På medborgarnas villkor en demokratisk infrastruktur. Bilaga

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

På

medborgarnas

Villkor

demokratisk

infrastruktur

- ert N KAN D h AV D E M K RATI LYTVEC K LI N G S KO M M ITT N

Arm/KE

CM

år

41m

rtéig

f m

Statens offentliga utredningar

33 WW 1996:162

w Inrikesdepartementet

Pâ

Villkor

medborgarnas

- en demokratisk infrastruktur

Betänkande av Demokratiutvecklingskommittén

Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20414-2 Stockholm 1996 ISSN O375-25OX

Till statsrådet Leif

Blomberg

Genom beslut den 6 april 1995 bemyndigade regeringen chefen för Civildepartementet, statsrådet Marita Ulvskog, att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 18 april 1995 verkställande direktören Bengt Owe Birgersson som ordförande. Den 30 maj 1995 förordnades teologie studeranden Ragnhild Johansson, författaren Tomas Lappalainen, journalisten Ingvar Persson och kooperativa rådgivaren, numera Europaparlamentarikern Inger Schörling som ledamöter i kommittén. Den 7 maj 1996 entledigades Ragnhild Johansson på egen begäran. Som sakkunniga förordnades den 30 maj 1995 verksamhetschefen Benny Jansson, Folkrörelserådet hela Sverige skall leva, och departementssekreteraren Eva Cederholm Cars, Inrikesdepartementet, samt den 13 september 1995 sektionschefen Marie Pernebring, Svenska Kommunförbundet. Som experter förordnades den 30 maj 1995 universitetslektorn Erik Amnå, Högskolan i Örebro, organisationsdirektören Simon Anderson, Statskontoret och Gunilla Thorgren, politiskt sakkunnig vid Civildepartementet. Den 16 april 1996 entledigades Gunilla Thorgren. Den 12 juni 1996 förordnades som expert Ozan Sunar, politiskt sakkunnig vid Inrikesdepartementet. Som sekreterare förordnades från och med den 1 maj 1995 socionom Jörgen Mark-Nielsen och från och med den 19 februari 1996 jur.kand. Anna-Karin Lindh.

Utredningen har antagit namnet Demokratiutvecklingskommittén.

Härmed överlämnas kommitténs betänkande På medborgarnas villkor en demokratisk infrastruktur. Kommittén har därmed slutfört sitt arbete.

Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av Inger Schörling.

Stockholm i oktober 1996

Bengt Owe Birgersson Tomas Lappalainen Ingvar Persson Inger Schörling /Jörgen Mark-Nielsen Anna-Karin Lindh

SOU 1996: 162

Innehåll

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningsuppdraget .13

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Förändrade förutsättningar - 75 år med demokratiskt styrelseskick .19 . . . . . . . . . . . . . .

2.1 Inledning .19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Från jordbrukssamhälle till industrisamhälle .22 . . . . . . . .

2.3 Industrisamhället kulminerar .25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4 Mot ett postindustriellt samhälle .34 . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 På medborgarnas villkor utgångspunktema för våra förslag .73 . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1 Alla människors lika värde .75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 J ämlikt fördelade resurser .76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 Staten och kommunerna skall underlätta medborgarinñytande och delaktighet .77 . . . . . . . . . . . . . .

3.4 Beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt .80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.5 Demokratin förutsätter fri information, fri debatt och kunniga medborgare .85 . . . . . . . . . . . . . . . .

3.6 Demokratin är ett redskap i ständig förändring .88 . . . . . .

SOU 1996: 162

4 Förslag .91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Skapa demokraticentrum för möten, information och öppenhet .92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Mötesplatser grundbultar i den lokala demokratin .97 - . .

4.3 Öppna dörrarna till politikens slutna rum .101

. . . . . . . . .

4.3.1 Direktsändningar från de politiska arenorna .101 . . . 4.3.2 Lättillgänglig samhällsinformation .103 . . . . . . . . . . . 4.3.3 Utveckling av folkinitiativ till folkomröstningar .105

4.3.4 Medborgerlig motionsrätt i fullmäktige .110 . . . . . . . 4.4 Vänd på perspektivet .115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4.1 Direktvalda lokala organ .115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4.2 Samhällsplanering nerifrån och upp .121 . . . . . . . . . . 4.5 Utveckla lokalsamhällena .124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Stärk medborgarinflytandet över EUÅrågorna .135 . . . . . 4.6.1 Stärk riksdagens ställning .136 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.6.2 Underlätta Europaparlamentarikernas förankring på hemmaplan .141 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.7 Tillsätt en demokratiberedning i regeringskansliet .143 . . Särskilt yttrande .145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 1 Kommittédirektiv .149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Förslag till lagändring för främjande av hyresgästernas självförvaltning .155 . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 3 Kort beskrivning av berednings-, beslutsoch verkställighetsfaserna i EU .165 . . . . . . . . . . . . . . . . Referenslitteratur .169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Demokratiutvecklingskommitténs uppdrag har varit att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling. Kommittén har kartlagt demokratins utveckling i Sverige från dess genombrott i det tidiga industrisamhället till de nya utmaningar som dagens och morgondagens samhälle innebär för de numera väl etablerade demokratiska strukturerna. Denna kartläggning har skett med hjälp av ett antal forskare och fristående experter. Mot bakgrund av denna historiska exposé redovisar kommittén det principiella synsätt som ligger till grund för kommitténs förslag. Detta synsätt kan sammanfattas i följande sex punkter.

0 Alla människors lika värde. 0 J ämlikt fördelade resurser. 0 Staten och kommunerna skall underlätta medborgarinflytande och delaktighet. 0 Beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt. 0 Demokratin förutsätter fri information, fri debatt och kunniga medborgare. 0 Demokratin är ett redskap i ständig förändring.

Skapa demokraticentrum för möten, information och öppenhet

Kommunerna bör bygga upp lokala demokraticentrum. Syftet med dessa är att erbjuda medborgarna mötesplatser, information och öppenhet, för att därigenom bidra till ökat medborgarinflytande och delaktighet. Ett demokraticentrums uppgifter är att underlätta för medborgarna att inhämta samhällsinformation, att vara med och påverka samhällsutvecklingen också mellan de allmänna valen samt att organisera sig för att artikulera sina intressen. Ett demokraticentrum följer ingen standardiserad modell utan byggs och drivs utifrån de lokala förutsättningarna. Att göra ett medborgarkontor till ett demokraticentrum är en möjlighet. Centrumet kan också inrymmas t.ex. i ett bibliotek eller i ett medborgarhus.

SOU 1996: 162

Mötesplatser grundbultar i den lokala demokratin - Alla former av statligt lokalstöd bör bli föremål för en samlad översyn, med syfte att effektivisera stödet, så att det på ett mer kraftfullt sätt än i dag kan bidra till att upprätthålla och bygga ut en demokratisk infrastruktur. Dessutom bör kommunerna i samverkan med föreningslivet göra en inventering av befintliga och tänkbara mötesplatser i kommunen.

Direktsändningar från de politiska

arenorna Offentliga politiska debatter bör bli mer lättillgängliga för medborgarna genom regelbundna och okommenterade direktsändningar i radio och TV. De medborgare som vill får då möjlighet att lyssna på hela debatten, ta del av de olika argumenten och bilda sig en egen uppfattning i sakfrågorna. Några av de nya digitala TV-kanalerna bör därför reserveras för okommenterade direktsändningar från de politiska arenorna.

Lättillgänglig samhällsinformation

Den moderna datatekniken ger medborgarna nya möjligheter att söka och hämta information. Ett flertal kommuner och statliga myndigheter har redan tagit initiativ som innebär att informationen lagras så att den är lätt för medborgarna att ta del av. Demokratiutvecklingskommittén ser det som viktigt att denna utveckling inte bara fortsätter utan också påskyndas. Skall informationen vara lättillgänglig för medborgarna måste den också vara överkomlig i pris. Kommittén anser att någon avgift inte bör tas ut då medborgare via datanätverk hämtar allmänna handlingar som motioner, beredningsförslag, protokoll och allmän information hos kommunen.

Utveckling av folkinitiativ till folkomröstningar

Ett 40-tal folkinitiativ om folkomröstning har tagits i kommunerna. Inte en enda gång har detta lett till att en folkomröstning genomförts. Detta innebär att den ökning av antalet folkomröstningar som reformen syftade till inte har blivit av. Reformen riskerar därmed att framstå som skendemokratisk. Demokratiutvecklingskommittén föreslår att kommunallagen tillförs bestämmelser som innebär att reglerna om folkinitiativ kompletteras med krav på kvalificerad majoritet i kommunfullmäktige för att avslå ett förslag om folkomröstning. Detta innebär att det räcker med att 1/3 av fullmäktiges ledamöter röstar för en folkomröstning, för att den skall komma till stånd, förutsatt att frågan väckts genom ett folkinitiativ.

SOU 1996: 162

Medborgerlig motionsrätt till fullmäktige

Medborgarinflytandet kan öka och demokratin fördjupas om alla som är röstberättigade i kommunalvalet får motionsrätt till kommunfullmäktige. En sådan initiativrätt anknyter till de demokratiska traditioner som finns inom alla större svenska organisationer medlemmarna har motionsrätt, men besluten fattas av valda representanter. En medborgerlig motionsrätt skulle på ett radikalt sätt öppna dörrarna till politikens slutna rum, minska avståndet mellan väljare och valda och öka förståelsen för den representativa demokratins arbetssätt. Den skulle också bidra till att öka intresset för de kommunalpolitiska frågorna och därmed underlätta rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag. Förvisso skulle en medborgerlig motionsrätt också leda till att goda förslag väcks, vilka annars aldrig kommit fram. En medborgerlig motionsrätt konkurrerar inte heller med den representativa demokratin. Den innebär i stället att den representativa demokratin förädlas genom att den ges mer värdefulla egenskaper. Den medborgerliga motionsrätten bör kompletteras med möjligheter för medborgarna att relativt snabbt få svar i aktuella kommunalpolitiska frågor genom "allmänhetens frågestund" i anslutning till fullmäktigesammanträden.

Försöksverksamhet med direktvalda lokala organ

För- och nackdelar med direktvalda lokala organ har diskuterats sedan 1980-talets början. Med lokalsamhällets renässans har diskussionen fått ny aktualitet. Landsbygdsriksdagens starka önskemål om utveckling av olika modeller av självstyre och lokalt beslutsfattande, liksom Stockholms stads önskemål om direktval i några stadsdelar aktualiserar frågan ytterligare. Demokratiutvecklingskommittén anser att en sammanvägning av argumenten för och emot direktvalda lokala organ, talar för att möjligheten till direktval bör få en chans. Det bör därför bli möjligt för de kommuner som vill införa direktvalda lokala organ att göra det, i en eller flera kommundelar. Denna reform bör genomföras som en försöksverksamhet från och med 1998 års allmänna val och två mandatperioder framåt.

Utveckla lokalsamhällena

Särskilda åtgärder måste vidtas för att bryta människornas vanmakt i miljonprogramsområdena i storstädernas förorter. Skall förändringarna uthålliga och långsiktiga får de inte bygga på tillfälliga projektmevara del från staten eller kommunen. De måste bygga på medborgarnas egna initiativ. För staten och kommunerna blir det viktiga att, samtidigt som

SOU 1996: 162

man avstår från att tillföra särskilda medel, skapa goda förutsättningar för en utveckling, men undvika att styra denna. Det innebär att skapa en demokratisk infrastruktur, att tillämpa underifrånperspektivet och att beslut skall fattas på den optimala nivån, dvs. av de berörda själva eller av deras representanter. Direktvalda områdesstyrelser och lokala demokraticentrum har en särskilt stor betydelse i dessa områden. Även självförvaltning, kooperation i olika former, lokal arbetsförmedling och frivilligcentraler kan vara väsentliga inslag.

Hyresgästernas självförvaltning

En form av självförvaltning har etablerats i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i Malmö. Den hyresgäst som medverkar i förvaltningen får en återbäring på hyran. Detta har dock stött på ett hinder i och med att Skattemyndigheten beslutat att den individuella hyresåterbäringen skall anses som ersättning för ett arbete som utförts för hyresvärdens räkning. Demokratiutvecklingskommittén har tidigare föreslagit en lagändring för främjande av hyresgästernas självförvaltning. Förslaget innebar skattefrihet för hyresåterbäring upp till ett halvt basbelopp bostadsper hyreskontrakt och år för hyresgäster som deltar i självförvaltning. Regeringen har avstått från att lägga ett sådant förslag, men Inrikesdepartementet har tillsatt en arbetsgrupp som skyndsamt skall redovisa ett förslag till lösning. Demokratiutvecklingskommittén vidhåller detta förslag eftersom det har två uppenbara fördelar. För det första kan självförvaltningen fungera flexibelt, den blir också enkel att administrera och lätt att förstå för alla som deltar. För det andra innebär förslaget att hyresgästerna betraktas som självständiga individer med olika intressen och preferenser, trots att trapphus och rabatter är till för gemensamt bruk. Demokratiutvecklingskommittén föreslår dock att det högsta belopp för vilket skattefrihet för bostadshyresgäster medverkar i självförsom valtning skall medges begränsas till en fjärdedels basbelopp per år.

Stärk medborgarinflytandet över EU-frågorna

För att öka medborgarinflytandet över de unionspolitiska frågorna bör riksdagens roll stärkas. Riksdagen är folkets främsta företrädare och bör därför ta aktiv del i alla viktiga politiska frågor, oavsett om besluten fattas i riksdagen eller inom unionen. Fler riksdagsledamöter bör engageras i de unionspolitiska frågorna. Därför bör regeringens information och förankring inför ministerrådsmötena ske hos respektive fackutskott. Därigenom utnyttjas hela den 10 stora kompetens som finns hos riksdagens ledamöter och utskotten får

SOU 1996: 162

ett eget intresse av att i god tid sätta sig in i de förslag som är på väg att ta form på unionsnivå. De kan t.ex. föra diskussioner utifrån vitböcker, grönböcker och förslag som kommissionen presenterar. Detta innebär också att riksdagens EU-nämnd blir obehövlig och kan avskaffas. De 22 svenska Europa-parlamentarikerna bör få samma rätt till fria tjänsteresor inom landet som de svenska riksdagsledamöterna har. Detta är en viktig politisk signal till parlamentarikerna att genom resor och kontakter med svenska medborgare prioritera förankringen på hemmaplan mycket högt.

Tillsätt en demokratiberedning i regeringskansliet

Den fokusering som regeringen gjort på inflytande- och delaktighetsfrågor är förpliktande och bör fortsätta i lämpliga former. Demokratiutvecklingskommittén föreslår därför att en särskild demokratiberedning inrättas inom Statsrådsberedningen. Denna bör ha till uppgift att följa utvecklingen av frågor som rör demokrati, medborgarinflytande och medborgarnas delaktighet i samhällsutvecklingen. Beredningen bör också bevaka dessa frågor i samband med reformer och ny lagstiftning.

ll

4 5

,

7 n

KåtWâwêáââwzaviêiáäiâåäáêââiârâüaráäát;a. - i

.

süâugüümâ fik hämtar "xáxzgvrxzgzgzm L VV;;:%3r-äbiSäI:;-åa

. . . .

iayreskcx2êxax :êøsftsr Ers: {

g 1

j Eicgcsfâugeasx har qs§i⧧g :grå

.

L Äasiâwsáayzaáizámánzåt tiisçsaft

rzxegssaxásåL éegiiáaajáraawzs: A

iåâååâwüáwååiüåâ

"gársxtxigéái

f

Utredningsuppdraget

I direktiven anförs att kommittén skall utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till vital demokratisk utvecken ling.

Kommittén fick i uppgift att särskilt

belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera 0 förändringens betydelse för demokratisk förnyelseprocess, en

föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsproces- 0 med anledning Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, sen av

föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för före- 0 ningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat

medborgarengagemang,

förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och 0 ge myndigheter kan underlättas

I motiveringen till utredningsdirektiven anför departementschefen att ett stort antal utredningar under år visat att medborgarnas tilltro till den senare traditionella politikens möjligheter har försvagats. De politiska partiernas medlemsantal minskar, inte minst på grund av svårigheter att engagera människor i arbetet. Detta har bland annat medverkat till en föryngre skjutning opinionsbildningen från de politiska partierna till massmedierav Det finns också risk för att klyftorna i samhället ökar mellan "de som na. en sig och de som lämnas utanför. engagerar Departementschefen anför också att folkrörelser och andra idéburna organisationer historiskt sett haft central funktion i välfärdsutvecklingen en och demokratiseringen samhället. Men formerna för samverkan mellan av det offentliga och organisationerna genomgår omfattande förändringar, nu samtidigt kommunerna i stor omfattning omprövar såväl organisation som arbetsformer. Föreningar får i samband därmed allt oftare en roll som som entreprenörer i den kommunala verksamheten. Samtidigt bedrivs en allt större del den kommunala verksamheten i bolagsform. Detta kan leda av till att insyn och kontroll minskar. Slutligen pekar departementschefen också på att inträdet i den Europeiska unionen skapat frågetecken kring medborgarnas möjlighenya ter att påverka beslut och samhällsutveckling. Sammantaget är den beskrivutvecklingen enligt direktiven oroande från demokratisk synpunkt. 13 na

SOU 1996: 162

I preciseringen av kommitténs uppdrag diskuteras den ovannämnda utvecklingen något ytterligare. Bland erinras studier annat om som pekar på att medborgarna i större utsträckning än tidigare tycks organisera sig för att tillfredsställa individuella intressen framför bredare ett samhällsengagemang. En kärnfråga blir därför vad händer som med demokratin i framtiden när allt färre väljer organisera sig i politiska att organisationer och idéburna folkrörelser. Demokratins former och institutioner måste utvecklas i tid med förutsättningar. Partien ny nya och föreningslivets förnyelse och utveckling är därför, enligt departementschefen, av stor betydelse i demokratisk förnyelseprocess en Bland de frågor som kommittén att ägna särskild uppmanas uppmärksamhet hör den utveckling samarbetsformer, grupperingav nya ar och utvecklingsprojekt växer fram i landet. som nu runt om Kommittén bör också uppmärksamma de skillnader i inflytande och delaktighet som skapas då stor del befolkningen, till exempel en av invandrare och boende i vissa bostadsområden, politiskt passiv. är Kommittén uppmanas att samordna sitt arbete med Invandrarpolitiska kommittén och med Storstadskommittén. Ett område som är särskilt intressant för kommittén är den utveckling som sker av det frivilliga arbetet, och samarbetsformer mellan komnya munerna och föreningslivet. Leder detta till ett ökat och engagemang till att fler medborgare blir delaktiga i samhällsutvecklingen Det är viktigt att tydliggöra gränserna går för det allmännas var ansvar och enskildas åtaganden. Kommitténs direktiv är sålunda mycket vida. Mot bakgrund den av aktuella samhällsutvecklingen skall kommittén uppmärksamma både förhållanden som har anknytning till den demokratiska på processen lokal nivå, och konsekvenserna för medborgarinflytandet del av att en av den svenska riksdagens beslutsbefogenheter överlåtits till internaen tionell organisation med säte i Bryssel. Många av frågeställningarna gränsar dessutom till mycket centrala frågor i det politiska systemet. Det gäller bland den kommunala annat självstyrelsen och EU-medlemskapets konsekvenser för riksdagen samt den nya makt- och funktionsfördelningen mellan politik, förvaltning och domstolar. Den demokratiska beslutsprocessen är inte opåverkad situationen av i det samhälle den har att verka Den har dessutom till uppgift att i stort och smått påverka just den situationen. Det är därför naturligt att se både problem och möjligheter i ljuset de förändringar skett i av som samhället i övrigt under demokratins korta tidsperiod i vårt land och i övriga västländer. Det finns fem andra utredningar arbetar eller har arbetat med som mycket näraliggande frågor. Direktiven till Kommunala förnyelsekommittén, Storstadskommittén, Bostadskommittén, Invandrarpolitiska 14 kommittén och Demokratiutvecklingskommittén bilger sammantaget

kraftsamling från regeringens sida på inflytandefrågorna på den av en lokal nivå. Denna bild förstärks ytterligare av den nyligen beslutade försöksverksamheten med lokala skolstyrelser. Även femåriga om utredningsuppdragen i viss mån överlappar varandra har det varit nödvändigt att finna någon form arbetsfördelning och avgränsning dem av emellan. Kommunala förnyelsekommittén kan ses som ytterligare en länk i den långa kedja utredningar om den kommunala demokratin som startaav de i slutet 1960-talet. Demokratiutvecklingskommitten har inte kunav nat bortse från det politiska systemet på lokal nivå när det gäller medborgarnas möjligheter delaktiga och få inflytande. Det har dock att vara varit naturligt för kommittén att koncentrera intresset på de möjligheter vid sidan det traditionella politiska systemet som debatten om om behovet så kallat socialt kapital bidragit till att flytta fram i rampljuav set. Storstadskommittén skall enligt sina direktiv stimulera försöksverksamhet i de bostadsområden har invånare och en i försom resurssvaga hållande till andra områden ofta offentlig och kommersiell infrasvag struktur. Syftet är att medborgarna i dessa områden i större utsträckning insatser skall möjlighet att höja sin livskvalitet. Det är genom egna ges uppenbart att detta måste ske genom att det sociala kapital som finns också i dessa områden mobiliseras och utvecklas, bl.a. genom att hinder detta. Avgränsningen mellan Storstadskommittén rivs som förhindrar och Demokratiutvecklingskommittén har därför inte varit helt självklar. Ett Bostadskommitténs uppdrag kan beskrivas som ett försök att av motverka för samhällssolidariteten negativ fortsatt segregation, vilen något annorlunda uppdrag. Avgränsningen till denna kommitket är ett té har därför varit relativt klar. - Den Invandrarpolitiska kommittén har redovisat sitt uppdrag i betän-

kandet Sverige, framtiden och mångfalden SOU 1996:55. Kommittén

lyfter särskilt fram betydelsen individuella politiska och ekonomiska av för möjligheterna att ta del i samhällsutvecklingen. resurser Samtidigt har särskild utredare tillkallats med uppgift att sammanen ställa och utvärdera erfarenheter folkomröstningar i Sverige och i av andra länder. Sammanställningen skall ligga till grund för en översyn av gällande regler och ett övervägande behovet av författningsändringav Denna utredning berör dock endast nationella folkomröstningar. ar. Frågor rör kommunala folkomröstningar omfattas inte av uppdrasom get. Med hänsyn till det sammantaget mycket omfattande utredningsarbetet på detta område har det framstått som naturligt för Demokratiutvecklingskommittén att koncentrera sig på att skapa förutsättningar för inflytande och delaktighet i första hand i gränslandet mellan den politiska demokratin och föreningslivet såväl på landsbygden i våra storstäder och bostadsområden. 15 som

Utredningsarbetet

Kommitténs arbetstid och har inte medgivit några forskresurser nya ningsinsatser eller någon uppföljning de resultat maktutredningav som en publicerade bl.a. i sitt betänkande Demokrati och makt i Sverige SOU 1990:44. I stället har arbetet inriktats på att sammanställa kända kunskaper, analysera dessa och låta detta ligga till grund för vidare förslag. Arbetet har också i allt väsentligt fokuserats på det lokala samhället och generella frågor kring medborgarinflytande och delaktighet. Specifika områden, särskilt där annat utredningsarbete pågår, till som exempel skolan och arbetslivet, har inte penetrerats kommittén. av Kommittén har angripit frågeställningarna i fyra steg. Det första steget innebar att försöka förstå vad som hänt med den svenska folkstyrelsen. Det andra steget innebar att ta del av den utveckling sker. Det som nu tredje steget handlade att ta del bedömningar den kommande om av av utvecklingen. Det fjärde steget har sedan gått ut på att utreda vad som bör göras för att- ur ett medborgarinflytande- och delaktighetsperspektiv stärka positiva tendenser och försvaga negativa tendenser i samhäll- sutvecklingen. Som ett led i arbetet har kommittén beställt ett antal underlagsrapporter. Dessa uppsatser är skrivna av experter inom respektive områden.

Följande uppsatser publiceras i separat bilaga till detta betänkande.

en

0 Författningen, demokratin och medborgarinflytandet Kai Kronvall, av fil.dr. i Statskunskap och föredragande i Konstitutionsutskottet. 0 Kommuner i omvandling av Henry Pettersson, fil.kand. och forskningsassistent vid Novemus, Högskolan i Örebro. 0 Från medlemspartier till väljarpartier Tommy Möller, docent i statsav vetenskap vid Uppsala universitet, och Mikael Gilljam, docent i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. 0 Organisationer och svensk demokrati av Michele Micheletti, docent och universitetslektor i statsvetenskap vid Stockholms universitet och ledamot av SNS demokratiråd. 0 Det ideella arbetet av Birgitta Eurenius, avdelningsdirektör vid Statskontoret, Stockholm. 0 Demokrati och delaktighet kooperation Per-Olof Jönsson, genom av j ur.kand. och verkställande direktör vid Kooperativa institutet. 0 Medierna och demokratin Stig Hadenius, professor i journalistik och av docent i statsvetenskap och historia vid Stockholms universitet. 0 Invandrarna, demokratin och samhället av Henry Bäck, professor i offentlig administration vid Göteborgs universitet, och Maritta Soininen, fil.dr. i statsvetenskap vid Stockholms universitet Demokratins dynamik Åke E Andersson, professor i national- 0 av ekonomi vid Umeå universitet och chef för Institutet för framtidsstu- 16 dier.

SOU 1996: 162

Kommittén har också arrangerat tre seminarier. Vid det första seminariet granskades den svenska demokratin fyra olika vinklar; ur kvinnoperspektivet, ungdomsperspektivet, invandrarperspektivet och det socioekonomiska perspektivet. Vid ,det andra seminariet fokuserades på den intressanta utveckling mot ökad lokal demokrati och delaktighet som nu sker på Sveriges landsbygd och i flera städer. De praktiska exempel som redovisades under detta seminarium har dokumenterats i kommitténs skrift Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd SOU 1996:71. Vid det tredje seminariet diskuterades medborgarnas möjligheter till inflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av medlemskapet i EU. Vid seminariet medverkade företrädare för EU 96-kommittén, riksdagens EU-nämnd och EUupplysning, Utrikesdepartementets EU-sekretariat samt svenska Europaparlamentariker och fristående forskare i statsvetenskap. Kommittén har även genomfört en hearing med 53 svenska organisationer om hur de förändrar sitt arbetssätt, om vilka hinder de upplever och om deras visioner om ett samhälle med goda förutsättningar för delaktighet. I hearingen deltog gruppvis traditionella folkrörelser, organisationer som arbetar med samhällsfrågor, de politiska partierna liksom kvinno- och ungdomsförbunden, alternativorganisationer och informella nätverk, organisationer som arbetar med sociala frågor samt ungdomsorganisationer. Kommittén har haft kontakter med institutioner och organisationer inom och kring EU i Bryssel. Kommittén har också haft regelbundna kontakter med Storstadskommittén, Invandrarpolitiska kommittén och Kommunala förnyelsekommittén samt sporadiska kontakter med vissa andra utredningar, kommunala företrädare och andra intressenter.

Betänkandets disposition

Kapitel två innehåller en övergripande genomgång av de förändringar Sverige genomgått på vägen från ett jordbrukssamhälle till ett postindustriellt samhälle. Syftet är att erinra om några drag i denna samhällsutveckling som är särskilt viktiga att känna till för att möta de nya utmaningar som folkstyrelsens aktörer i dag står inför. Redovisningen är övergripande och svepande. Den som söker belägg och ytterligare information hänvisas till de expertuppsatser som publiceras i en separat bilaga till betänkandet. Kapitel tre innehåller en redovisning av kommitténs principiella utgångspunkter för de förslag som därefter presenteras i kapitel fyra.

äm:Agw

uk m:

031553 üixâwâümâah názmmá :stab åävffätälümtâilâ m:

gm W å

fiirüiköâiwtâisütåáåüwn Vwimqama-mmmmümmâmg-

üvmärmrwmgnr%awummmnmww

Wmâzámáiââsâ

4, V

xäwmmxmwgaåsmsmm. - ünçwféáâmávømámüqmwätxáwwmámáxxmáørâaiwmmggwgmm z " wwâgütizaâ-áüanzlâsäzmmøo

Fxââiarâtc az :tå ;N..

báyøsâsâväzágwøaüsár

p VA

y w

353m

2 Förändrade

förutsättningar

75 år

-

med demokratiskt styrelseskick

2.1 Inledning

Den moderna svenska demokratin som i dag tar för självklar har bara funnits kort tid. Än i dag finns det omkring 660 000 är en personer som födda innan den parlamentariska demokratin förverkligades 1921. Införandet av den allmänna rösträtten för alla medborgare innevuxna bar kulmen på den kamp för rösträtt och demokrati inleddes under som 1800-talets andra hälft. Detta var den tid då jordbrukssamhället omformades till ett industrisamhälle. Under kortare tid än en normal livslängd ändrade Sverige helt karaktär. Tillverkningsindustrin blev ryggraden i landets ekonomi. Allt fler började arbeta inom industrin, allt färre fortsatte att arbeta med jordbruk. De sociala följderna blev enorma. Ett nytt klassamhälle uppstod. Hundratusentals människor flyttade från landsbygden till städerna. Landet drabbades av den största massutvandringen någonsin, ungefär var sjätte svensk lämnade landet. De människor som inte lyckades i industrisamhället och inte heller hade resurserna att flytta till Amerika fick det mycket svårt. På lite längre sikt ledde den industriella utvecklingen till ett kraftigt ökat materiellt välstånd för hela befolkningen. Utbildningsnivån höjdes, vilket var en förutsättning för industrialiseringens framväxt. De nya sociala strukturerna och den höjda utbildningsnivån ledde till krav på demokrati och inflytande. I början 1870-talet hade endast av omkring 20 procent av de vuxna männen rösträtt. Det var naturligt att dåtidens krav på demokratiutveckling handlade om allmän och lika rösträtt. Många människor valde att samman i självständiga organisationer. Man insåg att man kunde större inflytande att förena sig och genom verka i organiserad form. Man kunde också själv lösa problem och ta hand om gemensamma uppgifter i en självständig organisation. Att gemensamt och i organiserad form arbeta med demokratiska och sociala frågor ett var nytt fenomen som fick snabb spridning. Arbetarrörelsen, hembygdsrörelsen, de fria religiösa samfunden och nykterhetsrörelsen var några av de tidigaste organisationerna. Dessa växte snabbt och fick flera efterföljare på andra områden. Organisationerna blev snart riksomfattande och kom att kallas för folkrörelser. Medlemmarna skolades samtidigt i demokratiska Spelregler. Genom sin bredd, omfattning och uppbyggnad fick folkrörelserna stor betydelse för den demokratiska samhällsutvecklingen i Sverige. Industrisamhället nådde sin kulmen under 1960-talet. Det var då som flest människor arbetade inom industrin samtidigt som tillverkningsindustrin utgjorde landets ekonomiska bas. Tiden före och under industri- 19

SOU 1996: 162

samhällets kulmen var en tid av ökat välstånd, och politiken kom i stor utsträckning att handla om hur detta ökande välstånd skulle fördelas Begrepp som den svenska modellen och det starka samhället härstammar från denna tid. Därefter har både industrisysselsättningen och dess andel av den svenska ekonomin minskat. I stället har produktionen av tjänster i privat och offentlig regi -tagit överhanden. Samhällsutvecklingen har helt enkelt gått vidare och vi är på väg in i ett nytt samhälle. Detta har kallats för postindustriellt samhälle, informationssamhälle, IT-samhälle, kunskapssamhälle, K-samhälle och tjänstesamhälle. Förmodligen är det först när man kan titta iden historiska backspegeln som man kan ge perioden en adekvat beteckning. Den stora förändringen av den svenska näringsstrukturen under de senaste 125 åren redovisas i Nationalencyklopedin med följande diagram och kommentar:

Diagram 1: Sysselsättning på olika områden %

20 Jordbruk

ä ä

Diagrammet åskådliggör de dramatiska förändringar som den svenska näringsstrukturen genomgått sedan industrialismens genombrott: Från agrarsamhälle till industrisamhälle, därefter till tjänstesamhälle. År 1870 var hela 71 procent av alla yrkesutövare syselsatta jordbruk i med binäringar och ännu år 1940 gällde detta nästan var tredje svensk. I takt med jordbrukets fortgående mekanisering har andelen sjunkit till 3 procent. Denna nedgång motsvarades länge av en ökning för industrin, som från blygsamma 9 procent år 1870 ökade sin sysselsättningsandel till 45 procent år 1960 för att där-

efter sjunka till 27 procent år 1993. Däremot har tjänstesektorn hela tiden

ökat, till en början förhållandevis måttligt men under efterkrigstiden allt snabbare i takt med välfärdssamhällets uppbyggnad. Källa: 20 Nationalencyklopedin

SOU 1996: 162

Denna pågående omvandling av samhället innebär en växande osäkerhet.Tryggheten ligger inte längre i fysiskt påtagliga ting som fastigheter, aktier, anställningsavtal och hyreskontrakt. I stället ökar betydelsen av humankapital, kunskaper, rörlighet, flexibilitet och andra opåtagliga resurser. Därmed ökar också, på goda grunder, många människors osäkerhet om framtida sysselsättning och inkomster. Att samhället inte längre entydigt kan karaktäriseras som ett industrisamhälle betyder ingalunda att den industri som finns kvar saknar betydelse för samhällsutvecklingen. Industrin har i dag en högre produktivitet än någonsin tidigare. Det behövs allt färre personer för att tillverka mängd Likadan har utvecklingen varit inom jordsamma varor. bruket; produktiviteten är högre än någonsin. Däremot har industrins och jordbrukets relativa betydelse för den ekonomiska, sociala och kulturella utvecklingen minskat på ett avgörande sätt. I dag växer i stället service- och tjänsteproduktionens betydelse. Kommitténs vidare resonemang i detta betänkande utgår från att industrisamhället håller på att fasas ut och successivt ersättas med något nytt. Vi tror att tjänste- och serviceproduktionen blir mer betydelsefull i detta samhälle, ingen vet i dag hur det kommer att se ut. Självfallet men får sådan utgångspunkt konsekvenser för bedömningen av hur meden borgarinflytandet, delaktigheten och demokratin kommer att utveckla sig. Med industrisamhället korn den moderna demokratin, partierna, folkrörelserna och knippe värderingar och förhållningssätt hos mänen niskorna. Allt detta förändras ständigt i ett dialektiskt samspel mellan människorna och produktionsförhållandena. Industrisamhället och dess värderingar såg annorlunda ut på 1960-talet än på 1920-talet. Men när industrisamhället övergår till något nytt ökar åter takten i utvecknu lingen. Förändringarna av människornas värderingar och förhållningssätt går snabbare. Sveriges förändring från jordbrukssamhälle till industrisamhälle och vidare till ett slags postindustriellt samhälle har beskrivits på många olika sätt och meningarna är delade om vilka konsekvenserna är i olika avseenden. Industrisamhället medförde att stora delar av befolkningen flyttade. Varuproduktionen ökade samtidigt folkskolan bidrog till att höja som utbildningsnivån radikalt. Gamla och nya hierarkier ifrågasattes. För att få del välståndet var människorna tvungna att lämna det traditionelav synsättet och samarbeta på grundval av solidaritet med klassens och intressen och mål. De stora folkrörelserna växte fram på gruppens grundval klasstillhörighet, hembygdskänsla och gemensamma intresav sen. Mycket tyder på att industrisamhället allt håller på att förlora sin mer kraft när det gäller näring till värderingar. I stället råder ett slags att ge kaos med kamp mellan olika värderingsinriktningar. 21

Institutet för framtidsstudier har regelbundet genomfört värderingsundersökningar bland gymnasieungdomar. En slutsats dessa studier är att av allt fler ungdomar i dag har s.k. postmaterialistiska värderingar och värderar relationer, utbildning, rörlighet och internationalism högt. Det individuella ansvaret värderas också högt och olika former självorganiseav ring favoriseras. Samtidigt betonas familjens och arbetskamraternas betydelse, liksom miljö och ekologi. Det rör sig knappast någon sköt-digom själv-och-strunta-i-andra-syn på världen. Individualismen har inte blivit egoism. Den naturliga frågan att ställa sig är om demokratin kommer att överleva industrisamhället. Finns de politiska partierna och folkrörelserna kvar år 2016 Hur ser de i så fall ut På vilka nivåer i samhället fattas beslut om 20 år Vem fattar besluten Hur går det till Dessa frågor kan varken kommittén eller någon på i dag. annan svara Däremot är det kommitténs bedömning att samhällsförändringarna kommer att få stora konsekvenser för den demokratiska utvecklingen, konsekvenser som i dag inte kan överblicka möjligen Utifrån detta men ana. synsätt har kommittén tagit sig an att utreda och föreslå åtgärder som kan bidra till att öka medborgarnas delaktighet och inflytande i samhällsutvecklingen. Detta kapitel ger en bakgrund till kommitténs synsätt och förslag. Vi har valt att behandla några av de viktigaste ämnesområdena när det gäller den vidare diskussionen om åtgärder för att öka medborgarnas inflytande och delaktighet och vitalisera demokratin. Syftet är att klargöra vad som hänt, vad som pågår och om möjligt vad kommer att ske. som

2.2 Från

jordbrukssamhälle till industrisamhälle

Under 1800-talets andra hälft påbörjades en omfattande omdaning av Sverige. Den nya näringsfriheten och den tekniska utvecklingen förgav utsättningar för en snabbt ökande exploatering naturtillgångar och av arbetskraft. På bara 50 år förvandlades Sverige från ett jordbrukssamhälle till ett industrisamhälle. De ekonomiska, sociala och politiska konsekvenserna blev enorma. Industrisamhället gav förutsättningarna för att utveckla välfärden. Befolkningens hälsa förbättrades och den materiella standarden och sociala tryggheten ökade. De stora sociala och ekonomiska klyftorna i samhället ifrågasattes. Den politiska demokratin och de system för medborgarinflytande som vi i dag tar för självklara är alla barn industrialismen. Till överav vägande del är också de materiella strukturerna i samhället och medborgarnas värderingar barn industrialismen. av Hur såg då de demokratiska strukturer ut växte fram med indussom 22 trisamhället

SOU 1996: 162

En ny riksdag med politiska partier och allmän rösträtt

År 1866 avskaffades ståndsriksdagen och tvåkammarriksdagen infördes. Till andra kammaren var det direkta val och treåriga mandatperioder. År 1921 blev mandatperioderna fyraåriga. Till första kammaren hade väljarna inte samma direkta inflytande; den utsågs indirekt och förnyades med en åttondel per år. Mandatperioden var åtta år. Införandet av tvåkammarriksdagen var bara ett första litet steg i demokratiutvecklingen. Rösträtten var förbehållen män som var minst 21 år gamla och som ägde en fastighet eller hade en viss inkomst. Det betydde att ungefär femte vuxen man, eller om man så vill, var tionvar de vuxen medborgare, hade rösträtt. Dåtidens krav på demokratisering kom därför i stor utsträckning att handla allmän och lika rösträtt. Det dröjde mer än 40 år innan ett om första rejält i denna riktning. År 1909 fick alla från 24 års ålder steg män rösträtt. 1921 fick kvinnorna rösträtt och det är från denna tidpunkt som demokratins genombrott i Sverige brukar räknas. Tvåkammarriksdagen bibehölls sedan i nästan ett halvt sekel. Den allmänna rösträtten hade kommit för att stanna; endast mindre ändringar av rösträtts- och valbarhetsålder har därefter gjorts. De svenska politiska partierna bildades och formades i allt väsentligt under åren strax före och strax efter den moderna demokratins genombrott. De politiska partierna tillkom i huvudsak på två sätt; antingen skapades de riksdagsman som ville förankra sin politik i bredare folkav lager, eller så skapades de som folkrörelser, som ville in i riksdagen för att få politisk makt. Högerpartiet samt liberalerna och de frisinnade bildades riksdagsmän. Socialdemokraterna och Bondeförbundet bildaav des som folkrörelser utanför riksdagen. Det kommunistiska partiet bildades utbrytning ur socialdemokratin. Ganska snabbt formagenom en des en mycket stabil struktur med fem partier grupperade längs en axel från vänster till höger.

Folkrörelser skapas och får med tiden en ny roll

1800-talets jordbrukssamhälle hade månghundraåriga rötter och var socialt sett ett stabilt samhälle. Det präglades av patriarkala relationer och statskyrkans auktoritet. Industrialismen innebar att denna av av både förtryck och trygghet präglade sociala struktur bröts upp och det var inte självklart vad som skulle komma i stället. Det hade kunnat bli ett rått samhälle där flertalet medborgare stått och saknat skydd mot godtycke och övergrepp från staten och ensamma överhet. Men det blev inte så. Det fanns starka krafter som arbeannan tade för demokrati, individuell frihet och rättvisa. En central roll i utvecklingen spelade folkrörelserna som började bildas under 1800talets andra hälft. Inspirationen korn ofta från utländska organisationer. 23

Folkrörelserna var därför mycket internationalistiska samtidigt de som lyckades bygga upp organisationer väl anpassade till svenska som var förhållanden. Folkrörelserna bedrev sin verksamhet på en rad olika sätt. Många gånger tog man saken i egna händer och skapade med kraft bättegen re förhållanden för de egna medlemmarna. Andra gånger handlade arbetet mer om att ställa krav på beslutsfattare att genomföra olika reformer. Folkrörelserna var ofta i mycket stark opposition både mot staten och mot det etablerade samhället. De äldsta folkrörelserna är nykterhetsrörelsen och de frikyrkliga samfunden som tillkom i mitten av 1800-talet. Snart tillkom fackföreningsrörelsen och senare folkrörelsepartierna, kvinnorörelsen, fredsrörelsen och flera andra. På 1900-talet tillkom ytterligare organisationer. Exempel är hyresgäströrelsen, konsumentkooperationen, bostadskooperationen, idrottsrörelsen, folkbildningsförbunden, naturskyddsföreningarna och arbetsgivarorganisationerna. Folkrörelserna hade både framgångar och bakslag. Men framgångarna övervägde. Allmän och lika rösträtt blev verklighet och rad andra en reformer genomfördes. Efter det demokratiska genombrottet upphörde successivt folkrörelsernas roll som proteströrelser mot det etablerade

samhället. Folkrörelserna accepterades som legitima politiska aktörer.

De började allt mer betrakta sig själva som en del av det etablerade samhället och satsade på samarbete med statliga och kommunala organ.

Kommuner organiseras men har en blygsam roll

Ungefär samtidigt som tvåkammarriksdagen infördes reformerades också den lagstiftning som reglerade kommunernas indelning och självstyre. En viktig orsak till detta var att kommunerna fick ansvar för skolan. Genom 1862 års kommunalförordningar gjordes en indelning i städer, landskommuner, landsting och kyrkokommuner. Sverige hade då 89 städer tidisom gare fått privilegier och fick nu 2400 landskommuner utifrån den gamla sockenindelningen.

Den kommunala självstyrelsen kom att vila på tre ben:

0 rätt att vårda sina gemensamma ordnings- och hushållsangelägenheter",

0 beskattningsrätt och 0 rätt för kommunmedlemmar att anföra kommunalbesvär.

Det tidiga industrisamhällets kommuner var ofta, med undantag stäav derna, mycket små. Skola och fattigvård var de viktigaste uppgifterna. Landskommunerna hade mycket få eller ingen personal anställd.

SOU 1996: 162

Medborgarna får bättre utbildning

Industrialismen förde med sig att medborgarna fick bättre utbildning och blev bättre informerade. År 1842 infördes folkskolan och skolplikten. I början var dock antalet ämnen, antalet läsår och antalet skoldagar per läsår tämligen begränsat. Med tiden utvidgades och förbättrades undervisningen. Industrin behövde ha arbetare med en viss kunskapsnivå. Medborgarna insåg att man måste kunna läsa, skriva och räkna för att kunna klara sig själv och samhällsutvecklingen. År för att kunna påverka 1949 var reformen med sjuårig folkskola helt genomförd, vilket innebär att de flesta som fötts i Sverige efter år 1942 har gått åtminstone sju år i skolan. Trots skolplikten fick många barn, särskilt på landsbygden, periodvis ledigt från skolan för att hjälpa till med jordbruket. Låskunnighet bland befolkningen var en förutsättning för den stora spridningen av dagstidningar, böcker, broschyrer och affischer som blev en viktig del i det demokratiska genombrottet. Dåtidens dagstidningar var ofta starkt partiprofilerade och tvekade inte för att visa detta i nyhetsurval, vir1klade artiklar och rubriksättning. Detta bidrog sannolikt till att ytterligare stabilisera den socialt baserade partistrukturen. I radion fanns endast en kanal, som var mycket försiktig i politiska frågor och närmast hade en underdånig attityd till politiska makthavare.

2.3 Industrisamhället kulminerar

Efter demokratins genombrott på 1920-talet utvecklades industrisamhället snabbt. Utvecklingen bromsades tillfälligt under 1930-talets depression och under andra världskriget. Efter krigsslutet tog utvecklingen ny fart. Hjulen rullade snabbare i den svenska industrin och exportindustrin skördade stora framgångar. Industrins behov av arbetskraft påskyndade urbaniseringen. Landsbygden avfolkades i allt snabbare takt och utanför de stora och mellanstora städerna växte nya förortsområden upp. Det stora arbetskraftsbehovet kunde trots detta inte täckas av den inhemska befolkningen. I stället började arbetskraft rekryteras främst från Finland, men också från andra nordiska länder och från Sydeuropa. Industrins framgångar medförde att nya resurser genererades som kunde användas till att Öka välfärden i landet. Detta skedde genom en kombination statliga åtgärder och en utbyggnad av kommunernas av och landstingens verksamhet. Politikens viktigaste uppgift, såväl på central lokal nivå, blev att fördela växande välfärd. Tidsandan präsom en glades optimism. Det var få som uttryckte någon oro för att tillväxav ten i framtiden skulle kunna stagnera eller rentav sjunka eller för att resurserna som behövdes för att upprätthålla välfärden skulle minska. 25

SOU 1996: 162

Samhällsutvecklingen präglades också av en strävan mot effektivisering,

centralisering och stordrift. Detta synsätt genomsyrade så gott som alla

samhällssektorer: flyttning från landsbygd till städer, sammanslagning eller uppköp av företag, nedläggning av mindre fabriker och koncentration till större produktionsenheter, sammanläggning av kommuner, sammanläggning av folkrörelsernas lokala avdelningar till storavdelningar, uppförande av storskaliga och homogena bostadsområden. Syftet med stordrift och ökad effektivitet var att frigöra resurser som kunde bidra till att ytterligare öka välfärden. Industrisamhället var en tid med standardökning för alla. Ingen behövde längre riskera att svälta. Nya, sunda och större bostäder byggdes. Den privata konsumtionen växte; allt fler skaffade bil, modern köksutrustning och hemelektronik. Semestern blev längre och utlandsresor blev överkomliga. Samtidigt avsattes stora resurser till att bygga upp ett offentligt trygghetssystem och modern sjukvård. en Industrisamhället innebar också att de ekonomiska och sociala klyftorna i landet minskade. Hur såg då de demokratiska strukturer ut som formades när industrisamhället kulminerade

Riksdagen får kammare och det blir valdag

en gemensam

vart tredje år

Tvåkammarriksdagen kom att leva kvar länge i industrisamhället. Men under 1950-talet började en stor författningsreform planeras. Efter ett omfattande utredningsarbete och förhandlingar enades man om en ny författning byggd på folksuveränitetsprincipen, samt att parlamentarismen, som redan tillämpades, skulle grundlagsfästas Riksdagen fick en kammare med 350 ledamöter vilka utses genom direkta val. Systemet kompletterades med en spärregel för att utesluta mycket små partier från riksdagen, med en valkretsindelning för att ge god regional representation och med utjämningsmandat för partierna rättvis att ge en mer mandatfördelning. Kommunernas stora och betydelsefulla roll i utbyggnaden av välfärden var en viktig anledning till den diskussion som kom att föras det om kommunala sambandet. Idén om det kommunala sambandet bygger på synsättet att man inte kan skilja på kommunal- och rikspolitik. De kommunalpolitiska frågorna måste ofrånkomligen också handla rikspoom litik. Därför borde författningsreformen också inkludera en övergång till gemensam valdag. Andra argument var att detta skulle leda till högre valdeltagande i de kommunala valen och att valresultaten inte kunde ge upphov till motsättningar mellan riksdagen och den aktuella folkopinionen. En viktig del i denna diskussion var också frågan om mandatperio- 26 dens längd. En förkortning av mandatperioden från fyra till tre år ansågs

SOU 1996: 162

vara en rimlig avvägning mellan å ena sidan önskan att bereda väljarna tillfälle att med korta intervaller påverka riksdagens sammansättning och å andra sidan önskan att skapa arbetsro under rimlig tid för regeringen och dessutom möjligheter till långsiktig planering. Den gemensamma valdagen och treåriga mandatperioder infördes från och med de allmänna val som hölls år 1970. Senare har antalet riksdagsledamöter minskats till 349 i syfte att undvika jämviktslägen vid omröstningar.

Kommunerna blir färre för att klara allt större uppgifter

Riksdagsbeslut angav välfärdspolitikens inriktning. Vissa delar tog staten själv hand andra uppgifter lades på kommunerna. Även de om, om statliga regelverken många gånger var omfattande ansågs den kommunala självstyrelsen och möjligheterna till lokala anpassningar kunna leda till högre kvalitet. Den lokala välfärdspolitiken blev dock ganska Standardiserad och varierade främst med kommunernas olika ekonomiska förutsättningar.

Kommunerna slås ihop

Den omfattande inflyttningen till städerna innebar att många landskomtömdes på invånare. År 1940 hade hälften landskommunerna muner av under 1000 invånare. För att klara de stora uppgifter som den sociala och ekonomiska reformpolitiken lade på kommunerna behövdes ett betydligt större befolkningsunderlag. Att lägga ihop kommunerna till större enheter blev därför en angelägen fråga som kom att vara central i den svenska politiska debatten från mitten av 1940-talet och i trettio år framåt. Ett första steg togs år 1952 då antalet landskommuner, städer och köpingar minskades från 2502 till 1037. Det genomsnittliga invånarantalet steg från 1500 till 4100 personer. Folkomflyttningarna och reformpolitiken fortsatte. År 1960 hade 348 landskommuner färre än 300 invånare, samtidigt som ett högstadium ansågs kräva omkring 8000 invånare. Riksdagen beslutade år 1962 mot småkommunernas vilja om en ny indelning som innebar att Sverige skulbestå av sammanlagt 282 kommuner. Ombildningen skulle ske frivilligt och utan någon särskild tidplan. Eftersom denna ombildning gick trögt beslutade riksdagen senare att den nya indelningen skulle vara avslutad till nyåret 1974. Därefter genomfördes reformen till största delen efter beslut av kommunerna själva, men i ett 40-tal fall mot någon kommuns vilja. Kommunindelningsreformerna skapade offentliga organisationer väl rustade för att ta ett huvudansvar för den del av samhällsverksamheten som ibland kommit att karaktäriseras som servicedemokratin. Utan de kommunala indelningsreformerna hade helt säkert statliga eller lands- 27 -

SOU 1996: 162

tingskommunala organ i större utsträckning fått uppgiften att ansvara för t.ex. grundskola och förskoleutbyggnad.

Kommunalpolitiken ändrar karaktär

Kommunsammanläggningarna fick också andra konsekvenser. Kommunaldemokratiska forskningsgruppen, som tillsattes 1979, drog bland annat följande slutsatser.

0 Den kommunala demokratin genomgick ett "systemskifte" från en typ av direkt lokal demokrati byggd på mer avpolitiserad samverkan till en indirekt demokrati påverkad av rikspolitiken och med inslag av funktionsdelning.

0 Parti- och rikspolitik fördes in i kommunfullmäktige på ett annat sätt än tidigare. Det blev mer av voteringar och mindre av konsensus. Partierna började även uppträda med kommunala handlingsprogram. Sannolikt bidrog också den gemensamma valdagen till detta.

