper bör, av efter bemyndigande regeringen, meddelas av det sakansvariga av departementet.

Ansvarsområde och arbetsuppgifter för tjänstemän och specialattachéer vid

svenska ständiga representationen bör i sina huvuddrag framgå av den arbetsordning eller befattningsbeskrivningar vid representationen. Förordnanden för tjänsteman i departement eller förvaltningsmyndighet att en ombud företräda Sverige vid förhandlingar eller som expert biträda som förhandlingsdelegation bör antingen kunna ske genom ett generellt fören ordnande inom visst sakområde eller förordnande att delta i en bestämd ett

râdsarbetsgrupp. Ett förordnande bör naturligtvis också kunna begränsas

visst förhandlingstillfálle eller viss fråga. För experterna från till ett förvaltningsmyndighetema är det i ett inledningsskede viktigt att betona att Sverigeregeringen experten representerar, inte anställningsdet är som myndigheten. Beträffande förordnande ombud att företräda Sverige inför EGav instansrätten föreskriver EG-rätten att ombud skall domstolen och Första utses för varje särskilt ärende. dag fattas beslut skall företräda Sverige i mellanstatliga I om vem som i Utrikesdepartementet i enlighet med den arbetsordning förhandlingar av

gäller för departementet. Frågan vilken ordning som skall gälla vid

som medlemskap i EG bör övervägas i samband med översynen av ett regeringskansliets organisation. Enligt vår mening skulle det dock vara

218 Del III

lämpligt att regeringen bemyndigade respektive fackdepartement att meddela sådana förordnanden. I vart fall under ett inledningsskede bör personliga förordnanden meddelas för förhandlingsdelegatema ombud och experter i Bryssel. När man fått viss erfarenhet av arbetet i EG-organen kan det lämpligt och vara praktiskt att pröva möjligheten att förordnandena ge en mera generell karaktär, t.ex. att gälla arbetet i viss arbetsgrupp. en Regeringendepartementen disponerar inte vidare över enskilda utan tjänstemän i förvaltningsmyndighetema för sådana förordnanden. Det förutsätts samtycke från verksledningen. En annan möjlighet är att genom en generell bestämmelse, t.ex. i verksförordningen, ålägga förvaltningsmyndigheterna skyldighet att ställa personal till förfogande för medverkan i EG-arbetet. De personer som kommer att delta svenska i kommissom experter sionens expertkommittéer får sina uppdrag kommissionen. Något förav ordnande från svensk sida är inte aktuellt.

7.2 Instruktioner

Instruktion bör som regel lämnas i alla ärenden behandlas i som EG-organen. Instruktionen bör utarbetas sakansvarigt departement efter av gemensam beredning med andra berörda departement och förvaltningsmyndigheter och med det departement har för som ansvaret samordningen för regeringens agerande i EG. Skriftliga instruktioner bör till Sveriges företrädare i Coreper, ges SJK, rådets arbetsgrupper och de kommittéer under kommissionen som har uppgifter verkställighetsstadiet. Om muntliga instruktioner måste ges, av t.ex. tidsskäl, skall sådana instruktioner bekräftas skriftligen. Kopia av instruktionen bör tillställas Utrikesdepartementet, den ständiga representationen i Bryssel och det organ som har ansvaret för Sveriges agerande i EG.

Vid ett EG-medlemskap kommer Sverige att delta i antal förett stort handlingar i EG:s olika organ. Det är regeringens uppgift att ange riktlinjerna för den svenska politiken i EG och därmed för det svenska agerandet i olika kommittéer, arbetsgrupper och förhandlingsorgan. Förhandlingarna är ur konstitutionell synvinkel faktiskt att anse som handlande från regeringens sida. Enligt regeringsformen är det regeringen som företräder Sverige i mellanfolkliga organisationer. I de fall förhandlingarna syftar till ett för Sverige bindande beslut måste de in-

