Subsidiaritetsprincipen i EU : en expertrapport till EU 96-kommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Arzzøgáte

SOL

Occ

än

my Statens

offentliga utredningar

MW 1995: 123

P15] Utrikesdepartementet

Subsidiaritetsprincipen

i

EU

En expertrapport till EU 96-kommittén Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-405 24 81

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20099-6 Stockholm 1995 ISSN 0375-250x

Till statsrådet Mats Hellström

Enligt Maastrichtfördraget skall EU-ländema under 1996 sammankalla konferens med en företrädare för medlemsländemas regeringar. Konferensen skall undersöka vilka bestämmelser i fördraget som behöver ändras för att de mål står angivna där skall kunna som uppfyllas. Den här översynen av fördraget skall äga rum med sikte på att EU skall utvidgas med ett antal länder som vill bli medlemmar, främst i Central- och Östeuropa. Regeringen tillsatte den 9 mars 1995 en parlamentarisk utredning inför 1996 års regeringskonferens Dir. 1995:15. Kommittén har antagit namnet EU 96-kommittén. Ordförande är riksdagsman Björn Sydow s. Övriga ledamöter är Berit Andnor s, Birgit von Friggebo fp, Siv Holma v, Göran Lennmarker m, Berit Löfstedt s, Helena Nilsson c, Mats Odell kds, Marianne Samuelsson mp, Yvonne Sandberg-Fries s, Sten Tolgfors m. Kommittén har uppdraget att dels låta göra utredningar viktigare sakfrågor kan om som komma att behandlas vid regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar.

Expertuppsatser

Inom ramen för den första huvuduppgiften har EU 96-kommittén givit experter inom främst

statsförvaltning, universitet och forskningsinstitut i uppdrag att närmare analysera ett antal

viktiga frågor som kan komma att behandlas under regeringskonferensen. En viktig målsättning med expertuppdragen har varit att bygga upp en kompetens i Sverige kring EU:s stora framtidsfrågor inte minst i förhållande till övriga medlemsländer och EU:s institu- tioner. Därför har det krävts ett ganska brett utredningsfált. Uppdragen gäller i huvudsak följande frågekomplex: insyn och öppenhet, - EU:s framtida utvidgning såväl konsekvenser genomförande bl.a. behoven - — som av anpassning, relationerna mellan små och stora stater och andra maktrelationer, subsidiaritetsprincipen, — den demokratiska kontrollen Europaparlamentets och de nationella parlamentens roller, —

maktbalansen mellan institutionerna och effektiviteten i beslutsfattandet.

instrument för legitimitet folkomröstningar och möjligheten att säga upp EU:s fördrag, -

T2 I5-Il3l

EU-medborgarskap och mänskliga rättigheter, miljöpolitik, jämställdhet, regionalisering, sysselsättningsunion, gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, rättsliga och inrikes frågor. - Sammanlagt kommer ett tjugotal expertuppsatser att presenteras de nännaste månaderna. Föreliggande uppsats om subsidiaritetsprincipen är den första i raden. Den är författad av docent Magnus Jemeck, Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet. Uppdraget har genomförts i samarbete med Finansdepartementets kommunavdelning och Beredningsför kommunala och regionala frågor inom EU ordförande: finansrådet Sören Häggruppen groth. Författaren svarar själv för innehållet i uppsatsen.

Andra skrifter

Vid sidan expertuppsatsema ger kommittén ut en serie småskrifter, som i mer allmän av form presenterar olika problemområden infor regeringskonferensen och sammanfattar seminarier och hearingar som kommittén arrangerat. Dessa skrifter är gratis och distribueras bl.a. till landets alla bibliotek. Hittills november 1995 har sex skrifter getts ut. De behandtredje pelare, unionens framtida utvidgning och EU-institutionemas lar ämnen som EU:s rapporter inför regeringskonferensen.

Stockholm i november 1995

Björn von Sydow Ordförande i EU 96-kommittén

Abstract:

The of Subsidiarity in the European Principle

Union

Subsidiarity instrument of enhancing the effectiveness of the legislative process within an the European Union by striking balance between national powers and EU-institutions a within the realm of concurrent competences. primarily a principle of proximity neamess. The number of Commission initiatives has decreased since 1990, from 185 to roughly 50 in 1995. Revision of existing legislation pending proposals has led to a or withdrawal of Programmes of simplification and deregulation have been launched. acts. Still, should not forget that the Commission the guardian of the Treaty has the one as ultimate responsibility for not letting the integration process stagnate. The debate within the EU the future status of subsidiarity can be summarized current on follows. First, article 3B should not be rewritten amended, but rather more rigorously as or applied, letting individual member states interpret the principle as they wish. Second, not propositions to introduce catalogue of and a hierarchy of norms combination a powers with amendment of article 235 general regarded as controversial, not an are undesirable. Third, the importance of political and judicial control of the principle underlined. Increased political supervision by national parliaments, the introduction of a sunset clause and the creation of procedures for appealing to the Court have been new suggested. The Committe of the Regions has also proposed that and regions endowed with legislative should have the right to initiate annulment proceedings at the Court powers of Justice. Subsidiarity must be applied by the judiciary question in a given case. However, the problem whether the principle in fact justiciable not has raised doubts as to the or willingness of the Court to make verdict. Furthermore, doubts exist whether the member a willing to settle politically sensitive issues by arbitration. As far as Sweden states are concerned, appeals to the court unlikely, since the state has the legal instruments are needs for regulating local autonomy. The risks of jeopardizing their internationally high level of political autonomy by using judicial regulation instead of political means probably make local governments reluctant to bring before the Court, had they the formal cases rights to do so.

l

. Inledning

Maastrichtfördraget MF från 1992 trädde i kraft den första november 1993. Redan tidigt i arbetet med avtalstexten stod det klart för de inblandade parterna att vissa politiskt kontroversiella, och därmed svårlösta frågor i realiteten måste bli föremål för en förnyad belysning och prövning i ett senare skede. De hänsköts till en framtida traktatsrevision. Regeringskonferensen 1996 fastställdes som ett lämpligt instrument för ett sådant revisions-

arbete Inför konferensen konstituerades i maj-juni 1995 särskild reflektionsgrupp med

en uppgiften att ta fram ett brett beslutsunderlag för en ny traktatstext; gruppen leds av spanjoren Carlos Westendorp, statssekreterare för Europafrågor Spanien är Ministerrådets, tillika Europeiska rådets, ordförandeland under senare halvan av 1995. l reflektionsgruppen sitter, förutom representanter för medlemsländemas utrikesdepartement och Europakommissionen även två ledamöter från Europaparlamentet Socialisten Guigou och kristdemokraten Brok; i förhållande till tidigare fördragsrevisioner är parlamentets formella medverkan status.2 en nyhet, och återspeglar dess ökade politiska Reflektionsgruppen har skyldighet att konsultera ledande institutioner och inom organ EU; hit räknas, förutom Parlamentet, Kommissionen och Rådet också den nyinrättade Regionkommittén, med status av organ. Som underlag för reflektionsgruppens arbete, som

är tänkt slutfört vid årsskiftet l99596,3 har dessa institutioner därför under

att vara mm våren 1995 fastställt sina positioner inom de problemområden, som fördragsrevisionen omfattar, nämligen EUs lagstiftningssystem, Europaparlamentets roll Co—decision—making, definition och fastställande av nya kompetensområden, samt EUs gemensamma utrikesoch säkerhetspolitik. Dessa fyra teman berör principiellt viktiga frågor som subsidiaritet, EU-institutionernas inbördes relationer och det europeiska medborgarskapet, men också

l l artikel N Avdelning VII, Slutbestämmelser,stadgas En konferens med företrädare för att medlemsstaternas regeringarskall sammankallas 1996for år att i enlighetmed målen i artiklarna A och B granskadebestämmelserför vilka en översynär föreskriven, Se Europafördrag 1995:38. ZTill sin hjälp har de tvâ Europaparlamentarikema fyra tjänstemänfrån bl a Europaparlamentets Utskott för lnstitutionellafrågor. i Reflektionsgruppenskall i sitt arbeteunderandrahalvåret 1995 avhandla sammanlagtåtta teman inför den kommande fördragsrevisionen. Reflektionsgruppen, som slutgiltigt fastställde sin arbetsplan vid sammanträdetden 2-3 juni 1995, skall sammanställasin slutrapporttill EuropeiskaRådet i novemberdecember1995.SeSN 2468l95 Rev OR.es.

förhållandet mellan demokrati, representativitet, öppenhet transparency och effektivitet. Noteras bör att de ekonomiska frågorna, bl a EMU, inte omfattas av revisionen. På uppdrag av EU 96-kommittén och Finansdepartementet har undertecknad anmodats inkomma med en analys av just subsidiaritetsprincipen; det gäller dels principens faktiska och förmodade utformning inom EU, dels dess framtida inverkan på svenskt samhällsliv. Tre huvudproblem står i fokus för undersökningen, varav de två första upptar lejonparten av analysen. Det första problemområdet gäller den hittillsvarande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen inom EU såsom den kan utläsas av Europakommissionens rapporter och praxis. Det andra problemkomplexet är hur den samtida debatten i stora drag ser ut inom EUs olika institutioner och organ med avseende på subsidiaritetsprincipens framtida status och användning; den tredje frågan är inriktad mot de möjliga konsekvenser, särskilt politiskträttsliga, som man kan identifiera för Sveriges del av en framtida tillämpning av principen, inte minst om överklagningsrätten till EG-domstolen utvidgas. I uppsatsens konklusionsdel tangeras slutligen, i epilogform, dessutom en fjärde fråga, nämligen hur subsidiaritetsprincipen yttrar sig i ett system, där den territoriella aspekten på EU-politiken nedtonas till förmån för t ex gränsöverskridande nätverksperspektiv. Utgångspunkten för rapporten är den formulering av subsidiaritetsprincipen, som redovisas i bl a Maastrichtfördragets artikel 3b, liksom de deklarationer, som återfinns i slutdokumenten från bl a Europeiska rådets möten i Lissabon och Edinburgh 1992, samt Köpenhamn och Bryssel 1993. Underlaget för analysen är flerskiktat; det empiriska materialet utgörs dels av de lägesrapporter, som Kommissionen lagt fram, dels de positionspapper och dokument, som under 1995 producerats av berörda EU-institutioner, och i vilka dessa institutioners officiella uppfattningar om den förestående fördragsrevisionen redovisas. Det skall redan här klargöras att det naturligtvis är svårt att fastställa en enhetlig och representativ uppfattning för heterogena kollektiv som t ex Europaparlamentet och Regionkommittén. I syfte att redovisa något av komplexiteten i opinionsbildningen kommer därför, i mån av möjlighet, även det bredare åsiktsmönstret att redovisas. Som stöd för undersökningen utnyttjas också intervjuer med företrädare politiker och tjänstemän för berörda institutioner och organ i Bryssel. Som ett avstamp för den fortsatta analysen rekapituleras, och preciseras, huvuddragen i den begreppsanalys av subsidiaritetsprincipen, som gjorts i bl a de tidigare svenska konse-

kvensutredningamaö

5 Jag vill i detta sammanhang uttryckamitt stora tack till Sydsams representant i Bryssel,Måns Mårtensson, tillsammansmedsin assistent Åse Svensson ett ytterst förtjänstfullt sätt hjälpte mig att lägga upp ett som besöksprogram.Här vill jag också passa på att framföra mitt tack till kolleger, som delat med sig av sina kunskaper under fortlöpandesamtal:Nils Stjernquist, Karl Magnus Johansson,Anders Sannerstedt, Bengt Lundell och PaulaUddman, Statsvetenskapliga Institutioneni Lund; Lennart Pålsson,Henrik Norinder, Juridiska lnstitutioneni Lund; AndersKjellström,Handelsrätt i Lund, samt Ninna Rösiö, Utrikesdepartementet. ° SOU 1994:2ochSOU 1994: 12medrespektivebilaga.

Subsidiaritets-

principens huvuddrag

Inledningsvis skall det sägas att subsidiaritetsprincipen är ett omtvistat och mångfacetterat fenomen. Skall det betraktas primärt som ett politiskt eller ett rättsligt instrument Ligger fokus på frågan effektivitet eller demokrati inom gemenskapen Är det framför allt ett om praktiskt instrument för att avväga när och hur EU skall handla i förhållande till medlemsstatema eller är det en universell idé och en riktningsvisare för ökat folkligt och lokaltregionalt deltagande i EUs beslutsprocess Några entydiga och täckande svar - kan knappast ges. Några olika tolkningar kan emellertid göras med utgångspunkt från fördragstexter och politiska uttalanden.

Subsidiariteten en åtskillnad mellan demokrati och

-

effektivitet

Subsidiaritetsprincipen återfinns på flera ställen i traktatstexten, dels i MFs preambel liksom i artikel A, Avdelning dels i artikel 3b, Avdelning i den genom MF reviderade Romtraktaten. Det uttalat demokratiska elementet i subsidiariteten betonas framför allt i de inledande fordragstextema, medan frågan om effektiviteten betonas i artikel 3b, Avdelning II. I själva verket kan man säga att Subsidiaritetsprincipen i rent fördragsmässiga termer kommer till klarast uttryck i artikel 3b. Det är också denna paragraf som kommit att stå i fokus för den efterföljande diskussionen om principens uttolkning, inte minst i samband med prövningen av gammal eller planerad lagstifining. Det hindrar emellertid inte att också de övriga skrivningama, som i betydligt högre grad är inriktade det demokratiska elementet i subsidiariteten, är intressanta i samband med en fordragsrevision, inte minst som Subsidiariteten enligt artikel 3b än så länge har stannat vid nationsgränsema. I preambeln till MF sägs t ex att medlemsstaterna har föresatt sig att fortsätta processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så nära medborgarna som möjligt i enlighet med subsidiaritetsprincipen. I artikel A används samma språkbruk, med undantag för att subsidiaritets-

l0

principen inte nämns vid namn. Unionens uppgift är där att på ett konsekvent och folk.7 solidariskt sätt organisera förbindelsema mellan medlemsstaterna och mellan deras I själva verket finns det anledning att knyta an till Föreställningen att subsidiaritet i meningen närhet till medborgarna är en reell substantive, eller universell princip med en särskild politisk potential, tätt förknippad med frågan om EUs demokratiska legitimitet och de nivåernas möjligheter representerade in the ECs policy-making

subnatsionella att vara

process. Subsidiariteten rymmer här ett starkt dynamiskt element i betydelsen att den kan fungera som ett politiskt legitimeringsinstrument eller en hävstång för regionala och lokala självständighetssträvanden inom flera EU-länder. Vissa observatörer ser to m subsidiariteten som en trojansk häst för centraliserade stater. Mot detta skall skall ställas den tolkning, som innebär att subsidiariteten, i enlighet med artikel 3b, primärt skall ses som en proceduriell princip för en bestämning av villkoren för gemenskapens insatser, och där avvägningen gäller maktförhållandena mellan EUs beslutsnivå och de enskilda medlemsländerna. Medan den proceduriella subsidiariteten inte tar hänsyn till de lägre beslutsnivåema inom medlemsstaterna, bygger föreställningen om närhet till medborgarna just på tanken att dessa är väsentliga. Att subsidiariteten ges en proceduriell innebörd enligt artikel 3b är inte liktydigt med att den uteslutande blir teknisk och apolitisk, tvärtom. Konsekvenserna av en effektivitetsbedömning kan peka i riktning mot en betydande politisk kontrovers, beroende på om besluten i enlighet med den proceduriella prövningen primärt skall fattas statsnivå eller på gemenskapsnivå. De två dimensionerna av subsidiaritet, medborgardemokrati respektive effektivitet, återspeglar en principiell konflikt beträffande EUs förmåga att skapa tilltro till sina insatser. Å sidan framförs kravet att beslutssystemets totala kapacitet skall hög i ljuset ena vara av de problem, Unionen konfronteras med. Å andra sidan är det just ytterst väsentligt att som medborgarnas inflytande över politiken mer allmänt tas tillvara inom Unionen, t ex på den lokala eller regionala nivån. Det är emellertid absolut inte givet att kraven kan tillgodoses samtidigt ett tillfredsställande sätt. Bägge aspekterna är centrala för frågan om EUs legitimitet: förmår man inte lösa väsentliga politiska problem, förlorar man i trovärdighet; lyckas man däremot med det förra, men utan erforderlig demokratisk förankring, vilket mycket väl kan bli fallet, förlorar man återigen i trovärdighet, men då av andra skäl. Ytterst bottnar dilemmat i det klassiska skalproblem, som uppstod i och med att den direkta demokratin övergavs till förmån för den indirekta; de effektivitetsargument som anfördes för övergången från den mindre enheten, staden, till den större enheten, nationalstaten, framförs ånyo i princip nu när det demokratiska styrelseskicket skall appliceras på

nivåm kraftigt skärper

övemationell, eller möjligen transnationell Den vidgade skalan

’ Europafördrag, 1995:17, 19. s Scott,Peterson Millar 1994:48 9 Scott,Peterson Millar 1994:48 ° Jfr Dahl 1982och 1989;Jemeck1994b.

ll

emellertid det ur demokratisynpunkt svåröverbryggda avståndet mellan beslutsfattare och

medborgare. Subsidiaritetens kärna är återspegling demokratins skalproblem;

en av därmed står också frågan om den politiska legitimiteten i fokus när principen diskuteras. Somliga vill mildra eller dämpa den inbyggda motsättningen genom att satsa på förstärkt effektivitet och framgång som legitimitetsgrund, andra på ökat folkligt inflytande och på

större öppenhet] Det grundläggande dilemmat torde

trots detta kvarstå. På det politiskretoriska planet görs dock försök att förena de två elementen; i samband med Europeiska rådets Brysselmöte inför MFs ikraftträdande i november 1993 deklareras det att

Effectiveness can and must be reconciled with democracy Detta är också den stånd-

punkt, som återkommer i Europakommissionens rapport 1995 till Rådet erfarenheterna om funktionssätt. av MFs

Proceduriell subsidiaritet legalitet och proportionalitet

- Den proceduriella subsidiaritetens fundament återges i MFs artikel 3b, tre vars komponenter på olika sätt markerar gränser för gemenskapsinstitutionemas maktutövning. Det första och sista stycket knyter an till etablerade principer i EG-rätten, nämligen de om legalitet och proportionalitet. Legalitetsprincipen innebär att gemenskapens kompetens inte går utanför Romfördragets ramar och befogenheter, medan proportionalitetsprincipen säger att EU inte skall reglera mer än vad som är absolut nödvändigt för att uppnå integrationsmålen.

l förhållande till Romfördraget innebär MF med avseende legalitetsprincipen två preciserande nydaningar: dels att gemenskapen som helhet, inte endast dess institutioner, skall respektera legalitetsregeln, dels att gemenskapen i sin verksamhet skall följa de bemyndiganden och målsättningar, som lagts till den nya traktaten. Formuleringen av artikel 3b, första stycket, kan ses som ett erkännande föreställningen av att medlemsstaterna överför kompetens till de gemensamma organen the principle of attribution of powers, samtidigt som gemenskapens kompetens inskränks till de områden, där skett] en överföring Institutionerna i gemenskapen kan bara handla när det finns en positivt formulerad kompetens...; med andra ord kan institutionerna inte själva, på egen

hand bestämma gränserna för sina befogenheter. Det rör sig således a strict

egna om limit 0 on Community action.

Jfr Jemeck1994b. Z Weiler 1991;Gustavsson1994. H Jfr Lodges diskussionpå dennapunkt; Lodge 1994. HEuropeanCouncilin Brussels29 October1993,s. 5 SEC95 731,final, s. ° Melin Schäder1994:54,98.Jemeckl994a. 7 Jemeck1994. ‘ Cramér1993. ’ Melin Schäder1994:54 10Annex l to part A, s. 1-3,Conclusionsofthe Presidency, Edinburgh.

T3 l5-Il3l

l artikel 3b, andra stycket, anges den proceduriella subsidiaritetsprincipens kärna: Där stadgas att

Påde områdendärgemenskapen inte är ensam behörig skalldeni överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärdendast om och i denmån som målenför den planeradeåtgärdeninte i tillräcklig utsträckningkan uppnås av medlemsstaterna och därför, grund av den planeradeåtgärdeñs omfattningareller verkningar,bättre kanuppnåspå gemenskapsnivâ.

