Arbetskraftens fria rörlighet - trygghet och jämställdhet betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Arbetskraftens fria

rörlighet trygghet

-

och

jämställdhet

BETÄNKANDE AV KOMMITTEN

OM EU:S UTVIDGNING KONSEKVENSERNA -

AV PERSONERS FRIA RÖRLIGHET M.M.

Ge

M Mm

Statens offentliga utredningar WW 1997; 153

‘W Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetskraftens fria

rörlighet trygghet

-

och

jämställdhet

Betänkande Kommittén EU:s av om utvidgning: konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m. Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag Regeringskansliets förvaltningsavdelning. av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varfor. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet for den skall svara på remiss. - som som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliet Förvaltningsavdelningen Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20734-6 Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för Arbetsmarknadsdepartementet

Genom beslut den 6 februari 1997 bemyndigade regeringen chefen för Arbetsmarknadsdepartementet, Margareta Winberg, att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av EU:s utvidgning: konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m. Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade departementschefen den 1 mars 1997 adjungerade professorn Lena Gonäs till särskild utredare. Till sekreterare utsågs den 1 april 1997 Anders Bäckström och den 23 april 1997 Sven E O Hort. Till biträdande sekreterare utsågs den 1 augusti 1997 Claes Ramel. Till sakkunnig utsågs den 1 juni 1997 Göran Sandler, Justitiedepartementet. Den 15 augusti 1997 entledigades Anders Bäckström sekreterare och den 1 september 1997 förordnades som Per Lundborg sekreterare i utredningen. Marita Nyström har varit som utredningens assistent. Som referensgrupp till utredningen A 1997:03 förordnades den l maj 1997 Bjarne Almström, Ilija Batljan, Lars Dirke, Anna Lind, Anna- Lena Hultgård, Lars Magnusson, Erland Olausson, Monika Przedpelska, Lena Sterte Jacobsson, Anders Stålsby, Uno Westerlund, Ag-

neta Åhlin, Kerstin Ödman och Kim Österberg. Den 1 september 1997

entledigades Anna-Lena Hultgård att ingå i referensgruppen. Den 1 september 1997 förordnades kanslirådet Christer Eriksson att ingå i referensgruppen A 1997:03. Utredningen är de sju utredningar som regeringen tillsatte i en av början av 1997 för att behandla olika aspekter av den kommande utvidgningen. Utredningen har antagit namnet EUzs utvidgning kon- sekvenserna av personers fria rörlighet m.m.. Härmed överlämnar utredningen betänkande om EU:s utvidgning Arbetskraftens fria rörlighet trygghet och jämställdhet SOU - 1997:153. Till betänkandet har fogats 5 forskningsrappoiter samlade i Bilagedel, . Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm den 7 november 1997

Lena Gonäs Sven E O Hort Per Lundborg Claes Ramel

ll

Sammanfattning

I denna utredning analyseras tänkbara konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten i ett utvidgat EU. Utredningen behandlar även förändringar i kandidatländema avseende arbetsmiljö, jämställdhet och social trygghet samt effekter därav för svenskt vidkommande och för EU som helhet. Kandidatländema står inför en omfattande anpassningsprocess i som ett par fundamentala avseenden skiljer sig från tidigare utvidgningar. För det första är det ett betydligt större avstånd mellan kandidatländernas ekonomiska utvecklingsnivå och nuvarande medlemsländers än vid någon av EU:s tidigare utvidgningar. För det andra har samarbetet inom unionen ändrat karaktär under de fyrtio år som integrationsprocessen pågått. Kraven på samordning inom flera områden, innebär att kandidatländema måste forma nya institutioner, regelverk och system. För EU innebär processen att skapa förutsättningar för att kunna införliva nya länder i unionen samtidigt som samarbetet inom t.ex. det ekonomiska och penningpolitiska området fördjupas. Utredningen har i betänkandet analyserat EU:s grundläggande regelverk rörande den fria rörligheten arbetskraft, jämställdhet och av social trygghet. Kapitel 5 innehåller en analys av konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten. Därefter behandlas arbetsmiljöfrågorna, såväl regelverk faktiska förhållanden i kandisom datländema. På motsvarande sätt behandlas utvidgning och rörlighet ur ett jämställdhetsperspektiv. EU:s regelverk för den sociala tryggheten och dess konsekvenser för svenskt vidkommande behandlas i kapitel 8 och 9 och därefter följer en analys av förhållandena i kandidatländema på området kap. 10. I kapitel ll följer diskussion de långsiktien om ga konsekvenserna av en utvidgning för det socialpolitiska samarbetet i

EU. Tillsammans med resultaten från expertrapporterna se särskild

bilaga till betänkandet ingår detta material underlag för de som sammanfattande bedömningar och slutsatser som utredningen presenterar.

Sammanfattning SOU 1997: 153

Invandringens omfattning och reglering

Invandringspotentialen från kandidatländema är stor. Detta innebär

dock den faktiska invandringen kommer att bli omfattande. lninte att kommer avgöras arbetsmarknadsläget i Sverige. Med vandringen att av hänsyn till de stora löneskillnadema mellan Sverige och kanditaget datländema det troligt att arbetslösheten i de senare länderna spelar är

mindre roll än arbetsmarknadsläget i inflyttningslandet. Hur den svenska arbetsmarknaden kommer att vara organiserad i

framtiden också betydelse för den framtida invandringens storlek är av och sammansättning. På sätt avreglering skulle innebära samma som en arbetslösa lägre löner, skulle även invandringen kunna att acceptera fallande löner för den inhemska arbetskraften. Detta skulle få innebära på inkomstfördelningen. Beroende politiska vär-

betydande effekter

och samhälleliga mål kan det därför föreligga konflikt deringar en mellan framtida avreglering arbetsmarknaden och integration av en av EU-medlemmama. de nya

Sannolikt kommer oorganiserade inhemska att söka skydda

grupper sina intressen krav på reglering. Den fria rörligheten över grängenom kan således leda till ökad nationell reglering. serna 1 det fall invandringen handlar arbetskraft som redan har en anom ställning det utredningens uppfattning att den, under rådande instituär förhållanden, inte behöver orsaka några problem. Tvärtom kan tionella värdefullt tillskott arbetskraft och bidrag till samden ses om ett av ge hällsekonomin.

Sökarbetslöshet

Sökarbetslöshet större omfattning i Sverige kan leda till betydande av sociala problem bland invandrad arbetskraft från kandidatländema och negativa konsekvenser såväl för inkomster för sysselsättkan få som bland de på den svenska arbetsmarknaden. Det ning svagare grupperna uppenbart behov att förtydliga vilka regler ska gälla för finns ett av som önskar invandra för att söka arbete och vilka regler de personer som skall gälla på arbetslöshetsförsälcringens och socialtjänstens områsom de. Både kvinnor och män kan i situation ökad avreglering i Sveen av konkurrens från invandrad arbetskraft. Om invandrade kvinrige möta löner och anställningsvillkor inom oreglerade nischer av nor accepterar

SOU 1997: 153 Sammanfattning 13

svenska arbetsmarknad, som inte svenska kvinnor kan tänkas acceptefinns förutsättningar för ökad invandring. Samma resultat kan uppra, träda om vård och omsorg i ökad utsträckning läggs över på de enskilda hushållen, dvs. att Sverige närmar sig den kontinentala välfärdsmodellen. Löneskillnadema är så stora mellan EU:s medlemsländer och de nuvarande kandidatländema att de kan stimulera till migration även för dem som redan har ett arbete.

Arbetsmarknadsinstitutioner och arbetsmiljö

Kandidatländema har i vissa avseenden påbörjat ett ambitiöst arbete för att uppfylla de krav som ett EU-medlemskap ställer. På de områden utredningen behandlat- jämställdhet, arbetsmiljö och social trygghetåterstår emellertid mycket att göra. Utgångspunkten för en svensk politik bör vara kandidatländemas behov och självbestämmanderätt. Ett medlemskap i EU förutsätter att det existerar nationella sociala skyddsnät, institutioner och en bastrygghet kan skapa stabilitet i den turbulenta värld som den inre marksom naden utgör. Kandidatländema bör på ett effektivt sätt bibringas kunskap på detta område och utredningen efterlyser en fördjupad kartläggning och prioritering från svensk sida härvidlag. Ett krav på att kandidatländerna i god tid innan medlemskap blir aktuellt ratificerar den Europeiska sociala stadgan kan bidra till att avlägsna vissa hinder mot en uppbyggnad av fungerande sociala institutioner på arbetsmarknaden. T.ex. förutsätter utvecklingen av arbetsmarknadsrelationer mångsidiga insatser både från arbetsmarknads- och medborgarorganisationer på nationell och europeisk nivå och från statliga myndigheters sida. Utmaningama är många vad gäller att sätta in stödåtgärder i form av utbildning och skolning, hjälp med policyöverväganden och utformning lagstiftning samt direkt materiellt stöd. Problemet är att inom loppet av kort tid skapa institutionella systern som det tagit flera årtionden av en att bygga i de nordiska och västeuropeiska länderna. upp Den i flera fall ytterst fragmenterade fack- och arbetsgivarrörelsen måste med hjälp av olika typer av förhandlings- och avtalssystem förmås att samarbeta på ett sätt som kan skapa stabilitet på arbetsmarknaden och inom de sociala trygghetssystemen. Samtidigt bör system för arbetstagarrepresentation byggas på företagsnivå. Också förlikupp ningsinstitut och oberoende yrkesinspektion måste utvecklas. en

14 Sammanfattning

Jämlikhet och social trygghet

Utredningen understryker vikten att jämställdhetsfrågoma får en

av

central roll i anpassningsprocessen. För både kvinnor och män i Cen-

tral- och Östeuropa har övergången från planekonomi till marknadse-

inneburit förändringar. Barnomsorgen har halverats vilket konomi stora kvinnor i större utsträckning än män har lämnat arbetsinneburit att för för barn och äldre. Också andra marknaden att ta ett omsorgsansvar välfárdssystem i kandidatländema har radikalt förändrats. Utredningen redogör särskilt för reforrnprocessen inom socialförsäkringssektorn och

pekar situationen på detta området fortfarande präglar av stor

på att den framtida inriktningen. Både arbetslöshetsförsäkring osäkerhet om bestånddelar i det reformerade välfärdssystemet och socialtjänst är nya och har ännu inte funnit sina former. Utredningen har också behandlat konsekvenserna av en EU-

utvidgning för det sociala trygghetssystemet i Sverige. Vissa regeländi svensk lagstiftning och på europeisk nivå måste en

ringar måste göras åstadkommas mellan social trygghet och socialt

klarare gränsdragning bistånd socialtjänst.

En ombudsman for utvidgningsprocessen

utredningens uppfattning att Sverige bör driva frågan inom EU Det är former för aktivt stödja utveckling på det sociala områom att finna att till och förbättrad arbetsmiljö inom kandi-

det, och bidra jämställdhet

Betänkandet avslutas med ett antal förslag på dessa ornrådatländema. den.

rörande jämställheten och social trygghet skall Om EG:s regelverk

till förbättra levnadsförhâllandena för kvinnor och män kunna bidra att måste det finns ett ordentligt stöd från kommissioi kandidatländema

sida liksom oberoende uppföljning av utvidgningsprocessen

nens en

Även Amsterdamfördraget uttryckligen har prioriterat flera de

av om har behandlat är det inte säkert att de målsättområden utredningen

finns uppställda kommer att prioriteras i tillräckligt hög

ningar som nu utvidgningsprocessen. Utredningen har t.ex. pekat på de grad under

utmärker kommissionens länderutlåtanden vad gäller

svagheter som

jämställdhet och social trygghet.

därför att den svenska regeringen bör ta initiativ Utredningen menar tillnärnmingsfasen inrätta ett temporärt från till att under organ- en fristående ombudsman kombinerad med delegation kommissionen en största möjliga stöd till oberoende länderrepresentanter som ger av och bidrar till offentlig insyn i utvidgningskandidatländema som en

Sammanfattning 15

processen. Delegationens uppgift är att understödja ombudsmannens verksamhet och stimulera en fri och öppen diskussion om utvidgningen i både kandidatländema och de nuvarande medlemsländerna. Ombudsmannens och delegationens uppdrag skall upphöra när det sista kandidatlandet inträtt som fullvärdig medlem i unionen.

Beredskap for övergångsregler

Avslutningsvis är det utredningens uppfattning att det måste finnas en beredskap från EU:s sida att skapa övergångsregler för den fria rörligheten av arbetskraft efter det att tillnämmingsfasen nått dithän att medlemsskap kan komma ifråga i andra avseenden. Om inte målsättningen för EU-anpassningen för personers fria rörlighet uppnås lika snabbt som vad gäller de övriga tre friheterna varor, tjänster och kapital — — bör en beredskap finnas för övergångsregler under en längre period på detta område. Utredningen har pekat på att sådana övergångsregler tilllämpats vid tidigare utvidgningar och kanske blir än mer nödvändiga när och om skillnaderna mellan nuvarande och blivande medlemsländer är så idag. Behovet dylika övergångsregler är idag svårt stora som av att uttala sig om, men en beredskap för sådana lösningar måste finnas, vilka kan komma att variera med avseende på vilket land som berörs.

Summary

Introduction

analysis of the possible for the Swedish labour This an consequences market of the free movement of labour in enlarged European Union. an Changes in the candidate countries in the fields of work environment, equality and social security also discussed, together with gender are effects of these changes Sweden and the EU whole. on as a The candidate countries facing wide—ranging adjustment proare a which differs from earlier enlargements in couple of fundamental cess a Firstly, the spread between the level of economic development respects. candidate countries and the present member countries of the of the wider than in of the earlier enlargements. Secondly, Union much any of the cooperation within the Union has changed during the character of the integration The demands for coordinathe four decades process. the candidate countries to form institutions, rules and tion require new faces the challenge of having to combine the systems. The EU in turn of countries with deepening of cooperation inside the integration new a union, in the economic and monetary fields. e.g. the Committee has analysed the basic EU regulations In its report the free movements of labour, gender equality and social concerning security. Chapter 5 of the report contains analysis of the consequenan for the Swedish labour market. The work ences of the free movement then analysed regards both the regulations and vironment issues are as in the candidate countries. A corresponding analythe current situation enlargement and labour mobility also undertaken in the sis of the EU of gender equality. The EU social security regulations and their context for Sweden discussed in Chapters 8 and followed consequences are analysis of conditions in this respect in the candidate countries by an Chapter ll contains discussion of the enlargement’s Chapter 10. a for EU cooperation in the social policy field. long—term consequences conclusions based the main report together The Committee’s are on

with the results of the expert reports, presented in an annex.

18 Summary

The scale of immigration

While there a great potential for immigration from the candidate countries, actual immigration into Sweden not be particularly extenmay sive. Its scale will depend on the labour market situation in Sweden. Notwithstanding differentials between Sweden and the the large wage candidate countries, unemployment in the latter countries likely to play lesser role than the labour market situation in the country of ima migration. The future organisation of the Swedish labour market also important for the scale and composition of immigration. Just as deregulation could lead to the unemployed accepting lower wages, so can immigration be expected to lead to reduced wages for the domestic labour force. This would affect income distribution. Depending on political values and ambitions, a conflict could arise between a future deregulation of the labour market and the integration of the new EU members. Organised domestic groups are likely to try to protect their interests through demands for regulation. Thus, free cross—border movements could lead to increased national regulation. According to the Committee’s findings, immigration of labour that already employed in the candidate country will not sizeable cause problems. On the contrary, such immigration would be a valuable addition to the labour force and contribute to economic growth and productivity.

Job—search unemployment

A massive job—search unemployment in Sweden could lead to considerable social problems immigrant labour from the candidate coamong untries and negatively affect employment and income for weak groups the Swedish labour market. therefore most important that the on rules which apply both to persons coming to Sweden to seek employment and to unemployment insurance and social assistance are made very plain. In situation of increased deregulation, both men and women can a encounter competition from immigrant workers. If immigrant women accept and working conditions in de—regulated niches of wages un— or the Swedish labour market that are unacceptable to Swedish women,

Summary 19

this could lead increased immigration. A similar situation could arise to in the responsibilities transferred to families, i.e. care sector are Sweden adopts the continental welfare model.

Labour market institutions and work environment

Membership of the European Union the existence of a napresupposes

tional social safety-net, institutions and basic security that provide sta-

bility in the event of turbulence in the internal market. A true awareness of this be conveyed to the candidate countries. The Committee must would full of the and the establishment of priolike to see a survey area rities for future Swedish development cooperation. A requirement that the candidate countries ratify the European Sociwell ahead of membership could help to certain ob- Charter remove stacles the construction of functioning social institutions on the lato market. For example, the development of labour market indusbour calls for contributions in respects from labour

trial relations many

and citizens’ organisations at national and European level, as market a

the side. Support must be provided in the field

well as from government of education and training, policy issues and legislation, in addition to direct material support. An institutional system that took decades to the Nordic and west European countries will have to be built up erect in

in a very short period of time. Trade unions and employer organisations are very fragmented in

candidate countries but with the aid of systems for negotiasome new and collective bargaining they must be brought to cooperate in tions stability in the labour market and the social security order to create the time industrial relations structure that includes systems. At same an and workforce representation must be built up at the enmanagement level. Conciliation machinery and independent safety and terprise an health inspectorate must be developed.

An ombudsman for the enlargement process

Swedens policy should start from the needs of the candidate countires, independence and sovereignty. The Committee of the opinion their Swedish government should the European Union to find that the urge for actively supporting the development of social infrasturcture forms a candidate countries, including gender equality, social security in the safety and health. The report concludes with number of and work a proposals in these areas.

20 Summary

The transition from a planned to a market economy has entailed drastic changes for both and in Central and Eastern Europe. If the women men EC regulations concerning gender equality and social security to are contribute to improved living conditions for and in the women men candidate countries, substantial support will be needed from the Com-

mission together with an independent evaluation of the enlargement

process. Although the Amsterdam Treaty explicitly gives precedence to se— veral of the areas dealt with in this report, does not automatically follow that the current objectives will dominate during the enlargement process. This report has, for instance, identified weaknesses in the areas of gender equality and social security in the Commission’s country evaluations. The committee therefore of the opinion that the Swedish govemment should take the initiative during the adjustment phase to set up a temporary body an ombudsman independent of the Commission, — supported by a delegation of independent country representatives — which could give maximum support to the candidate countries and contribute to the transparency of the enlargement process. The role of the delegation would be to support the activities of the Ombudsman and to stimulate a free and open discussion of the enlargement both in the candidate countries and in the present member countries. The functions of the Ombudsman and the delegation would when the last cease candidate country has gained full membership of the Union.

Transitional provisions

Finally, the Committee considers that the EU must be prepared to decide about the continuation of transitional rules for the free movement of labour after the adjustment phase has reached the stage where membership possible in respect of the other three freedoms— goods, services and capital. The report notes that such transitional rules have been applied in connection with earlier enlargements. They might be even more necessary the differences between the present and future member countries are as large as at present. The advance formulation of such transitional rules difficult but there must be readiness to a provide such solutions, which will vary depending on the countries that are involved.

l Uppdrag och avgränsning

Föreliggande utredning har att behandla konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för i första hand Sverige och i andra hand för EU och kandidatländerna, när det gäller den fria rörligheten för personer. Utredningen har utgått enligt direktiven från att utvidgningen kommer innefatta alla elva kandidatländema; Estland, Lettland, Litauen, Poatt len, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien, Rumänien, Slovenien och

Cypern. Effekter utvidgningen kommer inte enbart att uppstå i kandidatav länderna även i de nuvarande medlemstatema. Som ett led i att utan uppskatta effekterna för Sverige tillsatte regeringen i början av 1997 sju utredningar med uppdrag att behandla olika aspekter den kommande av utvidgningen.

planerade utvidgningsomgången är den femte i ordningen.

Den nu Flertalet de länder har ansökt medlemskap i denna omgång av som om skiljer sig från nuvarande medlemsländer när det gäller ekonomisk ut-

vecklingsnivå, institutionell uppbyggnad och politiska traditioner. Skill-

naderna än i samband med tidigare utvidgningar. De stora kraär större kandidatländema kommer att leda till ett omfattande anven på mer i tidigare utvidgningsomgångar. Förhoppingen är att

passningarbete än

föreberedelsearbete skall leda till att den ekonomiska utvecklingdetta och utjämningen i levnadsförhållandena mellan kanen påskyndas att didatlåndema och de nuvarande medlemstatema sker i snabbare takt en vad skulle ha varit möjlig. Det är naturligtvis inte självän som annars utvecklingen kommer i denna riktning. Den ekonomiska klart att att utvecklingen kan vändas i stagnation och massarbetslöshet, inte minst hur de ekonomiska och politiska relationerna utvecklas beroende på mellan EU och kandidatländema. Variationema mellan länderna i ekooch socialt hänseende är stora mellan de olika länderna, vilket nomiskt framgår tydligt i denna utredning.

22 Uppdrag och avgränsning SOU 1997: 153

l 1 Direktiven

. Europeiska rådet fastslog vid sitt möte i Köpenhamn år 1993 förutsättningarna för ett medlemskap i EU. Dessa innebär att tillträdande stater skall ha rättsstatens karakteristiska kännetecken dvs. demokrati, respekt för lagar och mänskliga rättigheter samt skydd och respekt för minoriteters rättigheter och de skall vara fungerande marlmadsekonomier. Ett medlemskap förutsätter att kandidatlandet har möjlighet att uppfylla medlemskapets förpliktelser och kunna ansluta sig till målen om en politisk, ekonomisk och monetär union, Köpenhamnsdeklarationen. Bestämmelserna om arbetskraftens fria rörlighet innebär att medborgarna i medlemsstat äger tillträde till arbetsmarknaden i övriga en medlemsländer på samma villkor som gäller för dessa länders egna medborgare. De skall behandlas lika ifråga om anställnings- och arbetsvillkor, sociala fönnåner och fackliga rättigheter. Den fria rörligheten innebär även rätt att etablera sig företagare och att utfösom egen tjänster i ett annat land. Även icke yrkesverksamma ra personer, som studerande och pensionärer har rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat, liksom även familjemedlemmar. Direktivet Dir. 1997:18 uppdrar åt utredaren att under rubriken: Arbetslivet och arbetsmarknaden.

Kartlägga arbetskraftens rörlighet mellan Sverige och kandidatlän- dema och analysera om den kan tänkas bestå vid en kommande utvidgning eller om det finns anledning anta att den kommer att öka i väsentlig grad. Speciellt viktigt är att kartlägga vilka grupper av arbetskraft som kan tänkas flytta och vilka faktorer som främjar respektive motverkar rörligheten mellan Sverige och kandidatländerna.

Att utifrån kartläggningen av befolkningsströmmama analysera vilka positiva och negativa konsekvenser utvidgningen kan få för svenskt arbetsliv och arbetsmarknad.

Att bedöma på vilket sätt kandidatländemas medlemskap kan komma att få inverkan på de faktiska arbetsmiljöförhållandena i de nuvarande kandidatländema och på hannoniseringsarbetet inom EU.

Uppdrag och avgränsning 23

När det gäller social trygghet och socialtjänst skall utredaren:

Analysera vilka speciella situationer och eventuella problem som kan mellan medlemsländer med starkt varierande inkomstnivåer, uppstå förmånsnivåer och kostnadslägen och Vilka konsekvenser sådana

skillnader upphov till. En specifik fråga rör vilka möjligheter kan ge kandidatländema har att i de situationer EG-rätten det föreskriver er-

Sveriges kostnader för svensk sjukvård till personer från landet sätta ifråga.

Utredaren skall även analysera samordningsreglemas effekter, om-

— fattande även arbetslöshetsförsäkringen. Samordningsreglerna är

till arbetstagarnas fria rörlighet liksom egenföretagare och visknutna Häri ingår att söka bedöma storleken på betalsa andra grupper. uppstår följd samordningsreglerna ningsströmmarna som som en av utvidgning och i framtiden. vid en

söka belysa vissa frågor rör social trygghet som ligger Dessutom som -

utanför samordningen för flyttar mellan länderna social

personer som och i samråd med den samhällsekonomiska utredningen dumping vad mån de sociala trygghetsystemen i Sverige kan påverkas belysa i

vid en utvidgning.

skall utredaren bedöma på vilket sätt de medlems- Slutligen även nya påverka den framtida inriktningen av EUstaterna kan väntas det sociala området. Går det att urskilja grundlägsamarbetet på mer och när det gäller social trygghet som pågande värderingar synsätt

verkar samarbetet

uppdraget skall utredaren utgå från att ut-

Under genomförandet av

skall ske med alla elva kandidatländema och skall beakta vidgningen olika övergångslösningar. I detta sammanhang skall de möjligheten av beaktas användes vid införlivandet Spanien, Portugal lösningar som av

Grekland i EU. Utredningen skall speciellt ha kontakt med två av

och utredningarna EUs-utvidgning, nämligen Finansdeparde övriga om

Justitiedepartementets utvidgningsutredningar. Dessa har

tementets och uppdrag ligger mycket nära denna utredning, varför gemensamma som

diskussioner och samarbete har varit speciellt viktigt.

24 Uppdrag och avgränsning SOU 1997: 153

1.2 Avgränsningar och arbetssätt

EU:s inre marknad skulle ha varit fullbordad år 1993, men arbetet pågår fortfarande. Den fria rörligheten för personer har delvis förverkligats inom Schengensamarbetets ram. Däremot har inte gränskontrollerna för personer som reser mellan medlemsstaterna avskaffats. Avsikten är att alla som befinner sig innanför medlemsstaternas yttre personer gräns skall fä röra sig fritt i hela unionen, oberoende av om de utövar någon ekonomisk verksamhet och oberoende av nationalitet. Detta skall även gälla tredje lands medborgare. Frågor som asyl, visum och invandring har hittills behandlats genom de bestämmelser för samarbete som finns i avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen Unionsfördraget. Genom Amsterdamfördraget förs en ny avdelning in i EGfördraget som rör fri rörlighet för personer, asyl, invandring och gränskontroll samt bekämpning av brottslighet. Detta område kommer att behandlas av en av Justitiedepartementet tillsatt utredning såvitt gäller fria rörlighet med inriktning på inrikes och rättsligt samarbete personers enligt Dir. 1997:17. I denna utredning har vi valt att avgränsa till att behandla aross betskraftens rörlighet, och de rättigheter som finns för individer att etablera sig som företagare eller att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat. Vår avgränsning definieras därmed framförallt artikel av 48, 52 och 59 i EG-fördraget. När det gäller avgränsningen till Finansdepartementets utredning har vi närmast funnit det lämligt att utarbeta en gemensam expertrapport den fria arbetskraftsrörligheten mellan Sverige och nya EUom medlemmar.

1.3 Problem och

frågeställningar

En de övergripande problemställningama rör människors flyttningsav benägenhet och under vilka villkor migration är ett reellt alternativ. Från EU-kommissionens Agenda 2000 framgår att ett av de stora behoven framöver är att bygga fungerande ekonomisk och social upp en infrastruktur där olika institutionella arrangemang kan bedömas fungera. Domstolväsende måste fungera och människors rättssäkerhet måste gå att garantera. Likaså är det nödvändigt för att skapa en fungerande arbetsmarknad med arbetsmarknadspolitiska instrument som kan be-

Uppdrag och avgränsning 25

främja den enskilda individens ekonomiska situation och levnadsförhållanden. I ett läge där dessa institutioner inte existerar eller fungerar dåligt blir migration ett alternativ för många för att de skall klara sin försörjning. Framtidsscenariet med massinvasion från Öst- och Centralen stor förefaller inte speciellt troligt. I stället handlar det om att söka europa bedöma potentiella migrationsströmmar som konsekvenserna av skillnaderna i ekonomisk och social utveckling mellan i första hand Sverige och kandidatländema och i andra hand mellan övriga EU-länder och dessa länder. Dessa migrationsströmmar kommer sannolikt att vara väldigt specifik sammansatta människor tillhörande en viss befolkav ningsgrupp, yrkesgrupp eller från en specifik region. Till de ekonomiska och sociala förhållandema skall vi också lägga ökande nationalism och regional identitet som sannolikt medför att en människor i det längsta avstår från att emigrera. Takten i utbyggnaden de institutionella förhållandena, dvs. hur snabbt sociala, ekonomiska av och legala system utfonnas kommer sannolikt att spela avgörande en roll för människor väljer att stanna i sina hemländer eller om

Våra frågeställningar är: Vad innebär en fri rörlighet för de grupper

i kandidatländema kan tänkas ha hög potentiell rörlighet Hur som en många kommer att flytta och vilka grupper kan det tänkas vara Den underliggande frågeställningar är." under vilka förutsättningar kan människor tänkas flytta Därtill har vi fogat ytterligare frågeen ställning, nämligen: Utvecklas rörlighetmönster i och med framnya växten regleringar ländema emellan av nya Under transformationsprocessema i de olika kandidatländema har arbetsmarknadsrelaterade rörlighetmönster vuxit fram. Frågan är i nya vilken utsträckning dessa mönster är temporära övergångsformer som under period Eller kommer de att manifestera sig som nya migraen tionsfonner etablerade för att förse allt avreglerad arbetsmarken mer nad med arbetskraft med eller utan anställningskontrakt. En fri arbetskraftsrörlighet innbär att gränserna mellan svart och vit arbetsmigration upphör. Det tidigare skett i det fördolda behöver som inte döjas längre. Samtidigt betyder detta för vår utredning att vi måste kunna peka på den dolda migrationens existens även vi inte kan om göra några tillförlitliga uppskattningar av dess omfattning. Vissa företeelser kan komma att framträda överraskningar när annars som rena det fria rörligheten blir aktuell.

26 Uppdrag och avgränsning SOU 1997: 153

1.4 Tillvägagångssätt

För att få ett så fylligt underlag möjligt för utredningens bedömsom ningar har Vi haft ett antal experter till vårt förfogande. Dessa experter har valts därför att de besitter viss expertis rörande migration mellan Sverige och Baltikum och mellan EU:s medlemsländer och Central-

och Östeuropa. Deras specifika kunskap har tjänat som underlag för vår

problemanalys.

Experter och sakkunnig i utredningen om EU:s utvidgning: konsekvenser personers fria rörlighet m.m. A97:03 av

Dr. Erika Kvapilova, Institute for Forcasting, the Slovac Academy of

Science, Bratislava. Country reports social policy, labour market policy and labour maron ket mobility in Slovakia and the Czech Republic.

F lic Wuokko Knocke, Arbetslivsinstitutet, Stockholm.

Migrations-och mobilitetsmönster från Ost till Väst: Har kvinnorna en roll i den nya rörligheten

Professor Göran Hoppe, Kulturgeograñska institutionen, Uppsala uni-

versitet. Baltikum i EU Migrationsrorelser mellan de Baltiska staterna och Norden.

Docent Per Lundborg, FIEF, Stockholm. Fri arbetskraftsrörlighet mellan Sverige och nya EU-medlemmar.

Marianne Olsson, EuroResource, Göteborg. EU:s inre marknad och den fria rörligheten.

Avdelningsdirektör Göran Sandler, sakkunnig; RFV.

Den inre marknaden och socialpolitiken.

Överdirektör Anders Englund ASS, Solna.

,

Arbetsmiljöförhållanden i kandidatländema och konsekvenser av EU:s

utvidgning.

SOU 1997: 153 Uppdrag och avgränsning 27

Fil lic Gabár Faragá, Solna.

Industrial Relations och migration i Central- och Östeuropa.

Ekonom Lena Järpsten, Arbetslivsinstitutet Solna. Opinionsbildning och EU-medlemskap.

Professor Niklas Bruun, Handelshögskolan, Helsingfors.

Kommentarer rörande framtida arbetsrättsliga problem ur ett utvidgningsperspektiv.

1.5 Betänkandets

uppläggning

Betänkandet inleds med en historik över EU:s utveckling under efterkrigstiden. Utvecklingen i perspektivet av den nu aktuella utvidgses

ningen till Central- och Östeuropa och med hänsyn till vilka konsek-

denna kan få på social- och arbetsmarknadspolitiken, arbetsvenser miljö, jämställdhet i Sverige och i kandidatländerna. Betänkandet är därefter uppdelat i tre delar. Den första delen omfattar kapitel 4 och 5 och behandlar i de två första kapitlen de grundläggande regelverken i EU, den sociala dialogen, arbetsrätten och internationella konventioner reglerar det internationella arbetsrättsliga och socialpolitiska samsom arbetet. Regelverket kring fria rörlighet och arbetskraftens personers rörlighet behandlas närmare i kapitel 4 och i kapitel 5 analyseras konsekvenserna för svenska arbetsmarknad av den fria rörligheten. I det följande kapitlet behandlas arbetsmiljökonsekvenser av en utvidgning i Sverige och inte minst i kandidatländerna. Kapitel 7 behandla utvidgningen och den fria rörligheten ett jämställdhetspersur pektiv. Häri diskuteras även EU:s regelverk rörande jämställdhet mellan kvinnor och män samt övrig jämställdhetpolitik i relation till andra områden så som den kommer till uttryck nu senast i Amsterdamtraktatet. Därefter följer betänkandets tredje huvuddel, handlar om den som sociala tryggheten, såväl vad avser dagens regelsystem och överenskommelser inom EU konsekvenser av en framtida utvidgning som kapitel 8 och 9. Därefter följer i kapitel lO konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländema utvidgning och i kapitel ll en av en diskussion kring den framtida socialpolitiken och EU:s femte utvidgning. I betänkandets sista kapitel gör utredningen en sammanfattande bedömning vad den aktuella utvidgningen kan komma att innebära av nu lämnar samtidigt vissa vissa förslag på på ovan angivna områden och åtgärder att genomföras på såväl kortare som längre sikt.

Östeuropas

2 EU:s

utvidgningar och omvandling historik och

-

erfarenheter

l Inledning

I detta kapitel kortfattad översikt över den europeiska integratioges en under efterkrigstiden sedd i ljuset den aktuella östutvidgnen av nu ningen och de konsekvenser denna kan få på social- och arbetsmarknadspolitiken inklusive jämställdhet mellan kvinnor och män, barn och i såväl kandidatländema som i Sverige och andra EUvuxna medlemsländer. Kapitlet utgör en bakgrund till de teman och resoneföljer längre fram i utredningen om östutvidgningens konmang som sekvenser för rörlighet, arbetsliv, jämställdhet och social trygghet. Redan från början måste betonas att denna historik inte skall uppfattas serie milstolpar i en kontinuerlig integrationsprocess. som en Därför är det väsentligt att betona att den europeiska integrationen från 1950- till 1990-talet på intet sätt varit en rätlinjig process frånde inre sex" till dagens femton medlemsländer med fördjupat samarbete på allt fler områden jämfört med tillståndet i början av efterkrigsperioden. EUs utvidgning är en process präglad av både framsteg och bakslag, och kanske än perioder stiltje och närmast uppgivenhet inför mer av uppgiftens omfattning. Osäkerheten kring dagens centrala integrationsfrågor är också stor: det gäller inte endast östutvidgningen utan också omfattningen och tidsplanen för det förmodligen snart sjösatta valutasamarbetet EMU liksom de mer undanskymda institutionella frå- — — gorna och kanske särskilt då de olösta frågorna kring det nya Tysklands dvs. det tidigt fullbordade första steget i östutvidgningen- position i -

det framtida europeiska samarbetet. Hade inte f.d. Östtyskland inlem-

mats i Förbundsrepubliken redan 1990 hade östutvidgningens förutsättningar sett betydligt annorlunda ut.

30 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: 153

2.2 Historik

I Västeuropa skapades omedelbart efter andra världskriget ett antal internationella organisationer mellanstatlig karaktär med uppgift att av stödja samarbete på de ekonomiska, sociala, politiska och militära områdena. Med bistånd från USA och i enlighet med den s.k. Marshallplaeller European Recovery Program från år 1947 kom återuppbyggnen naden snabbt igång med OEEC Organization for European Economic Cooperation; OECD samordnande Också länderna i senare som organ.

Östeuropa inbjöds delta under förutsättning att de accepterade pro-

att målsättning uppföljning den s.k Trumandoktrinens grammets - en av betoning hindra kommunismens spridning de redan vid av att - men var denna tidpunkt nära knutna till Sovjetunionen och de ställde sig därmed direkt avvisande till förslaget. Det kalla kriget redan igång och var skulle med vissa töväder" fortsätta till augusti 1991.

1957-1972

Snart började också intern ekonomisk fördelningsprocess att nog en utveckla sig i Västeuropa följd att integrationsprocessen komsom av

mit igång. Särskilt efter upprättandet Förbundsrepubliken Tyskland

av

Västtyskland i dagligt tal fram till 1989/90- påbörjades det nations-

samarbete mellan Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland vilket snart resulterade i bildandet av den europeiska kol- och stålunionen 1951, Euratom 1957 samt viktigast av undertecknandet Romfördraget och tillkomsten av den allt år 1957 av Europeiska ekonomiska gemenskapen EEC de inre sex. Strax efteråt bildades den europeiska frihandelsasssociationen EFTA med Storbritannien, Sverige och Öster- Danmark, Norge, Portugal, Schweiz, medlemmar sju. Finland associerad medlem

rike som de yttre var

och fullvärdig medlem från år 1986 medan Island inträdde från år 1961 i EFTA år 1970. De tidiga europeiska samarbetssträvandena skall naturligtvis ses mot bakgrund krigen i Europa från 1860-talet och nästan ett århundrade av särskilt den än halvsekellånga konflikten mellan Frankframöver, mer

rike och Tyskland: tysk-österrikiska kriget, fransk-tyska kriget, första

och andra världskrigen. På liknande sätt bör den aktuella östutvidgnu ning betraktas: ett sätt att komma till rätta med mer än halvsesom en kellång öst-väst-konflikt inklusive Västs ekonomiska krigföring mot hör också flerhundraårig konflikt

öst. Till bakgrundsteckningen en

mellan främst ottomanskt och habsburgskt inflytande och dess effekter på stats- och nationsbyggandet på Balkan in i våra dagar.

SOU 1997: 153 EUzs utvidgningar och Östeuropas omvandling 31

Romfördragets syfte var att säkerställa fred och framsteg i form av ekonomisk och social utveckling genom att stärka samarbetet mellan de sex medlemsländerna. I Romfördraget heter det också att medlemsländerna skall främja en förbättring av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard och därigenom göra det möjligt att dessa villkor harmoniseras på en allt högre nivå. Här bör understrykas att fördragstexten talar arbetstagare och inte medborgare, vilket är ett uttryck för om ett kontinentalt socialpolitiskt tänkande från tiden för EEC:s tillkomst vsom kommit att fortleva inom gemenskapen och ännu sätter sin prägel på skrivningarna social trygghet familjemedlemmar blivit om även om alltmera indragna under detta rättsskydd. Trots vissa inslag av överstatlighet och federalism blev EEC i form av de sex närmast till en mellanstatlig tullunion och frihandelsorganisation med en gemensam handels-, jordbruks- och transportpolitik. Beslutsprocessen präglades av att varje land hade Vetorätt och grunden för gemenskapens utveckling var enighet mellan medlemsländerna.

Särskilt jordbrukspolitiken korn att dominera EEC:s interna verk-

samhet och gemenskapens budget kom från början att domineras av jordbrukssubventionema. Jordbrukspolitiken kan historiskt sett också betraktas som socialpolitik i kontinental bemärkelse, dvs. som ett socialt skyddsnät för bestämd grupp i samhället, i detta fall bönder. Sett i en detta perspektiv har gemenskapen sedan sin tillkomst bedrivit en omfattande överstatlig socialpolitik och detta politikområde blev allt viktiför varje utvidgning fram t.o.m. den tredje och mer den europegare iska integrationsprocessen fördjupades. Med den fjärde utvidgningen

nedan kan dock trendbrott då kostnaderna för den

se ett noteras ge-

jordbrukspolitiken har börjat pressas tillbaka och förväntas mensamma göra så ännu mer i framtiden enligt EU-kommissionens Agenda 2000. Medan öst-väst-konflikten ännu pågick för fullt fördes under 1960talet omfattande diskussioner kring en utvidgning av EEC till att också inkludera EFTA eller delar EFTA-området. I centrum stod främst av Storbritanniens inträdesansökan som emellertid stoppades av Frankrikes drastiska nej år 1962 till brittiskt medlemskap. Också i de nordiska länderna inklusive Sverige fördes diskussion om inträde i EEC vid en ett eventuellt brittiskt inträde, men redan år 1961 mer eller mindre avfördes frågan från den politiska dagordningen i Sverige. Det var först i början 1970-talet som en utvidgning av EEC på nytt aktualiserades av på allvar och förhandlingar inleddes mellan EEC och flera EFTAmedlemsländer. Fr.o.m. 1973 inträdde Danmark, Irland och Storbritannien i EEC. I Danmark liksom i Norge avgjordes frågan medlemom skap folkomröstning, det landet avstod från medgenom men senare lemskap efter dramatisk folkomröstning. Också i Sverige var frågan en kontroversiell och efter omfattande konsultationer och diskussioner-

32 E Uzs utvidgningar och Östeuropas omvandling

främst säkerhetspolitisk natur valde den svenska regeringen att av inte inge ansökan medlemskap utan istället att inom ramen för en om EFTA sluta ett långtgående och omfattande frihandelsavtal med EEC.

1973-1984

Utvidgningen EG, den officiella beteckningen från år 1967, inträffaav de samtidigt gemenskapen påbörjade fördjupning av det ekosom en nomiska och politiska samarbetet, vilket bl.a. resulterade i rättslig reglering på det social- och arbetsmarknadspolitiska området. Från 1970talets mitt och ett decennium framåt saktade takten påtagligt av i integrationsprocessen. Bland annat skrinlades planer på monetär union, en den s.k. Wemerplanen. Frågorna gemenskapens finansiering, medom lemsavgiftens storlek och grunderna för de olika ländernas bidrag till och från den kassan har tillhört några av de mest besvärgemensamma liga i gemenskapens historia. De har tenderat att bli allt mer kontroversiella fler nationer har anslutit sig till gemenskapen och mer som spännvidden i socio-ekonomiskt avseende mellan medlemsstaterna har

ökat. Till de ständigt kontroversiella frågorna hör också jordbrukssubventionema, länge utgjorde merparten gemenskapens budget. som av Även frågorna kring arbetskraftens rörlighet har alltmer kommit i förgrunden och tryggheten för migrerande arbetare har blivit en allt viktiintern angelägenhet för gemenskapen. När de tre första nya medgare lemsländema anslöts år 1973 hade Storbritannien och Irland en lång historia arbetskraftsmigration vid inträdet korn den inte i någon av men större utsträckning att bli föremål för närmare reglering från gemenskapen helhet. Likaså skulle det dröja innan jämställdheten kom i som förgrunden för utvidgningsdiskussionen. Ännu har inte frågorna kring

barnens rättigheter nått fram till denna position. Av de länder erhöll medlemskap i den första utvidgningen var som emellertid Irland på många sätt annorlunda främst i social och ekonomisk utvecklingsnivå. Arbetsvillkor och levnadsförhållanden i Irland vid denna tidpunkt långt under genomsnittet i gemenskapen även var de institutionella förhållandena i förväg delvis hade anpassats till om medlemskapet. Irland blev ett land kom att erhålla ett omfattande som ekonomiskt stöd från gemenskapen men det har trots en dramatisk framryckning i socio-ekonomiskt hänseende förblivit en nettobidrags- År 1996 är Irland fortfarande EU:s främsta nettobidragsmottagare. mottagare capita över 600 ecu/innevånare vilket är en del av ett per större mönster. Sambandet mellan dagens bidragsutbetalningar och när

SOU 1997: 153 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling 33

ett land blev medlem och nettobidragsmottagare håller också för länder som senare inträdde i gemenskapen. 1981 ägde den andra utvidgningen rum i och med att Grekland anslöts som EEC:s tionde medlemsland. Liksom Irland tillhörde Grekland kategorin länder under genomsnittet i socio-ekonomiskt avseende jämfört med gemenskapen helhet och har så förblivit under sitt 17som åriga medlemskap. I fallet Grekland fanns också politisk efteren blivenhet" att ta hänsyn till då landet under perioden 1967-74 var en militärdiktatur och demokratin även dessförinnan varit instabil i flera avseenden. Ett EU-medlemskap med de institutionella förpliktelser som detta innebar betraktades som stabiliserande för den grekiska nyvunna demokratin. Till saken hör att kommissionen avrådde från medlemskap på ekonomiska grunder. Folkväldet i Grekland har efter EEC-inträdet inte hotats men i socio-ekonomiskt avseende har relationen mellan landet och gemenskapen inte nämnvärt förändrats. Grekland är idag näst

efter Irland EUs största nettobidragsmottagare. Skillnaden i BNP/capita

mellan Irland och Grekland är mycket påtaglig och enligt Världsbankens senaste årsrapport 1997 ligger både Portugal och Spanien däremellan av de nuvarande EU-medlemsländema. Den europeiska gemenskapens tredje utvidgning ägde också den rum på 1980-talet i och med att Portugal och Spanien beviljades inträde år 1986. Därmed gavs ökad tyngd åt det sydeuropeiska inslaget i gemenskapens institutioner. Liksom Grekland präglades Portugal och Spanien påtagligt av sitt politiska förflutna. Båda länderna hade genomlidit lång period fascistisk diktatur och vid tiden för inträdet en av låg de i socialt och ekonomiskt avseende under genomsnittet för EG som helhet. Också i dessa länder har demokratin stabiliserats och markanta socio-ekonomiska framsteg gjorts. Medlemskapet för dessa relativt sett mindre ekonomiskt utvecklade länder framtvingade solidaen risk regionalpolitik inom EU genom upprättandet strukturfonden vid av sidan av jordbruksfonden. I likhet med Irland och Grekland har således också Portugal och Spanien erhållit ett omfattande ekonomiskt stöd från gemenskapen. Både Spanien och Portugal tillhör emellertid fortfarande kategorin länder under genomsnittet i socio-ekonomiskt avseende och är också fortsatt nettobidragsmottagare från unionen, på något lägre nivå men en än både Irland och Grekland. Turordningen mellan länderna har således bibehållits och följt tidpunkten för inträde i gemenskapen. Ordningen speglar inte den socio-ekonomiska utvecklingsnivån för respektive land och sett i stort har heller inte stödet påverkats den utvecklingsproav cess stöden en gång skulle bidra till att initiera och i vissa fall också bidrog till att igångsätta.

2 17-1437

34 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: 153

Vidare bör nämnas att ett resultat dels den markanta ökningen i som av arbetslöshet samtliga EU-länder från 1970-talets mitt och i så gott som framöver, dels utvidgningen sydöver, initierades inom EU ett gemenför att bekämpa fattigdom och social utslagning, vilket samt program efterhand har förstärkts. Hittills har tre fattigdomsprogram startats var-

två är avslutade. Ett fjärde är under planering. Fattigdomsprogramav riktar sig främst till regioner och områden som är hårt drabbade av men arbetslöshet, social utslagning och likartade problem.

1985-1997

Vid tiden för den tredje utvidgningen tog integrationsprocessen på nytt fart med planen på fullborda den inre marknaden fri rörlighet för att tjänster, kapital och före år 1993. Från mitten av varor, personer - 1980-talet kom arbetsmarknadens parter både de fackliga organisa- -

tionerna och arbetsgivarsammanslutningama på ett helt annat sätt än

tidigare delta i det europeiska samarbetet och knytas till kommissioatt dagliga verksamhet på de områden berörs denna utrednens som av

ning. Inte bara partssamarbetet utan också överstatligheten förstärktes

områden antagandet den s.k. Enhetsakten år 1986 på vissa genom av komplement till Romfordraget. Härvid infördes en beslutsordsom ett

ning medgav majoritetsbeslut i stället för enhällighet i många

som frågor betydelse också för de enskilda nationerna, dvs. den nationalav statliga suveräniteten inskränktes till förmån för gemensamma beslut i

Bryssel. Arbetsmiljöfrågorna kom vid denna tid alltmer att hänskjutas

från de enskilda länderna till gemenskapen och här kom arbetsmarkna-

naturligt in i det institutionaliserade europasamarbetet. Ockdens parter så samarbetet på det vetenskapliga och tekniska området tog fart. Vid

Maastricht-mötet år 1991 konkretiserades planerna på en politisk union

med ökad utrikes- och säkerhetspolitisk samordning och med garantier

för vissa grundläggande politiska och sociala rättigheter för EG-

medborgare, liksom tanken på ekonomisk och monetär union en - EMU med åtföljande övergång till gemensam valuta och uppräten tandet centralbank. Storbritannien motsatte sig emelav en gemensam

lertid skrivningen de sociala förpliktelsema/rättighe-

om gemensamma varvid övriga elva medlemsländer upprättade ett fristående socialt terna protokoll för gemenskapen. Ett annat resultat Maastrichtresten av av Danmark efter folkomröstning först sade nej till uniomötet var att en danska folket sade ja till unionen i andra omröstning efter nen. Det en Danmark formella undantag bekräftade vid toppmötet i

det att fått sina

Edinburgh 1992. Också Amsterdamfördraget kommer att bli föremål

folkomröstning i Danmark. för en

SOU 1997: 153 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling 35

Med åtgärderna för att förverkliga den inre marknaden tog också frågan om ytterligare utvidgning och fördjupning av nationssamarbetet i Europa ny fart vid slutet av 1980-talet och början av 1990-talet med ansökningar om medlemskap eller associering från en rad olika stater. Från 1984, då frihandeln med EFTA var genomförd vad gäller industriprodukter, förde EG samtal med denna organisation om olika former för fördjupat samarbete. Detta ledde fram till ett avtal år 1992

det s.k. EES-avtalet varigenom den inre marknaden gjordes tillgäng-

lig även för dessa länder. Förhandlingarna om EES-avtalet blev till en förberedelse för den fjärde utvidgningen då Sverige den 1 januari 1995

tillsammans med Finland och Österrike inträdde i EU den officiella

beteckningen fr.o.m. 1993. Också Schweiz och Norge ansökte om medlemskap. Bara Norge fullföljde förhandlingarna men i en folkomröstning i landet underkändes avtalet. 1995 års nya medlemsländer - Finland, Sverige och Österrike skiljer sig påtagligt från flera de - av tidigare utvidgningamas nya medlemsländer så till vida att den politiska demokratin har en lång historia och att de i socio-ekonomiskt avseende låg över genomsnittet i gemenskapen. Samtliga nya medlemsländer i den fjärde utvidgningen blev nettobidragsgivare inom EU. EU:s utvidgning har som redan framgått inte enbart en historia om nationssamarbete. Till erfarenheterna av EU:s utvidgning hör t.ex. också relationen mellan könen och mellan generationerna. Redan i Romfördraget fastställdes principen om lika lön för män och kvinnor för lika arbete även om den vid denna tid i praktiken var starkt ifrågasatt i de dåvarande medlemsländerna. Från 1970-talets mitt och framåt har emellertid jämställdheten mellan kvinnor och män alltmer uppmärksammats inom gemenskapen. Här har en annan viktig EU-institution, EG-domstolen, varit av central betydelse för regelverkets utveckling. EU och kanske än mer majoriteten av dess medlemsländer har med ett fåtal undantag däremot inte gått i bräschen för det arbete som resulterat i t.ex. FN-deklarationen om barnens rättigheter. Tilläggas kan att Sverige efter anslutningsfördragets tillkomst år 1993 tillsatte en statlig utredning som behandlade konsekvenserna av ett medlemskap i EG med avseende på social välfärd och jämställdhet. Åtminstone från denna tidpunkt kan således jämställdhetsfrågan sägas ha intagit en central plats även i utvidgningsdiskussionen och kommer förmodligen än mer att så göra inför den femte utvidgningen. Vid tidpunkten för den fjärde utvidgningens genomförande hade emellertid förberedelserna för EU:s femte utvidgning redan påbörjats i andra avseenden. Detta sker samtidigt med att sista handen läggs vid förberedelserna för den monetära unionens ikraftträdande med alla de osäkerheter den kan medföra inte minst på de områden som berörs av denna utredning.

36 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: 153

2.3 Den sociala krisen i f.d. Östeuropa

Omfattningen den påbörjade femte utvidgningsomgången har sitt

av nu

upphov i sammanbrottet för Sovjetväldet i Östeuropa och Sovjetunion-

interna sammanbrott kring sistlidna decennieskifte. Långt innan ens

politiker och EU-tjänstemän hunnit förbereda några som helst genom-

tänkta anslutningsplaner för länderna i Central- och Östeuropa hade

den allmänna opinionen i åtminstone Nordvästeuropa i praktiken vun-

nits för anslutningstanken och särskilt Östtysklands snabba inlemmande

i gemenskapen via Förbundsrepubliken hade karaktären av exemplets

makt. Att länderna i Östeuropa skulle gottgöras för 50 års ockupation är

konklusion är nära till hands att dra synsättet i en tämligen en som av enstämmig i Västeuropa vid tiden för den första Solidaritetregepress ringen i Polen, Berlinmurens fall och "sammetsrevolutionen" i Prag. Omvandlingsprocessen i öst innebar inte bara ekonomisk föränden ring med utslagning olönsamma företag och åtföljande inflation, hög av arbetslöshet och otrygghet särskilt för de äldre och andra icke arbetsfö-

i samhällen präglats stabilitet och social trygghet om än på en ra som av betydligt lägre nivå än fallet i Västeuropa. Minst lika mycket som var väckte de tydliga spåren stagnation och förfall i

uppmärksamhet av

Östeuropa: förslumning fysisk miljö inklusive stora bostadsornrå-

av

den, miljökatastrofer med tydlig inverkan på befolkningens hälsotillstånd, bristfällig sjukvård och De på ett sätt kanske allra

annan omsorg.

problemen uppenbarades i barnomsorgen. Här förevisades

största plötsligt misär ställde frågorna barnens rättigheter på sin en ren som om vid tidpunkt då FN-deklarationen barnens rättigheter från spets en om 1989 höll på att ratificeras i många länder.

Instabiliteten i Östeuropa fick vidare sitt mest långtgående uttryck i

Jugoslaviens sammanbrott med krig och djupgående etniska motsättningar följd. EUs och enskilda EU-medlemsländers ansvar eller som brist på i detta sammanhang är värt att hålla i minnet snarare ansvar inför diskussion konsekvenserna den aktuella östutvidgen av av nu Av länderna i forna Jugoslavien är idag endast Slovenien med i ningen. skaran kandidatländer även också Makedonien tillhör de länder av om

erhåller stöd från EU:s rekonstruktionsprogram se avsnitt 2.8

som nedan. På längre sikt finns här förstås möjlighet till ytterligare anen sökningar EU-medlemskap och redan pågår ett stöd från EU:s sida om

till återbyggnaden i området rimligtvis måste förstärkas så snart de

som militära insatserna har tonats Särskilt EU-länder och kandirent ner. datländer i närområdet- Bulgarien, Rumänien, Slovenien och Ungern i

först hand kommer förmodligen att resa krav på ytterligare insatser -

också på det social- och arbetsmarknadspolitiska området för att stärka

fredsprocessen och stabiliteten på Balkan.

E U5S utvidgningar och Östeuropas omvandling 37

Den sociala ordningens problem kan tacklas på olika sätt. Medan förbundsrepublikens institutioner och organisationer systematiskt arbetade

sig in i Östtyskland steg för steg har de existerande nationella institutionerna i länderna i Central- och Östeuropa själva fått ta sig an de svå-

problem omvandlingsprocessen uppenbarade eller var upphovet ra som till Ett visst stöd utifrån av både multi- och bilateralt slag kom snabbt igång avsnitt 2.8 och 2.9 nedan. Även flera problemen

se om av an-

greps av de nationella instanser som hade till uppgift att hantera dem och inte är lika akuta i början 1990-talet kvarstår flera av dem som av och påverkar de existerande institutionernas kapacitet och möjligheter att uppfylla kraven från ett medlemskap i EU. Det förtjänar att tilläggas att också frivilliga organisationer av olika slag har givit viktiga bidrag

till den sociala reformveksamheten i Central- och Östeuropa.

2.4 Exkurs: Turkiets och Cyperns

medlemskap

Sedan lång tid tillbaka finns två vilande ansökningar om medlemskap i EG/EU: Turkiets och Cyperns. Vidare ansökte Malta om medlemskap 1990 drog senare tillbaka sin ansökan. Likaså har Marocko anmen sökt om medlemskap 1987. Dåvarande EEC tecknade associationsavtal med Turkiet redan år 1963, vari fastlades hur parterna skulle fördjupa sitt samarbete i tre etapper. Den tredje etappen skulle fullbordas med en tullunion vilken trädde i kraft så den l januari 1996. Då hade Turkiet sedan sent som länge ansökt om fullt medlemskap 1987 över vilket kommissionen yttrade sig i december 1989. I detta yttrande framhöll kommissionen dels att unionen då inte redo för någon ny utvidgning, dels att den var politiska och ekonomiska situationen i Turkiet var av den karaktären att det fruktlöst att påbörja medlemskapsförhandlingar genast. Komvore missionen ifrågasatte dock inte landets valbarhet till medlemskap. Ministerrådet fattade beslut i enlighet med kommissionens yttrande i februari 1990. Vid ett associationsrådsmöte i april 1997 bekräftades Turkiets medlemskapsansökan och det faktum att landet skall bedömas enligt de s.k. Köpenhamnskriterierna nedan. Turkiet ingår dock inte i

se

kretsen de s.k. kandidatländema för EU-medlemskap, eftersom desav till skillnad från Turkiet, har s.k. Europaavtal, aktuella länderyttransa, den samt deltar kontinuerligt i den s.k. harrnoniseringsprocessen. I sistnämnda avseende skiljer sig Turkiet från Cypern. Redan 1990 ansökte Cypern medlemskap i EG och kommissionen lämnade ett om positivt yttrande i juli 1993. Därefter har de europeiska stats- och rege-

38 E Uxs utvidgningar och Östeuropas omvandling

ringschefemas råd vid sitt möte på Korfu 1994 beslutat att medlemskapsförhandlingar skall inledas med Cypern månader efter avslusex tad regeringskonferens, dvs. månader efter mötet i Amsterdam i sex juni 1997. Vid flera tillfällen har detta beslut senare bekräftats av Europeiska rådet. Förhandlingar kan inledas även någon lösning på den om långvariga konflikten på ön inte har nåtts, men bedömningen är att en

politisk lösning konflikten sannolikt medför att förhandlingarna kan

av avslutas tidigare.

2.5 Formen för och innehållet i

utvidgningen

österut

Redan innan EUs fjärde utvidgning formellt avslutad Europeisvar gav ka rådet vid sitt möte i Köpenhamn i juni. 1993 startsignalen till den femte utvidgningen, att uttala att de s.k. Europaavtal av genom genom

unionens associerade länder i Central- och Östeuropa som så önskade

skulle kunna få bli medlemmar unionen. Som redan nämnts i kapitel av det sig följande länder: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, 1 rör om Polen, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Tjeckien och Ungern Cypern ingår därtill elfte land i denna förhandlingsrunda. Följande kritesom rier för medlemskap fastlades vid mötet.

Krav på fungerande marknadsekonomi; kapacitet att hantera konkuren och marknadskrafter inom unionen. rens- Förmåga att uppfylla medlemskapets förpliktelser inklusive målen för politisk, ekonomisk och monetär union. en Krav på ett demokratiskt rättssamhälle. Krav på respekt för mänskliga rättigheter och skydd av minoriteter.

Vid rådets möte i Madrid två år 1995 uttalades vidare att den senare inledande fasen i förhandlingarna med kandidatländema i Central- och

Östeuropa skulle inledas samtidigt med förhandlingen med Cypern,

månader efter det regeringskonferensen avslutats juni 1997.

dvs. sex Vidare fick kommissionen i uppdrag att ta fram yttranden över kandi-

datländema, vilka presenterades knapp månad efter Amsterdamkon-

en ferens avslutande Agenda 2000, juli 1997. Då meddelades också vilka länder kommissionen ansåg att EU först skulle inleda förhandlingar med, delning kandidatländema den svenska regeringen avvien av som och kriteriema för denna rekommendation. Föreslagna som utvalda sat, för första omgång är Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungen

SOU 1997: 153 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling 39

em. Rekommendationen kommer att behandlas vid ett möte med Europeiska rådet i Luxemburg i december 1997.

2.6 och

Demografiska institutionella aspekter av östutvidgningen

Sammantaget har de fyra tidigare utvidgningama medfört att gemenskapen gått från sex medlemsländer till femton från länder med - en befolkning på i runda tal 200 till närmare 370 miljoner invånare inklu-

sive gamla Östtysklands 17 miljoner innevånare denna oftast förbised-

da utvidgning motsvarade i demografiska termer i det närmaste tillskottet från Grekland och Portugal. Den femte utvidgningen som nu står för dörren skulle, om den genomfördes i ett enda steg och alla kandidatländer inträdde, medföra att antalet medlemsstater ökar från 15 till 26. Några av dessa länder, bl.a. de baltiska, kommer att tillhöra unionens minsta men inget land har så få invånare Storhertigdömet — som Luxemburg medan andra tillhör kategorin medelstora. Polen är störst — bland kandidatländerna med sina 39 miljoner invånare vilket ungefär motsvarar Spaniens befolkningsstorlek. En eventuell femte utvidgning skulle om den genomfördes med omedelbar verkan innebära att EU tillfördes 110 miljoner invånare och således komma att omfatta 480 miljoner, vilket är nästan dubbelt så mycket invånarantalet i USA. som Både i termer av ökad befolkning och arbetskraftens förändring är detta den största utvidgningen i gemenskapens och unionens historia. Detta ställer stora krav på de gemensamma institutionerna och på både medlems- och kandidatländemas anpassningsfönnåga. Dels måste de nya medlemsländemas institutioner ha en kapacitet att klara av de krav som ett EU-medlemskap förutsätter i form av anpassning av gällande lagar och förordningar samt implementering av beslut som fattas på EU-nivå. Till detta institutionsbygge hör också att organisera arbetsmarknaden vilket också framgår av de europaavtal som nu existerar. Detta innebär också att allsidigtfrämja fungerande arbetsmarknadsrelationer och tillse att existerande fackliga rättigheter inklusive strejk- och lockouträtten efterlevs i de medlemsländerna. nya Ett ur utvidgningssynpunkt helt nytt problem är att i dessa länder överhuvudtaget inga privata arbetsgivarorganisationer har existerat och att de som hittills etablerats uppvisar betydande svagheter bl.a. bristande legitimitet. Institutionema i kandidatländerna måste för att kunna klara EUanpassningen få vissa ekonomiska från gemenskapen bl.a. för resurser att utbilda och höja kompetensen inom nu existerande myndigheter och

40 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: l 53

organisationer i kandidatländerna. Erfarenheten tidigare stödsystem av

pekar på att särskild uppmärksamhet måste riktas mot de långsiktiga

effekterna, dvs. att inte systemen på ett felaktigt sätt permanentas. institutioner förändras jämfört med vid tidiga- Dels måste EU:s egna utvidgningar. EU:s institutionella struktur har också på ett helt annat re kommit i förgrunden inför östutvigdningen. Den initiala målsättsätt

ningen inför regeringskonferensen i Amsterdam i juni 1997 var att

åstadkomma djupgående reformering de gemensamma institutioen av för möjliggöra smidig övergång till union med 26 i nerna att en en stället för l5 medlemsländer men av detta blev intet. Mycket tyder på att östutvidgningen i nuvarande skede inte leder

fram till grundläggande revidering EU:s interna beslutsfattande

en av

och implementeringsstruktur. Alternativet är delvisa reformer som an-

sig till utvidgning i flera etapper. I detta ljus kan också kopassar en missionens splittring ansökarländema ses. Olika former av överav gångslösningar kan således stå för dörren både inom EU och i för- hållande till ansökarländema. full skala och med det existerande institutionella ramverket i funk- I tion kommer gemenskapen att få tydlig central- och östeuropeisk en slagsida på tidigare utvidgningsprocesser kantrat samma sätt som håll. Skillnaden tidigare utvidgningar är dock att långt fler andra mot länder än tidigare är aktuella och detta inom ramen för ett system som

även fortsättningsvis bygger på nationerna som grundläggande be-

ständsdelar. Förhandlingsstarten sker vid tidpunkt då de tidigare en medlemmarna har bakom sig period intensifierat samarbete på en av vissa områden samtidigt de står i färd med att på ett annat område som sig i kast med djupgående integration den monetära. ge en ännu mer -

2.7 Traditionella institutioner och

utvidgningsstrategier

Vid tidigare utvidgningar har anslutningsavtal träffats mellan gemenskapen/unionen och ansökarlandet/ländema. Utgångspunkten är att de ansluter sig till EU:s fördrag och övriga regelverk. Anslutningssenare fördragen har också kombinerats med särskilda anslutningsvillkor vilka kan innehålla övergångslösningar bl.a. tar hänsyn till den ekonosom miska och sociala nivån i landet/ländema. Syftet har bl.a. varit att ge de medlemsländerna tid den inhemska lagstiftningen nya mer att anpassa

och de inhemska organisationsförhållandena till EU:s. Också personers

fria rörlighet mellan länderna har berörts övergångslösningar av av

E U:s utvidgningar och Östeuropas omvandling 41

denna typ. Hittills har i princip sådana övergångslösningar medgetts för en period av fem år och i något fall upp till tio år. T.ex. när Portugal och Spanien anslöts till gemenskapen år 1986 var de i vissa avseenden endast partiellt anslutna före år 1993. Bl.a. den fria rörligheten för personer var delvis undantagen vilket innebar att det beträffande medborgare i de övriga medlemsstaterna respektive portugiska och spanska medborgare kunde upprätthållas nationella bestämmelser eller bestämmelser som var en följd av bilaterala överenskommelser i vilka det krävdes förhandsgodkännande för s.k. arbetskraftsinvandring. Mellan Portugal och Spanien å ena sidan och Storhertigdömet Luxemburg å den andra, var tiden för bibehållande av de nationella bestämmelser som reglerade invandringen för medborgare i Luxemburg respektive Portugal och Spanien förlängd till och med utgången av år 1995. Inskränkningen i den fria rörligheten gällde dock inte portugiska eller spanska medborgare som redan var bosatta i de andra medlemsländema och heller deras familjemedlemmar. Etableringsfriheten för egenföretagare och reglerna för den fria rörligheten för tjänster var inte berörda. Enligt detta anslutningsfördrag ankom det på Europeiska rådet, med en av kommissionen framtagen rapport som grund, att undersöka hur resultatet från tillämpningen av undantagen från den fria rörligheten för personer hade fallit ut, och i anslutningsfördraget öppnades en möjlighet för rådet att genom enhälligt beslut anta nya bestämmelser för en anpassning av övergångsreglema till EG-fördraget. Möjligheten av övergångslösningar som på kortare eller längre tid uppskjuter ett fullt ikraftträdande av medlemskapet på vissa områden kan naturligtvis också visa sig lämplig som modell för en kommande östutvidgning. Till skillnad från tidigare utvidgningar handlar det denna gång om länder som tills helt nyligen präglats av ett annat ekonomiskt system även om det finns vissa likheter med några av de tidigare nytillkomna medlemsländerna vad gäller den auktoritära styresformen. Den socio-ekonomiska utvecklingsnivån är emellertid betydligt lägre järnfört också med några av ovannämnda nya medlemsländer som även de befann sig under det socio-ekonomiska genomsnittet för gemenskapen. Kommissionen har redan antytt att de övergångslösningar som nu kan komma ifråga för de nya medlemsländerna kommer att bli annorlunda än de som hittills förhandlats fram och de senare kan också av detta skäl inte användas som något egentligt föredöme för kommande anslutningsfördrag.

42 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: 153

2.8 EU:s förhållningssätt till

kandidatländema 1990-97

Redan i slutet 1980-talet började förhoppningar om EUav

medlemskap spira i vissa länder i Central- och Östeuropa. Utveckling-

det folkliga stödet för EU-medlemskap i kandidatländema belyen av i uppsats ingår i Bilagedelen till betänkandet. ses en som År 1990 då Sovjetunionen fortfarande existerade som stat erbjöd EG flera de nuvarande kandidatländema att ingå handels- och samarav

betsavtal med gemenskapen ett första steg på vägen mot medlem-

som skap. EU-utvidgningen har säkerhetspolitisk synvinkel förvisso varit ur mindre kontroversiell än NATO:s utvidgning komplikationerna men vid integrationsprocessens stora då betydande hinder for öststart var handeln främst motiverade att militära skäl förelåg alltsedan Marsav hallhjälpens tillkomst. Samma år erhöll kommissionen mandat att inleda förhandlingar med Polen, Ungern och Tjeckoslovakien associationsavtal, s.k Europaom avtal och något år fick den också liknande mandat att inleda försenare handlingar med övriga central- och östeuropeiska länder om sådana avtal. Det snabba agerandet när det gäller att inlemma de forna COMECON-länderna i den europeiska integrationsprocessen var mycket medvetet från EU:s sida. Från början markerades kraven på en omedelbar övergång till marlcnadsekonomi. Avtalen innebar att ansökarländerna omfattades särskilda strategier för förberedelser för av medlemskapet i unionen. Denna strategi omfattar bl.a. deltagande i med EU-ländema i anslutning till ministerrådsmöten samt bimöten

stånd till medlemskapsförberedelser och EU-anpassning i form för-

av beredelser för deltagande i den inre marknaden med fri rörlighet för tjänster och kapital. varor, personer, Redan 1989 startade EU det s.k. PHARE-programmet. Vid startpunkten innefattades emellertid endast Polen och Ungern därav namnet: P i Polen och H i engelska Hungary ARE Aid for Resom som -

structuring of the Economics i takt med att förändringarna spred

men

sig i Östeuropa kom fler länder att omfattas programmet. Sedan

av 1993 riktar det sig till samtliga central- och östeuropeiska kandidatländer jämte Albanien och Makedonien. Målet är att bidra till marknadse-

konomins etablering och stabila villkor för det politiska styret. I stödet ingår bistånd till utveckling privat och tjänsteföretagssek-

av en varu-

jordbruksreforrner, olika typer infrastrukturinvesteringar inklu-

tor, av sive miljö och kärnkraftssäkerhet samt förändringar av den offentliga

sektorn inklusive sysselsättningspolitiken och välfärdssystemet i bred

bemärkelse. Kunskapsöverföring har präglat PHARE-programmets

SOU 1997: 153 E Uzs utvidgningar och Östeuropas omvandling 43

första verksamhetsår. T.ex. kan nämnas att för att hantera den arbetslöshet som blev en följd av övergången till marknadsekonomi har PHARE deltagit i uppbyggnaden av arbetslöshetsförsäkringar i flera Central- och östeuropeiska länder. Som ett komplement till det övergripande PHARE-programmet har EU antagit ett mindre program for insatser inriktade enbart mot det sociala trygghetssystemet: Consensus. Liksom PHARE bygger Consensus på idén om samverkan mellan ett eller flera medlemsländer och ett eller flera kandidatländer. Representanter för kandidatländema har aktivt dragits in i beslutsprocessen. Consensus har varit inriktad på mindre

och medelstora projekt och haft decentraliserad beslutsstruktur

en mer än PHARE. Både PHARE och Consensus har lokala kontor, satt upp

oftast i anslutning till EU-representationen, i Central- och Östeuropa,

vanligtvis i huvudstäderna. Också Consensus handlar främst kunom skapsöverföring och expertmedverkan vid modemi-seringen av existerande sociala trygghetssystem och uppbyggnaden t.ex. aktiv av en arbetsmarlmadspolitik. EU har också startat det s.k. TACIS-programmet för utvecklingssamarbete med de forna regionerna bakom jämridån. TACIS omfattar också de baltiska staterna och stöder bl.a. ett utbyte på kommunal nivå. Andra närbesläktade insatser från främst EU:s sida är tillkomsten av Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling EBRD med säte i London. EU hittills haft initiativet i den integrationsprocess österut som startade åren 1989-91. Även kandidatländema aktivt dragits in i beom slutssprocessen stödet till moderniseringen Central- och Östeuom av ropa råder det knappast någon tvekan om att det i slutändan är EU som finansiär som haft ett avgörande inflytande över besluten vilka om projekt som skall genomföras eller Samtidigt har resurserna varit relativt begränsade jämfört t.ex. med det tyska biståndet till Ryssland

som kompensation för utrymningen av f.d. Östtyskland.

2.9 Svenskt stöd

Också från svensk sida har deltagandet i den central- och östeuropeiska omvandlingsprocessen prioriterats med målsättningen att stödja etablerandet av fungerande marknadsekonomier och utvecklingen av demokratiska samhällsystem. Medan Sverige ännu stod utanför den europeiska gemenskapen påbörjades ett bilateralt biståndsarbete med särskild

inriktning på länderna runt Östersjön och detta arbete har fortsatt efter

inträdet i EU. I regeringens propositioner 1994/95:16O och 1995/96 :15 3 uttrycktes målsättningarna med biståndet vara att:

44 EUss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: 153

främja säkerhetsgemenskap en fördjupa demokratins kultur utveckling stödja en hållbar ekonomisk samt stödja miljömässigt hållbar utveckling. en

Till dessa målsättningar skall också fogas idén att låta närområdet, dvs. de tre baltiska staterna, Polen och Ryssland ta största delen av insatservilket också har skett. Tonvikten i detta samarbete har legat på milna, jö- och energisatsningar, också utbildningssektom har erhållit memen del bland annat i form stipendier både till svenska och utländska av studenter och forskare, stöd till uppbyggnaden av en juridisk högskola i Riga och stipendier till både svenska och utländska studenter och forskare t.ex. de s.k. Visbystipendiema. Många svenska organisationer, institutioner och myndigheter är indragna i detta arbete och ett flertal finansieringskällor bedriver stor aktivitet på området, inte minst SIDA. Parallellt med Sveriges bilaterala stöd till länderna i Central- och

Östeuropa har också det multilaterala sambetet utvecklats både inom

för EU PHARE, Consensus m.fl. och inom andra former för ramen - internationellt samarbete bland annat genom stöd till UNDPs verksamhet i region. Efter det s.k. Visbymötet år 1996 har den svenska regeringen ytter-

ligare förstärkt ansträngningama att stödja utvecklingen i Östersjöom-

rådet och ytterligare medel till svenskt bistånd i närregionen har däref-

ter beslutats riksdagen. Ett nytt toppmöte i Östersjöområdet kommer

av att äga i januari 1998 varvid rapport om den organiserade rum en brottsligheten i området kommer högst på dagordningen. Utredupp ningen har inhämtat att det från svensk sida finns planer att föreslå en fortsättning på detta samarbetet i form rapport om möjligheterna av en att förbättra handel, investeringar och ekonomisk utveckling i regionen.

