Enklare och effektivare : om EU:s komplexitet och maktbalanser : två expertrapporter till EU 96-kommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Enklare och

effektivare

komplexitet E U:5 Om 0c0 maetloalomser

S-:..% 9

6°‘

en

m

um Statens offentliga utredningar

WM 1995; 131

E5] Utrikesdepartementet

Enklare och effektivare

EU:s och maktbalanser

Om komplexitet

Två till EU 96-kommittén expertrapporter Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pâ uppdrag av Regeringskansliets törvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

i

i

i

i i

i

i i

i

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20115-1 Stockholm 1995 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Mats Hellström

Enligt Maastrichtfördraget skall EU-ländema under 1996 sammankalla en konferens med företrädare för medlemsländemas regeringar. Konferensen skall undersöka vilka bestämmelser i fördraget som behöver ändras för att de mål som står angivna där skall kunna uppfyllas. Den här översynen av fördraget skall också äga rum med sikte att EU skall utvidgas med ett antal länder vill bli medlemmar, främst i Central- och Östeuropa. som Regeringen tillsatte den 9 mars 1995 en parlamentarisk utredning inför 1996 års regeringskonferens Dir. 1995:15. Kommittén har antagit namnet EU 96-kommittén. Ordförande är riksdagsman Björn Sydow s. Övriga ledamöter är Berit Andnor s, von Birgit Friggebo fp, Siv Holma v, Göran Lennmarker m, Berit Löfstedt s, Helena Nilsson c, Mats Odell kds, Marianne Samuelsson mp, Yvonne Sandberg-Fries s, Sten Tolgfors m. I kommitténs sekretariat ingår departementsrådet Ingrid Larén Marklund huvudsekreterare, docent Gullan Gidlund sekreterare och redaktör Anders Bolling pressekreterare. Kommittén har uppdraget att dels låta göra utredningar om viktigare sakfrågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar.

Expertuppsatser

Inom ramen för den första huvuduppgiften har EU 96-kommittén givit experter inom främst statsförvaltning, universitet och forskningsinstitut i uppdrag att närmare analysera ett antal viktiga frågor som kan komma att behandlas under regeringskonferensen. En viktig målsättning med expertuppdragen har varit att bygga upp en kompetens i Sverige kring EU:s stora framtidsfrågor -inte minst i förhållande till övriga medlemsländer och EU:s institutioner. Därför har det krävts ett ganska brett utredningsfält. Uppdragen gäller i huvudsak följande frågekomplex: insyn och öppenhet, - EU:s framtida utvidgning såväl konsekvenser som genomförande bl.a. behoven av - anpassning, relationerna mellan små och stora stater och andra maktrelationer, subsidiaritetsprincipen, den demokratiska kontrollen Europaparlamentets och de nationella parlamentens roller, maktbalansen mellan institutionerna och effektiviteten i beslutsfattandet, instrument för legitimitet folkomröstningar och möjligheten att säga upp EU:s fördrag, - EU-medborgarskap och mänskliga rättigheter, miljöpolitik, - -jämställdhet, regionalpolitik, -

15-1349

sysselsättningspolitik, gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, rättsliga och inrikes frågor. - Sammanlagt kommer runt tjugo expertuppsatser att presenteras den närmaste tiden. Föreliggande skrift innehåller två uppsatser. Den första, om EU:s komplexitet, är författad av professor Janerik Gidlund, Statsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet. Den andra, om maktbalansen mellan EU:s institutioner och medlemsländemas ställning, är författad av docent Göran Lysén, juridiska institutionen vid Uppsala universitet. Författarna svarar själva för innehållet i uppsatsema. Följande skrifter med expertuppsatser har också givits ut: SOU 1995:123, Subsidiaritetsprincipen i EU Magnus Jemeck. - SOU 1995:132, Utvidgning och samspel. EU:s östintegration ur historiskt och ekonomiskt perspektiv. Förhållandet småstat-stormakt: svenskt identitetsbyte Mikael af Malmborg, Åke E Andersson, Bengt Sundelius.

Andra skrifter

Vid sidan av expertuppsatsema ger kommittén ut en serie småskrifter, som i mer allmän form presenterar olika problemområden inför regeringskonferensen och sammanfattar seminarier och hearingar som kommittén arrangerat. Dessa skrifter är gratis och distribueras bl.a. till landets alla bibliotek. Hittills december 1995 har åtta skrifter getts ut. De behandlar ämnen som EU:s andra och tredje pelare, unionens framtida utvidgning och EUinstitutionemas rapporter inför regeringskonferensen. Några skrifter sammanfattar seminarier och hearingar som kommittén arrangerat.

Stockholm i december 1995

Björn von Sydow Ordförande i EU 96-kommittén

Abstract

Key words: chaos, complexity, efficiency, multilevel governance, policy community, issue networks.

The European Union EU a unique complex system which can be defined as multilevel governance. A typical feature of complex systems that they exist in a narrow zone between stable simple systems like states and intergovernmental organizations, and chaotic systems, which tend to disintegrate. The consequences of complexity are generally decreased predictability, inefficiency, dead locks, corruption and low level of legitimacy. The institutional complexity of EU has increased over the years in terms of number of formal actors, number of rules and formal procedures, heterogenity etc. The discussed changes of EU at the intergovernmental conference tend to severely increase the complexity of EU. Given these proposed disturbances EU faces the possibility of developing a chaotic situation. The conclusion that a necessary condition for the political sustainability of the EU that its overall complexity should be reduced and, above all, must not be allowed to increase. The corollary that every institutional change leading to more complexity must be balanced other changes reducing the complexity.

Den

bysantinska komplexiteten

unionen

Europeiska

Janerik Gidlund

... lämnas vidare till de högre domstolarna, i enlighet med vad den oavbrutna cirkulationen mellan domstolskansliema fordrar, kommer tillbaka till de lägre och pendlar det sättet fram och tillbakamed större och mindre svängningar, med större och mindre stockningar. Dessa vägar är oberäkneliga.

Franz Kafka, Processen, 1935

Inledning

Som nyvald ordförande i kommissionen höll Jaques Santer ett tal i London inför The Confederation of British Industry. Santers rätt långtgående bedömning var att vi har Europafördrag av sådan sann bysantinsk komplexitet att även Kafka skulle haft svårt att beskriva dem. I aktuell utvärdering från kommissionen erfarenheterna Maastrichtfördraget en om av framhålls: Komplexiteten i Europafördragens struktur och EU:s beslutssystem är, tillsam-

med den allmänna bristen öppenhet, uppenbara handikapp.2

mans Santer och kommissionen betraktar uppenbarligen komplexitet som ett allvarligt problem i Europeiska unionen EU. Organisationen framställs som kafkamässig och politiskt invalidiserad. Synpunkten är inte originell. Det är nog en allmän uppfattning i Europa att EU är ett sällsynt komplicerat och svårförståeligt fenomen. Mycket av den sedvanliga byråkratikritiken mot EU torde handla dess komplexitet än antalet eurokrater. Även bildade européer torde avstå snarare om om

från att utan särskilda förberedelser redogöra för vad som avses med medbeslutandeproceduren eller kommittologin i EU, eller ännu värre, vad som är syftet med jordbrukspolitiken CAP. Frågan är naturligtvis om detta spelar någon roll. Kan européema skaffa sig samma praktiska inställning till EU som till mobiltelefonen; något som är användbart men ändå outgrundligt I denna uppsats skall jag försöka besvara följande frågor: Vad innebär komplexitet Hur förhåller sig komplexiteten till den politiska integrationen i Europa På vad sätt kan komplexiteten hanteras Hur påverkas komplexiteten av de ändringsförslag som diskuteras inför 1996 års regeringskonferens IGC

Innebörden komplexitet

av Komplexitet betyder ordagrant invecklad, intrikat eller sammansatt Etymologiskt kan ordet härledas från latinets complexus; omfattning, sammanhang. Komplexa fenomen är svåra att förstå sig på, det gäller för övrigt också själva begreppet, vilket ofta används ett vagt och mångtydigt sättfl Traditionellt har komplexitet uppfattats egenskap hos med som en systern många komponenter. Ju fler komponenter desto större komplexitet. Motsatsen till komplexa system är enkla system. Numera är det vanligt att betrakta komplexitet som ett särskilt tillstånd i övergångszonen mellan kaos och ordning. Komplexa system ses då som en samlingsbeteckning för oordnade fenomen, där relationerna sinsemellan de många komponenterna och mellan komponenterna och deras omgivning står i fokus. En central utvecklingsidé i sociologin är att den sociala komplexiteten tenderar att Öka i moderna samhällen. Det sker genom s k funktionell diiferentiering i form av specialiseringen och arbetsdelningen i det industrialiserade produktionssystemet och genom s k social stratiñering i form

skillnader mellan individerna i status och belöningar De sociala förändringarna tenderar att

av resultera i pluralistiska samhällsbildningar. Resultatet är att vår vardag blir alltmer beroende av stora system. En konsekvens av denna utvecklingsprocess är att sarnhällsproblemen tenderar att bli mer komplexa, vilket i sin tur medför att de politiska lösningarna tenderar att bli institutionellt invecklade. Denna institutionella komplexitet har organisationsteoretiskt samband med graden av horisontell och vertikal strukturell differentiering i politiska organisationer. Ökande komplexitet kan innebära både ökning av antalet organisationsenheter, hierarkiskt och funktionellt, och differentier-

ing olika typer organisationsenheter.° Till detta kommer de nämnda samspelsmön-

av av ovan stren. Ju större komplexitet desto högre transaktionskostnader. Institutionell komplexitet ses här som en funktion av antalet formella institutioner och av reglerna för samspelet inom dem och dem emellan. Denna formella bild bör studeras mot fonden av det informella samspelet mellan institutionerna och aktörema i deras politiska omgivning. Det ligger i sakens natur att det inte går att ge ett exakt mått institutionell komplexitet. En utsaga av typen att EU:s komplexitet 1995 hade indexvärdet 4.73 medan noteringen tjugo år tidigare bara var 3.46 är föga klargörande, eftersom det är oerhört svårt att veta hur de olika aspekterna komplexitet skall viktas i förhållande till varandra för att kunna föras ihop till ett enda siffermått. Ändå jag att det i mindre precisa fortfarande policyrelevanta utsagor är möjligt att menar men hävda att EU:s komplexitet 1995 är högre än den var tjugo år tidigare eller att EU:s komplexitet är betydligt högre än Nordiska rådets.

Det är i grunden en filosofisk fråga om det är möjligt att reduoera den ökande sociala komplexiteten. princip kan I ett samhälle försöka vrida klockan tillbaka, men spåren från Kampuchea och dess röda khmerer förskräcker. Eftersom förändringarna bygger globala processer riskerar lokala motstånd, vilka alltid torde ske till priset av stora mänskliga och materiella kostnader, att bli enbart temporära avvikelser från det dominerande mönstret. Filosofen Georg Henrik von Wright i sin pessimistiska framtidsbedömning för sin del inte någon anledning att vänta att de dominser erandetrenderna skulle avstanna eller förändras:

Denglobala industrialiseringen kommer att fortsätta och livet, med börjani dehögstutvecklade länderna, att bli alltmer beroende avancerad av teknologii hemmen, av mekaniserad Varuproduktionoch av robotiseradservice. Kort sagt: denvetenskapsbaserade industriellateknologien fortsätter sin uppsluppnadans i backantisk yra mot framtiden. Hand i handmeddennautveck ling kommer naturen att ytterligarenedsmutsas ochskövlasochde tillgångar, som förloras, att ersättas av konstgjordaprodukteroch nya former av energi... Samtidigt som människanblir alltmerutsatt för naturens hämnd, blir honalltmerhänvisad till sin egen förmåga eller oförmåga att styra utvecklingen. det högteknologiskasamhället I betyder ett sådant beroende expertvälde och meritokrati och en minskadmarginal för demokratiskbeslutsfattningoch insyn.Detär något av en paradox, att mera mänskligheten måstelita till sin egen klokhetoch uppfinningsrikedom, destomera hjälplösblir denenskilda människanochdestoomänskligare hennes samhällej

Det finns inte mycket som tyder att den sociala utvecklingen mot ökad funktionell differentiering och globalisering skulle avstanna eller tillbaka. Det var onekligen enklare förr Snarare förefaller incitamenten i världsekonomin peka mot förstärkningar av denna process. De strukturella förändringarna orsakar emellertid inte vissa politiska lösningar, t.ex. EU. Strukturella förändringar skapar däremot utmaningar och möjligheter. De skänker valmöjligheter till beslutsfattare Bemästrandet komplexiteten är politisk av en enorm uppgift, men också en stor vetenskaplig utmaning. Kanske öppnar sig här också en möjlighet att skapa en ny demokratisk ordning. Daniel Zolo, italiensk professor i politisk filosofi, har genomfört en av de mest omfattade samhällsvetenskapliga studierna av komplexitet med utgångspunkt från den kognitiva situation i vilken

aktörer, individer eller befinner sig. Hans fyra viktigaste slutsatser är följande

grupper, Den första är att fler handlingsalternativ och fler variabler som aktörer måste ta hänsyn till för att lösa problem ifråga om kunskap, anpassning och organisation, desto mer komplex är rrriljön. En storstad utgör en mer komplex miljö än en glesbygd. För det andra förhåller det sig så att en miljö ökar sin komplexitet mer beroende variablema blir av varandra. När variationer i en variabel ger effekter andra variabler behövs mer information och kunskap för att hantera och kontrollera miljön. Vid en viss tröskelnivå minskar möjligheten att förutse konsekvenserna av en handling. För det tredje finns det i komplexa system någon form av stabiliserande faktorer som gör att denna oordning inte vare sig övergår kaos eller i ordning. Slutligen, aktörer som blir medvetna om komplexiteten i sina omgivningar drabbas av kognitiv cirkularitet. De tvingas inse att de inte kan definiera sin omgivning i objektiva termer, men förstår samtidigt att de inte kan definiera sig själva utan att hänvisa till den komplexitet och turbulens hos

omgivningen vilken påverkar deras kognitiva aktiviteter. Aktörema är en del av den omgivning de försöker förstå och försöken att förstå omgivningen förändrar den.

EU och den institutionella komplexiteten

Europa var utan tvivel en komplex politisk konstruktion redan medeltiden. Påvar, kejsare, furstar och hertigar styrde samma territorier i ett virrvarr av auktoritetsmönster och orderlinjer. Genombrottet för suveränitetsidén vid westfaliska freden år 1648 innebar en enorm förenkling av denna konstruktion. Plötsligt fanns färre maktcentra och ett fåtal ordnande hierarkiska principer, vilket röjde bort mycken förvirring och oklarheter. I dagens

postsuveräna situation är Europa i någon mening tillbaka ruta 1 i spelplanen. Återigen

viner bildligt talat de många svärden över samma jordplätt. Finns det några nya ordnande principer som kan förhindra att Europa skall kastas in i ett nymedeltida mörker och kaos För att förstå EU är det viktigt att begrunda dess historia och särskilda betingelser. Den framgångsrika ambitionen att förhindra krig genom att väva samman arvfrender som Tyskland och Frankrike i nästan oupplösliga politiska nätverk innebär också att komplexa organisationer har setts som stabiliserande strukturer. Förlusten av enskilda staters handlingsfrihet var en del av själva poängen. Liksom i ett äktenskap innebär EU att parterna skyddar sig mot sig själva genom att ingå svåmpplösta förbindelser. Det sätt vilket EU har växt fram innebär att flera generationer av statsmän och eurokrater har successivt men ett flagrant sätt utan tydliga slutmål arbetat Europabygget. Eftersom grunden har varit frivillig anslutning av demokratier har beslutsfattandet kännetecknas av förhandlingar och kompromisser. Det samlade resultatet av alla dessa strävanden och maktspel har blivit en struktur som kanske ingen aktör någonsin önskat sig, men som alla i stort sett är delaktiga EU är något så ovanligt som en politisk struktur där begrepp som statskupp och illegitimt maktövertagande saknar varje rimlig mening.

EU:s väsen

En av de mest fundamentala frågor som kan ställas om EU gäller dess väsen, vad slags organisation den egentligen representerar. Den förhärskande uppfattningen har länge varit att EU utgör en blandning, en hybrid, mellan kända politiska fenomen: statsförbundet, förbundsstaten och förvaltningsunionen. Paradoxalt har den dominerande åsikten samtidigt varit att EU:s nonngivning verkligen inte är en hybrid, utan att EG-rätten utgör en rättsordning sui generis, av sitt eget slag, självständig och samtidigt integrerad med medlemsstaternas nationella rättssystem. Hybridperspektivet har bl a kommit till uttryck i en konsekvensutredning inför folkomröstningen om det svenska EU-med1emskapet,subsidi— aritetsutredningen: 0

Frågan om EU är demokratisk är komplexjust grund av organisationens hybridkaraktär. För var och enav de tre modellerna som den lånat drag av är det emellertidmöjligt att skisserahur demokratiprincipen kan tillgodoses. För att analyseraEUzs demokratiskalegitimitetanvänder

ll

utredningendärför i tur och ordning de olika glasögonen utifrån övertygelsen att det är omöjligt att bedöma saken utan att utgåfrån någon av grundmodellema. För varje sådan utgångspunkt kansedandeför grundmodellen främmandeelementeni detreelltexisterande EU särskilt bedömas

EU uppfattas utifrån detta synsätt ha vissa drag av mellanstatligt samarbete, t.ex. när det gäller dess grundfördrag och institutioner som Europeiska rådet och Coreper. Det finns också federala drag i form av exempelvis unionsmedborgarskapet, parlamentet och kommissionen. I den europeiska integrationens snart femtioåriga historia har europeisk federalism och konfederalism spelat avgörande ideologiska roller. En konfederation eller statsförbund är i grunden ett frivilligt samarbete mellan olika regeringar. Samarbetet grundas folkrätten och överenskommelsema har karaktären av fördrag. Beslutsfattandet sker genom samstämmighet och varje regering har i princip vetorätt. En federation eller förbundsstat är en statsrättslig ordning, där det finns en konstitutionellt grundad maktdelning mellan den federala nivån och federala rättsliga nivån har företräde framför delstatsnivå. En delstaterna. Den rätten vanlig analysuppläggning är att man försöker tolka EU:s utveckling i termer av om organisationen för ögonblicket är inne i en federalt eller mellanstatligt inriktad fas. Därigenom kan man söka bestämma vilken ideologi som för tillfället har övertaget. Maastrichtfördraget kan sålunda ses som en framgång för federalistisk krafter, medan IGC 1996 möjligen kan bli en framgång för konfederalismen. EU har sålunda betraktats som en företeelse vilken likt prästens lilla kråka slinker än hit och än dit mellan dikena. Perspektivet var och är djupt otillfredsställande. De flesta bedömare torde vara överens om att EU grund av de starka nationella motkraftema inte under överskådlig tid kan bli en europeisk statsbildning. Enigheten är säkert lika stor om att EU inte heller kan reduceras till traditionellt mellanstatligt samarbete grund av risken för politisk destabilisering och ekonomisk marginalisering av Europa. Det nuvarande komplexa läget har alltså en påfallande politisk stabilitet. I matematiska termer kan man formulera det som att det komplexa systemet har funnit en sadelpunkt. Samtidigt är en renodling av EU till någon av dessa två idealtyper just den hästkur som skulle drastiskt kunna reducera dess institutionella komplexitet. Om EU återfördes till mellanstatligt samarbete skulle t ex behovet av parlamentet, domstolen, regionkommittén och kommissionen upphöra. Om EU blev en federal stat av modell förstorad nationalstat, skulle dess grundfordrag kunna göras om till konstitution, EG-rättens snårskog kunna siktröjas och rådet kunna omvandlas till en senat i parlamentet. Det direktvalda parlamentet skulle kunna omvandla kommissionen till regering och självständigt besluta om inkomster och utgifter. På denna fundamentala punkt om EU:s väsen pågår emellertid en omvärdering i det internationella forskarsamhället, särskilt inom de Statsvetenskapliga subdisciplinema internationella relationer, policyanalys och jämförande politik samt den interdisciplinära regionalvetenskapen. Den nya internationella forskardiskussionen om EU:s väsen har pågått sedan 1980-talet och stimuler-

ades särskilt den tyske statsvetaren Fritz Scharpfs bok Politikvexflechtung.3 I post-

av om Maastricht-Europa har denna vetenskapliga diskurs blivit allt mer utvecklad. Det är angeläget for den svenska statsvetenskapen och deltagarna i Europadebatten att uppmärksamma denna omvärdering och delta i den nya diskussionen. Konsekvensen av omvärderingen kan visa sig vara be-

T2 15-1349

tydande för synen reforrnbehovet inom EU och för vad slags intressen som Sverige har att företräda och slå vakt om vid IGC. Omvärderingen innebär att lika litet som EG-rätten kan förstås med hänvisning till tidigare kända rättsordningar, statsrätt och folkrätt, lika litet kan EU analyseras utifrån traditionella föreställningar om statsförbund, förbundsstat eller förvaltningsunion. Valet av betraktelsesätt utifrån någon av dessa idealtyper är en politisk handling med funktionen att söka återbörda EU till den enkla världen, ett projekt som har litet att skaffa med förståelsen av dagens komplexa verklighet, men som är den outtalade värdeprenrissen för många såväl motståndare till som förespråkare för EU. Föreställningen att statsförbund och förbundsstater tillhör den enkla världen innebär naturligtvis inte en underskattning av hur invecklade även dessa strukturer kan vara, utan är ett framhävande att att de representerar enkla system ur stymings- och legitimitetssynpunkt. EU är utifrån dessa nya tankar nämligen något så märkvärdigt som en ny idealtyp av politisk organisation som växer fram inför våra ögon. Det är inte första gången något sådant händer i Europa. När suveräniteten och nationalstaten en gång lanserades fanns inte heller några tidigare motsvarigheter. småningom kom dessa europeiska innovationer att prägla hela världsordningen. Vi bör, enligt det nya synsättet, försöka förstå EU:s väsen utifrån dess egna förutsättningar och acceptera att unionen är varken ett statsförbund eller en förbundsstat. EU är inte ens hybrid mellan några enkla system. Orsaken till att EU varit i stånd att skapa en originell rättsordning är att EU utgör en originell politisk struktur. Denna slutsats är vare sig trivial eller någon teoretisk abstraktion som bör förvisas till slutna akademiska seminarier. Innebörden är nämligen att EU kan väntas ha en utvecklingslogik som är annorlunda än såväl federationens som konfederationens. Den innebär även att verklighetsfrämmande föreställningar om att EU måste bli en federation för att erövra demokratisk legitimitet riskerar att ställa nödvändiga demokratiseringsförsök i ett ofruktbart vän-

teläge.

