Olika länder - olika takt om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU : två expertrapporter till EU 96-kommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Olika länder

olika takt -

Om flexibel och integration förhållandet mellan stam och små E U stater i

Min

mi Statens offentliga utredningar WM 1996:61

w Utrikesdepartementet

Olika länder

- olika takt

Om flexibel integration och

förhållandet mellan stora och små stater i EU

Två expertrapporter till EU 96-k0mmittén Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

TRYCKERI AB ISBN 91-38-20248-4 NORSTEDTS Stockholm 1996 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Utrikesdepartementet

Enligt Maastrichtfördraget skall EU-länderna under 1996 sammankalla konferens med en företrädare för medlemsländernas regeringar. Konferensen, som inleddes den 29 mars l996, skall undersöka vilka bestämmelser i fördraget som behöver ändras för att de mål står som angivna där skall kunna uppfyllas. Den här översynen av fördraget äger också med rum sikte att EU skall utvidgas med ett antal länder vill bli medlemmar, främst i Centralsom och Östeuropa.

Regeringen tillsatte den 9 mars 1995 en parlamentarisk utredning inför 1996 års regeringskonferens Dir. 1995:15. Kommittén antog namnet EU 96-kommittén. Ordförande var riksdagsman Berit Löfstedt s. Övriga ledamöter Berit Andnor s, Birgit Friggebo fp, var Siv Holma v, Göran Lennmarker m, Helena Nilsson c, Mats Odell kds, Marianne Samuelsson mp, Yvonne Sandberg-Fries s och Sten Tolgfors m. l kommitténs sekretariat har departementsrådet Ingrid Larén Marklund huvudsekreterare och redaktör Anders Bolling pressekreterare ingått. Kommittén har haft uppdraget att dels låta göra utredningar viktigare sakfrågor om som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och företrädare för olika åsiktsriktningar ge utrymme att argumentera för sina uppfattningar.

Expertrapporter

Inom ramen för den första huvuduppgiften har EU 96-kommittén givit inom främst experter statsförvaltning, universitet och forskningsinstitut i uppdrag att närmare analysera antal ett viktiga frågor som kan komma att behandlas under regeringskonferensen. En viktig mål-

sättning med expertuppdragen har varit att bygga upp en kompetens i Sverige kring EU:s stora framtidsfrågor inte minst i förhållande till övriga medlemsländer och EU:s institu- tioner. Därför har det krävts ett ganska brett utredningsfält. Uppdragen har i huvudsak gällt följande frågekomplex: insyn och öppenhet, - EU:s framtida utvidgning såväl konsekvenser som genomförande bl.a. behoven - — av anpassning, relationerna mellan små och stora stater och andra maktrelationer, subsidiaritetsprincipen, - - den demokratiska kontrollen Europaparlamentets och de nationella parlamentens roller, maktbalansen mellan institutionerna och effektiviteten i beslutsfattandet, instrument för legitimitet folkomröstningar och möjligheten att säga EU:s fördrag, - upp EU-medborgarskap och mänskliga rättigheter, miljöpolitik, - -jämställdhet, regionalpolitik, gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. - Sammanlagt har EU 96-kommittén presenterat 24 expertuppsatser.

Föreliggande skrift innehåller två rapporter. Den första redogör för möjligheterna till

flexibel integration i EU att inte alla länder deltar samtidigt i alla samarbetsområden. Den

är skriven professor Ulf Bernitz, juridiska institutionen vid Stockholms universitet, och av Henrik Bernitz. Den andra expertrapporten handlar relationerna mellan små och stora om i EU och har författats docent Pär Hallström, juridiska institutionen vid Stockstater av holms universitet. Följande skrifter med expertuppsatser har också givits ut:

SOU 1995: 123, Subsidiaritetsprincipen i EU Magnus Jerneck. - SOU 1995:131, Enklare och effektivare. Om EU:s komplexitet och maktbalanser — Janerik Gidlund, Göran Lysén. SOU 1995:132, Utvidgning och samspel. EU:s östintegration ur historiskt och ekono- miskt perspektiv. Förhållandet småstat-stormakt: svenskt identitetsbyte Mikael af Malm-

borg, Ãke E Andersson, Bengt Sundelius.

SOU 1996:6, Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU - Statskontoret: projektledare Thomas Pålsson. SOU 1996:7, Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskon- ferensen Gunilla Herolf, Rutger Lindahl. SOU 1996: 15, Union för både Öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter sjätte utvidgning Jan Åke Dellenbrant, Rutger Lindahl, Kaj Hobér, Claes G av EU:s

Alvstam, Ninna Rösiö. SOU 1996:16, Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medbor- garskap och mänskliga rättigheter i EU Rune Premfors, Ingrid Larén Marklund, Lena

Stenwall, Ulf Bernitz, Hedvig Lokrantz Bernitz, Fredrik Bergström.

SOU 1996:42, Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU - Torbjörn Bergman, Gullan Gidlund, Magnus Isberg, Ulf Christoffersson, Nina Ersman.

SOU 1996:43, Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder Margareta Wad- stein, Maria Oskarson. SOU 1996:60, Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på jordbrukspolitiken Ulf Svidén, Thomas Hagman, Ewa Rabinowicz. den gemensamma

Andra skrifter

Vid sidan expertuppsatserna har kommittén gett ut en serie småskrifter, som i mer av allmän form olika problemområden inför regeringskonferensen och sammanfatpresenterar seminarier och hearingar kommittén arrangerat. Dessa skrifter är gratis och har distar som tribuerats bl.a. till landets alla bibliotek. Skrifterna behandlar ämnen som EU:s tre pelare,

unionens framtida utvidgning, institutionernas interna spelregler och debatten i andra EU-

länder.

Stockholm i juli 1996

Berit Löfstedt

Abstract

EU

Flexible Integration in the

The analyzes the different types of flexible integration, their interrelation, and the report positions taken by the EU member states. The report shows that the positions taken in the member towards flexible integration, especially variable geometry, are heavily states influenced by their different perspectives. The ongoing discussion on the introduction of variable be result of structures in European policy, but geometry can seen as a new power also keep the intergovernmental structure within the EU wherever possible. as a means to There be made basic distinction between three concepts, multi-speed Europe, can a variable and Europe ä carte. According to the first concept, multi-speed geometry Europe, the flexibility only consists of differentiation in time and has the character of a a solution. This the the flexibility of today intended to work. The second temporary way variable to be the type of flexibility that will most likely develop. concept, geometry, seems Basically, variable consists of kind of package solution, built up by a geometry some constellation of the integration minded member states. This hard core group built on most all-or-nothing reasoning, in practice kind of built in exclusion system. In reality, such a a exclusion related especially Great Britains relation to the German-French axis. The to third Europe a la will hardly be of practical interest, at least not in principle. concept, carte, This built participation only in those EU projects which a member state finds system on suitable. However, in reality long transition periods variable geometry solutions or including several different hard constellations of different types might lead to an core many ä carte situation. The real dividing line in the opinions taken to flexible integration comes to light in the goal. possible to limit the exclusions in time a common goal missing. common not If exclusions unlimited in time will be permitted, permanent differences in the levels of the EU commitments of different member states will be built up. In such a case flexibility will be given quite different function than the temporary solution has had so far. The idea to a have hard of countries the forefront of the integration development does not work a core a common goal missing. The real differences between the different member states in their opinion on flexible

integration and variable be related to their different points of departure. geomety can However, there certain denominators, primarily the idea that flexible are common integration be based and non-negotiable platform, a common ground for must on a common all member However, this turn out to be problem in reaction to the possible states. can a expansion the Also the hard that will be created must be open, i.e. all member to east. core states must be able to acceed they wish and are qualified for doing so. so The Swedish opinion variable geometry be characterised as wait and see. present on can Decisive for Sweden will probably be the positions taken those issues where will be of on current interest to use variable geomety.

Flexibel

integration

inom

EU

UlfBernitZ

och Henrik Bernitz

Flexibel

integration —— problem och former

Problemet

Inför arbetet vid EU:s regeringskonferens revision och utbyggnad EU:s grundlägom av gande fördragsverk har möjligheterna till ökad flexibilitet inom ramen för den europeiska integrationen alltmer kommit i centrum. På detta område har det skett markant föränen dring i hållningen i ledande EU-länder, framför allt i Tyskland och Frankrike, där man tidigare starkt betonade vikten av regelverkets enhetlighet. Omsvängningen har uppenbarligen två huvudorsaker. Den ena är svårigheterna att nå fram till fördjupad en integration inom ramen för nuvarande ordning med deltagande av samtliga EU-länder och normalt krav på enhällighet i beslutsfattandet. Den andra huvudorsaken är EU:s planerade utvidgning mot

Central- och Östeuropa med de svårigheter detta medför.

Flexibel integration är ett vagt begrepp som uppfattas skilda sätt och kan som rymma lösningar med högst olikartad utfonnning. Allmänt förstås med flexibel integration att man inom unionen skapar kvalitativt skilda delar. I debatten rör man sig med skilda begrepp som står för olika typer av flexibilitet. Främst märks begreppen Flerhastighetseuropa, variabel geometri eller Kämeuropa och ä carte-Europa. Ett huvudsyfte med denna studie är att söka klarlägga dessa begrepp, hur de förhåller sig till varandra och hur de kan användas i praktiken. Avsikten är bl a att belysa vad är de huvudsakliga som likheterna och skillnad-

Ett grundläggandeunderlagför rapporten har varit Henrik BernitzC-uppsatsi Statskunskap, Flerhastighetseuropa, variabelgeometrioch å Cane, modellerför flexibel integrationi den Europeiskaunionen,HT-95, Skytteanum,Uppsalauniversitet,underaktiv handledning docentSverkerGustavsson av

11 16-0/7

mellan begreppen och i vad mån det finns liknande huvuddrag mellan dem eller eleerna ment som kan fungera som minsta gemensamma nämnare för dem. Framställningen rör härigenom ett ämne som är mycket diskuterat i dagens läge men som del behandlar principiella tankegångar och relativt vagt utformade förslag till stor snarare än färdiga lösningar. Tyngdpunkten har därför fått läggas att beskriva de förhållanden utgör utgångspunkt för debatten i dag. Härvid har särskilt uppmärksammats den form som förefaller stå i centrum för övervägandena, nämligen variabel geometri. En viktig del som bakgrunden utgör de inslag flexibel integration som redan i nuläget har utvecklats av av inom för EU. Som kommer att framgå bildar dessa ett allt annat än enhetligt mönster. ramen Det riktigaste torde att betrakta utvecklingen som en pågående process, som hittills vara varit ganska vildvuxen och ad hoc-betonad sett från ett mera teoretiskt eller principiellt perspektiv, där i nuläget ansatser till genomtänkta och sammanhållna ståndmen man ser mera punktstaganden till förändrade utgångspunkter och huvudlinjer för Europaintegrationen. Det säger sig självt att denna utvecklingsprocess är av allra största betydelse för Sverige. Den torde också utgångspunkter för den svenska EU-debatten, som inför medlemge skapet och folkomröstningen i huvudsak präglats uppdelningen i ett ja- resp- nejav perspektiv. Sverige kan inte stå utanför den europeiska debatten om flexibel integration. Det kommer att krävas ett svenskt ställningstagande både till flexibel integration som företeelse dess inriktning, former och mål och till vårt lands egen position i samman- — hanget.

Rapportens uppläggning

Det material utnyttjats i rapporten härrör väsentligen från två olika typer av källor. Den som är material huvudsakligen rättslig karaktär belyser de inslag av flexibel integraena av som tion i dagsläget möter inom för EU:s regelverk eller som tillkommit i nära som man ramen anslutning till detta regelverk. Det andra är material väsentligen politisk karaktär som av kan belysa den pågående debatten flexibel intregration. Tyngdpunkten har därvid lagts om vid material härstammar från de medlemsstater i EU som främst driver frågan. Eftersom debatten hittills främst har drivits i de tre stora medlemsländerna i unionen, d v s som Tyskland, Frankrike och Storbritannien, utnyttjas särskilt material som härrör därifrån. Beskrivningen börjar härvid med Tyskland, varit mest tongivande i debatten och som som tagit flera viktiga initiativ i frågan. Rapporten syftar härigenom till att ge ett bidrag till beskrivningen det aktuella läget och debatten och härigenom ett underlag för av överväganden olika håll i vårt land. Rapporten har givits följande disposition. Efter en inledande presentation av bakgrunden i följande avsnitt görs i kapitlet De grundläggande flexibilitetsbegreppen en bestämning av de begrepp används i rapporten. Dessa utgörs främst av begreppen Flerhastighetssom variabel geometri och ä la carte-Europa. I det följande kapitlet behandlas hiteuropa, tillsvarande behandlas främst det sociala protokollet, former av flexibel integration. Här GUSP och VEU, valutaunionen och EES-avtalet. Rapportens huvudkapitlel är De aktuella förslagen. Tonvikten ligger de tre stora länderna, Tyskland, Frankrike och Storbritan-

nien, vars positioner redovisas och analyseras. Här beskrivs också kopplingarna mellan flexibel integration och utvidgningen mot Central- och Östeuropa samt den svenska positionen i frågan. Det avslutande kapitlet innehåller sammanfattning och avslutande slutsat-

ser.

Något om bakgrunden till dagens integrationsdebatt

Den europeiska regeringskonferensen Intergovernmental Conference, IGC 1996, som nu har inletts, har sin bakgrund i Maastrichtfördraget som uttryckligen anger att en sådan konferens skall inledas 1996 såsom en kontrollstation med möjlighet till revision fördragen. av Man vill kontrollera hur fördragens mål har uppnåtts. I Maastrichtfördraget, även benämt unionsfördraget, fastlades ett flertal projekt för att uppnå unionens långsiktiga integrationsmål, bland annat den europeiska monetära unionen EMU, säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete GUSP genom EU:s andra pelare och det inrikes och rättsliga samarbetet inom EU:s tredje pelare. Hur de olika projekten skulle genomföras och implementeras lät man till stor del bero den framtida utvecklingen. I många hänseenden stannade de resultat som uppnåddes i Maastrichtförhandlingarna halva vägen i de federalissett mera tiskt strävande medlemsstaternas perspektiv. En huvudfråga i detta sammanhang är vetoproblemet. Karaktären hos dessa politiskt känsliga projekt gjorde att man redan vid Maastrichtfördragets tillkomst särskilt diskuterade de problem som krav enhällighet ställer, främst i samband med det säkerhetspolitiska samarbetet GUSP. Också när det gäller EU:s koppling till VEU Västeuropeiska unionen görs en koppling mellan vetorätten och möjligheten till differentierad integration. Veto- och enhällighetsproblematiken hänger även starkt ihop med hur många medlemmar EU har och hur homogena dessa är. När det gäller GUSP och VEU gör förekomsten av neutrala stater inom unionen en differentiering nödvändig. Två huvudgmpper lösningar ñnnsz, antingen av luckras vetorätten upp inom EU:s nuvarande regelverk eller utformas fördrag ett nytt utanför Maastrichtfördraget, d utanför EU:s regelverk l’acquis v s gemensamma communautaire. Det senare ställer flera nya frågor maktfördelning och beslutsnivå, något om som rapporten återkommer till senare. Regeringskonferensen kommer sin förmåga nå konsensus i frågor gäller genom att som GUSP och VEU att sätta ramar för diskussionen differentierad integration och flexibelt om medlemskap. Att en revision är nödvändig visar inte minst de nedan berörda undantag som redan utverkats för Danmark och Storbritannien när det gäller EMU. För en realistisk bedömning förutsättningarna för integrationen och för samarbetsav nya projekt krävs att man klargör skillnaden mellan olika utgångspunkter. Här föreligger framför allt två skilda angreppsvinklar. Den angreppsvinkeln är den överstatliga, d ena v s man ser organisationen EU som något ligger ovanför medlemsstaterna och den polisom som tiska kropp som tar initiativen och driver Den andra angreppsvinkeln utgår från processen. medlemsstaterna, nationerna, som den dominerande kraften. Integrationen drivs här som ett

2Sater, sid2

funktionellt förlopp där medlemsstaterna väger input mot output för att se vad de har mest

att tjäna på. Det neofunktionalistiska synsättet med organisationen som utgångspunkt tar vid sin utvecklingen utgångspunkt i EU-organisationen och dess tjänstemän i allians bedömning av med andra än nationalstaterna såsom företrädare för industrin och andra transnagrupper tionella inflytelserika Här kan nämnas att professor Andrew Moravcsik lagt fram grupper. teori, enligt vilken det män från toppindustrin och höga EU-tjänstemän som skapade en var

Maastrichtavtalet och den drivande kraften bakom dess genomförande-z

grunderna till var Med detta synsätt skulle alltså dessa aktörer, verkar ovanför staterna själva med utsom gångspunkt från ha skapat förutsättningarna för integravad som var funktionellt för dem, tionen. Utvecklingen kan spiral, överstatlighet desto fler initiativ om ytses som en mer terligare överstatlighet och ökad integration där nationernas intressen inte tas till vara av en dess politiker. Tjänstemän tillsammans med andra inflytelserika grupper blir istället de som

bildar kärnan i utvecklingen. l verkligheten samspelar olika förklaringar, men ett dualistiskt synsätt där det finns drivande krafter både nationell och EU-central nivå är viktig för att förklara integrations-

utvecklingen. Den primära utgångspunkten ligger i denna rapport nationalstaterna, främst med tanke det material använts. Nationalstaterna är även den naturliga utgångspunkten när som söker historiska förklaringar, eftersom det i detta perspektiv främst är de som styrt utman vecklingen. dagens EU sammanfaller med utvecklingen och målsättningen hos de Framväxten av europeiska staterna Storbritannien, Frankrike och Tyskland samt utvecklingen hos stora de aktörerna USA och Sovjetunionen. Storbritanniens ställning efter andra världsexterna kriget och den transatlantiska säkerhetsordningen bildar utgångspunkt för Efterkrigseuropa. Man ville binda Västtysklands utveckling till NATO och det sättet styra Tyskland och eventuella framtida tyska stormaktsambitioner. Här uppstod den tydliga splittringen stoppa mellan politik och ekonomi i den europeiska unionens utveckling. Säkerhetspolitisk integration har inte skett med Europa utgångspunkt utan med USA och Storbritannien som som bas. Frankrike, har sin position europeisk stormakt kraftigt reduceras efter krisom sett som get, har haft stora vinster att göra europeisk integration. Det har för det första gällt att binda Väst-Tyskland till fredlig utveckling och för det andra att genom integrationen en kunna återta ställning tongivande i Europa. Den västtyska inställningen kan sägas en som ha varit så mycket integration möjligt skulle återfå så mycket suatt man genom som veränitet möjligt och i förlängningen tysk återförening. Det nya Tyskland skulle som en växa fram med stöd och inte ett hot mot sina europeiska grannar. av som Vid toppmötet i Haag 1963 lades delvis grunden för dagens EU i och med ett intensifierat tysk-franskt samarbete. Frankrike gick i princip med att släppa Storbritannien i gemenskapen och Tyskland lanserade sin östpolitik. En maktförskjutning i europeisk nya

l The New European Community,sid 45

politik ägde rum och förutsättningarna för politisk integration skapades. Den europeiska gemenskapen tog över allt större delar av den europeiska agendan. Grundläggande yttre förändringar såsom den internationella blockpolitikens minskade betydelse och med den en nytändning av Europadebatten med nya frågor, där den transatlantiska strukturen delvis bytts ut mot den alleuropeiska som främsta aktör, var en förutsättning. De nya europeiska problemställningarna har EU som centrum i debatten. Flera grundläggande meningsskiljaktigheter har sitt ursprung i denna debatt. Främst skillnaderna i syn transatlantisk eller europeisk säkerhetspolitik också frågan överstatlighet men om och utvidgning eller fördjupning bottnar här. De stora europeiska staternas stormaktsambitioner och inbördes status har även haft betydelse för utvecklingen. Det uppnåtts som genom integration riskerar att minska i relativ vikt om inte integrationen fortsätter, d v s rollfördelningen är avhängig av att den inslagna vägen fullföljs. De länder som hårdast driver linjen att differentierad integration är möjlig väg framåt en är till stor del samma länder som grundade EU. Hos dessa länder, sett hur projektet som byggts upp och utvidgats och också följt utvecklingen mot ett otympligare EU, finns en frustration över det dödläge som en allt större union hamnat i och där riskerar att man fastna. Mot denna bakgrund är det naturligt att den problemställning, variabel geometri i som första hand är designad att överbrygga, rör det försvars- och säkerhetspolitiska samarbetet. Detta samarbete framstår i dagens läge nyckeln till den fortsatta integrationen och som en definitiv europeisering av europeisk politik. Ett sådant samarbete skulle medföra en maktförskjutning till det europeiska samarbetets fördel ökar Europeiska unionens som förutsättningar totalt sett att vidareutvecklas och lyckas. Man synes sina håll, inte minst i Tyskland, inställd att de institutionella förändringar behövs för att det utrikes- och som säkerhetspolitiska samarbetet skall kunna utvecklas, också skall bli genomförda. Med detta synsätt blir variabel geometri instrumentet för att genomföra förändring mål och en vars huvudlinjer redan är fastlagda.