0 Nya geografiska motsättningar i storkommunerna uppstod och de sociala motsättningarna blev tydligare. Den geografiska motsättningen gick oftast mellan kommunens landsbygds- och tätortsdelar. Även styrningen och förvaltningen genomgick ett systemskifte. 0 Tjänstemannakåren ökade kraftigt medan antalet förtroendevalda minskade. De förtroendevalda fjärmades från det praktiska förvaltningsarbetet med beredning och verkställighet. Lekmanna- förvaltning ersattes av lekmannastyre.

Utvecklingen ledde också till specialisering och professionalisering. Både politiker och tjänstemän fick nya roller. En viktig uppgift för politikerna blev att leda och lotsa anställda till att genomföra de beslut man tänkt ut och formulerat. Detta tog förstås resurser från väljarkontakterna. Bland politikerna skedde en tudelning mellan fritidspolitiker och mer eller mindre anställda politiker. År 1954 hade 15 kommuner heltidsengagerade förtroendevalda. Fjorton år senare hade antalet ökat till 136 kommuner. De nya kommunaltjänstemännen var i regel specialister inom sitt sakområde. Utifrån en specialiserad utbildning växte ett antal kårer fram inom kommunerna på 1960- och 1970-talen, till exempel bibliotekarier och socionomer. De hade mycket direkta kontakter med medborgarna och såg ofta som sin uppgift att artikulera medborgarnas medvetna och omedvetna behov för politikerna. Senare skulle de få sällskap av en lång rad experter, på bl.a. ekonomi, data, management och ledarskap.

Kommunala åtgärder mot demokratiskt underskott

De demokratiska brister som upplevdes efter att kommunsammanläggningarna hade genomförts kom att leda till olika reaktioner. I de flesta fall accepterade de sammanslagna kommunerna att vara en storkommun men sökte åtgärda bristerna på olika sätt. En del kommuner sökte en effektivare och mer kundorienterad" organisation. Andra såg olika former av kommundelsnämnder som ett sätt att ta tillvara både den lilla och den stora kommunens fördelar. Några kommuner accepterade inte att vara en storkommun, utan arbetade för en delning av kommunen. I tio fall har regeringen beviljat ansökningar om delning av kommunen och sammanlagt har elva nya kommuner bildats. Kommunindelningsreformen blev avstampen för ett omfattande och kontinuerligt statligt utredningsarbete med syfte att med de nya förutsättningarna ånyo förstärka demokratin på kommunal nivå. Bland de frågor som tagits upp i detta arbete hör de förtroendevaldas arbetsvillkor, rätten till ledighet och ersättning för uppdraget, tillkomsten av allt fler förtroendevalda som arbetar på heltid kommunalråden, kommunalt partistöd och en förändring från kommunalt samlingsregerande" till en slags "kommunal parlamentarism, definitivt genomförd 1994 då Stockholms stad slutligen övergick till s.k. majoritetsstyre där en majoritetskoalition tar ansvaret för samtliga ordförandeposter. Flera åtgärder vidtogs för att kompensera det minskade antalet förtroendevalda med bättre resurser. Gemensamt för alla åtgärderna var att de bygger på en strävan att vitalisera en slags kommunal parlamentarism; en lokal variant av det rikspolitiska systemet. Det lokalpolitiska arbetet flyttades en bit bort från medborgarna samtidigt som det partipolitiserades för att bli en intresseväckande och i ideologiskt avseende vital modell av det rikspolitiska systemet. Samtidigt blev avståndet längre till de som mest berörs av verksamheten..

De politiska partierna fördelar det ökande välståndet

Den fempartistruktur som tog form vid demokratins genombrott byggde i huvudsak på den sociala struktur som befolkningens delats in i genom industrialismen. Partistrukturen förblev därför mycket stabil under hela industrialismens epok. Några nya politiska partier tillkom inte med undantag av splittringar på vänsterkanten och sammanslagningen av Frisinnade landsföreningen och det liberala partiet till Folkpartiet. Eftersom politiken till stor del handlade om att fördela det växande välståndet och detta var en uppgift främst för staten så blev riksdagspartierna politikens centrum. För medborgare som aktivt ville påverka samhällsutvecklingen aktivt partimedlemskap naturligt Är var ett ett steg. 1960 hade de politiska partierna omkring 1,5 miljon medlemmar av en befolkning på 7,5 miljoner. 29

SOU 1996: 162

Partierna utmanades inte som i dag av massmedier, lokala partier, aktionsgrupper och nätverk. De stora folkrörelserna hade anpassat sig till det faktum att välfärdsfördelningen styrdes genom statliga beslut och att deras roll var att tillföra sakkunskap och argumentera i utredningsarbete och i remissvar. Politiken förmådde att leverera ett växande välstånd till medborgarna, och de aktiva politikerna åtnjöt därför förtroende bland dessa. Partipolitiseringen av det kommunala arbetet bidrog en tid till att öka intresset för medlemskap i de politiska partierna. När andra folkrörelser slog ihop sina lokala organisationer i storavdelningar behöll partierna så långt det var möjligt den lokala organisationen. Partiernas kommunala och subkommunala organisation spelade, och gör så alltjämt, en central roll i partiernas nomineringsarbete. De svenska dagstidningarna har traditionellt haft nära band med de politiska partierna. I början av 1960-talet hade 85 procent av de svenska dagstidningarna en partipolitisk anknytning. Men många tidningar hade dålig ekonomi, vilket aktualiserade införande av ett statligt stöd. 1963 års pressutredning såg dagstidningarna som en del av det politiska systemet och föreslog därför ett statligt presstöd som kanaliserades via de politiska partierna. Förslaget vann inte gehör och år 1965 infördes i stället ett statligt partistöd. Tanken var att detta stöd skulle användas för opinionsbildande verksamhet, särskilt i form av stöd till den egna pressen. Bara en begränsad del av stödet kom dock att användas till tidningarna. Partierna behöll de mesta pengarna själva och i början av 1970-talet infördes ett särskilt produktionsbidrag som gick direkt till dagstidningarna. Innan partistödet infördes var alla partier utom Högerpartiet och Folkpartiet i mycket hög grad beroende av medlemsavgifter. Moderaterna och Folkpartiet var inte fullt så beroende av medlemsavgifterna eftersom de mottog stora bidrag från privata företag. Partierna valde senare att avstå från dessa bidrag. Socialdemokraterna och i viss mån Vänsterpartiet mottar bidrag från fackföreningsrörelsen. - Dessa bidrag svarar dock för en mindre andel av partiernas intäkter. Syftet med partistödet var att förbättra partiernas möjligheter att svara för den politiska opinionsbildningen och därigenom stärka demokratin. En kontinuerlig kontakt med väljarna skulle underlättas om de finansiella förutsättningarna förbättrades. De politiska partierna var till en början oeniga om det statliga partistödet. Snart uppnåddes dock en principiell samsyn. Denna manifesterades i 1969 års riksdagsbeslut som innebar att kommuner och landsting gavs rätt att bevilja anslag till de partier som är representerade i fullmäktige. Införandet av det kommunala och landstingskommunala partistödet var ett led i en strävan att enligt rikspolitisk modell förnya kommunalpolitiken. Genom livaktigare partipolitik, majoritetsstyre och "parla- 30 mentarism" skulle den lokala och regionala demokratin stärkas.

Folkrörelserna blir en del av etablissemanget

Under den snabba men stabila utvecklingen av välfärdssamhället formades dialogen mellan motsatta politiska aktörer till svensk instituen tionell tradition. Det blev allt vanligare att regeringen och organisationerna möttes och löste politiska problem på ett pragmatiskt och lågmält sätt. Därmed korn organisationernas roll i den politiska att processen både legitimeras och institutionaliseras. De sociala och ekonomiska reformer som partier och folkrörelser på olika sätt verkade för, kom i stor utsträckning att handla utbyggd om kommunal service. De folkrörelser som tidigare "tagit saken i egna händer" fick nu se en hel del av verksamheten tas över i kommunal regi. Organisationerna hade arbetat för att skapa medvetenhet om sociala problem och politikerna hade åtagit sig att lösa dem. Därmed hade man placerat frågorna på den politiska dagordningen och förändrat politikens gränser. Politisk enighet om behovet att lösa ett socialt problem kom i efterkrigstidens Sverige i mycket att resultera i uppgifter för statliga eller kommunala Även folkrörelserna behöll flera viktiorgan. om ga uppgifter började många medborgare uppfatta staten och kommunerna som serviceorganisationer och i den politiska debatten lanserades begreppet servicedemokrati.

Välfárden byggs genom stora reformer

Industrisamhället ledde till ett antal stora reformer främst syftade

som till att öka löntagarnas trygghet. Denna ökade trygghet var ett sätt att fördela industrisamhällets frukter på ett rättvist sätt. Genom att medborgarna slapp känna ständig oro för sjukdomar, skador, arbetslöshet, graviditet och pensionering kunde de samtidigt lägga ner mer energi på produktionen av varor och tjänster i arbetslivet och på vidareutbildning och personligt engagemang i förenings- och samhällsliv. Reformerna gjorde det också möjligt för kvinnorna att på allvar plats på arbetsta en marknaden. Reformerna handlade i stor utsträckning om familjepolitiken. Folkpension infördes och byggdes senare ut med allmän tilläggspension ATP. Barnbidrag med samma belopp till alla barn infördes. Ett omfattande bostadsbyggande startades med syfte att bygga bort bostadsbristen och höja bostadsstandarden. Staten ansvarade för finansieringen och kommunerna för planeringen. Vi fick ett nytt sjukförsäkringssystem och en ny arbetsmarknadspolitik. Genom att staten tog hand om det mesta av finansieringen av försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna fick staten också ett stort inflytande över dessa. Att arbetslöshetskassorna ändå behölls i facklig regi har betytt mycket för de fackliga organisationernas medlemsrekrytering. Kommunerna fick i uppgift att bygga upp grundskolan och 31

SOU 1996: 162

gymnasieskolan, att bygga bostäder och att tillhandahålla barnomsorg och äldreomsorg. Samtidigt som detta bidrog till att öka medborgarnas välfärd var utbildning, sunda bostäder och fungerande barnomsorg nödvändigt för att människorna skulle kunna delta i arbetslivet och för att öka produktiviteten. Att förstärka och förbättra verksamheten genom ökad effektivitet och produktivitet blev en genomgående trend i samhället. Det huvudsakliga receptet var centralisering, specialisering och stordriftsfördelar. Detta korn att få stora konsekvenser. Många gånger var förändringarna av den arten att de ledde till en sådan ökning både av kvaliteten och effektiviteten att man inte såg myntets baksida. Avståndet mellan å ena sidan medborgarna och å andra sidan specialisterna och makthavarna ökade både bokstavligt och bildligt. Medborgarengagemanget ersattes i ökande utsträckning av experter och specialister som betalades över skatten.

Arbeskraftsinvandringen är omfattande

Före andra världskriget var utvandringen större än invandringen. Allt sedan dess har förhållandena varit de omvända. Under 1940-talet var immigranterna framför allt flyktingar från grannländer och överlevande från tyska koncentrationsläger. Många av dessa invandrare har stannat kvar i Sverige och funnit sig väl till rätta, men har samtidigt kvar kontakterna med de forna hemländerna. Invandringen under 1950- och 1960-talen hade en annan karaktär. Den växande svenska industrin hade då ett stort behov av arbetskraft. Den svenska befolkningen räckte helt enkelt inte till. I många fall skedde då en aktiv värvning av arbetskraft i utlandet. I dessa fall var bostad och försörjning ofta ordnat från början. De flesta invandrarna kom då från Norden, särskilt Finland, och från Sydeuropa, särskilt Italien och Jugoslavien. Det fanns dock inga restriktioner för invandringen förrän 1967, då man började ställa krav på invandrare att ha både arbete och uppehållstillstånd ordnat före inresan till Sverige.

Medborgarna får ännu bättre utbildning och mer information

Industrialismen hade bidragit till att höja medborgarnas utbildningsnivå. Men samhällsutvecklingen gick vidare och krävde allt bättre kunskaper bland medborgarna. Industrin efterfrågade tekniska experter. Den växande offentliga sektorn behövde experter inom omsorg, vård, socialt arbete och administration. Vid 1940-talets slut gick barn och ungdomar i genomsnitt sex år i skolan. Tre procent av ungdomarna tog studenten. I början av 1960-talet infördes grundskolan vilket innebär att alla som är födda i Sverige och 32 än 40 år har gått minst nio år i skola. Ungdomarna går i dag i yngre

genomsnitt nästan 12 år i skolan och 90 procent avslutar gymnasieskolan. På 1960-talet påbörjades också en omfattande utbyggnad av universiteten och högskolorna. Studiestödet gav de ekonomiska förutsättningarna för betydligt fler ungdomar att bedriva akademiska studier. Dessutom började vuxenutbildningen att byggas ut. Under 1950-talet startade regelbundna TV-sändningar och snart tillkom en andra och en tredje radiokanal. Flera dagstidningar lades ner medan de stora tidningarna ökade sin upplaga, utökade sitt redaktionella material och konsoliderade sin ställning. Tidningarna hade fortfarande en stark partiprofilering och det var särskilt de borgerliga tidningarna som det gick bra för. Tidningarna sågs som mycket viktiga i ett demokratiskt samhälle. De skulle ge medborgarna information inför ställningstaganden i samhällsfrågor, de skulle ge fristående kommentarer till vad som hände i samhället och de skulle som allmänhetens företrädare kritiskt granska de inflytelserika i samhället. När tidningarna fick ekonomiska svårigheter och de politiska partierna inte ville eller inte ansåg sig ha resurser att stödja sin press, blev detta i stället en uppgift för staten. I början av 1970talet infördes ett presstöd i form av ett produktionsbidrag. Detta stöd till de näst största tidningarna på olika orter och skulle därmed gavs också främja den massmediala mångfalden.

2 16-1417

2.4 Mot

ett postindustriellt samhälle

Redan på 1950-talet kunde de första tecknen iakttas som visade att industrisamhället höll på att kulminera. Bruttotillväxten på arbetsmarknaden var inte längre ett resultat av industrins utbyggnad utan utbyggd av offentlig sektor. På 1960-talet började sysselsättningen minska inom industrin, till följd av rationalisering och hårdnande internationell konkurrens. I stället ökade sysselsättningen markant inom tjänstesektorn. En allt större del av de mänskliga resurserna användes till att upprätthålla den samhällsservice som de stora reformerna avsåg att garantera. Denna utveckling har sedan 1960-talet blivit starkare och tydligare. År 1995 hade andelen sysselsatta inom industrin minskat till samma nivå som 1910, samtidigt som produktiviteten var många gånger större. Antalet anställda inom den privata tjänstesektorn hade år 1995 ökat till 1 260 000. Därtill kommer ökningen av den offentliga sektorn, som i huvudsak producerar tjänster. Denna förändring har lett till stora ekonomiska påfrestningar i samhället. Det handlar inte om konjunkturernas uppgångar och nedgångar, utan om en större, strukturell kris. Industrisamhällets standardökning och sociala utjämning har brutits. Samtidigt ökar de ekonomiska klyftorna i samhället. Det postindustriella samhället innebär att industrialismens värdering av centralisering och stordriftsfördelar som det mest effektiva börjar ifrågasättas av allt fler. Decentralisering, anpassning och flexibilitet betraktas i stället som effektiva förhållningssätt. Samhället bryts upp i mindre beståndsdelar som utvecklas alltmer olika. Individuella och lokala projekt får en större betydelse. Utifrån dessa projekt bygger medborgarna nya nätverk. I arbetslivet övergår nu från att tillverka varor varandra till att erbjuda varandra tjänster. De ekonomiska, kulturella, sociala och politiska konsekvenserna av denna förändring kan komma att bli minst lika stora som när för hundra år sedan övergick från att producera mat till oss själva till att tillverka varor åt varandra.

Övergången från jordbrukssamhället till industrisamhället

var en ganska kaotisk tid och det är även det skifte som samhället nu genomgår. Nya strukturer verkar samtidigt med gamla strukturer, nya värderingar existerar parallellt med gamla. Osäkerheten om framtiden är stor. Förra gången kom mycket av kapitalet, inspirationen och idéerna från utlandet. Den här gången är Sverige ännu mer öppet mot utlandet; genom EU-medlemskapet, annat internationellt samarbete, större rörlighet över gränserna för människor, kapital, information, kultur och miljökonsekvenser. Det postindustriella Sverige kommer att utvecklas på dessa villkor. i 34 Även det finns och osäkerhet inför framtiden, så innebär varje om oro

SOU 1996: 162

samhällsskifte stora möjligheter för medborgarna att tillsammans forma det nya samhället. Demokrati är den grund som gör det möjligt för alla att, på lika villkor, vara med om detta. Samtidigt kommer samhällsutvecklingen att tvinga fram förändringar av de demokratiska traditioner och institutioner som är barn av industrisamhället. Hur ser då de demokratiska strukturer ut som kvarstår, försvinner, omformas eller nyskapas på tröskeln till det postindustriella samhället

Riksdagen utvecklar arbetsformerna

Riksdagens sociala sammansättning har i stor utsträckning ändrats under industrialismen. De största förändringarna är att lantbrukarnas andel minskat kraftigt och att "proffspolitikernas" och de offentliganställdas andel ökat kraftigt. De största skillnaderna mellan riksdagsledamöterna och väljarna handlar om ålder, yrkestillhörighet, ägande av bostad och utbildning. Riksdagsledamöternas och väljarnas åsikter stämmer dock ganska bra överens. I boken Vetenskapen om politik redovisar professor Sören Holmberg vid Göteborgs universitet en mätning från 1994. I denna mätning jämfördes riksdagsledamöternas och väljarnas uppfattningar i 20 olika sakfrågor. Åsiktsskillnaderna redovisades på skala från noll till en 100 procent, där noll stod för ingen skillnad och 100 för total skillnad i åsikter. Den genomsnittliga åsiktsskillnaden visade sig då uppgå till 14 Åsiktsöverensstämmelsen varierar dock mellan olika sakfråprocent. gor. När enkammarriksdagen infördes i början av 1970-talet fick riksdagen en helt ny organisation med 16 fackutskott. Den organisation som då infördes har därefter inte förändrats nämnvärt. Utskottens sammanträden är slutna och allmänheten och massmedierna inte har tillträde. Sedan 1988 finns dock en möjlighet för utskotten att ordna offentliga utfrågningar. Ibland har idén om att göra alla utskottssammanträden offentliga framförts i debatten. Det främsta argumentet för att öppna utskottens sammanträden är att allmänheten direkt eller via massmedier skulle kunna få en bättre bild av beslutsprocessen i riksdagen genom att ta del av det underlagsmaterial som utskotten arbetar med och studera hur partierna argumenterar och intar sina ståndpunkter, hur koalitioner och skiljelinjer växer fram etc. Ett argument mot en sådan ordning är att partierna skulle dra sig för att visa sina kort offentligt och på ett tidigt stadium. Utskottssammanträdena skulle därför bli mer formaliserade än i dag och den avgörande diskussionen skulle föras i andra forum än i utskotten. Syftet med öppna utskottssammanträden skulle därmed inte infrias. samhällsutvecklingen har lett till att riksdagens ställning i den politiska debatten försvagats. Viktiga politiska diskussioner startas i massme- 35

dierna och på annat håll. De politiska partierna gör sällan sina utspel i riksdagen. Genomslaget blir större om utspelen görs i massmedierna. Ofta finns en genomtänkt strategi bakom lanseringen av politiska förslag och idéer; det gäller att få massmedier att nappa. För att lättare få till stånd debatter i aktuella frågor har riksdagen under 1996 infört regler som innebär att statsråden får kortare tid på sig för att svara på ledamöternas frågor och interpellationer. Företrädare för regeringen måste också vara i riksdagen oftare för att svara på direkta frågor från ledamöterna. Hösten 1994 beslutade riksdagen att förlänga mandatperioden från tre till fyra år med retroaktiv verkan. Denna återgång till fyraåriga mandatperioder motiverades med att tre år var en för kort period och att de politiska organens handlingskraft på alla nivåer därigenom försvagats. Detta kan också uttryckas som att den politiska majoriteten inte hinner genomföra sin politik. Samtidigt bibehölls den gemensamma valdagen för riksdags- och kommunalval. I och med detta förkastades den tidigare avvägningen mellan de politiska organens arbetsro och väljarnas möjlighet att med rimligt korta intervaller påverka den politiska utvecklingen. Det sistnämnda fick stå tillbaka för att möjliggöra ökad politisk handlingskraft.

Kommunerna får fler uppgifter och större självständighet

Trenden mot ökad decentralisering och att beslut skall fattas av de berörda eller åtminstone så nära dessa som möjligt har märkts mycket tydligt i den kommunala utvecklingen. Staten har lämnat över en rad uppgifter till kommunerna. I de flesta fallen har staten ändå behållit inflytande över verksamheten genom mål- och resultatstyrning. Denna styrform har ersatt regelstyrningen. Tanken är att staten skall försäkra sig om att vissa för medborgarna väsentliga värden garanteras. För staten är det då viktigt att vissa saker görs, men det är kommunerna som bestämmer hur sakerna skall göras. Samtidigt har en rad olika statsbidrag riktade mot speciella verksamheter ersatts med ett generellt statsbidrag som kommunerna fritt disponerar. Inom de kommunala nivåerhar också skett ett byte huvudman i och med att landstingen na av ädelreformen m.m. lämnat över ett antal uppgifter till primärgenom kommunerna.

Konflikt mellan centralstyrning och självbestämmande

Utvecklingen mot större lokalt självbestämmande tycks ha välkomnats av alla parter. Den har dock inte varit problemfri. När staten lagt över stora uppgifter på kommunerna och samtidigt i praktiken kraftigt begränsat deras möjligheter att expandera sina ekonomier har kommu- 36 nerna pressats till mycket kraftiga besparingar, nedskärningar av verk-

SOU 1996: 162

samhet och andra drastiska åtgärder. Olika kommuner har också haft olika ekonomiska och sociala förutsättningar. Det utökade kommunala självbestämmandet har lett till allt större olikheter mellan kommuner, både till följd av olika förutsättningar och som en följd av att man fattat olika beslut. Ett stort problem har varit bristen på konsekvent ansvarsfördelning eller svårigheten att dra gränser mellan olika kompetensområsnarare den. Å sidan skall kommunerna ha självbestämmande, å andra ena stort sidan måste hela befolkningen tillförsäkras vissa rättigheter. Förslag om skyldighet för kommuner att ha bibliotek och gratis bokutlåning eller förslag om förbud för kommuner att ta betalt för maten i skolan innebär att befolkningen tillförsäkras vissa rättigheter, men leder samtidigt till inskränkning i det kommunala självbestämmandet. en Ett annat exempel är socialtjänstlagen som stadgar att den enskilde kan ha rätt till bistånd som tillförsäkrar honom eller henne en skälig levnadsnivå. Det finns också beloppsrekommendationer från Socialstyrelsen, en statlig myndighet. Beslut om bidrag fattas emellertid av kommunens socialnämnd eller motsvarande. Detta beslut kan dock överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det är alltså kommunen som betalar, men statliga domstolar slutgiltigt bestämmer hur mycket som skall betalas. som Med fortsatt utveckling mot ökad decentralisering, beslut nära en medborgarna och större olikheter i besluten kommer dessa problem att bli allt vanligare. Detta kommer att framtvinga en diskussion om på vilken nivå olika typer av beslut bör fattas och om och när avsteg kan göras från principen att den som bestämmer också har det ekonomiska ansvaret.

Kommunerna organiserar sig som de vill

Samtidigt med att kommunerna ålagts allt större uppgifter har de också fått större frihet att själva bestämma hur de skall organisera arbetet. en Tidigare den kommunala organisationen detaljreglerad i kommunalvar lagen. Så sent som i början av 1980-talet, visste den medborgare som lärt sig hur den egna kommunen var organiserad, också hur alla andra komorganiserade. I mitten av 1980-talet startade frikommunförsömuner var ket över 30 kommuner och ett par landsting möjlighet att pröva som gav alternativ nämndorganisation, som man själv utformade. De goda en erfarenheterna av försöket lade grunden för 1992 års kommunallag som alla kommuner möjlighet att själva utforma sin organisation. gav De organisationsförändringar som sedan korn var nödvändiga för att kommunerna med begränsade ekonomiska resurser skulle kunna lösa både de traditionella och alla nya uppgifter som de ålagts. En viktig del förändringarna innebar ofta att ändra om och slå ihop nämnder och av förvaltningar. Detta blev också fullt möjligt med den nya kommunallagen. 37

SOU 1996: 162

Flertalet kommuner har efter organisationsförändringar behållit seken torsindelad nämndorganisation; med utbildning, socialtjänst, fritid och kultur etc. I januari 1995 hade 241 kommuner sådan traditionell en organisation. Sammanlagt 33 kommuner hade i stället funktionell en organisation, ofta med uppdelning på beställare och utförare. I åtta av

kommunerna kombineras detta med kommundelsnämnder. Övriga fjor-

ton kommuner hade kommundelsnämnder i hela kommunen. Antalet ordinarie förtroendeuppdrag i kommunerna år 1964 var sammanlagt 114 000. Efter kommunsammanläggningarna fanns det år 1974 sammanlagt 42 000 uppdrag. Antalet uppdrag ökade fram till 1986 och var då drygt 46 000. Därefter har antalet uppdrag minskat. Från 1989 till 1995 minskade antalet uppdrag med 5 500. I dag finns 40 000 ordinarie uppdrag och 32 000 ersättare. Ungefär fyra av tio uppdrag innehas av kvinnor.

Våg efter våg av kommunala inflytandeprojekt

De storkommuner som tillkom genom kommunsammanläggningarna i början av 1970-talet har hela tiden försökt utveckla den kommunala

demokratin. Väl medvetna om det farliga i att generalisera komplexa

och olikartade förändringar vill ändå peka på tre olika förändringsvågor. Den första vågen gick ut på att förstärka medborgarinflytandet genom att flytta ner den representativa demokratin. Detta manifesterades med kommundelsråd och kommundelsnämnder som skulle ha bättre kontakt med medborgarna än de centrala nämnderna. Förankringen skulle bli bättre och vissa beslut skulle kunna fattas lokalt. Den andra vågen innebar ett försök att skapa ett slags individuellt brukarinflytande genom att betrakta medborgarna kunder. som Politiken och politikerna skulle endast ta hand om övergripande frågor och ange ramar. Inom dessa ramar skapades "marknad på vilken en kunder agerade med kraft av rätt att välja mellan institutioner, skolpeng, checkar, vouchers" etc. Kundvalsmodellen skulle ge inflytande på ett nytt sätt. Den tredje vågen som nu rullar in handlar om att förstärka brukarinflytandet underifrån; att underlätta, stödja och skapa goda förutsättningar för människorna att själva bestämma och ta ansvar. Brukarinflytande, lokala organ och institutionsstyrelser är exempel på detta. Parallellt med den tredje vågen rullar den första och andra vågen vidare. Nya kommuner inrättar kommundelsnämnder och diskuterar direktval till dessa. Andra kommuner utvecklar kundvalsmodellen som en möjlighet för medborgarna att utöva påtryckningar mellan valen.

SOU 1996: 162

Den representativa demokratin flyttas

ner Målen med den första vågens kommundelsnämnder har varit två; att fördjupa demokratin och att spara pengar. Demokratin fördjupas genom att avståndet minskar mellan väljare och valda och ekonomin förbättras genom införande av "geografiska resultatenheter" nära den praktiska verksamheten. Kritikerna har hävdat att en ny byråkrati byggs upp utan att de två målen uppnås, och att en kundvalsmodell skulle vara mer effektiv. Andra kritiker har också hävdat att införandet av kommundelsnämnder varit ett försök att göra kraftiga besparingar med bibehållen politisk legitimitet.

Åtskillig forskning och utredningsarbete har ägnats åt effekterna av kom-

mundelsnämnder. Resultaten varierar mycket mellan olika kommuner och kommundelar. Genomgående redovisas positiva erfarenheter av lokalpolitiker, förvaltningar och partiföreningar. Kommundelspolitikerna har blivit generalister i stället för sektorspolitiker och de har fått bättre insyn och inflytande. Medborgarnas attityder är mer skiftande. Kontakten med de förtroendevalda har knappast förbättrats på något avgörande sätt. Kommundelsnämndema har också förknippats med nedskärningar och dålig kommunal ekonomi.

Medborgarna blir kunder

Den andra vägens kundvalsmodell var ett radikalt avsteg från tidigare demokratitraditioner. En kund utövar inte sitt huvudsakliga inflytande genom att välja mellan partier eller personer utan genom att välja mellan att köpa eller inte köpa. Även kunden kan klaga eller berömma om och försäljaren kan göra marknadsundersökningar, så är själva köpet det centrala. Den praktiska konsekvensen av att betrakta medborgaren som kund blev att göra de arenor där han eller hon kan uppträda som kund så stora som möjligt. Detta kan i princip ske på två sätt. Ett sätt är att kommunen driver verksamhet i egen regi eller på entreprenad och ger medborgarna skattefinansierade resurser, t.ex. skolpeng, och möjlighet att välja bland olika alternativ. Detta skulle kunna beskrivas som en fiktiv marknad med ofullständiga valmöjligheter. Ett annat sätt är att verksamhet avknoppas från kommunen genom privatisering. En skattesänkning ger sedan medborgarna resurser att agera på den nya privata marknaden. I praktiken har endast den första varianten tillämpats. Förespråkarna för kundvalsmodellen menar att den ger medborgarna

ett direkt inflytande över om och hur de vill utnyttja den kommunala ser-

vicen, att den ger ett mått på vad medborgarna vill betala för och därför kommer att leda till en anpassning av serviceutbudet och samtidigt bidra till kostnadseffektiv verksamhet. I själva verket har kundvalsmodellen främst handlat om ideologiska förändringar. Modellen har blivit praktiskt 39

genomförd endast i mycket begränsad utsträckning. Kritikerna framhåller att enskilda kunder sällan har särskilt stort inflytande över utbudet; endast genom att tillsammans diskutera, argumentera och kompromissa kan man påverka inriktning och utbud i någon större omfattning. Kritikerna menar också att kundvalsmodellen kan leda till en individualisering som hotar att erodera det sociala kapital finns som i form av tillit, förtroende och hänsyn, vilket bygger på att människor träffas och samverkar.

Medborgarna bestämmer själva tillsammans

- Den tredje vågens underifrånperspektiv innebär ett brott mot de demokratiska traditionerna som hittills alltid betonat den representativa demokratin. Möjligheten till direkt demokrati via kommunalstämma eller allmän rådstuga avskaffandes med 1953 års kommunallag. Därefter har tonvikten legat på att förbättra den representativa demokratin. Under 1980-talet påbörjades en diskussion om brukarinflytande och brukarmedverkan. Brukarinflytande sågs som en möjlighet för de medborgare som utnyttjade vissa kommunala tjänster, att vara med och påverka utformning och kvalitet på dessa genom att delta i den konkreta beslutsprocessen. Brukarmedverkan sågs som deltagande i verksamheten, till exempel i arbetet på en förskola. I dagligt tal avses med brukarinflytande allt från samråd till formaliserat beslutsfattande där de som nyttjar tjänsterna är engagerade. För att underlätta självförvaltning har kommunallagen tillförts bestämmelser om villkorad delegation och om självförvaltningsorgan. Den villkorade delegationen innebär att en kommunal nämnd uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar. Den anställde får dock fatta beslutet först sedan han eller hon samrått med eller fått ett godkännande av företrädare för dem som utnyttjar tjänsterna. Denna modell tillämpas i skolor, inom barnomsorgen och i byar med självförvaltningsråd. År 1994 tillkom bestämmelser självförvaltning i kommunallagen. om Dessa innebär att en nämnd kan uppdra åt ett självförvaltningsorgan att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution. Ett självförvaltningsorgan skall bestå av företrädare för dem som nyttjar anläggningen eller institutionen och för de anställda. Ledamöterna utses av nämnden på förslag av nyttjarna respektive de anställda. Självförvaltningsorganen får dock inte omfatta ett geografiskt område. Som ett led i att förstärka den lokala demokratin har i flera sammanhang diskuterats möjligheten att kommunfullmäktige utser en slags partipolitiskt oberoende nämnd, efter omröstning bland medborgarna i det berörda området i stället för på partipolitiska grunder. Detta skulle 40 kunna liknas vid ett geografiskt självförvaltningsorgan. Hittills har en

SOU 1996: 162

sådan nämnd utsetts i Svågadalen i Hudiksvalls kommun. Planer på att starta sådana nämnder finns på ytterligare några platser.

Öppna nämndsammanträden m.m.

År 1994 fick kommunerna möjlighet att ordna öppna nämndsammanträden. Syftet var att underlätta för medborgarna att få insyn i det kommunabeslutsfattandet. Våren 1996 hade ett trettiotal kommuner beslutat att ha öppna nämndsammanträden. Det är framför allt kommuner med kornmundelsnämnder satsat på detta och då har sammanträdena ofta föresom gåtts av en frågestund för åhörarna. Ett argument för att ha öppna nämndsammanträden är att flera viktiga frågor flyttats från fullmäktige till nämnderna. Ökad insyn och öppenhet är ett sätt att minska människors misstänksamhet mot hur politiska beslut kommer till och vad politikerna har för sig. Argumenten mot öppna nämnder är att ledamöterna låser fast sig i partipositioner och därmed inte förmår att föra förtroliga samtal, att vissa frågor görs upp vid sidan av sammanträdena, att starka påtryckningsgrupper genom sin närvaro kan påverka besluten samt att praktiska problem kan uppstå med sammanträdeslokaler. Många kommuner arbetar också för att göra fullmäktigemötena mer intressanta med frågestunder och stramare debattregler. I Sundsvalls komhar infört en slags offentliga förhör med facknämndernas ordfömun man randen och förvaltningschefer samt med de kommunala bolagens ordföranden och VD, till stor del baserat på synpunkter som medborgarna i förväg lämnat in.

Ungdomsråd

För att öka ungdomarnas intresse för politiska frågor och för att ge ungdoett lokalt inflytande har flera kommuner tagit initiativ till ungdomsmarna råd, ungdomsfullmäktige eller liknande. Syftet med ungdomsråden är att ta tillvara de åsikter och att förbättra kontakten mellan ungdomar och ungas beslutsfattare. Dessa fungerar därför som rådgivande organ till kommunens politiska ledning i frågor som mer eller mindre direkt rör ungdomar. Arbetssätt och metod att utse råden varierar mellan olika kommuner. En vanlig arbetsmetod är obyråkratiska samråd. Oftast rekryteras representanterna skolan eller föreningslivet. Enligt Ungdomsstyrelsen fanns genom det år 1995 ungdomsråd i cirka 50 kommuner och i ytterligare 25 kommude under bildande. Antalet aktiva ungdomsråd varierar dock starkt ner var över tiden beroende på intresset bland kommunens ungdomar.

Partierna blir väljarpartier i stället för medlemspartier

De etablerade politiska partierna bildades, framhållits, samtidigt som som jordbrukssamhället övergick till ett industrisamhälle. Under hela industrisamhället fungerade partierna i stor utsträckning representanter för som olika klassintressen. Genom att partierna aktivt med och byggde var upp välfärden i offentlig regi etablerade de ett intimt förhållande till staten. Detta förhållande kvarstår samtidigt som det postindustriella samhället medför förändringar av klasstrukturen. De politiska partierna undviker i dag i allt större utsträckning att ta ställning för olika särintressen. I stället finns det en tendens till att de säger sig ta för helheten,it.o.m. i ansvar sådan utsträckning att de kan upplevas som systemförsvarare.

Industrisamhällets partier ställs inför utmaningar

nya När de etablerade partiernas förmåga att fungera effektiva och vitasom länkar för medborgerliga opinioner ifrågasätts och de blir, eller åtminstone betraktas som, en del av etablissemanget skapas grogrund för en nya protest- och utmanarpartier. Ett uttryck för de starka strömningarna mot etablissemanget i svensk politik finns på lokal nivå. Sammanlagt 123 lokala partier har i dag representation i olika kommunfullmäktige i landet. De lokala runt om partiernas företrädare brukar framhålla de etablerade partiernas oförmåga att fånga upp sådana problem som verkligen berör medborgarna i det lokala området. Dessa upplevs ofta bjuda ut ett nationellt åsiktspaket med svag anknytning till lokala förhållanden. De etablerade partierna kan sägas barn industrisamhället. När vara av nu detta är på väg bort får också de etablerade partierna problem. En del forskare och debattörer går till och med så långt som att tala om en kris för dessa partier. samhällsutvecklingen har också lett till att flera nya partier tagit sig in i riksdagen. Efter 1988 års val tog Miljöpartiet plats i riksdagen. Det var första gången på över 70 år som ett nytt parti tagit sig in i riksdagen. Tre år senare tog Kristdemokraterna och Ny Demokrati plats i riksdagen. Miljöpartiet nådde då inte upp till fyraprocentsspärren och förlorade därmed sina riksdagsmandat. Genom politiskt arbete på den kommunanivån upprätthöll Miljöpartiet verksamheten och kunde efter 1994 års val åter ta plats i riksdagen. Kristdemokraterna kvarstod i riksdagen, medan Ny demokrati förlorade större delen av sina väljare och därmed också sina riksdagsmandat. Partiväsendets ställning är intimt sammankopplat med förtroendet för välfärdsstaten. Under uppbyggnaden av välfärdsstaten har partierna spelat en helt dominerande roll. När välfärdsstaten inte längre förmår leverera service i nöjaktig omfattning drabbar medborgarnas missnöje 42 även partierna.

Problemen visar sig på två sätt; i partiernas förhållande till sina medlemmar och i partiernas förhållande till sina väljare.

Partierna får allt färre medlemmar

De politiska partierna har många gånger svårt att upprätthålla aktivitet och engagemang på den lokala nivån. Med undantag för ett fåtal särskilt heta frågor har partierna svårt att samla medlemmarna till diskussioner, oavsett om ämnena är lokala, regionala, nationella eller globala. Färre än tre procent av befolkningen är aktiva i ett politiskt parti och andelen minskar, samtidigt som medborgarnas politiska intresse ökar. När medborgarna vill påverka samhällsutvecklingen vänder de i allt större utsträckning partierna ryggen. Dessutom har väljarnas känsla av partianhängarskap och partiidentifikation minskat drastiskt. Den utvecklingen sammanfaller med en allmänt minskad tilltro till olika samhällsinstitutioner och med en växande misstro mot partier och politiker. De politiska partierna hade som flest medlemmar när industrisamhället kulminerade. Därefter har andelen medborgare som är partimedlemmar minskat kraftigt. År 1960 hade partierna omkring 1,5 miljon medlemmar. Trettio år senare fanns det ungefär lika många medlemmar, men samtidigt hade befolkningen ökat med nästan 1,1 miljon invånare. År 1991 avskaffade Socialdemokraterna kollektivanslutningen. Detta innebar att partiet tappade nästan 800 000 medlemmar. Men det är inte bara socialdemokraterna som har förlorat medlemmar under 1990-talet. Samtliga partier utom kristdemokraterna har haft en negativ trend. Framförallt är det tre partier Centerpartiet, Moderaterna och - Folkpartiet som brottas med stora rekryteringsproblem. Mellan 1992 och 1995 förlorade partierna tillsammans drygt 80 000 medlemmar. Under den senaste ZO-årsperioden har den andel av befolkningen som är medlemmar i politiska partier minskat kraftigt. Framför allt har männens deltagande minskat. Ett gap mellan män och kvinnor på sju procentenheter år 1976, hade år 1994 minskat till två procentenheter. I sammanhanget bör noteras att det inom flera partier är möjligt att vara aktiv utan att vara medlem. Det har helt enkelt blivit vanligare att sympatisörer arbetar med partiernas politiska arbete, utan att de formellt blivit partimedlemmar. Inom åtminstone ett parti pågår också en diskussion om lokalt medlemskap. Detta innebär att man blir medlem i den lokala partiorganisationen, men inte i riksorganisationen. Statistiska Centralbyrån genomför regelbundet urvalsundersökningar svenska folkets levnadsförhållanden. Ett av de områden som underav sökts är politiska resurser. Undersökningarna genomförs i intervjuform med personer i åldrarna 16-84 år.

SOU 1996: 162

Diagram 2: Medlemskap i politiska partier bland män och kvinnor. Personer 16-74 år. 1976-1994. Procent. O 20 ETS Män

/\/A\

Båda könen Kvinnor

V

A N

14 .

;Zl

0 l l | | I J l 1 1 | l | | | 1 l to co a: o 5 N oo 3 m co rs oo ca o 5 N n rs " rs v co co co oo co oo co co o: m o: o m ou o: o: aa c m o: om o m m m ou a: aa a: o F F F F F é F F F F F 7 År

1 Uppgifter saknas för år 1977. Källa: Statistiska Centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

SCB:s undersökningar visar att andelen partimedlemmar under samma period minskat i alla åldrar. Särskilt har andelen ungdomar minskat. I åldrarna 16-44 år är 4-6 procent medlemmar i ett parti,i åldrarna 45-74 är siffran 12-14 procent. År 1994 cirka 640 000 anslutna till politiskt parti. var personer ett Detta motsvarar 9,4 procent av den aktuella befolkningen. En fjärdedel av de partianslutna uppgav att de antingen hade något förtroendeuppdrag eller på annat sätt deltog aktivt i partiets verksamhet. Bland de 640 000 partimedlemmarna fanns omkring 365 000 män 10,8 procent av samtliga män 16-84 år och 275 000 kvinnor 7,9 procent. Det är främst de medelålders och äldre männen, 45-84 år, som är överrepresenterade. Bland manliga pensionärer är nästan var femte ansluten till ett politiskt parti. Med sjunkande ålder minskar antalet medlemmar successivt. I åldersgruppen 16-24 år är sju procent av pojkarna och tre procent av flickorna medlemmar i ett politiskt parti. De politiska partiernas rekryteringsproblem kan också illustreras av det faktum att hälften av den vuxna befolkningen är under 45 år, samtidigt som knappt en tredjedel av alla partimedlemmar är under 45 år. De fles- 44 ta är äldre.

Diagram 3: Medlemskap och aktiviteter inom politiska partier. Personer 16-84 år. 1992/93. Procent.

Män, 16-24 år 25-44 år 45-64 år 65-84 år Kvinnor, 16-24 år 25-44 år 45-64 år 65-84 år

Samtliga män Samtliga kvinnor

tacklärda arbetare Faeklärda arbetare Lägre tjänstemän Tjänstemän på mellannivå Högre tjänstemän Jordbrukare 36,3 Ensamföretagare Företagare med anställda

Stockholm Göteborg och Malmö Större städer Södra mellanbygden Norra tätbygden Norra glesbygden

infödda svenskar Naturaliserade invandrare Utlänska medborgare

Samtliga

0 5 10 15 20 25 30 Procent - Förtroendeuppdrag Övriga aktiva medlemmar " Passiva medlemmar

Källa: Statistiska Centralbyrån. Politiska och aktiviteter 1978-1994. resurser

diagram 3 framgår vidare att jordbrukare är den grupp som har den i I särklass högsta graden partianslutning. Även företagare med anställav högre tjänstemän har förhållandevis hög anslutningsgrad. När da och en det gäller geografisk spridning tycks förhållandet vara så att andelen partianslutna mindre desto tätbebyggt ett område är. Det är i är mer storstäderna den lägsta andelen partimedlemmar finns. 45 som

Andelen medborgare är aktiva i de politiska partierna år som var 1978 fem procent men hade år 1994 nästan halverats. Framför allt det är männen som blivit mindre politiskt aktiva. Numera är andelen politiskt aktiva kvinnor nästan lika stor andelen politiskt aktiva som män. Också deltagandet i möten och andra sammankomster i politiska partier har minskat under den senaste ZO-årsperioden. 1976 deltog mellan nio och tio procent hela befolkningen i politiska År av möten. 1994 deltog mellan sex och sju procent. Utvecklingen har gått och upp ner, men den långsiktiga trenden när det gäller mötesdeltagande klart minär skande, särskilt bland män.

Partierna är väl medvetna det sjunkande medlemsantalet och den om minskande aktiviteten bland medlemmarna och arbetar på olika sätt för att förändra detta. Samtidigt vinnlägger sig partierna utåt framom att stå som medlemspartier. Men medlemmarnas möjligheter påverka att partiets politik är väsentligt begränsade än vad partiernas stadgar mer ger intryck av. Detta betyder inte att partierna är oemottagliga för impulser. Det kan till och med så att partiledningarna den vara genom allt stridare strömmen opinionsundersökningar har bättre kunav en skap om hur medborgarna tycker och tänker än de någonsin haft tidi-

gare. Men då handlar det i regel partiets väljarkår i dess helhet, inte om enbart de egna medlemmarna.

Det ökade tempot inom politiken och internationaliseringen har fått

konsekvenser för partiernas interna beslutsprocesser. Tendensen är att medlemspartiet, med många och aktiva medlemmar bär partisom upp et och har inflytande över dess politik, är på väg att försvinna. Det blir allt färre medlemmar och de blir allt mindre aktiva. Samtidigt har en maktförskjutning ägt från partimedlemmar till partiledningar. rum Det som växer fram i stället kan kanske kallas för väljarpartiet. Ett parti med ett program som syftar till att maximera antalet väljare. Ett parti där partiledningen har stor makt, ändå förmår medbormen att ge garna inflytande. Det finns i dag goda möjligheter för partiledning en att hålla sig informerad väljarnas uppfattningar. Precis medlemsom som partiet kan väljarpartiet fungera länk mellan medborgaren och som en beslutsfattarna. Men det kräver organisatoriska strukturer nya för en fortlöpande dialog med medborgarna.

En konsekvens är dock att medborgarna, även de behåller sitt om inflytande, inte kommer att bli delaktiga i samhällsutvecklingen. Det

finns risk för att det utvecklas en slags "åskådardemokratiW En annan konsekvens är att grundläggande värderingsskillnader finns i som samhället och som traditionellt återspeglas i de politiska partiernas program får svårare att prägla den politiska dialogen.

Väljarna är välinformerade men otrogna

Efter att den allmänna rösträtten infördes 1921 ökade Valdeltagandet praktiskt taget oavbrutet för att kulminera under 1970- och början av 1980-talet, då i runda tal nio tio röstberättigade deltog. I de tre senasav te valen har deltagandet varit 86-87 procent. Valdeltagandet är nästan lika stort i alla befolkningsgrupper. Det finns medelklassväljare och mellan lågdock en skillnad mellan arbetare och och högutbildade brukar ligga runt fem procent. Skillnaderna melsom och medelålders väljare respektive mellan ogifta och gifta brulan yngre kar ligga runt tio procent.

Trots det höga, stabila och relativt jämnt spridda Valdeltagandet finns med särskilt lågt valdeltagande: det grupper

Invandrarnas deltagande i de kommunala valen har minskat från 60 0 procent år 1976 till 40 procent år 1994. Bland medborgarna har den lägsta sociala positionen i samhället 0 som arbetare, ensamstående, lågutbildad och låginkomsttagare är - ung, det endast två tredjedelar som utnyttjar sin rösträtt. Valdeltagandet bland de arbetslösa har ökat låg 1994 ändå tio 0 men procentenheter under Valdeltagandet för förvärvsarbetande.

En väljares kön har också betydelser för hur hon eller han röstar. Kvinnor och män är ungefär lika politiskt engagerade, men intresserar sig för olika frågor. Kvinnornas politiska intresse är främst riktyper av tat mot frågor rör reproduktion, omsorg och välfärd samt lokalposom litik. Männens politiska intresse är mer orienterat mot ekonomi och internationell politik. Dessa skillnader går igen i de flesta befolkningsoch inom de flesta partier. Skillnaderna brukar förklaras med grupper hänvisning till arbetsdelningen utanför den direkta politiska arenan. en Män sysslar i högre utsträckning med produktion och kvinnor i högre utsträckning med reproduktion. Det finns däremot inga stora skillnader mellan hur kvinnor och män röstar. Valunder-sökningarna visar dock att de två största partierna har övervikt av män bland väljarna, medan en samtliga mindre partier har fler kvinnliga än manliga väljare. Under år har det meningsfulla i att och rösta börjat diskusenare teras på allvar. Tidigare har det inte varit ett socialt acceptabelt beteende att "röstskolka" själva ordet antyder vad det är fråga om; att rösta har inte bara setts som en rättighet utan även som en skyldighet. Denna diskussion kulminerade i samband med det första svenska valet till Europaparlamentet i september 1995. Valdeltagandet blev då så överraskande lågt 41,6 procent. Enligt undersökning från SCB rös- 47 som en

SOU 1996: 162

tade 33 procent av LO-medlemmarna, 51 procent TCO-medlemav marna och 70 procent av SACO-medlemmarna i detta val. Det finns inga belägg för att detta låga valdeltagande är ett tecken på en ny trend som kommer att påverka kommande nationella val. Det går dock inte att bortse från att valet till Europaparlamentet för många väljare kan ha lett till en förändrad på vikten att rösta. syn av Att avstå från att rösta i 1998 års val kan framstå leginu som en mer tim möjlighet. Det sociala tryck från omgivningen tidigare funnits som kan ha börjat minska.

Väljarna blir alltmer lättrörliga

Den svenska väljarkåren hörde tidigare till de mest stabila i västvärlden. Så är det inte längre. Det postindustriella samhället har på flera sätt fört med sig en påtagligt ökad rörlighet bland väljarna:

0 Partibytena mellan valen har ökat. Under halvan 1950senare av talet bytte tio procent av väljarna parti mellan valen. Under första halvan av 1990-talet var siffran 30 procent. 0 Partibytena under valrörelsen har ökat. Under halvan senare av 1950-talet bytte fem procent av väljarna parti under valrörelsen. Under den senaste valrörelsen siffran 14 procent. var 0 Väljarna bestämmer sitt partival allt närmare valdagen. År 1964 bestämde sig 20 procent av väljarna under valrörelsen och tio procent under den sista veckan före valet. Trettio år motsvasenare var rande siffror 50 respektive nästan 30 procent. 0 Röstsplittringen mellan riksdagsvalet och kommunalvalen har ökat. När den gemensamma valdagen infördes 1970 röstsplittringen var sex procent mellan riksdagsval och kommunalval. I det senaste valet hade siffran ökat till 21 procent.

Den ökade rörligheten bland väljare är sannolikt någonting komsom mit för att stanna. Bland väljare under 30 år är det uppemot 40 procent som byter parti mellan valen, 20 procent som byter parti under valrörelsen, två tredjedelar som bestämmer sitt partival under valrörelsen och drygt 25 procent som splittrar sina röster mellan riksdagsval och kommunalval. Rörligheten tycks vara ett generationsfenomen. Den allt större rörligheten bland väljarna har rad orsaker. en Klassröstningen har minskat. Den sociala strukturen betyder mindre för väljarnas röstning, vilket gör det lättare för många väljare att byta parti. Sambandet mellan väljarnas åsikter i politiska sakfrågor och vilket parti de röstar på har ökat markant sedan 1950-talet. Förändringen innebär inte att dåtidens väljare röstade emot sina åsikter. De allt star- 48 kare sambanden mellan åsikter och partival beror på att välsnarare

jarna har blivit allt kunnigare om partiernas ståndpunkter i olika frågor och att allt fler väljare har åsikter i allt fler frågor. Samtidigt har partiidentifikationen, eller individens känslomässiga bindning till ett parti, minskat. Det är normalt en egenskap som förvärvas tidigt i livet, men som varar länge. Att känna sig som exempelvis socialdemokrat, moderat eller folkpartist kan sägas vara jämförbart med känslan av att vara t.ex. djurgårdare, gaisare eller degerforsare. I Sverige har andelen väljare som på detta sätt uppger sig vara anhängare av ett politiskt parti minskat från ungefär två tredjedelar i slutet av 1960-talet till mindre än hälften på 1990-talet. Samtidigt har andelen starkt övertygade partianhängare minskat från cirka 40 till knappt 25 procent. Samtliga partier har drabbats av denna minskning, men i olika hög grad. En motsvarande minskning har förekommit i flera, men inte alla, länder i Västeuropa. Sverige är ett av de länder där minskningen av andelen partianhängare varit störst. Känslan partianhängarskap är betydligt mer utbredd bland äldre av än bland yngre väljare. Två tredjedelar av väljarna över 60 år och en tredjedel av väljarna under 30 år uppfattade sig som partianhängare vid 1994 års val. En viktig förklaring till förändringen är att nya, mer välutbildade och mindre auktoritetsbundna generationer växer upp.