Om den proceduriella subsidiaritetsprincipen kan följande i korthet sägas. Till skillnad från både legalitets- och proportionalitetsprincipen är den endast tillämplig i frågor, rör den delade, eller konkurrerande kompetensen concurrent competences som mellan EG och dess medlemsländer. Inom EGs s k exklusiva kompetens har den f n inte relevans, även påståenden i den riktningen har gjorts eller önskemål om detta har om framförts. Det skall också påpekas att om gemenskapsinstitutionema får rätt att fatta bindande beslut innebär detta inte automatiskt att kompetensen blir exklusiv i meningen att medlemsländemas lagstiñningskompetens försvinner helt. Snarare är det ofta fråga om just delad kompetens. Slutligen är det viktigt att understryka att principen endast är tillämplig inom den s k EGsfáren av unionsfördraget, dvs pelare

Närhet eller distans

Den proceduriella subsidiariteten kan sägas vara ett elastiskt instrument för att balansera olika maktsfárer; den har därmed funktionen att jämka olika beslutskompetenser inom

ekonomisk union.22

ramen för en strävan att åstadkomma en politisk och Som påpekats rymmer den proceduriella synen på subsidiariteten emellertid en icke ovan ringa politisk konfliktpotential, beroende var tyngdpunkten i beslutsfattandet förläggs. Problemet bottnar i om subsidiariteten skall betraktas primärt som en närhetsprincip eller en fjärrprincip, dvs gemenskapsnivån endast i undantagsfall skall agera, och därmed om

omvänt. Den

överlåta flertalet beslutsbefogenheter till medlemsstaterna, eller mest radikala tolkningen, inte fick stöd i arbetet med MF, var föreställningen att närhet som skulle innebära att besluten i möjligaste mån skulle tas lokal och regional nivå, helt i linje med skrivningama i preambeln och i artikel A, avdelning

z Europafördrag1995:68.Det är värt att noteraatt den svenska översättningenfrån 1993, i likhet med den danska, använde närhetsprincipen som synonym för subsidiaritetsprincipen.Den auktoriseradesvenska tolkningenär nu subsidiaritet kort och gott. n Jemeck 1994a:132. u Jfr Jemeck1994a; även Johansson1993. se

Subsidiariteten har ett tydligt klerikalt ursprung; den återfinns både i protestantiskt och tänkande. katolskt Den kan sägas utgöra en icke oväsentlig religionsrest i politiken. Distinktion närhet-distans knyter an till den katolska sociallärans dualistiska tolkningsregel, som säger att staten och kyrkan inte bör detaljreglera individens eller familjens liv, med mindre det finns särskilda skäl den negativa tolkningen, men också att den har ett övergripande ansvar för deras grundläggande välfärd och därför äger rätt att, eller rent av

skall, ingsripa i deras liv i stödjande syfte om det visar sig nödvändigt den positiva tolk-

ningen. Principens dualistiska karaktär gör att den kan fungera som legitimitetsgrund för ökad integration och ökade gemenskapsinsatser såväl som motsatsen. I konklusionerna från Edinburghmötet i december 1992 står att subsidiariteten, ett dynamiskt begrepp som allows Community action to be expanded where circumstances require, and conversely, so

to be restricted or discontinued where no longer justifled.26 Detta i Europa-

u prepas kommissionens lägesrapport från 1993 om subsidiaritetens funktionssätt. Den mycket flexibla utfommingen av subsidiariteten är naturligtvis resultatet av en kompromiss mellan politiska motsatser; Kommissionen noterar t ex i sin rapport i maj 1995 till Rådet each Member State will have its view of about.28 att own what subsidiarity all Principens hybridkaraktär gör att den inte kan tillgodose samtliga parters intressen fullt ut. Diskussionen kring subsidiariteten visar dessutom tydligt på svårigheterna inom den europeiska gemenskapen att finna den rimliga avvägningspunkten mellan centraliserande och decentraliserande åtgärder, och därmed också mellan enhet och mångfald inom det europeiska projektet. Detta till trots torde den förhärskande uppfattningen f att de politiska riktlinjer, n vara som följt på Maastricht i hög grad betonat just närhetsdimensionen i uttolkningen av principen. Det förtjänar emellertid att upprepas att närhet här inte går längre än till nationalstatsgränsen.

Politisk eller rättslig princip

Vi kan slutligen notera att subsidiaritetens höga politiska laddning har inneburit att dess tillämpning skall ske på grundval av lämplighetsbedömningar i samspel mellan EUs politiska institutioner och medlemsstaterna. Ett k inter-institutionellt samarbete eller s — dialog mellan Rådet, Kommissionen och Europaparlamentet har därför formaliserats, på -

uppmaning av Edinburghmötetm Avtal detta träffades den 25 oktober 1993.31 Det är

om 24Jemeckl994a;Poell 1973;Eklund 1994.SeävenCelluledeProspective,No 6492 Luyckx. Jfr Cass1992;Emiliou 1992;Poell 1973. 2bAnnex l to part A, s. Conclusionsof the Presidency, Edinburgh. COM 93 545final, s. sec 95 731 final, punkten 74, s. 30. 29Jemeck1994a.SeävenSEC95 731 final, punkten74, 30. s. mAnnex 1 to part A, s. Conclusionsof thePresidency, Edinburgh. I SEC95 731,final, 30. Huvudproceduremaför samarbeteåterfinns s. a i det utkasttill avtal, som lades fram av Europaparlamentet vid årsskiftet19921993.SeDoc EN DV 217217652.WP5.

dock viktigt att betona, att tillämpningen principen, som är en skyldighet för alla av them.32 gemenskapsinstitutioner, inte får påverka the balance between Kommissionens årliga rapportering om principens tillämpning är en mycket väsentlig del detta institutionella samarbete, vars erfarenheter generellt sett uppfattas som goda. av Överhuvudtaget har de fortlöpande kontakterna mellan t ex Europakommissionen och Europaparlamentet ökat och intensifierats sedan avtalet slöts. För Kommissionens del anses samarbetet extremely beneficial, då den härigenom kan informera om hur den vara arbetat, också vad den uträttat i fråga om subsidiaritetsprincipens faktiska tillämpning. men Avtalet Rådet och Europaparlamentet möjligheten att kontrollera check den rättsliga ger grunden för de föreslagna åtgärderna. Det inter-institutionella avtalet utgör därför ett instrument för en fortlöpande politisk avstämning mellan några de tyngsta EU-institutionema. Ett sådant förfarande är i av realiteten också grunden för ett system med förhandsgranskning, dvs prövning ex ante av

lagstifiningsproceduren. Samtidigt kvarstår möjligheten av en rättslig bedömning i efterhand, dvs prövning ex Det framgår klart, att EG-domstolen förr eller senare kan tvingas ta ställning till post. som principen. I Edinburghmötets konklusioner framhålls bl a att

review of compliancewith by the Community institutions are subject to controlby theCourt of Justice, far as as matters falling4withintheTreaty establishing the European Community are concerned.

De frågor emellertid anmäler sig är dels subsidiariteten överhuvudtaget kan prövas som om i strikta juridiska termer med tanke på dess flexibla politiska natur frågan måste mer —

överhuvudtaget judiciabeI,35 dels hur Domstolen i så fall kan

ställas om principen är komma att agera, ex t utifrån motsatsparet närhet-distans. Frågan Domstolens inställning har ytterst att göra med frågan vilken roll de om rättsvårdande myndigheterna inom EU skall spela i förhållande till de politiska församlingarna, eller hur rättsnormer och annan reglering står mot förhandlingen och den politiska uppgörelsen integrations och konfliktlösningsinstrument. Det finns här som — anledning erinra att EG-domstolen, i enlighet med en kontinentaleuropeisk rättstradition om olik vår har utvecklat EGs hand och entydigt gjort gällande att

egen, réittsgstem egen

rätt EG-rätten gäller framför nationell

Vertikal eller horisontell ordningsprincip

Hittills har vi huvudsakligen diskuterat subsidiariteten som en vertikal, eller lodrät, ordningsprincip. Den kan emellertid också ses ur ett horisontellt perspektiv; då fokuserar

n Punkten BasicPrinciples,i Annex l to part A, s. 3-4, Conclusions the of Presidency, Edinburgh. n SeAnnex l to part A, ll, Conclusions of thePresidency, Edinburghoch Jemeck1994a. s. u Annex l to part A, Conclusionsof the Presidency, Edinburgh. s. Jfr Müller-Graff 1994. Se Melin a Schäder 1994:39ff;Kelstrup 1995.

den på makt- och kompetensfördelningen mellan EUs olika institutioner répartition des competences horizontale. En viktig fråga inför Regeringskonferensen 1996 är bl a hur Europaparlamentets roll i lagstiftningsprocessen skall utvidgas. Denna aspekt av styrkeförhållandena inom EU kommer dock inte att uppmärksammas i denna uppsats, om inte den kan belysa frågan om hur den vertikala maktdelningen skall se ut i framtiden. Inte heller berörs subsidiaritetens socialpolitiska funktion, exempelvis om

det allmänna eller offentliga skall ha ett huvudansvar för vård och omsorg.

Jfr Iemeck 1994a:166.

den hittills-

Analys av

varande

tillämpningen

Vid Europeiska Rådets möte i Lissabon i juni 1992 uppmanades Kommissionen att inför det planerade toppmötet i Bryssel i december 1993 precisera hur existerande och framtida

gemenskapålagstiftning kunde anpassas till subsidiaritetsprincipen såsom den angavs i

artikel 3b. Inventeringsarbetet inleddes hösten 1992 och pågår sedan dess kontinuerligt i Kommissionens regi. Den föreliggande analysen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen inom EU sker i tre led. Först redovisas de övergripande regler och politiska normer för tillämpning, vilka angetts i fördragstexter och deklarationer. Därefter diskuteras det faktiska inventeringsarbetets grunder och kriterier. Slutligen sker en bedömning av det konkreta utfallet i termer av huvudlinjer och tendenser; det gäller dels vilka sakområden och vilken typ av politik, som blir föremål för revision eller andra ingripanden, dels om närhets- eller fjänprincipen kan sägas vara förhärskande. Här blir frågan om avvägningen mellan den exklusiva och gemensamma kompetensen naturligtvis intressant. Grundvalen för slutsatserna är bl a olika policydokument, men framför allt den samlade dokumentation av uppgifter, som redovisas av Europakommissionen och dess tjänstemän, delvis i form av intervjuer, delvis genom de rapporter, som läggs fram av Europakommissionen en gång om året inför Europeiska rådets regelbundna halvårsmöten i december. Det första bokslutet om subsidiaritetsprincipens tillämpning kom hösten 1993, det andra den 25 november 1994 inför toppmötet i Essen. Nästkommande mer omfattande lägesrapport är inte att vänta förrän i slutet av 1995, då även förenklingsfrågoma simplification under slagordet the new approach skall behandlas, bl a mot bakgrund av den

k Molitorrapporten.40 En interimistisk redovisning har dock skett i den

s större rapport om

3xConclusionsof the Presidency,Lisbon 1992. Se även Annex 2 to part A, s. Conclusionsof the Presidency,Edinburgh samt COM 93 545final, s 39 Rapportskyldigheten emellertid, är vi påpekat,inte endastriktad mot Rådet, utan också mot som ovan Europaparlamentet, helt i linje meddet inter-institutionellaavtalet. 40 En oberoende specialisterfick i september1994 Kommissionenuppgiften utvärdera frågan grupp av att om legislativ och administrativ förenkling inom EU. Gruppen, som arbetadei nära kontakt med ledande kommissionstjänstemän, ladefram sitt betänkandeijuni 1995.SeSLA 94 30 ochCOM 95 288 final2.

Maastrichtavtalets funktionssätt, vilken lämnades i våras infor reflektionsgruppens arbeteM

De uppgifter om subsidiaritetens tillämpning, som där anges för 1995 är delvis av prognoskaraktär. Analysen av det samtida revisionsarbetet vilar därför med nödvändighet på en något vagare empirisk grund.

Den proceduriella subsidiaritetens utformning de

-

övergripande politiska riktlinjerna

Tillämpningen stadfästs

av subsidiaritetsgrincipen i artikel 3b i Maastrichtfördraget och

Edinburghmötets konklusioner. Den teoretiska och principiella grundvalen återfinns i 1992.43 Europakommissionens policy-dokument från den 27 oktober Hur är det då tänkt att principen skall tillämpas enligt MF och de politiska viljeyttringar, som kommit till uttryck vid Europeiska rådets möten Fördragstextens utgångspunkt är att gemenskapsåtgärder är möjliga om omständigheterna så kräver för att unionens målsättningar skall kunna förverkligas. Det skall föreligga ett s k nödvändighetsrekvisit necessity of action för att den centrala gemenskapsapparaten har rätt att binda medlemsstaternas handlingsutrymme genom att föra upp besluten på 44 gemenskapsnivå. Prövningen av subsidiaritetsprincipen kan sägas ske i två etapper, fångade i begreppen komparativ eflektivitet och intensitet. Den första etappen har som utgångspunkt ett resonemang, där den nationella kapaciteten lagstiftning och administrativ styrning och tillämpning ställs mot gemenskapens. Den senare bör således tillåtas agera när man förväntar sig att sådana handlingar bättre tillgodoser integrationsmålen än om de utförs på

nationell nivå scale effects.45 En central aspekt är här frågan k added-value,

or om s dvs vilka nya värden, eller vinster tillför en gemenskapshandling i förhållande till om problemet endast hade hanterats nationell nivå. Den andra etappen i prövningen gäller graden av intensitet i gemenskapens agerande när aktuell.46 det väl är bestämt att en gemenskapsåtgärder är Med andra ord, hur stora insatser är nödvändiga för att uppnå integrationsmålen Härmed inträder subsidiaritetsartikelns tredje komponent, proportionalitetsprincipen. Fördragstexten stadgar att

Gemenskapen skall inte vidta någonåtgärd so år utöver vad som är nödvändigtför att uppnåmåleni dettafördrag.

° SEC95 731 final. 42 Annex l to part A, 6ff, Conclusionsof the Presidency,Edinburgh. s. SEC92 1990final. Se även ThePrincipleof Subsidiarity, 1992. 44Jfr Axelrod 1994.Se även Quitzow l995z53ff 45Teasdale1993;Quitzow 1995. ° The SubsidiarityPrinciple 1992:119—12o; jfr Cramér 1993. 47Europafördrag1995:68.

Tanken är att handlingen måste vara lämplig i förhållande till problemets karaktär. Det skall råda rimliga proportioner mellan mål och medel ; vidare är det så att det använda medlet skall nödvändigt för uppnå det angivna målet. vara att Huvudtanken är att gemenskapen inte skall utnyttja starkare regleringsinstrument än vad som krävs. En politisk precisering av proportionalitetsprincipen och gemenskapens insatser level of action har gjorts av Europeiska rådet vid dess möte i Edinburgh 1992. Utgångspunkten är att gemenskapens insatser i möjligast mån skall lämna medlemsstaterna rätt att välja formen för de åtgärder som krävs i syfte att förverkliga gemenskapens målsättningar. Det innebär att man i möjligaste mån skall respektera de nationella rättsliga systemen och deras arbetssätt. Kontentan är att gemenskapens beslut om standarder på olika områden så långt möjligt skall var minimistandarder; detta medlemsstaterna möjligheten att behålla eller ger införa mer avancerade nationella regler så önskas. om Vidare skall gemenskapens åtgärder uppträda i enklast möjliga form för att det åsyftade resultaten skall nås. Konkret betyder det att direktiv skall prioriteras framför förordningar, och att ramdirektiv skall användas framför detaljerade direktiv. Rekommendationer mer icke-bindande rättsakter och frivilliga uppförandekoder skall användas när detta är lämpligt. Dessa rekommendationer korresponderar väl med den tidigare observationen att subsidiaritetens närhetsdimension, i alla fall på den politiska nivån, har företräde. Dessutom är det klart att en betoning av närheten hänger intimt med kravet rättslig förenksamman ling. Enligt Kommissionen medför kravet på enhetlighet c0herence och rättvisa att excessively detailed instruments are enacted, flying the face of the search for clarity and

simplicity that subsidiarity implies.5

Hur ser då det faktiska arbetet ut i Europakommissionen och vilket är utfallet över tid

Det faktiska granskningsarbetets grunder: Kommissionens

principer och arbetskriterier

I det positionsdokument, som Europakommissionen formulerat inför regeringskonferensen 1996, framhålls klart att den betraktar subsidiariteten not only legal principle but as a as a conduct.5 guiding axiom for its Ansvaret for det fortlöpande arbetet med att granska äldre rättsakter såväl förslag till som ny sekundärrätt förordningar, direktiv eller beslut åligger alla enheter i Europakomlnissionen, men ytterst generalsekreteraren och dennes stab Unit of Institutional Affairs. Det är också denna enhet som sammanställer Kommissionens rapportering beträffande prövningen av såväl äldre som nyare sekundärrätt. När förslag till ny lagstiftning granskas internt i Kommissionen sker detta i två moment. I det första kontrolleras att lagförslagets allmänna rättsgrund och tillämpbarhet inom subsidi-

Melin Schäder1994:98. 4°Conclusionsofthe Presidency,Edinburgh1992. 5°SEC95 731Final, punkt75, 30. s. 5 SEC95 731Final,punkt 72, 29. s.

T4 l5~Il3l

aritetsprincipens ramar anges. l det andra momentet bedöms kraften i de mer substantiella

sakargumenten, de k explanatory motives, kommer från sakexpertisen i vederbörande s som generaldirektorat DG. Här avgörs varför, och på vilket sätt, gemenskapsåtgärder är att föredra. Granskningen den lagstiftningen mot subsidiaritetsprincipen sker i ljuset av de av nya övergripande principer och politiska riktlinjer, Utgångspunkten är skrivsom angetts ovan. ningen i artikel 3b med vidhängande förtydliganden, inte andra uttryck för principen i övriga delar traktattexten. Det dagliga arbetet styrs dock av sju distinkta, men mot de av politiska riktlinjerna klart korresponderande frågor. De finns angivna i ett par missiv från generalsekreteraren D.F. Williamson och har tillställts samtliga generaldirektörer Directeurs GénérauxDirectors och avdelnings- eller stabschefer Chefs de ServiceHeads

of Sector inom Europakommissionen. De finns också återgivna i Europakommissionens

årsrapport från november 1993. De sju frågorna a-g har följande innehåll:

I den första a ombeds lagstiftarenKommissionen ange vilka målsättningar en planerad

åtgärd hari förhållande till gemenskapens övergripande skyldigheter och åligganden. Den

andra frågan b gäller huruvida den planerade åtgärden faller inom ramen för gemenskapens exklusiva kompetens eller den delade kompetensen.

Om svaret är den exklusiva kompetensen, faller de därpå följande tre frågorna c, e

naturliga skäl bort granskningsförfarandet. Då återstår endast att ta ställning till av - ur graden av proportionalitet i agerandet.

Om däremot den kompetensen gäller, blir de tre mellanfrågoma c, e

gemensamma helt centrala: den första dessa söker på hur problemets gemenskapsdimension yttrar av svar sig Community dimension of the problem, dvs hur många som omfattas av åtgärden och vilka de tidigare vidtagna åtgärderna är. De två återstående frågorna gäller den komparativa effektiviteten; d riktar in sig valet

bästa lösnin medan e lyfter fram problemet med vinster och förluster av olika

av , sorters insatser. Oavsett det är fråga exklusiv eller gemensam kompetens måste slutligen en om om proportionalitetsbedömning göras frågorna f och g. Inom ramen för den gemensamma kompetensen förutsätts dock först gemenskapshandling överhuvudtaget kommer i att en

fråga. Vilka lagstiftningsinstrument means of action finns tillgängliga Kräver

problemet i fråga uniform rules eller räcker det med svagare instrument, dvs directives

52 Momentet hänförsig till subsidiaritetsartikelns s k legalitetsaspekt artikel 3b, 1:ast, rubricerad som Limit CommunityAction i konklusionema från Edingburghmötet 1992.SeAnnex l to part A, s. Conclusions on of the Presidency, Edinburgh. SEC93 459 ochsac 95 1031. 5‘ of Communitys obligations Fråganlyder: What are the aimsof the proposedaction terms 55 Frågan lyder: What the most effective solution, given the means available to the Community and to Member States 5° Frågan lyder: What the specific addedvalueof the proposed Community actionand the cost of falling to act

laying7down general objectives om medlemsstaterna förväntas klara tillämpningen på rätt

sätt Argumenteringen i de enskilda lagstiftningsärendena är i allmänhet utpräglat teknisk till sin natur och kan därför kräva en omfattande dialog mellan den sakkunniga expertisen och den granskande personalen i Generalsekretariatet, som också gör den slutliga bedömningen utifrån principens allmänna inriktning. Här vägs också sakspecialistemas sakplädering in; om en gemenskapshandling rekommenderas, måste den be substantiated by qualitative or,

whenever possible, quantitative indicators.58 Europakommissionens

ordförande Jacques Santer har uttryckligen markerat att Kommissionen måste ta hänsyn till just nödvändighetsrekvisitet det s k the need-for-action test -i samband med analysen den komparativa - av

effektiviteten jfr fråga d ovan.