De grundläggande flexibilitetsbegreppen

I den aktuella EU-debatten figurerar som redan nämnts ett flertal begrepp för att benämna den flexibilitet som i första hand flera stora EU-länder finner önskvärd och driver med olika utgångspunkter och mål. Flerhastighetseuropa, variabel geometri och ä carte är begrepp används för att som förklara samma grundfenomen men med stora skillnader i grundläggande utgångspunkter och i möjliga resultat för olika medlemsstater. Huvudskillnaden ligger i synen hur EUintegrationen skall drivas framåt, antingen mot ett gemensamt mål eller mot olika mål i de skilda medlemsländerna.

Det förstnämnda begreppet, Flerhastighetseur0pa,4 bör utgångspunkt. Viktiga

tas som exempel arrangemang som fungerar på detta sätt finns redan i dag. Både Europeiska

‘ FlexibleIntegration,sid.55

monetära unionen EMU och Schengen-avtalet är exempel en sådan flerhastighetsutveckling. I fallet Schengen sker detta att vissa EU-länder sluter sig samman och genom delvis utanför EU:s genomför integrationsreform. EMU:s lösning med gemensamma ram en konvergenskrav är ett annat sätt att differentiera integrationsutvecklingen. Denna metod med fastställda inträdesregler är ett effektivt sätt att få fram den gemensamma utgångspunkt och plattform krävs för att genomföra trovärdig integration. Men en intressant fråga som en är sätter kraven och de Erfarenheterna av metoden torde bli viktiga vem som vem gagnar. inför östutvidgningen, där en liknande teknik kan ligga nära till hands att använda. Vid sidan EMU är försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete och koordination den av frågan för differentierad integration. säkerhetspolitiskt samarbete skiljer sig en stora väsentlig punkt vid jämförelse med EMU, nämligen vad gäller målsättningen. När det gäller EMU finns undantag viss konsensus i reformens fördelar och en måltrots en synen sättning att sträva efter att klara konvergenskraven. I fråga om säkerhetspolitik och försvarspolitik konsensus. Integration med olika hastigheter är inte möjlig finns inte samma när det inte finns ett gemensamt mål att sträva efter. Hur kan integrationsreform drivas igenom när unionen inte har ett gemensamt mål en Måste länder vill driva igenom ett projekt stå tillbaka för kravet total enhällighet som mellan alla länder i unionen vid det avgörande beslutsfattandet I ett flertal länder råder en frustation över det dödläge kravet enhällighet lägger över vissa projekt. Den lösning som lanserats är variabel geometri. Genom att skapa en inre kärna av länder konstruerar som flerstegsunion där målsättningen varierar mellan de olika trappstegen eller staman en diema. En kärna med länder med utgångsläge bildar en fördjupad union inom unsamma ionen där konsensus lättare kan uppnås. Vid tillämpning variabel geometri låter man hela unionen bildar en gemensam bas, av där första pelaren utgångspunkt för samarbetet. En kärngrupp medlemsstater går tas som av före i integrationsutvecklingen och när ett land känner sig moget kan det ansluta sig till kärngruppen. Denna utgörs i praktiken de mest integrationsintresserade länderna med av Tyskland och Frankrike i spetsen. Denna tvåstegslösning kan delvis ses redan idag när det gäller Schengenavtalet, där kärngrupp gått före och anslutning kan ske allteftersom naen tionell vilja och opinion så tillåter. Skillnaden idag och den redan tillämpade flerhastighetsutvecklingen ligger alltså mot främst i att målsättningen inte behöver gemensam och att man till skillnad från flervara hastighetsutvecklingen inte fattar gemensamma beslut. Där flerhastighetsutvecklingen bara är ett sätt att bedriva den integrationen så praktiskt som möjligt, leder en utgemensamma veckling med variabel geometri sannolikt till en permanentad uppdelning av unionen. Frågor hur många trappsteg skall finnas och var besluten för kärngruppen fattas som som blir avgörande för hela unionen. Hur permanenta blir grupperingarna Blir det fråga till frågaWlösningar eller långtgående strukturförändring Som benämningen variabel geoen metri antyder saken så att de olika medlemsländerna kommer att delta i skilda, men ser man varandra delvis täckande samarbetscirklar. Den tredje benämningen, Europa á la carte, betyder att medlemsländerna tillåts plocka de samarbetsprojekt de är intresserade alltså fråga till fråga-integration där varje av, en

land kan sägas skräddarsy sitt medlemskap utifrån respektive lands inrikespolitiska förutsättningar och opinioner. Skillnaden gentemot variabel geometri ligger i att där med man variabel geometri har två huvuduppdelningar med kämgrupp, där konsensus måste en uppnås med hela gruppen, behöver länderna med å carte-alternativet endast med i de vara projekt de önskar. Bakom benämningen å carte ligger bilden av ett dukat EU-bord, där varje enskilt medlemsland tillåts plocka vad det önskar ta och avstå från det övriga. Sammantaget visar begreppen tre alternativa sätt att lösa problemet med vetofrågan genom att bygga in en flexibilitet och därmed minska kravet konsensus. En huvudfråga är alltså om skillnaderna skall permanentade eller tidsbegränsade. vara Två av de tre olika differentieringsförslagen berörts utgår från tidsbegränsning i som ovan olika steg. Flerhastighetseuropa har en tydlig tidtabell där differentieringen endast tjänar som övergångsperiod. Förslagen om variabel geometri även differentieringen ser som en övergångsperiod och kärngruppen som en förtrupp. A carte-förslaget omöjliggör däremot genom sin struktur en tidsbegränsning av den differentierade integrationen och utvecklin-

gen. Ytterligare en skillnad skall betonas i anslutning till begreppet variabel geometri. Senare i rapporten kommer begreppet Kärneuropa att användas. Även detta begrepp innebär fleren stegsutveckling mot samma mål men här med kämgrupp d två olika steg. Hur en V s många steg som en flerstegsintegration kan tillåtas innehålla är huvudfrågorna. Kan en av man använda fler än två hastigheter utan att unionen splittras upp Vad som nu har sagts har syftat till att tydliggöra begreppen och deras grundbetydelse, men i realiteten ser det annorlunda ut. Bland annat ñnns inte längre å carte ett altersom nativ. Den grupp reflektionsgruppen som varit satt att hämta in och diskutera de olika medlemsstaternas ståndpunkter inför EU:s regeringskonferens 1996 IGC-96 visar i sin rapport att en stor majoritet av EU-länderna kraftigt avslår sådan lösning. Man förklarar en med stor majoritet att en å carte-lösning inte är önskvärd.5 Men å trots att en cartelösning av den typ som redovisats knappast kommer att bli aktuell kan den ändå ovan vara intressant som en extrem form variabel geometri, där tillräckligt långa överav man genom gångsperioder och speciallösningar ändå i realiteten skulle kunna åstadkomma ungefär samma sak. De två kvarvarande begreppen, Flerhastighetseuropa och variabel geometri, kan när man definierar skillnaderna se ganska klara ut, men i realiteten och inom för de olika ramen medlemsländernas ståndpunkter kan de vara svåra att skilja från varandra. Det kan urskiljas gradskillnader mellan ståndpunkterna, men när ett flexibelt system för framtiden diskuteras används inga fastställda begrepp. Givetvis finns olika ståndpunkter men att lägga in dem i förutbestämda fack är knappast möjligt. Om man istället linje, där å carte ligger ser en som det ena extremvärdet och Flerhastighetseuropa som det andra, kan lägga in de man olika ståndpunkterna om variabel geometri olika ställen efter linjen. De olika ståndpunkter och varianter som förts fram kommer att belysas närmare i det följande.

5Reflektionsgruppens rapport, andradelenpunkt 15

På översikt kan de olika begreppen principiellt definieras enligt fölgrundval av denna jande. F lerhastighetseuropa: har ett väl definierat mål och differentieringen består endast - man i tiden det tar att nå det gemensamma målet. Variabel geometri eller Kärneuropa: gemensamt för dessa förslag är att en kärngrupp länder bildas drar integrationsutvecklingen framåt mot ett långsiktigt gemensamt av som mål. A la carte-Europa: grund finns, utöver detta ansluter sig länderna till ° en gemensam men de EU-projekt som man finner lämpliga.

Hittillsvarande flexibel integra-

tillämpning av

tion

Det gemensamma regelverket som utgångspunkt

För den ursprungliga Europeiska ekonomiska gemenskapen var en enhetligt utformad, geintegration övergripande mål. Avvikelser och särlösningar var ägnade att skada mensam ett och det europeiska förenhetligandeprojektet. I praktiken var saken aktuell särskilt i äventyra samband med Storbritanniens inträde i gemenskapen. Från brittisk sida ville man länge omförhandla Romfördraget eller i vart fall möjliggöra brittiska särlösningar. Detta motsatte dock från gemenskapens sida. Man ställde villkor att Storbritannien i sin helman sig som het accepterade lacquis communautaire, d det gemensamt uppnådda regelverket. Detta v s så småningom också med från brittisk sida. Storbritannien accepterade vid sitt gick man inträde i gemenskapen 1973 Romfördraget och lacquis communautaire i övrigt som o m förelåg. Anslutningsfördraget innehöll visserligen hel del övergångsregler, men detta det en endast historiskt intresse. Också Danmark och Irland accepterade har numera väsentligen l’acquis communautaire vid sitt inträde från samma tidpunkt. medlemskapsförhandlingar har på motsvarande sätt utgångspunkten inför Vid senare förhandlingarna från EU:s sida hela tiden varit att det uppnådda regelverket måste läggas och inte låter sig ändras. Däremot har EU i vissa fall varit berett att visa flexitill grund det gällt tillgodose särskilda problem för nytillkommande stater med hjälp av bilitet när att övergångslösningar och långa övergångstider. Så sålunda fallet vid Spaniens och Portuvar gals inträde i EU. Vid de medlemskapsförhandlingar fördes Sverige och samtidigt med oss aktuella som av kandidatländer Finland, Norge och Österrike var EU:s hållning inför förhandlingarna präglad uppfattningen de medlemsländerna skulle acceptera regelverket i dess av att nya härifrån borde minimeras. Detta blev också resultatet förhandlinghelhet och att avsteg av Anslutningsfördraget innehåller för Sveriges del endast få avsteg från vad som norarna. gäller enligt regelverket. Särskilt kan noteras att anslutningsfördraget med tillhörande malt

protokoll inte innehåller något undantag för Sveriges del från den i Romfördraget intagna regleringen av upprättandet av EMU. Det inom EU traditionella synsättet präglade även tillkomsten och utformningen av Europeiska enhetsakten 1986. Dess viktigaste nyheter var tillskapandet av den inre marknaden och övergången från krav enhällighet till majoritetsbeslut i rådet i fråga om sådana beslut som fattas inom ramen för reglerna för den inre marknaden. Genom enhetsakten tillkom också nya regler för samarbete på bl a miljöområdet och för visst Utrikespolitiskt samarbete. Framför allt syftade emellertid enhetsakten till stärkt integration. Långt ifrån att ställa sig positiv till en flerhastighetsutveckling byggde enhetsakten den grundläggande, för alla medlemsländers del bindande tidtabellen att den inre marknaden skulle vara upprättad i linje med förslagen i en särskild, publicerad vitbok inom en snävt bestämd, fixerad tid, där slutpunkten var årsskiftet 1992/93. Ett tidigt exempel vissa medlemsländers vilja att före i integrationsarbetet var dock tillkomsten av det första Schengenavtalet 1985. Detta berörs närmare nedan. Däremot innehåller Maastrichtavtalet av 1992 ett flertal viktiga exempel flexibel integration. Något sådan var dock inte eftersträvat under förhandlingarna utan framkom som det nödvändiga resultatet av de kompromisser som träffades i slutförhandlingama för att rädda tillkomsten av avtalet. De har därigenom inte givits någon enhetlig utformning utan har mera prägeln av ad hoc-lösningar. Vid tillkomsten av Maastrichtavtalet uppfattades dessa lösningar många håll som ovälkomna inslag och närmast förhandlingsmisslyckanden, som bröt den eftersträvade enhetligheten inom unionen.

Sociala stadgan

Ett tydligt exempel ett av förhandlingssituationen nödvändiggjort ställningstagande är tillkomsten av det till Maastrichtavtalet knutna protokollet om socialpolitik angående genomförandet av 1989 års sociala stadga. Den brittiska konservativa regeringen vägrade att biträda denna och ansåg att dessa frågor borde hållas utanför en normering EUplanet. Resultatet blev att de vid denna tidpunkt elva övriga medlemsstaterna i EU beslöt att vidare med saken utan Storbritannien. Den sociala stadgan rör i huvudsak arbetsmarknadsfrågor med inriktning skydd av arbetstagare, inbegripet jämställdhetsfrågor. Formellt har saken lösts genom att de elva staterna ingått ett särskilt avtal om genomförande av den sociala stadgan, som knutits till Maastrichtfördraget genom ett särskilt protokoll. Det sistnämnda har även Storbritannien godkänt. Det föreskriver att de elva staterna får ta i anspråk fördragets institutioner, förfaranden och mekanismer för att genomföra och tillämpa de rättsakter som behövs för att genomföra avtalet mellan dem. Storbritannien skall inte delta vid rådets överläggningar i dessa frågor. När det ställs krav enhällighet vid beslut i rådet skall man, såvitt gäller de frågor som avtalet avser, bortse från Storbritannien. Detta land behöver å andra sidan inte vara med och bära de finansiella kostnaderna, bortsett från förvaltningskostnader för institutionerna. Denna lösning är principiellt högst intressant genom att EU:s institutionella system fått tas i anspråk för genomförande och tillämpning av ett system som ett medlemsland ställt sig

+2 |6-077l

utanför. Uppläggningen markerar ett tydligt utanförskap för det land som ställt sig vid sidan. Förmodligen har från övriga medlemsstaters sida vid godtagandet av detta arman räknat med att det inte kommer att bli permanent utan att förändrade politiska rangemang förhållanden i Storbritannien kommer att leda till att detta land går in i samarbetet. Det kan noteras att det brittiska labourpartiet förklarat sig berett att göra detta.

EMU

En väsentligt annorlunda uppläggning har det redan berörda EMU. Ingående bestämmelser ekonomisk och monetär politik och genomförande av om Ekonomiska och monetära unionen infördes Maastrichtavtalet såsom en ny genom avdelning, VI, i Romfördraget. EMU skall som bekant förverkligas stegvis, där genomförandet den gemensamma penningpolitiken och den gemensamma valutan euron utgör av etapp tre. Före utgången 1996 skall Europeiska kommissionen och EMI Europeiska av montära institutet i Frankfurt utvärdera och bedöma vilka länder som i enlighet med de s k konvergenskraven är att delta i etapp tre. Avgörande kriterier är budget-, valuta- och mogna räntestabilitet samt låg inflation. På grundval denna rapport skall rådet med kvalificerad av majoritet besluta övergång till etapp tre under 1997. Man skall då också upprätta den om europeiska centralbanken genom upplösning av EMI och slå fast datum för gemensamma unionens inrättande. I ett särskilt protokoll, knutet till fördraget, har det lagts fast en automatisk procedur. Enligt denna skall den tredje etappen inledas l jan 1999, om inte annan tidpunkt fastställts före utgången av 1997. EMU utgår sålunda från grundtanken att vissa medlemsländer, i praktiken de ekonomiskt mest stabila, skall före och införa den gemensamma valutan. Fördragstexten bygger dock tydligt grundtanken att detta är avsett att utgöra en temporär olikhet medlemsländerna emellan och att övriga medlemsstater successivt skall in i EMU vartefter de uppfyller konvergenskriterierna se främst artikel 109 k i Romfördraget. Härifrån gäller dock två väsentliga undantag, nämligen för Storbritannien och Danmark enligt särskilda protokoll fogats till Maastrichtfördraget och som ingår i detta. Enligt protollet som angående Storbritannien är landet förpliktat att övergå till tredje etappen, d v s att gå i EMU, endast landet särskilt anmäler sin avsikt att göra detta. Storbritannien har alltså om förbehållit sig rätten att förbli utanför. Protokollet angående Danmark erinrar om att det kan bli aktuellt anordna folkomröstning i Danmark EMU och Danmark möjlighet till att om ger undantag från skyldigheten att in i EMU. Det kan det svenska anslutningsfördraget med anknytande protokoll inte innämnas att nehåller någon bestämmelse möjlighet för Sverige att stå utanför EMU om och när vi om uppfyller konvergenskriterierna. De brittiska och danska undantagen bör ses mot bakgrund de fördragsändringar skedde Maastrichtfördraget endast kunde genomföras av som genom med enhälligt beslut i rådet och krävde ratiñkation den nya fördragstexten i samtliga av medlemsstaters parlament. Sverige som kandidatland hade i detta hänseende en svagare

förhandlingssits.

Maastrichtfördraget förutser alltså möjligheten att två medlemsländer Storbritannien och Danmark långsiktigt förblir utanför EMU. ——

GUSP och VEU

Utifrån aspekten flexibel integration bör även beröras vad Maastrichtfördraget innehåller angående förhållandet mellan EU:s andra pelare om gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och Västeuropeiska unionen VEU. Som bekant avser EU:s s k andra pelare samarbete utrikes- och säkerom en gemensam hetspolitik GUSP. Samarbetet har mellanstatlig uppläggning. Det sker i form en av fortlöpande information och samråd, att fastställa ståndpunkt och genom en gemensam samordnat agerande i internationella organisationer och internationella konferenser samt genom att besluta om gemensamma aktioner. Målet förklaras i Maastrichtfördragets ingress sats 9 i allmänt hållna ordalag vara att genomföra utrikes- och säkerheten gemensam spolitik, som på lång sikt omfattar försvarspolitik med tiden skulle en gemensam som kunna leda till ett gemensamt försvar. Till Maastrichtfördraget har fogats en särskild förklaring de stater är medlemmar av som både av EU och VEU VEU:s roll och dess förbindelser med EU och NATO. Staterna av om är Tyskland, Frankrike och Storbritannien samt Nederländerna, Belgien och Luxemburg, Italien, Spanien och Portugal. Staterna förklarar sig a eniga om behovet av att utveckla en reell europeisk säkerhets- och försvarsidentitet och ett ökat europeiskt vad gäller ansvar försvarsfrågor. Målet förklaras att stegvis bygga VEU EU:s försvarskompovara upp som nent. VEU förklarar sig berett att begäran av EU utarbeta och genomföra unionsbeslut och unionsaktioner av betydelse för försvarsområdet. I förklaringen erbjuds övriga stater inom EU att ansluta sig till VEU eller att få observatörsstatus. Vidare noteras i förklaringen att EU:s nuvarande bestämmelser angående GUSP skall över inom för den ses ramen nu inledda regeringskonferensen. Bakom denna förklaring ligger självfallet överväganden gjordes inom kretsen som av EU:s medlemsstater i anslutning till Maastrichtförhandlingarna om utformningen av GUSP. Förklaringen om VEU är i och för sig och hänvisar till framtida, konkreta vag mera ställningstaganden men öppnar likväl dörren för ordning, där vissa EU:s en av medlemsstater inom ramen för VEU men med nära koppling till EU är beredda sig att ta längre gående uppgifter med anknytning till verksamheten inom GUSP utan att detta förut-

sätter ett deltagande av samtliga medlemsstater. Den nu berörda förklaringen från VEU-ländernas sida skall jämföras med den viktiga bestämmelsen i Maastrichtfördraget angående GUSP att vad där står inte skall hindra som utvecklingen av ett närmare samarbete mellan två eller flera medlemsstater i EU bilateral nivå inom ramen för VEU och NATO artikel J 4. En förutsättning dock anges vara att ett sådant samarbete inte strider mot eller stör det samarbete föreskrivs i Maastrichtförsom dragets egna bestämmelser angående GUSP. Man noterar att denna fördragsbestämmelse tydligt öppnar för flexibel integration genom att uttryckligen peka på möjligheten för två eller flera medlemsländer vidare att mot ett

fördjupat samarbete, så länge det inte strider mot fördragets allmänna bestämmelser. Rapåterkommer i det följande till olika tankegångar om användning av variabel geometri porten medel att vidareutveckla europeiskt försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete. som