Omvärderingen EU:s väsen begränsas inte till forskarsamhället. Även inom EU-systemet av finns en ny självförståelse vilket kommer till uttryck i exempelvis följande utdrag ur en artikel skriven av en EU-tjänsteman:

The institutional and political system of the Union sur generis; has no equivalent. The Community obviouslymuch more than classicintergovernmental a organisation: has extensive powers of its own, its own budgetary resources, own its exclusive competences, its own law which bindingfor the lawmakersof its MemberStatesand may adress directly the citizens of the Union. However,thetendencyof some commentators to assmilate Community the to a state and to compare Communityinstitutionswith national wrong. ones Den nya teoretiska förståelsen, som jag ansluter mig till, innebär att EU skall ses som en

multi-level vad kan översättas till flemivfi-system.6 Liesbet Hooghe

governance, som karakteriserar systemet sålunda: The emerging picture that of a polity with multiple, interlocked for political contest En forskare, Gary Mark, formulerar det fölarenas annan jande sätt:

Structuralpolicy in the EC does not fit along continuumrunningfrom continuednational a state predominance the to emergence a of Euro-state.Instead, appears to be two-sided a process, involvingdecentralization of decision-making subnational to levels of government as well

centralization of newpowers at the supranationallevel. we encompass the experience of :rs structural policy our notion of the future European policy, can be viewed as the leading edgeof system a of multilevel govemance which supranational,national, regionaland local enmeshed territorially overarching policy networks. governments are

Europa uppfattas i detta perspektiv uppsättning territorier med viss politisk nya som en självständighet vilka överlappar varandra ryska dockor och där samspelet mellan terrisom torierna är en viktig grund för politisk dynamik. Förutsättningen för denna nya modell är att den europeiska integrationen har omvandlat nationalstaten och suveräniteten. Vidare har integrationen inneburit framväxten av en europeisk politisk gemenskap av fastare karaktär än vad som brukar avses med intemationell regim och internationella organisationer. Integrationen har visserligen inte inneburit att medlemsstaterna och regeringama har blivit obsoleta, den utrikespolitiska monopolställningen för regeringama har brutits. men Den europeiska utvecklingen innebär utmaning mottraditionella territoriella uppfattninen men även mot grundläggande synsätt i den Statsvetenskapliga disciplinen. Internationell gar, politik och inrikespolitik, suveränitet och internationellt samarbete, stater och regioner är vilka börjar framstå föråldrade analytiska instrument. Allt fler klassiska motsatspar som viktiga politiska sakfrågor, men långt ifrån alla, är faktiskt varken intemational politics

eller domestic politics både och vad har kallats intermestic politics.2° På

utan -- som svenska kanske det nya politikområdet kan kallas interländsk politik. Det som är typiskt för den interländska politiken är att den hämtar vissa drag från traditionell inrikespolitik, andra drag från utrikespolitiken. Det politiska landskapet innehåller numera således innya rikespolitik, interländsk politik och utrikespolitik. Från inrikespolitiken hämtas den öppna demokratiska traditionen med stort utrymme för politisk debatt och partimotsättningar. Härifrån kommer även nya aktörer som tidigare i stort sett ägnat sig inrikespolitik: de olika departementen i regeringskansliet och de ämbetsverk som sorterar under dem. Hit hör även kommuner, landsting och länsstyrelser for vilka en ny värld öppnar sig. Från utrikespolitiken hämtas föreställningar behovet genuint svenska handlingslinjer och om av behovet nationell samling. Motsvarande tankar finns andra nivåer om behovet av formulera av genuint regionala eller lokala strategier och åstadkomma samling kring dessa. Enade stå, söndrade falla. För att åstadkomma denna mobilisering krävs förhandlingar och åter förhandlingar mellan tämligen självständiga parter de olika planen. Det ligger i sakens natur att förhandlinförutsätter ett visst mått slutenhet. När sedan processen fortsätter i Bryssel är det åter ofta gama av fråga många och invecklade förhandlingsturer innan frågorna hamnar dagordningen for om beslut. I det europeiska flemivå-systemet är den institutionella komplexiteten i hög utsträckning en följd samspelet mellan de olika nivåerna eller tenitoriema. Statsvetama Stein Rokkan Derek Urav win hävdade tidigare att varje statsbildning har fundamentala egenintressen. Varje statsbildning eftersträvar att bevara den territoriella integriteten och upprätthålla legitimiteten inom dess gränser folkligt stöd for och samtycke för dess politiska auktoritet. genom Rokkan-Urwins tes kan utvidgas till att i högre eller lägre grad avse alla territoriella enheter i den interländska politiken. Varje politisk styrelse, sig talar om en primärkommun, en region, en vare stat eller EU, kan antas eftersträva territoriell integritet och legitimitet även om förmågan och fram-

gången varierar. Integration handlar om relationer mellan delarna i ett system. Genom att aktörer inom ett integrerat territorium är länkade till varandra ett visst sätt fortplantas en förändring hos en aktör till andra aktörer. Ju mer integrerat ett territorium är desto mer betyder interna förhållandena därför för vad som sker det aktuella tenitoriet. Integration förutsätter ett visst mått av självständighet för de politiska institutionerna förhållande i till andra politiska nivåer. När flera politiska nivåer samtidigt utövar makt över ett visst territorium uppträder integrativa krafter i olika riktningar. Europa har genom integrationen tillkommit som nytt territorium vilket också omvandlar det traditionella samspelsmönstret mellan stat, region och kommun. Vissa krafter söker etablera en europeisk integration, andra en nationell och åter andra en regional eller lokal integration. Det pågår många integrationsprocesseri Europa De traditionella ideologiema federalism och konfederalism besväras inte av någon otydlighet i denna ñåga, det handlar om att integrera det europeiska territoriet respektive upprätthålla integrationen i de suveräna territoriema. De har det gemensamt att de eftersträvar tydliga territoriella hierarkie den enkla världen. -- En enastående källa till institutionell komplexitet det europeiska territoriet är sålunda att de europeiska institutionerna har ett otydligt integrationsuppdrag. Det typiska för EU som flemivåsystem är att den tenitoriella hierarkin, sådan känner den från medlemsstaterna, inte upprätthålls. EU har blivit den politiska scen i Europa där det samtidigt kämpas om att integrera såväl det europeiska territoriet som statliga, regionala och lokala territorier. Slagorden är utfomrade därefter: Är det fråga att etablera Europas Förenta Stater, Europe des Pauies, Regionemas Europa eller om Kommunernas Europa Jag är övertygad om att en omröstning i frågan i Europaparlamentet skulle befästa denna oklarhet. Flemivå-systemet vet helt enkelt inte vilket territorium som det skall satsa på, eller EU är något för varje territorium. Redan i Romfördragets huvudtext framträder den territoriella otydligheten i formuleringen en

allt fastare sammanslutning mellan de europeiska f0lken.22 Europa uppfattas således integra-

av tionsfadema som en samlingsbeteckning många folkgrupper ett visst territorium. Men det är inte tal om att det bara finns ett europeiskt folk. Redan här framskymtar ett avgörande dilemma för tankarna om en europeisk demokrati; det ñnns inte ett europeiskt demos, utan flera demoi Hur skall insynen, det offentliga samtalet och det politiska ansvarsutkrävandet arrangeras under denna särskilda förutsättning, demokrati utan demos, för att EU skall kunna leva upp till elementära demokratiska standarder Situationen underlättas inte precis det politiska ledarskapet Tysk- i av att land, särskilt dess författningsdomstol, uppfattar Volk som basen för medborgarskapet i den modema nationalstaten och som identisk med demos för den politiska demokratin. Deñnitionsmässigt innebär kombinationen av Romfördragets syn Europas demoi och tyskamas demokratisyn att EU aldrig kan bli en demokratisk gemenskap. Paradoxalt kan inte ens Tyskland sägas förverkliga kriteriema. Den tyska nationen i etniskkulturell mening är tvivelsutan större än Tyskland, men tyskarna iomgivningen och förskingringen har likafullt ingen rösträtt i Tyskland. Befolkningen i Tyskland har, liksom i alla länder i Europa, fått en mångkulturell prägel genom den stora invandringen, vilken naturligtvis borde försvaga föreställningen om homogena Volk. Den tyska författningsdomstolen har för säkerhets skulli sin Karlsruhedom år 1993 också fastslagit att Tyskland aldrig kan vara medlem i en europeisk stats-

bildning. Tolkningen måste bli att EU under forutsebar framtid inte kan bli en federation, efter-

somEU utan Tyskland är otänkbart Av detta också andra skäl tycks EU således ha tämligen stabil karaktär av flemivåmen en system. Det är därför viktigt att analysen av möjligheten att förändra och demokratisera EU vilar denna förutsättning, för att inte hamna i sterila och ointressanta visionära landskap. På ett intressant sätt kan EUzs institutioner grupperas utifrån vad man kan uppfatta som skilda integrationsuppdrag. Parlamentet, domstolen och kommissionen brukar räknas som europeiskt orienterade enheter, rådet och Coreper är nationellt orienterade, medan regionkommittén kan anses ha kombinerad regional och kommunal inriktning. Samspelet mellan institutionerna får därmed en inte så litet karaktär dragkamp mellan olika tenitorier, d v s karakteriseras av territorialitet. en av En förstärkning parlamentet innebär indirekt en förstärkning av Europa-territoriet etc. I diskusav sionen det demokratiska underskottet i EU glöms ofta denna territoriella dimension bort. Den om ömtåliga maktfördelningen mellan rådet, parlamentet och i någon mån regionkavvägningen av ommittén är i grunden ñåga balansen mellan nivåerna i EU:s flemivå-system. en om EU är emellertid inget stereotypt system. Tvärtom har organisationen visat en nästan oöverträffad förmåga sig till tidens skiftningar i maktpositionen mellan de olika aktörerna och att anpassa nivåema och i grunden inkorporera de många målkontlikterna. Inom ramen för institutionerna har glidningar tillåtits mellan olika representationsprinciper, vilket emellertid har haft den olyckliga konsekvensen att den institutionella komplexiteten ökat. l rådet har den mellanstatliga principen en röst per medlemsstat fått ge vika för ett hänsynom stagande till befolkningsstorleken. Hänsynstagandet är emellertid begränsat, och i matematiska tenner får stat utdelning ungefär i proportion till kvadratroten av befolkningstaleLSamspelet en mellan staterna i EU sker således andra villkor än traditionella mellanstatliga relationer, vilket naturligtvis särskilt de mindre statema.Sarntidigt är det inte så litet problematiskt att rådet gynnar befinner sig i den schizofrena situationen att också ha huvudansvaret för att integrera det europeiska tenitoriet. I parlamentet är förhållandet mellan storleken av de nationella delegationema mer proportionellt mot befolkningsfördelningen det krävs ungefär dubbelt så stort röstunderlag för ett par- -lamentsmandat i de stora staterna i de mindre. Även här sker således viktning som gör att som en den federala proportionaliteten inte får fullt genomslag, denna gång sker viktningen i länderkvoter. I kommissionen och domstolen är de stora staternas representation ännu något lägre än i parlamentet i förhållande till invånarantalet, även om de fortfarande har fler företrädare än de mindre statema. I kommissionen rekryteras två kommissionärer från vardera av de stora staterna och en komrnissionär från varje övrigt medlemsland. I domstolen består de stora ländernas kompensation i altemerande domare utöver rekryteringen av en domare från varje en medlemsland. I regionkommittén finns en ömtålig balans mellan företrädare för regioner och för kommuner.

EU:s politiska processer

När Fritz Scharpf, som tidigare framhållits, 1980-talet präglade begreppet Politikverflechtung menade han att de avancerade industristatema alltmer kännetecknas av politiska processer som ingalunda var styrda de formella beslutsvägarna. Han underströk av med emfas att detta gällde i synnerhet inom EG. Vad som pågick var att beslutsprocessema alltmer styrdes av diffusa och omfattande nätverk, med stora inslag av samstämmighetsbyggande och förhandlingar, vilka inbegrep en stor mängd såväl offentliga privata aksom törer. Några år tidigare hade den norska maktutredningen fört fram likartade tankar om förhandlingsekonorni och jämtrianglar det nationella planet. Det är därför alltför snävt att betrakta EU som uteslutande en arena för mellanstatliga förhandlingar. Det har gjorts en hel del studier av policybildningen och beslutsprocessen inom EU. En viktig slutsats är att den politiska kontrollen av de många tillfälliga policynätverken och stabila policygemer menskapema är påfallande begränsad. Den brittiske statsvetaren Jeremy Richardson karakteriserar den politiska processen i EU följande sätt i en aktuell essä:

The EU of course, a complexand uniquepolicy-making system. Its multi-national, neofederal nature, the extremeopenness of decision-makingfor lobbyists.and the considerable weightof nationalpolitico-administrative eliteswithin the process, create an unstableandmultidimensionalpolicy-makingenvironment.Eventherelationshipsbetweenkey institutions are still a considerable state of flux. Indeed. no-one quite understandshow the new post- Maastrichtdecisionrules will operate and there will be much jockeying for policy space amongst the different institutions.

En viktig källa till komplexitet är således funktionelloch verkar i sidled för de territoriella nivåema. Kommissionen är spindeln i nätet, men här finns även den korporativt sammansatta ekonomiska och sociala kommittén och andra funktionella intressen som artikuleras via näringslivet och olika intresseorganisationer. Dessa intressen finns bl a representerade i den omfattande kommittéapparaten knuten till kommissionen. Till detta skall läggas att även de olika administrativa strukturer olika nivåer som är inblandade tenderar att utveckla egenintressen.Lika litet som ifråga om den mångskiftande territoriella integrationen finns några entydiga föreställningar om vilka funktionella intressen som EU skall gynna. Den politiska grundinställningen är att intressena skall avvägas utifrån hänsynstaganden till allmänintresset. En vanlig kritik mot EU är att organisationen särskilt gynnat jordbruksintressen och storföretag bekostnad av a småföretags- och konsumentintressen. I princip drabbas emellertid alla politiska styrelser av detta avvägningsproblem oavsett om det är fråga om EU, en stat eller en region. Det ligger i sakens natur att ett flemivå-system som EU med intrikata politiska samspel mellan de olika nivåerna och där policynätverk och -gemenskaper växer fram med företrädare for stater, regioner, näringsliv, intresseorganisationer etc i ständigt växlande konñgurationer karakteriseras av komplexa processer.

Även det formella samspelet mellan EU-institutionema är komplicerat Besluten i EU fattas

av ministerrådet, oftast i samspel med kommissionen och vanligen efter hörande av parlamentet. I fråga om antagande av generella rättsakter och liknande beslut brukar tala olika beslutman om

sprocedurer. Det kan sägas finnas tolv olika sådana prooedurer. Rådet kan besluta utan att höra parlamentet, eller efter enkel konsultation, eller efter sarnarbetsprocedur, eller efter en meden en beslutandeprocedur, eller efter sarnrådsprocedur; det kan inte besluta utan att ha kontaktat en en varierande mängd beroende sakfrågan, eller genom enkel majoritet, eller genom en kvaliorgan ñcerad majoritet, eller enhällighet; vanligen beslutar rådet efter förslag som det inte kan ängenom dra från kommissionen, utom enhällighet, ibland kan det besluta utifrån ett förslag från genom men rekommendation från kommissionen, vilket inte medför denna konen medlemsstat eller en enkel sekvens.Det den exekutiva makten lagts kommissionen av rådet skall följa någon mesta av som de sju olika och komplicerade procedurer som fastställdes i rådets beslut år 1987, benämnt av kommittologibeslutet. Själva budgetproceduren beskrivs på-tlera sidor i artikel 203 Rornfördraget och förutsätts kompletteras viktiga deklarationer och interinstitutionella uppgörelav gemensamma ser.

EU kan utfärda fem olika typer av rättsakter enligt artikel 189 i Romfördraget. Förordningar är till alla delar omedelbart bindande och tillämpliga i varje medlemsstat. Direktiv är bindande för medlemsstaterna beträffande resultat och tidsfrist. Staterna avgör själva hur resultatet ska uppnås. Ett direktiv skall senast angiven dag införlivat i den nationella lagstiftningen. Beslut är binvara dande för den part det berör och blir gällande delgivning. Rekommendationer och yttranden genom är inte bindande. Resolutioner saknar rättsligt bindande verkan. Utöver dessa typer av rättsakter

förekommer ytterligare varianter. Kommissionen skall förse rådet med förslag till beslut och tillhandahålla beslutsunderlag. Rådet får, i de fall beslut skall fattas förslag från kommissionen, inte frångå kommissionens förslag än enhälliga beslut. Kommissionen kan ändra eller återta förslaget under hela beslutannat genom kommissionens ärenden sker inom generaldirektoraten och kabinetten, sprocessen. Beredning av också speciella i expertgruppen Det handlar tusentals ärenden varje år, varav flera hundra men om leder fram till lagstiftning. Ofta remitteras ärenden för synpunkter till de rådgivande ekonomiska ny och sociala kommittén och regionkommittén. När förslagen anses vara okontroversiella kan besluten fattas att förslaget till beslut cirkulerar mellan kommissionärema och signeras av dem. genom Kontroversiella ärenden utgör mindre del ärendemängden och hanteras mer aktivt i kabineten av ten och kommissionen. När rådet delegerar befogenheter till kommissionen, föreskrivs ofta att kommissionen skall förelägga sina förslag till åtgärder för kommitté som består av representanter för en medlemsstaterna med komrnissionstjänsteman som ordförande. Det finns en ymnig flora av en sådana kommittéer, vilka är tre slag: rådgivande, förvaltande respektive föreskrivande. Vilket av slag kommitté tillsätts beror vilken grad av inflytande som medlemsstaterna vill försäkra av som sig När kommitténs ställning är rådgivande finns störst manöverutrymme för kommissionen. om. De förvaltande och föreskrivande har det gemensamt att kommittén inte biträder komrnisom sionens förslag skall rådet underrättas och ges möjlighet att besluta i frågan. Kommissionen är måltavla för omfattande verksamhet från olika lobbygrupper. Antalet loben byister har uppskattats till 10 000 vilka företräder ungefär 3 000 olika organisationer. ca personer,

Här finns rik provkarta europeiska intressen såsom företag, jordbrukarsamrnanslutningar,

en fackliga organisationer, städer och regioner.

Rådet har kollektiv oklar ansvarsställning. Å sidan ledamöterna för som en ena är representanter de olika regeringama, å andra sidan finns det inte något europeiskt inför vilket rådet organ som helhet är ansvarigt. lkraftträdandet av Enhetsakten innebar att rådet ñck ökade möjligheter att frångå enhällighetsprincipen, i syrmerhet i frågor som gällde genomförandet inre marknaden, av och att fatta beslut med kvalificerad majoritet. Enligt Maastrichtfördraget ska tillämpningen av majoritetsbeslut i rådet utvidgas och bli huvudregeln, bortsett från jordbrukspolitik, skattepoa litik, utrikespolitik, gränskontroll, industripolitik och kulturfrågor. Rådets beslut skall antingen fattas genom enkel majoritet med en röst från varje medlemsstat, kvalificerad majoritet där medlemsstaterna har olika röstetal eller enhälligt. Den formella huvudregeln är att rådet fattar beslut med enkel majoritet. Flertalet bestämmelser fördragen i föreskriver emellertid att beslut skall fattas enhälligt eller med kvalificerad majoritet. Sedan den informella k s Luxemburgkompromissen 1966 anses ett medlemsland kunna anmäla veto mot beslut kan som fattas med kvalificerad majoritet och som berör dess vitala nationella intressen. Det finns dock exempel att majoritetsbeslut fattats trots påpekanden hotade vitala nationella intressen. om

Tabell Beslutsregler inom EU29

Område Rådetl Parlamentet: Inre marknaden Maj MedB Konkurrensfrågor Maj SamRSamA Skatter Enh SamR Gemensam handelspolitik Maj - Gränskontroll Enh SamR Jordbrukspolitik Maj SamR EMU Maj Info Kultur Enh MedB Folkhälsa Maj MedB Konsumentskydd Maj MedB Transeuropeiska nätverk Maj SamAMedB Industripolitik Enh SamR Ekonsoc samordn EnhMaj GodkSamA Forskningtekn utv EnhMaj SamRMedBSamA Miljöfrågor EnhMaj SamAMedB Utvecklingsbistånd Maj SamA Sociala frågor EnhMaj SamAMedB Utbildning Maj SamAMedB

1Beslutsfattande medkvalificeradmajoritetMaj ellerenhällighetEnh som huvudregel inom området. 2 Parlamentetkanha rätt till information Info, samråd SamR, samarbetsprocedur enligtartikel 1890SamA, medbeslutande enligtartikel l89b Medb, ellergodkännande Godk..

I tabellen ovan finns en översiktlig förteckning över beslutsreglerna i rådet och parlamentet inom olika sakområden. I Enhetsakten införda en särskild samarbetsprocedur mellan rådet och parlamentet. Proceduren inleds i det skede av beslutsprocessen då rådet tidigare kunde fatta beslut. Parlamentet har inledningsvis hörts en gång. Proceduren har flera steg och innebär inledningsvis att rådet skall anta en s k gemensam ståndpunkt med kvalificerad majoritet. Denna ståndpunkt skall delges parlament tillsammans med en utförlig redogörelse för rådets och kommissionens skäl. Därefter har parlamentet en tidsñist om tre månader. Yttrar sig inte parlamentet inom ñisten eller godtar den gemensamma ståndpunkten, beslutar rådet i enlighet med denna. Inom ñisten kan parlamentet med l absolut majoritet av sina ledamöter föreslå ändringar i rådets gemensamma ståndpunkt, alternativt avvisa den. Kommissionen skall inom en månad nytt överväga sitt förslag för att sedan lägga fram det i oförändrat eller nytt skick inför rådet. I detta skede kan rådet med kvalificerad majoritet anta kommissionens slutliga förslag eller enhälligt fatta något annat beslut. Genom Maastrichtfördraget tillkom ett nytt förfarande, medbeslutandeproceduren,där parlamentets inflytande väsentligt stärkts jämfört med det ovan beskrivna samarbetsförfarandet. Denna procedur omfattar exempelvis upptagande av nya medlemmar i EU, inre marknaden, kultur, konsumentskydd rn m. Förstärkningen av parlamentets inflytande består framför allt i att parlamentet fått en reell, självständig vetorätt. Efter att ha inhämtat parlamentets åsikt om kommissionens förslag, fattar rådet beslut om en gemensam ståndpunkt med kvalificerad majoritet. Därefter underställs beslutet parlamentet, vilket kan godkänna det inom tre månader. Om ståndpunkten inte behandlats inom tidsfiisten anses den ha parlamentets godkännande och rådet antar förslaget med sin gemensamma ståndpunkt. Om parlamentet med absolut majoritet dess ledamöter tillkännager att den ämnar avslå en av förslaget, förlängs tidsfristen till fem månader. Rådet kan då vända sig till en förlikningskommitté. Därefter kan parlamentet, med absolut majoritet, antingen bekräfta sitt avslag, vilket innebär att förslaget faller, eller föreslå förändringar i förslaget. Kommissionen skall beredas tillfälle att yttra sig över ändringarna. Rådet kan därefter med kvalificerad majoritet godta förslaget om ändringarna. Om kommissionen har avgett ett negativt utlåtande om ändringarna krävs enhällighet i rådet. Om rådet inte accepterar ändringarna sammankallas förlikningskomrnittén nytt. Efter det att kommittén uppnått enighet om en ny text måste en absolut majoritet av parlamentet samt en kvalificerad majoritet av rådet anta förslaget, annars faller det.

T3 15-1349

Figur Beslulsprocc ssen i EU enligt medbeslutandcproceduren.

EG-KOMIMISSIONEN

Förslag

V

EUROPA-PARLAMENTET EP

Yttrande

V

RÅDET

Gemensam ståndpunktmed kvalificeradmajoritet

V

EUROPA-P EP

F Minst260med- Bifaller lemma:önskar Bifaller Yam gemensam förkastaden gemensam ståndpunkt g J ståndpunkt gemensamma ståndpunkten

I BÅDE nånn MEDL.KOM. RÅDET

Antarden Antarden Rådetredo- M63

Ingm gemensamma gemensamma gör för sm kval ståndpunkten ståndpunkten ståndpunkt åtgärd med majoritet . .

