Miljö och jordbruk om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken : två expertrapporter till EU 96-kommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Miljö och

jordbruk

E Om och U.°5

ntvidgningens miljörejgler fekterpå

e den

gemensamma jordlam/espolitiken

/2133

W

OO: .CO

um Statens offentliga utredningar

WW 1996:60

W

Utrikesdepartementet

Miljö

och

jordbruk

Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken

Två expertrapporter till EU 96-kommittén Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91—38—20247—6 Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Utrikesdepartementet

Enligt Maastrichtfördraget skall EU-ländema under 1996 sammankalla en konferens med företrädare för medlemsländemas regeringar. Konferensen, som inleddes den 29 mars 1996, skall undersöka vilka bestämmelser fördraget som behöver ändras för att de mål som står angivna där skall kunna uppfyllas. Den här översynen av fördraget äger också rum med sikte att EU skall utvidgas med ett antal länder som vill bli medlemmar, främst i Centraloch Östeuropa. Regeringen tillsatte den 9 mars 1995 en parlamentarisk utredning inför 1996 års regeringskonferens Dir. 1995:15. Kommittén har antagit namnet EU 96-kommittén. Ordförande är riksdagsman Berit Löfstedt s. Övriga ledamöter är Berit Andnor s, Birgit Friggebo fp, Siv Holma v, Göran Lennmarker m, Helena Nilsson c, Mats Odell kds, Marianne Samuelsson mp, Yvonne Sandberg-Fries s och Sten Tolgfors m. I kommitténs sekretariat ingår departementsrådet Ingrid Larén Marklund huvudsekreterare och redaktör Anders Bolling pressekreterare. Kommittén har uppdraget att dels låta göra utredningar om viktigare sakfrågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar.

Expertrapporter

Inom ramen för den första huvuduppgiften har EU 96-kommittén givit experter inom främst statsförvaltning, universitet och forskningsinstitut i uppdrag att närmare analysera ett antal viktiga frågor som kan komma att behandlas under regeringskonferensen. En viktig målsättning med expertuppdragen har varit att bygga upp en kompetens i Sverige kring EU:s stora framtidsfrågor inte minst i förhållande till övriga medlemsländer och EU:s insti- — tutioner. Därför har det krävts ett ganska brett utredningsfált. Uppdragen gäller i huvudsak följande frågekomplex: insyn och öppenhet, - EU:s framtida utvidgning såväl konsekvenser som genomförande bl.a. behoven av - anpassning, relationerna mellan små och stora stater och andra maktrelationer, subsidiaritetsprincipen, den demokratiska kontrollen Europaparlamentets och de nationella parlamentens roller, maktbalansen mellan institutionerna och effektiviteten i beslutsfattandet, instrument för legitimitet folkomröstningar och möjligheten att säga upp EU:s fördrag, EU-medborgarskap och mänskliga rättigheter, miljöpolitik, jämställdhet, —— regionalpolitik, -

gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, rättsliga och inrikes frågor. - Sammanlagt presenterar EU 96-kommittén 24 expertuppsatser. I föreliggande skrift ingår två rapporter. Den första är skriven av Ulf Svidén, direktör på Naturvårdsverket, och diskuterar vilka Förändringar regeringskonferensen kan leda till av regler berör miljön. I den andra rapporten redogör Thomas Hagman, hortonom Jordsom bruksverket, och Eva Rabinowicz, docent vid institutionen för ekonomi Sveriges lantbruksuniversitet, för effekterna jordbrukspolitiken av EU:s östutvidgning. Författarna

svarar själva för innehållet i sina rapporter. Följande skrifter med expertuppsatser har också givits ut: SOU 1995:123, Subsidiaritetsprincipen i EU Magnus Jemeck. - SOU 1995:131, Enklare och effektivare. Om EU:s komplexitet och maktbalanser Jan- erik Gidlund, Göran Lysén. SOU 1995:132, Utvidgning och samspel. EU:s östintegration ur historiskt och ekono- miskt perspektiv. Förhållandet småstat-stormakt: svenskt identitetsbyte Mikael af Malmborg, Åke E Andersson, Bengt Sundelius. SOU 1996:6, Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU - Statskontoret; projektledare Thomas Pålsson. SOU 1996:7, Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regerings- konferensen Gunilla Herolf, Rutger Lindahl. SOU 1996:15, Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter - EU:s sjätte utvidgning Jan Åke Dellenbrant, Rutger Lindahl, Kaj Hobér, Claes G av Alvstam, Ninna Rösiö. SOU 1996:16, Förankring och rättigheter. Om folkornröstningar, utträdesrätt, medbor- garskap och mänskliga rättigheter i EU Rune Premfors, Ingrid Larén Marklund, Lena Stenwall, Ulf Bernitz, Hedvig Lokrantz Bernitz, Fredrik Bergström. SOU 1996:42, Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU - Torbjörn Bergman, Gullan Gidlund, Magnus Isberg, Ulf Christoffersson, Nina Ersman. SOU 1996:43, Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder Margareta Wad- stein, Maria Oskarson.

Andra skrifter

Vid sidan kommittén ut serie småskrifter, som i mer allmän av expertuppsatsema ger en olika problemområden inför regeringskonferensen och sammanfattar semiform presenterar narier och hearingar kommittén arrangerat. Dessa skrifter är gratis och distribueras som bl.a. till landets alla bibliotek. Hittills har elva skrifter getts ut. De behandlar ämnen som pelare, unionens framtida utvidgning, institutionemas interna spelregler och EU:s tre debatten i andra EU-länder.

Stockholm i maj 1996

Berit Löfstedt Ordförande i EU 96-kommittén

Abstract

This report commissioned by the Swedish Parliamentary IGC 96 Committee. Its main to discuss possible changes in the Treaty of relevance for the environment. purpose In the first chapters short overview given on the history of EU environment policy a and the present legal framework. Then the report reviews the preparations for the Intergovernmental Conference both in the EU and in Sweden. In the fourth chapter, possible amendments and changes are discussed. They are centered

around nine themes: Sustainable development. The present Treaty text does not fully and accurately reflect the ° notion of sustainable development decided at the Rio summit. Amendments both in as article B and article 2 in the introductory part are proposed. An amendment article 36 to the that environment should explicitly be referred to ° to sense for derogation from the general prohibitions on quantitative restrictions on as one reason imports. Sectoral integration. In this subchapter number of ideas are discussed how to strengthen ° a the language when to sectoral integration both general terms and for specific comes sectors. The notion that country should be forced to lower its environmental standards when ° no decisions taken the basis of article 100a are discussed. are on Environmental Impact Assessments should be made mandatory for every major EU ° financed project and for proposal for legislation from the Commission. every new new ° The implementation and enforcement should be strengthened. Every European citizen should have the right to a good environment and a duty to ° contribute to it. ° The principle of risk reduction should be introduced in the Treaty. ° Some proposals of strengthening the decision making procedures are discussed.

Miljöfrågoma

i EU:s

regeringskonferens

diskussion kring möjliga förändringar i EU:s

—

fördrag vad rör miljöfrågor

UlfSvidén

Inledning

EU:s regeringskonferens har som syfte att bidra till att säkra fred, stabilitet och välfärd i framtidens Europa. Den skall vidare skapa en bas för den kommande utvidgningen österut. Det är fortfarande oklart exakt vilken roll miljöfrågoma kommer att spela i regeringskonferensen. Det finns länder som Sverige som önskar föra upp miljöfrågoma dagordningen i syfte att förtydliga och stärka miljöns roll, medan andra länder är mer tveksamma. Frågor av relevans för miljön kommer att aktualiseras på två sätt under konferensen: för det första när traktatens miljöartiklar diskuteras och för det andra när vissa horisontella frågor, såsom beslutsprocedurer, kommer upp. Denna rapport diskuterar främst de förstnämnda frågorna. Rapporten är indelad i fyra kapitel. Det första ger en historik över framväxten av EU:s miljöpolitik. Därefter beskrivs de nuvarande traktatsbestämmelsema miljöområdet. I det tredje kapitlet lämnas en redogörelse för några förberedande diskussioner om tänkbara förändringar som har föregått regeringskonferensen. I det fjärde kapitlet, slutligen, diskuteras vissa förslag till möjliga förändringar av EU-fördraget miljöområdet.

EU:s

milj öpolitik — kort bakgrund

Miljöfrågoma berördes överhuvud taget inte i den ursprungliga Romtraktaten från år 1957. Under 60-talet tog EG vissa beslut om enskilda miljöregler, t ex om klassificering och märkning av farliga kemikalier. Men det var först vid EG-toppmötet år 1972 som statschefema beslöt att skapa en gemensam miljöpolitik. Detta beslut föranleddes bl a av FN:s miljökonferens i Stockholm samma år.

Bevekelsegrundema för att skapa miljöpolitik i EU var flera. Miljöfrågoma började bli en viktigare i medlemsländerna. Dessutom framstod det allt klarare att fler och fler miljöproblem befanns gränsöverskridande till sin natur och att effektiva motåtgärder måste vara fattas i internationell samverkan för att bli verkningsfulla. EG enades därför redan i början av 1970-talet om tre målsättningar för att göra traktaten miljöinriktad. För det första skulle man utvidga den dåvarande artikel 2 till att omfatta mer även åtaganden att den fortsatta ekonomiska utvecklingen måste ta hänsyn till kvalitetsbetingelser, och för framtida generationer. För det andra skulle samtliga mednu lemsländer göra åtaganden att ta hänsyn till miljöfrågor i sin nationella politik. För det om tredje måste klar rättslig bas skapas i EG för den kommande gemensamma miljöen lagstiftningen. Vid 1972 års toppmöte beställde även stats- och regeringschefema ett miljöhandlingslades fram året därpå. I programmet togs upp hur EG:s grundläggande program, som lagstiftning borde utvecklas. Dessutom inleddes ett arbete med att ta fram ramdirektiv för avfall, farliga kemikalier och utsläpp luftföroreningar från fasta förbränningsanav läggningar. Det andra ramprogrammet, antogs år 1977, hade en liknande karaktär. som Vid toppmötet fastställdes även sådana grundprinciper som att åtgärder skall vidtas redan vid föroreningskällan, att tänkbara miljöeffekter skall beaktas så tidigt som möjligt vid planering och beslut, att kostnaden för att förhindra och eliminera störningar skall bäras av förorenaren, att verksamheten i en stat inte får leda till miljöförstöring i en annan stat samt att det internationella miljösamarbetet måste främjas. Den ekonomiska recessionen på 1970-talet innebar att EG:s miljöarbete fick en långsam Det först i och med det tredje miljöhandlingsprogrammet, som antogs år 1983, start. var heltäckande miljöstrategi presenterades. Bl.a. betonades vikten av det föresom en mer byggande arbetet samt att alla samhällssektorer måste ta sitt miljöansvar. Miljökonsekvensbeskrivningar pekades särskilt ut som ett strategiskt viktigt instrument. det fjärde miljöhandlingssprogrammet, där miljöstrategin utvecklas ytterli- 1987 antogs områden såsom naturskydd och bioteknik tillfördes. gare och nya I och med enhetsaktens antagande år 1987 förändrades beslutsreglema miljöområdet. Miljöfrågoma fick rättsligt betydligt starkare ställning i och med att de skrevs in i en Romfördraget artikel 130r-t och blev ett gemensamt samarbetsområde. Majoritetsbeslut infördes de miljöregler baserades artikel 100a inre marknaden, vilket ledde till som snabbare beslutsprocedur för dessa miljöregler. Det hade inte varit ovanligt att nivån en de rättsaktema fick till de minst ambitiösa medlemsländerna. nya anpassas I och med Maastrichtfördraget skärptes EU:s miljöpolitik ytterligare. Nu kan även de s.k. minimidirektiven, baserade artikel 130, med vissa undantag fattas med majoritetsbeslut. 1992 fattades beslut EU:s femte miljöhandlingsprogram, som pekar ut om inriktningen av EU:s miljöpolitik fram till sekelskiftet.

EU:s nuvarande

fördragsmässiga miljöbestämmelser

Det var som nämnts först i och med enhetsaktens tillkomst i mitten av 1980-talet som EG:s miljöpolitik fick en legal grund. Det skedde genom ett tillägg till Romfördraget i form av artiklarna 130 r-t samt artikel l00a. EU skall enligt enhetsakten bara införa regler områden där miljömålen bättre kan uppnås genom gemensam lagstiftning än genom medlemsländemas nationella åtgärder. Det är därför viktigt att konstatera att stora delar av miljöpolitiken ligger kvar i medlemsländerna. Det pågår dock en ständig dragkamp om vilka frågor som skall anses som gemensamma och vilka som ska falla under ländernas egna ansvar.

Miljöartiklama

De viktigaste artiklarna i fördraget med bäring miljöområdet är artiklarna 36, l00a samt 130 r-t. I artikel 2 sägs att Gemenskapen skall ha till uppgift att främja en hållbar och ickeinflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön. I artikel 36 sägs att undantag från att avskaffa kvantitativa restriktioner kan införas av skäl som grundas intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv. Sådana förbud och restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. I artikel l00a om tillämpningen av EU:s lagstiftning sägs i punkt 3 att kommissionen skall i sina förslag utgå från en hög skyddsnivå vad gäller bl a miljöskydd. I den fjärde punkten sägs att om en medlemsstat efter det att rådet med kvalificerad majoritet har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att tillämpa nationella bestämmelser som grundar sig väsentliga behov enligt artikel 36 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall man anmäla dessa till kommissionen. Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna. Med avvikelse från det förfarande som anges i art 169 och 170 kan kommissionen eller någon av medlemsländerna hänskjuta ärendet direkt till domstolen om kommissionen eller medlemsstaten anser att en annan medlemsstat missbrukar befogenhetema enligt denna artikel. I artikel 130 r sägs detta: ° EU:s miljöpolitik skall bidra till att följande mål uppnås: att bevara, skydda och förbättra miljön, att skydda människors hälsa, att utnyttja naturresursema varsamt och rationellt, att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljö- problem p.1.

Gemenskapens miljöpolitik skall syfta till hög skyddsnivå med beaktande av de ° en olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga försiktig-

hetsprincipen och principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring

företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. Miljöskyddskraven skall

integreras i utformningen och genomförandet gemenskapens övriga politik. av I detta sammanhang skall de harmoniseringsåtgärder som motsvarar sådana krav i

förekommande fall innehålla skyddsklausul som tillåter medlemstatema att av ickeen ekonomiska miljömässiga skäl vidta provisoriska åtgärder, skall vara föremål för ett som kontrollförfarande gemenskapsnivå p.2.

När gemenskapen utarbetar sin miljöpolitik skall den beakta: ° tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, miljöförhållanden i gemenskapens olika regioner, de potentiella fördelar och kostnader är förenade med att åtgärder vidtas eller inte som i vidtas, den ekonomiska och sociala utvecklingen i gemenskapen som helhet och den —— balanserade utvecklingen i dess regioner p.3. Inom sina respektive kompetensområden skall gemenskapen och medlemsstaterna sam- ° arbeta med tredje land och med behöriga internationella organisationer. De närmare

villkoren for samarbete från gemenskapens sida kan bli föremål för avtal mellan gemen-

skapen och berörda tredje avtalen skall förhandlas fram och ingås enligt artikel 228. parter; Föregående stycke skall inte inverka medlemsstaternas behörighet att förhandla i

internationella och att ingå internationella avtal. organ I artikel 130s stadgas följande: Rådet skall enligt förfarandet i artikel 189c och efter att ha hört Ekonomiska och sociala ° vilka åtgärder skall vidtas gemenskapen för att uppnå de mål kommittén besluta om som av

som anges i artikel l30rp.1. Med avvikelse från de beslutsordning i punkt loch utan att det påverkar ° som anges tillämpningen artikel 100a skall rådet enhälligt, förslag av kommissionen och efter att av ha hört Europaparlamentet och ekonomiska och sociala kommittén, besluta om

bestämmelser av främst skattekaraktär, åtgärder fysisk planering, markanvänding med undantag av avfalls- - som avser hantering och åtgärder allmän karaktär och förvaltning av vattenresurser, av åtgärder väsentligt påverkar medlemsstats val mellan olika energikällor och som en den allmänna strukturen hos dess energiförsörjning. Rådet får på det sätt i föregående stycke definiera de i denna punkt avsedda som anges frågorna i vilka beslut skall fattas med kvalificerad majoritet p.2

På andra områden skall rådet enligt förfarandet i artikel 189b och efter att ha hört Eko- ° nomiska och sociala kommittén anta allmänna handlingsprogram som anger de mål som

skall prioriteras. Rådet skall enligt villkoren i punkt 1 respektive punkt 2 besluta om de

åtgärder behövs för att genomföra dessa program p.3. som Utan det påverkar vissa åtgärder gemenskapskaraktär skall medlemsstaterna finan- ° att av siera och genomföra miljöpolitiken p.4.