10 Avslutning

I detta kapitel har ett försök gjorts att relatera frågorna kring rörlighet, arbetsliv, jämställdhet och social trygghet till den kombinerade integra-

tions- och utvidgningsprocessen både historiskt och i nuet. Dessa frågor

ingår i större helhet framtida utmaningar. Integrations- och uten av vidgningsprocessen går både på bredden fler länder och på djupet- - omfattande samverkan på fler områden. mer

Östutvidgningen är bara svårgripbar aspekt pågående för-

en av en ändringsprocess inom den europeiska unionen. Minst lika oviss är frå-

E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling 45

gan om effekterna av den eventuella europeiska monetära unionen. Inte heller kommer den på många frågan kring effekterna Tysksätt nya av lands förändrade position i gemenskapen efter återföreningen av Väst-

och Östtyskland att närmare granskas i detta betänkande. Formellt har

Tysklands position inom gemenskapen inte förändrats efter 1989/90 trots att landet idag är det befolkningsmässigt största och klart skiljer sig från de länder som tidigare var jämbördiga med gamla Västtyskland. Men svaren på samtliga tre ovannämnda storfrågor östut- vidgningen, valutaunionen, och det nya Tyskland hänger naturligtvis intimt och svaret på en av dem kan inte tänkas fullt ut utan samman att de andra svaren tas i beaktande. Amsterdammötet bara ett tämligen begränsat svar på frågan om gav EU:s framtida institutionella och finansiella struktur efter en omfattan-

de utvidgning med medlemsstater i Central- och Östeuropa. Vad

nya gäller de finansiella aspekterna av en östutvidgning har utredningen pekat på att forändringsbenägenheten inom den hittillsvarande ovan unionen varit låg. De länder som en gång blev nettobidragsmottagare är fortfarande detta. Jordbrukssubventionerna dvs. den socialpolitik som innebär ett överstatligt socialt skyddsnät för bönderna- dominerar fortfarande EU:s budget och skulle i än högre grad göra så om samma regler tillämpas efter utvidgningsomgång. Det är anmärkningsen ny värt att EU inte fönnått justera de ekonomiska stödrelationerna mellan EU och medlemsländerna trots att de socio-ekonomiska förhållandena och relationerna mellan länderna påtagligt förändrats under den tjugofemårsperiod gått sedan medlemmar för första gången tillförsom nya des de inre sex. Däremot bekräftade Amsterdammötet tidigare beslut om att starta förhandlingar med kandidatländema. I juli 1997 korn så kommissionens rekommendation att inleda förhandlingar med fem av de elva kandidatländema: Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Den svenska regeringen har vidhållit sin uppfattning att förhandlingsstarten bör för samtliga elva ansökarländer. Också andra vara gemensam

medlemsstater stöder denna uppfattning oktober 1997.

Under östutvidgningens första skede vid själva omställningspro- — början då ännu inga formella Europaavtal slutits betonades cessens starkt införandet marknadsekonomi från Västs sida. I mångt och av mycket omvandlingsprocessen i revolution underifrån med var öst en tydliga demokratiska inslag en person, en röst även om formerna - ännu inte alltid funna. Också när Europaavtal skrevs var betoningen var på marknadsekonomins etablering mycket påtaglig även om de demokratiska formemas stabilitet började uppmärksammas. Senare började de sociala rättigheterna så smått åter komma i blickpunkten- särskilt

46 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling

de icke arbetsföras främst barns, handikappades och de äldres svåra - situation. Från Amsterdammötet kan också noteras att det sociala protokollet blev accepterade de en del av unionsfördraget - dvs. Storbritannien sociala delama av Maastrichtöverenskommelsen samt att också -

sysselsättningsfrågorna intog sin plats i fördragstexten. Detta innebär

att frågorna kring personers fria rörlighet, arbetsmiljö, jämställdhet och social trygghet inför östutgivningen måste ges en mer grundlig behandling med åtföljande institutionella och finansiella konsekvenser än vad skett vid tidigare utvidgningar gemenskapen. Detta gäller inom som av gemenskapen också i kandidatländerna. men Varje utvidgning som omfattat länder under unionens socioekonomiska genomsnitt har medfört att omfördelningsåtgärder vidtagits inom för det europeiska samarbetet. Också inför östutvidgningen ramen måste dessa frågor upp på bordet särskilt med tanke på att i Amsterdamfördraget slås fast att EU skall ha som mål att"främja väl avvägda och varaktiga ekonomiska och sociala framsteg och en hög nivå i fråga om sysselsättning.

3 Ett medlemskap i EU dess

-

innebörd och konsekvenser

3.1 Samarbetet inom Europeiska unionen

-

grundläggande regelverk

Samarbetet inom den Europeiska unionen bygger på ett antal fördrag

slutits mellan medlemsländerna faktaruta 3.1. De för den inre

som

marknaden grundläggande rättsreglerna med fri rörlighet för Varor, per-

tjänster och kapital. finns i EG-fördraget. Nya grundregler för soner, samarbetet på lång rad områden har tillkommit genom Amsterdamen fördraget från juni 1997. Det gäller bl.a. sysselsättningen, öppenheten

inom unionen, jämställdheten och det socialpolitiska området. Det gäl-

ler också hur skall skapa fullständig fri rörlighet för personer man en inom EU och effektivare brottsbekämpning. Med hänsyn till att en medlemsländer måste godkänna Amsterdamfördraget och till beredningstidema i olika länder beräknas det inte att kunna börja gälla förrän tidigast under 1998.

48 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: 153

Faktaruta 3.1

EU:s fördrag

Fördraget upprättandet Europeiska kol- och stål gemenslaom av - Parisfördraget 1951 pen

Fördraget upprättandet Europeiska Gemenskapen - om av Romfördraget EGfördraget 1957, numera

Fördragen upprättandet Europeiska Atomenergigemenska-

om av — Euratomfördraget 1957 pen

Fördraget Europeiska unionen Unions- eller Maastiichtfördia- - om get 1992

Amsterdamfördraget 1997. -

Övriga grundläggande fördrag såsom enhetsakten 1987 innehåller

tillägg eller ändringar i de tre förstnämnda fördragen. EG-rätten utgörs förutom fördragen och med stöd fördragen av av meddelade förordningar och direktiv etc. även av EG-domstolens praxis. Fördragen utgör s.k. primärrätt och den lagstiftning som beslu-

institutionerna, förordningar och direktiv, sekundärrätt tats av som 3.2. EG-förordningar är direkt gällande och skall inte in-

Faktaruta

förlivas i nationell rätt. Med direkt effekt att bestämmelserna avses grundar rättigheter eller skyldigheter för enskilda kan åberopas som inför domstolar och andra myndigheter i medlemsstaterna. Enligt artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget skall ett direktiv med avseende på det resultat skall uppnås bindande för varje medlemsstat till som vara vilket det är riktat, överlåta åt de nationella myndigheterna att bemen form och tillvägagångssätt för hur detta skall uppnås. Beslut stämma begränsade frågor än direktiv och kan i likhet med förordavser mer ningar, i motsats till direktiv- rikta sig mot enskilda rättssubjekt. men

Besluten förutsätter i allmänhet någon nationell genomförandeåtgärd.

Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser 49 -

Faktaruta 3.2

EG:s sekundärrätt

Rättsakt Tillämpning Beslutsfattare

Förordning Generell tillämpning och bindande Europaparlamentet i sin helhet och direkt tillämplig i och rådet gemenalla medlemsstater. samt, rådet, kommissionen.

Direktiv Bindande rättsakt i fråga om det Europaparlamentet resultat skall uppnås och rådet gemensom medlemsländer kan välja form och samt, rådet, kommetod för detta. missionen.

Beslut Bindande för den eller dem Europaparlamentet som det riktar sig till. och rådet gemensamt, rådet, kommissionen, EGdomstolen.

Rekommen- Icke-bindande rättsakt. Europaparlamentet dationer och rådet gemensamt, rådet, kornmissionen. Icke-bindande rättsakt. Europaparlamentet Resolutioner och rådet gemensamt, rådet, kommissionen.

3 Grundläggande drag i EG-rätten

För analysen konsekvenserna utvidgningen unionen kan det av av av lämpligt att först kort erinra några grundläggande drag och vara om principer i EG-rätten.

50 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: 153 -

Harmoniserade regler

Artiklarna 100 och artikel 100a i EG-fördraget är grunden för haren monisering medlemsländemas lagstiftning i syfte att uppnå gemenav samma regler för sådana områden som direkt inverkar på upprättandet eller funktionen av den inre marknaden. Förslagen till laghannonisering skall utgå från hög skyddsnivå i fråga om hälsa och säkerhet, en

samt miljö- och konsumentskydd artikel lOOa.3. Ett medlemsland kan

i princip inte avvika från de regler beslutas med stöd de nämnda som av artiklarna s.k. totalharrnoniserade regler och tillämpa strängare krav. Krav på hälsa och säkerhet i arbetet får också betydelse för harmoniseringen lagstiftningen på produktområdet, dvs. när det gäller den fria av rörligheten för varor. Den får därmed konsekvenser även för arbetsmiljön. Artikel 100 är grunden för flera EG-rättsakter inom det socialpolitiska området och rådet befogenhet att enhälligt besluta om regler ger närmar medlemsländemas nationella regler till varandra på detta som område. När det gäller fria rörlighet är det inte enbart en fråpersoners att avskaffa direkta hinder mot rörligheten, utan även att påverka ga om sådana omständigheter som kan avhålla människor från att flytta mellan länderna. Härigenom kan också negativa sociala effekter av den ökande konkurrensen på den inre marknaden till följd skillnader i nationell av lagstiftning undanröjas.

Solidaritetsprincipen m.m.

Enligt artikel 5 EG-fördraget skall medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner av

den s.k. solidaritets- eller samarbetsförpliktelsen. Att inte i tid på ett

riktigt sätt införliva ett direktiv med nationell rätt utgör ett brott mot båda dessa bestämmelser. Samarbetsförpliktelsen innebär att EG-rätten och dess uttolkning domstolen skall vägledande vid tolkning av vara och tillämpning nationell rätt. av

Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipen innebär att de nationella villkor som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de fyra grundläggande

SOU 1997: 153 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser 51 -

frihetema garanteras i EG-fördraget skall uppfylla fyra förutsättsom ningar för tillåtna enligt den praxis EG-domstolen utvecklat. att vara De skall tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, de skall vara framstå motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse, som de skall ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning vara eftersträvas den vidtagna åtgärden och de skall inte utsom genom vad är nödvändigt för att uppnå denna målsättning jfr även över som artikel 3b EG-fördraget. I sista hand det EG-domstolen som avgör vidtagen åtgärd står strid med EG-fördraget. om en

Mänskliga rättigheter

EG-rätten vilar på erkännandet grundläggande mänskliga rättigheav En hänvisning till Europakonventionen skydd för de mänskliga ter. om rättigheterna och de grundläggande frihetema görs i artikel F i Unionsfördraget. Genom Amsterdamfördraget införs hänvisning även till en Europarådets sociala stadga i ett nytt fjärde stycke i Unionsfördragets

ingress.

3.3 Ett medlemskap innebär anslutning till

det gemensamma regelverket

Utgångspunkten för medlemskap i den Europeiska unionen är att ansökarlandet/-ländema ansluter sig till fördragen och den gemensamma

sekundärlagstiftningen att genomföra dessa bestämmelser i den

genom nationella lagstiftningen. Såväl ett medlemskap i EU som avtalet om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES innefattar att man

ansluter sig till de grundläggande principerna i EG-fördraget när det

gäller fri rörlighet för tjänster och kapital. Den inre varor, personer, marknaden innebär att de nationella hindren för de fria rörligheterna skall undanröjas. Konkurrensen får inte snedvridas. över gränserna Strama konkurrensregler är därför väsentlig förutsättning för en annan den inre marknaden. Reglerna den fria rörligheten gäller däremot om inte interna förhållanden och de måste någon form av ekonorent avse misk verksamhet. Som central princip för den inre marknaden gäller en dessutom varje diskriminering på grund nationalitet är förbjuden att av

inom EG-fördragets tillämpningsområde.

52 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser -

3.4 Fri för och

rörlighet personer tjänster

fundamentalt inom EU

Arbetskraftens fria rörlighet är en av hömstenama i den inre marknaden. De regelverk utvecklats i detta syfte gäller främst tre områsom den: den gemensamma arbetsmarknaden, social trygghet för dem som flyttar mellan länderna samt ömsesidigt erkännande av examina och behörighetsbevis. Artikel 3c, artikel artikel 7a och artiklarna 48-66 i EG-fördraget fri rörlighet för grundläggande anger personer som en princip i gemenskapslagstiftningen. Genom Maastrichtfördraget infördes andra del EG-fördraget om ett unionsmedborgarskap. I en ny, av artikel 8a föreskrivs att varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier om inte annat följer de begränsningar och villkor som föreskrivs i EGav fördraget och i bestämmelserna genomförandet av fördraget. Det om grundläggande syftet med den fria rörligheten är ekonomiskt. Bestämmelserna arbetstagarnas fria rörlighet och sociala tryggom het i artikel 48-51 i EG-fördraget hör nära samman med de socialpolitiska reglerna. Socialpolitiken innefattar arbetsmarknadspolitik, arbetsrätt i vidsträckt betydelse, dvs. den inkluderar arbetsmiljö och jimställdhet mellan kvinnor och män, socialförsäkringar och social trygghet, åtgärder för att förhindra utslagning och för att integrera svagare i samhället, såsom äldre och handikappade. Artikel 117-122 i grupper EG-fördraget reglerar frågor hänger med bl.a. arbetsmiljö som samman och social trygghet för migrerande arbetstagare, jämställdhet m.m. För att kunna analysera konsekvenserna utvidgning är det anav en geläget att kortfattat erinra det gemensamma regelverk som gäller om den fria rörligheten för personer och om den sociala dimensionen av den inre marknaden. Redovisningen gör inte anspråk på att vara uttömmande för vart och ett de aktuella områdena, utan visar huvudav dragen i EG-rätten och den praxis utvecklats. I de fall tillägg eller som ändringar till EG-fördraget skett genom Amsterdamfördraget redovisas dessa under respektive avsnitt, men redogörelsen i övrigt bygger på den aktuella lydelsen av EG-fördraget.

3.5 Diskrimineringsförbud och krav på

likabehandling

Artikel 6 i EG-fördraget innehåller ett generellt förbud mot diskriminering på gmnd nationalitet inom EG-fördragets tillämpningsområde. av Förbudet såväl direkt indirekt diskriminering. Diskrimineavser som

SOU 1997: 153 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser 53 -

ringsförbudet återfinns även i de preciserade reglerna om fri rörmer lighet för i artiklarna 48, 52, 59 och 60 EG-fördraget. Det personer finns dessutom bestämmelser icke-diskriminering i den sekundärom reglerar den fria rörligheten för skilda kategorier personer och rätt som den sociala tryggheten för arbetstagare. Att artikeln bara gäller inom

EG-fördragets tillämpningsområde har tolkats så att regeln endast kan åberopas ekonomiskt aktiva personer. Proportionalitetsprincipen

av används när det gäller att pröva undantag från likabehandlingsprinom

cipen kan medges. EG-domstolen har uttalat att proportionalitetsprin-

cipen måste iakttas när bestämmer undantag från individuell man en rättighet den likabehandling Undantag från likasom om av personer. behandlingsprincipen får inte gå längre än vad är objektivt nödsom vändigt för att uppnå kravet på t.ex. allmän säkerhet. Genom Amsterdamfördraget har utvidgning av begreppet ickeen diskriminering gjorts i och med införandet artikel 6a. Rådet kan på av förslag från kommissionen vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund kön, etniskt eller socialt religiav ras, ursprung, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. on,

3.6 Den sociala dialogen

3.6.1 Avtalet om socialpolitik blir en del av EG-

fördraget

sociala dimensionen blev ett begrepp i samband med genomföran- Den det den inre marknaden för åtgärder syftar till att motverka neav som gativa sociala effekter den ökade konkurrensen på denna inre markav nad och till främja positiv utveckling på det sociala området. Soatt en cial trygghet för de medborgare flyttar, liksom ömsesidigt erkänsom nande examina är viktiga ingredienser i den sociala dimensionen. I av

december 1989 11 undantaget Storbritannien EU:s med-

antog av

lemsstater, Gemenskapens stadga arbetstagarnas grundläggande

om sociala rättigheter sociala stadgan är ett icke-bindande do-

den som

kument. Genom stadgan har grunden lagts för att förverkliga den soci-

ala dimensionen. Centralt är också samarbetet på jämställdhetsområdet,

arbetsrätts- och arbetsmiljöområdet samt utvecklingen av dialogen mellan med arbetsmarknadens parter. Gemensamma åtgärder skall förhindra snedvridning konkurrensen på arbetsmarknaden och melen av lan företagen. Därutöver inrymmer den sociala dimensionen åtgärder

54 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: l 53

kopplade till en strävan att minska de sociala obalansema inom unionen, liksom åtgärder till stöd för ungdomar, äldre och funktionshindrade på arbetsmarknaden. Det utvidgade samarbetet på arbetsmarknads- och det sociala området sker ännu så länge inom för Avtalet socialpolitik- fogat ramen om till Unionsfördraget och det sker mellan 14 de femton medlems- ~ av

staterna Storbritannien undantaget. Kommissionen har genom Avtalet

om socialpolitik en skyldighet att samråda med arbetsmarknadens parter innan förslag läggs till ny lagstiftning på det arbetsrättsliga området. Arbetsmarknadens parter ges också möjlighet att träffa avtal på unionsnivå. I avtalet slås vidare fast att en medlemsstat kan överlåta arbetsmarknadens parter att införliva direktiv i den nationella rättsordningen genom kollektivavtal. Rådet kan med kvalificerad majoritet besluta om minimikrav på områden som rör arbetsmiljö, hälsa och säkerhet, arbetsvillkor, information till och samråd med arbetstagarna, lika möjligheter för och behandling av kvinnor och män, inträde på arbetsmarknaden av personer

som står utanför denna artiklarna 2.1 och 2.2.

Genom enhälliga beslut kan rådet dessutom besluta om social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna, skydd för arbetstagarna när deras anställning hävs, företrädanden och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen inbegripet medbestämmande. Bestämmelserna i artikel 2 i avtalet är inte tillämpliga på löneför-

hållanden, föreningsrätt, strejkrätt och lockout. Dessa frågor är uttryck-

ligen undantagna från det område där avtalet institutionerna befoger genheter att besluta om åtgärder. I artikel 4 utvecklas tanken på europeiska kollektivavtal. Om arbetsmarknadspartema önskar det kan dialogen mellan dem på gemenskapsnivå leda till avtalsförhållanden, in-

klusive ingående av avtal artikel 4.1.

Avtalet om socialpolitik har genom Amsterdamfördraget arbetats in i EG-fördragets artiklar 117-120, samtidigt som kampen mot arbetslösheten samordnas mellan EU:s medlemsländer och en ny avdelning

om sysselsättning förs in i EG-fördraget efter avdelning VI. Storbri-

tannien har dessutom förklarat att man är beredd att ansluta sig till det nya fördraget och också att anta de direktiv som utarbetats med stöd av artiklarna.

3.6.2 Arbetsrätten inom EU

Arbetsrätten faller i huvudsak under den nationella kompetensen. Det

finns dock redan inom det nuvarande EU viktiga skiljelinjer mellan de olika medlemsländernas arbetsrättsliga system, liksom i synen på ar-

SOU 1997: l 53 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser 55

betsrätten och därmed sammanhängande frågor. En mycket grov indelning tre olika arbetsrättsliga modeller; den kontinentala, den angloger sachsiska och den nordiska. Skillnaderna mellan länderna inom varje kan dock avsevärda och indelningen i grupper syftar endast grupp vara till att tydliggöra vissa utmärkande drag. Vid en utvidgning kommer de arbetsrättsliga modellerna att öka kandidatländemas olika sysgenom tem. Dessa olikheter mellan medlemsstaternas nationella arbetsrättsliga regler utgör potentiella hinder för att realisera de fyra frihetema, efterarbetsrättsliga regler vanligen på något sätt medför kostnader, och som därmed snedvrida konkurrensen. För att undvika detta har gemensamregler arbetsrätten utfärdats på vissa begränsade ämnesområden. ma om Ännu så länge har emellertid närhetsprincipen som innebär att gemenlösningar på gemenskapsnivå endast skall tillgripas då frågan samma inte går att lösa på nationell nivå haft företräde på arbetsrättens område. I syfte att skydda de anställda och avlägsna skillnader mellan ländernas arbetsrättslagstiftning för att främja konkurrensen har antagits direktiv 75/ 129/EEG kollektiva uppsägningar, direktiv 77/ 187/EEG om skydd arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag och om av direktiv 91/533/EEG arbetsgivares skyldighet att informera arbetsom innehållet i anställningsavtalet. Dessutom har anställningstagare om villkor för t.ex. deltidsanställda och tidsbegränsat anställda också varit

föremål för lagstiftningsförsök för att tillerkänna dem i princip samma

rättigheter, sociala och andra förmåner som heltidsanställda. samma Dessa anställningsformer har genom direktiv 91/383/EEG garanterats lika rättigheter beträffande hälsa och säkerhet tillsvidareanställda. som Direktiv 92/85/EEG skydd för gravida och ammande arbetstagare om förbjuder bl.a. uppsägning på grund graviditet och mödraledighet av samt skyddar arbetstagarens lön vid omplacering på grund av gravidi-

tet. När det gäller den kollektiva arbetsrätten har EU i huvudsak överlåtit åt de enskilda att själva reglera dessa frågor. Beträffande staterna förenings- och förhandlingsrätt och rätt att vidta stridsåtgärder avser inte kommissionen att föreslå några gemensamma regler, trots att dessa friheter nämns vitala i den sociala stadgan. I avsnittet om socialsom politik uttryckligen att detta inte är tillämpligt på löner, föreanges ningsrätt, strejkrätt och rätt till lockout. Direktivet 94/95/EG om europeiska företagsråd tillkom 1994 är hittills det enda direktivet inom som den kollektiva arbetsrätten.

56 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: 153 -

Skyddsaspekter mot social dumpning

En särskild sida av den fria rörligheten är att det kan uppstå konkurrens mellan arbetstagarna genom att dessa bjuder under varandra när det gäller arbetsgivarens kostnader för arbetskraft, s.k. social dumpning. Frågan om konkurrens på arbetsmarknaden är komplicerad ur EUperspektivet där konkurrensens fördelar så tydligt betonas, men man ser också problemet med otillbörligt utnyttjande av billig arbetskraft så att det sker en snedvridning av konkurrensen. En fråga som skapat stor osäkerhet inom unionen är vilka bestämmelser som skall reglera arbetstagarnas förhållanden vid tillfälligt arbete i ett annat medlemsland. Oklarheten och medlemsländemas skilda regleringar på detta område har uppfattats som ett hinder bl.a. för de fria tjänsterörelsema jfr bl.a. Rush/Portuguesa-målet C-113/89 1990 REG I s. 1417.

3.6.4 Utstationeringsdirektivet

I Europaparlamentets och rådets direktiv nr 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare med tillhandahållande av tjänster har man tagit ett första steg mot harmoniserade minimirättigheter för arbetstagare. Direktivet är tillämpligt vid utstationering mellan medlemsländerna som sker inom ramen för ett övernationellt tjänsteutbud. De skall gälla vid byggnads- och anläggningsarbeten som anges i bilaga till direktivet. Bestämmelserna skall förhindra förfaranden på arbetsmarknaden som leder till en osund konkurrens mellan inhemska och utländska företag och som på längre sikt kan ha en skadlig inverkan på de ekonomiska friheterna inom EU. Att arbetstagarnas rättigheter respekteras uppges vara en förutsättning för ett sunt konkurrensklimat. Arbetstagaren kommer genom de nya reglerna i åtnjutande av den arbetsrätt och det skydd som gäller i värdstaten i fråga om bl.a. arbetstid, semester, minimilön, arbetarskydd, havandeskap, barnarbete och diskriminering inom de nyss nämnda områdena. Direktivet är tilllämpligt i situationer där arbetstagaren är anställd i sitt hemland och det inte uppkommer ett nytt anställningsavtal med ett företag är etablesom rat i värdlandet. I detta fall blir vanligtvis arbetsrättslagstiftningen i värdlandet ändå fullt ut tillämplig på anställningsförhållandet. Det beslutade direktivet har också ansetts vara ett medel för att åstadkomma balans mellan två kolliderande principer. Å sidan den ena

SOU 1997: 153 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser 57

fria konkurrensen mellan företag på den gemensamma marknaden innefattande de företag är etablerade i medlemsstater vars största som konkurrensfördel är lägre lönekostnader, och å andra sidan de enskilda medlemsstaternas intresse att upprätthålla efterlevnaden av bestämav melser minimilön för arbete utförs inom statens territoriom m.m. som um.

3.6.5 Romkonventionen om tillämplig lag vid

avtalstvister

I utstationeringsdirektivet görs hänvisning i ingressen till Romkonen ventionen tillämplig lag för avtalstvister. Artikel 6 i Romkonvenom tionen gäller individuella anställningsavtal, däremot inte kollektimen vavtal. Reglerna syftar till att skydda arbetstagarna och innebär i huvudsak lagval inte tillåts medföra att arbetstagaren berövas att parternas det skydd honom enligt de tvingande regler gäller i den som ges som lag skulle ha tillämpats. Artikel 6.2 innehåller en presumsom annars tionsregel beträffande anställningsavtal innebär att domstolen, om som inte gjort något eget lagval, skall tillämpa lagen i det land där parterna arbetstagaren vanligtvis utför sitt arbete i enlighet med sitt anställningsavtal, han tillfälligt arbetar i ett annat land. EG-domstolen har även om

tillerkänts tolkningsrätt enligt första tilläggsprotokollet till konventio-

nen.

3.7 Internationella instrument och

kandidatländerna

3.7.1 Inledning

I de återuppståndna staterna i Baltikum respektive i de Öst- och Centraleuropeiska framfördes tidigt önskemål fördjupade ekostaterna om

nomiska och politiska relationer till Västeuropa, i första hand till orga-

nisationer EU, NATO och Europarådet. Med undantag för de av som Sovjetunionen annekterade staterna Estland, Lettland och Litauen var de Övriga staterna medlemmar i FN och dess fackorgan. De nya stater bildats efter sammanbrottet i öst är också medlemmar i FN. Det som därför lämpligt kortfattat redogöra för det internationella kan vara att

58 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: 153

samarbetet på det socialpolitiska området i den vida bemärkelse som redovisats i avsnitt 3.1.4. Det internationella arbetsrättsliga och socialpolitiska samarbetet har en lång tradition på såväl global som regional europeisk nivå. Samarbetet har bestått av erfarenhetsutbyte, men har också avsatt normer, antingen i form av politiska deklarationer eller rekommendationer, avsedda att beaktas av berörda stater i deras interna samarbete eller i form av internationella konventioner, vilka blir juridiskt bindande åtagande i den mån den ratificeras av staterna ifråga. Mål och principer som finns i officiella internationella överenskommelser och deklarationer måste också vägas och jämföras med den faktiska efterlevnaden av dessa åtaganden. I det nonnskapande arbetet på global nivå FN och dess fackorgan och på regional europeisk nivå framför allt inom Europarådet deltar både EU:s medlemsländer och de stater som nu ansökt om medlemskap. Integrationen i Europarådets strukturer har ansetts utgöra ett nödvändigt steg i ansökarländemas reintegrering med Västeuropa. Redovisningen i det följ ande kommer att koncentreras på sådana instrument eller sådana delar av generella instrument som handlar om socialpolitiken i den internationella betydelsen, bl.a. arbetsmarknadspolitik, arbetsmiljö- och arbetsrätt, social trygghet och jämställdhet.

3.7.2 Instrument för mänskliga fri- och rättigheter

Med tiden har mänskliga fri- och rättigheter MR kommit att ägnas allt mer intresse inom EU. De ursprungliga fördragen innehöll några bestämmelser om dessa. Som framgått i avsnitt 3.2vilar EG-rätten numera på erkännandet av grundläggande mänskliga rättigheter. En hänvisning till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna

och grundläggande frihetema görs i Unionsfördraget artikel F.

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna 1948 anger i artiklarna 22-25 som mänskliga rättigheter bl.a. rätten till social trygghet, rätten arbete, till fritt val av sysselsättning, till rättvisa och tillfredsställande arbetsvillkor och skydd mot arbetslöshet, rätten till lika lön för lika arbete, rätten till en rättvis och tillfredsställande lön för arbete, rätten att bilda och tillhöra fackföreningar, rätten till vila, fritid och semester samt rätten till en tillfredsställande levnadsstandard och mödrars och barns rätt till särskild omvårdnad och hjälp. Även här framgår att i den internationella terrninologin omfattar "social policy och social välfärd till stor del av politik och rättigheter knutna till arbetsmarknaden/arbetstagaren, arbetsvillkor och arbetsmiljö. Detta synsätt präglar också FN-konventionen om ekonomiska, soci-

Ett medlemskap i EU dess innebörd och konsekvenser 59 -

ala och kulturella rättigheter 1966 och Europarådets sociala stadga

1961. Än starkare arbetslivsanknytning har det regelverk utarbetats som av den trepartiska regeringar, arbetsgivare, arbetstagare Internatio-nella Arbetsorganisationen ILO brukar kallas för FN:s fackorgan för som social policy. I den ingress inleder ILO:s stadga anförs att social rättvisa utsom gör grunden för bestående världsfred. Enligt ingressen är dock fören hållandena inom arbetslivet alltjämt orättvisa på många häll, och de kan

upphov till ett så starkt folkligt missnöje att den sociala ordningen ge hotas. Mot den bakgrunden bedöms det angeläget att villkoren insom arbetslivet kan förbättras. Särskilt omnämnda är sådana villkor som om gäller arbetstid, tillgång till arbete, lön, arbetsmiljö, skydd av barn och

kvinnor, gamla och skadade, skydd för dem som arbetar omsorg om utomlands, föreningsfrihet, utbildning och förbud mot lönedislcrimine-

ring. Några de rättigheter slagits fast i de nämnda konventioav som nu tar särskilt sikte på bam. Dessutom har FN:s konvention för barnema nets rättigheter 1989 till syfte att skydda barns och ungdomars rättigheter. Om vissa de i konventionen angivna rättigheterna i första av hand siktar in sig på barn överlevnad, hälsovård är andra mer yngre aktuella för ungdomar föreningsfrihet, religionsfrihet. Barnens rättigheter i ekonomiskt/socialt hänseende återfinns i artiklarna 24-29 och

omfattar bl.a. rätten till hälsovård, social trygghet, skälig levnadsstan-

dard och utbildning. Barnets rätt till skydd mot övergrepp och utnyttjande slås fast i rad artiklar, t.ex. så behandlas barnarbete i artikel en 32, varigenom barnet skall ha rätt till skydd mot ekonomiskt utnyttjan-

de och mot att utföra arbete hindrar skolgång eller är skadligt. som

3.7.3 Europarådets sociala stadga

Europarådets sociala stadga Social Charter 1961 jämte 1988 års

-

tilläggsprotokoll till skillnad från den inom EU år 1989 antagna

är -

stadgan arbetstagares grundläggande rättigheter ett juridiskt bin-

om dande dokument i de delar den ratificeras stater. Den nuvarande av stadgan har med undantag för vissa bestämmelser varierar från som — land till land ratificerats 20 stater däribland samtliga EU-stater, — av

och tilläggsprotokollet trädde i kraft år 1992 förutom av Sverige, av

Danmark, Finland, Italien, Nederländerna och Norge. Det har undertecknats ytterligare tolv stater maj 1997. Av kandidatländerna har av Polen, Rumänien, Slovakien, Tjeckien och Ungern undertecknat stad-

gan.

60 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: l 53

I likhet med andra MR-instrument på det sociala området är Europarådets sociala stadga starkt inriktad på arbetsmarknad/arbetsliv och arbetstagarnas villkor, dock inte i samma utsträckning som i EG-stadgan". Av stadgans 19 substansartiklar är de tio första arbetslivsinriktade medan de två sista är relaterade till arbetskraftsmigration och migrerande arbetstagares rättigheter. De övriga artiklarna ställer upp socialpolitiska mål på följande områden: skydd för den enskildes hälsa, social trygghet, social och medicinsk hjälp; rätten att anlita sociala välfardsanordningar; fysiskt eller psykiskt handikappades rätt till yrkesutbildning, rehabilitering och sociala återanpassningar, socialt, rättsligt och ekonomiskt skydd för familjen; socialt och ekonomiskt skydd för mödrar och bam. Av tilläggsprotokollets fyra artiklar är två inriktade på rätten till information och samråd medinflytande inom företag resp. medan jämställdhet i arbetslivet och de äldres rätt till socialt en avser en

skydd. Övervakningen av stadgans tillämpning åvilar dels en oberoen-

de expertkommitté och, i sista hand Europarådets ministerkommitté. Ett nytt rapporteringssystem har trätt i kraft i juni 1997. Vidare har ytterliett tilläggsprotokoll ett kollektivt klagomålsförfarande antagits gare om 1995, vilket innebär rätt för arbetsmarknadsorganisationema m.fl. att anföra klagomål mot regeringar för bristande tillämpning av stadgans bestämmelser. Tillräckligt antal stater har ännu inte ratificerat proto-

kollet oktober 1997.

Värt att notera är det samband finns mellan Europarådets socisom ala stadga och ratificeringen av motsvarande ILO-konventioner. Den sociala stadgan utformades med vid tiden antagna ILO-konventioner grund. ILO deltar också i övervakningskommittén i en rådgivande som kapacitet. En översyn stadgans materiella regler har fått som resultat att den av kompletterats och uppdaterats med ett antal helt nya rättigheter. Den reviderade stadgan har utformats ett från 1961 års stadga friståensom de instrument och avsikten är att den helt skall komma att ersätta den- Listan i 1961 års stadga på 19 artiklar har i den reviderade stadgan na. utökats till 31. Fyra dessa är identiska med 1988 års tilläggsprotoav

koll artiklarna 20-23. Övriga åtta är helt nya artiklar artiklarna 24-

31. De har lika stark arbetslivsanknytning den gamla stadgan en som och omfattar i hög grad områden den sekundärrätt på arsamma som betsrättens område och på jämställdhetsområdet redovisas i avsnitt som 2.4. Den reviderade stadgan öppnades den 3 maj 1996 för undertecknande och undertecknades dag följande nio stater: Belgien, samma av Cypern, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Portugal och Sverige. Dessutom har flera ansökarländema i maj 1997 aviserat att av de att ratificera den reviderade stadgan. avser

SOU 1997: 153 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser 61

Som framgått tidigare hänvisar numera EG-fördraget till Europakonventionen om mänskliga fri- och rättigheter. Till detta kommer att ge- Amsterdamfördraget införs ett nytt fjärde stycke i Unionsfördranom gets ingress som innebär en hänvisning till Europarådets sociala stadga. Medlemskap i Europarådet och tillträde till Europarådets konvention om de mänskliga rättigheter, liksom till Europarådets sociala stadga torde därför vara en förutsättning för ett medlemskap i EU.

3.7.4 ILO-konventioner

Ett internationellt regelverk av stor betydelse inom området social policy i den internationella bemärkelsen är de för närvarande ca 170 konventioner och ca 180 rekommendationer som antagits av ILO. Ett särskilt kännetecken för arbetet inom ILO är den s.k. tripartismen. Den innebär att de nationella delegationema vid arbetskonferensen består av företrädare för regeringen, för arbetsgivarna och arbetstagarna. ILO:s verksamhet är uppbyggd kring tre administrativa huvudorgan, nämligen den internationella arbetskonferensen, styrelsen och den internationella arbetsbyrån. ILO har för närvarande 174 medlemmar juni 1997. Samtliga kandidatländer är medlemmar av ILO. ILO-konventionema är avsedda att binda ILO:s medlemsstater geratificering. Rekommendationema är inte av bindande karaktär, nom tanken är att de skall beaktas vid utformningen av de nationella men reglerna. I båda fallen måste rättsaktema inom ett år underställas de inhemska myndigheterna för lagstiftning eller andra åtgärder; tiden kan dock utsträckas till 18 månader det råder exceptionella förhållanom den. Vissa ILO-konventioner av fundamental betydelse MR-instru-

ment har ratificerats än hundra stater. Till dem hör konventio-

av mer

29 och 105 avskaffande tvångsarbete, nr 100

nema nr om av om

lika lön och 111 diskriminering. Detsamma kan sägas gälla nr om

konventionen nr 87 om föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten, konventionema nr 98 organisationsrätten och den kollek-

om

tiva förhandlingsrätten och nr 122 sysselsättningspolitik. De nu

om angivna konventionema har ratificerats samtliga ansökarländer, likav Sverige. Däremot har endast Slovakien, Slovenien och Tjeckien som av

ratificerat konventionen nr 102 om minimistandard för social trygg-

het. Som exempel i snävare mening socialpolitiska instrument kanutom socialförsäkringskonventionema nämnas ett antal minimiål- — derskonventioner till skydd för barn i arbetslivet. Den modernaste kon-

ventionen nr 138 om förbud mot barnarbete har tillträtts av tre av an-

62 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: 153 -

sökarländema, nämligen Polen, Rumänien och Slovenien. Ett viktigt

jämställdhets- och familjepolitiskt instrument är konventionen nr 156

arbetstagare med familjeansvar. Denna har ratificerats av endast om

Slovenien. Ett sista exempel utgörs av konventionen nr 159 om yr-

kesinriktad rehabilitering och arbete personer med handikapp vilken

tillträtts knappt sextiotalet stater, däribland Slovenien, Slovakien, av Tjeckien och Ungern. En ILO:s viktigaste uppgifter är att pröva om medlemsstaterna av uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser enligt ILO:s stadga och ratificerade konventioner. Medlemsstaterna skall utarbeta och till arbetsbyråns generalsekreterare sända rapporter hur de uppfyllt sina åtaganden. om Av rapporten skall framgå vilka åtgärder medlemmen vidtagit för att tillämpa reglerna i ratificerade konventioner. Rapporteringsskyldigheten kan även konventioner som staten inte har antagit. I sådana fall avse skall generalsekreteraren underrättas om de förhållanden som hindrar eller fördröjer ratiñcering. På motsvarande sätt kan medlemsstaterna en att rapportera tillämpningen av bestämmelserna i enskiluppmanas om da rekommendationer. Rapporterna behandlas särskild expertav en kommitté sammanträder några månader före den årliga arbetskonsom ferensen. På grund av de upplysningar som medlemsstaterna rapporter innehåller, belyser den problemen som genomförandet av ILO:s normer kan ha medfört i de olika medlemsstaterna, ställer frågor till staterna och lägger fram sina konklusioner. Slutligen är det viktigt att erinra den skillnad som finns mellan om ett medlemskap i EU och andra folkrättsliga åtaganden som länder gör i internationella fördrag. Ett lands ratificering av en konvention är frivillig, medan ett medlemskap i EU innebär anslutning till det gemenen regelverket därigenom blir tvingande lag. samma som De övervaknings- och klagomålsprocedurer för efterlevnaden av konventionerna i det enskilda landet som finns för tillämpningen av de konventioner redovisats i det föregående är inte att jämställa med som exempelvis förfaranden inför EG-domstolen. Granskningsorganen har inga sanktionsmedel att tillgripa de finner att stat bryter mot ett om en åtagande enligt ratificerad konvention. Den enda straffsanktionen en är den granskningsinstansen uttalade kritiken och den politiska beav lastning denna innebär för konventionsstaten. som

3.8 Slutsatser

Unionens associerade länder i central- och Östeuropa har ansökt om att bli medlemmar EU. Det innebär att unionen inleder den femte utav vidgningen sedan den Europeiska ekonomiska gemenskapen bildades

Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser 63 -

år 1957. De elva stater Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Tjeckien och Ungern utöver Cypern som nu sökt medlemskap skiljer sig radikalt från de nuvarande medlemmama vad gäller ekonomisk utvecklingsnivå och institutionell uppbyggnad och traditioner. I juli 1997 meddelade kommissionen att medlemsskapsförhandlingar skall inledas med Cypern, Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Som framgått i avsnitt 2.1.3 är utgångspunkten for medlemskap i den Europeiska unionen att ansökarlandet/ländema ansluter sig till fördragen och den gemensamma sekundärlagstiftningen att genom genomföra dessa bestämmelser i den nationella lagstiftningen. Anslutningsfördragen kommer också att kunna kombineras med särskilda anslutningsvillkor. Dessa kan innebära övergångslösningar med hänsyn till den ekonomiska och sociala utveckling landet nått när det gäller som möjligheten att anpassa den inhemska lagstiftningen till EG:s regelverk. Hittills har sådan övergångslösningar i princip medgetts för en period

av fem år i något fall upp till tio år. Europeiska rådet har avvisat s.k. á

la carte-lösningar, dvs. en stegvis anslutning till EG:s regelverk. Kommissionen anger därför, i likhet med vad som gäller enligt direktiven för utredningen, att de övergångslösningar som kom att gälla vid anslutningen av Spanien och Portugal har betydelse i den kommande utvidgningen. i När det gäller förutsättningarna att åta sig förpliktelser följer som av ett medlemskap krävs en organisatorisk infrastruktur och institutionell stabilitet som i sin tur vilar på en konstitutionell grund. Frågan de om statsrättsliga förutsättningarna i kandidatländema att genomföra de rättsliga särdrag som utmärker EU och dess institutioner har varit föremål för en ingående analys av kommissionen. Den har i Agenda 2000 KOM 97, 2000 identifierat bl.a. de områden inom det socialpolitiska området som kan komma att innebära svårigheter. Kommissionen konstaterar att den historiska utvecklingen har varit helt annorlunda i kandidatländema. Den omvandlingsprocess mot marknadsekonomier som för närvarande pågår har kommit olika långt. På socialpolitikens område finns avsevärda skillnader, dels mellan kandidatländema, dels mellan dem och övriga Västeuropa. Likaså kommer anpassning i dessa en länder till gemenskapens regelverk inom socialpolitiken eller än mera allmänt den europeiska sociala modellen att försvåras att ett stort av antal medborgare i ansökarländerna har en levnadsnivå som ligger långt under genomsnittet i unionen. De har dessutom akuta sociala problem och den offentliga förvaltningen har stora brister. Systemen för samarbetet med arbetsmarknadens parter är också tämligen outvecklade. Mot denna bakgrund står det klart att antagande av det gemensam-

64 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser -

regelverket kommer att kräva avsevärda ekonomiska och administma rativa ansträngningar från kandidatländerna. Minst lika viktigt är förutsättningarna för samarbete på arbetsrättens område och den sociala dialogen med arbetsmarknadens parter. Systeför dialogen med arbetsmarknadens parter är outvecklade. De numen varande arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna i de länder där de finns har inte heller självklara ställning när det gäller att sluta samma avtal Detta beror enligt kommissionen på ovilja från vissa rem.m. en geringar att acceptera självständig roll för arbetsmarknadens parter, en särskilt när gäller det fackföreningarna. Den institutionella omvandlingen vid ett medlemskap innefattar därför ofta, inte alltid, grundandet helt eller förändrade organimen av nya sationer bl.a. sådana skall genomföra och verkställa det gemensom regelverket, inkl. utbildning den personal skall ha det samma av som dagliga ansvaret. På många förvaltningsområden har EU, Europarådet och ILO jämte flera andra internationella organisationer försökt hjälpa

till med personalutbildning, organisering parterna på arbets-

av marknaden m.m.

4 Personers fria

rörlighet

4.1 Den fria

rörligheten for personer

Den fria rörligheten för personer innebär en rätt för personer att fritt få in och uppehålla sig i en annan medlemsstat och där behandlas på resa samma sätt som landets egna medborgare när det gäller möjligheten att söka arbete eller bedriva näringsverksamhet. Bolag och andra associationer som är bildade enligt ett EU-lands lag har samma rätt till etablering att starta en ny verksamhet i ett annat medlemsland genom genom bolagsbildning primäretablering eller genom upprättande av dotterbolag, filialer eller agenturer sekundäretablering.

Arbetstagare

Regleringen för personers fria rörlighet har utformats kategorivis. Artikel 48 i EG-fördraget behandlar rätten till fri rörlighet för arbetstagare. Reglerna personers fria rörlighet gäller medborgare i medlemslänom derna, oberoende av var denne har sitt hemvist. Vem som är medborgaavgör varje medlemsstat i enlighet med sin nationella lagstiftning. re Dessutom har vissa nära familjemedlemmar till arbetstagaren- oavsett medborgarskap rättigheter som är avhängiga arbetstagaren. -

EES-avtalet

Genom EES-avtalet har reglerna personers fria rörlighet kommit att om omfatta också Island, Lichtenstein och Norge. Några av EU:s medlemsländer har territorier utanför Europa, Vilket innebär särskilda förhållanden, men som inte närmare kommer att beröras här. Allmänt kan sägas att de europeiska områdena som regel omfattas av bestämmelserna om personers fria rörlighet, medan de utomeuropeiska territorierna inte gör det. Enligt associationsavtalen med de nuvarande kandidatländema gäller för arbetstagare från dessa länder som är lagligen uppehâl1s- och arbetstillstånd

3 17-1437

66 Personers fria rörlighet SOU 1997 ;153

anställda i ett EU-land att de skall behandlas på samma sätt som de egna medborgarna när det gäller arbetsförhållanden, lön eller avskedande. Arbetstagarens lagligen bosatta make och barn har med vissa undantag tillträde också till medlemslandets arbetsmarknad. Samma förhållande gäller medborgare från ett medlemsland som är lagligen anställd i något en kandidatländema. av

Etablering och tjänster

Rätten för att fritt flytta till ett annat medlemsland för att där personer etablera företagare behandlas i artikel 52 och motsvarande rätsig som tigheter vid tillhandahållande tjänster återfinns i artikel 59. Gemenav för den fria rörligheten för arbetstagare, den fria etableringsrätten samt och fria rörligheten är att alla tre utövande ekonomisk verkavser av samhet. Det skiljer dem är verksamheten utövas inom eller som om

utom ett anställningsförhållande.

fria för

4.2 Undantag från den rörligheten

personer

till allmän, ordning, säkerhet och Undantag med hänsyn

hälsa

Artikel 48.3 EG-fördraget ett generellt undantag för den fria röranger för arbetstagare, nämligen hänsyn till allmän ordning, säkerhet ligheten

och hälsa. Rätten till uppehållstillstånd kan inskränkas av hänsyn till

ordning, säkerhet eller hälsa enligt direktiv 64/22l/EEG. Direkallmän inte vad med allmän ordning och säkerhet. Detta tivet anger som avses princip medlemsstaterna. Att närmare reglera detta torde avgörs i av mycket svårt, inte minst med tanke de skillnader i synsätt som vara

finns i olika länder på företeelser som t.ex. narkotika, prostitution eller

i stället sikte på de åtgärder beslutas

pornografi. Direktivet tar som av

medlemsstaterna då avsteg från rätten till fri rörlighet aktualiseras med till allmän ordning och säkerhet. Direktivet gäller därför alla de hänsyn

åtgärder beslutats medlemsstaterna med hänsyn till dessa intres-

som av

rörande inresa, utfärdande uppehållstillstånd eller utvisning

sen eller av Sådana hänsyn får emellertid inte åberopas ekonomiska ur staten. av skäl.

Personers fria rörlighet 67

Domstolen har uttalat att innebörden i begreppet allmän ordning måste i gemenskaps sammanhang en strikt tolkning så att omfattningen inte bestäms ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av gemenskapens institutioner. Det gäller i all synnerhet då detta åberopas till stöd för en inskränkning i de grundläggande principerna om likabehandling och fri rörlighet. I vart fall måste begreppet allmän ordning få den betydelsen att ett åberopande av detta undantag måste innebära ett genuint och tillräckligt allvarligt hot mot grundläggande samhällsintresse mål 41/74 Van Duyn mot Home Office 1974 REG s. 1337 och mål 30/77 Regina mot Pierre Bouchereau 1977 REG s. 1999; målen 115-166 1, Rezguia Adoui och Domique Comuaille mot Belgein, 1982 REG s. 1665. Direktiv 64/22l/EEG ger också en möjlighet att vägra inresa eller utfärda ett första uppehållstillstånd på grund av vissa sjukdomar eller handikapp. Har sjukdom eller handikapp uppstått sedan ett första uppehållstillstånd utfärdats, får detta inte utgöra skäl att vägra förnyat uppe-

hållstillstånd eller vara skäl för utvisning artikel 4. I bilaga till di-

en rektivet anges dels vilka sjukdomar som skulle kunna äventyra allmän hälsa, dels vilka sjukdomar och handikapp skulle kunna hota den som allmänna ordningen eller säkerheten. Bland de förra återfinns sjukdomar för vilka karantän föreskrivs Världshälsoorganisationen av WHO: TBC, syfilis samt infektionssjukdomar eller smittsamma parasitsjukdomar som omfattas av skyddsbestämmelser för medborgarna i värdlandet. Bland sjukdomar och handikapp som skulle kunna hota den allmänna ordningen eller säkerheten nämns narkotikamissbruk, uppenbara tillstånd av psykos med upphetsning, dilerium, hallucinationer eller förvirring.

Rätten till fri rörlighet gäller inte offentlig tjänst

En inskränkning i den fria rörligheten utgör också undantaget för offentlig tjänst enligt artikel 48.4 i EG-fördraget. Undantagen finns närmare preciserade i direktiv 64/22l/EEG och skall tolkas snävt. En enhetlig tolkning av begreppet offentlig tjänst har lagts fast inom gemenskapen. EG-domstolens praxis visar att undantaget endast får göras då det rör tjänster med direkt eller indirekt maktutövning eller myndighetsutövning som är avsedd att säkra statens eller offentliga myndigheters allmänna intressen. Innehavaren av en sådan tjänst förväntas stå i ett särskilt förtroendefullt förhållande till staten, och mellan staten och den enskilde finns ömsesidiga rättigheter och skyldigheter som utgör grunden för nationella band.

68 Personers fria rörlighet

De undantag finns för arbetstagare i EG-fördragets artikel 48.4 som beträffande tillträde till vissa offentliga tjänster har sin motsvarighet i artiklarna 55 etablering och 66 tjänster. Rätten till etablering och utövande tjänst skall for den medlemsstat är berörd inte omfatta av som verksamhet hos medlemsstaten, än endast tillfälligt, är förenad som om med utövande offentlig makt. av

Fri för arbetstagare

4.3 rörlighet m.m.

bestämmelserna arbetskraftens fria rörlighet finns i De närmare om förordningen 16l2/68/EEG och i direktiv 68/3 60/EEG.

Begreppet arbetstagare

Avgörande betydelse för tillämpningen artikel 48 och sekundärrätten av reglerar den fria rörligheten för arbetskraften, är innebörden av som

begreppet arbetstagare. En grundläggande princip som EG-domstolen

slagit fast begreppen arbetstagare och aktivitet som anställd är att EG-rättsliga begrepp. De enskilda medlemsstaterna kan inte är rent ensidigt begreppen tolkning, eftersom detta skulle leda till osäge en kerhet och möjlighet för enskilda medlemsstater att utesluta vissa kate— gorier från möjligheten att utöva rätten till fri rörlighet. Eftersom be-

rör de grundläggande friheterna skall det tolkas brett. Tre

greppet en av skall ingå: arbete skall utföras någon, arbetet skall utföras moment under ledning och lön skall betalas. En arbetstagare för en tid ägsom sig studier är därefter fortfarande att betrakta som arbetstagare i nar den mening i artikel 48 i EG-fördraget mål 39/86 Sylvie som avses Lair mot Universitet Hannover 1988 REG 3161. s.

16 l 2/68

Förordning

Artikel 48 preciseras i många avseenden förordning l6l2/68/EEG. av

Där beskrivs ingående de rättigheter den migrerande arbetstagaren

som

har inom gemenskapen enligt artikel 48. Framför allt utvecklas diskri-

mineringsförbudet i fråga rätt till anställning och anställningsvillom kor, i fråga vissa sociala frågor hör till arbetslivet. men även om som Förbudet riktas mot diskriminerande regler kan återfinnas i även som kollektivavtal eller individuella arbetsavtal. Förordningen beskriver såväl situationen då söker arbete i ett annat medlemsland som en person vilka villkor gäller sedan arbetstagaren väl är anställd. Förordningsom

SOU 1997: 153 Personers fria rörlighet 69

en upphäver i realiteten diskriminerande regler återfinns i medsom lemsstatemas lagar och förordningar. Vidare finns bestämmelser de om närmaste familjemedlemmama som följer med arbetstagaren och de rättigheter de har i värdlandet. Dessutom finns bestämmelser om arbetsplatsfönnedling och därtill hörande frågor. Artikel 48 har domav stolen tillerkänts direkt effekt och kan åberopas enskilda inför natioav nella domstolar och myndigheter. Sociala och skattemässiga förmåner skall desamma för vara som

värdlandets medborgare artikel 7. Här rör det sig andra förmåner

om än de socialförsäkringsförrnåner i anställningsförhållanden som migrerande arbetstagare har rätt till jfr avsnitt 2.3. Någon nämnare precisering av vad dessa sociala förmåner omfattar finns inte. Domstolen har under årens lopp utvecklat en ganska vid tolkning artikeln. Domstoav len har bl.a. lagt fast att det följer av förordning 1612/68 att migrerande arbetstagare skall ha samma förmåner som värdlandets arbetstagare har rätt till redan på grund av att de är arbetstagare eller är bosatta i värdlandet, oavsett om fönnånema är knutna till ett anställningsavtal eller inte mål 32/75, Cristini mot Société Nationale des Chemins de Fers Français 1975 REG s. 1085, mål 207/78 Ministêre Public mot Evan 1979 REG s. 2019. Domstolen har dessutom förklarat att sociala förmåner enligt artikel 7.2 också kan vara sådana som samtidigt omfattas av begreppet social trygghet i förordning 1408/71 mål C-111/91 Kommissionen mot Luxemburg. Detta skulle kunna göra det möjligt att fylla ut vissa luckor i det sociala trygghetssystemet t.ex. finns som beträffande vissa familjemedlemmar till migrerande arbetstagare.

4.4 Inresa och vistelse

Förutom bestämmelserna i förordning l612/68/EEG om de grundläggande materiella rättigheter för de migrerande arbetstagarna finns kompletterande regler om inresa, uppehållstillstånd och liknande frågor i direktiv 68/360/EEG. Enligt detta skall medlemsstaterna avskaffa restriktioner för flyttning och bosättning för de personer som omfattas av

förordning 1612/68 artikel 1.

Den fria rörligheten för personer enligt EES-avtalet ger en principiell rätt för medborgare i EES-statema att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster eller leva av egna medel i ett annat EES-land. Make/maka till medborgare i EES-stat en en som fått uppehållstillstånd enligt EES-avtalet har samma principiella rätt till uppehållstillstånd oavsett medborgarskap. Detsamma gäller barn som är under 21 år eller beroende av föräldrarna för sin försörjning samt släktingar i närmast föregående led till medborgare i EES-staten

rörlighet

70 Personers fria

dennes make eller maka och år beroende dem för sin föreller som av

till uppehållstillstånd för släktingar i närmast föregå-

sörjning. Rätten ende led gäller dock inte släktingar till studerande. För släktingar i föregående led till vissa kategorier medborgare i EES-stater är en förut-

uppehållstillstånd att de har tillräckliga medel för sin för-

sättning för

EES-reglema är på flera punkter långtgående än de reg-

sörjning. mer

för anhöriga enligt den svenska utlänningslagstiftningen i

ler som gäller Make och barn, inte är medborgare i någon medlemsstat, övrigt. som

påbörja yrkesverksamhet i värdlandet, anställda eller

har rätt att som egenföretagare. EES-reglema gäller vidare endast make/maka, inte sambo. EGdomstolen har emellertid uttalat att medborgare i en medlemsstat om en nationella regler har rätt att ha sin sambo boende hos sig så skall enligt rättighet tillkomma medborgare i andra medlemsstater denna även 59/8 1986 REG 1283, Florence Reed. En

EG-domstolens mål s. medborgare i EES-stat fått uppehållstillstånd är i

sambo till en en som undantagen från kravet på arbetstillstånd 4 kap. l § andra Sverige stycket UtlF. skall giltigt inom värdlandets territorium

Uppehållstillståndet vara

år. Det skall också kunna förnyas automatiskt och skall och gälla i fem eller i fall inte kosta än vad ett identitetskort kostar vara gratis vart mer för värdlandets egna medborgare. Förordning 1612/68 och direktiv 68/360 behandlar rätt till uppeför arbetstagare, inte för arbetssökande. EG-domstolen hållstillstånd

till uppehållstillstånd till att omfatta även arbets-

har utsträckt rätten en denne vill bedriva faktisk och reell verksamhet. En sökande, om en medborgare i medlemsstat har dessutom rätt att vistas i en annan en månader för söka arbete och kan först därefter medlemsstat i sex att han inte kan visa att han fortfarande är aktivt arbetssökande utvisas om goda möjligheter att få anställning jfr mål C-292/89 Antooch har en nissen 1991 REG I s. 745. för inom unionen gäller också i samband med Fri rörlighet personer

I det uppmärksammade Rush-Portuguesa målet

utövande av tjänster. mål-ll3/89 REG 1471 förklarade domstolen att ett företag som s. verksamhet i medlemsstat och därmed utövar sin rätt bedriver en annan fri rörlighet för tjänster, har rätt att medföra egna arbetstagare, även till dessa inte är medborgare i någon medlemsstat. om

Personers fria rörlighet 71

Fri rörlighet för tredje lands medborgare

genom

Amsterdamfördraget

Villkoren för rörelsefriheten för medborgare från tredje land regleras i

Schengenavtalets tillämpningskonvention artikel 19-24 i kapitel 49.

Av bestämmelserna framgår att tredje lands medborgare innehar som uppehållstillstånd i någon Schengenstat kan röra sig fritt inom Schengenområdet under en period tre månader. Som framgått i avsnitt 2.1.6 av är avsikten att alla personer som befinner sig innanför medlemsstaternas yttre gräns skall få röra sig fritt i hela unionen, oberoende de av om utövar någon ekonomisk verksamhet och oberoende nationalitet. av Som ett led i den fullständiga fria rörligheten för personer förs genom Amsterdamfördraget samarbetet i asyl-, invandrings- och gränskontrollfrågor över till det traditionella gemenskapssamarbetet genom en ny avdelning i EG-fördraget som rör de nu nämnda områdena. Den fria rörligheten skall vara helt genomförd senast fem år efter det att fördraget börjar gälla. Enligt artikel C punkt 4 skall rådet inom denna tid ha beslutat om åtgärder som fastställer de rättigheter och Villkor enligt vilka medborgare i tredje land som är lagligen bosatta i en medlemsstat kan bosätta sig och söka arbete i andra medlemsstater.

4.5 Inresa och vistelse icke

-

yrkesverksamma personer

Rätten till uppehållstillstånd i ett annat medlemsland gäller även vissa grupper av icke längre verksamma personer, som är medborgare i något medlemsland, och deras familjemedlemmar. Dessa kan delas in i två kategorier; dels de som utövar sin rätt att stanna kvar i ett annat medlemsland efter att ha varit yrkesverksamma där, dels de som flyttar till ett annat medlemsland sedan de upphört att vara yrkesverksamma.

Pensionerade arbetstagare

Rätten för arbetstagare att efter avslutad yrkesverksamhet stanna kvar i värdlandet följer redan av artikel 48.3d i EG-fördraget. Villkoren har lagts fast i förordning l251/70/EEG. Samma kategorier familjemedlemmar som har rätt till uppehållstillstånd, oavsett medborgarskap, har också rätt att

72 Personers rörlighet SOU 1997: 153

fria

kvar i värdlandet tillsammans med arbetstagaren. De har även rätt stanna till detta efter arbetstagarens död, arbetstagaren själv förvärvat rätten om varaktigt och avlider under sitt yrkesverksamma liv. Detta gäller att stanna också familj emedlemmama arbetstagaren bott i värdlandet minst två år om eller dog på grund olycksfall i arbetet eller av yrkessjukdom. Detsamma av gäller den efterlevande maken är medborgare i värdlandet eller har om förlorat sitt medborgarskap på grund av äktenskap med arbetstagaren.

Studenter och övriga personer

Direktiv 93/93/EEG rätt till bosättning för studerande innebär att om varje medborgare i medlemsstat skall ha rätt att bosätta sig i en anen medlemsstat för att studera. Direktivet tar i första hand sikte på nan

yrkesutbildning. Förutsättningarna är att han eller hon är inskriven i en erkänd utbildningsanstalt och har tillräckligt stora ekonomiska tillgång-

för inte belasta det sociala välfärdssystemet i värdlandet. Likaså ar att

skall den studerande omfattas av en heltäckande sjukförsäkring som gäller i värdlandet. Uppehållstillståndet skall gälla så länge som studi- Pågår utbildningen längre än ett är får uppehållstillstånd

erna varar. utfärdas år med möjlighet till årlig förnyelse. Den studerande har för ett

även rätt att medföra make och försörjningsberättigade barn, men inte försörjningsberoende släktingar i föregående led, vilket annars är regel

vid utövandet till fri rörlighet. Är make och barn tredjelandsav rätten

meborgare skall deras uppehållstillstånd ha samma giltighet som det

utfärdats för den studerande. Familjemedlemmama har rätt att som verksamhet anställda eller egenföretagare i värdlandet. uppta som Alla medborgare i medlemsländerna, oavsett de är pensionerade om eller inte, har också rätt att under vissa förutsättningar bosätta sig i ett medlemsland enligt direktiven 90/364/EEG respektive annat

90/365/EEG rätt till bosättning. En grundläggande förutsättning är

om dock de inte ligger värdlandets sociala välfärdssystem till last. Den att har tillräckliga tillgångar eller uppbär tillräcklig sjukpension, försom tidspension, ålderspension eller pension på grund arbetsolycka eller av sjukdom och dessutom omfattas heltäckande sjukförsäkring, som av en

gäller i värdstaten, skall beviljas uppehållstillstånd. Som tillräckli-

som tillgångar sådana överstiger den nivå berättigar till ga anses som som socialbidrag i värdstaten eller den överstiger den lägsta statliga penom sionen i värdlandet. Närmaste familjemedlemmar har, oavsett medbor-

garskap, rätt till bosättning på sätt gäller för dessa kategosamma som rier migrerande medborgare.

Personers fria rörlighet 73

4.6 och den fria

Etableringsrätten för tjänster rörligheten

De grundläggande bestämmelserna om den fria etableringsrätten och

den fria rörligheten för tjänster finns i artiklarna 52, 59 och 60 i EGfördraget. Varje medborgare i ett EU-land skall kunna bosätta sig och bedriva ekonomisk verksamhet i ett annat medlemsland på samma villkor landets egna medborgare. Varje medborgare skall också kunna som få tillträde till tjänstemarknaden utan att etablera sig där. Bestämmelserna om den fria etableringsrätten finns i artikel 52 och den rättsliga definitionen ordet tjänst i artikel 60 EG-fördraget. av Skillnaden mellan de båda verksamhetsformema ligger i att en tjänst är tillfällig natur, medan etablering är varaktig natur. Vidare omfatav av tar etablering såväl företag fysiska personer. Båda har direkt effekt som och bygger på principen om förbud mot direkt eller indirekt diskriminering på grund nationalitet och eventuella undantag från den fria rörav ligheten hänsyn till det allmännas bästa måste uppfylla kravet på av proportionalitet. Rätt till inresa och bosättning/vistelse i ett annat medlemsland samt rätt att stanna kvar efter verksamhetens upphörande regleras i sekundärlagstiftningen med i det närmaste identisk- och i vissa fall ge- utformning i direktiven 68/360/EEG och l25l/70/EEG för mensam arbetstagare respektive 75/35/EEG för egenanställda samt direktiv 64/22l/EEG reglerar undantagen for den fria rörligheten. Den gesom menskapsrättsliga regleringen av denna aspekt av personers fria rörlighet redovisas i samlad form under avsnittet för personers fria rörlighet. Där redovisas även de möjligheter till undantag från fördragets bestämmelser medges i artikel 55 för verksamhet som är förenad som med utövandet offentlig makt och i artikel 56 hänsyn till allmän av av ordning, säkerhet och hälsa. Artiklarna 55 och 56 har genom en hänvisning i artikel 66 gjorts tillämpliga även på änsters fria rörlighet.

Etablering

Enligt artikel 52 i EG-fördraget innebär den fria etableringsrätten rätt att starta och utöva verksamhet egenföretagare samt rätt att bilda som och driva företag och att upprätta kontor, filialer och dotterbolag. EGfördraget ställer inte något krav på allmän etableringsfrihet i ett upp annat medlemsland för företag och enskilda. Huvudregeln är att det skall råda likhet i etableringsförutsättningarna mellan det egna landets både fysiska och juridiska personer och sådana från ett annat medlemsland. I de fall medlemsstaterna reglerar och kontrollerar vissa verk-

74 Personers fria rörlighet SOU 1997: 153

samheter skall sådana åtgärder riktas i första hand mot i landet etableoch företag. Så länge medborgare från Övriga medlemsrade personer länder behandlas på samma sätt som egna medborgare är principen om icke-diskriminering uppfylld. Sådana regler kan likafullt utgöra ett hinder för såväl etablering tjänsteutövning. För att komma till rätta som med icke-diskriminerande hinder tillgrips lagharmonisering på unions-

nivå. Bolagslagstiftningen och indirekt beskattning har indirekt

som effekt på dessa områden har också varit föremål för en gemensam lagstiftning.

Fri rörlighet för tjänster

Fri rörlighet för tjänster innebär enligt artikel 59 i EG-fördraget frihet för medborgare i medlemsstat att tillhandahålla tjänster till en meden borgare den fria rörligheten innebär också i en annan medlemsstat. Men rätt för tjänstemottagaren att motta tjänsten i ett annat land än det en En tjänst kan också utföras utan att personer flyttar över gränseregna. Många tjänster kan utföras i ett land och därifrån omsättas i andra na.

länder. Det gränsöverskridande momentet är älva tjänsten. Situationen

påminner då den Att underkasta om när varor omsätts över gränserna. tjänsteutövaren, endast under viss tid vistats i värdlandet, samma som reglering och kontroll gäller vid etablering, anses vara ett alltför som stort hinder för den fria rörligheten. EG-domstolen har dessutom gjort en vidare tolkning av diskrimineringsförbudet för tjänster än det gäller för arbetstagare och etaav som bleringsfriheten. I vissa fall har den närmat sig den praxis som utvecklats för fria rörlighet, där alla handelshinder oavsett diskriminevarors rande effekt strida mot den fria rörligheten. anses

Transporter

Artikel 61 i EG-fördraget att fri rörlighet för transporter regleras anger

bestämmelserna i transportavsnittet artiklarna 74-84. Trans-

av portreglema kan betraktas särregler inom för det fria tjänssom ramen

teutbytet. Inom transportornrådet finns en rad EG-bestämmelser inom yrkestrafikornrådet, t.ex. fordonsutrustning och beskaffenhet, tra-

om fiksäkerhet, förarutbildning och behörighet, förares arbetstider m.m Vidare regleras frågor tillträde till marknaden för gods- respektive om persontransporter. Från den l juli 1998 skall kvotordningen för cabodär eller gods inom ett annat land än

tage trafik personer transporteras

där fordonet är registrerat upphöra att gälla. Det innebär att ett väg-

Personers fria rörlighet 75

transportföretag som innehar ett gemenskapstillstånd har rätt att utföra tillfälliga inrikes transporter i en annan medlemsstat utan att ha säte där eller på annat sätt vara etablerat i den staten. Flyget är sedan den l april 1997 helt avreglerat inom unionen. Även inom sjörfartsnäringen har ett EU-lands fartyg rätt att bedriva inrikes trafik i ett annat medlemsland.

4.7 Pensionerade

egenföretagare m.m.

Social och andra förmåner för

trygghet egenföretagare

Rätten till likabehandling i Verksamhetslandet när det gäller social trygghet och andra fönnåner är inte gemensam för företagare och arbetstagare. De senare åtnjuter genom förordning 1612/68 en rätt till likabehandling som sträcker sig utöver vad som kan uppfattas stå i direkt samband med själva anställningen och anställningsförhållandena. Någon motsvarande sekundärlagstiftning finns inte för egenföretagare. EG-domstolen har i sin praxis försiktigt närmat sig en vidare tolkning även av egenföretagares rätt till likabehandling. Till exempel har rätt till bostad och skydd för liv och hälsa inrymts. Det råder emellertid stor skillnad mellan den generösa tolkning som gjorts av förordning 1612/68, där även sociala förmåner till samtliga personer som ingår i arbetstagarnas familj omfattas av rätten till likabehandling och den som gäller för egenföretagare. Fram till år 1981 rörde sekundärlagstiftningen enligt EG-fördragets artikel 51 på området social trygghet endast arbetstagare och deras familjemedlemmar. Genom rådets förordning EEG nr 2001/83 utvidgades lagstiftningen till att även omfatta självständigt förvärvsverksamma personer och deras familjemedlemmar.

Pensionerade egenföretagare

Rätten att stanna kvar i värdlandet efter avslutad yrkesverksamhet för personer som bedrivit egen rörelse i ett annat medlemsland regleras i rådets direktiv 75/34/EEG. I ingressen till direktivet erinras om att artikel 54 i EG-fördraget inte uttryckligen reglerar rätten att stanna kvar efter avslutad yrkesverksamhet på samma sätt som görs i artikel 48-3d beträffande arbetstagare. Frånvaron av motsvarande rättigheter för egna företagare och deras familjemedlemmar anses emellertid utgöra ett hin-

76 Personers fria rörlighet

der för att etableringsfiiheten skall kunna uppnås då det är normalt att vilja förlänga sin vistelse i värdlandet efter avslutad verksamhet. De omfattas direktivet är desamma som avses i dipersoner som av rektiv 73/ 148/EEG, dvs. medborgare i någon annan medlemsstat som etablerat sig för att bedriva rörelse eller tillhandahållit tjänster egen som eller mottagit tjänster. Beträffande åtminstone den sistnämnda kategorin torde emellertid direktivet sällan vara relevant, då de uppställda

kraven beträffande kvalifikationstider sällan lär uppnås. Vidare gäller direktivet de närmaste familjemedlemmarna oavsett medborgarskap,

dvs. make/maka, barn under 21 år samt beroende släktingar i föregående eller efterföljande generation som bor med egenföretagaren. De rättigheter, kvaliñkationstider m.m. som ställs upp i direktiv 75/34 är desamma återfinns i förordning 1251/70 beträffande arsom betstagare. Den fria rörligheten för denna personkategori utvecklas närmare i direktiv 73/ 148/EEG. Genom förordning l25l/70/EEG och direktiv 75/34/EEG har arbetstagare och företagare vidare tillföregna säkrats rätten att stanna kvar i värdlandet sedan de upphört med sin verksamhet.

4.8 Unionsmedborgarskapet

Varje är medborgare i medlemsstat är också unionsmedperson som en borgare. Till unionsmedborgarskapet är kopplat vissa rättigheter och

skyldigheter artikel 8. Dessa är i några väsentliga punkter angivna i

artikel 8a-8d i EG-fördraget. Den fria rörligheten för personer anges den första rättigheten. Varje unionsmedborgare skall således ha som

rätt att röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om

inte annat följer de begränsningar och villkor som föreskrivs i förav

draget och i de bestämmelser om genomförande av fördraget artikel

8a. Detta är närmast sammanfattning de redan gällande reglerna

en av fri rörlighet återfinns i de redovisade artiklarna om personers som ovan

i EG-fördraget och i sekundärrätten beträffande olika personkategorier.

Unionsmedborgare skall ha rösträtt och valbar i kommunala val i vara den medlemsstat där han eller hon är bosatt, oavsett om han eller hon är medborgare i just den medlemsstaten, och på villkor som medsamma borgarna i värdlandet. Likaså skall varje unionsmedborgare, som är bosatt i medlemsstat, kunna rösta och valbar till Europaen annan vara

parlamentet på villkor medborgarna i värdstaten artikel

samma som 8b.

5 Konsekvenser för svensk

arbetsmarknad av den fria

rörligheten

l Inledning

Utvidgningen den europeiska unionen innebär att de elva kandidatav länderna kommer att omfattas de fyra friheterna, dvs. frihandel, fria av kapitalrörelser, fri tjänstehandel och fri rörlighet för arbetskraft. Här intar den fria arbetskraftsrörligheten särställning. Fri varuhandel, fria en kapitalrörelser och fri handel med tjänster kan sägas vara mindre kontroversiellt än att låta arbetskraften röra sig fritt över gränserna. Många studier har visat att välfárdseffektema dessa tre friheter i allmänhet av är positiva för involverade parter. I den nationalekonomiska litteraturen däremot välfárdseffekterna fri arbetskraftsrörlighet över nationsär av gränserna inte entydiga utan i hög grad avhängiga de antaganden som görs ekonomin. Vidare är flera effekterna vad gäller invandring om av sociologisk, psykologisk eller teknologisk karaktär och dessa låter av

sig inte på något självklart sätt analyseras i ekonomiska modeller. I detta kapitel diskuteras vilka effekterna av fri rörlighet för arbets-

kraft mellan EU och kandidatländema blir för Sveriges välfärd i olika avseenden. Hur omfattande kommer invandringen att bli Kommer löatt falla i Sverige till följd ett kraftigt ökat arbetslcraftsutbud nerna av Hur kommer inkomstfördelningen att påverkas Kommer den inhemska arbetskraften att få svårare att hävda sig i den ökade konkurrensen bygger i hög grad på bilaga Är på arbetsmarknaden Resonemangen det möjligt reformera lönebildningen i ljuset fri arbetskraftsröratt av lighet med betydligt fattigare länder Dessa frågor belyses utifrån ekonomisk teori och empiriska erfarenheter för att dra slutsatser om lämpligheten att kandidatländema tillträde till EU-ländemas arbetsav ges marknader. belysa dessa frågor ligger det nära till hands att betrakta tidi- För att utvidgningar, t.ex. då Spanien, Portugal och Grekland tog steget in gare

78 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

i dåvarande EG. Utvidgningen till de elva kandidatländema är dock inte jämförbar med någon av de tidigare utvidgningama. Vid dessa har reallöneskillnadema mellan existerande medlemsländer och kandidatländer inte alls varit lika stora som nu och dessa länders arbetskraft var inte heller lika stor som de nuvarande kandidatländemas. Man är således inte mycket hjälpt av att studera tidigare utvidgningar. Man kan knappast heller dra några slutsatser utifrån de hittillsvarande migrationstlödena mellan kandidatländema och Sverige. Dagens reglerade invandring från dessa länder omfattar i mycket liten utsträckning arbetskraft utan rör sig mer om familj eförening, giftermål etc. Den fria arbetskraftsrörligheten implicerar övergång till ett helt annat system där andra principer än de som gäller idag styr den faktiska invandringen. Reglerna för den fria rörligheten omfattar inte bara den gemensamma arbetsmarknaden utan också social trygghet för migranterna samt ett ömsesidigt erkännande examina och behörighetsbevis. Varje av unionsmedborgare har, med vissa nationella undantag som står angivna i EG-fördraget, rätt att röra sig fritt och uppehålla sig inom alla medlemsstatemas territorier. Vidare har en inflyttad individ rätt att bli behandlad på sätt landets medborgare vad gäller möjsamma som egna ligheten att söka arbete samt att bedriva näringsverksamhet. Möjligheten att söka arbete är i princip begränsad till tre månader varefter värdlandet kan avvisa personen om denne inte visar sig vara aktivt sökande

och ha goda möjligheter att erhålla anställningl

Det är viktigt att skilja mellan potentiell och faktisk invandring. Den

potentiella invandringen, eller det antal som kan tänka sig att flytta, bestäms reallöneskillnader, geografiskt avstånd, arbetskraftens storav lek Den faktiska bestäms i hög grad av efterfrågan på arbetskraft i m.m. invandringslandet. Den potentiella invandringen påverkar den reella på det viset att sannolikheten för att invandring ska komma till stånd ökar med den potentiella invandringen. Nedan diskuteras först de incitament arbetskraften i kandidatländema har för att utvandra och sedan som diskuteras efterfrågan på invandrad arbetskraft i Sverige. I huvudsak begränsas diskussionen till rent kvalitativa resonemang.