DelIII 219

temationella förhandlingarna närmast jämföras med den beredningsprocess föregår ett regeringsbeslut. som Det är denna bakgrund skall se instruktionsgivningen till den mot man företräder Sverige i EG:s olika organ. Instmktionema är inte att som betrakta regeringens direktiv riktlinjer från det ansvariga som utan som statsrådet eller departementet för att uppnå det önskade resultatet. Det kännetecknande för den konstitutionella situationen i dag är att det krävs regeringsbeslut för undertecknande av ett avtal och att det i ett förekommande fall skall inhämtas ett godkännande från riksdagen. Därefter kan regeringen besluta ratifikation av avtalet. Ett intematioom nellt avtal blir bindande för Sverige först när det ratificerats eller, om ratifikation inte krävs, när det undertecknats. Om det krävs lagstiftning för fullgöra åtagandena i avtalet sker det genom inkorporering eller att transformering avtalets regler. Detta kommer emellertid inte att gälla av vid svenskt medlemskap i EG. Beslut som fattas av EG kommer att bli ett bindande för Sverige utan särskilda nationella beslut och de normer som beslutas EG-organen skall i stor utsträckning tillämpas av svenska av domstolar och myndigheter utan att några särskilda nationella föreskrifter

utfärdas. Arbetet inom departement och förvaltningsmyndigheter med att bereda ärenden inom EG:s kompetensområde kommer i huvudsak att ägnas frågor hur Sverige bör under den gemensamma berednings- och om agera beslutsprocessen inom EG. Instruktioner och riktlinjer kommer dagligen lärrmas till tjänstemän i eller annan funktion företräder Sverige att som en i EG:s arbetsgrupper och kommittéer.

Kommissionens expertgrupper

Vi kan våra utländska studier dra slutsatsen att medlemsländerna lämnar av instruktioner till sina experter i kommissionens expertkommittéer, även om där inte formellt är att företrädare för respektive land. experterna anse som Sakansvarigt departement bör för riktlinjerna för experterna inom ansvara sitt omrâde.

Underhandskontakter

När kommissionen i sin förankringsprocess förslag till beslut tar av underhandskontakt med någon tjänsteman inom statsförvaltningen bör denne anmäla frågan till sakansvarigt departement, som bör ansvara för

eventuella instruktioner till tjänstemännen.

Kommittéer på verkställighetsstadiet

Kommittéema verkställighetsstadiet tillmäts stor betydelse för beredning och utveckling EG:s sekundärlagstiftning, del l avsnitt 10.3. Arbetet av se i dessa kommittéer är därför närmast att likna vid arbetet i arbetsgruppema under rådet. Instruktioner till svenska företrädare bör utarbetas av sakansvarigt departement efter beredning med andra berörda gemensam

220 Del III

departement och förvaltningsmyndigheter, andra berörs frågan som av samt med det organ som har ansvaret ñr samordningen Sveriges av agerande i EG. Kopia av instruktionen bör tillställas Utrikesdepartementet, den svenska ständiga representationen i Bryssel och det inom regeringskansliet organ som har samordningsansvaret för regeringens agerande i EG.

Coreper och SJK

En instruktion bör regel lämnas i alla ärenden behandlas som som i Coreper eller motsvarande på jordbruksområdet, Särskilda jordorgan brukskommittén, SJK. Undantag bör kunna göras för vissa A-punkter av formell karaktär, såsom remisser till parlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén, ackreditering ambassadörer och personalärenden. av Instruktionen bör utarbetas av sakansvari departement efter gemensam beredning med andra berörda departement och förvaltningsmyndigheter, andra som berörs frågan samt med det har av organ som ansvaret för samordningen av Sveriges agerande i EG. Kopia av instruktionen bör tillställas Utrikesdepartementet och den svenska ständiga representationen i Bryssel ñr att möjliggöra för dem att överblicka pågående arbete. Vidare bör instruktionen tillställas det organ inom regeringskansliet har ansvaret ñr samordningen regeringens som av agerande i EG.