EP MEDLINGSKOM. Minst260medl. förkastarden Ingen gemen. gemensamma text gemen sam text sténdpunkhen sam

r—u— ¢

RP Mum

Minst 260medl. Inte Antarden godkännerden angemem Btándp. gemensamma taget WW‘ medkval. majoritet

nAm;:r

Medkval. majoritetantas den gemensamma gp texten Antas om inte KJHLI:SOU 1994:12. 57. s. E TÖFRRSW gemene. ståndp. medminst 260med‘

Om kommittén inte lyckas skapa enighet kring ett nytt förslag anses förslaget som inte antaget, såvida inte rådet med kvalificerad majoritet inom sex veckor efter det att kommitténs veckor långa tidsfrist löpt ut, bekräftar den ståndpunkt man hade innan förlikningsprocsex påbörjades, eventuellt med parlamentets ändringsförslag. I sådant fall antas förslaget, essen såvida inte parlamentet, inom veckor från rådets bekräftelse, med absolut majoritet sex förkastar förslaget. I sådant fall betraktas förslaget som avslaget. Godkännande innebär att parlamentet med absolut majoritet måste godkänna förslaget. EU:s regelsystem är omfattande och nästan oöverskådligt. Här begränsar jag analysen till den generella omfattningen EG-rätten samt till de delar av EU:s normgivning som avser spelreav glerna för institutionerna och reglerar förhållandet mellan EU:s olika s pelare. Detta är alltså som inte rätta platsen att försöka reda ut syftet med den gemensamma jordbrukspolitiken. Grundstrukturen är att gemenskapen grundas principen om begränsade eller tilldelade kompetenser. EU har i princip inte kompetens över sina kompetenser, utan ändringarna skall ske fördrag mellan medlemsstaterna. Inte desto mindre sker kontinuerligt en utveckling av gegenom rättspraxis. De grundläggande gemenskapsfördragen är flammenskapsrätten genom domstolens för allt Romfördraget och Maastrichtfördraget. Publicas sammanställning av Europafördragen 1995 upptar hela 555 sidor juridisk text. På vissa områden anses EU ha s k exklusiv kompetens, inom vilka medlemsstaterna har ett mycket begränsat utrymme för nationell lagstiftning. På en stor del av de politikområden som berörs av gemenskapssamarbetet gällers k delade kompetensområden. Det är också här subsidiaritetsprincipen skall användas som vägledning för uppdelninsom normgivningen mellan EU och medlemsstaterna. EU skall agera endast om och i den mån gen av målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av som medlemsstaterna och därför, grund den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, av

bättre kan uppnås gemenskapen.

av Det finns emellertid många olika uppfattningar om var gränsen skall för den exklusiva kompetensen och hur subsidiaritetsprincipen skall tillämpas. Här slutar såledesjuridiken och börjar om politiken. Genom Maastrichtfördraget kom det europeiska samarbetet att utvidgas till nya områden, varav vissa olika skäl inte gick att inordna i EG-rätten. Den nya samarbetskonstruktionen ses ofta som av uppburen tre pelare. den I första pelaren finns det fördjupade EG med inslag av överstatlighet av och domstolsprövning. Den andra pelaren gäller det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet. Den tredje pelaren, slutligen, avsersamarbete rörande invandrings- och asylärenden, polis- tullfrågor, civilrätt etc. De nya pelama är strikt mellanstatliga, vilket innebär att gemensamt beslut förutsätter sarnstännnighet och att de gemensamma insitutionerna har en mycket begränsad roll i sammanhanget. När det gäller den s k sociala dimensionen i Maastrichtfördraget om arbetsmiljö, jämställdhet, arbetsvillkor, handikappstöd etc finns en undantagsbestänrmelse om Storbritannien. ifråga den ekonomiska och monetära unionen, EMU, ingår inte vare sig Storbritannien eller om Danmark. Den institutionella komplexiteten inom EU har således ökat som ett resultat av oklarheter om vilken nivå som gör vad vad är exklusiv kompetens, hur skall subsidiaritetsprincipen tillämpas. En ytterligare komplicerande faktor är att den politiska integrationen har drivits så hårt att den fått ske till priset av beståendeoenighet bland de fördragsslutande medlemsstaterna. Den poli-

tiska lösningen har blivit att vissa kompetensområden har inkluderats mellanstatlig bas och skapat en påfallande inkongruens pelare två och tre och att vissa länder medgetts undantag flinsamarbetett ex ifråga om EMU, unionsmedborgarskapet och sociala dimensionen. En särskild källa till komplexitet är de inter-institutionella relationerna inom EU. Många juridiska ñnsnickerier har inarbetats i regelverket for att exempelvis balansera rådets ställning mot parlamentets eller for att ge regionkommittén ett visst inflytande. Upplevelsen av den institutionella komplexiteten kan variera åtskilligt mellan olika aktörer. För ett exportforetag kan man anta att den inre marknadeninnebär att mängden regler totalt sett minskar dramatiskt eftersom de gemensamma spelreglerna ersätter en stor mängd nationella regler i femton medlemsstater i EU. För ett småföretag som opererar nationella eller regionala marknader kan däremot de gemensamma spelreglerna innebär en ökad komplexitet om den nationella regelmängden är mindre i det enskilda landet. Gemensamt för näringslivet är att den tröga EU-processen och det svåröverskådliga regelverket ett praktiskt plan kan omintetgöra foretagens möjligheter att bemästra handelshinder. Det finns ingen kongruens mellan den snabba pulsen den inre marknaden och den tröga lunken i EU-institutionema. För medborgare en som önskar påverka inomnationell politik ökar avståndet till beslutsfattarna och komplexiteten i det politiska spelet. För en regering innebär den europeiska scenen att politiken får ytterligare en svårighetsgrad. Samtidigt tillkommer en möjlighet som tidigare i praktiken inte funnits, nämligenatt inifrån påverka den europeiska politiken

Komplexitetens konsekvenser

Ett generellt problem med komplexa system är att de kan utveckla kaos om de utsätts för vissa störningar. I sådana fall blir systemet oförutsägbart även om det i princip går att ex post förklara vad som skett. Kaosforskningen är en ung vetenskap och tillämpningarna inom det samhällsvetenskapliga området är fortfarande mycket begränsade. De tolkningar kan som göras av kaotiska ekonomiska och institutionella förlopp måste i detta skede därför med nödvändighet bli preliminära och mycket schematiska. Den teoretiska analysen behöver troligen göra analogier med teorier om entropi i termodynamiska system och de terrnodynamiska lagarna i naturvetenskapen. I kaosforskningen har man funnit att komplexa tillstånd inte behöver ha komplicerade orsaker utan kan skapas av dynamiskt samspel mellan enkla

system. Typiskt för komplexa är skalan är viktig och förutsägbarheten är låg

system att att eftersom bl liten störning kan verkan. Ett kaotiskt tenderar ha ira en stor system att en reversibel utveckling och kastas från det ena jämviktsläget till det andra under inverkan av spontana interna fluktuationer. Även liten störning riskerar orsaka wobbling i hela en att systemet och bryta sönder dess ursprungliga struktur. Timingen är avgörande i sådana system och det går inte att förutse den framtida utvecklingen basis historien. Varje av ny förändringsfas börjar med en störning som utlöser systemets inneboende omvandlingsförmåga och tvingar in det i en instabil omvandlingsfas. Om de eller mindre slumpmässiga mer kasten mellan olika tillstånd inte förstör systemet kan det så småningom hamna i ett vägval bifurkationspunkt där det kan stabiliseras i någon av de möjliga riktningama. När en riktning har valts kan systemet komma att utsättas för nya störningar som åstadkommer en

omvandlingsfas etc. exempelvis Sovjetunionens sönderfall ny Jag föreställer mig att 1991 och valutaoron år 1992 kan analyseras som sådana kaotiska förlopp. Ett viktigt hot också mot EU som komplext system är att det riskerar att bli kaotiskt. Som Jeremy Richardson framhåller: At worst may exhibit some of the extreme aspects of a garbage can model of decision-making.34 Ett annat sätt att formulera saken är, för att följa Peter Haas:

First, the faceof uncertainty many of theconditions faciliating a focus on powerare absent. difficult for leaders identify their potential to political allies and to be sure of what strategies are most likely to helpthemretainfavour.And, second, poorlyunderstood conditions may create enough turbulencethatestablishedoperatingprocedures may breakdown, making institutions unworkable. Neither powernor institutional cues to behaviourwouldbe available, and of action ensue. new patterns may

Det är mycket sannolikt att en kaotisk utveckling mycket snart skulle slå sönder den territoriella integriteten så att hela EU-konstruktionen upplöses i sina beståndsdelar. Möjligheten att demokratiskt legitimera ett kaotiskt system saknas helt, inte minst som ansvarsförhållandena blir oerhört otydliga och möjligheten försvinner att rationellt välja mellan handlingslinjer med förutsebara konsekvenser. Även ökad instabilitet kan skapa sådana en störningar att stater och regioner finner det lämpligt att bryta sig loss. Mindre dramatiskt men ändå viktigt är att redan dess existerande karaktär av komplext system minskar stabiliteten i policyskapandet och förutsägbarheten. Med komplexiteten följer en osäkerhet bland aktörerna om förutsättningarna för beslutsfattandet och om möjligheten att förverkliga olika program. - Som tidigare framhållits är det fundamentalt för varje politisk styrelse att eftersträva territoriell integritet och legitimitet. Huruvida ett komplext system som EU kan förankras det folkliga planet och demokratiska kvaliteter är en statsvetenskapligt intrikat fråga. En allmän tes skulle kunna vara att lägre komplexitet desto större möjlighet till legitimitet. Argumentet är främst att legitimiteten som moralisk grund för politiken har att göra med den folkliga förståelsen av det politiska systemet och möjligheten att göra politiska vägval och förutse konsekvensen av olika politiska handlingar. En av de starkaste forklaringsfaktorema for den folkliga inställningen till EU är betecknande nog utbildningsnivån Om folkflertalet inte begriper sig hur politiken fungerar och det dessutom inte är möjligt för de politiska elitema att presentera något så när trovärdiga handlingsprogram blir sannolikt resultatet, för att citera Jacques Santer ovan, kalkamässigt och även illegitimt. EU befinner sig i ett besvärandedilemma ur legitimitetssynpunkt. På ett faktiskt plan kan påvisas att de europeiska länderna har intemationaliseras i många avseendenoch att det blir allt svårare att effektivt lösa vissa samhällsproblem inom ramen för den gamla politiska ordningen med självständiga stater. Europeiska samhällsproblem löses i princip effektivast just europeisk nivålPå ett annat plan sviktar det folkliga stödet för den fortsatta fördjupningen och risken betydande att det europeiska enhetsverket håller att förlora fotfästet. Ett skäl till legitimitetsproblemetligger, som tidigare framhållits, i EU:s konstruktion, nämligen hur EU upprättats och fördjupats genom mellanstatliga överenskommelser sedvanligt sätt inom internationellt samarbete samtidigt som EU delvis är överstatligt. Den politiska formeln är att mellanstatligt samarbete skall

förankras genom den nationella demokratin. Folket kan utkräva ansvar för statens utrikespolitiska handlande vid riksdagsvalen genom att byta regering. Men hur förankras en överstatlighet som beslutas i ett råd med regeringsföreträdare En regering som blir överkörd av EU skall väl intebehöva avgå vid nästa val Lösningen i både Enhetsakten och Maastrichtfördraget har blivit att förstärka det direktvalda parlamentets roll genom en mångfald av ytterst komplicerade beslutsprocedurer. Framtiden för överstatligheten vilar ytterst parlamentet. Varje förstärkning av parlamentets ställningar emellertid också ett sätt att förskjuta balansen inom flemivåsystemet från de nationella territoreriema till det europeiska. Men också parlamentets folkliga förankring är bräcklig, vilket inte minst demonstreras av att Valdeltagandet i Europavalen regelmässigt är klart lägre än i de nationella parlamentsvalen i medlemsstaterna. Dilemmat är således att en radikal förändring av EU:s komplexa flemivåsystem till en enkel ordning mellanstatlig eller federal -- -försvagar EU:s legitimitet. En övergång till mellanstatlighet förutsätter troligen att EU totalt omvandlas och avlövas vilket skulle kunna leda till att politikens möjligheter att lösa de europeiska problemen allvarligt försvagas. Därigenom skulle den folkliga tilltron till de nationella politiska systemen underrnineras. En övergång till en europeisk federation är ett allvarligt hot mot den politiska demokratin, eftersom det politiska ansvarsutkrävandet och det medborgerliga deltagandet skulle kunna hamna i kris. Lösningen EU:s legitimitetsproblem måste därför sökas inom ramen för en komplex struktur, låt vara att komplexiteten säkert kan reduceras en del. Franz Kafka aktualiserade i Processen 1935, den bok jag antar att Jacques Santer åsyftade i det inledningsvis nämnda citatet, följande sårbarhet hos komplexa system: Och vad är meningen med denna stora organisation, mina herrar Hur skulle man när det hela är så meningslöst kunna förhindra att ämbetsmännen hemfaller den svåraste korruption Det är omöjligt, det kan inte en gång den högste domaren genomföra ens för egen del. En komplex organisation som hanterar stora resurser och är omgiven av en härskara av intressenter kan antas exponeras for större korruptionsrisker än enkla strukturer det skälet att risken för upptäckt är så mycket mindre i det förra av fallet. I och med att organisationens handlande är svår att förutse blir det också svårt att kontrollera rationaliteten och integriteten i verksamheten. Såvitt bekant har paradoxalt nog inga stora korruptionsskandaler skakat EU:s institutioner. De stora oegentligheter som ofta påvisas har inte så mycket med beslutsprocessen att göra som med genomförandet av EU:s program i medlemsstaterna, där det ofta rapporteras om bidragsñffel och felaktig användning av de många olika stödformema. Det är alarmerande att ungefär en tredjedel av de svenska bönderna i syfte att högre bidrag uppgett felaktiga uppgifter i underlaget för beräkningen av arealstödet. En aktuell rapport från revisionsrätten ger vid handen att inemot en femdel av EU:s budget kan förses med frågetecken rörande korrekt förfarande, rätt användning, fiffel etc. I anslutning till en aktuell studie av regionala lobbykontor i Bryssel frågade jag ett antal lobbyister huruvida det förekom pengar i lobbybranschen. Ingen ville medge något sådant, inte ens att de hade hört rykten om detta. Det är möjligt att jag är naiv denna punkt, men jag tror dem. Om min föreställning om att EU faktiskt inte är korrupt är korrekt måste det fortfarande finnas starka etiska normer och sociala institutioner som bildar höga osynliga barriärer mot bestickning. En mer prosaisk delförklaring kan väl också vara att eurokratema och parlamentsledamöterna är så välbetalda att det vill till väldigt höga mutor för att de ska frestas att riskera sina åtråvärda positioner. Det är dyrt att skapa komplexa systern som är immuna mot konuption.

En grundfråga är hur den institutionella komplexiteten påverkar EU:s effektivitet och problemlösningsfönnåga. Det kan förhålla sig så att själva uppbyggnaden av ett sådant flerskiktat politiskt instrument är just den omständighet som paradoxalt gör det praktiskt taget oanvändbart för sina centrala syften. Huruvida denna konstruktion var den enda politiskt möjliga lösningen eller inte är en helt annan fråga. Mycket talar för att exempelvis Förenta nationerna FN har drabbats av detta bryderi i sina insatser i Somalia och Bosnien. Det finns en god dokumentation av EU:s ineffektivitet och tungroddhet, även internt genom kommissionens och revisionsrättens uppföljningar och utvärderinganMånga stora europeiska problem väntar fortfarande sin lösning, t ex rniljöproblemen, arbetslösheten och knarkhandeln. Anklagelsema mot EU för byråkratisering, klåñngrighet, slösaktighet och allmän ineffektivitet är legio. Samtidigt som detta konstateras är det lätt att glömma bort att EU har uppfattats vara så pass effektivt under sin fyrtioåriga historia att i stort sett hela Europa har graviterat mot organisationen och sökt medlemskap eller särskilda avtal. Däri ligger också ett stort bekymmer inför framtiden. Under alla omständigheter torde de flesta bedömare se goda möjligheter att förbättra effektiviteten i EU, a genom att ta itu med dess institutionella komplexitet. Det är uppenbart att en effektiv europeisk problemlösning bygger att instrumentet, EU, har en förutsägbarhet och handlingskrafi, vilket a kräver en medveten hantering av komplexiteten.

Strategier för att reducera komplexitet

Slutsatsen av analysen av EU:s institutionella komplexitet är som framgått inte ett förespråkande av den orealistiska drömmen om den enkla världen med ett renodlat EU som statsförbund eller förbundsstat. Ett sätt att hantera EU:s framtida utveckling är att formulera strategier för att reducera dess institutionella komplexitet. Vad jag främst intresserar mig för är strategier som i direkt mening är ägnade att göra EU mindre invecklat, snarare än strategier för att upprätthålla EU:s existerande komplexa system. l det senare fallet är uppenbarligen ökad administrativ och politisk kontroll en viktig handlingslinje för att öka riskerna för maktmissbruk och konuption. Ökad offentlighet i beslutsfattandet är ägnad att öka legitimiteten i systemet och att ge unionsmedborgarna möjlighet att påverka vägvalen.

Antalet formella aktörer

Ett grundskott mot komplexitet är teoretiskt att minska antalet kompenter i systemet, eftersom komplexiteten har ett visst samband med systemets storlek. För EU:s vidkommande handlar det om antalet formella aktörer, närmast medlemstater, regioner, kommuner och EU-institutioner. Antalet informella aktörer är däremot inte mycket att göra i det öppna samhället. I dessa avseenden linns emellertid ingen strävan i diskussionerna inför IGC att reducera komplexiteten. Tvärtom, en av de stora utmaningarna for EU framställs som att utvidga medlemskretsen, och de förslag som ibland framförts om slopa någon institution, t ex regionkommittén, som infördes så sent som i Maastrichtfördraget, väcker tydligen ingen entusiasm. Ett radikalt för att reducera komplexiteten vore likafullt att slopa såväl den ekonomiska och grepp sociala kommittén som regionkommittén och kompensera detta genom att förändra parlamentets

arbetssätt och valsystemet. Genom att besluta om att parlamentsedamötema skall utses i regionala Valkretsar skulle parlamentet kunna fånga upp de lokala och regionala önskemålen och samtidigt troligen effektivare än regionkommittén kunna göra något konstruktivt av dem. Jag har också svårt att förstå att fackliga och näringslivsintressen inte skulle kunna integreras i parlamentet; i medlemsstaterna har det gått att arrangera ett brett samhällsinflytande utan att inrätta korporativa kammare. I diskussionen förs allt oftare fram tanken att EU:s legitimitet bör förstärkas genom att de na-

tionella parlamenten skall starkare ställning gentemot Europaparlamentet En ökad roll för

ges en de nationella parlamenten innebär framför allt en förstärkning av den europeiska rollen för den parlamentariska oppositionen i medlemsstaterna, eftersom den parlarnentariska majoriteten genom regeringarna har en stark ställning i rådet. Huruvida de nationella oppositionspartiema verkar för eller emot en fördjupning eller vidgning av EU varierar, och effekten Europapolitiken är därför långtifrån entydig. Förmågan att producera nationella linjer kan tänkas påverkas negativt av en sådan förändring. Konsekvensen blir emellertid att antalet formella aktörer och antalet Spelregler därigenom ökar och att EU:s komplexitet blir högre än tidigare. Frågan är då hur ekvationen går ihop; å ena sidan kan legitimiteten väntas sjunka genom den ökade komplexiteten, å andra sidan kan de folkligt starkare förankrade nationella parlamenten skänka EU högre legitimitet. Dessutom tillkommer en besvärande effektivitetsfråga: är de nationella parlamenten bra att fatta övemationella beslut, eller tillför de EU ytterligare handlingsförlamning Min gissning är att nettoresultatet för EU:s effektivitet och legitimitet blir negativt av en sådan förstärkning. EG startade med sex medlemmar 1950-talet. Idag utgörs medlemskretsen av 15 stater. EU planerar en utvidgning med öst- och centraleuropeiska stater och ett par Medelhavsländer; troligen Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Cypern, Malta, Rumänien, Bulgarien, Slovenien och de tre baltiska statema. Utvidgningen kan ske inom ett decennium. Ingen enskild förändring kan ge så genomgripande konsekvenser för EU:s komplexitet som en ökning av medlemskretsen till kanske 25-30 medlemsstater. Utvidgningen kan sessom en störning för ett redan komplext system. Situationen förvärras av att i stort sett samtliga sökarländer är troliga nettobidragstagare och att det finns betydande intressekonflikter mellan många intressegrupper-i dagens EU-15 och morgondagens EU-l5+, t ex beträffande CAP, regionalpolitken och den fria personrörligheten inre marknaden. Intressebalansen i Europa skulle därmed förändras ett skarpt sätt. Dagens stabiliserande koalitioner inom EU, särskilt axeln Tyskland-Frankrike, riskerar att brytas upp, och det är omöjligt att påstå något bestämt om sannolikheten för nya stabiliserande allianser. Störningen är av en sådan magnitud att det inte kan uteslutas att en omedelbar anslutning av alla sökarländema skulle komma att omvandla EU till ett kaotiskt system. Ibland görs en jämförelse mellan EU:s utvidgning och Tysklands framgångsrika enande. Jämförelsen av störningarnas effekter haltar flera punkter. Västra Tyskland har ett beundransvärt sätt under 1990-talet gjort stora insatser många olika plan for att integrera DDR i sin västliga ekonomi, inte minst har enandet förutsatt enorma omfördelningar av resurser från den västra till den östra delen. Det är emellertid ingen hemlighet att enandet har skapat betydande störningar och problem i det tyska samhället och för dess ekonomi, vilket faktiskt också har påverkat den ekonomiska utvecklingen i hela Europa och inneburit påfrestningar för samarbetet mellan Bonn och

Paris. Och processen är ingalunda avslutad utan kommer att pågå under ännu många år. Det tiotal stater som diskuteras som tänkbara medlemmar i EU är sammantagna emellertid avsevärt större än DDR. De kulturella skillnaderna mellan östra Europa och EU är naturligtvis mer genomgripande än vad den var mellan de tyska regionerna. sammanhållningen och den gemensamma identifikationen inom Västtyskland var av en betydenhet som ligger långt bortom EU:s möjligheter. Förvaltningsstrukturen i Västtyskland var mindre komplex än den är i dagens EU. Erfarenheterna från det tyska enandet är samrnantagna därför av begränsad relevans för EU. Ett sätt som diskuteras för att begränsa risken för eurokaos och försöka hålla stömingen under kontroll är att arrangera utvidgningen i olika etapper. Som tidigare framhållits är timingen oerhört viktig i komplexa system. Vad en etappindelning kan tänkas innebära är fortfarande en öppen fråga. Genom en gradvis utvidgning skulle de nya medlemsstaterna representera en, om inte marginell så i vart fall mindre, ökning av antalet medlemmar, bcfolkningstalet och den ekonomiska volymen. De nya medlemmarna skulle också kunna upprätta stabiliserande sarnarbetsmönster med de övriga EU-statema. Risken för att nettobidragstagare skulle ett politiskt övertag gentemot nettobidragsgivare i beslutssystemetskulle också reducerasavsevärt. En ytterligare idé som framförts är att införa långa övergångsregler om kanske 15-20 år. Det skulle reducera påfrestningarna EU:s budget och ge möjlighet till successiv anpassning av intressebalanseni Europa till det nya läget. EU:s planerade utvidgning kommer, enligt min mening, att påverka organisationen mer än det senaste decenniets Enhetsakt och Maastrichtfördrag. Till skillnad från dessa fördjupningar, vilka åtminstone delvis drevs fram av föreställningar om önskvärdheten av en europeisk gemenskap, handlar utvidgningen i hög utsträckning om den realpolitiska nödvändigheten av ett nytt Europa.

Antalet spelregler

Spelregler kan både öka och minska den institutionella komplexiteten samt påverka balansen mellan formella och informella processer. Utan spelregler skulle aktörerna vara hänvisade till självorganisering, tillfälliga och informella relationer. Komplexiteten skulle bli hög. Förutsägbarheten liksom stabiliteten skulle bli låg. Ett ökat antal spelregler kan därför schematiskt tänkas minska komplexititeten upp till en viss brytpunkt, varefter komplexiteten stiger med regelmängden. Exakt var den brytpunkten ligger är svårt att exakt avgöra. I fallet EU torde dock en svepande karakterstik om att organisationen sedan länge passerat denna brytpunkt vara berättigad. Om dagens EU kan sägas att fler regler desto högre komplexitet. Systemet riskerar ständigt att slå knut på sig självt. Många, krångliga och oöverskådliga Spelreglerför beslutsprocesser ses här som kraftfulla bidrag till ett systems komplexitet. På denna punkt finns den mest positiva diskussionen om att reducera EU:s komplexitet, men också lovande försök att praktiskt komma till rätta med problemen. I grunden präglas diskussionen av frågan om EU:s demokratiska legitimitet och kraven förenkling och öppenhet det demokratiska underskottet, och av avvägningen av kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna subsidiaritetsprincipen. Även subsidiaritetsprincipen i sina konkreta tillämpning kan sägas ha undflyende karakom en tär representerar den en föreställning om behovet av klara ansvarsförhållanden och om att de högre

T4 15-1349

politiska nivåerna skall inte ta över i onödan utan i första hand vara stöd för de lägre nivåemas insatser. Den reglerar utövandet av den makt som EU tilldelats genom Europafordragen och under vilka förutsättningar som sådan maktutövning kan anses vara berättigad. En vanlig synpunkt i subsidiaritetsdebatten är att EU bör begränsa sin verksamhet till transnationella problemområden vilka faller mellan medlemsstaternas stolar och till sakfrågor som inte tillräckligt effektivt kan hanteras av de enskilda medlemsstatema. Med denna utgångspunkt kan exempelvis stora delar av EU:s jordbruks- och regionalpolitik ifrågasättas, vilket illustrerar den politiska sprängkraften i subsidiaritetsprincipens tillämpning. Fortfarande kan subsidiaritetsprincipens praktiska konsekvenser för EU anses vara måttliga, även om en del har uppnåtts i såväl upprensning bland gamla regelverk som i återhållsamheten i beslut om nya regler. Maasuichtfördraget gav nämligen en viktig begränsning for principens üllämplighetsområde, nämligen till de s k delade kompetensema. Det råder ingen tvekan om att subsidiaritetsprincipen skulle bli betydligt kraftfullare om den också kunde användas för att ompröva det k exklusiva s kompetensområdet med a jordbrukspolitiken. När det gäller EG-rättens utformning finns betydande möjligheter att öka enkelheten och klarheten genom olika språkliga ingrepp och avskaffande av olika detaljregleringar. En vid det här laget klassisk kritik mot Maastrichtfördraget är att det var just oläsbart för allmänheten I liåga om spelreglerna är det uppenbart att procedunnängden bör kunna reduceras avsevärt. l stället för tolv beslutsprocedurer kanske man kan nöja sig med en tre-fyra stycken, exempelvis bör samarbets- och medbeslutandeprocedurema kunna byggas ihop till en enda och mer lättfattlig beslutsordning. Att röja i kommittologin äri sammanhanget också en hederssak.