Om en på bestämmelserna i punkt l grundad åtgärd innebär kostnader som anses oproportionerligt stora för en medlemsstats myndigheter skall rådet, utan att det påverkar tillämpningen av principen att förorenaren skall betala, i den rättsakt där åtgärden beslutas fastställa lämpliga bestämmelser om tillfälliga undantag och/eller ekonomiskt stöd ur den sammanhållningsfond som enligt artikel 130d skall upprättas senast den 31december 1993 p.4. I artikel 130t sägs att de skyddsåtgärder som antas enligt artikel l30s inte skall hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder måste vara förenliga med detta fördrag. De skall anmälas till kommissionen.

Sekundärrätten

EU:s s k sekundärrätt kan indelas i följande typer: ° förordningar ° direktiv ° beslut ° råd och rekommendationer En förordning är omedelbart rättsligt bindande i alla medlemsstater. Direktiven riktar sig till medlemsstaterna, som är skyldiga att införa reglerna i sin egen lagstiftning. De har emellertid frihet att själv välja formerna för detta. Beslut riktar sig till antingen en eller flera medlemsstater, men kan också rika sig till enskilda företag. Endast adressatema är direkt bundna av besluten. Råd och rekommendationer är uttalanden som skall vägleda länderna när de skall utforma sin miljöpolitik. För närvarande har EU antagit fler än 250 miljöregler områden som vatten, luft och mark. De flesta regler är utformade som direktiv.

Förberedelser inför

regeringskonferensen

Vad gäller de allmänna förberedelserna inför regeringskonferensen hänvisas till andra rapporter publicerade av EU 96-kommittén. I detta kapitel redovisas kortfattat förberedelserna miljöområdet inför regeringskonferensen dels inom EU, dels i Sverige.

EU

Ministerrådet I ministerrådets rapport inför regeringskonferensen våren 1995 berörs miljöfrågorna enbart mycket kortfattat. Bl a sägs att viktiga miljöbeslut har tagits inom ramen för EU, t ex vad gäller ozonlagret, begränsningar av flyktiga organiska ämnen och förpackningsavfall. Rådet förordar att man i framtiden använder sig av ett integrerat angreppssätt i miljöpolitiken och att understryker vikten av att miljöfrågor berör många sektorer. Samtidigt sägs i rådets man rapport att vissa delegationer anser att vidtagna åtgärder är otillräckliga.

Kommissionen I kommissionens rapport sägs att genom Maastrichtfördraget upphöjs åtgärder miljöområdet till en politisk nivå, vilket återspeglar miljöns ökade betydelse. Man pekar särskilt att försiktighetsprincipen numera har införts, liksom kravet en hög skyddsnivå och att miljöpolitiken skall integreras inom övriga områden. Likaså påpekas vikten av att beslutsprocessen nu effektiviserats genom att den tidigare enhälligheten i allmänhet har ersatts med kvalificerad majoritet vid ministeromröstningar. Kommissionen anser vidare att oklarheten mellan beslutsprocedurema vad gäller l00aresp. l30-direktiven kvarstår. Det har skapat olägenheter vid flera tillfállenKommissionen avslutar sitt korta miljöavsnitt med att framhäva att EU:s miljöpolitik måste utvecklas vidare. I rapport från kommissionen från den 28 februari 1996 sägs under rubriken hållbar en ny utveckling att en miljö grundad en hög skyddsnivå är ett grundläggande önskemål för Europas medborgare. En miljöpolitik mot en hållbar utveckling kan stärkas två sätt, dels att rätt till en god miljö skrivs in i fördraget under avsnittet Medborgarnas Europa, dels en att miljöhänsyn uttryckligen skall inlemmas i sektorernas målsättningar.

Europaparlamentet I Europaparlamentets rapport till den s k reflektionsgruppen sägs att energipolitiken måste utformas i ljuset av miljöpolitiken. Målsättningen för EU:s jordbrukspolitik skall vara att skapa ekologiska jordbruksmetoder. Nuvarande fördragsartiklar bör enligt Europaparlamentet stärkas och förenklas. Miljöpolitiken måste integreras i övriga politikområden. Parlamentet förordar också att miljöhänsyn skrivs in i artikel 3 som en av EU:s övergripande målsättningar.

Reflektionsgruppens rapport I reflektionsgruppens rapport tas miljön upp i ett speciellt avsnitt D under kapitel H, Medborgarnas Europa. Gruppen betonar vikten av det tryck som miljöopinionen utövar och som kräver respekt för de begränsningar som miljön och en hållbar utveckling uppställer. Vissa medlemmar i anser att det finns ett behov att klarare än idag stadga att miljön och hållbar gruppen utveckling är prioriterade områden inom EU. Sålunda bör miljöhänsyn integreras i andra politikområden, exempelvis jordbrukspolitiken. Gruppen som helhet anser att prioritet skall ges till miljödimensionen i EU:s övergripande politik. Gruppen framför vidare att en rad möjliga förslag har framförts för förändringar av fördraget: ° införlivande att begreppet hållbar utveckling enligt Riokonferensen, ° artikel 36 bör innehålla tydlig hänvisning till miljöfrågor, ° miljöhänsyn skall skrivas in som målsättningar vad gäller jordbruks- respektive transportpolitiken, ° artikel 100a behöver ses över,

° Europaparlamentets roll i miljöfrågor bör ses över, ° varje förslag till ny lagstiftning bör innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Gruppen framför å andra sidan att EU redan har en omfattande miljölagstiftning och att första prioritet bör ges till att säkerställa att den införlivas i medlemsstaterna. Härtill behöver EU:s kapacitet ökas. Gruppen noterar vidare att en majoritet av medlemsstaterna är beredda att utöka tillämpningen av kvalificerad majoritet miljöområdet. Andra principer av betydelse för miljöområdet är bruket av närhetsprincipen, och man pekar vikten av att den används ett korrekt sätt.

Förberedande diskussioner i EU Vid tre tillfällen under år 1995 har diskussioner inför regeringskonferensen 1996 IGC ordnats inom miljödirektoratet, DG XI, i kommissionen. Dels diskuterades frågan vid ett möte med den s k generaldirektörsgruppen, EPRG, som är ett informellt policyforum som kommissionen upprättat. Dels anordnade kommissionen två möten under andra halvåret 1995 för att diskutera miljöfrågomas roll i regeringskonferensen. Vid dessa tillfällen har det varit frågan om informellt erfarenhetsutbyte mellan deltagarna. Diskussionen har vidare varit av karaktären att ge kommissionen råd snarare än samordning av länderpositioner. I diskussionerna som ägt rum har stor enighet rått om att vissa frågor bör ges hög prioritet inför de kommande förhandlingarna, nämligen en bättre återspegling av Rio-besluten vad gäller hållbar utveckling och ökad tonvikt sektorintegrering. Den internationella miljörörelsen har i ett gemensamt dokument lagt fram sina synpunkter inför konferensen. Rapporten heter: Greening the Treaty II, Sustainable Development in a Democratic Union. Bakom rapporten står bl a Jordens Vänner, Greenpeace International, Världsnaturfonden samt European Environmental Bureau. I rapporten framhävs vikten av att tydligare än hittills framhäva att hållbar utveckling är ett övergripande mål för EU. Andra frågor som framhävs är en rationalisering av beslutsfattandet, en ökad sektorintegrering. att harmoniserad lagstiftning inte får hindra skyddsåtgärder i enskilda medlemsländer och att miljöåtgärder måste fattas högsta möjliga skyddsnivå. I rapporten fästs vidare stor vikt vid åtgärder för att eliminera vad man benämner det demokratiska underskottet med a förslag om att ge EU-parlamentet ökad initiativrätt, öppenhet i rådsarbetet samt bättre tillgång till information.

Sverige

Regeringens skrivelse till riksdagen skr 1995/96:30, EU:s regeringskonferens

1996 Enligt regeringsskrivelsen om EU:s regeringskonferens skr 1995/96:30 hör miljön till de områden som Sverige prioriterar inför konferensen. I skrivelsen sägs att ett EU-arbete för en bättre miljö är ett sätt att få förankring för EU hos medborgarna. Medborgama kräver en bättre miljö, och ett gränsöverskridande samarbete är ett oundgängligt medel för att uppnå

detta mål. Allmänt sägs att fler beslut bör kunna fattas med majoritet och att miljöhänsyn bör slå igenom samtliga politikområden. I skrivelsens miljöavsnitt 7.1 anges de svenska målsättningarna något mer utförligt. ° Sverige skall inte behöva sänka sin miljöstandard. ° Miljöregler bör huvudsakligen vara minimiregler. De principer om hållbar utveckling som beslutades vid Rio-konferensen bör ett tydligare sätt återspeglas i fördragen. ° Integrering miljöhänsyn i andra politikområden är viktigt: Sverige skall föreslå att av miljömål införs i artikel 39 om jordbrukspolitiken, och miljökonsekvensbedömningar av kommissionsförslag skall kunna införas. Vidare sägs att regeringen studerar frågan om en stärkt ställning för miljön i Euratomfördraget. Slutligen nämns ett antal andra frågor som "kan aktualiseras" vid konferensen, som t ex: ° tydligare skrivningar om att miljöregler skall utgå från en hög skyddsnivå, substitutionsprincipen som norm i gemenskapen, ° stärkta miljökrav i art l00a, ° medborgarnas rätt till en god miljö och till miljöinformation, ° förbättrad efterlevnad av miljöregler.

Motioner i Riksdagen med anledning av skr 1995/96:30 I Folkpartiet liberalemas motion 1995/96 fp1004 sägs att EU måste göras mer handlingskraftigt när det gäller att värna miljön. Man anser att regeringen skall driva frågan om att miljöbestämmelsema i artikel l30s ändras så att det blir möjligt att med kvalificerad majoritet införa avgifter för att motverka gränsöverskridande miljöproblem. Man anser vidare att avgifterna skall vara minimiavgifter. Folkpartiet liberalerna anser vidare att begreppet hållbar utveckling skall skrivas i EU-traktaten. I kds partimotion l995l96zkdsl24 sägs att det är av yttersta vikt att Sverige aktivt arbetar utifrån en klar miljöstrategi under regeringskonferensen med syfte att skärpa EU:s miljöpolitik. Kds vill i synnerhet att Sverige skall driva frågorna om en stärkt miljögaranti med s k omvänd bevisföring, om skatteväxling och om en ny energistadga. Moderaterna 1995/96 mS06 anser att samarbetet i miljöfrågor redan har en stor betydelse För miljön i Europa. Detta arbete bör fortsätta, men man framhäver att det är viktigt att nationell nivå kunna ta hänsyn till dels specifikt känsliga förhållanden, dels till att ett land skall kunna besluta om egna strängare miljöregler än EU:s gemensamma minimiregler. Samtidigt kan inte miljön tas till intäkt för protektionistiska åtgärder. Man delar vidare regeringens bedömning att målet om en god miljö bör beaktas vid utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken. I Centerpartiets motion 1995/96:c0Ol anförs att slutsatserna i Rio-deklarationen snarare än Agenda 21 bör fogas till fördraget. Man delar uppfattningen att begreppet hållbar utveckling måste inkorporeras i fördraget. Miljön skall dessutom vägas in tyngre än för närvarande i andra politikområden som handels-, transport- och jordbrukspolitiken.

l7

I miljöpartiets motion 1996/97:mpO40 framhävs bl a principerna om att miljöhänsyn bör slå igenom samtliga politikområden. Man anser att det är förödande för dynamiken marknaden att inte länder ges generell rätt att ställa högre miljökrav produkter. I Vänsterpartiets motion 1995/96:v033 påpekas att det är viktigt att EU inte förhindrar Sverige att ställa hårdare miljökrav i internationella miljösammanhang. Partiet vill också verka för att substitutionsprincipen fördragsfásts. Vad gäller art 100a4 anser man att omvänd bevisbörda skall gälla. Socialdemokraterna har inte lämnat in någon partimotion med anledning av regeringens skrivelse.

Möjliga förändringar i EU:s fördrag

I detta kapitel diskuteras vissa möjliga förändringar av EU:s fördrag miljöområdet. Diskussionen baseras olika förslag som framförts i debatten inför regeringskonferensen

såväl i Sverige inom övriga EU. Övergripande målsättningar bör att slå vakt

som vara om gjorda framsteg och bidra till att ytterligare stärka fördragets miljöproñl.

Hållbar utveckling

Som nämnts ovan föreligger en bred opinion såväl i Sverige som i andra medlemsstater för att på lämpligt sätt införliva begreppet hållbar utveckling i EU:s fördrag. Det är ett fastlagt svenskt förhandlingsmål vid regeringskonferensen. Enligt Brundtlandkommissionen definieras hållbar utveckling som ett förhållningssätt att möta dagens behov utan att förstöra möjligheten för kommande generationer att tillgodose sina behov. Det var ett tema som kommissionens ordförande Santer uppehöll sig vid i sitt installationstal i januari 1995. Vid FN:s konferens om miljö och utveckling, UNCED, i Rio de Janeiro 1992 fick begreppet hållbar utveckling en fast förankring i världssamfundet. I konferensen deltog mer än 130 stats- och regeringschefer, som skrev under Riodeklarationen och antog Agenda 21, vilket ger begreppet särskild tyngd. Det är få tidigare FN-konferenser, om ens någon, som gett ett sådant genomslag i såväl det nationella som det internationella uppföljningsarbetet. I juni 1997 skall FN anordna en extra generalförsamling för att summera fem års erfarenheter av genomförandet av Agenda 21. Det bör vara en naturlig målsättning för EU att ett klart och tydligt sätt ha införlivat begreppet hållbar utveckling i sin primärrätt, helst till detta tillfälle. Förutsättningarna för ett införlivande förefaller därför någorlunda goda. Samtidigt skall man erinra sig att nuvarande lydelse i särskilt i artikel 2 tillkom efter långa och svåra förhandlingar under Maastrichtkonferensen. På vilket sätt kan då fördraget stärkas i detta avseende Förslagen söker baseras i största möjliga utsträckning existerande texter för att undvika onödigt komplicerade förhandlingar, även om det i många fall skulle vara bättre att helt söka omformulera texterna. Syftet är att söka infoga begreppet hållbar utveckling i vissa nyckelsammanhang i fördragstexten.

H 16-0599

I artikel B i Maastrichtfördragets inledningsavsnitt sägs att EU skall främja ett ekonomiskt och socialt framåtskridande som är balanserat och hållbart. Detta mål skall uppnås genom att förverkliga den inre marknaden, genom stärkt ekonomisk och social sammanhållning och genom EMU. Denna text bör kompletteras med en hänvisning till god miljö och ett effektivt resursutnyttjande. Det kan ske t ex genom följande omskrivning: "... att främja ekonomisktoch socialt framåtskridande som är balanseratoch hållbart och som integrerar miljöhänsynocheffektivt resursutnyttjande i all sin verksamhet." l artikel 2 i Romfördraget sägs att gemenskapen skall "... främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och ickeinflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön... Denna kompromissskrivning tillkom uppenbarligen under ett sent förhandlingsskede under Maastrichtkonferensen. Dessutom skiljer sig texten något mellan de olika språkversionerna. Huvudinvändningen har varit att såsom ordalydelsen nu är, åtminstone i den engelska språkversionen, tolkas innebörden som att EU skall främja en varaktig tillväxt, vilket är något annat än att främja en hållbar utveckling. I detta sammanhang kan det vara av intresse att hänvisa till EES-avtalets preambel, där det sägs att avtalet skall "tillförsäkra ett sunt och rationellt utnyttjande av naturresursema grundval av principen om hållbar utveckling". Artikel 2 central artikel, och Sverige bör verka för att begreppet hållbar utveckling är en blir rättvisande. För att inte göra förändringarna av nuvarande lydelse alltför ommer fattande, och därmed riskera att motståndet mot förändringarna blir stora, skulle man kunna föreslå en skrivelse av följande slag: "främja inom Unionen en hållbar utveckling inklusive ett effektivt resursutnyttjande, ekonomisk och icke-inflatoriskttillväxt..." Även i artikel 130 bör begreppet hållbar utveckling tas in. Nuvarande lydelse i artikel l30a, "För att främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen..." bör stärkas till "För att främja en harmoniskoch hållbarutveckling..." Det är värt att konstatera att i avsnittet Utvecklingssamarbete, artikel 130u, står som syfte i punkt l att gemenskapen skall främja en varaktig ekonomisk och social utveckling. Man kan alltså konstatera att vad gäller u-ländemas utveckling anser EU att en hållbar utveckling skall eftersträvas, medan det ännu inte fått fullt genomslag i den egna politiken. Artikel 130u bör också kompletteras med begreppet eflektivt resursutnyttjande.