1 För utförlig redogörelse av reglerna för den fria rörligheten, se kapitel 3 och en 4.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 79

av

5.2 Incitamenten att utvandra från

kandidatländema

BNP capita är i samtliga kandidatländer mycket låg i jämförelse per med den i Sverige. För de baltiska staterna, Bulgarien och Rumänien andelen den svenska 1995 enbart mellan 5 och 7 % medan den var av för Polen är ll %. Det är uppenbart att sådana skillnader kan ge ca upphov till stor benägenhet att migrera. Under de perioder då uten vandringen från Finland till Sverige var mycket stor var Finlands BNP capita 75 % den svenska. Först när andelen var ca 90 % och per ca av högre blev det svårt att attrahera finländsk arbetskraft till de vakanser uppkom i Sverige. De stora inkomstskillnadema antyder att avsom kastningen att flytta från kandidatländema till ett erbjudet ledigt jobb av i EU-ländema är mycket stor. Den arbetskraft omfattas samtliga kandidatländema skulle som om integreras är också mycket stor, 50 miljoner personer. Som jämförelca kan nämnas att då Spanien, Portugal och Grekland integrerades var se dessa länders arbetskraft drygt hälften så stor. Ju fler personer som omfattas de mycket låga reallönema desto större är sannolikheten för av migration då ekonomiema integreras. Normalt finner i empiriska studier att utvandringen är större man från regioner är hårt drabbade arbetslöshet än från andra regiosom av Arbetslöshetens betydelse för migrationen kan dock lätt överdriner. För kandidatländema är det sannolikt att arbetslösheten spelar en vas. underordnad roll för den reella utvandringen; även många som redan

har anställning kommer att ha incitament att flytta. Det avgörande är

existensen betydande reallöneskillnader mellan Sverige och snarare av kandidatländema oavsett individen i utvandringslandet har anställom ning eller ej. Det torde knappast några svårigheter för svenska arvara betsgivare från kandidatländema rekrytera arbetskraft bland dem att redan har anställning under förutsättning att dessa har lämplig utsom

bildning eller yrkeserfarenhet.

Även utbildningsstrukturen betydelse för utvandringsbenägenär av heten. I allmänhet har med hög respektive låg utbildning tengrupper denser migrera än övriga Denna tendens förstärks av att mer grupper. att hög utbildning är vanligare bland de i arbetskraften. yngre De baltiska staterna är de kandidatländer har den största andesom len högutbildade. I kombination med låga reallönenivåer för dessa, antyder detta det finns stor potentiell utvandring högutbildade att en av

80 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

från Baltikum. Man ska dock minnas att en stor del de högutbildade av fick sin skolning i det sovjetiska systemet. Även utbildningssysteom men i Baltikum var bland de mest avancerade i Sovjetunionen präglas ändå denna utbildning av det då rådande politiska systemet på ett negativt sätt. Många högutbildade kan därför ha stora svårigheter att anpassa sig till marknadens krav i synnerhet vid utvandring till väst. Bulgarien och Rumänien har de största andelarna lågutbildade vilket talar för stor potentiell utvandring från dessa länder. Tjeckien har den lägsta andelen bland män och Estland lägsta andelen bland kvinnor.

5.3 Arbetskraftsefterfrågan, lönebildning och risken för massinvandring

Med en arbetskraft om ca 50 miljoner personer i kandidatländema och mycket stora reallöneskillnader gentemot EU-ländema samt en tidigare icke tillåten rörlighet mellan kandidatländema och EU kan alltså man konstatera att den potentiella utvandringen från kandidatländema är betydande. Detta innebär dock inte att också den faktiska invandringen med nödvändighet behöver bli stor. Såsom diskuteras i bilaga 1 är omfattningen invandringen, effekterna på löner och inkomstfördelning av m.m. beroende av de institutionella förhållanden som råder på arbetsmarknaden i invandringslandet. Detta gäller framför allt de institutioner som avgör lönebildningen i invandringslandet. Om invandrad arbetskraft har möjlighet att få anställning genom att erbjuda sina tjänster till lägre ersättning än den inhemska arbetskraften kommer effekterna att bli helt andra än om detta inte är fallet. Under vilka förhållanden finns det risk för massinvandring till Sverige En förutsättning för att en kraftig ökning av sysselsättningen av invandrad arbetskraft från kandidatländema ska komma till stånd är att lönerna i Sverige tillåts falla. De institutioner vilka lönerna begenom stäms i Sverige är därmed av avgörande betydelse för i vilken omfattning invandrad arbetskraft kan anställas här. För att belysa detta är det klargörande att skilja effekterna på den reglerade arbetsmarknaden från dem på den oreglerade arbetsmarknaden. På en reglerad arbetsmarknad, med kollektivavtal och där lönerna bestäms genom förhandlingar mellan fackförening och arbetsgivare, leder knappast ett stort invandringstryck till sådan lönesänkning att en sysselsättningen av invandrad arbetskraft kan öka kraftigt. Om fackföreningarna värnar om medlemmarnas intressen kommer en potentiellt stor arbetskraftsinvandring knappast att påverka lönen.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten 81

Till de lönenivåer etablerats på den svenska arbetsmarknaden är som det sannolikt svårt för invandrares att konkurrera med den inhemska

arbetskraften. Denna besitter t.ex. betydande språkfördelar vilket nume-

betydelse i de flesta jobb. Vidare känner ofta arbetsgivaren ra är av värdet den inhemska arbetskraftens utbildning Vilket inte normalt är av fallet med den invandrades. Det är inte heller möjligt för arbetsgivaren att ersätta redan anställda med billigare invandrad arbetskraft. Den reglerade lönen gör därmed att invandrad arbetskraft i hög grad stängs ute från arbetsmarknaden. reglerad arbetsmarknad, där lönerna sätts individuellt och På en icke kollektivavtal inte existerar, är däremot situationen annorlunda. Då uppstår konkurrenssituation där invandrad arbetskraft i hög grad kan en bjuda under, dvs. erbjuda sig att arbeta till ersättning lägre än den en gäller för den inhemska arbetskraften. En sådan situation möjligsom gör därför direktanställning invandrad arbetskraft. Inflödet av arav betskraft skulle då driva lönen för den arbetskraft som konkurrerar ner med den invandrade. I princip skulle invandringen fortsätta tills dess att reallöneskillnadema, korrigerat för flyttkostnaderna, har eliminerats

mellan länderna. Den rådande situationen kan grovt sägas den att för arbetare, vara lägre tjänstemän och tjänstemän på mellannivå bestäms lönerna i förhandlingar mellan fackföreningar och arbetsgivare. Lönesåttningen är dock individuell för vissa högre tjänstemän och personer som bemer

sitter någon speciellt efterfrågad egenskap eller utbildning. Detta anty-

der det kan lättare för högre utbildade i kandidatlänatt vara personer dema att komma in på den svenska arbetsmarknaden genom att erbjuda sina tjänster till lägre ersättning än den inhemska arbetskraftens. Eftersom lönebildningen i hög grad är reglerad för den stora huvuddelen de anställda föreligger knappast heller någon risk för av "massinvandring" vid fri arbetskraftsrörlighet. Det är inte bara det fakdet saknas direkt koppling mellan den potentiella invandtum att en ringen och lönen. Kollektivavtalet gör också att de förhandlingsbestämda lönerna får stor spridning i ekonomin. Företag får det då en svårt att ersätta inhemsk arbetskraft med invandrad även om man så skulle önska. Det är också lätt för enskilda anställda att kräva kollektivavtal. I första hand torde det bara mycket små företag som kan vara utnyttja invandrad arbetskraft utan kollektivavtal. Ju större företaget är desto större är sannolikheten att någon kräver kollektivavtal. Även dagens arbetsmarknad karakteriseras omfattande regleom av ringar behöver inte detta fallet i framtiden. Krav på avreglering har vara framförts för komma till rätta med den höga arbetslösheten och det att har också hävdats förutsättning för att ett EMU-medlemskap vara en ska bli gynnsamt för Sverige. Men på sätt som en avreglering samma

82 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten SOU 1997: 153

skulle innebära att de arbetslösa genom underbjudande kan komma in på arbetsmarknaden, skulle den också leda till att fri arbetskraftsinvandring medför fallande löner för den inhemska konkurrerande arbetskraften. Med en avreglerad arbetsmarknad skulle invandring av lågutbildade arbetssökande från kandidatländema kunna få betydande effekter på lönerna för lågutbildade och därmed också på inkomstfördelningen i landet. Beroende på politiska värderingar och samhälleliga mål kan det därför föreligga en konflikt mellan en framtida avreglering av arbetsmarknaden och integration av de nya EU-medlemmarna. En integration kommer åtminstone att sätta betydande restriktioner för hur långt en avreglering av arbetsmarknaden kan drivas. En avreglering leder till ökad löneflexibilitet låter sig inte heller som göras på ett enkelt sätt. Orsakerna till att anställningar till följd av underbjudande inte förekommer i någon större utsträckning förefaller i hög grad vara relaterade till företagens beteende eftersom dessa vill vidmakthålla en lönestruktur som inte strider mot de anställdas önskemål. Det är således inte självklart att ens betydande lagändringar eller minskat fackligt inflytande över lönebildningen skulle leda till ökad löneflexibilitet.

5.4 dagens Möjlig invandring trots reglerade arbetsmarknad

Regleringar i de rika länderna kan således bidra till att dramatiska effekter fri rörlighet mellan fattiga och rika länder uteblir. Även av om regleringama består finns emellertid under den fria rörligheten andra kanaler vilka Sverige och andra EU-länder kan uppleva en genom mer eller mindre omfattande invandring som i sin tur kan medföra viktiga välfärdseffekter. I bilaga 1 identifieras fem sådana kanaler. Det kanske viktigaste förhållandet som gör att man ändå kan få en förhållandevis stor invandring är att invandrare från kandidatländema

får frihet att aktivt söka arbete i de rikare länderna. Ett viss utrymme

för underbjudande finns även i nuvarande system och möjligheter för kandidatländemas arbetskraft att resa in och aktivt söka arbete kan leda till en omfattande sökarbetslöshet i Sverige och i andra EU-länder. Denna sökarbetslöshet har samma gmndorsak som inflyttning till städerna från landsbygden i u-länder, nämligen stora reallöneskillnader och viss sannolikhet att man kan ett mycket välbetalt arbete i den en rika regionen. Detta kan ge upphov till stor sökarbetslöshet och sociala problem bland invandrare i Sverige. Det finns skäl att undvika en situ-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten 83

ation med risk för hög sökarbetslöshet bland invandrare där sociala problem och belastning på socialförsäkringssystemet kan bli följden. Det bör därför klargöras vilka regler som ska gälla för de EUnoga medborgare söker arbete i andra EU-länder. Dessa regler bör utsom formas så att det inte uppkommer sociala problem i de rikare länderna till följd möjligheten att söka arbete inom ramen för den fria rörligav heten. Ett annat förhållande möjliggör för företag att använda sig av som

billig arbetskraft från andra länder är om företag inte omfattas av kol-

lektivavtal. I synnerhet i små nystartade företag vill dra nytta av som invandrad arbetskraft kan den enskilde invandraren ingå en överenskommelse med företagaren att inte kräva kollektivavtal. Om indiviom den kräver kollektivavtal med lön gäller i företag med samma som svenska anställda skulle företagets överlevnadsförmåga kunna riskeras. Reservationslönen, dvs. den lägsta lön individen är villig att arsom beta för, är för enskild invandrad arbetstagare sannolikt mycket låg en eftersom reallönen i hemlandet är låg. Att stå utanför kollektivavtal kräver dock i realiteten att företaget är litet då det räcker med anställd begär avtal för att företaget att en måste med på detta. Risken att företaget tvingas skriva på ett kollektivavtal ökar därför snabbt med antalet anställda. Man kan tänka sig att antalet småföretag med invandrad arbetskraft

blir ganska stort i vissa branscher. Inom tjänstesektorer som kräver

kunskaper i svenska torde detta knappast bli vanligt medan sannolikheten är större i t.ex. delar bygg-, städ- eller restaurangbranschen. av Såväl svenska företag företag från kandidatländema kan etablera som sig för att dra nytta den fria rörligheten att anställa billig inav genom vandrad arbetskraft. I detta sammanhang kan det faktum att invandrare från kandidatländema har tillträde till den svenska arbetsmarknaden för att söka arbete spela viktig roll. Arbetare kommer hit skulle i vissa branscher en som etablerade eller nystartade småföretag som står utan kolsugas upp av lektivavtal. I de branscher där företag uppstår med arbetskraft som nya betalas lön kraftigt understigande den rådande har detta betydande en effekter på redan etablerade företag. Konkurrensen gentemot inhemska småföretag för vilka kollektivavtal gäller blir skev varvid många kan

slås ut. Ett tredje viktigt förhållande är att även invandringen av egenförevid integration kandidatländema kommer att vara fri. Den tagare en av inte kan få anställning i Sverige t.ex. snickare kan etablera sig som som här egenföretagare och även för en sådan är sannolikt "reservasom tionsersättningen för det arbetet mycket låg. Denne skulle då acegna ersättning för det arbetet vida understiger den som ceptera en egna som

84 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten SOU 1997: 153

andra inhemska företagare i samma bransch får men som ändå innebär realinkomst är betydligt högre än den han eller hon får om han en som är kvar i hemlandet. Redan idag existerar en svart marknad för invandrad yrkesarbetskraft, t.ex. snickare från Polen. Fri rörlighet innebär att denna verksamhet legaliseras och det är då också uppenbart att omfattningen verksamheten kommer att öka. Samtidigt som existerande av småföretag i vissa branscher kan komma att emotse en svår anpassningsperiod och skev konkurrens, gynnas naturligtvis konsumenterna de lägre priserna på och tjänster som produceras i dessa branav varor scher. Eftersom varor i hög grad handlas internationellt är de internationella prisskillnadema ganska små medan de internationella prisskillnadema för tjänster, i större utsträckning förmedlas inom landet, i som allmänhet är större. Därför kan i synnerhet priserna på många tjänster komma när EU:s fria arbetskraftsrörlighet utvidgas till att att pressas omfatta länder med lägre realinkomstnivå. För det fjärde skulle betydande invandring bli fallet som disen om,

kuterades den svenska arbetsmarknaden avreglerades och löne-

ovan, bildningen radikalt reformerades. För den inhemska arbetskraft som är substitut till den invandrade skulle då lönerna falla. I motsats till andra EU-länder täcker regleringama en mycket stor del den svenska arbetsmarknaden. Om man då tillåter fri arbetsav kraftsrörlighet mellan kandidatländema och hela nuvarande EU, är det sannolikt att fler nationella arbetsmarknadsregleringar framtvingas i andra EU-länder än i Sverige då utrymmet för dessa är större där. Slutligen är möjligheterna för stor invandring större för de segment arbetsmarknaden där lönebildningen är friare. Det är också sannoav likt att idag har friare lönebildning och som får uppleva grupper som en konkurrens från invandrare med fallande relativlöner som konsekvens, kommer att kräva ökade regleringar. En konsekvens av den fria rörligheten är därför sannolikt att regleringama på arbetsmarknaden ökar. De direktiv för utstationering arbetskraft från hemländema som EU har av utfärdat kan ett exempel på att ökad internationalisering av ses som en arbetsmarknaden framtvingar regleringar. Få områden i nationalekonomin har genererat så många tvetydiga resultat de teoretiska studierna effekterna invandring på resom av av lativlöner mellan olika typer arbetskraft. Det är således svårt att utav tala sig såväl kortsiktiga långsiktiga effekter av invandringen. om som Vad gäller empiriska studier löneeffekter invandring har man för av av USA, med betydligt decentraliserad lönebildning än vad som gäller mer för Europa, funnit att invandringen minskar lönerna för den inhemska arbetskraft är substitut till den invandrade. Några kvantitativt starsom ka effekter invandring på den inhemska lönen har man dock inte av funnit för den relativt oreglerade amerikanska arbetsmarknaden. För

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten 85

Europa har i allmänhet inte funnit några lönedämpande effekter av man invandring. Det ska samtidigt sägas att de statistiska problemen ofta är

stora i dessa studier.

5.5 Efterfrågan på invandrad arbetskraft i

Sverige

arbetsmarknaden är fortsatt reglerad och fri arbetskraftsrörlig-

Om om het etableras mellan EU, inklusive Sverige, och kandidatländema, kan detta innebära återgång till situation i stora delar liknar den en en som

gällde i Sverige på 1960- och 1970-talen.

som

Denna situation karaktäriseras betydande arbetskraftspotential

av en villig anställning i landet erbjuds detta. En kraftig som är att ta om man nettoinvandring uppkommer enbart i tider då efterfrågan på arbetskraft

överskrider det inhemska utbudet. Fram till i början 1980-talet lönaav det sig för finländsk arbetskraft att acceptera erbjudna lediga jobb i de Sverige. Nettoinvandringen bestämdes då i hög grad vakanstalen på av svenska arbetsmarknaden. Sedan början 1980-talet är dock reden av allöneskillnadema mellan Sverige och Finland så små att det inte lönar i undantagsfall, för den finska arbetskraften att flytta till sig, annat än

Sverige jobb här skulle erbjudas

om

Även återgår till situation likartad den som gällde på

om man en 1960- och 70-talen, har betydande förändringar i näringslivet skett

sedan dess. Dessa förändringar har betydelse för antalet lediga platser kan erbjudas invandrare. Sedan l960-talets mitt har den relativa

som betydelsen industrisektom minskat i Sverige, från 45 % till under av ca

30 %. Inom tillverkningsindustrin har också andelen produktionsarbetaden totala arbetskraften minskat. Vidare har kompetenskraven

re av

i takt med datorisering, projektarbeten, ökad intemationalise-

höjts mer

ring kräver språkkunskaper etc. Detta är utveckling som

som mer en Sverige delar med många andra länder.

tillverkningsindustrins andel den totala ekonomin har minskat

Att av

innebär att den relativa efterfrågan på produktionsarbetare i Sverige

idag lägre under 1960- och 70-talen då arbetskraftsinvandringen är än

Sverige Detta sammanfaller med den generella tillbaka-

till var stor. gången det traditionella industriarbetet. Trots kraftigt ökande proav duktion arbetade i början l990-talet 300 000 färre personer i inav

2 Denna situation har i viss mån ändrats då stor del av den finska arbetskraften en fått kraftigt sänkta realinkomster till följd att de tvingas på arbetslöshetserav sättning eller socialbidrag.

86 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

dustrisektom jämfört med 30 år tidigare. Den totala arbetskraften ökade under samma period med ca 800 000 personer. Man kan även betrakta förändringarna i den svenska utbildningsstrukturen som en anpassning till ekonomins förändrade efterfrågan på arbetskraft. Att andelen lågutbildade har fallit kraftigt kan tas ett som uttryck föratt efterfrågan på grupper av arbetskraft har minskat. Samtidigt som näringslivsstrukturen i Sverige har ändrats har dock även utbildningen i kandidatländema ändrats. Framför allt de yngre kan förväntas ha en utbildning som kan tänkas den svenska arbetspassa marknaden. Det är uppenbart att även renodlat produktionsarbete i högre grad än tidigare kräver t.ex. språkkunskaper. Det är därför idag inte lika lätt som under 1950- och 60-talen att sätta in invandrad arbetskraft i produktionsarbete efter en förhållandevis kort språkutbildning. Medan våra kunskaper om språkskillnaders betydelse för invandring är begränsade är det ändå inte ett alltför vågat påstående att industrins efterfrågan på invandrad arbetskraft idag är betydligt lägre än under 1960-talet. En expansion av vissa delar av tjänstesektorn skulle dock kunna stimulera invandring. Om planer på någon form av subventionering av hemtjänster förverkligas, kan detta gynna många invandrare då t.ex. språkkraven är mindre. Den förändring i näringslivet som beskrevs innebär inte att den ovan totala efterfrågan på arbetskraft minskar utan snarare att arbetskraftsefterfrågan skiftar mot mer utbildad arbetskraft. Den högutbildade arbetskraften i kandidatländema skulle då gynnas.

Även här spelar rimligen språkfaktom viktig roll. De högutbilda-

en de, t.ex. civilingenjörer, från kandidatländema har sannolikt större möjligheter att få anställning i multinationella koncerner där engelska är ett gemensamt språk medan möjligheterna att utnyttja högutbildade i små eller medelstora företag i Sverige kan begränsad. Åtvara mer minstone måste man räkna med att många företag under en ganska lång tid kommer att vara skeptiska till att anställa högutbildad personal från kandidatländema i någon större utsträckning. På längre sikt kan man räkna med en viss anpassning i utbildningen varvid de utexaminerade bättre kan passa in även på den svenska arbetsmarknaden. Andra grupper av högutbildade kan dock finna det enklare att assimileras i Sverige. Läkare, forskare och andra har ofta ett gemensamt vetenskapligt språk" som inte känner några nationsgränser. Detta gör att dessa grupper ofta kan vara mycket rörliga över gränserna och åtminstone temporärt bosätta sig i andra länder. Många vetenskapliga institutioner är i realiteten tvåspråkiga, dvs. verksamheten baseras både

på det egna språket och på engelska.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 87

av

Det är naturligtvis inte bara efterfrågan på arbetskraft i Sverige som bestämmer den faktiska invandringen. Invandringen från kandidatländerna till Sverige kommer också att bero på hur många vakanser som uppkommer i övriga EU-länder och i kandidatländerna själva. Vidare bestäms också den faktiska invandringen den potentiella; fler perav i kandidatländerna är villiga att flytta till Sverige för att arsoner som beta desto större blir då också den faktiska invandringen. Även arbetssökande från EU spelar i sådan modell en viktig roll. en Ju fler är arbetssökande från EU-länderna desto mindre personer som blir sannolikheten att vakans besätts invandrare från kandien av en datländerna. Självfallet kommer svenska arbetssökande i hög grad före kandidatländernas arbetssökande i kön. Allmänt gäller därför att högre ambitioner Sverige har vad gäller sysselsättning och låg arbetslöshet, desto större är sannolikheten att vi får invandring från kandi-

datländerna och från andra EU-länder.

På fri arbetsmarknad är invandringen i hög grad konjunkturberoen ende. Om de nuvarande institutionella förhållandena består, kommer arbetskraftsinvandringen till Sverige att bestämmas antalet vakanser av erbjuds invandrare ökad konkurrens och underbjusom snarare än av dande. Man kan då med viss säkerhet hävda att invandringen inte har

någon starkt nedpressande effekt på lönerna i Sverige. Arbetskraftsinvandringen avklingar då automatiskt i konjunktumedgångar när antalet

vakanser minskar, antalet arbetslösa stiger och konkurrensen om jobben hårdnar. Endast kategorier även i dåliga tider efterfrågas på som den svenska arbetsmarknaden kommer då att invandra.

5.6 Effekter löner och inkomstfördelning

Som konstaterats bestäms invandringen på reglerad arbetsmarknad i en

hög grad konjunkturläget. Invandringens konjunkturberoende har

av effekter på inkomstfördelningen. I konjunkturuppgång bidrar inen vandringen till dämpa löneökningarna framför allt att det att genom effektiva arbetskraftsutbudet ökar vilket bidrar till lägre löneglidning. Därmed kan också undvika de inflationstendenser som annars man skulle uppkomma. Samtidigt kan detta innebära att inkomstfördelningen mellan olika

yrkeskategorier påverkas. Vissa inhemska yrkeskategorier, med för svenska förhållanden specifika kunskaper, kommer över huvud taget

aldrig uppleva ökad konkurrens från arbetskraft i kandidatländerna. att

I tider ökad efterfrågan på dessa yrkeskategorier kommer deras lö-

av att öka högre löneglidning. ner genom

88 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

Andra yrkeskategorier upplever dock en ökad konkurrens i högkonjunkturen från inströmmande invandrare varvid deras löner inte stiger lika mycket som eljest. Dessa inkomstförändringar kommer att missgynna de senare kategorierna även om lönerna inte faller i nominella termer. De yrkeskategorier som är direkta substitut till invandrararbetskraften missgynnas genom att de relativa reallönema faller. I första hand torde detta röra de lågutbildade i Sverige med enklare uppgifter. Dessa skulle få uppleva ökad konkurrens om jobb från lågutbildade eller högutbildade invandrare som är villiga att ta lågutbildades arbeten i värdlandet. I allmänhet kan man dock förvänta sig att en kraftig invandring av lågutbildade, även om denna inte dumpar de lågutbildades löner, kommer att bidra till en relativt sett sämre löneutveckling för de lågutbildade och en relativt sett bättre utveckling för de högutbildade. Mot detta kan invändas att de invandrare som anländer i konjunkturuppgångar kan komma att gå med i fackföreningar och därigenom bidra till en positiv relativlöneutveckling för den egna yrkeskategorin. I en traditionell förhandlingsmodell leder en ökning av medlemsantalet i en enskild fackförening till ökade relativlöner för medlemmarna. Den förlust i relativlön som de inhemska grupperna, som är substitut till de invandrade, skulle uppleva i en konjunkturuppgång skulle då i viss mån kunna kompenseras genom högre framförhandlade löner.

5.7 Invandring och stabiliseringspolitiken

Fri arbetskraftsrörlighet mellan EU och kandidatländerna kan innebära att risken för överhettning av ekonomin minskar. I den utsträckning som invandrare kan fylla de uppkomna vakansema i konjunkturuppgångar genom att de utbildningsmässigt m.m. passar in på den svenska arbetsmarknaden, kommer risken för inflation alltför stora lönegenom ökningar att dämpas. Inflationsförväntningar som uppkommer då man försöker stimulera ekonomin mot full sysselsättning är idag ett centralt problem för den ekonomiska politiken. Risken för ökad inflation och ökad förväntad inflation försvårar idag en aktiv politik för full sysselsättning. Med fri arbetskraftsrörlighet mellan Sverige och kandidatländerna skulle det vara möjligt att stimulera ekonomin vid konjunktumedgångar med mindre risk för att inflationstendenser uppträder. Om aktörerna på de finansiella marknaderna inser överhettning medför ökad att en snarare invandring än ökade löner, blir deras inflationsförväntningar lägre än annars.

1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 89

SOU av

Detta förutsätter dock god anpassning mellan nya arresonemang en beten och kvalifikationerna hos den arbetskraft som kan tänka sig att

invandra till Sverige. För högutbildad personal kan detta underlättas av kontakter mellan universiteten och högskolorna i EU-länderna och

nära i kandidatländema. Samtidigt kan fri rörlighet för kandidatländema medföra ökade regoch stelare lönebildning, vilket skulle försvåra möjligheterleringar en effektiv ekonomisk politik för att komma till rätta med na att bedriva en inhemsk arbetslöshet.

5.8 Effekter på sysselsättning och

arbetslöshet

invandringen bestäms arbetsmarknadsläget, dvs att I den mån som av i huvudsak ökar till följd stigande vakanstal, är det knappast den av invandringen ökar arbetslösheten i landet. Däremot ökar i troligt att stället I de fall då invandrare kan göra troligt att deras

sysselsättningen. högre än vad inhemska arbetssökandes produktivitet är produktivitet är risker viss undanträngning kan uppkomma. Då den

finns dock att en

invandrade arbetskraften i allmänhet saknar nödvändiga språkkunskaoch arbetsgivarna ofta är osäkra på deras produktivitet kan man

per i första hand inhemska arbetssökande kommer i fråga för utgå från att platser. De invandrare kan konkurrera år i nonnalfallet högt lediga som meriterade i förhållande till inhemska arbetssökande. Viktigare i detta sammanhang år den invandring som är resultatet av sökande på den svenska arbetsmarknaden. Denna ökar direkt ett aktivt arbetssökande i landet. I den utsträckning dessa lyckas att antalet som under, dvs. de får arbete till lägre lön än den gängse, kan detta bjuda innebära svenskar trängs ut i arbetslöshet eller att arbetslösa svensatt till arbetsmarknaden. Även vi kar får det svårare att komma tillbaka om

konstaterat underbjudande på den svenska starkt reglerade

tidigare att arbetsmarknaden inte alltför vanligt kan det innebära att många av de är arbetssökande frestas tillfälliga arbeten i den svarta sekinvandrade ta sökarbetslöshet bland den invandrade arbetskraften, som tom. Med stor

söka arbete i Sverige under begränsad tid, utnyttjat möjligheten att

betydande risk den svarta sektorn expanderar på bekostnad finns en att kan i sin försvåra för svenskar att finna den vita sektorn. Detta tur av regulj ärt arbete. således det finns risk för att den sökarbetslöshet Detta innebär att en bli fallet vid fri rörlighet med fattiga kandidatländer mycket som kan innehålla icke försumbar del den inhemska arbetskraften. väl kan en av

90 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

Detta behöver inte gälla enbart i en övergångsfas utan även i lången siktig jämviktssituation. Det är då osäkert avreglering arbetsom en av marknaden med åtföljande lönesänkningar för att underlätta för den inhemska arbetskraften att återinträda på arbetsmarknaden skulle vara realistisk. För att eliminera sökarbetslösheten bland invandrarna från kandidatländema skulle lönesänkningarna behöva mycket drastisvara ka och reallönema för dessa ligga nära de i hemländema. Samtidigt skulle, som tidigare nämnts, en avreglering sannolikt leda till mycket en kraftig reguljär invandring.

5.9 Invandring, utbildning och demografiska effekter

Utvecklingen av de framtida arbetsutbudet bestäms i hög grad beav folkriingens åldersstruktur. Ju fler i åldrar desto större personer yngre är de förväntade ökningama av arbetskraftsutbudet och fler i de högre arbetsföra åldrarna desto större kommer de förväntade minskningarna av arbetsutbudet att bli. Sverige skiljer sig från kandidatländema bl.a. att andelen i genom befolkningen i pensionsåldem över 65 år är högre. Sverige har också lägre andelar befolkningen i de lägsta ålderskategorierna. I förhålav lande till kandidatländema finns det således anledning att tro att på kort

och medellång sikt arbetskraftsutbudet kommer att öka betydligt mer i

kandidatländema än i Sverige. Ur demografisk synvinkel, och beroende på pensionssystem, synes det därför troligt att invandring skulle vara kunna gynna Sverige om detta innebär att andelen i produktiv ålder därigenom skulle stiga. Detta skulle också fallet är vara om, som vanligt förekommande vid invandring, och ogifta är överrepresenteyngre rade. Med tanke på att flera av kandidatländema i Sveriges geografiska närhet har förhållandevis stora andelar befolkningen i de lägre ålav dersskikten kan detta mycket väl bli fallet. Sverige kan då få tillgång till arbetskraft som bidrar mycket till finansieringen den offentliga av verksamheten och utnyttjar det offentliga förhållandevis lite. Skilda demografiska strukturer bidrar inte i sig till rörlighet. Däremot är det fallet att då Sverige har förhållandevis ålderstigen och en därmed i allmänhet sämre utbildad arbetskraft kan efterfrågan i högre grad riktas mot yngre och bättre utbildad arbetskraft. Därvid kan de demografiska förhållandena påverka invandringen. Den litteratur som behandlar de samhällsekonomiska effekterna av invandringen har i hög grad betraktat effekterna på offentliga budgetar. Då medianinvandraren i fallet med arbetskraftsinvandring karaktäri-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 91

av

förhållandevis hög utbildning, låg ålder och få beroende seras av en familjemedlemmar har funnit att arbetskraftsinvandring innebär ett man nettobidrag till den offentliga sektorn. Emellertid är det ytterligt vanligt

andra familjemedlemmar också invandrar efter hand varvid kalkylen att för invandringen kan förändras negativt. För svenska högutbildade har det offentliga i hög grad bidragit till

individens utbildning, dvs. svarat för en stor del av utbildningsinvesteringen. Invandring högutbildade kan i detta avseende betraktas som av från himlen; utvandringslandet har svarat för investeringskostmanna naderna medan invandringslandet åtnjuter avkastningen på investering-

Detta representerar intäkter vid sidan de relativt sett höga skatter en. av

den högutbildade bidrar med. Sverige skulle därför föredra in-

som vandring de bättre utbildade från kandidatländerna medan kandidatav

länderna själva sannolikt föredrar att de lågutbildade, några, emi-

om Under den fria rörligheten existerar emellertid inget samhälleligt grerar. val tillgång och efterfrågan på invandrad arbetskraft olika ututan av

bildningskategorier kommer att bestämma den reella invandringen av

olika utbildningskategorier.

Rekrytering högutbildade invandrare för högkvalificerade ar-

av såsom forskning är sannolikt mindre konjunktur-

betsuppgifter m.m.

känslig.

5.10 Invandrarnas anpassning i Sverige och

offentliga budgetar

Av betydelse för de samhällsekonomiska effekterna av arbetsstor kraftsinvandring är invandrarnas anpassning i det svenska samhället. I grad det naturligtvis fallet att invandrarna har anställning och hög är om lön jämförbar med den den inhemska arbetskraften har kommer en som denna anpassning att smidigt. Detta tydligt under 1950- och 60var talens invandring då arbetskraften fann sig väl tillrätta och den svenska

arbetskraften accepterade invandrarna. Även flyktinginvandrare från Estland under 1940-talet från Ungern, Tjeckoslovakien och Po-

senare len lätt i det svenska samhället. Detta kan i stor utsträckning

anpassades

bero på den höga utbildningsnivån bland många av dessa flyktingar åtminstone de korn under 50- och 60-talen anlände till samt att som

Sverige under goda konjunkturen Anpassningsproblemen har dock va-

rit betydligt större för de flyktingar anlände under 1980- och som 1990-talen, då dessa anlände flyktingar och hade anknytning som svag till arbetsmarknaden.

92 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

Anpassningsproblemen är således intimt förknippade med typen av

invandring. Det finns ingen anledning att tro att arbetskraftsinvandring

under goda ekonomiska tider med hög efterfrågan på arbetskraft skulle leda till några stora anpassningsproblem. Förmågan sig till att anpassa det nya samhället kan också i hög grad antas älvreglerande under vara en fri arbetsmarknad. De som inte tror sig att kunna sig i om anpassa Sverige kommer inte heller hit och de som upptäcker att de inte passar in socialt sett kommer att återvända till hemlandet. Vid flyktinginvandring belastas det offentliga medan arbetskraftsinvandring i allmänhet bidrar till finansieringen den offentliga verkav samheten.

5.1 1 Hur blir

stor invandringen

I och med att invandringen i hög grad beror på arbetsmarknadsläget kommer den, liksom under 1950-, 60- och 70-talen, konjunkatt vara turberoende. Det är därför knappast meningsfullt att försöka prognosticera invandringen. Vi nöjer oss här med att konstatera att under 1960-, 70- och 80—talen låg bruttoinvandringen runt 40 000 år i Sverige per medan nettoinvandringen ungefär hälften så stor. Åtminstone för var perioden fram till mitten 1970-talet måste betrakta arbetskraftsav man efterfrågan som mycket hög. En nettoinvandring på 20 000 invandrare innebär en befolkningsölcning runt 0.25 % år i Sverige. ca per Till detta ska fogas den risk som existerar för att Sverige och andra EU-länder kan komma att få uppleva betydande sökarbetslöshet en bland arbetssökande från kandidatländema om inte reglerna för möjligheterna att söka arbete i andra EU-länder förtydligas.

12 Slutsatser

Den utvidgning som nu står på EU:s agenda är i omfattning inte järnförbar med någon tidigare utvidgning. Om fri arbetskraftsrörlighet ska gälla för de nya medlemmarna kommer Sverige att ha ett antal länder med stor arbetskraft och mycket låga reallöner i sin geografiska närhet. Det är av yttersta vikt att ha klart för sig om detta innebär ett hot mot möjligheterna att upprätthålla höga löner och sysselsättning för den inhemska arbetslcraften. Det är uppenbart att många arbetare i de nya medlemsstaterna är villiga att ta över många arbetsuppgifter i Sverige också till mycket lägre ersättning än vad idag erbjuds den en som svenska arbetskraften.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 93

av

Arbetsmarknadsintegration förutsätter, man vill undvika alltför om drastiska negativa effekter på löner, att många regleringar på arbetsmarknaden bibehålls. Det föreligger i viss mån en konflikt mellan den avreglering arbetsmarknaden EMU-medlemskap och den höga av som arbetslösheten enligt vissa bedömare kräver och integrationen av kandidatländema. Skulle möjligheterna för arbetslösa att finna arbete geatt t.ex. underbjudande förenklas skulle detta också innebära att nom arbetskraft från kandidatländema kan bjuda under och därmed kraftigt ned lönerna för konkurrerande arbetskraft i Sverige. pressa Samtidigt är det inte uppenbart att det går att genomföra åtgärder direkt ökar löneflexibiliteten. Lönestelhet förhindrar en alltför som som stor invandring och lönepress för inhemska arbetare går knappast att refonnera bort och minskar knappast heller fackföreningamas makt om minskar. Om kandidatländema har tillträde till den svenska arbetsmarknaden bör dock överväga vilka reformer av arbetsmarkman noga

naden som är möjliga att genomföra.

Iden mån den fria arbetskraftsrörligheten stimulerar invandring som tenderar lönerna, kan detta medföra krav på ytterligare som att pressa regleringar arbetsmarknaden. Detta skulle innebära att fler grupper av än idag vill reglera lönen i kollektivavtal vilket skulle kunna vara ett sätt för dessa att hålla konkurrensen från invandrare borta. Fri grupper arbetskraftsrörlighet kan därför leda till ökad omfattning av regleringar

på arbetsmarknaden. bara regleringar håller tillbaka den faktiska invand- Det är inte som ringen. De förändringar det svenska näringslivet har genomgått som under efterkrigstiden har inneburit minskad efterfrågan på traditionella

industriarbetare. Kompetenskraven har ökat och det är idag inte lika lätt

tidigare att sätta in invandrad arbetskraft i produktionen. som I avseende den fria rörligheten under de EU-regler som gälett ger ler idag anledning till Detta är risken för att betydande mängder oro. invandrare kommer för att här söka arbete vilket kan ge upphov till stor Vilka rättigheter här gäller är oklart. Även det sökarbetslöshet. som om land invandrare från kandidatländema söker sig till har rätt att avsom visa efter viss tid finns ingen specificerad tid för hur länge personer en avvisningen gäller. Vidare kan avvisad direkt söka sig till ett en person rikt land och där tillfälliga jobb i den svarta sektorn för att efter annat ta avvisning återigen dyka i det första landet. Utan klara regler för en upp ska hantera risken för omfattande sökarbetslöshet och betyhur man

dande sociala problem bland invandrad arbetskraft från kandidatlän-

dema kan detta få negativa konsekvenser såväl för inkomster som syselsättning bland de på den svenska arbetsmarknasvagare grupperna den.

6 Konsekvenser för

arbetsmiljön

6.1 Säkerhet och hälsa i arbetet- en del av

den sociala dimensionen

Arbetsmilj öregleringen

Arbetsmiljö ingår som en del i EG:s socialpolitik och bestämmelserna hälsa och säkerhet i arbetet finns i EG-fördragets avdelning VIII om Social politik, utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor. om Även EG-fördraget redan från början arbetarskydd och om angav arbetshygien Samarbetsområden inom det sociala området var det som först enhetsakten år 1987 som rådet erhöll en särskild lagstiftgenom ningskompetens på området. Bestämmelser om skydd av arbetstagarnas hälsa och säkerhet finns också i fördraget upprättande av Europeisom

ka atomenergigemenskapen Euratom. Det fördraget har redan från

början innehållit bestämmelser hälsa och säkerhet, men begränsade om till skydd mot vissa strålningsskador. Liksom EG-lagstiftning på socialpolitikens område syftar annan harmoniseringen arbetsmiljökraven till att skapa konkurrens på så av lika villkor möjligt och därmed förhindra otillbörlig konkurrens som

mellan företag i olika medlemsstater social dumpning och till att skaförutsättningar för fungerande inre marknad. Ett annat och lika

pa en viktigt syfte är att förbättra arbetstagarnas hälsa och säkerhet inom gemenskapen. Kravet på hälsa och säkerhet i arbetet får också betydelse för hannoniseringen lagstiftningen på produktområdet, dvs. när det av gäller fri rörlighet för Enligt EG-fördraget skall kommissionen i varor. sina förslag tillnärnming bestämmelser, som syftar till att uppom av rätta den inre marknaden, och få den att fungera utgå från en hög skyddsnivå när det gäller hälsa och säkerhet. En ändrad lydelse av Amsterdamfördraget möjlighet att behålla strängare eller att införa ger

96 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: 153

nya regler om dessa kan grundas på vetenskapliga fakta med anknytning till bl.a. arbetarskydd. Arbetsmiljöhänsyn kan även få betydelse på de produktområden där det saknas regler. Genom bestämmelserna i EGgemensamma fördraget kan förbud eller restriktioner för bl.a. import grundas på häntill intresset av att skydda människors hälsa och liv. Också avtalet syn socialpolitik tar sikte på förbättringar arbetsmiljön för att skydda om av arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Genom Amsterdamtördraget har avtalet arbetats in i EG-fördraget.

Minimikrav på arbetsmiljöområdet

Formen minimidirektiv har valts på arbetsmiljöområdet mot bakgrund skillnaderna i såväl arbetsmiljöförhållanden som lagstiftningen av mellan de olika medlemsländerna. En förutsättning för att länderna skall kunna komma överens om kraven på arbetstagares hälsa och säkerhet, utan att länder med högre arbetsmiljöstandard skall behöva sänka sina krav, är att kraven harmoniseras på en lägsta godtagbar nivå. Krav på arbetsmiljöförhållanden bedöms i regel inte heller ha en sådan omedelbar effekt på den fria rörligheten för personer och varor att en totalharmonisering ansetts nödvändig det skälet. Minimiregler stämav vidare väl överens med de grundtankar som ligger bakom den inmer EG-rätten allmänt gällande närhetsprincipen. EG-fördraget öppnar om

möjlighet att genomföra direktiven gradvis, varvid hänsyn skall tas

en till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna. Med stöd den här bestämmelsen kan olika genomav förandetid för ett direktiv ges för olika medlemsstater.

Ramdirektiv och särdirektiv m.m.

Rådet har hittills fattat beslut om ett tjugotal minimidirektiv som rör arbetsmiljöområdet. Sekundärrätten på arbetsmiljöområdet har byggts med ramdiupp rektiv och till dessa anslutande särdirektiv. Det äldre ramdirektivet 80/1107/EEG syftar till att få till stånd åtgärder som förhindrar exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska agenser eller håller exponeringen på så låg nivå möjligt. Tre särdirektiv till detta rör en som skydd mot risker vid exponering i arbetet för bly, asbets och buller 86/ 188/EEG. De innehåller bestämmelser gränsvärden, exponeom ringsmätningar, medicinska kontroller och andra specifika skyddsåtgärder. Särdirektivet buller innehåller bestämmelser om gränsvärom

SOU 1997: l 53 Konsekvenser för arbetsmiljön 97

den för bullerexponering, hörselkontroller och krav på olika skyddsåtgärder. Information om det avgivna bullret från nya anordningar verktyg, maskiner, apparater etc. skall lämnas i vissa fall. Ramdirektivet 89/39l/EEG innehåller allmänna krav när det gäller arbetsförhållanden och arbetsmiljöarbetet på arbetsplatserna. Det har kompletterats med ett antal särdirektiv för olika delområden. Direktivet är tillämpligt på såväl privat som offentlig verksamhet. Det är dock inte tillämpligt på sådan offentlig verksamhet där det är oundvikligt att de speciella förhållandena i verksamheten står i konflikt med direktivet, exempelvis försvarsmakten, polisen och viss verksamhet inom det civila försvaret. I enlighet med ramdirektivet 89/39l/EEG har följande särdirektiv

antagits Faktaruta 6.1. Övriga arbetsmiljödirektiv och produktdirektiv med arbetsmiljöbestämmelser redovisas också Faktaruta 6.2. I särdi-

rektiven finns bl.a. bestämmelser om information, utbildning, samråd och arbetstagarnas medverkan och arbetsgivarens skyldigheter att bedöma hälso- och säkerhetsförhållanden riskvärdering, varvid det hänvisas till relevanta bestämmelser i ramdirektivet.

Faktaruta 6.1

Särdirektiv på arbetsmiljöområdet

Första särdirektivet 89/654/EEG rör minimikrav för hälsa och säkerhet på arbetsplatsen och arbetsplatsens utformning. I bilagor anges krav på byggnader och arbetslokaler, ventilation, belysning, elektriska installationer, personalutrymmen m.m. Andra särdirektivet 89/655/EEG gäller minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning i arbetet ändrat direktiv nr 95/63/EG. Med argenom betsutrustning maskin, apparat, verktyg eller installation avses som används i arbetet. Tredje särdirektivet 89/656/EEG ställer minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning personlig av skyddsutrustning på arbetsplatsen. Regler om hur utrustningen skall vara utformad finns i produktdirektivet 89/686/EEG om personlig skyddsutrustning. Fjärde särdirektivet 90/269/EEG innehåller minimikrav för hälsa och säkerhet vid manuell hantering av laster då det finns risk för att arbetstagare drabbas skador, särskilt i ryggen. av Femte särdirektivet 90/270/EEG om minimikrav för hälsa och säkerhet i arbete vid bildskärm. De gäller bildskärm, tan-

4 l7-1437

98 Konsekvenser för arbetsmiljön

gentbord, arbetsstol, utrymme, belysning, buller, vänne och strålning m.m. Sjätte särdirektivet 90/394/EEG om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för carcinogener i arbetet hänvisar till de cancerframkallande ämnen som anges i direktiven om klassificering, förpackning och märkning farliga ämnen av

67/548/EEG och om klassificering, förpackning och märk-

ning av farliga ämnen beredningar och preparat 88/379/EEG. Direktivet omfattar inte arbetstagare som utsätts för sådan strålning täcks av Euratomfördraget. som Sjunde särdirektivet 90/679/EEG gäller skydd mot risker vid exponering för biologiska agenser i arbetet. Med biologiska därvid mikroorganismer, inklusive sådana agenser avses har blivit genetiskt modifierade, cellodlingar och humana som inväitesparasiter, kan framkalla infektioner, allergier eller som toxiska effekter. Åttonde särdirektivet 92/57/EEG inför minimikrav för säkerhet och hälsa på tillfälliga eller rörliga byggarbetsplatser. Nionde särdirektivet 92/58/EEG anger minimikrav för varselmärkning och signaler för hälsa och säkerhet i arbetet. Direktivet minimikraven för varselmärkriing och signaleanger ring i nio olika bilagor. Tionde särdirektivet 92/85/EEG säkerhet och hälsa avser för arbetstagare är gravida, nyligen fött barn eller ammar. som Elfte särdirektivet 92/9l/EEG gäller minimikrav för förbättringar skydd för arbetstagares säkerhet och hälsa i inav dustrier arbetar med mineralutvinning genom bonning. som

Tolfte särdirektivet 92/104/EEG gäller samma industri

ovan och under jord. Trettonde särdirektivet 93/103/EG gäller minimikrav på säkerhet och hälsa vid arbete ombord på fiskefartyg.

Konsekvenser för arbetsmiljön 99

Faktaruta 6.2

Arbetsmiljödirektiv

Produktdirektiv Direktiven maskiner 89/392/EEG, personlig skyddsutrustom

ning 89/686/EEG och enkla tryckkärl 87/404/EEG. De inne-

håller bl.a. följande huvudsakliga bestämmelser: grundläggande säkerhetskrav, skyddsklausuler samt bestämmelser om provning, certifiering, försäkran överensstämmelse och CE-märkning. om

Övriga direktiv på arbetsmiljöområdet

Direktiv 92/29/EEG minimikrav på tillgång till läkemedel och om behandlingsutrustning om bord på fartyg. Direktiv 91/383/EEG rör säkerhet och hälsa för arbetstagare med tidsbegränsat eller tillfälligt anställningsförhållande. Direktiv 94/33/EG innehåller regler om skydd av minderåriga i arbetslivet. FN-organet Internationella Arbetsorganisationens ILO principer skydd minderåriga i arbetslivet har beakom av tats. Direktivet är under 18 år och som har ett avser personer som

anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande definie-

som i eller omfattas nationell lagstiftning. ras av Arbetstidsdirektivet 93/194/EEG reglerar minimikrav om arbetstidens förläggning, dygnsvila, veckovila, semester, raster, samt begränsning veckoarbetstiden för arbetstagarnas säkerhet av och hälsa. Från direktivets tillämpningsområde undantas luft-, jämvägs-, väg- och sjötransporter arbete till sjöss samt arbete utförs läkare under utbildning. Avvikelse kan göras gesom av kollektivavtal på nationell och regional nivå eller om det nom tillåts sådana avtal, på lägre nivå. genom

Transportområdet

Även rättsakter inom transportområdet, meddelade med stöd av artikel 75 i EG-fördraget, kan innehålla arbetsmiljöregler. Det gäller bl.a. den hannonisering skett av viss social lagstiftsom ning om vägtransporter.

100 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: 153

6.2 Kandidatländemas

arbetsmiljö-

förhållanden

Utredningen har inhämtat underlag från Arbetarskyddsstyrelsen vilket ligger till grund för de resonemang och bedömningar som följer i resten detta kapitel. Utgångsförhållandena i kandidatländema kan beskriav vas med hjälp av den internationella av ILO redovisade statistiken över arbetsskador i olika länder. Dessvärre är skillnader och likheter mellan utfallet av sådan statistik i de olika länderna svårtolkade, då definitioner samt insamlings- och redovisningssätt kan skilja avsevärt mellan länderna. Ett annat sätt att beskriva ländernas arbetsmiljösituation vore en genomgång ett stort antal arbetsplatser i de olika länderna, vilket av emellertid har varit praktiskt genomförbart av vare sig tids- eller kostnadskäl. I följande avsnitt har båda angreppssätten i vad använts och baserat på avser den senare dock enbart för de baltiska länderna erfarenheter hos AV-tjänstemän som deltagit i verkets biståndsprogram i dessa länder. Kandidatländemas arbetsskadestatistikuppgifler enligt ILOs statistiska årsbok avseende all förvärvsverksamhet samt för de två branscherna tillverknings- och byggnadsindustri, vilka kan antas ha större betydelse export- och konkurrenssynpunkt, redovisas. Antalet rapur porterade arbetsolyckor respektive sådana med dödlig utgång har jamförts mellan kandidatländema inbördes samt med Sverige. Därutöver redovisas frekvensen av dödsolyckor i flertalet nuvarande medlemslän-

der och kandidatländer utom Cypern. I regel har år 1994 valts, men

för vissa länder har uppgifterna för 1992 och 1993 använts. Diskrepenförekommer inte sällan mellan de sistnämnda frekvensuppgiftema ser

och uppgifterna om antalet sysselsatta respektive antalet olyckor med

dödlig utgång i den förra.

Statistik över antalet arbetsskador

I tabell l har sammanställts uppgifter om antalet sysselsatta samt antalet rapporterade arbetsolyckor totalt och de med dödlig utgång. Ungern hade 1994 i stort sett lika stor arbetande befolkning som Sverige 3.8 resp. 3.9 miljoner och jämförbar könsfördelning men något större andel i tillverkningsindustri. Det totala antalet arbetsolyckor 1994 i Ungern närmare 40 000 och i Sverige drygt 43 000, vilket var med hänsyn till tidigare nämnda osäkerheter måste betraktas som sam-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för arbetsmiljön 101 Tabell 6.1. Arbetsskador och dödsolyckor i kandidatländerna och Sverige 1994 ILO, 1994 Tab. 2B och 8A.

Estland

Lettland

Litauen Totalt 1.7 0. 9/0.9 5.002 124 Tillverkning Byggnads Polen

Forts. på tabellen följer på nästa sida.

ma storleksordning. Beträffande fördelningen av olyckorna mellan branscherna hade Ungern ca. 14 500 olyckor i tillverkningsindustrin och Sverige ca. 1 000 färre, men när det gäller byggnadsindustri hade Sverige mer än dubbelt så många ca. 5 000 jämfört med Ungerns 2 275. Ungern hade emellertid ungefär dubbelt så många dödsolyckor som Sverige såväl totalt 151 jämfört med 81 som inom de två branscherna 37 mot 17 31 mot 12. Dessa siffror indikerar antingen resp. att skaderapporteringen varit låg eller att en extremt hög andel haft dödlig utgång.

3 I tusental miljon. resp.

102 Konsekvenser för arbetsmiljön

Forts. av tabell 6.1. Länder Antal sysselsatta Antal Antal 4 Män/Kvinnor arbetsolyckor dödsolyckor Rumänien

Slovakien

Slovenien

Sverige

Tjeckien

Ungern

Källa: ILO 1994

Tjeckien, 1994 hade någon miljon fler sysselsatta än Sverige och som jämförbar könsfördelning hade än dubbelt så många anmälda en mer arbetsskadefall ca. 104 000 mot drygt 43 000. Antalet fall i tillverkningsindustri 3 gånger så stort ca. 43 000 mot 13 400 och i Var ca. byggnadsindustri närmare dubbelt så stort ca. mot 5 000 som i Sveri- Tjeckien hade vidare tre gånger så många arbetsolyckor med dödlig ge. utgång 248 mot 81 och i de båda branscherna 52 mot 17 resp. 40 mot

12 som Sverige. Polen hade nämnare 15 miljoner förvärvsarbetande, vilket var ca 3 gånger så många förvärvsarbetande Tjeckien. Man hade emellertid som

4 I tusental resp. miljon.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för arbetsmiljön 103

i stort sett lika många arbetsskadade ca. 101 000 totalt och 41 000 11 000 i de två branscherna. Antalet olyckor med dödlig utgång resp. var däremot i förhållande till antalet sysselsatta av samma storleksordning dvs. tre gånger högre i Polen såväl totalt som för de båda - ca. branscherna 645 mot 248 och 162 mot 52 resp. 123 mot 40. Det är okänt huruvida de olyckor som inte leder till död verkligen är så mycket färre i Polen eller om talen baseras på olika definitioner eller anmälningsrutiner i de båda länderna. Slovakien hade drygt 2 miljoner förvärvsarbetande med en viss manlig övervikt liksom i Polen. Det totala antalet anmälda arbetsolyckor var ungefär en tredjedel av Tjeckiens och för de två speciella branscherna ungefär en fjärdedel. När det gäller dödliga arbetsolyckor hade Slovakien ungefär hälften så många som Tjeckien totalt och i tillverkningsindustrin, knappt en tredjedel så många i byggnadsindustri, men vilket skall ställas knappt hälften så stor sysselsatt befolkningmot en samtidigt bör här påpekas att antalet olyckor i Slovakien i ILOstatistiken minskat så kraftigt under 90-talet halvering mellan - en 1990 och 1994 och en minskning med en tredjedel mellan 1992 och 1994 att det ger anledning till frågor om statistikbasens säkerhet. I - Tjeckien har olyckorna minskat med ca. en femtedel mellan 1992 och 1994. Även antalet dödsolyckor har i det närmaste halverats från 1990 i Slovakien men från 1992 har den varit mindre dramatisk. För Tjeckien är antalet dödsfall i arbete i princip oförändrat från 1991. Det är omöjligt att avgöra siffrorna återspeglar reella förbättringar i arbetsmilom jön eller förändringar och ofullständigheter i statistiken. I de tre Baltiska länderna är storleksförhållandena mellan antalet förvärvsarbetande i Estland, Lettland och Litauen 1:223 ca. 640.000, 1,2 miljoner resp. närmare 1.7 miljoner och könsfördelningen i stort sett jämn. När det gäller fördelning mellan branscher saknas detta för Litauen och mellan Estland och Lettland skiljer den sig något- knappt det dubbla antalet i tillverkningsindustrin i Lettland men endast 25 % fler i byggnadsindustrin. Det totala antalet arbetsolyckor var i förhållande till antalet sysselsatta högre i Lettland än i Estland ca. 4 000 mot l 500. I förhållande till antalet sysselsatta i branscherna var relationen densamma i tillverkningsindustrin, men antalet olyckor var närmare tre gånger större i byggnadsindustrin. Antalet olyckor med dödlig utgång var totalt proportionellt detsamma i Lettland som i Estland 104 mot 56, i tillverkningsindustrin det än tre gånger så stort.. men var mer Uppgifterna om Lettland avser emellertid 1992 och Estland hade då i stort sett dubbelt så höga tal 1994. Estland och Lettland hade i försom hållande till antalet sysselsatta 4-5 gånger fler arbetsolyckor med dödlig utgång än Sverige men bara l/5 respektive l/3 så många arbetso-

104 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: 153

lyckor. Detta kan bero på skillnader i rapporteringsrutiner eller defini-

tioner länderna emellan. Slovenien ligger med sina 900 000 yrkesverksamma mellan ca. Estland ca. 640 000 och Lettland ca. 1 200 000. Antalet arbetso-

lyckor såväl totalt i tillverkningsindustri var emellertid 10-15 som gånger så många. Det totala antalet dödsolyckor å andra sidan bara var hälften Estlands 25 mot 56. I tillverkningsindustrin, där antalet av sysselsatta dubbelt så stort, dödsolyckoma dubbelt så många var var

13 7 medan antalet i byggnadsindustrin bara 1 jämfört med 7

mot var i Estland. Det totala antalet arbetsolyckor i denna bransch var dock ca.

20 gånger högre i Slovenien. I flera de ovanstående länderredovisningama har påpekats svårav förklarliga skillnader mellan länderna, där skillnader i statistikrutiner förmodats orsaken. Dessa problem accentueras än för de har vara mer återstående länderna, där bilden är mycket oklar. Rumänien låg tre ll miljoner sysselsatta mellan Tjeckiens 5 miljoner och med sina ca. Polens 15 miljoner, hade bara drygt 8 000 arbetsolyckor att jämfömen med de två andra ländernas drygt 100 000. Antalet sysselsatta i tillra verkningsindustrin skiljde sig så mycket mellan Polen och Rumänien

miljoner 2,7 miljoner antalet olyckor i denna

ca 3,1 mot ca. men

bransch 10 gånger så stort i Polen och även 10 gånger så var mer än i Tjeckien med bara 1,5 miljoner sysselsatta i denna bransch. Anstort

talet dödsolyckor skiljde sig proportionellt sett mindre mellan länderna

det totala antalet 482 i Rumänien jämfört med 645 i Polen och i var -

tillverkningsindustrin 115 jämfört med 162. Inom byggnadsindustrin

antalet sysselsatta ungefär detsamma i Rumänien som i uppgavs vara Tjeckien ca. 450 000 antalet arbetsolyckor bara 300 jämfört med men drygt 9 000. Däremot sådana med dödlig utgång ungefär desamma var 35 jämfört med 40. I Sverige, hade halva antalet sysselsatta i som denna bransch, antalet arbetsolyckor närmare 5 000, medan antalet var

med dödlig utgång 12. Det låga antalet rapporterade arbetsolyckor

var föreligger i denna statistik. Även torde indikera att avsevärda brister om antalet dödsfall överensstämmande är det trots allt tveksamt var mer de avspeglar verklighet. När det gäller Bulgarien, som hade om samma miljoner sysselsatta endast 860 arbetsolyckor 3 med ca. 2 men varav

dödlig utgång, kan jämförelse göras med Slovakiens som hade ca. 28

ll7 på antal sysselsatta. Bulgariens statistik avviker 000 resp. samma så mycket från andra länders att den lämnas utan vidare kommentar.

Inte heller Cyperns arbetsskadestatistik kommenteras i denna rapport. Frekvensen arbetsolyckor med dödlig utgång har jämförts för medlemsländema exklusive Grekland, Luxemburg, Nederländerna och

Portugal, för vilka ofullständiga uppgifter föreligger. Frekvensen anges ILO l 000 anställda för de flesta länderna, för Belgien, Itaav per men

Konsekvenser för arbetsmiljön 105

lien, Spanien och Tjeckien per 1 OOO försäkrade samt för Bulgarien per

l 000 exponerade tabell 2. Länderna har i nedanstående kommentar

ordnats i 5 grupper efter frekvens. I den grupp som har lägst frekvens dödliga arbetsolyckor ingår Danmark, Finland och Sverige. Frekvensen för alla sysselsatta är i denna grupp 0.03 per 1 000 anställda för tillverkningsindustri 0.03-0.04 och för byggnadsindustri 0.06-0.11. I den statistik som rapporterades från Nederländerna till 80-talets slut var frekvensen som den svenska eller lägre. Länderna torde inte ha utvecklats olika sedan dess. Samtidigt bör påpekas att den nederländska statistiken har blivit mycket bristfällig sedan den särskilda arbetsskadeförsäkringen avskaffades för ett per decennier sedan. De två icke-medlemsländema Norge och Schweiz skulle också ingå i denna grupp. I en andra grupp ingår Belgien, Frankrike, Italien, Tyskland och Österrike med frekvens för alla sysselsatta mellan 0.06-0.08. För en tillverkningsindustri är frekvensen 0.05-0.07, för byggnadsindustri 0.13-0.24. Separata uppgifter indikerar att Portugal skulle ingå här. tredje ingår enligt de använda statistiska uppgifterna I en grupp Spanien och Ungern med frekvensen 0.11 för alla sysselsatta, 0.12 resp. 0.08 för tillverkningsindustri och 0.31 för byggnadsindustri. I fjärde grupp bestående av de flesta kandidatländema Estland, en Litauen, Polen, Slovakien, Slovenien och Rumänien är frekvensen för alla sysselsatta 0.06-0.08 för samtliga länder utom Estland som har

0.12. Tillgängliga uppgifter talar för att Lettland i stort sett hade pro-

portionellt lika högt antal döda i arbetsolyckor som Litauen 1992, varför även detta land frekvensmässigt bör tillhöra denna grupp. För tillverkningsindustrin är frekvensen 0.05-0.07, för byggnadsindustri mellan 0.14-0.31 i samtliga länder utom Slovenien som anges ha 0.08. I den femte gruppen ingår två länder med mycket avvikande frekvenstal i denna ILO-statistik. Bulgariens frekvenser ligger på nivåer mindre än l/lO av den första gruppen 0.000-0.002 och Tjeckien på nivåer 10 gånger högre än de högsta bland de andra länderna för såväl alla sysselsatta som för tillverknings- och byggnadsindustri. Andra tillgängliga uppgifter i ILO-statistiken indikerar emellertid att Tjeckien har en frekvens som är tre gånger Sveriges, vilket motsvarar den tredje gruppen med Spanien och Ungern. Denna uppgiftskälla indikerar vidare att Ungern har en frekvens som är två gånger den svenska, vilket snarare motsvarar grupp Men för Spanien ligger talen där ca. 5 gånger högre än Sveriges för såväl hela arbetsmarknaden som de två särskilt beskrivna branscherna.

106 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: l 53

Tabell 6.2. Frekvensen dödsolyckor i ett antal europeiska länder totalt samt för tillverkning resp. byggnadsindustrin 1994.

Land x se Total Tillverk. Bygg.Ind.

förklaring nedan

x Lettlands tal som Litauens Källa: ILO 1994

Förklaringar:

a -91 xper l 000 anställda

b -93 xxper 1 000 försäkrade

c -95 1 O00 exponerade

xxxper

SOU 1997: 153 Konsekvenser för arbetsmiljön 107

Sammanfattningsvis kan på basis av ILOs statistiska uppgifter konstateras att kandidatländema när det gäller antalet arbetsolyckor i förhållande till antalet sysselsatta ligger inom de ramar som gäller för dagens medlemsländer, även om de ligger avsevärt högre än Sverige. Det totala antalet arbetsolyckor varierar så starkt mellan länderna att dessa uppgifter har lägre bedömningsvärde än dödsolyckorna. Dödsolyckoma ligger för de centraleuropeiska kandidatländema 2-3 gånger högre än förSverige och i och med detta på samma nivå som för flera medlemsländer i framför allt södra Europa. För de baltiska länderna verkar

dödsfall i arbetsolyckor vara 4-5 gånger högre än i Sverige, vilket inte

utan vidare är orimlig relation mellan dessa länder som ingått som en delrepubliker i Sovjetunionen och de kandidatländer haft en fri som ställning. Under sovjetepoken ägnades ett proportionellt större intresse för arbetslivets och arbetsmiljöns frågor och det är därför troligt att de mera påtagliga olycksfallen i arbetet åtgärdades. Sannolikt har förhållandena varit sämre för exponeringar som mera smygande lett till kroniska sjukdomar t.ex. yrkescancer asbest, där importkrav ställts på - p.g.a. dessa länder från Sovjetunionen som exportör. Tyvärr kan det här använda statistiken användas för att belysa detta problem. Å andra sidan skall påpekas att traditionen bjudit att denna typ statistikuppgifav ter tidigare presenterats korrekt med motiveringen att antalet syssel-

satta varit uppgifter av strategiskt intresse eller attnegativa data kun-

de "användas mot systemet. Det är oklart om sådana motiv fortfarande lever kvar och därigenom förskönar bilden.

Erfarenheter hos tjänstemän vid Arbetarskyddsverket

Anställda vid myndigheten medverkat i våra projekt i Baltikum har som redogjort för sina intryck och erfarenheter från Baltiska arbetsplatser. Genomgående gäller att de miljöer man besökt- såväl gruvor som arbetsplatser över jord har en standard som ligger decennier efter våra. - Mest anmärkningsvärd förefaller bristen på underhåll, ordning och renhet Alla påpekar samtidigt att standarden på den vardagliga levvara. nadsnivån är avsevärt lägre än vår och att de båda står i relation till

varandra. Ett starkt inslag i gatubilden är vidare alla gatuförsäljare, som

säljer alla slags produkter och inte bara torghandel som hos oss. Här två citat yrkesinspektörer i detalj studerat de baltiska ges av som arbetsplatserna. Först några fabriksspeciñka interiörer från Baltikum:

108 Konsekvenser för arbetsmiljön

Arbetsmiljön i gjuteriet samt i jämvägsvagnsfabriken verkade på mig likna den som vi i Sverige bör ha haft under tiden närmast efter krigsslutet 1945: Dammhalter kring 3—5mg/m, kvartshalter klart över vårt gränsvärde två anställda vid uppslagningen skulle enligt deras uppgift avskedas eftersom de ådragit sig silikos i stadium två; tunga, kraftigt vibrerande handverktyg, varav vissa gav bullervärden upp till 110 db A vid arbetstagares oskyddade öra. Mycket kraftiga impulsljud från detaljer som tippades i golvet från traversen, liksom från en elektrisk hammare som slog loss gjutsand. Endast den som jobbade i blästerrummet bar

skyddsutrustning en huva av säckväv med ett fönster samt luftslang.

Inga inkapslingar var täta, ventilationssystemet sönderplockat, punktutblockerade. En stor lokal värmdes genom öppen eld i fyrfat på sugen golvet. Arbetsmiljön i textilfabriken var bullrig, med rullade tygbitar som enda hörselskydd. Oskyddade remdrifter och utslitna kvinnor. Pensionsålder 55, med så låga pensioner att kvinnorna bad att få arbeta vidare till åtminstone 60, varefter man sade att de blev döva. Eget kraftverk och god lokalstandard. I möbelfabriken var man mest orolig för buller höga värden och möjligen damm men helt obekymrad för kvinnornas lösningsmedelsexponering. Enbart kvinnor var sprutrnålare eller skötte ridålackmaskinen liksom våttorkning med förtunning. Enda skyddsutrustning hårt rullad gasbinda för munnen, vilade mot näsan samt en liter mjölk per anställd och dag. Några ganska nya maskiner från Italien som gav underhålls- — problem, resten äldre ryska och östtyska maskiner. Punktutsug fungerade samt dålig ventilation. Orationella lokaler.

Massafabriken hade bra konjunktur, och satsade export av träñber-

skivor och äggkartonger. Arbetsmiljön i dessa delar acceptabel ur svensk synpunkt. Tillverkningen av plastlaminat skedde i en annan lokal, med mycket kraftig exponering för formaldehyd. Även när det gäller mätningar har vi olika kulturer. Av de frågor som ställdes till oss, och av de demonstrationer som skyddsfolket genomförde, fick vi klart för att i Litauen normalt mäter buller, damm, oss man lösningsmedel etc. i en punkt i lokalerna, och jämför dessa resultat med sina hygienska gränsvärden. Dessa i sin tur är inte tvingande, utan överskridande leder till en administrativ bot samt bonus för de anställda. - Kunskap och for att mäta och kontrollera arbetsmiljöförhållanresurser den gentemot standards är bristfälliga".

SOU 1997: 153 Konsekvenser för arbetsmiljön 109

Därefter några generella reflektioner efter ett besök i Baltikum av mer yrkesinspektör: en annan

Det yrkeshygienska område som man anser sig ha de största problemen inom och man främst vill ha hjälp med är vibrationer och vibrationssom skador: De vidare resonemangen utifrån dessa synpunkter visar att man inte känner till flera väsentliga riskområden eller saknar regler for att begränsa exponering. Där det finns regler är kulturen sådan att man inte alltid efterlever dessa. Detta beror säkert flera olika omständigheter några kan orealistiska krav, gör att man ändå inte kan varav vara som komma under gränsvärden många exempel finns den gamla sovjetiska gränsvärdeslistan, bristande ekonomiska resurser och stynnedel, brister i regelverket och struktur för tillsynen men också rena kunskapsbrister. Man har fokuserat arbetet mot sådan ohälsa som direkt leder till arbetsoförmåga, t.ex. bedöms vibrationsskador allvarligt medan bullerskador inte alls uppmärksammas samma sätt. Arbetsmiljöerna är ålderdomliga och kräver stora investeringar for att bli bättre. För att förebygga vibrationsskador ansåg man att en stor del av den tunga fordonsparken, entreprenadmaskiner etc. helt enkelt måste bytas ut. Vid kartongpappersbruket styrde man till stor del produktionen utifrån avläsningsinstrument med rattar och reglage direkt på maskinen och från pulpet direkt intill densamma. I ett motsvarande västeuropeen iskt bruk sköts övervakning av olika givare i maskinen, och styrning sker med datorers hjälp från ett kontrollrum där värme och buller och damm kan hållas inom acceptabla värden. Kompensationstänkande när det gäller ohälsa och dålig arbetsmiljö finns kvar, dvs. brister i miljön kompenseras med förmåner för dem som Vi såg exempel att exponeras for lösningsexponeras. personer som medel tilldelas mjölk i detta skulle motverka lösningsmedelstron om att skador. Mina sammanfattande synpunkter litauiskt medlemsskap i EG och konsekvenser relaterade till de arbetsmiljöförhållanden under vilka man bedriver produktion blir dessa;

det kommer att ta tid innan produktionen bedrivs under villkor som inte innebär social dumpning i relation till Sverige och många andra medlemsländer,

kunskap och stöd behövs for att skynda processen for att inne — mer hålla EG:s arbetsmiljökrav,

l 10 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: 153

regelverk och myndighetsstruktur behöver utvecklas for att en verklig kontroll av arbetsmiljöförhållandena skall kunna åstadkommas, krav på åtgärder inom arbetsmiljöområdet måste ställas i samband med medlemsskap om svensk industri i längden skall kunna producera lika villkor. Initialt måste nog ändå en skillnad accepteras som en form av stöd för att ge möjlighet att skapa de resurser som behövs for verklig förändring".

6.3 Avslutning

Man torde kunna räkna med att arbetsmiljön utvecklats olika under de senaste 50 åren för olika typer arbetsställen. I ett historiskt perspekav tiv kan tillståndet före andra världskriget ha varit på samma nivå som i omkringliggande länder. Under och efter kriget har sannolikt utvecklingen varit ganska stillastående, varför den inledningsvis beskrivna eftersläpningen uppkommit. Inom strategiskt viktiga områden har förmodligen nyinvesteringar skett och maskiner etc. modemiserats. Vilka hänsyn därvid tagits till säkerhetsfrågor i arbetsmiljön är okänt, som den allmänna tendensen på de sovjetiska arbetsplatserna har varit men att kompensera riskabla exponeringar med högre ersättning och mjölk som "motgift". Under den senaste tioårsperioden har företag från medlemsländerna etablerat industri i de baltiska länderna. För många industrigrenar ny och företag har därvid gammal maskinpark överflyttats från ursprungsländema, då lägre produktivitet ändå kompenserats lägre en av löner t.ex. i textilindustrin. Farliga exponeringar och större risker har på detta sätt flyttats från våra arbetsmiljöer i medlemsländerna till dessa kandidatländer och torde alltjämt bestå. Även produktioner häver så stor maskininvestering som men hanterar farliga ämnen har exporterats. Exempel på sådana är den som armerade plastindustrin. Både utländska ägare och inhemska entreprenörer har maximerat vinst på bekostnad av miljö och säkerhet. Denna period har alltså karaktäriserats begreppet "dumping" av farliga arav beten. Det utländska kapital som nu investeras i de baltiska länderna för framtida goda ekonomiska resultat torde generera högproduktiva industrier och då också sannolikt sådana med modern maskinpark. en Synen på miljö och säkerhet i ägarlandet borde då överföras till de nya etableringama. Denna utvecklingsoptimistiska syn kan möjligen ifrågasättas. Även företrädare för svenskt näringsliv har uttryckt att fördel en med lokalisering dit, är att kostnaderna för arbetsmiljö och personal förväntas vara lägre.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för arbetsmiljön l l 1

Resultatet den beskrivna utvecklingen är att riskbilden är mycket av

heterogen. Gamla, uttjänta industrier finns kvar parallellt med moderna.

