Myndighetsutövning vid medborgarkontor : rapport från MBK-utredningen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Myndighetsutövning Vid medborgarkontor

från Rapport MBK-utredningen

5h

flm

w Statens offentliga utredningar

WW 1995:61

W

Civildepartementet

Myndighetsutövning

Vid

medborgarkontor

Rapport från MBK-utredningen

Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och inforrnationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

Omslagsbild: Lena Larsson, Varberg

ISBN 91-38-13973-1 NORSTEDTS TRYCKERI AB Stockholm 1995 ISSN 0375-250x

Till

Statsrådet och chefen för

Civildepartementet

Regeringen bemyndigade genom beslut den 17 mars 1994 chefen för Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera vilka förvaltningsuppgifter innefattande myndighetsutövning som lämpligen kan handläggas vid medborgarkontor Dir. 1994:26. Med stöd av detta bemyndigande förordnade civilministern den 25 mars 1994 försäkringsdomaren, rättschefen Lennart Aspegren som särskild utredare. Som sekreterare förordnades den 3 maj 1994 kammarrättsassessorn Lars-Åke Ström.

Samma dag förordnades som sakkunniga ñnansrâdet Sören

numera Häggroth och numera rättschefen Göran Schäder samt som experter byrådirektören Per Edin, biträdande länspolismästaren Sten-Olov Hellberg, förbundsjuristen Ingegärd Hilborn, hovrättsassessorn Gösta Ihrfelt, kammarrättsassessorn Per Swahn, departementssekreteraren Frank Walterson och numera kanslirådet Mona Wildig. Utredningen har arbetat under namnet MBK-utredningen C 1994:01. Härmed får vi lämna över vår rapport Myndig-

hetsutövning vid medborgarkontor. Den innehåller författningsförslag som ger möjligheter att utvidga

den pågående försöksverksamheten till att omfatta fler tänkbara huvudmän, fler tänkbara samarbetsformer och fler tänkbara ärendetyper. De statliga m.fl. ärendegrupper som omfattas av förslagen innefattar myndighetsutövning av olika slag. De avser polisområdet, socialför-

säkringsområdet, skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och arbetsförmedlingen.

Vi har undersökt också andra statliga områden, dock utan att hitta

nâgra för ändamålet lämpliga ärendegrupper. Detta gäller bl.a.

länsstyrelsernas ansvarsområde.

Våra förslag omfattar emellertid även del kommunala uppgifter

en

med myndighetsutövning, nämligen inom socialtjänsten, plan- och byggområdet, miljö- och hälsoskyddsområdet m.m.

Vi i våra överväganden och förslag. är ense Vi har därmed slutfört vårt uppdrag.

Stockholm i maj 1995

Lennart Aspegren

Lars-Ãke Ström

Innehåll

Förkortningar 11

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningens förslag i sammanfattning 13

. . . . . . . . . . . .

2 Utredningens författningsförslag 21

. . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Förslag till lag utvidgad försöksverksamhet om vid medborgarkontor 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2 Förslag till förordning utvidgad försöksverksamhet

om vid medborgarkontor 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Uppdraget 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Våra direktiv 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 Bakgrunden till uppdraget 28

m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Försöksverksamheten 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4 Gränserna för utredningsuppdraget 32

. . . . . . . . . . . . . .

4 Utredningsarbetet 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Allmänt 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2 Förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn 36

. . . . . . . . 4.3 Internationella jämförelser 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Finland 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Norge 44 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Nederländerna 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Svensk offentlig förvaltning i historiskt perspektiv 49

ett . . .

5.1 En sektoriserad offentlig förvaltning växer fram 49

. . . . . .

5.2 Sektorisering och sekretess 53

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Lagstyrning myndigheter 57

av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Myndighet 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.1 Regeringsformen 57 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.2 Tryckfrihetsförordningen 59

. . . . . . . . . . . . . . .

6.1.3 Sekretesslagen 59

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.4 Förvaltningslagen 60

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.5 Datalagen 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.6 Lagen om offentlig anställning 61

. . . . . . . . . . . .

Innehåll

6.1.7 J ustitieombudsmännens och Justitiekanslerns

tillsynsområden 61

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.8 Närmare den kommunala förvaltningen, om dess myndigheter 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Myndighetsutövning 65

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.1 Regeringsformen 65

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Förvaltningslagen 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Brottsbalken 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.4 skadeståndslagen 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.5 Doktrin 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.6 Kommunal myndighetsutövning 71

. . . . . . . . . . .

6.3 Åtgärder vid myndighetsutövning 72

. . . . . . . . . . . . . 6.3 1 Brottsbalken 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 skadeståndslagen 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Det allmännas skadeståndsansvar vid

myndighetsutövning 74

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5 Myndighetsutövning och rollkonflikt 76

. . . . . . . . . . . . .

6.5.1 Förvaltningslagens jävsregler 76

. . . . . . . . . . . . 6.5.2 Bisysslor 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.3 Justitiekanslerns inställning till en tänkt

förändring inom besiktningsveterinärorgansia-

tionen 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5.4 Ett lagstiftningsärende som belyser frågan

oklar rollfördelning vid blandat om myndighetsansvar 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6 Överföring förvaltningsuppgifter. 81

av . . . . . . . . . . . . .

6.6.1 Gynnande förvaltningsbeslut 81

m.m. . . . . . . . . .

6.6.2 Överföring av myndighetsutövning från det

allmänna till privata rättssubjekt 82

. . . . . . . . . . .

6.6.3 Överföring från staten till kommuner 84

. . . . . . .

6.6.4 Överföring mellan statliga myndigheter 86

. . . . . .

6.6.5 Överföring från en kommun till en statlig

myndighet 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6.6 Överföring mellan kommuner 90

. . . . . . . . . . . .

6.6.7 Överföring mellan kommunala nämnder 90

. . . . . . 6.7 Anställning eller uppdrag 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.1 Arbetsledning 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.2 Avlöning, sociala förmåner 92 m.m. . . . . . . . . . .

6.7.3 Semester, anställningskydd, arbetsmiljö 93

. . . . . . 6.7.4 Disciplinansvar 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.5 Straffansvar 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.7.6 skadeståndsansvar 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8 Sekretess 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

sou 1995:61 Innehåll

6.8.1 Allmänt 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8.2 Sekretessen gäller både anställda och

uppdragstagare 96

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8.3 Sekretessen mellan och inom myndigheter 96 . . . . 6.9 Registeransvar 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Inledning till en problemanalys 103 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Vad är ett medborgarkontor 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Funktionsfördelning och förvaltningsorganisation 105 . . . . . 7.2.1 Staten 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Kommunerna 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Förvaltningspersonalen i stat och kommun 109 . . . . 7.3 En alternativ funktionsfördelning 110 . . . . . . . . . . . . . . .

7.4 Funktioner från en eller Hera verksamhetsgrenar

förs samman i ett medborgarkontor 112 . . . . . . . . . . . . . . 7.4.1 Funktionsnivâer 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.2 Verksamhetsformer 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.3 Verksamhetsformer för medborgarkontor 114 . . . . . 7.4.4 Funktionsnivåer i medborgarkontor 115 . . . . . . . . . 7.5 Medborgarkontor i ett kommunalt perspektiv 116 . . . . . . . . 7.6 Sektorövergripande Verksamhetsformer för statliga

myndigheter och för försäkringskassor 120

. . . . . . . . . . . . 7.6.1 Statliga myndigheter 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6.2 Försäkringskassor 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.7 Medborgarkontor i praktiken 122 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.7.1 Varför etableras medborgarkontor 123 . . . . . . . . .

7.7.2 Hur är de etablerade medborgarkontoren

organiserade 124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 En reform 127

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1 Behovet av myndighetsutövning vid medborgarkontor 127

. . 8.2 samarbetsformer i medborgarkontor 131 . . . . . . . . . . . . .

8.2.1 Övergripande rättsliga faktorer m.m. 131

. . . . . . . . 8.2.2 Närmare om samarbetsformerna 133 . . . . . . . . . . . 8.2.3 Ny inriktning integrerade medborgarkontor i gemensam regi 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.4 Nya förvaltningsuppgifter i sarntjänst 141 . . . . . . . 8.3 Myndighet 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.4 Myndighetsutövning 147

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.5 Åtgärder vid myndighetsutövning 154

. . . . . . . . . . . . . 8.6 Det allmännas skadeståndsansvar vid

myndighetsutövning 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Anställning eller uppdrag 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

8.8 Sekretess 158 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.9 Registeransvar 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.10 Styrning, ledning, kontroll, tillsyn, revision 170 . . . . . . . .

9 Ärendegrupper med myndighetsutövning 175

. . . . . . . . . . . 9.1 Polisomrâdet 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.1 Bakgrund 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.2 Anmälan om enklare fönnögenhetsbrott 181 . . . . . . 9.1.3 Utfärdande av pass 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 4 Utfärdande av jaktvapenlicenser 196 . . . . . . . . . . . 9.1.5 Hantering av hittegods 202 . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.6 Delgivning 206 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 7 Tillstånd till offentlig tillställning eller

användning av offentlig plats 210 . . . . . . . . . . . . .

9.1.8 Tillstånd att handha brandfarliga eller

explosiva varor 217 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.9 Spränglov 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Socialförsäkringsomrâdet 224 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Bakgrund 224 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.2 Bostadsbidrag till barnfamiljer 230 . . . . . . . . . . . . 9.2.3 Bostadstillägg till pensionärer 234 . . . . . . . . . . . . 9.2.4 Intyg rätt till sjukvårdsförmåner 236 om . . . . . . . . 9.3 Skatteförvaltning, exekution 237 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.1 Bakgrund 237 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Jämkning under inkomståret av preliminär

skatt för skolungdom och studerande 241 . . . . . . . .

9.3.3 Jämkning under inkomståret av preliminär

skatt för löntagare 243 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.4 Utdrag ur skattelängdtaxeringsuppgifts-

register 245 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.5 Intyg om att inga kvarskatteavdrag skall

göras 245 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.6 Taxeringsbevis för fastighet 246 . . . . . . . . . . . . . 9.3.7 Tilldelning av duplett av A-skattsedel 247 . . . . . . . 9.3.8 Anstånd med betalning av skatt 247 . . . . . . . . . . . 9.3.9 Deklarationsanstånd 249 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.10 Förtryckning av självdeklaration 250

. . . . . . . . . . 9.3.11 Personbevis 251 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.12 Flyttningsamnälan 252 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Arbetsförmedling 255 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.1 Bakgrund 255 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4.2 Inskrivning av arbetssökanden 261 . . . . . . . . . . . . 9.4.3 Handläggning flyttningsbidrag 263 av . . . . . . . . . .

sou 1995:61 Innehåll

9.5 Andra statliga områden, däribland länsstyrelsernas

område 265 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Det kommunala omrâdet. 266 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6.1 Bakgrund 266 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.6.2 Barnomsorgsplats 268

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.6.3 Socialbidrag till vissa pensionärer 269

. . . . . . . . . . 9.6.4 Enklare bygglov 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.6.5 Parkeringstillstånd handikappade 272

. . . . . . . .

9.6.6 Inackorderingsbidrag 272

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.6.7 Tillstånd till förmultningsklosett 273

. . . . . . . . . .

10 Utredningens författningskommentarer 275

. . . . . . . . . . . .

10.1 Förslaget till lag utvidgad försöksverksamhet

om vid medborgarkontor 275 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Förslaget till förordning utvidgad försöksom verksamhet vid medborgarkontor 288 . . . . . . . . . . . . . . .

11 Kostnader 291 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

1 Regeringens kommittédirektiv 1994:26 293

. . . . . . . . . . . . 2 Lag 1994:686 om försöksverksamhet med

medborgarkontor 299 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förkortningar

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen BrB brottsbalken Dir. Regeringens kommittédirektiv Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskapenEuropeiska gemenskaperna EU Europeiska unionen FL förvaltningslagen 1986:223 JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmänJustitieombudsmannen KL kommunallagen 1991:900

LOA lagen 1994:260 om offentlig anställning

MBK medborgarkontor skrivs i regel ut

NJA Nytt juridiskt arkiv, avd. I

OECD Organisationen för ekonomisk samverkan och utveckling

prop. regeringens proposition

RF regeringsformen

RFV Riksförsäkringsverket

RPS Rikspolisstyrelsen

rskr. riksdagsskrivelse

RSV Riksskatteverket SekrL sekretesslagen 1980:100

SFS Svensk författningssamling

SOU Statens offentliga utredningar

TF tryckfrihetsförordningen

1 Utredningens förslag i sammanfattning

Det pågående försöket utvidgas

Grundmodellen behålls

I fortsättningen kommer i hel del fall troligen hemelektronik en ny kombinerad med utvecklade teleförbindelser att i allt större m.m.

utsträckning användas i medborgarnas kontakter med de offentliga myndigheterna. Men trots den omvälvande utveckling multimedia

av som vi sålunda av allt att döma står inför redan under de allra

närmaste åren, har medborgarkontor säkerligen viktig uppgift

en att

fylla för stora befolkningsgrupper, kanske inte minst för pensionärer

och för invandrare och andra spráksvaga Detsamma gäller grupper. för medborgarna i allmänhet i sådana fall där ett personligt besök hos

myndigheter är önskvärt eller rent nödvändigt, t.ex. i passärenden.

av

Och medborgarkontoren kommer naturligtvis själva kunna till

att allmänhetens tjänst utnyttja informations- och kommunikationsny teknik efter hand som den blir tillgänglig.

Vår uppgift i MBK-utredningen är att undersöka möjligheterna att föra över myndighetsutövning till medborgarkontor. Den form av s.k. medborgarkontor som avses med lagen 1994:686 om försöksverksamhet med medborgarkontor skall det vill vi till

-

en början slå fast kunna användas också med vårt förslag. En

-

kommun skall således också i fortsättningen under försöksperioden få träffa avtal med en statlig myndighet, allmän försäkringskassa eller

en

ett landsting om att dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter

som

inte innebär myndighetsutövning. Enligt den nuvarande försökslagen behöver kommun inte själv

en

stå för de förvaltningsuppgifter kommunen tar sig

som genom uppdragsavtalet i de uppdragsgivande myndigheternas Den namn.

ordningen får med vårt förslag bestå, men bara så länge det är fråga om sådana förvaltningsuppgifter inte innebär myndighetsutövning.

som

Då skall det alltså även fortsättningsvis under försöksperioden

vara

möjligt för den kommun eller den myndighet utför förvaltnings-

som uppgifter av ren informations- och servicekaraktär att göra det utan att

upplysa den som efterfrågar den aktuella tjänsten att den primärt

om faller inom en annan myndighets ansvarsområde.

Utredningens förslag i sammanfattning

Men vi för också fram flera nya förslag.

Fler tänkbara aktörer

första tillämpningsomrâdet för samverkan

Vi föreslår för det att

statliga myndigheter, försäkringskassor och

sträcks nu ut så att även

inom för försöket träffa s.k. samtjänstavtal

landsting ges rätt att ramen

vid medborgarkontor utföra förvaltningsuppgifter för

om att ett varandras räkning, eller för kommuners räkning.

begränsningen i den nuvarande försökslagen till Det betyder att kommunalt huvudmannaskap för medborgarkontoren upphör.

Fler tänkbara samarbetsformer

andra tillämpningsområdet för samverkan skall

Vi föreslår för det att

omfatta direkt personalsambruk. De

sträckas ut till att även ett

i medborgarkontor får således med myndigheter som samverkar ett utföra förvaltningsuppgifterna utnyttja inte

vårt förslag för att kunna

varandras lokaler och utrustning utan också varandras personal.

bara

polismyndighet kan ingå avtal med t.ex. en

Det innebär t.ex. att en

försäkringskassa verksamhet vid ett medborgar-

kommun eller en om

där skall finnas någon redan anställd polispersonal

kontor, oavsett om eller inte. med särskilt anställnings- eller upp-

Avtalet kan kompletteras ett

flera, kanske samtliga handläggare vid

dragsavtal med en eller

anställda vid andra myndigheter eller vid en kommun, om kontoret,

skall för vissa uppgifter inom

att de i polismyndighetens namn svara

polisområdet. blir alltså möjligt för handläggare vid ett medborgarkontor

Det en handlägga ärenden från verksamhetsområden. att nya

förslag är offentliga myndigheter, för det

Tanken med dessa att ge

medborgarkontorssamverkan, så goda

fall de är intresserade av en

organisera flexibla samverkanslösningar förutsättningar som möjligt att

alltefter de olika behov som kan finnas.

Utredningens förslag i sammanfattning

Myndighetsutövning blir möjlig, men bara inom vissa gränser med hänsyn till rättssäkerhet och integritet

Vi föreslår för det tredje ett slopande av den nuvarande begränsningen

av försökslagens tillämpningsområde till sådana förvaltningsuppgifter

som inte innebär myndighetsutövning.

Beroende vilka myndigheter som ingår i en medborgarkontors-

samverkan och vilka uppgifter myndigheterna för till kontoret, kan en

handläggare där med vårt förslag svara för förvaltningsuppgifter

inom vitt skilda områden på ett sätt som annars inte är brukligt inom svensk förvaltning. Men förslaget innebär inte att fältet skall öppnas fritt för alla former av myndighetsutövning vid ett medborgarkontor. I en kombination av förvaltningsuppgifter, särskilt när de innebär myndighetsutövning, ligger det nämligen som man har framhållit från olika häll en risk för intressekollisioner som kan hota -rättssäkerhets- och integritetsskyddet.

Förvaltningsuppgifter, som innefattar myndighetsutövning och som

innebär sådana bedömningar av den handläggande tjänstemannen att dennes saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga med hänsyn till de övriga förvaltningsuppgifter som han eller hon svarar för, föreslås därför också i fortsättningen under försöksperioden vara undantagna från verksamheten vid ett medborgarkontor.

Vi vill också begränsa utrymmet för handläggaren att göra själv-

ständiga bedömningar i de ärenden där denne utövar myndighet och

dessutom begränsa hans eller hennes tillgång till känslig information. I fråga om tillgång till personregister föreslås att denna begränsas till sådana uppgifter som den handläggande tjänstemannen behöver för att kunna utföra de aktuella förvaltningsuppgifterna. Slutligen vill vi inskränka den aktuella myndighetsutövningen till att

i stort sett avse gynnande eller annars för den enskilde neutrala

beslut. En handläggare vid ett medborgarkontor skall således enligt

vårt förslag inte avslå eller avvisa en framställning, återkalla ett tillstånd, rätta eller ompröva ett beslut, kräva tillbaka en redan utbetald förmån eller besluta om åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden.

Samtjänstavtal

Myndigheternas samverkan i en medborgarkontorsverksamhet skall

enligt vårt förslag som nämnts grundas vad vi kallar samtjänstavtal,

vilka skall godkännas av regeringen för att vara giltiga. Det är de

Utredningens förslag i sammanfattning

olika samtjänstavtal som myndigheterna ingår som bildar ramen för verksamheten. I samtjänstavtalen skall samtliga förvaltningsuppgifter Graden precision beror om uppgifterna i fråga innebär anges. av myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. För det fall samtjänstavtalet avser också sådana förvaltningsuppgifter innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till som personregister skall som redan framgått myndigheterna huvud- - männen inte avtalet uppdra varandra att utföra sådana genom uppgifter. För sådana uppgifter skall huvudmännen i stället utnyttja varandras personal. Nu nämnda förvaltningsuppgifter skall noga anges i en s.k. tjänsteprofil. Det innebär att uppgiften skall definieras ett sådant sätt att den, när den utförs vid ett medborgarkontor, inte kan komma att utföras något annat sätt än vanligt vid den modermyndigheten. I samtjänstavtalet skall parterna vidare reglera vilka ekonomiska och andra villkor skall gälla vid utförandet av förvaltningsuppgifterna. som Det skall också framgå avtalet hur huvudmännen skall styra och av övervaka verksamheten vid medborgarkontoret, hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad och hur allmänheten skall informeras om verksamheten.

Särskilda anställnings- eller uppdragsavtal

Myndighetsutövningsuppgüfter

Omfattar samtjänstavtalet förvaltningsuppgifter som inkluderar myndighetsutövning, skall de vid medborgarkontoret som personer inte är anställda hos den ansvariga myndigheten och som skall svara för uppgifterna i fråga enligt vårt förslag knytas till den myndigheten på ett sådant sätt att de i allt väsentligt kan jämställas med dem som vanligt sätt tar anställning eller ett uppdrag där. De ingår en därmed så sätt i myndighetens organisation. Det uppnås att myndigheten träffar ett särskilt anställningsgenom eller uppdragsavzal med ifrågavarande handläggare vid medborgarkontoret. Av praktiska skäl bör varje handläggare i regel ha högst två eller tre anställningar. En anställning kan däremot ungefär som för närvarande inom för arbetstiden kombineras med flera - ramen uppdrag. Det blir huvudmannens sak att finna lämpliga former för dessa anställnings- eller uppdragsavtal.

l6

Utredningens förslag i sammanfattning

Tillgången till personregister

Det förutsätts i gällande rätt i princip att bara den som ingår i myndighetens organisation ges tillgång till uppgifter i dess olika personregister. Genom det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet med den eller de handläggare vid medborgarkontoret som behöver tillgång till vissa registemppgifter för att kunna utföra de aktuella arbetsuppgifterna enligt samtjänstavtalet bestämmer man enligt förslaget denna personkrets ett samtidigt otvetydigt och smidigt sätt. Till myndighetsutövning räknas beslut om utlämnande av allmän handling. Något förslag om att en person som knyts till en myndighet med stöd av ett sådant särskilt avtal som nyss nämnts skall få besluta om utlämnade till t.ex. andra myndigheter lämnas inte i det följande. Däremot har handläggaren precis som vid en vanlig anställning hos en myndighet utan någon närmare reglering utöver myndighetens interna föreskrifter givetvis möjlighet att lämna ut de uppgifter som

myndigheten har om en viss person om denne själv begär att del av

dessa. Det kan t.ex. vara fråga om att upplysa den enskilde om antalet kvarvarande s.k. föräldrapenningdagar, den registrerade sjukpenninggrundande inkomsten etc.

Delegering

Vi föreslår ett uttryckligt lagstöd för samverkan mellan huvudmännen

om myndighetsutövning i vissa uppräknade ärendegrupper.

Uppräkningen i denna rapport är när det gäller det statliga området

inklusive försäkringskasseområdet begränsad till polisärenden, socialförsäkringsärenden, skatteförvaltning, exekution och arbets-

förmedling. Andra statliga områden, t.ex. länsstyrelsernas ansvarsområde, omfattas inte av förslagen. När det gäller det kommunala området lämnas en del förslag på ärendegrupper inom socialtjänsten, plan- och byggområdet, miljö- och hälsovârdsområdet m.m.

En tanke med den föreslagna modellen är att uppräkningen av

lämpliga uppgifter efter hand som det visar sig behövligt skall kunna utvidgas antingen inom angivna områden eller till andra områden inom den offentliga förvaltningen. Närmare föreskrifter om de statliga förvaltningsuppgifter m.m. som får delegeras skall enligt förslaget beslutas av regeringen. Ett förordningsförslag läggs fram.

Utredningens förslag i sammanfattning

Nya ärenden till medborgarkontor

Vi föreslår för det statliga området m.m. att följande ärenden av enklare slag innefattar myndighetsutövning eller moment av som

myndighetsutövning skall utföras vid ett medborgarkontor:

ta emot anmälningar om enklare förmögenhetsbrott, 2. hantera hittegods,

utfärda jaktvapenlicenser,

4. utfärda pass, tillstånd till offentlig tillställning eller till användning av ge offentlig plats,

tillstånd att handha explosiva varor,

ge ge spränglov, bevilja bostadsbidrag, bevilja bostadstillägg,

10. intyga om rätt till sjukvårdsförmåner, 11. besluta jämkning under inkomstâret av preliminär skatt för

om skolungdom, studerande eller löntagare,

12. utfärda utdrag ur skattelängdtaxeringsuppgiftsregister,

13. intyga om att inga kvarskatteavdrag skall göras,

14. utfärda taxeringsbevis för fastighet, 15. utfärda duplett av A-skattsedel, 16. medge anstånd med betalning av skatt,

17. medge deklarationsanstånd,

18. utfärda förtryckta självdeklarationsblanketter, 19. utfärda personbevis, 20. registrera flyttningsamnälningar,

21. skriva in arbetssökande, 22. bevilja ersättning för sökanderesor inom ramen för flyttningsbidrag.

Vi föreslår dessutom för det kommunla området följande ärendegrup-

per:

ta emot anmälningar plats i barnomsorgen, fördela platserna om och lämna erbjudanden om plats, 2. handlägga socialbidragsärenden till den som inte kan få svensk

pension eller har otillräcklig pension,

bevilja bygglov i enklare fall,

4. besluta om parkeringstillstånd för handikappade, bevilja inackorderingsbidrag för elever i gymnasial utbildning, ge tillstånd till förmultningstoalett i enklare fall.

Utredningens förslag i sammanfattning

Överklagande

Beslut fattas vid ett medborgarkontor skall kunna överklagas i som samma ordning som vanligt. Eftersom handläggaren vid ett medborgarkontor enligt vårt förslag i princip inte får fatta några beslut går emot den enskilde, gör vi som bedömningen att det är ytterst beslut kommer att överklagas. som Det är, vi det, främst två situationer som eventuellt kan som ser leda till överklaganden. Dels när någon än den som beviljas ett annan

visst tillstånd har besvärsrätt t.ex. Sprängämnesinspektionen, när det gäller spränglov. Dels när framställning en viss förmån inte är

en om

närmare preciserad till beloppet och den enskilde i efterhand anser att

han eller hon har erhållit för litet t.ex. vid en sjukamnälan.

Kostnader

Vi räknar med att förslagen särskilt sikt kan medföra icke - oväsentliga kostnadsbesparingar. De kan också underlätta för huvudmännen tills vidare inom försökets men därefter att - ram,

kanske permanent med minskade ekonomiska resurser upprätthålla

medborgarnära offentlig service. Detta har belysts i motiven till en

1994 års försökslag. Med våra förslag kan denna aspekt komma än

mer i förgrunden.

Ansvaret för att förslagen i de konkreta fallen inte leder till kostnadsökningar inte motsvaras av lika stora besparingar läggs som med våra lösningar liksom för närvarande på de avtalsslutande myndigheterna, dvs. de blivande huvudmännen. Finansieringen får ske

genom omprioriteringar av deras resurser.

2 Utredningens författningsförslag

2.1 Förslag till lag försöksverksamhet om utvidgad

vid medborgarkontor

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § I denna lag ges föreskrifter om sådan samverkan mellan en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting där dessa för varandras räkning utför enklare förvaltningsuppgifter eller utnyttjar varandras personal, lokaler och utrustning till att utföra sådana uppgifter.

2 § Lagen gäller inte förvaltningsuppgifter som innefattar myndig-

hetsutövning och som kan innebära sådana bedörrmingar att den handläggande tjänstemannens saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga

med hänsyn till dennes övriga uppgifter.

3 § Lagen omfattar inte förvaltningsuppgifter som innefattar

beslut om att avslå eller avvisa en framställning,

2. beslut om att återkalla ett tillstånd,

rättelse eller omprövning av beslut,

4. beslut om återkrav av en utbetald förmån, eller beslut som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser

ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden.

Samtjänstavtal

4 § En statlig förvaltningsmyndighet, en allmän försäkringskassa, en

kommun och ett landsting får ingå avtal om inbördes samverkan i enlighet med 1 § samtjänstavtal.

5 § I ett samtjänstavtal skall parterna närmare ange dels vilka förvaltningsuppgifter som skall utföras, dels vilka ekonomiska och

Utredningens

andra villkor skall gälla mellan dem vid utförandet av försom valtningsuppgifterna. Vidare skall det av avtalet framgå hur huvudmännen skall styra och övervaka verksamheten vid medborgarkontoret,

2. hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad, och

hur allmänheten skall informeras om verksamheten.

6 § För giltigt skall ett samtjänstavtal vara skriftligt och ha

att vara godkänts av regeringen. Avtalet gäller under den tid som föreskrivits i avtalet, dock längst så länge denna lag gäller.

7 § Regeringen får återkalla ett godkännande enligt 6 § första stycket,

ändrade förhållanden kräver det eller det finns andra särskilda om om skäl för det.

Avtalet skall därvid upphöra att gälla den dag som regeringen

bestämmer.

Verksarnhetsrapporter

8 § Huvudmän har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som

som

regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits.

Myndighetsutövning, tillgång till personregister

9 § Avser samtjänstavtalet helt eller delvis förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett skall den myndighet för uppgifterna träffa personregister, som svarar särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra

ett

dessa uppgifter, denne inte redan är anställd hos myndigheten.

om

10 § Ett särskilt avtal enligt 9 § får i fråga tillgång till personom

register bara gälla sådan information som arbets- eller uppdragstagaren behöver för kunna utföra de förvaltningsuppgifter som avses med

att avtalet.

Utredningens författningsförslag

Delegering

11 § Arbets- eller uppdragstagare omfattas av avtal enligt 9 § får som enligt vad regeringen närmare föreskriver för enklare fall anförtros att i myndighetens namn ta anmälningar om tillgrepps- eller skadegörelsebrott, upp 2. handlägga ärenden enligt lagen 1938:121 om hittegods, bevilja enskilda tillstånd att inneha jaktvapen enligt personer vapenlagen 1973: 1 176, 4. utfärda vanliga pass enligt passlagen 1978:302,

bevilja tillstånd till innehav, förvärv och förvaring av explosiva

ämnen enligt lagen 1988:868 om brandfarliga och explosiva varor, bevilja tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen 1993:1617 att anordna offentliga tillställningar, tillstånd enligt 3 kap. samma lag att ta i anspråk offentliga platser eller att företa sprängningar, 7. bevilja bostadsbidrag enligt lagen 1993:737 om bostadsbidrag, bevilja bostadstillägg enligt lagen 1994:308 om bostadstillägg

till pensionärer, utfärda intyg om rätt till sjukvärdsförmâner, 10. medge jämkning preliminär skatt enligt bestämmelserna i

av

uppbördslagen 1953:272,

11. medge anstånd med inbetalning av skatt enligt bestämmelserna

i uppbördslagen, 12. utfärda utdrag skattelängd eller taxeringsuppgiftsregister,

ur 13. utfärda intyg om att kvarskatteavdrag inte skall göras,

14. utfärda taxeringsbevis för fastighet,

15. utfärda duplett av A-skattsedel,

16. medge anstând med självdeklaration enligt bestämmel-

att ge

i lagen 1990:325 självdeklaration och kontrolluppgifter,

serna om 17. utfärda förtryckta deklarationsblanketter,

18. utfärda personbevis,

19. registrera anmälan flyttning enligt folkbokföringslagen om 1991:481, 20. skriva in arbetssökande vid arbetsförmedlingen, 21. bevilja flyttningsbidrag enligt förordningen 199427 om flyttningsbidrag.

12 § Arbets- eller uppdragstagare omfattas av avtal enligt 9 § får som vidare för enklare fall anförtros att i kommunens namn

Utredningens författningsförslag

handlägga ärenden om socialt bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen 1980:620 till den som inte kan få svensk pension eller har otillräcklig pension, 2. ta emot anmälningar om plats i barnomsorgen, fördela barnomsorgsplatser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a § socialtjänstlagen,

ge tillstånd till förmultningstoalett enligt hälsoskyddslagen

1982:1080, 4. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan enligt skollagen 1985: l 100, 5. bevilja bygglov enligt plan- och bygglagen 1987:10 för tillbyggnader m.m. av enbostadshus i detaljplanelagt område, bevilja parkeringstillstånd för handikappade.

13 § Vad som sägs i ll och 12 §§ gäller utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag eller annan författning. I fråga om delegering av beslutanderätt från en kommun enligt 12 § skall dock tillämpas vad som sägs i 6 kap. 33 och 34 §§ kommunallagen 1991:900 eller i särskilda föreskrifter.

Denna lag träder i kraft den l januari 1996 och gäller till utgången av juni 1999.

2. Genom lagen upphävs lagen 1994:686 om försöksverksamhet med medborgarkontor. Föreskrifterna iden äldre lagen skall dock tillämpas på avtal som godkänts av regeringen före ikraftträdandet av den nya lagen.

Utredningens författningsförslag

2.2 Förslag till utvidgad förordning om

försöksverksamhet vid

medborgarkontor

Regeringen föreskriver följande.

l § Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal enligt 9 § lagen 1995:000 om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor får anförtros de uppgifter som anges i 11 § samma lag, med de begränsningar som följer av andra stycket.

Arbetsuppgifterna får endast avse, i fråga om

punkten att ta upp sådana anmälningar som avser snatteri, stöld,

åverkan eller skadegörelse,

punkten att handlägga sådana ärenden som avser gods till ett värde av högst 10 000 kronor,

punkten att bevilja sådana tillstånd som avser jaktvapen inom den

s.k. vapengarderoben och där sökanden inte förekommer i något

belastningsregister,

punkten 4: att bevilja sådana tillstånd som avser pass där enligt passregistret passhinder inte kan föreligga, punkten att bevilja sådana tillstånd som inom polismyndigheten har tillstyrkts, punkten 6: att bevilja sådana tillstånd som inom polismyndigheten har tillstyrkts,

punkten att bevilja sådana bidrag som avser barnfamiljer där

hushållets sammansättning, den bidragsgrundande inkomsten och bostadskostnaden är okomplicerad, punkten att bevilja sådana bidrag som avser pensionärer med okomplicerade inkomst- och bostadsförhållanden, punkten att utfärda sådana intyg som avser svenska medborgare,

EUEES-medborgare eller familjemedlem till en EUEES-medborgare

eller annan medborgare, punkten 10: att bevilja sådana jämkningar som avser preliminär skatt för Skolungdomar, studerande och löntagare,

punkten 11: att bevilja sådana anstånd där det är uppenbart att anstånd skall beviljas, punkten 16: att bevilja sådana anstånd där det är uppenbart att anstånd skall beviljas,

punkten 19: att ta upp sådana anmälningar som avser en ensamstående person eller en hel familj som flyttar till ett bostadsområde med permanentbostäder, punkten 21: att bevilja sådana bidrag som avser sökanderesor.

Utredningens författningsförslag

2 § En redovisning enligt 8 § i lagen 1995:000 om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor skall lämnas skriftligen senast den 1 varje år och det närmast föregående kalenderåret. mars avse

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1996 och gäller till

utgången av juni 1999.

3 Uppdraget

3.1 Våra direktiv

Regeringen beslutade den 17 mars 1994 i anslutning till propositio-

nen Försöksverksamhet med medborgarkontor prop. 199394: 187 på hemställan av civilministern att tillkalla en särskild utredare med

uppdrag att kartlägga och analysera vilka förvaltningsuppgifter

innefattande myndighetsutövning som lämpligen kan handläggas vid

medborgarkontor. I uppgiften skulle det ingå att utarbeta förslag till

de förändringar i lagar och förordningar som är nödvändiga för att göra en sådan handläggning möjlig.

I direktiven Dir. 1994:26 anförs följande.

Regeringen instämmer iden uppfattning som flera remissinstanser har framfört, nämligen att medborgarkontor förutsätter en

delvis syn hur den offentliga förvaltningen skall vara

ny

organiserad, framför allt lokal nivå. Regeringen anser att de

rättsliga oklarheter som fortfarande finns när det gäller ärende-

hantering och myndighetsutövning genom personal som utnyttjas

gemensamt av kommuner, statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor och landsting, kräver ytterligare analys och överväganden. Den särskilde utredaren skall närmare analysera de rättsliga möjligheterna att utvidga verksamheten vid medborgarkontor till

områden som innefattar myndighetsutövning. Utredaren skall

därvid ta del de synpunkter har framförts vid remissbeav som

handlingen av betänkandet Servicesamverkan vid medborgarkontor Ds 1993:67. Utredaren skall, med utgångspunkt i användningen av inforrnationsteknologi vid medborgarkontor, belysa de möjligheter och

begränsningar som finns. Utredaren skall lägga förslag om vilka ärendetyper inom exempelvis polis-, socialförsäkrings-, skatte-, kronofogde- och arbetsmarknadsområdena som skulle kunna vara lämpliga att hantera med personal gemensam för flera huvudmän vid medborgarkontor med tanke medborgarnas behov och

Uppdraget

önskemål samt föreslå de författningsförändringar som behövs. Utredaren skall vid utformningen av sina förslag särskilt beakta behovet att tillgodose högt ställda krav på integritet och av rättssäkerhet. Utredaren skall samarbeta med Riksarkivet beträffande arkivlagens 1990:782 tillämpning på medborgarkontor.

Utredningsarbetet med förslag inom det polisiära området skall

prioriteras.

Direktiven i sin helhet finns intagna som bilaga I .

3.2 Bakgrunden till uppdraget m.m.

Under år har det på flera håll i landet etablerats s.k. med-

senare

borgarkontor. Det vanligaste är medborgarkontor med enbart uppgifter

från olika kommunala förvaltningar. I några fall har man gått längre och sarnlokaliserat eller samorganiserat statliga myndigheter, en

allmän försäkringskassa och kommunala förvaltningar. Detta har skett

så, att och de samarbetande arbetsgivarna har låtit en del av var en av sina anställda tjänstgöra och verka vid en gemensam servicedisk.

Hittills har bara haft enda kommun engagerad i varje kontor.

man en Inga landsting har hittills medverkat.

Genom regeringsbeslut den 25 juni 1992 bemyndigades civilmi-

ett

nistern att tillkalla arbetsgrupp C 1992:B med uppgift att följa och

en

utvärdera utvecklingsarbetet med medborgarkontor m.m. för att för-

bättra medborgarnas kontakter med den offentliga förvaltningen. I

arbetsuppgifterna ingick även att analysera rättsliga frågor som kan

uppstå när olika myndigheter samverkar vid medborgarkontor. Arbets-

uppdrog i sin tur Statskontoret att göra en sådan analys.

gruppen Statskontorets rapport 1993:14 remitterades till de närmast berörda

myndigheterna och lades sedan jämte remissmaterialet m.m. till grund

för arbetsgruppens rapport Servicesamverkan vid medborgarkontor

Ds 1993:67.

Enligt arbetsgruppens rapport skulle kommunerna kunna träffa avtal

att vissa förvaltningsuppgifter, förts över från en allmän

om som försäkringskassa och från statlig myndighet och som innebär en

myndighetsutövning, skulle kunna handläggas kommunalt anställd

av

personal vid medborgarkontor.

Sedan arbetsgruppens rapport remissbehandlats, beslutade civilministern den 21 december 1993 att inrätta en ny arbetsgrupp

Samordningsgruppen för medborgarkontor, C l993:C med uppgift

samordna det fortsatta utvecklingsarbetet med medborgarkontor att

Uppdraget

m.m. Samordningsgruppen skall avsluta sitt arbete senast den 30 juni

1995, då förnyad ställning tas till formerna för det fortsatta avses samordningsarbetet.

I de riktlinjer som länmats sägs att Samordningsgruppen skall till

se

att 25-30 medborgarkontor etableras under femårsperiod. En

en annan viktig uppgift för gruppen är att se till att en utvärdering förav söksverksamheten kommer till stånd för att regeringen, statliga myndigheter och kommuner m.fl. skall kunna bedöma vad inrättandet av medborgarkontor eller liknande åtgärder får för effekter. I den

uppgiften ingår det att ta fram ett särskilt utvärderingsprogram.

Programmet skall innefatta systematisk genomgång effekterna en av för medborgarna och för verksamheten. I det sammanhanget bör enligt riktlinjerna effekterna för den lokala konsumentverksamheten uppmärksammas. Likaså bör effekterna service, ekonomi och resurser, arbetsförhållanden, införlivandet av ny teknik och kunskaper samt nya effekterna på den framtida utvecklingen utvärderas. Ytterligare en

uppgift för gruppen är att redovisa frågeställningar om offentlighet och

sekretess, integritet och rättssäkerhet. Om försöksverksamheten ges

nya rättsliga förutsättningar, bör Samordningsgruppen särskilt

uppmärksamma dessa i utvärderingen. En första rapport från gruppen kan förväntas i juni 1995.

Riksdagen har beslutat om ett femårigt försök med stöd av en

särskild lag 1994:686 om försöksverksamhet med medborgarkontor

fortsättningsvis kallad försökslagen, vilken har trätt i kraft den 1 juli

1994 prop. 199394:187, 199394:KU39, rskr. 1993942392. Syftet

med försöksverksamheten är att ytterligare kunskaper och erfarenheter om dels hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas, dels hur dialogen mellan medborgarna och myndig-

heterna kan fördjupas. Försökslagen finns intagen som bilaga

3.3 Försöksverksamheten

Modeller och samarbetsavtal

I försöksverksamheten är det i huvudsak tre modeller för medborgar-

kontor som är aktuella, nämligen

sådana med enbart kommunal verksamhet, 2. sådana där kommuner, statliga myndigheter, allmänna

försäkringskassor och landsting sarnlokaliserar verksamheter men

där var och en svarar för sin personal, och egen

Uppdraget sou 1995:61

3. s.k. integrerade medborgarkontor, där kommunen på uppdrag andra myndigheter sköter uppgifter dem genom sin personal.

av

Några lagliga hinder att inrätta medborgarkontor med kommunalt

huvudmannaskap och enbart kommunala uppgifter har inte bedömts föreligga 1. Inte heller samlokaliseringsmodellen har ansetts modell några lagliga hinder modell 2. Ett sådant samarbete förutsätter

möta i inget annat än att parterna kommer överens om vilken stort sett lokal, teknisk utrustning skall ställas till förfogande och om m.m. som fördelning kostnaderna hyra etc.. en av

Att kommunerna skall kunna sköta uppgifter exempelvis statliga

myndigheter har däremot, mot bakgrund av de begränsningar som

ställs i KL, ansetts kräva särskilt lagstöd modell 3.

upp

Försökslagen därför kommunerna befogenhet att för en

ger begränsad tid sluta samarbetsavtal med statliga myndigheter, en allmän eller landsting att kommunen genom sin försäkringskassa ett om

personal skall för vissa informations- och serviceuppgifter vid

svara

medborgarkontoret, uppgifter som dock inte får innebära myndighets-

utövning. Försökslagen sägs också indirekt de statliga myndigheterna etc. ge motsvarande befogenhet att kommun ett sådant uppdrag. en ge en

statliga m.fl myndigheters uppgifter kommun med stöd

De som en försökslagen sig utför kommunen i sitt eget namn och inte av tar

i de uppdragsgivande myndigheternas namn. Det innebär bl.a. att

kommunala regler t.ex. i fråga sekretess, skadeståndsansvar om --

överklagande blir tillämpliga pâ uppdragsverksamheten i

eller -

stället för de regler gäller när den ursprungliga myndig-

som annars heten utför i fråga jfr 1993942187 15.

uppgifterna prop. s.

i dag tiotal verksamma medborgarkontor i landet. Det finns ett

Ytterligare fyrtiotal kontor håller att etableras.

ett Enligt emellertid ännu inte träffats något samarbets-

uppgift har det

avtal med stöd av försökslagen.

Aktuella tjänster

De med stöd den nuvarande försökslagen kan

uppgifter som av

komma i fråga vid medborgarkontor med integrerad verksamhet är

vissa förvaltningsuppgifter inte innehåller myndighetsutövning,

som stå för enklare rådgivning i olika frågor, att ge information, t.ex. att tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material. att kommunala ärenden allmänheten kan tänkas få

Exempel som

med anmäla sig till daghemskön, anmäla sig som bostadshjälp är att

Uppdraget

sökande, boka tid i sporthallen, rådgivning i olika ärenden, t.ex. hur man gör en bygglovansökan, fä hjälp med färdtjänst, fâ råd i konsumentfrågor etc. Att t.ex. en daghemsplats för barnen vilket -är en förvaltningsuppgift som inkluderar myndighetsutövning går som vanligt genom den ordinarie kommunala organisationen, exempelvis genom en till medborgarkontoret speciallokaliserad tjänsteman från förvaltningen i fråga.

Ärendetyper inom t.ex. skatte- och kronofogdemyndighetens

verksamhetsområden gäller allmän service- och inforrnationsverksamhet, främst att lämna ut blanketter och ge upplysningar i anslutning till detta. Det kan också gälla viss annan upplysningsverksamhet såsom att ge enklare besked i regelfrågor om taxering, deklarationer m.m. eller besked om vilken myndighet eller vilken person hos en myndighet som man skall vända sig till för att få ytterligare information eller få ärenden átgärdade. Det kan också gälla tillgång till dataterrninaler, avsedda för allmänheten. Inom den allmänna försäkringskassans verksamhetsområde kan verksamheten gälla rena expeditionsuppgifter, t.ex. att lämna ut blanketter eller att lämna information genom broschyrer och motsva-

rande om exempelvis pensioner, föräldrapenning och sjukpenning. En viktig uppgift är också att ge hänvisningar till och förmedla kontakt

med den ansvariga myndigheten, men också att förmedla en allmän vägledning och hänvisning till eller kontakt med rätt person vid försäkringskassan. Inom t.ex. arbetsförmedlingens verksamhetsområde är det framför allt informationsuppgifter som kommer i fråga. Det kan gälla information om t.ex. lediga platser i hela Sverige och utomlands eller om utbildningar i Sverige och utomlands, ungdomsutbyte, yrkesvägledning och olika former studiestöd. En första information om olika av stöd som finns i anslutning till utbildning och rehabilitering bör också

kunna ges. En viktig uppgift kan också vara att ge hänvisningar till de

många instanser som har ett ansvar i sammanhanget, t.ex. försäkrings-

kassan, arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassan, Centrala studiestöds-

nämnden m.fl. Några exempel uppgifter inom polisområdet som kan bli aktuella länmas dock inte i försökslagens förarbeten, såvitt vi har kunnat finna.

Uppdraget

3.4 Gränserna för utredningsuppdraget

Huvuduppgijien

Genom försökslagen 1994 ges som nyss sagts en kommun möjlighet

sin personal uppdrag andra myndigheter utföra några

att genom av dessa myndigheters enklare och frekventa förvaltningsuppgifter av mer servicekaraktär. Det kan alltså handla om allt från att ge enklare av rådgivning i olika frågor eller att ge information eller tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material till att hjälpa till med att fylla i olika ansökningar. Gemensamt för dessa uppgifter är emellertid att det rör sig om

förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Vår huvuduppgift år att analysera de rättsliga möjligheterna att

utvidga verksamheten vid medborgarkontor till områden som

innefattar myndighetsutövning. Området för myndighetsutövning är emellertid vidsträckt. Vi har begränsat analysen så sätt att, myndighetsutövning på området för

betungande offentligrättsliga föreskrifter 8 kap. 3 § RF lämnas

därhän. Myndighetsutövning s.k. betungande beslut fattade av

genom andra än den beslutande myndighetens egen personal bör för närvaran-

de inte lämpligen förekomma vid medborgarkontor se 3 § vårt

lagförslag.

Analysen tar därför i första hand sikte möjligheterna att inom -

för RF bl.a. 11 kap. 6 § andra och tredje styckena och KL

ramen bl.a. 3 kap. 16 § och 6 kap. 33 § skapa lagstöd för att vid -

medborgarkontor handlägga förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning i form av tämligen rutinmässiga, gynnande beslut,

alltså enklare fall se 3 och 11 §§ vårt lagförslag.

Som inledningsvis nämnts utgår försökslagen närmast från att det är

kommunerna sin personal som driver medborgarkontor.

genom

En så begränsad utgångspunkt räcker emellertid knappast för en användbar analys de rättsliga aspekterna myndighetsutövning vid

av medborgarkontor.

Utgångspunkten för blir i stället att likställa de myndigheter som

oss önskar samarbeta i medborgarkontor. Man kan alltså tänka sig

medborgarkontor inte bara har kommunal personal utan också

som

personal från statliga myndigheter eller från försäkringskassor. Kombinationsmöjligheterna är i praktiken många, inte minst i en för-

söksverksamhet se l och 4 §§ vårt lagförslag.

Lagtekniska lösningar på de rättsliga problem många remissinsom

har pekat när det gäller myndighetsutövning i den integrera-

stanser

Uppdraget

de modell som försökslagen utgår från kan därvid behöva kompletteras

med organisatoriska lösningar 9 och 10

se vårt lagförslag.

Avgränsningen av uppdraget

De personregister som olika myndigheter har för sin verksamhet är

emellertid som regel inte åtkomliga för någon annan än den som har

ett anställnings- eller uppdragsförhållande till myndigheten. Det innebär att förutsättningarna för att bedriva effektiv en samverkan

inom den nuvarande

försökslagstiftningens ram blir högst begränsad.

I utredningen ser vi det därför viktigt som även om våra direktiv -uttryckligen inte ger den uppgiften söka oss att lösningar också för situationer där det finns rent rättsliga hinder för en effektiv hantering

av sådana förvaltningsuppgifter ligger

som utanför området för

myndighetsutövning. I propositionen 199394: 187 s. 12 sägs det för

övrigt att förutsättningarna för att medborgarkontor skall tillgång till

dessa uppgifter bör klarläggas i det fortsatta utredningsarbetet.

I vår uppgift ingår det också att lämna förslag om vilka ärendetyper

innefattande

myndighetsutövning som bör handläggas vid ett med-

borgarkontor med tanke medborgarnas behov och önskemål.

En kartläggning dessa behov och önskemål

av fordrar emellertid en ganska omfattande undersökning. Vi har inte ansett det möjligt att

göra en sådan kartläggning inom för vårt ramen uppdrag.

I det här sammanhanget finns det därför anledning på att nytt nämna

den civilministern tillsatta

av Sarnordningsgruppen, som har fått i

uppdrag att göra ekonomisk utvärdering en av verksamheten vid

medborgarkontor. I en sådan utvärdering innefattas

även frågor om

medborgarnas behov och önskemål.

Däremot kommer utan någon särskild kartläggning att ta ställning

till vilka eventuella vinster som kan följa inte bara för den berörda myndigheten utan också för medborgarna av att en viss tjänst får utföras också vid ett medborgarkontor.

2 150150

4 Utredningsarbetet

l Allmänt

Utredningen har aktivt medverkat i tre s.k. nätverksträffar för med-

borgarkontor som Samordningsgruppen för medborgarkontor och

Civildepartementet och sedermera också Finansdepartementet anordnat för de kommuner som anmält intresse för medborgarkontorsprojekt. I samband med dessa träffar, har ägt i Sigtuna, en av som rum i Göteborg och i Helsingborg, har de deltagande kommunerna också besvarat en förfrågan från MBK-utredningen vilka problem de kan om identifiera, även sådana förvaltningsuppgifter innefattar om som myndighetsutövning utförs vid medborgarkontor. Utredningen har vidare besökt medborgarkontoren i Arjeplog, Fränsta, Sölvesborg och Majorna i Göteborg. De först nämnda tre medborgarkontoren har på vårt uppdrag redovisat flera förteckningar över vilka förvaltningsuppgifter de innefattar som - oavsett om myndighetsutövning eller inte fordrar tillgång till databaserade personregister. Under arbetets gång har också fortlöpande kontakter tagits med flera andra av de medborgarkontor är verksamma i dag. som Utredningens sekreterare har även deltagit i Finansdeparteen av mentet anordnad träff med företrädare för landets länsstyrelser om länsstyrelsernas medverkan vid försök med medborgarkontor. Utredningen har vidare haft informella kontakter med flertal ett myndigheter, särskilt JK, Datainspektionen, RPS, RFV, RSV och AMS. Utredningens sekreterare och del utredningens en av experter

har besökt Kronofogdemyndigheten i Skaraborgs län,

Skattemyndigheten i Värmlands län, försäkringskassans lokalkontor i stadsdelen Rosengård i Malmö och i Varberg samt arbetsförmedlingen i Märsta och i Varberg. Utredningens sekreterare har besökt Statskonsult i Oslo. Förutom sekreteraren har även en del utredningens sakkunniga och av experter besökt företrädare för Finska kommunförbundet och för Inrikesministeriet i Helsingfors. Genom det norska Statskonsult och det finska Inrikesministeriet har utredningen fått del den norska och finska av lagstiftningen på området.

Utredningsarbetet sou 1995:61

material har också erhållits från den projektgrupp inom

Omfattande Nederländerna sedan år 1992 driver en för- Inrikesministeriet i som söksverksamhet med alternativa modeller för medborgarkontorstre verksamhet.

har dessutom tagits med OECD Public Management

Kontakter

Paris. Värdefullt material över den utveckling som pågår i Service i

länder i fråga förnyelse den offentliga förvaltnågra andra om av

medborgarkontorsverksamhet såväl för små och

ningen inräknat en -företag för de enskilda i har därvid hämtats medelstora som gemen -

in.

inom den offentliga sektorn

4.2 Förnyelsearbetet

här avsnittet översiktlig beskrivning av det Vi lämnar i det en den offentliga sektorn. Det arbetet

förnyelsearbete som nu pågår inom

former för samverkan över sektorgränser, dvs. berör bl.a. olika

statliga myndigheter och kommunerlandsting. Medborgarkon-

mellan

bara flera exempel på sådan tor är i detta förnyelsearbete ett av en

samordning olika sektorverksamheter. av

Statlig verksamhet

statsförvaltningen har under den senaste femårsperioden mer

Inom

strukturförändringar genomförts kort tid än någonsin

omfattande

förvaltningsmyndigheterna togs det första samlade

tidigare. I fråga om strukturfrågorna riksdagens beslut om ett program greppet på genom minskning den statliga administrationen, det för omställning och av

presenterades i 1991 års kom-

s.k. Administrationsprogrammet som 199091:150, del II, bet. 199091:FiU37,

pletteringspropositionprop.

rskr. 1990912390.

hitta former för att kundanpassa myndig-

Vikten av att nya

verksamheter har också betonats i 1992 års budgetproposition

heternas prop. 1992:100 bil. 14 s. 10. länsstyrelserna enligt 1993 års budgetpro- Vidare kan nämnas att

bil. 14 5 f. skall ytterligare utveckla position prop. 1992932100 s.

arbetssätt fortsätta att effektivisera sin sitt tvärsektoriella samt

förvaltningsärenden med beaktande av kravet bl.a.

verksamhet med

god service.

prop. 199394:1OO bil. 8 12 f.

I 1994 års budgetproposition s. det forsatta arbetet för effektivisering och

redogörs för inriktningen av

Utredningsarbetet

utveckling av den offentliga förvaltningen. Det långsiktiga syftet med

detta arbete är att det skall bidra till

kontinuerligt förbättrad

produktivitet i statens verksamhet.

Enligt propositionen skall länsstyrelsernas effektiviseringsarbete fortsätta bil. 14 8.

s.

I 1995 års budgetproposition prop. 1994952100

bil. 8 s. 7 f. konstateras att det statsfinansiella läget kräver fortsatta

besparingar och strukturförändringar i den statliga förvaltningen. I det sammanhanget betonas att fortlöpande organisations- och

strukturförändringar måste

genomföras inom den offentliga sektorn.

Som exempel nämns verk-

samhetsförnyelse genom användning informationsteknik, samverkan

av

över sektorgränser m.m.

Det senare återkommer vi till under strax rubriken Gemensam

offentlig verksamhet. För uppföljningen det pågående förändringsarbetet

av har Statskontoret regeringens uppdrag att återkommande redovisa bl.a. resulta-

ten av genomförda organisations- och strukturförändringarinom

stats-

förvaltningen. Utgångspunkten för Statskontorets arbete det

är ovan

nämnda Administrationsprogramet. I nyligen lämnad en delrapport

Administrationsprograrrunets besparingsresultat redovisas del

en

allmänna erfarenheter förändringsarbetet.

av

Här kan också nämnas att det i förordningen

1993:134 om

myndigheternas årsredovisning och

anslagsframställning finns

föreskrifter med innebörd att myndigheter under regeringen inom

ramen för den nya budgetprocessen i den årliga

resultatredovisningen

skall redovisa hur har lyckats med förbättra kvaliteten. man att

Kommunal verksamhet

I betänkandet Aktivt folkstyre i kommuner och landsting SOU

1985:28 tog Demokratiberedningen frågan hur de kommunala

upp

myndigheternas kontakter med medborgarna kunde förbättras.

Ett

förslag var att kontakterna skulle kunna underlättas

om man organiserade särskilda mottagningsfunktioner med

god bemanning under hela arbetsdagen.

Vikten av att hitta former för

nya att kundanpassa myndig-

heternas verksamhet vi nämnt betonades som även i direktiven till Lokaldemokratikommittén C 1992:01, Dir 1992:12. I kommitténs uppgift ingick det att överväga hur de är berörda som av den

kommunala verksamheten skall få inflytande

och kunna medverka i en situation där valfriheten ökar och den kommunala verksamheten delas

upp i utförar- och beställarroller. I sitt delbetänkande

Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation SOU

1992: 140 lade kommittén

Utredningsarbetet

ändringar SekrL för att komma till rätta med de fram förslag till av verksamhet inom ett sekretessonrrâde

problem som uppstår när en

nämnder såsom t.ex. är fallet när barnomsorg och delas mellan flera

nämnd eller i organisation med beställar-

skola integreras i en en samband därmed berörde kommittén också hur dess utförarnämnder. I inrätta medborgarkontor, där

förslag påverkade möjligheten att

serviceärenden från olika samhällssektorer skall kunna fä en gemen-

Kommittén menade förslagen underlättade för

handläggning. att

sam sådana kontor. Kommitténs förslag bereds för kommunerna att inrätta

närvarande med inriktning på att göra större samlad översyn av

en

SekrL prop. 1994952100 bilaga 8 s. 34.

beslutade den 1 juli 1994 att inrätta en arbetsgrupp Civilministem utreda förutsättningarna för kommuner

C 1994:C med uppgift att

bedriva uppdragsverksamhet varandra, dels

och landsting att dels

varandras personal för handläggning av uppgifter i första

använda

myndighetsutövning mot enskild.

hand när det gäller

Gemensam offentlig verksamhet

lokal offentlig service har behandlats i Frågan samordnad om Samordning lokal offentlig service

departementspromemorian av

och utvärdering ett projekt i Västernorr-

SLOS-dokumentation av

lands län Ds 1990:22.

behandlats Stat- och kommunberedningen Den frågan har också av Lokalkontor medel för sektorsamordning, förbätti betänkandet ett -

service och regional utveckling SOU 1990:72.

rad

Regeringen har den 15 september 1994 uppdragit länsstyrelserna

med Samordningsgruppen om medborgarkontor, att, tillsammans

de statliga myndigheternas och de allmänna försäkringskas-

samordna

medverkan i försöksverksamheten med medborgarkontor.

sornas

också uppdragit Riksförsäkringsverket i Regeringen har därvid med de allmänna försäkringskassorna, Arbetsmarknadsstyrel-

samråd länsarbetsnärrmderna samt Riksskatteverket genom sen genom

och kronofogdemyndigheterna i länen att skattemyndigheterna berörda länsstyrelser och kommuner diskutera

tillsammans med

förutsättningarna för att medverka vid medborgarkontor.

kort sägas Trygghetsutredningen JU

Här bör även något om

Dir. 1993:37. Utredningen har bl.a. i uppgift att se över om

1993:05,

kan bidra till polismyndigheternas verksamhet genom att

kommunerna

lokaler och viss materiel till förfogande för kvarterspolisverk-

ställa

överväga vidgad roll för kommunerna när

samhet. Den skall vidare en

gatumark och liknande frågor och det gäller tillstånd till upplåtelse av

Utredningsarbetet

om det går att ge kommunerna större möjlighet organisera en att övervakning av ordning och trafik. I delbetänkandet Trygghet mot brott i lokalsamhället SOU 1994: 12

har utredningen bl.a. kartlagt den nuvarande rollfördelningen mellan

Polis och kommun samt aviserat vissa förändringar. I utredningen lämnas ett antal exempel tillstånd enligt utbredd uppfattning som en bland stora kommuner bör meddelas kommunen. Som exempel kan av

nämnas tillstånd i ärenden om explosiva parkeringstillstånd,

varor, cirkustillstånd, tillstånd att ställa containrar, tillstånd till kioskupp

byggnad eller förlängning av sådant tillstånd samt andra tillstånd

att ställa upp utrustningar olika slag allmän plats inom kommunen av s. 81, 88.

Enligt vad Trygghetsutredningen föreslår bör t.ex. införas lokal

en trygghetsplanering i kommunal regi, i nära samråd mellan kommunen och polisen. När det gäller sådana frågor kommunernas möjlighet som att organisera övervakningen av ordning och trafik samt meddela tillstånd att disponera kommunens mark utredningen lämna avser att

förslag i ett senare skede. När det gäller rollförändringar mellan myndigheter bör också nämnas att man inom Socialdepartementet IFO-enheten; dnr S

94419 för närvarande utreder förutsättningarna för att inom

ramen

för en lokal försöksverksamhet föra över socialbidragshanteringen

m.m. från socialtjänsten kommunen till försäkringskassan. Ut-

redningsarbetet, som påbörjades hösten 1994, har initierats Örebro

av kommun och den allmänna försäkringskassan där. Syftet sägs att vara

få till stånd en bättre samverkan och därmed effektivisering

en av

såväl det ekonomiska stödet rehabiliteringen enskilda. Över-

som av föring av socialbidragshanteringen är tänkt att ske avtal mellan genom

socialtjänsten i kommunen och försäkringskassan. Det är vidare tänkt

att kommunen skall ersätta kassan för utbetalda bidrag och för admini-

strationen av dessa. En utredningsrapport kan förväntas våren 1995. I det här sammanhanget kan vidare nämnas Socialdepartementets

promemoria Hur tre blir ett- finansiell samordning mellan socialför-

säkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst Ds 1994:15, lett

som fram till lagen 1994:566 lokal försöksverksamhet med finansiell om

samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och social-

tjänst prop. 199394:205. Med stöd den lagen kan allmän av en

försäkringskassa, ett landsting och en kommun komma överens att

om föra samman ekonomiska för berörda sektorers verksamhet resurser till en gemensam s.k. finansiell Den för förram. som ansvarar söksverksamheten ansvarar också för kostnaderna för de delar av berörda sektorer som skall ingå i försöksverksamheten. Vilka områden som skall ingå i försöksverksamheten får parterna själva komma

Utredningsarbetet sou 1995:61

inom angiven Försöksverksamheten skall i första överens om en ram.

hand handhas från parterna fristående organisation, ett kommu-

av en nalförbund bildat landstinget och kommunen eller ett för alla parter av fristående ledningsorgan benämnt beställarförbund. gemensamt

budgetproposition det är regeringens ambition att

I 1995 års sägs att offentliga verksamheten effektivare att stimulera göra den genom sektorgränser prop. 199495: 100 bilaga 8 s. 33. Ett samverkan över sådan verksamhet är de försök med exempel som nämns en

samordning det finansiella ansvaret för vården, sjukförsäkringen

av

redovisats. Regeringen uttalar därvid att och socialtjänsten som nyss ytterligare initiativ att pröva ökad samverkan den ser positivt en kommunerlandsting och statliga myndigheter. Den femåriga

mellan

med medborgarkontor inleddes den 1 juli 1994

försöksverksamhet som exempel på sådan samordning av statlig och anges som .ett en kommunal verksamhet.

4.3 Internationella jämförelser

OECD under år fortlöpande gett ut under

I de Översikter som senare Survey 1993

titeln Public management developments se t.ex.

redovisas det förnyelsearbete den offentliga sektorn som pågår i de

av i Västeuropa också i Australien, Canada, Japan, Nya flesta länder men

Turkiet och USA. Förnyelsearbetet innebär i många av dessa

Zeeland, den offentliga verksamheten får sådana verksamländer bl.a. att sådana former vi i Sverige hänför till hetsinslag eller tar sig som I del fall är inriktningen att underlätta för de små medborgarkontor. en i deras kontakter med det allmänna. I andra och medelstora företagen

inriktningen underlätta kontakter med myndig-

fall är att var mans

heterna. 1993:67 redovisas också del

I Civildepartementets rapport Ds en erfarenheter medborgarkontor samt lämnas litteratur-

internationella av

hänvisningar bilaga 3 i departementets rapport.

se

eller försök beskrivs i nämnda

Många av de projekt som nu

bara kommunal verksamhet i kommunala med-

publikationer avser

borgarkontor och utan inslag av myndighetsutövning.

MBK-utredningen är emellertid att se över de Vår inriktning i finns för integrera såväl statliga som kommunala

möjligheter som att sådana förvaltningsuppgifter innefattar

verksamheter inklusive som

myndighetsutövning i ett medborgarkontor.

redovisas därför bara sådana projekt omfattar I det följande som

huvudmän under ett tak alltså både statlig verksamheter för flera -

Utredningsarbetet

och kommunal verksamhet och också innefattar viss -- som en

myndighetsutövning.

Vi har valt att ta upp tre länder: Finland, Norge och Nederländerna.

I fråga om ROSA-projektet i Danmark hänvisas till avsnitt 7.4.1

i det följande.

4. 1 Finland

Bestämmelser om medborgarkontor finns i lagen den 10 september

1993 om gemensamma serviceenheter för kundbetjäning vid

gemen-

samma serviceenheter inom den offentliga förvaltningen lag 802

nr

och i Statsrådets beslut samma år om kundbetjäning vid

gemensamma

serviceenheter inom den offentliga förvaltningen beslut 847.

nr Lagen, som trädde i kraft den 1 oktober 1993, är en del det av

programbeslut som togs den 7 maj 1992 om förnyelsen den

av

offentliga sektorn. I lagmotiven sägs att inrättandet av gemensamma

serviceenheter för myndigheterna fyller två funktioner. Dels är det ett viktigt led i utvecklingsarbetet att förbättra produktiviteten och serviceförmågan i förvaltningen, dels kan sådana enheter trygga servicenivân också på sådana orter där antalet serviceenheter egna minskas av ekonomiska och andra orsaker. Genom lagen har det därför gjorts möjligt för myndigheterna inte bara att samarbeta vid sådan serviceenheter utan att gemensamma

också avtalsvis uppdra varandra att sköta en del förvaltningsupp-

gifter 1 § samt att använda sina anställdas arbetsinsats och andra

resurser för att sköta sådana förvaltningsuppgifter de i vanliga fall

som inte svarar för 4 §. Ett avtal om ordnande av service kan även ingås så att en enskild person som är i avtalsparts tjänst får i en annan uppdrag att sköta en viss uppgift eller viss typ service 1 § i en av Statsrådets beslut.

Det primära syftet med lagen är att skapa förutsättningar för

gemensamma serviceenheter för att trygga lika tillgång till tjänster i olika delar av landet, ta hänsyn till kundernas behov och effektivisera

resursanvändningen inom den offentliga förvaltningen 1 §. För att tillgodose nu nämnda ändamål får myndighet enligt

en

nämnda paragraf bemyndiga en annan myndighet att med dess medgivande sköta vissa förvaltningsuppgifter. Bemyndigandet sker genom uppdragsavtal, s.k. samserviceavtal. Följande begränsningar gäller

därvid. Förvaltningsuppgiftema får inte förutsätta ändamålsenlig-

hetsprövning, ha stor ekonomisk betydelse eller kunna förknippas med tillgripande av tvångsmedel. Vidare gäller att den myndighet har

som

fått bemyndigandet vid skötseln av den förvaltningsuppgift som förts

Utredningsarbetet

över också har getts alla de rättigheter och skyldigheter som gäller den myndighet som har gett bemyndigandet. Lagen gäller för både statliga och kommunala myndigheter samt vissa privaträttsliga nämligen statliga förvaltningsmyndigheter organ, och affärsverk, kommuner, kommunala affärsverk, samkommuner,

andra kommunala samarbetsorgan, folkpensionsanstalten, församlingar och kyrkliga samfälligheter samt privaträttsliga samfund som sköter

offentliga uppgifter 2 §. Myndigheterna skall träffa ett skriftligt uppdragsavtal om hur samservicen skall vara ordnad eller hur överföringen av uppgifter skall

göras. I avtalet skall det vidare tillräckligt noggrant anges vilken

service det gäller och andra omständigheter som är viktiga med tanke

på serviceproduktionen 3 § 1 mom.. Det är inte tillåtet att uppdragsavtalet till en annan myndig-

genom het föra över sådana befogenheter att lämna en ansökan utan som prövning eller avslå den eller att rätta ett redan fattat beslut eller att kräva tillbaka förmån redan har betalats ut. Sådana att en som

uppgifter skall alltid utföras den myndighet som gett bemyndigan-

av det 2 mom..

I uppdragsavtalet skall också detaljerad förteckning över

anges en

vilka personregister och uppgifter i dem som personalen vid en serviceenhet och personal sköter uppgifter som förts

gemensam som över från myndighet till får använda. Den som sköter en en annan sådana uppgifter har rättigheter som den myndighet som gett samma

bemyndigandet oberoende personregisterlagen. Det är förbjudet att

av

använda register ett sätt som innebär samkörning av personregister och uppgifterna i dem. För personalen inom samservicen gäller samma sekretessbestämmelser som för den registeransvarige och hans

anställda. I avtalet skall rätten att använda register begränsas till att

sådana personregister och uppgifter krävs för gälla endast som skötseln uppdraget samt bestämmas hur person som använder ett

av en

personregister identifieras och hur uppgifterna skall utplånas efter

kundbetjäningen 3 mom..

I avtalet skall vidare bestämmas hur arbetsordningen, arbetsledningen medräknad, och andra som samservicen arrangemang

förutsätter skall genomföras. Vid överföring av förvaltningsuppgifter från myndighet till myndighet skall det i avtalet fastställas

en en annan hur avtalsparterna stöder, styr och övervakar samt följer att överförda

uppgifter sköts. Det skall vidare bestämmas i avtalet hur personalen in i uppgiften och utbildas samt hur allmänheten informeras om

sätts ordnandet servicen för inte de kvalitetskrav bör ställas på av att som

servicen och kundernas rättsskydd äventyras 4 mom..

Utredningsarbetet

De förvaltningsuppgifter myndigheterna med de inledningsvis

som

nämnda begränsningarna får uppdra varandra att utföra har inte

närmare angetts i lagen. Den preciseringen har överlåtits på Statsrådet att besluta om.

Enligt beslutet får i huvudsak följande förvaltningsuppgifter före-

komma inom ramen för den gemensamma kundbetjäningen:

Beviljande och betalning förmåner i de fall i

av som avses

lagen om bostadsbidrag, lagen om avbytarservice för lantbruksföretagare,

lagen om studiestöd, lagen om moderskapsstöd, lagen om tryggande underhåll för barn, av lagen om barndagvård,

lagen om kommunal hemvårdshjälp,

barnbidragslagen,

militämnderstödslagen, sjukförsäkringslagen,

lagen om utkomstskydd för arbetslösa, lagen om frontmannapension,

lagen om bostadsbidrag för pensionstagare och socialvårdslagen.

Behandling och avgörande av tillstånd av avgiftsnatur.

Ändring av beloppet för förskottsinnehållningen.

Mottagande av skatter och avgifter.

Utfärdande av intyg över en anteckning i offentlig förteckning

en eller ett offentligt register och lämnande uppgifter eller av

utfärdande av utdrag eller kopior ur en offentlig handling samt

mottagande av avgifter i samband med dessa. Bestyrkande av riktigheten hos underskrift och kopia en en av en handling.

Registrering av kunder och tidsbeställningar. Distribution och försäljning publikationer, kartor, blanketter

av

och andra trycksaker, bandinspelningar och andra upptagningar. Vanliga kundbetjäningsuppgifter kan jämföras med de

som uppgifter som räknas i punkterna 4-8 samt information och upp rådgivning som gäller myndigheternas verksamhet och service.

Utredningsarbetet

4.3.2 Norge

Bestämmelser medborgarkontor finns i lagen om försök i offentlig om förvaltning 1992:l3, i kraft sedan den 1 januari 1993. Lagen omfattar hela den offentliga sektorn, alltså både statliga och kommunala myndigheter 2 §.

I lagen sägs att målet med försöket är att utveckla funktionella och effektiva organisations- och driftsformer i den offentliga förvaltningen samt lämplig uppgiftsfördelning mellan förvaltningsorganen och

en förvaltningsnivåer. Ett annat mål som särskilt framhålls är att förbättra

det offentliga tjänsteutbudet till medborgarna och att skapa bästa möjliga resursutnyttjande 1 §.

Försöken får med vissa begränsningar avvika från bestämmelserna om hur staten, landstinget eller kommunen skall organisera sin verksamhet,

avvika från bestämmelserna hur förvaltningsuppgifterna skall

om fördelas mellan statens, landstingets och kommunens organ,

medges undantag från de statliga kontrollbestämrnelser som gäller

landstingen och kommunerna 3 och 4 §§. Med stöd lagen har regeringen genom Statskonsult initierat ett av flertal försöksprojekt med offentliga sevicekontor. I dessa prövas olika former för samarbete mellan myndigheter eller sektorer för nu att underlätta kundernas tillgång till offentliga tjänster. Det finns i dag

sju försöksprojekt, varav två i Porsanger och i Löten avser

- -

tillämpningen av en s.k. generalistmodell som kräver tillgång till ADB-baserade personregister. För närvarande tillämpas i dessa båda försök ADB-lösningar som bygger på tidigare lämnade tillstånd av

Datatilsynet.

I det följande beskrivs generalistmodellen.

Modellen, bygger avtal dels mellan myndigheterna, dels som mellan myndigheterna och personalen, innebär att flera myndigheter etablerar kundmottagning som bemannas av personal en gemensam i princip kan handlägga ärenden för samtliga myndigheter. som Personalen har individuella uppdragsavtal med de myndigheter som

för tjänsteutbudet i servicekontoret. De har samtidigt kvar sina

svarar

ordinarie antällningar hos respektive myndighet men är pennitterade från de uppgifter följer av anställningen. Medarbetarna på

som

servicekontoret arbetar således uteslutande med de uppgifter som myndigheterna ansett lämpliga för verksamheten där. Det medför att

medarbetare i servicekontoret får reducera sin tillgång till ADBen

systemet i den myndighet som han eller hon är anställd på så sätt att tillgången till de tjänster som vederbörande skall utföra vid

anpassas servicekontoret.

Utredningsarbetet

Varje myndighet väljer inom sitt verksamhetsområde ut de tjänster som kan vara lämpliga för en gemensam kundmottagning. Tanken är

att det skall vara sådana tjänster som kunderna ofta efterfrågar, så att

det blir ekonomiskt försvarbart att lära medarbetarna vid upp

servicekontoret, och att också kundernas behov tillgodoses. Det skall

vidare vara sakligt motiverat att lägga ut tjänster till medarbetare vid Servicekontor som saknar en allmän utbildning inom vederbörande myndighets verksamhetsområde, och bara har praktisk rutinbeskriven ning att följa. Med hänsyn till kravet rättssäker handläggning är det enligt en modellen inte aktuellt att föra sådana uppgifter som kräver en skönsmässig prövning till servicekontoren. Två skäl har anförts. Det

ena är medarbetarna saknar djup i sina kunskaper respektive

om

myndighets sakomrâde. Det andra är att det inte kan uteslutas att

medarbetarnas arbete inom flera sakområden kan komma att inverka på själva skönsprövningen. Vidare gäller att tjänsterna skall utföras i servicekontoret på samma sätt som i fackmyndigheten och efter dennes skriftliga instruktion. Ingen av de tjänster som kan bli aktuella skall fordra upplysningar från andra myndigheter än fackmyndigheten själv, dvs. informations-

underlaget för den enskilda tjänsten utvidgas inte i förhållande till vad som gäller vid den ordinarie handläggningen. Enligt modellen utför medarbetaren vid servicekontoret tjänsterna

för en myndighet gången. Försöksverksamheten med servicekontor i kommunerna har under hand ärendemässigt utvidgats. Det har bl.a. medfört att de kon-

cessioner som Datatilsynet tidigare meddelat rörande användningen av vissa kommunala och statliga ADB-register har behövt ändras.

Datatilsynet har emellertid invänt i fråga om servicekontoret i Löten att modellen nu strider mot sekretessbestämmelserna och i januari

1995 hänskjutit frågan för avgörande till Lovavdelningen vid Justis-

og Politidepartementet. Något beslut i frågan från departementet eller

regeringen föreligger inte när detta skrivs.

I försöksverksamheten i Löten deltar Arbetsförmedlingen, Skattemyndigheten, Försäkringskassan och kommunen. Tanken med verksamheten är som sagt att varje generalist vid servicekontoret skall

kunna betjäna allmänheten för samtliga myndigheter. Tjänsterna består

huvudsakligen i att ge allmän och individuell information frågor

från allmänheten samt en del enklare ärendehandläggning. Följande tjänster som fordrar tillgång till myndigheternas olika register

- ingår i verksamheten. På arbetsförmedlingens område: registrera nya arbetssökanden, journalföra dagpenningsökanden, registrera sökanden till AMO och till

Utredningsarbetet

AMO-utbildning, registrera sökandens utbildning och yrkeserfarenheter, registrera och förmedla lediga platser. Pâ skattemyndighetens område: skriva ut födelsenummerkort och bostadsbevis, skriva ut bevis om taxering, lämna upplysning om

preliminärskatt, skriva ut kopia av skattekort, registrera faderskap,

registrera föräldraansvar, registrera någons död, beräkna nytt skattekort och lämna ut detsamma. Pâ försäkringskassans område: registrera ny adress eller kontonumför försäkrade, registrera tillfällig adress eller kontonummer, mer frågor om utbetalda belopp för dag-, sjuk- och rehabilitesvara ringsersättningar m.m. och om och när ett visst belopp har betalats ut

samt när har skickats, frågor om utbetald pension

pengarna svara och barnbidrag, registrera ansökningar m.m. på ADB, ersätta om kostnader i samband med sjukresor, ställa ut kort för kostnadsfri

sjukvård, registrera uppgifter om ändringar m.m. rörande någons anställning, registrera preliminärskatt och andra preliminära avgifter samt sjukpenning, registrera ny adress eller kontonummer för den som

har pension. På det kommunala omrâdet: lämna allmän och individuell in-

formation samt enklare ärendehandläggning som att förbereda ärenden ekonomiskt bidrag inom socialhjälpen, lämna upplysningar om

om

sista utbetalning, beloppets storlek m.m., informera

den kommunala verksamheten, nämnder och om nämndom om ledamöter m.m.