Väljarnas förtroende för partierna minskar

Samtidigt har väljarnas misstro mot partier och politiker ökat kontinuerligt. I valundersökningarna har andelen väljare som instämmer i påståendet att "de som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket

hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker" ökat från 46 procent 1968 till 70 procent år 1994. Ökningen är ännu något större när det gäller påståendet att "partierna är bara intresserade av folks röster men inte

av deras åsikter" från 37 procent år 1968 till 68 procent år 1994. - Samtidigt har andelen väljare som instämmer i påståendet att "det

finns åtminstone något parti som alltid försöker tillvarata mina intres-

sen " minskat från 85 procent år 1968 till 64 procent år 1991. I undersökningar i anslutning till de tre senaste valen har väljarna själva fått bedöma sitt förtroende för politiker genom att svara på frågan: "Allmänt sett, hur stort förtroende har du för svenska politiker" Vid samtliga tre mätningar uppgav majoriteten av väljarna att de hade ganska litet eller mycket litet förtroende för politiker. Trenden går i riktning ökad misstro. År 1988 kände 55 procent väljarna missmot av År 1991 siffran 61 procent, år 1994 den 63 procent och vid tro. var var valet till Europaparlamentet år 1995 kände 68 procent misstroende.

SOU 1996: 162

Vad är det då som förklarar den ökade misstron mot politiker i Sverige Inom valforskningen har man pekat på tänkbara förklaringar: sex

0 Processer som utesluter sociala eller demografiska från det grupper politiska systemet. 0 Stora ideologiska eller politiska motsättningar mellan styrande och styrda, t.ex. EU-frågan. 0 Politiska skandaler. 0 Partiers och andra politiska institutioners bristande förmåga att aktivera medborgarna i politiken. 0 Statens bristande förmåga att lösa problem och tillfredsställa medborgarnas behov. 0 Den alltmer kritiska journalistiken som innebär att det politiska spelet ständigt genomskådas".

Om dessa förklaringar är riktiga kan de också ge en antydan om vad som behöver göras för att lösa problemen. Bilden kompliceras dock av det pågående samhällsskiftet, som ställer en rad normer och värderingar på huvudet.

Nytt liv i föreningslivet

Industrisamhället nådde, som anförts, sin kulmen under 1950- och 1960talen. Men den otyglade optimismen under rekordåren" på 1960-talet började också leda till motreaktioner. Begreppet "överflödssamhälle" förlorade sin positiva värdeladdning och fick i stället en negativ klang, åtminstone i ett globalt perspektiv.

Nya värderingar i föreningslivet

Den svenska mentaliteten och det politiska landskapet började förändras under 1960- och 1970-talen. Nya vänster- och s.k. postmaterialistiska värderingar fick fäste bland unga människor och hos andra nyare grupper som på allvar började ifrågasätta grunden för den svenska modellen. De nya rörelserna ville omdefiniera politiken, formulera ett nytt samhällskontrakt och ompröva den sociala och ekonomiska utvecklingen. Demonstrationer och konfrontationer med polisen var vanliga, liksom politiska utbrytningar och allmän förstämning inför det politiska etablissemanget. Begreppet "den otillfredsställda generationen" karakteriserar denna kollektiva känsla av besvikelse på den politiska, sociala och ekonomiska utvecklingen. De rörelser som kanaliserade denna besvikelse i Sverige liknade dem i andra västländer: student-, antikrigs- och alternativrörelserna på 1960-talet och antikärnkraftsrörelsen på 1970- 50 talet.

De nya grupperna ifrågasatte också den traditionella synen på och strukturen för den representativa demokratin. Denna uppfattades som elitorienterad och benägen att utesluta nya grupper och idéer från den politiska dagordningen. Ett annat viktigt inslag var nya organisatoriska mönster vilkas kännetecken var nätverksliknande utan formellt medlemskap och traditionella mötesregler. Ett flertal nya folkrörelser nät- verk, aktionsgrupper, enfrågerörelser kom till under 1970- och m.m. - 1980-talen. Trdsandan medförde att andra folkrörelser, som freds- och kvinnorörelsen, också upplevde ett uppsving. Under 1980- och 1990-talen har de postmaterialistiska värderingarna enligt många undersökningar stärkts och blivit en allt viktigare grund för människors kollektiva handlande. Frågor som rör miljön, feminisrasismen och ett uthålligt samhälle har på allvar dykt upp på den men, politiska dagordningen och konkurrerar med mer traditionella frågor. Allt kunniga och allt mer välinformerade medborgare väljer i dag mer mellan en rad sätt att påverka samhällsutvecklingen. Etablerade partier och folkrörelser är en metod. Nätverk och aktionsgrupper kring enstaka frågor en annan. Samverkan på geografisk nivå för bygdens bästa är en tredje. Att agera som konsument är en fjärde. När man tycker något är angeläget väljer man den metod som man tror är mest effektiv.

En föreningsaktiv befolkning

I SCB:s regelbundna urvalsundersökningar av svenska folkets levnadsförhållanden ingår bland annat området medborgerliga aktiviteter. Dessa undersökningar visar på en mycket föreningsaktiv befolkning. Över hälften de medborgarna säger sig aktiva i minst en av vuxna vara förening. Av dessa har nästan två miljoner något förtroendeuppdrag. Endast omkring åtta procent av medborgarna befinner sig helt utanför föreningslivet. I nedanstående tabell redovisas hur stor andel av befolkningen som har förtroendeuppdrag och som är aktiva eller passiva medlemmar i olika organisationstyper.

SOU 1996: 162

Tabell Medlemskap och aktiviteter i olika organisationer och sammanslutningar. Personer 16-84 år. 1992 respektive 1992193 . Procent.

Medlemmar Övriga Passiva Summa Aktivitets; medförtro- aktiva med- med- med- nivå endeuppdrag lemmar lemmar lemmar

Kultur-, musik-, dans-

Handikapp- eller

Grupp eller förening

Annat kooperativ, annan samfällighet 1,2 0,8 5,3 7,3 27,4 Annan förening 3,2 2,5 7,0 12,7 44,9 Aktivitetsnivåz andelen aktiva i förhållande till medlemsantaleti en viss förening. 52 Källa: Statistiska centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

SOU 1996: 162

Antalet medlemskap i de olika föreningarna uppgår sammanlagt till drygt 19,3 miljoner. Det betyder att vuxna individer i genomsnitt är medlemmar i närmare 2,9 föreningar. Bland medlemskapen dominerar fyra stora organisationstyper; fackliga organisationer, idrottsföreningar, konsumentkooperation och boendeföreningar som tillsammans står för över hälften av samtliga medlemskap. Bland medlemskapen finns totalt 5,9 miljoner aktivitetskap och närmare 2,8 miljoner förtroendeuppdrag. Många personer är aktiva i flera föreningar och antalet förtroendeuppdrag har uppskattas till 1,4 per person som har förtroendeuppdrag. Omfattningen föreningsmedlemskap varierar mellan olika befolkav ningsgrupper beroende på kön och ålder, familjesituation, socioekonomisk utbildningsnivå, nationalitet och i vilken landsdel man bor. grupp, Könsskillnaderna är relativt små. Däremot är det fler män än kvinnor är aktiva och har förtroendeuppdrag. Om man även väger in familsom jesituationen visar det sig att det är särskilt bland samboende män som föreningsaktiviteten är hög och antalet förtroendeuppdrag många. Över huvud taget är dock samboende mer föreningsaktiva än ensamstående. Enda undantaget är ungdomar och yngre barnlösa. Medlemskap och aktivitet är generellt sett vanligare bland tjänstemän än bland arbetare och bland högutbildade än bland lågutbildade. Skillnaderna mellan olika regioner är små; möjligen är andelen föreningsaktiva något lägre i Stockholmsområdet. Också bland invandrare är föreningsaktiviteten lägre; de naturaliserade invandrarna deltar 42 av procent aktivt i föreningsarbete och bland de utländska medborgarna är 35 procent aktiva.

SOU 1996: 162

Tabell 2: Medlemskap och aktivitet inom det svenska föreningslivet. 1992. Procent.

Medlem Genomsnitt- Aktiv Förtroendei någon- ligt antal i någon uppdrag i förening medlemskap förening någonförening

Källa: Statistiska centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

SOU 1996: 162

Antalet förtroendevalda i Sverige har beräknats till omkring två miljooch antalet förtroendeuppdrag uppgår till närmare 2,8 miljoner. De ner, förtroendevalda arbetar i genomsnitt nästan sju timmar per månad med oavlönat arbete. Den i särklass största volymen av oavlönat arbete bedrivs inom idrottsföreningarna. De närmare 470 000 förtroendevalda arbetar i genomsitt mer än 13 timmar per månad. Andra föreningar som har relativt höga insatser oavlönat arbete förtroendevalda är friav av luftsföreningar och frireligiösa samfund. SCB:s undersökning visar också att nästan hälften av befolkningen har talat inför ett möte. Två tredjedelar av dessa har hållit ett eller flera anföranden, övriga har gjort diskussionsinlägg. Omkring 45 procent av befolkningen hade också tagit kontakt med någon ansvarig för att påverka ett beslut. I de flesta fallen togs denna kontakt med en facklig företrädare. på föreningsmöten och tagit kontakter De som uttalat sig för att påverka beslut tillhör ofta samma befolkningsgrupper som har en hög föreningsaktivitet.

Stort intresse för att engagera sig

Statistiska Centralbyrån har även undersökt hur stort intresset är för att aktivera sig i föreningslivet. Totalt är 11 procent av befolkningen intresserade att börja aktivera sig i föreningslivet eller av att bli ännu mer av aktiva. Denna andel utgör omkring 730 000 personer, vilket motsvarar ungefär 20 procent det antal som är aktiva i dag. Här borde alltså finav rejäl potential för det svenska föreningslivet. nas en De uttrycker störst intresse av att börja arbeta inom förgrupper som eningslivet är i första hand ungdomar och invandrare. Detta kan vara goda tecken på framtida återväxt inom föreningslivet och ett viktigt en bidrag till integrationen i ett samhälle med etnisk mångfald. SCB:s undersökning ger inte svar på frågan om varför de inte aktiverar sig trots att de säger sig intresserade av att göra det. En tänkbar förvara klaring kan vara att det etablerade föreningslivet traditionella organisationsstruktur och arbetsformer inte attraherar ungdomar och invandrare. börja arbeta inom föreningslivet siktar i första hand på De som vill idrottsrörelsen. Men intresset är också stort för milj öorganisationer och kultur-, musik-, dans- och teaterföreningar samt för humanitära hjälporganisationer. form för samarbete mellan kommunerna och föreningslivet har En ny utvecklats i det så kallade Agenda 21-arbetet, en form av globalt miljösamarbete med tyngdpunkt på det lokala planet och hos de enskilda medborgarna. Det är framför allt ungdomar som lokalt engagerat sig och tagit initiativ till rad åtgärder för att värna miljön, återvinna en och minska energiförbrukningen. Ungdomsnätverket q2000 har sopor fungerat som en nationell pådrivare för verksamheten. 55

SOU 1996: 162

Föreningslivet förändrar sig

Våren 1996 genomförde Demokratiutvecklingskommittén hearing en med sammanlagt 53 svenska organisationer. De frågor diskuterades som var hur organisationerna arbetar med att förändra sitt arbetssätt, vilka hinder de upplever och vilka deras visioner är ett samhälle med om goda förutsättningar för delaktighet. I hearingen deltog gruppvis traditionella folkrörelser, organisationer som arbetar med samhällsfrågor, de politiska partierna liksom kvinno- och ungdomsförbunden, alternativorganisationer och informella nätverk, organisationer arbetar med som sociala frågor samt ungdomsorganisationer. Många av de deltagande föreningarna och organisationerna bekräftade att medlemsantalet sviktar. Framför allt har de traditionella folkrörelserna och då särskilt de idéburna organisationerna svårigheter att rekrytera ungdomar. Det traditionella föreningslivet med sammanträden, möten, formaliserat beslutsfattande och ett ansvarstagande för hela verksamheten uppfattas av många betungande. Det finns visserlisom gen många unga som vill hålla på med de aktiviteter erbjuds inom som en förening men det har blivit allt svårare att få dem att vilja ta ett helhetsansvar för föreningen genom att aktiva i styrelser och kommitvara téer. Många av de traditionella organisationerna arbetar därför med olika utvecklingsprojekt och modeller för att förändra verksamhetsformerna. En annan bild av föreningslivet är att många nätverk och nya grupper, sammanslutningar skapas. Deras struktur är inte så fast och de arbetar inte enligt de traditionella formerna. Detta gör att de har svårt att få ekonomiskt stöd för sin verksamhet och att de har svårare än det traditionella föreningslivet att få tillgång till offentligt stöd i form subvenav tionerade lokaler, utrustning, bidrag Dessa har ofta ett m.m. grupper mycket stort och brett engagemang och många ungdomar dras till denna lösligare typ av samverkan. Ofta arbetar dessa med enstaka frågrupper gor. Ibland sprider sig detta engagemang till vidare områden, ibland inte. Ett problem som många föreningar tar upp är att tillgången till ändamålsenliga lokaler är dålig. Ett annat problem pekar på är hur de man offentliga bidragssystemen fungerar. För det första är antalet instanser som administrerar och beslutar om bidrag stort och därmed är möjligheterna svåra att överblicka; alltför mycket tid går att hitta rätt i jakten på bidrag. För det andra är bidragsreglerna utformade så att de tvingar föreningarna att ha en bestämd organisationsstruktur för att komma i åtnjutande bidragen. av

SOU 1996: 162

Föreningslivet samverkar med kommunerna

Kommunerna har under senare år i allt större utsträckning överlâtit verksamhet till föreningslivet särskilt inom fritidsområdet och barnom- Syftet har varit medborgarna; att medborgare sorgen. att engagera gemensamt skall kunna ta ansvar och att spara pengar. De flesta skjutbanor, golfbanor, tennishallar, fotbollsplaner och slalombackar drevs 1990 av föreningar. Av 1500 enskilda dag- och fritidshem drevs 1993 omkring två tredjedelar i form av föräldrakooperativ. Föreningsentreprenad är ett regelrätt uppdragsförhållande där föreningen enligt avtal utför ett arbete åt kommunen. Oftast finns betydande inslag frivilligt oavlönat arbete som utförs av föreningens medav lemmar. Uppdraget går dock inte i första hand ut på att tillgodose föreningsmedlemmarnas behov av den verksamhet som bedrivs. En egna förening driver simhall på entreprenad förutsätts även ge service som en till andra föreningar, skolor, daghem och allmänheten. Föreningsdrift definieras som enskild verksamhet som drivs av en ideell eller ekonomisk förenings medlemmar i huvudsak för egen räkning oftast med stöd kommunala bidrag eller subventioner. Vid föreningsav drift är det viktigaste kommunala stödet subventionerad hyra eller nolltaxa vid lokalupplåtelse. Andra stödformer är aktivitetsbidrag, förmånliga lån och borgensutfästelser.

En ny folkrörelse växer fram på landsbygden

En rörelse vuxit snabbt under det senaste decenniet är den så kalsom lade bygderörelsen. Den består av en mängd lokala grupper på landsbygden. Dessa mycket olika ut beroende på tillkomst, syfte grupper ser och lokala förutsättningar. Det finns ingen regional eller central organisation, viss samverkan förekommer inom Folkrörelserådet Hela men Sverige ska leva. Det finns i dag omkring 3500 lokala utvecklingsgrupper. Grogrunden för denna rörelse står främst att finna i den kommunala utvecklingen. Kommunsammanläggningarna ledde till att nya maktcentrum uppstod i centralorterna och att besluten kom att fattas allt längre bort från de bodde utanför tätorterna. Samtidigt minskade landssom bygdsbefolkningen drastiskt. År 1990 bodde 16 procent befolkningav på landsbygden. Därigenom minskade underlaget för kommersiell en service. När sedan kommunerna, trängda av ekonomiska nödvändigheter, tvingades till nedskärningar service och tjänster riskerade landsav bygden att drabbas särskilt hårt. Drivkraften för engagemanget är viljan att vända utvecklingen och att tillsammans, på mycket lokal nivå, arbeta för "bygdens bästa. I det en lokala arbetet anses bygdens bästa" stå över de partipolitiska intresse- Partipolitiken har därför hållits undan inom bygderörelsen. I mitten 57 na.

SOU 1996: 162

av 1980-talet inrättades den statliga Glesbygdsdelegationen och samtidigt startade på Europarådets initiativ landsbygdskampanj. en Därigenom fick rörelsen extra fart och antalet lokala utvecklingsgrupper började öka snabbt. Gruppernas arbete utgår oftast från eller ett viktiga lokala fråen par gor. De vanligaste syftena är att skapa trivsel och att främja den lokala kulturen. Det som grupperna åstadkommit är t.ex. återkommande kulturaktiviteter, att byn fått samlingslokal, väg eller förbättrad en en service i någon form. De lokala utvecklingsgruppernas arbete handlade till början mycken et om att ställa krav på kommunerna. Med tiden har det och mer mer gått över till samarbete med kommunen eller till att ta saken i hänegna der. Arbetet har bland annat lett till att arbetstillfällen skapats, att nya nya bostäder byggts och att servicefunktioner bevarats eller startats. Förhållandet mellan de lokala utvecklingsgrupperna och kommunerna rymmer både möjligheter och problem. I de lokala utvecklingsgrupperna upplever man kommunerna ömsom bromsklossar och som ömsom som stöttepelare för den lokala utvecklingen. Ett 70-tal kommuner har ingått i projektet Byapolitik handlar att hitta som om nya former för dialoger och nya organisatoriska grepp samt att få till stånd ett lokalt arbete med den fysiska planeringen. Hindren mot ett förnyat arbetssätt uppfattas inte främst ligga i lagar och regler, utan i mer förhållningssätt och gammal organisation. Det handlar till stor del om att utveckla de kommunanställdas förmåga att vara lyhörda och tillhandahålla medborgarna relevant information och kvalificerade beslutsunderlag, samt att backa upp särskilt de problemlösansvaga gruppernas de. Enligt uppgifter från kulturgeografen Ulla Herlitz, studerat bygsom derörelsen, består varje utvecklingsgrupp i genomsnitt 20 aktiva av personer. Eftersom det totalt finns cirka 3500 utvecklingsgrupper har hon beräknat antalet aktiva till närmare 70 000 i hela landet. I personer genomsnitt lägger varje är aktiv uppskattningsvis 65 person som ner timmars arbete per år. Könsfördelningen är ganska jämn, andelen men ungdomar är liten. Många gånger drivs verksamheten framåt eller av en ett par eldsjälar. De lokala utvecklingsgrupperna är ofta organiserade som ideella eller ekonomiska föreningar bedriver verksamheten i men obyråkratiska former.

Kooperation växer i nya former

En annan form av medborgerliga initiativ med syfte att skapa delaktighet och även påverka samhällsutvecklingen är kooperationen. En kooperativ förening är en fristående sammanslutning friav personer som villigt samverkar för att tillgodose sina ekonomiska, gemensamma 58 sociala och kulturella behov och önskemål ett samägt och demogenom

SOU 1996: 162

kratiskt styrt företag. De kooperativa föreningarna är i Sverige i regel organiserade som ekonomiska föreningar. Olika former av kooperativa verksamheter fanns redan i jordbrukssamhället. Med industrisamhället växte en lång rad nya kooperativa verksamheter fram. En del av dessa verksamheter drivs i dag av stora organisationer och företag, medan andra har kommunaliserats. Med det postindustriella samhället har det som brukar kallas nykooperation vuxit fram. Denna har tagit sig en rad olika former och uttryck. Det finns brukarkooperation i form av konsumentbaserade företag, personalkooperation i form av arbetskooperativ och även producentkooperativa företag. År 1990 hade nykooperationen ungefär följande omfattning: 800 föräldrakooperativa daghem, 60 skolkooperativ och 40 vård- och omsorgskooperativ. Samtidigt fanns personalägda företag med sammanlagt omkring 25 000 anställda. Inom den klassiska bostadskooperationen fanns dessutom ett 50-tal kooperativa daghem. Under femårsperioden 1990-95 startades årligen omkring 300 ekonomiska föreningar av annan typ än bostadsrättsföreningar. Det är en historiskt sett hög siffra. I dag utvecklas nykooperationen både inom nya och inom mer traditionella områden. Som potential för framtida nykooperation brukar nämnas inköpsföreningar för konsumenter, hälso- och sjukvård och äldreomsorg, skola och utbildning, kommunikation, sysselsättning och välfärdstjänster. Storstadskommittén redovisar i betänkandet Kooperativa möjligheter i storstadsområden SOU 1996:54 en sammanställning av exempel på kooperativa verksamheter i storstäderna och erfarenheter från dessa. De kooperativ som undersökts är på olika sätt knutna till bostadsområdet eller boendet. Sammanställningen har gjorts av Kooperativa institutet. Bland de erfarenheter som redovisas i betänkandet framgår att det är viktigt att berörda bostadsföretag eller bostadsrättsföreningen stödjer de kooperativa verksamheterna i sitt område och att det finns ändamålsenliga lokaler att bedriva verksamheten Samarbetet mellan förvaltare och kooperativ leder till minskad omflyttning, större social kontroll, minskad skadegörelse, större engagemang och bättre ekonomi. De frivilliga insatserna i det kooperativa arbetet skapar "bygemenskap", motverkar isolering och stärker självkänslan hos de som deltar. En övergripande slutsats är att det är viktigt att sprida kunskaper om den kooperativa företagsformen för att kooperation skall bli en möjlig lösning för fler.

SOU 1996: 162

Medborgarna är politiskt intresserade och engagerade

Vid sidan av att rösta i de allmänna valen, och att vara medlem och aktiv i politiska partier och övrigt föreningsliv, finns flera andra former av medborgerlig aktivitet som syftar till att påverka samhälls-utvecklingen. Statistiska Centralbyrån har undersökt aktiviteter som att ta personliga kontakter med politiker och tjänstemän, skriva insändare och artiklar i tidningar, underteckna upprop, demonstrera och genom politiska diskussioner söka övertyga andra om sina åsikter.

Drygt hälften av den vuxna befolkningen har någon gång

0 försökt göra någonting åt en upplevd brist eller felaktighet i sin egen kommun genom att ta direktkontakt med någon kommunal tjänsteman eller förtroendeman och/eller

0 tagit kontakt med någon person i ansvarig ställning i någon förening för att försöka påverka ett beslut i en fråga.

Det är vanligare för män än för kvinnor att ta sådana kontakter. De skillnader som kan relateras till utbildningsnivå och socioekonomisk grupp är betydande. Infödda svenskar har också tagit sådana kontakter oftare än naturaliserade svenskar och, framför allt, oftare än utländska medborgare. Drygt var tionde vuxen person har skrivit minst en insändare eller artikel i en tidning eller tidskrift. Nio procent har skrivit om lokala brister och felaktigheter inom kommunen, fyra-fem procent har skrivit om mera allmänna politiska frågor. Två-tre procent har således skrivit om båda delarna. Mellan en och två procent av befolkningen har skrivit många gånger. Närmare 38 procent av den vuxna befolkningen har någon gång undertecknat något upprop som behandlat lokala frågor. Omkring 21 procent har någon gång undertecknat ett upprop som gällde mer allmänna frågor. Totalt är det 43 procent av befolkningen som säger sig ha undertecknat något upprop över huvud taget. När det gäller agerande i politiska diskussioner så har de som svarat på SCB:s undersökning fått ange vilket av följande fyra alternativ som stämmer in bäst på dem själva om de är med i ett sällskap där samtalet kommer in på politiska frågor.

Diagram 4: Hur brukar du själv göra om du är med i ett

sällskap, där samtalet kommer in på politiska frågor

Det händer ibland, men inte så ofta, att jag säger själv tycker Jag brukar för det mesta vad jag 31% vara med i diskussionen och säga min åsikt 44%

Jag brukar nog lyssna men lägger mig aldrig i diskussionen Jag brukar inte bry 18% mig om att lyssna 7%

Källa: Statistiska centralbyrån. Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994.

De aktivaste åldrarna när det gäller att delta i politiska diskussioner är de i intervallet 25-44 år. Även de yngsta, 16-24 år, brukar visa relativt stort intresse att delta i politiska diskussioner. Det är pensionärerna som är minst intresserade att vara med i politiska diskussioner. Bland de av yngsta märks ingen skillnad mellan könen. Men äldre grupper man jämför, desto ökar den relativa skillnaden. Äldre intresmer män är mer serade av politik än äldre kvinnor. De socioekonomiska skillnaderna är stora också här. Bland de högre tjänstemännen brukar 63 procent delta i politiska diskussioner. Bland facklärda arbetare är motsvarande siffra 31 procent. Skillnaderna är också stora mellan olika regioner. Det är framför allt i storstadsområdena som man är mest diskussionslysten. En studie utvecklingen över tiden visar att intresset för att vara av med i politiska diskussioner och säga sin åsikt har ökat markant, särskilt bland kvinnor. Ungefär 22 procent den befolkningen har minst en gång delav vuxna demonstration. Bland pensionärerna det fler män än kvintagit i en är demonstrerat. Bland de yngre och medelålders är det tvärtom. nor som Sammantaget för hela befolkningen finns inga skillnader mellan könen. Andelen har demonstrerat är något större i storstadsregionerna än som i övriga delar landet. Det finns stora skillnader relaterade till utbildav ningsnivå och socioekonomisk ställning. 61

SOU 1996: 162

Ett annat sätt att nalkas frågorna är att studera den politiska passiviteten. Det blir ett slags omvänt mått mot de positiva mått redovisats som ovan. Uppgifterna avser den vuxna befolkningen, 16-84 år. Undersökningen visar att tre miljoner aldrig själva deltagit i någon slags politisk aktivitet. Däremot är det ytterst få medborgare som varken tagit kontakt med någon beslutsfattare, skrivit insändare, undertecknat demonupprop, strerat, lyssnat när folk diskuterar politik eller röstat.

Medborgarna får värderingar

nya Normer och värderingar i samhället ändras hela tiden. De påverkas av och de påverkar den ekonomiska och sociala utvecklingen. En del värderingar ändras snabbt, andra mycket långsamt. Under perioder då samhället byter karaktär blir förändringarna större. Industrisamhället har andra värderingar än vad jordbrukssamhället hade. Det postindustriella samhällets värderingar är andra än industrisamhällets Industrisamhällets värderingar brukar kallas materialistiska och det postindustriella samhällets värderingar postmaterialistiska. Religionssociologen Thorleif Pettersson pekar i boken Bakom dubbla lås på några typiska materialistiska och postmaterialistiska värderingar. Sammanställningen bygger på europeiska studier gjorda av samhällsvetaren Ronald Inglehart.

Typiska materialistiska värderingar:

0 Att bekämpa inflationen. 0 Att prioritera ekonomisk tillväxt. 0 Att prioritera stabil ekonomi. 0 Att värna om lag och ordning. 0 Att bekämpa brottslighet. 0 Att ha en stark försvarsmakt.

Typiska postmaterialistiska värderingar:

0 Vackra städer och skön natur. 0 Mänskliga tankar och idéer viktigare än pengar. 0 Att värna yttrandefrihet. 0 Ett mer personligt och mänskligt samhälle. 0 Att människorna får mer att säga till om i arbetsliv och bostadsområden. 0 Att människorna får mera att säga till om i den politiska processen. 0 Sekulariserad livsåskådning.

SOU 1996: 162

På det politiska området har den vänster-högerskala som etablerades när industrisamhället uppstod fått konkurrens. I dag är det svårt att placera ett politiskt parti eller en enskild medborgare på en sådan skala utan att samtidigt ta hänsyn också till andra dimensioner. Varken partiets eller den enskildes åsiktspaket låter sin inordnas på en så förenklad skala. Redan på 1970-talet ifrågasatte Statsvetenskapliga forskare om inte vänster-högerskalan var på väg att kompletteras med ytterligare en dimension; centrum-periferi. I dag kan det politiska fältet beskrivas som en mångdimensionell arena; vänster-höger och centrum-periferi har fått sällskap av nationellt-internationellt, manligt-kvinnligt, formellt-informellt, samverkan-konfrontation, gemensamt-individuellt, solidaritetegoism, hierarki-nätverk, påverka-byta, specialisering-generalisering, särintresse-allmänintresse och en rad andra dimensioner. Varje individ placerar sig på ett för honom eller henne unikt sätt på denna arena. Mycket talar för att allt fler får allt svårare att hitta ett parti vars åsikter man delar merparten av. Man föredrar sitt eget personliga åsiktspaket före partiernas standardpaket. De attitydundersökningar som genomförts är i en brytningstid naturligt nog inte entydiga. Skiftande resultat framkommer till exempel i rapporten till Barn- och ungdomsdelegationen och Generationsutredningen, Ungdomars välfärd och värderingar SOU 1994:73, och i de studier som redovisats av Institutet för framtidsstudier. Flera undersökningar visar också att den uppväxande generationen på flera områden har andra värderingar än den äldre. Därmed kommer känslan för vad som är viktiga livs- och samhällsvärden att förändras. Följande fyra områden har pekats ut som sådana där yngre generellt sett har andra värderingar än äldre:

0 Större öppenhet för omvärlden. 0 Större tolerans mot det som inte är normalt". 0 Större politiskt intresse. 0 Mindre acceptans av hierarkier.

Ett sätt att försöka fånga in vilka värderingar som kommer att känneteckna morgondagens samhälle är att ta reda på vilka värderingar ungdomarna har i dag. Varje individs värderingar grundläggs i regel tidigt i livet. Institutet för Framtidsstudier har under flera år undersökt värderingarna hos ungdomar som är födda under 1970-talets första hälft och som gått i gymnasiets sista årskurs. Också dessa undersökningar visar på en större öppenhet för omvärlden, större tolerans och stöd för liberalisering, samt betoning av självbestämmande, individuell frihet och sekularisering. Normativa begrepp som frihet, jämlikhet, broderskap och produktivitet har fått konkurrens av nya: Jämställdhet mellan könen i stället för jämlikhet. Integritet som 63

SOU 1996: 162

innebär att få vara sig själv, bemöta andra och själv bemötas med respekt. Icke-hierarkisk uppbyggnad som ger möjlighet till självorganisation, att bilda och upplösa grupper, Chefskap som vinns för tillfället och ledarskap i stället för Chefskap. Kreativitet i stället för produktivitet. Ett uthålligt samhälle inte bara ur ett ekologiskt perspektiv utan också ekonomiskt, politiskt och socialt. Intresset för politik visar sig vara stort både hos unga män och hos unga kvinnor. Men det är få som tycker att politikens vänster-högerskala fångar upp de viktigaste gemensamma problemen. Den politiska debatten domineras fortfarande av frågor om materiell levnadsstandard, tillväxt och fördelning, sysselsättning och andra frågor som rör arbetets och ekonomins organisering. Dessa frågor kommer att vara viktiga också i framtiden, men allt talar för att de kommer att få ökad konkurrens av andra frågor. Bland de frågor som ungdomar prioriterar högst är sådana som har att göra med den egna hälsan och de gamlas och familjens välfärd. Det är framför allt kvinnor som prioriterar jämställdhet och jämlikhet framför löner som incitament till högre produktivitet. Bättre omvårdnad av naturen, en levande landsbygd och vackrare bostadsmiljöer är andra frågor som ungdomarna prioriterar högt. En annan högprioriterad fråga är utbildning. Flera värderingar hos ungdomarna är förenliga med den äldre generationens värderingar. Prioritering av hälsa, familj och sociala relationer innebär ingen uppenbar brytning med äldre värderingar. Men i synen på folkrörelsernas roll i organisationen av privatliv och arbetsmarknad finns en betydande värderingsklyfta. Ungdomarna känner ingen starkare lojalitet med de organisationer och institutioner som byggt upp välfärden och tryggheten och som i dag styr och administrerar stora delar av svensk arbetsmarknads- och kulturpolitik. Bland ungdomarna finns en viktig könsskillnad. Det är framför allt unga män som står fast vid industrisamhällets värderingar. De unga kvinnorna är mer benägna att ta till sig postmaterialistiska värderingar.

Informationsutbudet växer och massmedierna blir en maktfaktor

I det postindustriella samhället finns ett mycket stort informationsutbud. De viktigaste kanalerna för information och diskussion är massmedierna. Trots att många dagstidningar har lagts ned har dagspressen behållit en hög upplaga. Dagstidningsläsandet är också högt i en internationell jämförelse. Ungefär sju svenskar av tio läser morgontidningen en genomsnittlig dag. Det är lika vanligt för kvinnor som för män att läsa morgontidningen. Däremot finns skillnader när det gäller ålder och utbildning. De som är äldre och de som är högutbildade läser oftare morgontidningar- 64 na än de som är yngre respektive de som har en lägre utbildning.

SOU 1996: 162

Tidningsläsandet har minskat något sedan 1980-talets början, särskilt

bland människor och bland män. Överlag är dock läsandet ganska

yngre stabilt. Radion har genomgått en stor förändring. På 1970-talet byggdes lokalradion ut. På 1980-talet startades närradion på en rad orter. På 1990kommersiella radiostationer nått i Åtta talet har ett stort antal ut etern. tio svenskar lyssnar på radio genomsnittlig dag. Män lyssnar lite av en än kvinnor och högutbildade lite mindre än andra. Andelen radiomer lyssnare har ökat successivt under de senaste 15 åren. TV har tillkomsten kommersiell kanal och satellit-TV genom av en genomgått stor förändring. Att utbudet är stort innebär dock inte att en TV-tittandet helhet har ökat. Det är tre kanaler som totalt dominesom svenskt TV-tittande. En genomsnittlig dag tittar fyra av tio svenskar rar på Kanal lika många på TV2 och fem av tio på TV4. Public servicekanalerna har störst räckvidd bland äldre tittare. De kommersiella kanalerna är mest attraktiva för och för de som inte är högutbilyngre dade. Den svenska dagspressen har alltid haft en partipolitisk koppling. I drag har dagspressen i dag till två tredjedelar borgerlig signatur grova och till knapp fjärdedel socialdemokratisk signatur medan återstoen den betecknas opolitisk. Den traditionella partianknytningen har som minskat i betydelse. Nyhetsrapportering är inte partipolitiskt vinklad utan strävar efter objektivitet. Ofta intar också ledarsidorna egna ståndpunkter, låt på grundval ideologisk samsyn med ett parti. vara av Opinionsmaterialet har breddats med debattsidor och kolumnister. Dagstidningarna vänder sig i dag till en läsekrets som röstar på flera olika partier, läsare vill ta del oberoende information för att som av bilda sig en egen uppfattning. Vid sidan dagspressen finns ett mycket stort utbud av medlemstidav ningar och facktidningar för speciella intressen. Flera av dessa tidningar behandlar olika aspekter på samhällsfrågor. Massmediernas betydelse för demokratin är omdiskuterad. Den alltkritiska och självständiga journalistiken har givit medierna en tyngmer roll i den politiska debatten. Lokalradion har bidragit till större re intresse för de lokalpolitiska frågorna. Närradion drivs av föreningar och har säkerligen haft betydelse för ungdomar, men antalet lyssnare är relativt litet. De kommersiella radio- och TV-kanalerna som startades i början 1990-talet har i första hand en underhållningsprofil och har av därmed inte haft någon betydelse för den demokratiska utvecklingen. Diskussionen har främst handlat om redaktioners och enskilda journalisters makt att sätta den politiska dagordningen och att avsätta ledaopinionstryck. De stora tidningarnas och TV:s urval av nyhere genom ter och debattinlägg påverkar i stor utsträckning vilka politiska debatter kommer att föras. När kvällspressen gör egna snabbenkäter i aktusom ella frågeställningar kommer politikerna efter. När journalisterna 65

3 16-1417

SOU 1996: 162

beskriver politiska debatter och strider med idrottsmetaforer förstärks bilden av politiken för eliternas kamp där medborgarna som en arena bänkat sig på åskådarläktarna. Mediernas avslöjanden olika ledares av brister, misstag eller mygel har framtvingat avgångar oavsett hur välgrundade påståendena har varit. Samtidigt hävdas ibland i debatten att särskilt TV har negativ roll en för demokratin. Bevakningen politiska händelser uppfattas då av som fragmentarisk och ytlig samtidigt TV-mediet i sig minska det som anses sociala kapitalet, eftersom det får medborgarna att sitta hemma i stället för att umgås i olika former föreningsliv och andra sociala av gemenskaper. Alltmer av den samhällsinformation som finns görs tillgänglig via nu Internet eller andra datanätverk. Den 1 juli 1996 blev det möjligt att utan kostnad söka information i riksdagens databas Rixlex. Denna databas innehåller alla gällande lagar och författningar, statliga utredningsdirektiv, propositioner, utskottsbetänkanden, protokoll från kammarens debatter, uppgifter hur ledamöterna röstat samt också hel del om en EU-information. Att ta del av digitalt lagrad information kräver ett helt nytt förhållningssätt hos medborgarna. Man får ingenting framdukat utan måste själv ta reda på vad finns i "skafferiet". Betydelsen kunskaper som av om hur man tolkar, värderar och information ökar. Allt tyder på sovrar att datorer blir allt viktigare när det gäller att hämta information, diskutera och bilda opinion, samtidigt som traditionella medier kommer att leva vidare. Att arbeta med datorer kräver hel del kunskaper samt en personliga investeringar i hårdvara och mjukvara. I dag är dessa tillgångar mycket ojämnt spridda bland befolkningen.

Ett samhälle med etnisk mångfald

Sverige har i dag drygt 8,8 miljoner invånare. Av dessa har 1,6 miljoner utländsk bakgrund. Drygt 1,1 miljon är födda utomlands eller i Sverige av utrikesfödda föräldrar. Knappt halv miljon är födda i Sverige med en en svenskfödd förälder. I början av 1970-talet upphörde nästan den tidigare arbetskraftsinvandringen. I stället inleddes en period av flyktinginvandring och därpå följande familjeåterförening. Invandringen skedde under 1970-talet främst från Latinamerika, under 1980-talet främst från Mellanöstern och under 1990talet främst från det forna Jugoslavien. Invandringen har därmed ändrat karaktär från arbetskraftsinvandring till flyktinginvandring. Samtidigt har en förändring ägt rum som inneburit att många invandrare fått det svårare att bli delaktiga i det svenska samhället. Invandrare och flyktingar har fått allt större svårigheter att få fotfäste i arbetslivet, samtidigt som just integrationen i arbetslivet enhälligt bedöms 66 vara nyckelfaktorn för all annan vidare delaktighet i det svenska samhället.

SOU 1996: 162

År 1995 stod 79 procent den svenska befolkningen till arbetsmarkav nadens förfogande. Motsvarande siffra för utländska medborgare var 58 procent. Bakom denna genomsnittssiffra döljer sig stora nationella skillnader i hur de olika grupperna har lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Att ingår i arbetskraften behöver dock inte betyda att man har man sin försörjning tryggad arbete och inkomst. Av dem som står till av egen arbetsmarknadens förfogande går många utan arbete. År 1995 var den genomsnittliga öppna arbetslösheten 7,2 procent bland svenska medborgare. För de utländska medborgarna låg den genomsnittliga arbetslösheten på 22,8 procent år 1995. Precis i Nordamerika och Västeuropa har invandringen gjort som Sverige till ett samhälle med etnisk mångfald. Detta får naturligtvis konsekvenser för medborgarinflytande, delaktighet och demokrati i Sverige. När samtidigt industrisamhället förändras till ett postindustriellt samhälle blir frågorna än mer komplicerade. Med utgångspunkten att medborgarinflytandet, delaktigheten och demokratin skall vara för alla som bor i Sverige blir invandrares politiska integration en viktig del av samhällsutvecklingen. Med begreppet integration vi deltagande i olika sociala samspel. En individ eller menar människor är integrerade i samhället i samma utsträckning en grupp de deltar i sociala samspel med andra människor i samhället. Med som politisk integration avser deltagande i de sociala samspel, som bygger upp det politiska systemet.

Invandrare röstar i allt mindre utsträckning

Den gamla principen om att utländska medborgare inte skall ha rätt att bedriva politisk verksamhet i landet är sedan länge förlegad. Det anses inte bara legitimt utan också angeläget att invandrare har rätt numera till politiskt inflytande i det samhälle där de bor, även om de inte är medborgare. Den stora förändringen skedde år 1975 då utländska medborgare varit mantalsskrivna i Sverige i tre år fick rösträtt i komsom munalvalen. Alla partier var överens om detta. Ett senare förslag att ge utländska medborgare rösträtt också i riksdagsvalen samlade inte tillräckligt brett parlamentariskt stöd. De utländska medborgarna har dock inte utnyttjat sin rösträtt i lika stor utsträckning som svenska medborgare. År 1976 röstade 60 procent de invandrare hade rösträtt. Därefter har andelen minskat vid av som varje val och år 1994 hade den sjunkit till 40 procent. Invandrare är också underrepresenterade i de politiska beslutande församlingarna. Underrepresentationen minskar men det går mycket sakta.

SOU 1996: 162 I nedanstående tabell redovisas Valdeltagandet för vissa större nationelväljargrupper i de kommunala valen sedan 1976. Tabell Valdeltagandet bland utländska medborgare i kommunfullmäktigevalen 1976-1994 efter medborgarskapsland.

Källa: Statistiska centralbyrån. Valdeltagande bland utländska medborgare vid kommunfullmäktigevalen 1994. Statistiska meddelanden Be 37 SM 9501.

Det låga valdeltagandet kan bero på flera faktorer. Många de utländav ska medborgarna är unga, ogifta, lågutbildade, inte medlemmar i organisationer och har dessutom nyligen flyttat till miljö. Det är en ny egenskaper som normalt brukar sammanfalla med lågt valdeltagande. En annan orsak kan vara brist på information och på kunskap politiska om partier och politiska frågor, vilket kan hänga samman med språksvårigheter och begränsade kontakter med det svenska samhället. De utländska medborgare som är mest benägna att rösta är sannolikt ofta också de som blir svenska medborgare och lämnar kategorin utländska medborgare. De ersätts med nyanlända invandrare, nykomlingar är som upptagna med att etablera sig i det svenska samhället, saknar kunskaper om svensk politik och inte heller har tid och att ägna sig åt resurser detta.

SOU 1996: 162

En jämförelse mellan samtliga röstberättigades och naturaliserade svenska medborgarnas deltagande i det senaste riksdagsvalet visar en skillnad på cirka tio procentenheter. Vid jämförelse med invandrare som en varit svenska medborgare längre tid har denna skillnad försvunnit. en

Invandrare är underrepresenterade

Invandrare är också underrepresenterade i de beslutande församlingar- Detta kan visas på skala där -1 innebär att representation saknas, na. en 0 representationen är proportionell och ett positivt värde att överreatt presentation föreligger. För utlandsfödda är värdet -0,54 i kommuner- -0,56 i landstingen och -0,80 i riksdagen. För utländska medborgare na, värdet -O,83 i kommunerna, -0,91 i landstingen och naturligtvis -1,0 i är riksdagen.

Tabell Andel invandrare de valda 1979, 1988, 1991 och 1994. av Procent.

Organ 1979 1 988 1991 1 994

Utlandsfödda

-

Utländska medborgare Kommunalfullmäktige 0,7 0,9 0,7 0,9 Landstingsfullmäktige 0,2 0,6 0,5 0,5

Källor: Hammar, Thomas, lnvandrarkandidater i 1979 års kommunala val i Stockholm. Expertgruppen för invandrarforskning, 1982. Statistiska centralbyrån. Nominerade och valda kandidater vid de allmänna valen 1994. Statistiska meddelanden Be 31 SM 9501.

I de kommunala den valda församlingen utser är både organ som utländska medborgare och utrikes födda underrepresenterade. Representationen är sämst i kommunstyrelserna och bäst i de mindre prestigefyllda nämnderna. I de kommuner minskat på antalet förtroendevalda, genom som sammanslagningar nämnder eller övergång till marknadsav genom orienterade organisationsmodeller, har representationen förändrats. I regel har representationen förbättrats för centralortsbor och äldre, samtidigt den försämrats för kvinnor, ungdomar, arbetare som grupper som och särskilt invandrare. 69

SOU 1996: 162

Också i föreningslivet är invandrare underrepresenterade. Skillnaderna är dock stora mellan olika organisationstyper bland föreningslivets medlemmar och aktivister. Invandrare är vad gäller medlemskap bäst representerade i organisationer som konsumentkooperationen, fackföreningsrörelsen, kulturföreningar, miljöorganisationer, boendeföreningar och idrottsrörelsen. Inom de fackliga organisationerna och miljörörelsen har invandrare relativt lätt att förtroendeuppdrag, inom kooperationen är det däremot betydligt svårare.

Invandrare har organisationer egna Det finns ett ganska stort antal invandrarorganisationer. Under budgetåret 1995/96 fick 32 invandrarorganisationer med mer än 1000 medlemmar stöd av Statens invandrarverk. Ytterligare ett 20-tal organisationer fanns, men fick inget stöd. Antalet invandrarorganisationer har ökat under 1990-talets första hälft, men det beror främst på att etablerade organisationer har delat sig. De mest etablerade organisationerna är de som samlar invandrare som kom under 1950-, 1960- och 1970-ta1en. Det har varit stora svårigheter att bilda organisationer svensk modell av bland de flyktinggrupper kommit från Västasien och Afrika. som senare Invandrarorganisationerna har precis andra organisationer arbesom tat med två inriktningar: att ställa krav på aktörer i omgivningen för att dessa skall tillfredsställa medlemmarnas behov, och att genom egen verksamhet själv stå för behovstillfredsställelsen. När det gäller nyanlända invandrares behov har organisationerna både ställt krav på statsmakten och bedrivit egen verksamhet. När det gäller behoven hos invandrare som tillhörande olika etniska behov att umgås grupper - av med landsmän, att bevara språket och kulturen har inriktningen m.m. främst varit att själv stå för behovstillfredsställelsen. Invandrarorganisationerna har däremot nästan inte alls arbetat med frågor rör invansom drare som medlemmar också av andra samhällskategorier.

Allt öppnare gränser skapar en ny situation

Med industrialismen följde också en ökad internationalisering. En stor del av det kapital och kunnande behövdes för att bygga det som upp svenska industrisamhället korn från utlandet. Samtidigt inriktades en stor del av den svenska industrin redan från början på exportmarknaden. Mycket av inspirationen till och tankegodset låg bakom de som svenska folkrörelserna kom från utländska organisationer. Folkrörelserna har alltsedan dess varit internationellt inriktade. I takt med industrialismens framväxt fortsatte internationaliseringen. Sveriges export och import ökade. Bilaterala och multilaterala avtal förde Sverige närmare andra länder. Både telekommunikationer och 70 möjligheterna att resa över gränserna förbättrades. Ökad invandring

SOU 1996: 162

och ökad turism bidrog till att öka gränsöverskridandet också på kulturens område. Internationaliseringen tycks fortsätta och nationsgränserna blir på en rad områden allt tunnare. Kapital för både investeringar och spekulationer rör sig snabbt över alla gränser. Information flyttas raskt och mer eller mindre kontrollerat över gränser med hjälp av datanätverk, telefofaxar och satellit-TV. Människor rör sig lättare över gränserna med ner, moderna transportmedel. Att studera och arbeta utomlands blir allt självklart bland dem växer upp i dag. Antalet svenskar som mera som studerade utomlands med studiemedel ökade t.ex. från knappt 4700 läsåret 1989/90 till än 17 100 läsåret 1995/96. Miljöföroreningar och mer epidemiska sjukdomar känner inga gränser utan måste bekämpas med internationellt samarbete. När det multinationella företaget Shell ville oljeplattform utanför Brittiska öarna fördes inte diskussionersänka en med den brittiska regeringen, utan med den multinationella miljöorna ganisationen Greenpeace. Två internationella "nätverk" gjorde upp "över huvudet" på en stat. Det ekonomiska beroendet omvärlden och de snabba internatioav nella kapital- och valutarörelserna har lett till vad som brukar kallas "marknadens makt". Vid politiska prioriteringar och vägval tas hänsyn till marknadsaktörernas förväntade reaktioner. Dessa har av vissa betraktats ett viktigt korrektiv till de politiska besluten. Andra som framhåller att de internationella marknadskrafterna är ett hot mot den nationella suveräniteten. Den traditionella politiken har byggt på suverän kontroll över ett territorium. Den internationella ekonomin tycks dock fungera bäst den inte hindras territoriella gränser. Det enda om av sättet för stat att hävda politiskt makt över ett territorium blir då att en vara ekonomiskt oberoende. genomgripande förändringen mot ökad internationalisering Den mest är medlemskapet i Europeiska unionen. En grundtanke med unionen är tjänster och kapital fritt skall kunna röra sig över att varor, personer, gränserna inom för vissa gemensamma regler. Genom medlemramen skapet lämnade Sverige ifrån sig delar den nationella suveräniteten i av utbyte mot att få med och påverka utvecklingen i hela Europa. vara Den svenska folkomröstningen anslutning till Europeiska unionen om visade på mycket stor oenighet bland väljarna. Anhängarna hävdade en att Sverige inte kunde stå utanför gemenskapen, utan att drabbas av svåra ekonomiska problem och ökad arbetslöshet. Den inskränkning i suveräniteten medlemskapet innebär ansågs väga lättare än de ekosom nomiska fördelar medlemskapet Eftersom Sverige i praktiken som ger. ändå skulle behöva anpassa sig till unionens regler är det bättre att som medlem försöka påverka dessa regler, än att stå utanför. Motståndarna pekade bland annat på det så kallade demokratiska underskottet inom unionen. Ett medlemskap skulle innebära att viktiga beslut fattas allt längre bort från de är berörda. Sverige skulle ge 71 som

SOU 1996: 162

upp stora delar av sin suveränitet utan att egentligen få något annat i utbyte än ett mycket ringa inflytande. Beslut tidigare fattades som av vår riksdag skulle i stället fattas regeringsrepresentanter i slutna av rum utan den demokratiska insyn och offentlighet sedan länge tar för som självklar. Politiska partier, folkrörelser och andra demokratiska organisationer skulle överflyglas av kapitalstarka med stora grupper resurser att satsa på lobbyverksamhet för att få igenom sina krav. Unionen sågs också som ett hinder mot en "globalare" internationalisering eftersom skydds- och tullbestämmelser skulle inverka negativt på handeln med bland annat tredje världens länder. Internationellt samarbete borde därför inte fungera som en union utan ordnas multilaterala avtal genom baserade på varje nations suveränitet. I folkomröstningen 1994 röstade 52,3 procent av väljarna till medlemskap, medan 46,8 procent röstade nej. Skillnaden blev således 5,5 procentenheter vilket motsvarar knappt 300 000 röster. Det fanns tydliga skillnader i röstning mellan olika sociala De flesta män, grupper. äldre personer, tjänstemän, privatanställda, stadsbor och sydsvenskar röstade till medlemskap. De flesta kvinnor, arbetare, yngre personer, offentliganställda, landsbygdsbor och norrlänningar röstade nej. Den knappa majoriteten i folkomröstningen har bidragit till en bristande legitimitet för unionen och det svenska medlemskapet. Det exceptionellt låga valdeltagande i valet till Europaparlamentet hösten 1995 kan tolkas som ett uttryck för detta. EU-medlemskapet innebär att den högsta svenska beslutsnivån fått beslutsnivåer över sig. Över dessa beslutsnivåer har de enskilda nya nya medborgarna än mindre inflytande. Unionens utveckling diskuteras nu på en regeringskonferens för medlemsländerna, vilken beräknas pågå till sommaren 1997. En av många frågor diskuteras är hur det som demokratiska underskottet skall minskas. Möjligheterna att öka medborgarinflytandet blir beroende både av de beslut som kommer att fattas på regeringskonferensen och av de metoder väljer för att förankra ståndpunkter och agerande inom landet.