När dessa länder omfattas den europeiska gemenskapen kommer de av tvingas sitt regelsystem efter medlemsländemas gemenatt anpassa

Nyetableringar farliga industrier kommer att försvåras. An-

samma. av

slutningen kandidatländema till den europeiska gemenskapen borde

av därför befrämja positiv utveckling arbetsmiljön i dessa länder. en av kommer den sociala dumpningen farliga arbeten till låg

Sannolikt av

kostnad försvinna. Under övergångsperiod kan bilden dock

att en

komma konkurrenssynpunkt. Den utveckling av

att vara ogynnsam ur arbetsmiljön sker i dagsläget kommer att den arbetsmiljömässisom ge

positionen länderna får inför övergångsperioden. I stor ut-

ga som sträckning blir denna position ett resultat den arbetsmiljösatsning av multinationella företag bedriver i kandidatländema. som

En genomgång Kommissionens bedömning av kandidatländema

av

vid handen de allra flesta under ansökningstiden har etablerat ny

ger att

lagstiftning eller andra regelverk inom arbetsmiljöområdet. Man hyser dock tveksamhet inför tillsynsmyndighetemas slagkraft och menar att

avsevärda insatser för att höja denna är nödvändiga. För flera av län-

derna de ännu uppfyller ILOs kriterier för tillsyn på arbe-

anges att

Företrädare för dessa länder säger själva att deras tarskyddsområdet. tillsynsmyndighet har brister såväl i kompetenshänseende som nume- Miljöfaktorer idag väger tungt negligerades eller nedtonades

rärt. som

tidigare. Den snabba privatiseringen och splittringen i små företagsenheter har gjort tillsynsarbetet mycket tungt medan personal och andra fått föga tillskott. Som framgår yrkesinspektöremas bedöm-

resurser av ning efter flera besök på arbetsplatser och samarbete med tillsynsmyn-

i de baltiska länderna, delar åsikten att regelverk och

digheter man

myndighetsstruktur behöver utvecklas. Kommissionen har övervägt långsammare anpassning av regler-

en

omedelbart genomförande det gemensamma regelverket.

na, än ett av detta står alltför långsam anpassning kan underminera den Mot att en

enhetliga karaktären gemenskapsregelverket och snedvrida funktio-

av den inre marknaden. Härigenom kan det till följd den fria nen av av rörligheten uppstå konkurrens mellan arbetstagarna i kandidatländema de nuvarande medlemsländerna att lägre krav pâ arbetsoch i genom miljö, lön och andra kostnader utgör arbetsgivarens kostnader för som arbetskraft kan bidra till s.k. social dumpning. Som framgår i avm.m. snitt 3.6.3 har frågan social dumpning varit behäftad med mycket om problem inom EU och har helt nyligen lyckats enas om vissa geman regler på detta område. mensamma Tillströmningen kapital för investeringar har i flertalet länder av nytt

varit låg. Det är därför föga troligt att satsning pa 0’, inproduktiva in-

112 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: 153

vesteringar i miljö ingått bland prioriterade områden. Mera direkt kommer detta till uttryck i avsnitten om miljöskydd, där kommissionens bedömningar är klart pessimistiska. Kommissionens mest pessimistiska formuleringar återfinns inom hälsoornrådet. Man menar här att det kraftigt försämrade hälsotillståndet uttryckt såväl i medellivslängd som spädbamsdödlighet utgör ett av de största problemen i huvuddelen av kandidatländema. Utredningen har i detta kapitel försökt bedöma på vilket sätt kandidatländers medlemskap kan komma att inverka på de faktiska arbetsmiljöförhållandena i de nuvarande kandidatländema och på harrnoniseringsarbetet inom EU. Som framgått av redogörelsen för det underlag utredningen haft till sitt förfogande skulle det krävas ytterligare, mer tidsödande undersökningar av mer djupgående slag för att fullgoda svar på dessa frågor skulle kunna avges. Utredningen vill därför som sin mening framhålla att arbetsmiljöfrågoma särskilt beaktas i den svenska regeringens förberedelser inför kommande avtalsförhandlingar med kandidatländema. Om arbetsmiljöfrågoma i kandidatländema prioriteras redan under förberedelserna inför ett EU-medlemskap borde detta betydligt underlätta det fortsatta hannoniseringsarbetet inom EU.

7 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv

l Inledning

En grundläggande fråga och i vilka avseenden utvidgningen kan är om få olika konsekvenser för kvinnor och män i Sverige och i kandidatländema. Har kvinnor och män olika förutsättningar att utnyttja den fria rörligheten och vilka förutsättningar är i så fall nödvändiga för att kvinoch män skall erhålla samma reella möjligheter att använda den nor lagfästa rättigheten En ytterligare fråga rör vilka krav EG:s direktiv på jämställdhetsområdet ställer på kandidatländerna. Genom att söka besvara ovanstående frågeställningar kan betänkandet belysa två ytterligare problemställningar. Den första rör det demokratiska problemet, och vilka kan använda sig av den fria rörlighet. som

Den andra problemställningen gäller uppbyggnaden de politiska

av strukturerna och de institutionella Hur möjligheterna ut att ramarna. ser

fonna regelverk mot det EU byggt upp Vilka är de

som svarar som nödvändiga förutsättningarna, refonnema, och finns det aktörer, vilja och möjligheter till utveckling och förbättring existerande förhållanav den Den sista frågeställningen har visat sig vara speciellt relevant när det gäller jämställdhetsfrågor och uppföljningen av regelverket inom EU.

7.2 Uppläggning av kapitlet

Kapitlet inleds med översikt rörande EG:s regelverk när det gäller en jämställdhet mellan könen. Därefter behandlas den fria rörligheten ur ett könsperspektiv och förändringar i arbetsmarlcnadsförhållanden och sociala rättigheter för kvinnor och män i kandidatländerna. Avslutningsvis presenteras redovisning av slutsatserna från Agenda 2000 en

och de förslag till jämställdhetspolitiska insatser som olika kvinnogrup-

per i kandidatländema föreslagit.

114 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv

Underlaget till detta kapitel är bl.a. kandidatländemas nationella rapporter till FN:s Kvinnokonferens i Beijing 1995. Dessa rapporter ger en översikt över utvecklingen för kvinnor och män avseende sysselsättning, ekonomiska och sociala förhållanden fram till 1994. Dessutom har utredningen använt EG-kommissionens yttranden som presenterades i juli 1997 i samband med Agenda 2000 och personliga genom kontakter, resor och konferenser insamlat material som mer specifikt speglar förhållandena i Baltikum och Polen. Utredningen har mött stor beredvillighet när det gällt att få fram bästa möjliga underlagsmaterial.

7.3 Några utgångspunkter

Prop. 1994/95:160, Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa, påpekar att omvandlingsprocessema i Central- och Östeuropa påverkat

kvinnor och män på olika sätt. I propositionen framhålls att ett könsrelaterat perspektiv bör anläggas på hela östsamarbetet, från demokratistöd till näringslivssamarbete och stöd till den finansiella sektorn i syfte att nå bättre och effektivare resultat. Könsuppdelad statistik är ett område som behöver utvecklas, där Nordiska ministerrådet redan påbörjat insatser. Propositionen framför vidare att det svenska östsamar-

betet bör stödja insatser som förbättrar de Central- och Östeuropeiska

kvinnornas möjligheter att själva formulera sina krav på samhällsutvecklingen. Forskning och studier om de sätt som omvandlingsprocessen påverkar kvinnor och män är angelägna områden att stödja. Världsbankens utvecklingsrapport från 1996 om övergången från

planekonomi till marknadsekonomi i Central- och Östeuropa pekar i

likhet med den svenska regeringen på att transformationsprocessen på-

verkat kvinnor och män på olika sätt World Development Report

1996. Världsbanken anger att kvinnorna mött större ekonomiska, sociala och politiska påfrestningar än män, vilket försvårat kvinnors möjligheter att göra reella val mellan arbete och familjeliv. De sjunkande födelsetalen i dessa länder skall enligt Världsbanken ses som ett resultat av dessa svårigheter. Den följande redogörelsen rörande EG:s regelverk skall ses i skenet av dessa förändringar. Kapitlet behandlar både utvecklingen för kvinnor och män i kandidatländerna och de politiskt formulerade kraven i de nuvarande medlemsländerna på jämställdhet mellan kvinnor och

män som det kommer till uttryck i EG:s regelverk. Övergången från

sovjetväldets diktatur till demokrati av västerländskt snitt innebär naturligtvis i sig en grundläggande rättighetsförändring för medborgarna i

Central- och Östeuropa. Det ekonomiska systemskiftet medförde sam-

tidigt stora påfrestningar för hela befollmingen. Det förefaller vara spe-

SOU 1997: l 53 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 115

ciellt viktigt att granska kvinnors möjligheter att delta i och påverka både de politiska och ekonomiska integrationsprocessema som nu på-

börjats.

Uppföljningen kandidatländemas ansträngningar att uppfylla

av

EG:s grundläggande regelverk måste således innefatta en granskning av

de ekonomiska och sociala förändringarna ett jämställdur hetsperspektiv. Påpekas bör att tillgången på könsuppdelad statistik och utredningar, gör det möjligt att analysera förändringarna för både som kvinnor och män, fortfarande saknas på flera områden.

EG:s rörande jämställdhet

7.4 regelverk

mellan könen

7.4. 1 EG-fördraget

Artikel 119 i Romfördraget från 1957 har blivit grundvalen för jim-

ställdhetsarbetet inom EU. EG-domstolen har dessutom slagit fast att direkt effekt och kan åberopas vid nationella domstolar artikel 119 har offentliga arbetsgivare när det är fråga om direkt mot såväl privata som eller indirekt lönediskriminering lag, kollektivavtal eller indivigenom avtal. Enligt artikel 119 i fördraget skall principen om lika lön duella lika eller likvärdigt arbete tillämpas i varje medlemsland. för lön den ordinarie grundlönen eller minimilönen och alla Med avses antingen i kontanter eller i andra former som kan andra ersättningar utbetalas. Begreppet lön har domstolspraxis fått en förtänkas genom vid definition innefattar bl.a. ålderspension som betahållandevis som

las arbetsgivaren, arbetsgivarens avgift till pensionsfonder, av-

av

gångsvederlag, sjuklön, reseförmåner efter pensionering m.m.

Rådet skall besluta åtgärder säkerställer tillämpning av om som lika möjligheter och lika behandling kvinnor och män principen om av

det gäller sysselsättning och yrkesutövning inklusive principen om

när lika lön för lika eller likvärdigt arbete. Likabehandling och lika möjligheter för kvinnor och män tas upp av rättigheter i den Sociala stadgan och i Avtalet

som grundläggande om

socialpolitik.

Genom Amsterdamfördraget blir jämställdheten ett grundläggande mål för hela unionen och skall beaktas och främjas på alla gemenskap-

Artiklarna 2 och 3 i EG-fördraget får ändrad lydelse i och sområden.

med Amsterdamfördraget. I artikel 2 förs jämställdhet mellan kvinnor

116 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

och män in som en av de övergripande målsättningarna för unionens verksamhet. Artikel 3 får punkt 2 innebär att alla åtgärder en ny som skall ha ett jämställdhetsperspektiv. Ordet "mainstreaming" användes i detta sammanhang. Mainstream betyder huvudfára och dess innebörd i jämställdhetssammanhang är att både manliga och kvinnliga erfarenheter och synsätt skall finnas med i planering, genomförande och bedömning av alla förändringar i samhället. Det nuvarande lönediskrimineringsförbudet skärps och omfattar nu även lönediskriminering vid likvärdigt arbete. Därutöver utanges tryckligen att EU ska fatta beslut för att öka jämställdheten på arbetsmarknaden och för att säkra att likalöneprincipen iakttas. Sådana beslut skall fattas med kvalificerad majoritet. Det blir också tillåtet att använda s.k. positiv särbehandling av underrepresenterat kön i syfte att åstadkomma jämställdhet i praktiken på arbetsmarknaden, punkt i en ny artikel 119 i EG-fördraget. Att jämställdhetsmålet är infört i fördragstexten ställer ökade krav på medlemsstaterna att utforma en konkret jämställdhetspolitik.

7.4.2 Direktiv

Utvecklingen av EG:s regler om likabehandling har också bildat utgångspunkt för många av de allmänna principer som gäller genomförande av EG-rätten i den nationella rätten. Likabehandling kvinnor av och män behandlas inte bara i artikel 119 utan också av sex direktiv som antagits med stöd av artiklarna 119, 100 och 118a och/eller 235 i EG-fördraget. Dessa är:

direktivet om lika lön 75/117/EEG, direktivet 76/207/ EEG om likabehandling vid anställning befordran och yrkesmöjligheter m.m., direktivet 79/7 om likabehandling i frågor om social trygghet, 4. direktiv 86/378/EEG om företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet, direktivet 86/613/EEG om likabehandling av kvinnor och män som driver egen rörelse och som inte omfattas av de tidigare nämnda direktiven och, direktivet 92/85/EEG om skydd för gravida arbetstagare m.m.

Direktivet 96/34/EG om föräldraledighet innehåller bestämmelser om ett ramavtal med minimiföreskrifter och hänförs till arbetsmiljöbestämmelsema. Ytterligare förslag till direktiv som berör kvinnors förvärvsliv, bl.a. kompletterande bestämmelser på socialförsäkringsområ-

SOU 1997: 153 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv l 17

det samt förslag till regler avseende bl.a. deltidsarbete och tillfälliga anställningar, har lagts fram av kommissionen. Utvecklingen EG:s regler likabehandling har också bildat utav om gångspunkt för många de allmänna principer gäller genomföav som rande EG-rätten i den nationella rätten jfr avsnitt 3.1. av

Frågor förknippas med jämställdheten, såsom barnomsorg, för-

som äldraledighet och eventuell ersättning från socialförsäkringar i samband

härmed, är i princip angelägenheter för de enskilda medlemsstaterna.

Arbetet med att avskaffa könsdiskrimineringen är ett område där EG-

rätten betytt mycket när det gäller effekten på nationell arbetsrätt.

7.4.3 Aktiva åtgärder och jämställdhetsprogram

Utöver direktiven har EG utfärdat rad rekommendationer och resoen

på jämställdhetsområdet, bl.a. aktiva åtgärder för att stödja

lutioner om

kvinnor i arbetslivet, yrkesutbildning kvinnor, om barnomsorg,

om av sexuella trakasserier. Det skulle föra för långt att samt om skydd mot här i detalj redogöra för den omfattande praxis EG-domstolen utsom vecklat när det gäller likabehandling kvinnor och män. av Jämställdhet mellan kvinnor och män ingår som en del av den socidimensionen. Tillkomsten den inre marknaden, och dess ökade ala av konkurrens gjorde det nödvändigt att formulera gemensamma regler för minska de negativa effekterna den fria konkurrensen bl.a. genom att av olika områden SOU 1993:117. I den sociala stad-

minimiregler på se

måste utveckla arbetet när det gäller kvinnors och gan anges att man lika behandling och lika möjligheter. Genom de ovan angivna mäns

direktiven har rättslig grund skapats varje medlemsland måste

en som

följa i ett nationellt regelverk vilket skall garantera kvinnor samma

upp

rättigheter när det gäller lön, anställningsvillkor och social

som män trygghet. Strategier för att utveckla möjligheterna för kvinnor och män att förena förvärvsarbete med familjeansvar diskuteras i de olika jimställdhetsprogrammen EU-kommissionen formulerat. som

Det nuvarande fjärde jämställdhetsprogrammet spänner över perioden 1996-2000. Programmets syfte är att integrera jämställdhetsdimensionen i utarbetandet, genomförandet och uppföljningen av all politik

förs och alla de åtgärder vidtas Europeiska unionen och av som som av medlemsstaterna. Rådet beslutade att anta programmet i december 1995. Programmets att mobilisera näringslivets och samhällets avser

aktörer för genomföra lika möjligheter för kvinnor och män. Dess-

att skall främja lika möjligheter för kvinnor och män utom programmet

utbildning, yrkesutbildning och arbetsmarknad, bidra till att för-

inom

118 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

ena kvinnors och mäns yrkes- och familjeliv, samt verka för en jämn könsfördelning i beslutande församlingar. Att jämställdhetsdimensionen skall integreras i all politik och alla program är förpliktande. Det ställer stora krav på aktörer på olika nivåer, inte minst viktigt är att införliva jämställdhetsfrågan i den sociala dialogen och i samarbetet mellan parterna på arbetsmarknaden.

7.4.4 J ämställhetspolitiska mål i Sverige

Målsättningarna för den svenska politiken på området i regeringanges ens skrivelse 1996/97:41. Kvinnor och män skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga områden i livet. Vidare innebär det en jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män, samma möjligheter till ekonomiskt oberoende, lika villkor och förutsättningar ifråga om företagande, arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetslivet. Det innebär också lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av personliga ambitioner, intressen och talanger, delat ansvar för hem och barn samt frihet från sexualiserat könsrelaterat våld. Dessa mål redovisades för riksdagen i propositionen Delad makt, delat ansvar prop. 1993/94: 147, bet. 1993/94:AU17, rskr. l993/94:290. Mer specifikt gällande arbetsmarknadsförhållanden och sysselsättningspolitik är kvinnors och mäns lika rätt till ekonomiskt oberoende, kraven på att bryta upp den könsuppdelade arbetsmarknaden, lika lön för likvärdigt arbete, och åtgärder för att uppvärdera kvinnors arbete viktiga målsättningar. Arbetsmarknadsstyrelsen bedriver projekt för att bryta upp könsuppdelningen på arbetsmarknaden. Statistiken över de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i Sverige är numera uppdelad efter kön. En ny bestämmelse infördes den 1 juli 1994 i jämställdhetslagen 1991:433 föreskriver att arbetsgivare med tio anställda eller fler årligen skall kartlägga förekomsten av löneskillnader mellan kvinnor och män i skilda typer av arbeten och för olika kategorier av arbetstagare. Samtidigt

har Jämställdhetsombudsmannen JämO fått ökade resurser för att

följa utvecklingen på löneskillnadsområdet. JämO bedriver ett akupp tivt arbete i frågor om arbetsvärdering. Regelverket och de politiska ambitionerna rörande jämställdhet är omfattande såväl på EU-nivå som nationellt.

Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 119

7.5 Jämställdhet och sysselsättningspolitik

regelverket för EG:s jämställdhetspolitik tillkom Det grundläggande

manliga försörjamormen fast etablerad i de

under en period då den var Fortfarande kan vi vissa grundläggande skillnader i hur

flesta länder. se

arbetsfördelningen inom familjen är organiserad och i ansvarsfördel-

mellan familj, och marknad i de flesta EU-länder. ningen stat forskning välfärdsmodeller och kvinnors positioner i ar- Aktuell om betslivet pekar på att dessa skillnader fortfarande är markanta. I en ny-

studie kommissionen och dess enhet för jämställdligen genomförd kategoriseras EU-ländema på grundval de skillnader som

hetsfrågor av välfärdssystemens utformning och i relationerna mellan föreligger i individ, familj, stat och marknad. modellen är baserad på att alla är försörjare, både Den nordiska

kontinentala, med Tyskland typfall, karak-

kvinnor och män. Den som manliga försörjarnormen, medan den liberala exemplitäriseras av den Storbritannien har än försörjare i familjen, och slutfierad med mer en modellen där familjen kan sägas försörja-

ligen den sydeuropeiska vara

kapitel 11 behandlas de olika europeiska välfärdsmodellerna mer ren. I detta sammanhang att den nordiska modellen utförligt. Tilläggas bör i individuella rättigheter, särbeskattning och offentligt orienbaseras på och därmed omfattar alla. Vård och

terade system, som är generella

utsträckning i offentlig regi och finansieras genom omsorg sker i stor möjliggjort för kvinnogrupper att förvärsarbeta. I skatter, vilket stora kontinentala modellen ligger fortfarande en stor del av omsorgsarden

familjen, liksom i den sydeuropeiska. I den liberala model-

betet inom utsträckning vård och i marknadsekolen däremot sker i större omsorg nomiska former. arbetskraftsdeltagande varierar mellan länderna i de olika Kvinnors deltagandet i de nordiska länderna, även om det typgrupperna. Högst är minskningar under 1990-talet i Sverige och Finland. I

skett betydande

tillhörande de övriga har kvinnors förvärvsarbete länder typgruppema alternativt stabiliserats. Fortfarande är dock karaktären successivt ökat, arbetsmarknadsdeltagande olika. Kvinnorna har på kvinnors och mäns andel deltidsarbetande och tillfälliga kontrakt. I de kontinenen högre länderna fortfarande förvärvsavbrott under de

tala och sydeuropeiska är barnafödande perioderna gängse.

120 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

7.5. 1 Essen-punkterna

Kommissionen presenterade i vitboken 1993 tillväxt, konkurrensom kraft och sysselsättning olika analyser och förslag sysselsättningom politiska frågor. De låg sedan till grund för ministerrådets möte i Essen i december 1994 som beslutade att rekommendera medlemsländerna att prioritera vissa områden för en framtida sysselsättningspolitik. Områ-

dena rörde förbättring av vidareutbildning och kompetensutveckling

samt åtgärder för att öka sysselsättningen och skapa jobb. Likaså nya ingick önskemål om att begränsa löneökningar så att de inte överstiger produktivitetstillväxten, skapa jobb på regional och lokal nivå, sänka icke lönerelaterade arbetskraftskostnader samt förbättra effektiviteten i arbetsmarknadspolitiken. Speciella insatser rekommenderades för grupper vilka är hårt drabbade arbetslöshet långtidsarav som unga, betslösa, arbetslösa kvinnor och äldre anställda. Vid nämnda möte i Essen beslutade rådet rekommendera medlemsländerna att utforma dels flerårsplaner för att genomföra Essenpunktema, dels konvergensprogram för att klara anpassningen till konvergenskraven för medlemskap i den Europeiska Monetära Unionen EMU. Rådets möte i Madrid 1996 pekade på behovet ytterligare av åtgärder för att stödja ungdomars integration i arbetslivet, förhindra långtidsarbetslöshet och skapa jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. Jämställdhetsavdelningen vid kommissionen lät under 1996 göra en uppföljning vilka åtgärder medlemsstaterna genomfört för att förav bättra jämställdheten på arbetsmarknaden. Rapporten Kvinnoma och de fem Essen-punktema av år 1996, visar att samtliga medlemsav stater var det endast tre som rapporterat att de genomfört åtgärder för att öka jämställdheten på arbetsmarknaden, Sverige, Österrike och Portugal. Vid analysen av hur Essen-punktema genomförts är det enligt rapporten viktigt att utgå från vissa enkla fakta kvinnors posiom tioner på arbetsmarknaden: de högre arbetslöshetsnivåema för kvinnor än för män, kvinnors större risk för arbetslöshet även bland de högre utbildade, överrepresentationen kvinnor i alla former tillfälliga av av och, osäkra arbeten, de kvardröjande löneskillnadema, samt den yrkes- Visa segregeringen. Rapporten föreslår under alla fem Essen-punkterna åtgärder som på olika sätt skall stödja och förbättra kvinnors positioner på arbetsmarknaden. Rådets och kommissionens ambitioner att om åstadkomma jämställdhet på arbetsmarknaden olika ekonomiska genom och arbetsmarknadspolitiska åtgärder hade vid denna kartläggning 1996 endast funnit gehör hos ett fåtal medlemsländer.

SOU 1997: 153 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 121

7.5.2 En j ämställdhetsmedveten

sysselsättningspolitik

Kommissionen anför vidare i sitt förslag angående riktlinjer för med-

lemsstaternas arbetsmarknadspolitik 1998, att det finns goda ekono-

miska och sociala skäl att främja jämställdhet på arbetsmarknaden. För

öka Europas kapacitet för tillväxt krävs att arbetsmarknadens att "rigiditeter" undanröjs t.ex. könssegregering, kvinnors höga arsom

betslöshet och låga förvärvsfrekvens. Kommissionen pekar också på att den demografiska situationen kräver att kvinnors arbetskraftspotential

till på ett bättre sätt. Medlemsstaterna uppmanas att agera på tas vara tre områden:

minska skillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden, förbättra möjligheterna att kunna förena förvärvsarbete och familj, underlätta återinträdet på arbetsmarknaden efter förvärvsavbrott.

Både det följt på rådsmötet i Essen och kommit till uttryck i genom som kommissionens visar på medvetenhet att de skilda villprogram, en om kor gäller för kvinnor och män på arbetsmarknaden även måste som

bearbetas den generella sysselsättningpolitiken. Vad som i rea-

genom uppnås beror på den enskilda medlemsstaten intresse och förutliteten sättningar att kunna följa rekommendationerna.

7.6 Den fria rörligheten ur ett könsperspektiv

I bilaga 16 till Långtidsutredningen 1992 SOU 1992:19 analyseras effekter ekonomisk integration och den sociala dimensionen ur ett

av Analysen skedde inför Sveriges eventuella medlem-

kvinnoperspektiv.

skap i EU och sökte på frågor integrationens effekter vad svara om

gäller den fria rörligheten. Förändringar relativlönema i Sverige

av kunde enligt komma att innebära ökade skillnader mellan rapporten

olika kvinnor. För lågutbildade kvinnor förväntades en ökad

grupper av konkurrens från invandrad arbetskraft, och tendens till lägre relativen

löner. För de högutbildade kvinnorna förväntades en ökad rörlighet ge

tillgång till arbetsmarknad, högre relativlöner och förbättrad en större avkastning på deras utbildning.

122 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

Utvidgningen framställer nya alternativ. Här är ett ökat utbud på den svenska arbetsmarknaden av både kvalificerade män och kvinnor med betydligt lägre löneanspråk än de svenska sannolikt. Det är inte längre fråga om att kvalificerad svensk arbetskraft skall lämna landet utan om att de får konkurrens från andra länder i Sverige, där konkurrenterna kan ha likvärdig utbildning och betydligt lägre lönekrav än den svenska. Språkfrågan är sannolikt den största komplikationen. Som framgår av kapitel 5 kan under vissa förutsättningar anställda inom flera olika sektorer på arbetsmarknaden förvänta sig ökad konkurrens av invandrad arbetskraft. Den fria rörligheten berör dessutom både egenföretagare, anställda samt tjänster och innebär att effekterna av en fri rörlighet för dessa kategorier kan uppträda i olika former och inom olika delar av arbetsmarknaden samtidigt. Egenföretagare och entreprenörer kan förväntas konkurrera inom såväl bygg- som städbranschen. Anställda inom detaljhandel, vård och omsorg kan konkurrens av tillfälligt anställd invandrad arbetskraft. Såväl kvinnodominerade som mansdominerade sektorer av arbetsmarknaden kommer att utsättas för konkurrens från personer som har lönekrav långt under den svenska

arbetskraftens se vidare avsnitt 7.11.

7.6.1 Reproduktion och mobilitet

En av orsakerna till skillnader mellan kvinnor och män i rörlighetsmönster är kvinnornas huvudansvar för det reproduktiva arbetet. Med reproduktivt arbete avses hälso- och sjukvård, omsorg, undervisning, dvs. verksamheter som avser att upprätthålla och återskapa de mänskliga resurserna. Hur detta arbete är organiserat varierar mellan olika länder. Både organiseringen och i vilka former det utförs påverkar kvinnors möjlighet att utnyttja den fria rörligheten. I Sverige utförs omsorg om barn och gamla till stor del i offentlig regi, och utanför hemmet, medan dessa uppgifter i andra länder ofta utförs av familjen och inom hemmets ram. Vanligen är det kvinnorna som utför detta arbete, antingen som avlönat eller som oavlönat arbete. Men även i länder där omsorgen organiseras utanför hemmet har kvinnorna i allmänhet det största ansvaret för det oavlönade reproduktiva arbetet i hemmet. Möjligheterna att kombinera familj och förvärvsarbete varierar starkt. I vissa länder finns en inbyggd flexibilitet inom anställningskontraktets ram som tillåter t.ex. betald frånvaro på grund av barnafödande, eller vård av sjukt bam. I Sverige utgör föräldraförsäkring, rätt till ledighet för vård av barn exempel på denna typ av flexibilitet. I andra länder ges inte denna möjlighet och kvinnors anknytning till arbetsmarknaden är mer fragmentarisk och osäker.

SOU 1997: 153 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 123

För undvika att kvinnor marginaliseras i tillfälliga och osäkra arbeatt är det viktigt att kraven på ökad flexibilitet inom den inre markten en naden inte baseras på avreglering utan på flexibilitet inom anställen ningskontraktens ram. Den sociala dimensionen och den dialog som förts mellan parterna har handlat individen arbetstagare. De regleringar beom som som skrivs i kapitel 3 och 4 i vårt betänkande rör främst individens rättigarbetstagare. Samma förhållande gäller regleringama rörande heter som sociala rättigheter i samband med arbetskraftens rörlighet.

I början 1990-talet presenterade EU-parlamentets Kvinnokom-

av mitté beskrivning kvinnornas situation på arbetsmarknaden och en av diskussion kvinnors förutsättningar att använda sig av den fria en om

rörligheten European Parliament A3-0112/92. Bristen på organiserad barnomsorg, reglerade arbetstider m.m. i inflyttningsländema gjorde

den fria rörligheten till frihet for män i princip oavsett familjesituaen tion. För kvinnor med hemmavarande barn gick den knappast att utenligt förutom i rollen medföljande. En ytterliganyttja, rapporten, som kvinnors lägre rörlighet fungerade broms för re slutsats var att som en deras möjligheter till utveckling på arbetsplatserna och att få full till-

gång till arbete på den inre marknaden. För att den fria rörligheten skulle kunna bli reell möjlighet för kvinnorna krävdes att det även en jämn fördelning vård och inom den inre marknaden. finns en av omsorg

7.7 Könsvisa skillnader i de europeiska migrationsrörelsema

brett område

7.7.1 Migrationsforskning ett

Forskning migration finns inom många olika vetenskapliga ämnesom områden. innebär inriktingen på studierna varierar. Under de Det att lOO åren har olika akademiska ämnen byggt traditioner för senaste upp

studier människors flyttningsrörelser. Antropologi, demografi, na-

av

tionalekonomi, geografi, juridik, statsvetenskap och sociologi är några

de viktigaste ämnena. Analyser och frågeställningar skiljer sig åt av mellan de olika utvecklats. Om huvudfrågeställningen är ansatser som

förklara storlek och riktning på migrationsflöden från ett land till ett

att blir enheterna studerar de olika länderna och befolkningsröannat man relserna tid. Är det däremot så att det gäller att förklara vilka som över

flyttar och vilka kvar trots att deras levnadsbetingelser är

som stannar

124 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv

likartade, blir analysenheten den enskilda individen och hushållet, European Migration Observatory 1994. Vi kan säga att det utvecklats två analytiskt rätt åtskilda ansatser inom migrationsforskningen. Å ena sidan med studier som koncentrerar sig på att behandla rörligheten och dess orsaker på malcronivå, dvs. på en övergripande samhällelig nivå där frågorna behandlar storlek och inriktning på flyttningsrörelsema. Å andra sidan finns det studier som behandlar mikronivån och den enskilda individens överväganden och beslut och där frågorna mer går in på nödvändiga förutsättningar för att individen skall flytta. Successivt har det blivit nödvändigt att kombinera de båda ansatserna. Hushållen och de sociala nätverken har därvid blivit betydelsefulla enheter i analyserna. De sociala nätverken bidrar till att förklara både varför flyttningar uppstår och varför de fortsätter.

7.7.2 Låga migrationstal

Migrationen har varit förhållandevis låg mellan EU-ländema sedan slutet av 1980-talet. För perioden 1987 till 1991 utgjorde männen ungefár 60 procent av dem som flyttade till ett annat EU-land för att ta ett arbete och kvinnorna 40 procent Employment in Europe 1993. OECD-statistiken ger inte uppgifter om flyttningar uppdelat på kvinnor och män. För tre av de elva kandidatländema, Polen, Ungern och Rumänien, har utredningen erhållit immigrations- och emigrationsuppgifter uppdelade på kön. Dessa visade att det var fler kvinnor än män som invandrade till Sverige 1995, medan fler män än kvinnor flyttade ut ur landet. Sammanlagt invandrade 2 300 personer till Sverige från kandidatländerna detta år. Antalet som utvandrade från Sverige till dessa länder var 823. Störst var invandringen till Sverige från Polen, Rumänien och Estland. Dessa migrationstal säger ingenting om hur stor migrationen kan tänkas bli vid en fri arbetskraftsinvandring. De antyder möjligen att det existerar förhållandevis starka kontakter mellan dessa länder och Sverige. Erfarenheter från tidigare utvidgningar visar att migrationsrörelsema inte varit stora. Av EU-kommissionens utvärdering av den inre marknadens följder och effektivitet framgår att det inte skett någon större omflyttning av arbetskraft 1996. I stället har enligt rapporten handeln mellan medlemsstaterna och penningströmmama ökat till följd av den inre marknaden. Migrationen inskränker sig till vissa yrkesgrupper såsom personer i chefsposition, specialiserade tekniker och kontraktsanställda byggnadsarbetare. Samtidigt påpekas att migrationen märkts mest i gränsområ-

SOU 1997: l53 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 125

dena. Denna typ av rörlighet torde dock omfatta andra yrkesgrupper än dem som kommissionens rapport pekar på som mest framträdande. Den kortfattade redogörelsen i kommissionens rapport om konsekvenserna av den fria rörligheten vid etablerandet av den inre marknaden återspeglar sannolikt svårigheterna att finna tillförlitlig statistik som anger de reella migrationsrörelsema.

7.7.3 Migration i ett öst-väst perspektiv

I en av expertrapportema till utredningen behandlar Wuokko Knocke migrationsrörelser från öst till väst och frågar sig vilken roll som kvinnorna har i detta sammanhang. Som framgått av tidigare redogörelser såväl i detta kapitel som i föregående är data om antal, ursprung och sammansättning av migrationsflödena mycket osäkra i den intemationella statistiken. Därtill kommer att människors rörlighetsmönster ändrats. I stället för traditionell migration framträder nya rörlighetsmönster. Exempel på olika migrationsforrner blivit framträdande är; som cirkulations- eller rotationsmigration, gräns- eller vandringshandel, arbetsturism, arbetspendling, sexhandel och äktenskapsförmedling. Den hotande massinvandringen från öst har inte inträffat. Istället är människor i Centraleuropa beredda att temporärt bryta upp för att förbättra sin försörjning för att kunna bo kvar i sina hemländer. De temporära migrationsmönstren har utvecklats mellan Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern och Västeuropa. Ofta bygger det tillfälliga uppbrottet på att det finns ett nätverk eller en familj som kommer överens om vem som lämpligast kan flytta för en tid. Därtill kommer att möjligheterna idag för invandring och reguljärt arbete i Tyskland och andra EUländer är starkt begränsade. Det finns tecken som tyder på att arbetsturism eller pendling är en speciell form av rörlighet som passar för kvinnor. Det beror till stor utsträckning på deras ansvar för barn och familj. De migrationsrörelsema bestäms i hög grad av både rådande socinya ala könsmönster i hemlandet och den typ av arbete som finns i de länder dit de temporärt flyttar. Arbetstillfällena finns framför allt inom den privata tjänstesektom, t.ex. restaurangnäringen, den privata hushållssektorn och vården. Här finns exempel på hur arbetsdelning i kombination med rotationsmigration utvecklas bland kvinnor från Öst sysselsatta inom privata hushållssektom och vården i Väst. I OECD:s rapport om aktuella trender i migrationen i Central- och

Östeuropa betraktas dessa migrationsmönster viktiga. Även

nya som här påtalas att det förväntade stora migrationsflödet från öst mot väst inte har inträffat. Migrationsflödena har minskat sedan 1993, i stället har de temporära flyttningama ökat i omfattning. Två ytterligare ten-

126 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

denser är viktiga, dels att olika etniska återvänder till sina urgrupper

sprungsländer, dels att Central- och Östeuropa har blivit knutpunkt i

transitrnigrationen från regioner liggande längre österut i t.ex. Asien till länder i antingen västra Europa eller i Nordamerika.

7.8 Förändringar av arbetsförhållanden och sociala rättigheter för kvinnor och män i

kandidatländerna

I nyligen publicerad antologi kvinnor i Estland under transfor-

en om mationen beskrivs hur den förändrade ekonomiska ordningen ställer

krav på kvinnorna Lauristin 1996. Det reproduktiva arbetet, om-

nya och för barn och hushållsarbete är nu kvinnornas ansvar. sorg ansvar Samtidigt erfar familjerna hårdare ekonomiska förhållanden där kvinmöter ökade svårigheter på arbetsmarknaden. Att vara över 35 år norna och att ha barn är till nackdel när det gäller att konkurrera på arbetsmarknaden. För många estniska kvinnor betyder barn och familj att de måste lämna arbetsmarknaden. Det är därför förståeligt att utbildade kvinnor med viss tvekan på att skaffa barn och att födelsetalen ser sjunkit kraftigt.

7.8.1 Viktiga utvecklingstendenser i de baltiska

staterna och Polen

Inför FN:s kvinnokonferens i Beijing producerade deltagarländema rapporter kvinnors ekonomiska, sociala och politiska situation för om respektive land. I detta avsnitt ligger de nationella rapporterna från Estland, Lettland, Litauen och Polen underlag, tillsammans med som offentlig statistik, rapporter till UNDP, EU-parlamentet, Världsbanken och olika forskningsrapporter. FN-rapporterna från de fyra länderna är samstämmiga i att kvinnorhar fått betala ett högt pris för den ekonomiska och demokratiska na utvecklingen i de forna kommunistländerna. Detta innebär ett konstaterande fakta och inte önskan att återgå till den forna regimen. av en ekonomiska ordningen har bidragit till ökade ekonomiska Den nya

klyftor i samhället, förändrad sysselsättningsstruktur och minskad of-

fentlig service, t.ex. möjligheter till barnomsorg. De som förlorat mest är lågutbildade kvinnor i arbetaryrken, utan yrkesutbildning och möj-

lighet att få extra arbete Kandolin 1997. De kvinnor som vill följa den

familjeideologin med försörjare i familjen kan inte göra det av nya en

Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 127

ekonomiska skäl. Medan de som vill förvärvsarbeta har fått stora svårigheter på grund den nedskuma offentliga, dvs till de statliga föreav tagen knutna, omsorgen att klara kombinationen av familj och bam.

I Estland har kvinnorna haft en hög sysselsättningsgrad under många år. Under 1989 utgjorde kvinnorna 51,3 procent av arbetskraften, enligt den under 1997 publicerade första estniska arbetskraftsundersökningen ELFS 1995. Under perioden 1989 till 1994 minskade kvinnornas sysselsättning med 15,6 procent och männens med 4,8 procent. Fördelningen de sysselsatta på sektorer har inte förändrats i sina grunddrag av under perioden. Männens andelar bland såväl de sysselsatta som bland de arbetslösa ökade under perioden, vilket kan förklaras av att kvinnorna i ökad utsträckning lämnade arbetsmarknaden. Fortfarande arbetar estländare i den offentliga sektorn och till en förhållandevis varannan låg lön. År 1994 hade kvinnorna i genomsnitt 69 procent männens av genomsnittliga lönenivå, enligt den nationella rapporten till Beijing. För kvinnlig domare uppgick lönen till 71 procent av motsvarande för män; kvinnliga journalister hade 80 procent och icke facklärda kvinnliga arbetare 76 procent männens genomsnittliga lönenivå. Den politiska av sfären domineras av män, och kvinnors värderingar och synsätt är mindre accepterade, enligt rapporten. Kvinnors obetalda arbete spelar en viktig roll i de enskilda familjernas överlevnadsstrategi. Situationen beskrivs på likartat sätt i den lettiska rapporten till Beijing-konferensen. Det statistiska underlaget mycket knapphändigt, var eftersom könsuppdelad statistik vid tiden för rapportens framställan i det närmaste helt saknades. Lettlands statistiska centralbyrå publicerade under 1997 vissa data från en arbetskraftsundersökning i november 1996. Följande tabell innehåller uppgifter om arbetsmarknadsstatus för kvinnor och män i Estland 1994 och Lettland 1996. Det har inte varit möjligt för utredningen att närmare analysera dessa data, utan de får här illustrera de initiativ som tagits i de baltiska staterna att utveckla de arbetsmarknadstatistiska mätningarna.

128 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

Tabell 7:1 Arbetsmarknadsstatus för kvinnor och män i Estland 1994 och Lettland 1996, enligt respektive lands arbetskraftsundersökningar, andel av befolkningen i arbetsför ålder.

i arbetskraften 36,0 22,3 48,5 30,2 Totalt 100 100 100 100 Källa: Estonian Labour Force Survey 1995. Statistical Office of Estonia, Tallinn 1997, Latvian and Statistical portrait, Central Statistical Buwomen men: reau of Latvia, Riga 1997

Den estniska undersökningen omfattar befolkningen 16- 69 år, medan i den lettiska undersökningen ingår alla som är 15 år och däröver. Under början 1990-talet har kvinnors sysselsättning minskat även i Lettav land. Av den existerande könsuppdelade statistiken framgår att kvinfrämst arbetar inom tjänstesektom och av dem som var anställda norna inom hälso- och sjukvård över 80 procent kvinnor. Motsvarande var andel kvinnor inom utbildningssektom var 78 procent; inom hotell- och restaurang andelen kvinnor 71 procent. Inom dessa sektorer var var även kvinnors medianlön lägst. Totalt sett kvinnors medianlön, som var i början 1994, omkring 77 procent männens, enligt den lettiska av av Beijing-rapporten. Förhållandena beskrivs på liknande sätt i Litauen. Problemet med hårt dubbelarbete försvann inte i och med omvandlingen till marknad-

sekonomi. självständigheten näring åt ideal att kvinnorna

gav nya om skulle ta sig familj och barn, tillvaron som hemmafru lockade. Detta an blev bara möjligt för ett fåtal, de flesta måste arbeta för att klara sig ekonomiskt. År 1994 utgjorde kvinnorna majoritet arbetskraften, en av och deras relativa arbetslöshetstal något högre än männens. var

I Polen har kvinnornas höga sysselsättningsandelar inom såväl pri-

vat offentlig änstesektor. Kvinnorna har en högre utbildningsnivå som än männen. År 1994 hade 51 procent de ekonomiskt aktiva kvinnorav högre utbildning, motsvarande andel bland männen var 36 prona en cent. Arbetslösheten är fortfarande högre bland kvinnor än bland män

och kvinnorna drabbas i större omfattning av långtidsarbetslöshet. En

arbetslös kvinna i Polen beskrivs på följande sätt: ofta är hon ung, un-

der 35 år, med yrkesutbildning eller gymnasieutbildning, avskedad i

en

SOU 1997: 153 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 129

samband med massuppsägningar och registrerad som arbetslös i mer än ett år.

Kvinnorepresentation

Före 1989/90 hade kvinnorna en förhållandevis hög representation de nationella församlingarna omkring 30 procent, dock låg den faktiska beslutsmakten hos kommunistpartiets högsta I följande tabell organ. kvinnorepresentationen i de nationella beslutande församlingarna anges de kom till uttryck i de första demokratiska valen i sex av kandisom datländema.

Tabell 7.2. Kvinnorepresentation i det första demokratiskt valda parlamentet

efter kommunismens fall, i ett antal kandidatländer.

Källa: Central and Eastern European Women: A portrait. European Parliament. Women’s Rights Series. W-8.

Noteras bör att i valet till Litauens parlament 1996 steg kvinnorepresentationen till 18,5 procent. Den låga kvinnorepresenrationen är naturligtvis ett problem i ett läge där de könsvisa skillnaderna i ekonomi och arbetslivet ut att öka. Samtidigt illustrerar utvecklingen i Litauser att det kan ske förändringar förhållandevis snabbt. en

7.9 Vad har hänt efter Beijing-konferensen

FN-konferensen i Beijing antog handlingsplan för FN:s medlemsen länder. Huvudstrategin att jämställdhetsarbetet skall genomsyra alla var politiska områden. Begreppet "mainstreaming" fick sitt genombrott. Litauen är det enda de baltiska staterna som antagit en aktionsplan av uppföljning besluten i Beijing 1995. som av Inget de baltiska länderna har idag jämställdhetslag. I Litauen av en utarbetades dock ett utkast till jämställdhetslag 1995 i samråd med den dåvarande statliga rådgivaren i kvinnofrågor. En parlamentarisk arbets-

5 17-1437

130 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

har tillsatts, har i uppgift att utarbeta ett förslag till jim-

grupp som ställdhetslag utgående från utkastet. Svenska JämO har granskat ett

utkast till jämställdhetslag från Polen.

I både Estland och Litauen pågår uppbyggnaden av en organisation

för jämställdhetsarbete. Estniska socialministem ansvarar för järn-

ställdhetsfrågor och vid ministeriet har inrättats enhet för jämställden

het. Enheten har till uppgift att svara för jämställdhetsfrågor och diskuterar inrättandet jämställdhetsombudstjänst. Litauen har idag

av en

rådgivare regeringen för jämställdhetsfrågor. Lett-

en som ansvarar

land har ingen jämställdhetslag eller nationell organisation för jim-

ställdhetsfrågor. I Estland finns två kvinnoforskningsinstitut, det vid universitetet ena

i Tartu och det andra i Tallinns pedagogiska högskola. Hösten 1997

kommer ett kvinnoforslmingsinstitut att inrättas vid Lettlands Universitet. I Litauen finns två kvinnoforslcningsinstitut, ett i Vilnius och ett i Kaunas. Därtill finns ett Kvinnoresurscentrum i Vilnius har till som

uppgift att upprätthålla statistisk databas och en infonnationsbank.

en Vid summeringen i avslutande paneldebatt på den nordisken baltiska konferensen i Valmiera i augusti 1997, anförde ministern för välfárdsfrågor i Lettland att det inte förekom några överträdelser mot jämställdheten i Lettland. Den viktigaste förändringen under senare år på j ämställdhetsområdet enligt honom lag kvinnor rätt var en som gav att bli bussförare. Andra deltagare menade att ingenting egentligen inträffat som ändexisterande förhållanden. Estlands socialminister redogjorde för rat löneskillnadema mellan kvinnor och män och att kvinnor anställs till lägre löner än män. Hon menade att kvinnor i dagsläget tenderar att rösta på män och att de själva inte det mödan värt att påbörja en anser

politisk karriär. Valmiera report 1997.

7.9.1 FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor CEDAW

Alla de baltiska länderna har ratificerat FN:s konvention om avskaffanslags diskriminering kvinnor jfr SÖ 1980:8 CEDAW det av all av

och arbetar på att uppfylla konventionen. En utredning måste göras

nu kvinnors situation i respektive land ratificerat FN—konvenom som tionen ifråga. Alla de baltiska staterna har ratiñcerat konventionen, men

Lettland har gjort uppföljningsrapport. Även Polen har ratifi-

endast en cerat konventionen.

SOU 1997: 153 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 131

7.10 slutsatserna från Agenda 2000

EU-kommissionen presenterade i mitten av juli 1997 Agenda 2000, lägesbeskrivning samt förslag till lösningar av de problem som en kan tänkas uppstå i samband med den kommande utvidgningen. Som bilaga till dokumenten om unionens framtid fogades tio kommissionsyttranden för de länder som kandiderar till medlemskap. I yttrandet om Estland påpekas att de grundläggande förutsättningför icke-diskriminering mellan kvinnor och män täcks av den estarna niska konstitutionen från 1992, där de mänskliga rättigheterna garante- Estland har även ratificerat CEDAW. Dock påpekas att den antiras. diskriminerande principen inte används i praktiken. Speciella problem finns när det gäller lika lön för lika arbete och i könsdiskriminerande reklam. Det påpekas att anpassningar behöver göras avseende föräldraledighet för fäder. I kommissionens yttranden rörande Lettland, Litauen och Polen återfinns samma kommentar som för Estland. De mänskliga rättigheterna garanteras genom grundlagen och FN:s konvention mot alla fordiskriminering gentemot kvinnor är antagen. mer av Kommissionen pekar inte för något land på behovet av jämställdhetslagstiftning eller aktiva åtgärder för att undanröja diskriminering i lönesättning och säkerhet i anställningen enligt de existerande jimställdhetsdirektiven. Inte heller anförs i de särskilda länderyttrandena hur mainstreaming skall tillämpas i praktiken. Angående strukturfondemas framtida inriktning presenterar kommissionen i Agenda 2000 ett förslag som innebär att antalet mål minskas från sju till tre. Två de tre målen är regionala mål riktade till reav gioner är svagt utvecklade eller har omfattande ekonomiska som som och strukturella problem. Det tredje målet avser utbildning, arbetsmarknadspolitik och omskolning och är inte riktat till någon speciell typregion. Inom denna tredje målsättning att jämställdhet skall anges beaktas. Enligt Agenda 2000 skall 45 miljarder ECU komma ansökarländema tillgodo från och med år 2000, med l miljard per år och ansökarland. I första hand föreslår kommissionen att stödet skall gå till att bygga upp infrastruktur inom transport- och miljöområdena. Det är utredningens mening att den svenska regeringen bör verka för att detta stöd även riktas mot områden kan föras in under begreppet social som infrastruktur såsom skolor, barnomsorg och hälsovård, samt att det tredje målområdet blir ett prioriterat område för strukturfondemas verksamhet i kandidatländema, där jämställdhetsaspektema särskilt skall beaktas. Det finns uppenbar risk, som kritikerna av mainstreaming påpeen

kat, att jämställdhetsfrågorna tappas bort, om de ingår som en gemen-

132 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

allmän formulering, utan att det samtidigt anges hur målsättningarsam na i praktiken skall uppnås. Ekonomi och sysselsättning ur ett jämställdhetsperspektiv har inte var ett prioriterat område för kommissionen att behandla i länderyttrandena. Inte heller är det möjligt att från dessa yttranden se hur kommissionen tänkt sig att kandidatländema skall kunna uppfylla EU:s gemenregelverk på området, när det gäller lika lön för arbete av lika samma värde och likabehandling könen inom olika områden av arbetslivet av

se avsnitt 7.4.1.

7.11 Konsekvenser för svenskt arbetsliv och

svensk arbetsmarknad

Redogörelsen för kvinnors situation på arbetsmarknaden under senare år pekar på del de problem som den kvinnliga arbetskraften står en av inför i de baltiska staterna och övriga kandidatländer. För många kvini barnafödande åldrar är alternativen antingen arbete eller bam. De nor låga födelsetalen, med naturlig befolkningsminskning som följd i en flera länder, talar inte för att det på längre sikt skulle uppstå något stör-

re emigrationstryck.

Däremot kan förhållandena för enskilda grupper bli sådana att emigration är ett alternativ. De olika minoritetsgruppema som inte har nåstabil förankring och saknar medborgarskap i sina nuvarande gon hemländer kan sådan vilket professor Göran Hoppe pevara en grupp, kar på i sin Bilagan till detta betänkande. Yrkesutbil-

expertrappoit se

dade kvinnor inte har möjlighet att få arbete inom det område unga som utbildat sig till kan också vara en potentiell migrationsgrupp. Att man typ migrationsmönster skulle utveckla sig mellan Baltikum samma av och Sverige idag existerar mellan Polen och Sverige när det gäller som arbetsturism, kan inte hållas för otroligt i ett läge med fri rörlighet för arbetskraft. Utbildad kvinnlig arbetskraft från kandidatländema kan till förhållandevis låga svenska löner tänkas ta temporära anställningar inom privat tjänstearbete. Eftersom könsuppdelningen på arbetsmarknaden är likartad i Sverige och i kandidatländema kan det mycket väl vara möjligt att svenska kvinnor kan konkurrens inflyttad arbetskraft från av dessa länder i ett läge med tilltagande avreglering. På samma sätt kan svenska män få ökad konkurrens invandrad arbetskraft inom tradiav tionellt mansdominerade områden. Byggsektom är ett område som nämns i kapitel Där framgår även att på en fortsättningsvis reglerad svenska arbetsmarknad med kollektivavtal, där lönerna sätts genom

Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 133

förhandlingar mellan parterna är det mindre sannolikt att ett ökat invandringstryck leder till en reell ökning av invandrad arbetskraft. På en alltmer avreglerad arbetsmarknad, där lönerna sätts individuellt och där kollektivavtal minskar i omfattning, blir situationen annan. Där kan invandrad arbetskraft i hög grad bjuda under den inhemska arbetskraftens lönenivåer. Om invandrade kvinnor accepterar löner och anställningsvillkor inoreglerade nischer på arbetsmarknaden, inte svenska kvinnor om som kan tänkas acceptera, finns naturligtvis förutsättningar för ökad invandring. Exemplen på de nya formerna av cirkulations- eller rotationsmigration finns i expertbilaga 2 pekar på den möjligheten. Eftersom de anställda inom den offentliga sektorn i mycket hög utsträckning som är organiserade förefaller det inte sannolikt att konkurrensen skulle ske på den offentliga arbetsmarknaden. Om däremot delar av vård och omi ökad utsträckning läggs på de enskilda hushållen, dvs. att Sverige sorg närmar sig den kontinentala välfärdsmodellen, kommer situationen i ett annat läge. Efterfrågan på icke-organiserad arbetskraft kan öka och därmed även den reella arbetskraftsinvandringen.

Negativa sociala konsekvenser

Ett problem måste uppmärksammas rör den explosionsartade öksom

ningen i alla de Central-och Östeuropeiska staterna av prostitution och

sexhandel. I gränsområdena i Finland och Sverige märks andra typer av dessa förhållanden redan. Hur kvinnor söker sig till Sverige för som tillfälliga jobb och saknar socialt skydd skall undvika att hamna i som exploatering och i det sexuella tjänsteområdet måste diskuteras ytterligare.

12 Slutsatser om jämställdhetsarbetet

Den svenska riksdagen beslutade i juni 1996 prop. 1995/962153 att främjandet jämställdhet mellan kvinnor och män skall vara ett mål av för svenskt utvecklingssamarbete. Jämställdhetsmålet definieras som främjande jämställdhet mellan kvinnor och män i mottagarländerav na. Härmed att jämställdhet i meningen lika rättigheter, möjligavses heter och skyldigheter för kvinnor och män både är en fråga om mänskliga rättigheter och förutsättning för rättvis och effektiv uten veckling.

134 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

Nedan följer sammanfattning av pågående jämställdhetsarbete i de

en

baltiska statema.5

J ämställdhetslagstiftning

Kandidatländerna måste under tiden fram till medlemskapet kunna uppvisa nationell lagstiftning att undanröja orättvisa löen som avser neskillnader mellan kvinnor och män. I konstitutionen finns grundläggande regler mänskliga rättigheter införda, vilka tjänar som allmänom

dislqimineringsförbud. Det går dock inte att med utgångspunkt i

na dessa regler föra individuell talan i domstol. För att detta skall vara en

möjligt måste lagstiftningen individuella rättigheter, som pekar ut

ange situationer, där någon diskrimineras. Lagen skall tydliggöra när och

mot vilka diskrimineringsforbudet skall gälla.

som EU-komissionen har i yttrandena rörande samtliga kandidatländer

angivit att lagstiftningen täcker antidiskrimineringsreglema i EG-

traktatet. Detta innebär att kommissionen inte särskilt beaktat enskilda individers rätt att kunna föra talan rörande diskriminering på arbetsmarknaden.

Skolning och utbildning i jämställdhetsfrågor

Jämställdhetsenheten vid Socialministeriet i Estland planerar jämställd-

hetsskolning för olika i Estland. Först skall utveckla ett grupper man

utbildningspaket för nyckelpersoner på ministerier och bland politiker.

Därefter skall utbildningen vidgas till regionerna och till de lokala

myndigheterna. Målsättningen är att ge grundkunskap i jämställdhets-

frågor på nationell nivå, och även vad det innebär inom EU och FN.

Det är viktigt att i utbildnings- och kunskapsöveriöring till både ar-

betsmarknadens parter och privata organisationer, inklusive företag, till offentliga myndigheter föra fram betydelsen av ett aktivt jämsamt ställdhetsarbete. Olika svenska myndigheter, t.ex. AMV, ASS, som RFV och SIDA är viktiga aktörer i detta sammanhang och redan verki flera kandidatländema för att bygga upp institutioner och samma av

fungerande infrastruktur.

en

5 Material till detta avsnitt har erhållits från Carita Peltonen, nordisk koordinator for den baltisk-nordiska jämställdhetskonferensen ‘Women and Men in Dialogue’ i Valmiera, Lettland 7-10 augusti 1997.

SOU 19972153 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 135

Utbildning och forskning

Idag råder det brist på utbildningsmaterial på de nationella språken. Det finns ett stort behov att trycka material kvinnors och mäns av upp om situation i samhället inom olika områden. Debatten mansrollen är om långt framme i Norden, Nordiska ministerrådets mansprogram är ett exempel. I de baltiska staterna finns ett stort behov forskning av om kvinnors och mäns förhållanden i samhället. Sveriges insats kunde inte minst vara att fungera som samarbetspartner med baltiska forskare och utredare.

Sexualupplysning

Alla de baltiska staterna har ett stort behov sexualupplysning. Idag av finns ett stort utbud av pornografi, men ytterst lite faktalitteratur och informationsmaterial om samlevnad, sexualitet och preventivmedel. Antalet aborter var i mitten av 1990-talet högre än antalet födslar både i Estland och Lettland. Orsakerna till det stora antalet aborter är bristande kunskaper i sexualupplysningsfrågor och höga kostnader för preventivmedel. Den dolda och öppna prostitutionen har ökat och därmed även antalet fall av olika könssjukdomar. I de baltiska staterna och i samtliga baltiska huvudstäder har AIDS stödcentra upprättats som arbetar med sexualupplysning bland ungdomar och kvinnor försörjer som sig inom sexindustrin.

13 Slutsatser

Övergången från det kommunistiska systemet till marknadsekonomi

har påverkat kvinnor och män på olika sätt. Om EG:s regelverk rörande jämställheten skall kunna bidra till att förbättra levnadsförhållandena för kvinnor och män i kandidatländema måste det finns ett ordentligt stöd från kommissionens sida och en oberoende uppföljning. FNkonventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor och Europarådets sociala stadga har i allt väsentligt innebörd samma

som ILO-konventionen nr 100 som kandidatländema ratificerat och

EG-rätten. På jämställdhetsområdet finns i många fall adekvat lagen stiftning. Det är den praktiska tillämpningen saknas, både i kandisom datländema och de nuvarande medlemsländerna. Under förberedelsetiden fram till inträdestidpunkten bör kontinuerliga och oberoende uppföljningar göras av kvinnors och mäns positioner i arbets- och samhällsliv. Förberedelsearbetet skall ett ses som suc-

Utvidgning och rörlighet i jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

136 ett

cessivt närmande till ett medlemskap. Jämställdhetsfrågoma skall enligt Amsterdamtraktatet integreras med andra ekonomiska och politiska frågor. För att stödja utvecklingen på området föreslår utredningen att svenska regeringen initiativ till inrättandet speciell ombudstar av en mannainstitution på EU-nivå i samarbete med oberoende represom för kandidatländema följer, stödjer och granskar utvecklingen sentanter

på jämställhetsområdet och det sociala området i vid bemärkelse. För-

slaget behandlas vidare i kapitel 12.

8 Den inre marknaden och den

sociala tryggheten

l Inledning

Som framgår direktiven till denna utredning skall den särskilda utreav daren inte endast behandla den fria rörlighetens effekter på arbetsmarknaden och arbetsliv. Också effekterna för den sociala tryggheten skall analyseras och bedömas. Detta sker i kapitel 8-11. Bestämmelserna personers fria rörlighet innebär att medborgarom i EU-medlemsstat äger tillträde till arbetsmarknaden i övriga na en EU-medlemsländer på villkor gäller för landets egna medsamma som borgare och de skall behandlas landets egna medborgare i fråga som anställnings- och arbetsvillkor. Likabehandlingsprincipen omfattar om även den sociala tryggheten. I detta kapitel redogörs för innebörden av dessa förmåner. I kapitel 9 följer så en bedömning av de konsekvenser detta får för Sverige och Sveriges relationer till de nya medlemsstaterna vid tiden för anslutningen. I kapitel 10 ges en översikt av konsekvenför de sociala välfárdssystemen i kandidatländema. Ett mer tenserna tativt om de långsiktiga konsekvenserna av utvdgningen resonemang följer i kapitel ll. I avsnitt 8.2 lämnas en redogörelse för EG:s regelverk på den sociala trygghetens område. Vidare berörs vissa konsekvenser vid tillämpningen detta regelverk på den svenska lagstiftningen. I avsnitt 8.3 av redovisas särskilt bestämmelser i EG:s regelverk vårdfönnåner vid om sjukdom och moderskap. I avsnitt 8.4 följer kortfattad redogörelse en

för de Europaavtal associationsavtal som ingåtts mellan EG och dess

medlemsstater och kandidatländema.

138 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

8.2 Social för

trygghet personer som flyttar inom gemenskapen

EG-regler för samordning av systemen för social trygghet

EG-reglerna på detta område finns huvudsakligen i två rättsakter, nämligen dels rådets förordning EEG 1408/71 nedan kallad förnr ordningen tillämpningen av systemen för social trygghet när an- - om ställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen dels rådets förordning EEG 574/72 om tillämpning av nr förordning EEG nr 1408/71. Nämnda förordningar har ändrats och

uppdaterats konsoliderats senast den l februari 1997.

Genom reglerna i förordningen finns inom EU ett regelsystem för samordning medlemsländemas regler for social trygghet i syfte att av ett tillfredsställande skydd för flyttar från ett land till ge personer som ett annat inom EU eller på ett annat sätt kan ha möjlig anknytning som till än ett lands trygghetssystem. Reglerna ingår ett led i den mer som fria rörligheten för förvärvsverksamma som är medborgare i medlemsstaterna. Ett huvudsyftena med regelsystemet är att lösa eventuella lagkonav flikter mellan olika länders systern för social trygghet med avseende på rättigheter och skyldigheter för förvärvsarbetande och deras familjemedlemmar att till att i princip ingen är försäkrad i flera längenom se der eller inte alls omfattad något lands systern för social trygghet. Ett av annat väsentligt syfte med reglerna är att garantera medborgare i medlemsländema likabehandling oberoende i vilket land de arbetar och av att undanröja diskriminering på grund av medborgarskap. Vidare skall reglerna garantera att intjänade rättigheter bevaras och att förmåner utbetalas utan hänsyn till bosättningsort inom gemenska-

pen. Bestämmelserna i förordningen syftar till samordning och inte till harmonisering medlemsländemas system för social trygghet. Medav lemsländema kan själva besluta vilka försäkringssystem som skall om finnas i landet och de materiella villkoren för olika förmåner. om Medlcmsländema är i princip helt fria att själva lagstifta om t.ex. sådafrågor vilka skall försäkrade, vilka förmåner na som personer som vara skall utges, villkor för rätt till förmåner, belopp för dessa, regler som

SOU 1997: 153 Den inre marknaden och den sociala tryggheten 139

för beräkning förmånernas storlek och för hur lång tid viss förav en mån skall utbetalas. Reglerna i förordningen tillämpas på omfattas förpersoner som av ordningen, dvs. anställda och egenföretagare, samt på familjemedlemmar till en sådan person som beger sig eller har begett sig från ett medlemsland till ett annat, dvs. så snart det finns ett gränsöverskridande element involverat. Förordningen täcker även förflyttningar som primärt inte har något att göra med arbetskraftens fria rörlighet, t.ex. tillfälliga besök i ett annat medlemsland än det där personen är försäkrad.

Grundprinciper

Bestämmelserna i förordningen kan sägas vila på fem huvudprinciper. Dessa är principen om endast en tillämplig lagstiftning, likabehandlingsprincipen, sammanläggningsprincipen, exportabilitetsprincipen och proratatemporis-principen.

Principen endast en tillämplig lagstiftning

om Denna innebär att en person skall omfattas lagstiftningen i endast ett av medlemsland. Principen tillämpas såväl med avseende på rätten till förmåner som i fråga om skyldigheten att betala avgifter till ett försäkringssystem för anställda/egenföretagare och för arbetsgivare. Som huvudregel gäller att en person skall omfattas lagstiftningen av om social trygghet i det land där arbetet utförs oavsett i vilket land han är bosatt och oberoende av var arbetsgivaren finns eller har sitt företag. Regeln är tillämplig också på kortvariga anställningar eller uppdrag. Reglerna om tillämplig lagstiftning i förordningen är obligatoriska, vilket innebär att det i princip inte är tillåtet att en anställd eller egenföretagare omfattas av mer än ett lands lagstiftning på den sociala trygghetens område. Syftet är att undvika både att en person blir försäkrad i mer än ett land och att en person står helt utan socialförsäkringsskydd. Anställda och egenföretagare har alltså normalt de rättigheter och skyldigheter som följer av lagstiftningen om social trygghet i arbetslandet. För dem som normalt arbetar i två eller flera medlemsländer gäller särskilda bestämmelser, vilket kan innebära att den anställde omfattas antingen av lagstiftningen i det land där arbetsgivaren har sitt säte eller av lagstiftningen i det land där han är bosatt allt beroende på villkoren i de försäkringssituationer som regleras i regelverket.

140 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

Likabehandlingsprincipen

Principen innebär att den är medborgare i ett medlemsland och som bosatt i annat medlemsland och omfattas förordningen har ett som av rättigheter och skyldigheter i fråga socialförsäkringsförmåsamma om och avgifter medborgare i bosättningslandet. Därigenom kan ner som

villkor i nationell lagstiftning medborgarskap i landet som förut-

om

sättning för rätt till förmån inte upprätthållas gentemot en person som

omfattas förordningen. Genom principen förhindras också att det för av till förmån ställs krav på viss tids vistelse i landet för att en rätt en medborgare från ett annat medlemsland skall likställas med landets eg-

na medborgare.

Medlemsländema kan internt fritt lagstifta villkoren för rätt till

om förmåner enligt landets system för social trygghet, under förutsättning medborgare i andra medlemsländer behandlas lika landets egna att som medborgare. Att flyttar från ett medlemsland till ett annat kan få en person som lägre förmåner än tidigare eller i viss situation inte få någon fönnån en

alls eller åläggs omfattande avgiftsskyldighet till följd att han

en mer av kommer att omfattas ett nytt lands socialförsälcringssystem, är en av konsekvens reglerna i förordningen inte är avsedda att reglera. som

Sammanläggningsprinczpen

med principen flyttar till eller får ett arbete i

Syftet är att personer som

medlemsland på grund därav inte skall miste rättigheter ett annat om de tidigare har intjänat. I förordningen finns bestämmelser om som sammanläggning Försäkrings, anställnings- eller bosättningsperioav der i fråga förmåner vid sjukdom och moderskap, pensioner, dödsom fallsersättningar, arbetslöshetsförrnåner och familjefönnåner. Viss tids försäkring, arbete eller bosättning i ett medlemsland skall således anses den fullgjord i ett annat medlemsland om det där krävs att som om vore vederbörande skall ha fullgjort viss kvalifikationstid för rätt till en för-

mån. Principen betydelse i situationer där det krävs exempelvis viss är av tids bosättning, visst tids försäkring, viss tids arbete eller att viss kvalifikationstid har fullgj orts för att förmån över huvud taget skall utges. en I sådana fall kan motsvarande tid i ett annat medlemsland tas i beaktan-

vid kravet uppfyllt. En grundläggande förutde prövningen av om är sättning för sammanläggningsprincipens tillämpning är att det finns någon försäkringstid e.d. i landet att lägga tid i annat land

samman med. För svenskt vidkommande har principen betydelse till exempel i

SOU 1997: 153 Den inre marknaden och den sociala tryggheten 141

fråga rätt till föräldrapenning, arbetslöshetsersättning och pensionsom förrnåner.se 9.2 nedan . För att uppfylla kravet på 180 dagars inskrivning hos försäkringskassa för rätt till föräldrapenning respektive 240 dagars försäkring för rätt till föräldrapenning över garantinivån får försäkringstid i ett annat medlemsland sammanläggas med den svenska försäkringstiden. Detta gäller vid flyttning till Sverige och kan även tillämpas på barn som fötts utomlands till Sverige tillsammans med föräldrarna. och som flyttat För rätt till svensk folkpension och tilläggspension krävs en minsta

bosättningstid/försäkringstid tre år. Den som har endast ett eller två

om års försäkringstid i Sverige får sammanläggning tillgodoräkna genom försäkringstid i ett annat medlemsland för att uppfylla villkoret om tre års försäkringstid. Den svenska pensionen beräknas dock på de svenska försäkringsåren. På motsvarande sätt kan försäkringsperioder i Sverige utnyttjas för erhållande förmåner i andra medlemsländer. av

Exportabilitetsprincipen

Principen innebär att förmåner skall utbetalas oavsett i vilket land inom

EU den förmånsberättigade är bosatt. Exportabilitetsprincipen gäller i

fråga kontantförrnåner utgår vid invaliditet eller ålderdom eller om som till efterlevande, pensioner vid olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar förmåner vid dödsfall. Kontantförmåner detta slag får inte samt av minskas eller dras in med anledning att den berättigade är bosatt i av eller flyttar till annat medlemsland än det är ansvarigt för utbeett som talningen. I fråga andra kontantförrnåner, t.ex. de motsvarar svenska om som

förmåner sjuklön, sjukpenning och föräldrapenning, samt i fråga

som familjeförmåner, dvs. barnpension och barnbidrag samt övriga förom måner till exempel arbetslöshetsfömiåner finns i förordningen särskilda regler i respektive kapitel rätt att uppbära förmåner i annat medlemom sland.

Generellt sett innebär exportabilitetsprincipen att måste bortse

man från alla villkor i nationell lagstiftning krav på bosättning i landet om för att fönnåner skall utges från det landet eller rätt intj änas där. Under vissa omständigheter kan ett medlemsland i en särskild bilaga till förordningen förteclma förmåner inte skall exporteras med som hänsyn till förmånens speciella karaktär.

142 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

Proratatemporis-principen

Genom denna princip kan den som inte tjänat in rätt till en oavkortad förmån vid flyttning till ett annat medlemsland få erhålla en andel av sådan förmån i förhållande till intjänandetiden. Principen tillämpas på förmåner som grundas på intjänande, dvs. i huvudsak pensioner. En har således rätt till en pension i proportion till intjänad försäkperson ringstid i respektive medlemsland där han tjänat in rätt till pension. Proratatemporis-principen är redan införd i svenska lagstiftningen då både folkpension och tilläggspension utbetalas som andel i förhållande till intj änandetiden.

Personkrets

Förordningen tillämpas på anställda och egenföretagare som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i ett eller flera medlemsländer och är medborgare i ett medlemsland och gälleräven för deras familsom jemedlemmar och efterlevande oavsett medborgarskap.

Begreppen anställd och egenföretagare har i förordningen en inne-

börd skiljer sig från vad som normalt förstås med begreppen i Svesom rige. Det avgörande är socialförsälcringsrättsliga kriterier. Alla som på ett eller annat sätt omfattas ett lands nationella system för social av trygghet och i det systemet har en försälcringstillhörighet som ansom ställd eller egenföretagare täcks förordningen. Förordningen gäller av inte bara är i faktiskt arbete utan också dem som upphört personer som att förvärvsarbeta de tidigare har omfattats förordningen och om av försäkrade förvärvat rättigheter t.ex. rätt till ålderspension. Räcksom vidden härav är dock olika med avseende på de skilda förmånsslag som förordningen omfattar. Personer aldrig förvärvsarbetat kan omfattas av förordningen i som egenskap familjemedlem till anställd eller egenföretagare. av Familjemedlemmar har ingen självständig rätt till förmåner enligt förordningen utan har endast rätt till förmåner som enligt den nationella

lagstiftningen kan härledas från anställd eller egenföretagare, dvs.

en

förmåner som kan utges till dem i deras egenskap av familjemedlem-

Förmåner som enligt ett lands lagstiftning utges som självständiga mar. förmåner kan alltså person som omfattas av förordningen enbart en familjemedlem inte göra anspråk på med stöd av förordningens som bestämmelser.

Den inre marknaden och den sociala tryggheten 143

I fråga svenska förmåner så innebär detta att familjemedlemmar till om anställd eller egenföretagare endast kan få vårdförrnåner vid sjuken dom och moderskap särskilda bestämmelser i förordningen samt genom efterlevandepension och familjeförmåner.

Anmärkningar

Europeiska kommissionen har föreslagit att förordningen skall gälla för alla är medborgare i EU-land och är försäkrade oavsett om de som som är förvärvsarbetande eller inte. Förslaget är för närvarande under diskussion i Europeiska unionens råd. I SOU 1997:72 En lag socialfijrsäkringar Huvudbetänkande av om Utredningen Socialförsäkringens personkrets har forslag lagts fram om att den svenska socialförsälqingen skall delas i två delar, varav den om delen skall innehålla förmåner grundas på bosättning i Sverige ena som och den andra förmåner är beroende förvärvsarbete här i landet. som av

Vidare lämnas förslag att den skyddade personkretsen skall utvidgas

om till att omfatta i Sverige förvärvsarbetande men inte bosatta personer.

Tillhörigheten till den svenska socialförsäkringen har enligt lagstift-

ningen undantag för arbetsskadeförsäkringen och arbetslöshets-

med

försäkringen hittills grundats på bosättning i Sverige. För att en person skall kunna betraktas bosatt i Sverige krävs att han vid ankomsten som hit har för avsikt att förvärvsarbeta eller studera i mer än ett år. I betänkandet föreslås att alla förvärvsarbetar i Sverige under som sådan tid de inte bosatta här, skall skyddas den svenska att anses av socialförsäkringen och ha rätt till förmåner är beroende försom av värvsarbete.

Enligt utredningen utgör den tillkommande personkretsen som på

detta sätt skulle bli försäkrad för sådana förmåner som är beroende av arbete i Sverige knappt 10 000 år. De arbetsbaserade förpersoner per månerna utgör försäkringar för inkomstbortfall t.ex. sjukpenning- och föräldraförsäkring, folk- och tilläggspension, arbetsskadeförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. De omfattas den svenska socialförsäksom av ringen utan att bosatta här får dock inte del av de bosättningsanvara knutna förmånerna barnbidrag och bostadsbidrag m.m. som I betänkandet anförs att de kommer att ingå i den vidpersoner som gade personkretsen huvudsakligen kommer från två grupper av länder,

den består USA och Kanada och den andra av länder i Östeuropa

ena av främst Ryssland, Polen och Estland. Det bör noteras att är medborgare i land som ingår i personer som EU/EES och kommer till Sverige för att arbeta under sådan tid att som de inte blir bosatta här inte räknas ingående i beräkatt anse som som

144 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

ningen av ovannämnda 10 000 personer eftersom de enligt bestämmelserna i förordningen redan omfattas av den svenska socialförsäkringen till följd av Sveriges medlemskap i EU.

