Suveränitet och demokrati betänkande. Bilagedel med expertuppsatser

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

SIH994:12

Suveränitet

och demokrati

IZSETZÄNKANDIC AV l;ê-KONSEKVENSLTPREDNNUARNA: SUBSIIl/RII5'l'

UCL.

U5 sou

UW

M min

Statens offentliga utredningar

WW 1994:12

W Utrikesdepartementet

Suveränitet och

demokrati

Betänkande EG-konsekvensutredningama:

av

Subsidiaritet

Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13551-5 Stockholm 1994 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Ulf

Dinkelspiel

Genom beslut den 4 februari 1993 bemyndigade regeringen det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utrikes handel att tillkalla en kommitté med uppdrag att närmare belysa dels de praktiska konsekvenserna för Sverige i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter, dels tillämpningen av subsidiaritetsprincipen vid ett medlemskap i EU samt konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett sådant samarbete. Med stöd av detta bemyndigande utsågs den 12 mars 1993 professor Olof Ruin till ordförande. Till övriga ledamöter utsågs justitierådet Hans Danelius, rättschefen Pernilla Lindh, regeringsrådet Elisabeth Palm, professorn Lennart Pålsson och professorn Bo Stråth. Vidare utsågs den 13 april 1993 professorn Janerik Gidlund till ledamot och sekreterare. Som experter i utredningen förordnades den 3 maj 1993 departementsrådet Ingrid Larén Marklund, hovrättsassessom Mats Melin, ambassadrådet Ninna Rösiö och departementsrådet Göran Schäder. Till biträdande sekreterare förordnades den 13 april 1993 hovrättsassessorn Bengt Sjöberg. Kommittén har antagit namnet EG-konsekvensutredningarna: subsidiaritet. Kommitténs praktiska arbete har i stor utsträckning bestått i att igenom de officiella dokumenten om EG/EU och EES samt studera vad som i olika vetenskapliga och politiska sammanhang har skrivits inom det aktuella ämnesområdet. Utredningen har vidare beställt expertuppsatser av sakkunnige Lars F. Eklund, fil kand Johan Eriksson, professor Kjell Goldmann, docent Sverker Gustavsson och docent Magnus Jemeck som särskilt kunskapsunderlag för sitt arbete. Den 12 oktober 1993 arrangerade kommittén en offentlig hearing om Sveriges situation utifrån de aspekter som kommittén har att beakta av att stå utanför EG/EU. Vid hearingen medverkade Mattias Ganslandt, Lotta Gröning, Sten Johansson, Karl-Erik Lagerlöf, Hans Lindqvist, Lennart Olsson, Marit Paulsen, Olof Ruin, Björn von Sydow, Sven Tägil och

Uffe Östergaard. Hearingen leddes kommitténs ordförande Olof Ruin

av och ledamoten Bo Stråth.

Expertuppsatsema och inläggen vid hearingen redovisas i särskild bilaga till detta betänkande. Den 13-15 oktober 1993 besökte ordföranden och de båda sekreterarna Bryssel och hade överläggningar med bl.a. företrädare för svenska EGdelegationen, danska EG-delegationen, COREPER samt EG-kommissionen. Kommittén har vid två tillfällen den 26 maj 1993 respektive den 28 oktober 1993 redovisat sitt arbete inför Parlamentariska referensgruppen till konsekvensutredningarna. Vidare har kommittén samrått med Regionberedningen och de fem övriga konsekvensutredningama i fråga om inbördes avgränsningar av utredningsarbetet och utformning av viss betänkandetext av gemensamt intresse. Kommittén får härmed överlämna sitt betänkande Suveränitet och demokrati. Därmed anser sig kommittén ha slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i januari 1994

Olof Ruin

Hans Danelius Janerik Gidlund Pernilla Lindh

Elisabeth Palm Lennart Pålsson Bo Stråth

Janerik Gidlund

Bengt Sjöberg

Förkortningar

I betänkandet används EG Europeiska gemenskapema vid syftning på förhållandena före den 1 november 1993, då EU Europeiska unionen inrättades. Vid syftning på såväl det aktuella eller framtida EU det som tidigare EG används beteckningen EG/EU. I övrigt används beteckning-

arna enligt följande

Europeiska unionen EU: Beteckning för helheten medlemskap i EU medborgare i EU pelare 2 utrikes- och säkerhetspolitik pelare 3 asyl- och invandringsfrågor, polisiärt samarbete, gränskontrollfrågor m.m

Europeiska gemenskapema EG: pelare 1 ekonomiskt samarbete

Europaparlamentet Europeiska unionens råd EU-rådet EG-kommissionen EG-domstolen EG:s första instansrätt EG-rättsakter EG-förordningar, EG-beslut, EG-direktiv Sveriges delegation vid de europeiska gemenskapema EG

Rekommendation av statsrådsberedningen den 4 januari 1994.

Förkonningar

AD Arbetsdomstolen Benelux Belgien, Nederländerna och Luxemburg BNP Bruttonationalprodukten COPA Kommittén för jordbrukets näringslivsorganisation COREPER De ständiga representantemas kommitté DG Generaldirektorat inom kommissionen

DDR Östtyskland

ECB Europeiska centralbanken ECOFIN Rådet i sammansättningen med ekonomi- och finansministrarna Ecu Europeiska valutaenheten EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFS Europeiska fackliga sarnorganisationen EFTA Europeiska frihandelssammanslutningen EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning EMI Europeiska monetära institutet EMU Europeiska monetära unionen ESK Europeiska säkerhetskonferensen ESP Europeiska socialdemokraternas parti FN Förenta nationerna GATI Allmänna tull- och handelsavtalet Kooperativa förbundet IMF Internationella valutafonden Landsorganisationen LRF Lantbrukarnas riksförbund MBL Medbestärnmandelagen SACO Sveriges akademikers Centralorganisation SAF Svenska arbetsgivareföreningen SFS Svensk författningssamling TCO Tjänstemännens Centralorganisation TF Tryckfrihetsförordningen Utrikesdepartementets handelsavdelning UNICE Europeisk samarbetsorganisation för nationella arbets givarföreningar och industriförbund

SOU 1994: 12

Sammanfattning

Utredningen har haft att studera konsekvenserna för vår nationella självständighet och demokrati av ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen EU liksom av andra former av svenskt samarbete med EU. Särskild uppmärksamhet har ägnats den överlåtelse av vissa beslutsbefogenheter som ett EU-medlemskap förutsätter och den s.k. subsidiaritetsprincip som EU nu starkt framhåller. Andra utredningar har samtidigt studerat konsekvenserna för säkerheten, miljön, samhällsekonornin, välfärden och jämställdheten samt kommuner och landsting.

Villkoren förändras

Det europeiska samarbetet växte i första hand fram som ett försvar för demokratin och freden efter andra världskriget. EG blev en samlande demokratisk front mot nazism, fascism och kommunism. Efter Berlinmurens fall 1989 blev EG/EU den viktigaste stabiliserande kraften i Europa. I den nya politiska situation, som då uppstod, blev det möjligt för Sverige att söka medlemskap i EU. De främsta skälen för en ansökan om medlemskap har sin grund i Sveriges ökade internationella beroende. Detta beroende innebär ett allt tätare utbyte av människor, varor, tjänster, pengar, information och idéer över gränserna. Internationaliseringen är ingen nyhet. Täta kopplingar mellan länderna har funnits sedan de moderna staterna växte fram och världsekonomin började expandera. Intemationaliseringen har dock ökat starkt under efterkrigstiden. Det svenska samhället har med de europeiska länderna vävts samman många sätt särskilt samhällsekonomiskt. En betydande del av närings- livet konkurrerar på den internationella marknaden, främst den europeiska. Exportnäringen har blivit grunden för vårt välstånd. Sveriges ekonomi har nu blivit en av de mest intemationaliserade i världen. Med det ökande ömsesidiga beroendet i Europa följer också att många stora samhällsproblem blivit gemensamma för länderna. Detta har ställt

10 Sammanfattning SOU 1994: 12

ökande krav på problemlösning. Så kräver t.ex. miljöförgemensam störingen och arbetslösheten gemensamma lösningar.

Det politiska problemet

Eftersom samhället blivit mer internationellt beroende och de stora problemen blivit gemensamma för Europas länder, har också det politiska beslutsfattandet internationaliserats. Staterna klarar inte längre av att hand effektivt lösa problemen. Dessutom måste de samarbeta för att egen kunna ta till den avancerade teknikens nya möjligheter datateknik, vara telekommunikationer, transporter etc. EU har blivit den mest långtgående formen för politiskt samarbete mellan stater i Europa. Beslut, påverkar Sverige, kommer allt mer att fattas utanför våra som gränser. Detta gäller sig vi blir medlemmar i EU eller inte. Våra vare möjligheter att på hand lösa viktiga problem minskar. Internationaegen liseringen är med andra ord nära kopplad till Sveriges suveränitet. Suveräniteten har två sidor. Den ena gäller vilken formell frihet en stat har att fatta olika beslut. Den andra sidan däremot handlar om en stats reella rörelse- och handlingsfrihet. Suveräniteten har alltså en formell och en faktisk sida. En levande demokrati bygger att det verkligen finns en faktisk suveränitet att det kommit överens om i demokratisk ordning också - man kan genomföras. Politisk demokrati utan makt och möjlighet att genomföra beslut undergräver tilltron till demokratin. Inför ett svenskt medlemskap i EU måste diskuteras inte bara vad som händer med den formella suveräniteten utan också hur den faktiska suveräniteten påverkas. En levande demokrati innebär också att medborgarna kan delta i beslutsprocessen och påverka hur besluten fattas. Samtidigt måste beslutsfattandet effektivt. Medborgarnas besvikelse över hur demokratin vara fungerar tycks emellertid öka i många länder. Det politiska systemet kan inte längre ge dem vad de önskar. Samtidigt tycker allt fler att de har allt mindre möjligheter att påverka de politiska besluten. Medborgarnas besvikelse hänger enligt utredningens mening bl.a. samman med nationalstaternas minskade faktiska suveränitet. Paradoxalt kan säga att statens handlingsmöjligheter ökar, då nog man den ansluter sig till internationell organisation. Och detta två sätt: en För det första får varje medlemsnation inflytande över organisationens gemensamma beslut. För det andra måste alla medlemmar i organisationen följa de gemenreglerna. På den formella handlingsfriheten minsamma samma sätt som kar för den staten, minskar den också för de andra. Det finns därmed egna inte längre behov för ett enskilt land att t.ex. införa motåtgärder samma mot andra länders handlande såsom tullar, importkvoter och liknande.

SOU 1994: 12 Sammanfattning ll

Ett inslag av överstatlighet innebär emellertid också att ett land i en internationell organisation har att rätta sig också efter sådana beslut som det kan ogilla. I stället får landet inflytande genom att delta i och påverka de gemensamma besluten. Ett sådant gemensamt beslutsfattande blir ett aktivt försök att också lösa problem i det nationella sammanhanget. Eftersom medlemslandet lämnat över viktiga områden till de överstatliga organen, får det färre "egna" nationella frågor att hantera egen hand. Det nationella beslutsfattandet påverkas naturligtvis av att landet inte längre formellt kan utöva suveränitet inom vissa områden. Denna suveränitet har ersatts av vad som kan kallas en gemensam suveränitet. Utredningen har gjort en "suveränitetskalkyl" av de två formerna för statens makt makten över sig själv och inflytandet över andra. Ett land kan genom deltagande i en internationell organisation byta ut en del av sin egen formella självständighet mot inflytande i organisationen. Detta behöver inte innebära att landet förlorar i total makt. Men priset kan vara ökat avstånd mellan medborgarna och beslutsfattarna. Härtill kan komma en risk för onödigt stor byråkrati. Detta innebär ett nytt sätt att se på makten. Staten måste övergå från att enbart bevaka den egna självständigheten till att lägga tyngdpunkten på landets sammanlagda politiska makt. Detta sätt att kalkylera makt eller suveränitet kan ge många kombinationer. Det går att lägga självständighet och inflytande på olika nivåer: kommunal, regional, nationell eller internationell i olika kombinationer. Den totala, sammanräknade, makten kan ändå bli lika stor eller t.o.m. större än tidigare. Vad är den rätta komsom binationen av självständighet och inflytande kan vara olika för skilda politikområden, beroende hur de berörs av intemationaliseringen. Medlemsstaterna har alltså utvecklat Europeiska unionen för att lösa gemensamma politiska problem i Europa. Hur Sverige skall delta som medlem i detta samarbete måste i hög grad bygga på uppfattning hur de en om internationaliserade samhällsproblemen i Europa skall lösas i framtiden. Utredningen har också haft att från demokratisynpunkt på vilka se alternativ det kan finnas till medlemskap i EU. Ett huvudalternativ i debatten har blivit att Sverige behåller avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES. Avtalet, som trädde i kraft 1 januari 1994, har ingåtts mellan EG och dess medlemsländer och EFTA-länderna Finland, Island, Liechtenstein, Norge, Sverige och Österrike. Ett alternativ är annat en återgång till ett frihandelsavtal mellan Sverige och EG. Ett utvecklat nordiskt samarbete har också föreslagits. För denna jämförelse är en kortfattad beskrivning av EU och alternativa strukturer nödvändig.

12 Sammanfattning SOU 1994: 12

Europeiska Unionen

EG/EU har byggts tre grundläggande fördrag: Parisfördraget upp genom om Europeiska Kol- och Stålgemenskapen 1951, Romfördraget om Europeiska Ekonomiska Gemenskapen 1957 och Euratomfördraget om fredligt utnyttjande av atomenergin samma år. Till dessa fördrag har sedan lagts Europeiska Enhetsakten 1986 och Maastrichtfördraget 1992. EU:s medlemsstater har inrättat mellanstatliga och överstatliga organ med breda befogenheter inom viktiga områden. Det innebär stora förändringar i medlemsländemas politiska system. Liksom övriga medlemsländer kommer Sverige vid ett EU-medlemskap dock att ensamt kunna fatta beslut på många viktiga områden t.ex. direkta skatter, barnom- sorg, pensioner, bostadsbidragen och straffrätten. EU:s beslutande organ är Europeiska unionens råd. Det består av regeringsledamöter från de tolv medlemsländerna. Kommissionen är EG/EU:s förslags- och verkställande samt övervakande organ. Det direktvalda parlamentet är i första hand rådgivande och kontrollerande, men i vissa frågor också ett medbeslutande organ. Domstolen är högsta uttolkare av fördrag och regelverk. Europeiska rådet består av de tolv ländernas regeringschefer plus den franske statschefen. Detta toppmöte behandlar övergripande frågor, men fattar normalt inga rättsligt bindande beslut. Härtill kommer de rådgivande organen; Ekonomiska och sociala kommittén med representanter för skilda intresseorganisationer och Regionala kommittén, inrättad genom Maastrichtfördraget, med representanter från kommuner och regioner i medlemsstaterna.

EES-avtalet

EES-avtalet är ett folkrättsligt avtal. Det har särdrag som hänger samman med dess nära samband med det EG-rättsliga systemet. EFTA-ländema övertar EG:s hela regelsystem för den inre marknaden med fn rörlighet för människor, varor, tjänster och kapital. Härtill kommer regler för en rad angränsande områden miljö, forskning och utveckling, arbetsmarknads- frågor etc. EES skall bli ett enhetligt ekonomiskt samarbetsområde och i princip fungera som en enda marknad. Den inre marknaden bygger bl.a. förbud mot särbehandling grund av nationalitet. Ett EES-råd har skapats för att vidareutveckla och ge politisk vägledning EES. Detta EES-råd består av ministrar från EG och EFTAländerna. Härtill kommer en EES-kommitté, som sköter avtalets löpande administration. Den består av höga tjänstemän från båda sidor. Beslut skall fattas enhälligt i rådet och kommittén, varvid vardera sidan talar med en röst.

SOU 1994: 12 Sammanfattning 13

De deltagande EFTA-ländema har upprättat en egen övervakningsmyndighet, ESA EFTA Surveillance Authority. ESA har ungefär samma övervakande funktion, som kommissionen EG-sidan. BETA-domstolen prövar bl.a. ärenden som ESA för till domstolen samt avgör tvister mellan EFTA-ländema. Tvister mellan ett eller flera EFTA-länder å ena sidan och EG å den andra skall i första hand lösas i den gemensamma EES-kommittén. Denna kan dock enhälligt besluta att låta EG-domstolen yttra sig i en tvist. EES-avtalet är inte oföränderligt. Parterna kan säga upp avtalet. EG:s inre marknad byggs fortlöpande ut och nya regler tillkommer. Dessa skall så småningom ingå i EES-avtalet. Från en demokratisk utgångspunkt är det viktigt vilket inflytande EFTA-ländema får över de nya reglerna. Här stadgar EES-avtalet bl.a. att EFTA:s experter skall få delta som rådgivare när kommissionen arbetar fram förslag till nya regler och att experter från EFTA-ländema skall delta i vissa av kommissionens kommittéer. Likaså skall ett fortlöpande utbyte av information och synpunkter äga rum under beslutsprocessen. EFTA-statema har också rätt att när som helst under ta varje fråga på en högre nivå. processen upp Men även experterna från EFTA-ländema rådfrågas, får de inte delta om i beslut eller omröstningar inom kommissionen och dess kommittéer.

Det slutliga beslutsfattandet ligger hos EG. EFIA-ländemas beslutssjälv-

ständighet kommer till uttryck på det sättet att man kan anta eller förkasta regler. Skulle sådana inte antas av EFTA-länderna kan detta leda till nya att avtalet i berörda delar tillfälligt upphävs. Ett sådant förfarande kan på sikt leda till att avtalet urholkas.

F rihandelsavtal med EG

EFTA-ländema har vart och ett bilaterala frihandelsavtal med EG. Avtalen daterar sig från 1970-talets början. Frihandelsavtalen gäller i stort handeln med industrivaror. De är alltså betydligt mindre omfattande än EESavtalet. Vid avtalens tillkomst var just varuhandeln det mest dominerande inslaget i utrikeshandeln. Frihandelsavtalen avspeglar det läge som rådde i början 70-talet. Sedan dess har internationaliseringen ökat. Ekonomiema har flätats samman, kommunikationerna ökat och nya regler tillkommit, vilka berör allt fler samhällssektorer och områden inom politiken. Frihandelsavtalen har blivit förlegade och det är bakgrunden till en del av den Europadebatt, som nu förs i Sverige och andra EFTA-länder. Det finns visserligen utvecklingsklausuler i frihandelsavtalen. Men dessa klausuler är inte tillräckliga som trappstenar för att åstadkomma förnyade frihandelsavtal som svarar upp mot situationen i dag. De täcker

14 Sammanfattning SOU 1994: 12

in alldeles för få sakområden för att kunna svara på intemationaliseringens krav.

Norden

Ett ökat samarbete inom Norden har länge debatterats som ett alternativ till en europeisk integration. Den debatten har drivits med skiftande styrka beroende på de politiska konjunkturema i Norden och omvärlden. Jämfört med EES eller frihandelsavtalen är en nordisk lösning mera en vag vision. De nordiska samarbetsplanema har alltid varit beroende av den internationella politiska situationen. Det kalla kriget har t.ex. hindrat att de mest långtgående samarbetsplanema kunnat genomföras. Det har heller aldrig varit tal om ett nordiskt statsförbund eller förbundsstat på en samma sätt som i EU. Den nordiska marknaden är dessutom för liten för att kunna bli ett verkligt alternativ till den europeiska. Härtill kommer att Danmark varit medlem i EG/EU sedan 1973. Detta gör det svårt att åstadkomma en nordisk gemenskap eller nordisk union som alternativ till EU, i synnerhet som även Finland och Norge har ansökt om medlemskap i EU. Om man inte vill skapa ett "Restnorden" utan Danmark och eventuellt också utan Finland och Norge, måste ett fastare nordiskt samarbete också vara förenligt med EG:s regelverk.

Konsekvenserna

Ett medlemskap i EU innebär uppenbart en minskning av Sveriges formella suveränitet. Det är en följd av hela EU-konstruktionen. Inom vissa områden överförs rätten att fatta för Sverige bindande beslut från riksdagen till gemensamma organ i EU. Frågan är om detta kompenseras genom att Sverige i stället vinner faktiskt suveränitet. Utredningen anser att Sverige kommer att kompenseras för minskningen av den formella suveräniteten. De svenska företrädarna i EUintitutionema kommer att medverka då nya regler utformas. Dessa regler måste följas av alla medlemsländer. Dessutom måste de indirekt följas av länder, som har ett EES-liknande avtal med EG och förmodligen också av länder som inte har ett sådant avtal. I debatten har hävdats att Sverige i själva verket får mycket litet inflytande över besluten. Det är sant att Sverige blir ett litet land i EU. Gemenskapen är emellertid uppbyggt ett sådant sätt att mindre länder, som Sverige, har särskilt goda möjligheter att verkligen påverka besluten. Rådet är EU:s viktigaste beslutsorgan. Den formella huvudregeln är visserligen att rådet skall fatta beslut med enkel majoritet med en röst för varje land, men detta tillämpas mycket sällan och bara när det gäller

SOU 1994: 12 Sammanfattning 15

procedurfrågor. De allra flesta av rådets beslut fattas i stället enhälligt eller med kvalificerad majoritet. Många viktiga beslut, särskilt de som gäller den inre marknaden, fattas sålunda med kvalificerad majoritet. Vid de tillfällena har länderna olika röstetal. De stora länderna Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien har tio Spanien har åtta röster, Belgien, Grekland, Nederröster var. länderna och Portugal har fem röster var. Danmark och Irland har tre var och Luxemburg har två röster. De mindre länderna är därmed klart överrepresenterade. Jämför Tysklands 10 röster på ca 80 miljoner invånare med Belgiens fem röster på ca 10 miljoner invånare För beslut med kvalificerad majoritet krävs för närvarande minst 54 röster. Det innebär att inte ens de fem största staterna med sammanlagt 48 röster kan genomdriva ett beslut mot de mindres vilja. Det krävs att ytterligare två små länder röstar med de stora för att en kvalificerad majoritet skall uppnås. Ändå omfattar de fem stora fem sjättedelar EU:s befolkav ning. I de fall då Sverige vill förhindra att ett visst beslut tas kan ingå i en blockerande minoritetsgrupp. Reglerna är nämligen sådana att exempelvis de mindre staternas samlade röstetal räcker till för att blockera beslut. Samma princip gäller för parlamentet, som nu har 518 ledamöter. Från

nyvalet i juni 1994 ökas antalet parlamentariker till 567. Ändringen beror

att den tyska återföreningen givit Tyskland betydligt fler invånare och landet därmed måste få flera parlamentariker. Ändå förblir de små länatt derna överrepresenterade i parlamentet. Det krävs nästan dubbelt så stort befolkningsunderlag för ett mandat i de stora staterna som för ett mandat i de små. Hur stor den svenska representationen blir i råd eller parlament är fortfarande en förhandlingsfråga när detta betänkande skrivs. Därför anger utredningen här bara de tänkbara siffrorna grundade på vad EU:s topp- möte föreslog i december 1993. Vår utgångspunkt är att de små ländernas överrepresentation kommer att bestå. I korta drag kan den svenska representationen bli:

Rådet: 4-5 röster Europaparlamentet: 21-25 ledamöter Ekonomiska och sociala kommittén: 11-12 ledamöter Regionala kommittén: 11-12 ledamöter Kommissionen: 1 ledamot Domstolen: 1 domare och periodvis 1 generaladvokat Domstolens första instans: 1 domare Revisionsrätten: 1 ledamot

Ett svenskt medlemskap kan innebära att i storleksklassen 1.000 tjänstemän från Sverige kommer att anställas inom EU. Vidare kommer dessu-

16 Sammanfattning SOU 1994: 12

tom ett kanske lika stort antal svenska tjänstemän och och till experter av att delta i EU:s stora kommittéväsende.

Subsidiaritetsprincipen

Kritikerna har pekat att beslutsfattandet i EU kan komma att svälla och bli alltmer detaljerat. EU har dock i dag en klart uttalad ambition att begränsa de gemensamma besluten till politikområden, inte kan hansom teras på nationell nivå på ett effektivt sätt. Denna "subsidiaritetsprincip" har, genom uttalanden från flera toppmöten, fått stor tyngd. Principen innebär att besluten inte skall fattas på högre politisk nivå än nödvändigt. Subsidiaritetsprincipen skall inte tillämpas områden där EU har exklusiv kompetens, dvs. i stort sett ett ensamt ansvar för Europapolitiken. Någon exakt gränsdragning mellan exklusiv gemenskapskompetens och andra kompetenser finns inte. Nationell kompetens är dock regel och gemenskapens kompetens är undantag. Det är också viktigt att peka på att EU och medlemsstaterna delar beslutskompetensen inom de flesta områdena i gemenskapssamarbetet. EU:s institutioner har numera i uppdrag att ta hänsyn till subsidiaritetsprincipen. Kommissionen måste t.ex. alltid särskilt motivera varför dess förslag bör hanteras på gemenskapsnivå och varför inte medlemsstatema själva på egen hand tillräckligt bra kan hantera den aktuella frågan. Kommissionen har också i principens namn dragit tillbaka ett antal förslag till nya regler. Likaså pågår överväganden att upphäva om viss gemenskapslagstiftning till förmån för medlemsländernas kompetens. På senare tid har experterna debatterat hur EG-domstolen kan tänkas tillämpa subsidiaritetsprincipen. Diskussionerna gäller i första hand avvägningen mellan gemenskapens kompetens och den nationella kompetensen. Det har hävdats att subsidiaritetsprincipen lämnar alltför stora möjligheter till subjektiva bedömningar och att det därför skulle vara svårt att dra de rättsliga gränserna. Vad har då domstolen för möjligheter att subsidiaritetsprincipen ett ge rättsligt innehåll Flera debattörer har pekat på att domstolen tidigare avgjort tvister, som i första hand haft ett politiskt innehåll och just besom rört kompetensfördelningen mellan EG och medlemsländerna. Domstolen skulle sannolikt inte heller tveka, har sagt, att utifrån fördragens man syften och målsättningar tolka subsidiaritetsprincipen. Domstolen har traditionellt med utgångspunkt i de grundläggande fördragen främjat integrationsprocessen och gemenskapsrätten. Det är dock inte meningsfullt för utredningen att närmare spekulera i domstolens framtida tolkning av principen.

SOU 1994: 12 Sammanfattning 17

Subsidiaritetsparagrafen har också präglat de former som rådets avgöranden tar sig. Formerna är: Förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden. Förordningar gäller med omedelbar verkan. Direktiv är bindande för medlemsländerna vad gäller resultatet, men de får själva avgöra hur det resultatet skall uppnås. Beslut är bindande för den part beslutet gäller. Rekommendationer och yttranden är inte rättsligt bindande. Rådet har förordat ökad användning av direktiv. Dessa ger meden lemsländema större handlingsfrihet än om reglerna kommer till uttryck i förordningar. Rekommendationer bör också användas så ofta det är lämpligt. Formen för en åtgärd skall vara så enkel som möjligt. När det är nödvändigt att införa normer på gemenskapsnivå t.ex. när det gäller miljö, hälsa eller säkerhet bör dessa helst vara miniminor- mer. Medlemsstaterna har då frihet att själva införa strängare regler.

Demokratin

Vårt statsskick blir formellt oförändrat med ett EES-avtal eller med frihandelsavtal medan ett EU-medlemskap däremot får en serie formella och faktiska konsekvenser för beslutsformema i vår demokrati. Eftersom EU:s fortsatta färdriktning är okänd, har utredningen utgått från gemenskapens nuvarande form. Vi har försökt uppskatta vilka tänkbara demokratiska vinster eller förluster medborgarna i vårt land kan göra vid ett medlemskap. Vilka möjligheter har medborgare eller grupper att

delta i de olika processerna Förändringarna för den demokratiska proces-

blir sannolikt påtagliga inom sex områden: sen För det första kommer samspelet mellan regering och riksdag att påverkas. Det är vanlig uppfattning att riksdagens ställning kommer att en försvagas när vissa beslut flyttas över till EU och Bryssel. Det är sant att riksdagens ställning kommer att förändras. Denna maktförskjutning innebär dock samtidigt att det uppstår ett samordnat lagstiftningsarbete mellan medlemsstaternas regeringskanslier. Man kan tala om en förskjutning från parlamentarism till kabinettspolitik inom de områden som berörs av medlemskapet. Det är dock viktigt att finna nya former för hur riksdag och regering skall samspela i EU-sarnmanhang. En strategi kan vara en EG-nänmd. För det andra kommer tempot i beslutsprocessema att drivas upp. Det kan tänkas att medborgare och intressegrupper får svårare att göra sig hörda i hittills tillämpade former, när takten ökar i det politiska arbetet med frågor slutligen skall beslutas i Bryssel. Det klassiska svenska som förberedelsearbetet i fonn offentliga utredningar och remisser kan av komma att trängas ihop tidsmässigt. För det tredje kan frågor, som hittills betraktats som rent inrikespolitiska få "utrikespolitik". Inrikespolitiken utrikespolitiseras karaktären av

18 Sammanfattning SOU 1994: 12

med andra 0rd. Det finns risk för sekretess kring tidigare processer, som präglats av öppenhet. Den svenska samförstånds- och förhandlingstraditionen kan här bli en motvikt. Olika intressen och åsiktsgrupperingar kan dras in i förberedelserna till besluten. En motvikt är att envist annan hålla fast vid den svenska offentlighetsprincipen. Sverige bör som medlem arbeta för att principen också skall gälla fullt ut i Europeiska unionen. För det fjärde ökar betydelsen av rättsligt präglade och i resonemang sista hand EG-domstolens utslag i politiken. EG-rätten har fått stor vikt inom Europeiska gemenskapen. Detta har dock samtidigt förstärkt medborgarnas rättighetsskydd inom olika områden, vilket i sin tur bör uppfattas som en demokrativinst. Härtill kommer att fasta rättsliga och ramar judiciell tvistelösning är allmänt sett att föredra för mindre länder som Sverige framför tvistelösning genom politiskt präglade förhandlingar. För det femte kan medborgarna uppleva att distansen till beslutsfattarna ökar också när det gäller frågor, som direkt berör dem själva. De svenska politikerna eller tjänstemännen på europeisk nivå kan komma att betraktas som en politisk och byråkratisk elit. Kraven på deras språkkunskaper och på förmågan att röra sig i internationell miljö blir större. Denna utveckling har för övrigt redan börjat. Men detta kan balanseras olika sätt. Fler beslut bör kunna tas på regional och kommunal nivå. Den politiska eliten kan breddas genom att allt fler politiker och förtroendevaldas språkkunskaper förbättras. Vid ett medlemskap blir dessutom svenskan ett officiellt språk, vilket öppnar vägen för ett bredare deltagande än i traditionella utrikespolitiska sammanhang. Svenska kan t.ex. i dag inte användas som arbetsspråk inom EES. Härtill kommer att medborgarna får delta i de vart femte år återkommande valen till Europaparlamentet. För det sjätte förändras åsiktsbildningen med ett medlemskap. Idékonkurrensen kan öka, men samtidigt saknas ännu de nödvändiga kommunikationskanalerna. Det finns t.ex. inga europeiska medier med god spridning över hela kontinenten och med utrymme för debatt över nationsgränserna. Ändå blir det en vinst för den svenska demokratin att idéer och krav i samhällsdebatten bryts mot erfarenheter och idéer i grannländerna. Det finns en möjlighet till en europeisk âsiktsbildning i de stora politiska frågorna. På sikt kan den svenska politiska debatten ändra karaktär. De politiska motsättningarna kan få inslag av skiljelinjer som går över nationsgränser. För detta krävs dock nya europeiska "åsiktstorg" där idéer och kritik öppet kan formuleras utan hinder av nationsgränser. Europaparlamentet kan ses som en början på vägen mot en sådan europeisk offentlighet. Där sitter redan parlamentarikerna placerade i plenisalen efter partitillhörighet inte efter nationalitet och samtalen är offentliga. -

SOU 1994: 12 Sammanfattning 19

När balansräkningen skall göras över demokratiska vinster och förluster vid ett medlemskap, kan inte bara förändringarna räknas in. Vi måste också på det förblir oförändrat: Mångfalden i den svenska demose som kratin påverkas inte i stort. Det kommunala självstyret består. Arbetsmarknadens parter behåller sin rätt att självständigt förhandla med varandra. De centrala ämbetsverken har fortfarande rätt att verka tämligen fristående från politiska intressen. Riksbanken är härvidlag ett viktigt undantag. Den får en mera osjälvständig ställning om den ekonomiska och monetära unionen, EMU, genomförs. Enligt Maastrichtfördraget införs europeisk centralbank och en gemensam valuta under senare delen en av l990-ta1et. Det är möjligt att den gamla svenska förhandlings- och samförståndstraditionen återupplivas vid ett medlemskap i EU. Samförståndspolitiken har under de senaste decennierna. Tonen i svensk politik har på tonats ner år blivit gällare än förr och förmågan att skapa större majoriteter senare bakom riksdagsbesluten minskat. Om de svenska representanterna i Bryssel med kraft skall kunna driva svenska synpunkter, måste de ha ett brett förankrat mandat hemifrån. Ett svenskt medlemskap kan på nytt tvinga fram ett större mått av politiskt samförstånd i de frågor, som behandlas inom EU. Det partipolitiska mönstret påverkas sannolikt inte när det gäller det stora politiska fält, som beslutas nationellt. EG/EU:s uppbyggnad har länge varit måltavla för en intensiv europeisk demokratidebatt. Kritiken har bl.a. gällt svårigheterna att inom EU:s ram utkräva ansvar för fattade beslut. Uppmärksamheten har inte minst riktats mot kommissionen och dess starka ställning. Krav har rests bl.a. på att kommissionens roll verkställande skall renodlas och på större möjligsom organ heter att utkräva för dess fögderi. Tankar har förts fram om att ansvar ytterligare utveckla förankringen kommissionen i parlamentet. Därmed av skulle ett mera parlamentariskt system utvecklas. Den demokratiska debatten har också gällt parlamentets roll. Parlamentet är det enda direktvalda organet i EU och anses därför ha stor demokratisk legitimitet. Mot den bakgrunden har parlamentets roll ansetts för Parlamentet har visserligen fått ökade befogenheter genom svag. Maasuichtfördraget, det finns krav ytterligare förstärkningar. men Kritiken har också riktat sig mot bristen på öppenheten i EU:s besluts- Kraven på ökad öppenhet har blivit allt starkare. Så sent som i process. december 1993 beslutade rådet om att handlingar som upprättats av rådet eller kommissionen i princip skall vara tillgängliga för allmänheten. Dessutom beslöts att rådets omröstningssiffror skall bli offentliga. Mycket kritiken mot bristande demokrati i EU kommer från föreav språkare för federal utveckling av unionen. Deras förslag till lösningar en gäller särskilt ökad makt parlamentet och bättre möjligheter att utkräva kommissionen. En sådan utveckling skulle leda till att det föransvar av

20 Sammanfattning SOU 1994: 12

beredande arbetet i medlemsländerna fick minskad betydelse. Ett starkare Europaparlament innebär minskad makt för de nationella parlamenten. EU skulle få mindre drag av statsförbund och mera likna en federation. I dagens läge är det viktigt att diskutera hur förberedelsearbetet i Sverige skall förankras på ett sätt som motsvarar kraven i demokrati. Om en Sverige blir medlem kan det sedan mycket väl visa sig att det finns olika meningar hos oss om EU:s fortsatta fardriktning: Antingen hålla fast vid dagens närmast konfederala modell eller utveckla organisationen mot ett mera federalt system. Vi kan i Sverige, liksom i flera nuvarande medlemsländer, få en konflikt mellan konfederalister och federalister.

Slutsatser

Sveriges formella suveränitet minskar vid ett medlemskap i EU. I gengäld ökar den faktiska suveräniteten i det att Sverige som medlem i EU aktivt kan påverka beslut som inte bara skall gälla för Sverige utan också för övriga medlemsländer. Sådana beslut kan också få verkan för länder som har EES-liknande avtal med EG eller t.o.m. står utanför EU. Sveriges rent formella suveränitet kommer inte att minska om vi står utanför EU. Det spelar på den punkten inte någon roll om vi håller fast vid EES-avtalet eller ingår olika frihandelsavtal eller, om det är möjligt, söker vidga det nordiska samarbetet. Däremot inskränks vår faktiska suveränitet i samtliga dessa avtal. Sverige kan då komma att få rätta sig efter en rad beslut som tagits inom EU, utan att kunna påverka dem nämnvärt. Ser man särskilt på om Sverige väljer att enbart hålla fast vid EESavtalet blir den faktiska suveräniteten påtagligt sämre än vid ett medlemskap. Detta har sin grund i att inflytandet EG:s regelverk endast är indirekt i EES. Detta kan alltså aldrig vara likvärdigt med det inflytande som Sverige kan få som fullvärdig medlem. Om Sverige således inte får medverka i EU:s beslutsprocess, blir det enligt utredningens mening i många avseenden besvärande för Sverige. Som nyss sagts minskar Sveriges formella suveränitet inte vid ett frihandelsavtal eller liknande avtal. Även det är rimligt att säga om att ett frihandelsavtal kan ge Sverige starkare bibehållen suveränitet än t.ex. EES-avtalet måste det understrykas att den faktiska suveräniteten måste betecknas som starkt inskränkt. Formellt påverkas inte formerna för vårt nationella beslutsfattande vid frihandelsavtal och i EES. Genom EES uppstår dock risker för att den utrikespolitiska sfären med dess traditionella diplomati och sekretess kan komma att svälla på inrikespolitikens bekostnad. Därmed minskar svenska medborgares möjligheter att utkräva ansvar för den politik som regleras genom EES-avtalet.

SOU 1994: 12 Sammanfattning 21

EU-medlemskap kommer däremot formerna för vårt nationella Vid ett beslutsfattande att påverkas på olika sätt. Samtidigt blir det lättare att behålla våra traditionella inrikespolitiska former med öppenhet och folkligt deltagande vid ett medlemskap än vi enbart håller fast vid om EES. Framför allt kommer medborgarna via sina representanter att få större möjligheter att påverka politiken än väljer att stanna vid ett om EES-avtal. Det avgörande valet står mellan, å ena sidan, bibehållen formell suveränitet och oförändrade demokratiformer till priset av en kontinuerlig urholkning våra faktiska möjligheter att själva fatta beslut i många av centrala frågor och, å andra sidan, förstärkt faktisk suveränitet genom att medlem delta i EU:s beslutsprocesser i dessa frågor men i förening som försvagad formell suveränitet och förändrade demokratiska villkor. med en

1 Inledning

Ställningstagandet till ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen EU historiskt vägval. På annorlunda och djupare sätt än andra utgör ett ett internationellt samarbete påverkar medlemskapet vår nationella former av självständighet och parlamentariska demokrati. Syftet med föreliggande betänkande är att belysa de demokratiska konsekvenserna för Sverige i fråga överlåtelse av beslutsbefogenheter och om tillämpning den s.k. subsidiaritetsprincipen vid olika former för om av deltagande i den europeiska integrationen. Den europeiska integrationen utgör mångskiftande process med ett en större antal stater, skilda intressen och rik flora av idéer inblandade. en Bristen på entydighet i EU:s långsiktiga utveckling är både en svaghet och styrka i diskussion inför folkomröstning om EU-medlemen en en skap. Den är svaghet därför att den mångtydiga integrationsprocessen en erbjuder marknad för såväl dramatiska hotbilder som idylliserande skönen målningar. Ingen stat eller union kan naturligtvis ha framtiden i sin hand. Denna mångtydighet är styrka såtillvida som den ger möjlighet för en en blivit medlem att från sina speciella synpunkter förändra EU i stat som olika avseenden. Det är viktigt att kunna lämna klargörande och tillfredsställande besked till medborgarna i fråga medlemskapets mer kortsiktiga konsekvenser. om Hur påverkas den offentliga förvaltningen, välfärdspolitiken, skattesysteföretagskonkurrensen, jordbruket, miljön, alkoholpolitiken och alla met, andra frågor är viktiga för svenskarna De stora och långsiktiga fråsom måste emellertid också ñnnas med i bilden, som underlag för att begorna stämma sig skall rösta "Ja" eller "Nej" i folkomröstningen. Det om man gäller Sverige industrination, livsmiljö och som välfärdssamsom som hälle, också Europas utveckling helhet. Den politiska situatiomen som i Europa är avgörande punkter annorlunda än den var för ett par denen cennier sedan då svenskt EG-medlemskap också diskuterades. Den inett ternationella miljön är stadd i ständig förändring. Frågan svenskt medlemskap måste också besvaras med hänsyn om ett till hur medlemskapet kommer att förändra medborgarens demokratiska

24 Inledning SOU 1994: 12

möjlighet att prägla sitt samhälle och dess framtid och hur komansvar mer att kunna utkrävas av de politiska beslutsfattarna. I detta inledande avsnitt berör utredningen de förändrade förutsättningarna för den nationella politiken och diskuterar hur de demokratiska konsekvenserna av ett svenskt medlemskap i EU kan studeras. Betänkandet är fortsättningsvis upplagt så att utredningen i kapitel 2 beskriver och analyserar EG:s uppbyggnad och funktionssätt i förhållande till medlemsstaterna. I det tredje kapitlet behandlas den s.k. subsidiaritetsprincipen och analyseras dess funktion och tillämpning. Det fjärde kapitlet behandlar mer i detalj konsekvenserna av medlemskap i EU i fråga politisk om representation, demokratisk förankring av Europapolitiken och hur genomförandet av EG-beslut kan tänkas ske i Sverige. För illustrera de föränatt drade politiska processerna skisseras ett konkreta praktikfall. Kapitel 5 par behandlar de viktigaste alternativen till EU för Sverige och vilka demokratiska konsekvenser som kan tänkas uppkomma i dessa lägen. Betänkandetexten avslutas i sjätte kapitlet med sammanfattande en analys utifrån ett demokrati- och suveränitetsperspektiv de viktigaste konav sekvenserna av ett svenskt medlemskap i EU respektive de viktigaste övriga altemativen. I bilagan till betänkandet presenteras ett antal expertuppsatser vilka beställts av utredningen och använts i dess arbete sammanställning samt en av ett antal inlägg i utredningens offentliga hearing den 12 oktober 1993 om "Sveriges situation utanför EG/EU".

1.1 En dag i svenskarnas liv

Den sjätte september 1993 var en helt vanlig dag i Sverige, också men en dag då de stora skeendena kunde under vardagens samhällsprocesser. anas Låt oss fundera över några de stora förändringarna svenskarnas liv av av och ta vår utgångspunkt i nyhetsrubrikerna i Dagens Nyheter denna dag. En ekonomiartikel bar rubriken: DA TABRANSCHEN VÅR NYA BASNÄRING. Mats Wennberg, VD för dataföretaget Microsoft, hävdade där att morgondagens exportsuccéer finns inom högteknologin. Det högteknologiska näringslivet kan, enligt Wennberg, bli basnäring, lika en ny viktig som någonsin skogen och stålet. Kunskapen och ingenjörerna finns redan och nu gäller det att ta tillvara de nya möjligheterna. Genom att göra ytterligare investeringar i infrastruktur för telekommunikation och informationsteknologi kan många företag få de förutsättningar som krävs för en sådan utveckling. En ekonomisk nyhet annan var: RENAULT OCH VOLVO GÅR IHOP. Ett bolag föreslogs bildas nytt

SOU 1994: 12 Inledning 25

skulle bli det näst största bilföretaget i Europa med 200.000 ansom På debattsidan fanns artikel betitlad ÄGG OM POLITIKEN, ställda. en HÖRNLUNDI, där den tidigare arbetsmarknadsrninistem Ingemar Eliasson krävde att den nuvarande ministern Börje Hörnlund skulle ta till dramatiska åtgärder för att minska den höga arbetslösheten. Dessa nyheter är utflöden djupgående omvandling av hela världsav en ekonomin från industrisamhällets fabriksekonomi mot vad som brukar benämnas nätverksekonomi. Den kännetecknas av att produktionen av vaoch tjänster sker i många, separerade och ofta små enheter som samror spelar i nätverk. Stora koncerner har samtidigt fått en förstärkt förmåga att hålla stora och komplexa nätverk. Kunskapsproduktion har blivit samman naturlig del i företagens löpande verksamhet. I växande grad lokaliseras en och omlokaliseras enheter också med hänsyn till var man kan finna kompetent arbetskraft. Antalet produktvarianter och kundanpassade tjänster har under den gångna tjugoårsperioden fått en kraftig tillväxt. Det förklarar behovet produktutveckling, ett nät alternativa underleverantörer och av av

bred uppsättning länkar till kunder och återförsäljare

en Nätverksekonomin bygger på kunskap, ny infrastruktur och nya ny tekniker särskilt i fråga bioteknik och informationsteknik. Det handlar om modernisering ekonomin, där informationen inte är avståndsom en av samtidigt tillgänglig i hela världen. Konkurrensen känslig utan kan vara mellan Världsdelar och regioner ökar. En viktig del i den tekniska omdaningen är den finansiella revolutionen. De finansiella flödena i nätverks-

ekonomin är hundrafalt större än omsättningen och tjänster

av varor Sverige har troligen världens mest internationaliserade ekonoen av mier. De 25 största koncemerna har huvuddelen av försäljningen utomlands, ofta också produktion och sysselsättning i andra länder. Andelen av industrins totala produktion för svenska företag utomlands steg mellan åren 1985 och 1991 från 25 till 40 procent. Mer än en tredjedel av anställda i svensk industri finns utanför landets gränser. Det utländska ägandet i svensk industri har ökat och exempelvis företaget Ericsson ägs f.n. till nästan hälften utländska intressen. Sveriges arbetsmarknad av kläms framöver mellan å sidan högteknologiimport från väst som ena minskar personalbehovet och ökar efterfrågan på kvalificerad arbetskraft och å andra sidan lågprisimport från öst som slår ut rutinjobben. Företagen ändrar karaktär i denna situation. Man kan tala om en avnationalisering särskilt de stora koncemerna och framväxten av s.k. transav nationella företag. ABB:s VD Percy Bamevik kommenterade den pågående omorganiseringen sin koncern med de träffande orden: "Vi tänker inte av längre i nationella tenner".2 De transnationella företagen kan inte förväntpräglade "Wallenbergsandan" och vara lojala mot någon viss as vara av Recessionen i ekonomin påskyndar takten i näringslivets omstat. vandling. Det nya föds i krisen.

26 Inledning SOU 1994: 12

En annan grupp av artiklar i Dagens Nyheter den 6 september pekade på den stora samhällsomvandlingen i östra Europa och i det forna Sovjetunionen. En artikel hade rubriken: RYSK LIVVAKT MED LICENS ATT DÖDA. Där berättades utländska affärsmän i Ryssland att har drabbats av en våg av mord utförda den ryska maffian. Enligt den av amerikanska federala polisen FBI fanns cirka 4.000 maffialigor med över 100.000 medlemmar i det forna Sovjetunionen. Samtidigt gjorde de privata vaktbolagen som skyddade utlänningarna lysande affärer. Ofta hade vakterna en bakgrund som spetsnaz- eller elitsoldater i KGB. De hade fått rätten att skjuta först för att förhindra attack. DN:s huvudledare hade en rubriken: RYSK MAFFIA I STOCKHOLM och ledarskribenten krävde insatser för att förhindra att den ryska maffian sprider sig till Sverige. En mindre artikel hade rubriken: SARAJEVO UTAN BRÄNSLE OM NÅGRA DAGAR, där det berättas den belägrade att huvudstaden i Bosnien riskerade att stå helt utan bränsle. Striderna mellan kroatiska och muslimska trupper hade skurit av försörjningsledema in till staden. Dessa nyheter är ett utflöde av samhällsomvandlingen i det forna Sovjetunionen och i den tidigare kommunistiska sfären. I upplösningen av den gamla politiska maktstrukturen och övergången från planekonomi till marknadsekonomi firar våldet triumfer på gatorna, i kriminella organisationer och inom de nya staterna. Krigen i Georgien och i det forna Jugoslavien är tragiska utflöden av våldsamheten i detta sönderfall. Integrationen i den kapitalistiska världsekonomin de tidigare kommuav nistiska ekonomierna i det forna Sovjetunionen och faktiskt även det marknadsorienterade Kina är gigantiska samhällsexperiment. Följderna är däremot svåra att överblicka, båda i fråga vad kan ske inom de om som gamla planekonomierna och om hur världsekonomin påverkas. I DN fanns också på två sidor en annons införd anknöt till tidsom ningen Expressens kontroversiella kampanj "Svart på vitt" invandrare om och flyktingpolitiken i Sverige. Annonsen hade rubriken: JAG HAR INGET EMOT INVANDRARE, MEN VI HAR INTE PLATS. I annonstexten frågades hur länge vi i Sverige kunde ge sken av att vi välkomnar invandrare och flyktingar Expressens svar var att svenska folket hade en bestämd åsikt om invandringen, medan makthavarna hade helt en annan uppfattning. Det går inte ihop, hävdade tidningen. En opinionsbomb var på väg att brisera. Bakgrunden till debatten är det stigande flyktingproblemet i världen, främst förorsakat av inbördeskrig i exempelvis det forna Jugoslavien och Somalia. Men flyktingfrågan har också samband med den ännu större frågan om den globala befolkningsexplosionen. Varje år växer jordens befolkning med inemot 100 miljoner individer och tillväxten sker främst i de allra fattigaste regionerna. För att illustrera väldigheten i detta tal kan nämnas att Sveriges befolkning motsvarar ungefär en månads global befolkningsökning och hela EES-området motsvarar knappt fyra års tillväxt.

Inledning 27

Mellan det expanderande södra halvklotet och det åldrande och befolkningsminskande halvklotet ökar det ekonomiska avståndet och stiger norra de politiska spänningarna. Det rika Europa är en tänkbar boplats för många människor i de fattiga staterna. Över Medelhavet, över gränsen till

Österrike, över Östersjön försöker dagligen stora människoskaror att

komma in i det förlovade landet. Slutligen anknöt nyhetsmaterialet i DN även till miljöproblemen. En artikel hade rubriken: NY MILJÖPROFIL FÖR GA TF, där det berättades att det pågick diskussion om att föra in olika miljöregler i det internaen tionella tull- och handelsavtalet GATT. En annan miljöartikel bar rubriken: FRAMTIDENS TURIST VÄLJER GRÖNA ÖAR, där turismprofessorn Bengt Sahlberg förutspådde att framtidens charterturist kommer att med avgassnålt flygplan till det ekologiska semesterparadiset. Turistresa kommer att kunna njuta utsikten från sin elmoped och bo hotell en av drivs med solenergi. Hotellen kommer naturligtvis inte längre att få som byggas vid stranden med hänsyn till den känsliga kustmiljön. DN kunde också KANON NYTT VAPEN MOT POLSK F ÖRSURrapportera om: NING, nämligen att elektronkanoner skulle bli vapen mot försurande ämnen från ett kolkraftverk i Polen med svenskt stöd. -- De globala miljöproblemen har starka samband med befolkningsökningen, industrisamhället och krigen. De nya insiktema om försurningen, växthuseffekten, ozonhålen, det radioaktiva avfallet, skogsdöden etc. har skapat helt politisk medvetenhet om behovet att skydda människans en ny hotade livsbetingelser. Miljöfrågorna har hamnat högt på de politiska dagordningarna. Miljöproblemen aktualiserar även en moralisk dimension i nord-sydkonflikten. Det globala ekosystemet kan inte uthålligt hantera situation där jordens befolkning har uppnått en materiell standard på en t.ex. svensk l950-talsnivå. Axplocket nyheter från den sjätte september illustrerar att under ytan av de dagliga händelserna pågår stora, ibland långsamt verkande omvälvav ningar vår tillvaro. De politiska institutionerna präglas därför av spänav ningen mellan längtan efter stabilitet och behovet av förändring. Om politiken blir så stabil att den börjar släpa efter utvecklingen i övrigt i sitt samhälle förlorar dess institutioner sitt folkliga stöd och berättigande och bereder vägen för plötsliga förändringar. Om politiken å andra sidan blir så följsam i förhållande till förändringarna att den blir helt instabil går det inte att upprätthålla ett rättssamhälle med spelregler som gör det möjligt att förutse konsekvenser av ett handlande och att ha en demokrati som fungerar.

28 Inledning SOU 1994: 12

1.2 Den svenska nationalstaten

Den moderna staten4 formerades på 1500-talet i Europa och dess idéer och organisationsfonner spreds sedan över världen i vågor statsbildande och av nationsbyggande.5 Statssystemets utveckling våldsam berättelse är en om krig och fred, imperiet och självständiga stater, enhetssträvanden och upplösningstendenser, demokrati och diktatur. Statens filosofiska grund var en teori om politisk makt suveränitet som först formulerades på - - 1500-talet i konflikten mellan den katolska kyrkan och den världsliga makten. Teorin föreskriver att en stat skall vara oavhängig i förhållande till andra stater och dessutom skall utöva den högsta makten över befolkningen inom sina geografiska gränser. Det politiska genombrottet för suveränitetsidén medförde en samhällsomvandling, ofta från feodalism till absolutism; en maktförskjutning från kyrkliga potentater till världsliga furstar med obegränsad makt Suveränitetsteorin har aldrig varit helt realistisk. I praktiken kan ingen stat vara helt oberoende av sin omgivning. Beroendet kan erkänt och vara fritt valt. På den internationella scenen har staterna utvecklat ett omfattande samarbete och olika system för att hantera frågor om t.ex. säkerhet, handel och tekniska standarder. Men beroendet kan också vara outtalat och tvångsmässigt, i synnerhet då stater tvingas bli marionettregimer till andra stater. Så var det exempelvis under efterkrigstiden i det sovjetdominerade östra Europa. Även teorin föreskriver skall den om att staten utöva högsta makten inom sitt territorium, finns stora skillnader beträffande i hur stor utsträckning som politiken präglar människors liv i olika samhällen. I vissa stater, t.ex. det forna Sovjetunionen, kände den politiska sfären inga gränser och det civila samhället var tillbakapressat. I andra stater, som USA och Storbritannien under 1980-talet, gjordes ansträngningar för att minska politikens roll till förmån för marknaden och det civila samhället. Ofta används begreppet nationalstat om de moderna staterna i Europa. Denna statstyp har ideologiska rötter i den franska revolutionen år 1789 och har växt fram under de senaste århundradena. Grundtanken är att varje folkgrupp har rätt till en egen stat, dvs. till nationell självständighet. I princip innebär en nationalstat att det finns ett politiskt system med en avgränsad folkgrupp på ett visst territorium. Inom denna ram underlättas samhällslivet genom att invånarna talar samma språk, har en gemensam kultur och upplever en solidaritet gentemot varandra. Nationsidén bygger på homogenitet och står i motsättning till det mångkulturella samhället. Historiskt är det emellertid felaktigt att påstå att nationalstaten alltid växte fram underifrån som politisk överbyggnad på en folklig identitet. Herbert Tingsten gick så långt att han hävdade:

SOU 1994: 12 Inledning 29

...att fosterlandskärleken är en kulturprodukt, ett resultat av fostran, propaganda, gemenskap i fråga om vissa institutioner och bestämmeldistans och främlingskap mot andra stater, andra fosterland, att ser, nationerna är Lehrgemeinschaften. Gentemot en hembygd och en grupp närstående och kända människor kunde visserligen utan sådan påverkan en samhörighetskänsla uppstå. Men gentemot en stat med växlande underlag i folk och territorium, mödosamt fogad samman under århundraden, var en sådan spontan känsla inte tänkbar. Staten Sverige hade inte tillkommit därför att svenskarna bodde där, utan svenskarna hade skapats att tillhöra den svenska staten.6 genom

Det har förts en långvarig debatt bland forskarna om hur man egentligen skall definiera nati0n.7 Helt klart är att nation har att göra med tillen hörighet till ett kollektiv, dvs. med identitet och uppdelningen i "vi" och "dom". Vad som finns utanför nationen kan uppfattas som osäkerhet och hotbilder och det som är innanför som trygghet och solidaritet. I detta ligger källa till både samhörighet och intolerans. Hur avgränsningen en skall ske till de människor skall härbärgeras innanför en viss stats som eller regions gränser har historiskt visat sig vara ett komplicerat politiskt problem. Varje människa bär på många skikt av identiteter. Man kan samtidigt skåning, svensk och europé, men också skandinav, AGAvara anställd, punkare och folkrörelseaktiv. Alla identiteter är inte politiskt viktiga, vissa identiteter är viktigare än andra. Vanliga kännetecken för den nationella identiteten är språk och religion. Men identiteter är inte fasta föremål utan fenomen i rörelse. I samband med genomgripande samhällsförändringar kan människor ändra sin territoriella identifikation. En tidigare mindre viktig tillhörighet blir plötsligt politiskt laddad och kan bränsle till politiska konflikter. Utvecklingen i det forna ge Jugoslavien är en tragisk illustration till hur det kan i värsta fall. Men identifikationer kan också ta form långsamt över många generationer -vilket inte minst framväxten av den svenska identiteten vittnar om. Politikens många "vi" utgör på samma gång historiska minnen och

ständiga altemativskapares

Man brukar traditionellt säga att suveräniteten har både en yttre och en inre aspekt. Den yttre suveräniteten gäller en stats förhållande till andra stater och innefattar utrikespolitik, handelspolitik, säkerhetspolitik och försvarspolitik. Den inre suveräniteten avser interna angelägenheter i nationen välfärdspolitiken, rättsordningen, infrastrukturen etc - Franska revolutionen år 1789 gav också suveräniteten en demokratisk dimension, eftersom den politiska makten skulle förankras hos "medborgarna" och inte som tidigare hos fursten. "Medborgarna" kunde delta i politiken att välja representanter och behövde alltså inte personligen genom delta. Det blev därmed möjligt att skapa politisk demokrati i befolknings-

30 Inledning SOU 1994: 12

rika stater. Resultatet blev den representativa demokratin inom national-

staten. För att förstå utvecklingen den svenska demokratin är det emellertid av nödvändigt att uppmärksamma att det finns speciell svensk frihetsen tradition och att feodalismen aldrig fick fäste i Sverige. Kungamakten fick så gott som aldrig samma uttryckliga absoluta karaktär på kontinentsom en. Det har alltid funnits fria bönder i vårt land och till skillnad från förhållandena i andra länder var de representerade i ståndsriksdagen ett som särskilt stånd. Den politiska demokratin med öppenhet, mångfald, politisk konkurrens och folkligt deltagande som viktiga värden har traditionellt präglats av frågor som har att göra med den inre suveräniteten. Denna uppdelning mellan yttre och inre suveränitet har emellertid blivit allt svårare att upprätthålla i det moderna samhället. Det sker utrikespolitisering inen av rikespolitiken och en inrikespolitisering av utrikespolitiken. Den svenska staten i modern mening har funnits i snart 500 år och brukar anses ha bildats genom Gustav Vasas fribrytningar från den nordiska Kalmarunionen och den katolska kyrkan. Under 1600-talet räknades Sverige som en europeisk stormakt och också den främsta var

Östersjömakten. På den tiden talades många språk i Sverige, t.ex.

svenska, danska, norska, finska, polska och tyska. Historiskt har de svenska eliterna ofta talat andra språk än svenska, det var faktiskt först under stormaktstiden som, för att citera 1600-talsskalden Georg Stiernhielm, man lärde sig "dichta och spela på swenska". Sedan 1600talet har Sverige fått se sitt territorium krympa, samtidigt den som svenska staten bedrivit en målmedveten försvenskning befolkningen. av Fortfarande lever minnet kvar i de berörda regionerna av kampanjema mot de "dansksinnade" i Skåne och mot Tomedalsfmskan. De nuvarande gränsema upprättades år 1814, med bortseende från den speciella relationen med Norge fram till 1905. Sex år tidigare hade Sverige tvingats ge upp Finland efter förlusten i kriget mot Ryssland. Ofrivilligt skapades en tämligen homogen nationalstat av Sverige under epok i Europa när en stora nationalstater som Tyskland och Italien enades. Den svenska nationalstaten var dock inget självklart slutmål. Det fanns skandinaen visk rörelse som försökte återupprätta det kunde uppfatta den man som nordiska nationen. Våra dagars nordism och Nordiska rådet är ett uttryck för denna "tänkta" nordiska gemenskap. Typiskt för den svenska staten är att territoriet är stort i ett europeiskt sammanhang nästan lika stort som Frankrikes men att det är täm- - ligen glest befolkat. Invånarantalet är faktiskt mindre än Paris-regionens. Vid en europeisk jämförelse framstår den svenska befolkningen tämsom ligen homogen med hänsyn till språk, etnicitet, religion och kultur, även om invandringen under senare år medfört mångkulturella inslag.

SOU 1994: 12 Inledning 31

Den svenska politiken har under långa tidsperioder betraktats som stabil och har varit präglad av kompromissvilja mellan de organiserade intressena. En viktig grund för den s.k. svenska modellen lades i samband med stora samförståndslösningar under den ekonomiska depressionen på 1930talet. Sverige har utvecklat en modern industristat med hög standard på infrastrukturen, med ett avancerat generellt välfärdssystem, med välutbildade medborgare och med social stabilitet. Den långtgående utjämningen mellan olika grupper och mellan skilda regioner är ett politiskt kännetecken för vårt land. Jämfört med andra europeiska stater har Sverige de minsta materiella skillnaderna mellan olika samhällsgrupper respektive regioner. Detta har också varit avgörande för uppkomsten av den ambitiösa svenska välfärdsstaten. Den svenska sociala utjämningen är på tre sätt knuten till den nationella ekonomin: dels genom att den industriella basen har skapat de materiella förutsättningarna för den höga levnadsstandarden, dels genom att svenska grupper och regioner jämfört sig med andra svenska grupper respektive regioner och ställt krav på jämlika levnadsvillkor, dels genom att folkviljan har gjort det möjligt att genom politiska beslut omfördela stora resurser mellan sociala grupper respektive regioner. Den politiska ramen för demokratin och välfärden har varit den politiska sammanhållningen i nationalstaten Sverige och existensen av en specifikt svensk ekonomi.

1.3 Konsekvenserna olika former för svenskt

av

deltagande i den europeiska integrationen

Uppgiften för utredningen är således att studera konsekvenserna för den nationella suveräniteten och den politiska demokratin av ett svenskt EUmedlemskap eller alternativa former för svenskt deltagande i den euro- peiska integrationen under 1990-talet, dvs. den tidshorisont som finns i Maastrichtfördraget. Suveräniteten har både en formell och en faktisk sida. Den formella suveräniteten gäller vilken formell frihet en stat har att fatta olika beslut. Tillståndet för suveräniteten i denna mening avläsas genom en analys av Sveriges konstitutionella förhållande till andra stater. Vid ett EU-medlemskap överlämnas vissa svenska beslutsbefogenheter till ett gemensamt europeiskt beslutsfattande, dvs. Sverige avstår från att utöva vissa av de rättigheter som den fonnella suveräniteten ger. Den faktiska suveräniteten har, däremot, att göra med en stats reella rörelse- och handlingsfrihet. Grundfrågan är om vi i ett Sverige utanför EU bättre eller åtminstone lika väl, kan lösa de stora samhällsproblem

32 Inledning SOU 1994: 12

som vi står inför eller om vi måste eller åtminstone bör ta tillvara - de nya möjligheter som ligger i internationaliseringen och i de nya utrikespolitiska förutsättningarna. Parallellt med denna utredning har fem utredningar studerat konsekvenserna för säkerhet, miljö, samhällsekonomi, välfärd och jämställdhet, kommuner och landsting. Det demokratiska perspektivet handlar om hur medborgarnas politiska deltagande i olika avseenden förändras och vad som kommer att ske med öppenheten och mångfalden i den politiska processen. Förhållandet mellan suveränitet och demokrati klassisk problemär en ställning. En levande demokrati förutsätter att det existerar faktisk en suveränitet i betydelsen politisk effektivitet. Den aktuella Europadebatten gäller i hög grad kopplingen mellan den faktiska suveräniteten och den politiska demokratin. Utredningens uppgift förutsätter att konsekvenserna för demokratin av olika former för deltagande i den europeiska integrationen kan särskiljas från de framtida förändringar som beror på andra omständigheter. Det är uppenbart att särskilt medlemskapet i EU ger upphov till vissa direkta konsekvenser där det inte föreligger några svårigheter att konstatera orsakssambanden. Sådana direkta konsekvenser har karaktären av förändringar i regelsystem och politiska institutioner, ofta av principiell betydelse. Utredningen uppmärksammar särskilt följande direkta konsekvenser av ett svenskt EU-medlemskap:

Sveriges delaktighet i EG:s utveckling till en ekonomisk och monetär union samt politisk union enligt Maastrichtfördraget

Överföring av vissa beslutsbefogenheter till EG

-

Anpassning av det svenska regelsystemet till EG-rätten -

Genomförande i Sverige av beslut fattade av EG -

Svensk representation i olika EG-organ; t.ex. Europeiska rådet, - Europaparlamentet, olika EG-kommittéer

Allmänna val i Sverige till Europaparlamentet -

Förändring av riksdagens politiska ställning -

De konstitutionella konsekvenserna har tidigare analyserats Grundlagsav utredningen. Det bör understrykas att utredningens slutsatser till del en måste handla om initierade bedömningar. Marschen mot en ekonomisk och monetär union EMU har i Maastrichtfördraget fått tidtabell en vilken kan komma att justeras. Av den politiska debatten inom EU att

SOU 1994: 12 Inledning 33

döma är det också långtifrån säkert att EMU kommer att kunna förverkligas det sätt som fördraget anvisar. Tidpunkten för ett eventuellt svenskt EU-medlemskap har målangivits till den l januari 1995. Anpassningen och anpassningstakten av det svenska regelsystemet, liksom storleken på den svenska representationen i EU:s organ, är beroende det av svenska förhandlingsresultatet. Hur Europavalen skall utfomlas i fråga om t.ex. valkretsarna har naturligtvis ännu inte beslutats av riksdagen. Den viktigaste och samtidigt vidaste frågeställningen för vår utredning är hur medlemskapet kommer att förändra den svenska medborgarens demokratiska möjlighet att prägla sitt samhälle och dess framtid och hur ansvar kommer att kunna utkrävas av de politiska beslutsfattarna. Frågan kan inte enbart besvaras med utgångspunkt i de direkta konsekvenserna i ovan nämnda avseenden, utan måste även behandlas utifrån olika indirekta konsekvenser av ett svenskt EU-medlemskap. Inom för de Övriga ramen konsekvensutredningarna studeras de sakpolitiska, ofta indirekta, konsekvenserna av ett svenskt deltagande i den europeiska integrationen. Typiskt för de indirekta konsekvenserna är att orsakssammanhangen är otydligare och mer komplicerade. För att studera de indirekta konsekvenserna finns en kunskapskälla i de politiska mönster har uppträtt i de som befintliga medlemsstaterna. Särskilt i Danmarks fall kan jämförelse en ge god vägledning för svenskt vidkommande. I den allmänna debatten används emellanåt EU som symbol för den fortsatta strukturomvandlingen av samhället. Enligt utredningens mening är det självfallet inte korrekt att betrakta frågan om ett svenskt medlemskap i EU som liktydig med ställningstagande till den fortsatta internationaliseringen av Sverige. I så fall skulle det vara möjligt att välja bort internationaliseringen genom att rösta "Nej" till EU, vilket naturligtvis inte stämmer. Hittills har internationaliseringen kunnat ske trots att Sverige stått utanför EG. Ett svenskt EU-medlemskap är ett sätt att förhålla sig till internationaliseringen och inte dess orsak. Det finns därför inget bevarat status quo i Sverige att ställa mot EU. Ett Nej bevarar ej. Alternativet till EU är politisk form för att hantera internationalen annan iseringen. Det finns också en tendens att diskutera den politiska demokratin och den svenska EU-anpassningen i ljuset av välfärdsstatens kris. Men nedskärningar i offentliga bidrag och service är naturligtvis inte detsamma som minskad demokrati, utan uttryck för en politisk viljeinriktning i en situation av recession och strukturproblem i den svenska ekonomin. Utredningen har av detta skäl betraktat frågan som sakpolitisk och utanför dess uppdrag. Om EU-medlemskapet av olika skäl inte kan accepteras kan andra politiska instrument behöva utvecklas. Utredningen har också fått uppgiften att överväga de politiska och demokratiska konsekvenserna att av Sverige skulle stå utanför EU. Här är de politiska alternativen mindre

lvl40l72

34 Inledning SOU 1994: 12

handfasta jämfört med EG har existerat i flera decennier. Ett huvudsom alternativ är EES-avtalet, vilket vid färdigställandet av denna utredning precis har trätt i kraft. Utvecklingen av EFTA-samarbetet i ett läge då kanske flera tidigare EFTA-stater gått över till EU-medlemskap är emellertid oklar. Ett ytterligare alternativ, som nämnts i den allmänna debatten, kan ett fortsatt bilateralt frihandelsavtal med EG. Andra vara åtminstone teoretiskt tänkbara institutionella alternativ till EU, såsom ett utvecklat nordiskt samarbete, saknar konkret form. Analysen av Sveriges situation utanför EU blir därför mer översiktlig än beträffande ett svenskt EU-medlemskap.

Noter

Johansson, Börje, 1993. Ekonomisk dynamik i Europa. Nätverk för handel, kunskapsimport och innovationer. Malmö: Liber- Herrnods, s. 97.

2. Jfr. Siebert, Horst, 1992. Europas nya ekonomiska karta. Stockholm: SNS.

3. Dagens Industri 1993-08-25.

4. "Stat" kommer från latinets betyder ställning eller fast status, som anordning.

Jfr. Keating, Michael, 1992. "The State, Territorial Minorities and International Regimes". Opublicerat papper presenterat vid en "research conference" i Aquateddi, Italien i maj 1992.

6. Tingsten, Herbert, 1969. Gud och fosterlandet. Studier i hundra års skolpropaganda. Stockholm: Norstedts, s. 134.

7. Jfr. Hobsbawn, Eric J., 1990. Nations and Nationalism since 1780. Cambridge: Cambridge University Press.

Anderson, Benedict, 1983. Irnagined Communities. Reflections on the origin and spread of Nationalism. London: Verso; Tägil, Sven red., 1993. Den problematiska etniciteten. Lund: Lund University Press.

Inledning 35

Jfr. Hinsley, F.H., 1966. Sovereignty. Cambridge: Cambridge University Press; Held, David ed., 1991. Political Theory Today. Cambridge: Polity Press; Krasncr, Stephen D., 1988. "S0vereignty. An Institutional Perspective", Comparative Political Studies, vol. 21, no. ss. 66-98.

10. Jfr. Camilleri, Joseph H. Falk, Jim, 1992. The End of Sovereignty. The Politics of a Shrinking and Fragmenting World. Aldershot: Edward Elgar.

2 EU:s struktur och funktionssätt

2.1 Nationell

självständighet och europeiskt inflytande

Sammanfattning: Avsnittet behandlar bakgrunden till den europeiska integrationen och det principiella förhållandet mellan politisk integration .och nationellt självbestämmande. De viktigaste orsakerna till att Sverige ansöker medlemskap i EU om är den nya politiska situationen i Europa efter Berlinmurens fall 1989 och den sedan årtionden pågående och genomgripande internationaliseringen av det svenska samhället. Politisk integration är metod staterna utvecklat för att lösa en som gemensamma samhällsproblem på ett bättre sätt än staterna kan göra var för sig. Det politiska samarbetet innebär att staterna minskar sin formella handlingsfrihet till förmån för inflytande över det gemensamma beslutsfattandet i Europa. Det finns många tänkbara kombinationer av nivåer för nationell självständighet och europeiskt inflytande. Vilken kombination är lämplig inom som olika politikområden beror i hög grad på internationaliseringens omfattning.