4. 3 Nederländerna

Det allmännas verksamhet är i Nederländerna fördelad mellan skilda lokal och nationell nivå. I den kommunala verksamheten organ

erbjuds merparten all offentlig service, omkring 60 procent, medan

av resterande service fördelas jämnt mellan ett tiotal olika organ både

lokal och nationell nivå: försäkringskassor, arbetsförmedlingar m.fl.

organ. Sedan ett antal år tillbaka har i Nederländerna under ledning av i

första hand Inrikesministeriet Ministerie Binnenlandse Zaken

van flera försök satts i gång i syfte att förbättra den offentliga sektorns service till medborgarna.

För närvarande genomförs i ministeriets regi i sex kommuner experiment för att pröva produktionsmodeller för service. I experimenten prövas tre olika modeller för medborgarkontor i engelsk

översättning Government Service Centre, GSC, nämligen in-

formationskontor The Information Point Model, förmedlingskon-

Utredningsarbetet

tor The Account Mangement Model och kontor för särskilda

klientgrupper Clustering by Client Groups.

The Information Point Model kännetecknas av att allmänheten har

central kontaktpunkt, där den första kontakten tas med myndigen heten. Kontorets enda uppgift är att förmedla information, dvs. frågor från allmänheten till myndigheten utan att samtidigt tillhandahålla någon service. Myndigheten lämnar sedan sitt svar direkt till annan allmänheten.

The Account Management Model bygger på principen att service till allmänheten skall ges genom en enda kontakt the account manager. Målsättningen är att servicen tillhandahålls av generalisten vid kontoret. Utgångspunkten är att ha ett så brett utbud som möjligt på ett eller flera förvaltningsomrâden. Härigenom får generalisten ett större ansvarsområde än annars är vanligt vid ett receptions-

som

arbete. Tanken är att medborgaren inte skall behöva någon ytterligare kontakt. För det fall den bakomliggande myndigheten behöver kontaktas skall generalisten svara för denna kontakt, inte medborga-

Generalisten förmedlar sedan svaren m.m. från myndigheten och ren. också för att dessa klargörs för medborgaren. svarar Den centrala idén med modellen Clustering Clients Groups är att

de aktuella myndigheternas olika verksamheter och medborgarkontorets så att en anpassning sker efter de behov olika

grupperas om klientgrupper har. Det medför att serviceuppgiftema kommer att växla

mellan medborgarkontoren. Varje klientgrupp får således sitt eget

medborgarkontor. Den ursprungliga myndighetsorganisationen består,

i en nedbantad form för att tillgodse en viss grupps behov av

men service. I försöken är syftet att för såväl myndigheternas som allmänhetens

bästa dels öka samarbetet mellan myndigheterna, dels minska antalet

kontakter mellan myndigheterna och allmänheten. Tanken är att servicen därigenom blir både användarvänligare och effektivare. En tanke förts fram är att ett samarbete t.ex. mellan arbetsannan som förmedlingar och socialbyråer också skall sätta stopp för olika former av missbruk. I kommun prövas modellen med informationskontor. en

I tre kommuner prövas modellen med förmedlingskontor som

inkluderar samverkan med el- och vattenföretag samt Posten även en och i något fall med turistverksamhet och trañkföretag. I ett av dessa försök ingår även ett försök med samverkan mellan den offentliga arbetsförmedlingen, privata arbetsförmedlingar, kommunens social-

kontor och arbetslöshetsförsäkringsnänmden i ett s.k. job centre.

I tvâ kommuner görs försök med kontor för vissa klientgrupper. Ett kontoren lämnar service till äldre och handikappade. Det andra av

Utredningsarbetet

kontoret fokuserar sin verksamhet mot gruppen arbetslösa och de med sociala problem. Projekten utvärderas för närvarande. Enligt MBK-utredningens uppfattning innehåller den nederländska typen av medborgarkontor åtskilligt av värde för den fortsatta utvecklingen av medborgarkontoren i Sverige. Vi förutsätter att del en av de nederländska uppslagen och erfarenheterna sålunda tas om hand

av i första hand Samordningsgruppen för medborgarkontor. Sålunda

kan förhållandena i Nederländerna vara väl värda ett närmare studium.

5 Svensk

offentlig förvaltning i ett historiskt perspektiv

5.1 En sektoriserad

offentlig förvaltning växer fram

Ett medborgarkontor i enlighet med den modell 1994 års som

försökslag bygger pâ sägs förutsätta en delvis på hur den

ny syn

offentliga förvaltningen skall vara organiserad, framför allt lokal

nivå. Tanken med en medborgarkontorsverksamhet är, tidigare som

sagts, att den handläggande tjänstemännen skall för förvaltnings-

svara

uppgifter inom vitt skilda förvaltningsområden på både den statliga och kommunala sektorn. Tillämpningsomrädet för försökslagen har bl.a. därför begränsats till sådan förvaltningsuppgifter inte

som innefattar myndighetsutövning.

I det här avsnittet lämnas därför kortfattad historisk beskrivning

en

av svensk förvaltningsorganisation, statlig som kommunal.

För en närmare redogörelse hänvisas till Olof Peterssons m.fl. böcker Förvaltningspolitik, 2 upplagan, 1993, och Kommunalpolitik, 2 upplagan, 1994, där dessa och andra närliggande frågor behandlas utförligt.

Staten

Ser man till hur den offentliga organisationen faktiskt kommit

att

indelas i Sverige, är det framför allt tre organisationsprinciper

som dominerat, nämligen den territoriella, den funktionella och den

sektoriella. En närmare beskrivning dessa principer lämnas i

av avsnittet 7.2. I ett historisk perspektiv kan för enkelhets skull säga att man utvecklingen kännetecknas av en allt längre gående specialisering inom

den offentliga förvaltningen. För några hundra år sedan fyllde de relativt offentliga fanns många funktioner.

organ som Under medeltiden och början 1700-talet låg rikets centrala av ledning i händerna på kungen och dennes råd. Kungen verkade genom fogdar, vilka inom sina fögderier hade mängd skiftande uppgifter. en De skulle inte bara driva in skatt och förvalta kronans egendom utan

Svensk ojfentlig förvaltning

också till att bud och befallningar efterlevdes, övervaka den se

allmänna ordningen, öva uppsikt över resande, övervaka väg- och brobyggnaden, beivra olaga handel och hantverk landsbygden, närvara vid tingen, sörja för krigsfolks förläggning och förplägnad,

kontrollera allmogens sätt att sköta sin jord osv.

Under Gustav Adolf och Axel Oxenstierna fick statsstyrelsen fastare former 1634 års regeringsform. Den centrala statsförgenom

valtningen organiserades i kanslier, myndigheter, kollegier och

ämbeten. För säkerställa att den offentliga makten tillämpades lika i landet att inrättades också mellaninstans ett regionalt organ i statsen - -

organisationen, landshövdingeämbete direkt underställt regeringen.

ett

Därmed följde också länet administrativ enhet. Under lands-

som en

hövdingen lydde lokalt verksamma fogdar, länsmän, fjärdingsmän och

häradsskrivare. Genom denna reform tog staten ett fast grepp över regionerna.

Kanslierna delas i ett antal expeditioner, embryot till

senare upp

departement. Vid departementalreformen år 1840 omvandlas

dagens expeditionerna till sju departement. Departementen har sedan undan

för undan anpassats till de förändringar som den offentliga politiken genomgått. Det har bl.a. inneburit att nya departement har kommit till och att gamla departement har fått nya eller ändrade uppgifter. Industrialismens genombrott decennierna kring sekelskiftet innebar

bl.a. sig ansvaret för samhällets växande infrastrukatt staten tog Ett återsken dessa ambitioner är t.ex. inrättandet av ett särskilt tur. av handelsdepartementet. Ett annat exempel utgör statens åtaganden vid

denna tid inom socialpolitiken och hälsovården ledde fram till ett

som

regeringsnivå. Det finns givetvis fler exempel.

eget organ århundradets offentliga expansion kan sammanfattnings- Det senaste vis ha inneburit att mängd offentliga organ har inrättats. sägas en nya

I del fall har de förvaltningsuppgifterna samma sätt som

en nya beskrivits när det gäller departementen anförtrotts redan nyss -

befintliga myndigheter. I andra fall har statlig uppgift inneburit

en ny tillkomsten av ett nytt förvaltningsorgan.

Den historiska utvecklingen ökad specialisering är märkbar

mot en alla nivåer inom den statliga apparaten, alltså inte bara i fråga om

de statliga myndigheterna. Som exempel kan nämnas att den nuvarande organisationsmodellen för departementen innebär att arbetet där huvudsakligen sker i sakområden. Den bärande tanken är givetvis att

öka kompetensen och därmed också effektiviteten.

Specialiseringen har i sin tur lett till ökade krav samordning.

Inom den nuvarande regeringen har t.ex. särskild samordningsmien nister inom statsministerns eget kansli, Statrådsberedningen. utsetts

Svensk offentlig förvaltning

Kommunerna

I ett längre historiskt perspektiv är kommunerna en relativt ny företeelse. De moderna kommunerna och landstingen har sitt ursprung i 1862 års kommunalreform. Däremot finns det en längre och mer indirekt tradition av att lokala menigheter inom vissa områden själva

sköter sina gemensamma angelägenheter. De äldre självstyrelsefor-

merna förekom fyra territoriella nivåer: landskapet, häradet, socknen och byn. Med Gustav Vasas enande av riket och en ex-

panderande statsmakt gick de regionala självstyrelseorganens självständighet till stora delar förlorad. Genom 1634 års regeringsform kan man säga att staten nästan helt tog över ansvaret för förvaltningen av

regionerna. En viss lokal självstyrelse bestod ändå under de kommande århundradena och berörde främst landsbygdens förhållanden. Merpar-

ten av invånarna tillhörde under den här tiden jordbruksbefolk-

ningen. Självstyrelsen lâg på socknarna och häradena.

Städerna var under den här perioden i många avseenden ett organ

för staten. Statens och stadens förvaltning gick ofta i varandra. Staden hade visserligen sina privilegier, men var i praktiken inordnad i den statliga förvaltningen. Stadsstyrelsernas beslut fordrade för sin

giltighet ofta landshövdingens samtycke.

Sammanfattningsvis kan konstateras att gränsen mellan statligt och kommunalt under den här tiden ofta var oklar. Som följd av de strömningar i början av 1830-talet runt om i en Europa om krav pâ kommunreformer, höjdes också i Sverige röster för ett stärkande av den lokala självstyrelsen. Genom kommunallagar-

na 1862 organiserades självstyrelsen lokal och regional nivå. Fyra

typer av självstyrelseorgan inrättades: städer, församlingar, kommuner och landsting. De tvâ sistnämnda var nya konstruktioner.

Statligt och kommunalt

Liberalismen såg kommunerna som vilken fri association som helst, medan konservatismen betraktade dem snarast som en organisk del av staten. 1862 års kommunallagar är uttryck för kompromiss mellan dessa en

båda ståndpunkter. Kommunen är här både en slags privat förening

och en del av statens område. En kommun kan t.ex. inte som en

förening fritt upplösas och ändras. En kommun avviker t.ex. från

andra delar av staten genom att den bygger självverksamhet. Denna

dubbelhet kommunal självständighet egen beskattningsmakt och

-

Svensk ojfentlig förvaltning

statlig överhöghet genom olika former av efterhandskontroll som fått bestående konsekvenser återspeglas för kommunernas del bl.a. i uppdelningen i frivillig och en obligatorisk sektor. en

Integration kommun stat -

De flesta kommuners uppgifter inskränkte sig vid den här tiden till

fattigvård och folkskoleundervisning, men skulle successivt vidgas. De årtionden följde efter kommunalrefonnen präglades av industrialisom sering, urbanisering och demokratisering. Gränserna mellan kommunalt och statligt blev mer och mer flytande. Kommunernas verksamhet kom att regleras av ett växande system lagar och förordningar bestämda riksdag och regering av av samtidigt ñck den gamla motsättningen mellan stad och land minskad

betydelse. Denna parallella homogenisering, dels mellan stat och

kommun, dels mellan stad och land, gjorde det mer och mer berättigat att tala om en offentlig sektor. Förhållandet mellan centralt och lokalt sågs huvudsakligen som ett praktiskt arbetsfördelningsproblem. Det var för staten ändamålsenligt att begagna sig de lokala förvaltningsenheter som redan fanns på av

plats, och fast förankrade i lokal självstyrelsetradition, i

som var en stället för att inrätta helt statlig lokaladministration. en ny Det starka samhället skulle byggas upp med kommunerna som grund.

Är 1870 kommunerna i järnvägsbyggande för att lösa

engageras

problemet med bristfälliga kommunikationer. Massintlyttningen till

städerna under 1880-talet leder till ett kommunalt engagemang i vattenverk, latrinhämtning, renhållning och badhus för att lösa de

hygieniska problemen. Gatuutbyggnad, gatubelysning, gasledningar

och elektricitetsverk blev också viktiga kommunala angelägenheter,

likaså brandväsende och biblioteksverksamhet. En stadsplanelag år

1907 kommunerna markpolitiska instrument för att klara städernas

gav tillväxt. Arbetslösheten under tid engagerade kommunerna i samma

nödhjälpsarbeten och i olika former för understöd. Under mellankrigstiden nykterhetsnämnder, barnavårdsnämnder, bostadsnämnder

gavs och hälsovårdsnämnder central roll i den växande sociallagstiften

ningen. Folkhälsoproblemen och sjukvårdens utbyggnad blev landstingens

uppgift.

Svensk ojfentlig förvaltning

Organisationslösningar

Med utökade uppgifter krävdes en ändrad kommunal organisation. De små landskommunerna som hade sitt ursprung i den gamla sockenin-

delningen ansågs inte mäkta med de nya uppgifterna. Storkommuns-

reformen år 1952 och kommunblocksrefonnen år 1962 genomfördes

för att dels bilda funktionsdugliga förvaltningsenheter, dels åstadkom-

ma effektivitet genom stordrift. Expansionen av den offentliga sektorn nådde sin kulmen under 1960- och 1970-talen och kom inte i första hand att äga rum inom

statsförvaltningen utan i kommunerna och landstingen.

Under 1970- och 1980-talen ökade sysselsättningen i kommunerna sålunda med över 70 procent. Där fanns år 1991 drygt 700 000 anställda. Landstingen ökade samtidigt med mer än 100 procent till

440 000 anställda. Expansionen i kommuner och landsting har nu

bromsats av. Kommunerna hade ca 730 000 anställda och landstingen ca 320 000 anställda år 1994. Och antalet statsanställda, som under 1970-talet ökade med 17 procent, har under 1980-talet minskat först med 7 procent till ca

390 000 anställda år 1991 och sedan ytterligare till följd av senare

bolagiseringar och personalinskränkningar. Staten hade den år 1994 ca 250 000 anställda. I mitten av 1990-talet har vi alltså omkring 1,3 miljoner offentliganställda i Sverige, en minskning med ca 13 procent på 10 år. Den statligt styrda kommunala expansionen ledde sin tid till problem. Lösningen blev olika former av decentralisering och försök med alternativa organisatoriska lösningar som frikommuner och kommundelsnämnder. Den stela kommunala organisationen ersattes

också genom ny lagstiftning ny KL som trädde i kraft den 1 januari

1992 med en frihet för kommunerna att organisera sin verksamhet.

5.2 Sektorisering och sekretess

En invändning som har rests mot en sådan integrerad verksamhet som försökslagens är att handläggarna kommer att få del av sekretessbelagda uppgifter inom de olika verksamhetsområdena och att det i en

sådan situation inte går att undvika att uppgifterna förs från det ena

verksamhetsområdet till det andra någon informationsutväxäven om ling inte får ske enligt SekrL.

Den nu beskrivna situationen reser frågan om sekretessreglerna i

SekrL har en sådan effekt på myndigheternas verksamhet att arbetsuppgifter från sinsemellan olika verksamhetsområden inte får samlas

Svensk offentlig förvaltning

hos en tjänsteman se även inledning till det tidigare avsnittet om

förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn, 4.2.

Vi lämnar därför i det här avsnittet en kortfattad bakgrundsbeskrivning till sekretessregleringen i förhållande myndigheter emellan. Vår framställning bygger i huvudsak på den redovisning som läm- Alf Bohlin i Allmänna handlingar, 1988, och av Corell m.fl. nas av i Sekretesslagen, Kommentar till 1980 års lag med ändringar, 3 uppl., 1992.

Det är tryckfrihetsförordningens grunder för begränsning av

handlingsoffentligheten som styr sekretessregleringen

Sekretessreglerna i SekrL är ordnade med utgångspunkt i de i 2 kap.

2 § T F angivna grunderna för begränsningen av handlingsoffentlig-

heten, med andra 0rd de skyddsintressen som ansetts kunna motivera

undantag från huvudregeln om handlingsoffentlighet. Enligt den angivna bestämmelsen får handlingsfriheten begränsas om det är påkallat med hänsyn till

rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation,

rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,

.

myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,

. intresset att förebygga eller beivra brott, . det allmännas ekonomiska intresse, . skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, . intresset att bevara djur- eller växtarter. .

De nu redovisade sekretessgrunderna styr utformningen av de

materiella sekretessreglerna. Bestämmelserna i SekrL har i allt väsentligt grupperats efter den

sekretessgrund som de stödjer sig pá, 2-10 kap. i SekrL motsvarar

således de ovan nämnda skyddsintressena. Det innebär att sekretessen enligt SekrL:s bestämmelser mer sällan knyts till namngivna myndigheter. Den knyts i stället till verksamhetsområden. Pâ så sätt undviks att regleringen låses till en viss

förvaltningsorganisation. Att sekretess gäller också mellan myndigheter eller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, innebär således inte något hinder för att göra ändringar i förvaltningsorganisationen.

Svensk ojfentlig förvaltning

Poängen med att sekretessen är knuten till verksamhetsområden är just att sådana organisationsförändringar skall kunna vidtas utan att behöva göra några genomgripande ändringar i SekrL. I det här sammanhanget kan nämnas att myndigheter det statliga omrâdet numera inom ganska vida rättsliga ramar själva bestämmer

om sin interna organisation se prop. 198687:99. Det innebär att

bestämmelserna om sekretess mellan olika verksarnhetsgrenar inom en

myndighet i viss mån fått mindre aktualitet Corell m.fl. s. 70.

6 Lagstyrning av myndigheter

1 Myndighet

Är ett medborgarkontor myndighet eller del myndigen en av en het eller är det flera myndigheter Eller är det kanske bara en

lokal där offentliga myndigheter av olika slag samverkar på något

mer eller mindre långtgående sätt Tennen myndighet återfinns i åtskilliga lagar. De viktigaste är RF, TF, SekrL och FL. Det har också betydelse för tolkningen av

vem som är registeransvarig enligt datalagen. Det används vidare

i lagen offentlig anställning och för att avgränsa JO:s och JK:s om

tillsynsornråden. Efter en redogörelse för vad myndighet innebär enligt denna

lagstiftning kommer vi i detta avsnitt in vad som anses utgöra myndighet i den kommunala förvaltningen. Det sker mot baken grund av att en av flera tänkbara modeller för medborgarkontor

bygger på kommunal regi eller ett kommunalt administrativt

huvudmannaskap försökslagen.

1 Regeringsformen

RF innehåller ingen definition av termen myndighet.

Av 11 kap. 2 och 7 framgår dock att uttrycket myndighet inte omfattar de beslutande församlingarna, dvs. riksdagen och de

kommunala representationerna dvs. kommunfullmäktigvår anm..

Som myndigheter betecknas i RF däremot

regeringen, domstolarna, de statliga förvaltningsmyndigheterna, de kommunala förvaltningsmyndigheterna. - Bland de statliga förvaltningsmyndigheterna lyder enligt lag vissa under riksdagen och två under kyrkomötet. Alla de andra lyder under regeringen 11 kap. 6 § första stycket.

I Grundlagsberedningens förslag till regeringsform användes ordet

myndighet i vidsträckt betydelse och omfattade inte bara alla en

Lagstyrning av myndigheter

statliga och kommunala organ med undantag för de nyss nämnda beslutande församlingarna utan också privaträttsliga subjekt. En myndighet beskrevs där som varje organ som utövar offentlig makt. Till ledning för gränsdragningen kring ordet myndighet hänvisade Grundlagsberedningen till myndighetsutövning som den definierades i den äldre förvaltningslagens 3 § SOU 1972:15 s. 122. I konsekvens härmed föreslog beredningen att även ett privaträttsligt subjekt som anförtros en offentlig förvaltningsuppgift skulle betraktas som en myndighet. Beredningens förslag genomfördes dock inte i denna del. Grundlagsberedningens förslag byggde således på att det var arten av verksamhet som var avgörande för att avgränsa begreppet myndighet inte de yttre organisatoriska dragen. Ett sådant betraktelsesätt , brukar karakteriseras som funktionellt. Tar man däremot sin utgångspunkt i att rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former aldrig kan bli myndigheter enligt RF prop. 1973:90 s. 233, ger RF snarare uttryck för ett organisato-

riskt förankrat myndighetsbegrepp se ex. Lena Marcusson, Offentlig

förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989, s. 109, 110 och 112. Enligt doktrinen inkluderar uttrycket myndighet sålunda som nyss sagts domstolar, förvaltningsmyndigheter och regeringen, men inte de

beslutande politiska församlingarna riksdag, landsting, kommun- och

kyrkofullmäktige eller rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former, även om staten eller kommunen har ett majoritetsinflytande, och även om organet skulle ha fått i uppdrag att utföra

offentliga förvaltningsuppgifter. Till förvaltningsmyndigheter räknas

också fristående rättssubjekt av den typ som representeras av de allmänna försäkringskassorna t.ex. Petrén Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, 12 uppl., s. 36 f.; Holmberg Stjernquist, Grund-

lagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 55. En allmän utgångspunkt för tolkningen ger också Strömberg i sin

uppsats Myndighet och myndighetsutövning Förvaltningsrättslig

tidskrift 1972, s. 233. Enligt Strömberg kan en myndighet vara en del av en större organisatorisk enhet. Den kan också vara uppdelad i

underavdelningar. Vad som skiljer en myndighet från en annan organisatorisk enhet är att lagar och andra författningar brukar anförtro myndigheten vissa uppgifter eller en viss kompetens och att de beslut som fattas inom den tillräknas just myndigheten, inte den större helhet vari myndigheten består och inte heller den avdelning eller funktionär som fattar beslutet. Vid avgörande av vilka enheter som bör betraktas som myndigheter bör man enligt Strömberg bygga den rättsliga kompetensfördel-

ningen, särskilt då fördelningen av beslutanderätt med verkningar

Lagstyming av myndigheter

mot allmänheten. Varje organisatorisk enhet som är bärare av egen kompetens blir då myndighet.

1 .2 Tryckfrihetsförordningen

Inte heller TF har någon legaldefmition myndighet.

av De skäl anfördes mot en sådan definition var dels att man ville som

ha ett enhetligt myndighetsbegrepp i grundlagarna, dels att det inte var

möjligt att göra fullständig uppräkning av vilka statliga och en kommunala organ som är myndigheter. När ett klassas myndighet blir den del av offentligorgan som en hetsprincipen tillämplig som närmast avser handlingsoffentligheten, dvs. rätten att ta del offentliga handlingar. Den regleras i TF och av SekrL.

Handlingsoffentligheten knyts således till samma myndighetsbegrepp

används i RF. Det innebär t.ex. att sådana organ som faller som

utanför myndighetsomrâdet men som utövar offentlig förvaltning inte

omfattas den regleringen. Däremot omfattar regleringen i av -

motsats till RF:s myndighetsregler uttryckligen även riksdagen,

-

kyrkomötet och beslutande kommunala församlingar 2 kap. 5 § TF.

I TF används vid sidan av ordet myndighet även uttrycket organ

inom en myndighetsorganisation. Så t.ex. i 2 kap. 8 som avser de situationer där tvâ organ anses tillhöra samma myndighetsorganisation där offentlighetsintresset kräver att handlingar som sänds emellan

men dem blir allmänna redan i samband med utväxlandet. Avgörande är

hur självständiga organen är i förhållande till myndigheten i

pass övrigt prop. 197576:160 s. 151 f..

I propositionen ges följande exempel självständighet:

ett organ i eget namn fattar ett överklagbart beslut, - om

ett yttrande självständigt och innebär att ifrågavarande

- om avges organ definitivt skiljer sig från frågan, självständigt förvaltar viss egendom, har viss - om ett organ handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och eget ansvar.

1.3 Sekretesslagen

Inskränkningar i handlingsoffentligheten och regler om tystnadsplikt

i det allmännas verksamhet finns i SekrL.

Där görs inte bara en motsvarande utvidgning av tillämpningsområdet till riksdag m.fl. i TF utan också ytterligare utvidgning-

organ som

Lagstyrning av myndigheter

ar av området för handlingsoffentlighet 1 kap. 8 §. Där sägs sålunda att vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos en

myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i en särskild bilaga till lagen, i den mån handlingarna hör

till den verksamhet som nämns där. Enligt SekrL skall de i bilagan nämnda organen jämställas med myndighet SFS 1992:319, 1775; 1993:337, 609. Någon annan definition av begreppet myndighet än vad som redovisats i det föregående innehåller således inte heller SekrL. Den nu redovisade bestämmelsen innebär alltså i korthet att de organ som inte omfattas av TF:s bestämmelser om handlingsoffentlighet ändå kommer att omfattas av dessa, ifall de finns med i bilagan. Från den 1 januari 1995 jämställs kommunala företag i vilka en kommun eller ett landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande

med myndighet prop.199394:48.

1 .4 Förvaltningslagen

I motiven prop. 198687:80 s. 57 till FL sägs att förvaltningsmyndighet där jfr 1 § har samma innebörd som i RF och i princip i 1971 års förvaltningslag.

Formellt privaträttsliga organ som har uppgifter som innefattar myndighetsutövning blir därmed aldrig automatiskt likställda med förvaltningsmyndigheter. Det framgår bl.a. av följdlagstiftning till FL, t.ex. lagen 1986:1142 om överklagande av beslut av enskilda organ

med offentliga förvaltningsuppgifter se prop. 198687:39 s. 63. FL

gäller således inte för sådana organ. Inte heller kan enskilda arbets- eller uppdragstagare hos sådana organ automatiskt få egen personlig myndighetsstatus. Särskilda lagbestämmelser krävs i så fall, se t.ex. 1 kap. 6 § SekrL där man

med myndigheter jämställer person som på grund av anställning eller

uppdrag hos myndigheten, pâ grund av tjänsteplikt eller annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet. En annan sak är att varje myndighet precis som juridiska personer definitionsmässigt förutsätts handla genom t.ex. sina arbets- eller uppdragstagare jfr den nyss nämnda artikeln av Strömberg i avsnittet 6.1.1 och beskrivningen av förvaltningsorganisationen i avsnittet 7.2.

lagstyrning av myndigheter

1 Datalagen

Både fysiska och juridiska personer kan vara registeransvariga enligt datalagen 1973:289. Av lagmotiven framgår det att även myndigheter kan vara registeransvariga prop. 1973:33 s. 119. Myndighets-

begreppet blir därför av central betydelse även i datalagssammanhang. Det finns ingen anledning att anta att datalagens myndighetsbegrepp

skulle skilja sig från det myndighetsbegrepp som tillämpas i RF, TF,

SekrL och FL se Kring Wahlquist, Datalagen med kommentarer,

1989, s. 58

6.1.6 Lagen om offentlig anställning

RF:s myndighetsbegrepp ligger till grund även för regleringen i LOA.

LOA tillämpas enligt l § i huvudsak bara för arbetstagare hos 1 riksdagen och dess myndigheter, 2 myndigheterna under regeringen, inräknat domstolarna, 3 kyrkomötet och dess myndigheter samt 4 de allmänna försäkringskassorna. Det gäller t.ex. reglerna om bisysslor 7 § och om disciplinansvar 14-21 §§, âtalsanmälan 22

§ och polisanställdas m.fl. skiljande från arbetsuppgifter 31 §.

Det innebär att en statsanställd eller försäkringskasseanställd

tjänsteman vid ett medborgarkontor i motsats till en kommunanställd arbetar under t.ex. ett lagfäst disciplinansvar jfr Hinn Aspegren,

Statlig anställning, 1994, s. 132 ff. För kommunanställda finns det, som kommer tillbaka till längre fram, ett disciplinansvar i kollektivavtal 11 § AB 94. Reglerna i 23-29 LOA om strejker och andra arbetskontlikter

gäller hela den offentliga sektorn, även kommuner och landsting m.fl.

2 §. Likaså omfattar föreskrifterna i 30 § om periodiska hälsoundersökningar också arbetstagarna hos kommuner och landsting.

6.1.7 Justitieombudsmännens och Justitiekanslerns

tillsynsorrtråden

Termen myndighet används också för att bestämma lOzs och JK:s

tillsynsområden. Enligt 12 kap. 6 § RF och lagen 1986:765 med instruktion för Riksdagens justitieombudsmän ändrad senast 1992:1605 gäller JO:s tillsyn sålunda dem utövar offentlig verksamhet och omfattar som statliga och kommunala myndigheter, tjänstemän och andra be-

Lagstyrning av myndigheter

fattningshavare vid dessa myndigheter samt andra som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna

verksamhet.

Och enligt lagen 1975:1139 om Justitiekanslerns tillsyn ändrad

1987:916 och JK-instruktionen 1975: 1345, ändrad senast 1991:1708 omfattar JK:s tillsyn statliga myndigheter, tjänstemän och andra

befattningshavare vid statliga myndigheter samt andra som är knutna

till statlig myndighet och som innehar tjänst eller uppdrag varmed

följer myndighetsutövning, såvitt angår denna deras verksamhet.

Av lagmotiven framgår att avsikten är att myndighet här skall ha samma betydelse som i RF SOU 1975:23 och bet. 197576:KU22 samt prop. 197576:52 och Ds Ju 1974:20.

I Marcussons Offentlig förvaltning utanför myndighetsornrådet s.

152 f. lämnas en utförlig redovisning av JO:s och JK:s praxis, när det gäller att avgöra, om man har att göra med en myndighet, om en viss uppdragstagare skall anses i så hög grad knuten till en myndighet att han omfattas av tillsynen och om myndighetsutövning förekommer i

och utanför den formella myndighetshierarkin.

6.1.8 Närmare om den kommunala förvaltningen, dess myndigheter

Vad är kommunala myndigheter

Frågan om vad som är myndighet respektive organ under en myndig-

het avgörs i kommunala sammanhang av KL eller den speciallag-

stiftning som kan gälla kommunerna.

Riberdahl har mot bakgrund av bestämmelserna i gamla kommunallagen 1977:596 och i TF behandlat frågan i Förvaltningsrättslig

tidskrift, 1987, s. 193 ff. Enligt honom är graden av självständighet hos ett organ ett avgörande kriterium. Med självständigheten som utgångspunkt blir kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och övriga

nämnder utan tvekan kommunala myndigheter i TF:s mening, enligt Riberdahl.

I sitt resonemang utgår Riberdahl sedan från bestämmelsen i 3 kap.

12 § gamla kommunallagen, enligt vilken självständiga beslut fick delegeras till utskott, ledamot i vederbörande nämnd eller till tjänsteman i kommunen. Dessa beslut kunde inte överprövas av den nämnd som gett delegeringen. Delegaten var dock bunden av de

riktlinjer som nämnden kunde ha ställt upp för delegationen och han

måste anmäla delegeringsbesluten. Nämnden kunde också återkalla delegeringsuppdraget.

Lagstyming av myndigheter

Enligt Riberdahl är den rimligaste tolkningen att delegaten i denna sin egenskap utgör ett kommunalt som ingår i en myndigorgan, hetsorganisation, dvs. nämnden. Genom en sådan tolkning kommer ifrån i sak orimliga effekter t.ex. i fråga om diarieföring och man registrering enligt 15 kap. SekrL.

Däremot bör, enligt Riberdahl, självständighetskravet i 2 kap. 8 §

TF vara uppfyllt med allt vad det innebär i fråga om allmänna anses handlingars offentlighet. Myndighetsbegreppet inverkar i detta sammanhang enbart frågan om det krävs separata register eller diarier för de är underordnade myndigheten. Det gör det organ som alltså inte, enligt Riberdahl. Partssammansatta i den mån sådana förekommer, och utskott organ, är alltid underordnade en närrmd. Ett utskott är en del av nämnden. Som regel har de enbart beredningsuppgifter och intar då inte någon självständig ställning gentemot närrmden. Har de fått förvaltnings- och

verkställighetsuppgifter delegering bör de däremot betraktas

genom

ett självständigt underorgan enligt 2 kap. 8 § TF se Kaijser

som Riberdahl: Kommunallagarna 1983 506. En liknande bedömning s.

bör göras för varje form av kommunalt beredningsorgan, enligt Riberdahl. Arbetsgrupper, tjänstemannaberedningar, blandade

beredningar bestående av tjänstemän och förtroendevalda eller beredningsgrupper bestående företrädare för olika nämnder av -ledningsgrupper eller motsvarande skall således bedömas lika. Att arbetsgrupp eller beredningsorgan rent faktiskt kan utöva ett en

betydande inflytande kommunala avgöranden bör, enligt Riberdahl, inte spela någon roll vid bedömningen av myndighetsfrågan enligt TF.

självständiga organ eller enheter inom den kommunala myndighetsorganisationen

Som vi tidigare har sagt används i TF vid sidan termen myndighet av

också uttrycket organ inom en myndighetsorganisation för att

reglera handlingsoffentligheten i de fall handlingar sänds mellan två organ som anses tillhöra samma myndighetsorganisation men där

offentlighetsintresset kräver att handlingarna blir offentliga redan vid utväxlandet.

Petrén Ragnemalm säger i sin grundlagskommentar i anslutning till de aktuella bestämmelserna i TF att ett speciellt problem erbjuder särskilt den kommunala organisationen, där det kan tveksamt i

vara vilken omfattning olika blir att uppfatta som en särskild myndigorgan het eller del myndighet s. 395. Kriteriet härvidlag är som en av en organet har rätt att självständigt fatta beslut. om

Lagstyming av myndigheter

När det gäller självständighetsrekvisitet i 2 kap. 8 § TF får enligt Petrén Ragnemalm omständigheterna i det enskilda fallet ofta stor betydelse. En enhet som bara har beredningsuppgifter torde, även om därvid förekommer ett visst mått av beslutsfattande, regel inte som anses självständig i förhållande till den enhet som fattar myndighetens slutliga beslut. För att en enhet skall anses självständig i förhållande till ett organ till vilket det avger förslag eller yttranden krävs, att enheten besitter särskild kompetens att göra bedömningar, som står det mottagande organet till buds. Samma enheter inom en myndighet kan i ett slag av ärenden vara självständiga i förhållande till varandra men icke beträffande andra ärenden s. 399 f..

Kommunallagen 1991:900 har inte förändrat läget

Nya KL, som trädde i kraft den 1 januari 1992, vi tidigare ger som

sagt, kommunerna en stor frihet att organisera nämndarbetet se 3 kap.

3-4 §§. Det är enligt 3 kap. 9 § en uppgift för fullmäktige att ta ställning till vilka nämnder som skall finnas, uppgiftsfördelningen mellan dem och om de skall verka central eller lokal nivå. Här avses den politiska organisationen. Undantag görs bara för de fall något annat är särskilt föreskrivet. Av 3 kap. 13 § KL framgår att kommunstyrelsen och övriga nämnder som huvudregel beslutar om hur de egna förvaltningarna skall se ut. Här avses den rent administrativa uppbyggnaden prop. 1990912117 s. 49. På det specialreglerade området är kravet att det skall finnas en eller flera ansvariga nämnder för att fullgöra de uppgifter som enligt respektive lag ankommer på kommunen. Det innebär att ingen del av den specialreglerade verksamheten får falla utanför styrelsens eller annan nämnds ansvar. Uppgifterna inom ett visst specialreglerat område kan vidare fördelas flera nämnder. Det är exempelvis möjligt att inom socialtjänsten inrätta särskilda äldreomsorgsnämnder eller särskilda äldre- och handikappnämnder med ansvar för både sociala och medicinska insatser. Ett annat exempel är att man kan samordna vissa delar av utbildningsväsendet med annan kommunal verksamhet, t.ex. inom det sociala området eller kultur- och fritidsområdena. På så sätt blir det bl.a. möjligt att inrätta särskilda barn- och ungdomsnämnder. Reglerna medger också att uppgifterna fördelas så, att en eller flera nämnder svarar för produktionen av vissa tjänster andra nämnder och att s.k. utförarnämnder och beställarnämnder inrättas.

Lagstyrning myndigheter av

Reglerna innebär dock inte att den grundläggande indelningen i självständiga nämnder har upphört. Med stöd 6 kap. 33-38 får

av

ärenden inom en nämnd sätt tidigare samma som delegeras till ett

utskott, en ledamot eller ersättare eller anställd hos kommunen en att besluta på nämndens vägnar i visst ärende eller ett en viss grupp av

ärenden. Vad som inledningsvis kommunala myndigheter

sagts om och

handlingsoffentlighet enligt sekretesslagen gäller alltjämt.

Myndighetsutövning

Även

om termen myndighetsutövning är väl belyst i ett antal

lagar, lagmotiv, rättsfall och doktrinuttalanden, kan den naturligt-

vis ge upphov till tolkningssvârigheter i den praktiska tillämp-

ningen. Vi redovisar i avsnittet något hur termen definieras främst i om

RF, FL, BrB och skadeståndslagen, också i LOA,

men i lagen om

rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut i de samt tidigare nämnda författningar som berör JO och JK.

Det har i huvudsak innebörd i all den samma nu nämnda

lagstiftningen. De ändamålssynpunkter varit vägledande i de

som

olika lagarna skiljer sig emellertid åt. I avsnitt 9 lämnar förslag på ärendegrupper inom polisomrâdet som innefattar myndighetsutövning eller

moment av myndig-

hetsutövning och som vi lämpliga för anser vara en medborgar-

kontorsverksamhet.

6.2. 1 Regeringsformen

I RF används termen myndighetsutövning i 11 kap. 6 § för peka

att

ut i vilka fall det krävs lagstiftning för lämna

att över en för-

valtningsuppgift till ett privat rättssubjekt.

Den används också i samma

kap. 7 § i fråga om förvaltningsmyndigheternas självständighet.

I båda de nu nämnda fallen skall det ha innebörd samma som den

som angivits i 1971 års upphävda förvaltningslag

numera se prop.

1973:90 s. 397 med hänvisning till motiven till den

gamla för-

valtningslagen, prop. 1971:30 del 2 331.

s.

3 IS-OISO

Lagstyrning myndigheter

av

6.2.2 Förvaltningslagen

innebörden myndighet i FL hänvisar dess motiv I fråga om av termen 198586:80 55 också till den gamla förvaltningslagen prop. s. 1971:290.

myndighetsutövning användes sålunda i lagstiftning för

Termen första gången i 3 § i 1971 års förvaltningslag. användes där för avgränsa de ärenden där bl.a. reglerna om Det att kommunikation och krav beslutsmotivering skall aktinsyn, för dessa regler i 1971 års för-

tillämpas. Tillämpningsområdet därmed begränsat till myndighetsutövning som har

valtningslag var formen bindande beslut. av

vidare tillämplig bara när myndighet fattade beslut eller

Den var en

åtgärd. Den gällde således inte när en förvaltningsuppgift

vidtog en

hade lämnats över till ett privat rättssubjekt.

till bestämmelsen utvecklas vad som skulle

I specialmotiveringen myndighetsutövning prop. 1971:30 del 2 s.

läggas in i begreppet

330-335.

allt två i myndigheternas verksamhet som

Det var framför moment betydelse för avgöra lagens s.k. särskilda beskulle tillmätas att om

stämmelser skulle bli tillämpliga. ärendet skulle innefatta utövning av en befogenhet

Det första var att

förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd,

att bestämma om

avskedande eller annat jämförbart förhållande.

skulle utövas i förhållande till

Det andra var att befogenheten

enskilda.

om skulle markeras att med myndig-

Genom ordet bestämma sådana ärenden där saken avgörs ensidigt hetsutövning avsågs bara och inte ett avtal eller en

beslut av en myndighet genom

genom överenskommelse. bestämma förmån etc. skulle klargöras att Genom uttrycket om i bindande beslut omfattas av begreppet bara ärenden som utmynnar Ärenden uteslutande avsåg råd eller

myndighetsutövning. som

således inte omfattas lagens speciella beupplysningar skulle av

stämmelser.

beskrivna uttalanden byggde uppfattningen att lagens

Nu

bestämmelser inte borde gälla annat än i sådana ärenden där

särskilda i egenskap för det allmänna och med

förvaltningsmyndighet av organ

ensidigt meddelar beslut får bestämda rättsverkstöd i författning som

eller negativ innebörd för den enskilde. Gemensamt ningar av positiv

sades det rör sig beslut eller

för all myndighetsutövning vara att om

är uttryck för samhällets maktbefogenheter andra åtgärder, som ytterst förhållande till medborgarna prop. s. 331. i

Lagstyrning myndigheter

av

Det behövde dock inte fråga åtgärder medför för-

vara om som

pliktelser för enskilda utan myndighetsutövning sades även omfatta gynnade beslut, t.ex. tillstånd, befrielse från viss förpliktelse eller

beviljande av en förmån. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde på visst sätt befinner sig i ett beroendeförhållande. Är det fråga om ett beslut, varigenom han förpliktas att göra, tåla eller underlåta något, måste han rätta sig efter beslutet, eftersom han annars

riskerar att tvångsmedel något slag används mot honom. Rör det

av sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck

på det sättet att den enskilde för att komma i åtnjutande exempelvis

av

en rättighet är tvungen att vända sig till samhällsorganen och att dessas tillämpning av de författningsbestämmelser gäller på det aktuella

som

området blir av avgörande betydelse för honom. prop. 331.

s. Även beslut saknar direkt

ett som ett handlingsmönster göra, tåla

och underlåta något för den enskilde kan under vissa förutsätt- -

ningar utgöra myndighetsutövning. Det gäller beslut verkar

som

indirekt genom att de tillerkänns positiv rättskraft vid tillämpningen

av

andra rättsregler, t.ex. om ett sådant beslut är avsett att läggas till

grund för ett senare beslut om sådan betungande eller gynnande hand-

lingsmönster som utgör myndighetsutövning se Strömberg, Allmän

förvaltningsrätt, 9 uppl., 1978, s. 22.

6.2.3 Brottsbalken

Uttrycket myndighetsutövning förekommer också i brottsbalkens regler

om vissa brott mot allmän verksamhet 17 kap. 4 och 5

m.m. §§ och om tjänsteansvar 20 kap. 1 §. I BrB tar bestämmelserna myndighetsutövning sikte både på om

beslut och på faktiska åtgärder som inte har föregåtts något formligt

av beslut.

Det straffrättsliga ansvaret kan aktualiseras även när ett enskilt rättssubjekt tilldelats myndighetsutövande uppgifter. I motiven till den s.k. ämbetsansvarsreforrnen prop. 1975:78 betonades att även det måste fördel begreppet

- om anses vara en om

har i huvudsak samma innebörd inom olika områden lagstiftningen

av

måste man beakta att bestämmelserna i FL och skadeståndslagen

både sinsemellan och i förhållande till straffbestämmelserna företer

stora skillnader i fråga om tillämpningsområde och syfte. I BrB är syftet främst preventivt, i t.ex. skadeståndslagen reparativt.

Lagstyrning av myndigheter

6.2.4 skadeståndslagen

I skadeståndslagen 1972:207 liksom i BrB tar bestämmelserna om till skillnad från RF och FL sikte på både

myndighetsutövning -

-beslut och på faktiska åtgärder inte har föregåtts av något formligt som beslut 3 kap.. Skadeståndsansvaret liksom det straffrättsliga ansvaret är vidare inte begränsat till myndighet fattar beslut eller vidtar åtgärder att en det är i FL utan kan bli aktuellt även när ett enskilt rättssubsom -

jekt tilldelats myndighetsutövande uppgifter. Tennen myndighetsutövning används i skadeståndslagen för att

bestämma omfattningen det allmännas skadeståndsansvar. av

I motiven till skadeståndslagen sägs att uttrycket myndighetsutövning visserligen inte är något entydigt begrepp, men att uttrycket i

förmedlar riktig föreställning vad som menas prop. stort sett en av

1972:5 311. Med myndighetsutövning sådana förvaltnings-

s. avses

akter rör beslut eller åtgärder, som ytterst är ett uttryck för

som samhällets maktbefogenheter, eller, för att använda ett mer ålderdomligt uttryckssätt, den statliga överhögheten över medborgarna i deras egenskap samhällsmedlemmar. Karakteristiskt för dessa förvaltav ningsakter de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller är att

den enskilde i kraft offentligrättsliga regler, inte på grund av

emot av

avtal eller i övrigt regler privaträttslig natur. Vidare har de

av

för dem monopolställning i förhållande

samhällsorgan som svarar en

till enskilda rättssubjekt, alltså inte kan fatta sådana beslut eller

som

vidta sådana åtgärder med de rättsverkningar som tillkommer dem när de fattas eller vidtas de behöriga samhällsorganen.

av

vidare vissa allmänna utgångspunkter för I propositionen anges gränsdragningen mellan vad är och vad som inte är myndighets-

som

utövning. Myndighetsutövning karakteriseras enligt denna beskrivning

den enskilde intar beroendeställning. Det aktuella beslutet av att en

eller åtgärden kan medföra förpliktelser för den enskilde som grundar

på regler offentligrättslig karaktär och innefattar en möjlighet sig av

allmänna använda någon form tvångsmedel. Beslutet

för det att av kan innebära förmån, också i ett sådant fall eller åtgärden även en men

beroende har sin grund i den monopolställning som det

finns ett som allmänna intar s. 498.

I propositionen finns också en utförlig uppräkning av olika verksamheter skulle anses utgöra myndighetsutövning.

som

Som beslut dömande, polisiära och exekutiva typfall nämns av

åklagare och länsstyrelse, också mängd instanser samt av men en beslut inom den administrativa verksamheten. Exempel det andra

beviljande bidrag, tvångsingripande på sjukhus,

senare anges vara av

Lagstyrning myndigheter av

beslut om inkallelser eller uppskov med värnplikt, antagning av elever eller beslut i övrigt rörande elevernas förhållanden som medför

rättsverkningar för dem, tillämpning ordningsföreskrifter

av 0.d., beslut om avstängning väg eller av en gata för viss trafik, beslut som

utgör led i en obligatorisk offentlig kontrollverksamhet av byggnader, hissar, vattendrag, bilar, fartyg, livsmedel, läkemedel Även

etc. sådant

som utfärdande av legitimationshandlingar e.d., exempelvis

pass, och

sådana registreringar myndighet som en författningsenligt har att utföra räknas som myndighetsutövning. En del formlösa

beslut av typen polismans tillsägelser till trafikanterna hör också hit s. 499.

I prop. l98990:42 s. 4 sägs att begreppet myndighetsutövning

avser, enligt den definition som brukar användas, beslut och åtgärder från det allmännas sida är ett uttryck för samhällets som rätt att utöva

makt över medborgarna.

6.2.5 Doktrin

Strömberg konstaterar i den tidigare anförda Myndighet och

uppsatsen

myndighetsutövning Förvaltningsrättslig tidskrift 1972 233-235

s.

att en verksamhets bundenhet offentligrättsliga regler tycks

av vara det utmärkande för vad kallas

som myndighetsutövning. Men att bunden-

heten kan ganska obetydlig och inte räcker

vara som kriterium om man vill att även sådan relativt obunden verksamhet, som utövas med

stöd av offentligrättsliga bemyndiganden, skall anses utgöra myndighetsutövning. Myndighetsutövning behandlas också av Petrén Ragnemalm under

11 kap. 6 § tredje stycket RF, Överlämnande av förvaltningsuppgift

till enskild Sveriges grundlagar,

12 uppl., 1980, s. 277. Enligt Petrén Ragnemalm har termen myndighetsutövning

sedan gammalt

använts som synonym till maktutövning eller ianspråktagande

av

offentlig makt men att det moderna myndighetsutövningsbegrepp

som återfinns i RF, liksom i

annan senare lagstiftning från och med 1970-talets början, är åtskilligt vidare. Sammanfattningsvis konstateras

att det moderna myndighetsutövningsbegreppet baseras på

tämligen

uttunnade maktföreställningar, och kravet på verksamheten

att att skall utmynna i ett bindande beslut ganska obestämt. är Både

betungande och gynnande beslut, innefattande antingen direkta eller indirekta handlingsmönster, utgöra resultat anses av myndighetsutövning, blott någon form tvång skymtar i bakgrunden eller

av den enskilde i vart fall befinner sig i något slag beroendeförhållande till av

myndigheten. I själva verket framträder förankringen i offentligrättsli-

ga normer jämte den omständigheten, att den enskildes personliga eller

Lagstyrning myndigheter

av

situation i väsentlig mån kan påverkas verksamheten,

ekonomiska av

det avgörande kriteriet. s. 280.

som

skall läggas in i begreppet myndighetsutövning behandlas

Vad som Hellners Malmquist i Nya förvaltningslagen med också ingående av

3 uppl., 1991. Enligt författarna är myndighetsutövning

kommentarer, omfattande begrepp. Även det inte råder någon

ett mångsidigt och om

huvuddragen är det ibland svårt att avgränsa och tillämpa tvekan om

begreppet. endast ärenden ut i

När det gäller FL gäller att som mynnar omfattas begreppet myndighetsutövning. Beslutet

bindande beslut av

innebära myndigheten skiljer ärendet från sig genom

behöver inte att

Också avskrivnings- och avvisningsbeslut ryms inom prövning i sak.

begreppet.

författarna belyses gränsdragningsproblematiken särskilt när

Enligt och rättigheter. Det finns också skäl att något det gäller förmåner

myndighetsutövning eftersom den är aktuell vid

närmare beröra sådan

Enligt Hellners Malmquist är gränsen i viss mån medborgarkontor.

omnämnandet ordet förmån

flytande. Genom det uttryckliga av behöver fråga rättighet i

klarläggs främst att det inte vara om en förmåner nämns bl.a. rätt till

formell mening. Som exempel

studiebidrag, bostadsbidrag eller annan förmån, utbildning, vård, innehav eller annat hinderslöshetsbevis samt förande av bil, av vapen

läkarlegitimation eller yrkes- eller näringsauktorisation.

annan enligt dem vilka typer ärenden som åsyftas

Uppräkningen belyser av

I det sammanhanget sägs också

med begreppet myndighetsutövning.

utlämnande allmänna handlingar hos en myndighet

att ärenden om av

under kategorin myndighetsutövning s. 159 f..

faller

Även behandlar begreppet myndighetsutövning i sin av-

Marcusson

Offentlig förvaltning utanför myndighetsomrâdet. Myndig-

handling innebär enligt Marcusson hand-

hetsutövning enligt förvaltningslagen förvaltningsmyndighet skall leda till läggning ärenden hos som

av

rättighet, skyldighet, förmån etc., för enskild

bindande beslut om

enligt offentligrättsliga normer. s. 240. mellan FL:s och skadeståndslagens myndig- Vid en jämförelse

konstaterar Marcusson, att det finns en hetsutövningsbegrepp mellan lagarnas funktion och att en viktig

grundläggande olikhet

skadestândsansvaret, liksom det straffrättsliga skillnad ligger däri att

till handläggningen ärenden hos

ansvaret, inte är begränsat av

förvaltningsmyndighet.

skadestândsrättsliga myndighetsutövning behandlas av

Den termen

Skadestånd vid myndighetsutövning 1976, och Det

Bengtsson i

enligt skadeståndslagen, 1990. allmännas ansvar

Lagstyrning myndigheter

av

Bengtsson går 1976 igenom de olika verksamhetstyper enligt

som

propositionen prop. 1972:5 skulle utgöra myndighetsutövning. År

1990 vänder han frågan och konstaterar att det är enklare

att

redogöra för vad inte är myndighetsutövning. Bengtsson lämnar

som här i huvudsak följande exempel på vad inte är myndighetsutövsom ning för att beskriva gränsdragningen i stort.

Serviceverksamhet allmänheten inte är anlita. som tvungen att

Typiska fall är konsumentupplysning utan dominerande inslag

av maktutövning, sexualupplysning, kurativ verksamhet och de

allmänna advokatbyråernas verksamhet. Viss service

-- som bindande förhandsbesked och del fall då den enskilde faktiskt, en om än inte juridiskt sett, är tvungen att använda sig det allmännas av tjänster, t.ex. viss sjukhusvård.

2. Faktisk verksamhet inte innebär tvång den enskilde. Hit som mot

hör de flesta åtgärder inom sjukvården och undervisningen.

Beslut och åtgärder som rör det allmännas förvaltning sin

av

egendom eller sina ekonomiska angelägenheter i övrigt, t.ex statlig

affärsverksamhet eller kommunal fastighetsförvaltning.

4. Ordinära kontraktsförhållanden med det allmänna. Dock inte

arbetsrättsliga förhållanden, där ett beslut om disciplinpâföljd

ses

som en sorts myndighetsutövning.

6.2.6 Kommunal myndighetsutövning

Kommunal myndighetsutövning förekommer på det s.k. specialreglerade området, dvs. i socialtjänsten, byggnadslagstiftningen

m.m.

Beslut som fattas med stöd den allmänna kompetensregeln i 2 kap.

av

1 § KL eller med stöd offentliga utgår från den

av normer som

allmänna kompetensregeln innebär regel inte myndighetsutövning

som i den mening som anges i RF.

Gränsen mellan det ena och det andra är emellertid inte alldeles klar

se JO 198889 s. 400, 198990 426. Frågan har också vid flera

s. tillfällen prövats i samband med kommunala nämndledamöters

straffrättsliga ansvar.

Lagstyrning myndigheter

av

6.3 Åtgärder vid myndighetsutövning

verksamhet kan tänkas förekomma vid ett En stor del av den som

innefattar inte myndighetsutövning utan i stället

medborgarkontor serviceåtgärder såsom rådgivning, information och vägledning.

har emellertid många gånger anknytning till

Sådana åtgärder Om även sådana uppgifter innefattar myndighetsutövning. som

i fortsättningen får utföras vid ett medborgar-

myndighetsutövning

kontor, kan rådgivning få starkare anknytning till ett

m.m. en särskilt ärende. sådan situation beskrivits är det således tänkbart att I en som nu allmännas skadeståndsansvar oberoende av handläggamas det kan komma aktualiseras i flera fall. I det här kompetens att del situationer där skada skall anses vållad avsnittet tar vi upp en

vid myndighetsutövning.

6 3 1 Brottsbalken

. .

Uttrycket handling eller underlåtenhet vid myndighetsutövning -

används sedan den 1 oktober 1989 i BrB:s regler i stället för i tjänsteansvar 20 kap. 1 §. om

avsikten med lagändringen att utvidga

Av motiven framgår att var

tillämpningsområde enligt skadeståndslagens

den straffrättsliga regelns förebild prop. 198889: 1 13. Något krav fullständig korrespondens

mellan reglerna ställdes dock inte upp.

6.3 skadeståndslagen

Uttrycket fel eller försummelse vid myndighetsutövning

Lagtexten: skadeståndslagen för att ta fasta arten av det infördes i 3 kap. förfarandet därmed behöva göra en skarp skadevållande utan att olika handlingar tjänsteman vid ungefär skillnad mellan av samma beroende syftet med handlingen. Skadan behöver tillfälle, samma direkt orsakad handling eller ett med andra ord inte vara genom en det tillräckligt att det

beslut som innebär myndighetsutövning utan är

mellan det skadevållande handlandet och finns ett visst samband

myndighetsutövningen.

behandlas närmare i motiven till 1989 års lagänd-

Motiven: Uttrycket

ringar Ds 1989:12, 198990:42.

prop.

Lagstyrning av myndigheter

I propositionen nämns följande exempel där skada skulle anses vållad vid myndighetsutövning.

Olika handläggningsâtgärder som föregår eller följer på själva myndighetsutövningen.

2. Upplysningar från en myndighet om myndighetsutövning inom dess eget verksamhetsområde, i varje fall om upplysningen avser

innehållet i ett beslut och lämnas i författningsenlig ordning.

Underlâtenhet att lämna enskild den vägledning och service som myndigheten enligt lag och instruktion är skyldig att ge.

Doktrin: Bengtsson Det allmännas skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen, 1990 nänmer som exempel handläggningsâtgärder att

en sakkunnig tjänsteman lämnar felaktiga uppgifter som leder till ett oriktigt nämndbeslut eller att en socialtjänsteman lämnar ut sekretess-

belagd uppgifter till utomstående under handläggningen

av en

vârdnadsutredningen. Det är däremot oklart vilket ansvar som följer med upplysningar

eller råd i sådana sammanhang där det saknas ett omedelbart samband

med ett konkret ärende som innefattar myndighetsutövning. Det finns mot bakgrunden av 3 kap. 2 § anledning att nämna även

att Marcussons i sin avhandling visat exempel situationer där det vid organisationsförändringar kan bli osäkert viss verksamhet om en skett vid myndighetsutövning eller inte.

Praxis: För att en närmare uppfattning om tillämpningen av

uttrycket vid myndighetsutövning finns det anledning att något beröra en del skadeständsgrundande situationer kan tänkas bli

som

aktuella vid ett medborgarkontor i vanlig ordning. Det är dels skador på grund av sådana åtgärder som t.ex. polismyn-

en

dighet kan vidta med tillämpning av hittegodslagen,

dels skador i samband med beslut förmåner kommun om som en

eller en försäkringskassa fattar,

dels skador i samband med registreringsåtgärder myndighet som en vidtar, dels skador orsakade av upplysningar, råd och meddelanden av myndigheten. Vi lämnar här några exempel fall åtgärder vidtagna som avser vid myndighetsutövning.

Lagstyrning av myndigheter

I rättsfallet NJA 1987 867 länmade polismyndighet, som hade s. en försummat att ta vissa kontakter för att få klarlagt vem som hade blivit bestulen, lämnade med tillämpning hittegodslagen ut en omhänav dertagen segelbåt till än den rätte ägaren. Skadeståndstalan mot annan ogillades med hänvisning till den avskaffade s.k. stanstaten numera dardregeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen. Det är möjligt att utgången

skulle kunna bli den motsatta i dag se Bengtsson, 1990, s. 90.

I NJA 1985 696 I ansågs ett felaktigt besked som lämnades av en s. tjänsteman anställd på försäkringskassan ha så nära anknytning till ett

ärende föräldrapenning att det måste ha lämnats vid

om anses

myndighetsutövning. I NJA I 985 5.696 II ansågs ett felaktigt besked

fastighet lämnades en tjänsteman vid kommunens om en som av

gatukontor inte ha lämnats vid myndighetsutövning. Felaktiga upplysningar från Riksförsäkringsverket om reglerna för yrkesskadelivränta bedömdes ha ett sådant samband med verkets kommande beslut livräntan att upplysningarna skulle anses

om

lämnade vid myndighetsutövning RH 1989:3. Vi vill också peka att JK i ett stort antal fall har prövat ersättningsanspräk från enskilda sig ha drabbats av ekonomisk

som anser

skada grund bristande information om rätt till föräldrapenning.

av

Det finns också flera ärenden grundar sig på att den enskilde har

som

erhållit felaktig information i broschyr angående reglerna om

en föräldraförsäkring.

JK konstaterade t.ex. i ett beslut den 17 april 1989 dnr 3840-8840

att den felaktiga infonnationen i en broschyr angående reglerna om

föräldraförsäkring inte kunde anses lämnad vid myndighetsutövning. JK lämnade dock över ärendet till regeringen för prövning av frågan

om ersättning borde utges ex gratia.

6.4 Det allmännas skadeståndsansvar vid

myndighetsutövning

l det här avsnittet behandlar vi statens och kommunernas skade-

stândsansvar för ren förmögenhetsskada.

Arbetstagarens skadeståndsansvar behandlar vi i avsnitt 6.7 Anställning eller uppdrag.

Termen myndighetsutövning används framgått i skadeståndslagen

som för bestämma omfattningen statens och kommunernas skadeatt av ståndsansvar. Skadeståndsansvaret vid sådan verksamhet skiljer sig en något från det gäller enligt skadeståndslagen. Vid ansvar som annars

Lagstyming av myndigheter

myndighetsutövning går nämligen statens och kommunernas ansvar på vissa sätt längre än andra arbetsgivares ansvar.

Om det inte är fråga om myndighetsutövning, svarar en arbets-

givare, oavsett om denne är en statlig myndighet, en kommun eller ett enskilt rättssubjekt, i allmänhet för person- eller sakskada som hans arbetstagare genom fel eller försummelse vållar i tjänsten, vare sig skadan träffar arbetskamrater eller utomstående personer 3 kap. l §. För ansvar fordras således att det skall vara fråga om en arbetstagare som har vållat skadan och att den skall ha ett så pass nära samband med arbetstagarens arbete att den kan anses vållad i tjänsten. Med arbetstagare menas den som är anställd i vanlig mening och vissa likställda 6 kap. 4 §. Arbetsgivaren svarar enligt bestämmelsen också för ren förmögenhetsskada som hans arbetstagare vållar i tjänsten. Men här fordras att skadan vållats genom brottslig gärning.

Om det däremot är fråga om myndighetsutövning eller åtgärder vid myndighetsutövning, svarar det allmänna också för ren förmögenhetsskada utan att skadan behöver ha orsakats genom ett brott. Vid en sådan verksamhet är det tillräckligt att tjänstemännen har

begått ett fel eller en försummelser i samband med myndighetsutöv-

ning 3 kap. 2 §. Denna skadeståndsskyldighet gäller som tidigare

både vid beslut och vid faktiska åtgärder eller handlingar. De sagts krav på samband mellan en skadevållande handling och myndighetsutövningen som fordras för ansvar har vi nyss beskrivit i avsnittet 6.3.2.

Samma ansvar för ren förmögenhetsskada gäller också, när myndig-

hetsutövningen med stöd av 11 kap. 6 § RF har lämnats över till något

organ eller någon enskild person som inte ingår i den statliga eller kommunala organisationen. Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är det således utan betydelse vem som utövat myndighet; det allmänna ansvarar för fel och försummelse i verksamhet för vars fullgörande stat och kommun svarar. Det innebär att även vid s.k. delegerad

myndighetsutövning har det allmänna det fulla ansvaret. Som exempel kan nämnas att staten svarar för fel eller försummel-

begås i samband med myndighetsutövning av anställda i AB

ser som Svensk Bilprovning och i allmänna försäkringskassor. Har förmögen-

hetsskadan inte något samband med myndighetsutövning, svarar som sagt staten för skadan bara om den anställde har gjort sig skyldig till

någon brottslig handling. En kommun har ett liknande ansvar för fel och försummelser som exempelvis en skorstensfejarmästare begår vid en brandsyn. I det allmännas verksamhet förekommer ett förhållandevis om-

fattande samarbete över myndighets gränserna, inte bara mellan statliga

Lagstyrning av myndigheter

myndigheter utan också mellan dessa myndigheter och kommunerna. Om t.ex. en kommunalanställd har medverkat till ett fel av en statlig myndighet eller omvänt, kan det allmänna inte undgå ansvar. En myndighet kan inte befria sig från ansvar genom att skylla på fel av

andra myndigheter se NJA 1987 s. 954.

6.5 Myndighetsutövning och rollkonflikt

Att en myndighet utför också en annan myndighets myndighetsutövningsuppgifter eller att en myndighet för sådana uppgifter

utnyttjar ett annat rättssubjekts personal har aktualiserats dels i ett lagstiftningsärende rörande ansvaret för folkbokföringen, dels av JK i samband med en tänkt förändring av besiktningsveterinärorganisationen.

En integrerad medborgarkontorsverksamhet kan i princip

innefatta båda nämnda åtgärder. Det motiverar en särskild nu

genomgång av de jävs- och bisysslebestämmelser som gäller i

offentlig förvaltning.

6.5.1 Förvaltningslagens jävsregler

De jävsgrunder kan bli aktuella att bedöma vid en medborgarkon-

som torsverksamhet är närmast 11 § första stycket 1 och 5 i FL och 6 kap. 24-27 §§ KL. Jävsreglerna i KL stämmer i sak överens med FL:s

regler se prop. 199091:117 s. 96 och prop. 199394: 188 s. 60 f..

Enligt 11 § första stycket 1 FL är den som skall handlägga ett ärende jävig saken angår honom själv eller hans make, förälder, om barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan förväntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående s.k. sakägar-, intresse- och släktskapsjäv.

I 11 § första stycket 5 finns allmänt avfattad bestämmelse en

en

generalklausul sådana jävssituationer som inte täcks av

som avser

övriga jävsgrunder. Enligt denna bestämmelse är den som har att

handlägga ett ärende jävig, om det i övrigt finns någon särskild omständighet kan vara ägnad att rubba förtroendet till hans som opartiskhet i ärendet. I 11 § andra stycket sägs att man skall bortse från jäv, när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

Lagstyrning av myndigheter

FL:s regler gäller enligt 11 § den som har att handlägga ett

ärende. Det innebär givetvis inte att alla personer som något sätt tar befattning med ett ärende hos myndighet omfattas reglerna. en av De som avses är bara de som tar sådan befattning med ett ärende att de kan tänkas inverka ärendets utgång. Inom den personkrets som avses kan urskiljas olika kategorier. För det första omfattas givetvis den avgör ärendet, dvs. beslutssom fattaren. För det andra omfattas också den som är med om ärendets slutliga handläggning, t.ex. den som föredrar ärendet. För det tredje omfattas även de som bereder ärenden utan att delta i den slutliga handläggningen, te.x den som bara har upprättat ett förslag till beslut i ett ärende utan att delta i den slutliga handläggningen. Utanför den personkrets som omfattas av reglerna faller personer som bara vidtar åtgärder av rent expeditionell natur, såsom diarieföring, utskrift av expeditioner, kollationering eller expediering. Detta innebär att biträdespersonal mestadels inte berörs av jävsreglerna jfr

Hellners Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer,

3 uppl., s. 122. I FL har visserligen inte gjorts någon principiell skillnad beträffande jävsreglernas giltighet i olika typer av ärenden. Behovet av garantier för att myndigheternas och tjänstemännens handlande präglas av objektivitet och opartiskhet är emellertid inte lika stort i alla ärenden

under förvaltningslagen. Särskilt i fall där myndighetsutövning mot

någon enskild inte är aktuell skulle det föra för långt att utan in-

skränkning upprätthålla kravet att iaktta jävsgrunderna. Det gäller

-bl.a. rena serviceärenden, t.ex. lämnande av råd och upplysningar till allmänheten. Det finns även andra ärenden där ett upprätthållande av jävsreglerna framstår som onödigt formalistiskt. Exempel på det senare är sådana registreringsärenden som är rutinbetonade och inte

kräver några överväganden av den art att frågan om partiskhet eller

objektivitet kan komma upp a.a. 138. s. I 12 § anges verkan av jäv.

Bland de arbetsuppgifter som kan komma att läggas ut på personalen vid medborgarkontoren finns del förvaltningsuppgifter

en som

innefattar myndighetsutövning, men också en del som stannar vid en

beredning. Som exempel sådana ärenden kan nämnas utfärdande av pass.

Enligt vårt förslag, som vi redovisar längre fram i rapporten skall

en del enklare beslut om pass få fattas av personalen vid ett medborgarkontor. Om det då visar sig under beredningen passärendet att det av inte hör till de enklare ärendena, dvs. det finns kanske något passhinder enligt passregistret, skall ärendet enligt vad vi föreslår överlämnas

Lagstyrning av myndigheter

till modermyndigheten för beslut alltså till den tjänsteman som enligt myndighetens arbetsordning är behörig att besluta i ärendet. Andra uppgifter lämpliga för ett medborgarkontor som ser som

är olika registreringsärenden, t.ex. Sjukanmälan, inkomstanmälan Även sådana registreringsärenden kan dock vi tidigare

m.m. som redovisat utgöra myndighetsutövning mot enskild. Också rutinartade ärenden kan moment materiell eller formell prövning, där rymma av handläggarens roll inte är reducerad till att bara mekaniskt tillämpa vissa givna kriterier. Jävsgrunderna mäste naturligtvis beaktas lika väl vid tjänstgöring i medborgarkontor vid tjänstgöring i modermyndigheten. ett som Dessutom kan det behövas speciell lagregel till undvikande av en konflikter mellan handläggares olika åligganden. Vi återkommer till en den frågan.

6.5.2 Bisysslor

I 7 § LOA finns ett förbud för statsanställda och försäkringskasseanställda att ha s.k. förtroendeskadliga bisysslor. En bisyssla förtroendeskadlig, den kan rubba allmänhetens anses om förtroende till den anställdes eller någon annan arbetstagares opartisk-

het i tjänsteutövningen eller kan skada myndighetens anseende se

vidare Hinn Aspegren, Statlig anställning, 1994, s. 99-125. Med bisysslor enligt LOA både anställningar, uppdrag och andra avses verksamheter. För att viss bisyssla skall otillåten räcker det att en vara det har uppstått någon anledning för allmänheten att sätta objektiviteoch integriteten i fråga. Här tillämpas alltså principen Cesars ten hustru får inte misstänkas. Om det är fråga rent jäv, skall givetvis 12 § FL tillämpas. om Dessutom gäller på område del avtalsföreskrifter 1 SA statens en C arbetshindrande bisysslor m.m. om På det kommunala området finns det allmänna bisyssleregler i kollektivavtal 9 § AB 94. Enligt dessa regler skall arbetstagaren begäran anmäla varje bisyssla och lämna de uppgifter, arbetsgivaren anser behövs för som bedömning bisysslan. Arbetsgivaren får förbjuda bisysslan om av

arbetsgivaren finner att bisysslan kan l inverka hindrande

arbetsuppgifterna, 2 påverka arbetstagarens handläggning av ärenden i sitt arbete i anställningen, eller 3 innebära verksamhet som konkurrerar med arbetsgivarens. Även bisyssleregleringen i lag och avtal är givetvis tillämplig vid olika slags medborgarkontor.

lagstyrning av myndigheter

6.5.3 Justitiekanslems inställning till en tänkt förändring

inom besiktningsveterinärorgansiationen

Tanken att låta en myndighet utnyttja ett annat rättssubjekts personal

för myndighetsutövning har för två år sedan granskats av JK beslut

17.5.1993, dnr 1943-91-21. Frågan aktualiserades av Statstjänstemannaförbundet sedan Livsmedelsverket beslutat att ersätta vikariebehovet vid kontrollslakterierna med tillfälligt anställd personal i stället för som tidigare med fast anställda besiktningsassistenter. Efter att först ha slagit fast att köttkontrollen innefattar myndig-

hetsutövning mot enskild och att en sådan uppgift enligt 11 kap. 6 §

RF får överlämnas till enskild med stöd av lag, konstaterar JK att Livsmedelsverkets förslag till lösning av det aktuella bemanningsproblemet inte bygger tanken att myndighetsutövningen med stöd av en ny lagbestämmelse skulle delegeras till någon enskild utanför

myndighetssfären. En sådan lösning skulle, enligt JK, fordra en ny

riksdagsbehandling av frågan om köttkontrollens organisation och principerna för denna. I stället skulle enligt verkets förslag slakterianställd personal deltidsanställas även inom verkets organisation för

att delta i myndighetsutövning.

I sina slutsatser framhåller JK att den tänkta ordningen enligt Livsmedelsverkets betraktelsesätt för sin funktion fordrar en överenskommelse mellan det slakteriföretag där kontrollen utförs och myndigheten bl.a. om hur den berörda arbetskraftens insatser skall

fördelas. Enligt JK:s mening är det från principiella utgångspunkter

inte acceptabelt att de praktiska förutsättningarna för att hos myndighet

bedriva myndighetsutövning ett sådant sätt bringas under ett företags inflytande, därtill det företag som skall kontrolleras. En sådan lösning blir i praktiken att ett kringgående av den konstitutio-

se som nella principen att myndighetsutövning inte får utövas av enskild utan stöd av lag.

De bemanningsproblem som sambruket av personal i en medborgarkontorsverkamhet är tänkt att lösa innebär inte att de praktiska förutsättningarna för att bedriva myndighetsutövning kommer under

ett enskilt rättssubjekts inflytande, men väl under andra myndigheters

inflytande. Det innebär att det ändå kan behövas en särskild lagregel

för en myndighet att få knyta till sig personal i andra myndigheter. Vi

återkommer till den frågan se vår författningskommentar till 11 §.

Lagsryrning av myndigheter

6.5.4 Ett lagstiftningsärende som belyser frågan om oklar

rollfördelning vid blandat myndighetsansvar

Tanken att låta en myndighet utföra också en annan myndighets uppgifter har diskuterats bl.a. i anslutning till att ansvaret för folkbokföringen fördes över till skatteväsendet. I sitt delbetänkande SOU 1990:18 s. 51-69 förde Organisationskommittén för folkbokföringen sålunda ingående resonemang om formerna för försäkringskassornas medverkan i den nya folkbokföringsorganisationen. I betänkandet ställdes två alternativa medverkansformer mot varandra, handläggningsalternativet och förmedlingsalternativet. Båda alternativen bygger på att det är den statliga skattemyndigheten som är den formella besluts- och registreringsmyndigheten även i de ärenden som initieras hos försäkringskassorna. I handläggningsalternativet gör kassorna självständiga utredningar och bedömningar i ärendena. För skattemyndigheten återstår i dessa ärenden i princip bara att registrera vissa uppgifter utifrån de

ställningstaganden som kassorna har gjort. I förrnedlingsalternativet är kassornas arbetsuppgifter begränsade till

att lämna information till allmänheten, tillhandahålla blanketter samt hjälpa enskilda med att upprätta anmälningar eller kontrollera anmälningar som dessa har upprättat pâ egen hand. Kassan lämnar sedan över ärendet till skattemyndigheten för utredning och beslut samt registrering. Regeringen förordade förmedlingsalternativet. En så långtgående medverkan från försäkringskassornas sida i folkbokföringsarbetet som innefattar även beredning och bedömning av ärenden ansågs medföra betydande oklarheter i fråga om kompetens och ansvar för de inblandade myndigheterna. Nackdelarna med detta från bl.a. rättssä-

kerhetssynpunkt ansågs så stora att handläggningsalternativet inte

borde övervägas vidare prop. l9909l:53 s. 12. Även riksdagen gjorde bedömningen rättssäkerheten kan komma att att sättas ur spel med handläggningsalternativet bet. 199091 :SkU9 s. 11. Vi utgår i MBK-utredningen från samma bedömning. Vi återkommer till det här lagstiftningsärendet i avsnittet 6.8.3 Sekretess mellan och inom myndigheter.

Lagstyrning av myndigheter

6.6 Överföring av förvaltningsuppgifter

I detta avsnitt behandlas förutsättningar för att också myndighetsutövning skall kunna förekomma i en försöksverksamhet. Vi redovisar först vad som gäller för att det allmänna skall fâ lämna över uppgifterna till ett privat rättssubjekt. Därefter redovisas en tänkbar överföring från en statlig myndighet till en kommun, mellan statliga myndigheter, från en kommun till statliga myndigheter och mellan kommuner eller kommunala

nämnder. Med kommun menas här också landsting.

Redovisningen lämnas mot bakgrund av att medborgarkontor behöver inte drivas i enbart kommunal regi. Vi är inte främmande

för att både statliga och kommunala förvaltningsuppgifter bör

kunna utföras av såväl statlig som kommunal personal i ett

medborgarkontorsförsök och en försåkringskasseanställd bör

kunna svara också för statliga eller kommunala uppgifter.

6.6.1 Gynnande förvaltningsbeslut m.m.

Grundlagens utgångspunkt är att det är riksdagen ensam som beslutar föreskrifter om villkoren för den offentliga förvaltningen.

Offentlig förvaltning innefattar både normgivning och normtilllämpning. RF reglerar huvudsakligen norrngivningen dvs. rätten att besluta föreskrifter, men också vissa situationer där en viss förvaltningsuppgift utanför området för normgivning skall anförtros något organ utanför den statliga eller kommunala myndighetssfären.

Betungande offentligrättsliga föreskrifter, t.ex. åligganden för enskilda eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska

förhållanden, skall meddelas genom lag 8 kap. 3 § RF. Tre områden

framhävs särskilt: den straffrättsliga och den skatterättsliga regleringen

samt förfogandelagstiftningen. Föreskrifter inom området för

betungande ingripanden mot någon enskild hör till det s.k. primära lagområdet. De hör dock inte helt till det obligatoriska lagornrâdet

utan rätten att besluta sådana kan, med stöd av 8 kap. 7 § RF, delegeras till regeringen om de avser vissa i paragrafen uppräknade ämnen. Gynnande offentligrättsliga föreskrifter omfattas inte av bestämmelsen i 8 kap 3 Detsamma gäller föreskrifter, som ur den enskildes synpunkt framstår som neutrala prop. 1973:90 s. 210.