Utredningen föreslår att grunderna för de tudelade socialförsäkringssystemet regleras i en ny gemensam ramlag socialförsäkringslagen

med bestämmelser bl.a. om bosättning och arbete i Sverige, socialförsäkringsskyddet vid bosättning resp. arbete i Sverige och utbetalom ning av förmåner utomlands. Ramlagen föreslås omfatta de förmåner inom socialförsäkringen som handhas av RFV och försäkringskassoma, skattemyndighetema samt AMS, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassoma. De lagförslag som lämnas i betänkandet föreslås träda i kraft den l januari 1999.

Omfattade förmåner

Förordningen gäller all lagstiftning om vissa angivna grenar av system

för social trygghet, nämligen:

förmåner vid sjukdom och moderskap, N förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsfönnågan, förmåner vid ålderdom, förmåner till efterlevande, förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar, dödsfallsersättningar, förmåner vid arbetslöshet, familjeförmåner.

Nämnda uppräknade åtta grenar av social trygghet avser att ge en uttömmande beskrivning av vilka grenar som faller inom tillämpningsområdet för förordningen och att både bestämma och begränsa detta område. För att förordningen skall vara tillämplig krävs att det finns en

koppling mellan fönnånen i fråga och något av de riskfall som anges i

artikeln. Om så inte är fallet rör det sig inte om en förmån för social trygghet. Med lagstiftning förstås inte bestämmelser i nuvarande eller kommande kollektivavtal i den mån ett sådant avtal inte tjänar till att uppfylla ett lagstadgat krav på obligatorisk försäkring eller skapar ett system som administreras som lagstadgade system. Förordningen gäller inte förmåner som ges ut från särskilda försäkringssystem för offentligt anställda, även om de är lagstadgade. Där-

SOU 1997: 153 Den inre marknaden och den sociala tryggheten 145

emot gäller att förmåner är generella, t.ex. barnbidrag, ges ut till som offentligt anställda och jämställes med sådana. Förordpersoner som ningen gäller inte heller social och medicinsk hjälp. Med medicinsk hjälp förmåner för helt faller utanför socialförsäkavses personer som

ringssystemen, t.ex. sjukvård år medellösa personer.

Medlemsstatema är skyldiga att i förklaringar till rådet som senare offentliggörs i EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning den lagstiftning och de system som förordningen omfattar. ange

Sverige har 1997 lämnat in en reviderad lagstiftningsförteclming

ännu inte publicerats i EGT se bilaga 3.

som

Om en viss förmån enligt angiven lagstiftning upptagits i förklaringutgör det bevis på att den är en förmån för social trygghet och faller

en

inom tillämpningsområdet för förordningen. Om en förmån inte note-

rats i förklaringen är enligt EG-domstolens praxis inte avgörande för

att den faller utanför förordningens tillämpningsområde.

Bestämmelserna i förordningen gäller inte bara förmåner utan också

avgifter till finansiering olika system för social trygghet.

av

Gränsdragning mellan social trygghet och socialt bistånd/social hjälp

Förordning 1408/71 gäller enbart förmåner faller inom området för

som social trygghet. Social hjälp omfattas däremot inte. Gränsdragningen mellan social trygghet och socialt bistånd/social

hjälp och förmåner som helt faller utanför tillämpningsområdet för förordningen är inte klar och har föranlett problem i rättstillämpningen särskilt med avseende på förmåner som inte är avgiftsfmansierade.

Då förordningen begränsas till att omfatta social trygghet kommer

förmåner i form äldre och handikappade liksom bidrag

av omsorg

hör till socialbidragssystemen utanför tillämpningsområdet.

som Förmåner för socialt bistånd/social hjälp omfattas inte förordav ningen. Sådana förmåner regleras uteslutande genom reglerna om sociala fönnåner i förordning EEG 1612/68 arbetskraftens fria rörnr om lighet. Beträffande förordning 1612/68, kapitel 4. se

I förordning 1612/68 finns grundläggande regel om likabehand-

en ling i fråga sociala förmåner. Enligt artikel 7 i förordningen föreom skrivs således att arbetstagare är medborgare i en medlemsstat en som skall i medlemsstat åtnjuta sociala förmåner som det en annan samma landets medborgare. Gränsdragningen mellan förordningen 1612/68 och förordningen 1408/71 är svår att bestämma. Tolkningen begreppet sociala förmåav

har stor betydelse då förmån inte omfattas av förordningen

ner en som 1408/71 kan falla in under förordningen 1612/68.

146 Den inre marknaden och den sociala tryggheten

Uttrycket socialt bistånd/social hjälp definieras inte i någon förordav ningarna 1408/71 resp. 1612/68. Av EG-domstolens rättspraxis framgår dock att med socialt bistånd avses i princip bistånd lämnas som för att täcka människors grundläggande behov efter individuell prövning i det enskilda fallet. Den yttersta gränsen har domstolen dragit vid sådana förmåner som är beroende av en skönsmässig prövning från fall till fall på grundval av en uppskattning av sökandens individuella behov och en värdering av hans ekonomiska förhållanden. Sådana bidrag har ansetts falla utanför tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Enligt svensk rättslig systematik behandlas frågor det slaget i lagav stiftning som rör socialtjänsten. Välfárdssystemens framväxt har gjort det svårt att urskilja klar en gräns mellan social trygghet och socialt bistånd/social hjälp. Kännetecknande för socialbidragsreglema är att konkreta behov är avgörande kriterier och att de syftar till att- oberoende av anställning, tillhörighet till försäkring, bosättningstid eller avgiftsbetalning garantera dem — som är i behov av hjälp en minimistandard. För förmåner i form av social trygghet är i stället det karakteristiska att de utgör lagfästa rättigheter knutna till någon av de åtta ovannämnda grenar av system för social trygghet som anges i förordning 1408/71 samt att de utges på grund av anslutning till ett försäkringssystem och efter klart avgränsade villkor för rätt till förmånen. Därmed den ges som berörs en rättsligt definierad ställning.

Konventioner

Förordningen ersätter med Vissa undantag bestämmelser i konventioner om social trygghet som träffats mellan två eller flera medlemsländer både vad gäller personer och sakområden som behandlas i förordningen. Två eller flera medlemsländer kan dock vid behov sluta konventioner med varandra som bygger på förordningens principer och anda.

Gällande konventioner och andra avtal om social trygghet mellan Sverige och kandidatländerna

Sverige har ingått bilaterala överenskommelser om utgivande av sjukvårdsfönnåner åt tillfälliga besökande med Estland, Polen och Ung- Överenskommelsema skiljer sig innehållsmässigt något. Överensern. kommelsema med Estland och Polen omfattar alla är bosatta i som respektive land och som där har rätt till sjukvårdsfönnåner dvs. läkarvård, sjukhusvård, tandvård, läkemedel m.m. och ger rätt till sådana

Den inre marknaden och den sociala tryggheten 147

förmåner under tillfällig vistelse i Sverige respektive för personer som det andra landet drabbas plötslig ohälsa, olycksfall eller akut sjukav dom. Förmåner utges på villkor som gäller för personer som samma omfattas respektive lands lagstiftning. av I Sverige erläggs t.ex. patientavgifter som gäller för i Sverisamma bosatta personer. ge Kostnaderna för vård utgetts enligt överenskommelsema stansom i det land lämnat vården. Någon avräkning eller återbetalning nar som mellan länderna sker alltså inte. Överenskommelsen med Ungern omfattar till skillnad från de överenskommelser nämnts endast sjukhusvård vid akut sjukdom som ovan eller vid behov omedelbar medicinsk behandling under tillfällig av vistelse i det andra landet. Vårdkostnadema stannar i det land utgett vården. som Med Lettland och Litauen förbereds f.n. överenskommelser likmellan Sverige och Estland. Dessa överenskomnande den som gäller melser torde träda i kraft under 1998. Mellan Sverige och Slovenien tillämpas enligt särskild överenskommelse fr.o.m. den 16 januari 1992 den mellan Sverige och Jugoslavien sedan den 1 januari 1979 gällande konventionen om social trygghet. Konventionen omfattar för svenskt vidkommande sjukförsäkring,

folk- och tilläggspension, arbetsskadeförsäkring och allmänna bambi-

drag. Konventionen gäller i nämnda hänseende för svenska och slonu venska medborgare. Genom konventionen kan bl.a. sammanräkning av

försäkringsperioder från ett land till ett annat ske för uppfyllande av

villkor för rätt till förmåner från sjuk- och föräldraförsäkringen samt

pensionsförsäkringen. Vidare sker utbetalning förmåner utomlands

av

enligt exportbestämmelser i konventionen.

Konventionen innehåller däremot inte några bestämmelser om rätt

till sjukvårdsförrnåner vid tillfällig vistelse i endera landet.

8.3 Vårdförmåner enligt förordning EEG

nr 1408/71

Inledning

Med vårdförrnåner bl.a. läkarvård, sjukhusvård, mödra- och

avses barnhälsovård, tandvård, läkemedel och hjälpmedel samt utbetalningar ersätter kostnader för sådan vård. Huvudprincipen i förordningen som

148 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

är att en anställd eller egenföretagare omfattas av lagstiftningen och är försäkrad i den stat där han är arbetstagare eller verksam som egenföretagare, dvs. den behöriga staten. De allra flesta av dessa personer är också bosatta i den behöriga staten. Dessa fall medför inte några problem då förordningen visserligen omfattar dessa personer men det är en rent nationell angelägenhet i vilken mån personen i fråga har rätt till vårdförrnåner vid sjukdom och moderskap i landet. Förordningen behandlar därför inte dessa situationer utan tar sikte enbart på situationer då förordningen omfattad har passerat gräns, dvs. då ett en av person en fysiskt gränsöverskridande inom gemenskapen föreligger. I förekommande fall omfattas även familjemedlemmar till anställda och egenföretagare av bestämmelserna.

Bestämmelserna i förordningen

Bosättning i en annan medlemsstat än den behöriga staten

Anställda och egenföretagare som är bosatta i en annan medlemsstat än den behöriga staten och som uppfyller villkoren för rätt till förmåner enligt den behöriga statens lagstiftning har rätt till vårdfönnåner i bosättningslandet som om de var försäkrade där. Fönnånema utges på den behöriga statens bekostnad. Samma bestämmelser som för anställda och egenföretagare gäller i fråga deras familjemedlemmar bor i medlemsstat än om som en annan den behöriga staten. De har alltså rätt till vårdförmåner i den stat där de bor på den behöriga statens bekostnad.

Vistelse utanför den behöriga staten

En anställd eller egenföretagare uppfyller villkoren enligt den en som behöriga statens lagstiftning för att få förmåner har rätt till vårdförmåner vid sjukdom eller moderskap vid Vistelse eller bosättning i en annan medlemsstat. Vårdförmåner skall i angivna situationer utges av visteleller bosättningsstaten enligt den där gällande lagstiftningen som sehan försäkrad där. Rätten gäller främst fall då person under om var en vistelse i en annan medlemsstat får behov av omedelbar vård, s.k. akutvård, oberoende orsaken till uppehållet där. Kostnader för hemtransav port från Vistelselandet täcks inte av reglerna. Ett annat fall där rätt till vårdfönnåner föreligger är om den anställde eller egenföretagaren, efter att ha förvärvat rätt till vård på den behöriga statens bekostnad, får tillstånd denna att återvända till den av

SOU 1997: 153 Den inre marknaden och den sociala tryggheten 149

medlemsstat där han är bosatt eller att flytta till en annan medlemsstat.

Sådant tillstånd får bara vägras det är klarlagt att flyttningen skulle om skadlig för hälsotillstånd eller försvåra läkarvården. vara personens Rätt till vårdförmåner föreligger vidare av den behöriga om en person fått tillstånd till medlemsstat för att få den vård staten att resa en annan hans hälsotillstånd kräver. Sådant tillstånd får inte vägras om besom handlingen tillhör de förmåner kan utges enligt bosättningsstatens som och vården, med beaktande hälsotillstånd och

lagstiftning av personens

sjukdomens sannolika förlopp, inte kan inom den väntetid som är ges normal i fråga sådan vård i bosättningsstaten. Om bosättningslandet om inte alls viss typ vård kan tillstånd att söka vården i ett anutger en av land alltså vägras. Bestämmelsen kommer främst till användning nat vid olika former högt specialiserad vård t.ex. olika former av organav transplantation.

Vårdförmåner för pensionssökande, pensionärer och deras

familjemedlemmar

Även pensionärer och deras familjemedlemmar har rätt till vårdförmå-

vid bosättning och tillfällig vistelse i andra medlemsstater. ner

Bestämmelser återbetalningar om

Kostnaden för vårdförmån utges medlemsstat för en anen som av en skall återbetalas i dess helhet. Återbetalmedlemsstats räkning nan

skall bestämmas antingen på grundval styrkta, verk-

ningsbeloppen av

kostnader eller enligt schablon är utformad med sikte på att

liga en som möjligt den verkliga kostnaden. Regeln är dock så nära som motsvara tvingande medlemsstaterna möjlighet att i stället komma inte utan ger andra återbetalningssätt eller avstå från återkrav. Se vidare överens om nedan under avsnitt 9.3 Gällande avtal mellan Sverige och andra med-

lemsstater avstående från återbetalning vårdkostnader. om av

150 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

8.4 Europaavtal

Associationsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater och kandidatländerna

Genom Europaavtalen upprättas en association mellan EG och deras medlemsstater och anslutna stater. Avtalen innehåller bestämmelser om samarbete på en rad områden bl.a. inom politik, ekonomi och handel. Syftet med avtalen är att skapa en struktur för politisk dialog mellan parterna, upprätta ett frihandelsornråde, främja handeln och de ekonomiska förbindelserna, lägga grunden bl.a. för ekonomiskt, finansiellt, kulturellt och socialt samarbete, stödja länderna i utvecklingen deras av ekonomier samt skapa ett ramverk för ländernas integration med Europeiska unionen. Avtalen innebär ett avgörande steg mot närmare integration med den västeuropeiska gemenskapen och ett framtida medlemskap i EU. I bilaga 4 till detta avsnitt redovisas kortfattat tio avtalen, vilka av av avtalen med Ungern, Polen, Rumänien, Bulgarien, Slovakien och

Tjeckien trätt i kraft se anm. ang. Cypern.

Övriga avtal, dvs. avtalen med Estland, Lettland, Litauen och Slo-

venien torde träda i kraft inom kort. Samtliga avtal innehåller ett kapitel om arbetstagares rörlighet. I detta kapitel finns särskilda regler skall ligga till grund för som samordning av de sociala trygghetssystemen för arbetstagare som är medborgare i respektive icke medlemsstat- och deras familjemedlemmar som är lagligen anställda respektive lagligen bosatta i en med- lemsstat, innehållande bl.a. bestämmelser sammanläggning forom av sälcringsperioder för sådana anställda för de perioder de varit anställda eller bosatta i medlemsstaterna för erhållande rätt till bl.a. pensioner av eller livräntor. Vidare finns regler om export av pensionsformåner, med undantag för icke avgiftsñnansierade förmåner, mellan medlemsstater-

na och mellan medlemsstat till hemlandet och regler familjebidrag

om för familjemedlemmar. För att samordning av sociala trygghetstönnåner skall kunna ske fordras beslut av det för varje avtal inrättade associationsrådet. Som framgår av redogörelsen i bilagan har några sådana beslut ännu inte fattats. -

Den inre marknaden och den sociala tryggheten 151

Det bör även noteras att i avtalen finns särskilt reglerat att för att underlätta omstruktureringen arbetskraftsresursema som en följd av av den ekonomiska omstruktureringen i respektive land skall gemenskatekniskt bistånd för inrättandet av lämpliga trygghetssystem i pen ge berörda länder. Här hänvisas även till reglerna i respektive avtal om socialt samarbete enligt vilka parterna, i fråga om den sociala tryggheskall ländernas trygghetssystem till den nya ekonomiska ten, anpassa och sociala situationen, särskilt att experthjälp, information och genom utbildning erbjuds från gemenskaperna och deras medlemsstaters sida.

8.5 Avslutning

I detta kapitel har redogjorts för de principer ligger till grund för som det regelverk för social trygghet- särskilt förordningen 1408/71 nr gäller inom EU för utnyttjar den fria rörligheten som personer som mellan medlemsländerna. Utredningen uppmärksammar vidare den oklarhet råder vad gäller gränsdragningen mellan icke-avgiftssom finansierade förmåner från socialförsäkringssystemet och socialtjäns-

yttersta försörjningsskyldighet behovsprövade socialbidrag. Sär-

tens

skild uppmärksamhet ägnas också bestämmelserna i EG:s regelverk om

vårdförmåner vid sjukdom och moderskap. Avslutningsvis berörs nu gällande avtal och konventioner social trygghet mellan Sverige och om kandidatländema inklusive associationsavtalen- de s.k. Europaavtalen mellan EG, medlemsländerna och kandidatländema. EU-utvidg- — ningens konsekvenser för svenskt vidkommande på den sociala trygghetens område analyseras i kap. 9 och kap. ll.

9 Konsekvenser för det svenska

sociala vid den

trygghetssystemet

då kandidatländema blir

tidpunkt

medlemmar i EU

1 Inledning

kapitel 9 redovisas konsekvenser för Sverige och det svenska sociala I trygghetssystemet vid den tidpunkt då kandidatländema blir medlemi EU med huvudsaklig inriktning på utgivande vårdförrnåner mar av och pensioner, eftersom dessa områden bedöms ha särskild betydelse i Sveriges framtida relationerna till de medlemsländerna. Andra nya förmånsornråden inom social trygghet kommer givetvis att beröras vid utökat antal medlemsländer någon särskild redogörelse härom ett men har inte ansetts nödvändig för att belysa konsekvenserna. Utredningen har i fråga bedömningen konsekvenserna för det om av svenska sociala trygghetssystemet inhämtat uppgifter och fått underlag

från Riksförsäkringsverket RFV och Arbetsmarknadsstyrelsen AMS. Bedömningen konsekvenserna grundas därför till stor del på des-

av uppgifter. sa

9.2 Huvudkonsekvenser

EG-förordningarna 1408/71 och 574/72 blir liksom övriga EG- — rättsakter omedelbart tillämpligai Sverige i de försäkringssituationer gäller enligt regelverket i förhållande till de nya medlemsstaterna som NMS. Den personkrets berörs utvidgas till att gälla medborgare i som NMS, dvs. anställda, egenföretagare och deras familjemedlemmar. På motsvarande sätt blir rättsakterna omedelbart tillämpliga i NMS i

förhållande till andra medlemsstater på nämnda personkrets, dvs. med-

borgare i NMS och andra medlemsstater, i motsvarande situationer.

154 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

De mellan Sverige och NMS gällande konventionema och andra avtal om social trygghet, se ovan avsnitt 8.2. Gällande konventioner och andra avtal om social trygghet mellan Sverige och kandidatländerna, upphör att gälla, med förbehåll för eventuella undantag.

Generella konsekvenser

I och med att förordning 1408/71 nedan kallad förordningen blir - tillämplig i Sverige på medborgare från NMS skall samordningsreglerna i detta regelverk tillämpas på en utökad personkrets och ha företräde framför regler i den svenska lagstiftningen. Här skall t.ex. bortses från kravet på bosättning i lagstiftningen för rätt till olika fönnåner, för rätt

till vissa förmåner kan försäkringsperioder från NMS eller medlemsstat OVIS åberopas, aktuell försäkring i Sverige kan inte krävas för rätt till

förtidspension etc. Nämnda regler skall naturligtvis tillämpas helt i förhållande till den vid anslutningstidpunkten gällande lagstiftningen i Sverige. Genom utökat antal medlemsstater och tillämpningsområden uppstår bl.a. rättigheter t.ex. i form av pension för vissa berörda i Svepersoner rige och för berörda personer i NMS. I fråga om utgående svenska pensionsförmåner skall sådana i förekommande fall samordnas med hänsyn till utgående pensionsförmåner från NMS. Vidare kan omräkning svensk pension bli aktuell på av grund av utgående pension från NMS.

Konsekvenser för Sverige för medborgare från ny medlemsstat vid arbete, tillfällig vistelse eller bosättning som pensionär

För medborgare från NMS som vid anslutningstidpunkten påbörjar arbete i Sverige respektive för medborgare i MS påbörjar arbete i som NMS blir reglerna tillämplig lagstiftning i förordningen för anställom da och egenföretagare gällande. Detta innebär bl.a. att för medborgare i NMS som tar arbete i Sverige kommer inget krav på bosättning i Sverige att gälla vid kortvarigt arbete dvs. för tid understigande ett år enligt

nu gällande lagstiftning. Fullt försäkringsskydd kommer i sådant fall i regel att gälla fr.o.m. första arbetsdagen enligt de förmånsgrenar

som anges i förordningen vid anställning hos arbetsgivare i Sverige respektive vid verksamhet som egenföretagare här enligt de villkor gäller som

för resp. förmånsgren i den svenska lagstiftningen. I fråga om försälringsskydd enligt arbetslöshetsförsäkringen gäller

följande. Den som erhållit arbete i Sverige och under som en samman-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 155

hängande period fem veckor förvärvsarbetat minst fyra veckor i geav nomsnitt 17 timmar i veckan kan med i- betala medlemsavgift tillsvensk arbetslöshetskassa, vilken utger inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. För att erhålla ersättning enligt gällande villkor i lagen om arbetslöshetsförsäkring fr.0.m. årsskiftet 1997/98 skall den arbets- - — lÖse bl.a. uppfylla försäkringens arbets- och medlemsvillkor förvärvsarbetat minst 70 timmar månad under 6 månader respektive 12 måper naders medlemskap. Genom regeln sammanläggning av forsäkrings- eller anställom ningsperioder i förordningen kan dock den som varit försäkrad och arbetat viss tid i MS få lägga ihop sådan tid med försäkringstid och en en arbete i MS. Exempelvis kommer som omfattas av en annan en person arbetslöshetsförsäkringen i NMS och arbetar under en viss en som sammanhängande period i Sverige och går med i svensk arbetslössom hetskassa, kunna lägga ihop försäkrings- och arbetsperioder och vid att arbetslöshet i Sverige erhålla ersättning från svensk arbetslöshetskassa. Den arbetslöshetsersättning utges i Sverige är i nonnalfallet inte som relaterad till ersättningens nivå i MS och ingen del av ersättningannan kommer därifrån. en Utredningen har inhämtat att vad gäller grundbeloppet i försäkring-

f.d. KAS kontant arbetsmarknadsstöd råder betydligt större

en — osäkerhet rättstillämpningen. Något medlemskap i arbetslöshetskasom krävs inte för att erhålla denna typ ersättning. För sammanläggsa av ning till KAS från årsskiftet 1997/98 grundbeloppet i försäkringen - har det hittills varit mycket låga krav på arbete i Sverige för att erhålla ersättning från årsskiftet från svensk arbetslöshetskassa. Utredningen har erfarit inga förändringar görs i de bestämatt om melser gäller fr.0.m. årsskiftet 1997/98 kan detta få tämligen allsom varliga både statsfinansiella och andra konsekvenser för Sveriges del i förhållande till andra MS och i framtiden till NMS. Bestämmelser som reglerar minimiarbetstid i Sverige måste införas i lagstiftningen. I både Danmark och Finland är t.ex. arbetsreglema idag betydligt strängare och i linje med reglerna för den inkomstrelaterade svenska arbetslös-

hetsförsäkringen. Andra konsekvenser för Sverige följer att fullt försäkringssom av skydd kommer att gälla t.o.m. första arbetsdagen är rätt till vårdfönnåför familjemedlemmar, rätt till barnbidrag för barn som alltner m.m. jämt är bosatta i NMS enligt de särskilda reglerna i förordningen. I övrigt gäller de särskilda regler tillämplig lagstiftning som föom reskrivs i förordningen vid olika försäkringssituationer, vilket kan innebära i Sverige verksam inte skall försäkrad här att en person vara t.ex. vid utsändning till Sverige för arbete här för en arbetsgivare i NMS. Detta innebär att sådan inte har rätt till några förmåen person

156 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

ner i Sverige utöver sjukvårdsförmåner för vilka kostnader det land där vederbörande är försäkrad slutligen svarar för. Vid anställning i Sverige även vid kortvarig anställning inträder - full avgiftsskyldighet för arbetsgivare respektive för den anställde i form av allmänna egenavgifter fr.0.m. första arbetsdagen.

Detta gäller även för arbetsgivare med säte i NMS eller MS såvida

inte någon undantagsregel i förordningen tillämpas på den anställde. På motsvarande sätt uppstår full avgiftsskyldighet fr.0.m. första arbetsdagen för egenföretagare från NMS som påbörjar verksamhet här. Personer som är medborgare i NMS och försäkrade i sådant land har

vid tillfällig vistelse i Sverige t.ex. som turist rätt till sjukvårdsförrnå-

ner här enligt de särskilda bestämmelserna i förordningen. I förordningen finns också vissa regler i fråga om rätt till Vårdförmåner för pensionärer i olika situationer. Pensionär från NMS som bosätter sig i Sverige och som enbart uppbär pension från NMS och från Sverige har t.ex. rätt till sjukvård i Sverige på bekostnad av det land som utbetalar pensionen.

9.3 vårdkostnader

Reglering av

Enligt förordningen skall vårdfönnåner som utges av en institution i en MS för institution i MS återbetalas i sin helhet. Återbetalen en annan ningarna skall fastställas och genomföras på det föreskrivs i sätt som tillämpningsförordningen 574/72 till förordningen 1408/71, antingen efter styrkande verkliga kostnader eller på grundval av schablonbeav lopp. Vidare kan två eller flera MS eller dessa staters behöriga myndigheter komma överens om andra återbetalningsmetoder eller avstå från återbetalning mellan institutioner under dem, s.k. icke-refusionsavtal. Motsvarande regler om återbetalning finns med avseende på förmåner vid olycksfall och arbetssjukdomar. Som nämnts ovan skall det faktiska beloppet av vårdförrnåner som utges till anställda, egenföretagare och deras familjemedlemmar återbetalas av den behöriga institutionen till den institution som utgett förmånema. Om inte de faktiska kostnaderna kan fastställas skall återbetalning ske med ett schablonbelopp. För reglering av bl.a. vårdkostnader för familjemedlemmar som inte är bosatta i samma MS som den anställde eller egenföretagaren respektive för pensionärer och deras familjemedlemmar som inte är bosatta inom den MS enligt vars lagstiftning de får pension gäller att kostnaderna för förmånema skall återbetalas med ett schablonbelopp för varje

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 157

kalenderår så möjligt överensstämmer med de faktiska som nära som utgifterna. I samtliga fall gäller att tvâ eller flera MS kan komma överens om andra metoder för beräkning de belopp som skall återbetalas eller av komma överens att avstå från återbetalning. om

Förfarande i Sverige

I Sverige finansieras och administreras sjukvården av staten, landstingen och kommunerna. Beträffande regleringen vårdkostnaderna i Sverige för vård som av meddelats enligt förordningen 1408/71 kan i korthet följande nämnas. Landstingen får ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen 1962:381 allmän försäkring för hälso- och sjukvård, tandvård, om sjukresor i fall där vård- eller resekostnader uppkommit i Sverige m.m. avseende inte är bosatta här och omfattas av förordpersoner som som ningen. Ersättningen beräknas för varje särskilt vård- eller resetillfälle

med avdrag för patientavgifter.

Ersättningarna regleras enligt en särskild förordning SFS 1994:2053 vissa ersättningar i internationella förhållanden till om landsting och kommuner från sjukförsäkringen enligt lagen om allmän försäkring. Vårdgivande landsting framställer krav på ersättning hos försäkringskassan företeende specificerad vårdrälcning och ett genom av en intyg den vårdsökande uppvisat styrker att denne omfattas av som som förordningen. Om intyg saknas kan försäkringskassan införskaffa sådant i efterhand från behörig institution i annat medlemsland.

Försäkringskassan överlämnar sina krav till RFV och får i sin tur er-

sättning från verket. RFV vidarebefordrar kraven på återbetalning till förbindelseorganet i det medlemsland där i fråga är försäkrad personen och slutligen skall för kostnaderna. Den fortsatta handläggsom svara ningen återbetalningsärendena sker därefter mellan RFV och förbinav delseorganet. Då det omvänt gäller kostnader för vårdförmåner som uppkommit i annat medlemsland och som är försäkrade i Sverisom avser personer dvs. fall där Sverige skall för vårdkostnaderna, är det sjukförge, svara säkringen och inte landstingen för kostnaderna. - - som svarar Räkningar från annat medlemsland inkommer till RFV betalas som verket efter kontroll respektive försäkringskassa till förbinav - av delseorgan i annat medlemsland. Vad gäller kostnader för läkemedel i Sverige för vårdsökande från annat medlemsland återkrävs statens kostnader RFV på grundval av -

158 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

räkningar i enskilda fall sänds in från apoteken- hos förbindelav som i det andra landet. seorgan

Enligt uppgifter från RFV utgjorde vid utgången av år 1996 de

svenska fordringarna mot andra medlemsländer för utgivna vårdfönnåoch de svenska skulderna till andra medlemsländer för motsvarande ner förmåner för tiden 1994-1996 48 respektive 55 miljoner kr. Av ca fordringarna vid utgången år 1996 drygt 40 miljoner och av var av skulderna drygt 30 miljoner kr oreglerade. Beloppen är i sammanhanget små.

Gällande avtal mellan Sverige och andra medlemsstater om avstående från återbetalning vårdkostnader Icke-refuav

sionsavtal

Sverige har hittills ingått några avtal med andra MS om avstående från återbetalning utgifter för vårdförmåner vid sjukdom och moderskap av samt vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar. Avtal finns mellan de nordiska länderna varav Island och Norge EFTA-länder omfattas förordning 1408/71 genom EES-avtalet, som av mellan Sverige och Luxemburg och mellan Sverige och Österrike.

I avtalet mellan de nordiska länderna artikel 23 i den nordiska kon-

ventionen den 15 juni 1992 social trygghet, i kraft den l januari om 1994 föreskrivs att de nordiska länderna avstår från varje återbetalning mellan länderna utgifter för vårdförmåner vid sjukdom och moderav

skap samt vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar. Det enda undantaget s.k. planerad vård.

avser I avtalet mellan Sverige och Luxemburg, i kraft den 1 januari 1994, görs avstående från återbetalning av vårdkostnader som i avtasamma let mellan de nordiska länderna.

I avtalet mellan Sverige och Österrike, i kraft den 1 januari 1994,

och i avtalet mellan Sverige och Storbritannien och Nordirland, i kraft den 1 januari 1994, har överenskommits om att staterna avstår från återbetalning kostnader för vårdförmåner i vissa så frekventa förav säkringssituationer regleras i förordningen 1408/71. som Det bör noteras att det endast är i avtalet mellan de nordiska länderoch i avtalet mellan Sverige och Luxemburg staterna avstår från na som återbetalning vårdkostnader i den vanligaste situationen, dvs. i fråga av förmåner vid vistelse i det andra landet, s.k. turistsjukvård. om

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 159

Ingående av icke-refusionavtal med ny medlemsstat

Med hänsyn till att konsekvensutredningen enligt direktiven särskilt skall belysa vilka möjligheter kandidatländerna har att ersätta Sverige för kostnader för utgiven sjukvård i Sverige för personer från dessa länder finns det anledning att beröra förutsättningarna för ingående av icke-refusionsavtal av den modell som beskrivits ovan. Ett fullständigt avstående från återbetalning av kostnader för sjukvård av den typ som överenskommelsen mellan de nordiska länderna torde endast kunna komma i fråga om viss balans bedöms råda mellan Sverige och det andra landet i fråga om antalet tillfälliga besökande, pensionärer osv. Administrativa skäl, t.ex. avstående från översändande diverse detaljerade räkningar, språksvårigheter och kostsamma av översättningar av handlingar m.m. kan säkert ha en viss roll vid bedömningen förutsättningarna för ingående ett icke-refusionsavtal. av av Det handlar här dessutom om bilaterala avtal varför det måste ligga i de båda ländernas intresse för att ett avtal skall komma till stånd. Det är på nuvarande stadium, innan statistik och andra uppgifter om kandidatländema finns tillgängliga beträffande turistströmmar, antalet utgående och tillkommande pensionsutbetalningar från dessa länder samt uppgifter om vårdkostnader i länderna, svårt att förutse om Sverikan tänka sig ingå icke-refusionsavtal med något av länderna. Skillge naderna i befolkningsstorlek i kandidatländema från Cypern med ca 720 000 invånare till Polen med ca 39 miljoner invånare gör det också svårt att bedöma förutsättningarna. I fråga om Cypern torde för Övrigt turisttrafiken helt vara inriktad besökande från Sverige. Att Cypern vid anslutning till EU i ett sådant läge skulle avstå från ersättning för vårdkostnader från Sverige för förmåner som utgetts på Cypern för personer försäkrade i Sverige torde vara orealistiskt. Mer realistiskt torde större förutsättningar finnas för ingående av icke-refusionsavtal av någon typ mellan Sverige och de baltiska länderna och med länder som Slovenien, Tjeckien och Ungern. Av den särskilda redogörelsen i avsnitt 8.2 Gällande konventioner och andra avtal om social trygghet mellan Sverige och kandidatländerframgår att enligt avtalen med Estland, Polen och Ungern så skall na vårdkostnadema stanna i det vårdgivande landet. Liknande avtal förbereds mellan Sverige och Lettland respektive mellan Sverige och Litauen. Dessa avtal torde träda i kraft under 1998. I nämnda avtal har således Sverige och dessa länder ingått en överenskommelse om avstående från återbetalning av vårdkostnader. Det bör observeras att dessa avtal

160 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

endast berör tillfälligt besökande. Vårdförmåner enligt förordningen utges däremot i rad andra försäkringssituationer varför ickeen refusionsavtal avstående från återbetalning vårdkostnader har en om av ekonomisk innebörd. helt annan Mot bakgrund det som anförts ovan är det f.n. inte möjligt att göav någon bedömning kandidatländemas förutsättningar vid en komra av mande anslutning till EU att ersätta Sverige för kostnader för sjukvård i Sverige för personer från respektive land.

9.4 kostnader för

Reglering av

arbetslöshetsförrnåner

Enligt förordningen kan under angivna förutsättningar en arbetslös peruppfyller villkoren för rätt till förmån vid arbetslöshet och som son som beger sig till eller flera MS för att söka arbeta där, behålla rätten till en förmåner under längsta period tre månader räknat fr.o.m. den dag en av då han upphörde tillgänglig för arbetsförmedlingen i den stat att vara han lämnade. Som framgår i kapitel 5 kan söktiden förlängas ytterligare tre månader då utan att försäkringen svarar för den sökandes uppemen hållskostnader. Den arbetssökande skall registrera sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen i den MS där han söker arbete och underkasta sig den kontroll finns där. Han skall förete ett intyg från som den stat där han är försäkrad. Utbetalning av arbetslöshetsersättning institutionen i den MS där han söker arbete med belopp görs av som motsvarar den ersättning utbetalas i den MS där han är försäkrad. som Institutionen i sistnämnda stat skall återbetala utgivet belopp till insti-

tutionen i förstnämnda stat. För är omfattad svensk arbetslöshetsförsäkring en person som av och söker arbete i MS skall institutionen i den andra stasom en annan ten således betala ut ett belopp motsvarande storleken av den svenska förmånen med återbetalningsskyldighet för institutionen i Sverige. I Sverige regleras återbetalningsärenden med andra länder genom AMS. Från AMS har inhämtats att för åren 1996 och 1997 har ca l5 miljoner respektive 6 miljoner kr återbetalats till institutioner i andra ca MS för ersättningar till arbetssökande från Sverige. För samma år har AMS fakturerat 2 miljoner 500 000 kr för ersättningar till arca resp. betssökande från andra MS sökt arbete i Sverige. Också dessa besom lopp är i sammanhanget små. Det bör noteras att i ovannämnda ersättningar ingår inte belopp som utbetalats för arbetssökande från Sverige i övriga nordiska länder respektive för arbetssökande från annat nordiskt land som sökt arbete i

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghelssystemet 161

Sverige, då de nordiska länderna i den nordiska konventionen sociom trygghet överenskommit om att avstå från återbetalningar även av förmåner till arbetslösa, jfr ovan avsnitt 9.3. Ett sådant icke-refusionsavtal förbereds för övrigt mellan Sverige och Tyskland. Underlag saknas f.n. för bedömning av den framtida regleringen av kostnader för arbetslöshetsförmåner i förhållande till NMS. Som nämnts ovan finns möjlighet att på bilateral nivå ingå ickerefusionsavtal mellan Sverige och NMS avstående från återbetalning förmåom av ner till arbetslösa. Denna fråga torde komma längre fram i upp samband med förberedelser inför respektive kandidatlands anslutning till EU.

9.5 Konsekvenser i

fråga om svensk

för

pension medborgare i ny medlemsstat vid bosättning i Sverige eller inom EU vid bosättning i Sverige

Vid bosättning i Sverige

För rätt till svensk pension i form av folkpension eller tilläggspension kan medborgare i NMS om så erfordras enligt bestämmelse i förord- — ning åberopa försäkringsperioder som fullgjorts i NMS eller MS, dvs. för att uppfylla de villkor om tre års försäkringstid gäller enligt som

den svenska lagstiftningen. För att sammanläggning försäkringspe-

av rioder skall kunna ske fordras att minst ett års försäkringstid finns i Sverige. Detta gäller även för försäkringsperioder som förvärvats före ett lands anslutning till EU enligt särskild övergångsbestämmelse i förordningen. För medborgare i NMS kan anslutningen till EU därför i vissa fall innebära omedelbar rätt från anslutningstidpunkten till en svensk pension ålders-, efterlevande- eller förtidspensioner genom sammanläggning av försäkringsperioder. För medborgare i NMS som vid landets anslutning till EU redan uppbär svensk pension kan konsekvensen även bli att vissa samordningsregler kan bli tillämpliga då NMS genom skyldighet att tillämpa förordningen bli förpliktat att redovisa utgående pensioner till m.m. svensk försäkringskassa.

6 17-1437

162 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

Vid bosättning inom EU

Genom reglerna i förordningen är Sverige skyldigt utbetala svensk pension, folkpension och tilläggspension vid invaliditet, ålderdom eller till

efterlevande, jämte tilläggsförmåner samt pensioner vid olycksfall i

arbetet eller arbetssjukdomar till en medborgare i NMS vid dennes bosättning i NMS eller MS. Då försäkringsperioder som fullgjorts inom en stats territorium enligt landets lagstiftning för tid före landets anslutning till EU skall beaktas vid fastställande av rätt till förmåner enligt nämnda förordning, innebär detta bl.a. att medborgare i NMS före sitt hemlands anen som slutning till EU varit bosatt i Sverige eller arbetat här och som sedan bosatt sig i sitt hemland eller MS kan få folkpension respektive annan tilläggspension i form av ålderspension omedelbart fr.o.m. anslutningstidpunkten han t.ex. före anslutningen uppnått pensionsåldem 65 år om och har minst tre år med pensionspoäng i Sverige. I förekommande fall kan folk- och tilläggspension komma att utgå efter sammanläggning av

försäkringsperioder.

Sammanläggning försäkringsperioder kan även komma i fråga av för rätt till efterlevande- och förtidspensionsförmåner.

Betalningsströmmar Pensioner - Aktuella utbetalningar från Sverige

Från Sverige utbetalades enligt tillgänglig statistik avseende pensionsutbetalningar för år 1996 sammanlagt 515 pensioner till personer boi kandidatländema tabell 9.1. Flest pensioner utbetalades till

satta se

Ungern l6l, följt Slovenien 154 och Polen 68. Till de baltiska av staterna fördelade på Estland 26 och Lettland 7. Till Litauen utbetalades ingen pension år 1996. Av dessa pensioner torde ett betydande antal utgå till personer med svenskt medborgarskap, dvs. främst personer från respektive land som förvärvat svenskt medborgarskap vid bosättning och förvärvsarbete i Sverige. Uppgifter de totala pensionsbeloppen uttryckt i kronor har om inte varit tillgängliga för utredningen. För jämförelse kan nämnas att Sverige för år 1996 utbetalade 37 370 pensioner till bosatta inom EU/EES till ett totalt belopp av personer 1,037 miljarder kr.

Källa: RFV

De sammanlagda pensionsutbetalningama i Sverige år 1996 utgjorde drygt 200 miljarder kr.

Bedömning av framtida betalningsströmmar Pensioner - Utbetalning pensioner från Sverige till personer bosatta i ny medlemsav stat

Enligt utredningens bedömning kommer i samband med kandidatländemas anslutning med all säkerhet antalet utgående pensioner från Sverige till NMS att öka i förhållande till den nivå som redovisats ovan. Inte minst torde pensionsutbetalningama till Polen öka med tanke på invandringen från Polen under l980-90-talen och att benägenheten för därifrån att flytta tillbaka till Polen t.ex. vid uppnådd penpersoner sionsålder i Sverige säkert ökar i och med att landet blir medlem i EU och då det därmed tillkommer rätt till exportabel svensk pension. en RFV anser sig dock inte ha underlag för att bedöma antalet pensiokommer att utbetalas från Sverige i omedelbart samband med ner som kandidatländemas anslutning till EU. På längre sikt kommer antalet utbetalda pensioner med all säkerhet att öka väsentligt då från kandidatländema som nu är förpersoner värvsverksamma i Sverige och de som genom anslutningen till EU tillkommer på grund av ökad migration kan antas välja att återvända till sina respektive hemländer efter att ha förvärvsarbetat i Sverige.

164 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

Utbetalning pensioner från ny medlemsstat till personer bosatta av i Sverige

Några uppgifter utbetalda pensioner från kandidatländerna till perom bosatta i Sverige har hittills inte funnits tillgängliga. soner Som tidigare nämnts har Sverige i förhållande till kandidatländerna endast ingått konvention, konventionen med Jugoslavien, som inteen rimistiskt är tillämplig mellan Sverige och Slovenien, enligt vilken respektive land är förpliktat utge pension vid bosättning i det en persons andra landet.

Övriga kandidatländer torde inte utbetala intjänade pensioner enligt

respektive lands lagstiftning vid bosättning utomlands. en persons Anslutningen till EU och tillämpningen av förordningen kommer därför att innebära att pensioner intjänats i kandidatländerna även som pensioner intjänats enligt landets lagstiftning före anslutningen som måste utbetalas vid bosättning i Sverige eller i annan MS. en persons Utredningen har inte kunnat göra någon bedömning av eller uppskatta antalet pensioner kommer att utbetalas från NMS till persosom bosatta i Sverige vid anslutningen eller på längre sikt. ner Det torde dock stå klart att ett betydande antal pensioner redan vid anslutningstidpunkten och på längre sikt kommer att utbetalas från NMS framförallt från Polen till bosatta i Sverige på grund - personer bestämmelserna i förordningen. av Enligt senast tillgängliga statistik finns f.n. 100 000 personer boca i Sverige med härkomst från kandidatländerna. Hur många dessatta av förvärvat pensionsrått enligt lagstiftningen i hemlandet före sa som tlyttningen till Sverige är omöjligt att bedöma. En övervägande del av dem har förvärvat svenskt medborgarskap. Med tanke på pensionssystemens utformning i NMS före anslutningen och hur intjänade rättigheter skall beaktas vid tillämpningen av förordningen, enligt vilken alla försäkringsperioder och alla anställnings eller bosättningsperioder har fullgjorts enligt en medlemssom lagstiftning före den dag då förordningen började gälla inom stats medlemsstatens territorium skall beaktas vid fastställande rätt till av förmåner enligt förordningen, finns det särskild anledning att med kandidatländerna i omedelbart samband med ett lands anslutning till EU ta frågan hur landet i fråga kan tillämpa bestämmelsen. Vid ett upp om lands anslutning till EU och tillämpning övergångsbestämmelserna i av förordning 1408/71 krävs nämligen att respektive land kan styrka tidiintjänade rättigheter utdrag ur tillgängliga register om angare genom ställnings- och försäkringsperioder. Såvitt gäller anställda torde sådana i viss mån ha varit försedda med olika former av personliga personer

intjänade pensionsrättigheter.

bevis om

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 165

Frågan om möjligheterna i kandidatländema att styrka intjänade pensionsrättigheter för förfluten tid och tillämpningen nämnda överav gångsbestämmelser kan från svensk sida före beslut även tas upp om respektive kandidatlands anslutning till EU och i samband med ikraftträdandet av bestämmelserna om social trygghet i respektive Europaavtal. Se vidare avsnittet ovan om Europaavtal 8. 4. Orsaken till att utredningen redan nu vill peka på denna fråga är att som nämnts ovan ett betydande antal personer från kandidatländer- - na är bosatta i Sverige. Vid respektive lands anslutning till EU kommer pensionsberättigade personer att göra anspråk på pension från respektive hemland. De kommer då att vända sig till sin svenska försäkringskassa som enligt tillämpningsförordningen 574/72 till förordning 1408/71 är skyldig att lämna bistånd och att vidarebefordra ansökan om pension till respektive land. Därvid kommer frågan om styrkande av intjänade pensionsrättigheter före landets anslutning till EU att aktualiseras. Det bör även noteras att utgående pension från annat land inom EU kan påverka vissa svenska pensionsfönnåner, varför försäkringskassan har ett eget intresse av att bevaka ansökan om pension som ställts till annat land och invänta beslut därifrån.

9.6 Administrativa konsekvenser

Vid en utökning av antalet medlemsstater i EU kommer EG-reglema på den sociala trygghetens område dvs. förordningarna 1408/71 och 574/72 att bli tillämpliga på en större personkrets, dvs. på personer från de nya medlemsländerna som vistas tillfälligt eller bosätter sig i Sverige, tar arbete i Sverige eller flyttar från Sverige. Även de som flyttat från Sverige före respektive lands anslutning till EU berörs. Vidare berörs svenska medborgare och personer från andra EU-länder som är försäkrade i Sverige i olika situationer om de t.ex. tar arbete i NMS. Allt detta innebär en ökad arbetsbelastning för berörda institutioner, försäkringskassan och Riksförsäkringsverket RFV, Arbetsmarknadsstyrelsen AMS, landsting, Riksskatteverket RSV och skattemyndigheterna, förvaltningsdomstolama m.fl. Därtill följer krav på ökad kompetens på dessa institutioner och krav på infomiations- och utbildningsinsatser i första hand inriktade försäkringskassomas verksamhet. Vidare innebär utvidgningen att svenska myndigheter kommer att få nya kontakter med motsvarande myndigheter i de nya medlemsländerna i egenskap av förbindelseorgan m.m. RFV:s roll i detta sammanhang

166 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

har redan påtalats. Motsvarande gäller för AMS i fråga arbetslösom hetsförsäkring. Ett vidgat utbyte information och kunskapsutbyte med de nya av medlemsländerna kommer att krävas.

Ett särskilt problem utgör översättning handlingar och andra do-

av

kument från och till de språk tillkommer genom utvidgningen. Vä-

som sentligt ökade kostnader för översättningar uppstår med all säkerhet. För försäkringskassomas del torde det i övrigt uppstå problem med språk vid kommunikation och skriftväxling med myndigheter och in-

stitutioner i de medlemsländerna där t.ex. kunskaper i engelska

nya torde bristfälliga. Varje medlemsland i EU får visserligen alltid vara använda sitt eget språk vid kontakter med andra medlemsländer men

viss praxis finns använda ett gångbart tredje språk t.ex. engels-

att som ka i det dagliga arbetet. För tillämpning förordning 1408/71 finns mängd blanketter av en och intyg skall användas vid kontakterna med institutionerna i de som medlemsländerna. Dessa blanketter skall användas av alla nya som

medlemsländerna på respektive lands språk fastställs av den till Euro-

peiska kommissionen knutna Administrativa kommissionen, AK. An-

passning dessa blanketter inklusive språklig anpassning för de nya

av medlemsländerna kommer att ske genom AK:s försorg. i kapitel 8 gäller förordning 1408/71 inte bara Som nämnts ovan förmåner avgifter till finansiering olika system för social utan även av trygghet.

Av förordningens lagvalsregler följer dels vilket lands lagstiftning anställd eller egenföretagare skall omfattad dels att avgifter

en vara av,

skall betalas endast i den medlemsstat lagstiftning den anställde

vars eller egenföretagaren omfattas Reglerna i förordningen ärobligatoav. riska i detta avseende. Avgifter betalas normalt av arbetsgivare, av anställda egenföretagare. och av I Sverige erläggs avgifter för finansiering den sociala tryggheten av

arbetsgivare i form arbetsgivaravgifter för anställda och

av av personer

egenföretagare i form egenavgifter. Därutöver betalar anställda

av av

allmänna egenavgifter.

Det kan nämnas att den utredning nämns i avsnitt 8.2, Utredsom

ningen socialförsäkringens personkrets, även har till uppgift att gö-

om

genomgång de bestämmelser gäller i den svenska lagstift-

ra en av som ningen för betalning socialavgifter och allmänna egenavgifter och av därvid särskilt beakta konsekvenserna tillämpningen av förordning av 1408/71. Utredningen skall bl.a. lämna förslag hur det administratiom sambandet mellan avgifter och inkomstskatter vid uppbörd kan. erva sättas med någon annan ordning.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 167

Utredningen kommer att särskilt belysa problem och lämna förslag till åtgärder i fråga om uttagande av avgifter för tillfälligt arbetande i Sverige, dvs. icke bosatta personer som antingen är anställda eller egenföretagare. Ett slutbetänkande utredningen förväntas föreligga under våren av 1998.

9.7 Ekonomiska konsekvenser

Genom tillkomsten av nya medlemsländer till följd av EU:s utvidgning kommer som nämnts ovan EG-reglema att bli tillämpliga på utökad en personlcrets. Vad detta kommer att innebära i ekonomiskt avseende för den svenska social- och arbetslöshetsförsäkringen är svår att förutse. Med tanke på den korta tid stått till utredningens förfogande och som de omfattande uppgifter utredningen ålagts har det inte varit möjligt för utredningen att anlita någon utomstående expert för att utvärdera de uppgifter och synpunkter som framkommit i RFV:s och AMS:s underlag. Med denna reservation gör utredningen den bedömningen att RFV och AMS gjort en rimlig tolkning av de frågor som ställts i direktiven och som på basis av underlag från dessa myndigheter behandlats i detta kapitel. Fördjupade undersökningar inför och under kommande medlemsskapsförhandlingar med kandidatländema kan naturligtvis ge anledning att nyansera dessa svar. Vid kandidatländemas anslutning kommer Sverige att utge ett visst antal nya pensioner vilka till stor del berör personer från de nya medlemsländerna som före anslutningen varit bosatta och förvärvsarbetat i Sverige, dvs. längre bosatta i Sverige. Att uppskatta detta antal nytillkommande pensioner är svårt. Vidare kommer från de nya medlemsstaterna att utgå ett visst antal pensioner till personer bosatta i Sverige. Dessa utländska pensioner skall i vissa fall avräknas/samordnas med svenska pensionsförmåner varför kostnaderna i dessa fall för de svenska pensionerna minskar. Kostnadseffektema för social- och arbetslöshetsförsälcringens del är i allt beroende av i vilken utsträckning personer från de medlemsnya länderna som omfattas av förordning 1408/71 kommer att röra sig över gränserna. Med säkerhet kommer utbytet med de för Sveriges del geografiskt närliggande länderna, dvs. de baltiska staterna och Polen, i fråga om

tillfälliga besök som turist m.m. att öka vid dessa länders anslutning

till EU. Framförallt torde besöken i Sverige från dessa komma att öka väsentligt i samband med förbättrade ekonomiska villkor för befolkningen där.

168 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

Detta kan i sin tur innebära ökad belastning på den svenska sjukvåren

den vid uppkommande sjukdomsfall. Som nämnts skall kostna-

ovan

derna för sjukvård i Sverige för tillfälliga besökare från dessa nya

medlemsländer ersättas sjukförsäkringen i det land där personen i av fråga är försäkrad, vilket innebär ett betydande administrativt förfarande mellan Sverige och respektive land. Som nämnts kan under ovan vissa förutsättningar bilaterala avtal dock ingås om avstående från återbetalning vissa kostnader för vårdfönnåner. av

9.8 Avslutning

Utredningen har i detta kapitel utifrån det regelsystem idag gäller som inom EU redogjort för konsekvenserna för det svenska sociala tryggvid tidpunkten då kandidatländema blir medlemmar i hetssystemet unionen. Huvudkonsekvensen vid utvidgning kommer att bli att en gällande regelverk på den sociala trygghetens område blir till- EG:s lämpligt i Sverige i förhållande till de medlemsstaterna när de senanya

fullt skall uppfylla medlemskapets villkor. Detta inträffar den dag

re ut de formellt blir medlemmar. Initialt blir troligen konsekvenserna ökad fri rörlighet vid en av en utvidgning för det svenska socialförsäkringsystemet i ekonomiskt avseende tämligen marginellt. Betalningsströmmarna mellan Sverige och kandidatländema vad gäller pensioner och arbetslöshetsunderstöd är mindre omfattning och kan visserligen förväntas öka något men idag av inledningsvis endast gradvis. Utbetalningen pensioner till kandidatav ländema idag begränsad betydelse. Den långsiktiga utvecklingen är av mycket svårbedömbar och bör naturligtvis bevakas framgent av anär svariga svenska myndigheter. gäller utbetalningar från kandidatländema kommer detta fram- Vad för allt bli administrativt problem sett svenska myndigheters att ett ur synvinkel hur stor arbetsbelastningen blir framöver i Sverige är men mycket svårt att uppskatta. Det finns visserligen ca 100 000 personer Sverige med härkomst från kandidatländema del kan bosatta i varav en

pensionsrätt i ursprungslandet hur många som kom-

ha förvärvat men hänvända sig till försäkringskassan för att få hjälp att utnyttja mer att denna rättighet och när de kommer att göra det är inte möjligt att närprecisera. Arbetsbelastningen kommer generellt sett förmodligen mare öka för svenska myndigheter vid EU-utvidgning, vilken bland att en ställer krav på ökad kompetens på dessa institutioner. Också meannat information kan visa sig behövlig. ra ökad rörlighet efter utvidgning kan vidare innebära en ökad En en den svenska sjukvården med ökade kostnader följd. belastning på som

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 169

Utredningen pekar på möjligheten att förenkla hanteringen återbeav talning av sjukvårdskostnader mellan Sverige och andra länder genom s.k. icke-refusionsavtal, dvs. att länderna kommer överens att avstå om från krav på återbetalning av utgiven sjukvård. Detta förfarande kan också tillämpas på kostnaderna för utbetalning arbetslöshetsunderav stöd och bör närmare undersökas framöver. I kapitel 8 belyser också utredningen betydelsen avtal och konav ventioner mellan Sverige och kandidatländema inklusive nu existe- rande regler för återbetalning sjukvårdskostnader samt Europaavav tal som, när de väl trätt i kraft, i vissa avseenden kommer att reglera förhållandena mellan EU och kandidatländema vad gäller social trygghet. Utredningen understryker vikten av att de används insenare som strument för anpassningen under tillnånnninngsfasen. Tilläggas bör också att i Europeiska kommissionens länderyttranden berörs den sociala tryggheten endast marginellt. Kommissionen betonar dock vikten av ett effektivt förberedelsearbete i kandidatländema inför ett kommande EU-medlemskap. Detta resonemang är naturligtvis också tillämpbart på de nuvarande medlemsländerna och deras institutioner. Ovan har också redogjorts för planerade lagändringar i Sverige som, om de genomförs, kommer att medföra att utländska medborgare, bl.a. från kandidatländema, kommer att kunna omfattas av den svenska sociala tryggheten vid arbete i Sverige utan krav på bosättning. Lagändringarna kommer att få betydelse i avvaktan på EU:s utvidgning då förordningen blir direkt tillämplig mellan Sverige och de nya medlemsländerna. De delar av EG:s samordningsregler som återfinns i reglerna om social trygghet i Europaavtalen kommer, när avtalen träder i kraft, också att ha betydelse för kandidatländema inför en kommande anslutning till EU. Utredningen har under den korta tid som stått till förfogande emellertid inte kunnat beakta alla de konsekvenser som den fria rörligheten

kan ge upphov till i samtliga grenar socialförsäkringen och föl-

av som jer av att olikheten mellan de nuvarande medlemsstaterna och kandidatländema är betydligt större i socio-ekonmiskt avseende än vid tidigare utvidgningar. Utredningen har i fråga om arbetslöshetsförsäkringen ovan berört den oklarhet som särskilt fr.o.m. årsskiftet 1997/98 råder kring grund-

beloppet i arbetslöshetsförsäkringen hittillsvarande KAS. Med nuva-

rande rättstillämpning kan denna ersättningsfonn öppna for en oönskad invandring av arbetskraft som inte har några andra medel till att andra sociala problem tilltar i omfattning. För att motverka sådana konsekvenser bör frågan om nödvändiga ändringar i lagstiftningen snarast ut-

170 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet

redas. Därvid uppkommer också frågan grundbeloppet i lagen om om arbetslöshetsförsäkring kan undantas från tillämpningsområdet för förordning 1408/71.

10 Konsekvenser för den sociala

tryggheten i kandidatländema

10. l

Inledning

I detta kapitel diskuteras konsekvenserna främst för kandidatländema vad gäller den fria rörlighetens inverkan på social trygghet i vid bemärkelse, dvs inte endast socialförsäkringssystemet utan också detta system sett i relation till andra trygghetssystem främst relationen mellan socialtjänst och socialförsäkring. Under rubriken social trygghet och socialtjänst heter det nämligen i direktiven att utredaren skall också så långt möjligt belysa Vissa frågor som rör social trygghet som ligger utanför samordningen för personer som flyttar mellan länderna". Till dessa frågor hör t.ex. vilka konsekvenser som ett ökat omvandlingstryck kan få för såväl nuvarande som nya medlemsländer. Här fokuseras på omvandlingstryckets inverkan på välfárdssystemen i kandidatländema. Som nämnts i kapitel 3 kommer kandidatländema att vara tvungna att helt och fullt ansluta sig till målen i artikel 2 i EGsom anges fördraget och att respektera det sociala innehållet i gemenskapens regelverk. Men välfárdssystem är fortfarande nationella system och underlagda nationell lagstiftning. EU kan inte föreskriva innehållet i den nationella sociallagstiftningen men tar existensen av en tämligen omfattande sådan lagstiftning för given. Det är inte primärt konsekvenserna vid själva inträdet belyses i som detta kapitel utan snarare EU-anpassningens konsekvenser för Välfärdssystemen sett över en längre period både före och efter inträdet — men framför allt före: hur kandidatländema förbereder sig för ett EUinträde på den sociala trygghetens område och vilka förutsättningarna är för detta förberedelsearbete. Den förändring som kandidatländer genomgår beskrivs ofta som en omvandlingsprocess. Möjligheten ett av EU-inträde i sig påverkar utformningen av de välfárdssystemen i nya kandidatländema.

172 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: l 53

I detta förberedelsearbete spelar den europeiska sociala dialogens meviktig roll, och i och med toppmötet i Amsterdam har den kanismer en blivit viktigare. Den arbetsmarknadens parter en central roll vid än ger

utarbetandet och genomförandet gemenskapens socialpolitik.

av

I och med att protokollet socialpolitik infogas i det fördraget

om kommer den rättsliga för den europeiska sociala dialogen att ramen

förstärkas. Att protokollet infogas i fördraget visar också på medlems-

politiska vilja att fortsätta den europeiska integrationen, och staternas förena ekonomiska målsättningar med behovet att samarbeta med att

arbetsmarknadens parter för att placera och genomföra den framtida

utvecklingen inom gemenskapen.

Avslutningsvis bör betonas att utredningen i detta kapitel ägnar sig

startade redan vid den tidpunkt då omställningsproen process som

helhet tog sin början och Europaavtal började diskuteras

cessen som fram till dagens reformer.

10.2 Tillvägagångssättet

har inte varit möjligt att genomföra någon självständig undersök-

Det

de sociala trygghetssystemen i Central- och Östeuropa under

ning av tid stått till utredningens förfogande. Detta liksom nästa kapiden som sig på de tio rapporter tagits fram inom för Contel baserar som ramen kap 2 avsnitt 8 social trygghet i de tio kan-

sensus-programmet se om

didatländema jämte del ytterligare material relevans för ämnet. en av Vidare har utredningen tagit del de tal kandidatländemas arbets-, av familjeministrar höll vid det första mötet inom för social- och ramen

den strukturerade dialogen på det sociala området mellan Europeiska

och länderna i Central- och Östeuropa. Utredningen har också

unionen

samtalat med företrädare för olika myndigheter inom det sociala områ-

Baltikum med socialpolitiska experter och forskare det i främst samt

verksamma inom regionen. Utredningen har därtill varit representerad

på några konferenser på temat välfärd i Central- och Östeuropa.

detta kapitel beskrivs först avsnitt 10.3 den sociala krisen i

I - -

och Östeuropa och välfardssystemens förändring. Detta avsnitt

Centralexposé med kommentarer förhållanden kring socialbredare av är en

gränsornråden. Därefter skisseras i avsnitt 10.4 de olika propolitikens

inom socialförsäkringen. I avsnitt 10.5 står kandidatländemas grammen socialförsäkringssystem i fokus. Här beskrivs i tabellform och kombl.a. lagar, finansiering och förmånsnivåer för framför allt mentarer sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Avsnitt 10.6 belyålderspension, reformema i nämnda försäkringar samt reformema inom sociser ovan altjänstens område. I avsnitt 10.7 görs ett försök att summera nu upp-

Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 173

nådda resultat inom främst socialförsäkringsområden i kandidatländer-

na.

10.3 sociala krisen i Central- och

Ien

Östeuropa och välfärdssystemens

förändring

Den omvandlingsprocess som följde efter sammanbrottet för sovjetväl-

det i Central- och Östeuropa och Sovjetunionens interna sönderfall

blottlade upphov till svåra sociala problem för olika sociala och gav och samhällena helhet. I flera länder upphörde välfärdsgrupper som systemen att erbjuda sociala förmåner betydelse for individerna och av familjens försörjning. Detta har inneburit att många människor tvingats till forsöijningsstrategier för att mildra verkningarna av den samnya hälleliga omvandlingsprocessen. På en samhällelig nivå har dessa problem långt ifrån övervunnits även stora ansträngningar gjorts för att om mildra verkningarna övergångsekonomins marknadsekonomins av och privatiseringsprocessens effekter. Till privatiseringsprocessen skall också läggas decentraliseringsprocess präglad av minskat naen tionellt på den sociala välfärdens område- avskaffande av centansvar ralplanering till förmån för ännu inte uppbyggda lokala strukturer som ännu oftast har oklara fmansieringskällor.

Till de viktigaste välfärdssystemen i det forna Östeuropa hörde de

statliga prissubventionerna innebar att vissa basvaror mjölk, bröd som etc. och bostadskostnader hölls på mycket låg nivå. Dessa subven- - en

tioner har i stort sett avskaffats över hela Central- och Östeuropa- dvs.

staten har dragit sig tillbaka från dessa områden med följd att människor blivit än beroende av de kontantersättningar de erhåller vare mer sig det rör sig löner från anställning eller transfereringar från ofom fentliga eller privata källor t.ex. bidrag från utlandet eller välgörenhet. Boendet har i långt högre grad än tidigare privatiserats. I många central- och östeuropeiska stater fanns ett relativt stort inslag av privat ägande bostäder möjligheterna att realisera dessa tillgångar var av men

begränsade. Bostadsstandarden i Central- och Östeuropa var inte hög

heller inte på tredjevärlden nivå. Bristen på bostäder var på sina men håll påtaglig och kötiden för unga nygifta par kunde vara flera år lång. Bostadsbeståndet förföll under 1980-talet i många länder. Nu finns på

de flesta håll i Central- och Östeuropa en marknad för bostäder vilket

inneburit att vissa har blivit vinnare och andra förlorare. På sina håll och upprustas äldre bostäder sedan dessa återgått till sina renoveras forna ägare eller sålts vidare de I de länder där ansträngningav senare.

174 Konsekvenser för den sociala tryggheten i lcandidatländerna SOU 1997: 153

arna att återlämna tidigare konfiskerade tillgångar främst i form av hus och mark inte genomförts med framgång finns en osäkerhet om vem som har ansvaret för underhåll och renovering. Detta har bl.a. fått till följd att delar av bostadsbeståndet förfallit än mera.

Övergången till marknadsekonomi innebar vidare stora omställning-

för både företag och fackföreningar inklusive kollektivjordbruken ar vilka tidigare tillsammans administrerat stora delar av välfärdssyste- met. Många företag och kollektiv visade sig direkt olönsamma och tvingades i de fall de inte kunde privatiseras till omstrukturering under de forna ägamas ledning dvs. staten i någon form. Svårighetema att politiskt hantera hotet om arbetslöshet medförde dock att avskedandena emellanåt blev färre än vad som var motiverat ur strikt företagsekonomisk synvinkel. Detta problem har också utländska storföretag som

köpt tidigare statsägda företag i Central- och Östeuropa vittnat om.

Arbetslöshet är under alla omständigheter ett nytt och helt avgöran-

de socialt problem för den samhälleliga stabiliteten. Frivillig arbetslöshet låg utanför det gamla systemets ramar och var närmast liktydigt med lättja och asocialitet mot vilken kriminalvården och den psykiatriska vården svarade med hårda metoder. När öppen arbetslöshet kom i spåren på marknadsekonomins inträngande fanns i Central- och Östeuinga erfarenheter av arbetslöshetsförsäkringar även om införandet ropa hade utretts och diskuterats i Ungern under ett decennium. Den arbets-

löshet som bröt fram i Central- och Östeuropa i början av 1990-talet

nådde i flera länder snabbt dubbla siffror och blev i vissa regioner mycket omfattande. I flera länder har nivån legat kvar över 10 procent. Några länder utgör undantag från detta mönster även om talet om en dold arbetslöshet dykt i sammanhanget i t.ex. Tjeckien och de balupp tiska länderna. Någon socialtjänst i västerländsk mening fanns knappast i det forna

Östeuropa, särskilt inte i Sovjetunionen och dess delrepubliker, även

vissa försök i denna riktning började växa fram i entraleuropeiska om länder under 1980-talet. Utbildning socionomer eller socialarbetare av länge eftersatt och kom regel igång först under 1980-talet eller var som Avsaknaden socialtjänst och utbildade socialarbetare undersenare. av lättade knappast åtgärderna för att komma till rätta med den sociala kris marginalisering och fattigdom- som följde i omställningsprocessens fotspår. Efter västerländskt mönster påbörjades en uppbyggnad av en kommunal socialtjänst detta skedde ett system där kommunerna men tidigare inte haft central ställning i välfärdens produktion och admien nistration.

Hälso- och sjukvården är ett område som intar en central plats i EU-

kommissionens utlåtanden länderna i Central- och Östeuropa. Häl-

om

och sjukvården offentlig med visst inslag kyrkliga vård-

so- var men av

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländema 175

institutioner i del länder i Centraleuropa. Sjukvård var som regel en gratis, också den delvis organiserad företagen, men i några längenom

der fanns privatpraktiserande läkare även detta system helt för-

om var bjudet i andra. I samtliga länder beskrivs situationen idag på detta område mycket allvarlig i EU-kommissionens utlåtanden och i två som fall är slcrivningama än markerade. Befolkningarnas hälsotillstånd mer

har allvarligt försämrats i Central- och Östeuropa samtidigt som sjuk-

vårdens möjligheter att göra något åt detta har påtagligt försämrats. Till de mest dramatiska följderna omställningsprocessen hör uppgången av i bamadödlighet och den markant minskade livslängden i kandidatländerna. Alkoholkonsumtionens plats i detta sjukdomspanorama bör också nämnas. Flera kandidatländema tillhör det s.k. vodka-bältet. av Sjukvården har förfallit i flera kandidatländema och präglats av svåav omställningsproblem akut resursbrist när de offentliga budgera p.g.a. tama ställts Detsamma gäller institutionsvården, där bristerna om. emellanåt varit sådan omfattning att begrepp som övergrepp på av en människor och brott mot mänskliga rättigheter inte varit för starka i

sammanhanget.

Övergången till privat ägande av främst de varuproducerande in-

dustriema vilka tidigare varit något av en stomme i välfárdssystemet, medförde vidare att vissa delar välfärdssystemet på sina håll mer av eller mindre avvecklades. Delar av systemet- t.ex. barnomsorgen -

rustades när företag privatiserades eller lades ner. Att välfárdssys-

ner temen statliga behöver således inte betyda att de var centralt admivar

nistrerade i Central- och Östeuropa. Företagen och inom dem fackfö-

reningama hade central roll i administrationen av välfärdssyste- - en

met. Barnomsorgen delvis avgiftsbelagd t.ex. knuten till anställ-

var ning och vanligtvis belägen i anslutning till arbetsplatsen. Fackföreningama svarade för t.ex. semesterhem och relcreationsresor. Till krisen följde med omställningsprocessens start hörde också som att inflationen gröpte socialförsäkringsförmånerna i nästan samtliga ur kandidatländer. Särskilt pensionäremas, de äldre och handikappades, levnadsförhållanden försämrades dramatiskt när värdet av kontantförmånema urholkades. Resursema till de institutioner erbjudit vård som och för dessa stramades när de offentliga budgetarna omsorg grupper

skars ned.. Också bamfamiljerna påverkades negativt inflation och

av bristande offentliga De flesta länderna försökte lappa och laga resurser. i det gamla systemet att det också fanns systemfel i konstruktionen men debatten och föremål för lagstiftning. blev snart en del av den offentliga Socialförsäkringens administration hade inledningsvis ingen större förmåga att hantera dessa mäktiga problem på ett konstruktivt sätt.

Övergången till marknadsekonomi innebar också att helt krav ställ-

nya

176 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

des på försäkringens administration. Vissa risker- särskilt arbetslöshet nämnts inte täckta i det gamla systemet. - var som Allt detta har i viss mån förändrats under 1990-talet. Allra mest i östra Tyskland, där det västtyska systemet i stort införts, medan det tidigare systemet i andra länder till viss del fortfarande är i bruk. Den stora oredan har dock brutit ut när företag lagts ner eller upphört samtifunktion förändrats. I följande avsnitt belydigt som fackföreningamas utvecklingen inom främst socialförsäkringsområdet men lite längre ses fram återkommer andra välfárdssystem.

10.4 Socialförsäkringssystemets uppbyggnad

Den typ socialt trygghetssystem som de östeuropeiska länderna nu av till följer -ganska bestämd mall skapad främst utifrån västanpassas en europeiska erfarenheter, dvs. det är inte obefogat att tala om harmonisering med de förhållanden råder inom EU även om den interna ekosom nomiska situationen är radikalt annorlunda än i Väst. Som framgått av kapitel 8 och 9 utgör socialförsäkringarna en inkomstgaranti med olika utformning beroende på vilken risk täcks. Skiljelinjen gentemot som socialtjänsten går mellan behovsprövade och icke-behovsprövade bidrag och förmåner. De behovsprövade systemen har sina rötter i fattigvården och är i Sverige administrerade av den kommunala socialtjänsten och ligger vanligtvis utanför socialförsäkringssystemet. Socialförsäkringama har sitt antingen i frivilliga självhjälpskassor eller ursprung från början ett obligatorium under någon form av statligt överinsevar ende. Försäkringsformen har inneburit att behovsprövning inte har präglat dessa system. De icke-behovsprövade bidragen och förrnånema utbetalas regel enligt någon form av automatik. som Vid internationella jämförelser brukar de direkta inkomstöverföringarna från socialförsäkringen delas in i fem olika huvudtyper av försäkringar enligt tabell figur l0.l0ch kan beskrivas som ett träd med fem Socialtjänstens behovsprövade fönnåner ligger utanför grenar. detta träd. De fem huvudgrenarna socialförsäkringen kan sedan deav las in i ytterligare undergrupper. Till de flesta nedanstående huvudtyper och deras undergrupper av finns också kompletterande inkomstprövade bidragsfonner såsom t.ex. hustrutillägg till folkpension eller Vårdbidrag till handikappade barn och ungdomar.

Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 1 77 SOU 1997: 153

SOCIALFÖRSÄKRINGAR SOCIAL TJÄNST /

arbetsskade- sjuk- familje- arbetslös- behovspensionsförsäkring försäkring förmåner hets- prövade försäkring försäkrin förmåner

Ålders- Livränta Sjukvårds- Barnbidrag Dag- Social- Skadeersättn. förmåner Bidrags- penning bidrag pension

Begravnings- Sjukpen- förskott Utbildnings- Handi-

Förtidshjälp ning Bostads- bidrag kapppension Efterlev- Föräldra- bidrag Omställ- omsorg Handikapp ningsbidrag Äldrepension ersättn. Moder- ersättning omsorg skapspenning

Figur 10.1: Socialförsäkringens och socialtjänstens grenar.

förtids- och efterlevandepensioneringar finns oftast, men

Inom ålders-, eller grundpension å sidan, och å andra inte alltid, både minimi- ena varvid den likt svensk ATP är relaterad till

sidan tilläggspension senare

längd och årslönens storlek. I några länder t.ex. Tyskanställningens

minimipension utan endast pension baserad på princi-

land finns ingen kompensation för inkomstbortfall. pen om

Arbetsskadeförsäkringen täcker framför allt olycksfall i arbetet och

åsamkats den enskilde i arbetet. Exempel på typiska ersättskador som

arbetsskadeförsäkring är sjukersättning och

ningar som utges av en

178 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

sjukvårdsfönnåner i den mån sjukförsäkringen inte utger dylika eller om fönnånerna i det systemet är sämre, livränta till den skadade senare om arbetsförmågan permanent förlorats eller till efterlevande vid döds-

fall samt begravningskostnadsersättning. Arbetsolycksfallens omfatt-

ning i kandidatländema har redogjorts för i kapitel

Sju/g‘5rsc1kringen består å ena sidan av sjukvårdsförsälcring

som täcker vårdkostnader olika slag och å andra sidan sjukpenning av av

och föräldraförsäkring som kompenserar bortfall inkomst.

av Begreppet familjeförmån skulle kunna användas föräldraförsäkom

ringen men täcker sådana ersättningar barnbidrag, bidragsförskott,

som

bostadsbidrag m.m. Vissa former handikappersättningar brukar

av emellanåt också hamna under denna kategori. Dessa olika bidragsfor-

mer kan betecknas som undergrupper till huvudkategorin familjeför-

måner.

Dagpenningen är det viktigaste inslaget iarbetslöshetsförsäkringen

och täcker förlust arbetsinkomst. Andra typer kompensation för av av inkomstbortfall p.g.a. arbetslöshet är utbildnings- och omställningsbidrag vid byte av yrke och arbetsplats, flyttning etc. Utanför socialförsäkringen ligger nämnts socialtjänsten som ovan

med försörjnings- eller socialbidrag som yttersta behovsprövade kon-

tantstöd. Detta stödsystem har blivit allt viktigare under 1990-talet i

Central- och Östeuropa.