3 På

medborgarnas villkor utgångspunkterna

för våra

förslag

I kapitlet två har fört en diskussion vad hänt och händer i om som Sverige ur ett demokratiperspektiv. Syftet var att erinra de grundom läggande förändringar som skett i det samhälle som styrs demogenom kratiska beslutsmetoder. Den politiska agendan ser av naturliga skäl helt annorlunda ut i dag än den som gällde när stod på tröskeln till det moderna välfärdssamhället. De för folkstyrelsen centrala politiska strukturer tillkom vid som demokratiseringen har dock i stor utsträckning behållits. Efter demokratins genombrott har följt 75 år av successiv utbyggnad av den moderna välfärdsstaten. De konstitutionella frågorna om makt och inflytande har inte stått i centrum under denna tid. I stället har frågor om förutsättningar för ökad tillväxt och om fördelningen av det växande välståndet stått överst på dagordningen. Ett antal stora reformer har genomförts med syfte att uppnå rättvist och jämlikt samhälett mer le. Under 1970-talet började utvecklingen delvis i en annan riktning. De viktigaste reformerna hade genomförts och grundläggande trygghetssystem hade skapats. Industrisysselsättningen började minska. Den snabba utvecklingen av informationsteknologin har med tiden lett till en rad förändringar för alla medborgare. Den ökade internationaliseringen har begränsat nationalstatens handlingsfrihet och möjligheter att tillämpa egna lösningar främst inom det ekonomiska området. Befolkningsutvecklingen och den ökade pressen på biosfären skapar tvivel på möjligheterna att fortsätta välfärdsutvecklingen i gamla banor. Denna förändring är minst lika omvälvande som demokratiseringen en gång var. Rösträttsreformen innebar att ett viktigt politiskt mål uppnåddes. Sedan kunde de olika aktörerna utnyttja denna i sin strävan att förändra samhället. I dag växer tveksamheten om färdriktningen, samtidigt som de gemensamma resurserna sviktar. Den aktuella politiska debatten i kommuner och riksdag handlar hur de stora reformerna om skall vårdas så att de positiva konsekvenserna så långt möjligt kan räddas trots att de totala resurserna inte växer som förr. Därmed skärps också den fördelningspolitiska debatten. Samtidigt upplever hur allt fler medborgare lägger allt större vikt vid andra kvaliteter i livet och oroar sig för andra förhållanden än de traditionella fördelningspolitiska frågorna. Krav reses på ett uthålligt samhälle. Arbetstidsförkortning har åter blivit en fråga på den politiska dagordningen. Att tänka globalt och handla lokalt" har för allt fler människor blivit en ledstjärna. Demokratiutvecklingskommitténs hearing med svenska föreningar, 73

SOU 1996: 162

organisationer och partier visar att dessa är medvetna om denna nya utmaning. De arbetar nästan alla med att se över sin organisation och sina arbetsformer. Många idéburna rörelser försöker på olika sätt förskjuta tyngdpunkten i arbetet till dessa nya områden. Samtidigt växer floran av nya uttryck för ett nytt och annorlunda medborgarengagemang. Demokratin som beslutssystem är inte ifrågasatt under denna process. Inte heller parlamentarismen eller behovet av ett systern med politiska partier har ifrågasätts. Men öppenheten ökar för vad som tidigare beskrevs som utomparlamentariskw aktiviteter. Demokratin framstår på många sätt som vitalare än någonsin. Den bygger på dialog samt att många olika värderingar bryts mot varandra. Så är det i dag i allra högsta grad i det svenska samhället. Denna positiva bild skuggas dock av att människornas möjligheter att delta i denna dialog om den gemensamma framtiden är så olika. Industrisamhällets övergång till ett postindustriellt samhälle yttrar sig bland annat i en arbetslöshet som överskrider 10 procent. Många hushåll har sett sina ekonomiska resurser minska som en konsekvens av nödvändiga justeringar i trygghetssystemen. Samtidigt visar alltfler studier att de ekonomiska klyftorna i samhället ökar för första gången sedan andra världskriget. Ökade klyftor utgör, enligt kommitténs synsätt, på sikt hot ett mot en fördjupad demokratisk utveckling. Medborgarengagemang och delaktighet förutsätter inte bara de formella rättigheterna, utan i minst lika hög grad de reella möjligheterna. Därför kan frågor om demokrati och inflytande aldrig helt skiljas från frågor om den ekonomiska fördelningen i samhället. Demokratiutvecklingskommittén anser att staten och kommunerna bör förstärka de tendenser i samhället som pekar mot ökad demokratisering och större medborgarengagemang. Samtidigt bör de tendenser som pekar i motsatt riktning bromsas. Kommitténs förslag har denna inriktning och bygger på ett grundläggande synsätt kan som sammanfattas i sex punkter.

0 Alla människors lika värde. 0 Jämlikt fördelade resurser. 0 Staten och kommunerna skall underlätta medborgarinflytande och delaktighet. 0 Beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt. 0 Demokratin förutsätter fri information, fri debatt och kunniga medborgare. 0 Demokratin är ett redskap i ständig förändring.

3.1 Alla människors lika värde

Med demokratins genombrott blev tesen om alla människors lika värde en självklarhet. Den innebär att alla skall ha samma rättigheter och skyldigheter och behandlas likvärdigt av de offentliga organen. Den innebär tolerans mot minoriteter och skydd mot diskriminering. Den innebär lika inflytande vid val och omröstningar. Demokratin som beslutsform bygger på denna grundläggande värdering och strävar därför till att så långt som möjligt väga in allas intressen i de gemensamma beslutsprocesserna. Detta kan ske genom att så många som möjligt deltar i processerna eller genom att olika gruppers intressen är så rättvist representerade som möjligt. Detta i sin tur förutsätter att de politiska resurserna individuellt och kollektivt inte är - ojämlikt fördelade så att vissa människor eller vissa grupper utesluts Ett demokratiskt beslutsystem kan aldrig garantera att alla engagerar sig i politiskt arbete på ett eller annat sätt. Engagemanget kan bara komma från den enskilde. Vad systemet däremot kan, och måste, är att garantera att möjligheterna är så rättvist fördelade som möjligt.

Många medborgare står i dag utanför den politiska dialogen. Det gäl-

ler bland annat ungdomar som har svårt att få arbete och människor med dåliga ekonomiska resurser och dåliga språkkunskaper. Detta är ett allvarligt problem från flera utgångspunkter. För det första innebär detta en allvarlig orättvisa gentemot dessa människor eftersom det skapar en vanmaktssituation som leder till ett fattigare liv. För det andra är detta på sikt ett hot mot demokratin som sådan. Demokratin som beslutsmodell bygger på dialog. Den utan som egen förskyllan ställs utanför processen berövas därmed också möjlig- heterna att förstå och uppskatta systemet som sådant. Maktutredningen SOU 1990:44 såg en utveckling mot allt mer självständiga och oberoende medborgare men samtidigt också en klyfta mellan det möjliga och det förverkligade medborgarskapet. Medborgarns förväntningar på personligt inflytande stiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet. samhällsutvecklingen kännetecknas därför också av medborgerlig vanmakt. Maktutredningen pekade ut tre områden där medborgarna upplevde särskilt stor vanmakt: sjuk- och hälsovården, skolan och boendet. På alla dessa områden har därefter åtgärder av mycket varierande karaktär vidtagits. Inom sjukvården har framför allt olika kundvalsmodeller lanserats, som t.ex. möjlighet att välja sjukhus och att välja husläkare. På skolans område finns både kundvalsmodeller med skolpeng och nya institutionsstyrelser med föräldramakt. Inom boendet i hyresrätt utvecklas nya former för boinflytande, självförvaltning, kooperativ hyresrätt och en lagstiftning som hindrar ovälkomna ombyggnader.

3.2 J ämlikt fördelade resurser

Demokratiutvecklingskommittén anser att staten och kommunerna inte kan nöja sig med att uttala uppfattningen om alla människors lika värde. Man måste också ge förutsättningarna för att så många som möjligt skall kunna realisera detta värde. Medborgarnas individuella förutsättningar är skiftande, men staten och kommunerna kan bidra till att skapa bättre förutsättningar för dem som har ett sämre utgångsläge än andra. Den viktigaste insatsen som det allmänna kan göra är att aktivt erbjuda medborgarna utbildning. Staten och kommunerna bör också tillhandahålla sådana regelverk och stödsystem som underlättar för medborgarna att vara delaktiga i och ha inflytande på samhällsutvecklingen. Den medborgare som ständigt behöver oroa sig för eller faktiskt drabbas av stora och negativa personliga konsekvenser om han eller hon blir arbetslös, sjuk, skadad, gravid, pensioneras eller på annat sätt lider förluster kommer att lägga sina resurser på att lösa dessa problem. Därmed blir hans eller hennes förutsättningar att engagera sig i samhällsutvecklingen mycket begränsade. Frånvaron av sådana förhållanden innebär mycket bättre förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet. Hur dessa stödsystem konstrueras, finansieras och administreras är inte en fråga för Demokratiutvecklingskommittén. Det är en fråga för samhällsdebatten och för politiska beslut om resursanvändning och prioriteringar, där vikten av jämlikhet, rättvisa och långsiktighet inte nog kan understrykas.

SOU 1996: 162

3.3 Staten och kommunerna skall underlätta

medborgarinflytande och delaktighet

Demokratin innebär att staten och kommunerna skall göra det som medborgarna bestämmer att de skall göra. För att detta skall fungera krävs en vital demokrati med en ständigt pågående dialog mellan medborgarna baserad på möjligheterna till inflytande och delaktighet. Därför är det statens och kommunernas uppgift att underlätta för medborgarna att vara delaktiga och ha inflytande. Viljan att ha inflytande och vara delaktig i samhällsutvecklingen är något som växer fram hos den enskilde individen utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Statens och kommunernas roll är att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder. Goda förutsättningar innebär välutbildade medborgare med gott självförtroende, god tillgång till information och en väl utbyggd demokratisk infrastruktur. Samtidigt kommer de som försöker att hitta nya former för delaktighet och att vitalisera demokratin att stöta på rad olika hinder. viktig uppgift för de politiskt förtroendeen Det är en valda både på riksplanet och i kommunerna att arbeta för att undanröja de hinder kan finnas. Dessa hinder kan något förenklat karaktäriseras som antingen som individuella eller som gemensamma. Individuella hinder är sådana anknyter till enskilda individers livssom situation och därmed de egna politiska resurserna. Det är enligt direktiven inte uppgift för Demokratiutvecklingskommittén att närmare uppehålen sig vid dessa frågor, vilka i allt väsentligt speglar den allmänna ekonomiska situationen för olika grupper av människor. Gemensamma hinder är sådana regler som i välmotiverade syften tillkommit åren, men som i dag skapar svårigheter för de människor genom vill ta initiativ och lösa frågor på i förhållande till som nya gemensamma tidigare okonventionella sätt. Dessa hinder kan finnas i lagstiftning, i stödformer, i den offentliga organisationsstrukturen, i praxis eller i olika regelverk och bestämmelser. Beslut tillkommit i en annan tid kan som sin konstruktion bidra till att försvåra för nya aktiviteter att utveckgenom las. Syftet med att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder är att främja frivilligt medborgarengagemang och att göra det lättare för medborgarna att gemensamt ta för samhällsutvecklingen. De statliga ansvar och kommunala åtgärderna får dock inte utformas så att de kan riskera att leda till negativa konsekvenser för medborgarnas eget ansvarstagande eller för föreningslivets självständighet. Stödformer som leder till att föreningsmedlemmarnas insatser blir allt mindre betydelsefulla och till ett ekonomiskt och politiskt beroende av offentliga organ är exempel på detta. En sådan björntjänst är svår att upptäcka förrän det är för sent. Det är också väsentligt att de ekonomiska Stödformer som utgår inte konserverar utan stimulerar till förnyelse av arbetsformer och organisationer. 77

SOU 1996: 162

Ett samhälle med goda förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet

Hur ser då det samhälle ut, som har de goda förutsättningarna för medborgarinflytande och delaktighet

Först och främst måste samhället ha ett demokratiskt statsskick med full insyn och medborgerliga fri- och rättigheter. En rad krav måste alltså vara uppfyllda både formellt och i praktiken. Men det räcker inte. Det behövs också vilja, resurser, tid, platser och kunskaper:

0 Viljan kan inte komma uppifrån utan måste finnas hos den enskilde medborgaren och utgår från hans eller hennes tankar, känslor och behov.

0 Resurserna måste i första hand finnas hos den enskilde medborgaren och det är han eller hon som väljer att använda dem, i viss mån men kan staten och kommunerna träda in och stödja.

0 Tiden måste den enskilde medborgaren själv sätta av genom att avstå från annat. Men den tillgängliga tiden kan påverkas både av offentliga beslut och förändringar på arbetsmarknaden.

0 Platser behövs där medborgarinflytandet och delaktigheten kan utövas. Här finns goda möjligheter för staten och kommunerna att medverka till att platser finns tillgängliga.

0 Kunskaper måste den enskilde medborgaren själv förvärva, stamen

ten och kommunerna har goda möjligheter och stora erfarenheter av

att aktivt erbjuda medborgarna utbildning.

Sammanfattningsvis kan sägas att medborgarna måste våga, vilja, orka, hinna, kunna och ha rätt att påverka. Dessutom måste det finnas mötesplatser för medborgarna. Staten och kommunerna kan bidra med utbildning, lokaler och vissa grundläggande resurser. Dessa åtgärder blir dock resultatlösa om inte den enskilde medborgaren tillvaratar dem och avsätter egen tid, intresse och engagemang. Ett beslut som hos den enskilde kan växa fram på många olika sätt och som alltid kan förändras. Det är viktigt att det är lätt att vara aktiv. Det betyder inte att man som medborgare inte skall behöva anstränga sig, men att de samhälleliga förutsättningarna måste vara de bästa. Det innebär att man måste ha tid att vara delaktig i samhällsutvecklingen, att det skall vara lätt att hämta in de kunskaper som behövs och att de ekonomiska 78 uppoffringarna inte skall behöva vara alltför stora.

SOU 1996: 162

Om detta fungerar ökar möjligheterna att bryta vanmakten. Engagemanget kan växa och utvecklas, kanske fördjupas, kanske mot nya frågor eller ett bredare samhällsintresse. Om det här inte fungerar är det lätt att man lägger av och berättar för alla man känner om hur besvärligt och meningslöst det är att försöka engagera sig.

Demokratisk infrastruktur

Med infrastruktur brukar avses det ekonomiska bassystem som utgör grunden för ett lands försörjning. Infrastrukturen omfattar fasta anläggningar, transportleder, telesystem, utbildningsväsen m.m. Med demokra-

tisk infrastruktur menar det politiska bassystem som ger folkviljan

möjligheter att på olika sätt komma till uttryck. Den viktigaste delen av detta system är de allmänna valen. Andra viktiga delar är mötesplatser, informationssystem, kommunikationssystem och utbildning. I dag har samhället en infrastruktur som i huvudsak är kollektivt finansierad. Den består av vägar, järnvägar, hamnar, flygplatser, telenät behövs för att samhället skall fungera ekonomiskt och socialt. etc. som Det råder en ganska bred enighet om att staten och kommunerna har ett ansvar för infrastrukturen. De offentliga organen bygger t.ex. vägar utifrån behoven och fastställer vissa gemensamma spelregler för trafiken på dessa. Men vart den enskilda bilisten kör och varför, funderar varken Vägverket eller polisen på. Ett liknande synsätt kan mycket väl anläggas på en demokratisk infrastruktur. Staten och kommunerna bör ta ett ansvar för den infrastruktur behövs för att samhället skall fungera demokratiskt. Det handlar som om att skapa vissa grundläggande förutsättningar, som medborgarna sedan kan använda på valfritt sätt. En sådan infrastruktur innehåller viktiga komponenter som utbildning, platser att mötas på, möjligheter att kommunicera, möjligheter att hämta information etc. En demokratisk infrastruktur underlättar för människor att engagera sig i samhällsutvecklingen. Detta engagemang har en avgörande betydelse för hur demokratin fungerar. När människor organiserar sig uppstår ett sammanhållande kitt i form av normer om tillit och respekt. Man brukar tala framväxten av ett socialt kapital. Detta sociala kapital om innebär hyser förtroende för varandra. Man vågar samarbeta att man därför att man litar på att andra också kommer att samarbeta. Medborgarna ser inte bara till sin egen nytta utan också till helheten. Man utvecklar informella och horisontella nätverk som baseras på ömsesidigt förtroende; vertikala strukturer till olika makthavare får i gengäld mindre betydelse.

3.4 Beslut skall fattas de berörda

av medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt

Offentliga organisationer är såväl andra organisationer i regel hiesom rarkiskt uppbyggda. I en demokratisk organisation sker styrningen på mandat av medborgarna eller medlemmarna. I annat fall är mandatet självpåtaget eller kommer från annat håll. En hierarkisk organisation kan enklast beskrivas med ett enkelt organisationsschema, med ett maktcentrum högst upp, de "vanliga människorna längst och ett ner varierande antal nivåer däremellan. Moderna organisationer kännetecknas decentralisering inneav som bär att makten flyttas neråt i organisationen. Kommuner, distrikt, lokalavdelningar och medborgare får, inom givna bestämma själramar, mer va. Därigenom kan maktcentrum ägna sig åt viktiga övergripande och strategiska frågeställningar, medan det vardagliga beslutsfattandet effektiviseras och optimeras Den svenska staten har en lång tradition av centralstyming. Samtidigt är ett långtgående kommunalt självstyre djupt förankrat i vårt samhälle. Efter andra världskriget lades en allt större del av välfärdsbygget i händerna på självständiga kommuner. Trenden mot minskad statlig styrning har därefter fortsatt och kommunerna tar hand om allt fler uppgifter. Den statliga styrningen är dock mycket omfattande på de flesta områden, men utövas med moderna metoder som mål- och resultatstyrning samt i sista hand sanktioner. Relationerna mellan staten och kommunerna är en fråga som ständigt diskuteras. Å sidan framhålls lokal självbestämmanderätt ena som centralt för demokratiutvecklingen och för samhällsutvecklingen i övrigt. Å andra sidan framhålls staten som en garant för vissa och gemensamma omistliga värden. Samtidigt har många kommuner strävat efter att minska den lokala centralstyrningen. Det har skett genom distriktsindelning, kommundelsnämnder, brukarinflytande, institutionsstyrelser, kundval och en rad andra åtgärder. Liknande förändringar sker inom de flesta organisationer och på alla nivåer. Det är svårt att se detta som annat än reaktion på industrien samhällets strävan efter centralisering, stordrift och konformitet. I dag finns en medvetenhet om att centralisering inte alltid är det bästa sättet att öka kvaliteten och effektiviteten. Närhet, inflytande, delaktighet, decentralisering, självstyre och anpassning till lokala förhållanden är centrala begrepp när demokratins och den offentliga sektorns framtid diskuteras. Inom näringslivet har i stället lanserats begrepp att riva som pyramider, kundanpassning, flexibilitet, valfrihet och frontpersonal. Att hitta den optimala avvägningen mellan centralisering och decentralise- 80 ring, helt enkelt den bästa nivån att fatta vissa beslut på och att bedriva

SOU 1996: 162

viss verksamhet på, har blivit en central fråga för alla typer av organisationer som funderar över sin framtid.

Medborgarperspektiv demokratin

Decentraliseringen offentlig makt har otvivelaktigt lett till större av medborgarinflytande. Samtidigt är decentraliseringen ofta uttryck för makthavarperspektiv och inte ett medborgarperspektiv på demokraett tin. Triviala frågor flyttas bort från maktcentrumet medan de stora fråligger kvar. Det är alltid högst upp som beslutet fattas om vad som gorna skall decentraliseras. Demokratiutvecklingskommittén vill i stället föra in ett medborgarperspektiv. I stället för att ställa frågan "Vad kan decentraliseras" vill vi ställa frågan "Vad kan inte lösas lokalt Detta innebär samma sak vända ett organisationsschema och ner. Perspektivet blir då som att upp helt annorlunda. Medborgarperspektivet innebär att de enskilda medborgarna avstår makt till gemenskaper på olika nivåer, t.ex. byalag, kommundel, komoch region. Dessa gemenskaper består av de medborgare som är mun berörda. Gemenskapernas omfattning varierar därmed beroende på vilka frågor de skall ha makt att avgöra. I vissa näraliggande frågor kan medborgarna själva med att fatta besluten, i de flesta fall vara om men måste besluten fattas representanter utsetts på grundval av förav som troende. En självklar konsekvens är att den enskilda medborgarens inflytande minskar i proportion till hur många som är berörda. Grundtanken i detta synsätt är att ett starkt samhälle inte kan byggas i första hand på stark stat och starka kommuner, utan på starka meden borgare med stat och kommun i stödjande roller. Ett sådant samhälle ställer förstås höga krav på medborgarna. Detta gäller inte bara medborgarnas individuella förmåga att uttala och värna sina intressen. Minst lika viktiga är kraven på vilja och förmåga att solidarisera sig med det samhälle lever i och på att kunna samarbeta med andra i gemenman samma lösningar. Den självklara frågan hur man skall kunna fastställa vilka som är om berörda ett visst beslut är inte alltid enkel att besvara. Detta måste av avgöras från fall till fall på pragmatiska grunder. Utgångspunkten bör beslut skall fattas på lägsta möjliga effektiva nivå. Mot bakvara att grund frågeställningen Vad kan inte lösas lokalt" måste bevisbörav dan rimligen ligga hos den vill att beslutet skall fattas på en högre som nivå. skall bestämma vad, är ett närmast klassiskt dilemma som Vem som uppmärksammats mycket i debatten den kommunala självstyrelsen. om Vad måste lika i alla kommuner och vad måste lika inom varje vara vara kommun Om den kommunala självstyrelsen skall ha någon reell innebörd måste den innebära rätt för kommunerna att vara olika. Deras 81 en

verksamhet måste kunna efter vad medborgarna i den enskilanpassas da kommunen anser riktigt. Samtidigt finns det värden solidaritet som inom nationen och mellan olika befolkningsgrupper och generationer

som av rättvise- och andra skäl upplevs överordnade. som Här finns sålunda en målkonflikt mellan strävanden att skapa situen ation där enskilda medborgares villkor i hela landet är lika i grundläggande avseenden och strävan att skapa förutsättningar för sprida att makt och inflytande till så många möjligt. Det är svårt att hur som se denna målkonflikt någonsin skall kunna finna sin definitiva lösning. Frågeställningen måste rimligen hanteras i pragmatisk anda från fall till fall. Även inom kommun kan motsvarande problem en uppkomma. Den kommunala likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Därför måste den verksamhet som berör enskilda kommunmedlemmar systematisk vara och rättvis. Det är inget orimligt antagande att beslut fattas på subsom kommunal nivå av de direkt berörda medborgarna kan så olika att vara det går att hävda att medborgare i olika delar kommunen inte av behandlas rättvist. Detta kan ett skäl att modifiera likställighetsvara principen. Men vilka dessa modifikationer kan får inte något vara man besked om i lagens förarbeten, och frågan har ännu inte hunnit bli belyst i rättspraxis. Den kommande utvecklingen åtgärder för att fördjupa av demokratin i kommunerna och rättspraxis får utvisa och på vilket om sätt en sådan modifiering är önskvärd.

Deltagande eller representation

Medborgarnas möjligheterna att själva aktivt vara med och fatta beslut angelägenheter avtar snabbt med storleken på det om gemensamma område som besluten omfattar. Denna uppenbara iakttagelse kan illustreras med nedanstående figur.

Diagram 5: Deltagande eller representation

Representation

Deltagande

ä E § ä ä å : ä

s gå

9- % 5 3 E 2 OS ä n

g - 3 ° LE :13

F °- t o 0 c 3 0 :s -. 5 l i 55 u: :l 5 n: 0 m :r a :i m D

När beslutsterritoriet blir för stort för att alla berörda skall delta övergår systemet från att direktdemokratiskt till att bli representativt. vara Detta inträffar ganska snart när lämnar samfällighetsnivån. Under 1970-talet gjordes flera försök att återföra makt och inflytande till delar de större kommunerna. Dessa åtgärder syftade inte till att återav nya skapa deltagandedemokrati utan var i stället ägnade att föra ner den en representativa demokratin till en lägre nivå. I takt med att avståndet ökar till de förtroendevalda blir medborgari allt större utsträckning beroende olika massmedier för att hålla na av sig informerade. Det är troligt att även de förtroendevalda i ökad utsträckning blir beroende av och tar intryck av mediernas nyhetsrapportering och debatt i olika frågor. Det är i dag ett etablerat statsvetenskapligt forskningsområde att studera vem som t.ex. under valrörelser sätter agendan de politiska partierna eller mediavärlden. 83 -

SOU 1996: 162

Ett försök att kombinera begreppen deltagande och representation med direktivens begrepp delaktighet och inflytande leder till den nedanstående fyrfältstabell.

Delaktighet Inflytande

Deltagande x

x

Representation x

Av denna tabell framgår att den enskilda medborgaren kan få inflytande både genom att själv delta i beslutsprocessen och låta sig genom att representeras av någon. Hur väl en medborgare blir representerad

beror både på hur väl representanten erfarenheter social

genom egna representativitet eller kontakter med medborgarna åsiktsrepresenta-

tivitet känner till deras preferenser och delar deras uppfattningar.

Därmed är framme vid en av de klassiska avvägningsfrågorna i debatten om deltagande kontra representativ demokrati. Hur ska grupper med svaga egna resurser bäst bli representerade i det samhällspolitiska arbetet Är det bäst underlätta för dem i så att att stor utsträckning som möjligt bli delaktiga att de själva deltar i besluten genom Eller är det bättre att underlätta för dem att inom för ett ramen representativt beslutssystem bli så kompetent representerade möjligt som Demokratiutvecklingskommittén har dock inte sin uppgift sett som att lämna förslag om på vilka nivåer som olika typer beslut bör fatav tas, eller huruvida en viss typ av beslut bör fattas deltagande eller genom av valda representanter. Vi har valt att koncentrera våra förslag till att skapa goda förutsättningar och riva hinder för medborgarinflytande och delaktighet i första hand på den lokala nivån.

SOU 1996: 162

3.5 Demokratin förutsätter fri information,

fri debatt och kunniga medborgare

medborgare skall kunna delaktig i samhällsutvecklingen och För att en vara ha inflytande måste han eller hon ha vissa kunskaper, veta vad som händer och ha möjlighet att diskutera detta. Statens och kommunernas roll i detta sammanhang är tillhandahålla information, garantera en fri debatt och att till att utbildning erbjuds. se Grundlagarnas bestämmelser yttrandefrihet, informationsfrihet, om mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och tryckfrihet ger tillmed offentlighetsprincipen och meddelarskyddet de grundlägsammans gande förutsättningarna för medborgarinflytande, delaktighet och demo-

krati. Medlemskapet i Europeiska unionen innebär att riksdagen överlåter viss beslutanderätt till unionen. Detta kan ske förutsatt att de andra unionsmedlemmarna har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande den svenska regeringsforrnen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. I Sverige betrakoffentlighetsprincipen, vilken saknar motsvarighet inom de tar även Europeiska gemenskapema, viktig förutsättning för en fn debatt. som en Den svenska regeringens arbete för ökad öppenhet inom Europeiska unionen är därför stor vikt för demokratin. av grundlagsskyddade rättigheterna är förutsättning för demokratin. De en I vilken utsträckning de sedan används är en fråga för medborgarna. Tanken bort demonstrationsfriheten det skulle visa sig att det att ta t.ex. om aldrig är någon demonstrerar, förefaller därför mycket främnästan som mande. Lika främmande skulle det kommun tog bort möjlighevara om en för allmänheten att ta del offentliga handlingar därför att det aldrig ten av någon kommer och begär detta. Det centrala ur ett demokratiperär som spektiv är just tillhandahållandet; att den medborgare som vill alltid kan ta offentliga handlingar. del av Möjligheten del offentliga handlingar är väsentlig men inte tillatt ta av räcklig bidra till ökat medborgarinflytande och delaktighet. Staten för att kommunerna måste också underlätta för medborgarna att ta del av inte och bara offentliga handlingar utan samhällsinformation över huvud taget. av Att använda den moderna informationstekniken i demokratins tjänst är underlätta för medborgarna att ta del av information och komett sätt att municera. informationstekniken innebär från demokratisk aspekt Den nya främst tre saker.

Medborgarna kan snabbt söka information de sedan kan använda 0 som påverka eller för på något sätt. Men det finns oändliga för att att agera mängder information och det kräver ett visst mått av kunnande för att söker och tillgodogöra sig informationen. 85 hitta det man

SOU 1996: 162

0 Medborgarna kan utan insyn kommunicera och skapa nätverk. Detta kan vara ett led i att utöva inflytande eller på agera annat sätt. Det går också att skicka mängder meddelanden e-post till mycket av en liten kostnad.

0 Medborgare som bor på landsbygden kan söka information och kommunicera på samma villkor de bor i centralorten. som som Stockholmaren kan i dag ta bussen till riksdagshuset och lyssna på debatter eller läsa handlingar. För den som bor i Hemse eller Norsjö är det ett jätteprojekt att åka till Stockholm för lyssna på att ett utskottsförhör, med datanät och direktsändningar i men TV blir han eller hon jämspelt med stockholmaren.

I framtiden kommer den har kunskaper och tillgång som till relevant information att vara den starke. Ur demokratiaspekt det viktigaste är att alla medborgare får utbildning så att de lär sig använda

datatekniken för

att söka information och kunskap. En sådan utbildning mäste kunge skaper både i att söka upp och tillgodogöra sig informationen.

Utvecklingen går i riktning mot att datorn blir lika vanlig bilen. som Det innebär att en stor del befolkningen kommer ha tillgång till av att en dator, samtidigt som många inte kommer att ha det. På motsvarande sätt som kollektivtrafiken spelar central roll för den fysiska kommuen nikationen kan lokala demokraticentrum spela viktig roll för dataen kommunikationen. Välutbildad personal på dessa ställen kan bli datatrafikens chaufförer och piloter. En hög utbildningsnivå i allmänhet gör att medborgarna blir inte bara mer kunniga utan också mer självsäkra och självständiga. Därmed ökar också förmågan att med och bestämma, med och vara att vara ta ansvar, att själv kunna analysera problem och ta ställning, att kunna delta i det offentliga samtalet och att vägra låta sig politisk elit styras av en eller påverkas av sensationsskriverier i massmedierna.

En allt viktigare del i all utbildning är att lära sig söka ostruktuupp rerad information, tillvarata, tolka och analysera denna, för sedan att presentera eller använda den i struktur själv bestämt. en som man Informationen kommer att behöva hämtas både från traditionella medier och från digitalt lagrade källor. I grund- och gymnasieskolan handlar det om en god utbildning i samhällskunskap och praktisk demokraom och delaktighet i skolans angelägenheter. På de högskoleutbildningar

som vanligen leder till ett arbete i offentlig tjänst, måste utbildningen inkludera kunskaper om hur arbetar i politiskt styrd organisaman en tion. Vuxenutbildningen och folkhögskolorna har också viktig roll för en att höja utbildningsnivån bland alla medborgare. Kunskapslyftskommittén har i sitt betänkande En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande SOU 1996:27 förslag till presenterat ett 86 en nationell strategi byggd på tre hörnpelare. Ungdomsutbildning som

eleverna rejäl grund att stå på för det livslånga lärandet som indiger en vid och yrkesarbetande. Kunskapslyft för innebär att de vuxna som och i framtiden saknar utbildning på grundskole- och grupper som nu gymnasienivå erbjuds sådan utbildning. Livslångt lärande som är ett

intresse för individerna och arbetsmarknadens parter och gemensamt där staten och kommunerna står för infrastruktur och samordning. Antalet studiecirklar har ökat kraftigt på år. Studieförbundens senare verksamhet brukar demokratisynpunkt mycket väsentlig att slå ur anses och stödja från offentligt håll. Utredningen för statlig utvärdering vakt om folkbildningen pekar i sitt betänkande Cirkelsamhället SOU 1996:47 av på cirklarnas betydelse för lokalsamhället. Man ser studiecirklarna som bidrar till samhällets integration och stabilitet och som en resurs som behåller människor och inom basal samhällsgemenskap prägrupper en skötsamhet och fredlig konfliktlösning. Studiecirklarna bidrar glad av också till att skapa sociala nätverk och motverka utslagning.

SOU 1996: 162

3.6 Demokratin är ett

redskap i ständig

förändring

Den moderna demokratin växte fram med industrisamhället men har därefter inte förändrats i någon grundläggande mening. Däremot har medborgarnas synsätt och agerande förändrats under åren. Hela befolkningen är betydligt välutbildad. Respekten för auktoriteter mer och överhet har brutits och visar inga tecken på öka. ner att Medborgarna väljer mellan rad olika möjligheter när de vill påverka en samhällsutvecklingen. När nu träder in i det postindustriella samhället kommer medborgarnas synsätt och agerande att förändras än drastiskt. En orolig mer och kaotisk situation är aldrig till för styrelseskicket. Demokratin gagn kommer att ifrågasättas om den inte kan "leverera" det medborsom garna önskar. I stället kan styrelseskick där makten utövas fåtal av ett personer åtminstone i teorin framstå effektiva alternativ. som mer Demokratiutvecklingskommittén kan inte någon aspekt något ur se bättre styrelseskick än demokratin. Vi accepterar inte demokratin att skulle vara en historisk parentes samtidig med industrisamhället. Vi ser i stället demokratin som politisk metod ett trendbrott i mänskligsom hetens utveckling. Demokratin måste värnas på rad olika sätt. Vi har i detta kapitel en pekat på förhållningssätt och åtgärder slår vakt som om och utvecklar demokratin. De demokratiska teknikerna utvecklas och förädlas som en del av samhällsutvecklingen. Därför måste demokratin ständigt erövras; eller som det ibland uttrycks demokratin måste erövras varje - av generation. Det postindustriella samhället ställer krav på demokratin. I betännya kandets andra kapitel har försökt beskriva de värderingsförändringar som håller på att ske. Att förändringarna i samhälleliga värderingar kommer att få effekter på demokratin är uppenbart, det i dag även om är svårt att bedöma vilka. Att skapa bättre förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet och att låta beslut fattas de direkt berörda kommer leda till av att olikhet och mångfald. Demokratin kommer att bli pluralistisk. Lokala lösningar kan testas fullt ut, till skillnad från riksomfattande lösningar som riskerar att bli "urvattnade kompromisser. En sådan variation kommer också att skapa möjligheter att lära varandra. Intressanta av erfarenheter kommer att förädlas och utvecklas, dåliga idéer kommer att överges. Detta förutsätter öppenhet för det att det finns möjen nya; ligheter att experimentera och pröva alternativa vägar, och ett utrymme för att göra misstag och ändra sig. Vi vill särskilt peka på tre aktuella och stora samhällsförändringar 88 som talar för en utveckling och förändring demokratin redskap av som

för folkstyret: Det ökande avståndet mellan väljare och politiskt förtroendevalda, lokalsamhällets renässans och medlemskapet i Europeiska unionen.

Ökat avstånd mellan väljare och valda

Många medborgare känner i dag ett stort avstånd till de förtroendevalda på alla nivåer i samhället. En höjd utbildningsnivå och ett minskat auktoritetstänkande har paradoxalt nog lett till att det upplevda avståndet ökat. Ett antal fall av oegentligheter och oetiskt agerande hos politiker, vilka kommit fram genom massmediernas försorg, har sannolikt bidragit till att förstärka denna utveckling. I LO:s rättviseutredning framgår att LO-förbundens medlemmar ser en svensk maktelit med tre grupper: de rika, de högutbildade på höga tjänster och politikerna. Detta stora avstånd är ett problem som också många förtroendevalda lider av. I stället för avstånd kan man ur väljarens perspektiv tala om bristande tillit, vanmakt och förakt och ur den förtroendevaldas perspektiv bristande förankring och dålig kontakt med gräsrötterna". Oavsett vilket begrepp man tycker passar bäst är det ett uppenbart problem för demokratin. Även det alltid kommer att finnas ett visst om avstånd mellan de som styr och de som inte gör det, så förutsätter ett demokratiskt förhållningssätt ständiga försök för att minska problemets omfattning.

Lokalsamhällets renässans

Det postindustriella samhället innebär i viss mån en renässans för det brukar kallas lokalsamhället. En samhällsnivå som är överblickbar som för medborgarna, som ger goda förutsättningar att skapa socialt kapital och möjligheter till uthållighet. Den tekniska utvecklingen gör det samtidigt enkelt att företa resor och ha kontakter över vida ytor. 2000-talets lokalsamhällen blir en del av världen på ett helt annat sätt än jordbrukssamhällets isolerade byar. Det är i lokalsamhället som varje medborgare kan ha det största inflytandet över och vara delaktig i samhällsutvecklingen. Ett direkt inflytande och delaktighet ger en grogrund för medborgare att kandidera till de politiska förtroendeuppdragen på högre nivåer. Lokalsamhället laddar det representativa demokratiska systemet. Inom bygderörelsen har många medborgare engagerat sig i lokala grupper. Den gemensamma nämnaren har varit bygdens överlevnad och utveckling. Engagemanget har varit stort och åtskilliga resultat har uppnåtts. I storstädernas förorter har en rad initiativ tagits för att utveckla den lokala demokratin och delaktigheten utifrån områdenas egna förutsättningar. Det finns flera exempel på att hyresgästerna i bostadsområden med kraft lyckats vända en negativ utveckling till en positiv, 89 egen

SOU 1996: 162

bara förutsättningarna varit goda och hindren undanröjda. Det finns också flera exempel på hur olika former av nykooperation bidragit till att mobilisera medborgarna i lokalsamhällets utveckling. På många platser har olika åtgärder vidtagits för att öka möjligheterna till medborgarinflytande och delaktighet i lokalsamhällena. Demokratiutvecklingskommittén att det är synnerlig vikt för anser av demokratin att denna utveckling förstärks.

Medlemskapet i Europeiska unionen

Sveriges medlemskap i EU föregicks mycket omfattande och av en intensiv debatt. Beslutet att delta fattades efter en folkomröstning med knapp majoritet. Omröstningsresultatet visar på regionala skillnader i värdering av medlemskapet som väcker oro för den fortsatta sammanhållningen i samhället mellan områden med jämförelsevis positiv en ekonomisk utveckling och bygder som lider svårt av den pågående ekonomiska strukturomvandlingen. Det första valet till Europaparlamentet har av många beskrivits som något av en demokratisk katastrof. Valdeltagandet stannade på nivåer som aldrig varit i närheten av sedan demokratins genombrott. Tolkningarna av orsakerna till detta skiftar men alla är överens att om det låga Valdeltagandet är en viktig signal från valmanskåren till de politiskt förtroendevalda att EU-frågan fortsättningsvis måste hanteras på ett helt annat sätt än hittills om medborgarna skall sig. engagera Det är en viktig uppgift att hitta former för medborgarinflytande i den politiska beslutsprocessen som följer av medlemskapet i Europeiska unionen. Den framtida utvecklingen för unionen diskuteras på den regeringskonferens som beräknas pågå till sommaren 1997. De beslut som då eventuellt kommer att fattas kan få stor betydelse för möjligheterna att stärka demokratin och medborgarinflytandet. Men också inom de ramar som dagens och morgondagens union ger måste metoderna att stärka medborgarinflytandet i de unionspolitiska frågorna utvecklas.

4 Förslag

Den demokratiska infrastrukturen skall folkviljan möjligheter att ge komma till uttryck. Den måste ge goda förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet. Det skall vara lätt för en medborgare att vara aktiv, att skaffa information, att möta andra, att organisera sig, att ta kontakt med beslutsfattare och att ta ansvar. De offentliga strukturer som understödjer dessa möjligheter bör utvecklas. De strukturer som lägger hinder för dessa möjligheter bör avskaffas. Men varje enskild medborgare avgör själv innehåll, vägar och former för sitt engagemang. Det offentliga stödet måste därför vara neutralt i förhållande till hur medborgaren väljer att utöva inflytande och organisera sig. Demokratiutvecklingskommittén har fått till uppgift att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktig-

het i samhällsutvecklingen. Åtgärderna syftar alltså inte i första hand till

att öka medborgarnas inflytande och delaktighet, utan till att öka möj- Iigheterna. Det som stat och kommun kan och skall göra är just att skapa de goda förutsättningarna. Att sedan använda dessa möjligheter till att enskilt eller i grupp utöva inflytande eller till att bli delaktig är upp till varje medborgare. Demokratin den enskildes vilja och växer ur resurser. De goda förutsättningarna handlar inte bara om lagstiftning och regelverk. Minst lika viktigt är politiska prioriteringar samt attityder och förhållningssätt hos förtroendevalda och tjänstemän. Vad som är goda förutsättningar varierar med tid och plats. Samhällsutvecklingen ställer hela tiden nya krav på hur förutsättningarna skall utformas. Många möjligheter bör vara lika i hela landet, medan andra vinner på att utformas utifrån de lokala förhållandena. Detta innebär att någon eller några enstaka åtgärder inte löser de problem som utpekas i direktiven. I stället handlar det om att hela tiden genomföra en rad olika mindre åtgärder. I enlighet med den avgränsning som redovisades i inledningen koncentreras våra förslag huvudsakligen till den demokratiska infrastrukturen, delaktigheten och demokratin på lokal nivå. Vi berör också medborgarinflytandet med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Vissa av förslagen avser lagändringar, andra fall handlar om förhållningssätt och ytterligare några avser sådan verksamhet som kommunerna bestämmer över. I några fall förutsätts också ytterligare utredningsarbete innan ett färdigt förslag kan läggas fram. 91

SOU 1996: 162

4.1 Skapa demokraticentrum för möten, information och öppenhet

Demokratiutvecklingskommittén föreslår att kommunerna bygger upp lokala demokraticentrum. Syftet med dessa är att erbjuda medborgarna mötesplatser, information och öppenhet, för att därigenom bidra till ökat medborgarinflytande och delaktighet. Ett demokraticentrum kan lite förenklat liknas vid en modern - turistbyrå. Turisten kan själv plocka till sig olika trycksaker, läsa på anslagstavlor och söka information på datorer med pekskärmar. Han eller hon kan få hjälp och rådgivning av personalen vid disken, som gärna bistår med all tänkbar information som kan inhämtas i skrifter eller via telefon, telefax eller data. Personalen förmedlar också hotellrum och ger tips om resrutter, adresser och telefonnummer. Samtidigt upprätthåller turisten sitt oberoende och sin integritet; personalen frågar aldrig varför han eller hon vill åka till ett visst ställe och talar heller inte om vad han eller hon bör eller inte bör göra. Turistbyrån upplevs inte som en myndighet utan som en kompetent serviceinrättning som hjälper turisten att göra det han eller hon själv vill. Ett demokraticentrum bör upplevas på samma sätt av medborgaren.

Ett demokraticentrum har tre konkreta uppgifter. Det skall underlätta för medborgarna

0 att inhämta samhällsinformation, 0 att vara med och påverka samhällsutvecklingen också mellan de allmänna valen samt 0 att organisera sig för att artikulera sina intressen.

Medborgarkontor

Omkring 25 kommuner har startat ett eller flera medborgarkontor. Syftet med dessa är att öka servicen till medborgarna. Den medborgare som vill ha ett ärende åtgärdat eller söker samhällsinformation skall ha ett offentligt ställe att vända sig till, oavsett vad frågan handlar om. Medborgarkontorets personal är generalister som står i direkt kontakt med kommunens olika förvaltningar. Genom en decentralisering av verksamhet parat med en integrering av olika verksamheter åstadkoms således en lokal helhet. Ett integrerat medborgarkontor innebär att det inte skall spela någon roll om det är kommunen, landstinget eller en statlig myndighet som har hand om en fråga. Medborgaren skall kunna komma med alla frågor till kontoret och få dem åtgärdade eller besvarade oavsett vem som är 92 huvudman för verksamheten. För att möjliggöra detta finns sedan 1994

SOU 1996: 162

en lag om försöksverksamhet vid medborgarkontor. Den innebär att en kommun kan träffa avtal med en statlig myndighet, allmän försäken ringskassa eller ett landsting om att få utföra förvaltningsuppgifter dessa, med undantag av uppgifter som avser myndighetsutövning. Endast ett fåtal kommuner har tecknat sådana avtal. I andra fall har endast en samlokalisering skett. Personalen har då olika ansvarsområden och olika huvudmän. Medborgarkontorsutredningen föreslog i sitt betänkande. M yndighetsutövning vid medborgarkontor SOU 1995:61 att det skall bli möjligt att vid medborgarkontoren utföra uppgifter som innebär myndighetsutövning. Denna fråga bereds för närvarande inom regeringskansliet. Ett demokraticentrum kan vara en del av ett medborgarkontor samtidigt som ett medborgarkontor kan vara en del av ett demokraticentrum. Uppgiften att underlätta för medborgarna att inhämta samhällsinformation är gemensam. Ett demokraticentrum följer ingen standardiserad modell utan byggs och drivs utifrån de lokala förutsättningarna. Att göra ett medborgarkontor till ett demokraticentrum är en möjlighet. Men ett demokraticentrum kan också ha en annan utformning som inte är kopplad till ett medborgarkontor. Ett demokraticentrum kan lokaliseras i centralorten, i andra tätorter, i större byar, i stadsdelar och i bostadsområden. Det kan vara en hörna i en större anläggning, eller en större lokal med flera rum. Centrumet kan t.ex. inrymmas i ett bibliotek. Det kan också placeras i ett medborgarhus, i anslutning till en allmän samlingslokal eller en frivilligcentral eller helt självständigt. Flera demokraticentrum i en eller flera kommuner kan tillsammans bilda ett nätverk.

Underlätta för medborgare att ta del av information

Den samhällsinformation som medborgarna bör kunna ta del av är mycket omfattande. Den kan avse allt från ett kommunalt planförslag eller protokoll från en riksdagsdebatt till frågor som behandlas på EU:s regeringskonferens. Det kommer i flera fall att vara svårt att veta var informationen finns. Vissa frågor behandlas i boken Samhällsguiden, som kommer att bli tillgänglig via Internet, men i de flesta fall måste svaren sökas på annat håll. Därför blir det nödvändigt med datoriserade söksystem och utbildning på dessa. Oavsett vilken information en medborgare söker och oavsett vem som tillhandahåller den är det viktigt att han eller hon inte skall behöva leta på en rad ställen. Tanken är att medborgaren skall kunna till en plats och där antingen direkt kunna ta del av informationen eller slussas vidare till rätt ställe. Samhällsinformation kan i princip inhämtas på tre olika sätt. Man kan ta del av tryckta publikationer, man kan söka i databaser och man kan ta kontakt med människor som har kunskaper att förmedla. Alla dessa 93

SOU 1996: 162

sätt är viktiga för ett demokraticentrum. Ett demokraticentrum bör tillhandahålla relevant skriftligt material. Det mest efterfrågade materialet bör alltid finnas på plats. Annan skriftlig information som medborgare efterfrågar skall kunna sökas i databaser och rekvireras. Vid behov skall också hänvisningar kunna ges till böcker som finns i kommunens bibliotek. Ett demokraticentrum bör också kunna låna ut videoupptagningar från t.ex. kommunfullmäktiges sammanträden. Ett demokraticentrum bör underlätta för medborgarna att söka information i databaser. Detta kan ske genom Internet eller på andra sätt. Den datoriserade informationen är relativt billig och lättillgänglig för den som har nödvändig utrustning och utbildning. Eftersom långt ifrån alla medborgare har resurser att skaffa sig detta kan demokraticentrum erbjuda en slags "kollektivtrafik" för IT. Det handlar alltså om att utan vinstintresse erbjuda medborgarna tillgång till datorer, program och utbildning. Här kan ett demokraticentrum spela en mycket viktig roll för att erbjuda alla medborgare tillgång till information det postindus- triella samhällets kanske viktigaste maktresurs. Demokraticentrum bör kunna förmedla kontakter med personer som har relevanta kunskaper. Det kan gälla en rad olika personer som t.ex. tjänstemän och politiskt förtroendevalda i kommunen och dess företag eller i landstinget, tjänstemän i regeringskansliet, statliga myndigheter och företag, riksdagsmän och Europa-parlamentariker etc. Kontakterna kan ske med hjälp av telefon, brev, telefax och e-post. Demokraticentrum bör också kunna ge information till de medborgare som vill ha djupare kunskaper i ett ämne genom att tillhandahålla information om vilka studiecirklar, folkhögskolekurser och universitetskurser som finns.

Underlätta för medborgare vill påverka samhällsutvecklingen

som Medborgarna väljer olika vägar för att bli delaktiga och få inflytande över samhällsutvecklingen. En del vill agera mer enskilt, medan många väljer att försöka påverka tillsammans med andra medborgare som har samma intressen. De medborgare som väljer att agera enskilt kommer att ha stor nytta av demokraticentrums information. Särskilt gäller det informationen om vägar för att ta kontakt med förtroendevalda och tjänstemän. De medborgare som gemensamt vill påverka samhällsutvecklingen väljer i dag att organisera sig på en rad olika sätt. Många gånger organiserar man sig i en traditionell förening eller ett politiskt parti, men allt oftare bildas i stället nätverk, arbetsgrupper, aktionsgrupper, intresseföreningar eller andra former av mer eller mindre formella och tillfälliga strukturer. Demokraticentrum bör bidra till att skapa goda förutsätt- 94 ningar för alla dessa varianter av medborgerliga aktiviteter och behand-

la alla organisationsformer likvärdigt. Demokraticentrum kan skapa dessa förutsättningar på flera sätt. Den viktigaste åtgärden är att erbjuda platser att mötas på. Dessa mötesplatser kan ligga i anslutning till demokraticentrum eller i andra lokaler som förmedlas av demokraticentrum. Lokalhyran bör sättas så att ingen medborgargrupp avstår från att hyra en lokal ekonomiska skäl. av Många medborgarsammanslutningar har också behov mindre i av rum anslutning till möteslokaler, där man kan ha material och handlingar samlade liksom teknisk utrustning som t.ex. en dator. Frågan mötesom platser behandlas vidare i avsnitt 4.2. Ett demokraticentrum bör kunna erbjuda eller förmedla olika former av rådgivning, konsultation, erfarenhetsåterföring och utbildning till medborgarnas organisationer. Avgifterna bör sättas så att ingen medborgargrupp avstår från detta av kostnadsskäl. Ett demokraticentrum i en kommun kan tillsammans underlätta organisationernas verksamhet genom att initiera gemensam upphandling tjänster telefoni, av som datakommunikation, postbefordran och trycksaksproduktion. Ett kommunalt informationsblad eller en kommunal postbuss regelbunsom det medför information från organisationerna till kommunens invånare, uppsättning av fler anslagstavlor, hemsida på Internet och stöd till lokal- TV och närradio kan vara andra åtgärder som demokraticentrum vidtar. Ett demokraticentrum bör kunna ge medborgare information vilka om föreningar, nätverk, arbetsgrupper och projekt som finns i kommunen och hur man får kontakt med dessa. Också medborgare vill ägna sig som åt frivilligt socialt arbete måste kunna få information organisationer om som bedriver sådant, om frivilligcentraler etc. Demokraticentrum bör också tillhandahålla information medborgerlig motionsrätt i komom munfullmäktige och om medborgarnas möjligheter att ställa frågor om

ämnen som hör till fullmäktiges och nämndernas handläggning se

avsnitt 4.3. Dessutom kan ett demokraticentrum tillhandahålla kopieringsmöjlighet och viss kontorsservice. annan

Demokraticentrum del den demokratiska infrastrukturen

- en av

Alla dessa åtgärder bidrar tillsammans till att forma lokal demokraen tisk infrastruktur som kan användas av enskilda medborgare, det etaav blerade föreningslivet och av nätverk och andra nya organisationsförmer på ett sätt som garanterar organisationslivets oberoende. Därigenom blir det lättare för medborgarna att söka information, att mötas och att engagera sig och organisera sig i de former själv välman jer. Ett demokraticentrum kan således bli ett forum för demokratisk en dialog.