Politikens internationalisering

Det svenska samhället omvandlas ständigt. Under decennier har senare internationaliseringen framträtt som den kanske viktigaste drivkraften till samhällsförändring i många avseenden Internationalisering är en samlingsbeteckning på processer som tar sig uttryck i framväxt olika en av slags nätverk av kommunikation, transaktion och organisation över statsgränsemaz och i ökade beroenden mellan olika länder. I avsnittet ovan om

38 E U:s struktur och funktionssätt

"en dag i svenskarnas liv" har utredningen illustrerat internationaliseringens konkreta innebörd olika områden. Som Magnus Jerneck påpekar i sin uppsats i expertbilagan, är emellertid internationaliseringen inte ett nytt fenomen. Täta kopplingar mellan länder har existerat sedan den moderna statens framväxt och världsekonomins expansion. Europas länder var före och efter det senaste sekelskiftet tätt sammanlänkade, såväl ekonomiskt som kulturellt. Internationaliseringens genomslag har emellertid fått en mer genomgripande och global karaktär under efterkrigstiden. För att följa Kjell Goldmanns analys i uppsatsen i expertbilagan, innebär den allmänna internationaliseringen ett utbyte mellan länder av varor, tjänster, finansiella flöden och personer, men det är också fråga om utbyte information och idéer. Här finns internationellt företagande, men också av internationella nyhetsbyråer, europeiska federationer för politiska partier eller intresseorganisationer, interrail-ungdomar och turister. I synnerhet i gränsbygder är internationaliseringen dramatisk. Samhällena växer ihop med varandra. Denna fortgående har gett vårt land stora fördelar i process materiellt avseende. Det skulle inte ha varit möjligt att utveckla den svenska välfärdsstaten utan den internationella arbetsdelningen. Den moderna demokratins problem är i mångt och mycket den internationaliserade demokratins problem. Som Jerneck framhåller har internationaliseringen viktiga konsekvenser för de maktförhållanden, interna som externa, vilka utgör grunden för demokratin som styrelseskick. Utvecklingen mot ett ökat omvärldsberoende tycks framhäva de klassiska demokratifrågoma, t.ex. grad offentlighet och förhållandet mellan poliav tik och byråkrati, samtidigt den skänker en ny innebörd begrepp som medborgarkompetens, politiskt deltagande, ansvarsutkrävande och som parlamentarisk kontrollmakt. En konsekvens den allmänna internationaliseringen är att de natioav nella beslutsproblemen alltmer definieras utländska förhållanden. av Svavelutsläppen i Storbritannien, kärnkraften i Ryssland, den tyska ekonomins problem, tekniska innovationer i USA och Japan, kriget i det forna Jugoslavien är fem fenomen vilka finns utanför Sverige och som ingenting direkt har med Sverige att göra, men som likväl uppställer problem och definierar villkor för svensk politik. Denna typ av internationalisering minskar staternas handlingsfrihet på samma sätt som de säkerhetspolitiska problemen alltid har gjort det. Samtidigt är det viktigt att betona att internationaliseringen inte påverkar hela det politiska fältetmånga samhällsproblem kan fortfarande med rätta kan sägas vara nationella och fullt hanterbara av staterna. Internationaliseringen kan tydligt avläsas i riksdagens arbete. Mellan åren 1970 och 1987 steg andelen utskottsbetänkanden med internationell anknytning från 16 till 38 procent. Internationaliseringens genomslag är särskilt starkt inom områden som ekonomi, näringsliv, arbetsmarknad,

SOU 1994: 12 EU:s struktur och fimktionssätt 39

miljö, energi och kommunikationer. Det är däremot på kultursvagare och medieområdet, i sociala frågor och när det gäller försvar och rättsväsende.3

Intemationaliseringen av svensk politik innebär att beslut rör försom hållanden i Sverige i ökande utsträckning fattas på internationell nivå. Ju fler av de politiska avgörandena för Sverige har sin grund i beslutssom fattande på internationell nivå, desto intemationaliserad är politiken i mer denna mening. Internationellt politiskt beslutsfattande har visserligen funnits så länge som det funnits stater. Vad som hänt på tid är dels senare att nya former för det internationella beslutsfattandet kommit att spela en ökande roll vid sidan av den traditionella diplomatin, dels att området för internationellt beslutsfattande vidgats från traditionell utrikespolitik till allt större delar av det som traditionellt varit inrikespolitik. Tillväxten av det internationella beslutsfattandet är huvudlinje i en världspolitikens utveckling efter 1945, något framgår den kraftiga som av ökningen av antalet internationella organisationer. Sverige har deltagit aktivt i denna process och är med i ett stort antal sammanslutningar, t.ex. FN, GATI", EFTA, ESK, Europarådet och Nordiska rådet. Om Sverige blir medlem av EU innebär det dels ändrade former för del det interen av nationella beslutsfattandet om svenska angelägenheter från mellanstatlig förhandling till EU:s institutioner, dels allmän ökning den svenska en av politiska internationaliseringen. De olika formerna för internationalisering är, enligt Goldmann, påverkbara i olika grad. Den allmänna internationaliseringen är en följd av en överväldigande mängd små och stora beslut fattade många olika aktörer av i syfte att förverkliga skilda målsättningar. Detta slags intemationalisering är möjlig att minska, bara till ett pris kanske försvagad men - en ekonomi, i varje fall ett slutet samhälle, möjligtvis minskade mer fredschanser. Det förtjänar framhållas att den allmänna internationaliseringen slår med särskild kraft mot liten stat och att stor stat en en som exempelvis USA har en väsentligt annorlunda situation jämfört med Sveriges i detta avseende. Vårt land har, som tidigare framhållits, i motsats till USA, en av de mest intemationaliserade ekonomierna i världen. En betydande del av det näringsliv finns i Sverige konkurrerar på som gott och ont på en global marknad, i synnerhet på den västeuropeiska marknaden. Det är oundvikligt att internationaliseringen upphov till betydande ger politiska problem. Detta är något som ett enskilt land inte kan undvika, hur gärna det än skulle vilja avskärma sig från de bekymmer omvärlsom den skapar. En stat måste söka det bästa sättet sig till vad att anpassa som pågår. Motåtgärderna kan nationella, t.ex. beredskapsåtgärder vara mot risken av en kärnkraftsolycka i Ryssland, också bestå i intematiomen en nalisering av beslutsfattandet t.ex. i internationellt kärnengagemang kraftssamarbete.

40 EUss struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

Om internationaliseringen de politiska samhällsproblemen får tas för av eller mindre given och sarnhällslivets allmänna internationalisering i mer praktiken endast är marginellt påverkbar för ett land som Sverige, återstår överväga internationaliseringen det politiska beslutsfattandet. att av Eftersom problemen och samhällena har intemationaliserats har det också skett internationalisering det politiska beslutsfattandet. Det internaen av tionella beslutsfattandet kommer att öka i framtiden; något annat är svårt föreställa sig. Den amerikanske statsvetaren och arbetsmarknadsminisatt Robert B. Reich skriver att den nationella politiken i det moderna tern samhället inte kan kontrollera flödena ñnanskapital, produktion, teknoav logi och vetenskap. Begreppet nationell ekonomi förlorar, enligt Reich, sin mening, eftersom ekonomin inte är nationellt sammanhållen, utan -för svenskt vidkommande västeuropeisk och global. Den politiska konsekvensen sammanvävningen är att effektiviteten i nationalstatens av traditionella styrformer och politiska beslutsfattande successivt minskar har inverkan på svenska förhållanden kommer i ökande ut- Beslut som sträckning fattas internationell nivå. Detta är fallet vare sig Sverige att blir medlem i EU eller Vägvalet gäller i väsentlig grad formerna för, omfattningen det internationella beslutsfattandet som påsnarare än av, verkar svenska angelägenheter.

Varför politisk integration i västra Europa

I princip finns det tvâ orsaker till frivillig politisk integration mellan suveräna stater. Den orsaken är uppluckringen av en gemensam ena identitet, vilken exempelvis grunden för enandet av DDR och Västvar tyskland. Den statsbildningen upplevdes något eftersträvansvärt i nya som sig, vilket fick motivera de uppoffringar västtyskarna fick göra. I och som för sig är det möjligt att tala om en europeisk identitet och en gemensam kulturlcrets i Europa. Det är också sant att det har framträtt Europarörelser för vilka den europeiska identiteten varit den självklart viktigaste drivkraften och där den politiska visionen om ett demokratiskt, fredligt och Europa inbegripit europeisk förbundsstat. Samtidigt är det, åtenat en minstone ännu, få européer upplever sin europeiska identitet som den som politiskt viktigaste utan det finns dominans för nationella och regioen nala identifikationer och även andra tillhörigheter. Identifikationema kan emellertid komma att förändras. Det kan inte uteslutas att den europeiska identiteten i framtiden kan komma att bli viktigare än de nationella till-

hörighetema.5

Den andra möjliga orsaken till integrationen är gemensam problemlösning. Det politiska samarbetet inleds därför att staterna inte klarar av att hand effektivt lösa gränsöverskridande och stora samhällsproblem på egen tillvara de möjligheter ligger i den moderna samhällsutveckoch ta som

SOU 1994: 12 EU:s struktur och jitnktiønssätt 41

lingen. Staterna bygger därför upp organisationer och regimer på det internationella planet som är ägnade att lösa de problemen. gemensamma EU är den mest långtgående formen för politiskt samarbete mellan staterna i Europa. EU är, enligt utredningens mening, inte i första hand något ideologiskt självändamål utan en metod som staterna utvecklat för att lösa gemensamma politiska problem i Europa. Den europeiska identiteten -låt vara svagt utvecklad fungerar mer som en avgränsning vilka demokra- -- av tiska stater som kan delta i de gemensamma arrangemangen än som egentlig drivkraft till det europeiska samarbetet. Av denna förklaring följer att ställningstagandet till EU i hög grad måste bygga på perspektiv om hur de internationaliserade problemen i Europa skall lösas i framtiden. Värdet av EU måste sålunda i första hand bedömas utifrån dess förmåga att lösa europeiska samhällsproblem. Om EU blir ineffektivt eller inte förmår samla sig till nödvändiga politiska insatser undermineras dess sakpolitiska legitimitet. Om den fungerar dåligt under lång tid kan den komma att avvecklas. Och omvänt, den lever till de positiva förom upp väntningarna ökar stabiliteten och attraktiviteten. Intresset i EFTA-staterna Finland, Norge, Sverige och Österrike bli medlemmar i EU att är ett uttryck för att EG bedömts framgångsrik. EG:s historia visar också som att organisationen kunnat övervinna under motgångstider och det finns att en betydande anpassningsföruiåga till villkor hos denna intemationya nella organisation Vilka är då de samhällsproblem motiverat framväxten EG som av Efter andra världskriget stod freden, den politiska stabiliteten och demokratin i Europa högt på den politiska dagordningen. Kärnan då "det var tyska problemet", dvs. hur skulle förhindra att Tyskland i framtiden man skulle hota grannländema, i synnerhet Frankrike. Bland de politiska organisationer som skapades för att lösa dessa europeiska problem kan särskilt nämnas FN, Europarådet och EG. Sedan slutet av 1980-talet har efterkrigstidens säkerhetsordning ändrat karaktär. Behovet av stabiliserande krafter i Europa är fortsatt stort och här spelar EU en framträdande roll. Som tidigare framhållits kan skapandet EG/EU bl.a. instiav ses som tutionell ram för en europeisk ekonomi. Detta ekonomiska block hålls till en del samman av konkurrensen inom den globala ekonomin, där EU, USA och Japan dominerar världshandeln. EG kunde registrera betydande ekonomiska framgångar under 1980-talet: den västeuropeiska marknadsekonomin blomstrade och staternas exportinkomster nästan fördubblades.7 I en framtida utveckling i linje med tankarna i Maastrichtfördraget med gemensam valuta och centralbank fullbordas avnationaliseringen av marknadsekonomin.

42 E U struktur och funktionssätt SOU 1994: 2 l :s

Det finns många ytterligare områden där behovet av gemensamma lösningar präglat utvecklingen EG. Det gäller exempelvis jordbruket, reav gional utveckling, kämkraften, infrastrukturen, utbildning och forskning, biståndet till tredje världen. Den fortsatta utvecklingen EU kommer att präglas av de nya villkor av och samhällsproblem uppträder i framtiden. I det aktuella perspektisom framträder särskilt arbetslösheten, miljöförstöringen, invandringen och vet stödet till demokratiseringen det forna sovjetiska imperiet som stora av framtidsfrågor.

EU och nationalstaten

Under efterkrigstiden har det blivit allt mindre lämpligt att studera maktförhållanden i det europeiska statssystemet i traditionella termer av suveränitet. Intemationaliseringen i dess olika former har suddat ut den traditionella uppdelningen mellan utrikespolitik och inrikespolitik. I praktiken har det utvecklats uttunnad suveränitet, där det civila samhället och en produktionssystemen alltmer överskrider statsgränsemai sina vardagliga Denna tendens har blivit särskilt framträdande under senare deprocesser. cennier I den svenska konstitutionella debatten har suveränitetsbegreppet inte haft någon framträdande plats. Det förekommer inte heller i den svenska författningen. När suveräniteten har behandlats har i regel åsyftats statens förhållande till omvärlden, dvs. den yttre suveräniteten. I den gemenskapsrättsliga terrninologin används emellertid begreppet på samma sätt som i den vetenskapliga litteraturen, nämligen åsyftande såväl den yttre som den inre suveräniteten. I vår nuvarande regeringsform statsmakterna möjges begränsad omfattning" överlåta beslutanderätt till mellanfolklighet att organisation för fredligt samarbete eller till mellanfolklig domstol lig Man kan denna "överlåtelse beslutanderätt" motsvarar den gesäga att av menskapsrättsliga formuleringen "överlåtelse av suveränitet". När stater genomför politisk och rättslig integration och skapar en överstatliga med långtgående uppgifter inom centrala politikområorgan den, i fallet med EG, sker viktiga förändringar i den politiska processom En är medlem EU får färre politiska frågor att hantera sen. stat som av är exklusivt nationella. Statsskicken påverkas naturligtvis av att stasom inte formellt kan utöva suveränitet inom vissa politikområden. Den terna tidigare nationella suveräniteten i dessa avseenden ersätts med vad som kan betecknas suveränitet. Den gemensamma suveränisom en gemensam består de beslutsbefogenheter som en krets stater överför till geteten av mensamt beslutsfattande i mellanstatliga och överstatliga fonner. Den europeiska integrationen inom vissa centrala politikområden kan betraktas

EUss struktur och fimktionssütt 43

som ett sätt att rekonstruera politikens ställning i form ett politiskt av nätverk for att lösa gemensamma problem. Den gemensamma suveräniteten finns i princip på glidande skala en från minimiläget "begränsad omfattning" till nivå närmare 100%. en sammansättningen av den nationella suveräniteten på det formella planet har således många tänkbara lägen. Den berättigade frågan är dock om en stat får mer politisk makt suveränitet än den håller genom gemensam om fast vid den traditionella positionen. Denna fråga ställer i blickpunkten,

för att använda statsvetaren Nils Elvanders 0rd, "...en stats möjligheter att upprätthålla och förverkliga de politiska prioriteringarna i förhålegna lande till omvärlden".12 All förflyttning till internationell nivå ett tidigare nationellt beslutsav fattande är ägnat att begränsa den nationella handlingsfriheten åtminstone i formell mening och detta i synnerhet det är fråga anslutning till om om en varaktig institution och inte endast förhandlingar från fall till fall. om Lika uppenbart är att en stats anslutning till internationell organisation en även innebär att dess handlingsmöjligheter ökar och detta, Goldmann som säger i sin expertuppsats, på två sätt: Det ena är att samtidigt som skyldigheten att efterleva vissa regler, normer och konventioner minskar de legitima handlingsaltemativen för en själv, reduceras de även för andra och därmed finns inte längre besamma hov som tidigare av att gardera sig. GATT-regler undanröjer begränsen ning för varje stats ekonomiska politik att uppställa restriktioner genom för denna: man får visserligen inte göra vill, behöver å som man men andra sidan inte befara att andra kommer att göra de vill. som Det andra sättet är att den som tillhör organisation får inflytande över en dess beslut, samtidigt som andra får inflytande över exempelvis ens egen miljöpolitik och ekonomiska politik. Gemensamt beslutsfattande i en internationell organisation EU kan ett "offensivt" inslag i som ses som den nationella politiken. Den politiska makten i består två en stat av komponenter, nämligen den självständighet makten över sig själv, autonomi som en stat har och dessutom det inflytande den kan utöva som

över andra. Överstatligheten innebär att staterna förpliktat sig att rätta sig

även efter sådana beslut som de inte för del instämmer i. Som egen en kompensation för denna överlåtelse beslutsbefogenheter får nationen på av olika sätt delta i det gemensamma beslutsfattandet och får därigenom ett inflytande över helheten. Diskussionen kan översättas till "suveränitetskalkyl" innebär en som att den totala nationella makten betraktas makten över som summan av sig själv och inflytandet över andra. En stat kan i princip byta viss formell självständighet mot inflytande utan att förlora i total makt, men dock ofta till priset av ökat avstånd för medborgarna till beslutsfattandet och risk för onödig byråkrati. Integration är omvandling politisk makt av och förutsätter ett perspektivskifte, från ensidig bevakning den en av na-

struktur och funktionssätt SOU 1994: 12 EU :s

tionella självständigheten "makten över sig själv" till en fokusering på nationens totala politiska makt. Det perspektivet innebär också att det nya i motsats till den formellt självständiga situationen finns en stor - mängd kombinationer självständighetsnivåer och inflytandegrader med av likvärdig total makt. Vilken kombination självständighet och inflyav tande lämplig beror i hög grad intemationaliseringen inom som är olika politikområden. kan illustreras med diagrammet nedan. Dess vertikala Resonemanget nationella självständigheten, vilken kan variera melaxel är nivån på den lan låga och höga värden. Dess horisontella axel avser nationens politiska inflytande omgivningen, vilket kan litet eller stort. Den totala över vara makten kombination värdena dessa båda axlar och framses som en av träder i form av positioner i diagrammet. Det bör påpekas att diagrammet är ett sätt att figurativt illustrera ett komplicerat I verkligheten förhåller det sig naturligtvis så att resonemang. måtten på självständighet och inflytande inte alls är exakta och att det därför knappast är möjligt att exakt avbilda olika möjliga lägen.

Litet Stort inflytande

Figur 2.1 Nttionem sjâivstiiñghet och politiska inflytank

SOU 1994: 12 E Ucs struktur och fimktiønssätt 45

Omständigheten att det finns en stor mängd likvärdiga positioner den ur totala maktens synpunkt, gör att vi kan dra en kurva i diagrammet A,

resp. B vilken skildrar en oförändrad total maktnivå en s.k. indifferens-

kurva. Tanken är att oavsett hur vi förflyttar oss efter kurvan i diagrammet har vi likvärdig makt. I ena ytterlighetsfallet har hög självman ständighet och litet inflytande och i den andra ytterligheten har låg man självständighet och stort inflytande. En nation kan i diagrammet förlora en del av sin totala politiska makt antingen genom att förlora självständighet utan att få ökat politiskt inflytande eller genom att få minskat politiskt inflytande utan att få kompensation i ökad självständighet. Maktförlustema inträffar således skifnär man tar från en högre kurvnivå i diagrammet till lägre. I diagrammet befinen ner sig exempelvis kurvan A på en högre maktposition än kurvan B gör. På ett formellt plan kan sägas att den svenska staten hittills har haft hög självständighet genom sitt konstitutionella oberoende andra stater av utan inflytande över EG. Positionen kan i drag till läge 1 i grova anges diagrammet. I praktiken har emellertid Sveriges beroende av omgivningen ökat starkt inom speciella politikområden, intill den punkt där frågan kan ställas huruvida det exempelvis är meningsfullt att tala "svensk om en ekonomi". Tolkat i diagrammets språk kan påstå att intemationaliseman ringen medfört att Sveriges verkliga självständighet har sjunkit. Om vi för enkelhetens skull samtidigt antar att nationens faktiska inflytande över omgivningen inte har nämnvärt ökat, har intemationaliseringen inneburit att Sveriges maktställning försvagats, kanske till position 2 i diagrammet. Ett svenskt EU-medlemskap innebär att Sverige överför vissa beslutsbefogenheter till EG, samtidigt som kompensationen i ökat europeiskt inflytande kan vara så stor att Sveriges totala makt ökar, i bästa fall till position 3 eller något annat läge kurva A. Ju starkare organisation, desto mer att vinna på att tillhöra den. Bara en stark organisation kan erbjuda handlingsmöjligheter värda att försöka påverka. Bara en stark organisation kan begränsa medlemsstaternas handlingsfrihet i sådan grad att varje medlems handlingsfrihet ökar. Ju starkare organisation, desto mer handlingsutrymme finns att förlora och att vinna. Diskussionen har hittills förts maktproblemet enhetligt i som om var de olika samhällssektorerna. Så är naturligtvis inte fallet, utan internationaliseringen har mycket olika karaktär beroende på vilken fråga det gäller. Som framhållits är det uppenbart att exempelvis ekonomi- och miljöområdena i Sverige har en påfallande hög grad av internationalisering. Men det finns även sektorer där intemationaliseringen är mindre framträdande eller av marginell betydelse, t.ex. i jordbruksnäringen och i den sociala sektorn. I själva verket kan man betrakta det första fallet som de områden

46 EU:s struktur och jimktionssätt SOU 1994: 12

politisk integration har de förutsättningarna förstärka den där en största att nationella makten, eftersom det tillkommer ett politiskt inflytande där tidigare i stor utsträckning förlorat detta i praktiken. I det senare falman let däremot kan delar det som tidigare kontrollerats nationellt utrikesav politiseras och innebära försvagad politisk ställning för nationalstaten. en I intemationaliserade sektorer har staten mycket att vinna på politisk integration, medan staten kan förlora inflytande inom områden vilka ännu är intemationaliserade vilka skulle bli det vid ett EU-medlemskap. men Den europeiska främjar intemationaliseringen av sarnhällsnya scenen problemen att de europeiska samhällena växer ihop. Denna dynagenom mik kan innebära att de områden där staten i utgångsläget har en hög faktisk självständighet kan komma att ändra karaktär i framtiden. Internationaliseringen viktiga samhällsproblem minskar det natioav nella handlingsutrymmet. Frågan är således man bör försöka återom erövra del detta utrymme eller kompensera förlusten av det genom en av politisk integration i form av EU. Ett försök att minska intemationaliseringen har stora konsekvenser för den svenska välfärdsutvecklingen inom olika politikområden, förmodligen alltför stora inom många områden för att det skall framkomlig politisk handlingslinje. Ovan har visats vara en att det är principiellt möjligt att utveckla den nationella makten genom politisk integration. I nästa analysled är det därför viktigt att studera hur EU i praktiken är uppbyggd och demokratiskt legitimerad, i vad mån dess funktionssätt och insatser är ägnade att effektivt lösa de gemensamma samhällsproblemen i Europa och hur stort inflytande en mindre medlemsstat som Sverige skulle kunna utöva inom EU. Vid medborgarnas värdering av ett svenskt deltagande i en europeisk integration spelar det nationella Vägvalet mellan "medinflytande över mycket" och "självständig kontroll över mindre" en betydelsefull roll. Om kan göra troligt att EU är en form för politiskt samarbete där en reman ducerad formell suveränitet kompenseras av ett ökat inflytande över europeiskt beslutsfattande, så ett rationellt argument för att rösta "Ja". På ges det formella planet kan visas hur Sverige på olika sätt kommer att bli representerat i EU-systemet vid ett medlemskap. Det reella inflytandet som Sverige kan utöva kommer emellertid i stor utsträckning att handla om det bidrag landet kan till Europa i fråga om visioner om Europas som ge samlade utveckling, konkreta idéer till europeiska insatser och om om förmågan att bilda slagkraftiga allianser i de europeiska förhandlingssystemen. I det avseendet handlar Sveriges anslutning till EU i hög senare vårt nationella självförtroende. grad om

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt 47

2.2 EU:s

uppbyggnad och beslutsprocesser

Sammanfattning: I detta avsnitt beskrivs de gemensamma institutionema inom EU, deras sammansättning och viktigare uppgifter. Kommissionen och domstolen är ämbetsmän sammansatta av medan rådet och parlamentet är politiker från medsammansatta av lemsstatema. Rådet består av representanter för medlemsstaternas regeringar. Parlamentets ledamöter tillsätts genom direkta val i medlemsstaterna. Vidare redogörs för beslutsprocessen inom EU. Grundläggande kännetecken är kommissionens uteslutande initiativ- och förslagsrätt samt rådets beslutande roll. Parlamentet har främst rådgivande och kontrollerande funktioner, dess inflymen tande har stärkts genom Maastrichtfördraget. I vissa frågor har parlamentet en formell vetorätt. Domstolen är högsta uttolkare och tillämpare av EG-rätten. Här redovisas också vissa allmänna rättsprinciper som präglar verksamheten inom EU, såsom legalitets-, solidaritets- och icke-dislcrimineringsprincipema. En genomgång av medlemsstaternas representation i de gemensamma institutionerna visar att de mindre staterna markant gynnas på de större medlemsstatemas bekostnad. Slutligen redogörs för den pågående debatten om institutionella reformer.

Uppbyggnaden av EG/EU regleras i de tre grundläggande fördragen: Parisfördraget 1951 om Europeiska kol- och stålgemenskapen; Romfördraget 1957 om Europeiska ekonomiska gemenskapen; Euratomfördraget l957 om fredligt utnyttjande av atomenergin. Andra viktiga fördrag är: Europeiska Enhetsakten 1986 om revision av Paris- och Romfördragen m.m.; samt Maastrichtfördraget 1992 om Europeiska unionen.

EU:s institutioner

EU:s viktigaste institutioner är: Europeiska unionens råd, eller rådet som det också benämns, är EG:s främsta lagstiftande organ och består av de tolv ländernas utrikes- eller fackrninistrar. Kommissionen utgör det förslagsställande, utredande, verkställande och övervakande organet, men har också vissa norrngivande uppgifter. Europaparlamentet är direktvalt och har ställningen som ett rådgivande, kontrollerande och i vissa fall med-

48 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

beslutande Domstolen är högsta uttolkare av EG-fördragen och organ. gemenskapens lagstiftning. EU:s toppmöte, Europeiska rådet, tillkom på informell grund år 1974. Först i samband med Enhetsakten fick toppmötet en formell status. I Maastrichtfördraget har dess roll preciserats ytterligare. Europeiska rådet beslutar formellt i särskilt viktiga frågor i egenskap av rådet och enligt Romfördragets regler. Det är också detta är särskilt inriktat på organ som övergripande och långsiktiga frågor, det inte fattar rättsligt binäven om dande beslut i dessa avseenden. Ekonomiska och sociala kommittén är ett rådgivande organ med representanter för arbetsmarknadens parter, producent- och konsumentintressen, jordbruk i medlemsländerna. Genom Maastrichtfördraget inrättades m.m. ett nytt rådgivande Regionala kommittén, med representanter för organ, kommuner och regioner i medlemsstaterna. De olika institutionerna är geografiskt spridda. I Bryssel finns rådet, kommissionen, många arbetsgrupper inom de olika institutionerna och parlamentets utskott. I Luxemburg finns bl.a. domstolen, revisionsrätten och parlamentets sekretariat. I Strasbourg, slutligen, äger parlamentets Under parlamentets ordinarie sessioner förläggs kommissessioner rum. sionens möten också till Strasbourg. Rådet har ett kansli i Bryssel och sammanträder särskilt i Bryssel och Luxemburg. Europeiska rådet sammanträder vanligen någonstans i det aktuella ordförandelandet. I varje medlemsstat finns ett EU-kontor i huvudstaden. I EU:s interna arbete används officiellt nio språk danska, engelska, franska, grekiska, italienska, nederländska, portugisiska, spanska och tyska. Alla officiella texter publiceras på de nio språken, men i praktiken tenderar franskan och engelskan att fungera arbetsspråk. Det har besom räknats att EU översätter miljon textsidor varje år. en

Kommissionen

Kommissionen har den viktigaste initiativtagande och verkställande rollen i EU-systemet. Dess uppgifter är att lämna förslag till rättsakter, verkställa rådets beslut och EG-fördragens bestämmelser, övervaka fördragens reglemas efterlevnad, förvalta EU:s budget, förhandla och de gemensamma och företräda EU samt besluta i konkurrens- och förvaltningsfrågor etc och allmänt främja utvecklingen mot gemensamma mål i EU. Kommissionen har långtgående befogenheter och kan, i begränsad utsträckning, utfärda slags rättsakter rådet med stöd av samma som Romfördraget eller grundval delegation från rådet. "Rättsakt" i EG:s av terminologi följdlagstiftning till de grundläggande fördrakan sägas vara Genom Maastrichtfördraget förstärks kommissionens ställning inom gen.

E U:s struktur och fimktionssätt A49 SOU 1994: 12

de utrikes- och inrikespolitiska områdena genom att den i fråga om initiayttranderätt i utsträckning jämställs med medlemsstaterna. tiv- och stor Kommissionen består 17 ledamöter som utses för femårsperioder av av regeringarna i samförstånd, och efter godkännande av Europaparlamentet. Huvudregeln är att det skall finnas minst en kommissionär från varje medlemsstat. De stora länderna Tyskland, Frankrike, Italien, Spanien och Storbritannien har f.n. två ledamöter och övriga sju stater var sin leda- Tendensen har varit att inslaget av politiker har ökat så att numera mot. alla kommissionärer har bakgrund i nationella regeringar och nästan en parlament. En ledamot utses till kommissionens president och ytterligare två kommissionärer utses till vicepresidenter. Varje kommissionär har ett eget kabinett med en grupp tjänstemän som vederbörande själv Dessa kabinett leds kabinettschef. utsett. av en Kommissionärerna är ansvariga för politiken inom ett eller flera s.k. generaldirektorat. De 23 generaldirektoraten GD ansvarar för gemenskapspolitiken inom ett eller ett angränsande områden. Viktiga enheter är par exempelvis GD III: Den inre marknaden och industriella frågor, GD IV: Konkurrens, GD VI: Jordbruksfrågor och GD XVI: Regionalpolitik. Generaldirektoraten kan ha mellan 150 och 450 anställda, fördelade på nådirektorat. Den största enheten, GD VI, har dock personalstyrka på gra en inemot 1.000 vilket beror på EGzs omfattande reglering av jordpersoner, brukspolitiken. Alla anställda är internationella tjänstemän och skall verka utifrån EU:s överordnade intressen. De gör ofta hela sin karriär inom EG/EU. Det finns fyra personal: kvalificerade tjänstemän grupper av med uppgift att formulera författningstexter och olika initiativ från kommissionen, tjänstemän underställda de kvalificerade tjänstemännen, kontorspersonal och servicepersonal. Rekryteringen till kommissionen sker i öppen konkurrens särskilda uttagningsprocedurer. Nya medlemmar genom i EU har vid inträdet getts förtur till vissa tjänster inom kommissionen och övriga EG-institutioner. När stat blivit ny medlem har därför flera en hundra tjänster besatts personer från det nya medlemslandet. av De höga tjänstemannapostema i kommissionen och generaldirektoraten fördelas med hänsynstagande till spridningen mellan medlemsstaterna. Kommissionärerna skall stå formellt självständiga i förhållande till de nationella intressena. De har också rättslig immunitet för åtgärder de vidtagit inom tjänsten. Regeringarna är ändå angelägna om att rekryteringen av kommissionärema skall ske i alla medlemsstater. Kommissionen har totalt 13.500 anställda i Bryssel, varav 2.000 är ca tolkar och översättare. Till detta kommer något tusental anställda inom forskningsprogrammen och några hundra inom publikationstjänsten.

50 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

Europeiska unionens råd

Den politiska viljan hos medlemsstaternas företrädare i rådet är avgörande för utvecklingen av den europeiska integrationen. Rådet är den främsta

normgivande instansen inom EU och har till huvuduppgift besluta att om politiska åtgärder och rättsakter på förslag kommissionen, om nya av fastställa EU:s budget, samordna medlemsstaternas ekonomiska politik och delegera beslutanderätt till kommissionen. I regel krävs rådet inatt hämtar parlamentets synpunkter innan en rättsakt kan antas. Rådet består av tolv ledamöter, regeringsledamot från varje meden lemsland. Medlemmarna företräder sitt lands intressen. Rådets verksamhet

speglar därför bakomliggande nationella intressen, även rådet skall ta

om tillvara gemenskapsintresset. Rådet har inte fast sammansättning. en Vilken regeringsföreträdare deltar beror på frågans karaktär. Därför som kan rådsmötena avlösa varandra, bestående utrikesministrarna, jordav bruksministrarna, miljöministrama etc. En särställning intar rådsmötena

med utrikesministrama, General Aüfairs Council, där övergripande mer frågor behandlas. Utrikesministrarna sammanträder vanligen två gånger per månad. Fackministrar möts när frågor inom deras sektorer skall avgö-

ras. Av särskilt stor betydelse är det s.k. Ecojin, dvs. rådet i sammansättning med ekonomi- och fmansministrarna. Totalt brukar 80-100 möten årligen hållas i Bryssel eller Luxemburg. Vid sammanträdena deltar minst

en ledamot av kommissionen. Ordförandeposten roterar mellan länderna på halvårsbas. Ordförandelandets utrikesminister tituleras rådspresident och

företräder EU i internationella sammanhang, t.ex. i FN generalförsam- :s ling. Rådet sammankallas på initiativ av ordföranden eller kommisom sionen eller någon av dess medlemmar begär det. Mötena är inte offentliga, men kommissionärema får i regel delta.

EU:s toppmöten betecknas Europeiska rådet och består respekav statstive regeringscheferna och kommissionens president. Kommissionens president och mest seniora vicepresident deltar rösträtt. Europeiska utan rådet sammanträder minst två gånger år. per Allmänt gäller att rådets protokoll från möten hittills inte varit offentliga. Vid särskilda presskonferenser efter mötena brukar pressmeddelanden på de officiella språken delas ut med uppgifter ärenden behandlats om som och de beslut som fattats. Rådet biträds av ett sekretariat leds generalsekreterare. Detta som av en sekretariat är indelat i sju olika generaldirektorat: personal och administration; jordbruk och fiske; inre marknaden energi, konsumentfrågor, m.m.; forskning, miljö och transport; externa relationer och utvecklingsarbete; förhållandet till Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén; ekonomiska, finansiella och sociala frågor. Antalet anställda uppgår till ca 2.000 personer.

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt 51

ständiga kommitté COREPER är ministerrådets De representanternas beredande och består de tolv staternas EU-ambassadörer och har organ av till uppgift att jämka skiljaktiga meningar inför beslut. samman COREPER tillkom år 1967 praktiska skäl för att underlätta den dagav liga kontakten mellan EG och medlemsstaternas regeringar. Med hjälp av hundra kommittéer bereder COREPER kommissionens förslag till över rådsbeslut. Kommittén sammanträder varje vecka och gör, tillsammans med rådets ordförande, föredragningslistan för rådsmötena. upp

Europaparlamentet

Ursprungligen bestod Europaparlamentet parlamentariker från medav lemsstatemas nationella parlament. Sedan år 1979 är parlamentet valt gedirekta val i medlemsstaterna, utan krav att ledamöterna skall ha nom i de nationella parlamenten. En ledamot skall utöva sin rösträtt indisäte viduellt och personligt och får inte bunden t.ex. instruktioner från vara av sin regering. Parlamentet har främst rådgivande och kontrollerande funktioner. Dess uppgifter bl.a. godkänna vissa avtal med tredje land, i och med är att Maastrichtfördraget också gemensamt fatta beslut med rådet, utöva vissa beslutsbefogenheter beträffande budgeten samt kontrollera kommissionen

bl.a. möjlighet till misstroendevotum. genom Arbetet i parlamentet sker utifrån tio "transnationella" partigrupper på vilka de ungefär 90 nationella partierna är fördelade; socialistiska gruppen 180, europeiska Folkpartigruppen 155, Liberala och demokratiska 49, De Gröna 28 mil. Parlamentet håller en årlig offentlig gruppen session och samlat eller två veckor i månaden under sessionen. På är en dess medlemmar, rådet eller kommissionen kan det hålla exbegäran av av trasessioner. Dess 18 utskott sammanträder i regel i Bryssel och lämnar

för plenardebattema i parlamentet. Ledamöterna

betänkanden som grund avlönas sina respektive stater, medan EU betalar omkostnaderna för av sammanträden och assistenter. Parlamentet har ca 3.600 personer an-

ställda. Trots parlamentsbeteckningen fungerar Europaparlamentet ett helt sätt än sina nationella motsvarigheter. Det saknar lagstiftnings- och annat beskattningsrätt, har i stället framträdande rådgivande roll i bemen en slutsprocessen. Parlamentet har emellertid möjlighet att genom misstroendeomröstning avsätta hela kommissionen. Normalt fattar parlamentet beslut med absolut majoritet avgivna röster. I vissa fall, t.ex. vid en av beslut förkasta ett förslag till EU-budget, krävs två tredjedels majoritet att av avgivna röster. Enhetsakten medförde parlamentet flyttade fram sina positioner. att Tidigare behövde rådet bara inhämta parlamentets yttrande innan det fattade

52 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

sitt beslut. Nyordningen innebar att parlamentet också kom in i beslutsprocessen en gång ytterligare sedan rådet tagit sin "gemensamma ständpunkt", eftersom rådet i vissa fall blev skyldigt att fatta beslut samarbete med parlamentet". I Maastrichtfördraget också parlamentet förstärkt inflytande gavs ett genom bl.a. en medbeslutanderätt i vissa frågor regler den inre av typen om marknaden. Det innebar skärpning samarbetsförfarandet, eftersom en av parlamentet får möjlighet att avslå rådets "gemensamma ståndpunkt" eller inleda en förhandlingsprocess förändringar i förslaget med rådet. om Parlamentet skall också godkänna förändringar i regelverket för strukturfonderna, godkänna nya medlemsstater samt godkänna ordförande och ledamöter i kommissionen. Parlamentets kontrollmöjligheter har ökat genom att det får tillsätta särskild EG-ombudsman. Till denne kan meden borgare i ett medlemsland vända sig vid brister i myndighetsutövningen hos en gemenskapsinstitution eller ett gemenskapsorgan. Ombudsmannen skall vara självständig och årliga rapporter till parlamentet. Vidare avge får EU-medborgama klagorätt till parlamentet parlamentet utfrågsamt en ningsrätt gentemot kommissionen.

EG-dontrtølen

Domstolen tillkom 1952 och är högsta instans för EG-rätten. Dess uppgifter är att tolka och tillämpa EU:s fördrag och regelsystem, lämna bindande förhandsbesked till nationella domstolar, döma i vissa tvister mellan EU och medlemsländerna, döma i tvister mellan medlemsländerna och döma i tvister mellan EU och medborgarna. Större delen av EG-rätten tillämpas emellertid av de nationella domstolarna. Domstolen har 13 domare och ungefär 900 anställda. Fördragen innehåller inga bestämmelser om domarnas nationalitet, minst domare men en kommer från varje medlemsstat. Domarna är dock inte företrädare för de nationella intressena. De utses för en period år vid särskilda om sex regeringskonferenser. De biträds generaladvokater med uppgift av sex att opartiskt och oavhängigt avge ett motiverat förslag till avgörande i målen. Domstolen uttalar sig endast samstämmigt. Någon avvikande mening redovisas inte. Domstolen grundar sin verksamhet dels på den primära EG-rätten som framför allt utgörs fördragstextema, dels på den sekundära EG-rätten av som består av de rättsakter EG:s institutioner beslutat skall gälla som inom gemenskapen, domstolens domar och den rättspraxis egna som domstolen utvecklat. EG:s samlade, uppnådda regelverk, ingemensamt klusive domstolens avgöranden och internationella avtal, brukar med ett franskt uttryck kallas l acquis communautaire dvs. det gemenskapen som har uppnått. Domstolens utslag sker efter omröstning bland domarna,

EU:s struktur ochjimktionssärt 53

överläggningarna är hemliga. EG:s expansion fler medlemmar men och ökade uppgifter har också medfört att domstolen haft en kraftig tillväxt i ärendevolym och organisation. En första instans har därför inrätmed uppgift att behandla bl.a. konkurrensärenden, vissa ärenden som tats rör Kol- och stålgemenskapen och personalärenden. Domstolen behandlar övriga mål. Första instansens domslut kan överklagas till EG-domstolen såvitt angår rättsfrågor. Varje år avkunnas sammanlagt ungefär 300 do-

200 i domstolen och 100 i den första instansen. mar, varav Vid sin tillkomst 1957 kunde EG betecknas som en internationell organisation med vissa särdrag. Det därför logiskt att Romfördraget fick var karaktären fördrag och inte konstitution. Av särskilt intresse är att av av domstolen skapades överstatlig enhet och att den i praktiken kom som en åren omvandla fördraget i konstitutionell riktning. att över Domstolen kan sägas ha bidragit till att utveckla EG-rätten i federativ riktning, i den meningen att EG-rätten anses ha företräde framför numera den nationella rätten inom EG:s kompetenssfär och att EG-rätten till övervägande del är direkt tillämplig utan att det behöver vidtas några särskilda åtgärder i medlemsstatema. Den kan upphov till rättigheter och ge skyldigheter för enskilda fysiska och juridiska personer och har därmed s.k. direkt effekt i medlemsstaterna. Både enskilda och juridiska personer kan därför åberopa sig direkt EG-rättens regler inför nationella domstolar och myndigheter. Dessa har inte bara att beakta den egna inhemska rätockså tillämpa EG-rätt. ten utan att

Beslutsprocessen i EU

Besluten i EU fattas ministerrådet, oftast i samspel med kommissionen av och vanligen efter hörande parlamentet. I fråga om antagande av geneav rella rättsakter och liknande beslut brukar tala om olika beslutsproceman durer. Grundmodellen beslut fattas rådet på förslag från kommissioär att av och efter hörande parlamentet. Detta förfarande har tillämpats sedan nen av gemenskapen tillkom. Samtidigt kommissionen beslutar att tillställa som förslaget informellt till parlamentet. Rådet rådet ett förslag överlämnas första åtgärd parlamentets yttrande, varefter rådet börjar sitt arbegär som bete med förslaget. Genom Enhetsakten infördes samarbetsprocedur som ger parlamentet en något större inflytande. Maastrichtfördraget innehåller dessutom ett ett förfarande, medbeslutandeproceduren, vilken är en påbyggnad samnytt arbetsproceduren och vilken parlamentet en reell vetorätt i vissa avger seenden. EG kan utfärda fem olika typer rättsakter enligt artikel 189 av Romfördraget. F örordningar är till alla delar omedelbart bindande och till-

54 E U:s struktur och fitnktionssätt SOU 1994: 12

ämpliga i varje medlemsstat. Direktiv är bindande för medlemsstaterna beträffande resultat och tidsfrist. Staterna avgör själva hur resultatet skall uppnås. Ett direktiv skall senast angiven dag införlivat i den natiovara nella lagstiftningen. Beslut är bindande för den part det berör och blir gällande genom delgivning. Rekommendationer och yttranden inte binär dande. Resolutioner saknar rättsligt bindande verkan. Utöver dessa grundtyper av rättsakter förekommer ytterligare varianter. Kommissionen skall ge rådet förslag till beslut och tillhandahålla ett beslutsunderlag. Rådet får, i de fall beslut skall fattas på förslag från kommissionen, inte frångå kommissionens förslag än annat genom ett enhälligt beslut. Kommissionen kan ändra eller återta förslaget under hela beslutsprocessen. Beredning kommissionens ärenden sker inom av generaldirektoraten och kabinetten, också i speciella Det men expertgrupper. handlar om tusentals ärenden varje år, flera hundra leder fram till varav ny lagstiftning. Ofta remitteras ärenden för synpunkter till den rådgivande Ekonomiska och sociala kommittén. När förslagen okontroveranses vara siella kan besluten fattas genom att förslaget till beslut cirkulerar mellan kommissionärema och signeras dem. Kontroversiella ärenden utgör av en mindre del av ärendemängden och hanteras aktivt i kabinetten och mer kommissionen. Sammanträden äger varje vecka och är slutna. rum När rådet delegerar befogenheter till kommissionen, föreskrivs att kommissionen skall framlägga sina förslag till åtgärder för kommitté en som består representanter för medlemsstaterna med kommissionsav en tjänsteman som ordförande. Det finns ymnig flora sådana kommiten av téer, vilka är av tre slag: rådgivande, förvaltande respektive föreskrivande. Vilket slag av kommitté som tillsätts beror på vilken grad inflytande av som medlemsstaterna vill försäkra sig När kommitténs ställning är om, rådgivande har kommissionen, efter att ha inhämtat kommitténs yttrande, suverän beslutanderätt. De förvaltande och föreskrivande har det gemensamt att om kommittén inte biträder kommissionens förslag skall rådet underrättas och ges möjlighet att besluta i frågan. Kommissionen är måltavla för omfattande verksamhet från olika en lobbygrupper. Antalet lobbyister har uppskattats till 10.000 ca personer, vilka företräder ungefär 3.000 olika organisationer. Här finns en rik provkarta på europeiska intressen såsom företag, jordbrukarsammanslutningar, fackliga organisationer, städer och regioner. Ikraftträdandet av Enhetsakten innebar att rådet fick ökade möjligheter att frångå enhällighetsprincipen, i synnerhet i frågor gällde genomfösom randet av inre marknaden och att fatta beslut med kvalificerad majoritet. Enligt Maastrichtfördraget skall tillämpningen majoritetsbeslut i rådet av utvidgas och bli huvudregeln, bortsett från bl.a. jordbrukspolitik, skattepolitik, utrikespolitik, gränskontroll, industripolitik och kulturfrågor. I tabellen nedan finns en översiktlig förteckning över beslutsreglerna i rådet och parlamentet inom olika sakornråden.

SOU 1994: 12 EU:s struktur och fimktionssän 55

Tabell 2.1 EU:s besluismgleri rått respektive palanentet

Sakområde Rådet Parlamentet Inre Marknaden Maj MedB Konkurrensfrågor Maj SamA/SamB Skatter Enh SamR Gem handelspolitik Maj - Gränskontroll Enh SamR Jordbrukspolitik Maj SamR EMU Maj Info Kultur Enh MedB Folkhälsa Maj MedB Konsumentskydd Maj MedB Transeuro nätverk Maj SamA/MedB Industripolitik Enh SamR Ekon/soc samordning Enh/Maj Godk/San1A Forskning/tekn utv Enh/Maj SamR/MedB/SamA Miljöfrågor Enh/Maj SamA/MedB Utvecklingsbistånd Maj SamA Sociala frågor Enh/Maj SamA/MedB Utbildning Maj SarnA/MedB

Beslutsfattande med kvalificerad majoritet Maj eller enhällighet Enh som huvudregel inom området. Parlamentet kan ha rätt till information Info, samråd SamR, samarbetsprocedur enligt artikel 1890 SamA, medbeslutande enligt artikel 189b MedB, eller godkännande Godk.

I Enhetsakten infördes, tidigare påpekats, en särskild samarbetssom procedur mellan rådet och Europaparlamentet. Proceduren inleds i det skebeslutsprocessen då rådet tidigare kunde fatta beslut. Parlamentet har de av inledningsvis hörts gång. Proceduren har flera steg och innebär inleden ningsvis rådet skall anta s.k. ståndpunkt med kvaliatt en gemensam ñcerad majoritet. Denna ståndpunkt skall delges parlament tillsammans utförlig redogörelse för rådets och kommissionens skäl. Därefter med en har parlamentet tidsfrist om tre månader. en

56 E U:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

Lobbyverksamhet

l l l Sonderingar i

medlemsländerna 4/7 ochutanförEG

Initiativmonopol z Förslag / / EUROSOC :r Europa- / parlamentet

x Förhand-

°°REPER

I "CommonPosition"

Tidsfrist 3månader Europaparlamentet i Konsultationer/Beslut

A Utan ändring B Nej C Förslag till ändring kan antas med kan antas enhälligt

kvalificeradmajoritet rådet i

av av rådet Ä Tid fri

Kan antas med kvalificerad majoritet av rådet°

slutgiltigt beslut

Beslutpubliceras "Ofñcial i Joumal"

övervakarimplementering

Beivraravtalsbrott

Avvikelse hån kommissionens förslag enbartmöjlig är rådetsbeslut är enhälligt om

Figur 2.2 Beslutsprocessm i EU eiiigt sanabetsprocedum

Källa: Lindahl, Rutger, 1993. "Från Paris till Maastricht" i Bernitz, Ulf m fl.,

Vad betyder EG En lärobok om den europeiska gemenskapen. Stockholm: SNS förlag, s. 65.

SOU 1994: 12 E U:s struktur och fimktionssätt 57

EG-KOMHISSIONEN

Förslag

EUVR0PA NTET EP

Yttrande

V

Gemensam ståndpunkt med kvalificeradmajoritet

Minst260 med- Bifaller lemmar önskar Bifaller yttrar förkasta den gemensam gemensam ståndpunkt lg J gemensamma ståndpunkt ståndpunkten

v v v V

Antar den Rådet redo- §62

Antar den I

gör försin Ingen en va

gemensamma gemensamma med ståndpunkten ståndpunkten ståndpunkt majoritet

i Minst260 medl. förkastar den gemensamma ståndpunkten i L|.

3.; . H Minst 260 medl. godkänner den geme texten

majoritetantas dengemensamma m Annas inte om EP förkastar gemens. stAndp. medminst 260 medl.

Figur 2.3 Beslulspmcessm i EU enligt metbesl

58 E Uss struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

Yttrar sig inte parlamentet inom fristen eller godtar det den gemensamma ståndpunkten, beslutar rådet i enlighet med denna. Inom fristen kan parlamentet med absolut majoritet sina ledamöter föreslå ändringar i av rådets gemensamma ståndpunkt, alternativt avvisa den. Kommissionen skall inom en månad på nytt överväga sitt förslag för att sedan lägga fram det i oförändrat eller nytt skick för rådet. I detta skede kan rådet med kvalificerad majoritet anta kommissionens slutliga förslag eller enhälligt fatta något annat beslut. Genom Maastrichtfördraget tillkom ett nytt, men tämligen komplicerat förfarande med många turer, medbeslutandeprøceduren, där parlamentets inflytande väsentligt stärks jämfört med det ovan beskrivna samarbetsförfarandet. Denna procedur omfattar exempelvis frågor rörande inre marknaden, kultur, konsumentskydd och folkhälsa jfr tabell 2.1. Förstärkningen av parlamentets inflytande består framför allt i att parlamentet fått en reell, självständig vetorätt. Efter att ha inhämtat parlamentets åsikt kommissionens förslag, om fattar rådet beslut om en gemensam ståndpunkt med kvalificerad majoritet. Därefter underställs beslutet parlamentet, vilket kan godkänna det inom tre månader. Om ståndpunkten inte behandlats inom tidsfristen anses den ha parlamentets godkännande och rådet antar förslaget med sin gemensamma ståndpunkt. Om parlamentet med en absolut majoritet dess ledamöter tillkännaav ger att den ämnar avslå förslaget, förlängs tidsfristen till fem månader. Rådet kan då vända sig till förlikningskommitté, liksom fallet är med en av parlamentet föreslagna ändringar vilka har godtagits rådet. av Därefter kan parlamentet, med absolut majoritet, antingen bekräfta sitt förslag, vilket innebär att förslaget faller eller föreslå förändringar i förslaget. Kommissionen skall beredas tillfälle att yttra sig över ändringarna. Rådet kan därefter med kvalificerad majoritet godta förslaget ändringom arna. Om kommissionen har avgett ett negativt utlåtande ändringarna om krävs enhällighet i rådet. Om rådet inte accepterar ändringarna sarnrnankallas förlikningskommittén på nytt. Efter det att kommittén uppnått enighet om en ny text måste en absolut majoritet parlamentet kvaav samt en lificerad majoritet av rådet anta förslaget, faller det. Om kommittén annars inte lyckas skapa enighet kring ett nytt förslag förslaget inte anses som antaget, såvida inte rådet med kvalificerad majoritet inom veckor efter sex det att kommitténs sex veckor långa tidsfrist löpt ut, bekräftar den ståndpunkt man hade innan förlikningsprocessen påbörjades, eventuellt med parlamentets ändringsförslag. I sådant fall antas förslaget, såvida inte parlamentet inom sex veckor från rådets bekräftelse, med absolut majoritet förkastar förslaget. I sådant fall betraktas förslaget avslaget. som Godkännande innebär att parlamentet med absolut majoritet måste godkänna förslaget.

SOU 1994: 12 E U.s struktur och fimktionssätt 59

Beslutsflödet

Carl-Einar Stålvant beskriver i sin expertuppsats till den samhällsekonorniska konsekvensutredningen hur Enhetsakten medförde en uppstramning

av EG:s beslutsprocess. Den tid som förflyter från förslag till genomfö-

rande har kunnat förkortas. Under många år kännetecknades beslutsprocessen av att ärenden vilade i årslånga långbänkar. Om beslutsfattandet i slutet av 1980-talet jämförs med situationen ett decennium tidigare så har tiden från kommissionens presentation av förslag till beslut i rådet halverats, liksom den genomsnittliga tiden för konsultation med parlamentet. Förslagen som rör den inre marknaden kräver två läsningar i parlamentet och två behandlingar i rådet. Hela processen tar i genomsnitt 1.5 år. Parlamentets tilläggsförslag till rådets förslag till direktiv och förordningar har fått en betydande genomslagskraft. Av de 2.374 tillägg till rättsakter som parlamentet beslutade i första läsningen under åren 1987-91 accepterades 60% av kommissionen. 45% accepterades och tillgodosågs i rådets gemensamma ståndpunkt. I andra läsningen föreslog parlamentet ytterligare 716 tillägg varav 48% godtogs av kommissionen och 27% antogs i det slutliga rådsbeslutet. I rådet fattades 1987 majoritetsbeslut i 34 fall, 1988 var siffran 96 fall och 1989 69 fall. De flesta avgöranden sker ett indirekt sätt genom att ordföranden avläser styrkefördelningen och i frånvaro av invändningar från de närvarande beslutas "att förutsättningar för beslut är uppfyllda".

Allmänna rättsprinciper

I de grundläggande fördragen finns ett antal allmänna rättsprinciper inskrivna. Till del har dessa principer utvecklats rättspraxis en genom av EG-domstolen under inflytande av rättssystemen i olika medlemsstater. Principema kan ses som EU:s grundläggande spelregler när det särskilt gäller kompetensfördelningen och relationerna mellan EU och medlemsstaterna, liksom mellan EG och enskilt rättsubjekt. Legalitetsprincipen återfinns i Romfördraget och i Maastrichtfördraget. Romfördraget stadgar att "Varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den tilldelats genom detta fördrag". Innebörden är att gemenskapens institutioner kan handla endast när de har en positiv befogenhet för detta i fördragen. Det räcker således inte att en rättsakt syftar till att uppfylla något av gemenskapernas mål eller ryms inom traktaterallmänna tillämpningsområde. I praktiken förekommer emellertid ofta nas att fördragens bemyndiganden är vidsträckta och allmänt hållna. Denna princip balanseras i viss mån av EG-domstolens tillämpning av principen om underförstådda eller förutsätta befogenheter. Dessa s.k. im-

EU:s struktur och jimktiønssätt SOU 1994: 12

plied powers innebär att även om fördragen inte uttryckligen ger någon EU-institution en viss befogenhet så måste institutionerna ändå anses ha de befogenheter som är nödvändiga för att utföra de uppgifter som fördragen anförtror dem. Solidaritetsprincipen är ett uttryck för en allmän folkrättslig regel om att varje fördrag skall uppfyllas i god tro och med de bästa ansträngningar, vilken gäller även utanför EG/EU:s fördrag. I Romfördraget finns en särskild regel i artikel 5 med samma innebörd. Medlemsstaterna är förpliktade att "avhålla sig från alla åtgärder som kan äventyra att fördragets mål förverkligas". Likabehandlingsprincipen innebär att varje form av diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden. Personer, organisationer och företag från andra medlemsstater skall behandlas på samma sätt som de inhemska Respekt för grundläggande mänskliga rättigheter är enligt EG-domstolens rättspraxis en integrerad del av gemenskapsrätten. Det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddets omfattning bestäms i sin tur dels av den tradition på området som kan sägas vara gemensam för medlemsstaterna och som finns i deras grundlagar, dels av internationella konventioner som medlemsstaterna medverkat till, särskilt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och den rättspraxis som utvecklats av domstolen i Strasbourg. Rättssäkerhetsprincipens kärna är förutsebarhet i lagstiftning och rättstillämpning. Ur ett allmänt rättssäkerhetsbegrepp kan flera andra principer som tillämpas av EG-domstolen härledas: principen om skydd för välförvärvade rättigheter och berättigade förväntningar, liksom det principiella förbudet mot retroaktiv lagstiftning och rättstillämpning. Proportionalitetsprincipen innebär att de medel som används av institutionerna skall vara nödvändiga för att uppnå målet och det måste råda proportionalitet mellan mål och medel. Rätten att inte dömas ohörd och rätten till försvar har utvecklats särskilt i mål som avsett kommissionens kontrollverksamhet inom ramen för EG:s konkurrensrättsliga regler. Subsidiaritetsprincipen innebär att åtgärder inte skall vidtas på högre beslutsnivå än nödvändigt. Principens tillämpning analyseras utförligt senare i framställningen.

Medlemsstaternas representation i EU

De nuvarande tolv medlemsstaterna i EU har stora skillnader i befolkningsstorlek. Störst är Tyskland med över 80 miljoner invånare, minst är Luxemburg med 400.000 invånare. De fem största staterna Tyskland, Storbritannien, Frankrike, Italien och Spanien har tillsammans ungefär fem sjättedelar av EU:s befolkning. De ekonomiska skillnaderna mellan

SOU 1994: 12 EUss struktur och fimktiønssätt 61

länderna är också betydande, t.ex. i fråga om storleken på BNP och om industriell utveckling. En utvidgning av EU med de fyra EFTA-statema Finland, Norge, Sverige och Österrike innebär klar förstärkning en av gruppen mindre stater. Mot denna bakgrund är det av stort intresse att studera efter vilka principer som medlemsstaterna är representerade i EU-systemet. I en aktuell utvärdering av EG-medlemskapets konsekvenser för Belgien citeras en formulering av den förre brittiske kommissionären Christopher Tugendhat:

Det är ödet för små och relativt svaga länder att bli nedkämpade när deras stora grannländer krigar och att få sina intressen trampade när deras grannar gör upp...Skönheten i Schumanplanen och efterföljande förslag var att de lyfte fram möjligheten av garantier för jämlikhet som man inte ens kunnat drömma om i tidigare försök till europeiskt samarbete.

Framträdande belgiska politiker, Paul-Henri Spaak var en av de första, har konsekvent drivit på den europeiska integrationen utifrån den fasta övertygelsen att EG representerar ett framträdande intresse hos Europas mindre stater. I den belgiska utvärderingen framhålls att EG-medlemskapet inneburit reell möjlighet att få större deltagande i ekonomiska och politiska en beslut, vilka tidigare avgjordes genom direkta kontakter mellan de stora staterna i Europa. Genom EG har det, enligt utvärderingen, varit möjligt att binda in de stora staterna i ett politiskt nätverk där också de små staterna har inflytande. Om det belgiska EG-perspektivet är korrekt är det naturligtvis av synnerligt intresse för de mindre EFTA-stater som nu ansöker om EU-medlemskap. En viss prövning av detta perspektiv kan göras genom en granskning av representationsreglema i de olika EU-institutionema. Medlemsstatemas representation i olika organ kan beskrivas som följer:

Rådet

Rådet består av en regeringsledamot från varje medlemsstat. Rådets beslut skall antingen fattas genom enkel majoritet med en röst från varje medlemsstat, kvalificerad majoritet där medlemsstaterna har olika röstetal eller enhälligt. Vid majoritetsbeslut fördelas 76 röster på ledamöterna. Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien har tio röster var, Spanien åtta röster, Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal fem röster var, Danmark och Irland tre röster och Luxemburg två röster. var Den formella huvudregeln är att rådet fattar beslut med enkel majoritet. Flertalet bestämmelser i fördragen föreskriver emellertid att beslut skall

62 E U :s struktur och Jimktionssätt SOU 1994: 12

fattas enhälligt eller med kvalificerad majoritet. För sådana majoritetsbeslut krävs minst 54 röster, vilket innebär att de fem stora staterna med sina 48 röster inte ens tillsammans kan genomdriva beslut mot de övriga staternas vilja. I själva verket krävs att ytterligare minst två stater stöder förslaget för att majoritetsbeslutet skall kunna fattas. Sedan den informella s.k. Luxemburg-kompromissen 1966 anses ett medlemsland ha rätt att begära att ingen omröstning sker i frågor som kan beslutas med kvalifrcerad majoritet och som berör medlemslandets vitala nationella intressen. Det finns dock exempel på att majoritetsbeslut fattats trots påpekanden hotade vitala nationella intressen. om

Tabell 2.2 Medemsststeum representaioni rått

Medlemsstat Miljoner inv Rästetal Milj inv/röst

Totalt för de fem 292-0 53% 6- 1 stora staterna

Totalt för de övriga staterna 54-4 37% 1-9

Per den 1 januari 1993.

De mindre staternas röstetal är klart överrepresenterade i förhållande till de stora staternas. Det krävs i medeltal mer än tre gånger så stort befolkningsunderlag för varje röst för de stora staterna, jämfört med förhållandet för de mindre staterna.

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt 63 Europaparlamentet Parlamentet består för närvarande av 518 ledamöter med femåriga mandatperioder. Som en följd av den tyska återföreningen ökas antalet ledamöter till 567 från och med september år 1994. Tabell 2.3 Medeumstüems replesenulioni palanentet Antal ledamöter i parlamentet 1994-

Totalt för de fem 74% 75% 0-69 stora staterna

Totalt för övriga stater 0 3 8 .

Den största förändringen är att Tyskland får 99 mandat och att Frankrike, Italien och Storbritannien får 87 mandat vardera, Spanien 64 och Nederländerna 31. De större staterna har sålunda fått en något ökad utdelning i förhållande till sin befolkningsstorlek i antalet parlamentsledamöter. Den allmänna bilden är emellertid att de mindre staterna fortfarande är klart överrepresenterade i förhållande till de fem stora. Det krävs i genomsnitt nästan dubbelt så stort befolkningsunderlag för ett parlamentsmandat i de stora staterna som för de mindre staterna.

EU :s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionala kommittén

I Ekonomiska och sociala kommittén finns 189 organiserade företrädare för tillverkare, jordbrukare, arbetstagare, köpmän, hantverkare etc. från de olika medlemsländerna. Regionala kommittén som inrättats genom Maastrichtfördraget har samma storlek och länderkvoter, men ledamöterna kommer från regionala och lokala organ i medlemsstaterna.

Tabell 2.4 Medemsststenus representaioni Ekonomiska och sodda kommittén samt i Regionda kommittén.

Antal ledamöter Ekon-soc. Regionala M i j l Medlemsstat kommittén kommittén inv/ledamot

Totalt för de fem staterna 62% 52% 2- 5 stora

Totalt för övriga 38% 38% 0.76 state,-

Även här känns det allmänna mönstret igen. De mindre staterna är klart överrepresenterade i förhållande till befolkningsunderlaget jämfört med de stora staterna. Det krävs nästan fyra gånger så stort befolkningsunderlag för ett mandat i något av råden i de stora staterna i förhållande till de mindre staterna.

SOU 1994: 12 E U:s struktur och funktionssätt 65

EU-systemet i övrigt

I kommissionen kommer två ledamöter från och de fem största var en av staterna och en ledamot från varje övrigt land. EG-domstolen har i princip en domare från varje medlemsstat. Medlemsländemas fasta diplomatiska representationer i Bryssel EG-ambassadörema och deras ställföreträdare ingår i "De ständiga reprcsentantemas kommitté" COREPER. - EU är en stor arbetsgivare. Det finns inte några formella nationella kvoter i sammansättningen av tjänstemän i de olika I praktiken organen. rekryteras emellertid tjänstemännen med visst hänsynstagande till nationalitet. Det finns fyra kategorier tjänstemän i EU-systemet. Kategori A är handläggande tjänstemän, B är biträdande handläggare motsvarande kanslisekreterare/byråassistent, C är sekreterare och D vaktmästare och annan teknisk personal. Kategorin L avser tolkar och översättare. Som exempel på länderfördelningen av tjänstemännen kan förhållandena i några viktiga organ studeras32:

Tabell 2.5 rekrytering -

Tjänstemannakategori

Rekrytering från de fem stora 65% 49% 52% 44% 51% staterna

Rekrytering från övriga 35% 51% 48% 56% 49% stater

Per den 27 september 1993. Per den 14 oktober 1993. * Per den l april 1993.

3-140172

66 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

Den allmänna bilden är att rekryteringsmönstret ger en klar överrepresentation de mindre staterna i förhållande till befolkningsstorlek.

Överrepresentationen är särskilt påfallande i B-, C- och D-kategoriema. I

fråga den nationella spridningen gäller, inte oväntat, att den är störst i om A- och L-kategoriema och att förhållandevis hög andel av kategorierna en B, C och D kommer från värdländema. I alla kategorier finns emellertid en betydande nationell spridning. Kommissionen, vilken är den i särklass största arbetsgivaren, har en rekrytering A-tjänstemän vilken avviker minst från medlemsstaternas beav folkningsstorlek i jämförelse med rådet och parlamentet. Fortfarande är emellertid de mindre staterna överrepresenterade. För att ge några exempel har Frankrike 17%, Tyskland 14%, Italien 13%, Storbritannien 12%, Spanien 10%, Nederländerna 6% och Danmark 3% av A-tjänstemännen. I kategorin B-tjänstemän har Belgien hela 33%, följt av Frankrike och Italien med vardera 11%, Tyskland och Spanien med vardera 9%. I Ckategorin är de stora länderna Belgien och Italien med 39% respektive 14%. I parlamentet kommer den största andelen A-tjänstemän från Frankrike 16%. Även här återkommer emellertid mönstret att de stora staterna är underrepresenterade: Italien 15%, Tyskland 15%, Storbritannien 13%, Spanien 9% och Danmark 4%. I B-kategorin har särskilt Belgien en hög andel 20%, de stora staterna är också väl företrädda. men I rådets sekretariat har Belgien drygt 19% av den totala personalen, främst beroende det stora antalet belgiska sekreterare och vaktmästare. I förhållande till invånarantalet har emellertid Belgien en god kvot A-tjän- 10%. Italien och Tyskland har det största antalet A-tjänstemän stemän med vardera 14%. Frankrikes andel personalen uppgår till 8,5% och av av A-kategorin till 13%. De franska tolkarnas och översättarnas antal är dock litet, vilket avspeglar franskans dominerande ställning i rådssekretariatet. Danmark har ungefär 6,5% den totala personalen med höga kvoter för av tolkar och översättare.

Debatten om institutionella reformer

Inför den eventuella utvidgningen EU med de fyra EFTA-staterna av Finland, Norge, Sverige och Österrike pågår en debatt bland medlemsstahuruvida institutionella reformer skall genomföras. Tidigare har terna om Europeiska rådet i Lissabon 1992 uttalat sig för en representation för nya medlemsstater efter kriterier gäller för närvarande. samma som Om utvidgning sker med de fyra EFFA-statema stiger EU-befolkningen från 346.4 miljoner till 372.2, vilket innebär en ökning med 7,5%. Antalet medlemsstater ökar däremot med 33%, från 12 till 16. Konse-

SOU 1994: 12 EU.s struktur och fimktionssätt

kvensen av utvidgningen med nuvarande regler är de mindre att staternas representation förstärks ytterligare i förhållande till de stora staternas. I debatten spelar därför relationen mellan staternas röstetal och befolkningstal en avgörande roll. Det är särskilt företrädare för de stora staterna som drivit debatten och hävdat att balansen mellan stora och mindre stater inte bör förskjutas till de storas nackdel utvidgningen. Debatten genom gäller särskilt rådet och kommissionen. Hittills har kvalificerad majoritet röstetalet i rådet i en av praktiken krävt ett befolkningsunderlag på minst 60% den totala EU-befolkav ningen. För att de stora staterna skall uppnå kvalificerad majoritet behöver de, som tidigare framhållits, stöd från minst två övriga För stater. en blockerande minoritet krävs i praktiken underlag inte ett mer än 11% av den totala EU-befolkningen. Om EU utvidgas på nuvarande premisser och rådet får totalt 92 röster sjunker de fem stora staternas röstetal till ungefär 52%, trots att befolkningen efter utvidgningen motsvarar 78% den totala EU-befolkningen. av De stora staterna behöver därför bilda allians med ytterligare minst tre mindre stater för att uppnå kvalificerad majoritet. För skapa blockeatt en rande minoritet räcker det att de åtta minsta medlemsstaterna går samman, med ett befolkningsunderlag 12% av den totala EU-befolkningen. En talesman för de tyska kristdemokraterna i Förbundsdagen, Karl Lamers, har fört fram tanken på "dubbla majoriteter", nämligen att majoritetsbeslut i rådet skall kräva såväl stipulerat röstetal, regeringssom att företrädarna också representerar befolkningsmässig majoritet i EU. en Vidare föreslår han att beslut som f.n. kräver enhällighet skall ersättas av en "superkvaliticerad majoritet" bestående fyra femtedelar eller tre fjärav dedelar av EU:s befolkning. Också frågan ordförandeskapet i rådet har om diskuterats utifrån synpunkten att någon de stora staterna ständigt bör av ingå i "ordförandetrojkan", nämligen den avgående, sittande och tillträdande ordföranden. Andra förslag som förts fram i debatten är att minska antalet ledamöter i kommissionen till 10 samtidigt ledamot skulle komma från - som en envar av de fem stora staterna och rekryteringen de övriga fem ledamöav terna skulle "rotera" bland de Övriga staterna. Förslagen är djupt kontroversiella inom EU, inte minst bland de mindre medlemsstaterna. Den politiska möjligheten att genomföra förslagen är mycket liten, eftersom sådana beslut förutsätter enhällighet i rådet. EU kommer emellertid inte att aktualisera institutionella reformer före regeringskonferensen i december 1996, vilket innebär medlemsstater att nya får möjlighet att delta i eventuell beslutsprocess i frågan. en

struktur och funktionssätt SOU 1994: 12 68 EU:s

mellan EU och dess

2.3 Kompetensfördelningen

medlemsstater

Sammanfattning: De grundläggande gemenskapsfördragen,

framför allt Romfördraget och Maastrichtfördraget, bestämmer

EG:s beslutsbefogenheter. Genom fördragen skapades en ny rätts-

slag, gemenskapsrätten, vars högsta uttolkare är ordning av eget EG-domstolen. Kompetensfördelningen mellan EG och medlems-

grundas framför allt legalitetsprincipen och principen staterna begränsade eller tilldelade kompetenser. Dessa innebär principiom nationell kompetens är huvudregeln och gemenskapskomellt att undantag. Gemenskapsrätten har dock dynamisk karaktär petens en fortlöpande utvecklats EG-domstolens rättspraxis. och har genom fåtal politikområden har EG i huvudsak ett ensamt ansvar att På ett normgivningsåtgärder, s.k. exklusiv kompetens. På det stora vidta områden omfattas samarbetet inom EG har emelflertalet som av gemenskapen och medlemsstaterna ett delat ansvar för politilertid regelverkens utformning. Slutligen ligger vissa områden kens och utanför gemenskapssamarbetet. Genom Maastrichtföri huvudsak två viktiga Samarbetsområden, nämligen utrikesdraget tillkom säkerhetspolitik samarbete i fråga rättsliga och inrioch samt om

kes frågor.

upprättades, tidigare framhållits, genom de tre grund- Gemenskapen som fördragen: Romfördraget, Kol- och stålfördraget och Euratomläggande slutna mellan självständiga stater, brukar befördraget. Dessa fördrag, gemenskapens konstitution. Fördragen bestämmer gementecknas som och utgör därför grundläggande utgångsskapens maktbefogenheter en analys kompetensfördelningen mellan EU och medlemspunkt för en av

staterna. skiljer sig i väsentliga avseenden från traditionella mel- Gemenskapen organisationer, grundade uteslutande folkrätten. Den saknar lanfolkliga förebilder. Genom de grundläggande fördragen, i första föregångare och skapades rättsordning, gemenskapsrätten. hand Romfördraget, en ny betecknas rättsordning sui generis, av sitt eget slag, Denna brukar som en och samtidigt integrerad med medlemsstaternas nationella självständig uttolkare gemenskapsrätten är EG-domstolen. En rättssystem. Högsta av kompetensfördelningen mellan gemenskapen och dess redovisning av måste därför beakta de allmänna uttalanden EG-domstolen medlemsstater särskilda Redan i mål 26/62, van Gend gemenskapsrättens natur. gjort om gemenskapen grundas rättsord- Loos, uttalade domstolen att en ny en

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt 69

ning, till förmån för vilken medlemsstaterna har begränsat sina suveräna rättigheter och vars subjekt inte bara är medlemsstaterna utan även deras medborgare. Domstolen fastslog vidare att gemenskapsrätten, oberoende av medlemsstaternas lagstiftning, inte bara ålägger individerna skyldigheter utan också avser att ge dem rättigheter. I mål 6/64, Costa mot ENEL, vidareutvecklade domstolen detta resonemang. Domstolen uttalade att gemenskapsrätten är en ny rättsordning särskild natur skiljer sig av som från allmän folkrättslig traktaträtt. Domstolen fortsatte:

Genom att skapa en gemenskap för obegränsad tid har institusom egna tioner, är en egen juridisk person, har rättskapacitet och rätt att en egen uppträda som part på det internationella planet samt, särskilt, har verkliga befogenheter som härrör från det förhållandet att staterna begränsat sin suveränitet eller överlåtit sina befogenheter till gemenskapen, har medlemsstaterna begränsat sina suveräna rättigheter, låt inom bevara gränsade områden och därigenom skapat en rättsordning binder såsom väl staternas medborgare staterna själva. som

Domstolens uttalanden klargör att medlemsstaterna inom begränsade områden anses ha överlåtit nationella beslutsbefogenheter eller kompetenser till de gemensamma institutioner har upprättats fördragen. som genom Nonnbeslut som fattas gemensamt i rådet, med stöd dessa överlåtna beav fogenheter, binder även enskilda individer och företag i medlemsstaterna. Medlemsstaterna uppger på så sätt motsvarande del statsorganens en av konstitutionella befogenheter. Denna överförda suveränitet utövas därefter gemensamt av medlemsstaterna i rådet. Av fundamental betydelse vid närmare analys kompetensfördelen av ningen mellan gemenskapen och dess medlemsstater är den legalitetsprincip som anges i artikel 4 Romfördraget: "Varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter den tilldelats detta fördrag." I som genom Maastrichtfördraget bekräftas denna legalitetsprincip: "Gemenskapen skall utöva sin verksamhet inom ramen för den behörighet den har tilldesom lats och de mål som har uppställts för den enligt detta fördrag".34 De gemensamma institutionerna när de tillämpar och vidareutvecklar gemenskapsrätten, bundna av legalitetsprincipen. Som Grundlagsutredningen framhåller innebär denna princip att institutionerna endast kan när de agera ges en positiv befogenhet härtill i fördragen. Det räcker således inte att en rättsakt i vidsträckt mening syftar till att uppfylla något gemenskaperav nas mål eller ryms inom fördragens allmänna tillämpningsområde. Iden EG-rättsliga litteraturen brukar ofta framhållas att gemenskapen är grundad på principen begränsade eller tilldelade kompetenser. Prinom cipens betydelse har också understrukits av den tyska författningsdomstolen i en dom av den 12 oktober 1993 angående Maastrichtfördragets förenlighet med den tyska författningen jfr avsnitt 2.4. Denna princip

70 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

kan sägas ett utflöde att fördragen systematiskt är uppbyggda så vara av enskilda fördragsbestämmelser tilldelar gemenskapens institutioner att särskilt angivna beslutsbefogenheter. Denna befogenhetskatalog är i princip uttömmande. Institutionema har att utöva de tilldelade kompetenserna på de villkor och för de ändamål anges i fördragsbestämmelserna. Ett som karakteristiskt drag i denna ordning är att varje bindande beslut av institutionerna, såsom utfärdande förordningar och direktiv, rättsligt av måste grundat på eller flera enskilda bestämmelser i fördragen. vara en Den rättsliga grunden skall dessutom särskilt anges i eller annat sätt tydligt framgå varje enskild rättsakt. Detta anses följa av artikel 190 av Romfördraget och har också bekräftats EG-domstolen. Valet av av rättslig grund har stor betydelse, eftersom det bestämmer vilka procedurregler är tillämpliga vid frågans behandling i de gemensamma insom stitutionerna ornröstningsregler i rådet, parlamentets roll etc. Valet av rättslig grund skall ske efter objektiva och rättsligt prövningsbara kriterier. Detta hänger med att EG-domstolen enligt artikel 173 samman Romfördraget har att övervaka lagenligheten av bindande rättsakter som rådet eller kommissionen. En talan enligt artikel 173 kan anutfärdats av hängiggöras vid domstolen medlemsstat, kommissionen, rådet och i av en fysiska och juridiska Även Europavissa fall också av personer. parlamentet och Europeiska centralbanken kan föra talan enligt artikel 173 bevaka sina rättigheter. Såväl underlåtenhet att ange rättslig i syfte att grund angivande felaktig rättslig grund kan leda till att domstolen som av ogiltigförklarar den ifrågavarande rättsakten. begränsade eller tilldelade kompetenser avspeglar den vik- Principen om tiga och principiella utgångspunkten att medlemsstaterna äger kompetens inom fördragens allmänna tillämpningsområde, om inte annat följer även någon särskild bestämmelse i fördragen. Ursprungligen låg all komav hos medlemsstaterna. Ett annat och kanske tydligare sätt att utpetens trycka detta är att säga att nationell kompetens är huvudregel och gemenskapskompetens undantag. Legalitetsprincipen innebär emellertid inte att gemenskapens beslutsbefogenheter svårigheter låter sig räknas upp och exakt beskrivas. Detta utan beror främst på förekomsten s.k. dynamiska eller expansiva inslag i av gemenskapsrätten. En orsak härtill är att Romfördraget är ett s.k. rarnfördrag med påfallande allmänt angivna målsättningar. Fördraget fylls fortlösekundärlagstiftning, främst förordningar och direktiv pande ut genom domstolens rättsskapande verksamhet. samt genom för Romfördragets sakliga tillämpningsområde är fly- De yttre gränserna tande och otydliga. Flera fördragets bemyndiganden är vidsträckta och av allmänt hållna. Detta gäller framför allt när de är utformade som ett allbemyndigande genomföra politik, så som är fallet mänt att en gemensam beträffande jordbruk artikel 43, transport artiklarna 75 och 84 och utri-

keshandel artikel 113.