10.5 Socialförsäkringssystemets utforrrming

i

Central- och

Osteuropa

I den översikt som finns i tabell 10.la och lO.lb Socialförsäkringens av

utformning i Central- och Östeuropa klassificeras försäkringama i hu-

vudsak efter ursprung årtal för första lag på området samt nuvarande lag, finansiering och ersättningsnivå. För pensionförsäkringama anges också pensionsålder i respektive land samt intjänandeperiod. I de fall som referenser funnits tillgängliga har utredningen i tabellförklaringarna nedan även angett vem som täcks av de olika systemen täckningsgrad samt hur försäkringssystemen är organiserade.

Första lagen 1 za anger den tidpunkt systemet institutionaliserades.

År för nuvarande lagstiftning Nuv. när senaste större legal och

anger institutionell förändring ägde rum, vilket är särskilt viktigt i fallet Cen-

tral- och Östeuropa. Finansiering Fin: står för kostna-

anger vem som derna. Där anges även hur mycket parterna bidrar med. För arbetstagare a-tag avses anställda och %-satsen del lön. För arbetsgiavser av vare a-giv anges %-satsens del totala lönekostnaden. För av pen-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatlânderna 179

sionsförsäkring även pensionsålder påz, intjänade år intjåz för

anges M kvinna K. Ersättnings- eller fönnånsnivåema förmz man resp ersättning i relation till tidigare inkomst alternativt en fast ersättanger ning. I de fall valuta gäller lokal valuta. För ålderspension som anges används i tabellen ‘ép’. l arbetslöshetsförsäkringen anger kvalificeringsvillkor antal obligatoriska arbetsmånader tidsperiod

Kvz per

månad och arbetssökande betecknas a-sök. Organisation stat eller någon form frivilliga kassor. Täckanger av ningsgrad vilken eller vilka omfattas försäkringanger grupper som av Här skiljer vanligtvis mellan universella försäkringar som omen. man fattar alla bosatta i visst land och selektiva försäkringar som omfatett bestämda arbetstagare etc. tar grupper Nedan följer tabellförklaring i form redovisning land för en av en land. I Bulgarien finansierar både arbetsgivare och arbetstagare pensionsmedan endast arbetsgivare betalar till arbetslös-

och sjukförsäkringama

hetsförsälcringen. Första lagen ålderspension tillkom 1924 och nu om gällande lagar härstammar från 1957 och 1996. Pensionsåldem är 60 år och 55 år för kvinnor och för full pension krävs 25 respektive för män 20 års arbete. Pensionsnivån är 55 % lönen beräknad på de 3 bästa av

år. Den första sjukförsäkringslagstiftningen kom 1918 och nuva-

av 15 rande lagstiftning utgörs tre lagar från 1951, 1973 samt 1995. Dagav penningen varierar mellan 70-90 % beroende på arbetslängd under de sjukdagama och höjs därefter med 10 % utan att överstiga 90 första 15 ingen karensdag. Arbetslöshetsförsäkringen tillkom 1989. %. Det finns kvalificera sig krävs arbete i de senaste 12 månaderna För att sex av och ersättningen ligger på 90-140 % av minimilönen. Estlands sociala trygghetssystem bygger i huvudsak på principen

universell täckning, dvs. alla ester åtnjuter täckning enligt lagen. om lagen ålderspension tillkom redan 1924. Tre lagar har stiftats Första om l990-talet. Den gällande är från 1996. Kostnader för penunder nu sionsförsäkringen täcks arbetsgivaren arbetstagare bidrar ej som av betalar totala lönesumman i sociala avgifter. Pensionsåldem är 20 % av höjas till 65 år för män och 60 år för kvinnor. För full ålderspå väg att pension krävs arbete i 25 respektive 20 år. Pensionen består av en

grundpension är densamma för alla samt en tilläggspension som

som

antalet arbetsår. Den gällande sjukförsäkringslagen till-

baseras på nu Endast arbetsgivaren bidrar till finansieringen sjukförkom 1991. av

säkringen. Ersättningen för tillfällig sjukdom är 60 % vid sjukhusvistel-

i övrigt. Arbetslöshetsförsäkring tillkom 1991. Nu gällanse och 85 % de lagstiftning från 1994. Staten täcker här samtliga kostnader. För är försäkringstagare är registrerad arbetssökande ersättning krävs att som

180 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

och har innehaft arbete i 6 12 månader. Ersättningen utgörs av av en grundersättning som är fast oberoende lön och arbetslängd. av

Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 181 SOL 1997: 153

Socialförsäkringsfönnåner i form pension, sjukdom, arbetslöshet, Tabell 10.1a: av

arbetsskada och farni1jebidrag. Bulgarien t.0.m. Polen.

BULGARIEN ESTLAND LETTLAND LITAUEN POLEN

1:a lag 1924 1:a lag 1924 1:a1ag 1922 1:a lag 1925 1:a lag 1927 PENSIONER Nuv. lag 1957, Nuv. lag 1993, Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1956, Nuv. lag 1982, 1996 1995, 1996 1990 1991 Ålderspension Ålderspension Ålderspension Ålderspension Ålderspension

Fin: a-giv 20%. Fin: a-tag 9%; Fin: a-tag 1%; Fin: a-giv 45% Fin: a-tag 2 %; a-giv 37 %. a-giv 28 % + a-giv 23 % På: M60 K55 På: M60—65 På: M60 K55 På: M62 K60 På: M65 K60

K55 -00 lntjå: M 20-25 Intjâx. M25 K20 Intjå: 27 -30 lntjâ: M25 K20 Intjå: M25 K20 K 15-20 55 % de Färm: Fast bas Färm: Bas I Färm: 110 % I7rm.' 24 % av Färm: år. pension 554:- tillägg. 55 % faltig- snittslön + 1.3% bästa 3/15 av Socialñirsäkrings tilläggspeil- baserat 5/15 domsnivå. av lön + 0,7% samt -fond bildas sion högsta åren. I nivå av baslön ggr tilläggspension antal år. Min. 1997. pens’n är 39 %

av snittlön.

SJUKFÖR- 1:a lag 1924 1:a lag 1924 1:a lag 1925 1:a lag 1920 1:a lag 1918 lag 1991 Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1991, Nuv. lag 1974 + SÄKRING Nuv. lag 1951, Nuv. 1995 Ãndr. Iag 1994 1996 ändringar. 1973,

Fin: Fin: a-giv: 13 % Fin: Fin: som Fin: se som som

% Färm: 60 % vid Färm: 60 % vid Färm: 80 % Färm: 80 % Förm: 70-90 sjukhusvistelse. 5 års arbete; under under 3 mån. Under 1:a 15 sjuk 70 % vid 5-8 års 1 mån. 100 % därefter. dagar beroende 85% om arbetslängd. hemma. Ersätt- arbete; 100 % vid 100 % däreft. Ingen karenspå för vård 8 års arbete. Max 3 mån/år. dag. Medicinsk Därefter höjs ning av med sjukt barn under Ersättning för Min. ersättning vård betalas av ersättning 10 %. Överstiger 14 år. 80 % i 7 vård sjukt barn är minimilönen. staten. av 90 %. Ingen dag. i 7 dagar därefter Ersättning tills karensdag. 50% ersätt- tillfrisknande. av ning

1957 RING

182 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna

BULGARIEN ESTLAND LETTLAND LITAUEN POLEN

ARBETS- Nuv. lag 1989 1:a lag 1991 1:a lag 1991 1:a lag 1919 1:a lag 1924 LÖS- Nuv. lag 1994 Nuv. lag 1993, Nuv. lag 1990, Nuv. lag 1991, HETSFÖR- 1994, 1995 1996 1994 SÄKRING Fin. a-giv 5 % Fin: täcker Fin: staten som Fin: a-giv 1.6% Fin: a-giv 3%. alla kostnader.

Kv: registr. a-sök Kv: registr. a-sök Kv: registr. a-sök Kv: grundregel Kv registr. a-sök anställd senaste anställd senaste Inkomst under anställd 24/36 anställd senaste 6/12 månad. 6/ 12 månad. minimilön. månad, 6/ 12 månad men flera möjliga Färm: 50-65% av undantag. Färm: 60 % av Färm: fast lön baseratpå Färm: 36 % av lön i 6 mån, Vid belopp 240:- senaste 6 mån Färm: min. nat’l snittlön i 9 om lång anställning under 180 dagar., beroende ersättning är mån. Vid längre ersättning i 12 I exceptionella anställningslängd 17.5% natl anställningstid av mån. Ersättning- fall ges ersätt- Ersättningen är snittlön och kan perioden en ska ligga ning i 270 dagar. 100% 1-3 mån, det utvidgas till 24 max. mellan 80% 3-6 mån och dubbla. Ersätt- månader. 90 %-140 % av 60% 6-9 mån. ning. Under minimilönen. Minimiersätming 6/ 12 max 90% av min. lön. månader.

FAMILJE- 1:a lag 1942 1:a lag 1922 1:a lag 1990 1:a lag 1991 1:a lag 1947 FÖRSÄK- Nuv., lag 1968 Nuv. lag 1994 Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1994 RING

Källa: Individuella Consensus/Phare länder rapporter publicerade under senare hälften av 1996 samt publikationen Social Security Programs Throughout the World 1997 Washington DC: Social Security Administration och Trends in — Social Security Geneva: International Social Security Organization.

Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 183

Tabell 10.1b Socialförsäkringsförmåner i form pension, sjukdom, arbetslöshet, av arbetsskada och familjebidrag. Rumänien t.0.m. Ungern.

RUMANIEN SLOVAKIEN SLOVENIEN TJECKIEN UNGERN

PENSIONER 1:a lag 1912 1:a lag 1906 1:a lag 1922 1:a lag 1906 1:a lag 1928 Nuv. lag 1977, Nuv. lag 1988, Nuv. lag 1992, Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1975 1990, 1991, 1990, 1994, 1995 1996 1992, 1995 Ålderspens.: Ålderspens.: Å1derspens.: Ålderspens: Ålderspens.: Fin: a-tag 3%; Finsa-tag 4.9%; Fin: a-tag betalar Fin: a-tag 6.5%; Fin: a-tag 6%; agiv 25% varierar a-giv 21.6% 15.5% och a-giv a-giv 19,5% a-giv 24,5% 15-35% återbetalar sin del På: M60 K55 om 8.5%. På: M 55-60 På: M63 K58 På: M62 K57-61 På: M 60 K 56 ntjåz M30 K25 K53-57 Intjå: M25, K25 Intja: 20 Intjå: M 25, K25 Intjå: M+K 20 Färm: 54-85% de bästa 5/10 år. Färm: 50-60% Färm: M35% K Färm: baspen- Färm: 53 % av Tilläggspension högsta 5/ 10 40% av snitt sion om 920:- + 4/5 högsta åren. av 7-16% lön åren + 1% lön sista 10 år lönerelaterad Max 75% vid om av av i ålder 26-42. pension om 1.5% 42 arbetsår. av lön sen år 1985 SIUK- 1:a lag 1912 1:a lag 1888 1:a lag 1922 1:a lag 1888 1:a lag 1891 FÖRSÄK- Nuv. lag 1958 Nuv. lag 1956, Nuv. lag 1992 Nuv. lag 1956, Nuv. lag 1975, RING 1965,1968, 1968, 1994 1992 1992, 1993 1990,1992 Fin: a-giv Fin: a-tag 1.4% Fin: a-tag 6.4%, Fin: a-tag 1.1% Fin: a-tag 4%; som 3.7% inkl. med. a-giv 6.4% 4.5% med. vård a-giv 15% vård.; a-giv a-givare 3.3%. 3.4% 10% 9% med. vård Färm: 70 % dag Färm. 80-100%. Färm: 50% dag Färm: 60% i 2 år Färm: Minst 50%; ökar till 1-3, 90 % Ersättning 1-3; 69% eller 70 % om 65-85% beroen- därefter, dock mindre än därefter, dock kontinuerligt de 1-2 år. Max minimilön. längst 1-2 år. sjuk. Ingen ar- max betslängd. Ers. belopp 250:- karensdag. utgår max. 1 80 dagar. Halva beloppet de första 3 dagarna. ARBETS- 1:a lag 1912 1:a lag 1887 1:a lag 1922 1:a lag 1887 1:a lag 1907 SKADE- Nuv. lag 1965, Nuv. lag 1956, Nuv. lag 1992, Nuv. lag 1956, Nuv. lag 1975 FÖRSÄK- 1966, 1968, 1988, 1990, 1994 1996 1990, 1995 RING 1990, 1991, 1992

184 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna

RUMANIEN SLOVAKIEN SLOVENIEN TJECKIEN UNGERN

ARBETS- 1:a lag 1991 1:a lag + lag 1:a lag 1927 1:a lag 1991, 1:a lag 1957 nuv. LÖSHETS- Nuv. lag 1994 1991 lag Nuv. Nuv. lag 1992, Nuv. lag 1991 FÖRSÄK- Ändrad 1991,1992, 1993 1996 RING Fin: a-tag 1%; Fin: a-tag 1%; Fin: a-tag 0.06%; Fin: a-tag 0,4%; Fin: 1.5%; a-tag a-giv 5% a-giv 3% a-giv 0,06% a-giv 3,2% a-giv 5%

Kv: registr a-sök. Kv: registr a-sök Kv: registr. a-sök Kv: registr. a-sök Kv: aktivt a-sök Anställd senaste anställd senaste anställd senaste anställd senaste anställd senaste 6/12 period. Lön 12/36 9-12/ 18 månad 12/36 månaderna 12/48 månad halv minimilön

Färm: 50-60% Färm: 60% Färm: 70% i 3 Färm." 60% i 3 Färm: 75% i 3 av av lön och lön i 3 mån. 50% mån. Därefter mån; 50% nästa mån, 60% i 9 beroende nästa 3 mån. 60%. Längst 24 3 mån. Minimi- mån. arbetslängd, men Max längd 12 mån. ersättning 4.788:inte 60-85% av mån. Max belopp /månad minimilön. Max 1.8 gånger min. längd 9 månader. lön.

FAMILJE- 1:a lag 1944 1:a lag 1945 1:a lag 1949 1:a lag 1945 1:a lag 1938 FÖRMÅNER Nuv. lag 1970, Nuv. lag 1994, Nuv. lag 1993 Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1990 I993, 1995 1995 Källa: Individuella Consensus/Phare länder-rapporterpublicerade under senare hälften av 1996 samt publikationen Social Security Programs Throughout the World 1997 Washington DC: Social Security Administration. För Slovakien och Tjeckien se även bilaga 5 i Bilagan till betänkandet ej i denna del betänav kandet.

SOU 1997: l53 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 185

Lettlands socialförsäkringssystem täcker alla anställda och egenföreta-

betalar sociala avgifter samt deras familjemedlemmar. Socialgare som försäkringama obligatoriska. Både arbetstagare och arbetsgivare biär drar till finansieringen pensions-, sjuk- och arbetslöshetsförsäkring av går till socialförsäkringsfond. Egenföretagare och deras familsom en jemedlemmar täcks arbetslöshetsförsäkringen. Den första lagen av ålderspension är från den första lettiska republikens tid 1922. Nu om gällande från 1990. Pensionsåldem är 60 år för män och 55 år för lag är För full ersättning krävs arbete i 25 år för män och 20 år för kvinnor. kvinnor. En grundpension fast belopp utgör basen för ersättningen - tilläggspension baseras på de 5 bästa åren under 15 års intjäoch en en

nande period. Den första sjukförsäkringslagen härstammar från 1924.

gällande lag tillkom 1995. Ersättningen varierar med antalet arbets- Nu år. Vid 8 arbetsår höjs ersättningen till 100 %. Arbetslöshetsiörmer än 1990-ta1s fenomen. För arbetstagare bidragit till säkringen är ett som finansieringen försäkringen i minst 6 månader ersättning om 90 av ges minimilönen. Arbetslöshetsersättningen är inte inkomstrelaterad. % av arbetstagare inte bidragit med finansiering i 6 månader är er- För som sättningen 70 % minimilönen. av Socialförsäkringssystemet iLitauen finansieras av arbetstagare, aroch egenföretagare betalar in till statlig socialförsäkbetsgivare som en ringsfond. Liksom i övriga baltiska stater är den första lagen om ålders-

pension från 1920-ta1et. Nu gäller lagstiftning från 1956 och 1990.

Pensionsåldern är 62 år för män och 60 år för kvinnor. Ersättning utgår

två delar basnivå 110 % fattigdomsnivån samt en tilläggs-

i en om av —

inkomstrelaterad. Sjukförsäkringslag har existerat sedan

pension som är Nuvarande från 1991. Ersättningen är 80 % lönen under 1925. lag är av

och därefter 100 %. Sjukersättning betalas ut maximalt i 3

30 dagar månader år. Lag arbetslöshet stiftades första gången år 1919. per om gällande lagstiftning från 1990-talet. För att kvalificera för ar- Nu är betslöshetsersättning krävs att försäkringstagare är registrerad och sak-

medel. Ersättningen är inte inkomstrelaterad utan är ett fast bidrag nar

17.5 % genomsnittslönen. Den betalas ut 6 månader per år.

om av Polen tudelat socialförsäkringssystem med två fonder, har ett varav

för jordbrukare och för resten befolkningen. Finansieringen

en en av står främst arbetsgivaren för 35 % även staten bidrar med 10 % men fondens kapital. Staten garanterar att socialförsäkringsav den senare

fonden fungerar. Anställda bidrar inte till finansieringen. Ålderspension

sedan 1920-talet. Nu gällande lag är från tidigt 1990-talet.

har funnits Pensionsåldern 65 år för män och 60 år för kvinnor. För full pension är krävs 25 års arbete för män och 20 år för kvinnor. Ersättningen baseras

lönen plus diverse tillägg i förhållande till antalet arbetsår. på 24 % av

39 % genomsnittslönen. Den gällande sjuk-

Minimipensionen är av nu

186 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

försäkringslagen tillkom 1974 och har justerats åtskilliga gånger sedan

dess. Ersättningen är 80 % lönen under 3 månader och därefter 100 av %. Ingen karensdag. Arbetslöshetslag stiftades för första gången i Polen år 1924. Nu gällande lag är från 1991 och 1994. För att erhålla dagpenning krävs att man är registrerad som arbetssökande och att försäkringstagare innehaft arbete de senaste 6 månaderna under 12 månaen dersperiod. Ersättningen är inte inkomstrelaterad utan är 36 % natioav nell genomsnittslön i 9 månader och kan utvidgas till 24 månader beroende på arbetsår. Rumäniens socialförsäkringssystem täcker de anställda. Systemen finansieras med avgifter till socialförsäkrings-, arbetslöshets- och

tilläggspensionsfonder. Första lagen om ålderspension tillkom 1912.

Nu gällande lag är från 1990-talet men med tydliga inslag efterav krigstidens tidigare system. Både arbetsgivare och arbetstagare bidrar

till finansieringen. Pensionsålder är 60 år för män och 55 år för kvin-

nor. För full pension krävs 30 arbetsår för män och 25 för kvinnor. Pensionen stiger med antalet arbetsår och ligger i ett intervall på 54-85 % av lönen från de 5 av de 10 bästa arbetsåren. Sjukförsäkringslag har också funnits sedan 1912. Nu gällande lag tillkom 1992. Endast arbetsgivare finansierar sjukförsäkringen. Ersättningen är 50 % av lönen, men kan öka till 65-85 % vid många intjänade arbetsår. Ersättning utgår max i 180 dagar. Under de 3 första dagarna utgår halv ersättning.

Arbetslöshetsförsälcringslag är ett 1990-talsfenomen. För ersättning

krävs att försäkringstagare är registrerad som arbetssökande och har arbetat 6 av de senaste 12 månaderna. Inkomster får inte överstiga 50 % av minimilönen. Ersättningen stigar med antalet arbetsår men ligger i intervallet 50-60 % av genomsnittslönen men inte mindre än 70-85 % av minimilönen. Slovakiens sociala trygghetssystem bygger på en struktur av arbetsrelaterade socialförsälcringar, universella förmåner för hälso- och sjukvård och familjeförmåner samt behovsprövad socialhjälp. Både arbetstagare och arbetsgivare i Slovakien bidrar till finansieringen av de tre ovannämnda trygghetsprogrammen, om än i olika utsträckning inom de olika försäkringsgrenama. Första lagen om ålderspension härrör från

kejsardömet Österrike-Ungern 1906. Nu gällande lag stiftades 1995.

Pensionsåldem är 60-55 år för män och 57-53 år för kvinnor. För full pension krävs 25 år för både män och kvinnor. Pensionen är 50-60 % av lönen från 5 av de 10 bästa åren plus l % lönen anställningsår av per

i åldern 26-42. Den första sjuktörsäkringslagen tillkom så tidigt som

1888. Nu gällande lag härstammar från 1956, 1968 och 1994. Ersättningen är 70 % de tre första dagarna och därefter stiger den till 90 %.

Ersättningen utbetalas längst i 2 år. Lagen arbetslöshetsförsäkring

om

tillkom 1991. I kvalificeringsvillkoren stipuleras att försäkringstagare

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländema 187

ska registrerad arbetssökande och ha arbetat i 12 månader vara som

under den senaste 36-månadersperioden. Ersättningen är 60 % av lö-

i 3 månader och därefter 50 % under nästföljande 3 månader. Arnen betslöshetsersättning utgår längst i 12 månader. Maxersättningssom belopp är 1.8 gånger minimilönen. Sloveniens socialförsäkringssystem täcker samtliga invånare. Både arbetstagare och arbetsgivare bidrar till finansieringen av ålderspen-

sion, sjukförsäkring och arbetslöshetsersättning. Första lagen om ålder-

spension tillkom 1922, senast gällande lag tillkom 1996. Pensionsåldem är 63 år för män och 58 år för kvinnor. För full pension krävs 20 års arbete för både män och kvinnor. Pensionen är 35 % lönen från av genomsnittet de sista 10 årens arbete för män och 40 % för kvinnor. av

Sjukförsälqingslag stiftades 1922. Nu gällande lag tillkom 1992. Er-

sättningen är mindre än minimilönen och den ligger i intervallet 80-

sjukförsälcrades lön. I Slovenien del forna Jugoslavi-

100 % av som av

fanns arbetslöshetslag från 1927. Kvaliñceringsvillkor är att forsak-

en

ringstagare varit anställd i 9 till 12 månader under den sista 18mânadersperioden. Ersättningen är 70 % lönen i 3 månader och därav längst i 24 månader. efter 60 %, som

I Tjeckien existerar ett universellt och obligatoriskt socialförsäk-

ringssystem för ålderspension, sjukdom och arbetslöshetsersättning.

Detsamma gäller för hälso- och sjukvård, medan socialtjänsten begräntill dem är permanent bosatta och den är också behovsprövad.

sas som Finansieringen socialförsäkringssystemen sker med avgifter, socialav tjänsten via skatter. Både arbetstagare och arbetsgivare finansierar de nedan angivna socialförsäkiingssystemen. Historiskt skiljer sig inte Slovakien. Nuvarande lag ålderspension tillkom

Tjeckien från om

1995. Pensionsåldem är 62 år för män och 57-61 år för kvinnor. För full pension krävs 25 års förvärvsarbete för både män och kvinnor.

Pensionen är indelad i grundpension som är fast samt en inkomstre-

en laterad del. Nuvarande lagar sjukförsäkring tillkom 1956 och 1992. om Förmånen 50 % de tre första dagarna och därefter 69 %, dock längst är i 2 år. Arbetslöshetslagar är i Tjeckien ett l990-talsfenomen. För att kvalificera sig krävs att försäkringstagare arbetat 12 de senaste 36av månadema. Ersättningen är 60 % i de tre första månaderna och därefter 50 % de följande 3 månaderna. Ungerns socialförsäkringssystem bygger på pensions-, hälso- och

sjukvârds- samt arbetslöshetsfonder. Både arbetsgivare och arbetstaga-

bidrar till finansieringen. Familjeförrnåner täcker alla ungerska medre

borgare, invandrare med uppehållstillstånd och invandrare från länder

med vilka Ungern har avtal. Socialtjänsten är exklusiv för landets med-

borgare. Nu gällande lag ålderspension tillkom år 1975. Pensions-

om åldem 60 år för män och 56 år för kvinnor. För att erhålla full penär

188 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

sion krävs 20 års arbete för både män och kvinnor. Pensionen är 53 % av lönen under de bästa 4 av de 5 senaste åren. Vid maximalt antal arbetsår stiger ersättningen till 75 %. Sjukförsäkringslagar har funnits sedan slutet av 1800-talet. Nu gällande lagar är framför allt från 1990talet. Ersättningen är 60 % i två år. Systemet har ingen karensdag. Arbetslöshetslag tillkom året efter Ungern-upproret 1957 men var av marginell betydelse före omställningsprocessens start. Nu gällande lag tillkom 1991. Kvalificeringsvillkor är 48 månaders anställning före arbetslöshet. Ersättningen är 70 % i 3 månader och därefter 60 % i 9 månader. Från tabeller och tabellkommentarer ovan framgår det att kandidatländerna har utvecklat välfárds- och trygghetssystem påminner som om dess västeuropeiska motsvarigheter. Men tabellerna kan ge ett bedrägligt sken av väl utvecklade system som endast skiljer sig åt beträffande ersättningar. Systemens administrativa kapacitet är låg och i många kandidatländer finns inte en utbredd kunskap om eller förståelse för systemen. Därför åtnjuter de inte heller den typ av legitimitet som socialförsäkringssystem har kommit att göra i EU:s medlemsstater. Som ofta framhållits i Consensus’ länderrapporter kan den givna bilden skilja sig markant från den praktiska tillämpningen. Därför är det viktigt att ge en bild av sociala processer och institutioner som är av vikt för att den sociala dimensionen i fonn av socialförsäkring och socialtjänst ska kunna utvecklas. Detta innebär att arbetsmarknadens parter på ett effektivt sätt behöförbereda sig på att delta i den sociala dialogens olika strukturer ver

beskrivs närmare i nästa kapitel. För att göra det möjligt för parterna

att tillägna sig dessa komplicerade socialförsäkringssystem måste till att börja med arbetsgivarorganisationer och fackföreningar omstruktureras i kandidatländema, och få sitt verksamhetsområde klart definierat inom de nationella ramarna. Allteftersom arbetsgivarorganisationema och fackföreningama i de central- och östeuropeiska länderna integreras i de europeiska strukturerna för arbetsmarknadens parter läggs grunden för ett ökat utbyte av

erfarenheter. I Central- och Östeuropa gör de pågående reformerna det

nödvändigt att i grunden ifrågasätta de gamla modellerna för kollektiva arbetsmarknadsrelationer, vilket innebär flera utmaningar: för fackföreningama som klart måste skilja mellan fackföreningsverksamhet och politisk aktivitet, vilket de tidigare inte gjorde; för arbetsgivarföreningarna, vars modernisering är nära förbunden med privatiseringar, som sker i mycket olika takt i de olika länderna; och för de offentliga myndigheterna, som har att erbjuda arbetsgivarorganisationema och fackföreningama olika möjligheter till dialog, i tvåparts- eller trepartssamtal.

SOU 1997: l 53 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 189

10.6 Reforrneringen av de sociala

trygghetssystemen

Det råder knappast någon tvekan att reformprocessen under 1990om talet inom det sociala området inledningsvis närmast hade karaktären

marknadsanpassning främst i form av uppbyggnad av rudi-

av ren mentära arbetslöshetsförsäkringar eller improvisationer för att mildra effekterna de problem beskrivits matpris- och boenav som ovan desubventionemas avskaffande, inflation, arbetslöshet m.m.. Emellangjordes tämligen tafatta försök att bygga något som liknade en upp socialtjänst, oftast på lokal nivå och tämligen okoordinerat i ett system

präglats central planering och order uppifrån.

som av Under delen 1990-talet har dock reformprocessen inom senare av den sociala trygghetens område alltmer kännetecknats av att mer ge-

nomarbetade lagförslag förelagts de nationella parlamenten och att förarbetena utmärkts grundligare beredning och kunskapsutbyte både

av inom och mellan länderna och mellan ländernas välfárdsadministration och internationell expertis på området. Detta betyder inte att kunskapen alltid igenom och fått den nödvändiga bredden för att en kritisk trängt

och genomlysande diskussion förslagen kunnat komma till stånd.

om Ändå tycks på år ett allt större intresse i offentligheten ha visats senare

dessa frågor. Inte överallt i Central- och Östeuropa men på sina håll har

offentligt samtal kommit till stånd kring trygghetssystemens framtiett

da utformning. I vissa fall har debatten och lagstiftningsarbetet präglats

påtaglig kontrovers och beretts under kritik kanske särskilt från arav betsmarknadens ibland hävdat att arbetet ägt bakom parter som rum lykta dörrar.

Nedan följer ländergenomgång den pågående reform-

en av nu baserad på det material nämndes l0.2 De sifferprocessen som ovan uppgifter redovisas hänför sig till 1996 inget annat anges i som om

Ländergenomgången följs problemdiskussion uppdelad

texten. av en efter försäkringstyp. Allra först följer tabell l0.2 över kandidatlänen demas sociala utgifter del BNP samt arbetslöshetstal. Det som en av kan nämnas att jämfört med medlemsstaterna är den inomkandidatländema regionala variationen av arbetslöshet stor.

190 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153 Tabell 10.2: Kandidatländernas sociala utgifter och arbetslöshet. Sociala utgifter/BNP % Arbetslöshet %

Källa: Kommissionens utlåtanden juli 1997 och Consensus’ länderrapporter från 1996

Bulgarien

Trots att fattigdomsnivå och social trygghet finns inskrivna i den bulgariska konstitutionen lever 40 % befolkningen under fattigdomsnivån av och miljon färre täcks idag av socialförsäkringssystemet än år 1990. en Arbetet med anpassningen till EG:s regelverk är i ekonomiskt och socialt hänseende inte långt kommen. Reformerna på det sociala trygghetsområdet begränsas den nuvarande ekonomiska utvecklingen. De av sociala och ekonomiska problemen till trots finns ändå utrymme att förändra den interna strukturen hävdar kommissionen i sitt utlåtande Bulgarien. Enligt källa är det emellertid tveksamt om lanom samma dets ekonomi är stark att finansiera sociala förmåner. För att hantenog institutionella och legala system för social trygghet behöver Bulgarira en både internationell experthjälp och finansiellt stöd. Förmånema i socialförsäkringen har drastiskt sjunkit i värde och antalet pensionärer utgör, den låga pensionsåldem 51-55 år, p.g.a. hela 40 procent befolkningen. Ersättningsnivåerna är således otillav räckliga för att trygga människors försörjning och skapa ett skydd mot fattigdom. Attityden bland invånarna i landet är att staten förväntas träda in och hjälpa de socialt underpriviligierade. Subsidiaritetsprincipen är för landet främmande. Samma gäller för solidaritetsprincipen som ligger till

grund för egenavgifter till socialförsäkringssystemet. Av dessa anled-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 191

ningar är det uppenbart reformer inom socialpolitikens område att nya måste förankras i befolkningen. Detta är en process som kommer att ta tid. Den sociala dialogen förs via trepartsförhandlingar mellan staten och arbetsmarknadens parter, staten för dominant. Mellan men anses 30-50 % de anställda är organiserade i fackföreningar som åtnjuter av strejkrätt. En lag för etablerandet socialförsäkringsfond stiftades 1996. av en Fonden finansieras arbetsgivare, arbetstagare och staten. Lagen, som av omfattar ålderspension, hälsovård, arbetslöshets- och arbetsskadeförsäkring, social trygghet oberoende statsbudgeten. Fondens budger av get ska dock godkännas parlamentet. Lagen ramarna för sociav anger alforsäkringsfondens verksamhet, ännu finns inget regelverk för men hur de enskilda försäkringsgrenamas verksamhet ska organiseras. Vidare förbereds lagstiftning möjliggör privata forsäkringssystem. som

Estland

Efter ett antal reformer inom socialpolitiken särskilt inom pen- -

sionsområdet finns det fortfarande flera luckor. Det saknas t.ex. en

heltäckande lag till de handikappade, samt stora problem vad som ser gäller arbetslöshets- och arbetsskadeförsäkringama. Den närmaste tiden

kommer ändå att präglas utvärdering av gjorda reformer snarare än

av stora strategiska reformer. av nya För att skapa ett modernt socialförsäkringssystem behövs utveckling inom följande områden: personal, organisation och finansiering. De senaste åren har socialpolitiken administrerats av ett fåtal nyutbildade. Det nödvändigt att utbilda fler och att vidareutbildning anses personer genomförs bland den existerande personalen. Organisationsmässigt administreras socialpolitiken regering, regioner, landsting och komav Av dessa har mindre kommuner 242 kommuner på 1,5 miljomuner. invånare problem att klara uppgifterna inom det sociala området. ner En hannonisering finansieringen socialförsäkringssystemet med av av de olika aktörerna i den sociala sektor är nödvändig. Datainsamlingen är idag bristfällig. För att kunna skapa mer avancerade system socialt trygghet är det nödvändigt att insamla inforrnaav

tion på ett standardiserat sätt. Svenska Försäkringskasseförbundet har

bistått Estland på detta område. För social sammanhållning och stabilisering inkomster och i kampen mot fattigdom betonas vidare vikten av utvecklad arbetsmarknadspolitik. av en I Estland såväl i Lettland finns det olösta problem kring minosom ritetemas medborgerliga ställning och rättigheter i samhället vilka också berör det sociala området.

192 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

Lettland

Stora strukturella förändringar inom det sociala trygghetssystemet har ägt rum och många sociala riskfaktorer har varit föremål för reformer. Inom följande områden finns fortfarande ett stort utrymme för förbättringar: en dialog mellan den statliga socialförsäkringsfonden och statliga skatteverket behövs; inbetalningama till socialförsälcringama görs helt och fullt; inom socialtjänsten behöver det diversifierade systemet en tydligare logik och kommunikationen mellan de lokala enheterna och fmansministeriet; kompetensen både inom ledning och bland socialarbetare måste höjas; för att det sociala trygghetssystemet ska utvecklas krävs vidare att medborgarna lär sig ifrågasätta det sociala systemets institutioner och beslut; inom sjukvården behövs bättre en organisation där t.ex. privata vårdinstitutioner involveras i den obligatoriska sjukvårdsförsäldingcn; och slutligen är det av vikt att entreprenöremas situation rättigheter och skyldigheter inom det sociala trygghetssystemet klargörs. Personalen behöver vidareutbildas för att kunna klara av de nya krav som systemen ställer. På socialtjänstområdet behövs det framför allt förenkling av förmåner och implementering av kommunala reformer. Trepartsförhandlingar fungerar men tvåpartsförhandlingar måste förbättras enligt kommissionens utlåtande. Vidare görs försök att etablera arbetsförmedlingar och viss fonn av aktiv arbetsmarknadspolitik. Förmån i arbetslöshetsersättningen var 1995 relaterad till minimilön men är idag relaterad till arbetstagarens lön.

Litauen

Inom socialtjänstområdet skisseras en lag om principer för social service som riktar sig mot regionalt administrativa enheter i arbetet att utveckla sociala program. Denna process erhåller internationellt ekonomiskt stöd. För att utveckla finansiella och politiska styrsystem krävs policyutvärderande instrument. Av primärt intresse är att förutse sociala kostnader, kunna räkna på effekter av lagar och reformer och att skapa bättre statistisk uppföljning inom socialförsäkringsområdet. Arbetsmarknadens parter är för svaga för den viktiga roll som de behöver spela på den sociala trygghetens område. Andelen arbetslösa i jordbruket är 25 % och stigande. En treparts social dialog existerar idag, men en tvåparts bedöms behöva utvecklas.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 193

För att förbättra säkerheten på arbetsplatserna behövs det ytterligare stöd för de preliminärt uppdragna linjerna för en obligatorisk arbetsskadeförsäkring. Det kan också leda till att intensiteten i strävan att nå EU:s minimikriteria beträffande hälsa och säkerhet på arbetsplatserna förbättras. Ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen har gått från att vara lönerelaterad till att vara ett fast belopp i förhållande till den nationella genomsnittslönen. Även kvalificeringsvillkoma har skärps och är nu grundregeln att det krävs anställning i 24 av de senaste 36 månaderna medan det tidigare endast krävdes registrering som arbetssökande och brist på medel.

Polen

Förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter och staten är norm även om arbetsgivarna också i Polen främst representerar ännu inte denationaliserade statsägda företag. Viss aktiv arbetsmarknadspolitik med förmedlingar har kommit igång. Polen har också förmånen av att Solidaritet under ett tiotal år före Sovjetväldets sammanbrott uppträdde som en alternativ maktpol i samhället och bl.a. förebådade fackföreningarnas roll i den sociala dialogen. Vad gäller pensionssystemen så är det nödvändigt att förbättra samarbetet mellan de statliga och de privata alternativen. Det nuvarande polska sociala trygghetssystemet innehåller många drag av liknande systern bland EU:s medlemsstater och det sker en konvergens mot EU:s normer.

Rumänien

Den sociala dialogen fungerar inte tillfredsställande- staten blandar sig i och några egentliga privata arbetsgivare finns inte. Det sociala trygghetssystemet fungerar dåligt p.g.a. svårigheter att få in avgifter och systemet tillåter även stora skillnader i förrnånsnivå. De sociala förmånerna är som regel mycket låga. Socialförsäkringssystemet i Rumänien består av förmåner som täcker de flesta sociala risker, men förmånerna är små och administrationskostnaderna av vissa bidrag är stora t.ex. 3 % till posten for utskick av pension och barnbidrag. Sociala trygghetssystem innehåller även program med höga förmåner förtida pension, vilket skapar problem för systemets legitimitet. I förhållande till andelen yrkesverksamma är

7 17-1437

194 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

många rumänska medborgare idag passiva barn, pensionärer, arbetslö-

sa. Stora ojämlikheter existerar inom systemen som t.ex. mellan dem

uppbär pension från jordbruksprogrammet och dem som uppbär som pension från statens program. Beträffande den sociala tryggheten noteutredningen att kommissionens utlåtande tydligt anger att mycket rar återstår att göra även på det sociala området för att Rumänien skall

kunna bli EU-medlem.

förändringar de sociala systemen genomgår är kost-

De stora som och det ekonomiska handlingsutrymmet är begränsat. Samtidigt samma ökar behoven socialt stöd. av

Slovakien

Socialförsäkringama kännetecknas låga förmånsnivåer, men samtiav digt bred täckning. Socialtjänsten tenderar att mot ett mindre av en inslag kontantförmåner och mer av naturaförmåner. av Det föreligger skillnad i den information de Slovakiska meden som

borgarna har de sociala systemen och hur de verkligen fungerar.

om Mer saknar medborgarna information under vilka förhål-

specifikt om

landen de kan kvalificera sig för olika åtgärder och förmåner. som

Rättsprocedurer för hur medborgarna kan överklaga beslut inom det sociala trygghetsområdet finns men i fragmenterad form och vissa sysinte helt lagligt underbyggda. Idealiskt skulle överklagandepro-

tem är

självständig från den ursprungliga beslutsfattande instansen

cessen vara och lättillgänglig för allmänheten, här finns stora brister. vara men Ett arbetslöshetssystem i Slovakien är i funktion sedan 1991 men

arbetslöshetsförmånema har minskat markant. Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen 1995 statligt angelägenhet är idag var en men

huvudsakligen uppgift för arbetstagare och arbetsgivare. När ar-

en betslöshetsförsäkringen slutar tar socialtjänsten vid detta är olyckmen

ligt två synvinklar. Socialtjänstens budget utgörs av statliga medel

ur vilka begränsade medan arbetslöshetsfonden för närvarande har är överskott. För det andra har de kommer in i socialtjänspersoner som fälla inga krav på sig att deltaga i aktiva arbetsmarknadsåtgärder. tens Social trygghet utifrån givna lagar, framför allt staten och ges, av halvstatliga instanser. Andra instanser social trygghet är komsom ger företag och frivilliga associationer. De två förstnämnda minskar muner, i omfattning medan de frivilliga associationernas roll nu blivit officiellt

erkänd den Slovakiska regeringen. Frivilliga associationer agerar av både centralt och lokalt.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 195

Slovenien

Den sociala dialogen fungerar på nationell nivå men inga fack- eller arbetsgivarorganisationer tycks medlemmar i sina europeiska motvara svarigheter ETUC resp. UNICE. I kontrast till de flesta andra övergångssekonomier där regeringsmakten fortfarande tycks betrakta frivilliga associationer NGO som potentiella hot, så uppmuntrar den Slovenska regeringen frivilliga sammanslutningar. Kostnader för ålderspensioner anses för höga varför en gradvis sänkning från de 74 % EU:s snitt är 75 % av inkomstersättningsnivån förväntas. Pensionsåldem ska förändras från en förutbestämd till en flexibel därigenom förväntas möjliggöra variation av utbetald mer som pension efter intjänandeår. Pensionsåldersintervallen ligger mellan 61omfattande pensionsreform har diskuterats under hösten 70 år. En mer 1997. Förmånema i arbetslöshetsförsäkringen har ökat från 50 % av lönen 1995 till mellan 60-70 % idag.

Tjeckien

Statens roll i finansieringen socialförsäkringssystemen håller sucav cessivt på att minska. Den sociala dialogen fungerar inte tillfredsställande. . Den tjeckiska sociala trygghetsmodellen baseras på finansiella bidrag- och arbetsrelaterade system och kan därför klassificeras som Bismarckian. En föreslagen pensionsrefonn kan dock ses som mer universell och bygger på tre pelare: anti-fattigdoms förmåner, obligatoriskt sparande, och frivilliga försäkringar. Regeringen har uttryckt vilja att lämna principen löpande finansiering till förmån för ett finansieom rat pensionssystem vilket går emot det traditionella europeiska pensionssystemet. Alla tjeckiska medborgare är garanterade en miniminivå, fastän systemet har brister i tillämpningen. Det lagstadgade skyddet för individer är väl utvecklat och ger möjlighet för individen att överklaga beslut. Andelen sociala kostnader i relation till BNP liknar den europeiska där pensioner väger tyngst medan familjeförmåner utgör en del. Likt EUzmedlemsstatema kommer Tjeckien att få problem med finansieringen socialförsäkringssystemet eftersom befolkningen åldras och av kostnader för pensioner och medicinsk vård förväntas öka. Förändringsprocessen i Tjeckien och Slovakien behandlas utförliga-

i expertrapport till utredningen se Bilagedel till betänkandet.

re en

196 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidazländerna

Ungern

Den sociala dialogen mellan arbetsmarknadens parter och staten fungeän haltande. Arbetsgivarna tycks mer splittrade och utan eurorar, om peisk tillhörighet. Fackföreningama är med i ETUC. En minimal levnadsnivå finns etablerad men har visat svagheter i det praktiska genomförandet. Det lagstadgade skyddet för individer är väl utvecklat och möjlighet för individen att överklaga beslut. Vad ger gäller utgifter för sociala har Ungern traditionellt sett stor program en del BNP 25 %, EU:s snitt 22 % på det sociala kontot nästan likav nande Sverige fastän BNP capita är betydligt mindre. per I arbetslöshetsförsäkringen så har både längden på förmånen och

nivån minskat.

10.6.1 Pensionsreforrner

Pensionsreformer i Central- och Östeuropa möter ytterligare problem

utöver dem EU-medlemsländernas reformsträvanden möter. De som frågor dominerat utformningen de nya systemen är desamma som av stått i centrum för motsvarande förändringar i Västeuropa: frågan som eller vilka skall täckas, relationen mellan avgifter och om vem som förmåner, ersättningsnivå, indexering, intjänandetids längd m.m. I ev. kandidatländema har den demokratiska förankringen lagstiftningsav arbetet kritiserats arbetsmarknadens parter. Trots detta har så gott av samtliga kandidatländer reformerat pensionssystemet, i vissa fall som grundligt än i andra. mer Ett exempel där svensk medverkan varit central i pensionsreformens utformning kan hämtas från Lettland. Hösten 1994 begärde den lettiska regeringen hjälp från Världsbanken, hade varit aktiv där några år, som med fram ett lagförslag på pensionsområdet. Världsbanken i sin att ta begärde medverkan från det svenska Riksförsäkringsverket, som tur tillsatte två projektgrupper: med uppgift att utveckla principerna för en reformen medverka till politisk förankring lagstiftning, och samt av ny andra med uppgift att medverka till den tekniska utvecklingen och en implementeringen. Projektet fungerar självständigt i förhållannumera de till RFV med finansiering inledningsvis från Världsbanken och senafrån svenska SIDA Styrelsen för internationellt utvecklingssamarre bete. Det bygger på samarbete mellan företrädare för den lettiska regeringen, utomstående svensk expertis samt även en privat svensk konsult för framtagning ekonomi-administrativa rutiner. För närvarande av genomförs implementeringen projektets förberedande lagstiftning, av vidare tekniska investeringar i form pilotprojekt samt utveckgörs av

SOU 1997: l 53 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 197

ling av organisation, arbetsmetoder och personalutbildning varvid en av de svenska försäkringskassoma medverkar. Arbetet innefattar också framtagningen av en femårig utvecklingsplan. I praktiken har projektet inneburit att den ännu inte genomförda svenska pensionsreformen prövats i ett grannland. På liknande sätt om än inte lika omfattande har företrädare för RFV varit inblandade i framtagningen av den nya polska pensionsplanen som framlades sommaren 1997. Också här har SIDA varit finansiär. I Polen kan förslaget karakteriseras som en variant av den kommande svenska pensionslagstiftningen med förmåner som speglar avgiftsinbetalningar och med lång intj änandetid. Kännetecknande för det polska förslaget är att det antagits i stor enighet mellan de politiska partierna. I Ungern däremot vållade pensionsförslaget stor splittring och genomfördes i strid med de parter som var satta att administrera fonden. Särskilt Världsbankens inblandning tycks ha varit mycket kontroversiell.

l0.6.2 Sjukförsäkringen och hälso- och sjukvården

I nästan samtliga central- och östeuropeiska länder har försök gjorts att komma till rätta med hälso- och sjukvårdens finansiering främst genom

att reformera sjukförsäkringen. Målet har varit att skilja försäkringens

intäkter och utgifter från statsbudgeten. I flera länder har funnits en

tendens att gå tillbaka till tidigare korporativistiskt-selektiva försäk-

ringstyper där arbetstagare och arbetsgivare avgifter direkt till genom fond finansierar både sjukvård och dagpenning vid förlust av aren betsinkomst sjukdom. Härvid uppstår problem med täckning för p.g.a. dem som inte ingår i arbetskraften. Familjemedlemmar till arbetande erhåller vanligtvis skydd via försörj aren men kvar står att en stor grupp utan fast anknytning till arbetsmarknaden faller utanför försäkringens skyddsnät. Lösningen har oftast varit lokalt organiserad vård och omsorg men här är finansieringen ännu i de flesta fall oklar p.g.a. att decentraliseringen och uppbygget fungerande Välfardskommuner inte kommit av

särskilt långt i Central- och Östeuropa. Sjukvårdens modernisering är

ett stort problem vilket också kommissionen betonat i samtliga sina länderutlåtanden.

198 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländema

10.6.3 Arbetslöshetsförsäkringen och aktiv

arbetsmarknadspolitik

Också vid införandet arbetslöshetsförsäkring i början 1990-talet av av medverkade utländska experter: Det betyder inte att de lagar som snabbt infördes byggde på några grundliga studier införande av arav betslöshetsförsäkringar under samtida nedmontering av ett centralpla- Några liknande erfarenheter fanns inte på andra håll i nerat system.

världen. Central- och Östeuropa var i detta avseende först.

Arbetslöshetsförsäkringen har i de flesta länder visat sig inadekvat både vad gäller täckningsgrad och ersättningsnivåer. Som ett alternativ till passiva åtgärder kontantersättningar har vissa länder gjort försök - med s.k. aktiv arbetsmarknadspolitik bl.a. efter svensk förebild. Erfarenheterna hittills är att arbetsförmedlingar i viss omfattning upprättats i flera kandidatländer kommissionen i sina länderutlåtanden är även om ganska kritisk på denna punkt och kräver fortsatt utveckling. Ett fåtal länder har också satsat på ambitiösa utbildnings- och omskolningsmer i detta avseende varit små. I Litauen har program även om resurserna AMS bidragit med att utveckla arbetskraftsundersölcningar AKU.

10.6.4 Socialtjänst

Lokala politiska och administrativa kompetens på det sociala organs

området är inte utvecklad i Central- och Östeuropa. Men i det flesta

länder pågår idag uppbyggnad kommunal vård och omsorg även

en av finansieringen fortfarande vanligtvis kommer från centralt håll. om I Lettland t.ex. tillkom 1995 lag med den uttryckliga ambitionen en definiera socialtjänst både kontant och in natura samt särskilja att - den ömsesidiga kompetensen hos staten, regionerna, städerna och kommunerna avseende utförandet socialtjänsten enligt lagen. Lagav ändringen för Lettland i riktning mot kommunal socialtjänst. Systemet på hårt den dramatiska levnadsnivåsänkningen landet sätts genom som

genomgått. Omsorgskostnaden för socialtjänsten är 6-7 gånger dyrare vid institutionsvård än vid öppenvård. Eftersom institutionell social-

tjänst riktmärket under sovjetepoken handlar reformarbetet mycket var flytta från institutionsvård till öppen service. om att resurser

10.7 Avslutning

kapitel 10 översikt reforrnprocessen i kandidatländema på I ges en av den sociala trygghetens område. I ljuset hittills gjorda erfarenheter av

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 199

under l990-talet diskuteras möjligheterna för kandidatländerna att framöver sig till EG:s regelverk. Efter genomgång det anpassa en av material om kandidatländerna stått till förfogande finner utredsom ningen att kommissionen underlåtit att närmare skärskåda de sociala trygghetssystemen i kandidatländerna och deras möjligheter att anpassa sig till de krav EU:s regelverk och institutioner medför. Med de nya slcrivningama i Amsterdamfördraget skärps kraven på det sociala området. Effektiva Välfárdssystem baserade på väl definierade sociala rättigheter både för individen direkt och via kollektivens deltagande i både arbetsmarknadens organisation och de sociala trygghetssystemens administration underlättar både demokratisk stabilitet och väl fun- - en gerande marknadsekonomi. Det är viktigt att hålla i minnet att det inte finns ett enhetligt västeuropeiskt socialförsäkringssystem kring vilket kandidatländerna kan modellera sina system. Vad man kan identifiera är Europeiska standardnivåer uttryckta inom för det europeiska samarbetet. När ramen man gör jämförelser mellan sådana teoretiska modeller bör ha i man åtanke att stora skillnader i lagar och utförande social trygghet exisav terar. Det är den universella karaktären på de europeiska sociala trygghets systemens utfomining som skiljer sig från övriga världen. Systemen

träder i kraft vare sig är temporärt eller långsiktigt skadad/hindrad.

man Det legala ramverket inom EU är än så länge svagt utformat stärkt men efter Amsterdam. Stora skillnader föreligger i hur de sociala trygghets systemen är organiserade och hur de olika systemen finansieras. Under 1990-talet har omvandlingstrycket varit stort på välfárdssys-

temen i Central- och Östeuropa. I vissa fall har detta varit så stort att

välfárdssystemen delvis upphört att existera. Det gäller t.ex. den företagsbaserade barnomsorgen endast i liten utsträckning ersatts som av motsvarande offentlig eller privat organiserad utanför familjen. omsorg Det senare har förstås tydliga implikationer för jämställdheten mellan könen och i ett bredare perspektiv också på barnens rättigheter. Också andra välfärdssystem har påverkats, t.ex. utbildningsystemet och sjukvården, men här är bilden inte lika entydigt negativ även problemen om är många. Vad gäller de institutioner som direkt berörs samordningsreglerav na mellan länderna främst socialförsäkringsinstitutionema är det — uppenbart att mycket återstår att göra för att de skall kunna fullgöra de förpliktelser ett EU-medlemskap innebär. På denna punkt är som kommissionens utlåtanden särskilt och underskattar grovt svaga problemen. Visserligen finns skrivningar i kommissionens yttranden antysom

der behov utbildning och kunskapsöverföring till de berörda

av mer

Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

institutionerna dessa är så allmänt formulerade att de närmast ger men handen det räcker med lite teknisk information så kommer vid att mera på räls. Både Consensus-rapportema och EU-anpassningen att som det enskilda material- forskningsrapporter, samtal med experän mer

i Central- och Östeuropa etc. utredningen samlat in

ter verksamma -

och tagit del pekar på betydligt större problem än så.

av

Vad gäller kunskapen inom berörda institutioner är den genomgåengamla tidens socialförsälaingskunskaper. Endast ett de präglad av den

anställda inom dessa institutioner har hittills kommit i kontakt med fåtal regelverk gäller inom EU och dess medlemsstater. Bristen på det som

erfarenhet och utbildad personal är stor. Många nyutbildade tjänstemän

med adekvat utbildning har liten erfarenhet av att leda stora orgamer

med mycket personal. Löneskillnadema vis-å-vis den pri-

nisationer

sektorn annat problem särskilt den privata försäkrings-

vata är ett som

under utbyggnad och kan komma att konkurrera med social-

sektorn är den välutbildade arbetskraften.

försäkringsinstitutionema om yngre Kunskapsproblemen pekar på vikten att arbetsmarknadens parter ges

delta i den sociala dialogen och att alla legala och särskilt

möjlighet att praktiska hinder mot detta avskaffas.

Till det att döma tabell 10.1a och 1b kan det synas yttre t.ex. av - kandidatländema har ett omfattande socialt skyddsnät och som om har haft lagstiftning och institutionell struktur som unhistoriskt en en den funnits i Västeuropa under åtminstone senare gefär motsvarar som efterkrigstiden. Så emellertid knappast fallet. Arbetslöshetsär delen av

försäkringen och delvis också socialbidragssystemet är nytillskott från

hälft inte funnit sina former i något av de 1990-talets första som ännu aktuella länderna. I flera länder har försök gjorts att koppla samman

arbetslöshetsförsäkringen med aktiv arbetsmarknadspolitik med oli-

en ingrepp på både utbuds- och efterfrågesidan. Inte heller ka former av denna sammankoppling tycks någonstans ha funnit sina former ännu.

Avslutningsvis kan det värt att framhålla att vad gäller skrivningvara EU-kommissionens länderutlåtanden sociala förhållanden arna i om några hinder for Lettland och Litauen att bli medlempekar de inte på dessa länder är identiska med de skrivningar mar. Konklusionerna om fem länder kommissionen utvalts för förhandsom görs om de som av Bulgarien och Rumänien pekas ut länder med mera lingar. Bara som allvarliga problem i socialt avseende.

ll Den framtida

socialpolitiken och

EU:s femte

utvidgning

l 1.1

Inledning

I kap. 8 och 9 har redogjorts för det nuvarande regelsystemet inom EU i

fråga om social trygghet respektive de konsekvenser följer detta som av för svenskt vidkommande vid tidpunkten för kandidatländemas inträde i unionen som nya medlemsstater. I kapitel 10 gavs en översikt de av sociala trygghetssystemen i kandidatländema och den för-

ändringsprocess som präglat 1990-talet i Central- och Östeuropa med

avseende på trygghet och välfärd. I detta kapitel görs ett försök att be-

döma de långsiktiga konsekvenserna för den sociala tryggheten

av en

utvidgning av EU bortom själva tidpunkten för det sista eller näst

sista kandidatlandets inträde i EU. Det säger sig självt att osäkerheten på denna punkt är mycket stor.

I utredningens direktiv heter det nämligen att det möjligt även

om skall belysas på vilket sätt de nya medlemsstaterna kan väntas påverka den framtida inriktningen av EG-samarbetet på det sociala området. Detta kan givetvis variera beroende på den politiska inriktningen men frågan är här om man kan urskilja mer grundläggande värderingar och synsätt när det gäller social trygghet kan komma att påverka som samarbetet. Det är dessa två frågor för det första på vilket sätt de med- - nya lemsstatema kan väntas påverka den framtida inriktningen EGav samarbetet på det sociala området - och för det andra frågan om man kan urskilja mer grundläggande värderingar och synsätt när det gäller social trygghet och välfärd, vilka uppmärksammas i detta kapitel. In-

ledningsvis diskuteras den senare frågan för att längre fram i kapitlet

närma sig den förra frågan. Den korta tid stått till utredningens som förfogande har inte möjliggjort någon djuplodande undersökning mer varför synpunktema i detta kapitel får preliminära utgångsses som punkter för kommande studier.

202 Den framtida socialpolitiken och EUs femte utvidgning SOU 1997: 153

1 1.2

Tillvägagångssätt

I utredningens direktiv heter det också att "eftersom utredaren har att bedöma mängd osäkra faktorer kan det inte förväntas att utredningsen resultaten presenteras i strikt kvantitativa tenner, utan främst som mer övergripande i de delar där större precision inte går att nå. resonemang Detta kapitel är det tentativt resonerande slaget. av senare, Bakgrundsmaterialet till detta kapitel har delvis berörts i förra kapitlet 10.2. Det utgörs huvudsakligen av socialpolitiska dokument från kandidatländema, främst från deras socialministerier eller motsvarande, andra relevanta offentliga välfärdsmyndigheter såsom t.ex. socialiörsäkringsinstitutioner samt olika internationella organisationer inom detta område inkl EU. Även frivilliga organisationer verksamma i Cen-

tral- och Östeuropa har konsulterats. Också den ännu så länge inte allt-

för omfattande socialvetenskapliga litteraturen på området har kommit till användning liksom den historiska litteraturen kring välfärdsstatens framväxt och utveckling. Utredningen har också besökt sociala myndigheter i flera kandidatländema samt därtill samtalat med ett antal av svenska, inhemska och utländska forskare och experter etc. utom eller inom dessa institutioner eller knutna till olika internationella organisationer bedriver verksamhet på fältet. Vidare har utredningen varit som representerad vid några konferenser på temat välfärd och socialpolitik i

Baltikum samt Central- och Östeuropa. Sammantaget har detta material använts för att skissera vilka mer grundläggande värderingar och soci-

alpolitiska synsätt kan urskiljas både inom den nuvarande kretsen som EU-länder och i kandidatlädema. av Det finns inget enkelt sätt att besvara frågorna kring hur de nya medlemsstaterna kommer att påverka den framtida inriktningen av det sociala samarbetet inom EU. Ett sätt att till väga är att granska övergången från socialistisk planekonomi till kapitalistisk marknadsekonomi på det socialpolitiska området: dvs. hur såg de dåvarande socialpolitiska institutionerna ut och hur har de förändrats för att möta bl.a. de krav EU ställer för ett inträde i unionen. Ett annat sätt är att skärsom skåda existerande sociala problem och hur de tacklas inom ramen för se socialpolitiken i kandidatländema. I kapitel 10 har utredningen främst försökt följa dessa två tillvägagångssätt. Ett tredje tillnärrnningssätt för att bedöma den framtida inriktningen på EG-samarbetet inom detta område är att granska det socialpolitiska tänkandet i kandidatländema och hur det ut i jämfört med motsvarande diskurser inom de nuvaser

SOU 1997: l53 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning 203

rande EU-länderna. Det är kombination dessa tre angreppssätt en av som använts i detta kapitel. I detta kapitel förs resonemanget på följade sätt: i avsnitt 11.3 anges några centrala utgångspunkter för att spegla grundläggande sociala mer värderingar och socialpolitiska synsätt. Därefter kommer först redoen görelse för olika typer av medborgerliga rättigheter- inklusive sociala rättigheter varefter i den socialpolitiska litteraturen vanligen före- —

kommande principiellt olika välfärdsmodeller presenteras avsnitt 11.4

resp. 11.5 -jfr SOU 1993:117. I avsnitt 11.6 följer redogörelse för en hur det nuvarande samarbetet inom EU påverkas existerande skillav nader i socialpolitiska synsätt mellan medlemsländerna. Det därpå följande avsnittet- 11.7 belyser kortfattat den svenska välfärdsstaten i ett europeiskt perspektiv varefter avsnitt 11.8 belyser socialpolitiska

förhållanden både aktörer och institutioner- i Central- och Östeuropa

både före och under övergången från planekonomi till marknadsekonomi. Avsnitt 11.9 redogör för de internationella organisationernas in-

satser i Central- och Östeuropa under övergångsprocessen medan

avsnitt 11.10 diskuterar konsekvenserna övergången till socialav en ny

politisk modell i Central- och Östeuropa för det existerande välfärds-

politiska samarbetet inom EU. Avslutningsvis 11.11 skisseras några förslag till åtgärder i några fall för vidare utredning för att på korta- - — re och längre sikt stärka det socialpolitiska samarbetet inom EU.

1 1.3

Utgångspunkter

En central utgångspunkt för resonemangen i detta kapitel är att välfárdsstaten europeisk härkomst och går tillbaka på den sociallagär av stiftning som initierades i Tyskland på 1880-talet men som snabbt spred sig över stora delar kontinenten, även till delar nuvarande av av

Central- och Östeuropa, och att dess nutida utbredning och betydelse

är, med vissa smärre kvalifikationer, ett europeiskt särmärke. Med försäkringstankens genombrott på det socialpolitiska området drogs en rågång upp gentemot det gamla agrarsamhällets fattigvård. Den senare kom också att utvecklas och moderniseras regel efter andra men som banor än Socialförsäkringens. Den moderna socialtjänstens - omsorgens och vårdens historia är således än Socialförsäkringens. - en annan Framställningen nedan präglas därför av ett bredare angreppssätt där välfärdssystemet inte endast omfattar inte kontantfönnåner i form av socialförsäkringar och vissa inkomst- och behovsprövade bidrag utan också offentligt subventionerade tjänster av typ utbildning, vård och omsorg. Också andra former av offentligt subventionerade verksamhe-

204 Den socialpolitiken och E Us femte utvidgning SOU 1997: 153 framtida

bostadspolitik berörs varvid likheterna med ett av EUs kämom-

ter som

råden jordbrukspolitiken tydliggörs.

a —

viktig utgångspunkt är att också i Västeuropa har social-

En annan politiken ifrågasatts under det senaste decenniet och förändringar i riktning större inslag marknadstänkande har ägt inom välmot ett av rum

färdsområdet. Kritiken välfärdsstaten i väst påverkar naturligtvis

av

också förändringsprocessen i Central- och Östeuropa.

tredje utgångspunkt är att bedömningen baserar sig på de för-

En hållanden idag råder i kandidatländema och de förändringar som som under 1990-talet kapitel 10. Erfarenheterna från tidigare

skett se ovan

utvidgningar och etableringen den inre marknaden är som redan av

framgått kapitel 2 knappast jämförbara med de förändringar som de

av

nuvarande kandidatländema för närvarande genomgår. I Central- och

Östeuropa införs både marknadsekonomi och en demokratisk rättsstat

samtidigt genomgripande förändringar välfärdssystemen äger,

som av har ägt, eller med största säkerhet kommer att äga rum. Dessa strävantillsammans utgör de viktigaste komponenterna i tillnärmden tagna ningsprocessen till EU.

Det socialpolitiska tänkandet i dagens Central- och Östeuropa har

sina rötter i tidigare erfarenheter vilka är överlagrade av nyligen vunna

erfarenheter från den omvandlingsprocessen samt teoretiska egna mer erfarenheter erhållna framför allt det utökade internationella och genom främst då europeiska samarbetet inklusive det förhandlingsarbete som

legat till grund för Europa-avtalen. Implementeringen dessa avtal

av skall försigå inom för strukturerad dialog på det sociala omramen en rådet mellan de nuvarande medlemsstaterna och kandidatländema. I skall också arbetsmarknadens parter i dessa länder delta. denna process Också andra viktiga aktörer inom området bör kunna komma ifråga

deltagare i denna dialog. som

11.4 Sociala rättigheter som del av medborgarskapstanken

diskussionen socialpolitikens framväxt och utveckling lyfts ofta

I om fram den sociala tryggheten i de utvecklade västländema är ett utatt

tryck för medborgarskapets tredje dimension: utöver civila och politis-

ka rättigheter har medborgarna också sociala rättigheter, dvs. att gemenskapen i form staten står garant för medborgarnas ekonoav som miska och sociala trygghet i form rätt till arbete, bostad, utbildning, av hälsa, etc.

Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning 205

I en schematisk framställning av de västeuropeiska nationsstatemas tillblivelsehistoria är vanligen sekvensordningen den att civila rättigheter alltifrån likabehandling inför domstol till rätten att utöva yrke — och bedriva handel föregår de politiska rättighetemas genombrott. - Civila och politiska rättigheter kan ses som medborgarskapets första och andra dimension, medan de sociala rättigheterna följde i fotspåren på de två förstnämndas etablering. De senare rättigheterna kan ta sig skilda uttryck i olika länder och behöver inte nödvändigtvis primärt knutna till medborgarskapet utan kan också vara det indirekt via vara position i arbetslivet. I Sveriges liksom i några andra västeuropeiska länder är medborsociala rättigheter inskrivna i grundlagen. Hur dessa rättigheter garnas konkret gestaltar sig i olika länder- t.ex. vad gäller könsdimensionen kan vara en helt annan fråga, men att de sociala rättigheterna utgör en del medborgarskapstanken i samtliga medlemsländer i EU torde av knappast kunna ifrågasättas. I vad mån de kommer att göra det i ett utvidgat framtida EU är en annan fråga. De medborgerliga rättigheterna fanns som regel före gemenskapens

tillblivelse har alltmer hamnat i fokus längre gemenskapen fun-

men nits. I samband med den andra och tredje utvidgningen då Grekland, Portugal och Spanien inkluderades i gemenskapen är det nog riktigt att säga att de sociala rättigheterna, liksom de civila och politiska, förstärktes i samband med inträdet. I det följande skall socialpolitiken analyseras utifrån tre dimensioi termer rättigheters fördelning, 2 graden statlighet i

ner: l av av

tillhandahållandet dessa rättigheter och 3 omfattningen av dessa av rättigheter i termer av sociala utgifter.

Rättigheter: universell/selektiv o Tillhandahållande: offentlig/privat 0 0 Omfattning: stor/liten

En närmare granskning socialpolitikens rättighetsstruktur ger vid av handen att den kan antingen universell, dvs. rättigheter alla vara ge medborgare eller bosatta innevånare i deras olika livsloppsituationer, eller selektiv, med andra 0rd tilldelad efter förtjänst eller behov. Variationerna kan många på skalan universell/selektiv. vara En central dimension tillhandahåller de materialiannan är vem som

serade rättigheterna eller graden av statlighet huvudmannaskap. De

institutioner för utgivningen lagstadgade välfärdssom ansvarar av tjänster olika slag befinner sig någonstans på skala mellan offentav en ligt centralt- eller lokalstatligt och privat. - -

206 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning SOU 1997: 153

Slutligen kan omfattningen de materialiserade rättigheterna, utbudet av välfärdstjänster och förmåner vara förhållandevis stort eller litet, av vilket vanligtvis mäts i termer av offentliga sociala utgifter. Det grövsta måttet på välfardstatens omslutning är socialutgifternas andel av brut-

tonationalprodukten inklusive lagstadgade privata socialutgifter se ta-

bell 10.2 i förra kapitlet. Inräknade i de totala sociala utgifterna i t.ex. OECD-statistiken är offentliga utgifter för utbildning, vård och omsorg samt socialförsäkringar och behovsprövade direkta inkomstöverföring- Ett problem här del välfärdsstater har valt att finansiera visar. är att en verksamheter och förmåner avdrag i stället för genom bidrag sa genom eller offentligt subventionerade tjänster. Därmed tenderar dessa s.k. skatteutgifter att försvinna i de offentliga boksluten varvid välfärdsstatens omfattning kan underskattas. En granskning av utgiftssidan leder naturligtvis vidare över på intäktssidan och finansieringen av välfärdsstaten belyses efter graden skatte- respektive avgiftsfinansiering. av

11.5 Socialpolitiska modeller

Oftast ovannämnda dimensioner och ibland ytterligare summeras — några såsom graden preventiva främst då aktiv arbetsmarkav program

nadspolitik i fyra-fem olika socialpolitiska modeller vilka fått sina

förknippade dels med hur socialförsäkringama utfonnats, del i namn några fall med sina upphovsmän. Som framgått kapitel 7 har den av

samhällsvetenskapliga kvinno- och jämställdhetsforskningen under se-

år också fört in dimensioner baserade på erfarenheter främst från nare vård- och omsorgssektom både formell och informell mening i - detta modelltänkande. Också renodlade könsaspekter särskilt rörande försörjarrollen har i detta sammanhang fått ökad relevans. Samman- taget speglar de olika modellerna olika varianter av ansvarsfördelningmellan familj, marknad, civilsamhälle och stat. en

Grundtrygghetsmodellen Beveridge-modellen

Grundtrygghetsmodellen är universell och omfattar således alla med-

borgare. Den har ett förhållandevis stort inslag statligt huvudmannaav skap särskilt vad gäller de direkta inkomstöverföringama som är av

typen grundskydd och därmed utrymme för komplement i form av

ger privata försäkringsaltemativ vilka tycks bli allt viktigare i denna typ av socialpolitik. Inslaget behovsprövade förmåner är begränsat men av

fortsatt påtagligt. Grundtrygghetsmodellen kännetecknas också av ett

icke föraktligt inslag privata alternativ särskilt på områden såsom av

Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning 207

utbildning, vård och omsorg. Omfattningen av de sociala utgifterna år som regel i nivå med genomsnittet eller strax under.

Standardtrygghetsmodellen institutionell eller generell modell

Denna modell är också universell- och rättigheterna individualiserade men på en betydligt högre ersättningnivå än vad som är fallet för gmndtrygghetsmodellen vad gäller transfereringarna till hushållen vilka regel är i nivå med eller strax under lön etc. standardtrygghet. som Utrymmet för kompletterande privata försälcringslösningar är därmed mindre och graden statlighet således större. Offentliga organ är som av regel huvudmän för vård, omsorg och utbildning. Inslaget av privata alternativ på dessa områden är också försumbart medan omfattningen de offentliga sociala utgifterna är över genomsnittet för välfärdsstaav tema helhet. De behovsprövade förmånerna är som andel av de som samlade sociala utgifterna försumbara.

Selektiv modell Bismarck- eller arbetarförsäkringsmodell

Den korporativt selektiva modellen karakteriseras också den av standardtrygghet vad gäller de direkta inkomstöverföringama de är då men riktade till något begränsad del befolkningen eller den som en mer av haft regelbunden och långvarig relation till arbetsmarknaden. Här är en

den manlige industriarbetaren påtagligt normerande. Behovsprövade

förmåner existerar men familjens försörjningsplikt gentemot de medlemmar olika anledningar inte kan försörja sig regel som av är som omfattande och förhållandevis tydligt reglerad i lagstiftningen. Utrymmet

för kompletterande privata försäkringslösningar är också i denna mo-

dell begränsat. Graden statlighet är lägre än i den institutionella moav dellen då parterna på arbetsmarknaden -ibland tillsammans med staten kan handha administrationen av såväl socialförsäkringarna som delar vården, och utbildningsystemet. Omfattningen av de av omsorgen samlade sociala utgifterna är också här över genomsnittet.

Marginell eller residualmodell

Behovsprövade förmåner är grundläggande kännetecken för denna modell. Dvs. inslaget av selektion vid materialiseringen av de sociala rättigheterna är synnerligen stort, liksom utrymmet för privata marknadsaltemativ såväl vad gäller försäkringsbara inkomstöverforingar i utbudet tjänster typ utbildning, vård och omsorg. Likaså finns som av

208 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning SOU 1997: 153

ett stort familjeansvar för försörjningen av icke-arbetande familjemedlemmar. Sociala utgifter som andel av BNP är betydligt lägre än genomsnittet för länder på en mer avancerad socio-ekonomisk nivå. Residualmodellen ger också utrymme för ett stort inslag av direkt företagsanknutna välfärdssystem.

Modellen frivilliga men statligt subventionerade försäkringar

Även de fyra ovannämnda modellerna är de mest flitigt förekomom mande i den socialpolitiska litteraturen finns också en mellanform i gränslandet mellan den selektiva modellen och residualmodellen som kännetecknas att staten uppmuntrar det frivilliga kasseväsendet på av olika sätt. Det frivilliga föreningslivet t.ex. i form av sjuk— och begravningskassor har på olika sätt särbehandlats och understötts från statligt håll. Så förhöll det sig t.ex. i Sverige före år 1955. Ett annat exempel är den statssubventionerade frivilliga arbetslöshetsförsäkringen, det s.k. Ghentsystemet. Även den frivilliga modellen kan ha hög täckningsgrad

men i begynnelseskedet har den utan undantag varit låg.

EU idag konvergerande välfárdssystem

- Inslag från samtliga dessa fem socialpolitiska modeller eller typer är möjliga att finna i de femton länder som idag tillhör EU. Ibland ges några dessa modeller också namn utifrån var de utgjort tydliga inav slag i det senaste århundradets stats- och nationsbyggande: den anglosachsiska, den skandinaviska, den kontinentaleuropeiska och den amerikanska modellen. Före 1989 talades det också en östeuropeisk om modell. Ibland finner man författare i den socialvetenskapliga litteratuvill öka typologin med ytterligare geografisk enhet: en sydeuren som ropeisk typ med inslag lånade från den selektiva, den frivilligt subventionerade och den marginella modellen. I så fall skulle det finnas minst fyra geografiskt distinkta europeiska modeller representerade inom raför det nuvarande EU och eventuellt en femte på väg men - I Europa är den vanligaste socialpolitiska modellen den selektiva. Den kan utgångspunkten för det socialpolitiska samarbete sägas vara inleddes redan innan någon utvidgning överhuvudtaget ägt rum, som och den korn att prägla inriktningen på samarbetet kring den migerande arbetskraftens problem. Efterhand som samarbetet har utökats har fokus förflyttats från arbetskraften till allt fler befollmingsgrupper. I förlängningen dessa förändringar inställer sig frågan om de olika sysav temen i EU:s nuvarande medlemsländer närmar sig varandra på längre

SOU 1997: 153 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning 209

europeisk modell. En sådan modell har sina rötter i den sikt mot en selektiva modellen den är överlagrad med skikt från både men senare

standardtrygghetsmodellen. Förekomsten europeisk grund- och av en

modell behöver inte liktydigt med att federal välfärdsstat ervara en

sätter de nationella. Inför den förra EU-utvidgningen påvisades i en

bilaga till den dåvarande svenska konsekvensutredningen SOU 1993:117 harmoniseringsprocessen långtifrån varit entydig på det att socialpolitiska området utan uppvisat påtagligt motstridiga tendenser.