SOU 1996: 162

Att bygga demokraticentrum fråga för kommunerna. Nästan alla är en kommuner har någon form av informationsutbud på biblioteken och en eller flera former av föreningsstöd. Att prioritera demokraticentrum kan bli ett sätt att målmedvetet utveckla det som redan finns och samtidigt lägga verksamheten närmare medborgarna. Staten bidrar genom att regeringen, riksdagen och de statliga myndigheterna tillhandahåller skriftlig information och offentliga databaser som medborgare och demokraticentrums personal kan söka Den demokratiberedning som föreslås i avsnitt 4.7 kan i viss utsträckning bidra med erfarenhetsåterföring och utvärdering.

SOU 1996: 162

4.2 i den lokala

Mötesplatser - grundbultar

demokratin

Medborgarinflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen förutsätter mänskliga möten. En viktig del av den demokratiska infrastrukturen är därför att erbjuda mötesplatser. På motsvarande sätt som samhällets infrastruktur erbjuder människorna vägar att fritt färdas på bör den demokratiska infrastrukturen erbjuda medborgarna mötesplatser i städer, tätorter, byar och bostadsområden. Att underlätta mänskliga möten kring politik, gemensamma intressen, lokala frågor, kultur och gemensamt ansvar innebär en viktig investering i socialt kapital som är nödvändig för att klara övergången till ett postindustriellt samhälle med fortsatt demokrati och välfärd. En mötesplats för människor kan vara ett torg, ett kafé, en diskussionspå Internet eller någon annan form av träffpunkt. Detta avsnitt handgrupp lar dock om vikten av lokaler för mänskliga möten i mer eller mindre organiserad form. Vid Demokratiutvecklingskommitténs hearing med ett 50-tal svenska organisationer våren 1996 framgick tydligt att lokaler för mänskliga möten är en viktig fråga för de flesta typer av medborgarsammanslutningar. Att se till att sådana mötesplatser erbjuds medborgarna är ett konkret sätt för kommunerna att skapa förutsättningar för medborgarinflytande och delaktighet.

Möteslokaler en del av den demokratiska infrastrukturen

- Det finns i Sverige ett mycket stort antal lokaler för olika typer av sammankomster. Bland dessa kan nämnas föreningsägda allmänna samlingslokaler, hembygdsgårdar, fritids- och hemgårdar, föreningslokaler, kvarterslokaler och andra lokaler som i varierande utsträckning kan nyttjas av föreningar och andra medborgarsammanslutningar. Nybyggda och ombyggda bostadsområden har fått kvarterslokaler. Flera lokala utvecklingsgrupper på landsbygden har sett till att planer på bystugor och andra samlingslokaler förverkligats Under senare år har skolor i allt större utsträckning utvecklats till lokala kulturhus, med plats för mötesverksamhet och olika slags aktiviteter.

Överlag är landet väl försörjt med lokaler. I vissa fall tas dock inte befint-

liga lokalresurser tillvara på ett effektivt sätt, i andra fall är lokalerna inte riktigt anpassade till behoven och i några fall saknas lokaler helt. Det finns därför en rad åtgärder som kan och bör vidtas för att förbättra lokalförsörjningen som ett led i utvecklingen av den demokratiska infrastrukturen.

Åtgärderna kan t.ex. handla om att göra befintliga lokaler mer lättillgängli-

ga för alla medborgare, att söka lösningar byggda på flexibilitet och samverkan, att göra smärre och enklare ombyggnader och i enstaka fall att skapa nya lokaler genom om- eller nybyggnad. 97

Att bygga upp och vidmakthålla en lokal demokratisk infrastruktur är i första hand en fråga för kommunerna. Det är på den kommunala nivån som man kan bygga upp en struktur som passar de lokala förhållandena och göra de nödvändiga prioriteringarna. Varje kommun bör därför i samverkan med föreningslivet göra en inventering befintliga och av tänkbara mötesplatser inom kommunen. En sådan kartläggning tjänar inte bara syftet att ge medborgarna god information om vilka lokaler som finns tillgängliga. Den utgör också en grund för att se om, var och hur åtgärder bör vidtas för att medborgarna skall kunna erbjudas mötesplatser i tillfredsställande omfattning. Det är i detta sammanhang angeläget att inte bara det traditionella föreningslivets behov uppmärksammas. Medborgarnas och inte minst ungdomars vilja att organisera sig i alternativa former, bilda nätverk och aktionsgrupper, ordna kulturaktiviteter, karnevaler, studiecirklar och mediaverksamhet bör också uppmärksammas.

Åtgärderna bör syfta till att ge alla medborgare tillgång till mötes-

platser i nära anslutning till bostaden. Ofta kan befintliga lokaler utnyttjas; ibland efter kompletteringar, anpassningar och viss upprustning. Möjligheter till samutnyttjande, samlokalisering och flexibilitet måste tas till vara. I vissa fall kan om- och nybyggnader behövas. Hur dessa mötesplatser ser ut och förvaltas beror på de lokala omständigheterna. Det spelar i detta sammanhang ingen roll om en lokal är en kommunalt ägd möteslokal, en kvarterslokal, ett allaktivitetshus, ett bibliotek, en sockenstuga, ett medborgarhus, ett Folkets Hus, en bygdegård, en ungdomsgård, en föreningsgård, en skola eller en annan typ av lokal. Det väsentliga är att lokalerna kan användas av alla etablerat före- ningsliv, partier, aktionsgrupper, nätverk och tillfälliga grupper till en kostnad som inte medför att någon medborgargrupp tvingas avstå från att hyra lokalen av ekonomiska skäl. Det är också väsentligt att tillgänglighetsfrågor och handikappanpassning beaktas i lokalplaneringen. Det ger många gånger ett mervärde i form av ökat socialt kapital om lokalförvaltningen organiseras så att de medborgare som använder lokalerna kan ta aktiv del i skötseln av dessa. Tillgodoseendet av lokaler för medborgerliga möten kan med fördel också kopplas ihop med planering av lokala demokraticentrum.

Statligt stöd till lokaler

Staten och kommunerna har under ganska lång tid givit stöd till allmänna samlingslokaler. Stödet regleras i förordningen 1989:288 om stöd till allmänna samlingslokaler och bygger på en kombination av statliga och kommunala bidrag. Detta stöd fungerar i korthet på följande sätt. Staten lämnar bidrag till köp, nybyggnad, ombyggnad, standardhöjan- 98 de reparationer och handikappanpassning till sådana samlingslokaler

som tillgodoser föreningslivets behov av utrymmen för möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning och liknande verksamheter. Bidragen lämnas till aktiebolag, stiftelser eller föreningar som är fristående från kommunen och som arbetar utan vinstsyfte. Förutsättningar för bidrag är bland annat att det finns ett varaktigt behov av lokalen och att lokalerna hålls tillgängliga för alla organisationer och grupper med organiserad verksamhet på orten. Vid bedömning av om det finns behov av en lokal tas bland annat hänsyn till innehållet i en kommunal lokalförsörjningsplan. Bidraget baseras på ett underlag som motsvarar skälig kostnad med hänsyn till projektets art och utformning. En förutsättning för statligt bidrag är att kommunen lämnar bidrag med ett belopp som motsvarar 30 procent av bidragsunderlaget. Beslut om bidrag fattas av Samlingslokaldelegationen hos Boverket. Regeringen har nyligen föreslagit en ändring av systemet för stöd till allmänna samlingslokaler prop. 1996/97:1. Syftet är att effektivisera stödet så att det bättre överensstämmer med det moderna samhällets behov av lokaler åt medborgarna. Förslaget innebär att det gamla kösystemet, vilket i praktiken upphört att fungera, försvinner. I stället skall alla ansökningar som vid en given tidpunkt kommit in till Boverket behandlas vid ett och samma tillfälle. Det blir då Samlingslokaldelegationens uppgift att prioritera mellan de inkomna ansökningarna. också stöd till lokaler för trossamfund. Enligt förordningen Staten ger 1987:271 om statsbidrag till andra trossamfund än Svenska kyrkan kan statsbidrag lämnas för religiös verksamhet verksamhetsbidrag, lokaler till religiös verksamhet lokalbidrag och teologiska seminarier m.m. utbildningsbidrag. Lokalbidraget får beviljas för församlingar som behöver bidraget för att kunna hålla lokaler för religiös verksamhet. Bidrag kan avse anskaffning av lokaler genom nybyggnad eller köp, ombyggnad eller upprustning, handikappanpassning och anskaffade av inventarier. Beslut bidrag fattas av Samarbetsnämnden för statsbiom drag till trossamfund. Det principbeslut som fattats om ändrade relatiomellan staten och Svenska kyrkan har lett till att bl.a. stödet till trosner samfunden för närvarande ses över av Utredningen om kyrkans personal och samfundsstöd Dir. 1995:162. Ett statligt stöd utgår även till icke-statliga kulturlokaler. Stödet ges i form av bidrag till ny- eller ombyggnad, standardhöjande reparationer, handikappanpassning och utbyte och komplettering av inventarier i musei-, teater- och konsertlokaler som tillhör någon annan än staten. Beslut om stöd fattas av Samlingslokaldelegationen vid Boverket. I betänkandet från 1993 års samlingslokalutredning Mycket under tak SOU 1994:32 framgår det att statligt lokalstöd utgår även i samma andra former. Stöd till samlingslokaler samt lokaler för trossamfund och för barn och ungdom har lämnats av länsstyrelser och länsarbetsnämnder. Sådant stöd har finansierats med regionala projektmedel, bygdeavgifts- 99

SOU 1996: 162

medel och arbetsmarknadspolitiska medel. Dessutom utgår ett stöd även från Allmänna arvsfonden, som har till ändamål att främja vård och fostran av ungdom samt handiomsorg om kappade. Medel ur denna fond fördelas enligt lagen 1928:281 om Allmänna arvsfonden samt enligt vissa riktlinjer. Stödet till lokaler ges i första hand till lokaler som inte får statliga bidrag, som inrymmer verksamhet som omfattar många ungdomar och som betyder mycket för utvecklingen av den lokala föreningsverksamheten.

Demokratiutvecklingskommitténs förslag

De lokalresurser som finns på olika platser i landet skulle många gånger kunna användas mer effektivt genom utökat samutnyttjande, samverkan och andra åtgärder. Det statliga stödet till lokaler bör utformas så att det främjar en sådan utveckling. Demokratiutvecklingskommittén föreslår därför att en samlad översyn görs av alla former för statligt stöd till lokaler. Syftet med en sådan översyn skall vara att effektivisera det statliga stödet, så att det på ett mer kraftfullt sätt än i dag kan bidra till att upprätthålla och bygga ut en demokratisk infrastruktur.

SOU 1996: 162

Öppna slutna

dörrarna till

4.3 politikens rum

Många medborgare upplever i dag ett stort avstånd till förtroendevalda på alla nivåer i samhället. Problemet beskrivs ibland i termer av bristande tillit, vanmakt och förakt. För flertalet förtroendevalda är detta också ett problem. Man talar om bristande förankring och om dåliga kontakter med gräsrötterna". Oavsett vilket begrepp tycker passar bäst är det ett uppenbart man problem för demokratin. Även det alltid kommer att finnas ett visst om avstånd mellan de styr och de inte gör det, så förutsätter ett som som demokratiskt förhållningssätt ständiga åtgärder för att försöka minska problemets omfattning. Förändringar i såväl organisationer som attityder kan vara värdefulla bidrag. Något åtgärdspaket som löser problemet eller som fungerar som ett universalmedel står dock inte att finna. Det behövs en rad åtgärder sammantaget kan viss effekt, som säkerligen ser olika ut som ge en men på olika håll. Därför är det nödvändigt att pröva sig fram och inte se misstag misslyckanden utan som viktiga lärdomar. som Demokratiutvecklingskommittén föreslår att åtgärder vidtas för att öppna dörrarna till politikens slutna Det måste bli lättare för medrum. borgarna titta in i och de sedan vill också att kliva in i att rummen om Det handlar alltså större öppenhet och om ökade möjligrummen. om heter till delaktighet. .

4.3.1 Direktsändningar från de politiska arenorna

Många viktiga offentliga politiska debatter förs av förtroendevalda i en rad församlingar på olika nivåer. I enstaka fall sker direktsändningar över TV och radio från dessa debatter. I de flesta fall är dock medborhänvisade till mycket korta referat och kommentarer i tidningar, garna radio och TV. Ett sätt att öppna dörrarna till de politiska rummen är att göra dessa debatter mer lättillgängliga för medborgarna. Detta skulle kunna ske regelbundna och okommenterade genom direktsändningar i radio och TV. Den traditionella rapporteringen iTV, radio och tidningar skulle därigenom kompletteras med det politiska källmaterialet. De medborgare vill får möjlighet att lyssna på hela som debatten, ta del de olika argumenten och bilda sig en egen uppfattav ning i sakfrågorna. Sådana sändningar skulle inte i första hand ha som mål att uppnå höga tittarsiffror, utan det viktiga är att erbjuda medborlättillgänglig och oavkortad information. Det blir möjligt för varje garna medborgare att själv direkt ta del de förtroendevaldas argumentation av i de frågor han eller hon är intresserad av. Detta kan ge allmänheten kunskap och inblick i det politiska vardagsarbetet och bidra till att lOl om

SOU 1996: 162

skapa förståelse för demokratins arbetsvillkor. Därigenom förbättras förutsättningarna för en levande politisk dialog. Goda erfarenheter av sådana direktsändningar finns i Förenta Staterna och Kanada. I slutet av 1970-talet startade det amerikanska Cable-Satellite

Public Affairs Network C-SPAN enkla direktsändningar från de politiska

arenorna. I dag distribuerar C-SPAN tre kanaler över det vanliga kabelnätet och kostnaden för att se på dessa kanaler är mycket låg. Inom en snar framtid finns de tekniska förutsättningarna att till rimlig en kostnad direktsända politiska debatter i radio och TV. För närvarande för-

bereds beslut om utbyggnad av digital-TV i Sverige. Marksänd digital-TV

ger möjlighet till ett stort utbud TV-kanaler med god teknisk kvalitet. av Demokratiutvecklingskommittén ser det angeläget att några de som av nya digitala TV-kanalerna reserveras för okommenterade direktsändningar från de politiska arenorna. De svenska politiska arenor varifrån det vore mest angeläget med okommenterade direktsändningar är i första hand riksdagens kammare, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige. Det är därför viktigt att det digitala nätet ger utrymme även för regionala och lokala sändningar. Exempel på andra arenor som lämpar sig för direktsändningar är presskonferenser, riksdagsutskottens offentliga utfrågningar samt offentliga hearings den av EU 96-kommittén höll. Även de politiska partiernas, folkrörelsertyp som nas och andra organisationers presskonferenser, kongresser och stämmor kan vara lämpliga för okommenterade direktsändningar. På de internationella politiska arenorna är det främst öppna överläggningar inom Europeiska unionen och möten i FN:s generalförsamling som är de mest angelägna att direktsända. Redan i dag sänds Europaparlamentets sessioner och öppna delar av ministerrådens och Europeiska rådets möten fritt över satellit på tre-fyra språk. Ett exempel på hur en kanal med okommenterade direktsändningar kan utformas är Utbildningsradions förslag om att starta TV-kanalen Arena. Denna kanal föreslås sända direkt från olika politiska arenor i Sverige och utomlands. Källmaterialet skall sändas utan någon filtrering och i sin helhet med syfte att återge den politiska vardagen. Kanalen föreslås också bli interaktiv telefonväkteri och koppgenom ling till en hemsida på Internet med länkar till politiska tal etc. Demokratiutvecklingskommittén har inte sett som sin uppgift att lämna förslag till hur okommenterade direktsändningar skall organiseras och finansieras. Vi vill dock framhålla att det är angeläget att kostnaderna för att titta på sådana kanaler bör hållas på en så låg nivå, att ingen skall behöva tveka att titta av ekonomiska skäl. Det framstår vidare som rimligt att de arenor varifrån sändningar sker själva står för upptagning och vidaresändning, medan samordning och distribution sköts av en särskild instans. Det kan också vara värdefullt om sändningarna spelas in på videoband, så att de i efterhand kan lånas ut t.ex. 102 på ett bibliotek eller ett demokraticentrum.

SOU 1996: 162

4.3.2 samhällsinformation

Lättillgänglig

Ett viktigt sätt att öppna dörrarna till de politiska rummen är att göra all typ av samhällsinformation lättillgänglig. Den moderna datatekniken medborgarna nya möjligheter att söka och hämta information. ger Staten och kommunerna måste möta denna utveckling genom att tillhandahålla digitalt lagrad information pâ ett sätt som gör att den är lätt att ta del av. Den statliga IT-kommissionen Dir. 1996:46 inriktar nu sitt arbete på tre centrala frågor. Hur kan IT-användningen bidra till ökad tillväxt och sysselsättning Hur kan tillgängligheten till IT öka, oberoende bostadsort, kön, utbildning och ålder Vilka blir IT-användav ningens framtida konsekvenser Ett flertal kommuner och statliga myndigheter har redan tagit initiativ syftar till att erbjuda medborgarna lättillgänglig samhällsinforsom mation. Riksdagens databas Rixlex är sedan den 1 juli 1996 tillgänglig utan kostnad. I den redovisas bland annat alla propositioner, motioner, betänkanden och protokoll i sin helhet. Dessutom finns uppgifter om ledamöterna och hur de har interpellationer och frågor. röstat samt om I Rixlex redovisas också gällande lagar och förordningar, EU-informa-

tion och rad andra uppgifter. I Information Rosenbad redovisar rege-

en ringen bland annat aktuella pressmeddelanden, tal och artiklar, statsbudgeten, uppgifter statsråden och departementen. Det finns om om också möjlighet att skicka elektronisk post till regeringen. Toppledarforum, grupp bestående av ett antal chefer för statliga en myndigheter samt företrädare för Kommunförbundet och Landstingsförbundet, har föreslagit gemensam hemsida på Internet en kallad Det offentliga Sverige. Syftet med den är att underlätta för dem som söker förvaltningsinformation. Andra myndigheter erbjuder möjligheter att hämta information via s.k. hämtfax. Informationen beställs då hos en talsvarsdator och skickas till det telefaxnummer man anger. De kommunala handlingar som är mest intressanta för medborgarna att kunna ta del är handlingarna inför kommunfullmäktiges, komav munstyrelsens och de olika nämndernas sammanträden. Möjligheten att läsa dessa handlingar före sammanträdena ger medborgarna förutsättningar att ta kontakt med förtroendevalda innan beslut fattas. Givetvis är det också värdefullt att kunna ta del sammanträdesprotokoll, av inlämnade motioner och diarier. Även kommunal information annan service, öppettider, telefonnummer, förtroendevalda, reglementen, om avgifter, statistik, vart vänder sig i olika ärenden m.m. bör tillhanman dahållas via publika databaser. I flera fall kan det vara angeläget att den söker informationen kan välja på vilket språk han eller hon vill ta som del av den. Stockholms stad deltar under 1996-1997 i EU-projektet Infosond. 103

SOU 1996: 162

Syftet är att skapa ett "elektroniskt torg" för både offentliga och kommersiella tjänster. Med hjälp av modern teknik skall medborgarna på egen hand kunna ta del av politikernas och myndigheternas verksamhet. All information utom den sekretessbelagda skall möjligt - om göras tillgänglig dygnet runt. Flera kommuner har lagt ut kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges protokoll på Internet. Sundsvalls kommun är en av de kommuner som varit mest aktiv när det gäller att göra kommuninformationen tillgänglig för medborgarna. Hittills har Datainspektionen givit klartecken för utlämnande av information från kommuner till allmänheten via Internet vad kunavser görelser och kallelser till sammanträden samt justerade sammanträdesprotokoll. Vissa restriktioner gäller vid utlämnandet av en uppgift direkt som pekar ut enskilda personer med namn, personnummer och adress Innan en kungörelse eller ett protokoll görs tillgängligt via Internet eller något annat nät, skall personuppgifter av detta slag tas bort. Personuppgifter som avser förtroendevalda behöver dock inte tas bort. Ett tillståndsärende från Sundsvalls kommun behandlas för närvarande hösten 1996 Datainspektionen. Ärendet rör bland annat möjligav heten att lägga ut motioner till fullmäktige och kommunala diarier av olika slag. Detta ärende är ännu inte avgjort. Demokratiutvecklingskommittén ser det som viktigt att denna utveckling inte bara fortsätter utan också påskyndas Till stor del handlar detta att om pröva sig fram. I många fall är databaser hos offentliga myndigheter ordnade så att det är svårt att med enkla grepp göra dem tillgängliga för allmänheten. Problemen kan bero på den tekniska uppbyggnaden eller på sekretessbestämmelser. Men de nuvarande systemen kommer med tiden att byggas om eller bytas ut för att göra de lättare för tjänstemän och förtroendevalda att söka och hämta in information. Vid sådana tillfällen är det relativt enkelt att organisera databaserna så att allmänna handlingar så långt det är möjligt blir lättillgängliga för allmänheten via Internet eller andra nätverk. Datalagskommittén Dir. 1995:91 ser för närvarande över tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet med hänsyn till utvecklingen på IT-området. Syftet med översynen är att anpassa lagstiftningen till dagens situation och om möjligt till framtidens förhållanden. Allmänhetens tillgång till information skall vara oberoende av vilket sätt myndigheterna valt för att registrera denna information. Skall informationen vara lättillgänglig för medborgarna måste den också vara överkomlig i pris I dag kostar det ingenting att ta del allmänna handav lingar på plats Den som vill ha en kopia eller en avskrift allmän handav en ling kan få detta mot en fastställd avgift. I de fall handlingen är en ADB-upptagning handlar det oftast om en utskrift på papper. Avgiften skall bidra till 104 att täcka de kostnader som myndigheten åsamkas av "extraarbetet".

Om medborgaren själv kan hämta den digitalt lagrade informationen blir det han eller hon som själv måste stå för kostnaderna för att nå fram till databasen, för att föra över informationen och för att vid behov skriva ut den. Om databaserna är uppbyggda så att det är enkelt för förtroendevalda och tjänstemän att ta fram information finns redan en struktur som med relativt enkla åtgärder kan förses med gränssnitt riktade mot allmänheten. Det blir således möjligt att tillhandahålla denna information till medborgarna till en rimlig särkostnad. Riksrevisionsverket RRV har på regeringens uppdrag utarbetat förslag om principer för prissättning av informationstjänster RRV 1995:64. Man föreslår att en enhetlig princip för prissättning av uttag av information databaser tillämpas inom den offentliga sektorn, såvida ur inget annat har beslutats. Den föreslagna prissättningsprincipen innebär att avgifterna för uttagen skall beräknas så att samtliga kostnader för att framställa och distribuera uttagen täcks I uppdraget har inte ingått att ta ställning till i vilka fall information skall eller bör tillhandahållas utan avgift. Demokratiutvecklingskommittén anser att någon avgift inte bör tas ut då medborgare via datanätverk hämtar allmänna handlingar som motioner, beredningsförslag, protokoll och allmän information hos kommunen. Skälen till detta är flera. Om kommunen redan byggt upp och underhåller en databas blir särkostnaden för att möjliggöra externa sökningar relativt begränsad. Samtidigt sparas resurser genom att medborförväntas efterfråga information på plats i mindre utsträckning. garna Nettokostnaden bör vägas mot de demokratiska vinster som det innebär att medborgarna lätt kan hämta information i kommunala frågor. En jämförelse kan göras med riksdagens databas Rixlex som nu är tillgänglig för alla utan kostnad via Internet.

4.3.3 Utveckling av folkinitiativ till folkomröstningar

Tidigare överväganden

Det första förslaget om anordnande av kommunala folkomröstningar framlades 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning, i betänav kandet Kommunal folkomröstning SOU 1952:47. Detta förslag ledde dock inte till någon proposition. Drygt 20 år föreslog Kommunaldemokratiutredningen i sitt senare betänkande Kommunal demokrati SOU 1975:41 en lagreglering av kommunala folkomröstningar. Förslaget innebar att fullmäktige, som ett led i beredningen av ett ärende, skulle få inhämta synpunkter från kommunmedlemmarna. Tanken var inte att införa särskilda bestämmelser för kommunal folkomröstning, utan att tillåta ett beredningsförfarande avsett att tillämpas i sällsynta undantagsfall. I propositionen 105

Kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. prop. 1975/76:187, anslöt sig regeringen till kommitténs förslag. Vid riksdagsbehandlingen, skedsom de efter regeringsskiftet år 1976, godtog majoriteten de bärande tankarna i förslaget. Dessutom gjordes ett tillägg innebar att synpunkter kunde som inhämtas genom "omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande". Bestämmelsen infördes i 1977 års kommunallag. Frågan utreddes ånyo av 1988 års kommunallagskommitté. Utredningen avvisade i sitt betänkande Ny kommunallag SOU 1990:24 alla former av utvidgning av folkomröstningsinstitutet. Kommittén menade utvidatt en gning av detta skulle urholka den representativa demokratin. I regeringens förslag till riksdagen om ny kommunallag prop. 1990/91:117 återkom samma motivering. Regeringen föreslog att de äldre reglerna i princip skulföras över till den nya kommunallagen. Detta blev också riksdagens beslut.

Folkinitiativet införs

Några år senare utreddes frågan på nytt Lokaldemokratikommittén. av Utredningen framhöll i sitt betänkande Lokal demokrati i utveckling SOU 1993:90 att det finns goda demokratiska skäl att komplettera det representativa systemet med möjligheter till kommunala folkomröstningar. Dessa sågs som ett sätt att stärka den lokala demokratin genom att öka medborgarnas inflytande på den kommunala verksamheten. Folkomröstningar sågs också som en möjlighet för medborgarna att ta ställning till vissa frågor oberoende av partitillhörighet och som en möjlighet för partierna att direkt till folket föra fråga splittrar ut en som dem inbördes och därmed försvårar eller lamslår det politiska arbetet. Lokaldemokratikommittén ansåg att tiden nu var mogen att utveckla det kommunala folkomröstningsinstitutet och att möjliggöra ett mer frekvent utnyttjande av detta. Kommittén föreslog därför att kommunallagen skulle kompletteras med möjligheter till folkinitiativ. Samtidigt avvisade kommittén idéer om minoritetsinitiativ, dvs. att minoritet i en fullmäktige skulle kunna ta initiativ till en folkomröstning. Den form av folkinitiativ som Lokaldemokratikommittén föreslog innebar att en viss andel av de röstberättigade skulle få rätt att väcka förslag om folkomröstning, men att rätten att utlösa omröstningen skulförbehållas fullmäktiges majoritet. Denna form för folkinitiativ ansågs bidra till att stärka medborgarinflytandet utan att på något dramatiskt sätt bryta mot det traditionella representativa systemet. Lokaldemokratikommitténs förslag innebar att om minst tio procent av de röstberättigade kommunmedlemmarna skriftligen begärt folkomröstning skulle fullmäktige vara skyldig att ta frågan. Det skulle upp dock vara fullmäktige som avgör om en folkomröstning skall hållas eller inte. Om fullmäktige beslutar att det skall bli en folkomröstning skall 106 man samtidigt besluta om hur frågan skall formuleras och vilka alterna-

SOU 1996: 162

tiv som de röstande skall kunna välja mellan. Lokaldemokratikommittén föreslog att bestämmelser om folkomröstning skulle införas i kommunallagen. Själva omröstningsförfarandet skulle regleras i en särskild lag om kommunala folkomröstningar. Regeringen instämde i Lokaldemokratikommitténs argumentering. I propositionen om lokal demokrati prop. 1993/942188 framhöll regeringen att folkomröstningar kan bidra till att vitalisera den lokala demokratin genom att enskilda medborgare ges en möjlighet till påverkan och ökat ansvarstagande. Man ansåg att tiden var mogen för ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar och att de negativa effekterna på den representativa demokratin inte borde överdrivas. Regeringen valde dock att sänka tröskeln för möjligheten att väcka folkinitiativ. Lokaldemokratikommittén hade föreslagit en nivå på tio procent av de röstberättigade kommunmedlemmarna. Regeringen föreslog att nivån i stället skulle sättas till fem procent. Motivet till att sänka tröskeln var att det med ett krav på minst tio procent av kommunmedlemmarna skulle bli alltför svårt att få till stånd folkomröstningar i stora kommuner. De övriga ändringar som regeringen gjorde i Lokaldemokratikomrnitténs förslag var av lagteknisk karaktär. Riksdagen följde förslaget i regeringens proposition och möjligheten till folkinitiativ om folkomröstning infördes den 1 juli 1994. Gällande regler om folkinitiativ innebär att fullmäktige måste ta ställning till ett förslag om folkomröstning om minst fem procent av de röstberättigade undertecknat initiativet. Fullmäktige behöver dock inte besluta att genomföra en folkomröstning; beslutet kan lika väl bli att förslaget avslås.

Två år med möjlighet till folkinitiativ

Den nya bestämmelserna om folkinitiativ syftade till att möjliggöra ett ökat utnyttjande av kommunala folkomröstningar. Har då detta syfte uppnåtts under de drygt två år som bestämmelserna varit i kraft Det finns ännu inte någon omfattande studie gjord av reformen. Vi vet dock att folkinitiativ om folkomröstning hittills tagits i ett 40-tal kommuner. Inte i något av dessa fall har kommunfullmäktige beslutat att bifalla förslaget om folkomröstning. Hittills har alltså ingen folkomröstning, av olika skäl, kommit till stånd till följd av ett folkinitiativ. Demokratiutvecklingskommittén tvingas konstatera att den ökning av antalet folkomröstningar som förslaget syftade till inte har blivit av. Reformen riskerar därmed att framstå som skendemokratisk. Ett krav på folkomröstning är många gånger ett rop på en dialog med politikerna. De medborgare som skrivit under en namninsamling vill uppmärksamma politikerna på att en sakfråga bör diskuteras och att de traditionella kanalerna inte fungerar tillfredsställande. Om gensvaret på detta rop ständigt uteblir riskerar man att ytterligare öka avståndet mellan 107

SOU 1996: 162

väljarna och de förtroendevalda. Samtidigt finns en uppenbar risk att många av de medborgare som aktivt men "förgäves" samlat in kanske tusentals namn kommer att tappa lusten att engagera sig i samhällsfrågor.

Lättare att till stånd folkomröstningar utan att den

representativa demokratin urholkas

Demokratiutvecklingskommittén ser en fara med denna utveckling. I och med att möjligheten till folkinitiativ införts och väckt ett betydande intresse från medborgarnas sida är det också angeläget att dessa initiativ i rimlig utsträckning resulterar i omröstningar. Finns det då någon åtgärd som kan vidtas för att göra det enklare för medborgarna att få till stånd folkomröstningar utan att den representativa demokratin därigenom urholkas Att utforma regelverk som tillfredsställer dessa krav är lågt ifrån enkelt. Det handlar om en avvägning mellan å ena sidan den representativa demokratins centrala roll för beslutsfattandet och å andra sidan att göra det lättare för medborgarna att få till stånd folkomröstningar. I den diskussion som förts om vad som kan göras i denna fråga har flera förslag presenterats. Ett förslag är att höja tröskeln för hur många medborgare som skall ha undertecknat ett folkinitiativ, från fem procent till tio procent. Därigenom skulle bakom varje folkinitiativ stå en dubbelt så stark folkopinion som i dag. Syftet med förslaget är åstadkomma en större "tyngd" i folkinitiativen så att de därigenom skulle ha lättare att leda till ett positivt beslut i fullmäktige. Vi tror dock inte att det i första hand varit en begränsad numerär bland initiativtagarna, som lett till att fullmäktige avslagit förslag om folkomröstning. Det har snarare varit så att fullmäktigeförsamlingarna av olika skäl inte bedömt sakfrågan som lämpad för en folkomröstning. Ett annat förslag som diskuterats går ut på att höja tröskeln för folkinitiativ till femton procent och samtidigt införa en regel som säger att fullmäktige måste anordna en folkomröstning om det finns ett sådant folkinitiativ. Därigenom skulle fullmäktige inte kunna motsätta sig ett folkinitiativ, förutsatt att det har en tre gånger så stor "tyngd" som dagens regler kräver. Vi tror dock att detta förslag avsevärt skulle försvåra möjligheterna att samla erforderliga namn, särskilt i större kommuner. Dessutom skulle en sådan åtgärd flytta beslutsrätten i en fråga från den representativa församlingen till en artikulerad minoritet av kommunmedlemmarna. En sådan förändring skulle komma i konflikt med den representativa demokratin. Ett annat sätt att skapa en balans mellan att slå vakt om den representativa demokratin, och samtidigt underlätta för engagerade medbor- 108 gare att få till stånd en sådan opinionsyttring som en folkomröstning

SOU 1996: 162

innebär, skulle kunna att behålla dagens regler om folkinitiativ vara koppla dessa till ett krav på kvalificerad majoritet i fullmäktige för men att förslaget skall kunna avslås. Detta innebär att, om ett förslag om folkomröstning väckts folkinitiativ, och minst en tredjedel av genom fullmäktiges ledamöter röstar för förslaget, så skall omröstning hålen las. Detta förslag bör inte blandas ihop med idéerna om minoritetsinitiativ för fullmäktigeledamöter. Det är endast om förslaget om folkomröstning väckts ett folkinitiativ denna regel skulle gälla. genom som

för avslå folkinitiativ

Kvalificerad majoritet att ett

Vi föreslår att kommunallagen tillförs bestämmelser som innebär att reglerna folkinitiativ kompletteras med krav på kvalificerad majoriom tet för att avslå ett förslag folkomröstning. Detta innebär att det om räcker med att tredjedel fullmäktiges ledamöter röstar för en folken av omröstning, för att den skall komma till stånd, förutsatt att frågan väckts ett folkinitiativ. genom

Enligt lagen 1994:692 kommunala folkomröstningar skall fullmäkom tige i anslutning till ett beslut att hålla folkomröstning också besluta en om 1.dag för omröstningen, omröstningsdistrikt och omröstningslokaler, att röstlängd skall framställas och röstlängd upprättas, 4.den fråga och de svarsalternativ skall ställas till de som röstberättigade, röstsedlarnas antal, innehåll och utseende, samt när röstsammanräkningen senast skall vara avslutad.

Besluten i dessa frågor måste, också vid ett minoritetsbeslut om anordnande folkomröstning, rimligtvis fattas fullmäktiges majoritet. av av Förfarandet då fråga folkomröstning väckts i fullmäktige genom ett om folkinitiativ bör därför vara följande. Först tar fullmäktige ställning till om en folkomröstning skall genomföras eller inte. Vid denna omröstning gäller att förslaget skall anses som bifallet minst tredjedel de närvarande ledamöterna röstar för om en av förslaget. Därefter skall fullmäktige ta ställning till vilken fråga och vilka svarsalternativ skall föreläggas de röstberättigade samt fatta som vissa andra beslut enligt lagen kommunala folkomröstningar. I dessa om frågor fattas beslut vanlig omröstning där majoritetsprincipen genom gäller. Att komma fram till hur folkomröstningens fråga skall formuleras och vilka svarsalternativ skall föreläggas de röstberättigade, kan många som gånger komplicerat. Beredningen dessa frågor måste därför ges 109 vara av

SOU 1996: 162

skälig tid, utan att därför leda till onödig tidsutdräkt. De beslut fullsom mäktige behöver fatta i anslutning till ett beslut genomföra folkatt en omröstning bör därför fattas inom två månader efter principbeslutet att om att anordna en folkomröstning har fattats. Enligt lagen kommuom nala folkomröstningar skall dessa beslut fattas samtidigt. Lagen bör därför ändras så att den medger rimlig tidsfrist vid folkinitiativ folken om omröstning. Demokratiutvecklingskommittén konstaterar att detta förslag inte är invändningsfritt. Den inskränkning i den representativa demokratin som skapas är emellertid av ringa omfattning. Det är endast själva beslu-

tet om att genomföra en folkomröstning som, efter ett folkinitiativ, kommer att kunna fattas minoritet i fullmäktige. När det gäller av en formulering av frågeställning och svarsalternativ fattar fullmäktige beslutet på vanligt sätt. Vi vill också erinra att folkomröstningen allom tid är enbart rådgivande. Efter folkomröstning är det alltid fullmäken tige som genom ett vanligt majoritetsbeslut bestämmer åtgärder och om prioriteringar. Vårt förslag bör därför den betydelse vägas mot som åtgärden kan få för att öka medborgarnas inflytande över och engagemang och delaktighet i samhällsutvecklingen.

4.3.4 Medborgerlig motionsrätt till

fullmäktige

Grunden till den moderna kommunala självstyrelsen lades 1862 genom års kommunalförordningar. Sammanlagt fanns då 2400 landskommuca ner samt 89 städer och 10 köpingar. I de flesta mindre kommuner fattades besluten av kommunalstämman. På stämman kunde alla röstberättigade kommunmedlemmar delta i överläggningar och beslut. I städerna fanns en motsvarande institution som kallades allmän rådstuga. I allt fler kommuner avskaffades med tiden dessa församlingar och ersattes med kommunalfullmäktige respektive stadsfullmäktige. Kommunmedlemmarna gav sina förtroendevalda representanter fullmakt att fatta beslut på deras vägnar. Då den nya kommunallagen trädde i kraft 1955 avskaffades helt möjligheterna till direkt demokrati. De kommunsammanläggningar som gjorts i flera omgångar har lett till att det i dag praktiskt omöjligt att vore sammankalla en kommunalstämma eller annat direktdemokratiskt organ dit alla kommunmedlemmar inbjuds. Det närmaste kan komma är man kommunala folkomröstningar som komplement till den representativa demokratin.

Initiativrätten i fullmäktige

När den kommunala direktdemokratin ersattes representativ av en demokrati försvann inte bara kommunmedlemmarnas beslutsrätt utan 110 också deras initiativrätt. De valda representanterna fick inte bara rätten

SOU 1996: 162

bestämma i sina händer utan också exklusiv initiativrätt. Denna att en förändring genomfördes utan större debatt. Det finns dock inget som säger att det måste så. Tvärtom förekommer i en rad olika samvara manhang representativt beslutsfattande kombinerat med initiativrätt för medlemmar.

I dag kan ett ärende väckas i kommunfullmäktige på sex olika sätt.

En kommunal nämnd kan ta ett initiativ. 0 En ledamot kan lämna in en motion. 0 Revisorerna kan ta frågor har samband med revisions- 0 upp som uppdraget. En fullmäktigeberedning kan, fullmäktige föreskrivit det, väcka 0 om ärenden. Styrelsen för ett kommunalt företag kan, fullmäktige medgivit det, 0 om väcka ärenden inhämtande fullmäktiges yttrande i vissa som avser av frågor. Ett ärende folkomröstning i viss fråga kan väckas genom ett 0 om en skriftligt initiativ från minst fem procent av de röstberättigade kommunmedlemmarna.

De enskilda kommunmedlemmarna har mycket begränsade formella möjligheter ta initiativ. Vid sidan att underteckna ett folkinitiativ att av folkomröstning i viss fråga finns förstås möjlighet att kontakta om en någon politiskt förtroendevald eller att skriva till en kommunal förvaltning eller nämnd för att påkalla åtgärd i en viss fråga. Den nämnd en får sådan skrivelse från medborgare har dock ingen skyldigsom en en ärendet till sakbehandling. het att ta upp Ett sätt att öka medborgarinflytandet och bidra till en fördjupad demokrati medborgarna initiativrätt. I t.ex. den finska komvore att ge munallagen finns bestämmelse sådan initiativrätt. Bestämmelsen en om medborgarna rätt att komma med initiativ och att få information ger en vilka åtgärder vidtagits till följd initiativet. Dessutom skall om som av fullmäktige minst gång året få information om vilka initiativ meden om borgarna tagit och vilka åtgärder som vidtagits till följd av dessa. Om antalet initiativtagare i viss fråga uppgår till minst två procent av de en röstberättigade skall frågan till behandling i fullmäktige inom tas upp sex månader.

Allmän motionsrätt demokratisk tradition är en

En initiativrätt för medborgarna bör utformas på ett sätt som anknyter till våra demokratiska traditioner. Inom hela föreningslivet finns, på alla nivåer den lägsta, tradition förslagsrätt för medlemmarna utom en av och beslutsrätt för valda representanter. En motsvarande initiativrätt lll

SOU 1996: 162

bör också ges kommunens invånare. Detta kan ske motionsgenom att rätten utvidgas till alla som är röstberättigade i kommunalvalet. I den diskussion som förekommit kommunala folkomröstningar om har förespråkarna framhållit dessa värdefulla komplement till den som representativa demokratin. Motståndarna har däremot folkomröstsett ningar som skadliga konkurrenter till den representativa demokratin. En medborgerlig motionsrätt förhåller sig på ett helt till den annat sätt representativa demokratin. Den är varken konkurrent eller komen ett plement, utan förädlar de representativa demokratin den genom att ges värdefullare egenskaper. En medborgerlig motionsrätt skulle på ett radikalt sätt bidra till att öppna dörrarna till de politiska minska avståndet mellan välrummen, jare och valda och öka förståelsen för den representativa demokratins arbetssätt. Den skulle också bidra till att öka intresset för de kommunalpolitiska frågorna och därmed underlätta rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag. Förvisso kan medborgerlig motionsrätt en också leda till att goda förslag väcks, vilka aldrig skulle komma annars fram. Den främsta invändningen kan riktas mot detta förslag är som att beredningen av motionerna skulle innebära kraftigt ökad arbetsbeen lastning för de kommunala nämnderna, förvaltningarna och fullmäktige. Det är uppenbart så att arbetsbelastningen skulle öka i viss utsträckning. Det är samtidigt angeläget att erinra att det finns goda möjligom heter att skapa rutiner innebär att ökningen arbetsbelastningen som av blir rimlig. Alla svenska organisationer, inklusive politiska partier och folkrörelser, ordnar regelbundet kongresser eller motsvarande sammankomster. Till dessa har i regel alla medlemmar samt lokala och regionala organisationer motionsrätt. Besluten fattas dock av de valda representanterna. Antalet motioner varierar givetvis mycket. Ett stort antal motioner brukar ses som ett positivt tecken: organisationen har många engagerade medlemmar med många idéer och mycket åsikter. Ingen organisation betraktar ett stort antal motioner ett problem. Det finns etablerade som rutiner för att på ett smidigt sätt bereda, besvara och besluta om ett stort antal motioner. Ibland kan flera hundra motioner avgöras under några få dagar. Ofta har organisationerna också motionsrätt för medlemmarna på distriktsstämmor eller andra på den regionala nivån. Att organ kombinera motionsrätt för medlemmar med beslutsrätt för valda representanter är i hög grad en etablerad metod i den svenska demokratiska traditionen.

Utformningen av motionsrätten

Vid organisationers kongresser finns normalt sista tidpunkt för en 112 inlämning motioner. Detta gör det möjligt motionerna i av att sortera

SOU 1996: 162

ämnesområden. Därigenom kan olika motionärers förslag inom samma område vägas ihop och flera motioner inom samma ämne kan besvaras i ett sammanhang. På ett liknande sätt skulle kommunmedlemmarnas motionstid kunna regleras. Ett eller två datum varje år kan sättas ut som sista motionsdag. Motioner som kommit in senast detta datum behandlas fullmäktige inom en tolvmånadersperiod. Ett sådant förfarande av skulle också göra det möjligt att ta hand massmotioner på ett både om korrekt och praktiskt sätt. Det bör dock vara upp till varje kommun att utforma de detaljerade föreskrifter som behövs för handläggningen av motionerna. Medborgare som vill vara med och påverka de kommunala besluten skulle motionsrätt engageras i flera olika skeden av den genom en demokratiska beslutsprocessen: när motionen skrivs, när ett förslag till finns utarbetat, när ett protokoll finns från den nämnd som bereder svar ärendet respektive från kommunstyrelsen och vid fullmäktiges debatt och beslut. Vid dessa tillfällen skulle möjligheterna att ta del av handlingar via Internet och möjligheterna att lyssna eller titta på fullmäktigedebatten i direktsändning vara särskilt värdefulla för de medborgare som motionerat. Även varje motion får saklig behandling kan man anta att en om en motion politiska prioriteringar väger tyngre fler medborsom avser ställt sig bakom den. Motionsrätten tillför ett motiv för medgare som borgare att tillsammans diskutera och arbeta fram ett förslag. Denna möjlighet blir verklighet både för etablerade organisationer, nya nätverk och tillfälliga grupperingar. Sådana diskussioner kan bli en mer viktig del det demokratiska livet och bidra till att öka det sociala av kapitalet. En motion skall kunna undertecknas av ett flertal röstberättigade kommunmedlemmar. Organisationer kan inte ha motionsrätt men det kan motionen eller bilagor framgå att den fått stöd av en eller av flera organisationer. Demokratiutvecklingskommittén föreslår att det i kommunallagen införs bestämmelser motionsrätt för de som är röstberättigade i om kommunalvalet. Enligt gällande lag bör motioner beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen väcktes. Detsamma bör gälla för de motioner som väckts av medborgare som inte sitter i kommunfullmäktige. De närmare detaljerna för handläggning motioner bör regleras i den arbetsordning som varje fullmäktiav ge själv fastställer. I allmänna drag kommer den formella hanteringen av motionerna naturligen att till på följande sätt. När en motion inkommit till kommunfullmäktige kontrolleras först huruvida motionären har motionsrätt. I annat fall bör motionen avvisas. Om motionären har motionsrätt bör därefter kontrolleras huruvida motionärens förslag ryms inom den kommunala kompetensen. Om så inte är fallet bör motionen besvaras med hänvisning till att den inte berör en kommunal angelägenhet. 113

SOU 1996: 162

Motioner som rör myndighetsutövning mot någon enskild bör besvaras med hänvisning till att sådana ärenden inte behandlas fullmäktige. av Om motionen berör kommunala angelägenheter, inte myndigmen hetsutövning mot enskild, bör den därefter beredas på vanligt sätt, och om det är lämpligt tillsammans med andra motioner i ämne. När samma motionen sedan behandlas fullmäktige har motionären av ingen yttrande- eller förslagsrätt. Han eller hon har endast närvarorätt i kraft den av regel som säger att fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktigeledamöterna har däremot, vanligt, rätt att delta i översom läggningarna.

Allmänhetens frågestund i fullmäktige

Vid sidan av medborgerlig motionsrätt finns det också andra åtgärder som kan vidtas för att öppna dörrarna för allmänheten till de politiska rummen. En del kommuner har i dag någon form av "allmänhetens frågestund" eller debatter och utfrågningar i anslutning till fullmäktiges sammanträden. Enligt kommunallagen får fullmäktige bestämma att allmänheten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige. Syftet med den bestämmelsen är att främja öppenhet i den kommunala ekonomihanteringen och öka allmänhetens intresse för hur politikerna sköter kommunens ekonomi. I de kommuner som prövat olika typer frågestunder har antalet av medborgare som deltagit ofta varit tämligen begränsat. Vår bedömning är att införandet av medborgerlig motionsrätt kan bidra till ett ökat intresse. Samtidigt bör möjligheterna för kommunmedlemmarna att ställa frågor till och att få svar av de förtroendevalda utvecklas. Det är angeläget att bygga ut möjligheten för medborgare att ställa frågor, inte bara om årsredovisningen, utan i alla ämnen hör till som fullmäktiges och nämndernas verksamhet. En möjlighet att praktiskt arrangera detta är att fullmäktige i anslutning till sitt sammanträde ordnar en frågestund. Till denna frågestund ges medborgarna möjlighet att i förväg lämna in frågor, vilka besvaras av ordföranden i berörda styrelser och nämnder eller av andra förtroendevalda. Det är naturligt att den som lämnat en skriftligt formulerad fråga också får ett skriftligt svar. Efter att en fråga besvarats bör allmänheten möjligheter till följdges frågor och kommentarer. Demokratiutvecklingskommittén anser inte att det behövs någon lagändring för att sådana åtgärder skall komma till stånd. De bör i första hand genomföras som frivilliga initiativ av kommunfullmäktigeförsamlingarna. Varje kommun bör pröva sig fram för att hitta bra och ändamålsenliga former för allmänhetens frågestund.

SOU 1996: 162

4.4 Vänd

på perspektivet

Jordbrukssamhällets och industrisamhällets hierarkiska strukturer håller på att brytas upp. Utvecklingen drivs inte längre framåt genom ordergivning från ett maktcentrum till underlydande instanser. I stället flyttas makten neråt i organisationerna. Kommuner, distrikt, lokalavdelningar och medborgare får, inom givna ramar, bestämma mer själva. Höjd utbildningsnivå, ökat politiskt intresse och en snabb teknisk utveckling ger goda förutsättningar för spridning av makten. En decentralisering är många gånger bra men sällan tillräcklig. I kapitel tre har vi argumenterat för ett medborgarperspektiv på demokratin. I stället för den traditionella frågeställningen Vad kan decentraliseras föreslår vi att frågan ställs på följande sätt: Vad kan inte lösas lokalt I det perspektivet blir det naturligt att söka efter strukturer där beslut fattas de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som av möjligt. Huvudskälet är helt enkelt att då fattas de bästa besluten. Medborgarna får reella möjligheter att vara med och fatta beslut och att ta för frågor rör mer än den egna personen och familjen. ansvar som Det finns flera exempel på åtgärder som ökar maktspridningen och kan bidra till fler medborgare i samhällsutvecklingen. som att engagera Att inrätta institutionsstyrelser för brukare och personal är ett sådant exempel. Att organisera kommunen så att det behövs fler förtroendevalda och att sprida dessa uppdrag till så många som möjligt kan vara ett annat exempel. Demokratiutvecklingskommittén vill särskilt framhålla två saker. För det första bör det bli möjligt att inrätta direktvalda lokaandra bör formerna för den kommunala planeringsla organ. För det processen utvecklas.