Schengensamarbetet

intresse utifrån perspektivet flexibel integration väsentligt annorlunda utfor- Av stort men mat är samarbetet inom ramen för Schengenavtalet. internationellt avtal, ingåtts mellanstatlig nivå mellan vissa Schengenavtalet är ett som EU:s medlemsstater. Formellt ligger avtalet utanför EU:s fördragsverk men det anknyter av till detta och fullfölja syften ligger bakom EU. Avtalet avser det gradvisa nära avser att som avskaffandet kontroller vid de deltagande medlemsstaternas gemensamma gränser. Det av ingicks redan 1985 fick preciserad utformning genom en konvention mellan men en mera de medverkande länderna 1990. Dessa från början Frankrike, Tyskland och Beneluxvar länderna. Schengenavtalet trädde i praktisk tillämpning mellan dessa stater i mars 1995, övervakningsproblem har det i praktiken ännu inte kunnat genomföras men grund av fullt De sydliga EU-länderna Spanien, Portugal, Italien och Grekland har senare beslutat ut. ansluta sig till avtalet, medan Storbritannien och Irland står utanför. Danmark, Finland att och Sverige har våren 1996 uppnått observatörsstatus med sikte en kommande anslutning. Avsikten ansluta hela den nordiska passunionen, även omfattar Norge och är att som Island, till Schengensamarbetet, vilket fordrar särskild avtalsordning i förhållande till en EES-länderna Norge och Island. Utgångspunkten för Schengensamarbetet är EU:s målsättning att avskaffa inre gränskontroller. En utgångspunkt är den rätt att fritt röra sig över hela EU som tillkommer annan varje unionsmedborgare, d medborgare i ett EU-land. Någon liknande allmän rörelsefriv s het och uppehållsrätt tillkommer däremot inte som inte är medborgare i ett EUpersoner land vistas i sådant land. Vissa specifika grupper medborgare i tredje land har men som ett dock redan givits viss fri rörlighet i unionen. Hit hör personer från vissa länder, med vilka EU ingått speciella associationsavtal detta, samt personer från tredje länder som har om familjerelationer till migrerande unionsmedborgarare. Schengenavtalets huvudsaknära en liga syfte upphäva gränskontrollerna för mellan länderna, även icke EUär att personer

medborgareö, och införa ersättande åtgärder. I avtalet finns regler om invandring, asyl m m

syftar till minska skillnaderna i medlemsstaternas behandling av medborgarna i som att land och deras rättigheter. En lista över länder, medborgare måste ha visum, tredje vars och målet är gemensamt visum för hela området. Avtalet behandlar skall upprättas ett häröver även transporter och varors cirkulation. Schengenavtalet ligger nämnt formellt utanför EU, även om dess syfte bl a är att som på utvecklingen inom unionen för att så småningom sammansmälta med den. Avtalet driva utvecklats parallellt med EG:s juridiska system och ligger därför nära detta. I avtalets har artikel 134 slås det uttryckligen fast att dess bestämmelser bara gäller så långt de står i

" SOU 1996:16

överensstämmele med EG-rätten. Vid konflikt har alltså den senare företräde. Sådana konflikter kan avgöras av EG-domstolen. I övrigt saknar avtalet övernationella juridiska kontrollmöjligheter. Såsom observatör Schengenländernas möten skall Europeiska kommissionen tillse att det inte antas några diskriminerande regler gör skillnad mellan medsom borgare i Schengenländer och andra unionsmedborgare. Således får t ex de gemensamma gränskontrollerna mot utomstående EU-medlemsstater inte lägga hinder i vägen för den fria rörligheten inom EU. Schengenländerna skall upprätta en gemensam yttre gräns mot tredje land, som skall inkludera även EU-länder som står utanför Schengensamarbetet. Kontrollen vid gränsen skall utövas enligt enhetliga principer, varvid ländernas skilda intressen skall beaktas. Kontrollen sker dock enligt det nationella systemet i varje land. Avskaffandet den inre av gränskontrollen mellan Schengenländerna innebär att var och lagligen befinner sig en som ländernas territorier har rätt att röra sig fritt mellan länderna utan kontroller. Detta gäller även icke unionsmedborgare som lagligen släppts över den yttre gränsen så länge de har visum och, om visum inte behövs, under tre månader. Undantag i den fria rörligheten är tillåtna med hänsyn till allmän säkerhet och ordning. Genomförandet och tillämpningen av Schengenavtalet förutsätter ett utbyggt polissamarbete mellan EU-länderna. Varje gränskontroll skall dessutom ha tillgång till en gemensam datacentral i Strasbourg, där uppgifter från alla medlemsländer rörande spaningsregister m m finns tillgängliga. Tillkomsten och vidarutvecklingen framstår ett synnerligen intressant exempel som flexibel integration. En grupp av EU-länder har gått före för att förverkliga ett av EU:s mål, som länderna som totalitet inte varit att förverkliga. Vid samarbetets utformning har mogna man särskilt tillsett att det inte kommer i konflikt med EG:s regelverk. Successivt har härefter det stora flertalet EU-länder anslutit sig och Schengensamarbetet har som framgått nyligen också utvidgats med en EES-dimension i syfte att bibehålla den nordiska passunionen.

EES-avtalet

EES-avtalet kan också ses ur perspektivet flexibel integration, taget i vidare mening. en Bakgrunden till tillkomsten av EES-avtalet bekant önskemål på båda sidor var som att överbrygga klyftan mellan EG och EFTA. Sedan parterna förhandlat i åratal konkreta, om begränsade samarbetsavtal olika områden erbjöd EG-sidan 1989 en helhetslösning som efter omfattande förhandlingar ledde till ett avtal trädde i kraft l jan 1994. Genom som EES-avtalet fick EFTA-ländema full del i de fyra frihetema inom EU rörelsefrihet för varor utom jordbruksområdet, tjänster, personer och kapital och fick även delta i k - s angränsande politikområden såsom miljöskydd, konsumentskydd och forskningsoch utvecklingssamarbete. Det kan påpekas att EG:s regelverk inom berörda områden genom EES-avtalet fördes över till att även gälla för EFTA-ländema. Det medveten strävan var en att det så långt möjligt skulle råda homogenitet i fråga vad gällde inom EG-rätten om som och i EES.

I institutionellt hänseende hölls däremot BETA-länderna utanför. EES är uppbyggt en s k tvåpelarkonstruktion, d v s de gemensamma reglerna administreras inom gemenskapen av EU:s organ och inom EFTA av härför särskilt upprättade EFTA-organ med endast en mycket liten överbyggnad i form av gemensamma samrådsorgan. l realiteten innebar konstruktionen att EFTA-länderna i hög grad fick sig till vad beslutats inom EU anpassa som utan reell möjlighet att normalt sätt påverka beslutsfattandet inom EU-institutionerna. Otillfredsståillelse med denna ordning var säkerligen viktig orsak till att Sverige, innan en EES-avtalet ännu var slutförhandlat, 1991 beslöt sig för att vidare och ansöka om medlemskap i EU. EES lever fortfarande kvar, numera dock med endast Norge, Island och Liechtenstein som deltagande länder utanför EU. I praktiken fungerar EES i stor utsträckning som ett specialarrangemang för Norge. Som ovan nämnts har nyligen Schengensamarbetet utsträckts så att det till sina effekter kommer att kunna innefatta även Norge och Island. EES-avtalet representerar en lösning som framstår i högsta grad skräddarsydd efter som EFTA-ländernas dåvarande behov. EES-avtalet omfattande att det till sina effekter var kan sägas ha närmat sig ett slags ekonomiskt medlemskap i EU för berörda EFTA-länder. Dess tillkomst och utformning måste ses som uttryck för påtaglig flexibilitet och innoen vationsförmåga när det gällde att finna nya lösningar komplicerade problem kring samarbetet med europeiska stater av ett slag som påtaligt liknar EU-medlemsstatema själva.

Former av flexibel integration

Som framgått har olika former flexibel integration och undantag från den av gemensamma linjen redan använts för att lösa ett flertal olika frågor. Den flexibilitet hittills använts som inom EU kan grovt delas in i två huvudgrupper. Den första första generationens gruppen, flexibilitet, kännetecknas främst att anfört objektiva anledningar till avvikelsen. av man Med objektiva anledningar menas ekonomiska eller sociala skäl försvårar eller som omöjliggör ett fullt deltagande i vissa frågor. Hit hör delvis EMU, där kont ex man genom vergensregler omöjliggör deltagande från de länder som inte uppfyller kraven. Här uppställs alltså objektiva ekonomiska anledningar till ett differentierat deltagande. Här finns också en tydlig tidsbegränsning och en tidtabell för hur integrationen skall vidare. Undantagen har karaktären av en tidsbegränsad nödlösning. Den andra generationens flexibilitet avser främst EU-projekt ligger utanför EU:s som regelverk och undantag som baseras objektiva anledningar. Hit räknas Schengenavtalet, d v s projekt som vänder sig till samtliga EU-länder och har karaktären EUav projekt trots att de inte är inskrivna i EU:s gemensamma lagverk. Detta system introducerades genom Maastrichtavtalet, där införandet den av gemensamma sociala stadgan visar hur man genomfört en reform med ett permanentat undantag, d v s i dag har fjorton av femton medlemsländer accepterat den sociala stadgan del som en av EU:s gemensamma regelverk. Därmed står Storbritannien i denna fråga utanför EU:s gemensamma beslutsprocess. En viktig iakttagelse är att Storbritannien härigenom har skapat ett permanent utanförskap trots att objektiv anledning ekonomisk eller social inte

funnits, anledningen är enbart politisk. Avsaknaden objektiva anledningar till undanav tagen är det som utmärker denna typ av flexibilitet. Valutasamarbetet EMU finns representerat även i den andra generationens flexibilitet i och med att Maastrichtavtalet ger Storbritannien och Danmark möjlighet stå utanför att EMU:s tredje etapp införandet av den valutan och valutapolitiken. Härigemensamma genom har det skapats möjlighet för dessa två länder att stå utanför samarbetet utan att behöva ange andra skäl än politiska. EMU har alltså undantagsmöjligheter baserade både första och andra generationens undantagskriterier. Försvarssamarbetet är ytterligare en fråga är uppbyggd med både objektiva och polisom tiska undantagsmöjligheter. Undantag baserade neutralitetsargument har både objeken tiv och en politisk sida i och med att det objektiva argumentet också är politiskt. Flexibel integration är alltså redan idag ett faktum inom EU och grunduppdelning kan en som beskrivits göras genom att se hur argumenterar och vilka anledningar man man åberopar. Permanenta eller tidsbegränsade undantag är också en skiljelinje mellan de två

grupperna. Tidigare har de flexibla lösningarna närmast haft karaktären nödlösningar. Storbritanav niens undantag med den sociala stadgan är typexemplet detta. En svängning har emellertid skett i synen flexibel integration. Från att ha fungerat sista utväg, som en ses det nu som ett legitimt sätt att vidare med frågor gäller EU:s utveckling. stora som Nästa generations flexibilitet kommer troligen att visa likheter med den nuvarande. Sannolikt är det de politiska anledningarna och de politiskt betingade undantagen kommer som att utvecklas. Det är här som begreppet variabel geometri särskilt kommer in. Vilka ståndpunkter intar man i ledande EU-länder Hur kan de undantagen tänkas komma nya att se ut Ett studium av politiskt särskilt relevanta texter, särskilt i form officiella ståndpunkav ter, bör bidra till att klargöra hur egentligen uppfattar variabel geometri och hur den man tänkas komma att bli utformad.

De aktuella

förslagen

Variabel geometri och flexibel annan integration i aktuella förslag

Som redan framgått figurerar i dagens läge inför realförhandlingarna vid 1996 års regeringskonferens en rad förslag som alla rör tillämpning variabel geometri och andra former av av flexibel integration som medel att komma vidare i den europeiska integrationen. Det är de stora länderna i EU som gått i spetsen och de förslag hittills förts fram kommer som väsentligen från Tyskland, Frankrike och Storbritannien. Det är i första hand tyskarna som gripit initiativet och därvid främst politiska grupperingar centralt placerade inom CDU/CSU, alltså vad som i Tyskland sedan länge varit det statsbärande kristdemokratiska partiet. Minsta gemensam nämnare för framlagda förslag är i allmänhet de har huvudatt som ett syfte att komma förbi vetoproblematiken, alltså kravet enhällighet inom EU:s minister-

råd vid fattande väsentliga beslut inom de integrationsområden som här är aktuella, i av första hand utrikes- och säkerhetspolitiken, inbegripet försvarspolitiken. Den handlingsförlamning ofta präglar EU:s hantering stora integrationsprojekt bildar till stor del baksom av grunden. Det gäller att finna vägar att komma vidare. nya finns också stark koppling till EU:s kommande medlemskapsförhandlingar med Det en sannolikt antal i Central- och Östeuropa. Man detta många håll som en ett stort stater ser historisk möjlighet också utmaning, det möter stora svårigheter att förena med men en som önskemålet vidareutveckling starkt och vitalt EU. Också här verkar i första hand om av ett Tyskland pådrivande. För några EU-länder, och då inte minst Sverige, tillkommer neutralitetsaspekten som en

viktig fråga. Också den skall beröras. Framställningen börjar med det tyska synsättet och fortsätter närmast med det franska

och brittiska.

Tyskland och begreppet Kärneuropa

redan har det konkreta de förslag användning av variabel geometri Som antytts mest av om som föreligger tyskt upphov. tyska kristdemokratiska regeringspartiet CDU/CSU har med sin rapport Reflections Det European Policy i förening med vissa franska uttalanden dragit upp ramen för debatten. on och Wolfgang Schäuble7 drar i rapporten huvudlinjerna för Dess författare Karl Lamers upp det tyska statsbärande partiets Europapolitik. Här lanseras de mål som innebär en större överföring makt till EU och förstärkning de tysk-franska relationerna skall sätav att en av tas ännu mer i centrum. Utgångspunkten i utvecklingen EU måste innehålla mer flexibilitet. rapporten är att av variabel geometri skall föras in del l’acquis communautaire så att Målet är att som en av strukturen flexibiliteten skall kunna kontrolleras. Detta innebär att ett flexibelt system inte skall byggas på mellanstatlig nivå, något som skulle kunna leda till en fragmenterupp

ing och ett å carte-Europas I rapporten skrivs att ett uppehåll i utvecklingen av unionen

betrakta tillbaka. Variabel geometri och ett ytterligare närmande till är att som ett steg Frankrike skulle kunna bli garant för att ett sådant uppehåll inte uppstår. en I nämns två huvudanledningar till den variabla geometrin. Den första anledrapporten centrifugaleffekt när unionen ständigt utvidgas. Man vill alltså hinningen är att hindra en utspädningseffekt ytterligare utvidgning skulle ha unionens handlingskraft dra den en och möjligheter verka. Den andra anledningen är att hindra en nord-sydlig polarisering att bilda kärna, där de två främsta företrädarna för nord och syd av unionen. Genom att en ingår, Tyskland och Frankrike, kan minska också dessa centrifugerande effekter man vill skapa kärna fungerar så att den att bilda en stabil mitt kan unionen. Man en som genom hindra olika centrifugerande och utspädande effekter. typer av

7 CDU/CSU-talesman i internationella frågorrespektive gruppledare för CDU/CDU i Bundestag 3 CDU/CSU-Fraktion. Reflections on European Policy, sid 6

Grundtanken är alltså att den variabla geometrin skall ha formen inre kärna där av en inget land kan hindra den fortsatta utvecklingen av Maastrichtavtalet. Vetorätten skall inte kunna stoppa länder som vill framåt med EU-samarbetet. Grundregeln skall vara att denna kärna skall vara öppen för alla medlemsländer som har möjlighet att klara kärnans hårdare krav på utvecklingstakten. Man vill alltså kärnan draglok i se som ett processen. Alla länder skall när deras temporära anslutningsproblem är undanröjda kunna ansluta sig till kärnan Denna formulering kräver strukturen med att en kämgrupp av medlemsstater är sanktionerad av de övriga medlemsländerna och likaså att deras målsättning med integrationen överensstämmer med den långsiktiga målsättningen för hela unionen. Det fransk-tyska samarbetet är i rapporten tänkt att i framtiden utgöra kärnan inom kärnan.1° Kärnan i sin helhet kommer enligt rapporten troligen att bestå av Tyskland, Frankrike och Benelux-ländema. Denna gruppering nämns även i andra rapporter. Man har alltså i rapporten skapat en kvalitativ skillnad mellan olika delar den framtida inre av kärnan men vari denna skillnad egentligen skulle ligga är föga berört. Denna struktur väcker frågor om hur den inre kärnan egentligen är tänkt att ut. Kommer söka se man att konsensus i kärnan som helhet eller kan det ibland räcka med att uppnå konsensus inom kärnans kärna I realiteten kan detta bli ett problem, då ländernas status inom kärnans kärna främst definieras genom deras gemensamma behov av att driva unionen framåt och utvecklingen i en förutbestämd riktning. Den avgörande frågan i sammanhanget är var besluten skall fattas och hur stora möjligheter de övriga länderna i kärnan skall ha att påverka, för att inte tala om de länder som ligger utanför kärnan. Detta rör i resonemang allra högsta grad frågan var besluten om EU:s framtidsfrågor kommer att fattas. Ett gemensamt strategiskt koncept skall utarbetas mellan Tyskland och Frankrike, där huvudmålet är Stabilisering. Stabiliseringen har två sidor, där den ena är att skapa en politiskt stark och stabiliserande mitt i Europa och den andra att med tiden kunna ta över USA:s

stabiliserande roll i Europa. Inom kärnan kommer att kräva ytterligare samordning

man av politiken. Detta kan t ex komma att gälla gemensam industri- och konkurrenspolitik som i dag är frågor, där bland annat Tyskland och Frankrike i viss mån driver skilda linjer. Grunden för kärnans samarbete ligger i att föra unionen eller åtminstone kärnan framåt i frågor där den nuvarande strukturen har visat sig vara alltför trög. Det försvars- och säkerhetspolitiska samarbetet är givetvis en sådan fråga. I Schäuble-Lamers rapporten nämns - GUSP-samarbetet som en av nyckelfrågoma tillsammans med EMU. Det framhålls att kärnländema bör utveckla en gemensam försvars- och säkerhetspolitik i avsevärt snaben bare takt än vad Maastrichtavtalet I riktig union har alla länder säker-g anger. en samma hetsstatus och man skriver att det är av stort intresse att skapa klarhet och enighet när det gäller säkerhetspolitiken. Man förordar fullständig koppling mellan VEU och EU, där en man genom VEU skall koppla EU till NATO. Man vill enligt den tyska försvarsministern Rühe koppla säkerhetspolitiken till försvarspolitiken genom EU. Detta kan komma att ge två säkerhetssteg, där det första är EU-NATO genom VEU och de andra är den neutrala

° Internet Tysklands noteon position.Intemetadress: Igc-home/ms-doc/state-de/positn.html