SOU 1994: 12 EUss struktur och fimktionssätt 71

Förutom fördragsregler som tilldelat institutionerna kompetenser inom särskilda sakområden finns också bestämmelser generell karaktär. av Viktiga exempel på sådana bestämmelser är artiklarna 100 och l00a om s.k. lagharmonisering, varmed ett inbördes närmande nationella avses av lagar. Detta sker i huvudsak genom att harmoniseringsbestämmelser utfärdas i direktivform. Lagharmonisering utgör ett medel för förverkligandet av den gemensamma marknaden och är i hög grad dynamisk en uppgift, eftersom den fyller ut fördraget och bidrar till gemenskapens att kompetenser tas i anspråk. Den centrala bestämmelsen i sammanhanget är dock artikel 235 Romfördraget, vilken möjliggör s.k. fördragsutfyllnad. Med stöd av denna betydelsefulla bestämmelse kan under vissa särskilt angivna förutsättningar beslutas sådana åtgärder för vilka några om uttryckliga befogenheter inte föreskrivits i fördraget. De nu berörda bestämmelsema kommer att närmare behandlas nedan. Legalitetsprincipen har inte heller lagt hinder vägen för domstolen att tolka fördragens bemyndiganden på ett vidsträckt sätt. Domstolen uttalade sålunda i mål 281, 283-5, 287/85 Tyskland mot kommissionen, att i de fall bestämmelser i fördragen ställer upp en viss målsättning eller tilldelat institutionerna en särskild uppgift, måste bestämmelserna i fråga också underförstått tilldela institutionerna de kompetenser är oundgängliga som för att uppnå målsättningen eller för att utföra uppgiften.

Avgörandet utgör ett illustrativt exempel på vad med som avses gemenskapsrättens dynamiska eller expansiva karaktär. Som Grundlagsutredningen framhållit har EG-domstolen i sin rättsskapande verksamhet ofta tillämpat den allmänna folkrättsliga principen underförstådda eller om förutsätta befogenheter. Denna princip har använts domstolen i av även andra sammanhang, bl.a. för att utsträcka gemenskapens kompetens att ingå internationella överenskommelser utöver vad direkt framgår som av fördragen Principen underförstådda befogenheter kan om sägas på visst sätt vara fastslagen i de grundläggande fördragen artikel 235 Romgenom fördraget om fördragsutfyllnad. Motsvarande bestämmelser finns också i artikel 95 Kol- och stålfördraget och i artikel 203 Euratomfördraget.

Slutsatsen är att någon exakt och uttömmande uppräkning och beskrivning av gemenskapens kompetenser inte låter sig göras. Det är därför ofta svårt eller omöjligt att dra en exakt skiljelinje mellan vad är som gemenskapskompetens och vad som är nationell kompetens. En fråga som utredningen har anledning beröra är att närmast av tenninologisk karaktär. Subsidiaritetsprincipen har Maastrichtfördraget genom förts in bland Romfördragets inledande bestämmelser allmän prinsom en cip för gemenskapssamarbetet med generell tillämplighet. Inledningen av andra stycket i artikel 3b Romfördraget lyder sålunda: "På de områden där gemenskapen inte ensam är behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen agera endast..." Maastrichtfördraget skiljer följaktligen mellan områden där gemenskapen är behörig att vidta åtgärder ensam

72 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

och områden där gemenskapen delar beslutsbefogenhet med medlemssta- I det förstnämnda fallet åtnjuter gemenskapen vad som brukar kallas terna. exklusiv kompetens. Med begreppet exklusiv kompetens i detta sammanhang brukar traditionellt att gemenskapens institutioner genom de avses grundläggande fördragen har tilldelats ett ensamt ansvar att utföra vissa uppgifter eller nå vissa mål. Av artikel 3b följer att exklusiva komatt petensområden helt är undantagna från subsidiaritetsprincipens tillämp- Motsatsen gäller på områden där medlemsstaterna och gemenskapen ning. delar beslutskompetens. I dessa fall skall alltså subsidiaritetsprincipen

tillämpas. Uppdelningen i exklusiva och delade kompetensornråden har i den EGrättsliga doktrinen för lcritik.43 Terminologin används inte heller i utsatts grundläggande gemenskapsfördragen. Det måste emellertid här beaktas de EG-domstolen i flera avgöranden har använt begreppet exklusiv komatt

petens för att beteckna visst slag av gemenskapskompetens. Begreppet

också etablerat i den EG-rättsliga litteraturen. Redovisningen av komär petensfördelningen utgår här från Romfördragets uppdelning i exklusiva

och delade kompetensområden. betydelsefullt förhållande här belyses är att de kompe- Ett annat som fördragen har tilldelat gemenskapen succesivt har tagits i tenser som anspråk. Detta förklaras främst Romfördragets uppdelning i tidsfrister av för olika åtgärders genomförande. Medlemsstaterna har vidkänts en motsvarande gradvis inskränkning i utövandet sina fulla nationella kompeav successiva ianspråktagandet kompetenser beror också tenser. Det av Romfördragets karaktär rarnfördrag, som fortlöpande fylls ut genom av sekundärlagstiftning. Man kan uttrycka det så att gemenskapen av fördra-

har tilldelats vilande kompetenser, vilka tas i anspråk genom att gegen institutioner fortlöpande utfärdar bindande rättsakter. På vissa menskapens områden innehåller fördragen uttrycklig frist for utfärdandet av en sådan en och precisering vilken typ akt skall utfärdas. På anrättsakt en av av som dra områden, de politikområdena, avgör gemenskapen t.ex. gemensamma och på vilket sätt den potentiella kompetens som överförts genom om fördraget skall tas i anspråk. Så länge gemenskapen inte har utnyttjat sin kompetens ett område omfattas gemenskapssamarbetet behåller medlemsstaterna sin som av på området. Denna kvardröjande nationella kompetens är emelkompetens övergående Dessutom gäller enligt sarnarbetslertid endast av och lojalitetsförpliktelsen i artikel 5 Romfördraget att medlemsstaterna får vidta åtgärder strider mot gemenskapsrätten eller som riskerar inte som förverkligandet något fördragens mål. Vissa av beatt äventyra av av stämmelserna i de grundläggande fördragen utgör i princip hinder mot att vidta nationella åtgärder konkurrerar med bestämmelsema, även om som aktuella regleringsbefogenheten ännu inte har utnyttjats av gemenskaden institutioner. Detta förekommer områden där gemenskapen åtnjupens

SOU 1994: 12 E U.s struktur och funktionssätt 73

ter exklusiv kompetens. Även i dessa fall finns emellertid visst beett gränsat utrymme för medlemsstaterna att vidta nationella lagstiftningsåtgärder. Samarbets- och lojalitetsförpliktelsen i artikel 5 spelar också här en avgörande roll. Allteftersom gemenskapskompetenserna tas i anspråk exklusiva eller delade blir medlemsländernas eget utrymme för - - nationell lagstiftning s.a.s. upptaget. Man brukar här tala principen om om lagstiftningsutrymmets upptagenhet.

De grundläggande fördragen

Vid en redovisning av kompetensfördelningen mellan gemenskapen och dess medlemsstater enligt de grundläggande fördragen är Romfördraget av särskilt intresse. Framställningen hänför sig därför uteslutande till detta fördrag. Romfördraget, som trädde i kraft den 1 januari 1958, förpliktar medlemsstaterna att upprätta en tullunion och innanför den skapa en gemensam marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och arbetskraft, att säkerställa tullunionens och den marknadens funkgemensamma tion och att i övrigt samverka på olika politikområden. Sedan ikraftträdandet har, som tidigare berörts, många fördragets bestämmelser fyllts av ut genom att de gemensamma institutionerna med stöd av fördraget fortlöpande har utfärdat ett stort antal s.k. sekundära rättsregler. Fördraget har genom Enhetsakten, som trädde i kraft den 1 januari 1987 och genom Maastrichtfördraget, som trädde i kraft den 1 november 1993, undergått förändringar på många viktiga områden. Rornfördraget omfattar delar. sex Fördraget inleds med en ingress ur vilken syftet med fördraget framgår. Denna ingress har inte ändrats Maastrichtfördraget. I den första degenom len anges de principer och målsättningar fördraget vilar på. som Fördragets andra del behandlar unionsmedborgarskapet. Den tredje delen avser gemenskapens politik, den fjärde delen association av utomeuropeiska länder samt den femte delen gemenskapens institutioner. Den sjätte delen, slutligen, innehåller vissa allmänna bestämmelser och slutbestämmelser. Till fördraget hör också ett antal protokoll, bilagor och förklaringar. En allmän utgångspunkt vid en redogörelse för kompetensfördelningen enligt de grundläggande fördragen är att undersöka Romfördragets inledande målsättningsbestämmelser. I fördragets första artikel i och anges med Maastrichtfördragets ikraftträdande att de fördragsslutande parterna upprättar en Europeisk gemenskap. Den nya benämningen på gemenskapen antyder en förskjutning av samarbetets inriktning att ordet genom "ekonomisk" fallit bort. I artikel också ändrats Maastrichtsom genom fördraget, uppställdes tidigare två centrala medel för upprättandet av gemenskapen, nämligen upprättandet marknad och ett av en gemensam gradvis tillnärmande av medlemsstaternas ekonomiska politik. Som ett

74 EU:s struktur och fimktiønssätt SOU 1994: 12

medel för fördragsmålens förverkligande kvarstår även efter Maastrichtfördragets ikraftträdande den marknaden, men jämsides därgemensamma med i stället för samordning ekonomisk politik upprättandet av anges av ekonomisk och monetär union. Som ett tredje medel för att förverkliga en fördragsmålen nämns den genom Maastrichtfördraget utökade verksamhetskatalogen i artiklarna 3 och 3a. Även fördragsmålen omformuleras i viss utsträckning. Som riktmärken anges nu även skonsamhet mot miljön, ekonomisk konvergens, hög nivå för sysselsättning och socialt skydd, höjning livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanen av hållning och solidaritet mellan medlemsstaterna. I artikel 3 vad gemenskapens verksamhet skall innefatta för att anges uppnå de mål uppställs i artikel Verksamhetskatalogen i artikel 3 som har Maastrichtfördraget utökats med rad nya verksamhetsområgenom en den för gemenskapen. Artikeln är central betydelse för denna redovisav ning och bör därför återges i sin helhet:

uppnå de mål i artikel 2 skall gemenskapens verk- För att som anges samhet, på de villkor och i den takt i detta fördrag, innefatta som anges

avveckling tullar och kvantitativa restriktioner mellan med-

a av

lemsstatema vid in- och utförsel samt alla övriga åtgärder av varor med motsvarande verkan,

b gemensam handelspolitik, en

inre marknad kännetecknas att hindren för fri rörlighet

c en som av

för tjänster och kapital mellan medlemsstaterna varor, personer, avskaffas,

d åtgärder beträffande människors inresa till och rörlighet inom den inre marknaden i enlighet med artikel 100 c,

e politik jordbruks- och fiskeorrlrådet,

en gemensam

f politik på transportområdet, en gemensam

g ordning säkerställer att konkurrensen inom den inre marken som naden inte snedvrids,

h tillnärmning ländernas nationella lagstiftning i den utsträckning av detta är nödvändigt för den marknadens funksom gemensamma tion,

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt 75

i en politik på det sociala området innefattar europeisk social som en fond,

j stärkande av den ekonomiska och sociala sammanhållningen,

k en miljöpolitik,

l stärkande av gemenskapsindusttins konkurrenskraft,

m främjande av forskning och teknisk utveckling,

n stimulans till upprättande och utveckling av alleuropeiska nät,

o bidrag till uppnåendet av en hög hälsoskyddsnivå,

p bidrag till god utbildning samt till kulturens blomstring i medlemsstaterna,

q riktlinjer för utvecklingssamarbete,

r associering av utomeuropeiska länder och områden i syfte att öka

handeln och att gemensamt främja den ekonomiska och sociala utvecklingen,

s bidrag till att stärka konsumentskyddet,

t åtgärder på områdena energi, räddningstjänst och turism.

Romfördragets artikel som berörts på flera ställen, innehåller också regler som är grundläggande för samarbetet inom gemenskapen. Den intar tveklöst också en central plats vid en redovisning kompetensfördelav ningen mellan gemenskapen och dess medlemsstater. Artikeln återspeglar en folkrättslig solidaritetsprincip, vilken Romfördraget vilar. Medlemsstaternas förpliktelser enligt artikel 5 kan indelas i skyldigheter att vara positivt verksamma och skyldigheter att avhålla sig från vissa åtgärder. Första stycket innehåller en skyldighet att samarbeta ålägger medsom lemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder, såväl allmänna särsom skilda, för att säkerställa att de skyldigheter följer fördraget eller som av av åtgärder som vidtagits gemenskapens institutioner iakttas. I andra av stycket föreskrivs att medlemsstaterna skall avstå från alla åtgärder som kan äventyra förverkligandet fördragets mål. Artikel 5 har av genom ett stort antal avgöranden av EG-domstolen kommit att mycket vidges en sträckt tolkning. Detta har framför allt att göra med gemenskapssamarbetets speciella natur och de långtgående målsättningar ställs i försom upp

struktur och funktionssätt SOU 1994: 12 76 EU:s

måste vidta alla slags åtgärder, såväl av lagstifdraget. Medlemsstaterna tande, rättskipande verkställande karaktär, som behövs för att ge full som verkan gemenskapsrätten. Det kan handla att genomföra regler i diom rektiv och förordningar på ett avsett sätt och att tillhandahålla enskilda in-

effektivt rättsskydd. Särskilt stor betydelse kan bestämmelsen divider ett områden där medlemsstaterna delar beslutskompetens med gemenha viktigt understryka att skyldigheterna enligt artikel 5 skapen. Det är att nationella domstolar, myndigheter och andra offentliga organ omfattar alla regionala och lokala. i en medlemsstat, även tidigare påpekats har gemenskapsrätten ett starkt dynamiskt eller Som inslag. Detta hänger inte minst med att EG-domstolen expansivt samman rättskapande verksamhet har använt sig principen om underföri sin av eller förutsätta befogenheter. En ytterligare betydelsefull kompostådda sammanhang är artikel 235 Romfördraget som används för nent i detta fördragsutfyllnad. Artikel 235 har följande lydelse:

åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig vara nödvändig för Om en den marknadens förverkliga något av geatt inom gemensamma ram mål och detta fördrag inte innehåller de nödvändiga bemenskapens om skall rådet enhälligt beslut förslag av kommisfogenhetema, genom efter ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som besionen och att

hövs.

Grundlagsutredningen framhåller bestämmelsen rådet en vid men Som ger obegränsad kompetens. Vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för inte skall kunna komma till användning Viktiga förutsättningar är att den med stöd artikel 235 inte får ändra fördraget och att beslut som fattas av skall enhälliga. Fördragsändringar regleras i artikel N.1 att besluten vara Maastrichtfördraget innehåller särskilda procedurregler. Endast genom som fördragsändringar kan kompetenser överföras till gemenskapen. nya kan alltså endast användas för fördragsutfyllande ändamål, vil- Artikel 235 också framhållits den tyska författningsdomstolen i dess dom den ket av oktober 1993. Bestämmelsen vissa ytterligare förutsättningar 12 anger uppfyllda. För det första är artikel 235 stödjande i förhålsom måste vara fördragsbestämmelser. Detta betyder att den endast får anlande till andra någon fördragsbestämmelse tillräcklig befogenvändas om inte annan ger åtgärden i fråga. Enligt rättspraxis kan artikeln också komma het att vidta sådana fall då viss fördragsbestämmelse visserligen till användning i en otillräcklig, vidta viss åtgärdf För befogenhet, men att en typ av ger en andra skall åtgärden nödvändig för att förverkliga något av gemendet vara mål och det skall ske inom den marknadens ram. skapens gemensamma mål åsyftas i första hand artikel 2 Romfördraget jäm- Med gemenskapens artikel 3 Romfördraget. Målen i artikel 2 är generella till sin naförd med och har också vidsträckt tolkning. tur getts en

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt 77

Artikel 235 har bl.a. använts för att vidga gemenskapens uppgifter till ursprungligen förutsedda områden, såsom forskning, utbildning, kultur, energi, miljö, regionalpolitik samt det europeiska monetära systemet. Bestämmelsen har därmed möjliggjort att gemenskapen tagit på sig ytterligare uppgifter utan att formella fördragsändringar har behövt göras. Genom Enhetsakten har dock nya politikområden förts in i fördraget och artikel 235 har inte behövt utnyttjas i samma omfattning som tidigare. Den har dock även under senare år kommit till användning i flera fall. Genom Maastrichtfördraget har som bekant tillkommit ytterligare politikområden. Slutligen bör g också i detta sammanhang artiklarna 100 och 100a Rornfördraget beröras. Dessa ger rådet möjlighet att under vissa förutsättningar utfärda direktiv i syfte att harmonisera nationella regler som rör den gemensamma marknaden respektive den inre marknaden. Med harmonisering avses här en anpassning eller ett tillnärmande av nationella regler på bestämda områden så att skillnader mellan de nationella rättssystemen i medlemsstaterna utjämnas. Dessa bestämmelser har utnyttjats i stor omfattning och har haft utomordentlig betydelse för den gemensamma marknadens genomförande. Artikel 100 ger rådet kompetens att enhälligt på förslag av kommissionen utfärda direktiv för harmonisering av nationella regler som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande och funktion. Artikel 100a, som tillkom 1986 genom Enhetsakten, medförde en omvälvning av beslutsfattandet inom gemenskapen. Således slopades kravet på enhällighet för lagharmonisering och i stället föreskrevs kvalificerad majoritet. Artikel 100a syftar till att upprätta den inre marknaden och att få den att fungera. Den inre marknaden skall enligt artikel 7a Rornfördraget omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs enligt bestämmelserna i fördraget Undantag har dock gjorts för Skatteregler, bestämmelser om fn rörlighet för personer och om anställdas rättigheter och intressen. På dessa områden krävs fortfarande enhällighet i rådet.

Exklusiv gemenskapskompetens

Som tidigare framhållits brukar med exklusiv gemenskapskompetens avses att gemenskapens institutioner genom de grundläggande fördragen har tilldelats ett ensamt ansvar att utföra vissa uppgifter eller att uppnå vissa mål. Medlemsstaterna har på sådana områden ett mycket begränsat utrymme för nationella lagstiftningsåtgärder. I den EG-rättsliga litteraturen framförs inte sällan olika uppfattningar om i vilken omfattning exklusiv kompetens förekommer. I denna framställning skall emellertid göras ett försök att redovisa områden som helt eller i vissa delar brukar bedömas falla under begreppet exklusiv gemenskapskompetens. Det är angeläget att

78 EUss struktur och fimktionssätt SOU 1994: 12

understryka att inte alla åtgärder inom ett visst angivet område nödvändigtvis faller under exklusiv gemenskapskompetens. Vidare bör framhållas att gemenskapskompetensema inte alltid tagits i anspråk i den utsträckning som förutsetts i fördragen. På områden där gemenskapen ensam är behörig att vidta åtgärder skall subsidiaritetsprincipen inte tillämpas. Frågan om vilka områden som faller under gemenskapens exklusiva beslutskompetens har därför stor praktisk betydelse.

politikområdena De gemensamma

Det mest långtgående samarbetet inom gemenskapen förekommer på de s.k. gemensamma eller samfällda politikområdena. På dessa områden har gemenskapens institutioner redan genom de grundläggande fördragen tilldelats tillräckliga kompetenser för att helt eller delvis ersätta nationell politik och nationell lagstiftning. De gemensamma politikområdena är enligt artikel 3 Romfördraget utrikeshandel, jordbruk och transport. I detta sammanhang berör utredningen också en särskild typ av gemensamt politikområde, den gemensamma konkurrenspolitiken.

Den gemensamma handelspolitiken

Gemenskapen grundar sig enligt artikel 9 Romfördraget på en tullunion, som omfattar all handel med varor. En gemensam tulltariff gentemot tredje land har införts. Tullunionen nödvändiggör att gemenskapen för en gemensam handelspolitik gentemot tredje land. Enligt artikel 113 Romfördraget skall den gemensamma handelspolitiken grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltariffer, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsâtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumpning och subventioner. Tullunionen är fullt genomförd. Det är oomstritt att handelspolitiken utgör exklusiv gemenskapskompetens, vilket också har bekräftats EG-domstolen.5° Efter övergångsperiodens utav gång kan nationella åtgärder på området vidtas endast efter godkännande av gemenskapeni

Den gemensamma jordbrukspolitiken

Romfördragets regler jordbruk finns i artiklarna 38-47. De båda inleom dande artiklarna fastställer jordbrukspolitikens omfattning och mål. Artikel 40 och följande artiklar behandlar införandet av den gemensamma jordbrukspolitiken. Artikel 38 föreskriver att den gemensamma marknaden

SOU 1994: 12 E Uzs struktur och funktionssätt 79

skall omfatta jordbrukssektorn och handeln med olika slag av jordbruksoch fiskeprodukter. Jordbrukspolitiken innebär att frågor rörande jordbrukets produktivitet, tekniska utveckling, rationalisering och struktur utgör gemensamma angelägenheter. Jordbrukspolitiken har företrädesvis genomförts genom att rådet har utfärdat förordningar som ställt upp regler om gemensamma marknadsordningar. Sådana marknadsordningar omfattar numera flertalet jordbruksvaror. Medlemsstatemas utrymme för nationella regleringar anses vara mycket begränsat till följd av inrättandet av dessa marknadsordningar. Detta förhållande har också bekräftats av EG-domstolens rättspraxis. När det finns en marknadsordning för jordbruksproen dukt får medlemsstaterna endast införa vissa tillämpningsföreskrifter, t.ex. för att straffsanktionera överträdelser mot bestämmelser i marknadsordningen. Enligt principen lagstiftningsutrymmets upptagenhet kan om medlemsstaterna inte införa eller behålla nationella regler som konkurrerar med de gemensamma. Romfördraget innehåller inga särskilda regler för fisket. En gemensam fiskeripolitik har emellertid utvecklats och ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken. Fiskeripolitiken utvecklades främst med hänsyn till internationella regler på området och för att förhindra utfiskning. Grunderna för politiken finns angivna i ett antal rådsförordningar. Som exempel på frågor som regleras kan nämnas bestämmelser om tillträde till fiskezoner och bestämmelser om bevarande av tillgängliga ñskeresurser fångstbegränsningar, kvotfördelningar, regler om fiskets bedrivande o.d.. Av EG-domstolens rättspraxis framgår att bestämmelser om bevarande av ñskeresurser faller under exklusiv gemenskapskompetens.

Den gemensamma transportpolitiken

Romfördragets regler om den gemensamma transportpolitiken finns i artiklarna 74-84. Av artikel 74 följer att medlemsstaterna på detta område skall fullfölja fördragets syften inom ramen för en gemensam transportpolitik. Transportpolitiken omfattar vägtrafik, järnvägstrafik, transporter på inre vattenvägar, sjöfart och luftfart. Centrala element i transportpolitiken återfinns i artikel 75. Där föreskrivs att rådet med tillämpning av samarbetsproceduren i artikel l89c för genomförandet av artikel 74 skall fastställa gemensamma regler för internationella transporter från eller till en medlemsstat eller genom en eller flera medlemsstaters territorier. Vidare skall villkor utformas under vilka transportörer får utföra transporter inom en medlemsstat där de inte har sin hemvist s.k. cabotage. Vissa centrala element i den gemensamma transportpolitiken brukar anses falla under exklusiv gemenskapskompetens. EG-domstolen har inte haft anledning att uttryckligen uttala sig just i denna fråga. Någon entydig slutsats kan därför inte dras på denna punkt. Man bör emellertid kunna

80 EU:s struktur och jfunktionssätt SOU 1994: 12

anta att regler rörande internationella transporter och transit, vilka förutses i artikel 75, innefattar sådana centrala element. Det är viktigt att understryka att den kompetens som fördraget tilldelar gemenskapens institutiopå transportområdet inte har tagits i anspråk i samma utsträckning ner som på jordbruksområdet. Det är därför i stor utsträckning fråga om en i fördraget förutsedd ännu outnyttjad kompetens. Rådets underlåtenhet men att genomföra den förutsedda gemensamma transportpolitiken ledde till att parlamentet stämde rådet inför domstolen för passivitet enligt artikel 175 Romfördraget. Domstolen slog i sin dom fast att rådet var förpliktat att genomföra ett fritt utbyte av tjänster inom transportområdet enligt vad förutses i artikel 75 om internationella transporter och s.k. cabotage. som

De gemensamma konkurrensreglerna

De konkurrensreglema utgör en särskild typ av gemengemensamma skapspolitik. I artikel 3g Romfördraget anges således att gemenskapen skall upprätta en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. De grundläggande konkurrensreglema finns i artiklarna 85 och 86 Romfördraget. Till skillnad från fördragets bestämrneloch bemyndiganden i fråga om de tidigare berörda gemensamma poliser tikområdena handel, jordbruk och transport är konkurrensreglema detaljerade och anger tydligt gemenskapens kompetens på området. Artikel 85 innehåller det s.k. kartellförbudet, vilket riktar sig mot konkurrensbegränsande överenskommelser och samordnade förfaranden mellan företag. Artikel 86 riktar sig mot marknadsdominerande företags missbruk av sin ställning. Det finns inom för konkurrenspolitiken också regler om ramen offentliga företag och offentliga stödåtgärder statsstöd. Vissa författare i den EG-rättsliga litteraturen brukar i likhet med EGkommissionen hänföra vissa centrala element i konkurrenspolitiken under exklusiv gemenskapskompetens. Det är viktigt att understryka att de grundläggande konkurrensreglema endast tar sikte på vissa särskilt angivna förfaranden som påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Det måste röra sig om gränsöverskridande verkningar. Förfaranden som endast har verkningar inom en medlemsstat träffas inte av de gemensamma reglerna. Medlemsstaterna är följaktligen oförhindrade att ha egna nationella konkurrensregler, men dessa fâr inte inverka de gemensamma reglernas effekt.

Gemenskapens externa kompetens traktatkompetensen

Gemenskapen har på vissa områden rätt att ingå internationella avtal med stater och internationella organisationer. Denna gemenskapskompetens

EU:s struktur och fimktionssätt 81

följer bl.a. uttryckligen av artikel 113 Romfordraget om ingående av tull-

och handelsavtal inom ramen för den gemensamma handelspolitiken och artikel 238 Romfördraget som gäller associationsavtal. Det viktigaste av exemplet på den sistnänmda avtalstypen är EES-avtalet. Romfördraget ger vidare gemenskapen rätt att sluta avtal på sådana områden som forskning och miljö. Traktatkompetensen är främst på utrikeshandelsområdet exklusiv till sin natur, vilket innebär att medlemsstaterna på sådana områden förlorat sin rätt att ingå internationella överenskommelser. På andra ornråden, t.ex. miljöområdet, delar gemenskapen traktatkompetensen med medlemsstaterna. I vissa frågor är inte bara gemenskapen utan även dess medlemsstater avtalsparter. Sådana avtal brukar benämnas blandade avtal. Livsmedelshjälp till u-länder regleras genom blandade avtal. Blandade avtal förekommer också miljöområdet. EG-domstolen har sin rättspraxis utvidgat gemenskapens externa genom kompetens tillämpning av principen om underförstådda befogenom en genheter. I ett de första fallen där det prövades om traktatkompetensen av kunde gå utöver uttryckliga bestämmelser i fördragen erkändes en sådan underförstådd kompetens för gemenskapen att ingå avtal. Så snart gemenskapen har intern kompetens att vidta en viss åtgärd finns också en motsvarande extern kompetens att ingå avtal på det internationella planet. Det brukar sägas att domstolen ERTA-domen anslöt sig till den genom s.k. parallelldoktrinen. Enligt denna doktrin är gemenskapens traktatkompetens återspegling dess interna kompetens. En underförstådd traken av tatkompetens kan föreligga även om inte den interna kompetensen utnyttjats. En förutsättning härför är att det internationella avtalet är nödvändigt

för att uppnå något fördragsmålen.

av

EG-kommissionens ståndpunkt

Av stort intresse är kommissionens syn exklusiv gemenskapskompe- Denna framgår kommissionens meddelande i oktober 1992 till råtens. av det och parlamentet om subsidiaritetsprincipen. Det måste dock understrykas att kommissionen och medlemsstaterna av naturliga skäl ofta har olika uppfattningar om i vilken omfattning exklusiv gemenskapskompetens föreligger. Kommissionen ser sig som gemenskapsrättens och integrationsprocessens väktare och strävar i allmänhet efter att främja utvecklingen i riktning mot utökad och fördjupad integration inom gemenskapen. Kommissionen framhåller inledningsvis att det på nuvarande stadium inte är möjligt att ur rättslig synvinkel exakt ringa in de exklusiva kompetensornrådena. Kommissionen anlägger i meddelandet ett närmast funktionellt synsätt. Begreppet exklusiv kompetens växte historiskt sett fram förpliktelsen att inrätta en gemensam marknad. Denna förpliktelse unur

82 E U:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

derströks av Enhetsaktens bestämda tidsgräns för upprättandet den inre av marknaden. Mot bakgrund därav menar kommissionen att det är möjligt att tala om utvecklandet av ett block av exklusiva kompetenser kring de fyra frihetema och vissa gemensamma politikområden är väsentliga som för upprättandet av den inre marknaden. Avgörande vid en bedömning av om exklusiv kompetens föreligger är "den fria rörlighetens imperativ". Därför, menar kommissionen, faller inte alla åtgärder som har anknytning till den inre marknadens funktion under exklusiv kompetens. Kommissionen räknar sedan upp sådana block som man anser bör falla

under exklusiv gemenskapskompetens. Dessa är a avlägsnandet hinder

av för den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital, b den

gemensamma handelspolitiken, c de allmänna konkurrensreglema, d

gemensamma marknadsordningar på jordbruks- och fiskeområdet, bevarandet av fiskeresurser samt slutligen f grundläggande element i den gemensamma transportpolitiken. Att exklusiv kompetens föreligger innebär inte att allt ansvar på området ligger hos gemenskapen. Här måste sunt förnuft användas, menar kommissionen. Vidare understryks att gränsdragningen mellan exklusiv och delad kompetens fortlöpande ändras i ljuset av den ständigt pågående integrationsprocessen. Vid rådsmötet i Edinburgh avstod medlemsländerna från att kommentera kommissionens försök att avgränsa och räkna upp de exklusiva gemenskapskompetensema. I stället framhölls principen om tilldelade kompetenser, vilken innebär att nationell kompetens är huvudregeln och gemenskapskompetens undantag. Vidare underströks att subsidiaritetsprincipen inte inverkar på den rådande kompetensfördelningen mellan gemenskapen och dess medlemsstater.

Delade kompetensområden

På det stora flertalet av de områden som berörs av gemenskapssamarbetet delar gemenskapen och medlemsstaterna beslutskompetens. På samtliga dessa områden skall subsidiaritetsprincipen tillämpas. När nya rättsakter övervägs skall gemenskapen enligt den nyinförda artikel 3b Romfördraget agera endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås av gemenskapen. En uttömmande genomgång av områden med delad kompetens är inte möjlig att göra inom ramen för detta betänkande. I det följande skall dock beröras ett antal viktigare sådana områden. Det bör här nämnas att ytterli-

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt 83

Samarbetsområden tillkommer genom Maastrichtfördraget. Dessa begare handlas nedan.

Ekonomisk politik

de inledande bestämmelserna i Romfördraget, vilka undergått be- Redan av tydande förändringar genom Maastrichtfördraget, framgår att medlemsstaternas ekonomiska politik är av stor vikt för gemenskapssamarbetet. Enligt artikel 2 i dess lydelse skall gemenskapen bl.a. ha till uppgift nya att, att upprätta gemensam marknad och en ekonomisk och genom en monetär union, främja harmonisk och väl avvägd utveckling av den en ekonomiska verksamheten, en bärkraftig och icke-inflatorisk tillväxt som är skonsam mot miljön samt en hög grad av ekonomisk konvergens. I artikel 3a föreskrivs vidare att för att uppnå målen i artikel 2 skall gemenskapens och medlemsstaternas verksamhet bl.a. innefatta införandet av en ekonomisk politik baserad på en nära samordning av medlemsstaternas politik detta område. Vidare innehåller artikeln föreskrifter om ett framtida införande av en enda gemensam valuta, ecun och om fastställandet och införandet av en gemensam penning- och valutapolitik som skall ha huvudmål att upprätthålla prisstabilitet samt, utan att detta mål påsom verkas, att understödja den allmänna ekonomiska politik som bedrivs inom gemenskapen i överensstämmelse med principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens. I artikel 4a, också införd genom Maastrichtfördraget, finns bestämmelser om upprättandet av ett europeiskt centralbankssystem och en europeisk centralbank. En ny artikel 4b behandlar inrättandet av en europeisk investeringsbank. Romfördragets närbestämmelser ekonomisk politik samt penning- och valutapolimare om tik finns i artiklarna 102a-109m. Dessa bestämmelser skall dock inte behandlas inom ramen för denna framställning.

Socialpolitik

Redan i ingressen till Romfördraget sägs att ett väsentligt mål för gemenskapen är att fortgående förbättra levnads- och arbetsvillkoren för dess folk. I artikel 2 sägs bl.a. att gemenskapen skall främja en hög nivå i fråga sysselsättning och socialt skydd samt en höjning av levnadsom standarden och livskvaliteten. I artikel 3 föreskrivs att gemenskapens verksamhet skall innefatta politik på det sociala området som innefattar en europeisk social fond. Fördragets särskilda bestämmelser om socialpoen litiken finns i artiklarna 117-122. I artiklarna 123-125 finns närmare besocialfonden. De sociala frågorna har fått stämmelser om den europeiska allt viktigare ställning inom gemenskapssamarbetet. Detta har bl.a. en

84 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

lett till att en s.k. social stadga har antagits 1989 av samtliga medlemsstater utom Storbritannien. Den sociala stadgan och ett i samband därmed av EG-kommissionen utarbetat socialt handlingsprogram har lett till att lagstiftningsarbetet på området har aktiverats. Enligt artikel 117 är medlemsstaterna ense om nödvändigheten att främja en förbättring av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard. Dessa villkor skall harmoniseras på en allt högre nivå. Artikeln konkretiseras genom sekundär rättsbildning, främst direktiv. EG-kommissionen skall enligt artikel 118 främja ett nära samarbete mellan medlemsstaterna på det sociala området, särskilt i fråga om sysselsättning, arbetsrätt och arbetsförhållanden, yrkesutbildning, social trygghet, arbetarskydd, arbetshygien samt föreningsoch förhandlingsrätt. Genom Enhetsakten 1986 tillkom bl.a. bestämmelser som syftar till att främja förbättringar av arbetsmiljön artikel 118a. Med stöd av denna artikel har ett antal s.k. minimidirektiv om arbetsmiljö antagits. Genom dessa direktiv fastläggs en viss lägsta nivå som inte får underskridas. Medlemsstatema är dock oförhindrade att införa strängare nationella arbetsmiljöregler. Artikel 119 kommer in på jämställdhetsfrågor och föreskriver att principen om lika lön för män och kvinnor för lika arbete skall tillämpas i medlemsstaterna. Rådet har i ett antal olika direktiv vidareutvecklat regelverket jämställdhetsområdet.

Regionalpolitik

Genom Enhetsakten infördes ett särskilt avsnitt om ekonomisk och social samordning i Romfördraget artiklarna 130a-e.°° Reglerna rör främst strukturell och regionalpolitisk utveckling. Enligt artikel 130a skall gemenskapen för att främja en allmän harmonisk utveckling fullfölja och vidareutveckla sin verksamhet som syftar till att stärka gemenskapens ekonomiska och sociala sammanhållning. Gemenskapen skall därvid framför allt sträva efter att minska klyftorna mellan de olika regionerna och att utveckla de mindre gynnade regionerna. För att möjliggöra en utjämning mellan olika regioner har ett antal s.k. strukturfonder inrättats, bl.a. Europeiska regionala utvecklingsfonden.

Forskning och teknisk utveckling

Liksom i fråga om regionalpolitik tillkom genom Enhetsakten ett särskilt avsnitt i Romfördraget om forskning och teknisk utveckling artiklarna 13Of-q.5 Enligt artikel 130f skall målsättningen att stärka den vevara tenskapliga och teknologiska grunden för europeisk industri och att stimulera den att bli mer konkurrenskraftig på internationell nivå. För att uppnå dessa mål skall gemenskapen enligt artikel 130g bl.a. genomföra

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt 85

för forskning och teknisk utveckling genom att främja samarbete program med och mellan företag och forskningsinstitutioner och att verka för samarbete på gemenskapsnivå med tredje land och internationella organisatio- Enligt artikel 130i skall fleråriga ramprogram fastställas. Enskilda ner. program skall godkännas av berörda medlemsstater.

Miljöpolitik

Genom Enhetsakten tillkom också särskilda bestämmelser på miljöområdet artiklarna 130r-t.52 Enligt artikel 130r skall gemenskapens rniljöpolitik bidra till fullföljandet vissa mål. Dessa är att bevara, skydda och av förbättra miljön, att bidra till att skydda människors hälsa, att säkerställa och rationellt utnyttjande naturresurserna och att främja åtett varsamt av gärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem. Gemenskapens miljöpolitik skall syfta till hög skyddsnivå med en hänsyn tagen till de olikartade förhållandena inom olika områden inom gemenskapen. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och principerna förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör att hejdas vid källan och att den skadar miljön skall betala. som Miljöskyddsluaven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik på andra områden. Det är viktigt att understryka att medlemsstaterna i regel är fria att ha strängare nationella rniljöskyddsregler. Av särskilt intresse är artikel l30r.4 som infördes 1986 genom Enhetsakten och för första gången direkt i fördragstext gav uttryck för subsidiaritetsprincipen. Artikeln, som erhållit ny lydelse genom Maastrichttördraget, föreskrev tidigare att gemenskapen skulle vidta åtgärder på miljöområdet i den utsträckning målen med miljöpolitiken som bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå än på de enskilda medlemsstater-

nivå se vidare härom i avsnitt 3.2. Genom Maastrichtfördraget in-

nas fördes i stället generellt tillämplig subsidiaritetsbestämmelse bland en Romfördragets inledande artiklar.

Energipolitik

Gemenskapens energipolitik berör samtliga de tre grundläggande gemenskapsfördragen, ändå relativt sett outvecklad. Man har i första hand men eftersträvat att samordna medlemsstaternas politik genom att utfärda riktlinjer, inte varit rättsligt bindande. Kol- och stålfördraget reglerar som energikällan kol och skall inte närmare beröras här. Euratomfördraget behandlar kärnkraften. Euratomfördragets huvudsyften är enligt artikel 2 bl.a. att främja forskning, etablera enhetliga säkerhetsstandarder, trygga

86 EU:s struktur och fimktiønssätt SOU 1994: 12

råvaru- och bränsleförsörjning samt garantera att material som används vid kärnkraftsproduktion inte brukas för annat än avsett ändamål. Romfördraget är tillämpligt i fråga om olja, naturgas och elektricitet men innehåller inga särskilda bestämmelser energipolitik. Allmänna förom dragsbestämmelser har i stället åberopats, bl.a. artikel 235 fördragsutom fyllnad. Ett mindre antal rådsdirektiv har under årens lopp utfärdats med stöd av bestämmelser i Romfördraget. Bl.a. kan nämnas ett direktiv om beredskapslagring av olja i samband med oljekrisen 1973 samt under senare tid två direktiv om transitering av elektricitet och naturgas.

Industripølitik

Romfördraget innehöll tidigare inga särskilda bestämmelser om en gemensam industripolitik. Någon samlad industripolitik i egentlig mening har heller inte utvecklats. Genom sekundärlagstiftning har gemenskapen antagit regler om branschvisa stödåtgärder till speciella indusnigrenar som varv, stål, textil och konfektion. Utrymmet för branschstöd är dock begränsat på grund av de allmänna statsstödsreglema i fördraget. Vidare kan nämnas att gemenskapen har antagit aktionsprograrn för främjande små av och medelstora företag. Genom Maastrichtfördraget har införts särskilda bestämmelser om industripolitik i artikel 130 Romfördraget. Där föreskrivs att gemenskapen och medlemsstaterna skall säkerställa att de nödvändiga förutsättningarna för gemenskapsindustrins konkurrenskraft är för handen. För detta ändamål skall bl.a. göras insatser är inriktade på att som påskynda industrins anpassning till slrukturförändringar och att främja en gynnsam miljö för initiativ och för utveckling företag, särskilt små av och medelstora, inom hela gemenskapen. Gemenskapen har främst en understödjande roll på industripolitikens område.

Konsumentpolitik

Inte heller på konsumentskyddsornrådet fanns tidigare särskilda bestämmelser i Romfördraget. Under årens lopp har emellertid gemenskapen antagit en relativt omfattande sekundärlagstiftning, främst i direktivform. Som exempel kan nämnas rådsdirektiv konsumentkrediter, vilseleom dande reklam, produktansvar och produktsäkerhet. Utformandet av sekundärlagstiftning på konsumentornrådet har skett med utgångspunkt i fördragets allmänna bestämmelser om skydd för liv och hälsa och behovet av att harmonisera medlemsstaternas nationella regler inför förverkligandet av den inre marknaden. Genom Enhetsakten slogs i artikel 100a.3 fast att kommissionen i sina förslag rörande hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd skall utgå från hög skyddsnivå. Medlemsstaterna är ofören

SOU 1994: 12 E Uss struktur och funktionssätt 87

hindrade att bibehålla eller införa mer långtgående bestämmelser än de gemensamt överenskomna. Sådana nationella regler får dock inte verka diskriminerande eller utgöra förtäckta handelshinder. Genom Maastrichtfördraget har införts särskild artikel om konsumentskydd i Romen fördraget, artikel l29a. Där föreskrivs att gemenskapen skall bidra till att hög konsumentskyddsnivå uppnås åtgärder som vidtas enligt en genom artikel lOOa inom för förverkligandet av den inre marknaden och ramen särskilda understödet och kompletterar medlemsgenom insatser som staternas politik. Syftet med dessa särskilda åtgärder skall vara att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och att tillhandahålla en fullgod konsumentupplysning.

Exklusiv medlemsstatskompetens

Områden ligger utanför gemenskapssarnarbetet faller naturligtvis helt som under medlemsstaternas kompetens. Romfördragets sakliga tillämpegen ningsområde bestäms i drag de inledande målsättningsbestärngrova av melsema. En god vägledning rörande gemenskapssarnarbetets räckvidd ges också lagharmonisering i artiklarna 100 och lOOa. av bestämmelserna om Den allmänna kompetensen för lagharmonisering omfattar regler som direkt inverkar på den marknadens upprättande eller funktion. gemensamma Som exempel områden torde falla utanför harmoniseringskompesom tensen har nämnts familje- och arvsrätten, äganderätten till fast egendom samt den allmänna straff- och skadeståndsrätten.°3 I praktiken har det dock visat sig svårt att upprätthålla några klara gränsdragningar mellan vara områden berörs gemenskapssamarbetet och områden som helt ligsom av under medlemsstaternas egen kompetens. Bilden kompliceras ytterliger genom Maastrichtfördragets tillkomst. gare

Maastrichtfördraget

Fördraget den europeiska unionen, det s.k. Maastrichtfördraget, underom tecknades den 7 februari 1992 och trädde i kraft den l november 1993. Fördraget rubbar inte de principer för kompetensfördelningen mellan gemenskapen och dess medlemsstater tidigare har redovisats. I fördrasom gets inledande artikel slås fast att fördraget markerar en ny fas i processen mot skapandet allt fastare sammanslutning av de europeiska folken, av en där besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt. Unionen skall respektera den nationella identiteten i medlemsstaterna, vilkas styrelseformer bygger på den demokratiska principen Unionen grundas på de tre grundläggande fördragen och två nytillkomna samarbetsformer som införs fördraget. Fördraget liknas ofta vid en konstruktion med tre pelare. genom

88 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

Dessa pelare utgörs av Europeiska gemenskapen och innehåller ändringar i de grundläggande fördragen den första pelaren, bestämmelser om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik den andra pelaren och slutligen bestämmelser om samarbete i rättsliga och inre angelägenheter den tredje pelaren.

Den första pelaren

Den första pelaren utgörs av Europeiska gemenskapen och dess verksamhet enligt de tre grundläggande fördragen. Dessa fördrag undergår förän-

dringar på flera viktiga områden Maastrichtfördraget. Ändringama

genom har i viss utsträckning berörts ovan i redovisningen av kompetensfördelningen enligt de grundläggande fördragen. Därutöver bör här följande framhållas. Nya verksamhetsområden har lagts på gemenskapen. Dessa är utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor, kultur, folkhälsa, konsumentskydd, alleuropeiska nät, industri- samt utvecklingssamarbete. Alla dessa områden hör till den kategori av kompetenser där gemenskapen och medlemsstaterna har ett delat ansvar. Bestämmelserna är genomgående relativt allmänt hållna. Lagharmonisering är på flera dessa områden utav tryckligen utesluten i fördragstexten. I stället skall olika stimulansåtgärder kunna komma i fråga. Gemenskapens roll är alltså främst understödav jande karaktär. Detta gäller också i hög grad beträffande de tre ytterligare områden som nämns i artikel 3t, energi, räddningstjänst och turism. I avsaknad av närmare fördragsbestämmelser torde till stöd för gemenskapsåtgärder främst artikel 235 användas. Enligt artikel 2 Romfördraget skall jämte den marknaden gemensamma en ekonomisk och monetär union upprättas. Enligt artikel 3a skall gemenskapens ekonomiska politik så småningom leda till bl.a. införandet av en enda gemensam valuta, ecu. Om och när detta sker förvärvar gemenskapen med nödvändighet exklusiv kompetens i fråga om handhavandet av denna gemensamma valuta. En annan nyhet i Maastrichtfördraget är inrättandet av ett unionsmedborgarskap. Enligt artikel 8 skall ett sådant unionsmedborgarskap innehas av varje person som är medborgare i en medlemsstat. En unionsmedborgare skall åtnjuta de rättigheter och underkastade de förpliktelser vara som följer av främst Romfördraget. Slutligen skall nämnas artikel 3b som lägger fast den principiellt betydelsefulla subsidiaritetsprincipen. Denna bestämmelse behandlas dock inte särskilt i detta avsnitt.

SOU 1994: 12 EU:s struktur och fimktionssätt 89

Den andra peIaren

Det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet, också benämnt det politiska samarbetet, är den andra pelaren i Maastrichtfördraget. Det utgör följaktligen en del av unionen. Bestämmelserna på området präglas av traditionellt mellanstatligt samarbete. Det är viktigt att understryka att grundprincipen för samarbetet är enhällighet. I ingressen till fördraget och i dess artikel B talas om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som på lång sikt kan komma att omfatta en gemensam försvarspolitik. Denna skulle i sin tur kunna komma att leda till ett gemensamt försvar, vilket enligt ingressen skulle stärka den europeiska identiteten och Europas oberoende i syfte att främja fred, säkerhet och framsteg i Europa och övriga delar av världen. Medlemsstaterna skall enligt artikel J.2 informera varandra och samarbeta om alla utrikes- och säkerhetspolitiska frågor av allmänt intresse. Vid behov skall medlemsstaterna i rådet fastställa en gemensam ståndpunkt. Det är då medlemsstaternas skyldighet att se till att deras nationella politik överensstämmer med de gemensamma ståndpunktema. Även i internationella organisationer och andra fora skall de gemensamma ståndpunktema hävdas. Europeiska rådet skall enligt artikel 1.8 ange principerna och de allmänna riktlinjerna för den gemensamma politiken. Rådet skall fatta nödvändiga beslut för att definiera och genomföra den gemensamma politiken på grundval av Europeiska rådets riktlinjer. Sådana rådsbeslut skall nämnts vara enhälliga. På områden som där medlemsstaterna har viktiga gemensamma intressen kan enligt artikel J.3 gemensamma aktioner komma i fråga. Rådet skall på grundval av allmänna riktlinjer från Europeiska rådet besluta att en fråga skall bli föremål för en gemensam aktion. I ett sådant beslut, som måste vara enhälligt, skall bl.a. aktionens exakta omfattning, mål, tidsram, medel och förfaranden anges. Vissa beslut under den gemensamma aktionens förlopp kan enligt vad rådet bestämmer fattas med kvalificerad majoritet.

Den tredje pelaren

Det har tidigare i framställningen konstaterats att de grundläggande fördragen och då i första hand Romfördraget är grundade principen om begränsade eller tilldelade kompetenser. Fördragen innehåller inte alltid tillräckliga bemyndiganden på för gemenskapssarnarbetet viktiga områden, t.ex. den allmänna civilrätten. Mot denna bakgrund har i Maastrichtfördraget införts bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Detta samarbete skall äga inom ramen för unionen som en tredje rum pelare och ligger alltså utanför Europeiska gemenskapen. I artikel K.1 nämns följande områden som intressanta för samarbetet:

90 EU:s struktur och funktionssätt

Asylpolitik - Regler for människors passage av medlemsstaternas yttre gränser - Invandringspolitik rörande medborgare i tredje land - Bekämpning av narkotikamissbruk - Bekämpning av bedrägerier i internationell skala - Civilrättsligt samarbete - Straffrättsligt samarbete -- Tullsamarbete - Polisiärt samarbete -

På initiativ av kommissionen eller en medlemsstat kan rådet anta gemensamma ställningstaganden eller besluta om gemensamma åtgärder. I fråga om straffrättsligt samarbete samt tull- och polissamarbete är det endast medlemsstaterna som har initiativrätt. Samarbetet i denna tredje pelare kan enligt artikel K.3 komma att handla om utarbetande av internationella konventioner som medlemsstaterna sedan efter eget val kan tillträda. På sikt kan vissa av samarbetsområdena inom den tredje pelaren komma att flyttas över till det mer omfattande gemenskapssamarbetet i den första pelaren. Av en nyinförd artikel i Romfördraget artikel l00c följer att visumpolitiken utgör ett av de områden som skall föras över till den första pelaren. Även andra områden kan komma att flyttas över efter beslut i rådet

2.4 EU:s demokratiska

legitimitet

Sammanfattning: Avsnittet behandlar den komplicerade frågan om EU:s demokratiska legitimitet. Utgångspunkten är att EU är en hybrid mellan tre olika typer av internationella organisationer förvaltningsunion, statsförbund och förbundsstat respektive tre skilda slag av rättsordning EG-rätt, folkrätt och statsrätt. För var och en av dessa aspekter finns en särskild form för demokratisk legitimitet. Förvaltningsunionens legitimitet beror i hög grad av dess konsekvenser för staternas faktiska suveränitet och individernas frihet, medan statsförbundet och förbundsstaten särskilt legitimeras av deras arbetssätt. För statsförbund handlar det om den nationella demokratiska processen och i fråga om förbundsstat om att undanröja det "demokratiska underskottet" på det europeiska planet.

EUzs struktur och fimktionssän 91

Vilken demokratisk legitimitet har EU För att besvara denna grundläggande fråga behandlar utredningen fyra viktiga aspekter. Först klarläggs innebörden den demokratiska principen. Därefter studeras vad EU är för av slags internationell organisation. Vidare undersöks i vad mån den demokratiska principen är tillgodosedd inom ramen för denna unika intematio-

nella organisation. Slutligen diskuteras öppenheten och deltagandet i

Europapolitiken det nationella planet.

Den demokratiska principen

Framväxten den europeiska integrationen är mer än något annat förav knippad med demokratins återupprättande och försvar efter andra världskriget. Historiskt har gemenskapen varit ett samlande forum i förhållande till de totalitära ideologiema, nazismen, fascismen och kommunismen. Koloch stålgemenskapen skapades i början av 1950-talet som ett led i försoningen efter de båda världskrigens fruktansvärda blodsutgjutelse och förstörelse av mänskliga och materiella värden. De som skulle försonas var de tyska och italienska demokratiema å ena sidan och dessa länders nya franska, belgiska, nederländska och luxemburgska motståndare i kriget å den andra. Förenta staterna krävde sina allierade ett mer djupgående av samarbete för att effektivare kunna motverka det totalitära Sovjetunionen och dess imperium. Till bilden hörde i hög grad även den starka ställning kommunisterna hade i fransk och italiensk politik under det första som decenniet efter andra världskriget. Under 1970- och 1980-talen var motsvarande sätt risken för ett återinförande av diktaturen i Grekland, Portugal och Spanien ett viktigt motiv för att stödja dessa nya demokratier genom att erbjuda dem medlemskap i EGFÖ I Parisstadgan avgav medlemsstaterna i ESK följande definition:

Ett demokratiskt styrelseskick grundar sig folkets vilja, vilken regelbundet kommer till uttryck i fria och rättvisa val. Demokratins fundament respekten för människan och rättsstaten. Demokratin utgörs av utgör det bästa skyddet för yttrandefrihet, för tolerans av alla grupper i samhället och för lika möjligheter för envar. Demokratin, som till sitt väsen är representativ och pluralistisk, medför ansvar inför valmanskåförpliktelse för myndigheterna att följa lagen och en opartisk ren, en rättskipning. Ingen står över lagen."

Frågan vilken roll politiken skall ha i människors liv i en demokrati om är klassisk. Under ytan av den sarnstämmighet i demokratisynen som illustreras av ESK-definitionen finns två skilda idétraditioner, där olika betonas." aspekter av definitionen

92 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

Den ena traditionen kan betecknas som samhällscentrerad och har rötter i antikens och den franska revolutionens föreställningsvärldar. Utgångspunkten är idén om folksuveräniteten och den enskilde som samhällsmedlem. Man kan säga att dess tyngdpunkt ligger på formuleringen att ett "demokratiskt styrelseskick grundar sig på folkets vilja, vilken regelbundet kommer till uttryck i fria och rättvisa val" i ESK-definitionen. Människor förutsätts ha en kollektiv identitet i form av gemensamma seder, skick och moraliska principer. Den enskildes livschanser bestäms i hög grad av de omgivande sociala strukturerna och kulturen. Strukturema påverkar individemas resurser, valmöjligheter och tankemönster. Offentlighet och allmänintressen är viktiga begrepp i denna demokratisyn. Grundantagandet är sålunda att samhällsmedlemmarna uppnår mest genom att samarbeta med varandra och att kollektiven är de effektiva aktörerna. Politiken tenderar att få en stor roll i människors liv och det är på denna plattform som välfärdsstaten byggts upp. En helt annan demokratitradition kan kallas individcentrerad och har en politisk-filosofisk bakgrund i idéerna bakom de engelska och amerikanska revolutionema på 1600- respektive 1700-talet. I denna tradition ligger betoningen närmast på formuleringen att "demokratins fundament utgörs av respekten för människan och rättsstaten" i ESK-definitionen. Utgångspunkten tas i föreställningen om den suveräna individen, som inte får underordnas kollektiva behov eller hänsyn. Alla människor är likvärdiga och det anses vara moraliskt korrekt att göra motstånd mot politiskt beslutsfattande som inte bygger på samtycke av de enskilda som berörs. Individen förutsätts ha möjlighet att välja och ta ansvar för sina beslut. Egendomsrätten utgör grunden för självständigheten. Den enskilde måste därför kunna tillägna sig resurser och fritt disponera dem. Genom fri konkurrens skapas effektivitet och dynamisk anpassning till skiftande förutsättningar vilket kommer hela samhället till del. Den privata sfären hotas av den politiska sfären och en grundläggande fråga är hur individer och minoriteter kan skydda sig mot kollektiva beslut. Idealet är ett samhälle där alla individer har rätt att forma sina personliga öden genom frivilligt byte och självorganiserad samordning utan stor inblandning av andra. Staten är ofrånkomlig men dess funktioner bör begränsas till att skapa en politisk scen med grundläggande regler för individemas spel och att sanktionera de oundvikliga brotten mot reglerna. Staten skall dock inte söka skapa ett "gott" samhälle eller garantera den enskildes välfärd. Solidaritet är en fråga om de enskildas osjälviskhet och inte ett beslutsärende för politiska församlingar. Denna demokratisyn tenderar således att främja en expansion av den fria marknaden och betona rättssäkerheten. Individualismen har vuxit sig stark i Europa under efterkrigstiden och förefaller vara nära knuten till moderniseringen av ekonomin och den höjda allmänna utbildningsnivån.

SOU 1994: 12 EU:s struktur och fimktiønssätt 93

EU:s karaktär och demokratiska legitimitet

I den vetenskapliga och politiska debatten i Europa har stor uppmärksamhet ägnats frågan om EU:s "demokratiska legitimitet" dvs. dess folkliga stöd och möjlighet till ansvarsutkrävande, inte minst efter de olika folkomröstningarna om Maastrichtfördraget. Diskussionen får inte stanna vid frågan om upphovet till EG som rättsordning, vilken naturligtvis är demokratiskt legitim eftersom EG har skapats av demokratiska stater, utan bör ägna stor uppmärksamhet frågan om arbetssättet i EU och dess konsekvenser uppfyller demokratiska krav. Den viktigaste anledningen till att EU ofta uppfattas som en komplicerad skapelse är att den inte entydigt kan klassiñceras som någon av de olika huvudtypema internationella organisationer, nämligen förvaltav ningsunion, statsförbund och förbundsstat. Förvaltningsunionen är ett slags "opolitiskt" samarbete mellan olika stater som utgår från enskilda sakfrågor och sektorer, medan statsförbundet och förbundsstaten har mer politisk innebörd. Den närmare innebörden av dessa olika organisationstyper redovisas nedan. Uppbyggnaden av EU lånar drag från dem alla. EU är också en konstitutionell hybrid som grundas på tre typer av rättsordningar, nämligen EG-rätt, folkrätt och statsrätt. Det förtjänar påpekas att folkrätten reglerar främst förhållandet mellan staterna, men det finns också traktatregler skydd för individens rättigheter. Folkrätten består dels av om sedvanerätt, dels av traktaträtt. De tre modellerna förvaltningsunion, statsförbund och förbundsstat är uttryck för olika politiska ambitioner och intressen i den europeiska integrationen. Situationen liknar i någon mån den som rådde i kejsardömet på medeltiden: det existerar flera rättsordningar och organisationsfonner parallellt. I de olika medlemsstaterna har dessa olika ambitioner med den europeiska integrationen yttrat sig som nya politiska skiljelinjer. Särskilt tydligt har de nya skiljelinjerna framkommit vid folkomröstningarna om EG/EU:s utveckling under de senaste decennierna. Det finns utvecklingsretorik inom EU som exempelvis kommer till en uttryck i artikel A i Maastrichtfördraget, där bilden frammanas av en kontinuerlig integration med en bestämd riktning "en ny fas i processen mot skapandet av en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt". Men det finns ingen enhetlig politisk vision för integrationen, utan tre skilda perspektiv. Företrädare för de olika perspektiven har haft en tendens att utveckla en ödestro i förhållande till förvaltningsunionen, den suveräna nationalstaten i statsförbundet, respektive förbundsstaten. Frågan EU är demokratisk är komplex just på grund av organisatioom hybridkaraktär. För och en av de tre modellerna som den lånat nens var drag är det emellertid möjligt att skissera hur demokratiprincipen kan av

94 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

tillgodoses För att analysera EU:s demokratiska legitimitet använder utredningen därför i tur och ordning de olika "glasögonen", utifrån övertygelsen att det är omöjligt att bedöma saken utan att utgå från någon av grundmodellema. För varje sådan utgångspunkt kan sedan de för grundmodellen "främmande elementen" i det reellt existerande EU särskilt bedömas. Nedanstående beskrivning av de olika synsätten grundas särskilt på Sverker Gustavssons uppsats i expertbilagan.

EU som förvaltningsunion

En förvaltningsunion är ett slags "opolitiskt" samarbete mellan olika stater som utgår från enskilda sakfrågor och sektorer. Staterna bygger upp gemensamma institutioner efter behov. De som inom EG drivit utvecklingen utifrån denna utgångspunkt kan betecknas som "funkti0nalister". Funktionalisterna betonar dynamiska aspekter på samhällsutvecklingen i form av självorganisering av sociala och ekonomiska nätverk samt i form av utvecklingen av kunskap. Integrationen är tänkt att åstadkommas genom att gemensamma transnationella intressen utvecklas och problemen löses på teknisk-administrativ väg och genom att politiskt kontroversiella frågor genom kunskapsutvecklingen och ömsesidigheten i de internationella relationerna övergår i tekniska spörsmål som kan lösas harmoniskt. Klassiska funktionella enheter är internationella organisationer vilka har till uppgift att samordna och standardisera järnvägen, posten, flyget, sjöfarten, radion etc. Den funktionalistiska grundprincipen är att organiseringen skall ske område för område och utformas med hänsyn till områdespeciella förutsättningar. Ett framgångsrikt samarbete inom seknas en tor kan stimulera framväxten av samarbete inom ett annat politikområde. När vissa sektorer i suveräna stater integreras genom att ställas under staternas gemensamma kontroll, inleds enligt de s.k. neo-funktionalisterna, en process i vilken politiska partier och intressegrupper tenderar att inbegripas. För att en sådan önskvärd involvering skall ske, måste sakfrågorna vara betydelsefulla och kontroversiella, men inte så kontroversiella att vitala intressen hos staterna omedelbart berörs eller så att den politiska eliten upplever att dess maktställning eller direkta intressen är allvarligt hotade." Om man som vi har gjort tidigare i betänkandet beskriver - - EG/EU:s utveckling i termer av gemensam problemlösning ligger det nära till hands att framhålla egenskaper hos EG som utgår från dess roll som förvaltningsunion. Man kan exempelvis betrakta tillkomsten av Europeiska atomenergigemenskapen Euratom och Europeiska Ekonomiska Gemenskapen EEG som naturliga konsekvenser av den tidigare skapade Kol- och stålgemenskapen. På samma sätt kan alla de tekniska

EUJs struktur ochfltnktionssätt 95

kommittéer som är knutna till kommissionen, liksom kommissionen själv, uppfattas som beståndsdelar i en förvaltningsunion. I synnerhet kan EG-domstolen och utvecklingen av EG-rätten som en rättsordning av eget slag sui generis, skild från såväl statsrätten som folkrätten, ses som en förväntad utveckling i en förvaltningsunion. I den svenska samhällsdebatten har detta perspektiv EU i stor utsträckning försummats och det är därför angeläget för utredningen att framhålla dess betydelse. Sverker Gustavsson för sin del hävdar att EU bör betraktas som en förvaltningsunion. Därmed ansluter han sig till den tolkning av EG som "Zweckverband", vilken gjordes av Hans Peter Ipsen år 1972 i en omfattande lärobok om EG-rätten. Huvudargumentet är att gemenskapen verkar i sin egen rätt och har sin egen historia. Dess yttersta legitimationsgrund är de sakliga ändamål för vilken den är skapad. Sedan EG väl konstituerats fungerar EG-rätten utan hänsyn till de regler som gäller för vare sig förbundsstaten eller statsförbundet. Främmande inslag i EU utifrån ett förvaltningsunions-perspektiv är emellertid EG-rättens företräde framför nationell rätt samt EG-rättens direkta effekt i medlemsstaterna. Gemenskapen låter sig inte reduceras till något annat än vad den "egentligen" och "innerst inne" Dess legitimitet är ytterst en fråga om dess demokratiska upphov och om dess sakpolitiska effektivitet. Sverker Gustavsson ställer frågan hur man skall kunna "omvandla en teknokratiskt legitimerad förvaltningsunion till en politisk gemenskap med en egen demokratisk legitimitet". Han finner emellertid att också den allra mest avancerade diskussionen om möjliga idéer är i det stycket trevande och att frågan i praktiken betraktas som ett politiskt problem. Vad som emellertid är typiskt för just en förvaltningsunion är att dess legitimitet är knuten till konsekvenserna, till skillnad från de politiskt motiverade modellerna statsförbund/förbundsstat där legitimeringen i hög grad sker genom arbetssättet. Viktiga konsekvenser av en förvaltningsunion är hur staterna med detta instrument kan främja stabiliteten i den nya situationen i Europa och genom gemensam problemlösning förstärka sin sakpolitiska effektivitet, dvs. öka sin faktiska suveränitet, inom olika politikområden t.ex. ekonomisk politik, miljö, forskningspolitik. Den politiska demokratin har ett starkt samband med suveräniteten. Om suveräniteten urholkas minskar möjligheten att förverkliga folkviljan. Om konsekvensen av förvaltningsunionen är att staternas faktiska suveränitet ökar, innebär det en reell demokrativinst trots att unionens arbetssätt inte är demokratiskt legitimerat Den brittiske ekonomi-historikern Alan S. Milward gav 1993 ut en bok med den intresseväckande titeln Den europeiska räddningen av nationalstaten övers.. Milward underkänner där den gängse uppfattningen att EG-integrationen är nationalstatens motsats. Tvärtom har, hävdar han, EG:s utveckling varit en nödvändig förutsättning för den europeiska na-

96 E U :s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

tionalstatens överlevnad. Överförandet nationell suveränitet till EG är av en aspekt av det framgångsrika förstärkandet av nationalstaten som den grundläggande organisationsenheten i Europa. Grundbulten i denna nationalstatens europeiska räddning är att den politiska makten i EU är lokaliserad till institutioner som kontrolleras av nationalstatema, särskilt rådet, men också att EU:s roll i förhållandet till medlemsstaterna begränsas utifrån subsidiaritetsprincipen. I ett individcentrerat perspektiv, vilket särskilt anknyter till förvaltningsunionen, beror EU:s demokratiska legitimitet i hög grad på individens rättsliga status i Europa och vilka konsekvenser integrationen medför för individens frihet. De intressegrupper som vill befordra detta perspektiv använder ofta slagordet "medborgarnas Europa". Idén om att EG-rätten skapar rättigheter och skyldigheter inte bara för stater utan även för individer kom först till uttryck i en dom från EG-domstolen år 1963 i en tvist huruvida artikel 12 Romfördraget hade direkt effekt. Domstolen slog om fast att en ny rättsordning hade skapats inom speciella politikområden och att medlemsstaterna mh deras medborgare var underställda denna ordning. Enskilda individer tillerkändes rättigheter, grundade direkt fördragen och tilldelades därmed också en roll i att säkerställa gemenskapens allmänintresse genom att göra sina rättigheter gällande inför domstol och därigenom bidra till övervakningen av medlemsstaternas och EG-instituti0nernas agerande. Den inre marknaden innebär en konkret, närmast dramatisk ökning av den individuella rörelsefriheten. Utifrån en individcentrerad demokratisyn kan sålunda EG-rätten och den inre marknaden betraktas som viktiga källor till demokratisk legitimering av EU.

EU som statsförbund

Ett statsförbund konfederation är ett frivilligt politiskt samarbete mellan olika regeringar. Samarbetet grundas på folkrätten och överenskommelsema har karaktär av fördrag. Beslutsfattandet sker genom samstämmighet och varje regering har i praktiken vetorätt. De som inom EG drivit utvecklingen utifrån denna utgångspunkt, ofta med slagordet "fäderneslandens Europa", kan betecknas som "konfederalister". Det som känns igen från statsförbund som Organisationsform är:

EU grundas mellanstatliga fördrag. -

Medlemsstaterna kontrollerar EU:s mäktigaste organ: rådet och - Europeiska rådet.

SOU 1994: 12 EU:s struktur och ficnktionssätt 97

Vissa viktiga beslut i rådet kräver enligt Romfördraget -- enhällighet.

Medlemsstaterna har aktiv roll i beredningen ärenden inom - en av EU t.ex. i COREPER och olika arbetsgrupper knutna till kommissionen.

Enligt Luxemburg-kompromissa medlemsstat ha rätt - anses en att i rådet begära att ingen omröstning sker i frågor kan som beslutas med kvalificerad majoritet och berör landets vitala som nationella intressen.

Befolkningen i EU har i första hand nationella eller regionala identifikationer och inte en europeisk identitet.

Två nya mellanstatliga "pelare" i Maastrichtfördraget: utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete, respektive polisiärt och juridiskt samarbete.

