Anslutning till EU

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Anslutning Förslag till till Övergripande EU lagstiftning

7 Betänkande S av EG-lagsutredningen

Öcc: SOU

M

KF.:

min

w Statens offentliga utredningar mm 1994:10 w Utrikesdepartementet

till

EU

Anslutning

Förslag till övergripande lagstiftning

Betänkande av EG-lagsutredningen Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 2l Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13548-5 Graphic Systems AB, Göteborg 1994 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet Ulf Dinkelspiel

Genom ett beslut den 10 juni 1993 bemyndigade regeringen statsrådet Ulf Dinkelspiel att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag

till den övergripande lagstiftning föranleds svensk anslut-

som av en

ning till EGEU.

Med stöd av detta bemyndigande utsågs den 15 juni 1993 generaldirektören Sten Heckscher till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades samma dag departementsrådet Ingrid Larén Marklund, hovrättsassessorn Niklas Jonson, departementsrâdet Göran Schäder, kanslirådet Olle Abrahamsson,

departementssekreteraren Håkan Åkesson, kanslichefen Magnus Isberg

samt jur. kand. Nils Wahl. Den 22 november 1993 entledigades Åkesson från sitt uppdrag med verkan från och med den 4 oktober 1993. Till ny expert förordnades samma dag hovrättsassessorn Lennart Östblom med verkan från och med den 4 oktober 1993. Till sekreterare förordnades den 15 juni 1993 byrâchefen Göran Persson.

Utredningen har antagit namnet EG-lagsutredningen. Under arbetets

gång har den särskilde utredaren och sekreteraren besökt Bryssel den 5 november 1993 och överlagt med företrädare för EG-kommissionens

rättsavdelning, ministerrådets rättsavdelning, EFTA:s rättssekretariat

och Sveriges delegation vid Europeiska gemenskaperna. Vidare har den särskilde utredaren och sekreteraren tillsammans med experten Isberg besökt Köpenhamn den 17 november 1993 och överlagt med företrädare för folketingets markedsudvalg, justitieministeriet och utrikesministeriet. Den särskilde utredaren har i samband med besök i Dublin och Madrid även informerat sig bl.a. parlamentets roll i om EG-samarbetet i Irland och i Spanien vid överläggningar med företrädare för justitieministeriet respektive statssekretariatet för EG och parlamentet. Utredningen har under arbetet haft överläggningar med företrädare för de politiska partier som är representerade i riksdagen. Vissa

kontakter har också ägt rum med Riksdagsutredningen. Utredningen

har vid förfrågningar i Finland och Norge fått beskedet att man där

ännu inte vidtagit några lagstiftningsåtgärder det område vi

som nu har arbetet med.

Utrikesdepartementets traktatenhet har välvilligt biträtt utredningen med vissa översättningar.

Jur. kand. Jörgen Hettne, Utrikesdepartementet, har biträtt ut-

redningen i vissa delar.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Anslutning till EU

-

Förslag till övergripande lagstiftning SOU 1994: 10. De olika experterna och sekreteraren har deltagit i utredningens

arbete alla punkter och instämmer i utredarens slutsatser. Även om utredaren självfallet ensam bär ansvaret för de förslag som läggs fram,

är dessa resultatet av kollektiva ansträngningar. Betänkandet är därför

skrivet i vi-fonn. De företrädare för riksdagspartierna som vi enligt våra direktiv haft

kontakter med har under hand förklarat sig dela vår uppfattning i fråga om förslaget till information och samråd mellan regering och riksdag. Utredningen har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i februari 1994

Sten Heclcscher

Göran Persson

Innehållsförteckning

Förkortningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förslag till lag om Sveriges anslutning till Europeiska

unionen 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inledande beskrivning 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EGEU:s uppgifter och målsättningar 23

. . . . . . . . . . . .

EG:s institutioner och deras roll i beslutsprocessen 26

EG:s rättsordning 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3.1 Närmare om det gemenskapsrättsliga regelverket 34

2 Tidigare anslutningar 37

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anslutningsfördrag 37

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tillträdeslagstiftningen i andra länder 41

. . . . . . . . . . . . 2.2.1 Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Storbritannien 44

2.3.3 Irland 45

2.2.4 Spanien 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.5 Tyskland 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Den troliga strukturen pa ett svenskt anslutningsfördrag 51

Inledning 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Uppbyggnaden av ett svenskt anslutningsfördrag 52

. . . . . Slutsatser 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 De konstitutionella förutsättningarna för en svensk

anslutning 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1 Riksdagens godkännande av fördrag 57

. . . . . . . . . . . . . 4.2 Överlåtelse beslutanderätt av

4.3 Införlivande av EG:s existerande regelverk

4.4 Förhållandet till EG-rätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 EG-domstolens ställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehållsförteckning

4.6 Slutsatser 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Överväganden 63

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1 Övertagande av fördragen och sekundärrätten 63

. . . . . . . 5.1.1 De grundläggande fördragen 63 . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Sekundärrätten 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Överlåtelse beslutanderätt 68 av . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Gemenskapsrättens förhållande till svensk rätt 70 . . . . . . . 5.3.1 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt 70 . 5.3.2 Förarbetena till grundlagsändringarna 71 . . . . . . .

5.3.3 överväganden 73

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4 Hur påverkas EES-avtalet och EES-författningarna 74

. . . 5.4.1 Allmänt om EES-avtalet och dess genomförande i

Sverige 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.2 Vad händer med EES-avtalet om Sverige blir

medlem i EU 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.3 Bör den svenska EES-lagstiftningen upphävas

eller behållas vid ett svenskt medlemskap i EU 80 . 5.5 Samråd och information mellan regering och riksdag 84 . . 5.5.1 Utgångspunkter 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.2 Grundlagsutredningen 86

. . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.3 EES-lösningen 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5.4 Utrikesnämnden 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.5 Författningsreglering eller 89

. . . . . . . . . . . . . 5.5.6 Närmare om regeringens skyldigheter 90 . . . . . . . 5.5.7 Information inför möten med Europeiska rådet 96 . . 5.5.8 Sammanfattning 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Samråd med riksbanken 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7 Ikraftträdande och Övergångsbestämmelser 99 . . . . . . . . .

6 Strukturen på en svensk anslutningslag 101

. . . . . . . . . . .

7 Specialmotivering 103

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga

Kommitténs direktiv 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forkortmngar

ECB Europeiska centralbanken ECR European Court Reports EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA European Free Trade Association EG Europeiska gemenskaperna, Europeiska gemenskapen

EKSG Europeiska kol- och stâlgemenskapen EU Europeiska unionen Euratom Europeiska atomenergigemenskapen

RF Regeringsformen prop. proposition rskr. riksdagsskrivelse

Sammanfattning

Förhandlingarna ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen om EU pågår fortfarande. Avsikten är att Sverige under förutsättning det svenska folket i den kommande folkomröstningen säger till att ett svenskt medlemskap skall inträda som medlem år 1995. -

Ett medlemskap i EU förutsätter vissa grundlagsändringar men också övergripande lagstiftning annat slag. Vårt uppdrag har varit att

av lägga fram förslag till den lagstiftning av senast nämnda slag som kan krävas vid en svensk anslutning till EU. Regeringen har i december 1993 till riksdagen överlämnat en

proposition med förslag till grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EU. Genom dessa grundlagsändringar åstadkoms de

kostitutionella förutsättningarna för ett medlemskap. Härigenom blir

det möjligt att överlämna beslutanderätt till gemenskapens institutio-

Därefter måste beslutanderätt också faktiskt överlämnas till ner.

gemenskapen. Detta kan enligt vad som uttalades i våra direktiv se

bilaga regleras genom en särskild författningsbestämmelse.

En fråga enligt direktiven borde övervägas är hur den svenska som anslutningen till de grundläggande fördragen skall regleras och en hur de rättsregler Europeiska gemenskaperna EG redan annan som har beslutat med stöd dessa fördrag skall göras tillämpliga här i av landet. Något också kunde komma att aktualiseras var huruvida som

principen gemenskapsrättens företräde och i vissa fall direkta

om - -

effekt bör framgå av den svenska lagstiftningen eller om förhållandet

mellan EG-rätten och intern svensk rätt borde lösas något annat

sätt.

En fråga betydelse som enligt direktiven också borde övervägas

av i detta sammanhang är omfattningen av samrådet mellan regering och riksdag inför behandlingen viktigare förslag i framför allt ministerav rådet och i vad mån detta samråd kan behöva författningsregleras. Avslutningsvis framhölls i våra direktiv att i detta sammanhang borde övervägas även hur de författningar som beslutats till upp-

fyllande av Sveriges förpliktelser enligt avtalet om ett europeiskt

ekonomiskt samarbetsområde EES påverkas genom ett svenskt medlemskap i EU.

10 Sammanfattning SOU 1994: 10

Övertagande av fördragen och sekundärrätten

Gemenskapsrätten består först och främst de grundläggande av fördragen, den s.k. primärrätten. Till EG:s sekundärrätt hör de rättsakter som antagits av EG:s institutioner. Hit räknas i första hand

förordningar, direktiv och beslut som är av bindande natur. Härtill

kommer också andra icke bindande rättsakter, rekommendationer som eller yttranden. Stora delar av primärrätten och sekundärrätten utgör direkt tillämpbar rätt i medlemsstaterna. Vid anslutning till EU en måste en stat acceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten existerande regelverket. Sverige utgör härvidlag inget undantag. Med hänsyn till vårt dualistiska synsätt krävs emellertid någon form av nationell lagstiftning för att införliva det gemenskapsrättsliga regelverket med svensk rätt. Traditionellt finns det två olika metoder för att införliva innehållet i en internationell överenskommelse med nationell rätt. Det kan ske genom transformation eller inkorporering. I fråga de genom om grundläggande fördragen är det enligt vår mening omöjligt att tänka sig någon annan form för att införliva dessa med svensk rätt än inkorporering. Man kan utgå från att Sverige i sitt anslutningsfördrag kommer att ansluta sig till alla unionens tidigare fördrag. Detta skulle i så fall betyda att, från strikt juridiska utgångspunkter, det skulle räcka att i den svenska anslutningslagen föreskriva att det svenska anslutningsfördraget skall gälla i Sverige. Genom sådan bestämmelse skulle en

också övriga fördrag och för den delen även sekundärrätten

inkorporeras i svensk rätt eftersom de är del anslutningsen av fördraget. Enligt vår mening bör emellertid en sådan strikt minimalistisk och för andra än specialister svårbegriplig lösning inte väljas. Det bör i stället direkt av den svenska anslutningslagen framgå vilka fördrag som blir gällande rätt i Sverige. För sådan lösning talar goda en pedagogiska skäl och intresset att i anslutningslagen tydligt att ange

de grundläggande fördragen utgör del den svenska nationella

en av rätten. Vi har vidare övervägt om fördragen skall inkorporeras i sin helhet eller bara i vissa delar. T.ex. valde i den danska tillträdeslagen man att begränsa inkorporeringen till umiddelbart anvendelige bestämmelser.

Vi har funnit det vanskligt att selektivt inkorporera fördragen. Detta

gäller särskilt, om man gör urvalet att endast i allmänna genom ordalag ange de bestämmelser som skall inkorporeras. En generell

inkorporering av fördragen är enligt vår mening att föredra och leder

Sammanfattning ll

till det juridiskt mest korrekta resultatet. Det är nämligen angeläget att reglerna inkorporeras med den effekt de har enligt EG-rätten, varken

eller mindre. Vi därför att den mest korrekta lösningen är mer anser att inkorporera fördragen i deras helhet med tillhörande bilagor och

protokoll. Detta torde också bäst svara mot de förpliktelser Sverige

åtar sig som medlem i EU. Även i fråga sekundärrätten gäller åtminstone teoretisk om - som en

utgångspunkt att man kan tänka sig att införliva denna med svensk

-

rätt antingen genom transformation eller genom inkorporering. Valet

är emellertid här något mera komplicerat än beträffande de grund-

läggande fördragen. Förordningar skall ha allmän giltighet, vara bindande i sin helhet

och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. Efter en svensk anslutning till EU måste således alla förordningar som redan har beslutats kunna tillämpas direkt våra domstolar och andra myndigheter på samma av sätt andra nationella normer. De redan beslutade förordningarna som bör därför inkorporeras i svensk rätt. I fråga om direktiven är förhållandet annorlunda. Vi konstaterar till början att direktiv som har beslutats fram till tidpunkten för en en svensk anslutning till EU i princip då redan skall ha omsatts eller vara på väg att omsättas till inhemska föreskrifter i den mån så har

befunnits nödvändigt. Problem kan emellertid uppstå, om vi av någon

anledning skulle ha förbisett ett direktiv eller missförstått dess rätta innebörd. Ett direktiv kan vidare, åtminstone till vissa delar, ha direkt effekt och därigenom skapa rättigheter och skyldigheter för dem det berör. Vi måste därför, för att säkerställa dessa rättsliga effekter, också beträffande de redan beslutade direktiven se till att de kan göras gällande i Sverige i sådana fall. Det måste emellertid, även när det gäller direktiven, bli fråga om en inkorporering. Vi vill framhålla att den reglering vi föreslår inte ersätter det sedan tidigare vedertagna sättet för att omsätta direktiv till svensk rätt. Vad som sagts om direktiv gäller även beträffande beslut.

I fråga om rekommendationer och yttranden gäller däremot i princip

att de inte kan tilläggas någon direkt effekt eller någon bindande verkan. Däremot kan dessa typer av rättsakter ha betydelse för att förstå den rätta innebörden av annan EG-rätt. Det är emellertid vanskligt att med bestämdhet uttala sig om vilken betydelse sådana rättsakter kan få i det enskilda fallet, om frågan skulle komma under EGdomstolens prövning. Även dessa rättsakter bör därför inkorporeras. För att ett resolut och entydigt sätt med svensk rätt införliva den EG-rätt finns vid ett svenskt inträde föreslår vi således att inte som bara förordningarna, utan alla de rättsakter som har beslutats av EG:s

12 Sammanfattning SOU 1994: 10

organ fram till tidpunkten för en svensk anslutning till EU skall inkorporeras i svensk rätt. Detta bör ske genom särskild been stämrnelse i anslutningslagen som anger att den redan beslutade

sekundärrätten skall gälla här i landet. För att undvika risken för

missförstånd föreslår vi dock att det i lagen uttryckligen sägs att rättsaktema skall gälla här i landet det sätt som följer av fördragen.

Överlåtelse av beslutanderätt

Vi konstaterar att det som främst utmärker samarbetet inom EU är att medlemsstaterna inom de områden som samarbetet har avstått avser

från att på egen hand fatta beslut om lagar och förordningar och andra

åtgärder som kan behövas för att uppnå syftet med samarbetet och i stället utövar dessa beslutsbefogenheter gemensamt inom EG:s institutioner. Genom att ratificera anslutningsfördraget med EU kommer vi att åta oss att överlåta beslutanderätt till gemenskaperna i den omfattning som krävs enligt de grundläggande fördragen vid tidpunkten för anslutningen. Vi har övervägt hur detta lämpligen bör ske. Kravet på att medlemsstaterna skall avstå beslutsbefogenheter till

gemenskaperna följer av innehållet i de grundläggande fördragen. Som redan har framgått föreslår nu att alla de grundläggande fördragen som ger gemenskapernas organ sin kompetens skall införlivas med

svensk rätt genom en särskild bestämmelse i anslutningslagen. Det kan med fog hävdas att vi därmed rent faktiskt också överlåter beslutande-

rätt till gemenskaperna i den omfattning som fördragen kräver

eftersom just detta är en del av innebörden av de grundläggande fördragen enligt EG:s rättsordning. Sett från en sådan utgångspunkt skulle det inte behövas någon särskild bestämmelse i anslutningslagen

att överlåta beslutanderätt till EG:s Överlåtelsen följer

om organ. av fördragen. Det faktum att medlemsstaterna överlåter en betydande del av sina

befogenheter att fatta beslut till de gemensamma organen är något som

skiljer samarbetet inom EU från annat internationellt samarbete. Vidare är det just överlåtelsen av beslutsbefogenheter till de gemensamma organen som utlöser de konstitutionella effekterna av ett

medlemskap i EU. Överlåtelsen beslutanderätt är således viktig

av en och avgörande åtgärd vid ett medlemskap i EU. Vi har därför funnit att den överlåtelse av beslutanderätt till de gemensamma organen som följer av ett medlemskap i EU också bör slås fast i särskild en författningsbestämmelse. Vi uttrycker det så att EG:s organ får fatta

beslut med verkan här i landet i den omfattning som följer de

av

grundläggande fördragen.

SOU 1994: 10 Sammanfattning 13

förhållande till svensk rätt

Gemenskapsrättens

I utredningens direktiv ställs frågan huruvida principerna om gemenskapsrättens företräde och i vissa fall direkta effekt bör framgå av - -

den svenska lagstiftningen eller om förhållandet mellan EG-rätten och

intern svensk rätt bör lösas på något annat sätt. Vi konstaterar att Romfördraget bortsett från artikel 189 inte - -

innehåller några uttryckliga och preciserade bestämmelser om

förhållandet mellan medlemsstaternas nationella rättsordningar och gemenskapens regler. Genom EG-domstolens praxis har emellertid

vissa inom gemenskapen och medlemsstaterna numerainte ifrågasätta principer etablerats. EG-domstolen fastslog sålunda tidigt att gemen-

skapsrätt har företräde framför nationell rätt. Vidare har EG-domstolen slagit fast bl.a. att för medlemsstaterna bindande bestämmelser

i grundfördragen och i direktiv upphov till rättigheter för

ger medlemsstaternas innevånare och att dessa rättigheter kan göras gällande gentemot medlemsstaterna under förutsättning att bestärnrnelär så klara och entydiga att det omedelbart går att tillämpa dem. serna Genom sådana och andra uttalanden EG-domstolen, som inom det av EG-rättsliga systemet har exklusiv rätt att uttolka EG-rätten, har det utkristalliserats vissa principer rörande EG-rättens företräde, direkta

tillämplighet och direkta effekt. Principen gemenskapsrättens företräde innebär att EG-rätt har

om

företräde framför nationell rätt. Om en författningsbestämrnelse strider EG-regel, är landets domstolar och andra myndigheter skyldiga

mot en att tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen.

Den direkta tillämpligheten innebär att stora delar av grundfördragen

och den sekundära rätten automatiskt utgör en del av medlemsstaternas interna rätt. Den direkta ejfekten innebär att enskilda kan grunda

rättigheter och i bland även åläggas skyldigheter direkt basis av

EG-rätten. Förutsättningarna för att en regel skall ha direkt effekt är

den är tillräckligt klar och precis samt ovillkorlig. Både försåvitt

att

gäller primär EG-rätt och förordningar föreligger en presumtion för

dessa regler har direkt effekt. Detta gäller emellertid inte för att direktiv. Genom anslutningslagen kommer EG:s befintliga primär- och sekundärrättsliga regelverk att förklaras vara gällande i Sverige. Härav följer att EG:s grundfördrag och de dem baserade och av EG-

domstolen fastställda rättsprinciperna kommer att utgöra en integrerad

den svenska rättsordningen och får fullt genomslag i denna. del av Vid angivna förhållanden framstår det enligt vår bedömning som nu

överflödigt att påpeka att de tidigare redovisade principerna om EG-

14 Sammanfattning SOU 1994: 10

rättens företräde, direkta tillämplighet och direkta effekt blir tillärnpliga även i Sverige, Sverige blir medlem i EU. om

Hur påverkas EES-avtalet och

EES-författningarna

EES-avtalet är ett associationsavtal mellan EG, dess medlemsländer

och EFTA-länderna utom Schweiz. Det är tillämpligt inte bara i

EFTAEG-förhållanden utan också EFTA-länderna sinsemellan. EES-avtalet innehåller dels huvudbestämmelser vissa som motsvarar av de grundläggande EG-bestämmelserna i Romfördraget, dels protokoll och bilagor som innehåller närmare bestämmelser för avtalets tillämpning samt hänvisningar till de EG-rättsakter, dvs. EGregler som också ingår i avtalet.

En grundläggande skillnad mellan EES och EU-medlemskap

är att

avtalsparterna i EES inte överlämnar någon lagstiftningskompetens till

gemensamma organ. Det gäller följaktligen för respektive EFTA-stat att försöka efterlikna EG-rätten så långt det går när EES-avtalets regler av sådan EG-karaktär görs till del den rättsordningen av egna en. För att uppfylla skyldigheterna enligt avtalet har Sverige inkorporerat vissa delar av avtalet i svensk lagstiftning. Det gäller i första hand EES-avtalets huvudbestämmelser och de EG-förordningar som är en

del av avtalet. Inkorporeringen innebär att reglerna tillämpas

som svensk rätt precis de ut inom EG. som ser Beträffande de direktiv avtalet innefattar så gäller för dem som detsamma som gäller inom EU:s medlemsstater, dvs. de är inte direkt tillämpliga men bindande för avtalets parter till det resultat skall som uppnås. Det innebär att det krävs lagstiftningsåtgärder i Sverige som uppfyller direktivens mål, själva direktivet blir inte sådant men som direkt svensk rätt.

Med ett svenskt EU-medlemskap följer att EG-rätten den är blir

som en del av den svenska rättsordningen. De grundläggande fördragen och redan beslutade rättsakter blir den svenska anslutningsakten genom

och den svensaka anslutningslagen gällande för och i Sverige på

samma sätt som de gäller inom EU. Såvitt kan bedömas medför ett svenskt medlemskap i EU inte i och för sig några skyldigheter att vidta några åtgärder beträffande EESregler som införlivats i svensk rätt. Inte det finns direkta EGens om

motsvarigheter till bestämmelserna, torde det finnas någon skyldighet

att upphäva EES-bestämmelsen till förmån för EG-bestämrnelsen. Allmänna effektivitets- och tydlighetsskäl talar emellertid för att man i Sverige begränsar regelgivningen där det går. Några nackdelar med

SOU 1994: 10 Sammanfattning 15

upphäva bestämmelser ändå gäller i landet kan knappast att som finnas. För svensk del torde detta innebära att stora delar av de författningar införlivat EES-avtalet i princip kan upphävas. som Vi har således kommit fram till att EES-lagen bör upphävas i sin helhet och att de bestämmelser i huvudsak administrativ natur vars av motsvarigheter vi alltjämt kommer att behöva vid ett medlemskap skall införas i annan författning. Svenska författningar inkorporerat EG-förordningar bör också som upphävas. Det bör ankomma resp. departement eller i förekommande fall den myndighet som inkorporerat förordningen i

fråga att avgöra vilka svenska tillämpningsbestärnmelser som kommer

att behövas även efter ett medlemskap och i vilka författningar dessa i så fall bör placeras. Svenska författningar som transformerat direktiv bör behållas i den mån svensk rätt därigenom redan anpassats till EG-rätten. De bör dock

ändras så att det framgår att författningarna inte längre i första hand

har sin grund i EES-avtalet utan i ett svenskt EU-medlemskap.

Samråd och information mellan regering och

riksdag

Vi konstaterar att denna fråga är av en arman karaktär än de frågor

tidigare har tagit ställning till som i huvudsak varit av juridisk-teknisk natur. Den rör folkstyrets framtida villkor och former de områden samarbetet inom EU avser och har stor politisk betydelse. som Om Sverige blir medlem i EU, flyttas vissa befogenheter från svenska organ, däribland riksdag och regering, till EG:s organ. Det är främst fråga om normgivning där befogenheterna i dag kan

tillkomma riksdagen, regeringen eller någon förvaltningsmyndighet. Europeiska unionens råd är EG:s främsta lagstiftare. Enligt folkrätten och enligt regeringsformen är det regeringen som företräder Sverige i mellanfolkliga relationer. Det blir således regeringen som kommer

Sveriges vägnar i rådet och i andra EG-organ. att agera Man kunde naturligtvis tänka sig att riksdagens inflytande, som i vissa EU:s medlemsstater, skulle utövas endast som en kontroll i av

efterhand med hjälp av de instrument för sådan kontroll som redan

finns. Enligt vår mening bör man emellertid inte nöja sig med detta

utan sträva efter en ordning där parlamentet, som i en del andra medlemsstater, därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter Sverige skall inta vid förhandlingar och beslutsfattande inom EU.

16 Sammanfattning SOU 1994: 10

Författningsreglering eller

Det parlamentariska statsskicket medför att regeringen vid hanteringen av frågor som rör samarbetet inom EU, liksom beträffande alla andra frågor, för sin existens är beroende att riksdagen tolererar regeringav en. Man kan därför anta att varje regering i eget intresse till ser att hålla riksdagen väl informerad vad pågår inom EU och hos om som den förankrar sin ståndpunkt i de frågor skall bli föremål för som beslut i rådet för att inte i efterhand råka ut för ett bakslag. Det kunde mot den här bakgrunden hävdas särskild lagatt en reglering för just samarbetet inom EU överflödig och i vore att man stället kunde nöja sig med endast ett parlamentariskt för ansvar regeringen gentemot riksdagen även för de frågorna. Å andra sidan spänner samarbetet inom EU över stora och viktiga

områden. Riksdagen avstår del sina befogenheter och Sverige en av blir folkrättsligt bundet av gemenskapernas beslut fattats under som regeringens medverkan. En fastare för regeringens skyldigheter ram i förhållande till riksdagen ter sig därför påkallad och stämmer för övrigt väl överens med svenska lagstiftningstraditioner. En ordning

utan författningsreglering skulle också kunna leda till att benägenheten

att sprida information till och samråda med företrädarna för oppositio-

nen minskar, i vart fall då regeringen har stabil riksdagsmajoritet

en bakom sig. Det vore olyckligt. Vi har därför utan större tvekan stannat för att regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen i dessa hänseenden skall slås fast i en särskild bestämmelse.

Närmare om regeringens skyldigheter

Samarbetet inom EU rör både stort och smått, viktigt och mindre viktigt, och både sådant som det i dag är förbehållet riksdagen att

besluta om och sådant regeringen eller förvaltningsmyndigheterna

som kan bestämma. Vi poängterar att det inte ankommer på eller regeringen att oss ta ställning till i vilka former riksdagen skall arbeta. Vi har emellertid som arbetshypotes utgått från att förslagen i betänkandet EG och våra grundlagar SOU 1993:14 i detta avseende skall genomföras. De

förslagen bygger på tanken att regeringens information så långt

som möjligt skall lämnas vid öppna riksdagssammanträden att det men också skall inrättas en särskild nämnd för samråd mellan riksdag och regering inför förhandlingar i rådet. I fråga den närmare omfattom ningen av regeringens skyldigheter gentemot riksdagen har vi därför funnit det ändamålsenligt att skilja mellan formellt samrådsett mera

SOU 1994: 10 Sammanfattning 17

förfarande, som bör vara inriktat på beslutsfattandet i Europeiska unionens råd och en allmän informationsskyldighet som bör vara bred och allomfattande.

Samrådsförfarandet I fråga om det formella samrådsförfarandet mellan regering och riksdag inför diskussioner och beslut i rådet har vi övervägt om detta skall omfatta alla frågor eller om området för samrådsskyldigheten bör avgränsas något sätt. Allmänt sett vore det angeläget att riksdagen finge goda möjligheter att påverka förhandlingsupplägget i mera betydelsefulla frågor medan detaljer och teknikaliteter med fördel kunde hanteras av regeringen egen hand.

Vid vårt slutliga ställningstagande till hur den formella skyldigheten

för regeringen att samråda med riksdagen bör bestämmas har vi stannat för en lösning som anknyter till den praxis som har utbildats i Danmark för hanteringen av dessa frågor. Detta innebär att regeringen skall underrätta det organ riksdagen utsett för ändamålet om alla frågor som skall behandlas i ministerrådet. Därutöver skall regeringen rådgöra med nyss nämnda organ i riksdagen om hur förhandlingarna i ministerrådet skall läggas upp inför beslut i betydelsefulla frågor. Men riksdagens organ skall därutöver ha rätt att påkalla samråd i vilken annan fråga rådets dagordning som riksdagsorganet anser vara så betydelsefull att samråd bör äga rum. Med en sådan ordning ges riksdagen en god inblick i alla frågor som skall behandlas i rådet samtidigt som ett av riksdagen särskilt utsett organ får vara med och bestämma hur förhandlingarna i viktiga frågor skall läggas upp. Det ligger från demokratiska utgångspunkter ett särskilt värde i att partierna i riksdagen får möjlighet att uttrycka sin åsikt i alla frågor som leder till betydelsefulla och bindande beslut för Sveriges del.

Allmän information Utöver det underrättelse- och sarnrådsförfarande som bör komma till stånd mellan regering och riksdag i enlighet med vad vi har föreslagit ovan bör regeringen åläggas en skyldighet att lämna allmän information till riksdagen om samarbetet inom Europeiska unionen. Denna information bör, i motsats till samrådet, kunna ges vid öppna

riksdagssammanträden på det sätt Grundlagsutredningen inför EG har

föreslagit.

För att riksdagen skall få en möjlighet att kontrollera att regeringen

har fullgjort sina skyldigheter i nu angivna hänseenden förelår vi

18 Sammanfattning

också att regeringen skall en gång om året lämna en skriftlig redo-

görelse till riksdagen över utvecklingen inom Europeiska unionen tillsammans med en förteckning över samtliga rättsakter som har

beslutats av rådet.

Information inför möten med Europeiska rådet Främst med tanke de politiska bindningar som uppstår i detta råd anser vi det naturligt att riksdagen skall ges information om den ståndpunkt Sverige skall inta även i de frågor som skall avhandlas kommande möten i Europeiska rådet. Det bör i huvudsak kunna gå till på samma sätt som vi har föreslagit beträffande frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd, dvs. normalt i det organ vi

förutsatt att riksdagen skall inrätta för sitt samråd med regeringen.

Riksdagen kan emellertid finna att det hellre bör ske i någon annan ordning.