Det innebär att föreskriftsrâtten rörande sådan myndighetsutövning

inte innebär åligganden eller ingrepp hänförs till regeringens som

Lagstyrning av myndigheter

beslutanderätt regeringens restkompetens. Hit hör bestämmelser om bidrag, understöd, utbildning etc.

Om regeringen vill överlåta sådana gynnande myndighetsutövande

förvaltningsuppgifter på ett enskilt rättssubjekt, krävs dock lagstöd 1 l kap. 6 § tredje stycket. Lagstöd krävs likaså det är fråga om att anförtro en kommun om

sådana uppgifter 11 kap. 6 § andra stycket, 8 kap. 5 § RF.

Många de offentligrättsliga verksamhetsgrenar som tillhandahålav ler förmåner medborgarna har kommuner som huvudmän. Om en föreskrift tillförsäkrar enskild en förmån samtidigt innebär ett som en åliggande för kommunen t.ex. att betala ut ett bidrag, medför bestämmelsen i 8 kap. 5 § RF att utrymmet för regeringens restkompetens när det gäller att besluta föreskrifter i fråga om gynnande

myndighetsutövning ändå blir ganska begränsad. Något utrymme för att genom avtal överföra förvaltningsuppgifter

inom det obligatoriska lagområdet finns i princip inte.

När det gäller förvaltningsuppgifter inom det delegeringsbara

området 827 är avtalsmöjligheten beroende hur riksdagen utformat av

delegeringen. Har riksdagen t.ex. inte pekat ut någon särskild myndighet eller på något annat sätt begränsat regeringens handlings-

frihet t.ex. bestämt hur anslagna medel får disponeras utan - -

överlåtit på regeringen att bestämma vem som skall utföra uppgiften,

möjlighet för regeringen att sedan den pekat ut en viss ges en

myndighet att tillåta myndigheten att exempelvis genom uppdragsavtal överföra eller flera av uppgifterna på någon annan. Men principiellt

en

bör det framgå lagtexten eller åtminstone helt klart av lagmotiven

av

uppgiften får överlåtas på t.ex. ett privaträttsligt subjekt.

att

De förvaltningsbeslut innefattande myndighetsutövning som

avtalsformen lämpar sig för är de som för medborgarna framstår som

gynnande eller neutrala. Det är dock inte att se som ett sådant

som

beslut, någon t.ex. beviljas sjukpenning med lägre belopp än han

om begärt eller har rätt till jfr prop. 1971:30 s. 492; Hellners Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 3 uppl., s. 238.

6.6.2 Överföring av myndighetsutövning från det allmänna

till privata rättssubjekt

Med stöd ll kap. 6 § tredje stycket RF får som nämnts i det av

föregående en statlig eller kommunal förvaltningsuppgift lämnas över

till enskilt rättssubjekt. Bestämmelser för hur ett sådant överlämett nande får göras har getts bara för de fall som innefattar myndig-

hetsutövning. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, skall

Lagstyrning av myndigheter

nämligen överlämnandet ske med stöd av lag. Själva överlämnandet förvaltningsuppgiften behöver alltså inte ske genom lag. Det räcker av att det har stöd i lag. De regler som närmare anger hur den aktuella

förvaltningsuppgiften skall lösas de materiella reglerna behöver

- inte heller i lag utanför det primära lagområdet. Sådana regler kan ges ges av regeringen. Den särskilda regleringen av förfarandet för Överlämnande av

myndighetsutövning till ett enskilt rättssubjekt har ansetts behövlig

bl.a. därför att del offentligrättsliga regler helt eller delvis en bortfaller vid delegering till ett enskilt rättssubjekt. Regleringen vilar givetvis i grunden att det enskilda rättssubjektet

frivilligt åtar sig att svara för ifrågavarande förvaltningsuppgift i

enlighet med gällande föreskrifter.

Hur bör ett bemyndigande utformas

Riksdagens kontrollansvar vid delegering har behandlats i prop. l97879:l88 133 ff. Här rörde det sig att lämna över förs. om

valtningsuppgifter inklusive myndighetsutövning till ett partssamman-

PSO den kommunala sektorn. Formellt betraktades satt organ visserligen organet förvaltningsmyndighet organet skulle som en inrättas kommunfullmäktige och dess beslut skulle kunna överav klagas kommunalbesvär men majoriteten av ledamöterna genom kunde utsedda av ett enskilt rättssubjekt. vara

I det ursprungliga utredningsförslaget hade de ärenden som skulle

kunna lämnas över till ett PSO inte avgränsats på något annat sätt än att de skulle röra förhållandet mellan kommunen som - - arbetsgivare och dess arbetstagare. Regeringsrätten fick därför vid remissbehandlingen anledning att

uttala sig vad fick ingå i kravet i 11 kap. 6 § tredje

om som anses

stycket RF lagreglering, nämligen att häri måste anses ingå en

om fordran på precisering myndighetsutövningen, dvs. den befogenhet av

att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande, som överlämnas jfr

prop. 1973:90 s. 397.

Regeringsrådet Petrén, därvid i ett särskilt yttrande anlade

som synpunkter på den konstitutionella frågan, uttalade i fråga om 11 kap. 6 § att utredningens förslag att utöva förvaltning och verkställighet i ärenden rör är inte sådant sätt klart bestämd försom - - - en valtningsuppgift som avses i den bestämmelsen. Petrén Ragnemalm behandlar också frågan om kravet på

precision i sin kommentar Sveriges grundlagar, 1980, s. 281.

Lagstyrning av myndigheter

Inledningsvis konstateras att det ursprungliga kravet i 11 kap. 6 att riksdagen i lag skulle konkret ange dels det rättssubjekt som skulle anförtros uppgiften, dels vad denna uppgift innefattade, visade sig icke oväntat orealistiskt och att stadgandet därför justerades år 1976 så, att

uppgiftsöverföringen numera inte behöver ske i lagform utan endast

med lagstöd. För att intentionerna bakom föreskriften om riksdagens inflytande i samband med delegeringen till ett enskilt subjekt av funktionen att utöva myndighet skall tillgodoses, måste dock enligt författarna vissa krav på konkretion ställas upp vid konstruerandet av lagstödet. För att riksdagens inflytande skall bevaras krävs enligt dem

att uppgiften beskrivs så pass klart, att inte nya uppgifter senare kan

föras över utan riksdagens prövning. Vi kan här konstatera att en väg som säkerställer riksdagens kontroll är att i en lag ange vilken eller vilka uppgifter som kan få lämnas över för handläggning till ett enskilt rättssubjekt.

6.6.3 Överföring från staten till kommuner

Regeringsformen

ll kap. 6 § andra stycket RF ger som nämnts också utrymme för att

anförtro en kommun statliga förvaltningsuppgifter.

Ett sådant anförtroende måste ske enligt reglerna i 8 kap. jfr prop. 1973:90 s. 396.

Enligt 8 kap. 5 § skall föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden ha lagform, dvs. beslutas av riksdagen. Vad som kan

återstå för regeringen att bestämma om i materiellt hänseende blir närmast detaljreglerande föreskrifter prop. s. 305. 8 kap. 7 § ger dock riksdagen möjlighet att genom bemyndigande

i lag ge regeringen rätt att inom vissa uppräknade ämnen det s.k.

fakultativa lagomrádet meddela föreskrifter genom en förordning.

Inom detta område får således regeringen efter ett bemyndigande i lag

meddela föreskrifter inte bara om kommunernas åligganden utan också

om deras befogenheter. Det gäller följande ämnen: Skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. 2. Utlännings vistelse i riket. In- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering, återanvändning och återvinning av material, ut-

formning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller

tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar.

Lagstyrning av myndigheter

Jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård. Trafik eller ordningen på allmän plats.

Undervisning och utbildning.

Förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller

under utövande av tjänsteplikt.

Skydd för personlig integritet vid registrering uppgifter med av hjälp av automatisk databehandling.

Hur bör ett sådant bemyndigande i lag utformas för att uppfylla

regeringsformens krav

RF anger inte hur vidsträckta de bemyndiganden får vara, som

riksdagen beslutar med stöd av grundlagsreglerna om delegation. Enligt motiven skulle bemyndiganden, som är så allmänt hållna att de föga skiljer sig från grundlagstextens beskrivningar av de delegerings-

bara ämnena, stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grund-

lagsreglerna jfr Strömberg, Nonngivningsmakten, 2 uppl., 1989,

s. 122.

Ett bemyndigande bör således inte göras så vidsträckt att riksdagen

i realiteten inom stora områden avhänder sig norrngivningsmakten till regeringen. Hur detaljerade bemyndigandena skall vara får emellertid avgöras från fall till fall. Är det fråga från

om medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter, bör man kunna ge tämligen vidsträckta

bemyndiganden. I andra fall bör riksdagen mera preciserat de ange

ramar inom vilka regleringen skall röra sig prop. 1973:90 209,

s. jfr även Lagrådets uttalande i prop. 198889268 67, 71. s. Ett annat krav är att bemyndigandet bör ske i rimlig omfattning och

på ett sådant sätt att det står klart vilka uppgifter som överlämnas till

regeringen att besluta om.

Det måste slutligen avfattas så att det klart framgår att det ligger

inom den ram som anges i 8 kap. 7 Det är särskilt viktigt om innehållet i en lag faller delvis inom det icke delegeringsbara

obligatoriska lagområdet och delvis inom det delegeringsbara

fakultativa.

Det finns dock anledning när det gäller det sistnämnda kravet att framhålla att beskrivningarna de delegeringsbara ämnena ibland är

av både vida och vaga. Det är således inte alltid lätt att avgöra var gränsen går.

Lagstyrning av myndigheter

6.6.4 Överföring mellan statliga myndigheter

Inom området för regeringens restkompetens

Regeringen får i förordning överlåta en underordnad myndighet en att meddela föreskrifter i ämnen som faller inom restkompetensen 8 kap. 13 § tredje stycket RF. Om föreskrifterna avser en verksamhet som är beroende av anslagsbeslut från riksdagen, kan dock regeringen vara bunden av de villkor riksdagen ställt upp i samband med beviljandet av anslag. som Så kan t.ex. fallet med föreskrifter om myndighetsorganisation vara och om statsbidrag 0.d. Regeringen får också besluta föreskrifter för de statliga myndigheterna, dessa inte gäller förhållandet mellan enskilda och det om allmänna. Regeringen bestämmer således i förordning om myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre arbetsformer. Sådana bestämmelser tas som regel in i s.k. instruktioner för de olika myndigheterna. En del allmänna föreskrifter det sätt som närmare anges i instruktionerna gemensamma för de flesta av myndigheterna finns i verksförordningen 1987:1100. Som exempel på regler ger uttryck för regeringens beslutandesom rätt när det gäller arbetsformerna personalsambruk m.m. mellan myndigheter kan också nämnas avgiftsförordningen 1992: 191 som vi beskriver i avsnittet 7.6. Förordningen 1980:995 om skyldighet för de allmänna försäkringskassorna att lämna uppgifter till andra myndigheter är ytterligare ett exempel på föreskrifter som anses ha utfärdats med stöd

regeringens restkompetens se Strömberg, Normgivningsmakten,

av 2 uppl., 1989, s. 162. Regeringen får även besluta om förfaranderegler, dvs. sådana regler för myndigheternas arbetsformer, som gäller mål och ärenden där enskilda är inblandade, om inget annat följer av någon särskild föreskrift i RF. Rättegångsförfarandet t.ex. faller utanför regeringens restkompetens enligt ll kap. 4 medan förvaltningsförfarandet inte gör det. I 3 § FL tillåts nämligen avvikande bestämmelser i förordning prop. 1973:90 s. 210. I motiven till RF sägs dock att förfarandereglerna för taxerings- och uppbördsförfarandet bör höra till lagområdet prop. 1973:90 s. anses 302.

Lagstyrning av myndigheter

Inom det delegeringsbara området

Vi har i det föregående konstaterat att RF:s delegeringsregler inte uttryckligen anger hur vidsträckta riksdagens bemyndiganden får vara. Vanligt är att en lag innehåller huvuddragen av regleringen på ett visst område. Ibland bemyndigar lagen regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter i vissa avseenden. Med stöd av riksdagens bemyndigande kan således regeringen besluta en förordning, som innehåller huvuddragen av den avsedda regleringen och som samtidigt uppdrar en statlig eller en kommunal förvaltningsmyndighet eller kommunen 8 kap. 11 jfr 13 kap. 8 §

RF att meddela ytterligare detaljföreskrifter.

Beträffande innehållet i de föreskrifter som får meddelas med stöd

av en sådan s.k. subdelegering ställer RF inte upp några begränsningar

utöver dem som gäller för delegering till regeringen. Vi kan således konstatera att något hinder inte föreligger för regeringen att t.ex. i en förordning tillåta förvaltningsmyndigheterna att träffa avtal med varandra om att gemensamt sköta vissa förvaltningsuppgifter. Att låta tvâ sidoställda myndigheter meddela föreskrifter normgivning inom ett och samma förvaltningsområde framstår dock som olämpligt bl.a. mot bakgrund av de n0m1konflikter som då kan uppstå. Och att låta en eller flera myndigheter samtidigt sköta en

gemensam förvaltningsuppgift är inte heller invändningsfritt med

hänsyn till bl.a. risken för motstridiga avgöranden. Något fonnellt hinder sådan ordning finns dock inte enligt grundlagen. mot en

Att olika myndigheter tillämpar ett gemensamt regelverk är inte främmande för svensk förvaltning. FL gäller t.ex. för samtliga

myndigheter.

6.6.5 Överföring från en kommun till en statlig myndighet

Kommunal beslutanderätt får enligt kommunallagen inte delegeras till

någon utanför den kommunala organisationen

Bestämmelserna kommunal delegering finns i 6 kap. 33-38 om KL. Av 33 § följer att en nämnd får uppdra ett utskott, en ledamot eller ersättare eller en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller viss grupp av ärenden, dock med de begränsningar som följer av 34

Lagstyrning av myndigheter

Med stöd av 37 § får en nämnd, som med stöd av delegeringsbestämmelsen uppdragit sin förvaltningschef att fatta beslut på nämndens vägnar, medge att hon eller han i sin tur delegerat beslutanderätten vidare till någon annan anställd inom kommunen eller landstinget.

Uttrycket anställd

Bestämmande för delegeringsrätten blir således om den tilltänkte delegaten kan anses som anställd i KL:s mening. Meningarna om hur uttrycket anställd skall tolkas går dock isär.

Enligt en mening avses bara arbetstagare i arbetsrättslig bemärkelse;

enligt en annan mening kan också uppdragstagare avses. Först skall nämnas att det i den gamla kommunallagen talades om tjänsteman i stället för anställd i kommunen. Den gamla lagen uteslöt alltså uttryckligen möjligheten att delegera något till en kommunalarbetare. Frågan om vilka möjligheter som enligt KL finns för en kommun att delegera beslutanderätt till en uppdragstagare behandlas av Thunved i boken Privatisering av socialtjänsten och rättssäkerheten för den enskilde 1993. Enligt Thunveds mening skulle den som genom ett uppdrag har knutits till en kommunal myndighet på ett sådant sätt att han kan sägas delta i dess verksamhet i vissa fall kunna betraktas som anställd hos kommunen s. 36. En sådan lagtolkning förefaller emellertid att sakna stöd i KL.

I rapporten Beställar-utförar-modellen i rättsligt perspektiv Svenska

Kommunförbundet, 1992 sägs att extern delegering är otillåten. En nämnd får således inte delegera av sin beslutanderätt till anställda hos ett kommunalt eller privat företag. En lösning som rapporten pekar är att anställa delegaten deltid. I rapporten ges som exempel att en kommun som anlitar en specialist konsultbasis, t.ex. som Stadsarkitekt, anställer konsulten på deltid för att beslutanderätt innefattande även myndighetsutövning skall kunna delegeras till denne. Vidare kan nämnas att i en rapport till Konkurrenskommittén SOU 1991:26 sägs att KL:s bestämmelser inte medger delegering till en konsult. Samma synsätt redovisar Riberdahl, som i en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift 1985, s. 146, hänvisar till att KL talar om anställd och inte som SekrL uttryckligen nämner uppdragstagare. Enligt - hans mening får frågan avgöras efter arbetsrättsliga kriterier.

Lagstyrning av myndigheter

Det torde inte råda någon tvekan om att uttrycket anställd i KL skall avgöras arbetsrättslig grund, dvs. enligt gällande arbetsrättsliga

principer. Dessa behandlas ingående i lag, lagmotiv, rättspraxis och

doktrin.

Gränsen mellan en anställning och ett uppdrag är sålunda i regel

inte svår att dra. Vi kan således konstatera att enligt den nuvarande lagstiftningen är det inte möjligt att t.ex. låta den som bara är anställd hos försäkringskassan eller hos polisen att få fatta kommunala beslut.

Förvaltningsuppgijier kan få föras över till någon utanför den kommunala organisationen

En kommun får enligt 3 kap. 16 § KL efter beslut av kommunfullmäk-

tige lämna över vården kommunal angelägenhet för vars hand-

av en havande särskild ordning inte föreskrivits, till ett enskilt aktiebolag,

ett handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening, en

en en stiftelse eller en enskild person.

Inom det specialreglerade området är möjligheterna att överlåta en uppgift till ett privat rättssubjekt beroende av hur den aktuella

speciallagstiftningen är utformad. Verksamheter som kommunen enligt

lag är skyldiga att fullgöra i egen regi och med egen personal t.ex. grundskoleundervisning och räddningstjänst samt myndighetsutövning

får inte lämnas över.

Obligatorisk verksamhet kommunen är skyldig att fullgöra eller

som

låta fullgöra kan utom vad som avser obligatorisk egenregiverksamhet och myndighetsutövning lämnas över till privata råttssubjekt. Genom de lagstiftningsâtgärder vidtogs med anledning av prop.

som 199293:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet har detta

klarlagts i t.ex. socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdsla-

numera gen. Av den kommunala kompetensen följer att en kommun inte får ha

hand sådana angelägenheter som ankommer enbart ett lands-

om ting. På vissa områden sammanfaller dock kommunernas och landstingens kompetens, t.ex. områdena för kultur och kommunikationer. I de fallen finns det inget hinder för att såväl kommuner som landsting tar sig an uppgifter av samma slag. Staten eller de statliga myndigheterna nämns inte i KL som en

tänkbar mottagare av vården av kommunala angelägenheter, men

utesluts inte heller.

Lagstyrning av myndigheter

6.6.6 Överföring mellan kommuner

Den s.k. lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL begränsar

en kommuns möjligheter att utföra uppgifter ligger inom som en annan kommuns kompetensomrâde. Principen innebär att kommunen skall sätta de egna kommunmedlemmarna i förgrunden. Det är för dessa personers behov som en kommun skall bedriva verksamhet enligt KL och ta upp kommunalskatt. Principen utesluter dock inte kommun i mycket begränsad att en omfattning tar på sig kompletterande arbetsuppgifter inom vissa

områden under förutsättning att det finns en anknytning till kommu-

nens huvudverksamhet på ifrågavarande områden. Som exempel från praxis kan nämnas att det har godtagits att en kommun med stöd av anknytningskompetensen externt säljer tjänster och inom räddningstjänsten RÅ 1992 ref. 61 och varor att ett landsting tillhandahåller tvätteritjänster till privat företag RÅ 1993 ett ref. 12. Det torde därmed också vara möjligt för en kommun att den inom ramen för en medborgarkontorsverksamhet tar på sig vissa uppgifter för en annan kommuns räkning.

6.6.7 Överföring mellan kommunala nämnder

Något hinder finns i princip inte enligt KL för delegering från en nämnd till anställda som lyder under en annan nämnd. Alla anställda hos kommunen kan således vara delegater för en viss nämnd utan att de för den skull lyder under den nämnden. Med KL som grund bestämmer nämnderna numera själva om delegering. Det innebär att en nämnd kan inom ramen för det som är delegeringsbart 6 kap. 34 § lämna uppdrag till anställda hos kommunen

som lyder under en annan nämnd att fatta beslut i samma utsträckning

som till nämndens egen personal. En begränsning gäller dock. En

nämnd kan inte medge att en förvaltningschef som är underställd en

annan nämnd delegerat vidare jfr 6 kap. 37 §. När en anställd fattar beslut med stöd av delegering, gör han eller hon det den delegerande nämndens vägnar och i dess ställe. I det förhållandet att nämnderna råder över sin personal finns dock en begränsning för delegering av uppgifter. Det får antas att en anställd hos en nämnd är skyldig att motta delegering från en annan nämnd än han eller hon lyder under bara om den egna nämnden har medgett det.

Lagstyrning av myndigheter

6.7 Anställning eller uppdrag

I det här avsnittet tar vi en del frågor som har att göra med upp handläggarnas ställning arbets- eller uppdragstagare. Det som gäller arbetsledning, avlöningsförmåner, semester, anställningsskydd samt disciplin-, straff- och skadeståndsansvar.

6.7. l Arbetsledning

För uppdragstagare regleras arbetsledningen i avtalet. För arbetstagare framgår vad gäller om arbetsskyldighet och som

arbetsledning anställningsavtalet, kollektivavtal enligt 32 § lagen

av 1976:580 medbestämmande i arbetslivet och arbetsgivarens om allmänna rätt att leda och fördela arbetet.

En invändning riktats mot att statlig myndighet genom avtal

som en

överlåter på en kommun att sköta förvaltningsuppgifter är att myndig-

hetsledningen därigenom tappar den omedelbara kontrollen över hur

arbetsuppgifterna utförs. En myndighets dagliga verksamhet bygger visserligen att uppgifterna i denna kan delegeras. Detta innebär dock inte att den som

ansvarig för verksamheten kan frånhända sig allt ansvar. är ytterst Han eller hon måste t.ex. hålla sig underrättad om viktigare beslut

fattas och den praxis tillämpas i olika ärendegrupper. Det

som om som åligger också den är ytterst ansvarig för verksamheten att ta över som

svåra eller principiellt viktiga beslut, att justera delegeringsbeslut och

över huvud verksamheten.. Den fattar beslut efter taget att styra som

delegering har därför många gånger rapporteringsskyldighet till den

en är chef. För att verksamheten skall fungera väl måste kontakterna som mellan de olika nivåerna i myndigheten vara nära.

Även del myndighets förvaltningsuppgifter kommer att

när en av en handläggas ömsom i modermyndigheten, ömsom vid ett medborgarkontor, bör undvika att ärendena handläggs inom en annan man

organisation och med en annan huvudman.

Ett sätt för myndigheten att behålla kontrollen över hur arbetsupp-

gifterna utförs är att knyta varje handläggare vid medborgarkontoret till individuella uppdrags- eller anställningsavtal.

sig genom Vilken avtalsform väljs saknar i det här sammanhanget kanske som

större praktisk betydelse. Det finns dock begränsningar, när statlig och särskilt en

en

kommunal myndighet skall delegera förvaltningsuppgifter innefattande

Lagstyrning av myndigheter

myndighetsutövning till någon utanför myndighetens organisation, dvs.

till personer som inte är anställda hos myndigheten utan bara har ett uppdrag den. En sådan ordning ställer i varje fall krav på myndigheterna att

komma överens om gemensamma rutiner för styrning och övervakning

av verksamheten vid medborgarkontoret.

6.7.2 Avlöning, sociala förmåner

m.m.

Låt oss anta att en person, som har en heltidsanställning vid exempelvis ett lokalkontor hos en allmän försäkringskassa, kassan av placeras vid ett medborgarkontor och där utför uppgifter inte bara för

kassan utan också för t.ex. polismyndigheten eller kommunen. Då kan han eller hon tänkas få tre deltidsanställningar, exempelvis halvtid

en hos kassan, en kvartstid hos polisen och en kvartstid hos kommunen. Eller också kan det bli en anställning hos kassan kombinerad med ett uppdrag hos polisen och ett hos kommunen när så är möjligt.

Vi tar inom utredningen inte ställning till de handläggande

om tjänstemännen vid medborgarkontoret skall ha två eller möjligen flera deltidsanställningar eller bara en anställning som sedan kombineras med ett eller flera uppdrag. Enligt vårt förslag skall i stället parterna själva med utgångspunkt

i tillämpliga regler avgöra vilken avtalsform som är lämpligast i det

enskilda fallet.

I fråga om uppdrag betalar uppdragsgivaren arvode men inte sociala

avgifter m.m. Vid anställning betalar arbetsgivaren både lön och sociala avgifter m.m. För varje anställning tillämpas respektive huvudavtal. MBL-förhand-

lingar sker med de olika arbetsgivarna. I regel bör varje anställning

omfatta en arbetstid minst 40 procent. Annars kan parterna avtala bort en del förmåner, t.ex. utfyllnadspensionen och vissa sjukförmåner. Innehar någon mer än en anställning kan han eller hon i vissa fall

vid sjukdom drabbas av fler än en karensdag samt lägre ersättnings-

nivå under fler dagar än två.

Lagstyrning av myndigheter

6.7.3 Semester, anställningsskydd, arbetsmiljö

Regler om semester och anställningsskydd gäller inte för den som är

uppdragstagare. Uppdragsgivaren har inte heller något direkt ansvar

för arbetsmiljön för den som är uppdragstagare se dock 3 kap. 7 §

arbetsmiljölagen 1994:579, prop. 1993942186, bet 199394:AU15, rskr. 1993942365. Den som är arbetstagare omfattas däremot av det skydd som lämnas i semesterlagen, lagen om anställningsskydd och arbetsmiljölagen. Det vi sagt i det föregående avsnittet om avlöning m.m. gäller även här.

6.7.4 Disciplinansvar

Vad gäller, ifall kommunalt anställda gör sig skyldiga till fel eller försummelser i en statlig verksamhet Eller ifall sådana statligt anställda vid ett medborgarkontor som svarar för en del kommunala angelägenheter gör sig skyldiga till motsvarande fel eller försummelser

För statligt anställda och försäkringskasseanställda finns det, som redan har nämnts i avsnittet om förvaltningspersonalen, i 14-21 §§ LOA regler om disciplinansvar. Den arbetstagare som uppsåtligen

eller av oaktsamhet sätter åsido sina skyldigheter i anställningen kan

sålunda för tjänsteförseelse åläggas en disciplinpåföljd i form av varning eller löneavdrag. Kommunalt anställda omfattas av ett kollektivavtalreglerat AB 94 disciplinansvar som flera sätt påminner om det författningsreglerade

se SOU 1992:60 s. 262. Enligt 11 § avtalet kan arbetstagare som i

anställningen gjort sig skyldig till fel eller försummelse åläggas disciplinpåföljd i form av skriftlig varning eller vid svårare eller

-

upprepad förseelse löneavdrag.

-

6.7.5 straffansvar

För både statsanställda, försäkringskasseanställda och kommunanställ-

da finns det i 20 kap. BrB regler om straffansvar vid myndighetsutöv-

ning för tjänstefel m.m. jfr t.ex. Hinn Aspegren, Statlig anställning, 1994, s. 307 ff.

122 § LOA finns föreskrifter om åtalsanmälan. De gäller bara statseller kasseanställda.

Lagstyrning av myndigheter

6.7.6 skadeståndsansvar

Den ordning som föreslogs i Civildepartementets rapport Servicesam-

verkan vid medborgarkontor Ds 1993:67 nämligen att staten inte

med direkt stöd av normer utan genom avtal överlåter till en kommun att sköta myndighetsutövning innebär enligt JK:s remissyttrande ansvarsrisker. Den får också en del praktiska konsekvenser i fråga om skaderegleringsrutinerna. Detta fordrar en närmare belysning än den hittillsvarande, anser JK. Det förslag som vi lägger fram bygger emellertid på en annan ordning än som föreslås i den nämnda rapporten. Vi förordar att de statliga och kommunala myndigheterna i fråga om sådana arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning genom individuella anställnings- eller uppdragsavtal för in handläggarna vid medborgarkontoret i respektive myndighets organisation. Skadestándsansvaret vid myndighetsutövning skiljer sig i ett sådant fall inte från vad som annars gäller när myndighetsutövningen utövas i modermyndigheten.

Enligt 2 kap. l och 4 skadeståndslagen kan således en tjänste-

man, oavsett om han är statligt eller kommunalt anställd, bli skyldig att ersätta skada, som han genom fel eller försummelse i tjänsten vållar antingen arbetsgivaren, dvs. staten eller kommunen, eller tredje man. För att han eller hon skall bli ersättningsskyldig fordras dock synnerliga skål precis som för andra arbetstagare 4 kap. 1 §. Det -

lönar sig således som regel inte att kräva en tjänsteman personligen på

skadestånd, om inte felet är mycket allvarligt. Den enskilde som lidit skada kan i stället vanligen få ersättning av den offentlige arbets-

givaren se närmare avsnittet 6.4 Det allmännas skadeståndsansvar vid

myndighetsutövning.

Reglerna om arbetstagare är tillämpliga även på en del andra personer som intar en liknande ställning, t.ex. de som för annans räkning eljest utför arbete under omständigheter liknande dem som förekommer i anställningsförhållande 6 kap. 4 § 3.

Lagstyrning av myndigheter

6.8 Sekretess

Oavsett vilken eller vilka av de modeller för medborgarkontor man väljer, innebär den blivande verksamheten att förvaltsom

ningsuppgifter från olika myndigheter kommer att handläggas på

samma ställe, i något som kan karakteriseras som en blandad verksamhet. I det här avsnittet redovisar vi vad som gäller i fråga om sekretess dels mellan myndigheter, dels mellan olika organ eller enheter inom en myndighet. Frågan om sekretess och tystnadsplikt ställs på sin spets, om samme tjänsteman skall handlägga ärenden inte bara för kommuräkning utan också för polisen, Skattemyndigheten, arbetsförnens

medlingen, försäkringskassan mil. myndigheter.

l Allmänt

SekrL:s bestämmelser gäller i det allmännas verksamhet och inte bara hos de allmänna organ som omfattas av RF:s term myndighet 1 kap. 1 § SekrL.

Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen eller att en allmän handling lämnas ut eller det sker

genom

annat sätt. Det är uppgifternas innehåll och förekomst i ett visst

sammanhang bestämmer om de skall skyddas. De behöver således som

inte fästa ett papper eller elektroniskt registrerade för att

vara omfattas av sekretess.

Till förbudet att röja hemlig uppgift har kopplats ett förbud att

en i övrigt utnyttja sekretessbelagda uppgifter utanför den verksamhet där

sekretessen gäller 1 kap. 4 §. Förbudet gäller både för den myndig-

het där sekretessen gäller och för myndighetens personal. En uppgift hämtats in för en verksamhet får alltså inte utan vidare användas som för verksamhet. Det kräver i så fall att den enskilde medger en annan

det. I annat fall får tjänstemännen hämta uppgiften nytt om detta är möjligt. Bakgrunden till regeln är att det kan finnas en sanktionerad uppgiftsskyldighet ett område och skyldigheten får inte användas

för att bakvägen myndigheten information ett annat område. ge

Hur hemliga uppgifter får hanteras inom en myndighet eller en

Verksamhetsgren regleras inte i sekretesslagen. Det framstår dock som klart att ett fritt uppgiftsutbyte måste förekomma mellan de personer

som deltar i handläggningen av ett ärende inom en myndighet. I vilken

utsträckning hemliga uppgifter kan röjas utanför denna krets inom

Lagstyrning av myndigheter

myndigheten eller verksamhetsgrenen har i ett lagstiftningsärende bedömts som närmast en etisk fråga prop. 198182:l86 s. 38.

6.8.2 Sekretessen gäller både anställda och uppdragstagare

Enligt l kap. 6 § SekrL gäller förbudet att röja eller utnyttja en sekretessbelagd uppgift som framgått både anställda och uppdragstagare. Som förutsättning gäller därvid att han eller hon har deltagit i myndighetens verksamhet och då fått kännedom om uppgiften. I det här sammanhanget finns det anledning att något beröra vad som sägs i motiven om uppdragstagaren. Enligt uttalanden i motiven prop. 197980:2 del A s. 126 f. är det uppenbart att den som är anställd eller tjänstepliktig hos en myndighet skall underkastade sekretess. Mera tveksamt är det i vad mån en vara uppdragstagare eller en likställd som har någon form av begränsad anknytning till myndigheten skall föras in under SekrL. Som exempel nämns i motiven att sådana uppdragstagare faller utanför lagen som trots att de är förordnade av myndigheten är att anse som uppdragstahos enskilda rättssubjekt eller som får anses representera enskilda gare intressen. Sekretesslagen skall inte heller tillämpas på självständiga uppdragstagare, som visserligen har fått uppgifter sig anförtrodda av myndighet handlar i eget nanm och som utåt sett framstår en men som som utrustade med egen kompetens.

I motiven sägs SekrL däremot bli tillämplig dem som har

uppdrag hos myndigheten och som har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i dennas verksamhet. Huruvida uppdraget är författningsreglerat eller rent civilrättslig baserat saknar

därvid betydelse. Med myndighetens verksamhet avses den egentliga verksamheten, den som framgår eller kan läsas ut av myndighetens

instruktion eller någon författning. Även så inte är fallet, av annan om måste det likväl antas att en uppdragstagare har den behövliga anknytningen till viss myndighet, om den uppgift som han utför en vanligen ankommer på tjänsteman vid myndigheten eller i varje fall en naturligen skulle kunna has om hand av en sådan tjänsteman.

6.8.3 Sekretess mellan och inom myndigheter

Sekretess gäller mellan olika myndigheter l kap. 3 § första stycket.

Sekretess kan också gälla inom samma myndighet, om den är uppdelad i olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som själv-

ständiga i förhållande till varandra l kap. 3 § andra stycket.

Lagstyrning av myndigheter

Vad som avses med självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet har inte definierats i lagen. Enligt Konstitutionsutskottet skall

sekretessgränsen när det gäller förhållandet inom en och

samma myn-

dighet sammanfalla med motsvarande begränsningar vad gäller handlingsoffentligheten bet. 197980:KU37 13. I vad mån olika verk-

s. samhetsgrenar inom samma myndighet skall betraktas självsom ständiga i förhållande till varandra får därför bedömas med ledning av motivuttalanden till 2 kap. 8 § TF i propositionen l97576:160. En redogörelse för dessa motivuttalanden lämnas i samband med vår diskussion om medborgarkontorets ställning i den kommunala organisationen. Regelns tillämplighet den kommunala organisationen behandlas i prop. 1981822186, 38. Där görs del uttalanden s. en om att Skolhälsovården och skolans verksamhet i övrigt betrakta var att som

självständiga i förhållande till varandra och att sekretess därför lär

gälla i förhållandet mellan en Skolläkare och Skolkurator inte en men mellan kuratorn och elevens klassföreståndare, eftersom naturlig en ut-

gångspunkt måste vara att se den elevvårdande verksamheten och undervisningssidan som en integrerad del av skolverksamheten. I

samma proposition s. 47 uttalades i fråga socialtjänsten det om att

där någon gång kunde förekomma självständiga verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening, t.ex. då hälso- och sjukvårdsverksamhet

bedrivs inom ramen för socialtjänsten. Regelns tillämplighet uppmärksammades också i samband med

tillkomsten av KL se prop. 199091 1 17 43 f., bet. 199091:KU38

: s. s. 36. KL ger kommunerna en frihet att organisera den eller de kommunala nämndernas verksamhet efter andra grunder än den

verksamhetsindelning som sekretesslagen bygger på. Regeringen uttalade därvid att sekretessreglerna i och för sig inte hindrar

en ordning med en friare nämndorganisation. Lagrådet och Konstitutionsutskottet motsatte sig inte de nya principerna för den kommunala organisationen framhöll men att en

översyn av sekretesslagen ändå framstod behövlig för att komma

som till rätta med de problem som en integrerad nämndorganisation kan medföra.

Vad gäller statlig verksamhet har även diskussionen i den tidigare

nämnda prop. 199091:53 s. 12 och 28-30 ett visst intresse. I

propositionen behandlades försäkringskassornas medverkan i folkbokföringsarbetet tillsammans med Skattemyndigheten. En sådan

medverkan ansågs i praktiken kräva att kassorna har terrninalåtkomst

till de lokala folkbokföringsregistren. De nackdelar från integritetssyn-

punkt risk för otillbörligt intrång i registrerade integritet - personers som en sådan ordning medförde gjorde att någon terrninalåtkomst -

4 6-0150

Lagstyrning av myndigheter

inte kunde godtas. Samma skäl anfördes för övrigt för att begränsa de lokala skattekontorens terminalâtkomst till enbart uppgifter i det register kontorets verksamhetsområde. Vikten att hindra som avser av onödig spridning uppgifter i registret till allmänheten vägde här en av än de skäl verksamhetsmässig art talade för en tyngre av som terminalâtkomst.

6.9 Registeransvar

En sådan blandad verksamhet som en medborgarkontorsverksam-

het får särskilda konsekvenser inte bara i sekretesshänseende utan också när det gäller registeransvaret m.m. enligt datalagen. I det här avsnittet redovisar vi vad gäller i fråga om som registeransvar, när flera myndigheter har tillgång till ett person-

register, har rättslig befogenhet att påverka registerinnehållet eller

utnyttjar handläggare därmed får både termigemensamt en som

nalâtkomst till och möjlighet att registrera personuppgifter i flera

myndigheters register.

Enligt datalagen och dess motiv kan, vi tidigare har sagt, både som

fysiska och juridiska samt myndigheter vara registeransvariga

personer avsnitt 6.5.1. Det innebär att ett medborgarkontor kan bli

se

för personregister bara det uppfyller kvalifikaregisteransvarig ett om tionskraven för juridiska personer eller för myndigheter.

Flera myndigheter har terminalåtkomst och möjlighet att påverka

ett registerinnehâll

enligt 1 § datalagen den för verksamhet ett

Registeransvarig är vars

han förfogar över registret. Vid bedömningen

personregister förs, om

frågan någon förfogar över ett register är frågan om vem av av om

bestämmer registerinnehållet avgörande betydelse. Det är

som av därvid tillräckligt kommunal nämnd eller någon statlig myndigatt en

rättslig befogenhet påverka registerinnehâllet för att

het har att eller myndigheten skall förfoga över registret. Det nämnden anses två eller flera myndigheter kan påverka innehållet i innebär t.ex. om

personregister, att samtliga myndigheter skall anses som registeran-

ett svariga för registret.

Lagstyrning av myndigheter

För uppgifter i ett register kan sekretess gälla enligt SekrL. Så är

exempelvis fallet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden

7 kap. 4 § SekrL. Det innebär bland annat att en sådan uppgift inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften får röjas utan att den enkilde eller hans närstående lider men. En särskild skadeprövning

skall således föregå varje utlämnande. Den prövningen får bara underlåtas i de fall där den enskilde har eftergett sekretessen 14 kap. 4 §. Ansvaret för skadeprövningen ligger enligt SekrL på den som är

registeransvarig. Vid ett gemensamt registeransvar blir i princip varje uppgift i ett

personregister tillgängligt för respektive myndighet så snart som

uppgifterna registreras i registret. En sådan tillgänglighet innebär

också ett utlämnade av uppgift. Någon skadeprövning kan då i

praktiken inte ske. I en sådan situation kan sättas i fråga, det är

om förenligt med integritetsskyddet i SekrL att tillåta ett gemensamt registeransvar. Vi vill i detta sammanhang nytt påpeka att ärenden om utlärnnande av allmänna handlingar hos en myndighet anses som myndig-

hetsutövning. Det författningsförslag som vi lämnar ger emellertid inte

utrymme för att anförtro den som är verksam som generalist vid

ett medborgarkontor en sådan myndighetsutövning se 2 § vårt

-

lagförslag och kommentaren därtill samt avsnitt 6.2.5.

En handläggare, som är verksam för flera myndigheter, har där

terminalåtkomst och möjlighet att påverka ett registerinnehåll

Hur skall de nu redovisade reglerna tillämpas på sådana organisations-

former som en integrerad nämndorganisation enligt den s.k. beställarutförarrnodellen och ett renodlat kommunalt medborgarkontor enligt det danska ROSA-projektets modell. Det är den typ av medborgarkon-

tor som kallas modell 1. Datainspektionen har prövat frågan dels i ett tillsynsärende den 30 juni 1994, dels i ett tillståndsärende den 20 oktober 1994. Båda

ärendena avser Sölvesborgs kommun.

T illsynsärendet

I Datainspektionens beslut den 30 juni 1994 dnr 2123-93, 2126-93,

3043-93 sägs att tillsynen skall reda ut frågorna om dels registeran-

svar för de nämnder i kommunen tillämpar bestäl1ar-utförar-

som

lagstyrning av myndigheter

modellen, dels vilken terminalâtkomst personalen vid medborgarkon-

toret har till personuppgifter i olika personregister och personalens möjligheter att själva registrera personuppgifter med hjälp av ADB.

Beställar-utförarorganisationen: Av beslutet framgår bland annat

följande. Kommunen har tre beställarnämnder, nämligen l barn- och

utbildningsnämnden som svarar för barnomsorg, grundskola, bostadsbidrag, individ- och familjeomsorg 2 fritids- och kulturnämnm.m., den för bibliotek, kultur m.m. och 3 omsorgsnämnden som svarar för äldreomsorg, handikappomsorg m.m. som svarar

Vidare finns en miljö- och byggnadsnämnd.

Kommunstyrelsen är utförarnärrmd. Den är indelad i en serviceför-

valtning, ett kommunledningskontor och en utförarorganisation. All personal i kommunen är anställd hos kommunstyrelsen.

Tjänstemännen fattar beslut med stöd delegation från respektive av nämnd. En verksamhet går att beställa, t.ex. ett visst antal barnomsom sorgsplatser hänförs tilll utförarorganisationen. Socialtjänsten har

därför delats mellan utförarorganisationen och beställarnämnden. I den sociala verksamheten används två personregister, ett för barnomsorgen och ett för äldreomsorgen. Registren används både när

tjänstemännen med stöd delegation för beställarnämnden fattar av

beslut innebär myndighetsutövning och när de agerar dvs.

som

verkställer beslut i egenskap av tjänstemän i utförarorgansiationen. Datainspektionen fann att både beställarnämnd omsorgsnämnden och kommunstyrelse borde ses som registeransvariga när registren

används inom såväl beställarorganisationen utförarorganisationen. som

Datainspektionen gjorde därvid den bedömningen att ett gemensamt

registeransvar inte förenligt med SekrL:s bestämmelser om var

skadeprövningsskyldighet. Datainspektionen anförde därutöver

följande:

Till saken hör också att även beställar- resp. utförarnämnd om skulle föra sitt register, innebär det sätt som kommunen valt att var

organisera sin verksamhet på att skadeprövningen skulle komma att

göras och tjänsteman; nämligen dels för beställarav en samma

nämndens räkning med stöd ett delegationsbeslut, dels för

av utförarnänmdens räkning i egenskap av tjänsteman i utförarorganisationen. En sådan ordning innebär i praktiken att sekretesslagens

bestämmelser sätts ur spel och därmed också det integritetsskydd sekretess- och datalagstiftningen âsyftar.

som

Lagstyrning av myndigheter

Medborgarkontoret: Följande omständigheter förelåg enligt Datainspektionen. Organisatoriskt hänförs kontoret till kommunstyrelsens serviceförvaltning. Personalen är liksom övrig kommunal personal - anställd hos kommunstyrelsen. Genom delegeringsbeslut respektive av

kommunal nämnd har personalen men inte samtliga i alla ärenden

vid medborgarkontoret beslutanderätt myndighetsutövningsuppgifter i ärenden som rör bostadsbidrag, bostadsförmedling och parkeringstill-

stånd. Med beslutanderätt i ett ärende följer terminalâtkomst till samtliga uppgifter i det register som används för administration av ärendet och en möjlighet att registrera uppgifter. Den inte har som beslutanderätt har i vissa fall terminalåtkomst till samtliga registerupp-

gifter, i andra fall till ett begränsat antal uppgifter, s.k. frågebilder, men i vissa fall också en möjlighet att göra del registreringar.

en Datainspektionen fann att den omständigheten att samtliga personer vid medborgarkontoret har tillgång till ett flertal register olika som nämnder är registeransvariga för skulle bedömas terminalutsom

lämnande vilket kräver tillstånd Datainspektionen enligt

-- av

datalagen i de fall kommunstyrelsen inte är registeransvarig eller

--

där tjänstemännen saknar delegation från den registeransvarige nämnden. I de fall personalen har möjlighet att göra registreringar utan delegeringsbeslut från den registeransvarige närrmden bedömde

Datainspektionen att förfogandet stred mot datalagens och TF:s

bestämmelser om hantering av allmänna handlingar. Ett sådant registerförfogande av personalen innebar enligt inspektionen att ett för nämnderna gemensamt personregister tillskapades, vilket krävde tillstånd. Enligt Datainspektionen ges tillstånd bara i mycket speciella fall, t.ex. om nämnderna ålagts att bedriva viss verksamhet

gemensamt. I beslutet anvisade Datainspektionen kommunens nämnder i första hand att för personalen vid medborgarkontoret begränsa åtkomsten till respektive nämnds register och rätten att registrera uppgifter i registren till personer som har delegation att besluta i de ärenden som uppgifterna avser. I andra hand anvisade inspektionen nämnderna att

söka tillstånd att lämna ut uppgifterna via terminal eller att söka tillstånd att föra registren gemensamt med kommunstyrelsen där

personalen var anställd.

ñllstândsärendet

I sitt beslut den 20 oktober 1994 dnr 628-93 hänvisade Datainspek-

tionen till det nyss redovisade tillsynsärendet där inspektionen

Lagstyrning av myndigheter

konstaterade i fråga om den integrerade närrmdorganisationen att såväl beställarnänmden omsorgsnänmden i det här fallet som kommunstyrelsen dess utförarorganisation att registeran-

genom var anse som

svariga för ett personregister som avsåg äldreomsorgen. I ornsorgsnärnndens ansökan tillstånd för personregistret om registeransvarig anförde nämnden bl.a. att alltså för att vara ensam den individnivå för såväl den beställande som utförande svarar verksamheten inom kommunens äldre- och handikappomsorg. Kommunstyrelsens utförarorganisations verksamhet inom området sker inte på individnivån och personregistret används därför inte för kommunstyrelsens verksamhet utan bara för omsorgsnänmdens. Kommun- styrelsen anställer all personal i kommunen men arbetsuppgifterna tilldelas personalen i respektive nämnd. I beslutet fann Datainspektionen med hänsyn till de omständigheter nämnts att ifrågavarande register fick anses föras endast för som nu omsorgsnärrmdens verksamhet och att nämnden därmed är registeransvarig för registret Datainspektionen gjorde därvid den bedömningen att den personal tilldelats nämnden för dess beställar- och utförarverksamhet kunde som jämställas med sådana uppdragstagare som avses i 1 kap. 6 § SekrL. Med hänsyn bland annat till den tystnadsplikt som gäller för sådana kunde enligt inspektionen tillstånd ges. personer

Utredningens kommentar

Enligt vår bedömning ligger den modell för integrerad medborgarkontorsverksarnhet i regi föreslår jämför avsnitt 8 väl gemensam som i linje med den inställning Datainspektionen har gett uttryck för som i de redovisade bägge besluten. nu

7 Inledning till en problemanalys

7.1 Vad är ett medborgarkontor

Försökslagen

Benämningen medborgarkontor förekommer i svensk rätt bara i 1994 års försökslag. I lagen anges inte vad som avses med medborgarkontor. I lagmotiven prop. 199394:187, s. 6 sägs att det är en sammanfattande benämning på en offentlig inrättning som ger offentlig service till

medborgarna. I propositionen utvecklas begreppet närmare genom att

där talas om olika modeller för medborgarkontor, både sådana med enbart kommunal verksamhet och sådana där kommunen, statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa samlokaliserar sin verksamhet. Kommunen ges genom lagen befogenhet att sluta

samarbetsavtal om att utföra förvaltningsuppgifter, som inte innebär

myndighetsutövning, statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa eller ett landsting. Samarbetsavtal fâr också jämlikt KL träffas med bolag, föreningar, stiftelser eller enskilda serviceuppgifter om av allmänt intresse för kommumnedlemmarna.

En liknande definition av begreppet medborgarkontor föreslogs också i rapporten Servicesamverkan vid medborgarkontor Ds 1993:67. Med ett medborgarkontor avsägs där en kommunal inrättning där förvaltningsuppgifter från olika kommunala myndigheter handläggs, men med möjlighet för kommunen att träffa avtal om att

en viss eller vissa anställda vid medborgarkontoret skall utföra

förvaltningsuppgifter även statliga myndigheter, en allmän för-

säkringskassa samt ett landsting s. 93 f.. Sammanfattningsvis kan sägas att uttrycket medborgarkontor i svensk rätt hittills har begränsats till att avse en kommunal inrättning, dvs. en del i den kommunala förvaltningen. En nära till hands liggande förklaring till den kommunala anknytningen är att försökslagen syftar till att lätta på den begränsning som annars gäller för kommunernas verksamhet enligt KL. En annan förklaring kan vara att det ofta är kommunerna som tar initiativ till att inrätta sådana kontor för i första hand kommunal verksamhet.

Inledning till en problemanalys

Allmänt

Den bärande tanken för medborgarkontor kan i korthet beskrivas som att ett ställe och under ett tak, t.ex. i ett kommunhus, pâ ett postkontor eller ett bibliotek samla samhällsinformation och service också sådana förvaltningsuppgifter som innefattar viss slag av men

myndighetsutövning på ett för medborgarna lättillgängligt sätt.

En tanke med medborgarkontor, som vi behandlar närmare annan

i det följande avsnittet, är att effektivisera förvaltningens centrala

verksamheter att avlasta dessa från ren informations- och genom serviceverksamhet samt från hanteringen av enklare ärenden. De centrala förvaltningarna frigör därigenom resurser som kan användas för den mer kvalificerade ärendehanteringen. På så sätt kan de kraftiga ekonomiska begränsningar som förestår för den offentliga verksamheten delvis kompenseras och kvaliteten på den offentliga servicen lättare behållas. Det ter sig alltså mer angeläget än någonsin att de antydda effektivitetsvinsterna i en medborgarnu kontorsverksamhet snarast realiseras.

Uttrycket medborgarkontor har här använts som en samlingsbeteck-

ning för ett antal olika sätt att organisera offentlig verksamhet, nya både kommunal och statlig och den försäkringskassorna bedriver. som Vi återkommer till dem längre fram i rapporten, där skall diskutera olika former för sådan verksamhet. en I Danmark används vanligtvis beteckningarna Kvikskrartke, Servicebutik eller Rådhusbutik på sådana inrättningar som i Sverige vanligen kallar Medborgarkontor. I Norge säger man Servicekontor och i Finland Samservice. Det finns här saklig skillnad är värd att notera. I Danmark en som medborgarkontoren bara som en normal lösning av kommunens ses

interna verksamhet och organisation och någon statlig verksamhet

förekommer inte. I Norge och Finland omfattas däremot verksamheten

både kommunala och statliga uppgifter och medborgarkontoret är

av där heller inte enbart någon kommunal inrättning. Vanliga beteckningar medborgarkontor är i Storbritannien One-

Stop-Shop eller Neighbourhood-Office. I Tyskland används be-

teckningarna Bürgeramt Bürgerbüro, Bürgerladen och Einwohnerarnt. , Pâ i Danmark är medborgarkontoren i Storbritannien samma sätt som

och Tyskland kommunala angelägenheter utan inslag av statlig

verksamhet. Mot bakgrund vad redovisats använder vi i denna rapport av som nu

ordet medborgarkontor inte så snävt att det bara avser en rent kommu-

nal inrättning.

Inledning till en problemanalys

Vi vill samtidigt nytt stryka under att namnet Medborgarkontor inte ger någon närmare upplysning sig organisationsforrnen om vare

eller verksamheten. Man kan för övrigt tänka sig andra beteckningar,

t.ex. Sarnservicekontor eller Samtjänstkontor.

Funktionsfördelning och

förvaltningsorganisation

Hur kan en sektorövergripande verksamhet i den

passas

nuvarande förvaltningsorganisationen En och samme tjänsteman bör i fortsättningen vid ett med-

borgarkontor kunna handlägga inte bara t.ex. enklare passärenden utan också anmälningar om okomplicerade tillgrepps- eller

skadegörelsebrott, enklare ärenden hittegods, vissa okompli-

om cerade ärenden om licens för jaktvapen, om tillstånd till sprängning och till innehav av explosiva ämnen samt vissa tillstånd enligt ordningslagen.

Samme tjänsteman bör dessutom kunna utföra förvaltningsuppgifter innefattande viss enklare myndighetsutövning

en

kommunal nänmds, en allmän försäkringskassas och kanske ytterligare några myndigheters vägnar.

För kommunens räkning kan det bli fråga t.ex. att meddela om parkeringstillstånd, att bevilja ekonomiskt bistånd, att anvisa plats i daghem eller att handlägga enklare byggnadsärenden, för för-

säkringskassans räkning att besluta om bostadsbidrag och bostadstillägg, att utfärda intyg om rätt till sjukvârdsförmâner etc., för skattemyndighetens räkning att besluta jämkning preliminär

om av

skatt, att utfärda intyg om att kvarskatteavdrag inte skall göras, att

medge anständ med att betala skatt eller att lärrma självdeklaration

eller att utfärda personbevis etc., för arbetsförmedlingens räkning

att skriva in arbetssökande eller att besluta ersättning för s.k. om sökanderesor.

7.2.1 Staten

Allmänt

Den statliga förvaltningsorganisationens uppbyggnad är betingad

av

flera olika krav se t.ex. Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt,

16 uppl., 1992. Bland dem märks å ena sidan kravet på enhetlig en

Inledning till problemanalys en

verksamhet, â andra sidan kravet på en funktionsledning av statens hänsyn till arbetsuppgiftemas skiftande sakliga fördelning som tar innebörd och lokala anknytning. Schematiskt kan organisationen liknas

dess befinner sig regeringen och under den ett vid en pyramid. I spets omfattande centrala, regionala och lokala myndigheter, var system av med sina bestämda uppgifter. och en behandling myndighet har tidigare redovisats En närmare av termen avsnittet 6.3. Här nöjer vi med att konstatera att en myndighet i oss människor sammanhållna till en enhet, som tänks består av en grupp oberoende alla personskiften. Det som håller bevara sin identitet av enheten är dess organisation och arbetsuppgifter. samman författning talas har beslutanderätten i ett När det i en om vem som ärenden bara myndighetens Vilken eller vilka visst slags anges namn. i har den verkliga beslutanderätten anges personer myndigheten som i stället i myndighetens instruktion och arbetsordning inte. Det anges och i interna myndighetsbeslut genom vilka tjänstemännen utses att funktioner inom myndigheten. I lagar anges i regel inte ens sköta olika För inte binda regeringen vid den aktuella myndighetens namn. att riksdagen i stället t.ex. att en viss uppgift åligger organisationen anger eller den myndighet regeringen bestämmer. regeringen som

Funkrionsfördelning

funktionsfördelning kan sägas prägla för- Följande tre former av uppbyggnad, nämligen saklig, lokal och valtningsorganisationens

vertikal. formen fördelning, den sakliga, bygger på att man av Den första av måste fördela arbetsuppgifterna olika organ eftersom praktiska skäl omfattar arbetsuppgifter de mest skiftande förvaltningsverksamheten av egentligen bara regeringsnivän som alla uppgifter är slag. Det är och Uppdelningen i centrala sammanhâllna inom ett samma organ. förvaltningsmyndigheter Arbetsmarknadsstyrelsen, Datainspektionen, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket etc. Riksförsäkringsverket, saklig funktionsfördelning, dvs. i olika präglas helt av behovet av en

verksamhetsgrenar. funktionsfördelning, den lokala, delar upp en Den andra formen av olika geografiska arbetsområden. Inom flertalet Verksamhetsgren i verksamhetsgrenar finns, förutom central förvaltningsstatliga en myndigheter har särskilda delar av landet som myndighet, även som

myndighetsorganisation är i sin tur ofta

arbetsområden. Denna i tvâ nivåer, regionala och lokala myndigheter t.ex. uppbyggd och Arbetsförmedling. Denna funktionsfördelning Länsarbetsnämnd

sou 1995:61 Inledning till en problemanalys

förutsätter i sin tur att landet delas in i olika förvaltningsomrâden,

t.ex. i län, i polisdistrikt, i kronofogdedistrikt Funktionsförm.m. delningen mellan olika sidoordnade myndigheter regional eller lokal

nivå inom samma förvaltningsgren bestäms genom ärendenas anknytning till vederbörande förvaltningsområde. Den tredje formen av funktionsfördelning, den vertikala, bygger upp verksamheten inom en förvaltningsgren så, att centrala myndig-

heter är överordnade i förhållande till regionala myndigheter och de sistnämnda överordnade i förhållande till lokala.

Lydnadsförhållande till överordnade myndigheter

Statliga myndigheter står enligt grundlagen principiellt sett i ett

lydnadsförhâllande till högre myndigheter och i sista hand till

regeringen ll kap. 6 § RF. Lydnadsförhâllandet begränsas dock av bestämmelsen i 11 kap. 7 § att inte någon myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett konkret ärende som rör myndighetsutövning mot

en

enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning lag. Sådana

av

ärenden skall således varje förvaltningsmyndighet handlägga själv-

ständigt och på eget ansvar. Bestämmelsen hindrar inte att regeringen eller överordnade myndigheter kan styra lägre myndigheters beslutsfattande genom generella direktiv.

Bestämmelsen hindrar inte heller regeringen eller överordnade myndigheter från att ingripa genom direktiv i särskilda fall,

om

myndighetsutövningen sker med stöd av förordning.

7.2.2 Kommunerna

Funktionsfördelning

KL, som infördes år 1992, ger kommunerna i förhållande till vad som

gällde enligt den gamla kommunallagen 1977:596 stor frihet att

besluta om den egna organisationen och verksamhetsfonnema.

I linje med denna frihet har motsvarande ändringar också genomförts för kommunala förvaltningsuppgifter som är reglerade i specialförfattningar. Som exempel kan nämnas att den tidigare bestämmelse i 4 § socialtjänstlagen 1980:620 föreskrev att det

som skall finnas en Socialnämnd i varje kommun har ersatts av en bestämmelse som ger kommunen frihet att besluta om vilken eller

Inledning till en problemanalys

vilka nämnder skall fullgöra kommunens uppgifter inom som socialtjänsten. Det skall finnas beslutande församling: kommunfullmäktige 3 en kap. l § KL, i sin tur skall tillsätta kommunstyrelse och de som en nämnder utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens som uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt 3 kap. l och 2 §§. Detta innebär att all kommunal verksamhet är inordnad i den kommunala nämndorganisationen. Fullmäktige skall vidare, inte något annat är särskilt föreskrivet, om bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållande. Fullmäktige får därvid besluta om

l nämnd skall ha hand eller flera verksamheter i hela

att en om en kommunen, 2 nämnd skall ha hand eller flera verksamheter i en att en om en kommunen, del av 3 nämnd skall ha hand verksamheten vid en eller flera att en om anläggningar och 4 nämnd skall underställd en annan nämnd 3 kap. 4 §. att en vara Dessa regler har medfört att kommunernas organisation numera

ökande mångfald. Organisationsfriheten begränsas dock

präglas av en bestämmelserna i 3 kap. 5 En nämnd får inte bestämma om av rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen part. En nämnd får inte heller utöva någon som i lag eller författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet annan nämnden själv bedriver. som Det finns i praktiken tre huvudmodeller för den kommunala organisationen: den sektoriella skola, fritid, fastighet m.m. den territoriella kommundelsnämnder m.m. och den funktionella beställarnämnder-utförarenheter m.m.. Den första modellen är vanligast tillämpas i minskande utmen sträckning. Den territoriella indelning tillämpas i begränsad omfattning. Den funktionella organisationen tillämpas i ökande omfattning 1993 års redovisning utveckling i kommuner och landsting, Ds

se av

1994:61 s. 15. En jämförelse med formerna för ñinktionsfördelningen av arbetsuppgifterna på den statliga sidan vid handen att den sektoriella ger

organisationsmodellen i kommunerna närmast svarar mot en saklig jfunktionsfördelrzing och den territoriella organisationsmodellen mot en lokal funktionsfördelning, medan den funktionella organisationsmodel-

len saknar motsvarighet den statliga sidan. en

Det finns, vilken organisationsmodell används, också

oavsett som

vertikal funktionsfördelnirzg i den kommunala organisationen. Det

en

Inledning till en prablemanalys

ankommer således fullmäktige att besluta i ärenden är

som av

principiell beskaffenhet eller som annars är större vikt för kommu-

av nen 3 kap. 9 §. Det är också, nämnts, fullmäktige som nyss som beslutar om nämnder och nämndindelning, t.ex. nämnd skall om en vara underställd en annan närrmd, likaså delegering beslutandeom av rätten i ett visst ärende eller en viss grupp ärenden 3 kap. 10 §. av

Styrelsen leder och samordnar förvaltningen kommunens

av angelägenheter och har uppsikt över övriga nämnders verksamhet 6 kap. l §. Nämnderna beslutar i frågor rör förvaltningen och i frågor som

som de enligt lag eller annan författning skall ha hand De beslutar

om.

också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem 3 kap. 13 §.

Nämnderna svarar var och en inom sitt område för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer fullmäktige har som bestämt samt de föreskrifter gäller för verksamheten 6 kap. 7 §. som

Organisationsstruktureni den kommunala organisationen

Även de kommunala organen ingår i en hierarkisk uppbyggd organisa-

tion.

Styrelsen har som framgår av 6 kap. l § KL central ställning i

en organisationen. Den har dock inte utrustats med några maktmedel gentemot övriga kommunala nämnder, utan den får i sin uppsiktsroll inskränka sig till att lämna råd och anvisningar. Den fär inte lägga sig i övriga nämnders verksamhet det sättet, att den lämnar direktiv för verksamheten eller försöker ändra beslut, fattas som av en annan nämnd. Även

kommunfullmäktiges möjligheter att påverka en nämnds beslut är begränsade. Begränsningsbestämmelsen ll kap. 7 § RF gäller nämligen även de beslutande organen i kommun.

en

7.2.3 Förvaltningspersonalen i stat och kommun

Vi har i det föregående betonat att vad bär den offentliga

som upp

förvaltningens verksamhet är människorna i myndigheterna. Det finns därför anledning att något översiktligt beröra det förvaltningsrättsliga

kontrollsystemet med avseende personalen. Vi gör det bl.a. mot bakgrund av att det i integrerad verksamhet skall möjligt för en vara

den som är kommunalt anställd att utföra statliga uppgifter och för den

som är statligt anställd att utföra kommunala. Förvaltningspersonalen har i kontrollsystemet dels ett straffrättsligt, dels ett disciplinärt och dels ett ekonomiskt Den samlade ansvar.

Inledning till en problemanalys

ansvarigheten utgöra en väsentlig garanti för såväl rättssäkeranses heten effektiviteten inom förvaltningen. Det är främst den som

generella risken för påföljder som tänks befrämja personalens pliktuppfyllelse. Den konkreta påföljden är närmast tänkt att förmå

den felande att bättra sig för framtiden.

Förvaltningspersonalens skall således inte ses som någon

ansvar

garanti för ett besluts riktighet i det enskilda fallet utan bör i stället ses allmänt verkande garanti för personalens pliktuppfyllelse.

som en Kontrollsystemet avviker dock något beroende av om det är fråga statlig eller kommunal anställning. om en en

Det straffrättsliga för brott i tjänsteutövningen enligt 20

ansvaret kap. BrB omfattar dock funktionärer hos alla organ som sysslar med

myndighetsutövning, oavsett dessa är statliga, kommunala eller

om enskilda. Där finns således inte någon skillnad.

Det disciplinära ansvaret i LOA omfattar bara den som är statsanställd eller försäkringskasseanställd. För kommunanställda gäller i stället bestämmelser i kollektivavtal AB 94. Men rent praktiskt finns

det klara likheter i sak mellan lag- och avtalsreglema. Det ekonomiska ansvaret regleras i skadeståndslagen. Enligt 2 kap. 1 och 4 §§ kan tjänsteman, oavsett han är statligt eller en om kommunalt anställd, bli skyldig att ersätta skada, som han genom fel eller försummelse i tjänsten vållar antingen arbetsgivaren, dvs. staten eller kommunen, eller tredje man.

7.3 En alternativ funktionsfördelning

I det här avsnittet belyser vi de fördelar som kan nås om man fördelar om funktionerna.

Sektorövergripande verksamhet

Den översiktliga redovisning statlig och kommunal förvaltningsav

lämnats i det föregående visar att sådan sektororganisation som en verksamhet inom medborgarkontor ter sig övergripande som ryms ett främmande i den nuvarande statliga organisationen än i den

mer kommunala. Det innebär dock inte att en samverkan över verksamhetsgrenarna skulle sakna fördelar för den statliga verksamheten och

sålunda för medborgarna. Frågan är närmast vilka nackdelar en sådan

samverkan kan få.

Inledning till en problemanalys

Låt oss dock i vanlig ordning först efter vilka fördelar står se som att finna.

Bland åtgärder som syftar till att effektivisera den offentliga förvaltningen kan noteras sådana som medverkar till effektivare

en

förvaltning i allmänhet och kostnadseffektivare i synnerhet och sådana

som medverkar till att öka tillgängligheten och därmed också

förbättrar servicen för medborgarna. De modeller för samverkan mellan myndigheter m.fl. vi som avser

att presentera tar sikte båda dessa åtgärdstyper. När det gäller offentlig verksamhet servicekaraktär vilken inte

av -

behöver utesluta moment av myndighetsutövning är det enligt vår

-

uppfattning en rimlig utgångspunkt att en sådan verksamhet skall

utformas efter medborgarnas behov. Vid annan offentlig verksamhet, där tyngdpunkten utgörs av

myndighetsutövning, måste även andra intressen än den enskilde med-

borgarens behov tillgodoses. En skiljelinje bör här dras mellan s.k.

betungande beslut, dvs. sådana beslut som innebär åligganden för den enskilde eller i övrigt avser ingrepp i hans eller hennes personliga

eller ekonomiska förhållande och s.k. gynnande beslut, dvs. beslut

som ur den enskildes synpunkt är förmånliga eller åtminstone

neutrala. Den senare typen av beslut har nämligen för den enskilde

många likheter med serviceverksamhet. Det kan röra sig tillstånd

om till en annars förbjuden verksamhet t.ex. ett kommunalt parkeringstillstånd, en licens för jaktvapen m.m. och befrielse från någon i lag föreskriven skyldighet dispens. Även beslut sociala bidrag och om andra ekonomiska förmåner hör hit. Exempel på beslut som kan sägas vara varken betungande eller

gynnade för den enskilde neutrala beslut har karaktär

men som av

service är sådana beslut som har indirekta rättsverkningar gentemot den enskilde, t.ex. olika registreringar arbetslöshet, bostadssökande, sjukdom, ändrad inkomst m.m. och utfärdande av legitimationshand-

lingar pass, personbevis m.m..

Inledning till en problemanalys

7.4 Funktioner från en eller flera

verksamhetsgrenar förs samman i ett

medborgarkontor

Ett förvaltningen effektivare är att sortera dess funksätt att göra tioner.

7.4. 1 Funktionsnivåer

Den offentliga verksamheten, dess tjänste- och serviceutbud samt

ärendehandläggning består mängd arbetsuppgifter, från mycket

av en kvalificerat beslutsfattande till enkelt faktiskt handlande som att lämna

broschyr eller något liknande. Dessa arbetsuppgifter som många

ut en gånger has hand och tjänsteman kan definieras om av en samme med hänsyn till sin funktion och sedan delas in i ett antal närmare funktionsnivåer. Resultatet sådan generell deñnitionsprocess kallas för funkav en tionsfördelare. Funktionsfördelaren kan man sedan använda sig av

för att sortera verksamheten hos en bestämd myndighet. I det danska s.k. ROSA-projektet ett medborgarkontorsprojekt

arbetar med funktionsindelning i åtta nivåer. För en man en -

närmare beskrivning ROSA-projektet hänvisas till rapporterna

av

Medborgarkontor redovisning pågående utvecklingsarbete Ds

- av

1993:4, 75 ff. och Servicesamverkan vid medborgarkontor Ds

s. 1993:67 samt till Statskontorets rapport Medborgarkontor -

verksamhet, arbetsuppgifter, rättslig reglering nr 1993:14, 14 B,

14 C.

Med utgångspunkt i s.k. funktionsfördelning kan verksamheten

en

enligt ROSA-projektets modell delas in i följande åtta nivåer.

Receptionsuppgifter

utlämning av material allmän information -

2. Informationsuppgifter

vägledning och hänvisning -

3. Fackvägledningsuppgifter

hänvisningar post och telefon - per val mellan olika regelverk -

Inledning till en problemanalys

4. Lag- och regeluppgifter enklare ärendebehandling expeditionsgöromål -

Utredningsuppgifter rådgivning om möjligheter regeltolkning -

Specialistuppgifter tyngre och komplicerade ärenden ärenden som kräver särskild kompetens -

7. Ledningsuppgifter

samordning, kontroll och förvaltningsutveckling --

Politiska uppgifter presidieuppgifter

- - mål och ramar

I traditionell svensk offentlig verksamhet ingår som inledningsvis antytts i stort sett samtliga nu beskrivna funktionsnivâer med -

undantag för nivåerna 7 och 8 i en specialisthandläggares arbets-

uppgifter. Det innebär t.ex. att en specialist inte bara sysslar med kvalificerad ärendehandläggning och beslutsfattande nivåerna 4-6

utan även med rena receptionsuppgifter som att ge allmän information och enklare rådgivning och lämna ut broschyrer, blanketter och annat

material, likaså att hjälpa till med att fylla i olika ansökningar m.m.nivâerna 1-3.

En sådan spridning arbetsuppgifterna kan vara effektivitetshäm-

av

mande. Genom att lyfta bort i första hand de ofta förekommande men enkla arbetsuppgifterna från specialisterna och föra över dessa uppgifter till en s.k. generalist kan effektiviteten förbättras. Specialisten

får tid till det han egentligen är utbildad för. Generalisten får mer

möjlighet att handlägga de mindre kvalificerade uppgifterna ett rationellare sätt än vad specialisten kan göra.

Erfarenheter från de medborgarkontor som finns i dag visar att en sådan generalistkarriär är attraktiv i sig. Det har hittills inte i något

fall visat sig svårt att rekrytera kompetent personal för dessa uppgifter. Karriären således kunna ge möjligheter till såväl

synes personal- som kompetensutveckling vid medborgarkontoren.

Inledning till en problemanalys

7.4.2 Verksamhetsfonner

Med utgångspunkt i den fördelning av olika funktioner som beskrivits i det föregående stycket kan den offentliga verksamheten delas in i följande sju former, enligt ROSA-projektets modell.

Samordnade informationskontor: nivåerna 1 och 2

Samservice: nivåerna 1-6 där nivåerna 1-3 oftast sköts i en gemensam reception, s.k. frontdisk enligt Fränsta- och Tingsbackaprojektet

Integrerad service: nivåerna 1-4 inom det kommunala ansvarsområdet, jämför medborgarkontoren i Sölvesborg och Surahammar

4. Integrerad sarnservice: nivåerna 1-4 inom t.ex. det kommunala och statliga ansvarsområdet

Samlokaliserad specialistservice: nivåerna 4-6 inom det kommunala ansvarsområdet

6. Integrerad specialistservice: nivåerna 4--6 inom t.ex. det kom-

munala och statliga ansvarsområdet

7. Politikerforum: nivåerna 7 och 8

7.4.3 Verksamhetsformer för medborgarkontor

Den allmänna definitionen av företeelsen medborgarkontor som vi förespråkar omfattar Samordnade informationskontor, Sanzservice, Integrerad service och Integrerad samservice, dvs. verksamhetsforrnema 1-4 som beskrivits ovan.

Tillämpar man modellen på de i dag i landet verksamma medborgarkontoren och de som är under utveckling kan konstateras att följande former är representerade:

Samordnade informationskontor 1, Samservice 2 där receptions,

informations- och fackvägledningsuppgifter sköts i en gemensam

reception eller Integrerad service 3 inom det kommunala ansvarsområdet. Dessutom kan tänkas formen Integrerad samservice 4 med samverkan mellan en kommun, en försäkringskassa, statliga myndigheter och ett landsting.

Inledning till en problemanalys

Det finns uttalade legala förutsättningar för en kommun att numera

driva den till viss nivå med stöd 1994 års försökslagstiftning.

en av

Myndighetsutövningen är här undantagen.

Enligt vad utredningen inhämtat har emellertid en del avtal om en integrerad verksamhet till den tredje funktionsnivân träffats långt upp

tidigare. Som exempel kan nämnas att Ånge kommun är 1991 ingått

sådana avtal med Polismyndigheten i Sundsvall, med Länsarbetsnänmden i Västernorrlands län och med Västernorrlands läns allmänna försäkringskassa.

Enligt samarbetsavtalet mellan kommunen och polismyndigheten

bidrar polisen med heltidsanställd arbetskraft till den gemensamma en

serviceenheten medborgarkontoretvår anm.. Kommunen svarar för arbetsledningen. Kommunen får till viss del utnyttja den polisanställde i arbetet i medborgarkontoret. I gengäld åtar sig kommunen genom sin personal att svara för kundmottagningsuppgifter polismyndigheten och biträda med handläggningen av vissa polisärenden såsom pass, vapenlicenser och tillstånd till offentlig tillställning samt viss råd-

givning. Samarbetsavtalet mellan kommunen och arbetsförmedlingen har ett motsvarande innehåll. Kommunen biträder dock inte enligt avtalet med handläggningen några arbetsförmedlingsärenden utan bara med av

kundmottagningsuppgifter och viss rådgivning.

Enligt samarbetsavtalet mellan kommunen och försäkringskassan

åtar sig kommunen att inte bara svara för kundmottagningsuppgifter också biträda med andra arbetsuppgifter dock inte får

utan att som

myndighetsutövning eller rådgivning i ett enskilt ärende. Enligt

avse

avtalet åligger det kommunen att skriftligen avtala med sin personal denna i dessa uppgifter skall tillämpa de regler som gäller för

om att

försäkringskassans verksamhet. Enligt avtalet skall kommunen bl.a. ta

emot anmälan eller framställan om

sjukdom

tillfällig vård av barn -

föräldrapenning

inkomständring ersättning för sjukdom. -

7.4.4 Funktionsnivåer i medborgarkontor

När det gäller förvaltningsorganisationen finns det, som vi tidigare har

belyst, ett intresse av att utnyttja tillgängliga personresurser gemensamt för olika verksamhetsgrenar både ur ekonomisk synpunkt och för

till kompetens. Att kunna tillgodose de nu nämnda att ta vara

Inledning till en problemanalys

intressena förutsätter att man går ganska långt ner i förvaltningsorganisationens funktioner.

Det innebär om vi knyter an till den funktionsfördelning i åtta

nivåer som vi inledningsvis presenterade, att merparten arbetsuppav gifterna i ett medborgarkontor hör till någon av nivåerna 1--3. Det är

alltså fråga om uppgifter inte innefattar myndighetsutövning eller

som

ens utförs vid myndighetsutövning. Men även sådan enklare ärendebehandling inom olika verksamhetsgrenar på handläggarnivå nivå 4 är arbetsuppgifter som kan utföras av personal utan specialistutbildning. Sådana ärenden innebär

emellertid många gånger att självständiga bedömningar måste göras av tjänstemannen. Det är här fråga om ärenden kan innefatta som

myndighetsutövning eller i vart fall utförs vid myndighetsutövning.

Vi kommer längre fram föra en utförligare diskussion lämpligom

heten i att en generalisthandlåggare gör självständiga bedömningar vid myndighetsutövning. Vi vill dock redan här poängtera att enligt vår

bedömning bör sådana ärenden inte få handläggas generalist vid av en

ett medborgarkontor se 2 § vårt lagförslag. Att vi här pekar ut

generalisten och inte medborgarkontoret beror bl.a. att vi inte vill

utesluta att även specialisthandläggare kan verksamma vid ett

vara medborgarkontor.

Vår tanke är för övrigt att ge offentliga myndigheter både

statliga och kommunala för de fall de är intresserade av - en

medborgarkontorssamverkan, så goda förutsättningar möjligt att

som organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika behov som kan finnas.

7.5 Medborgarkontor i kommunalt ett perspektiv

Kommunallagen tillåter att verksamheterna organiseras fritt inom kommunen.

KL ger som vi tidigare sagt kommunerna stor frihet att besluta om ny organisation eller nya verksarnhetsformer. Överför principerna för funktionsfördelning man på kommunal verksamhet, leder det till att enklare eller mindre kvalificerade

uppgifter som nu handläggs av de olika facknämndernas förvaltningar

förs samman för att handläggas gemensamt eller flera generalisav en ter i ett medborgarkontor.

Inledning till en problemanalys

Förutsättningarna för att etablera en sådan ordning skiftar givetvis med hänsyn dels till arten av de verksamheter som skall flyttas ut, dels till hur dessa är organiserade i stort i kommunen, dels till den tekniska stödutrustningens möjligheter och begränsningar. Andra begränsningar kan ligga i SekrL bestämmelser om villkoren för utväxling av sekretessbelagda uppgifter och i datalagens bestämmelser om registem.m. För kommunerna måste därför som regel ett medborgarransvar

kontor byggas och utvecklas etappvis jfr Erna Zelmin-Åberg:

upp Medborgarkontor väg till medborgarnära förvaltning, Svenska - en Kommunförbundet, 1992. I den angivna rapporten nämns fem olika etapper. De kan i stora drag beskrivas så här. I första etapp förs den inom kommunen gemensamma interna en och externa servicen och informationen över från de olika nämndernas

förvaltningar till medborgarkontoret. Hit hör t.ex. administrationen av

interna driftsfunktioner såsom receptionväxel, post, gemensamma expedition Hit hör också blankettservice, turistservice, konsum.m. mentvägledning, bokning av evenemangsbiljetter, trafikbiljetter osv. Ytterligare uppgifter kan vara bokning av tider för besök hos

specialisthandläggare, ansvaret för allmän kommuninforrnation i form

broschyrer, informationsblad m.m. samt om de kommunala av företagens verksamhet. I andra etapp förs viss beslutanderätt i KL över från nämnderna en till personalen på medborgarkontoret. Detta kan göras två olika sätt.