I statsförbundet är frågan om demokrati uteslutande nationell fråga för en medlemsstaterna. Dessa internationella organisationers avtalsförhållanden bygger folkrätten, vilken inte ställer något krav på demokrati på det internationella planet. Regeringar möts på det internationella planet som kan i princip inte gemensamt utöva någon för alla bindande makt. Det kan därför inte finnas något demokratiproblem eller "demokratiskt underskott" i själva förbundet. Den demokratiska aspekten framstår som meningsfull bara i förhållande till det interna beslutsfattandet i vart och ett av medlemsländema. Huruvida demokratiprincipen tillgodoses är sålunda uteslutande en fråga för den nationella demokratin. För att belysa hur den demokratiska legitimiteten hos det reellt existerande EU kan betraktas i ett statsförbundsperspektiv utgår utredningen från en inträngande analys gjorts författningsdomstolen i EU:s som av en av medlemsstater, nämligen Tyskland. I sin dom den 12 oktober 1993, som redan flera gånger berörts, prövade domstolen frågan om det går att förena Maastrichtfördraget om Europeiska unionen med den tyska grundlagen. Den tyska författningsdomstolen i sin dom tydlig definition ger en av EU. Domstolen framhåller att unionen bygger på principen begränom sade kompetenser och inte på någon unionens "kompetens över kompetensema". Utökade uppgifter och befogenheter för EU måste komma till stånd genom fördragsförändringar, vilket i sin kräver godkännande tur av de nationella parlamenten. Fördragen lägger, enligt domstolen, grunden för ett "Staatenverbund" för att förverkliga allt fastare sammanslutning en mellan de i stater organiserade europeiska folken." Medlemsstaterna förblir dock "fördragens herrar". Den europeiska unionen grundar sig på be-

4-l40I72

98 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

myndiganden från förblir suveräna och i regel handlar

stater som som gesina regeringar och styr integrationen i ett mellanstatligt samarbete. nom Detta förblir i första hand ett regeringssamarbete. Gemenskapsmakten beatt den utövas som inrättats av medlemsstaternas regeror av organ ringar. Giltigheten i och tillämpningen av EG-rätten i Tyskland grundar sig på de bemyndiganden Tyskland givit, de befogenheter som som överlåtits. EU kan inte utvecklas till federation som gör Tyskland till en europeisk delstat. Tyskland kan upphäva sitt medlemskap genom ett en nationellt beslut. Längs första linje, i analysen EU:s demokratiska legitimitet, been av domstolen överhögheten för den tyska demokratin. Förbundsdagens tonar ledamöter är i alla hänseenden fria, obundna och de enda rätta företrädarna för det tyska folket. Därigenom säkerställs den s.k. evighetsgarantin. Enligt denna får grundlagen aldrig ändras i de delar som gäller respekten för människovärdet, liksom när det gäller att Tyskland är och förblir en demokratisk och social förbundsstat. I den år 1992 införda artikel 23 om medlemskapet i EG finns spärregel att Tysklands medverkan i den en om europeiska integrationen begränsas denna evighetsgaranti. I den mån av fördragen framgent skall ändras, kan det från tysk sida inte ske, understryker domstolen, med mindre än att kraven på människovärde, demokrati, välfärdsstat och federal organisation i det landet anses uppfyllda. egna Domstolen förbehåller sig rätten att pröva europeiska rättsakter och om europeiska institutioner håller sig inom för de befogenheter som ramen överlåtits. Grundläggande för medlemskapet är och förblir demokratiprincipen sådan den kommer till uttryck i den tyska grundlagen. Längs andra linje, inte utvecklas med samma utförlighet, uttalar en som sig domstolen betydelsen rimlig avvägning mellan demokrati om av en och effektivitet på europeisk nivå. Utvidgningen av utrymmet för majoritetsprincipen och införandet penningpolitik och ekonoav en gemensam misk politik innebär demokratiska problem. Dessa nya möjligheter nya, emellertid ännu inte tillräcklig förstärkning av det demomotsvaras av en kratiska underlaget. Genom Maastrichtfördraget skapas nivå i inteen ny grationen, där demokrati och effektivitet mer än hittills skall prägla arbetet. Vad domstolen syftar på är artikel F.1 i fördraget, enligt vilken Unionen förutsätts "respektera den nationella identiteten i medlemsstaterna", vilkas styrelseformer bygger på demokratiska principer. Gemenskapen förutsätts alltså själv utvecklas i riktning mot en demokrati, samtidigt den förutsätts respektera demokratin i medlemslänsom dema. Avgörande blir att det demokratiska underlaget byggs ut steg för nu i takt med den faktiska integrationen och att detta inte går ut över den steg

levande demokratin i Tyskland.

De delar EU vilka kan betecknas som mellanstatliga legitimeras naav turligen via de demokratiskt valda nationella parlamenten. Domstolens grundproblem är uppenbarligen hur legitimeringen skall ske av dragen av

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssän 99

förbundsstat i EU se nedan. Ett minimivillkor är EU:s utveckling

att är fömtsebar för de nationella parlamenten och att gemenskapen endast kan verka inom de ramar parlamenten accepterat. De enskilda medlemssom staternas kompetens är huvudregeln och gemenskapens kompetens är undantaget. Den bortre gränsen för integrationen sätts domstolen av i konstaterandet att EU inte kan bli förbundsstat. Det understryks också en att det inte finns någon "automatik" i genomförandet valuta av gemensam och europeisk centralbank.

I princip kan domstolen sägas stå för synsättet att den demokratiska legitimeringen för överstatligheten i EU utgår från de nationella parlamenten.

Domstolen ser det direktvalda Europaparlamentet, liksom det uninya onsmedborgarskapet, som "stödjande funktioner" för legitimeringen av EU.

EU som förbundsstat

En demokratisk förbundsstat federation är statsrättslig ordning, där en såväl den federala nivån som delstatema har demokratiskt valda beslutande

församlingar. I fall av oklarhet har rätten på den högre nivån företräde framför rätten på den lägre nivån, vilket kan ske utan att delstatens lagstif-

tande församling fattar något särskilt beslut saken. Ordningen om som helhet har karaktären av konstitution. En förbundsstat är därmed den mest långtgående modellen för integration. I princip kan man säga att medlemsstaterna går och bildar samman en gemensam stat, där de själva blir delstater. De som inom EG drivit utvecklingen utifrån denna utgångspunkt, ofta med slagordet "Europas förenta stater", kan betecknas som "federalister". Federalisterna ser politiken som det sammanhållande elementet i ett samhälle inom vars ramar de värdeskapande äger processerna rum. Federalism innebär sammansmältning av nationer stora delar som uppger

av sin suveränitet och skapar en förbundsstat med Överstatliga institutio-

ner. Skillnaden mellan en federation och enhetsstat består främst i en att de politiska uppgifterna inom federationen är uppdelade i territoriellt avgränsade områden och att den högsta politiska nivån har definierad polien tisk sfar skild från andra nivåer, medan enhetsstaten fungerar sammantvin-

nat. Det finns egenskaper hos EU som anknyter till förbundsstat som organisationsform:

- Det direktvalda Europaparlamentet Användningen av majoritetsbeslut i rådet - Principen om EG-rättens företräde framför nationell rätt i med- lemsstatema

100 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

EG-rättens direkta tillämplighet och effekt -unionsmedborgarskapet - Det nya Planerna i Maastrichtfördraget på gemensam valuta, en europeisk centralbank och ett gemensamt försvar

Maastrichtfördraget inför ett europeiskt medborgarskap av bl.a. följande innebörd

Varje unionsmedborgare skall ha rätt att röra sig och uppehålla sig -fritt inom medlemsstaternas territorium med de begränsningar och de villkor fastställs i Romfördraget och i bestämmelsema som genomförandet av fördraget. om

Varje unionsmedborgare är bosatt i en medlemsstat i vilken - som han inte är medborgare skall ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor

som medborgarna i den staten.

Varje unionsmedborgare är bosatt i en medlemsstat i vilken - som han inte är medborgare skall ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma

villkor som medborgarna i den staten.

Varje unionsmedborgare skall, inom ett tredje lands territorium där den medlemsstat i vilken han är medborgare inte är representerad, ha rätt till skydd från varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter samma villkor som medborgare i den staten.

Varje unionsmedborgare skall ha rätt att göra framställningar till - Europaparlamentet och att vända sig till den nya ombudsmannajn-

stitutionen.

Enligt schweiziske forskaren Emst-Ulrich Petersmann tillför unionsmedborgarskapet komponent i den demokratiska legitimeringen av EU i en ny ett förbundsstatsperspektiv. Han tolkar förändringen på följande sätt:

I konstitutionell demokrati måste hela det rättsliga och politiska sysen byggas på ett sådant sätt att det maximerar det lagstiftande, temet upp verkställande och judiciella skyddet de väsentliga och procedurella av rättigheterna för alla medborgare. Procedurella rättigheter att delta och bli representerad i politiska beslutsprocesser, procedurella garantier om rättsligt skydd individuella rättigheter eller det föreslagna "europeiska av medborgarskapet" med bosättningsrättigheter och rösträtt i europeiska

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt

och lokala val i hela gemenskapen är inte mindre betydelsefulla för den "demokratiska legitirniteten" än väsentliga individuella rättigheter."

Det har förts en omfattande diskussion i Europa "det demokratiska om underskottet" i EU, vilket framförallt syftar på den omständigheten det att finns en demokratisk legitimitet på det nationella planet för EU:s mellanstatliga samarbete, men att EU överstatlig ordning inte tillräckligt som präglas av den demokratiska principen. Makten kvarstår i utsträckstor ning i rådet, trots förekomsten det direktvalda parlamentet. För federaav listen är en successiv omvandling EU till federal statsbildning av en ett givet politiskt mål och under den gång måste utvecklingen processens av överstatligheten legitimeras genom en kontinuerlig politisk förstärkning av Europaparlamentet. "Det demokratiska underskottet" i EU sägs i princip endast kunna försvinna genom att EU omvandlas till förbundsstat, där Europaen parlamentet ges motsvarande roll som den tyska förbundsdagen eller genom att EU renodlar sin roll som statsförbund. Men det förstnämnda alternativet är problematiskt av flera skäl, även för federalist. Ett sådant en skäl är att parlamentets legitimitet är begränsad, direktvalet till trots, beroende på det låga och sjunkande valdeltagandet i Europavalen, jämfört med de allmänna valen till de nationella parlarnenten. En förstärkning av parlamentet rådets bekostnad riskerar därför på ett paradoxalt sätt att försvaga EU:s demokratiska legitimitet. Europafrågoma har också haft påfallande svårt att tränga undan de vanliga nationella frågorna i valrörelserna inför Europavalen. Ett annat skäl är att medborgarnas europeiska identifikation är så mycket svagare än deras nationella eller regionala medvetande. Det är få som betraktar den existerande EU-organisationen som en statsbildning, utan frågan om skapandet europeisk förbundsstat har i av en regel karaktären av en framtidsvision. Det finns här lång historisk en tradition. En tysk filosof, Karl Friedrich Krause, hävdade redan 1819 att den politiska utvecklingen i Europa hade tre historiska stadier. Det första var naturtillståndet, det andra territorialstater med suveränitet och det tredje en europeisk federation. Under 1900-talet har många politiska krafter och Europarörelser haft europeisk förbundsstat målsättning. en som Sedan direktval hade genomförts till Europaparlamentet 1979 startade diskussionerna i parlamentet att utveckla ett traktatförslag om om en europeisk, demokratisk union. Den nyvalde parlamentarikern Altiero Spinelli ledde detta arbete i ett särskilt konstitutionsutskott. Den vägledande föreställningen var att förstärkning Europaparlamentets ställen av ning var nödvändig för att demokratiskt legitimera EG, att tiden ännu men inte var mogen att skapa europeisk förbundsstat. Utskottets förslag en kom två år senare och innebar betydande institutionella reformer. Särskilt viktigt var att Europaparlamentets roll skulle förstärkas och att det fö-

102 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

reslogs få två kammare, den ena skulle vara folkvald och represenvarav Europas väljare och den andra unionsrådet skulle bestå av pertera - manenta Europaministrar vilka skulle företräda medlemsstaternas regeringar. Unionsrådet skulle dela lagstiftningsmakten med den folkvalda kammaren och ha offentliga sammanträden. Kommissionens president skulle, enligt förslaget, Europeiska rådet och kommissionärema utses av presidenten. Innan kommissionen kunde börja arbeta krävdes emellertid av godkännande parlamentet, någon parlamentarism i egentlig ett av men mening föreslogs inte. Unionen skulle få ett vidsträckt kompetensområde. Detta det långtgående förslaget i federalistisk riktning inom EG:s mest korn emellertid inte att föreläggas de nationella parlamenten för godram kännande. Det finns föreställning att Europa under kommande decennier en om skulle kunna skapa genuin europeisk identitet. Många tecken tyder på en att denna uppfattning främst finns hos elitskikten i västra Europa. Ideologiseringen i Europa pekar emellertid flera håll samtidigt. Det

finns paneuropeisk trend men också tydliga förändringsmönster som en går i nationalistiska och regionalistiska riktningar. Kanske är det detta är Europas kännetecken och kommer att påverka den framtida som som utvecklingen: att den kulturella mångfalden inte låter sig reduceras till en enda dominerande tillhörighet och att den kulturella särart som finns i olika nationer och regioner snarast förstärks intemationaliseringen. av En situation med geografiskt splittrade identiteter hos Europas folk innebär emellertid inte att det saknas förutsättningar för att utveckla en de-

mokratisk förbundsstat på det europeiska planet. Den holländske statsveta- Arend Lijphart har utvecklat speciell federal modell alliansderen en -

mokratin "Consociational Democracy" vilken anvisar hur mångkul-

turella statsbildningar trots allt kan demokratiskt legitima och polivara tiskt stabila. Han har särskilt studerat förhållandena i Schweiz, Holland, Belgien och Österrike, analysen är stort intresse också för bedömmen av ningen möjligheten för EU att utvecklas till en förbundsstat i framtiav den. Eftersom demokratin i kulturellt splittrade miljöer bär på fröet till

sitt eget sönderfall, så måste de demokratiska institutionerna alltid ge stort för representation eliter kan företräda de olika folkgruputrymme av som Enligt Lijphart är det viktigaste målet för sådana "fragmentiserade pema. stabila demokratier" att motverka splittring mellan konkurrerande men i samhället, politiskt stillastående och tillfälliga passionerade utgrupper Politiken i den representativa demokratin lever hela tifall av frentlighet. den under hot splittring och frendskap, varför de demokratiska instituom tionerna utöver folklig representation måste ge formellt utrymme för som olika grupptillhörigheter. Representationen av de olika splittrade identiteär minst lika viktig för den demokratiska legitimiteten som att alla terna medborgare får delta i allmänna och lika val. Om folket är splittrat måste

eliterna ta på sig uppgiften att hålla samman det politiska systemet.

EUzs struktur och funktionssätt

Denna föreställning om förstärkt minoritetsmakt står i bjärt kontrast mot idén om majoritetsprincipen. För att en hållbar politisk demokrati skall kunna vidmakthållas i ett mångkulturellt samhälle krävs, enligt Lijphart, skillnaderna och att gränserna mellan olika grupper måste klargöras och respekteras. Varje folkgrupp bör ha en levande politisk debatt, så att folkgrupperna kan bilda fasta pelare att bygga demokratin på. Detta är grunden för politisk stabilitet. Höga krav ställs dessa och de måste vara medvetna sin speciom ella roll i demokratin. De måste också kunna identifiera ingemensamma tressen över gruppskillnadema och sträva efter samarbete, så att ett maximalt antal samhällsintressen tillgodoses. Ytterst handlar alliansdemokratin om att skapa en politisk allians, är så beskaffad ingen större som att folkgrupp känner sig stå utanför de beslut som fattas"

Öppenheten och deltagandet i Europapolitiken

EU:s medlemsländer har inte någon på frågan allmängemensam syn om hetens tillgång till myndigheternas handlingar. Reglerna är i stället olika i varje land efter en glidande skala där Storbritannien har den restrikmest tiva hållningen och Danmark den öppnaste.

Enligt dessa skall ornröstningsresultaten när rådet antar förordningar, direktiv och beslut offentliggöras inte majoritet beslutar utfallet om en att skall hemlighållas. I andra fall skall resultatet offentliggöras medom ett lemsland begär det och detta bifalls av majoriteten. Det kan i detta sammanhang förtjäna att påpekas att formell omröstning i rådet hör till undantagen. Som regel fattas inte beslut förrän nått fram till man en kompromiss som samtliga eller nästan samtliga kan acceptera. Dessa regler följs upp av mer detaljerade tillämpningsföreskrifter som varje institution antar för sig. En ansökan att få ta del handling om av en skall vara skriftlig och skall besvaras inom månad. Avslagsbeslut skall en vara motiverade och att överklaga. Traditionellt finns en artskillnad mellan beslutsprocessen i utrikespolitik och inrikespolitik. Demokratins krav på fri tillgång till infonnation,

öppen redovisning av beslutsaltemativen och brett folkligt är engagemang svåra att tillgodose i internationella frågor och det centrala i utrikespolitiken är anpassning till villkoren i den internationella omgivningen. Det kan också med viss rätt sägas finnas en brist på oberoende expertkunskap inom det utrikespolitiska området, eftersom framgångsrik utrikespolitik kräver specifik kunskap endast finns hos de inblandade som parterna själva. De olika staternas utrikesförvaltningar har därför för statsfören valtningen ovanligt stark ställning inom sitt politikområde. På grund av utrikespolitikens förhandlingskaraktär tenderar dess beslutsfattande att vara mer elitistiskt än vad som gäller inom inrikespolitiken. Utrikespolitikem

104 EU:s struktur ochfrznktionssätt SOU 1994: 12

har med minimum offentlighet och debatt, nå framgång i interatt, ett av nationella förhandlingar; inrikespolitikem agerar ute i offentligheten, bildar opinion för sin mening och tänker nästa val. För att följa Kjell Goldmanns analys kan skälen för utrikespolitikens särprägel grupperas i principer: överlevnads-, förhandlings- och distansprincipema. tre Grunden för överlevnadsprincipen är tanken att det som står spel i utrikespolitiken ytterst är freden och säkerheten de högsta nationella vär- dena, det allt överskuggande nationella intresset. Ett öppet ifrågasättande vad kommer fram till betraktas sällan som demokratiskt berömav man värt. Förhandlingsprincipen utgår från förhållandet att utrikespolitik består av och för sin framgång är beroende samspel med stater i landets omgivav, ning. Även utrikespolitik bara ibland genomförs i formella förhandom bedrivs den i praktiken ofrånkomligen i ett förhandlingsliknande lingar, tillstånd. Framgångsrik förhandling förutsätter konsekvent strategi, en hög trovärdighet i motpartens ögon och följsamhet gentemot förhandlingsförloppets dynamik. Det är ingen god idé att öppet ventilera sina bedömningsproblem och sina handlingsalternativ under en förhandling om saken och det går inte att komma någon vart med en utländsk motpart om själv sprider ut vad motparten önskar hålla hemligt. Allt detta är man svårt förena med demokratins krav öppen debatt om huvudalternatiatt

ven. Distansprincipen gäller avståndet mellan de utrikespolitiska besluten och den enskilde medborgarens situation. Det är lättare att se vad olika handlingsalternativ innebär för den enskilde i fråga om skatter, pensioner

och skola än då det gäller diplomatiskt handlande. Hela denna problematik förändras när ett antal demokratiska välfärdsstalänkas i täta beroendeförhållanden, som mindre präglas av miter samman litär antagonism, anarki och traditionellt maktbalanstänkande och mer av omfattande multilateral diplomati och internationellt samarbete kring an-

dra frågor än de klassiska säkerhetsproblemen. En tydlig konsekvens av

den politiska intemationaliseringen är att skillnaden mellan utrikespolitik och inrikespolitik blir otydligare. Det mönster som framträder i den eurointegrationen utrikespolitiken penetrerar allt fler politikområpeiska är att tidigare tillhört inrikespolitiken. Hur påverkas handlingsfriheten, den som informationsspridningen och det folkliga deltagandet i beslutsprocessen växande mängd frågor är utrikes- och inrikespolitik samma gång om en och där de ovannämnda principerna pekar i skilda riktningar Kommer tre utrikespolitiken att "demokratiseras" när den utrikespolitiska dagordningen föremål för inrikespolitisering eller är det utrikespolitiken som blir blir mönsterskapande den tyske Karl Kaiser är det alternativet den Enligt statsvetaren senare effekten. För särskilt mindre stater skall kunna bevara något troligaste att handlingsfrihet inom för kollektiva uppgörelser och sarntiav sin ramen

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt 105

digt uppnå en kapacitet att handla leder till internationellt inflytande, som krävs en nationell kraftsamling och nedtoning interna konflikter. av Klyftan mellan politikers och "gräsrötters" uppfattning det internaom tionella engagemangets villkor och värde riskerar naturligtvis öka att om ledande politiker tenderar att fjärma sig från sin valmanskår och dess vardagsproblem för att i stället identifiera sig alltmer med sina internationella

samarbetspartners. Magnus Jemeck framhåller, i sin i expertbilauppsats gan, att den internationella värdegemenskap, växer fram bland polisom tiska och byråkratiska eliter i allmänhet saknar folklig motsvarighet i en de enskilda EU-länderna. Detta illustreras t.ex. att valen till Europaparlamentet väckt mycket av svagt gehör bland EU-ländemas medborgare. De partifederationer, som bildats för att fungera valorganisationer utifrån paneuropeiska partisom program, har inte i någon större utsträckning lyckats mobilisera väljarkåren i de olika länderna. Valen har uppfattats som politiskt mindre viktiga. Den nationella mediebevakningen de europeiska valkampanjema har av hittills varit förhållandevis Iam och mycket begränsad, jämfört med hur de nationella valrörelsema täckts av nyhetsmediema.

Det stora engagemanget i Europafrågoma har främst kommit till uttryck i de olika folkomröstningarna integrationens skilda faser om som arrangerats i medlemsstatema. Här har valdeltagandet ofta varit förhållandevis högt, kampanjema har varit intensiva liksom mediebevalmingen. De politiska partierna har hamnat i ett dilemma, där de sökt balansera både folkliga opinionstryck och europeiska intressen där de men senare hittills ofta kommit till korta; den kortsiktiga hänsynen till det välegna jarunderlaget har ofta begränsat det långsiktiga paneuropeiska ansvarstagandet, samtidigt som det kraftigt försvårat möjligheterna stimulera att framväxten av nya, europeisk grund baserade politiska ideal gemensam inom breda befolkningsgrupper. Partierna har i hög grad hittills misslyckats med att fungera som aktiva och centrala pådrivare EG:s utveckav ling

Kravet på partipolitisk kraftsamling för att stärka de nationella positionerna i internationella förhandlingar får sålunda vittgående konsekvenser för partiernas internationella självständighet och därmed ytterst för möjligheterna att etablera fristående europeiska kontrollstrategier i partiernas regi. På motsvarande sätt kan även de fristående massmedierna i sin internationella bevakningsroll ställas inför besvärande lojalitetsproblem; samtidigt som de för allmänhetens räkning skall blottlägga politiska överväganden kan ett avslöjande det landets förhandlingsposition av egna och interna politiska problem skada det nationella intresset.

106 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

Noter

Avsnittet bygger särskilt på Goldmann, Kjell, "Sverige, EG och politikens internationalisering" i expertbilagan till utredningens betänkande.

Underdal, Arild, 1984. "Intemationalisering og offentlig politikk: problemer, muligheter svar", Statsviteren, nr. ss. 4-22. og

Jfr. Maktutredningens huvudbetänkande, Demokrati och makt i Sverige, SOU 1990:44, s. 386.

Reich, Robert B., 1991. The Work of Nations. New York: Alfred A. Knopf, s. 304, 315. . Jfr. Tägil, Sven red., 1992. Europa historiens återkomst. - Hedemora: Gidlunds.

Jfr. Hallström, Pär, 1987. Europeisk gemenskap och politisk union. Stockholm: Norstedts; Saefter, Martin, 1987. Det Europøeiske F celleskap. Drammen: Universitetsforlaget.

Goldstein, Walter, 1992. "Europe after Maastricht", Foreign Ajfairs, 1992/93, vol. ss. 117-32.

Jfr. Goldmann, Kjell, 1989. "The Line in Water: International and Domestic Politics", Cooperation and Conflict, vol. 24, ss. 103- 1 16.

Regeringsformen 10:5.

10. Jfr. Keohane, Robert O. l-Ioffmann, Stanley eds., 1991. The New European Community. Decisionmaking and Institutional Change. Oxford: Westview Press, s. 13f.

11. Resonemanget den suveräniteten och om komom gemensamma positionen suveräniteten bygger på Gidlund, Janerik red., av politiska konserten. Identitet, suveränitet och 1993. Den nya demokrati i den europeiska integrationen. Malmö: Liber Hennods. Termen "gemensam suveränitet" används av pedagogiska skäl i stället för den i boken använda "förhandlad suveränitet".

SOU 1994: 12 E U:s struktur och fimktionssätt 107

12. Elvander, Nils, 1989. "Den sociala dimensionen och statens suveränitet" i Elvander, Nils Gustavsson, Rolf red., EG integrationoch suveränitet. Stockholm: SNS, 30. s.

13. Goldmann, Kjell, a.a., s. 15.

14. Ikenberry, John, 1986. "The State and Strategies of International Adjustment", World Politics, vol. 39, 53-77. ss.

15. Goldmann, Kjell, a.a., s. 15.

16. Jfr. analysen i Gidlund, Janerik Sörlin, Sverker, 1993. Det europeiska kalejdoskopet. Stockholm: SNS förlag, 139f. s.

17. Goldmann, Kjell, a.a., s. 16.

18. Beskrivningen av EU:s institutioner och beslutsprocess bygger särskilt på betänkandet av Utredningen om statsförvaltningen och EG, SOU 1993:80.

19. Jfr. artikel J.8, J och K.3 Maastrichtfördraget.

20. I praktiken kan dock hävdas att regeringarna har förväntningar på att deras nationella "företrädare" ska visa särskild förståelse för respektive nations ställningstaganden och krav. En tydlig illustration till det beroende som en kommissionär har i förhållande till sin stat inträffade 1988 när den brittiske premiärministern Margret Thatcher beslöt att inte ge Lord Cockñeld förlängt förordnande, trots att han endast uppehållit posten under en period. Thatcher ansåg att denne hade blivit alltför entusiastisk för europeisk integration och därmed i praktiken distanserat sig från den nationella ståndpunkten.

21. En tidig föreställning rådet att det småningom skulle flytta om var in i Europaparlamentet och omvandlas till en senat i ett tvåkarnrnarsystem. Jfr. Evans, Andrew Falk, Per, 1991. Law and Integration. Sweden and the European Community. Stockholm: Norstedts.

22. Enligt 1989 års Europaval.

23. För ytterligare belysning utvecklingen Gidlund, Gullan, av se 1992. Partiemas Europa. Stockholm: Natur och Kultur.

108 EU:s struktur och funktionssätt SOU 1994: 12

24. Jfr. Mancini, Federico, 1991. "The Making of a Constitution for Europe", i Keohane, Robert O. Hoffmann, Stanley eds., a.a.

25. Jfr. Bemitz, Ulf, 1993. "EG-rätten" i Bemitz, Ulf m.fl., Vad betyder EG Stockholm: SNS, s. 249.

26. Översikten är hämtad från Utrikesdepartementet, 1992. Maastrichtfördraget Europeiska unionen i korthet. Fakta Europa om - 1992:3, ss. 20-21.

27. Stålvant, Carl Einar, 1993. Om Sveriges inflytande i den Europeiska unionen. Bilaga 5 till EG-konsekvensutredningama: Samhällsekonomi, ss. 34-35.

28. Jfr. Wessels, W., 1991. "The EC Council: The Communitys Decision-Making Center" i Keohane, Robert O. Hoffmann, Stanley eds., The New European Community. Boulder: Westview Press.

29. Avsnittet utgör ett kort sammandrag Grundlagsutredningen infor av EG, EG och våra grundlagar, SOU 1993: 14, ss. 54-62.

30. Meerhaeghe, M.A.G., ed., 1992. Belgium and EC Membervan

ship Evaluated. London: Pinter Publishers, 111-112. Övers.

ss.

31. Ett exempel att Luxemburg-kompromissen inte respekteras är majoritetsbeslutet 1982 rörande prisökningar vissa jordbruksva- Storbritannien hade anmält att beslutet gick emot vitala ror. brittiska intressen varefter Storbritannien tillsammans med Grekland och Danmark avstod från att rösta.

32. Fax från Sveriges EG-delegation i Bryssel, UD/I-I nr. 1104, 15 oktober 1993.

33. Målet 6/64 Costa mot ENEL 1964 ECR s. 585 och SOU 1993:14, s. 66.

34. Artikel 3b Rornfördraget

35. Se SOU 1993:14, s. 55.

36. Översättning "the principle of limited or attributed powers"; av "Competence dattribution".

SOU 1994: 12 EU:s struktur och fimktionssätt 109 37. Målet 45/86 Kommissionen mot rådet 1987 ECR ss. 1519-1520. 38. Weatherill, Stephen m.fl., 1993. EC Law, the Essential Guide to the Legal Workings of the European Community. London: Penguin Books, s. 19ff. 39. Se EG-kommissionens meddelande av den 27 oktober 1992 till rådet och parlamentet om subsidiaritetsprincipen, SEC 92 1990 final, s. 40. Se SOU 1993:14, s. 55. 41. Målen 22/70 Kommissionen mot rådet ERTA-målet 1971 ECR s. 263, och 4 och 6/76 Kramer 1976 ECR s. 1279. 42. Se målet 41/76 Donckerwolcke 1976 ECR s. 1937. 43. Toth, A.G., 1992. "The Principle of Subsidiarity in the Maasuicht Treaty", Common Market Law Review, vol. 29, no. ss. 1079- 1105. 44. Se t.ex. målet 3,4 och 6/76 Kramer samt yttrandet l/75 Local Cost Standard 1975 ECR s. 1355. 45. Se t.ex. målet 41/76 Donckerwolcke, samt Pålsson, Sten m.fl., 1993. EG-rätten. Ny rättskälla i Sverige. Stockholm: Publica, s. l28f. 46. Se SOU 1993:14, ss. 55ff. 47. Målet 8/73 Massey-Ferguson 1973 ECR s. 897. 48. Artiklarna 130 a-t och 102a Romfördraget. 49. Se å ena sidan Toth, A.G., a.a., s. 1079ff, och å andra sidan Begg, David, m.fl., 1993. Making Sense of Subsidiarity: How Much

Centralization for Europe London: CEPR, s. 17.

50. Yttrandet 1/75 Local Cost Standard och målet 41/76 Donckerwolcke. 51. Kapteyn, P.J.C., 1990. "Introduction to the Law of the European Communities", R.A.E., no. s. 791.

110 E U :s struktur och funktionssätt 52. Målet 47-48/83 Pluimveeslachterij 1984 ECR s. 1721. 53. Pålsson, Sten m.fl., a.a., s. 219. 54. Målen 3,4 och 6/76 Kramer och 804/79 Kommissionen mot Storbritannien 1981 ECR s. 1045. 55. Jfr. Hallström, Pär, 1992. "Några tankar om subsidiaritetsprincipens tillämpning i EG-rätten", Svensk Juristtidning, nr. s. 177ff; Pålsson, Sten m.fl., a.a, s. 128; EG-kommissionens meddelande den 27 oktober 1992 till rådet och parlamentet om av subsidiaritetsprincipen, s. 56. Kapteyn, P.J.C., a.a, s. 7l8f. 57. Målet 13/83 Parlamentet mot rådet 1985ECR s. 1513. 58. Målet 22/70 ERTA. 59. Yttrandet 1/76 det s.k. flodbåtsärendet 1977 ECR s. 741. 60. Artiklarna har erhållit ny lydelse genom Maastrichtfördraget. 61. Artiklarna har erhållit ny lydelse genom Maastrichtfördraget. 62. Artiklarna har erhållit ny lydelse genom Maastrichtfördraget. 63. Jfr. Pålsson, Lennart, 1978. EG-rätt. 2:a tryckningen. Malmö: Studentlitteratur, s. 75; Lysén, Göran, 1992. Introduktion till EGrätten. Uppsala: Justus Förlag och Juridiska Föreningen i Uppsala, s. 143. 64. Artikel F.1 Maastrichtfördraget. 65. Avsnittet EG/EU:s demokratiska legitimitet bygger särskilt på om Gustavsson, Sverker, "EG:s demokratiska legitimitet" i expertbilagan. 66. Jfr. Gustavsson, Sverker, a.a, 67. "Parisstadgan för ett nytt Europa" i Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa ESK. Toppmötet i Paris 1990. Aktstycken utgivna utrikesdepartementet. Ny serie II: 45, s. 69. av

E U:s struktur och fimktiønssätt 111

68. Uppdelningen bygger på en idé av Johan P. Olsen i Demokrati på svenska. Stockholm: Carlssons, 1990.

69. Jfr. Gustavsson, Sverker, 1993. "Förbundsstat i vardande" i Sterzel, Fredrik, red., 1993. EG och den svenska grundlagen - Förbundsstat i vardande Uppsala: Justus förlag, ss. 82ff.

70. En av funktionalismens teoretiska förgrundsgestalter är David Mitrany med bl.a. sitt verk A Working Peace System London: Royal Institute of International Affairs från 1943:

"Genom att anförtro en auktoritet med en viss uppgift, med därtill hörande erforderlig makt och medel, så överförs en smula suveränitet från den gamla auktoriteten till den och ackumunya; lationen av sådana mindre överföringar kommer så småningom att medföra en kodifiering av den egentliga makten. Sådana överföringar skulle...överlagra politiska skiljelinjer med en allt större väv av internationella aktiviteter och organ, i vilka och genom vilka, intressena och livet i alla nationer skulle

gradvis integreras", 31, 35. Övers..

s.

71. Detta senare synsätt ingår i en utveckling av funktionalismen vilken brukar benämnas "neo-funktionalism". Profilen är mera statsvänlig än hos funtionalismen och politiska institutioner betraktas som viktiga integrationsfaktorer. Samhället är självreglerande och pluralistiskt och dess enhet vilar på anpassning till accepterade normer. De politiska institutionerna innehåller procedurer för beslutsfattande och utför styrning. Statemas tvångsmakt har en undanskymd position. Krav formuleras av partier och lobbygrupper, vilka ses som de betydelsefullaste bärama av värden och ideologier och vars opposition, identitet och konvergens bestämmer framgången eller misslyckandet för en transnationell ideologi. Inledningsvis är denna

aktivitet en ny faktor i den nationella politiken. Överstatliga regio-

nala institutioner ges mera makt och uppgifter från medlemsstaterna som svar på denna politiska påtryckning. Neo-funktionalistema hävdar att de politiska kraven, förväntningarna och lojalitetema hos partierna och intressegruppema gradvis kommer att omorienteras i riktning mot de nya beslutsinstitutionema. De federala institutionerna svarar på kraven och blir den drivande politiska kraften i regionen. Detta är "den expansiva logiken i integrationen" eller med andra ord den s.k. spillover-effekten. En av den s.k. neofunktionalismens främste företrädare är statsvetaren Ernst B. Haas, som 1958 publicerade boken The Uniting of Europe: Political,

112 EU:s struktur och funktionssätt

Social and Economic Forces Stanford: Stanford University Press och år 1964 Beyond the Nation-State Stanford: Stanford University Press: "Erfarenheten av Kol- och stålunionen har frambringat teori internationell integration", xii. Övers. i en om s.

72. Målet 26/62 Van Gend en Loos 1973 ECR s.

73. Meehan, Elizabeth, 1993. Citizenship and the European Community. London: Sage Publications, ss. 56-57.

74. Den tyska författningsdomstolen gjorde med ordet "Staatenverbund" en språklig innovation och undvek att använda den ordinarie beteckningen "Staatenbund". Denna nyansskillnad kan syfta på att EU Maastrichtfördraget kommit så långt från vad genom vanligen brukar med "Staatenbund" att EU:s särdrag på som avses detta sätt borde markeras.

75. Analysen de två linjerna i den tyska författningsdomstolens utav låtande är hämtad från Gustavsson, Sverker, "EG:s demokratiska legitimitet" i expertbilagan.

76. Artikel 8 Romfördragets ändrade lydelse enligt Maastrichtfördraget.

77. Petersmann, Ernst-Ulrich, 1991. "Constitutionalism, Constitutional Law and European Integration", Aussenwirtschaft, vol. 46, Heft III/IV, Zürich, ss. 34-35.

78. I exempelvis Begg, David m.f1., 1993. Making Sense of Subsidiarity: How Much Centralization in Europe London: CEPR, 162 hävdas emellertid att "...the European Community s. already in essential respects a federal state in all but the name. Unlike most federations, however, has not come to terms with that fact."

79. Jfr. boken Entwutfeines europäischen Staatenbundes als Basis des allgemeinen F riedens und als rechtliches Mittel gegen jeden Angrüfwider die innere und äussere F reihet Europas. 1819.

80. Jfr. Lijphart, Arend, 1968. The Politics of Accommodation: Pluralism and Democracy in the Netherlands. London: University of California Press; Lijphart, Arend, 1984. Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twentyone Countries. London och New Haven: Yale University Press.

SOU 1994: 12 EU:s struktur och funktionssätt 113

81. Analysen av alliansdemokratin är hämtad från Gidlund, Janerik, a.a. 82. Beskrivningen av offentligheten i EG/EU är hämtad från Betänkande utredningen om statsförvaltningen och EG, av statsförvaltningen och EG, SOU 1993:80, s. 205.

83. Se Jerneck, Magnus, "Demokratisk förankring" i expertbilagan.

84. Jfr. även Gidlund, Gullan, a.a.; Lindahl, Rutger, 1993. "Från Paris till Maastricht", i Bernitz, Ulf m.fl., Vad betyder EG Stockholm: SNS.

ååh? 150%

L wmaçmtxmämmxkmgásazcé :.23 u Nmzámuä-M " äwäimi.kfviwf gmwrlxi: :mi: -.x§,姧.3i"§7§'sñ 1382fra: , 1 an. .ss

assaiuhmu w: chazam: 72maumawmvas§ z

f°a;;*wuw.aw 5454374 - f

L .

§ø$$ir.a, 8531:41:

y Ã3:;ISs§ragti.

iirsawåcaâåøgxáiiásxáw iTcuxear-t

Åitézisarmitwsgáwqr, vol.

SOU 1994: 12

3 Subsidiaritetsprincipen

3.1 Uppkomst och innebörd

Sammanfattning: Ordet subsidiaritet kommer från latinets subsidior: Att tjäna eller stå i reserv. När subsidiaritetsprincipen används i fråga om politiska maktförhållanden åsyftas normalt att de högre politiska nivåerna skall vara ett stöd för de lägre politiska nivåernas insatser. Principen studeras här i tre olika sammanhang där den har kommit till användning, nämligen inom den katolska socialläran, i fråga om politiska nivårelationer samt inom EG/EU. Det är omstritt när subsidiaritetsidén gjorde insteg i den västeuropeiska integrationsprocessen. Vissa hävdar att den förekommer på olika sätt redan i de grundläggande fördragen. Den infördes för första gången uttryckligen i fördragstext genom enhetsakten 1986 och då inom ett begränsat område, miljöpolitiken. Genom Maastrichtfördraget infördes en bestämmelse med allmän tillämplighet inom gemenskapssarnarbetet artikel 3b. Bestämmelsen innefattar tre skilda men besläktade principer: legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Den reglerar utövandet av den makt som EG/EU har tilldelats genom fördragen och under vilka förutsättningar sådan maktutövning kan anses berättigad.

Subsidiaritetsprincipens allmänna innebörd är att besluten skall fattas på så låg politisk nivå som sakfrågans karaktär tillåter. De högre beslutsnivåema skall inte ta över i onödan utan vara stödjande resurser för de lägre nivåerna. I den svenska samhällsdebatten är subsidiaritet något av en politisk nyhet, vilket motiverar att principen ägnas särskild uppmärksamhet. I expertbilagan finns därför en bibliografi av Johan Eriksson rörande den vetenskapliga och politiska diskussionen om subsidiaritetsprincipen. Ordet subsidiaritet kommer från latinets subsidior: att tjäna eller att stå i reserv. Ursprungligen hade ordet en militär innebörd och syftade det som var i reserv, reservtrupper. Senare vidgades den militära betydelsen

116 Subsidiaritetsprincwen

till att gälla både uuppförstärkningar och stöda-upper. Slutligen började ordet användas i den allmänna betydelsen av stöd och hjälp I svenskt språkbruk används ordet subsidier om penningunderstöd, vanligen beträffande offentliga bidrag till företag, organisationer och individer. När subsidiaritet används om politiska maktförhållanden åsyftas att den högre nivån skall vara ett stöd för de lägre nivåemas insatser. Men subsidiaritetstanken är ingen entydig decentraliseringsidé, eftersom den kan användas för att motivera såväl centralisering som decentralisering beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Det är denna dubbelnatur i subsidiaritetsprincipen som gör det oegentligt att bruka den i Danmark vanliga översättningen "naerhedsprincippet". I en idéhistorisk lärobok från 1960talet används termen "hjälpprincipen", vilken ligger betydligt närmare subsidiaritetsprincipens idémässiga innehåll I de övriga EU-statema används subsidiaritetsbegreppet utan tolkande översättning. I detta betänkande används mot denna bakgrund genomgående termen "subsidiaritetsprincipen". Subsidiaritetsidén är emellertid inte någon exakt grundsats. Kritiken mot subsidiaritetsprincipen är också att den är mångtydig och ger dålig vägledning vid tillämpningen. Det har exempelvis hävdats att subsidiatitet

kan användas ungefär liktydigt med det svenska ordet lagom Det har

också påpekats att medan de centrala politiska begreppen finns i motsatspar: demokrati diktatur, frihet tvång, offentligt privat etc., är - - det svårt att säga vilket begrepp som är motsatsen till subsidiaritet. En viktig förklaring till oklarheten i subsidiaritetsbegreppet är att det inte kan analyseras i sig, utan måste ses i sitt speciella sammanhang. Det är be-

greppets funktion som är det viktiga hur det används och för vilka syf-

ten. sammanhanget skänker mening begreppet. Det är därför viktigt att studera de meningsbärande sammanhang i vilka begreppet har använts och används för att förstå subsidiaritetsprincipens roll i den europeiska integrationen. Tre sådana sammanhang kan urskiljas, nämligen den katolska socialläran, politiska nivårelationer och EU

Den katolska socialläran

Det går att härleda subsidiaritetstanken till gamla politiska världsbilder. Med viss rätt kan exempelvis den grekiske filosofen Aristoteles under antiken, den katolske teologen Thomas av Aquino på 1200-talet och den protestantiske filosofen Althusius på 1500- och l600-talen sägas ha haft subsidiaritetsidéer, låt vara att de inte uttryckligen skrev om subsidiaritet i sina skrifter. Under medeltiden hade kyrkan just den position som den småningom skulle tillmäta den subsidiära staten: den hjälpte där ingen annan kunde hjälpa.5 Den röda tråden i denna idétradition är föreställningen om den s.k. naturrätten, nämligen att den politiska ordningen

SOU 1994: 12 Subsidiaritetsprincipen 117

måste vara baserad på en samling tidlösa morallagar. Dessa morallagar har inte skapats människan utan är en del av den mänskliga naturen och av kan upptäckas fömuftetö Naturrätten går före statsrätten. Den politiska av maktens roll och berättigande grundar sig på det förhållandet att där de olika sociala har det främsta ansvaret för sina egna begränsade grupperna mål, har statsmakten det främsta ansvaret för det gemensamma bästa bonum commune. Detta gemensamma bästa kan ses som en politiskrättslig ordning och ett ekonomiskt-socialt sammanhang där enskilda och gemenskaper har de bästa förutsättningar att i samstämrnighet och i enlighet med sina naturliga rättigheter och även skyldigheter, fullgöra sina uppgifter och "vara det de Den politiska maktens roll uppfattas såle-

rättskipande, samordnande och understödjandeÅ Även i vår seku-

des som lariserade tid spelar naturrätten en viktig roll som politisk inspirationskälla, särskilt i fråga föreställningen om okränkbara mänskliga rättigom heter. Det förtjänar dock att understrykas att naturrätten har spelat en betydligt mindre roll i den svenska politiska traditionen än kontinenten. Det också på naturrättens grund som subsidiaritetstanken kom att var bli del den romersk-katolska socialläran mot slutet av 1800-talet. en av Lanseringen gjordes påven Leo XIII år 1891 i en påvlig rundskrivelse av till biskopama Rerum Novarum "Nya saker". Denna encyklika inne- bar att den katolska kyrkan drog upp gränser mellan individen, sociala och staten. Det i den gränsdragningen som subsidiaritetspringrupper var cipen fick sin viktigaste funktion. Rätten till privat ägande hävdades vara given naturen. Staten borde ingripa i marknaden för att ta tillvara medav borgarnas intressen och skydda människovärdet. Rerum Novarum har i den katolska kulturmiljön gått till eftervärlden som ett "arbetamas Magna Charta" och huvuddelen av dokumentet handlar just om försvaret av människans värdighet med betonande av de rättigheter och skyldigheter som följer naturrätten. Mot socialistema försvarade Leo XIII med eftertryck av rätten till egendom naturlig rättighet. Arbetaren hade emellertid som en rätt till del arbetets frukter, vilket utvecklades till ett krav på arbetsen av givaren att betala rättvis lön där hänsyn togs till arbetarnas materiella en behov. Mot den dåtida liberalismen framhävde påven arbetarnas rätt att bilda fackföreningar och riktade skarp kritik mot t.ex. barnarbete. Påven fördömde det marxistiska klasskampstänkandet och menade, även om han inte uteslöt strejkvapnet, att arbete och kapital var ömsesidigt beroende av varandra och måste samverka i ett ömsesidigt hänsynstagande till rättigheter och skyldigheter. Subsidiaritetsprincipen fick sitt mest genomarbetade uttryck år 1931 i rundskrivelsen Quadragesimo Anno "På det fyrtionde året" av påven Pius XI.9 Syftet förefaller ha varit att i en orolig tid med totalitära nazistiska och kommunistiska regimer finna gränser för statens roll i människors liv och etablera "en rätt ordning".

118 Subsidiaritetsprincipen SOU 1994: 12

På samma sätt det är fel att ta ifrån individ och överlämna till som en en grupp det som privat företagssamhet och industri kan utföra, är det orättfärdigt, av ondo och störande av den rätta ordningen större om en eller överordnad samfállighet tillväller sig de funktioner kan utsom föras effektivt av mindre och lägre sällskap. Detta är grundläggande, en orubbad och orubblig princip för social filosofi. På grund av dess själva natur skall all social handlings sanna mål vara att hjälpa medlemmarna i samhällskroppen och aldrig försöka att förgöra eller införliva dem... Låt dem som är vid makten därför övertygas att trognare denna om princip om subsidiär funktion följs och man låter det finnas graderad en hierarkisk ordning mellan olika samfälligheter, mer kommer det att finnas både förtroende för den sociala ordningen och social effektivitet och lyckligare och mer blomstrande kommer samfundets villkor att vara.

I avståndstagandet från den socialistiska klasskampen och de auktoritära konservativa idéerna sökte den katolska socialläran medelväg i den s.k. en solidarismen på 1930-talet. Denna skola betonade behovet nya av gemensamma yrkesorganisationer för arbetsgivare och arbetare inom vilkas ram förhandlingar och en social dialog kunde föras. Det är omstritt hur solidarismen skall tolkas. Herbert Tingsten hävdade att den ett uttryck för var en korporatistisk samhällssyn och att den utgjorde den ideologiska grunden för den italienska statskorporatismen. Andra har i solidarismen sett en samhällsidé påminnande institutionaliserad Saltsjöbadsanda. Mot om en den korporatistiska tolkningen har de även invänt att solidarismen förespråkade frivillig organisering och att den avvisade statlig kontroll och dominans i de föreslagna yrkesorganisationema. Ett samhälle betraktas i de båda rundskrivelsema som en uppsättning kinesiska askar, där den innersta asken utgörs individen och den lilla av gruppen. Alla de övriga askarna är subsidiära. Askarna hålls samman av en ömsesidighet: samhället behöver individen och individen behöver samhället för att kunna fungera. Samhället skall å sidan utformas runt inena dividen och farniljen. Å andra sidan skall ett samhälle kunna förena enhet med mångfald, ungefär som katolska kyrkan själv kombinerade sin oupplösliga enhet med det kyrkliga livets variation i de skilda länderna. Subsidiaritetsprincipen blev därmed ett nyckelbegrepp i den katolska kyrkans världsbild. Perspektivet utvecklades ytterligare i Mater et Magistra "Moder och lärare" år 1961 och i Pacem in Terris "Fred på jorden" år 1963 och tillämpades bl.a. på internationella relationer. Subsidiariteten, vilken är en ansvarsregel avgör det är som vems ansvar att förverkliga det allmänna bästa, har två dimensioner i den katolska socialläran. Den vertikala dimensionen uppbyggnad och de avser statens politiska nivårelationema, där tanken är att uppgifterna skall utföras på lägsta effektiva nivå. Den horisontella dimensionen gäller avvägningen

SOU 1994: 12 subsidiaritetsprincipen 119

mellan det offentliga och det privata dvs. omfattningen av statens roll i det civila samhället och marknadsekonomin, där utgångspunkten är att det skall finnas så stort utrymme för mångfald och självorganisering som möjligt. Subsidiaritetsidén är dock ingen entydig decentraliseringsprincip; å sidan skall staten inte ingripa i samhällslivet om det inte är nödvänena digt, å andra sidan bör staten ingripa då det är nödvändigt.

Politiska nivårelationer

I alla politiska system finns en dragkamp om hur makten skall delas och vad politiska institutioner på olika beslutsnivåer skall besluta och geom nomföra. Nyckelorden är enhetsstat, federation, självständighet, styrning, centralisering, decentralisering, koncentration, dekoncentration, reglering, avreglering etc. I det federala Tyskland har en vanlig fråga den politiska dagordningen gällt delstatemas förhållande till förbundsnivån. I Sverige har det ständigt förts diskussion om hur uppgifterna skall fördelas melen lan den statliga centralmakten och den kommunala självstyrelsen. Den statliga Länsberedningen gjorde 1974 ett försök att sammanfatta de vägledande principerna för uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn. I detta sammanhang formulerades, såvitt bekant, subsidiaritetsprincipen för första gången vägledning för politiska nivårelationer i vårt land. För som att följa Länsberedningens formulering:

En uppgift bör ligga högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de beslutet direkt berörda. av

Subsidiaritetsprincipen har hittills fått sin kanske största betydelse i federala stater, för att vägleda kompetensfördelningen mellan den federala nivån och delstatsnivån. De politiska nivårelationema är betydligt mer komplicerade i federala stater än i enhetsstater, vilket också förklarar varför diskussionen olika maktdelningsprinciper varit mest intensiva i om federationerna. Förutom den uppdelning i lagstiftande, verkställande och demokratier, tillkommer i federationer dömande makt som finns i de flesta ofta utförligt diskuterad och även ofta omtvistad kompetensfördelning en mellan federal nivå och delstatsnivå. Federala stater karakteriseras kulturell mångfald t.ex. Schweiz eller av lång politisk tradition regional självständighet t.ex. Tyskland. av Federationen kan betraktas metod för att minska de interna konsom en flikterna i ett politiskt system och förhindra politisk centralisering. Federalismens rötter kan sökas i det tidiga 1600-talets naturrättsliga föreställningar och organiska samhällssyn. I filosofen Johannes Althusius primitiva federalism sågs statens fundamentala element som religiösa och sekulariserade sammanslutningar. Minoriteter uppfattades ha vissa natur-

120 Subsidiaritetsprincipen SOU 1994: 12

givna rättigheter och det ansågs vara ett övergrepp att kulturellt och politiskt likrikta sådana samhällen. Under vissa förutsättningar borde staten byggas kring minoritetema och en politisk ordning inrättas som på ett stabilt sätt kunde förena enhet med mångfald, gemensamt beslutsfattande med långtgående regionalt självstyre. Iden amerikanska självständighetsförklaringen år 1776 och småningom i den amerikanska konstitutionen 1787/1791 fick federalismen sitt politiska genombrott som grund för ett fungerande statsskick. Redan från början var konflikten djup mellan federalisterna under ledning av Alexander Hamilton vilka sökte utforma en stark union och antifederalistema företrädd av Thomas Jefferson vilka hävdade delstaternas suveränitet. Ett viktigt argument för unionen var att den skulle förhindra framtida krig mellan de amerikanska staterna. Under lång tid kom denna motsättning att prägla den amerikanska politiken och även partisystemet. I den amerikanska konstitutionen begränsas de federala befogenhetema på ett sätt som ibland bmkar tolkas som en subsidiaritetsprincip:

Befogenheter vilka inte har delegerats till Förenta staterna genom konstitutionen och vilka konstitutionen inte heller fråntagit delstatema, är förbehållna respektive delstat eller folket.

Även i de schweiziska, tyska, australiensiska och österrikiska konstitutionema går det att urskilja maktdelningsprinciper som ligger nära subsidiaritetsprincipen, även om den sällan uttryckligen finns med. Mer uttalat framträder subsidiaritetsidén i de ideologiska programmen för de kristdemokratiska partierna i västra Europa under efterkrigstiden. En viktig fråga, med bäring på subsidiaritetsprincipen, är hur kompetenssfärema kan ändras i en federation. Klart är att delstatema inte ensidigt själva kan besluta om vilken makt som skall ligga på den federala nivån i så fall skulle de vara suveräna stater och förbundsstaten skulle i själva verket vara ett statsförbund. I alla federationer har den federala nivån rätt att göra tillägg till konstitutionen -inklusive en expansion av den federala sfären på delstaternas bekostnad. Teoretiskt kan därför en federation omvandlas till en enhetsstat genom en federal expansion. Men alla federationer har skapat konstitutionella barriärer för att förhindra en sådan utveckling, särskilt när det gäller delstaternas existens och geografiska gränser. Dessa barriärer avser förbud mot sådan federal expansion utan delstaternas samtycke och vetorätt för berörda delstater. Genom att delstatema har särskild representation i parlamentet i en särskild kammare får de möjlighet att deltaga i beslut om förändringar av kompetenssfärema. Subsidiaritetsprincipen kan sägas ha präglat den tyska författningen från

år 1949, även om "subsidiaritet" inte uttryckligen nänms. Fördelningen

av kompetens mellan den tyska förbundsnivån och Länderna de tyska delstaterna är sådan att all lagstiftningsmakt tillkommer Länderna om det

SOU 1994: 12 Subsidiaritetsprincipen 121

inte särskilt föreskrivits att kompetensen ligger på förbundsnivån. Lagstiftningen på förbundsnivån är emellertid överordnad rättsregler i Länderna. I den tyska grundlagen finns en uppräkning av exklusiva kompetenser på förbundsnivån, liksom en förteckning över de områden där det finns potentiell kompetens mellan förbundsnivån och delstaterna. Så länge förbundsnivån inte har använt sin kompetens står det Länderna fritt att lagstifta inom dessa potentiella områden. I artikel 72 i grundlagen, vars innebörd brukar anses ligga nära subsidiaritetsprincipen, framhålls att förbundsnivån skall ha rätt att lagstifta i den

utsträckning det är nödvändigt grund av att a en fråga inte kan lösas ef-

fektivt enskilda delstater, b en delstats åtgärder skulle kunna inverka av

negativt andra delstater eller förbundet som helhet eller c upprätt-

ekonomisk enhetlighet kräver det. hållandet av rättslig eller I den tyska samhällsdebatten har subsidiaritetsprincipen ofta åberopats i frågor gällt relationerna mellan den federala nivån och Ländema. som Det viktigaste skälet till att segrarmaktema och de tyska reformkraftema efter andra världskriget introducerade vad som kan sägas vara en subsidiaritetsprincip i den tyska grundlagen var ambitionen att begränsa den tyska centralmakten till ett minimum. I praktiken trots stadgandet i grundla- att all lagstiftningsmakt tillkommer Länderna om det inte särskilt gen om föreskrivits att kompetensen ligger på förbundsnivån har det emellertid maktförskjutning från delstaterna till förbundsnivån. De tyska skett en Länderna har politisk ställning än t.ex. de nordamerikanska en svagare delstaterna. Den omständigheten att det kunnat ske en maktförskjutning mellan nivåerna, utan att konstitutionen ändrats, illustrerar svagheten i konstitutionella regler maktdelningen mellan den federala nivån och om delstatema. Den federala kompetenssfären begränsas till i första hand utrikespolitik, försvar, federala finanser och vissa kommunikationsfrågor. Länderna har lagstiftningsrätt inom ramen för federala ramlagar. Genomförandet av egen federala beslut sker i stor utsträckning genom Ländernas administration. I stället för den strikta kompetensuppdelning som angavs i grundlagen har den tyska federationen utvecklat speciell modell, s.k. kooperativ feen deralism. Denna federala formel betonar förhandlingar och samordning mellan olika politiska maktcentra. Det federala parlamentet har en andra kammare, Bundesrat, där delstatsregeringarna har sina representanter. Alla federala politiska ställningstaganden som påverkar Länderna inom deras kompetenssfär måste behandlas i detta förbundsråd.

122 Subsidiaritetsprincipen

EG/EU

Under EG:s hela historia har avvägningen mellan staternas självständighet, det mellanstatliga samarbetets roll och de överstatliga institutionemas ställning i den europeiska integrationen varit omtvistad. Det har ofta riktats kritik mot EG:s ambitioner att detaljreglera i onödan och dess tendens att centralisera beslutsfattandet till Bryssel. Det är Omstritt när subsidiaritetsidén fick fäste i den västeuropeiska integrationsprocessen. En uppfattning är att idén på ett indirekt sätt finns i olika artiklar redan i Romfördraget. Här finns artikel 3 om tillnärmning av ländernas nationella lagstiftning i den utsträckning den gemensamma marknadens funktion så kräver, artikel 100 som närmare anger förutsättningarna för sådan harmonisering av nationella bestämmelser, nämligen om de direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion samt vidare artikel 235 om fördragsutfyllnad. Ytterligare exempel som nämns i detta sammanhang är EG-domstolens användning av proportionalitetsprincipen, som brukar anses vara besläktad med subsidiaritet och som funnits med i bilden ända sedan gemenskapen grundades. Likaså brukar anföras användningen av direktivet som rättsakt, vilken lämnar stort utrymme för medlemsstaterna att välja form och tillvägagångssätt för dess förverkligande inom den nationella rättsordningen. Detta synsätt är dock något tvivelaktigt med hänsyn till att Romfördraget i stor utsträckning, i motsats till Subsidiaritetsprincipen, kan sägas handla om att utveckla gemenskapskompetensen i endast en riktning, nämligen fördjupning. En annan uppfattning är att subsidiaritetsprincipen gjorde sitt insteg i EG först i samband med den s.k. Luxemburg-kompromissen år 1966, då det slöts en "Gentlemens Agreement" om att en medlemsstat i EG har rätt att begära att omröstning i fall av majoritetsbeslut inte sker i frågor som påverkar medlemsstatens vitala nationella intressen och att medlemsstaten själv avgör huruvida dess intressen hotas." Subsidiaritetsprincipen i uttrycklig mening har en tjugoårig historia i den västeuropeiska integrationsprocessen. Den allmänna innebörden är att politiska beslut skall fattas på lägsta möjliga nivå som förmår hantera dem. Principens politiska introduktion kan dateras till februari månad 1984 då Europaparlamentet lämnade sitt förslag till fördrag om en europeisk union. Detta förslag hade tagits fram efter det första direktvalet till Europaparlamentet 1979 av en kommitté, ledd av den italienske förgrundsgestalten i Europas enande Altiero Spinelli. I förslaget lanseras subsidiaritetsprincipen för att skapa klarare rågångar i maktutövningen mellan gemenskapens institutioner och medlemsstaterna. Några år senare fördes Subsidiaritetsprincipen in i Enhetsakten inom ett begränsat område genom artikel 130r 4:

SOU 1994: 12 subsidiaritetsprincipen 123

Gemenskapen skall vidta åtgärder rörande miljön i den utsträckning som de syften som anges bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än på de enskilda medlemsstaternas nivå.

Av allt att döma korn emellertid principens verkliga genombrott i EG efter ett möte i Bonn år 1988 mellan EG-kommissionens president Jacques Delors och ministerpresidenterna i de tyska Länderna. På ett idémässigt plan var det fråga om ett möte mellan företrädare för subsidiaritetsidéns två centrala sammanhang romersk-katolicismen och federalismen. - Konkret handlade mötet om den oro som de tyska Länderna hyste inför en centralistisk utveckling av EG som kunde undergräva Ländemas politiska ställning. Genom subsidiaritetsprincipen önskade man förhindra uppkomsten av en Bryssel-ledd integration. Vidare fanns en utbredd diskussion inom EG om risken för politisk och administrativ överbelastning av gemenskapens institutioner. Genom den ambitiösa tidsplanen i Enhetsakten hade EG-systemet fått en alltmer pressad arbetssituation och subsidiaritetsprincipen framstod som en möjlighet att minska arbetsbelastningen genom en klarare avgränsning av kämverksamheten. 1990 presenterade Valéry Giscard dEstaing en promemoria för Europaparlamentet där han hävdade att det fanns två sätt att förverkliga subsidiaritetsprincipen på. Det ena var att medlemsstaterna skulle överföra sådana uppgifter till gemenskapsnivån där gemenskapen kunde utföra uppgifterna bättre än medlemsstaterna individuellt. Detta sätt betonade effektiviteten och hade en inbyggd tendens till centralisering. Det andra sättet innebar att endast de uppgifter skulle anförtros gemenskapen vilka hade en gränsöverskridande karaktär eller verkan. I detta senare fall blev tendensen snarast decentraliserande, eftersom gemenskapens insatser skulle starkt begränsas. Genom att först anta Spinelli-rapporten och därefter Giscard dEstaings subsidiaritetsrapport gav parlamentet sina främsta bidrag till principens utveckling. Sett utifrån partigrupperingarna i parlamentet, var det framför allt kristdemokraterna som var anhängare av subsidiaritetsprincipen. Förklaringen kan vara det katolska arvet med kyrkan som en transnationell makt, inflytandet från romersk rätt samt det frihets- och medborgarrättsliga idealet från franska revolutionen. Den näst största stödgruppen socialdemokraterna var däremot splittrade i fråga om principen. Socialdemokraterna från mindre medlemsländer tenderade att vara mer subsidiaritetsvänliga än partivännerna från de stora staterna. I förhandlingarna om unionsfördraget blev subsidiariteten en av de viktigaste frågorna. Kommissionen lanserade subsidiaritetsprincipen i sitt yttrande politisk union i oktober 1990.24 Enligt kommissionens om en president grundades principen på "det moraliska krav som gör individens värdighet och ansvarighet till varje samhälles ändamål". Inspirationen från den katolska socialläran var uppenbar. Subsidiaritetsprincipen sågs som

124 Subsüiiaritetsprincipen SOU 1994: 12

ett sätt att inte bara återlämna kompetenser till medlemsstaterna, utan också att möjliggöra en utveckling den exklusiva gemenskapskompeav tensen. I fråga om reglerna för den inre marknaden hävdade president Delors dock, att det inte kunde bli fråga om att återlämna kompetenser till den nationella nivån. Storbritannien och Tyskland gjorde införandet av en tillfredsställande subsidiaritetsartikel i fördraget till en förutsättning för att utvidga EG:s behörighetsornråde. Subsidiaritetsprincipen uppfattades som en nödvändig motvikt till utökade kompetenser för unionen. Medlemsstaterna lyckades visserligen ena sig om att införa subsidiaritetsprincipen genom Maasttichtfördraget, men hade svårt att komma överens om hur den skulle definieras och var den skulle placeras. Att principen till slut kom att stå i själva fördragstextens artikel 3b, berodde på att särskilt Tyskland och Storbritannien ville ge EG-domstolen en starkare roll vid övervakning av principens tillämpning. Den tyska regeringen som slog vakt om Ländernas lagstiftningsmakt var angelägen om att befria unionen från onödig lagstiftning och låta den koncentrera sig på sina stora övergripande uppgifter. Tyskland föreslog därför att regioner i vid mening genom Regionala kommittén skulle ha direkt tillgång till EGdomstolen i fall där regler som berörde regionala kompetenser hade antagits på EG-nivån i strid med subsidiaritetsprincipen. Storbritannien å sin sida gick så långt att man föreslog att medlemsstaterna skulle få rätt att redan under utarbetandet av en rättsakt låta EG-domstolen pröva om den var förenlig med subsidiaritetsprincipen. De övriga medlemsstaterna önskade dock endast att principen infördes i ingressen till fördraget, vilken inte skulle kunna komma att underkastas domstolskontroll. Som argument anförde de att en för stark juridisk förankring av principen kunde leda till en "gemenskapsregering av domare", skapa tvivel om den existerande EG-rätten och försvåra beslutsprocessen. Subsidiaritetsprincipen sågs uteslutande som en politisk princip och skulle därför endast underkastas politisk kontroll, t.ex. möjlighet för ett land att föra upp saken inför rådet. Det gick en skiljelinje mellan å ena sidan Storbritannien och Tyskland och å andra sidan de övriga medlemsstaterna också i fråga om fonnuleringen av subsidiaritetsprincipen. De förra länderna ville ha en negativ formulering, dvs. att EG endast skulle handla när den aktuella målsättningen inte kunde uppnås av medlemsstaterna; vidare ansåg de att det också skulle ingå ett "proportionalitetskrav" och att EG:s alla verksamhetsområden skulle vara underkastade Subsidiaritetsprincipen dvs. även områden där EG hade exklusiv kompetens samt att EG skulle handla enbart om problem måste lösas med hjälp av gränsöverskridande insatser. För flera av de andra staterna gick dessa krav för långt. Kravet på gränsöverskridande effekt skulle t.ex. betyda att EU knappast längre kunde bedriva regionalpolitik, eftersom regionalpolitiskt stöd inte nödvändigtvis får någon verkan över gränserna. De andra staterna delade inte heller upp-

SOU 1994: 12 Subsidiaritetsprincipen 125

fattningen att subsidiaritetsprincipen skulle gälla också på de områden där EG hade exklusiv kompetens. Slutligen fruktade man, att den negativa formuleringen i alltför hög grad skulle flytta över bevisbördan på gemenskapen. EG skulle bli tvungen att "bevisa" att en viss politik eller åtgärd inte kunde genomföras tillräckligt väl av medlemsstaterna själva. De subsidiaritetskritiska staterna önskade därför en positiv formulering, som att EG skulle handla de områden där ändamålet effektivast tillvaratas av EG eller de gränsöverskridande effekterna kräver det. Efter hand som förhandlingarna framskred försköts tyngdpunkten alltmer över mot den tysk-brittiska ståndpunkten. I artikel B i fördraget slås följaktligen fast att:

Detta fördrag markerar en ny fas i processen mot skapandet av en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall som enlighet med bestämmelserna i detta fördrag samt i överensstämmelse med de villkor och den tidsplan som fastställts i fördraget, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, sådan den definieras i artikel 3b i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

I Romfördraget åläggs sålunda de olika EG-institutionema att i sin verksamhet fortlöpande bedöma sina tänkta insatser utifrån den närmare deñnitionen av subsidiaritetsprincipen i artikel 3b Romfördraget:

Gemenskapen skall utöva sin verksamhet inom ramen för den behörighet som den har tilldelats och de mål som har uppställts för den enligt fördrag. På de områden där gemenskapen inte ensam är behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen agera endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan utav föras av gemenskapen. Gemenskapen skall inte vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag.

Artikel 3b består egentligen av tre principer: I första stycket återfinns legalitetsprincipen, som också förekommer i artikel Den innebär, som tidigare framhållits, att gemenskapens institutioner kan handla endast när de har en positiv befogenhet för detta i fördragen. I andra stycket introduceras själva subsidiaritetsprincipen, vilken innebär att åtgärder inte skall vidtas högre nivå än nödvändigt. Proportionalitetsprincipen, i det tredje stycket, innebär att de medel som används av institutionerna skall vara nödvändiga för att uppnå målet och att det måste råda proportionalitet i

126 subsidiaritetsprincipen

avvägningen mellan mål och medel. Av de tre principerna är det egentligen bara subsidiaritetsprincipen som står för något nytt i gemenskapsrätten. Resultatet följde den linje som Tyskland och Storbritannien förordat i så måtto att principen fördes in i en artikel i själva fördragstexten. Vidare valdes den negativa formuleringen av principen med bevisbördan hos EG och slogs fast att proportionalitetskravet gäller också på områden där EG har exklusiv kompetens. Däremot accepterades inte Storbritanniens krav på förhandskontroll av rättsakter genom EG-domstolen eller Tysklands förslag om att ge Regionala kommittén möjlighet att föra upp subsidiaritetsärenden till EG-domstolen. Förespråkarna av den mjukare linjen fick bort begränsningen till gränsöverskridande effekter för att EG skulle kunna vidta åtgärder. Kvar stod därför effektiviteten som bedömningsgrund "bättre kan utföras av gemenskapen". - Det finns två nyckelord i subsidiaritetsprincipen. Det ena är att EG skall begränsa sin roll till frågor där medlemsstaterna inte själva i tillräcklig utsträckning kan uppnå målen för den planerade åtgärden. Det andra nyckelordet finns i formuleringen att åtgärden i ett sådant läge bättre kan utföras av gemenskapen. Det innebär att subsidiaritetsprincipen i fördragstexten omfattar båda de aspekter som Giscard dEstaing tidigare aktualiserade. Nyckelorden kan tolkas så att det är acceptabelt att staterna genomför åtgärder på egen hand vilka måhända inte sker på effektivast tänkbara sätt, men ändå är tillräckligt bra för att gemenskapen inte skall gripa in. Den gemensamma insatsen skall begränsas till sakfrågor som ger viktiga stordriftsfördelar vid samordning mellan staterna eller som är av gränsöverskridande Subsidiaritetsprincipen är alltså underkastad EG-domstolens kontroll, vilket också framhålls i rådets riktlinjer om principens tillämpning. På brittiskt initiativ överenskoms dessutom att råd, kommission och parlament i ett s.k. inter-institutionellt avtal skulle lägga fast hur principen skall tillämpas. Det är intressant att notera att principen ansågs behöva bli politiskt förankrad med konkreta åtaganden av EG-organen själva. Domstolens övervakning av principens tillämpning torde inte ha ansetts tillräcklig för att förhindra att rättsakter i onödan skulle antas på EG-nivån. Det hänger självklart samman med att domstolen genom åren har gjort sig känd för att driva fram integrationen genom att hellre anse att frågor sorterar under gemenskapens kompetens än medlemsstaternas. Utgången av den danska folkomröstningen om Maastrichtfördraget 1992 ställde subsidiaritetsprincipen i förgrunden för debatten om folkligt inflytande över unionen. Kritiken mot EU:s "demokratiska underskott", kommissionens påstådda regleringsiver och den minskade kompetensen för de nationella parlamenten gjorde att det blev viktigt att kunna peka på att beslut inom EU i fortsättningen skulle fattas så nära medborgarna som möjligt.

subsidiaritetsprincipen 127

3.2 Tillämpning inom

miljöpolitiken

Sammanfattning: En uttrycklig fördragsbestämmelse om subsidiaritet infördes för första gången genom enhetsakten 1986 på miljöområdet. I detta avsnitt redovisas därför subsidiaritetsprincipens tillämpning inom miljöområdet. Den genomgång som utredningen gjort av rättsakter på miljöområdet tyder på att frågan om ett visst miljöproblem fordrar en lösning på gemenskapsnivå verkligen övervägs under beredningen av nya rättsakter. Däremot har principens närmare innebörd ännu inte klarlagts genom något avgörande i EG-domstolen.

Miljöpolitiken kan tjäna som ett exempel på hur subsidiaritetsprincipen har tillämpats och kan tillämpas i praktiken. Den är ett illustrativt - exempel därigenom att det endast är på miljöns område som subsidiaritetsprincipen tidigare uttryckligen gällt, men också på så sätt att principens komplexitet där framträder tydligt. Flera av de allvarligaste miljöproblemen är av gränsöverskridande karaktär, om inte annat till sina verkningar. Därmed står det också klart att åtgärder mot dessa problem fordrar ett gemensamt handlande av flera stater. Om subsidiaritetsprincipen uppfattas som en renodlad decentraliseringsnorm kan det bli svårare att fatta gemensamma beslut. En annan komplikation är staternas olika nivå på såväl existerande nationellt miljöskydd som politisk ambition på miljöområdet. De stater som har ett mera avancerat nationellt miljöskydd kan, även om gemensamma nonner läggs fast, vilja åberopa subsidiaritetsprincipen för att bibehålla strängare inhemska regler. Genom ändringar i Romfördraget år 1987, den s.k. Enhetsakten, infördes, som tidigare framhållits, för första gången uttryckliga bestämmelser om att EG kunde vidta åtgärder på miljöområdet och om att en subsidiaritetsprincip därvid skulle gälla. I artikel 130r.4 föreskrevs:

Gemenskapen skall vidta åtgärder rörande miljön i den utsträckning som de syften som anges i punkt l bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än på de enskilda medlemsstaternas nivå...

128 Subsidiaritetsprincipen SOU 1994: 12

Det innebär emellertid inte att det före år 1987 saknades vare sig gemensamma åtgärder på miljöns område eller resonemang om den nivå på vilken åtgärderna borde vidtas.