Pga av sakfrågomas tekniska komplexitet, men också kraven på tydlig bevisforing kan ärendena vandra åtskilliga gånger mellan enskilda generaldirektorat och sekretariatet, som inte sällan kräver flera förtydliganden och omarbetningar. Arbetsprocessen kompliceras dessutom av att vissa medlemsstater följt uppmaningen att förteckna regleringar som borde prövas, och med stor energi bevakar Kommissionens olika steg. Samma sorts utdragna växelspel, som uppträder mellan generalsekretariatet och de enskilda generaldirektoraten återfinns också i Kommissionens umgänge med dessa, t ex Förbundsrepubliken Tyskland och Storbritannien. Det utkast till lagtext, som slutligen hamnar på Rådets eller Europaparlamentets bord, skall på ett övergripande sätt återspegla resultaten av granskningsprocessen. Det innebär att de ovan nämnda frågorna, liksom svaren på dem, skall återfinnas i de bevekelsegrunder, som inleder varje nytt lagförslag. Dels skall de sju frågorna diskuteras och besvaras noggrant var för sig, dels bildar de stomme i den kondenserade argumentering, i vilken skälen för handling redovisas i ljuset av subsidiariteten. Materialet, som går under benämningen explanatory memoranda bilägges Kommissionens förslag; det har närmast karaktären av det i svensk rättstradition kallar förarbeten. Det skall också påpekas att granskningen av äldre lagstiftning går till på ett liknande sätt; här ligger dock fokus på frågorna om komparativ effektivitet och intensitet.

COM 93 545 final, s. 58Annex l to part A, s. Conclusionsof thePresidency,Edinburgh. 5°SEC 95 1031. Den franska texten lyder i original: M. PresidentSANTER m’a demandéde vous rappeler quen cas de compétencepartageé entre Communauté lesEtatsmembres, et critérede nécessité les objectifs peuvent-ils ê-tre réalisés par les Etats membres dune maniére sufñsante doit ê-tre explicitementexaminédans cadrede réponseå questiond.

Den intema mekanismen

detaljerade bedämningskriterier, med hjälp de nämnda frågorna skall De vars ovan besvaras, konstituerar sammantaget the internal mechanism i Kommissionens arbets-

process. försöker fastställa åtgärd berör flera stater och dänned har Generellt sett man om en gränsöverskridande karaktär, kostnaden är hög för inaktivitet, om en kritisk massa om krävs för genomförande, också förväntar sig negativa effekter om endast ett men om man vissa medlemsstater är följ samma osv. Någon enhetlig, för alla problem giltig kriterieuppsättning finns dock inte; snarare växlar kriterierna från sakområde till sakområde eller till och med från fråga till fråga. I allmänhet

kan dock hävda att kostnads- och koordinationsaspekter gemenskapen vs. man medlemsstaterna i regel alltid dyker i samband med gränsöverskridande, eller mer upp komplexa sakfrågor miljö, handel och tekniska standarder. I det sammanhanget som t ex kan också aspekter det praktiska utförandet, implementeringen, vara viktiga. I andra sakfrågor koncentrerar sig mindre på kostnadsaspektema för de enskilda medlemsman implementeringens allmänna stymingsdimension, och därmed länderna utan betonar mer gemenskapens normbildande kapacitet. l åter andra sammanhang berör en åtgärd endast vissa medlemmar, varför koordineringsproblemen inte behöver bli aktuella. Likaledes måste de enskilda medlemsländemas stymings- och förvaltningskapacitet vägas in i vissa

frågor. De olika bedömningskriterier, tillsammans konstituerar the internal mechanism i som Kommissionens arbete, är inte direkt tillgängliga för bredare allmänhet i samma uten sträckning det tidigare nämnda frågebatteriet. Huvuddragen i resonemangen återfinns som dock i Kommissionens explanatory memoranda, som är offentliga. l enlighet med Europakommissionens önskemål publiceras de tillsammans med lagförslagen i The Official Journal innan förslaget får slutlig rättslig status, dvs blir antaget adopted av 0 Europaparlamentet och Rådet. Möjligheterna till fullo rekonstruera hur den k interna mekanismen verkat i alla att s enskildheter inom Kommissionen år dock begränsade utifrån läsning av dessa dokuen detaljrikedomen i sakbehandlingen, liksom öppenhjärtigheten the frankness i ment; ordväxlingen mellan de olika enheterna inom Kommissionen återspeglas inte i de något ut-

tunnade, med diplomatisk försiktighet utformade redogörelsema. Vi Kommissionen institution, såväl inom mellan de olika Generaldirekvet att som som bred repertoar olika arbetsrutiner, ledningsfilosofier, ämnesrevir, toraten, rymmer en av överlappande ansvarsområden och specialistkompetenser. Denna mångfald i Kommissionens förvaltningskultur, naturligtvis också i grunden påverkar villkoren för EUs som lagstiflningsarbete, kommer i mycket liten grad till uttryck i de mer ofñciösa kommissionsdokumenten. För fylligare och djuplodande undersökning av Kommissionens en mer

°° COM 93 545 final, s.

lagstiftningspraktik förutsätts därför i realiteten mycket ingående analys en av arbetsmetodema inom denna multinationella byråkrati.

Politisk och praktisk princip

Kommissionen ger uttryck för uppfattningen att subsidiarity rather practical obligation a for day-to-day behaviour. Samtidigt noterar Kommissionen i sin rapport över subsidiariteten 1994 att den som institution svårligen kan förverkliga principen, de lagom stiftande institutionerna arbetar i motsatt riktning, dvs pulled the other way. Viljan att dra samma håll synes emellertid variera:

Now the latterdo havethe necessarypowers ensure to thattheprincipleof subsidiarity respected,but one cannot helpobservingthatprinciple andpractice are oftenfar apart with MemberStatesmeetingwithin theCounciloften adoptingpositions on individual cases at variancewith their respect in principlefor Article 3b.

För Europakommissionens del görs det gällande att det är oerhört väsentligt att granskningsarbetet av såväl äldre som nyare lagstiftning systematiskt kan utgå från Kommissionens egna interna regler och inte sådana som är uttryck för skiftande politiska konjunkturer to meet our own internal rules important. Sekretariatets tjänstemän använder benämningen pure subsidiarity för att markera skillnaden mot vad de uppfattar vara en mer utpräglat politiserande tolkning principen. av Även sekretariatet i sitt dagliga arbete inte endast gör fackmässiga bedömningar, om utan även tar politiska hänsyn, kan det uppfattas som politiska bedömningar i svag mening en av ordet, närmare bestämt en sorts Iämplighetsbedömningar. Generalsekreterarens stab anser sig dock inte kunna fördela kompetensen mellan institutioner och medlemsländer med hjälp av subsidiaritetsprincipen Its function not to

distribute powers. Uppgiften är att regulate the exercise of powers.6 Man stödjer sig på

uppfattningen att subsidiariteten cannot call into question the conferred the powers on

European Community by the Treaty64 och hänvisar, via legalitetsprincipen, till kompe-

att tensfördelningen förutsätter jördragsändringar, och att dessa bara kan komma till stånd i enlighet med de procedurer, som anges i artikel N i MF. Endast medlemsstaterna kan besluta om att ändra primärrätten. Det väsentliga i Kommissionens evalueringsarbete är därför att hålla sig till frågan om gemenskapen bör handla enligt uppställda kriterier, för att därefter, med1et.66 om frågan besvaras jakande, finna rätta

‘ SEC95 731 final, punkt 75,s. 31. Z COM94 533final, 5.2. ’ COM93 545 final, s. M Annex l A, Conclusionsof thePresidency,Edinburgh. to part s. 65Frågornamåste avgöras rättsligt by applying the provisionsof the EC Treaties to specific questionsof competence, or politically by amendingtheTreaties. Se Scott,Peterson Millar 1994:50. Se t ex COM 93 545 final, s.

När artikel 3b inte kan vägledning för hur kompetenser mer entydigt skall avgränsas ge och vilka mål skall gälla för den gemensamma politiken, har det gjorts gällande att den som rena subsidiariteten härigenom mer får karaktären av ett regelrätt, dagligt arbetsinstrument än av en högre stående princip. Om ändå föredrar att tillskriva subsidiariteten mer generella, normerande man egenskaper, kan den rena subsidiariteten främst ses som en funktionell princip, vars tillämpning då emellertid förutsätter en tydlig uppdelning av kompetenser mellan EUs olika beslutsnivåer den nationella, den gemensamma och den exklusiva. - En del av granskningsproceduren förutsätter faktiskt att en gräns mellan kompetenser verkligen går att identifiera. Problemet är emellertid att en sådan uppdelning eller katalog befogenheter i strikt mening f inte existerar inom EU, trots försök att åstadkomma en av n sida. därmed visst sådan, bl a från Kommissionens Kommissionen får oundvikligen ett tolkningsutrymme när principen skall omsättas i praxis. När den rena subsidiariteten skall tjänstemännen, korsar de i realiteten gränsen mellan den administrativa och uttolkas av politiska sfáren. Därmed bidrar de också oundvikligen, om än kanske ofrivilligt, till att ge principen uttalat politisk innebörd än vad Kommissionen i sina redovisningar och en mer samtal intryck Att Kommissionen uppfattar den som både en politisk och rättslig ger av. princip framgår av diverse rapporter och dokument. Vi kan återknyta till det inledande citatet i detta avsnitt: för Europakommissionen är subsidiariteten inte endast rättslig princip, utan också en riktningsvisare guiding axiom en

for its conduct eller a state of mind.70 Man kan således inte tänka bort det självklara

förhållandet, att Europakommissionen och dess tjänstemän de facto verkar in a political context och har att bevaka integrationens landvinningar. Samtidigt är det nödvändigt att ta politisk hänsyn till kraven från bla de större ländema, exempelvis Storbritannien och Tyskland, bägge driver närhetstolkningen av subsidiariteten, men av helt skilda skäl. som

Utfallet aktivism eller återhållsamhet

av granskningen -

I samband med Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992 upprättades en lista över dels förslag till nya rättsakter legislative proposals, dels rättsakter under behandling i Rådet och Europaparlamentet s k pending proposals. Avsikten var att subsidiaritetsgrunder antingen kunde bli föremål för tillägg och ändbestämma om de på ringar i form minskad detaljstyming eller utan komplikationer för den fortsatta inteav grationsprocessen kunde dras tillbaka.

67 Kommissionen utgår från sitt eget dokumentfrån 20 oktober 1992 The SubsidiarityPrinciple som normkällaför hur gränsen mellan exklusiv och gemensam kompetens skall dras.SeCOM 95 545 final, s. respektiveSEC92 1990final. 6a Kommissionengör ett försök i sin rapport till Rådetoch Europaparlamentet i oktober 1992.Se SEC 92 1990 final, s. 3-9. 69 Jfr t COM 93 545 final, l political principle och SEC95 731 final, punkten72, s. 29 legal ex s. principle. 7° SEC 95 731 Final,punkt 72, 29 respektiveCOM 93 545 final, s. s.

Sedan sommaren 1993 har Kommissionen också förtecknat de gamla rättsakter existing legislation som inte var förenliga med subsidiariteten och därför borde gallras — ut eller förenklas. 1-lur ser då tillämpningen av subsidiaritetsprincipen ut i dessa fall Inledningsvis är det viktigt att påpeka att i den mån som tilltänkt eller existerande lagstiftning de facto rensas ut eller förenklas innebär det också i regel att det sker en viss återföring reallokering av beslutsbefogenheter till medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma kompetensen. Utfallet av inventeringen säger oss därför också något om ifall tillämpningen av den proceduriella subsidiariteten är ett uttryck för gemenskapsaktivism eller återhållsamhet, dvs om Kommissionen vägleds av ett distans- eller närhetstänkande.

Nya kommissionsinitiativ och vilande rättsakter under behandling i Rådet och Parlamentet

När det gäller initiativ till ny sekundärrätt är det tydligt att Kommissionen blivit mer återhållsam. Redan till Edinburghmötet 1992 hade Kommissionen det politiska pga av

trycket dragit tillbaka förslag till ny lagstiftning. Dessutom har reviderat ett antal

man

lagförslag på egen hand, utöver den lista som Edinburghmötet ställde upp.n Revisions-

arbetet har också inneburit att man minskat detaljeringsgraden simpliñcation kraftigt i några av de lagförslag, som legat Rådets eller Europaparlamentets bord. Det uppgifter som cirkulerar säger att sedan 199293 har Kommissionen låtit 400 ca förslag till ny sekundärrätt pending proposals tillbaka. Dokumentationsläget är emellertid sådant, att siffrorna måste förses med viss reservation. De uppgifter som anges tyder dock att det rör sig om rimliga skattningar. I 1993 års rapport noterar Kommissionen under rubriken Withdrawal or revision of proposals att man under året dragit tillbaka ca 150 förslag which were technically outdated or politically obsolete. Andra förslag tillbakadragande förbereds, vidare. om sägs det Att arbetet med att dra tillbaka eller revidera vilande lagförslag under förestående behandling fortsatt under 1994 och 1995 synes klart. Här ingår också den mycket viktiga uppgiften att förenkla lagstiftningen radikalt och överlåta detaljutfommingen till medlemsstaterna. Dock är uppgifterna vad beträffar den exakta omfattningen av den

samlade verksamheten på detta område något knapphändig.

De sakfrågor som blir föremål för tillbakadragande eller revision täcker mycket breda fält, allt från reklam för tobak och märkning av skodon till utformningen av gemensamma kriterier för rederiverksarnhet i gemenskapen och utvecklandet av personskydd i samband nätverk. med uppbyggandet av telekommunikativa Det enda man hittills inte förverkligat

l Jfr Cramér1994:166. 7 COM 93 545 final, 4-5. s. KOM 94 533endeligudg., s. 16. 7‘KOM 94 533endelig udg., s. 16ochSEC 95 731 final. 75Annex2 to pan A, s. 3-6,Conclusionsof the Presidency, Edinburgh. COM 93 545 final, s. 4-5, KOM 94 533endeligudg, s. 16-17;SEC95 731final s. 30. ,

utfästelserna från Edinburghmötet är minimistandarder för djurhållningen i zoologiska av

trädgårdar.

Vi kan vidare, med någorlunda tillförlitlighet, konstatera att den totala mängden sekundärrättsliga förslag eller initiativ till ny lagstiftning har sjunkit påtagligt över tid. Den tillgängliga statistiken visar detta tydligt. Medan mängden lagförslag 1990 var 185, hade den än halverats 5 år senare, 1994; antalet var då nere i 51 nya förslag. Tendensen är mer jämn och visar på en gradvis nedtonad aktivitet; 1991 var antalet 111, 1992 handlade det 89 stycken, medan det för 1993 rörde sig om 75 kommissionsinitiativ. Prognosen för om

hela 1995 ligger på totalt 52 stycken förslag gemenskapsåtgärderw

om nya Ifall den kraftiga minskningen av nya kommissionsinitiativ de facto är ett resultat av en strikt tillämpning av subsidiaritetsprincipen i linje med Europeiska rådets mer rekommendationer är svårt att avgöra; därtill är Kommissionens redovisning inte tillräckligt utförlig. Man måste också väga att det lagstiftningsbehov, som var betingat av den inre marknadens förverkligande, sedan ett par år är mättat necessity of action less. 1990 och 1991 bägge viktiga år i detta sammanhang. 1 och med att konturerna för den inre var marknaden i stora drag är uppdragna, har den totala mängden kommissionsinitiativ också följdenligt avtagit. I princip kan sjunkande siffrorna vara en direkt återspegling av dessa yttre förhållanden snarare ån av en rigorös tillämpning av subsidiariteten. Lagstiflningstakten har dock avtagit så mycket, att även andra faktorer måste vägas in. Uppenbarligen har det funnits en stark lyhördhet hos Kommissionen för de politiska kraven på dämpad gemenskapsaktivism och minskad detaljeringsgrad. Det är alldeles uppenbart att bl a tillmötesgått de krav, som vissa medlemsländer, däribland Tyskland och Storman britannien, ställt på en striktare tillämpning. Denna hänsyn har också kommit till uttryck när

gäller tillbakadragandet tidigare lagförslag. Vid toppmötet i Köpenhamn i juni 1993

av noterar Europeiska rådet med tillfredsställelse den minskande volymen nya gemenskapsinitiativ; tycker sig också förstå att the Commission now submitting proposals only man

when considers that they fulfil the subsidiarity criteria I sin rapport i november 1994

redogör Europakommissionen också för hur man inträtt i bilaterala dialoger med de stater, så önskar, och efter diskussion visat sig beredd att ändra i sina förslag. som Det finns också en utåt deklarerad målsättning att vara mera återhållsam även framgent. Den nytillträdde kommissionsordföranden Jacques Santer har betonat att EU skall sträva efter kvalitet, djup och förenkling än kvantitet och bredd i lagstifiningsarbetet. Vid sitt mer första Sverigebesök konstaterar Santer under rubriken We can do much better exempelvis

att

we have Treaty a of byzantinecomplexitythat few, barthe Euro-élites can even understand.We have procedural arrangements that even Kafka would have found

7° SEC95 731 final 30. , s. 77 SeSEC 95 731 final, Annex KOM 94 533endeligudg., s. 79 Conclusions of the Presidency. European Council in Copenhagen21-22 June 1993, punkten 15, A Communityclose to its citizens. ° KOM 94 533 endeligudg., s.

difficulty understanding. We must simplify the legaltreaties, andmakethemintelligible. one of my major priorities. But I have said,and I repeat againheretoday,that theCommission not interestedin obtaining new competences. But we are interested a more efficient, accountable, democratic simplified EuropeanUnionthatwill benefitall our citizens.And I am going to strive for that,andfor a concept of Europethat meanswe only takedecisions thelevel of at the Unionthat are besttaken that level. at

Det tycks vara symptomatiskt för denna sortens tänkande att t ex Europakommissionen i rapporten om fördragets effekter de senaste två åren 1993 och 1994 noterar att det är fråga initiatives...82 om fewer but better targeted Kommissionens totalt sett dämpade aktivism blir knappast mindre markerad om man noterar att flera initiativ har sitt ursprung i propåer från enskilda medlemsländer, men också att Kommissionen inte kan dra tillbaka förslag om Europaparlamentet inlett överläggningar med Rådet i enlighet med en nya jämkningsprocedur conciliatory process, som tillskapades i och Maastrichtfördraget. Hur ser då tillämpningen ut i mer kvalitativa termer Ser man till sakområde och val av rättsliga instrument tycks de nya initiativen i allmänhet följa Edinburghmötets rekommendationer att gemenskapsinsatsema om möjligt skall lämna medlemsstaterna ökat utrymme att själva välja åtgärder; denna observation synes också gälla kravet förenkling. Av de exempel, som Kommissionen tar upp i sin rapportering, framgår att ramdirektiv, rekommendationer, försiktig harmonisering eller allmänna program mm dominerar bilden. Denna policy påstås också vägleda Kommissionen i dess fortlöpande konsultationer med intressen. 3 olika Icke-bindande eller svagare instrument utnyttjas i frågor gällande tex små och medelstora företag, men också inom områdena hälsa, FoU och utbildning. I flera sakfrågor konkurrens, tull, teknisk Standardisering, radiofrekvenser har Kommissionen medvetet sökt alternativ till EG-insatser genom att uppmana nationella myndigheter att tillämpa existerande EG-rätt nationellt. I frågor som direkt kan relateras till den inre marknaden industriprodukter, gränsöver-

skridande kreditöverforing mm används direktiv av ramkaraktär, medan frågor som anses

lyda under gemenskapens exklusiva kompetens jämvägstransporter, säkerhetsfrågor, telekommunikation-satelliter regleras med starkare instrument, dvs mer detaljerade direktiv respektive förordningar. Stymingsgraden i de av Kommissionen valda rättsinstrumenten tycks således korrespondera med Gemenskapens målsättningar och befogenheter. Med reservation for luckor i sakredovisningen är intrycket av rapporteringen att även närhetsdimensionen fått ett tydligt genomslag i de nya kommissionsinitiativen. Sammanfattningsvis kan man konstatera, att prövningen av den komparativa effektiviteten leder till minskad kvantitet, medan proportionalitetskravet tycks medföra lägre

sl Anförande av JacquesSantervid lCCs årsmöte i Stockholmden l2 maj 1995. Addressby z SEC95 731final, 30. s. 3 KOM 94 533endeligudg., 4-16. s.