4.4.1 Direktvalda lokala organ

Alltsedan slutet av 1970-talet, efter kommunsammanläggningarna, har rad försök gjorts för att flytta den representativa demokratin till en ner den subkommunala nivån. Kommunfullmäktige har utsett kommundelsråd och kommundelsnämnder. Till dessa nämnder har olika komdelegerat varierande uppgifter. I några de kommuner som på muner av ett tidigt stadium införde kommundelsnämnder har dessa senare avskaffats. Andra kommuner har infört kommun- och stadsdelsnämnder under år. En kommundelsnämnd har ansvaret för ett flertal olika fråsenare inom tydligt avgränsad del av kommunen. Ledamöterna brukar gor en utses proportionellt i enlighet med mandatställningen i kommunfullmäktige. Om partierna är överens kan man också lägga in andra kriterit.ex. att ledamöterna skall bo i kommundelen eller att sammansätter, ningen skall motsvara valresultatet i just den kommundelen. Om partiinte är överens kan varje parti hävda rätten till proportionellt val. 115 erna

SOU 1996: 162

På senare år har det också skapats möjligheter till villkorad delegation, självförvaltningsorgan och partipolitiskt oberoende nämnder. Villkorad delegation innebär att en nämnd uppdrar åt en anställd att fatta beslut på nämndens vägnar. Innan han eller hon fattar beslutet måste de som utnyttjar nämndens tjänster ha fått lägga fram förslag eller yttra sig och i vissa fall även ha tillstyrkt förslaget. Ett självförvaltningsorgan kan få i uppdrag av en nämnd att sköta driften av en viss anläggning eller institution. Uppdraget kan däremot inte omfatta ett geografiskt område. Självförvaltningsorganet skall bestå representanter för brukarna och av för de anställda och utses av nämnden. Den nyligen beslutade femåriga försöksverksamheten med lokala skolstyrelser är ett exempel på självförvaltningsorgan. Med en partipolitiskt oberoende nämnd brukar att ledamötermenas na skall väljas av de berörda medborgarna i ett rent personval. Det finns för närvarande endast en sådan nämnd i Sverige; i Svågadalen i Hudiksvalls kommun. Denna nämnd har formellt utsetts kommunav fullmäktige men i enlighet med medborgarnas val. Detta förutsätter att partierna i fullmäktige kommit överens att följa resultatet och avstår om från rätten till proportionellt val. En partipolitiskt oberoende nämnd har samma ställning som en vanlig nämnd. I alla dessa fall är det kommunfullmäktige eller en central nämnd som inte bara delegerat beslutsrätten utan också utsett de lokala beslutsfattarna. Kommunfullmäktige är det lägsta direktvalda organet. För att minska avståndet mellan väljare och valda och för att skapa större intresse och engagemang för de lokala frågorna har det flera gånger diskuterats möjligheten att ha direkta val på kommundelsnivå. Kommunaldemokratiska kommittén initierade principdiskussion i en

frågan i sitt betänkande Direktvalda lokala Ds Kn 1981:8.

organ

Tidigare överväganden

Inom Kommunaldemokratiska kommittén var ståndpunkterna delade. De som önskade en möjlighet till direktval såg i det fördjupning en av det demokratiska inflytandet i samhället över huvud taget. Väljarna skulle få möjlighet att direkt påverka personsammansättningen i de mest lokala politiska församlingarna. Därigenom borde deras engagemang och intresse för den lokala politiken främjas. Arbetet med remisser, lokal planering och lokala prioriteringar mellan olika samhällsinsatser sågs som ett fullföljande tanken bakom den kommunala självstyav relsen. De som ville avstå från möjligheter till direktval framhöll att kommunfullmäktige inte kan avhända sig det yttersta ansvaret för att servicen i olika kommundelar blir rättvist fördelad eller sådan inriktges en ning som flertalet av medborgarna önskar. De decentraliseringssträvan- 116 den som påbörjats i många kommuner skulle få konkurrens och häm-

direktvalda lokala Man befarade också att de direktvalda mas av organ. lokala uppgifter skulle kringskäras alltför hårt om de fick en organens politisk majoritet än den i kommunfullmäktige. annan Kommunaldemokratiska kommittén diskuterade i övrigt flera valtek-

och administrativa frågor aktualiseras vid ett direktval. niska som Kommittén avstod dock från att göra något ställningstagande. Den

remissbehandling följde visade på delad opinion och några lagsom en förslag utarbetades aldrig. års Demokratiberedning avstod från att beröra frågan. Ett antal 1983 remissinstanser behandlade ändå frågan i sina yttranden över bered-

betänkande Aktivt folkstyre i kommuner och landsting SOU ningens 1985:28. Detta föranledde principiell deklaration i regeringens proen position 1986/87:91 aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Den om i korthet lokala nämnder måste få ett reellt politiskt inflyinnebar att tande. En förutsättning för att de skall få det är att deras politiska strukharmoniserar med den i kommunfullmäktige. I annat fall skulle tur kommunfullmäktige tveka föra ut betydelsefulla uppgifter till de att nämnderna. Decentraliseringsarbetet skulle därigenom hämmas. lokala propositionen behandlades i riksdagen inlämnades ett flertal motio- När pläderade för direktvalda lokala Konstitutionsutskottet ner som organ. det inte förelåg något hinder för att överväga frågan i det fortansåg att beredningsarbetet med kommunallag. satta en ny med den kommunallagen tog 1988 års Kommunal- I arbetet nya lagskommitté frågan direktvalda lokala organ. Kommittén upp om kommunfullmäktige skulle tveka att anförtro verkligt vikbedömde att uppgifter till inte själv utsett och ibland skulle ha en tiga organ man som sammansättning än den Även fullmäktige annan partipolitisk egna. om inställning, kunde riskera att uppgifterna skulle ha en generös man så detaljerade föreskrifter att lösningen skulle bli skendeåtföljdes av mokratisk. Man framhöll också att decentraliserad organisation kan en till vissa olikheter i serviceinriktning och arbetsformer och att fullleda mäktige aldrig kan avhända sig ansvaret för att servicen i olika komblir rättvist fördelad. Fullmäktige har ett odelat ansvar för mundelar den kommunala verksamheten i dess helhet. propositionen 1990/91:117 kommunallag framhöll rege- I om en ny den inte beredd att lägga fram ett förslag om direktval av ringen att var lokala nämnder. Det starkaste skälet att direktval kan begränsa var fullmäktiges möjligheter att ta det totala ansvaret för verksamheten.

uppstår oklarhet hur valutslaget kommer att påverka Därigenom en om blir särskilt tydligt i ett systern där fullmäktige styr verksamheten. Detta mål och allmänna riktlinjer. Vid riksdagsbehandmer genom att ange propositionen lämnades flera motioner med yrkanden om att lingen av till lokala nämnder skulle bli möjligt. Konstitutionsutskottet direktval avstyrkte dessa yrkanden och riksdagen följde utskottet.

SOU 1996: 162

Lokalsamhällets betydelse ökar

Sedan den nya kommunallagen infördes har utvecklingen visat på den allt större betydelsen väl fungerande lokalsamhällen. av Det är i byn, bostadsområdet, stads- eller kommundelen demokratiskt som ett engagemang och ett socialt kapital kan byggas Det är där upp. som gränserna mellan sektorsmyndigheterna måste brytas ner och ersättas av samverkan och helhetssyn. I de flesta kommuner har olika satsningar gjorts på att stärka lokalsamhällena. På landsbygden har ett par tusen lokala utvecklingsgrupper startats medborgarna. I dessa av grupper, föreningar och byalag samverkar medborgarna över partigränserna för bygdens bästa. I storstädernas förortsområden har samtidigt rad åtgärder viden tagits för att skapa förutsättningar och invånarna stöd och instrument ge att själva förändra bostadsområdena till det bättre. Parallellt med denna utveckling har antalet medlemmar och aktiva i de politiska partierna fortsatt att minska. Från många grupper på landsbygden har önskemål framförts om en möjlighet att genom direkta val utse ett lokalt Syftet organ. är att stärka den lokala demokratin, att få fler medborgare åtaga sig förtroenatt deuppdrag, att korta avstånden mellan väljare och valda och stimuatt lera ett gemensamt i den delen kommunen engagemang egna av utan att för den skull sträva efter att dela den. På sikt kan detta bredda rekryteringsbasen för förtroendevalda i kommunens centrala organ. Landsbygdsriksdagen 1996 uttalade ett starkt önskemål olika som att modeller av självstyre, lokalt beslutsfattande och medborgarmedverkan bör prövas utifrån lokala förutsättningar. Stockholms stad inför från och med 1997 stadsdelsnämnder i hela staden. Ett av syftena med reformen är att fördjupa demokratin och öka det lokala ansvarstagandet och medborgarinflytandet. Staden har i en skrivelse till regeringen i december 1995 framfört önskemål lagom en ändring som möjliggör ett försök med direktval i tre-fyra stadsdelar vid 1998 års allmänna val. Regeringen har dock lämnat denna skrivelse utan åtgärd.

Demokratiutvecklingskommitténs överväganden

De viktigaste argumenten framförts direktvalda lokala som mot organ är att kommunfullmäktige inte skulle vilja delegera verklig makt till ett organ man inte själv utsett, särskilt inte det har politisk om en annan majoritet än fullmäktiges Dessutom skulle den kommunala likegen. ställighetsprincipen hotas. Vi anser inte att det är orimligt att göra jämförelse med den natioen nella nivån, även om maktförhållandena där är annorlunda. På den nationella nivån har det aldrig ansetts något större problem vara om en

118 kommunstyrelsemajoritet har en annan politisk tillhörighet än landets

SOU 1996: 162

regering. Kommunen har oavsett politisk majoritet att rätta sig efter kommunallagen och de spelregler i övrigt som riksdagen fastställer. Kommunen får också de statsbidrag beräknas i enlighet med rikssom dagens beslut. Ett direktvalt lokalt skulle på motsvarande sätt ha att rätta sig organ efter de reglementen, mål och andra grundläggande spelregler som kommunfullmäktige fastställer. Anslag skulle fördelas till det lokala organet för dess verksamhet i enlighet med av kommunfullmäktige fastställda fördelningstal. En viktig och principiell skillnad jämfört med den nationella nivån är att varje kommun har egen beskattningsrätt, vilket kommundel aldrig kan ha. Denna skillnad saknar dock praktisk betyen delse i detta sammanhang. Varje lokalt organ får ett anslag som beräknats på objektiva grunder. I de överväganden direktvalda lokala organ som tidigare gjorts om har ledamöterna förutsätts bli utsedda på partipolitiska grunder. Det finns dock ingen självklarhet i att ledamöterna måste utses genom ett partipolitiskt val. Det är kommunen bestämmer på vilka grunder som ledamöterna skall utses Det närmaste i dag kan komma ett direktvalt lokalt organ är den man så kallade Svågadalsnämnden utsågs av Hudiksvalls kommunfullsom mäktige omröstning bland medborgarna i Svågadalen. Denna efter en omröstning ett rent personval. Nämnden fick inte samma politiska var färg kommunfullmäktige i Hudiksvall, men inte heller någon annan som färg, eftersom den är partipolitiskt oberoende. Demokratiutvecklingskommittén kan konstatera att det finns flera talar både för och emot direktvalda lokala organ. Vi tyckargument som det är viktigt att kommunallagstiftningen så långt det är möjligt er att tillåtande karaktär, dvs. lämnar mycket stort utrymme åt de har en ett enskilda kommunerna att utforma den lokala organisationen och demo-

kratin. De kommundelsnämnder hittills funnits har i stor utsträckning som givit goda resultat när det gäller att spara resurser och öka effektiviteten i verksamheten. Däremot har framgångarna varit betydligt mera blygsamma när det gäller att minska avståndet mellan väljare och förtroendevalda. Att ledamöterna oftast bott i området har varit positivt det har inte på något avgörande sätt bidragit till att minska avstånmen det. De förtroendevalda har helt enkelt inte varit kända för medborgar- Decentraliseringen de politiska besluten har inte heller åtföljts av na. av motsvarande utveckling den granskande journalistiken. Därmed en av finns risk för att allt fler viktiga beslut kan komma att fattas i en slags en offentlighetsskugga. Möjligheter till direktval skulle kunna ge kommundelsnämnderna förutsättningar att minska avståndet mellan väljare nya och valda och att utveckla medborgarinflytandet och den lokala demo-

kratin. En sammanvägning argumenten för och emot direktvalda lokala 119 av

SOU 1996: 162

organ talar för att möjligheten till direktval bör få chans. bör en Det därför bli möjligt för de kommuner vill införa direktvalda lokala som organ att göra det, i en eller flera kommundelar. Eftersom sådan reform en innebär en kommunalrättslig förändring grundläggande och principiav ell karaktär bör den till att börja med genomföras försöksverksom en samhet och utvärderas Försöksperioden bör så lång den vara att ger utrymme för långsiktiga konsekvenser att utvecklas och tid för en ordentlig utvärdering. Demokratiutvecklingskommittén föreslår därför

att en dispenslagstiftning införs som gör det möjligt för kommuner

att inrätta direktvalda lokala med verkan från och med 1998 års allorgan männa val och två mandatperioder framåt.

Fullmäktige bestämmer om inrättande och utformning

av direktvalda lokala organ

Ett lokalt organ utformas på det sätt kommunfullmäktige bestämmer.

Det kan t.ex. vara en områdesstyrelse för bygd eller ett bostadsomen råde eller en stadsdelsnämnd. Kommunfullmäktige fastställer ett reglemente av vilket det framgår vilka det lokala organets uppgifter är. Fullmäktige beslutar också fördelningstal enligt vilka anslaget om beräknas till respektive områdesstyrelse. Därutöver kan fullmäktige ange mål för de verksamheter som bör ha standard och för gemensam den service som tillhandahålls. Eftersom utformningen av ett lokalt är kommunal fråga organ en måste kommunen också ta ställning till formerna för valet till detta organ. Ett direktval kan i princip utformas på två sätt; partival som ett eller som ett personval. Partivalets fördelar framträder tydligast om antalet röstberättigade är ganska stort, medan personvalets fördelar blir tydligare mindre området är. Ett partival tar samma form ett vanligt allmänt val med valsesom en del för varje parti och möjlighet att kryssa för den kandidat på valsedeln som man helst vill se vald. Ett personval kan utformas på motsvarande sätt som valet i Svågadalen. Alla kandidater placeras i bokstavsordning på en och samma valsedel och väljaren kryssar för de kandidater han eller hon helst vill se valda. En sådan valsedel skulle kunna förses med partibeteckningar för de kandidater önskar framhålla som att de är partipolitiskt engagerade. De kommuner som väljer att inrätta direktvalda lokala kommer organ att möta i dag okända problem men förhoppningsvis också ett större gensvar bland sina medlemmar. Skall inrättandet direktvalda lokala av organ leda till en fördjupad demokrati förutsätter det att kommunfullmäktige verkligen är beredd att lämna ifrån sig makt till de direktvalda organen. Vi har å andra sidan svårt att tänka att fullmäktigeföross en 120 samling som inte vill släppa ifrån sig makt till direktvalda organ över

SOU 1996: 162

huvud taget skulle inrätta sådana. Det skulle då handla om en skendemokratisk reform. En sådan reform vore det bättre att avstå från efterden enbart skulle förvärra de problem som direktvalda organ är som tänkta att lösa. Men det finns verklig vilja till maktspridning både om en hos kommunens politiska ledning och de centrala förvaltningarna tror att förutsättningarna är goda för att direktvalda lokala organ skall leda till ökad demokrati och ett utvecklat medborgarinflytande.

4.4.2 Samhällsplanering nerifrån och

upp

Den kommunala samhällsplaneringen styrs av plan- och bygglagen. I enlighet med denna lag upprättar kommunerna Översiktsplaner och

detaljplaner. Översiktsplanen redovisar de allmänna målen för den

fysiska planeringen och fastställs kommunfullmäktige. Genom en av lagändring den 1 januari 1996 har kravet på samråd om översiktsplanen förstärkts i avsikt att få fram ett fullständigt beslutsunderlag och mer

öka medborgarnas möjligheter till insyn och påverkan. Översiktsplanen

skall hållas aktuell att den måste behandlas av kommunfullmäkgenom tige minst gång under varje mandatperiod. en Ibland görs också fördjupningar översiktsplanen för tätorter eller av andra avgränsade kommundelar. En sådan fördjupning brukar innefatbeskrivning den långsiktiga utvecklingen av bebyggelsemiljön ta en av uppgifter vad skall detaljplaneläggas och vad som kan samt om som genomföras utan detaljplan och bygglov. Hur fördjupningen av översiktsplanen skall till regleras dock inte i plan- och bygglagen. Detaljplanen reglerar rättigheter och skyldigheter dels mellan markoch det allmänna, dels markägare emellan. Lagändringarna den ägare 1 januari 1996 innebär att medborgarinflytandet stärks genom att inte bara sakägare och utan också enskilda medborgare och medgrannar borgarsammanslutningar har ett väsentligt intresse i saken skall som beredas tillfälle till medverkan i såväl programarbete som samråd. Den fysiska planeringen handlar om påtagliga och synbara frågor. Det därför relativt lätt för medborgarna att ta steget fullt ut och aktivt är sig i dessa frågor. Den höjda kunskapsnivån i samhället inneengagera bär också att allt fler medborgare känner sig mogna att överblicka även de ofta komplexa ekonomiska, tekniska och arkitektoniska frågor som ligger i den fysiska planeringen. Många av de lokala utvecklingsgruppå landsbygden har arbetat med att förändra och utveckla närperna miljön. I det förändringsarbete pågår i ett antal av storstädernas som nu förortsområden har den fysiska planeringen en central roll. De erfarenheter Boverket vunnit utvecklingsprojekten Den lilla tätorsom genom och Samordnad boendeservice visar att enskilda medborgare både ten kan och vill planera sin närmiljö och sitt lokalsamhälles framtid. egen Plan- och bygglagen har dock struktur och uppbyggnad som fören stärker konventionella roller och "uppifrånstyrning" av planeringen. 121

SOU 1996: 162

Den genomsyras av en stark tilltro till en rationell planeringsfilosofi som utgår från att centrala kommunkanslier är bäst på att identifiera problem och förändringsbehov och på att initiera planering. Enligt detta synsätt kan medborgarnas synpunkter inhämtas endast vid planeringsrationella tillfällen som samråd och utställning plan. av en Kännetecknande för både samråd och utställningar är att medborgarna endast reagerar på andra förslag och inte agerar för egna idéer och uppfattningar. Vår uppfattning är att plan- och bygglagen innehåller bestämmelser som är nödvändiga men inte tillräckliga för att ta till medborgarnas vara vilja att engagera sig i och ta ansvar för lokalsamhällets framtid. Utöver de samråd m.m. som plan- och bygglagen kräver, bör kommunerna möta medborgarnas engagemang med ett stödjande arbetssätt kombinesom rar professionalism med respekt för lokala medborgarinitiativ. Det kan t.ex. handla om att ta fram modeller för att söka, strukturera och presentera kunskap, att utveckla ett förändringsarbete i demokratiska former och att hitta nya former för en dialog mellan invånare och myndigheter. I stor utsträckning handlar det också moraliskt stöd till de om lokala initiativtagarna. Här har främst kommunen och bostadsföretagen viktiga roller att spela. Det behövs stöd från professionella planerare som kan bidra till att ge utvecklingsarbetet struktur och länka samman det med den kommunala planeringen och från politiker som kan fungera som katalysatorer. Politikerrollen blir i detta sammanhang inte främst beslutsatt vara fattare i ett formellt system, utan att ha direkta kontakter med medborgarna genom att fungera som samtalsledare i demokratiska diskussioner. Det blir viktigt att politikerna kan stimulera, ta på och vara samordna medborgarnas engagemang i det lokala utvecklingsarbetet. Politikernas uppgift kommer snarare att handla om att leda än att styra utvecklingen. Den naturliga planeringsnivån för dem som bor eller är verksamma i ett område finns mellan den kommunövergripande översiktsplanen och

detaljplanen. Översiktsplanen är inte så detaljerad att människor kän-

ner sig särskilt berörda, medan detaljplanerna oftast är begränsade till ett mindre byggobjekt. Det är i lokalsamhället som det finns möjligheter att fånga upp människors lust och intresse för att sig i engagera utvecklingsarbete och planering. Det är här man kan överblicka, förstå och känna igen sociala mönster. Ett begränsat antal kommuner gör i dag fördjupningar översiktsav planen för olika kommundelar. Detta kan vara ett sätt att ta till ett vara lokalt medborgarengagemang. Ett led i arbetet kan vara att utforma lokala utvecklingsprogram, som utifrån problembeskrivning pekar en på vad som bör förändras och vilka målen är med förändringarna. Sådana program bör arbetas fram utifrån de initiativ som medborgarna 122 och föreningslivet på orten tar och i en takt som gör det möjligt för alla

som vill att vara delaktiga. Kommunens planerare måste här en inte alltid enkel balansgång och tillföra professionell kompetens samt kommunövergripande och regionala perspektiv, men undvika att rycka initiativet från medborgarna eller störa den lokala mognadsprocessen. Det har riktats flera invändningar mot att integrera lokalt utvecklingsarbete med fysisk planering. Den vanligaste är att det inte går att överlåta fysisk planering till amatörer eller vanliga medborgare. Det är dock inte detta som är avsikten. Det handlar snarare om en annorlunda rollfördelning mellan medborgare och professionella planerare. Det är planerarna som har ansvaret för den formella hanteringen av planinstrument och planprocess, kunskaper i utredningsmetodik och förmåga att beskriva intressemotsättningar och ge helhetsbilder. Däremot är det medborgarna som har den bästa förmågan att formulera problem och sätta upp mål för lokalsamhället.I ett framtidsperspektiv kanske det blir vanligare att medborgarna ikläder sig rollen av beställare visavi kommunal planering. En annan invändning är att det lokala utvecklingsarbetet kan bli en från omvärlden isolerad företeelse som saknar verklighetsförankring och endast resulterar i önskelistor. Lokalsamhället lever inte i en isolerad värld med egen ekonomi. Oftast måste de önskvärda åtgärderna ställas i relation till andra behov i andra lokalsamhällen. Sådana avvägningar kräver ytterst en prövning av politiskt valda församlingar. Erfarenheten talar för att det i många fall är viktigare för lokalsamhällets invånare att vara med och formulera problemet och identifiera möjliga lösningar än att fatta det avgörande beslutet. Medborgarnas engagemang i lokalt utvecklingsarbete får inte uppfattas som en motkraft till kommunens verksamhet. Människornas önskan att öka inflytandet över den egna närmiljön sammanhänger med en beredskap att ta ansvar. Om kommunens representanter utvecklar en dialog med lokala företrädare kan det leda till en förstärkt närdemokrati. En förutsättning för detta är att medborgarna upplever att engagemanget tas på allvar och att de förses med befogenheter och ansvar. Sammanfattningsvis är det angeläget att i det kommunala planeringsarbetet så långt det är möjligt tillämpa ett medborgarperspektiv. Att ta tillvara engagemanget i lokalsamhället, hitta nya professionella roller för kommunens planerare och utveckla en demokratisk dialog blir viktiga delar i formandet av en samhällsplanering nerifrån och upp.

4.5 Utveckla lokalsamhällena

Med ett lokalsamhälle brukar man avse en mindre, geografiskt avgränsad del av samhället. Det kan vara en större by, en bygd, en stadsdel, ett bostadsområde, en mindre tätort eller liknande. Lokalsamhället är inte större än att medborgarna har praktiska möjligheter både att överblicka det och vara delaktiga i utvecklingen. Här kan ett socialt kapital växa fram som bidrar till sammanhållning och en förmåga att gemensamt lösa problem och ta ansvar för samhällets utveckling. Runt de större städerna i landet finns bostadsområden med en stor koncentration av medborgare med små resurser och begränsade möjligheter att påverka sin situation. En stor andel av befolkningen är beroende av bidrag för sitt uppehälle på grund av arbetslöshet eller av andra skäl. Ofta finns en koncentration av personer med utländsk bakgrund. Områdena är vanligtvis byggda under 1960- och 1970-talen. Det kommunala bostadsföretaget är i regel den dominerande fastighetsägaren. Situationen i dessa områden har på olika sätt beskrivits av bl.a. Storstadskommittén och utvecklas inte här. Kommunerna har under flera år gjort en lång rad projektorienterade satsningar för att vända utvecklingen i dessa områden. Dessa satsningar har många gånger givit goda resultat för en tid. Men när projekten avslutats eller pengarna tagit slut har det mesta återgått till det gamla. De nedlagda resurserna har i dessa fall inte gjort någon egentlig nytta. Skall förändringarna vara uthålliga och långsiktiga får de inte bygga på tillfälliga projektmedel från staten eller kommunen. De måste bygga på medborgarnas egna initiativ. För staten och kommunerna blir det viktiga att, samtidigt som man avstår från att tillföra särskilda medel, skapa goda förutsättningar för en utveckling, men undvika att styra denna. Det innebär att skapa en demokratisk infrastruktur, att tillämpa underifrånperspektivet och att beslut skall fattas på den optimala nivån, dvs. av de berörda själva eller av just deras representanter. Detta förutsätter också att de kommunala och statliga myndigheterna samverkar på det lokala planet så att alla åtgärder kan göras utifrån ett helhetsperspektiv. I flera kommuner har initiativ tagits i motsvarande riktning. I t.ex. den s.k. ytterstadssatsningen i Stockholm, som syftar till upprustning av vissa stadsdelar, har man vänt på planeringsprocessen. Inom mycket vida ramar styrs förändringsarbetet av samrådsgrupper som utsetts på stormöten och kommunförvaltningens roll i stadsdelen blir att vara den som verkställer. I bostadsområdet Holma i Malmö har hyresvärden i samverkan med hyresgästföreningen tagit initiativ till en form av självförvaltning som lett till ökad delaktighet, påtagliga sociala förbättringar och goda eko- 124 nomiska resultat. I Kronogårdsområdet i Trollhättan har ett förnyelse-

SOU 1996: 162

arbete, präglat av helhetssyn och samverkan och initierat av bostadsföretaget och kommunen, lett området in i en god spiral. I framtidsbilden ingår att invånarna själva är delaktiga och engagerade i sitt bostadsområde och att den etniska mångfalden tillvaratas som en stor tillgång. I Sätra i Gävle har den lokala idrottsklubben varit motorn när det gäller att stimulera de boendes engagemang, starta en lokal utvecklingsgrupp och dra igång ett förnyelsearbete. I Ättekulla/Raus Södra i Helsingborg planeras för en kooperativ stadsdel där invånarna själva skall kunna bedriva tidigare kommunal verksamhet i kooperativ form. På andra håll har en s.k. framtidsverkstad där deltagarna tillsammans strukturerat problem och idéer fungerat som en Startmotor för förändringsarbete. En lång rad andra exempel skulle kunna anföras. I dessa utvecklingssatsningar i bostadsområden och stadsdelar etableras en ny, subkommunal nivå. De medborgare som vill engagera sig behöver inte direkt eller någonsin -ta hela steget till den kommunala nivån. Det korta steget till den egna närmiljön är många gånger enklare att ta. I satsning på att vända utvecklingen i dessa områden måste åtgären der för att bryta vanmakten gå hand i hand med andra åtgärder för ett värdigt liv. Det fordras en bred samverkan mellan olika intressenter och parter inom en rad olika områden. En målsättning kan vara att områdena skall utvecklas till väl fungerande och uthålliga lokalsamhällen. Men det finns inget mönster för hur ett sådant samhälle skall se ut, det är invånarnas sak att forma sitt lokalsamhälle. Vi kommer i det följande att beskriva ett antal åtgärder som staten, kommunerna och andra kan göra för att underlätta en positiv utveckling

i dessa bostadsområden. Åtgärderna är dock av så generell karaktär att

det inte finns någon anledning att reservera dem för särskilda geografiska områden. Flera av åtgärderna kan vara värdefulla att tillämpa för att stärka och utveckla lokalsamhällen även i andra stadsdelar i storstäderna, i mindre städer och tätorter och på landsbygden.

Bilda en områdesstyrelse

Vi har i avsnitt 4.4 föreslagit att kommunerna på försök får möjlighet att inrätta direktvalda lokala organ. Ett sådant lokalt organ kan ges formen av en områdesstyrelse. En sådan styrelse avser att verka i ett betydligt mindre område än en kommundelsnämnd och kan därför ses som ytterligare ett steg mot att flytta besluten närmare de berörda medborgarna. Områdesstyrelsen kan också ses som en slags institutionsstyrelse för ett geografiskt avgränsat område. Syftet med att inrätta en områdesstyrelse är att öka vardagskontakterna mellan medborgare och förtroendevalda samt att främja en helhetssyn och bryta sektorstänkandet. En områdesstyrelses ansvarsområde och befogenheter regleras av kommunfullmäktige och kan därför variera mellan olika kommuner och 125

SOU 1996: 162

även inom en kommun. Områdesstyrelsen kan i princip ha samma uppgifter som en kommundelsnämnd. Det betyder att den vanligtvis förfogar över stora delar av budgeten som rör socialtjänst, fritid och kultur. Områdesstyrelsen har också viktiga uppgifter ifråga områdets fysisom ka miljö, agenda 21-arbetet och skötseln av torg och parker. Det bör också vara möjligt för områdesstyrelsen att anordna folkomröstningar i området för frågor som är lämpade för det. Till sitt förfogande har områdesstyrelsen ett kansli med uppgift att bereda och verkställa beslut. Förutom direkta beslutsbefogenheter har områdesstyrelsen en uppgift i att företräda området i olika kommunala och andra sammanhang. Det kan t.ex. gälla övergripande planeringsfrågor. En förutsättning för detta är att områdesstyrelsens medlemmar har en bred kontaktyta och god förankring i området. En annan förutsättning är att områdesstyrelsen respekteras av andra kommunala organ. En möjlighet att stärka områdesstyrelsen vore att föreskriva samrådsskyldighet för kommunala nämnder före beslut som direkt berör området, kombinerat med någon form av vetorätt för områdesstyrelsen. Denna skulle t.ex. kunna utformas så att ett nämndbeslut som områdesstyrelsen inte godkänt inte får genomföras. Frågan lyfts i stället upp till kommunfullmäktige för avgörande. Områdesstyrelsen utses genom allmänna val. Röstberättigade och valbara är samma personer som har dessa rättigheter i kommunalvalet och som är folkbokförda inom det geografiska område som områdesstyrelsen har ansvar för. Formerna för valet är en fråga för kommunfullmäktige. I avsnitt 4.4 har pekat på olika möjligheter att ha partival, personval eller en kombination av dessa vid val till lokala När det organ. gäller en områdesstyrelse ligger det ett stort värde i att valet utformas så att väljarna ges möjlighet att rösta på de de känner till och har personer förtroende för. En inriktning mot personval där alla kandidater deltar på samma villkor, men där kandidater med partipolitiskt engagemang mycket väl kan visa detta, kan därför vara en intressant möjlighet.

Demokraticentrum och platser för möten och kultur

Vi har i avsnitt 4.1 tagit upp behovet av lokala demokraticentrum för möten, information och öppenhet. Hur sådana demokraticentrum utformas och var de lokaliseras är en fråga för varje kommun. För att ett lokalsamhälle skall fungera bra är det viktigt att området får ett eget demokraticentrum. Detta inryms lämpligen i områdets kommunalhus, dvs. områdesstyrelsens och områdesförvaltningens lokaler. En sådan samlokalisering är naturlig och nödvändig med tanke på ett demokraticentrums uppgift; att underlätta för medborgarna att inhämta samhällsinformation och att påverka samhällsutvecklingen. Även de 126 platser för möten kring politik, gemensamma intressen, kultur m.m. som

SOU 1996: 162

beskrivs i avsnitt 4.2 kan många gånger ha ett naturligt samband med dessa lokaler. Det ideala är en integrerad anläggning som rymmer flera funktioner och som bygger på samnyttjande. Den är centralt belägen och inbjudande i sin utformning. Huset sjuder av aktivitet. Det är ständigt olika verksamheter, kulturevenemang och möten på gång. Det är en plats även för informella möten och möten mellan generationer och där alla är välkomna. I verkligheten handlar det om att utnyttja lokaler som redan finns, men som kompletteras, anpassas, rustas upp och organiseras på ett nytt sätt.

Samhällskunskap för nyinflyttade

Möjligheterna för enskilda och grupper att påverka beror i stor och ökande utsträckning på tillgången på information och kunskap. Samhället blir alltmer komplicerat och svårt att överblicka. Det gäller för de flesta människor men i synnerhet för nyanlända invandrare. Med ett demokraticentrum som bas bör kommunen i samarbete med studieförbunden erbjuda utbildning i samhällskunskap. Inriktningen bör vara att göra människorna förtrogna med den svenska demokratiska samhällssynen och beslutsformerna och bättre rustade att utnyttja sina demokratiska rättigheter. Utbildningen bör ses som en demokratisk rättighet. Ett inslag kan var att lära ut hur de resurser som demokraticentrum erbjuder kan utnyttjas. Innehåll och form för utbildningen bör anpassas till lokala förutsättningar och behov, till människornas egna erfarenheter, behov och önskemål. Det kan t.ex. gå till så att en invandrarförening initierar och beställer en utbildning som sedan skräddarsys för den aktuella gruppen i samarbete med föreningen.

Skapa och förmedla arbeten lokalt

I ett område med en stor andel arbetslösa är kanske den viktigaste åtgärden för att bryta vanmakt och utanförskap att skaffa fram arbeten. En lokal arbetsförmedling med vidgade uppgifter och ett okonventionellt arbetssätt har en viktig uppgift i området. Förutom de resurser som står till en vanlig arbetsförmedlings förfogande, bör den kunna erbjuda professionell hjälp och service att starta och utveckla företag. Den bör aktivt marknadsföra områdets resurser och kompetens gentemot olika arbetsgivare. Företag bör inbjudas att bli vänföretag" till området. Innebörden i detta skulle kunna vara en viss prioritering av boende i området vid anställningar i utbyte mot marknadsföring och goodwill.

SOU 1996: 162

Lokal samverkan

Industrialismen har lett till ett mycket sektoriserat samhälle. Olika organ ansvarar för olika delar av den service och de tjänster som tillhandahålls och som erbjuds medborgarna. Denna funktionella uppdelning stämmer dåligt med hur människor upplever sin verklighet. Den är sällan sektorsuppdelad utan snarare en mycket komplex helhet. Ett sektorsindelat samhälle innebär också en risk för att frågor som inte uppenbart tillhör en viss sektor kan falla mellan stolarna. Förslaget att inrätta områdesstyrelser syftar till ett mer sammanhållet ansvar och bättre lokal samordning, främst vad gäller den kommunala verksamheten. Det finns emellertid många andra intressenter och aktörer i de flesta lokalsamhällen. Det kan vara lokala föreningar eller större föreningar med verksamhet i området, bostadsföretag, bostadsrättsföreningar, polisen, näringsidkare. En viktig uppgift för områdesstyrelsen är att verka för en bättre samordning mellan olika aktörer i området. I sin redovisning av erfarenheterna från utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice konstaterar Boverket att samverkan visat sig vara en framgångsrik metod. Det gäller inte minst samverkan mellan kommunen och det lokala föreningslivet. Samverkan har ofta lett till, förutom ekonomiska besparingar, en stimulans av frivilliga insatser och en ökad flexibilitet och beredskap i lokalsamhället inför framtida förändringar. Det finns mycket kraft hos enskilda boende och föreningar, konstaterar Boverket i sin utvärdering.

Släpp fram lokala resurser och initiativ

Med stöd av bl.a. av erfarenheterna av utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice, anser Demokratiutvecklingskommittén att lokalt utvecklingsarbete huvudsakligen skall bygga på insatser från dem som bor eller är verksamma i området. Det gäller att pröva nya verksamhetsformer, där föreningar, kooperativ och andra sammanslutningar spelar en viktig roll. Det kan också gälla företag med en förankring i området. Samspelet mellan kommunen och lokalsamhället blir viktigt i en sådan utvecklingsprocess. Det är nödvändigt med ett stöd uppifrån, från kommunens politiker, förvaltningar och även dess företag. Men det får inte bli ett stöd som tar över och passiviserar. Det gäller att undvika ett traditionellt kommunalt arbetssätt, där kommunala tjänstemän svarar för verksamheten. Det handlar om att lyssna och stimulera. Här ser en central uppgift och en stor utmaning för områdesstyrelsen. Genom sin lokala kännedom och förankring har den goda möjligheter att fånga upp lokala initiativ och resurser, initiera och stödja. En 128 god personkännedom gör det möjligt att identifiera resurspersoner i

området. I dag får sådana alltför ofta spilla sin energi på okonstruktivt stångande med olika kommunala instanser. En så stor del av områdets budget möjligt, bör gå till att tillgodose områdets behov med hjälp som av dess egna resurser. Det finns många goda exempel och erfarenheter att bygga på när det gäller att utveckla lokalt baserade verksamhetsformer. Vi har tidigare nämnt utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice. Erfarenheter kooperativa möjligheter och arbetssätt finns hos Kooperativa instituav tet och hos de lokala kooperativa utvecklingscentrum som finns på en rad platser i landet. Vi vill också peka på frivilligcentralerna, som engamedborgarna att i olika former utföra uppgifter som kommunen gerar inte traditionellt utfört, förväntas utföra eller som den inte klarar av. I Sverige finns endast ett fåtal frivilligcentraler. Denna verksamhet är mer utvecklad i Norge och de norska erfarenheterna är överlag goda.

Boinflytandet en motor i utvecklingen

- Vi har tidigare framhållit vikten att lokalsamhällets utveckling av måste bygga på medborgarnas egna initiativ och resurser. Det gäller i särskilt hög grad inom boendet. Maktutredningens medborgarundersökning från 1987 visade att ett de områden där människor upplevde störst maktlöshet var boenav det och då i synnerhet hyreshusboendet. En stor andel av hyresgästerna missnöjda med sin situation men hade inte heller gjort var något försök att förändra den genom påverkan. De uppvisade vad brukar kallas tyst vanmakt. som I dag bor ungefär 1,4 miljoner svenska hushåll med hyresrätt. Någon uppföljning Maktutredningen har inte gjorts på detta av område. Det finns emellertid skäl att anta att situationen inte förändrats radikalt, i vart fall inte i de förortsområden som redan då hade sociala problem. Den tilltagande segregationen kan till och stora med ha skärpt problemen. Inom hyresrätten finns emellertid många goda modeller och exempel att bygga vidare på. De kan delas in i två huvudkategorier, de leder till delaktighet och de beslutsrätt. I regel innebär som som ger beslutsrätt också möjlighet till delaktighet, medan delaktighet inte behöver ge beslutsrätt. Det mest uppmärksammade exemplet på delaktighet utan någon formell beslutsrätt är hyresgästernas självförvaltning i Holma i Malmö. Där tar hyresgästerna själva hand om stora delar av fastighetsförvaltningen, särskilt den inre städningen och skötseln av utemiljön. Ett exempel på långtgående beslutsrätt för hyresgästerna är kooperativ hyresrätt. Denna boendeform innebär att en ekonomisk förening upplåter bostadslägenheter med hyresrätt till sina medlemmar. 129

5 16-1417

SOU 1996: 162

Hyresrätten upplåts enligt särskilda hyresavtal och separat från andelsrätten i föreningen. Vid avflyttning får hyresgästen tillbaka sin insats men han eller hon får inte ta ut någon ersättning för nyttjanderätten. Kooperativ hyresrätt har pågått som en försöksverksamhet med stöd av en särskild lag som trädde i kraft 1 januari 1987. För närvarande bor 2135 hushåll med kooperativ hyresrätt. Boverket har i augusti 1996 presenterat en utvärdering kooperativ av hyresrätt. Den visar att den s.k. arrendemodellen, dvs. att hyresgästerna genom en boförening blockhyr lägenheterna bostadsföretaget och av sedan i sin tur hyr ut dem till medlemmarna, i stort sett fungerat bra.

Ägarmodellen där hyresgästerna förening äger huset har där-

genom en emot varit mindre framgångsrik. Utvärderingen pekar också på tillämpningar som bygger på mycket eget arbete och medfört positiv som en gemenskap i huset. Boverket anser att det är viktigt att uppmuntra till ökat boinflytande och föreslår därför att boendeformen kooperativ hyresrätt permanentas. Detta föreslås ske genom en särskild lag som också tillförs vissa bestämmelser i syfte att undanröja den ekonomiska och skattemässiga osäkerhet som föreningarna och deras medlemmar i dag har. Demokratiutvecklingskommittén anser också att det starka inslaget av boinflytande och gemensamt utan risk för spekulation talar för ansvar att kooperativ hyresrätt bör finnas som ett alternativ på bostadsmarknaden. En annan form för beslutsrätt för hyresgästerna är hyresgäststyrd områdesförvaltning. Beslutsrätten över ekonomi, drift och underhåll delegeras av hyresvärden till en styrelse i vilken hyresgästerna i området har majoritet. Vi bedömer att delaktighet och inflytande i ett utvecklingsområde kan ta sin utgångspunkt i de modeller finns och prövats. Vi tror inte att som en och samma modell bör tillämpas överallt. Det finns mängd varien anter och lokala tillämpningar. Det gäller öppen och stimulera att vara försöksverksamhet. Erfarenheterna från olika försök är relativt samstämmiga i att enheterna inte får för stora, ska uppnå delvara om man aktighet. Huset eller husen gård kan lämplig enhet. runt en vara en Detta kan det betyda ett stort antal enheter med sinsemellan olika uppläggningar av boinflytandet. Några tillämpar boföreningsmodellen, någon har valt modellen med en områdesstyrelse, andra har en mer traditionell hyreshusförvaltning med större eller mindre inslag hyresav gästmedverkan. I området finns också hus eller kvarter med bostadsrättsföreningar och traditionell hyreshusförvaltning i privat regi.

SOU 1996: 162

Hyresgästernas Självförvaltning

Självförvaltning har visat sig vara ett av de mest framgångsrika sätten inte bara för att bryta en negativ utveckling i ett bostadsområde med stora sociala problem, utan framför allt för att lägga grunden till en långsiktig och uthållig positiv utveckling. älvförvaltning innebär att de som bor i området använder sina egna resurser på det sätt de själva vill. Statens, kommunens och hyresvärdens uppgift blir att skapa goda förutsättningar för en sådan utveckling och se till att de inte själva utgör ett hinder. Självförvaltning innebär att i så stor utsträckning som möjligt, och på olika sätt, involvera hyresgästerna i förvaltningen. När möjligheter öppnas så att de boende direkt blir delaktiga i förvaltningen av det egna bostadsområdet, kan isoleringen mellan hyresgästerna brytas. När hyresgäster arbetar tillsammans och sköter området ser man också att man har gemensamma intressen och är beroende av varandra för att boendet skall fungera bra. Det leder i sin tur till att trygghet, trivsel och gemenskap i bostadsområdet ökar. Under 1980-talet gavs hyresgästerna rätt att själva utföra underhåll i sina lägenheter. Därefter har hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll införts för flertalet hyresgäster hos allmännyttiga hyresvärdar. Många hyresgäster har därigenom fått större bestämmanderätt över sina bostäder och möjlighet att sänka sin boendekostnad genom att avstå från åtgärder eller själv utföra dem. Tanken med självförvaltning i bostadsområden är likartad den enskilde hyresgästen får en ny valmöjlighet: Skall jag medverka i självförvaltningen eller inte Vad vill jag göra av min fritid Vill jag göra något meningsfullt och samtidigt sänka mina boendekostnader Skillnaden mot det hyresgäststyrda lägenhetsunderhållet är att självförvaltningen inte bara handlar om den egna lägenheten utan om hela boendemiljön och att den därför förutsätter samverkan med grannarna. Delaktighet i förvaltningen ger hyresgäster vissa möjligheter att påverka sina egna boendekostnader genom att själva utföra vissa uppgifter i sina bostadsområden. Det är då viktigt att alla hyresgäster ges möjlighet att medverka i förvaltningsuppgifterna. Hyresgästerna har självfallet mycket olika förutsättningar att delta och intresset för att delta varierar också. Därför erfordras någon form av individuellt ekonomiskt incitament för att motivera hyresgästernas deltagande. De stora vinsterna av denna form av älvförvaltning tillfaller ändock hyresgästerna som kollektiv och inte minst samhället i stort. En form av självförvaltning har etablerats i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i Malmö. Denna verksamhet, som totalt omfattar omkring 2000 lägenheter, bygger på ett avtal mellan det av Malmö kommun ägda bostadsföretaget MKB Fastighets AB och Hyresgästföreningen i Södra Skåne. 131

SOU 1996: 162

För den enskilde hyresgästen fastställs hyran på vanligt sätt genom en förhandlingsöverenskommelse. Därefter prissätts de olika förvaltningsuppgifter som hyresgästerna själva kan stå för. Det kan t.ex. gälla inre

underhåll av lägenheter och trappstädning samt yttre skötsel såsom

gräsklippning och rabattskötsel m.m. I systemet ingår också att det halvårsvis sker en avstämning. Den hyresgäst som under perioden medverkat i förvaltningen får en återbäring på hyran. Eftersom förutsättningarna och intresset för att delta i de olika förvaltningsuppgifterna varierar mellan olika individer, är hyresåterbäringen relaterad till insatserna i fastighetsförvaltningen. Självförvaltningen har inneburit ökad delaktighet och gemenskap vilket lett till mycket påtagliga positiva effekter för såväl den fysiska som den sociala miljön i området. Den isolering, anonymitet och passivitet som många hyresgäster tidigare led av har brutits och språkbarriärer överbryggats Samtidigt har tryggheten, trivseln och det sociala kapitalet ökat. En del av dessa erfarenheter har beskrivits i Demokratiutvecklingskommitténs rapport Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd SOU 1996:71. Denna framgångsrika verksamhet har dock stött på ett hinder i och med att Skattemyndigheten i Malmöhus län beslutat att den individuelhyresåterbäringen skall anses som ersättning för ett arbete som utförts för hyresvärdens räkning. En sådan ersättning skall beläggas med sociala avgifter och beskattas hos mottagaren. Detta leder till att de ekonomiska incitamenten i självförvaltningen minskar. Därmed riskerar verksamheten att upphöra och de goda resultat som uppnåtts med tiden att klinga av. Demokratiutvecklingskommittén föreslog i en skrivelse till dåvarande civilministern Marita Ulvskog den 23 februari 1996 en lagändring för främjande av hyresgästernas självförvaltning. Förslaget innebär att kommunalskattelagen kompletteras med bestämmelser som medger skattefrihet upp till ett visst belopp för bostadshyresgäster som deltar i självförvaltning. Det skattefria beloppet föreslogs uppgå till ett halvt basbelopp per bostadshyreskontrakt och år. Demokratiutvecklingskommitténs skrivelse redovisas som bilaga 2 till detta betänkande. Denna skrivelse har sedan remissbehandlats. Remissinstansernas reaktioner på förslaget var blandade. Förslaget bifölls av flera instanser, i några fall med mindre ändringar. Andra instanser avvisade förslaget. Den viktigaste invändningen som anfördes mot förslaget var att det bryter mot principen om likformig beskattning av alla typer av inkomster. Demokratiutvecklingskommittén vill i detta sammanhang erinra om att det finns andra avsteg från principen om likformig beskattning. 1981 infördes i kommunalskattelagen ett undantag som innebär att till skattepliktig inkomst räknas inte intäkter av försäljning av vilt växande bär och svampar som den skattskyldige själv plockat till den del intäkterna 132 under ett beskattningsår inte överstiger 5000 kronor, såvida intäkterna

SOU 1996: 162

inte kan hänföras till rörelse som den skattskyldige driver eller utgör lön eller liknande förmån. Det huvudsakliga motivet till detta undantag var att stimulera ett ökat tillvaratagande av viktiga naturtillgångar. Bär- och svampplockning ansågs även sakna de normala ekonomiska inslag som kännetecknar annan inkomstgivande verksamhet. En förutsättning för skattefrihet ansågs dock vara att bärplockningen har karaktären av en mer tillfällig och begränsad sysselsättning; det får inte handla om ett anställningsförhållande eller om drift i rörelsebetonade former. Reglerna skulle också vara så enkla som möjligt. Därför föreslogs skattefrihet upp till ett visst belopp, som skulle sättas så högt att det i sig fick en stimulerande effekt, utan att för den skull undanta mer betydande inkomster från beskattning prop. 1980/81:139. Självförvaltningen har haft stor betydelse inte bara för bostadsområdets fysiska miljö utan framför allt för den positiva sociala utvecklingen och därav goda samhällsekonomiska konsekvenser. Demokratiutvecklingskommittén anser att ett undantag kan motiveras med ett ökat tillvaratagande av medborgarnas engagemang och det sociala kapital som självförvaltningen genererar. Regeringen har i budgetpropositionen prop. 1996/97:1 avstått från att lägga ett förslag skattefrihet för ersättning som en hyresgäst får om sin hyresvärd för arbete hyresgästen lagt ned på självförvaltning. av Regeringen framhåller emellertid att det är av stor vikt att finna former för att aktivt engagera de boende i skötseln av det egna området. De fråformerna för och stödet till självförvaltning som aktualiserats i gor om skrivelsen från Demokratiutvecklingskommittén kommer därför att beredas vidare. Den 1 oktober 1996 tillsatte chefen för Inrikesdepartementet en arbetsgrupp med syfte att bereda frågorna om formerna för och stödet till älvförvaltning. Arbetsgruppen skall skyndsamt redovisa förslag till lösningar innebär att de positiva effekterna av självförvaltningen som kan tillvaratas. Demokratiutvecklingskommittén delar uppfattningen att det är mycket angeläget att detta problem får en snar lösning. Det är otillfredsställande i andra avseenden väl motiverad lagstiftning funatt en gerar som ett hinder för medborgarnas delaktighet i det egna bostadsområdet. Om detta leder till att självförvaltningen i Holma och Kroksbäck skulle avvecklas blir det i praktiken en signal till landets hyresgäster att delaktighet och eget ansvar inte är särskilt viktigt och därmed inte förtjänar att uppmuntras. En lösning på frågan hyresgästernas självförvaltning bör uppfylla om två krav. För det första är det viktigt att älvförvaltningen kan fungera flexibelt och att den är enkel att administrera och lätt att förstå för alla som deltar. En formalisering processen bör därför undvikas så långt det är 133 av

6 l6-l4l7

SOU 1996: 162

möjligt. Krav på särskilda självförvaltarföreningar för hyresgäster eller på att en bestämd andel av hyresgästerna måste delta bör därför undvikas. Införande av villkor i hyresavtal, vilka innebär åtaganden enskilav da hyresgäster att utföra viss arbete åt hyresvärden är olämpligt, och löser inte heller problemet med skattskyldighet. För det andra måste en lösning bygga på att hyresgästerna betraktas som självständiga individer med olika intressen och preferenser, trots att trapphus och rabatter är till för gemensamt bruk. En generell återbäring till de hyresgäster som på något sätt deltagit i älvförvaltningen, tar inte tillräcklig hänsyn till hyresgästerna som individer med olika vilja, intresse och förutsättningar att delta i självförvaltningen. Den hyresgäst som är beredd att ta ett personligt ansvar bör utifrån sina egna förutsättningar, precis om villaägaren, kunna hålla sina boendekostnader. nere Demokratiutvecklingskommitténs förslag om skattefrihet intill ett visst belopp för bostadshyresgäster som deltar i självförvaltning tillfredsställer båda dessa krav.

Det förslag som Demokratiutvecklingskommittén lämnade i februari bör dock modifieras på två punkter:

- Hyresvärden bör vid självförvaltning lämna kontrolluppgift till skattemyndigheten så att det framgår hur stort belopp som hyresåterbäringen utgör.

0 Det högsta belopp för vilket skattefrihet för bostadshyresgäster som medverkar i självförvaltning skall medges bör sättas till fjärdedels en basbelopp per år. Den hyresåterbäring som hittills utgått i Holma och Kroksbäck ryms inom detta belopp. En fjärdedels basbelopp ligger också närmare det fribelopp som gäller vid försäljning vilt växande av bär och svamp, men har den fördelen att det följer den allmänna kostnadsutvecklingen.

SOU 1996: 162

4.6 Stärk

medborgarinflytandet över EU-frågorna

Demokratiutvecklingskommittén har fått till uppgift att föreslå former för medborgarinflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av EU-medlemskapet. Möjligheterna till medborgarinflytande är i stor utsträckning beroende av vilka former för beredning och beslut som tillämpas inom EU. En översyn av EU:s arbets- och beslutsformer pågår för närvarande vid den regeringskonferens som inleddes våren 1996 och som beräknas bli avslutad sommaren 1997. De beslut som då eventuellt kommer att fattas kan få stor betydelse för möjligheterna att stärka demokratin och medborgarinflytandet. Det är därför angeläget att frågan om att stärka medborgarinflytandet om något år åter igen uppmärksammas i ljuset av regeringskonferensens resultat. Under utredningens gång har en rad frågor som beslutas på unionsnivå aktualiserats. Kommittén ser det som viktigt att slå vakt om närhetsprincipen och att stärka demokratin inom Europeiska unionen, men har valt att koncentrera sina förslag till beslut som fattas på den nationella nivån. Vi anser att det finns ett par åtgärder som i dag kan vidtas för att stärka medborgarinflytandet över EU-frågorna. Dessa åtgärder är inte beroende av vilka resultat som kommer att uppnås under regeringskonferensen.