, ° CDU/CSU,sid7 " CDU/CSU,sid 10

13 16-0771

där koppla säkerhetspolitiken till försvarspolitiken hindrar dessa vägen man genom att länder från att agera EU:s säkerhetspolitiska plan. Västeuropeiska unionen skall enligt rapporten fungera EU:s implementeringsverktyg som föra försvars- och säkerhetspolitiska frågor till EU. Inom NATO skall den euför att över bli jämbördig med USA och Kanada. För detta framtidscenaño ropeiska delen stärkas och alla deltagare ingår i NATO. Detta framför också av en av författarna till krävs att bör ingå i NATO. CDU/CSU-rapporten, Karl Lamers, som klart anger att alla EU-länder antagligen alla länder i kärnan bör ingå i NATO. Lamers skriver Vad som avses är att bör bilda europeiskt GUSP-organ som man ger klara maktbevidare att man ett permanent fogenheter och klara handlingslinjer så att organet kan handla så självständigt som möjligt. samband med detta framför Lamers också åsiken att finansieringen av detta organ skall I

ske EU:s budget. Detta visar en av huvudfrågorna i förhållandet

genom gemensamma mellan kärnan och resterande inom EU. Genom att vara med och finansiera sankstater tioner skulle utanförstående EU-länder i allra högsta grad beröras av verksamheten. även fråga klart kopplad till beslutsnivån, d besluten skall fattas, något som rap- Denna är v s var porten återkommer till i det följande. När det gäller samarbetet i den k tredje pelaren inrikes och rättsliga frågor framförs s från CDU/CSU-håll tanken integrationen dessa områden skall skötas genom Schengatt en-principen, d samarbetet sköts delvis utanför EU till skillnad från frågor om GUSP v s och EMU. Detta kan ett uttryck för att den variabla geometrin som tidigare ses som förutbestämda uppgifter där de inrikes och rättsliga frågorna inte ingår. beskrivits har vissa Man skulle med detta kunna variabel geometri mer som ett transportverktyg resonemang se långtgående integrationsprocess utan klara målsättningar i specifika frågor. än en Frågan ingår ingå i kärnan är intressant eftersom olika sakfrågor om vad som och bör speglar olika konstellationer. l klartext gäller frågan om en och samma kärna kommer att för samtliga frågor. Karl Lamers förklarade i den franska dagstidningen Le Fivara aktuell kärnans nyckelfrågor. Det är i dagsläget inte troligt att samtliga garo att EMU är en av påtänkta medlemmar i kärnan kommer att klara konvergenskraven samt kunna övertyga hemmaopinionen inträde. Detta skulle i praktiken leda till nya konstellationer av om ett driver igenom EMU. Genom konvergenskraven har man redan i praktiken bilkärnor som frågan kommer kunna avvända fast konstellation de dat en kärna och är om man att en Schäuble-Lamers-rapporten anför i olika frågor. Medlemskapet i NATO skapar sätt som ytterligare olika konstellationer kan komma att få ännu större vikt vid en östutsom vidgning. Frågan alltså i realiteten kan skapa endast fast kärna för samtliga frågor är om man en kommer ha varierande konstellationer i olika frågor. En utveckling med ett eller om man att antal konstellationer är inte trolig. Det skulle i så fall få till följd att den fragmentering stort fruktar med ä la carte-lösning skulle bli verklighet. Men en lösning med åtsom man en två kärnor, för GUSP-samarbetet och för EMU är inte en otrolig utveckling. minstone en en

2 Internet, Tysklands noteon position " Diskussionspapper av Karl Lamers om CFUSP. FUSP, I3 Juni 1995 NIbid

Den tyska regeringen har vid flera tidpunkter påpekat att EMU projektet inte är genomförbart ifall inte åtminstone två de stora länderna medverkar. Detta betyder av att även Frankrike måste klara kraven så att de två länderna inom kärnans kärna samarbetar inom

samma projekt. I CDU/CSU-rapporten påpekas att flexibilitet kan komma användas i att flera steg från region via EU, d staterna till kärnan, möjligheter finns då till olika konv s stellationer också olika nivåer. Detta kan givetvis riskera leda till fragmentering. att en Det största tyska oppositionspartiet SPD talar även det möjligheterna till flexibel inom tegration, men trycker hårt att sådan lösning endast gäller flexibilitet i utvecklingsen hastighet. Det bör noteras att det tyska material används här har klar slagsida det kristsom en mot demokratiska regeringspartiet CDU/CSU, den tyska regeringens uttalanden men och Schäuble-Lamers-rapporten är några av de viktigaste inläggen i debatten. Något tydligt alternativ har heller inte förts fram av tyska SPD.

Frankrike och tanken

om Trecirkeleuropa

Detta avsnitt kommer främst att behandla de skillnader finns mellan fransk och tysk som inställning till frågan om variabel geometri. Efter president Mitterrands bortgång och den förre premiärministern Balladurs förlust i gaullistpartiets inre maktkamp, fanns från tysk sida rädsla för den presidenten en att nye Chirac och den nye premiärministern Juppé skulle in för mindre integrationsvänlig en linje. Redan i sin presidentkampanj gjorde Chirac dock klart att även han står för inteen grationsvänlig politik. I sin valkampanj presenterade Chirac sin långtgående målsättning att tillsammans med Tyskland bilda basen i det nya europeiska militära samarbetet. Han förklarade sig redan här vara för en differentierad integration så länge den öppen för alla. var Även Michel Barnier15 har hakat den tyska CDU/CSU-linjen, när han i en intervju i dagstidningen Le Figaro förklarat att GUSP-samarbetet måste stärkas. Han ger också ett allmänt stöd till hela rapporten. Bamier trycker dock hårdare på vikten uppnå så av att stor enighet som möjligt. Den säkerhetspolitiska polariseringen utgör för fransmännen problem och återett man kommer hela tiden till vikten av största möjliga enighet området. Frågan kan är om man se fler fördelar än nackdelar med att föra in den nuvarande europeiska säkerhetspolitiska polariseringen i EU-arbetet med förevändningen att ge samarbetet ett kvalitativt lyft. Eftersom man redan i dag säkerhetspolitiskt har ett Europa i två hastigheter i fråga försvarsom integration är det föga troligt att åtminstone kort sikt kan uppnå den enighet fransman männen skulle vilja se. Den fransk-tyska positionen har bland annat lagts fram i ett gemensamt brev författat av Chirac och Kohllö där lägger fast differentierad man att integration bara skall användas av ett enskilt land under en period då detta land har problem att följa utvecklingen. Flexi-

i FrankrikesEuropaminister "’ Gemensamtbrev,6 dec.1995efterdettysk-franska mötet i Baden-Baden

biliteten skall endast få användas så att de övriga EU-ländema inte hindras att vidare inom det gemensamma institutionella EU-ramverket. Brevets text ger intrycket av att flexibiliteten skall användas som temporär undantagsprincip, när man i sin strävan mot ett gemensamt mål råkar ut för tillfälliga problem som t ex opinionen i ett enskilt land. Det som är intressant med brevet är att det inte talar om ett flerhastighets-Europa, utan om en enhetlig där differentiering är mer av undantag än regel. Enhällighet och gemensam process mål högre prioritet. För fransmännen tycks Europatanken och lojalitet gemensamma ges mellan medlemsländerna vara ledstjäman. För fransmännen fransk suveränitet alltid stå i förgrunden och den säkerhetspolisynes tiska tudelningen mellan nationell suveränitet och NATO-medlemskap har för fransmännen inneburit kunna behålla den nationella suveräniteten försvarsområdet i den utatt man sträckning velat. Men har från fransk sida visat att man är villig att styra den franman man ska självständighetspolitiken mot ett europeiskt samarbetsplan. Man bör notera denna skillnad i utgångspunkt jämför med den tyska inställningen till GUSP-samarbetet och när man till variabel geometri. Den franske f d Europaministem Lamassoure har ytterligare framhållit den franska inställningen att differentieringen endast skall vara i tiden och därmed att målen skall vara Valfrihet skall inte finnas och kärnan skall utgöras av de som från början gemensamma. ansluter sig till alla delar samarbetet. Ä och andra lösningar med valfrihet kan av carte därmed inte bli aktuella. Lamassoure också GUSP-samarbetet i ett vidare perspektiv än ser det rent militära. Han beskriver ett tudelat GUSP med en diplomatisk och en militär del. Den förre franske premiärministern Balladur lade i en intervju med Le Figaro fram den franska linjen med de k solidaritetscirklarna eller Trecirkeleuropa. Grundindelningen s består tre stadier, där det yttersta stadiet den yttersta cirkeln består främst av de av - — länder ligger i Europa men inte på lång sikt eller aldrig kan bli medlemmar av EU. Hit som hör först och främst Ryssland men också länder söder om Medelhavet. Den andra cirkeln, mellancirkeln, består de EU-länder och kommande EU-länder Central- och Östeuropa av ingår i unionen men som inte kan följa med i integrationsarbetet. Här skall olika typer som övergångstider finnas och målsättningen skall vara att bli en del av den innersta cirkeln, av består de länder som har möjlighet att direkt ansluta sig till de nya projekten. Balsom av ladur beskriver målsättningen att man på sikt skall smälta ihop de två innersta cirklama till och ytterligare lång sikt smälta ihop alla tre cirklama, men det kommer under en överskådlig tid att finnas skillnader hos länderna runt den innersta cirkeln, kärnan. Det franska systemet med solidaritetscirklar bygger ett stort gemensamt visionärt Europa-mål kommer i praktiken åtminstone kort sikt att vara samstämmigt med den tyska idén men om Kämeuropa. Premiärminister Juppé bygger även han cirkelresonemanget och beskriver att den innersta cirkeln skall öppen för alla men med vissa obligatoriska inträdeskriterier. Hit vara hör VEU och EMU. Intressant är att det cirkelresonemang som Juppé beskriver även lämmöjlighet för utveckling med fler cirklar, en för försvar och en annan för EMU o s v nar en och även detta är naturlig följd olika konvergenskriterier blir följden att målom en av sättningen lämnar möjlighet till en något lösare sammansättning av käman.

Kopplingen till Tyskland men även till Storbritannien ser Juppé som nödvändig för att undvika en fransk marginalisering i och med utvidgningarna. Cirkelresonemanget skall bidra till att reducera risken att unionen dras norrut och österut. Man vill skapa ett system som ger balans både regionalt och institutionellt och inte som Juppé också poängterar skapa en superstat. Det franska trecirkelresonemanget liknar i stora stycken det tyska, i men en annan tappning där alla skillnader och olika typer av differentiering förs in i ett större resonemang med en gemensam struktur och med tydlig målsättning. Även förslaget en om inte är teknisk tydligt så finns en förskjutning mot lojalitet och Europatanken samt en vilja att ta ett stort grepp om hela den framtida Europautvecklingen. I en debattartikel av den förre franska presidenten Valery Giscard dEstaing om den framtida europeiska arkitekturen läggs tyngdpunkten genomförandet av EMU. dEstaing ser EMU som basen i den nya käman. Han skissar ett systern med Storeuropa och Kärneuropa, där Storeuropa blir ett Europas förenta stater och där alla kämfrågor beslutas på kämnivå. Hans förslag skiljer sig flera punkter från cirkelresonemanget. Bland annat ser han två klart definierade hastigheter och han lägger hela tyngdpunkten EMUsamarbetet och en klar statusskillnad mellan kärnan och övriga Europa. Kanske kan två EMU-kärnor bildas, en inom och en utanför projektet, där även den grupp som deltar har strukturen av en kärna med en valutapolitik som bygger på nationella valutor.

Storbritanniens position och svar på det fransk-tyska initiativet

samt variabel geometri som uteslutningstaktik

Den brittiska reaktionen har till största del fungerat som svar på det fransk-tyska initiativet. Premiärminister John Major framlade i sitt bekanta tal vid universitetet i Leiden den brittiska positionen. I grunden får tanken om flexibel integration understöd från brittiskt håll och Major framhöll bland annat att det är fullt naturligt att vissa länder integreras fortare än andra. Han framhöll härvid EMU som exempel. Den brittiska kritiken riktas främst mot tanken om Kärneuropa. Den flexibilitet som förordas från brittiskt håll är mer allmän och grundtanken är att alla medlemsstater skall få vara med och att alla skall kunna säga nej. Alla staterna skall godta utvecklingen och vara jämlika. Major ser Storbritannien som en del av Europas kärna. Britterna vill inte hur se balansen och initiativen i europeisk politik ytterligare glider mot Tyskland och Frankrike och i linje med detta tar de avstånd från alla tankar permanentade konstellationer är som desamma i fråga efter fråga. Idén med två eller flera huvudhastigheter kritiseras från brittiskt håll. Man föredrar att flexibiliteten i huvudsak utgörs möjligheten att säga nej. av Flexibiliteten går med andra ord endast en väg, d V s man säger nej. I det fransk-tyska förslaget går flexibiliteten i två riktningar, man kan säga nej men för att ingå i kärnan krävs att man godtar ett paket av projekt. Envägsresonemanget hänger ihop med den brittiska oviljan till fasta konstellationer och med en rädsla för att hamna utanför utvecklingen. Den brittiska

7 Tal i Leiden,7 september1994

ekvationen, där man både vill ingå centralt i Europas beslutsfattande och samtidigt tillfredsställa opinionen och behålla tonvikten nationalstaten, är svårlöst. Balansen mellan stater är central och britterna är rädda för en förskjutning mot en kärna där de kanske kommer att ingå. Det brittiska förslaget med flexibilitet men utan fasta grupperingar har givit upphov till å carte-debatten. I ett system där man kan välja att säga nej till förslag ändå kräva att men vara en del av beslutsprocessen kommer man i slutänden att få mer eller mindre ett a av carte-system. Britterna framhåller att unionens beslut skall fattas gemensamt. Detta innebär i praktiken att det minst integrationsvänliga landet kan bestämma takten, det visar men också ett problem med beslutsfattande och beslutsnivå som i det brittiska fallet blir extra tydligt. När besluten om Europas framtidsfrågor och då speciellt GUSP-området kommer att utformas är det av största vikt för Storbritannien att beslutsfattarna. Men vara en av om besluten i realiteten kommer att åtminstone delvis kunna utformas mindre kämtrupp av en utan Storbritanniens medverkan, kommer detta givetvis att betraktas ett hot mot som landets nuvarande position. Att undvika alltför fasta grupperingar kommer därmed att ligga i landets intresse. En flexibilitet utan fasta konstellationer större möjligheter till ger egna kombinationer och därmed ett beslutsfattande ä carte. Frågan är skall den om man se brittiska reaktionen som ett förespråkande av ett ä carte-system eller det mest är fråga om om en reaktion och en rädsla för att hamna utanför beslutsprocessen eller åtminstone utanför den plattform som genom att implementera besluten starkt skulle komma att påverka dem. Även den brittiske utrikesministern Douglas Hurd har framfört argument mot en kärnutveckling, samtidigt som han deklarerat att samarbete inom andra och tredje pelaren helt skall ske mellanstatlig basisls med flexibilitet Schengentyp, där ansluter sig en av man efter vilja och förmåga. Det försvars- och säkerhetspolitiska samarbetet utgör grunden i Storbritanniens argumentation mot nya fasta konstellationer. Som John Major deklarerade i Leiden-talet utgör Storbritannien redan del kärnan detta område och landet måste en av ingå i sådan kärna. Major har vidare östutvidgningen en sagt att och säkerhetspolitiken kräver variabel geometri. Grunden i det brittiska resonemanget är nationalstaten och dess position, ingen skall tvingas in i ett samarbete. Mellanstatligheten och kopplingen till NATO gör att Storbritannien ställer sig avvisande till att VEU görs till en del av EU. Man förordar ett starkt säkerhetspolitiskt och Utrikespolitiskt samarbete, nationalstatsbasiszo EU har ingen roll men att spela inom försvarspolitiken, som britterna framhåller till stor del bygger säkerhetsgarantier inom VEU och NATO. Så länge länderna inom EU har olika säkerhetsstatus bör EU enligt brittiskt synsätt inte engageras försvarspolitiskt. Det GUSP-samarbete som man förordar är enbart säkerhetspolitiskt och skall grundas mellanstatlighet. Man två ser säkerhetspolitiska sfärer inom EU. En där alla har status och där samma en man genom VEU, som bygger ömsesidiga säkerhetsgarantier, har en annan säkerhetsstatus. Stor-

12dec. 1995, StorbritanniensNote se on positionInternetadress se not I4 Premiärminister JohnMajorstal i Leiden,avsnittet om Secondandthird pillars 3"MalcomRifkind i DN den29 mars 1996

britannien ser gärna en utveckling av VEU, detta skall ske utanför EU och men genom NATO. Man visar ett missnöje med union där nationalstaternas roll minskar och den en nationella politiska identiteten suddas ut. Britterna vidhåller sina krav i den nyligen framlagda regeringsrapporten "A partnership of nations. Där framhålls vikten av att behålla enhällighetskravet i GUSP-frågor. Man menar att EU-utspel måste godkännas enhälligt för att kunna behålla sin tyngd internationellt. Man bör dock notera att ett regeringsskifte i Storbritannien kan vissa skillnader i ge den brittiska positionen. Möjligheten finns att en labourregering godtar viss vidgad överstatlighet. Labourpartiet har dock sagt sig stödja den nuvarande linjen när det gäller veto i GUSP-frågor.

I vilken mån påverkar risken för uteslutning staternas vilja med Om EUatt vara utvecklingen får formen av en tvåhastighetslösning och för att tillåtas delta i den högre man hastigheten, d V s kärnan, tvingas godta en paketlösning kan detta få till följd godtar att man hela paketet hellre än att man tar risken att tappa för mycket kontroll över utvecklingen. En liknande uteslutningstaktik användes när de Gaulle 1960-talet förhalade Storbritanniens inträde i gemenskapen. Uteslutningstaktiken fungerar givetvis också den andra vägen, d v s att man riskerar att uteslutas ur kärnan ifall man inte uppfyller kraven eller inte vill följa kärnans utveckling. Här kan en konflikt uppstå mellan kärnans kärna Frankrike och Tyskland och övriga kämländer. Major underströk i Leidentalet vikten av balans bland annat mellan stora och små länder och mellan kärnans kärna och resterande delar unionen. av Han framhöll att risken finns att små stater tappar betydelse i förhållande till Frankrike och Tyskland. Det kan föreligga en fara för att de länder inte följer de drivande staternas som linje kastas ut. Denna draglokseffekt, där viljan att följa med främst utgörs risken inte av att få följa med, kan få effekter för bland annat Storbritanniens agerande i slutänden.

Analys av de beskrivna ländernas ståndpunkter

Rapporten skall nu ett försök till analys de tre stora ländernas behandlade av nu ståndpunkter. Av särskilt intresse är att söka skillnader och minsta nämnare i gemensamma de officiella franska, tyska och brittiska ståndpunkterna. Avsnittet inleds med en genomgång av de huvudsakliga skillnaderna. Den centrala skillnad som visar sig är densamma mellan å och som carte-systemet variabel geometri, nämligen målsättningen. Huruvida målsättningen måste vara gemensam eller inte är grundskillnaden mellan Storbritannien å sidan och Frankrike-Tyskland å ena andra sidan. Tanken en kärna som förtrupp faller, om inte de övriga har åtminstone en framtida förhoppning att kunna följa efter. Givetvis kan kärnan ändå bildas, tanken men att kärnan skall fungera som en föregångare är central. Tvåhastighetstanken faller målom sättningen faller och den kärna som i så fall bildas blir en union inom unionen med klart en definierad statusskillnad gentemot de övriga. En permanentad statusskillnad uppstår, där konsensus söks på två plan, antingen inom EU helhet eller inom kärnan. som Djupt förknippad med frågan om målsättning är frågan enhällighet. Grunden i det om fransk-tyska resonemanget är att det långsammaste och minst integrationsvänliga landet

inte skall kunna stoppa de övriga. Storbritanniens position i frågan är att enhällighet alltid måste uppnås inom unionen som helhet. Genom möjligheten att stoppa beslut även inom kärnan tappar kärnan i så fall sin reella betydelse, eftersom även icke kämmedlemmar måste sanktionera kärnans målsättning. Möjligheten finns dock givetvis att medlemsländerna enas om att inte enas, d v s man tillåter de resterande att fortsätta trots att man själv ställer sig utanför. Redan i början av rapporten har det påpekats att regeringskonferensens möjligheter att nå konsensus kommer att sätta ramarna för framtidens variabla geometri. Med detta menas bland annat att om möjligheterna till uppgörelser inom EU töms ut, återstår för länderna inom den tänkta kärnan att vidare gemensamt utanför EU, d s med olika uppgörelser v av Schengen-typ. Möjligheten för länder som vill vara med och påverka Europas framtidsfrågor men inte vill vara en del av en kärna som till stor del består av försvarssamarbete minskar. Den franska positionen, där enhällighet från samtliga medlemmar inte krävs men där man ser flexibiliteten som en övergångslösning, kräver dock att man trots motsättningar i initialskedet behåller karaktären av en flerhastighetslösning med gemensamma mål. Enhällighetsproblematiken är starkt förknippad med målsättningen och länken dem emellan är beslutsnivån. Ifall kärnan behöver söka vare sig enighet med den övriga unionen eller ha en gemensam målsättning kommer den viktiga beslutsnivån när det gäller EU:s framtidsfrågor att ligga enbart hos kärnan. Med ett enhällighetskrav kommer möjligheten till kontroll att finnas kvar hos samtliga medlemmar. Om kärnans målsättning radikalt skiljer sig från den övriga unionens, kommer besluten att fattas av kärnländerna, eftersom konsensus inte behöver uppnås. Ytterligare en fråga som bör kopplas till målsättningsproblematiken är diskussionen om flexibilitet som ett tidsbegränsat undantagsfenomen. Med differentierad målsättning skapas pennanenta skillnader, men framförallt Frankrike driver som nämnt tanken om variabel geometri som ett tidsbegränsat undantagsfenomen. Detta resonemang kräver givetvis att målsättningen är gemensam och att besluten som gäller kärnan måste fattas gemensamt av unionen som helhet. Den tyska linjen, där enighet inte är ett krav och heller tidsbegränsade flexibla lösningar är målet, borde bygga en uppfattning att gemensamma mål åtminstone under den närmaste tiden och i vissa frågor är omöjligt att uppnå. Tanken med kärnan är dock att den skall fungera som ett lok i den utvecklingen. Detta bör gemensamma ses som ett långsiktigt mål. I det förra avsnittet beskrevs den brittiska oviljan mot fasta konstellationer. Kämbegreppet förutsätter en splittring i minst två kvalitativt skilda delar. Insynen och möjligheten att påverka kärnan, d v s risken för att beslutsnivån höjs och bara omfattar en mindre grupp länder, föranledde den brittiska skepsisen mot kärnidén. Gemensamma beslut och större möjligheter att säga nej är de brittiska lösningen. De fasta konstellationema riskerar att ge en permanentad statusskillnad som kan medföra ett krav på paketlösningar, d man tar v s allt eller inget. Detta resonemang förutsätter dock att kärnan utvecklas vidare och inrymmer fler fält än vad som idag är aktuellt med i första hand säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete och valutaunionens tredje fas.