T5 I5-ll3l

intensitet i valet av rättsinstrument. Huruvida detta inneburit att Kommissionen fullt ut tagit hänsyn implementeringsförrnågan, available national, regional local

tills

to or 4.. authorities .. , ar däremot .. svart att ., utlasa. ..

Gamla rättsakter Revisionen av gemenskapslagstiftningen inkluderar också en översyn av äldre rättsakter. Samma kriterier som för bedömningen av ny eller planerad lagstiftning gäller i princip även här; några ytterligare villkor för arbetet finns dock. För det första, rättsaktema får inte vara yngre än två år as a rule, the Commission does not intend to propose amendments to legislation adopted within the past two years. För det andra, översynen skall endast omfatta regler som gäller för företag och enskilda personer firms and individuals, inte sakområden, där stora förändringar redan diskuteras, t ex cohesion och strukturfonder. Sist, men inte minst, revisionen får inte innebära att acquis communautaire i grunden ifrågasätts. Kommissionen uttrycker det följande sätt:

underthe pretext of revision,thedebate should not bereopenedin the CouncilandParliament on the fundamentalprincipalsof Community policies, or on particularpoints of an instrumentconsideredessentialby oneor otherMemberState.

Kommissionen är här mån om att det inte blir fråga om en huggsexa i den för integrationen negativa meningen att olika medlemsländer och intresserepresentanter kan föreslå revision utan hänsyn till den rättsliga helheten consistency. En sådan kan leda till både luckor och överreglering inom enskilda områden och därmed, i alla fall partiellt, till en kraftigt ökad komplexitet i lagstiftningen. Kommissionen gör sig också till tolk för uppfattningen att den snabbt ökande detaljeringsgraden och därmed växande komplexiteten i längden endast kan undanröjas genom en normhierarki hierarchie des actes

communautaires,8s dvs ett normeringssystem bestående lagkomplex i fallande skala, där

av olika beslutsnivåer inom EU-systemet har skiftande ansvarsområden när det gäller graden av reglering. En sådan åtgärd är också nödvändig för att kunna förverkliga subsidiariteten, hävdas det. En normhierarki skulle tex innebära, att Europaparlamentet och Rådet ägnar sig ramlagstiñning, medan mer detaljerade bestämmelser för tillämpningen skulle

Kommissionen eller medlemsländerna själva.

utformas av Revisionsarbetet med äldre lagstiftning utgår från tre kategorier lagstiftning. Den första kategorin avser rättsakter, som måste arbetas om i princip helt och hållet to be recast, tex därför att de blivit omodema; den andra kategorin rättsakter avser sådana som måste förenklas därför att de innehåller excessive detail. Den tredje kategorin, slutligen,

4 COM 93 545 final, s. as COM 93 545 final, I MFs 16:edeklaration, begreppetnormhierarki.Jfr Maurer 1995. s. annexet,anges Se också Report of theCouncil... 8° Se t Rapport 373, SverigesDelegationvid de Europeiska Gemenskapema, 4. ex nr s.

omfattar rättsakter som skall gallras ut helt, eftersom de blivit överflyglade andra av åtgärder eller blivit överflödiga i samband med en omarbetning enligt ovan recast. Hur der då utfallet ut När det gäller äldre rättsakter identifierade Europakommissionen under 1992 ett antal kategorier, eller grupper av lagar families of existing rules and

regulations, som man skulle underkasta en noggrannare pr6vning.87 För 1993 kan

man notera att Europakommissionen finner att ca 25 procent av de 45.000 sidorna existerande rättsakter ut. sammantaget bör gallras En hel del gamla rättsakter, rensats ut, har som ersatts med ett mindre antal nya, men mer effektiva och tidsenliga rättsinstrument. I sin rapport från 1993 anger Kommissionen ett viktigt mål att stabilisera den totala som mängden permanent lagstiftning. Det sker dels genom reduktion, dels återhållgenom samhet, hela tiden i beaktande subsidiariteten. De redovisningar görs 1993 och av som 1994 bekräftar att så i princip hittills har varit fallet. En stor del av det 199293 inledda arbetet har slutförts under 1994 eller beräknas 1995.90 vara klart under Det kan dock i sammanhanget vara värt att notera att Kommissionens rapport 1994 visade att en del fort-

farande återstod att göra: dass die Kommission 1994 eine Reihe Änderungs-

zwar von vorschlägen vorgelegt hat, jedoch insgesamt noch erheblich im Rückstand ist. Kommissionen lovade att redovisa återstående ändringsförslag till Rådet under loppet 1995. av Det intressanta här är, att Europeiska rådet vid mötet i Essen 1994 direkt anmodade Kommissionen komma fram med dessa förslag spätestens bis Juni l995.9l att Vi kan notera att så inte skett rapporteringen av detta arbete sker först i den kommande — lägesrapporten för Madridmötet i december 1995.

Exklusiv eller delad kompetens

Hur skall då den pågående tillämpningen subsidiaritetsprincipen tolkas utifrån begreppav sparen aktivism återhållsamhet respektive närhet distans Att döma redovisningama - - av av initiativ och revisionsforslag tycks Kommissionens och andra institutioners hållning i huvudsak luta närhetsperspektivet i form begränsade, effektiva av men gemenskapsinsatser i kombination med förstärkt beslutskapacitet för medlemsländerna. Aktivismen återfinns närmast på revisionsplanet, inte så mycket på initiativplanet. En viktig aspekt för frågan om närhet distans är emellertid också hur avvägningen mellan den exklusiva respektive den gemensamma kompetensen i EU efterhand gestaltar sig. 1 det ögonblick frågor hänförs till den exklusiva kompetensens domäner upphör subsidiaritetens spärrverkan mot ökad överstatlighet. I den mån EUs exklusiva som kompetens växer, tex i enlighet med principen utvecklad kompetens eller om fordragsutfyllnad enligt artikel 235, minskar närhetsdimensionens genomslag.

7 Annex2 to part A, s. Conclusionsof the Presidency,Edinburgh. U Rapport 373, SverigesDelegationvid de EuropeiskaGemenskapema, 1-2. Se nr s även COM 93 545 final. ° COM 93 545final, s. °°COM 93 545final, 9-24;KOM 94 533endeligudg. s. s. 18-28. , ° Bundesministeriumm: Wirtschaft,EA 1 110191. 532213002DIC 13.06.95,s. -

Det tycks råda relativ enighet om att den exklusiva kompetensen, vars samlade räckvidd fortfarande är betydligt mindre än den delade och exklusivt nationella, och vars utnyttjande skall höra till undantagen, fn utgörs av eliminerandet av hinder för fri rörlighet för varor, tjänster och kapital den inre marknaden, min kommentar, en gemensam handelspersoner, och jordbrukspolitik, allmänna konkurrensregler, skydd för fiskeriresurser och de väsentligaste elementen i transportpolitiken. Vissa av EMU-samarbetets delar kan even-

tuellt också komma att föras till den exklusiva kategorin.

Trots att den exklusiva kompetensen måste fyllas med ett konkret innehåll, måste man notera att någon statisk eller exakt gränsdragning mellan den delade och exklusiva fall. kompetensen inte finns; frågan om exklusiv kompetens måste avgöras från fall till En kompetensfördelning, där gemenskapens förpliktelser och rättigheter federal modell

enligt

ställs mot medlemsstaternas har, som vi ovan påpekat, inte åstadkommits. Behovet av en sådan kompetenskatalog répartition des competences verticale aktualiserades bl a i samband med diskussionen om upprättandet av en normhierarki. Problemen löstes inte i arbetet med Maastrichtfördraget, utan sköts på framtiden. Således är frågorna om kompetenskatalog och nonnhierarki några av de många punkter, regeringskonferensen 1996 har att ta ställning till. Gränserna mellan de olika beslutsnivåernas kapacitet har därför förblivit otydliga och föremål för återkommande politiska tolkningar. Bristen normhierarki har dessutom inneburit att detaljregleringar fortfarande blandats med övergripande principer på ett svåröverskådligt sätt i EUs lagstiftning, vilket gradvis ökat komplexiteten i regelverket, fördunklat överblicken och försvårat möjligheterna att entydigt relatera rättsinstrumenten till endera kompetenssfár. Revisionsarbetet med den äldre lagstiftningen har dock, som tidigare påpekats, sannolikt inneburit förenklingar och större klarhet därvidlag. Ur politisk synvinkel kan man betrakta det diffusa förhållandet mellan olika kompetenser och ansvarsnivåer parallell till det forhandlingsteorin benämner konstruktiv som en osäkerhet eller tvetydighet. Avsaknaden av helt fasta, eller statiska, beslutsramar skapar

flexibilitet och handlingsutrymme för kompromisser och upphävandet dödlägenfs

av men gör det också lättare att smidigt inkorporera framtida politikområden; EU är i mycket hög grad ett öppet och rörligt system i ständig förändring. Å andra sidan skapar bristen entydighet också utrymme för att förverkliga politiska ambitioner; for Europakommissionens del innebär det att man kan verka för en utvidgning gemenskapskompetensen i exklusiv riktning. Man skall också ha klart för sig att en av gemenskapsinstitution Kommissionen ett tydligt och kraftfullt sätt kan utnyttja den som viktiga dagordnings och problemformuleringsfunktion, man erhållit genom sin formella initiativrätt och skyldighet att göra utkast drafts till ny lagstiftning. Det kan i sammanhanget också göras gällande att Europakommissionen utifrån en närmast funktionell politik och administration i framtiden kan komma att i än högre syn

2 Melin Schäderl994:56-57. ’ Cramér 1994:167. w Jfr Axelrod 1994. 95 Jfr Persson 1992: l56ff.

grad verka för att en integrationsbefrämjande vidgning av den exklusiva kompetensen kommer till stånd. I praktiken skulle det kunna innebära att frågor som hänför sig till den inre marknadens domäner i växande omfattning regleras inom den exklusiva kompetensens ramar; argumentet är att Gemenskapen så sätt minskar risken för att samarbetets landvinningar rullas tillbaka och att kompetenser åtemationaliseras. En del av den mer informella tolkningsrätten för att avgöra vad som berörs av den inre marknaden ligger hos Europakommissionen. l syfte att öka den ekonomiska effektiviteten kan en ökad diversifiering regional och lokal nivå vara nödvändig. Samtidigt skall man vara medveten om att en sådan diversifiering may actually limit the which the single market.% extent to EC operates as a Ökad centralisering, i betydelsen ökad gemenskapskompetens och måhända utvidgning av den exklusiva kompetensen kan därför bli fallet, om det råder oro för att t ex en kommande utvidgning av EU kan leda till att organisationen splittras och tappar tempo i integrationsarbetet. Det finns dessutom anledning att erinra om, att det redan befintliga gemensamma regelverket, acquis communautaire, inte omfattas av revisionsarbetet om det kan innebära 97 risk för att fundamentala principer i gemenskapens politik kommer under omprövning. Renodlat kan detta tolkas så att det redan etablerade norrnsystemet ... faller ... utanför

principens egentliga tillämpningsområdefâs

Bilden är emellertid sammansatt. När det gäller erfarenheterna av mängden nya initiativ måste vi än en gång betona att Kommissionens aktivism de senaste åren sjunkit betydligt i förhållande till uppbyggnadsskedet av den inre marknaden och arbetet med fördrags-

revisionema i mitten 1980-talet SEA99 och början 1990-talet MF.

av av När det gäller olika sakfrågor kan det också erinras om att de många politikområden, som dels varit föremål för samordnad politik gemenskapsplanet, dels reglerats av artikel 235 i Romfördraget, inte genomgående bindande rättsakter. Inom de styrts av nya kompetensområdena kultur, hälsovård och utbildning är laghannonisering inte alls aktuell. Rådet konstaterar att det här rör sig om complementary measures och att These provisions have been strictly observed by the legislators and have enabled a clearer distinction to be made between the respective fields of action of the Community and the States.l00 Member Allmänna riktlinjer snarare än bindande beslut förekommer också fortfarande i betydande grad inom det ekonomiska och monetära samarbetet. Det förefaller som om hittills genomförda utrensningar, liksom förslagen om förbättringar eller utrensningar av vilande eller nya rättsakter, inte endast omfattar mer lättviktiga frågor

utan också politiskt relevanta problemm I princip kan hävda att Gemenskapen för

man -

°° Mayes1994:496. °’ COM 93 545final, s. ° Cramér1994:167. °°Jfr Budden1995. 0 Report theCouncil...,s. of m För exempel, Annex 2 A, punkten Conclusionsof the Presidency,Edinburgh. se ex t to part

överskådlig tid i realiteten är politiskt bunden till en närhetstolkning av subsidiariteten inom flera fält. Till detta skall läggas den politiska inriktning, som idag starkt betonar förenkling och avreglering, bl a för att stärka sysselsättning och konkurrens, och dänned de välståndsskapande krafterna i EU. I den fristående expertgruppens redovisning Molitorrapporten, som sannolikt också har ett visst stöd från Kommissionen, framhålls tex att EU bättre än hittills måste kunna utnyttja market instruments and commitments voluntarily undertaken

alternative to direct regulation, when appropriate.m

as an Det är inte här fråga om gradvisa förändringar; snarare rekommenderar gruppen mer radikala grepp, i stil med s k Wholesale change av EUs hittillsvarande lagstiftningskultur. Mot den bakgrunden finns det enligt Molitorgruppen också anledning att se upp med den inre marknaden som en ursäkt för ökad reglering på EU-nivå. Det skall inte förnekas att en hannonisering av olika nationella regelverk kan innebära förenkling och därmed också förbättring av konkurrensen. Man utfärdar emellertid samtidigt en kraftfull varning:

The needs of the singlemarket may, however, unless great care taken, aggravate the burdenof administrativeandregulatoryconstraints on European business.Despiteapplicationof the subsidiarityprinciple,the superimpositionof European, nationaland even regionalandlocal legislation can lead to a cumulativeburdenwhich inhibits,ratherthanenhancesthe achievementof employmentandcompetitivenessgoals.

Mot bakgrund av att den europeiska integrationen i mycket hög grad varit, och fortfarande är ett ekonomiskt projekt, är det knappast rimligt att tänka sig en plädering för en kraftfull reglering av den inre marknaden, om man samtidigt riskerar att begränsa de ekonomiska aktörernas handlingsradie ytterligare. Huvudtendensen i det samtida EU-arbetet synes, i alla fall det retoriska planet, definitivt vara närhet, förenkling och avreglering. Denna tendens reflekteras också i den samtida debatten.

‘2 COM 95 288final2, punkten 11. s.

debatten

Spegling av

inom EUs institutioner

Inför revisionen av Maastrichtfördraget 1996 och reflektionsgruppens arbete har såväl EUs centrala institutioner som några av organisationens medlemsländer gett sin syn på den framtida maktfördelningen inom EU. Här kommer fokus i princip att ligga på institutionema. Hur ser då åsiktsmönstret ut Det kan inledningsvis vara intressant att översiktligt notera hur subsidiariteten behandlas i de deklarationer och resolutioner, som skrivits inför regeringskonferensen 1996. En serie huvudlinjer i argumenteringen kan skönjas. För det första dominerar uppfattningen, att den nuvarande formuleringen av subsidiaritetsprincipen i sina huvuddrag också skall gälla i framtiden. Det innebär, för det andra, att subsidiariteten fortfarande primärt förknippas med effektivitet snarare än med demokrati, alltså ses som en proceduriell princip. För det tredje synes det uppenbart att de till subsidiariteten närslutna, och politiskt svåra frågorna om normhierarki respektive kompetenskatalog inom EU uppfattas som problematiska. För det fjärde är kontrollfrågan, såväl den politiska som rättsliga, ytterst central. De bedömningar som framförts av Europaparlamentet, Kommissionen m fl har alla redovisats under våren 1995 infor reflektionsgruppens verksamhet under hösten 1995. Då reflektionsgruppen i skrivande stund ännu inte avrapporterat de slutliga resultaten av sitt arbete, är det inte möjligt att få en definitiv redovisning av de medverkandes synpunkter och bedömningar. Den interims- eller halvtidsrapport, som framlagts den l september 1995 ger dock en ganska god uppfattning om huvudlinjema i gruppens resonemang. Hur enskilda stater ställt sig i diskussionen går dock inte direkt att utläsa av detta 104 dokument.

103 De olika problem reflektionsgruppen har att ställning till behandlasenligt ett på förhand fastställt ta tidsschema. principiellt De viktiga maktdimensioner, som belyses genom frågorna om subsidiaritet mm, lyder under denåttonde och sistapunkten på reflektionsgruppens agenda, Instrumentsat the Unions Disposal,och dryftasvid tre tillfällen under 1995;24-25 juli, 3-4 oktober, samt 13-14november.SeSN 2468 195 Rev OR.es. ° SN509195 REV 1REFLEX 10 OR.es.

Åsiktsmönstrets huvuddrag redovisas i enlighet med nedanstående rubriker, vilka korresponderar mot de fyra huvudlinjema i argumenteringen ovan.