Hierarkier

Komplexitet har matematiskt visat sig kunna bemästras genominförandet av olika former av hierarki.37 Strategin innebär att ett stort system indelas i subsystem eller grupper ett sådant sätt att interaktionema inom subsystemen är mycket intensivare än interaktionema

mellan subsystemen. Följden blir att det stora systemet utvecklar enklare dynamik.

en Omtolkat till institutionell komplexitet innebär det att komplicerade organisationsstrukturer kan förenklas om många enheter aktörer eller fenomen sammanförs ihierarkiskt styrda grupper eller block. De ingående och därmed underordnade enhetemas länkar till omgivningen försvagas eller skärs av och ersätts av gruppens gemensamma omgivningsrelationer. Införandet av exklusiv gemenskapskompetens låt vara med avsiktligt otydliga gränser innebar att det gjordes en renodling av kompetensfördelningen mellan medlemsstater och EU. EG-rätten står över nationell lagstiftning i tillämpliga delar.Rådet kan fatta många beslut med majoritetsprincipen. Överstatligheten minskar komplexiteten inom medlemsstater- EU genom attbegränsa nas formella handlingsutrymme. Rådets hierarkiska övertag i förhållande till parlamentet bidrar till att minska komplexiteten, även omvändningen skulle ge samma resultat. Däremot ökar komplexiteten mer politiskt likvärdiga rådet och parlamentet blir, liksom fler gemenskapsinstitutioner som får ökat inflytande. Ökat inflytande för parlamentet, regionkommittén etc innebär i princip att rådets ställning försvagas och därmed att hierarkin försvagas. Den rapport om ökat inflytande för regionkommittén

utarbetats Svenska kommunförbundets förre ordförande Joakim Ollén, innebär att kommitsom av tén skall status som institution, utse experter, ha rätt att uttala sig i frågor som rör dem och övervaka kommissionens regionala arbete. Några stora fördragsändringar synes inte krävas och mottagandet rapporten har varit positivt i kommissionen. Inte desto mindre innebär det i och för av sig vällovliga förslaget att en ny instans skall komma i processen vilket inte bidrar till att begränsa komplexiteteten, tvärtom Förändring röstreglema i rådet kan ha en hierarkisk verkan om några stormakter ges ett av starkt övertag gentemot de övriga medlemmarna och om majoritetsprincipen tillämpas i beslutsfattandet. Den mäktigaste institutionen inom EU är rådet, där besluten alltmer fattas med kvalificerad majoritet. I början av 1980-talet präglades EG av en viss handlingsforlamning, s k euroskleros. Genom antagandet Enhetsakten och vidgad möjlighet att använda majoritetsbeslut i rådet kunde av EG återvinna sin handlingskraft. Det är också i rådet som vissa företrädare för de stora staterna anser att skevhetema iröstfördelningen är särskilt uppenbara. Tyskland är nästan tio gånger stöne än Sverige men har bara två-tre gånger fler röster. Det går emellertid inte att visa att besluten inom rådet hittills har varit till nackdel för de stora staterna till följd av röstfördelningen. Situationen utgör ett maktproblem om de stora staterna verkligen skulle eftersträva dominans över de mindre länderna. Detta framhålls dock sällan från de forms sida. Det är allmänt sett inte lätt att finna frågor där små stater står mot stora stater, utan det verkar regelmässigt handla om andra skiljelinjer; mellan norr och söder, mellan federalister och konfederalister, mellan nyliberaler och nriljöintressen, mellan fattiga och rika, mellan kristdemokrater och liberaler, mellan nettobetalare och bidragstagare etc. En idé som lanserats för att förstärka de stora staternas ställning är dubbla majoriteter, d v s att för giltigt beslut i rådet skall krävas såväl röstrnässig majoritet som att den vinnande sidan också representerar en majoritet av EU:s befolkning. Idén kan ses som ett sätt att skapa en fiktiv andra kammare som alltid stöder sina regeringars förslag. Fördelen för regeringama är att man därmed kan en sorts folklig dimension i beslutsgrunden utan att behöva bekymra sig om det folkvaldaparlamentet. En argumentationslinje för att reducera överrepresentationen för de små staterna kan vara att de institutionella garantiema endast behövdes under efterkrigstiden för att motverka den misstro ochosäkerhet som många då kände inför Västtyskland och Italien. Nu är efterkrigstiden slut, ingen fruktar längre ett storkrig mellan Tyskland och Frankrike, och det finns en ny politisk atmosfär i Europa präglad av förtroende mellan folken och fredliga förhandlingar mellan staterna. Mot denna kan invändas att skiljaktiga nationella intressen inte suddas ut även om efterkrigstiden är slut och att det även fortsättningsvis finns en viktig avvägning att göra mellan effektiviteten i beslutsfattandet och stabiliteten i det europeiska samarbetet. Min föreställning är att det snart femtioåriga samarbetet i Europa till väsentlig del har främjats av de små staternas nöjdhet med de institutionella arrangemangen och det europeiska inflytande de kunnat utöva. Det folkliga stöd legitirn- -itet som vunnits för integrationen hade knappast kunnat åstadkommas utan denna institutionella -balans. Nu framhålls också det motsatta problemet i debatten, nämligen att risken med Sveriges och an-

dra mindre länders överrepresentation är att de stora staterna går sin väg. Det är självklart

egen att de stora staterna har nationella intressen som behöver tas tillvara i det europeiska samarbetet.

Den politiska praxis som utvecklats innebär emellertid att de stora staterna redan idag har goda möjligheter att hävda sina intressen och påverka EU:s utveckling.Samförståndet mellan Tyskland och Frankrike har alltid setts som axeln i det europeiska samarbetet trots de små staternas -överrepresentation. Stora stater har ett realpolitiskt övertag som inte får underskattas och som bara till en del kan viktas bort genom fördelning av rösträtt och mandat. De stora staterna har hittills visat minst lika stort intresse för Europasamarbetet som de små. Såväl Tyskland, Frankrike och Italien som Benelux-ländema har framstått som de mest pådrivande. Visserligen är den europeiska integrationenknappast oåterkallelig, men den politiska stabilitet och de sakpolitiska fördelar som samarbetethittills inneburit även för de stora staterna talar emellertid mot att de plötsligt skulle sin egen väg. Om EU skulle desintegrverasinom ett decennium efter Sovjetunionens och Jugoslaviens sönderfall blir Europa en osäker, troligen farlig plats.

Koalitioner

En ytterligare principiell möjlighet är att komplexiteten minskas genom frivillig självorganisering och koalitionsbildning bland aktörer. Här uppnås ungefär effekt systemets samma som genom den hierarkiska modellen. Den starkaste alliansen i EU:s historia har funnits mellan Tyskland och Frankrike och har varit av stor betydelseför stabiliteten och trovärdigheten i den politiska integrationen. Allmänt gäller att koalitionsmönstren inom EU har begränsad varaktighet. Detta kan förklaras med att EU har så vid kompetens att varje medlemsstat utsätts för korsnyck av att det önskvärda koalitionsmönstret inom politikområde ofta är helt annorlunda än i annat. Framväxten ett ett av policygemenskaper som förenar en stor mängd av politiska och privata aktörer har motsvarande förmåga som koalitioner av stater att reducera mångfalden av intressen och därmed begränsa komplexiteten i den politiska processen. En fördjupning av EU genom att överstatligheten tillämpas fler beslutsområden och att EU:s kompetens vidgas riskerar att försvaga koalitionsmönstren och därigenom öka komplexiteten i systemet. Mot denna bakgrund är frågan om ett utvidgat nordiskt samarbete inom EU en viktig strategisk fråga också för att bemästra den institutionella komplexiteten.

Homogenisering

Ett femte sätt att reducera komplexitet är att begränsa variationsrikedomen i systemet. Genom att skapa homogenitet i olika avseenden kan mängden interaktioner begränsas vilket innebär att systemets dynamik försvagas. Europa verkar vara ett annat ord för mångfald. Det finns naturligtvis olika sorters mångfald, men här skall särskilt uppmärksammas skillnaden mellan europeisk mångfald som representeras i EU och den mångfald som är konstruerad av EU. Ett uppenbart problem i europeiskt samarbete är den polyglotta situationen. EU har elva officiella språk och avsätter betydande resurser till tolkning och översättning. En utvidgning av EU med elva nya medlemsstater kommer med dagens praxis för officiella språk att dramatiskt förvärra

språkläget. På denna punkt kan EU behöva tänka och reducera antalet arbetsspråk. Utvidgnin-

om

är sannolikt ett kvalificerat hot mot svenskans ställning som officiellt språk. Om de officiella gen språken skulle begränsas till engelska, franska och tyska skulle effektiviteten öka i gemenskapsinstitutionema och komplexiteten i beslutsprocessen minska, låt vara att en sådan ordning skulle medföra snedrekrytering av politiker och försvåra insynen för allmänheten. Om kravet en Europapolitikema skulle formuleras som att de måste behärska åtminstone två av dessa officiella språk så ypperligt att de kan använda språken i känsliga förhandlingar så blir det troligen inte många kvar svenskarna i Bryssel och Strasbourg, särskilt inte av politikema. av Som tidigare påpekats har EU:s fördjupning drivits så kraftfullt i Maastrichtprocessen att inte alla medlemsstater kunnat stanna kvar i båten. I stället har kravet enhällighet kringgåtts genom olika undantagsregler för Storbritannien och Danmark. De återstående medlemsstaterna har så att säga varit enhälliga Infor IGC har tanken s k variabel geometri blivit något av ett ledtema i den allmänna samhällsdebatten.Tanken är i grova drag att EU skall ge ett brett handlingsulrymme för stater önskar fördjupa sitt samarbete inom EU:s ram och att övriga stater som inte vill vara som med inte heller skall lägga hinder i vägen. I debatten om EU har det rentav framförts som önskvärt att enbart de stater som uppfyller konvergensvillkoren i Maastrichtfördraget skall ingå i den monetära unionen. Man ser framför sig ett EU med en inre kärna av tätt sammanvuxna stater mindre integrerade medlemmar. Det kan läggas många synpunkter den varivilken omges av abla geometrin, här räcker det att påpeka att kravet enhällighet också uttrycker ett önmen skemål homogenitet och begränsningar i komplexiteten. Om EU släpper kravet enhällighet om vid fördragen ökar sannolikheten kraftigt för högre komplexitet. Men det finns också en annan typ av variabel geometri, nämligen där vissa av EU:s medlemsstater är medlemmar i stora organisationer som också har medlemmar utanför EU. Det bästa exemplet sådanaöverlappande organisationer finns det säkerhetspolitiska området. Det är ständigt brännande fråga vilken relationen skall vara mellan EU, VEU och NATO. I kriget i en forna Jugoslavien har EU-statema i vissa fall utnyttjat VEU, i andra fall FN och ibland agerat själva. Ett ytterligare exempel heterogenitet är tillkomsten av EES-systemet, där Norge, Island och Lichtenstein till en del omfattas av EU-systemet, till en del inte. Utvecklingen av EU:s roll i Medelhavsområdet pekar mot att denna typ av heterogenitet kan komma att förstärkas i framtiden. Ett annat exempel hur fört hårt skruvade integrationskrav ökar komplexiteten ñnns i Maastrichtfordragets stadgande om ett EU med flera s k pelare där de två nya pelarna är mellanstatligt styrda. Det innebär att homogeniteten i tillämpningen av regelverket minskar och att det blir svårare att hålla ordning vilka beslutsprocedurer som gäller. Om någon av pelarna två och tre fördes över till den första pelaren skulle därför komplexiteten minska. Motsatt verkan uppnås naturligtvis om EU fortsätter den inslagna vägen och vid IGC tillför ytterligare pelare eller expanderar den andra eller tredje pelaren. Den sammantagna bilden är att starka krafter är i rörelse för att skapa ett mindre homogent EU i följd önskemål utvidgning, fördjupad integratiomtillgång till inre framtiden. Det sker som en av om marknaden och säkerhetspolitiska arrangemang.

En Europapolitik för lägre komplexitet

Tärningen är kastad Ãndringsförslagen lanserats inför IGC och diskussionen EMU som om innebär, såvitt jag kan bedöma, att EU kan komma att fortsätta att successivt öka sin institutionella komplexitet trots att organisationen redan i utgångsläget, för att följa kommissionens inledningsvis nämnda kommentar, har klart för sig att komplexiteten är ett allvarligt handikapp. I denna uppsats har jag försökt argumentera för att EU håller att slå knut sig självt och att den sammantagna verkan av den planerade utvidgningen, EMU, variabel geometri etc är ett högst påtagligt hot mot EU:s existens genom att utsätta detta komplexa system för störningar som riskerar att orsaka ett kaotiskt förlopp. EU:s styrsystem behöver finna goda avvägningar mellan åtgärder för att främja ökad effektivitet, höjd legitimitet och lägre komplexitet. Avvägningen mellan olika åtgärder försvåras av att det råder oenighet om EU:s utvecklingslogik. I anslutning till diskussionen om utvidgningen av EU till stater i Öst- och Centraleuropa har exempelvis förts fram många balanserande krav olika institutionella reformer. Vilket är sambandet mellan utvidgningen av EU:s medlemskrets, fördjupningen av integrationen och maktfördelningen inom EU Det ena lägret hävdar att utvidgningen förut sätter en fördjupning och en maktkoncentration. Det finns ett symbiotiskt förhållande mellan EU:s storlek och dess politiska kraft. Lösningen utvidningens sammanhållningsproblem är enligt detta synsätt att förstärka Europas politiska centrum och öka EU:s kompetens. Det andra lägret ser en motsättning mellan utvidgning och fördjupning och hävdar att en utvidgning först måste konsolideras innan en fördjupning kan ske. En tänkbar svensk komplexitetsstrategi inför IGC 96 kan innehålla följande tre komponenter: EU behöver skaffa sig en ny filosofi om sitt väsen, om hur den oundvikliga komplexiteten i ett flemivå-system skall hanteras och om hur styrsystemen skall kunna förena ökad effektivitet och större öppenhet med lägre komplexitet. Förändringarna skall sammantagna leda till att EU:s institutionella komplexitet reduceras, eller, som ett minimikrav, åtminstone inte tillåts öka.Mot varje förslag som i något avseende innebär ökad komplexitet bör förslag ställas som minskar komplexiteten i andra avseenden.Argumentet är, som torde ha framgått ovan, att redan EU:s existerande komplexitetet är ett avgörande hot mot såväl dess effektivitet som dess folkliga legitimitet. Förslag som dramatiskt ökar komplex iteten, utvidgning EU till Öst- och Centraleuropa och olika tankar variabel geometri, som en av om bör balanseras av lika drastiska förslag att reducera EU:s institutionella komplexitet. För Sverige som mindre nation är det angeläget att metoderna att begränsa komplexiteten handlar om att minska antalet EU-institutioner, reducera antalet spelregler och att så långt möjligt slå vakt om homogeniteten i EU-systemet. Det är emellertid knappast förenligt med svenska intressen att komplexiteten i EU hanteras genom nya hierarkiska inslag i det europeiska beslutssystemet och maktförskjutningar det geopolitiska schackspelet.

Noter

Adressby Jacques Santer, President the of European Commission, The to Confederation of British Industry, London,tuesday may 16 1995. European Commission, 1995. Report on the Operation the Treaty onEuropean Union. [Websters Encyclopedic UnabridgedDictionary the English Language, 1989 definierascomplex som: Composed of interconnected parts; compound; composite. Characterized by a very complicated or involved arrangement of parts, units etc. So complicated or intricate as to behard to understand or deal with. HerbertSimon urskiljdei mitten 1970-taletsju olika innebörderi begreppet komplexiteti How Complex av Complex Systems i F. Suppe P.H. AsquithEds, 1976.Proceedings of the 1976Biennial Meeting are the Philosophy Science Association. East Lansing Mich.: Philosophy of Science Association,vol. Jfr. Erik Allardt, 1965. Samhällsstrukturoch socialaspänningar. Stockholm: Almqvist Wiksell. t.ex. ...fl1e degree of horizontal andvertical structural differentiationof governmentaland political organization. Complexity involveboth multiplicationof organizational subunits, hierarchiallyand functionally, anddiffemay rentiation of different types of organizational subunits. Citat från RobertR. Alford Roger Friedland,1985. Powers of Theory. Capitalism,theState, and Democracy. Cambridge: Cambridge UniversityPress, s. 118. Georg Henrik Wright, 1986. Vetenskapen och förnuftet. Stockholm: Bonniers, s. 150-151. von Wayne Sandholtz JohnZysman, 1989.1992: Recasting theEuropean Bargain, WorldPolitics, vol. XLH, no. Danilo Zolo, 1992.Democracy and Complexity.A Realist Approach. Cambridge: Polity Press, s. 3f. 10. Jfr. SOU 1994:12, 93-103.Jag medverkade i Subsidiaritetsutredningen som ledamotoch huvudsekreterare s. ochhar alltså själv tidigarebidragit till att sprida hybridperspektivet. 11.SOU 1994:12, 93-94. 12. Jfr. SOU 1994:12, 96f. s. 13. Fritz Scharpf,1985.Die Politikverflechtungsfalle. Europäische integrationund deutscher Föderalismusim Vergleich, Politische Vierteljahresschrift,No. 14. Jfr. Janne l-laalandMatláry, 1995.New Forms of Govemance in Europe The Decline of the State as the Source of Political Legitimation, Cooperation and Conflict, vol. 302. 15. Justus Lipsiuspseudonym för EU-tjänsteman, 1994.The 1996 Intergovernmental Conference, 16.Set.ex. Philippe Schmitter,1992. Representationand the Future Euro-Polity i Staatswissenschaften und Staatspraxis 33; Gary Marks,1994. Structural Policyand Multi-Level Govmance theEC i Alan Cafruny Glenda Rosenthaleds.. The State the European Community II: The Maastricht Debatesand Beyond. Boulder, C0: Lynne Rienner;JamesA. Caporaso John T.S. Keeler, 1993.The European Communityand Regional Integration Theory. Papper presenterat vid The Third International Conference the of European Community Studies Assosciation. WashingtonDC, 27-29 maj; Liesbet Hooghe, 1995. Subnational Mobilisationin theEuropean Union i WestEuropean Politics, vol. 18, no. July. 17. LiesbetHooghe,op.cit., s. 176. 18.Gary Marks, 1993. Structural Policyand Multilevel Governance the EC i Alan Cafruny GlendaRosenthaleds.. TheState of the European Community II: The Maastricht Debatesand Beyond.Boulder CO: Lynne Rienner.

19.Jfr. tex. David Elkins, 1995.Beyond sovereignty.Territory and Political Economy the Twenty-First Century.Toronto: Universityof TorontoPress;Joseph Camilleri A. Jim Falk, 1992.The End of Sovereignty. ThePolitics of a Shrinkingand FragmentingWorld.Aldershot:EdwardElgar; JanerikGidlund red., 1993. Den nya politiska konserten.Identitet, suveränitet och demokrati i den europeiskaintegrationen.Malmö: Liber-Hemiods;JanerikGidlund SverkerSörlin, 1993.Det europeiskakalejdoskopet.Regionen, nationen och den europeiskaidentiteten.Stockholm:SNS;Kjell Goldmann,1989.The Line Water:InternationalandDomesticPolitics, Cooperationand Conflict, XXIV, 103-116;GöteHansson Lars-GöranStenelored. 1990. Makt och internationalisering.Stockholm:Carlssons;David Held ed, l99l. Political TheoryToday. Came bridge:Polity Press;Karl Kaiser, 1969.TransnationalePolitik. Zu einerTheorieder multinationalenPolitik. Politische Vierteljahresschrift10, Sonderheft 80-109;AndersKarlqvistred., 1990.Nätverk. Teorier och begrepp i samhällsvetenskapen. Stockholm:Gidlunds;Reich,RobertB., l99l. The Work of Nations. New York: Alfred A. Knopf;JamesRosenau,1988.PattemedChaosin GlobalLife: StructureandProcess theTwo Worldsof World Politics, AmericanPolitical ScienceReview 327-364. LarsBlichner Linda Sangolt1993 konstaterar att: Statsvidenskapen blitt er en fange av sin grunnleggende analysenhet.Begreps-och teoriutviklinghar ikke holdt tritt medpolitikkensintemasjonalisering. Bådemed hensyntill teoretiskvinkling og empiriskfokusharstatsvitenskaplige studierbarei begrenset gradfanget opp det interaktive,kompleksesamspilletmellanflerestyrings- beslutningsnivå, og institusjoner aktorsgruppersubna- og sjonalt,nasjonalt intemasjonalt.Intemasjonalisering offentligförvaltning i PerLaegreid JohanP. Ol- og av sen red.. Organisering av oflentlig sektor.Perspektiv reformer udfordringer.Oslo:TANO, 172. - - s. 20.BaylessMarming,1977.The congress, theexecutiveandintermesticaffairs.Threeproposalsi Foreign Af fairs, Vol. 55,lss. 21 SteinRokkan Derek Urwin, 1983.Economy,Territory, Identity. Politicsof WestEuropeanPeripheries. . London:Sage:For any state theterritorialobjectives are twofold: to preserve theintegrityof theterritory.and to ensure legitimacywithin theseboundariesthroughpopular support for andacquiescence its politicalauthority. to 22 En språklig paradox är att denofficiella översättningen Romfördrageti Frites Publica-serie av 1993 och . 1995 översätter formuleringeni huvudtextenan ever closerunion meden allt fastare sammanslutning samtidigt som EuropeanUnion i Maastrichtfördraget översätts till Europeiska unionen. Innebördeni detsvenska språket sammanslutning av överensstämmer knappast med union. Detkanocksådiskuteras det är korrekt om att översätta engelskans union till sammanslutningeller union. En bättrelösninghadetroligenvarit att konsekventanvändaöversättningen förbund. 23 Jfr. J.H.H.Weiler medUlrich R. Haltem FranzC. Mayer, 1995.EuropeanDemocracyand Its Critique, . WestEuropeanPolitics,vol. 18, no. July. 24 Bundesverfassungsgericht, BVerGE 89, 155 189,1993. . - 25. JeremyRichardson, 1995.Actor basedmodelsof nationaland EU policy making;policy communities, issuenetworks,epistemiccommunitiesandadvocacycoalitions. Opublicerat papper presenterat vid Umeå universitetseptember. 26. För att intehär kunnabeskyllasfor att överdrivabeslutsprocessens irrgångar har helabeskrivningen be- av slutsprocesssen medvissaredaktionellaändringar hämtats från SOU 1994:12, 53-58. s. 27 Översikten av procedurema är hämtad från JustusLipsius, 0p.cit., 262. . s. 28 Ett exempel att vetot interespekteras majoritetsbeslutet är 1982 rörandeprisökningar vissajordbruks- . varor. Storbritannienhadeanmält att beslutetgick emot vitala brittiskaintressen,ochStorbritannien tillsammans medGreklandochDanmark avstod från att rösta. 29 Översikten är ett utdrag från Utrikesdepartementet, 1992.Maastrichtfördraget Europeiskaunioneni kortom het, 20-21. s. 3O Jfr. SOU 1994:12, 68-92för diskussionen EG-rätten. s. om . 31 JamesGleich, 1987.Kaos.Vetenskappå nya vägar. Stockholm:Bonniers, 313f. . s. 32 N. KatherineHayles,1990.ChaosBound.Orderly Disorder in Contemporary Literatureand Science.lt- . hacaandLondon:ComellUniversityPress.

33 Jfr. MichaelReed David L. Hrvey, 1992.The New Science andtheOld: ComplexityandRealismin the . SocialSciences,Journalfor the Theoryof SocialBehaviour,22:4. I artikeln framhålls att: The actualpath taken eachchoicepoint at cannot bepredictedin advance.At the same time, we do knowthat a system on the cusp will eventuallyfollow one path,while abandoningother,equallyplausiblepaths.Thecumulativeresult thatfarfrom—equilibrium systems have historyof assistedbifurcations i.e., chainof time-ordered,wholly a a contingent — stages whicheach new path conditionedby thesystemsprior bifurcationhistory. Undersuchcircumstances, we cannot usea systemsbifurcationhistory predictits to next choice, wecan at least reconstruct the particular constellationof structuredchoioeandaccidentthatled to the present reality. Thesebifurcationhistoriesresemble human histories: they are unpredictableandideographic, but. for all that,remainamenable reasonedexplana- to tion. 364. 34 JeremyRichardson, op.cit.,s. . 35 PeterHaas,1992.Introduction: epistemiccommunitiesandinternationalpolicy co-ordination,Intematio— . nal Organization,49, 36 Jfr. t.ex. PerCramér,1995.Reformera parlamentet,Göteborgs-Porten,1995-09-14. . 37 Jfr. följande citat från Lars Carlsson, 1993.Samhälletsoregerlighet.StockholmStehag:SymposionGra- . duale, 26-27: s. Begreppethierarkiskt systemkanrefereratill tre olika fenomen.Det kan vara ett sätt att förstå ett system genom att reducerakomplexitet.Hierarkier är förståeligamedanexempelviskomplexa nätverk utgör en svårare intellektuellutmaning.Begreppet kan också refereratill en speciellorganisationsprincip.För det tredjekan begreppet representera en särskildkontrollprincip för ett system. De tre förhållningssätten behöverinte ha någon inbördeskoppling.Icke-hierarkiska system kan exempelviskontrollerasmedhierarkiskametoder.Ett allmänt kännetecken hierarkiska system att är interaktionenmellanolika subsystem är liten i Förhållande till interaktioneninomrespektive system. Ett annat kännetecken möjlighetentill upplösbarhet är dvs. att delarna kanstuderassomegna separatasystem. Hierarki som organisationsprincip förknippasofta med byråkratiska principer som kännetecknas av fasta kompetensornråden och tjänstehierarki.Icke-hierarkiska system är i motsvarandegrad oupplösligaochsaknar över- ochunderordning. 38 PierreM. Auger, 1992.Hierarchically organized systems: The response to complexity i Journal of Scien- . tific Research,vol. 51,August-September,725-35. s. 3 9 Jfr. Sverker Gustavsson, DN Debatt 1995-05-02. . 40 Olof Ruin, DN debatt1995-05-22. . 41 Jfr. Lars-GöranStenelo, 1972. Mediation in International Negotiations.Lund: Studentlitteraturoch . Chrtwell-Bratt. 42 Jfr. AndrewMoravcik, 1993. PreferencesandPowerin the EuropeanCommunity: Liberal A Intergovem- . mentalistApproach, Journalof CommonMarketStudies,31.