Rådets arbetsgrupper

Instruktioner till svenska företrädare i arbetsgruppema under rådet bör utarbetas av sakansvarigt departement efter beredning gemensam med andra berörda departement och förvaltningsmyndigheter och andra som berörs av frågan samt med det har för samordningen organ som ansvaret av regeringens agerande i EG. Kopia av instruktionen bör tillställas Utrikesdepartementet, den ständiga representationen i Bryssel och det har organ som ansvaret för samordningen av Sveriges agerande i EG.

EG-domstolen och Första instansrätten

Instruktion till Sveriges ombud inför EG-domstolen och Första instansrätten bör utarbetas av sakansvari departement efter beredning gemensam med Justitiedepartementet och andra berörda departement församt valtningsmyndigheter och andra berörs frågan med det som av samt organ som har ansvaret för samordningen Sveriges agerande i EG. av Kopia av instruktion bör tillställas Utrikesdepartementet, Justitiedepartementet, den ständiga representationen i Bryssel och det har organ som ansvaret för samordningen av Sveriges agerande i EG.

Del III 221

7.2. 1 Instruktionernas utformning

Svenska ombud och representanter bör åläggas en strikt äter-

rapporteringsskyldighet.

Instruktioner bör så avfattade att mottagaren skall kunna förstå dem vara söka vidare upplysningar tidigare instruktioner. De skall så klan utan att möjligt Sveriges ståndpunkt och delegatens förhandlingsutrymsom ange

me. Förhandlingamas gång under ett ärendes behandling i de olika EGkan föranleda ett nytt svenskt ställningstagande och en ny organen instruktion. Det är därför stor vikt att det sker en ständig dialog mellan av de svenska representantema och företrädarna i EG-organen och sakansva-

rigt departement. Sveriges företrädare i Coreper, SJK, rådets arbetsgrupper och i de kommittéer skall höras när kommissionen utövar delegerad särskilda som bör få skriftliga instruktioner. l de fall muntliga instruktiobeslutanderätt tidsskäl, bör dessa alltid bekräftas skriftligen. ner ges, t.ex. av Våra studier har visat medlemsländerna fäster mycket stor vikt vid att förhandlarens återrapportering till respektive medlemslands regering. Den

danske företrädare för Danmarks ständiga representation som deltar i ett i râdsarbetsgrupp har till uppgift att till den danska regeringen möte en och överskådligt referat mötets förlopp med en sända ett koncentrerat av angivande de punkter kan anledning till en ändrad klart av som ge instruktion framöver. Rapporten skall vara skriven ett sådant sätt att omedelbart kan ingå i den inhemska beredningsprocessen. Referatet, den oftast sänds med telex, skall helst avsändas mötesdagen, om inget som avtalats med Utrikesdepartementet. När det gäller de brittiska annat skall de i omedelbar anslutning till förhandling i ministerdelegaterna en eller i arbetsgrupp rapportera hem per telefon. Därefter skall rådet en dag skicka hem kortare skriftlig sammanfattning. Sker delegaten samma en förhandlingen kvällen skall rapport sändas senast kl. 9.00 dagen en därpå. För hemmaintressentema det vara av stor betydelse att få uppges snabb och övergripande sammanfattning från förhandlingsarbetet för att en möjligt skall kunna ställning till frågor eventuella man så snart som ta om ändringar i förhandlingspositioner och instruktioner. De internationella erfarenheterna talar för att även Sverige bör ålägga sina förhandlare och representanter i Coreper, SJK och rådsarbetsde kommittéer under kommissionen har uppgifter i grupperna samt som verkställighetsstadiet strikt, skriftlig återrapporteringsskyldighet. l de en företrädare för den ständiga representationen deltar i förhandlingsfall en delegationen bör denne för återrapporteringen till sakansvarigt ansvara via Utrikesdepartementet. l andra fall bör den förordnade departement för återrapporteringen till Stockholm och till den förhandlaren ansvara ständiga representationen.