Oförändrad utformning artikel 3b

av

När det gäller subsidiaritetsprincipens rättsliga utformning såsom den framträder i Maastrichtfördragets artikel 3b uppträder två huvuduppfattningar bland institutionerna; en representerar majoriteten instititutioner och medlemsländer och som går ut på att som av bevara den nuvarande skrivningen, och en annan, representerad av bl a Regionkommittén, som innebär en omformulering av lagtexten på flera punkter. Den primära anledningen till att artikel 3b anses böra kvarstå i sin nuvarande form är rimligen den, att en radikal omförhandling av principen skulle innebära betydande turbulens och skapa svåra problem bl a för lösningen av andra viktiga frågor. , Samtidigt Europaparlamentet, Europakommissionen och Rådet, liksom reflektionssom är emot förändringar, vill man i princip slå vakt om kravet en striktare tillgruppen ämpning principen. Ståndpunkten är i korthet den, att paragraf 3b skall utnyttjas med av större kraft och enhetlighet än hittills. Den skall därmed också kvarstå som Leitprinzip der

Europäischen Union, hållning ocksåms tydligt manifesterades vid Europeiska

en som rådets möte i Essen 1994. Möjligen kan man säga att Tyskland är tydligare än flertalet andra länder på just den punkten; bl a betonar man att die administrative Durchführung des Gemeinschaftsrechts Sache der Mitgliedstaaten bleiben muss. Man är också kritisk till

Kommissionens hantering de tyska kraven på revision äldre rättsaktenmá

av av Utgångspunkten för Rådet i dess rapport om MF är att införandet av subsidiariteten has ... been positive step..., även om gemenskapens institutioner och Rådet inte alltid varit a eniga hur principen skulle bedömas och tillämpas, dvs how to be evaluated and om

applied. Man noterar dock att There still for further progress...m7

scope Inom reflektionsgruppen tycker man sig observera att flertalet medlemsländer betraktar subsidiariteten som above all a behavioural dictate; samtidigt varnar gruppen för två potentiella hot abuses; dels att principen mynnar ut i en abstraktion, utan konkreta, praktiska effekter, dels att den används till att rulla upp redan tidigare uppnådd gemenskapslagstiftning. Europakommissionen noterar att subsidiariteten fått ett genomslag i institutionernas arbetssätt och lett till förändringar i attityder. Samtidigt varnar man för, att principen även framgent kan användas som ett instrument för det kortsiktiga målet of diluting the Union. Överhuvudtaget är man mån om att framhålla subsidiaritetens integrativa, positiva och kollektiva karaktär, som just ett medel att rättfärdiga åtgärder which are better taken iso1ation.m innebära såväl collectively than För Kommissionen kan subsidiariteten

°’ Bundesministeriumfür Winschaft, EA l 110191. 532213002DIC 13.06.95. Sff. - s. 06 Bundesministeriumfur Winschaft,EA l 110191. 5322B0O2DIC 13.06.95, s. 7ff. m7 Report ofthe Council..., s. °‘ SEC95 731 final, s.

centralisering som decentralisering, där nivåerna för beslut may be local, regional, world-wlde.109 national, European, or some cases even Symptomatiskt för situationen är att Kommissionens speciella planerings- och framtidsgrupp Cellule de ProspectiveForward Studies Unit, inrättad 1989 sina som en av uppgifter har att analysera hur det europeiska projektet skall nå legitimitet, och i det sammanhanget behandlar dels problemet hur man definierar a European added value which respects subsidiarity, dels problemet hur man åstadkommer en consensus going

interests m

beyond individual national Det finns i detta sammanhang också anledning att referera den uppfattning, som kommer till uttryck i Molitorrapportens inledande sammanfattning. Där sägs bl a följande punkten 9 med anledning av önskemålet om fortsatt förenkling av EUs lagstiftningsverksamhet: There will be little purpose in the Union simplifying its legislation under the of cover subsidiarity transposition, Member States take the opposite l or course. En strikt tillämpning betyder således också återhållsamhet på den nationella nivån, helt i linje med kravet generell förenkling. I sin förteckning över allmänna handlingslinjer General proposals for action bekräftar Molitorrapporten i mångt och mycket de åtgärder, handlingsprogram och restriktioner, som kommit att dominera den interna EU-

praktiken, och vilka tidigare redovisat Det är sannolikt så, Kommissionens

att rapport om subsidiariteten i november 1995 i betydande utsträckning också kommer att knyta an till Molitorrapporten och dess huvudargument, inte minst som några ledande tjänstemän från Kommissionen deltagit i arbetet. Att hävda att Europaparlamentet med sitt mycket stora antal ledamöter, sina många

partigrupper och konkurrerande intressen nationella, regionala, parti-ideologiska3 utan

stora svårigheter skulle kunna uttrycka en enhetlig uppfattning i en serie frågor är naturligtvis inte i överensstämmelse med verkligheten därtill är åsiktsmångfalden för stor. — Samtidigt är det uppenbart inför regeringskonferensen 1996 krañsamlat inför vissa att man

uppgiftenm vilka direkt berör den institutionella makten i EU, även de redovisade

om ståndpunktema med nödvändighet blir uttryck för långtgående, och därmed också något urvattnade kompromisser. Som grund för Europaparlamentets ställningstagande antog institutionella utskottet den 4 maj 1995 ett resolutionsförslag, som baserades på tvâ rapportörers gemensamma rapport,

Jean-Louis Bourlanges och David Martinus Rapporten, bär deras liksom

som namn, utskottets förslag, var bägge resultatet av ett mycket omfattande politiskt jämkningsarbete

109 SEC95 731final, s. ° CdP95 0859,s. COM 95 288finalZ, s. COM 95 288final2, s. 3-5. i Se t ex Johansson1995. M ElmarBrok, kristdemokratoch en av två ledamöteri reflektionsgruppen,uppmanadeparlamentet att det skulle undvika en önskelistashopping list över frågor och istället koncentrerasig på ett fåtal problem, backed by wide majority. Europe DocumentNo 6449, 4. a s. S PE 212.450 slutgiltigDEL I.A. fren Or. och PE212.450f1n.Part 1.13.2 FrEn Or. fren. Bourlanges - pan — är medlemi Europaparlamentets kristdemokratiska grupp, medanMartin är medlem i densocialistiska.

med början i november 1994. Efter slutlig behandling i de politiska grupperna, liksom i

Utskottens och med ytterligare tilläggsförslag, röstades den gemensamma Bour-

langesMartin-resolutionen slutligen igenom den 17 maj 1995 289 för, 103 emot, 74 nedlagda. Detta dokument blev också Europaparlamentets slutliga ställningstagande inför regeringskonferensen 1996. Nu står i princip de stora blocken, socialistema och kristdemokraterna, bakom resolutionstexten, framför allt när det gäller frågan om institutionemas makt. Som tidigare påpekats, framför Europaparlamentet inte några egentliga krav på förändringar av principen; man noterar i korthet, under rubriken Clarifying competences, att subsidiariteten, liksom proportionaliteten, bägge i artikel 3b, should be maintained and

applied U Europaparlamentets generella hållning, är den

correctly Skall man sammanfatta följande: Decentralize when possible, centralize when necessary. Radikalast i sina krav på förändring MF är Regionkommittén, även om man i grunden av stöder hela idén med subsidiaritet. Man hävdar att subsidiariteten needs to be looked at both in terms of its formulation in the Treaty and terms of its application. Man noterar vidare att även i första hand koncentrerar sig på de aspekter, som innebär direkta om man fordragsändringar constitutional changes, har man också för avsikt att framgent vidta appropriate action to that made on those aspects of subsidiarity which ensure progress

resolution lg

not to be found the Treaty and so are not covered by the appended are Regionkommitténs ståndpunkter kommer till uttryck i två närslutna dokument, dels den sk Pujolrapporten, sammanställd arbetsgrupp under ledning av den katalanske av en regeringschefen Jordi Pujol, dels det yttrande, som rapportörema Fraga Iribame och Gebauer gjort å 1:a utskottets vägnar. Dokumenten är daterade den 20 respektive 21 april 1995. När det gäller den nuvarande skrivningen av artikel 3b vill man omformulera texten så, att subsidiariteten får bredare ansvarstäckning än den nu existerande mellan unionen och en staterna. Man önskar, följande tillägg till paragrafens andra stycke, också låta genom subsidiariteten innefatta subnationella nivåer; tillägget är kursiverat i den svenskspråkiga

följerzm

version, som här

Påde områdendär gemenskapen inte ensam är behörig skall deni överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen agera endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckningkanuppnås av medlemsstaterna eller av deregionala eller lokalamyndigheterna ochdärför på grund av denplanerade åtgärdensomfattning , eller verkningar,bättrekan genomföras av gemenskapen.

° PE 2l2.450f1n.Part11.Or. pan. m Europe, Documents No 193637, s. CdR 13595, 3-4. s. 9 CdR 13695 ESAGPM/ym. CdR I3695 AppendixFAGht. ° CdR 13695ESSJ-JS—Svgh, s.

Det är i sammanhanget intressant att notera att det finns ett par väsentliga begreppsförskjutningar mellan den svenska texten och det engelskspråkiga utformningen i Pujol-

o2an

l rapporten. Den engelska texten lyder:

TheCommunityshalltakeaction, accordancewith the principleof subsidiarity,only andin so far as theobjectivesof theproposedaction cannot besufficiently achievedby the MemberStates, by theregionalandlocalauthoritiesendowedwith or powers underthe domesticlegislationof the MemberStates.

I den engelska texten gör man ytterligare två tydliga markeringar i förhållande till ursprungsformuleringen om man jämför med den svenska skrivningen. Dels undviker i man inledningen att göra en explicit hänvisning till den s k gemenskapskompetensen grund som for subsidiaritetsprincipens tillämpning, dels säger man uttryckligen att beslutskapaciteten gäller subnationella myndigheter endowed with powers under the domestic legislation of the Member State in question. Om vi utgår från att den engelskspråkiga varianten är den väger tyngst, anmäler sig som fem reflektioner vad beträffar Regionkommitténs uppfattningar om subsidiariteten: for det forsta, att principen inte blir bunden till den gemensamma kompetensen, för det andra, att

gemenskapen om möjligt skall begränsas i sina åtgärder en negativ definition

av gemenskapens kompetens, för det tredje, att den subnationella nivån inte är

komrpzlementär

eller sekundär till den nationella ...Member States or by the regions... etc, för det fjärde, att regionala nivåer kommer före lokala, och för det femte, att dessa subnationella nivåer måste ha någon sorts påtaglig beslutskapacitet, till och med kanske betydande autonomi och i förlängningen en normbildningsbefogenhet, för att komma ifråga. l det tilläggsyttrande, som 1:a utskottet gjorde i anslutning till Pujolrapporten, skärps -

och förändras dessa krav ytterligare; ändringarna är kursiveradem

—

...cannot be sufñciently achievedeither by the member States or the local or regional authorities insofar as theseauthorities are endowedwith responsibilities or decision-making powers under thedomesticlegislationof the MemberState question.

Några observationer framträder; den subnationella nivåns kapacitet alternativ till den som nationella betonas än mer i detta dokument, samtidigt den lokala nivån får ett jörsteg; som man kastar dels om ordningen local or regional, och använder dels ett bredare

m CdR 13695 ESAGPM/ym. Man kan också notera att den danska texten är överensstämmelse i med denengelska.SeCdR 13695 EWNBHMG-J/amf, s.9. m Närmast som kuriosumkan man noteraatt SvenskaKommunförbundeti sitt positionspapper infor EUs fördragsöversynåtergerPujolrapportenfelaktigt i så motto att man skriver ...Member Statesand by the regionsetc istället för or. Se SvenskaKommunförbundet. PM 1995-05-19, s. Skillnadeni betydelse mellandessatvå bindeord knappast är ringa. 23CdR l3695 AppendixFAGht, s.

kompetensbegrepp, responsibilities or decision-making powers, allt i syfte att lyfta fram kommunerna som lämpliga aktörer. Vad de två skrivningama gemensamt illustrerar väl är naturligtvis ambitionen att öka de subnationella enhetemas styrka; däremot är man inte enig om var tyngdpunkten skall ligga. Olikheterna i resonemanget återspeglar tydligt den inneboende, och mycket starka spänning mellan regionala och lokalakommunala intressen, som finns inte bara i Europa i allmänhet, också inom Regionkommitténs hägn. Överhuvudtaget är det så, att Regionkommitténs utan

uppfattning, såsom den kommer till uttryck i Pujolrappjorten, inte är totalt förankrad internt.

Det gäller även de aspekter, som diskuteras nedan. Vad man dock kan säga här är att Regionkommitténs radikala grundhållning till Subsidiariteten och de närslutna frågorna om normhierarki, och prövningsrätt se nedan i hög grad återspeglar den

kompetenskatalog

debatten Länder-nivå] 5

tyska

Subsidiariteten är primärt lika med effektivitet

Tidigare har dragit slutsatsen att subsidiaritetens närhetsaspekt till övervägande del fått ett starkt genomslag i EUs praktik. Närhetsaspekten har emellertid också den demokratiska dimension, så tydligt i preambeln och i artikel A, Avdelning I i MF. som anges Subsidiariteten uppfattas fortfarande som ett instrument för att utifrån effektivitetsbedömningar jämka tvâ maktsfarer med varandra, EUs och medlemsstaternas. Subsidiaritetens demokratiska aspekter närheten till medborgama synes vara mindre tydliga, med mindre dem en del av den större diskussionen om öppenhet, närhet till man ser som medborgarna, den europeiska identiteten osv. Blickar för ett ögonblick bortom den konkreta tillämpningen av den proceduriella man subsidiariteten inom EUs lagstiftningsprocess finner man vissa tecken att subsidiariteten reell substantive demokratisk princip fått ett genomslag, i alla fall på ett symboliskt som politiskt plan. Att bredare applikation av subsidiariteten ses som önskvärd illustreras t ex en

Kommissionens uttalande i det mer politiskt präglade budskap avant propos, som

av i 6 föregår den slutliga Maastrichtfordragets genomslag: rapporten om

The full political significance of subsidiarity, asa commitment by themember States andthe institutions find thebest to way of serving thecitizensof the Union, needs to be underlined.

m Den svenskadelegationen har förklarat sig i huvudsak nöjd medkommitténs ställningstagande,även om del invändningar när det gäller kompetenskataloger, rättighetskatalogerfor medborgare och man har en villkoren för rättsprövningeni Domstolen. Dock är man i allmänhet for en stärktkonstitutionell status för den subnationellanivån som föreslås av Regionkommittén. Från svensk sida är man angelägen om att EU införlivar Europarådets konvention om kommunalsjälvstyre.Se a Kommuner Landsting EU. i 295, s. The Swedish Delegation to the Committee of the Regions. Preliminary position..., s. Den svenska delegationen EU:s i Regionkommitté. Presidiet. m Maurer 1995; Piepenschneider 1995. Set ex m SEC95 731 final, s.

Det kan också betonas att Kommissionen, liksom andra institutioner, vid upprepade tillfällen öppet redogjort för försöken att bedriva lagstiftningsarbetet under större öppenhet; genomgående testar man nu i större utsträckning än tidigare sina utkast till initiativ genom det konsultationsförfarande, som innebär att Kommissionen t ex bjuder in andra grupper än medlemsstaterna att ha åsikter om lagstiftningsmaterian. I detta syfte ger man ut både

grönböcker green papers och vitböcker white papers.m

Likaså rymmer själva proportionalitets- och intensitetsresonemanget en demokratisk dimension i meningen att lagtolkning och tillämpning ofta tillåts ske på nationell nivå. Eftersom demokrati och närhet knyts till valet av beslutsnivå, måste också inrättandet av Regionkommittén betraktas som ett uttryck for detta, låt vara att det nya organets arbetsprinciper och inflytande fortfarande är ytterst svårbedömda och att Kommittén inom sig uppvisar starka och delvis förlamande spänningar mellan de regionala och lokala intressena. l det sammanhanget är det också intressant att notera, att Regionkommittén i Pujolrapporten faktiskt knyter subsidiaritetens effektivitetsaspekt explicit till de demokratiska dimensionema. Man skriver kort och gott att principen implies that the public authorities do no take action when this can be done adequately and effectively by citizens. Vidare hävdar man att subsidiariteten, som en del av den europeiska integrationsprocessen, a skall stärka democratic legitimacy, inasmuch as avoids the creation of an excessively centralized European power disconnected from the problems of ordinary citizens, the closeness of the Union to its citizens being one of the basic components of this

legitimacy.l28

Det är alldeles uppenbart att denna argumentering kan ses som ett stöd för de förändringsfcârslag, som innebär en kraftig och radikal satsning närhetsdimensionen A — för att moderera gemenskapens inflytande. Även Regionkommittén sannolikt inte får om gehör för sina radikala ändringsförslag i ett antal avseenden, torde man kunna räkna med en allmän, om än måhända försiktig och vag uppslutning kring principens demokratiska dimensioner, om inte annat så av allmänpolitiska skäl: frågorna om närhet, demokrati och legitimitet bildar just nu huvudtemat i diskussionen om den europeiska integrationens fortsatta existens. Intressant i sammanhanget är också 1:a utskottets yttrande ang. regionala myndigheters roll vid tillämpningen av EUs partnerskapsprincip i samband med utformningen av strukturfondsprogrammen. Utskottet är Regionkommitténs organ för beredning av ärenden som har att göra med regional och lokal utveckling, ekonomiskt som politiskt. Det faktum att tex huvudansvaret för att utforma de regionala planer, som ligger till grund för EUs ambitiösa och kostnadskrävande regionalpolitik åligger medlemsstaterna, kan uppfattas som en tydlig tillämpning av subsidiariteten. Ståndpunkten hos Region-

7 SEC95 731final, s. 30.Seäven KOM 94 533endeligudg. X CdR 13695,s. ° CdR l7495-fln ENR-Svgh. ° Jfr Armstrong 1994:321.Dock återstår stora oklarheter beträffande maktfördelningenmellan olika beslutsniväer,inklusivedelokalaochregionala.

kommittén är emellertid att detta inte räcker; här åberopar man istället partnerskapsprincipen, som infördes just för att stärka de decentralistiska momenten i programarbetet. Utgångspunkten är att den praktiska tillämpningen av partnerskapet blir utomordentligt viktig för att konkret bedöma hur väl subsidiariteten verkar, både som ett demokratiskt effektivitetsfrämjande åtgärd. l mångt och mycket är det på detta instrument och som en område, som den egentliga prövningen av närhetsdoktrinen sker. Om den sk partnerskapsprincipen sägs i strukturfondsreglemas artikel 4.1 bla att gemenskapens åtgärder skall komplettera och stödja motsvarande åtgärder på nationell aktörenm nivå... och att det skall upprättas olika former för samråd med nationella De regionala och lokala myndigheternas roll år emellertid inte klart stadfást. Utskottet konstaterar därför att partnerskapsprincipens vaga utformning lämnar alldeles för stort utrymme för tolkning. Från utskottets, och därmed Regionkommitténs sida, framförs därför uppfattningen att artikel 4 skall revideras så att den formellt även tar upp lokala och

regional myndigheter i stadgetextenm

Att ge lokala och regionala myndigheter en nyckelroll i utformningen av strukturfondsprogrammen är Regionkommitténs budskap; erfarenheterna av partnerskapsidén är

hittills förhållandevis dåliga utifrån regional och lokal utblickspunktm Utskottet fram-

en håller att de subnationella myndigheternas inflytande över arbetet genomgående är svagt, både i förhållande till Kommissionen och den egna staten. Det gäller såväl i inledande planeringsskeden som under själva tillämpningen och i den avslutande utvärderingsfasen, Man talar om uppifrån-och-ned synsätt för att illustrera hur de lodräta inflytande- strömmama går. Utifrån ett närhetsperspektiv borde de strängt taget motsatt väg, eller i alla fall vara någorlunda jämställda. I den mån som dialoger kommer till stånd, uppfattas den subnationella rollen mest som rådgivande. Värst är problemet i regel för de lokala aktörerna. En kraftigt förstärkt roll for regioner och kommuner motiveras därför utifrån både effektivitetsskäl kännedom om lokala förhållanden, överblick över ekonomiska konsekvenser

osv och demokratiskäl programmen får en folklig förankring genom att medborgarna och

deras förtroendevalda får ett synbart inflytande. Man skall också här notera, att arbetet med att få hem pengar från EUs strukturfonder överhuvudtaget uppfattas som en av de mest legitimitetsskapande åtgärderna. Partnerskapsidén blir sammantaget en mycket god test på gemenskapens vilja att i praktiken tillmötesgå kraven närhet till medborgarna. Slutligen kan man, mot bakgrund av frågan om strukturfonder, göra ytterligare ett påpekande, nämligen att regioner i framför allt södra Europa ställer subsidiarity against solidarity de är rädda för att subsidiariteten kommer att utnyttjas av de rika ländernas — regioner och kommuner för att minska bidragen till strukturfondsprogrammen. För många fattiga regioner är det bättre att pengar från Bryssel än att bli erbjudna politiska

CdR 17495-fin ENR-Svgh, s. 1-2. CdR 17495-fin ENR-Svgh, s. CdR 17495-fin ENR-Svgh, s. 4-7.

kompetenser i enlighet med subsidiariteten. Inte minst mot bakgrund av penningflödets legitimerande kraft är detta en intressant anmärkning.

Subsidiaritet, normhierarki och kompetenskatalog

Förslagen om att inrätta en normhierarki respektive en kompetenskatalog har inte fått någon större respons; svårligen kan man se en slutgiltig lösning inom for regeringsramen konferensen 1996 om man skall döma av de uttalanden, som gjorts. Rådet noterar att subsidiaritetsprincipen har haft viss verkan i förenklande riktning, inte minst genom Kommissionens granskningsarbete; samtidigt erkänner man att den kraftigt överdrivna detaljeringsgraden i mycken gemenskapslagstifiing has the past ... also been due to the negotiations in the Council. Man noterar också att flera nya politikområden inom MF endast stötts av Gemenskapen genom s k comp1ementarity measures och att subsidiariteten kunnat bidra till klarare en Fördelning av ansvaret mellan medlemsstaterna och Gemenskapen. Huruvida Öppet man förespråkar en normhierarki och kompetenskatalog framgår inte. Intrycket är att en man l35 snarare undviker problemet. I fråga om normhierarki nöjer sig Rådet t med att konstatera att: lt believed in ex som

quarters ltggat the lack of a real hierarchy of laws affecting the decision-making

process. Förmodligen syftar formuleringen på det faktum, att vissa medlemsländer helt tar avstånd från en sådan ståndpunkt eller avstår från att driva saken, medan andra

medlemmar, federala som Tysklandm och Österrike eller enhetsstater t Dan-

som ex

mark,m Frankrike och Italien, förespråkar någon form kompetensreglering,

av ibland i kombination med en nonndifferentiering.