Abstract

The Intergovemmental Conference will certainly be dominated by claimed national interests and short term solutions rather than long-term perspectives aiming inter alia at the establishment of efficient institutions and working procedures, including a consistent constitutional thinking, to achieve the goals already set out the Treaties. Regardless of the abilities of the Member States in these respects at the Conference, already possible to establish with regard to the Communities a separation of powers between the institutions akin to the threefold structure according the teaching of Montesquieu in which the Parliament and the Council form bicameral legislature. advised that this structure should be maintained, a built and reinforced, thereby enhancing the democratic legitimacy of the Community upon institutions and preparing for an enlargement Eastwards. In doing so, any new elements proposed which not in conformity with the existing structure should generally by rejected. are With regard to the second and third pillars, which are constructed to suit a traditional intergovernmental co-operation, certain improvements are possible while maintaining the said nature of the co-operation. Such improvements could be achieved by copying elements from the Community structure in giving for example the Commission a more active role and making of the Court of Justice to different degrees of sophistication. use In overall assessment of the Conference, seems inevitable that the Member States in a an traditional sense may be said to loose even further of their so—called sovereignty in creating legal, economic etc. relations between themselves in view of further gains and in order new to be able to with challenges requiring efficient transnational solutions. In such a cope new context, also the ratio decidendi for embarking upon the road of integration should not be forgotten, because there are no free lunches.

Maktbalansen mellan EGEU:s institutioner

medlems-

jämte ställning

staternas

Göran Lysén

Allmänna förutsättningar och införing i problematiken

I den allmänna debatten synes man inte alltid göra någon klar skillnad mellan Europeiska gemenskapema EG och Europeiska unionen EU och heller mellan de olika gemenskaperna. Någon större precision vidlåder inte heller uttryck som suveränitet och supranationalitetöverstatlighet. I och för sig kan detta förhållningssätt ha sin grund i viss politisk medvetenhetavsikt, men detta torde långtifrån alltid vara fallet. I främst en juridisk diskussion måste dock ett betydligt större mått av stringens uppenbaras. Därför är det viktigt att inledningsvis påpeka att var och en av de europeiska gemenskaperna utgör en internationell organisation skapad enligt folkrätten av de grundande staterna, och att Europeiska unionen är en konsortiell konstruktion tillkommen enligt folkrätten sätt som framgår av det av medlemsstaterna ingångna Maastrichtfördraget om unionen. Vid en diskussion om maktbalansen mellan EG:s institutioner d v s den horisontella maktdelningen och dessas funktion i EU måste denna inrymma jämväl ett ställningstagande till medlemsstaternas positioner i EGEU-bygget. Innan unionens rättsliga struktur behandlas såsom ett preliminärt spörsmål till huvuddiskussionen, framstår det som ändamålsenligt att helt kort klargöra de rättsliga skillnaderna mellan begreppen stat, konfederation, federation och intemationell organisation.

Staten

Staten är onekligen den mest komplexa entiteten bland folkrättens rättssubjekt, och i enlighet med folkrättslig sedvanerätt måste en entitet uppfylla vissa krav för att räknas som stat, d v s vinna statehood. Staten omfattar det fysiska elementet av ett territorium d v s en bestämd del av jordytan, ett statsfolk och en regering, där den senare har kontroll över territorium och folk och dessutom har förmågan att upprätthålla förbindelser med andra folkrättssubjekt. Dessa krav är de som normalt accepteras för statehood, och när de är uppfyllda existerar staten oberoende av varje typ av rättsakt från tredje land. Staten är således det fysiska och sociala förverkligandet av dessa kriterier. En entitets folkrättssubjektivitet och eventuella statehood utgör således två olika spörsmål.

Konfederationer

Konfederationer eller statssammanslutningar har funnits i äldre tider i form av allianser, unioner och liknande, i vilka de rättsliga bindningarna mellan de deltagande staterna har varierat i styrka. Statsförbund eller konfederationer karakteriseras av att förbindelsen mellan de deltagande staterna medlemsstaterna är av folkrättslig karaktär. Den grundläggande urkunden är här ett folkrättsligt avtal, som kan sägas upp i rättsliga former till skillnad från en inomstatlig konstitution som i förbundsstaten. Medlemmarna i förbundet förblir intakta både som stater och folkrättssubjekt. Typiskt sett är gemensamma organ av diplomatisk karaktär, som fattar beslut genom enhällighet och ofta under förutsättningen ad referendum, och de saknar således direkt makt över individerna. Dessa sammanslutningar har i praktiken visat sig instabila och har antingen upplösts eller mynnat ut i bildandet av förbundsstater, och verkliga exempel konfederationer finner man främst i historien. Det äldsta bestående statsförbundet är Organization of American States OAS. En särskild typ av sammanslutningar utgör Brittiska Samväldet tidigare British Commonwealth of Nations, och den Fransk-afrikanska gemenskapen Communauté franco-africaine.

Federala stater Unioner av stater kan ta sig olika former, men den utan tvekan viktigaste formen är den federala staten förbundsstaten. Dess utmärkande drag är att befogenheterna över interna affärer är delade genom konstitutionen mellan federala organ och organen hos federationens delstater, medan försvaret, utrikeshandeln och utrikespolitiken vanligen handhas av de federala organen. Betecknande för federationen är också att federala organ utövar direkt makt över individerna och inte endast över delstatema. Eftersom folkrätten befattar sig med stater, som antas vara förmögna att upprätthålla internationella förbindelser, är det således den federala staten, som betraktas som stat enligt folkrätten och som utgör ett folkrättssubjekt, och inte delstatema. Det vanligaste sättet vid bildandet av federationer är att självständiga stater sluter en trak tat, som transformeras till en federal konstitution i och med att traktaten träder i kraft och verkställs, d v s federalism genom aggregation eller association. Exempel sådana stats-

bildningar utgör USA och Schweiz, vilket senare land något oegentligt av historiska skäl benämns Confédération helvétique.

Internationella organisationer

Med internationell organisation menas en organisation grundad av två eller flera staten en Fördraget, vilket organisationen bildas, kallas dess konstitution. En sådan organisagenom tion har en egen rättspersonlighet enligt folkrätten d v s vara ett folkrättssubjekt, vilket är skilt från de grundande staternas rättspersonligheter, under förutsättning att organisationen har egna permanenta organ, förmåga att bekläs med kontraktuella rättigheter och skyldigheter d V s attribuerade befogenheter, som kan vara mer eller mindre tydligt avgränsade se art. 235 i EG-fördraget och förlänats rätten att sluta traktater treaty-making power. Härav följer att den kan utöva passiv och aktiv legation, kära och svara inför domstol och ta internationellt ansvar. Den internationella organisationen saknar dock både eget territorium och folk. Detta hindrar naturligtvis inte att fördraget som grundar organisationen kan ges en bestämd territoriell tillämpning. Det behöver t ex inte tillämpas en viss medlemsstats hela territorium Genom ingåendet av fördragen om Europeiska kol- och stålgemenskapen, EKSG 1951, Europeiska ekonomiska gemenskapen, EEC 1957 och Europeiska atomenergigemenskapen, Euratom 1957, bildades tre olika internationella organisationer. Dessa hade ursprungligen sin uppsättning av institutionerf vilka dock slogs samman så att det i dag var endast finns en uppsättningf vilken handlar i enlighet med den kompetens som vart och ett fördragen tillhandahåller. EEC-fördraget numera benämnt EG-fordraget5 är ett s k ramav fördrag traité-cadre, måste fyllas ut genom lagstiftning från institutionerna. Denna som lagstiftning är rättsligt bindande för medlemsstaterna och deras medborgare. EKSG- och Euratomfördagen reglerar mer i detalj de särskilda områden, vilka täcks av fördragen traitéloi, och ger ett förhållandevis mindre handlingsutrymme för institutionerna. De tre europeiska gemenskapema är alltså tillkomna genom folkrättsliga avtal och är rättsligt att betrakta som internationella organisationer. Detta har inte hindrat att de givit upphov till en egen rättsordning EG-rätten med sina egna rättskällor, vilken är skild från medlemsstaternas rättsordningar. Man kan därför säga att gemenskapema har fjärmat sig från sitt ursprung och att de uppvisar klara federativa drag beträffande struktur och maktutövning särskilt EG-rättens karaktär och funktion. De lånar således drag från både den internationella organisationen och förbundsstaten. Denna dubbla natur kan förklaras med att gemenskapema grund av den dynamik som byggts i fördragen rör sig någonstans mel-

Vanligen skerdetta genomen traktat, men detkan även vara fråga om en resolution antagen en mellanstatlig konferens eller av FN:s generalförsamling, t.ex. UN Conference on Tradeand Development UNCTAD ochUN IndustrialDevelopment OrganizationUNIDO. Z Betr. EG-fördragetsterritoriella tillämpning, se art. 227. 3 [nstitutionemafinnsangivnai art. 4:1 EG-fördraget. 4 Convention Certain InstitutionsCommon to the European Communities1957 ochTreaty Establishing a on SingleCounciland SingleCommission the a of EuropeanCommunities 1965. 5 Art. l ändrad Maastrichtfördraget. genom

lan tillståndet för en typisk internationell organisation och en federation i riktning mot den senare, där det folkrättsliga avtalets transformation till en inomstatlig federal konstitution inte bara är utsträckt över tiden utan avtalet om konstitutionen skapas även successivt under denna tidsrymd av medlemsstaterna. Detta evolutiva tillstånd medför att EG samtidigt skär igenom både en folkrättslig och statsrättslig problematik på ett mycket speciellt sätt. Man kan därför oförbehållsamt säga att gemenskapema utgör en skapelse sui generis, av eget slag. Även EG internationell organisation i många avseenden fungerar federaom som som en tion, så kan inte EG vinna statehood förrän en transformation skett så sätt att medlemsstaterna gått under som stater och upp har EGEU stigit som federal stat. En sådan transformation förefaller inte närstående i tiden om alls trolig med beaktande av de historiska och politiska förutsättningarna särskilt inte efter den senaste utvidgningen och den tilltänkta i österled. Emellertid skall inte förglömmas att EG är en skapelse av särskild natur och att det därför torde vara fullt möjligt med bibehållandet av medlemsstaterna såsom stater enligt folkrätten att uppnå ett stadium av federalism, som är likvärdigt med eller till och med överträffar styrkan hos många traditionellt byggda förbundsstater. Enligt artikel A st l i Maastrichtfördraget grundas en europeisk union mellan parterna till fördraget d v s EG:s medlemsstater, vilken utgör a new stage min kursivering in the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe.° Unionen grundar sig de tre existerande gemenskapema och suppleras av the policies and forms of cooperation established by this Treaty,’ d v s a common foreign and security policy CFSP och co-operation in the fields of justice and home affairs Någon federation skapas således inte genom fördraget- åtminstone inte omedelbart. Själva fördraget är indelat i sju avdelningar titlar: Gemensamma bestämmelser I, Tillägg till EEC-fördraget; denna gemenskap döptes om till Europeiska gemenskapen EG - II, Tillägg till EKSG-fördraget III, Tillägg till Euratomfördraget IV, Bestämmelser om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik V, Bestämmelser om samarbete områdena för rättsväsende och inrikes affärer VI och Slutbestämmelser VII. Till själva fördraget fogades talrika och omfattande protokoll jämte diverse deklarationer Unionen betjänas av ett gemensamt institutionellt ramverkJ varför gemenskapernas ursprungliga fyra institutioner dels skall utöva sina befogenheter enligt gemenskapsfördragen, dels ock skall handla enligt bestämmelserna i Unionsfordraget, d V s de fyra gemenskapsinstitutionema är också att betraktas som Unionens åtminstone ur funktionell synpunkt. Unionsfördraget upprättar således inga egna unionsinstitutioner, och själva Unionen saknar för närvarande en egen rättspersonlighet enligt folkrätten. Förpliktelsema i titlarna V

° Art. A st 7Art. A st 8 Art. resp. J K. 9Se art. 31Wienkonventionen traktaträttenbetr.dessainstrumentsrättsligaställning. om ‘° An. C st Art. E.

och VI är till sin natur inte mer avancerade än de i den numera upphävda artikel 30 i Enhetsakten. Titlarna V och VI är så att säga överlagrade det gamla EG-bygget inkl. senare ändringar och tillägg i ett försök att kontraktsmässig grund skapa ett slags konsortiell enhet av stater. I toppen unionsbygget återfinns Europeiska råden som är sammansatt av EG:s medlemsstaters stats- och regeringschefer och som likväl kan konstituera sig som gemenskapernas ministerråd. Även Maastrichtfördraget således inte skapar ett distinkt om folkrättssubjekt utgörande Unionen, måste konstruktionen ändå ses som uttryck för tillkomsten av ett enhetligt politiskt ramverk under firman Europeiska unionen. Maastrichtfördraget har samma konstruktion som Enhetsakten, så sätt att det innehåller bestämmelser som utgör tillägg till gemenskapsfördragen men även sådana som inte gör det. De delar av Maastrichtfördraget, som inte utgör tillägg till gemenskapsfördragen, skall inte tillåtas få påverka dessa fördrag, ehuru med undantag för slutbestämmelsema art. L-S, som formellt inte utgör tillägg men materiellt hänger samman med EG-bygget. EG-domstolens kompetens omfattar de bestämmelser, som avser tilläggen till gemenskapsfördragen, artikel K.3:2c samt artiklarna i slutbestämmelsema medan de övriga institutionerna har att följa hela fördraget, oaktat huruvida bestämmelserna utgör tillägg till gemenskapsfördragen eller inte. Generellt sett omfattas således inte de gemensamma bestämmelserna l, bestämmelserna om utrikes- och säkerhetspolitiken V samt rättsväsende och inrikes affärer VI av EG-domstolens kompetens. Artiklarna 236 och 237 om fördragsändring respektive nya medlemmar i EG-fördraget jämte motsvarande bestämmelser i EKSG- och Euratomfördragen har upphävts,° och artiklar med likartat innehåll återkommer i slutbestämmelsema i Maastrichtfördraget. Beträffande den förra artikeln ändrades den till att avse ändringar i fördragen vilka Unionen grundas, d v s de tre gemenskapsfördragen jämte unionsfördraget. Det senare avser numera medlemskap i Unionen, varför det inte går att ansluta sig till gemenskapsfördragen utan att samtidigt också bli medlem i Unionen. Artikel 240 i EG-fördraget, som stipulerar att fördraget är

2 An. D tidigare art. 2 SEA. 3 målet l C-16794, Grau Gomis,bekräftadeEG-domstoleni en CourtOrderdensjundeapril 1995 att densaknadekompetens beträffande an. B i Unionsfördraget. ‘ Art. M. 5 An. L. 6 Art. 96 resp. 98,och art. 204 resp. 205. 7 An. N21. 8 An. o. 9 Vid upptagande stater medlemmar Unionensker detta genom ett avtal mellanden nya medav nya som av lemsstatenochde gamla medlemsstaterna, varvid samtidigt görs de justeringari gemenskapsfördragen som är nödvändigamedanledning den av nya medlemmen. Förutom att nya medlemmar förbindersigenligt anslutningsfördragen att vara bundna av gemenskapsfördragen alla gällandegemenskapsrättsliga och akter antagna foretillträdetgäller detta även för de folkrättsliga avtal gemenskapema slutit med en eller flera tredjeländer; därtill kommer förpliktelsen att anslutasig till de blandadeavtalen ochkonventionerna enligt artikel 220 se t.ex. Anslutningsfördrag1972, art. 2-4. Fördragsändringar måste med rättslig nödvändighetankomma medlemsstaterna regeringar och inte minst parlament, eftersom medlemsstaterna utgörparterna till fördragen. I vad mån medlemsstaterna vill släppa ifrån

slutet en obegränsad tidsperiod, och motsvarande bestämmelse i Euratomfördragetf har upphävts och ersatts av en motsvarande i MaastrichtfördragetF Unionen såsom bestämd i Maastrichtfördraget brukar sägas vila tre pelare, nämligen den första, som utgörs av det gamla EG-bygget, den andra, som omfattar utrikes- och säkerhetspolitik, och den tredje, som behandlar rättsväsende och inrikes affärer. De två senare grundar sig bestämmelserna i Maastrichtfördraget, och detta samarbete är till sin natur av traditionellt mellanstatlig karaktär, medan den första utgörs av de tre internationella organisationer, vilka givit upphov till den sui generis-skapelse som tidigare omnämnts. Andra och tredje pelarna grundar sig således ett fördrag innehållande i grunden föga upphetsande rättsliga konstruktioner ett regeringssamarbete vissa områden. Även om om Maastrichtfördraget i dessa delar får ytterligare dimensioner grund av ihopkopplingen med EG-bygget, är det rättsligt sett befogat att fortfarande säga att Unionen har två olika grunder, nämligen EG-rätten och folkrätten. Arbetsmässigt föreligger således två olika metoder: gemenskapsmetoden och den intergovemmentala eller folkrättsmetoden. Den senare karakteriseras främst av avsaknaden av de federativa elementen, som finns i EG, bl a fordras enhällighet för beslut för så vitt samtliga medlemsstater skall bli rättsligt bundna, lagstiftningsmekanism saknas liksom EG-domstolens jurisdiktion. Den senare omständigheten innebär teoretiskt att eventuella tvister med anledning av Maastiichtfördraget i dessa delar kan sluta i Internationella domstolen ICJ i Haag. Makten ligger i Europeiska rådet och gemenskapernas ministerråd, som svarar för verkställigheten. Alla områden som är föremål för gemenskapernas interna reglering har också i varierande

grad en extern återspegling, som framtvingar en egen utrikespolitik hos dessa. Detta är sär-

skilt påtagligt beträffande tullunionen, som kräver en gemensam utrikeshandelspolitik. Gemenskapernas utrikespolitik kräver även till en viss grad samordning av medlemsstaternas politik, vilken numera sker enligt unionsfördragets bestämmelser. Tillsammans skall dessa bilda en enhetlig gemensam politik under namnet Europeiska unionen. Det bör observeras att den andra pelarens omfattning, inklusive den tredjes externa reflexion, sträcker sig mycket längre än vad koordinationen runt gemenskaperna kräver, eftersom den förra täcker all areas

sig makttill parlamentet, t.ex. att blockera nya medlemsstaterna ochföreslagnafördragsändringar, utgör däremot en politisk fråga. 3° Art. 208. 2 Art. Q. 22Notera att medlemsstaterna har förbunditsig enligt art. 219 EG-fördragetnot to submit disputeconcerning a theinterpretation applicationof thisTreaty or to any othermethodof settlement otherthanthoseprovided for therein. Dennadomstolens kompetensinnebär att det är denna som avgör hur långt fördragetsträcker,dvs.till vad medlemsstaterna harförpliktatsig.Klausulen om rebussicstantibustorde intekunna åberopas härför såvittangår Wienkonventionen traktaträtten om art. 62. Konstitutionellaproblemkannaturligtvis uppkommai medlemsstaterna vid överlåtelse av ytterligarebeslutsbefo genhetertill EG, men det rör sig i så fall om inomstatligaproblemi förhållande till en givenkonstitutionvid en visstidpunkt,och man kanmisstänka de att organsom är sattaatt vaka över ett landskonstitution gör detta också utifrån egna maktpolitiskasynpunkter. Några objektiva gränser för vadochhurmycket som kan överlåtasfrån en stat finnsinte utan spörsmålet är politiskt, såvida man intehyllar teorin om att detfinnsimplicita legalabegränsningarmedavseende ändringar konstitutionen,inklusiveformelltkorrekttillkomna. av Det finnsalltså egentligen inte någon suveränitet som inte får kränkas, även en kontraktuellt hårt belastad stat förblir en stat.

of foreign and security policy. Emellertid är det uppenbart att de rättsliga förutsättningarna skiljer sig med avseende gemenskapernas agerande och medlemsstaternas, det även om sker i Unionens namn. Ur folkrättslig synvinkel är det alltså fråga om olika rättssubjekts handlande utifrån olika förutsättningar, d v s att medlemsstaterna uppträder i enligt med unionsfördraget under gemensam firma och många gånger också tillsammans med eller flera en av gemenskapema. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken regleras i Maastrichtfördragets artikel J avdelning V, och samtidigt har de tidigare bestämmelserna i Enhetsakten om Europeiska politiska samarbetet, EPS, upphävts. Förpliktelserna som medlemsstaterna har påtagit sig kan enkelt beskrivas som systematiskt samarbete och gemensamma åtgärder. Notera artikel J.l:4, som är uppbyggd samma sätt som artikel 5 EG-fördraget om gemenskapslojaliteten. Om ett visst spörsmål skulle inbegripa gemenskapernas kompetens, blir det alltså fråga om att följa gemenskapsfördragen i dessa delar, medan de övriga delarna grunder sig på medlemsstaternas kompetens och följer Maastrichtfördraget. Frågor inom utrikes- och säkerhetspolitiken som har försvarspolitiska återverkningar omfattas inte av bestämmelserna om gemensamma åtgärder. I stället har Västeuropeiska unionen, VEU, förklarats utgöra en integrerad del av Unionens utveckling och ombetts att utarbeta och verkställa Unionens beslut och åtgärder. I samband med Maastrichtfördragets tillkomst antog VEU:s ministerråd dessutom en deklaration den 10 december 1991, i vilken bl a sägs att WEU prepared, at the request of the European Union, to elaborate and implement decisions and actions of the Union which have defence implications. VEU har dock hitintills helt överskuggats av NATO, och den nämnda bestämmelsen i Maastrichtfördraget innebär onekligen ett slags uppgradering av VEU:s status. Även VEU på visst sätt utgör del Europeiska unionen, behåller den sin om en av egen folkrättssubjektivitet precis som de europeiska gemenskapema, vilket innebär att ytterligare en internationell organisation har förts in under unionsparaplyet. Bestämmelserna för samarbete områdena för rättsväsende och inrikes affärer finns i artikel K titel VI, vars former för samarbete delvis har hämtat sin förebild från artikel 220 i EG-fördraget. Konventionema som antagits som ett resultat av denna artikel utgör stricto

23Art. J : l artikelJ preciserasuttryckettill att avse all questionsrelated thesecurityof theUnion,inclu- to dingtheeventualframingof acommon defencepolicy,whichmightin timelead to acommon defence. 2‘ Art. 13:2. 25 Art. J.1:l och 1.2. 2’ Art. 1.3. 27Art. 1.11:1. Z Art. 14:3. 29An. J.4:2. w Declaration theroleof WEU andits relationswith theEuropeanUnionandwith theAtlanticAlliance. on 3 Sedock art. 1.426, som förutsätter att något görs medavseende VEU, vars fördragutlöper1998 Treaty of Economic,SocialandCultural ColaborationandCollectiveSelf-DefenceBrussels 1948 medtilläggsprotokoll från 1954.

sensu inte EG-rätt men har givits en särskild ställning i förhållande till denna. Samarbetsområdet för artikel K är dock mycket större se art. K.1, och förutom utarbetandet av konventioner för antagande vanligt sätt inkluderar artikeln ett kontinuerligt samarbete, som även förväntas resultera i beslut ställningstaganden och gemensamma åtom gemensamma gärder. Inom denna pelare faller även vissa frågor, som hör under EG-fördraget, och dessa skall också handhas enligt det fördraget. Vad som sakligt sett hör till den första pelaren, å ena sidan, och till den andra eller tredje, å andra sidan, är inte alltid så lätt att avgöra. I sista hand ankommer det dock på EGdomstolen att bestämma vad som faller inom den första pelaren och att därigenom bevara EG-bygget i förhållande till de andra och tredje pelama. En extensiv tolkning av första pelaren kan emellertid föra åtskilligt material, särskilt från den tredje pelaren, till EGbygget I Unionens förlängning borde det rimligtvis ligga en konsolidering av alla dess aktiviteter inklusive fördragstexten så sätt att de förs till en enda internationell organisation lämpligen EG. - Bilden av Unionen är således något komplex, och rättsligt sett måste man tills vidare hålla de olika delarna av Unionen åtskilda, även om det praktiska arbetet i flera avseenden flyter ihop och sikt kan tänkas bana vägen för en gemenskapsrättslig reglering av det mesta i andra och tredje pelama. För att sammanfattningsvis beskriva Maastrichtfördragets struktur är Everlings ord välfunna: The structure of the Treaty on the Union peculiar in several respects. The Communities not formally extended or changed into a Union, but a unity of States created which are legally separate from the Communities and juxtaposed to them, yet entwined with them in many respects.

Val modell för institutionemas och medlemsstaternas roller

av

Till förutsättningarna för en diskussion om maktbalansen mellan institutionerna jämte medlemsstaternas positioner hör initialt klargöranden med avseende på uttrycken suveränitet, överstatlighet och vetorätt, vilka är av grundläggande betydelse för de synsätt som kan anläggas på den nämnda maktbalansen. Med tanke den mystik och de politiska belastningar, vidlåder dessa uttryck, finns det all al ning att avdramatisera som dessa.