E U-frågorna måste bli en naturlig del i den svenska politiken

Den mest centrala åtgärden är att försöka få EU-frågorna att bli ett naturligt inslag på den svenska politiska dagordningen. I dag finns en tendens att nationella politiska frågor och unionspolitiska frågor glider isär. Frågorna behandlas ofta var för sig och av olika grupper av politiker. En sådan uppdelning är olycklig av flera skäl. För det första kräver det postindustriella samhällets internationalisering ett gränsöverskridande förhållningssätt. Nationella frågor måste betraktas i ett globalt perspektiv samtidigt som internationella beslut måste bygga på respekt för nationella intressen. För det andra bidrar denna uppdelning till att hålla öppet det sår som den nästan jämna folkomröstningen om medlemskap rev upp i den svenska politiken och bland väljarna. EU:s legitimitet bland svenska medborgare är i högsta grad beroende av hur de unionspolitiska frågorna kommer att behandlas och betraktas. Förutsättningarna för ökad legitimitet blir betydligt större om frågorna blir en integrerad del av den svenska politiken i stället för att avgöras på en arena som är belägen ovanför och dessutom avskild från den svenska politiska arenan. 135

Vi har i kapitel tre diskuterat förhållandet mellan deltagande och representation. Vi konstaterade där att på det lokala planet finns stora möjligheter för medborgarna att personligen med och vara fatta beslut, men att möjligheterna snabbt avtar när beslutsterritoriet ökar i omfång. EU:s medlemsstater har i dag sammanlagt omkring 370 miljoner invånare vilket gör unionen till ett gigantiskt beslutsterritorium. Det är uppenbart att de enda möjligheterna att stärka medborgarinflytandet är att lägga särskild vid att utveckla omsorg och vidmakthålla en väl fungerande representativ demokrati. Detta bör ske på flera sätt.

0 Den folkvalda riksdagen bör i betydligt större utsträckning än i dag engageras i EU-frågorna. 0 De folkvalda Europaparlamentarikerna bör bättre möjligheter ges till kontakt med sina väljare. 0 Information om EU och de unionspolitiska frågorna bör bli en naturlig del av den samhällsinformation som erbjuds medborgarna vid lokala demokraticentrum, i databaser och i andra sammanhang. 0 Den svenska regeringens arbete för ökad öppenhet i EU är mycket viktigt. Offentlighetsprincipen är en huvudnyckel för att kunna öppna dörrarna till politikens slutna rum.

4.6.1 Stärk riksdagens ställning

Den svenska riksdagen är folkets främsta företrädare. Den är vald direkt av folket och därmed "ansvarig inför medborgarna. Innan Sverige blev medlem i EU var riksdagen en i alla avseenden suveränt beslutande församling. Det finns politikområden EU inte är som engagerat i och där har ingenting ändrats vad gäller riksdagens ställning. Däremot har medlemskapet lett till att riksdagen överlåtit beslutsrätt inom vissa områden till unionen. Detta får inte tas som intäkt för att riksdagen slutar att befatta sig med dessa frågor. Skall de politiska frågor som flyttats till unionsnivån vara en naturlig del av det politiska arbetet måste den folkvalda riksdagen även framdeles engagera sig i dessa trots att de avgörs på annat håll. Riksdagen bör alltså ta aktiv del i alla viktiga politiska frågor oavsett om man själv fattar beslutet eller om det sker inom unionen. För att riksdagen skall kunna befatta sig med frågor som avgörs på unionsnivå krävs ett nytt sätt att arbeta.

Ärendegången

Ett ärendes gång på unionsnivå skiftar beroende på frågornas karak-

tär. Ärendegången för frågor av överstatlig natur kan mycket för-

136 enklat beskrivas på följande sätt.

SOU 1996: 162

Kommissionen uppmärksammas på förhållanden som anses behöva åtgärdas för att uppnå målen med unionssamarbetet. Initiativet kan komma från kommissionen själv eller utifrån. Men kommissionen är den enda instans har rätt att lägga fram ett förslag. Innan ett förslag som läggs fram sker ett omfattande beredningsarbete i kommissionens regi. Under denna beredningsfas är insynen i arbetet begränsad. Ibland produceras dock s.k. vitböcker innehåller förslag till handlingsplaner som och åtgärder, samt s.k. grönböcker är diskussionsunderlag inför som utformningen politiken på ett visst område. I detta skede bedriver ett av stort antal intressenter intensiv lobbyverksamhet, eftersom förutsätten ningarna att påverka det kommande beslutet är störst i beredningsfa-

sen. När kommissionen beslutat vilka förslag som skall presenteras övergår arbetet till officiell fas. Förslagen skickas nu bland annat till en Europaparlamentet och bereds inom ministerrådet. Denna beredning sker ofta i arbetsgrupper med regeringstjänstemän eller andra experter från medlemsstaterna. Oftast bereds förslagen Coreper Comité des av

Représentants Permanents som består av medlemsländernas EU-

ambassadörer eller deras ställföreträdare. Uppgiften är att förhandla ståndpunkter inför ministerrådsmöten. Denna fram gemensamma promycket varierande tid i anspråk beroende på ärendenas karakcess tar och de reaktioner förslagen möter. Ibland kan processen ta flera år i tär anspråk. En något utförligare redogörelse för beslutsfaserna i Europeiska unionen finns i bilaga

Förankringen i Sverige

Förankringen de svenska ståndpunkterna sker i två steg. Det första av under den officiella delen beredningsfasen. Då exempelvis steget är av grönbok eller vitbok kommer från kommissionen översänds en en denna till riksdagen. Respektive fackdepartement utarbetar dessutom s.k. faktapromemorior redogör för förslagen och dess konsekvenser som i Sverige. Samråd och beredning sker mellan olika departement och ibland med myndigheter och intresseorganisationer. På så sätt förankras de ståndpunkter regeringsrepresentanter sedan framför i arbetssom grupper och i Coreper. Det andra steget är under beslutsfasen. Mellan Corepers sammanträden och ministerrådsmötena hålls ett möte med riksdagens EU-nämnd. Denna nämnd är ett riksdagsutskott med 17 ledamöter och med uppgift samrådsorgan mellan riksdagen och regeringen. Vid dessa av vara redogör ansvarigt statsråd för de svenska ståndpunkterna och möten nämndens ledamöter har möjligheter att ge synpunkter på detta. Tiden mellan Corepers sammanträden och ministerrådsmötena är i regel mycket kort. Detta innebär att möjligheterna att få synpunkter beaktade är i praktiken mycket små. 137

SOU 1996: 162

Den folkvalda riksdagen är alltså i mycket begränsad utsträckning engagerad i den process som leder fram till beslut i unionspolitiska frågor. En viktig orsak till att det blivit så är att dessa frågor berör Sveriges förhållande till andra stater. Enligt grundlagen är det regeringen träffar som överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Ansvaret för utrikespolitiken åvilar alltså regeringen och inte riksdagen. Medlemskapet i EU leder till situationer inte stämmer överens som med denna tradition. Frågor i praktiken är inrikespolitiska blir till som formen utrikespolitiska. Frågor Sveriges stått utanför EU, skulsom, om ha avgjorts av riksdagen, hanteras regeringen och avgörs nu av av ministerrådet. Inom EU avgörs också flera frågor mellanstatliga genom överenskommelser. Vissa av dessa är av inrikespolitisk karaktär. Det framstår därför som angeläget att inom för grundlagen och EU:s ramen grundläggande fördrag ge riksdagen ett så stort inflytande möjligt. som Allt talar för att regeringens ställningstaganden blir bättre de föranom krats i riksdagen.

EU-nämnden

Inför medlemskapet i EU behandlades samspelet mellan riksdagen och regeringen av Grundlagsutredningen inför EU SOU 1993:14, Riksdagsutredningen 1993/94:TK3 och EG-lagsutredningen SOU 1994:10. Samtliga tre utredningar såg tre möjligheter.

EU-frågorna kan behandlas i utrikesnämnden, i riksdagens fackutskott

eller i en särskild E U-nämnd. Skälen mot att låta utrikesnämnden sköta EU-politiken var risken för en alltför stor arbetsbelastning kunde som äventyra behandlingen av de ordinarie uppgifterna. Argumenten mot att behandla EU-frågorna inom ramen för den ordinarie utskottsverksamheten var också av praktisk natur; regeringen skulle få ett mycket stort antal motparter i alla utskotten och de skulle i sin tur få för stor en arbetsbelastning. Dessutom ansågs de enskilda utskotten sakna överblick över den samlade Europapolitiken. Av främst dessa skäl ansågs en särskild EU-nämnd det bästa vara alternativet. I någon mån motsvarade detta den danska modellen med ett "Europaudvalg. Till skillnad från i Danmark har dock inte EUnämnden någon möjlighet att binda statsrådens förhandlingsståndupp punkter. För närvarande pågår i konstitutionsutskottets regi utvärdering en av EU-nämndsmodellen för samråd och parlamentarisk förankring. Utvärderingen beräknas bli klar under hösten 1996. En de kontroav versiella frågor som diskuterats är kravet på att det vid nämndens sammanträden skall föras stenografiska anteckningar, vilka sedan skrivs ut och blir offentliga. Skälen till detta är att statsrådens tjänsteutövning skall kunna granskas och att det är viktigt för att tillfredsställa allmän- 138 hetens och forskningens behov av insyn. De motargument framsom

förts mot stenografiska uppteckningar är att de lägger en hämsko på debatten; offentligheten gör det svårt att föra en öppen diskussion i fråsamtidigt är föremål för förhandlingar. gor som

Hur kan riksdagens roll förändras

Demokratiutvecklingskommittén anser att det viktigaste som kan göras för att stärka medborgarinflytandet i dessa frågor är att på ett avgörande sätt öka riksdagens roll i den politiska beslutsprocessen. Detta bör ske på två sätt. För det första bör alla riksdagsledamöter engageras i dessa frågor. För det andra bör riksdagen diskutera de unionspolitiska frågorna i så god tid att det fortfarande finns möjligheter att påverka besluten. Den nuvarande uppdelningen som innebär att 17 riksdagsledamöter koncentrerar sig på den unionspolitiska nivån medan 332 ledamöter koncentrerar sig på den nationella politiska nivån är olycklig. Mycket skulle vinnas alla riksdagsledamöter koncentrerade sig på sina speom cialområden oavsett på vilken nivå beslutet skall fattas. Kommittén är medveten att riksdagens utskott har möjlighet att ta del av informaom tion och hel del informella kontakter förekommer. Men skall att en riksdagens inflytande i dessa frågor på allvar stärkas krävs en förändring arbetsformerna. Detta är egentligen lika naturligt som att regeringen av år efter inträdet i EU valde att lägga ansvaret för EU-frågorna drygt ett på varje fackdepartement.

Engagera fler riksdagsledamöter

fler riksdagsledamöter skall i de unionspolitiska frå- För att engageras bör regeringens information och förankring inför ministerrådsgorna mötena ske hos respektive fackutskott. Därigenom utnyttjas hela den kompetens finns hos riksdagens ledamöter. Exempelvis komstora som ett utskott trafikutskottet, ledamöter har stora kunskaper mer som vars i de trafikpolitiska frågorna, att kunna lämna värdefulla bidrag inför ett rådsmöte för kommunikationsministrar. Det blir också en naturlig koppling mellan nationella och internationella beslutsnivåer i samma sakfrågor. Kompetensen hos de olika utskotten kommer dessutom att högre än i dag utskotten diskuterat frågorna redan i vara ännu om beredningsstadiet. Mot ett sådant arbetssätt kan i huvudsak invändas på två punkter. För det första att det blir alltför arbetsamt för regeringen att träffa så många utskott. För det andra att de riksdagsledamöter som regeringsföreträdarna träffar kommer att sakna den överblick över Europapolitiken i dag finns hos ledamöterna i EU-nämnden som Demokratiutvecklingskommittén att ett förändrat arbetssätt i menar princip inte behöver bli arbetsamt. Tidsåtgången för det enskilda 139 mera

statsrådet är lika stor vid ett möte med EU-nämnden med facksom ett utskott. De någorlunda kontinuerliga kontakterna i vissa sakfrågor kan snarare göra mötena mer effektiva. Endast i de fall ett ärende berör flera utskott kommer mer tid att behöva tas i anspråk det enskilda av statsrådet. Det finns dock inget hinder för att i vissa frågor ha ett gemensamt möte med två berörda utskott. I den mån ett förändrat arbetssätt ändå leder till en ökad arbetsbelastning för statsråden måste detta ställas mot behovet av att öka medborgarinflytandet och stärka EU:s legitimitet hos den svenska befolkningen. Behovet av en överblick över den samlade Europapolitiken hos de riksdagsledamöter diskuterar dessa frågor viktig i inledsom var ett ningsskede direkt efter medlemskapet. Men i takt med att de unionspolitiska frågorna blir en naturlig del av den svenska politiken bortfaller behovet av ett särskilt utskott för sådan överblick. Det blir i stället partigruppema i riksdagen som måste ha helhetsblick över de politiska en frågorna oavsett om besluten fattas i Stockholm eller i Bryssel.

Riksdagsbehandling på ett tidigt stadium

För att riksdagen på ett tidigare stadium skall komma med i diskussionen om de unionspolitiska frågorna behöver fackutskottens arbetsmetoder utvecklas I dag ägnar utskotten huvudsakligen tid att avge betänkanden i de ärenden som föranletts av propositioner och motioner till riksdagen. Fackutskotten får dessutom regelbundet skriftlig information om EU-frågorna. Den behandlas dock sällan utskotten. av Men förutsättningarna förändras fackutskotten får i uppgift att om samråda med regeringen om de unionspolitiska frågorna inom sitt sakon1råde.Fackutskotten får då ett eget intresse att i god tid sätta sig av in i de förslag som är på väg att ta form på unionsnivå. Det blir viken tig del av de strategiska förberedelserna inför samrådsförfarandet och något som också berikar behandlingen av de inrikespolitiska frågorna. Fackutskotten bör utveckla sina arbetsformer och ta de initiativ man anser nödvändiga. Det kan handla om att föra diskussion utifrån de en vitböcker, grönböcker och förslag kommissionen presenterar, och som som berör utskottets område. I många fall är det också värdefullt att bjuda in statsråd, statssekreterare, regeringstjänstemän eller experter till sammanträdena.

Demokratiutvecklingskommitténs förslag

Demokratiutvecklingskommittén föreslår att regeringens förankring av EU-frågorna skall ske i respektive fackutskott, och att fackutskotten dessutom skall kunna diskutera frågor är på beredningsstadiet som inom EU. Därmed blir riksdagens EU-nämnd obehövlig och kan avskaf- 140 fas. En sådan förändring kommer att öka arbetsbelastningen på fackut-

skotten. Det kan därför visa sig nödvändigt att fackutskotten ges förstärkta resurser, för att t.ex. kunna anställa särskilda föredragande och EU-dokumentalister.

4.6.2 Underlätta Europaparlamentarikemas förankring

på hemmaplan

Sverige har i dag 22 Europaparlamentariker. Ordinarie val till Europaparlamentet sker vart femte år. Parlamentets arbete pågår hela året, utom under korta jul- och sommaruppehåll. Parlamentets utskott sammanträder i allmänhet i Bryssel under två veckor varje månad. Den tredje veckan är reserverad för möten i de politiska grupperna medan månadens fjärde vecka ägnas åt plenarsessionen i Strasbourg. Parlamentet håller även extrasessioner i Bryssel. Det är uppenbart att förtroendeuppdraget som Europaparlamentariker kräver omfattande arbetsinsatsen För att kunna bedriva ett effektivt arbete har parlamentarikerna anställt assistenter som arbetar både i Bryssel/Strasbourg och i Sverige. Kostnaderna för dessa täcks av ersättningar som parlamentarikema får från Europaparlamentet. Parlamentarikerna har en dubbel roll, de är företrädare både för de politiska grupper på unionsnivå som de tillhör och för den svenska väljarkåren. I perspektivet att öka medborgarinflytandet i den politiska beslutsprocessen framstår det som mycket angeläget att öka möjligheterna för parlamentarikerna att förankra sitt agerande bland de svenska medborgarna. Europaparlamentarikerna måste uppfattas och fungera som en slags svenska folkets talesmän inom EU. Alla förtroendevalda drabbas av ett klassiskt problem: hur göra en optimal avvägning mellan att lägga ner tid på kontakter med väljarna och att lägga ner tid på arbetet i den instans man valts till För en Europa-parlamentariker som rent fysiskt befinner sig utanför den svenska politiska arenan är det naturligt att särskild omsorg ägnas åt att vidmakthålla god förankring på hemmaplan. Att antalet parlamentariker är så få innebär också att deras geografiska "hemmaplan" blir betydligt större än valkretsen för en riksdagsledamot. Det postindustriella samhällets organisationskultur förutsätter regelbundna kontakter inte bara med den egna partiorganisationen, utan också med traditionella folkrörelser och olika typer av medborgarsammanslutningar. De assistenter och EU-samordnare som parlamentarikerna har i Sverige spelar en viktig roll som spindlar i parlamentarikernas nätverk på hemmaplan. Men de egna, personliga kontakterna hämmas av avståndet och arbetsbelastningen. Inom Europaparlamentet har föreslagits att varje månad ha en mötesfri vecka, för att ge ledamöterna större möjligheter att utveckla kontakterna på hemmaplan. En sådan förändring skulle sannolikt få en mycket positiv inverkan. 141

En annan åtgärd som i viss utsträckning kan främja parlamentarikernas kontakter med medborgare och medborgarsammanslutningar i Sverige är att underlätta deras resande inom landet. Svenska riksdagsledamöter har i dag rätt att anlita inrikes järnvägar och statliga busslinjer på riksdagens bekostnad. Detsamma gäller för sådana resor med reguljära tlyglinjer som avser utövandet av uppdraget som riksdagsledamot. Denna rätt till fria resor bör gälla också för Europaparlamentarikerna. Riksdagen beslutade i april 1996 att Europaparlamentarikerna inte skall ha rätt till fria resor inom landet. Motivet till detta beslut att var Europaparlamentet betalar en särskild månatlig kostnadsersättning till parlamentarikerna. Denna skall täcka resekostnader inom hemlandet, telefon- och portokostnader samt kostnader för kontor. Ersättningen utgår med ett schablonbelopp om för närvarande 2962 ecu. Riksdagen ansåg att denna ersättning borde täcka behovet inhemska av resor. Demokratiutvecklingskommittén avstår från att bedöma denna om ersättning är tillräcklig. Kommittén konstaterar också att arbetsbelastningen många gånger kan vara ett större problem än resekostnaderna när det gäller parlamentarikernas möjligheter att upprätthålla regelbundna kontakter med medborgare och medborgargrupper i hemlandet. Men i perspektivet att öka medborgarinflytandet i den politiska beslutsprocessen framstår ett införande av fria resor i första hand som en politisk signal till parlamentarikerna att prioritera resor och kontakter med svenska medborgare mycket högt.

SOU 1996: 162

4.7 Tillsätt

en demokratiberedning i

regeringskansliet

En stor del av regeringens arbete genomsyras på olika sätt demokratiav frågor i vid bemärkelse. Varje fackdepartement arbetar med demokratifrågor inom sina sakområden. Inrikesdepartementet ansvarar för den kommunala demokratin, integrationsfrågorna, medborgarinflytandet, boinflytandet och folkrörelserna m.m. Justitiedepartementet arbetar med grundlagsfrågor, valfrågor, folkomröstningar och demokratifrågor med anledning av EU-medlemskapet. Utbildningsdepartementet sysslar med skoldemokrati och föräldrainflytande. Socialdepartementet överblickar utvecklingen på det sociala området. På Kommunikationsdepartementet följer man IT-utvecklingen och dess betydelse för demokratin. Kulturdepartementet engagerar sig i medborgarnas delaktighet i kulturlivet. Arbetsmarknadsdepartementet leder arbetet med jämställdhetsfrågor och inflytandefrågor inom arbetslivet. Jordbruksdepartementet arbetar med vissa minoritetsfrågor. Ett flertal utredningar som tillsätts de senaste åren har i större eller mindre utsträckning arbetat med frågor som rör demokratin. Direktiven till Demokratiutvecklingskommittén, Kommunala förnyelsekommittén, Storstadskommittén, Bostadskommittén, Invandrarpolitiska kommittén och Skolkommittén ger sammantaget bilden kraftsamling från av en regeringens sida på inflytandefrågorna på lokal nivå. Demokratiutvecklingskommitténs grundläggande synsätt utgår från alla människors lika värde och innebär att beslut skall fattas av de berörda medborgarna själva eller så nära dessa som möjligt, och att staten och kommunerna på olika sätt skall underlätta medborgarinflytande och delaktighet. För att demokratin skall fungera och utvecklas måste staten och kommunerna garantera fri information och fri debatt och se till att medborgarna erbjuds utbildning. Demokratin är prinen cip, men dess metoder är inte statiska utan måste förändras när samhället förändras. De krav på förändringar är viktigast handlar som nu om att minska avståndet mellan väljare och valda, att utveckla demokratin i lokalsamhället, att utveckla medborgarinflytandet med anledning av medlemskapet i Europeiska unionen och att ta till den moderna vara informationsteknologins möjligheter för att stärka demokratin. Den fokusering på inflytande- och delaktighetsfrågor som regeringen gjort är förpliktande och bör fortsätta i lämpliga former. När det gäller särskilt viktiga företeelser i samhället, som regeringen vill föra på upp dagordningen och som berör flera departement, är det naturligt att statsrådsberedningen får ett övergripande samordningsansvar. Vi föreslår därför att en särskild demokratiberedning inrättas inom Statsrådsberedningen. Den bör bestå av de mest berörda statsråden och kan ledas antingen av vice statsministern eller motsvarande, eller 143 av

inrikesministern som är den fackminister som är mest berörd. Till beredningen bör föras tillräckliga kansliresurser, så att den fortlöpande kan följa och redovisa utvecklingen samt ta de initiativ som är påkallade. Demokratiberedningen bör ha till uppgift att följa utvecklingen av frågor som rör demokrati, medborgarinflytande och medborgarnas delaktighet i samhällsutvecklingen. Beredningen bör också bevaka dessa frågor i samband med reformer och ny lagstiftning. En tillfällig uppgift för beredningen kan också vara att se över remissförfarandet som ett led i demokratin. De senaste årens förändringar i utredningsväsendet och remissförfarandet reser frågor om formerna för remisser, urvalet av remissinstanser, hanteringen av svaren, remissförfarandets betydelse för medborgarinflytandet och möjligheterna till remissförfarande i unionspolitiska frågor. Demokratiberedningen bör årligen sammanställa en skrivelse från regeringen till riksdagen. Denna skrivelse bör redovisa och analysera vad som hänt under året när det gäller demokrati, medborgarinflytande och delaktighet. En sådan skrivelse bör kunna fungera som ett viktigt underlag för en debatt i riksdagen och leda till initiativ från olika ledamöters sida. Skrivelsen blir också ett värdefullt bidrag till den allmänna debatten och bör kunna användas i olika former av demokratiutbildning. Med en sådan inriktning kan en demokratiberedning bidra både till att förädla och fördjupa kraftsatsningen på de lokala demokratifrågorna och till att hålla debatten om demokratin ständigt levande genom att uppmärksamma dess betydelse för och i samhällsutvecklingen.

Särskilt

yttrande

Särskilt yttrande av ledamoten Inger Schörling

Direktivet Enligt kommittédirektiven ingår i vårt uppdrag att särskilt föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen". Bakgrunden är, enligt direktiven, att inträdet i unionen skapat nya frågetecken kring medborgarnas möjlighet att påverka beslut och samhällsutveckling. Direktivet ber oss granska möjligheter att tillgodose medborgarnas inflytande både nationellt och när det gäller Europeiska unionens direktiv och förordningar, samt att beskriva skillnader i demokratiska traditioner mellan länderna i Europa.

Kommittén har inte fullgjort sitt uppdrag

Enligt min mening har kommittén i denna del inte fullgjort sitt uppdrag. Kommittén har inte gjort något försök att peka ut de nya frågetecken som, enligt direktiven, inträdet i unionen skapat kring medborgarnas möjlighet att påverka beslut och samhällsutveckling. Inte heller har försökt analysera följderna av detta. T.ex. hur påverkas tilltron till parlamentarismen som styrelseskick, till den svenska grundlagen, till rättssystemet och till grundläggande demokratiska värderingar I stället för att själv föreslå former för ökat inflytande hänvisar kommittén till den pågående regeringskonferensen och de eventuella beslut som tas om att stärka medborgarnas möjlighet till inflytande. Jag anser att, särskilt med tanke på den pågående regeringskonferensen och regeringens möjlighet att framföra och driva svenska ståndpunkter, det hade varit värdefullt om kommittén fullgjort sitt uppdrag och kommit med förslag om hur medborgarnas demokratiska inflytande i EU:s beslutsprocess kan öka. De olika demokratiska traditionerna mellan länder i Europa har inte behandlats alls i betänkandet.

SOU 1996: 162

Jag har vid flera tillfällen både muntligt och skriftligt framfört önskemål om att underlag för ett resonemang om EU och demokratin i betänkandet borde beställas i form av en uppsats, på samma sätt skett som inom nio andra områden vilka redovisas som bilaga till detta betänkande. Tyvärr har detta inte fått gehör. Jag är medveten om att frågeställningarna är komplicerade och att efterdyningarna av eller nej till EU under folkomröstningen är politiskt känsliga. Men har ändå haft regeringens uppdrag att utreda svåra frågor om medborgarnas möjligheter till inflytande över beslut och samhällsutveckling. Då borde ha gjort ett försök.

Lokal demokrati

De förslag som kommittén lagt när det gäller att öka den lokala demokratin är bra förslag som jag till fullo stöder. Det är bra att medborgarna försäkras inflytande och delaktighet på lokal nivå. Men om inte demokratin fungerar och demokratiska spelregler följs på alla nivåer, såsom möjlighet till insyn och inflytande i beslutsprocessen, möjlighet att utkräva ansvar osv, kommer då inte demokratin att urholkas och medborgarna att bli likgiltiga även för lokalt demokratiskt eller politiskt arbete

Fackutskotten ersätter E U-nämnden och befogenheterna utökas

Kommitténs förslag om att avskaffa Riksdagens EU-nämnd och i stället lägga EU-frågorna i respektive fackutskott delar jag utifrån den slutsatsen att fler riksdagsledamöter skulle engageras i EU-politiken och att fackutskottens kompetens skulle tas tillvara. Däremot anser jag att regeringens samrâds- och informationsplikt måste utökas till att riksdagen ger ramar och mandat före regeringens förhandlingslinje, inklusive rätten att säga nej till regeringens förhandlingslinje dvs vetorätt, samt rätten att föra fram egna förslag, dvs initiativrätt. Utan denna utökning av befogenheter för fackutskotten föreligger inget reellt demokratiskt inflytande över EU-politiken från de folkvalda i Sveriges riksdag. Sverige bör agera för att arbetsformerna förändras i EU så att medlemsländerna hinner förankra besluten i de nationella parlamenten. Fackutskotten kunde då arbeta på ett för Riksdagen normalt sätt;

behandling, betänkande, beslut inklusive reservationer och särskilda

yttranden.

SOU 1996: 162

Unionsmedlemskapet har skapat nya frågetecken kring medborgarnas möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling

Jag ska i nedanstående stycken översiktligt identifiera några av dessa "nya frågetecken, som jag tycker Demokratiutvecklingskommittén borde ha vågat fördjupa sig Enligt regeringsformen 1 kap. 1 § all offentlig makt utgår från folket". Folkstyret bygger på fri åsiktsbildning, allmän rösträtt, representativt och parlamentariskt statsskick, kommunalt självstyre och lagbundenhet i offentlig maktutövning.

Exempel på frågetecken efter EU-inträdet:

0 Otydlighet i konstitutionen och var och hur beslut fattas. 0 Olika syn på konstitution, rättstradition och demokrati i Norden och inom EU. 0 Betydande beslutsrätt har flyttats från riksdagen till folkvalda organ inom EU:s institutioner, dvs har fått ett "demokratiskt underskott". 0 Lagbundenheten har ändrats i och med att EU-domstolen tolkar fördragen och dömer därefter. 0 EU:s förordningar har direktverkan på individer och företag. 0 Offentlighetsprincipen ifrågasätts urholkas, svårigheter att få ta del av handlingar och lagförslag. 0 Meddelarskydd existerar inte. 0 Tidigare inrikespolitik blir nu utrikespolitik och sekretessbeläggs. 0 Remissförfarande finns det inte tid för, lobbyisterna har stor makt och är en del av EU-systemet. 0 Kommunalt självstyre urholkas, regeringen kan upphäva kommunala beslut, hårdare regler för kommunal upphandling. 0 EMU ställer krav på överstatlig skatte- och utgiftspolitik, centralbank utan möjlighet till politisk styrning.

SOU 1996: 162

Möjligheter att tillgodose medborgarnas inflytande både nationellt och när det gäller Europeiska unionens direktiv och förordningar

Här följer några förslag, utan rangordning, för att öka medborgarnas möjlighet till inflytande, som jag tycker kommittén borde fört ett resonemang kring/föreslagit.

0 Lagförslag görs tillgängliga för allmänheten i samband med att kommissionens utkast sänds till olika intressenter och absolut innan de behandlas i ministerrådet. 0 Regeringens politik i ministerrådet förankras och behandlas som inri-

kespolitiska frågor i riksdagen se EU-nämnd.

0 Närhetsprincipen subsidiariteten tas på allvar det innebär att

många beslut som i dag tas på EU-nivå förs tillbaka till de nationella parlamenten. 0 Initiativrätt för de nationella parlamenten och en aktivare roll överhuvudtaget. 0 EU-frågor behandlas formellt lika som inrikesfrågor, så att utrikessekretessen inte kan användas. 0 Tjänstemannastyret Coreper ersätts av parlamentariskt förankrad förberedelseprocess. Så länge Coreper finns ska Sverige låta sig företrädas av representant som riksdagen utsett. 0 EU-domstolens politiska makt begränsas hårt. 0 Artikel 235 som ger möjlighet till utökade befogenheter för unionsmyndigheterna utan traktatsändringar avskaffas. 0 Offentlighetsprincip för handlingar och meddelarskydd skall gälla. 0 Inga inskränkningar i vetorätten. 0 Lobbyister registreras i offentligt register. 0 De nationella parlamenten bör välja och kunna avsätta sitt lands kommissionär. 0 Folkomröstningar bör äga rum innan traktatsändringar ratificeras och i frågor som påverkar Sveriges möjligheter att bedriva en självständig politik. 0 En utträdesparagraf skrivs in i unionsfördraget.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Meborgarnas inflytande och delaktighet

i samhällsutvecklingen Dir 1995:56

Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 1995

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté med uppgift att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen och därmed på sikt bidra till en vital demokratisk utveckling.

Kommittén skall särskilt

belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demokratisk förnyelseprocess, föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutspro- med anledning Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, cessen av -föreslå förändringar stödformer som kan ge förutsättningar för förav eningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat medborgarengagemang, förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och - ge myndigheter kan underlättas.

Bakgrund

Under år har ett flertal utredningar bl.a. Maktutredningen SOU senare - 1990:44 och Lokaldemokratikommittén SOU 1993:90 behandlat frå- som berör medborgarnas inflytande och delaktighet i samhället. gor Det utredningarna visat är att tilltron till den traditionella politiken möjligheter har försvagats. De politiska partiernas medlemstal tenderar att sjunka. Framför allt ungdom väljer andra former och sätt att engagera sig utanför de etablerade partierna och föreningarna. Även kvinnor väljer i högre utsträckning att påverka genom nätverk och aktionsgrupper. 149

7 164417

SOU 1996: 162

Opinionsbildningen har förskjutits från de politiska organisationerna till massmedierna. I det moderna informationssamhället blir medborgarna samtidigt allt mer välinformerade. Detta skapar möjligheter nya för en utveckling av dialogen mellan beslutsfattare och medborgare men också betydande risker för att klyftorna i samhället ökar mellan de människor som engagerar sig och de lämnas utanför. som I ett historiskt perspektiv har folkrörelser och andra idéburna organisationer haft en central funktion i välfärdsutvecklingen och demokratiseringen av samhället. Formerna för samverkan mellan det offentliga och föreningslivet genomgår för närvarande omfattande förändringar. Det stöd som tidigare utgått bl. i form ekonomiska bidrag och a. av lokalsubventioner omprövas nu av stat och kommun. En konsekvens av detta har blivit att föreningslivet har fått ändrade förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Föreningarna har i många fall fått roll en som entreprenörer i den kommunala verksamheten. Den djupgående förändringsprocess sker inom kommuner och som landsting gäller såväl de inre arbetsformerna den politiska organisom sationen. Nya produktions- och driftsformer och styrsystem har nya utvecklats. Avsikten med förändringarna har varit att effektivisera verksamheterna. Samtidigt har insynen och kontrollen minskat att genom kommuner och landsting valt att förlägga många verksamheter i bolagsform. Inträdet i Europeiska unionen har också skapat frågetecken kring nya medborgarnas möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling. Det ekonomiska läget, och därmed marknadsaktörernas inverkan på politiska prioriteringar och vägval, har skapat osäkerhet. samma Från demokratisk synpunkt är den beskrivna utvecklingen oroande. Mot denna bakgrund bör kommitté tillkallas med uppgift att utreen da och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas delaktighet och inflytande i samhället och därmed på sikt bidra till vital demokratisk en utveckling.

Uppdraget

Utgångspunkter för uppdraget

De gamla folkrörelserna växte fram i ett samhälle där många människor saknade makt över sina egna liv. För att gemensamt lösa problem och få inflytande organiserade man sig i olika typer organisationer. De tidiav ga folkrörelserna; arbetarrörelsen, hembygdsrörelsen, de fria religiösa samfunden och nykterhetsrörelsen kom alla som en reaktion på sociala och demokratiska problem. Människor organiserade sig för att erövra makten över sina liv och bli delaktiga i samhällsutvecklingen. Man organiserade t .ex. egna arbetslöshets- och sjukkassor. Samtidigt skolades 150 medlemmarna i demokratiska spelregler. De politiskt och fackligt

SOU 1996: 162

anknutna folkrörelserna ville förändra samhället genom den politiska makten. Genom sin bredd, omfattning och uppbyggnad har folkrörelhaft stor betydelse för den demokratiska samhällsutvecklingen i serna Sverige. Av rapporten Föreningslivet i Sverige en statistisk belysning - Levnadsförhållanden nr 86, SCB 1994 framgår att föreningsaktiviteten i Sverige är hög. Drygt 52 procent av befolkningen är aktiv i någon förening. Samtidigt visar rapporten att medlemsanslutningen under perioden 1987.1992 dels minskat något, dels att medborgarna i ökad utsträckning tycks organisera sig för att tillfredsställa egna individuella intressen framför ett bredare samhällsengagemang. En kärnfråga inför framtiden är vad som händer med demokratin när allt färre väljer att organisera sig i politiska organisationer och idéburna folkrörelser. Det moderna samhället ställer samtidigt allt större krav på den enskilda människans förmåga att möta förändringar, att göra sin röst hörd och ta ansvar. Demokratins former och institutioner måste utvecklas i en ny tid med förutsättningar. Möjligheten att påverka samhället måste få ske nya i jämlika former där alla kan agera på samma villkor. En förutsättning för att förena enskilt inflytande och ansvarstagande med solidaritet är också att man kan delta i en kollektiv samhällsprocess. Parti- och föreningslivets förnyelse och utveckling är därför central i en demokratisk förnyelseprocess.

Med dessa utgångspunkter bör kommittén utreda följande:

Nya organisationsmönster

Det är uppenbart att medborgarna söker nya vägar för att påverka samhället. Det blir allt vanligare att organisera sig i mer eller mindre tillfälliga strukturer, såsom aktionsgrupper eller nätverk m.m., som upplevs som framgångsrika former än traditionella föreningar. Denna utveckling mer är ett uttryck för värderingsförändringar som ställer krav på nya förhållningssätt också från samhället. För att kunna ta ställning till åtgärder som kan stimulera ökat inflytande behövs en samlad överblick av de olika organisationsformer, grupperingar och utvecklingsprojekt som medborgarna hittills valt att använda sig när de i en fråga, samlas kring en idé eller utför frivilligt av agerar arbete. Därtill behövs kunskap om vilka mönster för samhällspåverkan som utvecklats och vilka faktorer som påverkar valet av former för ett engagemang. Kommittén skall därför belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demokratisk förnyelseprocess. Som ett led i detta arbete skall kommittén uppmärksamma hur den moderna informationstekniken kan påverka de demokratiska prooessema. 151

Hur regionala skillnader påverkar de enskilda människornas möjligheter till inflytande och delaktighet är särskilt intresse. av Möjligheterna att tillgodose medborgarnas inflytande både nationellt och när det gäller den Europeiska unionens direktiv och förordningar skall också granskas. Kommittén skall föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsprocessen med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Skillnader i levnadsvillkor innebär också att många medborgare inte alls är med och påverkar samhällsutvecklingen. I vissa bostadsområden i storstäderna är valdeltagandet lågt och stor del befolken av ningen är politiskt passiv. Detta gäller inte minst många invandrare och det blir särskilt tydligt i invandrartäta bostadsområden. En parlamentarisk kommitté dir. 1995:35 skall ge förslag till åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren för människorna i några storstädernas av bostadsområden. I det arbetet är befolkningen den viktigaste resursen och en aktiv dialog med befolkningen i de aktuella bostadsområdena måste eftersträvas. Det är särskilt angeläget att följa vilka mönster för medborgerliga aktiviteter som uppstår i förändringsarbetet. Kommittén skall därför samordna en del sitt arbete med det arbete av som skall ske inom den parlamentariska kommittén Levnadsvillkor i storstadsområden. Kommittén skall även samordna sitt arbete med kommittén dir. 1994:130 om översyn invandrarpolitiken bl.a. av som skall överväga hur invandrares möjligheter att påverka sin situaegen tion och vara delaktiga i samhällets beslutsprocesser skall kunna öka.

Föreningar som välfärdsaktörer

Många människor utför också olika former frivilligt arbete. Detta av arbete utförs både av föreningsaktiva personer och av personer som utan att tillhöra någon förening vill göra samhällsinsats. Här finns - en allt från de traditionella folkrörelserna organiserat sig enligt som gamla demokratiska principer till olika former lokal entreprenörsav verksamhet där enskilda organisationer eller flera tillsammans bildar stiftelser, handelsbolag eller liknande. Vidare finns den kooperativa former som särskilt under senare år har dominerat verksamhetssom form i glesbygden. En form frivilligt arbete har också vuxit fram ny av genom tillkomsten av frivilligcentraler. Dessa bedriver verksamhet som bygger på samverkan mellan föreningar och enskilda personer. Socialtjänstkommittén har i sitt slutbetänkande Ny socialtjänstlag SOU 1994:139 uppmärksammat det frivilliga social arbetets betydelse för att komplettera välfärden. En förändring socialtjänstlagen föreav slås som innebär att socialtjänsten skall stödja frivilligt socialt arbete. Samtidigt är det viktigt att framhålla allt i ljuset det marknadstänav 152 kande som utvecklats även inom vård och omsorg. Betänkandet bereds

SOU 1996: 162

för närvarande inom regeringskansliet och kommittén skall hålla sig informerad om arbetet. Föreningslivet och olika former av frivilligarbete har många gånger fungerat som pådrivare och förnyare av etablerad verksamhet. Framför allt har det via ett medborgarengagemang bidragit till en vitalisering av demokratin. Sådant utvecklingsarbete pågår i dag runt om i landet i form av olika projekt. Förnyelse- och utvecklingsarbetet leder ofta till att helt nya sammanslutningar och grupperingar växer fram. Dessa stämmer sällan med formerna för samhällets traditionella organisationsstöd. En mängd utvecklingsprojekt som arbetar enligt metoder har t.ex. svårt att få del av samhällets stöd. Kommittén nya skall därför föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för föreningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökat medborgarengagemang.

Samverkan medborgare, organisationer och kommuner

Medborgarnas engagemang sker således både inom och utom föreningslivet och nya organisationsmönster växer fram. Oftast är det så att engagemang i en fråga sker i det gränsområde ibland kallat den tredje sektorn som uppstår mellan de uppgifter som den offentliga sektorn är ålagd att sköta och de uppgifter som medborgarna sköter privat. Gränserna mellan den offentliga sektorn, den "tredje sektorn" och den privata sektorn varierar från en tid till en annan. Senare års reformverksamhet och stöd till lokala utvecklingsprojekt har lett till att nya synsätt och principer för lokal verksamhet har prövats. Ofta är föreningar, organisationer och andra sammanslutningar innovatörer i förnyelsearbetet. Det finns därför skäl att särskilt uppmärksamma deras självständiga roll i utvecklingsarbetet. Många organisationer arbetar som entreprenörer åt det offentliga. Kommittén skall belysa konsekvenser som följer av detta förhållande. Kommittén skall analysera vilka effekter föreningslivets engagemang inom det kommunala verksamhetsområdet fått för demokratin och dess engagemang också inneburit att fler medborgare blivit delakom tiga i samhällsutvecklingen. Kommittén skall ge förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer och myndigheter kan underlättas. I detta sammanhang är det också angeläget att tydliggöra var gränserna går för det allmännas ansvar och de enskildas åtaganden. Kommittén skall även ta del av de internationella erfarenheter som finns på just detta område. Samtidigt är det viktigt att kommittén beskriver skillnader i demokratiska traditioner mellan länder i Europa.

SOU 1996: 162

Hur arbetet skall bedrivas

Kommittén skall ta del av det forsknings- och utvecklingsarbete som skett inom området. Kommittén skall även beakta det arbete som utförts Ideella beredav

ningen C 1993:A samt ta del påbörjat utvecklingsarbete rör

av som den ideella sektorns samhällsekonomiska betydelse. Kommittén bör även samråda med kommittén dir. 1994:151 Utvärdering och vidareutveckling det kommunala förnyelsearbetet. av Kommittén skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1993:23 samt att redo-

visa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir 1994:124.

Tidsplan

Kommitténs uppdrag skall avslutat senast den 1 oktober 1996. vara

Civildepartementet

Bilaga

1996-02-23

Till chefen för Civildepartementet statsrådet Marita Ulvskog

Förslag till

för

lagändring främjande

av hyresgästernas självförvaltning

Demokratiutvecklingskommittén C95:05 har till uppgift att överväga och föreslå åtgärder som kan bidra till att öka medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen. I vårt utredningsarbete har bland annat ställt oss frågan hur ett samhälle ser ut som ger den bästa grogrunden för medborgarinflytande och delaktighet. Svaret är i enkelhet att det för staten och kommunerna handlar om att skapa goda förutsättningar och att undanröja hinder. om Med detta brev vill fästa uppmärksamheten på de hinder ett av hittills har lokaliserat; ett hinder som innebär att en värdefull utveckling mot delaktighet riskerar att hejdas av gällande lagstiftning. Detta konkreta fall gäller hyresgästernas självförvaltning i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i Malmö. Självförvaltningen har nu kommit i konflikt med länsskattemyndighetens tolkning lagstiftav ningen. Konflikten rör en principfråga som har betydelse för hyresgäster över hela landet. De mycket goda erfarenheterna från Holma och Kroksbäck har lett till att bostadsföretag och hyresgästföreningar på flera andra platser i landet har planer på att införa självförvaltning. En förutsättning för att sådan verksamhet skall komma igång är dock att de hinder som uppdagats i Malmö snarast undanröjs.

Detta brev innehåller

0 bakgrundsbeskrivning, 0 kortfattad redovisning av självförvaltningen i Holma och Kroksbäck, 0 kommitténs slutsatser samt 0 problembeskrivning.

Därefter redovisas ett förslag till lagteknisk lösning av problemet.

SOU 1996: 162

Bakgrund

Många av de bostadsområden som byggdes under det så kallade miljonprogrammet belastas av stora problem med segregation, anonymitet, främlingsskap, skadegörelse, otrygghet och passivitet. Traditionella förvaltningsåtgärder har visat sig otillräckliga för att kunna avhjälpa dessa problem. I det traditionella sättet att förvalta bostäder finns oftast målsättningen att allt skall fungera bra utan att någon medverkan från de boende behövs. Den anställda förvaltningspersonalen skall se till att allting fungerar, hyresgästerna skall inte behöva ta kontakt med grannarna. Detta blir själva målet med förvaltningen den ska fungera så bra att man inte märker att man har grannar. När hyresgästerna inte behöver engagera sig för att goda förvaltningsresultat skall uppnås får hyresgästerna också färre tillfällen att umgås och samverka. Den vällovliga och ambitiösa målsättningen i traditionell fastighetsförvaltning kan därför medverka till passivitet, känsla av utanförskap och ökad segregation. Den traditionella förvaltningsfilosofin innebär oftast att man möter otrygghet bland hyresgästerna med förstärkt inbrottsskydd, porttelefoner, sektionering av källare och garage och ökad övervakning, vilket i sin tur leder till ökad anonymitet och främlingskap. Det blir en utveckling där den sociala kontrollen ersätts med misstänksamhet och rentav fientlighet mot omgivningen. Den traditionella förvaltningsfilosofin innebär oftast att man angriper enbart problemens symtom och följdverkningar. Men om inte orsakerna till problemen angrips riskerar dessa att förvärras. De erfarenheter som kommuner och bostadsföretag dragit av olika sätt att förvalta och av ett stort antal projektinsatser i bostadsområden är entydiga. Den enda möjligheten för dessa bostadsområden under stress att utvecklas i positiv riktning är att de som bor där själva använder sina egna för resurser på det sätt man själv vill. Statens, kommunens och hyresvärdens uppgift blir just att bidra till goda förutsättningar för en sådan utveckling och att se till att man inte själv utgör ett hinder. Den förvaltningsfilosofi som i konsekvens med detta nu håller på att växa fram inom hyressektorn utgår från att hyresgästerna i så stor utsträckning som möjligt, och på olika sätt, skall involveras i förvaltningsprocessen. En gemensam områdesförvaltning förutsätter ett aktivt deltagande och regelbundna aktiviteter. Om vägar öppnas så att de boende på ett direkt sätt blir delaktiga i förvaltningen av det egna bostadsområdet, kommer också isoleringen mellan hyresgästerna att kunna brytas. När hyresgästerna arbetar tillsammans och sköter området ser man också att man har gemensamma intressen och är beroende av varandras hänsynstagande för att boendet skall fungera bra. Det leder i 156 sin tur till att trygghet, trivsel och gemenskap i bostadsområdet ökar.

Under 1980-talet gavs hyresgästerna rätt att själva utföra underhåll i sina lägenheter. Under 1980-talet infördes också hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll för flertalet hyresgäster hos allmännyttiga hyresvärdar. Hyresgästerna fick möjlighet att sänka sin boendekostnad genom att avstå från åtgärder eller utföra dem själva. Detta handlade främst om målning, tapetsering och golvbyte. Tanken med självförvaltning i bostadsområden är likartad den en- skilde hyresgästen får en valmöjlighet: Ska jag medverka i självförvaltningen eller inte Vad vill jag göra av min fritid Vill jag göra något meningsfullt och samtidigt sänka mina boendekostnader Skillnaden mot det hyresgäststyrda lägenhetsunderhållet är att självförvaltningen inte bara handlar om den egna lägenheten utan om hela boendemiljön och att den därför förutsätter samverkan med grannarna. Delaktighet i förvaltningen ger också de boende vissa möjligheter att påverka sina egna boendekostnader genom att själva utföra vissa uppgifter i sina bostadsområden. Det är då viktigt att alla hyresgäster ges möjlighet att medverka i förvaltningsuppgifterna. Hyresgästerna har självfallet mycket olika förutsättningar att delta i de olika förvaltningsuppgifterna och intresset för att delta varierar också. Därför erfordras någon form av individuellt ekonomiskt incitament för att motivera hyresgästernas deltagande. De stora vinsterna av denna form av självförvaltning tillfaller ändock hyresgästerna som kollektiv och inte minst samhället i stort.

Självförvaltning i bostadsområdena Holma och Kroksbäck i

Malmö

MKB Fastighets AB är ett av Malmö kommun ägt allmännyttigt bostadsföretag. I MKB:s bostadsområden Holma och Kroksbäck i Malmö finns sedan några år en väl fungerande självförvaltning som omfattar cirka 2000 lägenheter. Denna bygger på ett avtal mellan bostadsföretaget och Hyresgästföreningen i Södra Skåne som ger de boende möjligheter att sköta vissa delar av fastighetsförvaltningen själva. De vanligaste uppgifter som omfattas av självförvaltningen är skötsel av utemiljö och inre städning. För den enskilde hyresgästen fastställs hyran på vanligt sätt genom en förhandlingsöverenskommelse. Därefter prissätts de olika förvaltningsuppgifter som hyresgästerna själva kan stå för. Det kan till exempel gälla inre underhåll av lägenheter och trappstädning samt yttre skötsel såsom gräsklippning och rabattskötsel m.m. I systemet med självförvaltning ingår också att det halvårsvis sker en avstämning. Den hyresgäst under perioden medverkat i förvaltningen får en återbäring på som hyran.

SOU 1996: 162

Självförvaltningen i bostadsområdena Holma och Kroksbäck har medfört mycket påtagliga positiva effekter för såväl den fysiska som sociala miljön. De boendes isolering, anonymitet och passivitet har minskat avsevärt och språkbarriärer har överbryggats. Den flexibla förvaltningsnivån och hyresgästens egen valmöjlighet skapar också förutsättningar för ett gemensamt arbete. I detta arbete utvecklas kontakter och gemenskap på ett naturligt sätt man behöver helt enkelt kom- municera för att lösa gemensamma uppgifter. Detta har i sin tur inneburit att trygghet och trivsel ökat. Dessutom har miljön förbättrats påtagligt och den vårdas väl av de boende. De indirekta konsekvenserna av att folk har lärt känna varandra är stora. Hyresgästerna har tagit initiativ till olika former nätverk för att av ta tillvara gemensamma intressen. På detta sätt har exempelvis ett kvinnocafé över nationsgränserna startat, Hem- och skola vaknat till liv och barnaktiviteter organiserats. En annan och mycket viktig effekt har varit hyresgästernas möjligheter att påverka sina egna boendekostnader. Många av de som medverkat i förvaltningen är arbetslösa, pensionärer eller andra med mycket tid och lite pengar. Självförvaltningen blir ett sätt att vara igång och inte falla in i sysslolöshet och passivitet. Den brutna passiviteten har också visat sig genom att man tagit initiativ till studieverksamhet för att höja den egna kompetensen. Självförvaltningen i Holma och Kroksbäck har blivit mycket uppmärksammad av bland annat hyresgästföreningar och bostadsföretag från hela landet.

Slutsatser

Den modell för älvförvaltning som tillämpats i Holma och Kroksbäck har vänt utvecklingen. Dessa bostadsområden som tidigare präglades av stora sociala problem, dåligt rykte och tomma lägenheter utvecklas nu mot ökad delaktighet, trivsel och trygghet. Kommittén noterar särskilt att medborgarnas delaktighet har ökat. Den kritiske iakttagaren frågar sig kanske om trappstädning är det manifesta beviset på ökad delaktighet. Svaret är i korthet att om verksamheten bara handlade om omfördelat för trappstädning så ansvar vore frågan av föga intresse för kommittén. Kärnan i självförvaltningen är just att goda förutsättningar skapats för hyresgästernas delaktighet. Alla som vill kan med och tillsammans vara med sina grannar ta ansvar för boendemiljön. Det är hyresgästerna som av egen vilja och med egen kraft vänt utvecklingen i området. Det gemensamma arbetet och ansvaret har skapat ett mycket värdefullt socialt kapital. Den isolering, anonymitet, främlingsskap och passivitet som tidigare präglade området och dess invånare har till stor del för- 158 svunnit. Till detta kommer också de gemensamma initiativ till nätverk,

SOU 1996: 162

träffpunkter och annat som tagits av hyresgästerna. De miljökvaliteter som dessutom uppstått när hyresgästerna själva utför arbete och dessutom underhåller och vårdar resultatet hade heller inte varit möjliga att åstadkomma med anställd personal.