Det sättet är att varje nämnd har en specialist placerad på

ena medborgarkontoret. Med stöd av delegering från sin nämnd kan denne

då fatta vissa beslut, t.ex. i fråga om parkeringstillstånd, bostadsförmedlingsverksamhet eller enklare bygglovärenden.

Det andra sättet är att nämnden delegerar till en person med-

borgarkontoret som inte är specialist att fatta vissa beslut. Den ursprungliga fördelningen uppgifter mellan facknämnderna

av

behöver alltså i princip inte ändras oavsett vilken av dessa sätt som

väljs. Ansvaret för uppgifterna ligger formellt kvar respektive

nämnd. Om någon uppgift, t.ex. när den innefattar myndighetsutövning parkeringstillstånd, bostadsförmedlingsverksarnhet, bygglov

m.m., kräver särskild behörighet den som skall utföra den, kan av

den ansvariga facknämnden uppdra en eller flera av generalisterna

att handlägga uppgiften. Om uppgiften även innefattar beslut,

delegerar facknämnden beslutsrätten till generalisten.

En generalist behöver givetvis inte arbeta för flera facknämnder. Man kan mycket väl tänka sig att varje facknämnd har sin egen stab generalister. Kommunerna är emellertid ofta inte så stora, att en av

Inledning till en problemanalys

sådan lösning framstår som ändamålsenlig varken med hänsyn till kravet på effektivitet eller kravet tillgänglighet. Den normala

lösningen är alltså att en generalist arbetar för flera facknänmder. När man för samman generalisterna i en gemensam lokal utanför kommunalhuset, kanske i ett bibliotek eller i ett gemensamt utrymme i kommunalhuset, t.ex. i dess entré, brukar man kalla den enheten för ett medborgarkontor . I en tredje etapp kompletteras serviceutbudet medborgarkontoret med service och ärendehandläggning från statliga myndigheter, försäkringskassor och landsting. I en fjärde etapp installeras s.k. publika terminaler med vilkas hjälp medborgarna i medborgarkontorets lokaler eller på andra platser i kommunen själva kan söka information och även göra vissa ansökningar m.m.

I en femte etapp, slutmâlet, skall medborgarna och förenings- och

näringslivet med hjälp av teknisk utrustning i hemmen respektive

företagen kunna kommunicera med offentliga myndigheter för att t.ex.

hämta information eller beställa viss kommunal service. Det s.k. slutmålet enligt rapporten torde dock innebära att med-

borgarkontoren som en fysisk företeelse lokalplanet inte längre behövs. Skall kontakten medborgare-myndighet ske med stöd

av informationsteknologin, saknar naturligtvis kontorets geografiska placering betydelse. Vi i MBK-utredningen menar dock att en sådan ordning knappast framstår som möjlig att genomföra inom överskådlig framtid. Vi en

är övertygade om att många människor, inte minst äldre, lågutbildade

eller invandrare oavsett var i landet de bor inte bara behöver utan också föredrar personliga kontakter med den offentliga verksamhetens företrädare.

Följande två bilder illustrerar hur en traditionell ärendehantering i

facknämnder förändrats till ett medborgarkontor. Bild 2 visar etapp 2

i Medborgarkontoret i Sölvesborgs kommun.

Inledning till en problemanalys

Bild l Traditionell ärendehantering

Gemensamma interna arbetsuppgifter

Social Fritid Teknisk Omsorg

5 s s s s

E 5 E E E i

c c c c

l 4 1 i T1 471

4 A å

g A A ° A

. -ç L -. -5 L -== L -á - L - , I g I 3. 1 ;3. l r

i s j Z s j n s j s

T g T J T 42. T i ...i 4 i... i

u

5 f 1

.lll

â

Kundrelaterade arbetsuppgifter

Bild 2 Fördelning mellan specialist och generalist

Social Fritid Teknisk Omsorg

SPECIALISTER

E .

l

i

L

% GENERALISTER

Frekventa ku drelaterade ärenden

l Siñroma 1-6 i marginalen arbetsuppgifternas funktionsnivá. anger

Inledning till en problemanalys

7.6 Sektorövergripande verksamhetsfonner för statliga myndigheter och för försäkringskassor

Även statlig myndighet och försäkringskassa en en har en viss frihet att organisera verksamheten tillsammans med andra myndigheter.

7.6.1 Statliga myndigheter

Ett motsvarande resonemang om effektivitet och tillgänglighet den

som

s.k. funktionsfördelningen enligt det danska ROSA-projektets modell

bygger på kan givetvis föras även för de svenska statliga myndighetemas verksamhet.

Personalsambruk enligt avgiftsförordningen

Det finns också för statliga myndigheter i begränsad omfattning en möjlighet att bedriva personal- och lokalsarnbruk inte bara inom den egna myndighetssfären utan också med kommuner och landsting. I avgiftsförordningen 1992:191 regleras en sådan samverkan under

benämningen offentlig resurssamordning 4 § 7.

I grova drag innebär bestämmelsen att statliga myndigheter under vissa villkor ges rätt att samordna sitt resursutnyttjande bl.a. i fråga om produktionen av tjänster.

Riksrevisionsverket RRV har med stöd 31 § avgiftsförord-

av ningen meddelat både föreskrifter och allmänna råd för verkställighet

av förordningen. Med offentlig resurssamordning menas enligt de

allmänna råden att en myndighet har rätt att mot avgift helt eller delvis samordna sitt resursutnyttjande avseende och tjänster med varor en

annan statlig myndighet, en kommun eller ett landsting s.k. sam-

bruk. Skriftliga avtal om samordningen bör träffas mellan de berörda

parterna där ansvarsfördelningen tydligt bör läggas fast.

Enligt RRV bör följande begränsningar gälla. Resursarnordningen får inte medföra att det uppstår en rollkonflikt med myndighetsutövningen eller att det uppkommer ett obehörigt intrång i någon enskilds

personliga integritet. Innan en överenskommelse om samverkan träffas

bör därför myndigheterna pröva om överenskommelsen kan komma att rubba allmänhetens förtroende för någon av myndigheterna. Om sådan risk föreligger bör myndigheterna avstå från samverkan eller underställa regeringen frågan.

Inledning till en problemanalys

I Regeringens förordningsmotiv 1992:3 till avgiftsförordningen nämns som exempel sambruk att myndigheterna inrättar en gemensam funktion för administrativ service. Det gemensamma

resursutnyttj andet inom änsteproduktionsområdet kan även, heter det,

avse olika typer av specialistservice.

Personalsambruk enligt länsstyrelseinstruktionen

För länsstyrelsernas del har en särskild möjlighet till personalsambruk införts fr.0.m. år 1994. Enligt 32 a § förordningen 1990: 1510 med länsstyrelseinstruktion ändrad 1993:1294 kan en länsstyrelse efter överenskommelse med en annan länsstyrelse sålunda numera mot ersättning ställa någon av sina tjänstemän till den andra länsstyrelsens förfogande för att, som föredragande eller något annat sätt, delta i handläggningen av ett visst ärende eller en viss ärendegrupp.

7.6.2 Försäkringskassor

Personalsambruk enligt lagen om allmän försäkring

Även försäkringskassan har möjlighet att medverka i personal- och lokalsambruk. För kassan är dock denna samverkan begränsad till kommun. Regeringen har med stöd av 18 kap. 5 § andra stycket lagen

1962:381 om allmän försäkring förordnat att försäkringskassan skall

medverka till personal- och lokalsambruk med kommunen.

Kassan har annars inte möjlighet att etablera ett sådant sambruk med

andra organ, om det innebär att kassan biträder vid handhavandet av annan verksamhet 18 kap. 5 § första stycket. I Riksförsäkringsverkets allmänna råd 1989:5 De allmänna försäkringskassornas kontorsnät rekommenderas att personal- och lokalsambruk med försäkringskassan och en kommun främst bör

tillämpas i kommundelar av glesbygdskaraktär med stora avstånd till kommunens centralort där försäkringskassan och kommunen bedömer

att ett sådant sambruk är lämpligt och möjligt. Riksförsäkringsverket rekommenderar vidare att en tjänsteman vid en sådan serviceenhet bara bör ha en arbetsgivare, dvs. antingen försäkringskassan eller kommunen. Som skäl anförs att man härigenom undviker problem med skillnader i lönenivå, avtal, sociala förmåner etc. som kan uppstå vid ett anställningsförhållande med

Inledning till en problemanalys

dubbla arbetsgivare. Den part som är arbetsgivare åtar sig mot ersättning tillhandahålla arbetskraft för den andra partens räkning. En allmän försäkringskassa, ett landsting och en kommun får, om regeringen medger det, bedriva lokal försöksverksamhet med finansiell

samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialt-

jänst. Det framgår av lagen 1994:556, som har trätt i kraft den 1 juli 1994 och gäller till utgången av år 1997. Det är här fråga om en finansiell samordning det politiska planet som inte har med ärendehandläggning att göra.

7.7 Medborgarkontor i praktiken

Det finns, redan har sagts, i dag ett tiotal s.k. medborgarkontor som etablerade i landet, låt vara att uttrycket som inledningsvis antytts används i något skiftande bemärkelse. Här kan nämnas Tingsbacka i Arjeplogs kommun, Servicestugorna i Botkyrka kommun, Områdeskontoret i Kinnarp i Falköpings kommun, medborgarkontoren i stadsdelarna Lundby och Majorna i Göteborg, Focus i Ranmäs, Surahammar och Virsbo i Surahammars kommun, Medborgarkontoret i Sölvesborgs kommun, Konsument och

Information i Västerviks kommun och Samservice i Fränsta i Ånge

kommun. I flera andra kommuner pågår ett arbete med att etablera liknande kontor. Så sker t.ex. i Bollnäs, Degerfors, Eskilstuna, Göteborg, Helsingborg, Hede, Krokom, Norrköping, Torshälla, Vårgårda,

Ängelholm och Örebro.

Intresse för sådana medborgarkontor finns i ytterligare ett antal kommuner. Ett fyrtiotal kommuner har redan sagt sig vilja medverka i den nätverksamhet som drivs av Samordningsgruppen och Civildepartementet. Den försöksverksamhet som möjliggjorts från och med

den 1 juli 1994 genom försökslagen har också bidragit till att öka det

kommunala intresset. Det finns således ett omfattande intresse i kommunerna för en verksamhet med medborgarkontor.

Bara i Fränsta i Ånge kommun kan man säga att det förekommer

avtalsbaserad integrerad medborgarkontorsverksamhet. Den en verksamheten har emellertid, som vi tidigare nämnt, inte kommit till

med tillämpning av försökslagen.

Inledning till en problemanalys

7.7.1 Varför etableras medborgarkontor

Det finns flera skäl till varför kommuner har satt upp medborgarkontor av olika slag. Ett skäl är att servicen skall förbättras och komma närmare medborgarna. Ett annat skäl är att förvaltningen skall bli billigare. Ett tredje skäl är att ärendena skall behandlas snabbare. En ökad styrning av den offentliga servicen från medborgarna är ytterligare ett skäl som brukar anföras. När det gäller de redan etablerade medborgarkontoren kan som exempel nämnas att syftet med de tre medborgarkontoren i Surahammars kommun är att förbättra och rationalisera den kommunala servicen för kommunens innevånare. När det gäller tillgången till service har kommunen betonat att den skall vara jämlik, dvs. kunna tillgås oavsett var man bor i kommunen. Förebilden för medborgarkontoret i Sölvesborg är den nyss beskrivna modellen för det danska ROSA-projektet.

Medborgarkontoret i stadsdelen Majorna i Göteborg motiverar

etableringen med att för framtiden skapa en ingång till all offentlig förvaltning, dvs. till såväl kommunal som statlig service. När det gäller den kommunala och statliga servicen, kan som exempel nämnas medborgarkontoret Tingsbacka i Arjeplogs kommun, vars syfte är att dels behålla, dels öka ut den lokal statliga samhällsservicen. Ett motsvarande syfte ligger även bakom etableringen

Sarnservice i Fränsta, som utgör en del av Ånge kommun.

Liknande tankegångar förs även fram för de medborgarkontor som

nu projekteras.

I Degerfors är avsikten att ge bättre service till kommuninvånarna, förbättra samverkansformerna mellan olika förvaltningar och ge möjligheter till samverkan med i första hand statliga att genom myndigheter behålla den service i Degerfors som annars riskerar att centraliseras till Karlskoga.

I Eskilstuna är syftet att under ett tak samla den offentliga servicen,

samhällsinformationen och handläggningen på ett för medborgarna

lättillgängligt sätt. Ett annat syfte är att ytterligare effektivisera för-

valtningens centrala verksamheter genom att avlasta dessa från informations- och serviceverksamheten samt hanteringen av enklare rutinartade ärenden. I Falköping bärs projektet upp av tanken att det skall bli lättare för kommuninvânarna att komma i kontakt med kommunen och att den offentliga verksamheten skall bli effektivare. I Föllinge har flera skäl förts fram:

Inledning till en problemanalys

rädda kvar viktig samhällsservice, utveckla och bredda närservice, skapa förutsättningarstöd för annan service eller sysselsättning, -

främja en bredare, bättre dialog med glesbygdsinvânarna,

lägre kostnader. -

Stadsdelsnämnden i Gunnared i Göteborg har också fört fram sådana skäl att åstadkomma en förbättrad service och information samt som besparingar också betonat medborgarkontorets funktion att kunna men tillgodose invandrares och andra svaga gruppers behov av personlig kontakt med kommunen.

7.7.2 Hur är de etablerade medborgarkontoren organiserade

Integreringen den offentliga tjänste- och administrativa servicen av samt ärendehandläggningen kan ske på många olika nivåer och på många olika sätt. I de flesta fallen rör det sig uteslutande om en ren kommunal verksamhet. I några fall, som framgår av den redovisning som nyss lämnats, samverkar kommunen, försäkringskassan och en eller flera statliga

myndigheter genom medborgarkontoret. Det är i de fallen som regel

fråga om en samlokalisering av förvaltningarna alla förvaltningarna under ett tak där varje förvaltning dessutom har egen personal vid servicedisk för de enkla och ofta förekommande en gemensam ärendena. Att det är fråga enkla och ofta förekommande ärenden om utesluter i och för sig inte att det finns ett visst inslag av myndighetsutövning i dessa ärenden.

Tingsbacka i Arjeplog

I Arjeplog delar kommunen, försäkringskassan och ett tiotal statliga förvaltningar, bl.a. arbetsförmedlingen, länsstyrelsen och polisen, mitt i centralorten på påkostad förvaltningsbyggnad i flera en gemensam plan. Denna är för övrigt förbunden med kommunhuset.

I entrén till förvaltningsbyggnaden finns för dessa myndigheter en s.k. frontdisk, kallad Kärnan, som bemannas av personal

gemensam

från kommunen, försäkringskassan och polisen. Vid frontdisken

handlägger personalen för respektive myndighet beroende på den

Inledning till en problemanalys

behörighet de har, ärenden många olika nivåer, från inren

formations- och upplysningsverksamhet till myndighetsutövning.

Möjligen är det bara själva frontdisken som utgör ett medborgarkontor i strikt mening.

Samservice i Fränsta

I samhället Fränsta i östra delen av Ånge kommun har ett skräddar-

sytt, enplans förvaltningshus byggts för Posten som drivs

numera

i bolagsfonn, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Polisen,

Skogsvárdsstyrelsen, Länsstyrelsens lantbruksenhet, Kronofogden och kommunen. En gemensam serviceenhet, belägen i entrén, med fyra personer från polisen, arbetsförmedlingen, försäkringskassan och kommunen

arbetar enligt avtal med kommunen över myndighetsgränserna i

avsnitt 6.4.3 har avtalen beskrivits. Kommunen står huvudman som för verksamheten vid serviceenheten.

Arbetet över myndighets gränserna innefattar ingen myndighetsutöv-

ning.

Medborgarkontoren i Surahammar

Surahammars kommun har tre medborgarkontor, benämnda Focus. I centralorten Surahammar är kontoret placerat i kommunhuset och i tätorterna Ratrmäs och Virsbo biblioteksfilialerna. Kultur- och fritidsförvaltningen som bl.a. ansvarar för kommunens

externa och interna information driver medborgarkontoren. Kontoren sysslar huvudsakligen med kommunal verksamhet. Det är fråga

om

information och rådgivning. Myndighetsutövning förekommer i vissa

ärendegrupper inom området för familjerätt, t.ex. faderskaps- och underhållsbidragsärenden. Kontoren har också hand om biljettförsäljningen lokaltrañken. Ett visst samarbete har också etablerats med polismyndigheten. Polisen finns kontoren i Ramnäs och Virsbo en gång i veckan.

Inga frågor handläggs gemensamt kommunen och polisen och

av ingen personal är gemensam sig helt eller delvis. vare

Inledning till en problemanalys

Medborgarkontoret i Sölvesborg

I Sölvesborgs kommun är medborgarkontoret placerat i kommunhusets entré. Kontoret bedriver bara kommunal verksamhet. Länsstyrelsen har tjänsteman kontoret dag fjortonde dag. Något en egen en var samarbete över myndighetsgränser, dvs. mellan kommunen, statliga myndigheter och försäkringskassan, förekommer inte i enskilda

ärenden. Sölvesborgs kommun tillämpar den s.k. beställar-utförarmodellen. Den innebär annorlunda nämndorganisation än den gängse. en Kommunen har tre beställarnämnder, nämligen barn- och utbildningsnämnden, fritids- och kulturnämnden samt omsorgsnämnden. Kommunstyrelsen är utförarnämnd. Kommunstyrelsen är indelad i serviceförvaltning, ett kommunledningskontor och en utföraren organisation. Medborgarkontoret hänförs organisatoriskt till kommunstyrelsens serviceförvaltning. Personalen medborgarkontoret är liksom övrig kommunal personal anställd hos kommunstyrelsen. De ansvariga facknämnderna har uppdragit personalen på kontoret att handlägga vissa nämndernas uppgifter. I något fall har en fackav nämnd också delegerat viss beslutanderätt till tjänsteman på en kontoret. Det innebär vi tidigare redovisat under avsnittet 6.1 som Myndighet att ett medborgarkontor inte heller i den här formen av kommunal organisation är någon kommunal myndighet. Myndigegen heten är i det här fallet kommunstyrelsen och facknämnderna beroende till vilken nämnd varje ärende hör till. En annan fråga är om medborgarkontoret särskild enhet inom kommunen har en sådan som en självständig ställning att kravet i 2 kap. 8 § TF skall anses uppfyllt med allt vad det innebär i fråga om allmänna handlingars offentlighet. Den frågan behandlar vi också närmare i det nämnda avsnittet. Vi vill redan här peka att KL i och för sig inte utesluter att all den verksamhet skall förekomma vid ett medborgarkontor som organiseras under särskild nämnd, kallad t.ex. medborgarkonen torsnämnden, därmed ges myndighetsstatus. som

8 En reform

8.1 Behovet myndighetsutövning vid

av

medborgarkontor

De fördelar som har ansetts kunna uppnås med integrerade medborgarkontor är följande

Ökad tillgänglighet och förbättrad service allmänheten, t.ex. pensionärer och sprâksvaga effektivare förvaltning och lägre kostnader bibehållen offentlig service i glesbygd och förorter

Vi begränsar vår utredning i denna del till vilka eventuella

vinster som ligger i att en viss förvaltningsuppgift som in-

kluderar myndighetsutövning kan utföras inte bara vid modermyndigheten utan också vid ett medborgarkontor.

En allmän förutsättning för att i den statliga och kommunala för-

valtningen införa medborgarkontor, som Riksrevisionsverket pekat

i sitt remissyttrande över rapporten Servicesamverkan vid med-

borgarkontor Ds 1993:67 är att oavsett modell det bör finnas

- åtminstone några mer eller mindre påtagliga problem med den nuvarande ordningen när det gäller tillgänglighet för medborgarna och effektiviteten i förvaltningen som behöver åtgärdas. Först om man kommer fram till att så är fallet, finns det enligt verket anledning att

ta ställning till om etablerandet av medborgarkontor enligt någon av de modeller som bygger en integrerad verksamhet kan lösa

problemen. I den kritik som Riksrevisionsverket m.fl. remissinstanser riktat mot s.k. integrerade kontor har satts i fråga, om man därmed verkligen uppnår de fördelar som en sådan verksamhet syftar till och om man inte kan nå i stort sett samma fördelar genom en traditionell sam-

lokalisering modell 2 i våra direktiv.

Kritikerna har bl.a. skjutit in sig att de undersökningsresultat som tidigare fåtts vid studier av såväl inhemska som utländska försök

En reform

med medborgarkontor och åberopats till stöd för integrerade medsom borgarkontor inte alls rör sådana verksamheter tillämpar en intesom grerad verksamhet. De har i samtliga fall rört medborgarkontor med renodlat kommunal verksamhet. en Det underlag redovisats vid dessa undersökningar är vidare som enligt kritikerna sådan beskaffenhet att det är långt ifrån entydigt av att det finns sådana fördelar med medborgarkontor att de skall vara värda att satsa på. Undersökningarna visar vissa fördelar med medborgarkontor men även en hel del nackdelar. Fördelarna är främst att medborgarna uppfattar att tillgängligheten i den kommunala servicen har ökat. Handläggnings- och väntetider skilde sig dock inte mellan medborgarkontoren och de kommunala förvaltningarna i dessa undersökningar. Nackdelarna är bl.a. att det uppstått konflikter mellan de kommunaförvaltningarna och medborgarkontoren ärendefördelning och om beslutsbefogenheter samt svårigheter hos personalen att ha helhetskunskaper alla områden vilket lett till variationer i den service som erbjuds medborgarna. Några remissinstanser har dock pekat en del fördelar, även om de att de uppställda målen uppnås med en samlokalisering. nog menat Rikspolisstyrelsen har t.ex. betonat att det nuvarande ekonomiska läget i landet kan upphov till serviceproblem, främst i glesbygdsge områden, och att det behövs kraftfulla insatser för att utveckla den offentliga verksamheten olika sätt. Utöver förslaget om sambruk av lokaler har föreslagits att polismyndigheten bildar bas för medborgarkontor och tar över del arbetsuppgifter från andra en myndigheter. Enligt de erfarenheter Riksförsäkringsverket har, kan kontor som med sambruk i olika former vara ändamålsenliga -- - -- - -- kanske främst i glesbygd och orter där det kan finnas särskilda behov, beroende många flyktingar eller invandrare. t.ex. V i kan konstatera att i stort sett inga de förvaltningsuppgifter av innefattar myndighetsutövning och som med hänsyn till frekvens som och enkelhet skulle kunna utföras någon tjänsteman vid ett av medborgarkontor kräver att medborgaren personligen kommer till myndigheten. Nästan allt går att klara av genom ett enkelt telefonsamtal. Nu kan det dock redan har betonat vara så att med- - som borgaren något skäl ändå önskar en personlig kontakt eller att han av eller hon kanske har språkproblem och därför drar sig för att använda telefon. Det är inte vår sak att ta ställning till vilket värde den här typen av skäl skall tillmätas.

sou 1995:61 En reform

Vi kan bara konstatera att medborgarkontorslösningar innebär

som sambruk av personal och lokaler kan ett bättre ekonomiskt utbyte ge än ett sambruk av enbart lokaler. Behovet personal blir nämligen av

inte lika stort vid ett fullständigt sambruk.

Ett sådant resultat är naturligtvis därtill särskilt relevant i ett ansträngt statsfinansiellt läge.

Glesbygd

Medborgarkontor kan således ett verksamt medel för att behålla vara

eller utveckla offentlig service i glesbygden. På orter där underlaget annars blivit för litet kan sambruk personal, lokaler och utrustning

av

mellan olika organ och myndigheter göra det möjligt att upprätthålla

en god service. Som exempel kan nämnas Försäkringskassan i Västernorrland som för närvarande avser att kraftigt minska antalet lokalkontor. I länets sju kommuner har kassan tidigare haft 33 lokalkontor, är men nu nere i 18 och enligt ett förslag skall antalet kontor begränsas ytterligare till 9 eller 10. Minimikravet är att det skall finnas ett lokalkontor i varje kommun.

Bakom den utvecklingen ligger dels att arbetsuppgifter har försvunnit resehantering, kontant utbetalning sjukpenning och

av

ansvaret för de första 14 dagarna sjukperiod, dels de

av en att

ekonomiska ramarna krymper omkring 10 procent de närmaste fyra budgetâren, dels att ADB-investeringar ställer krav att verksamheten koncentreras ekonomiska skäl och med hänsyn till -säkerheten. Den samlade bedömning som Försäkringskassan i Västernorrland

gör är att ett bärkraftigt lokalkontor bör ha 10 anställda.

Av de remissvar kassan fått in på förslaget framgår vi

- som nyss

framhållit att den enskilde medborgaren gärna vill kunna besöka

--

försäkringskassan personligen för att besked om rätt till förmåner och direkt hjälp av någon kassan när det gäller ansökningar

m.m.

Dagligt öppethållande och lättillgängligt läge nära affärer etc. är andra

omständigheter som uppskattas. En möjlighet som står till buds för att i någon mån tillgodose med-

borgarna är att försäkringskassan för att behålla viss kassaservice

en på orten etablerar egna Servicekontor med eller tvâ anställda. Ett en annat alternativ är att kassan samverkar med andra myndigheter. För Polisens del kan man peka pâ kravet eller behovet utökad av en

närpolisverkamhet prop. 199394:100 Bilaga 3 85 f.. -RPS anför

s. också, som vi tidigare nämnt, i anslutning till Statskontorets rapport

1993:14 tankar på en omvänd lokalisering, dvs. att andra för-

5 15-0150

sou 1995:61

En reform

i redan befintliga polisstationer för att skapa

valtningar flyttar in

glesbygden. Enligt RPS kan

underlag för närpolisverksamhet i en

fall den enda möjligheten att behålla den

sådan ordning i många vara

polisiära servicen.

Även och exekutionsväsendet ställs inför skatteförvaltningen

behålla den lokala verksamheten. Det framgår liknande problem för att

den 2 februari 1995 när det gäller de myndig-

regeringens beslut av

för fördjupad anslagsframställning för hetsspecifika direktiven en

Riksskatteverket.

således med peka några av de fördelar som en

Vi nöjer att

verksamhet myndighetsgränsema har. Vi anser inte integrerad över vi redan inledningsvis sagt när vi diskuterade avgränsningen av

som i utredningen att redovisa

vårt uppdrag att det ankommer oss

-

behovsanalys exempelvis Riksrevisionsverket

någon sådan som lämna del förslag hur statliga och

efterlyst. Vi nöjer oss med att en

kan samverka integrerat. Det får sedan

kommunala myndigheter myndighet avgöra de möjligheter som ankomma respektive att om därigenom öppnas är värda att utnyttjas.

det finnas anledning att försöka värdera Det kan däremot som ser

vilka fördelar följer att vissa bestämda myndighetsutövnings-

som

uppgifter fâr handläggas vid ett medborgarkontor. kan vi givetvis bara göra uppskattningar. Det är

I det här skedet

verksamheten har bedrivits under tid som en reell först efter det att en

utvärdering går att göra.

Ny informations- och kommunikationsteknik

utvecklingen multimedia vi av allt att Trots den omvälvande av som

inför redan under de allra närmaste åren har medborgarkon-

döma står

viktig uppgift att fylla för stora befolkningsgrupper,

tor säkert en

invandrare och andra språksvaga grupper.

främst pensionärer samt för sådana fall där ett personligt besök hos

Detsamma gäller

önskvärt eller rent nödvändigt, t.ex. i passärenden. myndigheten är av kommer naturligtvis att kunna utnyttja Också medborgarkontoren kommunikationsteknik efter hand som den blir

informations- och

hel del fall kommer troligen hemelektronik tillgänglig. Men i en ny

med utvecklande teleförbimdelser m.m. att i allt större kombinerad

användas i medborgarnas kontakter med de utsträckning kunna

offentliga myndigheterna.

En reform

8.2 Samarbetsfonner i

medborgarkontor

I detta avsnitt tar vi del övergripande rättsliga faktorer upp en

som begränsar möjligheterna till samarbete i medborgarkontor

mellan statliga och kommunala myndigheter. Därefter presenteras en modell för ett sådant samarbete. Det syftar till att klara de nuvarande rättsliga begränsningarna utan att behöva genomföra ett omfattande lagstiftningsarbete eller ändra

grunderna för svensk offentlig förvaltning.

Sedan granskas modellen närmare mot bakgrund de angivna av

begränsningarna.

8.2.1 Övergripande rättsliga faktorer m.m.

En del Övergripande rättsliga och andra faktorer sätter för närvarande upp gränser för hur samarbetet i ett medborgarkontor mellan eller en

flera statliga myndigheter, allmän försäkringskassa, kommun

en en

eller ett landsting kan ordnas över myndighetsgränserna. Det framgår

av den redovisning vi tidigare lämnat. Vi vill inledningsvis innan presenterar vår modell för samverkan peka några av de viktigaste faktorerna. -

De olika huvudmännen, dvs. myndigheterna ingår i samarbetet,

som kan företräda motstridiga samhällsintressen. De har också geografiskt

sett olika lokal och regional indelning. Den offentliga verksamheten bygger som regel på sektorin-

en delning där varje huvudman ansvarar för bestämd uppgift jfr en avsnitt 7.2. När det gäller kommunernas befogenhet att driva olika verksamheter

finns vissa lagfästa begränsningar för ett samarbete. Begränsningen gäller oberoende av om det är fråga myndighetsutövning eller inte.

om

En kommun får nämligen i princip inte för sådana förvaltnings-

svara uppgifter som enbart has hand kommun, om av staten, en annan ett

annat landsting eller någon annan 2 kap. 1 och 4 §§ KL. För

att en kommun skall få svara för sådana uppgifter fordras föreskrift i lag. Här räcker det t.ex. inte med enbart avtal mellan statlig ett en

myndighet och en kommun samarbete. Genom försökslagen har

om öppnats en möjlighet för kommunen att efter avtal ta hand sådana om

uppgifter, under förutsättning att de inte innefattar myndighetsutöv-

ning. En kommun kan inte heller föra över vården kommunal av en

angelägenhet någon annan utöver vad som framgår 3 kap. 16 §

av

En reform

KL. Det innebär t.ex. att obligatorisk kommunal uppgift även

en -

inte innefattar myndighetsutövning inte utan lagstöd får

om den -

överlåtas någon t.ex. sådana uppgifter som undervisning och

annan kommunal nämnd är vidare, oavsett det är fråga

sjukhusvård. En om myndighetsutövning eller inte, förhindrad att uppdra någon

om utanför den kommunala organisationen att besluta på nämndens vägnar i visst ärende eller viss ärenden. I lagen ställs ett krav ett en grupp av denne skall anställd kommunen 6 kap. 33 och 34 §§ att vara av KL.

Det finns också lagregler begränsar de allmänna försäkrings-

som kassornas verksamhet. En allmän försäkringskassa får således inte utan särskilt lagstöd bedriva verksamhet än som anges i lagen annan 1962:381 allmän försäkring 18 kap. 5 § första stycket. om Bestämmelserna i KL och i lagen allmän försäkring hindrar om

således samarbetsfonner med personalgemenskap och gemensam

ärendehandläggning.

En praktisk fråga är också hur fördelningen av ärenden skall ske.

Vilka ärenden skall handläggas vid medborgarkontoret och vilka skall

handläggas modermyndigheterna Det är fråga som måste lösas

av en vilken samarbetsform väljer för medborgarkontoret. oavsett man viktig fråga i det här sammanhanget är att avgöra vilka En annan

inkluderar myndighetsutövning och vilka förvaltningsuppgifter som

inte gör det. Var gränsen går är inte alltid lätt att avgöra. som För nå fram till integrerat medborgarkontor i t.ex. kommunal att ett den nuvarande försökslagen bygger på, måste de olika regi, som

förvaltningsuppgifterna något sätt föras över från de statliga

m.fl till kommunen. I försökslagens avtalet

myndigheterna anges som sådant medel, så länge det inte är fråga om myndighetsutövning.

ett Vilket rättsligt instrument skall då välja för att utvidga man

verksamheten till att innefatta också myndighetsutövning Motsvarande metodval får givetvis göras om man strävar mot en

ordning där medborgarkontoret drivs kanske eller flera statliga av en

myndigheter eller kanske allmän försäkringskassa.

av en Samarbete över sektorgränser med skilda verksamhetsområden väcker också frågor hur sekretess och integritet kan säkerställas. om

Ett gemensamt uppgifts- och informationsflöde i en blandad verksam-

het kan komma i konflikt med principen sekretess mellan myndig-

om

heter och skilda verksamhetsområden enligt SekrL som bygger på

sektorindelning jfr avsnitt 5.2. Även bestämmelser registeransvar i datalagen 1973:289 om m.m. bygger kan peka ut bestämd ansvarig myndighet som att man en kan bli svåra att tillämpa i en integrerad verksamhet.

En reform

Andra begränsande faktorer berör förvaltningslagens 1986:223 tillämplighet samt bestämmelserna i brottsbalken tjänstefel för

om statligt och kommunalt anställda, likaså reglerna i LOA om dis-

ciplinansvar för statsanställda och försäkringskasseanställda

och i AB 94 för kommunanställda. Till det kommer reglerna om personalens och de deltagande myndigheternas ansvar för skada enligt skadeståndslagen och datalagen. Valet av samarbetsform är emellertid betydelsefullt också ur flera andra aspekter. En viktig sådan aspekt är givetvis den om valda formen, när det gäller eller vilka och hur statliga och kommuav vem

nala förvaltningsuppgifter utförs, är förenlig med grundlagen. En annan aspekt är hur modermyndigheten skall kunna till

ta vara

sitt ansvar i fråga hur ärenden handläggs vid om medborgarkontoret och hur tillsynsforrnerna för centrala verk med tillsynsuppgifter i för-

hållande till underordnade myndigheter skall kunna omfatta med-

borgarkontor.

Till sist bör uppmärksammas att valet samarbetsform av får

betydelse även för arbetsgivaransvaret och personalens ställning.

8.2.2 Nännare samarbetsformerna

om

I våra direktiv nämns, sagt, tre modeller för medborgarkontor: som

sådana med enbart kommunal verksamhet,

2. sådana där kommunen, statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting samlokaliserar verksamheter och där och har

var en sin egen personal,

s.k. integrerade medborgarkontor, där kommunen på uppdrag

av

andra myndigheter sköter förvaltningsuppgifter dem med sin

personal.

När det gäller sådana kontor med enbart kommunal verksamhet eller

sådana där kommuner, statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor och landsting samlokaliserar verksamheter där och

men var en svarar för sin egen personal, vi inga omedelbara problem den ser av

arten som vi nyss antytt. Den uppfattning har också remissinstansema givit uttryck för vid remissbehandlingen Servicesam-

av rapporten

verkan vid medborgarkontor Ds 1993:67.

Problem uppkommer först vid integrerade medborgarkontor

modell 3. I försökslagen har därför den integrerade verksamheten i första

ett

skede begränsats till sådana förvaltningsuppgifter inte innebär

som

myndighetsutövning.

En

reform

vår del blir frågan närmast med utgångspunkt i försökslagen

För verksamheten vid integrerade medborgarkontor i kommunal - om

regi i det här skedet bör breddas genom att statliga m.fl. myndigheter

för myndighetsutövningsuppgifter till kommun. Mot

avtalsvis över en framfördes dock vi strax återkommer till en sådan tanke som - invändningar vid remissbehandlingen den nyss nämnda starka av Här skall bara nämnas att invändningar har förts fram mot rapporten. verksamheten enkelrikta ; att alltså bara låta en kommun att göra

driva medborgarkontor och sälja tjänster till andra myndigheter. RPS har förordat sambrukslösningar så att även t.ex. en polismyn-

dighet kan bedriva försöksverksamhet med medborgarkontor.

teoretiskt tänka sig ytterligare några modeller med ut-

Man kan

den nuvarande fördelningen förvaltningsuppgifter gångspunkt i av

mellan staten och kommunerna:

från huvudmännen fristående kontor, dvs. ett offentligt organ Ett

varken statligt eller kommunalt jfr de allmänna för-

som är

säkringskassorna.

Integrerade kontor, där kommunen och de andra huvudmärmen har

sin personal, där möjlighet skall ges i samtjänstavtal att

egen men

knyta varandras personal till sig genom individuella uppdrags-

eller anställningsavtal hel- eller deltid.

också tänka sig att på område efter område i respektive

Man kan

vilka uppgifter får handläggas kommun, författning peka ut som av en samtidigt uppgifterna i fråga också handläggs av respektive

som statliga moderrnyndigheter. Vid remissbehandlingen av rapporten

Servicesamverkan vid medborgarkontor Ds 1993:67 föreslog JK och

Kammarrätten i Sundsvall en sådan lösning. sådan lösning emellertid inte utan vidare någon garanti för

En ger

kommunerna kommer att utföra uppgifterna just i medborgarkon-

att

in sådan överföring i den pågående försöksverk-

tor. För att passa en skulle därför behövas föreskrift att en kommun får samheten en om

utföra de aktuella uppgifterna bara det sker i ett medborgarkontor.

om

frågor torde falla utanför den begränsade ram som vi har att

Dessa arbeta inom .

med integrerade medborgarkontori kommunal regi

Mot modellen riktades vid remissbehandlingen

på basis av uppdragsavtal som sagts

invändningar i första hand mot att myndighetsutövning skulle

starka

kunna få bedrivas på uppdragsbasis. exempelvis myndighetsutövningen skulle komma att JO påpekade att

villkor är och hittills delvis främmande för utföras under som nya

En reform

svensk förvaltningstradition. JK ansåg att myndighetsutövning

uppdragsbasis principiellt är felaktigt när det gäller centrala funktioner

som polisen, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna,

som

sysslar med myndighetsutövning på områden med betungande offentligrättsliga föreskrifter 8 kap. 3 § RF.

Även Datainspektionen framhöll

att den statliga förvaltningen är

uppbyggd av myndigheter som var och en verkar inom sitt ansvarsområde och att en ordning där någon eller några kommuner avtal genom tar på sig en del statliga uppgifter förutsätter grundläggande ändringar i det nuvarande systemet. Kritik riktades också mot att modellen inte tillräckligt beaktade de i svensk förvaltning högt ställda kraven på sekretess och skydd för

kränkningar av den personliga integriteten. Bland andra framhöll både

Datainspektionen och Riksrevisionsverket att modellen fordrar ett

klargörande av hur SekrL:s bestämmelser om sekretess mellan myndigheter och datalagens bestämmelser skall tillämpas och att det

måste bli fråga om omfattande lagändringar för att ett medborgarkontor skall få tillgång till de statliga myndigheternas personregister.

Riksrevisionsverket efterlyste också klargöranden bland annat i fråga om ärendefördelningen mellan statliga myndigheter och medborgarkontor, rättsläget och finansieringen, även behovet

men av medborgarkontor.

Riksförsäkringsverket ansåg att en rad frågor, såsom skyddet för

den personliga integriteten, registeransvaret, utbildning och kompe-

tensutveckling av personalen, ekonomiska lönsamhetsberäkningar, utbetalningssystem, redovisning och revisions måste beaktas.

Inom MBK-utredningen har bland annat mot bakgrund den av nu

redovisade kritiken funnit det föga ändamålsenligt att för sådana arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång

till personregister bygga vidare modellen med integrerade med-

borgarkontor på uppdragsbasis i kommunal regi. I detta sammanhang bör också beaktas att något samarbetsavtal enligt uppgift ännu inte har

träffats med stöd av 1994 års försökslag. Att i ett sådant läge göra

omfattande ingrepp i eller förändringar den nuvarande förvaltnings-

av strukturen framstår inte försvarligt. Kan för försöksverksom man en samhet med andra mindre ingripande medel bredda verksamheten vid medborgarkontor, bör de i första hand komma i fråga. Modellen med medborgarkontor myndighet, fristående som en egen från såväl stat som kommun innebär, att medborgarkontoret organiseras som ett självständigt organ med t.ex. en kommun, några statliga myndigheter en allmän försäkringskassa som huvudmän. Medborgarkontoret har en egen ledning och personal. Ett sådant kan egen organ

försöksvis ges formen av en särskild offentligrättslig institution.

En reform

Det emellertid bära för långt att i detta sammanhang lägga synes fram förslag om en sådan, helt ny modell.

l följande avsnitt lämnar vi därför ett förslag på en modell för

ett integrerad verksamhet i regi. Enligt den modellen skall gemensam

även statliga myndigheter, försäkringskassor och landsting ges

möjlighet att inom för det nuvarande försöket träffa avtal om ramen utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för att kommuners räkning. I denna samverkan skall också ett direkt

personalsambruk möjligt. För det fall samverkan omfattar

vara

förvaltningsuppgifter inkluderar myndighetsutövning eller som

som

kräver tillgång till personregister, skall den som handlägger ifrågavarande uppgifter vid medborgarkontoret knytas till den myndighet som primärt för uppgifterna ett särskilt anställnings- eller

svarar genom

uppdragsavtal, denne inte redan är anställd av myndigheten.

om

Vi har emellertid inte haft någon anledning att sätta i fråga försökslagens innehåll. Den form för medborgarkontorsverksamhet

är möjlig enligt den lagen skall således även fortsättningsvis som kunna tillämpas.

Tanken med vårt modellförslag är offentliga myndigheter så

att ge goda förutsättningar möjligt att organisera flexibla samverkanslössom ningar allt efter de olika behov kan finnas. Det bör därför finnas som för kombinera modellen särskilt när det gäller utrymme att -

myndighetsutövning med andra former för medborgarkontorslös-

-

ningar, med traditionell samlokalisering se 1 § vårt lag-

t.ex. en förslag. Vi redovisar dock i det följande vår modell som om en

ren medborgarkontorsverksamhet bedrivs vid det tänkta kontoret. vi några de problem kan identifieras vid Men pekar på av som en

kombination olika modellösningar. av

8.2.3 Ny inriktning integrerade medborgarkontor i

-

gemensam regi

I detta avsnitt används del uttryck som kan behöva förklaras. en

Med samtjänstavtal de samverkande myndigheternas

avses överenskommelse sambruka lokaler, utrustning

huvudmannens om att

och i medborgarkontorsverksamhet utföra enklare personal för att en förvaltningsuppgifter eller för varandras räkning.

för egen Med modermyndighet dels den myndighet till vars avses

ansvarsområde de aktuella arbetsuppgifterna hör, dels den där vederbörande medarbetare eller generalist allmän handläggare är

anställd.

En reform

Med uppdragsgivande myndighet den myndighet

avses som knyter en medarbetare från myndighet till sig en annan genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal.

Med tjänsteprofil medarbetarens eller

avses generalistens

arbetsuppgifter från såväl det ursprungliga anställningsförhållandet som de särskilda anställnings- eller uppdragsförhållandena. En sådan

profil kan jämställas med befattningsbeskrivning.

en Med generalist avses den medarbetare på grund eller som av en

flera anställningar eller uppdrag handlägger ärenden

m.m. vid

medborgarkontoret. Utgångspunkten för modellen med integrerade medborgarkontor i

gemensam regi som våra författningsförslag grundas på är följande.

Under taket på ett medborgarkontor skall det finnas flera myndigheter representerade, såväl statliga kommunala. När som en person vänder sig till ett medborgarkontor, är avsikten han skall att

hjälp från en tjänsteman generalist på medborgarkontoret,

- en även om hans ärende i sin helhet spänner över flera myndighetsområden, kanske både statliga och kommunala. Från medborgarens perspektiv är således, på vill som nytt framhålla, poängen med denna modell denne skall

att slippa vända sig

till flera och myndigheter för få sitt ärende löst. personer att Från myndigheternas perspektiv är poängen de vid sambruk att ett över myndighetsgränserna som omfattar också personalen kan krympa

verksamheten personalmässigt pâ lokalplanet därmed bli lika

utan att sårbara som vid begränsad traditionell

en mer samlokalisering. Det innebär dock inte att modermyndigheten utesluts från hand-

att

lägga motsvarande ärenden. Medborgarna skall själv kunna välja

mellan att utnyttja medborgarkontoret och att hålla sig till modermyndigheten. Situationen skiljer sig alltså inte från vad gäller annars när en myndighet har ett centralt beläget verksamhetsställe och flera lokalkontor.

Medborgarkontoret blir en plats där de olika myndigheternas

anställda och uppdragstagare utför arbete för arbetsgivarens och uppdragsgivarnas räkning och i dennes namn. Den personal en myndighet eventuellt för över till medborgarkontoret skall behålla sin anställning i myndigheten. Personal från andra myndigheter kan knytas till myndigheten särskilda genom

anställnings- eller uppdragsavtal. Parterna får således själva välja den avtalsform som är lämpligast.

De deltagande myndigheterna huvudmännen skall reglera sitt mellanhavande i ett samarbetsavtal, kallat samtjänstavtal. Dessa skall inom en i lag angiven välja ut de tjänster är ram som lämpliga att utföra vid ett sådant kontor, där varje generalist om

En reform sou 1995:61

möjligt skall kunna betjäna allmänheten för samtliga myndigheter. Det

innebär bland denne kommer att behöva få tillgång till de annat att

samverkande huvudmännens olika personregister. För generalist skall tillgång till ett personregister med

att en

känslig information bör därför gälla följande.

De arbetsuppgifter skall utföras vid ett medborgarkontoret som

skall ha sådan utformning tjänsteproñl att generalistens behov

en

att kunna använda och av att ha tillgång till personregister

av begränsas. Han eller hon skall inte ha tillgång till information från

personregister i större utsträckning än vad utförandet av uppgiften kräver. Det innebär att varje personregister kommer att brukas i

mindre omfattning vid ett medborgarkontor än vid en modermyn-

dighet.

Generalisten får använda information från ett annat register bara

så får ske när uppgiften handläggs i modermyndigheten. om

Arbetsuppgifterna i tjänsteproñlerna bör inte innefatta någon som

helst skönsmässig prövning från generalistens sida. Det innebär bland att det får aldrig komma an denne att i ett ärende annat avgöra när det är lämpligt att hämta in information från ett annat register.

Arbetsuppgifterna får inte innebära att intressekollisioner kan

uppkomma.

Närmare om samtjänstavtalet

myndigheter bedömer det sakligt fördelaktigt och ekonomiskt De som

motiverat skall träffa samtjänstavtal medborgarkontor.

som sagt ett om

Genom avtalet förpliktar de sig närmare att ordna så att ett antal

kan utföras vid kontoret. Avtalet bör innehålla föreskrifter om

tjänster samtliga tjänsteproñler dvs. hela tjänsteutbudet samt om etablering,

organisation och drift. Avtalet bör också reglera personalen vid medborgarkontoret inte

att

efter avtalets ingående tas i anspråk för andra uppgifter än som

i avtalet. Om kommun och ett antal statliga förutsätts t.ex. en

myndigheter ingår ett samtjänstavtal medborgarkontorsverksamhet

om i kommunens lokaler, bör kommunen inte utan övriga parters god- -

kännande få ingå samtjänstavtal med någon myndighet utanför

ett -

den ursprungliga kretsen. De berörda myndigheterna bör alltså ta

En reform

ställning till om det utvidgade personalsambruket och tjänsteutbudet

är lämpligt eller inte, exempelvis om det finns risk för intressekollisio-

ner m.m.

Något påtagligt skäl för att inte tillåta myndighetens egen med-

arbetare, dvs. den eller de medarbetare som myndigheten lokaliserar till medborgarkontoret, att vid kontoret utföra alla uppgifter som han eller hon har kompetens för finns i och för sig i inte. I kombination med de tjänster som han eller hon utför för andra myndigheters räkning kan emellertid en sådan ordning komma i konflikt med kraven på rättssäkerhet och integritetsskydd.

Förvaltningsuppgifter, som innefattar myndighetsutövning och som

innebär sådana bedömningar att handläggarens saklighet och opartiskhet kan ifrågasättas med hänsyn till hans eller hennes övriga arbetsuppgifter, skall därför enligt vår mening inte omfattas av ett samtjän-

stavtal se 2 § lagförslaget och vår författningskommentar.

Tjänsteprofilerna blir således intressanta mot bakgrund av den egna medarbetarens möjligheter att utföra uppgifter annan myndighets

område. Den naturliga ordningen blir därför att tjänsteprofilerna skall

godkännas av samtliga myndigheter. Det är avgörande för bedömningen av om ställda krav vad gäller rättssäkerhets- och integritets-

skydd uppfylls, att varje myndighet får kännedom om vilka andra

tjänster som skall utföras på medborgarkontoret.

Det innebär att ytterligare arbetsuppgifter från den egna myndig-

heten eller från andra myndigheter kan inte läggas på medarbetarna vid medborgarkontoret utan att samtliga huvudmän godkänner det. Ytterst skall regeringen som i dag godkänna avtalen och - -

ändringar av dessa innan de får tillämpas av huvudmännen se 8 §

lagförslaget. Det ankommer därvid på regeringen att pröva om

verksamheten uppfyller alla de krav som ställs upp i försökslagen. Något godkännande behövs dock inte, om det är fråga om en begränsning av en redan etablerad medborgarkontorsverksamhet.

Ansvaret för arbetsuppgifterna

Ansvaret för hur generalisterna utför sina arbetsuppgifter skall ligga

hos respektive myndighetsledning, dvs. hos de myndigheterna inom

vars ansvarsområde arbetsuppgifterna hör. Ansvaret utövas vid valet

av uppgifter, utbildning, utarbetandet av arbetsinstruktion för varje uppgift tjänsteprofil samt fortlöpande vägledning.

För att ett effektivt sätt kunna utöva ansvaret bör varje myndighet ingå ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med varje medarbetare från de andra myndigheterna på medborgarkontoret.

En reform sou 1995:61

Dessa avtal reglerar medarbetarens arbetsområde för respektive och ansvarsförhâllandet mellan medarbetaren och myndig-

myndighet

heten.

För det fall tjänsten innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till ett personregister skall varje myndighet ingå ett särskilt an-

ställnings- eller uppdragsavtal med medarbetaren se 9 och 10 §§

lagförslaget.

Kostnader m.m.

De myndigheter deltar i ett medborgarkontor bör rimligen svara

som för sina kostnader och i förhållande till lokalytan och egna en

ärendenas omfattning proportionell andel av de gemensamma kost-

naderna se vidare avsnitt 11.

Sådana ändringar arbetsuppgifterna inom en tjänsteproñl som

av medför ändringar i myndighetens resursdisponering skall beslutas av

den myndighet till ansvarsområde uppgifterna hör modermyndig-

vars heten.

Tjänsteproñlen bör dock, med hänsyn till det bakomliggande samtjänstavtalet, i ett sådant fall bara kunna ändras efter godkännande av

de andra myndigheterna.

Något krav på godkännande av regeringen framstår inte som

nödvändigt.

Närmare det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet om

Arbets- eller uppdragsgivarens ansvar m.m.

Myndigheterna behåller utvecklings- och uppfölj ningsansvaret för sina anställda och för de medarbetare som knyts till myndigheten genom

särskilda anställnings- eller uppdragsavtal. Det innebär att den uppdragsgivande myndigheten ansvarar också för den särskilde

anställdes eller uppdragstagarens utbildning, utarbetande och uppdatering arbetsinstruktion eventuellt med datastöd och att en av en

kontaktperson eller vägledare utses för medarbetarna pâ medborgar-

kontoret. Generalisterna vid medborgarkontoret bör ha kvar sina ursprungliga anställningsförhållanden med tillhörande rättigheter och skyldigheter i respektive myndigheter. Tanken är således att löner och andra förmåner skall betalas under villkor i avtal som när den m.m. samma

anställde arbetade i modermyndigheten. Det är alltså inte meningen att

sou 1995:61 En reform

generalisten skall ersättning, lön eller arvode, från någon av de andra myndigheterna i samtjänsten så länge som arbetsuppgifterna utförs under den ordinarie arbetstiden. För den dagliga driften av medborgarkontoret bör de deltagande myndigheterna se ut en särskild person och utarbeta en instruktion för denne. Han eller hon skall säkerställa koordineringen och kontinuiteten i det dagliga praktiska samarbetet mellan myndigheterna och generalisterna på medborgarkontoret. Arbets- eller uppdragsgivaren är skyldig att vägleda generalisten så att denne vid varje tidpunkt är informerad om gällande regler för varje tjänst. Arbets- eller uppdragsgivaren är vidare ansvarig för att utarbeta och löpande uppdatera generalistens arbetsinstruktion, så att instruktionen alltid överensstämmer med myndighetens egna rutiner för utförandet av ifrågavarande tjänst.

Generalistens ansvar m.m.

Generalisten skall vara skyldig att utföra arbetsuppgifterna beskrivna

i tjänsteproñlen i enlighet med de regler som gäller för varje uppgift,

arbets- eller uppdragsgivarens vägledning och den arbetsinstruktion

som gäller. Denne skall således utföra tjänsterna som de är beskrivna i instruktionen. Har generalisten knutits till myndigheten genom ett särskilt anställningsavtal, gäller de vanliga reglerna för arbetsledning av anställda. Har generalisten knutits till myndigheten genom ett särskilt uppdragsavtal, sker styrningen i stället med stöd av de föreskrifter m.m. som anges i uppdragsavtalet.

8.2.4 Nya förvaltningsuppgifter i samtjänst

Med medborgarkontor avses för närvarande flera olika former för samverkan mellan statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor, kommuner och landsting. Det kan röra sig om en rent kommunal verksamhet eller en traditionell samlokalisering myndigheter emellan. Ett exempel på s.k. integrerad samverkan som redan är tänkbar enligt den nuvarande försökslagen är att en kommun utför enklare -

förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning för

statliga myndigheters eller allmänna försäkringskassors räkning.

En rdorm SOU 1995:51

Vi föreslår emellertid att tillämpningsområdet för denna form av samverkan sträcks ut så att även statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor och landsting får rätt att utföra sådana uppgifter för

varandras räkning eller för kommuners räkning. ..

När vi talar myndighet utför uppgifter innebär det i

om att en

praktiken att det är myndighetens anställda som utför uppgifterna. En myndighet kan inte annat sätt än genom sin personal.

agera Ytterligare form för integrerad samverkan är att en myndighet en utnyttjar myndighets personal för sin verksamhet. Den en annan

formen för samverkan föreslår vi görs obligatorisk för uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till ett

som

personregister.

Andra former för samverkan i ett medborgarkontor är därmed inte uteslutna. Det kan fråga om en samordning av sådana resurser vara lokaler, utrustning eller administrativ service, alltså närmast en som samlokalisering med vissa gemensamma administrativa funktioner men

där alla förvaltningsuppgifterna has om hand av respektive myndighet och inte kräver någon författningsreglering. Det kan också vara

som fråga kombination av samlokalisering och integration i ett om en begränsat antal ärenden. Olika former för samverkan hålls således

öppna.

På det statliga området har en sådan samordning av resursutnyttjan-

det dock utan avsikt att därmed inrätta medborgarkontor eller -

liknande hittills kunnat ske med stöd av avgiftsförordningen

--

1992:191. Förordningen statliga myndigheter i en begränsad

ger

omfattning möjlighet att bedriva personal- och lokalsambruk inte bara inom den myndighetssfären utan också med kommuner och

egna landsting 4 § 7.

På grundval 32 § förordningen 1990:1510 med länsstyrel-

av a seinstruktion ändrad 1993:1294 får vidare som vi redan har betonat länsstyrelse efter överenskommelse med en annan - en länsstyrelse mot ersättning ställa någon av sina tjänstemän till den andra länsstyrelsens förfogande för att delta i handläggningen av ärenden. Enligt regeringens förordnande med stöd av 18 kap. 5 § andra stycket lagen 1962:381 allmän försäkring får en allmän förom

säkringskassa medverka till personal- och lokalsambruk med en

kommun. I Riksförsäkringsverkets allmänna råd 1989:5 sägs denna samverkan ske i en s.k. serviceenhet. En skyldighet för myndigheterna att samverka eller samordna sin verksamhet med angränsande verksamheter föreskrivs vidare i 4 och 6 §§ förvaltningslagen 1986:223, i 7-10 §§ förordningen

sou 1995:61 En reform

1980:900 om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. samt i 7 § verksförordningen 1987:1100. Vårt förslag om en utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor berör inte de samverkansforrner som är möjliga med stöd av nu nämnda regelverk. Förslaget innebär däremot att begränsningen i den nuvarande försökslagen till kommunalt huvudmannaskap för med-

borgarkontoren upphör.

Enligt vårt förslag blir det således exempelvis möjligt att etablera en samverkan i medborgarkontor uteslutande mellan statliga myndigheter eller mellan en statlig myndighet och en kommun där den statliga myndigheten genom sin personal svarar för en del kommunala

uppgifter. Tanken med bestämmelsen är att ge dessa myndigheter, för

det fall de är intresserade av en sådana samverkan som avses i lagen, så goda förutsättningar som möjligt för att organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika behov som kan finnas. Det innebär bl.a. till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande försökslagen att det också blir möjligt för den som är anställd t.ex. -

hos en polismyndighet att svara för en del andra förvaltningsuppgifter utanför polisområdet, alltså uppgifter som hör till andra statliga

förvaltningsmyndigheters, försäkringskassors eller kommunala

myndigheters verksamhetsområden. För att det skall vara fråga om ett medborgarkontor ställs således inte något krav att både statliga och kommunala myndigheter och en allmän försäkringskassa medverkar. Det är fullt tillräckligt att två

myndigheter samverkar. Det behöver nödvändigtvis inte heller vara fråga om en samverkan

mellan olika statliga och kommunala myndigheter. Ett medborgarkontor kan också vilket är det vanliga i dag en ren kommunal

vara - -

inrättning där ett antal förvaltningsuppgifter från skilda kommunala

nämnder myndigheter handläggs gemensamt. Ett sådant medborgarkontor kan i dag etableras med stöd enbart av KL och berörs inte av försökslagen. . I KL fimis emellertid en del regler som begränsar en kommuns

möjligheter att medverka i integrerade medborgarkontor. Till följd av den s.k. lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § är en kommun förhindrad

att utföra uppgifter t.ex. en annan kommun. Något undantag från den principen avser vi inte att göra. Principen utgör dock inte genom de befogenheter en kommun har med stöd av försökslagen något hinder för en kommunala att utföra uppgifter statliga myndigheter eller en allmän försäkringskassa.

En kommun får annars enligt 3 kap. 16 § efter beslut av fullmäktige

lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars hand-

havande särskild ordning inte föreskrivits specialreglerad verksam-

En reform

het, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Som ytterligare förutsättning gäller därvid att om den angelägenhet som lämnas över innefattar myndighetsutövning fordras lagstöd 11 kap. 6 § RF. Enligt 6 kap. 33 § KL gäller vidare den begränsningen att en kommun får inte delegera beslutanderätt till någon annan än den som är anställd i kommunen. Vårt förslag ger en kommun lagstöd för att lämna över sådana kommunala angelägenheter som avses i 3 kap. 16 § KL till statliga myndigheter. I de fall där angelägenheterna innefattar myndighetsutövning eller sådan beslutanderätt som avses i 6 kap. 33 § får kommunen träffa ett särskilt anställningsavtal med den tjänsteman vid medborgarkontoret som skall svara för angelägenheten, om han eller hon inte redan är anställd av kommunen jfr 9 § och 13 § andra stycket vårt lagförslag. Vi föreslår således inte någon ändring i eller undantag från den bestämmelsen i KL.

Inom det specialreglerade verksamhetsområdet är möjligheterna att överlåta en uppgift någon annan beroende av hur speciallagstift-

ningen är utformad det aktuella området. Även här är lösningen att träffa ett särskilt anställningsavtal med den tjänsteman vid medborgarkontoret som skall svara för uppgiften. Det finns även bestämmelser i lagen 1962:381 om allmän försäkring som begränsar möjligheterna för en allmän försäkringskassa att bedriva verksamhet än som anges i den lagen eller i annan bestämmelser som utfärdats med stöd av den. Genom vårt förslag ges således också en allmän försäkringskassa det lagstöd som den behöver

för att få delta i även en utvidgad medborgarkontorsverksamhet.

Någon sådan begränsning till anställda som gäller för en kommun

gäller inte för de statliga myndigheterna eller de allmänna försäkrings-

kassorna. De senare kan således i princip använda sig av uppdragsavtalet i stället för anställningsavtalet. När det gäller vilka förvaltningsuppgifter som skall få handläggas vid ett medborgarkontor, vi att dessa bör begränsas till enklare anser

förvaltningsuppgifter se 1 § lagförslaget. Det skall bara vara fråga

sådan uppgifter eller ärenden där risken för fel är liten eller där om

självständiga bedömningar skönsmässig grund från handläggarens

sida inte förekommer. Det gäller alltså en rent rutinmässig hand-

läggning.

En reform

8.3 Myndighet

Den modell för integrerad medborgarkontorsverksamhet i gemensam regi som vi föreslår innebär inte att medborgarkontoret blir en egen myndighet.

Med utgångspunkt i de tre modeller för medborgarkontor som nämns i utredningsdirektiven kan vi mot bakgrund av den tidigare lämnade redogörelsen för tennen myndighet konstatera följande. Ett renodlat kommunalt medborgarkontor kan lika litet som t.ex. ett

socialkontor bli en egen kommunal myndighet modell 1. I den

kommunala ordningen är det i princip bara nämnden som har myndighetsstatus. Det innebär att sakverksarnheten vid ett kommunalt medborgarkontor som regel sorterar under flera kommunala nämnder, dvs. under olika kommunala myndigheter. Genom den frihet den nya KL ger kommunerna att organisera verksamheten skulle dock ett sådant kontor kunna knytas till en sådan kommunal myndighet om det

organisatoriskt ordnas med en särskild nämnd medborgarkontorsnämnd med självständig beslutanderätt vilken leder och fördelar arbetsuppgifterna för de sakområden som hänförs dit. Den ordningen har dock inte valts av någon av de kommuner som

hittills inrättat medborgarkontor se avsnitt 7.7. Kommunstyrelsen

ansvarar där som regel bara för den administrativa verksamheten personal, lokaler, utrustning m.m., eftersom medborgarkontoret rent organisatoriskt ligger under styrelsen. Respektive kommunal nämnd för sin sakverksamhet vid kontoret. svarar

Oavsett vilken ordning som väljs kan emellertid ett medborgarkon-

tor enligt KL:s regler inte ges någon egen förvaltnings- eller verkställ-

ighetsuppgift. Dessa uppgifter kan bara ges till de anställda som

arbetar vid kontoret. Rör det sig om ren verkställighet anses den kommunala personalen redan genom sin anställning vara behörig att

utföra uppgiften. Är det fråga självständiga beslut t.ex. myndig-

om hetsutövning får den kommunanställde behörighet genom att nämnden delegerar uppgiften till denne. När det gäller modellen för samlokaliserad kommunal och statlig

verksamhet i ett medborgarkontor modell 2 blir givetvis inte den

gemensamma lokaliseringen en myndighet. Medborgarkontor blir också där en beteckning för ett gemensamt forum. För den kommunala verksamheten vid ett sådant medborgarkontor gäller vad ovan sagts. Statliga m.fl myndigheters verksamhet som lokalisesom dit hänförs alltjämt organisatoriskt till respektive moderrnyndighet. ras

En reform sou 1995:61

Den eller de statliga tjänstemän som tjänstgör där konstituerar alltså

inte genom sin tjänstgöringsplacering någon ny lokal myndighet. I en integrerad modell modell 3 där kommunen genom sam-

verkansavtal såsom t.ex. förutsätts i försökslagen åtar sig att - genom sin personal utföra förvaltningsuppgifter för olika statliga myndigheters m.fl. räkning, är det för frågans besvarande inte avgörande vilken medborgarkontorsmodell kommunen själv valt, dvs. en särskild medborgarkontorsnämnd i vilken kontoret organisatoriskt

ingår eller ett för flera facknämnder gemensamt forum jfr avsnittet

om medborgarkontor i ett kommunalt perspektiv. Om en kommun i

ett sådant läge åtar sig att vid sitt medborgarkontor utföra en del statliga förvaltningsuppgifter som också innefattar myndighetsutövning

så blir inte därmed kontoret en myndighet. Mot bakgrund vad som nu sagts kan på nytt framhållas att RF av ger närmast uttryck för ett organisatoriskt och inte ett funktionellt förankrat myndighetsbegrepp. Det innebär t.ex. att privaträttsligt subjekt som bedriver myndighetsutövning inte kan få myndighetsstatus medan ett offentligt organ som inte bedriver myndighetsutövning omfattas av RF:s myndighetsbegrepp.

Den omständigheten att de âtagna förvaltningsuppgifterna enligt

1994 års försökslag inte får innefatta myndighetsutövning saknar således betydelse för myndighetsfrågan. Samtidigt kan framhållas att försökslagen inte utgör något hinder för att den kommunala verksamhet i en sådan integrerad samverkan med statliga myndigheter m.fl. kan få omfatta myndighetsutövning, t.ex. beslut om tilldelning av daghernsplats. Inte heller den omständigheten kan som sagt föranleda att kontoret får status av myndighet.

Integrerade medborgarkontori gemensam regi som vi föreslår

är form samlokalisering som bygger på att myndighets- - en av

gränserna behålls för myndighetsutövning och personregisterhantering. I den modellen är det förvaltningspersonalen som rör sig över myndi personalsambruk, inte förvaltningsuppgifterna.

Ansvaret för förvaltningsuppgifterna behåller således respektive

myndighet. Inte heller ett medborgarkontor enligt denna modell är en myndighet i RF:s mening.

Vi vill här åter peka på att det redan finns legala förutsättningar för ett sambruk av personal mellan statliga myndigheter m.fl. Vi har

bland andra exempel nämnt avgiftsförordningen m.fl. regelverk i avsnittet 7.6. Någon diskussion om myndighetsbegreppet och dess

konsekvenser för olika regelverk har därvid inte alls aktualiserats trots dess med medborgarkontoren likartade inriktningen mot en genom

personalsambruk sektorövergripande verksamhet.

sou 1995:61 En reform

Betoningen har här legat att undvika rollkonflikter vid myndighetsutövning, dvs. genom att samme tjänsteman betjänar flera myndigheter. De lagförslag som lämnar bygger också ett sådant

hänsynstagande se 9 och 10 §§ lagförslaget.

8.4 Myndighetsutövning

Innebörden av termen myndighetsutövning

Vid ett medborgarkontor skall myndighetsutövningen begränsas

till beslut som normalt bara är gynnande eller neutrala för den enskilde.

Myndighetsutövning är ett mångsidigt och omfattande institut. Det

råder visserligen inte någon tvekan om huvuddragen, men det är ändå som vi tidigare har redovisat i avsnittet 6.2 ibland svårt att avgränsa och tillämpa det. Det går som regel lätt att peka ut ett antal exempel

på verksamhetstyper med säkerhet är myndighetsutövning, likaså

som ett antal exempel på vad som inte är det. Vad som däremellan är ger sagt upphov till en del tolkningssvårigheter i den praktiska som tillämpningen. Å andra sidan bör betonas att innebörden termen av

myndighetsutövning är väl belyst i lagstiftning, förarbeten, rättspraxis

och doktrin. Enligt den definition som brukar användas avses med myndig-

hetsutövning beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett

uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Det

innebär att beslut eller åtgärder för att omfattas av definitionen

- -

inte behöver medföra förpliktelse för den enskilde. De kan också

en innebära rättighet eller förmån, alltså ett gynnande. en en Det emellertid inte vid detta. Även beslut saknar ett stannar ett som sådant direkt handlingsmönster som nu refererade beslutstyper innehåller göra, tåla eller underlåta något anses under vissa för- - -

hållanden utgöra myndighetsutövning. Det är beslut som verkar indirekt i nu berört avseende genom att de tillerkänns positiv rättskraft

vid tillämpningen av andra rättsregler.

Vad skall läggas in i uttrycket myndighetsutövning skiljer sig

som dock något i de centrala regelverken. I RF och FL tar bestämmelserna om myndighetsutövning sikte bindande beslut. Det innebär t.ex. att det inte nödvändigtvis behöver ske sakprövning i ett ärende för att det skall vara fråga om en

En reform sou 1995:61

myndighetsutövning, även avvisnings och avskrivningsbeslut i

ryms

begreppet. Bestämmelserna i FL gäller dock bara i fråga myndig-

om heters verksamhet. FL gäller således inte om ett enskilt rättssubjekt tilldelats myndighetsutövande uppgifter.

I BrB och skadeståndslagen tar bestämmelserna myndighetsut-

om övning sikte inte bara beslut utan också faktiska åtgärder som

inte har föregåtts av något formligt beslut. Både det straffrättsliga och det skadeståndsrättsliga ansvaret kan

vidare aktualiseras när ett enskilt rättssubjekt tilldelats myndighetsutö-

vande uppgifter. Förklaringen till de skillnader här redovisats är

som att olika ändamålssynpunkter har gjort sig gällande. Termen myndig-

hetsutövning har dock i stort sett samma innebörd i de nu refererade

regelverken. Vid de s.k. nätverksträffar som MBK-utredningen har deltagit i tillsammans med företrädare för kommuner har från flera håll framförts önskemål om att gränsen mellan myndighetsutövning och andra förvaltningsuppgifter borde göras tydligare. Liknande synpunkter har också förts fram Socialtjänstkommittén i dess huvudbeav

tänkande SOU 1994:139 Ny socialtjänstlag SOU 1994:139 337.

s. Enligt kommittén bör den närmare innebörden begreppet myndighetsutövning utredas i ett brett perspektiv, där det så långt möjligt som

kan göras klart vad lagstiftaren när begreppet används i

avser lastiftningen på olika områden.

Vi i MBK-utredningen har emellertid inte sett det vår uppgift

som att närmare klarlägga innebörden av termen än vad framgår som av vår redovisning i avsnittet 6.2 Enligt vår bedömning är den till- .

räcklig preciserad för vårt val av sådana förvaltningsuppgifter med

myndighetsutövning eller moment av myndighetsutövning skall som

kunna handläggas vid ett medborgarkontor.

Med denna utgångspunkt lämnar vi i avsnitt 9 förslag ärende-

grupper som innefattar myndighetsutövning. Enligt vad vi föreslår

skall ärendena inte avse s.k. betungande myndighetsutövning se 3 §

lagförslaget.

En reform

Myndighetsutövning på uppdragsbasis

Det skall i lag närmare vilka förvaltningsuppgifter som anges

innefattar myndighetsutövning som får utföras vid ett medborgar-

kontor. Från denna meny får de samverkande myndigheterna

avtal samtjänst komma överens om vilka uppgifter som

genom om skall utföras vid kontoret. Den handläggande tjänsteman vid kontoret som svarar för en

sådan uppgift skall knytas till den myndighet inom vars ansvar-

sområde uppgiften hör genom ett särskilt anställnings- eller

uppdragsavtal, han inte redan är anställd av den myndigheten.

om

Det finns här anledning att nytt framhålla att grundlagens ut-

gångspunkt är att det är riksdagen ensam som beslutar föreskrifter om

grunddragen i den offentliga förvaltningen. Däremot skall riksdagen inte reglera de myndigheter som lyder under regeringen. Det innebär dock inte att riksdagen med stöd av RF i lag kan besluta så vidsträckta bemyndiganden, att den i praktiken lämnar om

i från sig denna uppgift till regeringen eller till någon myndighet

under regeringen. Den ordning som föreslogs i departemenstpro-

memorian Ds 1993:67 servicesamverkan vid medborgarkontor kritiserades bland annat mot denna bakgrund. Hur detaljerade bemyndigandena skall var när det gäller rätten att besluta föreskrifter eller om villkoren för den offentliga förvaltningen

är emellertid fråga som får avgöras från fall till fall. Gäller det en

från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter, bör

t.ex.

ganska så vidsträckta bemyndiganden kunna ges. I andra fall bör däremot den ram inom vilken regeringen får besluta preciseras. Ett annat krav som brukar ställas upp är att bemyndiganden bör ske

i rimlig omfattning och på ett sådant sätt att det står klart vilka

uppgifter lämnas över till regeringen att besluta om.

som Bemyndigandet måste dessutom utformas så att det tydligt framgår

att det ligger inom den som anges i 8 kap 7 § RF det fakultativa

ram

lagområdet. Det innebär att även betungande offentligrättsliga

föreskrifter åligganden för enskilda kan i viss begränsad - -

utsträckning efter riksdagens bemyndigande få beslutas av regeringen. Föreskrifter inom området för betungande myndighetsutövning hör primärt till lagområdet det obligatoriska lagområdet.

annars

Utanför det obligatoriska lagområdet faller gynnande offent-

ligrättsliga föreskrifter bidrag m.m. och föreskrifter som ur den

enskildes synpunkt framstår som neutrala registreringsbeslut

En reform

m.m.. Som vi redan inledningsvis har sagt bör tillämpningsområdet för medborgarkontorsverksamheten också begränsas till sådan myndighetsutövning. Vår utgångspunkt är således att bara sådan myndighetsutövning som inte hör till det obligatoriska lagområdet, alltså sådan myndighetsutövning som regeringen enligt RF får besluta föreskrifter om, bör förekomma i en medborgarkontorsverksamhet. Vi går nu över till förutsättningarna enligt RF för en myndighet statlig eller kommunal att utan direkt stöd av normer genom avtal överlåta till en annan myndighet att sköta myndighetsutövningen, eller, det omvända, för den mottagande myndigheten att bedriva myndighetsutövning på uppdragsbasis.

Vad som avses med myndighetsutövning är av central betydelse för hur en förvaltningsuppgift får föras över från ett organ till ett annat. Om det t.ex. är fråga om att föra över en förvaltningsuppgift som

innefattar statlig eller kommunal myndighetsutövning till ett enskilt

rättssubjekt, oavsett om det är fråga om s.k. betungande eller

gynnande verksamhet, fordras enligt RF lagstöd. Det gör det också

när det är fråga om att anförtro en kommun en statlig förvaltningsupp-

gift, oavsett om den innefattar myndighetsutövning eller inte. Inom nu nämnda områden är det alltså riksdagen som ger stöd för

beslutet om överföring. Graden av styrning från riksdagens sida får visserligen variera med hänsyn till vad slag av förvaltningsuppgifter

det är fråga om. Den nuvarande försökslagen som bara gäller serviceåtgärder kan här nämnas som ett exempel en mindre -detaljerad grad av styrning. Riksdagen får dock inte fatta beslut som innebär att den i praktiken avhänder sig all kontroll över verksamheten. Det betyder t.ex. att en statlig myndighet inte utan en relativt

ingående reglering i lag får överlåta sådana förvaltningsuppgifter som

myndighetsutövning något annat organ, enskilt eller kommunalt. Det finns också anledning att påpeka att RF saknar bestämmelser som tar sikte på att t.ex. en kommun eller ett landsting anförtror en

statlig myndighet eller en försäkringskassa myndighetsutövningsuppgifter. Likaså att en statlig myndighet och en försäkringskassa anförtror varandra sådana uppgifter eller att så sker mellan statliga

myndigheter. En avtalslösning kan därför framstå som konstlad och

opåkallad när det gäller myndighetsuppgifter och överenskommelser

mellan myndigheterna i det allmännas verksamhet. Den modell som beskrivs i RF för offentlig förvaltning avser närmast att förändringar i den kompetensfördelning som finns mellan stat och kommun bör genomföras i sak genom normer område för område och inte genom avtal.

Utgångspunkten för en medborgarkontorsverksanmet över myndig-

hetsgränser är när det gäller myndighetsutövning att bara tämligen

En reform

rutinmässiga och gynnande beslut skall få förekomma där. Vårt förslag innebär också vi sagt att tillämpningsområdet för med-

som nyss

borgarkontorsverksamheten ett tydligt sätt begränsas till sådana

beslut 3 § lagförslaget. Härigenom utesluts bland annat myndig-

se

hetsutövning på området för betungande offentligrättsliga föreskrifter 8 kap. 3 och 7 §§ RF. Frågan blir huruvida avtalsförfarandet med den angivna nu -

begränsningen till enkla förfaranden inrymmer endast tämligen

som rutinmässiga gynnande beslut- är förenligt med RF:s bestämmelser.

I fråga ärendehantering inom det obligatoriska lagomrâdet 823,

om

8:5 och 11:6 RF behövs det detaljstyrning från riksdagens sida.

en Ett visst utrymme för avtalsreglering torde emellertid finnas. Är det fråga ärenden inom det område där riksdagen får om överlåta på regeringen 827 RF att besluta, öppnas genast större

möjligheter för att genom avtal föra över förvaltningsuppgifter från en

myndighet till Likaså t.ex. riksdagen har överlåtit på en annan. om regeringen bestämma vilken statlig myndighet som skall ansvara att för en verksamhet.