Reflektionsgruppen avfärdar en kompetenskatalog,m samtidigt vill bibehålla

som man artikel 235, inte minst för att maximera flexibiliteten och möta de krav på förändringar, som kommer. En utbredd uppfattning synes, med undantag, samtidigt att EU vara genom regeringskonferensen 1996 skall tillföras kompetenser, tvärtom inte nya snarare l fråga om inrättandet av en normhierarki identifierar reflektionsgruppen två huvudpositioner: en som ser ett tredelat nonnsystem constitutional acts, legislative acts and implementing acts som ett utmärkt system för arbetsdelning och förenkling inom Unionen, och en annan, som uppfattar en sådan åtgärd som en onödig komplikation eller artfrämmande inblandning av en på nationell botten konstruerad idé om maktdelning mellan

Report of theCouncil..., s. Jfr Maurer 1995. UsJfr Maurer 1995. m Reportof theCouncil...,s. 37Piepenschneider1995:41,47, 55. m Piepenschneider1995:77;Bundesministeriumfiir Winschaft,EA 1 l l0l9l. - 5322BO02DIC 13.06.95,s. m Piepenschneider199589.Uppfattningarnamellandedanskapartiernaskiftardock; Maurer1995:10. se n Piepenschneider1995:71. m Piepenschneider1995:37. Z Maurer 199523-23.

institutioner och nivåer. Ett sådant förslag anses inte ta hänsyn till Unionens särart av överlappande kompetenser, vertikalt horisontellt. De existerande rättskälloma försom ordningar, direktiv, beslut och rekommendationer räcker väl, hävdas det vidare. Enligt förespråkama skulle normdifferentiering innebära att Rådet fattade beslut i konstitutionella frågor med ratifikation nationella parlament, att Rådet tillsammans med av Parlamentet antar lagar legislative acts, och att Kommissionen, slutligen, på be-

myndigande, är ansvarig för implementeringen

En institution öppet förespråkar norrnhierarki inom EU i enlighet med detta tänkande som är Europaparlamentet; sådan trappa ses som ett effektivt instrument för att nedbringa en lagstiftningsvolymen och minska detaljrikedomen. l likhet med reflektionsgruppen ser Europaparlamentet framför sig möjlig rangordning regleringar. Överst står sk en av legislative acts, dvs de utgår från Rådet och Parlamentet i enlighet med de normer som olika beslutsprocedurema i resolutionstexten nämns inte den konstitutionella lagnivån. I resolutionen från den 17 maj 1995 introducerar man dessutom en ny kategori, som i den

svenska översättningen kallas genomförandeakterm implementing acts eller dactes app1ication;m någon bra svensk översättning finns inte. En möjlig tolkning kan var till-

ämpningsföreskrifter eller -förordningan I enlighet med svensk praxis motsvarar det närmast den delegering norrngivningsmakt, som sker från riksdag till regering RF 8:7. av Detta regelverk, ligger mellan den övergripande lagstiftningen, och det, som nya som kallas implementing measures, dvs verkställighetsföreskrifter jfr RF 8.13, är tänkt att utformas Kommissionen på bemyndigande av de lagstiftande institutionerna. Europaav parlamentet markerar dock tydligt att regleringen här intet sätt får inkräkta på Parlamentets överordnade legislativa och politiska kontrollfunktioner, uttryckta i de olika beslutsprocedurema medbestämmande, konsultation, etc. Slutligen diskuterar den existerande kommittologi -proceduren, i vilken Komman missionen har ett stort ansvar idag; proceduren bör förenklas genom att vissa sorters rådgivande kommittéer avskaffas. Här rör det sig om de nu existerande verkställighetsföreskrifterna implementation measures eller measures dexécution. Dessa, som befinner sig längst ned i hierarkin av akter, skall beslutas av Kommissionen men måste ytterst kontrolleras Europaparlamentet och Rådet, vilka alltid enligt förslaget bör ha av möjligheten att reject the Commissonss decision and to call either for new implementing

for full legislative procedures.M6 Europaparlamentet kan således sägas verka

measures or for two track approach: dels normhierarki, dels en styrning av lagstiftningen på en en lägre nivå i kommittologi-arbetet Den politiska styrkan ligger bl a i att själv kunna utforma, eller övervaka utformningen detaljerna i centrala implementeringsinstrument, av för att på så sätt kunna bakbinda Kommissionen jfr resonemanget nedan om kontroll. Vad beträffar frågan kompetenskatalog vänder sig Europaparlamentet helt mot själva om tanken att skapa fasta gränser för befogenheter. I teorin kan det måhända vara bra, men i

3 SN 509195 REFLEX 10 REV l OR.es, s. 34. PE 190.441, punkten32. s. 14. 5 Jfr Maurer 1995. m Europe, Documents No 193637, 10.Jfr Även Maurer 1995. s.

praktiken fungerar det inte. En sådan fixed list of EU and member State competencies

would be too rigid and too hard to achieve.W Vad beträffar den k gummiparagrafen,

s artikel 235, föreslår man att den skall kvarstå i sitt nuvarande skick, men endast användas sparsamt, som en sista utväg, och efter Europaparlamentets medgivande: Article 235 should ... only be used as a last resort and after assent of the EP. Några medlemsstater har f ö inom ramen för reflektionsgruppens arbete föreslagit att Europaparlamentets krav på traktattexten. medgivande skulle införlivas i den nya När 235 används räcker det heller M9 inte med majoritetsbeslut, utan enhällighet måste vara ett krav. När det gäller problemet med en kompetenskatalog ger Kommissionen inte uttryck för någon uttalad ståndpunkt annat än att artikel 235 skall behållas; dock är man villig att experimentera i så måtto att man kan tänka sig majoritetsbeslut när den skall åberopas, vilket skulle kunna öka mängden av gemensam kompetens. Hållningen synes rimlig mot bakgrund av Kommissionens strävan att tolka kompetenser funktionellt och att kunna mobilisera gummiparagrafen om fyra decenniers integrationsprocess hotas av stillastående eller direkta tillbakaslag. Kommissionen har den officiellt erkända funktionen

som guardian of the Treaty.l50

Faktum är att Kommissionen, i alla fall internt, diskuterat om inte en kompetenskatalog i verkligheten kommer till stånd om man dels ändrar artikel 235 enligt ovan, dels artikel 3b, andra stycket, i riktning mot att inkludera subnationella nivåer. Det skulle i så fall vara fråga om en öppen katalog, vars innehåll avgörs efierhand. En variant på detta är Jacques Delors förslag att först låta fastställa den nationella kompetensen, för att därefter gör de nödvändig awägningama om den gemensamma respektive den exklusiva kompetensen utifrån ett mer funktionellt betraktelsesätt. Detta sätt att knyter till tanken att resonera an Kommissionen skulle åberopa artikel 235 för att vidga området för gemenskapsinsatser,

kanske framför allt allt för att skydda den inre marknadenm Skyddet den inre

av marknaden kan emellertid ombesörjas genom att artikel 113 Commerce clause - åberopas. Mer definitivt förespråkar Kommissionen inrättandet av en nonnhierarki av gemen- 152 skapsregleringar; det är en hållning som är logisk mot bakgrund av kravet på förenkling och demokratisk förankring, inte minst på nationell parlamentarisk nivå, men också mot bakgrund av Kommissionens ansvar för utforrrmingen av tillämpnings- och verkställig hetsföreskriñer. Regionkommitténs syn på frågan om kompetensfördelningen inom EU återspeglas i kravet på förändring av artikel 3b. Man ser inte bara subsidiariteten som ett kriterium for exercising shared powers between the Union and the Member States min kursiv utan

m Europe, DocumentsNo 193637,s. 3 SN509195 REFLEX 10 REV 1 OR.es, s. 36. 9 Europe, DocumentsNo 193637,s. ° SEC95 731final, s. 5‘ Jfr Jemeck1994a. 52Piepenschneider199526.

också som ett kriterium for sharing powers and responsibilities among all levels of government min kursiv. Ur Regionkommitténs synvinkel är en förteckning av befogenhetema powers mellan Unionen och dess medlemsstater därför bra för tillämpningen av subsidiariteten; man vill helt enkelt definiera en klar demarkationslinje med hänseende på olika kompetenser efter

tysk modell, så att Unionen kan handla inom de gränser, angivits fordragstextenm

som av I Regionkommitténs föreställningsvärld rör det sig om en negativt definierad kompetens for Gemenskapen, i analogi med den federalistiska skola som betonar avskildhet mellan politisk-administrativa nivåer; Gemenskapens kompetens är den som blir över när den

lägre nivåns befogenheter klarlagtsm l sammanhanget är det också värt att nämna att flera

subnationella aktörer vill ta bort artikel 235 helt och hållet. Det kan vara intressant att notera att den inom EU-ramen framförhandlade demarkationen av kompetenser inte skall inkludera subnationella nivåer; man vill helt enkelt inte att EU som beslutssystem är delaktigt i att bestämma hur subnationella befogenheter fördelas, en hållning som framstår som logisk i betraktande av subsidiariteten som en närhetsprincip. Det är emellertid väsentligt att subsidiariteten som idé får genomslag inom de enskilda medlemsstaterna jfr resonemanget om subsidiariteten som politisk hävstång: därför ämnar Regionkommittén uppfordra dem att tillämpa apply subsidiariteten inom det egna authorities.l55 territoriet så att den inkluderar their own regions and local Parallellt är det viktigt att stärka Regionkommitténs ställning i EUs beslutssystem, just for att kunna värna om de regionala och lokala intressena. Inte minst gäller detta kommitténs möjligheter att delta i själva kontrollarbetet, såväl före som efter beslut. När detta är sagt är det viktigt att notera att synen på kompetensuppdelningar är starkt kontroversiell; i själva verket förefaller det som om många företrädare för de regionala och lokala intressena, bl a inom Regionkommittén, är starkt kritiska till tanken fastställda befogenhetsgränser med hänvisning till den bristande flexibiliteten. Det skall också påpekas att rena kataloger, med detaljerade listor över kompetenser, avvisas av Regionkommittén. Det uppfattas generellt sett som viktigt med diffusa gränser härigenom uppnår man — större politisk potential i förhandlingarna. Möjligen kan man här tänka sig en minimi kalender for EU-nivân. Regionkommittén diskuterar inte uttryckligen frågan om nonnhierarki; en rimlig tolkning kan vara, att en sådan skulle innebära begränsningar för de legislativa kompetenser, som nu finns hos t ex de tyska delstatema, medan den skulle bidra till en ökad självständighet hos kommunerna i vissa EU-länder. Om så vore fallet, blir det omöjligt att komma överens i frågan inom Regionkommitténs ram. Den mest kontroversiella frågan inom Regionkommittén most struggled point gäller dock problemet med den rättsliga prövningsrätten och till vem den är given. Detta behandlas nedan.

‘S’ CdR 13695ESAGPM/ym, s. m Jfr Johansson l993z3f. S5 CdR 13695 ESAGPM/ym, Ett politiskt genomslagfor subsidiariteten är särskilt viktigt mot s. bakgrund av svårigheterna att låta EU regleramedlemsstaternas inre angelägenheter, t ex genom att inforliva Europarådskonventionen om lokal självstyrelse.

Kontrollfrågan är central

En central fråga inför regeringskonferensen 1996, bl a utförligt diskuterad i reflektionsgruppens interimsrapport, är hur kontrollen av subsidiaritetsprincipens efterlevnad i I56 fortsättningen skall utformas.

Det finns idag i princip två tillvägagångssätt för granskning, ett före beslut ex ante och ett efter beslut ex post; det förra betyder att Kommissionen prövar ett ärende enligt

tidigare diskuterade kriterier, men också naturligtvis att man konsulterar Parlamentet och Rådet inom ramen för det inter-institutionella samarbetsavtalet. Kontroll av i synnerhet den senare typen innebär egentligen en politisk bedömning av en rättslig materia. Därmed inträder också en uttalat politisk stymingsfunktion; genom att granska och eventuellt ändra förslag till ny lagstiftning har institutioner som Rådet och Europaparlamentet samtidigt angett en riktningsvisare för ett önskat framtida beteende, något som sedan kan bekräftas av själva beslutet. Det andra alternativet, som implicerar en rättslig bedömning av en i huvudsak politisk materia, innebär att EG-domstolen vid någon tidpunkt kan komma att pröva tillämpningen

subsidiaritetsprincipen.m

av De frågor, som väcks inför regeringskonferensen gäller hur formerna och villkoren för såväl förhands- som efterhandsgranskningen skall utformas och förfmas, eventuellt med ytterligare proceduriella inslag. l reflektionsgruppens diskussion har några huvudlinjer utkristalliserats. En utökad förhandsgranskning skulle kunna bestå i att de nationella parlamenten får ökad roll, en en sorts mandat att bedriva political supervision. Detta är ett välbekant tema i såväl dansk som svensk debatt; de danska erfarenheterna med ett kraftfullt Europautskott i Folketinget har delvis stått modell för de svenska strävandena att öka det parlamentariska inflytandet

över EU-frågomalss En intressant randanmärkning i sammanhanget är att Europa-

parlamentet för egen del söker inspiration från just de nationella parlamenten och deras val av metoder för att hantera kontrollfrågoma mer effektivt. En annan form av ex ante-granskning skulle vara införandet av det, kallar man en sunset clause; denna innebär att ett Kommissionsforslag måste dras tillbaka, om det inte blivit behandlat av Rådet och Europaparlamentet inom en viss given tidsperiod, t ex ett år. Bakgrunden till detta förslag är bl a anhopningen av ärenden i väntan på behandling; för närvarande finns det så många väntande frågor pending proposals att man inte riktigt vet vad man skall göra med dem. Förslaget har dock mött stark kritik inom medlemskretsen, och det av två skäl; för det första är det inte givet att den kvalitativt mest högtstående lagstiftningen inom gemenskapen genomgående är den som har diskuterats minst, för det andra skulle ett sådant system kunna förskjuta maktbalansen till Kommissionens nackdel it would weaken the Commissions prerogative of proposal.

I56SN509195 REFLEX 10 REV 1OR.es, 36-37. s. l Quitzow 1995:63.Se även Hallström 1992. Jfr Jemeck1994b;Jemeck 1995; Hcgeland Mattsson1995.

Ett annat förslag, som ännu inte hunnit behandlas i reflektionsgruppens interimsrapport, är inrättandet av en High-level Parliamentary Advisory Committee från de nationella parlamenten med uppgiften att avgöra om det är fråga om en correct application of the principle of subsidiarity each time legislation proposed. Enligt förslaget skulle Kommissionen ha konsultationsplikt. Slutligen har en medlem av reflektionsgruppen föreslagit att Edinburghdeklarationens allmänna riktlinjer skall status av primärrätt; på det sättet, via lagstiftning, skulle man begränsa bruket av gemenskapshandlingar, vilket exempelvis är fallet med sakområdena utbildning, hälsa och kultur. Någon reaktion från reflektionsgruppen finns ännu inte redovisad. Frågan berör dock den svåra avvägningen mellan politiska styrmedel och lagstiftning. Så långt förslagen om utökad kontroll ex ante. Emellertid har aspekter den s k

efterhandskontrollen ex post i domstolsregi också diskuterats av flera aktörer.

Ett argument är att en förhandskontroll skulle bli mer slagkraftig om reglerna för att anhängiggöra ett ärende vid Domstolen förändras, t ex genom att rätten att föra talan utvidgas. Så har de två Europaparlamentsledamöterna i reflektionsgruppen tidigare under året lanserat tanken att de nationella parlamenten för att undvika problemet med kompetenskataloger skulle få möjligheter att bring cases before the EU Court of Justice on

subsidiarity,59 ett förslag behandlades och stöddes rapportören Bourlanges,i60

som - — av

liksom den socialistiska partigruppen, sedermera fallit bort och därför inte

av men som fanns som ett krav i den slutliga resolutionstexten. Där talas det snarare om partnerskap

mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentetléz

Möjligen alternativ föreslås prövningsrätt inför

som ett att Europaparlamentets

Domstolen skall likställas med övriga institutionersl Nu har Europaparlamentet, liksom

Europeiska centralbanken, en begränsad rätt att föra talan vid Domstolen, nämligen endast i syfte att skydda sina egna angelägenheter to protect their prerogatives. Ett mer kuriöst förslag är å andra sidan det, som förespråkar inrättandet av en särskild subsidiaritetskammare, sammansatt av parlamentariker från varje medlemsland. Denna nya inrättning skulle automatiskt föreläggas alla nya lagförslag för bedömning. Frågor som rör subsidiariteten skulle med en sådan ordning no longer be referred to the European Court of

Justice.164

Regionkommitténs förslag, slutligen, är värt särskilt intresse, inte minst från en svensk regional och kommunal horisont. Kommitténs utgångspunkt är att de regionala intressena måste flytta fram sina positioner i kontrollarbetet. Förutom att man vill komma in i de förberedande stegen ett helt annat sätt än vad som nu är fallet ...must be more deeply

l Europe, No 6449, 4. s. ° PE 211.920A Fr. Or. Fr, - s. m An initial Approach..., Socialistemas förslaginnebär att de nationellaparlamentenskall kunna agera s. när deras kompetenshar kränkts av EUsinstitutioner; en sådanöverklagningsrättultra vires motsvarar den, Europaparlamentet haridag. 62EuropeDocuments No 193637, 8-9. s. 63EuropeDocuments No 193637,s. °‘ PE 212.450.fin. Part III, 62-65. s.

involved in monitoring application of the principle of subsidiarity and must be brought into the heart of the work done by the C0mmissi0n strävar Kommittén efter att få överklagningsrätt ex post Klagerecht hos Domstolen i samma utsträckning som den som f n gäller för Europaparlamentet och Europeiska Centralbanken. Någon sådan rätt finns inte överhuvudtaget för Regionkommittén idag. En sådan reform, som också skulle omfatta vissa subnationella enheter utrustade med legislative powers, betraktas emellertid som en närmast följdriktig konsekvens av förslaget att konstitutionellt 3b.m5 stärka den subnationella nivån genom att ändra artikel Subsidiariteten blir härmed betraktad som en juridisk princip mer än en politisk. Som en följd av kravet prövningsrätt initiate annulment proceedings är det också logiskt att ändra artikel 173, tredje delen, i MF. Två tillägg anges; det första är:

The Court shallhavejurisdiction under the same conditionsin actionsbrought by the European Parliament,theEuropeanBank andthelçgmmitteeof the Regions for the purpose of protectingtheir prerogatives. min kursiv

Det andra tilläggsförslaget lyder som följer:

shallalsohavejurisdiction actionsbroughtby theCommitteof the Regions againstviolations of the principleof subsidiarity,andin actionsbroughtby theregionswhose legiösjative powersmay beaffectedby regulation, a directiveor decision.

Innebörden av ändringsförslaget är att överklagningsrätten för subnationella aktörer är begränsad till regions endowed with legislative powers en ståndpunkt den svenska delegationen starkt vänt sig emot. l realiteten skulle förslaget betyda, att endast tyska Länder, österrikiska delstater, belgiska regioner samt spanska autonoma regioner skulle komma ifråga. I enlighet med resonemanget ovan om subsidiariteten som ett hot mot solidariteten och hela cohesionprogrammet har det uttryckts oro för att prövningsrätten skulle utnyttjas av just starka regioner för att slippa betala till de fattiga. Denna Nord-Syddimension inom EU kan ytterligare skärpa om prövningsrätten de facto till övervägande del hamnar hos just de rika regionerna. Den föreslagna fördelningen av prövorätten skulle dessutom omöjliggöra för kommunerna att agera på egen hand. Argumentet här är naturligtvis att man inte kan låta samtliga av EUs 79. 000 kommuner till Domstolen. För att tillgodose kommunernas krav blev kompromissen den, att Regionkommittén också skulle verka for att Europarådets

CdR 13695, 4-5, 10. s. ° CdR 13695, 10,punkten s. [67CdR 13695, 10,punkten s. l68 CdR 13695, l0, punkten ingressen. s. : delegationen i EU:s regionkommitté, s.