Den variabla geometrins grundläggande funktion har två sidor, antingen ett system som lämnar större utrymme för nationalstaten genom möjligheten att avstå från samarbete eller ett system som har som grundläggande mål att höja samarbetets kvalitet och stärka de gemöjligheter. Den brittiska flexibilitet, utgår från melmensamma organens synen som lanstatlighet, ger flexibiliteten en fundamentalt skild utgångspunkt jämfört med den fransktyska synen. Så är särskilt fallet med tanke att flexibilitetens mål för britterna är att stärka nationalstatens position gentemot EU, och därmed det mellanstatliga samarbetet. Flexibiliteten åberopas både från federalister och från förespråkare för ett mellanstatligt samarbete. Även här ligger vattendelaren vid målsättningen med flexibiliteten; gemensam målsättning som sikt kan få ökade federala inslag eller medlemsstatsinriktad målsättning som lägger större vikt vid nationalstaten och mellanstatlighet. Med båda utvecklingslinjerna föreligger risken att konsensuskravet minskar. Om flexibiliteten sikt lämnar större möjligheter för flexibla nationella speciallösningar såsom förordas från brittiskt håll, kan följden bli att flexibiliteten används utväg för att som en undgå en uppslitande EU-debatt inom många av Europas EU-frågan splittrade partier. I frågor där man tidigare sökt konsensus kan man med flexibiliteten som verktyg undvika debatt. Likaså finns risken att en kärnutveckling leder till att den del driver unionen som framåt, d v s kärnan, nöjer sig med att söka konsensus inom kärnan. Detta kan då leda till en ytterligare polarisering av unionen mellan kärna och icke kärna. Den senare blir lätt en periferi. Som framgått finns det klara, reella skillnader mellan de olika typer av flexibel integration som presenterades och definierades ovan. Den stora och grundläggande skillnaden ligger som framgått i målsättningen. Den är avhängig av flexibilitetens utgångspunkt och direkt kopplad till de andra huvudskillnader som behandlats och då främst frågorna om enighet, tidsbegränsning och fasta konstellationer Kärneuropa. Även EU-organen själva har kommit med rapporter om differentierad integration. Här märks främst rapporter av kommissionen och av reflektionsgruppen inför regeringskonferensen. Den kvalificerade nationella Rapsenare var sammansatt av representanter. porterna för fram vissa tydliga begränsningar som bör gälla användningen av flexibilitet. Hit hör främst att alla typer av a carte-lösningar avfärdas och att differentiering bara skall tillåtas om den stämmer överens med EU:s syften. Man understryker att den inre marknaden måste vidmakthållas. Den inre marknaden utgör grunden i gemenskapen men även detta kan som beskrivs nedan i avsnittet om östutvidgningen bli föremål för debatt. Ytterligare en grundprincip är att den inre kärnan alltid skall vara öppen för alla medlemsländer som har möjligheten att ingå i kärnan. Man kan tänka sig tre grupper; först de som vill och kan ingå i kärnan, sedan de som kan men inte vill ingå och slutligen de som vill men inte kan. Frågan är hur mycket de två senare grupperna kommer att kunna påverka kärnan. En åsikt som framförs bygger att endast de ingår i kärnan skall de som vara som slutgiltigt fattar besluten, d v s man skall i fördraget införa en differentierad rösträtt. Detta kan som redan beskrivits i vissa lägen vara svårförenligt med kravet tidsbegränsning.

l Reflektionsgruppens rapport, sid 6-9 kommissionens rapport

4 16-0771

Detta gäller speciellt i ett läge när olika huvudlinjer för EU:s utveckling föreligger, t ex i frågan om mellanstatlighet eller överstatlighet. En fråga starkt förknippad med vad som nu berörts är finansieringen. Skall stat en som inte deltar i ett projekt ändå tvingas finansiera detta EU:s budget I ett genom gemensamma läge där den gemensamma EU-utvecklingen är oklar, d någon målsättning v s gemensam inte finns, kan EU i så fall fortsätta att ha enbart en gemensam budget Svaret ligger troligen i hur pass enig man blir om EU-utvecklingen som helhet; den budgeten gemensamma kräver en någorlunda gemensam linje. Ytterligare en viktig fråga är hur EU i en framtid med differentierad integration skall kunna agera gemensamt mot en tredje part. Blir det ett EU handelsunion som agerar som och ett annat EU som agerar som forsvarsunion Hur går det då med olika system inom EU; kan man ha olika konkurrerande syften inom EU vid en uppdelning i olika kämgrupper

Återigen ligger svaret i den framtidsutvecklingen. Ett med differen-

gemensamma system tierad integration kräver att någon typ av konsensus finns åtminstone de långsiktiga om målen. Den gemensamma basen avgör vilka risker man utsätter unionen för. Som tidigare beskrivits kan vissa länder med flexibla lösningar som medel slippa fatta beslut i känsliga framtidsfrågor och det ligger en risk i att vissa länder nöjer sig med den bagemensamma sen för att slippa känsliga beslut. Balansen mellan den gemensamma basen och en kärna som söker bredast möjliga konsensus kommer att avgöra huruvida de flexibla lösningarna kan vara tidsbegränsade eller inte

Flexibel integration och den variabla geometrins användning vid en utvidgning av EU

En stor utvidgning österut kommer radikalt att förändra EU:s nuvarande struktur. En stor del av debatten om differentierad integration och variabel geometri utgår från detta problem som huvuduppgiften för EU. En union som ökar till ungefär dubbelt nuvarande storlek vad gäller antalet medlemsländer och med kraftigt ökade inre skillnader i ekonomisk utveckling m m kommer uppenbarligen inte att kunna fungera samma sätt som dagens EU. Hur skall en eventuell differentiering organiseras Kommer samma typ flexibilitet att användas vid östutav en vidgning eller finns det olika typer av flexibilitet, d v s kommer särskilda, nya typer av flexibilitet att användas enkom för östutvidgningen Stegvis inträde i unionen är ett sätt där man genom olika typer övergångslösningar av skapar en längre anpassningstid för kandidatländerna. Långa övergångstider tillämpades vid Spaniens och Portugals inträde i EU och är alltså en beprövad metod. Långa övergångslösningar får till effekt att man skapar olika integrationssteg och skräddarsyr dessa för varje enskilt land. I diskussionen förekommer förslag som går ut att mycket långa övergångslösningar kan komma att användas. Ett system med mycket långa, i praktiken obegränsade övergångstider riskerar dock att skapa ett system med delmedlemskap. Detta väcker i så fall frågor om vad som bör ingå i ett sådant delmedlemskap. Vilka delar skall utgå och skall

samma typ av delmedlemskap tillämpas för samtliga CÖE central- och östeuropeiska länder som söker medlemskap.

En viktig utgångspunkt är att prioriteringarna för CÖE-ländema skiljer sig väsentligt vid en jämförelse med den förra utvidgningen Sverige, Finland och Österrike. CÖE- För länderna har medlemskap i EU:s andra och tredje pelare snarast högre prioritet än medlem-

skap i den första pelaren. Anslutningsproblemen för CÖE-ländema gäller snarare anpassningsproblem till den inre marknaden än anslutning till EU:s övriga två pelare. Här återfinns ett huvudproblem med tanke på tillämpningen av variabel geometri unionen som helhet. Grundtanken med variabel geometri är att man skall ha en bred, och gemensam allmän bas som under inga omständigheter är förhandlingsbar. Grunden i den gemensamma basen ligger i första pelaren, d v s den inre marknaden och frågan blir då om samma typ av variabel geometri kan tillämpas inom den nuvarande unionen och i förhållande till CÖE-

ländema. Är det möjligt tillämpa variabel att geometri men med en annan bas, d ha v s andra områden än den inre marknaden grund Kan som samma typ av variabel geometri komma att tillämpas prioriteringarna skiljer sig åt, d om v s är anpassningen till den inre marknaden förhandlingsbar

En lösning som lanserats är k rabattanslutning, d delmedlemskap. en s v s en typ av Här genomförs en långsam övergångsprocess där CÖE-ländema väntar med övertagandet av det gemensamma regelverket lacquis communautaire men i utbyte heller ta del de av fyra frihetema. Med detta system genomförs omprioritering en där den andra och tredje pelaren kommer först. Någon typ variabel geometri, d bas av v s en gemensam är givetvis nödvändigt för att undvika ä carte-situation, frågan kvarstår en men om samma typ av variabel geometri kan användas inom nuvarande EU och vid anslutning CÖEen av länderna. Ett rabattsystem23 där endast associerad man är till första pelaren men fullvärdig medlem i de två andra, skulle väcka komplicerade problem beslutsnivå Även om m m. enhällighetsproblemet måste lösas eftersom andra och tredje pelarens beslut fattas genom en-

hällighet. Detta aktualiserar också småstatsproblemet, när flera mycket små länder t ex Malta och Cypern vill ansluta sig och därmed i det nuvarande skulle systemet vetorätt trots ett mycket litet befolkningsunderlag.

Ett nytt EES-avtal anpassat för CÖE-ländema kan första vara ett steg precis som för EFTA-ländema men detta kanske är troligt med tanke de två gruppernas olika utgångspunkt och prioritering. När det för EFTA -länderna gällde att få vara med så myc-

ket som möjligt av den inre marknaden utan behöva deltaga fullt att ut i beslutsfattandet inom unionen gäller för CÖE-ländema det förhållandet. motsatta Vilka grundtyper finns inom den variabla geometrin för användning vid en östut-

vidgning Den första huvudskillnaden hänger med frågan samman om differentieringen baseras olika övergångsperioder för olika CÖE-länder eller differentierat medlemsinnehåll för varje enskild stat genom ett rabattmedlemskapssystem. Detta kommer då antingen att ske genom övergångstider, d ett differentieringssystem enkom för CÖE-ländema, v s

Ninna Rösiö,sid 32 2 sou 1996:15,sid 127

eller genom en typ av variabel geometri som kan ingå i ett allmänt differentieringssystem för unionen som helhet. Flexibiliteten för CÖE-länderna är självfallet också avhängig frågan hur flexibiliteten av kommer att användas av de nuvarande medlemmarna, eftersom en ökad flexibilitet kan komma att medföra att nya och större frågor aktualiseras inom unionen som helhet. För CÖE-länderna är GUSP-samarbetet det mest eftertraktansvän. Det säkersom anses hets- och försvarspolitiska samarbetet har en tydlig koppling till VEU och därigenom till NATO. En EU-utvidgning kommer därför troligen att även innebära en VEU-utvidgning och därigenom även en NATO-utvidgning. Möjligheten för CÖE-länderna att ta bakvägen in i NATO EU och VEU gör att genom utvidgningen, om den baseras delvis ett utökat GUSP-samarbete, inte kan ses som enbart en fråga för EU:s medlemsländer. En EU-utvidgning innebär därigenom att Europas säkerhetsstmktur skulle kraftigt förändras, där nya problem kan uppstå med ett säkerhetspolitiskt isolerat Ryssland. Ett problem har varit att EU och VEU inte har varit så samstämmiga som krävs. Detta kan givetvis bero att VEU:s eventuella kommande integration med EU:s andra pelare d s GUSP varit oklar och under debatt. Man har en utgångspunkt där v varken EU, VEU eller NATO:s medlemmar är desamma, något som medför att ett medlemskap i en av organisationerna inte automatiskt medför medlemskap i de andra organisationerna och att inte någon av organisationerna är överordnad en annan. Grundproblemen vid en östutvidgning är dock de finansiella problemen och den finansieringschock detta kan komma att medföra samt de institutionella problem som som en utvidgning medför inom EU. Röstviktningen och småstatsproblemet medför att nya lösningar den snedvridning som nuvarande röstviktning medför måste fram. Från de stora länderna, t ex Storbritannien, är nya omröstningsregler ett krav. Från svensk sida framhålls dock vikten av att behålla dagens röstningsförfarande i ministerrådet. Möjligheten till nya majoriteter måste kunna kontrolleras. Kommissionen har i yttranden sagt att en utvidgning kräver förändringar i andra och tredje pelarnas struktur. Den konkurenssnedvridning som en differentiering kan komma att medföra måste också elimineras. En viktig fråga är om differentieringen skall sättas före eller efter ett inträde av CEÖ-länder. Differentieringen blir stegvis där den variabla geometrins en process tillämpning unionen som helhet bestämmer slutsteget. Eventuellt kan alltså ytterligare ett system med variabel geometri bli aktuellt i och med östutvidgningen. Kommissionen har lagt fram en rapport där vissa krav vad gäller en flexibel integration framförs. Här ingår bland annat kravet att dagens institutionella ramverk inte ändras och den inre marknaden bevaras. Dessa krav går dåligt ihop med idén rabattmedlematt om skap, speciellt ifall rabattmedlemmarna får full medlemsstatus.

3 SOU 1996:15, sid 123 25 Commission opinion,sid l8

Den svenska positionen i frågan flexibel integration

om

Den svenska inställningen betraktar flexibel integration som något som eventuellt kan komma att bli nödvändigt i framtiden.26 Ett krav är flexibiliteten används inom EU:s att gemensamma lagverk. En a carte-lösning orimlig utveckling. Östutvidgninses som en gen framförs som ett huvudskäl till att flexibel integration kan komma att bli nödvändig. Östutvidgningen så viktig den kan legitimera införande viss flexibilitet. anses att av l frågan om vetorätten framhålls att denna måste behållas när det gäller GUSP-frågor även i fortsättningen men även här kan man när det gäller östutvidgningen tänka sig en diskussion i frågan. Man kan alltså tänka sig en viss uppluckring i den svenska inställnin-

gen till enhällighetskravet. Den svenska inställningen verkar sålunda flexibel in-

vara att tegration kan komma att bli nödvändig men då nödlösning motiverad östutsom en av vidgningen. Den stora frågan för svenskt vidkommande är dock GUSP-samarbetets karaktär och framtida utveckling. Hur hårt GUSP-samarbetet knyts till VEU nyckelfråga. Sverige är en har godtagit hela lacquis communautaire, inbegripet vad Maastrichtfördraget innehåller om målsättningen för GUSP. Sverige kan tänka sig ett utökat GUSP-samarbete men då gärna med någon typ av reservationsmöjlighet inbyggt i systemet. Ett gemensamt försvarssamarbete anses däremot inte förenligt med den svenska alliansfrihetspolitiken och Sverige kommer inte att söka medlemskap i VEU.28 Den säkerhetspolitiska gruppering som anknyter till frågan medlemskap eller inte om medlemskap i VEU ger en färdig kärngrupp detta område. Det säkerhetspolitiska och försvarspolitiska samarbetet har flera sidor, där Sverige vissa områden kan tänka sig ett långtgående samarbete, t ex när det gäller fredsbevarande styrkor. På detta område genomförde Sverige tillsammans med Finland nyligen ett utspel i frågan om kopplingen mellan VEU och EU. Enligt utspelet vill Sverige tillsammans med Finland ge EU befogenhet att besluta om fredsbevarande insatser inom ramen för VEU. Här visar Sverige vilja att en vara med och utforma framtidens koppling mellan EU och VEU något även om exakt förslag inte finns. I denna typ av frågor avgörs mycket omvärldens och förtroende för ett lands poliav syn tik. En utveckling där samarbetet i GUSP-frågor för svensk del utvecklas mot ett ökat samarbete i vissa frågor t ex försvarssamarbete inte andra kan skapa problem för men länder utanför EU att skilja på vad som är svensk politik och vad är EU-politik. Detta som problem gäller allmänt vid en utveckling mot variabel geometri. Kan en kärna av EU-länder utåt sägas företräda EU-linje Grunden i det försvarspolitiska samarbetet bygger säken erhetsgarantier antingen genom VEU eller NATO, något som omöjliggör för Sverige att med nuvarande politik delta fullt ut. I realiteten avgörs den svenska positionen hur vi av väljer att ställa oss till de projekt där variabel geometri kan tänkas användas, främst östutvidgningen och GUSP-samarbetet.

2"Utrikesutskottetsbetänkandel995/96:UUl3, sid 22 37DN, 13 mars 1996 I" Utrikesutskottetsbetänkande1995/96:UUl3,sid97

Sammanfattning och avslutande slutsatser

Rapporten visar hur medlemsländernas olika utgångspunkter påverkar synen flexibel integration och då särskilt variabel geometri. Diskussionen om införande av variabel geometri kan funktion maktförskjutningen inom europeisk politik, men den kan ses som en av också ett sätt att bevara mellanstatligheten inom EU så långt som möjligt. ses som Man kan utgå från principiell grunduppdelning i tre begrepp. Det första begreppet, en Flerhastighetseuropa, där flexibiliteten endast utgörs av en differentiering i tiden och som har karaktären nödlösning utgör utgångspunkten, d det är så dagens flexibilitet är av en v s tänkt att fungera. Det andra begreppet, variabel geometri, är den form av flexibilitet som förefaller utgöra den troligaste utvecklingen flexibel integration. Variabel geometri av bygger i grunden någon typ paketlösning; konstellation av de mest integrationsav en vänliga länderna bildas. Denna kärngrupp bygger ett allt eller intet-resonemang, vilket i praktiken innebär att den har ett inbyggt uteslutningssystem. Detta kan i praktiken komma bli intressant speciellt när det gäller Storbritanniens relation till den tysk-franska axeln. att Det tredje begreppet, ä carte-Europa, är lösning åtminstone principiellt inte komen som att bli aktuell. Detta system baseras deltagande endast i de EU-projekt som en stat mer finner lämpliga. I realiteten kan dock långa övergångsperioder eller en lösning med variabel geometri med flera olika kärnkonstellationer i olika frågor ge upphov till en ä cartemen situation. Kopplingen till vetoproblematiken är genomgående i debatten om variabel geometri. Denna koppling hänger särskilt med utformningen av ett framtida, mera välutvecksamman lat GUSP-samarbete, eftersom det är här djupgående meningsskiljaktigheter kommer i dagen. Att nå konsensus i försvarsfrågan mellan förespråkare för en tydligare EU-förankrad försvarsallians och med förespråkare för neutrala stater är med all sannolikhet en omöjlig uppgift. Enhällighetspricipen stoppar idag alla planer på att integrera VEU i EU:s gemenfördragssystem. Här lanseras flera förslag, där alla går ut att vetomöjlighetema samma måste reduceras. Detta kan uppnås antingen genom att konsensus endast skall behöva sökas inom den inre kärnan EU-länder som gemensamt går vidare inom ramen för den föreav slagna flexibiliteten, d någon form variabel geometri, eller genom en övergång till v s av beslut baserade kvalificerad majoritet i större utsträckning tar hänsyn till ländernas som olika befolkningsmängder. När det gäller försvarspolitiken förs det första alternativet fram. Den verkliga huvudskiljelinjen i inställningen till flexibel integration visar sig emellertid i målsättningen. Man kan inte tidsbegränsa undantagen ifall en gemensam målsättning saknas. Saknas tidsbegränsade undantag byggs permanenta statusskillnader upp mellan de olika medlemsländernas EU-engagemang. Flexibiliteten får då en helt annan funktion än den nödlösning den har fungerat hittills. Idén med att en kämgrupp av länder drar som som fram integrationsutveckling faller om en gemensam målsättning saknas. en gemensam Som beskrivits i det föregående kommer graden av konsensus IGC-96 att sätta raför den variabla geometrin. Den svenska inställningen att flexibel integration skall marna användas enbart inom för EU:s nuvarande gemensamma regelverk, kräver att man ramen når relativt hög grad konsensus, eftersom de länder som inte är nöjda med resultatet en av

har möjlighet att gå vidare med någon fonn Schengen-lösning. För varken av en grupp som önskar ökad integration eller ökad användning av flexibilitet innebär detta en omöjlig situation. Det krävs en balansgång där förespråkarna för ökad integration och förespråkarna för mellanstatlighet söker mötas. De reella skillnader i synen flexibel integration och variabel geometri föreligger som mellan de olika medlemsländerna bottnar i de skilda utgångspunktema. Vissa gemensamma nämnare finns dock, främst uppfattningen att den flexibla integrationen skall ske utifrån en gemensam och oförhandlingsbar bas, en gemensam grund för alla medlemsländer. Detta kan dock som behandlats i det föregående visa sig bli ett problem vid eventuell östuten vidgning. Den kärna som bildas skall också vara öppen, d v s samtliga medlemsländer som kan och vill skall kunna ansluta sig. I anslutning till den skilda synen gemensam målsättning ligger frågan besluten om var verkligen skall fattas. Skall det vara gemensamma beslut inom hela EU eller skall det vara gemensamma beslut endast inom kämgruppen Gemensamma beslut kräver en gemensam målsättning. Hit kopplas även frågan om finansiering. Vissa länder har framfört åsikten att man endast skall finansiera den del av EU där man deltar, andra ser fortsatt figemensam nansiering som det rimligaste alternativet. Även fmansieringsfrågan har kopplingar till frågan om den målsättningen. Gemensam finansiering kan knappast gemensamma vara rimlig om en gemensam målsättning saknas. Den svenska inställningen i frågan om variabel geometri har hittills varit avvaktande. I realiteten kommer saken för svensk del sannolikt att avgöras av hur man ställer sig i de frågor där variabel geometri kan tänkas komma att användas. Slutligen: Den variabla geometrin är i första hand konstruerad för att ge möjlighet till fortsatt integration på vissa speciella områden. Den viktigaste av dessa frågor är den säkerhets- och försvarsgemensamma politiken, men även östutvidgningen är sådan fråga. en