Om vi knyter till de modeller för medborgarkontor som nämns

an

i utredningsdirektiven, kan vi konstatera att rent kommunala med-

borgarkontor 1 givetvis inte skapar några särskilda

modell nya

problem i fråga myndighetsutövning på det rent kommunala

om området. Men att det naturligtvis är viktigt att ansvarslinjen uppåt är klar, likaså ordningen för arbetsledning och regleringen av möjligheten överklaga beslut. Den KL och de förändringar som skett i en att nya

del andra regelverk tillåter, som vi tidigare har redogjort för, numera kommun att ganska fritt organisera sin verksamhet.

en

Inte heller samlokaliserad verksamhet modell 2 ger upphov till

några problem i detta hänseende.

Om del ärenden om myndighetsutövning, som enligt lag för

en

närvarande skall handhas statlig myndighet eller en försäkrings-

av en kassa, med stöd endast avtal flyttas över till ett rent kommunalt av ett

medborgarkontor modell 3, alltså till eller flera kommunala

en

uppstår det däremot problem det slag vi har myndigheter av som nyss

berört och vi också har redovisat i avsnittet 8.2.2. som

Avgörande blir här fria händer riksdagen i den aktuella

hur pass lagen regeringen eller försäkringskassan att besluta om vem som ger

skall handlägga ifrågavarande förvaltningsuppgifter. Ser till den bredd verksamheten vid ett medborgarkontor avses

man få, medför den avtalsmodell nämnts och som försökslagen som nu

bygger att ett omfattande lagstiftningsarbete ärende för ärende måste genomföras för uppfylla kravet på lagstöd för en sådan

att

överföring av myndighetsutövningsuppgifter.

En reform

Vår inställning är emellertid att öppna för en försöksverksamhet med så små ingrepp som möjligt i den nuvarande förvaltnings-

strukturen. Vår avsikt är dessutom som vi påpekat vid ett flertal tillfällen att öppna för andra samarbetsformer än den nuvarande -

som bygger ett kommunalt huvudmannaskap, dvs. för integrerade

medborgarkontor i gemensam regi.

Det innebär i så fall ytterligare lagstiftningsarbete om den avtalsmodell som ligger till grund för den nuvarande försökslagen skall

tillämpas. För att något begränsa lagstiftningsinsatsen men ändå säkerställa riksdagens kontroll över verksamheten föreslår vi i stället lösning en som går ut att riksdagen i lag anger dels den yttre ramen för

verksamheten, dels dess form och dels vilka enklare förvaltningsuppgifter som enligt vad regeringen närmare föreskriver får anförtros en

medarbetare vid ett medborgarkontor att i myndighets en namn handlägga. Den modell vi föreslår går således ut att olika myndigheter på avtalsbasis, genom s.k. samtjänstavtal, driver medborgarkontorsverksamhet i gemensam regi och även särskilda avtal, i första genom hand uppdragsavtal, knyter en eller flera tjänstemän hos de andra myndigheterna till sig. Härigenom möjliggörs att myndighetsutövning bedrivs som en del av den ordinarie myndighetens modermyndig-

hetens verksamhet. Det senare aktualiserar som vi ser det

- -

kravet på lagstöd i 11 kap. 6 § RF se 11 § lagförslaget. Att knyta till

sig en enskild person, visserligen anställd i en annan myndighet, genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal enbart för att denne skall kunna utföra viss myndighetsutövning för myndighetens räkning skulle nämligen kunna ses som ett kringgående av den konstitutionella principen i RF.

Förvaltningslagen skall tillämpas som vanligt

Genom de särskilda anställnings- eller uppdragsavtalen vid sidan

av den ordinarie anställningen blir den handläggande tjänste-

mannen vid medborgarkontoret att anse som funktionär hos

respektive huvudman och därmed också underkastad förvalt-

ningslagens regelverk, i den mån det gäller för huvudmannens

verksamhet.

En reform

Vår utgångspunkt är att också FL:s regler om aktinsyn, kommunikation och krav på beslutsmotivering m.m. som är kopplade till myndighetsutövning skall tillämpas när ärenden med myndighetsutövning handläggs vid ett medborgarkontor. Med den modell vi föreslår uppnås detta. Den handläggande tjänstemännen vid medborgarkontoret som har hand förvaltningsuppgifter för statliga myndigheter, en allmän förom säkringskassa, en kommun eller ett landsting blir genom de särskilda anställnings- eller uppdragsavtalen att anse som en befattningshavare hos respektive huvudman och är därmed också underkastad förvaltningslagen och de författningsbestärmnelser och anvisningar i övrigt gäller för de ärenden han eller hon handlägger. Det som

innebär t.ex. om en kommunanställd handlägger ett polismyndig-

hetsärende ett vanligt passärende att det regelverk som gäller för - -handläggningen av passärenden blir tillämpligt; inte kommunala regler.

En del regler i FL gäller inte bara myndighetsutövning utan också

s.k. faktiskt handlande, t.ex. service och samverkan. De skall självfallet liksom tillämpliga på all handläggning vid mednu vara borgarkontor.

För de fall förvaltningsuppgiften inte mynnar ut i något bindande

beslut eller inte följer ett sådant beslut gäller inte FL. Utanför dess

tillämpningsområde faller således ärenden uteslutande gäller râd,

som upplysningar och andra oförbindande besked, dvs. sådan verksamhet i dag är möjlig vid ett medborgarkontor med stöd av försökslagen som 1994. I det här sammanhanget bör uppmärksammas att bestämmelserna i skadeståndslagen och BrB till skillnad från vissa av reglerna i FL inte bara gäller beslut utan också faktiska åtgärder som har vidtagits utan att något beslut har förelegat. Såväl det straffrättsliga

det skadeståndsrättsliga ansvaret kan aktualiseras även när ett

som

enskilt rättssubjekt tilldelats myndighetsutövande uppgifter. Att låta förvaltningsuppgifter som inrymmer myndighetsutövning utföras vid

ett medborgarkontor minskar alltså inte möjligheterna att utkräva straff- och skadeståndsansvar vid fel. Vi återkommer till dessa frågor.

En reform sou 1995:61

8.5 Åtgärder vi myndighetsutövning

Lämnade råd och upplysningar kan få en sådan koppling till ett

efterföljande ärende som inkluderar myndighetsutövning att de kan anses utgöra åtgärder vid myndighetsutövning.

Genom att definiera och avgränsa förvaltningsuppgiftema i

tjänsteproñler, begränsa uppgifterna till enbart gynnande myndighetstutövning samt undanta sådana uppgifter som fordrar en skönsmässig prövning kan man begränsa riskerna för felaktiga åtgärder.

I vårt uppdrag, ligger som framgått, i första hand att analysera de

rättsliga förutsättningarna för myndighetsutövning vid medborgarkon-

tor. Det utesluter dock inte att det kan finnas skäl för att något uppmärksamma även det skadestånds- och straffansvar som föreligger för åtgärder m.m. som ligger utanför den egentliga myndighetsutövningen men ändå har samband med denna. Många av de åtgärder som anses med fördel kunna skötas vid medborgarkontor innebär inte myndighetsutövning men kan ändå innebära att de har en sådan koppling till en efterföljande myndighetsutövning, att de anses ske vid myndighetsutövning. Det är här t.ex. fråga om råd och upplysningar som lämnas vid medborgarkontoret i anslutning till olika regelverk. När det gäller den myndighetsutövning som bör förekomma vid

ett medborgarkontor kan risken för felhandlingar begränsas högst avsevärt genom att varje myndighetsutövningssuppgift definieras noga

vad gäller åtgärder m.m. som skall vidtas tjänsteprofil. Någon motsvarande definiering av den förekommande rådgivnings- och upplysningsverksamheten låter sig däremot av naturliga skäl inte goras. Vi är därför av den uppfattningen att problemen när det gäller t.ex. det allmännas skadeståndsansvar i första hand kommer att aktualiseras vid sidan av den egentliga myndighetsutövning, dvs. för fel eller

försummelser begångna vid myndighetsutövning och inte i myndig-

hetsutövning. Det innebär emellertid inte att felhandlingar kan uteslutas i myndighetsutövningen. Ett sätt att undvika felhandlingar är att mycket noga definiera arbetsuppgifterna. Ett annat sätt är att begränsa arbetsuppgifterna ett sådant sätt att utrymmet för bedömningar från handläggarens sida minimeras.

En reform

Ytterligare ett sätt är möjligen att på något sätt begränsa uppgifterna till gynnande myndighetsutövning. Men man kan inte blunda för att

skadeståndsgrundande fel naturligtvis kan begås inte bara vid

betungande myndighetsutövning utan också vid gynnande myndighetsutövning eller vid rena serviceåtgärder, t.ex. vid information om rätten till föräldrapenning e.d. Det lagförslag vi lägger fram innehåller också regler som tillgodoser nämnda synpunkterna. de nu

8.6 Det allmännas skadeståndsansvar vid

myndighetsutövning

Några praktiska konsekvenser i fråga om skaderegleringsrutinerna

uppkommer inte med vårt förslag. Varje huvudman behåller ansvaret för förvaltningsuppgifterna och kontrollen över dem att medarbetaren vid medborgarkontoret inlemmas i genom

myndighetens organisation.

I en verksamhet som utgör myndighetsutövning i den mening som

i 3 kap. 2 § skadeståndslagen blir det således viktigt att ta avses ställning till frågan skadeståndsansvaret när en kommun sköter om --

statlig myndighetsuppgift i så fall åvilar kommunen eller staten.

en - I dag får t.ex. kommun med stöd av försökslagen för statliga en

myndigheters räkning och i eget namn svara för viss rådgivning m.m.

Huruvida det är kommunen eller den statliga myndigheten som är

skadeståndsskyldig om rådgivningen inte bara är felaktig utan också ha skett vid myndighetsutövning framgår inte av motiven till

anses

lagen. Frågan är alltså inte beroende av om myndighetsutövning

förekommer eller inte vid ett medborgarkontor. Mot att en kommun kan bli skadeståndsskyldig skulle kunna invändas att eftersom kommunen i dag inte får svara för någon

myndighetsutövning, så kan inte heller rådgivningen anses ha skett vid myndighetsutövning. Myndighetsutövningen ligger kvar hos

modennyndigheten. Den omständigheten att t.ex. kommun har åtagit sig att svara för en vissa uppgifter för statlig myndighets räkning innebär dock inte att en statens för den ifrågavarande verksamhetens fullgörande kan ansvar ha upphört. Staten svarar t.ex. för skada även vid delegerad anses

myndighetsutövning.

En reform sou 1995:61

För det fall en kommun genom sina anställda vållar skada skall således staten ersätta denna jfr även NJA 1987 s. 954. Enligt vanliga regler har staten uppdragsgivaren sedan regressrätt mot kommunen uppdragstagaren. Med det förslag till utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor som vi föreslår uppkommer knappast frågor det här slaget. av

Enligt förslaget skall den handläggande tjänstemännen vid med-

borgarkontoret ha ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med modermyndigheten om arbetsuppgiften inkluderar myndighetsutövning. Han eller hon utför således uppgiften i den uppdragsgivande myndighetens namn. För de deltagande myndigheterna på den statliga och kommunala sidan aktualiseras frågan om skadeståndsskyldighet m.m. närmast i fråga om medarbetarnas kompetens m.m. och inte i fråga om skadeståndsansvaret skall ávila staten eller kommunen vid utförandet

av en viss förvaltningsuppgift.

När det gäller kompetensfrägor får vi hänvisa till vad vi tidigare har sagt i avsnittet 8.2.3 och till 5 § lagförslaget. Det är givetvis myndig-

hetens sak att avgöra om en medarbetare vid ett medborgarkontor har den kompetens som krävs för att han eller hon skall kunna anförtros

en viss förvaltningsuppgift.

8.7 Anställning eller uppdrag

Hur gränsen skall dras mellan en uppdragstagare och arbetstagare en finns väl beskrivet i rättspraxis både i Högsta domstolen och i Arbetsdomstolen, i utredningar och i civilrättslig doktrin. Här kan som exempel nämnas SOU 1975:1 s. 691 ff, SOU 1993:32 s. 226 ff samt

Adlercreutz, Arbetstagarbegreppet 1964, och Schmidt, Löntagarrätt,

reviderad upplaga 1988, s. 50 ff. Det är avtalets innehåll som är avgörande för om ett uppdrags- eller ett anställningsförhållande föreligger. Vi förordar för medborgarkontorens del en ordning där handläggaren kan vara anställd dels av kommunen, dels av den statliga myndigheten i fråga, t.ex. 50 procent vardera. Ingenting hindrar då att de bägge arbetsgivarna uttryckligen kommer överens med arbetstagaren om anställningarna och utfärdar förordnanden i enlighet med det. I ett sådant läge råder ingen tvekan att det om i praktiken betraktas som anställningar och inte uppdrag. Alla tillämpliga arbetsrättsliga regler i lag och kollektivavtal blir därmed gällande på förhållandet.

sou 1995:61 En reform

En sådan ordning har också fördelar när det gäller disciplinansvar och skadereglering. Samma regler kommer alltså att gälla, oavsett om

uppgiften utförs av en tjänsteman vid moderrnyndigheten eller vid medborgarkontoret. Som förutsättning gäller dock att det kan göras

klart i vilken anställning man utför arbetsuppgifterna. De instrument som här närmast står till buds är att parterna, dvs. myndigheterna, sluter ett avtal dels om samtjänst myndigheterna emellan som reglerar vilka förvaltningsuppgifter som får utföras vid medborgarkontoret, dels individuella uppdrags- eller anställningsavtal med varje tjänsteman vid medborgarkontoret som noga reglerar vad som åligger denne när han eller hon utför dessa uppgifter. Vi vill dock framhålla att modellen har en svaghet i att det kanske inte alltid går att nå fram till klart avgränsade anställningar särskilt i

fråga om sådana uppgifter som har en ren servicekaraktär. Det ligger i sakens natur att allmän information och vägledning inom en myndighets verksamhetsområde som t.ex. försäkringskassans saknar helt

strikta gränser, medan t.ex. en enkel registrering av en lämnad inkomstuppgift i samma kassas verksamhet lättare kan definieras otvetydigt. Däremot ser vi inte samma svårigheter i fråga om att i avtalet avgränsa de uppgifter som innefattar myndighetsutövning. En alternativ lösning kan vara att en anställning hos exempelvis den kommunala myndigheten kompletteras med ett uppdrag för samma

person den statliga myndigheten. I så fall blir de arbetsrättsliga reglerna, inräknat disciplinreglerna

tillämpliga bara anställningen, likaså reglerna i 3 kap. 1 § första stycket skadeståndslagen om skadeståndsansvar för arbetsgivare. reglerna i BrB om straffansvar vid myndighetsutövning är däremot

tillämpliga både på anställning och uppdrag. Detsamma gäller reglerna om skadeståndsansvar för det allmänna staten, försäkrings-

kassan, kommun, landsting enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

En reform sou 1995:61

8.8 Sekretess

SekrL utgör inte i sig något lagligt hinder för en integrerad verksamhet i enlighet med vårt förslag. En bestämmelse som begränsar handläggarens åtkomst till myndigheternas personregister behövs ändå. En handläggare vid ett medborgarkontor bör således inte tillgång till andra uppgifter än dem som han eller hon behöver för att kunna utföra sin arbetsuppgift.

Det går att till en viss nivå integrera olika verksamhetsgrenar trots sekretessen

Regeln i SekrL om sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet har utformats med tanke att innebörden av TFzs term myndighet inte får leda till att sekretesskyddad information förs över mellan skilda sekretessområden. Det finns därför anledning att fråga sig huruvida en myndighet samtidigt kan ha olika myndighetsuppgifter mer än ett sekretessom råden. En sådan situation kan sägas vara för handen, om en tjänsteman betjänar flera myndigheter, t.ex. både en polismyndighet, en kommunal nämnd och en allmän försäkringskassa. Den här frågan tog man aldrig upp vid tillkomsten av SekrL. Lagen saknar således regler för sådana fall. Regeln om sekretess mellan olika verksamhetsområden inom samma myndighet skulle emellertid kunna tala för att verksamheter inom olika sekretessområden inte bör integreras utan hållas i sär. Lokaldemokratikommittén ställde här frågan vilken nivå som åtskillnaden i så fall måste göras Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorgansiation, SOU 1992:140, s. 61 f.. Måste man ha olika beslutsorgan eller är det tillräckligt om den som handlägger ärendena inte har från sekretesssynpunkt oförenliga arbetsuppgifter Kommittén besvarade frågan på grundval av Frikommunutredningen bedömning att verksamheter av skilda slag med olika sekretessområden kan inordnas i en nämnd, att regeringen gjort en motsvarande bedömning i sin proposition till KL och att riksdagen genom att anta KL får anses ha ställt sig bakom den i propositionen uttryckta uppfattningen om SekrL. Lokaldemokratikomrnittén menade dock att det fanns en gräns för integreringen. Utgångspunkten är att längre ner i förvaltnings organisationen man kommer desto mindre blir riskerna för integritet-

En reform

kränkningar. Enligt kommittén bör således personal som endast osjälvständigt biträder vid handläggningen av ärenden utan risk för men för den enskilde kunna vara verksamma inom olika sekretessområden. Mer tveksamt är det att kombinera arbetsuppgifter med olika sekretess en nivå där självständiga bedömningar skall göras. Kommittén ifrågasatte här om förbudet i l kap. 4 § SekrL att utnyttja sekretessbelagda uppgifter utanför den verksamhet där sekretessen gäller tillräckligt effektivt. I vart fall kunde en sådan var kombination arbetsuppgifter inge osäkerhet och tvivel hos den av enskilde i vad mån handläggaren kunde låta sig påverkas. om Vi delar den bedömning som Lokaldemokratikommittén sålunda har gett uttryck för.

När det gäller att kombinera olika tjänster eller arbetsuppgifter på

ett medborgarkontor, bör dessa därför när det är fråga om myndighetsutövning först och främst begränsas till för den enskilde enbart positiva eller annars neutrala beslut. Dessa får således inte vara

förknippade med någon som helst tvângsmedelsanvändning från

samhällets sida. Det innebär i princip att det inte blir fråga om att

handlägga några känsliga ärenden vid medborgarkontoren se våra

förslag på lämpliga ärendegrupper för polisområdet.

En begränsning är viktig i det här sammanhanget, dvs. annan som

när det är fråga myndighetsutövning, är att det inte får finnas

om något utrymme för tjänstemännen vid medborgarkontoret att göra självständiga bedömningar skönsmässiga grunder. För övrigt bör tjänstemannens tillgång till sekretessbelagda

personuppgifter i myndigheternas register begränsas ett sådant sätt att denne inte får tillgång till andra uppgifter än sådana som behövs för att utföra den ifrågavarande arbetsuppgiften. Men också med nu skisserade begränsningar kan en del överföringsproblem komma vid hanteringen uppgifter. Ett exempel är att

upp av vänder sig till medborgarkontoret för att dels anmäla ny en person

sjukpenninggrundande inkomst, dels göra en ansökan om bostadsbi-

drag. Båda ärendena vilka i dag handläggs av försäkringskassan - -

förutsätter att en inkomstuppgift lämnas. En korrekt ärendehantering

från tjänstemannens sida förutsätter här att denne när han eller hon har

avslutat det första ärendet frågar gång till om inkomsten 124

en SekrL. Ett annat exempel är att person ansöker både om pass och om en

ändrad sjukpenning och att passregistret visar att det finns passhinder

för i fråga. Om inte lägger in en åtkomstspärr i personen man registret, får den handläggande tjänstemännen också reda på vad hindret består kanske dom för ett eller flera försäkringskassebeen

drägerier. Kan handläggaren då använda den uppgiften, när han sedan

En reform

skall registrera den sjukpenninggrundande inkomsten Svaret är givetvis nej. En sådan självständig bedömning saknas det utrymme för med de villkor vi ovan beskrivit. Använder sig tjänstemännen ändå av uppgiften, måste han enligt FL göra en anteckning om detta i ärendeakten och också tala om det för den enskilde. Vi vill betona vikten av respekt för de problem som kan uppstå i en integrerad verksamhet. Vi menar dock att dessa med de begränsningar vi föreslår i fråga om arbetsuppgifter om åtkomst till registerinformation inte innebär att den enskildes integritetsskydd försämras.

Att en person har Hera arbets- eller uppdragsgivare innebär i och för sig inte att sekretessbelagda uppgifter inom en myndighets verksamhetsområde svämmar över till en annan myndighet

Man kan fråga sig om inte dubbla anställningar eller en anställning i kombination med ett uppdrag skall ses som att de olika inblandade myndigheterna därmed också får tillgång till varandras uppgifter. Det finns gott om exempel fall där en person har uppgifter inom olika verksamhetsområden. Samma person kan vid skilda tillfällen tjänstgöra som - domare både i en allmän domstol och i en specialdomstol. Den som på fritid är nämndeman i en domstol kan också på arbetstid vara socialsekreterare för en socialnämnd. Den som är Skolkurator under halva arbetsdagen kan vara socialsekreterare den andra. Inte i något fall ses det som att de olika myndigheterna får del av varandras sekretessbelagda uppgifter genom de dubbla anställningarna eller uppdragen. Bestämmelsen i l kap. 6 § SekrL tar inte sikte på en person som har flera myndighetsanställningar. Däremot berör bestämmelsen vad som gäller vid byte av anställning från en myndighet till en annan. Han är enligt bestämmelsen skyldig att iaktta sekretessen även sedan han lämnat sin anställning. Han får alltså inte använda exempelvis polisregistrets uppgifter om försäkringkassebedrägerier, när han går över från sin polisanställning till en anställning hos försäkringskassan. Något förbud för försäkringskassan att anställa honom finns inte. Bestämmelsen i l kap. 6 § tar också sikte på det fallet att en person kan vara anställd i enskild tjänst samtidigt som han har ett uppdrag hos en myndighet. Inte i någon av de nu refererade situationerna anses sekretessbelagda uppgifter genom den enskilde tjänstemännen bli tillgängliga för hans olika huvudmän. De blir de inte heller om han har två myndigheter som huvudmän.

En

reform

Datainspektionen har inte heller i besluten rörande den integrerade nämndorganisationen och det kommunala medborgarkontoret i Sölves-

borgs kommun dessa måste tolkas funnit - som att de bakom- liggande myndigheterna dvs. facknämnderna och

kommunstyrelsen får tillgång till varandras registeruppgifter enkom på

grund av

tjänstemannens anställningsförhállande. Datainspektionen hänvisar i det avseendet bland annat till reglerna för uppdragstagare

i 1 kap. 6

§ se avsnittet 6.9.

SekrL utgör således inte något hinder för flera anställningar eller uppdrag.

Den enskildes förtroende för myndigheterna bör avgöra vilka arbetsuppgifter som får integreras

Det finns bestämmelser i både FL och LOA sikte på dubbelsom tar

anställningar och andra s.k. bisysslor. Motsvarande bestämmelser

finns även i kollektivavtalet för de kommunalt anställda AB 94. Syftet med dessa bestämmelser är bl.a. förhindra att att allmänhetens förtroende för myndighetens verksamhet äventyras. Blotta risken för en sådan effekt kan innebära att viss kombination uppgifter inte en av bör förenas hos en person.

I vårt lagförslag har detta främst kommit till uttryck i 2

Men även 9 och 10 §§ i förslaget tar sikte på detta förhållande,

De uppgifter vi föreslår lämpliga för handläggning vid

som ett medborgarkontor är samtliga den av arten att de inte kan äventyra allmänhetens förtroende för verksamheten.

Bland de förslag pâ uppgifter innefattar som myndighetsutövning som vi lämnar ingår det t.ex. inte avgöra ärenden

att om utlämnande

av allmänna handlingar från myndighet till

en en annan myndighet.

Det finns flera metoder för att begränsa handläggares

en terminalåtkomst beroende på vilken typ ADB-stöd - av som myndighten har

I det följande lämnas översikt över de möjligheter kan stå en som till buds för att rent praktiskt uppnå det ställda kravet

att en handläggare vid ett medborgarkontor inte skall ha tillgång till

andra uppgifter än dem som han eller hon behöver för utföra den aktuella förvaltatt

ningsuppgiften. Vi tar i MBK-utredningen inte ställning till någon av de metoder som presenteras i det följande. Valet metod bör rimligtvis

av

6 I5-Ol50

En sou 1995:61

reform

den ansvariga myndigheten att besluta Metodvalet

ankomma om. framgår avhängigt vilken ADB-stöd myndigär som av typ av som heten har.

Sekvensiell lagring av uppgifter

register sammanhänger med på hur ADB-lagring Begreppet synen data för 15-20 år sedan. Tekniskt sett ett register en

av gjordes var sammanställning logiskt Sammanhörande uppgifter i form av en

av

datafil. Uppgifterna lagrades i viss ordning, t.ex. i stigande ordning

en eller i alfabetisk ordning Det kallas för på personnummer namn.

sekvensiell lagring. Det mest använda lagringsmedlet var magnetband

jfr med hur dåtidens bandspelare såg ut. sekvensiella lagringen gör det omständligt att söka i

Den mer det. Framställning ett urval, ett s.k. registret och att uppdatera av läsa registret post för post.

extrakt av uppgifter sker genom att med sökordet. Uppgifterna i varje Uppgifterna i varje post jämförs med sökordet. De uppgifter skall ingå i post jämförs sedan som

till datafil, dvs. ett nytt register. Som regel extraktet skrivs ut en ny gås igenom innan bearbetningen kan

måste hela originalregistret

avslutas. gjorts i extrakt och de sedan skall föras

Om uppdateringar har ett proceduren lika omständlig. Originalregistret in i originalregistret, är läsas parallellt matchas. Uppdateringarna kan av

och extraktet måste

in i originalregistret. Därför måste samtidigt

tekniska skäl inte föras skrivas i datafil. När upp-

ett helt nytt originalregister ut en ny påträffas i extraktet förs dessa in i det nya originalregistret.

dateringar

och extraktet måste gås igenom till slutet, Det gamla originalregistret alla uppgifter skall kunna föras över till det nya original-

för att registret.

Databastekniker

emellertid lagring uppgifter medier som ger

Numera sker av

innebär inte behöver spola fram ett

direktåtkornst. Det att man

hittar de önskade uppgifterna. Med direktåtmagnetband tills man peka vilken uppgift vill ha och kornst kan man i princip direkt ut man

hämta fram den. används i kombination med databastekniker. Den Direktåtkomst den används i relationsdatabaser. Data vanligaste tekniken är som tabeller. Varje tabell utgör datafil med organiseras i en egen

En reform

direktåtkomst. Varje tabell innehåller data logiskt hör som samman. Det kan vara t.ex. en kundtabell innehåller kundnummer, som

abonnemangstyp, namn, adress, mätarnummer och el-förbrukning. En annan tabell kan innehålla abonnemangs- och förbrukningsavgifter, energiskattesats, momssats Men hjälp abonnemangstypen kan

m.m. av

de båda tabellernas uppgifter kopplas så att debitering och

samman fakturering kan ske. Tabellerna har således relation till varandra, en därför namnet relationsdatabas. Det nu redovisade exemplet är det enklast tänkbara för två tabeller som har en relation. I praktiken struktureras databas oftast så en att den innehåller en mängd tabeller. Varje tabell innehåller däremot ett fåtal uppgifter. Relationssambanden mellan tabellerna är komplicerade. Relationerna kan byggas hierarkiskt och tabell kan ha upp en relationer till flera andra tabeller. Databasens tabeller är i första hand utformade för att åstadkomma

en effektiv struktur för åtkomst till och behandling uppgifter.

av En användare har i många fall behov andra uppgifter än de av som finns färdiga i tabellerna. Därför kan alla databassystem också visa uppgifter i andra sammanställningar. Detta sker att välja genom ut uppgifter från olika tabeller och presentera dem på bildskärm eller en i utskrift i samma form som tabell för användaren. En sådan en sammanställning lagras inte i databasen. Den har ingen fysisk motsvarighet i databasen. En sådan sammanställning benämns view

eller vy svenska. I databasen lagras bara beskrivning över

en varje view. Rätten att skapa den presentation uppgifter görs med av som en view kan skyddas med behörighetskontroll. Behörig kan begränsas en till att bara ta fram en viss view för att titta. Den kan också sträckas

ut så att uppgifterna i den får uppdateras. En uppdatering

av en uppgift i en view resulterar i att uppgiften i den fysiska tabell, där uppgiften finns, omedelbart blir uppdaterad.

Datalagens registerbegrepp

Enligt datalagen är ett personregister ett register, förteckning eller

en

en annan anteckning som förs med hjälp automatisk databehandling

av och som innehåller personuppgifter kan hänföras till den som som avses med uppgiften. Det kan t.ex. uppgifter registreras för vara som

löne- och personaladministration, avgiftsdebitering för äldreomsorg eller för administration av barnomsorg. Avgränsningen ett register

av från andra register sker med hjälp dess ändamål. Det är således av

fråga om en logisk avgränsning. Ett personregister blir därmed också

En reform sou 1995:61

logiskt register, inte behöver ha fysisk motsvarighet i form ett som en

eller databas. Ett personregister kan t.ex. omfatta

av en datafil en

flera datafiler, vissa tabeller i databas eller vissa tabeller och view:s en i databas, eller bara vissa uppgifter i eller flera datafiler eller i en en en databas.

Avgränsning åtkomst till uppgifter

av

De register handläggare vid ett medborgarkontor behöver åtsom en komst till för att kunna utföra sin arbetsuppgift är samtliga personregister enligt datalagen.

För åtkomst till personuppgifter i ett sådant register kan följande två

åtgärder komma i fråga.

Åtkomst till originaluppgifter i den ansvariga verksamhetens produktionsregister det register används för verksamhetens

som

reguljära ADB-stöd.

2. Åtkomst till kopia hela eller delar originaluppgifter i

en av av

den ansvariga verksamhetens produktionsregister.

Det bör nytt noteras att det är förhållandevis omständligt att framställa kopia delar ett register som består av en seen av av

kvenslagrad datafil. Hela registret måste gås igenom för att kopiera just de sökta uppgifterna till datañl. Det blir likaledes omständ-

en ny

kopian sedan skall uppdateras vid ett medborgarkontor. För att

ligt om föra in ändringar måste hela originalregistret och kopian läsas igenom

matchas, och ett nytt originalregister skapas. Åtkomsten till ett register kan i princip avgränsas genom följande

två metoder. Vi bortser härifrån möjligheten att den som är ansvarig verksamheten i intern föreskrift eller i befattningsbeför t.ex. en en skrivning kan begränsa användarens åtkomsträtt.

Genom behörighetsskydd kan användares åtkomst i ett

ett en

register databas begränsas till vissa bestämda uppgifter. An-

en

vändaren kan också behörighet att förändra uppgifter i registret.

ges

De uppgifter i originalregistret användaren skall få tillgång

som till kan begränsas att de kopieras extraheras. Här kan en view genom i databas fylla funktionen att kopia i form av ett extrakt ur en vara en

view har dessutom möjligheten att låta användaren originalet. En uppgifter direkt påverkar originalet. Om däremot uppdatera som

En reform

uppdateringen sker i fysisk kopia, extrakt, originalet, måste en ett ur

uppdateringarna föras in i originalregistret i särskild bearbetning.

en

Som ett alternativ till de nämnda metoderna kan även nämnas den nu speciella teknik för avgränsning s.k. brevlådeteknik vid genom

handläggning på avstånd. Den går till så här.

Handläggaren vid medborgarkontoret ärende tar emot ett från en besökare. Ärendet sänds sedan vidare

direkt till den ansvariga

myndigheten att sändas över

genom en kommunikationslinje till

myndighetens brevlåda. Myndigheten handlägger själv ärendet,

fattar beslut, och sänder tillbaka beslutet och eventuellt andra

handlingar över kommunikationslinjen till meborgarkontorets brevlåda. Handläggaren hämtar myndighetens i brevlådan

svar och lämnar över det till besökaren. Det som nu beskrivits förutsätter givetvis att ärendet är det slaget av

att handläggningen kan ske omedelbart. I annat fall måste besökaren

få uppgift om en tidpunkt när svaret kan hämtas hos medborgarkonto-

ret.

Registeransvar

Bestämmelserna i 15 kap. SekrL avser all datahantering. Syftet är att garantera att offentlighetsprincipen inte inskränks, när myndigheterna väljer att hantera allmänna handlingar med hjälp ADB.

av

Bestämmelserna i datalagen med tillhörande författningar

tar däremot sikte enbart personregister. Syftet är här förhindra att

otillbörligt intrång i den personliga integriteten.

I den miljö som ett medborgarkontor erbjuder med - en myndighetsverksamhet spänner över vitt skilda sektorer med som tillgång till datorbaserade uppgifter i olika myndigheters personregister blir frågor kring dataintegritet central betydelse. -- av De praktiska lösningar har pekat på i det föregående när som

det gäller möjligheterna att begränsa handläggares terminalåt-

en komst bör rimligtvis kunna undanröja också del dessa en av problem.

Datalagen, sekretesslagen

Som vi tidigare kan både

sagt fysiska och juridiska personer vara

registeransvariga enligt datalagen. Aven myndigheter kan

vara

En sou 1995:61

reform

Med registeransvarig den för verksamhet registeransvariga. avses vars personregister förs, han förfogar över registret 1 §.

ett om bedömningen någon förfogar över ett register är framför Vid av om

frågan bestämmer registerinnehållet av betydelse.

allt om vem som

därvid tillräckligt att någon har rättslig befogenhet att påverka

Det är för denne skall förfoga över registret. Har

registerinnehållet att anses flera myndigheter sådan förfoganderätt, kan ett gemensamt

en registeransvar föreligga.

datalagen personregister får föras bara En utgångspunkt i är att ett

verksamhet det enligt lag eller annan författning åligger för den som

myndighet eller någon att driva. Med författning jämställs

en annan även kommunala föreskrifter.

för de registrerades personliga integritet ålägger

Till skydd

den är registeransvarig bl.a. att söka tillstånd när sådant

datalagen som

oriktiga eller missvisande uppgifter och att föra en

behövs, att rätta

aktuell förteckning över sina register. Flertalet av dessa skyldigheter

straffsanktionerade. Ytterst åvilar straffansvaret den som är är Är det fråga kommunal nämnd, åvilar

registeransvarig. om en

ansvaret de förtroendevalda.

För många de uppgifter som finns i de personregister som en

av

kan behöva tillgång till gäller tjänsteman vid ett medborgarkontor enligt SekrL. Sekretessen gäller som vi tidigare sagt även

sekretess

och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom mellan myndigheter en myndighet.

sekretessregeln utformad med ett s.k. omvänt skaderekvi- Ibland är

innebär uppgift får läirmas ut, bara om det står klart att

sit. Det att en röjas den enskilde eller någon närstående till

uppgiften kan utan att

Presumtionen blir således för sekretess. Innebörden honom lider men.

varje gång uppgift lärrmas ut skall den av en sådan regel är att som en

tjänstemannenmyndigheten lämnar ut uppgiften göra en

som

i det enskilda fallet. En prövning måste även göras om skadeprövning rakt skaderekvisit. Den prövningen avser dock

det rör sig om ett känslighet i allmänhet och inte i det enskilda fallet. En

uppgiftens

underlåtas bara den enskilde har medgett det

skadeprövning får om

14 kap. 4 § SekrL.

personuppgifter via terminal kräver tillstånd av

Utlärnnande av

Att låta någon del uppgift en bildskärm Datainspektionen. ta av en

för övrigt utlämnande allmän handling. anses som av

En reform

Ett medborgarkontor kan inte utan vidare bli registeransvarigt

För att ett medborgarkontor som sådant skall kunna bli registeransva-

rigt förutsätts att kontoret är antingen självständig juridisk

en person eller en myndighet. Som vi tidigare har påpekat ligger det närmast till hands att ett se kommunalt medborgarkontor enligt modell 1 ett forum där som facknärnndernas sakverksamheter den kommunala personalen genom integreras över nämndgränserna och inte myndighet jfr som en

Socialnämnd och socialkontor. Myndighet är här de bakomliggande kommunala nämnderna. Medborgarkontoret är administrativ del i

en

den kommunla förvaltningen.

Det innebär att separata register eller diarier behöver enligt SekrL

inte föras vid integrerade medborgarkontor med kommunalt huvudmannaskap. Något registeransvar för kontoret blir det inte heller fråga om enligt datalagen. För registeransvar fordras att kontoret är

en myndighet. Ansvaret för nänmda uppgifter faller i stället pâ de nu kommunala närrmderna. Ansvaret omfattar givetvis också de uppgifter kommunen eventuellt åtar sig att utföra för statliga myndigheter, en

allmän försäkringskassa eller ett landsting med stöd 1994 års

av

försökslag. Det blir således den eller de bakomliggande kommunala nämnderna som får i uppdrag av kommunfullmäktige att för de

svara

åtagna förvaltningsuppgifterna som också får för register- och

svara

diarieföring samt registeransvar eventuellt tillsammans med respektive modermyndigheter statliga myndigheter m.fl.. I regeringens proposition 199394: 187 om försöksverksamhet med

medborgarkontor berörs inte heller närmare frågan om ett kontor skall

ses som en självständig myndighet eller som del

en av en annan myndighet. Tanken torde dock ha varit att medborgarkontoret utgör en organisatorisk del av en kommunal myndighet utför vissa som

begränsade förvaltningsuppgifter den uppdragsgivande t.ex. statliga

myndigheten. Det får vidare vi tidigare framhållit antas att - som uppdragstagaren, alltså kommunen, utför uppgiften i och eget namn inte i uppdragsgivarens namn.

Bestämmelserna om handlingsoffentlighet enligt TF gäller här

som

vanligt. Det innebär t.ex. att en handling som tas emot från en modermyndighet eller upprättas för överlärrmande till en modermyndighet av en behörig tjänsteman vid kontoret kan alltså räknas

som allmän redan vid mottagandet eller upprättandet.

Av den redovisning som vi lämnar i fråga termen myndighet

om framgår att inte heller statlig och kommunal traditionell en sam-

lokalisering enligt modell 2 kan anses bli en myndighet i den betydelse

som avses i RF, TF, SekrL och FL. Det gäller också när verksam-

En reform sou 1995:61

heten inrymmer samverkan bland personalen. De samlokaliserade en delarna skall även här administrativ del i respektive ses som en kommunala eller statliga förvaltningar. Det innebär givetvis att inte

heller här krävs separata register eller diarier enligt SekrL för den verksamhet bedrivs där. Något registeransvar enligt datalagen kan som heller inte bli aktuellt eftersom kontoret inte är någon myndighet.

Däremot gäller vanligt handlingsoffentligheten enligt TF på

som handlingar kommer till eller upprättas av tjänstemännen för som respektive modermyndighet vid ett sådant samlokaliserat medborgar-

kontor. För medborgarkontor skall kunna bli myndighet fordras att ett en

bl.a. särskilt förvaltningsbeslut, statligt eller kommunalt.

ett Som vi det och redan har strukit under är ett medborgarser - --

kontor bara plats där vissa förvaltningsuppgifter utförs, låt vara att

en med vårt förslag integrerad samverkan i gemensam regi kan dessa om

innefatta vissa slag av myndighetsutövning.

Huvudmän samverkar i ett medborgarkontor kan bli registesom ransvariga var för sig eller gemensamt

medborgarkontor ligger således det grundläggande registeransva-

l ett Är det fråga ett renodlat

ret kvar på respektive huvudman. om det respektive nämnd

kommunalt medborgarkontor modell 1, är som

har registeransvaret på sitt område. tänker sig tjänsteman skall kunna företräda flera Om man att samme

på basis särskilda anställnings- eller uppdragsavtal, myndigheter av

kommer skadeprövning för de olika registren varför sig att göras av

den tjänstemännen. Att han är anställd i en eller flera myndigheter

vid sidan den ordinarie anställningen har ett eller flera eller kanske av

för andra myndigheter innebär inte att de myndigheter som uppdrag -

arbetar för får gemensamt registeransvar för de han sålunda ett register han har åtkomst till. som Har flera kommunala nämnder rätt att förfoga över ett personregister, kan gemensamt registeransvar uppkomma. ett

registeransvar kan självfallet uppstå även när andra

Ett gemensamt

utanför den kommunala organisationen går in i en sådan myndigheter

samverkan modell 2 och 3.

sådant innebär att de samverkande myndig-

Ett gemensamt ansvar

del uppgifterna i registret och även förfoga

heterna har rätt att ta av

dem. Varje uppgift i ett sådant register blir då tillgängligt för

över så den registreras och utan att det föregås av

myndigheterna snart som någon skadeprövning.

En reform

Den samverkan vi föreslår innebär emellertid inte att ett gemensamt registeransvar uppkommer. Enligt vårt förslag skall myndigheterna

förhindras uppdragsavtal överlåta sådana förvaltningsupp-

att genom gifter som kräver åtkomst till myndighetens personregister till en annan myndighet. De myndigheter som ingår i samtjänsten skall således inte ges någon rättslig befogenhet att till någon del förfoga

över varandras register. Det innebär alltså att de skyddsregler

som

finns i data- och sekretesslagstiftningen kan tillämpas

på precis samma

sätt som när ärendena handläggs i respektive registeransvarig

modermyndighet. Något gemensamt registeransvar blir det således inte fråga om.

Utlämnande av allmän handling

Det förhållandet att ett antal statliga myndigheter och andra myndigheter är företrädda vid ett medborgarkontor innebär inte att de personregister som förs bestämda verksamheter vid dessa myndigheter måste kunna tillhandahållas via terminal på kontoret. Om någon enskild begär att genast medborgarkontoret få ta del uppgift av en som finns i någon av myndigheternas register, får han i stället hänvisas dit där uppgiften rent faktiskt finns. Medborgarkontoret uppgift inskränker sig i de fallen till att förmedla uppgifter dem som önskar ta del av dem stället jfr prop. 199091:53 s. 29.

När det gäller sådana uppgifter i personregister är tillgängliga

som via terminal vid kontoret ankommer det enligt vanliga regler 15 kap.

6 § SekrL, arbetsordning eller särskilt beslut på särskild funktionär

en inom myndigheten att i första hand pröva frågan utlänmande. om Vägrar han att lämna ut handlingen skall han om den enskilde begär det hänskjuta frågan till myndigheten, dvs. den eller de befattningshavare som genom sin tjänst har behörighet att på myndighetens vägnar besluta i saken. I fråga om sådana ärenden får förekomma vid ett medborgarsom

kontor är det rimligt vi tar t.ex. polisområdet utgångs-

- om som

punkt att den handläggare vid kontoret enligt ett särskilt

- som

anställnings- eller uppdragsavtal utför ärendet i polismyndighetens

namn prövar också frågan om utlämnande, när så sker i motsvarande fall vid modermyndigheten. Något utrymme för att lämna ut uppgifter från sådana allmänna handlingar till andra myndigheter ges dock inte enligt vårt lagförslag annat än i de fall där myndighet har en rätt att del av sådana uppgifter utan någon föregående skadeprövning enligt SekrL jfr avsnitten 6.2.5 och 6.9.

En reform

8.10 Styrning, ledning, kontroll, tillsyn, revision

Med vårt förslag ändras inte de praktiska förutsättningarna för myndigheterna att olika sätt ta sitt för de förvaltningsansvar uppgifter som omfattas av samtjänsten. Formerna för t.ex. centrala verks tillsyn över underordnade myndigheter eller villkoren för den revisionella kontrollen påverkas inte heller.

En integrerad verksamhet i enlighet med vårt förslag väcker en del frågor de deltagande myndigheternas möjligheter att effektivt om kunna utöva sådana obligatoriska funktioner som styrning, ledning och kontroll över hur de förvaltningsuppgifter de svarar för utförs vid som medborgarkontor. Utgångspunkten är givetvis att de nu nämnda ett funktionerna skall kunna utövas precis samma sätt som när motsvarande förvaltningsuppgifter utförs hemma hos modermyndigheten. Det är framför allt det ändrade huvudmannaskapet för förvaltningsuppgifterna har aktualiserat dessa frågor hos en del remissinstansom De tidigare förslagen integrerad verksamhet har sålunda ser. om en förvaltningsuppgifterna skall handläggas inte bara på ett utgått från att annat håll än hos modermyndigheten utan också inom en annan organsiation och med huvudman. Det förslag som vi lägger en annan fram innebär emellertid därmed inte att det skall bli möjligt för myndigheterna att med stöd avtal tillfälligt andra hvudmannaskapet av för förvaltningsuppgift inkluderar myndighetsutövning. en som Den möjligheten skall också fortsättningsvis bara gälla sådana förvaltningsuppgifter råd, upplysningar, allmän information m.m. som alltså uppgifter går att föra över med stöd av den nuvarande - som försökslagen. En tanke under utredningen har aktualiserats närmast av - som RSV kan att de berörda myndigheterna centralt ges tillgång till - vara särskilt stöd från exempelvis Statskontorets sida, när det gäller att utforma samtjänstavtalen och bedöma anslutande frågor. Vi föreslår att detta uppslag närmare undersöks under den fortsatta beredningen.

sou 1995:61 En reform

Styrning

Av våra tidigare ställningstaganden framgår att medborgarkontoret inte är någon egen myndighet. Vår tanke är i stället att verksamheten vid ett medborgarkontor styrs genom de samtjänstavtal hvudmännen ingår. Det skall således framgå av avtalen hur huvudmännen skall styra och övervaka verksamheten,

Det innebär bland annat om det skulle påkallas att det också skall åligga varje huvudman enligt samtjänstavtalet att gå in och ändra i de

föreskrifter, arbetsbeskrivningar eller instruktioner som gäller för

handläggningen av förvaltningsuppgifterna som ingår i samtjänsten.

Sådana ändringar kan t.ex. bli nödvändiga att göra om någon ny medarbetare från den egna myndigheten eller från någon annan myndighet skall placeras vid kontoret. Det är alltså inte meningen att någon huvudman skall kunna bli skyldig enligt avtalet att godta en medarbetare från en annan myndighet som placeras vid medborgarkon-

toret. Det frågan avgör varje myndighet självständigt, precis

samma sätt som vid varje annan anställning eller uppdragsgivning. Det

innebär alltså att en huvudman kan begränsa antalet förvaltningsuppgifter vid kontoret så fort förutsättningarna för en godtagbar hand-

läggning ändras. Genom att samtjänstavtalen skall godkännas av regeringen godkännande för att vara giltiga ges också regeringen möjlighet att under hand styra verksamheten. Dessutom står verksamheten vid ett medborgarkontor under JO:s tillsyn och i den statliga delen också under JK:s tillsyn.

Vi vill också påminna om att det är fråga om ett experiment en

försöksverksamhet med en kommande utvärdering hur huvud- - av männen kunnat ta till vara sitt intresse av styrning.

Ledning och kontroll

I samtjänstavtalen skall det också framgå hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad. Vi har tidigare nämnt att verksamheten styrs genom de föreskrifter,

arbetsbeskrivningar eller instruktioner som varje hvudman meddelar

för sitt ansvarsområde. Av praktiska skäl behöver man dessutom utse en arbetsledare föreståndare bland de personer som tjänstgör vid kontoret alltså någon som får ta ansvar för de mer omedelbara chefsfunktionerna när det gäller ledningen och fördelningen av arbetet. Föreståndaren svarar också för den dagliga löpande kontrollen över hur arbetet utförs. Om

En reform

så vill kan man också lägga en del personaladministrativa

man åtgärder den personen, t.ex. ledighetsfrågor. Den utses till föreståndare bör också svara för att vederbörande som

huvudman underrättas när det föreligger behov av kompetensutveck-

ling och liknande. Även ansvarsfrâgor, disciplinfrågor bör m.m. föreståndaren kunna anmäla för huvudmannen. Vi förutsätter således nära kontakter mellan arbetsledaren och de uppdragsgivande myndigheterna eller huvudmännen. Tanken är dock särskild tjänst skall inrättas för den sakens skull. Den inte att en är arbetsledare bör kunna kombinera den uppgiften med de som

sedvanliga arbetsuppgifterna vid medborgarkontoret.

Huvudmännen i samtjånsten skall således bl.a. med stöd av de uppgifter föreståndaren lämnar kunna initiera olika former av som kontroller inom respektive huvudmans ansvarsområde.

Tillsyn

Genom att det ursprungliga huvudmannaskapet för varje förvaltnings-

uppgift inte ändras behöver man inte heller ändra formerna för den

tillsyn utövas t.ex. centrala verk som Arbetsmarknadsstyrelsom av

Datainspektionen, Riksförsäkringsverket, Rikspolisstyrelsen,

sen, Riksrevisionsverket. Tillsynen kan således med vårt förslag för en integrerad verksamhet genomföras i vanlig ordning. Det förutsätter emellertid att de olika verksamheterna vid ett medborgarkontor på vid traditionell samlokalisesamma sätt som en ring hålls i sär så att kontrollen och tillsynen går att genomföra.

Ärenden, handlingar, register och medel måste således hållas åtskilda

vid ett medborgarkontor och inte blandas samman i kontoret.

Inte minst myndighetsutövning ställer särskilda krav ordning och

reda.

Revision

Även frågan revision får sin naturliga lösning med vårt förslag.

om Verksamheten vid ett medborgarkontor utgör således en del av

myndighetens vanliga verksamhet visserligen lokaliserad utanför

-

myndigheten inom dess organisatoriska Det innebär att

- men ram. revisionen verksamheten vid ett medborgarkontor därmed också får av ett led i revisionen respektive modermyndighet. ses som av

En reform

Det förutsätter som vi nyss sagt att handlingar m.m. som hör till en viss huvudmans verksamhetsområde vid medborgarkontoret inte blandas samman med de andra huvudmännens.

Ärendegrupper

9 med

myndighetsutövning

Vi har i vår prövning av vilka ärenden eller moment i sådana ärenden i första hand bör komma i fråga för handläggningen vid ett som medborgarkontor ställt upp följande allmänna kriterier:

De skall kunna bidra till att den offentliga servicen behålls eller förbättras på orten. Särskild hänsyn bör därvid tas till behov och önskemål hos t.ex. äldre eller språksvagare rättssökande.

Handläggningen skall generellt uppfylla rimliga krav på enkelhet,

frekvens och kort handläggningstid.

Den skall innefatta direkt eller indirekt myndighetsutövning.

När det gäller enkelheten får ärendet eller, rättare sagt, de moment i ärendehanteringen som skall kunna utföras vid ett

medborgarkontor inte vara svårare än att det kan handläggas av

en person med en allmän kompetens generalist.

I fråga frekvens måste ärendena vara så pass vanliga att om handläggaren vid medborgarkontoret kan behålla den grundkompetens som behövs området.

Överföring av sekretessbelagda uppgifter mellan skilda verksam-

hetsområden inom myndighet eller mellan myndigheter får inte en

ske trots att den handläggande tjänstemännen vid ett medborgarkontor till skillnad från specialisten vid en moderrnyndighet har arbetsuppgifter i skilda verksamhetsområden och myndighetsom-

råden.

Den tillgång till olika databaser som handläggaren vid medborgar-

kontoret måste ha för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter får

inte innebära risk för att otillbörligt intrång i registrerades

personliga integritet uppkommer.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Sekretess- och integritetsfrågor måste bedömas grund av ett helhetsperspektiv, dvs. med beaktande av den handläggande tjänstemannens samtliga arbetsuppgifter.

För den kommande framställningen vill vi på nytt påminna om att vår modell integrerade medborgarkontor i gemensam regi förutsätter att myndigheterna i samtjänsten knyter medarbetarna i medborgarkontoret till sig genom särskilda anställnings- eller uppdragsavtal så snart som förvaltningsuppgiften i fråga innefattar myndighetsutövning eller

fordrar tillgång till ett personregister. När det gäller det kommunala

området som behandlas i avsnitt 9.6 är lösningen att kommunen - -

träffar ett särskilt anställningsavtal med den tjänsteman vid med-

borgarkontoret som skall svara för den kommunala förvaltningsuppgiften. En kommun kan således inte med vårt förslag använda sig av uppdragsavtalet i stället för anställningsavtalet.

9. 1 Polisornrådet

9. 1 Bakgrund

Polisens uppgifter och organisation m.m.

Enligt 1 § polislagen 1984:387 syftar polisverksamheten till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. En av Polisens viktigaste uppgifter är att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. En annan uppgift är att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt

ingripa när sådana har inträffat. Ytterligare viktiga uppgifter är att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt

åtal samt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när

sådant bistånd lämpligen kan ges av Polisen. Enligt särskilda be-

stämmelser åligger det Polisen att fullgöra också annan verksamhet.

Basen i polisväsendet utgörs av den lokala polisorganisationen, som under många år bestått av 117 polismyndigheter polisdistrikt. I takt med den pågående strukturomvandlingen har antalet polismyndigheter minskat drastiskt och den 1 juli 1995 kommer antalet att vara 49. I många län har polismyndigheterna slagits ihop till en s.k. länspolismyndighet. En trolig utveckling sikt är att samtliga län inrättar

länspolismydigheter. Antalet anställda inom polisväsendet uppgår till

omkring 27 000, varav omkring 17 000 är fårdigutbildade polismän.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Länsstyrelsen är högsta polisorgan i länet och ansvarar för polis-

verksamheten där. Till länsstyrelsens uppgifter hör att bestämma om

indelningen i polisdistrikt och om fördelning av medel inom länets polisorganisation. De flesta polisfrâgor hos länsstyrelsen handläggs av

länspolismästaren, som är regional polischef och tillika polischef inom

den lokala organisationen.

RPS är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Som sådan

svarar myndigheten för viss personal- och ekonomiadministration, visst utvecklingsarbete, tillsyn m.m. Till RPS hör Polishögskolan, Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen. Till polisväsendet hör också Statens kriminaltekniska laboratorium, som är en myndighet under RPS. Dess huvuduppgifter är att främst utföra kriminaltekniska undersökningar polisen och åklagarväsendet

samt att bedriva självständig forskning inom sitt verksamhetsområde.

Under senare år har polisens arbetsmetoder utvecklats, inte minst inom det brottsförebyggande arbetet. Förebyggande polisverksamhet

det lokala planet bedrivs inte sällan inom ramen för kvarterspolisverksamheten, som i princip bygger ensarnstationerade polismän.

En ny form för lokalt knuten polisverksamhet har börjat komma i

fokus, nämligen närpolisverksamhet. I likhet med kvarterspolisverk-

samhet bygger närpolisverksamhet att polisen arbetar synligt och förebyggande. Närpolisverksarnheten skiljer sig dock från kvarterspo-

lisverksamheten genom att närpolis organiseras i något större enheter

med ansvar för de flesta slag av polisverksamhet inom ett visst

geografiskt område, såsom förebyggande polisverksamhet, över-

vakning, utredning av vardagsbrottslighet samt service till allmänheten. Ett problemorienterat arbetssätt och ett vidsträckt kontaktnät med dem som bor eller arbetar inom området är andra inslag i närpolisverksamheten.

Aktuella förslag

Statskontorets föreslog i rapporten Medborgarkontor arbetsupp- gifter, verksamhetsformer och rättslig reglering 1993: 14 följande sju ärendegrupper som lämpliga att handläggas vid ett medborgarkontor:

att ta emot ifyllda blanketter, att ta upp anmälan om enklare brott, att utfärda och lämna ut pass, att bevilja tillstånd till offentlig tillställning, att ombesörja viss form av delgivning, att besluta i vapenärenden,

Ärendegrupper med myndighetsutövning

7. att hantera och registrera hittegods eller förlorat gods.

RPS konstaterade i sitt yttrande över rapporten att polisverksamheten till sin natur sällan passar att alls överlåtas någon annan. Inslagen av tvång, svåra integritetsavgöranden och inte minst sådana situationer innebär fara i dröjsmål gör att stor försiktighet är påkallad när som det gäller att föra över sådana ärenden som innehåller brottsanmålningar och brottsutredningar till någon annan. Det gäller även t.ex.

vapenärenden och tillstånd till offentlig tillställning.

I sitt yttrande över rapporten Servicesarnverkan vid medborgarkon-

tor Ds 1993:67 vidhöll RPS sin inställning. Vidare framhölls det att under försöksperiod bara positiva eller gynnande beslut, bör få

en meddelas vid ett medborgarkontor. Avslags- eller återkallelsebeslut bör således ligga kvar på moderrnyndigheten.

Inom MBK-utredningen har ytterligare två för medborgarkontor tänkbara polisiära ärendegrupper aktualiserats. Det gäller

att ge tillstånd till sprängning, 9. att ge tillstånd till innehav av explosiva varor.

Några principer för vårt urval

Vi delar RPS uppfattning att polisverksamhetens innersta kärna är sådan att den inte kan överlåtas till någon annan myndighet. Det gäller sådana frågor där Polisens unika befogenheter, t.ex. våldsanvänd-

ningen våldsmonopolet aktualiseras. Det gäller också de renodlade

polisfrågorna handläggs polismän med stöd av den särskilda som av utbildning och kompetens de har jfr 1989901155 s. 24 ft. prop.

Detta hindrar givetvis inte att polismän stationeras vid ett medborgarkontor inom ramen för en utbyggd närpolisverksamhet. Polisverksamheten omfattar emellertid en hel del arbetsuppgifter av administrativ eller servicekaraktär och s.k. polismyndighetsärenden, dvs. olika tillstånd. Dessa uppgifter handläggs ofta av civilanställd personal, dvs. personal som inte är polismän. Det är i första hand

av dessa arbetsuppgifter som bör kunna utföras vid ett medborgarkontor.

Vi har i vår prövning vilka polisärenden eller moment i sådana

av ärenden i första hand bör komma i fråga för handläggningen vid som ett medborgarkontor ställt upp följande kriterier:

De skall kunna vara ett led i en utvecklad närpolisverksarnhet.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Det får inte vara fråga om sådana ärenden som enligt gällande

lagstiftning får skötas bara av den som är polisman.

Bland de sju ärendegrupper som Statskontoret har föreslagit innefattar uppgiften att ta emot redan ifyllda blanketter för att förmedla dessa

vidare till polismyndigheten inte myndighetsutövning. Denna uppgift

behandlas därför inte vidare här.

Anmälan om brott saknar i och för sig självständig rättsverkan och

är inte lagreglerad. I 23 kap 1 § rättegångsbalken talas om angivelse ett skäl för att inleda förundersökning. En anmälan är som bara en ingångshandling om än en viktig sådan i ett brottmål - och ligger ofta till grund för förundersökningsledarens beslut om att inleda förundersökning eller inte. RPS har meddelat föreskrifter och

allmänna råd för anmälningsupptagningen. Det är administrativa

bestämmelser som grundas RPS ställning som central förvaltnings-

myndighet för polisväsendet se 1 § förordningen 1989:773 med

instruktion för Rikspolisstyrelsen. I 12 och 13 §§ regleras RPS

föreskriftsrätt bl a. i fråga om informationssystemet anmälningsrutiner

. m.m.. Det råder ingen tvekan om att Polisens anmälningsupptagning alltså mottagning av brottsanmälningar från bl.a. allmänheten - -

innefattar myndighetsutövning jfr exempelvis Högsta domstolens dom

nr DB 12394, även kommentaren till Brottsbalken II, 6 uppl., s. 453

Av de övriga föreslagna uppgifter kan flera ifrågasättas den

grunden att de inte uppfyller kraven på enkelhet, tillräcklig frekvens

och snabb handläggning. En invändning som kan riktas mot dem är att inslaget av annan service är begränsat. Ärenden delgivning, offentlig tillställning och om om om an-

vändning offentlig plats, brandfarliga eller explosiva varor och

av om

sprängning skiljer sig handläggningsmässigt flera sätt från t.ex.

om ärenden utfärdande De sistnärrmda innehåller väsentligen om av pass. ett stort inslag service till medborgarna men också liksom de andra av

ärendena ett mera markant moment av myndighetsutövnming och

kontroll, främst något inte föreligger. Även kan

av att passhinder pass

givetvis, som andra tillstånd, återkallas. Vi tar ett antal ärendegrupper till närmare behandling, nu upp nämligen anmälningar del enklare brott, vapenärenden, om en

hittegodsärenden, delgivningar, vissa ordningsärenden samt ärenden

om brandfarliga eller explosiva varor, och om spränglov.

Vi skulle i och för sig kunna ta upp ytterligare ett antal ärenden eller moment ärenden innefattande myndighetsutövning och som

av

utförs civilanställd polispersonal. Som allmän förutsättning gäller

av

Ärendegrupper med myndighetsutövning

därvid att det inte är fråga om principärenden eller svårbedömda

ärenden. Som exempel sådana ärenden enligt ordningslagen och lokal ordningsstadga kan nämnas beslut om tillstånd för avstjälpning, fyrverkeri, likaså att använda luft- eller fjädervapen m.m., högtalarreklam, eller företa penninginsamling, affischering. Även beslut

om avslag en ansökan om tillstånd när kommunen utnyttjat sin vetorätt är ett sådant exempel. Pâ utlänningslagstiftningens område kan

nämnas ärenden som gäller uppehålls- och arbetstillstånd samt

förlängning av giltighetstid för frärnlingspass. På vapenlagstiftningens

område kan som exempel nämnas inlösen av vapen och ammunition, tillstånd till införsel, utfárdande av duplettlicens, inlösen av dödsbovapen och föreskrifter om förvaring samt förordnande av skjutledare

för jägarexamen. På området för näringstillstånd kan nämnas registrering enligt förordningen 1981:403 om handel med begagnade

varor och yttranden till länsstyrelsen i ärenden där denna är tillståndsmyndighet och som bara grundar sig registeruppgifter om personlig

lämplighet och där någon anmärkning i registret inte förekommer.

Dessutom kan nämnas motsvarande yttranden i ärenden om personutredning enligt körkortsförordningen. Vi nöjer oss emellertid med de nu nämnda.

Nya kompetenskrav

För att förfarandet i de aktuella ärendena skall bli rättssäkert fordras att den personal som arbetar ett medborgarkontor har tillräcklig utbildning. En naturlig måttstock vore den utbildning som Polisens civilanställda har genomgått för motsvarande arbetsuppgifter. Det är i dag varje polismyndighet som med tillämpning av den arbetsordning som gäller för myndigheten avgör vilka uppgifter den civilanställde kan anförtros. Det finns således inte någon enhetlig grundutbildning för den civilanställda personalen.

En allmän utgångspunkt är emellertid att det är erfaren personal

som ofta har en mångårig anställning olika funktioner vid polismyndigheten. De anställda har som regel lärt sig arbetet genom auskultation hos äldre, erfarna kolleger. Ibland har detta kompletterats med teoretisk utbildning lokal, regional eller central nivå. I många län ordnas regelbundna konferenser eller seminarier för handläggare av dessa s.k. polismyndighetsärenden. De förslag på arbetsuppgifter som vi lämnar i det följande

motsvarar i huvudsak de uppgifter som enligt många arbetsordningar

Ärendegrupper med myndighetsutövning

brukar delegeras till civilanställd personal. I vårt lagförslag behålls den nämnda ordningen såtillvida att polismyndigheten avgör vilken eller vilka tjänstemän vid ett medborgarkontor som kan anförtros

motsvarande arbetsuppgifter.

Om skall våga sig på att skissa på någon form av specialutman bildning för den handläggare vid ett medborgarkontor som saknar

erfarenhet av polismyndighetsärenden skulle den utbildningen behöva omfatta kanske fyra veckor, varvade med praktisk tjänstgöring och

auskultation på en polismyndighet.

Kostnaden för en sådan kompetensutveckling får rymmas inom ramen för tillgängliga resurser och de besparingar som kan göras genom överföringar till medborgarkontor.

9.1.2 Anmälan om enklare förrnögenhetsbrott

Vårt förslag: Anmälningar om okomplicerade tillgrepps- eller skadegörelsebrott skall kunna tas upp vid ett medborgarkontor. Exempelvis bör sådana brott som snatteri, stöld, skadegörelse

och åverkan kunna komma i fråga i de fall en brottsplatsundersök-

ning inte behöver göras.

Nuvarande förhållanden

Allmänt handläggningsrutinerna vid anmälan om brott

om

RPS har med stöd 12 § och 13 § 6 i sin instruktion 1989:733 av utfärdat föreskrifter och allmänna råd för amnälningsrutinerna.

Den nuvarande anmälningsrutinen är anpassad för automatisk

databehandling ADB. Den utgör del av rättsväsendets informaen tionssystem RI och är också samordnad med andra ADB-system,

t.ex. med personbladsrutinen. En amnälningsrutin, RAR, som står för Rationell Anmälans-

ny

Rutin, introduceras för närvarande i polisväsendet, först i storstädernas polisdistrikt och efterhand i övriga polisdistrikt. Systemet beräknas

fullt utbyggt några är. RAR innebär att anmälningar om brott vara om skrivs in direkt på persondator eller dataterminal med hjälp av en ledbilder och inte tidigare för hand eller med skrivmaskin på ett som blankettset. RAR gör all anmälansinformation aktuell, lättillgänglig

och lätthanterlig. RAR är kopplat till Vägverket och DAFA vilket ger automatisk tillgång till bl.a. fordons- och personuppgifter m.m. RAR

också tillgång till brotts- och områdeskoder. För att RAR skall ta ger

Ärendegrupper med myndighetsutövning

emot en amnälan krävs att den har granskats och godkänts. När detta skett är den sökbar från flera terminaler med hjälp olika sökbeav grepp, t.ex. diarienummer, brottsplats, eller brottstid. RAR kan också

ge information om ärendebalans, redovisning och statistik

m.m. RPS föreskrifter och allmänna råd för anmälansrutinen som nu redovisas är ännu inte anpassade till RAR-systemet. Genom amnälningsrutinen framställs enhetliga ingångshandlingar för

bl.a. inledande av förundersökning. Systemet gör det också möjligt att

för skilda ändamål maskinellt registrera och bearbeta uppgifter som

antecknats i en anmälan, t.ex. tillvägagångssätt vid brott, tillgripet

gods och andra spaningsuppgifter. Genom databehandlingen av sådana

uppgifter kan ett återflöde av spaningsinformation lämnas till de olika

polismyndigheterna, vilket skapar förutsättningar för en samordnad och effektiv spaningsverksamhet. Systemet gör det även möjligt att på maskinell väg framställa statistik över antal brott som kommit till polisens kännedom, för planering av övervaknings- och spaningsverksamheten samt över antalet uppklarade brott m.m. Anmälningsrutinen tillämpas följande brott eller händelser:

Brott mot brottsbalken

Undantag:

vållande till annans död i samband med trafikolycka BrB 3:7

vållande till kroppsskada eller sjukdom i samband med trafiko- -

lycka BrB 3:8 egenmäktigt förfarande bestående i olovlig uppställning parke-

-

ring av fordon annans parkeringsplats eller annans tomtmark BrB 8:8 förargelseväckande beteende, även av krigsman BrB

- 16:l6,2l:l6

Brott mot narkotikastrafflagen 1968:64

Brott mot lagen 1977:292 om tillverkning av drycker m.m.

4. Brott mot valutaförordningen 1959:2964

Brott mot andra lagar eller författningar då för brottet är stadgat

svårare straff än böter

Undantag: brott mot lagen 1951:649 om straff för vissa trañkbrott -

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

Försvunna personer

7. Dödsfall där brott inte misstänks men som ändå lett till polis-

undersökning

Undantag.- Dödsfall i samband med trafikolycka -

Bränder där brott inte misstänks som ändå lett till polis-

men undersökning

9. Ärenden brott polismän, enligt 6 kap. 1 § andra om av m.m.,

stycket polisförordningen 1984:730

10. Arbetsolyckor.

För de brott eller händelser inte omfattas av rutinen lämnas en som polisrapport direkt till åklagaren eller undersökningsledaren. Efter hand RAR införs faller en del av de nyss nänmda som

undantagen bort, t.ex. anmälningar förargelseväckande beteende.

om Sådana anmälningar skrivs då direkt in i RAR.

En anmälan skall upprättas på ett särskilt formulär

Vid upprättande anmälan brott eller händelser skall särskilda

av om blankettset användas, nämligen allmän anmälan, fordons- och

båtanmälan samt fortsättningsbladgodsuppgift. I anmälningsrutinen ingår även blanketter för konceptanteckningar, ärenderegistrering och diariföring samt registerkort.

Samtligablankettsetutomblankettsetetfortsättningsbladgodsuppgift

har följande sammansättning:

Anmälan 3 vit, arkivexemplar till förundersökningsprotokolll-

a

motsvarande, -

b Ärenderegister vit, sätts in i en viscarpärm,

Kriminaldiarium vit, sätts in i förvaringspärm,

c en

d Anmälan 1 blå, sänds till registersektionen vid RPS,

Ärendegrupper med myndighetsutövning

e Anmälan 2 gul, sänds till registersektionen vid RPS i vissa fall

och

f Anmälan 4 rosa, málsägandens exemplar.

Blankettsetet för Anmälan fortsättningsbladgodsuppgift saknar

blanketterna Ärenderegister och Kriminaldiarium.

Mâlsägandens anmälningsexemplar skall lämnas ut i de fall denne

har behov av ett bevis om att en polisanmälan har gjorts, t.ex. när

anmälan avser ett förhållande för vilket det finns ett försäkringsskydd.

Registerkorten används för mâlsäganderegister, bevakningsregister hos arbetsledare och som handläggarkort. De används också för att lägga upp specialregister vid utredningar av större omfattning och för intern kommunikation. Uppgifter till registerkorten förs över från blanketten Anmälan 3 genom fotokopiering. Efter hand som RAR införs kommer en del av de under f a nämnda blanketterna att slopas.

Upptagning m.m. av en anmälan

I de flesta fallen tas en anmälan om brott eller händelser upp av en polisman, men anmälan tas även upp av s.k. civilanställd personal hos

polismyndigheten. En allmän trend är att allt fler uppgifter läggs över

på de civilanställda. Den som tar upp en anmälan måste se till att sakinnehâllet i denna blir så fullständigt att en komplettering i efterhand om möjligt undviks. Anmälan granskas sedan av ett polisbefäl i vad avser sakinnehállet

m.m. Granskningen skall ske snarast efter amnälningsupptagningen

och i förekommande fall innan anmälaren har lämnat polisstationen. Med hänsyn till vikten av noggrannhet vid amnälningsupptagningen får en sådan granskning underlåtas bara om den framstår som

uppenbart obehövlig. Det ankommer polischefen att avgöra vilka

anmälningar som kan undantas. I vissa fall kan således den även en civilanställd som tagit upp - anmälningen godkänna den själv. För en anmälan som avser ett brott eller en händelse som skett i ett annat polisdistrikt eller i utlandet gäller särskilda handläggningsrutiner

för diarieföring och kodifiering. Särskilda rutiner gäller även för brott

som innefattar angrepp mot militär- och civilförsvarsförråd e.d. exempelvis vapenförråd eller för brott mot rikets yttre eller inre säkerhet.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Kodzfiering m.m.

Efter det att anmälningen har granskats av ett polisbefál skall brottet

eller händelsen och brottsområdet kodifreras med en brottskod och en omrádeskod samt antalet brott antecknas anmälan. så långt möjligt få fram enhetlig bedömning vid kodiñe- För att en

ringen sker den centralt inom respektive polismyndighet.

Diarieföring och ärenderegister

Alla anmälningar brott eller händelse som omfattas av anmälningsom rutinen skall därefter diarieföras i kriminaldiariet. Diarieföringen sker särskild K-stämpel direkt på det obrutna blankettsetet, varvid med en

den påförs inkomstdatum och diarienummer. Kriminaldiariet är så utformat att det utan föregående sekretessprövning kan företes för

envar. Registrator eller motsvarande tjänsteman skall i samband med

diarieföringen anmälan kontrollera att antecknade uppgifter om

av

myndighetens och myndighetens kod stämmer överens med den

nanm diarieförande myndighetens och kod och att anmälan är brottsnamn och områdeskodiñerad. Anmälan påförs därefter inkomstdatum och diarienummer. Blanket-

ten Ärenderegister avskiljs och sätts in i nummerordning i en

viscardpärrn mânggaffelpärm och bildar därmed ett ärenderegister.

Registret för fortsatta anteckningar bl.a. undersökningsär avsett om ledarens beslut och beslutsdatum, redovisning ärendet och redovisav ningsdatum samt för nödvändiga anteckningar i övrigt.

Underrättelse till RPS

Blanketten Anmälan l skall snarast efter kodifiering och anteckning

antal brott, diarieföring och eventuell markering för godsefterlys-

om

ning sändas till registerdepån vid RPS. Anmälan skall då om möjligt

fullständig beträffande sakinnehâllet m.m. Om väsentliga vara

spaningsuppgifter t.ex. uppgifter om fordon eller signalement saknas

vid anmälningstillfállet får insändandet anstå något dygn i avvaktan

de aktuella uppgifterna hämtas in och förs anmälan.

av

Dessa uppgifter utgör underlag för maskinell uppdatering av bl.a. brotts- och spaningsregister samt för maskinell framställning av

statistik över antal brott kommit till Polisens kännedom. som

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Även underrättelse áklagares om eller undersökningsledares beslut

att inte inleda eller att lägga ned förundersökning, beslut i åtalsfrâgan

m.m. skall med vissa undantag lämnas till registersektionen vid RPS. Om det från målsäganden eller annat sätt kommer in uppgifter som avser att komplettera eller rätta en tidigare ingiven anmälan och uppgiften bedöms vara av betydelse för central registrering eller spaning, skall registersektionen underrättas. Har av misstag mer än en anmälan beträffande brott eller samma händelse sänts in till registersektionen, skall korrigering ske att genom blanketten anmälan 2 eller en kopia den felaktigt ingivna anmälav ningen sänds in med tydlig anteckning om makulering och uppgift om

skälet härtill. En anteckning skall också göras i Ärenderegistret.

Godsregistrering

Godsregister är viktiga hjälpmedel för Polisens spaningsarbete. Ett villkor för en effektiv registrering och spaning är att de i anmälan antecknade termerna, beskrivningarna och identitetsuppgifterna för godset är entydiga, korrekta samt så fullständiga möjligt. som Unika identiñeringsuppgifter, t.ex. tillverkningsnummer, personnummer, organisationsnummer m.m. skall alltid antecknas om det är möjligt. Om det är fråga om gods som finns med i RPS godshandbok, skall denna användas som hjälpmedel vid beskrivningen av godset.

Godset registreras efterlyses antingen i ett centralt register vapen, ammunition och explosiva varor samt motorfordon hos registersektio-

nen vid RPS eller i ett lokalt register som regel manuella register.

Våra skäl

En brottsanmälan har en mycket viktig funktion i utredningsför-

farandet. Den utgör som regel den första handlingen i en förundersökning. Detta innebär bl.a. att undersökningsledaren får sin första

orientering om brott från anmälan när han skall besluta om en förundersökning skall inledas eller inte. Uppgifterna i denna ligger också många gånger till grund för beslut om tvångsmedel och blir i hög grad bestämmande för det fortsatta utredningsarbetet. I en anmälan antecknade uppgifter om t.ex. tillgripet gods ligger också till grund för uppdatering i maskinella register godsregister m.m.. Mot denna bakgrund är det således nödvändigt att anmälningsupptagningen sker med omsorg och noggrannhet.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

RPS har också, vi tidigare nämnt, betonat att man måste vara som mycket försiktig med att föra över ärenden avser brottsanmälsom

ningar och brottsutredningar till någon utanför polismyndigheten. En del polismyndigheter har också i samband med remissbe-

handlingen Statskontorets rapport uttalat sig i frågan. av Länspolismästaren i Norrbottens lån har i fråga om anmälningar

gäller enklare ärenden framhållet att utredningsverksamheten

som

visserligen fullgörs administrativ personal, men under ledning av

av

polisman. Uppgifterna kräver särskilda kvalifikationer och får i dag

en

inte handläggas av andra än anställda vid polismyndigheten. Länspolismästaren i Västerbottens län har anfört att Polisen över

huvud inte bör avhända sig möjligheten att vidta adekvata taget

förstahandsåtgärder, eftersom de kan avgörande för om brottet

vara skall kunna klaras upp. Inom utredningen har vi dock kunnat konstatera att det ändå inte är

någon tanke del de uppgifter Polisen har i dag i fråga

ny att en av som anmälan brott bör kunna utföras av någon annan. om att ta upp en om

Som exempel kan nämnas att i syfte att rationalisera anmälningsför-

farandet får redan i dag vissa myndigheter och institutioner med en

hög anmälningsfrekvens själva skriva sina anmälningar direkt det blankettset ingår i amnälningsrutinen och sedan länma in dem till

som

polismyndigheten. En sådan ordning tillämpas vid anmälningar om brott mot uppbördslagen och skattebrottslagen, check- och

t.ex.

försäkringskassebedrägerier, s.k. butikssnatterier samt i fråga om brott krigsmän. För detta ändamål får efter prövning av polismyndig-

av heten blankettset tillhandahållas t.ex. länsstyrelser, försäkringskas- -

och militära myndigheter, också en del privata företag,

sor men av t.ex. banker eller varuhus.

Att införa ett motsvarande anmälningsförfarande hos medborgarkonframstår enligt vår uppfattning .naturlig fortsättning på den

tor som en inslagna vägen. Det blir då Polisens sak att besluta om vilka brott som

bör omfattas förfarandet. Avgörande för en sådan avgränsning

av

skall kunna utgå ifrån att den tjänsteman som på

synes vara att man

anmälarens initiativ fyller i uppgifterna på anmälningsblanketten har

tillräcklig kompetens för till att denna blir så fullständig att den att se inte senare behöver kompletteras.

En sådan begränsad medverkan i anmälningsrutinen från tjänstemän-

vid medborgarkontor innebär att dessa endast kan anses biträda nen ett medborgaren. En sådan verksamhet kan inte anses innebära att tjänste-

männen utför någon förvaltningsuppgift Polisen.