Bilagai 223

8 JUSTITI E-

gg DEPARTEM

Utdrag . PROTOKOLL vid regeringssammantrâde 1992-01-23 92-287

mlhllande särskild utredare med uppgift att utreda Visa frågor om av en den svenska statsförvaltningen samverkan med regeringen vid ett svenskt IDG-medlemskap m.m.

Regeringen bemyndiga: det statsråd har till uppgift att föredra ärenden om som statsrñtt och förvaltningsritt

tillkalla särskild utredare med uppgift att 4 som närmare anges i bifogade - att en promemoria inom regeringskansliet utreda vissa frågor om den svenska statsförvaltningen: samverkan med regeringen vid ett svenskt [SG-medlemskap

m.m.,

att besluta om ledamöter i en till utredaren knuten referensgrupp. -

att besluta experter, sekreterare och annat biträde till utredaren. - om

Uppdraget skall vara slutfört före utgången av år 1992.

Ersättning till utredaren och övriga bestäms i särskild ordning. personer

Kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar nun.

reduce-I Yai- GU nun- onatu- Ulma-IVB nunnan oemrooo annu

224 Bilaga A sou 1993:80

Utdrag uu

Statstådsbaedrüngm samtliga departement Kommerskollegium Statskontoret Rikxrcvisionsverket Statens azbetsgivarvetk Statens institut för personalutveckling ADMJu L 6Ju

ÅA

RegJu

Bilagai 225 mrmnapmmumm 19920141

PM andmsvaüauødürvnlnlngasmødvø-tanvümuvønhl-JGnndlaáap- euuuednhgnppdru

Låamlnnhminz

svaigeumuemmanmnnmmøuuommøaømupideüuwásh zemmnpumçsc. vuazaømzmaalannzpbüxaauwainømtwáñm medmvuinmrnmagmramampøuükmamlnynsvøiøutøwüh imsaihaumnamuppønmmøovøumuuuagmaømmvnüchøt Smüdiahommaxqammmzmøaniugzoaamøaünøunmim inwgnümmbaunmmhdnânmytzjarmdøuünüemyåoülü paanul.

snigemeusysmmaaønqamgmøiømøeoøimamáøhánø vwammummamuwaánømoch demmyndighxünaaxfühødüngnbüeuüøeamøhzhønünilül nmnnoaapuummocuiowmunnaøsøxmøemnønmønøm sammküaamvpaugmaiøgmmmmáoøagávnámpaøyücünm

ioühegaashpa-LexJombådeñdnnaucoahdüIäuIWlWbmi

knunhmødintcuaücnsfugcrmshllinehdüvakømmiadløvül dubbelsüllning.

nauocmmojugzmuøomøruninoamnáumuumrøraøm nmvahnmedbibdülhndcavdensvøahñrvüuüngønøáløoáahmnmü tarm: gillandcgnmdhgüaümmdsa.

Enuuedmbbrünhüumrmuuødahurdmwmahuütürvahnángmuüd

226 Bilaga A

Lñiklnlnd

uppunanmømwsvaigeimannrønuipzumøuøzmkømmcmm

rwainufvrmmvlmarânam-Dalrrezuingønmmmnnpossymm.

°°°3°°h|l°0iDlüI0men1i;tl0hp. nnnuxovamtnmmuamøa

änüctlohp-Sienmüiüchummmummvümuøyüøaamm

videusvmnmeamshpimuuaamasummmmmmmm

ribban form fö: den wash politihn i Kia bundna.

Mmüümümnubømqønmiøemümøsüuaø-øeønøm

inryaaanaünmaamywguauduam.

Balmomddüonøeimamnnágmrmmiøwmmøamumm dqnrunå.hphindruma|§hmhauvümyüdumum ñteuidaregaüugaaaømouhrmbaaünüugmunaiagoøhhamm tilllmwocldauhnswaigeinummmødmiac.