SOU 1994: 10

Författningsförslag

Förslag till Lag om Sveriges anslutning till Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde 1 § Denna lag gäller tillämpningen av fördraget den 00 månad 1994 om

Republiken Finlands, Konungariket Norges, Konungariket Sveriges

och Republiken Osterrikes anslutning till Europeiska unionen.

Överlåtelse beslutsbefogenheter av 2 § Europeiska gemenskapernas organ fâr fatta beslut med verkan här i landet i den omfattning som följer av de fördrag som anges i 5

Fördragen och rättsaktema 3 §

De fördrag som anges i 5 § skall gälla här i landet.

4 §

De rättsakter som har beslutats av Europeiska gemenskapernas organ med stöd av de fördrag som anges i 5 § före den 1 januari 1995 och

som har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning

skall gälla här i landet det sätt som följer av fördragen.

5 § De fördrag som avses i 2-4 §§ är: Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska koloch stålgemenskapen 2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet Europeiska av ekonomiska gemenskapen

20 Färfattningsförslag SOU 1994: 10

Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska

atomenergigemenskapen 4. Konventionen den 25 mars 1957 om gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna

Konventionen den 13 november 1962 om ändring av fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra

den särskilda ordning för associering av utomeuropeiska länder och områden som behandlas i del 4 av detta fördrag tillämplig på Nederländska Antillerna 6. Fördraget den 8 april 1965 om upprättande av ett enda râd och en enda kommission för Europeiska gemenskaperna Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska

gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen Beslut av Europeiska gemenskapernas râd den 22 januari 1972 om

Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 10. Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska Republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 11. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 24 maj 1979 om Hellenska Republikens anslutningtill Europeiska kol- och stâlgemenskapen 12. Fördraget den 13 mars 1984 om ändring i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen vad avser Grönland 13. Fördraget den 12 juni 1985 om Portugisiska Republikens och Konungariket Spaniens anslutning till Europeiska ekonomiska

gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen

14. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 11 juni 1985 om

Portugisiska Republikens och Konungariket Spaniens anslutning till Europeiska kol- och stälgemenskapen

15. Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986 16. Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen

17. Beslut den 12 december 1992 beträffande vissa frågor som

Danmark har rest beträffande fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 18. Fördraget den OO månad 1994 om Republiken Finlands,

SOU 1994: 10 Författningsförslag 21

Konungariket Norges, Konungariket Sveriges och Republiken Österrikes anslutning till Europeiska unionen; allt jämte protokoll och bilagor samt med de tillägg och ändringar som godkänts och trätt i kraft senast den 31 december 1994.

Information och samråd mellan regering och riksdag 6 §

Regeringen skall underrätta ett av riksdagen utsett organ om alla

frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd. Regeringen

skall även rådgöra med riksdagsorganet hur förhandlingarna i rådet

skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som organet bestämmer. Regeringen skall dessutom dels fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, dels

varje âr till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över utvecklingen i Europeiska unionen tillsammans med en förteckning över de

rättsakter som har beslutats av Europeiska unionens råd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995 då lagen 1992:1317 om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde upphör att gälla. Den upphävda lagen skall dock fortsätta att tillämpas förhållanden dessförinnan.

l Inledande beskrivning

1.1 EGEU:s

uppgifter och målsättningar

Europeiska gemenskaperna EG har varit den sammanfattande beteckningen tre skilda gemenskaper: Europeiska kol- och stålgemenskapen EKSG, Europeiska ekonomiska gemenskapen EEG och Europeiska atomenergigemenskapen Euratom. Var och en av gemenskaperna har sin rättsliga grund i ett fördrag som fastställer gemenskapens uppgifter och avgör dess behörighet i förhållande till medlemsstaterna. De tre fördragen bildar nu till-

sammans med den politik och de samarbetsformer som införts genom

Maastrichtfördraget grunden för Europeiska unionen EU. I den

följande framställningen används beteckningen EU för Europeiska

unionen när medlemsländernas samarbete i hela dess vidd diskuteras, medan den alltjämt giltiga benämningen EG för Europeiska gemenskaperna används för den del av samarbetet som har överstatliga

inslag. Det är också främst EG-samarbetet som har betydelse från

konstitutionell och rättslig synpunkt. Fördraget om EKSG undertecknades i Paris i april 1951. Den första gemenskapen hade därmed bildats. Samarbetet inom kol- och

stålomrâdet skulle inte utgöra ett traditionellt mellanstatligt samarbete

utan fördraget hade överstatliga inslag. Grundtanken bakom fördraget, som den hade utformats av fransmannen Jean Monnet, var att man genom att samordna och kontrollera kol- och stålindustriema i Frankrike, Tyskland och andra länder som ville ansluta sig skulle kunna förverkliga drömmen om fred i Europa. Dessa politiska mål

kommer till uttryck i fördragets inledande artikel. För att uppnå dessa

mål och för att också bidra till den ekonomiska utvecklingen i med-

1 Innehållet i detta kapitel bygger i huvudsak uppgifter som har hämtats från betänkandet EG och vära grundlagar SOU 1993:14. Härutöver har följande litteratur använts: Allgårdh O., Jacobsson och Norberg S., EG och EG-rätten, Stockholm 1993. Bemitz U., EG-rättens grunder, Stockholm 1992. Lysén G., Introduktion till EG-rätten, 2 uppl, Uppsala 1989. Pålsson S. och Quitzow C.M., EG-rätten, Stockholm 1993.

24 Inledande beskrivning

lemsstaterna genom ökad sysselsättning och till följd därav ökad levnadsstandard skulle införas en gemensam marknad för kol och stål. Härigenom skulle man också förhindra diskriminering och konkurrens-

begränsande åtgärder mellan medlemsstaterna.

Fördraget ingicks för en tid om 50 år. Det är tveksamt om fördraget kommer att förlängas när det löper ut år 2002. I stället förmodas de särskilda reglerna om kol- och stålprodukter komma att fogas in i EEG:s regelverk som hittills har innehållit undantag för dessa varor. EEG har sin grund i Romfördraget som undertecknades i mars 1957 och trädde i kraft den 1 januari 1958. Fördraget kan sägas vara ett avtal mellan stater som på ett antal definierade områden avhänder sig självbestämmande till förmån för gemensamt beslutsfattande i gemenskapens institutioner.

Fördraget, som senast ändrades genom Maastrichtfördraget,

innehåller sex olika delar. I den första delen läggs de allmänna

principerna för samarbetet fast. I artikel 2 anges de grundläggande

målsättningarna för samarbetet. Gemenskapen skall således ha till

uppgift att, genom att upprätta en gemensam marknad och en

ekonomisk och monetär union och genom att genomföra den gemensamma politik eller verksamhet som avses i artiklarna 3 och 3a inom gemenskapen som helhet, främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av den ekonomiska verksamheten, en bärkraftig och ickeinflatorisk tillväxt och som är skonsam mot miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten samt

ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan med-

lemsstater. I artiklarna 3 och 3 a konkretiseras de medel som står till buds för att förverkliga de målsättningar som anges i artikel 2. Euratomfördraget undertecknades vid samma tillfälle som Romfördraget. Fördragets tillkomst kan ses mot bakgrund av Suez-krisen året innan med därav följande brist energitillgångar. Också Euratomfördraget betonar fredsmomentet. Fördraget inleds med att kärnenergi förklaras vara en viktig resurs för att utveckla industrin och

ett bidrag till freden. Tyngdpunkten i Euratomfördraget ligger vid utveckling av forskning på kärnenergiomrâdet och kunskapsspridning.

Ett annat huvudområde i fördraget tar sikte på skydd av hälsa och säkerhet. Fördraget innehåller således bl.a. bestämmelser om kontroll

och säkerhet vid kärnenergianläggningar. Gemenskapen skall vidare

se till att klyvbart material inte används annat sätt än vad det är avsett för och övervaka efterlevnaden av internationella avtal. Enligt fördraget är Euratom formell ägare till särskilt klyvbara material. Ett annat huvudsyfte med fördraget var att skapa en gemensam marknad

Inledande beskrivning 25

för produkter betydelse för kärnkraftssektorn. av Genom Maastrichtfördraget Europeiska unionen som trätt i kraft om den l november 1993 har samarbetet inom de europeiska gemenskaperna gått in i fas. Genom den första artikeln i unionsfören ny

draget artikel A skapas unionen. Unionen skall enligt denna vara grundad de hittillsvarande europeiska gemenskaperna samt den

tre

politik och de samarbetsformer införs genom fördraget. Unionen

som

skall ha till uppgift att ett konsekvent och solidariskt sätt organisera

förbindelserna mellan medlemsstaterna och deras folk. Genom unionsfördraget görs hel del ändringar i de tre grunden

läggande fördragen. Åtskilliga ändringar är av mestadels redaktionell

natur. Det är främst i Romfördraget som ändringar av mera substansiell natur förs in. En förändring är att uttrycket Europeiska

ekonomiska gemenskapen skall ersättas med uttrycket Europeiska gemenskapen. och påtaglig förändring gäller det stegvisa

En annan

införandet politisk och ekonomisk monetär union. Gemenskapen

av en

får därtill, med uttryckligt stöd i fördraget, uppgifter i fråga om

nya

utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor, kultur, folkhälsa,

konsumentskydd, alleuropeiska nät inom transport-, telekommunika-

tions- och energisektorn, industri samt utvecklingssamarbete.

Genom unionsfördraget tillförs två dimensioner i EG-samnya arbetet, nämligen utrikes- och säkerhetspolitik och ett gemensam

samarbete i rättsliga och inre angelägenheter. Samarbetet dessa två

områden är emellertid enligt fördraget traditionellt mellanstatligt och

har alltså inte överstatlig karaktär. Ansvaret för politiken på dessa områden läggs emellertid främst rådet men även på kommissionen. Domstolens roll begränsas däremot till det traditionella gemenskaps-

arbetet. Unionsfördraget liknas ofta vid en konstruktion med tre pelare. Med

första pelaren det traditionella samarbetet inom de tre gemen-

avses

skaperna och med de två andra utrikes- och säkerhetspolitik respektive rättsliga och inre angelägenheter. Från sistnämnda område har tagits in ett område i Romfördraget, nämligen visumpolitik art. 100 c. Det

skapas också möjlighet att föra över även andra områden från en tredje pelaren till den första. Så kan ske beträffande områdena

asylpolitik, invandringspolitik, bekämpning av narkotikamissbruk och internationella bedrägerier samt civilrättsligt samarbete.

26 Inledande beskrivning

1.2 EG:s institutioner och deras roll i

beslutsprocessen

Beslutsfattandet inom EG sker efter ett relativt enhetligt inte helt men

okomplicerat förfarande där EG:s olika institutioner medverkar enligt en given ordning. Initiativet till beslut kommer från kommissionen. Rådet är EG:s högsta beslutande organ. Rådet har också den lagstiftande funktionen, även om rådet kan delegera vissa sina uppgifter

av

till kommissionen. Enligt Maastrichtfördraget kommer även Europeiska centralbanken ECB att i framtiden rätt att utfärda förordningar.

Europaparlamentet har vissa kontrollerande uppgifter deltar också men

i beslutsprocessen utan att ha någon normgivningskompetens.

egen EG-domstolen är den instans tolkar och även lägger fast det som närmare innehållet i EG-rätten. Domstolen också för den ansvarar rättsliga kontrollen av hur EG:s övriga institutioner utövar sina

befogenheter.

Förslagsrätten inom EG tillkommer således kommissionen. Det skall emellertid nämnas att rådet ofta tar informella initiativ vidaresom

befordras till kommissionen. Dessutom har Europaparlamentet

genom

Maastrichfördraget fått befogenhet att anmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag. Förordningar, direktiv eller beslut skall

som

fattas av rådet måste vila på ett förslag från kommissionen. Kommissionen har även självständiga beslutsbefogenheter på vissa områden, bl.a. i fråga om tillämpningen EG:s konkurrensregler. Kommis-

av sionen, -som nu-består av -17 ledamöter, representerar gemenskapens intressen och dess ledamöter företräder således inte sitt hemland.

Varje ledamot av kommissionen är ansvarig för politiken inom ett

eller flera generaldirektorat. Kommissionen sammanträder varje vecka och är beslutför med nio kommissionärer närvarande. Besluten fattas

kollegialt med enkel majoritet. Beredningen av ärendena sker inom

generaldirektoraten. Inte sällan utses emellertid särskilda expertgrupper med representanter från medlemsstaterna.

Genom Maastrichtfördraget har kommissionens ställning förstärkts inom de utrikes- och inrikespolitiska områdena den i genom att fråga

om initiativ- och yttranderätt där jämställs med medlemsstaterna.

De grundläggande besluten inom gemenskapema fattas de

av

europeiska gemenskapernas råd vilket till följd Maastricht-

organ av

fördraget om Europeiska unionen nu har bytt till Europeiska

namn unionens råd. Rådet godkänner EG:s budget och beslutar normer,

eller med en annan terminologi stiftar lag inom de områden där

- -

medlemsstaterna skall tillämpa gemensamma regler. Som har framgått ovan fattar rådet sina beslut på grundval kommissionens förslag.

av

Inledande beskrivning 27

Rådet skall höra Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala

kommittén när fördraget föreskriver det, men låter ofta dessa instanser

yttra sig även i andra fall. Den formella huvudregeln är att rådets beslut fattas med enkel

majoritet. Denna beslutsmodell används emellertid sällan i praktiken och inte alls i lagstiftningsarbetet. Flertalet viktigare bestämmelser i

fördraget föreskriver i stället att beslut skall fattas enhälligt eller med kvalificerad majoritet. Under de inledande skedena av EG-samarbetet krävdes enligt Romfördraget nästan undantagslöst enhällighet i rådet. Inom flertalet viktiga områden föreskrevs en övergångsperiod i olika

etapper. Det stadgades då att enhällighet skulle gälla inledningsvis för

att därefter ersättas av beslut med kvalificerad rriajoritet. Sedan också Enhetsakten år 1986 föreskrivit att beslut skall fattas med kvalificerad

majoritet inom flera centrala områden, är den beslutsordningen numera huvudregel. Genom Maastrichtfördraget vidgas möjligheterna ytterligare att fatta beslut med kvalificerad majoritet. Röstreglerna i rådet bygger att varje stat har ett visst röstetal

-

Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien 10 röster var, Spanien

8 röster, Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal 5 röster var, Danmark och Irland 3 röster var samt Luxemburg 2 röster. Sverige skulle sannolikt vid ett medlemskap få 4 eller 5 röster. Kvalificerad

majoritet innebär att det krävs 54 ja-röster för bifall till ett förslag från

kommissionen. Det räcker således inte att t.ex. de fyra stora - Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien är överens. Dessa förfogar tillsammans endast över 40 av de 54 röster som krävs för ett beslut med kvalificerad majoritet. Sett från andra sidan kan några mindre stater, 5 eller 6 beroende konstellationen, tillsammans hindra ett majoritetsbeslut. När nya medlemsstater tillkommer kommer

antalet röster som krävs för att uppnå kvalificerad majoritet självfallet

att justeras. Rådet är således EG:s främsta beslutande organ. I rådet är varje medlemsstat representerat med en regeringsledamot. Rådet har inte

någon fast sammansättning utan det beror i hög grad på frågornas karaktär vilken regeringsledarnot som deltar från respektive land. Den

ledamot som är närvarande vid varje tillfälle representerar sitt lands regering och agerar inom ramarna för de instruktioner som han eller hon därvid har erhållit. Mellan rådsmötena, som äger rum minst en gång i månaden men oftast varje vecka, företräds ministrarna av ambassadörer som är ackrediterade hos gemenskaperna och som leder sina respektive länders delegationer i Bryssel. De bildar de ständiga representanternas kommitté, Coreper. Med hjälp av olika kommittéer med tjänstemän

28 Inledande beskrivning

från medlemsstaternas fackdepartement bereder Coreper konunissio-

nens förslag till rådsbeslut och jämkar samman de olika ländernas

ståndpunkter. Coreper sammanträder varje vecka och gör tillsammans

med rådets ordförande upp föredragningslistan för rådsmötena. En alltmer betydelsefull ställning intar Europeiska rådet är

som

något annat än Europeiska unionens råd. Europeiska rådet är be-

teckningen på det sammanträde mellan medlemsstaternas stats- eller regeringschefer som regelbundet äger rum en gång per halvår. Vid dessa sammanträden har främst fattats beslut i övergripande politiska frågor, vilka beslut senare har översatts till sekundärrätt vid ordinarie

möten med gemenskapernas råd ministernivå. I Maastrichtfördraget

har Europeiska rådet uttryckligen tillagts uppgiften unionen att ge nödvändiga impulser för dess utveckling och att fastställa de allmänna politiska riktlinjerna härför.

Europaparlamentet består för närvarande av 518 ledamöter, men

antalet ledamöter kommer från och med valen år 1994 567. att vara Ledamöterna väljs genom direkta allmänna val för en mandatperiod

om fem år. Sverige skulle vid ett medlemsskap i gemenskaperna

förmodligen få minst 21 och högst 25 mandat i den folkvalda församlingen. Arbetet i Europaparlamentet är organiserat i ständiga utskott som vart och ett ansvarar för ett särskilt politikområde. Parlamentet skall hålla en årlig session och kan dessutom sammankallas på begäran av en majoritet av dess medlemmar eller begäran av rådet eller kommissionen. I praktiken håller emellertid parlamentet -delsession en

varje månad. En sådan session varar normalt en vecka. Enligt

huvudregeln fattar parlamentet beslut med absolut majoritet avgivna av röster. Bland undantagen kan nämnas beslut att förkasta ett förslag till gemenskapernas budget vilket kräver två tredjedels majoritet av avgivna röster.

Det finns numera i princip fem olika former för parlamentets medverkan i beslutsprocessen. Dessa är mer eller mindre, oftast

mer,

komplicerade.

Rådet kan således höra parlamentet i en fråga utan att detta

förfarande är föreskrivet i fördragen. Många bestämmelser i fördragen

föreskriver emellertid att rådet, innan det fattar beslut, skall låta parlamentet yttra sig. Detta är i så fall ett viktigt formkrav som måste vara uppfyllt. Genom en gemensam deklaration mellan parlamentet, rådet och kommissionen år 1975 etablerades vidare ett särskilt samrådsförfarande i fråga om rättsakter med betydande ekonomiska verkningar. I deklarationen sägs att, om rådet i ett sådant fall att avser frångå parlamentets uppfattning, man skall försöka uppnå enighet i en

Inledande beskrivning 29

samrådskommitté med representanter för rådet och parlamentet. Till följd av Enhetsakten år 1986 kom parlamentets ställning att i någon mån förstärkas genom att det föreskrevs att rådet i vissa fall

skall fatta beslut i samarbete med parlamentet. Sarnarbetsproceduren

tillämpas vid beslut som fattas för att förverkliga den inre marknaden samt för att ändra eller suspendera tullsatser, för att utöva självständig förvärvsverksamhet, för att tillhandahålla tjänster, för att liberalisera

kapitalrörelserna, för att genomföra en gemensam transportpolitik och

för att harmonisera moms och punktskatter. Detta förfarande innebär att parlamentet åter kommer in i bilden vid det tillfälle i beslutsprodå rådet normalt vore berett att fatta slutligt beslut i saken. I cesssen stället för att fatta beslut antar rådet i sådana fall endast en gemensam ståndpunkt genom ett kvalificerat majoritetsbeslut. Under tre, eller i

undantagsfall högst fyra, månaders tid kan sedan parlamentet antingen

godkänna eller förkasta den gemensamma ståndpunkten eller föreslå tillägg. Om parlamentet godkänner den gemensamma ståndpunkten eller underlåter att agera inom tidsfristen, kommer rådet att besluta i enlighet med den gemensamma ståndpunkten. Om parlamentet förkastar den gemensamma ståndpunkten, kan den beslutas i rådet endast genom ett enhälligt ställningstagande.

Om parlamentet föreslår tillägg till den gemensamma ståndpunkten,

har kommissionen att åter överväga sitt förslag. Kommissionen kan anta alla eller några av parlamentets förslag eller förkasta dem. Kommissionen överlämnar därefter sitt eventuellt reviderade förslag

till rådet. Om kommissionen har förkastat parlamentets tillägg, skall

den redovisa skälen för det. Rådet kan anta kommissionens reviderade

förslag med kvalificerad majoritet. .Det kan också besluta tillägg,

om

antingen egna eller genom att anta parlamentets av kommissionen förkastade tillägg. I båda fallen krävs enhällighet i rådet.

Genom Maastrichtfördraget förstärks och kompliceras Europaparlamentets roll i beslutsprocessen ytterligare. Således utvidgas tillämpningen det ovan beskrivna samarbetsförfarandet till att

av

omfatta även frågor om yrkesutbildning och biståndspolitik samt vissa

delar av miljöpolitiken. Vidare har det genom Maastrichtfördraget tillkommit ytterligare en beslutsprocedur som kallas förliknings- eller

medbeslutandeproceduren. Denna kan kortfattat sägas innebära att

Europaparlamentet tilläggs vetorätt beträffande lagförslag som skall en behandlas enligt dessa regler. Önskar parlamentet utöva sin vetorätt, måste dock förhandlingar först ha förts i ett förlikningsutskott där Europaparlamentet och rådet är företrätt av lika många representanter. Kan enighet inte uppnås i detta förlikningsutskott och viker inte parlamentet från sin ståndpunkt, faller förslaget. För att parlamentet

30 Inledande beskrivning

på detta sätt skall kunna blockera lagstiftningsfråga krävs att en en majoritet av parlamentets samtliga ledamöter röstar mot förslaget. Den nya beslutsordningen skall tillämpas beträffande förslag fri om rörlighet för arbetskraft och tjänster, inre marknaden, utbildnings- och kulturområdena, hälsopolitik, konsumentpolitik och allmänna program på miljöområdet. EG-domstolen fyller en mycket viktig funktion inom gemenskaperna och har en roll som är mera betydelsefull än den internationella som domstolar normalt har. Den är rättsskapande genom att den lägger fast det närmare innehållet i gemenskapsrätten. Domstolen vidare ansvarar för den rättsliga kontrollen av hur EG-institutionerna utövar sina befogenheter. Den prövar också mål mot medlemsstaterna överom trädelse av de gemenskapsrättsliga förpliktelserna. En mycket framträdande funktion för domstolen är dess ansvar för att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna och medlemsstaterna. Domstolen består nu av tretton domare, en från vart och ett av medlemsländerna och en trettonde från rotationsvis Tyskland, Frank- - rike, Italien, Spanien eller Storbritannien. Man kan utgå från att Sverige som medlem skulle få en ledamot av domstolen. Domstolen bistås av sex generaladvokater som skall ha kvalifikationer samma som domarna. Även de för tid år medlemsstaternas utses en av sex av regeringar i samförstånd. Fyra av generaladvokatämbetena besätts med kandidater från Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien medan två tillsätts rotationsvis från de övriga åtta staterna. Generaladvoka- - terna har till uppgift att opartiskt och oavhängigt avge ett motiverat förslag till avgörande i målen. En av EG-domstolens uppgifter är således att pröva giltigheten av de rättsakter som utfärdats av EG:s institutioner. l denna funktion kan domstolens roll liknas vid en författningsdomstols. Domstolen kan pröva frågan om rättsakters ogiltighet på talan av en medlemsstat, rådet, kommissionen eller, i vissa fall, en enskild. Domstolen skall på samma grunder pröva en talan förs som av Europaparlamentet i syfte att bevaka sina rättigheter. Ett bifall till en ogiltighetstalan innebär att domstolen förklarar

rättsakten ogiltig. Domstolen kan, i enlighet med kassationsprincipen,

inte ändra akten eller sätta någon annan rättsakt i dess ställe. Det ankommer i stället på den berörda institutionen. När det gäller förordningar skall dock domstolen, om den anser det nödvändigt, ange de verkningar av den ogiltigförklarade förordningen som skall anses gälla. EG-domstolen kontrollerar också att EG-institutionerna agerar i de

Inledande beskrivning 31

fall då de är skyldiga att vidta en åtgärd. En talan med påstående om att kommissionen eller rådet visat en rättsstridig passivitet kan föras av medlemsstaterna, rådet, kommissionen eller parlamentet. Enskilda har också talerätt i de fall talan gäller underlåtenhet att utfärda en rättsakt som är riktad till just den enskilde. Ett bifall till en passivitetstalan innebär att domstolen fastställer att institutionen i fråga har agerat fördragsstridigt, varefter det ankommer på institutionen att vidta nödvändiga åtgärder. Däremot kan en passivitetstalan inte användas för att tvinga fram ett visst bestämt resultat.

Det bör sägas att EG-domstolen inte är exklusivt behörig att pröva

alla mål i vilka gemenskaperna är part. Tvärtom gäller att nationella

domstolar är behöriga att pröva sådana mål i den mån fördraget inte

uttryckligen pekar ut EG-domstolen som behörig domstol. En ytterligare uppgift för domstolen är att pröva mål mot medlemsländerna för överträdelse av de förpliktelser som följer av fördragen. Talan mot en medlemsstat kan väckas dels av en annan medlemsstat, dels av kommissionen. I båda dessa förfaranden skall talans väckande föregås av en viss administrativ behandling av frågan hos kommissionen. Det finns dock särskilda bestämmelser som ger en mera direkt

tillgång till domstolsprövning. Enskilda saknar helt möjlighet att föra

talan mot medlemsstaterna inför EG-domstolen. Domstolens dom är en ren fastställelsedom och den kan inte direkt gripa in i medlemsstaternas lagstiftning. Den har inte heller ansetts

kunna föreskriva vilka åtgärder staten skall vidta, t.ex. genomföra viss

lagstiftning. Det remedium som återstår, om en medlemsstat vägrar att

efterkomma en dom, är att väcka talan på nytt och då åberopa att den

fällande domen inte efterlevts vilket således konstituerar ett nytt,

särskilt fördragsbrott mot artikel 171. Till slut avgörs emellertid

respekten för domstolens avgöranden i dessa frågor av medlemsstaternas politiska vilja. Tidigare har det saknats möjlighet att vidta sanktioner mot en medlemsstat som vägrar att följa en fällande dom. Med stöd av

Maastrichtfördraget kan emellertid domstolen att talan av komrnissionen fastställa ett engångsbelopp eller vite som skall betalas av den berörda medlemsstaten, om den inte vidtagit nödvändiga åtgärder för

att efterkomma domstolens beslut. I november 1991 avkunnades också en banbrytande dom mål 6 och 9 90, Frankovich och Bonifaci .. Italien; [1991] ECR I 5357 beträffande medlemsstaternas skyldigheter att följa gemenskapsrätten. Domstolen uttalade således att de rättigheter som gemenskapsrätten ger enskilda skulle försvagas, om det inte vore möjligt att erhålla

32 Inledande beskrivning

gottgörelse för en medlemsstats överträdelser av sina skyldigheter och att ett ansvar för staten är underförstått i fördragssystemet men också har en uttrycklig grundval i Romfördragets artikel Domstolen slog

alltså för första gången fast en principiell skyldighet för stater att

ersätta skada som åsamkas enskilda genom statens överträdelse av gemenskapsregler. En av EG-domstolens viktigaste funktioner är att se till att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt. EG-rätten tillämpas av nationella myndigheter. För att tillgodose behovet av att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt i medlemsstaterna finns en regel i artikel 177 i Romfördraget om att en nationell domstol som skall tillämpa en EG-regel innan den avgör målet kan, eller i vissa fall skall, inhämta besked från EG-domstolen om hur regeln skall tolkas.

Sådana s.k. förhandsavgöranden preliminary ratings, Vorabent-

scheidung, Statuer å titre préjudiciel kan avse

a tolkningen av fördragen

b giltigheten eller tolkningen av rättsakter som utfärdats av gemen-

skapernas institutioner och ECB

c tolkningen av stadgar för organ som upprättats av rådet, när

stadgarna föreskriver det.

Bestämmelserna om förhandsavgörande är fakultativa för nationella

domstolar i lägre instans, dvs. ett förhandsavgörande får begäras, om domstolen att det är nödvändigt för att den skall kunna döma i anser målet. EG-domstolen har emellertid i sin rättspraxis mål 31485 Foto- Frost .. Hauptzollamt Lübeck-Ost; [1987] ECR 4199 slagit fast att nationella domstolar saknar behörighet att förklara en EG-rättsakt ogiltig. Mot bakgrund av denna EG-domstolens exklusiva behörighet att ogiltigförklara EG:s rättsakter kan således även en lägre instans i

praktiken vara skyldig att inhämta förhandsavgörande, om den anser sig inte utan sådant avgörande kunna ta ställning till ett påstående om

ogiltighet. Domstolar i sista instans är skyldiga att inhämta förhandsavgörande, om saken är sådan att en tolkning av gemenskapsrätt måste ske för att målet skall kunna avgöras. Tidigare har, främst utifrån den franska acte clair-doktrinen, diskuterats om en högsta domstol kunde underlåta att inhämta förhandsavgörande i de fall den ansåg att den gemenskapsrättsliga regeln var helt klar och entydig. EG-domstolen har i mål 28381; [1982] ECR 3415, CILFIT-målet, uttalat att det finns ett utrymme för den nationella domstolen att avstå från att inhämta förhandsavgörande, men att den då måste vara övertygad om att

Inledande beskrivning 33

varken övriga medlemsstaters domstolar eller EG-domstolen skulle tveka utgången av prövningen. EG-domstolen framhöll emellertid om de särskilda svårigheter som är förenade med att tolka gemenskapsrätt, bl.a. att en tolkning måste ske utifrån en jämförelse mellan de olika -

var för sig autentiska språkliga versionerna av en rättsakt, att

tolkningen också måste ta hänsyn till gemenskapsrättens särskilda språkbruk samt att reglerna också måste värderas utifrån sitt gemenskapsrättsliga sammanhang. Det finns inga bestämmelser i Romfördraget om hur den frågande domstolen skall förhålla sig till ett förhandsavgörande från EG-domstolen. EG-domstolen har dock i sin rättspraxis slagit fast att den nationella domstolen blir bunden av avgörandet. I mål 2968, Milch-, fett- und eierkontor Gmbh .. Hauptzollarnt Saarbrücken; [1969] ECR 165, uttalade EG-domstolen att den nationella domstolen är bunden av EG-domstolens tolkning och endast kan, om den inte anser att ett givet förhandsavgörande skapar tillräcklig klarhet, åter vända sig till EGdomstolen med begäran om ytterligare uttalande. Även den nationella domstolen således är bunden EG-domstoom av lens tolkning av gemenskapsrätten, är det fortfarande den nationella domstolens uppgift att ta ställning till de konkreta omständigheterna i målet och att avgöra om dessa faller in under EG-regeln sådan den tolkats av EG-domstolen. I vissa fall är den nationella domstolens handlingsutrymme givetvis begränsat, särskilt i sådana fall då EGdomstolen lämnat sitt förhandsavgörande i mycket nära anknytning till omständigheterna i målet. Enligt artikel 228 får i fråga om avtal mellan EG och tredje land - rådet, kommissionen eller en medlemsstat i förväg inhämta domstolens yttrande över huruvida ett tilltänkt avtal år förenligt med fördragen. Om domstolen avstyrker, får avtalet träda i kraft endast efter en fördragsändring. Så skedde t.ex. beträffande EES-avtalet, då domstolen i ett första yttrande fann att avtalet stred mot grundläggande principer i Romfördraget. Främst på grund av den växande arbetsbördan för domstolen har från och med den 1 november 1989 inrättats en domstol i första in-

stans Court First Instance för prövning av vissa särskilt angivna

typer av mål. Denna domstol består av tolv domare, en från var och en av medlemsstaterna.