Kan då tänka sig att ett steg längre, nämligen att låta man tjänstemännen vid ett medborgarkontor för Polisens räkning få ta upp anmälningar enklare brott eller händelser Enklare brott har, om

Ärendegrupper med myndighetsutövning

utan att närmare defmierats, angetts som ett urvalskriterium av Statskontoret. Vi anser att förfarandet i vart fall bör kunna tillämpas på sådana anmälningar om brott vars sakinnehåll uppenbarligen inte behöver granskas av något polisbefäl.

En annan utgångspunkt för ett sådant urval är den förteckning över

brott som regelmässigt enkel beskaffenhet och anses vara av som

bilagts de Allmänna råd angående förundersökningsledning i brottmål

FAP 403--5 som Riksåklagaren och RPS fastställt i samråd. När det

är fråga om sådana brott leds med vissa undantag förundersökning

av Polisen och inte av en åklagare. Av där upptagna brott bör förslagsvis följande kunna anmälas vid ett medborgarkontor:

stöld snatteri skadegörelse åverkan

Det är närmast fråga om okomplicerade tillgrepps- eller skadegörelsebrott, t.ex. en cykelstöld eller en utslagen fönsterruta. Anmälningar om enklare brott eller händelser tas oftast upp av civilanställd personal hos Polisen. En anmälan kan förutom på polisstationen tas upp av en polisman gatan eller någon polisman av

eller civilanställd vid en arbetsgrupp eller dylikt utanför centralorten.

Det är inget villkor att den som gör anmälan måste infinna sig personligen polisstationen. Det går bra att göra en anmälan via telefon. Oavsett vem som tar upp anmälan skall den kontrolleras ett av polisbefäl och kodiñeras, registreras m.m. hos polismyndigheten. Att vissa anmälningar skall kunna tas upp av ett medborgarkontor ändrar inte denna ordning. De uppgifter i detta avseende utförs som medborgarkontoret kan jämställas med vad som utförs hos polisens arbetsgrupper utanför centralortens huvudstation. Det RAR-system för anmälan som för närvarande håller på att introduceras kommer när det har tagits i full drift att underlätta upptagningen av en brottsanmälan ett medborgarkontor. En anmälan kan då skrivas direkt en terminal. Det datoriserade systemet för anmälningar innebär vidare att den nuvarande manuella

kodifiering och registrering m.m. av ärendena upphör. Bara den

kontroll av sakinnehåll m.m. som i dag utförs polisbefäl blir kvar av av de manuella rutinerna. Det innebär alltså att en anmälan tas som upp på ett medborgarkontor när RAR tagits i full drift omedelbart kan

Ärendegrupper med myndighetsutövning

läggas in i RAR och sedan utan större tidsutdräkt granskas och

godkännas i efterhand av ett polisbefäl.

Behovet av en ordning där medborgarkontor tar upp anmälningar om brott m.m. kan i och för sig ifrågasättas, eftersom det är fråga om anmälningar som alltid kan göras per telefon. Den enskilde kan emellertid i en del fall ändå föredra att göra sin anmälan genom ett personligt besök. Tillgängligheten hos ett medborgarkontor kan för den enskilde i så fall vara ett tillräckligt skäl. Det ligger också i linje med de ansträngningar som syftar till att bättre ta hand om den som blir utsatt för brott och stärka mälsägandens rättigheter. Exempelvis

för äldre, för språkhandikappade och för invandrare kan det kanske te sig fördelaktigt att kunna göra sin anmälan vid ett personligt besök hos

en myndighet i grannskapet. I det här sammanhanget bör emellertid nämnas att för vissa enklare brott har i syfte att begränsa antalet försäkringsbedrägerier anmälningsrutinen ändrats från telefonanmälan till personligt besök. I flera län har Polisen och försäkringsbolagen infört gemensamma besiktningsstationer för bilinbrott. Den som vill göra en anmälan för försök till bilstöld, inbrott i bil eller en parkeringsskada hänvisas ofta till sitt försäkringsbolags besiktningsstation. Där tas man numera

emot av försäkringspersonal och polis som tar upp anmälan och

undersöker skadorna bilen. Enligt utvärdering BRÅ

en som Brottsförebyggande rådet gjort av

den tidigare försöksverksamheten från september 1992 till juni 1993 i Stockholms stad med sådan stationer, har utbetalningar för stölder i

bilar sjunkit med minst 1 miljon kronor i månaden. Antalet an-

mälningar minskade under samma period med 5,2 procent. Förklaringen antas att många blivit avskräckta från att skriva en vara önskelista för att kompensera sig för självrisken. Utvärderingen visar också att anmälda stölder av sådant som polis och försäkringstjänstemän lätt kunde kontrollera om de faktiskt

funnits, som t.ex. fast monterad radio och stereoutrustning, minskade

kraftigt. Däremot ökade antalet stöldanmälningar av sådant som inte kunde kontrolleras, t.ex. kläder och fritidsutrustning. BRÅ:s talar närmast för Polisen inte skall behöva dela rapport att uppgifterna vid anmälan om brott med medborgarkontor. De anmälningar brott vi föreslår tas upp vid ett medborgarkontor om som

har dock inte den koppling till försäkringsbedrägerier som bilinbrotten

har. Vi därför inte den anledning något skäl mot att nämnda ser av

uppgifter fär utföras av handläggarna vid medborgarkontoren.

Även i andra sammanhang prövas vissa Polisens uppgifter om av

också kan utföras av andra myndigheter. Trygghetsutredningen, som

tidigare nämnts, aviserat t.ex. i sitt delbetänkande Trygghet mot brott

Ärendegrupper med myndighetsutövning

i lokalsarnhället SOU 1994:12 vissa förskjutningar i den nuvarande rollfördelningen mellan Polisen och kommunerna. Där föreslås en lokal trygghetsplanering i kommunal regi.

T illgáng till personregister m.m.

Den pappersbaserade anmälningsrutin som tillämpas i dag innebär att den handläggande tjänstemännen vid ett medborgarkontor inte kommer att behöva ha tillgång till några personregister. En anmälan som tas upp på medborgarkontoret skall så snart som möjligt sändas vidare till

polismyndigheten för granskning av polisbefäl, kodiñering, diarieför-

ing m.m. samt för underrättelse till RPS. Handlingen skall således inte behållas av kontoret. Förfarandet motsvarar vad som gäller när en anmälan görs hos en arbetsgrupp utanför centralorten eller när en polisman tar upp en anmälan på gatan. Det innebär alltså att man normalt inte kan till ett medborgarkontor och titta på eller få kopia av en brottsamnälan. Genom införandet av RAR kommer däremot den handläggande tjänstemannen vid medborgarkontoret att få tillgång inte bara till RAR utan också till register hos Vägverket och DAFA. Därigenom får handläggarna tillgång till fordons-, båt- och personuppgifter. När anmälan har tagits upp i RAR, och granskats och godkänts, är

den som regel sökbar från varje terminal även mobila inom polisdis-

triktet. Med hjälp av olika sökbegrepp, t.ex. diarienummer, brottsplats eller brottstid, kan varje anmälan sökas. RAR innebär således att den handläggande tjänstemännen vid

medborgarkontoret kommer att tillgång till ADB-lagrade hand-

lingar, och då inte bara de handlingar som han eller hon själv har upprättat. Vissa amnälningar kan dock åtkomstskyddas i RAR.

Av det följer att de som tjänstgör vid kontoret kommer att pröva

frågor om sekretess och utlämnande av allmänna handlingar. En liknande prövning kommer rimligtvis de polismän som har mobila

terminaler att behöva göra. En naturlig lösning blir i de fallen att

överlämna prövningen till modermyndigheten. När väl prövningen är

gjord kan den som har terminalen omedelbart verkställa beslutet genom en utskrift.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

9.1.3 Utfárdande av pass

Vårt förslag: Enklare passärenden, som avser vanliga pass och

bara bifall till ansökan, skall få handläggas vid ett medsom avser borgarkontor. Ärenden ändringar eller tillägg till sådana om av pass bör dock inte få handläggas där. För att passärenden skall kunna handläggas vid ett medborgarkontor behövs tillgång från kontoret till passregistret och SPAR. Om vårdnadshavarens medgivande saknas eller passhinder

föreligger enligt passregistret, skall passansökan lämnas till polismyndigheten för fortsatt handläggning.

Nuvarande förhållanden

Passlagen 1978:302 Passförordningen 1979:664 RPS FS 1991:4, FAP 530-1

Allmänt

Först i och med att passlagen 1978:302 trädde i kraft den l januari

1979 fick polismyndigheterna generell behörighet att utfärda pass

en

inom riket. Enligt tidigare författning passkungörelsen den 31 maj

1940 var länsstyrelsen och de största polismyndigheterna passmyndighet inom riket. Polismyndigheten är således numera passmyndighet

inom riket. Passmyndighet utom riket är beskickningar, lönade konsulat och sådana olönade konsuler Utrikesdepartementet bestämmer. som

Pass utfärdas ett vanligt pass eller ett särskilt pass. Ett

som

vanligt utfärdas med giltighetstid högst tio år, eller, om

pass en av

sökanden inte har fyllt 18 år, fem år och gäller för resor till alla

länder.

Kontroll av sökandens uppgifter

Passansökan görs hos passmyndigheten. Sökanden är enligt huvud-

regeln skyldig att inställa sig personligen. En ansökan om pass kan göras hos vilken polismyndighet helst. Man behöver således inte

som göra ansökan hos myndigheten på hemorten.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

En passansökan skall enligt 2 § passlagen göras skriftligen på en blankett enligt ett särskilt formulär. Det går i praktiken till så, att den som handlägger passärendet med hjälp av en särskild passkrivare skriver ut ansökan direkt. Ansökan skall avges heder och samvete eller någon annan sådan försäkran. Vid ansökan inom riket skall följande handlingar eller intyg ges in:

a. Välliknande fotografi i två exemplar. b. Tidigare utfärdat och alltjämt gällande pass om det inte har förstörts eller förkommit. c. Personbevis för den som inte är född i Sverige. För personer födda i Sverige kan motsvarande uppgifter fås från statens personoch adressregister SPAR. d. För barn som är under 18 år, personbevis eller annan handling som styrker uppgift om vem som är vårdnadshavare. e. Vårdnadshavarens medgivande.

Det skall noggrant kontrolleras att fotografiet föreställer sökanden. Många polismyndigheter har plats tillgång till fotoautomat som mot avgift står till allmänhetens förfogande. Är sökanden inte känd den myndighet där passansökan lämnas av in, skall han eller hon styrka sin identitet. Anmäler sökanden vid ansökan om nytt pass att tidigare alltjämt gällande pass förstörts eller förkommit, skall i passregistret kontrolleras om passet har antecknats som förkommit. Finns det inte någon sådan anteckning, skall uppdatering snarast göras i passregistret.

Passhinderundersöknin g

Passmyndigheten skall pröva om hinder enligt passlagen möter mot att pass utfärdas för sökanden. Hinder föreligger t.ex. 1 om ansökningen avser barn under 18 år och barnets vårdnadshavare inte har lämnat medgivande och synnerliga skäl inte föreligger att ändå utfärda pass, 2 om sökanden är anhållen, häktad eller underkastad övervakning enligt 24 kap. 3 § första stycket rättegångsbalken eller reseförbud eller anmälningsskyldighet enligt 25 kap. 1 § samma balk, 3 om sökanden är efterlyst och skall omhändertas omedelbart vid anträffandet,

Ärendegrupper med myndighetsutövning

4 om sökanden genom lagakraftvunnen dom har dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att anta, att han ämnar dra sig undan verkställigheten,

5 om sökanden enligt 2 kap. 12 § eller 6 kap. 6 § konkurslagen 1987:672 är ålagd att lämna ifrån sig sitt eller förbud utfärda

pass att pass för sökanden har meddelats enligt lagrum. samma Framkommer det vid uppdatering passregistret uppgift av en om att passhinder kan föreligga, skall undersökning verkställas en genom

slagning i passregistret, gerson- och belastningsregistret

samt

personefterlysningsregistret.

Innan pass utfärdas för barn under 18 år vårdnadshavarens utan medgivande, skall yttrande inhämtas från sådan kommunal närrmd en

som fullgör uppgifter inom socialtjänsten. Det är i praktiken mycket

sällsynt att pass utfärdas utan vårdnadshavarens medgivande

se t.ex.

Regeringsrättens dom den 13.10.1987 i mål nr 3480-1987. Visar undersökningen att passhinder inte föreligger, skall uppgift

tillföras passregistret att passansökan bifalles. I uppskattningsvis 95 procent av fallen saknas passhinder.

Undersökningen utförs av civilanställd personal, dvs.

samma

personalkategori som tar upp anmälningar brott Vid

om m.m. registerkontrollen får den handlägger ärendet bara reda som om passhinder föreligger eller inte, dvs. ett eller ett nej sin register-

förfrågan hit no hit. För att få reda vad i själva verket

- som

utgör passhinder måste handläggaren hämta uppgifter andra

ur register.

Om det framkommer att sökanden är skäligen misstänkt för

ett

brott, för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i

sex månader, skall passmyndigheten underrätta den leder som

förundersökningen. Pass får i ett sådant fall inte utfärdas förrän

en vecka har förflutit från det underrättelsen lämnades, med mindre

undersökningsledaren medger det. Om passhinder föreligger lämnas ärendet över till högre

en

beslutsnivâ, i regel polischefspersonal, för vidare handläggning och

beslut.

Utlämnande av pass m.m.

Innan passet lämnas ut, skall passregistret uppdateras med

erforderliga

uppgifter. Sökanden skall inställa sig personligen för hämta Om att passet. gällande pass skall lämnas in när det passet utkvitteras, skall nya

7 15-0150

Ärendegrupper med myndighetsutövning

avkrävas sökanden och makuleras. Sökanden skall skriva sitt passet i passet. Utlämnande myndighet skall bestyrka nanmteckningen. namn

Ändringar och tillägg i pass

Passmyndigheten får ändra eller lägga till uppgifter i ett pass i följande

fall:

vid förlängning av passets giltighetstid, -

vid begränsning passets giltighetstid eller giltighetsomrâde,

- av när passet skall användas i samband med emigration; ändringen får -

därvid endast uppgift passinnehavarens hemvist, om detta

avse om har ändrats sedan passet utfärdades, när uppgift begärs införd är av betydelse för att passet en som skall kunna användas för sitt ändamål.

Utbyte av pass vid ändring av namn

Vid namnändring t.ex. på grund äktenskap, skall utbyte av pass av

ske. Framgår de uppgifterna inte det statliga person och adress-

nya av

registret SPAR skall ändringen styrkas personbevis, narnnbe-

genom

vis eller vigselbevis.

Särskilda pass

Kollektivpass, kollektivpass för ungdomar, provisoriskt pass, extra tjänstepass, diplomatpass och kabinettspass är passtyper som

pass, förekommer vid sidan av vanliga pass. diplomatpass och kabinettspass får bara utfärdas av

Tjänstepass, chefen för Utrikesdepartementet eller den som han bemyndigar.

Kollektivpass och kollektivpass för ungdomar utfärdas som för deltagare i resa under särskild gemensamt pass en gemensam reseledning. Sådan fär utfärdas att gälla högst sex månader. pass Provisoriskt får bl.a. utfärdas sökanden har behov av pass pass om omedelbart för särskild som inte kan skjutas upp utan en resa,

olägenhet, och passet kan utfärdas utan att övriga uppgifter som

eftersätts och för sökanden inte kan

åligger passmyndigheten som styrka sitt svenska medborgarskap. Ett provisoriskt pass får utfärdas

att gälla för högst sex månader.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Extra pass får utfärdas för en passinnehavare som för sitt arbete eller av annat skäl har behov av mer än ett giltigt pass. Extra pass får utfärdas att gälla för den tid under vilken behov därav kan beräknas föreligga, dock högst fem år.

Äterkallelse

av pass m.m.

Uppgift om passmyndighetens beslut varigenom pass har âterkallats, giltighetstiden för pass har begränsats eller provisorisk återkallelse har hävts skall uppdateras i passregistret. Uppgift om att gällande pass har makulerats skall uppdateras i passregistret.

Våra skäl

Passärenden är en relativt ny ärendegrupp för polismyndigheterna. Till år 1979 beslutade länsstyrelsen och de största polismyndigheterna i passärenden. Ansökan om pass handlades dock av polismyndigheten som vidarebefordrade ärendet till länsstyrelsen för beslut.

Hos polismyndigheten handläggs passärenden av civilanställd personal. Det är ofta samma personal tar emot anmälan som en om brott eller annan händelse. I uppskattningsvis 95 procent av ärendena kan vanligt utfärdas pass

utan närmare undersökning än om passhinder föreligger eller inte.

Det är fråga om förhållandevis enkla och frekventa ärenden, låt vara

med en viss säsongsvariation. Tidigare kunde handläggningstiden omfatta flera veckor förutom

den förberedelsetid som krävdes sökanden för att skaffa personbeav

vis m.m.. Genom metodutveckling och ADB-stöd har handläggnings-

tiden för ett pass successivt begränsats och är endast omkring numera 7 eller 8 minuter. Pass utfärdas därför regel medan sökanden som väntar. Han eller hon behöver inte ha med sig några helst som

handlingar utom sitt gamla ifall det fortfarande är giltigt.

pass, En så snabb och smidig handläggning torde vara mycket ovanlig jämfört med hur det går till i de flesta andra länder. Vår bedömning är att enklare passärenden kan handläggas också vid ett medborgarkontor. Även passhanteringen är

om en förvaltningsrättslig myndighetsuppgift, överväger serviceaspektema. Av den

anledningen har ibland också ifrågasätts, inte Posten skulle kunna om ta över handläggningen. I och bolagisering och den

medPostens

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

pågående nedläggningen postkontor är dock en sådan reform

av mindre aktuell.

Vi att handläggarna vid medborgarkontoret kan vara antingen

menar

civilanställda eller ha ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal hos

Polisen. Om det t.ex. är halvtidsanställning, kan andra halvtiden en utnyttjas till andra uppgifter vid kontoret. Men handläggarna kan också anställda hos t.ex. kommun eller en försäkringskassa vara en

och utföra sina uppgifter i passärenden på särskilt uppdrag för

polismyndighetens räkning.

Handläggningen vid ett medborgarkontor bör dock begränsas till utfärdande vanliga Ärenden särskilda är så sällsynta av pass. om pass

i praktiken inga vinster står att göra där genom en överföring.

att Detsamma gäller ändring och tillägg i pass.

De integritetsproblem kan uppkomma vid handläggningen av

som

passärenden är mindre framträdande än vid många andra ärendegrup- Genom att belastningsuppgifterna spärras hit no hit

per. -

behöver handläggaren inte närmare in dessa uppgifter. I de fall passhinder finns hit lämnas i stället ärendet över till polismyn-

digheten för fortsatt handläggning. Polismyndigheten bör även handlägga ärendet om det blir fråga om utfärda för den är omyndig när vårdnadshavaren inte att ett pass som

har lämnat något medgivande.

9.1.4 Utfárdande av jaktvapenlicenser

Vårt förslag: Vid ett medborgarkontor skall licens för jaktvapen i okomplicerade fall inom den s.k. vapengarderoben kunna utfärdas.

För kunna handlägga sådana vapenärenden behövs åtkomst

att

till det lokala vapenregistret, polisregistret och körkortsregistrets

belastningsdel. Registrering bör kunna ske i polismyndighetes vapenregister.

Nuvarande förhållanden

Vapenlagen 1973: l 176

Vapenkungörelsen 1974: 123

RPS FS 1992:2, FAP 551-3 Prop. 1990911130 SOU 1994:4

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

Allmänt

I Sverige som i många andra länder kunde ännu vid seklets - början vem som helst fritt förvärva och inneha alla slag. vapen av

Efter första världskrigets slut, år 1918, författningsreglerades frågan.

Regelverket innehöll dock inte några genomgripande bestämmelser.

Åren 1927 och 1934 infördes krav

att vapeninnehavaren till

länsstyrelsen skulle deklarera sitt innehav kul- respektive hagelva-

av pen.

Först genom vapenförordningen den 10 juni 1949 kom

en mer

omfattande reglering till stånd. Då infördes bl.a. krav på polismyndig-

hetens tillstånd vapenlicens för förvärv och innehav av vapen. De deklarationsbevis som länsstyrelserna tidigare hade utfärdat fick gälla som vapenlicens. En del sådana deklarationer godtas än i

dag som giltig vapenlicens. Vapenförordningen ersattes den l juli 1974 vapenlagen 1973:11-

av

71, som sedan har ändrats ett flertal gånger, bl.a. år 1986, då kravet s.k. jägarexamen för innehav jaktvapen infördes.

av

Enligt vapenlagen krävs tillstånd för att inneha skjutvapen, föra in skjutvapen eller ammunition till Sverige, eller driva handel med

skjutvapen. Om det är oklart huruvida tillstånd behövs för visst kan ett vapen, yttrande inhämtas från Statens kriminaltekniska laboratorium.

Polismyndigheten är tillståndsmyndighet. I uppgiften ingår även att föra register över tillståndspliktiga vapeninnehav och beslut enligt

vapenlagen.

Huvudsyftet med lagstiftningen är att förhindra okontrollerade vapeninnehav samt motverka missbruk och olyckor med skjutvapen och ammunition. Lagstiftningen bygger att endast ansvarskännande personer som har tillräckliga kunskaper att hantera på för sig

vapen ett

själva och omgivningen betryggande sätt skall kunna betros med

vapen.

I det följande redovisas bara handläggningen tillstånd inneha

av att skjutvapen. Frågor om innehav och överlåtelse ammunition, tillstånd till av

införsel av skjutvapen eller ammunition, handel med skjutvapen, utlåning av skjutvapen, ändring, reparation och skrotning skjutva-

av

pen, förvaring och transport av skjutvapen och ammunition

m.m. lämnas i detta sammanhang därhän.

Ärendegrupper med myndighetsutövning SOU 1995:6l

Beviljande av vapenlicens

Tillstånd att inneha skjutvapen får bara beviljas

enskilda personer, vissa skytteförbund, skyttekretsar eller skytteföreningar och 2. 3. huvudmän för vissa museer för vapen.

Auktoriserade bevakningsföretag får beviljas tillstånd att inneha vapen för utlåning till företagets väktare i samband med bevakningsuppdrag

som kräver beväpning. En enskild får meddelas tillstånd bara om han eller hon har person behov och det skäligen kan antas att vapnet inte kommer av vapnet om

missbrukas. Vidare ställs krav skjutskicklighet, utbildning

att

jägarexamen, viss ålder m.m. huvudsakligen har prydnadsvärde, samlarvärde eller

För vapen som affektionsvärde för sökanden får tillstånd meddelas även för särskilt behov än skjutning. I sådana fall får vapnet inte användas till att andra avlossa skott med. Tillstånd inneha pistol eller annat enhandsvapen eller kulspruteatt pistol eller helautomatiskt får beviljas bara om det finns annat vapen eller signalvapen är tillståndsgivningen inte

synnerliga skäl. För start-

lika restriktiv.

Licens inom Vapengarderoben

Vapengarderoben omfattar det antal jägare normalt vapen som en medges rätt förvärva för jakt. Dessa är valda så att de bör att vapen

jägare kan skaffa sig välanpassad vapenuppsättning med

flesta en den jakt han eller hon bedriver. Vapengarderoben omfattar hänsyn till kombigevär och hagelgevär för jakt. Totalt omfattar kulgevär,

Vapengarderoben högst sex vapen. Friheten välja inom vapengarderoben medför att de flesta

att vapen de med speciell inriktning sitt jaktintresse, bör kunna jägarna, även få sina önskemål tillgodosedda inom denna ram. Tillstånd till än bör medges endast om ett mycket mer sex vapen behov föreligger FAP 551-3 kap. 4 jaktvapen.

kvalificerat se om

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Närmare om tillstándsprövningen

Frågor om tillstånd för en enskild prövas polismyndigheten person av

i den ort där personen är folkbokförd eller, han inte är folkbok-

om förd i Sverige, i den ort där han är bosatt. Uppskattningsvis 75 procent av ärendena är okomplicerade. Prövningen görs då i praktiken inte av polismän utan civilanställd av personal, dvs. av samma personal som tar upp anmälningar brott om och handlägger passärenden. I komplicerade ärenden tas beslut tillstånd på polischefsnivån. om

Den första åtgärden i prövningen är att avgöra sökanden

om uppfyller kravet hemvist i Sverige. Nästa steg i prövningen är att se om sökanden uppfyller det allmänna lämplighetskravet, dvs. han har gjort sig känd om som

pålitlig, omdömesgill och laglydig. Brister han i något dessa

av avseenden bör tillstånd inte meddelas. Kontrollen tar sikte på om sökanden har gjort sig skyldig till något brott med ett icke ringa inslag av våld eller hot, eller till ett så

allvarligt brott mot jaktlagstiftningen att han ådömts frihetsstraff eller därmed jämförlig påföljd skyddstillsyn eller Villkorlig dom, eller till någon annan form av kriminalitet där vapen kommit till användning.

Kontrollen tar även sikte sökandens allmänna laglydnad, dvs. hans respekt för rättsreglerna.

För att en uppfattning om sökandens skötsamhet i nykterhetshänseende görs regelmässigt en kontroll i körkortsregistret. Olika spärrtider tillämpas vid tillståndsgivningen beroende på vilken brottslighet etc. som sökanden gjort sig skyldig till.

Tillståndsvillkor, ex. krav pá speciella förvaringssätt

Ett tillstånd skall meddelas att gälla för ett särskilt angivet ändamål. Tillståndet får förenas med villkor att vapnet skall förvaras ett speciellt sätt eller att vapnet skall göras varaktigt obrukbart. Tillståndet får tidsbegränsas, om det med hänsyn till särskilda omständigheter kan förutses att behovet av vapnet inte kommer att bli

varaktigt.

Ätendegrupper med myndighetsutövning

Återkallelse tillstånd av m.m.

Ett tillstånd skall återkallas, om

tillståndshavaren missbrukat vapnet, 2. tillstândshavaren visat oaktsamhet med vapnet, 3. tillståndshavaren på något annat sätt visat att han är olämplig att inneha vapen, 4. förutsättningarna för tillståndet inte längre finns, eller 5. det finns någon skälig anledning att återkalla tillståndet. annars

Våra skäl

Vi är inom utredningen ingalunda inställda på att bidra till att lätta på

vapenkontrollen. Det finns tvärtom anledning förmoda att det är aktuellt att skärpa lagstiftningen och dess tillämpning, t.ex. när det

till de mängder lovliga finns i landet

gäller att se att stora vapen som verkligen förvaras på ett betryggande sätt jfr budgetpropositionen

199495: 100 bilaga 3 s. 105. Detta hindrar inte att det kan finnas skäl att göra det möjligt att föra del enklare ärenden till medborgarkontor. Det skall således över en inte försämra kvaliteten handläggningen.

Vapenärenden är vanligt förekommande ärendegrupp hos

en

polismyndigheten. Genom införandet den s.k. vapengarderoben förenklades hand-

av

läggningen avsevärt. Vapengarderoben ger den som får jaktlicens rätt

i princip själv bestämma vilka han skall förvärva inom att vapen som

ramen för det antal som garderoben anger. I takt med kompetensutvecklingen inom polisväsendet och förenklingar regelsystemet har delegeringen inom denna ärendegrupp

av nått så långt att huvuddelen avärendena både handläggs och numera

beslutas av civilanställd personal. I komplicerade ärenden beslutar dock polischefspersonal, likaså om det är fråga fatta ett negativt beslut avslag eller återkallelse.

om att

Den prövning sker är i varje fall relativt omfattande. Hand-

som läggaren har således undersöka sökanden förekommer i polig att om

registret eller körkortsregistret och pröva han eller hon uppfyller

om

ställda krav ålder samt har behov av vapen. Den senare prövningen skjutskicklighet och innehav av jägarexamen m.m. I uppgiften

avser

ingår även att pröva om den tänkta förvaringen av vapnet uppfyller

ställda krav på säkerhet m.m.

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

För att kunna genomföra vandelsprövningen krävs tillgång till bl.a.

polisregister och körkortsregister. Någon sådan spärr finns

som t.ex.

vid prövningen av om passhinder föreligger hit hit finns

-- no inte vid handläggningen vapenärenden. Detta beror handav att läggaren skall göra en så fullständig redovisning möjligt som om sökandens lämplighet. Ibland kompletteras registerkontrollen med en

referensundersökning m.m.

Trots den relativt ingående handläggningen får vapenärenden som gäller licens för jaktvapen enkel beskaffenhet. Prövanses vara av ningen av den personliga lämpligheten är förhållandevis schablonartad

och består i huvudsak av registerslagning. Någon närmare

personut-

redning förekommer numera mycket sällan, om inte särskilda skäl

föranleder det. Även hänsyn till ordning och säkerhet om väger tungt,

är serviceinslaget för allmänheten stort, särskilt i glesbygder där jakt

och fiske utgör de dominerande fritidssysselsättningarna. Ãrendegrup-

pen bör därför kunna handläggas vid ett medborgarkontor under

förutsättning att sökanden inte har någon anmärkning på sig. En handläggare vid ett medborgarkontor bör efter utbildning

rimligtvis kunna utföra motsvarande uppgifter civilanställd som en

handläggare assistent hos polismyndigheten gör i dag. Vi ser således inte några kompetenshinder för att vissa vapenären-

den skall kunna handläggas vid ett medborgarkontor. Men detta bör

gälla bara de allra enklaste fallen, dvs. innehav jaktvapen inom den

av s.k. vapengarderoben när vederbörande inte förekommer i angivna register. Den som handlägger vapenärenden vid ett medborgarkontor måste ha tillgång till inte bara de personregistcr tidigare närrmts, som

polisregistret och belastningsdelen i körkortsregistret, utan även till det

ADB-baserade vapenregister som förs vid varje polismyndighet. En sådan tillgång till känsliga personuppgifter kan emellertid ge

upphov till integritetskränkningar. Tanken är att en handläggare inte bara skall syssla med ärenden inom polisens område, utan med ärenden inom vitt skilda områden. Risken för uppgiftsöverföringar

mellan de olika verksamhetsområdena måste därför minimeras, särskilt mot bakgrund av att allmänhetens förtroende för verksamheten inte får

rubbas. Det är därför alldeles nödvändigt att begränsa handläggarens

tillgång till personuppgifter så att den bara motsvarar precis vad som han eller hon behöver för att lösa arbetsuppgiften i fråga. En möjlig lösning som vi inom utredningen är här att- precis ser

som i passregistret lägga en ADB-spärr för samtliga belastnings-

-

uppgifter hit no hit. Det innebär visserligen att möjligheten att

handlägga och besluta i dessa vapenärenden blir något begränsad mer

för handläggaren vid medborgarkontoret än för den civilanställde vid

N

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Vi vill dock samtidigt stryka under att skillnaden

polismyndigheten. inte kommer annat än marginell mot bakgrund av att en stor

g att vara del allmänheten över huvud taget inte förekommer i dessa register. å av Kostnaden för sådan spärr torde vara låg. en

9.1.5 Hantering av hittegods

Vårt förslag: Enklare ärenden hittegods med inte alltför höga

om kunna handläggas vid ett medborgarkontor. Där

godsvärden skall sålunda hittegods kunna emot för förvaring. Likaså bör

bör tas där kunna pröva den gör anspråk på godset är rätt man om som agare.

Registrering hittegods bör kunna ske i polismyndighetens

av

hittegodsregister. omhänderta godset i de fall det befinner sig i

Beslut om att vård bör däremot inte fattas vid ett medborgar-

upphittarens

kontor.

Nuvarande förhållanden

Lagen 1938:121 om hittegods

Kungörelsen 1938:677 med vissa föreskrifter rörande polismyndig-

hetens befattning med hittegods NJA 1938, s. 742 FAP 650-1 och 2 Prop. 198283259

Promemorian Ds Ju 1980:11 Hittegods m.m.

Allmänt

med hittegodslagstiftningen är att ägaren, eller den som med

Syftet godset då det förlorades, skall tillbaka det. Om någon rätta hade

ägare inte kan spåras, tillfaller det upphittade godset upphittaren eller

staten.

befattning med hittegods finns det Någon laglig skyldighet att ta

det att ta hand föremålet inte. Men den som gör t.ex. genom om -

drar därmed enligt lagen på sig del skyldigheter. Han

i fråga en söka anträffa ägaren eller, han

skall antingen så snart som möjligt om

inte kan det, oskäligt dröjsmål anmäla fyndet hos polismyndig-

utan

Ärendegrupper med myndighetsutövning

heten. Med polismyndigheten avses här även närmaste polisman,

som

är skyldig att vidarebefordra anmälan till myndighetens hittegodsan-

svarige.

Någon skyldighet att göra anmälan till den polismyndighet

som

finns på fyndorten föreligger inte. Anmälan kan göras hos vilken

polismyndighet som helst. Den myndighet tar emot anmälan är som

sedan skyldig att underrätta myndigheten fyndorten.

Hittegods

Alla upphittade föremål utgör dock inte hittegods enligt hittegodsla-

gen.

Lagen är sålunda inte tillämplig t.ex. följande saker:

Bortkastade eller frivilligt övergivna saker. Godset tillfaller omedelbart upphittaren. 2. Fynd vars ägare uppenbarligen inte kan identifieras. Godset

tillfaller omedelbart upphittaren. Föremål av så ringa värde att ett kungörandeförfarande skulle

framstå som uppenbart orimligt. Godset tillfaller omedelbart

upphittaren.

4. Saker som är i någons besittning, om de inte är glömda eller

tappade utan kvarlämnade på sin plats enligt skick och bruk. 5. Fynd som har samband med olyckor. Får inte rubbas utan polismyndighetens tillstånd.

Föremål som tas till vara på ett fortskaffningsmedel i allmän trafik

eller inom ett järnvägs-, spârvägs-, buss eller tunnelbaneområde

eller inom en flygplats. Skall lämnas över till trañkföretaget.

Hemdjur ej hund och katt.

Fornfynd och skeppsvrak.

Sjöfynd. .

O. Virke som har sjunkit i allmän flottled.

Värdepapper t.ex. aktier, andelsbevis, lotterisedlar, checkar, bankböcker, frimärken, presentkort, resebiljetter och pengar m.m. kan i regel inte utgöra fynd på så sätt att de tillfaller upphittaren eller staten. Däremot kan upphittaren göra anspråk på hittelön av ägaren eller i förekommande fall utgivaren. av Undantag utgör pengar och frimärken o.d. Här tillämpas hittegodslagen fullt ut.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Anmälan m.m.

Den vanligaste formen anmälan är att upphittaren kommer in av polisstationen och överlämnar godset. Andra former är att anmälan görs per brev eller via telefon. Exempel på det är att upphittaren ringer till Polisen och senare meddelar att t.ex. hittecykel finns på en viss angiven plats, en

varefter Polisen i regel kan transportera cykeln till hittegodsförrâdet.

Underrättelse m.m. till ägaren

Ägaren underrättas om anmält hittegods och polismyndighetens

kostnader i anledning av fyndet. Underrättelsen sker som genom

rekommenderat brev med mottagningsbevis, ett förfarande som

förordas av RPS.

Ägaren har en månad sig från det han fick del av underrättelsen

att lösa godset för att inte förlora sin rätt till det.

Är ägaren inte känd, skall polismyndigheten kungöra fyndet på

lämpligt sätt. Blir han inte känd inom tre månader från den dag då godset anmäls

hos polismyndigheten, förlorar han sin rätt och godset tillfaller upp-

hittaren.

Omhändertagande och vård hittegods; kostnader av

En upphittare är inte generellt skyldig att lämna över godset till

Polisen. En sådan skyldighet föreligger bara om myndigheten beslutar

att det skall omhändertas. Ett beslut omhändertagande kan t.ex. göras för att identifiera om

godset eller för att fastställa dess värde. Ett omhändertagande kan

också komma i fråga det är mycket dyrbart gods. om

Vem än tar hand hittegodset, Polisen eller upphittaren, så

som om

är denne skyldig att vårda det väl. I annat fall kan vårdaren bli skyldig

att betala skadestånd. Om det finns risk för att godset kan försämras eller att vården är alltför kostsam, får Polisen, inte upphittaren, låta sälja godset. men

Här finns risk för felaktig hantering kan leda till rättsförluster

att en för ägaren till den förlorade egendomen.

Polismyndigheternas kostnader för värd av hittegods är begränsad.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Ägarens rätt att få ut godset

Ägarens rätt att få ut godset är beroende har hand

vem som om hittegodset, polismyndigheten eller upphittaren. Denne prövar själv huruvida den som gör anspråk godset är den rätte ägaren.

Vill upphittaren inte själv avgöra denna fråga, kan han lämna över

godset till polismyndigheten, som då får besluta.

Lösesumma

Med lösesumma avses i hittegodslagen skälig hittelön och uppkom-

na skäliga kostnader med anledning av fyndet. Ifall polismyndigheten har godset i sin vård är det myndigheten som bestämmer lösesumman. Har upphittaren godset i sin vård, är det han som bestämmer summan.

Betalar inte ägaren skälig lösesumma, har både polismyndigheten och upphittaren rätt att hålla kvar godset tills betalning sker.

Tvister om lösesummans storlek avgörs allmän domstol. av

Våra skäl

Hanteringen av hittegods är en uppgift som handläggs i huvudsak

av civilanställda vid Polisen. Normalärendet är okomplicerat och serviceintresset för allmänheten är stort.

Hittegodsärenden är därför allmänt sätt lämpliga att handlägga vid

ett medborgarkontor. Där bör sålunda hittegods kunna tas emot för

förvaring. Likaså bör man där kunna pröva om den som gör anspråk

på godset är rätt ägare. Förutsättningen är dock att det är fråga om

okomplicerade ärenden och med inte alltför höga godsvärden. En lämplig övre beloppsgräns är förslagsvis omkring 10 000 kr. Beloppet

kan med fördel kopplas till basbeloppet enligt lagen 1962:381 om

allmän försäkring. i

Om t.ex. en tvist om den s.k. lösesummans storlek eller m.m.

någon annan civilrättslig fråga kommer upp, bör däremot ärendet lämnas över till polismyndigheten för fortsatt handläggning. Det gäller

också om det finns risk för att godset kan försämras eller att vården är alltför kostsam.

Så bör även ske om fråga kommer att omhänderta det

upp om upphittade godset i de fall det alltjämt befinner sig i upphittarens vård. Registreringen av hittegods har betydelse inte bara för upphittaren

och den som förlorat godset utan också för Polisens brottsuppdagande

Ärendegrupper med myndighetsutövning

verksamhet. Det finns dock inte något centralt enhetligt register över

hittegods kan samköras mot uppgifterna i t.ex. godsregister över

som

anmält stöldgods. Varje polismyndighet för egna register, som regel

enkla manuella kortregister men ibland med hjälp av ADB. Registreringen hittegods bör därför, om enklare ärenden om av hittegods skall handläggas vid ett medborgarkontor. ske i polismyndighetens register.

I de fall ett hittegodsregister förs med hjälp av ADB, bör det från

medborgarkontoret finnas direkt tillgång till registret för registrering och kontroll att godset inte redan är anmält upphittat av någon av annan.

I alla andra fall skall anmälan sändas vidare till polismyndighetens hittegodsansvarige för registrering, dvs. på samma sätt som sker när anmälan görs till polisman på gatan eller till en polisstation

en

utanför centralortens polisstation.

9. 1 Delgivning

Vårt förslag: Den tjänstgör vid ett medborgarkontor bör som kunna förordnas stärnningsman, men bara för s.k. kontorssom

delgivning.

Nuvarande förhållanden

Delgivningslagen 1970:428,

Prop. 1970:13, 197879:ll, 198485:l09, 199091:11, 1991921169,

Delgivningsförordningen 1979: 101

Stämningsmannaverksamhetens organisation

Varje polismyndighet ansvarar för stänmingsmannadelgivningarna i sitt polisdistrikt och tar emot uppdrag från såväl myndigheter som

enskilda. Polismyndigheten bestämmer i vad män verksamheten skall bedrivas med anställda delgivningsmän, fritidsarbetande stämningsmän eller polismän.

Stämningsmannabehörighet får delgivningsman genom att han av

en

polismyndigheten särskilt förordnas stämningsman. En anställning

som delgivningsman medför således inte automatiskt stämningssom

Årendegrupper med myndighetsutövning

mannabehörighet. En polisman är däremot enligt 24 § delgivningslagen automatiskt behörig att i tjänsten utföra stämningsmannadelgivningsuppdrag.

Förordnande av stämningsmän

Polismyndigheten utfärdar stämningsmannaförordnanden bara för den som skall utföra delgivningar för polismyndigheten. Ett stämningsmannaförordnande bör således inte utfärdas för exempelvis en socialsekreterare för att denne skall utföra delgivningar i sin tjänst men inte för polismyndigheten. En stämningsmannadelgivning kan således bara utföras som tjänsteuppdrag 24 § första stycket delgivningslagen. En delgivningsman kan därför inte egen hand åta sig delgivningsuppdrag vid sidan av sin anställning som delgivningsman och sedan som en bisyssla utföra dessa som stärrmingsman.

Anställda vid polismyndigheten förordnas som regel tills vidare,

medan förordnandetiden begränsas, som regel högst till tre år, för fritidsarbetande stämningsmän. En stämningsman är behörig att utföra delgivning i hela landet. Men hans ansvarsområde kan begränsas till ett polisdistrikt eller till en del av ett polisdistrikt.

Stämningsmannadelgivning genom polismyndighetens försorg

Stämningsmannadelgivning får bara ske, när delgivning genom ordinär delgivning eller särskild postdelgivning inte kunnat ske eller om det finns särskilda skäl.

Diarieföring hos polismyndigheten

Delgivningsuppdrag lämnas till polismyndigheten och inte till den

enskilde delgivningsmannen. Varje ärende skall diarieföras innan delgivning verkställs. Undantagsvis kan tänkas att stärrmingsmannen t.ex. genom telefon, telefax, telegram, telex eller bud eller vid eget besök får eller hämtar delgivningsuppdraget direkt från uppdragsgivaren och att en formell diarieföring inte är möjlig på grund av ärendets brådskande natur 10 § delgivningslagen.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Förfarandet vid utförande av stämningsmannadelgivning

De åtgärder vidtas får inte vålla den sökte eller någon annan som

onödig uppmärksamhet. De olika sätten för stämningsmannadelgivning är personlig delgivning, surrogatdelgivning och kungörelsedelgivning spikning.

Den begär delgivning beslutar om vilket delgivningssätt som som skall användas i det enskilda fallet och vem som skall sökas för

delgivning. En privat uppdragsgivare kan dock inte besluta om

delgivning spikning. Vill han ha en sådan delgivning utförd, genom får han vända sig till länsstyrelsen 22 § andra stycket delgivnings-

lagen.

Polismyndigheten skall redovisa delgivningsuppdraget till uppdrags-

givaren med ett intyg delgivningen eller, i fall det inte har gått att om delge den sökte, med ett hindersbevis eller eftersökningsbevis.

Sekretess för delgivningsuppgifter

Uppgifter förekommer i en polismyndighetens delgivnings-

som verksamhet kan i bland ömtåligt slag för den enskilde. Av vara av

uppgiften kan framgå t.ex. att den söks för delgivning är intagen

som i kriminalvårdsanstalt eller står under övervakning eller är föremål för

sociala stödåtgärder. Uppgiften kan också något annat förhållande

avse skulle till för den enskilde eller någon närstående till som vara men honom, om den röjdes.

Reglerna sekretess för delgivningsuppgifter finns i 7 kap. 26 §

om SekrL. Utöver kraven att uppgiften måste avse en enskilds personliga förhållanden och det kan antas att den enskilde eller någon att närstående till honom lider uppgiften röjs, gäller för men, om

sekretesskydd att

måste ha samband med sådan myndighetens verksamhet uppgiften avser delgivning enligt delgivningslagen.

som

Våra skäl

Tanken bakom medborgarkontorsverksamhet är att den i första

en

hand skall säkerställa medborgarnära service. I vårt lagförslag har

en

vi också betonat att verksamheten inte får avse s.k. betungande

Vår tanke verksamheten i huvudsak skall

myndighetsutövning. är att

Ärendegrupper med myndighetsutövning

avse det motsatta, nämligen s.k. gynnande beslut eller sådana beslut som av medborgarna uppfattas som neutrala. Mot den bakgrunden framstår det i och för sig som tveksamt att tillåta delgivningsverksamhet vid ett medborgarkontor. Att t.ex. delges en stämning när man vänder sig till ett medborgarkontor- i ett helt annat ärende kan knappast uppfattas som något gynnande för den medborgaren. Vissa delgivningsärenden är emellertid frekventa och förhållandevis

enkla och bör därför ändå kunna handläggas vid ett medborgarkontor.

Serviceaspekterna för den enskilde framträder kanske främst vid s.k. kontorsdelgivning, dvs. när den som söks för delgivning kallas till en polisstation för att delges på stationen. Kan han inte komma till polisstationen, måste han delges i bostaden eller på någon annan plats, kanske arbetsplatsen. Att kunna ta emot en delgivning ett medborgarkontor kan således mot denna bakgrund innebära en lättnad för den enskilde. Den som är polisman är utan särskilt förordnande behörig stäm-

ningsman. Det gäller också tjänstemännen vid kronofogdemyndig-

heterna som är behöriga stänmingsmän i tjänsten. Något hinder för att anställa någon som inte hör till polismyndig-

heten föreligger inte enligt delgivningslagen. Det räcker dock inte med

bara en anställning. Personen i fråga måste också särskilt förordnas för uppgiften av polismyndigheten. Det innebär att det behövs inget

särskilt lagstöd vid sidan av delgivningslagen för att låta den som är

verksam som handläggare vid ett medborgarkontor att utföra delgivningar. Det finns dock anledning att framhålla att den nuvarande sekretesslagstiftning ställer särskilda krav på den som förordnas som

stärrmingsman av polismyndigheten. Som exempel kan nämnas att polismyndigheten har möjlighet att del av sekretessbelagda uppgifter

hos andra myndigheter, om de behövs för delgivning enligt delgivningslagen. Uppgifter inom sjukvården om den enskildes adress, telefonnummer och arbetsplats får således länmas ut till polismyndigheten. Också annars hemliga telefonnummer till enskilda personer kan

lämnas ut med stöd av 14 kap. 2 § andra stycket delgivningslagen. Samtliga uppgifter som nu nämnts kan samtidigt ha betydelse för

andra ärenden eller uppgifter i skilda verksamhetsområden som den som är stämningsmannen handlägger vid ett medborgarkontor. De

uppgifter som han fått del av som stärrmingsman får han dock inte röja

eller utnyttja i något annat sammanhang enligt SekrL.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

9.1.7 Tillstånd till offentlig tillställning eller användning

av offentlig plats

Vårt förslag: Vid ett medborgarkontor skall tillstånd enligt ordningslagen till offentlig tillställning eller till användning av offentlig plats kunna beviljas i enklare fall, nämligen när särskilda insatser för ordningshållning genom polis eller ordningsvakter inte behövs. Vid ett medborgarkontor skall även i de fall det är till- räckligt en anmälan om offentlig tillställning kunna göras. - Däremot läggs inga förslag i fråga om tillstånd till allmän sammankomst.

Nuvarande förhållanden

ordningslagen 1993: 1617, Prop. l99293:2l0, SOU 1985:24,

Förordningen 1993:1631 om avgifter för vissa ärenden enligt

ordningslagen, Förordningen 1993:1633 om besiktning av samlingstält, Förordningen 1993:1634 om besiktning av tivolianläggningar,

Allmänt

Den första generella författningen med ordningsföreskrifter var

ordningsstadgan för rikets städer den 24 mars 1868. Stadgan till-

lämpades i nästan ett sekel, innan den ersattes av allmänna ordningsstadgan 1956:617 m.fl. författningar den l januari 1958. Dessa för-

fattningar gällde till den 1 april 1994, då ordningslagen 1993:1617

trädde i kraft. ordningslagen har ersatt både lagen 1956:618 om allmänna sammankomster och allmänna ordningsstadgan. Syftet med den nya lagen är dels att anpassa allmänna ordningsstadgans föreskrifter till

regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten lagkravet,

dels att hålla samman de grundläggande ordnings- och säkerhetsföreskrifterna i en gemensam lag. Begreppet offentlig plats i ordningslagen har ersatt det tidigare uttrycket allmän plats i allmänna ordningsstadgan och lagen om allmänna sammankomster. Begreppet offentlig plats, som i den nya

Ärendegrupper med myndighetsutövning

något vidare betydelse än det tidigare uttrycket allmän lagen getts en

plats, avgränsat tillämpningsområdet för delar av ordningslagen. Kraven tillstånd polismyndigheten för att få anordna en

av allmän sammankomst eller offentlig tillställning är i huvudsak en kopplade till begreppet offentlig plats. Ett sådan krav ställs dock upp även i några andra situationer än då tillställning anordnas på offentlig

plats se 2 kap. 4 § andra stycket ordningslagen

Huvudregeln är att det räcker med en anmälan till polismynannars digheten sammankomsten eller tillställningen anordnas på en annan om offentlig plats 2 kap. 5 §. plats än en Andra begränsningar för en tillämpning av lagen utgör kravet att sammankomsten skall allmän och tillställningen offentlig. vara Att anordna allmän sammankomst eller offentlig tillställning en en

kräver regel antingen tillstånd av polismyndigheten eller en

som anmälan från anordnarens sida.

Allmänna sammankomster

Med allmän sammankomst avses en demonstration och ett sådant en

möte hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i

som någon allmän eller enskild angelägenhet.

Även föreläsningar och föredrag hålls för undervisning eller

som för meddela allmän eller medborgerlig bildning och sammanatt

komster för religionsutövning avses, likaså föreställningar med teater,

bio eller konsert och andra sammankomster för att framföra konstnärliga verk t.ex. gatumusik eller andra sammankomster där

mötesfriheten utnyttjas.

Cirkusföreställningar behandlas numera också som allmänna sammankomster. Tidigare betraktades sådana föreställningar som offentliga tillställningar.

Att anordna allmän sammankomst är en grundlagsskyddad

en rättighet. Skyddet de s.k. mötes- och demonstrationsfriheterna. avser

Det skall således fråga sammankomst där mötes- eller

vara om en demonstrationsfriheten utövas. i dessa rättigheter regleras i RF och får bara ske med

Begränsningar

hänsyn till ordning och till säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen, till trafiken eller rikets säkerhet eller för att motverka en farsot. Beslut rörande tillstånd till allmän sammankomst får fattas bara en

av personal i polischefskarriären.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Ojfentliga tillställningar

Offentliga tillställningar omfattas inte RF:s regler mötes- och

av om

demonstrationsfrihet. De kan därför underkastas längre gående inskränkningar än allmänna sammankomster. Med en offentlig tillställning avses tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, danstillställningar, tivolinöjen och festtâg, marknader

och mässor och andra tillställningar, inte är att som anse som allmänna sammankomster, t.ex. mannekänguppvisning eller en en

bingotillställning. Det är fråga om tillställningar som typiskt sett har

nöjeskaraktär.

Följande offentliga tillställningar kräver normalt alltid tillstånd,

oavsett var de äger rum, dvs. oavsett platsen för tillställningen är om offentlig, oavsett om den hålls på annan plats inom eller utom

detaljplan och oavsett om den äger rum utomhus eller inomhus:

dans tivoli

marknader eller liknande nöjestillställningar

tävling eller uppvisning i motorsport eller professionell brottning.

Andra offentliga tillställningar, exempelvis tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, festtåg, större Fisketävlingar och större motionslopp

kräver tillstånd, om de äger rum offentlig plats. Annars räcker det

med en amnälan. Äger tillställningen rum utom detaljplan och

inomhus, är det helt fritt från tillstånd eller anmälan.

Polisens prövning av ärenden om ojffentliga tillställningar

Polisens tillståndsprövning när det gäller offentliga tillställningar

avser

frågor om trafiken och den allmänna ordningen och säkerheten. Den

innebär t.ex. en prövning av anordnarens kvalifikationer, lokalens lämplighet, trafikförhâllandena, brandfaran m.m. Ansökan kontrolleras enligt följande:

ansökningsavgift enligt avgiftsförordningen dvs. polisens rätt att -

ta ut en avgift för sin handläggning av tillstândsärendet

tillstånd, anmälan, fritt platsen offentlig, detaljplan m.m. tidpunkt -

ansvarig

underskrift. -

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Polisen har rätt att förelägga den som anordnar en tillställning att

lämna uppgifter. Polisen har däremot inte någon skyldighet, som t.ex.

vid tillståndsprövning för nyttjande av offentlig plats se nedan, att

hämta in yttranden från kommunen. Yttranden tas dock vanligtvis in

internt: från chefen för ordningspolisen eller motsvarande

externt: från miljö- och hälsoskyddsnämnden, räddningstjänsten, socialtjänsten och, när det behövs, från någon annan.

Därefter sker prövningen enligt detta schema:

Föreligger inte några hinder, får beslut meddelas enligt delegering i lokal arbetsordning. Föreligger ett hinder, skall sökanden underrättas om detta och ges tid för komma in med yttrande. Ändrar sig sökanden så att att ett hinder inte längre föreligger, beviljas tillstånd.

Ändrar sig inte sökanden, meddelas i stället ett avslagsbeslut.

Sökanden underrättas om hur man överklagar beslutet.

Länsrätten överprövar avslagsbeslutet.

Användning av ojfentliga platser

En offentlig plats inom detaljplanelagt område eller en plats som

kommunen enligt 1 kap. 2 § ordningslagen jämställt med en sådan plats får bara med Polisens medgivande användas på ett sätt som inte

stämmer överens med det ändamål platsen upplåtits för eller som

som inte är allmänt vedertaget.

Typfall anordningar som inkräktar den offentliga platsen och

därför kräver tillstånd är:

kiosker, korvstånd, glasstånd lotteristând trottoarserveringar

cykelställ

annonspelare montrar och skyltar containrar och avfallsbehållare.

Man behöver inget tillstånd för försäljning salutorg eller liknande

platser är upplåtna som allmänna försäljningsplatser.

som

I princip kan säga att verksamhet är naturlig för det

man en som aktuella områdets karaktär är tillständsfri.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Tillstånd till att använda en offentlig plats behövs inte heller om

platsen bara tas i anspråk tillfälligt några timmar och i obetydlig

omfattning ytan och utan att inkräkta någon annans tillstånd. Det gäller exempelvis gatuarbeten och en kortare tids uppställning av fordon. När det gäller kringföringshandel, skall en helhetsbedömning göras när det är fråga om ett stort antal försäljare på en begränsad plats, t.ex. på en gågata.

Polisens prövning av ärenden om användning offentlig plats av en

Polisens prövning av en ansökan om användning av en offentlig plats avser frågor kring trafik och allmän ordning och säkerhet. Ansökan kontrolleras enligt följande:

ansökningsavgift enligt avgiftsförordningen -typ av upplåtelse platsen offentlig, detaljplan m.m. tidpunkt ansvarig underskrift. -

Finns därvid inget hinder, skall polismyndigheten hämta in yttrande från kommunen. Avstyrker kommunen, får tillstånd inte meddelas vetorätt. Om kommunens yttrande är förenat med villkor, får tillstånd meddelas bara om det förenas med dessa villkor. Kommunens beslut att avstyrka eller tillstyrka en ansökan får bara överklagas i den ordning som gäller för kornmunalbesvär, dvs. ingen efterföljande sakprövning eller lämplighetsbedömning av beslutet utan bara en laglighetsprövning för närvarande kammarrätten jfr dock prop. 199495:27. Om polismyndighetens beslut att avslå en ansökan föranleds av att kommunen utövat sin vetorätt, får polismyndighetens beslut inte överklagas. Kommunen skall inte höras, om det är fråga om mark som förvaltas av någon annan än kommunen eller annan kvartersmark än sådan som är avsedd för hamnverksamhet och som är avsedd att tas i anspråk

enligt nyttjanderättsavtal med kommunen se 3 kap. 2 § andra stycket

ordningslagen. Polismyndigheten behöver inte höra med några andra markägare än kommunen om deras inställning till nyttjandet. Innan frågan avgörs av myndigheten, hämtas dock som regel in ett

internt yttrande från chefen för ordningspolisen eller motsvarande.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Om inget hinder föreligger, fattas ett beslut om tillstånd av polis-

myndigheten enligt delegation ilokal arbetsordning.

Om hinder föreligger, underrättas sökanden om hindret och ges tillfälle sig inom viss tid. Ändrar sig inte sökanden, samtidigt att yttra avslås ansökningen. Sökanden får besked om hur man överklagar länsrätten. Ändrar sökanden sin ansökan så att hinder inte längre föreligger, fattas ett beslut tillstånd. Om frågan om hinder föreligger eller inte om är oklar efter ändringen, skall kommunen höras på nytt. Har kommuställt villkor för tillståndet, skall dessa ingå i tillståndsbenen upp slutet.

Våra skäl

Vi inga möjligheter att föra över några ärenden om allmänna

ser

sammankomster till handläggning vid medborgarkontor.

Enligt vår mening bör däremot enklare ärenden om tillstånd till en

ojfentlig tillställning i vissa fall kunna handläggas vid ett medborgar-

kontor. Det gäller sådana tillställningar som inte kräver särskilda

insatser för ordningshâllning polis eller ordningsvakter och där

genom

serviceaspekterna för allmänheten överväger. Exempel på sådana

tillställningar är mindre danstillställningar i föreningslokal eller en bystuga. Gränsdragningen kvalificerade tillställningar är dock svår mot mera att göra; restriktiv tolkning bör därvid tillämpas i tvivelsmâl. en

Polismyndigheten skall givetvis ha ett avgörande inflytande över tillståndsgivningen, och skall ta över alla tveksamma ärenden.

Även anmälan offentlig tillställning bör kunna tas emot en om en

vid ett medborgarkontor. Det rör sig här om tillställningar som generellt sett inte orsakar olägenheter från ordningssynpunkt. Syftet

med anmälan är att polisen skall få kännedom tillställningen och om

vid behov kunna meddela ordningsföreskrifter eller vidta andra

åtgärder. En anmälan tas emot vid ett medborgarkontor bör som

därför alltid sändas vidare till polismyndigheten. I förarbetena till såväl allmänna ordningsstadgan som ordningslagen har frågan vilken myndighet närmast kommunen eller polis-

om -

myndigheten skall meddela tillstånd att ta i anspråk en allmän

- som

eller offentlig plats tilldragit sig stor uppmärksamhet. I motiven till allmänna ordningsstadgan anför föredraganden sålunda

prop. 1956:143 s. 83 f.:

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Vid övervägande de skäl, åberopats för de olika ståndav som

punkterna i denna fråga, har jag kommit till den uppfattningen, att den lämpligaste lösningen är att låta avgörandet tillkomma

polismyndigheten men samtidigt tillerkänna vederbörande kommunala myndighet vetorätt. Om polismyndigheten sålunda finner att en ansökan om tillstånd att ta i anspråk allmän plats på sätt här avses med hänsyn till ordningssynpunkter och trafikförhâllanden icke kan bifallas, bör polismyndigheten vägra tillstånd. Finner däremot polismyndigheten att nämnda synpunkter hinder mot ur

bifall icke möter, skall det åligga polismyndigheten att höra den

kommunala myndighet, kommunen bestämt, och, denna som om myndighet avstyrker ansökan, skall polismyndigheten icke äga meddela det sökta tillståndet. Tillstyrkes ansökan bör tillstånd givetvis lämnas. En sådan ordning för ärendenas handläggning synes mig tillgodose såväl synpunkten att kommunen bör ha viss självbestämrnanderätt som de polisära Synpunkterna.

En motsvarande ordning valdes även för ordningslagen, även om röster höjdes för att kommunen borde ta över ansvaret för ärendegruppen. Frågan torde dock inte ha fått sin slutgiltiga lösning, eftersom

Trygghetsutredningen Ju 1993:05 enligt sina direktiv Dir. 1993:37

är fri att överväga en vidgad roll för kommunerna när det gäller

tillstånd till upplåtelse av gatumark och andra liknande frågor. Några förslag härvidlag har ännu inte lagts fram.

Det finns, anser vi inom MBK-utredningen, i och för sig flera skäl för att låta kommunen ta över ansvaret för ärenden ianspråktaganom de av offentlig plats. Kommunen har viktiga uppgifter byggnads-, plan-, miljö- och trafiklagstifningens områden och är dessutom ofta ägare till den mark som Polisens insyn och möjlighet att avses.

påverka tillståndsgivningen kan tillgodoses genom att polismyndigheten på samma sätt som kommunen i dag vetorätt.

- - ges en

Det är emellertid inte vår uppgift att se över om en kommunalisering är möjlig eller ändamålsenlig.

Men om det finns skäl för en kommunalisering, finns det så mycket mer skäl för att låta ärendegruppen i förekommande fall kunna handläggas vid ett medborgarkontor.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

9.1.8 Tillstånd att handha brandfarliga eller explosiva

varor

Vårt förslag: Vid ett medborgarkontor skall i enklare fall kunna ges tillstånd att hantera explosiva varor.

Nuvarande förhållanden

Lagen 1988:868 om brandfarliga och explosiva varor, Förordningen 1988:1145 om brandfarliga och explosiva varor, Prop. 198788:10l.

Allmänt

Lagen 1988 gäller hantering eller import av brandfarliga eller explosiva varor. Dess syfte är att hindra att varorna orsakar bränder eller oavsiktliga explosioner samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av varorna.

Tillstånd m.m.

För att få hantera brandfarliga eller explosiva varor krävs tillstånd. Frågor om tillstånd prövas i fråga om brandfarliga varor av kommunen, i regel genom -

byggnadsnärrmden i samarbete med räddningsnämnden,

i fråga explosiva varor en statlig myndighet, nämligen - om av

polismyndigheten eller Sprängänmesinspektionen.

Ett tillstånd skall i varje fall begränsas till en viss tid och innehålla de villkor kan förutses nödvändiga från brand- och exsom vara

plosionssynpunktundertillståndets giltighetstid. Tillståndsmyndigheten

får det behövs föreskriva eller ändrade villkor under tillom nya

ståndets giltighetstid.

Ett tillstånd får återkallas, bestämmelserna i lagen eller i föreom skrifter meddelats med stöd av denna eller villkor som ställts som -

i tillståndet i något väsentligt avseende inte har iakttagits, eller

upp -det i något annat fall är väsentlig betydelse från brand- eller av explosionssynpunkt.

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

Byggnadsnärrmden skall alltid höra räddningsnänmden chefen för

räddningstjänsten innan den ger tillstånd till förvaring, hantering eller

försäljning av en brandfarlig vara eller ett brandfarligt ärrme. Beslutet

och yttrandet grundas i första hand de handlingar sökanden lämnar in tillsammans med ansökningen om tillstånd. Ett beslutat tillstånd

gäller emellertid först sedan nämnden tillsammans med någon

företrädare för räddningstjänsten företagit syn stället och godkänt detsamma. Någon vandelsprövning sökanden görs inte. För vissa av anläggningar, t.ex. bensinstationer, ställs dock krav på att åtminstone

en person på platsen har en särskild kompetens för uppgiften.

Polismyndigheten skall hämta in sådana uppgifter om sökanden som gör det möjligt att bedöma hans förmåga att handskas med explosiva varor med tillräcklig aktsamhet. Han bör ha tillräcklig kännedom om de regler som gäller vid inköp, transport, förvaring etc. Likaså bör personen känna till de risker som finns vid handhavandet och .hur man undviker dem. Underlag för bedömningen fås genom referensundersökning, kursintyg etc.

Den uppfyller villkoren för godkännande som ansvarig

som arbetsledare eller sprängbas uppfyller även villkoren för tillstånd.

Likaså kan den som har genomgått en grundkurs i sprängteknik till-

sammans med en kortare praktisk erfarenhet eller enbart längre

praktisk erfarenhet av likvärdig hantering ofta få tillstånd. Lantbruksstyrelsen har i samråd med Arbetarskyddsstyrelsen anordnat rikstäckande utbildning för jord- och skogsbrukare.

en

Utbildningen innebär att även Arbetarskyddsstyrelsens kompetenskrav

för behörigheten att vara sprängbas är uppfyllda.

Tillsyn

Sprängämnesinspektionen utövar den centrala tillsynen över efter-

levnaden av lagen och de föreskrifter och villkor som meddelats av med stöd av den. På det lokala planet utövas tillsynen i fråga brandfarliga av den eller de nämnder i kommunen - om varor

som svarar för räddningstjänsten och i fråga om explosiva varor av polismyndigheten.

-- En tillsynsmyndighet har rätt att få de upplysningar och handlingar behövs för tillsynen, likaså rätt till tillträde till de områden, som lokaler och andra utrymmen används i samband med hanteringen som av brandfarliga och explosiva varor.

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

Den får vidare meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller de föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd lagen skall efterlevas. Ett sådant beslut får förenas med vite. av

Avgifter

Avgifter för de kommunala myndigheternas verksamhet enligt 1988 års lag beslutas av kommunen.

På de statliga myndigheternas verksamhet tillämpas avgiftsför-

ordningen 1992: 191.

Ansvar

Den uppsåtligen eller av grov vårdslöshet bryter mot t.ex. som föreskrifterna i ett tillstånd döms enligt lagen till böter eller till fängelse i högst ett år.

Sekretess

Tystnadsplikt gäller. Det innebär att den som tagit befattning med ett

ärende i 1988 års lag inte obehörigen får röja eller utnyttja som avses

vad han därvid erfarit nâgonsaffárs- eller driftsförhállanden.

om I det allmännas verksamhet enligt lagen tillämpas i stället SekrL.

Överklagande

Ett beslut tillstånd kommunal nämnd överklagas hos

om av en länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos kammarrätten.

Sprängämnesinspektionen får överklaga nämndens beslut om tillstånd.

Polismyndighetens beslut om tillstånd får överklagas hos Sprängäm-

nesinspektionen. Inspektionens beslut får inte överklagas. Sprängärnnesinspektionens beslut i tillståndsärenden, som inspektionen har prövat första instans, får överklagas hos kammar-

som rätten.

Åirerzdegrupper ;ned myndighetsutövning SOU l995:6l

Våra skäl

Kommunen har viktiga uppgifter byggnads-, plan- och miljölagstiftningens områden och ansvarar dessutom för räddningstjänsten. Kommunen har också redan i dag ansvaret för tillståndsprövningen i fråga om hantering av brandfarliga ämnen. När det gäller de brandfarliga varorna eller ämnena gäller att ett tillstånd inte kan meddelas och börja gälla enbart på de handlingar och andra uppgifter som sökanden åberopar. Företerädare för den beslutsansvariga nämnden och för räddningstjänsten måste nämligen efter ett tillståndsbeslut, för att det skall få tillämpas, företa syn på stället och godkänna detsamma. Det gäller även enklare ärenden, t.ex. om någon under en tid kanske i samband med en ransonering eller av något annat skäl önskar förvara en större mängd bensin i ett förråd eller i ett garage. Tillståndspliktig volym är, när det gäller bensin, 50 liter eller mer. Att en syn måste ske platsen för förvaringen gör att även enklare tillståndsärenden inte passar in i en medborgarkontorsverksamhet. Vi avstår därför från att föra fram förslag i fråga om ärenden som rör brandfarliga varor. När det gäller ärenden om explosiva ämnen kan som exempel på enklare fall av tillstånd till innehav m.m. nämnas ansökningar från sådana jord- eller skogsbrukare som har gått i genom den särskilda utbildning som anordnas av Lantbruksstyrelsen i samråd med Arbetarskyddsstyrelsen och som innebär att kompetenskraven för behörigheten att vara sprängbas är uppfyllda. Det kan för denna grupp gälla tillstånd till att t.ex. köpa eller förvara explosiva ämnen. Sådana enklare ärenden bör också kunna handläggas vid ett medborgarkontor. Polisens ansvar för ordning och säkerhet kan tillsgodoses genom att alla tveksamma eller komplicerade ärenden handläggs i samråd med polismyndigheten modermyndigheten.

.Ärendegrupper med myndighetsutövning

9.1.9 Spränglov

Vårt förslag: Vid ett medborgarkontor skall ett platsbestämt tillstånd till sprängning få beviljas i de enklare fall där en sprängplan inte behöver upprättas. Det är fråga om sprängningsarbeten där risken för skador på omgivningen är ringa, t.ex. sprängning av stenar åker eller liknande. Bara den som redan har ett tillstånd till innehav, förvärv och

förvaring av explosiva varor får ges ett sprängtillstånd.

Nuvarande förhållanden

Ordningslagen 1993:1617, prop. 1992931210, Lagen 1988:868 om brandfarliga och explosiva varor,

Förordningen 1988:1145 om brandfarliga och explosiva varor,

Plan- och bygglagen 1987: 10,

Plan- och byggförordningen 1987:383,

Boverkets byggregler BFS 1993:57,

Riksbehörighet för ansvarig arbetsledare Boverkets allmänna råd

1990:1, Arbetsmiljölagen 1977: 1 160, Arbetsmiljöförordningen 1977: 1 166, Arbetarskyddsstyrelsens kungörelser AFS 1986: 14 med föreskrifter om sprängarbete och AFS 1986:17 med föreskrifter om bergarbete, Svensk Standard SS 460 48 66: Vibration och stöt- Riktvärden för sprängningsinducerande vibrationer i byggande.

Allmänt

Enligt 3 kap. 6 § ordningslagen får sprängning inom detaljplanelagt

område inte äga rum utan polismyndighetens tillstånd. Tillstândskravet gäller oberoende av om sprängningen äger rum inomhus, under jord eller utomhus. Kravet gäller också oberoende av om marken är i privat, kommunal eller statlig ägo eller innehav.

Polismyndighetens prövning begränsas till att avse frågan huruvida hinder föreligger med hänsyn till trafiken eller till allmän ordning och

säkerhet 3 kap. 14 § första stycket. Omständigheter och förhållanden som det ankommer någon annan att beakta, Lex. om sprängningen

Ärendegrupper med myndighetsutövning

kan orsaka sanitär olägenhet inte i sig innebär en säkerhetsrisk som

eller ordningsstörning, faller utanför polismyndighetens bedömning.

Uttrycket allmän ordning och säkerhet innefattar en mängd olika

faktorer och omständigheter polismyndigheten skall beakta vid som

tillståndsprövningen, t.ex. graden störning för omgivningen och

av

sökandens personliga lämplighet.

Särskilda krav på kompetens gäller för den som är ansvarig

arbetsledare eller sprängbas. För vissa typer av sprängningar får även

den saknar den teoretiska underbyggnaden godtas som arbetssom ledare, t.ex. för att spränga sten på en åker där risken för skador på omgivningen är ringa.

Tillstånd till innehav, förvärv och förvaring av explosiva varor är

alltid förutsättning för tillstånd till sprängning. en

Tillståndsmyndighet är polismyndigheten i det polisdistrikt där

sprängningen skall utföras.

Här tillämpas bestämmelserna i avgiftsförordningen 1992:191 och i förordningen 1993:1631 avgifter för vissa ärenden enligt

om ordningslagen.

Handlâggningsrutiner

Ansökan tillstånd till sprängning görs på en särskild blankett RPS

om

523.1. Till ansökan skall i vissa fall bifogas sprängplan särskild

en blankett RPS 523.4.

Det är vanligt att sökanden personligen lämnar in sin ansökan till

polismyndigheten.

Polismyndigheten behöver inte göra någon teknisk granskning av sprängplanen. Att den tekniskt uppfyller vad som krävs säkerställs att den har upprättat planen skall ha minst samma genom som kompetens ansvarig arbetsledare. Planen skall ge ett underlag som en

för polismyndighetens bedömning vilka åtgärder som kan anses

av nödvändiga med hänsyn till trafiken samt till allmän ordning och

säkerhet.

En ansökan skall innehålla uppgifter om

är sökande, för vilken tid som tillståndet söks, - vem som inom vilken eller vilka kommuner det skall gälla, -

ändamålet med sprängarbetet,

-platsen för sprängarbetet, byggherre, -

vem som skall utföra sprängarbetet,

-huruvida bygg-, rivnings- eller marklov krävs, sprängplan, -

Ärendegrupper med myndighetsutövning

ansvarig arbetsledare, annan arbetsledare, sprängbas och ersättare

för sprängbas.

För att få uppgift om vilka områden som är detaljplanelagda kontaktas

byggnadsnämnden i kommunen. Det tillståndspliktiga området kan vara utvidgat i en lokal ordningsstadga och i en lokal föreskrift utfärdad med stöd av ordningslagen. Den ansvarige arbetsledarens, annan arbetsledares, sprängbasens och ersättarens för sprängbasen kompetens kontrolleras genom att kräva in kursintyg, praktikintyg och eventuella referenser. Registerslagning i person- och belastningsregistret och centrala

körkortsregistrets belastningsdel görs beträffande sökande som är enskild person, ansvarig arbetsledare, annan arbetsledare, sprängbas och ersättare för sprängbas. Om någon förekommer i ett register, skall

handläggaren rådgöra med beslutsfattaren. I det centrala körkortsregistret tillämpas som huvudregel inte

sekretessbestärrtrnelser. Undantag görs dock för uppgifter om sådana

omhändertaganden som skett med stöd av lagen 1976:511 om

omhändertagande av berusade personer m.m. För sådana uppgifter skall sekretessprövning ske enligt 7 kap. 18 § SekrL. Sekretess gäller

även enligt 7 kap. 15

Person och belastningsregistret är ett polisregister enligt polis-

registerlagstiftningen. Sekretess för uppgifter i registret behandlas i 7 kap. 17 § SekrL.

Remisser

I vissa fall kan behov finnas att hämta in upplysningar och av yttranden från andra myndigheter. Som exempel sådana remissinstanser kan nämnas Räddningsnämnden, Vägverket, gatukontor i kommun, lokalt inom Polisen,

Luftfartsverket, Banverket, SJ, Sjöfartsverket, hammnyndighet, sjöpolis, miljöförvaltning i kommun och byggnadsnämnd samt

sprängsakkunnig.

Avslag eller bifall

En ansökan tillstånd avslås, om en ansvarig arbetsledare eller en om

arbetsledare eller en sprängbas eller en ersättare för sprängbas

annan

inte har erforderlig kompetens och om polismyndigheten inte funnit

skäl att ändå godta vederböranden.

.Ãfrendegrupper med myndighetsutövning

Den avslås också, om vederbörande inte år pålitlig och ordentlig

eller om det i övrigt krävs med hänsyn till trafiken eller till allmän ordning och säkerhet. Tillstånd till sprängning skall utfärdas på särskild blankett RPS 523.2. Polismyndighetens beslut gäller omedelbart, om inte annat beslutas. Enligt 3 kap. 26 § ordningslagen överklagas polismyndighetens beslut till länsrätten.

Våra skäl

Av samma skäl som nyss anförts under 9.1.7 och 9.1.8 anser vi att även vissa ärenden om sprängning bör kunna handläggas vid ett medborgarkontor. En fråga är om ärendegruppen numera har en sådan frekvens annan att det längre är stor idé att föra över den till ett medborgarkontor. Enligt flera polismyndigheters uppfattning har antalet ansökningar sprängningstillstånd minskat drastiskt, sedan ansökningsavgiften om den 1 januari 1994 höjdes från 150 kronor till 750 kronor. Det finns exempel på distrikt där praktiskt taget ingen längre söker spränglov. Antalet utförda sprängningar antas dock knappast ha minskat. Vi lägger dock fram vårt förslag här.

9.2 Socialförsäkringsområdet

9.2.1 Bakgrund

Organisation m.m.

Riksförsäkringsverket RFV är central förvaltningsmyndighet för

socialförsäkringen och anslutande bidragssystem förordningen

1988:1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket, ändrad senast

1994:1295. I verksamhetsområdet ingår lagstiftningen om sjukvårdsersättning,

sjukpenning, föräldrapenningförmåner, ålderspension, förtidspension, efterlevandepension, handikappersättning, särskilda folkpensionsför

mâner, delpension, arbetsskadeförsäkring, bidrag till barnfamiljer

liksom utbetalning av vissa utbildningsförmâner samt dagpenning och

farniljebidrag till värnpliktiga.

SOU 1995 :61 Ärendegrupper med myndighetsutövning

l

Den allmänna försäkringskassan regionalt och svarar lokalt för administrationen socialförsäkringen. av För varje landsting samt för varje kommun, som inte hör till något landsting, skall det finnas allmän försäkringskassa. En allmän fören säkringskassa skall inrätta lokalkontor i den omfattning det bedöms erforderligt 18 kap. 1 § AFL. Enligt Riksförsäkringsverkets föreskrifter skall det finnas ett centralkontor och i varje kommun minst ett lokalkontor. Om det finns fler än ett lokalkontor i kommun, en skall varje lokalkontorsomrâde omfatta eller flera församlingar. I övrigt en ankommer det på försäkringskassans styrelse besluta kontorsatt om nätet RFFS 1987:6. Det är varje försäkringskassa beslutar hur centralkontoren som om skall organiseras. Försäkringskassan beslutar också över lokalkontorens indelning. Lokalkontoren är som regel indelade i sektioner. Vid de mindre lokalkontoren kan sektionerna förenade. Det förekommer också vara att lokalkontoren inrättar filialer. Utgångspunkten lokalkontor är att ett

skall ha en i princip heltäckande försäkringskompetens och

att varje kontor skall ha tillräcklig bärkraft för att med kunnig personal och teknikstöd ge en fullgod service inom hela försäkringen. Principen har emellertid helt nyligen kommit att sättas i fråga med hänsyn till det rådande ekonomiska läget. Vi återkommer till detta längre fram. Riksförsäkringsverket är tillsynsmyndighet över de allmänna försäkringskassorna 18 kap. 2 § AFL.