Inomnmmñrdemecaiøamiamvøunmøasáhø-gmamghxüuüjam tikBG-poüükmknmmaalldmaküv medvuhnfrhoühünhüpmyndiimháüvasiaü-pruøeam. BLLbmnuhuvmulnnM aaupaeiaeaaooommiøamamøumøuüsánumauømøahp ñrvührodümmwmnquvatnamuneuuwmvuagzm Svuiaerewamuaavcjugømtzuhaüumynøiøasoøhøanmøma instruhicnaidomllmnüafumvøucuøeoøhnøuugøramiøpupndmiBG-nmhatmlhmüüMhsav .

nealmqxocamiñühnalguanfnmueamainüdáa.1üluhñnjm madvuhr apan från medlanüilun. Dlldh vilar u: lldhlilütbaüliütaømidumbáamyuwutiøtgønønmüduøuh vi de müondh allmänna-nam Anuum heduqncauu hur

BilagaA 227

förutsätts m allt fastare intern för-anknngs- och bcredningsprogggs inom den nationella förvaltningen.

ExfarmhetunafrånüGsmedlemslânduvisarandetiEG-arbaøtmzcgârangün

enzyuugmunømamumm-ocnmnnspøuuxøunkømmmpøvah

amastaunmgmgvumomxqamgshnmammumrqmngmocn

mwdithetam

förvalmingmyndiøaasømomunáiüaülthrbruhxhahivuaømfxün

myndighamüvningodahgülümpningbmmcrüupánápádltuwyckillhp. 75lEcaingsfoImaLUnda Ww-nlahnrdockbaningønaütmerlzgupá resuincøsmøiñmstyndømüiøñrvüuünamoøhølmmwüâzbøam. ivarjefxlluunmrdaomrâdeaomomâmsav ll hp.7§,1ydaunda tegeringmllhp.65.

Enamansaksomlrtypisküdmsvmshundálølrmmønlnrkømmátlhgt

i vatnmhem ligger i betydande utsträckning ;l tqäoml och lohl nivi.

neslunndainlnrihñgundluaplddamotpnidlhtüpltqaingmoch

ocntnhmyndigå.

lnaaavñü-lândamdlümparunnandnfüvüminprlnaüpmoddlanlLu. Danmark Enn: utstå-Valium; är regeringen hålla amma dc olik förvalmngmnvâam madmmastena ochdnnksom mmmlmomntilliswuige

FugnommknordinaingavdmwmshsuntöuvalmingmsddmndeiBGs

buuhinga-ochbaluupruøeuharnørbayádøeüwamnügmuvdmavmah

Motdmnabakptmdbürdanmaüshurmnnüñh

vmfönmlnninprelfeküwshllhmmfüamuvllamaündodnüuhü

svankpoütikiBG-nmarbela.

228 Bilaga A

Denuuuhingaombdaøvagürubüruøömavaaánüldumaüamuppgiüm tñruuedarmhnammmânningsvásägunnmamlyøuhwrqaiøgmoøh Sh hmm samverka i BG-inqraüam. Du lr andlaüdinleuuahrmswpginanllmmtürüuüuhwrøguánøhnüiøu auninliaiochalbeufamashünnunlforumcinmreuBü-unálamhp.

mvüügñâpiwødøiøgmürümuüeøamødmühtquüømäándlh tydüpnhavpmyndühznswknmhatüjauppmaüáødssüum stynyxnuñmauuddüvtshllhnndzimviüeodslimaø-pawüiv.

mmiuüøtmødmførmoøhüivazquángøzpüükáválisvaücaømi dedihEG-apnamuødheünndeavdebnüuüaühayánhørüü dniihunüsddshwuhxidøuavuødeahllhnuairqsüuáaüa ocuaauavmgaingamushmdeuaørmmynüichøamánmømam añorünainvutamhahmynáigüaaømidihqmüqu-Laaømhád: mrhndhmochdtümmpue-bnmuihnnhmad :hllimebdüuknmmiadühdslállningimrülünüeüuuvøaüamdhi Mist-

Uuahtubürövuvápominumøapnâasümømuamønduaømhiüm shngesmmüiammanhnaagøomdánønüeirqainøhmüøuhaødningarna.