Varors fria rörlighet

I artikel 30 sägs att kvantitativa restriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs i fördraget. Denna artikel vara kvalificeras bl artikel 36, som tillåter sådana åtgärder om de grundas hänsyn till a av allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors

och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Dessa möjligheter att tillgripa handelsrestriktioner har hittills tolkats restriktivt av EGdomstolen, även om en viss praxis utvecklats med innebörden att man i praktiken inkluderar miljöskäl i artikel 36. Miljödirektoratets tidigare chefsjurist har emellertid hävdat att strängare nationella bestämmelser måste ha en direkt effekt människors hälsa eller flora och fauna för att kunna åberopas. Eftersom flertalet miljörelaterade åtgärder endast har indirekta effekter i dessa avseenden kan inte artikel 36 i sin nuvarande utformning användas för miljöåtgärder, hävdar han. Genom den länk som föreligger till artikel 100a4, se nedan, bör artikel 36 förtydligas genom att göra en komplettering och tillfoga en direkt hänvisning också till miljöskyddsåtgärder.

Sektorintegrering

Det är nu nio år sedan gemenskapen införde de första bestämmelserna om att miljöhänsyn skall prägla gemenskapens politik. Det stadgades första gången i enhetsakten 1987 i artikel 130r 2. Denna förpliktelse stärktes och gjordes mer tydlig i Maastrichtfördraget. Nu sägs i samma punkt i artikeln att miljöskyddskrav skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik. När kommissionen nyligen gjorde en bedömning av gemenskapens och medlemsländernas genomförande av det femte miljöhandlingsprogrammet konstaterades att det fortfarande råder otillräcklig kunskap om behovet av integration av miljöskyddskrav och en bristande vilja att ett tillräckligt effektivt sätt integrera miljö och hållbar utveckling i andra sektorer. Man framhåller också att begreppet sektorintegrering främst verkar ses om ett begrepp som är relevant för enbart miljöområdet. Det finns sannolikt flera skäl till att framstegen hittills varit begränsade med att integrera miljöhänsyn i hela EU:s politik. För det första är begreppet andra politikområden inte särskilt tydligt. Det är inte helt klart om man avser alla politikområden eller enbart vissa, och i så fall vilka. Det femte miljöhandlingsprogrammet har identifierat fem sektorer som har särskilt stort inflytande miljön, och de är jordbruk, industri, energi, transporter och turism. I kommissionens vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning framhävs även behovet av att integrera miljöhänsyn i den ekonomiska och fiskala politiken. För det andra är definitionen av begreppet implementering/genomförande oklart. På en del håll tolkas det som om det enbart gäller gemenskapens åtaganden. Med tanke på att genomförande av EG-lagstiftning i stor utsträckning sker i medlemsländerna bör man förtydliga skrivningama till att omfatta även medlemsländernas åtaganden För det tredje bör också sägas att begreppet miljöhänsyn inte är särskilt tydligt och svagt förpliktande. Begreppet inrymmer inte sådana kvalifikationer som att vidmakthålla och förbättra miljön till exempel. För det fjärde, slutligen, är begreppet integrera inte heller särskilt precist. Ett sätt att öka tydligheten skulle kunna var att fördraget instruerar kommissionen att utarbeta tydligare

riktlinjer för hur en sådan integrering skall till i praktiken. Det finns redan ett fall då en sådan metod använts, nämligen artikel 129c 1, där kommissionen och rådet ombeds att utarbeta detaljerade riktlinjer för de transeuropeiska nätverken. Som tidigare framhävts har genomslaget av en aktiv integrationspolitik varit begränsat. Med tanke på frågans vikt bör denna vara den kanske högst prioriterade miljöfrågan under regeringskonferensen. Ett sätt att få ökat genomslag vore att införa sektorintegreringen som en övergripande målsättning i fördragets inledande paragrafer. Det är önskvärt att sektorintegrering även nämns under respektive sektoravsnitt i fördraget. Det kommer sannolikt att möta motstånd med tanke de relativt omfattande textrevideringar det medför. Man kan dock hävda att miljöhänsyn redan idag är en viktig faktor i respektive sektorpolitik. En textförändring skulle med andra ord egentligen enbart, åtminstone till viss del, innebära en kodifrering av redan förd politik. Sammanfattningsvis borde fördragstexten stärkas följande sätt: Sektorintegreringen bör tas upp som ett övergripande mål för unionen. Denna princip bör införas i fördragets inledande del. Ett förslag till lydelse kan vara: "För att främja ett effektivt resursutnyttjande och en hållbarutvecklinginom unionen skall miljöskyddskravintegrerasi unionenssamtliga politikområden." ° Kommissionen bör i uppdrag att utarbeta tydligare riktlinjer för hur sektorges integreringen skall gå till i praktiken. ° Vidare bör sektorintegrering beröras under repektive sektoravsnitt. Redan i samband med Maastrichtavtalet gjordes försök att införa en miljödimension i EU:s jordbrukspolitik, CAP. Bl a hade kommissionen utarbetat en rad förslag i den riktningen, också stöddes av flera länder. Dessa i och för sig blygsamma förslag till som fördragsändringar kunde dock inte accepteras. I artikel 39, punkt räknas ett antal målsättningar upp för CAP: att höja produktiviteten inom jordbruket, att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, att stabilisera marknaderna, att trygga försörjningen och att tillförsäkra konsumenterna tillgång till till skäliga priser. I samma artikels punkt 2 sägs bl a vad gäller utformningen av CAP varor skall ta hänsyn till jordbruksnäringens särskilda karaktär och nödvändigheten av att att man gradvis genomföra lämpliga anpassningsårgärder. I denna artikel, företrädesvis i punkt bör en ytterligare målsättning tillfogas: "att främja ett hållbartjordbruk med effektiv resurshushållning." EU:s nuvarande fiskepolitik grundas jordbrukskapitlet artikel 38-47 i Romfördraget. Fisket identifierades inte heller som ett separat område i det femte miljöhandlingsprogrammet. Förslag har framförts att införa ett separat frskekapitel i fördraget. Skulle om så bli fallet är det angeläget att man beaktar att fisket är en viktig global resurs och att fisket måste bedrivas grundat ekologiska hänsyn och ett effektivt resursutnyttjande lång sikt. I artikel 3 t i Maastrichfördraget sägs att energipolitiken ligger inom gemenskapens kompetensområde. Däremot introducerades inget separat energikapitel. I en deklaration tillfogades fördraget sägs att frågan nytt skall prövas vid 1996 års regesom

ringskonferens. Om så blir fallet bör man verka för att begrepp som hållbar energipolitik och effektivt resursutnyttjande inkluderas. transportpolitik art 74-78 har ändrats mycket lite sedan Rom- EU:s gemensamma fördraget skrevs. De förändringar som införts har främst gällt röstregler och andra procedurregler. Politiken berör huvudsakligen varors fria rörlighet och endast i mindre grad personers resande, tjänster och telekommunikationer. Det är också värt att notera att i avdelning XII om transeuropeiska nätverk artikel l29b-d, antaget så sent som 1992, nämns inte ordet miljö över huvud taget. I artikel 75 l berörs de kravs som ställs EU:s transportpolitik. I Maastrichtfördraget gjordes ett speciellt tillägg vad avser trafiksäkerhet. På liknande sätt borde vid IGC en ny paragraf tillfogas med innebörden att åtgärder skall vidtagas för att förbättra miljöskyddet. En annan viktig artikel är 78, som säger att åtgärder som vidtas inom ramen för fördraget avseende fraktsatser skall avvägas med hänsyn till den ekonomiska situationen för transportföretagen. I denna artikel bör även en hänvisning till miljöhänsyn ske. Även vad gäller EU:s handelspolitik bör referens göras till den gemensamma en övergripande målsättningen om hållbar utveckling, åberopande såväl en modifierad preambel som relevanta delar av artikel 130.

Den inre marknaden

Artikel l00a har varit föremål för ingående diskussioner alltsedan dess tillkomst. Punkt 4 i artikeln har även benämnts som den s k miljögarantin i fördraget. Det finns inför regeringskonferensen förespråkare för att göra en revidering av texten till artikel l00a, medan andra gör bedömningen att det vore bäst att vid detta tillfälle avstå från att föreslå några revideringar, eftersom erfarenheterna av miljögarantins tillämpning fortfarande är alltför begränsade. Man menar att det alltid föreligger en risk med att öppna denna punkt till diskussion; kompromissen kan bli sämre än den nu gällande. Enligt artikel l00a 3 skall kommissionen i sina förslag om hälsa, säkerhet samt miljöoch konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå. Paragrafen talar bara om kommissionens åtaganden, och det i tämligen allmänna termer. Termen hög skyddsnivå är dessutom ganska oprecis. Det vore önskvärt om man något kunde omformulera denna paragraf, så att den tydligare anger en strävan att harmonisera lagstiftningen i skärpande riktning. Förslagen som kommissionen lägger fram bör baseras på bedömning vilka åtgärder som krävs för att åstadkoma en hållbar utveckling. en av Kommissionen bör också i sina förslag speciellt beakta de regler som gäller i de medlemsstater som har den hårdaste gällande miljölagstiftningen. I artikel l00a 4 sägs, som ovan nämnts, att om en medlemsstat anser det nödvändigt att tillämpa nationella bestämmelser som grundar sig väsentliga behov enligt artikel 36 skall dessa anmälas till kommissionen. Den europeiska miljörörelsen har föreslagit att kommissionen måste notifiera den berörda medlemsstaten inom tre månader. För närvarande finns alltså ingen sådan tidsgräns. Förslaget från miljörörelsen att sätta en tidsgräns är värt allt stöd.

Miljökonsekvensbeskrivningar

I en till Maastrichtavtalet knuten deklaration stadgas att kommissionen skall göra en miljökonsekvensbeskxivning i alla sina förslag som den förelägger rådet. Denna deklaration har i praktiken efterlevts mycket dåligt. En väg att stärka åtagandet vore att omformulera kravet till ett legalt bindande åtagande som en ny punkt i artikel 130. Ovan i avsnittet Hållbar utveckling förespråkades att artikel 130a skulle stärkas med hänvisning till hållbar utveckling och effektivt resursutnyttjande. l artikel 130b sägs att gemenskapen skall understödja strävandena att uppnå målen i art 130a genom de åtgärder som den vidtar genom stmkturfondema, Europeiska investeringsbanken och andra befintliga frnansieringsorgan. Denna paragraf bör stärkas genom att tillfoga kravet att villkor för finansiellt stöd via dessa fonder skall vara att projekten är miljömässigt acceptabla.

Efterlevnaden EU:s

av rniljölagstiftning

Den dåliga efterlevnaden i medlemsländerna av fattade miljöbeslut uppfattas av allt fler som ett av de stora problemen med EU:s miljöpolitik. Numera införlivas nya beslut i ländernas lagstiftning tämligen snabbt. Däremot föreligger fortfarande stora brister och eftersläpningar vad gäller efterlevnaden av den införda lagstiftningen. Kommissionen har ofta hänvisat till bristande resurser som skäl till att man inte hinner med att tillräckligt systematiskt ombesörja en effektiv tillämpning av miljölagstiftningen Regeringskonferensen bör lämpligt sätt, t ex genom en deklaration eller dylikt fogat till det nya fördraget, ge tydliga instruktioner om att tillsyn och tillämpning av lagstiftningen prioriterad fråga för kommissionen. är en När Maastrichtavtalet trädde i kraft började en ny regel, genom artikel 171, gälla som gör det möjligt att döma länderna till böter om de inte följer domstolens utslag. Hittills finns dock ingen erfarenhet av tillämpningen av denna artikel. Ett skäl därtill är att det fordras två utslag av domstolen innan bötesbelopp kan utdömas, vilket i praktiken innebär att det tar minst sex år innan domen vinner laga kraft. Det har föreslagits att artikel 171 skall stärkas, så att domstolen redan i samband med att man fastställer att en överträdelse har ägt rum skall kunna utdöma böter. Detta är en intressant tanke som bör stödjas.

Medborgarnas rätt till en god miljö

En fråga som har aktualiserats inför konferensen är att föra även rätten till en god miljö i fördraget. I de förberedande diskussionerna har vissa invändningar rests av bl a juridisk art. Andra har hävdat att rättigheter av detta slag redan finns a det sociala området. Ett förslag är att en text i artikel 8 kunde lyda: " Varje medborgarehar rätt till enren miljö och en skyldighet att bidra därtill."

Andra viktiga rättigheter av relevans för miljöområdet är rätten till information och medverkan i beslutsprocessen. Dessa frågor är dock inte specifika för miljöområdet och tas därför inte upp i denna rapport.

Substitutionsprincipen

Substitutionsprincipen är grundläggande för den svenska kemikaliepolitiken. Den syftar till att undvika sådana kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter. I Romfördragets artikel 130r 2 räknas fem principer upp som skall vara vägledande för gemenskapens miljöpolitik: försiktighetsprincipen, förebyggande åtgärder, att miljöförstöring skall hejdas vid källan, sektorintegration samt att förorenaren skall betala. Däremot sägs inget om substitutionsprincipen. Den har inte heller ännu fått ett sådant allmänt internationellt genomslag som de fem uppräknade. Ett förslag att föra in principen kan komma att möta betydande motstånd vid regeringskonferensen. EU-rådet har dock i en resolution om kommissionens femte miljöhandlingsprogram berört frågan. Rådet säger i resolutionen att man förordar att "vissa farliga processer och ämnen ersätts med mindre farliga processer och ämnen det mest kostnadseffektiva sättet." Substitutionsprincipen berördes också vid ett flertal tillfällen under Sveriges medlemskapsförhandlingar. Betydande skepsis till den svenska lagstiftningen framfördes från flera håll. Man ansåg bl a att principen kunde komma i konflikt med den inre marknadens krav. Några krav att Sverige skulle ändra sin lagstiftning framfördes dock inte. Invändningarna mot substitutionsprincipen kan, åtminstone delvis, vara av semantiskt slag. Från flera länders sida har sagts att man i den dagliga tillämpningen vägleds av principen av att söka ersätta farliga processer och ämnen med mindre farliga. Man kallar det däremot inte substitutionsprincipen i sina lagtextenEn möjlig framkomlig väg om termen substitutionsprincip möter patrull vore därför att söka driva frågan under en annan beteckning. En sådan som har föreslagits är riskbegränsning. Sverige bör verka för att substitutions-/riskbegränsningsprincipen förs in i fördraget som en vägledande princip för miljöarbetet. Ett lämpligt ställe för ett tillägg är artikel 130r 2.

Beslutsfrågor

Beslut enligt artikel l30s minimiregler fattas normalt enligt det s k samarbetsförfarandet i artikel 1890. Enligt l30s 1 fattas sådana beslut med kvalificerad majoritet. Några undantag finns dock, som redan nämnts. Det gäller beslut som rör skatter, fysisk planering, markanvändning, förvaltning av vattenresurser samt viktiga energipolitiska frågor. Sådana beslut fattas med enhällighet efter hörande av Europaparlamentet och ekonomiska och sociala kommittén, enligt art l30s 2. Rådet får vidare definiera vilka beslut som skall fattas med kvalificerad majoritet dessa områden. Några beslut enligt denna senare artikel har dock ännu inte fattats.

En tredje beslutsprocess används för antagandet av miljöhandlingsprogram, det s k medbestämmandeförfarandet artikel l89b. Parlamentet är i regel pådrivande i miljöfrågor. Det framför många tilläggsförslag till föreslagna ny miljöregler. Många av dessa kommer med i de slutliga besluten. Ur miljösynvinkel finns det därför all anledning att hävda att beslut skall fattas med största möjliga parlamentsmedverkan. Önskvärt är dock att kunde finna en metod som man snabbar beslutsprocessen, som idag ofta är mycket lång. Den mest kontrovesiella frågan är beslutsfattandet skatteområdet. Nuvarande krav enhällighet har omintetgjort möjligheterna for EU att besluta om åtgärder som rör skatter/avgifter koldioxidområdet. Detta trots att man i andra sammanhang förespråkar ökad användning ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och pekar behovet av harmoav niserade Skatteregler med hänvisning till inre marknadens funktion. I detta sammanhang skall också sägas att i samband med bilavgasregler har man infört begränsningar i användandet ekonomiska styrmedel som knappast kan vara i överensav stämmelse med fördraget. Det pekar också på behovet av en fördragsändring. Den danska positionen inför regeringskonferensen detta område är att miljöskatterlavgifter skall kunna beslutas med kvalificerad majoritet. Man föreslår vidare att rådet med kvalificerad majoritet i ett protokoll skall ange vilka typer av skatter det skall gälla. Förslaget är intressant och bör i princip stödjas Sverige under förutsättning att av —— skatterna och avgifterna är av minimikaraktär. Det kan inte, i alla fall inte som regel, ligga i Sveriges intresse att skapa harmoniserade skatter/avgifter miljöområdet. De uppenbara skillnaderna mellan olika nationers landsbygdsandel kräver en fortsatt diskussion med tanke en reforrnering av jordbrukspolitiken. Oberoende av om besluten, inom råd och kommission, fattas i konsensus eller av en majoritet måste alla vara överens landsbygdsdefinitionen. Med OECD:s föreslagna indikator får bland annat de nordiska om länderna tillsammans med Frankrike en stor andel landsbygdsareal och landsbygdsbefolkning medan bland annat Tyskland, Belgien och Nederländerna får en låg andel av båda. I ett östudvidgningsperspektiv är det, i enlighet med ovanstående resonemang, särskilt viktigt att koppla indikatoms utseende till den tänkta politiken.