1.3 EG:s rättsordning

Grundvalen för gemenskapernas verksamhet är sedvanliga folkrättsliga fördrag. Internationella avtal syftar nästan undantagslöst till att skapa

34 Inledande beskrivning

ömsesidiga rättigheter och förpliktelser för de deltagande staterna. I

många fall upprättar sådana mellanstatliga avtal också särskilda in-

stitutioner, utrustade med egna befogenheter av varierande omfattning.

Ett internationellt avtal av nu nämnd art innebär således att staten accepterar att bli bunden av avgöranden som träffas av institutioner

enligt avtalet. Det är alltså frågan om förpliktelser av folkrättslig art,

men utan omedelbar internrättslig verkan. Den folkrättsliga handlingsfriheten begränsas, men de samarbetande staterna har kvar sin formella beslutsbefogenhet på det internrättsliga planet. Det för EG-sarnarbetet särpräglade förhållandet är att staterna dessutom överlåter delar av sin statsmyndighet till de gemensamma organen. Normbeslut som rådet fattar med stöd av dessa överlåtna

befogenheter binder då även de enskilda rättssubjekten i medlemssta-

ten. Staten uppger med andra ord en motsvarande del av sin suveränitet, av statsorganens konstitutionella befogenhet. Denna staternas överförda suveränitet utövas därefter, brukar det sägas, av staterna

gemensamt i rådet pooling of sovereignty.

En nödvändig och naturlig följd av att beslutsbefogenheter överlåtits är att medlemsstaterna inte längre äger på egen hand utöva dessa befogenheter. Graden av inskränkning i den nationella självbestämmanderätten bestäms, generellt, av i vilken utsträckning gemenskapsinstitutionerna utnyttjat de befogenheter som de har erhållit. I de

fall gemenskaperna har en exklusiv normgivningsrätt har det nationella parlamentet i princip inte längre rätt att, utan gemenskapernas

medgivande, stifta lag inom det överlätna området. Exempel sådana

g

områden är den gemensamma handelspolitiken och jordbrukspolitiken.

Inom vissa sådana områden kan medlemsstaterna ha kvar en viss restbefogenhet eller, om man så vill, underordnad befogenhet som normalt endast kan utnyttjas tillfälligt i avvaktan på ett ställnings-

tagande av rådet. Inom övriga Samarbetsområden har medlemsstaterna,

och därmed de nationella parlamenten, en delad, eller blandad, beslutsbefogenhet, i vart fall så länge som gemenskaperna saknar en egen normgivning. För båda de senast nämnda typerna av politikområden gäller dock att medlemsstaterna saknar rätt att stifta lag som står i strid med de normer som gemenskapsinstitutionema beslutat. Inte heller får ett nationellt beslut inom ett sådant område försvåra en

senare gemenskapsrättslig norrngivning.

1.3.1 Närmare om det gemenskapsrättsliga regelverket

Gemenskapsrätten består, förutom av fördragen, av en omfattande

mängd rättsakter av olika karaktär liksom också av EG-domstolens i

Inledande beskrivning 35

stor utsträckning rättskapande avgöranden och, slutligen, av internationella avtal som EG ingått. Detta regelsystem brukar sammanfattas

under beteckningen gemenskapernas regelverk l acquis communau-

taire, ungefär det av gemenskaperna uppnådda. Vid en anslutning till EG måste stat acceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestiden punkten existerande regelverket, såvida man inte har kommit överens om något annat i anslutningsfördraget. De grundläggande fördragen kan sägas utgöra gemenskapernas konstitution. De grundläggande fördragen upprättar gemenskapernas institutioner och ger institutionerna deras maktbefogenheter. De tre konstituerande fördragen Romfördraget, Kol- och Stålfördraget och Euratomfördra- get innehåller också en uttrycklig ordning för hur ändringar och -

tillägg kan komma till stånd. Övriga grundläggande fördrag är de

fördrag som innehåller tillägg till eller ändringar i de tre ursprungliga fördragen. Bland dessa övriga fördrag märks t.ex. de olika tillträdesfördragen, Enhetsakten och Maastrichtfördraget. Den reglering som fördragen innehåller brukar betecknas som primärrätt. Romfördraget intar naturligtvis en särställning eftersom det är det mest omfattande fördraget som också är mest allmänt till sin karaktär. Det är också ur Romfördraget som de flesta av de särskilt för EG:s

rättsordning gällande principerna kunnat härledas. De grundläggande fördragen tillägger alltså gemenskapernas institutioner befogenheter att genomföra fördragens intentioner. De

rättsakter som institutionerna, främst rådet, utfärdar med stöd av dessa

bemyndiganden betecknas sekundärrätt. För att utföra sina uppgifter

skall enligt artikel 189 i Romfördraget Europaparlamentet och rådet gemensamt samt rådet och kommissionen, i enlighet med fördragets

bestämmelser, besluta förordningar, utfärda direktiv, fatta beslut, ge rekommendationer och avge yttranden. En förordning skall ha allmän

giltighet och vara bindande i sin helhet och direkt tillämplig i alla

medlemsstater. Härav följer att förordningarna i deras gemenskapsrättsliga form omedelbart och ord för 0rd skall tillämpas av medlemsstaternas domstolar och förvaltningsmyndigheter. Direktiv är

enligt samma artikel bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men överlämnar medlemsstaterna att välja form och metod för detta. Ett beslut skall vara bindande i sin helhet för dem som det riktar sig till medan rekommendationer och yttranden inte skall vara bindande.

2 Tidigare anslutningar

2. 1 Anslutningsfördrag

Till de sex ursprungliga medlemsstaterna i EG Belgien, Frankrike, - Italien, Nederländerna, Luxemburg och Tyskland har efter hand anslutit sig ytterligare sex länder. Storbritarmien, Irland och Danmark blev EG-medlemmar år 1972, Grekland anslöts år 1981 medan

Spanien och Portugal efter utdragna förhandlingar blev medlemmar år 1986. Norge var på väg mot medlemskap är 1972 men ratiñcerade

aldrig anslutningsfördraget.

Vid de tre anslutningstillfállena förhandlade de ansökande länderna tillsammans och förhandlingarna resulterade i tre anslutningsfördrag. Förfarandet vid en utvidgning av medlemskretsen reglerades

beträffande de tre gemenskaperna i artikel 237 i Romfördraget, i artikel 98 i EKSG-fördraget resp. i artikel 205 i Euratomfördraget. Tidigare gällde att medlemskap skulle sökas i var och en av de tre

gemenskaperna, och det förutsattes i praktiken att man sökte medlemskap i samtliga. Sedan Maastrichtfördraget trätt i kraft har emellertid dessa bestämmelser upphört att gälla och i stället ersatts av artikel O i Maastrichtfördraget. Numera gäller därför att en ansökan

måste avse medlemskap i unionen och därmed gemenskapssamarbetet i dess helhet.

Själva förfarandet har emellertid inte genomgått några förändringar jämfört med vad som föreskrevs i artikel 237 i Romfördraget. Varje

europeisk stat får således ansöka om att bli medlem av unionen. Ansökan skall ställas till rådet som skall besluta enhälligt efter att ha samrått med kommissionen och efter att ha inhämtat samtycke från

Europaparlamentet. Villkoren för att upptas som medlem och de anpassningar av fördragen som därigenom blir nödvändiga skall

fastställas i ett avtal mellan medlemsstaterna och den ansökande staten. Detta avtal skall föreläggas samtliga avtalsslutande stater för ratifikation i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser. Förhandlingarna fördes i början direkt mellan avtalsparterna. Denna mellanstatliga modell blev dock alltför tungrodd. Förhandlingsarbetet har sedermera förts enligt en annan modell där EG:s institutioner rådet och kommissionen haft en väsentligt större roll EG-sidan. -

38 Tidigare anslutningar SOU 1994: 10

Tidigare anslutningar till EG har visat att det finns vissa grundläggande förutsättningar av mer allmän karaktär måste som vara uppfyllda. Till att börja med måste den ansökande beredd staten vara att acceptera Romfördraget och de andra grundläggande fördragen samt den vid varje tidpunkt gällande sekundära EG-rätten. Ett nytt medlemsland kan viss tid sig för att sin nationella rätt anpassa till EG-rätten, men några permanenta undantag godtas i princip inte. Vidare förutsätts att det ansökande landet har ett demokratiskt styrelseskick samt respekterar grundläggande fri- och rättigheter. De tre tidigare anslutningsfördragen är uppbyggda på ett likartat sätt. De träffas som framgått mellan de befintliga medlemsstaterna och den eller de anslutande staterna. Gemenskapen sådan är alltså inte som avtalspart. Här skiljer sig dock EKSG-fördraget från de båda övriga genom att det här är rådet självt enhälligt beslutar anslutsom om ningsvillkoren för den nya medlemsstaten. Anslutningen träder därefter i kraft när den anslutande staten deponerar sina anslutningsinstrument.

En mycket kort innehållsförteckning avseende anslutningsdokumenten skulle kunna se ut som följer.

Anslutningsfördraget mellan de befintliga medlemsstaterna och de

nya medlemsstaterna tre artiklar

Anslutningsakten fem huvuddelar + bilagor och protokoll

Slutakten huvudtext + förklaringar

Själva anslutningsfördragen är förhållandevis korta. De innehåller endast tre artiklar.

Artikel I innehåller själva anslutningsförklaringen samt att

anger anslutningsvillkoren och nödvändiga ändringar i fördragen finns i en särskild anslutningsakt som finns bilagd anslutningsfördraget och utgör en del av detta. Vidare föreskrivs att grundfördragens bestämmelser om medlemsstaternas rättigheter och skyldigheter och institutionerom

nas befogenheter och jurisdiktion skall tillämpliga också

vara anslutningsfördraget.

Artikel 2 innehåller bestämmelser att anslutningsfördraget skall

om ratificeras av de avtalsslutande parterna i enlighet med deras resp. konstitutionella krav samt ikraftträdandebestämmelser. Av dessa framgår i förekommande fall att fördraget inte behöver träda i kraft vid samma tidpunkt för samtliga kandidatländer.

Tidigare anslutningar 39

Artikel 3 innehåller en bestämmelse om att anslutningsfördraget är autentiskt på samtliga officiella gemenskapssprák, dvs. inklusive de tillträdande staternas.

Den anslutningsakt som alltså bifogas varje anslutningsfördrag och

utgör en del av detta består i sin tur av fem olika delar som utgör anslutningsaktens huvuddel samt innehåller därutöver vissa bilagor och protokoll.

Del 1 Principer består av nio artiklar och behandlar den nya statens - situation i förhållande till EG-rätten ett mer principiellt sätt. Bl.a. stadgas här att grundfördragen och sekundärrätten skall vara bindande för de nya medlemsstaterna och tillämpas i förhållande till dem på de villkor som anges i fördragen och anslutningsakten.

Del 2 Justeringar av fördragen omfattar ett tiotal artiklar som - innehåller nödvändiga ändringar i institutionernas sammansättningar, omröstningsregler och arbetsformer i övrigt.

Del 3 Anpassningar av rättsakter som utfärdats av institutionerna - består av endast två artiklar. Båda hänvisar emellertid till varsin bilaga med relativt omfattande förteckningar över rättsakter och anpassningar till dessa. Det rör sig här främst om s.k. tekniska anpassningar av

karaktären att man lägger till vissa termer eller förkortningar på de

nya språken osv. Den första bilagan innehåller uppgifter om rättsakter med färdig gjorda anpassningar. Den andra anger bara rättsakterna men ger vissa riktlinjer om hur de bör anpassas, vilket förutsätts ske senare

enligt ett visst förfarande. Det förefaller som om denna lösning

närmast valts av det skälet att man inte hunnit färdigställa samtliga anpassningar i detalj.

Del 4 Övergångsbestämmelser är ett omfattande avsnitt i anslut-

- ningsakten. Här anges artikelvis alla Övergångsbestämmelser, område för omrâde, som skall gälla för de nya medlemsstaterna. Bestämrnel-

serna avser såväl primårrätt som sekundårrätt. Indelningen följer till stora delar Romfördragets omrâdesindelning, även om ordningen

ibland kan skifta. I anslutningsakten för Spanien och Portugal omfattar övergångsbestämmelserna över 100 sidor och 375 artiklar. Avsnittets

omfattning kan ge en fingervisning om vilka svårigheter den nya

medlemsstaten kan ha att anpassa sig till EG-rätten.

Del 5 Bestämmelser som rör genomförandet anslutningsakten - av innehåller vissa kompletterande institutionella bestämmelser, bestämmelser om ikraftträdande, rättsakternas giltighet på de nya språken osv. Avsnittet innehåller t.ex. bestämmelser som anger att

40 Tidigare anslutningar

rättsakterna efter anslutningen skall anses riktade till och delgivna också de medlemsstaterna i enlighet med kraven i artikel 189 i nya Romfördraget och att deras skyldigheter att följa dessa rättsakter och införa den lagstiftning som behövs inträder i och med anslutningen, om inte annat anges i anslutningsakten. Vidare finns här bestämmelser att de medlemsstaterna skall tillställas bestyrkta kopior av om nya grundfördragen på orginalspråken samt att motsvarande texter på de språken skall finnas bilagda anslutningsakten och ha samma nya giltighet. Slutligen anges att bilagorna och protokollen till anslutningsakten skall utgöra del denna. Undantagsvis har här angetts att en av också brevväxling mellan parternas företrädare skall utgöra en del en av anslutningsakten. Till anslutningsakten fogas alltså flera bilagor och protokoll. Förutom de redan nämnda bilagorna finns det ett varierande ytterligare antal bilagor innehåller förteckningar över produkter m.m. vartill som anslutningsaktens bestämmelser hänvisar. Anslutningsakten för Storbritannien och Danmark innehöll elva bilagor medan den för Spanien och Portugal innehöll 36. Vissa av bilagorna är relativt omfattande medan andra bara består av en sida. Slutligen finns i anslutningsakterna ett antal numrerade protokoll. Antalet varierar men förefaller uppgå till ungefär ett tiotal för varje nytt medlemsland. Protokoll 1 handlar i samtliga anslutningsakter om

Europeiska investeringsbanken. Övriga protokoll handlar om olika

ofta särlösningar för vissa produkter eller geografiska saker men avser områden. Generellt sett är protokollen korta, men det finns exempel artikelindelade protokoll som omfattar flera sidor. Slutligen bör uppmärksamma ytterligare ett dokument av man betydelse i sammanhanget, nämligen den s.k. slutakten. Den för samtliga dokument rörande anslutningen genom att göra en samman förteckning över huvuddokumenten anslutningsfördraget och anslutningsakten och deras innehåll samt konstaterar att de har antagits parterna. Den ger dessutom utrymme för ytterligare ett av antal dokument, företrädesvis s.k. förklaringar, både gemensamma och ensidiga vilkas status kan variera. Vissa av de gemensamma förklaringarna som tagits in i slutakten brukar anges vara antagna av parternas företrädare i slutakten medan andra förklaringar anges vara beaktade. Återstoden bara registreras och biläggs slutakten. slutakten undertecknas men ratificeras inte. Den innehåller heller inga ikrafttrådandebestämmelser. Från EG-rättslig synpunkt utgör inte slutakten något bindande dokument men den kan sannolikt utgöra tolkningsdatum för EG-domstolen vid en prövning av bindande EG-rättsliga bestämmelser. Dessutom kan t.ex. en gemensam deklaration i

Tidigare anslutningar 41

slutakten som antagits av parterna få politisk betydelse.

Anslutningsdokumenten har publicerats i Europeiska gemenskapernas

officiella tidning EGT och har dessutom getts ut av EG i en särskild publikation DOCUMENTS concerning the accessions to the European Communities 1987 II.

2.2 i andra länder

Tillträdeslagstiftningen

Vi är medvetna om att frågan hur man i andra länder har löst motsvarande problem som vi har att ta ställning till är av begränsat intresse. Den lösning man har valt är nämligen i hög grad beroende

av respektive lands konstitutionella förhållanden. Vidare är det bl.a.

intresse hur man principiellt ser förhållandet mellan internatioav nella överenskommelser och den nationella rätten. Särskilt viktig är den skillnad som finns mellan s.k. dualistiska och monistiska länder. I de senare anses internationella avtal vara tillämpliga på nationell nivå så snart de trätt i kraft det folkrättsliga planet och publicerats i landet i fråga. Monistiska stater kan sägas se internationell och nationell rätt som delar av ett och samma gemensamma rättssystem. I dualistiska länder, som Sverige, fordras däremot en nationell rättsakt, t.ex. lagstiftning, för att de folkrättsligt bindande reglerna skall bli tillämpliga inom landet. Vi har emellertid ändå funnit att det finns skäl att här kort redovisa

det huvudsakliga innehållet i anslutningslagstiftningen i några av de

länder som i efterhand har anslutits till gemenskapema. Därutöver

lämnar vi en kort redovisning för den tyska anslutningslagen med de ändringar som gjorts däri med anledning av Maastrichtfördraget.

Dessa ändringar visar nämligen på ett intressant sätt den ökade

betydelse som den tyska förbundsdagen har fått i fråga om samarbetet i Europeiska unionen.

2.2.1 Danmark

Den danska grundlagen innehåller i 20 § en regel av följande lydelse.

Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nmrmere bestemt omfång overlades til mellemfolkelige

myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Uppgifterna om de nuvarande medlemsstaternas författningar har hämtats från betänkandet EG och våra grundlagar SOU 1993: 14.

42 Tidigare anslutningar

Bestämmelsen påminner om den svenska regeringsformens 10 kap. 5 Den säger ingenting om gemenskapsrättens ställning i Danmark. Danmarks tillträdeslag innehåller nio paragrafer. Inledningsvis slås fast att anslutningsfördragen kan ratificeras respektive tillträdas på Danmarks vägnar. I 2 § anges att befogenheter, som enligt grundlagen tillkommer rikets myndigheter, i den omfattning som följer av de grundläggande fördragen får överlåtas till gemenskapernas institutio-

ner. I 3 § slås fast att de grundläggande fördragen skall gälla swttes i kraft i Damnark i den omfattning de enligt gemenskapsrätten är direkt tillämpliga umiddelbart anvendelige i Danmark. Detsamma

gäller de rättsakter som har antagits av gemenskapernas institutioner före Danmarks anslutning till gemenskaperna och som har offentliggjorts i de Europeiska gemenskapernas tidning. 4 § innehåller en uppräkning av de grundläggande fördragen m.m. 5 § innehåller ett bemyndigande för vederbörande minister att dispensera från inhemska bestämmelser om medborgarskap, bosättning och hemvist i den omfattning som krävs för att uppfylla Danmarks åtaganden enligt gemenskapsrätten i fråga om etableringsrätt, utbyte av tjänster och fri rörlighet för arbetskraft. I 6 § regleras samarbetet mellan regeringen och folketinget. Där slås till en början fast att regeringen skall avge en berättelse till folketinget över utvecklingen inom gemenskaperna. Vidare sägs att regeringen skall underrätta ett av folketinget utsett utskott i fråga om förslag till sådana beslut i rådet som blir direkt tillämpliga i Danmark eller som senare kräver folketingets medverkan för att kunna genomföras. I de tre avslutande paragraferna finns bestämmelser om lagens ikraftträdande samt särskilda regler i fråga om Färöarna och Grönland.

Folketingets roll i beslutsprocessen Det centrala organet i folketinget för EG-frågor är marknadsutskottet markedsudvalget. Utskottet hade en föregångare i det organ som tillkom redan år 1961 då Danmark först ansökte om medlemskap i EG. Detta organ fungerade som ett forum för överläggningar mellan partierna om förhållandet till EG. Sedan Danmarks inträde i gemenskaperna år 1973 är marknadsutskottet ett permanent utskott med 17 ledamöter och ett antal suppleanter. Den partimässiga sammansättningen återspeglar mandatfördelningen mellan partierna i folketinget. Utrikesministern svarar för regeringens kontakter med utskottet. Samme minister har också det formella ansvaret för samordningen inom regeringen av EG-politiken. I realiteten inställer sig emellertid den eller de ministrar som skall företräda Danmark vid närmast följande ministerrådsmöte personligen hos utskottet för att redogöra

Tidigare anslutningar 43

för sina frågor. Grunden för utskottets ställning finns, som har redovisats ovan, i 6 § lagen om Danmarks inträde i EG. Enligt denna bestämmelse skall

regeringen underrätta utskottet om förslag till beslut i ministerrådet som antingen blir omedelbart tillämpliga i Danmark eller som kräver folketingets medverkan för att genomföras. Regeringens skyldigheter

gentemot folketinget har emellertid utvidgats betydligt och marknadsutskottets ställning stärkts sedan lagen trädde i kraft den l januari

1973. Utvecklingen har skett successivt och har fortlöpande lagts fast

på grundval av den beretning som utskottet årligen avger till folketinget. Regeringen underrättar således numera marknadsutskottet om alla frågor som finns upptagna på ministerrådsmötets dagordning. Detta

innebär att utskottet kommer i kontakt med varje fråga så snart den

nu tas upp till behandling av rådet. Eftersom en fråga kan ligga i rådet under tämligen lång tid och tas upp till diskussion vid flera olika

tillfällen innan rådet är berett att fatta beslut i frågan kan utskottet hela tiden följa frågans utveckling.

Vidare skall regeringen, före förhandlingarna i ministerrådet om beslut av större räckvidd, förelägga utskottet sina planer på hur

förhandlingarna skall läggas upp forhandlingsopløeg. Om det då inte finns en majoritet i utskottet mot regeringens förhandlingsuppläggning, förhandlar regeringen utifrån dessa förutsättningar. I praxis krävs för

ett veto att de enskilda ledamöter i utskottet som har röstat negativt

representerar partier som tillsammans har ett flertal i folketinget.

Avsikten med regeln är nämligen att skapa säkerhet för att det finns

en majoritet i folketinget för de rättsakter som senare skall omsättas i dansk lagstiftning. Skulle det under förhandlingarna visa sig att en

lösning aktualiseras som avviker väsentligt från den godkända förhand-

lingsuppläggningen, får regeringen tillbaka till utskottet och

presentera den nya situationen. Efter förhandlingarnas avslutande förelägger regeringen omgående resultatet för utskottet. Utskottet kan, om det finner det meningsfullt, höra andra utskott. Men endast i miljöfrågor har det blivit en fast praxis att så sker. Yttrandet till marknadsutskottet avges skriftligt med angivande av de olika partiernas ståndpunkter. Förutsättningen för detta samråd är att kommissionens förslag till rådet är känt i god tid före rådsbehandlingen vilket ofta är fallet miljöområdet.

För närvarande pågår i Danmark en viss diskussion om hanteringen

av de frågor som hör till det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet. Även dessa frågor, liksom frågor hör till det polisiära som samarbetsområdet, tas nu upp till behandling av marknadsutskottet

44 Tidigare anslutningar

traditionella marknadsfrågor. Inför sammanträdena samma sätt som med stats- och regeringscheferna i Europeiska rådet kommer statsministern själv till marknadsutskottet och redogör för de frågor som finns upptagna på dagordningen. Vad diskussionen nu gäller är främst vilken roll den danska utrikesnänmden skall spela i dessa frågor. Marknadsutskottet sammanträder i regel varje vecka året runt utom i augusti och kan samlas snabbt till extra möten. Mötena hålls normalt på fredagar, dvs. före ministerrådets sammanträden måndagartisdagar och efter sammanträdena i regeringens EG-kommitté vilka äger rum på torsdagar. Utskottets överläggningar äger rum bakom stängda dörrar. Men dessutom kan på samma sätt som i den danska utrikesnämnden ordföranden eller en minister besluta att tystnadsplikt skall gälla för utskottets ledamöter och andra som är närvarande vid mötet. De flesta bedömare är ense om att folketinget har kommit att spela en framträdande roll i utformningen av den danska EG-politiken. Bland de politiska anledningarna till detta kan finnas de partipolitiska motsättningar som tidvis funnits i Danmark om EG-politiken samt att de danska regeringarna ofta har varit minoritetsregeringar. Många anser också att folketinget har funnit former som möjliggör en effektiv och ändamålsenlig medverkan för det nationella parlamentet i EG-besluten. I andra EG-länder har ibland den danska modellen framställts som ett mönster som bör efterliknas. För fullständighetens skull skall dock nämnas att den danska modellen också har skapat irritation hos vissa andra medlemssländer. Detta beror främst på att danskarna genom sitt sätt att arbeta ibland har fördröjt beslutsfattandet i rådet. Efter komplicerade förhandlingar har det hänt att vederbörande minister har varit tvungen att nytt höra marknadsutskottet i frågan innan den avgörande omröstningen har kunnat äga rum.

2.2.2 Storbritannien

Storbritannien har i motsats till samtliga andra medlemsstater ingen skriven författning. Den grundläggande principen där är i stället att inget parlament kan binda ett efterföljande parlament och att inget organ, vare sig domstol eller annat, har kompetens att pröva en av parlamentet antagen lags giltighet.

I en lag 1972 om de Europeiska gemenskaperna the European Communities Act tilläggs gemenskapsrätten direkt effekt i Storbritan-

nien och ges vad som kan beskrivas som en tolkningsregel av innebörd att parlamentet får antas inte avse att stifta lag som står i motsättning till gemenskapsrätten. I en dom av Court of Appeal 1978 uttalade också den berömde domaren Lord Denning att när vi gick med i

Tidigare anslutningar 45

gemenskapen beslutade parlamentet att vi skulle följa de principer som

slagits fast EG-domstolen varav den om företräde för EG-

av rätten är den andra målet Shields .. E. Coombes Ltd cit. i Louis s.

155 och påföljande år förklarade samma domstol att artikel 119 i

Romfördraget tog över lagar antagits såväl före som efter som medlemskapet. I den domen sade emellertid Lord Denning att

den dagen skulle komma när vårt parlament medvetet antar en om lag i syfte att motverka Romfördraget eller någon bestämmelse i det eller avsiktligt handlar i strid med det och uttryckligen säger så, skulle jag tro att det våra domstolars plikt att följa vårt parlavore ment Om det inte är fråga om ett sådant medvetet och uttryckligt motverkande fördraget, är det vår plikt att ge fördraget företräde av målet Macarthys Ltd .. Smith, cit. i Hartley s. 243.

Den brittiska anslutningslagen är förhållandevis omfångsrik och

innehåller rad detaljregler olika områden som berörs av en samarbetet inom gemenskaperna. Vidare finns en rad specialbestämmelser som rör Nordirland och kanalöarna. Inledningsvis innehåller lagen rad definitioner som är nödvändiga för att tillämpa en och förstå lagen. Lagen innehåller sedan en bestämmelse varigenom alla sådan rättigheter, befogenheter, skyldigheter och förbehåll skapade eller uppkomna från tid till annan genom eller enligt fördragen och alla sådana rättsmedel och förfaranden föreskrivna - -

från tid till annan i eller enligt fördragen som enligt fördragen inte

-

behöver ytterligare antas för att få rättsverkan eller för att kunna

tillämpas i Storbritannien, skall erkännas och finnas intagna i lagar och verkställbara och efterföljas i enlighet därmed. Genom denna vara bestämmelse övertas, såvitt kan förstås, hela den då gällande primärrätten samt alla rättsakter som dittills antagits av EG:s institutioner och

direkt tillämpliga eller hade direkt effekt.

som på något sätt var

2.2.3 Irland

I samband med att Irland skulle bli EG-medlem infördes efter en

folkomröstning 1972 i den irländska grundlagen en bestämmelse

29 stycke 4 enligt vilken kunde bli medlem de

artikel staten av tre

gemenskaperna. I bestämmelsen heter det vidare:

Ingen bestämmelse i denna grundlag medför ogiltighet av de av staten beslutade lagar, företagna handlingar eller vidtagna åtgärder

är nödvändiga grund förpliktelserna som medlem av

som av

gemenskaperna eller förhindrar rättskraft för av gemenskaperna eller

Tidigare anslutningar SOU 1994: 10

dessas institutioner beslutade regler, företagna handlingar eller

vidtagna åtgärder No provision of this Constitution invalidates laws

enacted, acts done or measures adopted by the State necessitated by

the obligations of membership of the Communities or prevents acts

enacted, acts done or measures adopted by the Communities, or institutions thereof, from having the force of law in the State.