Dalrochlvikügtmplünvühpánápaumhürølhürdáhønüciaüs

. l. . .

Ãvmomhaigeaømdmnuivisnavsøaümaüljaägfrhdømáauüiø

nndlamündmlrdauvvihanmhdduvdeaünøhánmüamüh

BilagaA 229

daslândassánaubednva sm arbezcmedan förindradcnoffmmga sckwm samxanorgzrüscmoch badrivasmvcrksamhcx som BG-medlcmmax. Baym.lx fuuaafutnhcmlordcknnnamhåmtzsfrånmradEG-lándøndânbland Danmartumocxsanqösxanmsømübømsvaágemmmaxmøalanshmborstudau.

uuedumhorlvuzlmdaadasvuuhknmmiatvlnidaaftmkümvidEGintcgnñcnm.

Uuünaapnrtancuteu har unde! hur man BG-llnda

beslutspmcasmiüysadbanmamülbüutrahrønuddtv.

Idctakmelhsammanhangetirdananuügtmmnyttjadeafarmhøanøm vunnitsavdmamxáds-ochunødninguxpninüousømhlmbyudesupp

Regamg enbemyndnpde dml6janmril992chefmmu antillhlhmknmnñmförmfübaaáagøomfbnnáaumnyayndighøs stmhurmhågxble-och Till kommiásunüfh skulle

hörabtmanâvervtgahmamrbeøamødfliiutbñldniøp-oøhfuüninøñâgw

bordeknordinauinomdenmyndighásüuhnuhbalrmuwügtmuüuhrm samrådameddmkommimái.

Tdluuadarmbârknymmreføensgxuppmedförwüuetüruügnbaürüa

dqnrteumtochmyndighaa.