Abstract

Further expansion of the European Union towards the east raises questions about the need reformation of CAP, the Common Agricultural Policy. The structure of agricultural for a production in Eastern Europe different from that of the European Union countries, with a lower price level and higher proportion of the population involved in agricultural a production. Three possible scenarios be identified the debate surrounding the reforcan mation of CAP. The first alternative status which means that the potential problems are pushed quo, ahead into the future and dealt with when they arise. The second alternative a radical reform with abolished price support and compensations, and the introduction of direct from the national level. The third alternative to develop the reform of 1992 in support of competition, simplification, regionalisation, rural development and environmental terms considerations. The third alternative to be the most realistic, since decreases the seems risk of structural chaos in Eastern Europe that would probably occur in a status quo situation. A higher degree of regionalisation, however, demands a strict set of regulations the European Union level to avoid negative effects on competition within the Union. on A probable reform scenario Sweden an increased degree of freedom in applying CAP within the of rural development and environmental considerations, as long as areas does not have direct influence on the agricultural production.

Östutvidgningens

effekter

på

jordbrukspolitiken

Thomas Hagman

och Ewa Rabinowicz

Inledning

Bakgrund

Flera år av produktionsöverskott och en växande budget för jordbrukspolitiska interventioner har lett till en efterfrågan på reformer inom EU. I MacShany-reformen 1992, där målet var att minska de produktionsfrärnjande åtgärderna, togs de första stegen mot en övergång från indirekta stöd till direkta inkomststöd. Denna reform har dock påverkat de jordbrukspolitiska utgifterna vilket gör att processen måste fortgå, särskilt med tanke en eventuell framtida östutvidgning.

Syfte

EU 96-kommittén har uppdragit Statens institut för regionalforskning, SIR, att analysera reformeringen av EU:s jordbruks- och regionalstöd ur ett östutvidgningsperspektiv med särskild hänsyn till konsekvenser av direkta inkomststöd för svenskt vidkommande. I direktiven till expertuppdraget står följande att läsa: "östutvidgningen ställer EU:s regional- och jordbrukspolitik i särskild fokus. Sedan en tid tillbaka pågår en successiv förändring av jordbruksstöden till regionalpolitiska bidrag för särskilt svaga regioner. Med östutvidgningen kommer jordbrukspolitiken att behöva reformeras eftersom EU knappast har råd att erbjuda dessa länder jordbruksstöd samma som exempelvis Spanien, Portugal och Grekland kunde påräkna 1980-talet inför sina medlemskap. Enligt spanska beräkningar skulle bara den s.k. förstagruppen av ansökarländer kunna kosta 400-500 miljarder kronor årligen med dagens generösa system. Reformeringsbehovet har dock inte enbart budgetära orsaker utan måste även ses utifrån ett strukturomvandlingsperspektiv. Syftet med en studie skulle vara att analysera hur EU:s jordbruks- och regionalstöd påverkas av östutvidgningen samt vad slags förändringar som

robust. Därvid bör särskilt uppmärksammas konsekvenserna för skulle göra stödsystemet Sveriges vidkommande."

Östutvidgningen

Inledning

eventuella utvidgningen EU österut ställer Unionen inför stora utmaningar. Län- Den av derna i Central- och Östeuropa CÖE-ländema är mycket fattigare än de nuvarande medlemsländerna. Räknat capita uppgår bruttonationalprodukten till en tiondel av nivån per i EU. Även hänsyn till att BNP-jämförelsema underskattar den faktiska om man tar välståndsnivån framstår mycket stort. Jordbruket spelar fortfarande en stor roll, i gapet som det gäller sysselsättningen. Skillnaderna mellan länder är dock stora. I det synnerhet när avsnittet redogörs kort för hur EU:s jordbrukspolitik ut idag och hur det svenska första ser jordbruket berörs. I nästa avsnitt presenteras ett antal tabeller som sammanfattar viktiga bakgrundsdata. Vidare diskuteras jordbrukspolitiken i ett utvidgningsperspektiv och vilka

implikationer detta har för framtida reformer.

EU:s jordbrukspolitik av i dag

Efter Sveriges medlemskap i EU tillämpas den gemensamma jordbrukspolitiken även jordbruket. Detta innebär att den påbörjade svenska avregleringen av jorddet svenska har jordbrukspolitiskt regelverk där interventioner i form av brukssektom ersatts av ett gränsskydd, prisregleringar, produktionsstöd och exportstöd hittills har varit dominerande. utvecklingen inom jordbruket, såväl i hela samhället, så har de jordbruks- Trots som politiska målen förblivit desamma i snart fyra decennier. Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik är fastslagna i Rom-traktaten, artikel 39. Målen är i tur i ordning, i stora

drag, att: öka produktiviteten, försäkra lantbrukaren om en viss standard, stabilisera marknader, . säkra livsmedelsförsörjningen, . försäkra konsumenten om rimliga priser. . jordbrukspolitiska I avsnittet Jordbrukspolitiska mål diskuteras utförligare hur väl de med den nuvarande utvecklingen efter 1992 års reform, samt vilka målen överensstämmer förändringar skulle kunna vara aktuella i framtiden. som EU:s handels- och marknadsinterventioner berörs det svenska jordbruket Förutom av också olika former produktionsstöd. Under 1996 är Sveriges lantbrukare berättigade att av arealersättning, djurbidrag, regionala stöd och miljöstöd. En djupare beskrivning av söka

utredning då regelverket är ganska detaljerat

dessa stöd ryms inom ramarna för denna

Förmer information kontaktaStatens Jordbruksverk.

CÖE-ländema

Bakgrundsfakta om

Tabell 1 Jämförelse mellan CÖE-10 och EU-15: befolkning, areal, jordbruksareal, uppodlad mark, BNP och sysselsättning i jordbruket

land befolk areal jordbruksareal uppodladmark BNP BNP sysselpc sattai jordbruket milj milj milj andel % milj ha pc mdr ecu tusen % av ha ha ha ecu tot. sysselsatta

Källa: European Commission,1995.Agricultural Situation and Prospectsin the Central and EastEuropean Countries.European Commission,DG lV, Bmssels.Egenbearbetning.

Tabell 1 visar jämförelsen mellan CÖE-ländema och EU när det gäller det generella ekonomiska läget samt betydelsen av jordbrukssektom specifikt. En östutvidgning med en oförändrad jordbrukspolitik CAP skulle grund av prisstöden innebära stora prisökningar i de medlemsländerna, kan i tabell Om priserna i CÖE-10 nya som man se skulle höjas till EU:s nivå skulle resultatet troligtvis bli stora överskott som måste avsättas på världsmarknaden till världsmarknadsprisnivå.

Tabell 2 Priser vete, majs, mjölk, nöt, fläsk och fjäderfä i EU och CÖE under 1994 land vete majs mjölk nöt fläsk fjäderfä ecu % % ecu % % ecu % ecu % ecu % ecu % /ton EU värld /ton EU värld /ton EU /ton EU /ton EU /ton EU

uppgiftersaknas pga. uteblivenodling av majsi subpolära områden. Källa: European Commission,1995. Agricultural Situation and Prospectsin the Centraland East European Countries.European Commission, DG IV, Brussels.

Som skall visa i avsnittet Världsmarknadsprisernas framtida utveckling ökas inte påfrestningarna budgeten endast genom prisstöden utan även av de exponsubventioner krävs då världsmarknadspriset är så lågt det De nuvarande prisnivåema i CÖEsom som ländema som visas i tabellen är alltså viktiga att ta hänsyn till vid en östutvidgning och vid en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. För ytterligare jämförelser mellan CÖE-IO och EU-15 när det gäller den ekonomiska situationen Appendix. se

J ordbrukspolitiken och utvidgningen

Ingen har fullt allvar föreslagit att en oförändrad CAP skulle tillämpas CÖE vid en eventuell utvidgning. Alternativet är dock intressant och har dessutom avkastat en omfattande debatt. En fullständig uppskattning av effekterna av utvidgningen finns givetvis inte tillgänglig. Uppgiften är i det närmaste ogörlig. Svårighetema att uppskatta de sammanlagda konsekvenserna av EU-medlemskapet för svensk del vållade som bekant stora diskussioner och ekonomkåren vägrade lite till mans att sätta en prislapp den svenska anslutningen. Problemet är betydligt mera komplicerat när det gäller Östeuropa med hänsyn till alla transformationsproblem. Vi vet inte med säkerhet vilka produktionsstrukturer transformationsprocesssen leder till, hur effektiva de blir och därmed hur stor den långsiktiga produktionspotentialen blir. Dessa omständigheter bör hållas i minnet när de olika upp-

skattningar av effekterna, som främst koncentrerar sig budgeteffekten, analyseras. Dessa får betraktas som mer eller mindre väl underbygda gissningar. Dessutom finns en uppenbar risk för en "bias" i skattningar beroende inställningen till den eventuella utvidgningen. Uppskattningama varierar betydligt mellan olika källor. "Rekordet" innehas av Baldwin. Enligt hans bedömning, som i sin tur bygger en modell utvecklad och flitigt använd av två australiska ekonomer Anderson och Tyers, 1994, skulle anslutningen av de fyra Visegradländema Polen, Tjeckien, Slovakien och Ungern innebära en ökad belastning

ECU.2 med belastningen via strukturfonder,

EU:s budget med 35 miljarder Tillsammans högt skattad den också, skulle anslutningen kräva en bugdetförstärkning från dåvarande tolv medlemmarna med 65 procent, något som naturligtvis måste bedömas som otänkbart. Det är knappast förvånande att Baldwin drog slutsatsen att anslutningen skulle dröja ytterligare 20 år. Det finns skäl att ifrågasätta Baldwins bedömningar. Startvärdet i kalkylema utgörs av produktionen 1990. Produktionen har fallit betydligt sedan dess. På den for stora basen applicerades sedan relativt höga utbudselasticiteter. Studien beaktar inte de restriktioner som GAH-överenskommelsen lägger i vägen för en expansion av den subventionerade exporten som skulle bli följden av så kraftig produktionsökning. Man har vidare inte beaktat att transfereringar inom ramen for strukturfondema och stöd till svaga regioner LFA m.m. kräver medfinansiering med i regel 50 procent. Det är inte troligt att de tilltänkta CÖE-medlemmama skulle ha intresse och framför allt möjligheter att ta emot alla transfereringar som de teoretiskt skulle kunna göra anspråk på. EU-kommissionens egna analyser kommer fram till en betydligt modestare uppskattning.

Anslutning av tio östeuropeiska länder samma som i tabellerna i föregående avsnitt skulle

resultera i en kostnad 10-15 miljarder. Kommissionen bygger sina analyser en blandning av objektiva och subjektiva metoder. Ett flertal andra beräkningar finns också tillgängliga. Det skulle leda för långt att i detalj diskutera dessa här, se Rabinowicz för en

närmare analys.: En stor spridning av resultaten föreligger och även de låga skattningarna

pekar en betydande kostnad. Man bör dessutom påpeka att det inte alls är säkert att en tillämpning av oreforrnerad CAP skulle vara till fördel för de östeuropeiska länderna. Ett stort problem i sammanhanget är de höga matpriser som skulle bli följden. Eftersom Östeuropas komparativa fördelar

ligger i låga löner som förutsätter låga matpriser skulle en sådan utveckling starkt för-

sämra konkurrenskraften för östeuropeiska industrier och hämma den framtida tillväxten.

Frågan är om en så komplicerad reglering som CAP överhuvud taget går att implementera i

Östeuropa. CAP finansierar inte kostnader för nationell administration av exempelvis

regleringar och interventionssystemet. Kostnader för dessa är inte försumbara. Det största problemet i sammanhanget är Polen som även under mycket optimistiska antaganden kommer ha 1,7 miljoner bönder vid sekelskiftet.

2 Baldwin, 1994. 3Rabinowicz,E., 1995.

för reformer

Implikationer alternativa

Analysen i de tidigare avsnitten pekar att det knappast troligt är att CAP kommer att kunna tillämpas Östeuropas jordbruk. Således innebär utvidgningen ett behov att refonnera politiken. Samtidigt påverkas CAP av flera andra faktorer. GATT-överenskommelsen innebär att konkurrenstrycket mot EU:s jordbruk sikt kommer att öka. Även interna faktorer, i synnerhet den starka koncentrationen av produktionen till en liten andel av producentema, pekar att fortsatta reformer är att vänta. Nya reformer har dessutom aviserats av EU-kommissionen, se nedan. Det äri det närmaste ogörligt och knappast heller meningsfullt att försöka isolera östutvidgningens effekter framtida reformer av CAP. Vår analys inriktar sig därför 1 en beskrivning av de reformförslag som föreligger, 2 en diskussion av några principiella drag i förslagen som troligtvis kommer att spela en större roll i den framtida reformpolitiken, nämligen direkta stöd.

Påverkande faktorer och tänkbara

reformförslag

Inledning

Ett kapitel med förklarande bakgrund, där behovet av och möjligheterna till en jordbmkspolitisk reform behandlas, har lagt grunden för detta kapitel, där en genomgång och analys av den pågående reformdiskussionen görs. Kapitlet inleds med ett avsnitt om världsmarknadsprisema som är av stor vikt i budgetdiskussionen beroende de nuvarande jordbrukspolitiska exportinterventionema. Hur dyrt och komplicerat det skulle bli att utvidga EU österut påverkas av en mängd externa faktorer, inte minst av utsikterna för

världshandeln med jordbruksproduktema. Anslutningen av Östeuropa skulle onekligen un-

derlättas om jordbruksprisema världsmarknaden började stiga. Vidare redogörs för GATI-avtalet och betydelsen for östutvidgningen. Avtalet kommer att påverka såväl den framtida utvecklingen av CAP som östländemas möjligheter att bedriva egen jordbrukspolitik eftersom dessa numera är medlemmar i GATT eller rättare sagt dess efterföljare WTO. Grunden for en förändring av CAP läggs genom en redovisning av OECD:s principer för en refonn. Den följs av aktuella reformförslag och vilka potentiella förändringar av de nuvarande jordbrukspolitiska målen dessa skulle medföra.