Bestämmelsen tar inte uttryckligen ställning till frågan om hur en

konflikt mellan gemenskapsrätt och en senare tillkommen nationell

regel skall lösas. Däremot innebär den att bestämmelserna i den irländska grundlagen inte kan åberopas framför gemenskapsrätten. Den irländska anslutningslagen är betydligt kortare än den

som antogs i Storbritarmien. Den irländska lagen inleds med en bestämmel-

se som innehåller definitioner av vad som avses med Europeiska gemenskaperna och fördragen. Där finns också särskilda regler för

hur fördragsändringar och rättsakter som antagits och trätt i kraft under den tid som förflöt mellan undertecknandet av anslutningsför-

draget och tillträdesdagen skall behandlas. I nästa bestämmelse sägs

att de grundläggande fördragen samt befintliga och framtida rättsakter som antagits av gemenskapernas institutioner skall vara bindande för staten och utgöra en del av den interna lagstiftningen i Irland på de

villkor som fastställts i fördragen i fråga. Lagen innehåller vidare regler om den inhemska hanteringen av sådana lagstiftningsärenden som krävs för att genomföra gemenskapsrätten. I lagen finns slutligen också en bestämmelse som ålägger regeringen atttvå gånger året

om till var och en av parlamentets två kamrar avge en rapport om utvecklingen inom Europeiska gemenskaperna.

2.2.4 Spanien

Enligt artikel 93 i Spaniens grundlag kan genom särskild lag beslutas ingå avtal som tillägger konstitutionella befogenheter till interen nationell organisation eller institution. Denna procedur användes vid tillträdet är 1985. Enligt artikel 95 är internationella avtal del en av

den nationella rättsordningen så snart de officiellt publicerats i

Spanien. Inga undantag får göras från föreskrifterna i dem och de får inte heller ändras eller suspenderas annat än i enlighet med de

procedurer som avtalen själva tillhandahåller eller enligt folkrättens allmänna regler. Det är denna grundlagsregel som i Spanien utgör grunden för internationella avtals företräde framför nationell rätt. Själva transfereringen av beslutsbefogenheterna till gemenskapernas organ skedde genom vad som i Spanien benämns som Ley en

Tidigare anslutningar 47

organica, dvs. övergripande lagstiftning. I en Ley organica av den 2 augusti 1985 godkändes således Spaniens anslutning till de grundläggande fördragen. Därmed ansågs dessa ha trätt i kraft för Spaniens del. I och med detta överlämnades också beslutsbefogenheter till

gemenskaperna i den omfattning som följer av fördragen samt blev de

rättsakter som tidigare hade antagits av gemenskapernas institutioner bindande för och i Spanien. l en särskild kungörelse från den 30 december 1985 med grunder för uppdrag regeringen att tillämpa gemenskapsrätten fastslogs i artikel 1 att regeringen, för fullgörande av de skyldigheter som Spanien

påtagit sig genom sitt inträde i Europeiska gemenskaperna, inom

området för statens befogenheter får utfärda rättsregler i form av lagar om vissa angivna frågor i syfte att anpassa dessa till gemenskapsrätten. I en bilaga angavs alla de inhemska författningar som måste ändras till uppfyllande av gemenskapsrättens krav samt alla de direktiv som utfärdats av gemenskapernas institutioner vilka måste transformeras till

spansk rätt. I kungörelsen finns även bestämmelser om att inrätta en

gemensam kommission för deputeradekammaren och senaten för frågor rörande samarbetet i gemenskaperna. I kungörelsen fastslås

bl.a. att kommissionen, för att uppnå sina mål, efter publiceringen

skall ta del av de dekret som utfärdas till uppfyllande av gemenskapernas sekundärrätt. Kommissionen skall vidare underrättas av regeringen om gemenskapernas förslag till sådana regler som kan beröra frågor

som är förbehållna den inhemska lagstiftningen och skall av regeringen få information som denna mottagit om verksamheten inom

gemenskapernas institutioner vad gäller förverkligandet av Spaniens anslutning till dessa. Kommissionen skall också underrättas av

regeringen om riktlinjerna för dennas politik inom gemenskaperna.

Den gemensamma kommissionen har tills helt nyligen fört en ganska undanskymd tillvaro i Spanien. Den tycks aldrig ha varit inblandad i Spaniens agerande inom gemenskaperna utan endast fått information i efterhand. Detta kan sannolikt till stor del tillskrivas det faktum att regeringen ända fram till det senaste valet har vilat en stark majoritet i parlamentet vilket har medfört att majoritetens intresse för

att granska regeringens hantering av gemenskapsfrågoma har varit

blygsamt. Intresset för den gemensamma kommissionens uppgifter har emellertid nu ökat. Detta märks bl.a. genom att till medlemmar i kommissionen har utsetts mera kända och betydelsefulla politiker än tidigare. Bestämmelserna om kommissionens roll ändras också. Det kan förväntas att kommissionen i framtiden kommer att spela en mer

aktiv roll i frågor som rör samarbetet inom gemenskaperna än som

hittills varit fallet.

48 Tidigare anslutningar

2.2.5 Tyskland

Enligt den tyska grundlagen artikel 24 kan förbundsrepubliken

överlåta s.k. höghetsrättigheter till mellanfolkliga institutioner. Bestämmelsen har nu kompletterats ytterligare. I artikel 25 sägs vidare att folkrättens allmänna regler, dvs. vad också brukar betecknas som som den folkrättsliga sedvanerätten, är en del av förbundsrätten och att de har företräde framför lagarna och direkt framkallar rättigheter och skyldigheter för personer bosatta förbundsrepublikens territorium. Stadgandet handlar emellertid enbart om allmän folkrätt och löser därför inte konflikter mellan gemenskapsregler och tysk lagstiftning. Den tyska författningsdomstolen har dock beskrivit gemenskapsrätten som överordnad vanlig lag och uttalat att den täcker och undantränger überlagern und verdrängen sådan lag. De vanliga domstolarna har att välja tillämplig lag och, om gemenskapsrätten är tillämplig, ge den företräde. Den tyska tillträdeslagen från år 1957 innehåller i artikel 1 en bestämmelse varigenom de grundläggande fördragen med bilagor och till dem fogade protokoll samt det samtidigt undertecknade avtalet om gemensamma organ för de Europeiska gemenskaperna m.m. bifalls. I artikel 2 stadgas att förbundsregeringen löpande skall underrätta förbundsdagen om utvecklingen i Europeiska gemenskapernas råd. I

den utsträckning som inhemsk lagstiftning blir nödvändig till följd av

ett rådsbeslut eller om ett rådsbeslut blir direkt tillämpligt i Tyskland,

skall underrättelsen ges innan rådet fattar beslut. I övrigt innehåller lagen bemyndigande för regeringen att med förbundsdagens samtycke

utfärda rättsakter ett antal angivna områden för att genomföra

fördragen. Förbundsdagens samtycke till en rättsakt krävs dock inte,

om förbundsdagen inte inom tre veckor efter det att förslag till en

rättsakt som betraktas som brådskande inkommit till förbundsdagen

har fattat något beslut om att ge eller vägra sitt samtycke.

En ny lag om samarbetet mellan förbundsregeringen och förbunds-

dagen i frågor som rör Europeiska unionen har trätt i kraft den 1 november 1993. I en inledande bestämmelse slås där fast att i frågor som rör

Europeiska unionen förbundsdagen skall medverka för statens bästa. Av nästa paragraf framgår att förbundsdagen inrättar ett särskilt

utskott för frågor som rör Europeiska unionen. Förbundsdagen kan ge detta utskott fullmakt att avge utlåtanden i dess ställe. I en annan

bestämmelse föreskrivs att förbundsregeringen, vid första möjliga

tidpunkt, skall lämna förbundsdagen utförlig information om allt som händer inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan som vara av intresse för Tyskland. Förbundsdagen skall vidare översända alla

Tidigare anslutningar 49

utkast och planer beträffande nya förordningar och direktiv från

Europeiska unionen till förbundsdagen och samtidigt därmed redovisa

den tidsplan som gäller för genomförandet. Förbundsdagen skall också erhålla information om Europaparlamentets och kommissionens inställning till förslagen. I en särskild bestämmelse slås vidare fast att förbundsregeringen, innan den medverkar till att besluta om nya rättsakter, skall ge förbundsdagen tillfälle att säga sin mening om förslaget. Den tid inom vilken förbundsdagen skall ta ställning måste bestämmas så att förbundsdagen får tillräckligt med tid för att sätta sig in i frågan. Förbundsregeringen skall till grund för underrättelsen till förbundsdagen lägga den ståndpunkt man intagit vid de förhandlingar som skett inom Europeiska unionen.

3 Den

troliga strukturen på ett svenskt anslutningsfördrag

l Inledning

I avsnitt 2.1 har beskrivits anslutningsfördragens uppbyggnad vid tidigare anslutningar till EG. För närvarande pågår inom ramen för med Sverige, Finland, Norge och Österrike

anslutningsförhandlingarna

diskussioner om utformningen av ett anslutningsfördrag med tillhörande dokument mellan medlemsländerna i EU å ena sidan och de nyssnänmda EFTA-länderna ä den andra sidan. Förhandlingarna förs parallellt med de fyra kandidatländerna, även

om vart och ett av dessa har sin egen regeringskonferens visavi EU:s

medlemsländer. Vid förhandlingarnas början fastställdes förhandlingamas sakområden i olika kapitel chapter headings som till viss del överensstämmer med hur den rättsliga materian i EG är systemati-

serad denna publiceras varje halvår alla officiella EG-sprâk i en förteckning över gällande rättsakter m.m., Directory of Community

legislation in force som baseras ett gemensamt databassytem

CELEX. I det följande förutsätts att förhandlingarna slutförs beträffande alla de fyra kandidatländerna.

I stora drag är det vid de pågående förhandlingarna fråga om samma sakområden som tagits upp i de tidigare anslutningarna. Ikraftträdan-

det av Maastrichtfördraget har emellertid, som framgår av avsnitt 2.1,

medfört att anslutningen numera gäller medlemskap i Europeiska unionen. Detta innebär att anslutningen till samarbetet Kol- och stålgemenskapens område, som vid tidigare anslutningar reglerats särskilt genom ett ministerrådsbeslut, kommer att regleras i anslutningsfördraget. Vidare innebär ikraftträdandet av såväl Enhetsakten

som Maastrichtfördraget att nya sakområden kapitel tillkommer i

förhandlingarna och eventuellt kommer att avspeglas i texter i fördraget. Exempel detta utgör miljöpolitiken, det ekonomiska och monetära samarbetet, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och frågor om samarbete kring rättsliga och inre angelägenheter.

Ett anslutningsfördrag präglas naturligtvis också i väsentlig grad av

vilka sakområden som föranleder undantag från EG:s regelverk eller

52 Den troliga strukturen

som blir föremål för särskilda övergångsarrangemang. Vid tidigare anslutningar har anslutningsfördragen i stor utsträckning präglats av en successiv infasning i tullunionen och i den gemensamma handelspolitiken. Detta kommer inte att bli fallet i fråga om det nu förestående anslutningsfördraget. Kandidatländerna har långvariga avtalsrelationer med EG och har uppnått frihandel mellan sig själva och EG

för i stort sett alla varor med undantag för vissa jordbruksvaror.

Anslutningsfördraget skall enligt nuvarande tidtabell vara utarbetat vid förhandlingarnas avslutning i mars innevarande år. Det skall också i anslutning till denna tidpunkt föreligga samtliga autentiska språk, vilket innebär de officiella nio EG-språken och de nordiska kandidat-

ländernas språk svenska, finska och norska vad gäller Österrike är

tyska redan ett EG-språk. Anslutningsfördraget skall också, när det är färdigförhandlat, underställas Europaparlamentet för att parlamentet skall kunna avge sitt samtycke till Europeiska unionens råd om att godkänna kandidat-

länderna artikel O Maastrichtfördraget. Fördraget skall därefter,

sedan Europeiska unionens råd fattat beslut om att godkänna kandidatländerna som nya medlemmar i unionen, undertecknas av de avtals-

slutande parterna som alltså enbart består av de nuvarande medlems-

länderna och kandidatländerna och inte av unionen eller de i unionen ingående gemenskaperna och ratificeras av dessa i enlighet med deras konstitutionella förfaranden. Det innebär att anslutningsfördraget måste godkännas av 16 länders parlament. Anslutningsfördraget kommer troligen att reglera det förhållandet att något kandidatland inte kan ratificera fördraget. Även fördraget om inte skulle komma att ratificeras av samtliga kandidatländer, kommer det dock sannolikt att kunna träda i kraft för övriga kandidatländer. Ministerrådet har vid tidigare anslutningar getts befogenhet att i sådant fall besluta om de nödvändiga justeringarna av anslutningsfördraget.

3.2 svenskt

Uppbyggnaden av ett anslutningsfördrag

Det nu aktuella anslutningsfördraget kommer att byggas upp ungefär samma sätt som anslutningsfördraget för Spanien och Portugal. Det blir således troligen ett gemensamt anslutningsfördrag för de fyra kandidatländerna. Detta medför att fördraget med tillhörande anslutningsakt och andra dokument kommer att omfatta ca 600 sidor. Anslutningsdokumenten kommer, liksom vid tidigare anslutningar, att bestå av följande olika delar. Anslutningsfördraget mellan de befintliga medlemsländerna och

SOU 1994: 10 Den troliga strukturen 53

Sverige, Norge, Finland och Österrike 3-4 artiklar

ca

2. Anslutningsakten fem huvuddelar med bilagor och protokoll

Slutakten huvudtext och förklaringar, m.m..

Själva anslutningsfördraget blir kort och kommer att ha ungefär

innehåll som de tidigare fördragen se avsnitt 2.1.

samma Även anslutningsakten kommer i fråga de principiella beom

stämmelserna inledande bestämmelser och slutbestämmelser att ha

ungefär innehåll och fonn som de tidigare fördragen se avsnitt

samma 2.1.. En disposition anslutningsakten kommer sannolikt att se ut av ungefär på följande sätt.

Del 1 kommer att bestå av principer för anslutningen som bl.a.

innefattar centrala bestämmelser om de nya medlemsländemas

skyldigheter i förhållande till EG-rätten m.m. se avsnitt 2.1.

Del 2 består av ändringar av de grundläggande fördragen. Avdelning

I innehåller institutionella bestämmelser och avdelning ändringar i

andra bestämmelser i fördragen se avsnitt 2.1.

Del 3 tar upp tekniska anpassningar av institutionernas rättsakter. Det

är fråga om dels tekniska anpassningar med text bilaga I, dels

tekniska anpassningar med riktlinjer bilaga Il se avsnitt 2.1. I

bilagorna räknas rättsakterna upp med angivande av rättsaktens och namn och dess publicering i Europeiska gemenskapernas nummer

officiella tidning Official journal.

Del 4 innehåller Övergångsbestämmelser för de fyra kandidatländerna.

Detta blir troligen, liksom vid tidigare anslutningar, ett mycket omfattande avsnitt i anslutningsakten. Avsnittet inleds med en avdelning för institutionella bestämmelser. Sedan tas i olika avsnitt in

Övergångsbestämmelser för kandidatländerna olika sakområden i enlighet med den kapitelindelning som gäller för anslutnings-

förhandlingarna. Det är för närvarande 23 kapitel med bestämmelser fördelade olika sakområden, nämligen de fyra frihetema för varor, tjänster och kapital, gemensamma politikområden transportpersoner,

politik, konkurrenspolitik, tullunionen och förbindelser med tredje land, jordbrukspolitik och en mångfald andra viktiga samarbets-

områden. Härutöver kommer de områden som ytterligare tillkommit genom Maastrichtfördraget, nämligen främst ekonomisk politik och

penningpolitik, utrikes- och säkerhetspolitik och bestämmelser om

bl.a. rättsväsende och polisiärt samarbete. En del förändringar i kapitelindelningen kan komma att ske under de fortsatta förhand-

lingarnas gång.

54 Den troliga strukturen

Det bör framhållas att det i en anslutningsakt inte finns anledning att ta upp andra rättsakter än dem från vilka det nya medlemslandet har beviljats undantag, övergångslösningar eller för vilka tekniska

anpassningar måste göras. Övergångsbestämmelser som intagits i EES-

avtalet måste tas upp särskilt i anslutningsförhandlingarna. Däremot

kan de tekniska anpassningar som har gjorts i EES-avtalet för att rättsakterna som intagits där skall kunna tillämpas i EFTA-länderna överföras till anslutningsfördraget. En anslutningsakt emellertid ger till skillnad från EES-avtalet inte någon samlad bild av den rättsliga materia som regleras genom avtalet och som det nya medlemslandet övertar i samband med att det tillträder avtalet. I stället regleras övertagandet av den rättsliga materian laqcuis communautaire - som också framgår av redogörelsen i avsnitt 2.1 ett generellt sätt - av de inledande principiella bestämmelserna i anslutningsakten.

Del 5 kommer att i likhet med tidigare anslutningar innehålla s.k.

genomförandebestämmelser. l avdelning I upprättandet tas upp av institutioner och organ, avdelning tillämpningen institutionernas av rättsakter och avdelning III slutbestämmelser. Det är här fråga om

väsentligen samma typ av bestämmelser har tagits in i de tidigare

som anslutningsakterna, t.ex. bestämmelser om ikraftträdande, språk etc.

se avsnitt 2.1.

Till anslutningsakten fogas bilagor med tekniska anpassningar bilaga I och II samt bilagor med olika Övergångsbestämmelser som inte har

tagits in i del 4 förteckningar över produkter m.m.

Ett antal protokoll kommer också att ingå i anslutningsakten. För närvarande kan förutses att det upprättas ett protokoll om Europeiska investeringsbankens stadga och ett protokoll om de nya medlems-

ländernas engagemang i Europeiska kol- och stålgemenskapens fonder.

Ytterligare protokoll kan ev. tänkas upprättas för ett eller flera kandidatländer, t.ex. i fråga om vissa produkter eller vissa geografiska områden. I avsnitt 2.1 redogörs också för den s.k. slutakten har har som upprättats i samband med de tidigare anslutningarna. Också i samband med EES-avtalet har ett sådant dokument upprättats. Det är väsent-

ligen fråga om en dokumentation av vilka avtalsdokument som föreligger och vilka förklaringar som avgetts från avtalsparterna

var och en för sig eller i vissa fall gemensamt. En överenskommelse om de nya medlemsländernas rätt till information och konsultation under

tiden mellan undertecknandet av anslutningsfördraget och tillträdet

kommer också sannolikt att fogas till slutakten. I samband med ett nytt medlemslands tillträde brukar de grund-

SOU 1994: 10 Den troliga strukturen 55

läggande fördragen och den huvudsakliga delen av alla dittills antagna rättsakter publiceras i en specialutgâva Special Edition av Europeiska

gemenskapernas tidning på det nya medlemslandets språk.

3.3 Slutsatser

Vi har all anledning att tro att det kommande anslutningsfördraget med

Sverige mfl. kandidatländer i huvudsak kommer att vara uppbyggt samma sätt som de tidigare anslutningsfördragen. Vi kan inte se att en

sådan struktur på anslutningsfördraget skulle medföra några särskilda problem när det gäller vårt förslag till en övergripande lagstiftning om

Sveriges anslutning till EU.

4 De konstitutionella

för svensk

förutsättningarna en anslutning

De konstitutionella frågor som aktualiseras vid ett medlemsskap i EU

har utförligt redovisats av Grundlagsutredningen inför EG i betänkan-

det EG och våra grundlagar SOU 1993:14 samt i departements-

promemorian Våra grundlagar och EG förslag till alternativ Ds

- 1993:36. Sedan dessa förslag remissbehandlats har regeringen i

december 1993 överlämnat en proposition till riksdagen med förslag till grundlagsändringar inför ett svenskt EU-medlemskap prop.

199394: 1 14 där hithörande frågor ytterligare belyses. Vi skall därför här endast lämna en kort redogörelse för de konstitutionella förutsättningarna för en anslutning till EU. I 10 kap. RF behandlas Sveriges förhållande till andra stater. Där slås till en början fast att överenskommelse med annan stat eller med

mellanfolklig organisation ingås av regeringen l §. Därefter regleras

i vilka fall riksdagens godkännande krävs för att regeringen skall ingå en sådan överenskommelse 2 §. Av central betydelse i samband med en svensk anslutning till EU är den bestämmelse som gäller överlåtelse av beslutanderätt till mellanfolklig organisation 5 §.

4.1 Riksdagens godkännande av fördrag

För att regeringen skall fâ ingå en internationell överenskommelse

krävs enligt 10 kap. 2 § RF riksdagens godkännande i två fall

om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta första stycket. I dessa fall gäller att om särskild ordning är föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättes, skall ordning iakttagas vid godkännandet av överenskommelsen samma

andra stycket.

även i andra fall om överenskommelsen är av större vikt tredje stycket.

58 De konstitutionella förutsättningarna

När riksdagen godkänner en internationell överenskommelse som förutsätter att grundlag ändras skall godkännandet, om den ändringen inte vidtagits, ske i den form som är föreskriven för grundlagsändring.

Om å andra sidan den grundlagsändring som fordras också har

beslutats, kan riksdagen lämna sitt godkännande genom endast ett beslut. Det innebär således att ett fördrag mellan Sverige och EU:s medlemsstater om svenskt medlemskap i EU, vilket förutsätter grundlagsändring, kan godkännas av riksdagen enligt 2 § tredje stycket utan något särskilt kvalificerat beslutsförfarande efter det att de grundlagsändringar som krävs har beslutats.

4.2 Överlåtelse av beslutanderätt

Den avgörande skillnaden mellan EG-samarbetet och annat internationellt samarbete är att inom EG medlemsstaterna överlåter delar av sina befogenheter att fatta beslut till de gemensamma institutionerna. Med det språkbruk som används inom gemenskaperna brukar det heta att medlemsstaterna avstår från en del av sin suveränitet för att i stället utöva den gemensamt i rådet. Det är detta förhållande, att

staterna överlåter beslutsbefogenheter till gemenskaperna, som utgör

grunden för att EG kunnat utveckla en egen rättsordning som viktiga punkter skiljer sig från internationell rätt i allmänhet. Den handling som kan sägas utlösa de konstitutionella effekterna av ett medlemskap är just medlemsstatens överlåtelse av beslutsbefogenheter till gemenskaperna. I vår regeringsform har sedan tidigare funnits en bestämmelse som gjort det möjligt att i begränsad omfattning överlåta beslutsbefogenheter till bl.a. mellanfolklig organisation 10 kap. 5 § RF. Man kan emellertid konstatera att ett EU-medlemskap innebär att beslutsbefogenheter överlåts i större omfattning än vad regeringsformen hittills har medgett. Regeringen har också i den proposition som nyligen överlämnats till riksdagen med förslag till grundlagsändringar inför ett svenskt EU-medlemskap föreslagit att det i 10 kap. 5 § RF införs ett nytt första stycke med särskilda regler för överlåtelse av beslutsbefogenheter just till EG. Den föreslagna regeln innehåller inte några begränsningar i sak för vilka befogenheter riksdagen får överlåta. Vidare förslås att beslut om sådan överlåtelse också skall kunna fattas med kvalificerad majoritet vid ett enda tillfälle. Det föreslagna nya första stycket i 10 kap. 5 § RF har följande lydelse: Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen

De konstitutionella förutsättningarna 59

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse beslut, genom

varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens

beslut kan också fattas i den ordning gäller för stiftande som av grundlag.

Regeringens förslag innehåller också en övergångsbestämmelse av innebörd att beslut om överlåtelse i samband med svensk anslutning en

till EU får fattas med enkel majoritet. Skälet för det är att frågan

om ett svenskt medlemskap i EU skall avgöras folket i folkomav en röstning. Det har därför inte ansetts böra komma i fråga att därutöver kräva kvalificerad majoritet i riksdagen för ett beslut att godkänna fördraget.

4.3 Införlivande EG:s existerande

av regelverk

Under remissbehandlingen av förslagen till grundlagsändringar har

fråga också uppkommit om det kräver ett särskilt grundlagsstöd att införliva EG:s existerande regelverk med svensk rätt. Hovrätten över Skåne och Blekinge anförde således att det ligger i sakens natur att den föreslagna nya lydelsen av 10 kap. 5 § RF också undanröjer tidigare konstitutionella hinder att med den svenska rätten införliva

sådan sekundärrätt som redan beslutats enligt kompetensför-

samma

delningsprinciper. Juridiska fakultetsnänmden vid Lunds universitet uttalade att en överlåtelse beslutanderätt grundar kompetens

av att

fatta nya beslut men kan inte gärna ha retroaktiv verkan. Godtagande

av tidigare beslutade normer är sak för sig. Samtidigt måste det en erkännas att ett godtagande av ett mycket omfattande befintligt system av rättsregler med inomstatlig giltighet till sina konsekvenser är fullt

jämförbart med en omfattande överlåtelse av beslutanderätt. Ett sådant

godtagande bör ha grundlagsstöd.

Regeringen har i propositionen med förslag till grundlagsändringar inför ett svenskt EU-medlemskap uttalat att den att det anförts

anser goda skäl för att ge grundlagsstöd för att införliva EG:s existerande regelverk. I regelverket innefattas EG:s primär- och sekundärrätt, fördrag med tredje land samt genom EG-domstolens praxis utbildade principer. I denna rättsliga materia ingår därmed enligt regeringens bedömning också normer måste ha konstitutionell valör som anses prop. l99394:1l4 s. 26. För tydlighetens skull har regeringen därför föreslagit att det uttryckligen i övergångsbestämmelsen anges till l0 kap. 5 § RF att den när det gäller anslutning till EU en

inbegriper anslutningens båda sidor, såväl övertagandet av redan

60 De konstitutionella förutsättningarna

existerande EG-rätt som överlåtelse av beslutsbefogenheter för framtiden.

4.4 Förhållandet till EG-rätten

EG-domstolen har utvecklat vissa principer för gemenskapsrättens

förhållande till nationell rätt som är av avgörande betydelse för att bedöma de konstitutionella effekterna av ett medlemskap. Det gäller principen direkt tillämpbarhet, som innebär att en betydande del om EG-rätten automatiskt utgör del av medlemsstaternas interna av en

rätt, principen direkt effekt, som innebär att vissa gemenskaps-

om rättsliga regler även i andra fall grundar rättigheter eller skyldigheter

för enskilda kan åberopas inför domstolar och andra myndigheter

som i medlemsstaterna samt principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt, innebär att nationella domstolar skall som

tillämpa gemenskapsrättslig regel framför en mot den stridande

en

intern författningsbestärnmelse. Diskussionen grundlagsanpassningen inför ett EU-medlemsskap

om har i hög grad kretsat just kring frågan om EG-rättens företräde framför nationell rätt. Eftersom denna princip ingår i den EG-rätt som kommer att införlivas med svensk rätt, Sverige ansluter sig till om gemenskaperna, kommer principen om EG-rättens företräde, oavsett

sin närmare innebörd, anslutningen att utgöra en del av den

genom

svenska rättsordningen. Denna princip vilar emellertid på medlemsländernas uttryckliga eller tysta accept. Det finns således från principiell synpunkt inget som hindrar medlemsländerna från att

tillsammans modifiera eller återta sin accept av denna ordning. Det har därför inte bedömts som lämpligt att principen om EG-rättens

företräde kommer till uttryck i regeringsformen se prop. 199394:

114 s. 20. Det kan dessutom lika väl hävdas att frågan om EG-rättens företräde är mindre fråga om EG-rättsliga bestämmelsers hierarkiska en förhållande till nationella regler än en fråga om val av tillämpliga

nationella rättsregler. Sett från en sådan utgångspunkt kräver ett med-

lemskap i EG inte något egentligt konstitutionellt nytänkande i denna fråga.

Regeringsformen skulle i och för sig inte hindra att det i anslutnings-

lagen uttryckligen föreskrivs att EG:s regelverk skall gälla framför svensk rätt. En sådan bestämmelse skulle emellertid inte annan innebära något annat eller än lokution om att bestämmelserna mer en skall gälla oavsett vad som annars är föreskrivet. Den skulle således inte ha någon betydelse än att den lyfter fram den princip om annan

De konstitutionella förutsättningarna 61

företräde som ingår i det regelverk som övertas anslutningsgenom

lagen. Från dessa utgångspunkter är sådan bestämmelse inte

en nödvändig och knappast önskvärd. Vi återkommer till denna fråga under avsnitt 5.3.

4.5 EG-domstolens

ställning

En av EG-domstolens viktigaste funktioner är att till att se gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt. EG-rätten tillämpas ju, i sin egenskap av nationell rätt, av nationella myndigheter. För att

tillgodose behovet av att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt i medlemsstaterna finns en regel i artikel 177 i Romfördraget om att en nationell domstol som skall tillämpa en EG-regel innan den avgör målet kan, eller i vissa fall skall, inhämta förhandsavgörande

från EG-domstolen om hur regeln skall tolkas. Bestämmelsen avser

inte enbart förhandsavgörande avseende tolkningen fördraget och

av olika rättsakter som utfärdats av EG:s institutioner utan även giltigheten av sådana rättsakter.

Bestämmelserna om förhandsavgörande är fakultativa för domstolar

i lägre instans, dvs. besked får begäras, om domstolen det anser nödvändigt för att den skall kunna döma i målet. EG-domstolen har

i sin rättspraxis slagit fast att nationella domstolar saknar behörighet

att förklara en EG-rättsakt ogiltig. Mot bakgrund denna EG-domav

stolens exklusiva behörighet att ogiltigförklara EG-rättsakter kan

således även en domstol i lägre instans i praktiken skyldig att vara

inhämta förhandsavgörande, den sig inte utan ett sådant

om anser avgörande kunna ta ställning till ett påstående om ogiltighet. Domstolar i sista instans är däremot skyldiga att inhämta förhandsavgörande, om saken är sådan att en tolkning gemenskapsrätt måste av ske för att den skall kunna avgöras.