De tidiga åren

Vid ett möte i Paris år 1972 uppdrog medlemsstaternas stats- och regeringschefer EG-institutionema att under det kommande året utforma ett EG:s handlingsprogram på miljöområdet. Så kom också att ske, trots att dessa strävanden i tiden sammanföll med oljekrisen 1973-1974. Den ekonomiska kris som följde i oljekrisens spår medförde naturligtvis svårigheter att införa restriktioner och andra nya bördor såväl för enskilda företag som för ekonomin i allmänhet. Redan i det första handlingsprogrammet på miljöområdet år 1973 konstaterades att miljöpolitiken fordrar åtgärder på flera olika nivåer och att det gäller att välja den beslutsnivå som kan ge det bästa resultatet. I programmet sägs bla.:

Inom varje kategori av föroreningar är det nödvändigt att fastställa den åtgärdsnivå lokal, regional, nationell, gemenskapen, internationell som bäst svarar mot respektive typ av förorening och det geografiska område som skall skyddas.

Åtgärder som kan antas vara mest effektiva på gemenskapsplanet skall

koncentreras till den nivån...27

Eftersom åtgärder miljöns område inte tillhörde de uttryckliga befogenheter som gemenskapen tillerkändes i Romfördraget kom en gemensam miljöpolitik vid denna tid att utformas främst med tillämpning av artikel 100 eller artikel 235 Romfördraget. Artikel 100 ger rådet befogenhet att utfärda direktiv för att harmonisera sådana lagar i medlemsstaterna som påverkar den gemensamma marknadens funktion. Sådana beslut fordrar enhällighet. När det gäller artikel 235 har den bestämmelsens karaktär och allmänna tillämpning beskrivits under avsnitt 2.3. Det kan här räcka med att erinra om att den ger rådet möjlighet att vidta åtgärder för vilka det saknas befogenheter i andra bestämmelser i Romfördraget. En förutsättning är att åtgärden anses vara "nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål". Den gemensamma miljöpolitiken utformades därför med hänvisning till två av de allmänt formulerade målen i artikel 2 Romfördraget, nämligen målet att "främja en harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet" och målet

SOU 1994: 12 Subsidiaritetsprincipen

att "främja en fortgående och balanserad expansion"23. Även artikel 235 fordrar enhälli ga beslut.

Det förekom också att konkreta åtgärder motiverades med att just gemensamma åtgärder nödvändiga. Ett exempel på rättsakt var en av det innehållet är direktivet skydd för vilda fåglar. I direktivets ingress om sägs bl.a. att

de fågelarter, som i vilt tillstånd naturligt uppehåller sig på medlemsstaternas område i Europa, är i stor utsträckning flyttfåglar och får där-

för betraktas som egendom; ett effektivt skydd för fåglarna gemensam är ett typiskt gränsöverskridande problem, som länderna har ett gemensamt ansvar för.

Även om man således i vissa frågor kunde nå den enhällighet artikel som 100 och artikel 235 fordrar, fattades flera miljöbeslut först efter långdragna

förhandlingar och ibland också efter strid huruvida gemenskapema om verkligen hade kompetens att fatta beslut. Sådana strider förekom t.ex. när kommissionens första förslag till åtgärder havsföroreningar mot presenterades år 1977. Det de politiska och psykologiska konsekvenserna var av det strax därpå inträffade haveriet utanför Storbritanniens kust med oljetankem Amoco Cadiz som kom att öppna vägen för handlingsprogram ett mot oljeföroreningar till havs.

Det förhållandet att båda de artiklar i Romfördraget gjorde rniljöåtsom gärder möjliga krävde enhällighet, medförde en tendens att låta rniljönor-

merna utgå från den minsta gemensamma nämnaren, dvs. det inte sälvar lan omöjligt att gå längre än den minst miljömedvetne medlemmen var beredd att sträcka sig. Det innebar i sin tur att stater med kraftfull en egen miljöpolitik med stöd i den allmänna opinionen Danmark, - Nederländerna och Tyskland krävde att de åtgärderna - gemensamma skulle ta formen av minimidirektiv, alltså lägsta godtagbar en gemensam standard som gav staterna fria händer att för del upprätthålla egen ett starkare miljöskydd.

Den gemensamma miljöpolitiken hade således initierats av stats- och regeringschefema och den kom också att under 1980-talet drivas vidare av dem inom Europeiska rådets ram. Europeiska rådet i Stuttgart 1983 krävde

verkningsfulla åtgärder mot all miljöförstöring, särskilt den drabbade som Europas skogar. Vid Europeiska rådets möte i Bryssel 1985 uttalades att miljöskydd skulle utgöra grundläggande del såväl medlemsstaternas en av som gemenskapens politik inom de skilda politiska sakområdena.

Trots de politiska och ekonomiska svårigheterna och trots avsaknaden

av en uttrycklig kompetens på området, kom lång rad rättsakter en att utfärdas på miljöns område även före år 1987, t.ex. i fråga gränsvärden om för olika typer av utsläpp i luft och vatten, buller och kraven på om om

miljökonsekvensbeskrivningar.

5-l40l72

130 Subsidiaritetsprincipen SOU 1994: 12

Mellan Enhetsakten och Maastrichtfördraget

Genom Enhetsakten trädde i kraft år 1987 fick gemenskapema för som första gången uttryckliga befogenheter att fatta beslut på miljöområdet.

i fördragets miljöbestämmelser kom också för Och, som redan nämnts, första gången uttrycklig subsidiaritetsprincip att formuleras. en I rättsakter på miljöområdet har därefter särskilt uttalats att gemen-

är nödvändiga. Så sägs t.ex. i ingressen till direktivet om samma normer skydd för nitrater från jordbruket att "eftersom vattenförorevatten mot förorsakad nitrater i medlemsstat kan påverka vattnet i andra ning av en medlemsstater, finns det behov åtgärder gemenskapsplanet i enlighet av med artikel 130531 I ingressen till förordningen gemenskapsaktion om en miljöskydd i kustornrådena vid och kustfarvattnen i Irländska sjön, för

Nordsjön, Engelska kanalen, Östersjön och den nordostliga delen av

uttalas likaså "vissa åtgärder detta område kan genomföras Atlanten att gemenskapsplanet än varje medlemsstat ensam".32 bättre av Enhetsakten lades också den rättsliga grunden för att genomföra den I marknaden. Det blev möjligt majoritetsbeslut vidta åtinre att genom gärder för harmonisera staternas lagar i syfte att upprätta den inre att marknaden och få den fungera. Den inre marknaden bedömdes som det att projektet för den närmaste framtiden. Målet allra viktigaste gemensamma att den skulle fullt genomförd år 1992. var vara satsning den inre marknaden stod samtidigt i viss mån i konflikt En miljöpolitiken. "Enkelt uttryckt: Ökad produktion med den gemensamma leda till ökad förorening"34. Det har sagts att i kampen mellan kan antas miljön och den inre marknaden valde gemenskapen tidigare marknaden,

omsvängning åtminstone har kunnat skönjas. Ett exmen att en senare väckte kommissionen talan mot Danmark för dess krav på empel: 1986 läskedrycker endast fick säljas i returflaskor. EG-domstolen att öl och visserligen, i sitt principiellt betydelsefulla avgörande, att det danska fann stod i överensstämmelse med EG-rätten eftersom miljöskydd är ett kravet väsentligt mål berättigar till avsteg från principen om varors fria rörsom själva det faktum kommissionen stämde Danmark kan lighet. Men att tyda den då inte tillmätte miljön värde som plamöjligen att samma den inre marknaden. Senare har kommissionen beslutat avstå från nerna talan Nederländerna för att landet skattelättnader för bilar att väcka mot ger avgasrening liksom kommissionen inte heller stämt Danmark för att med

landet förbjuder import bilar utan katalytisk avgasrening35.

av Satsningen den inre marknaden gjorde det samtidigt nödvändigt att,

två skäl, diskutera miljöåtgärder. För det första, främst av gemensamma redan antytts, för att undvika att den produktivitetsutveckling som som den inre marknadens främsta mål inverkade negativt på miljön. Men var

Subsizliaritemprincipen

också, för det andra, för att motverka att miljöskyddskrav skulle snedvrida den konkurrens som förutsattes ske på lika villkor. Redan i artikel 100a om den inre marknaden infördes därför en särskild föreskrift följande lyav delse:

Kommissionen skall i sina förslag enligt punkt 1 i fråga om hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå.

4. Om en medlemsstat, efter det att rådet med kvalificerad majoritet har antagit en bestämmelse om harmonisering, det nödvändigt anser att tillämpa nationella bestämmelser med...hänvisning till miljöeller arbetsmiljöskydd, skall den underrätta kommissionen dessa om bestämmelser.

Kommissionen skall belcäfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna.

Artikel 100a erbjuder alltså ytterligare grund för åtgärder på miljöns en område i de fall då åtgärden har anknytning till förverkligandet av den inre marknaden. Vilken bestämmelse skall läggas till grund för miljöbesom slut artikel 100a eller artikel 130s har länge utgjort tvisteärrme - - ett mellan rådet och kommissionen. Artikel 130s Enhetsakten har följande lydelse:

Rådet skall genom enhälligt beslut på förslag kommissionen och av efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén bestämma vilka åtgärder som skall vidtas gemenskapen. av

Rådet skall på det sätt som anges i föregående stycke definiera de frågor om vilka beslut skall fattas med kvalificerad majoritet.

De viktigaste skillnaderna mellan de båda bestämmelserna är eller har varit följande:

Beslutsordning. Beslut enligt artikel 100a kan fattas med kvalificerad majoritet, medan beslut enligt artikel 130s före Maastrichtfördraget fordrade enhällighet. Den nuvarande regeln i artikel 130s kräver fortfarande enhällighet i vissa fall, men det stora flertalet beslut kan fattas med kvalificerad majoritet. När artikel 100a används skulle rådet tidigare fatta beslut i samarbete med Europaparlamentet, medan det vid tillämpning artikel av 130s var tillräckligt att parlamentet fick yttra sig. Nu, sedan Maastrichtfördraget

Subsidiaritetsprincipen SOU 1994: 12

i kraft, har parlamentet medbeslutanderätt när det gäller den inre trätt marknaden medan beslut enligt miljöreglema fattas i samarbete med par-

lamentet.

Standardnivå. Miljöskyddsåtgärder grundas på artikel 100a skall utgå från en hög som skyddsnivå, medan någon särskild standard tidigare inte föreskrevs i miljöbestärnmelsema. Genom Maastrichtfördraget har emellertid nu även i miljöreglema lagts fast att gemenskapens politik skall syfta till en hög

skyddsnivå artikel 130r.2.

Medlemsstatemas handlingsutrymme. rådets beslut enligt artikel 100a antas enhälligt är strängare nationella Om föreskrifter inte tillåtna. Om beslutet däremot antas med kvalificerad mamedlemsstat motsatt sig beslutet fortsätta att tillämpa joritet kan en som existerande, strängare nationella föreskrifter, förutsatt att de inte utredan någon godtycklig diskriminering eller förtäckta handelshinder. Denna gör möjlighet till nationella avvikelser brukar betecknas som en "miljöga-

ranti". När artikel 130s används kan medlemsstaterna besluta strängare än inte avvikande nationella föreskrifter. om -

särskild subsidiaritetsprincip har funnits intagen i artikel 130s men En artikel 100a. Genom Maastrichtfördraget har införts en allmän subinte i

sidiaritetsprincip. Ur subsidiaritetssynpunkt har alltså, enligt fördragets

artikel 130s varit föredra två sätt, dels genom att den utbokstav, att föreskrivit subsidiaritetsprövning skall ske innan någon tryckligen att en normgivning alls kommer till stånd, dels genom att staterna gemensam vidare nationellt handlingsutrymme även när en gemensam normfått ett givning befunnits nödvändig.

har relativt konsekvent valt att grunda sina förslag till Kommissionen på artikel 100a medan rådet ha föredragit artikel 130s. I miljöbeslut synes avgörande i det s.k. titandioxidmålet avgjorde EG-domstolen tvisten sitt till förmån för artikel 100a. Tvisten gällde vad som utgjorde den korrekta rättsgrunden för ett direktiv, målsättning var både att förbättra vars underlätta handeln inom den inre marknaden. Det framgår miljön och att domstolens avgörande fäst vikt dels vid att artikel 100a ger av att man starkare ställning, dels vid att miljöskydd skall ge- Europaparlamentet en gemenskapernas politik på övriga områden och att tillbörliga nomsyra kan enligt artikel 100a dess krav på en hög miljöhänsyn tas genom skyddsnivå. riktning pekar domstolens avgörande i 1993 i I samma mars mål mellan kommissionen och rådet. Målet gällde val av korrekt ett rättsgrund för direktiv avfallshantering. Domstolen fann att direkett om bestämmelser visserligen kunde påverka den inre marknadens funktivets

Subsidiaritetsprincipen

tion men att regleringen i allt väsentligt motiverades rniljöskäl. av Därför hade rådet handlat rätt mot kommissionens och Europaparlasom mentets önskan angett artikel 130s rättsgrund. Man kan således - som dra den slutsatsen att reglerings väsentliga syfte är bättre om en en miljö skall artikel 130s tillämpas även om regleringen har bieffekter för den inre marknaden. I övriga fall, där syftet är att också reglera den inre marknaden, bör rniljöbeslut grundas på artikel l00a. v

Efter Maastricht

Det efter Maastricht- och de danska och franska folkomröstningarna intensifierade allmänna subsidiaritetsintresset har delvis kommit att omfatta även miljöområdet. Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh 1992 uttalade kommissionen att den, ett bidrag till subsidiaritetsprincipens som närmare tillämpning, avsåg att under år 1993 över existerande sekundärse rätt i syfte att föreslå eventuella utgallringar och förenklingar. Vad gäller miljöområdet uttalade kommissionen att den avsåg att "förenkla, konsolidera och aktualisera existerande texter, särskilt dem gäller luft och som vatten, för att ta hänsyn till kunskap och tekniska framsteg". ny I samband med den översynen tycks nu vissa medlemsstater, särskilt Storbritannien, passa på tillfället att med hänvisning till subsidiaritetsprincipen angripa delar av äldre normgivning de ännu inte gemensam som rättat sig efter. Så gör Storbritannien och Frankrike gällande t.ex. att en stor del av detaljreglema i de direktiv dricksvatten- och badvattenskvaom litet som antogs redan 1975 lämpar sig bättre för nationell lagstiftning. Det kan nämnas att EG-domstolen i aktuell dom funnit en att Storbritannien brustit i sina förpliktelser inte vidta nödvändiga genom att åtgärder för att se till att badvattnet i Blackpool och Southport uppfyllde kvalitetskraven i EG:s badvattensdirektivy Samma länder också anser att subsidiaritetsprincipen bör medföra uppluckring de direktiv en av om gränsvärden för luftföroreningar när det gäller svaveldioxid, som, antogs 1980 efter mer än fyra års diskussioner och, i fråga bly, beslutades om 1982 efter sju års överväganden. Storbritannien anför nu också subsidiaritetsprincipen som argument mot ny gemensam normgivning på miljöområdet, t.ex. mot det förslag till gemensamma regler för soptippar kommissionen lade fram i juni som 1993.

Subsidiaritetsprincipen i praktiken

Den genomgång som vi gjort rättsakter på miljöns område tyder på av att frågan om ett visst miljöproblem fordrar lösning på gemenskapsnivå en

134 Subsidiaritetsprincipen SOU 1994: 12

verkligen övervägs under beredningen av de EG-rättsakter som skall antas med tillämpning Romfördragets miljöbestämmelser. Däremot verkar av det inte frågan subsidiaritetsprincipens närmare innebörd när som om om det gäller gränsdragningen mellan gemenskapens och medlemsstaternas kompetens kommit att ställas på sin spets, t.ex. genom något avgörande EG-domstolen. Principen har inte haft någon mer betydande inverkan av normgivningen och har inte heller förrän helt på den gemensamma - nyligen åberopats någon medlemsstat som velat motsätta sig en ge- - av

normgivning.

mensam Subsidiaritetsprincipens närmare innebörd tycks således inte ha kommit klarläggas på miljöpolitikens område, i vart fall inte på så sätt att det att möjligt dra några slutsatser i vilka fall principens tillämpning är att om hinder mot normgivning. Det kan finnas flera tänkutgör ett gemensam bara förklaringar härtill. En möjlig förklaring är att beslut enligt artikel 130s tidigare fordrade enhällighet. Det havet gäller endast i vissa frågor. Det innebär sånumera ledes att varje medlemsstat i princip har rätt till veto mot gemensam normgivning, vilket bör minska behovet att särskilt åberopa subsidiaav ritetsprincipen skäl mot beslut i rådet. En annan förklaring kan vara som förhållande tidigare berörts, att rättsakter rör miljöfrågor kan det som som beslutas även med stöd andra bestämmelser i Romfördraget, t.ex. inom av jordbruks- eller fiskeripolitiken eller, särskilt ramen för den gemensamma ofta, med. tillämpning artikel 100a. Den bestämmelsen har ju, före av Maasuichtfördraget, inte gett något uttryckligt utrymme för en subsidiari-

tetsprövning. Slutligen och viktigast- är det naturligtvis så att miljöfrågor ofta har just sådana gränsöverskridande aspekter att även en subsidiaritetsprövning leder till normgivning är berättigad. Att medlemsstaatt gemensam saken så bör framgå den rad övergripande beslut milterna har sett av jöområdet kom fattas redan innan Romfördraget ens innehöll nåsom att gra bestämmelser i ärrmet. När det gäller frågan medlemsstaternas handlingsutryrnme så medför om visserligen EG-domstolens avgörande i titandioxidmålet att artikel 100a bör komma få än framskjuten plats i EG:s miljöarbete. Vid en att en mer ytlig betraktelse kan det tyckas tyda ett mera begränsat utrymme för medlemsstaterna jämfört med de fall då artikel 1305 tillämpas. Man bör dock hålla i minnet att bl.a. det refererade målet om de dan- - som ovan ska returflaskoma visat nationella åtgärder är tillåtna om de kan moti- genuin miljön och är proportionella i förhållande veras av en omsorg om till detta sitt syfte. I sådana fall får den fria marknadens övriga principer

vika. del tidigare uppnådd normgivning miljöområ- När nu en gemensam det i fråga, visar det sig slutligen att ett återvinnande av nationell sätts kompetens kan riskera omintetgöra normgivning till skydd att gemensam

Subsidiaritetsprincipen

mot att t.ex. luftföroreningar förs från land till land. Dessutom åberopas nu för första gången subsidaritetsprincipen som argument mot ny gemensam namngivning. Som vi redan inledningsvis antydde kan således subsidiaritetsprincipen uppfattad som enbart en decentraliseringsregel försvåra nödvändig - -gemensam handling. Samtidigt finns också klar risk att motsättningen en skärps mellan å ena sidan länder med ett avancerat eget miljöskydd de som önskar göra till och, å den andra, sådant gemensam norm stater utan ett skydd som av ekonomiska och andra skäl önskar bevara sin nationella handlingsfrihet.

3.3 Allmän funktion och

tillämpning

Sammanfattning: I detta avsnitt redovisas subsidiaritetsprincipens allmänna funktion och tillämpning inom EU. Av särskild betydelse är att rådet har utfärdat riktlinjer för subsidiaritetsprincipens tillämpning. Ett inter-institutionellt avtal innehåller procedursom regler om hur varje institution skall tillämpa bestämmelsen har vidare träffats mellan parlamentet, rådet och kommissionen. Kommissionen skall pröva och särskilt varför lagstiftning skall ange ny utfärdas på gemenskapsnivå. Kommissionen gör dessutom överen syn av den beñntliga regelmassan i syfte att förenkla och m0demisera regelverket. Som ett resultat denna översyn kommer av ett antal rättsakter att omarbetas eller upphävas. Det brukar framhållas att subsidiaritetsprincipen framför allt är politisk princip en som inte är lämpad för en rättslig prövning i EG-domstolen. Bestämmelsen har emellertid förts in i Romfördragets första del som behandlar de principer och målsättningar gemenskapssom samarbetet grundas på. Detta innebär att EG-domstolen har att uttolka och tillämpa bestämmelsen.

Europeiska rådet vid sitt första möte efter den danska folkomröstgav ningen rådet och kommissionen i uppdrag subsidiaritetsprinciatt se över pens procedurella och praktiska tillämpning. Resultatet blev komatt missionen föreslog att vissa rättsakter skulle kunna från rensas ut gemenskapens regelverk. Vidare försökte kommissionen lägga fast närmare en definition och uppräkning exklusiva kompetenser. Vid sitt möte i av Edinburgh i december 1992 undvek medlemsregeringama emellertid att ta

136 Subsidiaritetsprincipen SOU 1994: 12

ställning till de föreslagna definitionerna och uppräkningarna av exklusiva gemenskapskompetenser. Medlemsländema var angelägna att inte binda sig i fråga omfattningen av exklusiv gemenskapskompetens för upp om framtiden. Rådet framhöll att unionen är grundad på subsidiaritetsprinci- Denna princip bidrar till respekten för medlemsstaternas nationella pen. identitet och garanterar deras befogenheter. Rådet fastslog att subsidiaritetsprincipen inte kunde ha direkt effekt och att det ankom på EG-domstolen att tolka principens närmare innebörd och att granska hur EG-institutionema iakttar principen. För att vägledning principens tillämpning i normgivningsärenge om den beslöt Europeiska rådet i Edinburgh vidare att det skulle ske en subsidiaritetsprövning innefattar ett antal frågor för att avgöra om en tänkt som gemenskapsåtgärd är förenlig med subsidiaritetsprincipen:

a Har gemenskapen enligt fördragen befogenhet att vidta åtgärder inom

området legalitetsprincipen

b Är det inte möjligt att i tillräcklig utsträckning uppnå de önskvärda

målen på nationell eller lägre nivå Kan målen uppnås bättre genom gemenskapsåtgärd Särskilt: en

Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden

Skulle underlåtenhet att handla gemenskapsnivå stå i strid med fördraget eller medföra skada för medlemsstaters intressen

Finns det klara ekonomiska storskalighetsfördelar -

c Motsvarar den föreslagna åtgärden det minimum som krävs för att

uppnå de önskvärda målen proportionalitetsprincipen

Europeiska rådet framhöll att proportionalitetsprincipen avser alla gemenskapsåtgärder, oavsett gemenskapen ensam är behörig. Gemenskapsom åtgärderna bör lämna så mycket utrymme som möjligt för nationella beslut, så långt detta är förenligt med uppnåendet av syftet med åtgärden och fördragets krav. När det är nödvändigt att införa normer på gemenskapsnivå bör man överväga möjligheten av att fastställa miniminormer med frihet för medlemsstaterna att fastställa strängare nationella normer, inte endast på de områden där fördraget så kräver utan även på andra områden, förutsatt att detta inte är oförenligt med målen för den planerade åtgärden eller med fördraget. Formen för åtgärden bör vara så enkel som möjligt, med hänsyn till att dess syfte skall kunna uppnås på ett effektivt sätt. Gemenskapen bör endast införa normer i den mån det är nödvändigt.

Subsidiañtetsprincipen 137

Som regel är direktiv att föredra framför förordningar och ramdirektiv framför detaljerade bestämmelser. Icke-bindande bestämmelser, t.ex. rekommendationer, är att föredra där så är lämpligt. För tillämpningen av subsidiaritetsprincipen upprättades ett inter-institutionellt avtal mellan rådet, kommissionen och parlamentet. Det interinstitutionella avtalet innehåller endast procedurregler, eftersom parlarnentet motsatte sig att principen gavs ett substansinnehåll i avtalet. Parlamentet ansåg att principens innehåll framgår tillräckligt klart artiav kel 3b Maastrichtfördraget. Avtalet antogs av det extra toppmötet med Europeiska rådet i oktober 1993 i Bryssel och godkändes av parlamentet innan det trädde i kraft den 1 januari 1994. I sina huvuddrag går det inter-institutionella avtalet ut på att procedurreglema för subsidiaritetsprincipens tillämpning skall styra sättet för hur gemenskapsinstitutionema utövar de befogenheter som de har tilldelats enligt fördragen. Vidare förutsätts att procedurema inte sätter i fråga sig vare det gemensamma regelverket, kompetensfördelningen enligt fördragen eller den institutionella balansen. Kommissionen skall i utövandet av sin initiativrätt beakta subsidiaritetsprincipen och redovisa hur den tagit hänsyn till den. Parlamentet och rådet skall likaså pröva principens tillämpning i utövandet sina funkav tioner. Varje förslag från kommissionen skall motiveras med hänvisning till subsidiaritetsprincipen, liksom varje efterföljande ändring i komen missionstext, oavsett om ändringen härrör från parlamentet eller rådet. De tre institutionerna skall inom ramen för sina respektive interna procedurer systematiskt kontrollera att den föreslagna åtgärden överensstämmer med subsidiaritetsprincipen, vad gäller både valet rättsakt och förslagets sakav innehåll. Denna kontroll skall inte ske åtskilt från ställningstagandet i sak. Kommissionen skall avge en årlig rapport om iakttagandet principen av till Europaparlamentet och rådet. Parlamentet skall i sin tur hålla offentliga debatter om denna rapport med deltagande av rådet och kommissionen. Den rapport, som kommissionen lade fram för Europeiska rådet i december 1993, omfattar rättsakter från de senaste trettio åren, med undantag för regler som tillkommit under de två senaste åren. Kommissionen har delat in genomgången av den befintliga regelmassan efter om rättsakter behöver omarbetas, förenklas eller upphävas.44 Till en del kan kommissionens översyn ses som en förenkling och modernisering av regelverket, oberoende av subsidiaritetsprincipen.

Rättsakter som behöver omarbetas finns på en rad äldre normgivningsområden och omfattar tullkoden, konkurrens- och statsstödsregler, bosättnings- eller uppehållsregler och bestämmelser om läkemedelsprodukter. Ansamlingen av rättsakter på dessa områden under

138 Subsidiaritemprincipen SOU 1994: 12

årens lopp kräver modernisering. Allmänna principer och viktigare huvudregler föreslås samlas i en enda rättsakt, medan tillämpningsbestämmelsema får en och samma procedur.

2. Rättsakter behöver förenklas, därför att de innehåller alltför som många detaljregler, vilka lika gärna kan bli föremål för reglering på nationell nivå. Det gäller t.ex. hela grupper av tekniska harmoniseringsdirektiv liksom regler om yrkesutbildning, jordbruksproduktion, vatten- och luftkvalitet, djurskydd samt vissa delar av bestämmelserna på det sociala området.

3. Andra rättsakter har blivit föråldrade och behöver upphävas, antingen därför att de blir föremål för omarbetning eller därför att de blivit överspelade av t.ex. den "nya metoden" för utformande av tekniska harmoniseringsdirektiv eller på grund av ömsesidigt erkännande av nationell lagstiftning.

Principiellt viktigt för att de föreslagna förenklingarna och utrensningarna skall lyckas är, enligt kommissionen, att medlemsländerna når en samsyn i fråga om vad som är exklusiv kompetens, att de ger varandra ett större ömsesidigt förtroende i stället för att insistera på en överdrivet detaljerad reglering politiskt känsliga frågor samt slutligen att rådet gemensam av ytterligare delegerat befogenheter att verkställa föreskrifter som fastställts av rådet till kommissionen. Vidare måste en överenskommelse träffas med parlamentet och rådet för att förhindra försök till materiella förändringar av rättsakter som skall bli föremål för omarbetning. Under förutsättning att detta kan uppnås och att en bättre metod införs än det nuvarande staplandet ändringsföreskrifter ovanpå varandra, förutser kommissionen att det av gemensamt uppnådda regelverket kan minskas med ungefär en fjärdedel. Kommissionen har därutöver dragit tillbaka 158 förslag till rättsakter, under hänvisning till subsidiaritetsprincipen. Kommissionen förutser en rättsakter flera skäl kan bli kontroversiell. Uppfattdebatt om som av ningen vad bör skötas på europeisk nivå varierar från medlemsom som stat till medlemsstat och som kommissionen sammanfattar i sitt rapportutkast, är det ofta de "regeringar som är mest positiva till subsidiaritet politisk nivå kräver den mest långtgående detaljharmoniseringen när som det kommer till kritan med konkreta lagstiftningsprojekt". Och detta, förutser kommissionen, leder till att "tillämpningen av proportionalitetsprincipen kommer att möta motstånd från nationella förvaltningar, som på grund brist på förtroende för varandra är angelägna att få till stånd så av detaljerade förordningar som möjligt". De brittiska och franska regeringarna har gemensamt lagt fram listor över 24 rättsakter och förslag som de anser kan dras tillbaka eller ändras.

SOU 1994: 12 Subsidiaritetsprincipen

Den tyska regeringen har presenterat motsvarande förteckning en över 54 rättsakter och förslag. Vid sitt möte i december 1993 Europeiska rådet mottog kommissionens subsidiaritetsrapport. Stats- och regeringschefema noterade att komrnissionen dragit tillbaka en rad förslag till rättsakter och den föreslår nya att upphävande, omarbetning eller förenkling ett antal befintliga rättsakter. av Rådet uppmanade kommissionen att snarast möjligt lägga fram förslag och att ta ställning till de förslag från medlemsländerna den som ännu inte behandlat. Kommissionen har i endast kommenterat den britrapporten tisk-franska listan och beslutat att över 16 de 22 rättsakter se av som där föreslås ändras eller upphävas. Subsidiaritetsprincipen har konkretiserats i ett antal riktlinjer besom handlar utövandet av makt gemenskapsnivån. Den reglerar följaktligen själva utövandet av den makt som gemenskapen har tilldelats de genom grundläggande fördragen och bestämmer under vilka förutsättningar sådan maktutövning kan anses berättigad. Principen fördelar inte kompetens mellan gemenskapens institutioner. Den uppgiften åvilade medlemsstaterna vid stiftandet av fördragen. Principens allmänna innebörd är beatt slut skall fattas på så låg politisk nivå som är möjlig utifrån frågans karaktär. De högre beslutsnivåema skall inte ta över i onödan utan vara stödjande resurser för de lägre nivåerna. En klart uttalad ambition inom dagens EU är också att begränsa gemensamt beslutsfattande till områden är transnationella till sin karaktär som eller som inte i tillräcklig utsträckning kan hanteras på nationell nivå. När nya rättsakter övervägs skall gemenskapen enligt Subsidiaritetsprincipen därför agera endast om och i den mån målen för den planerade åtsom gärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför på grund av den planerade åtgärdens art och omfattning bättre kan uppnås av gemenskapen. Subsidiaritetsprincipen skall inte tillämpas där EG har exklusiv kompetens utan således endast utövas där det föreligger delad kompetens mellan EG och medlemsstaterna. Så länge gemenskapen inte har utnyttjat sin kompetens på områden med delad kompetens behåller medlemsstaterna sin nationella kompetens. Allteftersom gemenskapskompetensema i tas anspråk blir dock, som framhållits i avsnitt 2.3, medlemsstaternas utrymme för nationell lagstiftning upptaget. En fråga som på tid har väckt viss debatt framför allt inom den senare EG-rättsliga doktrinen är om Subsidiaritetsprincipen är lämpad såsom ursprungligen var avsett för en rättslig prövning i EG-domstolen. Det har gjorts gällande att principen framför allt har politisk dimension, nären mare bestämt gränsdragningen mellan gemenskapskompetens och nationell kompetens och att principen som den är formulerad lämnar ett alltför stort utrymme för subjektiva och skönsmässiga bedömningar. Domstolen skulle få för mycket att säga till om i frågor som rätteligen borde avgöras

140 Subsidiaritetsprincipen SOU 1994: 12

i politiska sammanhang. Vidare har framförts att rättssäkerhetsskäl skulle tala mot att gällande gemenskapsnormgivning och indirekt nationell normgivning skulle kunna ifrågasättas med stöd av subsidiaritetsprinci-

pen. Domstolen skall enligt artikel 164 Romfördraget värna om lag och rätt vid tolkning och tillämpning fördraget. Medlemsstaterna har enligt arav tikel 219 förbundit sig att inte lösa tvister angående tolkningen och tillämpningen av fördraget annat sätt än som bestämts genom fördraget. Domstolen är således högsta uttolkare och tillämpare av fördraget. Subsidiaritetsprincipen har av medlemsstaterna förts in i Romfördragets första del de principer och målsättningar fördraget vilar på. som anger som Domstolen har alltså enligt fördraget att tolka och tillämpa subsidiaritetsprincipen så den avfattats i framför allt artikel 3b. I rådets riktlinjer som subsidiaritetsprincipens tillämpning antogs vid rådsmötet i om som Edinburgh framhölls också att domstolen skall utöva kontroll över tolkningen principen och tillsyn över att den iakttas av de gemensamma av institutionerna när det gäller frågor omfattas fördraget. Rådet ansom av såg också att principen inte kan anses ha direkt effekt. En rättslig prövsubsidiaritetsprincipens närmare innebörd kan t.ex. komma att akning av tualiseras i samband med talan enligt artikel 173 Romfördraget, som en föreskriver att domstolen skall övervaka lagenligheten av andra av rådets och kommissionens rättsakter än rekommendationer och yttranden. En sådan talan kan bl.a. komma att anhängiggöras vid domstolen av en medlemsstat fråga inte bort regleras på gemenskapsnivå. som anser att en Även enskilda fysiska och juridiska personer kan under vissa förutsättningar väcka talan enligt artikel 173. En tänkbar situation då en annan prövning principen kan bli aktuell är i samband med att EG-domstolen av på nationell domstol lämnar s.k. förhandsbesked enligt begäran av en ett artikel 177 rörande tolkningen fördraget eller giltigheten av rättsakter av som utfärdats av institutionerna. Vilka utsikter har domstolen subsidiaritetsprincipen ett rättsligt att ge innehåll Det har i detta sammanhang framhållits i debatten att domstolen inte tidigare tvekat avgöra tvister med ett primärt politiskt innehåll att rört den reella kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medsom lemsstaterna. Etablerandet gemenskapsrättens företräde framför natioav nell rätt och domstolens utveckling av den med subsidiaritet besläktade proportionalitetsprincipen har angivits exempel på detta Vidare har som pekats på domstolsavgöranden om staternas förpliktelser vid verkställande direktiv och förordningar, staternas ställning i fråga om suveränitet, av överförande kompetens och återstående maktbefogenheter samt staterav ställning och förpliktelser vid verkställandet EG-rätten. nas av Denna tidigare rättspraxis kan tyda på att domstolen kommer att tillämpa sina traditionella juridiska metoder för att ge också subsidiaritetsprincipen ett juridiskt innehåll. Domstolens hittillsvarande praxis har

SOU 1994: 12 Subsidiaritetsprincipen 141

allmänt sett varit inriktad på att främja integrationsprocessens frarnåtskridande och stärka gemenskapsrättens ställning och effektivitet. Det har mot denna bakgrund framförts att mycket pekar att domstolen kommer att tillämpa principen restriktivt, dvs. till förmån för de gemensamma institutionema. Några antaganden domstolens närmare tolkning prinom av cipen är emellertid inte meningsfulla i denna framställning.

Noter

Den allmänna betydelsen av subsidiary anges på följande sätt i Funk Wagnalls Standard Dictionary, 1973: 1 Assisting an inferior capacity; supplementary; auxiliary; secondary. 2 Of, pertaining to, or in the nature of subsidy.

2. Schmandt, Henry J., 1967. De politiska idéernas historia. Stockholm: Aldus/Bonniers, s. 21f.

3. Gustavsson, Sverker, det nya Europa är lagom bäst", Dagens Nyheter 19 oktober 1992.

4. Det kan också med viss rätt göras gällande att subsidiaritetsprincipen kan analyseras i ett nyliberalt sammanhang. Utgångspunkten är i så fall subsidiaritetsprincipens horisontella dimension avväg- -ningen mellan det privata och det offentliga och dess anknyt- ning till en individorienterad demokratisyn. Ett exempel principens användning i ett nyliberalt sammanhang är Storbritanniens under premiärminister Margret Thatcher uppslutning kring subsidiaritetsprincipen i det manifesta syftet att förhindra politiska regleringar av den inre marknaden. Ett annat exempel är att subsidiaritetsprincipen under senare år har varit en viktig inspirationskälla för politiska strävanden att minska statens roll i samhället genom decentralisering, avreglering och privatisering. Subsidiaritetsprincipens idémässiga anknytning till nyliberalism är emellertid inte entydig och utredningen har därför valt att för sin del inte diskutera denna fråga.

5. Jfr. Ehnmark, Anders, 1993. "Den mångbottnade betydelsen av att inte resa sig", Moderna Tider, september, s. 46.

142 Subsidiaritetsprincipen

Jfr. Schmandt, Henry J., a.a., s. 16f.

Jfr. Eklund, Lars F., "Subsidiaritetsprincipenz dess bakgrund och innebörd" i expertbilagan.

Stadler, Hans, 1951. Subsidiaritätsprinzip und Föderalismus. Freiburg: Universitätsbuchhandlung, ss. 14-15.

Titeln syftade på de fyrtio år som hade gått sedan encyklikan år 1891.

10. översättningen är hämtad från Hallström, Pär, 1992. "Några tankar

om subsidiaritetsprincipens tillämpning i EG-rätten", Svensk Juristtidning, nr. s. 181.

11. Jfr. Tingsten, Herbert, 1936. Den nationella diktaturen. Stockholm: Albert Bonniers förlag, ss. 223-24:

"Grundtankama i encyklikorna äro så tillvida desamma, som de båda uppbäres av en strängt konservativ syn. Det gäller att bevara det bestående samhället, att skapa lugn och harmoni utan revoltionära nydaningar, äganderätten betraktas som helig och de starka sociala olikheterna såsom ofrånkomliga, den politiska riktning som man bittrast polemiserar mot är socialismenwQuadragesimo anno är, ehuru vissa liberala tankelinjer bevaras, tydligt påverkat av fascismen; här kräves en korporativ organisation av näringslivet och en stark statsledning."

12. Jfr. Eklund, Lars F., a.a.

13. Ganslandt, Mattias, 1993. "Att dela makten om subsidiaritet i -det nya Europa". Stencil nr 14, Timbro.

14. Betänkande av Länsberedningen, Stat och kommun i samverkan, SOU 1974:84, s. 20.

15. Jfr. Stadler, Hans, 1951, a.a., s. l59f: "Der politische Föderalismus enthält den Gedanken des Reichtums der Vielheit in der Einheit. Die Vielzahl der Sprachen und Kulturen stellt jedoch eine Entfaltung der menschlichen Natur dar. Als solche steht sie unter dem Schutze des Naturrechts."

16. Se The F ederalist Papers, en samling 85 brev till allmänheten som publicerades i dagspressen i New York perioden oktober 1787-

SOU 1994: 12 Subsidiaritetsprincipen 143

maj 1788 och som räknas som förarbeten till den amerikanska konstitutionen. Bland författarna märks särskilt John Jay, James Madison och Alexander Hamilton. Artikelsarnlingen finns publicerad 1961 av New American Library, New York Scarborough, Ontario.

17. Constitution of the United States of America, Amendments Article 10.

"The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by to the States, are reserved to the States respectively, or to the people."

18. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutchland, 23. Mai 1949, artiklarna 30, 31, 70, 73 och 74.

19. Kapteyn, P.J.C., 1991, a.a., s. 37.

20. Jfr. Ernilou, Nicholas, 1992. "Subsidiarityz An Effective Barrier Against "the Enterprises of Ambition", European Law Review, October, 389. Citatet nedan är hämtat från Isensee, supra, s. no. 27, s. 231. Jfr. även Oschatz, G-B. Risse, H., 1988. "Europäische Integration und deutscher Föderalismus", Europa- Archiv, vol. 43, ss. 9-16.

"Die angebliche Kompetenz- Verrnutung für die Länder kehrt sich in eine Vennutung zugunsten des Bundes...Hier offenbart sich um die Schwäche der foderalistischen Vorranggarantie".

21. Den officiella kommunikén januari 1966 innehöll bl.a. dessa tre punkter:

Where, in the case of decisions which may be taken by a majority vote a proposal of the Commission, very imon portant interests of one or more partners are at stake, the Members of the Council will endeavour, within reasonable time, to reach solutions which can be adopted by all the Members of the Council while respecting their mutual interests and those of the Community, in accordance with Article 2 of the Treaty.

H. With regard to the preceding paragraph, the French delegation considers that where very important interests are at

144 Subsidiaritetsprincipen

stake the discussion must be continued until unanimous agreement reached.

111. The six delegations note that there a divergence of views on what should be done in the event of a failure to reach complete agreement.

22. "Draft Treaty Establishing the European Union", OJ No C 77, 1984, ss. 32-52. I förslaget framhålls att medlemsstaterna avser "to entrust common institutions, in accordance with the principle of subsidiarity, only with those powers required to complete successfully the tasks they may carry out more satisfactorily than the States acting independently".

23. The Principle of Subsidiarity. EP Committee on Institutional Affairs. Rapporteur: Valéry Giscard dEstaing. April 1990.

24. Commission Opinion on draft revised Treaty on European Union; October 21, 1990.

25 President Delors i EIPA:s kollokvium den 21 mars 1991. Subsidiarity. The Challenge of Change. Maastricht: European Institute of Public Administration.

26. Artiklarna 130r-l30t Romfördraget.

27. Citerat i Brinkhorst L.J., 1991. "Subsidiarity and European Environmental Policy", i Subsidiarity. The Challenge of Change. Maastricht: European Institute of Public Administration, s.

28. Betänkande av Grundlagsutredningen inför EG, EG och våra grundlagar, SOU 1993:14, s. 56f.

29. Direktivet 79/409/EEG.

30. Johnson, S.P. Corcelle, G., 1989. The Environmental Policy of the European Communities. London, s. 26f.

31. Direktivet 91/676/EEG.

32. Direktivet 3908/9 llEEG.

33. Artikel 100a Romfördraget.

Subsidiaritetsprincipen 34. Schaefer, G.F., 1991. "The Subsidiarity Principle and European Environmental Policy", i Subsidiarity: The Challenge of Change. Maastricht: European Institute of Public Administration, s. 105. 35. Målet 302/86 Kommissionen mot Danmark 1988 ECR s. 4607. 36. A.a., s. 106. 37. För ingående framställning om skillnaderna mellan de båda en mera rättsgrundema och valet dem emellan, se Mahmoudi S., 1993. om "EG-medlemskap och strängare nationella miljöåtgärder", Svensk Juristtidning, s. 432ff. 38. Målet 300/89 Kommissionen mot rådet 1991 ECR s. 2867. 39. Direktivet 89/428/EEG. 40. Målet C-155/91, ännu publicerat i ECR, respektive direktivet 91/156/EEG. 41. Målet 56/90, ännu publicerat i ECR. 42. Brinkhorst, L.J., a.a. s. 93. 43. Conclusions by the European Council, Lisbon, June 1992. 44. "Commission report to the European Council on the adaption of Community legislation to the subsidiarity principle". Bryssel, 24 november 1993. 45. Se t.ex. Emilou, Nicholas, a.a, s. 383 ff. 46. Cramér, Per, 1993. "Noteringar rörande subsidiaritetsprincipens tillämpning i framtidens EG/EU", Svensk Juristtidning, s. 533ff. 47. Hallström, Pär, a.a., s. 177ff. 48. Cramér, Per, a.a, s. 545.

1 å 1 i 3 i

sou 1994:1i

EU

4 Sverige och

Ett medlemskap i EU förändrar i vissa avseenden den politiska processen i Sverige jämfört med dagens förhållanden I detta kapitel skall särskilt uppmärksammas Sveriges representation och tänkbara inflytande inom EU, konsekvenserna för öppenheten, det svenska språket, den institutionella mångfalden och det politiska deltagandet i Sverige. Vidare analyseras hur beslut inom EU kommer att genomföras i vårt land. För att belysa de tänkbara konsekvenserna används särskilt de danska erfarenheterna efter tjugo års EG-medlemskap. Sveriges närmande till EU har ett starkt samband med utvecklingen av olika sakpolitiska frågor och den politiska situationen i Europa sedan nya slutet 1980-talet De institutionella och politiska förändringarna är en av given följd dessa överväganden. Eftersom det finns ett starkt samband av mellan vad kan uppnås på olika politikområden och demokratin bör som den slutliga analysen innefatta sammanvägning av de samlade en konsekvenserna. Så långt sträcker sig emellertid inte uppdraget för vår utredning.

148 Sverige och EU SOU 1994: 12

Sveriges representation och politiska inflytande i EU

Sammanfattning: Här redogörs för Sveriges förväntade representation i de olika EU-organen: Europeiska rådet, Europeiska unionens råd, parlamentet, kommissionen, domstolen, första instansrätten, revisionsrätten, Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionala kommittén. Även representation på tjänstemannanivå i de olika institutionerna diskuteras. Härefter analyseras inflytandefrågor: Vilket inflytande i olika avseenden på utformningen av EU:s politik kan Sverige komma att få vid ett medlemskap Dessa frågor diskuteras i anslutning till de olika skedena i beslutsprocessen inom EG: Initieringsskedet, beredningsskedet samt beslutsskedet. En avgörande skillnad mellan EES-avtalet och ett svenskt EUmedlemskap är att Sverige i det senare fallet får möjlighet att på olika sätt delta direkt i beslutsprocessen inom EG och påverka nomigivningen. Denna representation innebär att svenska politiker blir medlemmar av rådet och parlamentet, att företrädare för landsting och kommuner får säte i Regionala kommittén, att företrädare för intresseorganisationer blir representerade i Ekonomiska och sociala kommittén och att EU-tjänstemän rekryteras från Sverige till befattningar inom kommissionen, domstolen etc. Det politiska inflytande som Sverige kan utöva inom EU har ett positivt samband med dimensioner-ingen av den formella representationen, men det förtjänar påpekas att det även finns andra viktiga faktorer med i bilden.

Sveriges representation

Dirnensioneringen av den svenska representationen är förhandlingsfråga en mellan Sverige och EU. Eftersom förhandlingarna på denna punkt inte är klara när detta betänkande skrivs, har utredningen valt att redovisa en

tänkbar nivå för den svenska representationen utifrån bl.a. Europeiska rådets ställningstagande i december 1993. Utgångspunkten är att de små

medlemsstaternas överrepresentation i EU-institutionerna, i förhållande till deras folkmängd, skall bestå. I korta drag kan den tänkbara svenska representationen beskrivas som följer:

Ministerrådet: 4-5 röster

Sverige och EU 149

Rätt att bli ordförandeland Europaparlamentet: 21-25 ledamöter Ekonomiska och sociala kommittén: 11-12 ledamöter Regionala kommittén: 11-12 ledamöter Kommissionen: 1 kommissionär Domstolen: 1 domare och periodvis 1 generaladvokat

Domstolens första instans: 1 domare Revisionsrätten: l ledamot Ett 1.000-tal svenska tjänstemän på olika befattningar

Vid beskrivningen Sveriges tänkbara representation i EU-organen görs av jämförelse med situationen för Danmark. särskilt en

Europeiska rådet

EU:s toppmöte består stats- eller regeringschefema i medlemsstaterna. av medlem kommer Sverige självfallet att företrädas av statsministern i Som Europeiska rådet.

Europeiska unionens råd

politiskt betydelsefulla rådet består minister från varje med- Det av en Efter utvidgning kan rådet bestå till 16 ministrar. lemsstat. av upp Röstreglema i rådet bygger att varje medlemsstat har ett visst röstetal. fördelas för närvarande 76 röster på länderna. Efter en utvidgning Totalt fördelas totalt maximalt 90-92 röster. Danmark har för närvarande tre rösmedan Belgien och Grekland har fem röster. ter, fem i rådet i likhet med Österrike. Sverige kan få fyra alternativt röster Sverige kommer naturligtvis också att delta i rådssekretariatet och i COREPER på motsvarande sätt som övriga medlemmar.

Orzäörwrdeland

Ordförandeskapet i rådet bland medlemsländerna halvårsbas. F.n. roterar varje medlemsstat således att fungera ordförandeland en gång vart har som år. Ordförandeskapet innebär att stats regering tar på sig uppgifsjätte en förbereda och leda rådets möten, att göra upp de dagordningar som ten att skall gälla och samordna de ungefär 200 arbetsgrupperna i rådet. att Ordförandelandets utrikesminister har titeln rådspresident och företräder EU FN och i andra internationella sammanhang. På ett halvår kan upp till i 40-50 möten med olika rninisterkonstellationer behöva arrangeras. Av

150 Sverige och EU SOU 1994: 12

kontinuitetsskäl utgör den avgående, den tillträdande och den nästkommande ordföranden en "ordförandetrojka" samråder behandlingen som om av viktiga frågor. Under första halvåret 1993 Danmarkordförandeland var och avlöstes av Belgien. Första halvåret 1994 har Grekland ordförandeskapet. För svenskt vidkommande är det naturligt att i likhet med övriga medlemsstater ta på sig också denna krävande uppgift. Om EU utvidgas till 16 medlemmar återkommer uppgiften gång vart åttonde år, enligt de en aktuella reglerna. Utifrån de turordningsregler diskuteras och den som nu utvidgning av EU som är aktuell finns möilighet för Sverige att bli ordförandeland under år 2001.

Europaparlamentet

I juni 1994 äger direkta val till Europaparlamentet i EU:s medrum lemsländer. 567 ledamöter kommer att väljas till Europaparlamentet. 16 ledamöter väljs från Danmark, medan 25 väljs från Belgien. Efter utvidgning av EU kan parlamentet maximalt ha i storleksklassen 650 ledamöter. Sverige kan få 21-25 platser i Europaparlamentet. Om Sverige blir medlem i EU år 1995 kommer sannolikt den svenska att gruppen inledningsvis utses av riksdagen i avvaktan på att direktval kan hållas.

Kommissionen

Kommissionärer skall, enligt Romfördraget i dess lydelse efter Maastrichtfördraget, utses för en tid av fem år och mandatet kan förnyas. Medlemsstaternas regeringar skall genom överenskommelse och efter samråd med Europaparlamentet nominera den person som de utse till avser kommissionens ordförande. Vidare skall de i samråd med den föreslagne ordföranden nominera de övriga de utse till kommispersoner som avser sionärer. Den sammansättning av kommissionen som detta sätt föreslås skall som kollektiv godkännas i förtroendeornröstning i Europaen parlamentet. Efter parlamentets godkännande skall medlemsstaternas regeringar genom överenskommelse utse ordföranden och de övriga kommissionärema Sverige kommer att få nominera kommissionär. Detta överen ensstämmer helt med nuvarande rekryteringsprincip, vilken innebär att de små staterna har rätt att nominera sin kommissionär och de fem var stora staterna två kommissionärer. Den Sverige nominerar skall person som emellertid stå nationellt obunden och sålunda inte företräda Sverige eller få instruktioner av den svenska regeringen. Vilket fögderi svensk komen missionär kommer att få kan inte på förhand avgöras. F.n. har kommis-

Sverige och EU 151

sionen 17 ledamöter och utvidgning av EU innebär att antalet utökas en till maximalt 21 ledamöter.

Domstolen

Domstolen har för närvarande 13 domare och består av en domare från varje medlemsland och ytterligare domare som altemerar mellan de en medlemsstaterna. Domarna skall högt kvalificerade jurister och stora vara för tid år medlemsstaternas regeringar i samförstånd. I utses en av sex av EG-domstolen finns också f.n. generaladvokater efter fransk förebild. sex Deras uppgift är att i varje mål lägga fram ett offentligt, opartiskt och motiverat betänkande med förslag till beslut sedan förhandlingarna avsluutvidgning EU kan leda till att domstolen kommer att bestå av tats. En av maximalt 17 domare. Sverige kommer att få nominera domare till EG-domstolen och en dessutom domare till Första instansrätten. I fråga om generaladvokater en kan Sverige komma med i ländergrupp som nominerar en generalen advokat

Revisionsrätten

För närvarande består revisionsrätten 12 ledamöter, en från varje medav skall bland i sina länder hör eller hört till lemsstat. De utses personer som revisionsorgan eller är särskilt kvalificerade för detta ämbete. externa som Deras oavhängighet skall inte kunna ifrågasättas. De utses av rådet för en tid år enhälligt beslut och efter samråd med Europaav sex genom parlamentet och kan omväljasf Sverige kommer att få nominera svensk ledamot till revisionsrätten. en

Ekonomiska och sociala kommittén

Kommittén har för närvarande 189 ledamöter och utses för en mandatperiod fyra år. Rådet väljer ut ledamöterna efter deras personliga kvalifiom kationer från listor efter det att det hört kommissionen, som framlagts av medlemsstaternas regeringar. Erfarenheten är att nomineringarna från ett medlemsland respekteras de övriga. Kommitténs ledamöter får enskilt av instruktioner, enligt Romfördraget. De skall i vara bundna av tvingande gemenskapens allmänna intresse fullständigt oavhängiga vid fullgövara uppdrag Enligt fördraget fördelas platserna dels på medrandet av sitt lemsländema, dels på olika samhällssektorer. Ungefär tredjedel består en vardera löntagarrepresentanter, arbetsgivarföreträdare respektive konsuav

152 Sverige och EU SOU 1994: 12

ment-, jordbruks-, miljöorganisationer m.fl. Danmark har nio platser, medan Belgien och Nederländerna har tolv platser vardera. -Sverige kan få 11-12 platser, vilket utifrån ovanstående "fördelningsnyckel" innebär att de fackliga organisationerna kan nominera 4-5 ledamöter, arbetsgivarorganisationema 3-4 ledamöter och de övriga organisationerna 3-5 ledamöter.

Regionala kommittén

Kommittén inrättades Maasuichtfordraget och dimensioneras i förgenom draget till 189 ledamöter och ett lika stort antal suppleanter. Förebilden vid mandatfordelningen mellan medlemsländerna är Ekonomiska och sociala kommittén. Ledamöterna skall företräda regionala och lokala organ. Mandatperiod är fyra år och ledamöterna enhälligt beslut i råutses genom det på förslag av respektive medlemsstater. Kommitténs ledamöter får vara bundna av tvingande instruktioner, enligt Maastrichtfördraget. De skall i gemenskapens allmänna intresse vara oavhängiga vid fullgörandet av sitt uppdrag. Sverige kan få 11-12 platser i Regionala kommittén, vilka fördelas bland företrädare för kommuner och landsting och eventuellt länsstyrelser.

Svenska tjänstemän

Vid ett svenskt EU-medlemskap kommer många svenskar få möjlighet att att bli anställda av europeiska institutioner. I grundfördragen är inte fastställt något antalet tjänstemän medlemsstat i de olika EUom per institutionemas sekretariat. EG-kommissionen har dock låtit förstå de att nya medlemsländerna i samband med utvidgningen kommer tilldelas att en personalkvot i EU-organen som de har rätt att utnyttja de så önskar. om Hur många tjänster det skulle röra sig om är öppet för både beräkning och förhandling. Vanligtvis brukar folkmängden utgöra basen för beräkningen. Avsikten är att bereda dessa tjänstemän plats från och med Sveriges inträde i EU, varför rekryteringen kommer att inledas innan medlemskapet träder i kraft, dvs. med nuvarande tidtabell under hösten 1994. Det är av stor vikt att Sverige får god representation inte bara på chefsnivå en utan även på handläggarnivå. Exakt hur många svenskar kommer som att arbeta inom EU är omöjligt att veta på förhand, men det går att bilda sig en allmän uppfattning om volymen att studera dagens situation för de genom olika medlemsstaterna. För närvarande kommer exempelvis följande antal tjänstemän från Danmark:

Sverige och EU 153 Tabell 4.1 Rekrytelingen diska till EU-itituüoner av Befattning Handläggare Bitr handl Tolkar/Över. Sekreterare Institution Rådssekretariatet 9 4 6 2 7 6 Kommis-

tre stora från Danmark, enligt uppgift från EG april-september 1993. Totalt i EUkan det handla inemot 1.000 danska tjänstemän. Ungefär en systemet om tredjedel tjänstemännen arbetar handläggare eller biträdande handav som läggare, tredjedel tolkar och en tredjedel som sekreterare. en som Mycket talar för i storleksklassen 1.000 svenska tjänstemän så att småningom kommer arbeta vid olika EU-institutioner om Sverige blir att medlem i EU.

Europeiskt inflytande

Ett svenskt EU-medlemskap innebär att ett mycket stort antal rättsakter tidigare beslutats inom EG blir giltiga också i Sverige. EG:s samsom lade regelverk har tillkommit under lång tid i en omfattande beslutspromed aktivt deltagande företrädarna för medlemsstaterna och deras cess av olika intressegrupper. Det ligger i sakens natur att Sverige och svenska intressen inte i någon högre grad hittills har kunnat påverka EG-rätten. Förhandlingarna medlemskap kan betraktas ett sätt att i efterom ett som hand kompensera den tidigare bristen på inflytande. Förhandlingsresultatet begränsas med nödvändighet till upprättandet särregler och övergångsav bestämmelser i olika avseenden vilka enbart är giltiga för Sverige. Den avgörande frågan handlar att acceptera eller förkasta anslutningen till om EU med dess aktuella struktur, regelverk och politiska processer. Denna speciella situation är emellertid en engångsföreteelse. Om Sverige blir medlem i EU möjlighet att på olika sätt såväl påverka ges "spelreglema inom EU" institutioner, kompetensfördelning, beslutsregler, deltagare i den politiska beslutsprocessen. Ett viktigt argument som

154 Sverige och EU

för att Sverige skall bli medlem redan under 1995 är att medlemskapet ger möjlighet att deltaga i regeringskonferensen inom EU inträffar under som 1996 och som skall behandla kommande förändringar spelreglerna av inom EU. Fortsättningsvis diskuteras Sveriges inflytande sakfrågornas utveckling utifrån olika skeden i den europeiska beslutsprocessen: initiering, beredning, beslutsfattande och genomförande. Analysen av Sveriges roll vid genomförande av EG-beslut görs i avsnitt 4.3.

Initieringsskedet

I modern tid har Sverige haft förmågan att utveckla lösningar på olika samhällsproblem vilka väckt internationell uppmärksamhet. Ofta har de svenska lösningarna inom exempelvis välfardspolitik, miljöpolitik och arbetsmarknadspolitik fungerat som förebilder för reformarbete i andra stater. En betydelsefull väg till inflytande är att ta politiska initiativ och formulera de problem som skall hamna på den europeiska dagordningen. Som medlem av EU har Sverige och svenska intressegmpper rikliga tillfällen att ta initiativ till och föra fram nya idéer europeisk politik. om Formema för denna idémakt är många, men kan grupperas i två huvudfora där initiativen tas: i EU:s institutioner respektive utanför de formella institutionerna. På det formella planet kan Sverige ta politiska initiativ i alla de ovan angivna sammanhang där vårt land är representerat. Utanför dessa beslutsorgan och arbetsgrupper finns många sammanhang där idéer kan framföras. Den svenska regeringen kan sålunda ta europolitiska initiativ och söka få med sig de övriga medlemsstaterna, liksom svenska partier och intresseorganisationer var för sig eller inom ramen för sina speciella europeiska nätverk kan föra fram olika frågor. i

Beredningsskedet

Ofta beskrivs EU som en jättelik förhandlingsprocess med ett stort antal aktörer inblandade. EG:s beslut bereds i kommissionens expertkommittéer, generaldirektorat och kabinett, i rådets olika beredningsorgan och arbetsgrupper samt i Europaparlamentet och dess utskott. Besluten bereds därutöver i en rad kommittéer med varierande status. Som EU-medlem kommer Sverige på många sätt att vara företrätt i dessa sammanhang och dessutom kunna ge synpunkter på vissa förslag som remitteras till medlemsländernas regeringar. Det tusental kommittéer som verkar inom EU, särskilt på uppdrag av kommissionen, har en nyckelroll i ärendeberedningen. Den typ komav

Sverige och EU 155

mittéer kan betecknas som expertkommittéerna verkar inom generalsom direktoraten i anslutning till utarbetande av förslag till direktiv eller förordning. Experterna från de olika medlemsländerna företräder emellertid i princip inte sina stater utan skall betraktas som fristående personer. I de frågor där kommissionen utövar beslutanderätt på delegation från rådet finns också föreskrivet att ärendena skall hanteras i särskilda kommittéer. Sådana kommittéer består vanligen av två företrädare för varje medlemsstat och ordföranden kommer från kommissionen. Vid ställningstaganden sker röstvägning på motsvarande sätt som i rådet. Som redovisats i avsnitt 2.2 finns tre slag kommittéer: rådgivande, förvaltande och av föreskrivande. Kommittéemas inflytande beror på deras status. Ett stort antal svenska tjänstemän och experter kommer att deltaga i detta stora kommittéväsende. Någon närmare uppgift om hur många perdet kan röra sig om som på detta sätt får möjlighet att deltaga i soner ärendeberedningen inom EU är för närvarande inte möjligt att ange, men det kan röra sig något tusental personer som av och till har sådana om uppgifter. Medlemsstaterna i EU är angelägna om att tjänstemännen i EU har en nationell spridning. Utredningen statsförvaltningen och EG hävdade om att det viktigt för Sverige att ha personer med gedigna erfarenheter av var svenskt samhälls- och näringsliv anställda i EU:s olika institutioner. I många kan tjänstemännens nationalitet faktiskt påverka hur ett organ ärende handläggs, samtidigt som informationsutbytet underlättas av personliga och direkta kontakter mellan landsmänF För svenskt vidkommande har påpekats att det kan handla om i storleksklassen 1.000 ovan tjänstemän. Rådets viktigaste beredningsorgan är COREPER och dess många arbets- I dessa sammanhang är det fråga om faktiska förhandlingar för att grupper. nå samförståndslösningar mellan medlemsstaterna. Här kommer Sverige självfallet att aktivt delta som EU-medlem. En nyckelroll spelas av Sveriges ständiga representation i Bryssel. På det europeiska planet öppnas delvis nya möjligheter till politiskt inflytande för svenska intressen och intresseorganisationer. Som framhållits innebär ett svenskt EU-medlemskap att svenska intresseorganisatioovan ner samt företrädare för regionala och lokala intressen får formell representation i den rådgivande Ekonomisk och sociala kommittén, respektive Regionala kommittén. Vidare kommer många företrädare för svenskt näringsliv och olika intresseorganisationer att erbjudas möjlighet att delta i olika arbetsgrupper knutna till kommissionen. Jfr avsnitt 2.2 I detta sammanhang vill utredningen särskilt uppmärksamma den omfattande europeiska lobbyverksamheten, där olika intressen och organisationer försöker påverka beslutsprocessen i särskilt kommissionen. Europeiska federationer för olika intressegrupper har funnits ända sedan 1950-talet, särskilt i sektorer som kol och stål samt jordbruksnäringen.

156 Sverige och E U SOU 1994: 12

En vanlig skattning säger att det år 1970 fanns ungefär 300 s.k. eurogrupper, medan situationen år 1990 var att 525 federationer var officiellt registrerade av kommissionen. Ungefär hälften av grupperna representerade industriell verksamhet och handel, en fjärdedel jordbruk och livsmedel, en femtedel tjänstesektom och bara 5% företrädde fackföreningar, konsumentintressen och miljöintressen. Utöver dessa eurogrupper bedrivs lobbyverksamhet direkt av nationella intresseorganisationer, inte minst i frågor där de är oeniga med sina federationer. Vidare förekommer lobbyverksamhet från icke-europeiska intressen, inte minst japanska och amerikanska intressegrupper. Eftersom det är kostsamt att bedriva lobbyegen verksamhet har en flora av professionella lobbyister, finansiella konsulter och juristfirmor uppstått vilka på kommersiell grund åtar sig olika uppdrag för kortare eller längre tid. Bedömningen av det totala antalet professionella lobbyister är svårt att göra med någon exakthet, det kan men röra sig om 3.000 4.000 personer, dvs. i samma storleksklass - som antalet kvaliñcerade handläggare vid kommissionen. Mellan kommissionen och lobbyistema finns ett ömsesidigt beroende, eftersom lobbyistema ofta kan förse kommissionen med viktig information.7 Under 1970-talet riktades försöken att påverka främst mot ministerrådet. Men från mitten av 1980-talet kom kommissionen, också men Europaparlamentet, att bli objekt för intressekampen. Följande kriterier kan anges för en framgångsrik lobbyverksamhet i Brysselzs

° en klart definierad strategi

- ett trovärdigt kunskapsunderlag

v väl förberedda möten med EU-företrädare, inklusive anpassning av ärendet till nationaliteten eller språket hos företrädaren

- ett framförande av saken med klarhet och ferrnitet och med uppmärksamrnande av att det finns ytterligare parter med andra analyser

- ett överlämnande av s.k. "positionspapper"

0 en tidigare etablering som värdefull informationskälla

- en realistisk uppfattning om vad lobbyverksamheten kan uppnå

En god beskrivning av situationen är att EU utvecklar policy-nätverk där också många företrädare för europeiska intressegrupper ingår. I många fall är svenska intresseorganisationer redan medlemmar av europeiska federationer. LO och TCO är medlemmar i Europeiska fackliga samorganisatio-

Sverige och EU 157

EFS, med säte i Bryssel vilken representerar över 40 organisationer nen, med totalt inemot 50 miljoner medlemmar. SAF och Industriförbundet är medlemmar i den europeiska arbetsgivarorganisationen UNICE. Det förutsätts i gemenskapsarbetet att dessa båda federationer konsulteras innan lagstiftning berör dem föreslås eller antas. Varje större intressegrupp som inom näringslivet har sin intresseorganisation med kontor i Bryssel. En de större är Kommittén för jordbrukets näringslivsorganisation, av COPA. Även olika industribranscher och enskilda företag har representani Bryssel för att följa EU:s arbete. Under de senaste åren har också ett ter antal svenska kommuner, handelskammare och regionala intressen inrättat inforrnationskontor i Bryssel.

Beslutsskedet

Den allmänna bilden är att små medlemsstater är klart överrepresenterade i EU:s institutioner jämfört med de stora staterna i förhållande till befolkningsunderlaget. Som ovan redovisats kan även vårt land som EU-medlem väntas få jämförelsevis god representation i rådet och parlamentet, vilen ken hamnar i nivån 4-5% av de totala röstetalen i institutionerna. I ett långsiktigt perspektiv kommer utvecklingen EU att sätta sin prägel på av möjligheterna till svenskt inflytande. Detta gäller i synnerhet om EU:s nuvarande karaktär hybrid mellan förvaltningsunion, statsförbund och av förbundsstat jfr. avsnitt 2.4 överges till förmån för en renodling av dess federativa karaktär. Inom ramen för en förbundsstat kan man visserligen räkna med att de små staternas överrepresentation i förhållande till befolkningsunderlaget kommer att bestå i någon fonn, vilket framgår av förhållandena i de existerande federationerna. Samtidigt innebär en maktförskjutning från det regeringskontrollerade rådet till ett folkvalt parlament att befolkningstalen får ett starkare genomslag, vilket självfallet minskar de små nationernas inflytande. Vid medlemskap i EU hamnar Sverige i den stater ett paradoxalt sätt förlorar i inflytande om EU grupp av som som sådant demokratiseras. Det är uppenbart att Sveriges inflytande över EU:s beslutsfattande inte enbart kan mätas i antalet röster i olika institutioner. En rad antenner av dra faktorer måste också beaktas i analysen. Det har att göra med vårt europeiska med skickligheten och idérikedomen hos de persoengagemang, utformar och företräder svensk europapolitik, med beslutsreglema ner som inom EU och med den politiska maktbalans som föreligger på det europeiska planet. Det typiska för alla förhandlingssituationer är att det förutsätter ömsesidighet: att Sverige kommer att få både ge och ta. Här en uppmärksammas särskilt de två sistnämnda omständigheterna. Som enskild medlem i EU kan Sverige utöva en vetorätt i två olika situationer. För att EU skall kunna besluta i vissa sakfrågor krävs enhällig-

158 Sverige och EU SOU 1994: 12

het, dvs. Sverige har som enskild stat vetorätt se avsnitt 2.2. I de fall då

ett tänkbart EU-beslut går Sverige emot och berör vitala nationella intressen har Sverige enligt den s.k. Luxemburg-kompromissen från år 1966 rätt att begära att omröstning inte sker. Den praxis utvecklats under som senare år innebär emellertid att Luxemburg-kompromissen har blivit mindre verkningsfull. Sveriges inflytande inom EU blir särskilt framträdande i de fall då EU:s medlemsstater är splittrade i frågor berör svenska intressen och som europolitiska ambitioner. Sverige kan i den beslutssituationen utöva inflytande i två riktningar, nämligen genom att ingå i majoritetskonstellaen tion som beslutar om en viss rättsakt eller att ingå i blockegenom en rande minoritetsgrupp som förhindrar att beslut fattas. Villkoren för de båda riktningarna bestäms av beslutsreglerna och Sveriges möjlighet att ingå i olika koalitioner. Beslutsreglerna i rådet är för närvarande sådana att det råder viss en maktbalans mellan de olika grupperna av medlemsstater, exempelvis i den meningen att de fem stora staterna måste ha stöd åtminstone två minav dre stater för att uppnå kvalificerad majoritet eller att länderna i Sydeuropa kan blockera förslag som stöds av länderna i Mellan- och Nordeuropa. Om de stora staterna är splittrade krävs betydande uppslutning bland de en mindre staterna för att majoritetsbeslut skall kunna fattas. De mindre staterna kan gemensamt uppnå en blockerande minoritet. Hur beslutsreglerna kommer att ut efter utvidgning EU beror se en av bl.a. på hur många och vilka av EFT A-staterna till slut blir medsom lemmar och vilket förhandlingsresultat uppnåtts i fråga som om representation. Under förutsättning att Finland, Norge, Sverige och Österrike blir EUmedlemmar kan antalet röster i rådet väntas öka med 14-16 enheter till 90- 92 röster. Gränserna för kvalificerad majoritet respektive blockerande minoritet skall enligt beslut av Europeiska rådet i december 1993 omprövas när förhandlingarna är slutförda. De nivåer som beslutas påverkar naturligtvis möjligheterna för Sverige att få till stånd respektive förhindra EUbeslut. Koalitionsmöjligheterna för Sverige kan inte avgöras förhand med någon säkerhet. Det är emellertid känt att det finns stabila samarbetsmönster inom gemenskapen. Även för svenskt vidkommande kan naturligtvis också mer stabila samarbetsmönster komma att utkristalliseras, där Sverige ingår i ländergrupper som ofta har intressen. gemensamma Sverige har en lång tradition av utrikespolitiskt samarbete med de flesta av medlemsstaterna i EU. Möjligheterna att in liksom olika ut ur, koalitioner är stora. Det går inte att på förhand avgöra vilka grupperingar som kommer att bli viktigast för svenskt inflytande i europeisk politik. Det förefaller emellertid troligt att det traditionsrika nordiska samarbetet kan fördjupas under de nya villkoren. På ett allmänt plan kan det antas

SOU 1994: 12 Sverige och EU 159

politisk fördel för Sverige om de aktuella fyra nordiska staterna är vara en medlemmar EU.9 Under förutsättning av god sammanhållning i beav slutsskedet skulle de nordiska staterna kunna utöva betydligt större inflytande gemensamt än var för sig. Tidigare samarbete mellan Sverige och andra europeiska stater i t.ex. EFTA och ESK är andra erfarenheter som åtminstone till en början kan prägla Sveriges agerande i EU. Samarbetsmönstren i EU grundas ibland på vad som förefaller vara stabila politiska värdemönster, vilka även Sverige måste beakta. Ett exempel på ett sådant värdemönster, vilket under hela EG:s historia har varit stabilt, är den konfederal-federala skalan, där exempelvis Tyskland, Benelux och Italien närmast kan identifieras med en federal ståndpunkt medan Danmark och Storbritannien förknippas med den närmast konfederala positionen. Det finns också samarbetsformationer som utgår från sakpolitiska fråoch kan medlemsstaternas inställning i fråga om exempelgor som avse vis miljöpolitik, närings- och arbetsmarknadspolitik, jämställdhetspolitik och välfärdspolitik. Sådana inställningar tenderar emellertid att vara mindre stabila än exempelvis inställningar i frågan om EU:s eventuella utveckling till federation. Det är i och för sig möjligt att spekulera om en Sveriges alliansmöjligheter även i dessa dimensioner och försöka dra slut- Sveriges möjligheter att bilda slagkraftiga allianser för en radisatser om kal miljöpolitik eller ambitiös arbetsmarknadspolitik. Problemet är att en sådana övningar bygger kortsiktighet och ett statiskt betraktelsesätt. EU långsiktig organisation och det är troligt att det från tid till är en ankommer att ske regeringsskiften eller politiska omprövningar i mednan lemsstaterna, vilka innebär positionsförskjutningar i de europeiska sakfrå- Alliansmöjligheterna måste prövas på nytt vid varje givet tillfälle. gorna. Genom Enhetsakten och Maastrichtfördraget har Europaparlamentet flyttat fram sina politiska positioner. Det svenska inflytandet i parlamenutövas, tidigare framhållits, inte i svensk parlamentarikertet som en utan inom för ett antal transnationella partigrupper där poligrupp, ramen tisk ideologi och inte nationalitet är utslagsgivande för placeringen. Det innebär också att det kan framträda skillnader mellan ståndpunkterna hos den svenska regeringens företrädare i rådet och de svenska ledamöterna i Europaparlamentet. Det gäller naturligtvis i synnerhet i de fall där regeringen och oppositionen i Sverige har skilda ståndpunkter i Europafrågor. samarbets- respektive medbeslutandeförfarandena mellan råd och De nya parlament innebär att majoritetsförhållandena i parlamentet ökar i betydelse jfr. avsnitt 2.2.