Källförteckning

Bernitz, U. Lokrantz Bernitz H. 1996, Medborgarskap i EU räckvidd och innebörd, - SOU 1996: 16. Diskussionspapper om CFUSP, Karl Lamers, Internet, adress: HTTP://www.cec.lu/en/agenda/igc-home/index.html.. Flexible integration, 1995, Centre for Economic Policy Research CEPR, London. Från Maastricht till Turin 1996, SOU 1996:24. Keohane, R.O. Hoffman, S. red. 1991, The New European community, Westwiew press, Boulder, Colorado. Major, John, Europe: A Future that works, 1994, föreläsning av premiärminister John Major vid universitetet i Leiden, 7 september 1994. Note on Position för Tyskland, Frankrike och Storbritannien 16/1 1996, Internet, adress: HTTP://www.cec.lu/en/agenda/igc-home/ms-doc/statfr/positn.html. Reflection Group s Report, 1995, Utrikesdepartementet, Stockholm. Reflections on European Policy, 1994 CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages.

Reinforcing political union and preparing for enlargement, 1996, Commission Opinion, European Commission cit. kommissionens rapport. Rösiö, Ninna, Ösrutvidgningen och dess eventuella konsekvenser för medlemskapsvillko- Ninna Rösiö Consulting, 1966. ren, Saeter, Martin 1995, Traktatkonferansen i EU mot ett hardkjerne-Europa Norsk utrikespolitisk institutt NUPI, Nr. 196, december 1995, Oslo. EU:s regeringskonferens 1996, Utrikesutskottets betänkande, 1995/96:UU 13, Stockh01m.

Abstract

A legal perspective the relations between states of different

on

size in the European Union

The provisions of the treaties on European Union and on the Communities regulating the relations between states of different size are to be found in the chapters the institutions on and in the articles on decision-making. However, as the purpose of the EC, and to certain a extent of the EU as well, to transform the international relations of the member states by establishing a quasi-federal order built on the rule of law, the subject of this article investigated within the broader framework of the EU construction. In particular, analyzed within the context the role played by respectively public international law and community law in this construction. The article starts by a description of the legal implications of different models, like Europe â la Carte, Kemeuropa and the federal model, and continues by analysis of an the present EU—construction. established that the cooperation based public internaon tional law not as subordinated to the quasi-federal EC as claimed by Article A and B, and continues by describing the confederal aspects of the Union well the quasias as federal ones. demonstrates how the intergovernmental character of the building, to even some extent of pillars and III, have ceded to relations based on federal principles. The second part of the article contains an investigation of how the composition of the institutions and the rules on decision-making reflect the balance of of the member power states. The nature of the Ioannina agreement observed in this context as well the role as of the doctrine of vital interests of the state. finally observed how minority interests may be protected by Article lO0A4, granting of exceptions and by institutional solutions within a multi-speed or a Kem—Europe.

Relationen mellan små och i

EU

stora stater

Pär Hallström

Inledning

En analys, som huvudsakligen skall vara juridisk, relationen mellan små och stora stater av i EU, begränsas naturligen av att det bara finns ett fåtal regler och principer som är tillämpliga förhållandet. De folkrättsliga reglerna, i huvudsak utgår från principen som om suverän likställdhet, har begränsad tillämplighet i EU, och den EG-rätt berör just som denna specifika fråga återfinns huvudsakligen bland de regler som berör institutionerna och beslutsfattandet. Skapandet av EG, och i viss mån även EU, avsåg dock att upprätta en ny rättsordning som i federalistisk riktning omvandlade medlemsstaternas internationella relationer. Detta har avgjort också förhållandet mellan små och stora stater, och denna analys ställer just denna process i centrum.

EU

medel i den globala

maktkampen

som

Alla har möjlighet att välja färg sin bil förutsatt att de väljer svart: lär Henry Ford ha sagt. Om perspektiven är tillräckligt begränsade det moderna samhället stor valfrihet ger både för enskilda och stater. Omsatt nutida förhållanden kan något tillspetsat sägas att alla har möjlighet att välja CD-spelare förutsatt att den är japansk, och alla artister i Sverige har möjlighet att spela in en CD förutsatt att de gör det ett amerikanskt bolag, att alla stater fritt kan bestämma sin penningpolitik etc. I allmänhet förklaras begränsningen av handlingsutrymme som en följd av staternas interdependens, och denna uppfattas som en automatiskt uppkommen process relaterad till global teknisk och ekonomisk utveckling. Vilken förklaring man än ger har det visat sig att

inte endast små stater utan även större, t.0.m. USA, kan bli utsatta för t.ex. en Soros valutaspekulationer. För att rätt analysera små staters förhållande i EU, och deras möjlighet att utnyttja sin ställning i EU för att behålla beslutsförmåga, krävs att det globala perspektivet behålls. Utgångspunkten bör helst vara en "internationella relationers sociologi, som tar med både juridiska, Statsvetenskapliga, internationella relationer och Sociologiska faktorer. Morgenthaus klassiska uppdelning i makten över politiskt beslutsfattande, ekonomiskt beslutsfattande och över tanken kan lämpligen tillämpas. Analysen inriktas internationella stmkturer där beslut fattas: bilaterala och multilaterala förhållanden mellan stater, särskilt mellan större stater; relationer i och mellan större multinationella företag inom både industri-och bankvärld och deras relationer med sina hemstater"; och förutsättningar för internationellt opinionsbildande genom satellitsänd TV och data Internet. Utrymmet för nationellt beslutsfattande kan således anses bestämt både ekonomiska, av opinionsmässiga och politiska faktorer. Som politisk faktor i strikt mening räknas agerande av offentligt organ avsett att påverka samhället. Såväl de nationella samhällena det insom ternationella samhället påverkas av offentliga organs såväl juridiskt tvingande icke jusom ridiskt tvingande åtgärder. Icke minst för att dessa bestämmer och förutsättningarna ramen för andra aktörers handlande. Man kan anta att varje stat regering agerar rationellt för att säkra sitt handlingsutrymme, och att den gör så både nationellt, regionalt och globalt. På grund av större staters resurser kan man internationell nivå konstatera förefintligheten av en viss hierarki mellan stater. Beslut kan inte anses globalt och multilateralt giltiga folkrättsligt utan vissa större staters medverkan, och uppgörelser mellan dessa —— större stater bilateralt eller multilateralt kan både faktiskt och juridiskt bestämma ra- — marna för mindre staters agerande. Som etablerade fora för större makters överläggningar kan nämnas: FN:s säkerhetsråd, G7, G20, Baselklubben och bilaterala blandade kommittéer USA-Japan, USA-EU, EU-Japan, USA-Ryssland, EU-Ryssland, Tyskland-Frankrike, Tyskland-Ryssland, och infomella t.ex. Tyskland-Frankrike-Storbritannien, USA-Tyskland, USA-Storbritannien. överläggningar mellan stormakterna inbördes kan avgöra juridiskt bindande beslut som fattas i en andra fas av ett större fora t.ex. NATO eller Världsbanken. Betydelsen av stormaktsöverläggningarna bevisades t.ex. under Uruguayrundan om WTO. För de större EU-länderna Tyskland, Storbritannien och Frankrike i mindre mån —— Italien och Spanien är det således inte alltid uppenbart att de skulle nå störst styrka genom att agera via EU. Den främsta orsaken till samarbetet i EU och ambitionen om EU:s enade uppträdande utåt handelspolitikens, den allmänna utrikespolitikens, säkerhetspolitikens och tredjepelarfrågornas områden, är dock uppfattningen att samtliga staters makt och handlingsutrymme därigenom skulle stärkas. För Tysklands del tillkommer dessutom det faktum att det vill avstå beslutandemakt till EU:s institutioner eller till NATO:s för att inte anklagas för stormaktsambitioner, vilket har varit följden av autonoma beslut det monetära området, och som skulle bli fallet genom t.ex. bilaterala säkerhetsarrangemang med Ryssland eller försvarsuppgörelser med Polen. För de mindre staterna i Europa, som inte tillhör den exklusiva globala klubben och som dessutom har ett svagt förhandlingsläge i förhållandet med de större europeiska länderna,

vilka är deras viktigaste handelspartner och som de står i säkerhetspolitiskt beroendeförhållande till, kan medlemskap i Europeiska unionens institutioner anses vara det bästa sättet att delta i sådant europeiskt och globalt beslutsfattande som avgör deras egna beslutsutrymme. Detta var uppenbart när EG bestod av sex medlemsländer, men grund av att EU även med tolv eller femton medlemmar i praktiken bestämmer ramarna för nationellt beslutsfattande mellan Atlanten och Bug gäller detta än, trots att var medlemsstats röst väger mindre. Enligt utsago har EU:s beslutsfattande tyngts redan med utvidgningen till 15 medlemsländer, och med nästa utvidgning kommer kraven effektivitet, demokrati, solidaritet och tillfredsställande avvägning mellan större och mindre staters ställning att kräva vissa institutionella förändringar. Utmaningen består både i att inte göra de mindre staternas betydelse illusorisk genom att de större staterna Tyskland, Frankrike, Storbritannien, Italien, Spanien och Polen utvecklar ett direktorat, och i att inte bilda ett Kärneuropa för de ekonomiskt starkare staterna större och mindre som bestämmer om reglerna också för utanförstående stater. Lösningen skall hittas i en situation och på en tidpunkt då både EG:s acquis skall bevaras, Ekonomiska och monetära unionen och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken GUSP skall kunna förverkligas, vilket medför centralisering av besluten, och EU skall utvidgas till medlemsländer med små möjligheter att leva upp till EG:s förpliktelser men med vilja att delta i beslutsfattandet. Lösningen inom EG:s tillämpningsområde tycks bestå i att medbeslutsordningen utvidgas till fler fall, vilket säkrar Parlamentets medverkan och reducerar det demokratiska underskottet, samtidigt som ett system med dubbla majoriteter införs i rådet och, nota bene, ett större utrymme för nationella särlösningar tillåts genom minimiregler t.ex. 100 A4 och tillämpning av subsidiaritetsprincipen. På GUSP-området tycks det oundvikligt att gemensamma åtgärder, joint actions, kan beslutas och implementeras av ett begränsat antal stater och att övriga får en förpliktelse att inte hindra dessa samtidigt som de förblir juridiskt och finansiellt oförpliktade. På den tredje pelarens område tycks den största svagheten bestå i EG-domstolens frånvaro.

Modeller för samarbete

Den nuvarande komplexa EU-modellen för samarbete, där en union av folk och stater av mer konstitutionell karaktär, EG, genom gemensamma institutioner och samma deltagande medlemmar, sammanlever med en union av enbart stater: folkrättsligt samarbete av mindre sammanhållen karaktär i andra pelaren GUSP och tredje pelaren rätts- och inrikes samarbete, kan med mindre retuscheringar antas bestå också efter IGC-96. Det är dock realistiskt att anta att denna grundmodell under förhandlingarna utvecklas mot modesta former av Europe a plusieurs vitesses multi-speed eller någon variant av Kerneuropa. En rent folkrättslig modell för hela EU-samarbetet, inklusive EG, eller en konsekvent Europe å Carte, tycks dock som ett mindre realistiskt resultat av förhandlingarna.

De federala modeller som presenterats har avsett reformer av EG. Tanken med dessa har dock varit att EG, såsom samarbetets kärna, skulle avgöra utvecklingen i federal riktning Europas förenta stater, samt att EG redan inverkar i sådan grad nationell suveränitet att demokrati och effektivitet kräver federal modell. En analys av relationen mellan små och en

medlemsstater bör lämpligen relateras till utvecklingsmodellernal

stora

l Europe á la Carte Detta är en modell för differentierad integration enligt vilken medlemsstaterna kan välja som från en menu vilken politik de skulle vilja samarbeta Visst samarbete kan vara EGrättsligt och annat folkrättsligt. De binder sig endast till att iaktta ett minimalt antal syftemål. I ett mer extremt "Europe å la Carte behöver det huvudsakliga samarbetet inte ens knutet till EG/EU, utan några stater kan prioritera detta och andra Europarådet, EFTA. vara andra organisationer för europeiskt samarbete eller t.o.m. utomeuropeiska organisationer NATO, OSSE, WTO eller OECD. Ett Europe å Carte" tycks mest tillfredställa små som stater som har Schweiz utrikespolitiska ambitioner.

2 Mellanstatlig eller konfederal modell Denna grundar sig att medlemsstaternas suveränitet bibehålls och att de beslutar att utöva denna suveränitet gemensamt inom vissa väldefinierade områden. I detta system har de nationella regeringarna alltid sista ordet, på grund av att de har den demokratiska legitimitet som endast kan förlänas av demokratiskt valda parlament. Vad gäller EU:s institutioner betyder detta att Europeiska rådet framstår som det högsta organet även för EG och som dess främsta beslutande instans. Det fattar besluten med enhällighet. Parlamentet framstår som ett forum för offentlig debatt och Kommissionen blir till ett sekretariat som förbereder de beslut antingen fattas av Ministerrådet eller av Europeiska rådet. Denna som modell tillämpas vad gäller Europarådet, EU:s politiska samarbete och EU:s tredje pelare. Eftersom förpliktelsen att företa allt samarbete inom organisationens ramar är svag utvecklar sig denna modell lätt till ett Europe ä Carte eller till ett Kerneuropa där ett färre antal stater samarbetar mer intimt. Förhandlingar i den mellanstatli ga modellen är underkastade klassiska maktvillkor.

3 En rent federal modell Denna modell återfinns hos förbundsstater som USA, Tyskland, Schweiz etc. Vad gäller EU:s institutioner skulle en sådan betyda att Kommmissionen blev en federal regering vars president utsågs Europaparlamentet eller var direktvald. Tillämpades en parlamentarisk av modell skulle hans regering tillsättas Europaparlamentet. Rådet skulle förvandlas till en av senat, en representation för delstaterna. Parlamentet skulle vara direktvalt av medborgarna proportionell bas, vilket skulle gynna de större staterna. Å andra sidan skulle staterna representeras i senaten jämlik bas.

l Jfr. EuropeanParliament, second report of the Committee on InstitutionalAffairs on the Constitutionof the European Union,9 February 1994,A3-0064/94

4 En federal modell grundad på regioner Enligt denna modell anses demokratisk legitimitet bäst tillvaratas på den nivå som ligger närmast medborgarna. Regionen skulle därför vara grundstenen i EU och det organ som representerar dem Regionernas råd skulle inräknas bland institutionerna. Tillämpningen av subsidiaritetsprincipen skulle garantera att maximal makt fanns på denna nivå. Regionernas råd skulle ha talerätt inför Domstolen, som kunde kontrollera att subsidiaritetsprincipen efterlevdes. Regionernas råd skulle bli den främsta beslutsinstansen i stället för MinisterRådet, vars betydelse skulle minska. Regionernas råd skulle utöva medbeslutande tillsammans med Parlamentet, och MinisterRådet skulle snarast förvandlas till en senat. I ett Europa baserat denna modell skulle alla länder bli småstater, men den skulle inte fungera utan ett starkt europeiskt exekutiv.

5 En decentraliserad federal samarbetsmodell Denna grundas dubbel demokratisk legitimitet: både medborgarna och staterna. Enligt denna samarbetar medlemssstatema och Gemenskapen i beslutsfattandets alla faser, men verkställandet av besluten lämnas till staterna decentralisering. Medlemsstatemas representations, Rådets, och Gemenskapens, Parlamentets, medbeslutandeprocedur omfattar alla rättsakter: lagar, budget, utnämningar, avtal med tredje länder och konstitutionella frågor. Rådets och Parlamentets jämlika status avser alla frågor, men de kan också splittras upp på så sätt att Rådet får sista ordet beträffande vissa frågor och Parlamentet beträffande andra. Denna modell utgorde basen för EU-parlamentets förslag till konstitution för EU, 1994, eftersom det menade att den bäst motsvarade kraven respekt för nationell identitet, effektiva beslut, öppenhet, demokrati och närhet till medborgarna.

6 Europe a plusieurs vitesses multi-speed Denna modell utesluter inte att en mer federal modell tillämpas, den tillåter men en mer differentierad integration i så måtto att ett mer begränsat antal stater med förmåga och vilja att längre får göra det. Endast dessa stater binds fullt ut av de längre gående förpliktelserna, men syftemålen är gemensamma för samtliga medlemsstater och även eftersläntarna antas komma ikapp så småningom, när de har förmåga att göra det.

7 "Kerneuropa" eller Europa med variabel geometri Enligt denna tillåts den differentierade integrationen att få permanent karaktär. en mer Detta leder till uppkomsten av en kärna av EU-medlemsstater som accepterar större förpliktelser inom vissa områden, och som också samarbetar närmare mellan sig, eventuellt inom en federal struktur fast troligare i en mellanstatlig. För den mindre staten tycks det som fördelaktigt att tillhöra kärnan om denna omfattar statens främsta handels- och politiska partner. Ett konsekvent Kerneuropa är ett permanent arrangemang i form av en "closed shop för namngivna medlemmar och måste lösas samarbetsarrangemang mellan genom stater inom och utanför cirkeln.