Uppdraget bör slutfört före manga: av lr 1992. vara

1993 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

1.Stymings- och samarbetsformer i biståndet. UD 36.Lag om totalförsvarsplikt.Fö. Kursplaner för grundskolan. U. 37Justitiekanslem.En översyn av JK:s arbetsuppgifter Ersättning for kvalitet och effektivitet. m.m. Ju. Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för 38. Hälso-och sjukvårdeni framtiden tre modeller. S. - grundläggande högskoleutbildning. U. 39.En gräns för filmcensuren.Ku. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade 40.Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. fl. S. 41. Folk- och bostadsrälcning år 1990och i framtiden. flyktingar m. 5. Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- Fi. maka. S. 42.Försvarets högskolor. Fö. 6. Livsmedelshygienoch småskalig livsmedelsproduk- 43. Politik mot arbetslöshet.A. tion. Jo. 44. Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. Fi. 7. [löneskillnaderoch lönediskriminering. 45.Trosa bryter sig loss. Bytänkandeeller demokratins Om kvinnor och män arbetsmarknaden. Ku. räddning.C. Löneskillnader och lönediskriminering.Om kvinnor 46.Vissa kyrkofrågor. C. och män arbetsmarknaden. Bilagedel.Ku. 47. Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, 9.Postlag.K. barnomsorgäldreomsorg och primärvård. C. 10.En datalag.Ju. 48.Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i ny l l Socialförsäkringsregister.S. kommunala aktiebilag.En jämförande studie. C. . 12. Värdhögskolor 49.Ett år medbetalningsansvar. S. kvalitet utveckling huvudmannaskap. U. 50.Serveringsbestämme1ser. S. - - l3. Ökad konkurrens järnvägen. K. 51.Naturupplevelser utan buller en kvalitet att värna. - 14.EG och vara grundlagar. Ju. M. 15. Svenskaregler for internationell omfördelning av 52. Ersättningvid arbetslöshet.A. olja vid en oljekris. N. 53.Kostnadsutjämning mellan kommuner. Fi. 16.Nya villkor för ekonomi ochpolitik ekonomi- 54. Utvisning på grund av brott. Ku. kommissionens forslag. Fi. 55. Det allmännas skadeståndsansvar. Ju. 16.Nya villkor for ekonomioch politik ekonomi- 56.Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. kommissionens forslag. Bilagor. Fi. UD. 17. Ägandet radio och televisioni allmänhetens 57.Beskatming fastigheter, av del l av tjänst. Ku. Schablonintäkt eller fastighetsskattFi. - 18.AcceptansTolerans Delaktighet.M. 58. Effektivare ledningi statligamyndigheter. Fi. l9.Kommunerna och miljöarbetet.M. S9.Ny marknadsföringslag. C. 20. Riksbankenoch prisstabiliteten. Fi. 60.Polisens rättsliga befogenheter. Ju. 2l.Ökat personval.Ju. 61 Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet . 22. Vad är ett statsrådsarbete vårt Fi. Preconativ.S. 23.Kunskapenskrona. U. 62.Rättssäkerheten vid beskattningen. Fi. 24. Utlänningslagen en partiell översyn. Ku. 63.Person och parti Studier i anslutning till - - 25.Socialaåtgärderför jordbrukare.Jo. Personvalskommitténs betänkande säkerhetsfrågor.Ju. Ökat personvalsou 1993:21. Ju. 26.Handläggningenav vissa 27.Miljöbalk. Del 1 och 2. M. 64. Frågorför folkbildningen. U. 28.Bankstödsnänmden. Fi. 65. Handlingsplan mot buller. 29.Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. M. Del 2. Fi. 66.Lag om införande av miljöbalken. M. 30.Rättentill biståndinom socialtjänsten. S. 67. Slutförvaring av använt kärnbränsle KASAMs - 31.Kommunemasroll på alkoholomrádetoch inom yttrande över SKBsFUD-program 92. M. missbrukarvården.S. 68.Elkonkurrens med nätmonopol.N. 32.Ny anställningsskyddslag. A. 69.Revisorerna och EG. N. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och 70. Strategi för småforetagsutvcckling. N. livsmedelsindustrifor EG. Jo. 71. Organisationemas bidrag. C. 34.Förarprövare.K. 72.Att inhämta synpunkter från medborgarna Det - 35.Reaktion ungdomsbrott.Del A och B. Ju. kommunala i tillämpning. C.

mot omröstningsinstitutet

Statens offentliga utredningar

1993 Kronologisk förteckning

73.Radikalaorganisationsförändringar i kommuneroch landsting.C. 74.Kvalitetsmâtningi kommunalverksamhet.C. 75.Vissamervärdeskattefrágor Il, offentlig verksamhet m.m. Fi. 76.Verkstallighet av fängelsestraff.Ju. 77.Kommunaltjänsteexportoch internationellt bistånd.C. 78.Miljöskadeförsâkringen framtiden. i M. 79.Handeloch miljö mot en hållbarspelplan.M. - 80.statsförvaltningenoch EG. Ju.

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Riksbanken och prisstabiliteten.[20] Justitiedepartementet Vad är ett statsråds arbetevärt [22] En ny datalag. [10] Bankstödsnåmnden. [28] EG och vara grundlagar. [14] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Ökat personval. [21] Del [29] Handläggningen av vissa sâkerhetsfrågor.[26] Folk- och bostadsräkrting år 1990och i framtiden. [41] Reaktionmot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Översyn av tjänsteinkorrtstbeskattningen. [44] Justitiekanslern. översynav En JK:s arbetsuppgifter Kostnadsutjämning mellankommuner. [53] m.m. [37] Beskattningav fastigheter, del I Fri- och rättighetsfrágor. Del A och B. [40] Schablonintäkteller fastighetsskatt [57] Det allmännas skadeståndsansvar. [55] - Effektivare ledningi statligamyndigheter. [58] Polisens rättsliga befogenheter. [60] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62] Person och parti Studieri anslutning till - Vissa mervärdeskattefrágor ll, offentlig verksamhet Personvalskommitténs betänkande m.m. [75] Ökat personval sou 1993:21. [63]