160 Sverige och EU SOU 1994: 12

4.2 demokratiska

Europapolitikens förankring i Sverige

Sammanfattning: Avsnittet handlar om konsekvenserna av ett EU-medlemskap för den demokratiska processen i Sverige. Nyckelorden är öppenhet, mångfald och politiskt deltagande. Alltmer av politiken blir utrikespolitik, men öppenheten och deltagandet i Europapolitiken bedöms bli klart större än inom traditionell utrikespolitik. Men det är också sannolikt att Europapolitiken kommer att få ett lägre folkligt deltagande och mindre öppenhet än den traditionella inrikespolitiken. Medlemskapet kommer att påverka vår politiks utformning, men det är viktigt att komma ihåg att den institutionella mångfalden endast marginellt synes påverkas, beträffande den svenska förvaltningsmodellen, kommittéväsendet, den kommunala självstyrelsen och förhandlingsmodellen på arbetsmarknaden. En viktig förändring äger rum beträffande riksbankens ställning om EMU genomförs. Förändringen av de yttre villkoren för det politiska deltagandet innebär annorlunda relationer mellan regering och riksdag, förändrade europeiska samarbetsformer för de politiska partierna och intresseorganisationerna samt införandet av allmänna val till Europaparlamentet.

Öppenheten

Öppenhet är ett fundamentalt värde i levande demokrati, eftersom den

en ger möjlighet till saklig kritik och effektivt utkrävande av politiskt ansvar. Genom en svensk EU-anslutning ökar antalet centrala politiska frågor som är utrikespolitik och inrikespolitik på samma gång. Till skillnad från den traditionella utrikespolitiken gäller den utrikespolitiserade inrikespolitiken områden, vilka hittills präglats av omfattande deltagande och generös öppenhet i beslutsprocessema. En konfrontation inleds, för att citera Kjell Goldmanns uppsats i expertbilagan, mellan utrikespolitikens och inrikespolitikens traditionella former. Man kan tala om en allmän målkonflikt mellan inre demokrati och yttre effektivitet. Värdet av den inre demokratin minskar om det man självständigt beslutat under brett deltagande sedan körs över av omvärlden.

SOU 1994: 12 Sverige och EU 161

Statsintresset sätter vissa gränser för offentligheten. Det finns två renodlade sätt att hantera målkonflikten. Ett är att prioritera framgång utåt framför öppenhet och brett deltagande inåt och alltså bedriva Europapolitiken som traditionell utrikespolitik. Ett annat sätt är att prioritera öppenhet och brett deltagande inåt framför utrikespolitisk framgång och således bedriva Europapolitiken traditionell inrikespolitik. Den som svenska samförståndskulturen och det brett förankrade sättet att hantera frågan svensk medverkan i EES respektive medlemskap i EU antyder om emellertid att resultatet knappast blir någon renodling av dessa sätt, utan troligare en kombination av det karakteristiska för traditionell utrikespolitik och traditionell inrikespolitik: internationell förhandling och inrikespolitisk process samma gång. En sådan avvägning skulle innebära att beslutsprocessen får en hög komplexitet att många självständiga genom aktörer kommer att få möjlighet att aktivt delta och påverka de svenska förhandlingspositionerna. Detta innebär också, enligt utredningens bedömning, att man inte behöver räkna med långtgående skiktning och en elitisering i Europapolitiken. Konsekvenserna för öppenheten är i såett dant fall att den blir större än vad är brukligt för utrikespolitiken, som men mindre än vad som kännetecknar vanlig inrikespolitik. Samtidigt är det troligt att den allmänna inforrnationsmängden om samhällsfrågor kan komma att öka, inte minst via massmedierna och de organiserade intressena. Mycket talar för att medierna i högre utsträckning än hittills kommer att förlägga sin verksamhet utanför landets gränser vid ett svenskt EU-medlemskap. Tendensema är redan tydliga; större rikstidningar har stärkt sin bevakning i Bryssel under de senaste åren. De svenska mediernas ambitiösa bevakning medlemskapsförhandlingarna mellan av EFTA-statema och EU antyder att möjligheten att effektivt sekretessbelägga förhandlingsprocessema inom EU är begränsad. Offentlighetsprincipen i betydelsen att handlingar förvaras hos som statliga och kommunala myndigheter skall allmänt tillgängliga har vara gällt i Sverige ända sedan år 1766 och har under denna tid kommit att prägla handlande och tänkesätt inom svensk förvaltning. Det brukar sägas att offentlighetsprincipen fyller tre syften, nämligen att garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Handlingsoffentligheten regleras i 2 kap. tryckfrihetsförordningen TF. Principen är tillämplig på allmänna handlingar, varmed förstås framställningar i skrift eller bild samt upptagningar kan läsas, avlyssnas eller som på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel handlingen om förvaras hos en myndighet och är att inkommen till eller anse som upprättad hos myndigheten. En allmän handling är antingen offentlig eller hemlig. Enligt huvudregeln råder offentlighet. En handling får dock hållas hemlig med hänsyn till vissa i TF uppräknade intressen, t.ex. rikets säkerhet eller dess förhållande till stat eller mellanfolklig organisation. Den regel annan som

6-140172

162 Sverige och EU SOU 1994: 12

hemlighållandet grundas på måste vidare anges i sekretesslagen 1980:100 eller någon lag sekretesslagen hänvisar till. annan som En grundläggande tanke bakom sekretesslagens regler är att handlingssekretessen motsvaras tystnadsplikt för de tjänstemän som har tillav en gång till handlingarna. Sekretessen tar därför främst sikte på uppgifter och

inte de dokument som är bärare av uppgifterna. Enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen står det

och fritt att med vissa särskilt angivna undantag meddela var en - uppgifter i vilket helst för offentligggörande. Dessa regler inämne som nebär alltså att det är straffritt för tjänsteman att bryta mot en tystnadsen plikt avslöjandet sker för att uppgiften skall publiceras. Det är dock om aldrig tillåtet att lämna ut sekretessbelagd handling och i 16 kap. en sekretesslagen uppräknas vissa tystnadsplikter av särskilt kvalificerat slag

inte omfattas av meddelarfriheten. som När Sveriges medlemskapsförhandlingar inleddes den 1 februari 1993 ut-

talade statsrådet Ulf Dinkelspiel bl.a. att Sverige välkomnar

den ökade betoning gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn. som Denna utveckling ligger i linje med den svenska förvaltningens stora öppenhet. På detta område för vi med grundläggande principer och oss viktiga erfarenheter vi gärna delar med av. Offentlighetsprinsom oss cipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den svenska grundlagen och garanterar medborgarna som tillgång till information den offentliga förvaltningens verksamhet. om Dessa principer är omistlig del vårt politiska och kulturella arv. en av De främjar den demokratiska rättssäkerheten och effektiviteprocessen, i den offentliga förvaltningen, vilket också är viktiga mål för geten menskapen.

ökad öppenhet kunde iakttas vid förhandlingarnas Den strävan mot som början har framgått det föregående fortsatt. Denna motsvaras dock som av inte någon strävan hos gemenskaperna att harmonisera medlemsstaterav lagstiftning i fråga om handlingsoffentlighet. nas Bestämmelserna den svenska utrikessekretessen har kommit till i en om tid då Sveriges internationella samarbete skedde i hävdvunna diplomatiska

fonner. Redan EES-avtalet men också i perspektivet av ett EUgenom medlemskap kommer detta samarbete att intensiñeras, såväl till omfattning djup. Genom att det utrikespolitiska samarbetet utsträcks till att som omfatta sakområden tidigare varit helt inrikespolitiska, skulle oföränsom drade svenska sekretessregler kunna leda till ökad sekretess. I syfte att

undvika sådan konsekvens tillkallade statsrådet Reidunn Laurén i mars en 1993 riksdagsmannen Daniel Tarschys att som särskild utredare se över bestämmelserna utrikessekretess. Utredaren beräknas avge sitt betänom kande inom kort.

SOU 1994: 12 Sverige och EU 163

Det svenska språket

Det svenska språket är del vårt kulturarv och ett fundamenten för en av av den svenska nationalstaten. Språk är en kulturell kod markerar tillhösom righet. I en stat med gemensamt språk underlättas den sociala rörligheten liksom kommunikationen mellan människor i samhället. Samtidigt är det uppenbart att språken i Europas nationalstater är viktiga barriärer för den politiska integrationen och uppkomsten av en europeisk tillhörighet hos Europas många folk. Internationaliseringen har medfört att en språkhierarki skapats där engelskan världsspråk har som hamnat i toppen. I nivån under engelskan finns ett tjugotal "transnationella" språk, dvs. språk som används i många nationer och ofta framsom trätt som handelsspråk eller spridits inom imperier: tyska, franska, ryska, spanska m.fl.. I basen på språkhierarkin finns de nationella språken, vilka främst talas i enskilda nationer. Att lära sig ett språk är en långtidsinvestering som man räknar med att kunna dra nytta under resten livet. av av Den europeiska integrationen möter en ovanligt komplicerad språksituation. EU har också valt ovanlig språkpolitik. Samtliga officiella en språk inom EU:s medlemsländer nio språk är också officiella språk - inom EU, trots de administrativa och ekonomiska nackdelar uppstår. som På detta sätt favoriserar inte EU organisation något språken och som av man ger EU:s medborgare likvärdiga möjligheter att kommunicera inom Europapolitiken. Detta kan jämföras med FN har sju officiella språk som och EFI A som enbart har ett officiellt språk. Inom EU:s administration och arbetsgrupper däremot dominerar användningen av engelska och franska. Det innebär att tjänstemän och politiker inom EU förutom det egna modersmålet helst också bör behärska franska och även engelska. EEG bestod av sex länder vid bildandet 1957. Tyskland, Frankrike, Italien, Nederländerna, Luxemburg och Belgien. Eftersom talar franman ska och nederländska i Belgien och tyska och franska i Luxemburg, var det enbart nödvändigt med fyra officiella språk: franska, italienska, nederländska och tyska. För den tolk- och översättarservice som inrättades medförde detta att man vid sammanträdena enbart behövde simultantolka 12 språkpar, eftersom varje språk måste kunna översättas till de tre övriga. Varje tolk skulle kunna översätta från åtminstone två språk till sitt eget, vilket innebar att det behövdes tre tolkar totalt vid varje sammanträde om tolkama hade rätt språkkombinationer. Samma regler för tolkarna gäller ännu, dvs. att de skall kunna översätta från två språk till sitt eget. Numera behövs dock minst 27 tolkar vid varje sammanträde eftersom antalet språkpar är uppe i 72 olika kombinationer. I varje språkbur, ett för varje språk, sammanträdesrummen sitsom omger

164 Sverige och EU SOU 1994: 12

för att täcka alla dessa språkpar. Det innebär att det krävs ter tre personer åtminstone 27 tolkar vid varje sammanträde. I realiteten krävs det dock ofta fler, eftersom varje tolk, enligt avtal, inte får arbeta mer än tre tim-

i sträck vid ett sammanträde. mar Enligt gällande princip skulle åtminstone ytterligare tre språk bli officiella EU-språk Finland, Norge och Sverige blir medlemmar i EU. om Det skulle innebära att antalet språkpar i EU ökar till 132 stycken. Förmodligen kommer därför att behöva ytterligare en tolk i varje man språkbur, vilket skulle leda till att det behövs åtminstone 48 tolkar vid

varje sammanträde. språkadnrinistrationen inom EU medför att medborgarna i de Den stora olika medlemsstaterna har för internationella organisationer unik möjen informera sig EU och kommunicera med de europeiska inlighet att om stitutionerna på de språken. Samtidigt gör språkförbistringen inom egna kraven ökar på språkfärdigheter hos politiker, experter och tjän- EU att stemän. Bland svenska politiker riktas visserligen språkkraven särskilt statsråden och riksdagsledamöterna, även politiker i landsting mot men berörs. Bland allmänheten, särskilt de och medelåloch kommuner yngre ders generationerna, har Sverige förhållandevis god språksituation, efen flertalet har fått grundläggande utbildning i ett andra språk, vantersom en ligen engelskan i grundskolan och gymnasiet.

Den institutionella mångfalden

I levande demokrati finns det spridning av makten i en mångfald av en en självständiga institutioner. I Sverige, liksom i andra länder, finns politiska traditioner och politisk kultur gett upphov till institutioen som nella särdrag. Frågan hur den institutionella mångfalden påverkas av om svenskt EU-medlemskap har studerats olika utredningar. ett av Det finns svensk förvaltningsmodell, vilken utmärks av att regeen ringen fattar sina beslut kollektivt och att de statliga ämbetsverken är av självständiga. Regeringskansliet har jämförelsevis få anställda, medan ämbetsverken utgör de stora arbetsplatserna för de statsanställda. Konsekvenserna ett svenskt EU-medlemskap har studerats av Utredningen om av statsförvaltningen och EG. Dess slutsats var att ett svenskt EU-medlemskap inte förutsätter några grundläggande förändringar av den svenska förvaltningsmodellen. Bedömningen att regeringen redan har de styrvar medel i förhållande till sina förvaltningsmyndigheter som behövs för att de krav ett medlemskap ställer. Medlemskapet hindrar inte motsvara som fortsatt utveckling ekonomiska styrmedel inom förvaltningen, en av nya

t.ex. mot resultatorienterad styrning.

en mer Däremot kan göras gällande, vilket Magnus Jemeck framhåller i sin i expertbilagan, att medlemskapet snarast kommer att förstärka uppsats

SOU 1994: 12 Sverige och EU 165

ämbetsverkens och tjänstemännens ställning. Sedan lång tid är denna tendens tydlig. Allt fler departement och ämbetsverk får självständiga internationella uppgifter och upprättar egna internationella sekretariat, varigenom den traditionella utrikesförvaltningen får konkurrens; samtidigt blir det allt vanligare att tjänstemän under ledningsskiktet arbetar med internationella frågor. Tillsammans med kolleger i de internationella organisationemas sekretariat och andra länders byråkratier bildar de informella nätverk inom enskilda sakfrågekomplex; nätverkens centrala position i de medlings- och sarnordningsprocesser, som blir nödvändiga i ett trögrörligt internationellt förhandlingsmaskineri, understryker ytterligare den växande tjänstemannamakten. Nätverkens diffusa karaktär och informella arbetsformer gör dem politiskt svårstyrda. Det svenska kommittéväsendet har sedan länge spelat roll i en stor Sveriges politiska liv. Statliga kommittéer organisatoriskt är friståsom ende från regeringen, men arbetar på uppdrag av regeringen och har aktivt förberett flertalet av de stora samhällsreformerna. Kommittéernas sammansättning och uppgifter varierar. Ibland är de parlamentariska, ibland expertutredningar. I vissa fall är många intressegrupper företrädda, i andra fall är det fråga om enmansutredningar. I kommittén möjlighet ges att studera de sakligt bästa lösningarna på olika samhällsproblem, men också att skapa förankring för olika förslag, liksom att åstadkomma politiska kompromisser. Utredningen om statsförvaltningen och EG har närmare studerat frågan om konsekvenserna ett EU-medlemskap för kommittéväsendet. av Slutsatsen var att det faktiska utrymmet för utredningsinsatser komav mittéer kommer att minska inom EU:s kompetensområde. Inte minst av tidsskäl kommer man att behöva använda alternativa utredningsformer. Det kommer självfallet inte att helt upphöra. Det kan gälla uppgiften att utarbeta underlag och förslag till svensk ståndpunkt i fråga där Sverige en vill att EG-kommissionen skall ta initiativ. Utredningen kunde också tänka sig en kommitté som referensorgan och stöd svensk förhanden lingsdelegation eller förhandlare i fråga är under behandling i EUen som organen. Slutligen kan det finnas uppgifter för kommitté i tillämpen ningsfasen, t.ex. när det gäller att överföra innehållet i direktiv till ett svensk lagstiftning. Riksbanken är en myndighet under riksdagen, centrala uppgift är vars att besluta om och genomföra penning- och valutapolitiken. Riksbankens ställning har nyligen utretts Riksbanksutredningen. Dess förslag syfav tade till att på olika sätt förstärka Riksbankens självständighet. Konsekvensen av ett svenskt EU-medlemskap kan i framtiden bli dramatisk för Riksbankens vidkommande, under förutsättning att EU skapar en gemensam valuta och inrättar Europeiska centralbanken ECB, enligt planen i Maasuichtfördraget. 15

SOU 1994: 12 166 Sverige och EU

Maastrichtfördraget riktlinjer för hur Ekonomisk och monetär I ges en

EMU skall förverkligas före 1990-talets slut. Processen mot union fullföljande den inre marknaden och ambitio- EMU kan ses som ett av

EMS. Fullständigt fria kapitalrörelser och ett stabilt penningnerna med

förutsättningarna för den ekonomiska politiken i de enskilda värde ändrar enligt fördraget, förstärkt samarbete inom både filänderna och kräver, ett

och penningpolitik. nansi faser. Den första fasen inleddes den 1 juli EMU skall etableras tre

kapitalrörelsema inom EG släpptes fria. Under denna 1990 i och med att

förstärktes den ekonomisk-politiska samordningen inom ramen för exfas i syfte främja den konvergens mellan medisterande institutioner att

ekonomier vilken sågs nödvändig förutsättning för lemsländemas som en

valutaunionen. Påfrestningarna för EMS blev emelleratt kunna upprätta 1992-93 många valutor i praktiken lämnade det tid så stora under åren att

fasta växelkurssamarbetet och började flyta.

fördraget, inleddes den 1 januari 1994. Då inrät- Den andra fasen, enligt

Europeiska monetära institutet EMI i Frankfurt, vars uppgift hutades förbereda övergången till fas tre och skapandet av den vudsakligen är att

centralbanken. Under fas två skall samarbetet mellan de nagemensamma stärkas och dessa skall också på nationell nivå tionella centralbankema -

självständighet i förhållande till politiska organ ges samma grad av - Europeiska centralbanken ECB i fas tre. Användandet skall gälla för som skall utvecklas och underlättas. Finansiering av budgetunderskott av ecu förbjuds. EMI skall mot slutet av fas två avrapportera via sedelpressarna

fas göra bedömning hur hög grad av ekonoutfallet av denna samt en av

medlemsstaterna uppnått samt om en majoritet av misk konvergens som

medlemsländerna uppfyller kraven. Anses förutsättningarna uppfyllda

Europeiska rådet besluta inledning fas tre per den 1 januari skall om av

däremot förutsättningarna inte föreligger för att fatta detta be- 1997. Om

1996/97, dvs. majoritet medlemsländerna inte uppslut redan om en av

stipulerar Maastrichtfördraget att EMU:s tredje fas skall inlefyllt kraven, januari 1999. Motsvarande exarninations- och beslutsprocedur das den 1

skall genomföras med den viktiga skillnaden att hänsom 1996/97 men

skall till majoritet medlemsländerna vid denna tidsyn inte tas om en av

uppfyller konvergenskraven. Stats- och regeringschefema har endast punkt

kvalificerad majoritet, och bekräfta vilka medlemsländer att, med notera

uppfyller kraven. som med denna ordning är skapa förutsättningar för en automa- Avsikten att utvecklade unionen på det ekonomiska och tisk övergång till den fullt

januari 1999, även deltagandet kan bli bemonetära området per den 1 om

deltar i EMU benämns "länder med särlösgränsat. De länder som inte

de bestämmelser endast gäller slutfasen. ningar" och omfattas inte av som

dessa länders förmåga att vid senare tid- En regelbunden prövning av en

punkt uppfylla EMU-kraven görs. s

SOU 1994: 12 Sverige och EU 167

Samtliga länder var eniga denna tidtabell. I särskilt protokoll om ett tilläts dock Storbritannien att behålla rätten till ett nationellt parlarnentsbeslut om tidpunkten för ett brittiskt tillträde till EMU. Dessutom skall folkomröstningar i frågan hållas i Danmark och Irland. Innan den tredje fasen inleds skall, som nämnts, olika ekonomiska konvergenskrav uppfyllas vilka är så stränga att endast någon enstaka medlemsstat i EU för närvarande kvalificerar sig för EMU-medlemskap. I och med EMU:s slutfas upprättas Europeiska centralbanken som ges det fulla ansvaret och de fulla maktbefogenhetema för att bedriva den gemensamma penningpolitiken i unionen. Vid inledningen fas tre låses av växelkursema mellan de olika valutorna och datum för införandet den av gemensamma valutan fastställs. Ur juridisk synpunkt kan hävdas att genomförandet EMU är av en process vilken inte medger att enskilda medlemsstater med undantag för

Danmark och Storbritannien i särskild ordning prövar och ställning

tar till deltagandet i de olika faserna. Genomförandet förutsätter dock alltid att vissa särskilt överenskomna ekonomiska kriterier är uppfyllda. Utredningen konstaterar emellertid att bedömningama i denna fråga varierar.

Den tyska författningsdomstolen prövade Maastrichtfördraget i sin dom i oktober 1993 och hävdade bestämt att det inte finns någon automatik i

skapandet av den gemensamma valutan och ECB. Likartade slutsatser har dragits av bl.a. parlamenten i Tyskland och Nederländerna. Den viktigaste konsekvensen EMU är att beslutanderätten i penningav och valutapolitiska frågor övergår från Riksbanken till Europeiska centralbankssystemet respektive Ecofin. Riksbankens uppgift förändras därmed till att bereda de frågor skall behandlas i ECB:s råd. Riksbanken som skall då vara oberoende i förhållande till politiska i Sverige och organ EU.

Sverige har en utvecklad självstyrelse för kommuner och landsting. Innebörden av ett svenskt EU-medlemskap för den kommunala självstyrelsen analyseras särskild konsekvensutredning. Den europeiska inav en tegrationen är också en viktig aspekt i den pågående diskussionen beom hovet av en regionreform i Sverige, vilket illustreras slagordet av "Regionernas Europa" och inrättandet EU:s regionala kommitté. av nya Frågan behandlas särskilt av den parlamentariska Regionberedningen, vars slutbetänkande väntas föreligga under första halvåret 1994. Den svenska förhandlingsmodellen på arbetsmarknaden parterna ger en betydande avtalsfrihet inom många av arbetslivets områden. Sveriges arnbition är att behålla denna modell och frågan finns därför med i Sveriges förhandlingar med EU.

168 Sverige och EU SOU 1994: 12

Politiskt deltagande

Politiska skiljelinjer

Den kommande folkomröstningen etablerar en europeisk dimension i svensk politik. Väljarna ges möjlighet att ta direkt ställning till ett svenskt medlemskap i EU. Traditionellt har svenska valkarnpanjer, likde fyra hittillsvarande folkomröstningarna, handlat om svensk inrisom kespolitik. Sällan har partierna öppet konfronterat varandra i vitala utrikespolitiska frågor. Det finns starka skäl att betrakta folkomröstningen ett genombrott för en ny skiljelinje i svensk politik, också i ett som långsiktigt perspektiv. De allmänna erfarenheterna av den politiska utvecklingen i medlemsstaterna i EU är tydliga i detta avseende. Danmark har varit medlem i EG i ungefär tjugo år. De danska väljarna har fått tillfälle att ta ställning till Europapolitiken i fyra folkomröstningar och i tre direkta val till Europaparlamentet. Folkomröstningarna har gällt EG-medlemskap 1972, Enhetsakten 1986 och Maastricht-

fördraget 1992 och 1993. Valen till Europaparlamenten har ägt rum

1979, 1984 och 1989. En viktig erfarenhet som Johan Eriksson framhåller i sin uppsats i expertbilagan, att den politiska polarisering som framträdde inför folkomröstningen om ett danskt EG-medlemskap 1972 har bestått. Varje danskt parti måste definiera Danmarks förhållande till EU. Samtidigt har motsättningarna ändrat karaktär. I debatten år 1972 ställdes ett danskt EG-medlemskap mot ett självständigt Danmark. 63.4% röstade för medlemskap och 36.6% emot. Under 1990-talet ändrade "Nejsidan" sin Europapolitik och accepterade EG, men avvisade en fördjupad integration till EU. Skiljelinjen vid 1992 och 1993 års folkomröstningar har därför huvudsakligen gått mellan EG-anhängare och EU-förespråkare. "Junibeveegelsen" och "Enhedslisten" argumenterade i 1990-talets båda folkomröstningar för att ett "Nej" inte skulle leda till att Danmark tvingades ut ur EG, endast till att unionsplanerna skulle stoppas. I opinionsundersökningarna framkom också denna förskjutning. I anslutning till valet till Europaparlamentet 1979 ansåg 34% av väljarna att Danmark skulle utträda EG, vid folkomröstningen om Enhetsakten 1986 hade ur siffran sjunkit till 18% och slutligen vid 1993 års EU-omröstning noterades endast 8% Det är paradoxalt att andelen väljare som ansåg att "Varje land bör bevara full självständighet och vetorätt" under samma tid ökade från 52% 1979 till 73% 0993 Den stora skiljelinjen i europeisk politik mellan dem i första hand ser EU som ett statsförbund eller en som förvaltningsunion och dem som vill öka överstatligheten på det europeiska planet, har därmed även satt sin prägel dansk politik. För svenskt vidkommande är det sannolikt att det politiska mönstret från Danmark kommer att upprepas om Sverige blir medlem av EU. Mycket talar för att det framträder en ny och viktig skiljelinje i svensk

Sverige och EU 169

politik mellan å ena sidan dem förespråkar fortsatt integration i som en Europa i riktning mot en förbundsstat och å andra sidan dem vilka värnar om nationalstaten som den grundläggande organisationsenheten i europeisk politik. Dagens organiserade motstånd mot ett svenskt medlemskap i EU kan också tänkas småningom inordnas i den europeiska debatten och förankras i konfederal position. Även det allmänna opinionsläget i en Sverige kan förändras enligt det danska exemplet i detta läge. Internationalisering innebär ökad idéspridning. Om Sverige blir medlem av EU förändras åsiktsbildningens villkor genom att idékonkurrensen kan förväntas öka. Idéer och krav i den svenska samhällsdebatten bryts mot erfarenheterna och tankemönstren i europeiska grannländer, vilket ur många synpunkter kan bli en positiv stimulans. I detta ligger också möjlighet en till en europeisk åsiktsbildning, åtminstone i vissa stora politiska frågor t.ex. massarbetslösheten, miljöförstöringen. På sikt kan den svenska politiken tänkas ändra karaktär och i högre grad upptas av europeiska problem, med konsekvensen att de politiska motsättningarna får väsentliga inslag av transnationella skiljelinjer inom olika politikområden. En förutsättning för en sådan utveckling är dock att det växer fram europeisk en offentlighet: olika europeiska "åsiktstorg" där idéer och kritik kan formuleras utan hinder av nationsgränser. Man kan göra gällande att Europaparlamentet markerar en början på utvecklandet sådan av en europeisk offentlighet. Samtidigt saknas de för demokratin nödvändiga kommunikationskanalema i form av exempelvis europeiska medier med god spridning över hela kontinenten och med stort utrymme för politisk och kulturell debatt över nationsgränsema. Svensk politik har en historisk tradition politisk samförav en ståndskultur. Under senare decennier har emellertid de ideologiska motsättningarna tenderat att förstärkas. Vid svensk EU-anslutning kommer en behovet att öka av samstämmighet och "svenska linjer" inom de centrala politikområden som berörs av integrationen. På sätt och vis kan man säga att den svenska politiken i viktiga avseenden kommer att anknyta till sina rötter. Erfarenheten i Danmark är också att blockpolitiken har tenderat att tonas ned i Europapolitiken, samtidigt de sakpolitiska motsom sättningarna kvarstått eller skärpts inom de många övriga politikområdena.

Riksdagens ställning

Den svenska riksdagen har under de senaste decennierna flyttat fram sina positioner i den utrikespolitiska beslutsprocessen. Internationaliseringen har inneburit att praktiskt taget samtliga utskott handlägger frågor inav ternationell karaktär, samtidigt som utrikesutskottets arbetsbörda stegrats avsevärt. Allmänt anses utskotten, tillsammans med partigrupperna i

170 Sverige och EU SOU 1994: 12

riksdagen, ha stärkt sin ställning gentemot regeringsmakten. Det är också tydligt att regeringen strävat efter stöd eller förhandlingsmandat från riksdagen innan ett utrikespolitiskt beslut fattats eller en internationell förhandlingsuppgörelse träffats. Tillgången på information på det utrikespolitiska området har allmänt förbättrats, samtidigt som de internationellt orienterade riksdagsledamöterna i ökande omfattning tar egna utrikespolitiska initiativ. En vanlig föreställning är att riksdagens ställning kommer att försvagas i den meningen att svenska beslutsbefogenheter överlåts till EG och Bryssel, vid ett svenskt EU-medlemskap. Verkligheten är emellertid snaatt det sker maktförskjutning från den svenska riksdagen till ett rare en samordnat lagstiftningsarbete mellan medlemsstaternas regeringskanslier. Man kan tala en tänkbar förskjutning från parlamentarism till kabiom nettspolitik inom aktuella politikområden, samtidigt som det är möjligt att utveckla parlamentariska motstrategier. Det finns därför viktiga vägval att göra i frågan om hur riksdag och regering skall samspela i ett sådant läge. Riksdagens framtida roll i lagstiftningsprocessen är i viktiga avseenden beroende hur EU utvecklas. Om subsidiaritetsprincipen tillämpas på ett av sådant sätt att EU:s centraliserande tendenser hålls tillbaka och att dess normgivning domineras av ram- eller minimidirektiv, snarare än detaljregleringar kan i linje med Magnus Jernecks argumentation i man, uppsatsen i expertbilagan, hävda att riksdagens lagstiftningskapacitet kvarstår i relativt oförändrad form. Om däremot EU utvecklas i centraliserande riktning, med innebörden att dess sekundärrättsliga reglering blir omfattande och detaljinriktad, begränsas sannolikt riksdagens lagstiftningskompetens. I det fallet aktualiseras riksdagens krav på att komma in så tidigt i beslutsprocessen som möjligt för att på så sätt bidra till utfommingen de svenska linjerna inför förhandlingarna i rådet. av I samband med Sveriges förhandlingar med EG om ett EES-avtal respektive ett svenskt medlemskap har olika former utvecklats för samarbete mellan regeringen och riksdagen. En EFTA-delegation eg. svenska delegationen till Europeiska frihandelssammanslutningens parlamentarikerkommitté har inrättats genom en ändring i riksdagsordningen som trädde i kraft den 15 juni 1986. Bakgrunden var att parlamentarikema från BETA-länderna regelbundet hade sammanträtt sedan 1963 och att en särskild parlamentarikerkommitté inom EFTA inrättades 1977. Sedan 1981 hade samarbetet utvidgats till ett årligt konsultationsmöte med en därför särskilt vald kommitté från Europaparlamentet. De svenska EFTA-parlamentarikema hade dittills hämtats främst från de ledamöter som ingick i Europarådets politiska och ekonomiska utskott. Flera länder hade emellertid efter hand upprättat egna självständiga delegationer valda av respektive lands parlament. Konstitutionsutskottet skulle föreslå erforderlig ändring i riksdagsordningen.

Sverige och EU 171

Inför EES-avtalet har ytterligare en svensk delegation inrättats, närnligen 8 ledamöter i den svenska delegationen till dels Europeiska ekonomiska samarbetsområdets gemensamma parlamentarikerkommitté, dels EFTA-statemas parlament det s.k. parlamentarikeravtalet mellan EFTAländema.22 Under riksdagens vårsession 1992 inrättades det s.k. EES-utskottet med 15 ledamöter. Uppgiften avsåg beredningen av den kommande EES-propositionen och sammanhängande ärenden i form olika tilläggsprotoav koll. Efter den slutliga behandlingen av EES-propositionen i juni 1993 upplöstes utskottet. När det gäller förhandlingarna om medlemskap med EU inrättades vid årsskiftet 1992/93, efter förebild av den utvidgade BETA-delegationen, en särskild EG-delegation. Delegationen har två funktioner: dels att vid sidan av utrikesnämnden fungera som riksdagens samrådsorgan med regeringen under förhandlingarna med EU, dels att vara samrådsorgan mellan riksdagen och Europaparlamentet inom ramen för en gemensam kommitté bestående av 18 svenska riksdagsledamöter och lika många "Europa-parlamentariker". Då den svenska EG-delegationen saknar beredningsansvar, kan det diskuteras om riksdagen återigen skall inrätta ett tillfälligt eller särskilt utskott liknande EES-utskottet, vilket kan hantera den kommande EU-propositionen. En viktig inspirationskälla för den svenska diskussionen riksdagens om roll i Europapolitiken har varit den danska modellen i EG-politiken. Den danska beslutsprocessen inför EG/EU bygger på centraliserad modell en som grundas på samstämrnighet. Avsikten är att nå nationell enighet för att lägga fast den danska politiska linjen innan förhandlingsarbetet i EG/EU börjar. Utrikesministern har en samordnande och samlande roll med huvudansvar för att lägga fast och genomföra den danska Europapolitiken. Det finns fyra nivåer i Europapolitiken. Inom regeringen och förvaltningen handläggs ärenden med EG/EU-anknytning inom 28 fasta, tvärministeriella specialutskott specialudvalg med företrädare för ministerierna och i vissa fall olika intresseorganisationer. Specialutskotten motsvarar de fasta arbetsgrupperna under rådet. Vidare finns EGutskottet på tjänstemannanivå EF-udvalget vilket mot COREPER svarar och regeringens EG-utskott faellesmarkedsudvalget. Den parlamentariska beredningen genomförs i folketingets EG-utskott folketingets markedsudvalg. Folketingets EG-utskott är ett av folketingets 23 ständiga utskott och partisammansättningen avspeglar situationen i folketinget. I EG-utskottet samlas de ledande företrädarna för de politiska partierna. Kontaktema med regeringen sker via utrikesministeriet. Folketinget har en egen representant i Bryssel. Denne folketingsattaché skall informera folketinget vad om som sker inom kommissionen, rådet och Europaparlamentet.

172 Sverige och EU

Regeringen skall underrätta folketingets EG-utskott om förslag till beslut i rådet som antingen blir omedelbart tillämpliga i Danmark eller som kräver folketingets medverkan. Regeringen skall vidare rådgöra med utskottet i marknadspolitiska frågor av väsentlig betydelse. Utskottets ledamöter har inte någon formell möjlighet att föra fram egna förslag, utan initiativrätten finns hos regeringen. Före förhandlingar i rådet om beslut större räckvidd skall regeringen inhämta folketingets EG-utskotts godav kännande av förhandlingsuppläggningen. Om det då inte finns en majoritet i utskottet mot regeringens uppläggning, förhandlar regeringen utifrån dessa förutsättningar. I praxis krävs för ett veto att de enskilda ledamöter i utskottet som röstat negativt representerar partier som tillsammans har ett flertal i folketinget. Avsikten med regeln är att skapa viss säkerhet för att det skall finnas en majoritet i folketinget för de rättsakter som senare skall omsättas i dansk lagstiftning. Formellt behöver förhandlingsmandatet inte skriftligt, men i praktiken blir det skriftligt eftersom det görs skriftvara liga referat diskussionen. Om ett nytt förhandlingsläge uppkommer i av rådet och det inte inom det beslutade förhandlingsupplägget måste ryms regeringen inhämta ett nytt godkännande av utskottet. Under viktigare rådsmöten sitter utskottet i vad man kan kalla beredskapssession i Köpenhamn. Efter förhandlingamas avslutande förelägger regeringen omgående resultatet för utskottet. Utskottets överläggningar äger rum bakom stängda dörrar. Men dessutom kan ordföranden eller minister besluta att tystnadsplikt skall gälla en för utskottets ledamöter och övriga närvarande vid mötet. De skriftliga referaten utskottets diskussioner är hemliga och några kopior får inte tas. av Den danska modellen har i övriga EU-länder fått erkännanden av att vara ett väl fungerande system vad gäller samverkan mellan regering och parlament. Den kritik funnits har gått ut att beredningsprocessen kan som försena arbetet i rådet. Mot detta kan invändas att regeringens fasta förhandlingsmandat kan en resurs i förhandlingarna, eftersom övriga parvara ter känner till att den danske företrädaren inte kan träffa vittgående överenskommelser utan att återkomma till EG-utskottet med begäran om ett utvidgat mandat. Grundlagsutredningen inför EG hävdade att det var utomordentligt viktigt att riksdagen och regeringen samråder om de beslut som Sverige som medlem EU kommer att vara med om att fatta det europeiska planet. av Riksdagen bör som "folkets främsta företrädare" 1 kap. 4 § RF ha insyn i och inflytande över de processer som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Ett nära samspel mellan riksdagen och regeringen är också nödvändigt om Sverige skall kunna agera på ett effektivt och trovärdigt sätt i EU-sarnmanhang. Även riksdagen bör ha vissa möjligheter att informera sig på "parom lamentarikemivå" kontakter med Europaparlamentet om pågående genom arbete inom EU, utgick Grundlagsutredningen från att det bara är rege-

Sverige och EU 173

ringen och dess myndigheter som kan hålla sig någorlunda fullständigt och fortlöpande underrättade om utvecklingen inom EU. Regeringen blir således riksdagens viktigaste infonnationskälla. Mot denna bakgrund hävdade Grundlagsutredningen att det borde fastslås att regeringen är skyldig att informera och konsultera riksdagen inför viktigare avgöranden inom EU. Vidare framhölls att det var en konstitutionell självklarhet att om det, i det skede i beslutsprocessen när ett EG-direktiv skall införlivas i svensk rätt, krävs riksdagens medverkan så bör den ske det sätt som den gällande regeringsforrnen och riksdagsordningen föreskriver. Grundlagsutredningen föreslog att det inom den svenska riksdagen

skulle inrättas ett nytt, sammanhållet samrådsorgan i EU-frågor

- Riksdagens EG-nämnd med egna kansliresurser. Uppgiften för nämnden skulle vara att samråda med regeringen i EU-frågor, men det skulle regeringens sak att avgöra vilka frågor den vill föra vidare till nämnvara den för samråd. Alla partier som finns i riksdagen bör enligt förslaget vara proportionellt representerade i nämnden, vilket innebär att nämnden kan få upp till 25 ledamöter. Nämnden bör emellertid inte göra formella omröstningar om de framförda ståndpunkterna, eftersom ett sådant förfarande i alltför hög grad skulle binda regeringen, enligt Grundlagsutredningen. Även om regeringen inte formellt är bunden av EG-nämnden är det av vikt att regeringen inför ett rådssammanträde kan utforma sin förhandlingsposition med beaktande av riksdagens synpunkter. Enligt förslaget bör regeringen eller nämnden själv kunna förordna om tystnadsplikt för nämndens ledamöter i särskilda fall. Frågan hur Europapolitiken fortlöpande skall förankras i riksdagen visar på ett demokratiskt dilemma. Grundlagsutredningen gav å ena sidan många övertygande argument för att införa en EG-närnnd och utan tvivel innebär en sådan nämnd att riksdagen ges goda möjligheter till insyn och inflytande. Å andra sidan kan åtskillnad mellan samrådsorgan även en delegationer, EG-närnnden och beredningsorgan utskotten på längre sikt lägga grunden för en kompetenskonflikt inom riksdagen. Utskottens beredningsfunktioner kan minska i betydelse när riksdagen erbjuds möjligheter att komma in i tidiga beslutsskeden. Risken är uppenbar att regeringen kan nöja sig med att hänvisa till de samråd som skett i förberedande skeden när man förelägger riksdagen resultatet av en förhandling i rådet. Sarnrådsfunktionen i EG-nämnden kan därmed bli demokratiskt legitimerande för regeringen. För att minska denna tänkbara motsättning mellan utskotten och EGnämnden måste den senare fortlöpande konsultera utskotten under beredningsprocessen så att förslagen till förhandlingsuppläggning blir väl förankrade. En sådan kontinuerlig process kan bli tidsmässigt betungande antar att framtida EG-nämnd i huvudsak kommer att bestå av om man en framträdande politiker med omfattande internationella uppdrag. Ett svenskt

174 Sverige och EU

EU-medlemskap innebär med stor sannolikhet att nämndens ledamöter måste tillbringa åtskillig tid i Bryssel, bl.a. för att plats kunna bevaka svenska intressen och för att kunna bryta regeringskansliets inforrnationsmonopol. Det kan förväntas att riksdagsledamöter vilka har internationell kompetens och goda språkkunskaper får ett politiskt övertag gentemot övriga ledamöter. En sådan elitisering påverkar övriga riksdagsledamöters möjligheter att följa och kontrollera de internationellt verksamma ledamöternas forehavanden. Dessa problem med utformningen av relationen mellan regering och riksdag måste emellertid vägas mot den fördel med ett nära och väl utvecklat samarbete som ligger i en förstärkning av riksdagens allmänna kontrollkapacitet och i en förbättrad tillgång på viktig information. För att långsiktigt motverka dessa demokratiproblem är det viktigt för Sverige att utveckla en relativt stor internationellt kunnig och erfaren politikerkår. Utredningen om en övergripande lagstiftning vid en svensk anslutning till EU har enligt sina direktiv dir. 93:83 bl.a. att överväga omfattningen av samrådet mellan regering och riksdag i detta sammanhang och i vad mån detta samråd kan behöva författningsregleras. Utredningen avser att presentera sitt betänkande i februari.

De politiska partierna

De politiska partierna spelar en nyckelroll i den representativa demokratin. Det är genom partierna som medborgarnas olika ideologier och önskemål finner uttryck och det är inom partierna som medborgarnas erbjuds möjlighet till fortlöpande dialog med de politiska beslutsfattarna. Vid framväxten av de europeiska nationalstatema spelade partierna en betydelsefull roll för att integrera de politiska systemen genom sina riksomfattande organisationer, sina politiska program som avsåg hela nationen och sina nationella valkampanjer. I Sverige har flera av partierna sina historiska rötter i den folkliga mobiliseringen vid förra sekelskiftet och har därigenom fått en folkrörelsekaraktär. Vilken roll kan de politiska partierna spela i den europeiska integrationen Det torde vara okontroversiellt att hävda att partierna inte har varit särskilt framträdande i EG:s tidigare faser. Hittills har partierna inte haft den integrerande roll på det europeiska planet som de tidigare hade i nationalstatema. Det finns dock flera tecken på att partierna håller på att inta en aktivare roll i Europapolitiken. På det organisatoriska planet har partierna i Europa i ett första skede byggt upp europeiska partinät, partifederationer, med Europaparlamentet som politiskt centrum. Efter det senaste valet 1989 fanns tio partigrupper

SOU 1994: 12 Sverige och EU 175

i Europaparlamentet. Efter 1976 har ett nytt skede i organiseringen inträtt genom att alltfler politiska fraktioner skapat särskilda europeiska partier med egna program och med de olika nationella partierna som den nationella organisationsnivån. Det första Europapartiet skapades de kristdeav mokratiska partierna och fick namnet Europeiska folkpartiet. Medlemmarna av detta parti behöll enligt stadgarna sina nanm, identiteter och sin handlingsfrihet inom ramen för sina nationella ansvarsområden. Under de senaste åren har det bildats även Europapartier för socialdemokratiska, liberala respektive gröna partier. En närmast självklar konsekvens av ett svenskt EU-medlemskap för de politiska partierna i vårt land är skapandet av starka politiska länkar till de olika systerpartiema i EU-staterna samt ett ökat prograrnmatiskt samarbete. De svenska partierna har olika sätt närmat sig de europeiska partinäten/partiema under de senaste åren och även deltagit i deras interna arbete. Partierna har också utvecklat egna resolutioner eller program för Europapolitiken med varierande ambitioner och detaljeringsgrad. De politiska partiernas målmedvetna försök att länka sig till de europeiska partinäten/partiema är ett uttryck för att partierna har förmåga att anpassa sig till förändrade yttre villkor trots de farhågor som ofta har framförts i debatten om partiernas kris. Utredningen utgår ifrån att en viktig aspekt av de intensifierade kontakterna är att partiernas allmänna vitalitet och kreativitet ökar. De långsiktiga konsekvenserna av de politiska impulserna i dessa europeiska länkar för de svenska partiernas program och handlande går dock inte att bedöma i detta tidiga skede. I detta sammanhang vill utredningen särskilt framhålla de olika positioner som partierna håller på att formulera i synen på den önskvärda politiska utvecklingen av Europeiska unionen. Ur det Europarnaterial som de svenska partierna har lämnat till utredningen framträder följande bild:27 KdS tillhör det mest uttalat federala lägret och formulerar sin syn på följande sätt:

KdS delar de kristdemokratiska grundarnas vision av ett enat, federalt och demokratiskt Europa, där makten fördelas enligt subsidiaritetsprincipen mellan de olika nivåerna. Gemenskapen skall byggas upp av självständiga stater och starka regioner med utgångspunkt i en lokal autonomi. Individen och familjen är den minsta och viktigaste byggstenen.

Moderata Samlingspartiet har i flera avseenden en likartad syn på EU som KdS men skiljer sig i sin tydligt konfederala utgångspunkt i frågan om EU:s fortsatta utveckling:

Den moderata inställningen till offentligt beslutsfattande är att enskilda och familjer skall besluta så mycket som möjligt egen hand. De om-

176 Sverige och EU SOU 1994: 12

råden som det offentliga har att besluta om skall vara klart avgränsade och erbjuda goda möjligheter att faktiskt genomdriva fattade beslut. Den Europeiska unionen skall bara arbeta med det som medlemsländerna uppdragit den att göra. EU skall inte syssla med sådant som det civila samhället gör bättre. EU skall heller inte ta beslut i offentliga frågor som bäst hanteras lokalt, regionalt eller nationellt. Kärnan i EU:s beslutskompetens är säkrandet av den fria rörligheten för människor, varor, tjänster och kapital samt lösandet av gränsöversluidande problem där miljöförstöringen som rör sig över gränserna utgör ett typiskt exempel. På dessa områden skall unionen ha tillfredsställande beslutskompetens och de gemensamma reglerna ha företräde framför de nationella.

Folkpartiet liberalerna har i sitt programarbete intagit en EU-vänlig position som också är federalt orienterad:

Den europeiska gemenskapen är ett samarbetsprojekt i ständig förändring. En av EG-samarbetets starkaste sidor är möjligheterna till överstatligt beslutsfattande. Alltför ofta har mellanstatligt samarbete i skilda former blivit uddlöst när den långsammaste fått bestämma takten. Därför vill vi utveckla det överstatliga samarbetet inom EG och EU, så att frågor som kräver gränsöverskridande lösningar kan hanteras än mer effektivt än i dag. För vår del förknippar vi inte ordet union med hot utan med möjligheter. Men det innebär inte att nationalstaterna skall försvinna.

Det socialdemokratiska partiet är medlem av Europeiska socialdemokraternas parti ESP. ESP går i sitt "Valmanifest för Europa" inför Europavalet 1994 en balansgång mellan tanken att utveckla EU i statsförbunds- respektive förbundsstatsriktning:

EG måste vara mer än en jättemarknad. Vi vill förvandla det till en verklig gemenskap, präglad av de europeiska traditionerna av parlarnentarisk demokrati, mänskliga rättigheter och välfárdsstaten. Och en gemenskap där den stora rikedom som ligger i Europas kulturella mångfald bevaras och Ett starkare Europaparlament med initiativrätt och medbestämmanderätt med Ministerrådet. Starkare inflytande för medlemsstaternas egna parlament. Subsidiaritet: Så många nationella och regionala beslut som möjligt. Men gemensam lagstiftning när det är nödvändigt. Denna princip får inte missbrukas för att blockera bättre miljö- och socialpolitik. Regler och insyn i hur partier finansieras.

Sverige och EU 177

Centerpartiet kan uppfattas vilja främja en utveckling av EU som i huvudsak ett mellanstatligt samarbete:

Centern vill skapa ett Europa där ramen utgörs av ett alleuropeiskt samarbete, med möjlighet för ekonomisk och demokratisk utveckling i hela Europa. En öppenhet mot omvärlden och stark solidaritet med tredje världens länder ingår också i centerns utgångspunkter i Europapolitiken. En uthållig ekonomisk utveckling i Europa skapar förutsättningar för internationellt samarbete och samförstånd..." EG är ett statsförbund, en sammanslutning av suveräna stater, såväl enligt Romfördraget som Maastricht-överenskommelsen om den Europeiska unionen. I förhandlingar om den Europeiska unionen fanns det förslag att skapandet av en förbundsstat skulle anges som ett mål för EU:s om utveckling, detta förslag avvisades. men

Miljöpartiet-de Gröna står för självförsörjning på olika nivåer i ett regionemas Europa. Partiet som i olika sammanhang deklarerat ett motstånd mot EU målet vara "en demokratiskt styrd Europafederation" anger med utgångspunkt i miljö, social välfärd och globalt ansvar:

Förslaget från European Greens är en gemensam europeisk sfar för ekonomisk reglering av öst- och västländer, en sfar som erbjuder en stabil handlingsforrn för fredligt samarbete, handel och kompenserande överföringar från de rika till de fattiga regionerna. European Greens förespråkar utvecklingen av mer självförsörjande nationella, regionala och lokala ekonomier i perspektivet av ett regionernas Europa. Miljöpartierna inom den Europeiska Gemenskapen kommer att arbeta för att omvandla den Europeiska Gemenskapen till en demokratiskt styrd federation öpför alla Europas stater. Det främsta målet för detta ramverk måste pen det miljömässiga och sociala skyddet samt globalt ansvar. vara

Vänsterpartiet avvisar ett svenskt EU-medlemskap och vill även fortsättningsvis hävda den nationella suveränitetens princip:

Allt internationellt samarbete måste byggas upp med full respekt för demokratins principer. Svensk demokrati är intimt förknippad med det nationella självbestämmandets principer. Överlåtande nationell av suveränitet kan därför endast accepteras avgränsade områden genom särskilda demokratiska beslut... Det bästa bidraget Sverige kan ge till kampen mot unionsplanema och för ett Öppet Europa är ett bestämt nej till medlemskap i EG/EU. Sverige som fri stat väger tyngre i det alleu-

nej till EES-avtalet i nuvarande form. Vi kommer därför att motverka varje försämring svensk lagstiftning som EES-avtalet leder till. Vårt av

178 Sverige och EU SOU 1994: 12

mål är att avtalet omförhandlas, sägs upp eller går till folkomröst-

skilda EFTA-länder säkrar Sveriges ekonomiska ställning.

Det är uppenbart att också de svenska partierna håller på att formulera politiska linjer i frågan om EU skall utvecklas till förbundsstat eller behålla sin nuvarande dominerande karaktär av statsförbund. En tendens i flera programmaterial är att det nordiska samarbetet betonas, vare sig syftningen är innanför eller utanför EU. Den europeiska debatten om subsidiaritetsprincipen har också på ett tydligt sätt trängt in i flera av partiernas programskrivningar. Partiemas nyorienteringar sker emellertid inte utan inre dramatik. De danska erfarenheterna är att flera partier upplevde stora spänningar under det senaste decenniets integrationsprocess både inom partierna och mellan väljarna och de valda. Danmark tycks vara det enda EU-land där det har utvecklats ett i förhållande till det nationella partisystemet parallellt partisystem som fungerar vid Europavalen och som är inriktat på EU-frågor. Redan 1979 kunde ett "Euro-partisystem" skönjas med tre "linjer". En linje som organiserade motstånd till EG, en annan stöd för EG och den tredje linjen vämandet av den nationella suveräniteten. Fenomenet har att göra med förekomsten av Folkebevegelsen. Denna folkrörelse mot EG, som bildades i samband med folkomröstningen om EEC år 1972 har fortsatt sitt arbete även efter omröstningen och organiserat motståndet i Europavalen. Trots förekomsten av ett Euro-partisystem vid Europavalen i Danmark har detta uppenbarligen inte bidragit till ett högt valdeltagande. Hur ett svenskt EU-medlemskap kommer att påverka det nuvarande partisystemet är inte möjligt att förutse i andra avseenden än att det kommer på ett eller annat sätt att prägla de interna villkoren för varje parti.

Europavalen

De svenska väljarna får delta i ett nytt val, Europavalet, om Sverige blir medlem av EU. I medlemsländerna har valen till Europaparlamentet hittills inte engagerat medborgarna lika mycket som de nationella parlamentsvalen, vilket framgår av det relativt låga Valdeltagandet. Lägsta valdeltagandet har Storbritannien haft, med mellan 32,3 och 36,2 % under de tre föregående valen. Både Danmark och Frankrike uppnådde mindre än 50 % vid valet 1989; 46,2 respektive 48,7 %, vilket är en klar minskning från valet 1984. Undantagen är Belgien, Luxemburg och Grekland där det finns bestämmelser om röstplikt. Detta kan jämföras med deltagandet i folkomröstningen om Maastricht 1992, då Valdeltagandet i Frankrike uppgick till 69,7 % och i Danmark

Sverige och EU 179

till 82,3 %. Det visar att det finns en potential för högre valdeltagande i Europapolitiken. Det bristande engagemanget i de "ordinarie" Europavalen kan förklaras olika sätt. En förklaring kan vara att det beror parlamentets relativt svaga maktposition. Detta torde dock inte fortsättningsvis kunna hävdas, med tanke på parlamentets förstärkta ställning genom framförallt Enhetsakten och Maastrichtfördraget. En annan förklaring är att väljarna inte har samma beteende i Europavalen som i nationella val där de ofta tar hänsyn till tänkbara regeringsaltemativ. I Europavalen står däremot ingen regeringsfråga på spel. Det har varit omöjligt för medborgarna att kunna ta ställning för eller emot den drivande kraften inom EG och Europaparlamentet, nämligen den informella och dominerande koalitionen mellan de socialistiska och kristdemokratiska parlamentsgruppema. En ytterligare orsak kan vara partiernas hittills demonstrerade oförmåga att uppträda europeiskt, att man på det hela taget bedriver nationella valrörelser även i Europavalen. Partierna är delade i förhållande till nationella skiljelinjer snarare än i förhållande till skiljelinjer rörande den europeiska politiken. Det finns stora skillnader inom EU beträffande valsystemet vid Europavalen. En majoritet har enbart nationella listor, medan andra har Valkretsar och regionala listor. Den senare kategorin består av Belgien, Italien och Storbritannien. Grundlagsutredningen inför EG föreslog att valsystemet för Europavalen skulle så långt som möjligt likna det som gäller för Val till riksdagen, dvs. ett proportionellt Valsystem med Valkretsar och 4%-spärr samt med i huvudsak samma Valbarhets- och rösträttskriterier. Tanken var att mandaten till Europaparlamentet skulle fördelas i två omgångar. Först skulle mandaten fördelas mellan partierna, varvid Sverige betraktas som en enda valkrets. Därefter skulle de fördelas inom partierna, varvid landet delas in i tre Valkretsar. Genom att något krav på bostadsband inte ställs upp skulle partierna själva i praktiken få möjlighet att välja om de ville tillämpa ett system med Valkretsar eller inte. Enligt Romfördraget har Europaparlamentet i uppdrag att utarbeta förslag om allmänna direkta Val i överensstämmelse med en i alla medlemsstater enhetlig ordning. Rådet skall enhälligt, efter att ha inhämtat samtycke från Europaparlamentet, som skall fatta sitt beslut med en majoritet av sina medlemmar, fastställa bestämmelser om detta och rekommendera medlemsstaterna att anta dessa i överensstämmelse med sina konstitutionella bestämmelser.

180 Sverige och EU SOU 1994: 12

Intresseorganisationema

I den svenska demokratin intar intresseorganisationema och folkrörelsema en framträdande plats, både som fora för medborgarnas deltagande och som politiskt inflytelserika aktörer. Ett svenskt EU-medlemskap förändrar inom vissa politikområden organisationemas politiska roll och påverkansformer. Sådana förändringar av organisationemas roll och inflytande kan dels komma att ske på det traditionella nationella planet, dels inträffa på

det europeiska planet se ovan.

På det nationella planet deltar företrädare för intresseorganisationema ofta i kommittéer och andra utredningsorgan, sida vid sida med politiker, tjänstemän och experter. Redan i ett ärendes initiativfas kan en organisation fästa uppmärksamheten för organisationen viktiga frågor. De stora organisationerna har ofta direkta kontakter med beslutsfattarna. Det traditionella remissväsendet ger organisationerna ytterligare möjlighet en att föra fram sina ståndpunkter. Organisationerna kan också lämna synpunkter till riksdagens utskott via remisser, hearings eller genom direktkontakter med riksdagens ledamöter. Under EES-förhandlingarna och medlemskapsförhandlingarna med EU har kontakterna mellan statsförvaltningen och organisationerna koncentrerats till Rådet för Europafrâgor och de arbets- och referensgrupper som inrättats inom de olika departementen. Regeringskansliets organisation för Europafrâgor inrättades 1988. Huvuduppgiften var att analysera behovet av förändringar i svensk lagstiftning och förvaltning vid ett EES-avtal. Rådet för Europafrâgor utgör ett forum för regeringen och olika företrädare för svenskt organisationsoch näringsliv. Statsministern är ordförande och ledamöterna utses av regeringen. Ledningarna för de svenska transnationella företagen Volvo, SCA och Johnsonkoncernen är representerade, liksom ett par svenska banker, Riksbanken, LO, SAF, SACO, LRF, KF och Industriförbundet. Organisationen består f.n. av åtta grupper. Statsrådsgruppen har statsministern som ordförande och svarar för den övergripande ledningen av arbetet. Gruppen har en kabinettsliknande karaktär, eftersom ledamöterna utgörs av ett begränsat antal ministrar. Statssekreterargruppen därnäst sköter samordning och styrning av organisationens löpande arbete under ordförandeskap av statssekreteraren i UD/H. Denne är också ordförande i Beredningsgruppen för Europafrâgor, vilken samordnar organisationens praktiska arbete och bereder informationen i olika frågor. Ansvaret för detaljarbete och information om svenska förhållanden, behov och önskemål inom respektive sakområde står i sin tur arbetsgruppema för, vilka leds av högre tjänstemän från departementen eller ämbetsverken. I det praktiska arbetet har varje arbetsgrupp regel knutit refesom en rensgrupp till sig med ett stort antal representanter för organisationer och intressen i det svenska samhället. Referensgmppernas sammansättning va-

Sverige och EU 181

rierar kraftigt. I referensgruppen till arbetsgruppen för mediafrågor finns exempelvis representanter för bland andra Filminstitutet, Svenska journalistförbundet och Sveriges radio. Till arbetsgruppen för forskning och utveckling finns representanter från Ingenjörsvetenskapsakademin, Kungliga vetenskapsakademin och SACO/SR knutna. Avgörande för referensgrupsammansättning tycks således sakområdets karaktär och organisapernas tionens intresse Arbetsmarknadens parter, LO, TCO och SACO vara. SAF och andra företrädare för näringslivet såsom Industriförbundet, samt har den största representationen. De och intressen finns representerade i organisationen ger grupper som både bredd och djup den information som de politiska förhandlama behövt gentemot EG och övriga EFTA-länder. Synpunkter på de ornrådesspecifika problem och möjligheter anpassningen till EG:s regelverk som via EES-avtalet skapar har på detta sätt kunnat inhämtas tidigt i anpassningsverksamheten. Arbetets inriktning avgörs regeringen och departementen, vilka under av sedvanliga former för regeringsarbete i Sverige tar fram det slutgiltiga förhandlingsunderlaget gentemot EU och övriga EFTA-stater, varvid Utrikesdepartementet och särskilt dess handelsavdelning spelar en viktig roll. Departementen dominerar arbetet organisatoriskt. Arbetsgruppema arbetar fram förslag och handlingsplaner, inte färdiga produkter. Samordningsfunktioner hanteras också av regeringskansliet. Regeringskansliets organisation för Europafrågor speglar något typiskt för svensk demokrati. Genom olika organiserade intressen i det svenska att ge samhället tillträde till anpassningsarbetet och möjlighet att påverka nya regler med detaljsynpunkter, blir stora delar samhället delaktiga i av Europaanpassningen. Regeringen kan detta sätt snabbt tillgodogöra sig negativa och positiva reaktioner från inflytelserika individer och organisationer i Sverige, för att göra sig en bild av det politiskt möjliga i EG-anpassningen. För organisationerna betyder utbytet, utöver möjligheten att

påverka, förstahandsinforrnation regeringens planerade åtgärder.

om Utredningen statsförvaltningen och EG hävdade att det vid ett medom lemskap behövs ett forum något slag där företrädare för regeringskansav liet och intresseorganisationema kan föra en öppen dialog om utformningen svenska linjer vid förhandlingar inom EU. Som exempel på en av väl fungerade form nämndes regeringskansliets organisation för Europafrågor. Det är emellertid principiellt viktig fråga hur nära intresen seorganisationema skall komma själva beslutsfattandet när det gäller den svenska förhandlingspositionen i olika frågor. Arbetet har under EES-förhandlingarna främst bestått i analyser och ställningstaganden till ett givet regelverk, medan det kommande arbetet blir mer av dynamisk karaktär och kommer att koncentreras på att utfonna svensk förhandlingsståndpunkt en eller ändrade regler i form förordningar och direktiv. i frågor om nya av

182 Sverige och EU SOU 1994: 12

4.3 Genomförande EG-beslut i

av Sverige

Sammanfattning: I detta avsnitt beskrivs vilka nationella åtgärder som krävs för att beslut om nya rättsakter fattas på som gemenskapsnivå skall kunna genomföras i Sverige vid ett svenskt medlemskap i EU. En utförlig redogörelse lämnas för lojalitetsförpliktelsen i artikel 5 Romfördraget, vilken i detta sammanhang intar en central roll. Därefter görs en genomgång av vilka nationella åtgärder som kan komma att behöva vidtas med utgångspunkt i de olika typer av rättsakter som kan beslutas inom EG. Därvid framkommer att såväl rättsaktemas formella beteckning sakliga utsom fonnning har stor betydelse för det nationella handlingsutrymmet vad gäller rättsaktens genomförande och administrerande. Slutligen redogörs för förhållandet mellan EU:s institutioner och medlemsstatens myndigheter vid genomförandet av gemenskapsbeslut.

Föreliggande avsnitt syftar till att beskriva vilka åtgärder krävs för som att beslut fattade på gemenskapsnivå skall kunna genomföras i Sverige vid ett svenskt EU-medlemskap. Framställningen begränsas till olika typer av beslut som med stöd av fördragen beslutas EU:s institutioner av inom ramen för Maastrichtfördragets första pelare EG-samarbetet. Det är alltså inte fråga om sådana beslut kräver ratificering medsom av lemsstatema för att bli bindande och ändringar i de grundlägsom avser gande fördragen, heller rent mellanstatligt samarbete eller beslut som avser överflyttning av samarbetsområdena i Maastrichtfördragets tredje pelare till gemenskapssarnarbetet i fördragets första pelare. Slutligen är det inte fråga om beslut som fattas av EU inom för det utrikes- och ramen säkerhetspolitiska samarbetet som regleras i Maastrichtfördragets andra pelare, heller om antagande av ståndpunkter eller beslut om gemensamma aktioner inom ramen för bestämmelserna i fördragets tredje pelare gällande samarbete i fråga om rättsliga frågor och inrikesfrågor. Den svenska proceduren för införlivande av internationella fördrag med svensk rätt behandlas i Grundlagsutredningens betänkandef Kompetensfördelningen materiellt sett mellan EU och medlemsstaterna har behandlats i avsnitt 2.3. Medlemskapet förutsätter att Sverige på de områden regleras som av fördragen har överlåtit nonngivnings- och övrig beslutskompetens till EU:s institutioner. Det är i huvudsak medlemsländernas myndigheter och tjänstemän som tillämpar och verkställer EG-rätten. För att besluten som fattats av EU-institutionema skall kunna få verkningar i vårt land, fordras

Sverige och EU 183

i många fall att Sverige i sin tur fattar de beslut som därutöver behövs för att sådana verkningar skall uppkomma. Medlemskapet i EU innebär alltså många områden ett nära samarbete mellan EU:s institutioner och de nationella organen. Enligt samarbetsförpliktelsen i artikel 5 första stycket Romfördraget skall medlemsländerna vidta alla de allmänna och särskilda åtgärder som kan säkerställa att de förpliktelser uppfylls som följer av fördraget eller av åtgärder har vidtagits EU-institutionerna. Enligt artikelns andra som av stycke skall medlemsländerna underlåta att vidta alla åtgärder som kan äventyra förverkligandet fördragets mål. av Det egentliga innehållet i artikel 5 jfr avsnitt 2.3, som är en hörnsten i EG-rätten, går långt utöver det uttryckliga innehållet i artikeln. Artikeln är solidaritetsprincip enligt EG-domstolen, innebär att meden som, lemsländema inbördes och i förhållande till gemenskapens institutioner är ömsesidigt förpliktade att lojalt samarbeta med varandra. I EG-domstolens praxis har också fastslagits att artikel 5 gäller även mellan medlemsstaoch EU:s institutioner. Domstolen har t.ex. uttalat att artikel 5 terna ålägger medlemsstaterna att bistå kommissionen i dess uppgifter. Deltagande i beslutsprocessen är inte endast en rätt för medlemsstaterna också plikt. Skyldigheten omfattar alla nationella organ i en medutan en lemsstat. EG-domstolen har efter hand utnyttjat artikeln gentemot medlemsländerna i frågor gällt bl.a. åtgärder för att genomföra vad som benämns som sekundär EG-rätt och alltså EU-institutionema utfärdad gemenskapsär av rätt. När det gäller förpliktelsen att medlemsländerna skall samarbeta inbördes och med EU:s institutioner för att säkerställa att gemenskapsrätten uppfylls och för att underlätta gemenskapsrättens genomförande innebär förpliktelsen följande för svenskt vidkommande:

Sverige skall genomföra de EG-regler som kräver särskilda svenska åtgärder. Domstolen har uttalat att brister i detta avseende utgör ett brott mot artikel Domstolen har dessutom i ett uppmärksammat rättsfall förklarat att enskild också har rätt till skadestånd från en en försumlig medlemsstat när han eller hon lider ekonomisk skada på

grund av bristande genomförande.

2. Sverige skall ändra den lagstiftning som står i strid med gemenskapsrätten. Domstolen har slagit fast att införandet av eller underlåtenheten att upphäva bestämmelse i en medlemsstats en nationella lagstiftning strider mot gemenskapsrätten utgör ett som brott mot artikel 5 och artikel 189 eftersom det uppstår oklarhet för enskilda i vad mån de kan förlita sig gemenskapsrätten om jfr avsnitt 3.1.

184 Sverige och EU SOU 1994: 12

3. Sverige är förpliktat att administrera gemenskapsrätten med samma omsorg som gäller för genomförandet av svensk lagstiftning; effektiviteten av gemenskapsrätten får inteförminskas. Domstolen har uttalat att medlemsländerna själva får besluta om medlen för att

beivra brott mot gemenskapsrätten se avsnitt 3.1. överträdelser

av gemenskapsrätten skall i så fall sanktioneras i enlighet med samma materiella och processuella bestämmelser gäller för övesom rträdelser av nationell rätt slag. av samma

4. Samarbetsförpliktelsen gäller även de svenska domstolarna; den svenska rätten skall säkra det rättsskydd följer gemenskapssom av rätten. Det är de svenska domstolarnas plikt att tolka och tillämpa svensk lagstiftning i överensstämmelse med relevanta EG-direktivs innehåll och syfte.

5. Sverige skall bistå kommissionen vid genomförandet dess av uppgifter. Enligt artikel 155 Romfördraget har kommissionen till

uppgift att sörja för genomförandet fördragets bestämmelser och

av av de bestämmelser som med stöd fördraget utfärdas inav av stitutionerna. Domstolen har slagit fast medlemsstat begår att en traktatsbrott om den inte uppfyller bestämmelserna i ett direktiv om att underrätta kommissionen om genomförandet direktiven. Vidaav re är Sverige skyldigt att medverka till undersökningar komsom missionen utför i enlighet med fördraget artikel 169 eller 93 andra stycket och lämna alla upplysningar behövs för detta. Komsom missionen kan genomföra kontrollbesök hos svenska myndigheter redan i enlighet med artikel 155 och artikel För att företa kontroll hos enskilda för att undersöka konkurrensreglema har överträtts om krävs dock särskilt lagstöd.

Artikel 5 är formulerad förpliktelse för medlemsländerna. som en Domstolen har emellertid uttalat att förpliktelsen är ömsesidig och också gäller EU:s institutioner i förhållande till medlemsländerna. I samband med att kommissionen övervakar medlemsländernas tillämpning av EG-rätten har kommissionen också utvecklat kontakter med de nationella myndigheterna i syfte att på olika sätt bistå medlemsländema vid genomförande och tillämpning av EG-rätten.

Sverige och EU 185

Genomförande olika typer av EG-beslut av

Olika rättsakter har beskrivits i avsnitt 2.2. En beskrivning av typer av det gemenskapsrättsliga regelverket och dess effekter finns också i Grundlagsutredningens betänkande

Förordningar

Av rådet eller kommissionen beslutade förordningar är omedelbart tillämpliga i medlemsländerna utan att några normgivningsåtgärder vidtas av medlemsländerna. EG-domstolen har också fastslagit att förordningar inte får införlivas i nationell rätt eftersom detta skulle kunna skapa tvivel och rättsliga effekt. Inte desto mindre kan förordningar om deras ursprung föranleda att svenska föreskrifter på olika konstitutionella nivåer måste meddelas. En förordning kan t.ex. innehålla förpliktelser för Sverige att fastställa utfyllande bestämmelser. Förordningar kan också förutsätta att svenska myndigheter meddelar sådana föreskrifter. Eftersom förordningar har företräde framför motstridande svenska föreskrifter är det i princip inte nödvändigt att upphäva eller ändra sådana bestämmelser, men det bör ändå ske ordningsmässiga skäl. Om svensk författning kvarstår trots att av en den strider mot EG-rätten kan detta skapa en sådan oklarhet hos enskilda att Sverige måste ha plikt att upphäva eller ändra den svenska anses en författningen. Ett annat viktigt exempel på att en förordning kan kräva svensk lagstiftning är att den förutsätter utfärdandet av straffsanktioner för överträdelse bestämmelserna i förordningen. Antingen kan detta framgå av av själva förordningstexten eller också är utfärdandet av sanktionsbestämmelföljd samarbetsförpliktelsen i artikel 5 Romfördraget. De svenser en av ska myndigheterna kan i princip själva välja vilken typ av sanktioner det bör bli fråga och omfattningen av sanktionen i fråga. Det är i detta om sammanhang viktigt att det inte uppstår inkonsekvenser i det svenska straff- och sanktionssystemet. EG-domstolen har fastställt några allmänna principer den bör gälla som grund för medlemsländernas val av som anser sanktioner. Domstolen konstaterar att valet av sanktioner ankommer medlemsländerna. Dessa skall dock se till att överträdelser av gemenskapsrätten sanktioneras i enlighet med materiella och processuella besamma stämmelser gäller för överträdelser nationell rätt av samma slag. som av Under alla omständigheter skall sanktionema vara effektiva och stå i rimlig proportion till överträdelsen och ha avskräckande effekt. Sanktionema kan knytas till individuella förordningar och ev. samlas ämnesvis i särskilda sanktionslagar. Vidare kan svenska föreskrifter behöva utfärdas för att utfylla luckor i förordning eller för att kompletterande administrativa bestämmelser är en

186 Sverige och EU SOU 1994: 12

nödvändiga för att förordningen skall kunna få verkningar det nationella planet. I sådana fall där det inte finns anledning för riksdagen att stifta lagar bör tillses att regeringen och myndigheterna har de bemyndigan- den som behövs för att kunna utfärda föreskriftema. Förordningar skall enligt artikel 191 Romfördraget offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning EGT. Detta sker alla officiella EU-språken. Vid ett svenskt medlemskap blir således EGT en författningssamling som kan förväntas komma att publiceras också på det svenska språket. En förordning träder i kraft tjugo dagar efter publiceringen om den inte innehåller särskilda ikraftträdandebestämmelser. Det skall normalt finnas viss omställningstid efter publiceringen för att inrätta sig efter reglerna. Detta kan naturligtvis vålla tidspress i den mån kompletterande bestämmelser och då särskilt straffsanktioner behöver utfärdas i anledning av förordningen och om dessa fordrar riksdagsbehandling.