Det finns inga bestämmelser i Romfördraget hur den frågande

om

domstolen skall förhålla sig till ett förhandsavgörande från EG-domstolen. EG-domstolen har dock i sin rättspraxis slagit fast att den

nationella domstolen blir bunden avgörandet. Även den av om nationella domstolen således är bunden EG-domstolens tolkning av av gemenskapsrätten, är det fortfarande den nationella domstolens uppgift att att ta ställning till de konkreta omständigheterna i målet och att avgöra om dessa faller in under EG-regeln sådan den tolkats EGav domstolen.

Institutet med förhandsavgörande såvitt giltigheten EG:s

avser av rättsakter och tolkningen av dessa har ansetts inte komma i konflikt med bestämmelserna i 11 kap. RF prop. 199394:114 27 f. s.

62 De konstitutionella förutsättningarna SOU 1994: 10

4.6 Slutsatser

Ett fördrag om Sveriges anslutning till EU kräver riksdagens godkännande. Ett svenskt medlemskap i EU förutsätter också vissa

grundlagsändringar. Sedan riksdagen har beslutat dessa grundlags-

ändringar kan riksdagen godkänna fördraget utan något kvalificerat beslutsförfarande. Genom den regeringen föreslagna ändringen av 10 kap. 5 § RF av blir det möjligt för Sverige att överlåta beslutsbefogenheter till EG:s institutioner i den omfattning som ett medlemsskap i EU kräver. En sådan överlåtelse kan ske genom en särskild bestämmelse i lagen om Sveriges anslutning till EU. EG:s befintliga primär- och sekundärrätt kan också tas över med stöd av bestämmelser i anslutningslagen. Eftersom frågan svenskt medlemskap i EU skall avgöras av det om svenska folket folkomröstning kan riksdagen, sedan grundgenom lagsändringarna har trätt i kraft, med tillämpning av övergångsbestämmelsen till 10 kap. 5 § RF anta anslutningslagen med sedvanlig enkel majoritet.

Överväganden

5.1 Övertagande av fördragen och

sekundärrätten

Gemenskapsrätten består först och främst av de grundläggande

fördragen, den s.k. primärrätten. Till EG:s sekundärrätt hör de

rättsakter som med stöd av primärrätten antagits av EG:s institutioner.

Hit räknas i första hand förordningar, direktiv och beslut är

som av bindande natur. Härtill kommer också andra icke bindande rättsakter, som rekommendationer eller yttranden vilka kan ha betydelse för att

rätt förstå EG-rätten. Stora delar primärrätten och sekundärrätten

av

är direkt tillämpbar rätt i medlemsstaterna. Vid anslutning till EU

en

måste en stat acceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten

existerande regelverket, såvida man inte har kommit överens något om annat i anslutningsfördraget. Härigenom blir en ny medlemsstat jämställd med de existerande medlemsländerna såvitt den avser existerande EG-rätten.

De närmare villkoren för Sveriges medlemskap i EU kommer att

läggas fast i det anslutningsfördrag som håller på att förhandlas fram.

För att Sverige skall kunna leva upp till de förpliktelser anslut-

som ningsfördraget med all sannolikhet kommer att föreskriva krävs emellertid, med hänsyn till vårt dualistiska synsätt, någon form av

nationell lagstiftning för att införliva det gemenskapsrättsliga regel-

verket med svensk rätt. Vi skall i det här kapitlet redovisa vår uppfattning om hur denna bör se ut.

5.1.1 De grundläggande fördragen

De grundläggande fördragen kan sägas gemenskapernas konstituvara tion. De upprättar gemenskapernas institutioner och institutionerna ger deras befogenheter.

Till de grundläggande fördragen hör givetvis de tre konstituerande fördragen; Romfördraget, Kol- och Stålfördraget samt Euratomfördra-

get. Övriga grundläggande fördrag är de fördrag som innehåller tillägg

till eller ändringar i de tre ursprungliga fördragen. Bland dessa övriga

överväganden SOU 1994: 10

fördrag märks de olika anslutningsfördragen, Enhetsakten och t.ex. Maastrichtfördraget. Dessa skall således införlivas med den svenska nu nationella rätten. Traditionellt finns det två olika metoder för att införliva innehållet internationell överenskommelse med nationell rätt. Det kan ske i en

transformation eller inkorporering. Vid inkorporering

genom genom avtalsbestämmelserna in i svensk lagstiftning som de är. Vid tas transformation däremot skrivs avtalsbestärnrnelserna om till svensk

författningstext med den systematik och det språkbruk som brukar användas i svenskt lagstiftningsarbete. I detta fall är det enligt vår

mening omöjligt tänka sig någon form för att införliva de att annan

grundläggande fördragen med svensk rätt än inkorporering. Man kan utgå från att Sverige i sitt anslutningsfördrag kommer att

ansluta sig till alla unionens tidigare fördrag. Detta skulle i så fall

betyda från strikt juridiska utgångspunkter, det skulle räcka att i

att, den svenska anslutningslagen föreskriva att det svenska anslutnings-

fördraget skall gälla i Sverige. Genom en sådan bestämmelse skulle också övriga fördrag och för den delen även sekundärrätten

inkorporeras i svensk rätt eftersom de enligt anslutningsfördraget skall tillämpas i Sverige. Enligt vår mening bör emellertid sådan strikt minimalistisk och en för andra än specialister svårbegriplig lösning inte väljas. Det bör i stället direkt den svenska anslutningslagen framgå vilka fördrag av

blir gällande rätt i Sverige. För en sådan lösning talar goda

som

pedagogiska skäl och intresset att i anslutningslagen tydligt ange att de grundläggande fördragen utgör del den svenska nationella

en av rätten. Den fråga sedan kunde ställa sig är om fördragen skall man inkorporeras i sin helhet eller bara i vissa delar. T.ex. valde man i den

danska tillträdeslagen att begränsa inkorporeringen till de delar som

umiddelbart anvendelige. var Enligt vår bedömning är det vanskligt att selektivt inkorporera fördragen. Detta gäller särskilt, man gör urvalet genom att endast om i allmänna ordalag de bestämmelser som skall inkorporeras. En ange

generell inkorporering fördragen är enligt vår mening att föredra

av och leder till det juridiskt mest korrekta resultatet. Det är nämligen angeläget reglerna inkorporeras med den effekt de har enligt EGatt varken eller mindre. Detta kan i och för sig leda till att rätten, mer vissa bestämmelser kan få olika status i den svenska rätten från tid till Men reglerna får med denna metod just den innebörd de har annan. enligt EG-rätten och utgör detta sätt alltid en del av den nationella Vi därför den mest korrekta lösningen är att inkorporätten. anser att

sou 1994: 10 Överväganden 65

rera fördragen i deras helhet med tillhörande bilagor och protokoll. Detta torde också bäst svara mot de förpliktelser Sverige åtar sig som medlem i EU. Genom en sådan åtgärd, som alltså innebär att all prirnärrätt införlivas med svensk rätt, kommer hela det regelverk som gäller för samarbetet inom EU att gälla här i landet. Reglerna om kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen blir således gällande och någon uttrycklig bestämmelse om att överlåta beslutsbefogenheter till EG:s institutioner skulle strängt taget inte behövas eftersom detta följer direkt av fördragen jfr dock avsnitt 5.2 där vi, trots detta, motiverar en särskild bestämmelse om överlåtelse. Bestämmelserna om EG-domstolens kompetens följer direkt av fördragen och vi behöver inte några särskilda regler om det. Några regler om direkt tillämplighet, direkt effekt, företräde framför nationella bestämmelse osv. behövs heller inte eftersom dessa

principer också kan härledas direkt ur fördragen se avsnitt 5.3.

5.1.2 Sekundärrätten

De rättsakter som EG:s institutioner utfärdar med stöd av bemyndiganden i de grundläggande fördragen betecknas som sekundärrätt. Enligt artikel 189 i Romfördraget skall Europaparlamentet och rådet gemensamt samt rådet och kommissionen för att fullgöra sina uppgifter således utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut samt avge rekommendationer eller yttranden. En förordning skall enligt artikel 189 ha allmän giltighet och vara bindande i sin helhet och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Direktiv är enligt samma artikel bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men överlämnar medlemsstaterna att välja form och metod för detta. Ett beslut skall vara bindande i sin helhet för dem som det riktar sig till medan rekommendationer och yttranden inte skall vara bindande. Uppräkningen av rättsakter i artikel 189 är inte uttömmande. Förutom de där nämnda typerna av rättsakter har det genom åren utvecklats en mängd andra. Det gäller t.ex. program och riktlinjer som inte är bindande för någon utomstående men som kan vara bindande för det organ som utfärdat dem. Om t.ex. kommissionen utfärdat riktlinjer för hur den själv skall agera när den övervakar att enskilda företag följer EG:s konkurrensregler, anses företagen kunna förlita sig på att kommissionen verkligen följer dessa riktlinjer och inte ingriper mot förfaranden som den själv förklarat att den inte skall intressera sig för. Även sådana icke bindande rättsakter kan på så sätt få en i hög grad styrande effekt.

66 överväganden SOU 1994: 10

I vissa fall motsvarar inte heller den form av rättsakt som valts dess innehåll. Ett direktiv kan ibland präglas av sådan detaljrikedom att det lämnar få valmöjligheter till de nationella myndigheterna i fråga om

genomförandet. Ett sådant direktiv är till sitt innehåll, om än inte till

sina rättsverkningar, närmast en förordning. Samtidigt kan en förordning någon gång sakna den allmängiltighet som den formen kräver. Förordningen är då i stället i realiteten inriktad på att reglera individuella fall och är därför till sitt innehåll närmast ett beslut. EGdomstolen har i ett antal fall valt att bortse från hur en rättsakt

betecknats och i stället tagit fasta dess innehåll se t.ex. målen 16

och 1762, Confédération Nationale des Producteurs de Fruits et Légumes .. Rådet; [1962] ECR 471. Även i fråga sekundärrätten gäller åtminstone som en teoretisk om -

utgångspunkt att man kan tänka sig att införliva denna med svensk

rätt antingen genom transformation eller genom inkorporering. Valet

är emellertid här något något mera komplicerat än beträffande de grundläggande fördragen. Både Romfördragets bestämmelser artikel

189 hur de olika typerna av rättsakter skall tillämpas och om genomföras i medlemsländerna och de av EG-domstolen utvecklade

principerna direkt effekt medför att de hittills utvecklade metoder-

om för att införliva internationella överenskommelser med svensk rätt na inte helt och hållet in i detta sammanhang. Några andra passar metoder står å andra sidan inte till buds, men den metod som väljs måste i svensk anslutningslag medföra att sekundärrätten kan en tillämpas här i Sverige med de effekter den har enligt EG-rätten.

Problemen skiljer sig beroende vilka slags rättsakter det är fråga

om. Förordningar skall ha allmän giltighet, vara bindande i sin helhet och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. Efter en svensk anslutning till EG måste således alla förordningar redan har beslutats kunna som

tillämpas direkt av våra domstolar och andra myndigheter på samma

sätt andra nationella normer. Enligt EG-rätten gäller visserligen som att förordningar inte får omsättas till nationell rätt genom intern

lagstiftning utan att de skall gälla i alla medlemsstater i sin EG-

rättsliga form. Det hindrar emellertid inte att förordningarna införs i nationell rätt vid anslutning. Tvärtom torde det vara nödvändigt. en För att åstadkomma att de gäller i sin EG-rättsliga form bör de införas i svensk rätt enligt sin ordalydelse. De redan beslutade förordningarna bör därför inkorporeras i svensk rätt. I fråga direktiven är emellertid förhållandet annorlunda. Till en om början måste således beaktas att alla de direktiv som har beslutats fram till tidpunkten för svensk anslutning till EU i princip redan då och en -

sou 1994: 10 Överväganden

just det sätt EG-rätten föreskriver skall ha omsatts eller vara på

väg att omsättas till inhemska föreskrifter i den mån så har befunnits

nödvändigt. Direktiven skall, som framgått, vara bindande i fråga om det resultat som skall uppnås. Men det har överlämnats medlemsstaterna att själva välja form och metod för detta. Valet av metod blir

här beroende av hur direktivet är utformat. Här passar de traditionella införlivandemetoderna väl in i bilden. Ofta är direktiv av s.k. ramlagskaraktär. Den lämpligaste tekniken är då att använda trans-

fomiation, dvs. att omarbeta dem till svenska författningar. Inte sällan

kan dock direktiv vara så detaljerade att knappast någon metod annan står till buds än att inkorporera dem som sådana i svensk rätt. Oavsett

hur därmed må förhålla sig är emellertid införlivandet direktiven

av

en fråga som inte kan lösas generellt genom en anslutningslag.

Införlivandet av olika typer av direktiv får i stället ske genom att det

utfärdas lagar och andra författningar på respektive sakområde

som berörs av direktiven.

Bilden kompliceras emellertid av att direktiv likväl, de inte har

om

blivit införlivade med nationell rättsordning eller har blivit felaktigt införlivade med den nationella rättsordningen, under vissa förut-

sättningar kan ha direkt effekt och skapa rättigheter för dem de berör.

Problem kan alltså uppstå, om Sverige av någon anledning skulle ha

förbisett ett direktiv eller missförstått dess rätta innebörd. Vi måste

därför, för att säkerställa dessa rättsliga effekter, också beträffande de redan beslutade direktiven se till att de kan göras gällande i Sverige

i sådana fall. Våra etablerade införlivandemetoder inte helt passar den situationen. Det måste emellertid, även när det gäller direktiven,

bli fråga om en inkorporering. Vi vill dock framhålla att den reglering som vi nu föreslår skall ske genom anslutningslagen inte ersätter det genomförande av direktiven i det svenska rättssystemet som bör ske på vanligt sätt genom att lagar och andra författningar utfärdas

respektive sakområden. Det som sagts beträffande direktiv gäller nu i huvudsak även beslut riktade till medlemsländer.

I fråga om rekommendationer och yttranden gäller däremot i princip

att de inte kan tilläggas någon direkt effekt eller någon bindande verkan. Däremot kan dessa typer rättsakter ha betydelse för att av förstå den rätta innebörden av amian EG-rätt. Det är emellertid

vanskligt att med bestämdhet uttala sig om vilken betydelse sådana rättsakter kan få i det enskilda fallet, om frågan skulle komma under EG-domstolens prövning. Även dessa rättsakter bör därför inkorpore-

ras genom anslutningslagen.

För att på ett resolut och entydigt sätt med svensk rätt införliva den

EG-rätt som finns vid ett svenskt inträde föreslår vi således samman-

68 Överväganden SOU 1994: 10

fattningsvis att inte bara förordningarna, utan alla de rättsakter som har beslutats av EG:s organ fram till tidpunkten för en svensk anslutning till EU skall inkorporeras i svensk rätt.

Som vi tidigare har framhållit kommer det anslutningsfördraget

av att framgå i vilken omfattning den redan beslutade sekundärrätten skall gälla här i landet. Det skulle således från strikt juridisk utgångsen

punkt kunna vara tillräckligt att inkorporera anslutningsfördraget i

svensk rätt för att den redan beslutade sekundärrätten skall bli gällande svensk nationell rätt. Å andra sidan är det angeläget inte bara att jurister, specialiserade på EG-rätt, får vissa möjligheter att med hjälp av anslutningslagen få en uppfattning om vad som blir gällande svensk rätt. Vi anser således att man för tydlighets skull i särskild en författningsbestämmelse bör ange att den redan beslutade sekundärrätten skall gälla här i landet. Det kunde möjligen hävdas att en sådan bestämmelse skulle föra onödigt långt och att den riskerar att leda till missförstånd. Kanske kunde någon få intrycket att t.ex. ett direktiv inte är direkt som tillämpligt genom inkorporeringen skulle gälla i Sverige enligt sin ordalydelse. Det är naturligtvis inte avsikten. Vad bestämmelsen säger är att rättsakterna skall gälla här i landet, och genom anslutningen till EU får de den giltighet och den betydelse de har enligt EG:s egen rättsordning. För att undvika risken för missförstånd föreslår vi dock att det i lagen uttryckligen sägs att rättsakterna skall gälla här i landet på det sätt som följer fördragen. av En följd av vårt förslag är alltså att direktiv inte utan vidare blir gällande svensk rätt enligt sin ordalydelse. Sådana rättsakter kan således, även om de inkorporeras i svensk rätt, aldrig få annan betydelse här i landet än vad de har i de andra medlemsländerna. Vad som händer är alltså att vår nationella rätt kommer att innehålla vissa typer av rättsliga regler vilkas betydelse på samma sätt i andra - som medlemsstater kan vara något oklar. Det är emellertid ofrånkomligt och, paradoxalt nog, ett alldeles exakt sätt att införliva EG-rätt med svensk rätt. Som vi har framhållit kan betydelsen dessa regler av också komma att ändras till följd främst avgöranden EGav av domstolen. I ett sådant fall kan det vara en fördel att tydligt markera att reglerna redan gäller här i landet och är möjliga att tillämpa i likhet med annan nationell rätt.

5.2 Överlåtelse av beslutanderätt

Ett utmärkande drag för samarbetet inom EG är att medlemsstaterna inom de områden som samarbetet har avstått från att på avser egen

SOU 1994: 10 Överväganden 69

hand fatta beslut om lagar och förordningar och andra åtgärder som kan behövas för att uppnå syftet med samarbetet och i stället utövar dessa beslutsbefogenheter gemensamt inom EG:s institutioner. Denna

princip kan härledas främst från artikel 189 i Romfördraget, men även

t.ex artikel 5 och 12 kan ges denna innebörd. Av intresse i detta sammanhang är också artikel 3 b där den s.k. subsidaritets- eller närhetsprincipen numera slås fast. Genom att ratiñcera anslutningsfördraget med EU kommer vi att åta att överlåta beslutanderätt till gemenskaperna i den omfattning som oss krävs enligt de grundläggande fördragen vid tidpunkten för anslut-

ningen. Den fråga som vi nu skall ta ställning till är hur denna

beslutanderätt rent faktiskt skall överlåtas till gemenskaperna. Den av regeringen i propositionen 199394:1l4 föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF säger att överlåtelse av beslutanderätt

till gemenskaperna skall ske genom beslut av riksdagen, dvs. i första

hand genom lag. Av den föreslagna övergångsbestämmelsen till stadgandet i 10 kap. 5 § RF framgår att detta beslut, sedan folkomröstning i frågan har ägt rum, kan fattas med sedvanlig enkel majoritet i riksdagen. Som vi redan har konstaterat grundar sig kravet att medlemsstaterna skall avstå beslutsbefogenheter till gemenskaperna på

innehållet i de grundläggande fördragen. Dessa föreskriver således att

gemenskaperna skall fatta de beslut som behövs för att säkerställa att syftet med fördragen uppnås. Vissa av dessa beslut får allmän giltighet och blir direkt tillämpliga i medlemsstaterna. För att denna ordning skall kunna fungera väl krävs givetvis att medlemsstaterna avstår från att besluta om egna föreskrifter på dessa områden. Vi har i närmast föregående avsnitt föreslagit att alla de grundläggande fördragen som ger gemenskapernas organ sin kompetens skall införlivas med svensk rätt genom en särskild bestämmelse i anslutningslagen. Det kan med fog hävdas att vi därmed rent faktiskt

också överlåter beslutanderätt till gemenskaperna i den omfattning som

fördragen kräver eftersom just detta är en del av innebörden av de grundläggande fördragen enligt EG:s rättsordning. Sett från en sådan utgångspunkt skulle det inte behövas någon särskild bestämmelse i anslutningslagen om att överlåta beslutanderätt till EG:s organ. Överlåtelsen följer fördragen. av Som vi också har framhållit är det faktum att medlemsstaterna överlåter betydande del av sina befogenheter att fatta beslut till de en gemensamma organen emellertid det som främst skiljer samarbetet inom EU från annat internationellt samarbete. Vidare är det just Överlåtelsen av beslutsbefogenheter till de gemensamma organen som

70 Överväganden sou 1994: 10

utlöser de konstitutionella effekterna av ett medlemskap i EU. Överlåtelsen beslutanderätt är således viktig och avgörande av en åtgärd vid ett medlemskap i EU. De skäl som har anförts i avsnitt 5.1.1 bestämmelse varigenom de olika fördragen uttryckligen för en införlivas med svensk rätt har giltighet också för den fråga vi nu behandlar. Vi anser mot denna bakgrund att den överlåtelse av

beslutanderätt till de gemensamma organen som följer av ett med-

lemskap i EU också bör komma till uttryck i en författningsbestärnrnelse, trots att en sådan från strikt juridiska utgångspunkter knappast är alldeles nödvändig. Vi uttrycker det så att EG:s organ får fatta beslut med verkan här i landet i den omfattning som följer av de grundläggande fördragen.

5.3 förhållande till svensk

Gemenskapsrättens

rätt

5.3.1 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt

I utredningens direktiv ställs frågan huruvida principerna om gemenskapsråttens företräde och i vissa fall direkta effekt bör framgå av - den svenska lagstiftningen eller om förhållandet mellan EG-rätten och intern svensk rätt bör lösas något annat sätt. Dessa frågor bör enligt direktiven i ljuset av den fortsatta beredningen av Grundlagsutredses ningens betänkande EG och våra grundlagar SOU 1993:14 och

Justitiedepartementets promemoria Våra grundlagar och EG förslag

-

till alternativ Ds 1993:36.

Som tidigare berörts se avsnitt 1.3 utgörs den rättsliga grunden för

samarbetet inom EG av Romfördraget samt vissa andra grundläggande fördrag, den s.k. primärrätten. Till EG:s rättsordning hör också de rättsakter i första hand förordningar och direktiv som antagits med - -

stöd av fördragen, den s.k. sekundära EG-rätten. Ett väsentligt inslag

i EG-rätten är vidare den rättspraxis som utvecklats genom EGdomstolens avgöranden. Grundlagsutredningen inför EG har i sitt nyss nämnda betänkande utförligt redogjort för förhållandet mellan gemenskapsrätten och

medlemsstaternas interna rättsordningar se s. 62-68. En översikt över

vad som gäller i det hänseendet har också lämnats i avsnitt 1.3 ovan. Sammanfattningsvis kan gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt anges på följande vis. Romfördraget innehåller inte bortsett från artikel 189 några - -

uttryckliga och preciserade bestämmelser om förhållandet mellan

medlemsstaternas nationella rättsordningar och gemenskapens regler.

överväganden 71

Genom EG-domstolens praxis har emellertid vissa principer etablerats

inom gemenskapen och medlemsstaterna inte ifrågasätts. som numera

EG-domstolen fastslog sålunda tidigt att det är en naturlig och självklar konsekvens av de mål som är uppställda i inledningen till Romfördraget artiklarna 3 och 5 och av det system som har

skapats genom fördraget att gemenskapsrätt har företräde framför nationell rätt. Vidare har EG-domstolen fastslagit bl.a. att för

medlemsstaterna bindande bestämmelser i grundfördragen och i

direktiv ger upphov till rättigheter för medlemsstaternas innevånare och att dessa rättigheter kan göras gällande gentemot medlemsstaterna under förutsättning att bestämmelserna är så klara och entydiga att det omedelbart går att tillämpa dem. Genom sådana och andra uttalanden av EG-domstolen, som inom det EG-rättsliga systemet har exklusiv rätt att uttolka EG-rätten, har det utkristalliserats vissa principer

rörande EG-rättens företräde, direkta tillämplighet och direkta effekt.

Principen om gemenskapsrättens företräde innebär att EG-rätt har företräde framför nationell rätt. Om rent nationell författningsen bestämmelse strider mot en EG-regel, skall landets domstolar och andra myndigheter tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen. Den direkta tillämpligheten innebär att stora delar grundfördragen av och den sekundära rätten automatiskt utgör en del av medlemsstaternas interna rätt. Den direkta ejfekten innebär att enskilda kan grunda rättigheter och ibland även åläggas skyldigheter direkt på basis av EGrätten. Förutsättningarna för att en regel skall ha direkt effekt är att den är tillräckligt klar och precis samt ovillkorlig. Både försåvitt gäller

primär EG-rätt och förordningar föreligger en presumtion för att dessa

regler har direkt effekt. Detta gäller emellertid inte för direktiv. Direktiv är endast bindande med avseende på det resultat skall som uppnås medan medlemsstaterna lämnas fria att välja medel för att uppnå detta resultat. Bl.a. detta har ansetts innebära att direktiv inte kan tillerkännas direkt effekt i sedvanlig bemärkelse, dvs. innefattande både rättigheter och skyldigheter för enskilda. Direktiv anses i stället endast kunna grunda rättigheter för enskilda gentemot det allmänna, de har endast s.k. vertikal direkt effekt. Förutsättningen för detta är

att direktivet eller rättare sagt bestämmelsen i fråga är klar och

precis samt att den är ovillkorlig.

5.3.2 Förarbetena till grundlagsändringarna

Grundlagsutredningen inför EG har inte ansett det nödvändigt att i

grundlag skriva in principen om gemenskapsrättens företräde se SOU

1993: 14 s. 169. Denna slutsats får emellertid ses mot bakgrund av att

72 Överväganden SOU 1994: 10

utredningen föreslagit att det i l kap. RF införs en allmän regel om att Sverige kan anslutas till gemenskapen och om de följder som en sådan anslutning då för med sig. Enligt den föreslagna regeln, som inte

fördes vidare till riksdagen i propositionen, skulle de förpliktelser som

ett medlemskap medför gälla utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller annan lag. Även i Justitiedepartementets nämnda promemoria Våra ovan

grundlagar och EG förslag till alternativ Ds 1993:36 behandlas

frågan huruvida principen gemenskapsrättens företräde bör komma om till uttryck i den svenska grundlagen s. 19 ff. I promemorian konstateras att EG:s medlemsstater i allmänhet kunnat lösa frågan om EG-rättens företräde utan någon särskild konstitutionell reglering. Vidare framhålls att läran om EG-rättens företräde som den utvecklats

EG-domstolen i sig själv är gemenskapsrättslig och således gäller

av oavsett innehållet i de nationella reglerna. Enligt promemorian kan det därför omedelbart slås fast att det från gemenskapsrättslig synpunkt

inte finns något krav att medlemsstaterna i sin interna lagstiftning

skall ha regler om EG-rättens företräde. Eftersom principen om EG-rättens företräde ingår i den EG-rätt som införlivas med svensk rätt genom att Sverige ansluter sig till gemen-

skapen kommer enligt promemorian denna princip att genom anslut-

ningen utgöra del också den svenska rättsordningen. Det skulle en av följaktligen inte heller från intern svensk synpunkt vara påkallat med någon särskild bestämmelse om företrädesrätten.

I departementspromemorian förs härefter ett resonemang .huruvida

företrädesprincipen bör komma till uttryck i den svenska anslutnings-

lagen. Det konstateras härvid att regeringsformen inte hindrar att riksdagen i anslutningslagen uttryckligen föreskriver att EG:s

regelverk skall gälla framför annan svensk rätt, såväl då gällande som framtida. En sådan bestämmelse skulle emellertid, enligt promemorian, inte innebära något annat eller mer än en lokution om att bestämmelserna skall gälla oavsett vad som eljest är föreskrivet. Den skulle strängt taget inte ha någon annan rättslig betydelse än att den

särskilt lyfter fram den princip om företrädet som ingår i det regelverk

övertas tillträdeslag. Den skulle från dessa som genom samma utgångspunkter inte nödvändig eftersom den inte skulle ha någon vara

självständig rättsverkan. I det sammanhanget konstateras i pro-

memorian att den danska tillträdeslagen inte innehåller någon motsvarande bestämmelse. I fråga framtida EG-förordningar understryks att dessa autoom matiskt kommer att ha företräde framför annan i Sverige gällande rätt.

I promemorian hänvisas till att detta enligt EG-rätten följer av att

SOU 1994: 10 överväganden 73

Sverige överlämnat beslutanderätt till gemenskapen. Detsamma sägs gälla i fråga EG-direktiv i den mån de har direkt effekt. Enligt om

promemorian får även den redan gällande EG-rätt som Sverige övertar

vid tillträdet företräde eftersom överlåtelsen av beslutanderätt inte bara

innebär ett accepterande EG:s framtida beslut utan också innebär

av ett avstående från att i framtiden själv besluta regler på de områden som regleras av EG-rätten.

Inte heller i regeringens nyligen till riksdagen avlänmade proposition grundlagsändringar inför ett svenskt EU-medlemskap prop.

om 199394:114 har det föreslagits någon särskild författningsreglering beträffande de EG-rättsliga principerna. De förslag till grundlagsändringar här kan vara av intresse inskränker sig till en reglering som i 10 kap. 5 § RF riksdagens befogenhet att dels överlåta beom slutanderätt till EG, dels besluta att införliva EG:s regler vid tillträdes-

tidpunkten med svensk rätt. I författningskommentar till det

en lagrummet konstateras s. 32 att, om Sverige tillhör EG och i erforderlig omfattning har överlåtit beslutanderätt till gemenskaperna,

så följer också att de rättsregler som gemenskaperna beslutar med

stöd den överlåtna beslutanderätten här i landet har den rättsverkan av följer EG-rätten. Av detta framgår i sin tur att svenska som av domstolar och myndigheter är skyldiga att tillämpa EG-rättsliga De är sålunda skyldiga t.ex. att omedelbart utan mellannormer. -

kommande nationell rättsbildning tillämpa gemenskapsfördragen och

rådet utfärdade rättsakter i den mån dessa är direkt tillämpliga eller av har direkt effekt samt att i fall nomikonflikt mellan en inhemsk av regel tillämpa den EG-rättsliga före den rättsregel och en EG-rättslig inhemska.