11.6 Det nuvarande samarbetet på det sociala

området i Europa

Bakgrunden till det nuvarande samarbetet på det sociala området står finna i de erfarenheter EU:s medlemsländer gjort både naturligtvis att för sig och tillsammans på det sociala området. var gammal välfärdsstat på kontinenten Tyskland har en historia En - -

socialpolitiskt föregångsland i Europa med de lagstadgade arbetar-

som försäkringama från 1880-talet. Något följde likartad lagstiftning senare länderna, i Holland, Belgien, Österoch institutionsbyggande i de andra rike och Frankrike. Italien i detta avseende något en senkomling var av och där påminner kanske de välfärdssystem som systemet mera om

finns i de andra sydeuropeiska länderna med ett större inslag av pater-

nalism eller klientelism och även individuell behovsprövning. Karakteristiska drag i den korporativa kontinentaleuropeiska välkontantfönnånema är arbetsinkomstrelaterade och färdsmodellen är att huvudmannaskapet för tilldelning naturaförmåner bärs av stora, att av mindre frivilliga organisationer- oftast inte enbart med mer eller men anknytning till någon religiös sammanslutning, särskilt den katolska

kyrkan. Dessa tjänster och förmåner är skattesubventionerade av staten. organisationerna är inblandade i detta sociala nätverk Också de fackliga obligatoriska eller frivilliga kassor. Finansieringen socialförsäkvia av

bygger nästan uteslutande på obligatoriska avgifter som

ringssystemet mellan arbetstagare och arbetsgivare och med detta som bas har delas också de sociala arbetsmarknadens parter inflytande över parterna — systemets utformning och verksamhet.

finns vissa drag i uppbyggnaden det soci-

Om det gemensamma av skyddsnätet för de länder gång bildade den europeiska geala som en de inre sex de länder slöt sig till EEC i den menskapen var som - -

första utvidgningen annorlunda sett ur ett socialpolitiskt perspektiv.

Storbritannien, Irland och Danmark har ett socialt system som bygger

på medborgarskapstanken även statens roll i välfärdssystemet ser

om

210 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning SOU 1997: 153

olika ut i de tre länderna och nivån på de sociala förrnånerna skiljer sig i grad av generositet. Medan grundtrygghetsmodellen ligger till grund för de två förstnämnda har standardtrygghetsmodellen präglat Danmarks trygghetssystem. Samtliga nya medlemstater från den första omgången har emellertid ett skattefinansierat socialförsäkringsystem. Senare utvidgningar har dels fört in länder präglade av mer ofullständiga modeller, dels mer renodlade exempel på standardtrygghets- och den korporativt selektiva modellen. — I tidigare kapitel har EU:s nu gällande sociala regelverk presenterats både generellt och mera specifikt vad gäller t.ex. arbetsmiljöfrågor och jämställdhet. I det förra kapitlet 6 betonades att arbetsmiljöfrågoma numera är föremål för omfattande gemensam reglering. På detta område tillämpas redan i viss mån maj oritetsbeslut inom unionen. I det senare kapitlet 7 påpekades bl.a. att barnomsorg, föräldraledighet och eventuell ersättning från socialförsäkringar i samband hänned- graviditet i princip de enskilda medlemsländernas angelägenheter. etc. — är Likaså betonas att normen om den heltidsarbetande familjeförsörjaren fortfarande ligger till grund för många av de beslut som format regelverket inom EU. Också på dessa områden pågår emellertid ett arbete med att direkt eller indirekt harmonisera lagstiftningen i de olika länderna bl.a. för att underlätta samarbetet kring det gemensamma regelverket för migrerande arbetare. I kapitel 8 har redogjorts för det regelverk som ligger till grund for det existerande samarbetet mellan de nuvarande medlemsländerna i den europeiska unionen. Detta samarbete har varit långtifrån friktionsfritt de regler utarbetats för den migrerande arbetskraften varit även om som mindre kontroversiella. Men många försök att på ett mellan- eller överstatligt plan utveckla samarbetet i sociala frågor har stött på motstånd Vilket inte minst Storbritanniens fleråriga vägran att underteckna det sociala protokollet visar. Socialpolitik är fortfarande i sina huvuddrag en nationell fråga för EU:s medlemsstater även om olika EU-organ inklusive EG-domstolen alltmer påverkar olika aspekter av socialpolitikens utformning. Inför Amsterdamfördragets undertecknande ställdes de sociala frågorna på ett helt annat sätt än tidigare i centrum för arbetet inom EU. Den sociala dialogen inom EU omfattar numera både diskussioner mellan arbetsmarknadens parter på europeisk nivå, deras gemensamma åtgärder och deras eventuella förhandlingar, liksom diskussioner mellan arbetsmarknadens parter och Europeiska unionens institutioner, i enlighet med andan i EG-fördragets artikel ll8b. Den har gjort det möjligt för arbetsmarknadens parter att yttra sig till Europeiska unionens institutioner och att informera sina medlemmar om de initiativ som de är direkt berörda av.

Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning 211

Det finns många strukturer för den sociala dialogen både på branschövergripande nivå rådgivande kommittéer, ständiga kommittén för sys-

selsättning med flera och på sektorsnivå partssammansatta kommitté-

informella arbetsgrupper. Deras inflytande på gemenskapens beer, slutsprocess hänger med de förfaranden som avgör deras uppsamman gifter och sätt att verka. Tidigare i detta kapitel har betydelsen av den strukturerade dialogen på det sociala området understrukits vid imple-

menteringen av Europaavtalen l 1.3.

Inom det sociala området är sysselsättningen fortfarande den mest

uppmärksammade frågan på regeringsschefemas toppmöten. Kandidatländemas förmåga att inlemma gemenskapens regelverk och möta

kraven på aktiv arbetsmarknadspolitik blir härvidlag avgörande för en integrationsprocessens riktning. Inslag både preventiv och produktiv av socialpolitik har varit ett viktigt kännetecken på standardtrygghetsmodellen vilka tycks på väg att infogas i europeisk välfárdsmodell. vara en

11.7 Den svenska välfárdsstaten i ett

europeiskt perspektiv

svenska välfardsstaten inträdde sent i den europeiska unionen och Den långt före inträdet utmejslat vissa bestämda drag som skiljhade redan de den från främst den kontinentaleuropeiska också från den angmen Många dessa drag finns emellertid också i de andra losachsiska. av nordiska länderna varför det inte är ovanligt att tala om den skandinaviska eller nordiska välfärdsmodellen.

Standardtrygghetsmodellens framväxt från grundtrygghet till stan-

dardtrygghet i omvänd historisk ordning från Beveridge till -

Bismarck är väl belagd i forskningen. Principen om kompensation

— inkomstbortfall fastlades tidigt på 1900-talet även den inte fullt för om

materialiserades förrän med den allmänna sjukförsäkringens och

ut ATP:s införande under 1950-talets andra hälft.

Viktiga kännetecken på den svenska standardtrygghetsmodellen är skattefmansierad aktiv eller produktiv arbetsmarknadspolitik, tidigare också omfattande statlig bostadspolitik, avgiftsfinansierade generella

socialförsälcringar, offentlig sektor- vård, och utbildning stor omsorg lokala kommunerna och främst dess socialtjänst och med de organen,

vad gäller sjukvården även landstingen, både finansiärer och hu-

som vudmän för verksamheterna.

Den svenska välfardsmodellen har på olika sätt exporterats utan för den skull något annat land importerat den. T.ex. presenterades

att delar 1930-talets befolkningspolitik inom ILO vidarebefordraav som

212 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning

de de svenska reformprojekten till större internationell publik. På en liknande sätt kom efterkrigstidens svenska välfardsrefonner att nå utanför landets gränser.

I förhållande till många andra länder har således Sverige bakom sig

ett långvarigt arbete inom internationella organisationer på det socialpolitiska området: ILO, ISSA International Social Security Associa-

tion, och efter kriget FN och till denna knutna

världsorganisationer

liksom Europarådet är några exempel på instanser där svenska organisationer och myndigheter aktivt deltagit under lång tid. Först från 1990-talets mitt har emellertid Sverige full ut kommit in i den europeiska unionens samarbete på det socialpolitiska området även om förberedelserna inför EU-inträdet påbörjades med EES-avtalsför-

handlingarna se SOU 1992:26 och SOU 1993:115. Det svenska väl-

fárdssystemet har således nyligen EU-anpassats samtidigt som systemet förändrats och idag kanske närmar sig "europeisk modell en av helt andra skäl. Detta skedde ungefär samtidigt omvandlingsprosom

cessen i Östeuropa hastigt tog fart.

11.8 Den

östeuropeiska välfärdsstaten i ett europeiskt perspektiv

Den östeuropeiska välfárdsstaten, i den mån kan tala sådan, man om en har som redan framgått kap 10.3 mycket annorlunda historia jämen

fört med både den kontinentaleuropeiska och den skandinaviska.

Men

det fanns tidiga beröringspunkter särskilt mellan den kontitentala

mo-

dellen och de började byggas

system som upp i Central- och Östeuropa

före 1939. Därefter gick utvecklingen i olika riktningar.

Medan politiska och i viss mån också civila rättigheter kraftigt

var

undertryckta för att inte säga förnekade i det forna Östeuropa hade

medborgarna tydliga sociala rättigheter i mångt och mycket som naturligtvis också innehöll förpliktelser och skyldigheter såsom till rätt ar-

bete dvs. arbetsplikt, bostad etc. Också socialförsäkringsystemet med undantag för arbetslöshetsförsäkring förhållandevis väl utvecklat

var

medan däremot socialbidragssystemet

inte hade någon plats i ett system som byggde på arbetsplikt och frånvaro öppen arbetslöshet. Förhålav

landevis marginella såsom handikappade olika slag hade

grupper av däremot relativt position i denna rättighetsmodell. I samband en svag med övergången från plan- till marknadsekonomi kom de civila och politiska rättigheterna i brännpunkten medan de sociala rättigheterna

inledningvis kom i skymundan.

socialpolitiken och EUs femte utvidgning 213 SOU 1997: 153 Den framtida

och under efterkrigstiden i Öst- och Cent- Utbildning, vård omsorg var

med visst undantag för äldre- och

raleuropa offentliga angelägenheter

också försiggick inom familjens ram. Det sehandikappomsorgen som

då vårdnadshavare hade rätt i gjorde förstås också barnomsorgen nare länder till års föräldraledighet med viss ersätt-

flera östeuropeiska tre

Sovjetunionen och rätt till återgång till ning generösare i DDR än i - -

tidigare arbete.

Utbildningsystemet i stort sett rakt igenom statligt med undan-

var

Hälso- och sjukvården också den offent-

tag för prästutbildningen. var

kyrkliga vårdinstitutioner i del länder i lig med visst inslag av en men regel gratis, också den delvis organi-

Centraleuropa. Sjukvård var som

företagen, i några länder fanns privatpraktiserande

serad genom men

helt förbjudet i andra. läkare även om detta system var

statliga behöver emellertid inte betyda att Att välfärdssystemen var

administererade. Företagen och inom dem fackförede centralt var central roll i administrationen välfärden. Barnningarna hade en av knuten till anställning och

delvis avgiftsbelagd var t.ex.

omsorgen

till arbetsplatsen/företaget. Fackföreningarna

vanligtvis i anslutning

för rekreationsresor och semesterhem. svarade t.ex.

frivillig arbetslöshet låg utanför det gamla systemets Ofrivillig och

med lättja och asocialt beteende mot vilka och närmast liktydigt ramar vården svarade med hårda meto-

kriminalvården och den psykiatriska

fanns knappast i Östeuro- Någon socialtjänst västerländskt slag der. av

Sovjetunionen och dess delrepubliker, även om vissa

särskilt inte i pa, började fram i några länder under 1980försök i denna riktning växa

talet.

förändrats under 1990-talet; allra mest i Allt detta har i viss mån

i införts, medan i andra

Östtyskland, där det västtyska systemet stort

till viss del fortfarande är i bruk. Den stora länder det tidigare systemet

lagts eller upphört samtidigt

oredan har dock brutit ut när företag ner

fackföreningarnas funktion förändrats. som till arbete, bostad, utbildning och Sociala rättigheter i form av rätt

framträdande element i de kraftigt subventionerade basvarupriser var

medan däremot civila och politiska östeuropeiska planekonomiema

revolutionerna följde på varandra slag i rättigheter undertrycktes. När

förra decennieskiftet korn de civila slag i Central- och Östeuropa kring

medan de sociala rättigheterna inled-

och politiska rättigheterna i fokus ningvis hamnade i skymundan.

accentuerades i spåren den ekonomiska Den sociala krisen vilken av

efterhand upphov till ett större intresse transformationsprocessen gav

kapitel 10 ovan. Social-

för välfärdsfrågor i offentligheten se närmare

och Östeuropa började aktivt delta i

vetenskapliga forskare i Central-

forskningsutbyte de tidigare varit avskuma ifrån och ett internationellt

214 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning SOU 1997: 153

började bl.a. utifrån detta medverka i det

offentliga meningsutbytet.

Politiska partier och andra aktörer på den samhälleliga arenan började

ställa krav på att också de sociala frågorna skulle

ges ett utrymme på

den samhällspolitiska dagordningen.

Inte enbart traditionellt trygg-

hetsinriktade partier socialkonservativt,

av socialliberalt och socialde-

mokratiskt snitt har visat intresse för offentliga

insatser på välfärdsom-

rådet. Också s.k. nyliberala partier

i Central- och Östeuropa har i flera

fall föredragit offentliga lösningar framför

privata. Ett helt annat pro-

blem och är i vissa fall fortfarande var - att vissa organisationers -

självständighet, särskilt på arbetsmarknaden, inte respekterades

av de

nya regeringama. Också de existerande institutionerna på det sociala

området repade mod och kom i vissa länder med i den sakpolitiska de-

batten på ett annat sätt än under

omvandlingsprocessens allra första

skede. Att detta inte varit någon enkel och smärtfri process i länder som präglats frånvaro ett omfattande

av av offentligt meningsutbyte säger

sig själv. Kulturen inom de gamla organisationerna inklusive socialför-

säkringsinstitutionerna underlättade inte framväxten av ett offentligt

samtal.

I vilken utsträckning den sociala frågans återkomst berodde på det

relativt omfattande stödet från väst diskuteras i nästa avsnitt.

11.9 Internationella organisationers roll i det

socialpolitiska samarbetet

EU är bara många internationella organisationer en av som varit in-

blandad i den socialpolitiska förändringsprocessen Öst-

i Central- och

europa under l990-talet; alla de stora internationella organisationerna

på området ILO, ISSA, Världsbanken, IMF, OECD, - UNDP liksom utländska ministeriet och andra myndigheter. Till dessa skall läggas de

privata konsultföretag har varit flitiga aktörer i Central- Östeu-

som och

ropa i det gångna decenniet.

Utredningen har i kapitel 10 redogjort for några

av de konkreta stö-

dinsatser på den sociala trygghetens område som skett inom ramen för

EU-programmet Consensus. Också Världsbankens emellanåt kontro-

versiella roll har redovisats vilket visar att gränsen mellan tekniskt expertbistånd och kampanj för bestämd linje kan hårfin en vara särskilt

som banken är långivare och lån normalt försedda är med villkor av

olika slag. Särskilt efter publiceringen av rapporten Averting the Old

Age Crisis 1994 har Världsbanken kommit att uppfattas som före-

språkare för privatisering en av merparten av socialförsäkringen dvs.

som en förespråkare för den socialpolitiska s.k. residualmodellenoch

och E Us femte utvidgning 215

1997: l 53 Den framtida socialpolitiken

SOU

Östeuropa har kommit att betraktas bankens speciella

Central- och som

baserad på erfarenheterna i Chile

experimentfält. Den pensionsmodell

ovannämnda rapport har emellertid inte banken förespråkat i som

Östeuropa. Istället har den kommande svenska

anammats i Central- och

för bankens ansträngningar i några av

pensionsreformen legat till grund

inrikespolitiskt förhållandevis

dessa länder de senaste åren. Att ett

nuvarande pensionsreformen testats i

kontroversiellt förslag som den

problem. Likaså kan det

andra länder sina politiskt-moraliska

rymmer

Sverige på det sociala området samver-

uppfattas som problematiskt att

och Östeuropa vilket har skett på sina

kat med Världsbanken i Central-

kandidatländer och bland andra EU-medlemsländer. håll både i

motsvarande Världsbankens existerar Något från EU:s sida program

andra socialpolitiska modeller som präginte även om det i grunden är

inställer sig frågan behovet de nuvarande medlemsstaterna. Här om lar på det sociala området. I vilken bättre samordning av EU:s insatser av med Världsbanken befrämjar utsträckning det svenska samarbetet t.ex.

samarbetet inom EU bör

eller motverkar det framtida socialpolitiska

bli föremål för fortsatt utredning. således enligt utredningens mening

Världsbanken i Central- och att Sverige bidragit till att ge Hypotesen

socialpolitisk profil måste också prövas.

Östeuropa en ny

område har kandidatländerna under sena-

På den sociala trygghetens

institutioner i enskilda medlemspå olika sätt tätt visst bistånd av re år

utvecklingen sina socialförsälcringssystem. länder, bl.a. Sverige, i av

sida satsningama skall styras av

Grundprincipen från svensk är att den mån dessa prioriteringar i prioriteringar. I mottagarländemas egna internationella organisationer bör

kandidatländerna är styrda av andra

och underordnas rikt-

uppmärksammas svenska myndigheter

detta av

EU-samarbetet inklusive målsättningarna för linjerna för det svenska

jämställdhet mellan könen. projekt inom för EU:s Consen- Dessutom pågår och planeras ramen klarlägga villkoren för anpassning i vissa

bl.a. i syfte att susprogram område den nationella

kandidatländer på den sociala trygghetens av

Vidare har EU:s TACIS-program

lagstiftningen till EG:s regelverk.

och landsting att ekononyligen öppnat möjligheten för kommuner ge

motsvarande instanser i bl.a. de baltiska miskt stöd till samarbete med

till välbehövlig struktur på länderna. Detta skulle kunna bidra att ge

socialtjänstens område vilka många

projekt i kandidatländerna inom

lämnat tomrum brust-

gånger varit kortvariga och när de upphört ett av

förhoppningar efter sig i dessa länderna. na

i sina yttranden till kan också nämnas att svenska myndigheter

Det

länderyttranden förklarat sig beredda

regeringen över kommissionens

bistånd i det kommande förberedelsearerbjuda kandidatländerna att

utvecklingen socialförsäkringslagstift-

betet inför utvidgningen i av

216 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning

ningen och i anknutna administrativa och tekniska frågor. Detta skulle kunna ske genom tjänsteexport på myndighetsnivå eller enskilgenom da experters deltagande i olika projekt. EU har vidare genom de tidigare omnämnda Europaavtalen deltagit

i hannoniseringsprocessen på den sociala trygghetens område

och

kommer naturligtvis att fortsätta med detta och när förhandlingar

om med kandidatländema väl sätts igång. Kommissionens länderyttranden utgör i mångt och mycket ett rättesnöre för de länder på aktivt som ett

sätt önskar delta i den utvidgade förhandlingsprocessen. Svaghetema i

dessa rättesnören har understukits i kapitel 10. Europarådets nonnerande roll på det sociala området den genom sociala stadgan har redan påtalats kap. 3. Det faktum att den sociala stadgan jämte avtalet socialpolitik och den sysselsättningsparaom nya grafen är del Amsterdamfördraget ökar naturligtvis nu en av utrymmet

för att hannoniseringen på det sociala området skall fördjupas och intensifieras parallellt med att förhandlingar pågår med kandidatländema.

11.10 Konsekvenser

av östutvidgningen på

den framtida

inriktningen av det sociala

samarbetet inom EU

Till välfárdssystemen i både Väst- och Östeuropa hör inte endast

ett socialförsäkringssystem utan också ett omfattande offentligt ansvarstagande både finansiellt och organisatoriskt for utbildning, vård och omsorg. Till detta bör läggas offentliga insatser typ arbetsmarknadsg bo-

stads- och konsumentpolitik matprissubventioner mjölk- och

typ

bröd. I det fallet tangeras jordbruks- och livsmedelspolitikens

senare område vilka som nämnts också har socialpolitisk dimension. Också en nya former av kombinerade offentliga och privata insatser för komatt ma till rätta med social utestängning och åstadkomma social integration hör hit. Privata insatser innebär i detta sammanhang både de eventuella välfardssystem funnits och fortfarande finns kvar inom privatisesom

rade företag tidigare samadministrerade med fackföreningarna

samt nya former av frivilligt organiserat socialt arbete i det civila samhället

frivilligorganisationer, välgörenhet, filantropiska stiftelser etc. I de flesta EU-ländema är de tre områdena utbildning,

vård och omsorg vanligtvis offentligt finansierade inte lika ofta under

men offentligt huvudmannaskap i Sverige visserligen landstingen vad gäller hälso-

— och sjukvård och primärkommunema i fråga utbildning och om omsorg av olika slag. Gränserna mellan kontant- och naturaförrnåner är emellertid inte på något sätt glasklara och t.ex. är sjukförsäkringen viktig en

socialpolitiken och E Us femte utvidgning 217 SOU 1997: 153 Den framtida

vård och Liknande gränsdragfinansiär olika former av omsorg. av

i andra länder. Till detta skall läggas gränsdrag-

ningsproblem existerar

offentligt och privat välfärdssystem kan som ningsproblem mellan

olika vad gäller graden statlighet.

nämnts vara principiellt av

Central- och Östeuropa skall ses i ljuset

Välfardssystemen i dagens

sedan 1989/91. De har emellertid båden reformprocess pågått av som

bakom sig. Att dra långtgående slutsat-

de lång och kort historia en en

går mindre än ett årtionde tillbaka är utvecklingstendenser som ser av meningsfullt. heller går det att enbart vanskligt och knappast ens

de västeuropeiska välförlita sig på de historiska erfarenheterna av

fardsstaternas utveckling.

på plats i Central- och Östeuropa, många av

Institutionema finns

sig, medan andra är tämligen nya och dem har lång historia bakom en arbetslöshetsförsäkringen, tendenserna bara har några få år på nacken:

eller produktiv, förebyggande socialpotill aktiv arbetsmarknadspolitik

baserade socialbidragssystemet är alla produkter av litik och det lokalt

har utvecklats i en för omvandlingsprocessen. Inga av dessa system

och de har byggts under svåra omständem särskilt gynnsam miljö upp

reformeringen de gamla socialfördigheter. Så är också fallet med av

pensionssystemet, sjuk- och arbetsolycksfallförsäk-

säkringsystemen:

familjebidrag där gränserna mellan systemen olika ringen samt av

kontant och in-natura är oklara.

tvekan det i samtliga länder i Cen- Det råder knappast någon om att

politiker, forskare och tral- och Östeuropa finns skara av experter,

en

första årtionde kommit i tjänstemän under omvandlingsprocessens som

debatten social trygghet och erhål-

kontakt med den västeuropeiska om

välfårdssystemen i Väst. Många har lit kunskap erfarenheterna av om diskursen på området och flera försök tillägnat sig den västerländska

välfärdssystem växt fram i dessa länhar gjorts klassificera de som att

i den rådande västliga terminologin. der

kunskap representerar. Det år kan- Frågan är dock vilket djup denna

punkt. Opinionen bland väsför tidigt att uttala sig på denna ske ännu

i Central- och Östeuropa är knappast

terländska experter verksamma

ofta beroende vilken västlig enstämmig på denna punkt och tycks av

knutna till. T.ex. kan Världsbankens

biståndsorganisation experterna är

inriktade sociala experter ha

finansiellt och marknadsekonomiskt

mer med UNDP:s vilka är in-

tämligen divergerande synsätt jämfört mera

enligt det synsätt dominerar riktade på att bekämpa fattigdomen som

denna organisation.

bred bemärkelse skiljer sig betyd- De sociala trygghetssystemen i

nuvarande medlemsländerna i EU. Vid ett eventuligt redan mellan de

kandidatländer kommer välfárdssystem med ellt inträde eller flera av en med annorlunda historia att annorlunda utformning och än mer en en

218 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning SOU 1997: l 53

tillfogas den nuvarande konstellationen EU-medlemmar av vilket rimligtvis kommer att påverka samarbetet inom unionen och mellan unio-

nens medlemsstater. Den europeiska modell skisserats

som ovan med

inslag från den selektiva, grund- och standardtrygghetsmodellen

kan

förskjutas i riktning mot ett större inslag också

från de andra modeller-

na residual och den frivilliga modellen.

l 1.1 1

Avslutning

I detta kapitel har två frågor behandlats: dels

frågan om förekomsten

av

mer grundläggande socialpolitiska synsätt och värderingar i Europa,

dels på vilket sätt kandidatländema när de väl blir medlemmar kan förväntas påverka det sociala samarbetet inom EU. Den första frågan har

analyserats i termer hur medborgerliga sociala rättigheter

av avspeglar sig i olika socialpolitiska modeller främst inom EU. Också den andra frågan har diskuterats i termer sociala rättigheter av och socialpolitiska modeller utifrån erfarenheterna omvandlingsprocessen men av i Cen-

tral- och Östeuropa och de aktörer varit inblandade i denna. Inom

som EU finns vissa tendenser i riktning på det mot en samsyn socialpolitiska

området utan att detta betyder att enhetlig federal välfärdsstat

en är i

sikte. I Central- och Östeuropa däremot är tendensema betydligt

mera motstridiga.

Sammanfattningsvis kan utvecklingen i Central- och Östeuropa be-

skrivas i relation till de skisserade socialpolitiska ovan modellerna på följande sätt utifrån reformprocessen på den sociala trygghetens olika områden:

0 reformer existerande system: pensioner, arbetsolycksfallav och

sjukförsäkring från universell till selektiv pekar hän i - riktning

mot en kontinental välfárdsmodell främst i Centraleuropa,

0 familjebidragsreformerna pekar mot grundtrygghetsmodell eller

en en residual modell,

0 införandet arbetslöshetsförsäkring och aktiv

av arbetsmarknadspoli-

tik pekar hän i riktning mot "skandinavisk modell"

- en se bilaga

5,

0 framväxten ett socialbidragssystem fått allt

av som större tyngd längre övergångsfasen fortskridit pekar hän i riktning mot en residuvälfärdsmodell.

socialpolitiken och E Us femte utvidgning 219 Den framtida

institutionella gör många central- Erfarenheterna de gamla systemen av försiktiga vad gäller att bygga omfattan-

och östeuropeiska aktörer upp utanför den sociala trygghetens kämområden

de offentliga system —

centraliserade sådana. Pensions- och sjukförsäkringssystem

åtminstone

har från statsbudgeten frihar reformerats och i flera länder separata -

etablerats. Det är ännu för tidigt att säga hur pass stastående fonder — Också arbetslöshetsförsäkringar har byggts bila de nya systemen är.

dessa institutioner är varken väl i de flesta kandidatländema men upp finansiellt robusta. För att underlätta det förankrade i befolkningen eller

det socialpolitiska området krävs här

framtida samarbetet inom EU

områden redan under tillnämrningsfasen. initiativ på dessa nya de nationella institutionerna på socialför- För att långsiktigt stärka

den svenska regeringen på

säkringsområdet föreslår utredningen att

samarbete på europeisk nivå mellan de EU-nivå verkar för ett närmare

eller mindre självständiga fonder som byggts

från statsbudgeten mer

och motsvarande institutioner i de i olika kandidat- och EU-länder upp kandidatländer där sådana fonder ännu inte byggts upp. EU- och

garanti- eller reservfond på mellan- Eventuellt skulle någon form av

motverka effekterna drastiska statlig nivå kunna skapas för att ex. av

Målsättningen bör att trygga de förändringar i arbetslöshetsnivån. vara

utveckla fondemas inflytande över de fifonderingar som gjorts samt

för detta arbete skulle kunna hämtas nansiella marknadema. Modellen

nämligen det samarbete idag existerar från ett helt annat område som

mellan centralbankema på europeisk nivå.

lokala nivån finns utrymme för samarbete över na- Också på den

företagsbaserat välfárdssystem till

tionsgränsema. Övergången från ett

lämnar dock ett visst utrymme för offormer för social väldfárd nya De existerande resurserna i kandi-

fentliga decentraliserade lösningar.

små, och medger just knappast några

datländema är dock mycket nu

satsningar. Detta val många upplevs omfattande offentliga som av mer kan medföra att vissa gruppers socinödvändigt än önskvärt som om

försämras att kvinnor inte har möjlighet att ala situation påtagligt t.ex.

finns längre i anslutning till företagen arbeta att barnomsorg inte p.g.a. inte byggts Vidare kan

och att någon alternativ dagisverksamhet upp.

i omfattning särskilt som de senakvinnor få ta hand om äldre större -

blivit så mycket sämre. res resurser omfattande stöd till Central- Under år har det bedrivits ett senare multilateralt slag. Emellanåt har

och Östeuropa både bilateralt- och

av inhemska experter och utländgivit upphov till kontroverser mellan det

Världsbankens roll ifrågasätts på sina håll t.ex. ska rådgivare bl.a. har — andra fall tycks samarbetet ha fungerat

i pensionsreformema men i

måste detta utbyte mellan kandidatutmärkt. Under tillnämmingsfasen

motsvarande institutioner i EU-ländema ländemas institutioner och

220 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning SOU 1997: 153

fortsätta. Också andra typer utländsk expertis har varit aktiva i detta av arbete och kommer rimligtvis att så framgent. Men därtill behövs vara

en oberoende kunskapsutbyggnad i främst kandidatländerna både i

-

form universitetsanknuma forskningsinstitut och akademiskt

av mer oberoende tankesmedjor kan främja debatten och det offentliga - som samtalet om jämställdhet och välfärd och kan bidra till kritisk som en granskning av det reforrnarbete pågår. Endast i liten utsträckning som finns i dagsläget för den typen stöd och här har Sveresurser senare av rige en viktig uppgift kanske framför allt i förhållande till närområdet. En utförligare kartläggning stödet till kandidatländerna i närområdet av på det sociala området skulle kunna bidra till att ytterligare belysa frågan hur de medlemsländerna kan väntas påverka den framtida innya riktningen av EG-samarbetet inom detta område.

12 Bedömningar och överväganden

12. l Inledning

står inför omfattande anpassningsprocess som i ett Kandidatländema en

avseenden skiljer sig från tidigare utvidgningar. För fundamentala par betydligt avstånd mellan kandidatländemas det första är det ett större

och nuvarande medlemsländers än vid ekonomiska utvecklingsnivå

utvidgningar. För det andra har samarbetet inom EU:s tidigare någon av

ändrat karaktär under de fyrtio år som integrationsprocessen unionen

samordning inom flera områden, innebär att kandipågått. Kraven på

forma institutioner, regelverk och system. För datländema måste nya

skapa förutsättningar för att kunna införliva EU innebär processen att

samtidigt samarbetet inom t.ex. det ekonoländer i unionen som nya

området fördjupas.

miska och penningpolitiska

sammanfattar utredningen sina resultat tänkbara

I detta kapitel av

svensk arbetsmarknad den fria rörligheten i ett konsekvenser för av

behandlar även förändringar i kandidatlänutvidgat EU. Utredningen

arbetsmiljö, jämställdheten, och sociala trygghetssys-

dema avseende

och effekter därav för svenskt vidkommande. tem

i betänkandet analyserat EU:s grundläggande re-

Utredningen har

arbetskraft, jämställdhet och

gelverk rörande den fria rörligheten av

innehåller analys konsekvenser för social trygghet. Kapitel 5 en av

den fria rörligheten. Därefter behandlas arsvensk arbetsmarknad av

faktiska förhållanden i kandi-

betsmiljöfrågoma, såväl regelverk som

motsvarande behandlas utvidgning och rörlighet ur datländema. På sätt

EU:s regelverk för den sociala tryggheten

ett jämställdhetsperspektiv.

därefter följer analys förhållandebehandlas i kapitel 8 och 9 och en av

området och diskussion konsekvenser i kandidatländema på en av na utvidgning. Tillsammans med resultaten från expertför Sverige av en

material underlag för de sammanfattande rapporterna ingår detta som

utredningen gör i detta kapitel. bedömningar och slutsatser som

utredningen vissa förslag till åtgärder på Avslutningsvis presenterar

sikt. I detta sammanhang behandlas behovet av såväl kort som lång

information, uppföljning, utvärdering, kunskapsinhämtande ytterligare

222 Bedömningar och överväganden

och fördjupade utredningar på de olika områden. Det är utredningens uppfattning att Sverige bör driva frågan inom EU att finna former om för att aktivt stödja utveckling på det sociala området, och bidra till

jämställdhet och förbättrad arbetsmiljö inom kandidatländema. Betän-

kandet avslutas med ett antal förslag på dessa områden.

12.2 Den fria

rörlighetens innebörd

Gemensamt för den fria rörligheten för arbetstagare, den fria etabletingsrätten och motsvarande rättigheter vid tillhandahållande tjänster av är att alla tre avser utövande ekonomisk verksamhet. Det skiljer av som dem åt är verksamheten utövas inom eller utom ett anställningsförom hållande. Undantag finns som gäller hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Vad som kan hänföras direkt till dessa kategorier preciseras mer utan det avgörs av respektive land. Eftersom det existerar skillnader i synsätt och värderingar på dessa områden uppstår redan idag problem när det gäller vissa företeelser som t.ex. prostitution. En grundläggande princip EG-domstolen fastställt är att besom greppet arbetstagare är ett rent EG-rättsligt begrepp. De enskilda medlemsstatema kan inte ensidigt begreppet tolkning, eftersom det ge en skulle leda till osäkerhet och möjlighet för de enskilda medlemsstaterna att utesluta vissa kategorier från rätten till den fria rörligheten. Eftersom begreppet arbetstagare rör de grundläggande friheen av tema skall det tolkas brett. Tre moment skall ingå: arbete skall utföras någon, arbetet skall ske under ledning och lön skall betalas. Uppehållstillståndet för en arbetstagare skall giltigt inom värdvara landets territorium och gälla i fem år. Det skall också kunna förnyas automatiskt. Detta gäller för arbetstagare redan har ett arbete. som Även arbetssökande har till uppehållstillstånd skall rätt som ge möjlighet att vistas i en annan medlemsstat för att söka arbete. Den enskil-

de arbetssökande har rätt till tre månaders arbetslöshetsersättning från

det egna landet. Detta kan enligt det i kap. 4.4 refererade målet inte utgöra grunden för längden av den period som en arbetssökande har rätt att vistas i en annan medlemsstat för att söka arbete. I det nämnda nu målet ansåg domstolen månader inte kunde för kort att sex anses vara tid. Den arbetssökande kan därefter endast utvisas han eller hon inte om kan visa att det finns en rimlig chans att få ett arbete eller är aktivt arbetssökande jfr även mål C-344/95 EG-kommissionen mot Belgien; domstolens dom meddelad den 20 februari 1997.

Bedömningar och överväganden 223

SOU 1997: 153

förutsättningar kan utvidgningen leda till att en betydande Under vissa uppstå i Sverige. Även invandringslandet har rätt sökarbetslöshet om

efter viss tid finns ingen specificerad tid för hur

att avvisa personer en avvisad kan t.ex. direkt söka sig till länge avvisningen gäller. En person och där tillfälliga jobb i den svarta sektorn för att efter ett annat land ta

avvisning återvända till det första landet. en

Rättsläget förefaller oklart på ett flertal områden:

kan vistas i ett annat land för att söka arbete, hur länge en person

avvisas finns inga specificerade regler om hur länge

om en person avvisningen skall gälla.

för hur ska hantera dessa frågor finns risken att Utan klara regler man sökarbetslöshet och betydande sociala problem uppstår omfattande arbetskraft från kandidatländema. Det finns ett behov bland invandrad regler ska gälla for de önskar att förtydliga vilka som personer som av söka arbete. Vill undvika negativa konsekvenser invandra för att man sannolikt bör forma tydliga regler för hur möjligheterna är det att man

aktivt söka arbete i andra länder skall utformas. att rörligheten brett definierad rättighet, med krav på att Den fria är en medel försörja sig på även personen ifråga individen har egna att om anställning. Sannolikt måste kravet på försörjning förinte har en egen

stärkas.

EU och

12.3 Rörligheten mellan

kandidatländerna

eller mycket liten arbetskraftsrörlighet mellan EU:s Idag existerar ingen kandidatländema. Den rörlighet finns är medlemsländerna och som

primärt av annat slag. invandrat till Sverige under senare år, Sett till antalet personer som har de största länderna i ordning varit Polen, såväl brutto som netto, Estland och Lettland. Från Polen har Rumänien, Bulgarien, Ungern, invandrat under ett år 1990, men detta mest cirka 2000 personer som minskat till tredjedel år 1996. Från Lettland har som inflöde hade en invandrat. Ett särdrag för Polen och Estland mest cirka 150 personer dubbelt så många kvinnor män invandrat till har varit att ungefär som

Sverige. länder har invandringen inte något år nått upp till ett tre- Från övriga Häröver bör nämnas att statistiken är bristfällig siffrigt antal personer.

224 Bedömningar och överväganden SOU 1997: 153

om än inte på avgörande sätt felaktig. De nationella definitionerna beträffande migration är emellertid inte enhetliga och definitionema är dessutom inte konstanta inom land. samma Om vi ser till migrationen mellan kandidatländema och övriga EU har ingen tendens till massutvandring observerats. Under de kommunistiska regimema hade arbetskraften ingen rätt att fritt utvandra. När de efter diktaturemas fall fick denna rättighet kunde förväntas en omfattande utvandring. Emellertid de rika EU-ländema, på grund var av det egna arbetsmarknadsläget, mycket restriktiva vad gäller arbetskraftsinvandringen från tredje land, vilket orsakerna till den är en av

ringa utvandringen från Central- och Östeuropa.

Vidare bör noteras att migrationsrörelsema inom Central- och Östeuropa efter regimskiftena 1989-91 har haft speciell karaktär. Orsaen ken är de flera dussin gränsändringar inträffade under de senaste som 80 åren inom regionen. Fortfarande finns latenta konflikter mellan olika etniska grupper som om de tillåts blossa de kan leda till flykupp nya tingströmmar. Nya former av migration har utvecklats, inte minst ett resultat som av den restriktiva invandringspolitik förts i Västeuropa. I som en av utredningens expertrapporter behandlas nya rörlighetsmönster utsom vecklats i Mellaneuropa från öst till väst. Kvinnorna utgör i större utsträckning aktiv del den än män en av nya cirkulations- eller pendelmigrationen, både när det gäller arbetsturism och handel. De tidsbegränsade uppehållen tycks vara en lämplig fonn av rörlighet för kvinnor, där de under en tid arbetar inom vårdsektom samt hotell- och restaurangbranschen. De kan både bidra till familjens försörjning och behålla sitt ansvar för familj och barn. Resorna är lagliga men arbetstillfállena finns i gråzon eller på den svarta en marknaden. Som en följd av Sveriges avgränsade läge från de aktuella kandidatländema är arbetspendling osannolik annat än i mycket begränsad omfattning. För flera de andra EU-länderna kan pendling få viss av en omfattning och kanske till någon del ersätta migration. Detta gäller främst Tyskland, redan har avtal pendling med Polen och som om Tjeckien. Denna riktar sig främst till Berlin och München. På liknande sätt förekommer pendling mellan Ungern och Wien i Österrike. Av något större omfattning är säsongsarbetet. Förutom de drygt 1 OOO personer som från främst Polen legalt kommer till Sverige under skördetiden är den oreglerade verksamheten bärplockning omfatsom tande. Redan nu förekommer en viss svart marknad inom området privata tjänster. Främst är det polska kvinnor som utför hushållstjänster. I och

1997:153 Bedömningar och överväganden 225

SOU

utvidgningen legaliseras invandringen därmed torde öka utan med som

att själva arbetsförhållandet legaliseras.

Effekter svensk arbetsmarknad fri

12.4 på

av

invandring

de rådande stora inkomstskillnadema mellan EU- Det är uppenbart att

kandidatländema kan leda till utvandring. Arbetskraften i ländema och

kandidatländema 50 miljoner Ju fler personer som är stor, ca personer.

de låga reallönema desto större är sannolikheten för migraomfattas av

tion då ekonomiema integreras.

Även människor önskar utvandra för kort eller lång om många en

faktiska invandringen i hög grad efterfrågan på

period bestäms den av

invandringslandet. Denna efterfrågan beror i sin tur på löarbetskraft i

för i bilaga kommer på reglenebildningen. Såsom argumenterats en

den idag finns i Sverige ett stort invandrad arbetsmarknad som som

leda till sådan lönesänkning att sysselsättringstryck knappast att en

arbetskraft skulle komma att öka kraftigt. Efterningen invandrad av

i hög grad är reglerad för den stora huvuddelen av

lönebildningen som

föreligger knappast heller någon risk för "massinvandring" de anställda

vid fri arbetskraftsrörlighet.

Även arbetsmarknad karaktäriseras omfattande regledagens av om

det blir så i framtiden. Krav på avreglering ringar är det inte säkert att

komma till rätta med den höga arbetslöshar framförts som ett sätt att

har också hävdats förutsättning för att ett heten. Avreglering vara en

EMU-medlemskap ska bli gynnsamt för Sverige. Men på samma sätt

skulle innebära de arbetslösa underbjuavreglering att genom som en

in på arbetsmarknaden, skulle invandringen också dande kan komma

för den inhemska konkurrerande arbetskraften. innebära fallande löner

effekter på inkomstfördelningen. Beroende

Detta skulle få betydande

och samhälleliga mål kan det därför föreligga

på politiska värderingar

framtida avreglering arbetsmarknaden och konflikt mellan en av en

integration de EU-medlemmama. av nya

Även består finns andra kanaler vilka Sveom regleringama genom

EU-länder kan få uppleva eller mindre omfatrige och andra en mer

kan ha viktiga välfardseffekter. En förhållantande invandring. Denna

uppkomma då invandrare har frihet att aktivt devis stor invandring kan

länderna. Med möjligheter för kandidatländemas söka arbete i de rikare

in och aktivt söka arbete kan detta leda till en omarbetskraft att resa

sökarbetslöshet och sociala problem i Sverige och andra EUfattande

förefaller angeläget förtydligar vilka regler för soländer. Det att man

8 17-1437

226 Bedömningar och överväganden

SOU 1997: 153

cialbidrag och arbetslöshetsersättning ska gälla för denna invand-

som ring.

Ett annat förhållande möjliggör för företag att använda sig

som av billig arbetskraft från andra länder är företag står utanför kollektiom vavtal. Som påpekas i bilaga 1 kräver detta i realiteten att företaget är

förhållandevis litet. Antalet småföretag med invandrad arbetskraft kan

bli stort i vissa branscher såsom t.ex. delar bygg-, städ- eller av restau-

rangbranschen. I de branscher där företag uppstår med arbetskraft

nya som betalas lön kraftigt understigande den rådande har detta betyen dande effekter på redan etablerade företag. Konkurrensen gentemot inhemska småföretag för vilka kollektivavtal gäller blir skev varvid många kan slås ut.

Ett tredje förhållande är att invandringen egenföretagare blir fri.

av Den som inte kan få anställning i Sverige kan etablera sig här som

egenföretagare. Redan idag existerar en svart marknad för invandrad

yrkesarbetskraft. Fri rörlighet innebär att denna verksamhet legaliseras och det är då också uppenbart att omfattningen verksamheten komav mer att öka. Detta slår också mot inhemska småföretagare i vissa branscher. För det fjärde skulle betydande invandring bli fallet disen om, som kuterades ovan, den svenska arbetsmarknaden avregleras och Iönebildningen radikalt reformeras. För den inhemska arbetskraft är subsom stitut till den invandrade skulle då lönerna på sikt falla. Slutligen är möjligheterna för stor invandring större för de segment av arbetsmarknaden där lönebildningen är friare. Det är också sannolikt att grupper som idag har en friare lönebildning och får uppleva som konkurrens från invandrare med fallande relativlöner konsekvens som kommer att kräva ökade regleringar. En konsekvens den fria rörligav heten kan därför bli att regleringarna på arbetsmarknaden ökar. Detta kan i sin tur leda till en stelare arbetsmarknad och högre arbetslöshet. Under fri arbetskraftsrörlighet är invandringen i hög grad konjunkturberoende. I allmänhet gäller att högre sysselsättningsambitioner Sverige har, desto större är sannolikheten att vi får invandring från kandidatländema. Fri arbetskraftsrörlighet kan innebära att risken för överhettning av ekonomin minskar. I den utsträckning invandrare kan fylla som upp-

komna vakanser i konjunkturuppgångar, kommer risken för inflation via stora löneölcningar att minska. Inflationsförväntningar

som upp-

kommer då man försöker stimulera ekonomin mot full sysselsättning

anses idag vara ett centralt problem för den ekonomiska politiken och om dessa lindras förbättras förutsättningarna för den ekonomiska politiken.

Bedömningar och överväganden 227

Samtidigt kan, såsom nämnts, fri rörlighet för kandidatländema medfö-

ökade nationella regleringar och stelare lönebildning, vilket skulle ra en möjligheterna bedriva effektiv ekonomisk politik för att försvåra att en komma till rätta med inhemsk arbetslöshet. betydelse för den inhemska arbetslösheten är också den invand- Av resultatet aktivt sökande på den svenska arbetsmarkring som är av ett naden. Denna invandring ökar antalet arbetssökande i landet. Detta kan

innebära svenskar trängs ut i arbetslöshet eller att arbetslösa svensatt får det svårare komma tillbaka till arbetsmarknaden. Många inkar att vandrade arbetssökande kan också frestas att ta tillfälliga arbeten i den och denna expanderar på bekostnad den vita seksvarta sektorn om av kan detta försvåra för svenskar att finna reguljärt arbete. torn innebär således det finns risk för att den sökarbetslöshet Detta att en kan uppstå vid fri rörlighet med fattiga kandidatländer mycket väl som innehålla icke försumbar del den inhemska arbetskraften. kan en av Vad gäller allmänna välfärdseffekter är det vikt att påpeka att av kommer svår i vissa sektorer på grund

även om anpassningen att vara ökad konkurrens från lågavlönad arbetskraft kommer de

av kraftigt i de berörda sektorerna att konsumenterna. I

pressade priserna gynna

synnerhet kan räkna med att priserna på många tjänster kommer man

Även inkomstfördelningseffekter uppkommer i Sverige

att falla. om många uppfattas negativa, är det samtidigt så att många som av som från kandidatländema avsevärt kan höja sin materiella staninvandrare dard jämfört med de stannat i sitt hemland. om

12.5 Jämställdhet

I kapitel 7 behandlas EU:s utvidgning och den fria rörligheten ur ett

gäller utvidgningen kommer att få

jämställdhetsperspektiv. Frågan om

konsekvenser för kvinnor och män, sett i skenet nuvarande olika av

utveckling i kandidatländema. EU:s regelverk rörande jämställdheten

omfattande. Inte minst att Amsterdamtraktatet tillförts en arär genom

tikel jämställdhetsaspekter skall integreras på alla områden öpp-

om att möjligheter för kvinnorna i kandidatländema. nas nya

228 Bedömningar och överväganden SOU 1997: 153

Kön och arbete under transformationen

Förhållandena för kvinnor och män har förändrats på olika sätt under transformationen. Av det skriftliga materialet och de intervjuer utredningen genomfört framgår att kvinnors situation förändrats i flera avseenden jämfört med männens. De ekonomiska och sociala påfrestningarna på familjerna som transformationen medfört har i många fall lett

till familjesplittring. Barnomsorgen har i flera länder halverats. Samti-

digt har männens situation kommit i blickpunkten på grund av den sjunkande medellivslängden och den höga arbetslösheten. Kvinnorna har i större utsträckning än männen lämnat arbetsmarknaden och i vissa länder har deras arbetskraftsdeltagande sjunkit dramatiskt. Om detta är ett temporärt förhållande eller om det är en stabil förändring i familjemönster och arbetsmarknadsdeltagande är för tidigt att säga. En viktigt fråga gäller den politiska representationen där kvinnorna har en låg andel av ledamöterna i de nationella parlamenten, men där exemplet från Litauen pekar på att förändringarna kan gå snabbt i den andra riktningen. Vidare har ideologier om kvinnors och mäns roll och funktion i familj och samhälle påtagligt förändrats i spåren av övergången till marknadsekonomi i riktning mot en traditionell enförsöijarmodell. Detta gör det angeläget att påpeka att de medel som kommissionen plabruka för uppföljningsstudier av utvidgningens effekter även bör nerar användas för studier om transfonnationsprocessen ur ett könsperspektiv. Utredningen att det är viktigt att stödja utvecklingen av långmenar siktiga forskningprojekt i samarbete med inhemska forskare i kandidatländerna. Det finns redan goda exempel på nordiskt-baltiskt forskningssamarbete på detta områden som kan tjäna som exempel också för europeiska insatser.

Migration och kön

Utredningen har att bedöma i vilken utsträckning som utvidgningen kan leda till ökad migration mellan kandidatländema och Sverige. Detta görs i kapitel Frågan kvinnor skulle kunna ha ett annat migraom tionsmönster än män diskuteras i kapitel 7 utifrån en av utredningens expertrapporter. Slutsatsen är att det förefaller troligt att den typ av

korttidsmigration som utvecklats i Central- och Östeuropa sannolikt

kan öka mellan Sverige och de näraliggande kandidatländema.

Bedömningar och överväganden 229

Eftersom könuppdelningen på arbetsmarknaden är likartad i Sverige och kandidatländema kan det mycket väl möjligt att svenska i vara kvinnor kan få konkurrens inflyttad arbetskraft från dessa länder i ett av med tilltagande avreglering. På sätt kan svenska män få läge samma konkurrens invandrad arbetskraft inom traditionellt mansdomiökad av nerade områden. Byggsektom är ett område som nämnts. finns anledning tro att småföretagare i vissa sektorer Det även ställas inför betydande omställningskrav då egenföretagare kommer att invandra och vissa småföretag kan utnyttja billig arbetskraft genom kan undvika kollektivavtal. Vissa dessa sektorer domineras av kvinatt av Det svårt att uttala sig hur hårt dessa effekter nor, andra av män. är om respektive sektor och det är därmed svårt att uttala sig om jimslår på

ställdhetseffekten under anpassningsfasen.

Invandring och de offentliga finanserna

fall kommer fri arbetskraftsinvandring att leda till förbättrade I normala Ofta invandrare och ensamstående och bioffentliga finanser. är unga drar därmed med skatteinbetalningar och utnyttjar transfereringssysteförhållandevis liten utsträckning. Om den fria invandringen därimet i förbättrar framför allt de kommunala ekonomiema kommer genom sannolikhet också kvinnor då dessa är klart detta med stor att gynna

den offentliga sektorn. Samtidigt kan, diskuöverrepresenterade i som

former invandring leda till sociala kostnader, vilka terats, vissa av den kommunala ekonomin. En risk är förframför allt slår mot som sökarbetslösheten kan bli stor är att sociala problem knippad med att kölvatten. Vidare kommer invandrad arbetskraft som uppstår i dess arbetslöshetsunderstöd i Sverige att ha små incitament att söka erhåller hemlandet på grund det låga löneläget där. Belastningen på arbete i av offentliga utgifterna i Sverige blir därigenom större än eljest. de invandrade kvinnor accepterar löner och anställningsvillkor in- Om nischer på arbetsmarknaden, inte svenska kvinnor

om oreglerade som

finns naturligtvis förutsättningar för ökad invandkan tänkas acceptera, Eftersom de anställda inom den offentliga sektorn i mycket hög ring.

organiserade förefaller det inte sannolikt att konkurren-

utsträckning är den offentliga arbetsmarknaden. Däremot, delar skulle ske på om sen i ökad utsträckning läggs på de enskilda hushållen, av vård och omsorg Sverige sig den kontinentala välfárdsmodellen, kommer dvs att närmar

Efterfrågan på icke-organiserad arbetskraft

situationen i ett annat läge. och därmed även den reella arbetskraftsinvandringen. kan öka

230 Bedömningar och överväganden

Oberoende uppföljning

FN-konventionen om avskaffande all slags diskriminering kvinav av nor och Europarådets sociala stadga har i allt väsentligt innesamma börd ILO-konventionen 100 kandidatländema

som nr som ratificerat

och EG-rätten på arbetslivets område. På jämställdhetsornrådet finns i många fall en adekvat lagstiftning inom EU, det är den praktiska tilllämpningen som saknas. Om EU:s regelverk rörande jämställdheten skall kunna bidra till att förbättra levnadsförhållandena för kvinnor och män i kandidatländema måste det finns ett ordentligt stöd från kommissionens sida och en oberoende uppföljning. Jämställdhetsfrågoma skall enligt Amsterdamtraktatet integreras med andra ekonomiska och politiska frågor. För att stödja utvecklingen på området föreslår utredningen att den svenska regeringen skall föra fram förslaget inrättandet om av en speciell ombudsmannainstitution på EU-nivå i samarbete med oberosom ende representanter för kandidatländema följer, stödjer och granskar utvecklingen på jämställhetsornrådet och det sociala området i vid bemärkelse. Förslaget behandlas vidare i avsnitt 12.8.

12.6 Arbetsmarknadsrelationer och

arbetsmiljö

I och med Amsterdamfördraget har den Europeiska stadgan getts status som formellt erkänt rättsinstrument, också bestämmer miniminivån som på sociala rättigheter inom EU. I ingressen till det fördraget hänvinya sas numera inte endast till Europakonventionen skydd för de om mänskliga rättigheterna och grundläggande friheter, utan medlemsländerna bekräftar också den vikt de fäster vid de grundläggande sociala rättigheterna såsom de fastställts i den Europeiska sociala stadgan 1961 och i gemenskapens stadga arbetstagares grundläggande om sociala rättigheter 1989. Vidare har i artikel 117 i fördraget införts en direkt hänvisning till dessa internationella konventioner, vilka utgör en grund för övriga målsättningar inom EU, såsom främjande sysselav sättning, förbättrade levnads- och arbetsförhållanden, ett fullgott socialt skydd, dialog mellan arbetsmarknadens parter, utveckling mänskliga av

resurser för att möjliggöra varaktigt hög sysselsättning samt kamp mot

utslagning.

SOU 1997: l 53 Bedömningar och överväganden 231

Efter Amsterdam förutsätter ett medlemskap i EU att kandidatländema kan uppfylla de grundkrav förutsätts i den Europeiska sociala som stadgan. Stadgan kan dock ratificeras före EU-medlemskapet förverkligas. Ett led i den utvecklingsprocess for fram till medlemskap är som därför att undanröja faktiska och rättsliga hinder att uppfylla stadgan. Samtidigt utgör utvärdering läget på de olika delområden stadgan en av

reglerar god utgångspunkt för det fortsatta arbetet i respektive land.

en

Stadgan innebär att kandidatländema måste erkänna grundläggande

fackliga rättigheter och friheter såsom föreningsrätt och forhandlings- Dessa uttryckligen i avtalet liksom även arbetstagarnas och rätt. tryggas arbetsgivamas rätt att tillgripa kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikter, däri inbegripet strejk. Särskilt viktigt är att de multinationella koncernema med moderbolag i ett EU-medlemsland medverkar till fungerande arbetsmarknadsrelationer utvecklas i kandidatländeratt

na.

Stadgan innefattar rad krav på grundläggande social trygg-

även en het, arbete och skäliga arbetsvillkor. Stadgan innehåller även krav på skydd för kvinnliga arbetstagare formulerats på ett sätt som är som

tidstypiskt. Också här tilläggsprotokollet från år 1988 uttryck för

ger

krav på aktuell jämställdhetspolitik.

en mer

Den Europeiska sociala stadgan har ett brett tillämpningsområde.

Den innehåller regler skydd barn och ungdom, äldre personer, om av

yrkesvägledning, yrkesutbildning I fall man även kan förutsätta

m.m.

kandidatländema ratificerar den sociala stadgans tilläggsprotokoll

att från 1988 tillkommer rätt till information och konsultation i olika företagsledningsfrågor och rörande arbetsmiljö. Arbetsmiljöfrågoma måste särskilt beaktas i den svenska regeringförberedelser inför kommande förhandlingar med kandidatländerens

Om arbetsmiljöfrågoma prioriteras redan under förberedelserna

na. inför EU-medlemskap borde detta betydligt underlätta det fortsatta harmoniseringsarbetet inom EU. I dagsläget är bilden heterogen i kan-

didatländerna. Gamla, uttjänta industrier finns kvar parallellt med mo-

derna.

Kommissionen tveksamhet i sina länderyttranden över till-

anger en

möjlighet påverka arbetsmiljöförhållandena på synsmyndighetemas att arbetsplatserna. Regelverk och myndighetsstruktur behöver utvecklas i

kandidatländerna. Detta är ett område bör ingå del i kandisom som en datländemas strävan att under tillnärnmingsfasen ratificera den Euro-

peiska sociala stadgan vilket utredningen behandlar närmare i avsnitt

12.8.

med modernt regelverk på god europeisk nivå är mil-

Men även ett arbetsplatserna så lågt och tillsynen så underbeman-

jömedvetandet på

nad någon förbättring arbetsmiljön inte kommer att ske såvida att av

232 Bedömningar och överväganden

inte EU och dess medlemsländer ger ett omfattande tekniskt bistånd på detta område. Det förefaller vara lämpligt att fortsätta det samarbete som svenska myndigheter och konsulter redan påbörjat.

12.7 Konsekvenser för social

trygghet

Trots att utvidgningen kan bli mycket omfattande- den största i EU:s historia är utredningens huvudantagande att migrationen mellan de nya medlemsländerna och Sverige blir av liten omfattning. Men nämnare de nya medlemsstaterna rent geografiskt ligger Sverige desto större kan effekten bli. Dessa antaganden är av betydelse för att bedöma konsekvenserna för den sociala tryggheten i Sverige. Utredningen har i kapitel 8 redogjort för det regelsystem för samordning av social trygghet och vård som gäller vid migration mellan EU:s medlemsländer inklusive de rättigheter som tillkommer personer som rör sig mellan länderna för att arbeta eller söka arbete. Likaså har utredningen belyst innebörden av gällande avtal och konventioner om social trygghet mellan Sverige och kandidatländerna inklusive gäl- — lande regler för återbetalning av kostnader för sjukvård samt de s.k. - Europaavtalen som, när de trätt i kraft, i vissa avseenden kommer att reglera förhållandet mellan EU och kandidatländerna vad gäller social trygghet.

Betalningsströmmama är svårbedömda

Som visas i kap. 9 blir konsekvenserna i ekonomiskt avseende initialt tämligen marginella för svenskt vidkommande vad gäller de sociala trygghetssystemen av nya medlemsstaters inträde i EU, medan bedömningen av de långsiktiga konsekvenserna är mycket osäkra. Betalningsströmmama mellan Sverige och kandidatländerna av pensioner och arbetslöshetsunderstöd är idag av mindre omfattning och kan visserligen förväntas öka men inledningsvis endast i långsam takt. Utbetalningen av pensioner till personer bosatta i kandidatländerna är idag av begränsad omfattning och bör inte skapa större problem. Däremot kan vissa samordningsproblem vid utbetalning av pensionsförmånertill personer bosatta i Sverige uppkomma framöver. Den långsiktiga finansiella utvecklingen på detta område är mycket svårbedömbar och bör naturligtvis bevakas av ansvariga svenska myndigheter försäkringskassoma, RFV och vad gäller arbetslöshetsersättning AMS.

Bedömningar och överväganden 233 SOU 1997: 153

Administrativa problem

Sett svenska myndigheters synvinkel är utbetalningar av pensionsur förmåner från kandidatländema till i Sverige bosatta personer detta framför administrativt problem. Hur stort detta blir framöver är allt ett svårt uppskatta: visserligen finns 100 000 personer bomycket att ca i Sverige med härkomst från kandidatländema varav ett okänt ansatta

tal kan ha förvärvat pensionsrätt i ursprungslandet. Hur många som

kommer att utnyttja denna rättighet och när de kommer att göra det är

inte möjligt att närmare precisera. Arbetsbelastningen kommer generellt

förmodligen öka inom svenska myndigheter vid en EUsett att vilken bland ställer krav på förändrad kompetens på utvidgning annat t.ex. försäkringskassoma.

Förenkla återbetalning av sjukvårdskostnader

rörlighet efter utvidgningen kan därtill medföra ökad be- En ökad en

svenska sjukvården också på sjukvården i kandi-

lastning på den men

Utredningen pekar på möjligheten att förenkla hanteringen

datländema.

återbetalning sjukvårdskostnader mellan Sverige och andra länder

av av s.k. icke-refusionsavtal, dvs. att länderna kommer överens om genom

på återbetalning utgiven sjukvård. Detta förfaran-

att avstå från krav av tillämpas kostnaderna för utbetalning arbetslöshetsde kan också av understöd och bör närmare undersökas.

Socialtjänstens roll

Problem kan vidare uppkomma med den kommunala socialtjänstens välfärdssystemet att de socio-ekonomiska skillnaderna roll i p.g.a. nuvarande medlemsländerna och kandidatländema är betymellan de

dande. Eftersom arbetssökandes situation är oklar i EG:s regelverk, gör

bedömningen sociala problem kommer att belasta utredningen att som kan följa i spåren på sökarbetslöshet inte gränsdragsocialtjänsten om social trygghet och socialt bistånd förtydligas före medningen mellan lemsförhandlingamas avslutande.

234 Bedömningar och överväganden

Arbetslöshetsförsäkringen måste utredas vidare

Särskilt med avseende på sådana sociala förmåner inte är avgiftssom finansierade har det uppstått problem i rättstillämpningen inom EU. Detta kan åstadkomma problem i Sverige när kandidatländerna beviljas inträde i unionen särskilt om inte problemen kring de arbetssökandes rätt att söka jobb i annat EU-land är löst. Utredningen pekar på behovet av att i god tid före medlemskapsförhandlingamas avslutande åtgärda den oklarhet som råder kring gmndbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen

hittillsvarande KAS. Med nuvarande rättstillämpning kan denna er-

sättningsforrn öppna för oönskad invandring av arbetskraft som inte har några andra medel till sin försörjning. I den mån som återbetalningsskyldighet från kandidatländerna föreligger poängterar utredningen att svenska ersättningsnivåer vida överstiger kandidatländemas och därför reser frågetecken kring incitament och förmåga till återbetalning. En ytterligare effekt är att migrerande arbetssökande utan fast förankring i de nuvarande kandidatländerna kan forma marginaliserade grupper i de nuvarande medlemsstaterna när den fria rörligheten för arbetskraft gäller fullt ut. Detta är ett problem som på olika sätt måste angripas i tid. Ett väl genomfört förberedelsearbete under tillnärmningsfasen och med tillägg av vissa Övergångsbestämmelser vid den tidpunkt medlemsskapet börjar gälla bör sörja för att effekterna på det svenska välfárdssystemet blir hanterbara när väl medlemskapet trätt i full kraft.

Trygghetssystem i kandidatländerna

Utredningen har understrukit betydelsen av att kandidatländemas sociala trygghetssystemen har att verka under socio-ekonomiska betingelser som radikalt skiljer sig från EU-genomsnittet endast Grekland — och Slovenien ligger i närheten av varandra medan t.e.x de baltiska — länderna ligger långt under genomsnittet. Därtill har kandidatländemas välfärdssystem starkt påverkats av den sociala kris som följde i omställningsprocessens spår kapitel 10. Utredningen gör bedömningen att socialförsälcringamas till synes breda omfattning i kandidatländerna delvis synvilla. Förmånsnivåer och förmånemas längd har förär en sämrats samtidigt som kvalificeringsvillkoren har skärpts. Finansieringen har separerats från statsbudgeten och lagts i olika socialförsäkringsfonder som involverar arbetsmarknadens parter utan att gränserna mellan staten och parterna på arbetsmarknaden tycks klarlagda. Till skillnad från situationen i medlemsländerna åtnjuter systemen i kandidatländerna inte samma breda legitimitet vilket försvårar systemens

Bedömningar och överväganden 235

utveckling och förankring. Socialförsäkringsinstitutionema leds idag av personal med bristande utbildning och erfarenhet av olika slag och vilken sällan haft kontakt med medlemsländernas system. utredningens bedömning att kommissionen i sina länderutlå- Det är tanden underlåtit att närmare skärskåda de sociala trygghetssystemen i

Central- och Östeuropa och dessas möjligheter sig till de

att anpassa regelverk och institutioner medför. krav som EG:s

Den gamla planekonomins mat- och hyressubventioner har avskaffats. Vissa formellt organiserade omsorgssystem, särskilt bamomsorhar kraftigt reducerats vilket påverkat kvinnornas arbetskraftsdel-

gen,

tagande. Värdet förmånema från det gamla trygghetssystemet urhol-

av kades snabbt inflation. Refonnema socialförsäloingsystemen i av av

Östeuropa har varit många men i de flesta fall präglats av temporära

lösningar. Bl.a. med svenskt bistånd har försök under senare år gjorts

för skapa långsiktiga lösningar på pensionsområdet. Effekterna

att att

genomgripande reformer kan långsiktigt visa sig fördelaktiga men

av på kort sikt förbättras knappast situationen för dagens pensionärer och lämnar ett utrymme för behovsprövat socialt bistånd. Arbetslöshetsförsäkring har införts i spåren på marknadsekonomins framväxt under 1990-talet reglerna för att vara berättigad till ermen sättning liksom ersättningsnivåemas längd och nivå är blygsamma.

Detta är helt typ socialförsäkring i Östeuropa och erfarenhe-

en ny av

systemet är mycket begränsade samtidigt lagstiftningsar-

terna av som betet under 1990-talet präglats ryckighet. Utredningen pekar på av möjligheten att utreda förutsättningarna för ett svenskt initiativ inom EU för skapa någon form mellanstatlig reservfond som kan stäratt av existerande institutioner på detta område vid oväntade och draka nu matiska förändringar i arbetslöshetsnivån.

Någon socialtjänst att ta hand de marginaliserade och utslagna

om

fanns inte i det forna Östeuropa och uppbyggnaden av ett välfárdssys-

denna har gått långsamt och präglats lokal resursbrist. tem av typ av Också på detta område förekommer ett omfattande samarbete mellan kandidatländema samt olika bilaterala och multilaterala organ. Liksom

vad gäller jämställdhet, arbetsmiljö och social trygghet är det från

svensk sida framför allt de baltiska länderna stått i förgrunden för som utbytet på detta område. Här är det emellertid ofta enskilda kommuner och landsting står för insatserna ibland olika samarbetssom - genom projekt med stöd EU-medel och det förefaller som om en mer av samlad kartläggning insatserna från svensk sida vore på sin plats. av

Utan väl utbyggd vård och omsorgssektor i de potentiella invand-

en

ringsländerna är den fria rörligheten för arbetskraft ett reellt alternativ ensamstående kvinnor. Sett utifrån kvinnors synvinkel

endast för unga, i kandidatländema förefaller det mest angelägna att forma goda vara

236 Bedömningar och överväganden SOU 1997: 153

sociala och ekonomiska levnads- och arbetsvillkor i de enskilda länderna. Här kan EU:s regelverk och program till stor nytta. Utredningvara en vill peka på de ambitioner som, enligt Agenda 2000, finns att använda strukturfondema för att stödja uppbyggandet infrastruktur i av kandidatländema, när det gäller transporter och miljöförbättringar under tillnämmingsfasen. Dessa ambitioner bör enligt utredningens mening även omfatta den sociala infrastrukturen, som utbildning, omsorg och sjukvård. Det tredje målområdet inom strukturfondema, nämligen utbildning, yrkesvägledning och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall ingå i satsningama för kandidatländema, enligt Agenda 2000. Svenska studier antyder att stöden brukar fördela sig olika mellan män och kvinnor, när det gäller typ av stöd, dess kostnader och långsiktiga effekter. Kommissionen kan genom att ställa krav på en jämn fördelning av dessa resurser mellan kvinnor och män bidra till att stärka kvinnornas positioner på arbetsmarknaden, och bryta den stereotyupp pa könsuppdelningen.

Utvidgningens effekter på den framtida socialpolitiken i EU

I kapitel ll diskuteras Sveriges möjligheter att göra svenska synpunkter hörda inom EU efter en utvidgning. Det säger sig själv att resonemanget är tentativt till sin karaktär. Liksom de andra nordiska länderna har emellertid Sverige lång erfarenhet omfattande och en av en preventiv socialpolitik. Var för sig eller tillsammans har dessa länder aktivt deltagit i överföringen av kunskap och kompetens inom detta område

till Central- och Östeuropa. Detta innebär emellertid inte att något kan-

didatland kopierat den skandinaviska modellen". Istället är det främst den korporativa kontinentala välfárdsmodellen samt i viss mån grundtiygghetsmodellen som anammats i kandidatländema under 1990-talet. Socialpolitiska experter i kandidatländema är relativt väl dock bevandrade i svensk och skandinavisk socialpolitik. Under senare år har det bedrivits ett omfattande stöd till Central-

och Östeuropa av både bilateralt och multilateralt slag. Emellanåt har

det givit upphov till kontroverser mellan inhemska experter och utländska rådgivare bl.a. har Världsbankens roll ifrågasatts på sina håll t.e.x i pensionsreforrnema men i andra fall tycks samarbetet ha fungerats utmärkt. Under tillnämmingsfasen måste detta utbyte mellan kandidatländemas institutioner och motsvarande institutioner i EU-ländema fortsätta med oförminskad intensitet.

SOU 1997: 153 Bedömningar och överväganden 237

Oberoende expertis

Därtill behövs oberoende kunskapsutbyggnad och utredningskapa-

en citet i främst kandidatländema både i form av universitetsanknutna forskningsinstitut och akademiskt fristående tankesmedjor- som mer

kan främja debatten och det offentliga samtalet jämställdhet och

om välfärd och kan bidra till kritisk granskning det reformarbete som en av pågår i kandidatländema och inom EU. Endast i liten utsträckning som finns i dagsläget för den typen av stöd och här har Sveresurser senare

uppgift framför allt i förhållande till närområdet de bal-

rige en viktigt tiska staterna och Polen. Uppbyggnaden av denna typ av kompetens kan bidra till att stärka det offentliga samtalet kring de frågor utredningen behandlat både i de nuvarande medlemsländerna och i kandi-

datländema och skapa större insyn och öppenhet kring utvidgnings-

en

Denna uppbyggnad oberoende kunskapsfönnedlare skall

processen. av därför också i ljuset utredningens förslag ett svensk initiativ i ses av om syfte inom EU inrätta temporärt och fristående ombudsmannainatt en stitut under utvidgningsprocessens gång.

12.8 Slutsatser och förslag till åtgärder

Under nio rubriker utredningen sina slutsatser om konseksummerar EU:s femte utvidgning för den fria rörligheten på främst venserna av svensk arbetsmarknad också på jämställdhet, arbetsmiljö och socimen trygghet i Sverige och kandidatländema. Utredningen presenterar

också ytterligare några förslag till åtgärder i anslutning till dessa slut-

Utredningen vill samtidigt betona att förslag till åtgärder redan satser.

tidigare i detta och föregående kapitel framförts i anslutning till diskus-

sionen på varje enskilt område.

Det utredningens uppfattning att det måste finnas beredskap

är en från EU:s sida att skapa övergångsregler för den fria rörligheten av ar-

betskraft efter det att tillnärmningsfasen nått dithän att medlemskap kan

komma ifråga i andra avseenden. Om inte målsättningen för EUanpassningen för fria rörlighet uppnås lika snabbt vad personers som gäller de övriga frihetema tjänster och kapital- bör en betre — varor, redskap finnas för övergångsregler under längre period på detta omen råde. Utredningen har pekat på att sådana övergångsregler tillämpats vid tidigare utvidgningar och kanske blir än nödvändiga när och mer skillnaderna mellan nuvarande och blivande medlemsländer är så om

238 Bedömningar och överväganden

stora som idag. Behovet av dylika övergångsregler är idag svårt att uttala sig om, men en beredskap för sådana lösningar måste finnas, vilka kan komma att variera med avseende på vilket land berörs. som

Invandringens omfattning

Den potentiella invandringen från kandidatländema är stor. Detta innebär dock inte att den faktiska invandringen kommer att bli omfattande. Invandringen kommer att avgöras av arbetsmarlmadsläget i Sverige. Med hänsyn taget till de stora löneskillnadema mellan Sverige och kandidatländema är det troligt att arbetslösheten i de länderna senare

spelar mindre roll än arbetsmarknadsläget i inflyttningslandet. Utred-

ningen gör här inga egna kvantitativa bedömningar den framtida av invandringen utan nöjer sig med att konstatera den arbetskraftsinvandring som skedde fram till mitten av 1970-talet i Sverige kan tjäna som en rimlig jämförelse.

Reglering och avreglering

Hur den svenska arbetsmarknaden kommer att vara organiserad i framtiden betydelse för den framtida invandringens storlek och är av sammansättning. På samma sätt som en avreglering skulle innebära att arbetslösa acceptera lägre löner, skulle även invandringen kunna innebära fallande löner för den inhemska arbetskraften. Detta skulle få betydande effekter på inkomstfördelningen. Beroende på politiska värderingar och samhälleliga mål kan det därför föreligga en konflikt mellan en framtida avreglering av arbetsmarknaden och integration de av nya EU-medlemmama. Sannolikt kommer oorganiserade inhemska att söka skydda grupper sina intressen genom krav på reglering. Den fria rörligheten över gränserna kan således leda till ökad nationell reglering. I det fall invandringen handlar om arbetskraft redan har som en anställning år det utredningens uppfattning att den, under rådande institutionella förhållanden, inte behöver orsaka några problem. Tvärtom kan den ses om ett värdefullt tillskott av arbetskraft och bidrag till ge samhällsekonomin.

153 Bedömningar och överväganden 239 SOU 1997:

Sökarbetslöshet

Sökarbetslöshet större omfattning kan leda till betydande sociala av bland invandrad arbetskraft från kandidatländerna och det kan

problem

negativa konsekvenser såväl för inkomster sysselsättning bland få som de den svenska arbetsmarknaden. Det finns ett svagare grupperna behov förtydliga vilka regler ska gälla för de peruppenbart av att som önskar invandra för att söka arbete och vilka regler som soner som skall gälla på arbetslöshetsförsäkringens och socialtjänstens område.

Både kvinnor och män kan i situation ökad avreglering i Sveen av konkurrens från invandrad arbetskraft. Om invandrade kvinrige möta löner och anställningsvillkor inom oreglerade nischer av nor accepterar svenska arbetsmarknad, inte svenska kvinnor kan tänkas acceptesom finns förutsättningar för ökad invandring. Samma resultat kan uppra, vård och i ökad utsträckning läggs över på de enskilda träda om omsorg hushållen, dvs. Sverige närmar sig den kontinentala välfárdsmodelatt

len.

Konsekvenser i kandidatländerna

Löneskillnadema är så stora mellan EU:s medlemsländer och de nuva-

kandidatländerna att de kan stimulera till migration även för dem rande

redan har ett arbete. som finns behov att sprida information i kandidatländerna om Det ett av uppkommer lokalt, vilka arbetsförhållandena är, de lediga platser som till bostad finns Om det byggs en efvilka möjligheter som m.m. upp

arbetsförmedlingsverksamhet i kandidatländerna kan man un-

fektiv

direkt till jobb i Sverige och nå ökad ef-

derlätta en invandring nya en arbetsplaceringama, till nytta för både invandrings- och utfektivitet i

uppenbara sättet är att informationen sprids via vandringsländema. Det

lokala arbetsförmedlingar i de olika länderna.