32 I måletDuijnstee,1983ECR3675, motiv 14, uttaladeEG-domstolen att domskonventionens 1968 reglervid konflikt gäller förenationell rätt. 33 Art. K.3:2c. 34 Art. K.3:2a-b. 35 An. K.4:l, K.8:l och notera möjligheten somges i K:9 la passerelle. 3° An. L. 37 Jfr målet European ParliamentCounciland Commission,1993 ECRI-3685,vilket parlamentetdock förlorade, när det påstod att humanitärhjälp till Bangladeshbeslutad av medlemsstaterna inom rådeträtteligenskulle ha grundats art. 203EG-fördraget. 38 Se t.ex.an. K.9, som medgertillämpning av art. 100c om visumfrågor frågor inomtredjepelarenK. 1 1-6. : 39 Reflections thestructure of theEuropean Union, CMLRev 1992, 1031-77,vid s. s. 1056. on

Ordet suveränitet har en särskilt mystisk framtoning och är generellt sett tungt belastat av politiska värderingar, förutom att hänvisningar till det har förorsakat mycket elände i världen. Dessutom åstadkommer det mycket förvirring i den juridiska debatten. Uttrycket har utsatts för hård kritik i den juridiska litteraturen. Ordet saknar i dag en precis juridisk betydelse mer än i ett särskilt sammanhang, nämligen för att beskriva en viss rätt till territorium. Ingen stat kan sägas vara suverän i ordets språkliga betydelse, och suveränitet kan därför allmänt ersättas med oberoendesjälvständig, vilket innebär att en entitet tekniskt sett har vunnit statehood, men uttrycket säger inget om till vilken grad en stat faktiskt är beroende av andra stater eller folkrättssubjekt eller om staten är tungt belastad med kontraktuella förpliktelser. Inget av beroendeförhållandena behöver i sig innebära att statens existens något sätt är ifrågasatt. Det är vidare uppenbart att en stats beroende av andra stater kan växla till sin natur, så kan t ex en liten stats faktiska och mer eller mindre godtyckliga beroende ersättas av ett rättsligt, som ger förutsebarhet och medbestämmande såsom är fallet inom EG. Avståendet från att fatta beslut egen hand innebär således inte nödvändigtvis att en medlemsstat förlorar i självständighet i visst avseende, beslutsbefogenheter enligt folkrätten som finns hos en medlemsstat kan inte alltid användas eller användningen är ineffektiv. Ett avstående av beslutsbefogenheter till EG kan därför medföra att en medlemsstats inflytande över sina egna affärer återupprättas inom EG:s ram, EG är större än summan av medlemsstaterna. Uppenbarligen är det inte fråga om att förlora någon mystisk kraft i form av suveränitet utan ett rationellt övervägande av olika handlingsalternativ. Begreppet överstatlighet kan logiskt sett inte existera, enligt en av de mest väletablerade principerna i folkrätten är alla stater rättsligt sett lika, varför det inte kan finnas någon auktoritet ovanför en stat så länge som en viss stat existerar som stat. Situationen förändras naturligtvis, om några stater bildar en federation, eftersom de då upphör att vara stater och i deras ställe träder federationen som stat. Vanligtvis förstås med begreppet att en stat blir folkrättsligt bunden mot sin vilja, och frågan blir således när detta förhållande är för handen. Här kan man skilja egentlig och oegentlig betydelse. Den förra föreligger t ex enligt FNstadgan artikel 2:6, när denna gör anspråk att även styra icke-medlemmars förhållanden. Den senare betydelsen föreligger med avseende EG men även för medlemmarna i FN med undantag för de ständiga medlemmarna av säkerhetsrådet, nämligen att medlemsstaterna förhand har givit sitt samtycke till att bli rättsligt bundna, när en votering går dem emot eller finna sig i att t ex säkerhetsrådet med bindande verkan beslutat i en viss fråga. Det är här alltså inte fråga om något organ, som står ovanför staterna, utan fullgörande av kontrakterade förpliktelser, vilka staterna av egen fri vilja påtagit sig. Termen överstatlighet är därför mindre lämplig för att beskriva den verklighet som den avser att beskriva, dels därför att den ur teoretisk synpunkt är felaktig, dels därför att den som kortuttryck har kommit att alltför mycket belastas med politiska värderingar. Slutligen, för såvitt här gäller vetorätten, finns någon sådan inte inskriven i EG-fördraget jfr. FN-stadgan art. 27:3, utan fördraget anger när enkel eller kvalificerad majoritet är till-

4° Se Lex. Lysén,Does state sovereigntyexist‘, JT 1994, s. 281-9.

räcklig för beslut eller när det krävs enhällighet. I det senare fallet kan givetvis en sådan sägas föreligga så sätt att en medlemsstat kan blockera ett beslut, men en sådan användning av kravet enhällighet kan knappast i längden anses konstruktiv, varför man kan ifrågasätta statens motiv att alls kvarstå som medlem. Mer intressant torde frågan vara om en medlemsstat trots kontrakterade förpliktelser någon grund kan undslippa bundenhet vid majoritetsbeslut stipulerade i fördraget; någon reservationsrätt finns ej. Det bör noteras att rådet ändrade sina procedurregler 1987. vilka nu medger att inte bara ordföranden utan även varje medlemsstat och kommissionen kan begära votering; först sker en omröstning med enkel majoritet om huruvida man skall avgöra sakfrågan medelst omröstning, varefter sakfrågan avgörs med enkel eller kvalificerad majoritet. Vid båda omröstningstillfállena kan en medlemsstat hävda att dess vitala intressen berörs och understödjas av andra medlemsstater. Någon rättslig grund förenlig med fördraget står här inte att finna för ett slags politisk vetorätt, utan saken beror de konventioner som vid varje tidpunkt tillämpas av medlemsstaterna. Detta förhållande har naturligtvis sin grund i att EG-fördraget är ett ramfördrag och att innehållet i fördragsförpliktelsema därför inte exakt kan förutses samt att umgänget stater emellan präglas av kravet samtycke för bundenhet. Därför är det också uppenbart att samtycke krävs av samtliga medlemsstater för att ändra EG:s grundläggande fördrag, förutsatt att konventionen gäller att samtliga skall kunna deltaga se art. N21 st 2 och jfr m det sociala protokollet fogat till Maastrichtfördragetl De två nyssnämnda faktorerna medför att en medlemsstat i ett så intimt samarbete som det inom EG knappas bör tvingas till något som skadar statens vitala intressen. Vad som konstituerar ett sådant intresse bestäms av den konvention, vilken medlemsstaterna tillämpar vid en viss tidpunkt, d V s ett slags gemensam moral hos medlemsstaterna. Därför kan ändringarna om majoritetsröstning införda genom Enhetsakten inte sägas ha undanröjt Uppgörelsen mellan medlemsstaterna utanför fördraget i den s k Luxemburgkompromissen, men väl ett påtagligt sätt stärkt majoritetsröstning i enlighet med fördraget. För att beskriva Europeiska gemenskapen EG kan olika modeller användas, vilka i inte obetydlig grad torde betingas av den syn som anläggs på begrepp såsom de ovan behandlade och vilka har betydelse för de förändringar kan tänkas föreslås. Även viss modell som om en accepteras, kan likväl tänkta ändringar höra mer eller mindre till gemenskapsmetoden än den rent folkrättsliga eller vice versa.

CommissionItaly, 1973ECR 101. 42 Det förefaller ganska uppenbart att den av Frankrike,Tysklandoch Benelux förespråkade linjen om en hård kärna av stater medkoncentriskacirklar eller ett flerfartseuropa är att föredra framför den av Storbritannienintagna positionen om ett Europa ä carte för såvitt ett effektivtsamarbeteEuropa i eftersträvas. 43 Noterat.ex. kommissionens XXVlth GeneralReport on the Activities of the European Communities 1992, Brussels,Luxembourgl993, därdet sägs s. 372 beträffande röstningeni rådet: The process of improving decision-making procedures for implementingthe SingleEuropeanAct continued 1992. En viktig faktor var tidsnödenför att hinna med lagstiftningsprogrammet inför denförstajanuari 1993 och en annan ... that majority votinghas come to be regarded the as nonn theCouncilla banalisationdu vote majorimire‘ means that itis commonly possible establish to that theconditionsrequiredfor adoption of a proposal are satisfiedwithout for- a mal vote being necessary. Theprospect of majority a vote ofteninspiresdelegations to greater flexibility.

Det är i och för sig helt korrekt att utgå ifrån att EG utgör en internationell organisation. Emellertid kommer den klassiska internationella organisationen till korta för att beskriva det faktiska tillstånd som råder beträffande EG. Det torde här vara tillräckligt att hänvisa till FN:s struktur för att åskådliggöra skillnaderna. Som framgått av ovan uppvisar EG klart federativa drag, och det kan därför vara frestande att helt hemfalla en jämförelse med federa~ tionens karakteristika, ett förhållningssätt som av uppenbara skäl inte heller är korrekt. Därför synes det rimligt för att komma verkligheten så nära som möjligt att anlägga ett federativt betraktelsesätt men med ett hänsynstagande till de existerande folkrättsliga inslagen i EG:s struktur, vilka med nödvändighet måste finnas i mer eller mindre utsträckning så länge som EGEU inte gjorts till en stat och medlemsstaterna till delstater. Vid ett sådant synsätt kan det sägas att det finns tre maktcentra, som är uppdelade enligt Montesquieus maktdelningslära, nämligen den lagstiftande, verkställande och dömande makten. Det synes föreligga mycket goda skäl för en sådan uppdelning, vilket skall visas nedan, oaktat att det här finns fyra relevanta institutioner. När det gäller Unionens andra och tredje pelare, är det uppenbart att detta synsätt inte är tillämpligt, utan ett rent folkrättsligt måste anläggas. I den unionella strukturen intar därför medlemsstaterna dubbla roller, d v s dels såsom oberoende stater enligt folkrätten, dels såsom delstater i en federativ struktur.

Den lagstiftande makten

I en federation finns det två särskilda intressecentra, som representeras av delstatemas intressen och av federations intressen, och en dragkamp om maktens placering är därför ett inbyggt element i den federala strukturen d v s den vertikala maktdelningen, där centralmakten har en tendens att expandera delstatemas bekostnad. Denna intressekonflikt kommer även till uttryck inom EG se här den s k subsidiaritetsprincipen, trots att EG är en internationell organisation med attribuerad kompetens. Denna intressekonflikt reflekterar sig även i den federala legislaturens sammansättning så sätt att delstatsintressena ges utrymme i en särskild kammare och unionsfolket i en annan. Mellan dessa båda församlingar kan råda mer eller mindre komplicerade förhållanden för att anta lagar och andra rättsakter. Mellan EG:s ministerråd och parlamentet finns en rad olika kopplingar, vilka gör att man kan tala om en bikameral legislatur. Emellertid bör man komma ihåg att parlamentet oaktat dess namn således ingår i en förbundsstatsliknande struktur och inte i en klassisk brittisk parlamentarisk, ett faktum till vilket hänsyn måste tas, när man diskuterar parlamentets roll och eventuella förändringar i dess rättsliga ställning. Parlamentet kan därför närmast liknas vid representanthuset i USA eller förbundsdagen i Tyskland, en omständighet vilken inte hindrar att typiskt parlamentariska inslag kan förekomma såsom i det senare landet. Man kan därför inte jämföra parlamentet med det brittiska och säga att parlamentet skulle sakna tillräcklig makt den grunden och utifrån en sådan jämförelse påstå att ett demokratiskt underskott skulle finnas. Frågan som måste ställas är i stället om parlamentet utrustats med

4 BeträffandeEG-fördragetskaraktärharEG-domstolenförklarat att detta utgör the constitutionalcharterof a Communitybased the on rule of law, Opinion 191, 1991ECR1-6079,motiv 20, och att detskiljer sig från andra fördrag genom att detuppbärs konstitutionella av värdenoch principer.

tillräckliga EG:s styrelseskick. Ett generellt spörsmål utgör maktbefogenheter, som hör till hur kontrollen skall anordnas de maktbefogenheter som överlåtits till EG och över vilka av de nationella parlamenten mist direkt kontroll. Beträffande rådet skall framhållas att förhandlingarna som förs där lånar drag från en regeringskonferens, ehuru ministrarna förvisso samlas i rådet, konstituerar detta och har att följa fördragets bestämmelser. I rådet sammansmälts de nationella intressena och formas till EG-intressen enligt fördragen; den politiska viljan hos rådet är därför avgörande för gemenskapernas utveckling och den europeiska integrationen. När en sakfråga faller utanför EG:s kompetens men har ett nära samband med EG, fattar ministrarna beslut i en fonnlig regeringskonferens, ehuru inom rådets Detta förhållande har bl a sin upprinnelse i att skillram. nad mellan EG:s respektive medlemsstaternas kompetens görs först beslutsstadiet. Rådet och parlamentet sammanlänkas medelst rad specifika kopplingar, av vilka de en flesta har tillkommit genom successiva fördragsändringar. Den första utgörs av skyldigheten för rådet att höra parlamentet, när fördraget så föreskriver. Parlamentets yttrande är till sitt innehåll inte i något fall rättsligt bindande för rådet. I de fall fördraget föreskriver hörandet parlamentet är detta en fonnell nödvändighet för en rättsakts giltighet, d v s en underav låtenhet här utgör ett brott mot en väsentlig formföreskriftf en omständighet som ger parlamentet möjlighet sin behandling fördröja sitt yttrande för att söka få komen att genom missionen att ändra eller dra tillbaka sitt förslag. Det kan antas att parlamentet inte kan dröja hur länge helst, eftersom detta skulle vara samma sak som en vetorätt, en rätt som inte som finns i fördraget. Det räcker alltså inte med att bara översända ett lagförslag för yttrande, utan kravet hörande innefattar även att parlamentet ett yttrande. avger Under ett lagförslags behandling kan dialog utspinna sig mellan rådet och kommisen sionen, eftersom den kan ändra sitt förslag så länge som rådet inte fattat beslut i senare saken; ett förhållande som innebär att kommissionen kan omarbeta sitt förslag efter det att parlamentet hörts och beakta dess synpunkter. Emellertid kan en fortsatt dialog innebära att det slutliga förslaget till sitt materiella innehåll i allt väsentligt fjännats från det omarbetade och därmed också från parlamentets uppfattning. Rådet kan också ensidigt ha ändrat kommissionens förslag, över vilket parlamentet har hörts, med avseende dess materiella innehåll. I dessa båda fall kan det således inte sägas att parlamentet har hörts beträffande det slutliga förslaget, vilket medför att ett ytterligare hörande av parlamentet erfordras. Om så inte sker, kan den rådet antagna rättsakten ogiltigförklaras av domstolen. av Parlamentet har i fördraget inskriven rätt att föra talan mot rådet eller kommisnumera en sionen för att försvara de prerogativ, som fördraget tillerkänt det. Hörandet av parlamentet är således inte ett så obetydligt förfarande som det kan synas vid en ytlig betraktelse. Det bör här även framhållas att parlamentet, liksom för övrigt kommissionen och rådet, beträffande

45 Art. 173 st 46 Roquette FrêresCouncil och MaizenaCouncil,1980ECR3333 och3393. 7 Art. l89a:2. ‘S Se t.ex. målen ACF ChemiefarmaCommission, 1970ECR 661, och 6590 ParliamentCouncil av den 16 juli 1992. 9 An. 173 st

samtliga beslutsprocedurer kan försvara sina rättigheter enligt fördraget vid EG-domstolen, som värnar om den grundläggande balans som finns mellan institutionerna enligt fördragen. När medlemsstaternas finansiella bidrag ersattes med gemenskapernas egna resurser genom budgetfördraget från 1970 jämte senare tillägg, tillkom en särskild budgetprocedur, i vilken parlamentet har givits sista ordet över budgetens s k fria del, som numera uppgår till nästan hälften av gemenskapernas samlade budget. Genom denna procedur har parlamentet beretts ett icke obetydligt inflytande över gemenskapens affärer, vilket det använt som hävstång för att allmänt öva påtryckningar rådet. Kommissionens handhavande av budgeten granskas av rådet och parlamentet, assisterade av revisionsrätten. På rekommendation av rådet ges kommissionen ansvarsfrihet av parlamentet. Ett förlikningsförfarande conciliation procedure infördes genom en gemensam deklaration av rådet, parlamentet och kommissionen 1975.5 Förfarandet skall användas när rådet avser att avvika från parlamentets uppfattning i frågor som gäller antagandet av rättsakter med generell tillämpning, vilka har appreciable financial implications. Förlikningen äger rum i en förlikningskommittê, som består av rådets medlemmar och ett lika antal ledamöter från parlamentet assisterade av kommissionen. Förfarandet kommer även till användning i andra frågor. Medbestämmandeproceduren52 co-operation procedure är tillämplig vissa artiklar i fördraget. Proceduren innefattar bl a en andra läsning av lagförslaget och ett suspensivt veto för parlamentet. Medbeslutandeproceduren co-decision procedure är även den endast tillämplig ett begränsat antal artiklar i fördraget. Förfarandet lånar drag från medbestämmandeproceduren men inrymmer också ett verkligt veto för parlamentet och ett förlikningsförfarande. Rättsakter som antas enligt detta förfarande utfärdas i bådas namn, undertecknas av både parlamentets och rådets ordförande och kungörs i EG:s officiella tidning, EGT. Detta har medfört följdändringar i artikel 173 st som föreskriver att domstolen skall review the legality of acts adopted jointly the European Parliament and the Council. Enligt artikel 175 kan nu parlamentet även instämmas till domstolen för att genom sin underlåtenhet ha handlat i strid med fördraget. Slutligen bör här påpekas att parlamentet hörs beträffande de flesta traktater som EG ingår och att det åtnjuter en vetorätt beträffande avtal enligt artikel 238 och vissa andra avtal.

5°Se art. 4:1 st 2 EG-fördragetoch målet ParliamentCouncil,1990ECR I-2041,motiv 22: Observance the of institutionalbalance means thateachof theinstitutions must exerciseits powers with due regard for the powers of the other institutions. alsorequiresthat shouldbepossible penalize to any breachof that rule which mayoccur. 5 0.J. 1975, 981. C 52 Art. 1890. 53 Art. 6:1 SEA. 5 Art. l89b. 55Se an. 228:3.

Den verkställande makten

Kommissionen kan sägas vara den verkligt europeiska institutionen, och dess uppgifter kan sammanfattas enligt följande: fördragens väktare och verkställare, initiativtagare och drivkraft med avseende gemenskapspolitiken och exponenten av gemenskapsintressena i rådet. Kommissionens administrativa funktion grundar sig ytterst its own power of decision5° som vilar direkt EG-fördraget och berör huvudsakligen områdena tullunionen, konkurrenspolitiken och skyddsklausulema. Kommissionen kan utfärda samma slags rättsakter som rådet och rådetparlamentet, dels med stöd av själva fördraget, dels med stöd av delegerade befogenheter från rådet oftast i samråd med nationella myndigheter eller en sär- skild kommitté bestående av representanter för medlemsstaterna. Det finns tre typer av sådana kommittéer: Consultative, Advisory och Regulatory. De två senare kommittéema, vilka föredras av rådet, bevarar rådets beslutanderätt men överlåter ansvaret kommissionen med avseende själva förvaltningen, d v s rådet deltar i verkställandet av sina egna regler. Ett parlamentariskt inslag finns beträffande tillsättandet kommissionens medlemmar så av tillvida att de måste ha stöd i parlamentet, även om de utnämns av medlemsstaternas regeringar i samförstånd och att de kan avsättas bloc misstroendeförklaring från en genom en parlamentet.

Den dömande makten

Endast en uppdelning och balansering av makten mellan olika centra är inte tillräcklig för att förhindra att den missbrukas, därför fordras det även en kontroll av maktutövningen. Man brukar här skilja mellan politiska och judiciella kontrollåtgärder. Av ovan har framgått att vissa politiska kontrollinstrument finns. Men den politiska kontrollen är lika litet här som annorstädes tillräcklig för att säkerställa att lagstiftaren och exekutiven förfar lagligt enligt gällande konstitution. Således gäller att mindre uttalad maktbalansen är i förening med en politisk kontroll, desto starkare domstolskontroll erfordras för upprätthålla konstitusvag att tionen saknas en effektiv sådan kontroll är uppenbarligen rättsstaten i fara. Därför är det helt klart att domstolarnas kontroll inte kan inskränka sig till att endast avse tolkning och tillämpning av gällande författningar, utan de måste även utrustas med makt att censurera lagstiftare och verkställande myndigheter, om dessa handlar i strid med högre normer såsom

5° An. 155 57 Till judikaturenhör även förutomEG-domstolen förstainstansrätten och revisionsrätten även om det är främst EG-domstolen som här diskuteras. 53 Reglerna för EG:s utomobligatoriska skadeståndsansvar har närmare fastställts genom domstolens praxis. I måletSchöppenstedtCouncil, l97l ECR975, gälldedet att bl.a. ta ställningtill huruvida enskildskulle tillåtas att föra en sådan talanmed anledning aven påstått olaglignormativrättsakt. Till stödför en sådanlösning,vilken domstolen också accepterade, anförde generaladvokaten Roemerbl.a. den otillräckliga parlamentariska kontrolleni gemenskapen.

konstitutionen eller i förekommande fall folkrätten. Inom EG har domstolen utrustats med sådan makt. EG-domstolens uppgift är enligt fördragen att övervaka integrationsprocessen så att denna går lagligt till enligt en gemenskapsrättslig standard: The Court of Justice shall ensure that in the interpretation and application of this Treaty the law observed.°° Artikeln uttrycker alltså principen om the rule of law, och EG-domstolen har uttryckligen även fastslagit att the European Economic Community a Community based the rule of on law,° d v s att hela den EG-rättsliga konstruktionen vilar denna konstitutionella värdering. Den skriftliga delen dessa värderingar och principer, vägleder domstolen, av som synes främst vara preamblen till EG-fördraget, artiklarna l-7c jämte några andra principer såsom den ovan citerade. Bland de oskrivna grundläggande principerna finns bl mänskliga räta tigheter, principen om proportionalitet, lika behandling, rättssäkerhet och skydd legitima av förväntningar Europeiska gemenskaperna utgör kanske i första hand en rättsgemenskap, och för dessa gäller the rule of law. Domstolens funktion är att se till att denna princip upprätthålls. För ett effektivt fullgörande av denna uppgift krävs att gemenskapsdomstolama är helt självständiga och att deras samlade konstruktion tillförsäkrar just detta med råge. I artikel 167 st 1 anges vilka krav en domare skall uppfylla, nämligen att det skall vara personer whose independence beyond doubt förutom att de skall besitta högsta juridiska kompetens. Domstolen har i princip endast den behörighet, som den uttryckligen förlänats i gemenskapsfördragen men genom denna görs domstolen till den högsta uttolkaren EG-rätten; av den är i princip endast behörig att tolka och tillämpa gemenskapsrätten och utgör samtidigt en konstitutionell och administrativ domstol samt civildomstol. Förstainstansrätten, vars beslut kan överklagas till domstolen on points of law only, har givits en kompetens för att i första hand minska domstolens arbetsbörda samtidigt som fördelar har vunnits för den enskilde individen med avseende rättssäkerheten.

Problemornråden och tänkta

förändringar

Ovan har visats att EG:s institutionella struktur i allt väsentligt påminner den federala om statens med en verklig om än inte perfekt maktdelning. Vid tänkta förändringar instituav tionemas positioner förefaller det lämpligt att bygga vidare den redan existerande strukturen samt att söka renodla och stärka denna, allt i enlighet med den uppenbara förutsättningen att rationalitet och effektivitet utgör målsättningen. En sådan inställning medför auto-

59Jfr. det haltande tillståndeti svensk rätt, RF 11:14. °° An. 164EG-fördraget, art. 136Euratomfördraget; liknandestadgande ett finnsi art. 31CECA-fördraget. b LesVemsEuropeanParliament,1986ECR 1339. Z Se Femandez,Constitutional ValuesandPrinciples the Community Legal Order, MaastrichtJournalof EuropeanandComparativeLaw 1995, 129-44. s. 3 Id.

matiskt i det här sammanhanget att institutionemas demokratiska förankring stärks. Det är också angeläget att söka undvika att otympligheter överförs från de nationella systemen till gemenskapsnivån vid eventuella förändringar i den institutionella strukturen samt att medlemsstaterna anlägger ett långsiktigt perspektiv än det betingat av kortsiktiga namer tionella intressen. Det angivna synsättet får också till resultat att icke-systemkonforrna förslag till ändringar generellt sett måste avisas såsom tanken att formellt något sätt koppla parlamentet till de nationella parlamenten eller att inskjuta första kammare i parlamentet bestående av naen tionella parlamentariker. Denna hindrar naturligtvis inte att nationella parlament och Eusyn ropaparlamentet etablerar de former samarbete som befinns lämpligaf Vilket inflytande av nationellt parlament har den landets regering förda politiken i EG är en intern fråga ett av för varje medlemsstat.