Direktiv

När det gäller genomförande av direktiv får medlemsländerna enligt artikel 189 Romfördraget välja den metod de finner passa bäst med hänsyn till sin egen konstitutionella praxis och lagstiftningsmetodik. Samma metoder som gäller för införlivandet av en internationell överenskommelse kommer här i fråga. Om det redan finns bestämmelser som medför att direktivets krav är uppfyllda behövs i allmänhet ingen ytterligare författningsreglering. För Sveriges del blir det vanligen fråga om en omarbetning, transformering, av direktivbestämmelsema till svenska föreskrifter. Detta kan innebära att en del av direktivets bestämmelser som fordrar lagform tas in i redan befintlig lagstiftning eller ny lag under det att andra bestämmelser kan införlivas genom föreskrifter meddelade av regeringen eller myndighet, förutsatt att nödvändiga bemyndiganden finns eller skapas. Många av de områden på vilka EG har utfärdat direktiv är den karaktären att det av naturliga är att de genomförs regerings- eller myndighetsnivå. Ofta är direktiv av s.k. ramdirektivskaraktär. Det innebär att den svenske lagstiftaren har ganska stor frihet att utforma bestämmelserna det sätt bäst med hänsyn till lagsystematik Å andra sidan kan som passar etc. direktiv stundom vara mycket detaljerade, vilket kan vålla problem vid det svenska genomförandet av dem. I Danmark har det ansetts att vid utman arbetande av en dansk lag som införlivar ett direktiv bör hålla sig nära direktivets formuleringar, eftersom det är direktivtexten utgör grunden som för tolkningen av den på direktivet baserade nationella lagen. Fördelen med detta är att man undgår att oavsiktligt skapa bestämmelser står i som strid med direktivet och som i ett enskilt fall kan komma att åsidosättas till förmån för direktivets bestämmelser i den mån sådana befinns ha di-

Sverige och EU 187

rekt effekt. I den mån EG-domstolen avger ett yttrande om tolkningen av ett begrepp i ett direktiv kan också domstolens tolkning om begreppet -i den nationella lagstiftningen är identiskt med direktivets direkt ge vägledning för tolkningen av den nationella lagstiftningen. En metod är att helt eller delvis utan att göra några ingrepp i annan direktivet foga direktivbestänunelserna till huvudföreskriftema som en del av dessa, dvs. inkorporera direktivet. En särskild fråga är om ett direktiv kan anses vara genomfört genom att det på området föreligger fast svensk rättspraxis eller genom att de en förhållanden direktivet avser har fått sin svenska reglering i kolleksom tivavtal. I fråga rättspraxis krävs det, enligt EG-domstolen, betydande klarhet om och säkerhet för att ett direktiv skall anses genomfört. Det krävs t.ex. att enskilda kan göra gällande sina rättigheter enligt direktivet i svensk domstol. Det är dock inte tillräckligt att direktivet följs i administrativ praxis kan ändras efter förvaltningens eget gottfmnande. Inte heller motivsom uttalanden i förarbeten till lag är tillräckligt för att direktivbestämen melser skall anses uppfyllda. Beträffande kollektivavtal är det i princip möjligt att överlåta genomförandet ett direktiv till arbetsmarknadens parter. Det måste dock i så av fall också tillses att även enskilda inte är bundna av kollektivavtalet som erhåller det rättsskydd direktivet EG-domstolen har i ett antal som ger. rättsfall kollektivavtal ett otillräckligt medel för att genomföra ansett vara direktiv, eftersom sådana avtal de inte såsom är möjligt i bl.a. - om Belgien har fått generell giltighet genom lag -inte skyddar alla arbetsta-

gare.

Det finns vissa problem i samband med införlivande av direktiv genom kollektivavtal. Avtalssystemen i medlemsländerna är mycket olika och det är därför svårare för kommissionen att kontrollera genomförandet än då direktiv införlivas lagstiftning. Sedan Maastrichtfördraget med det genom s.k. sociala protokollet gäller för alla medlemsländer utom Storsom britannien har trätt i kraft har emellertid arbetsmarknadens parters roll ökat i och med att möjligheten att införliva direktiv genom kollektivavtal har fördragsfästs i det nämnda protokollet, artikel 2 punkt Direktiv är bindande för varje medlemsland som det riktar sig till. I de flesta fall riktar sig ett direktiv till samtliga medlemsländer men ibland bara till något eller några medlemsländer. Direktivbestämmelser kan också få betydelse för enskilda under vissa förutsättningar. Ett direktiv blir gällande att det delges adressaten. Regelmässigt publiceras emellergenom tid direktiv på sätt förordningar. I Maastrichtfördraget införs samma som publiceringskrav även beträffande direktiv i den mån dessa riktar sig till

samtliga medlemsländer. I direktivet period 6-24 månader, ibland längre eller koranges en om tare, inom vilken resultatet skall vara uppnått. Vanligen innehåller direk-

188 Sverige och EU SOU 1994: 12

tivet också bestämmelser om skyldighet för medlemslandet att till kommissionen redogöra för genomförandet. Kommissionen har föreslagit att det i direktiv införs en standardbestämmelse, enligt vilken medlemsländema samband med utfardande av genomförandebestänunelser skall upplysa om att dessa bestämmelser utfärdas i syfte att införliva direktivet.

Beslut

Beslut är enligt artikel 189 i sin helhet bindande för adressaterna. Beslut kan vara av mycket olika karaktär och till skillnad från direktiv rikta sig förutom till medlemsländer till enskilda rättssubjekt. Ett beslut - kan, om det riktas enbart till Sverige, behöva genomföras genom att svenska föreskrifter utfärdas eller förvaltningsåtgärder vidtas. Om det är riktat till enskilda är det fråga om förvaltningsakter med omedelbara rättsverkningar som skall kunna verkställas av svenska myndigheter. Detta förekommer särskilt på konkurrensrättens område. Vissa beslut skall numera offentliggöras i EGT.

Rekommendationer m. m.

Enligt artikel 189 är rekommendationer och yttranden icke bindande rättsakter. De kan därför inte grunda individuella rättigheter, men kan ändå vara av stor betydelse. En rekommendation tillkommer i allmänhet på rådets eller kommissionens eget initiativ och syftar till att påverka handlingsmönster. En rekommendation kan därför vara av betydelse vid den svenska rättstillämpningen, om syftet är att komplettera bindande rättsakter eller belysa genomförandeåtgärder. Det är vanligt att kommissionen i olika rekommendationer anger hur den ser på vissa rättsliga frågor och hur den avser att tolka och tillämpa t.ex. konkurrensrättsliga regler. Enskilda och myndigheter bör kunna förlita sig detta. Såtillvida kan säga man att rekommendationer i vissa fall kan bindande för den institution vara som utfärdat den. Detta gäller också yttranden som normalt tillkommer av särskild anledning och utgör en ensidig meningsyttring den institution av som utfärdat den.

Övrigt rättsaktema

om

Uppräkningen av rättsakter i artikel 189 är inte uttömmande. Det finns åtgärder som måste företas i annan form; detta framgår på andra håll i de grundläggande fördragen och framträder särskilt tydligt i de anslutningsfördrag som slutits vid EG:s utvidgningar. Vidare finns ett antal olika slag

SOU 1994: 12 Sverige och EU 189

åtgärder mycket varierande slag som inte nämns i artikel 189. Det av av kan fråga beslut fattas medlemsstaterna och som får gevara om som av nomföras dessa på sätt internationella överenskommelser i av samma som allmänhet. Det kan också gälla beslut av institutionerna som inte är rättsligt bindande har politisk betydelse av varierande grad. men som Genomförandet sådana beslut i Sverige får bedömas från fall till fall beav roende vilket utfärdat beslutet, till vem eller vilka det riktar organ som sig och hur det förhåller sig till utfärdade eller föreslagna bindande rättsak-

ter. I den mån EG:s institutioner utfärdar allmänt hållna rättsakter, och mer det inte är frågan förordningar, har Sverige stor frihet att välja forom för att genomföra och administrera besluten. Om däremot mer demerna taljerade rättsakter utfärdas får de svenska organen en rent verkställande roll. När det gäller att välja typ rättsakt innebär, proportionalitetsprinav cipen innebär, tidigare framhållits, att man inte bör använda en intesom grationsmetod med längre gående verkningar än vad som är nödvändigt för målen skall uppnås. Ett exempel på detta utgör kulturområdet. Enligt att Maastrichtfördraget är lagharmonisering inte aktuell detta område; däremot kan rekommendationer utfärdas.

Förhållandet mellan EU:s institutioner och med-

lemslandets myndigheter

Genomförandet EG-beslut förutsätter inte endast en central förvaltning av också medverkan lokala förvaltningsorgan. Tanken bakom EG är utan av de reglerna skall administreras de enskilda medatt gemensamma av lemsländemas förvaltningsmyndigheter. Ett utpräglat exempel på detta är marknadsordningarna jordbrukets område. Det är de de gemensamma nationella myndigheterna genomför uppköp överskottsprodukter. som av Det är likaså de nationella myndigheterna utfärdar import- och exsom portlicenser och vid tillämpning av den gemensamma tulltaxan m.m. som i förhållande till omvärlden uppbär tullintäkter. De svenska myndigheterna skall, i likhet med de svenska domstolarna, respektera EG-rättens verkningar och bortse från ev. svenska regler som är motstridande inte formellt har upphävts. Förvaltningsmyndigmen som heterna kan dock i allmänhet inte själva lösa de tolkningsproblem som

kan uppstå vid tillämpningen reglerna genom att rådfråga EG-dom-

av stolen. Ett sådant rådfrågningsförfarande står till buds endast för svenska domstolar och domstolsliknande myndigheter. De svenska förvaltningsmyndighetema skall tillämpa det svenska förvaltningsförfarandet även när de materiella bestämmelserna som tillämpas härrör från EG. EG-rätten ställer i allmänhet inte några krav på den sven-

190 Sverige och EU SOU 1994: 12

ska förvaltningsproceduren och har därför inte någon särställning i handläggningen. Detsamma gäller EG-rättens förhållande till andra svenska, generella förvaltningsbestämmelser. Dock får naturligtvis inte innehållet i materiella eller procedurella förvaltningsregler hindra genomförandet av förpliktelser gentemot gemenskapen. I vissa fall kan dock EG-rätten ställa konkreta krav på hur de svenska myndigheterna skall handlägga ett visst fall. Ett exempel på detta är när denna rätt fastlägger en bestämd administrativ procedur i medlemsländerna. Ett direktiv gäller exempelvis värdering av offentliga eller privata projekts inverkan på miljön. Direktivet förpliktar Sverige att underkasta projekt om t.ex. kraftverk en procedur som innebär att allmänheten informeras och orienteras. På vissa andra områden har EG utfärdat direktiv som samordnar medlemsländernas lagstiftning och också ställer formella krav på adrninistrationen. En genomgång av dessa direktiv visar att i dessa man sammanhang kan urskilja vissa speciella förvaltningsrättsliga krav de som svenska myndigheterna skall iakttaga vid tillämpningen av EG-beslut. Det gäller särskilt sådana områden där medborgarna söker tillstånd av olika slag hos de svenska förvaltningsmyndighetema, t.ex. inrese- eller uppehållstillstånd i annat medlemsland, tillåtelse att driva försäkringsverksarnhet, tillhandahållande av läkemedel eller marknadsföring av motorfordon av en speciell konstruktion. Det uppställs i dessa direktiv bl.a. krav att den svenska förvaltningen behandlar ett ärende skyndsamt, att avslagsbeslut motiveras liksom att upplysning meddelas om hur ett avslagsbeslut kan överklagas. Härutöver har EG-domstolen i ett antal avgöranden uppställt vissa allmänna rättsprinciper som de nationella förvaltningarna skall iaktta när de administrerar rättsomrâden av betydelse för EG-rätten. Domstolen har understrukit betydelsen av offrcialprincipen, dvs. när enskilda begär tillstånd av olika slag ankommer det på nationella domstolar och myndigheter att vid tillämpningen av EG-rätten själva se till att allt material som har betydelse för saken läggs fram. Vidare har domstolen också betonat vikten av att varukontroll som är nödvändig hanteras med skyndsamhet, att varje särbehandling av EU:s producenter eller konsumenter utesluts, att beslut motiveras samt att bestämmelserna och principerna i konventionen för de mänskliga rättigheterna iakttas. Kontrollen av hur den svenska förvaltningen tillämpar EG-rätten kan utövas av kommissionen på olika sätt. Kommissionen kan till följd av artikel 5 och artikel 155 avkräva den svenska förvaltningen upplysningar av olika slag och kan avlägga infonnationsbesök hos de svenska myndigheterna. Detta har betydelse särskilt på vissa rättsomrâden, t.ex. på konkurrensrättens område.

Sverige och EU 191

Myndigheterna blir, som framgått, i stor utsträckning delaktiga i genomförandet EG-beslut. En stor del av dessa beslut är av sådan karaktär av att det bör ankomma på myndigheterna att antingen införliva dem med svensk rätt eller utfärda kompletterande föreskrifter. Myndighetsföreskrifter måste ha sin grund i bemyndiganden från regeringen. Regeringen har därför möjligheter att styra myndigheternas föreskriftsverksamhet så att Sverige uppfyller sina förpliktelser gentemot gemenskapen. Det bör emellertid också, som framhålls av Utredningen om statsförvaltningen och EG, säkerställas att förvaltningsmyndighetema i den mån de har bemyndiganden beslutar de olika föreskrifter EG-beslut kan kräva Ett som administrativt problem kan vara att ramlagstiftning och vida bemyndiganden medför svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning på en myndighetsnivå. Särskilda insatser måste därför, enligt nyssnämnda utredning, göras för att samordna regeringens kontroll över myndighetföreskriftsverksamhet. Eftersom myndigheterna förutses komma att ernas aktivt delta redan i berednings- och beslutsprocessen uppnås också den fördelen att de redan på ett tidigt stadium kan planera sin föreskriftsverksamhet. En särskild fråga är myndigheterna, genom att utfärda allmänna råd om brukar form av regelgivning regler används ofta som anses vara en sammanfattande beteckning föreskrifter och allmänna råd, kan insom förliva EG-beslut. Allmänna råd är inte bindande för vare sig myndigheter eller enskilda utan utgör generella rekommendationer om tillämpningen författning. Att utfärda allmänna råd eller andra råd och rekommenav en dationer är inte tillräckligt som enda medel för att införliva EG-direktiv med den svenska rättsordningen. Som ovan framhållits avsnitt 3.3 måste enskilda kunna göra sina rättigheter gällande enligt direktivet. En domstol eller förvaltningsmyndighet är inte skyldig att tillämpa regler som inte en utgör normgivning i Regeringsforrnens mening även om det naturligtvis förekommer att sådana regler och andra riktlinjer beaktas vid rättstillämpningen. En ökad föreskriftsverksamhet hos myndigheterna kan därför förutses. När det gäller tillämpningen gemenskapsrätt i enskilda fall hos av myndigheterna den svenska förvaltningslagen väl uppfylla de krav synes

EG-rätten ställer se avsnitt 4.1. Det skall emellertid beaktas att här

som finns ett område där regeringen inte har någon rätt att genom direktiv styra myndighetens handlande. Det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpningen av lag. Grundlagsutredningen att det knappast nu kan överblickas om det anser finns något behov att ge regeringen formella styrmedel gentemot förav valtningsmyndighetema när det gäller tillämpningen av gemenskapsrätt i enskilda ärenden.

192 Sverige och EU SOU 1994: 12

4.4 Praktikfall vid svenskt

ett medlemskap i EU

Sammanfattning: I detta avsnitt redovisas tre praktikfall i syfte att på ett konkret sätt belysa och åskådliggöra kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna. Praktikfallen avser att illustrera hur tänkta nationella åtgärder och beslut påverkas ett av svenskt medlemskap. Det handlar följaktligen om medlemskapets inverkan på det nationella handlingsutrymmet i enskilda fall. Det första praktikfallet behandlar infrastruktursatsningar, närmare bestämt ett vägbygge. Här aktualiseras åtskilliga frågor om nationella beslut och åtgärders förhållande till de gemensamma reglerna. I det andra praktikfallet berörs frågor som har anknytning till den svenska politiken för funktionshindrade. Det tredje fallet avser välfärdspolitiken.

I avsnitt 2.3 har redogjorts för kompetensfördelningen mellan EU och dess medlemsstater. På ett fåtal områden har EG i huvudsak exklusiv kompetens. Medlemsstatemas utrymme för nationella lagstiftningsåtgärder är på sådana områden mycket begränsat. På det stora flertalet områden som berörs av gemenskapssamarbetet delar emellertid gemenskapen och medlemsstaterna beslutskompetens. Slutligen ligger vissa politikområden i huvudsak utanför gemenskapssamarbetet t.ex. familjerätten, arvsrätten, processrätten samt den allmänna straffrätten. I detta avsnitt skall göras ett försök att konkret belysa och åskådliggöra kompetensfördelningen i några hypotetiska praktikfall. Praktikfallen hämtas i första hand från områden med delad kompetens. Den grundläggande frågeställningen i dessa praktikfall är: Hur påverkas nationella åtgärder och beslut i en viss konkret situation av ett svenskt medlemskap i EU Praktikfallen avser framför allt att belysa medlemskapets inverkan på det nationella handlingsutrymmet i enskilda fall. Bedömningen av i vilken utsträckning den internationella nivån sätter gränser för det nationella handlingsutrymmet i ett visst ärende utgår i första hand från den påverkan relevant EG-lagstiftning har på olika steg i genomförandet av det svenska projektet.

SOU 1994: 12 Sverige och EU 193

Praktikfall A

Infrastruktursatsningar

I Sverige övervägs f.n. ett antal infrastruktursatsningar. Det handlar i första hand om förbättringar och utbyggnader av väg- och järnvägsnätet. Sådana projekt har ett betydande allmänintresse. De aktualiserar också ett antal frågor om EG-reglernas inverkan på skilda steg i projektens genomförande. Ett antal frågor om skilda besluts och åtgärders förhållande till det gemensamma regelverket måste besvaras vid genomförandet av ett infrastrukturprojekt. Flera betydelsefulla beslut fattas som regel inom ramen för ett infrastrukturprojekts genomförande. Dessa kan bl.a. innefatta ställningstaganden i följande frågor:

Att projektet skall genomföras - Var projektet skall genomföras - Vem eller vilka som skall genomföra projektet - Hur projektet skall finansieras. -

Dessa beslut skall här närmare belysas i tur och ordning. Som konkret exempel en infrastruktursatsning används ett vägbygge någonstans i Sverige. Upphandlande myndighet antas vara Vägverket. I praktikfallet deltar bl.a. också tre entreprenadföretag, nämligen det svenska företaget SWE, det danska företaget DANE och det spanska företaget ESP.

Att vägbygget skall genomföras och var det skall genomföras

De grundläggande nationella besluten om infrastrukturprojekt rörande utbyggnader av väg- och järnvägsnäten fattas av regering och riksdag. Regeringen förelägger riksdagen trafikpolitiska propositioner. Senast lades en proposition 1992/93:l76 till riksdagen om investeringar i trafikens infrastruktur m.m. I denna proposition redovisas trafikpolitikens förutsättningar och utgångspunkter. Vidare lämnas förslag om inriktning och finansiering av framtida investeringar i trafikens infrastruktur. Det övergripande målet för trafikpolitiken är att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Vägoch järnvägsinvesteringar inom en ram av 88 miljarder SEK bör enligt propositionen planeras för perioden 1994-2003. Därtill kommer tio miljarder för redan tidigare beslutade projekt. Vissa större projekt anges särskilt, ex. utbyggnad av stamvägnätet med vissa vägsträckor och byg-

74I40l72

194 Sverige och EU SOU 1994: 12

gandet Arlandabanan. Riksdagen tar sedan ställning till regeringens av olika förslag i propositionen. I fråga utbyggnader av vägnätet prövas enskilda vägbyggen enligt om väglagen 1971:948 Vägverket i samråd med berörd länsstyrelse. Har av Vägverket och länsstyrelsen olika uppfattningar hänskjuts frågan till regeringen. Vid prövning ärenden enligt väglagen skall lagen 1987:l2 om av hushållning med naturresurser tillämpas. Där finns regler om hur m.m. och den fysiska miljön skall användas. Syftet med reglerna mark, vatten främja långsiktigt god hushållning naturresurserna. För varje är att en av enskilt vägbygge skall enligt väglagen upprättas en arbetsplan. Denna arbetsplan skall bl.a. innehålla miljökonsekvensbeskrivning. Beskriven ningen skall redovisa de väntade miljöeffekterna och lämna förslag till nödvändiga skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. Sådana miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivs i väglagen är en motsvarighet som till liknande regler i t.ex. miljöskyddslagen 1969:387. I Romfördraget finns särskilda regler s.k. alleuropeiska nät. om Avsikten med reglerna är att främja samarbete och samordning mellan medlemsstaterna i fråga större infrastruktursatsningar. Gemenskapen om skall därigenom bidra till upprättandet och utvecklingen av alleuropeiska vad gäller infrastruktur inom transport, telekommunikations- och nät energisektorerna. På gemenskapsnivå kan vissa riktlinjer om infrastruktursatsningar beslutas rådet. Alla medlemsstater måste vara överens om av riktlinjerna. Sådana riktlinjer här torde ofta vara relativt allsom avses mänt hållna. De har i princip inte någon rättsligt bindande verkan. Riktlinjerna kan omfatta mål, prioriteringar och huvudlinjer för de åtgärder förutses i fråga infrastruktursatsningar. I riktlinjerna skall som om projekt gemensamt intresse preciseras. Sådana preciserade projekt som av finansieras medlemsstaterna kan komma i åtnjutande av olika former av finansiellt stöd från gemenskapen. av Gemenskapens kompetenser är alltså begränsade till att utfärda riktlinjer, vilka formellt sett inte är rättsligt bindande. Sådana riktlinjer måste också alla medlemsstater överens Svenska beslut om att ett visst vara om. nationellt infrastrukturprojekt skall genomföras och var det skall genomföras påverkas därför inte direkt ett medlemskap i EU. Sådana beslut av fattas i stället i första hand grundval nationella trafikpolitiska prioriav teringar och i enlighet med relevant svensk lagstiftning.

Vem eller vilka skall utföra vägbygget

Frågan eller vilka skall bygga vägen regleras bl.a. av beom vem som upphandling. De svenska reglerna upphandstämmelser om offentlig lingsområdet är redan på grund EES-avtalet anpassade till EG:s regler av lagen 1992:1528 offentlig upphandling LOU, senast ändrad genom om

Sverige och EU 195

genom SFS 1993:924. EG:s regelverk om offentlig upphandling syftar till att åstadkomma en öppen och konkurrensutsatt upphandlingsmarknad inom hela EG-området. Alla anbudsgivare i detta fall entreprenörer - skall behandlas lika. Detta innebär bl.a. att nationella entreprenadföretag inte får gynnas på ett regelstridigt sätt framför företag från andra EU-länder. Upphandling skall ske affärsmässigt och i konkurrens. Affársmässigheten uttrycks genom huvudregeln vid prövning av anbud, nämligen att den entreprenör som lämnar det lägsta anbudspriset skall tilldelas upphandlingen. Vissa avsteg kan göras från denna huvudregel. Det rör sig då om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet med hänsyn till samtliga omständigheter t.ex. pris, driftskostnader, funktion eller miljöpåverkan. Sådana avsteg får inte vara diskriminerande mot vissa entreprenörer.

öppenheten tillgodoses genom kravet att upphandlingar skall

annonseras i EGT. På så sätt kan entreprenörer inom hela gemenskapen få kännedom om upphandlingen. Entreprenörer som anser sig missgynnade kan vända sig till domstol och begära rättelse under en pågående upphandling. Det är också möjligt att begära skadestånd. EG:s regler om offentlig upphandling gäller endast över vissa s.k. tröskelvärden. Dessa tröskelvärden varierar från område till område. I fråga om byggentreprenader är tröskelvärdet ungefär 37 miljoner kronor. För upphandling som understiger tröskelvärdena kan medlemsstaterna bibehålla eller införa nationella regler efter eget val. Det bör nämnas att det också finns andra internationella regler om upphandling som kan komma att påverka svenska beslut. Sådana regler finns bl.a. i GATT-överenskommelsen om statlig upphandling. Dessa skall dock inte närmare behandlas här. I vårt fall har den upphandlande myndigheten, Vägverket, annonserat i EGT om upphandlingen, dvs. vägbygget. I förfrågningsunderlaget har inte angetts någon särskild grund för avvikelse från huvudregeln, dvs. att det anbud som har lägst anbudspris skall antas. Entreprenadföretagen SWE, DANE och ESP har samtliga lämnat anbud på upphandlingen. SWE:s anbudspris är 175 miljoner SEK, DANE:s är 185 miljoner SEK och ESP:s är 165 miljoner SEK. Vid en genomgång av anbuden visar det sig alltså att den spanska entreprenören ESP är billigast. Vägverket begär in upplysningar från ESP om bolagets tekniska förmåga, kapacitet och finansiella ställning l kap. 17 § LOU. ESP lämnar de begärda uppgiftema. Det framkommer inga skäl att utesluta ESP från deltagande i upphandlingen. Vägverket finner inte heller att anbudet är orimligt lågt 1 kap. 23 § LOU. Vägverket antar därför ESP:s anbud. Det spanska företaget tilldelas således upphandlingen. EG-regler om fri rörlighet för arbetstagare bör i detta sammanhang uppmärksammas. Även dessa regler gäller här i landet redan genom EESavtalet. Den fria rörligheten för arbetstagare innebär i korthet att all diskriminering av arbetstagare från någon av medlemsländerna på grund av

196 Sverige och EU SOU 1994: 12

nationalitet är förbjuden. Arbetstagare har rätt att fritt röra sig inom gemenskapen för att anta en anställning i något av medlemsländerna. Krav på arbetstillstånd kan i regel inte ställas. En gemensam arbetsmarknad uppstår. I vån praktikfall har vidare regler om ett fritt tjänsteutbyte betydelse. Gemensamma regler om frihet att tillhandahålla tjänster kan nämligen få betydelse för arbetsstyrkans sammansättning. I fallet Rush Portugesa51 slog EG-domstolen fast att arbetstillstånd inte kan krävas för ett tjänsteproducerande företags arbetstagare. Ett entreprenadföretag inom sektorn för offentliga bygg- och anläggningsarbeten har alltså rätt att flytta med sin egen arbetsstyrka till en annan medlemsstat under utförandet arbetena. Detta kan naturligtvis få till följd att arbetstagare från anav dra medlemsländer kan komma att ingå i arbetsstyrkorna vid vägbyggnadsprojekt här i landet. I vårt fall antar vi också att ESP avser att delvis använda sig av spansk arbetskraft. Svenska arbetsmarknadspolitiska hänsyn får här vika för de gemensamma reglerna om fn rörlighet för tjänster och arbetstagare. Det är viktigt att komma ihåg att motsvarande regler gäller i andra medlemsstater. Svenska arbetstagare kan inte heller hindras att på motsvarande sätt förflytta sig till andra länder inom gemenskapen för att där ingå i det egna företagets arbetsstyrka eller att anta anställning vid ett inhemskt företag. Antag alltså att entreprenören ESP i viss utsträckning anlitar sin egen spanska arbetsstyrka vid utförandet av entreprenaduppdraget här i Sverige. Vi antar också att dessa arbetstagare åtnjuter sämre löner och andra anställningsvillkor än vad som gäller för svenska arbetstagare enligt svenska kollektivavtal avseende motsvarande arbete. En sådan situation aktualisefrågor kring s.k. social dumpning. Genom krav på arbetstillstånd har rar Sverige hittills kunnat se till att utomnordiska företag som är verksamma i Sverige tillämpat anställningsvillkor som stått i överensstämmelse med vad som i övrigt gäller den svenska arbetsmarknaden. Inom ramen för europeisk arbetsmarknad och ett fritt tjänsteutbyte måste en gemensam andra instrument användas än krav på arbetstillstånd för att motverka social dumpning. Inom gemenskapen har också på senare år alltmer betonats vikten av att skapa regler som stärker arbetstagarnas ställning och motverkar social dumpning. Särskilt har de problem uppmärksammats som kan uppstå när företag inom tjänstesektom bedriver verksamhet utanför nationsgränserna. En frågeställning som måste besvaras är vilka regler som skall tillämpas rörande löner och andra anställningsvillkor för arbetstagare som tillfälligt arbetar för en utländsk arbetsgivare i ett annat land. Arbete pågår inom EG med att utarbeta regler som syftar till att förhindra social dumpning. Förslag till direktiv har också lagts fram av EG-kommissionen det s.k. entreprenaddirektivet. Rådet har närmast att anta en s.k. gemensam ståndpunkt. I ingressen till direktivförslaget sägs bl.a. att EG:s lagstiftning inte hindrar medlemsstaterna från att tillämpa sin egen lagstiftning eller kollektivavtal, som ingåtts av arbetsmarknadens parter,

Sverige och EU 197

för alla som är sysselsatta där, också tillfälligt, även om arbetsgivaren är etablerad i en annan medlemsstat. Medlemsstaterna kan alltså kräva att nationella regler om minimilöner och andra arbetsrättsliga bestämmelser skall tillämpas. Vidare framhålls att EG-rätten inte förbjuder medlemsstaterna att med lämpliga medel garantera att respekten för dessa regler iakttas. Enligt direktivförslagets artikel 3 skall medlemsstaterna tillse att företag som ESP inte fråntar arbetstagare de anställningsvillkor som gäller för arbete av samma karaktär på den plats där arbetet tillfälligt utförs. Sådana anställningsvillkor kan följa av lag eller kollektivavtal. I detta sammanhang bör nämnas att det i Sverige inte förekommer några lagstadgade minimilöner. I stället har av tradition överlämnats arbetsmarknadens parter att genom kollektivavtal bestämma om löner och andra anställningsvillkor. Som påtryckningsmedel har ytterst fackliga stridsåtgärder fått tillgripas. Den fria konflikträtten är inskriven i regeringsformen. När en arbetsgivare och en arbetstagare är bundna av kollektivavtal råder dock i princip fredsplikt. I detta sammanhang är det s.k. Britanniamålet AD 1989 nr. 120 av intresse. Målet gällde lovligheten av blockadåtgärder som vidtogs i syfte att tvinga redaren att ersätta ett filippinskt kollektivavtal med ett s.k. ITF-avtal. Domen innebar att stridsåtgärdema ansågs otillåtna eftersom de syftade till att tränga undan ett redan existerande kollektivavtal. Genom en lagändring 1991, den s.k. lex Britannia, inskränktes en av fredspliktsbestämmelsema i lagen 1976:580 om medbestämmande i arbetslivet MBL till att gälla arbetsförhållanden som MBL är direkt tillämplig på, dvs. en inskränkning av tillämpligheten till arbetsplatser som har en dominerande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden 42 § 3 st. MBL. En facklig organisation i Sverige skall således, utan hinder av att en arbetsgivare som är verksam här i landet och som är bunden av kollektivavtal som inte omfattas av MBL, kunna rikta stridsåtgärder mot och träffa kollektivavtal med arbetsgivaren. I vårt praktikfall innebär detta att svenska fackliga organisationer inte är bundna av fredsplikt gentemot ESP på den grunden att företaget är bundet av ett spanskt kollektivavtal. Huruvida fredsplikt råder avgörs av företagets knytning till Sverige och svenska förhållanden. Detta kan naturligtvis vara av betydelse framför allt om de spanska arbetstagarna har sämre löner och andra anställningsvillkor än vad som gäller enligt svenska kollektivavtal området. Även EG-regler om t.ex. arbetsmiljö och arbetstagares hälsa och säkerhet kan spela en roll i sammanhanget. Rådet har antagit flera direktiv med vissa minimikrav på dessa områden. Eftersom det rör sig om minimiregler står det Sverige fritt att ha strängare nationella regler. Syftet med EGreglema är att förbättra arbetstagarnas villkor och att motarbeta att undermåliga arbetsmiljöer, som medför lägre produktionskostnader, används som ett konkurrensmedel.

198 Sverige och EU

Finansieringen av vägbyggnadsprojektet

Riksdagen har som nämnts tidigare fastställt en finansiell ram för satsningar på väg- och järnvägsnätet under perioden 1994-2003. Vägverket och Banverket, som prövar de enskilda projekten, ansvarar för att investeringar genomförs genom att ta upp lån i Riksgäldskontoret. Riksdagen beslutar varje år om låneramens storlek för de tre närmaste åren. Regeringen följer verkens investeringar och deras utnyttjande av låneramen genom regelbundna rapporteringar. Dessa nationella beslut påverkas inte av ett svenskt medlemskap i EU. Det bör här nämnas att lån för direkt eller indirekt finansiering av en medlemsstat eller dess lokala eller regionala myndigheter enligt artikel 68.3 Romfördraget inte får emitteras eller placeras i andra medlemsstater utan att de berörda staterna har enats om detta. Som tidigare framhållits finns möjligheter för svenska staten att få vissa former av finansiellt stöd från gemenskapen till större nationella infrastrukturprojekt. Det går naturligtvis inte att i förväg uttala sig om ett enskilt projekt skulle kunna komma i åtnjutande av sådant stöd. Slutligen bör nämnas att statligt stöd inom vissa ramar till nationella infrastrukturprojekt som regel är tillåtet enligt EG:s statsstödsregler. Inte heller på denna punkt torde EG-reglerna allmänt sett påverka de nationella beslut som kan komma att behöva fattas rörande projektets finansiering.

Praktikfall B

Åtgärder för funktionshindrade

Den svenska politiken för funktionshindrade går ut på norrnalisering och integrering. Normalisering innebär att människor med funktionshinder har rätt till samma vardagsliv och samma levnadsbetingelser som människor i omgivningen. Integrering gör handikappade delaktiga av sarnhällsgemenskapen. En annan viktig princip är rätten till integritet och självbestämmande. Den regleras i hälso- och sjukvårdslagen, socialtjänstlagen, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt i lagen om assistansersättning. Arbetet med handikappfrågor skall utgå från helhetsen syn, dvs. alla barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder skall vara delaktiga i samhällsgemenskapen vilket fångas i uttrycket "ett samhälle för alla". Målet är att alla med funktionsnedsättningar skall ha full delaktighet och jämlikhet. Låt oss antaga att en idégrupp har tillsatts inom ett politiskt parti med uppdraget att komma med förslag om lagstiftning för att ytterligare stärka

Sverige och EU 199

ställningen för människor med funktionshinder och även konkretisera de mål som tidigare formulerats i politiska beslut. Gruppen menar att deltagande i arbetslivet är en viktig aspekt måssom te förverkligas på ett betydligt bättre sätt än hittills för människor med funktionsnedsättning. Arbetslinjen måste hävdas även för personer med svåra funktionshinder. Gruppen diskuterar förslag om förbättringar på tre områden:

man vill ställa ökade krav på arbetsgivarna att utfonna arbets- platserna så att tillgängligheten för personer med funktionshinder ökar. Gruppen vill även att det skall ställas ökade krav på företagen att anställa fler funktionshindrade,

man vill ställa ökade krav på kommunerna att tillhandahålla transporter och annan service för att underlätta för funktionshindrade att delta i arbetslivet,

slutligen överväger gruppen att föreslå att Sverige skall förbjuda kollektiva transportmedel som inte är handikappanpassade på ett visst sätt.

Vilka möjligheter har Sverige som EU-medlem att fatta beslut och vidta åtgärder i dessa frågor Frågor som rör politiken och åtgärder för funktionshindrade ligger i allt väsentligt på nationell beslutsnivå. De ingår i den sociala dimensionen, som syftar till att motverka negativa sociala konsekvenser av ökad konkurrens. Enligt EG:s sociala stadga, vilken antogs år 1989, skall alla personer med funktionshinder ha rätt till särskilda konkreta åtgärder som syftar till att förbättra deras samhälleliga och yrkesmässiga integrering. Dessa åtgärder måste särskilt omfatta yrkesutbildning, ergonomi, tillgänglighet, rörlighet, transportmedel och bostad, beroende på de behov den funktionshindrade har. Den sociala stadgan är en deklaration och därför inte bindande för medlemsstaterna. Ett land är alltså inte formellt bundet av stadgan, utan den ses snarast som ett moraliskt åtagande. Samtidigt har de flesta politiska frågor handikappaspekter och personer med funktionshinder påverkas därför av EG-regler på många områden. Enligt den politiska idégruppens förslag bör man undvika särlösningar för att funktionshindrade skall kunna delta i arbetslivet. I första hand skall de arbeta på den öppna arbetsmarknaden. Enligt arbetsmiljölagen skall arbetsförhållandena anpassas till de anställdas olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende.54 Avsikten är att man vid planering av arbetsmiljön måste beakta att människor är olika och att arbetshandikapp är vanliga. Plan- och bygglagen ställer krav på att bl.a. arbetsplatser skall göras tillgängliga för funktionshindrade.

200 Sverige och EU SOU 1994: 12

EGzs direktiv om arbetsplatsens utformning innehåller grundläggande krav ur hälso- och säkerhetssynpunkt på byggnaders stabilitet, elinstallationer, nödutgångar m.m.55 Vissa krav handikappanpassning ställs. Direktivet föreskriver att arbetsplatserna skall planeras så att de vid behov kan ta emot handikappade arbetstagare. Bestämmelsen avser trappor, gångar, dörrar, duschar, tvättställ och toaletter, som används av funktionshindrade personer. Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att Sverige inte får ha regler som ligger under EG:s nivåer. När det gäller arbetsplatsens fysiska tillgänglighet har arbetsgruppen fått starka signaler från tongivande partikamrater att den bör föreslå en uppmjukning av de svenska reglerna på området, eftersom de anses vara alltför stränga och därför "hindrar utvecklingen på byggnadsområdet och därmed är till nackdel för utvecklingen av handikappvänliga byggnader", partikamraterna uttrycker saken. I detta fall sätter EG:s regler sålunda som en gräns för hur långt uppmjukningen får gå. anställningsfrämjande åtgärder innehåller bl.a. regler Lagen om vissa äldre och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga som syftar till att ge bättre möjligheter att få och behålla anställning på den reguljära aren betsmarknaden. Lagen har inte haft avsedd effekt och idégruppen vill därför blåsa nytt liv i den och införa ett system med lagstadgad skyldighet för företagen att anställa ett visst antal funktionshindrade i förhållande till antalet anställda. Sådana beslut är i första hand nationella. I detta fall har EG lagstiftning på området. Skulle regler finnas skulle de ingen gemensam vara minimibestämmelser med utrymme för nationella anpassningar. Sverige skulle alltså kunna utforma egna bestämmelser, enbart med häntagen till miniminivån. syn I vissa fall har arbetshandikappade behov av att arbeta i en särskilt anpassad miljö. Den politiska idégruppen vill vidga möjligheterna att arbeta på sådana arbetsplatser, framför allt inom ramen för Samhalls verksamhet. Samhall är ett statligt arbetsmarknadspolitiskt instrument för att värna om funktionshindrades rätt till ett avlönat arbete. Avsikten är att ge meningsfullt och utvecklande arbete arbetshandikappade. Det sker genom produktion varor och tjänster, som säljs på den öppna marknaden till av marknadsmässiga priser. I Samhallgruppen fanns 28.200 arbetshandikappade anställda år 1993. Ca 16% av Samhalls försäljning går export till EES-ländema. Samhall får ekonomiskt stöd av staten för den merkostnad Samhallshar jämfört med privatägda företag vilka drivs i vinstsyfte. Den gruppen statliga merkostnadsersättningen uppgår budgetåret 1993/94 till 4,9 miljarder kronor. Stödinsatserna behövs för att förverkliga intentionerna integration av funktionshindrade i arbetslivet. Riksdagen har beslutat om att statens ersättning skall trappas ned så att den från den 1 juli 1997 mothögst lönekostnaden för arbetshandikappade jämte vissa kostnader svarar för fastighetsbestândet.

SOU 1994: 12 Sverige och EU 201

Varken EES-avtalet eller EU-medlemskap ställer krav på privatisering av statliga företag eller andra inskränkningar i den offentliga sektorn. Däremot är statliga stöd till företag i den mån de snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att vissa företag eller viss produkgynna tion, oförenliga med den marknaden i den utsträckning gemensamma det påverkar handeln mellan medlemsstatema. EG:s grundläggande regler om konkurrensbegränsningar finns i artiklarna 85 och 86 Romfördraget. Reglerna innehåller förbud mot konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning den marknaden, kan gemensamma som påverka handeln mellan medlemsstaterna. När det gäller Samhall har statsmakterna föreskrivit stränga villkor för dess affärsverksamhet för att garantera att det övriga näringslivet inte utsätts för osund konkurrens. EGkonsekvensutredningen om social välfärd och jämställdhet har konstaterat att det inte finns skäl att anta att Samhalls verksamhet står i strid med EES-avtalets konkurrens- och statsstödsregler. För att kunna arbeta måste människor med vissa funktionshinder ha hjälp genom exempelvis färdtjänst och kommunal service, vilket är annan en kommunal angelägenhet. Idégruppen vill att kommunerna skall ges ytterligare skyldigheter när det gäller färdtjänst och ytterligare lättnader för de personer som behöver använda sig dessa möjligheter. EG-komrnisav sionen har föreslagit ett direktiv arbetsresor för funktionshindrade i om syfte till att underlätta möjligheterna till arbete säkerhets- och genom att hälsoriskema minimeras i samband med transporter till och från arbetet. För detta krävs att resomas tillgänglighet förbättras. När det gäller medel att göra transportsystemen tillgängliga lämnas utrymme för flexibilitet. Om EG-komrnissionens förslag antas rådet, begränsas de svenska möjav lighetema att fatta beslut i dessa frågor de minimigränser av som sätts. Däremot sätts inga begränsningar när det gäller val medel eller arnbiav tionsnivåer som ligger över EG:s. Den politiska idégruppen vill även satsa på långtgående handikapen panpassning av kollektivtrafiken, det handlar att förbjuda bussar om som inte är handikappanpassade på ett visst sätt. Men i detta fall rör det sig om produktregler och Sverige kan inte ensidiga beslut förbjuda förgenom säljning av vissa produkter är tillåtna i andra EES-länder. Detta strisom der mot EES-avtalet och Romfördraget.

Praktikfall C

Välfirdspolitiken

Förändringar i de svenska socialförsäkringssystemen får betydelse för de flesta svenskar och kan användas som praktikfall för att illustrera hur viktiga nationella beslut kan komma att påverkas ett medlemskap i EU. av

ll-I40I72

202 Sverige och EU SOU 1994: 12

Det kan handla förändringar antalet karensdagar i sjukförsäkringen, om av ersättningsnivån i arbetslöshetsersättningen och föräldraförsäkringen, pen-

sionema eller arbetsskadeförsäluingen. EG:s regelverk på det sociala området är mycket begränsat och utgörs minimiregler sociala rättigheter med frihet för de enav gemensamma om skilda medlemsstaterna att ha förmånligare nationella regler efter eget val. EG-samarbetet på det sociala området syftar inte till att införa ett och socialförsäkringssystem i medlemsstaterna. Beslutanderätten i sosamma cialpolitiska frågor ligger alltså i huvudsak kvar hos medlemsstaterna. Ett viktigt syfte med samarbetet är att samordna socialförsäkringssysi medlemsstaterna. Detta sker för att personer som flyttar mellan temen olika länder inte skall miste sociala förmåner som de tidigare intjäom i andra medlemsstater. Avsikten är att uppmuntra den fria rörligheten nat inom gemenskapen. Inte heller denna samordning påverkar för personer medlemsstaternas möjligheter att själva besluta om villkoren i de natio-

nella socialförsäkringarna. ytterligare illustrera medlemskapets inverkan på det nationella För att handlingsutrymmet kan här följande exempel från välfardspolitikens om-

råde närrmas.

Pensionsarbetsgruppen arbetar med ett förslag till ett reformerat pensionssystem. I det systemet skall förmånema bestämmas på nya grundval erlagda avgifter i motsats till nuvarande system där förav mânsnivåema är fastlagda från början. EG-reglema hindrar inte en sådan förändring. Det finns inga regler på gemenskapsnivå om de nationella pensionssystemens utformning. Däremot följer av EGrätten att medborgare i andra medlemsstater inte får behandlas sämre i Sverige än svenskar i fråga nationella socialförsäkringsförom måner och vice versa.

2. Låt anta att ett svenskt politiskt parti har på sitt program att eross sätta föräldraförsäkringens inkomstrelaterade ersättning med ett fast

belopp 200 kronor dag under fyra år. Ersättningen skulle

om per för alla barn med föräldrar varit bosatta i Sverige under utges som minst 270 dagar före barnets födelse.

Exemplet konstruerat för att visa ett de sällsynta fall där minimireär av gler socialförsäkringsområdet kan komma att påverka nationella beslut. Enligt direktiv 92/85/EEG är medlemsstaterna nämligen skyldiga att ge mödrar möjlighet föräldralediga under 14 veckor före eller efter att vara barnets födelse. Ersättningen vid denna ledighet skall minst uppgå till vad skulle ha utgått vid sjukledighet. Detta innebär att 200 kronor inte som alltid tillräckligt hög ersättningsnivå under de första 14 veckorna. är en Här påverkar således de gemensamma reglerna den tänkta förändringen av

SOU 1994: 12 Sverige och EU 203

föräldraförsäkringen. Vilken ersättning skall utgå därefter är däremot som inte reglerat i EG-rätten. Detta är alltså en helt nationell angelägenhet. Sammantaget har EG-reglema även i detta exempel endast marginell en inverkan. Slutligen bör nämnas att förmånema enligt den svenska föräldraförsäkringen också skall tillkomma föräldrar är medborgare i EUsom ett annat land och som arbetar i Sverige en längre eller kortare tid utan att bovara satta här. Likaså skall försäkringsperioder i andra medlemsstater läggas samman med svenska tidsperioder vid beräkningen av om det tänkta kravet på 270 dagars bosättning i Sverige är uppfyllt.

Noter

Jfr. Stenelo, Lars-Göran, 1990. "Den intemationaliserade demokratin", i Hansson, Göte Stenelo, Lars-Göran red.. Makt och internationalisering. Stockholm: Carlssons.

2. Jfr. Lindahl, Rutger Larsson, Lars-Göran, 1991. Det europeiska politiska samarbetet EPS. Stockholm: SNS. --

3. Artikel 158 Romfördraget i den Maastrichtfördraget ändrade genom lydelsen.

4. Artikel 188b Romfördraget i den Maastrichtfördraget ändragenom de lydelsen.

5. Artikel 194 Romfördraget i den Maastrichtfördraget ändrade genom lydelsen.

6. Betänkande av utredningen om statsförvaltningen och EG, statsförvaltningen och EG, SOU 1993:80, 212. s.

7. Jfr. Mazey, Sonia Richardson, Jeremy eds., 1993. Lobbying in the European Community. Oxford: Oxford University Press, s. 5ff.

8. Hull, Robert, 1993. "Lobbying Brussels: A View from Within", i Mazey, Sonia Richardson, Jeremy eds., 87. a.a., s.

204 Sverige och EU sou 1994:12

Jfr. Stålvant, Carl Einar, 1993. Om Sveriges inflytande i den Europeiska unionen. Bilaga 5 till EG-konsekvensutredningama: Samhällsekonomi, s. 58.

10. Jfr. Jerneck, Magnus, a.a.

11. Jfr. Iemeck, Magnus, a.a.

12. Analysen språksituationen i EU bygger på Sandström, Camilla, av 1993. "Språken broar eller barriärer i den Europeiska unionen". - Opublicerad uppsats, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet.

13. SOU 1993:80.

14. SOU 1993:80, s. 200f.

15. I Artikel l09j Romfördraget nämns den 1 januari 1999 som sista tidpunkt för inledningen den tredje fasen då ECB inrättas och av valuta införs. Det ställs emellertid stränga ekonomiska gemensam konvergenskrav på de medlemsstater vilka kan kvalificera för att delta i denna fas.

16. Jfr. Maaslrichtfördraget Europeiska unionen -i korthet. Fakta om Europa 1992:3, ss. 34-36.

17. SOU 1993:80, ss. 179-80.

18. Siffrorna är hämtade från Eriksson, Johan, "Europeisk integration och dansk tvetydighet" i expertbilagan.

19. Jfr. Goldmann, Kjell, a.a.

20. Jfr. Jemeck, Magnus, a.a.

21. Jfr. Gustavsson, Sverker, a.a.

22. Delegationen inrättades ändringar i riksdagsordningen SFS genom 1993:962 trätt i kraft den 1 januari 1994 genom regeringens som ikraftträdandeförordning SFS 1993:1646.

23. Beskrivningen det danska EG-utskottet i folketinget är hämtad av från SOU 1993:14, 236f. Se även SOU 1993:80, ss. 102-103. s.

SOU 1994: 12 Sverige och EU 205

24. Betänkande av Grundlagsutredningen inför EG, EG och våra grundlagar, SOU 1993:14, 242f. s.

25. Analysen av konsekvenserna EG-nämnd bygger på Jemeck, av en Magnus, a.a.

26. För närmare analys av det europeiska partisamarbetet, Gidlund, se Gullan, 1992. Partiernas Europa. Stockholm: Natur och Kultur; Lodge, Juliet ed., 1989. The European Community and the Challenge of the Future. London: Pinter Publishers; Pridham, Geoffrey Pridham, Pippa, 1981. Transnational Party Cø-øperation and Europan Integration. London: George Allen Unwin.

27. Ny demokrati har inte lämnat något underlagsmaterial till utredningen.

28. Europapolitiskt handlingsprogram från Kristdemokratema, antaget 1991, s. 14.

29. "En moderat Europapolitik. Proposition 2." Partistyrelsens förslag till Moderata Samlingspartiets stämma den 18-22 november 1993. s. 5.

30. Folkpartiet liberalemas program "Sverige i Europa ett -- program för ett svenskt medlemskap i de europeiska gemenskaperna", antaget vid landsmötet i oktober 1993, s. I ett programförslag som förelades detta landsmötet, "Sverige i EG" formulerades målen för Europapolitiken bl.a. följande sätt: "Målet för liberalerna i EG och Sverige är att driva integrationen vidare mot en europeisk union av federal karaktär. Vi ställer oss bakom tanken på lången siktig integration av utrikes- och säkerhetspolitiken och att anser det behövs någon form av gemensamt försvarsarrangemang... Liberaler är pådrivande i strävandena efter europeisk och monetär en union med ett stegvis införande valuta... Gemenav gemensam skapens politik ska ta sin utgångspunkt i medlemsländernas kapacitet och effektivitet att fatta beslut i enlighet med den s.k. närhets- eller subsidiaritetsprincipen." Liberal information 1993: s.

31. ESP:s valmanifest för Europa, den 6 november 1993.

32. Centerstämmans Europabeslut, Falkenberg, juni 1993, s.

206 Sverige och EU SOU 1994: 12

33. Riktlinjer för de europeiska miljöpartiemas federation. Slutlig version antagen i Helsingfors i juni 1993. Avsnitt 3.1-3.

34. Europaresolution, Vänsterpartiets kongress 1993, ss. 5antagen av

35. Analysen de danska erfarenheterna bygger på Gidlund, Gullan, av 1993. "Politiska partier ett fritt Europas liv", i Janerik Gidlund -red., politiska konserten. Identitet, suveränitet och Den nya demokrati i den europeiska integrationen. Malmö: Liber-Herrnods, s. 133.

36. Jfr. Eriksson, Johan, Gidlund, Gullan, 1993, a.a., s. 130f. a.a.;

37. Jfr. SOU 1993:14, s. 249f.

38. Artikel 137 Romfördraget.

39. Beskrivningen regeringskansliets organisation för Europafrågor av är hämtad från Eklund, Niklas, 1993. "Svensk demokrati i förhandling", i Gidlund, Janerik red., a.a.

40. SOU 1993:80, s. 204.

41. SOU 1993:14, s. 129ff.

42. Målet C-6, 9/90 Francovich 1991 ECR I s. 5357.

43. Målen 14/83 Colson 1984 ECR 1891; 106/89 Marleasing von s. 1990 ECRI s. 4135.

44. SOU 1993:14, s. 43ff.

45. Artikel 189 Romfördraget.

46. Målen 91/81 Kommissionen mot Italien 1982 ECR s. 2133, 131/84 Kommissionen mot Italien 1985 ECR s. 3531 ang. kollektiva avskedanden och 143/83 Kommissionen mot Danmark 1985 ECR 427 lika lön för män och kvinnor. s. ang.

47. Jfr. SOU 1993:14, s. 64ff.

48. SOU 1993:80.

SOU 1994: 12 Sverige och EU 207 49. SOU 1993:14, s. 171. 50. Jfr. Industriförbundet, 1992. Subsidiaritet maktfördelningsprin- cip inom EG. Stockholm: Industriförbundet och Förlags AB Industrilitteratur, s. 23f. 51. Målet C-113/89 Rush Portugesa 1990 ECR I 1417. s.

52. Sekreteraren i EG-konsekvensutredningarna: Social välfärd och

jämställdhet, Kerstin Odman, har skrivit underlaget för praktikfall B. 53. HSL 1982:763; SoL 1980:620; LSS 1993:387; LASS 1993:389. 54. AML 1977:1160. 55. PBL 1987:10. 56. Direktivet 89/654/EEG. 57. Artikel 92 Romfördraget. 58. Betänkande av EG-konsekvensutredningarna: social välfärd och jämställdhet, EG, kvinnorna och välfärden, SOU 1993:117.

" w

5 Sveriges alternativ

EU

till

5.1 De viktigaste alternativen

Sammanfattning: I utredningens uppdrag ingår att studera de politiska och demokratiska konsekvenserna av att stå utanför EU, både i ett kortare och i ett längre tidsperspektiv. Utgångspunkten i detta avsnitt är att EU är ett instrument för gemensam problemlösning för medlemsstaterna. Om Sverige väljer att stå utanför EU försvinner inte de grundläggande politiska styrproblem som en liten stat möter i en internationaliserad ekonomi med en angränsande integrerad marknad. Dessa grundläggande problem måste då hanteras på något annat sätt. För att belysa dessa frågor har utredningen bl.a. anordnat en hearing. I detta avsnitt redovisas och diskuteras de alternativ till ett medlemskap i EU som har framförts vid hearingen och i den allmänna samhällsdebatten. Dessa är: EESavtalet, frihandelsavtal med EU, nordiskt samarbete och globala alternativ.

I utredningens direktiv ingår att studera de politiska och demokratiska konsekvenserna för Sverige av att stå utanför EU, både i ett kortare och i ett längre perspektiv. EU är ett viktigt instrument för gemensam problemlösning bland medlemsstaterna i västra Europa. Det innebär att om Sverige inte blir medlem av EU så försvinner därmed inte de grundläggande problemen som kräver lösning, utan de måste hanteras något annat sätt. Ett nej till EU är ett till en annan typ av organisation för problemlösning. Ur svensk demokrati- och legitimitetssynpunkt kan två slags problem urskiljas, 1 den lilla statens politiska styrproblem i en internationaliserad ekonomi och en angränsande integrerad stor marknad, varvid den faktiska suveräniteten riskerar att tunnas ut med konsekvenser för den politiska legitimiteten och demokratin, 2 legitimitetsproblemen i samband

210 Sveriges alternativ till EU SOU 1994: 12

med en situation när folket i folkomröstning avvisat medlemskap och de ledande politiska krafterna och näringslivet verkat för ett medlemskap. Det första problemkomplexet är av såväl kortsiktig som långsiktig natur, det sistnämnda sannolikt momentant slag. Utredningen går av mer inte närmare in på detta senare problem, utan hänvisar där till Björn von Sydows bidrag i expertbilagan. En viktig utgångspunkt för analysen demokratifrågan i en situation av där EU-medlemskap avvisats är sambandet mellan suveränitet och politisk legitimitet. Skillnaden mellan en politisk ordning, där känslan av att kunna påverka utvecklingen på ett självständigt sätt är allmänt spridd bland medborgarna och en ordning, där den upplevelsen i stor utsträckning saknas, är betydande ur demokratisk legitimitetssynpunkt. Därvid är det viktigt att skilja mellan formell och faktisk suveränitet. Formell suveränitet handlar, som redan framhållits, om vilken formell frihet stat har att fatta olika beslut. Den faktiska suveräniteten handlar en stats reella förmåga att lösa problem. Politik är en permanent om en problemlösningsprocess, där legitimitetssvårigheter lätt kan uppstå till följd att problemen inte bara med stigande kunskap och specialisering av blivit allt komplexare, utan också alltmer överskrider territoriella statsgränser. En politisk ordning som utifrån vissa formella kriterier kan fatta beslut suveränt, men som trots detta inte kan lösa de sakproblem den ställs inför riskerar att ägna sig skenproblem med bristande trovärdighet som långsiktig följd. Även i formell mening kan hävda, att Sveriges demokrati inte om man skulle påverkas om hittillsvarande former av internationellt samarbete tillämpas i fortsättningen, allt skulle bli vid det gamla, så blir svaret ett helt annat ur sakpolitisk synpunkt. Där gör nämligen den tekniska utvecklingen och intemationaliseringen att ingenting blir vid det gamla. Problemen ändrar ständigt karaktär till följd av utvecklingen. För att bibehålla politisk legitimitet måste nya internationella arrangemang för problemlösning skapas. Frågor som handlar om sakpolitisk effektivitet på områden som säkerhet, miljö, ekonomi och social välfärd är i en ständig växelverkan med frågor som handlar om demokratisk legitimitet som självständighet, legalitet, representativitet och öppenhet. Denna växelverkan är i hög grad avgörande för frågan om politisk stabilitet. En låg sakpolitisk effektivitet riskerar att långsiktigt undergräva den demokratiska legitimiteten och skapa politisk instabilitet. Inter- eller snarare transnationaliseringen inom viktiga sakområden har politisk problemlösningssynpunkt medfört en uttunnad faktisk suveräur nitet för nationalstaten. En viktig aspekt av denna uttunnade faktiska suveränitet, som inte särskilt mycket berör den formella suveräniteten, är de problem demokratin generellt står inför. Lösningen den uttunnade fak-

SOU 1994: 12 Sveriges alternativ till EU 211

tiska suveräniteten torde vara att skapa en ny nivå för politiskt regelskapande för att återupprätta den faktiska suveräniteten på denna nivå. Frågan om alternativ till EU-medlemskap måste ses mot denna bakgrund av i vad mån alternativen möjliggör hög sakpolitisk effektivitet och erbjuder en god kapacitet för politiskt regelskapande kring komplexa problem över och bortom nationsgränsema. Iden svenska EU-debatten har vissa problem rörande det offentliga samtalets förutsättningar uppmärksammats. Det har sagts att förutsättningarna skulle försämras vid ett svenskt EU-medlemskap. Referenser har gjorts till den tyske sociologen Jürgen Habermasl Det gemensamma offentliga samtalsrummet skulle urholkas om det blev europeiskt. Haberrnas pekar på ett viktigt problem, som emellertid inte har specifikt med EU att göra. Han diskuterar nämligen de allmänna förutsättningarna för demokrati i tekniskt avancerade samhällen. Komplexiteten och specialiseringen gör enligt Haberrnas, att byråkratiernas budskap förstås av allt färre. Det demokratiska offentliga samtalet övergår till att bli enkelriktade appeller från teknokratiska eliter till vardagslivets sfär. Trots ett gemensamt språk och gemensamma debattfora i form av massmedia, partier, ideella föreningar och intresseorganisationer urholkas den vertikala kommunikationen mellan beslutsfattare och medborgare. Detta problem finns i dag i hög grad såväl utanför som inom EU och kan således inte vara ett argument mot medlemskap i EU. Inom EU har inte i särskilt hög grad utvecklats gemensamma fora för det offentliga samtalet. I stället finns nu som förr tolv nationella debattfora, där samma problem diskuteras på ibland mycket olika sätt, vilket visar att de förblivit just nationella. Svårigheterna för den enskilde medborgaren att följa debatten är densamma i dessa tolv fora som i andra länders. Det offentliga samtalets allt mer uppmärksammade principiella svårigheter ändrar inte karaktär av att allt fler av frågorna blir europeiska. För att belysa alternativen till EU anordnade utredningen den 12 oktober 1993 en offentlig hearing i Rosenbad med företrädare för ja- och nejsidoma och experter inom integrationshistoria, politik och ekonomi. Under hearingen kom tydligt till uttryck, att några väl utvecklade alternativ till EU, i betydelsen positivt lanserade förslag av annan innebörd, inte förekommer i debatten. Det alternativ som de flesta nämnde var EESavtalet, men då endast som ett negativt alternativ i betydelsen vad som redan skulle finnas för den händelse EU-alternativet inte skulle förverkligas. Norden omnämndes av några av hearingens deltagare, men i vaga termer. I detta avsnitt diskuteras fyra alternativ till EU ur realpolitisk synpunkt: EES-avtalet, frihandelsavtalen med EG, nordiskt samarbete samt en global problemlösningsarena. I debatten har enstaka referenser gjorts till Europarådet som ett alternativ. Europarådet bildades 1949 och var tänkt som ett problemlösningsfo-

212 Sveriges alternativ till EU

rum för fredens bevarande. Sverige var med från starten. Organisationen fick aldrig de överstatliga befogenheter som regeringama i Frankrike och flera andra länder, dock de skandinaviska, hoppats på. Det blev i stället svagt sammanhållen organisation med inriktning på demokrati och en mänskliga rättigheter. 1950 utformade Europarådet en konvention om de mänskliga rättigheterna med en särskild kommission och en domstol som övervakande instanser. Verksamheten har sedan utvecklats mot kultur- och mediefrågor och en social stadga finns. Det är svårt hur denna organisation inom överskådlig framtid att se skulle kunna utvecklas till ett organ med sakpolitisk effektivitet på för den demokratiska legitimiteten så fundamentala problemområden som säkerhet, ekonomi, miljö och social välfärd. Därför går inte utredningen närmare in på det alternativet. Inte heller behandlas förslag och tankar om olika regionala samarbetsmöjligheter typ det gamla Hansaområdet eller Barentsregionen, därför att dessa alternativ lika väl låter sig tänkas inom som utom EU.

EES-avtalet

EES-avtalet är ett folkrättsligt avtal med särdrag som sammanhänger med dess nära samband med det EG-rättsliga systemet. Avtalet innehåller en huvuddel med de materiella bestämmelserna om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital de fyra friheterna samt s.k. angränsande politikområden. Denna del motsvarar den primära EG-rätten, i första hand Romfördragets regler. Dessutom finns bestämmelser om de olika institutioner som etableras genom avtalet. Målet för EES-avtalet är att med enhetliga regler främja handel och övrig ekonomisk samverkan mellan parterna i syfte att skapa ett enhetligt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde. EES fungerar i huvudsak som en enda marknad med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Dessa fyra friheter bygger framför allt på ett förbud mot särbehandling på grund av nationalitet. Länderna är också förpliktade att samarbeta så att inte strävandena att förverkliga målet med EES-avtalet försvåras eller äventyras. I fråga om varor förutsätter den fria rörligheten ett regelsystem för avskaffande av tullar och kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. EES-avtalet omfattar regler för fri varucirkulation som nära svarar mot bestämmelser i Romfördraget, EFTAkonventionen och gällande frihandelsavtal mellan EG och EFTA-ländema. EES-avtalet innebär ett avsevärt fördjupat och breddat frihandelsområde med förenklade ursprungsregler och gränsformaliteter. EES utgör emellertid ingen motsvarighet till den tullunion som EG

SOU 1994: 12 Sveriges alternativ till EU 213

EGzs gemensamma jordbrukspolitik omfattas inte EES-avtalet. av Däremot underlättas handeln med särskilt angivna ñske- och jordbruksprodukter. Dessutom har parallellt med EES-avtalet bilaterala avtal på jondbmksområdena förhandlats fram. Fri rörlighet för varor och tjänster förutsätter ett system för fri konkurrens. Genom avtalet övertas de regler på konkurrensomrâdet gäller som enligt Romfordraget. Det gäller framför allt förbud mot karteller och mot missbruk av dominerande marknadsställning samt prövning vissa en av

företagskoncentrationer. Övervakningen av att konkurrensreglerna tilläm-

pas på rätt sätt ankommer på EG-komrnissionen och på oberoende en övervakningsmyndighet som EFTA-ländema har inrättat. Avtalet innehåller också regler om antidumpningsåtgärder Vidare m.m. föreskrivs att offentligt stöd och offentliga monopol inte får snedvrida konkurrensen med verkan på handeln. Offentlig upphandling skall ske i full konkurrens mellan företag i de olika länderna. I fråga om rörlighet for personer skapar EES-avtalet förutsättningar för en gemensam arbetsmarknad. Reglerna omfattar socialförsäkringsskydd för migrerande arbetstagare m.fl., etableringsrätt för självständiga näringsidkare, ömsesidigt erkännande av examina och förenklad gränskontroll. Avtalet innebär rätt för medborgare i alla EES-länder att flytta mellan de avtalsslutande länderna för att söka anställning, att ha anställning i ett land enligt de regler som gäller för arbetstagare i det landet samt att stanna i ett land där man haft anställning. Rätten gäller även familjemedlemmar. På den sociala trygghetens området innebär avtalet i huvudsak rätt att lägga samman alla försäkringsperioder från trygghetssystem i olika medlemsländer och att föra med sig denna rätt inom hela EES-området. Etableringsfriheten inom EES gäller både fysiska och juridiska personer, ex. när kontor, filialer och dotterbolag upprättas. Friheten omfattar rätt att uppta och utöva självständig förvärvsverksamhet på de villkor som etableringslandet föreskriver för sina egna medborgare. Avtalet innebär här i princip att förvärv av både företag och fastigheter skall vara möjliga för rättssubjekt inom EES. Avtalet innehåller också regler som liberaliserar handeln med tjänster samt kapitalrörelser, dessa skall i princip vara fria. EES-avtalet medger liksom Romfördraget generellt undantag från principen om fri rörlighet när nationella åtgärder är nödvändiga för att tillgodose tvingande krav på skydd för bl. a. allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Undantag skall begränsas till vad som är nödvändigt och minst störande för den fria rörligheten. Sverige har dessutom förbehållit sig rätten att vidmakthålla ett antal förbud mot farliga ämnen med hänsyn till redan etablerade högre skyddsnonner. Ett avsnitt i EES-avtalet innehåller övergripande bestämmelser med anknytning till de fyra frihetema. Det gäller fem områden, nämligen sociala

214 Sveriges alternativ till EU SOU 1994: 12

frågor bl. jämställdhet, miljö, konsumentskydd, statistik och bolagsa. rätt. Syftet med gemensamma regler på det sociala området är att bidra till bättre arbetsförhållanden och bättre levnadsstandard för arbetstagare. På konsumentskyddsområdet är avsikten att stärka konsumentens ställning marknaden och i fråga miljön bl. a. att säkerställa ett klokt och ratioom nellt utnyttjande av naturresursema. EES-avtalet omfattar därutöver en rad angränsande områden för gemenpolitik, inte hänför sig direkt till de fyra friheterna men som har sam som ansetts utgöra viktiga komponenter i ett utvidgat europeiskt samarbete. Sammanlagt omfattas tolv delområden. Dessa är bl.a. dels de delar av områdena bolagsrätt, sociala frågor, miljö och konsumentskydd som inte är direkt handelsrelaterade, dels områden som forskning och utveckling, utbildning, små och medelstora företag, turism och regional utjämning. På dessa områden förutsätts samarbetet ske via gemensamma aktiviteter, som i fråga innehållet kan variera från dialoger mellan EFTA-ländema och om EG till regelrätt deltagande i EG-program eller gemensamt utarbetade program. Med EES-avtalets institutionella uppbyggnad avses gemensamma organ och procedurer för utveckling, administration, samråd, beslutsfattande och tvistlösning. En grundläggande förutsättning för att EES-avtalet skall kunna fungera effektivt är att det institutionella samarbetet bygger på överenskomna och ändamålsenliga samrådsmekanismer. Därför har parterna inrättat ett antal EES-institutioner. På ministernivå finns ett EES-råd för politisk vägledning och utveckling EES. Rådet behandlar också de frågor som en eller flera avtalsparav ter begär att få diskuterade. Vidare finns gemensam EES-kommitté med en för avtalets löpande administration. Den är också central instans för ansvar inom EES. Beslut skall fattas enhälden gemensamma beslutsprocessen ligt EG å ena sidan och av EFFA-ländema gemensamt, å andra sidan. av Samarbetet mellan parlamentariker och mellan arbetsmarknadens parter m.fl. i EES-ländema sker i särskilda samrådsorgan. EFFA:s övervakningsmyndighet, ESA, har i huvudsak samma funktion inom EFTA kommissionen har inom EG när det gäller övervaksom ningen att avtalet efterlevs. EFTA-domstolen skall pröva frågor avseav ende avtalets efterlevnad såvitt avser EFTA-länderna samt överklaganden på konkurrensområdet i ärenden som har prövats av EFfAzs övervakningsmyndighet. Domstolen skall också pröva tvister mellan EFTA-ländema. övervakningsmyndigheten och domstolen har intagits Bestämmelser om i ett särskilt övervakningsavtal mellan EFTA-ländema. Tvister mellan å sidan ett eller flera EFTA-länder och å andra sidan ena EG eller ett eller flera EG-länder skall biläggas i den gemensamma kommittén. Frågan tolkningen avtalsbestämmelser som har sin motom av svarighet i EG-rätten kan avgöras av EG-domstolen efter hemställan av

SOU 1994: 12 Sveriges alternativ till EU 215

parterna. Vissa tvister rörande specifika EES-förhållanden kan hänskjutas till skiljenämnd. Grundtanken med EES-avtalet är således att skapa ett dynamiskt och enhetligt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde grundat på gemensamma regler och lika konkurrensvillkor för företagare och enskilda. Till grundförutsättningarna har också hört att skapa så stor rättslikhet som möjligt för enskilda och företag, liksom att åstadkomma enhetlighet vid tolkningen och tillämpningen av de gemensamma reglerna, både vad avser nationella myndigheters och domstolars handhavande av reglerna och statsmaktemas uppfyllelse av sina förpliktelser enligt avtalet. I ett samarbetsområde som EES får sådan rättslikhet uppnås på delvis annat sätt än vad som gäller inom EG. Ett led i detta är att välja sådana införlivandemetoder för avtalet som ger största möjliga likhet med EG:s ordning, ett annat att genom angivande av målen för samarbetet understryka viljan att nå en enhetlighet i tillämpningen och tolkningen av EES-regler och motsvarande EG-regler. Upprättande av en övervakningsmyndighet mellan EFTA-ländema och en domstol är också delar i främjandet av rättslikhet. EES är ingen statisk struktur. Den inre marknad och de flankerande politikområden som täcks av avtalet är genom ekonomisk, teknisk och politisk utveckling i kontinuerlig förändring med konsekvenser för avtalets innehåll. Vad detta innebär ur demokrati- och legitimitetssynpunkt diskuteras i avsnitt 5.2. EES kan emellertid också komma att förändras på ett annat sätt. Fyra av de fem deltagande länderna inom EES-avtalets s.k. BETA-pelare förhandlar för närvarande om medlemskap i EU. Om Sverige skulle kvarstå på EES-avtalets EFTA-sida, vilket är förutsättningen i detta kapitel, men Finland, Norge och Österrike skulle gå in i EU skulle EFIA-pelaren bäras upp av Sverige och Island. I en sådan situation skulle frågan i vart fall behöva ställas hur många byggstenar som kan försvinna EFTA-sidan utan att EFTA-pelaren och EFTA som organisation och därmed EES i sin nuvarande form brister på grund av för liten kritisk massa. Också frågan om avtalets symmetri mellan de två pelarna skulle aktualiseras. En annan fråga i ett tidsperspektiv med bäring på slutet av 1990-talet är i vad mån länder som Polen, Slovakien, Tjeckiska Republiken och Ungern i väntan på det medlemskap de begärt, skulle kunna komma att ingå i EES och EFTA. Det finns inget underlag för en närmare diskussion av sannolikheten för olika EES-scenarier av ovan nämnda slag och utredningen har heller inte sett som sin uppgift att gå djupare in på frågan. Vad som emellertid kan konstateras utan större överväganden är, att det nätverk av EES-stater kring EU i vilket Sverige skulle ingå kan komma att skifta starkt i förhållande till nuläget vad gäller deltagande länder och numerär under de närmaste fem-tio åren.

216 Sveriges alternativ till EU

Frihandelsavtalen

1960 trädde Konventionen angående upprättandet av Europeiska frihandelssammanslutningen EFFA-konventionen i kraft mellan Sverige, Österrike, Danmark, Norge, Portugal, Schweiz samt Storbritannien. Finland associerades året därpå och 1969 inträdde Island som medlem. Danmark och Storbritannien lämnade organisationen år 1973 och Portugal 1986. Ett av målen med EFTA var att skapa förutsättningar för närmare samarbete med EG. I likhet med övriga EFTA-länder slöt Sverige bilaterala frihandelsavtal med EG. Avtalen trädde i kraft år 1973. Dessa avtal omfattar väsentligen handel med industrivaror. De avspeglar en tid när varor var det dominerande inslaget i utrikeshandeln och i de internationella transaktionema. Frihandelsavtalen, som till sin omfattning är begränsade, utgår sålunda från ett status quo-läge som inte beaktar den transnationalisering av ekonomi, kommunikationer och regelskapande som skett sedan deras tillkomst och som berört allt fler samhällssektorer och politikområden. Avtalen innehåller visserligen en utvecklingsklausul, som dock knappast har kunnat åberopas och användas i takt med nyare tids samhälls- och regelutveckling. Våren 1984 avhölls ett gemensamt ministermöte mellan EG och EFTA-länderna i Luxemburg. Detta var plattformen för utvecklandet av samarbete på nya områden. Man talade om att skapa en europeisk, ekonomisk sfar och initierade också en rad nya samarbetsprojekt på olika områden. De avtal som träffades i denna anda har kommit att hänföras till den s.k. Luxemburgprocessen. Mot bakgrund av bl.a. EG:s program för förverkligandet av den inre marknaden och återigen de krav på intensiñerat ansågs inte heller enskild avtal på olika samarbete som samhället ställde områden tillräckliga. Detta är bakgrunden till tankarna ett EES-avtal om Utredningen gör den bedömningen att frihandelsavtal liksom påbyggnad till sådana inte är, utifrån de synpunkter vi haft att beakta, realistiska alternativ till ett medlemskap. Detta är utredningens uppfattning även om relationerna med t.ex. östländema skulle kunna utvecklas ytterligare än vad som är fallet for närvarande. Ett val frihandelsavtal som grund för samarbete med EG skulle även av innebära ett steg tillbaka i förhållande till EES-avtalet. Detta skulle komma att innebära att Sverige kom i en situation jämförbar med Schweiz, efter folkomröstning år 1992 valt att stanna utanför som EES. Konsekvenserna ur demokrati- och legitimitetssynpunkt diskuteras under avsnitt 5.2.