Världsmarknadsprisemas framtida utveckling

Ser livsmedelsprisemas utveckling i ett mer än hundraårigt perspektiv är en nedman gående trend tydlig. Krig, i synnerhet de stora världskrigen, återspeglas klart i kraftiga prisstegringar sådana produkter som majs och vete. Efter krigen tenderar dock priserna att fortsätta sjunka. Under efterkrigstiden, eller närmare bestämt efter Koreakrigets slut, har priserna sjunkit kontinuerligt, med ett undantag för en kort period av prishöjningar under 70-talet. Dessa ett resultat av ett flertal samverkande omständigheter såsom Sovjets var ändrade importpolitik, stark efterfågeökning av nyrika, oljeproducerande u-länder, samt

missväxt i Afrika med åtföljande anspråk livsmedelsbistånd. Under 80-talet 1979/81- 1990/92 har priserna sjunkit ännu mer. Enligt FAO har priserna sådana nyckelprodukter

som vete, majs och ris sjunkit med 35-48 procent i relation till industriproduktemaf

Samtidigt har upprepade förutsägelser gjorts om att den kombinerade effekten av en snabbt ökande befolkning och en tilltagande miljöförstöring kommer att leda till ett sammanbrott för världens livsmedelsförsörjning eller åtminstone till starkt stigande världsmarknadspriser. Att de tidigare prognoserna har kommit skam, exempelvis när bröderna Padock förutskickade att en miljard människor kommer att svälta ihjäl under 70talet, hindrar inte att nya gjorts. P. Erlich, vars tidigare förutsägelser inte har besannats, har heller inte låtit sig avskräckas. En ständig ström av pessimistiska prognoser kommer från World Watch Institute genom årsrapportema. Den nyligen publicerade boken "Huset fullt

författad L.Brown och Kanes ägnar Kinas framtida import livsmedel stort intresse se

av av nedan. Nyligen har det också publicerats ett antal bedömningar och analyser av framtida livsmedelsförsörjning i världen av FAO, Världsbanken samt IFPRI ett internationellt forskningsinstitut baserat i Washington. En svensk sammanfattning och kritiskt granskning

studierna Khalili och Lindahl Tidsperspektivet i dessa studier är tämligen långt

av ges av 15-25 år vilket kan vara motiverat eftersom de negativa miljöeffekterna hävdas slå — med fullt kraft först längre sikt. Explicita prisprognoser görs endast av en av studierna. Priserna nötkött, fläsk, vete och ris förväntas enligt denna studie att sjunka mellan 8 och 30 procent. För mjölken väntas däremot en prishöjning. Alla uppgifter avser år 2020. Prisprognosema är givetvis känsliga för antaganden om framtida avkastningsökningar. Det basscenario som presenterades ovan förlänger i stort sett de hittillsvarande avkastningstrendema. De övriga studierna presenterar utbuds- och efterfrågebalanser för att ett antal viktiga jordbruksprodukter. Eftersom efterfrågan kommer att kunna tillfredsställas, och per capita-konsumtionen dessutom ökar, tyder resultaten, om än indirekt, att

världsmarknadsprisema inte kan förväntas stiga. L. Brown och Kane jämför ovan är

däremot betydligt mera pessimistisk och förutspår en betydligt långsammare ökning av spannmålsproduktionen. Förklaringen ligger i uppseendeväckande låga antaganden om de framtida produktivitetsökningama. Det är ett i det närmaste trivialt påstående att det är mycket svårt att bedöma världens framtida livsmedelsförsörjning, i synnerhet på lång sikt. I det längre perspektivet kommer osäkerhetema från hotet om miljöförstöring och svårigheterna att bedöma den framtida produktivitetsutvecklingen. På kortare sikt är det Kinas och OSS:s framtida importbehov som är svåra att bedöma. Kinas snabba ekonomiska tillväxt samt relativt låga konsumtionsnivåer av mjölk, kött mm med sammanhängande höga inkomstkänslighet av efterfrågan väcker förhoppningar om en framtida import av livsmedel, inte minst foder till husdjur. Med tanke landets storlek skulle effekterna världsmarknaden kunna bli enorma. Dylika analyser och prognoser har emellertid gjorts sedan minst ett decennium tillbaka utan att ha besannats. Kina är fortfarande en nettoexportör av spannmål. Det som

‘ FAO, 1993. 5 Brown.L. Kane, 1994. ° Khalili Lindahl, 1995.

talar mot en massiv kinesisk import är att effekterna världsmarknadsprisema skulle bli förödande sett ur kinesiskt perspektiv. Effekterna beror världsmarknadens relativa litenhet tio procent av världsproduktionen i förhållande till Kinas konsumtionsbehov. De kinesiska politikerna är givetvis medvetna om detta faktum, vilket också bekräftas av den hittillsvarande politikutveckling med subventionering av produktionen när brister har uppenbarats. Sammanfattningsvis kan det konstateras att den långsiktiga nedåtgående pristrenden troligtvis kommer att fortsätta, även om spannmålsprognosema har utvecklats bättre under de två senaste åren. Således kan man knappast hoppas en extra hjälp från världsmarknaden när det gäller att avyttra överskott som kan uppkomma ifall de östeuropeiska länderna efter medlemskapet skulle förvandlas till nettoexportörer.

GATT-avtalet

GATT-åtaganden som de östeuropeiska länderna har gjort lämnar utrymme för ökat stöd till de inhemska producentema. Om inflationen fortsätter att ligga relativt höga nivåer urholkas stöden. Länderna har också små möjligheter att subventionera sig fram på exponmarknaden. Detta har mycket långtgående konsekvenser för en framtida EU-utvidgning. Skulle dessa länder bli nettoexportörer till följd av de höga EU-prisema måste den resulterande exporten ackommoderas av de nuvarande medlemmarna, antingen på den interna marknaden eller bekostnad av EU:s egen subventionerade export. Det är nämligen knappast troligt att EU:s utvidgade åtaganden kommer att kunna avvika från summan av åtaganden för de ingående parterna. Samtidigt kommer den kommande WTOrundan att med all sannolikhet innebära att man går vidare med att liberalisera jordbrukshandel. EU kommer således att få problem att bli av med egna överskott. Handel med jordbruksprodukter var föremål for GATT-regler redan från starten till skillnad från handel med tjänster, som började regleras först i och med den senaste s k Uruguay-rundan. Regelverket för jordbruksprodukter var dock så otydligt, eller om man så vill släpphänt, att det i praktiken inte utövade några som helst restriktioner medlemsländernas möjligheter att utforma en egen jordbrukspolitik. Förhandlingarna inom jordbruket koncentrerades tre huvudornråden: marknadstillträde, exportkonkurrens samt internt stöd. Utfallet av förhandlingarna presenteras ofta i anslutning till dessa områden. När det gäller marknadstillträdet går avtalet ut tariffiering, dvs en omvandling av de tidigare använda icke-tarifñära handelshindren till bundna tullar, som dessutom sänks med 36 procent räknat från basperioden 1986-88. Neddragningen utgör emellertid ett enkelt genomsnitt över olika varor tullinjer och inte, vilket vore naturligt, ett medelvärde där handelsvolymen avvänds som vikt. Inga tullar får dock sänkas mindre än 15 procent. Avtalet innehåller också säkerhetsklausuler i form av tilläggstullar om importen skulle öka för kraftigt eller priserna skulle falla för mycket. Den kvantitativa sidan av överenskommelsen innebär ett marknadstillträde omfattande tre procent av den inhemska konsumtionen. Vid periodens slut skall tillträdet öka till fem procent.

Exportsubventionema måste enligt avtalet sänkas med 36 procent i värdetermer och 21 procent i volym räknat från basen 1986-90. Produkter som inte subventionerades under basperioden och för vilka inga åtaganden gjordes får dock i fortsättningen inte subventioneras.

Åtaganden för det interna stödet innebär neddragning med 20 procent. Denna

en tillämpas alla produkter tillsammans enligt ett aggregerat stödmått kallat AMS Aggre-

gate Measure of Support. Åtgärder tillhörande den k "gröna boxen", dvs såväl generellt

s stöd som vissa former av icke-produktionsbundet stöd avlänkat stöd har uteslutits. Till följd av USA-EU-kompromissen i Blair House räknas även arealbidrag och deficiency payments till denna kategori. Den definitiva utvärderingen av GATT-avtalet får anstå tills hela processen har avslutats och avtalet hunnit verka några år. Å sidan kan peka antal fundamentala ena man ett institutionella förändringar. Från att i praktiken ha varit helt oreglerade kommer jordbrukshandel och den inhemska jordbrukspolitiken hädanefter att bli föremål för lagligt bindande regler för såväl exportsubventionema, importskyddet och stora delar av det interna stödet. Detta skulle man kunna hävda utgör ett enormt stort steg framåt. Skillnaden mellan jordbruksproduktema och industrivaroma kommer att bestå när det gäller exportstödet eftersom detta fortfarande kommer att tillåtas för jordbrukets del, om än i mindre utsträckning. Man bör dock påpeka att tidigare osubventionerade produkter behandlas som industriprodukter. Detta har betydande konsekvenser för östländema. Ser man å andra sidan till den liberalisering av jordbrukshandel som blir ett resultat av rundan är effekterna mycket måttliga. Man kan dock påpeka att nästa GATT-runda, eller med den nya beteckningen WTO-runda, som börjar vid sekelskiftet, kommer att kunna handla om handelsliberaliseringar eftersom stora förbättringar regelsidan redan är gjorda. I det perspektivet kan den nuvarande överenskommelsen ses som en investering för framtiden. Den ovanstående presentationen antyder att den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP, inte kommer att utsättas för alltför stora påfrestningar av behovet att uppfylla GATTåtaganden. Helt spårlöst kommer dock inte överenskommelsen att passera. Det är främst exportsidan som effekterna av GATT kommer att göra sig gällande. Som det framgår av det föregående avsnittet utgörs basen för GATT-avtalet av den politik som fördes under referensperioden, dvs vid slutet av 80-talet. Samma princip kunde dock inte tillämpas de östeuropeiska länderna, som med vissa undantag inte har varit medlemmar. Dessutom var det föga meningsfullt att använda sig av relationstal från det system som länderna nyss har lämnat som referens för nya åtaganden. Följaktligen har östeuropeiska länder fått utforma sina åtaganden utan hänsyn till den tidigare förda v politiken.

OECD-principer för reformer

En jordbrukspolitisk reform kräver en gemensam uppfattning av hur en sådan bör genomföras och enligt vilka principer. OECD hävdar att en jordbrukspolitisk reform kräver

en reduktion av det totala stödet till jordbruket och en reduktion av marknadsstömingar beroende av politiska interventioner, vilket skall leda till en ökad betydelse av marknadens

signalerj En kort sammanfattning av olika typer av direktstöd i samband med dessa

refonnprinciper följer nedan. Definitionen av direktstöd, som redovisas utförligare i det andra avsnittet i kapitlet Direktstöd i teori och verklighet nedan, är att stödet ges direkt för själva produktionen av varor och inte som fallet är nu som ex t i form av prisstöd. En budgetnedskäming med hjälp av direktstöd innebär någon form av engångsbetalningar som ersätter lantbrukarna för eventuella kostnader för en politisk reform. När utbetalningarna väl är gjorda är de längre en post i den jordbrukspolitiska budgeten. Stöd kopplat till någon form av motprestation kommer förmodligen inte att minska de totala kostnaderna, utan endast omfördela mellan olika åtgärdsprogram inom den totala EUbudgeten. En minskning de marknadsstörande elementen i den nuvarande jordbrukspolitiken kan av åstadkommas med direktstöd beroende deras tekniska utförande. Då svårigheten med att förutsäga de berörda aktörernas reaktioner är uppenbara, är slutsatsen endast att direkta stöd är mindre marknadsstörande än indirekta stöd av typen prisstöd och handelshinder.

Aktuella reforrntankar och refonnförslag

Förberedelsema inför en framtida reformering av EU:s jordbrukspolitik CAP i ett östudvidgningsperspektiv är inledda sedan ett par år tillbaka. Inställningen hos de institutioner inom EU som ett avgörande sätt påverkar beslutsutfallet klarnar allt mer, vilket gör att skriftligt material rörande detta bör beaktas i denna utredning. En naturlig inledning till detta avsnitt är de tre frågor som ställs i ett första utkast från ett seminarium i Paris om

den europeiska jordbrukspolitikenza

Vad är meningenmed en jordbrukspolitik som syftar till att erövra en världsmarknad vars regler man ändå inte underkastarsig Vad är meningen med en jordbrukspolitik som inte möjliggör för jordbrukssektom att förvalta landsbygdens resurser ochbevara miljön Vad är meningenmed en jordbrukspolitik som inte medverkar till lösningen av sysselsättningsproblematiken inom EU Även detta utkast och dessa frågor endast utgör ett litet bidrag till den jordbruksom politiska debatten, fångar de viktiga punkter ständigt återkommande i reformdiskussionen, såsom; ökad konkurrens jordbruksproduktmarknaden, landsbygdsutveckling och miljöhänsyn. Den första frågan belyser den konflikt som existerar mellan de faktiska och de efterfrågade effekterna av CAP. Genom kraftiga interventioner den inhemska marknaden påverkas inte bara den interna budgeten negativt utan även de jordbruksproducerande konkurrenterna, som oftast ingår i internationella organisationer vars mål står i motsats till

7OECD,1994b, 11.47. Hervieu,B.. 1995.

reglerna inom CAP. EU:s jordbrukspolitik bör förändras för att kunna uppfylla globala mål såsom förbättrade handelsrelationer, förbättrad ekonomi i tredje världen, förbättrad

livsmedelsförsörjning osv. Förutom det intuitivt riktiga i fråga två nämns ett antal faktorer som har lagt grunden för den överhuvudtaget behöver ställas. En teoretisk grund för dessa går att finna inom att lokaliseringsteorin, uppdelning mellan fysiska, ekonomiska, sociala, politiska och där en personliga faktorer görs. En förändring eller flera av lokaliseringsfaktorema har till av en följd strukturen inom jordbrukssektom förändras. När flera lokaliseringsfaktorer att samverkar under tidsperiod uppstår regioner där jordbruksproduktion är särskilt samma gynnad, till exempel på grund infrastruktur, humankapital, utrustning och konsumtion. av Detta resulterar i centralisering, miljöförstöring och utarmning av vissa regioner. En förändring incitamentsstrukturen med hjälp jordbrukspolitiska reformer skulle kunna av av förhindra och kanske vända utveckling mot ökad centralisering. Den ökade effektien jordbruksproduktionen har minskat antalet sysselsatta inom sektorn vilket gör viseringen av fråga tre kan relevant i ett större politiskt sammanhang. att vara Ökad konkurrens jordbruksproduktmarknaden, landsbygdsutveckling och miljöhänsyn är nämns i meddelande från Franz Fischler rörande jordbruks-

punkter som även ett

strategier. Efter genomgång jordbrukssektoms struktur i de till EU associerade en av östeuropeiska länderna konstateras följande i sammandrag:

Det är inte höga priser och inkomststödtill jordbrukarna som behövs, utan snarareen målinriktad hjälp för omstrukturering, modernisering och variation av produktionskapaciteten inom jordbruket, såväl i efterföljande sektorer. Utöverdetta finns det ett behov som av förbättringav infrastrukturen landsbygden.

Förutom potentiell utvidgning EU österut finns det en rad interna redan existerande en av eller väntade problem, ökar behovet något slags jordbrukspolitisk reform. I medsom av delandet från Fischler konstateras följande den interna situationen inom jordbruksom sektom i sammandrag:

När effekterna 1992 års reform börjar avta är det troligt att produktionen ökar igen. För av begränsa eventuell budgetökning och främja exporten måste den externa konatt en kurrenskraften ökas; handelsliberalisering är alltså eftersträvansvärt. både beroende och oberoende det senaste GAH-avtalet. Strukturförändrande åtgärderbör vidtas med syfte av att stödja utvecklingen landsbygden samt främja hänsynstagande till miljön.

De första förenkling, regionalisering och miljöhänsyn togs redan 1988 genom stegen mot införandet strukturfondema. Med strukturfondema inleddes en utveckling från den av sektoriella strukturpolitiken till landsbygdsutvecklingspolitik. En fortsatt reformering en och utveckling CAP kräver, enligt Fischler, att hänsyn tas till följande punkter: av ° östutvidgningen ° långsiktiga marknadstrender ° nästa WTO-runda

° miljön

9 Fischler,F., 1995.

° sociala förhållanden landsbygdsutveckling I meddelandet redogörs det för tre möjliga alternativ till hur en framtida reform kan struktureras och genomföras. Det första alternativet är status quø, vilket innebär att de potentiella problemen skjuts framtiden och löses efterhand som de aktualiseras. Ett andra alternativ är en radikal reform där man slopar prisstöd, slopar kompensationer gradvis och inför direkta stöd nationell basis. Det tredje alternativet är att utveckla 1992 års reform med avseende frågor som konkurrens, förenkling, regionalisering, landsbygdsutveckling och miljöhänsyn. Mot bakgrund av vad som hittills redovisats blir antagandet att det fortsatta reformarbetet i huvudsak kommer att följa det tredje alternativet. En diversiñering och regionalisering, det vill säga ett ökat inflytande den regionala nivån, av jordbrukspolitiken minskar riskerna för ett strukturellt kaos i Östeuropa, förmodligen hade blivit resultat ett tillämpande som av av nuvarande regelverk. Detta kan uppnås genom skapandet av ett jordbrukspolitiskt ramverk, inom vilket medlemsnationema måste hålla sig. För de östeuropeiska staternas del innebär det tredje alternativet att stödpengarna riktas mot strukturella istället för marknadspåverkande åtgärder. Troligtvis löser diversiñeringen och regionaliseringen östutvidgningsproblemet, vilket innebär att det jordbrukspolitiska regelverkets kommer ram att bestå av ökad konkurrens, landsbygdsutveckling och miljöhänsyn, med den totala budgeten som begränsning. Strävan mot en ökad konkurrens, det vill säga en fortsatt utveckling från indirekta stöd till direkta, kommer troligtvis att styra pengarna mot stöd för landsbygdsutveckling och miljöåtgärder. Parallellt med de europeiska utredningarna har Sture Åström i till den svenska en rapport regeringen gett sin möjliga reformer. Åström de nuvarande jordbrukssyn anser att politiska målen kan behållas under förutsättning att de kompletteras med ett övergripande mål rörande miljöhänsyn. I stora drag följer utredningens reformförslag de tidigare redovisade genom att föreslå en gradvis eliminering av återstående prisstöd, avlänkning av direktstöden från produktionen, avskaffande av exportstöd, gradvis avskaffande av rådande utbudsbegränsningar, utbyggnad av satsningen landsbygdsutveckling och införande av ersättning för produktion av kollektiva varor. Vad som skiljer förslagen i denna utredning från förslagen i den övriga debatten är antagandet att en reform skulle kunna genomföras sektorsvis. Det finns dock anledning att betrakta detta antagande med viss tveksamhet, bland annat utifrån den heterogenitet som präglar beslutsfattarna och de nationer de representerar. Heterogeniteten bland aktörerna diskuteras, i Åströms utredning i samband med problemet fatta reformatt gemensamt ett beslut, utan att beröra den praktiska beslutsprocessen. Vid en partiell reform måste aktörerna bindas vid en viss beslutssekvens över en given period, då nationernas sektoriella intressen klart skiljer sig åt. När den enskilda nationen har uppnått den reformnivå som upplevs som optimal finns det längre några incitament att hålla sig till den beslutssekvens