Legislaturen

Slutpunkten i den utveckling, inletts i relationerna mellan rådet och parlamentet, pekar som onekligen hän mot bikameral legislatur, och sådan kan naturligtvis åstadkommas en sann en med ett enda penndrag att utvidga medbeslutandeproceduren till alla fördragets omgenom råden. Härigenom skulle beslutsprocedurernas antal också nedbringas till ett minimum. En direkt följdfråga blir då hur denna procedur kan strömlinjefonnas för att öka effektiviteten i beslutsfattandet. Ett sådant penndrag förefaller emellertid något osannolikt, eftersom medlemsstaterna inte torde beredda att släppa ifrån sig den makt över lagstiftningen, vara ligger i rådet, varje ökning parlamentets makt medför en minskning via rådet som nu av för medlemsstaterna. Dessutom kan det flera skäl ifrågasättas om parlamentet är tillräckav ligt kvalificerat för att mottaga en sådan maktutvidgning. Av såväl politiska lämplighetsskäl torde således den redan inledda vägen med en sucsom cessiv utjämning makten mellan parlamentet och rådet vara att föredra, t ex en utvidgad av tillämpning medbeslutandeproceduren, ett borttagande av medbestärrunandeproceduren av och ett inkluderande handelsavtalen enligt artikel 113 i artikel 22823 första meningen, av d except ll33 stryks. Ett sådant tillvägagångssätt medför inte heller en rad svårv s bedömbara följdändringar, särskilt med avseende kommissionens roll. Frågan blir därför med avseende tänkta fördragsändringar vad som är politiskt möjligt och i övrigt lämpligt, särskilt med beaktande av effektiva beslutsprocedurer inklusive deras antal vid ett ökat antal medlemsstater. Vid sådana förhållanden synes det ofrånkomligt att en utvidgning sker användandet av majoritetsbeslut i rådet, ett förhållande som i sin tur leder av till spörsmålet hur de vägda röstetalen skall bestämmas. Det är uppenbart att aritmetiken blir något komplicerad i ett system som skall hålla för 20-25 medlemsstater. Saken kan enmer dast avgöras i direkta förhandlingar, men eftersom medlemsstaterna så att säga representerar delstatsintresset och parlamentet unionsfolket, förefaller det rimligt att särskild hänsyn inte tas till medlemsstaternas befolkningsmässiga storlek, vilket, å andra sidan, bör göras

6‘ Se de två deklarationema i saken, som fogatstill Maastrichtfördraget.

med avseende antalet representanter per medlemsstat i parlamentet. Därför måste med avseende omröstningar i rådet begrepp som dubbel majoritet syftande både antalet stater och storleken av deras befolkningar avvisas. Under alla förhållanden kommer ett ökat majoritetsstyre i rådet att stärka både kommissionens och parlamentets positioner. Antalet rådsmedlemmar måste naturligtvis reflektera antalet medlemsstater, men antalet ledamöter av parlamentet kan knappast tillåtas att växa ytterligare vid tillkomsten av nya medlemmar med hänsyn till effektivitets- och arbetshänsyn. Parlamentet självt har föreslagit siffran 700 som maximital nuvarande antal 626, vilket förefaller rimligt. De olika beslutsprocedurema, liksom deras antal, vilka tillkommit över tiden för ett mindre antal medlemsstater, passar nödvändigtvis inte för en gemenskap med ett större antal medlemsstater. Redan nu talas det om att proceduremas antal och komplexitet medför effektivitetsförluster i form av bl a handlingsförlamning och en urvattnad politik. Uppenbarligen måste därför något göras inkl. en utvidgad användning av majoritetsbeslut, särskilt i ljuset av den tänkta utvidgningen av gemenskapema österut, förutsatt att man inte önskar att EG skall degenerera till en internationell organisation av traditionellt snitt. Frågan som måste ställas här är om de europeiska staterna är betjänta av en sådan utveckling. Svaret beror naturligtvis de värderingar som hyllas, men med hänsyn till alla de svårlösta spörsmål, som konfronterar Europas stater i dag och för vars lösning effektiva och nationsöverskridande åtgärder krävs, ter sig svaret ganska enkelt, oaktat att man kan tycka att världen borde vara annorlunda. I detta sammanhang skall heller inte den politiska grundtanken med en ekonomisk integration bortglömmas, nämligen att tvinna samman staternas ekonomier för att omöjliggöra krig. Freden i Europa sedan andra världskrigets slut kan te sig självklar numera, en självklarhet som tidigare visat sig farlig. För att uppnå samma fredsbefrämjande effekter och medföljande stabilitet i österled, förutsätts det således att det fasta och intima samarbetet inom EG fortsätter och fördjupas. I den mån man anser att en sådan utveckling kräver stora uppoffringar, kan man säga att även fred och frihet har ett pris. Frågan om antalet beslutsprocedurer är inte endast en teknisk fråga utan berör även den maktdelningen mellan rådet och parlamentet, och det framstår som uppenbart att varje reduktion i antalet nödvändigtvis måste innebära en fördel för parlamentet rådets bekostnad under förutsättning att parlamentet inte skall tappa något sitt inflytande. Även ett av förenklande av procedurema torde medföra en sådan effekt. Här kan noteras att särskilt budgetproceduren och angränsande frågor behöver effektiviseras utöver de ändringar som gjordes genom Maastrichtfördraget. En fråga som bl.a. framförts i parlamentets resolution konferensen är att full demokom ratisk ansvarighet inte skulle föreligga med avseende rådet. Tanken ger uttryck för en

65Sekommissionens rapport inför konferensen, Annex som räknar upp 22 olika procedurer. Valet av rättsligbasför en gemenskapsåtgärd är av stor betydelseför parlamentets inflytande, t.ex. om hörandet av parlamentet tillräckligt eller är om medbeslutandeproceduren skall användas,och för vilka ornröstningsregler som skall gällai rådet. Ett minskatantalbeslutsprocedurer, inkl. dessas komplexitet,borde således minskatvister vid domstolen om denkorrektarättsligabasenför EG-lagstiftningen. Det är därför angeläget etablera att enur både politisk ochrättsligsynpunkt väl fungerande beslutsordning. SeEmiliou, Opening PandorasBox: the Legal Basisof Community Measures before theCourtof Justice, ELR 1994, s. 488-507. °° A4-010295.

missuppfattning, då den hänföra sig till föreställningen att rådet borde stå under parsynes lamentets politiska kontroll, d v s ett slags parlamentarism. I en tredelad struktur som den beskrivits ovan har varje institution sina specifika uppgifter och sitt särskilda ansvar. som När rådet en av karnrama i en bikameral legislatur, där denna kammare represenses som terar delstatsintressena, kan dess medlemmar endast hållas politiskt ansvariga av det elekvalt respektive lands representant. Förvisso är detta en form av indirekt demokrati, torat som ingen torde allvar vilja påstå att endast direktdemokrati är den enda sanna och lemen gitima formen demokrati. Det indirekta inslaget varierar naturligtvis med de olika av medlemsstaternas interna förhållanden, men t ex den franska presidenten är direktvald av det franska folket. till uttryck särskilt i dess förhållande Rådets politiska ansvar, d v s det kollektiva, kommer till parlamentet. Ju mer dessa institutioner blir beroende av varandra, desto större ömsesidig politisk kontroll kommer de att utöva. Rådets rättsliga ansvar är emellertid minst lika intresdet politiska, och det faktum att domstolen kan annullera eller ogiltigförklara sant som alla rättsligt bindande föreskrifteråtgärder utfärdadevidtagna av rådet, när dessa typer av strider mot fördragen eller mot varje annan regler som hänför sig till dessas tillämpning, inklusive mänskliga fri- och rättigheter, utgör ett av de viktigaste elementen i den demokratiska rättsstaten, enbart demokrati har aldrig kunnat tillförsäkra någon hans rättigheter givna i rättsordningen. Denna typ av skydd är betydligt mer värd för de enskilda medborän att t klaga hos sin riksdagsman, som får upp ärendet till behandling i det svenska garna ex konstitutionsutskottet, eller göra en anmälan till parlamentets ombudsman. Till den demokratiska kontrollen hör även allmänhetens insyn i den offentliga förvaltninoch offentliga organs arbete. När det gäller rådet är det uppenbart att svårigheten som gen föreligger för att uppnå vad är normal öppenhet nationell nivå är att rådet lånar drag som från mellanstatlig konferens, eftersom det fortfarande rör sig, nota bene, om ett samarbete en visst sätt mellan stater. Emellertid bör noteras såsom ett ytterligare tecken EGinstitutionemas federalisering den diskussion och ökad öppenhet som inträtt runt rådet. Denna utveckling bör självklart bejakas, den torde bäst ske gradvis i takt med hela den men EG-rättsliga strukturens federalisering. Några hinder mot en förändrad förvaltningstradition inom kommissionen föreligger naturligtvis inte med undantag för vad som må betingas av de folkrättsliga inslagen i EG-strukturen.

Exekutiven

I enlighet med resonemanget om en tredelad maktstruktur är det logiskt att bevara och stärka kommissionens oberoende och initiativrätt. Om parlamentets misstroendeförklaring mot kommissionens medlemmar utgör den negativa sidan av detta parlamentariska inslag, bör rimligen den positiva att det är parlamentet, som ännu tydligare än enligt gällande vara ordning, det avgörande beslutet vid utseendet kommissionens medlemmar. Ett sådant tar av förfarande stärker uppenbarligen kommissionens demokratiska legitimitet, d v s avkortar den

7 Art. 173. s Art. 177.

indirekta demokratin med ett steg. Här bör återigen påpekas att ett ökat majoritetsstyre i rådet stärker kommissionens självständighet, eftersom den kan minska sin roll ett slags som diplomatisk medlare i rådet och upphöra med framläggandet av urvattnade förslag för allas accept. Kommissionen kan då i stället introducera vassare förslag, som kan vinna majoritetens gillande. Härigenom uppnås högre effektivitet i genomförandet fördraget i av förhållande till dess målsättningar. Initiativrätten till lagstiftning är placerad hos kommissionen och bör förbli där, även om parlamentet kan hemställa att kommissionen framlägger nödvändiga förslag för fullgörande av fördraget och rådet att kommissionen företar erforderliga undersökningar för att uppnå de gemensamma målen och framlägger lämpliga förslag. Inte i något fall torde kommissionen kunna tvingas att framlägga ett förslag. Om det skulle finnas någon tvekan med avseende rådets möjligheter att tvinga kommissionen, bör ett klarläggande göras i fördraget denna punkt. Vad som därutöver kan tänkas är att parlamentet och rådet gemensamt tar initiativ till lagstiftning och utfärdar sådan genom beslut med kvalificerad majoritet. Rådet bör enligt den tredelade maktstrukturens logik sluta med att verkställa sina egna föreskrifter inom ramen för den s k kommittologien, ett förhållande som bör komma till uttryck i fördraget. Modellen bör således renodlas och endast medge Advisory Committees. Ogillar rådet kommissionens handlande, när denna stödjer sig delegerade befogenheter, kan det återkalla delegationen och själv utfärda lagstiftning. Är parlamentet missnöjt, kan ny det avskeda kommissionens ledamöter se ovan om tillsättningsförfarandet.

Judikaturen

I en tredelad maktstruktur förutsätts, såsom framgått av ovan, respektive maktcentrum vara oberoende inom sitt kompetensområde, och de får således inte inkräkta vandras funktioner. Detta förhållande är särskilt tydligt i en demokratisk rättsstat med avseende domstolarna oavsett vilket styrelseskick som prefereras, ett förhållande vilket innebär att olika mekanismer måste byggas in i den statsrättsliga strukturen för att alltid tillförsäkra judikaturens absoluta oberoende. Detta är särskilt viktigt i en tredelad struktur, där ett ansvar lagts domstolarna att upprätthålla konstitutionen och den däri inbyggda maktbalansen förutom att naturligtvis garantera the rule of law, d ett lagbundet samhällsskick. Det v s förutsätts också att domarna är bindande. I ett sådant system får självklart högsta domstol en en annan roll än en sådan i ett parlamentariskt system, och det skall klart sägas att EGdomstolen därför har en mycket tydlig policyskapande roll inom ramen för det EG-rättsliga systemet. Det är även uppenbart att EG:s domstolssystem måste tillförsäkra en likforrnig tolkning och tillämpning av EG-rätten inom hela gemenskapen och av de konventioner, som intimt hänger samman med denna. Detta kan endast uppnås att EG-domstolens roll bibegenom hålls och förstärks; det kan alltså inte vara i fråga att något sätt begränsa EG-domstolens jurisdiktion, t ex med avseende de nationella domstolar, får ställa frågor till EGsom

An. l38b. 7°An. 152.

domstolen inom för artikel 177, eller så att en uppdelning sker med avseende sakramen frågan hör till förstainstansrätten och EG-domstolen lawful judge, eller om vad som tillskapandet något slags regionala domstolar eller specialdomstolar eller en kongenom av stitutionell EU-domstol med domare från medlemsstaternas högsta domstolar. Domstolamas oberoende kan garanteras mängd olika sätt, av vilka två är sättet en vilka domarna utnämns och de krav ställs domamas kvalifikationer. Kretsen av i och som för sig kvalificerade personer till ett domarämbete är naturligtvis större än den krets av perdessutom har uttalad professionell och personlig integritet. Det är därför endast soner som en den senare kategorien som domarna bör hämtas. ur Domarna i EG-domstolen utses enligt gällande ordning för en period sex år, vilken kan förnyas, och partiell förnyelse sker vart tredje år. Frågan, som kan diskuteras, är om villen koren skall ändras så att domarna utses på livstid eller om perioden skall förlängas med forbud återutnämning. Syftet med ändring är att skapa bättre kontinuitet och stärka om en oavhängigheten hos domstolen. Olika skäl kan anföras för och emot livstidsdomare, men om det angivna syftet kan uppnås med parlamentets förslag om nio år och avsaknaden av möjlighet till återutnämning, är detta tillräckligt. Domarna utnämns nu av medlemsstaternas regeringar i samförstånd, och man kan grund detta förhållande påstå att den indirekta demokratin innehåller alltför många led, ett av förhållande minskar domstolens demokratiska legitimitet. Parlamentet har föreslagit att som det skulle sitt samtycke till alla nomineringar av domare. Domstolen har avvisat tanken ge parlamentarisk kommitté skulle fråga ut domarkandidatema, eftersom dessa skulle att en oförmögna att alla frågor utan att indiskreta med avseende hur de kan vara svara vara tänkas komma att döma. Kommissionen å sin sida har menat att en utfrågning endast skulle den personliga vandeln. För att öka domstolarnas demokratiska legitimitet framavse står det nödvändigt att parlamentet på något sätt involveras i domarutnämningen, ehuru som inte ett sådant sätt som domstolen har avvisat. Målfördelningen mellan EG-domstolen och förstainstansrätten i enlighet med artikel 168a möjlighet till att renodla EG-domstolens roll som Supreme Court. Arbetsordningar och ger arbetsförhållanden bör självklart så att domstolarna kan arbeta effektivt och upprätthålla vara rättssäkerheten, undennineras tron det juridiska systemet, t ex om handannars läggningstiderna blir alltför långa. Allmänt kan sägas att många förbättringar i dessa avseenden kan åstadkommas genom ändringar i andra instrument än i själva fördragen. Kammarsystemet enligt artikel l65:3 bidrar till en ökad effektivitet. Emellertid finns det en gräns för hur många kammare som domstolen kan utrustas med innan likformigheten i domstolens praxis kommer i fara, en fara vilken kan aktualiseras vid en utvidgning av Unionen och bibehållandet regeln att varje medlemsstat får utse en domare. Om antalet doav härigenom ökas, kommer den kollegiala karaktären hos domstolen att övergå till en mare debatterande församling. Frågan måste därför ställas om homogeniteten och effektiviteten

7 Seart. 167 st 72 The proceedingsof theCourt of Justiceand Court of First Instance of the European Communities,22 to 26 May, 1995,No. 1595. 73 Statutes the of Courtof Justiceoch Rules Procedure. of

hos det EG-rättsliga systemet kan upprätthållas med 20-25 domare, och om det inte kan bli fråga om att begränsa antalet domare till det nuvarande, oformlig domstol kan till en vara mer skada för en medlemsstat än att samma medlemsstat inte vid varje tidpunkt har utsett en av sina egna medborgare till domare. På denna punkt kan det tänkas att parlamentet kan spela en roll vid utseendet av domare, vilka sedan utnämns av medlemsstaterna i samförstånd, t ex genom att nominera ett antal domare från lista gemensamt framtagen en av medlemsstaterna. Vilka som har talerätt beträffande vad vid EG-domstolen berör inte bara maktdelningen mellan institutionerna utan är även av vikt för den institutionella balansens upprätthållande. Att enskilda inte direkt kan angripa normativa rättsakter vid domstolen actio popularis, kan accepteras, om sådan part i övrigt ett tillfredsställande sätt kan göra sitt rätt gällande vid domstol, vilket nu får anses vara fallet ehuru förbättringar även kan ske denna punkt. Vad som däremot framstår som tveksamt är att parlamentet endast kan bli instämt till EGdomstolen samt att det kan försvara sina rättigheter enligt fördraget, d V s att parlamentet inte har en oberoende rätt att föra talan enligt artikel 173 mot de andra institutionerna med anledning av deras rättsakter. På denna punkt bör en ändring ske. Likaså bör parlamentet ges rätten att begära yttrande enligt 22826 från EG-domstolen om EG-traktaters förenligt med fördraget samt ges rätten att avge yttrande i förfarandet enligt artikel l77. Däremot bör det ankomma exekutivorganet kommissionen att även fortsättningsvis vara behörig att ensam föra talan mot medlemsstater vid fördragsbrott i enlighet med artikel 169. Att även en medlemsstat kan väcka talan mot annan medlemsstat för fördragsbrott måste tills vidare accepteras såsom legitimt med tanke de folkrättsliga dragen som finns i EG-systemet. Generellt sett kan man säga att en talan vid domstolen har karaktären av en fastställelsetalan, d v s att domstolen uttalar sig om huruvida ett visst rättsförhållande föreligger, t ex om en rättsakt är giltig eller ogiltig, eller om huruvida ett fördragsbrott föreligger. Under senare tid har frågan uppkommit i vad mån en fullgörelsetalan kan föras, d syftar till att v s en som få någon att göra något, t ex att betala en summa pengar som vid skadeståndstalan. För att ge full effekt EG-rätten krävs det att domstolen kan ålägga gemenskap eller en en meredlemsstat att vidta en särskild åtgärd. En sådan rätt att beordra finns egentligen nu endast i samband med föreskrivandet av interimistiska åtgärder enligt artikel 186. Fördraget bör kompletteras denna punkt så att en fullgörelsetalan kan föras mot en gemenskap representerad av någon av institutionerna eller mot en medlemsstat samt att en sådan talan kan föras institutionerna emellan. Vid fördragsbrott skulle således domstolen kunna föreskriva vilka åtgärder som en medlemsstat skall vidta för att undanröja brottet eller förbjuda en medlemsstat att företa viss handling. En sådan taleform är viktig för den institutionella balansen och kontrollen samt gemenskapernas effektivitet för uppnåendet av fördragsmålen. Deklaration 16 fogad till Maastrichtfördraget uttalar att man skall undersöka to what extent might be possible to review the Classification of Community acts with a view to establishing an appropriate hierarchy between the different categories of act. Tankarna i deklarationen måste nuvarande integrationsstadium avvisas på det bestämdaste. Frågan är

7 An. 170.

komplicerad och berör direkt eller indirekt många av kämfrågoma i EG:s maktstruktur. Dessa spörsmål torde lämpligen behandlas vid en konsolidering av gemenskapema till en gemenskap och en samtidig genomgång och konsolidering av fördragstexten. I dagens läge vore det minst sagt olyckligt om gällande rättsaktssystem skulle brytas sönder, eftersom det efter många år har preciserats i domstolens rättspraxis och vunnit stadga. Om en ändring skulle ske, kan man vänta sig effektivitetsförluster innan det nya har satt sig i praxis, förutom att det nya i materiellt avseende inte behöver vara bättre än det gamla. I debatten har tankar framförts om att man särskilt skulle skilja rättsakter från legislaturen och exekutiven, bl a för att åstadkomma en tydlig normhierarki. En omdefiniering rättsaktema löser i sig inte alla frågor som kan uppkomma med avseende på normers av hierarkiska ställning. Vad som kommer i fråga är att i första hand värdera auktoriteten hos utfärdaren, varför det inte torde råda något tvivel om att t ex förordningar utfärdade av parlamentet och rådet tillsammans gäller före förordningar utfärdade av rådet ensamt. Några verkliga problem torde inte den gällande ordningen förorsaka, och övriga frågor kan lösas av domstolen i enlighet med det gemensamma i medlemsstaternas konstitutionella traditioner.

Andra och tredje pelama

En helt annan rättslig problematik vidlåder dessa pelare, eftersom samarbetet inom dessa helt pågår det folkrättsliga planet inter-govemmental co-operation och utanför den särskilda gemenskapsstrukturen, ehuru med några EG-institutioner som serviceorgan. Frågor politisk och judiciell kontroll ställer sig därför något annorlunda här. l detta sammanom hang är överenskomma åtgärder och förpliktelser normalt endast underkastade intern politisk kontroll i respektive stat samma sätt som landets utrikespolitik i övrigt, och rättslig kontroll kan förekomma vid ICJ förutom den som eventuellt sker internt. Även här kan åberopa tankarna systemkonfonna åtgärder och effektivitet man om som skäl för att med ett enda penndrag infoga dessa pelare i EG-bygget. Medlemsstaternas motvilja att göra så bottnar inte endast i resonemang om maktförluster utan även i olika uppfattningar i sakfrågoma, t ex om asylpolitiken och om hur man skall lösa den inre stabiliteten, när fördraget om VEU löper ut 1998, men även om den yttre militära säkerheten. För hela EU oaktat medlemsstaternas medlemskap i VEU eller inte är det absolut nöd- - vändigt att dessa frågor får en lösning under konferensen, som till sin verkan säkerställer det som VEU-fördraget hitintills gjort, det kan sägas att den inre stabiliteten i Europa som VEU åstadkommit har varit en förutsättning för det nära samarbete som nu sker inom gemenskaperna och andra håll. Vad avser den tredje pelaren, inrymmer även den många ämnen, som tillhör de grundläggande statsfunktionema, d v s sådana frågor som är direkt eller indirekt kopplade till kriteriför statehood. Därför är det knappast förvånande att medlemsstaterna gått fram något ema försiktigt, och den lösning som nåddes i titel VI Maastrichtfördraget får därför sägas reflektera det integrationsstadium, som rådde vid konferensen som föregick fördraget. När man känt sig för och vunnit erfarenhet i förening med ökande behov av samarbete, torde den nöd-

vändiga kritiska massan nås för att med tiden tillåta en användning av gemenskapsmetoden de flesta av de i artikel K.l uppräknande områdena. Emellertid utesluter inte det sagda att förändringar vidtas för effektivitetsvinster och ökad kontroll. Vad avser den förra frågan torde den i första hand beröra kommissionens roll, som här är blygsammare än enligt gemenskapsfördragen. Enligt artikel J ankommer det rådet att handla i syfte att koordinera medlemsstaternas agerande i en gemensam yttre manifestation, d v s Unionens politik, och det är ordföranden i rådet som representerar Unionen externt. Kommissionen skall enligt artikel J .5:3 be fully associated these tasks och får enligt artikel 1.813 framlägga förslag till rådet. Denna ordning kan i och för sig förefalla naturlig, eftersom det rör sig om en koordination av medlemsstaternas utrikespolitik, vilken ligger utanför gemenskapernas. Emellertid synes det önskvärt att något sätt ge kommissionen en mer aktiv roll i forrnerandet av hela Unionens politik, oavsett om det handlar om medlemsstaternas kompetens eller gemenskapernas, om man önskar en mer effektiv unionell utrikespolitik. Utan att för den skull över till gemenskapsmetoden med avseende andra pelaren kan i enlighet med idén om användandet av - EG:s institutioner inom andra och tredje pelarna kommissionen ges en uttrycklig initia- tivrätt i rådet och Europeiska rådet beträffande Unionens utrikespolitik med plikten att framlägga förslag. På detta sätt skulle medlemsstaterna tvingas att ta ställning till kommissionens förslag, men vara fria att handla i enlighet med det som man enhälligt kommer överens om. Kommissionen skulle alltså utgöra en driving force i förhållande till de båda råden. Den föreslagna lösningen påverkar inte artikel 151 eller J .8:5 men torde kräva vissa administrativa och procedurella förändringar. Med effektivitetsaspekten i sikte bör olika sätt att utvidga majoritetsröstning prövas, t ex så sätt att kommissionen skall äga föreslå sådan omröstning med avseende verkställighetsåtgärder, ett förslag till omröstning som endast kan undanröjas genom ett enhälligt beslut av rådet se art. l89a. Frågan om huruvida en verkställighetsåtgärd är i fråga beslutas lämpligen med enkel majoritet. Kommissionens roll i tredje pelaren kan även den göras mer aktiv så sätt att kommissionen åläggs skyldigheten att framlägga förslag och vara den drivande kraften för förverkligandet av samtliga målsättningar i artikel Kzl enligt de metoder som anges i artikel K:3. Beträffande metoderna i artikel K.3:2 kan konstateras att de lider av påfallande brister i jämförelse med dem inom EG-bygget både med hänsyn till effektivitet och rättssäkerhet. Detta beror att konventioner, som tolkas och tillämpas av stater utan en direkt judiciell kontroll, ofta erbjuder ett alltför stort utrymme för staters individuella uppfattningar om vad som kontrakterats och hur effektivt förpliktelsema skall tillåtas påverka staten, särskilt med avseende inhemsk rätt d v s om de kan åberopas av enskilda vid nationell domstol. Samma sak gäller de övriga åtgärderna i den mån som de är rättsligt bindande. Systematiken