5.3.3 överväganden

Genom anslutningslagen kommer EG:s befintliga primär- och sekundärrättsliga regelverk att förklaras gällande i Sverige. Det

vara också uttryckligen att Sverige överlämnar beslutanderätt anges

beträffande sekundärrättslig regelgivning till EG:s institutioner.

ny Sedan Sverige blivit medlem i EU kommer de specifika bestämmelser vid varje särskilt tillfälle finns i EG:s rättsakter att gälla i som

Sverige. Härav följer att EG:s grundfördrag och de dem baserade

och EG-domstolen fastställda rättsprinciperna kommer att utgöra en av

integrerad den svenska rättsordningen och får fullt genomslag

del av i denna. Vid angivna förhållanden framstår det som överflödigt att påpeka nu de tidigare redovisade principerna om EG-rättens företräde, direkta att

74 Överväganden sou 1994: 10

tillämplighet och direkta effekt blir tillämpliga även i Sverige, om

Sverige blir medlem i EU. Som också Grundlagsutredningen inför EG

och författarna till Justitiedepartementets promemoria funnit- och som

härefter bekräftats propositionen om grundlagsändringar inför

genom ett svenskt EU-medlemskap krävs det varken från svensk eller -

gemenskapsrättslig synpunkt några särskilda regler härom i svensk lagstiftning. Det enda egentliga motivet för sådana regler skulle då

att lämna information EG-rättens karaktär. Av flera skäl vara om framstår det emellertid som olämpligt. Den främsta invändningen är att det inte är möjligt att i lagstiftningen införa bestämmelser som på ett heltäckande sätt beskriver EG-rättens konsekvenser. En redogörelse är ofullständig kan leda till oriktiga motsatsslut. En sådan som redogörelse skulle också kunna inge den felaktiga föreställningen att

de EG-rättsliga principerna för att få fullt genomslag i Sverige fordrar

något annat stöd i den svenska lagstiftningen än att fördragen och sekundärrätten införs i svensk rätt. Härtill kommer att det över huvud taget är vansklig sak att sätta bestämmelser i svensk lagstiftning i en

relation till EG-rättens systematik och begreppsapparat, inte minst på karaktär. Även lagstiftaren är grund av EG-rättens dynamiska om

mycket omsorgsfull, kan också inkongruenser uppkomma, och resultatet kan bli att bestämmelserna åstadkommer mera skada än nytta. Vår bedömning är således att det varken är nödvändigt eller lämpligt att i anslutningslagen ta in regler om EG-rättens förhållande till intern

svensk lagstiftning.

5.4 Hur EES-avtalet och

påverkas

EES-författningarna

5.4.1 Allmänt om EES-avtalet och dess genomförande i

Sverige

EES-avtalet är ett associationsavtal mellan EG, dess medlemsländer och EFTA-länderna utom Schweiz. Det är tillämpligt inte bara i EFTAEG-förhållanden utan också EFTA-länderna sinsemellan. EES-avtalet innehåller dels huvudbestärmnelser som motsvarar vissa

de grundläggande EG-bestärmnelserna i Romfördraget, dels

av

protokoll och bilagor innehåller närmare bestämmelser för

som

avtalets tillämpning samt hänvisningar till de EG-rättsakter, dvs. EG-

regler beslutats EG:s också ingår i avtalet. I själva som av organ, som avtalet finns inte den fullständiga texten till dessa rättsakter utan huvudsakligen rättsakternas rubriker samt vissa tekniska anpassningar

SOU 1994: 10 överväganden 75

av texterna. Sammanlagt integreras genom bilagorna omkring l 500 EG-rättsakter. Det rör sig om cirka 110 förordningar, 1 000 direktiv, llO beslut och 310 rättsakter av icke bindande karaktär. Materiellt sett omfattar EES-avtalet i princip samtliga EG:s regler på områdena för de fyra friheterna, dvs. fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Vidare finns bestämmelser konkurom rens och andra gemensamma regler som har betydelse för de fyra

friheterna, såsom sociala förhållanden, konsumentskydd och miljö.

I huvudavtalets inledning liksom i avsnittet institutionella om bestämmelser anges syftet med och principerna bakom avtalet. Här regleras vidare beslutsfattandet i det framtida EES, liksom den rättsliga kontrollen av att avtalets bestämmelser följs. Ett huvudsyfte är att avtalets bestämmelser skall tillämpas lika inom hela EES-området och att de skall kunna tillämpas direkt domstolar av och andra myndigheter. Inom EU följer detta av EG-rätten medan det för EFTA-ländernas del blir en fråga för respektive lands nationella rättsordning hur detta kan åstadkommas.

I avtalets artikel 6 stadgas att bestämmelserna i EES-avtalet, i den

män de är identiska med motsvarande EG-bestämrnelser, skall tolkas och tillämpas i enlighet med EG-domstolens avgöranden före avtalets

undertecknande. Detta gäller följaktligen de flesta huvud-

av bestämmelserna i Romfördraget och naturligtvis alla rättsakter som gjorts till en del av avtalet.

En grundläggande skillnad mellan EES och EU-medlemskap är att avtalsparterna i EES inte överlämnar någon lagstiftningskompetens till gemensamma organ. Det gäller följaktligen för respektive EFTA-stat

att försöka efterlikna EG-rätten så långt det går när EES-avtalets regler av sådan EG-karaktär görs till en del av den rättsordegna ningen. Hur har då detta åstadkommits i svensk rätt Sverige tillämpar som bekant i dessa sammanhang den s.k. dualistiska principen; statens

folkrättsliga åtaganden måste införlivas i den nationella rätten exempelvis genom lagstiftning för att gälla även för enskilda och myndigheter. I princip finns två möjligheter för detta, nämligen inkorporering eller transformation. Vid inkorporering tas avtals-

bestämmelserna in i svensk lagstiftning de är medan de vid som transformation skrivs om, för att på ett till svensk rätt anpassat mer sätt uppfylla sitt innehåll. EES-avtalet innehåller vissa bestämmelser hur genomförandet om

skall till. I artikel 7 stadgas att EG-förordningar skall sådana

som

införlivas i de interna rättsordningarna medan det vid direktivens

genomförande överlåts parterna själva att välja form och metod.

76 Överväganden SOU 1994: 10

Vidare finns i protokoll 35 ett åtagande från EFTA-ländernas sida om det, för fall konflikter mellan genomförda EES-regler och andra att av författningsbestämmelser, om det är nödvändigt skall införas en författningsbestämmelse innebär att EES-reglerna då skall ha som företräde. För att uppfylla skyldigheterna enligt avtalet har Sverige inkorporevissa delar avtalet i svensk lagstiftning. Det gäller i första hand rat av EES-avtalets huvudbestämmelser och de EG-förordningar som är en del avtalet. Inkorporeringen innebär att reglerna tillämpas som av svensk rätt precis de ut inom EG, med det tillägget att de har som ser giltighet också samtliga nordiska språk. samma Beträffande de direktiv avtalet innefattar så gäller för dem som detsamma gäller inom EU:s medlemsstater, dvs. de är inte direkt som tillämpliga bindande för avtalets parter till det resultat som skall men uppnås. Det innebär att det krävs lagstiftningsåtgärder i Sverige som uppfyller direktivens mål, själva direktivet blir inte som sådant men direkt svensk rätt. Tekniken vid EES-avtalets införlivande har m.a.0. varit given beträffande framför allt de i avtalet ingående rättsakterna. Förordningarna inkorporeras medan direktiven tranformeras. Det har inte varit lika klart hur huvudavtalets bestämmelser skulle behandlas. I den mån de har direkta motsvarigheter i Romfördraget ansågs det mesta tala för inkorporering. Romfördraget är i och för sig inte direkt en tillämpligt i EG:s medlemsstater på sätt som EG-förordsamma ningarna, fördragets bestämmelser har i många fall getts s.k. men direkt effekt vilket betyder att de kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar. Mot den bakgrunden och p.g.a. de åtaganden EES-avtalet innebär har huvudbestämmelserna inkorporerats i svensk

rätt. EES-avtalets huvudbestämmelser har inkorporerats genom EESlagen. Genom den lagen har dessutom vissa av protokollen som ansetts kräva lagform inkorporerats. Lagen innehåller också en bestämmelse EES-reglernas företräde, den s.k. lagvalsregeln, samt vissa om bestämmelser bl.a. statsstöd och konkurrens. om När det gäller de rättsakter som ingår i avtalet har dessa inkorporerats i eller transformerats till svensk rätt på den nivå i den svenska normhierarkin där de hör hemma enligt svensk rätt. Inkorporerade förordningar kan därför finnas bl.a. i lagform eller förordningsform. Förutom i EES-lagen finns således mängd författningsbestärnmelser en vilka EES-avtalet införlivas med svensk rätt. Denna EESgenom anknytning framgår eller mindre tydligt. Beträffande de inmer korporerade EG-förordningarna ser man det direkt av författningen

sou 1994; 10 överväganden 77

och att själva förordningen finns bilagd denna. Direktiven är inte av lika lätta att finna, men det stora flertalet författningar som bygger direktiv innehåller i not eller i en inledande bestämmelse en en hänvisning till EES-avtalet.

5.4.2 Vad händer med EES-avtalet om Sverige blir

medlem i EU

EES-avtalet är ett s.k. blandat avtal. Det innebär att såväl gemenskapen själv som medlemstaterna är parter. Anledningen härtill brukar vara dels politiska hänsyn, dels en önskan att säkerställa att gemenskapen och medlemsstaterna träffar avtal inom sina resp. kompetensområden. EES-avtalet behandlar i stort sett uteslutande områden där gemenskapen redan har kompetens. Men Sverige måste också som enskild part tillträda avtalet på nytt. Det finns i EES-avtalet inte någon bestämmelse som uttryckligen reglerar frågan om hur man skall göra när ett EFTA-land som är bundet av EES-avtalet blir medlemsland i EU. I EES-avtalets ingress finns ett kort avsnitt som visar att situationen i viss mån var förutsedd vid EES-avtalets ingående. I avsnittet anges

att parterna anser att ingåendet av detta avtal inte på något sätt skall

begränsa möjligheten för någon EFTA-stat att ansluta sig till Europe-

iska gemenskaperna .

Det är inte givet hur detta skall tolkas, men det kan nog i första hand sägas spegla att parterna godtar att EES-avtalet från formell synpunkt inte hindrar ett EFTA-lands EU-medlemskap; flera EFTA-

länder hade ansökt om medlemskap när EES-avtalet underteckna-

des. Man bör väl dessutom rimligen kunna dra slutsatsen att övriga avtalsparter inte onödigtvis obstruerar vid ett sådant sidbyte utan

tvärtom efter förmåga försöker underlätta övergången. I EES-avtalets artikel 128 finns en bestämmelse som reglerar frågan

vad som händer när nya europeiska länder ansluter sig till EU. I om artikel 128.1 föreskrivs att varje europeisk stat som blir medlem av gemenskapen skall, och Schweiziska Edsförbundet eller varje annan europeisk stat som blir medlem av EFTA kan, ansöka om att ansluta

sig till EES-avtalet. Ansökan skall ställas till EES-rådet. Vidare sägs

i artikel 128.2 att betingelserna och villkoren för en sådan anslutning skall bli föremål för ett avtal mellan de avtalsslutande parterna och den ansökande staten. Avtalet skall föreläggas samtliga avtalsslutande parter för ratifikation eller godkännande i enlighet med deras egna förfaranden. Bestämmelsen tar enligt sin ordalydelse inte i första hand sikte ett

78 Överväganden SOU 1994: 10

land som redan är part i avtalet. Den ger å andra sidan inte utrymme för slutsatsen att en sådan situation inte skulle vara täckt av bestämmelsen. En rimlig utgångspunkt från svensk sida borde därför vara att de föreskrifter som anges i den iakttas. Från formell synpunkt är detta heller ingen orimlighet, även om det kan tyckas omständligt. EES-avtalet kommer att behöva ändras inte bara genom att EFTAlandet inte längre är bundet av avtalet i den egenskapen och de formella och institutionella justeringar detta medför, utan också därför att anpassningarna till EG-rätten i stället kommer att framgå av anslutningsakten till EU för landet i fråga. Lite beroende på hur det går med övriga EFT A-länders medlemskap får man väl räkna med att EES-avtalet kommer att finnas kvar vid ett svensk medlemskap i EU. För svensk del innebär således medlemskapet lite förenklat att Sverige byter sida i avtalet och som medlemsland i EU blir bundet av avtalet låt vara något justerat - även i den egenskapen. Mot den här bakgrunden bör Sverige som blivande EU-medlemsland i princip utträda ur EES-avtalet i sin tidigare egenskap av EFTA-land och ansöka om anslutning i sin nya egenskap av medlemsland i EU. Våra direktiv omfattar inte frågan hur detta närmare ska till. Vi har också under hand försäkrat oss om att detta bereds inom regeringskansliet i annan ordning. Det sagda medför att de särskilda bestämmelser och anpassningar till EG-rättsakter som rör Sverige kommer att tas bort från EES-avtalet. I stället kommer kommer Sverige att som medlemsland i EU tillträda EES-avtalet nytt, men nu med de ev. ändringar som behövs i huvudavtalet m.m. men också med de anpassningar till sekundärrätten som anslutningsakten till EU innehåller. För svensk del innebär den

nya anslutningen till EES-avtalet en bundenhet dels som med-

lemsland i EU, dels som enskild part i avtalet. De svenska anpassningar till EG-rättsakter som skall ingå i avtalet skulle därför komma att framgå av EES-avtalet motsvarande sätt som gäller för tidigare nytillkomna EU-medlemstater, nämligen genom en hänvisning till anslutningsakten. Som exempel kan anföras den första rättsakten under EES-avtalets bilaga XXII om bolagsrätt. Rättsakten, 68l51EEG, är det första i en rad s.k. bolagsdirektiv och korn alltså 1968. Enligt EES-avtalet skall denna rättsakt inom EES gälla i dess lydelse enligt anslutningsakten 1972 för Danmark, Irland och Storbritannien, anslutningsakten 1979 för Grekland och anslutningsakten 1985 för Spanien och Portugal. Därefter följer vissa anpassningar rör som EFTA-länderna. I detta sammanhang bör också nämnas något om de avtal som

SOU 1994: 10 överväganden 79

EFTA-länderna träffat sinsemellan, nämligen övervakningsavtalet, ständiga kommittéavtalet och parlamentarikeravtalet. Dessa avtal har

endast EFTA-länderna utom Schweiz som parter, och de har skapats

bl.a. för att åstadkomma en motsvarighet EFTA-sidan till EG:s interna ordningar för övervakning och kontroll. Samtliga dessa EFTA-avtal innehåller bestämmelser om att en EFTA-stat som ansluter sig till EU skall upphöra att vara part i avtalet samma dag som anslutningen blir gällande. Med ett svenskt EU-medlemskap följer i princip att Sverige tar över EG-rätten såsom den är och att EG-rätten blir en del av den svenska rättsordningen. De grundläggande fördragen och redan beslutade rättsakter blir genom den svenska anslutningsakten och den svenska anslutningslagen gällande för och i Sverige pä samma sätt som de gäller inom EU. Genom att beslutsbefogenheter förs över till EGorganen kommer vissa regler som i framtiden beslutas av gemenskapen att gälla i Sverige utan vidare införlivandeåtgärder. EG-

förordningar blir t.ex. direkt tillämpliga som de publicerats i EGT,

och det är inte tillåtet att införliva dem i den nationella lagstiftningen genom nationella författningar; det har ansetts kunna skapa tvivel om deras rätta ursprung och status. Internationella fördrag som ingåtts av EG är bindande för gemenskapens institutioner och för medlemsstaterna enligt artikel 228.2 efter ändringar enligt Maastrichtfördraget artikel 228.7 i Rom- fördraget. Detta medför att bl.a. EES-avtalet blir bindande för Sverige också på EG-rättslig grund.

EG är i princip monistiskt och det behövs normalt ingen särskild

införlivandeätgärd för att ett avtal som EES-avtalet skall bli en del av EG-rätten, och därmed också direkt tillämpligt i medlemsstaterna iden utsträckning EG-rätten föreskriver.

EG-domstolen har funnit att internationella avtal som EG ingått är

en del av EG-rätten från avtalets ikraftträdande 18173 Haegeman [1974] ECR 459.

I praktiken har emellertid EG tillämpat en mera dualistiskt präglad

metod. Avtal som ingåtts av gemenskapen brukar nämligen fogas som bilaga till den förordning varigenom rådet godkänner traktaten.

Därigenom har avtalet blivit en del av förordningen och har publice-

rats tillsammans med denna i EGT. Vad gäller EES-avtalets behandling inom EU i detta avseende, så är det ännu inte fullständigt klart hur förfarandet kommer att se ut. l enlighet med tidigare praxis avvaktade rådet med sitt slutliga godkännande tills samtliga medlemsstater hade ratificerat avtalet. Det beslut om godkännande som rådet därefter fattade i mitten av

80 överväganden SOU 1994: 10

december kommer dock såvitt kan förstås att inom kort följas av en rådsförordning som närmare reglerar EES-avtalets genomförande och

institutionernas inbördes kompetenser under avtalet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att EES-avtalet kommer att bli

en

del av svensk rätt vid ett svenskt medlemskap i EU. Avtalets huvud-

bestämmelser och protokoll kommer att bli direkt tillämpliga eller ges direkt effekt i den mån de lämpar sig för det. Något direkt behov av att införliva avtalet i dessa delar med svensk rätt på traditionellt sätt torde därför inte längre föreligga.

5.4.3 Bör den svenska EES-lagstiftningen upphävas eller

behållas vid ett svenskt medlemskap i EU

Såvitt kan bedömas medför ett svenskt medlemskap i EU inte i och för sig några skyldigheter att vidta några åtgärder beträffande EES-regler

som införlivats i svensk rätt. Inte det finns direkta EGens om

motsvarigheter till bestämmelserna, torde det finnas någon skyldighet

att upphäva EES-bestämmelsen till förmån för EG-bestämmelsen. Det enda tillfället något sådant kunde bli aktuellt beträffande EGvore förordningarna. EG-rätten skulle kunna tänkas ställa krav på att

inkorporerade förordningar upphävdes i Sverige och enbart blev

gällande i deras EG-rättsliga form. Mot detta kunde invändas att

förordningarna i EES-avtalet inte är EG-förordningar i egentlig

mening utan snarare EES-förordningar som särskilt anpassats för EES-

sammanhang. Dessutom har de införts för att tillgodose EES-avtalet

och har inte med ett medlemskap att göra. Oavsett hur det kan förhålla sig härmed talar emellertid allmänna

effektivitets- och tydlighetsskäl för att i Sverige begränsar

man

regelgivningen där det går. Några nackdelar med att upphäva bestämmelser som ändå gäller i landet kan knappast föreligga.

anses

En allmän strävan vid svenskt författningsarbete under år har

senare

dessutom varit att förenkla regelgivningen och att sådana

rensa ut författningar som inte längre fyller någon funktion. För svensk del torde vad anförts innebära att stora delar de ovan av

författningar som införlivat EES-avtalet i princip kan upphävas eller i vart fall att den angivna EES-bakgrunden bör omformuleras.

Bestämmelserna kommer som framgått ändå att till stora delar utgöra

en del av svensk rättsordning efter ett svenskt medlemskap i EU.

EES-lagen

En första fråga i sammanhanget blir hur själva den grundläggande

överväganden 81

EES-lagen skall behandlas. Lagen gäller tillämpningen inte bara av EES-avtalet utan även av EFTA-avtalen. Redan härav följer att lagen måste ändras vid ett svenskt EU-medlemskap. I den mån EES-lagen inkorporerar EES-avtalets huvudbestärnrnelser

och protokoll torde den kunna upphävas. Dessa regler kommer som

framgått ändå att gälla i Sverige i den utsträckning det behövs. Vidare kommer Sverige inte längre att vara part i EFTA-avtalen, och EESlagen bör alltså upphävas i de delar den inkorporerar dessa avtal. EES-lagen innehåller vidare en bestämmelse om lagval. Bestämmeltillkom för att i EES-samrnanhang skapa en svensk motsvarighet sen till den inom EG grundläggande principen om EG-rättens företräde

och för att uppfylla åtagandet från EFTA-länderna i protokoll 35 till

EES-avtalet. Genom ett svenskt EU-medlemskap kommer principen att gälla i Sverige oavsett den regleras här eller inte. Det finns alltså om

inte skäl att behålla lagvalsregeln i EES-lagen.

I EES-lagen finns vissa särskilda bestämmelser som rör statliga och kommunala stödåtgärder. Bestämmelserna införlivar inte i egentlig bemärkelse EES-regler utan är snarast interna svenska regler som skall underlätta för Sverige och svenska myndigheter att uppfylla de regler på statsstödsområdet EES-avtalet innehåller. Det finns således inte som några internationella motsvarigheter till dessa svenska bestämmelser.

De grundläggande reglerna statsstödsområdet ingår i EG-rätten och

kommer att gälla i Sverige i och med ett svenskt EU-medlemskap. Såvitt kan bedömas kommer det dock även då att behövas bestämrnel-

i princip motsvarar EES-lagens mer internt inriktade

ser som bestämmelser. Bestämmelserna kommer emellertid delvis att behöva göras om eftersom kommissionen gentemot Sverige kommer att överta de

uppgifter enligt EES-avtalet handhas av EFTA:s övervaknings-

som myndighet. Var dessa bestämmelser bör återfinnas kan diskuteras. De bör dock inte finnas kvar i EES-lagen. Ett alternativ vore att låta dem ingå i den svenska anslutningslagen, ett annat att använda sig av särskilda författningar konkurrens- och statsstödsområdena. Allmänt sett torde det mesta tala för att hålla anslutningslagen fri från bestämmelser den här karaktären och att föra in dem på andra av ställen i regelverket. Det kommer för övrigt att behövas en hel del nya bestämmelser det här slaget till följd EU-medlemskapet, och av av överskådligheten skulle knappast främjas av att alla dessa infördes i

anslutningslagen. En jämförelse med den danska anslutningslagen i

detta avseende visar att frånvaron av sådana bestämmelser ger en klarare och mer enhetlig författning. EES-lagen innehåller vidare ett avsnitt om konkurrensregler. Genom

82 Överväganden SOU 1994: 10

dessa bestämmelser görs vissa EG-rättsakter med EES-anpassningar till svensk lag. Rättsakterna är sådana blir direkt tillämpliga i som Sverige vid ett svenskt EU-medlemskap, och bestämmelserna i EESlagen kan i denna del upphävas. Emellertid innehåller också detta avsnitt några bestämmelser för internt svenskt bruk. Det gäller mera bl.a. befogenheter för den behöriga svenska myndigheten konkurrensområdet och ett bemyndigande för regeringen att bestämma vilken svensk myndighet som skall vara behörig. Även motsvarigheter till dessa bestämmelser kommer att behövas vid ett svenskt medlemskap i EU. Bestämmelserna i EES-lagen bör dock upphävas. Slutligen innehåller EES-lagen vissa bestämmelser om verkan av bestämmelser EFTA-domstolen. Även domar och beslut samt om dessa bestämmelser bör upphävas i EES-lagen. Nya EG-motsvarigheter kommer dock att behövas.

Sammanfattningsvis bör således EES-lagen upphävas i sin helhet. De bestämmelser motsvarigheter behövs vid ett medlemskap bör vars införas i annan författning.

Övriga EES-författningar

När det så gäller den svenska lagstiftning som kommit till grund av de rättsakter ingår i EES-avtalet gör sig delvis andra synpunkter som gällande vid bedömningen hur de svenska EES-författningarna skall av behandlas efter ett svenskt EU-medlemskap. Som tidigare angetts har förordningarna inkorporerats i svensk rätt på den nivå i den svenska normhierarkin bestämmelsernas innehåll motiverar. Några förordningar har inkorporerats lagnivå, t.ex. vissa konkurrensförordningar och vissa förordningar på socialförsäkringsområdet. Andra förordningar har inkorprorerats på svensk förordningsnivå, exempelvis vissa EG-förordningar transportområdet.

Det övervägande antalet inkorporeras dock på myndighetsnivå i

föreskriftsform. l de svenska författningarna finns inte bara intaget texten till EGförordningarna med eventuella anpassningar utan även bestämmelser behövs för att tillämpa dem i Sverige. Det kan t.ex. röra sig om som bemyndiganden för svenska myndigheter och vissa straffbestämmelser. Sådana bestämmelser kommer att behövas även vid ett svenskt medlemskap. Det innebär att, även om den svenska författningen bör upphävas i den del den inkorporerar EG-förordningen med eventuella EES-anpassningar, det finns andra bestämmelser som behövs för EGförordningens riktiga tillämpning i Sverige. Hur man löser detta lämpligaste sätt kan diskuteras. En möjlighet är naturligtvis att behålla

SOU 1994: 10 Överväganden 83

författningarna i dessa delar. En möjlighet kan att samla annan vara

ihop bestämmelser av det här slaget i eller flera författningar.

en Vad slutligen gäller direktiven så har dessa alltså transforrnerats till svensk rätt. Det innebär att det införts svenska bestämmelser som sammantaget skall åstadkomma de resultat direktiven föreskriver. som Eftersom det som sakligt regleras i direktiven inte alltid överensstämmer med svenska förhållanden, exempelvis beträffande myndigheternas kompetensområden, kan ett och direktiv uppfyllas samma genom svenska bestämmelser på flera olika håll och på olika nivåer i den svenska normhierarkin. Vad som föreskrivs i EES-direktiven vad skall uppnås om som

kommer att gälla även efter ett svenskt medlemskap. I den mån redan

genomförda svenska bestämmelser bidrar till att uppfylla direktiven

bör bestämmelserna behållas. Det kan dock härvid behöva klargöras

att det inte längre endast är på grund av EES-avtalet bestämmelserna införts.

Pâ motsvarande sätt som gäller för övriga EES-författningar i

Sverige har också förpliktelserna enligt direktiven medfört det att införts bestämmelser av mer administrativ karaktär behövs för som

tillämpningen i EES. Det kan t.ex. fråga rapporterings-

vara om

skyldigheter som enligt EG-rättsakterna skall fullgöras till kommissio-

nen men som med tillämpning av EES-avtalets regler för EFTA-

staternas del skall ske till EFTA:s övervakningsmyndighet. Sådana bestämmelser bör vid ett svenskt medlemskap följaktligen ändras till

att avse EG-kommissionen.

Sammanfattningsvis torde de svenska EES-författningarna

som

inkorporerar sådana EG-bestämmelser ändå blir tillämplig rätt i

som Sverige vid ett svenskt medlemskap kunna upphävas, medan EESförfattningar som transformerat EG-bestämmelser i princip bör kunna behållas.

Beträffande bestämmelser med viss anpassning till svenskt EUsom

medlemskap alltjämt kommer att behövas kan följande överväganden

göras. Som tidigare anförts bör bestämmelserna inte införas i den

svenska anslutningslagen. Bestämmelser det här slaget finns på alla

av nivåer i den svenska normhierarkin. De hör närmast med samman

varandra områdesvis och inte inom författningsnivå. Det bör

resp. därför ankomma på de ansvariga departementen utreda hur denna att

författningsreglering bör se ut. Man skulle kunna tänka sig att det

vore möjligt att beträffande vissa förhållanden använda sig någon s.k. av trolleriparagraf. Ett exempel vore kanske just att genomgående byta

84 överväganden sou 1994: 10

EFTA:s övervakningsmyndighet mot kommissionen.

ut Utredningen har efter förfrågan till ansvariga rättschefer inom en dragit slutsatsen inom departementen delar

regeringskansliet att man utredningens uppfattning.

Sammanfattning

anförda kan utredningens slutsatser sammanfattas

Mot bakgrund av det

på följande sätt.

EES-avtalet än något justerat kommer alltjämt att vara - om bindande för Sverige efter ett svenskt medlemskap i EU. Sverige byter emellertid sida i avtalet och blir i första hand bunden av det EG-

rättsliga EES-lagen bör därför upphävas vid ett svenskt grunder.

medlemskap i EU. De bestämmelser i lagen vilkas motsvarigheter alltjämt kommer att behövas bör införas i annan författning.

författningar inkorporerat EG-förordningar bör också Svenska som

Det bör ankomma regeringen eller i förekommande fall upphävas.

på den myndighet inkorporerat förordningen i fråga att avgöra som

vilka svenska tillämpningsbestämmelser som kommer att behövas även

medlemskap och i vilka författningar dessa i så fall bör efter ett placeras.

Svenska författningar transformerat direktiv bör behållas i den som därigenom redan anpassats till EG-rätten. De bör dock mån svensk rätt

så det framgår författningarna inte längre i första hand

ändras att att sin i EES-avtalet i ett svenskt EU-medlemskap.

har grund utan

5.5 Samråd och information mellan regering

och riksdag

5.5.1 Utgångspunkter

hittills behandlat i det här betänkandet är i och för sig De frågor viktiga och fordrar naturligtvis lösningar. Det är således nödvändigt

Sverige vid medlemskap i EU uppfyller sina förpliktelser bl.a.

att ett korrekt införliva EG-rätten med svensk rätt. Likaså måste genom att

det klaras hur vid ett medlemskap bör förfara med de regler

ut man

införts i Sverige för att uppfylla våra förpliktelser enligt EES-

som

detta dock främst juridiskt-tekniska frågor, och

avtalet. Allt rör erfarenheterna från andra länder visar att lösningarna kan variera utan konsekvenserna i praktiken blir olika och utan att medlemskapets att krav åsidosätts.