‘° Åström, s., 1995.

från början kom överens om. Ju fler beslutsled och längre tidsperiod, desto som man osannolikare blir det att de ursprungliga intentionerna i refonnförslaget kommer att uppnås.

mål

J ordbrukspolitiska

I avsnittet EU:s jordbrukspolitik i dag redogjorde för de nuvarande målen när det av gäller EU:s jordbrukspolitik. Förändringar av yttre förutsättningar som framtvingar nya jordbrukspolitiska verktyg borde dock innebära ett behov av en förnyad målstruktur. Det bör påpekas att det inte är något självändamål att förändra de jordbrukspolitiska målen, utan detta skall endast de längre fyller sin funktion. När det gäller de nuvarande göras om målen med CAP kan det antas att dessa, som ett aggregat, är en av anledningarna till de miljö- och strukturproblem som refereras i den jordbrukspolitiska debatten. Målet att öka produktiviteten måste ses utifrån en önskan om att förse samtliga EUmedborgare med mat, oavsett internationella omständigheter. Denna önskan kvarstår troligtvis, måste i framtiden också kopplas till EU:s miljökrav. Produktiviteten bör, men förutom till miljökrav, kopplas till regionala förhållanden, då det är regionen som är intressant ur ett kretsloppssammanhang. Målet att försäkra lantbrukaren en viss standard kommer, med tanke på förslagen om rörande landsbygdsutveckling, även i fortsättningen att vara betydelsefullt. Utvecklingen av mindre tätbefolkade regioner kräver att det existerar ekonomisk möjlighet att vara bofast en där. En utökad möjlighet för lantbrukaren att få ersättning för produktion av kollektiva varor och miljövaror stämmer väl med detta mål. Målet att stabilisera marknader bör tonas åtminstone på den centrala nivån i och med ner, Övergången från prisstöd till direkta stöd. Med ökad regionalisering och utvidgning av direkta inkomststöd är det stabil lantbrukarinkomst som är av betydelse. en Målet att säkra livsmedelsförsörjningen är förmodligen politiskt omöjligt att slopa, men även här är regional anpassning intresse. Livsmedelsförsörjningen bör, i enlighet med en av nuvarande reformförslag, inte aktivt med stödinsatser, grunda sig produktion lokaliserad till vissa regioner utan på varje region utifrån dess förutsättningar. Den fria varurörligheten inom EU utgör ett komplement till den diskuterade regionaliseringen. Målet försäkra konsumenten rimliga priser uppnås enklast genom en vidareatt om utveckling de frihandelstankar behandlas WTO. Förutom av rimliga priser av som av främjas konsumenten av säker försörjning av livsmedel med god produktkvalitet.

Direktstöd i teori och verklighet

Inledning

Den pågående jordbrukspolitiska reformdiskussionen berör, till stora delar, en vidareutveckling tillämpningen direkta inkomststöd, varför detta kapitel behandlar ekonoav av misk teori med anknytning till dessa. För att förenkla begreppsapparaten definieras först

olika former av direkta inkomststöd innan politiska och ekonomiska alternativ behandlas. Vidare redovisas möjliga reaktioner från lantbrukarna denna stöd. typ av

Definition av begrepp

En fortsatt utveckling och refonnering av den europeiska jordbrukspolitiken, från prisstöd till direkta inkomststöd, kräver en klar definition av begrepp använda i detta sammanhang. Klara definitioner är en förutsättning, språkligt såväl som ekonomiskt, för att målen för de tänkta reformema skall kunna uppnås. Beskrivningen av de i de följande avsnitten använda termema, bygger definitioner som återfinns i nyligen utkomna verk rörande direkta inkomststöd i samband med jordbrukspolitiska reformer. Ett införande av direkta inkomststöd syftar till att skilja de politiska stödåtgärdema för jordbruket från marknaden för både insats- och färdigvaror. De jordbrukspolitiska målen skall alltså i största möjliga mån uppnås med icke-marknadspåverkande medel. I enlighet med detta finns det dels ett rent direkt inkomststöd och dels några "mindre marknadsstörande" direkta inkomststöd. Det "rena" direkta inkomststödet karaktäriseras av att utbetalningen inte är förknippad med tidigare, nuvarande eller framtida nivåer några faktorer knutna till produktionen. Erhållandet av ett "rent" inkomststöd får inte heller kopplat till några prestationskrav, vara varken gällande den nuvarande eller den framtida situationen. Denna form av stöd är att betrakta som idealt för de teoretiska reformsträvanden finns inom EU, är praktiskt som men svår att genomföra. Bland de "mindre marknadsstörande direkta inkomststöden återfinns tex stöd för efterfrågade "varor" såsom öppna landskap, stenmurar, alléer Varor efterfrågade osv. av samhället brukar benämnas kollektiva varor och är oftast positiva externa effekter av annan produktion. De för jordbrukssektom relevanta kollektiva varorna är alltså beroende av lantbruksproduktion, varför det är nödvändigt att ersätta lantbrukarna för produktionen av dessa." Om lantbruksproduktionen upphör helt erhålls en typ vilt landskap av som skiljer sig från det öppna kulturlandskap samhället antas värdera högt. Det är tänkbart som att stöd kan ges till produktionsminskande åtgärder och till vissa insatsvaror. Med det "mindre marknadsstörande" direkta inkomststödet kan utbetalningar kopplas till produktionskrav så länge som det övergripande målet är en frikoppling från marknaden för konventionella jordbruksprodukter. Cross compliance, eller svenska korsvis uppfyllelse, är det begrepp beskriver som det prestationskrav som kan kopplas till en utbetalning av direkta stöd. Genom att ställa olika former av krav producentema kan med direktstöd, utöver transferera man att inkomster, erhålla exempelvis miljötjänster. Användande compliance kräver dock av cross en klar formulering av vad man eftersträvar med de direkta stöden.

Kjeldahl,R., 1995, pp. 17.31.0501, 1994a, pp.9—l0. Z Russel,N. P., 1992.

I en artikel av Noel Russel rörande effektiviteten av landsbygdsbevarande och utbudskontrollerande åtgärder, hävdas att en del av regleringarna efter CAP-reformen 1992 är att

betrakta typ compliance. Avsikten med denna reform att kontrollera

som en av cross var utbudet och kompensera inkomstbortfallet med hjälp av direkta stöd som kopplades till krav, tex trädeskravet. Förutom de indirekt miljöfrämjande stöd som infördes med den jordbrukspolitiska reformen 1992 stöds miljöåtgärder nu direkt genom särskilda miljöstöd. Det finns således i praktiken en grupp av mål för jordbrukspolitiken och en grupp av mål för miljöpolitiken. Russel menar att en samordning av de båda målen skulle öka den tekniska och den ekonomiska effektiviteten, det vill säga man kan både uppnå produktionsnedskämingar och miljöförbättringar landsbygdsutveckling till en lägre kostnad. I en rapport till den svenska regeringen rörande möjliga jordbrukspolitiska reformer, Sture Åström för motsatsen." Åström beskriver den svenska situationen där argumenterar miljö- och jordbrukspolitiken haft skilda mål och medel. Trots de uppenbara målkonflikter som existerar i ett system där man ger stöd för produktion samtidigt som man lägger miljöavgifter, hävdar Åström effekterna miljön har varit goda. Att försöka uppnå att många mål med ett medel skulle enligt utredningen försvåra en avveckling av stöden samtidigt som det är svårt för producentema att uppfatta vad de får betalt för. Det finns en del tillägg att göra till diskussionen huruvida cross compliance är ett bra sätt att uppnå de jordbruks- och miljöpolitiska målen. I juni 1985 förklarade regeringama i

samtliga OECD-länder följandez

".. .we will ensure that environmentalpolicies are takenfully into accountat an early stage of thedevelopmentandthe implementationof economicandotherpoliciesin suchareasas agriculture...and...will promote theeffective integrationof thesepolicies".

Uttalandet kan tolkas så att nya regleringar inom jordbrukssektom bör, förutom att uppfylla de jordbrukspolitiska målen, leda till att olika former av miljömål uppnås. Ovanstående kan genomföras antingen med hjälp av separata, eller gemensamma, mål och medel. Valet av medel bör bland annat göras utifrån en definition av äganderätter samt positiva och negativa externa effekter. Ett antagande är att en produktionsenhets realkapital är att betrakta som privatägt medan luft och grundvatten kan betraktas som allmän- eller samhällsägt. När det gäller utseendet realkapitalet det vill säga arkitektur, Iandskapsstruktur osv har de -- flesta samhällen institutionella begränsningar, då själva utsikten tenderar att betraktas som allmänägd. En grundläggande tanke inom miljöekonomin är att negativa externa effekter som drabbar allmän egendom skall bestraffas med skatter, medan positiva externa effekter från privat egendom skall belönas med ersättning. I ett regelverk byggt cross compliance ersätts skatter mot negativa externa effekter med en utebliven ersättning medan de positiva externa effekterna ersätts enligt teorin. En sammanfattande bedömning av cross compliance är att det saknas belägg för att man med denna typ av regelverk skulle uppnå fördelar som

Russel,N. P., 1992. Åström.s., 1995. 1 OECD, 1987.

inte kan uppnås genom separata regleringar. Införandet av cross compliance är snarare en fråga om vad som är politiskt önskvärt.

Alternativ och användningsområden

Redan 1989 gjordes, uppdrag av Nordiska ministerrådet, en utredning av jordbrukspolitiken i den nordiska länderna där diskuterade olika former direktstöd. I man av utredningen delas stöden i grupper av direkta stöd ämnade att kompensera förmögenhetsförluster, underlätta omställning, garantera inkomster, skydda svaga regioner, styra resursanvändningen samt stimulera produktion av positiva externa effekter eller kollektiva varor. Utredningen slår fast att kort sikt är målet att kompensera för inkomstminskningar i samband med omställning av jordbruket, medan det på lång sikt är frågan om resursallokering. När det gäller en framtida reform av CAP kan de kortsiktiga problemen lösas med ökad konkurrens medan politiken behandlar den långsiktiga resursallokeringen, tex med cross compliance. I en publikation utgiven av OECD 1994 delas de möjliga användningsområdena för det direkta stödet, i ett reformperspektiv, in i följande fyra åtgärdsomrâden: strukturförändrande åtgärder, åtgärder mot inkomstfluktuationer, åtgärder för att garantera en lägsta inkomst samt åtgärder som främjar positiva externa effekter och kollektiva varor." Till skillnad från de direkta stöden redovisade Nordiska ministerrådet anges de mera generellt av OECD, av det vill säga att innehållet är i stort sett detsamma. För närvarande verkar jordbrukspolitiken som ett skydd mot marknadskraftema vilket har skapat en aniñciell struktur när det gäller jordbruksproduktionen. Med stora produktionsöverskott finns det ett behov av förändringar av detta skydd, vilket kan leda till stora problem för producenter i regioner med mindre effektiv produktion. Ett direktstöd kan alltså användas för att motverka stora strukturella förändringar i regioner där närvaron av en bofast befolkning är av intresse för hela samhället. Vidare kan direktstöd underlätta de förändringar som blir resultatet av en ny marknadssituation för jordbruksprodukter. Med lägre priser följer lägre intäkter, vilket kan skapa behov av kompensation på kort eller lång sikt för att undvika inblandningen av andra sociala inkomstsystem i samhället. Dessa bör dock knytas till någon motprestation for undvikande av kollision med övriga system. I likhet med annan mänsklig produktion medför lantbruksdrift både positiva och negativa externa effekter som inte prissätts en marknad. Negativa externa effekter kommer troligtvis i allt större utsträckning att behandlas i miljölagstiftningen, varför en fortsatt diskussion inte kommer att ske i denna utredning. För fortsatt "produktion" av de positiva externa effekterna, såsom öppna landskap och stenmurar, kan stöd däremot komma att krävas.

° Nordiska ministenådet,1989. n OECD. 1994a.

Ovanstående exempel är inte något sätt varandra uteslutande, utan är snarare varandras komplement, då många effekter kan uppnås samma gång. Ett införande kräver dock att målen med en jordbrukspolitisk reform beaktas.

Lantbrukarens reaktion

Diskussionen har hittills begränsats till att röra mycket generella teoretiska alternativ, möjligheten för deras genomförande den politiska nivån samt deras effekter samhällsekonomin. Detta skall nu kompletteras med några möjliga reaktioner från mottagaren av tänkta interventioner, då det är långt ifrån självklart att ett icke-produktionsbundet alternativ är helt fritt från marknadsstömingar. I en doktorsavhandling av Rasmus Kjeldahl behandlas danska lantbrukamas reaktion direkta inkomststöd. Kjeldahl framhåller det faktum företaget inte endast är att en vinstmaximerande företagsenhet, utan också en nyttomaximerande hushållsenhet. I den neoklassiska ekonomiska mikroteorin fastslås det att arbetsinsatsen inte förändras i företagsenheten vid en inkomstökning, medan den i hushållsenheten kan öka eller minska beroende var den bakåtböjda arbetsutbudskurvan man befinner sig. Lantbruksföretag som inte skiljer mellan företagsenhet och hushållsenhet kan alltså reagera en ickeproduktionsanknuten inkomst med ett minskat arbetsutbud och omvänt. Kjeldahls slutsats är att professionella lantbrukare anpassar sitt arbetsutbud så mycket grund av ett direktstöd, medan små eller ekonomiskt ansträngda lantbrukare minskar sitt. Generellt sett minskar arbetsinsatsen mer den egna gården än utanför. På det mer beteendevetenskapliga området har undersökningar också gjorts rörande beslutsfattande i lantbruksföretag. Lantbrukarens mål när det gäller verksamheten är uppdelade i en rad nivåer. På den högsta nivån återfinns mål som att ha förmånen att verka som lantbrukare och att uppfylla personliga behov. Nästa nivå består av mer operationella mål som gårdsstorlek, inkomst och lokalisering. På den lägsta nivån finns mål som är direkt förknippade med den dagliga driften. Inom beteendevetenskapen hävdas det att nya alternativ först aktualiseras när den nuvarande målstrukturen är hotad. Målstrukturen funbegränsande faktor vid val altemativ. Vidare har de operationella målen gerar som en av betraktats optimistiska beroende tidigare erfarenheter och tidigare mål." Ett som av antagande med detta som utgångspunkt vore att en icke-produktionsbunden inkomstökning inte leder till några förändringar kort sikt. Empiriska undersökningar visar att det finns en tendens till riskavert beteende hos lantbrukare och att förändringar genomförs stegvis för att minska riskerna förknippade med olika beslut." Hur icke produktionsbunden inkomstökning påverkar det riskaverta en beteendet är svårt att säga, men man kan anta att då riskpremien indirekt ökar förändras den mängd alternativ som beaktas i beslutsprocessen.

" Kjeldahl,R., 1995. 9 Öhlmér, B., Olson,K. Brehmer, B., 1993,p.25ff.. Öhlmér, B., 1991,p.8,Wåhlstedt, K., et al, 1992,p.l8. 2°Cyen. R.M. March,J.G.,1993,p.39. 2 Öhlmér, B., Olson, K. Brehmer,B., 1993, p.2l.

exempel hur lantbrukare stödformer kopplade till prestationer Ett reagerar nya

bevarande områden med miljövärden återfinns i två skotska rapporter."

rörande av stora det monetära stödet avgörande, att motprestationen skulle Slutsatsen var att var men överensstämma med den produktionsinriktning som för närvarande var fallet.

Nuvarande regional- och miljöstöd

Inledning

En utgångspunkt för jordbrukspolitisk reform är de stödformer som redan existerar när en regional- och miljöstöd. I detta kapitel redovisas först de överstatliga regler som det gäller i rådets förordningar och sedan deras tillämpningar i Sverige. Vidare görs en anges jämförelse mellan det överstatliga och det nationella regelverket, såväl som en utvärdering

överensstämmelsen mellan den bakomliggande teorin och varje regelverk. av utveckling jordbrukspolitiken bort från indirekta mot direkta stödformer Genom en av redogjorts för i kapitlen Östutvidgningen och Påverkande undviker man de problem som och tänkbara reførmförslag. Med regional- och miljöstöd finns det möjlighet att faktorer stödja produktionsformer inte leder till överskott. För Sveriges del innebär detta en som landsbygdsutveckling och miljö medan i CÖE-ländema kan satsa fortsatt satsning man på struktur. Hur framtida jordbrukspolitiskt ramverk i detalj utformas kräver tex ett analyser för undvika oönskade strukturförändringar. Bland de oönskade strukingående att turförändringama återfinns utveckling mot mindre miljövänliga produktionsområden i en på grund olika hårda miljökrav mellan medlemsländerna. öst av kapitel avslutas med diskussion hur begreppet landsbygd kan definieras, Detta en om vilket är avgörande för utformning samt utbetalning av direkta stöd.