EU:s nuvarande struktur

Förhållandet mellan EG-rättsligt och folkrättsligt samarbete

EU:s nuvarande struktur sammanlever klassiskt folkrättsligt samarbete inom pelarna 2 I GUSP och 3 rättsliga och inrikes frågor med EG:s kvasifederala inom pelare I grun-

den vilar dock hela samarbetet folkrättsliga fördrag. Syftet med den mellanstatliga kon-

ferensen IGC är således ett nytt fördrag reviderar Fördraget om Europeiska att anta som unionen Maastrichtfördraget. Frågan att anta konstitution i formell mening för Euom en ropeiska unionen hålls dock levande, inte minst Europaparlamentets institutionella utav skott. Det presenterade förslag 1984 uppvisade en konstitutions egenskaper, men ett som dock kallades Förslag till fördrag för Europeiska unionen, och 1994 framlade det en

unionen skulle Europaparlamentet

Konstitution för den europeiska som antas av Syftet med IGC 96 är inte heller att helt omstöpa den nuvarande strukturen utan att förän-

dra där det nödvändigt, och särskilt att företa nödvändiga anpassningar så att det kan är överleva avsevärd utökning av antalet medlemsländer. en EU:s struktur har betecknats schizofren. Europeiska unionen, en samarbetsform utan som leds konferens Europeiska rådet, överbryggar både de juridisk personlighet som av en gemenskaperna EG, EKSG, Euratom och det föga förpliktande folkrättskvasifederala tre liga samarbetet inom pelare två och tre. Dessutom tycks det folkrättsliga samarbetet i vissa

överordnat EG:s kvasifederala i inte bara politisk utan också juridisk situationer kunna vara mening. Detta beror relationerna mellan de tre pelarna inte är fullt klar. I politisk att överenskommelser Europeiska rådet, där konsensus för övrigt är regel som mening är av följd deltagarnas ledande också för den första pelaren, men beslut fattade av av status, för det politiska och inrikes/rättsliga samarbetet, kan också vara folk- Rådet, inom ramen och sådant beslut innehåller anvisningar vilka kommande akrättsligt bindande, om ett om företas EG, tycks Rådets folkrättsliga beslut överordnat. En sådan untioner som bör av den första pelaren under den andra eller tredje är förvisso oförenlig med Underordning av och uppfattningen EG utgör dess kärna och övrig politik vore ionens struktur att problemet är reel1t.3 flankerande Artiklarna A, B och C EU, men praxis bevisar att Vid analys småstatens ställning i strukturen bör således både beslutsformen inom en av vilken pelare och vilken beslutsordning skall tillämpas och problemområdet är en förs-

till andra- eller tredjepelarfråga tas med i räkningen. En fråga tapelarfråga relaterad en inom den kvasifederala EG kan beroende ett mer övergripande som skall avgöras vara av Europeiska rådet eller Rådet inom andra eller tredje politiskt beslut som avgörs av av diplomatisk beslutsprocess med konsensus, där de större staternas förhandpelaren i en garanterad. Samarbetets grund i folkrätt medför även att vissa folkrättsliga lingsstyrka är

2 inte formellt Europaparlamentet publicerades som ett annex till dess Resolution om Denna antogs av men den Europeiska Unionens Konstitution av den 10 februari 1994,OJ 1994, C 61/155 i action and EC Regulation control of dual goods OJ 1994,L 367 and OJ GUSP: Common on export use 1995,L 90; Tredje pelaren: the proposals for Convention on Protection of the Communities Financiallntea and EC Regulation administrative sanctions OJ 1994,C 216 rests an on

regler har betydelse, i synnerhet vid fördragsrevision, tillämplighet av ömsesidighetsprincipen, suspension och tillämplighet av principen om vitala statsintressen.

EG som konstitution för kvasifederal union mellan folk och

en

stater den övemationella lösningen internationell

-

maktkamp

Konstitutionens utveckling Det kan konstateras att syftet med att skapa den första Gemenskapen, Kol-och stålgemenskapen EKSG, var att begränsa och kontrollera de politiska följderna att stormakten av VästTyskland och dess industri återvann sin ekonomiska styrka. Detta kunde inte i längden uppnås genom att enbart Tysklands suveränitet beskars. Syftet uppfylldes i stället genom att de medverkande staterna upprättade en Gemenskap ömsesidig bas, motsvarade folkrättens likställdhetsprincip, samtidigt som samtliga dessa stater i lika mån begränsade sin suveränitet till förmån för gemensamma institutioner övemationell natur, av som fick rätt att fatta beslut som direkt förpliktade och rättigheter såväl till gav medlemsstaterna som sådana som till staternas myndigheter och enskilda. Beslutsfattarna i Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och VästTyskland var beredda att pröva en federalistisk modell för internationellt samarbete. På just det begränsade kol- och stålonrrådet var dessa kontinentaleuropeiska demokratiska stater särskilt beredda att begränsa sin suveränitet, och EKSG är fortfarande den mest övernationella av Gemenskaperna. I denna fattas besluten i huvudsak Kommissionen. Rådet, av bestående av ländernas ministrar, har enligt huvudregeln endast till uppgift att lämna yttrande innan Kommissionen fattar sitt beslut. Vad gäller viktigare och oförutsedda mer frågor är det däremot Rådet som skall fatta besluten. Kommissionens, i EKSG ursprungligen benämnd Höga myndighetens, övemationella karaktär är tydlig. Det är visserligen medlemsstaterna tillsätter Kommissionen, som men den skall därefter vara oavhängig av medlemsstaterna och förpliktad att verka för hela gemenskapens bästa. De större staternas betydelse reflekteras av att de har två medlemmar

var i Kommissionen, men tillsättandet sker av medlemsstaterna med enhällighetfi Kom-

missionen fattar beslut med majoritet av sina medlemmar. Den är inte underordnad Rådets politiska kontroll utan kan av politiska skäl endast tvingas att avgå genom misstroendevotum av Gemenskapens parlament ursprungligen av EKSG:s parlamentariska församling Det övemationella draget hos EKSG:s parlamentariska församling var inte särskilt utpräglat, eftersom den bestod av medlemmar utsedda av de nationella parlamenten och den inte deltog i belutsfattandet, men grundandefördraget förutsåg att den skulle väljas genom direkta val, och att dess ställning därefter skulle förstärkas. Även hos den institution där staterna företräds, Rådet, framträder en viss övemationalitet. Detta eftersom Rådet enligt huvudregeln skall fatta beslut med majoritet, och dessa beslut

4Enligt detursprungligaEKSG-fördragetskullemedlemsstaterna endast utse åtta av denio Kommissionsmedlemmarna,ochdessaskulledärefterutvälja denniondemed en majoritet fem av åttaröster

binder de beslutet. l folkrättsliga förhållanden är majoritetsbeslut även stater som röstat mot ingalunda ovanligt, sådana beslut binder bara de stater som vill bli bundna. Beslut som men berör organisationen sådan kan dock oftast fattas med majoritet. l EKSG:s Råd framsom träder viss gradering i förhållande till staternas betydelse, men avgörande för denna är ett en ekonomiskt kriterium. l EKSG hade alla röst. Dock, när fördraget krävde yttrande stater en från Rådet skulle detta antas med absolut majoritet förutsatt att en av staterna representerar sjättedel av Gemenskapens samlade kol- och stålproduktion. en För övernationaliteten hos EKSG upprättades en domstol som en fjärde geatt garantera menskapsinstitution, fick kompetens att pröva institutionernas åtgärder var som ensam om juridiskt sett korrekta. Alternativet hade varit att låta medlemsstaternas domstolar göra en sådan prövning, då hade följden blivit att EKSG blev underordnad medlemsstaterna, men och dessutom skulle deras skilda domstolsbeslut snart medföra att verkan och giltighet av Gemenskapens rättsregler skulle variera från stat till annan. För att göra domstolen en sprövning medlemsstaterna rätt uppfyllde gemenskapsrätten till en opolitisk norav att malitet fick domstolen även ensamkompetens till detta. Därigenom tillförsäkrades även att gemenskapsrätten behandlades särskild övernationell rättsordning och som folksom en rätt, vilket hade blivit följden vanlig internationell domstol, som den i Haag ICJ, om en hade fått jurisdiktion. medlemsstaterna upprättade övernationella institutioner och beslutsordning, Förutom att EKSG:s rättsordning övernationell natur. Den rätt som hade sitt ursprung i Gemengavs en skapen integrerades på federalt sett i medlemsstaternas rättsordningar, och den skulle egna direkt tillämpas deras myndigheter, domstolar och i förekommande fall av deras enav skilda. Även nästa initiativ till övernationellt europeiskt samarbete, Plevenplanen om en europeisk armé och Europeiska försvarsgemenskapen EFG, 1952, syftade till att kontrollera Tysklands maktpotential. EKSG:s institutionella system tjänade som modell, men det föreslagna samarbetets inriktning mot ett högpolitiskt område demonstrerade att dess teknokratiska slagsida medförde brister i demokratin. Nödvändigheten till effektiv beslutsförmåga krävde dock att Kommissionen utrustades med nödvändiga befogenheter och att Rådet inte kunde fördröja viktiga beslut. Om slutliga beslutandemakten förblev hos Rådet kunde Gemenskapens ambitioner inte nå utöver ineffektiv samordning av ländernas krigsmakter sig besluten fattades med enhällighet eller majoritet. Lösningen sågs i att —— vare Kommissionens starka ställning behölls samtidigt Parlamentets makt ökades och det som

tillräcklig legitimitet.5

gavs Förslaget till Europeisk politisk gemenskap, EPG, 1953 reflekterade dessa överväganden. Den introducerade dessutom rent federal struktur som dock inte uteslöt en folkrättsligt ministerråd. EPG:s institutioner skulle vara: ett parlament med två kamett mer folkvald representerade folket i sin helhet och en senat med valda senatorer rar - en som från varje medlemsstat, ett europeiskt verkställande råd regering, kommission med ansvar inför parlamentet, ett ministerråd och domstol. EPG:s kompetens skulle omfatta EKSG, en

5 Pär Hallström. Europeisk Gemenskap ochpolitisk union, Norstedts,I987, $.56

Europeiska försvarsgemenskapen, utrikespolitik och upprättande av en gemensam marknad. Dessutom skulle den ha kompetens beträffande mänskliga rättigheter, där domstolen skulle ha viktiga uppgifter. Tanken var att allt fler uppgifter skulle överföras till att avgöras inom den federala strukturen, men ministerrådet behöll viktiga uppgifter under en övergångsperiod av oviss längd. Det skulle besluta då så förutsågs i EKSG- och EFG-fördragen, avgöra upprättandet av den gemensamma marknaden och samordna medlemsstaternas politik i utrikesfrågor eller ge mandat till det verkställande rådet att företa gemensam utrikespolitik. Motiven till upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, EEG, 1958 inte var enbart ekonomiska utan lika mycket att fullfölja strävan att stävja den europeiska internationella maktkampen genom samarbete i kvasifederal organisation byggd enligt EKSG:s en modell. I EKSG var dock Höga myndigheten Kommissionen den centrala beslutande institutionen, medan besluten i EEG skulle fattas av Rådet, som dominerade organisationen, och som dessutom, genom att företrädas kommittéer, kunde delta i verkställandet sina av av beslut. Det mellanstatliga draget framträdde genom att enhällighetsregeln skulle tillämpas snart som en fråga inte var klart förutsedd i fördraget ex. Art.l0O och 235, eller förutsatte ett större ingrepp i staternas ekonomiska t.ex. skatter eller kulturella förhållanden t.ex. yrkesutbildning. Medlemsstaternas inflytande över Kommissionen visade sig genom att dess medlemmar inte längre fritt utsåg ytterligare en medlem att tjäna ordförande, fallet i som som var EKSG, utan samma procedur, enhälligt beslut, gällde för tillsättandet samtliga medlemav mar. I praktiken kom varje medlemsstat att tillsätta sin eller sina medlemmar, och enbart ordföranden tillsattes enhälligt av medlemsstaterna, från sjuttiotalet församlade i Europeiska rådetá Kommissionens roll att sörja för hela gemenskapens bästa, och därmed även om den stat som eventuellt hamnade i minoritet vid majoritetsbeslut, säkrades dock en genom att den gavs ensamrätt att ställa proposition åtgärder, och Rådet kunde bara om om samtliga medlemsstater var överens, och det fattade beslutet med enhällighet, göra ändringar i denna proposition. Som en följd av att beslut, som skulle gälla i medlemsländerna, fattades i Rådet enligt —— fördragets regler dessutom oftast med majoritet utan nationella parlaments medverkan, —— ställdes frågan om demokratiskt underskott i EEG, och om detta kunde kompenseras genom att EG-parlamentet deltog i beslutsfattandet. EEG-fördraget förutsåg att Parlamentet, i en rad fall, skulle rådfrågas före beslut, men frågan tycktes inte akut, eftersom Rådet, genom en excessiv tillämpning av den s.k. Luxemburgprincipen, regelmässigt fattade sina beslut med enhällighet. Först då medlemsstaterna överenskom om att effektivisera beslutsfattandet genom att iakta majoritetsregeln beslöt de också att återgå till en mer federalistisk modell genom att förstärka det, sedan 1979 folkvalda, Parlamentets ställning. Enhetsakten 1986 införde en regel om vetorätt för Parlamentet i några frågor och samarbetsprocedur en som innebar att Rådet endast med enhällighet kunde fatta beslut i ett ärende Parlamentet som avvisat, något som i praktiken verkade vetomakt. Maastrichtfördraget 1993 komsom en pletterade denna med en verklig federal medbeslutsprocedur, som skall användas för rad en

En större medlemsstats vetomaktvisade sig då Storbritannienhindradeden belgiskepolitikern Dehaeneatt efterträdadendynamiskaDelors

frågor den inre marknaden, enligt vilken Rådet framstår som en senat och Parlamentet om förbundsdag: Kommissionen lämnar sin proposition samtidigt till Rådet och Parsom en lamentet, båda beslutar i ärendet, och ordförande och talman undertecknar rättsaksom vars ten. För utvecklingen EG:s konstitionella egenskaper bör inte bortses från att av medlemsstaterna med upprättandet EEG-fördraget Domstolen en viktig uppgift, av gav nämligen prejudiciell talan sörja för att medlemsstaterna och deras domstolar gav att genom EG-rätten rätt tolkning och tillämpning. Genom denna taleform Artikel 177 kan inte enskilda stämma in sak direkt till Domstolen. En sådan rent federal konstruktion var föruten sedd i fördraget Europeisk politisk gemenskap EPG, 1953, och skulle ha medfört att om Domstolen skulle framstå fjärde instans i medlemsländernas domstolshierarkier. som en Den prejudiciella taleformen medför dock förpliktande samarbetsprocedur mellan naen tionella domstolar och EG:s domstol, där Domstolens utslag är tvingande för de nationella domstolarna. Tillsammans med Domstolens exklusiva kompetens att pröva och upphäva gemenskapsakter Artikel 173 denna Domstolen en nära federal prägel. ger

EG-fördraget konstitutionell charta utgör en

EG-fördraget traktat i folkrättslig mening och inte konstitution i statsrättslig är en en bemärkelse, det faktum det upprättar rättsordning och en självständig, omfatmen att en ny tande och sammanhållen institutionell struktur medför att beteckningen konstitution är det huvudsakliga syftemålet med EG att förändra förutadekvat. Som nämnts ovan var sättningarna för medlemsstaternas internationella relationer genom att avsevärt förstärka det rättsliga inslaget och upprätta överstatliga institutioner. Dessutom skulle relationerna kvalitativt förändras enskilda federalt sätt fick ställning som rättssubjekt och genom att medverkande i normbildningen genom det direktvalda Europaparlamentet. som Grunden för de traditionella internationella relationerna utgörs av folkrättens tes om sulikställdhet. Principiellt kvarstår denna också för medlemsstaterna i EG. De har tillverän EG-fördraget på ömsesidig bas, och de har inte avstått från att utöva delar av sina suträtt rättigheter till förmån för någon stat utan till förmån för de gemensamma inveräna annan stitutionerna. Detta faktum är betydelse vid en rättslig analys av medlemsstaternas av ställning och för förhållandet mellan stora och små stater i EG. Förutom vid de fall fördraget skall ändras eller medlemmar tillträda fördraget har att nya dock folkrätten försumbar betydelse. På EG-rättens tillämpningsområde bestäms staternas EG-rätten, vilken utgör vad generaladvokat Lagrange kallat Gemenskapens inställning av rätt.7 De medel stater kan tillämpa enligt folkrätten vid sina förbindelser, och terna som större makter fördelar i förhållande till mindre, t.ex. om motåtgärder, är dem i stort som ger avhända i det EG-rättsliga sammanhanget. Tvistlösning och också normbildningen i underkastad EG-institutionemas medverkan. Såsom Domstolen uttalade i ytallmänhet är trandet l/9l utgör EEG-fördraget, trots att det slutits i form av ett internationellt fördrag, icke desto mindre den konstitutionella chartan för Gemenskap grundad rättsstatsprinen

7 Aff. Federation Charboniêrede Belgique, Rec.1956,277

cipen8, och enligt fallet les Verts utgör denna "ett komplett system med rättsmedel och

procedurer tillåter Domstolen att granska lagligheten hos de åtgärder som institutionsom vidtar.9 erna

EG:s konstitution bryter folkrättens mellanstatlighet genom att ge enskilda rättssubjektivitet och unionsmedborgarskap Principiellt sett har alltså den folkrättsliga ömsesidigheten i staternas relationer inte brutits i och med att de avstått suveränitet i förhållande till de gemensamma institutionerna, men däremot har mellanstatligheten reducerats. Denna har ytterligare begränsats av att enskilda är rättssubjekt och unionsmedborgare och därmed har rättigheter som de kan stödja sig i förhållande till EG:s medlemsstater. EG-rätten har gjort en första ansats till att skapa rättsligt status för, om icke kosmopoliten så dock för europoliten. Redan EKSG-fördraget gjorde den enskilde till ett rättssubjekt, något som bekräftades av EEG-fördraget, och som domstolen utvecklade och preciserade i sin mest berömda rättspraxis om gemenskapsrättens direkta verkan och företräde. Detta medförde att den enskilde både kunde iklädas förpliktelser enligt EG-rätten och, ännu viktigare, kunde stödja sig sina EG-rättsliga rättigheter i förhållande till statliga myndigheter och, i förekommande fall, andra enskilda. Med reservation för EG:s konstitutions folkrättsliga bas, fick den enskilde därigenom en ställning som i viktiga avseenden liknade medborgaren i en federation. Hon blev inte enbart subjekt i sin egen stat utan även i Gemenskapen, och åtminstone enligt allmänna rättsliga principer kunde hemstaten inte utan vidare göra den enskilde förlustig de rättigheter hon förvärvat grund av EG-rätten. Maastrichtfördraget införde således logisk följd A Det unionsmedborgarskap som är en av den enskildes ställning i EG-rättten och EG/EU:s syfte att upprätta en självständig juridisk konstruktion med federalistiska drag. Den enskilde kan grunda sina rättigheter och skyldigheter både sin nationalitet och sitt medborgarskap i Unionen. Hon företräds i de institutioner fattar politiska beslut som påverkar hennes ställning både av landets parsom lament det nationella planet och unionsplanet direkt av Europaparlamentet och indirekt genom landets minister i Rådet.

EG:s konstitution upprättar federalt sätt en institution för att företräda de na-

tionella intressena Rådet och en för de ideologiska/sociala Parlamentet

I förslaget, 1953, till en europeisk politisk gemenskap EPG skulle de nationella intressena representeras av två institutioner: Ministerrådet och Senaten. Ministerrådet skulle inom områdena for EKSG och EFG i vissa fall tvingande konsulteras och i andra ha beslutandemakt, och vid frågor om upprättande av den gemensamma marknaden skulle Rådet fatta besluten ofta med enhällighet. På det utrikespolitiska om- rådet skulle Rådets ställning snarast kunna liknas vid ett folkrättsligt ministerråds. De över-

Avis 1/91, EEE, Rec.l-6079 ° Aff.294/83, LesVerts, Rec.1986,1365

nationella institutionernas medverkan —— Parlamentets och Kommissionens vid beslutsfattandet alla områden skulle även i det sista fallet skilja Rådet från ett sådant ministerråd, men dess sammansättning, dess underorganisation med ständig ambassadörskommitté Coreper, ett otal förberedande kommittéer bestående av experter från ländernas ministerier och strävan inom hela organisationen att nå konsensus skulle få Rådet, såsom fallet är även idag för EU:s råd, att ha stora likheter med det folkrättsliga Ministerrådet. Utgångspunkten för staternas medverkan i ett ministerråd är dock att tesen om suverän likställdhet skall vara huvudregeln, medan befolkningstalet fått allt större betydelse inom EU:s råd, något som kommenteras nedan. EPG:s senat skulle vara den del av det på federalt sätt organiserade Parlamentet där varje land representerades i samma mån av valda senatorer. Senaten skulle ha till uppgift att stifta lagarna tillsammans med den direktvalda folkförsamlingen de områden som succesivt skulle föras över till denna rent federala struktur. I en senats natur ligger att det enskilda landets intressen inte folkrättsligt sätt skyddas genom en enhällighetsregel utan genom en spärrminoritet. Eftersom Europeiska politiska gemenskapen inte realiserades, kom inte heller uppdelningen mellan en senat och ett ministerråd att prövas. EG:s råd fick därför inta olika roller, och Europeiska unionens råd har blivit en hybrid som ibland uppträder som ett folkrättsligt ministerråd, ibland som ett EG-rättsligt råd med beslutandemakt och ibland som ett EGrättsligt råd som liksom en senat delar beslutandemakten med Parlamentet/folkförsamlingen. Europeiska unionen är en union mellan stater och deras folk Artikel A. Folken är företrädesvis representerade genom Parlamentet tillsatt i direkta val. På grund av den demokratiska princip som ett sådant parlament uttrycker är det snarare folket än folken som deltar med sin stämma i detta. Den nationella tillhörigheten är mindre viktig än att de valkretsar som utser parlamentsledamöter omfattar lika många unionsmedborgare oavsett vilket land valkretsen gäller. Detta reflekteras av Maastrichtfördragets Art.8b, som ger unionmedborgare valbarhet och rösträtt till Europaparlamentet i det land där de är bosatta. Genom att parlamentsledamötena är utsedda av de lokala valkretsarna skall de dock tillvarata sina väljares både nationella och regionala intressen, men uppfattningen de senaste hundra åren är att de framför allt skall framföra sina väljares ideologiska och sociala uppfattningar. Vad gäller förhållandet mellan små och stora stater i samband med parlamentet kan därför överväganden med rättslig anknytning göras vad gäller: valkretsarnas storlek de får inte vara så stora att viktiga regionala intressen försummas, valmetoder nationella respektive enhetlig europeisk för val till Europaparlamentet; proportionella val respektive enmansvalkretsar, lagar om politiska partiers verksamhet och slutligen allmänna regler om grundläggande fri-och rättigheter. Slutligen är att märka att regionala och sociala intressen är företrädda inom EU:s struktur genom Regionkommittén och Ekonomiska och sociala kommittén, som visserligen inte har institutions status, men som skall höras före beslut i vissa fall och som i andra kan lämna yttrande eget initiativ. I dessa organ är medlemsstaterna företrädda i förhållande till sin befolkningsstorlek i relationen 24 medlemmar för de större staterna och 6 för Luxemburg.