SOU 1994: 10 Överväganden 85

Den fråga som vi nu skall ta upp är däremot av en annan karaktär. Den rör folkstyrets framtida villkor och former på de områden som samarbetet inom EU avser och har stor politisk betydelse. Medlemskapet som sådant och EG-rätten ställer inga krav på hur samspelet mellan de svenska statsmakterna skall ordnas, utan det är helt och hållet en nationell angelägenhet. Olika medlemsstater har också valt olika lösningar, och det har lett till betydande skillnader i ländernas politiska vardag. I vissa länder, t.ex. Danmark, spelar parlamentet en betydelsefull roll i det löpande arbetet inom EU. I andra är rollen mera undanskymd. Det finns också exempel stater där parlamentets roll hittills varit blygsam men nu tycks på väg att bli starkare. Våra direktiv är på den här punkten öppna. Vi skall överväga omfattningen av samrådet mellan regering och riksdag och i vad mån detta samråd kan behöva författningsregleras. Vi skall i denna fråga samråda med företrädare med riksdagspartierna, något som vi självfallet också har gjort. Om Sverige blir medlem i EU, flyttas vissa befogenheter från svenska organ, däribland riksdag och regering, till EG:s organ. Det är främst fråga om normgivning där befogenheterna i dag kan tillkomma riksdagen, regeringen eller någon förvaltningsmyndighet. Europeiska unionens råd är EG:s främsta lagstiftare. Sverige kommer att ha inflytande på och delta i de beslut EG fattar, men kan komma att bli bundet också av beslut vi motsatt oss. I vissa fall får besluten direkt verkan i Sverige. I andra fall kommer det att fordras att interna svenska regler ges enligt den arbetsfördelning som nu gäller mellan t.ex. riksdag och regering. Enligt folkrätten och enligt regeringsformen är det regeringen som företräder Sverige i mellanfolkliga relationer och i internationella organisationer. Det blir således regeringen som kommer att agera på Sveriges vägnar i rådet och i andra EG-organ. Enligt parlamentarismens principer skulle regeringen, om Sverige blir medlem av EU, i sitt sätt att sköta Sveriges intressen inom EU visserligen ansvara inför riksdagen. Men riksdagens medverkan vore indirekt, och riksdagen utövar i princip sin kontroll av regeringen i efterhand. Tillämpat på de förhållanden som kommer att råda, om Sverige blir medlem av EU, innebär det bl.a. att Sverige blir folkrättsligt bundet av beslut inom riksdagens nuvarande kompetensområde som fattats utan någon direkt medverkan av riksdagen, även om t.ex. riksdagens efterföljande medverkan ibland kan vara nödvändig för att Sverige skall kunna uppfylla de förpliktelser som följer beslutet. av Beslutsfattandet inom EG får således andra konsekvenser än t.ex. de beslut om ny EES-rätt som fattas av härtill utsedda beslutsorgan

86 Överväganden sou 1994: 10

Gemensamma EES-kommittén. Man kunde naturligtvis tänka sig att riksdagens inflytande, som i

vissa EU:s medlemsstater, skulle utövas endast som en kontroll i av med hjälp de instrument för sådan kontroll redan

efterhand av som

finns. Dit hör möjligheten till misstroendeförklaring som kan ytterst

tvinga ett enskilt statsråd eller hela regeringen att avgå men också

konstitutionsutskottets granskning och möjligheten att ställa int.ex. terpellationer och frågor. Från renodlat principiella utgångspunkter kunde skäl också anföras för att lita enbart till dessa mekanismer. T.ex. kunde riksdagen på så sätt stå friare i sin kontroll av regeringens förehavanden. Enligt vår mening bör emellertid inte nöja sig med man detta sträva efter ordning där parlamentet, som i en del andra utan en medlemsstater, därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter Sverige skall inta vid förhandlingar och beslutsfattande inom EU.

Det svenska statsskicket vilar på principen om folksuveränitet, utövad den representativa demokratin. Riksdagen är folkets

genom främsta företrädare. Den omständigheten att det finns en kompetensfördelning mellan riksdag och regering och att regeringen alltså enligt regeringsformen eller vanlig lag har vissa befogenheter på t.ex. normgivningens område förändrar inte detta. Och det står riksdagen fritt att t.ex. stifta lag också på det område där regeringen har eller

kan ha kompetens. Det är för vår del redan av det skälet självklart att

riksdagen skall ha inte bara information utan även inflytande på om hur regeringen Sveriges vägnar inom ramen för EG:s agerar

lagstiftningsprocess. Det kan sägas följa redan de principer på vilka

av

regeringsformen vilar. Ett nära samspel mellan regering och riksdag

är viktigt också för att Sverige skall kunna agera på ett kraftfullt och trovärdigt sätt i EU-sammanhang. Detta samspel bör åstadkommas genom att riksdagen, i den form den själv bestämmer, får möjlighet att säga sin mening om de fören

handlingsmandat olika regeringsledamöter skall tilldelas inför

som rådets möten. Även i övrigt bör riksdagen som folkets främsta företrädare få insyn i och inflytande över den process som leder ges fram till för vårt land viktiga och bindande beslut.

5.5.2 Grundlagsutredningen

Grundlagsutredningen inför EG har i sitt betänkande EG och våra

grundlagar SOU 1993: 14 behandlat frågan om riksdagens roll i EGsamarbetet tämligen utförligt och därvid bl.a. redovisat hur frågan har lösts i de nuvarande medlemsstaternas parlament. Det hänvisas här till

Överväganden 87

vad den utredningen har anfört s. 231-247. Utredningen har i sina

överväganden sammanfattningsvis anfört följande:

Regeringens information till riksdagen bör så långt möjligt lämnas

vid öppna riksdagssammanträden. Riksdagens utskott måste också ges goda möjligheter att, vart och ett inom sitt område, följa och diskutera EG-samarbetet. För det samråd mellan riksdag och regering som måste komma till stånd inför förhandlingar skall

som inledas eller redan pågår i rådet föreslår vi dock det inom att riksdagen inrättas särskild nämnd. Nämnden bör själv kunna en ta initiativ genom att begära redogörelse från regeringen eller en

förvaltningsmyndighet. Den bör också ha stark politisk ställning

en

och innehålla företrädare för alla partier passerat fyraprocents-

som

spärren. Det är också viktigt att det råder goda kontakter mellan

EG-nämnden och riksdagens fackutskott.

Riksdagen beslutar själv om sina arbetsformer och vi har inte till uppgift att lägga fram förslag om hur riksdagen skall arbeta i samband med behandlingen av frågor som rör EU-samarbetet. Den fråga

som

vi har att ta ställning till gäller i stället omfattningen regeringens

av skyldigheter i detta hänseende och hur och i vad mån dessa skyldig-

heter skall författningsregleras. Vid våra överväganden har vi emellertid som en arbetshypotes utgått från att riksdagen inrättar

ett

särskilt organ för hanteringen av dessa frågor i huvudsak i enlighet med vad den parlamentariskt sammansatta Grundlagsutredningen inför EG har föreslagit.

5.5.3 EES-lösningen

Genom EES-avtalet har upprättats en gemensam parlamentariker-

kommitté för EES. Kommittén kan lägga fram sina synpunkter i form av rapporter eller resolutioner, så som den finner lämpligt artikel 95.

Kommittén består av 66 ledamöter som till hälften väljs ena av

Europaparlamentet och till den andra av EFTA-staternas parlament.

EFTA-staterna har träffat ett särskilt avtal hur de skall representeom ras i kommittén, det s.k. parlamentarikeravtalet. Detta avtal har justerats med anledning av den uteblivna ratiñkationen från Schweiz och till följd av att Lichtenstein kommer att ansluta sig till avtalet först senare. Enligt det justerade avtalet skall Sveriges parlament utse åtta ledamöter. Enligt parlamentarikeravtalet bildar EFTA-staternas ledamöter i EES gemensamma parlamentarikerkommitté också en särskild kommitté, nämligen EFTA-staternas parlamentarikerkommitté. Denna kommitté skall vara ett rådgivande organ till EFTA-staterna i frågor relevans av

88 Överväganden sou 1994: 10

för EES. Den skall i dessa frågor fungera som en inforrnationskanal

dels mellan EES parlamentarikerkommitté och EFTA-

gemensamma ländernas parlament, dels mellan dessa parlament inbördes.

De svenska ledamöterna väljs för riksdagens valperiod. Dessa ledamöter har också enligt riksdagens beslut till uppgift att samråda

med regeringen inför beslut EES-regler och när det gäller om nya

andra frågor rör EES-samarbetet 199293:KU 37 rskr. 436.

som När det gäller den information om nya EES-regler och om utvecklingen EES-området regeringen bör lämna till riksdagen som har EES-utskottet i sitt riksdagen godkända betänkande av 199293:EU1, 161 ff, förklarat sig utgå från att regeringen under det s. förfarande föregår beslutsfattandet i EES-kommittén informerar som och samråder med riksdagen i utsträckning som under förhandsamma lingarna ett EES-avtal. Enligt utskottet bör regeringen vidare om informera riksdagen när EES-kommittén fattat beslut om sådana nya regler är större vikt, även reglerna inte kräver riksdagens som av om Härutöver är det enligt utskottets mening lämpligt att

godkännande.

regeringen årligen och i de former regeringen avgör lämnar som riksdagen allmän redogörelse för utvecklingen på EESen mera området och de åtgärder som vidtagits.

5.5.4 Utrikesnämnden

Utrikesnämnden, inrättades år 1921 en ändring i 1809 års som genom

regeringsform, är ett permanent organ för samråd mellan regeringen

och riksdagen i utrikespolitiska frågor. Enligt 10 kap 6 § RF skall regeringen således fortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden kan få betydelse för riket och som överlägga med nämnden dessa så ofta det behövs. I alla utom rikesärenden större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga av med nämnden, om så kan ske. Utrikesnämnden består talmannen samt nio andra ledamöter som av riksdagen inom sig. Nämnden sammanträder på kallelse av utser regeringen och skall sammankallas minst fyra av nämndens om ledamöter begär överläggning i viss fråga. Ordförande vid en sammanträdena är i första hand kungen eller den som eljest fungerar statschef, i andra hand statsministern. som Utrikesnämnden är således för samråd. Den fattar inga ett organ beslut i sakfrågor.

SOU 1994: 10 överväganden

5.5.5 Författningsreglering eller

Det parlamentariska statsskicket medför att regeringen vid hanteringen

av frågor som rör samarbetet inom EU, liksom beträffande alla andra

frågor, för sin existens är beroende av att riksdagen tolererar regering-

en. Den regering som t.ex. inte hos en majoritet i riksdagen förankrat sin ståndpunkt inför kommande förhandlingar i ministerrådet löper således risken att bli utsatt för riksdagens missnöje i form av en misstroendeförklaring och att därmed tvingas avgå. Man kan därför anta att varje regering i eget intresse ser till att hälla riksdagen väl informerad om vad som pågår inom EU och hos den förankrar sin ståndpunkt i frågor som skall bli föremål för beslut i rådet för att inte i efterhand råka ut för ett bakslag.

Det kunde mot den här bakgrunden hävdas särskild lagregle-

att en

ring för just samarbetet inom EU vore överflödig och att man i stället

kunde nöja sig med endast det nyss beskrivna parlamentariska ansvaret för regeringen gentemot riksdagen även för de frågorna. Formerna för

kontakter mellan regering och riksdag inför förhandlingar och beslut inom EG skulle då få utvecklas i praxis utan särskild författnings-

reglering. En sådan ordning skulle säkerligen också fungera, i vart fall i lägen då majoritetsförhållandena i riksdagen är osäkra. Å andra sidan spänner samarbetet inom EU över stora och viktiga områden. Riksdagen avstår en del av sina befogenheter, och Sverige blir folkrättsligt bundet av gemenskapernas beslut fattats under som regeringens men inte riksdagens direkta medverkan. En fastare ram

för regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen ter sig därför påkallad och stämmer för övrigt väl överens med svenska lagstiftningstraditioner. Man kan dessutom inte helt utesluta regering,

att en i lägen då den har en stabil riksdagsmajoritet bakom sig, kunde överväga att helt förlita sig denna majoritets godkännande för sina åtgärder utan att på förhand informera om och förankra dem. Det skulle i så fall kunna leda till att benägenheten att sprida information

till och samråda med företrädarna för oppositionen minskar. Det vore

olyckligt.

Även alltså någon författningsreglering inte

om strängt taget vore

alldeles nödvändig redan parlamentarismens principer och befintliga

kontrollforrner garanterar riksdagens inflytande har vi utan större tvekan stannat för att regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen i dessa hänseenden skall slås fast i en särskild bestämmelse. Det skulle främja ett gott och förutsebart samarbete mellan regering och riksdag enligt fasta rutiner. Som sagt kan detta dessutom i vissa lägen garantera riksdagens minoritet insyn i och ett visst inflytande

över sådana frågor där beslutsbefogenheterna har överlämnats till

90 överväganden SOU 1994: 10

gemenskapernas organ. Samtidigt bör författningsregleringen göras

sådan att en levande utveckling i praxis blir möjlig.

5.5.6 Nännare regeringens skyldigheter

om

Samarbetet inom EU rör både stort och smått, viktigt och mindre

viktigt, och både sådant som det i dag är förbehållet riksdagen att besluta om och sådant som regeringen eller förvaltningsmyndigheterna kan bestämma. Ofta föregås gemenskapernas beslut långvariga och

av omfattande förberedelser med betydande insyn. Ibland är de föremål

för känsliga förhandlingar vid vilka det kan vara en klar nackdel för en medlemsstats intressen att dess förhandlingspositioner debatteras offentligt. För en god demokratisk förankring av Sveriges agerande inom EU är det ytterst angeläget att riksdagen verkligen goda

ges möjligheter att påverka detta. Samtidigt bör det ske i former inte som

skadar eller hotar att skada Sveriges förhandlingsintressen. Som vi tidigare nämnt ankommer det inte oss eller regeringen att ta ställning till i vilka former riksdagen skall arbeta. Vi har

emellertid som en arbetshypotes utgått från att förslagen i betänkandet EG och våra grundlagar SOU 1993:14 i detta avseende skall genomföras. De förslagen bygger tanken att regeringens in-

formation så långt som möjligt skall lämnas vid öppna riksdags-

sammanträden men att det också skall inrättas särskild nämnd för en

samråd mellanpriksdag och regering inför förhandlingar i rådet. I fråga om den närmare omfattningen regeringens skyldigheter gentemot

av

riksdagen har vi också funnit det ändamålsenligt att skilja mellan ett

mera formellt samrådsförfarande, bör inriktat på beslutssom vara fattandet i Europeiska unionens råd, och allmän informationsen skyldighet som bör vara bred och allomfattande.

Samrådsförfarandet

Principen om folkstyret slås fast med den inledande satsen i regeringsformens portalparagraf att all offentlig makt i Sverige utgår från

folket. De grundläggande principerna i vårt statsskick måste värnas

även vid ett svenskt medlemskap i EU. Det gäller med andra ord att genom riksdagen behålla en förankring hos folket även på de områden

där Sverige utövar beslutanderätten gemensamt med andra medlemsländer i Europeiska unionens råd. Detta bör ske att genom riksdagen får möjlighet att aktivt påverka iden leder fram process som till de avgörande besluten i rådet. Av vårt parlamentariska styrelseskick följer f.ö. att det bör ligga i

också regeringens intresse att riksdagen blir involverad i beslutspro-

Överväganden 91

cessen i rådet. Regeringen kan nämligen behöva någon form av

förankring i riksdagen inför kommande ställningstaganden i rådet. På

så sätt minskar risken för att regeringen i efterhand stöter på motstånd hos riksdagen t.ex. när det gäller att genomföra rådets beslut här i landet.

Regeringen bör alltså vara skyldig att i viss omfattning, vi

som strax återkommer till, samråda med riksdagen inför beslut i rådet. Vi har förutsatt att detta samråd skall äga med det särskilda rum organ som föreslagits inrättat och inte vid öppna riksdagssamrnanträden. På det sättet blir det möjligt att, när så behövs, hantera de svenska förhandlingsmandaten med den diskretion kan nödvändig för som vara att

bästa sätt tillgodose Sveriges förhandlingsintressen.

Härtill kommer att rådsmöten äger i princip varje vecka rum utom under sommarferierna som för EG:s del infaller i augusti månad. Också för att samrådsförfarandet skall kunna fungera även under tider då riksdagen inte är samlad och även med tanke på den tidspress under vilken dessa frågor ofta måste hanteras är det enligt vår mening lämpligt att riksdagen skapar möjligheter härför att inrätta genom ett särskilt organ för detta sarnrådsförfarande.

I fråga om det formella samrådet mellan regering och riksdag inför

diskussioner och beslut i rådet finns det skäl att överväga detta om

skall omfatta alla frågor eller området för samrådsskyldigheten bör

om

avgränsas på något sätt. Allmänt sett det angeläget att riksdagen

vore

finge goda möjligheter att påverka förhandlingsupplägget

i mera betydelsefulla frågor, medan detaljer och teknikaliteter med fördel

kunde hanteras av regeringen egen hand. I denna fråga kan det finnas anledning att erinra regerings-

om

formens bestämmelser kompetensfördelningen mellan regering och

om

riksdag i fråga om inhemsk normgivning. Erik Holmberg och Nils Stjernquist konstaterar, beträffande de principer som ligger till grund för nu gällande regler i regeringsformen, att bestämmelserna om funktionsfördelningen mellan regering och riksdag inte har betydelse i parlamentariskt styrd

samma en stat

som i en stat med en fristående verkställande makt. Regeringsformens bestämmelser i ämnet har därför inte primärt till uppgift att skapa

balans mellan den lagstiftande och verkställande makten eftersom

makten i princip alltid kan utövas av riksdagen företrädare för

som medborgarna. Bestämmelserna syftar i stället till att fördela funktionerna mellan de båda högsta statsorganen på ett sätt uppfyller i som

huvudsak vissa praktiska krav. Från sådan utgångspunkt härleder

en Holmberg och Stjernquist sådana principer att föreskrifter skall som kunna beslutas och utfärdas så snabbt att de får avsedda effekter, att

92 Överväganden SOU 1994: 10

riksdagen inte bör överhopas med arbetsuppgifter, att viktiga frågor bör behandlas i riksdagen eftersom denna kan uttrycka flera meningar och värderingar än regeringen, att viktiga föreskrifter bör beredas sådant sätt att tillfälle till allmän och offentlig debatt så att ett ges en behovet föreskrifterna och dess innehåll kan belysas på ett av mångsidigt sätt, den politiska oppositionen bör vara mångsidigt att

orienterad för att vid en omkastning av majoritetsförhållandena kunna

regeringsansvaret på ett smidigt sätt och att riksdagen inte bör överta avhända sig makten över den centrala lagstiftningen eftersom denna då

skulle riskera att minska i betydelse se HolmbergStjernquist, Vår

författning, 8:e uppl. s. 147. Till följd sådana överväganden har riksdagen förbehållits alla av

avgöranden viktiga för samhällsskicket, för medborgarnas

som anses

säkerhet till liv och hälsa eller egendom, för deras personliga säkerhet, för ekonomiskt framåtskridande m.m. Regeringens befogenheter att

utfärda har begränsats till att föreskrifter som anses ha normer avse mindre betydelse på de angivna områdena samt till att utfärda ovan föreskrifter i sådana fall där kravet snabbhet är av särskild

betydelse.

Beträffande normgivning återfinns regeringsformens bestämmelser kompetensfördelningen mellan regering och riksdag i 8 kap. RF.

om dessa bestämmelser är det riksdagen beslutar föreskrifter Enligt som

enskildas personliga ställning samt deras personliga och

om om ekonomiska förhållanden inbördes 2 §, föreskrifter om förhållandet

mellanenskilda och det allmänna gäller åligganden för enskilda

i som

eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska

avser förhållanden 3 § samt föreskrifter kommunernas kompetens, om åligganden och organisation 5 §. Allt ligger utanför riksdagens kompetens eller det s.k. lagsom

området och inte heller skall beslutas av riksdagen grund av

som

någon särskild grundlagsbestämmelse ligger under regeringens

kompetens. Detta är den s.k. restkompetensen 13 §. Härutöver kan

emellertid riksdagen i lag bemyndiga regeringen att genom förordning

meddela föreskrifter annat än skatt en rad särskilt angivna om områden.

Det finns emellertid två viktiga inskränkningar i regeringens

kompetens allmän innebörd. I fråga om förordningar som av mer regeringen har meddelat med stöd bemyndigande i lag gäller av riksdagen alltid har möjlighet att föreskriva att förordningen således att

skall underställas riksdagen för prövning 12 §, låt vara att den

möjligheten sällan har utnyttjats. Generellt gäller dessutom att behörighet för regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne inte

10 överväganden 93

SOU 1994:

hindrar riksdagen lag meddela föreskrifter i samma ämne att genom 14 §-

När det gäller att i lagregel ange omfattningen av regeringens

en samråda med riksdagen inför kommande beslut i

skyldighet att

Europeiska unionens råd skulle ett naturligt och logiskt alternativ mot angivna bakgrunden kunna att knyta an till den den nu vara

kompetensfördelning mellan regering och riksdag som enligt regeringsformen gäller i fråga normgivning. l sådana frågor som

nu om

det område där beslutsbefogenheter har överlåtits från

faller inom

till gemenskaperna skulle regeringen då vara skyldig att

riksdagen med riksdagen. Riksdagen skulle därigenom få kontroll samråda en

tillförsäkras inflytande över hur dessa frågor hanteras i det

och ett

gemenskapsrättsliga samarbetet. I frågor som hör till restkompetensen

skulle samråd inte vara nödvändigt. nackdel med sådan ordning skulle kunna vara att det efter en En en

tid kan bli svårt att upprätthålla gränserna för kompetensfördelningen mellan regering och riksdag områden där beslutsbefogenhetema har överlåtits till gemenskaperna och där alltså gränsdragningen inte längre har kvar sin ursprungliga betydelse. Ett annat problem är hur man

skall förfara beträffande sådana frågor normalt skulle bli föremål som

för delegation från riksdagen till regeringen. Härtill kommer att gränsen mellan riksdagens och regeringens kompetens enligt regeringsformen inte alltid är helt enkel att fastställa. Den olägenheten är inte angeläget undvika meningsskiljalctigheter i sådana obetydlig. Det är att

formfrågor och i stället koncentrera diskussionerna på sakfrågorna. att

alternativ, den senast angivna olägenheten, skulle vara

Ett annat utan

låta sarnrådsskyldigheten alla sådana rådsbeslut som blir direkt

att avse här i landet eller kräver riksdagens medverkan

tillämpliga som senare för att kunna genomföras. sådan ordning är givetvis tilltalande också andra skäl, främst

En av

därför riksdagen därigenom får ett relativt omfattande inflytande på

att

det gemenskapsrättsliga området. Det är också den avgränsning som

i den danska tilltrådeslagen, låt att där talas inte om valdes vara samråd underrättelse och att man i Danmark genom ututan om fått helt modell avsnitt 2.2.1. En

veckling i praxis en annan se

nackdel med så långt gående skyldighet att samråda är även att

en då kommer belastas med rad frågor av förhållandevis riksdagen att en Dänned finns det också risk för att de stora och

ringa betydelse. en viktiga frågorna försvinner i mängden. Det är dock i och för sig vår övertygelse att riksdagen skulle kunna bemästra sådana problem.

Enligt vår mening bör emellertid söka sig fram en annan väg man fall dels naturligt och ändamålsenligt sätt konsom i bästa ett

överväganden SOU 1994: 10

centrerar samrådet de viktigare frågorna, dels låter samrådets omfattning bli ett resultat av en levande dialog mellan regering och riksdag. Vid vårt slutliga ställningstagande till hur den formella skyldigheten för regeringen att samråda med riksdagen bör bestämmas har vi därför stannat för lösning som nära anknyter till den praxis som har en utbildats i Danmark för hanteringen av dessa frågor och som vi har redogjort för i avsnitt 2.2.1. Detta innebär att regeringen skall underrätta det riksdagen utsett för ändamålet om alla frågor som organ skall behandlas i ministerrådet. Det kan lämpligen ske genom att regeringen löpande tillställer det särskilda riksdagsorganet rådets dagordningar. Därutöver skall regeringen rådgöra med nyss nämnda organ i riksdagen om hur förhandlingarna i ministerrådet skall läggas upp inför beslut i betydelsefulla frågor. Regeringen skall vara skyldig att ta initiativet till ett sådant samråd i frågor som den finner vara betydelsefulla. Men riksdagens organ skall därutöver ha rätt att påkalla samråd i vilken annan fråga på rådets dagordning som riksdagsorganet vara så betydelsefull att samråd bör äga rum. anser Vad härefter gäller den lagtekniska utformningen av regeringens

skyldigheter i dessa avseenden kunde naturligtvis skäl anföras för att den skulle göras så precis som möjligt så att det direkt av bestämmel-

framgick i vilka frågor samråd skall ske. Det kunde främja en sen enkel hantering och en god förutsägbarhet. Vi har emellertid funnit att det möter stora svårigheter att i en författningstext exakt fånga de syften bestämmelsen skall fylla och tydligt ange vilka frågor som är så viktiga att regeringen skall söka samråd och förankring i det särskilda riksdagsorganet. Det finns t.ex. inget säkert samband mellan å sidan arten ett rådsbeslut direktiv, förordning e.d. å ena ena av - sidan och sakfrågans betydelse å den andra. I arbetet med att finna en praktiskt väl fungerande avgränsning bör man visserligen enligt vår

mening kunna finna viss vägledning i de regler som gäller för

en

kompetensfördelningen mellan regering och riksdag och för vilken vi

har redogjort ovan. Men en sådan avgränsning är inte tillräckligt adekvat för att tas in i själva anslutningslagen. Vad man främst skulle vilja uppnå med en precis formulering vore att undvika tolkningssvårigheter. Sådana kan emellertid undgås på andra sätt. Det står således enligt vår mening klart att riksdagsorganet, trots regeringens skyldighet att ta initiativ, skall ha rätt att kräva samråd också i de frågor där regeringen inte tagit något sådant initiativ. Riksdagsorganet får härigenom ett slags tolkningsföreträde

beträffande vad som är en betydelsefull fråga. Det är en rimlig

ordning. Med en sådan lösning undviks dessutom tolkningstvister.

sou 1994: 10 Överväganden 95

Vi har mot den här bakgrunden valt att inte försöka i anslutnings-

lagen ange exakt hur avgränsningen såvitt avser samrådsskyldigheten

skall göras. Detta får i stället ske genom en fortlöpande dialog mellan regeringen och riksdagsorganet. I denna dialog skall det för ändamålet inrättade riksdagsorganet alltid kunna få sista ordet beträffande vad som skall vara föremål för samråd. Det skall vara oförhindrat att begära att sådant samråd äger rum i vilken fråga som helst. En sådan lösning är bäst förenlig med statsskickets grunder. Således måste det t.ex. ytterst ankomma på riksdagens särskilda organ att avgöra vad som är betydelsefullt enligt den föreslagna bestämmelsen. Under sådana förhållanden har en mera vag reglering, som tillåter en levande utveckling i praxis, få olägenheter men i stället klara fördelar. Med den ordning vi föreslår ges partierna i riksdagen en god inblick i alla frågor som skall behandlas i rådet samtidigt som partierna får vara med och bestämma hur förhandlingarna i viktiga frågor skall läggas upp. Det ligger som vi redan har framhållit från demokratiska utgångspunkter ett särskilt värde i att folkets företrädare får möjlighet att uttrycka sin åsikt i alla frågor som leder till betydelsefulla och bindande beslut för Sveriges del. Den reglering föreslår kan komma att medföra att riksdagen påkallar samråd i fråga om förslag till regler som enligt den nuvarande

arbetsfördelningen regeringen kan besluta om. Vi ser inte det som någon avgörande nackdel. Dels kan riksdagen redan i dag ta till sig

regeringens normgivningsmakt. Dels blir riksdagens slutliga beslutanderätt mindre vid ett svenskt medlemskap i EU än den är i dag.

Att riksdagen i en framtid då i stället får inflytande över flera frågor kan t.o.m. vara en fördel. Dels bör man kunna utgå från att riksdagen kommer att vara återhållsam med att befatta sig med mindre viktiga

frågor och med detaljer.

De nackdelar som kan vara förknippade med en samrådsskyldighet

som kan komma att omfatta så många frågor främst då arbetsan- hopningen i riksdagen och risken för en viss tröghet i de svenska förhand]ingsförberedelserna bör heller inte överdrivas. Det organ riksdagen inrättar för ändamålet får själv upprätthålla den disciplin det finner motiverad.

Allmän information

Utöver det underrättelse- och samrådsförfarande som bör komma till stånd mellan regering och riksdag i enlighet med vad har föreslagit

ovan bör regeringen åläggas en skyldighet att lämna allmän in-

formation till riksdagen om samarbetet inom Europeiska unionen. Denna information bör det sätt Grundlagsutredningen inför EG har

96 överväganden

föreslagit, i motsats till samrådet, kunna vid öppna riksdags-

ges sammanträden. Vi anser således att det i anslutningslagen bör föreskrivas en

skyldighet för regeringen att fortlöpande lämna information till

riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i unionen.

Denna information bör givetvis dock endast avse sådana frågor som är av intresse för vårt land. En sådan infonnationsskyldighet blir särskilt viktig beträffande frågor som rör samarbetet på det utrikespolitiska och säkerhetspolitiska området, låt vara att Utrikesnänm-

den här redan enligt gällande regler spelar betydelsefull roll. Det en

är enligt vår mening också viktigt att denna information lämnas på ett så tidigt stadium som möjligt så att riksdagen får tillfälle att noga följa

utvecklingen inom Europeiska unionen. För att riksdagen skall få en möjlighet att kontrollera att regeringen

har fullgjort sina skyldigheter i nu angivna hänseenden förelår vi

också att regeringen skall en gång om året lämna en skriftlig redogörelse till riksdagen över utvecklingen inom Europeiska unionen tillsammans med en förteckning över alla de rättsakter som rådet har beslutat. En särskild fråga är om en sådan författningsbestämmelse också bör

ange de närmare formerna för samråds- och informationsförfarandet.

T.ex. kan diskuteras om det skall fordras att en majoritet ledaav möterna i det särskilda organet påkallar samråd i en viss fråga för att sådant skall ske eller om en kvalificerad minoritet skall kunna få detta till stånd. En annanfrågaär om och i såfallivilken form. över. läggningarna skall dokumenteras. Vi har funnit oss inte böra in dessa frågor. De är den av

karaktären att riksdagen själv bör utarbeta eventuella regler dem.

om Man bör kunna utgå från att samspelet mellan regering och riksdag i dessa frågor kommer att utvecklas ett tillfredsställande sätt utan någon närmare reglering i anslutningslagen. Iden mån särskilda regler kan befinnas nödvändiga för riksdagens vidkommande får detta

övervägas i annat sammanhang och då kanske närmast av den sittande

Riksdagsutredningen.