EU.

EEG 2078/92 fastläggs vissa grundläggande bestämmelser om vilka I rådets förordning

produktionsmetoder inom jordbruket är förenliga med den europeiska miljöpolitiken.

som Förordningens målsättning är i stora drag att stödja produktionsformer som förbättrar

miljön, samtidigt bättre marknadsjämvikt uppnås då produktionen minskar. I som en åtgärder förenliga med denna målsättning genomförs erhålls positiva samband med att såsom landskap och liknande. Att förse jordbrukaren med en rimlig externa effekter öppna också viktig del i utvecklingen mot miljövänligare produktion. inkomst betonas som en en SFS 1995:1174 grundar sig delar regionalpolitiken inom EU på rådets direktiv Enligt av 75/268/EEG jordbruk i bergsområden samt rådets förordning EEG 2328/91 om om effektivitet." förbättring av jordbruksstrukturens

n Dent, 1.13. Skerratt, SJ., 1994, McHenry, H., 1994. 23 Ofñcial Journal of theEuropean Communities, 1992. u Svensk författningssamling, 1995.

Sverige

I Sverige tillämpas de europeiska miljö- och regionalstöden inom den gemensamma jordbrukspolitiken CAP genom kompensationsbidrag, miljöstöd för bevarande ett av öppet odlingslandskap samt nationella stöd. Den generella målsättningen med samtliga stödformer är att förbättra miljön, men även att förhindra nedläggning jordbruk i en av mindre gynnade områden. Samtliga stödformer kan utnyttjas i stödområde 1-3, de två första stödformema i områdena 5:a och 5:b, samt det första i område 5:e. Utöver dessa finns det

ytterligare nio former av miljöstöd, hänvisade till som övriga miljöstöd.

Kompensationsbidraget avser ersättning till lantbrukare produktionssynpunkt, ur mindre gynnade områden. Bidrag lämnas till produktion av kött, mjölk, potatis och spannmål utom vete.z° Miljöstödet, som utgår till arealer bestående slåttervall, betesvall och naturbetesmark, av är också kopplat till ett villkor om produktion av mjölk eller kött. Det nationella stödet utgår till produktion i norra Sverige och syftet är att behålla det traditionella jordbruket. Stödet finansieras helt av den svenska staten. De övriga miljöstöden rör bevarande av biologisk mångfald och kulturvärden i slåtterängar och naturbetesmarker, bevarande av natur- och kulturmiljöer i odlingsland- A skapet, anläggning av våtmarker, småvatten åkermark och permanenta gräsmarker, fånggrödor, bevarande av utrotningshotade husdjursraser samt odling bruna bönor av Öland.

Verklighet kontra teori när det gäller direkta stöd

Vid en jämförelse mellan de intentioner som finns ett högre politiskt plan när det gäller jordbrukspolitiska reformer och de teorier samt definitioner dessa bygger på, finner som man en god överensstämmelse. Denna blir dock något mindre när det gäller EU:s övergripande förordningar och med de praktiska nationella tillämpningar-na är överensstämmelsen med teorin att betrakta som obefintlig. Vilka mål är det skall uppfyllas och som vilka effekter strävas det efter Skillnaden mellan den supranationella lagstiftningen och den nationella implementeringen tycks bestå i målsättningen med regional- och miljöstöden. På den överstatliga nivån poängteras vikten av marknadsjämvikt genom en ökad efterfrågan miljövaror, som resulterar i en produktionsneddragning. Styrmedlet skall vara direktstöd incitament som ger för miljövänlig produktion, samtidigt det ersätter lantbrukarens minskade inkomst i som och med marknadsanpassningen. Önskvärt är också att direktstödet inte implicit påverkar ökar produktionen av varor som skall utbjudas den konventionella jordbruksmarknaden. På den nationella nivån är målsättningen i första hand att säkra fortsatt en jordbruksproduktion i utsatta regioner, men även att ersätta inkomstbortfall samt gynna miljövänlig produktion. Samtliga stöd är kopplade till produktion utbjuds av varor som

2’ För närmare information se SJV, 1995ellerkontaktaRolandSten.SJV,stödavdelningen. 2°Svenskförfattningssamling, 1995.

den konventionella jordbruksmarknaden. men de är degressiva och har en övre gräns för antal produktionsenheter. En fortsatt reformering av jordbrukspolitiken bör alltså ta fasta det teoretiska förarbete som finns samt det omfattande behov av produktions- och budgetnedskämingar som präglar EU. De direkta stöden bör alltså göras icke-produktionsbundna för en framtida regional utveckling och överlevnad. Tyngdpunktema i den framtida gemensamma jordbrukspolitiken kommer troligtvis, som tidigare redovisat. att vara att öka konkurrensen, utveckla landsbygden och öka miljöhänsynen.

Definitionen av landsbygd

Ett troligt reformscenario för Sveriges del är en ökad frihet när det gäller tillämpningen av CAP inom ramen för åtgärder som kan betraktas som landsbygdsutvecklande och miljöfrämjande samt frikopplade från direkt produktionspåverkan. Med tanke på den budgetsituation som råder inom EU lär nya bidragsformer till stor del kräva finansiering från den svenska staten. En reformering av CAP i riktning mot stöd för landsbygdsutvecklande åtgärder kräver en klar definition av vad som skall betraktas som landsbygd. Även långt gående regionalisering kräver ett strikt regelverk den överstatliga nivån en för undvikande av konkurrenssnedvridande effekter inom EU. Då det finns en uppenbar skillnad mellan vad olika länder betraktar som landsbygd eller glesbygd är det eftersträvansvän att finna definitioner som accepteras över nationsgränserna. I en rapport utgiven av OECD görs en analys över hur en landsbygdsindikator bör vara uppbygd utifrån olika länders nuvarande definitioner. En indikator bör enligt OECD vara relevant, trovärdig och genomförbar. En indikators relevans bedöms utifrån det politiska regelverk inom vilket den skall användas, det vill säga den skall ha ett klart definierat syfte. Trovärdig blir en indikator enligt rapporten när det finns en klar, gärna vetenskaplig bas, utifrån vilken den skapas teoretiskt. Både relevans och trovärdighet är viktigt. Än viktigare är att indikatom är uppbygd ett sådant sätt att det empiriska arbetet är enkelt att genomföra. Ytterligare faktorer som fungerar som bivillkor när man väljer typ av indikator är. det gäller landsbygdsdefinitionen, geografiskt område och typ av aktivitet över tiden. Definitionen av landsbygd skiljer sig mellan länder genom användandet av olika indikatorer, absoluta eller relativa, bland annat beroende skilda förutsättningar när det gäller de i OECD-rapporten viktiga bakgrundsfaktorema. För EU:s del är det viktigt att finna en definition av landsbygd, med hjälp av gemensamma indikatorer, som är politiskt möjlig att komma överens om. I en framtid där stöden för landsbygdsutveckling får en allt större betydelse, innebär en stor andel landsbygd också stora bruttotransfereringar till den enskilda nationen från EU. Om graden av delfinansiering från EU sjunker minskar dock vikten av landsbygdsdefinitionen, men i gengäld ökar behovet av definition av tillåtna stödforrner för undvikande av konkurrenssnedvridande effekter.

17OECD. 1994b.

I OECD-rapporten fastläggs ett antal basenheter hos samtliga nationer för definition av det geografiska område som är intressant; den lägsta nivån landsbygdsområden väljs församlingar i Sverige och den regionala nivån väljs län. Utifrån de tidigare redovisade kriterierna drogs slutsatsen att den grundläggande indikatom begreppet landsbygd, på församlingsnivå, borde vara populationsdensitet, det vill säga invånare per kvadratkilometer. Fördelen med populationsdensitet som mått är att den minskar de snedvridande effekterna av olika enhetsstorlekar samt att den är policyneutral. Gränsen, som sattes till 150, motiverades bland annat med att en känslighetsanalys från 100 till 200 inte visade

några större förändringar andelen landsbygdsbefolkning." I tabell 3 visas resultatet när det

gäller befolknings- och arealandel i och av landsbygdsområden för samtliga OECD-länder.

Tabell 3 Landsbygdsbefolkning och landsbygdsareal per medlemsland Landsbygdsområdesandel av ländernas totala areal i procent

som "landsbygdsområde"räknas det med befolkningstäthet under 150invånare/kvkm Uträkning grundad på färskastetillgängliga uppgifter Källa OECD, l994b. Creating Rural Indicators for Shaping Territorial Policy. Head of Publications Service,OECD,Paris.Egenbearbetning.

På regional nivå skapades tre grader av landsbygdsregioner; regioner med övervägande landsbygdsprägel, regioner med betydande landsbygdsprägel och regioner med övervägande tätortsprägel. Betydlig landsbygdsprägel har regioner där mer än 50 procent av befolkningen lever i landsbygdsområden, tydlig mellan 15 och 50 samt betydlig tätortsprägel under 15.29 Tabell 4 visar OECD-ländemas uppdelning mellan regiontyper och landsbygdsgrad.

2‘ OECD, 19940;. F OECD, 1994b.

Tabell 4 Regiontyp och grad av landsbygd

Befolkning Areal övervä- betydande övervä- övervä- betydande övervägande lands- gande gande Iands- gande lands- bygdsre- tätons- Iands- bygdsre- morsbygdsre- gioner regioner bygdsre- gioner regioner

Belgien 39 38 23 68 31 l Danmark 47 32 21 83 16 1 Finland Frankrike 30 41 29 61 34 5

47 18 35 81 16 3 Grekland

Italien

Portugal 19 46 35 55 39 6 Spanien 1 5 17 68 52 22 26 Storbritannien 49 32 12 88 10 2 Sverige

EU-medelvärde 28 32 40 87 10 3 OECD-medelvärde

definition landsbygds-. resp. tätortsområde, se föregåendetabell. av landsbygds-" "Övervägandelandsbygds-" över 50 procents andel landsbygdsbefolkning, "betydande av mellan 15 och 50 procent, "övervägande tätorts" områdeunder 15 procent. Utrakningama grundas färskaste tillgängliga uppgifter

l994b. Creating Rural Indicators for Shaping Territorial Policy. Head of Publications Källa OECD, Service, OECD, Paris.Egen bearbetning.

landsbygdsindikatorema endast definitioner av lands- De hittills redovisade anger grova kompletteras med ytterligare indikatorer kan antas vara relevanta bygd och bör därför som jordbruks- och regionalpolitik. I tabell 5 redovisas, förutom befolkning och för en framtida regioner, också årlig befolkningsförändring, befolkningsstruktur, sysselareal uppdelat arbetsmarknaden, produktivitet och inkomst samt ändringar i arealsättning sektorsvis,

utnyttjande i Sverige.

Tabell 5 Samtliga svenska landsbygdsindikatorer Antalet församlingar 2 587 Total befolkning 8 559000 Landsbygdsbef. 42,6% Antalet län 24 Total areali kvkm 450 000 Landsbygdsomr. 97,8%

Utvaldalandsbygdsmätvården övervägande Betydande övervägande Total eller efter typ av regionlän landsbygds- landsbygds- tätortsområde totalt medelområde område värdeför riket ÖL BL ÖU Befolkning ochareal 1991

Årlig befolkningsförändring 80-90

Befolkningsstrukturindex

4. Sysselsättningsektorsvis% 1990

Arbetsmarknaden Årlig sysselsättningstillväxt% 80-90 1,0 1,2 1,40 1,1 Sysselsättningsprocent % 1990 83,8 84,3 88,0 84,8 Arbetslösai % av alla 1990 2,1 1,9 1,2 1,8 Produktivitetochinkomst rike 100 Personligainkomster 1980 94 100 117 100 1990 94 99 116 100 Ändringari % i arealutnyttjande 1980 1990 Lantbruk 6 5 27 26 17 16 8 8 Skog 51 51 45 45 40 42 50 50

Utvalda landsbygdsmätvården övervägande Betydande övervägande Total eller efter typ av regionlän landsbygds- landsbygds- tätortsområde totalt medelområde område värdeför riket ÖL BL ou Andra 43 44 28 29 43 42 42 42 Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 Källa: OECD. 1994 b. Creating Rural Indicatorsfor Shaping Territorial Policy. Head of Publications Service, OECD.Paris. Egen Bearbetning.

De uppenbara skillnaderna mellan olika nationers Iandsbygdsandel kräver en fortsatt diskussion med tanke på en reformering av jordbrukspolitiken. Oberoende av om besluten, inom råd och kommission, fattas i konsensus eller av en majoritet måste alla vara överens landsbygdsdefinitionen. Med OECD:s föreslagna indikator får bland annat de nordiska om länderna tillsammans med Frankrike en stor andel landsbygdsareal och landsbygdsbefolkning, medan bland annat Tyskland, Belgien och Nederländerna får en låg andel av båda. I ett östudvidgningsperspektiv är det, i enlighet med ovanstående resonemang, särskilt viktigt att koppla indikatoms utseende till den tänkta politiken.

Sammanfattning

Denna utredning visar de effekter en östutvidgning generellt sett skulle kunna tänkas få på EU:s gemensamma jordbrukspolitik, med särskild hänsyn till konsekvenserna för Sveriges del. En genomgång av den nuvarande situationen i de framtida möjliga medlemsländema får ligga till grund för en analys av vilka reformer som förmodligen blir nödvändiga i ett östutvidgningsperspektiv. Den pågående reformdebatten redovisas och utreds med bakgrund av teorier kring direkta inkomststöd samt nuvarande och tidigare jordbrukspolitik. Den eventuella utvidgningen av EU österut ställer Unionen inför stora utmaningar. Länderna i Östeuropa är mycket fattigare än de nuvarande medlemsländerna. Räknat per capita uppgår bruttonationalprodukten till en tiondel av nivån i EU. Detta tillsammans med det faktum att prisstrukturen är annorlunda bör uppmärksammas vid en framtida utvidgning. En östutvidgning med en oförändrad CAP skulle grund av prisstöden innebära stora CÖE-10 prisökningar i de nya medlemsländerna och ökade kostnader för EU. Om priserna i skulle höjas till EU:s nivå skulle resultatet troligtvis bli stora överskott som måste avsättas på världsmarknaden till världsmarknadsprisnivå. Påfrestningama budgeten ökar inte endast grund av prisstöden, utan även grund av de exportsubventioner som krävs då världsmarknadspriset är så lågt som det Ingen har på fullt allvar föreslagit oförändrad CAP skulle tillämpas Östeuropa att en vid en eventuell utvidgning. Alternativet är dock intressant och har dessutom avkastat en omfattande debatt. Vi vet inte med säkerhet vilka produktionsstrukturer transformationsprocesssen leder till, hur effektiva de blir och därmed hur stor den långsiktiga produktionspotentialen blir. Det är inte troligt att de tilltänkta östeuropeiska medlemmarna skulle

ha intresse av och framför allt möjligheter att ta emot alla transfereringar som de teoretiskt skulle kunna göra anspråk på. Man bör dessutom påpeka att det inte alls är säkert att en tillämpning av oreformerad CAP skulle vara till fördel för de östeuropeiska länderna. Ett stort problem i sammanhanget är de höga matpriserna som skulle bli följden. Eftersom Östeuropas komparativa fördelar ligger i låga löner som förutsätter låga matpriser skulle en sådan utveckling starkt försämra konkurrenskraften för östeuropeiska industrier och hämma den framtida tillväxten. Då kostnaden för några av de jordbrukspolitiska interventionema är knutna till världsmarknadspriset är det av intresse att studera förändringen av dessa över tiden. Ser man på livsmedelsprisemas utveckling i ett mer än hundraårigt perspektiv är en nedgående trend tydlig. Krig, i synnerhet de stora världskrigen återspeglas klart i kraftiga prisstegringar på sådana produkter som majs och vete. Efter krigen tenderar dock priserna att fortsätta sjunka. Eftersom efterfrågan kommer att kunna tillfredsställas, och per capita-konsumtionen dessutom ökar, tyder resultaten, om än indirekt, att världsmarknadsprisema inte kan förväntas stiga. Sammanfattningsvis kan det konstateras att den långsiktiga nedåtgående pristrenden troligtvis kommer att fortsätta, även om spannmålsprognosema har utvecklats bättre under de två senaste åren. Således kan man knappast hoppas en extra hjälp från världsmarknaden när det gäller att avyttra överskott som kan uppkomma ifall de östeuropeiska länderna efter medlemskapet skulle förvandlas till nettoexportörer. Eventuellt ökade interventioner och överskott i öst kräver ett internationellt handlingsutrymme. GATT-åtaganden som de östeuropeiska länderna har gjort lämnar plats för ökat stöd till de inhemska producentema. Om inflationen fortsätter att ligga på relativt höga nivåer urholkas stöden. Länderna har också små möjligheter att subventionera sig fram exportmarknaden. Detta har mycket långtgående konsekvenser för en framtida EUutvidgning. Skulle dessa länder bli nettoexportörer till följd av de höga EU priserna måste den resulterande exporten ackommoderas av de nuvarande medlemmarna, antingen på den interna marknaden eller bekostnad av EU:s egen subventionerade export. Det är nämligen knappast troligt att EU:s utvidgade åtaganden kommer att kunna avvika från summan av åtaganden för de ingående parterna. Samtidigt kommer den kommande WTO- rundan att med all sannolikhet innebära att man går vidare med att liberalisera jordbrukshandel. EU kommer således att få problem att bli av med egna överskott. Den ovanstående presentationen antyder att den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP, inte kommer att utsättas för alltför stora påfrestningar av behovet att uppfylla GATTåtaganden. Helt spårlöst kommer dock inte överenskommelsen att passera. Det är främst på exportsidan som effekterna av GATT kommer att göra sig gällande. I den pågående jordbrukspolitiska debatten redogörs för tre möjliga alternativ till hur en framtida reform kan struktureras och genomföras. Det första alternativet är status quo, vilket innebär att de potentiella problemen skjuts framtiden och löses efterhand som de aktualiseras. Ett andra alternativ är en radikal reform där man slopar prisstöd, slopar kompensationer gradvis och inför direkta stöd nationell basis. Det tredje alternativet är att utveckla 1992 års reform med avseende frågor som konkurrens, förenkling,