Sveriges alternativ till EU 217

Norden

Utredningen kunde göra det enkelt för sig och avfärda det nordiska alternativet, antingen med hänvisning till att det saknar konkret form och innehåll eller därför att Norden redan ingår i EES-altemativet eller med motiveringen att Danmark redan är medlem EU och att Norden därför bara av kan bli ett rest-Norden. Det är svårt att tänka sig Danmark såväl i EU som i ett nordiskt alternativ till EU på och gång, även en samma om passunion och gemensam arbetsmarknad liksom Nordiska ministerrådet och Nordiska rådet innehåller tydliga drag av ett sådant i arrangemang; en fördjupad integrationsprocess för ökad sakpolitisk effektivitet inom såväl en europeisk ordning som ett i ordets egentliga mening nordiskt alternativ torde ett sidval tämligen snabbt framtvingas. Utredningen har emellertid valt att inte utan närmare prövning avfärda Norden som ett alternativ. Genom det emotionella stöd ett nordiskt som alternativ synes ha i breda opinioner finns det skäl att närmare diskutera ett sådant. Just ur demokratisynpunkt är det till följd av det folkliga stödet för begreppet Norden skäl att allvarligt pröva det i detta sammanhang som alternativ till EU. Den stora skillnaden mellan EES och frihandelsavtalen med EG å ena sidan och ett utvecklat nordiskt samarbete å den andra de båda förstär, att nämnda alternativen finns i konkret form, vilket inte nordisk lösning en gör, om man därmed menar som ett alternativ till EU med motsvarande sakpolitiska effektivitet Norden finns vision, för all del utgår från vissa befintmer som en som liga institutioner, men det har inte närmare diskuterats hur dessa skulle kunna omvandlas för situations krav. Nordiskt att motsvara en ny sarnarbete som alternativ till EU saknar operativ form och måste därför först konstrueras politiskt. Utredningen har självfallet inte sett sin uppgift att försöka utarbeta som ett förslag i den riktningen. År utredningsarbete har av t.ex. redan ägnats nordiska tullunionsplaner under 1940-, 1950- och l960-talen och att ge sig in på det området ligger långt utanför utredningens kompetens I stället prövas det nordiska alternativet genom frågan vad Norden viom som sion egentligen representerar i den nordiska debatten. Den frågan kan, enligt utredningen, bara förstås i ett längre historiskt perspektiv, där olika konjunkturer för den nordiska tanken kan skönjas. Mot bakgrund frågor av om när konjunkturema varit och när de varit mindre gynnsamma gynnsamma för nordiskt samarbete diskuteras hur den nordiska samarbetsvisionen skall förstås och i vad mån förutsättningar kan finnas för ett nordiskt alternativ till EU. Som en vag vision med viss identitetsskapande förmåga har det nordiska alternativet funnits länge i samhällsdebatten i de nordiska länderna,

9-140172

218 Sveriges alternativ till EU SOU 1994: 12

varvid intensitet och aktualitet har växlat med de politiska konjunkturema i de nordiska länderna själva och i deras omgivning. Den nordiska visionen kom för första gången till mer programmatiskt uttryck i den skandinavistiska rörelsen under årtiondena kring mitten av l800-talet. Tidigare projekt som Kalmarunionen var mer uttryck för politiska och ekonomiska eliters territoriella maktpolitik än en politisk vision med ambitionen att mobilisera bredare folklager. Som ett storfurstendöme under den ryske tsaren var Finland inte i lika Danmark-Island involverat i det skandihög grad som Sverige-Norge och navistiska programmet och fesualen som byggde under det. Därför var rörelsen skandinavisk snarare än nordisk. Skandinavismen var knappast en massrörelse, utan omfattades ett relativt smalt skikt av liberala intelav lektuella vid universiteten, vilka kunde utnyttja en framväxande tidskriftsoch tidningsflora och ett begynnande mediabaserat borgerligt offentligt debattforum. Rörelsen kallades följdriktigt också studentskansamtal som dinavismf Den knöt till tidens nationalistiska idéer och drev tesen om en skanan dinavisk nation, som härleddes ur ett gemensamt förflutet i ett samhälle, där den frie odalbonden var grundpelaren. Den fornnordiska mytologin spe- Erik Gustaf Geijer, Nikolaj Frederik Severin lade en viktig roll. Grundtvig och Björnstjeme Bjömson hyllade alla i sina författarskap den frie nordiske bonden. Skandinavismen vag beträffande vilka institutiovar politiskt skulle uttrycka och styra den skandinaviska nationen. ner som Var någonstans i gränslandet mellan en kunglig personalunion av konfederativ än federativ karaktär och en i egentlig mening skandinavisk snarare stat med institutioner och regler det skandinavistiska progemensamma jektet tänktes är oklart. Det blev aldrig något realpolitiskt alternativ till de skandinaviska nationalstatema. Visionen om ett gemensamt nordiskt förflutet vävdes in i och förstärkte nationella identiteter snarare än upplöste dem. Så t.ex. Björnstjeme Bjömson både en förgrundsgestalt inom var skandinavism och starkt ivrade för Norges nationella frigörelse. en som Det nordiska förstärkande element i nationella identiteter i de norsom diska ländema finns sedan mitten av 1800-talet som en röd tråd i de nordiska ländemas historia. Skandinavism kan ses som en ideologisk motrörelse mot vad som alltmer uppfattades som ett tyskt hot när etnokulturella visioner om en tysk Volksgemeinschajl förenades med preussisk maktpolitik. Den visionära studentskandinavismen vävdes samman med realpolitiskt dikterade planer dynastisk personalunion som omfattade inte bara Sverige och en Norge utan också Danmark. Häri låg en allvarlig begränsning i det skandinavistiska projektet, ett svenskt kungahus i Skandinavien skulle ge Sverige alltför dominerande ställning ur danskt och norskt perspektiv. en Den andra stora begränsningen det ringa intresset i Sverige och Norge var att ställa upp för Danmark mot det tyska hotet. Efter Preussens annekte-

SOU 1994: 12 Sveriges alternativ till EU 219

ring av Holstein och Slesvig 1864 var skandinavismen realpolitiskt som handlingsprogram död. Detta gällde dock inte skandinavism/nordism som vision, särskilt inte som visionen som nämnts snarast stärkte nationella identiteter. Olika professioner och vetenskapliga discipliner samlades från 1870-talet till regelbundna nordiska konferenser, från 1890-talet också fackföreningar. Den nordiska tanken hölls vid liv i det civila samhället snarare än statsledav ningarna. Liksom i samband med det preussiska hotet 1848-1864 antog den dock vid vissa tillfällen mer omedelbara politiska dimensioner. Det när till var följd av det internationella läget man i de nordiska länderna hade särskilda skäl att reflektera över sin situation i förhållande till omgivningen. Före 1948 skedde detta i form av politiska toppmöten där samarbete diskuterades i mer allmänna ordalag och där mötena sådana markerade polisom en tisk viljeinriktning och handlingsorientering utan att avsätta större institutionella arrangemang. Före 1950-talet fanns, frånsett den skandinaviska

myntunionen 1875 1924 Sverige-Danmark från 1873, säkerhets-

- en politisk bakgrund till det mellanstatliga nordiska samarbetsintresset. Från 1950-talet tillkom ekonomisk integration inspirationskälla. Under som efterkrigstiden diskuterades det nordiska samarbetet också i form konav kreta och mer storstilade institutionella lösningar Under första världskriget ökade mot bakgrund av det yttre trycket mot Skandinavien för första gången sedan 1864 intresset för politisk manien festation av skandinavisk gemenskap. Kungarna samt stats- och utrikesministrarna möttes flera gånger för att överlägga läget. om Med Sovjetunionen och Tyskland starkt försvagade efter kriget minskade åter intresset för politiskt samarbete. Med Finland självständigt ersattes begreppet skandinaviskt samarbete alltmer med begreppet nordiskt samarbete, men under 1920-talet den finska utrikespolitiken än var mer mot Skandinavien orienterad mot de baltiska grannstatema, vilka blivit självständiga som en följd kriget. av 1930-talet innebar återigen en utveckling mot ökat politiskt intresse för ett intensifierat nordiskt samarbete. Bakgrunden att varken var Sovjetunionen eller Tyskland längre framstod försvagade utan tvärsom tom började avteckna sig som potentiella hot. Efter Hitlers maktövertagande 1933 föreslog den danske statsministern Thorvald Stauning ett nordiskt försvarsfördrag. 1934 uttalade den finska regeringen Kivimäki att den önskade en nordisk neutralitetspolitik. Den nordiska orienteringen ett var försök att undvika att klämmas samman av en tänkbar tysk-rysk konflikt. De yttre kraftema drev inte bara samman de nordiska länderna, utan splittrade dem också när de yttre kraftema mot slutet 1930-talet blivit av alltför starka. Varken Sovjetunionen eller Tyskland önskade nordiskt samarbete. I april 1937 övergav Stauning sin tidigare ståndpunkt och sade att Danmark inte längre var berett att vara vakthund för de nordiska län-

220 Sveriges alternativ till EU SOU 1994: 12

derna vid sydgränsen. De svensk-finska planerna ett gemensamt försvar Åland när Sovjetunionen våren 1939 deklarerade att av gavs upp man var emot dem. Det skandinaviska/nordiska samarbetet under hundraårsperioden 1840- 1940 kan sammanfattas så, att när aktiviteten i den närmaste omvärlden varit låg 1870-talet omkring 1910, 1920-talet har samarbetet i poli- tiska former varit ringa. När aktiviteten i omgivningen ökat 1848, första världskriget, början av 1930-talet har intresset för samarbete ökat, men när aktiviteten tett sig alltför hotfull 1864 och från 1937 har samarbetsplanerna avbnrtits. Under efterkrigstiden var motsvarande sätt det kalla kriget en faktor på ett avgörande vis motverkade de tre mest storstilade nordiska samsom arbetsprojekten: den skandinaviska försvarsunionsplanen 1948-1949, den nordiska tullunionsplanen 1947-1959 och Nordekplanen 1968-1970. Försvarsunionsplanen kollapsade när Sverige inte ville acceptera en koppling av det skandinaviska försvarssamarbetet till det atlantiska under

USA:s ledning De nordiska tullunionsplanema slutade med att de nor-

diska länderna i stället med om att bilda det europeiska frihandelsomvar rådet EFTA. Den nordiska marknaden var för liten för att kunna utgöra ett realistiskt alternativ till den europeiska. Därtill kom en fruktan i grannländerna, särskilt Norge, för en alltför stor svensk dominans. Inte heller man i de nordiska ländernas statsledningar till följd av starka natiovar nella intressen i jordbrukssektorrr beredd att utnyttja den komplementaritet den danska jordbruksproduktionen kunnat erbjuda. Nordekplanen bröt som precis när den var färdig att undertecknas sedan Finland med hänsamman visning till de övriga nordiska ländernas förhandlingar med EG förklarat att man kunde vara med. Liksom för att förta intrycket av politiskt misslyckande har de tre strandade planerna ersatts med andra betydande ehuru mindre långtgående nordiska samarbetsprojekt. Sedan försvarssamarbetsplanema misslyckats inrättades Nordiska rådet 1952. Helsingforsavtalet om intensifierat nordiskt samarbete undertecknades 1962. Nordiska ministerrådet inrättades 1971 och fick ett fast sekretariat två år senare. Den nordiska sarnarbetstanken har hållits levande trots att de mest långtgående planerna kunnat realiseras. Genomgången den nordiska visionen och det nordiska samarbetet i av ett historiskt perspektiv visar i sammanfattning följande:

Den nordiska samarbetstanken har en positiv laddning.

2. Visionen nordisk gemenskap står inte i motsättning till om en nationella identiteter och nationell politisk kultur i de nordiska länderna, utan har snarare varit ett element för att förstärka dem.

Sveriges alternativ till EU 221

3 Nordiska samarbetsplaner har varit starkt beroende den internatio- . av nella politiska situationen. När spänningen har varit låg eller hög har centrifugallcrafterrta motverkat nordiskt samarbete. Sålunda har under efterkrigstiden det kalla kriget förhindrat förverkligandet de av mest långtgående samarbetsplanema. Efter studentskandinavismens slutgiltiga kollaps 1864 har samarbetsidén aldrig syftat till en skandinavisk/nordisk förbundsstat med nationalskandinaviska/-nordiska institutioner i en tänkt skandinavisk/nordisk nation. Det har efter 1864 alltid varit fråga om mellanstatligt samarbete med tillhörande institutionella an-angemang. Så sett har frågan nordiskt om samarbete aldrig varit i närheten av den intensiva diskussionen om EU på temat statsförbund eller förbundsstat. Ekonomiskt har den nordiska marknaden aldrig varit ett reellt integraüonsaltemativ till den västeuropeiska, damn har den varit för liten.

Denna historiska bakgrund till frågan ett nordiskt alternativ till EU om skall kompletteras med det faktum att Danmark sedan 1973 är medlem av EG. Varje nordisk samarbetsplan har att beakta den omständigheten. Det gör det svårt att se hur man skulle kunna ställa i ordets egentliga upp mening nordiska alternativ till EU i form av en nordisk gemenskap eller en nordisk union. Såvida man inte avser ett Resmorden utan Danmark och andra nordiska länder som kan bli medlemmar i EU måste nordiska samarbetsanangemang vara förenliga med EU. Detta gäller i strikt juridisk mening. Därtill måste beaktas danska loja- V liteter, engagemang och förpliktelser i det europeiska samarbetet annat av slag än vad som kan definieras strikt juridiskt. I intetdera fallet är det som realistiskt att räkna med danskt deltagande i någon form nordiskt alterav nativ till EU, utan det nordiska alternativet fåri så fall samordnas med EU efter liknande principer som skett i fråga om passunionen och den gemensamma arbetsmarknaden, Nordiska rådet och nordiska ministerrådet Vilken omfattning och vilka former och institutionella lösningar, utöver vad som redan existerar, ett restnordiskt alternativ skulle ha, för den händelse utöver Island Sverige och ett eller båda Finland och Norge av väljer att stanna utanför EU, ligger utanför utredningens möjligheter att närmare penetrera. Problemet är inte bara att de institutionella lösningarna är okända utan också osäkerheten om huruvida det nordiska alternativet till EU skulle omfatta Norden minus Danmark och andra nordiska länder som kan bli medlemmar i EU eller begränsas till Island och den forna svensknorska unionens geografiska område. I den svenska EG-debatten och i några opinionsundersökningar har ett nordiskt alternativ aktualiserats utan att innebörden närmare har preciserats. Begreppet nordisk union har förts fram, men vad detta begrepp skulle omfatta är oklart. Något omedelbart operativt nordiskt alternativ till EU finns inte, såvida man inte menar redan existerande nordiska samarbete.

222 Sveriges alternativ till EU SOU 1994: 12

Men detta samarbete ingår i både EES och frihandelslösningen och är där-

för inget tredje alternativ i en egen kategori. Utan kända institutioner och regler för teoretiskt tänkbara alternativ till och inte särskilt meningsfullt att diskutera demokrati- och EU är det svårt legitimitetsproblematiken. Därför utredningen ingen anledning att i ser avsnittet 5.2 nedan närmare penetrera ett nordiskt alternativ som är okänt till form och innehåll och skulle ligga vid sidan av EES och frihansom delsavtalet.

Ett globalt altemativ

Efter andra världskriget gick den amerikanska statsledningen i spetsen för global och multilateral politisk ordning för att säkra freden. I debatten en återuppbyggnad såg tillbaka mellankrigstiden och slutsatsen om man många debattörer att frånvaron internationell plan för rehos var, av en konstruktion världsekonomin samt den tilltagande dominansen av bilaav terala handelsrelationer bar huvudansvaret för världsekonomins kollaps och trettiotalskrisen, i sig bar fröet till andra världskriget. som säkerhetspolitiska pelaren i denna tänkta nyordning. En in- FN var den ternationell handelsorganisation, ITO, skulle för en global liberalisvara serad handel med Internationella Handelsorganisationen skulle advaror. ministrera Allmänna tull- och handelsavtalet, GATT. Internationella Valutafonden skulle till att de mot den fria varuhandeln svarande fmanse sieringsströmmama kunde flyta fritt. första grundskott råkade den multilaterala strategin ut för 1947til1 Ett valutaobalanser mellan dollar och pund och andra europeiska valuföljd av andra grundskott när den amerikanska kongressen sade nej till tor. Ett var Internationella Handelsorganisationen i likhet med vad den gjort efter förvärldskriget vad gäller Nationemas Förbund. Ett tredje grundskott mot sta multilateralism det kalla kriget. var Organisationerna för den tänkta multilaterala strategin lever med för Internationella Handelsorganisationen vidare. En fråga är i undantag global multilateral strategi kan upprättas bortåt femtio år efter vad mån en det första försökets misslyckande på i grunden samma organisatoriska bas,

FN, GATT och IMF. tiden lyckats behålla position säkerhetspolitiskt fo- FN har hela en som och gjort betydande insatser för freden även om man inte kunnat förrum hindra krig. Kring GATT har betydande liberalisering av handeln skett. en handelspolitiken i modern form allt snabbare rör sig från traditionell När tullpolitik områden tekniska och kulturella handelshinder och mot som miljö har emellertid motsättningar olika slag inom GATT varit tydav liga. Inte minst bakgrund de utdragna förhandlingarna i den s k mot av Umguaymndan är det svårt att här utveckling mot sakpolitisk komse en

Sveriges alternativ till EU 223

petens för problemlösning och regelskapande i paritet med EES-avtat ex let. Frågan om den sakpolitiska kapaciteten i FN, GATI och IMF och möjligheterna ur demokratisk legitimitetssynpunkt för ett globalt altemativ till EU diskuteras nedan under 5.2.

5 .2. Demokratiska konsekvenser

Sammanfattning: De demokratiska konsekvenserna i situaen tion där medlemskap i EU avvisats handlar främst om sambandet mellan suveränitet, legitimitet och demokrati. Grundläggande är en trovärdighet bland väljarna vad gäller förmåga till effektiv problemlösning. De politiska partierna och deras ledningar måste göra troligt att de med politiska beslut kan påverka utvecklingen på olika områden. Utan en sådan trovärdighet får varje demokratisk ordning förr eller senare legitimitetsproblem. Trovärdigheten kan sägas vara beroende av graden av faktisk suveränitet. Mot denna bakgrund redovisas i detta avsnitt sådana demokratiska konsekvenser som kan förväntas uppkomma i fråga om vissa viktigare alternativ till ett EU-medlemskap: EES-avtalet, frihandelsavtalen med EU och mellan EFTA-ländema samt globala alternativ. Varje alternativ till EU är förenat med problem ur demokratisk legitimitetssynpunkt till följd av bristande sakpolitisk kapacitet för problemlösningar som blivit allt intcmationellare och kommit att omfatta allt fler sakpolitiska områden. Slutsatsen är att samtliga dessa alternativ fakur tisk suveränitetssynpunkt innebär större problem än medlemskap i EU.

De demokratiska konsekvenserna i ett perspektiv där medlemskap awisats handlar främst om sambandet mellan suveränitet, legitimitet och demokrati. Varje representativ demokratisk ordning fordrar trovärdighet bland väljarna vad gäller förmåga till problemlösning och till tolkning och förklaring av samhällsutvecklingen. Partierna och deras ledningar måste göra troligt att de med politiska beslut på något vis kan påverka utvecklingen. Utan en trovärdighet i det avseendet får varje demokratisk ordning åtminstone på sikt legitirnitetsproblem. Trovärdigheten är med andra ord beroende av graden av suveränitet. Därvid är det som understrukits inledningsvis i detta kapitel viktigt att inte förväxla formell med faktisk suveränitet.

Sveriges alternativ till EU SOU 1994: 12

Det finns ett samband mellan suveränitet och legitimitet vilket är viktigt att upprätthålla för att demokratin skall fungera långsiktigt. Men det rör sig dä inte så mycket om formell som om faktisk suveränitet med kapacitet till effektiv sakpolitisk problemlösning. Ett grundläggande drag i svensk politisk kultur som historiskt kan föras tillbaka till sockenstämmokulturen är pragmatism. Inte de stora princiutan resultaten grundade på intressebrytning, förhandling och komperna promiss är avgörande och politisk legitimitet. Det reella demokratiger och suveränitetsproblemet är hur svensk politik får tillgång till nätverk och institutioner, där regler skapas och beslut fattas som reellt är avgörande för sysselsättning, investeringar, miljö osv. Utan utbredd känsla av att vara med och påverka på områden som dien rekt berör människors vardag, vilket inte är detsamma som att suveränt bestämma, utvecklas lätt stämningar av hjälplöshet och vanmakt med långsiktiga risker för den politiska legitimiteten och den politiska stabiliteten. Situationer klart definierade yttre hot kan visserligen skapa inre av sammanhållning och förstärkt trovärdighet för den politiska ledningen. Typexemplet är det svenska folkhemmet under andra världskriget. Men hotupplevelser där hoten är diffusare och svårare att identifiera kan lika gärna verka långsiktigt emderande på trovärdigheten. Anstormningen mot den svenska kronan och de åtföljande krispaketen hösten 1992 skapade måhända momentan politisk samling under bred folklig uppslutning, men sådana "undantagstillstånd" kan knappast upprätthållas för längre tid, därför att orsakerna är vaga och Omstridda. Med dessa allmänna reflektioner och med distinktionen mellan formell och faktisk suveränitet som grund skall demokiati- och legitimitetsproblematiken först diskuteras för EES-altemativet, sedan för frihandelsalternativet och slutligen för det globala alternativet.

EFS-avtalet

EES-avtalet innebär att Sverige antar EG:s konkurrensregler och övriga regler för den inre marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital den inre marknaden omfattar avtalet vissa angränoch personer. Förutom sande politikområden som miljö, socialpolitik och forskning. Avtalet ger garantier mot diskriminering på grundval av nationalitet och för ett med EG och dess medlemsländer likvärdigt inflytande över övervakning och kontroll av avtalet. EES-avtalet är dynamiskt. Reglerna kring varje marknad, inte bara EG:s inre marknad, är under ständig utveckling till följd av växelverkan mellan teknisk förändring, ekonomi och politik. Det är inflytandet över hur nya regler skall ut än över den befintliga regelmassan som är det se snarare

Sveriges alternativ till EU 225

viktiga ur demokratisk legitimitetssynpunkt. Inflytande över regeländringar år i mycket en fråga om tillträde till intern EU-debatt och möjen ligheter att påverka problemfonnuleringama i den debatten. Målet år att utveckla de gemensamma EES-reglerna i takt med EG:s utveckling av det egna regelverket för att på så sätt åstadkomma enhetlig en iättsutveckling. EES-avtalet är, som tidigare sagts ett folkrättsligt skal utan Överlåtelse av beslutsbefogenheter på normgivningsplanet. Detta innebär att parterna med bevarande de konstitutionella förfarandena av egna gemensamt överenskommer om nya regler. Innebörden detta är att av parterna fattar beslut under bibehållen beslutsautonomi. Skulle BETA-länderna inte önska anta nya bestämmelser som överensstämmer med EG:s kan detta leda till att de delar av avtalet som berörs de föreslagna av reglerna suspenderas och att regelverket inte längre år enhetligt. I detta ligger ett potentiellt legitimitetsproblem i det att kravet på följsamhet i beslutsfattandet naturligtvis är stort inte vill riskera avtalet om man att långsiktigt urholkas att viktiga delar sätts spel. genom ur Avtalets beslutsmekanism syftar därför till att så långt det är möjligt se till att EFTA-ländernas ståndpunkter blir tillgodosedda inom för ramen utvecklandet av EG:s eget regelverk. Härtill skall bl.a. från experter EFTA-ländema rådfrågas på sätt gäller för EGzs medlemslänsamma som der när nya förslag skall utarbetas. Under beredningen ärende skall av ett ett fortlöpande informations- och konsultationsförfarande EFTAäga rum. sidan skall också alltid kunna ta upp aktuella frågor i EES-kommittén och i EES-rådet. EFTA-ländema har emellertid självfallet ingen del i EG:s in-

terna omröstningar och beslut. Kommissionens rätt till initiativ om egna regler är också exklusivt förbehållen den även den nyssnämnda rätten om att ta upp en fråga också kan omfatta framläggande av förslag till nya regler. Härtill kan läggas att EG till följd helt kapacitet och av en annan resurstillgång kan antas komma att förfoga över stora delar regelutveckav lingen.

Sett ur demokrati- och legitimitetssynpunkt är det enligt utredningens bedömning klart att den beslutsmekanism EES-avtalet lagt fast är som ojämförligt sämre än ett fullt deltagande i EG:s beslutsprocess. Endast

som medlem i EU har ett land möjligheter att inte bara för dess del, egen utan även för samtliga medlemsländer påverka den utveckling regelverav ket som är angelägen och lämplig. Om det som nämnts ovan är rimligt att anta resursskäl dynamiatt av ken i regelutvecklingen har sin motor inom EG och dess administration, så följer just i ett dynamiskt perspektiv ett inflytandeproblem för EFTA-

sidan som mer torde komma att reagera än agera. Problemet accentueras av att utvecklingen inom t.ex. forskning och högteknologi, som är den mest dynamiska vad gäller regelutveckling och samarbete, inte är lika central i EES-avtalet de fyra frihetema och den som inre marknaden. Risken finns att EG på detta område drar ifrån och att

226 Sveriges alternativ till EU SOU 1994: 12

avtalet på sikt urholkas och förlorar i betydelse på samma sätt som frihandelsavtalet i dag relativt sett täcker en mycket mer begränsad del av transaktionerna och samarbetet än när det kom till 1973. Utredningen gör i inflytandefrågan en annan bedömning än vad exempelvis Sten Johansson gör i sin uppsats i expertbilagan. Utredningen ser regelutvecklingen dynamisk och är försiktigare vad gäller de reella mer möjligheterna för svenska intressen att initiera regler, att agera snarare än

reagera Detta gäller miljö- och socialpolitiken som särskilt nämns av Johansson, också nämnda centrala politikområde forskning och men ovan högteknologi. Till skillnad från Sten Johansson, ser utredningen ett problem sakpolitisk effektivitetssynpunkt i att EES-avtalet inte omfattar ur jordbruksprodukter och vill inte heller så starkt betona den reella betydelatt EES-avtalet formellt sett inte omfattar handelspolitiken. sen av Vad den svenska jordbrukspolitiken beträffar synes det stora problem allt tydligare avtecknar sig i debatten vara ökande motsättningar om som prisnivån mellan konsumenter och producenter. Historiskt har mellan dessa utvecklats betydande solidaritet, inte minst mot bakgrund grupper en vad under det kalla krigets dagar definierades som ett avspärrav som ningshot. De allt högre kraven ett mer ekologiskt jordbruk med mindre användning konstgödsel och bekämpningsmedel och bevarat odlingsav inslag i landskapsbilden skulle i isolerad svensk lösningsram sannolikt en öka spänningarna mellan producenter och konsumenter. Ett svenskt deltagande i sakpolitisk problemlösning på jordbruksområdet inom EG:s skulle skapa förutsättningar att minska spänningarna ram och de potentiella legitimitetsproblemen. Dels genom att svenska jordbrukare skulle del i större marknad, där dyrare produkter från ett milen jövänligt jordbruk lättare skulle kunna finna avsättning än på huvudsakliinhemsk marknad. Dels möjligheterna att påverka EG:s gen en genom jordbrukspolitik i miljövänlig riktning. Genom europeiska regler för en miljövänligare jordbruksproduktion skulle inte motsvarande prisskillnader uppstå mellan Sverige och omvärlden i isolerad svensk lösningssom en Utredningen tar självfallet inte ställning till de faktiska förutsättram. ningarna för sådan omläggning av EG:s jordbrukspolitik. I sammanen hanget skall dock understrykas, att sambandet mellan inflytande och legitimitet ofta handlar tilltro till att man är aktiv och gör vad man mer om kan än vilket faktiskt inflytande man har. När det gäller EES-avtalets övervakning och kontroll av efterlevnad liktvistlösning tillämpas ett s.k. tvåpelarsystem, varvid inom som EFTA-pelaren institutioner skapats för gemensamt beslutsfattande nya bland de deltagande EFTA-ländema. Mellan pelama finns gemensamma institutioner för gemensamt beslutsfattande. Såväl inom den egna pelaren mellan pelama åläggs EFTA-ländema att tala med som i arrangemangen

Sveriges alternativ till EU 227

en röst vilket på ett sätt inte innebär något problem inflytandesynur punkt, eftersom stadgandet innebär vetorätt för varje enskilt EFTA-land. När det gäller de s k angränsande politikområdena har EFTA-ländema möjlighet att deltaga i beredningsarbetet i kommitteema med experter, men inte i omröstningarna. Deltagandet i kommittéer inom dessa angränsande politikområden avser dock inte så mycket regelskapande och stora politiska beslut som praktisk omsättning redan fattade beslut och av resursföndelning av beviljade medel. Sammanfattningsvis anser utredningen att EES-avtalet även - om man bortser från att omfattningen av sakfrågor är begränsad än vid ett EUmer medlemskap på sikt inte är ett tillräckligt instrument för att tillgodose det inflytande i lösningen av de gemensamma problem måste hantesom ras.

Frihandelsavtalen

Frihandelsavtalen har ur demokratisynpunkt också problematiska mer samband mellan demokrati, sakpolitisk effektivitet och faktisk suveränitet än EES. Dagens demokiatiproblem har i hög grad med styrbarheten av nationella ekonomier att göra. Oavsett på vilken nivå styrning sker och sakpolitisk problemlösningskapacitet finns måste varje ekonomisk ordning omgärdas av politiskt skapade regler. Mycket av demokratisk legitimering genereras ur politisk debatt om hur dessa regler skall ut och i se vad mån de skall ändras, bevaras, nyskapas eller avskaffas. Som en följd av ekonomins globalisering och transnationalisering har mycket den av debatten tvingats över i en europeisk EG är bara fråga ram. en om marknadsexpansion utan också regler för marknaden. I den debatten om och dess politiska spänningar kring regelskapandet uppstår tilltro till möjlighetema att påverka och styra ekonomiska Från sådan tillprocesser. en tro finns ett direkt samband till demokratisk legitimitet. Den nationella debattramen har förlorat i sakpolitisk effektivitet och därmed i trovärdighet. Den europeiska integrationsnivån har med Alan S Milwards ord etablerats för att rädda nationalstatens politiska legitimitet och också lyckats väl därmed Frihandelsavtalen omfattar endast varor utom jordbruksprodukter och berör inte den utveckling mot internationalisering av den politiska problemlösningen och indragandet av allt fler sakområden i denna intemationaliserade problemlösning som ägt rum sedan början av 1970- talet. Den faktiska suveräniteten är därför låg genom den låga sakpolitiska effektiviteten med bara frihandelsavtalen som grund, vilket på sikt torde komma att återverka på den demokratiska styrformen och den politiska legitimiteten.

228 Sveriges alternativ till EU SOU 1994: 12

Sett från ren suveränitetssynpunkt måste dock den styrka som i varje enskilt fall kan upprätthållas för varje avtalspart vara ett mått på suveräniteten, den faktiska suveräniteten måste sotn nyss framhållits, anses som låg medan den formella naturligtvis fullt kan upprätthållas. Utredningen gör sammanfattningsvis den bedömningen att frihandelsavtal liksom påbyggnad till sådana inte är, utifrån de synpunkter vi haft att beakta, realistiska alternativ till ett medlemskap.

Et globalt dtermliv

Det är svårt att se några trovärdiga institutioner för ett globalt alternativ till EU ur demokratiska legitimitetssynpunkter. FN räcker inte genom att organisationen är begränsad till de freds- och säkerhetspolitiska frågoma. Visserligen har FN efter Sovjetväldets sönderfall fått en ökad betydelse och handlingsförrnåga, men knappast utanför de freds- och säkerhetspolitiska frågorna. GATT har rört sig mot nya sakpolitiska områden i takt med handelspolitikens utveckling, men som framhållits i avsnittet 5.1 inte utan svårigheter. Starka spänningar mellan nord och syd och mellan andra länderkombinationer är tydliga inom organisationen. Det starkaste uttrycket hittills för dessa spänningar är de mycket sega förhandlingarna i den nyligen avslutade s.k. GAIT-rundan. Just genom att förhandlingsmålet var en betydande expansion av regelverket till nya områden och att detta skapade så stora svårigheter är det svårt att se en särskilt omfattande ytterligare expansion inom överskådlig tid, dvs. nittiotalet. Det måste emellertid vara ett viktigt och angeläget mål att utveckla samarbetet inom GAIT, inte minst för att minska spänningarna mellan nord och syd och mellan EU, USA och Japan, vilka finns på just handelspolitikens område. Dessa spänningar i triaden EU-USA-J apan kan förvisso kortsiktigt genom förstärkta "vi"-"de"-avgränsningar och hotbilder verka politiskt legitimitetsgivande i vart och ett av triadens hörn, men de demokratiska konsekvenserna kan bli långsiktigt svåra eller lcatastrofala. Om alltså GAII' och FN för närvarande och under överskådlig framtid är svåra att se som reella alternativ till EU vad gäller sakpolitisk kapacitet för problemlösning är det därför likväl viktigt att söka utveckla dem långsiktigt som instrument för problemlösning. Men i den meningen är de knappast att se som alternativ till EU ens på lång sikt utan EU vore en del av en sådan strategi analogt med vad som gäller resonemanget Norden vis å vis EU. Av de alternativ sotn diskuteras synes EES vara minst problematiskt. Samarbetet inom GAII' och FN är angeläget att utveckla i riktning mot ökad sakpolitisk kapacitet för problemlösning, men det är svårt att se ett sådant mål realiserat annat än på lång till mycket lång sikt.

SOU 1994: 12 Sveriges alternativ till EU 229

Noter

Se t.ex. Johansson, Sten, "Alternativ till EG/EU och deras konsekvenser för demokratin" i expenbilagan.

2. Stråth, Bo, 1993. Folkhemmet mot Europa. Stockholm: Tiden. s. 228f.

För dessa tullunionsförhandlingar, se Stråth, Bo, 1978. Nordic Industry and Nordic Economic Cooperation. Diss. Stockholm: Almqvist Wiksell International.

4. Standardverket för en diskussion av såväl den s.k. studentskandinavismens som den dynastiska skandinavismens opinionsmässiga

styrka och deras inbördes relationer är alltjämt Holmberg, Åke,

1946. Skandinavismen i Sverige vid 1800-talets mitt 1843-1863. Diss. Göteborg.

Stráth, Bo, 1980. "The Illusory Nordic Alternative to Europe", Cooperation Conflict, XV.

6. Försvarsunionsförhandlingarna diskuteras av Molin, Karl, 1991. Omstridd neutralitet. Experternas kritik av svensk utrikespolitik 1948-1950. Stockholm: Tiden. Se också Petersen, Nikolaj, 1991. "Atlantpagten eller Norden. Den danske alliancebesluming 1949", i Due-Nielsen, Carsten et red., Danmark, Norden og NATO 1948-1962. Köpenhamn; Neutralitetspolitik kommisssionens kommande betänkande.

7. Milward, Alan S., 1992. The European Rescue of the Nation State. London. Jfr. avsnitt 2.4. Se även Sverker Gustavssons uppsats i expertbilagan, där Milwards tes diskuteras.

SOU 1994: 12

6 Suveräniteten och demokratin

för svenskt delvid olika former

inte-

tagande i den europeiska grationen

Vår utgångspunkt modern nationalstat sådan Sverige, alldeär att en som les oavsett form för deltagande i dagens europeiska integrationsprocess, upplever problem både i fråga om suveränitet och demokrati. Vi har i detta betänkande gång på gång känt oss föranlåtna påminna det kan kallas faktisk suveränitet under de senaste decennierna om att som inskränkts i vad gäller våra nationalstater. Den enskilda statens reella rörelse- och handlingsutrymme, självfallet alltid haft sina begränssom ningar, har sålunda ytterligare avsevärt inskränkts. Alldeles särskilt gäller detta små utlandsberoende nationalstater Sverige. Denna rörelseinsom skränlcning har framför allt, inte enbart, skett på det ekonomiska ommen rådet och den är i sin tur följd den internationalisering som pågår. en av De enskilda bundenhet till varandra har överhuvud dramatiskt staternas ökat. De alla, ock i olika grad, drabbade av den miljöförstöring av är om olika slag och olika ursprung som präglar vår samtid. av Det har hittills inte funnits anledning för oss att samtidigt betona att det demokratiska statsskick präglat vår typ av nationalstater under de sesom decennierna också inregistrerat nya svårigheter. Så måste dock tyvärr naste fallet. Medborgarnas förtroende för sina politiker har av många anses vara vetenskapliga undersökningar att döma minskat, liksom också deras tilltro till det politiska systemets förmåga att leverera lösningar på samhällsproblem. Denna opinionsutveckling, är allmän i västvärlden, gäller även som Sverige med dess osedvanligt långa tradition både konstitutionalism av folkligt deltagande i den politiska styrelsen. Situationen är på sitt sätt och paradoxal: samtidigt demokratiska statsskick vunnit terräng i stater som tidigare varit auktoritårt styrda har intensifierad debatt just kring som en demokratiska styrelseskickets problem uppstått i vår del av världen. det Debattens upprinnelse ligger i den klassiska dubbelhet som är en förutsättning för vital demokrati: att det måste existera både effektivitet i en beslutsfattande och känsla delaktighet hos medborgarna i detta beslutsav

232 Suveräniteten och demokratin SOU 1994: 12

fattande. Denna balans har försämrats. Medborgare tycks i många länder känna större besvikelse än förr inför det politiska systemets förmåga att leverera beslut som motsvarar deras önskemål, samtidigt de också som mer än förr markerar missnöje med sina möjligheter att påverka beegna sluten. De problem som sköljer över våra samhällen är i allt högre grad av internationell, ofta global karaktär, samtidigt de politiska institusom tioner som förutsätts hantera dem i mycket fortfarande endast har been gränsad nationell bas. Det finns ett samband mellan nationalstaters minskning i faktisk suveränitet och dessa uttryck för besvikelse över hur staternas demokratiska styrelseskick fungerar. Regeringars och parlaments möjligheter att fatta beslut som motsvarar medborgarnas förväntningar att uppvisa sakpoli- tisk effektivitet har helt enkelt försvårats den internationalisering - av som pågår. Men naturligtvis bottnar den demokratikritik som nu avhörs i många länder av vår typ också i mängd andra faktorer än just minsken ningen i faktisk suveränitet. Det ligger dock inte i vår utrednings uppgift att fördjupa oss i den diskussionen.

6.1 Suveräniteten

Det är tämligen lätt att uttala sig konsekvenserna för Sveriges suveräom nitet av olika former för svenskt deltagande i den europeiska integrationen. Ett medlemskap i EU kommer uppenbart att innebära en minskning av Sveriges formella suveränitet. Det är följd hela konstruktionen. en av Inom vissa politikområden kommer rätten att fatta beslut, blir binsom dande för Sverige, att överföras från den svenska riksdagen till gemensamma organ på EU-nivå. Den centrala fråga som bör ställas och som också genomsyrat detta betänkande, är om denna förlust i formell suveränitet kan komma att kompenseras av en "återvinning" respektive förstärkning av faktisk suveränitet. Vår bedömning är att en sådan kompensation kommer att inträffa. Sverige kommer genom sina företrädare i olika EU-institutioner sålunda att direkt och uttryckligen medverka i utformningen av regler som inte bara vi har att följa utan även alla andra EU-länder, liksom länder har som EES-liknande avtal med EU. Man kan säga att det inom vissa bestämda politikområden uppstår en pooling suveräniteter i av en gemensam suveränitet, i syfte att åstadkomma problemlösning. Den i en gemensam ger sig förutsättningar för ett beslutsfattande till sina verkningar kan bli som effektivare än om den fortsättningsvis legat utspridd på många nationalstater. Det geografiska område som svenska företrädare genom uppkomsten

Suveräniteten och demokratin 233

denna gemensamma suveränitet kommer att påverka blir avsevärt större av än vad svenska beslutsfattare förut haft inflytande över. Det har uttryckts farhågor för att Sveriges inflytande i realiteten blir av mycket begränsat slag över de beslut som grundar sig på denna gemensuveränitet. Naturligtvis kommer vi att utgöra en jämförelsevis lisamma ten stat i EU. Därför är det viktigt att ännu en gång påminna om att just stater vår storlek har särskilt goda förutsättningar, sådan som den instiav tutionella strukturen för närvarande ser ut i EU, att påverka utvecklingen inom organisationen. Det har vidare uttryckts farhågor för att det beslutsfattande inom EG bygger på denna gemensamma suveränitet kommer att både successom sivt svälla och få en alltmer detaljerad karaktär. I detta sammanhang är det angeläget att ännu en gång understryka vikten av subsidiaritetsprincipen tillmätts stor betydelse i detta betänkande. En klart uttalad ambition som inom dagens EG är att begränsa ett gemensamt beslutsfattande just till områden framstår som transnationella till sin karaktär, eller som i som övrigt inte på ett tillfredsställande sätt kan behandlas på nationell eller regional nivå. När nya rättsakter övervägs skall gemenskapen enligt den nyinförda artikel 3b Romfördraget endast om och i den mån som måagera len för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås av gemenskapen. Subsidiaritetsprincipen skall, som tidigare framhållits, inte tillämpas på områden där EG har s.k. exklusiv kompetens. Medlemsstaterna har emellertid avstått från att lägga fast och räkna upp sådana exklusiva gemenskapskompetensdär EG i princip har ett ensamt ansvar för utformningen av Europaer, politiken. I stället tillämpas allmänt inom EG principen om tilldelade kompetenser, vilken innebär att nationell kompetens är regel och gemenskapskompetens undantag. Det är också väsentligt att framhålla att EG och medlemsstaterna delar beslutskompetens på det stora flertalet av de områden berörs gemenskapssamarbetet. På samtliga dessa omsom av råden skall de gemensamma institutionerna i arbetet med t.ex. nya rättsakter regelmässigt tillämpa och beakta subsidiaritetsprincipen. I ett läge där Sverige inte är medlem av EU kommer landets formella suveränitet självfallet inte att minska utan förbli oförändrad. Det spelar härvidlag inte någon roll vi fortsättningsvis verkar inom ramen för ett om EES-avtal eller olika frihandelsavtal. Det som för oss framstår som det centrala att framhålla har redan indirekt framgått. Det kan i dessa fall förväntas ske ytterligare inskränkning i vår faktiska suveränitet. Sverige en kommer sålunda, alldeles vore medlemmar av EU, att få rätta som om sig efter serie beslut tagna på EU-nivå. Men dessa beslut kommer föreen trädare för Sverige inte att kunna påverka nämnvärt.

234 Suveräniteten och demokratin

6.2 Demokratin:

situationen i Sverige

Sveriges demokratiska statsskick kommer naturligtvis att påverkas den av form av relation som vi framdeles kommer att få till den europeiska integrationsprocessen. Ett EES -avtal, liksom blott och bart olika frihandelsavtal, kommer i och för sig att lämna detta statsskick formellt oförsett ändrat. De som deltar i detta statsskicks beslutsprocesser får dock som sagt uppleva att effektiviteten av fattade beslut minskar. Ett EU-medlemskap däremot får en serie uppenbara konsekvenser både formella och faktiska för vårt demokratiska statsskicks framtida utformning. - Balansiäkningen mellan vinster och förluster är härvidlag svårare att göra än när det gäller vinster och förluster i suveiänitetshänseende. En självfallen och uppenbar demokrativinst Sverige blir medlem om ligger dock i att den gemenskap landet blir del kan komma som av att fatta beslut som till sina verkningar blir effektivare än de natiosom en

nalstat, så intemationaliserad världen blivit, har svårt Åtgärder

som att ta. kan vidtas, t.ex. inom ekonomi och miljö, stärker den sakpolitiska som effektivitet som är förutsättning för fortsatt tilltro till demokratiskt en ett system. Och dessa åtgärder har Sverige genom sina företrädare varit med om att utforma. Det svåra att uttala sig om i ett demokratiperspektiv anknyter till enskildas och gruppers möjligheter att delta i beslutsprocesser berör som dem själva. Ett svenskt EU-medlemskap får framför allt konsekvenser för beslutsprocessema inom de politikområden där överlåtelse beslutsbefoav genheter skett, men i någon mån också inom politiken generellt. De långsiktiga konsekvenserna får vidare något olika karaktär beroende på den riktning som EU organisation kommer vilken riktning som att ta, Sverige som EU-medlem kan påverka:

- EU kan s.a.s. ta ett steg tillbaka och framför allt, såsom i början av sin historia, få prägel av förvaltningsunion, där dess tekniska effektivitet och betydelse för medborgerlig frihet är grunden för dess politiska stöd.

- EU kan fortsätta att såsom idag i huvudsak ha karaktär ett statsav förbund där det ur demokratisk synpunkt centrala just blir hur förslag som medlemsstaterna för fram förankrats i det landet. egna

- EU kan framdeles utvecklas i federativ riktning och det blir ur demokratisk synpunkt allt viktigare hur beslutsprocessema i EU som sådan utformas.

Suveräniteten och demokratin 235

Eftersom den fortsatta färdriktningen inom EU är okänd, är det svårt att värdera demokrativinster och demokratiförluster med utgångspunkt i EU:s framtida utformning. Utredningen har därför valt att i det följande utgå från EU i dess nuvarande form och att mot bakgrund härav söka sammanfatta möjliga förluster och vinster när det gäller möjligheten för medborgare och grupper i Sverige att vid svenskt medlemskap i EU delta i olika beslutsprocesser. En självfallen förändring för svensk demokrati kommer att gälla den institutionella utformningen av samspelet mellan regering och riksdag. En vanlig föreställning är att riksdagens ställning kommer att försvagas i den meningen att svenska beslutsbefogenheter överlåts EU och Bryssel vid ett svenskt EU-medlemskap. Det är sant att riksdagens ställning kommer att förändras, men det sker främst genom att det äger rum en maktförskjutning från riksdagen till ett samordnat lagstiftningsarbete mellan medlemsstaternas regeringskanslier. Man kan tala om en tänkbar förskjutning från parlamentarism till kabinettspolitik inom aktuella politikområden. Det är dock viktigt att finna nya former för hur riksdag och regering skall samspela i EU-sarnmanhang. Den viktigaste motstrategin blir att etablera ett organ som möjliggör för riksdagen att samråda med regeringen inför svenska ställningstaganden i Bryssel. Därtill kan svenska parlamentariker, genom en mångfald av kontakter som utvecklas inom EU:s ram, förutsättas bli indragna i olika europeiska nätverk som ger dem indirekta inflytandemöjligheter. Slutligen kan riksdagen också förväntas "återvinna" visst inflytande inom de politikområden där beslutanderätt överlåtits, genom att EG i stigande utsträckning övergår till att ge direktiv av ramkaraktär i stället för att utfärda detaljerade direktiv eller förordningar. En annan förändring i medborgares och gruppers deltagande i beslutsprocesser i Sverige som följd av EU-medlemskap gäller tempot. Detta kommer i de beslutsprocesser, där de slutgiltiga besluten fattas i Bryssel, förmodligen att drivas upp i jämförelse med vad som nu sker inför svenska riksdagsbeslut. Vårt klassiska förberedelsearbete i form av offentliga utredningar och remissförfarande kan alltså komma att trängas ihop på de politikområden där beslutandekompetens överlåtits. Intressen av olika slag kan därmed få svårare att göra sig hörda i hittills tillämpade arbetsformer i det förberedelsearbete som pågår i Stockholm. De förluster som ligger häri kan i någon mån kompenseras. Dels kommer förmodligen den offentliga debatten i Sverige, inför beslut som slutgiltigt skall fattas i Bryssel, att gynnas av att många länder samtidigt är berörda av de beslut som skall tas. Dels finns rika möjligheter för grupper av olika slag att återvinna ett inflytande som de tyckt sig förlora hemmavid genom stegrad lobbyverksamhet i Bryssel.

236 Suveräniteten och demokratin SOU 1994: 12

En tredje förändring av betydelse för enskildas och gruppers deltagande i beslutsprocesser i Sverige, om vi blir medlemmar av EU, sammanhänger med att frågor som hittills uppfattats som inrikespolitiska får karaktär av "utrikespolitik". Inrikespolitiken utrikespolitiseras. Risk kan uppstå för att ett större mått av sekretess kommer att omge processer som präglats öppenhet En motvikt till en sådan utveckling ligger i den sarnförav stånds- och förhandlingsuadition som länge varit utmärkande för svensk politisk kultur på så sätt att olika intressen och åsiktsgrupperingar regelbundet dras i förberedelser till beslut. En annan och självfallen motvikt till ett ökat sekretesstryck ligger i att vi, när det gäller processen i Sverige, starkt håller fast vid våra traditionella svenska offentlighetsprinciper samt också att vi som medlemmar i EU arbetar för att sådana principer skall gälla inom den större europeiska gemenskapen. En fjärde förändring av betydelse för enskildas och gruppers deltagande i beslutsprocesser med anknytning till ett EU-medlemskap ligger i den ökade betydelse rättsligt präglade resonemang och i sista hand EGsom domstolens utslag får för politikens konkreta utformning. Juristers inflytande över politiken ökar helt enkelt. Samtidigt innebär också den vikt som EG-rätten erhållit inom Gemenskapema att de enskilda medborgarnas rättighetsskydd inom olika områden påtagligt förstärkts. Det får i sin tur uppfattas som en demokrativinst. Härtill kommer att fasta rättsliga ramar och judiciell tvistelösning är allmänt sett att föredra för mindre länder som Sverige framför tvistelösning genom politiskt präglade förhandlingar. En femte förändring, om vi blir medlemmar av EU, kan helt enkelt gälla enskilda medborgares närhet respektive distans till det beslutsfattande som berör dem själva och där EU får en framträdande roll. Upplevelsen av distans kan förstärkas. Beslutsnivåema blir flera; de som företräder Sverige i ett europeiskt beslutsfattande kan komma att framstå ännu mera än vad politiker brukar göra som en elit; kravet på språkkunskaper för framgångsrik politisk verksamhet ökar; behovet att över huvud kunna röra sig och verka i internationell miljö blir större. Dessa känslor, som under en år tycks ha tilltagit alldeles oavsett integrationsprocessen i Europa, senare kan motverkas på olika sätt. Fler beslut i Sverige bör kunna fattas på regional och kommunal nivå. Politikers och andra förtroendemäns språkkunskaper förbättras samtidigt som svenska om Sverige blir medlem av EU kan förväntas ställning som officiellt språk, vilket inte gäller inom internationellt samarbete i t.ex. EES. Medborgama får också om vi blir medlemmar av EU ytterligare ett val att delta de vart femte år återkommande valen till Europaparlamentet. Det är inte heller osannolikt att vi som medlemmar i likhet med Danmark, kommer att hänskjuta eventuella nya etapper i denna process till direkt godkännande av medborgarna genom folkomröstning. Det blir ytterligare ett sätt att minska medborgares eventuella känsla utanförskap i ett beslutsfattande av som slutgiltigt skall ske Europanivå.

Suveräniteten och demokratin 237

En sjätte förändring, slutligen, om Sverige blir medlem av EU gäller åsiktsbildningen. Idékonkurrensen kan i och för sig förväntas öka men samtidigt saknas ännu de nödvändiga kommunikationskanalema i form av exempelvis europeiska medier med god spridning över hela kontinenten och med utrymme för politisk och kulturell debatt över nationsgränsema. En vinning för den svenska demokratin ligger dock i att idéer och krav i vår samhällsdebatt kommer att brytas mot erfarenheterna och tankemönstren i europeiska grannländer. I detta finns småningom en möjlighet till en europeisk åsiktsbildning, åtminstone i vissa stora politiska frågor t.ex. massarbetslösheten och miljöförstöringen. På sikt kan alltså den svenska politiken tänkas ändra karaktär och i högre grad upptas av europeiska problem, med konsekvensen att de politiska motsättningarna får väsentliga inslag av transnationella skiljelinjer inom olika politikområden. En självfallen förutsättning för en sådan utveckling är dock att det växer fram en europeisk offentlighet, att det skapas olika europeiska "åsiktstorg" där idéer och kritik kan formuleras utan hinder av nationsgränser. Europaparlamentet kan ses som en början på vägen mot en sådan europeisk offentlighet. Det är, när en balansräkning skall göras mellan förluster och vinster ur demokratisynpunkt av ett svenskt EU-medlemskap, angeläget att inte endast uppmärksamma förändringar utan också att understryka det som förblir oförändrat. Det viktigaste att framhålla är härvidlag att själva mångfalden i svensk demokrati inte kan förväntas bli påverkad i sina huvuddrag. I en framtid, liksom nu, kommer sålunda vår omfattande kommunala självstyrelse att bestå alldeles som våra centrala arbetsmarknadsorganisationers rätt att förhandla direkt med varandra liksom också våra centrala ämbetsverks möjligheter att verka tämligen fristående från politiska intressen. Ett viktigt undantag är Riksbanken, vilken får en mer osjälvständig ställning om och när EMU genomförs med en gemensam valuta och europeisk centralbank enligt planen i Maastrichtfördraget. Utredningen konstaterar emellertid att frågan huruvida det finns en automatik vid genomförandet av EMU är föremål för olika tolkningar i flera av medlemsstaterna i EU. Det är slutligen inte heller uteslutet att ett traditionellt drag i svensk politik som under de senaste decennierna något tonats ner kan komma att åter förstärkas som följd av ett EU-medlemskap. Det gäller den tradition av förhandlingar mellan intressen och åsiktsgrupperingar som redan berörts och som i sin tur länge bidrog till en hög grad av samförstånd i svensk politik. Tonen i svensk politik har under de senaste decennierna blivit gällare än förr; förmågan att skapa större majoriteter bakom riksdagsbeslut har minskat. Det kan, om Sverige som medlem av EU med kraft skall kunna försvara svenska synpunkter i Bryssel, ofta framstå som angeläget för de svenska representantema att ha brett förankrade mandat hemmavid. Ett svenskt medlemskap i EU kan på sitt sätt helt enkelt för-

238 Suveräniteten och demokratin

väntas tvinga fram ett större mått av politiskt samförstånd i Sverige inom aktuella politikområden. Inom det stora politiska tält där kompetens inte har överlåtits till EU påverkas knappast det partipolitiska mönstret.

6.3 Demokratin: situationen inom EU

Ett annat perspektiv på demokratiproblemen om vi blir medlemmar av EU gäller det sätt på vilket besluten generellt kommer till stånd inom den unika internationella organisation som EU är. Dess beslutsstruktur har utförligt presenterats i detta betänkande. Den förenar i sig drag av såväl förvaltningsunion, statsförbund som förbundsstat. Det är i detta sammanhang angeläget att ännu en gång upprepa att EU äger en självfallen demokratisk legitimitet i så måtte som alla dess medlemsstater år demokratier som i sin tur bestämt sig för att etablera denna form av samarbete. Länder som inte kan klassificeras som demokratier är heller berättigade att medlemmar EU. överhuvud har EG vara av genom sin existens under efterkrigstiden verkat demokratiskt stabiliserande för

flera länder som tidigare under detta århundrade fått se sina demokratiska

styrelseskick kastade över ända. Det för oss angelägna att i detta sammanhang påminna om är att EG:s beslutsstrukurr under de senaste decennierna samtidigt varit föremål för en nog så intensiv debatt just utifrån demokratisynpunkter. En typ av demokratikritik, riktad mot rådande beslutsstruktur, har gällt svårigheterna att inom EU:s ram utkräva ansvar för fattade beslut. Härvidlag har uppmärksamheten inte minst riktats kommissionen och dess starka ställning. Krav har rests både på en större renodling av kommissionens roll som exekutiv och på bättre möjligheter att utkräva ansvar för dess fögderi. Dels har tankar förts fram om att ytterligare utveckla förankringen av kommissionen i parlamentet och därigenom utveckla ett parlamentariskt system, dels, men mera sällan, har uppslag diskuterats att anordna direktval i medlemsländerna av kommissionsledamöter och därmed vrida utvecklingen mot något som liknar ett presidentiellt system. En och nära besläktad demokratikritik har riktat in sig på parlaannan mentets ställning i systemet. Dess nuvarande ställning har bedömts vara för svag samtidigt som parlamentet potentiellt uppfattas ha stor demokratisk legitimitet just att det är det enda organ i systemet som väljs genom direkt av medlemsländernas medborgare. En förstärkning av parlamentets befogenheter har skett inom ramen för Maastrichtfördraget men önskemål och krav på ytterligare förstärkning har framförts.

SOU 1994: 12 Suveräniteten och demokratin 239

En tredje typ av kritik, slutligen, har riktat sig den brist på öppenhet som uppfattats prägla beslutsprocessema inom EU-systemet. Under loppet av år 1993 har en betydelsefull utveckling ägt rum inom EG på väg mot en ökad öppenhet. Den 6 december 1993 antog rådet nya regler om offentliggörande av hur medlemsländerna röstat vid rådsmötena. Vid rådsmötet den 6 december antog rådet också vissa principiella regler om allmänhetens tillgång till handlingar hos rådet och kommissionen. Den grundläggande principen är att allmänheten skall ha största möjliga tillgång till de handlingar som finns hos rådet och kommissionen. Handlingar skall dock inte lämnas ut om detta skulle skada vissa angivna intressen, vilka i stort sett motsvarar de sekretessgrunder som anges i 2 kap. TF. Den typ av kritik utifrån demokratiaspekter som riktats mot EU:s beslutsstruktur har som synes i någon mån varit sammankopplad med förslag som i sin tur befordrar en federal utveckling. Det gäller framför allt kraven på klarare ansvarsutkrävande av kommissionen och på en utvidgning av parlamentets funktioner. En sådan utveckling i riktning bort från drag av statsförbund skulle i sin tur med nödvändighet leda till att mindre betydelse kommer att ges det förankrings- och förberedelsearbete som nu sker i olika medlemsstater inför EG-beslut. I dagens läge är det dock, såsom redan betonats, denna aspekt av demokratiproblemen som framstår som det väsentliga att diskutera. Det kan däremot mycket väl, om Sverige blir medlem i EU, komma att finnas olika uppfattningar hos oss om den färdriktning som skall vara organisationens: antingen hålla fast vid dagens närmast konfederala struktur eller just utveckla organisationen mot ett mera uttalat federalt system. Vi kan helt enkelt i Sverige, liksom skett i flera medlemsländer, få se uppkomsten av ny konfliktdimension i vårt politiska system: den mellan konfederalister och federalister.

6.4 Sammanfattande slutsatser

Det återstår att göra en sammanfattande bedömning av suveränitets- och demokratikonsekvenser av olika former för svenskt deltagande i den europeiska integrationen. Det ligger i sakens natur att denna bedömning förutsätter en rad sakpolitiska värderingar och att den också måste grundas på många osäkra faktorer. Vid enbart ett EES-avtal torde det förhålla sig så att den faktiska suve- . räniteten blir sämre än vid ett EU-medlemskap. Visserligen blir detta i viss mån beroende av hur stort inflytande EFTA-ländema i praktiken får på EG:s beslutsfattande, men ett sådant indirekt inflytande kan i vart fall

AO Suveräniteten och demokratin

anses ojämförligt mindre än det inflytande som Sverige kan få som fullvärdig medlem i EU. Vi vet t.ex. att vissa frågor avgörs i ett slutskede i rådet, där länder kan få gehör på en del punkter till priset av accepterande av andra. Allmänt sett vill utredningen framhålla att den försvagning av den faktiska suveräniteten som inträder om Sverige inte får medverka i beslutsprocessen inom EU kan förväntas bli betydande och i många hänseenden besvärande för Sverige. Situationen blir av delvis annat slag om EFI A-statemas relationer till EU regleras av EG-frihandelsavtal. Hur stark Sveriges position i ett sådant avtal skulle kunna vara beror naturligtvis bl.a. på huruvida flera parter ingår eller om det endast är fråga om bilaterala avtal med EG. Vem har störst nytta, vem är den starkaste parten etc. Det är dock rimligt att säga att sett som en fråga om formell suveränitet är ställningen som part i ett traditionellt frihandelsavtal starkare än som pan i ett EES-avtal. Det är svårare att sammanfattande värdera konsekvenserna för vår demokrati av olika former för svenskt deltagande i den europeiska integrationen. Vid både ett frihandelsavtal och ett EES-avtal kommer vårt demokratiska statsskick att formellt lämnas oförändrat. Det bör dock betonas att vid ett EES-avtal uppstår betydande risker för att den utrikespolitiska stären med dess traditionella diplomatiska former och sekretess kan komma att expandera på inrikespolitikens bekostnad; svenska medborgares möjligheter att prägla och att utkräva ansvar för den politik som bestäms av EES-avtalet kan därmed förväntas minska. Vid ett EU-medlemskap kommer däremot vårt statsskick att påverkas på olika sätt. Samtidigt blir det i detta läge lättare än vid ett EES-avtal att låta våra traditionella inrikespolitiska former bestå med öppenhet och folkligt deltagande. Framför allt kommer medborgarna via sina representanter att i denna situation större möjligheter att påverka politiken än om vi väljer att stanna vid blott och bart ett EES-avtal. Det avgörande valet står mellan, å ena sidan, bibehållen formell suveränitet och oförändrade demokratiformer till priset av en kontinuerlig urholkning av våra faktiska möjligheter att själva fatta beslut i många centrala frågor och, å andra sidan, förstärkt faktisk suveränitet genom att delta i EU:s beslutsprocesser i dessa frågor men i förening med en försvagad formell suveränitet och förändrade demokratiska villkor.

SOU 1994: 12

Kommittédirektiv

Dir. 1993:20

Utredning om konsekvenserna för Sverige i fråga

överlåtelse

om av beslutsbefogenheter och tillämpning av den s.k. närhetsprincipen vid olika former för deltagande i den västeuropeiska integrationen

Dir. 1993:20

Beslut vid regeringssammanträde 1993-02-04 Statsrådet Dinkelspiel anför.

Mit förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppdrag att närmare belysa dels de praktiska konsekvenserna för Sverige i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter, dels tillämpningen subsidiaritetsprincipen, den s.k. närav hetsprincipen, vid ett medlemskap i EG/EU samt konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett sådant samarbete.

Bakgnmd

Mellanstatligt samarbete innebär att stater tillsammans söker lösa gemensamma problem. Det kan hävdas att varje internationell överenskommelse

2442 K ommittédirektiv SOU 1994: 12

därvid in gås i större eller mindre mån innebär en inskränkning av som stats bestämmanderätt för att resultat som kommer alla till godo en egen skall kunna åstadkommas. Ytterligare ett steg är att formellt överlåta beslutsbefogenheter till en mellanfolklig organisation. EG innebär både mellanstatligt samarbete i vid omfattning på vissa områden och överlåtelse av beslutanderätt på andra områden. I stor utsträckning bygger EG på tanken att gemensamma regler skall råda inom Gemenskapen. Beslut gemensamma regler fattas i första hand av EG:s om ministerråd, där medlemsländerna verkar gemensamt. Besluten är resultatet lång bredningsprocess som inbegriper förberedande arbete i ett ston av en antal kommittéer och andra fora, med representanter för bl.a. medlemsländerna och intresseorganisationer. EG:s parlament har under senare år fått ökad kompetens i beslytsprocessen. När beslutanderätten ett område överlåts till EG avstår således ett medlemsland från en del av sin beslutanderätt. Ett medlemsland deltar emellertid i alla sammanhang där beslut förbereds och fattas inom EG och kan på så sätt påverka inte bara sin egen situation utan även utvecklingen inom Europa. Således kan på vissa områden ett medlemsland minska sin formella beslutanderätt öka sin reella bestämmanderätt. Länder som men står utanför EG saknar möjlighet till sådant inflytande i beslutsprocessen. I flertalet fall torde de emellertid av omständigheterna i efterhand tvingas anpassa sig till besluten. Hur de frågor avgörs EG-nivå skall förankras i nationella parsom lament och hur samråd med myndigheter och intresseorganisationer skall ske regleras självfallet inte EG-fördragen. Sådana frågor avgör varje av medlemsland självt Sveriges förhållande till andra stater och till internationella organisationer regleras i regeringsfonnen. Denna ett visst utrymme för att ger överlåta beslutanderätt till en mellanstatlig organisation. Grundlagsutredningen inför EG Ju 1991:03 har till uppgift bl.a. att överväga om den bestämmelsen behöver ändras inför ett svenskt medlemskap i EG/EU och att i övrigt föreslå nödvändiga grundlagsförändringar inför ett sådant medlemskap. Grundlagsutredningen har också att överväga på vilket sätt riksdagen skall kunna spela en aktiv roll i EG-sarnarbetet och hur val i Sverige av ledamöter till Europaparlamentet bör ske. Vissa sakområden hör till EG:s exklusiva beslutskompetens. På vissa andra områden delar EG kompetensen med medlemsländerna. På många andra områden har enbart medlemsländerna kompetens. Frågan om kompetensfördelning mellan EG-institutionema och medlemsländerna har under tid kommit i förgrunden i debatten. Subsidiaritetsprincipen, den senare s.k. närhetsprincipen, innebär att beslut skall fattas så nära dem som bemöjligt. Endast i den utsträckning det är nödvändigt med gemenrörs som regler skall beslutanderätt, helt eller delvis, tillkomma gemensamma

SOU 1994: 12 Kommittédirektiv 243

samma organ. Principen är inskriven i fördraget om en Europeisk union Maastrichtfördraget. Nyligen har inom EG fattats väsentliga beslut hur principen skall om tillämpas. Förslag har lagts fram om att återföra gemenskapsbeslut till medlemsländernas kompetens. Den 1 juli 1991 lämnade den dåvarande regeringen in Sveriges ansökan om medlemskap i EG till ordföranden i EG:s ministerråd. Den i februari 1993 inledde Sverige medlemskapsförhandlingarna med EG. Avsikten är att medborgarna skall beredas tillfälle att ta ställning till förhandlingsresultatet i en folkomröstning under år 1994. Det är stor av betydelse att innebörden av ett EG-medlemskap belyses så allsidigt och grundligt som möjligt före folkomröstningen. En kommitté bör därför tillkallas med uppgift att belysa konsekvenserna för Sverige i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter och tillämpning av subsidiaritetsprincipen, den s.k. närhetsprincipen, vid ett medlemskap i EG/EU samt konsekvenserna i dessa hänseenden att stå utanför av ett sådant samarbete. Regeringen har den 28 januari resp. denna dag beslutat att genomföra motsvarande konsekvensanalyser såvitt avser samhällsekonomin i vid bemärkelse resp. utrikes- och säkerhetspolitiken samt miljön. Avsikten är också att regeringen på föredragning av chefen för - Socialdepartementet skall fatta beslut genomförande konse- - om av en kvensanalys såvitt avser välfärd och jämställdhet. Ytterligare konsekvensutredningar kan komma att beslutas senare. De olika konsekvensutredningarna bör samråda om uppläggningen av arbetet. Jag har i detta ärende samrått med statsrådet Lauren.

Uppdraget

Utvecklingen inom EG och subsidiaritetsprincipens, den s.k. närhetsprincipens, tillämpning väcker konstitutionella och andra frågor. Grundlagsutredningen inför EG behandlar de konstitutionella aspekterna. Utredningen har emellertid inte haft anledning att närmare olika sakfråta upp gor och belysa dem i ett framtidsperspektiv. Kommittén bör därför, mot bakgrund av de konstitutionella aspekter som behandlas av Grundlagsutredningen inför EG, analysera hur Sverige vid ett medlemskap i EG/EU kommer att påverkas av att vissa beslut som skall gälla också i Sverige fattas av EG:s institutioner. Vid analysen bör belysas vilka möjligheter Sverige rent praktiskt har att påverka innehållet i de gemensamma besluten. Vidare bör, med beaktande av Grundlagsutredningens förslag, belysas möjligheterna till demokratisk förankring i Sverige av de gemensamma besluten.

Kommittédirektiv SOU 1994: 12

Kommittén bör vidare analysera hur subsidiaritetsprincipen, den s.k. närhetsprincipen, är avsedd att tolkas och tillämpas på olika områden och vad tillämpningen av derma princip kan komma att betyda för den närmare kompetensfördelningen mellan EG/EU och Sverige. Till grund för denna analys bör ligga en redovisning av kompetensfördelningen mellan FB och dess medlemsländer såsom denna reglerats i de grundläggande fördragen, utvecklats av EG-domstolen och vidareutvecklats i Maastrichtfördraget. I angivna avseenden bör kommittén också belysa konsekvenserna för Sverige av att stå utanför EG/EU, både i ett kortare och ett längre perspektiv. - Kommittén bör beakta de förslag som läggs fram i Gmndlagsutredningens inför EG kommande betänkande. Underlag för kommitténs arbete finns också i flera EG-rättsliga internationella och svenska arbeten samt olika studier och rapporter inom BIG-kommissionen, i vissa medlemsländer och i Sverige om tolkningen och tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, den s.k. närhetsprincipen. Kommittén bör ta del av nyssnämnda material samt informera sig om och följa utvecklingen inom EG vad gäller dessa frågor. Vidare bör kommittén samråda med de utredare och kommittéer och andra som arbetar med angränsande frågor. Regeringen har idag beslutat att till det samlade utredningsarbetet med konsekvensanalyser knyta parlamentarisk sammansatt referensgrupp en med företrädare för politiska partier med uppgift att följa utredningsarbetet. Kommittén bör lämna referensgruppen fortlöpande information om kommitténs arbete samt inhämta synpunkter på vilka problem som kommittén särskilt bör analysera. Resultatet av kommitténs arbete bör redovisas senast den l oktober 1993.

Henställm

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utrikes handel att tillkalla kommitté omfattad av kommittéförordningen en -- 1976: l 19 med högst ledamöter för att utreda konsekvenserna för - sex Sverige i fråga överlåtelse beslutsbefogenheter och tillämpning av om av den s.k. närhetsprincipen, vid olika former för deltagande i den västeuropeiska integrationen, att utse en av ledamöterna till ordförande, att besluta sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt om kommitté.

SOU 1994: 12 Kommittédirektiv 245 Vidare hemställer jag att kostnadema skall belasta tredje huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens hemställan och bifaller hans hemställan. IJu-ikesdepanementet

REGERINGSKANSLIETS OFFSEICENTRAL Stockholm 1993

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelningför den statliga . statistiken. Fi.

N Kommunerna, Landstingen och Europa . + Bilagedel.c. Mäns föreställningar om kvinnor ochchefskap.S. . Vapenlagen och EG. Ju. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverigeoch Europa. En samhällsekonomisk . konsekvensanalys. Fi.

EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval Följdemaför Sverigei utrikes- . och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli,

respektiveinte bli medlem i Europeiska unionen. UD.

Förnyelse och kontinuitet om konst ochkultur i framtiden.Ku. 10. Anslutning till EU Förslag till övergripande lagstiftning.UD.

ll. Om kriget kommit... Förberedelserför mottagande

av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel.SB.

l2. Suveränitetoch demokrati

+ bilagedel med expertuppsatser. UD.

Statens

offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Om kriget kommit... Förberedelserför mottagandeav militärt bistånd 1949-1969 Bilagedel.l 1 +

Justitiedepartementet

Vapenlagenoch EG 4 Kriminalvård och psykiatri. 5

Utrikesdepartementet

Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes-och säkerhetspolitiskthänseende av att bli, respektive intebli medlem Europeiskaunionen.8 Anslutningtill EU Förslagtill övergripande lagstiñning.10 Suveränitetochdemokrati + bilagedelmed expertuppsatser. 12

Socialdepartementet

Mäns föreställningar om kvinnor ochchefsskap.3

Finansdepartementet

Ändradansvarsfördelningför denstatligastatistiken.1 Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk konsekvensanalys. 6

Kulturdepartementet

Förnyelseoch kontinuitet om konstochkultur i framtiden.9

Civildepartementet

Kommunerna,LandstingenochEuropa. + Bilagedel.2

Miljö- och naturresursdepartementet

EU, EESochmiljön. 7