240 Bedömningar och överväganden

Ratificera den Europeiska sociala stadgan

Det är utredningens uppfattning att man bör förutsätta att kandidatländema går in för att ratificera den Europeiska sociala stadgan i god tid före det att medlemskap blir aktuellt. Den leder fram till process som ratificering och uppföljning av hur stadgans bestämmelser efterlevs kräver stöd och bistånd från Europarådet och nuvarande medlemmar inom EU. Det bör under alla omständigheter stå utom allt tvivel att ett medlemskap i EU förutsätter att det existerar nationella sociala skyddsnät, institutioner och en bastrygghet som kan skapa stabilitet i den turbulenta värld som den inre marknaden utgör. Kandidatländema bör på ett effektivt sätt bibringas kunskap på detta område och utredningen efterlyser en fördjupad kartläggning och prioritering från svensk sida härvidlag. Ett krav på ratificering av den Sociala stadgan kan bidra till att avlägsna vissa hinder mot en uppbyggnad fungerande sociala instituav tioner på arbetsmarknaden.

Uppbyggande av arbetsmarknadsinstitutioner

Utvecklingen av arbetsmarknadsorganisationer förutsätter också mångsidiga insatser av annan typ både från arbetsmarlcnads- och medborgarorganisationer på nationell och europeisk nivå och från statliga myndigheters sida. Utmaningama är många vad gäller att sätta in stödåtgärder i fonn utbildning och skolning, hjälp med policyöverväganden av och utformning av lagstiftning samt direkt materiellt stöd. Problemet är att inom loppet av en kort tid skapa institutionella system som det tagit flera årtionden att bygga upp i de nordiska och västeuropeiska länderna. Den i flera fall ytterst fragmenterade fack- och arbetsgivarrörelsen måste med hjälp av olika typer av forhandlings- eller avtalssystem förmås att samarbeta på ett sätt som kan skapa stabilitet på arbetsmarknaden. Samtidigt bör system för arbetstagarrepresentation byggas upp på företagsnivå. Också förlikningsinstitut måste utvecklas.

Överhuvudtaget är frågan om företagens sociala ansvar ett område

som ytterligare bör uppmärksammas inför utvidgningen av den europeiska gemenskapen.

Bedömningar och överväganden 241

En ombudsman för utvidgningsprocessen

utgångspunkten för svensk politik bör vara

Utredningen menar att en

och suveräna självbestämmande. Sveri-

kandidatländernas behov egna och konsekvenserna utvidg-

bör betona de sociala aspekterna av en

ge avskaffa den skarpa gränsen mellan ning och samtidigt bidra till att

Medlemskapet skall formell medlemskap och utanförskap. ses som en

skapa social och ekono-

bekräftelse att kandidatländerna lyckats en

dessa länder kan integreras i misk utveckling kommit så långt att som

ekonomisk marknad och att de har ett system som gaen gemensam god arbetsmiljö och stabila ar-

jämställdhet, social trygghet,

ranterar sociala stadgan är redan

betsmarknadsrelationer. Den Europeiska som naturlig utgångspunkt för detta arbete.

nämnts en

övergången från planekonomi till

För både kvinnor och män har

förändringar. Om EG:s regelverk marknadsekonomi inneburit stora och social trygghet skall kunna bidra rörande jämställdhet, arbetsmiljö

för kvinnor och män i kandidattill förbättra levnadsförhållandena att ordentligt stöd från kommissionens sida länderna måste det finns ett

oberoende uppföljning utvidgningsprocessen.

liksom en av

tillnärrrmingsfasen att både samordna

Kommissionen kommer under

kandidatländerna och koordinera förhandlingarna stödinsatsema till

kandidatländerna. Den första rollen kan mellan medlemsstaterna och

eller åtminstone att påverkas av den

i konflikt med den andra komma kommer knappast att tillgå i full öppen- Förhandlingsprocessen senare. medlemsländerna har olika intressen att bevaka het då de nuvarande

under processens gång.

kan påverka de prioriteringar som görs

som förhandlingsprocessen kan få svårt att Aktörer med ställning i en svag förväntas att intressekonflikterna sina stämmor hörda. Det kan göra

och tillräcklig öppenhet

kommer synnerligen djupgående om

att vara

förhandlingsuppgörelser bakom lykta dörrar

inte råder upphov till

ge

mycket negativa mindre välorganiserade

resultat kan visa sig ur vars

intressens synvinkel. utredningen har behandlat finns exempel på

På flera de områden av

Arbetsmiljö och jämställdhets-

sådana tämligen resurssvaga grupper.

särskilt i kandidatländerna har frågorområdet är exempel på detta och

med att de inhemska

tillräcklig prioritet i arbetet anpassa

na inte getts

till EU:s regelverk och institutioner.

systemen

har prioriterat flera Även Amsterdamfördraget uttryckligen av

om behandlat det inte säkert att de målsättde områden utredningen har är

kommer att prioriteras i tillräcklig grad ningar finns uppställda

som nu

242 Bedömningar och överväganden

SOU 1997: 153

under utvidgningsprocessen. Utredningen har t.ex. pekat på de svagheter som utmärker kommissionens länderutlåtanden vad gäller både jämställdhet och social trygghet. Utredningen menar därför att den svenska regeringen bör initiativ ta till att under tillnärmningsfasen inrätta ett temporärt från organ en kommissionen fristående ombudsman kombinerad med delegation en

av oberoende länderrepresentanter största möjliga stöd och

- som ger

offentlig insyn i utvidgningsprocessen. Delegationens uppgift

är att

understödja ombudsmannens verksamhet och stimulera

en fri och öppen diskussion om utvidgningen i både kandidatländema och de nuvarande medlemsländerna. Den svenska regeringen bör under den period Verkar också organet kunna erbjuda mindre kanslifunktioner för dess verksamhet. Ombudsmannens och delegationens uppdrag skall upphöra när det sista kandidatlandet inträtt som fullvärdig medlem i unionen. I akt och mening att stimulera tillnämming mellan de nuvarande EU-medlemsstatema och kandidatländema och uppnå största möjliga

insyn och öppenhet i utvidgningsprocessen föreslår således utredningen

att den svenska regeringen tar initiativet till:

att inför förhandlingamas start särskild Ombudsman på högsta en nivå fristående från i princip på nivå kommissio- - men samma som tillsätts för att stimulera och övervaka förberedelsearbetet nen — ur arbetslivs-, jämställdhets- och social synvinkel. Denna ombudsmans verksamhet skall omfatta alla kandidatländema. att EU tillsammans med kandidatländema inrättar delegation med en en representant för varj e medlems- och kandidatland även de - som

EU eventuellt inte inleder förhandlingar med i första omgången

— för att fungera som rådgivare till Jämställdhets- och socialombuds-

mannen.

Bilaga 1 243

Kommittédirektiv ww

EU:s utvidgning: konsekvenserna av per- Dir

1997:13

soners fria rörlighet m.m.

Beslut vid regeringssammanträde den 6 februari 1997

Sammanfattning av uppdraget

utredare tillkallas med uppdrag att utreda konsekvenserna En särskild

utvidgning för i första hand Sverige och i and- Europeiska unionens av kandidatländema, när det gäller den fria rörligheten hand för EU och ra skall kartlägga arbetskraftens rörlighet och för Utredaren personer.

tänkbara konsekvenser främst ekonomiska för följande

analysera - -

områden:

arbetsmarknad arbetsliv social trygghet -

med denna utredning tillsätts Justitiedepartementet en ut- Samtidigt av

analysera konsekvenserna EU:s utvidgning redning med uppdrag att av

fria rörlighet med inriktning på inrikes och rätts-

såvitt gäller personers

ligt samarbete.

utifrån utgångspunkten att europeiska unionen

Utredningen skall arbeta

elva aktuella kandidatländema Polen, kommer att utvidgas med de

Bulgarien, Rumänien, Slovenien, Estland,

Ungern, Tjeckien, Slovakien,

Internationella och svenska studier bör

Lettland, Litauen och Cypern.

omfattning och skillnaderna mellan kanditas tillvara. Utvidgningens

medlemsländerna större än vid tidigare utvidgdatländema och är nu

den kommande utvidgningen kan därför ningar. Konsekvenserna av

med ledning tidigare erfarenheter. Eftersom utreinte bedömas helt av

mängd osäkra faktorer kan det inte förväntas daren har att bedöma en

244 Bilaga 1

att utredningsresultaten presenteras i strikt kvantitativa termer, utan främst övergripande i de delar där som mer resonemnag större precision inte går att nå.

Bakgrund

Utvidgningen

Europeiska unionen står inför sin femte utvidgning, frånsett den som Tysklands enande innebar. Flertalet de elva har ansökt av stater som

om medlemskap skiljer sig från nuvarande medlemmar när det gäller

ekonomisk utvecklingsnivå, institutionell uppbyggnad politiska samt

traditioner. Samtidigt fördjupas EU:s politiska och ekonomiska integ-

ration löpande. Detta innebär att kandidatländerna har omfatett mer

tande arbete framför sig för att sig till vid medlemskapet

anpassa än vad som tidigare har varit fallet för nytillkommande länder. Ett framtida medlemskap i EU är samtidigt en av drivkraftema bakom den refonnprocess de före detta centralplanerade ekonomiema som genomgar.

Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn år 1993 fastslogs förutsättningarna för ett medlemskap i EU. Dessa innebär bl.a. att tillträdande länder skall ha rättsstatens karakteristiska kännetecken, dvs. demokrati, respekt för lagar och mänskliga rättigheter samt skydd och respekt för minoriteters rättigheter, fungerande marlcnadsekonomier och förmåga att hantera konkurrensen och marknadskraftema inom unionen. Medlemskap förutsätter att kandidatlandet har möjlighet uppfylla medatt lemskapets förpliktelser och att ansluta sig till målen politisk, om en ekonomisk och monetär union. Vid Europeiska rådets möten i Essen år 1994, Madrid år 1995, Florens och Dublin år 1996 bekräftades riktlinjerna för nästa utvidgning. Europeiska rådet har vid flera tillfällen dek-

larerat att medlemskapsförhandlingar med Malta och Cypern skall på-

börjas månader efter regeringskonferensens slut. Samtidigt sex uttryckte Europeiska rådet i Madrid att strävan är att den inledande fasen

av förhandlingarna med kandidatländerna i Central- och Östeuropa

skall sammanfalla med förhandlingsstarten för Malta och Cypern. När

det gäller Maltas medlemskandidatur har ansökan dock dragits tillbaka efter regeringsskiftet 1996.

I europeiska kommissionen pågår arbetet med att färdigställa s.k. länderyttranden för de elva kandidatländerna. Vidare utreder kommissionen utvidgningens effekter på olika sakområden inklusive institutionella konsekvenser. Slutligen pågår arbete med utreda de finansiella att

Bilaga I 245

Utredningama kommer sannolikt att konsekvenserna utvidgningen. av

föreligga färdiga under hösten 1997.

Personers fria rörlighet

fria rörlighet innebär Gemenskapsrättens bestämmelser om personers

tillträde till arbetsmarknaden i medborgare i medlemsstat äger att en

villkor gäller för landets egna

övriga medlemsländer på samma som

landets medborgare i och att de skall behandlas som egna medborgare

och arbetsvillkor. Likabehandlingsprincipen om-

anställningsfråga om

rättigheter. Den fria rörlighe-

sociala förmåner och fackliga fattar även

innebär vidare att medborgare i en

ten för yrkesverksamma personer

egenföretagare och att tillhan-

har rätt att etablera sig som medlemsstat Landets medborgare och dahålla tjänster i medlemsstat. egna en annan skall således även i dessa fall från medlemsstat medborgare en annan

Arbetskraftens rätt till fri rörlighet är föromfattas regler. av samma i EG-fordraget. För att underlätta artiklarna 48, 52 och 59

dragsfäst i och utöva förvärvsverksamhet som egenföretaga-

för personer att starta

ömsesidigt erkännande av exai annat EU-land är frågan om re ett

i artikel 57 i EG-fördraget.

mensbevis reglerad

pensionärer och övriga har

Icke yrkesverksamma personer studenter,

medlemsstat. Denna rätt har regle-

också rätt att bosätta sig i en annan

med krav på att personen i

direktiv. Rätten är förknippad ett

rats i tre ligga värdlandets sociala tillräckliga medel för att inte fråga skall ha

välfärdssystem till last.

deras familjemedlemmar samma rätt

Utöver nämnda personer har även

nationalitet.

till fri rörlighet oberoende av

EU och kandidatländema kan ses som en

De s.k. Europaavtalen mellan

och i begränsad utsträckning är sam-

brygga till ett medlemskap i EU

likabehandling på arbetsplatsen däri-

ordningen social trygghet och

av

redan påbörjad.

genom

Uppdraget

Arbetslivet och arbetsmarknaden

rörlighet mellan Sverige och skall kartlägga arbetskraftens Utredaren

kan väntas bestå vid den komkandidatländema och analysera om den

anledning att anta att den komutvidgningen eller det finns mande om skall därvid bedöma vilka kate-

i väsentlig grad. Utredaren

mer att öka

246 Bilaga 1 SOU 1997: 153

gorier av arbetskraft i så fall kan komma som att utnyttja rätten till den fria rörligheten och särskilt analysera de faktorer främjar som respektive motverkar arbetskraftens rörlighet mellan Sverige och kandidatländema.

Vilka konsekvenser utvidgning unionen kommer en av att fâ för arbetslivet och för arbetsmarknaden i Sverige avgörs främst hur av arbetslcraftens rörlighet kommer att påverkas utvidgningen. av Kommer invandringen och utvandringen arbetskraft öka Vilka av att kategorier

av arbetskraft gamla/unga, lågutbildade/högutbildade

etc. kommer att

vara mest benägna att flytta och i vilken riktning

Mellan de nuvarande medlemsländerna är arbetskraftens rörlighet relativt liten. Möjligheten att arbeta i land har ett annat utnyttjats i liten ut-

sträckning. Detta beror förutom på språkliga och kulturella hinder

också på stora olikheter mellan ländernas nationella regler som rör tillträde

till olika delar arbetsmarknaden t.ex. etableringsrätt och

av reglering av yrkesaktiviteter.

Det är sannolikt att arbetskraftsinvandring omfattning

en av större kan

få konsekvenser för bl.a. lönebildning, sysselsättning, arbetslöshet, inkomsutveckling, arbetsmarknadens anpassningsförrnåga för möj-

samt

lighetema att bedriva aktiv arbetsmarknadspolitik.

en Detsamma kan gälla för den svenska modellen för relationerna mellan parterna på arbetsmarknaden, t.ex. när det gäller kollektivavtalen, organisationsgra-

den för arbetsgivare och arbetstagare samt kontliktreglema.

Om en utvidgning leder till arbetskraftsutvandring från

en Sverige till de medlemsländerna kan det få konsekvenser för nya bl.a. kompetens-

försörjningen, kanske i första hand inom näringslivet. Svenska företag

kan också i ökad omfattning komma att flytta sin verksamhet och produktion från Sverige till dessa länder eller etablera sig där helt eller delvis, vilket kan få konsekvenser för bl.a. sysselsättningen i Sverige.

Utifrån kartläggningen befolkningsströmmama skall

av utredaren analysera vilka positiva och negativa konsekvenser utvidgningen kan få för svenskt arbetsliv och för svensk arbetsmarknad.

Utredaren skall därtill söka bedöma och på vilket kandidatlänom sätt

dernas medlemskap kan komma att få inverkan på de faktiska

arbetsmiljöförhållandena i de nuvarande medlemsländerna och på harmoniseringsarbetet inom EG. Med tanke på skillnaderna mellan länderna skulle det kunna tänkas att de aktuella kandidatländernas

medlemskap i

Bilaga 1 247

utvecklingen inom arbetslivet och särskilt

EU kan komma att påverka

inom arbetsmiljön.

Social trygghet och socialtjänst

för andra än arbetstagare och egenföreta-

Den fria rörligheten personer

har medel för sin för-

är i princip begränsad till personer som egna

gare torde därför knappast att kunna flytta

sörjning. Icke yrkesverksamma

medlemsländerna och kandidatländerna i nämnmellan de nuvarande

dag. Den EG-rättsliga definitionen av bevärt större utsträckning ån i

vidsträckt. Därtill har arbetstagarnas fagreppet arbetstagare är dock

flytta arbetstagarna själva. Ar-

miljemedlemmar samma rätt att som familjemedlemmar skall under vistelse i annat

betstagarna och deras

rättigheter landets egna medborgare när medlemsland ha samma som

det gäller social trygghet och socialtjänst.

vilka speciella situationer och eventuella

Utredaren skall söka analysera

mellan medlemsländer med starkt varierande

problem som kan uppstå

förmånsnivåer och kostnadslägen och vilka konsekveninkomstnivåer,

till. Vilka möjligheter har kandisådana skillnader kan ge upphov

ser EG-rätten föreskriver detta ersätta Svedatländerna att i de situationer

till från landet ifråga

rige för kostnader för svensk sjukvård personer samordningsreglemas effekt och betalningsströmmama

Analysen av av

omfatta arbetslöshetsförsäkringen. mellan länderna skall även

EG-rättens regler samord- Vid utvigning unionen kommer om en av social trygghet för flyttar inom ning systemen för personer som av

för större länder. Samordningsreglerna är unionen att gälla en grupp fria rörlighet gäller även egenföretagare

knutna till arbetstagarnas men

omedelbar konsekvens kommer bl.a. och vissa andra persongiupper. En

bosatta i Sverige, tidigare bott att bli att äldre personer som är men som

Polen, får rätt att få pension från landet

eller arbetat i t.ex. Ungern eller

omedelbar följd blir att Sverige i fråga utbetald i Sverige. En annan

svensk folkpension till personer som kommer skyldigt att utge att vara arbetat eller bott i Sverige. Utbor i kandidatländerna och som tidigare

dessa betalningsströmmars storlek vid utredaren skall söka bedöma

vidgningen och i framtiden.

möjligt belysa vissa frågor rör soci- Utredaren skall också så långt som

utanför samordningen för personer som flyttar trygghet som ligger

finansdepartementet tillsatta utredningen som mellan länderna. Den av

samhällsekonomiska konsekvenser EU:s utvidgning skall studera av

vilka konsekvkenser ett ökat omvandlingstryck kan

skall bl.a. analysera

248 Bilaga 1

få för såväl nuvarande som nya medlemsländer. Utredaren skall i samråd med den utredningen belysa i vad mån de sociala trygghetssystemen i Sverige kan påverkas vid utvidgning. en

Om möjligt skall även belysas på vilket sätt de medlemsstaterna nya kan väntas påverka den framtida inriktningen EG-samarbetet på det av sociala området. Detta kan givetvis variera beroende på den politiska inriktningen men frågan är här kan urskilja grundläggande om man mer värderingar och synsätt när det gäller social trygghet kan komma som att påverka samarbetet.

Genomförandet av uppdraget

Utredaren skall utgå från att utvidgning unionen kommer att ske en av med de elva aktuella kandidatländema. Utredaren skall beakta möjlig-

heten av olika övergångslösningar och studera de lösningar i detta

som sammanhang användes för Spanien, Portugal och Grekland.

Utredaren skall beakta de internationella och svenska studier och konsekvensutredningar som gjordes inför Sveriges medlemskap i EU. Kommissionens utredningsarbete skall också beaktas.

Utredaren bör i sitt arbete ha kontakt med de övriga utredningar om konsekvenser unionens utvidgning, vilka regeringen har beslutat av om, särskilt med de två utredningar som tillsatts Finansdepartementet av respektive Justitiedepartementet.

Utredaren skall i sitt arbete även beakta den pågående regeringskonferensen, som avses bli slutförd under utredningens gång.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med referensgrupp bestående en av bl.a. de övriga särskilda utredarna och företrädare från berörda departement. Referensgruppen upprättas Utrikesdepartementets förgenom sorg.

För utredarens arbete gäller regeringens generella direktiv att redoom visa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, att redovisa om

jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:121 och att redovi-

om sa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49. Eftersom utredningen inte skall utmynna i några ut-

redningsförslag behöver utredaren inte pröva offentliga åtaganden dir.

1994:23.

Bilaga 1 249

Redovisning av uppdraget

utredningar utvidgningens konsekvenser kommer Flera svenska om

genomföras under 1997. Resultatet de olika

framgått tidigare att av som kommer presenteras i sammanfattande form. utredningarna att en

Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 oktober 1997.

Arbetsmarknadsdepartementet

Bilaga 2 251 SOU 1997: 153

i Sverige för förordning

Tillämpningsområdet

EEG nr 1408/71

redovisas utdrag den svenska regeringens beslut I denna bilaga ett ur

april 1997 inge lagstiftningsförtecloiing om tillämp-

den 10 om att en Sverige för förordning EEG 1408/71 tillämpningsområdet i nr om för social trygghet när anställda, egenföretagare ningen av systemen

flyttar inom gemenskapen Förteckeller deras familjemedlemmar m.m.

ningen har ännu inte okt -97 publicerats i Europeiska gemenskapernas

officiella tidning EGT. artikel 5 i förordning EEG 1408/71, i den lydelse rätts- Enligt nr bilaga A, avdelning till rådets förordning EG nr akten har enligt december 1996 ändring och uppdatering för- 118/97 av den 2 om av 1408/71 tillämpningen systemen för social ordning EEG nr om av

trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, skall Sverige en förklaring som närma-

avge och de i förordningens artianger den lagstiftning system som avses re

kel 4.1 och 4.2, de särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som av-

de minimiförmåner i artikel 50 samt de i artikel 4.2 a, som avses ses i artiklarna 77 och 78. Av förordningens artikel 97 förmåner som avses förklaringen anmäls till rådets ordförande och offentliggörs framgår att

i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Regeringens beslut

förklaring enligt artikel 5 i förordningen EEG nr Regeringen beslutar

1408/71. Förklaringens innehåll framgår av bilaga

252 Bilaga 2

Bilaga 1 till protokoll vid regeringssammanträde 1997-04-10

nr.

Förklaring av Sveriges regering enligt artikel 5 i förordning EEG nr 1408/71 om tillämpningen systemen för social trygghet när av anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen

Lagstiftning och system som avses i artikel 4.1 och 4.2 i förordning EEG nr 1408/71

Lagen 1962:381 allmän försäkring

om omtryckt 1982:120, med undantag 4 kap. 10 § första tredje av -

styckena om tillfällig föräldrapenning

Hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 omtiyckt 1992:567

Tandvårdslagen 1985: 125

Lagen 1996:1150 om högkostnadsskydd vid köp läkemedel av m.m.

Sjömanslagen 1973:282

Gränssj ukvårdsförordningen 1962 : 3 90

Lagen 1988:360 om handläggning ärenden bilstöd till handi-

av om kappade

Lagen 1993:389 om assistansersättning

Lagen 1991:1047 sjuklön om

Lagen 1989:225 ersättning till smittbärare om

Lagen 1969:205 om pensionstillskott

Lagen 1994:309 hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpenom sion

1997:153 Bilaga 2 253 SOU

1990:773 särskilt pensionstillägg till folkpension för lång-

Lagen om varig vård sjukt eller handikappat barn av

Lagen 1976:380 arbetsskadeförsäkring om omtryckt 1993:357

Lagen 1973:370 arbetslöshetsförsäkring om omtryckt 1991: 1334

Lagen 1973:371 kontant arbetsmarknadsstöd om omtryckt 1994:929

Lagen 1947:529 allmänna barnbidrag

om omtryckt 1973:449

Lagen 1986:378 förlängt barnbidrag

om

Studiestödslagen 1973:349

1987:303, 3 kap. såvitt gäller studiebidrag och extra tillägg

omtryckt

bostadsbidrag, såvitt gäller bostadsbidrag till Lagen 1993:737 om barnfamiljer till den del det lämnas särskilt bidrag som

Lagen 1981:691 socialavgifter

om omtryckt 1989:633

Lagen 1994:1744 allmänna egenavgifter

om

avgiftsfinansierade förmåner avses i artikel

II. Särskilda icke som 4.2a i förordning EEG nr 1408:71

enligt lagen 1994:308 bostadstillägg till pensio- Bostadstillägg om närer

Handikappersättning enligt lagen 1962:381 allmän försäkring

om omtryckt 1982: 120, inte utgör tillägg till pension som Vårdbidrag enligt lagen 1962:381 allmän försäkring om omtryckt 1982:120

254 Bilaga 2

III. Minimiförmåner i artikel 50 i förordning EEG som avses nr 1408/71

IV. Förmåner i artiklarna 77 och 78 i förordning EEG som avses nr 1408/71

Förmåner enligt artikel 77

Allmänt barnbidrag enligt lagen 1947:529 allmänna barnbidrag

om omtryckt 1973:449

Förlängt barnbidrag enligt lagen 1986:378 förlängt barnbidrag

om

studiebidrag och extra tillägg enligt 3 kap. studiestödslagen 1973:349

omtryckt 1987:303

Bostadsbidrag i form särskilt bidrag enligt lagen 1993:737 boav om stadsbidrag

Bamtillägg enligt punkt 11 övergångsbestämmelsema till lagen 1988:881 ändring i lagen 1962:381 allmän försäkring om om omtryckt 1982:120

Förmåner enligt artikel 78

Allmänt barnbidrag enligt lagen 1947:529 allmänna barnbidrag om omtryckt 1973:449

Förlängt barnbidrag enligt lagen 1986:378 förlängt barnbidrag

om

Studiebidrag och extra tillägg enligt 3 kap. studiestödslagen 1973:349 omtryckt 1987:303

Bostadsbidrag i form av särskilt bidrag enligt lagen 1993:737 boom stadsbidrag

Bampension enligt bestämmelser i 8 kap. och 14 kap. lagen 1962:381 om allmän försäkring omtryckt 1982: 120

Bilaga 3 255

Europaavtal

Associationsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras

medlemsstater och kandidatländerna

Samtliga avtal innehåller vissa bestämmelser social trygghet. om

EGT L347, 31.12.1993 avtalet i kraft 1994-02-01 Ungern -

Polen EGT L348, 31.12.1993 avtalet i kraft 1994-02-01 2. -

Rumänien EGT L357, 31.12.1994 avtalet i kraft 1995-02-01 -

Bulgarien EGT L358, 31.12.1994 avtalet i kraft 1995-02-01 -

EGT L359, 31.12.1994 avtalet i kraft 1995-02-01 Slovakien -

Tjeckien EGT L360, 31.12.1994 avtalet i kraft 1995-02-01 -

Estland 1995/96:27, Sverige har meddelat godkännande av

prop. avtalet har ännu inte trätt i kraft läget 1997-10 avtalet 1995-11-30,

Lettland 1995/96:28, Sverige har meddelat godkännande av

prop. 1995-11-30, avtalet har ännu inte trätt i kraft läget 1997-10 avtalet

Litauen 1995/96:29, Sverige har meddelat godkännande av

prop. 1995-11-30, avtalet har ännu inte trätt i kraft läget 1997-10 avtalet

Slovenien avtalet har godkänts riksdagen våren 1997, 10. av

prop. 1996/97: 144

Enligt uppgift finns Europaavtal mellan EG och Cypern Anm. ett

i kraft 1973-06-01.

256 Bilaga3

Avtalet med Ungern

Bestämmelser angående fri rörlighet för arbetare finns i avd. IV kapitel 1 artiklarna 37—-43. Någon allmän likabehandlingsregel avseende social trygghet finns inte. I artikel 38 finns bestämmelser om social trygghet som berör ungerska medborgare och deras familjemedlemmar som är lagligen anställda/bosatta i en medlemsstat. Bestämmelserna innefattar bl.a. sammanläggning av försäkrings- och bosättningsperioder som fullgjorts i medlemsstaterna för öppnande av rätt till pensionsfönnåner, överföring av pensioner m.m. exkl. icke-avgiftsfinansierade förmåner till Ungern och rätt till familjebidrag vid anställning/bosättning i en medlemsstat. Se artiklarna 38-39. Jfr artikel 38.2. Ungern garanterar arbetare som är medborgare i en medlemsstat och lagligen anställda/bosatta i Ungern rätt till överföring av intjänad pension från Ungern till en medlemsstat och rätt till familjebidrag i Ungern. I artikel 39 föreskrivs att associationsrådet skall genom beslut anta lämpliga bestämmelser för att uppnå det mål som uppställs i artikel 38. Anm. Avtalet ger ingen exporträtt av ungersk pension för ungerska medborgare vid flyttning till eller vid bosättning i en medlemsstat. Asscociationsrådets uppgifter anges i artiklarna 104-109. Obs Något beslut av associationsrådet enligt artikel 39 i avtalet har ännu inte fattats läget september 1997.

Avtalet med Polen

Avtalet innehåller artiklarna 38-39 motsvarande bestämmelser som

avtalet med Ungern. Något beslut av associationsrådet har ännu inte fattats läget september 1997. i

3. Avtalet med Rumänien

Avtalet innehåller artiklarna 39-40 motsvarande bestämmelser som

avtalet med Ungern. Något beslut av associationsrådet har ännu inte fattats läget september 1997.

1997:153x Bilaga 3 257 SOU

Avtalet med Bulgarien

innehåller 39-40 motsvarande bestämmelser

Avtalet artiklarna som

avtalet med Ungern. Något beslut associationsrådet har ännu inte av fattats läget september 1997.

Avtalet med Slovakien

Avtalet innehåller artiklarna 39-40 motsvarande bestämmelser som

avtalet med Ungern. Något beslut associationsrådet har ännu inte av fattats läget september 1997.

Avtalet med Tjeckien

Avtalet innehåller artiklarna 38-39 motsvarande bestämmelser som

avtalet med Ungern. Något beslut associationsrådet har ännu inte av fattats läget september 1997.

Avtalet med Estland

Avtalstexten finns i 1995/96:27. Någon allmän likabehandlingsprop. regel avseende social trygghet finns inte. artikel 37 finns bestämmelser social trygghet som berör estnis- I om

medborgare och deras familjemedlemmar är lagligen anställ-

ka som da/bosatta i medlemsstat. Bestämmelserna innefattar bl.a. sammanen försäkrings- och bosättningsperioder fullgjorts i medläggning av som

lemsstatema för öppnande rätt till pensionsförrnåner, överföring av

av

exkl. icke-avgiftsfinansierade förmåner till Estland

pensioner m.m. och till familj ebidrag vid anställning/bosättning i en medlemsstat. rätt Se artikel 37. Jfr artikel 37.2. Estland garanterar arbetare är medborgare i en som medlemsstat och lagligen anställda/bosatta i Estland rätt till överföring intjänad pension från Estland till medlemsstat och rätt till familav en jebidrag i Estland. Avtalet ingen exporträtt estnisk pension för estniska Anm. ger av medborgare vid flyttning till eller vid bosättning i medlemsstat. en I artikel 38 föreskrivs att associationsrådet skall genom beslut anta lämpliga bestämmelser för att uppnå det mål uppställs i artikel 37. som

9 17-1437

258 Bilaga3 SOU 1997: 153

Avtalet har ännu inte trätt i kraft varför kommande beslut av associationsrådet enligt artikel 38 avvaktas.

Avtalet med Lettland

Avtalstexten finns i prop. 1995/96:28. Artiklarna 38-39 i avtalet är likalydande med bestämmelserna i avtalet med Estland, se ovan. Avtalet har ännu inte trätt i kraft.

Avtalet med Litauen

Avtalstexten finns i prop. 1995/96:29. Artiklarna 38-39 i avtalet är likalydande med bestämmelserna i avtalet med Estland, se ovan. Avtalet har ännu inte trätt i kraft.

10. Avtalet med Slovenien

Avtalstexten finns i prop. l996/97:144. Avtalet har godkänts av riksdaunder våren 1997. Artiklarna 39-40 i avtalet är likalydande med gen bestämmelserna i avtalet med Estland, se ovan. Avtalet har inte trätt i kraft.

Litteraturförteckning

Propositioner och skrivelser

1991/92: 170 1993/94:147 1994/95: 19 1995/96:27 1995/96:28 1995/96:29 1995/962163 1995/962190 1996/97:41 1996/97:80 1996/97:83 1996/972144

Betänkanden och Ds EES Rättsfallssamling Band 4 Fri rörlighet för personer. -

EES Rättsfallssamling Band 6 Socialpolitik, jämlikhet, social trygghet, miljö.

Ds 1993:77. EG-domstolen och jämställdheten.

Ds 1996:7. Romkonventionen införlivande med svensk rätt av EG- konventionen om tillämplig lag på avtalsförpliktelse.

Ds 1996:72. Jämställdhet och samarbete i Central- och Östeuropa Utri-

kesdepartementet.

SO1992:19 Bil 16. 1993: Svenska kvinnor möter Europa. Stockholm: FD.

260 Litteraturförteckning SOU 1997: 153

SOU 1992:26 1992: Rätten till folkpension. SOU 1993:115 1993: Social trygghet och EES. SOU 1993:117 1993: EG, kvinnorna och välfärden. Social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män i ett europeiskt perspektiv. SOU 1995:77 1995: Röster EU:s regeringskonferens. Stockholm: om UD. SOU 1995:80 1995: Medborgarnas EU frihet och säkerhet Stock- holm: UD. SOU 1995: 101 1995: Ett utvidgat EU möjligheter och problem. Stock- holm: UD. SOU 1995:123 1995: Subsidiaritetsprincipen i EU. Stockholm: UD. SOU 19952131 1995: Enklare och effektivare om EU:s komplexitet och maktbalanser. Stockholm: UD. SOU 1995:132 1995: Utvidgning och samspel. Stockholm: UD. SOU 1996:6 1996: Ett år med EU. Stockholm: UD. SOU 1996:7 1996: Av vitalt intresse. Stockholm: UD. SOU 1996: 15 1996: Union for både öst och väst. Stockholm: UD. SOU 1996:16 1996: Förankring och rättigheter. Stockholm: UD. SOU 1996:19 1996: Sweden, the EU and the future. Stockholm: UD. SOU 1996:24 1996: Från Maastricht till Turin. Stockholm: UD. Sou 1996:42 1996: Demokrati och öppenhet. Stockholm: UD. SOU 1996:43 1996: Jämställdheten i EU Spelregler och verklig- hetsbilder. Stockholm: UD. SOU 1996:59 1996: Europapolitikens kunskapsgmnd. Stockholm: UD.

SOU 1997: 153 Litteraturförteckning 261

SOU 1996:60 1996: Miljö ochjordbruk. Stockholm: UD.

SOU 1996:61 1996: Olika länder olika takt. Stockholm: UD. - SOU: 1996: 107 1996: Union utan gränser konsekvenser, möjligheter, problem. Stockholm: UD.

SOU 1997:72 1997: En lag socialförsäkringar. Stockholm. om

Europaparlamentet

A3-0112/92 1992. Committée Women’s rights, Brussels. on

Programme for the Promotion of Women’s Interests. European union structural funds and community initiatives 1994-1999. Women’s Rights Series E-l. Brussels: European Parliament.

Central and Eastern European Women: A Portrait. Women’s Rights Series W—8. Brussels: European Parliament.

Europeiska kommissionen

Den inre marknadens följder och effektivitet. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet. KOM96 520 slutlig, 30.10.1996. Luxemburg: byrån för Europeiska gemenskapens officiella publikationer.

Fjärde handlingsprogrammet för jämställdhet mellan kvinnor och män 1996-2000. KOM95 382 slutlig.

Pre-feasibility study the possible establishment of European migrato-

on a 1994 Luxembourg: Office for the Official Publications of ry observatory. the European Communities.

Proposal for Guidelines for member States Employment Policies 1998. Commission Communication. October 1997. Brussel.

25 Years of Regulation EEC No. 1408/71 Social Security for Migrant on Workers A Conference Report. Stockholm: Swedish National Social - Insurance Board European Commission.

Agenda 2000. For Stronger and Wider Union. COM97 2000 final. a July 1997. Bryssels.

262 Litteraturförteckning SOU 1997: 153

Agenda 2000. The Challenge of Enlargement COM97 2000 final. July 1997. Bryssels. Commission Opinion on Bulgaria’s Application for membership in the European Union COM97 2008 final, Commission Opinion on the Czech Republic’s Application for membership in the European Union COM97 2009 final, Commission Opinion on Estonia’s Application for membership in the European Union COM97 2006 final, Commission Opinion on Hungary’s Application for membership in the European Union COM97 2001 final, Commission Opinion on Latvia’s Application for membership in the European Union COM97 2005 final, Commission Opinion on Lithuania’s Application for membership in the European Union COM97 2007 final, Commission Opinion on Poland’s Application for membership in the European Union COM97 2002 final, Commission Opinion on Romania’s Application for membership in the European Union COM97 2003 final, Commission Opinion on Slovakia’s Application for membership in the European Union COM97 2004 final, Commission Opinion on Slovenia’s Application for membership in the European Union COM97 2010 final.

Internationella organisationer

Estonian Human Development Report 1997: UNDP.

Public Expenditure Review Update. Tallinn: World Bank.

suggestions for Improvement of the Social Tax Collection Rate. Europeam Union, PHARE, Social Sector Programme Latvia.

Lithuanian Development Report 1996. UNDP.

From Plan to Market. World Development Report 1996. The World Bank: Oxford, Oxford University Press.

The State in a Changing World. World Development Report 1997. The World Bank: Oxford, Oxford University Press.

World Bank 1996: Hungary Poverty and Social Transfers. Washington - D C: World Bank;

Litteraturförteckning 263

1994: Slovakia Restructuring for Recovery. Washington D C: World

- - Bank.

Trends in International Migration. Annual Report 1996. OECD 1997.

OECD Economic Surveys: Poland 1997. Paris: OECD.

Intemationa Labour Office: Minimum Wages in Central and Eastern

Europe: from protection to destitution. Budapest: Central European

University Press.

Social Security Programs Throughout the World 1997. Washington D.C.:

Social Security Administration jämte tidigare årgångar av denna publikation.

ISSA 1997: Meeting for Directors and Senior Managers of Social

Security Organizations in Central and Eastern Europe Papers of the

—

Meeting in Bratislava, Slovak Republic, 20-22 May 1997. Geneva:

International Social Security Association;

1994: Restructuring Social Security in Central and Eastern Europe: A — Guide Recent Developments, Policy Issues and Options. Geneva: to International Social Security Association,

The Financing of Social Insurance in Central and Eastern Europe. - European Series No. 23. Geneva: International Social Security Association.

Litteratur

Latvia: The Impact of the Transformation the

Aasland, A. ed 1996: -

Norbalt Living Conditions Project. Oslo: Fafo.

Ahlberg K., Bruun N. 1996: Kollektivavtal i EU. Om allmängiltiga avtal och social dumping. Skriftserien 52. Stockholm: Juristförlaget, Nornr stedts Juridik.

Alestalo, M 1992: "Convergenee divergence: a long-term perspective

or

Western Europe. Paper presented at the Polish—Finnish Seminar on

on

The Transformation in Europe: Societal Consequences. Lathis mimeo.

264 Litteraturförteckning

Allardt, E. 1986: "The Scandinavian Welfare Model in R. Rose R.

Shiratori eds The Welfare State East and West. Oxford: Oxford U P.

Ambjömsson, R. 1997: "East and West. On the Construction of a Euro-

Identity in Peterson red Cultural Crossroads in Europe. Stock-

pean

holm: Forslcningsrådsnämnden. FRN-report no. 97:3.

Andersson, C. Lindahl, R. 1992: Europaparlamentet. Stockholm: SNS.

Baldwin R. E. 1994: Towards Integrated Europe. Centre for Econoan mic Policy Research. London.

Baldwin, P. 1997: State and Citizenship in the Age of Globalization in

A Föllesdal P Koslowski eds Restructuring the Welfare State Berlin:

Springer.

Barr, N. 1997: Pension Reform in Central and Eastern Europe: Some Comments. Comments to be delivered at the Fifth Central European Forum The Politics of Welfare: Between Government and Local Initiative, Vienna 24-26 Oct.;

ed 1994: Labour Markets and Social Policy in Central and Eastern

- Europe: The Transition and Beyond. Oxford: Oxford U P.

Bernitz U. 1994: Europarättens grunder.

Blanpain R., Nyström B. 1995: EG/EU arbetsrätt och arbetsmarknad.

Boje, T. Olsson Hort, S.E. 1993: Scandinavia in New Europe. Oslo: a Scandinavian University Press.

Boni, M. 1997: Social Partnership in Solving Unemployment Problems the Local Level. Paper delivered at the Fifth Central European Forum on The Politics of Welfare: Between Government and Local Initiative, Vienna 24—26 Oct. mimeo.

Borish, M. Noêl, M. 1996: Private Sector Development During Transition the Visegrad Countries. Washington D.C.: World Bank. —

Chu, K—Y Gupta, S 1993: Protecting the Poor: Social Safety Nets During Transition Finance Development Vol. 30 Nr. 2 ss. 24-27.

Litteratuifbrteckning 265

Ciumageaunu, O. 1997: Social Policy in Rumania Paper presented at the Central European University International Seminar "The Future of the Welfare State in Post-Communist Europe Prague April 24-26.

Commander S., Corelli F. ed 1995: Unemployment, Restructuring, and

the Labour Market in Eastern Europe and Russia. Washington: EDI Development Studies. The World Bank.

Czeh, T 1997: The Principle of Subsidiarity and the Transition of the Welfare States in Central and Eastern Europe in A. Föllesdal P.

Koslowski eds Restructuring the Welfare State Berlin: Springer.

Daly M. 1997: Social Security, Gender and the Equality in the European Union. Report to the European Commission, Unit of Equal Opportunity. Bryssels.

Deakon, B 1992: The New Eastern Europe Social Policy: Past,

ed —

Present and Future. Sage, London.

Dietz, 1996: Putting the Past Behind. A Review of Living Conditions the Eastern Baltic Rim. Oslo: Common Security Forum. on

Domander M. 1996: Från öst till väst tidsbegränsad migration från - Ryssland och Baltikum till de nordiska länderna. TemaNord 1996:547 Köpenhamn: Nordiska ministerrådet.

DUPI 1997: Europaeisk stabilitet- EUs utvidelse med de central- og osteuropeiske lande. Köpenhamn: Dansk Utrikespolitisk Institut.

Estonian Labour Force Survey 1995. 1997 Tallinn: Statistical Office of Estonia.

European Institute for Social Security Yearbook 1995.

Eyal, G., Szelenyi, Townsley, E. 1997: The Theory of Post- Communist Managerialism i New Left Review nr 222.

Falkner, G 1997: The Treaty European Union and its revision: Seaon change empty shell for European social policies. Paper presented at or the ECPR Round Table the Survival of the Welfare State, Bergen on Sept. 18-21.

10 17-1437

266 Litteraturförteckning SOU 1997: 153

Ferge, Z. 1997: "The Actors of the Hungarian Pension Reform. Paper delivered at the Fifth Central European Forum The Politics of Welfare: Between Government and Local Initiative, Vienna 24-26 Oct. mimeo.

Fiedler A. m fl. The Impact of the Single Euroepan Market the Deveon lopment of Women’s Employment. V/1734/96-EN. European Commission Directorate-General V. Equal Opportunities Unit.

Flora, P. 1986: Introduction in Growth to Limits The Western - European Welfare Since World War II. Berlin New York: Aldine de Gruyter.

Gilbert, N. 1992: "From entitlements to Incentives: the changing philosophy of social protection, International Social Security Review no

Godfrey, M Richards, P 1997: Emloyment policies and programmes in Central and Eastern Europe. Geneva: International Labour Office.

Gowan, P P Anderson eds 1997: The Debate on Europe. London:

Verso.

Grogarard, J 1996: Estonia in the Grip of Change the Norbalt Living — Conditions Project. Oslo: Fafo.

Götting, U 1994: Destruction, adjustment and innovation: Social Policy transformation in Eastern and Central Europe. Journal of European Social Policy, Vol. 4 No. 3 pp. 181-200.

Hankiss, E 1990: East European Alternatives. Oxford: Oxford U P.

Hantrais, L 1995: Social Policy in the European Union. London: Mac- Millan.

Hansen, E: Coping with it: St. Petersburg and Kaliningrad Facing Reform -the Norbalt Living Conditions Project. Oslo: Fafo.

Hausner, 1997: "Security Through Diversity Conditions for the - Successful Reform of the Pension System in Poland. Paper delivered at the Fifth Central European Forum The Politics of Welfare: Between Government and Local Initiative, Vienna 24-26 Oct. mimeo.

Litteraturförteckning 267

Heinsohn, G. Steiger, O. 1985: Pengar, produktivitet och otrygghet under kapitalism och socialism" i Arkiv för studier i arbetarrörelsens historia nr 31-32.

Hroch, 1997: The Nation-Forming Process under Conditions of the

Ottoman and Habsburg Empires in Peterson red Cultural Crossroads in

Europe. Stockholm: Forskningsrådsnämnden. FRN-report no. 97:3.

Jacobs T.J.M., Zeijen H. 1993: European Labour Law and Social Policy:

Kandolin 1996: Pay Differentials between Men and Women. Östeuropaforskning 31996 3-4: Special issue. Women and Transition. The Case of Estonia: Finnish Society of Russian and East European Studies.

Knudsen, K: Lithuania in a Period of Transition the Norbalt Living - Coinditions Project. Oslo: Fafo.

Konrad G. Szelenyi, 1978: The Intellectuals on the Road to Class Power. New York.

Kopits, G 1993: Reforming Social Security Systems Finance Development Vol. 30 Nr 2 ss. 21-23.

Korpi, W Palme, J 1997: The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality and Poverty in Western Countries. Stockholm: Institute for Social Research Working Paper 3/ 1997;

1993: Socia1politik, kris och reformer: Sverige i intemationell belys-

— ning i SOU 1993: 16 Bilagedel Stockholm: Finansdepartementet.

Kosonen, P. ed 1992: Changing Europe and Comparative Research.

Helsinki: Academy of Finland.

Ksiezopolski, M Supinska, J 1997: "Social Policy in Poland in the Nineties the transformation Act Two. Paper presented at the Central - European University International Seminar The Future of the Welfare State in Post-Communist Europe Prague April 24-26.

Kuhnle, S 1996: The Welfare State in a European Perspective. Paper presented at the Nordic-Asian Conference on Welfare State Developments, Tokyo Oct. 14-17;

268 Litteraturfirteckning SOU 1997: 1 5 3

Norge i möte med Europa i Aksel Hatland Den norske velferdstat. m - Oslo: Ad Notam.

Kvapilova, E 1997: Social Policy in Slovakia. Paper presented at the Central European University International Seminar "The Future of the Welfare State in Post-Communist Europe Prague April 24-26.

Kvinna i Europa Om EG och jämställdheten Fakta Europa 1993:3. - Latvian and Statistical portrait. 1997 Riga: Central Stawomen men: tistical Bureau of Latvia.

Layard R., Blanchard O., Bombusch R., Krugman P. 1994: Invandringen från Öst. Stockholm: SNS.

Leppik, L 1997a: "Social Security in Estonia. Tallinn: National Social Insurance Board mimeo.

af Malmborg, M. 1995: Historiska perspektiv på EU:s östutvidgning i SOU 1995:132.

Medaiskis, T 1995: The Reforms of Pensions in Lithuania. in Proceedings from the International Conference the Implementation of Finanon cially Reliable Systems in Social Insurance. Riga: Aka-print.

Meulders D. 1996: Women and the five Essen Points. European seminar Women and Work in Europe. Integration between labour policies and Equal Opportunities. Turin: ILO.

Milewich, L 1995: Attempts of organizing stable financial systems of social security in Poland in Proceedings from the International Conferen-

the Implementation of Financially Reliable Systems in Social

ce on Insurance. Riga: Aka—print.

Männik, G 1995: Estonias National Social Security System 1994 in Proceedings from the International Conference the Implementation of on Financially Reliable Systems in Social Insurance. Riga: Aka-print.

National Report of Estonia 1995: Estonian in changing society. women a The fourth world conference Action for equality development on women and peace.

Litteraturförteckning 269

National the Situation of Women in Latvia 1995 Latvian

Report on Committee for the UN Fourth Conference on Women National Preparatory

Beijing, 4-15 September 1995.

the Fourth UN World Conference Women in National Report for on

Beijing 1995: Women in Lithuania. Vilnius.

the Fourth United Nations World Conference on National Report to

4-15 September 1995 Warsaw August 1995.

Women Beijing,

Gendered Outcomes of the Transition in Estonia.

Narusk A. 1996: 3-4: Special issue. Women and Transition.

Östeuropaforskning 31996

of Estonia: Finnish Society of Russian and East European The Case Studies.

udgave. Köpenkanm: Jurist och Nielsen R. 1192: EF-arbejdsret. 2 rev.

Okenomforbundets forlag.

1993: The Social Dimension of the European Nielsen R., Szyszczak E.

Community;

Non-contributory benefits in Political

Nordheim Nielsen, F 1997: the 6th Baltic Accomodation and Nation-Building. Paper presented at Social Security. Stockholm June 24-26 mimeo.

Conference on

of Social Policy in East European Transfor-

Offe, C 1993: The Politics

and Agenda of Reform, Social Research, mations: Antecedents, Agents Vol. 60, No. 4 1-36. pp.

marknad och socialpolitik essäer i välfärdssta- Olofsson, G 1998: Stat, —

sociologi. Lund: Arkiv under utgivning.

tens

Cultural Crossroads in Europe. Stockholm:

Peterson, M. red 1997:

Forslcningsrådsnämnden.

Theory and Practice of Czeck Social Policy. Paper

Potucek, M 1997:

University International Seminar The

presented at the Central European Post-Communist Europe Prague April 24-

Future of the Welfare State in

26;

270 Litteraturförteckning

Radicová, 1997: Two Social Policies out of the Czeck and - one: Slovak Example. Paper presented at the ISA RC19 Meeting Welfare State Challenge, Marginalization and Povert, Copenhagen, August 21-24 1997.

Purvaneckiené G.1995: Women in Lithuanian Society. Vilnius: UNDP.

Ringen, S Wallace, C eds: Social Reform in East-Central Europe: New Trends in Transition. Vol III. Prag: Trevor Top.

Riksrevisionsverket 1997: Arbetsmarknadspolitiska åtgärder-effektivt styrmedel mot könsuppdelning på arbetsmarknaden RRV 1997:45. Stockholm: Riksrevisionsverket.

Ritenis, J 1995: Implementation of Financially Reliable System in Latvian Social Insurance" in Proceedings from the International Conference on the Implementation of Financially Reliable Systems in Social Insurance. Riga: Aka-print.

Rona-Tas, A 1994: The First Shall Be the Last Entrepreneurship and Communist Cadres in the Transition from Socialism i American Journal of Sociology. Vol. 100 Nr 1 40-69. ss.

Rothstein, B 1997: The Future of the Universal Welfare State. Paper presented at the ECPR Round Table the Survival of the Welfare on State, Bergen Sept. 18-21.

Rys, V. 1997: From the Communist Welfare State to Social Benefits of Market Economy: The Determinants of Social Reform in Central Europe. Paper presented at the ISA RC19 Meeting We1fare State Challenge, Marginalization and Povert", Copenhagen, August 21-24 1997;

1995: Socia1 Security Developments in Central Europe: A Return to — Reality in Czeck Sociological Review Vol. X No.

1993: Social Security Reform in Central Europe: Issues and Perspec- tives in Journal of European Social Policy Vol No.

Sainsbury, D 1996: Gender, Equality and the Welfare State. Cambridge: Cambridge University Press.

Scherman, K G 1997: The Stockholm Initiative. Paper presented at the

6th Baltic Conference Social Security. Stockholm June 24-26 on mimeo

Litteraturfbrteckning 271

Sirovátka, T. 1997: Social and Economic Factors of Labour Market

Marginalization in the Czeck Republic. Paper presented at the ISA RC19

Meeting We1fare State Challenge, Marginalization and Povert, Copenhagen, August 21-24 1997.

Standing, G. 1996: "Social Protection in Central and Eastern Europe: a

Tale of Slipping Anchors and Torn Safety Nets in G Esping-Andersen

Welfare States in Transition National Adaptations in Global Eco-

ed -

nomies. London: Sage.

Staniszkis, 1991: The Dynamics of Breakthrough in Eastern Europe: The Polish Experience. Berkeley: University of California Press.

Stark, D 1996: "Recombinant Property in East European Capitalism i

American Journal of Sociology Vol. 101 4 ss. 993-1027. nr.

Suda, Z The Globalization of Labor Markets. Prag: PDA Press.

ed

Szeman, Z 1997: Social Policy in Hungary". Paper presented at the Central European University International Seminar The Future of the Welfare State in Post-Communist Europe Prague April 24-26.

Therbom, G 1997: Multiculturality in East Central Europe in European

Modernity and "Lessons of Multicultural Mi1ieux in Peterson red

Cultural Crossroads in Europe. Stockholm: Forskningsrådsnämnden.

FRN-report 97:3. no.

Thuen, A Beier Sorensen, O. 1996: Project 502: Creation of a Legal Framework for the Introduction of Individualized Accounts. Farum: European Union, PHARE, Social Sector Programme Latvia.

Venturini, 1992: 1992: The European Social Dimension. Brussels: p Commission of the European Communities.

Walder, A 1995: Career Mobility and the Communist Political Order i American Sociological Review Vol. 60 Nr. 3 ss. 309-28.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg för steg. U. 32. Följdlagstiñningtill miljöbalken. M. lnkomstskattelag,del I-III. Fi. 33. Att lära över gränser. En studie av OECD:s . Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. . Förbättradmiljöinformation. M. 34 Övervakning av miljön. M. . . Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stöd för 35. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. . arbetshandikappade. A. 36. Bekämpande penningtvätt.Fi. av

Länsstyrelsemas roll i trafik- ochfordonsfrågor. K. 37. Ett teknisktforskningsinstituti Göteborg. U.

Byråkratini backspegeln.Femtioår av förändring 38. Myndigheteller marknad. . på sex förvaltningsområden. Fi. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer.Fi.

Röster om barnsochungdomarspsykiskahälsa. S. 39. integritet Offentlighet Informationsteknik. Ju. . Flexibelförvaltning.Förändringoch verksam- 40. Unga ocharbete. In. . hetsanpassning statsförvaltningens av 41 Staten ochtrossamfunden . struktur. Fi. Rättsligreglering

10.Ansvaret för valutapolitiken.Fi. Grundlag ll. Skatter,miljö och sysselsättning. Fi. Lag om trossamfund - 12.IT-problem inför 2000-skifiet.Referatoch Lag om Svenskakyrkan. Ku. slutsatser från en hearinganordnad av 42. Statenoch trossamfunden

IT-kommissionenden 18 december. Begravningsverksamheten. Ku.

IT-kommissionens rapport l/97. K. 43. Staten och trossamfunden

13.Regionpolitikför helaSverige. N. Den kulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomen

14.IT i kulturens tjänst. Ku. ochdekyrkliga arkiven. Ku.

15.Det svårasamspelet.Resultatstymingens framväxt Staten och trossamfunden . ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku.

16. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. 45 Statenoch trossamfunden . 17. Skatter,tjänsteroch sysselsättning. Stöd,skatteroch finansiering. Ku.

+ Bilagor. Fi. 46. Statenochtrossamfunden

18.Granskning av granskning. Statligmedverkan vid avgiftsbetalning. Ku.

Den statligarevisioneni Sverigeoch Danmark.Fi. 47. Staten ochtrossamfunden

19. Bättre information om konsumentpriser. ln. Den kyrkliga egendomen. Ku.

20. Konkurrenslagen1993-l 996.N. 48. Arbetsgivarpolitik i staten.

21. Växa i lärande.Förslagtill läroplanför bam och För kompetensochresultat. Fi.

unga 6-16år. U. 49. Grundlagsskyddför nya medier. Ju.

22. Aktiebolagets kapital.Ju. 50.Alternativautvecklingsvägar för EU:s

23. Digital demokr@ti. Ett seminarium om Teknik, gemensamma jordbrukspolitik. Jo.

demokratiochdelaktighetden november 8 1996 5 Brister i omsorg . anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- en fråga om bemötande äldre. av S. kommissionenoch Kommunikationsforsknings- 52.Omsorg medkunskapoch inlevelse

beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. K. en fråga om bemötande äldre. av - 24. Välfärd i verkligheten Pengar räckerinte. 53. Avskaffa reklamskattenFi. - 25. Svensk mat- påEU-fat. Jo. 54. Ministem ochmakten.

26. EU:s jordbrukspolitik och denglobalalivsmedels- Hur fungerarministerstyrei praktiken Fi.

törsörjningen. Jo. 55. Statenoch trossamfunden.Sarnmanfattningama av

27. Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. förslagen från de statligautredningarna.Ku.

28. I demokratinstjänst.Statstjänstemannens roll och 56. Folket som rådgivareoch beslutsfattare.

vårt offentliga etos. Fi. + Bilaga och l Ju.

29. Bampomografifrågan. 57. I medborgarnas tjänst.

lnnehavskriminalisering m.m. Ju. En samladförvaltningspolitikför staten. Fi.

30. Europa och staten. Europeiseringens betydelse for 58.Personaluthyrning. A.

svenskstatsförvaltning.Fi. 59. Svenskhemmet Voksenåsensförvaltningsform. Ku.

3 Kristallkulan tretton röster om framtiden. 60. Betal-TV inom SverigesTelevision. Ku. . - IT-kommissionens rapport 3/97.K.

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

89. Handeln medskrot och begagnade varor. N. 61.Att växa bland betong och kojor. 90. Ändrad organisation för det statliga plan-, bygg- Ett delbetänkande om barns och ungdomars

uppväxtvillkor i storstädemas utsatta områden från och bostadsväsendet. In.

9 Jaktens villkor utredning om vissa jaktfrågor. Storstadskommittén. - en . betong. Jo. 62. Rosorav delbetänkandet Att växa bland 92. Medieföretag i Sverige Ägandeoch En antologi till - Storstadskommittén. strukturforändringar press, i radio ochTV. Ku. betong och kojor från 93. Hantering av fel i utjämningssystemet for 63. Sverige inför epokskiñet. 5/97.K. kommuner och landsting.In. IT-kommissionensrapport arbetsmarknadspolitisk åtgärd 94. Konkurrensneutralt transportbidrag.N. Samhall.En . 95. Forum för världskultur + Bilagedel.A en rapportom ett rikare kulturliv. Ku. 65. Polisens register.Ju. - 96. Lokalförsörjningoch fastighetsägande. 66. Statsskuldspolitiken. Fi. uppehållstillstånd.UD. En utvärdering av statens fastighetsorganisation. 67. Återkallelse av

68. Grannlands-TV i kabelnät.Ku. Fi.

97. Skydd skogsmark. Behov och kostnader.M. 69. Besparingar i stort och smått.U. av frivilligorganisationema 98. Skydd skogsmark. Behov och kostnader. 70. Totalförsvaret och av

uppdrag, stödoch ersättning.Fö. Bilagor. M. - vattenadministration.Vatten är livet. M. 71. Politik för unga. 99. En ny 100. Nya samverkansfonner inom den Sjöhistoriska + 2 st bilagor. In.

lag socialförsäkringar. museiverksarnheten. Ku. 72.En om säker elektronisk 10 Behandling av personuppgifter om 73. Inför en svensk policy om kommunikation. Referat från seminarium . totalforsvarspliktiga.Fö.

ett Närings- och 102.Mat Miljö. Svensk strategi for EU:s anordnatav IT-kommissionen,

handelsdepartementet och SEIS den 11 december jordbruk i framtiden.Jo.

6/97.K. 103.Rapport med förslag om sändningsorter. Ku. 1996. IT-kommissionensrapport jordbrukspolitik, miljön och regional 104. Polis i fredens tjänst.UD. 74. EU:s 105. Agenda21 i Sverige. utveckling. Jo. Skatterättsliga regler for Fem år efter Rio resultat och framtid. M. 75. Bosättningsbegreppet. - Fi. 106.En fond for unga konstnärer. Ku. fysiskapersoner. vård och 107.Dennya gymnasieskolan 76. Invandrarei omsorg bemötande äldre.S. problem och möjligheter. U. en fråga om av - - skolan med rak Om rätten till Uppföljning inkomstskattelagen. Fi. 108.Att lämna rygg - 77. av och landsting.ln. skriñspråket och om förskolans och skolans 78. Medelsförvaltning i kommuner möjligheteratt förebygga och möta Iäs- och 79. Försäkringsmäklare. En lagöversyn av

Försäkringsmäklarutredningen. Fi. skrivsvårigheter. U.

109. Myndighetsansvaret för transport av farligt 80. Reformerad stabsorganisation. Fi.

81. Allmännyttiga bostadsföretag. gods.Fö.

ll0. Säkrare obligationer Fi. + Bilaga. In. lll. Branschsanering och andra metoder mot 82. Lika möjligheter.ln. -

makt och kön -i spåren offentliga ekobrott.Ju. 83.Om av omvandling.A. 112.En samordnad militär skolorganisation. organisationers kemikaliepolitik.M. 113. Mot halva makten elva historiskaessäer om 84. En hållbar - Samordnat inkomst kvinnors strategier och mäns motstånd.A. 85. Förmån efter inkomst- 114.styrsystem och jämställdhet. Institutioner i begrepp för bostadsstöden och nya till förändring och könsmaktens framtid.A. kvalifikationsregler för rätt 115. Ljusnande framtid eller ett långt farväl sjukpenninggrundande inkomst. alkohol, tobak och Den svenska välfärdsstaten i jämförande 86. Punktskattekontroll av

belysning.A. mineralolja,m.m. Fi. 116.Barnets bästa i främsta rummet. FN :s konvention 87. Kvinnor, män och inkomster. barnets rättigheter förverkligas i Sverige. Jämställdhet och oberoende.A. om

för utveckling.N. ll6. Barnets bästa en antologi. 88. Upphandling -

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

I 17.Nobelcenteri Stockholm ett informations-och 153.Arbetskrafiens fria rörlighet trygghetoch — — aktivitetscentrumkring naturvetenskap,kultur och jämställdhet Bilagedel.A. + samhälle.Ku. 118.Deladestäder. 119.Entydligareroll för hälso-ochsjukvårdeni folkhälsoarbetet. 120.Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, utveckling.En Kartläggning.U. 12 Skolfrågor Om skolai enny tid. U. - 122.Rättigheteri luñfartyg. K. 123.Ett effektivare näringsförbud.N. 124.IT-kommissionenshearing om den nya medie-och programvaruindustrin.Andrakammarsalen, Riksdagen,1997-06-l K. 125 Ett svensktinvesterarskydd.Fi. 126.Bilen, miljön och säkerheten.Fi. 127.Straffansvarför juridiska personer. Del A+B. Ju. 128.Verkställighetoch kontroll i utlänningsärenden. UD. 129.Kollektivtrafik i tid + Bilaga.K. 130. Effektivare statlig inköpssamordning. Fi. 13 Lag om premiepension.Fi. 132.Antimicrobial FeedAdditives.Jo. 133.Antimikrobiella fodertillsatsersammandrag. Jo. 134.Förtroendemannainflytandeökadkvalitet och rättssäkerhet. 135.Ledare,maktochkön.A. 136. Kvinnors och mäns löner varför såolika A. - 137.Glastakoch glasväggar Denkönssegregerade arbetsmarknaden. A. 138.Familj, makt ochjämställdhet.A. 139.Hemmet,barnenochmakten.Förhandlingarom arbeteoch pengar i familjen.A. 140.Fonogramersättning. Ku. 141. Boken i tiden. Ku. 142. Högkosmadsskydd mot sjuklönekostnader. 143.StörreEU säkrareEuropa.UD. - 144.Försvaretsfastigheter. Formerför en kostnadseffektivoch verksamhetsinriktadförvaltning.Fi. 145.Förvaltamedmiljöansvar.Statsflsrvaltningens arbeteför ekologiskhållbarhet.M. 146.Grunddata i samhälletstjänst.Fi. - 147. Barns bilder av åldrande en fråga om bemötande äldre.S. av - 148.Utbildningskanalen.U. 149. Miljön i ett utvidgatEU. M. 150.EU:sjordbrukspolitik ochöstutvidgning.Jo. 151.Foodandthe environment,Swedish strategy for the fixtureof EU agriculture.Jo. 152.Uppehållstillstånd grund av anknytning.UD.

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Barnetsbästa en antologi.116 - Delade städer.118 Fastighetsdataregister. 3 En tydligareroll för hälso-och sjukvårdeni Aktiebolagets kapital. 22 folkhälsoarbetet.119 Bampomograñfrågan. Förtroendemannaintlytande ökad kvalitet och 29 lnnehavskriminaliseringm.m. rättssäkerhet. 134

Integritet Offentlighet Infonnationsteknik. 39 Högkostnadsskydd mot sjuklönekostnader.142 Grundlagsskyddför nya medier.49 Barns bilder av åldrande Folketsom rådgivareoch beslutsfattare. en fråga om bemötande äldre. av 147 + Bilaga 1 och 56 -

Polisens register.65 Kommunikationsdepartementet

Branschsaneringochandra metoder mot ekobrott. 1 11 - Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor.6 Straffansvar för juridiska personer. Del A+B. 127 IT-problem inför 2000-skifiet.Referatoch slutsatserfrån

Utrikesdepartementet en hearinganordnad av IT-kommissionen den

18 december. IT-kommissionens rapport l/97. 12 Återkallelse av uppehållstillstånd.67 Digital dem0kr@ti. Ett seminarium om Teknik, Polis i fredenstjänst. 104 demokratioch delaktighetden8 november1996 Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden. 128 EU säkrare Europa. 143 anordnatav Folkomröstningsutredningen, IT- Större kommissionenoch Kommunikationsforsknings- Uppehållstillståndpå grund av anknytning. 152 beredningen. lT-kommissionens rapport 2/97. 23

Försvarsdepartementet Kristallkulan tretton röster om framtiden. lT-kommissionensrapport 3/97. 31 Totaltörsvaret och frivilligorganisationema Ny kurs i traflkpolitiken bilagor. + 35 uppdrag,stödoch ersättning.70 - Sverige inför epokskiñet. Behandling av personuppgifter om lT-kommissionensrapport 5/97.63 totaltörsvarspliktiga.101 Inför en svensk policy om säker elektronisk Myndighetsansvaret transportav för farligt gods.109 kommunikation.Referat från ett seminarium anordnat av En samordnadmilitär skolorganisation.l12 IT-kommissionen, Närings-och handelsdepartementet

ochSE1S den 11 december1996. Socialdepartementet IT-kommissionensrapport 6/97. 73 Rösterom barnsochungdomars psykiskahälsa. 8 122 Rättigheter i luñfartyg. Välfärd i verkligheten Pengar räckerinte. 24 och - lT-kommissionens hearing om den nya medie- Brister omsorg i Andrakammarsalen, programvaruindustrin. en fråga om bemötande av äldre.51 - Riksdagen,1997-06-16. 124 Omsorg medkunskapoch inlevelse Kollektivtrafik i tid Bilaga. 129 + en fråga om bemötande äldre.52 av - Att växa bland betong ochkojor.

Ett delbetänkande om barns ochungdomars Finansdepartementet

uppväxtvillkor i storstädemas utsatta områdenfrån lnkomstskattelag, del 1-111. 2 Storstadskommittén. 61 Byråkratini backspegeln. Femtioår av förändring sex Rosorav betong. förvaltningsområden. 7

En antologitill delbetänkandet Att växa bland Flexibel förvaltning. Förändringoch verksambetongoch kojor från Storstadskommittén. 62 hetsanpassning av statsförvaltningensstruktur. 9 En lag socialförsäkringar.72 om Ansvaret för valutapolitiken.10

Invandrare i vårdoch omsorg Skatter,miljö och sysselsättning.11 en fråga om bemötande äldre. av 76 - Det svårasamspelet. Resultatstymingens framväxt inkomstbegrepp Förmånefter inkomstsamordnat och problematik.15 för bostadsstöden och nya kvaliñkationsregler för Skatter,tjänster och sysselsättning. rätt till sjukpenninggrundande inkomst. 85 + Bilagor. 17 Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention Granskningav granskning. om barnets rättigheter förverkligasi Sverige. 116 Den statliga revisioneni Sverigeoch Danmark.18

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kontroll ReavinstVärdepapper.27 Vuxenpedagogiki Sverige. Forskning,utbildning, I demokratinstjänst. Statstjänstemannens roll och utveckling. En Kartläggning.120 vårt offentliga etos. 28 Skolfrågor Om skolai enny tid. 121 - Europa och staten. Europeiseringens betydelseför Utbildningskanalen. 148 svensk statsförvaltning.30 Jordbruksdepartementet Att lära övergränser. En studie av OECD:s forvaltningspolitiskasamarbete.33 Svenskmat- EU-fat. 25 Bekämpande penningtvätt.36 av EU:s jordbrukspolitik och denglobala livsmedels- Myndigheteller marknad. försörjningen.26 Statsförvaltningens olika verksamhetsforrner.38 Alternativautvecklingsvägarför EU:s Arbetsgivarpolitiki staten. gemensamma jordbrukspolitik. 50 För kompetens ochresultat.48 EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional Avskaffa reklarnskatten53 utveckling.74 Ministem ochmakten. Jaktensvillkor en utredning om vissajaktfrågor. 91 - Hur fungerarministerstyrei praktiken 54 Mat Miljö. Svensk strategiför EU:s I medborgarnas tjänst. jordbruk i framtiden.102 En samladförvaltningspolitik för staten. 57 Antimicrobial FeedAdditives. 132 Statsskuldspolitiken. 66 - Antimikrobiella fodertillsatser sammandrag. 133 Bosättningsbegreppet. Skatterättsligaregler för EU:sjordbrukspolitik ochöstutvidgning.150 fysiska personer. 75 Food and the environment,Swedish strategy for the Uppföljning av inkomstskattelagen. 77 futureof EU agriculture.151 Försäkringsmäklare. lagöversyn En av Försäkringsmäklarutredningen. 79 Arbetsmarknadsdepartementet Reformerad stabsorganisation. 80 Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödför Punktskattekontroll alkohol,tobak och av arbetshandikappade. 5 mineralolja, m.m. 86 Personaluthyrning.58 Lokalförsörjningoch fastighetsägande. Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd En utvärdering av statens fastighetsorganisation. 96 + Bilagedel.64 Säkrareobligationer l 10 Om maktochkön-i spåren offentliga av Ett svensktinvesterarskydd.125 organisationersomvandling.83 Bilen, miljön och säkerheten.126 Kvinnor, män och inkomster. Effektivarestatlig inköpssamordning.130 Jämställdhetoch oberoende.87 Lag om premiepension.131 Mot halva makten elvahistoriska essäerom - Försvarets fastigheter. kvinnorsstrategieroch mäns motstånd. 113 Former för en kostnadseffektivoch styrsystem ochjämställdhet.Institutioner i verksarnhetsinriktad förvaltning. 144 förändringochkönsmaktens framtid. 114 Grunddata i samhälletstjänst.146 Ljusnandeframtid eller ett långt farväl - Den svenskavälfärdsstateni jämförande Utbildningsdepartementet belysning.115 Den nya gymnasieskolan steg för steg. l Ledare,maktochkön. 135 - Växa i lärande. Förslagtill läroplanför barnoch Kvinnorsoch mäns löner varför såolika 136 unga 6-16år. 21 Glastakochglasväggar Den könssegregerade Ett teknisktforskningsinstituti Göteborg. 37 arbetsmarknaden. 137 Besparingari stort och smått.69 Familj, maktoch jämställdhet.138 Den nya gymnasieskolan Hemmet, barnenochmakten. Förhandlingar om problem ochmöjligheter.107 arbeteochpengar i familjen. 139 - Att lämnaskolanmedrak Om rätten till Arbetskraftensfria rörlighet- trygghetoch rygg skriftspråketoch om förskolansochskolans jämställdhet Bilagedel. + 153 möjligheter att förebyggaoch möta läs-och skrivsvårigheter. 108

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Inrikesdepartementet Kulturdepartementet

Bättre information om konsumentpriser. 19 IT i kulturens tjänst. 14 trossamfunden Unga och arbete. 40 Staten och Rättslig reglering Politik för unga.

+ 2 st bilagor. 71 Grundlag - Medelsförvalmirtgi kommuner och landsting. 78 Lag om trossamfund - Allmännyttiga bostadstöretag. Lag om Svenska kyrkan. 41 — 81 och trossamfunden + Bilaga. Staten 42 Lika möjligheter. 82 Begravningsverksamheten. Ändrad organisationför det statliga plan-, bygg- Staten och trossamfunden värdefulla kyrkliga egendomen och och bostadsväsendet. 90 Den kulturhistoriskt utjämningssystemet för de kyrkliga arkiven. 43 Hanteringav fel i

kommuner och landsting. 93 Staten och trossamfunden

Svenska kyrkans personal. 44 Miljödepartementet Staten och trossamfunden Stöd,skatter och finansiering. 45 Förbättrad miljöinformation. 4

och trossamfunden Följdlagstiñrting till miljöbalken. 32 Staten Statlig medverkan vid avgittsbetalning. 46 Övervakning av miljön. 34

och trossamfunden En hållbar kemikaliepolitik. 84 Staten egendomen. 47 Skydd skogsmark. Behov och kostnader. 97 Den kyrkliga av och trossamfunden. sammanfattningar-na av Skydd av skogsmark.Behov och kostnader. Staten förslagen från de statliga utredningarna. 55 Bilagor. 98 Voksenåsens förvaltningsfonn. 59 En vattenadministration.Vatten är livet. 99 Svenskhemmet ny Betal-TV inom Sveriges Television. 60 Agenda21 i Sverige.

Grannlands-TV i kabelnät. 68 Fem år efier Rio resultatoch framtid. 105 — i Sverige Ägande och Förvalta med miljöansvar. Statsförvaltningens Medieforetag i radio ochTV. 92 arbete för ekologisk hållbarhet. 145 strukturtörändringar press, för världskultur Miljön i ett utvidgatEU. 149 Forum en rapportom ett rikare kulturliv. 95 - Nya samverkansformer inom den Sjöhistoriska

museiverksamheten. 100

Rapport medförslag om sändningsorter. 103

En fond för unga konstnärer. 106

Nobelcenter i Stockholm ett informations- och aktivitetscentrum kring naturvetenskap, kultur och

samhälle. 117

Fonogramersätming. 140

Boken itiden. 141

Närings- och handelsdepartementet

Regionpolitik för hela Sverige. 13

Att utveckla industriforskningsinstituten. 16

Konkurrenslagen 1993-1996. 20

Upphandling för utveckling. 88

Handeln medskrot och begagnade varor. 89

Konkurrensneutralt transportbidrag. 94

Ett effektivare näringsförbud.123