regionalisering, landsbygdsutveckling och miljöhänsyn. Ett antagande är att det fortsatta reformarbetet i huvudsak kommer att följa det tredje alternativet. En diversiñering och regionalisering, det vill säga ett ökat inflytande den regionala nivån, jordbrukspolitiken minskar riskerna för ett strukturellt kaos i Östeuropa, av som förmodligen hade blivit resultat av ett tillämpande av nuvarande regelverk. Exempel på denna regionalisering eller ökade nationalisering finns redan genom förordning 2078/92, som har utformats mycket olika i medlemsländerna. Strävan mot en ökad konkurrens, det vill säga en fortsatt utveckling från indirekta stöd till direkta, kommer troligtvis att styra pengarna mot stöd för landsbygdsutveckling och miljöåtgärder. Reformdiskussionen och förändringar av yttre förutsättningar som framtvingar nya jordbrukspolitiska verktyg borde

också leda till ett behov av en förnyad målstruktur. Det bör påpekas att det inte är något

självändamål att förändra de jordbmkspolitiska målen, utan detta skall endast göras om de längre fyller sin funktion. Bland de nya jordbrukspolitiska verktygen återfinns direktstöd i olika former. Med det "mindre marknadsstörande" direkta inkomststödet kan utbetalningar kopplas till produktionskrav så länge som det övergripande målet är en frikoppling från marknaden för konventionella jordbruksprodukter. Cross compliance är det begrepp som beskriver det prestationskrav som kan kopplas till en utbetalning av direkta stöd. Genom att ställa olika former av krav producentema kan man med direktstöd, utöver att transferera inkomster, erhålla exempelvis miljötjänster. Användande av cross compliance kräver dock en klar formulering av vad man eftersträvar med de direkta stöden. En sammanfattande bedömning av cross compliance är att det saknas belägg för att man med denna typ av regelverk skulle uppnå fördelar som inte kan uppnås genom separata regleringar. Införandet av cross compliance är snarare en fråga om vad som är politiskt önskvärt. Slutligen kan man säga att en fortsatt reformering av jordbrukspolitiken bör ta fasta det teoretiska förarbete som finns samt det omfattande behov av produktions- och budgetnedskämingar som präglar EU. De direkta stöden bör alltså göras icke produktionsbundna för en framtida regional utveckling. Tyngdpunktema i den framtida gemensamma jordbrukspolitiken kommer troligtvis, som tidigare redovisat, att vara att öka konkurrensen, utveckla landsbygden och öka miljöhänsynen. Ett troligt reformscenario för Sveriges del är en ökad frihet när det gäller tillämpningen av CAP inom ramen för åtgärder som kan betraktas som landsbygdsutvecklande och miljöfrämjande samt frikopplade från direkt produktionspåverkan. En långt gående regionalisering kräver dock ett strikt regelverk på den överstatliga nivån för undvikande av konkurrenssnedvridande effekter inom EU.

Appendix

I tabellen visas ytterligare några indikatorer skillnaden mellan framtida möjliga medlemsländer och snittet för nuvarande medlemmar. Tabell 6 Ekonomiska indikatorer såsom inflation, arbetslöshet, budgetbalans och statsskuld %av %av %av

Källa: European Commission, 1995. Agricultural Situation and Prospectsin the Central and East European Countries. European Commission, DG lV, Brussels.

Källförteckning

Baldwin, 1994. Towards an Integrated Europe. CEPR. Brown Kane, 1994. Full House. World Watch Institute. Cyen, R.M. March, J .G., 1993. A Behavioral Theory of the Firm. Blackwell Publishers, Cambridge, Massachusetts, USA. Dent, J.B. Skerratt, SJ 1994. Farmers’ Adoption and Non-Adoption of Agri-Environ- ., mental lnitiatives: The Case of Breadelbane ESA, Scottland. University of Edinburgh, Skottland. European Commission, 1995. Agricultural Situation and Prospects in the Central and East European Countries. European Commission, DG IV, Bryssel. FAO, 1993. The State of Food and Agriculture. FAO, Rom. Fischler, F., 1995. Studie över alternativa strategier för utveckling av relationer påjordbruksområdet mellan EU och de associerade staterna för en framtida anslutning av dessa stater. Meddelande från F. Fischler i överenskommelse med H. van den Broek, Bryssel. Hervieu, B., 1995. Which agriculture for Europe First Draft for Bruges seminar, Paris. Khalili Lindahl, 1995. Global livsmedelsförsörjning. LRF, Stockholm. Kjeldahl, R., 1995. Direct Income Payments to Farmers: Uses, Implications and Investigation of Labour Supply Response in a Sample of Danish Farm Households. Doctoral Thesis, Department for Agricultural Economics, Wye College. McHenry, H., 1994. Understanding the Scottish Hill Farmers’ Decision Making with Regard to Environmental Schemes. Macauley Land Use Research Institute, Aberdeen, Skottland. Nordiska ministerrådet, 1989. Jordbrukspolitiken i de nordiska länderna -målen, medlen och konsekvenserna. NORD 1989: 15, Nordisk Ministerråd, Köpenhamn. Official Journal of the European Communities, 1992. Volume 35, no 2078/92. Office for official publications of the European Communities, Luxemburg. OECD, 1987. Environment Committee, Ad Hoc Group on Agriculture and Environment, Integration of Environmental and Agricultural Policies, Draft Final Report, ENV/ AGR/87.16. Paris. OECD, 1994a. Agricultural Policy Reform: New Approaches. The Role of Direct Income Payments. Head of Publications Service, OECD, Paris. OECD, l994b. Creating Rural Indicators for Shaping Territorial Policy. Head of Publications Service, OECD, Paris. Rabinowicz, E., 1996. EU:s jordbrukspolitik och bönderna i öst. Problem inför östutvidgningen. SNS. Russel, N. P., 1992. Efliciency of Rural Conservation and Supply Control Policies. European Review, No. 20, 1993. SJV, 1995. Regionala städ och miljöstöd för bevarande av ett öppet odlingslandskap. EUinformation från jordbruksverket. Statens jordbruksverk, infomiationsavd., Jönköping. Svensk författningssamling, 1995. SFS 1995:1174. Norstedts Tryckeri AB, Stockholm.

Wålstedt, K., et al, 1992, Lantbrukare: beslutsfattande under osäkerhet. Swedish University of Agricultural Sciences, Department of Economics Report 50, Uppsala. Åström, S., 1995. En möjlig reform den jordbrukspolitiken rapport av gemensamma - en till regeringen från den särskilde utredaren Sture Åström. Utrikesdepartementet, Stockholm. Öhlmér, B., 1991, Omställning lantbruksföretag. Swedish University of Agricultural av Sciences, Department of Economics Småskriftserien 45, Uppsala. Öhlmér B., Ohlsson, K. Bremer, B., 1993, Towards model of strategic decision a making. Swedish University of Agricultural Sciences, Department of Economics Report 60, Uppsala.

Övriga källor

Roland Sten, Stödavdelningen, Jordbruksverket SJV, personligt meddelande.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. K. - 2. Samverkansmönster i svensk forsknings- 27. En strategiför kunskapslyft och livslångt lärande. finansiering.U. U. 3. Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiska landskapeti Norden Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. regeringskonferensen 1996.UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - 5. Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. pelare inför regeringskonferensen 1996.UD. 31.Attityder och lagstiftningi samverkan 6. Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. erfarenheter av arbeteti EU. UD. 32. Möss och människor.Exempel bra 7. Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och IT-användningbland barn och ungdomar. SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. 33. Banverketsmyndighetsroll m.m. K. 8. Batterierna en .laddadfråga. M. 34. Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.A. + - 9. Om järnvägenstrafikledning m.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister 10.Forskning för vår vardag.C. DNA-register. Ju. ll. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36. Högskolai Malmö. U. två- och trehjuliga motorfordon.K. 37. Sverigesmedverkani FN:s familjeár. S. 12.Kommuneroch landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. 39. Rapport från klimatdelegationen1995. 13. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14. Budgetlag regeringensbefogenheterpå 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. finansmaktensområde.Fi. 41. Statensmaritima verksamhet.Fö. 15. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte och offentlighet i EU. UD. utvidgning. UD. 43. Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, verklighetsbilder. UD. utträdesrätt,medborgarskap och mänskliga 44. Översyn skatteflyktslagen. av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. l7. Bättre trafik med väginformatik. K. 45. Presumtionsregeln i expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainable Homesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen 1996. World. SwedishNational Report for Habitat II. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbud mot vapen på allmänplats m.m. Ju. U. 51. Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- 21. Reform och förändring. Organisation och ring alternativ och förslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Precisering av handelsändamålet i detaljplan.M. 1993árs universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendrag.M. 22. Inflytandepá riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsomráden.S. inflytande, delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden. A. 23. Kartläggning och analys av denoffentliga sektorns 55. Pâ väg mot egenföretagande. A. upphandling av varor och tjänstermed 55. Vägarin i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män på - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslag och debattinför 57. Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. Fi. regeringskonferensen 1996.UD. 58. Finansieringen det civila försvaret. Fö. av 25. Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.Ku.

NHL/O

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikens kunskapsgrund. En principdiskussionutifrån EU 96-kommitténserfarenheter.UD. 60. Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningenseffekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. UD. 6l.0lika länder olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. UD. 62. EU, konsumenternaoch maten Förväntningaroch verklighet. Jo. - 63. Medicinskaundersökningar i arbetslivet. A. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn - av Socialförsäkringens administration.S. 65. Administrationen av EUzs jordbrukspolitik i Sverige.Jo. 66. Utvärderatpersonval.Ju. 67. Medborgerlig insyni kommunalaentreprenader. Fi 68. Några folkbokföringsfrágor. Fi. 69.Kompetensoch kapital + bilaga. N. 70. Samverkan mellanhögskolanoch näringslivet. N. 71. Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäder och landsbygd.In. 72. Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. 73. SwedishNuclearRegulatory Activities. Volume 1 An Assessment.M. - 74. SwedishNuclear RegulatoryActivities. Volume 2 Descriptions.M. - 75. Värden i folkhögskolevärlden. U. 76. EU:s regeringskonferens procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminariumi april 1996.UD. 77. Utländska försäkringsgivaremedverksamheti Sverige. Fi. 78. Elberedskap.Organisation, ansvarsfördelningoch finansiering av elberedskapen.N. 79. Översyn revisionsreglema.Fi. av 80. Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. Ku. 81. Skydd för sparandei sparkasseverksamhet. Fi.

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Försvarsdepartementet

Mössoch människor.Exempel bra Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier IT-användningbland bam och ungdomar.32 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, försäkringar. 18

Justitiedepartementet

Statensmaritimaverksamhet.41 Kriminalunderrättelseregister Finansieringen av det civila försvaret. 58 DNA-register. 35

Socialdepartementet

Elektroniskdokumenthantering.40 Presumtionsregelniexpropriationslagen.45 Sverigesmedverkani FN:s familjeår. 37 Förbud mot vapen på allmänplats m.m. 50 Kooperativamöjligheter i storstadsområden.54 Utvärderatpersonval.66 FörsäkringskassanSverige Översyn - av socialförsäkringensadministration.64

Utrikesdepartementet

Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför

regeringskonferensen 1996. 4 Kommunikationsdepartementet

Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första Om järnvägenstrafikledning m.m. 9 pelareinför regeringskonferensen 1996.5 EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns två- och trehjuligamotorfordon. l 1 erfarenheter av arbeteti EU. 6 Bättretrafik medväginformatik. 17 Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och Ny kurs itrañkpolitiken + Bilagor. 26 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 Banverketsmyndighetsroll m.m. 33 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga Enskildavågar. 46 och ekonomiskaaspekter EU:s sjätte av utvidgning. 15 Finansdepartementet Förankring och rättigheter.Om folkomröstningar, Kommuneroch landstingmedbetalningsutträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga svårigheter.12 rättigheteri EU. 16 Budgetlag regeringensbefogenheterpå - Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs fmansmaktensområde.14 bedömningarinför regeringskonferensen 1996.19 Borgenärsbrotten en översyn ll kap. - av Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga brottsbalken.30 EU-ländersförslag och debattinför Översyn skatteflyktslagen. av regeringskonferensen 1996. 24 Reformeratförhandsbesked.44 Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament Pensionssarnordning för svenskari EU-tjänst. 57 och offentlighet i EU. 42 Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader.67 Jämställdheteni EU. Spelregleroch Några folkbokföringsfrågor. 68 verklighetsbilder. 43 Utländskaförsäkringsgivaremed verksamheti Europapolitikenskunskapsgrund. Sverige. 77 En principdiskussionutifrån Översyn revisionsreglema.79 av EU 96-kommitténserfarenheter.59 Skyddför sparandei sparkasseverksamhet. 81 Miljö ochjordbruk. Om EU:s rniljöregleroch

utvidgningenseffekter dengemensamma Utbildningsdepartementet

jordbrukspolitiken. 60 Den nya gymnasieskolan hur går det 1 - Olika länder olika takt. Om flexibel integration Samverkansmönster i forskningsfinansiering. - svensk 2 och förhållandetmellan stora och små stater i EU. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 20 61 Reform och förändring. Organisationoch verksamhet EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, vid universitetoch högskolorefter 1993års formalia. Sammanfattning av ett seminariumi universitets-och högskolereform.21 april 1996. 76 Inflytande riktigt Om elevers rätt till inflytande, delaktighetoch ansvar. 22 En strategiför kunskapslyft och livslångt lärande. 27

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Inrikesdepartementet 1990-talet.28 Lokal demokratiochdelaktigheti Sverigesstäderoch Forskningoch Pengar.29 landsbygd.71 Högskolai Malmö. 36 Cirkelsarnhället.Studiecirklarsbetydelserför individ och lokalsamhälle. 47 Miljödepartementet Värdeni folkhögskolevärlden.75 Batterierna en laddad fråga. 8 - Jordbruksdepartementet Nationalstadsparker.38 Rapport från klimatdelegationen 1995. Offentlig djurskyddstillsyn.13 Klimatrelaterad forskning. 39 EU, konsumenternaoch maten Precisering handelsändarnálet i detaljplan.52 av Förväntningaroch verklighet. 62 - Kalkning av sjöar och vattendrag53 Administrationen av EU:s jordbrukspolitik Swedish NuclearRegulatory Activities. i Sverige.65 Volume l An Assessment.73 - SwedishNuclearRegulatoryActivities. Arbetsmarknadsdepartementet Volume 2 Descriptions.74 - Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34 + Gnrndläggande drag en ny i arbetslöshetsförsäkring alternativoch förslag.51 Sverige,framtidenoch mångfalden.55 På väg mot egenföretagande.55 Vägar in Sverige. i 55 Hälften vore nog om kvinnor och män på - 90-taletsarbetsmarknad.56 Medicinskaundersökningari arbetslivet.63

Kulturdepartementet Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision. 25 Viktigt meddelande. Radiooch TV i Kris och Krig. 80

Näringsdepartementet Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänstermed miljöpåverkan. 23 ShapingSustainableHomesin an Urbanizing World. SwedishNational Reportfor Habitat II. 48 Regler för handelmedel. 49 Kompetens och kapital + bilaga. 69 Samverkanmellan högskolanoch näringslivet. 70 Elberedskap.Organisation,ansvarsfördelningoch finansiering av elberedskapen.78

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. 3 Forskningför vár vardag. 10 Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. 31

POSTADRESS: 10647 STOCKHOLM FAX08-2050 21, TELI-:FON 08-690 919o

ISBN 91-38—20247—6 ISSN 0375-250X