Uppgifter

En försäkringskassas uppgifter omfattar socialförsäkringen och de anslutande bidragssystemen. Försäkringskassans uppgifter spänner därmed över ett stort fält. Här skall endast kortfattad en beskrivning lämnas. Försäkringskassan beslutar om arbetsförmâgans nedsättning ger rätt till sjukpenning. Försäkringskassan fastställer och betalar ut ersättning för vuxentandvârd till privata och offentliga vårdgivare. Försäkringskassan kan även hjälpa till med rehabiliterande åtgärder i syfte att återge den har drabbats sjukdom sin som av arbetsförmåga och förutsättningarna att försörja sig själv arbete. Under genom eget sådan tid kan också sjukpenning betalas inte nedsättningen ut om av arbetsförmågan antas bli bestående avsevärd tid. I så fall kan en försäkringskassan i stället besluta sjukbidrag till den sjuke. om Bedöms nedsättningen arbetsförmågan bli varaktig, av kan det bli

8 15-0150

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

fråga förtidspension. Förtidspensionen ersätts så småningom av

om

ålderspension. Pensionsförmânerna kan kompletteras med olika inkornstprövade

bidrag, t.ex. bostadstillägg.

i åldern 61-64 år önskar minska sin arbetstid kan beviljas

Den som delpension av försäkringskassan.

Försäkringskassan kan vidare tillerkänna gravida kvinnor havande-

samband med barns födelse kan försäkringskassan

skapspenning. I ett

betala föräldrapenning. Om förälder behöver värda sitt sjuka ut en och därför inte kan arbeta, kan försäkringskassan betala ut barn

tillfällig föräldrapenning.

Försäkringskassan beslutar också barnbidrag, förlängt barnom

flerbarnstillägg bidrag vid adoption och för

bidrag och samt om

adoptivbarn.

beslutar försäkringskassan bidragsförskott och träder Vidare om

fastställt underhållsbidrag inte uppgår tillett visst

därmed in om ett belopp eller inte betalas den är underhållsskyldig. För av som

närvarande prövas i begränsad försöksverksamhet om försäkrings-

en

kassan i framtiden skall ta över kommunernas nuvarande uppgifter vid

fastställande underhållsbidrag till barn. av Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. beslutas också av försäkrings-

kassan. Med tillämpning lagen 1976:380 arbetsskadeförsäkringen av om

kan försäkringskassan besluta sjukpenning, sjukvårdsförmåner,

om livränta och ersättning vid dödsfall. medverkar också vid utbetalningar av olika

Försäkringskassan

andra myndigheter m.fl. beslutar, t.ex. arbetslöshetserförmåner som sättning och kontant arbetsmarknadsstöd.

Aktuella förslag

Statskontoret föreslog i sin MBK-rapport att följande typer av borde kunna erbjudas vid ett medborgarkon-

försäkringskasseärenden

tor:

information utdelning och mottagning av blanketter, Allmän samt

rörande bostadsstöd och bidragsförskott, inkomständring,

ärenden

skattefrågor kopplade till förmåner, sjukanmälningar, för-

vissa

frågningar kvarvarande dagar i föräldrapenning och sjukpen-

om ningens storlek, intyg över utbetald ersättning.

Ålrendegrupper med myndighetsutövning

I Civildepartementets rapport Ds 1993:67 tas dessa exempel lämpliga ärendetyper igen. upp I sitt yttrande över Statskontorets rapport konstaterade RFV att rena expeditionsuppgifter redan i dag utan större svårighet kan föras över till ett kommunalt medborgarkontor. När det gäller information strök RFV under att särskild hänsyn måste tas till riskerna för att felaktiga uppgifter kan leda till skadeståndsanspråk. I övrigt ansåg RFV de föreslagna ärendetyperna så allmänt hållna de innefattade - såväl rena

expeditionsuppgifter som myndighetsutövningsuppgifter att det inte

fanns anledning att närmare kommentera dem. I yttrande över Civildepartementets rapport redovisade emellertid RFV några arbetsuppgifter skulle kunna komma som i fråga för att

föras över från en allmän försäkringskassa till ett medborgarkontor av

den föreslagna kommunala typen. Av de uppgifter RFV föreslog är det bara ärenden om bostadsstöd som synes innefatta moment av

myndighetsutövning. Övriga föreslagna uppgifter saknar myndig-

hetsutövning.

Följande arbetsuppgifter inom sjuk- och föräldraförsäkringsområdet

angavs:

l Att ge en viss allmän vägledning samt lämna och ta emot uppgifter om sjuk- och föräldraförsäkringarna. I svårare fall kan

hänvisning till eller kontakt med rätt person försäkringskassan vara en viktig uppgift för medborgarkontoret. För att kunna utföra uppgifterna fordras tillgång till ADB-register.

2 Att lämna en första information om olika stöd finns i som anslutning till utbildning och rehabilitering hänvisning samt att ge till andra myndigheter som har ett motsvarande i ansvar sammanhanget.

3 Att handlägga resebeställningar för den beviljats utbildsom ningsbidrag.

Följande uppgifter inom pensionsområdet angavs:

Information, vägledning och hänvisning.

Följande uppgifter inom bidragsområdet angavs:

l Mottagande av anmälningar om ändrat utbetalningssätt

anvisning till konto eller ändring konto när det gäller av --

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

barnbidrag, bostadsstöd till barnfamiljer m.fl. och bidragsförskott, underhållsbidrag samt familjebidrag till värnpliktiga.

2 Viss hantering i anslutning till beslut om bostadsbidrag.

Några principer för vårt urval

I de kontakter MBK-utredningen haft med bl.a. medborgarkontoren i

Arjeplog och Främsta har en del förslag lämnats för en generalist lämpliga förvaltningsuppgifter inom försäkringskassans område. Som

exempel kan nänmas att

lämna ut kontrolluppgift om pension verkställa jämkning av skatteavdrag ta emot och registrera ändrad inkomst och lämna ut uppgift om

registrerad inkomst lämna uppgift antalet förbrukade eller kvarvarande för ut om

äldrapenningdagar

lämna historikbild över ersättningsfall ut en

lämna ut intyg över sjukperioder lämna ut kontrolluppgift på annan ersättning än pension lämna uppgift utbetalningar vid förfrågningar om en aktuell

ut om ersättning har betalats ut eller inte utfärda utlandsintyg

De angivna förslagen huvudsakligen utlänmande av uppgifter avser

och omfatta inte myndighetsutövning. I de följande förslagen om

av lämpliga uppgifter för generalist kommer vi att behandla bara en

ärenden ändrat skatteavdrag skattejämkning och om intyg om

om försäkring i Sverige.

När det gäller frågan generalists möjligheter att handlägga

om en

de övriga uppgifterna nämnts, har i vårt lagförslag angett vilka

som

förutsättningar om uppgiften förutsätter tillgång till myndig-

som -

hetens ADB-register i så fall bör gälla. Vi vill dock något kort

-

beröra en del av de föreslagna serviceuppgifterna.

Att lämna muntlig information från bildskärm antalet förbrukade om eller resterande föräldrapenningdagar förekommer dagligen. Uppgiften är enkel upplysningen bör alltid lämnas med förbehåll om att en men

viss fördröjning i uppdateringen kan förekomma och att samtliga dagar

därför inte är redovisade.

Förfarandet med förtryckta inkornstuppgifter m.m. i den själv-

deklarationsblankett Skattemyndigheten lämnar ut medför att det som

Ärendegrupper med myndighetsutövning

inte längre framstår som lika aktuellt att lämna ut kontrolluppgifter om

pension och andra skattepliktiga ersättningar.

Även de nyligen genomförda

förändringarna i fråga om förfarandet för anmälan om ändrad sjukpenninggrundande inkomst medför

att uppgiften att ta emot och registrera sådana anmälningar inte längre framstår som särskilt angelägen att anförtro generalist vid en ett

medborgarkontor. Härtill kommer att registrering sjukpenninggrun-

av dande inkomst bara kan göras det lokalkontor där är av personen

inskriven 3 kap. 13 § AFL. Ändringarna innebär i huvudsak

att en amnälan om ändrad inkomst normalt skall göras i samband numera med ett ersättningsfall. Vid ett ersättningsfall skall dessutom relativt en ingående prövning göras den lämnade uppgiften skall läggas till om grund för ersättningen eller inte. Det är prövning vi i MBKen som

utredningen anser vara alltför komplicerad för en medborgarkontor-

sverksarnhet. Prövningen är dessutom regel förbunden med som överväganden om huruvida andra insatser för den sjuke behöver sättas

in.

Intyg över utbetald sjukersättning eller annan ersättning är emellertid en tjänst som den enskilde ofta efterfrågar bl.a. för att kunna förete för sin ersättningsrätt från a-kassa.

Det är också en uppgift som mycket väl kan anförtros generalist en vid ett medborgarkontor. Vi anser dock med hänsyn till risken för in-

tegritetskränkningar att s.k. historikbilder över samtliga utbetalda ersättningar m.m. inte bör vara tillgängliga för generalist. Det kan

en

visserligen försvåra generalistens intygsgivning att den som begär intyget är osäker på den aktuella anmälningsdagen fungerar som sökord, men en sådan historikbild framstår enligt den bedömning vi

gör som alltför integritetskänslig. Vi håller alltså här fast vid det

restriktiva synsätt som traditionellt tillämpas på uppgifterna i fråga, trots att en del av dem i och för sig kan framstå som tämligen banala. I det lagförslag lämnar har vi också förordat regel begränsar

en som

generalistens tillgång till personuppgifter till enbart sådana han

som

behöver för att kunna utföra tjänsten i fråga.

Enligt de föreskrifter Riksförsäkringsverket meddelat för de lokala

försäkringskassornas verksamhet RFFS 1987:6 skall varje lokalkon-

tor och även ñlialkontor ha en i princip heltäckande försäkringskompetens. l det nu ansträngda ekonomiska läget pågår emellertid

diskussioner inom verket om att låta lokalkontoren inom ett län ha en något varierad kompetens. Som ett resultat denna diskussion kan av

man tänka sig att mindre frekventa ärenden fortsättningsvis kommer att handläggas bara vid vissa kontor, bl.a. för att säkerställa kompe-

tensen hos personalen.

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

De ärenden vi föreslår generalist vid ett medborgarkonsom att en skall få handlägga för försäkringskassans räkning skall således av tor det skälet inte bara enkel beskaffenhet utan också frekventa. vara av

För att kunna utföra uppgifter för en försäkringskassa måste generalis-

ten ha tillgång till kassans ADB-system. Vår utgångspunkt enligt vårt förslag också skall framgå av - som

försökslagen är generalist vid ett medborgarkontor inte skall

- att en

tillgång till andra uppgifter än de han eller hon behöver för att kunna utföra sin arbetsuppgift. Det behörighetssystem som tillämpas inom socialförsäkringsområdet är också uppbyggt på sådant sätt att

tillgång till ADB-systemet kan begränsas genom att handläggaren får

tillgång till vissa transaktionskodef . Det underlättar genomförandet

av våra förslag.

9.2.2 Bostadsbidrag till barnfamiljer

Vårt förslag: Beslut bostadsbidrag till barnfamiljer skall i om

enklare fall kunna fattas en generalist vid ett medborgarkontor.

av

Nuvarande förhållanden

Lagen 1993:737 om bostadsbidrag

Bostadsbidragsförordningen 1993 2739 Riksförsäkringsverkets föreskrifter RFFS 1993:7 om bostadsbidrag Riksförsäkringsverkets föreskrifter RFFS 1993:8 om beräkning av

bostadskostnad

Bostadsbidrag är inkomstprövat bidrag lämnas både till barnfaett som miljer och till barn. För att få bostadsbidrag måste den personer utan sökande bo och vara folkbokförd i Sverige. Bostadsbidrag till barnfamiljer består dels ett särskild bidrag för av hemmavarande barn varierar med antal barn i familjen, dels ett som bidrag till kostnaderna för den bostad där sökanden är bosatt. Makar, sambor och ensamstående barn får bara bidrag till bostadskostutan naden. Storleken bostadsbidraget är beroende av 1 hushållets sammansättning,

2 den bidragsgrundande inkomsten och

3 bostadskostnaden.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Ett beslut om bostadsbidrag gäller normalt tills vidare om inte

särskilda skäl talar för en begränsad tid. De bidragsgrundande

förhållandena uppdateras sedan fortlöpande att den får genom som bidrag anmäler ändrade förhållanden till försäkringskassan och ansöker om ändring av bidraget. Uppdatering sker också genom efterkontroll av försäkringskassan. Det ankommer på den handläggande tjänstemännen att ta ställning till ett flertal frågor i samband att hushållets sammansättning skall bestämmas. För hushåll utan barn, dvs. två makar, två sambor eller endast en person är uppgiften förhållandevis enkel. Gruppen bamfamiljer behöver dock, med hänsyn till att bidragets storlek varierar, delas in i 1 barnfamiljer med hemmavarande barn och 2 barnfamiljer med barn tidvis boende hemma.

Avgörande för den frågan är t.ex. vid gemensam vårdnad barnet

var är folkbokfört. I andra fall än vårdnad är bl.a. vårdnaden gemensam och det varaktiga sammanboendet avgörande faktorer. Det finns fler faktorer att ta hänsyn till exempelvis vid skolgång och vård utanför

hemmet och vid familjehemsvistelse. Sättet att beräkna inkomst vid prövning rätt till bostadsbidrag

av ses för närvarande över. Enligt nuvarande regler skall dock prövningen

av den bidragsgrundande inkomsten göras mot den aktuella inkomsten

beräknad för 12 månader framåt och inte som tidigare mot den

taxerade inkomsten året före bidragsåret. Förvärvsinkomsten, dvs.

inkomst av tjänst och näringsverksamhet, skall med vissa undantag

beräknas efter samma grunder som enligt kommunalskattelagen.

Inkomst av kapital skall i huvudsak beräknas efter samma grunder som enligt lagen om statlig inkomstskatt. På försäkringskassan ankommer

det att bedöma rimligheten av sökandens inkomstuppgifter genom att

exempelvis jämföra med tillgängliga uppgifter om sökandens taxerade

inkomst, från sökandens sjukpenninggrundande inkomst eller i

förekommande fall med uppgifter från pension. Till varje sökandes förvärvsinkomst skall läggas vissa övriga inkomster som sökanden kan ha, t.ex. sjöinkomst och studiemedel i form av studiebidrag. I en del fall får också hushållets förmögenhet

beaktas vid bestämmandet av bostadsbidraget.

Bostadskostnaden beräknas på skilda sätt för olika boendeforrner. I fråga om en hyrd bostad är bostadskostnaden den avtalade månads- eller årshyran inklusive uppvärmningskostnader. Obligatoriska avgifter som ingår i den avtalade hyran räknas också som en del av

hyreskostnaden om de gäller alla hyresgäster. För s.k. kallhyra

tillämpas vissa schabloner vid beräkningen.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

För bostadsrätt är bostadskostnaden den föreningen fastställda en av årsavgiften inklusive kostnader för uppvärmning. Har lån tagits för förvärv bostadsrätten får 70 procent av räntekostnaden tas upp som av bostadskostnad bostadsrätten har lämnats som pant för lånet och om kan tas i mät vid utebliven betalning. Beträffande obligatoriska avgifter, kostnader för uppvärmning m.m. gäller samma regler som för en hyrd bostad. Som bostadskostnad för ett eget småhus inrättat bostad för en som familj räknas 70 procent räntor lånen i fastigheten efter avdrag av för räntebidrag samt 70 procent tomträttsavgälden, fastighetsskatten av och driftskostnaderna. Beräkningen driftskostnader görs enligt en av schablon. För ett småhus lantbruksenhet och för bostad i andelshus en en eller i flerfamiljsfastighet samt för fri bostad gäller särskilda en egen beräkningsgrunder. Den beräknade bostadskostnaden skall minskas i en del fall, t.ex. när bostaden hyrs möblerad eller hyrs i andra hand och hyran är uppenbart för hög eller när ett eller flera rum hyrs ut till inneboende eller när näringsverksamhet bedrivs i bostaden och likande situationer. Sedan väl handläggaren tagit ställning till vilka belopp som skall läggas till grund för rätten till bostadsbidrag, sker beräkningen. Den är konstruerad på olika sätt för barnfamiljer och för hushåll utan barn. Beräkningen är förhållandevis komplicerad. I rutinen ingår emellertid datorstöd. Det innebär att handläggaren kan inskränka sin prövning till de bidragsgrundande faktorerna. Själva beräkningen av bidraget sker maskinellt, varefter ett beslut skrivs ut automatiskt. Beslutet undertecknas inte. Enligt vad utredningen har hämtat in, är det förhållandevis vanligt sökanden preliminärt besked bidragets storlek redan vid att ges ett om ansökningstillfället, med förbehåll att det gäller bara om de men om uppgifter sökanden har lämnat godtas. För utredning och kontroll ärenden om bostadsbidrag kontrolleav

bostadsbidragsregistrets personuppgifter, uppgifter om bostadskost-

ras

nad och inkomster med pensions- och sjukförsäkringsregistret samt

med centrala studiestödsnämndens register. Hur handläggs då ett enkelt bostadsbidragsärende med hjälp av datorstöd Det behövs fem transaktioner fyra om det inte är fråga om en barnfamilj för att fatta beslut i ett bostadsbidragsärende när sökanden

bor i en hyreslägenhet. Den första transaktionen är registrering. Kontroll görs mot

en ren försäkringskassans register. Bara ansökningar från personer som tillhör det aktuella lokalkontoret kan därmed registreras.

Äirendegrupper med myndighetsutövning

Den andra transaktionen innefattar registrering av beräknad inkomst. Någon kontroll andra register mot sker inte. Den tredje transaktionen innebär registrering en av barnens person nummer och om barnet är ett s.k. umgängesbarn. Kontroll görs mot

försäkringskassans bidragsregister för

att se om sökanden uppbär

barnbidrag för barnet eller inte.

Den fjärde transaktionen är registrering

en av hyresuppgiften. Den femte transaktionen är själva beslutet

som beräknas maskinellt. Handläggaren skall bara lägga in från vilken tidpunkt beslutet gäller. På handläggaren ankommer det att göra

en rimlighetsbedömning,

vilket innebär att denne måste ha viss känsla för en vad som är ett realistiskt belopp.

Våra skäl

Bostadsbidrag till barnfamiljer mil. bestäms bidragsgrundande

av tre faktorer: hushållets sammansättning, den bidragsgrundande inkomsten och bostadskostnadens storlek.

De uppgifter som sökanden lämnar beträffande de bidragsgrundande

faktorerna skall kontrolleras handläggaren, av innan beslut fattas. Denna kontroll kan både omfattande och komplicerad vara och även kräva stor kännedom de bestämmelser om som reglerar rätten till

bostadsbidrag.

Även till

ett synes okomplicerat bostadsbidragsärende kan innehålla

sådana uppgifter endast handläggare som en som är väl insatt i reglerna för bostadsbidrag kan bedöma på riktigt ett sätt. Det finns emellertid hel del situationer där någon en närmare prövning av de uppgifter sökande lämnar inte framstår som befogad. Hushållets sammansättning kan visserligen i del fall innebära en att handläggaren måste ta ställning till del komplicerade frågor en som rör barnets vistelse. Han eller hon måste också i många fall vara uppmärksam sådana faktorer barnens ålder nära 18 år som och eftersom det är fråga s.k. löpande bidrag om i vissa fall tidsbe- gränsa beslutet eller bevaka det.

Den uppgivna bidragsgrundande inkomsten, särskilt det när är fråga inkomst från näringsverksamhet, innebär inte heller alltid ett enkelt ställningstagande. De inledande åtgärder skall genomföras som innan en närmare utredning om den uppgivna inkomsten får påbörjas är ändå förhållandevis enkla. Det gäller då bara göra jämförelse att en mot

taxeringen och mot den sjukpenninggrundande inkomsten. Det

är först om en utredning framstår som behövlig det blir komplicerat och som tidsödande. Som regel fordrar sådan utredning en också hjälp från

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Även här kan det, när inkomstförhållandena av

skattemyndigheten.

framstår osäkra, finnas anledning att tidsbegränsa olika skäl som

beslutet. bostadskostnaden framstår förhållandevis enkelt Att fastställa som fråga hyresrätt, bostadsrätt och småhus inrättat ide fall där det är om två familjer. För kontrollen finns underlag i bostad för en eller som

och hyresavi, bostadrättsbevis och avgiftsform av hyreskontrakt pantsättning och skuldebrev samt debitering samt uppgift om

För övriga boendeformer framstår dock

fastighetstaxeringslängd m.m.

inte prövningen som lika enkel.

bostadsbidrag till barnfamiljer bör därför inte i alla fall Beslut om

vid medborgarkontor. Beslutanderätten få fattas av en generalist ett

vi begränsas till de enklare fallen. bör i enlighet med vad nyss sagt datorstöd kunna fattas beslut bostads-

Det bör med tillgängligt om samband med ansökningstillfället, alltså över disk.

bidrag i omedelbart vi i MBK-utredningen bedömer det, med Förfarandet bör därför, som

kunna handläggas generalist vid ett

fördel i de enklare fallen av en

medborgarkontor. Även beslut bör kunna anförtros generalist under tidsbegränsade en

angivna förutsättningar. nu kontinuerligt omprövas förhållandena Nu angivna beslut skall om

regel mycket enkel beskaffenändras. En sådan omprövning är som av den uppbär bostadsbidrag het. Den kan t.ex. ha sin grund i att som hyra i någon riktning med stöd av en hyresavi. I ett

anmäler ändrad

handläggaren bara mata in den nya uppgiften i

sådant läge behöver beslut. Även sådana ärenden systemet och begära utskrift av ett nytt

lämpliga att kunna anförtro en generalist. anser vi givetvis vara

9.2.3 Bostadstillägg till pensionärer

bostadstillägg till pensionärer skall i

Vårt förslag: Beslut om

fall kunna fattas generalist vid ett medborgarkontor.

enklare av en

Nuvarande förhållanden

1994:308 bostadstillägg till pensionärer

Lagen om

tillämpningen lagen 1994:308 om Förordningen 1994:1193 om av bostadstillägg till pensionärer

.Ärendegrupper med nzyndighetsuzävning

Riksförsäkringsverkets föreskrifter RFFS 1994:21 till förordningen

1994:1193 om tillämpningen lagen 1994:308

av om bostadstillägg

till pensionärer Riksförsäkringsverkets föreskrifter RFFS 1994:35 inkomstbeom räkning enligt lagen 1994:308 bostadstillägg till pensionärer om

Bostadstillägg och hustrutillägg för pensionärer är inkomstprövade

förmåner som beror på bostadskostnaden och inkomsten. Hustrutillägg kan hustrun till pensionär få hon har fyllt 60 år en om och är född 1934 eller tidigare och själv inte har ålders- eller förtidspension. För rätt till hustrutillägg krävs vidare makarna har varit att gifta i minst fem år. De uppgifter som skall lämnas motsvarar i huvudsak vad gäller som för bostadsbidrag. Som huvudsakliga villkor gäller i fråga att personen skall vara bosatt i Sverige samt ha ålderspension, förtidspension, omställningspension, eller särskild efterlevandepension enligt LAF. Bostadstillägget skall svara för del pensionärens bostadskostnad av och lämnas bara för den bostad i vilken pensionären har sitt huvudsakliga boende permanentbostaden. Som permanentbostad räknas även en bostad i sk. särskild boendeformer. Bostadstillägg lämnas med 85 procent bostadskostnaden av per månad av den del överstiger 100 kronor inte 4 000 kronor. som men Storleken av bostadstillägget år inledningsvis antytts beroende som av pensionärens årsinkomst. De uppgifter skall lämnas vid som en ansökan motsvarar i huvudsak vad gäller vid ansökan som en om bostadsbidrag.

Våra skäl

Bostadstillägg till pensionärer baseras den inkomst och den bostadskostnad pensionstagaren har. Beräkningen sker vi som som redan sagt när det gäller bostadsbidraget utifrån förhållandevis ett komplicerat regelverk. Den bidragsgrundande inkomsten bestäms med utgångspunkt i de faktiska inkomsterna vilket innebär vissa kontroller och bedömatt ningar måste göras. Detta gäller också vid fastställandet bostadsav kostnaden. Många ärenden är emellertid förhållandevis enkel beskaffenhet av och bör därför av samma skäl vi anfört när det gäller bostadsbisom draget kunna anförtros generalist vid medborgarkontor. en ett

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Hit räknas givetvis också ärenden omprövning av bostadstill-

om på grund ändrade bostadskostnader. Dessa ärenden är av den ägget av enklaste beskaffenhet. De innebär inte annat än en ren inmatning av

förändrad bostadskostnad. en

9.2.4 Intyg rätt till sjukvårdsförrnâner

om

Vårt förslag: Intyg E lll eller motsvarande intyg om rätt till

sjukvârdsförmâner vid tillfällig vistelse i en medlemsstat skall i enklare fall kunna utfärdas generalist vid ett medborgarkon-

av en

tor.

Nuvarande förhållanden

bosatt i Sverige och inskriven i försäkringskassan och Den som är utomlands för kortare tid, t.ex. semester, kan ha rätt att reser en villkor det landets medborgare. I vilka

få akut sjukvård samma som

länder detta gäller beror de avtal Sverige har ingått. som

EG:s regler socialförsäkring gäller för den som blir sjuk i ett

om

gäller också enligt EES-avtalet för den blir EU-land. EU-reglerna som sjuk i EES-land, dvs. Island, Liechtenstein eller Norge.

ett EG-reglerna omfattar svenska medborgare eller medborgare i ett

EUEES-land vissa statslösa och flyktingar. De gäller annat samt

också för familjemedlemmar till sådana personer.

Norden det tillräckligt att är försäkrad i Sverige Inom är man medborgarskap för att EG-reglerna skall gälla.

oavsett

omfattas EG-reglerna är bosatt i Sverige, kan Den som inte av men ändå ha rätt till vissa förmåner enligt de konventioner Sverige har med alla EUEES-länder utom Belgien, Irland och Liechträffat tenstein.

har träffat avtal sjukvârdsförmåner med en del

Sverige även om länder utanför EUEES-omrâdet.

För försäkrad skall kunna del av de sjukvårdsfönnâner som

att en EU-reglerna eller de olika avtalen krävs att han eller hon omfattas av förete särskilt intyg. Inom EUEES går intyget under namnet kan ett I övriga fall dvs. för närvarande Algeriet, Australien, E 111. -

Estland, Polen och Ungern kallas det för Intyg om sjukför-

i Sverige. Den saknar ett sådant intyg

säkringstillhörighet som

få betala hela vårdkostnaden vid själva vårdtillfállet. riskerar att

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Försäkringskassan lämnar de intyg behövs. Intyget skall utvisa som att man är försäkrad i Sverige och att Sverige är ansvarigt för

vârdkostnaderna utöver eventuell patientavgift.

en

För intygsgivningen har försäkringskassan datorstöd. Av tillgängliga registeruppgifter framgår medborgarskap. Medborgarskapet

personens styr sedan valet av intygsblankett. Utskriften sker maskinellt.

Våra skäl

Intygsgivningen är förhållandevis enkel. Vad skall konstateras är som

om personen i fråga är svensk medborgare, EUEES-medborgare, familjemedlem till en EUEES-medborgare eller medborgare.

annan E 111 eller motsvarande intyg bör därför kunna utfärdas av en generalist vid ett medborgarkontor.

9.3 Skatteförvaltning, exekution

3 1 Bakgrund

.

Skattemyndighetens organisation och uppgifter

Den regionala skatteadministrationen var tidigare del länsstyrelen av År 1987 bildades fristående

sen. länsskattemyndigheter med Riksskatteverket RSV som chefsmyndighet. På lokal nivå farms lokala skattemyndigheter. Den l januari 1991 sammanfördes länsskattemyndigheten och de lokala skattemyndigheterna i länet till myndighet

en gemensam -

skattemyndigheten. Det finns 24 skattemyndigheter, en i varje län. Dessa är delade i

enheter och i lokala kontor.

I varje län finns ett länsskattekontor, som ansvarar för frågor

om skatter, socialavgifter och pensionsgrundande inkomst för de största

företagen i länet och deras delägare. Det kontoret också för

svarar

ärenden som rör andra skattebetalare med komplicerade inkomst- och förmögenhetsförhållanden. Länsskattekontoret har också hand

om

specialrevisioner och branschkartläggningar för redovis-

samt svarar

nings- och bokföringsfrågor i länet.

På länsnivån finns också enheter för administration och ADB-stöd samt rättsenheter.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Det finns dessutom ett eller flera lokala skattekontor i varje län. De lokala skattekontoren för närvarande sammanlagt 131 i hela landet för alla frågor skatter, socialavgifter och pensionssvarar om -

grundande inkomst för löntagare, små och medelstora företag samt

deras ägare. Sedan den l juli 1991 svarar de lokala skattekontoren

också för alla typer av beslut i folkbokföringsärenden. De lokala kontoren är vanligen uppdelade i en eller flera personoch företagssektioner. Personsektionen svarar för frågor som rör löntagare, för fastighetstaxering och för folkbokföring. Företagssektio-

för frågor rör mindre och medelstora företag och deras nen svarar som delägare. Utöver de nämnda lokala skattekontoren finns det också ett nu Särskilt skattekontor med hela landet verksamhetsfält när det som

gäller punktskatter m.m.

Kronofogdemyndighetens organisation och uppgifter

Den har fordran eller ett annat anspråk på någon annan har

som en rätt till samhällets hjälp, den som skall fullgöra skyldigheten om

gäldenären inte gör det frivilligt.

Kronofogdemyndigheten KFM, är den s.k. verkställande som

myndigheten, kan hjälpa till med detta. Både statliga myndigheter, kommuner, privatpersoner och företag kan i egenskap av fordringsägaborgenärer vända sig dit. För verkställighet krävs i allmänhet att

re sökanden har exekutionstitel domstols dom eller motsvarande. en -

När det gäller betalningsanspråk inte är tvistiga kan kronofog-

som

demyndigheten meddela verkställbart avgörande i form av utslag

ett

i mâl om betalningsföreläggande. Det finns 24 kronofogdemyndigheter i varje län. De har i sin

- en tur 109 kontor och mindre stationeringar.

Kronofogdemyndigheterna är indelade i åtta samverkansomrâden. I varje område är kronofogdemyndighet utsedd till samordnings-

en

myndighet. Med hänsyn till de olika myndighetsuppgifterna är en kronofog-

demyndighet som regel indelad i en betalningsföreläggandeenhet, en

enhet för tillsyn i konkurs, en försäljningsenhet, en specialindrivnings-

enhet och eller flera fältenheter. en

Ärendegrztpper med nzyrzdighetsutövning

Aktuella MBK-förslag

Statskontoret föreslog i sin MBK-rapport att följande uppgifter inom skatte-, folkbokförings- och exekutionsområdena lämpliga i var en medborgarkontorsverksamhet:

att på skatteområdet lämna allmän information, lämna ut blanketter samt fungera som ett auktoriserat inlämningställe för deklarationer, medge anstånd med att lämna deklaration, tillhandahålla öppna frågor i skattesystemet, lämna allmän service avseende taxeringsmeddelanden eller skattsedlar inklusive upplysningar om någons taxeringen och göra skatteberäkningar att inom folkbokföringsområdet utfärda personbevis, registrera spärr för direktreklam och markera tilltalsnamn att exekutionsområdet lämna ut broschyrer och en del blanket- ter, t.ex. för ansökan om betalningsföreläggande

I Civildepartementets rapport Ds 1993:67 återges i huvudsak samma

uppgifter som lämpliga för ett medborgarkontor.

I sitt yttrande över Statskontorets rapport motsatte sig emellertid RSV att uppgifter som innebär myndighetsutövning inom folkbokförings-, skatte- och exekutionsområdena förs över till ett medborgarkontor. RSV anförde bl.a. att det i en MBK-miljö torde vara svårt när det gäller ifrågavarande slag av uppgifter att kunna upprätthålla en tillräcklig kompetens i såväl rättsligt, administrativt som tekniskt hänseende, särskilt mot bakgrund av den relativt höga förändringstakt som kännetecknar de aktuella myndighetsområdena, att nuvarande Sekretessregler inte tillåter någon annan myndighet i vissa fall inte ens ett annat lokalt skattekontor inom samma skattemyndighet tillgång till skatte- och folkbokföringsregistren, att uppgifterna torde bli av sällankaraktår i en MBK-miljö och att det dessutom inte i något fall krävs av medborgaren att denne personligen besöker myndigheten för att hans eller hennes ärende skall kunna initieras. RSV uttalade därvid att anståndsbeslut, personbevis, direktreklamspärr och tilltalsnamnsmarkering inte någonsin kunde lämnas över till

ett medborgarkontor. Övriga uppgifter kunde däremot lämnas över i

den mån de inte fordrar tillgång till skatteregistret. I sitt yttrande över Civildepartementets rapport 1993 vidhöll RSV sin nu redovisade inställning i fråga om lämpliga ärendetyper i en MBK-miljö enligt den föreslagna modellen. RSV pekade också en

Ärendegrupper med myndighetsutövning

del sekretessfrågor särskilt mot bakgrund av att merparten av ärendena hos skatteförvaltningen innebär myndighetsutövning och medför hantering av sekretessbelagt material som kunde medföra problem i denna miljö. En fråga därvid lyftes fram särskilt var förslaget i Civildesom partementets rapport att sekretessprövning vid utlämnande av allmän handling skulle göras vid medborgarkontoret. Detta stred enligt RSV

mot den ordning som gäller inom skatteförvaltningen att ett sådant

beslut skall fattas av en tjänsteman i chefsställning. En fråga togs till belysning var sekretessen mellan annan som upp arbetskamrater.

Några principer för utredningens urval

Vi behandlar först exekutionssidan och sedan skattesidan. På kronofogdemyndigheterna arbetar i hög grad integrerat i man den meningen tjänsteman för en viss gäldenär så att av en ansvarar säga med hull och hår. Helhetsbilden av gäldenären och hans eller hennes förhållanden är viktig. Det minskar utrymmet för att utan

påtagliga effektivitetsförluster lägga ut vissa moment i handläggningen

på generalister vid ett medborgarkontor

.

En annan omständighet att ta hänsyn till är att kronofogdemyndig-

hetens verksamhet i stort sett bara innefattar betungande myndig-

hetsutövning. Visserligen är verksamheten i den mån gynnande att en

fordringsägare får hjälp myndigheten med att driva in sin fordran, av samtidigt är den betungande för gäldenären. men Vi lämnar därför inte några förslag det här området. Det utesluter emellertid inte kronofogdemyndighet mycket väl kan att en delta i traditionell samlokalisering och servicesamverkan med andra en

myndigheter. Vi dock inte, med hänsyn till verksamhetens

ser

karaktär, någon möjlighet till att kronofogdemyndighetens personal får ingå i ett personalsambruk med andra myndigheter, när det är fråga uppgifter inkluderar myndighetsutövning eller som kräver

om som

tillgång till de andra myndigheternas ADB-baserade personregister.

När det gäller Skattemyndigheten gör sig givetvis inte samma skäl gällande mot ett samarbete. Det finns emellertid en del andra skäl som

talar mot att personal från andra myndigheter anförtros uppgifter på

skatteförvaltningens omrâde. De starkaste skälen är de som rör sekretessen. De invändningar RSV fört fram har vi redan behandlat i som utredningens allmänna del se närmare avsnittet om sekretess. -

Vi lägger således inte fram något förslag om att en generalist vid ett

. medborgarkontor skall fatta beslut utlämnande av allmänna om

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

handlingar. Det innebär t.ex. att han eller hon inte är behörig att göra registerslagningar i de samverkande myndigheternas register i andra fall än när det framgår av den arbetsuppgift som anförtrotts tjänstemannen. I det följande lämnar vi däremot förslag på en del myndighetsutöv-

ningsuppgifter inom beskattningsomrâdet och folkbokföringsområdet

som vi anser vara lämpliga för en försöksverksamhet, dvs. tillräckligt enkla och frekventa för att kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor, särskilt om samarbetet i medborgarkontoret baseras en traditionell samlokalisering som kompletteras med personalsambruk.

När det gäller myndighetsutövningsuppgifter inom folkbokförings-

omrâdet, vill vi dock redan nu säga att direktreklarnspärr och tilltalsnamnsmarkering är två så sällan förekommande ärendetyper att de därför inte bör komma ifråga för en generalist i en medborgakontorsverksamhet. Det finns som vi i MBK-utredningen ser det också inom skatteområdet en del lämpliga serviceuppgifter innefattande moment av myndighetsutövning, såsom olika slag av bevis eller utdrag, som med fördel kan anförtros en generalist vid ett medborgarkontor. Som exempel kan nämnas utfärdande av utdrag ur skattelängd , bevis om att kvarskatteavdrag inte skall göras, fastighetstaxeringsbevis och

duplettskattsedlar. Samtliga uppgifter fordrar tillgång till skattere-

gistret. Generalistens behörighet kan här ett enkelt sätt begränsas

till enbart de s.k. transaktioner som behövs för att utföra ifrågavarande uppgifter.

9.3.2 Jämkning under inkomståret av preliminär skatt för skolungdom och studerande

Vårt förslag: Jämkning under inkomstâret av preliminär skatt för Skolungdomar och studerande med enbart tjänsteinkomst får beslutas av en generalist vid ett medborgarkontor.

Nuvarande förhållanden

För skolungdom och studerande med tillfällig anställning under ferier och annan ledighet behöver i vissa fall skatteavdrag för A-skatt inte göras. Förutsättningarna är följande:

Ärendegrupper med myndighetsutövning

En arbetsgivare behöver inte göra skatteavdrag om en studerande gör troligt eller om arbetsgivaren kan anta 1 att den studerande kommer att vara bosatt i Sverige under hela inkornståret och 2 att den sammanlagda inkomsten inte kommer att uppgå till 9 000 kronor. En arbetsgivare kan alltså i många fall utan vidare betala ut lönen

utan att göra skatteavdrag. Om arbetsgivaren är osäker, kan han

begära att den studerande skall visa ett beslut om jämkning av skatten för att låta bli att göra skatteavdrag eller göra ett lägre skatteavdrag än skattetabellen visar. skall sökanden länma

I en jämkningsansökan till Skattemyndigheten

en del uppgifter dels om sig själv, dels om inkomsten av tjänst hittills under året och dels om beräknade inkomster av tjänst under resten av året. , I det följande beskriver vi hur handläggning av en ansökan och beslut går till.

I exemplet utgår vi från att sökanden inte har haft någon inkomst

hittills under året och att inkomsten under resten av året beräknas till 12 000 kronor för perioden den 1.6 31.7. - Handläggaren kontrollerar att ansökan är riktigt ifylld, dvs. innehåller uppgifter om fullständigt namn, personnummer, utdelningsadress, ortsadress och telefonnummer samt är underskriven. Därefter transaktionskod 109 i det centrala transaktionsregistret följt av anropas sökandens personnummer. Det dokument som fås upp på skärmen fylls i med beloppen enligt ansökan. Ett förslag till beslut läggs sedan ut bildskärmen. Förefaller förslaget riktigt, ställs markören beslut och sänds. Pâ den bild som då kommer upp på skärmen fylls fälten i enligt följande: inkomst med den aktuella återstående inkomsten, dvs. 12 000 kronor, arbetsgivarens nanm, tilläggstext markeras med siffran vilket medför att beslutet -

begränsas till att gälla den inkomst som uppgetts, dvs. 12 000

kronor, handläggarens kod. -

Därefter ställs markören sänd och ett beslut skrivs ut, som sedan skrivs under av handläggaren och lämnas ut till sökanden.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Våra skäl

Som framgår den beskrivning som nyss har lämnats är det fråga av förhållandevis enkel ärendehandläggning, som dessutom kan om en ske med datorstöd. Handläggning och beslut bör under nu angivna omständigheter kunna utföras generalist vid ett medborgarkonav en tor.

9.3.3 Jämkning under inkomståret av preliminär skatt för

löntagare

Vårt förslag: Jämkning under inkornstâret av preliminär skatt för

löntagare med enbart tjänsteinkomst, reseavdrag och avdrag för räntekostnader får beslutas av en generalist vid ett medborgarkon-

tor.

Nuvarande förhållanden

Ett beslut jämkning preliminär A-skatt innebär att arbetsgivaren

om av

skall göra ett lägre eller högre avdrag från lönen för A-skatt än vad skall göras enligt skattetabell. Syftet är att uppnå en bättre

som armars överensstämmelse mellan preliminär och beräknad slutlig skatt.

Jämkning kan ske i bl.a. följande lägen:

mellan bostad och arbetsplats, A höga kostnader för resor inkomst endast under en del av âret, sidoinkomster det inte görs skatteavdrag för, - som

utgifter för t.ex. skuldräntor, pensionsförsäkring eller periodiskt

understöd.

jämkningsansökan till Skattemyndigheten skall sökanden lämna

I en

del uppgifter dels sig själv bl.a. civilstånd och om ansökan

en om om jämkning har gjorts tidigare för inkornstäret, dels om inkomsten om

tjänst hittills under året bl.a. betald preliminärskatt och bruttolön

av

och dels om beräknade inkomster bruttolön av tjänst under resten av

året. I det följande beskriver vi hur handläggning och beslut av en

ansökan går till. I exemplet utgår vi från att sökanden för tiden 1.1 30.6 har haft inkomst tjänst sammanlagt 50 000 kronor och har betalat 15 en av

325 kronor i preliminärskatt samt att han för resten av året beräknar

inkomsten tjänst till 70 000 kronor. Vi utgår vidare från att avdrag av

ÄOrendegrupper med myndighetsutövning

för resor mellan bostad och arbetsplats med bil kommer att yrkas egen

för 575 mil, att inkomsträntor på vilka skatteavdrag görs redovisas

med l 000 kronor, att skuldräntor redovisas med 10 000 kronor och att det finns en fastighet med taxeringsvärde 391 000 kronor.

Handläggaren kontrollerar att ansökan är riktigt ifylld, dvs. innehåller uppgifter om fullständigt nanm, personnummer, utdelnings-

adress, ortsadress, telefonnummer, civilstånd och ansökan om om jämkning gjorts tidigare för inkomstâret samt är underskriven.

Därefter anropas transaktionskod 109 i centrala transaktionsregistret

följt av sökandens personnummer. Sedan lägger handläggaren upp en s.k. inmatningsbild med uppgift om fastighetsinnehav. Det dokument

som fås upp på skärmen fylls i med tillämpliga koder och beloppen

enligt ansökan. Ett förslag till beslut läggs sedan ut på bildskärmen.

Förefaller förslaget riktigt ställs markören beslut och sänds. På

den bild som då kommer upp skärmen fylls fälten i enligt följande:

eventuell tilläggstext,

-

handläggarens kod,

-

i fältet för särskild beräkningsgrund för nästa år kan fyllas i P

eller ett belopp. P innebär att personen får blankett för särskild en beräkningsgrund som måste fyllas i för nästa år han även då vill om

ha jämkning. Belopp i fältet innebär att personen kommer att få

en

blankett med ett förtryckt förslag till särskild beräkningsgrund nästa år och om han inte är nöjd med förslaget kan han fylla i blanketten och därigenom fâ ett nytt beslut för det kommande året. Är hand-

läggaren osäker om det föreslagna beloppet kommer att riktigt vara

beträffande nästa års inkomster kan handläggaren ersätta beloppet

med P.

Därefter ställs markören på sänd och ett beslut skrivs ut som sedan skrivs under av handläggaren och lämnas ut till sökanden.

Våra skäl

Som framgår av den beskrivning som nyss har lämnats är det även i

fråga om löntagare många gånger fråga förhållandevis enkel om en

ärendehandläggning som dessutom kan ske med datorstöd. Hand-

läggning och beslut bör under angivna omständigheter kunna nu utföras av en generalist vid ett medborgarkontor.

Åirerzdegrujøper ;ned myndighetsurövnirzg

9.3.4 Utdrag ur skattelängdtaxeringsuppgiftsregister

Vårt förslag: Utdrag ur skattelängd eller taxeringsuppgiftsregister bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.

Nuvarande förhållanden

Utdrag ur skattelängd eller taxeringsuppgiftsregister behövs i huvudsak vid ansökningar stipendier och vissa bidrag, om svenskt medom borgarskap samt när vissa försäkringsersättningar skall fastställas. l centrala skatteregistret anropas transaktionskoden 077 följt av sökandens personnummer och taxeringsår. Genom att ställa markören sänd och trycka framställs utdraget maskinellt och är därmed klart för underskrift och utlämnande. Utdrag kan göras från och med taxeringsåret 1991. För tidigare taxeringsår krävs det en manuell avskrift av skattelängden. En avgift 100 kronor tas ut för ett utdrag.

Våra skäl

Ärendena är enkla att handlägga och bör därför kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.

9.3.5 Intyg om att inga kvarskatteavdrag skall göras

Vårt förslag: Att utfärda intyg om att några kvarskatteavdrag inte skall göras för viss skattskyldig bör kunna anförtros en generaen list vid ett medborgarkontor.

Nuvarande förhållanden

Intyg att inga kvarskatteavdrag skall göras krävs dels när en om arbetstagare inte kan uppvisa sin slutskattsedel för arbetsgivaren, dels när arbetstagaren själv har betalat hela sin kvarskatt. Handläggningen är beroende om arbetstagaren har kvarskatt eller av överskjutande skatt.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Har arbetstagaren kvarstående skatt, måste han först förete kvitto pá att skatten är betald. Därefter sker intygsgivningen på sätt samma som

beskrivits under 9.3.4 transaktionskoden 077 med den skillnaden att

bokstaven B skall anges efter personnummer. Har arbetstagaren överskjutande skatt för det aktuella året anropas transaktionskoden 075 följt av personnummer. Intyget kommer då upp på skärmbilden. Handläggaren kompletterar intyget med sitt och namn telefonnummer. Därefter skrivs intyget ut och skrivs under papper av handläggaren.

Våra skäl

Förfarandet vid intyg att inga avdrag för kvarstående skatt skall göras under inkomståret är enkelt och bör kunna anförtros en generalist vid

ett medborgarkontor.

9.3.6 Taxeringsbevis för fastighet

Vårt förslag: Taxeringsbevis för fastighet bör kunna utfärdas

av en generalist vid ett medborgarkontor.

Nuvarande förhållanden

Taxeringsbevis beställs numera främst i samband med bouppteckningar

när det i boet finns en jordbruksfastighet eller en byggnad på ofri grund. En avgift på 100 kronor tas ut för beviset. Handläggningen går till som följer.

I fastighetsregistret anropas funktionen taxeringsbevis. Pâ skärm-

bilden kommer upp ett formulär där sedan uppgifter längdâr, om

kommun, församling, fastighetsbeteckning, beställare, handläggare och avgift fylls Därefter sänds beställningen och beviset skrivs ut

maskinellt och undertecknas handläggaren. av

Våra skäl

Förfarandet vid framställningen av taxeringsbevis är enkelt och bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

9.3.7 Tilldelning och duplett av A-skattsedel

Vårt förslag: Duplett A-skattsedlar bör kunna utfärdas av en av

generalist vid ett medborgarkontor.

.Nuvarande förhållanden

beställning tilldelning eller duplett dubblett A-skattsedel

En om av regel dels aldrig har haft någon skattsedel görs som av personer som

främst ungdomar, dels har tappat bort skattsedeln

av personer som eller har lämnat den till tidigare arbetsgivare och sedan inte har fått en tillbaka den.

Handläggningen går till som följer.

Är det fråga inte har haft skattsedel, anropas i om en person som centrala skatteregistret transaktionskod 910 följt av personnummer och bokstaven Ä. Pâ den svarsbild då fås fylls fältet för skatteslag i som med A och för skattsedel med J Vid sänd skrivs skattsedel ut och är därmed klar för utskick. Är det fråga duplett tidigare utsänd skattsedel, anropas i om av

centrala skatteregistret transaktionskod 910 följt personnummer och

av S. På den svarsbild då fås fylls fältet för skattsedel i bokstaven som med J. Vid sänd skrivs skattsedeln ut och är dänned klar för

utskick.

Våra skäl

Förfarandet vid framställningen duplett A-skattsedel är av en av en

enkelt och bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.

9.3.8 Anstånd med betalning av skatt

Vårt förslag: Anstånd med betalning kvarstående skatt, av

tillkommande skatt och debiterad preliminär skatt skall i enklare fall kunna medges generalist vid ett medborgarkontor.

av en

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

Nuvarande förhållanden

Enligt 48 § l mom. uppbördslagen 1963:272 kan anständ med

att betala kvarstående skatt, tillkommande skatt och debiterad preliminär

skatt medges för skattskyldiga vars skattebetalningsfönnäga har blivit

nedsatt genom sjukdom, arbetslöshet eller någon oförvállad annan omständighet. Ansökan om anstånd skall ha kommit in senast den dag skatten förfaller till betalning. Anståndstiden får bestämmas till högst är. ett I ansökan skall sökanden uppge vilken grund ansökan begärs, den beräknade sjukdomstiden eller arbetslöshetstiden Vidare m.m. skall anges de normala inkornstförhâllandena och de nuvarande

inkomsterna samt förmögenhetsförhållanden. Följande handläggningâtgärder aktualiseras.

Ansökan diarieförs i Diaskatt under ärendegrupp 210. Det kontrolleras att den är korrekt ifylld och har kommit in i rätt tid. Därefter skall bedömas skäl för anstând föreligger, dvs. om om

skattefönnågan är väsentligt nedsatt och orsaken därtill är

om oförvâllad.

Vad som anses vara en väsentligt nedsatt skatteförmâga framgår

av praxis.

Som exempel godtagbara omständigheter för anstånd kan nämnas studier som innebär omskolning efter sjukdom. Om skäl för anstând föreligga, registreras beslut anständ

anses om

i centrala transaktionsregistret. Man åberopar transaktionskod 720,

följt av bokstaven K för kvarskatt, T för tillkommande skatt och P för preliminär skatt. Vid sänd fås bilden Anstândsrutin K-skatt Fältet för personnummerorganisationsnummer och uppbördsâr fylls i och därefter sänds terminalbilden. Pâ den inmatningsbild då läggs som

upp skall följande uppgifter fyllas ansökningsdag

-

belopp varmed anstånd skall medges

-anstândstid paragraf 48 -

handläggarens kod

-

nanmförtydligande kod

anståndets diarienummer. -

Vid sänd skrivs anstândsbeslutet ut maskinellt i två exemplar och är klart för underskrift och expediering.

Om skäl för anstånd inte föreligga, görs beslut avslag i

anses om samma rutin som nu beskrivits. När ärendet är klart, avslutas det i Diaskatt och arkiveras.

lrendegrupper med nzyndighetsiztövning

Våra skäl

Det finns en del enkla fall anstånd där det i praktiken framstår av som klart att anstånd skall medges. l sådana enklare fall vi att ett anser beslut om anstånd bör kunna fattas också generalist vid ett medav en borgarkontor.

9.3.9 Deklarationsanstånd

Vårt förslag: Beslut om anstånd med att länma självdeklaration skall få handläggas av en generalist vid ett medborgarkontor.

Nuvarande förhållanden

Anstånd med att lämna självdeklaration enligt 2 kap. 32 § lagen 1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgifter medges i de fall sökanden har visat att det grund av särskilda omständigheter föreligger hinder att lämna deklaration i rätt tid. Anstånd får inte medges längre än till utgången av maj månad under taxeringsåret utan att synnerliga skäl föreligger. Anständ till dag efter den 15 juni taxeringsåret medges inte. Regelmässigt godtas skäl som utlandsvistelse, komplicerad deklara-

tion, problem med att få tid hos deklarationsmedhjälpare m.m.

Ansökan om anstånd bör lämnas till myndigheten minst lO dagar innan deklarationen skulle ha getts in. En begäran om anstånd lämnas ibland på den särskilda blankett som Skattemyndigheten tryckt upp för ändamålet och ibland i vanligt brev. En begäran om anstånd handläggs därför på två sätt. Följande handläggningsátgärder skall vidtas, när ansökan lämnas på blankett. Handläggaren kontrollerar att ansökan är riktigt ifylld, undertecknad och har kommit in i rätt tid. Därefter bedöms om skälen för anstånd kan godtas och till vilket datum anstånd bör medges. Beslutet skrivs ut direkt på ansökningsblanketten och undertecknas. Därefter registreras beslutet i skatteregistret med transaktionskoden 020. I de fall ansökan om anstånd lämnas på något annat sätt skall handläggaren kontrollera att ansökan har kommit in i rätt tid och det om finns skäl för anstånd samt bedöma till vilket datum anstånd bör medges. Därefter anropas transaktionskod 022 följt av personnummer respektive organisationsnummer i centrala transaktionsregistret. Vid

Ärendegrupper med myndighetsutövning

sänd fås s.k. inmatningsbild skärmen. I fältet för

upp en

deklaration, handelsbolagsuppgifter eller föreningsuppgifter markeras

bokstaven X, datum för senaste inlärrmingsdag och handanges läggarens kod. Vid sänd skrivs beslutet ut maskinellt, undertecknas och lämnas ut.

Våra skäl

Anståndsgivningen påverkar i hög grad det efterföljande gransknings-

arbetet och kan få del rättsliga konsekvenser helt andra en områden. Brister eller felaktigheter i anståndsgivningen leder till problem i

granskningseffektiviteten. Vidare finns det en stor risk för att en

skattskyldig får ett orättfärdigt föreläggande att deklarera. En vanlig ansökan anstånd med att lämna självdeklaration från om skattskyldig är emellertid som framgått av den redogörelse vi nyss en lämnat förhållandevis enkel att handlägga. Vissa överväganden måste visserligen göras i den meningen att de åberopade skälen för anstånd alltid skall värderas. I många fall är det dock fråga om en enkel

prövning eftersom praxis för anstånd är entydig.

Vi därför att beslut om anstånd i dessa enklare fall bör kunna menar

anförtros generalist vid ett medborgarkontor.

en S.k. byråanstånd dvs. beslut om anstånd för en bokförare med att lämna sina klienters deklarationer enligt en viss fastställd plan

vi inom MBK-utredningen däremot inte är en uppgift som

- anser

bör anförtros en generalist.

9.3.1O Förtryckning av självdeklaration

Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör anförtros uppgiften att utfärda förtryckta deklarationsblanketter.

Nuvarande förhållanden

En begäran från någon att få förtryckt deklarationsblankett kan om en

bero på flera olika omständigheter, te.x. att han eller hon inte har fått

någon förtryckt blankett, att blanketten har kommit bort, att fel blankett erhållits eller att personen i fråga har skrivit fel blanketten.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Viss utredning kan behöva göras innan en sådan begäran verkställs. Att någon blankett inte har skickats ut kan t.ex. bero att vederbör-

ande inte är deklarationsskyldig enligt 2 kap. 4 och 8 §§ lagen 1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgifter. Någon blankett

skall givetvis i så fall inte skickas ut. Om blanketten har skickats ut

men inte kommit den deklarationsskyldige till handa bör adressupp-

giften kontrolleras. Den deklarationsskyldige kan ha flyttat utan att ändra sin folkbokföring. I ett sådant fall bör han uppmanas att fylla i en flyttningsanmälan. Tillvägagångssättet vid utfärdande av en förtryckt Förenklad självdeklarationsblankett är följande. Handläggaren går in i det lokala transaktionssystemet och ställer markören på fältet för Inkomsttaxering och sänder. Sedan ställs markören fältet Laser FD och

upprepas sändningen. Pâ skrivaren skrivs nu ut Specifikation till

Förenklad självdeklaration och Preliminär skatteuträkning till Förenklad älvdeklaration . Därefter matas skrivaren med blankett

för Förenklad självdeklaration.

Tillvägagångssättet vid utfärdande av en förtryckt särskild självdeklaration är följande. I centrala transaktionsregistret anropas transaktionskod 029 varvid en terminalbild läggs upp på skärmen. Personuppgiften fylls i och därefter sänds bilden. En inmatningsbild kommer upp skärmen. Av inmatningsbilden framgår det vilken

deklaration som tidigare har förtryckts. Handläggaren besvarar frågan

Utskrift av SD med bokstaven J och sänder. Därefter matas skrivaren med blankett för Särskild självdeklaration.

Våra skäl

Förfarandet vid framställningen av blankett för Förenklad eller Särskild självdeklaration är enkelt och bör kunna anförtros en

generalist vid ett medborgarkontor.

9.3.11 Personbevis

Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna anförtros uppgiften att utfärda personbevis.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Nuvarande förhållanden

Personbevis efterfrågas av flera olika anledningar. De kan t.ex. behövas i samband med adoption, anställning, ansökan vid studier, bankärenden, bodelning, bostadsbidrag, familjebevis, faderskapsutredningar, fastighetsärenden, passansökan, firmaregistrering m.m. Personbevis begärs som regel muntligen per telefon eller vid

personligt besök. Handläggningen gâr till pâ följande sätt. Handläggaren går in i

Folbokföringssystemet. Från den s.k. huvudmenyn väljs Personbevis varefter sändning sker med returntangenten. På den svarsbild

som läggs upp på bildskärmen anges med en siffra slaget av personbe-

vis ändamålet och personnummer. Vid sändning med returntangenten läggs nanm och adress upp bildskännen. Handläggaren kontrollerar att det är rätt person och beställer sedan beviset genom att trycka på tangenten F20. Beviset skrivs ut maskinellt. Handläggaren stämplar och signerar beviset samt lämnar ut det till sökanden. Är det fråga ett personbevis för ett skickas beviset endast om pass till den adress där sökanden är folkbokförd. Personbevis är avgiftsfria.

Våra skäl

Förfarandet vid utfärdande av personbevis är annars enkelt och bör kunna anförtros en generalist vid ett medborgarkontor.

9.3. 12 F lyttningsanmälan

Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna

anförtros uppgiften att registrera enklare flyttningsanmälningar,

t.ex. när det gäller ensamstående person eller en hel familj som en flyttar till ett bostadsområde med permanentbostäder.

Nuvarande förhållanden

Bestämmande för vad som skall betraktas som rätt folkbokföringsort är normalt den s.k. dygnsviloregeln: en person anses bosatt på den fastighet där han regelmässigt vistas under dygnsvilan [7--13 §§ folkbokföringslagen 1991 :481].

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Beslut om ändrad folkbokföring vid flyttning mellan skattemyn-

en dighets olika lokala skattekontor fattas av det lokalkontor till vilket

inflyttningen sker 34 § andra stycket.

En person som flyttar skall anmäla detta skriftligen inom vecka en till en skattemyndighet, en allmän försäkringskassa eller ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer 23 och 25 §§. Amnäl-

ningsskyldighet anses föreligga även vid flyttning inom fastighet.

en En anmälan skall innehålla all den information som normalt behövs

för att kunna ta ställning till om personens folkbokföring skall ändras,

nämligen huruvida den nya adressen gäller tills vidare eller visst antal

månader, huruvida alla i bostaden flyttar och

samt namn personnum-

mer dem som flyttar och deras bostadsadress före flyttningen och bostadsadress efter flyttningen 28 §. Den faktiskt beslutade folkbokföringen bestämmer i praktiken hemortskommunen vid taxeringen [66 § kommunalskattelagen

1928:370].

Ensamstående

En anmälan om flyttning av en ensamstående person handläggs på

följande sätt. Handläggaren kontrollerar att anmälan är riktigt ifylld och undertecknad. Handläggaren går därefter in i Folkbokföringssystemet. Från den s.k. huvudmenyn väljs Diariet folkbokföring varefter

sändning sker med returntangenten. I den meny som visas bildskärmen väljs Diarieförda ärenden. Ärendet diarieförs och

följande uppgifter registreras:

ankomstdatum till Skattemyndigheten eventuellt anmälningsdatum ärendetyp dvs. flyttning ingivare -

blankettyp

--

bevakning för flyttning, dvs. om flyttningsdagen är senare än

--

diarieföringsdagen eftersom flyttning inte får registreras i förväg

- personnummer v

Vid sänd läggs uppgift om fullständigt namn pâ skärmbilden upp Av bilden framgår om personen i fråga är folkbokförd i ett annat lokalkontors omrâde. Efter att ha kontrollerat att namnet är riktigt sänder handläggaren bilden genom att trycka tangenten F20. Därmed är ärendet diariefört och av svarsbilden framgår diarienumret som noteras på amnälningsblanketten.

,Ãfrendegrupper med myndighetsutövning

Om flyttningsdagen är diarieföringsdagen eller tidigare, samma som

registreras ärendet i folkbokföringsregistret. Handläggaren kommer

i registret tangenten F7, varvid en s.k. familjebild läggs upp

genom

på bildskännen. Om i fråga flyttar från ett annat lokalkon-

personen

torsområde, måste dock handläggaren rekvirera familjebilden från

berört lokalkontor.

Sedan handläggaren med stöd familjebilden har kontrollerat att

av saknar familj, går handläggaren vidare i ärendet genom personen tangenten F12. I den tenninalbild som då fås matar handläggaren

uppgifter gatuadress och postnummer och sänder uppgifterna.

om

Systemet lägger då normalt postort, fastighetsbeteckning och typ

upp

fastighet. Handläggaren kontrollerar mot fastighetstaxeringsregistret

av att den uppgivna fastigheten är en bostadsfastighet. Uppgift rätt folkbokföringsdag läggs in bilden vid fältet om From. När inmatningen är klar uppdateras registret med tangenten F20, varvid handläggaren åter kommer in i diariet. Beslut flyttning fattas att handläggaren skriver siffran om genom

l i fältet för beslutsgrund och sänder. Uppgift om beslutsgrund

läggs på bildskärrnen. Handläggaren konfirmerar beslutet genom upp att trycka tangenten F20.

Hel familj

Tillvägagångssättet motsvarar i huvudsak vad som gäller när en ensamstående anmäler flyttning. Vissa skillnader finns dock.

person

Samtliga familjemedlemmar tagits upp i anmälningen skall

som

personnummerregistreras i diariet. Vidare skall kontrolleras att

samtliga familjemedlemmar finns den s.k. familjebilden i som

registret omfattas anmälningen. Kontroll skall även ske av att

av vårdnadshavaren för barn omfattas anmälningen har skrivit som av under amnälningen. I övrigt hanteras ärendet sätt som för ensamstående samma personer. v

Våra skäl

Ärenden kan anförtros generalist vid ett medborgarkontor bör

som en begränsas till att enklare anmälningar om flyttning, dvs. sådana avse

ärenden där det inte blir aktuellt för myndigheten att göra en s.k.

flyttningskontroll.

Ålrendegrupper med myndigherszztövrzing

Vi begränsar därför vårt förslag till sådana anmälningar där att avse en ensamstående person eller en hel familj flyttar till ett bostadsområde med permanentbostäder.

9.4 Arbetsförmedling

9.4.1 Bakgrund

A rbetsnzarknadsverkets organisation

Arbetsmarknadsverket omfattar dels Arbetsmarknadsstyrelsen AMS och dels en länsarbetsnämnd i varje län. I länsarbetsnämnden ingår den offentliga arbetsförmedlingen och arbetsmarknadsinstituten [se förordningen 1988:1139 med instruktion för Arbetsmarknadsverket, ändrad senast 1993:284] AMS är den centrala förvaltningsmyndigheten för allmänna arbetsmarknadsfrågor och är chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. AMS skall leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Länsarbetsnämnderna är regionala myndigheter för allmänna arbetsmarknadsfrågor och ansvarar för ledning, samordning och utveckling av arbetsmarknadspolitiken i länen enligt de riktlinjer som fastställs av regering och riksdag. Sedan år 1987 finns också en arbetsförmedlingsnämnd i varje kommun för samverkan i lokala arbetsmarknadsfrågor. Ledamöterna i nämnden utses av länsarbetsnämnden. Arbetsförmedlingarna och arbetsmarknadsinstituten är lokala organisationer. Det finns omkring 360 arbetsförmedlingar. Av dessa utgör omkring 50 specialförmedlingar, dvs. sådana förmedlingar som är inriktade vissa yrkesområden t.ex. teknik, ekonomi, data, kultur, sjöfart samt utlandsförmedling. Det finns totalt 110 arbetsmarknadsinstitut för yrkesinriktad rehabilitering, varav 60 institut har specialistkomptetens för olika handikapp t.ex. för synskadade, rörelsehindrade. Arbetsförmedlingarna svarar för den direkta kundservicen till arbetssökande och företag och tillhandahåller såväl allmän information som individuellt inriktad platsförmedlings- och vägledningsservice samt kvalificerade arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsförmedlingarna och arbetsmarknadsinstituten är dessutom sammanlänkade i ett rikstäckande operativt on-line datorsystem för platsförmedlingsverksamheten;

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Arbetsmarknadsinstituten vänder sig till arbetshandikappade och andra som behöver särskild vägledningsservice, fördjupad arbets-

vägledning och yrkesmässig rehabilitering för att komma in på

arbetsmarknaden. Formerna för samverkan mellan förrnedlingarna och instituten varierar. I del län går den sökande direkt till institutet, en sedan för hela kedjan av insatser i form av kartläggning, som svarar

rehabilitering och platsförrnedling. I andra län har instituten en

renodlat konsultativ roll, där de på uppdrag av arbetsförmedlingen genomför endast de rehabiliteringsinsatser som man i varje enskilt fall kommer överens och där förmedlingen beslutar åtgärder och om

svarar för platsförmedlingen.

Som ett led i arbetslivsreforrnerna under senare år gavs Arbetsmarknadsverket från budgetåret 199091 möjligheter att i full skala

sälja yrkesinriktade rehabiliteringstjänster till försäkringskassor,

företag, myndigheter och organisationer för personer som har en anställning. Verksamheten benärrms Arbetslivstjänster. Syftet är att

omvandla sjukpenningtransfereringarna till aktiva

en del av de passiva insatser för återgång till arbete.

Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten allmänt sett

Arbetsförmedlingarnas verksamhet kan delas in i två huvudområden,

nämligen tjänster och arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Det första området arbetsförmedlingens tjänster avser - informationsservice, platsförmedling, matchning samt arbetsvägledning

och yrkesinriktad rehabilitering. Dessa tjänster utförs av den ordinarie arbetsförmedlingsorganisationen arbetsförmedlingarna och arbets-

marknadsinstituten med hjälp av egen personal. Arbetsförmedlingen har också i uppdrag att hantera de arbetslöshetsersättningar som finns kontrollera att de föreskrifter gäller för rätten till samt att som ersättning efterlevs.

Det andra området arbetsmarknadspolitiska åtgärder avser

- -

t.ex. arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten eller ungdomspraktik. De administreras av arbetsfönnedlingen men genomförs av en

rad utomstående aktörer. I del fall rör det sig om åtgärder som en

syftar till att bidra till tillfällig minskning av arbetslösheten. I andra

en fall handlar det att arbetssökande en bättre utbildning eller om ge arbetslivserfarenhet, för att öka möjligheterna till ett inträde den ordinarie arbetsmarknaden. I huvudsak handlar det om tjänster som en arbetsförmedling köper eller annat sätt anskaffar för de arbetssökandes räkning.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

De nu beskrivna huvudområdena är i praktiken integrerade i en

arbetsförmedlings verksamhet. Arbetsförmedlingens tjänster är basen

för förmedlingsverksamheten medan de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfattning varierar med konjunkturen. Men oberoende av konjunktur eller andra förhållanden behöver

en arbetsförmedling

fortlöpande komplettera sina tjänster med visst mätt arbetsett av inarknadspolitiska åtgärder för att bidra till anpassning mellan en utbudet och efterfrågan på arbetsmarknaden. Anpassningsprobleirien arbetsmarknaden har sin grund i ett flertal faktorer. De kan t.ex. bero på att de kompetenskrav som arbetsgivarna reser inte kan tillgodoses de arbetssökande, av att arbetstillfällen finns men inte på den ort där de arbetssökande befinner sig eller att de arbetssökande andra skäl t.ex. psykosociala av

faktorer inte förmår svara upp mot de krav arbetslivet ställer.

som I det enskilda fallet berör dock arbetssökandes svårigheter få en att en anställning ofta än de nämnda faktorerna. Arbetsmer en av nu förmedlingen kan i ett sådant fall behöva sätta hel kedja samman en av insatser genom att kombinera olika åtgärder, såsom platsförmedling, arbetsvägledning, yrkesinriktad rehabilitering, utbildning och lönesubventioner. För att lättare kunna överblicka

kombinationsmöjlig-

heterna och förverkliga sådan kedja har alla arbetsmarken

nadspolitiska medel samlats hos arbetsförmedlingenarbetsmarknads-

institutet.

Arbetsförmedlingen har även som nyss nämnts kontrollfunktion

en

i tillsynen över arbetslöshetsförsäkringarna. I arbetsförmedlingens

uppgift ligger att aktivt pröva olika möjligheter till arbete eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd för den arbetssökande. Om den sökande då inte bidrar till att försöka lösa sin situation, så skall arbetsförmed-

lingen ifrågasätta dennes rätt till arbetslöshetsersättning. För få

att ersättning vid arbetslöshet måste den söker arbete anmäla sig som som arbetssökande hos arbetsförmedlingen 4 § 2 lagen 1973:370 - se

om arbetslöshetsförsäkring och 4 § 4 lagen 1973:371 kontant

om arbetsmarknadsstöd. Arbetsgivare är också enligt lag skyldiga att anmäla lediga platser till förmedlingen § lagen 1976:157 om skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen] Dessa bestämmelser utgör den formella grunden för arbetsförmedlingens kontaktförhållande med de arbetssökande och arbetsgivarna.

J l S-ll 50

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Arbetsförmedlingens verksamhet

Platsinformation och platsförmedling utgör verksamhetens kärna.

Huvuduppgiften är att så snabbt möjligt tillsätta lediga platser och som hjälpa arbetssökande att arbete. Detta förutsätter ett effektivt

informationssystem med hjälp den enskilde platsförmedlaren kan

vars matcha platser och arbetssökande mot varandra. I del fall är emellertid matchningen inte enbart en fråga om en

information. På platsförrnedlaren ankommer det också att på olika sätt

t.ex. att förmå arbetsgivare att jämka kraven - genom en förbättra förutsättningarna för matchningen. Platsförmedlaren har i denna uppgift en mäklarroll.

Arbetsvägledning och yrkesinriktad rehabilitering är ytterligare två

viktiga uppgifter i verksamheten i syfte att rusta den enskilde för arbetsmarknaden och förhindra utslagning. Variationen och komplexii de arbetssökandes behov ställer här krav på ett differentierat teten

tjänsteutbud. Eftersom de tillgängliga inte räcker för att

resurserna

tillgodose det totala behovet, måste den enskilde arbetsvägledaren

prioritera mellan de sökande.

De olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder för närvarande står som till buds för arbetsförmedlingen kan grovt sett indelas i utbudsstimu-

lerande och efterfrågestimulerande åtgärder. Till de först nämnda brukar hänföras arbetsmarknadsutbildning, företagsutbildning, utbildningsvikariat och flyttningsbidrag. Till de senare hänförs beredskapsarbete, ROT-projekt, tidigareläggning affärsinvesteringar, ung-

av

domslag eller ungdomspraktik, rekryteringsstöd, rekryteringsstöd för högskoleutbildade, starta-eget-bidrag och arbetslivsutveckling. För arbetssökande med något slags handikapp finns åtgärderna

anställning med lönebidrag, arbete handikappade, skyddat unga

arbete hos offentliga arbetsgivare och arbete inom Sarnhallkoncemen.

Kontant stöd vid arbetslöshet

Kontantstöden är integrerad del arbetsmarknadspolitiken och, en av vid sidan de aktiva insatserna, ett ansvarsområde för Arbetsav marknadsverket. De kontantstöd det här är frågan är för det första arbetssom om löshetsförsäkringen, är frivillig och förutsätter medlemskap i en som arbetslöshetskassa a-kassa. För det andra är det kontant arbetsmarknadsstöd KAS, som är en

kompletterande stödform för arbetslösa inte är arbetslöshetsför-

som säkrade.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Dessutom finns perrnitteringslöneersättning, är ett bidrag till

som arbetsgivares lönekostnader för tid då anställda perrnitteras med rätt till lön. Det är a-kassorna som beslutar om medlemmarnas rätt till ersättning

vid arbetslöshet, men arbetsförmedlingen förutsätts spela aktiv roll

en när det gäller att garantera att den arbetssökande uppfyller kraven för

att få arbetslöshetsersättning. Förmedlingen ska också meddela

akassan om det finns skäl att ifrågasätta ersättningsrätten. KAS administreras av fyra arbetsmarknadskassor fyra länsarbetsnämnder, som vardera svarar för ersättningsärenden för region. en De har i princip samma roll som a-kassorna. Villkoren för att den arbetslöse skall ha rätt till arbetslöshetsunderstöd innebär bland annat att den sökande skall inskriven vara

som arbetssökande vid arbetsförmedlingen, inte ha något hinder för att

ta ett arbete och vara beredd att ta ett lämpligt, anvisat arbete. Dessa villkor är också grunden för den kontrollfunktion arbetsförmedsom

lingen har för understödet. Det ingår således i en fönnedlings rutiner att fortlöpande pröva om arbetslösa som tar emot ersättning står till

förfogande för arbetsmarknaden. Genom att ständigt i kontakterna med arbetssökande föreslå och anvisa lediga platser eller arbetsmarken

nadspolitisk åtgärd samt följa upp arbetssökandet kan handläggaren på arbetsförmedlingen skapa sig en uppfattning om i vad mån den arbetssökande svarar mot arbetslöshetsersättningens krav. En uppgift för arbetsförmedlingen inom för kontrollfunktio-

ramen nen är också att se till att kravet på att vara anmäld arbetssökande vid

förmedlingen uppfylls. Det är arbetsförmedlingen som beslutar den

om

sökandes kontakter med förmedlingen. Kallar förmedlingen

en arbetssökande, t.ex. för att informera om lediga platser eller diskutera möjligheten att få en âtgärdsplats, och den sökande inte besöker

förmedlingen på avtalad tid, avanmäls han eller hon till a-kassan

eller arbetsmarknadskassan. Det innebär att den arbetssökande inte har

ersättningsrätt förrän en ny kontakt har tagits med förmedlingen.

Aktuella MBK-förslag

Statskontoret föreslog i sin MBK-rapport del arbetsförrned-

att en av lingens serviceuppgifter skulle kunna handläggas vid ett medborgar-

kontor, men också förvaltningsuppgifter inkluderar myndig-

som hetsutövning:

inskrivning av arbetssökande.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

I Civildepartementets rapport Ds 1993:67 nämns ytterligare några exempel tänkbara myndighetsutövningsuppgifter för MBK:

2. beslut ekonomisk ersättning från KAS eller arbetslöshetskassa, om beslut ekonomiska ersättning rörande sökanderesor. om

I sitt yttrande över Civildepartementets rapport framhöll AMS att det knappast finns något behov för den offentliga arbetsförmedlingen, med sina upparbetade kundkontakter, sitt väl utbyggda kontorsnät och med ambulerande arbetsförmedlingar i glesbygden, att i någon större omfattning bygga ut verksamheten med kundservice genom med-

borgarkontor.

I fråga myndighetsutövning betonades att den mest frekventa

om verksamheten i den offentliga arbetsförmedlingen att förmedla arbete den är arbetssökande och att anvisa arbetssökanden som den arbetsgivare söker arbetskraft är inte myndighetsutövning som -

service. Myndighetsutövning är det fråga framför allt när

utan ren om det gäller handläggningen arbetsmarknadspolitiska stöd av olika av slag.

Oavsett ett ärende inkluderar myndighetsutövning eller inte,

om ansåg AMS att all form handläggning av enskilda ärenden av en av tjänsteman samtidigt arbetar för arbetsförmedling och för andra som

myndigheter var omöjlig med tanke behovet av integritetsskydd för

enskilda och sekretessreglerna. AMS hänvisade bl.a. till bestämmelser-

i 7 kap. 10 § och 8 kap. l § SekrL som sekretessbelägger praktiskt

na

taget alla uppgifter om arbetsförmedlingens kunder, även uppgiften att någon är inskriven kund vid en arbetsförmedling. AMS pekade

som

vidare att det fimis risk för att uppgifterna om kunderna felaktigt

används utanför den verksamhet för vilken de har hämtats in t.ex. -

i polisens, kronofogdemyndighetens eller de sociala myndigheternas

verksamhet. Vad dessa myndigheter ofta vill veta är om en viss person är inskriven vid förmedlingen, vilket arbete vederbörande har eller har sökt eller vilken arbetslöshetskassa vederbörande tillhör. Vid samtliga tillfällen skall innan något utlämnande får ske prövas om - -

uppgiften kan lämnas ut enligt 14 kap. 3 § SekrL.