Verkställighetav fängelsestraff. [76] Utbildningsdepartementet statsförvaltningen ochEG. [80] Kursplaner för grundskolan. [2]

Ersättning för kvalitet och effektivitet. Utrikesdepartementet Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för Stymings- och samarbetsformer i biståndet.[l] grundläggande högskoleutbildning.[3] Kontrollenöver exportav strategisktkänsliga varor. [56] Vårdhögskolor

kvalitet utveckling huvudmannaskap. [12] Försvarsdepartementet - - - Kunskapenskrona. [23] Lag om totalförsvarsplilct.[36] Frågorför folkbildningen. [64] Försvarets högskolor. [42]

Jordbruksdepartementet Socialdepartementet Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. Statligt stödtill rehabilitering av tortyrskadade [6] flyktingar m. fl. [4] för jordbrukare. [25]

Sociala åtgärder

Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. - Åtgärderför att förbereda Sveriges jordbruk och [5] livsmedelsindustri för EG. [33]

Socialförsäkringsregister. [ll]

Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Arbetsmarknadsdepartementet

Kommunernas roll alkoholområdetoch inom Ny anställningsskyddslag. [32] missbrukarvården.[31] Politik mot arbetslöshet. [43] Hälso- ochsjukvården i framtiden tre modeller. [38] - Ersättning vid arbetslöshet. [53] Ett år med betalningsansvar. [49]

Serveringsbestämmelser. [50] Kulturdepartementet

Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet löneskillnaderoch lönediskriminering. Preconativ.[61] Om kvinnor och män arbetsmarknaden. [7]

Kommunikationsdepartementet löneskillnader och lönediskriminering.Om kvinnor

ochmän på arbetsmarknaden. Bilagedel.[8] Postlag.[9] Ägandet tjänst. av radio och televisioni allmänhetens Ökad konkurrens järnvägen. [13] [17] Förarprövare. [34] Utlänningslagen en partiell översyn. [24] - En gräns för ñlmcensuren. [39]

Finansdepartementet

Utvisning grund av brott. [54] Nya villkor för ekonomioch politik ekonomi- kommisionens förslag. [16]

Nya villkor för ekonomi ochpolitik ekonomi- kommisionens förslag. Bilagor. [16]

Statens

offentliga utredningar 1993

Systematisk förteckning

Näringsdepartementet

Svenskaregler för internationellomfördelning av olja vid en oljekris. [l5] Elkonkurrensmednätmonopol.[68] Revisorernaoch EG. [69] Strategiför småföretagsutveckling. [70]

Civildepartementet

i Trosabryter sig loss.Bytänkandeeller demokratins

l

räddning.[45] Vissakyrkofrágor. [46] Konsekvenser valmöjligheterinom skola, av barnomsorg,äldreomsorgochprirxtärvård.[47] Kommunalaverksamheteri egen förvaltningoch i kommunalaaktiebilag.Enjämförandestudie.[48] Ny marknadsföringslag.[59] Organisationernas bidrag. [71]

i

Att inhämta synpunkterfrån medborgarna Det - g kommunalaomröstningsinstituteti tillämpning. [72] Radikalaorganisationsförändringar i kommuneroch landsting.[73] Kvalitetsmätningi kommunalverksamhet.[74] Kommunaltjänsteexportoch internationelltbistånd.[77]

Miljö- och naturresursdepartementet

AcceptansToleransDelaktighet.[18] Kommunernaoch miljöarbetet.[19] Miljöbalk. Del och 2. [27] 1 Naturupplevelser utan buller en kvalitet att värna. - 511 Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bilagedel.[65] Lag om införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring av använt kärnbränsle KASAMs yttrande över SKBs FUD-program92. [67] l Miljöskadeförsäkringeni framtiden. [78] Handeloch miljö mot en hållbarspelplan.[79] - E