48 l

l

konvention om kommunal självbestämmanderätt l0cal charter skulle införlivas i den

traktatstextenm

nya Regionkommittén hamnar i och med sitt förslag om prövorätten i en sorts sorterar- eller gate keeper funktion när det gäller att släppa fram ärenden av principiell innebörd. En möjlig ärendegång skulle kunna vara att tex de nationella intresseorganisationema, i Sverige Kommun- och Landstingsförbunden, får sortera och avgöra vilka ärenden som skulle kunna vidare till Regionkommittén för bedömning. Slutligen skall det påpekas, att Regionkommitténs hela agerande är ett uttryck för ambitionen att öka den egna makten inom EU. Istället för att endast fungera som ett rådgivande organ vill man antingen ha status som institution, eller få till stånd en ändring av artikel 175, som berör medlemsstaternas och övriga EU-institutioners rätt att väcka klagan hos Domstolen för den händelse att Europaparlamentet, Rådet eller Kommissionen i strid

med detta fördrag underlåter att vidta åtgärder.m Förslaget innebär, att Regionkommitten i

institutioner...m såfall har samma rätt som gemenskapens övriga att handla. På det sättet ger man Regionkommittén en roll i tillämpningen av principen som kan liknas vid en

underdomstol med uppgift bevakam subsidiariteten.

att

° Jr CdR 13695, 12,punkten12. s. m Europafördrag, s. 192, artikel 175. m Europatördrag, s. 192, artikel 175. m SvenskaKommunförbundet,

EG-domstolen och

Överklagningsrätten

Slutligen frågan om subsidiaritet, rättsprövning och EG-domstolens roll. Domstolen har ännu inte tagit ställning till subsidiariteten i Maastrichtfördragets mening. Enligt flera bedömare måste man realistiskt räkna med att Domstolen förr eller senare tvingas till ett ställningstagande det är helt enkelt dess plikt att falla ett avgörande för den händelse ett bord.m fall hamnar på dess Det kan dock komma att dröja, av flera skäl. Ett är det arbetstekniska. Enligt de uppgifter, som Rådet redovisar råder det ärende-trängsel hos Domstolen. Ser

man till tidsperioden 1990-1994 har antalet vilande fall ending cases legat omkring

500 1990 var antalet som högst 583, 1994 som högst 494. 75Vidare konstaterar man att

arbetstakten sjunkit relativt sett. There was a slowing-down in the Courts judicial actvities in 1994. En jämförelse of input and statistics shows that the Court settles

outB161t

fewer cases than receives over the same period. Den huvudfråga som aktualiseras vid en prövning, om den trots den stora arbetsbördan infaller, är bl a hur kriterierna i enlighet med artikel 3b använts. Den komplicerade frågan är här hur man på rättslig väg kan avgöra om en gemenskapshandling är bättre än en nationell åtgärd, dvs om en EU-dimension tillför s k added value eller inte kan man - —

juridiskt verifiera när sådana effekter fcre1iggerm En annan kan gälla intensiteten i

åtgärderna, en tredje hur gränsdragningen mellan exklusiv och gemensam kompetens skall upprättas. 1 alla tre fallen blir det fråga om komplicerade avgöranden, där politiska bedömningar oundvikligen spelar in. Prognoserna för hur Domstolen skulle kunna tänka sig att handla varierar. Samtidigt som den uppfattats som en integrationsförespråkare och därför värnat om gemenskapens landvinningar, beskrivs den senare år som något mer

signalemai 8

lyhörd för de politiska

174 Müller-Graff Jfr 1994:l 8-20. m Report ofthe Council...,AnnexV f, 59. s. m Report ofthe Council...,Annex V f, 58. s. 177 Quitzow 1995:55; även Müller-Graff 1994:20-21. se 178 Möjligen kan sägaatt den nyligen förkunnadedomen förtursrätt för kön vid anställning man om snarare motsägeren sådantolkning.

Mot bakgrund av att subsidiaritetsprincipen, trots sin dualistiska karaktär, ändå primärt tolkas i närhetstenner kan man därför på intet sätt bortse från att Domstolen i sin rättsliga

prövnlin vägleds av en politisk följsamhet, inte minst pga principens i grunden svårtolkade

natur. En judiciell prövning av subsidiariteten i mer strikt mening kan dock inte uteslutas, exempelvis i riktning mot ökad integration there will hardly be any field of public policy for which will not be possible to demonstrate a plausible connection to the guarantee of free movement of goods, persons, services and capital and thus to the core objectives of w the European Union. Å andra sidan kan EG-domstolen agera som den amerikanska Högsta Domstolen, som sedan 1937 medvetet avstått från att konstitutionellt begränsa den federala nivåns commerce.m lagstiftningsmakt i fråga om interstate Vad det handlar om är att Domstolen agerar politiskt följsamt och i princip överlåter regleringsrätten till de lagstiftande, politiska institutionerna. Man kan också här möjligen notera att Domstolens praxis vid sin granskning av ärenden gällande tex fria varurörelser låtit sig influeras av subsidiaritets-

betonade idéer ett allmänt slagm

av mera Hur skall man då bedöma sannolikheten för att en talan i subsidiaritetsfrågor överhuvudtaget väcks vid Domstolen Utan en sådan talan kan Domstolen inte agera. Vad beträffar medlemsstaterna är det nog mindre sannolikt att någon enskild sådan väcker frågan hos Domstolen för att just få till stånd en rättslig prövning av principen. En fortsatt flexibilitet i uttolkningen, bl a med hjälp av ett mera utbyggt system av förhandsgranskning, är säkerligen att föredra ur politisk synpunkt. Att vänta ett politiskt handikappande domstolsutslag, som dessutom kan vara delvis överspelat ur politisk synpunkt när det väl kommer, förefaller inte politiskt attraktivt. Att medvetet söka en lösning via en mycket utdragen process, som under tiden innebär en låsning eller riskerar att skapa politisk förlamning i en fråga, kan svårligen tänkas, allra minst om problemet upptar en central plats på den politiska agendan. Dessutom får komma ihåg medlemsstaternas i själva

man att position EU-systemet, trots

dess komplexitet, ingalunda är genomgående svag Så länge man kan balansera

gemenskapsåtgärder med andra instrument, tex ömsesidig acceptans för nationella åtgärder, är den nuvarande ordningen med politisk jämkning och förhandling att föredra. Hittills har dock benägenheten hos staterna att erkänna andra medlemsländers åtgärder som fullgoda varit begränsad. Även vid situation, där EU har betydligt fler medlemmar, och där riskerna för återgång en till euro-skleros och andra påfrestningar variabel geometri, Europa i olika hastigheter, Europa å Carte mm, synes det rättsliga medlet mindre attraktivt för ett slita interna tvister av mer principiell karaktär. Stater har i den internationella politiken helt enkelt inte i

° Müller-Graff 1994. ‘° Scharpf1994:223. ‘ Scharpf1994:2233. ‘ Quitzow 1995. m Jfr Jachtenfuchs Kohler-Koch 1995.

allmänhet föredragit rättskipning arbitration framför politiska uppgörelser, så länge förhandlingsvägen stått Öppen. Hur är det då med de regionala och lokala aktörerna och deras vilja och förmåga att ~ väcka talan För närvarande har de ingen rätt till självständig domstolsprövning. Regionkommitténs förslag på denna punkt synes heller inte ha några större utsikter att få stöd vid regeringskonferensen. Situationen är fn sådan, att reflektionsgruppen enhälligt avslagit förslaget med hänvisning till kravet på nationell suveränitet. Man åberopar just subsidiaritetsargumentet, nämligen att questions relating to internal should be dealt powers with State.m at national level within each Member Dessutom är det så, att fler länder, däribland Sverige, i grunden ställer sig skeptiska, dels till idén om rättsprövning, dels till villkoren, under vilken en sådan prövning skulle ske i enlighet med Regionkommitténs

förslag.l85

l Sverige är lagprövning ex post inte en utbredd företeelse. Praxis är att göra den rättsliga

prövningen ex ante, lagrådetm Samtidigt har domstolsprövning vunnit visst insteg.

genom Skulle man mot den bakgrunden kunna tänka sig att antingen den svenska staten eller någon svensk primär- eller sekundärkommun skulle gå till EG-domstolen åberopandes subsidiaritetsprincipen for att få igenom sin linje När det gäller svenska staten, är det nog ganska osannolikt att den skulle domstolsvägen for att komma till rätta med frågor relaterade till den kommunala självstyrelsen. Staten besitter idag tillräckliga instrument i form av Riksdagens lagstifiningsmakt. När det gäller svenska kommuner kan bilden se något annorlunda ut. Både Kommun- och Landstingsforbunden ser en potentiell domstolsprövning som en väg att hävda sina intressen mot staten, särskilt i for självstyrelsen principiellt viktiga ärenden. Samtidigt ser man också riskerna; ett domstolsutslag kan mycket väl innebära inskränkningar i den regionala och lokala självstyrelsen i omfattning önskvärdm en som inte är Kommunförbundet noterar att Möjligheten att låta EU ta ställning till frågor som decentraliseringsgrad, servicegrad, avgifter etc kan följa som konsekvens domstolsinflytande över en av

medlemsstaternas inre organisation.]88 Ett via domstolsvägen förhindrar lokal

system som anpassning och begränsar handlingsfriheten är inte attraktivt svensk kommunal ur synvinkel. Det finns risk att man genom domstolsprövning får ett system med sammanvävda mer

nivåer och därmed än oklarare befogenhetsgränser än vad gäller idag.l89 Man kan dock

som inte utesluta att en domstolsprövning kan vara den enda till buds stående möjligheten för en lokalmakt, som är hårt trängd av statliga regleringar, t ex när det gäller inskränkningar i den kommunala beskattningsrätten.

n SN509195 REFLEX 10 REV 1OR.es, 37. s. X5Se t ex SvenskaKommunförbundet. m Stjemquist1987. W SvenskaKommunförbundet, s. Landstingsförbundet, s. RKSvenskaKommunförbundet,s. W Jfr diskussionen denkommunalasjälvstyrelseni Jemeckl994a: 145-148. om

Möjligen kan man också tänka sig domstolsalternativet för att lösa kompetenstvister mellan lokala och regionala aktörer, t ex i frågor rörande vård och äldreomsorg. Men återigen: den svenska lokala självstyrelsens landvinningar riskeras rimligen inte i en domstolsprövning, vars utfall är svårbedömt, och som i ljuset av den europeiska mångfalden lokal autonomi därför kan innebära att man tvingas ur askan elden. i av

Epilog

Det politiska bruket av begreppet subsidiaritet används för att karakterisera relationen mellan olika maktsfárer. Generellt sett kan man hävda att detta tänkande baseras på fyra huvudsakliga utgångspunkter; den första innebär att maktbefogenheter, i alla fall till en icke ringa del, måste regleras och avgränsas i formella tenner jfr diskussionen om norrnhierarki och kompetenskataloger, den andra att avgränsningen mellan maktsfárer och politiska identifikationer sker utifrån territoriella kriterier, den tredje att det politiska intresset är väldefinierat och urskiljbart, på den nationella, regionala eller lokala nivån, och t ex slutligen, som en följd av de övriga, att den politiska verksamheten kan styras och koordineras inom dessa ramar. Ett gemensamt drag för samtliga utgångspunkter är att nationalstatens geografiska utsträckning utgör ramen för diskussionen, oavsett om vi studerar utbredningen av övemationella eller inomnationella maktstrukturer. Det territoriella perspektivet for tanken till mer eller mindre tydliga gränsdragningar mellan olika politiska sfárer. I vissa system är de relativt tydligt åtskilda från varandra, i andra är de mer sammanflätade, som t ex i fallet med Tyskland och dess samarbetsfederalismf190 s k Såsom analysen hittills visat, förs diskussionen om subsidiariteten inom EU i ungefär dessa termer. Annorlunda uttryckt skulle kunna säga att den kretsar kring olika varianter av s k territorial govemance. Frågan huruvida EU i huvudsak är ett mellanstatligt samarbetsprojekt eller en semi-federal stat i vardande är i grunden typiskt for detta sätt att resonera. Anlägger man emellertid ett mer informellt och icke-territoriellt bundet perspektiv på maktfordelningen inom EU träder andra synsätt på den europeiska integrationen fram, såväl när det gäller drivkrafterna som utfallet av integrationsprocessen. För att studera det fenomen, i den politiska analysen skulle kunna kalla functional govemance eller -

govemance without govemment,m blir andra metaforer än de territoriella nödvändiga.

Nätverket är en sådan, de transnationella samspelsrelationema en annan. Istället för att betrakta EU som ett system avskilda, delvis autonoma och internt av koordinerade beslutsnivåer i samverkan med varandra, kan det ett mycket man se som komplext, flerskiktat och tätt sammanvävt, men också på alla ledder perforerat system, där ett avsevärt antal politiska och andra aktörer rör sig fritt över de politiska och territoriella

9 Jfr Scharpf1988. m Jfr Rosenau Czempiel1992.

gränserna, vägledda av en mångfald individuella, sakspeciñka intressen. Möjligheterna att styra och koordinera dessa med traditionella instrument är starkt begränsade, oavsett politisk nivå. De många tusentals aktörerna, i form av enskilda individer, företag. intresseorganisationer, partier, lobbyister, stater, regioner m fl bildar och upplöser samarbetsallianser efter behov och driver sina frågor i funktionellt baserade nätverk, till vilka

tillträdet sällan är formellt reglerat]

I EU-sammanhang skulle vi kunna tala om en betydande mångfald av just infonnellt uppbyggdapolicy networks, också for förhandlingar och därmed for som utgör arenor

informell politisk maktutövningm Som ett resultat den snabba framväxten sådana

av av gränsöverskridande nätverk uppstår också nya auktoritetsrelationer och identiteter; dessa

baseras inte primärt på territoriell tillhörighet nation, region osv och därmed tradi-

tionella politiska intressen, utan på professionell, ideologisk eller annan samhörighet. Vi får det vi skulle kunna kalla för transnational communities inom mycket breda fält, och som utmanar den klassiska statssuveräniteten. Vad som sker är helt enkelt att dessa nya former för politisk organisering lever sida vid sida med mer traditionella. Resultatet är att politiken ständigt befinner sig i ett korstryck av mycket olikartade intressen och grupperingar. Att karakterisera detta politiska den medeltiden är knappast missnya mönster som nya visande, tvärtom.

Problemet är dock hur kraftfull politisk koordineringm och mobilisering kan

en åstadkommas i ett ständigt foränderligt och turbulent system bestående av polyfona åsikter, divergerande intressen och flerskiktade identiteter. Det inledningsvis diskuterade problemet med demokrati, effektivitet och politisk legitimitet i EU blir ingalunda mindre komplicerat

sådan bakgrund.%

mot en

m För utomordentligtintressantanalys EU utifrån detta perspektiv, se Jachtenfuchs Köhler-Koch en av 1995. m Jfr Peterson 1995. m Jfr HaalandMátlary 1995. Se Scharpf 1994. 96Jfr Haaland Mátlary 1995;Kelstrup 1995.

Litteratur

Böcker, tidskrifter, Översikter mm

Armstrong, H W 1994. EC Regional Policy’, i E1-Agraa, Ali M ed The Economics of , the European Community. New York: Harvester Wheatsheaf.

Axelrod, Regina 1994. Subsidiarity and Environmental Policy the European Community, i International Environmental Affairs, Vol No ss l 15-132.

Budden, 1995. Theory and the Single Act. The Limitations of the Rationalist, Intergovernmentalist Approach. Paper presented at the Second Pan—European Conference on International Relations, Paris, September 13-16, 1995.

Cass, D 1992.The Word that saves Maastricht The Principle of Subsidiarity and the Division of Powers within the European Community’, i Common Market Law Review, V0129, ss 1107-1136.

Cramér, Per, 1993. Noteringar rörande subsidiaritetsprincipens tillämpning i EG-rätten, i Svensk Juristtidning, No 67, ss 533-547.

Cramér, Per, 1994. EU och Europatanken. Ett rättsligt och historiskt perspektiv. Stockholm: Norstedts Juridik.

Dahl, Robert, 1992. Dilemmas of Pluralist Democracy. Autonomy vs. Control. New Haven: Yale University Press.

Dahl, Robert, 1989. Democracy and Its Critics. New Haven and London: Yale University Press.

Eklund, Lars 1994. Subsidiaritetsprincipenz dess bakgrund och innebörd, i SOU:l2 Suveränitet och demokrati. Bilagedelen.

Emiliou, N, 1992. Subsidiarityz An Effective Barrier Against the Enterprises of Ambition, i European Law Review, ss 383-407.

Gustavsson, Sverker, 1994. EGzs demokratiska legitimitet, i SOU:12 Suveränitet och demokrati. Bilagedelen.

Hallström, Per, 1992. Några tankar om subsidiaritetsprincipens tillämpning i EG-rätten, i Svensk Juridisk Tidskrift, ss 177-187.

Hegeland, Hans Mattsson, Ingvar, 1995. Att ett 0rd med i laget. En jämförelse av EUnämndens och Europaudvalgets organisering och verksamhet. Statsvetenskapliga Institutionen, Lunds Universitet.

Haaland Mátlary, Janne, 1995. New Forms of Governance in Europe The Decline of the State as the Source of Political Legitimation, i Cooperation and Conflict, Vol 30, No ss 99-123.

Jachtenfuchs, Markus Kohler-Koch, Beate, 1995. The Transformation of Governance in the European Union. Paper prepared for delivery at the Fourth Biennial International Conference of the European Community Studies Association, Charleston, South Carolina, May 11.14. 1995. i l Jemeck, Magnus, l994a. Subsidiaritetsprincipen och den kommunala självstyrelsen, i SOU 1994:2 Kommunerna, Landstingen och Europa. Bilagedel.

Jemeck, Magnus, l994b. Demokratisk förankring] i SOU 1994:12 Suveränitet och demokrati. Bilagedel.

Jemeck, Magnus, 1995 kommande Democracy and Interdependence. Swedish Parliamentary Power and Party Diplomacy in a State of Intemationalization, i Stenelo, Lars- Göran Magnus Jerneck eds Bargaining Democracy. Lund: Lund University Press.

Johansson, Karl Magnus, 1993. Subsidiaritet och flernivdspel. Federalisering, transnationalisering och demokratisering mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen. Statsvetenskapliga Institutionen, Lunds Universitet. Bidrag till Regionberedningen.

Johansson, Karl Magnus, 1995. Party Group Dynamics the European Parliament’. För publicering i Jun, Uwe Kuper, Ernst red Nationalintresse und integrative Politik in transnationalen parlamentarischen Versammlungen. Wissenschafi und Politik.

Kelstrup, Morten, 1995. Om det danske demokrati og den europaeiske integration’, i Madsen, M, Nielsen, H J Sjöblom, G red Demokratiets mangfoldighed: tendenser i dansk politik. København: F orlaget Politiske Studier.

Lodge, Juliet, l994.Transparency and Democratic Legitimacy’, i Journal of Common Market Studies, Vol 32, No ss. 343-368.

Maurer, A, 1995. Note pour Ia TASK FORCE CIG 1996. Fiche Thematique sur la subsidiarité, la repartition des compétences et hierarchie des actes communautaires. 20 Juin 1995.

Mayes, D.G 1994. Enlargement’, i El-Agraa, Ali M ed The Economics of the European Community. New York: Harvester Wheatsheaf.

Melin, Mats Schäder, Göran, 1994. EUs konstitution. Maktfördelningen mellan europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna. Stockholm: Fritzes.

Müller-Graff, Peter-Christian, 1994. Subsidiarity as a Legal Principle What will be the - Role of the European Court, i SNS subsidiaritetskonferens. Företag Samhälle. specialnummer 95, ss 13-23.

Persson, Stefan, 1993. Dädlägen i internationella förhandlingar. Lund: Studentlitteratur.

Peterson, John, 1995. Policy Networks and European Union Policy Making: A Reply to Kassim, i West European Politics, Vol 18, No ss 389-407.

Piepenschneider, Melanie, 1995. Regierungskonferenz 1996. Synopse der Reformvorschläge zur Europäischen Union. Sankt Augustin, Konrad Adenauer Stiftung. Arbeitspapier.

Poell, I H, 1973. Subsidiaritetsprincipen. Acta Academica Aboensis. Ser. A. Vol 44:1. Åbo: Åbo Akademi.

Quitzow, Carl Michael, 1995. Fria varurörelser i en Europeiska gemenskapen. En studie av gränsdragningen mellan gemenskapsangelägenheter och nationella angelägenheter. Stockholm: Publica.

Rosenau, James Czempiel, Emst-Otto, 1992. Governance without government: order and change in world politics. Cambridge: Cambridge University Press.

Scharpf, Fritz W., 1988. The Joint-decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration, i Public Administration, Vol 66, ss 239-278.

Scharpf, Fritz W., 1994. Community and autonomy: multilevel policy-making in the European Union’, i Journal of European Public Policy, V01 No ss 219-242.

Scott, Andrew, Peterson, John Millar, David, 1994. Subsidiarity: A Europe of the Regions v. the British Constitution, i Journal of Common Market Studies, Vol 32, No ss 47-67.

Stjemquist, Nils, 1987. Lagrådet i det konstitutionella reformarbetet, i Om Lagrådsgranskning. Forskardag anordnad av Juridiska fakulteten i Lund. Acta Societatis Juridicae Lundensis, Nr 91, ss 32-54.