Några principer för utredningens urval

Arbetsförmedlingens verksamhet är i dag organiserad ett sådant sätt för varje arbetssökande utses redan vid inskrivningen hos förmedatt

lingen särskild platsförmedlare eller vägledare. Det är den personen

en skriver in sökanden och genomför alla de åtgärder från förmedsom

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

lingens sida som därefter kan bli aktuella, t.ex. olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ifrågasättande av arbetslöshetsersättningsrätten m.m. En sådan sammanhållen verksamhet talar enligt vår uppfattning i

princip mot att en del förvaltningsuppgifter förs från arbetsförmedlingen till ett medborgarkontor eller från en platsförrnedlarevägledare till

en generalist. Vi återkommer till ett par fall där vi ändå tycker att det går för sig. För det fall ett medborgarkontor kommer till stånd genom en traditionell samlokalisering och där en mindre arbetsförmedlingsñlial också ingår, bör dock en del av förmedlingens uppgifter utan risk för att effektiviteten i service m.m. eftersätts kunna utföras också av s.k. generalister. Kartläggning och fördelning av arbetssökanden efter servicebehov kräver inte bara god kännedom om arbetsförmedlingens arbetssätt utan också bra förutsättningar för att kunna bedöma sökandens behov av

service eller vägledning. Den uppgiften och uppgiften att ge alla nyanrnälda grundinformation i form av enskilda samtal eller i grupp

bör därför enligt vår mening i en medborgarkontorsverksamhet vara

förbehållen arbetsförmedlingens egna platsförrnedlare. Det gäller

också all från företag och andra Även platsanmälan personer.

tillämpningen av de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna liksom hanteringen av de olika kontantstöden bör av samma skäl i huvudsak förbehållas den ordinarie platsförrnedlarenvägledaren.

9.4.2 Inskrivning av arbetssökande

Vårt förslag: En anmälan om inskrivning vid arbetsförmedlingen

skall kunna tas upp av en generalist vid ett medborgarkontor.

I samband med ett inskrivningsärende bör denne även få stämpla kassakort men däremot inte vidta några andra åtgärder kan påverka någons rätt till kontantstöd. som

Uppgiften att skriva in arbetssökande förutsätter att generalisten

vid medborgarkontoret kan komma arbetsförmedlingens ADBbaserade personregister.

Nuvarande förhållanden

Huvuduppgiften för arbetsförmedlingen är som framgått att så snabbt som möjligt tillsätta lediga platser och hjälpa arbetssökande.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Redan i samband med inskrivningen skall därför för varje arbetssökande upprättas en sökprofil. Syftet med den är att sökanden efter inskrivningen på egen hand skall klara av att söka lediga platser utifrån förmedlingens platslistor och den bevakning han eller hon bestämt

tillsammans med platsförmedlaren. Med sökproñlen som grund

bedömer platsförmedlaren sökandens behov av service från förmedlingen. Olika servicenivåer tillämpas därvid beroende på om den arbetssökande t.ex. är klar för att omedelbart ta en anställning rekrytering eller om han eller hon behöver en fördjupad utredning eller åtgärder för arbetsplacering vägledning. Hur pass väl bedömningen av servicenivå görs blir avgörande för om den arbetssökande därefter skall kunna en både korrekt och snabb service. Inskrivningen vid förmedlingen har betydelse även för den arbetssökandes rätt till kontantstöd under arbetslösheten. I samband med inskrivningen får den arbetssökande ett kassakort deklarations-

kort samtidigt stämplas förmedlingen. Korten gäller för två

som av

respektive fyra veckor beroende på om den arbetslöse har rätt till a-

kassa eller KAS. När perioden gått till ända, måste den arbetssökande besöka förmedlingen för att få ett nytt stämplat kort.

Våra skäl

I princip har alla rätt till att bli inskrivna som arbetssökande vid en

arbetsförmedling. Förmedlingen får vägra inskrivning bara om

sökanden saknar uppehålls- eller arbetstillstånd. Någon annan grund

för att få vägra en inskrivning finns inte. Någon skönsmässig prövning

sådan begäran skall således inte göras. Uppgiften att skriva in

av en den som anmäler sig som arbetssökande bör därför kunna få utföras av en generalist vid ett medborgarkontor.

Det är vidare lämpligt att generalisten i samband med inskrivningen

stämplar in besöket i ett det särskilda kassakortet samt informerar den arbetssökande om ersättningsreglema för a-kassa eller KAS och om tillgängliga lediga platser platsautomat. En anmälan föranleder emellertid betydligt fler åtgärder från förmedlingens sida än bara inskrivning och stämpling av kassakort. En anmälan kan t.ex. i många fall innebära att förmedlingen skall sätta samman en hel kedja av insatser genom att kombinera olika arbets-

marknadspolitiska åtgärder, såsom platsförrnedling, arbetsvägledning,

yrkesinriktad rehabilitering, utbildning och lönesubventioner. Om

sådana anmälningar handläggs av generalister, leder det sannolikt till

att effektiviteten i förrnedlingsarbetet riskeras.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Det bör således inte ankomma på en generalist att avgöra den nyinskrivnes behov av service m.m. från arbetsförmedlingen. Den

uppgiften bör således även i fortsättningen förbehållas den ordinarie

platsförmedlarenvägledaren.

En sådan bedömning framstår visserligen i del fall så pass enkel

en att den skulle kunna utgöras även av en generalist. De fall vi tänker är vissa säsongsarbetare, t.ex. asfaltsläggare, kyrkogårdsarbetare, målare m.fl. Dessa personer har många gånger redan en anställning klar när de anmäler sig som arbetssökande vid förmedlingen och behöver alltså inga särskilda arbetsförmedlande insatser från förmedlingens sida. Det kan emellertid inom denna grupp finnas en del personer med oklara anställningsförhållanden som kräver någon

anställningsbefrämjande åtgärd utöver bara en inskrivning från

förmedlingens sida.

Vi begränsar därför vårt förslag till de arbetsuppgifter som vi inledningsvis har nämnt. För att kunna utföra inskrivningsuppgiften måste generalisten inte

bara ha tillgång till fömiedlingens ADB-system, t.ex. för att få fram den ADB-baserade anmälningsblanketten, utan också en möjlighet att tillföra systemet uppgifter uppdateringar. Vi vill samtidigt än en gång påminna om att en generlist enligt vårt

förslag inte får pröva frågor om utlänmande av uppgifter om arbets-

sökande till andra myndigheter.

9.4.3 Handläggning av flyttningsbidrag

Vårt förslag: Beslut om ersättning för sökanderesor skall i

enklare fall kunna fattas vid ett medborgarkontor.

Nuvarande förhållanden

Det finns flera olika bidrag för den som måste flytta för att en

anställning. Flyttningsbidragen enligt förordningen 199417 om

flyttningsbidrag består bl.a. av respenning och starthjälp. De olika

bidragen skall stimulera till att söka arbete och flytta till annan ort och

täcka de merkostnader som uppstår till följd av en flyttning.

Respenning kan ges vid både sökanderesa och tillträdesresa för den börjar anställning. En sökanderesa innebär en resa till som en

arbetsgivaren för anställningsintervju. Arbetsförmedlingen står för

biljettkostnaden och eventuellt traktamente om besöket hos arbetsgiva-

Ärendegrupper med myndighetsutövning

ren bedöms nödvändigt för en eventuell anställning. Om barntillsynen

inte kan ordnas, betalar arbetsförmedlingen också reskostnaden för

sökandens barn. Om sökanden börjar anställningen på den nya orten, får sökanden

och dennes familj tillträdesresan betald och dessutom eventuellt

traktamente. Förutsatt att den nya anställningen beräknas vara minst sex månader, betalar arbetsförmedlingen dessutom kostnaden för att flytta bohaget. För att få respenning måste följande villkor uppfyllas:

Den sökande är inskriven arbetsförmedlingen är eller riskerar att bli arbetslös kan inte anställning på hemorten

Ibland kan också den som inte är arbetslös få respenning, t.ex. den som inte kan få arbete i sitt utbildningsyrke på hemorten eller som är anställd vid ett företag med driftsinskränlcningar. Bidrag kan också i en del fall ges i samband med arbetsmarknadsutbildningar på en annan ort. Starthjälp lämnas till den som är arbetslös och genom arbetsförmedlingen har erhållit anställning på en ort dit det inte är möjligt att dagpendla. Anställningen skall beräknas omfatta minst tolv månader och får inte vara första anställning efter avslutad utbildning av annat slag än arbetsmarknadsutbildning.

I propositionen 199495:218 En effektivare arbetsmarknadspolitik

m.m. föreslår regeringen vissa ändringar. Det föreslås bl.a. att starthjälp bör komma ifråga endast för anställningar som beräknas vara minst sex månader samt att nivån på starthjälpen bör sänkas från nuvarande 15 000 kr till 10 000 kr. Vidare föreslås ett nytt bidrag,

pendlingsstöd, som skall vara till för arbetslösa som tar ett arbete med

långa pendlingsresor.

Våra skäl

De krav som måste uppfyllas för att den arbetssökande skall vara

berättigad till respenning är som alldeles nyss har nämnts att - han eller hon är inskriven vid arbetsfönnedlingen, är eller riskerar att bli arbetslös och att det inte framstår som möjligt att få en ny anställning på hemorten. De två först nämnda kriterierna är lätta att kontrollera. Det sist nämnda kriteriet förutsätter emellertid att handläggaren gör en arbets-

Ärendegrupper med myndighetsutövning

marknadspolitisk bedömning, dvs. att sökanden inte kan få

en

anställning på hemorten. Som regel fordrar sådan bedömning

en en ingående kunskap om arbetsmarknaden.

Vi i MBK-utredningen anser det därför mindre lämpligt

som att

beslutanderätten av alla förmåner innefattas i begreppet

som respenning skall kunna läggas generalist. När det gäller den been gränsade del av respenningen som rör sökanderesor bör dock enligt utredningen ett beslut kunna fattas även generalist av en på ett medborgarkontor. Vi i MBK-utredningen därför möjlighet t.ex. när ser em - en ort drabbas av en omfattande arbetslöshet att sådana beslut, enklare -- av art, bör kunna fattas av en generalist. Vi är givetvis medvetna att om det finns risk för att ersättningen för arbetssökarresor i vissa fall kan komma att missbrukas, med att de fördelar ett begränsat sambruk som av personal mellam olika myndigheter i medborgarkontorsverksarnen

het ändå bör kunna omfatta dessa respenningärenden.

Vi vill samtidigt stryka under att den omständigheten någon att beviljats respenning i form av ersättning för sökanderesa inte medför att arbetsförmedlingen blir tvungen att senare vid eventuell en

anställning bevilja bidrag för bohagstransport Förmedlingen är

m.m.

alltså fri att göra en självständig bedömning vid varje årgärd.

9.5 Andra

statliga områden, däribland länsstyrelsernas område

Vi har undersökt också andra statliga områden redovisats, dock ar utan att hitta några för ändamålet lämpliga ärendegrupper.

Det gäller främst länsstyrelsernas ansvarsområde.

Länsstyrelsernas verksamhet gär i första hand ut att främja länets

utveckling och befolkningens bästa, att verka för att de fastställda

nationella målen inom olika samhällssektorer får genomslag i länet och att svara för den statliga förvaltningen i länet, i den mån någon annan

myndighet inte har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Bland länssstyrelseuppgifterna har vi koncentrerat vâr undersökning en del frågor som rör körkortsregistret, vissa tillstånd i samband med yrkesmässig trafik, jakttillstånd, medborgarskapsprövningar, tillstånd till att vara Vigselförrättare samt lotteriuppgifter. För flera av dessa uppgifter har aviserats regelförändringar. Det

utgör ytterligare en anledning för utredningen att avstå från att lägga fram några förslag i denna del.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

9.6 Det kommunala området

Förhállandena i kommunerna varierar starkt. I lagstiftningen har de också getts betydande frihet att grundval av skiftande en lokala förutsättningar själva utforma sin verksamhet.

Vi avstår från att göra generell genomgång av kommunala

en uppgifter är lämpliga att handlägga vid ett medborgarkontor som regi med berörda statliga myndigheter och försäki gemensam

ringskassan. Det sker mot bakgrund kommunernas frihet att

av organisera sitt eget arbete.

9.6.1 Bakgrund

I avsnitten 6 och 7 har vi i någon mån belyst den kommunala

organisationen. Det finns dock anledning vid prövning av vilka

-- en kommunala uppgifter kan lämpliga i en integrerad medsom vara

borgarkontorsverksamhet i regi att på nytt ta upp den.

gemensam -

Kommunernas verksamhet delas in i frivilliga fakultativa uppgifter och specialreglerade uppgifter. Inom den frivilliga sektorn är graden

kommunalt engagemang beroende av vad som lokalt anses vara av av

allmänt intresse bedriva. Pâ det specialreglerade området finns

att

föreskrifter kommunernas befogenheter och skyldigheter. I flertalet

om

speciallagarna har kommunerna ålagts att förse medborgarna med

av

samhällsservice skiftande slag obligatoriska uppgifter.

av Hur verksamheten för övrigt skall organiseras får kommunerna

enligt KL i stort sett bestämma själva. Det gäller oavsett om

numera

uppgifterna faller in under det frivilliga eller det specialreglerade

omrâdet.

Pâ det specialreglerade område där riksdagen i lag ålagt kommu-

för viss verksamhet skall det finnas en eller flera nerna att svara en

ansvariga nämnder fullgör uppgifterna i fråga. Ingen del av den

som

specialreglerade verksamheten får således falla utanför kommun-

styrelsens eller någon annan nämnds ansvarsområde. Pâ kommunfullmäktige ankommer det att besluta de nämnder om

skall finnas, hur uppgifterna skall fördelas mellan dem och om de

som skall verka central eller lokal nivå. Den frihet kommunerna har att organisera sin verksamhet som

gäller sagt även på det specialreglerade området. Det är t.ex.

som möjligt inom socialtjänsten inrätta särskilda äldreomsorgsnämnder att

eller äldre- och handikappnärrmder med för både sociala och

ansvar medicinska insatser. Det går också att samordna skolverksamheten

i

Ärendegrupper med myndighetsutövning

med den verksamheten bedrivs inom det sociala området eller som kultur- och fritidsomrâdena. På så sätt blir det möjligt inrätta att särskilda t.ex. barn- och ungdomsnämnder. Reglerna medger också att uppgifterna fördelas så, eller flera nämnder att en svarar för produktionen av vissa tjänster andra nämnder och att s.k. utförarnämnder och beställarnämnder inrättas.

När det gäller organisationen av nämndernas förvaltning beslutar fullmäktige om de övergripande principerna. Den närmare förvaltningsorganisationen bestämmer kommunstyrelsen eller respektive

nämnd själva. Med KL som grund och de begränsningar kan finnas i som

speciallag när det gäller möjligheten att delegera bestämmer nämnderna själva om delegering beslutanderätt till anställda hos

av kommunen. Detta gäller oavsett hur kommun har organiserat sina en nämnder.

Kommunal myndighetsutövning

Kommunal myndighetsutövning förekommer främst inom det special-

reglerade området t.ex. i socialtjänsten, plan- och byggområdet,

-

hälsoskyddsomrádet m.m. Beslut som fattas med stöd av den allmänna kompetensregeln i 2 kap. KL eller med stöd av offentliga utgår från den

normer som

allmänna kompetensregeln innefattar regel inte någon

som myn-

dighetsutövning.

Kommunernas frihet att själva bestämma sin Organisationsform om

innebär emellertid att det inte finnas någon generell beskrivning

- en för alla kommuner gällande modell för hur de enskilda uppgifterna -

inom det specialreglerade området har organiserats eller skall

organiseras.

I det hittillsvarande arbetet med att inrätta medborgarkontor inom en del kommuner i Sverige har det danska s.k. ROSA-projetet varit

vägledande se vår beskrivning projektet i avsnitt 7.4. Det -- av innebär emellertid inte att verksamheten vid de kommunala med-

borgarkontorem är identiska. När det gäller t.ex. sådana förvaltningsuppgifter som inkluderar myndighetsutövning föreligger stora skillnader. I en del fall är sådana uppgifter begränsade till sådana frågor

som

vissa parkeringstillstånd och anmälan till barnomsorgen, medan det i andra fall går att även bekräfta ett faderskap vid ett kommunalt

medborgarkontor. Det ligger sålunda i sakens natur att någon generell genomgång av kommunala uppgifter som är lämpliga att handlägga vid ett med-

Ãrendegrupper med myndighetsutövning

borgarkontor i gemensam regi med berörda statliga myndigheter och försäkringskassan inte låter sig göras på samma sätt som för de statliga

myndigheterna. Detta beror bland annat på kommunernas frihet att

organisera sitt eget arbete.

Både faktiskt och organisatoriskt varierar förhållandena i varje

kommun. Den modell tillämpas i det danska ROSA-projektet bör dock som också i fortsättningen kunna användas för att på det lokala planet peka

ut vilka kommunala uppgifter skulle kunna handläggas vid ett

som medborgarkontor i sådan regi som vi föreslår. gemensam I det följande därför enbart exempel dels ett antal rutiner ges inom barnomsorgs- respektive socialbidragsområdet som utförs av

generalister inom kommunala medborgarkontor i dag, dels ett antal

tänkbara rutiner inom plan- och byggområdet och hälsovårdsområdet.

9.6.2 Bamomsorgsplats

Vårt förslag: En anmälan behov av plats i barnomsorgen bör om

kunna tas emot och registreras av en generalist vid ett medborgar-

kontor.

En generalist bör även kunna fördela platserna och lämna

erbjudanden om plats.

Nuvarande förhållanden

Från den 1 januari 1995 är kommun enligt 14 a § socialtjänstlagen en

skyldig att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnomsorg i den

ofattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete som eller studier eller barnets eget behov. Plats skall erbjudas alla barn

har fyllt ett år utan oskäligt dröjsmål efter det att anmälan om

som behov av plats gjorts. En kommun är också skyldig att ordna plats de barn som har behov barnomsorg fysiska, psykiska eller andra skäl som ett av av särskilt stöd i sin utveckling 16 §. Den skyldigheten omfattar även de barn beviljats plats bistånd enligt socialtjänstlagen 6 §. som som

Våra skäl

Ärenden barnomsorgsplats med stöd av 16 eller 6 § socialtjänstom lagen hanteras idag specialister inom den kommunala förvaltningen. av

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Andra ärenden som information, anmälan behov plats, - om av

registrering i barnomsorgskön, fördelninga platser och erbjudande

av om plats hanteras emellertid på en del håll av generalister vid -

kommunala medborgarkontor. Det är som framgår ett förhållandevis

enkelt kommunalt regelverk som tillämpas. En amnälan om behov av plats i barnomsorgen fâr göras tidigast fyra månader före önskad placering. Anmälan skall göras på ett särskilt formulär som skall skrivas under av båda föräldrarna eller av den som barnet bor hos. I anmälan skall vilken form anges av barnomsorg som önskas och vilka alternativa placeringar godtas. som För att anmälan skall registreras krävs

att barnet har fyllt ett år vid tiden för önskad placering om barnet inte har behov av barnomsorg med hänsyn till barnets eget behov 16

§, att barnet och dess familj är bosatta och stadigvarande vistas i kommunen samt att föräldrarna eller den eller de som barnet bor hos har behov av barnomsorg inom fyra månader pá grund av att de förvärvsarbetar,

studerar eller att barnet självt har behov av plats i barnomsorgen.

Vid urvalet av plats gäller sedan barnets amnälningsdag som ködatum. Vid brist på platser går barn med särskilda behov 16 § och de som har behov av bistånd 6 § före övriga barn som väntar på

plats i barnomsorgen.

När det blir aktuellt att tilldela ett barn i kön en plats, sänds ett

skriftligt erbjudande om plats över till föräldrarna eller till den som barnet bor hos. Antas inte den erbjudna platsen, måste en ny anmälan

om behov av plats göras. Det nu beskrivna förfarandet passar enligt vâr bedömning utmärkt för en medborgarkontorsverksamhet.

9.6.3 Socialbidrag till vissa pensionärer

Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna anförtros en del handläggningsuppgifter i fråga om socialbidrag till den som inte kan svensk pension eller som har otillräcklig

pension.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Nuvarande förhållanden

Rätten till socialbidrag form bistånd enligt 6 § socialtjänstär en av lagen.

När det gäller invandrare är över 65 år och som inte kan få

som svensk pension har socialnämndema i en del kommuner beslutat att de kan få socialbidrag enligt en särskild norm. I den normen ingår utöver kostnaden för hyra bl.a. kostnader för läkarvård, medicin och tandvård. Den önskar socialbidrag enligt denna norm måste fylla i en som ansökan varje månad och personligen lämna in den till medborgarkontoret och samtidigt Visa upp sitt pass för personalen. Ansökan skall lämnas in senast den 15 i varje månad som bidraget söks. Bidraget betalas ut omkring den 27 i samma månad.

Någon prövning av i vad mån personen i fråga kan försörja sig

eget arbete blir inte aktuellt att göra i dessa ärenden. En genom motsvarande ordning tillämpas även för pensionärer med otillräcklig pension.

Våra skäl

I den handläggningsrutin som utarbetats för personalen vid några kommunala medborgarkontor för ifrågavarande slag av socialbidragsärenden har handläggningen begränsats till att ankornststärnpla ansökningen, till att den är fullständig, kontrollera uppvisade se kvitton för t.ex. hyra och hemtjänst m.m. samt anteckna dels de betalda beloppen, dels sökandens passnummer på ansökningsblanketten. I rutinen ingår det sedan för handlägggaren att skriva sin signatur

ansökningshandlingen och att skicka den vidare till den inom kommunens socialbidragsenhet har behörighet att besluta i

som ärendet. Handläggningen vid medborgarkontoret syftar således enligt den nu beskrivna rutinen till att göra ärendet klart för beslut. Förfarandet skall göra det enklare inte bara för beslutsfattaren vid socialbidragsenheten utan också för den enskilde.

Ett annat exempel inom socialbidragsomrâdet som skulle kunna handläggas vid ett medborgarkontor liknande sätt är socialbidrag till pensionärer med otillräcklig pension. Lika litet som i exemplet

socialbidrag till invandrad pensionär blir det här fråga om att vid biståndsbedömningen väga in t.ex. i vad mån den enskilde kan försörja sig genom arbete.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

9.6.4 Enklare bygglov

Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna anförtros uppgiften att besluta enklare bygglov för och om omtillbyggnader av enbostadshus för permanent- eller fritidsboende.

Nuvarande förhållanden

En förutsättning för att fâ lov att bygga om eller till inom områden med detaljplan är ibland bara att den tänkta byggnadsåtgärden inte

strider mot detaljplanen eller den fastighetsplan som gäller för området

kap. ll § plan- och bygglagen l987:l0]. Gör den inte det, skall en ansökan om bygglov bifallas.

Våra skäl

Den prövning som skall göras vid ansökan om bygglov behöver inte

alltid vara komplicerad eller fordra särskild sakkunskap. Vi avser här

sådana fall när någon söker bygglov för ett staket i tomtgränsen eller för begränsade till- och ombyggnader, kanske ett extra rum eller en

inglasning av en uteplats, ändring av ett tak eller liknande inom ramen för de bestämmelser som kommunen beslutat i en detaljplan. Det är fråga om ärenden som i princip kan avgöras i samband med

att ansökan om lov lämnas in. Den handläggande tjänstemannen kan

med ledning av fastighetens beteckning särskilt i de fall detaljpla-

nerna finns lagrade ADB-medium på ett enkelt sätt få fram de detaljplanebestämmelser som gäller för det aktuella omrâdet och med ledning av dessa kontrollera om den tilltänkta åtgärden inte avviker från bestämmelserna. Någon teknisk granskning behöver i dessa fall inte göras.

Vi i MBK-utredningen att ifrågavarande uppgift mycket väl

anser kan utföras av en generalist vid ett medborgarkontor.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

9.6.5 Parkeringstillstånd handikappade

Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna anförtros uppgiften att besluta om parkeringstillstånd för handikappade.

Nuvarande förhållanden

Som förutsättning för att få ett kommunalt parkeringstillstånd gäller som regel att en läkare skall intyga att handikappet är sådant att

personen i fråga behöver parkeringstillstândet.

I handläggarens uppgift ingår dels att kontrollera att det framgår av

läkarintyget att sökanden behöver ett parkeringstillstånd, dels avgöra

under vilken tid tillståndet skall gälla. Beslutet översänds sedan till sökanden. Med beslutet översänds också en del upplysningar, t.ex. de regler som gäller för den som innehar ett parkeringstillstånd samt ett plastat parkeringskort försett med ett giltighetsmärke.

Våra skäl

Den beskrivna myndighetsutövningsuppgiften som bl.a. utförs

nu -generalister vid det kommunala medborgarkontoret i Sölvesborgs av kommun bör kunna utföras av en generalist också vid andra med- borgarkontor.

9.6.6 Inackorderingsbidrag

Vårt förslag: En generalist vid ett medborgarkontor bör kunna anförtros uppgiften att besluta om inackorderingsbidrag för elever

i gymnasial utbildning.

Nuvarande förhållanden

Enligt 5 kap. 33 § skollagen 1985:1100 skall en hemkommun lämna ekonomiskt stöd till de elever i gymnasieskolan som behöver inackordering till följd skolgången. Skyldigheten gäller till och med av det första kalenderhalvåret det år då ungdomarna fyller tjugo år.

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Stödet skall avse boende, fördyrat uppehälle och till

resor och från hemmet. Stödet skall kontant eller pâ lämpligt ges annan sätt enligt kommunens bestämmande. Om stödet kontant, ges skall det utgå med

lägst 130 av basbeloppet enligt lagen 1962:381 allmän för-

om

säkring för varje hel kalendermånad under vilken eleven bor in-

ackorderad.

Enligt vad utredningen upplysts har bidraget i del kommuner

om en tidigare varit beroende avståndet. Men många kommuner överväger av

att införa ett bestämt belopp för alla oberoende avstånd. För

av att få

inackorderingsbidrag fordras som regel enligt de kommunala be-

stämmelserna att resvägen är minst 40 km eller att restiden är lång.

Det är fråga om bidragsbelopp i storleksordningen l 150 2 300 kr

-

i månaden. Bidraget bestäms efter viss mall.

en

Inackorderingsbidrag ges även i det fallet elevens utbildningsval

finns hemorten. Detta gäller t.ex. eleven sökt inte kommit om men

in på motsvarande utbildning hemorten, när han eller hon elev

är

vid ett godkänt idrottsgymnasium eller vid utbildning där det

en arman har beslutats att hela landet skall elevområde eller när föräldrarna vara har flyttat till ort och eleven bor kvar för

en annan att fullfölja en redan påbörjad utbildning.

Våra skäl

Den nu beskrivna uppgiften också den utförs generalister - som av

vid det kommunala medborgarkontoret i Sölvesborgs kommun bör

även den allmänt sett kunna utföras generalist vid av en ett medborgarkontor i regi. gemensam

9.6.7 Tillstånd till förrnultningsklosett

Vårt förslag: En generalist vid medborgarkontor bör

ett kunna

svara för enligt en lokal hälsoskyddsförordning att installera

en

förmultningsklosett.

Nuvarande förhållanden

I lokala hälsoskyddsförordningar förekommer krav på tillstånd bland annat för att få installera förmultningsklosett.

en

I0 l5-0l50

Ärendegrupper med myndighetsutövning

Socialstyrelsen har provat och klassat ett antal toaletter som och högsta belastning, dvs. antalet brukare för

godtagbara angett en

var och en.

En ansökan tillstånd skall innehålla uppgift om fastighetsbe-

om toalett och hur många normalt kommer teckning, typ av personer som att använda toaletten.

Handläggaren kontrollerar uppgifterna i ansökan mot socialstyrel-

lista och fattar därefter förutsättningar föreligger ett sens - om -beslut om tillstånd.

Våra skäl

fråga ärenden i princip kan avgöras i samband med att

Det är om som

ansökan tillstånd lämnas in. Den handläggande tjänstemannen kan

om med ledning socialstyrelsens lista pâ ett enkelt sätt avgöra om av förutsättningar för tillstånd föreligger eller inte.

Vi i MBK-utredningen att ifrågavarande uppgift mycket väl

anser

kan utföras generalist vid ett medborgarkontor.

av en

10 Utredningens författningskommentarer

Vi har av pedagogiska skäl valt att ersätta 1994 års lag med en ny lag

se Utredningens författningsförslag. Lagen är som framgår avsedd

att kompletteras med en regeringsförordning. Vårt lagförslag innebär utvidgning tillämpningsomrâdet för

en av

försöken. De former för medborgarkontorsverksamhet

som är möjliga enligt 1994 års lag skall alltjämt kunna tillämpas under

försöksperio-

den. Här skall lämnas några närmare kommentarer till våra bägge

författningsförslag, paragraf för paragraf.

Förslaget till lag om utvidgad

försöksverksamhet vid

medborgarkontor

Lagens tillämpningsområde

l § I denna lag ges föreskrifter sådan samverkan mellan om en

statlig myndighet, en allmänn försäkringskassa, kommun eller

en

ett landsting där dessa för varandras räkning utför enklare förvaltningsuppgifter eller utnyttjar varandras personal, lokaler och

utrustning till att utföra sådana uppgifter.

I ett medborgarkontor för närvarande för flera

ges utrymme olika

former för samverkan mellan statliga myndigheter, allmänna

för-

säkringskassor, en kommun eller ett landsting. I den nu föreslagna lagen i och för sig föreskrifter bara i ges fråga

om integrerad samverkan. Det framgår 1 Ett exempel av en sådan samverkan redan är möjlig enligt den - som nuvarande

försökslagen är att en kommun utför enklare förvaltningsuppgifter

-

som inte innefattar myndighetsutövning för statliga myndigheters

eller

allmänna försäkringskassors räkning. Med den nu föreslagna lagen sträcks emellertid tillämpningsområdet

för denna form av samverkan ut så att även statliga myndigheter,

allmänna försäkringskassor och landsting får rätt att utföra sådana uppgifter för varandras räkning eller för kommuners räkning. Det

Utredningens författningskommentarer

betyder begränsningen i den nuvarande försökslagen till kommunalt

att huvudmannaskap för medborgarkontoren upphör Det nu sagd kommer

till uttryck i paragrafens första led. Ytterligare form för integrerad samverkan är att en myndighet

en

utnyttjar myndighets personal för sin verksamhet. Den

en annan

formen för samverkan görs obligatorisk för uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till ett personregister.

som

Det sagda kommer till uttryck i paragrafens andra led jfr med

nu förslagets 9 §. Andra former för samverkan i ett medborgarkontor är därmed inte uteslutna. Det kan fråga samordning av sådana resurser vara om en lokaler, utrustning eller administrativ service, alltså närmast en som samlokalisering med vissa administrativa funktioner men gemensamma

där alla förvaltningsuppgifterna has om hand av respektive myndighet inte kräver någon författningsreglering. Det kan också vara

och som

fråga kombination samlokalisering och integration i ett

om en av begränsat antal ärenden. Olika former för samverkan hålls således

öppna.

Enligt bestämmelsen blir det således exempelvis möjligt att etablera

samverkan i medborgarkontor uteslutande mellan statliga myndigen

heter eller mellan statlig myndighet och kommun där den

en en

statliga myndigheten sin personal för del kommunala

genom svarar en Tanken med bestämmelsen är att ge dessa myndigheter, för

uppgifter.

det fall de är intresserade sådana samverkan som avses i lagen, av en så förutsättningar möjligt för att organisera flexibla

goda som

samverkanslösningar allt efter de olika behov kan finnas. Det som

innebär bland till skillnad från vad som gäller enligt den

annat nuvarande försökslagen att det också blir möjligt för den som är -anställd hos polismyndighet att för en del andra t.ex. en svara

förvaltningsuppgifter utanför polisornrådet, alltså uppgifter som hör till andra statliga förvaltningsmyndigheters, försäkringskassors eller kommunala myndigheters verksamhetsområden. För det skall fråga ett medborgarkontor ställs således

att vara om inte krav på både statliga och kommunala myndigheter och

något att

allmän försäkringskassa medverkar. Det är fullt tillräckligt att tvâ en

myndigheter samverkar. När det gäller vilka förvaltningsuppgifter som skall handläggas

vid ett medborgarkontor, har dessa begränsats till enklare förvaltnings-

Det skall bara fråga sådan uppgifter eller ärenden uppgifter. vara om risken för fel är liten eller där självständiga bedömningar från

där handläggarens sida inte förekommer. Det är alltså fråga om en rent rutinmässig handläggning. En sådan handläggning kan också innefatta

myndighetsutövning se ll §.

S01 I 1995:61 Utredningens färfattningskommentarer

Som exempel på sådana enkla ärenden eller uppgifter kan nämnas handläggningen av vanliga passansökningar. Handläggningen år här i begränsad till en kontroll det finns passhinder eller inte i av om passregistret. Finns det enligt registret inget passhinder, skall ett pass utfärdas. Det är först om det enligt passregistret kan finnas s.k. passhinder ett som en bedömning skall ske. Det är också först då ärendet inte som längre kan enkel beskaffenhet. anses vara av

I vems namn utförs förvaltningsuppgifterna vid medborgarkontor

ett med integrerad verksamhet Som vi tidigare är medborgarsagt, kontoret inte någon myndighet. Enligt den nuvarande försökslagen med uteslutande kommunalt -

huvudmannaskap utför kommunen de statliga förvaltningsupp-

gifterna i eget namn och inte i respektive myndighets

namn se prop.

199394: 187 s. 15 f.. Som vi inledningsvis sagt har vi inte haft någon anledning att sätta i fråga den nuvarande försökslagens innehåll. Den

ordningen får således bestå för sådana förvaltningsuppgifter inte

som innefattar myndighetsutövning, t.ex. infonnation, rådgivning eller andra serviceåtgärder.

Blir det däremot fråga förvaltningsuppgifter innefattar

om som myndighetsutövning, bör i stället uppgifterna alltid utföras i den ursprungliga myndighetens namn. Bland annat kravet i förslagets 9 och 10 §§ på att myndigheten skall träffa särskilda anställnings- och uppdragsavtal med den handläggande tjänstemännen är uttryck för ett detta synsätt. Beslut som fattas vid ett medborgarkontor skall i den mån de inbegriper myndighetsutövning överklagas i ordning när samma som beslutet har fattats vid den ursprungliga myndigheten. Givetvis bör det från rättslig synpunkt sakna betydelse, ifall samverkan kallas medborgarkontor eller något annat. Men eftersom det bara blir fråga om

gynnande eller neutrala beslut, blir det i praktiken sällan aktuellt

med överklagande över huvud taget.

Utredningens författningskommerztarer

2 § Lagen gäller inte förvaltningsuppgifter innefattar myndigsom hetsutövning och kan innebära sådan bedömningar att den som handläggande tjänstemannens saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga med hänsyn till dennes övriga uppgifter.

Bestämmelsen i 2 § uteslutande myndighetsutövning.

avser Enligt l kap. 9 § RF skall förvaltningsmyndigheter och andra som uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet fullgör beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. En handläggare vid ett medborgarkontor kan svara för förvaltningsuppgifter inom vitt skilda områden. En sådan kombination av intressekonflikter. Är

förvaltningsuppgifter kan leda till en del man

anställd viss myndighet samtidigt skall utföra t.ex. av en men uppgifter eller flera andra myndigheter, finns det risk för att för en omgivningen eller allmänheten kan komma att misstro handläggaren. Skulle kronofogdemyndigheternas indrivningsverksamhet t.ex.

betungande myndighetsutövning förläggas till ett medborgarkontor

eller flera dess tjänstemän placeras där vilket i och genom att en av --

för sig inte är uteslutet enligt vårt förslag till flexibla organisationslösoch samtidigt utföra vissa förvaltningsuppgifter för en

ningar kommuns räkning, väcks självklart frågan huruvida en sådan tjänstebehandling sådana indrivningsärenden som avser de kommumans av nala bostadsföretagens hyresfordringar skiljer sig från behandlingen av

andra ärenden. exempel på sådan konfliktsituation är om en kommu- Ett annat en nalanställd har till uppgift att avgöra förtursplaceringar i barnomsom

samtidigt kan handlägga och besluta i vapenlicensärenden. I

sorgen barnomsorgsärendet kan tjänstemännen få del av uppgifter om

familjeförhållanden kan betydelsefulla också för licensären-

som vara det. Ytterligare ett annat exempel en konfliktsituation är om en kanske är anställd försäkringskassan och som vid tjänsteman, som av

passärende för Polisen har fått reda att registerslagning i ett i fråga har gjort sig skyldig till försäkringskassebedrägerier,

personen handlägga den ansökan bostadsbidrag eller kan personens om framställning om sjukpenning. Finns det möjligheter för den handlägger sådana ärenden m.m. som vid medborgarkontoret att göra bedömningar, kan han som nu nämnts hon således in uppgifter ärendet skulle ha eller smyga som, om avgjorts vid modermyndigheten, inte skulle ha beaktat. Beman stämmelsens syfte hindra sådana olämpliga kombinationer är att av förvaltningsuppgifter vid ett medborgarkontor.

Utredningens författningskonzmentarer

Ett sätt att komma till rätta med del dessa problem är alltså en av att begränsa antalet ärenden där handläggaren skall göra bedömningar. Ett annat sätt är att begränsa handläggarens tillgång till känslig information. När det gäller t.ex. passärenden finns det med hänsyn till handläggarens uppgift inte något skäl för att låta denne få reda vad ett passhinder består Uppgiften att enligt registret passhinder kan om föreligga eller inte är alltså fullt tillräckligt för denne skall kunna att lösa sin arbetsuppgift. Handläggning ärenden utlämnande av om av allmänna handlingar hos myndighet skall inte heller enligt förslaget en

kunna anförtros den som är verksam för flera myndigheter. Se vidare

ll § i vårt förslag. Ill och 12 FL, i 7 § LOA, i 6 kap. 24 och 25 §§ KL ochi 11 § AB 94 finns ytterligare bestämmelser i liknande syfte som ett tar sikte att begränsa möjligheterna för offentliganställda att kombinera olämpliga arbetsuppgifter.

3 § Lagen omfattar inte

beslut om att avslå eller avvisa framställning,

en beslut om att återkalla ett tillstånd, . rättelse eller omprövning av beslut, . beslut om återkrav av en utbetald förmån, eller . beslut som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden.

Genom 3 § begränsas lagens tillämpningsområde när det gäller myndighetsutövning i huvudsak till beslut normalt bara är som gynnande eller neutrala för dcn enskilde. Bestämmelsen utgör ett tillmötesgående av de krav finns i 8 kap 3 § RF att besom om

tungande myndighetsutövning inte bör komma i fråga för överläm-

nande till ett annan subjekt utan uttryckligt stöd i lag. Vi har valt den här lösningen med hänsyn till de krav ställs i 8 kap. 3 § RF som upp om att delegera sådan myndighetsutövning. Här bortses från att ett beslut viss ersättning givetvis kan om en vara negativt i den meningen att sökanden får mindre än väntat eller att det begränsar möjligheterna till ersättning. I stället för en annan att söka definiera gynnande eller neutrala icke-negativa beslut, har vi valt att vända på bilden och i 3 § ta undan avslagsbeslut m.fl. från tillämpningsområdet för försöken med medborgarkontor.

Uttrycket framställning i punkten 1 är något omfattande än

mer ansökan i t.ex. 1 § lagen 1988:205 rättsprövning vissa om av förvaltningsbeslut. Det är också med hänsyn till hur verksamheten rent

f

Utredningens författningskommentarer

faktiskt bedrivs vid ett medborgarkontor naturligare att använda ordet framställning före ordet ansökan. Med ordet ingrepp i punkten 5 avses främst varje slag av

tvångsmedel.

Samtjänstavtal

4 § En statlig förvaltningsmyndighet, en allmän försäkringskassa, kommun och ett landsting får ingå avtal om inbördes samen verkan i enlighet med 1 § samtjänstavtal.

I 4 § att samarbetet myndigheterna emellan skall grundas ett anges

särskilt avtal, kallat samtjänstavtal. Det är de olika samtjänstavtalen myndigheterna ingår som bildar ramen för medborgarkontors-

som

verksamheten. I avtalen skall de olika förvaltningsuppgifterna som får handläggas vid ett medborgarkontor anges noga, särskilt i de fall en

myndighet utnyttjar annans myndighets personal för sådana en

förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som

kräver tillgång till personregister.

Det är först genom en sådan precisering en s.k. tjänsteprofil

- garantier fås för att uppgifterna i fråga kommer att kunna utföras som vid ett medborgarkontor på sätt som de skulle ha utförts om samma de hade handlagts av någon tjänsteman vid modermyndigheten. För att binda den tjänsteman som skall svara för förvaltningsuppgifterna till myndigheten skall myndigheterna dessutom träffa ett särskilt avtal med denne, se vidare 9 och 10 §§. I 1 § andra stycket 1994 års försökslag erinras om att en kommun har rätt att sluta avtal med enskilda inom ramen för den kommunala .. . kompetensen enligt 2 kap. 1 § KL. Denna erinran har nu ansetts obehövlig och saknar därför motsvarighet i den föreslagna lagen.

Utredningens författningskømmentarer

5 § I ett samtjänstavtal skall det nämnare dels vilka föranges

valtningsuppgifter som skall utföras, dels vilka ekonomiska och

andra villkor som skall gälla mellan parterna vid utförandet av

förvaltningsuppgiftema. Vidare skall det avtalet framgå

av hur huvudmännen skall styra och övervaka verksamheten vid medborgarkontoret,

2. hur arbetsledning och kompetensutveckling skall ordnad,

vara och hur allmänheten skall informeras verksamheten. om

6 § För att vara giltigt skall ett samtjänstavtal skriftligt och

vara ha godkänts av regeringen. Avtalet gäller under den tid föreskrivs i avtalet, dock som

längst så länge denna lag gäller.

7 § Regeringen får återkalla ett godkännande enligt 6 § första stycket, om ändrade förhållanden kräver det eller det finns om andra särskilda skäl för det.

Avtalet skall därvid upphöra att gälla den dag regeringen

som bestämmer.

I 5-7 §§ anges närmare vad skall i ett avtal samtjänst som anges om och vad som i övrigt skall gälla för att ett sådant avtal skall få

tillämpas. Lagen 1992: 1317 offentlig upphandling skall inte tillämpas på

om samtjänstavtal. Den personal skall arbeta vid medborgarkontoret som

förutsätts besitta unik kompetens.

en

Bestämmelserna i 6 och 7 §§ motsvarar utan ändring i sak 2 och

4 §§ i 1994 års försökslag.

Föreskriften om regeringens godkännande utesluter inte att

huvudmännen de avtalsslutande myndigheterna själva kommer överens om att begränsa en pågående medborgarkontorsverksamhet. Däremot fordrar varje ändring verksamheten i av motsats riktning

regeringens godkännande innan den får påbörjas. Det gäller också om

de tjänsteproñler som beskrivs i samtjänstavtalet, dvs. de befattningsbeskrivningar som gäller för handläggarna, ändras till att omfatta ytterligare myndighetsutövningsuppgifter och inte tidigare varit

som föremål för regeringens godkännande. Det innebär t.ex. att en

modermyndighet inte får föra ut ytterligare myndighetsutövningsupp-

gifter till sina anställda utöver vad förutsattes när samtjänstavtalet som träffades.

Utredningens författningskommentarer

För det fall regeringen återkallar sitt godkännade gäller inte längre förvaltningsuppgifter redan utförts med stöd samtjänstavtalet. De som samtjänstavtalet påverkas dock inte ett sådant beslut. Ibland kan

av av finnas behov tid för avveckla verksamheten vid ett meddet av att borgarkontor. En återkallelse får därför verkan först från den dag som

regeringen bestämmer.

det under avtalets giltighetstid skulle komma upp en tolknings-

Om tvist mellan huvudmännen, får den lösas vanligt sätt, dvs. genom förhandlingar och eventuellt ett nytt avtal.

Verksamhetsrapporter

8 § Parter har träffat ett sarntjänstavtal skall det sätt som

som bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits.

regeringen

Bestämmelsen i 8 § utan ändring i huvudsak 3 § i 1994 års motsvarar försökslag. tidpunkten för den årliga redovisningen som Den närmare bestämts till den 1 i den nuvarande försökslagen är närmast mars och har därför tagits in i utredningens

en verkställighetsföreskrift

förslag till förordning se 2 § förordningsförslaget.

Härigenom kan för övrigt den tidpunkten senare ett smidigt sätt

eller samordnas med de statliga myndigheternas och de

anpassas

försäkringskassornas framtida skyldighet att lämna års-

allmänna redovisning.

Myndighetsutövning, tillgång till personregister

9 § Avser samtjänstavtalet helt eller delvis förvaltningsuppgifter innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till

som som

personregister, skall den myndighet som svarar för uppgifterna

ett

träffa särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som

ett

utföra dessa uppgifter, denne inte redan är anställd hos

skall om myndigheten.

års försökslag är det möjligt för kommun att träffa Enligt 1994 en

avtal med statliga myndigheter m.fl. att för dessa myndigheters

om

utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innefattar

räkning

Utredningens författningskommentarer

myndighetsutövning. Den möjligheten kvarstår enligt den föreslagna

bestämmelsen i l

Omfattar samtjänstavtalet också sådana förvaltningsuppgifter

som

inkluderar myndighetsutövning, skall myndigheten eller kommunen enligt 9 § träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal den

men eller de personer som är anställda hos den andra myndigheten och som skall svara för uppgifterna i fråga. Därigenom knyts tjänstemännen till myndigheten på ett sådant sätt att han i allt väsentligt kan jämställas med den som på vanligt sätt är anställd hos myndigheten. Han blir därmed en del av myndigheten och ingår i dess organisation.

Enligt 6 kap. 33 § KL gäller emellertid den begränsningen

att en kommun får inte delegera beslutanderätt till någon än den annan som är anställd i kommunen.

Genom den föreslagna lagen kommun befogenhet lämna

ges en att

över enklare förvaltningsuppgifter. Men i de fall angelägenheterna innefattar myndighetsutövning uppfylls dock inte den

genom nu

föreslagna försökslagen kravet på lagstöd i 11 kap. 6 § RF för att få

lämna över uppgifterna till enskild en person.

Vad gäller kommunen får den således vårt förslag har utformats

som

träffa ett särskilt anställningsavtal med den tjänsteman vid medborgarkontoret som skall utföra uppgiften, han eller hon inte redan är

om

anställd av kommunen. Men statliga myndigheter och allmänna försäkringskassor kan ingå även uppdragsavtal. Inom det specialreglerade kommunala verksamhetsområdet är

möjligheterna att överlåta uppgift någon beroende hur

en annan av

speciallagstiftningen är utformad på det aktuella området. Även här är lösningen att träffa ett särskilt anställningsavtal med den tjänsteman vid medborgarkontoret som skall svara för uppgiften.

Det tillgodoser de krav som ställs bland annat SekrL och upp datalagen.

När det gäller tillgången till uppgifter i myndigheternas olika personregister, förutsätts i princip att bara den ingår i myndig-

som

hetens organisation omfattas denna rätt. Det framgår indirekt

av av sekretesslagen, datalagen, de särskilda registerlagarna eller Datain-

spektionens tillstånd. Det innebär bland annat att många förvaltnings-

uppgifter särskilt inom de allmänna försäkringskassornas verksam- hetsområde inte kan utföras av någon myndighet än den eller - annan de som har register.

Genom ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den eller de handläggare vid medborgarkontoret som behöver få tillgång till vissa registeruppgifter för att kunna utföra de aktuella arbetsuppgifterna enligt samtjänstavtalet löses också den frågan.

Utredningens författningskømmentarer

Med tillgång till uppgifter i ett personregister avses i 9 § liksom i 10 § inte bara möjlighet att hämta uppgifter från registret till en

en

bildskärm utan också en möjlighet att föra en uppgift till registret eller

avlägsna uppgift ur ett sådant register.

en

10 § Ett särskilt avtal enligt 9 § får i fråga tillgång till personom

register bara gälla sådan information som arbets- eller uppdragsta-

behöver för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som garen med avtalet. avses

Föreskriften i 10 § att begränsa tillgången till uppgifter till bara

avser

sådana uppgifter behövs för att utföra de förvaltningsuppgifter

som

omfattas det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet. Det

som av

innebär emellertid tjänstemannen är verksam vid ett med-

att en som

borgarkontor ändå kan få tillgång till personuppgifter inom vitt skilda

områden han han bara vore anställd vid en modermynsom - om

dighet inte skulle kunna få. Det innebär inte att han får

- annars använda den eventuella överskottsinfonnationen vid handläggningen andra förvaltningsärenden, den infonnationen inte är tillgänglig av om

dessa ärenden handläggs vid modermyndigheten. Syftet är att

när säkerställa lika ärenden behandlas lika, oavsett om handläggningen att dem sker hos moderrnyndigheten eller vid ett medborgarkontor. av Föreskrifter hindrar användning överskottsinformation finns som av för övrigt i SekrL.

För det fall avtal saknar sådan begränsning som föreskrivs i

ett en

paragrafen eller tillämpas i strid mot denna begränsningsregel,

förutsätts regeringen besluta antingen att inte godkänna avtalet eller att

återkalla sitt godkännande. Avtalsregler strider mot lagen är

som

enligt vanliga lagtolkningsprinciper hur helst ogiltiga, eftersom

som

det rör sig om tvingande lagregler.

Utredningens författningskommentarer

Delegering

ll § Arbets- eller uppdragstagare omfattas ett särskilt som av avtal enligt 9 § får enligt vad regeringen närmare föreskriver för enklare fall anförtros att i myndighetens namn ta upp anmälningar om tillgrepps- eller skadegörelsebrott, handlägga ärenden enligt lagen 1938:121 om hittegods, bevilja enskilda personer tillstånd att inneha jaktvapen enligt vapenlagen 1973:1176, 4. utfärda vanliga pass enligt passlagen 1978:302, bevilja tillstånd till innehav, förvärv och förvaring av explosiva ämnen enligt lagen 1988:868 om brandfarliga och explosiva varor, bevilja tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen 1993:1617 att anordna offentliga tillställningar, tillstånd enligt 3 kap. samma lag att ta i anspråk offentliga platser eller företa sprängningar, 7. bevilja bostadsbidrag enligt lagen 1993:737 om bostadsbidrag, bevilja bostadstillägg enligt lagen 1994:308 om bostadstilllägg till pensionärer, utfärda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner, 10. medge jämkning av preliminär skatt enligt bestämmelserna i uppbördslagen 1953:272, 11. medge anstånd med inbetalning av skatt enligt bestämmelserna i uppbördslagen, 12. utfärda utdrag ur skattelängd eller taxeringsuppgiftsregister, 13. utfärda intyg om att kvarskatteavdrag inte skall göras, 14. utfärda taxeringsbevis för fastighet, 15. utfärda duplett av A-skattsedel, 16. medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt bestämmelserna i lagen 1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgifter, 17. utfärda förtryckta deklarationsblanketter, 18. utfärda personbevis, 19. registrera anmälan flyttning enligt folkbokföringslagen om 1991:481, 20. skriva in arbetssökande vid arbetsförmedlingen, 21. bevilja flyttningsbidrag enligt förordningen 1994:7 om flyttningsbidrag.

Utredningens författningskommentarer sou 1995:61

12 § Arbets- eller uppdragstagare omfattas av avtal enligt 9 § som får vidare för enklare fall anförtros att i kommunens namn handlägga ärenden socialt bistånd enligt 6 § socialtjänstom

lagen 1980:620 till den som inte kan svensk pension eller har

otillräcklig pension, ta emot anmälningar om plats i barnomsorgen, fördela barnomsorgsplatser och länma erbjudanden om plats enligt 14 a § socialtjänstlagen, tillstånd till fönnultningstoalett enligt hälsoskyddslagen ge 1982:1080, 4. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan enligt skollagen 1985:1100, bevilja bygglov enligt plan- och bygglagen 1987:10 för tillbyggnader enbostadshus i detaljplanelagt område, m.m. av

bevilja parkeringstillstånd för handikappade.

I 11 och 12 §§ ges ett uttryckligt lagstöd för regeringsföreskrifter eller särskilda regeringsbeslut samverkan om myndighetsutövning i

om

vissa uppräknade ärendegrupper i enlighet med 4 och 9 §§.

Närmare kommentarer i anslutning till de olika ärendeslagen finns i avsnitt

Enligt ll kap. 6 § tredje stycket RF får förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning lämnas över till en enskild bara med

stöd i lag. Bestämmelsen gäller både stat och kommun. Att utan något

sådant stöd träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med en att denne bland annat skall utföra viss myndighetsutövning

person om för myndighetens räkning skulle möjligen kunna ses som ett kringgående den konstitutionella ordning som slås fast i grundlagen, trots av

syftet från den avtalsslutande myndighetens sida uteslutande är att

att göra det möjligt att tillämpa särskild sammansättning vid handen

läggningen de aktuella ärendena jfr JK 1993 A 8. För uppdrag

av

torde enligt RF varje fall kräva lagstöd. I fråga om möjligheten att delegera uppgifter från kommun eller ett landsting kan hänvisas

en också till 3 kap. 16 § samt 6 kap. 33 och 34 KL. Något stöd för kommun delegera beslutanderätt till uppdragstagare ges dock en att en inte denna bestämmelse eller i övrigt genom denna försökslag. genom För kommun gäller alltjämt att den som beslutanderätten delegeras en

till måste anställd kommunen se kommentaren till 13 § andra

vara av stycket. Den lagregel föreslås i 11 och 12 skall givetvis ses i ljuset som RF :s nyssnämnda föreskrift. av

Utredningens författningskommentarer

Uttrycket enklare fall knyter an till uttrycket enklare för-

valtningsuppgifter i 1 Man skulle också kunna tala om ärenden av

enklare art.

Närmare föreskrifter om de förvaltningsuppgifter som av regeringen får delegeras med stöd av ll § beslutar regeringen i förordning. Se

vidare nedan, avsnitt l0.2. Vad gäller förslaget i avsnittet 9.1.6 att delegera även delgivningsuppgifter erinras om att så anses kunna ske utan särskilt lagstöd vid sidan av delgivningslagen 1970:428.

13 § Vad som sägs i ll och 12 §§ gäller utan hinder av vad som

annars föreskrivs i lag eller annan författning.

I fråga om delegering av beslutanderätt från en kommun enligt 12 § skall dock tillämpas vad som sägs i 6 kap. 33 och 34 §§ kommunallagen 1991:900 eller i särskilda föreskrifter.

Bestämmelsen i 13 § första stycket har kommit till i tydlighetssyfte och till undvikande av tänkbara lagkonflikter. Någon s.k. pingpongeffekt med en motsvarande föreskrift i en annan lag eller författning kan

knappast uppstå i ett sådant fall bör den föreslagna försökslagen i

--

regel ges försteg med hänsyn till sitt begränsade syfte. Föreskriften i andra stycket: Utredningen har övervägt att föra in

ett uttryckligt lagstöd för kommunen att samverka i vissa enklare

ärenden enligt socialtjänstlagen 1980:620, hälsoskyddslagen

1982:1080, plan- och bygglagen 1987:l0 m.fl. Men utredningen har ansett att det är tillräckligt med en hänvisning i försökslagen till KL:s delegeringsbestämmelse. Utredningens överväganden i denna fråga skall ses mot bakgrund också av att samtjänstavtalen skall

innehålla preciseringar av de aktuella kommunala uppgifterna. Ifall ett

avtal saknar tillräckliga preciseringar

eller avser uppgifter som gär

utöver vad försökslagen tillåter förutsätts att regeringen inte godkänner

avtalet.

Utredningens författningskommentarer

10.2 Förslaget till förordning om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor

l § Arbets- eller uppdragstagare omfattas ett särskilt avtal som av enligt 9 § lagen 1995:000 utvidgad försöksverksamhet vid om

medborgarkontor får anförtros de uppgifter som anges i 11 §

lag, med de begränsningar som följer av andra stycket. samma

Arbetsuppgifterna får endast avse, i fråga om

punkten att ta sådana amnälningar som avser snatteri, upp

stöld, åverkan och skadegörelse, 1

punkten 2: att handlägga sådana ärenden som avser gods till ett l

i värde av högst tiotusen kronor,

l

punkten att bevilja sådana tillstånd som avser jaktvapen inom den s.k. vapengarderoben och där sökanden inte förekommer i

i

något belastningsregister, punkten 4: att bevilja sådana tillstånd avser pass där enligt som

passregistret passhinder inte kan föreligga,

punkten att bevilja sådana tillstånd som inom polismyn-

V

digheten har tillstyrkts, samt

punkten att bevilja sådana tillstånd som inom polismyndigheten har tillstyrkts, punkten 7: bevilja sådana bidrag avser barnfamiljer där att som

hushållets sammansättning, den bidragsgrundande inkomsten och l

bostadskostnaden är okomplicerad, I

punkten bevilja sådana bidrag pensionärer med g att som avser

okomplicerade inkomst- och bostadsförhållanden, i

punkten utfärda sådana intyg svenska medatt som avser EUEES-medborgare eller familjemedlem till EUEES- l borgare,

medborgare eller annan medborgare, i

preliminär l punkten 10: att bevilja sådana jämkningar som avser

skatt för Skolungdomar, studerande och löntagare,

i

punkten 11: att bevilja sådana anstånd där det är uppenbart att

anstånd skall beviljas, j punkten 16: bevilja sådana anstånd där det är uppenbart att att j j anstånd skall beviljas, punkten 19: att ta sådana anmälningar som avser en upp

l

ensamstående eller hel familj flyttar till ett boperson en som

stadsområde med permanentbostäder,

punkten 21: att bevilja sådana bidrag som avser sökanderesor.

Genom förordningens l § föreslås att regeringen med tillämpning av den föreslagna försökslagen meddelar föreskrifter om de närmare nya

Utredningens författningskommentarer

begränsningar och preciseringar som bör gälla för de förvaltningsupp-

gifter som skall få handläggas av den som saknar en vanlig anställning hos den myndighet som svarar för uppgifterna.

I princip är det tänkbart att komplettera dessa föreskrifter med regeringsbeslut för särskilda fall.

2 § En redovisning enligt 8 § lagen 1995:000 om utvidgad försöksverksamhet vid medborgarkontor skall lämnas skriftligen senast den 1 mars varje år och avse det närmast föregående kalenderåret.

Innehållet i 2 § motsvarar i sak delar av 3 § 1994 års försökslag jfr kommentaren i avsnitt 10.1 till 8 § lagförslaget.

1 1 Kostnader

Särskilt på sikt kan våra förslag medverka till icke oväsentliga kostnadsbesparingar. De kan förstärka försöken med medborgarkontor att underlätta för huvudmännen att med minskade ekono-

miska upprätthålla en medborgarnära offentlig service.

resurser

En tanke med medborgarkontor är att de samverkande myndigheterna skall göra samordningsvinster genom att effektivare ta till vara personal, lokaler och utrustning. Det framgår förarbetena till 1994 av års försökslag.

Med våra förslag kan förverkligandet av den tanken sättas än mer

i förgrunden.

Genom att utöka möjligheterna för försäkringskassor och statliga

myndigheter att medverka i försöken kan rationaliseringsvinster göras.

Det är exempelvis av allmänna besparingsskäl aktuellt med

inskränkningar i de allmänna försäkringskassornas lokala kontorsnät.

Antalet polismyndigheter polisdistrikt minskar också kraftigt. Polisen

kommer inte att behöva alla de lokaler den disponerar i dag. som I ett sådant läge kan det i en del fall vara lönsamt för det allmänna samverkan mellan myndigheter från olika sektorer kommer till att en stånd också när det gäller handläggningen enklare ärenden med av

myndighetsutövning, t.ex. polisområdet. En sådan samverkan kan

bidra till att underlätta nödvändig omställning till en mindre en

kostym för den offentliga förvaltningen i stort. Exempelvis överblivna polislokaler kan komma till användning i en medborgarkontorsverksarnhet där också kommunala myndigheter eller allmänna försäkringskassor som huvudmän medverkar med bl.a. personal. Tanken med våra förslag förvaltningsmyndigheterna, för

är att ge

de fall de är intresserade av en medborgarkontorssarnverkan, så goda förutsättningar möjligt att organisera flexibla samtjänstlösningar

som allt efter de olika behov som kan finnas.

När det gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning, ligger det den ansvariga myndigheten till dess medarbetare vid

att se att medborgarkontoret har den kompetens behövs. Det kan innebära som

kostnader. Andra i ett inledningsskede aktuella kostnader följer av

Kostnader sou 1995:61

olika behörighetsspärrar som enligt förslaget behöver läggas in när det

gäller medarbetarnas åtkomst till myndigheternas personregister.

Ansvaret för att förslagen i de konkreta fallen inte leder till kostnadsökningar som inte motsvaras minst lika stora besparingar

av läggs med vår lösning liksom för närvarande de avtalsslutande myndigheterna.

s0U 1995:61 Bilaga 1

Kommittédirektiv

Myndighetsutövning vid medborgarkontor

Dir. 1994:26

Beslut vid regeringssammanträde den 17 mars 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall kartlägga och analysera vilka förvaltnings-

uppgifter innefattande myndighetsutövning som lämpligen kan handläggas vid medborgarkontor. I denna uppgift skall det ingå att ut-

arbeta förslag till de förändringar i lagar och förordningar som är

nödvändiga för att möjliggöra sådan handläggning.

Att utveckla medborgarkontor

På flera håll i landet har det under senare år etablerats s.k. medborgarkontor. I nägra fall har detta skett i form av en samlokalisering av

statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och kommunala förvaltningar där och har egen personal vid en gemensam servi-

var en

cedisk. I andra fall finns medborgarkontor med enbart uppgifter från

kommunal verksamhet.

Regeringen bemyndigade den 25 juni 1992 chefen för Civildepartementet att tillkalla arbetsgrupp C l992:B som bl.a. skulle

en analysera rättsliga frågor kan uppstå när olika myndigheter som samverkar vid medborgarkontor. Arbetsgruppen uppdrog i sin tur

Statskontoret att göra en sådan analys, som avrapporterades till ar-

betsgruppen i maj 1993. Rapporten 1993:14 remitterades till de

närmast berörda myndigheterna och låg sedan till grund för arbets-

förslag redovisades i betänkandet Servicesamverkan gruppens som

vid medborgarkontor Ds 1993:67. Detta överläirmades till civilmi-

nistern den 12 oktober 1993. Därefter remissbehandlades betänkandet. Civilministern beslutade den 22 december 1993 att förordna en arbetsgrupp inom Civildepartementet med uppgift att samordna det

fortsatta utvecklingsarbetet med medborgarkontor. Förordnadet gäller

Bilaga 1

till den 30 juni 1995 då förnyad ställning skall tas till formerna för det fortsatta samordningsarbetet.

Försöksverksamhet med medborgarkontor

Regeringen har tidigare denna dag beslutat föreslå riksdagen prop. 1993942187 femårig försöksverksamhet med medborgarkonatt en tor inleds med början den l juli 1994. Syftet med försöksverksamheten är att få ytterligare kunskaper och erfarenheter om dels hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas, dels hur dialogen mellan medborgarna och myndigheterna kan fördjupas. I försöksverksamheten är det i huvudsak tre modeller för medborgarkontor som är aktuella, dels sådana med enbart kommunal verksamhet, dels sådana där kommunen, statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting samlokaliserar verksamheter och där var och en har sin egen personal, dels s.k. integrerade medborgarkontor. Inom ramen för försöks- verksamheten skall det vara möjligt att pröva den integrerade modellen. I propositionen föreslås därför en lag om försöksverksamhet med medborgarkontor som ger kommunerna befogenhet att för en begränsad tid sluta samarbetsavtal med

statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting om att

kommunen genom sin personal skall svara för vissa informationsoch serviceuppgifter vid medborgarkontoret, dock inte sådana som innebär myndighetsutövning. Regeringens bedömning är att medborgarkontor bör kunna öka tillgängligheten och förbättra servicen till medborgarna. Det kan på sikt

vara ett sätt att stärka medborgarnas möjligheter att själva välja

service och påverka utformningen av och innehållet i vissa tjänster. I

glesbygd kan medborgarkontor vara ett sätt att bibehålla eller utveck-

den offentliga servicen. Det bör, inte minst mot bakgrund av den

snabba utvecklingen av informationsteknologin, finnas en potential att genom ett sektorsövergripande arbetssätt förbättra och effektivisera

verksamheten.

För att skapa en öppen elektronisk infrastruktur, betonar regering-

en i årets budgetproposition prop. 1993941100, bil 1 att det krävs en samverkan mellan staten, kommunerna, forsknings- och teknik-

utvecklingsorgan, leverantörer, användare och andra aktörer på

marknaden. Men uppbyggnaden av den elektroniska infrastrukturen

handlar enligt propositionen inte bara om en fysisk nätuppbyggnad.

Det handlar också om en anpassning av lagstiftning och övriga regler till den moderna informations- och kommunikationstekniken.

Bilaga I

Fördelen med medborgarkontor är att dessa kan ge en samlad service från kommunala och statliga myndigheter till medborgarna. Vid medborgarkontoren skall kunna få hjälp med hänvisningar, man ansökningar och anmälningar m.m. De skall dock inte ersätta de

specialiserade förvaltningarna och myndigheterna. Personalen vid

medborgarkontoren skall inte heller genomföra utredningar i ärenden skall i första hand kunna klara enklare ärenden direkt den, utan

och sedan i expertorganisationen det finns ytterligare hjälp

veta var få. Medborgarkontoren blir på så sätt frontservice för de att en olika myndigheterna och förvaltningarna där man kan ge en bred och snabb service. Personalen vid ett medborgarkontor skall således främst bereda och handlägga vissa enklare och frekventa ärenden i direkt mer samverkan med kunden. Det kan handla om allt från att ge enklare rådgivning i olika frågor, att ge information, tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material till att fylla i olika ansökningar.

Här är det ofta fråga om att få tillgång till vissa grunduppgifter och kontrolluppgifter den sökande i olika databaser.

om Exempel kommunala ärenden som allmänheten kan tänkas få

hjälp med vid ett medborgarkontor är att anmäla sig till daghemskön, anmäla sig bostadssökande, boka tid i sporthallen, få rådgivning

som

i olika ärenden, t.ex. hur gör bygglovsansökan, hjälp med

man en färdtjänst, få råd i konsumentfrågor etc. Inom den allmänna försäk-

ringskassans verksamhetsområde kan det gälla rena expeditionsupp-

gifter, att lämna ut blanketter, lämna information genom brosom

schyer och motsvarande om olika sjukförsäkringsfrågor, samt ge

hänvisningar till och förmedla kontakt med ansvariga myndigheter.

Inom arbetsförmedlingens verksamhetsområde kan det gälla in-

formation i skriftlig eller elektronisk form om t.ex. lediga platser i

hela Sverige och utomlands, information om utbildningar i Sverige och utomlands, Ungdomsutbyte, yrkesvägledningsprogram, olika

former studiestöd etc. En första information om olika stöd som av

finns i anslutning till utbildning och rehabilitering bör också kunna En viktig uppgift kan också att ge hänvisning till de många

ges. vara instanser försäkringskassan, länsarbetsnärrmden, arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassan, centrala studiestödsnämnden som alla har ett ansvar i sammanhanget.

Bilaga 1

Utredarens uppgifter

I arbetsgruppens förslag som redovisades i betänkandet Servicesamverkan vid medborgarkontor Ds 1993:67 ingick att kommunerna även skulle kunna träffa avtal om att vissa förvaltningsuppgifter, som

förts över från allmän försäkringskassa och statliga myndigheter och som innebär myndighetsutövning, skulle kunna handläggas av kommunalt anställd personal vid medborgarkontor. Flera remissinstanser hade emellertid starka invändningar mot en sådan lösning där för-

valtningsuppgifter kommer att utföras under villkor som är nya och

delvis främmande för svensk förvaltningstradition. De invändningar som har riktats mot förslaget går ut att det kan innebära risker för enskildas personliga integritet att låta kommunal personal hantera förvaltningsuppgifter från olika statliga myndigheter och allmän försäkringskassa. Komplikationer kan uppstå, inte bara när det gäller att tillämpa de för integritetsskyddet väsentliga reglerna i sekretess- och datalagstiftningen, utan även i förhållande till regelverken i övrigt för de olika myndigheterna. Regeringen instämmer i den uppfattning som flera remissinstanser har framfört, nämligen att medborgarkontor förutsätter en delvis ny syn på hur den offentliga förvaltningen skall vara organiserad, framför allt på lokal nivå. Regeringen anser att de rättsliga oklarheter som fortfarande finns när det gäller ärendehantering och myndighetsutövning genom personal som utnyttjas gemensamt av kommuner, statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor och landsting, kräver ytterligare analys och överväganden. Den särskilde utredaren skall närmare analysera de rättsliga möj-

ligheterna att utvidga verksamheten vid medborgarkontor till om-

råden som innefattar myndighetsutövning. Utredaren skall därvid ta del av och beakta de synpunkter som har framförts vid remissbe-

handlingen av betänkandet Servicesamverkan vid medborgarkontor Ds 1993:67.

.

Utredaren skall, med utgångspunkt från användningen av informationsteknologi vid medborgarkontor, belysa de möjligheter och be-

gränsningar som finns.

Utredaren skall lägga förslag om vilka ärendetyper inom exempel-

vis polis-, socialförsäkrings-, skatte-, kronofogde- och arbetsmarknads- områdena som skulle kunna vara lämpliga att hantera med personal gemensam för flera huvudmän vid medborgarkontor med tanke på medborgarnas behov och önskemål samt föreslå de författningsändringar som behövs. Utredaren skall vid utformningen av sina förslag särskilt beakta behovet av att tillgodose högt ställda krav på integritet och rättssäkerhet. Utredaren skall samverka med Riksarki-

sou 1995:51 Bilaga 1

vet beträffande arkivlagens 1990:782 tillämpning vid medborgarkontor. Utredningsarbetet med förslag inom det polisiära området skall prioriteras. På detta område finns det redan ett visst underlag i Rikspolisstyrelsens remissyttranden där man har pekat på vissa ärendetyper som kan vara lämpliga att överföra till medborgarkontor. Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av år 1994.

Civildepartementet

sou 1995:61 Bilaga 2

Lag 1994:686 om försöksverksamhet med

medborgarkontor

Avtal med myndigheter m. fl.

l § En kommun får träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Av kommunallagen 1991:900 följer att en kommun får träffa avtal med enskilda om att dessa utföra sådana uppgifter som det är av allmänt intresse för kommunmedlemmarna att kommunen utför.

Avtalets form och godkännande

2 § Ett avtal som avses i l § första stycket skall vara skriftligt. Det får inte träffas för längre tid än till och med utgången av juni 1999. Avtalet skall godkännas av regeringen och får inte tillämpas innan dess. Detsamma gäller ändringar av avtalet.

Verksamhetsredovisning

3 § En kommun och den som kommunen har träffat avtal med enligt l § första stycket skall skriftligen senast den 1 mars varje år gemensamt redovisa för regeringen hur den avtalade verksamheten har bedrivits under det närmast föregående kalenderåret.

Återkallande godkännande

av m. m.

4 § Regeringen får återkalla ett godkännande enligt 2 § andra stycket, om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. Avtalet skall därvid upphöra att gälla den dag som regeringen bestämmer.

5 § Om en kommun och den som kommunen har träffat avtal med enligt 1 § första stycket har kommit överens om att avtalet skall upphöra att gälla i förtid, skall parterna genast underrätta regeringen om det.

1995 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ett renodlatnäringsförbud.N. 40. Ãlvsâkerhet. K. . Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa. A. 41. Allmän behörighetför högskolestudier.U. . - Grön diesel miljö- ochhälsorisker. Fi. 42. Framtidsanpassad Gotlandstraftk. K. . - Lángtidsutredningcn1995.Fi. 43. SambandetRedovisning Beskattning.Ju. . - Várdens svåraval. 44. Aktiebolagets organisation. Ju. . slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S. 45.Grundvattenskydd.M. Muskövarvets framtid. Fö. 46. Effektivarestyrning och rättssäkerhet . Obligatoriskaarbetsplatskontakter arbetslösa.A. för i asylprocessen. A. . Pensionsrättigheter och bodelning.Ju. 47. Tvángsmedelenligt 27 och 28 kap. RB . Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.Fi. samt polislagen.Ju. ..Översyn av skattebrottslagen.Fi. 48. EG-anpassade körkortsregler. K.

ll. Nya konsumentregler.Ju. 49. Prognoser över statens inkomsteroch utgifter. Fi. 12.Mervärdesskatt Nya tidpunkterför 50. Kunskapsläget kärnavfallsomrádet 1995.M. redovisningoch betalning. Fi. 51. Elförsörjning i ofred. N. 13.Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. 52. Godtrosförvärv av stöldgods Ju. 14. Ny Elmarknad + Bilagedel. N. 53. Samverkan för fred. Den rättsligaregleringen.Fö. 15. Könshandeln.S. 54. Fastighetsbildning en gemensam uppgift för stat - 16. Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige.S. och kommun.M. 17. Homosexuellprostitution. S. 55. Ett samlatverksamhetsansvar för asylärenden.A. 18.Konst i offentlig miljö. Ku. 56. Förmåneroch sanktioner 19.Ett säkrare samhälle.Fö. utgifter för administration.Fi. - 20. Utan stannar Sverige.Fö. 57. Förslag om ett internationellttlygsäkerhets- .Staden vatten utan vatten. Fö. universiteti Norrköping-Linköping.U. 22. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. 58. Kompetensoch kunskapsutveckling om yrkes- - 23. Brist elektronikkomponenter.Fö. roller och arbetsfältinom socialtjänsten.S. 24. GasmolnlamslärUppsala.Fö. 59. Ohälsoförsäkringoch Samhällsekonomi 25. Samordnadoch integreradtågtrafik pá olika aspekter modeller, finansiering - Arlandabanan och i Mälardalsregionen.K. och incitament. 26. Underhállsbidragoch bidragsförskott, 60. Kvinnofrid. Del A+B. S. Del A ochDel B. S. 61. Myndighetsutövningvid medborgarkontor.C. 27.Regionalframtid + bilagor. C. 28. Lagenom vissainternationellasanktioner en översyn. UD. - 29. Civilt bruk av försvarets resurserregelverken, erfarenheter, helikoptrar. Fö. 30. Alkylat och Miljöklassning av bensin.M. 3l. Ett vidareutvecklatmiljöklassystemi EU. M. 32. lT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. Ju. 33. Ersättning för ideell skadavid personskada. Ju. 34 .Kompetens för strukturomvandling.A. 35. Avgifter inom handikappomrádet.S. 36. Förmåneroch sanktioner en samladredovisning. - Fi. 37. Vårt dagligablad stödtill svensk dagspress.Ku. - 38. Yrkeshögskolan- Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning.U. 39. Some reflections on SwedishLabour Market Policy. A. Någrautländskaforskares syn svensk arbetsmarknadspolitik.A.

Statens offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kommunikationsdepartementet

ä Pcnsionsrärtigheter och bodelning.[8] Samordnadoch integreradtågtrafik Nya konsumentregler. Arlandabananoch i Mälardalsregionen.[25] lT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Älvsäkerhet. [40] Förslagtill nya samverkansformer.[32] Framtidsanpassad Gotlandstrañk.[42] Ersättningför ideell skadavid personskada.[33] EG-anpassade körkortsregler. [48] SambandetRedovisning Beskattning.[43] - Aktiebolagetsorganisation.[44] Finansdepartementet Tvångsmedelenligt 27 och 28 kap. RB Grön diesel miljö- och hälsorisker.[3] samt polis [47] Lângtidsutredningen1995. [4] Godtrosförvärv av stöldgods [52] Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.[9] Översyn skattebrottslagen.[10] av Utrikesdepartementet Mervärdesskatt Nya tidpunkterför 4 Lagen om vissainternationellasanktioner redovisningoch betalning.[12] en översyn. [28] Förmåneroch sanktioner en samladredovisning.[36] -- - Prognoser över statens inkomster och utgifter. [49] Försvarsdepartementet Förmåneroch sanktioner Muskövarvets framtid. [6] utgifter för administration. [56] - Analys av Försvarsmaktensekonomi. [13]

Ett säkrare samhälle.[19] Utbildningsdepartementet

Utan stannar Sverige.[20] Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial - Stadenpå vattenutanvatten. [21] yrkesutbildning. [38] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.[22] Allmän behörighetför högskolestudier.[41] Brist elektronikkomponenter.[23] Förslag om ett internationelltflygsäkerhets- Gasmolnlamslár Uppsala.[24] universiteti Norrköping-Linköping. [57] Civilt bruk av försvarets resurser-

regelvcrken,erfarenheter helikoptrar. [29] Arbetsmarknadsdepartementet

, Samverkanför fred. Den rättsligaregleringen.[53] Arbetsföretag En möjlighet för arbetslösa.[2] - ny Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.[7] Socialdepartementet Kompetensför strukturomvandling.[34] Vårdenssvåraval. Somereflections on SwedishLabour Market slutbetänkande Prioriteringsutredningen.[5] av Policy. [39] Könshandeln.[15] Någrautländskaforskares syn svensk Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige.[16] arbetsmarknadspolitik.[39] Homosexuellprostitution. [17] Effektivare styrningoch rättssäkerhet Underhällsbidrag och bidragsförskott, i asylprocessen.[46] Del A och Del B. [26] Ett samlatverksamhetsansvar för asylärenden.[55] Avgifter inom handikappomrádet. [35]

Kompetensoch kunskapsutveckling yrkes- Kulturdepartementet

- om roller och arbetsfältinom socialtjänsten. [58] Konst i offentlig miljö. [18] Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi Värt dagligablad Pstöd till svenskdagspress.[37] olika aspekter modeller, finansiering och incitament.[59] Näringsdepartementet Kvinnofrid, Del A+B. [60] Ett renodlatnäringsförbud. [1] Ny Elmarknad + Bilagedel.[14] Elförsörjning i ofred. [51]

Civildepartementet

Regionalframtid + bilagor. [27] Myndighetsutövningvid medborgarkontor.[61]

1995 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Miljödepartementet Alkylat och Miljöklassning av bensin.[30] Ett vidareutvecklat miljöklassystem EU. i [31] Grundvattenskydd.[45] Kunskapsläget kärnavfallsomrádet1995.[50] Fastighetsbildning en gemensam uppgift för stat och kommun. [54]