5.5.7 Information inför möten med Europeiska rådet

Europeiska rådet består av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer och sammanträder som regel en gång per halvår. Vid dessa

möten fattas främst beslut i övergripande politiska frågor. Dessa beslut

får senare, om det behövs, omsättas till sekundärrätt på vanligt sätt genom beslut i Europeiska unionens råd.

överväganden 97

sou 1994: 10

Beslutsfattandet i Europeiska rådet skiljer sig således från beslutsfattandet i Europeiska unionens råd. De beslut som fattas av Europe-

iska rådet blir inte direkt tillämpbar rätt i medlemsstaterna som t.ex. unionens råd beslutad förordning. Samarbetet i

en av Europeiska

kan beskrivas mellanstatligt, medan

Europeiska rådet närmast som

beslutsfattandet i Europeiska unionens råd har överstatlig karaktär och

sikte till gemenskapen överlåten beslutanderätt.

tar

våra huvudargument för att riksdagen skall ges ett inflytande

Ett av

beslutsprocessen i Europeiska unionens råd har varit att ett

över EU betyder beslutsbefogenheter överlåts från medlemskap i att

riksdagen till rådet. Dessa skäl gör sig inte samma sätt gällande när

beslutsfattandet i Europeiska rådet eftersom några formellt det gäller beslut inte fattas där. I den mån det rör sig om traditionell bindande

utrikespolitik är det också i första hand regeringens kompetensområde

som berörs. mindre, och främst med tanke på de politiska bindningar Inte desto i detta råd, vi det naturligt att riksdagen skall ges

som uppstår anser också den ståndpunkt Sverige skall inta i de frågor

information om

skall avhandlas på kommande möten i Europeiska rådet. Det kan

som vi har föreslagit beträffande frågor som skall till på samma sätt som unionens råd, dvs. normalt i det vi

behandlas i Europeiska organ

riksdagen skall inrätta för sitt samråd med regeringen. förutsatt att Riksdagen kan emellertid finna att det hellre bör ske i någon annan nöjer därför med att slä fast att information skall ordning. Vi oss lämnas.

behandlas i Europeiska rådet har ofta utrikes- och

De frågor som inslag. Vi vill därför erinra att det redan ñmis

säkerhetspolitiska om för information och samråd mellan regering och riksdag

ett organ

området, nämligen Utrikesnämnden. Vårt förslag det utrikespolitiska är inte avsett att rubba den roll som detta organ spelar.

5.5.8 Sammanfattning

innebär våra förslag i dessa delar att riksdagen

Sammanfattningsvis

brett och reellt inflytande över de frågor som skall tillförsåkras ett

i Europeiska unionens råd. Regeringen skall således

behandlas riksdagen utsett alla frågor som skall tas underrätta ett av organ om behandling i rådet. Vidare skall regeringen rådgöra med detta upp till förhandlingarna i rådet skall läggas inför beslut i organ hur upp frågor. Regeringen, har den bästa insynen i de

betydelsefulla som aktuella, skall skyldig att ta initiativ till ett sådant

frågor som är vara

frågor den timer betydelsefulla. Men det särskilda

samråd i de vara

98 Överväganden sou

1994: 10

riksdagsorganet skall därutöver kunna påkalla samråd i andra frågor

som detta för sin del finner viktiga. Riksdagen skall härutöver

fortlöpande erhålla en allmän information allt sker inom

om som ramen för samarbetet i Europeiska unionen som kan intresse vara av för Sverige. Slutligen skall regeringen årligen lämna skriftlig en

redogörelse till riksdagen över utvecklingen inom Europeiska unionen med en förteckning över de rättsakter har beslutats Europeiska

som av unionens råd. Sammantaget innebär detta att riksdagen är garanterad ett betydande inflytande över hur regeringen företräder Sverige inom EU och dessutom i princip heltäckande information utvecken om lingen inom gemenskapen.

5.6 Samråd med riksbanken

Riksbanksfullmäktige har i ett yttrande 1994-01-14 till Justitiedepartementet över betänkandet statsförvaltningen och EG SOU 1993:80

aktualiserat frågan i vilka former samråd i EG-arbetet bör ske om

mellan regeringen och Riksbanken. Enligt Riksbanken bör detta författningsregleras och hör en regel samrådsskyldighet

om mera

naturligt hemma i anslutningslagen än i riksbankslagen. Riksbanksfullmäktige föreslår därför att det i anslutningslagen skall införas

en skyldighet för regeringen att vid beredningen frågor behandlas av som inom ramen för samarbetet inom EG samråda med Riksbanken i frågor av större vikt berör såväl regeringens Riksbankens som som verksamhetsområden. Vi har fått kännedom innehållet i detta om yttrande i ett sent skede av utredningsarbetet. Vi har enligt våra direktiv till uppgift att överväga frågan om

omfattningen av samrådet mellan regeringen och riksdagen och i vad mån detta samråd bör författningsregleras. Vår uppgift är däremot inte att generellt pröva frågor samråd i frågor skall behandlas

om som inom ramen för samarbetet inom EU mellan regeringen och andra myndigheter. Vi vill emellertid mycket kortfattat redovisa några synpunkter i den fråga Riksbanken har väckt. som Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Vi har i detta

betänkande lagt fram förslag i fråga samrådet mellan regeringen

om och riksdagen. En möjlighet kunde att det vi har vara organ som förutsatt att riksdagen inrättar för detta samråd till sig knyter personer som företräder Riksbankens intressen i frågor berör Riksbankens som verksamhet. På så sätt skulle skapas ett samarbete mellan riksdagen och dess egen myndighet.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att reglera samrådsskyldig-

en

het mellan regeringen och Riksbanken i riksbankslagen,

för det fall att

sou 1994: 10 Överväganden 99

särskild regel härom anses erforderlig. en Slutligen vill vi framhålla att regeringen vid beredningen av frågor

skall behandlas inom för samarbetet i EU fortlöpande

som ramen kommer att behöva samråda med rad myndigheter och organisaen

tioner för att få ett fullgott underlag för sina ställningstaganden. Det är vår uppfattning att detta kommer att kunna fungera väl utan någon särskild författningsreglering. Detta gäller även i fråga om samrådet

med Riksbanken. Vi föreslår mot den här bakgrunden att någon bestämmelse härom inte tas in i anslutningslagen.

5.7 Ikraftträdande och Övergångsbestämmelser

Regeringen har uttalat att ambitionen är att medlemskapsförhand-

lingarna skall avslutade under mars månad innevarande år så att vara

Sverige kan inträda medlem i EU den 1 januari 1995. Vi utgår

som således i vårt förslag från att anslutningslagen skall träda i kraft den

1 januari 1995. Vi är emellertid medvetna om att bl.a. ratiñkations-

i ett stort antal länder kan göra att tidpunkten för processerna ikraftträdande kan behöva hållas öppen. För det fall detta visar sig lämpligt, kan det tas i ett senare sammanhang. upp EES-avtalet och den i anslutning därtill beslutade EES-lagen kan ge upphov till rättigheter och skyldigheter för enskilda i förhållande till andra enskilda eller det allmärma. Förekomsten av sådana rättigheter

och skyldigheter behöver emellertid inte med nödvändighet ha

aktualiserats före Sveriges anslutning till EU för att de skall bli

bestående. Sådana rättigheter och skyldigheter kan heller inte påtalas

eller skyddas med stöd den EG-rätt som senare blir gällande här. av

Det föreligger därför ett behov av en övergångsbestämmelse till EES-

lagen, vi alltså föreslår skall upphävas, innebörd att den som av

upphävda lagen skall fortsätta att tillämpas på rättsförhållanden som uppkommit under den tid då lagen gällde.

101 SOU 1994: 10

6 Strukturen på en svensk anslutningslag

I Sverige, liksom i de övriga nordiska länderna, tillämpas den t.ex.

principen att det fordras särskilda internrättsliga föreskrifter för att

bestämmelserna i internationell överenskommelse skall kunna en tillämpas internt. Sverige tillhör därmed den krets av stater som brukar betecknas dualistiska, till skillnad från monistiska stater som i vilka internationellt konventionsätagande omedelbart och utan ett mellankommande nationell rättsbildning utgör en del av den interna

rätten. traditionellt dualistiska synsättet innebär bl.a. att internationell Det

artskild från nationell rätt det är inte fråga om två delar av

rätt är rättssystem två skilda system. Vi vill inte hävda att vi samma utan om måste överge detta synsätt. Men otvivelaktigt kommer en svensk nu

anslutning till EU att ställa krav ett visst nytänkande i detta hänseende. EG-rätten kommer grund dess speciella karaktär

- av

och de principer den inrymmer med nödvändighet att integreras

som med den nationella svenska rätten ett annat sätt än vad som tidigare har varit fallet till följd internationella överenskommelser. Det är av således inte bara de materiella reglerna måste införlivas med den som nationella svenska Även sådana principer EG-rättens rätten. som

direkta tillämplighet, direkta effekt och företräde framför nationell rätt måste det svenska rättssystemet. Många av dessa

accepteras av

fått sitt innehåll den rättspraxis EG-domprinciper har genom som stolen har utvecklat. Även denna praxis utgör rättskälla inom EG-

en rätten måste få genomslag i vårt land. som

Med synnerligen minimalistiskt synsätt skulle man kunna hävda

ett

vårt uppdrag skulle kunna lösas enda bestämmelse vari-

att genom en

skulle föreskrivas anslutningsfördraget mellan Sverige och

genom att EU:s hittillsvarande medlemsstater skall gälla här i landet. Av

anslutningsfördraget följer nämligen bl.a. att vi tar över de grundläggande fördragen och den redan beslutade sekundärrätten. Genom vi tillträder de grundläggande fördragen överlåts beslutanderätt till

att

EG:s införs i Sverige principerna EG-rätten ställning

organ samt om

Riksdagens roll i beslutsprocessen kunde utformas i praxis utan

m.m.

102 Strukturen på en svensk anslutningslag

SOU 1994: 10

särskilt stöd i lag.

Enligt vår mening bör emellertid sådan minimalistisk och strikt en juridisk lösning inte väljas. I stället bör direkt i den svenska anslut-

ningslagen anges de viktigaste konstitutionella och rättsliga effekter som följer av en anslutning till EU. Skälen för sådan lösning har en utvecklats i föregående kapitel. Det som skiljer samarbetet inom EU från internationellt annat samarbete är främst det förhållandet att medlemsstaterna överlåter en del av sin beslutanderätt till de Detta också gemensamma organen. är den egentliga konstitutionella effekten ett medlemskap. Vi har av därför funnit att överlåtelsen beslutsbefogenheter till EG bör av

komma till uttryck i särskild författningsbestämmelse,

en även om det kan hävdas att detta följer direkt de grundläggande fördragen. av Vi anser vidare att man för tydlighets skull särskild genom en bestämmelse i anslutningslagen bör inkorporera alla de grundläggande

fördragen. Därigenom markeras ett tydligt sätt att dessa utgör

en del av den svenska nationella rätten.

Den sekundärrätt har beslutats EG:s institutioner fram till som av tidpunkten för svensk anslutning måste införlivas med svensk en rätt. Vi har av i huvudsak skäl beträffande de grundläggande samma som fördragen funnit att det bör tas in särskild bestämmelse i ansluten ningslagen om det. Vi föreslår också särskild bestämmelse det samråds- och inen om formationsförfarande som bör komma till stånd mellan regering och riksdag i hithörande frågor. I övrigt har vi inte funnit några frågor kräver reglering i som en denna lag.

Vi lägger således fram ett förslag till anslutningslag

en som innehåller endast sex paragrafer. Av dessa är den första ingress en

som anger lagens tillämpningsområde. Den femte paragrafen inne-

håller endast en uppräkning de grundläggande fördragen. Den av rent materiella regleringen omfattar således endast fyra paragrafer.

SOU 1994: 10 103

Specialmotivering

till Sveriges anslutning till Förslaget lag om Europeiska unionen

l § Villkoren för Sveriges anslutning till Europeiska unionen läggs fast i fördrag upprättas mellan de nuvarande medlemsstaterna och ett som Sverige jämte övriga ansökande stater. Denna lag innehåller sådana

övergripande bestämmelser har bedömts vara lämpliga för att

som

kunna tillämpa anslutningsfördraget och uppfylla de förpliktelser som

följer av detta.

2 §

Som har framgått den allmänna motiveringen avsnitt 5.2 kommer

av

ratiñcera anslutningsfördraget att åta sig att överlåta Sverige genom att

beslutanderätt till EG:s i den omfattning som följer av de organ

grundläggande fördragen. En följd härav är att vi i Sverige inte längre

äger utöva dessa beslutsbefogenheter på egen hand. I våra åtaganden

enligt de grundläggande fördragen kommer också att ingå att dessa fattade beslut skall gälla här i landet på samma sätt som i

gemensamt

övriga medlemsstater enligt de principer som följer av EG-rätten.

Genom denna bestämmelse i anslutningslagen sker den faktiska

överlåtelsen dessa beslutsbefogenheter till EG:s organ. Vi uttrycker

av

det så Europeiska gemenskapernas organ får fatta beslut med

att

verkan här i landet i den omfattning som följer av de grundläggande

fördragen. Bestämmelsen tar sikte beslutskompetens som fram till anslutningen utövas inte bara riksdag och regering utan även av av andra svenska myndigheter i den mån de har behörighet härtill. I nu

bestämmelsen begagnas uttrycket Europeiska gemenskapernas organ. Därigenom uppnås att den överlåtna beslutskompetensen skall utövas

i den ordning som fördragen föreskriver.

3 §

De grundläggande fördragen innehåller inte några bestämmelser om hur medlemsstaterna skall gå till väga för att fördragsbestämmelsema skall kunna tillämpas nationellt. Det måste ankomma pâ ett nytt med-

104 Specialmotivering SOU 1994: 10

lemsland att överta de grundläggande fördragen till sin egen rättsord-

ning i enlighet med egna konstitutionella förutsättningar. Många

bestämmelser i de grundläggande fördragen riktar sig enligt sin

ordalydelse enbart till medlemsländerna och skulle av den anledningen

inte behöva införlivas över huvud taget med svensk rätt. Ett stort antal fördragsbeståmmelser utgör emellertid direkt tillämpbar rätt i medlemsstaterna. En svensk anslutning till EU innebär därför att dessa

fördragsbeståmmelser skall kunna tillämpas av svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Med tanke på vårt dualistiska

synsätt krävs inhemsk lagstiftning för sådan tillämpning skall att en vara möjlig. För svenskt vidkommande skulle det emellertid i och för sig vara tillräckligt att endast införliva med svensk rätt sådana fördragsbeståmmelser som ansetts vara direkt tillämpbara. EG-rätten befinner sig emellertid fortlöpande genom EG-domstolens verksamhet i utveckling och det är sannolikt att ytterligare fördragsbeståmmelser kommer att anses ha sådan effekt. Det är därför mycket vanskligt att selektivt välja ut vilka fördragsbeståmmelser som bör införlivas med

svensk rätt. De grundläggande fördragen inkorporeras

således genom denna bestämmelse i sin helhet i svensk rätt varefter bestämmelserna i fördragen utgör en del av vår nationella rätt. I övrigt hänvisas till vad som anförts i den allmänna motiveringen i avsnitt 5.1.1.

4 §

På samma sätt som beträffande de grundläggande fördragen, dvs. EG:s prirnärrätt, gäller att Sverige enligt anslutningsfördraget tar över

också de rättsakter som har beslutats av EG:s med stöd de organ av

grundläggande fördragen fram till tidpunkten för anslutningen. Många

av dessa rättsakter är direkt tillämpbara och har direkt effekt. Beträffande andra typer av rättsakter gäller att de saknar bindande

verkan men att de ändå kan ha betydelse för den rätta tolkningen

av

EG-rätten. Av skäl som har redovisats i den allmänna motiveringen avsnitt 5.1.2 har vi kommit till den slutsatsen att vi lämpligen bör inkorporera samtliga de rättsakter som har beslutats fram till tid-

punkten för Sveriges anslutning till EU. Dessa rättsakter kommer därefter att vara en del av den svenska nationella rätten. Det skall framhållas att dessa rättsakter skall tolkas och tillämpas här i landet

det sätt som följer av EG-rätten i sig själv. En följd av det är att

direktiv inte utan vidare blir gällande svensk rätt enligt sin ordalydelse. Rättsakterna får således detta sätt helt enkelt samma giltighet i Sverige som i alla andra medlemsstater.

Specialmotivering 105

SOU 1994: 10

5 §

Bestämmelsen innehåller endast uppräkning av de grundläggande

en fördragen.

6 §

bestämmelse regleras regeringens skyldighet att informera och

I denna med riksdagen i frågor rör samarbetet inom EU. Vårt samråda som innefattar dels underrättelse- och samrådsförfarande som förslag ett beslutsfattandet i Europeiska unionens råd, dels skall vara inriktat

skyldighet för regeringen att fortlöpande hålla riksdagen

en allmän samarbetet inom EU. Frågan har behandlats i avsnitt informerad om 5.5. regleras det formella underrättelse- och samråds- I första stycket Som vi har anfört i den allmänna motiveringen måste de förfarandet. bär vårt statsskick medföra att

grundläggande principer som upp

möjlighet aktivt delta i den leder fram riksdagen får att process som till beslutsfattandet i rådet.

behandlas frågor spänner över hela samarbetsområdet.

I rådet som beslut betydelse för innevånama i medlerns- Där fattas viktiga av stor behandlas emellertid också rad frågor som för den staterna. Där en

helt klart sig mindre betydelsefulla. Där kan

stora allmänheten ter som frågor och fattas beslut över huvud taget saknar också tas upp som intresse för vårt land. området för samrådsförfarandet så sätt att Vi har valt att avgränsa regeringen skall underrätta ett riksdagen

vi inledningsvis anger att av särskilt alla frågor skall behandlas i Europeiska

utsett organ om som råd. Vidare skall regeringen rådgöra med detta riksdagsunionens hur förhandlingarna i ministerrådet skall föras inför beslut organ om

i betydelsefulla frågor. således inledningsvis fast att regeringen skall underrätta

Här slås alla frågor skall behandlas i Europeiska unionens riksdagen om som underrättelse skall ske har det inte ankommit råd. I vilken form denna ställning till. Vi har dock utgått från att riksdagen inrättar på oss att ta för det samråd enligt bestämmelsen skall äga ett särskilt organ som och riksdag. Utan ett sådant skulle det

rum mellan regering organ

förmodligen skäl har redovisats i den allmänna motiveringen av som

svårigheter få till stånd ett fungerande samarbete möta praktiska att mellan regering och riksdag. bli fråga för regering och riksdag att genom en fort-

Det får en dialog utveckla den lämpligaste ordningen för att hantera

löpande

frågor. Vi vill dock nämna att i Danmark gör det sättet dessa man

regeringen helt enkelt sänder över den dagordning som upprättats

att

106 Specialmotivering SOU 1994: 10

inför kommande rådsmöte till Folketingets organ för dessa frågor, Markedsudvalget. Därefter infinner sig den minister som skall företräda Danmark vid râdsmötet vid Markedsudvalgets sammanträde för en genomgång och diskussion kring de aktuella frågorna. Enligt vår bedömning skulle ett motsvarande system fungera väl även här. I fortsättningen sägs att regeringen skall rådgöra med det särskilda organ som riksdagen inrättar härför hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut i sådana frågor som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagsorganet bestämmer. Avsikten härmed är att regeringen, som kan antas vara bäst informerad om frågornas karaktär, skall vara skyldig att eget initiativ söka samråd i betydelsefulla frågor. Men riksdagsorganet skall ha rätt att dessutom påkalla samråd i andra frågor. På så sätt ges riksdagsorganet en stark ställning starkare än om det skulle ankomma det att helt på egen hand avgöra i vilka frågor samråd skall äga rum.

För regeringens del innebär förslaget också en möjlighet att förankra den ståndpunkt regeringen ämnar inta vid förhandlingarna i

rådet och att regeringen skall kunna försäkra sig om riksdagens accept av förhandlingsståndpunkten. Hur detta i detalj skall till har vi inte skola ställning till. Även den punkten bör regering och ansett oss ta riksdag kunna utveckla lämpliga former för att få till stånd en fungerande ordning. Inte heller har vi funnit anledning att uttala oss om de konstitutionella effekterna av eventuell oenighet mellan regering och riksdag i denna typ av frågor. Vanliga parlamentariska spelregler gäller självfallet också detta område. Det är således viktigt att göra klart att det formellt är regeringen företräder Sverige vid ministerrådets möten. Även regeringen som om har skaffat sig en accept från det riksdagsorgan som har inrättats för detta samrådsförfarande, agerar regeringen med fullt politiskt ansvar vid rådets möten. Riksdagsorganets uttalanden kan självfallet inte bli bindande för hela riksdagen och saknar också formell konstitutionell betydelse. Riksdagen kan därför alltid komma att utkräva politiskt ansvar av regeringen för hur en sådan fråga har hanterats, även om

förhandlingsupplägget inte mött gensaga från en majoritet i det

särskilda organet. Regeringen är alltså skyldig att ta initiativ till samråd i frågor den bedömer vara betydelsefulla. Hur gränsen skall dras är knappast möjligt att ange i själva lagtexten. Den kompetensfördelning som nu gäller i fråga om normgivning mellan regering och riksdag i de frågor det här kan bli tal om bör emellertid kunna tjäna som en lämplig utgångspunkt för vad som skall anses vara en betydelsefull fråga. I sådana frågor som det nu ankommer på riksdagen att besluta om men

SOU 1994: 10 Specialmotivering 107

där beslutsbefogenheterna genom medlemskapet överlåts till EG:s bör riksdagen således få tillfälle att säga sin mening om hur organ förhandlingarna skall läggas och hur Sveriges ståndpunkt vid upp

beslutsfattandet skall ut. Regeringen kan självfallet bedöma även

se

andra frågor betydelsefulla. Regeringen kan också tänkas finna

vara

sådan fråga någon gång inte är betydelsefull. Regeringen får

att en

således bedöma detta med hjälp av sitt omdöme. En tänkbar olägenhet med bestämmelsen att den är vag. I och

vore med att det i bestämmelsen slås fast att det är riksdagsorganet som i sista hand bestämmer i vilka frågor samråd skall äga rum anser vi dock denna nackdel övervunnen. Riksdagens för ändamålet vara

utsedda skall således alltid ha möjlighet att påfordra samråd i

organ vilken fråga helst. En sådan ordning ligger helt i linje med som

grundläggande konstitutionella principer. I det andra stycket slås fast att regeringen dessutom fortlöpande

skall lämna information till riksdagen vad som sker inom ramen om

för samarbetet i EU. En självklar begränsning i denna skyldighet ligger information inte behöver länmas i fall än då frågan

i att annat berör vårt land. På vilket sätt och i vilken form denna information skall lämnas blir i första hand fråga för riksdagen att ta ställning en

till. Vi är emellertid den uppfattningen att den allmänna infonna-

av tion det här är fråga så långt som möjligt bör lämnas vid som om öppna sammanträden med riksdagen. Slutligen föreskrivs att regeringen varje år skall lämna en redogörelse till riksdagen för utvecklingen av samarbetet inom EU. Denna

redogörelse bör lämpligen innehålla även en förteckning över samtliga

rättsakter har beslutats under året. Avsikten med en sådan som ordning är främst dels att riksdagen en sammanhållen bild av ge samarbetet inom EU, dels att riksdagen skall få en möjlighet att i efterhand kontrollera att regeringen har fullgjort sina skyldigheter i enlighet med denna bestämmelse. En sådan redogörelse till riksdagen kan också fylla ett mer allmänt informationsbehov.

Som har framgått den allmänna motiveringen anser vi att

av regeringen skall informera det särskilda riksdagsorganet också om

frågor skall behandlas i Europeiska rådet. Vi har dock inte funnit

som

det nödvändigt att uttryckligen ange detta i lagbestämmelsen. Skälen

till det har redovisats i den allmänna motiveringen under avsnitt 5.5.7. Vi vill också erinra att det redan finns ett organ för information om

och samråd mellan regering och riksdag på det utrikespolitiska

området, nämligen Utrikesnämnden. Vårt förslag är inte avsett att rubba nämndens ställning.

109 SOU 1994: 10

Bilaga

Kommittédirektiv

ww

E

Dir. 1993:83

vid svensk anslutning till

Övergripande lagstiftning en

EGEU

Dir. 1993:83

Beslut vid regeringssammanträde l993-06-10

Statsrådet Dinkelspiel anför.

Mitt förslag

utredare tillkallas med uppdrag att lämna för- Jag föreslår att en särskild lagstiftning krävs vid svensk anslutning till slag till den övergripande som en

EGEU.

Bakgrund

förhandlingar medlemskap i EGEU den l fcb- Sverige inledde sina om under förutsättning att det svenska ruari detta år. Avsikten är att Sverige folkomröstningen bejakar ett svenskt medlemskap folket i den kommande skall kunna inträda medlem år 1995. som vissa förändringar konstitutionell Ett medlemskap i EGEU förutsätter av också övergripande lagstiftning annat slag. natur men av kommitté för att utreda behovet av grundlagsl april l99l tillkallades en svenskt medlemskap i EG. Kommittén, som antog namändringar inför ett inför EG, överlämnade i mars 1993 sitt betännet Grundlagsutredningen våra grundlagar. Betänkandet, som komplettekande SOU 1993:14 EG och 1993:36 Våra grundlagar och EG,

rats med departementspromemorian Ds

för närvarande tillsammans med promemorian. remissbehandlas åstadkoms de konstitutionella förutsättning- Genom grundlagsändringar utsträckning följer anslutning till för ett medlemskap i den som av en arna möjligt överlämna beslutanderätt till gemen- EGEU. Härigenom blir det att måste beslutanderätt också faktiskt överlämskapens institutioner. Därefter särskild Iagbestämmelse. till gemenskapen. Detta kan regleras genom en nas

110 Bilaga

Ett svenskt anslutningsfördrag med EGEU kan föranleda lagstiftning också i andra hänseenden. En fråga är hur den svenska anslutningen till de grundläggande fördragen skall regleras och en annan hur de rättsregler som EG redan beslutat med stöd av dessa fördrag skall göras tillämpliga här i landet. En fråga som också kan komma att aktualiseras är huruvida principerna om gemenskapsrättens företräde och -i vissa fall direkta effekt bör framgå av den svenska lagstiftningen eller förhållandet mellan EG-rätten om och intern svensk rätt bör lösas på något annat sätt. Dessa frågor bör i ses ljuset av den fortsatta beredningen Gmndlagsutredningens betänkande av och den nyssnämnda departementspromemorian. Grundlagsutredningen har i enlighet med sina direktiv övervägt vilket sätt riksdagen kan spela en aktiv roll i EG-samarbetet. l detta avseende har det föreslagits att en EG-nämnd skall inrättas för samråd mellan riksdag och regering inför behandlingen viktigare förslag i framför allt ministerrådet. av Det är dock riksdagen själv som beslutar hur arbetet i riksdagen skall om organiseras. En fråga av betydelse behöver övervägas i detta sammanhang som är omfattningen av samrådet mellan regering och riksdag och ivad mån detta samråd kan behöva författningsregleras. l samband med nu nämnda frågor bör övervägas även hur de författningar som beslutats till uppfyllande av Sveriges förpliktelser enligt avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EES påverkas genom ett svenskt medlemskap i EGEU.

Uppdraget

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för i de att avseenden som nyss nämnts överväga och lämna förslag till den övergripande lagstiftning som kan krävas för en svensk anslutning till EGEU. Utredaren bör dock föreslå även andra lagstiftningsåtgärder som kan aktualiseras under utredningens arbete. I de frågor rör samråd mellan regering och som riksdag bör utredaren ha kontakt med de politiska partier som är företrädda i riksdagen samråda samt med Riksdagsutredningen. Utredaren bör hålla sig underrättad hur motsvarande förberedelser om bedrivs i Finland och Norge. Utredaren bör redovisa sitt förslag senast vid utgången år 1993. av

sou 1994:10 Bilaga 111

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen benu myndigar det statsråd har till uppgift att föredra ärenden om europeiska som integrationsfrågor tillkalla särskild utredare omfattad av kommittéförordningen att en l976:ll9 för att lämna förslag till den lagstiftning som föranleds av en svensk anslutning till EGEU, samt besluta sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utreatt om daren. Vidare hemställer jag att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. Utrikesdepartementet

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga . statistiken. Fi.

Kommunerna, landstingen och Europa . + Bilagedel. C. Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. S. . vapenlagen och EG. Ju. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. . samhällsekonomisk Sverige och Europa. En . konsekvensanalys. Fi.

EU, EES och miljön. M. . Sverige i utrikes- Historiskt vägval Följdema för . och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli,

respektiveinte bli medlem i Europeiska unionen. UD.

Förnyelse och kontinuitet om konst och kultur . i framtiden. Ku. Anslutning till EU Förslag till övergripande . lagstiñning. UD.

Statens offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet vapenlagenoch EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5]

Utrikesdepartementet

Historiskt vägval Följdema för Sverigei utrikes-och säkerhetspolitiskthänseende av att bli, respektiveintebli medlemi Europeiska unionen. [8] Anslutning till Förslagtill övergripande EU lagstiñning.[10]

Socialdepartementet

Mänsföreställningar om kvinnor och chefsskap.[3]

Finansdepartementet

Ändradansvarsfördelningför denstatligastatistiken.[l] Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk konsekvensanalys.[6] Kultu rdepa rtementet Förnyelseoch kontinuitet- om konstoch kultur i framtiden.[9]

Civildepartementet

Kommunerna,Landstingenoch Europa. + Bilagedel.[2]

Miljö- och naturresursdepartementet

EU, EESoch miljön. [7]