Teasdale, A 1993. Subsidiarity in Post-Maastricht Europe’, i The Political Quarterly,

Vol 64, No ss 187-197.

Weyler, H. H., 1991. The Transformation of Europe’, i The Yale Law Journal, V01 100, ss 2403-2510.

och

Tryckta otryckta

dokument

Address by Mr. Jacques Santer. President of the European Commission. The Further Development of the European Union. My personal Vision of 2Ist Century Europe. Annual Meeting of the Swedish National Committee of the International Chamber of Commerce. Stockholm, 12 May 1995.

An initial Approach to the 1996 Treaty Review Conference. Parliamentary Group of the European Socialists. Approved at the meeting of the Group the 29 March 1995. on

Annex 1 to part A, Conclusions of the Presidency, Edinburgh, December 12, 1992.

Annex 2 to part A, Conclusions of the Presidency, Edinburgh, December 12, 1992.

Arbetsplan för uppsats ang. kompetensfordelningen mellan medlemsstaterna och EU ett ur subsidiaritetsperspektiv. Lund, 22 juni 1995.

Bundesministerium fiir Wirtschaft, EA l 110191. 5322BO02 DOC 13.06.95. Bericht über den Stand der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips 1994.

CdP 95 0859 Cellule de Prospective. Brussels 7695. Work Programme.

CdR 13695 ESAGPM/ym. Committee of the Regions. Opinion on the Revision of the Treaty on European Union. Brussels, 20 April 1995.

CdR 13695 ESSJ-JS-Svgh. Yttrande från Regionkommittén över översyn fördraget en av om Europeiska Unionen och av fördraget om upprättandet av europeiska gemenskapen, Bryssel den 21 april 1995. Reviderat den 3 juli 1995.

CdR 13695 EWNBHMG-J/amf. Regionudvalgets udtalelse om revisionen af traktaten om Den Europmiske Union. Bruxelles, den 20. april 1995.

CdR 13695 Appendix FAGht. Supplementary Opinion of Commission I for Regional Development, Economic Development and Local and Regional Finances of the Committee of the Regions on The Application of the principle of subsidiarity in the European Union. Brussels, 21 April 1995. CdR 17495-fin ENR-Svgh. Yttrande av Regionkommitténs utskott Regional utveckling Ekonomisk utveckling Finansiella frågor på lokalt och regionalt plan över Regionala - och lokala myndigheters roll med avseende på strukturfondemas partnerskapsprincip. Cellule de Prospective, No 6492 Luyckx. Note de Dossier Histoire Philosophique du Concept Subsidiarité. COM 93 545 final, Brussels 24 November 1993. Commission Report to the European Council on the Adaptation of Community Legislation to the Subsidiarity Principle. COM 94 533 final, Brussels, 25.11. 1994. Report to the European Council on the Application of the Subsidiarity Principle 1994. COM 95 288 final2. Brussels, 21.06.1995. Report of the Group of Independent Experts on legislative and administrative Simplification. Conclusions of the Presidency, Edinburgh 1992. December 12, 1992. Conclusions of the Presidency, Lisbon 2627 June 1992. Conclusions of the Presidency. European Council in Copenhagen 21- 22 June 1993. Den svenska delegationen i EU:s Regionkommitté. Presidiet. Plenarförsamling 20-21 april 1995. Pkt 7 20 april: Revidering av Maastrichtfördraget. Europafördrag 1995, Publica, 2.a upplagan. Europe Documents No 6449, 27-28 March 1995. Europe Documents No 193637, 25 May 1995. European Council in Brussels 29 October 1993. Declaration on the Entry into Force of the Treaty on European Union. KOM 94 533 endelig udg. Bruxelles, den 25.1 l.l994. Rapport til det europwiske råd om anvendelsen af nazrhedsprincippet 1994.

Kommuner Landsting i EU. 295. Nyhetsbrev från Regionkommitténs svenska delegation.

Landstingsförbundet. Synpunkter inför EUss traktatsrevision vid regeringskonferensen 1996. 1995-03-24.

PE 211.920A Fr. Or. Fr Draft Report on the operation of the Treaty on European Union v with a view to the 1996 Intergovemmental Conference implementation. Committee — on Institutional Affairs. Rapporteur: Jean-Louis Bourlanges. Part A: Motion for a resolution. DOC ENPR265/265644.

PE 212.450 slutgiltigDEL I.A. fren Or. pan. Betänkande om hur fördraget - om Europeiska unionen fungerar inför regeringskonferensen 1966 genomförande och utveckling av unionen. Utskottet för institutionella frågor. Föredragande: Jean-Louis Bourlanges och David Martin. DEL I A: Förslag till res0lution.DOC EN DV 217217652. WPS.

PE 212.450fin. Part I.B.2 FrEn Or. fren. Report on the functioning of the Treaty v on European Union with a view to the 1996 Intergovemmental Conference implementation and development of the Union. Committee on Institutional Affairs. Rapporteurs: Jean- Louis Bourlanges and David Martin. Part I B: Explanatory Statement. DOC ENRR273/273683.

PE 2l2.450ñn.Part II. Or. pan. Report on the functioning of the Treaty on European Union with a view to the 1996 Intergovemmental Conference implementation and ~ development of the Union. Committee on Institutional Affairs. Rapporteurs: Jean-Louis Bourlanges and David Martin. PART II: Opinions of the other parliamentary committees. DOC ENRR273/273383.

PE 212.450. fin. Part III. Working document on subsidiarity.Draftsman: Georges Berthu, s. 62--65. DOC EN273273375.

PE 190.441. Protokoll från sammanträdet onsdagen den 17 maj 1995. PV 15.

Rapport nr 373, Sveriges Delegation vid de Europeiska Gemenskapema. Rösiö, 1993-06- 18.

Report ofthe Council on the Functioning oftze Treaty on European Union. Draft. 508295 ellPTptm

SEC 92 1990 final. Brussels, 27 October 1992. The Principle of subsidiarity. Communication of the Commission to the Council and the European Parliament.

SEC 93 459. Bruxelles, 19 mars 1993. Note â lattention de Mmes et MM. les Directeurs généraux et Chefs de Service.

SEC 95 731 final. Report on the Operation of the Treaty on European Union. Brussels, 10. 1995.

SEC 95 1031. Bruxelles, 15 juin 1993. Note á l attention des Directeurs Généraux et Chefs de Service.

SN 2468 195 Rev OR.es. Reflection Group for the 1996 Conference.

SN 509195 REV l REFLEX 10 OR.es. Progress Report from the Chairman of the Reflection Group on the 1996 Intergovernmental Conference. Madrid, 1 September 1995.

SLA 94 30. Brussels, 17 November 1994. Legislative and Administrative Simplification Group. Note to the members of the group.

SOU 1994:2, Kommunerna, Landstingen och Europa, Bilagedelen.

SOU 1994:12, Suveränitet och demokrati, Bilagedelen.

Svenska Kommunförbundet. PM 1995-05-19. EUs fördragsöversyn. Internationella enheten.

The Principle of Subsidiarity. Bulletin of the European Communities, V01 25, No 10, 1992, ss 116-126.

The Swedish Delegation to the Committee of the Regions. Preliminary position of the Swedish Delegation on the Institutional Committees preparation ahead of the IGC 1996. 1995-02-21.

Intervjuer

Georges Berthu, Europaparlamentet. Bryssel 1995-06-29. Joseph Catilla, CEMR. Bryssel 1995-06-28. M. Calleja, medlem av Jacques Santers kabinett. Bryssel 1995-06-30. Richard Corbett, Europaparlamentet, Socialistgruppens sekretariat. Bryssel 1995-06-28. M. Gray, Kommissionen, Generalsekretariatet. Bryssel 1995-06-2829. Bryssel. Telefonintervju 1995- 10- 10.

Claus Haugaard Sørensen, medlem av Anita Gradins kabinett. Bryssel 1995-06-28. Francis Jacobs, Europaparlamentet, Institutionella utskottets sekretariat. Bryssel 1995-06- 29. Thomas Jansen, Cellule de Prospective, Kommissionen. Bryssel 1995-06-29. Ursula Kalbfleisch, Regionkommitténs institutionella utskott. Bonn 1995-06-27. Romain Kirt, medlem av Jacques Santers kabinett. Bryssel 1995-06-28. Marc Luyccx, Cellule de Prospective, Kommissionen. Bryssel 1995-06-29. David Millar, European Institute, Edinburgh University. Bonn 1995-06-2627. Winnie Bang Petersen, Regionkommittén, l:a utskottets sekretariat. Bryssel 1995-06-29. Charles Reich, Europaparlamentet, Institutionella utskottets sekretariat. Bryssel 1995-06- 29. Peter Schijfauer, Europaparlamentet, Institutionella utskottet, Luxemburg. Telefonintervju 1995-00-06. Peter Schwaiger, Regionkommittén, Chef de Cabinet. Bryssel 1995-06-29. Wazlop, Kommissionen, Generalsekretariatet. Bryssel 1995-06-2829. Telefonintervju 1995-10-19. F rieder Otto Wolf, Europaparlamentet, Den gröna gruppen. Bryssel 1995-06-30. Nils Öberg, medlem Anita Gradins kabinett. Bryssel 1995-06-28. av

Statens offentliga utredningar 1995

Kronologisk förteckning

77. Röster om EU:s regeringskonferens 108. Ny ellag. N. hearing med organisationsföreträdare, 109.Likvärdig utbildning lika villkor. U. debattöreroch forskare.UD. 110.Viljan att veta och viljan att förstå - 78. Den svenska rymdverksamheten. N. Kön, makt och den kvinnovetenskapliga 79. Vårdnad.boendeoch umgänge. JU. utmaningeni högre utbildning. U. 80. EU om regeringskonferensen 1996 ll .0mvärld, säkerhet,försvar. institutionernas rapporter Frågor om EU:s andrapelareinför regerings- ~ synpunkteri övriga medlemsländer. UD. konferensen1996. UD. - 8 .Ny rättshjälpslagoch andrabestämmelser om 112. Svensksjöfart näring för framtiden. rättsligt bistånd. Ju. + Bilagor. K. 82. Finansieringslösningarför Göteborgs-och ll3. Friståendegymnasieskolor.U. Dennisöverenskommelserna. K. 114. Indirekt tobaksreklam. S. 83. [SU-kandidater 12länder som kan bli EU:s ll5. Ny lag om europeiskaföretagsråd.A. nya medlemmar. UD. 116. Jämställdhet ett mål iutveeklingssamarbetet. UD. 84. Kulturpolitikens inriktning. Ku. ll7. Jordbrukoch konkurrens jordbrukets ställning i - 84. Kulturpolitikens inriktning i korthet. Ku. svenskoch europeiskkonkurrensrätt. Jo. - 85. Tjugo års kulturpolitik 1974-1994. Ku. ll8. Totalförsvarspliktiga m 95. En utvärdering av de 86. Dokumentationoch socialtjänstregister. S. totalförsvarspliktigasmedinflytandeoch av deras 87. Försäkringsrörelse förändring i Fi. socialaoch ekonomiska situation under 88. Den brukademångfalden.Del [+2. Jo. grundutbildningen.Fö. 89. Svenskari EU-tjänst. Fi. ll9. Ändringar i hyresförhandlingslagen. .Kämavfall och Miljö. M. Hyresgästinflytandevid ombyggnad m.m. Ju. 91. Ett reformeratstraffsystem. Del l-lll. Ju. 120.TV och utbildning. U. 92. EGzsarbetstidsdirektivoch dess konsekvenserför 121.Riksdagen,regeringenoch forskningen. U. det svenska regelsystemet.A. 122. Reform recept. S. 93. Omprövning av statligaåtaganden. Fi. 123.Subsidiaritetsprincipeni EU. UD. 94. Personalavveckling,utbildning och beskattning. Fi. 95. Hälsodataregister Vårdregister.S. - 96.Jordensklimat förändras.En analys av hotbild och globalaátgärdsstrategier.M. 97. Miljöklassning av Snöskotrar.M. 98. 1990-taletsbostadsmarknad en första utvärdering.N. - 99. SMHI:s verksamhetsform K. 100. Hållbar utveckling i landetstjällområden.M. lOl. Ett utvidgat EU möjligheteroch problem. - Sammanfattning av en hearingi augusti1995. UD. 102.Medborgarnas EU frihet och säkerhet — Frågor om unionenstredje pelareinför regeringskonferensen 1996. UD. 103.Föräldrar i självförvaltandeskolor. U. I04. Skattereformen1990-1991.En utvärdering.Fi. 105.Konkurrensi balans. Åtgärder för ökad konkurrensneutralitetvid offentlig prissättning m.m. N. 106.Rapporteringsskyldighet för revisorer finansiella i företag. Fi. 107.Avbytarverksamhetens organisationoch finansiering.Jo.

1995 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Utan stannar Sverige.[20]

Staden vattenutan vatten. [21] lT-kommissionensarbetsprogram 1995-96.[68] Radioaktivaämnen slår ut jordbruk i Skåne.[22]

Justitiedepartementet Brist elektronikkomponenter. [23]

Gasmolnlamslår Uppsala.[24] Pensionsrättigheter och bodelning.[8] Civilt bruk av försvarets resurser Nya konsumentregler. regelverken, erfarenheter, helikoptrar. [29] lT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Samverkanför fred. Den rättsligaregleringen. [53] Förslagtill nya samverkansformer.[32] Svenskainsatser för internationell katastrof-och Ersättning för ideell skada vid personskada. [33] flyktinghjälp. Kartläggning, analysoch förslag. [72] Sambandet Redovisning Beskattning.[43] - Totalförsvarspliktiga m 95. En utvärdering av de Aktiebolagets organisation. [44] totalförsvarspliktigas medinflytandeoch av deras Tvångsmedelenligt 27 och 28 kap. RB socialaoch ekonomiskasituation under samt polislagen. [47] grundutbildningen. [118] Godtrosförvärv av stöldgods [52]

Näringslivetstvistlösning. [65] Socialdepartementet

Polisens användning av övervakningskameror vid Vårdenssvåra val. förundersökning.[66] slutbetänkandeav Prioriteringsutredningen. [5] Vårdnad, boendeoch umgänge.[79] Könshandeln.[15] Ny rättshjälpslagoch andra bestämmelser om Socialtarbetemot prostitutioneni Sverige.[16] rättsligt bistånd.[81] Homosexuell prostitution. [17] Ett reformerat straffsystem.Del l-lll. [91] Underhållsbidrag och bidragsförskott, Ändringar hyresförhandlingslagen. i Del A och Del B. [26] Hyresgästinflytandevid ombyggnad m.m. [119] Avgifter inom handikappområdet.[35]

Utrikesdepartementet Kompetens och kunskapsutveckling om yrkes- roller och arbetsfältinom socialtjänsten. [58] Lagenom vissa internationellasanktioner Ohälsoförsäkringoch samhällsekonomi en översyn. [28] - olika aspekter modeller, finansiering EU:s regeringskonferens - Rösterom och incitament. [59]

hearing med organisationsföreträdare, debattörer - Kvinnofrid. Del A+B. [60] och forskare. [77] Dokumentationoch socialtjänstregister.[86] EU om regeringskonferensen 1996 Hälsodataregister- Vårdregister. [95] - institutionernasrapporter tobaksreklam. [114] Indirekt synpunkteri övriga medlemsländer.[80] - Reform recept. [122] EU-kandidater 12 länder som kan bli EU:s nya medlemmar.[83] Kommunikationsdepartementet

Ett utvidgat EU möjligheteroch problem. - Samordnadoch integrerad tågtrafik Sammanfattning en av hearingi augusti 1995.[101] Arlandabananoch i Mälardalsregionen.[25] MedborgarnasEU — frihet ochsäkerhet Älvsäkerhet.[40] Frågor om unionenstredje pelare inför regerings- Framtidsanpassad Gotlandstrafik.[42] konferensen1996. [102] EG-anpassade körkortsregler. [48] Omvärld, säkerhet,försvar. Klimatförändringari trafikpolitiken. [64] Frågor om EU:s andrapelare inför regerings- Allmänna kommunikationer för alla [70] konferensen1996. [111] - Finansieringslösningar för Göteborgs-och Jämställdhetett mål i utvecklingssamarbetet. [116] Dennisöverenskommelserna. [82] Subsidiaritetsprincipen EU. i [123] SMHl:s verksamhetsform [99]

Försvarsdepartementet Svensk sjöfart näring fiir framtiden. - + Bilagor. [112] Muskövarvets framtid. [6]

Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13]

Ett säkrare samhälle.[19]

Statens offentliga 1995 utredningar

Systematisk förteckning

Finansdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet

Grön diesel miljö- och hälsorisker.[3] Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa. [2] - - Lángtidsutredningen1995. [4] Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.[7] Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.[9] Kompetensför strukturomvandling.[34] Översyn skattebrottslagen.[10] Some reflections Swedish Labour Market av on Mervärdesskatt Nya tidpunkter för Policy. [39] redovisningoch betalning.[12] Någrautländskaforskares syn svensk Förmåneroch sanktioner en samlad redovisning. [36] arbetsmarknadspolitik.[39] - Prognoser över statens inkomsteroch utgifter. [49] Effektivare styrningoch rättssäkerhet Förmåneroch sanktioner i asylprocessen.[46] utgifter för administration.[56] Ett samlatverksamhetsansvar asylärenden. för [55] - Översyn skattereglernaför stiftelseroch ideella Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv.[75] av föreningar. [63] Arbete till invandrare.[76] Naturgrusskatt, m.m. [67] EGzsarbetstidsdirektiv och desskonsekvenser för Betaltjänster.[69] det svenskaregelsystemet.[92] lägenhetsdata.[74] Ny lag om europeiskaföretagsrád.[115] Försäkringsrörelse förändring i [87] Svenskari EU-tjänst. [89] Kulturdepartementet Omprövning av statligaåtaganden.[93] Konst i offentlig miljö. [18] Personalavveckling.utbildning och beskattning.[94] Vårt dagligablad Pstödtill svensk dagspress.[37] - Skattereformen1990-1991.En utvärdering.[104] Kulturpolitikens inriktning. [84] Rapporteringsskyldighetför revisorer i finansiella Kulturpolitikens inriktning i korthet. [84] företag. [106] Tjugo års kulturpolitik 1974-1994.[85]

Utbildningsdepartementet Näringsdepartementet

Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial Ett renodlatnäringsförbud.[1] yrkesutbildning. [38] Ny Elmarknad + Bilagedel.[14] Allmän behörighetför högskolestudier.[41] Elförsörjning i ofred. [51] Förslag om ett internationellttlygsäkerhets- Den svenskaRymdverksamheten. [78] universiteti Norrköping-Linköping. [57] 1990-taletsbostadsmarknad Behörighetoch Urval. Förslagtill nya regler för förstautvärdering.[98] — en antagningtill Universitet och högskolor. [71] Konkurrensi balans. Åtgärder för ökad Ett aktiebolagför servicetill universitetoch konkurrensneutralitetvid offentlig prissättning m. m. högskolor m.m. [73] [105] Föräldrar i självförvaltandeskolor. [103] Ny ellag. [108] Likvärdig utbildning lika villkor. [109]

Viljan att veta och viljan att förstå Civildepartementet

- Kön, makt och den kvinnovetenskapliga Regionalframtid bilagor. [27] + utmaningeni högre utbildning. [110] Myndighetsutövningvid medborgarkortor.[61] Friståendegymnasieskolor.[113] TV och utbildning. [120] Riksdagen,regeringenoch forskningen.[121]

Jordbruksdepartementet

Den brukademångfalden.Del 1+2. [88] Avbytarverksamhetensorganisationoch finansiering. [107] Jordbruk och konkurrens jordbruketsställning i svenskoch europeiskkonkurrensrätt.[117]

Statens offentliga utredningar

1995 Systematisk förteckning

Miljödepartementet Alkylat och Miljöklassning av bensin.[30] Ett vidareutvecklat miljöklassystemi EU. [31] Grundvattenskydd.[45] Kunskapsläget kärnavfallsomrádet1995.[50] Fastighetsbildning en gemensam uppgift för stat och kommun. [54] Ett renat Skåne. [62] Kärnavfall och Miljö. [90] Jordensklimat förändras.En analys av hotbild och globalaâtgärdsstralegier.[96] Miljöklassning av Snöskotrar.[97] Hållbar utveckling i landetstjällomráden.[100]