Problemet

Hyresgästerna vill och kan av naturliga skäl delta olika mycket i självförvaltningen. En del hyresgäster lägger gärna ner mycket tid, andra bara lite tid och ytterligare andra deltar inte alls Det är självklart att storleken på den återbäring av hyran som utgått till hyresgästerna därför relaterats till i vilken utsträckning den enskilde hyresgästen deltagit i självförvaltningen. Länsskattemyndigheten i Malmöhus län har valt att betrakta den individuella hyresåterbäringen som ersättning för ett arbete som utförts för hyresvärdens räkning. Ersättningar som i så fall skall beläggas med sociala avgifter och tas upp till beskattning. Skulle ett slutligt beslut ge Skattemyndigheten rätt i sin bedömning innebär det att de ekonomiska incitamenten för självförvaltningen försvinner. Självförvaltningen i dess nuvarande form skulle snabbt upphöra och alla de goda resultat som uppnåtts med tiden klinga av. Om medborgarna skall kunna bli mer delaktiga i samhällsutvecklingen och kanske också ta ett större ansvar för sin sina liv och sin närmiljö måste de hinder som finns undanröjas. Osäkerheten om huruvida hyresgästerna kan kunna utföra förvaltningsuppgifter utan att detta får skatte- och avgiftskonsekvenser för hyresgästerna respektive hyresvärden är ett sådant hinder. Här behövs tydliga spelregler. Lagstiftningen bör tillåta hyresgäster att själva utföra uppgifter i sina bostadsområden. Det finns också en annan aspekt på problemet. Småhusägare utför idag nästan allt arbete på den egna tomten själv. Det är få småhusägare som ens skulle drömma om att mot betalning anlita någon som till exempel klipper gräsmattan och rensar rabatterna. Det betraktas som självklart att en småhusägare håller nere sin boendekostnad på detta sätt. Varför skall då hyresgäster tvingas köpa dessa tjänster Varför skall . inte hyresgäster som genom eget arbete vill hålla nere sin boendekostnad kunna göra detta Det är rimligt att även hyresgäster, i likhet med boende i andra upplåtelseformer, själva skall kunna utföra vissa uppgifter i sina bostäder och bostadsområden utan att drabbas av beskattning.

SOU 1996: 162

Förslag till lagteknisk lösning för att tillåta självförvaltning

Förslagets huvudsakliga innebörd

Hyresgästers medverkan i självförvaltning kan aktivt medverka till stabilare förhållanden och ökad trivsel i bostadsområden med problem. De regler som idag försvårar sådan medverkan bör därför undanröjas. Skattskyldigheten för återbetalda hyresmedel på grund av hyresgästs medverkan i självförvaltning, är oklar. För att möjliggöra en fortsatt utveckling och spridning av självförvaltningsmodellen, bör därför kommunalskattelagen kompletteras med bestämmelser som medger skattefrihet intill ett visst belopp för bostadshyresgäster som deltar i självförvaltning allt under förutsättning att överenskommelse härom har träffats med stöd av hyresförhandlingslagen. En övre gräns för ett sådant skattefritt belopp bör skäligen kunna sättas till ett halvt basbelopp per bostadshyreskontrakt och år. Villkoren för en sådan skattebefrielse framgår av specialmotiveringen till lagförslaget. Lagtextförslaget om inskränkt skattskyldighet för återbäring hyra av på grund av självförvaltning föreslås systematiskt inordnas under 19 § kommunalskattelagen för att härigenom undvika följdändringar i andra lagrum i skattelagstiftningen. Lagtexten bör också kompletteras med en anvisning under samma paragraf genom införande av ett nytt stycke under anvisningspunkten 1 till 19 Till följd av att lagtextförslaget införs under 19 kan inte heller fråga uppkomma om att medge avdrag för hyresgästens eventuella kostnader på grund av deltagandet i självförvaltningen.

Förslag till lagtext

19 § Till skattepliktig inkomst enligt denna lag räknas icke:

återbäring av hyra som bostadshyresgäst erhåller för arbete som hyresgästen i denna sin egenskap åtagit sig att utföra för hyresvärdens räkning med stöd enligt hyresförhandlingslagen

av en

1978:304 träffad förhandlingsöverenskommelse självför-

om

valtning, om återbäringen under ett beskattningsår inte överstiger vett halvt basbelopp per bostadshyreskontrakt enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring;

SOU 1996: 162

Förslag till anvisningstext

19 § anvp

Med förhandlingsöverenskommelse om självförvaltning förstås

överenskommelse har träffats mellan å ena sidan hyres-

en som

värd och å andra sidan organisation av hyresgäster, om att

bostadshyresgäst mot ersättning i form av återbäring av erlagd

hyra får åta för sådan, eljest på hyresvärden ankom-

sig att svara

mande, fastighetsförvaltning inte är direkt kopplad till

som

bostadshyresgästens egen lägenhet.

Återbäring av hyra till följd av sådan förhandlingsöverenskom-

melse självförvaltning är i sin helhet skattepliktig såsom

om

inkomst av tjänst eller näringsverksamhet om överenskommelinnebär åtaganden för bostadshyresgästen som går utöver

sen

vad som inom ramen för hyresförhandlingslagens 1978:304 bestämmelser kan avtalas mellan å ena sidan hyresvärd eller hyresvärd och organisation fastighetsägare, i vilken hyresvär-

av

den är medlem, och å andra sidan organisation av hyresgäster eller återbäringen under ett beskattningsår överstiger ett halvt

om

basbelopp enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring.

Specialmotivering

Beträffande förslaget till lagtext

Av hyresförhandlingslagen framgår att förhandlingsöverenskommelser mellan hyresvärd och hyresgästkollektiv endast kan träffas för bostadslägenheter. Hyresförhandlingslagens bestämmelser omfattar sålunda inte hyresgäster saknar förhandlingsklausul i sina hyreskontrakt eller som lokalhyresförhållanden. Hyresgästens skattskyldighet för hyra som återbäres till honom till följd han i denna sin egenskap utfört för hyresvärdens räkning och av arbete som inte haft direkt anknytning till hans lägenhet liksom hyresvärdens som egen skyldighet att för sådant fall erlägga sociala avgifter samt lämna kontrolluppgifter härom, har ifrågasatts. Skattemyndigheterna har med stöd av bl a bestämmelserna i 3 kap 2 § 2 st lagen allmän försäkring gjort gällande att hyresgästens medverkan i om sådan självförvaltning är att jämställa ersättning för anställning. Till som följd härav skulle sålunda hyresvärden vara skyldig att erlägga sociala avgifter samt lämna kontrolluppgifter och hyresgästen vara skyldig att deklareerhållen återbäring på hyran som inkomst av tjänst. 161 ra

Hyresvärdarna har å sin sida gjort gällande att ifrågavarande typ av självförvaltning endast är ett uttryck för ytterligare överföring en av ansvaret på bostadshyresgästen för den boendestandarden och egna därför ligger väl inom för bestämmelserna i hyreslagen och ramen hyresförhandlingslagen hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll, om som sedan lång tid tillbaka aldrig har beskattats. Med hänsyn härtill och på de i den allmänna motiveringen angivna skälen, bör därför skatterättsligt klargöras att erhållen återbäring på hyra på grund av överenskommelse om självförvaltning under vissa förutsättningar inte skall betraktas ett utflöde ett anställningssom av förhållande eller jämförbart uppdragsförhållande. Denna förutsättning markeras i lagtexten genom uttrycket denna sin egenskap. Genom uttrycket åtagit sig att utföra för hyresvärdens räkning avses att ansvaret för att arbetet verkligen utförs vilar på hyresgästen. Däremot krävs inte att hyresgästen personligen skall utföra detsamma. Därigenom får han möjlighet att låta sina familjemedlemmar, anhöriga och/eller vänner hjälpa till. Det skall emellertid understrykas den att inskränkta skattskyldigheten endast gäller bostadshyresgästen. För att undvika missförstånd om att flera halva basbelopp än ett skulkunna utgå då flera bostadshyresgäster tecknat gemensamt kontrakt, har dessutom i lagtexten angetts att den inskränkta skattskyldigheten

endast avser ett halvt basbelopp per bostadshyreskontrakt.

Beträffande förslaget till anvisningstext

Av hyresförhandlingslagens framgår närmare vilka frågor kan bli som föremål för förhandling och därmed också förhandlingsöverenskommelser. Genom att i den föreslagna lag- och anvisningstexten hänvisa till enligt hyresförhandlingslagen 1978:304 träffad förhandlingsöverenskommelse om självförvaltning understryks deg att förutsättningen för inskränkt skattskyldighet är att förhandlingsöverenskommelse har träffats i enlighet med bestämmelserna i hyresförhandlingslagen deg att förhandlingsöverenskommelsen är begränsad till de frågor finns som uppräknade i hyresförhandlingslagen. Därvid syftas uteslutande på överenskommelser enligt hyresförhandlingslagens 5 § 2 stycke punkterna 2-4 om lägenheternas och husets skick, anordningar i gemensamma huset respektive övriga boendeförhållanden i den mån de rör hyresgästerna gemensamt. Genom hänvisningen till hyresförhandlingslagen fås också återen koppling till hyresrättslig praxis inom området. Genom att dessutom låta återbäringen av hyran i sin helhet bli skattepliktig hyresvärd och om hyresgäst träffat överenskommelse åtaganden går vad om som utöver som inom ramen för hyresförhandlingslagen kunnat avtalas, upp- 162 rätthålls begränsningen av självförvaltningens omfattning.

SOU 1996: 162

För att få rimlig begränsning den arbetsinsats hyresgästen skatteen av fritt kan tänkas vilja åta sig inom ramen för hyresförhandlingslagen, föreslås ett halvt basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Basbeloppet för år 1996 är enligt samma lag redan fastställt till 36.200 kr. Maximal hyresreduktion för en hyresgäst skulle sålunda kunna uppgå till ca 1.500 kr per månad för 1996 under förutsättning att hans arbetsinsats värderas till detta belopp av hyresvärden. Upplysningsvis kan nämnas att återbäringen av hyra till hyresgäster som deltagit i självförvaltning i redan pågående projekt i genomsnitt utgått med ca 650 kr per månad och hyresgäst. Hänvisningen till ett basbelopp beräknat enligt lagen om allmän försäkring har skett i förenklande syfte eftersom basbeloppet enligt denna lag endast justeras en gång per år. Av anvisningstexten framgår slutligen att om återbäringen överstiger ett halvt basbelopp, "är återbäringen i sin helhet skattepliktig för bostadshyresgästen och skall som sådan hänföras till inkomst av tjänst eller inkomst av näringsverksamhet.

Anledningen till denna lydelse är följande.

Om lagrummet hade utformats så att endast ersättning över ett halvt basbelopp skolat betraktas som skattepliktigt, hade detta kunnat inbjuda mindre seriösa fastighetsägare och hyresvärdar till att som fastighetsskötare anställa hyresgäster utan att behöva betala socialavgifter på ett avgiftsunderlag motsvarande ett halvt basbelopp. För att inte inbjuda till missbruk har därför lagtexten utformats på så sätt som skett.

Överstiger således återbäringen ett halvt basbelopp för beskattningsår

räknat, skall inkomsten i sin helhet hänföras antingen till inkomst av tjänst eller inkomst av näringsverksamhet.

Stockholm den 23 februari 1996

Demokratiutvecklingskommittén

Bengt Owe Birgersson

- -pfmgrå 4

Bilaga 3

Kort beskrivning av berednings-,

besluts- EU

och verkställighetsfaserna i

Denna promemoria har upprättats av utredningens sekretariat och presenterats för kommittén. Syftet är att kortfattat beskriva de faser som förslag genomgår inom EU vid behandlingen av frågor inom den första pelaoch på vilket sätt de svenska ståndpunkterna i dag utformas och förren, ankras. Vi tror att detta kan vara av intresse som bakgrund till kommitténs förslag på området. Inom EU förekommer flera olika beslutsprocesser. Förenklat kan man säga att vilken beslutsväg blir tillämplig beror huvudsakligen på vilsom ken fråga skall behandlas. Oberoende av vilka beslutsregler som blir som tillämpliga, så genomgår frågorna vissa faser. Första pelarens politikområde rymmer en mängd olika frågor, men de frågor som man främst förknippar med denna pelare är regleringen om fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och och därmed sammanhängande frågor. personer

Beredningsfasen den inofficiella fasen

- Kommissionen kan på olika sätt bli uppmärksammad på förhållanden bör åtgärdas genom normgivning för att nå de mål som gemenskapssom fördragen uppställer. Impulser till regleringsförslag kan komma från kommissionen själv, från ministerrådet, från en medlemsstat, från en nationell expert som arbetar för kommissionen, från en organisation eller grupp av organisationer som genom t.ex. lobbyarbete framför sina en åsikter i viss fråga. Impulser kan även komma från Europaparlamentet en vid utfrågningar av kommissionens tjänstemän eller från en enskild Europaparlamentariker. Kommissionen är emellertid den institution som bestämmer vilka förslag som skall presenteras för rådet. ensam Innan kommissionen presenterar ett förslag för ministerrådet, vidtar mängd åtgärder för att undersöka vilka tänkbara effekter ett förman en slag kan få för medlemsländerna och hur förslaget kan tänkas bli mottaget. För att utföra denna undersökning anlitas många gånger experter på ett specifikt sakområde som konsulter kommissionen samtidigt som kommissionens tjänstemän arbetar med förslagen. Under denna beredningsfas kan det svårt att få insyn i arbetet med förslagen. Indirekt vara kan emellertid ett visst land påverka arbetets inriktning och hur förslaget kommer att ut. De experter och tjänstemän, ibland från olika länders se myndigheter, arbetar med förslagen använder sig av den nationella som kunskap de besitter vilket kan påverka utformningen av förslagen. Processen med att arbeta fram ett förslag kan ta flera år och det kan vara eller mindre känt för institutionerna och medlemsländerna då det mer väl presenteras. 165

SOU 1996: 162

Beslutsfasen den officiella fasen

-

När kommissionen enats om att presentera ett förslag och detta överlämnas till ministerrådet för att där beredas för beslut, har arbetet övergått till beslutsfasen. Vid denna tidpunkt överlämnas förslaget även till Europaparlamentet och medlemsstaterna. Arbetet med förslaget övertas nu av beredande arbetsgrupper under ministerrådet. Arbetsgrupperna består av nationella experter på det berörda området, ofta regeringstjänstemän, som företräder sina respektive medlemsländer. Arbetsgruppens uppgift är att bereda förslaget, vanligen med hjälp ytterligare komproav missande och förhandlande. Vid arbetsgruppsmötena förekommer det ofta att problem uppstår som inte kan, lösas inom gruppen. Frågorna kan då lyftas till behandling i Coreper för försök till diplomatiska lösningar. Corepermöten förekommer i två sammansättningar, Coreper II för behandling allmänpolitiska fråav gor; ekonomi, budget och relationer till andra länder, och Coreper I främst för den inre marknadens frågor. Varje land har EU-representation i en Bryssel som leds av en ambassadör. Representationens uppgift är att tillvarata svenska intressen och att företräda Sverige vid Corepermöten. Efter behandling i Coreper kan fråga återgå till arbetsgrupp för vidaen en re behandling tills man anser att inte kommer längre med bearbetman ningen av förslagen. Vanligen föreligger inget krav på enighet i dessa arbetsgrupper. Mellan arbetsgruppen och Coreper finns ibland olika former av samordningsorgan benämnda styrgrupper.

Beredning, information och förslagsbehandling i Sverige

Kommissionens förslag skickas till riksdagen via den svenska representationen i Bryssel och sprids till EU-nämndens kansli och fackutskottens kansliet. Det är sedan upp till varje utskott att välja hur det vill arbeta med materialet. EU-nämnden är det riksdagsorgan finns för samråd och inforrnasom tion mellan regeringen och riksdagen i ärenden skall tas vid som upp ministerrådsmöten eller frågor som skall diskuteras vid informella ministerrådsmöten. EU-nämnden skall innan den samrådet med regeringen i en viss fråga känna till riksdagens inställning och fackutskottens ståndpunkter i aktuella frågor. Detta förutsätter att fackutskotten på ett så tidigt stadium som möjligt ges insyn i vilka frågor behandlas inom EU så att de som kan identifiera och bevaka de områden är angelägna för riksdagen. som Departementen underlättar fackutskottens bevakning EU-frågor av genom att bidra med grundläggande information i form av faktapromemorior om kommissionsförslag. Faktapromemoriorna, utarbetas som av huvudansvarigt departement, innehåller redogörelser för innebörden av 166 förslag till viktigare rättsakter och uppgifter om hur svenska bestämmelser

kan påverkas. Promemorioma till riksdagen skall lämnas inom fem veckfrån det att kommissionen publicerat sitt förslag. Dessutom förser or departementen riksdagen med andra dokument från kommissionen som kan intresse för riksdagen, exempelvis grön- och vitböcker. vara av Sveriges representationen i Bryssel sammanställer fortlöpande förteckningar över samtliga förslag och offentliga meddelanden från kommissio- Förteckningar detta slag skickas till samtliga departement. Dessa nen. av beredning meddela EU-sekretariatet vilka förslag skall efter gemensam kommer att leda till ett upprättande av en faktapromemoria. EUsom sekretariatet, är enhet inom UD, är det organ som enligt departesom en arbetsordning bl.a. skall för sekretariatsfunktionen vid arbementets svara te med EU-frågor i regeringskansliet. Då EU-sekretariatet fått alla uppgifter från departementen sammanställs de och överlämnas till riksdagen.

Påverkan under beslutsfasen

Under beslutsfasen är det viktigt att vara aktiv för den som vill försöka påverka förslagens utformning. Regeringen har att utarbeta en ståndpunkt för de frågor skall behandlas i rådsarbetsgrupper. Dessa ståndpunkter som bereds inom regeringskansliet och med andra exempelvis riksdaorgan, myndigheter samt intresseorganisationer. Det ansvariga departemengen, tet för att ståndpunkt förankras EU-frågor som berör flera ansvarar en departement skall beredas gemensamt med alla berörda departement. Beredning i förhållande till intresseorganisationer kan ske mer eller mindre formellt via remissförfarande, hearing eller möte i EU-berednings- och referensgrupper. Värdefulla synpunkter kan ofta komma från experter

inom myndigheter. Att alla frågor bereds är mycket viktigt. Efter det att en fråga noga behandlats klart rådsarbetsgrupp och nått Coreper, har ett land tämav en ligen små möjligheter att ta upp problem och invändningar mot ett förslag.

Inför ministerrådsmöten

Efter ibland flera års beslutsförberedande processer på olika nivåer är det dags att föra ett ärende för beslut på ministerrådsnivå. Om alla medupp lemsländer enats att ett ärende beretts i Coreper eller en arbetsom som är färdigberett och klart för beslut kommer ärendet att tas upp som grupp, s.k. A-punkt på ministerrådets dagordning. Detta betyder att rådet kan en till beslut eller omröstning utan diskussion i sakfrågan. Punkter av detta slag kan i praktiken fattas vilken ministerrådskonstellation som helst. av Någon formell omröstning behövs sällan. Efter Coreperbehandlingen käntill varandras ståndpunkter. Så kallade B-punkter förekommer ner man beträffande frågor inte är färdigberedda utan kräver ytterligare dissom kussion, t.ex. då problemen inte lösts på arbetsgrupps- eller som Corepernivå. Dessa punkter diskuteras vid rådsmöten med aktuella fack- 167

ministrar. Det aktuella rådet kan remittera ärendet för ytterligare behandling i Coreper, exempelvis om det finns motstridiga ståndpunkter vid behandlingen av en viss fråga. Sverige företräds av regeringen i EU-arbetet och regeringen företräds i sin tur av ett statsråd vid ministerrådsmötet, även regeringen om som sådan fattar beslut kollektivt. Inför beslut skall regeringen förankra sina ställningstaganden i riksdagen, vilket sker i EU-nämnden. Varje ansvarigt departement har till uppgift att förse EU-nämndens kansli med informationsmaterial vilket består av en kommenterad dagordning för det aktuelrådsmötet och en särskild redogörelse för viktiga punkter på dagordningen. Kort innan EU-nämndens möten får nämnden del ministerav rådsmötenas slutliga dagordningar, via Sveriges representationen i Bryssel. Den särskilda redogörelsen, också kallad ministerrådspromemoria, skall innehålla uppgifter om frågor där angelägna svenska intressen står på spel och uppgift om frågorna ligger inom riksdagens beslutsområde, dvs. generellt normgivning genom lag. Viktiga detaljer bör behandlas är hur som svenska regler påverkas, vilka ekonomiska konsekvenser det får för stat, kommun, företag och enskilda. Dessutom bifogas redogörelse för en Europaparlamentets inställning till frågorna vid dess första läsning, ändringsförslag vid andra läsningen samt kommissionens inställning till dessa. Om departementen känner till vilka ståndpunkter intresseorsom ganisationer kan ha framfört kan det också Slutligen skall uppgifter anges anges om regeringens ståndpunkt i frågan.

Verkställighetsfasen

Efter det att ett rådsbeslut antagits och utfärdats, kan rådet kommissioge nen i uppgift att utforma verkställighetsföreskrifter. Det är emellertid medlemsländerna som ansvarar för att EG:s direktiv omvandlas till lagstiftning på nationell nivå. Den verkställighetsorganisation kommissom sionen har till sitt förfogande kallas för kommittologin. Den består av kommittéer med officiella representanter för medlemsländerna och arbetet kan ha anknytning till kommissionens rådgivande, förvaltande eller föreskrivande uppgifter. Kommissionen måste regel konsultera som och/eller få ett godkännande från kommittologikommitté. en Kommittéerna skall i de föreskrivna fallen, bedöma kommissionens förslag till verkställighetsbeslut och besluten fattas sedan kommissionen av eller ministerrådet beroende på vilka beslutsprocesser är tillämpliga. som Även under verkställighetsfasen det intresse för är av stort fackutskotten att hålla sig välinformerade, så att utformandet verkställighetsnorav mer inte kommer till stånd utan deras vetskap. Information arbetet om erhålls enklast via Sveriges ständiga representation i Bryssel, departementen och myndigheter med aktuellt ansvarsområde.

Referenslitteratur

Allgårdh, Olof Norberg, Sven, EU och EG-rätten. 2 uppl. Publica, 1995. Amnå, Erik red., Medmänsklighet att hyra, Libris, 1995. Andersson, Johnny, Medborgarmakt i Örebro vardagslivets organisering - om av närsamhället. Orebro kommun, stencil, 1995. Andersson, Åke E. m.fl., 70-talister. Om värderingar förr, och i framtiden. nu Natur och kultur, 1994. Axelson, Sigbert Petterssonflhorleif, Mot denna framtid. Carlssons förlag, 1992. Boverket, Lokalt utvecklingsarbete och samhällsplanering. Rapport 1995:14. Bäck, Mats Möller, Tommy, Partier och organisationer. 3 uppl.Publica,1995. Departementsserien Ds Kn 1981:8 Direktvalda lokala organ en principdiskussion. - Ds 1993:4 Medborgarkontor redovisning av pågående utvecklingsarbete. - Ds 1993:67 Servicesamverkan vid medborgarkontor. Ds 1994:9 Från samhällsguide till medborgarkontor om samhällsinformation och service i en decentraliserad förvaltning. Ds 1994:31 Det offentliga stödet till partierna inriktning och omfattning. - Ds 1994:93 Handbok i frivilligt arbete. Ds 1994:94 Föreningen som entreprenör möjligheter, begränsningar, konse- kvenser och risker. Ds 1994:102 Lokalt utvecklingsarbete och frivilligt arbete i Norden. Ds 1994:122 Utblick mot frivillig verksamhet. Ds 1994:123 Vi vill vara med och bestämma. Modeller för medborgarinflytande i stadsmiljö och på landet. Ds 1995:30 Handlingsprogram för forskning om ideell verksamhet. Folkrörelse- och Föreningsguiden, Civildepartementet Allmänna Förlaget, 1993. Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva, Byapolitiken goda exempel, 1994. - Gilljam, Mikael Holmberg, Sören, Ett knappt till EU. Väljarna och folkomröstningen 1994. Norstedts juridik, 1996. Gilljam, Mikael Holmberg, Sören. Väljarnas val, Norstedts juridik, 1994.

SOU 1996: 162

Gustavsson, Sverker, Ett demokratiskt Europa", Kungliga Vetenskapssamhällets i Uppsala Årsbok 30, 1994.

HammanThomas, Invandrarkandidater i 1979 års kommunala val i Stockholm. Expertgruppen för invandrarforskning, 1982.

Hegeland, Hans och Mattson, Ingvar, "Att få ett 0rd med i laget. En jämförelse av EU-nämndens och Europaudvalgets organisering och verksamhet", rapport till Statsvetenskapliga förbundets årsmöte, Sigtuna 1-3 oktober 1995.

Holmberg, Erik Stjernquist, Nils, Vår författning. 10 uppl. Norstedts juridik, 1995.

Isaksson, Anders, Alltid mer aldrig nog. Om medborgaren, staten och välfär- den. Fischer Co, 1994.

Jegers, Ivars Lindgren, Mats, Morgondagens värderingar. För dig tänker som vara med bortom sekelskiftet. Konsultförlaget AB, 1992.

Jönsson, Sten m.fl. red. Decentraliserad kommun exemplet Göteborg. SNS förlag, 1995.

Lindquist, Ulf Losman Sten, 1991 års kommunallag i dess lydelse 1 januari 1995. Fritzes, 1994.

Ljunggren, Stig-Björn, Ett visst mått av frihet. Tiden, 1994.

Lundström,Tommy Wijkström, Filip, Från röst till service Den svenska ideella sektorn i förändring, Sköndalsinstitutets skriftserie nr

Norström, Carl, EU och den svenska offentlighetsprincipen. Juridik Samhälle, 1995.

Melin, Mats Schäder, Göran, EU:s konstitution. Maktfördelningen mellan den Europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna. 2 uppl. Publica, 1996.

Micheletti, Michele, Det civila samhället och staten. Publica, 1994.

Olsson, Anders R, IT och det fria ordet- myten om Storebror. Juridik Samhälle, 1996.

Olsson, Jan, Den sociala ekonomin. Carlssons förlag, 1994.

Oskarsson, Maria Wängnerud, Lena, Kvinnor väljare och valda. som Studentlitteratur, 1995.

Petersson, Olof, m.fl., Demokrati och ledarskap. Demokratirâdets rapport 1996. SNS förlag, 1996.

Petersson, Olof, Politikens möjligheter har folkstyrelsen någon framtid SNS förlag, 1996.

Petersson, Olof, m.fl., Medborgarnas makt. Carlssons förlag, 1988.

Petterssonffhorleif, Bakom dubbla lås en studie små och långsamma vär- - av deringsförändringar. Institutet för framtidsstudier, 1988.

Premfors, Rune, m.fl., Demokrati i storstad stadsdelsnämnder i Stockholm. - 170 Carlssons bokförlag, 1994.

SOU 1996: 162 Propositioner prop. 1980/812139 Förslag om skattefrihet för vissa inkomster av bär- och svampplockning samt om ändrade regler för beräkning av existensminimum m.m. prop. 1986/87 Om aktivt folkstyre i kommuner och landsting. prop. 1990/911117 Om en ny kommunallag. prop. 1993/94:188 Lokal demokrati. Putnam, Robert D, Den fungerande demokratin medborgarandans rötter i - Italien. SNS Förlag, 1996. Rawworth, Philip, The Legislative Process in the European Community. European Monographs Kluwer Law and Taxation Publishers, 1993. Regeringens skrivelse 1995/96:190 Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen under 1995. Regeringens skrivelse 1995/96:194 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. R-pocket 1/95, En granskning av Sveriges demokratiska underskott. R-pocket 5/94, Blunda och skänk om den nygamla välgörenheten. - Riksrevisionsverket, Principer för prissättning av inforrnationstjänster, RRV 1995:64. Rosenberg, Göran, Medborgaren som försvann om politikens kris och möjlig- heter. Brombergs, 1993. Rothstein, Bo red., Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. SNS förlag, 1995. Rothstein, Bo och Särlvik, Bo red. Vetenskapen om politik festskrift till pro- fessor emeritus Jörgen Westerståhl. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet, 1996. Rothstein, Bo, Vad bör staten göra- om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. SNS förlag, 1994. Rättvisa. Rättviseutredningens rapport till LO:s 23:e ordinarie kongress 7-12 september 1996. SABO, Satsa på våra viktigaste bostadsområden. Rapport från arbetsgruppen miljonprogram segregation, 30 januari 1996. - Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden Uppsala, remissyttrande över SOU 1994:10, dnr 1024/94, 1994-04-27. Smith, Eivind, ed., National Parliaments as Cornerstones of European Integration. Kluwer, London, 1996. Statens offentliga utredningar SOU 1984:83 Folkstyret i kommunerna: Delaktighet- medverkan ansvar. - SOU 1984:84 Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan. 171

SOU 1996: 162 SOU 1985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. SOU 1990:24 Ny kommunallag. SOU 1990:36 Storstadsliv. Rika möjligheter hårda villkor. - SOU 1990: 44 Demokrati och makt i Sverige. SOU 1993:14 EG och våra grundlagar. SOU 1993:16 Nya villkor för ekonomi och politik. SOU 1993:71 Organisationernas bidrag. SOU 1993:72 Att inhämta synpunkter från medborgarna det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. SOU 1993:82 Frivilligt socialt arbete kartläggning och kunskapsöversikt. - SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling. SOU 1994:2 Kommunerna, landstingen och Europa. SOU 1994:10 Anslutning till EU förslag till övergripande lagstiftning. - SOU 1994:12 Suveränitet och demokrati, samt bilagedel. SOU 1994:32 Mycket under samma tak. SOU 1994:73 Ungdomars välfärd och värderingar SOU 1994:77Tillvarons trösklar ungdomars levnadsvillkor och framtidsutsikter. - SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag. SOU 1995:123 Subsidiaritetsprincipen i EU. SOU 1995:142 Att röja hinder för samverkan, egenmakt, arbetslinjen. SOU 1996:4 Vem bestämmer vad EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. SOU 1996:16 Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. SOU 1996:27 En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. SOU 1996:42Demokrati och öppenhet- om folkvalda parlament och offentlighet i EU. SOU 1996:47 Cirkelsamhället studiecirklars betydelser för individ och lokal- samhälle. SOU 1996:54 Kooperativa möjligheter i storstadsområden exempel, erfaren- heter och förslag till åtgärder. SOU 1996:55 Sverige, framtiden och mångfalden. SOU 1996:59 Europapolitikens kunskapsgrund. En principdiskussion utifrån 172 EU 96-kommitténs erfarenheter.

SOU 1996:71 Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. SOU 1996:110 Inför ett svenskt kulturnät. Statistiska centralbyrån, Föreningslivet i Sverige en statistisk beskrivning. - Levnadsförhållanden, rapport 86, 1994. Statistiska centralbyrån. Nominerade och valda kandidater vid de allmänna valen 1994. Statistiska meddelanden Be31 SM 9501. Statistiska centralbyrån, Politiska resurser och aktiviteter 1978-1994. Levnadsförhållanden, rapport nr 90, 1996. Statistiska centralbyrån. Valdeltagande bland utländska medborgare vid kommunfullmäktigevalen 1994. Statistiska meddelanden. Be 37 SM 9501. Statskontoret, I samhällets intresse 1995:7. Statskontoret, Statligt föreningsstöd en kartläggning. 1991:6. - Statskontoret, Vännens vän det samhällsekonomiska värdet av en frivillig- central. 1995:8. Svenska Kommunförbundet, Kommunalt förtroendevalda 1995. Del Fördelning på nämnder, andel kvinnor, ålder, parti m.m. 1996. Svenska kommunförbundets FoU-råd, Kommunal självstyrelse och lokal demokrati. En lägesrapport, april 1996. Trägårdh, Lars red., Civilt samhälle kontra offentlig sektor. SNS förlag, 1995. Ungdomsstyrelsen. Ungdomsråd en möjlighet, 1995. Utrikesdepartementet, Handbok för EU-arbetet om svenskt deltagande i kom- mittéer och arbetsgrupper. sekretariatet för Europainformation, Fritzes, 1995. Utskøttsbetänkanden 1980/81: SkU50 Om skattefrihet för vissainkomster av bär- och svampplockning m.m. 1987/88:KU23 Om aktivt folkstyre i kommuner och landsting. 1990/91:KU38 Ny kommunallag. 1994/95:KU22 Samverkan mellan riksdagen och regeringen med anledning av Sveriges anslutning till EU. Westlake, Martin, A Modern Guide to the European Parliament. Pinter Publishers Ltd, 1994. Westlake, Martin,The Commission and the Parliament. Butterworths, 1994. Westlake, Martin,The Council of the European Union. Catermill International Ltd, London, 1995. Wästberg, Olle, Det tomma rummet- om politikens vanmakt. Wahlström Widstrand, 1996.

Statens offentliga 1996 utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönster i svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande. . finansiering.U. U. Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiska landskapeti Norden Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. regeringskonferensen 1996.UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn ll kap. - av Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. pelare inför regeringskonferensen 1996. UD. 31. Attityder och lagstiftningi samverkan Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. erfarenheter av arbeteti EU. UD. 32. Mössoch människor.Exempel bra 7. Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och IT-användningblandbarn och ungdomar.SB. säkerhetspolitikinfor regeringskonferensen. UD. 33. Banverketsmyndighetsroll K. m.m. 8. Batterierna en laddadfråga. M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga. + A. - 9. Om järnvägenstrafildedning m.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister 10.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. ll. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravfor 36.Högskolai Malmö. U. tvá- och trehjuliga motorfordon.K. 37. Sverigesmedverkani FN:s familjeår. 12.Kommuneroch landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. 39. Rapportfrån klimatdelegationen1995. 13.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheterpå - 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. fmansmaktens område.Fi. 41. Statensmaritimaverksamhet.Fö. 15.Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte och offentligheti EU. UD. utvidgning. UD. 43. JämställdheteniEU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga 44. Översyn skatteflyktslagen. av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginformatik.K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen.Ju. 18.Totalüirsvarsplilctigam95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsarnhället.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen 1996. World. SwedishNational Reportfor HabitatlI. N. UD. 49. Regler för handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbud mot vapen allmänplats m.m. Ju. U. 51. Grundläggandedrag i arbetslöshetsförsäken ny 21. Reform och förändring. Organisationoch ring alternativ och förslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Precisering av handelsändamålet i detaljplan.M. 1993års universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendrag.M. 22. Inflytande riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsområden. S. inflytande, delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analys av denoffentliga sektorns 55. På väg mot egenföretagande. A. upphandling av varor och tjänstermed 55. Vägar in i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-läridersförslagoch debattinför 57. Pensionssarnordning för svenskari EU-tjänst.Fi. regeringskonferensen 1996.UD. 58. Finansieringen det civila försvaret.Fö. av 25. Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

59.Europapolitikenskunskapsgrund. 86. Utveckladsamordninginom det civila försvaret

En principdiskussionutifrån och fredsräddningstjänsten. Kartläggning,

EU 96-kommitténserfarenheter. UD. övervägandenoch förslag. Fö.

60.Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och 87. Tredimensionellfastighetsindelning. Ju.

utvidgningens effekter pâ den gemensamma 88.Kameraövervakning.Ju.

jordbrukspolitiken.UD. 89.Samverkanmellanhögskolanoch de smáoch

6 .Olika länder olika takt. Om flexibel integration medelstoraföretagen.N. och förhållandetmellan stora och små stater i EU. 90. Sammanhâlletstudiestöd.U.

UD. 91.Den privata vårdensomfattningoch framtida

62.EU, konsumenterna och maten ersättningsformer de nationella - En översynav Förväntningaroch verklighet. Jo. för läkareoch sjukgymnaster.S. - taxorna 63. Medicinskaundersökningari arbetslivet. A. 92. IT i miljöarbetet.M. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn av - 93. Ny yrkestrafiklagstiftning.K. socialförsäkringensadministration.S. 94. Nationell teleadresskatalog. K.

65.Administrationen av EU:s jordbrukspolitik 95.Botniabanan.K.

i Sverige.Jo. 96.Stmkturförändring och besparing.

66.Utvärderatpersonval.Ju. En uppföljning genomfördaförändringar av 67.Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktensledningsorganisation. Fö.

Fi. 97. Effektivare försvarsfastigheter

68.Någrafolkbokföringsfrâgor. Fi. Utvärdering reform. Fö. av en 69.Kompetensoch kapital + bilaga. N. 98. Vem försvaret Utvärdering styr av .Samverkan mellan högskolan och näringslivet.N. effekterna LEMO-reformen. Fö. av 71. Lokal demokratioch delaktigheti Sveriges städer 99. Avveckling med inläming. Erfarenheterfrån

och landsbygd.ln. LEMO-reformensavveckling personal.Fö. av 72. Rättspsykiatrisktforskningsregister. S. 100. Ett för skattebetalningar.Del A. nytt system 73. Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Ett för skattebetalningar,Del B. nytt system Volym l En granskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73. Swedish NuclearRegulatory Activities. och bilagor. Fi.

Volume l An Assessment.M. 101.Kämavfall teknik ochplatsval.KASAMs - - 74. Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. yttrande över SKBsFUD-Program95. M.

Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspráksutbildning för föräldrar. U. - - 74. Swedish Nuclear RegulatoryActivities. 103. Miljöbalken. En skärpt och samordnad

Volume 2 Descriptions.M. miljölagstiftning för hållbar utveckling. - en 75. Värden i folkhögskolevärlden. U. Del l och 2. M.

76. EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, 104. Konsumentskydd elmarknaden. C. formalia. Sammanfattning av ett seminariumi 105 .Att främja donationertill universitet

april 1996.UD. och högskolor. U.

77. Utländskaförsäkringsgivaremedverksamhet i 106. EU och Sverige från Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamöten av 78. Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning 1995-96.UD.

och finansiering.N. 107.Union gränser konsekvenser,möjligheter, utan - 79. Översyn revisionsreglema.Fi. av problem. Sammanfattning av ett seminariumi 80. Viktigt meddelande. november1995.UD.

Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C.

81. Skyddför sparandei sparkasseverksamhet. Fi. 109.Från ákerlottertill Paradis delbetänkande - ett 82. En översynav luft- sjö- och spârtrafikens från Utredningenom universitetsfastigheter m.m. tillsynsmyndighetenK. angåendeöverlâtelseroch tomträttsupplâtelser av 83. Allmänt pensionssparande. S. vissahögskolefastigheter.Fi.

84. Ekobrottsforskning. Ju. 110. Inför Svensktkultumät IT och framtiden ett - 85. EgonJönsson en kartläggning av lokala sam- inom kulturomrâdet.Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsomrádet.S.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

lll. Bevakadövergång. Åldersgränser för 137. Kommunalförbundoch gemensam nämnd ungaupp till 30 år. C två former för kommunalsamverkan.In. 112. Integrering av miljöhänsyninom den statliga 138.Ny behörighetsreglering hälso-och sjukvårdens förvaltningen.M. område m.m. S. 113.En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch 139. Skatt avfall. Fi. rehabilitering.Del l och S. 140.K0:s biträde enskilda.ln. 114.En körkortsreform. K. Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. . 115. Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 142. Länsstyrelsemas roll i infrastrukturplaneringen. K. 116. Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143.Krock eller möte Om denmångkulturella utredningen.Fi. skolan.U. 117.Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. 144. Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118. StationStockholmNord. K. 145. Arbetstid 119.Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företags av längd,förläggningoch inflytande + bilagedel.A. inkomster. Fi. 146. Att återerövravardagen.S. 120.Högskolan i Malmö Slutbetänkande. U. 147. Övergångsbestämmelser till miljöbalken.M. - 12l.Spår, miljö och stadsbildi centrala Stockholm. K. 148. Översyn förvärvslagenoch hyreslagen av l22.Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Borgen och pant. Ju. och hantverksutövande. U. 149. Elberedskapen. Förfatmingsfrågor.N. 123.iakttagelseroch förslagefter omstruktureringen av 150.En allmänoch sammanhållen arbetslöshetsförsvaretsledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för en hållbar hälsoutveckling. 151.Bidrag genom arbete En antologi.S. - Betänkande. Förslag till nationellthandlingsprogram. 152. Gruvornaochframtiden.N. Bilaga Miljörelateradehälsorisker.S. 153.Hållbar utveckling Sveriges i skärgárdsområden. Bilaga2. Aktörer ochverktyg i miljöhälsoarbetet. S. M. Environmentfor Sustainable HealthDevelopment 154.Tre rapporterom studiecirklar.U. an Action Plan for Sweden.S. 155. Omtankar om vattendrag 125.Droger i trafiken.Ju. ett nytt angreppssätt. M. 126. Dopingi folkhälsoperspektiv. Del A ochDel B. S. 156. Bostadspolitik2000 från produktions-till - 127. Folkbildningens institutioner.U. boendepolitik Särtryck + + Bilaga.In. 128.Skyddet kulturmiljön. En Översyn redovisningslagstiftningen. Ju. av översynav 157. av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader 158.Sverige och EMU. Fi. och kulturmiljöer, prästgårdar,kyrkstäderoch 159 Folkbildningen en utvärdering. U. . ortnamn. Ku. 160. Bouppteckningar ocharvsskatt.Ju. 129.Den kommunalasjälvstyrelsen och grundlagen. In. 161.Rätt att flytta en fråga om bemötande äldre.S. av - 130.De tvâ kulturerna.Rapporter Klaus av Richard 162.Pamedborgarnas villkor en demokratisk - Böhme,Bo Huldt, Carl-Einar Stálvant samt Kent infrastruktur + bilaga. In. Zetterberg. Bilagormed underlagsmaterial till UTFÖR:sslutbetänkande SOU 1996:123.Fö. 131.Extern värdering av hot ochförmåga.Bilagormed underlagsmaterial till UTFÖR:sslutbetänkande SOU 1996:123. Fö. 132. Det stora och snabba greppet. Om LEMO-reformens metoderochresultat. Bilagormedunderlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. 133. Jämställdvård. Olika vård lika villkor. S. 134.Jämställd vård. Möten i vården ur ett tvär etenskapligt perspektiv.S. 135. Fibromyalgioch Duchennes muskeldystrofi. Kunskapsläge ochbehov av framtidaFoU. S. 136.Effekter av EU:s jordbrukspolitik.Jo.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. Mössoch människor.Exempelpå bra 1611 IT-användningblandbarn och ungdomar. 32 EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, w Justitiedepartementet formalia. Sammanfattning av ett seminariumi

april 1996.76 Kriminalunderrättelseregister EU och Sverige från Kiruna till Malmö. DNA-register. 35 - Sammanfattning fyra regionalamöten av Elektroniskdokumenthantering.40 1995-96.106 Presumtionsregelni expropriationslagen.45 Union utan gränser konsekvenser,möjligheter, Förbud allmänplats 50 mot vapen m.m. problem. Sammanfattning av ett seminariumi Utvärderatpersonval.66 november1995. 107 Ekobrottsforskning.84

Tredimensionell fastighetsindelning. 87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning.88 Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier Droger i trafiken.125 Översyn efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, av förvärvslagenochhyreslagen försäkringar. 18 Borgenoch pant. 148 Översyn Statensmaritimaverksamhet.41 av redovisningslagstiftningen. 157 Finansieringen av det civila försvaret. 58 Bouppteckningar ocharvsskatt.160 Utveckladsamordninginom det civila försvaret

Utrikesdepartementet och fredsräddningstjänsten. Kartläggning,

överväganden och förslag. 86 Vem bestämmer vad EU:s interna spelreglerinför Strukturförändringoch besparing. regeringskonferensen 1996.4 En uppföljning av genomfördaförändringar Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 pelareinför regeringskonferensen 1996. 5 Effektivare försvarsfastigheter Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns Utvärdering av en reform. 97 erfarenheter arbeteti EU. 6 av Vem styr försvaret Utvärdering av Av vitalt intresse. EU:s utrikes-och effekterna av LEMO-reformen. 98 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrån Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga LEMO-reformensavveckling av personal.99 ochekonomiskaaspekter av EU:s sjätte iakttagelser och förslag efter omstruktureringenav utvidgning. 15 försvaretsledningoch stöd. 123 Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, De tvâ kulturema. Rapporter av Klaus Richard utträdesrätt,medborgarskap och mänskliga Böhme, Bo Huldt, Carl-EinarStålvant samt Kent rättigheteri EU. 16 Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterial till Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs UTFÖR:sslutbetänkande SOU 1996:123.130 bedömningarinför regeringskonferensen 1996. 19 Externvärdering av hot och förmåga.Bilagor med Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande EU-ländersförslagochdebattinför SOU 1996:123.131 regeringskonferensen 1996. 24 Det stora ochsnabba greppet. Om LEMOreformens Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament metoderochresultat.Bilagormedunderlagsmaterial och offentlighet i EU. 42 till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123.132 Jämställdheten i EU. Spelregleroch

verklighetsbilder.43 Socialdepartementet

Europapolitikenskunskapsgrund. Sverigesmedverkani FN:s familjeár. 37 En principdiskussionutifrån Kooperativamöjligheter i storstadsområden. 54 EU 96-k0mmitténserfarenheter.59 Försäkringskassan Sverige Översyn av Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och - Socialförsäkringens administration.64 utvidgningenseffekter den gemensamma Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 jordbrukspolitiken.60

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande. 83 Borgenärsbrotten en översyn av 11 kap. EgonJönsson kartläggning lokala - - en av brottsbalken.30 samverkansprojektinom rehabiliteringsområdet.85 Översyn av skatteflyktslagen. Denprivata vårdensomfattningoch framtida Reformeratförhandsbesked.44 ersättningsfonner En översynav - de nationella Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. 57

taxorna för läkareoch sjukgymnaster. 91 Medborgerlig insyn i kommunalaentreprenader.67 En allmän och aktiv försäkring vid sjukdomoch Några folkbokföringsfrágor. 68 rehabilitering.Del 1 och 2. 113 Utländskaförsäkringsgivaremed verksamhet i Barnkonventionenoch utlänningslagen.115 Sverige. 77 Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Översyn av revisionsreglerna.79 Förslagtill nationellthandlingsprogram. 124 Skydd för sparandei sparkasseverksarnhet. 81 Bilaga Miljörelateradehälsorisker.124 Ett nytt systern för skattebetalningar.Del A. Bilaga2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. 124 Ett nytt systern för skattebetalningar.Del B. Environment for Sustainable Health Development- an Författningsförslag,författningskommentarer Action Planfor Sweden.124 och bilagor. 100 Dopingi folkhälsoperspektiv. Del A ochDel B. 126 Från åkerlottertill Paradis ett delbetänkande Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133 från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. Jämställd vård. Möten i vården ur ett angåendeöverlåtelseroch tomträttsupplåtelser av tvärvetenskapligperspektiv.134 vissa högskolefastigheter.109 Fibromyalgioch Duchennes muskeldystroñ. Artikel 6 i Europakonventionen och skatte- Kunskapsläge ochbehovav framtidaFoU. 135 utredningen.116 Ny behörighetsreglering hälso-och sjukvårdens Expertrapporter från Skatteväxlingskornmittén.117 område m.m. 138 Lättnadi dubbelbeskattningen mindre av företags Vårdavgifter vid rättspsykiatriskvård, m.m. 141 inkomster. 119 Att återerövra vardagen.146 Skattpå avfall. 139 Bidrag genom arbete En antologi.151 - Sverigeoch EMU. 158 Rätt att flytta en fråga om bemötande äldre. 161 av - Utbildningsdepartementet Kommunikationsdepartementet Den nya gymnasieskolan hur går det 1 - Omjärnvägenstrañkledningm.m. 9 Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 2 två- och trehjuliga motorfordon. 11 Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. Bättre trafik medväginformatik. 17 20 Ny kurs i trafrkpolitiken + Bilagor. 26 Reform och förändring. Organisationoch verksamhet Banverkets myndighetsroll m.m. 33 vid universitetoch högskolor efter 1993års Enskilda vägar. 46 universitets-och högskolereform.21 En översynav luft- sjö- och spårtrañkens Inflytandepå riktigt Om elevers rätt till tillsynsmyndigheter.82 inflytande, delaktighet och ansvar. 22 Ny yrkestrafrklagstiftning.93 En strategiför kunskapslyft och livslångt lärande. 27 Nationell teleadresskatalog. 94 Det forskningspolitiskalandskapet i Norden på Botniabanan.95 l990-ta1et.28 En körkortsreform114 Forskningoch Pengar.29 StationStockholm Nord. 118 Högskolai Malmö. 36 Spår, miljö och stadsbild i centralaStockholm.121 Cirkelsamhället. Studiecirklarsbetydelser för Länsstyrelsemas roll i infrastrukturplaneringen. 142 individ och lokalsamhälle. 47

Värden i folkhögskolevärlden.75 Finansdepartementet Sammanhålletstudiestöd.90 Kommuner och landsting medbetalnings- 102 TUFF - Teckensprâksutbildningför föräldrar. svårigheter. 12 Att främja donationertill universitet

Budgetlag regeringensbefogenheterpå och högskolor. 105 frnansmaktens område. 14

Statens offentliga utredningar

1996 Systematisk förteckning

Högskolani Malmö slutbetänkande.120 Kompetensoch kapital + bilaga. 69 - Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.70

och hantverksutövande.122 Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch

Folkbildningensinstitutioner.127 finansiering.78

Krock eller möte Om denmångkulturella skolan.143 Samverkanmellanhögskolanoch de småoch - Tre rapporter om studiecirklar.154 medelstora företagen.89

Folkbildningen en utvärdering.159 -

Närings- och handelsdepartementet Jordbruksdepartementet

Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel.144

Offentlig djurskyddstillsyn.13 Elberedskapen. Författningsfrâgor.149

EU, konsumenterna och maten Gruvomaochframtiden.152

- Förväntningaroch verklighet. 62

Administrationen av EU:s jordbrukspolitik Civildepartementet

iSverige. 65 Fritid i förändring.

Effekter av EU:sjordbmkspolitik.136 Om kön och fördelning av fritidsresurser.3

Forskningför vår vardag. 10

Arbetsmarknadsdepartementet

Attityder och lagstiftningi samverkan Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34 + + bilagedel.31

Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring Konsumentskydd elmarlmaden. 104 alternativ och förslag.51 Konsumenternaoch miljön. 108

Sverige, framtidenoch mångfalden.55 Bevakadövergång. Åldersgränser för till ungaupp På väg mot egenföretagande. 55 30 år. 1 l 1

Vägar in i Sverige.55

Hälften vore nog om kvinnor och män på Inrikesdepartementet

- 90-ta1etsarbetsmarknad.56 Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäderoch Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 landsbygd.71

Arbetstid Denkommunalasjälvstyrelsenochgrundlagen.129 längd,förläggningoch inflytande + bilagedel. 145 Kommunalförbundoch gemensam nämnd En allmänochsammanhållen arbetslöshets- två former för kommunalsamverkan.137 försäkring.150 K0:s biträde enskilda.140

Bostadspolitik2000 från produktions-till

Kulturdepartementet -

boendepolitik Särtryck + + Bilaga156 Från massmediatill multimedia Påmedborgarnas villkor demokratisk - - en att digitaliserasvensktelevision.25 infrastruktur + bilaga. 162

Viktigt meddelande.

Radiooch TV i Kris och Krig. 80 Miljödepartementet

Inför ett Svensktkulturnät IT och framtiden Batterierna - en laddadfråga. 8 inom kulturomrâdet.110 Nationalstadsparker.38

Skyddet av kulturmiljön.En översyn av Rapportfrån klimatdelegationen1995. kulturminneslagens bestämmelser om byggnader Klimatrelateradforskning. 39 och kulturmiljöer,prästgardar,kyrkstäderoch Precisering handelsändamálet i detaljplan.52 av ortnarrm. 128 Kalkning av sjöar och vattendrag53

Svenskkärnteknisktillsynsverksarnhet.

Näringsdepartementet

Volym 1 En granskning.73 - Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns SwedishNuclear RegulatoryActivities.

upphandling av varor och tjänstermed Volume l An Assessment.73 miljöpåverkan.23 Svenskkämteknisktillsynsverksamhet.

ShapingSustainableHomes an Urbanizing Volym 2 Faktaredogörelser. 74 - World. SwedishNationalReportfor HabitatII. 48 SwedishNuclearRegulatoryActivities.

Reglerför handelmedel. 49 Volume 2 Descriptions.74 -

1996 Statens Offentliga utredningar

Systematisk förteckning

IT i miljöarbetet. 92 teknik och platsval. KASAMs Kärnavfall yttrandeöver SKBs FUD-Program 95. 101 Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. 103 Integreringav miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. 112 Övergångsbestämmelsermiljöbalken.147 till Hållbar utvecklingi Sveriges skärgárdsområden. 153 Omtankarom vattendrag ett nytt angreppssätt. 155