75 Tredjepelarensstrukturochanordningar framstår ytterst i vissa avseende t.o.m. än andra som svaga, svagare pelarens.Konstruktionenhar kritiseratsi litteraturen, se t.ex. Lepoivre,Le domainede justice et des affaires intérieuresdans perspective de Conferenceintergouvernmentale 1996, Cahier de dedroit Européen 1995, 323-43, McMahon,Maastrichfs third pillar: Load-hearing or purely decorative, LIEI 1995, s. 51-64, och 0Keefe, Recastingthethird Pillar, CMLRev 1995, 893-919. s.

i EG-fördraget är både rationell och genomtänkt med avseende artikel 220 genom att de konventioner som förutskickas utgör ett komplement till den egentliga rättsbildningen inom EG, medan den egentliga rättsbildningen i tredje pelaren utgörs just av konventioner, som dessutom inte är obligatoriskt underkastade EG-domstolen jurisdiktion. För effektiviteten och medborgarnas rättssäkerhet vore det djupt olyckligt, om en konventionsmassa kom att skapas av delvis överlappande konventioner och med delvis olika parter bortom en effektiv judiciell kontroll, konventioner vilka i sin tur kan komma att överlappa EG-rätten. Tillkomstsättet för dessa konventioner förefaller onödigtvis komplicerat, varför det skulle räcka med att en majoritet antar en konvention och att konventionen träder ikraft, när en majoritet av medlemsstaterna har ratificerat den. Möjligheterna enligt artikel K.9 att föra över ämnen till EG förefaller överdrivna, eftersom bestämmelsen är praktiskt taget inoperativ, d V s blivit en bromskloss i stället för en möjlighet, varför den uppenbara lösningen vore att föra över dessa sakområden till EG. Dessa utvidgade arbetsuppgifter for kommissionen inom båda pelarna skulle kunna lösa problemet med de övertaliga kommissionsmedlemmama vid en utvidgning av Unionen, nuvarande integrationsstadium synes det nödvändigt att åtminstone en kommissionsmedlem hämtas från varje medlemsstat. Den politiska kontrollen angår i första hand parlamentet, och i enlighet med den tredelade maktstrukturen bör därför artiklarna J och K.6. i huvudsak kvarstå i sin nuvarande form, men med tilläggen att även kommissionen må utfrågas, att en årlig debatt hålls med kommissionen, att parlamentet också får utfärda rekommendationer till kommissionen samt att det förtydligas så att det klart framgår att rådet är skyldigt att beakta parlamentets synpunkter och att proceduren för rådets och kommissionens information tydligt anges. När det sedan gäller den judiciella kontrollen, ligger den såsom sakerna nu står hos ICJ. Att någon medlemsstat skulle fundera att använda sig av denna möjlighet förefaller inte trolig, varför det torde kunna sägas att någon verklig och allmän sådan kontroll inte finns. Emellertid skulle kontrollen kunna göras mer verklig om EG-domstolen gavs kompetens, även om detta fortfarande skulle ske enligt den folkrättsliga metoden. En sådan kompetens kan ges i ett särskilt stadgande enligt en lydelse, som föreskriver att varje medlemsstat med anledning av en tvist avseende fördragets tolkning och tillämpning får hänskjuta saken till avgörande i EG-domstolen. Ett dylikt stadgande skulle alltså utgöra en parallell till artikel 170219 såvitt avser domstolens kompetens. Hur mycket man vill ha med av EG-rätten förutom domstolens processordningen kan regleras i en andra paragraf i samma artikel, t ex en hänvisning till artikel 171:l. Man kan här tänka sig att processbenägenheten vore större grund av det bekanta sammanhanget, trots att artikel 170 inte kommit till särskilt flitig användning. En sådan anordning kan avse både andra och tredje pelama. Ett ytterligare steg vore naturligtvis att ge kommissionen en roll som påminner om den enligt artikel 169. Slutligen kan det föreskrivas att samtliga konventioner tillkomna enligt artikel K.3 skall innehålla en bestämmelse, som ger domstolen kompetens att tolka och tillämpa dessa i ett artikel-l77 liknande förfarande se Domskonventionens protokoll. eller att detta spörsmål beslutas med kvalificerad majoritet eller att i fördraget stipulera en fakultativ rätt för medlemsstater som så önskar att använda sig av domstolen.

Avslutande anmärkningar

Europeiska unionen utgör den gemensamma firman för det gamla EG-bygget och ett helt traditionellt folkrättsligt samarbete mellan EG:s medlemsstater inom två s k pelare. Det gamla bygget uppvisar klara federativa drag med avseende institutioners roller, medlemsstaternas positioner och EG-rättens funktion. Vid beaktande av eventuella förändringar inom EG-bygget har bedömningsprincipen varit att förstärka och renodla den redan existerande strukturen utifrån främst effektivitetsskäl men samtidigt att stärka den demokratiska rättsstatsstrukturen någon egentlig motsättning föreligger inte mellan dessa skäl, ur rättslig synpunkt är det uppenbarligen en fördel med ett homogent system, oaktat man prefererar en maktdelning eller parlamentarism, ehuru den förra synes nödvändig med beaktande av den i grunden federala karaktären hos EG. Den springande punkten med avseende på de andra och tredje pelama är huruvida arbetsmetoden inom dessa även fortsättningsvis skall vara den folkrättsliga eller följa gemenskapsmetoden. Valet är avgörande för graden och sätten för politisk och judiciell kontroll av medlemsstaternas aktiviteter inom dessa pelare ett icke-nationellt plan.

Första pelaren

Oaktat huruvida öppen och direkt vilja kan finnas för att gå vidare mot ett mer federalt Europa inom EGEU:s ramar, medför en reduktion av antalet beslutsprocedurer i sig ett stärkande av den federala strukturen inom EG och ett renodlande av den montesquieuska maktdelningen; en utvidgad användning av majoritetsbeslut i rådet verkar i samma riktning. Parlamentets framstötar om mer makt och inflytande torde inte helt kunna negligeras, varför man kan förvänta sig att t ex medbeslutandeproceduren får ett utvidgat tillämpningsområde. Slutsatsen kan därför bara bli en, nämligen att den EG-rättsliga strukturen stärks med avseende sina federala drag, om konferensens syften med avseende EG:s effektivitet upprätthålls. I samma riktning verkar de angivna förslagen beträffande domstolen och kommissionen.

Andra och tredje pelama

Med bibehållandet av vad som ovan kallats den folkrättsliga metoden kan effektivitetsvinster uppnås genom att tilldela kommissionen en mer aktiv roll, inkluderande en uttalad initiativrätt, och en utvidgad användning av majoritetsröstning. Den judiciella kontrollen kan även den stärkas med användandet av folkrättsmetoden.

Medlemsstatemas positioner

EGEU kan beskrivas som en sofistikerad permanent förhandlingsorganisation, vilken erhåller särskild styrsel och stadga genom domstolarnas aktivitet. Genom EG:s klart uttalade federativa struktur särskilt med beaktande av det EG-rättsliga systemet är det uppenbart - att medlemsstaterna traditionellt sett både formellt och faktiskt har mist en del av sitt obero-

betydande vinster gjorts i många andra avseenden, vilka knappast skulle ende samtidigt som ha kunnat uppkomma i ett annat tillstånd. Att denna förändring kommit tillstånd, är just själva kärnan och syftet med den europeiska integrationen inom EGEU:s ramar likväl som att integrationens snöboll har avsetts att fortsätta att växa. Med tanke den attraktionskraft EGEU utövar Europas stater, måste EGEU-tillståndet värderas högre än ett utanförskap. Det är här således fråga om att skapa nya rättsliga, ekonomiska och andra förhållanden mellan stater och att bryta upp från gamla förhållningssätt. Vilka förhållningssätt som är bra eller dåliga är dock en värderingsfråga som må ankomma var och en, som satt sig in i saken.

Statens offentliga utredningar 1995

Kronologisk förteckning

Ett renodlat näringsförbud. N. 40. Älvsäkerhet. K. . Arbetsföretag En ny möjlighetför arbetslösa.A. 4l. Allmän behörighetför högskolestudier.U. . - Grön diesel miljö- ochhälsorisker.Fi. 42. Framtidsanpassad Gotlandstrañk.K. . - Léngtidsutredningen1995.Fi. 43. SambandetRedovisning Beskattning.Ju. . - Vårdenssvaraval. 44. Aktiebolagets organisation.Ju. . slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S. 45. Grundvattenskydd. M.

Muskövarvets framtid. Fö. 46. Effektivare styrningoch rättssäkerhet . Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa. A. i asylprocessen.A. . Pensionsrättigheter och bodelning.Ju. 47. Tvángsmedelenligt 27 och 28 kap. RB . Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar.Fi. samt polislagen.Ju. 10. . Översyn av skattebrottslagen. Fi. 48. EG-anpassade körkortsregler.K.

ll. Nya konsumentregler.Ju. 49. Prognoser över statens inkomsteroch utgifter. Fi.

12.Mervärdesskatt Nya tidpunkterför 50. Kunskapslägetpå kärnavfallsorrtrádet1995.M. redovisningoch betalning.Fi. 51. Elförsörjning i ofred. N.

13.Analys av Försvarsmaktens ekonomi.Fö. 52. Godtrosförvärv av stöldgods Ju.

14.Ny Elmarknad + Bilagedel. N. 53. Samverkanför fred. Den rättsligaregleringen.Fö.

15.Könshandeln.S. 54. Fastighetsbildning en gemensam uppgift för stat - 16.Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige.S. och kommun.M.

17.Homosexuellprostitution. S. 55. Ett samlatverksamhetsansvar för asylärenden.A.

18. Konst i offentlig miljö. Ku. 56. Förmåneroch sanktioner

19.Ett säkraresamhälle.Fö. utgifter för administration.Fi. - 20. Utan starmar Sverige.Fö. 57. Förslag om ett internationelltflygsäkerhets-

21. Stadenpå vattenutanvatten. Fö. universiteti Norrköping-Linköping.U.

22.Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. 58. Kompetensoch kunskapsutveckling om yrkes- - 23. Brist pâ elektronikkomponenter.Fö. roller och arbetsfält inom socialtjänsten.S.

24. GasmolnlamslârUppsala.Fö. 59. Ohälsoförsäkringoch samhällsekonomi

25. Samordnadoch integreradtågtrafik pâ olika aspekterpå modeller, finansiering - Arlandabanan och i Mälardalsregionen. K. och incitament.S.

26. Underhållsbidragoch bidragsförskott, 60.Kvinnofrid. Del A+B. S.

Del A och Del B. S. 61. Myndighetsutövningvid medborgarkontor.C.

27.Regionalframtid + bilagor. C. 62. Ett renat Skåne.M. 28. Lagen vissainternationellasanktioner 63. Översyn skattereglemaför stiftelseroch ideella om av en översyn. UD. föreningar. Fi. - 29. Civilt bruk av försvarets 64. Klimatförändringari trañkpolitilcen.K. resurserregelverken,erfarenheter,helikoptrar. Fö. 65. Näringslivetstvistlösning.Ju.

30. Alkylat och Miljöldassning av bensin.M. 66. Polisensanvändning av övervakningskamerorvid

31. Ett vidareutveckla miljöklassystemi EU. M. förundersökning.Ju.

32. IT och verksamhetsfömyelsc inom rättsväsendet. 67. Naturgrusskatt, m.m. Fi.

Förslagtill nya samverkansformer. Ju. 68. lT-kommissionensarbetsprogram1995-96.SB.

33.Ersättningför ideell skadavid personskada. Ju. 69. Betaltjänster.Fi.

34.Kompetensför strukturomvandling.A. 70. Allmännakommunikationer för alla K. - 35. Avgifter inom handikappomrâdet. S. 71. Behörighetoch Urval. Förslagtill nya regler för

36. Förmåneroch sanktioner en samladredovisning. antagning till Universitet och högskolor. U. - Fi. 72. Svenska insatser för internationellkatastrof-och

37. Várt dagligablad stödtill svenskdagspress.Ku. flyktinghjälp. Kartläggning,analysoch förslag. - 38. Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial Fö. yrkesutbildning.U. 73. Ett aktiebolag för servicetill universitetoch

39. Somereflections on SwedishLabourMarket högskolor m.m. U.

Policy. A. 74. Lägenhetsdata.Fi.

Några utländska forskares syn svensk 75. Svenskflyktingpolitik i globaltperspektiv. A.

arbetsmarknadspolitik. A. 76. Arbetetill invandrare. A.

Statens 1995

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

77. Röster om EU:s regeringskonferens 108.Ny ellag. N. hearingmedorganisationsföreträdare, 109.Likvärdig utbildning lika villkor. U. debattöreroch forskare. UD. 110. Viljan att veta och viljan att förstå — 78. Den svenskarymdverksamheten. N. Kön, makt och den kvinnovetenskapliga 79. Vårdnad,boendeoch umgänge. JU. utmaningeni högre utbildning. U. 80. EU om regeringskonferensen 1996 1 1 Omvärld, säkerhet, försvar. institutionernasrapporter Frågor om EU:s andrapelare inför regerings- synpunkteri övriga medlemsländer.UD. konferensen1996.UD. - 8 Ny rättshjälpslagoch andrabestämmelser om 112.Svensk sjöfart näring för framtiden. . rättsligt bistånd.Ju. + Bilagor. K. 82. Finansieringslösningar för Göteborgs-och 113. Friståendegymnasieskolor.U. Dennisöverenskommelsema. K. 114. Indirekt tobaksreklam.S. 83. EU-kandidater 12 länder som kan bli EU:s 115.Ny lag om europeiska företagsrád. A. nya medlemmar.UD. 1l6.Jämställdhet ett mál i utvecklingssamarbetet. UD. 84. Kulturpolitikensinriktning. Ku. ll7.Jordbruk och konkurrens jordbnikets ställning i - 84. Kulturpolitikensinriktning i korthet. Ku. svenskoch europeiskkonkurrensrätt. Jo. - 85. Tjugo års kulturpolitik 1974-1994. Ku. 118. Totalförsvarspliktiga rn 95. En utvärdering av de 86. Dokumentationoch socialtjänstregister.S. totalförsvarspliktigas medinflytandeoch av deras 87. Försäkringsrörelsei förändring Fi. socialaoch ekonomiska situationunder 88. Den brukade mångfalden.Del 1+2. Jo. grundutbildningen.Fö. 89. Svenskar i EU-tjänst. Fi. 119. Ändringar hyresförhandlingslagen. i 90. Kämavfall och Miljö. M. Hyresgästinflytandevid ombyggnad m.m. Ju. 91. Ett reformeratstraffsystem.Del l-III. Ju. 120.TV och utbildning. U. 92. EGzsarbetstidsdirektivoch desskonsekvenser för 121. Riksdagen, regeringenoch forskningen.U. det svenskaregelsystemet.A. 122.Reform på recept. S. 93. Omprövning av statligaåtaganden.Fi. 123. SubsidiaritetsprincipenEU. i UD. 94. Personalavveckling,utbildning och beskattning. 124.Ett reformerat hovrättsförfarande.Ju. Fi. 125. Finansiellverksamheti kris och krig. Fi. 95. Hälsodataregister Vârdregister.S. 126.Kostnaderför den statliga assistansersättningen. S. hotbild 127. Framtida central Europainformation.UD. 96.Jordensklimat förändras.En analysav och globalaátgärdsstrategier.M. 128. Kulturegendomaroch kulturföremâl. KU. 97. Miljöklassning av snöskotrar.M. 129.En styrande krigsorganisation.Om avsikternamed 98. 1990-taletsbostadsmarknad LEMO-reformen. FÖ. en förstautvärdering.N. 130.Sverigei EU makt, öppenhet, kontroll. - - 99. SMHl:s verksamhetsformK. Sammanfattning av ett seminarium i september 100.Hållbar utvecklingi landets fjällomräden. M. 1995.UD. 101.Ett utvidgat 13l.Enklare och effektivare. Om EU:s komplexitet EU möjligheteroch problem. Sammanfattning av en hearingi augusti1995. och maktbalanser. UD. UD. 102.MedborgarnasEU frihet och säkerhet Frågor om unionens tredje pelare inför regeringskonferensen1996.UD. 103.Föräldrar självförvaltandeskolor. U. i lO4.Skattereformen1990-1991.En utvärdering.Fi. 105.Konkurrensi balans. Åtgärderför ökad konkurrensneutralitetvid offentlig prissättning m.m. N. 106.Rapporteringsskyldighet för revisorer i finansiella företag. Fi. 107.Avbytarverksamhetens organisationoch finansiering.Jo.

Statens offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Enklareoch effektivare. Om EU:s komplexitet

och maktbalanser.[131] IT-kommissionensarbetsorogram1995-96.[68]

Justitiedepartementet Försvarsdepartementet

Muskövarvetsframtid. [6] Pensionsrättigheter och bodelning.[8] Analys av Försvarsmaktens ekonomi.[13] Nya konsumentregler.[11] Ett säkraresamhälle.[19] IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Utan stannar Sverige.[20] Förslagtill nya samverkansformer.[32] Staden vattenutanvatten. [21] Ersättningför ideell skadavid personskada.[33] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.[22] SambandetRedovisning Beskattning.[43] - Brist elektronikkomponenter.[23] Aktiebolagetsorganisation.[44] Tvångsmedelenligt 27 GasmolnlamslárUppsala.[24] och 28 kap. RB Civilt bruk av försvarets resurser samt polislagen.[47] regelverken,erfarenheter,helikoptrar. [29] Godtrosförvärv av stöldgods [52] Samverkanför fred. Den rättsligaregleringen.[53] Näringslivetstvistlösning.[65] Svenskainsatserför internationellkatastrof-och Polisensanvändning av övervakningskamerorvid flyktinghjälp. Kartläggning, analysoch förslag. [72] förundersökning.[66] Totalförsvarspliktiga m 95. En utvärdering av de Vårdnad,boendeoch umgänge.[79] totalförsvarspliktigasmedinflytandeoch av deras Ny rättshjälpslagoch andrabestämmelserom rättsligt bistånd.[81] socialaoch ekonomiskasituationunder

grtmdutbildningen.[118] Ett reformeratstraffsystem.Del I-lll. [91] En styrandekrigsorganisation.Om avsiktemamed Ändringar i hyresförhandlingslagen. LEMO-reformen. [129] Hyresgästinflytandevid ombyggnad m.m. [119]

Ett reformerathovrättsförfarande.[124]

Socialdepartementet

Utrikesdepartementet Vårdenssvåraval.

slutbetänkande Prioriteringsutredningen.[5] av Lagen om vissainternationellasanktioner Könshandeln.[15] - en översyn. [28] Socialtarbete mot prostitutioneni Sverige.[16] Röster om EU:s regeringskonferens Homosexuellprostitution. [17] hearingmed organisationsföreträdare, debattörer — och forskare. [77] Underhállsbidragoch bidragsförskott,

Del A och Del B. [26] EU om regeringskonferensen 1996 Avgifter inom handikappomrádet.[35] - institutionemasrapporter Kompetensoch kunskapsutveckling om yrkessynpunkteri övriga medlemsländer.[80] - roller och arbetsfältinom socialtjänsten.[58] EU-kandidater 12länder som kanbli EU:s - Ohälsoförsäkringoch samhällsekonomi nya medlemmar.[83] olika aspekter modeller, finansiering Ett utvidgatEU möjligheteroch problem. - - och incitament. [59] Sammanfattning av en hearingi augusti1995.[101] Kvinnofrid. Del A+B. [60] MedborgarnasEU frihet och säkerhet - Dokumentationoch socialtjänstregister.[86] Frågor om unionenstredjepelareinför regerings- Hälsodataregister Várdregister.[95] konferensen1996. [102] - Indirekt tobaksreklam.[114] Omvärld, säkerhet,försvar. Reform recept. [122] Frågor om EU:s andrapelareinför regerings- Kostnader för den statligaassistansersättningen. [126] konferensen1996. [111]

Jämställdhet ett mâl i utvecklingssamarbetet. [116]

Kommunikationsdepartementet

Subsidiaritetsprincipen i EU. [123] Framtidacentral Europainformation.[127] Samordnadoch integreradtågtrafik

Sverigei EU makt, öppenhet,kontroll. Arlandabanan och Mälardalsregionen.[25] i - Sammanfattning seminariumi september1995. Ãlvsäkerhet.[40] av ett [130] Framtidsanpassad Gotlandstrañk.[42]

EG-anpassade körkortsregler. [48]

Statens 1995

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Klimatförändringari trañkpolitiken. [64] Riksdagen,regeringenoch forskningen.[121] Allmännakommunikationer för alla [70] - Finansieringslösningarför Göteborgs-och Jordbruksdepartementet Dennisöverenskommelsema. [82] Den brukade mångfalden.Del l+2. [88] SMHI:s verksamhetsform[99] Avbytarverksarnhetens organisationoch Svensksjöfart näring för framtiden. finansiering.[107] - + Bilagor. [112] Jordbruk och konkurrens jordbrukets ställningi svensk och europeiskkonkurrensrätt. [117] Finansdepartementet hälsorisker. [3] Arbetsmarknadsdepartementet Grön diesel miljö- och - Léngtidsutredningen1995.[4] Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa. [2] - Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar.[9] Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.[7] Översyn av skattebrottslagen.[10] Kompetens för strukturomvandling.[34] Mervärdesskatt Nya tidpunkter för Some reflections on SwedishLabour Market redovisning och betalning.[12] Policy. [39] Förmåneroch sanktioner en samladredovisning.[36] Någrautländska forskares syn på svensk - Prognoseröver statens inkomsteroch utgifter. [49] arbetsmarknadspolitik.[39] Förmåneroch sanktioner Effektivare styrning och rättssäkerhet utgifter för administration. [56] i asylprocessen. [46] - Översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella Ett samlatverksamhetsansvar för asylärenden.[55] föreningar. [63] Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv. [75] Naturgrusskatt, m.m. [67] Arbete till invandrare.[76] Betaltjänster.[69] EG:s arbetstidsdirektiv och desskonsekvenser för Lägenhetsdata.[74] det svenskaregelsystemet. [92] Försäkringsrörelsei förändring [87] Ny lag om europeiska företagsräd.[115] Svenskar i EU-tjänst. [89] Omprövning statliga åtaganden.[93] Kulturdepartementet av Personalavveckling,utbildningoch beskattning.[94] Konsti offentlig miljö. [18] Skattereformen1990-1991.En utvärdering. [104] Vårt dagligablad - Pstödtill svensk dagspress.[37] Rapporteringsskyldighet för revisorer i finansiella Kulturpolitikens inriktning. [84] företag. [106] Kulturpolitikensinriktning i korthet. [84] Finansiellverksamheti kris och krig. [125] Tjugo års kulturpolitik 1974-1994.[85] Kulturegendomaroch kulturföremál. [128] Utbildningsdepartementet Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial Näringsdepartementet yrkesutbildning. [38] Ett renodlat näringsförbud. [l] Allmän behörighetför högskolestudier. [41] Ny Elmarknad + Bilagedel.[14] Förslag om ett internationellt flygsäkerhets- Elförsörjning ofred. [51] i universitet i Norrköping-Linköping. [57] Den svenskaRymdverksamheten.[78] Behörighetoch Urval. Förslagtill nya regler för 1990-talets bostadsmarknad antagningtill Universitet och högskolor. [71] förstautvärdering. [98] - en Ett aktiebolagför servicetill universitetoch Konkurrens i balans. Åtgärderför ökad högskolor m.m. [73] konkurrensneutralitetvid offentlig prissättning m. m. Föräldrar i självförvaltandeskolor. [103] [105] Likvärdig utbildning lika villkor. [109] Ny ellag. [108] Viljan att veta och viljan att förstå - Kön, makt och den kvinnovetenskapliga utmaningeni högre utbildning. [110] Friståendegymnasieskolor.[113] TV och utbildning. [120]

Statens offentliga 1995 utredningar

Systematisk förteckning

Civildepartementet

Regionalframtid + bilagor. [27] Myndighetsutövningvid medborgarkontor.[61]

Miljödepartementet

Alkylat och Miljöklassning av bensin.[30] Ett vidareutvecklarmiljöldassystemi EU. [31] Grundvattenskydd.[45] Kunskapsläget kämavfallsområdet1995.[50] Fastighetsbildning en gemensam uppgift för stat och kommun. [54] Ett renat Skåne.[62] Kärnavfall och Miljö. [90] Jordensklimat förändras.En analys av hotbild och globalaâtgärdsstrategier.[96] Miljöldassning av Snöskotrar.[97] Hållbar utveckling i landetstjällområden.[100]