Statsrättsliga snarare än folkrättsliga principer avgör röstavvägningen i Rådet och förslaget om dubbla majoriteter Det är ingalunda ovanligt för internationella organisationer att röststyrkan viktas med hänsyn till medlemsstaternas storlek. Detta kan ske genom att skapa ett speciellt råd med mer kvalificerade uppgifter för de största länderna, typ FN:s säkerhetsråd, eller att gradgenom era medlemsstaternas röster. En graderad rösträtt baserad olika kriterier tillämpas av flera internationella organisationer som handhar ekonomiska frågor. Reglerna om majoritetsbeslut och EG-rättens federala verkan gör dock att frågan om demokratisk legitimitet ställs i EG, vilket föga är fallet i folkrättsligt sammanhang. Befolkningstalet har därför fått allt större betydelse för röstavvägningen i Rådet. Den federala modellen där befolkningstalet reflekteras i ett representanthus eller förbundsdag och varje stat representeras av två ledamöter i en senat tycks heller inte fullt tillämplig i EU, vars medlemsstater uppvisar mycket skilda befolkningstal. När t.ex. USA bildades hade Virginia 538 000 invånare och den minsta staten, Rhode-Island, 45 000, i EU har Tyskland 81 men miljoner och Luxemburg 390 000.10 Sett i ett utvidgningsperspektiv kan konstateras att endast stater mellan Irland och sex Bug/Donaus utlopp har en befolkning som överstiger 35 miljoner, nämligen Tyskland, Frankrike, Storbritannien, Italien, Spanien och Polen. De fem förstnämndas befolkning uppgår sammantaget till 290 miljoner och utgör 330 miljoner tillsammans med Polens. Tolv medelstora stater inklusive Nederländerna med 15 och Rumänien med 23 miljoner samlar en befolkning cirka 130 miljoner, ett tiotal små stater med mellan 1,5 och 5 miljoner räknar fyrtio miljoner och fem mikrostater har sammantaget mindre än 2 miljoner invånare. I ett utvidgat EU representerar de sex största staterna två tredjedelar av befolkningen medan ett trettiotal andra stater endast når en tredjedel. Fördelen med det förlag som ställts om dubbla majoriteter, i förhållande till förslaget att tilldela de större staterna fler röster, är att det samtidigt motsvarar krav demokrati och underlättar nya utvidgningar, eftersom det inte krävs att frågan om röstavvägningar mellan staterna löses var gång en ny stat vinner medlemskap. Klarast har förslaget formulerats i Artikel 20 i parlamentets utkast till konstitution av den 10 februari 1994. Det skiljer på: a enkel majoritet, som omfattar majoriteten av staterna och samtidigt majoriteten av EU:s befolkning; b kvalificerad majoritet, som omfattar två tredjedelar av staterna i den mån de också omfattar två tredjedelar av befolkningen; c mycket kvalificerad majoritet, en som inte uppnås om en fjärdedel av staterna är emot dessa stater också omfattar åttondel om en av befolkningen eller alternativt om en åttondel av staterna är mot förslaget och dessa också omfattar en fjärdedel av befolkningen. Den mycket kvalificerade majoriteten skulle också tillämpas för att ändra konstitutionen.

"i MauriceDuverger,LEurope dans tousses Etats,Paris,1995,5.74

Europeiska unionen som förbund mellan stater

EU som statsförbund Den tyska författningsdomstolen har kvalificerat EU ett statsförbund, konfederasom en tion. Den gjorde inte detta för understryka EU är traditionell internaatt att mer än en tionell organisation, utan för att klargöra att ett lands medlemskap i EU, inklusive i den kvasifederala EG-pelaren, inte medförde att landets mest grundläggande författningsbestämmelser upphörde att gälla. Denna tyska uppfattning delas de flesta av medlemsstater och bland dem Sverige Kapitel 10, para.5. Frågan ställdes eftersom det var osäkert hur pass långtgående konsekvenser EG, och särkilt upprättandet Ekonomiska av och monetära unionen, kunde tillåtas få. Domen sätter gräns för utvecklingen i federal en riktning av en organisation grundad folkrättsligt fördrag. Det är att märka att detta klargörande föranleddes av att ny makt skulle tillföras EG med anledning av Ekonomiska och monetära unionen, och inte grund upprättandet Euav av ropeiska unionen som sådan. Europeiska unionen berör inte nationell suveränitet. Den är en samarbetsform som inte ens har juridisk personlighet. Europeiska unionen kan inte jämföras med en federation, eftersom endast ett av en federations nödvändiga kompetensområden, nämligen den monetära politiken befinner sig i den kvasifederala EG, och kan underställas ett snarast federalt system. En federations två andra nödvändiga kompetensornråden, utrikes- och försvarspolitiken, är folkrättsligt reglerade. Författningsdomstolens beteckning statsförbund kan därför anses fullt adekvat. Inom detta statsförbund utgör det kvasifederala EG kärnan, och dess verksamhet är utan tvekan betydelsefull för viktiga delar nationell av politik, men Europeiska unionens mellanstatliga delar är ofrånkomliga. Unionens leds av en mellanstatlig regelbundet återkommande konferens, Europeiska rådet, bestående av medlemsstaternas stats- och regeringschefer, fattar beslut med konsom sensus. Detta kan jämföras med en konfederal diet, men Europeiska rådet är inte någon institution, och sekretariatsfunktionerna utövas av det land som har ordförandeskapet i EU med bistånd från rådets sekretariat. Analysen av relationen mellan små och stora stater bör ta hänsyn till denna mellanstatliga ledning och den vikt ordförandelandet har,12 den bör också beakta det faktum EU:s men att institutioner spelar en viss roll också för Unionens mellanstatliga delar, d.v.s. förutom för ledningen genom Europeiska rådet också för samarbetet inom den andra och tredje pelaren. Gemenskapsrättsliga element har alltså insprängts i det folkrättsliga samarbetet. Europeiska rådet och Rådet rapporterar till Parlamentet, som då eller vid andra tillfällen kan utfärda resolutioner, Parlamentets utskott samarbetar med Rådet, och Kommissionen är närvarande vid Rådets sammanträden och får, förutom medlemsstaterna, oftast ta initiativ till åtgärder. Beslut inom de mellanstatliga, folkrättsliga, delarna fattas antingen av medlemsstaterna församlade i konferens i Europeiska rådet, eller av Rådet såsom folkrättsligt ministerråd eller av representater för medlemsstaterna församlade i Rådet. Men medlemsstaterna kan med

" 2 BvR 2134/92;2 BvR 2159/92 z Observera att ett stort land fr.o.m. 1999alltid kommer att vara närvarandei trojkan av föregående, innevarandeochkommandeordförandeländer

enhällighet avgöra att beslut inom ramen för den andra och tredje pelarens gemensamma åtgärder kan fattas med majoritetsbeslut, vilket är ett gemenskapsrättsligt element.

Det utrikes- och försvarpolitiska samarbetet och samarbetet beträffande rätts-

och inrikes frågor

Samarbetet inom de folkrättsliga andra och tredje pelarna har långt ifrån den första pelarens kvasifederala och konstitutionella natur. De förutser inte ens att samtliga medlemsstater skall medverka fullt ut i kommande verksamhet Art.J.4, K.7. Vad gäller försvars- och utrikespolitik uttrycker Maastrichtfördraget att större enhetlighet eftersträvas i ett längre perspektiv, och den innehåller en lojalitetsförpliktelse för staterna i förhållande till Unionen Art.J.l,4, men det förutser samtidigt att samarbete kan ske enligt principerna för ett Europe â Carte. Historien kan ge en förklaring till detta. Behovet ett europeiskt av fredssystem föreslogs, som konstaterats ovan, bli löst inom ett federalistiskt system EFG, EPG, men försvarfrågan ansågs en bättre lösning i ett atlantiskt perspektiv inom NATO och genom att förstärka den folkrättsliga Västeuropeiska unionen. Vad gäller den svaga tredje pelaren har Schengenavtalet visat att inte heller dess förpliktelser är större än att ett begränsat antal medlemsstater kan ingå ett mer förpliktande samarbete och upprätta en variabel geometri. Förhållandet mellan mindre och större stater och staternas ställning över huvud taget inom de två folkrättsliga pelarna är beroende av tre förhållanden där den juridiska situationen är osäker. Den första gäller frågan om de nya instrumentens rättsliga verkan d.v.s. gemensamma ståndpunkter, deklarationer och gemensamma åtgärder. Medlemsstaterna skall med enhällighet avgöra vilka frågor för en gemensam åtgärd som skall fattas med majoritet, men det är osäkert om minoritetens ställning skall bedömas traktaträttsligt eller om lojalitetsregeln skall tilläggas betydelse. Den andra frågan gäller kompetensgränserna mellan den första pelaren och de två folkrättsliga. Den aktualiserades som ovan observerades t.ex. angående handel med produkter som både kunde ha användning för krigs- och fredsändamål dual use. Den tredje pelarens passereller", enligt vilka frågor kan överföras från den tredje till den första medelst förenklat förfarande, visar hur svagt markerad gränsen Det tredje förhållandet gäller institutionernas ställning. Andra och tredje pelarens kompetensområden sträcker sig mycket långt och medlemsstaterna i Rådet har frihet att avgöra när de anser lämpligt att handla, och i vissa fall kan de besluta att åtgärder kan vidtas med om majoritet. Detta kan accepteras ur folkrättslig synvinkel, i Unionen ställer sig frågan men om rättslig och demokratisk kontroll. Domstolen har fått uppgift att slita tvister och tolka vissa konventioner som antagits inom den tredje pelaren, den har ingen befogenhet att men kontrollera tillämpningen av t.ex. bemyndiganden om gemensamma åtgärder. En bredare

J Det vari synnerhetde små Beneluxstatema som underfemtio- och sextiotalenville ha medUSA och Storbritannieni ett försvarsarrangemang för att balansera ett annars hegemonialttyskt-fransktsamarbete, och i avtal om västeuropeisktsäkerhetssamarbete har därefterregelmässigtfunnits en hänvisning om att dettainte påverkadesamarbetetmedNATO, t.ex. fransk-tyskaavtalet1963,EnhetsaktenochMaastrichtfördraget

och allmän kompetens för Domstolen skulle både förbättra de mindre staternas och de en-

skildas ställning. Den demokratiska kontrollen sker att de nationella parlamenten kontrollerar sina genom ministrar, den kontroll Europaparlamentet utövar över Ministerrådet i två-och tremen som pelarfrågor otillräcklig. Maastrichtfördraget innehåller därför en förklaring om att de anses nationella parlamenten skall sammanträda tillsammans med Europaparlamentet som en parlamentskonferens. En förstärkning detta konfederala element skulle något förbättra av den demokratiska kontrollen. 14 Det faktum att det är Rådets ordförande som bestämmer dagordningen och styr det folkrättsliga samarbetet visserligen de mindre staterna likställdhet med de större, men ger det har också resulterat i ineffektivitet, och förslag har ställts förändringar. Ett sådant om har bekräftat de större staternas ställning, eftersom en sådan stat alltid skall finnas representerad i ordförandetrojkan i GUSP-fall. Förslag har ställts om att förbättra Kommissionens rätt och möjlighet genom att öka dess administrativa resurser att ställa proposition, och andra att öka rådets kapacitet att förstärka dess sekretariat genom att t.ex. tillföra om genom det, hellre än Kommissionen, självständig Utrikespolitisk analysgrupp och sekreterare. en

mellan EU:s medlemsstater i

Styrkebalansen

EU-institutionerna

mellan medlemsstaterna i Rådet

Styrkebalansen

Befolkningstalet tillmäts större vikt

De små har under EG:s historia åtnjutit överrepresentation i förhållande till de staterna en Röstfördelningen vid majoritetsbeslut i Rådet fram till 1973, då EEG bestod av sex stora. medlemmar, fyra röster för vardera Frankrike, Italien och Tyskland, två röster för var: vardera Belgien och Nederländerna och en röst för Luxemburg. För att anta rättsakt krävdes tolv röster om den enligt fördra krävde proposition av en Kommissionen. Det räckte således med de större staternas röster, men Kommissionens medverkan garanterade att de mindre staternas intresse tillvaratogs. Om proposition av Kommissionen inte krävdes måste de tolv rösterna komma från minst fyra stater. Vilket betydde minst mindre stat måste alliera sig med de större för att majoritet skulle att en uppnås och samtidigt att större stat, eller tillsammans med Luxemburg, kunde en ensam komma i minoritet. En större stat tillsammans med Belgien eller Nederländerna kunde

däremot alltid hindra beslut. Efter Danmarks, Irlands och Storbritanniens inträde, 1973, behölls proportionen mellan de ursprungliga och röstfördelningen blev enligt följande: tio röster för vardera sex Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland, fem röster för Belgien och Nederländerna,

tre för Danmark och Irland och två för Luxemburg.

4 MauriceDuverger, op.cit.s.62

Majoritet bestod av fyrtioen röster om beslutet fordrade proposition Kommissionen, av och i annat fall av fyrtioen röster avgivna av minst sex medlemsstater. I det första fallet måste de större staterna således understödas av minst en mindre, och i fallet måste senare alltså de fyra stora kompletteras med minst två mindre stater. Spärrgränsen arton röster, var vilket betydde att två stora stater eller samtliga mindre eller en stor och de tre minsta eller en stor och Belgien tillsammans med Nederländerna kunde spärra ett beslut. Efter Greklands, Spaniens och Portugals inträde åttiotalet var visserligen de mindre staterna fortfarande överrepresenterade och proportionerna bibehållna, men så väl de små som de stora länderna hade individuellt förlorat i betydelse. Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland hade tio röster, Spanien åtta, Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal fem, Danmark och Irland tre och Luxemburg två. För rådsbeslut krävdes minst femtiofyra röster när beslut fordrade proposition Komav missionen och femtiofyra röster från minst åtta medlemmar i andra fall. Majoritet i det första fallet fordrade att de fem större understöddes av minst två mindre stater eller att samtliga mindre måste understöd av minst Spanien och två större stater. Spärrminoritet låg 23 röster vilket betydde att två stormakter dessutom måste med minst Danmark eller Irland för att hindra beslut. Samtliga fyra länder med fem röster måste likaledes ha med också dessa två stater för att uppnå Spärrminoritet. Intressant är också att Sydeuropa respektive de nordeuropeiska staterna kan spärra beslut, men att de traditionellt frihandelsvänliga ländernas ställning ingalunda är stark, vilket visades av bananaffären. Efter Finlands, Sveriges och Östenikes inträde, då EU kom att bestå femton av medlemsstater, har antalet kombinationer mellan medlemsstater för att uppnå kvalificerad majoritet för att genomdriva ett beslut eller för att uppnå spärrminoritet blivit så stora att förutsebarheten minskat. Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland åtnjuter fortfarande tio röster, Spanien åtta, Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal fem, Sverige och Österrike fyra, Danmark, Irland och Finland tre och Luxemburg två röster. För att ett beslut skall antas proposition av Kommissionen krävs nu enligt fördragstexten sextiotvå röster, och kvalificerad majoritet utan proposition består sextiotvå röster av från minst tio medlemmar. Spärrminoriteten ligger 26 röster vilket betyder att två stormakter måste få med minst Spanien eller två mindre stater för att hindra beslut.

Ioanninabeslutet garant för minoritetsintresse som Fördragets regler har dock kompletterats med Ioanninabeslutet 1.1 1995 om en mindre spärrminoritet. Denna genomdrevs av Storbritannien och Spanien, gjorde dess som antagande av övriga medlemsstater till ett villkor för att de skulle godkänna Finlands, Sverioch Österrikes inträde i EU. Storbritannien ville säkerställa sin röstvikt inom ges egen en Spärrminoritet och försäkra sig om att det kunde bilda en spärrminoritet tillsammans med de nordiska länderna, och Spanien ville säkerställa spärrminoritet för Medelhavsländerna. en Ioanninaöverenskommelsen betyder att vid det fallet att den nya spärrmioriteten 26 om röster inte uppnås men likväl den gamla 23 röster, skall Rådet göra allt är i dess om som

5 Editorial Comm.,CMLR 311994, p.453

med minst 65 röster makt att inom en rimlig tid finna en lösning som kan antas . . . Ioanninaöverenskommelsen gäller således förhandlingar och vetorätt, och den hänvisar

inte till vitala statsintressen. I till Luxemburgöverenskommelsen är detta en av alla medlemsstater och i alla motsats delar accepterad kompromiss, och den är därför ett juridiskt fullt giltigt instrument fattat

ett rådsbeslut gällande Rådets interna procedurer. som

makt resulterar i beslutsoförmåga Risk att spärrminoritetens

De olika kombinationsmöjligheterna för att bilda beslutsmajoritet respektive spärrminoritet är emellertid så stora att situationen börjar likna schackspelets. Detta skulle bli än mer nu uppenbart vid utökning antalet medlemmar i EU. Bland kandidaterna finns både en en av Spaniens storlek, Polen, stater medelstorlek, och några rena småstater som Malta, stat av av Cypern och de baltiska länderna. Kvalificerad majoritet eller spärrminoritet skulle i denna situation inte bara grundas intressegemenskap mellan stora stater respektive små och frihandelsvänliga respektive protektionistiska och nordeuropeiska respektive Medelhavsländer, utan också östeuropeiska respektive västeuropeiska och östeuropeiska respektive sydeuropeiska eller öst- och sydeuropeiska respektive nordeuropeiska. Spelteorin har visat risken för att det uppstår minoritetskoalitioner som strävar efter optimala att fördelar växer med antalet aktörer, då EG bestod av endast tolv medlemsstater kunde men EG:s verksamhet bildats. inte påvisas att någon sådan koalition för att hindra

Risk för att minoriteters intressen försummas i en utökad union

Trots Kommissionens propositionsmonopol skall en garanti för att hela Gemenatt vara skapens bästa tillvaratas, är det uppenbart att den varken skulle kunna säkerställa fasthet eller effektivitet Rådet dominerade Gemenskapen så sätt som var fallet fram till om 1987. Den utveckling federalistiska principer för beslutsfattandet som då inleddes mot mer allmänt förutsättning för Gemenskapens överlevnad om den utvidgas till fler ses som en medlemsstater. En viss samstämmighet tycks också råda att detta innebär att större hänsyn till befolkningstalet, vilket skulle de större staterna ökad tyngd. Ett förslag i skall tas ge denna riktning gäller dubbla majoriteter för majoritetsbeslut och ökad användning av medbeslutsproceduren. En rättsakt skulle för att antas kräva majoritet av staterna i Rådet repen resenterande befolkningsmajoritet och majoritet av Parlamentets ledamöter. en Den möjlighet Kommissionen hade i gemenskap färre medlemmar, att tillsom en av samtliga medlemmars bästa, försvagas dock i gemenskap med 15 eller 30 varata en medlemmar, där Parlamentet dessutom deltar i beslutsfattandet. För att försäkra sig om att beslut verkligen fattas måste Kommissionen i första hand klara den svåra uppgiften att samla tillräcklig majoritet för dess proposition. Kommissionen måste dessutom numera ofta hänsyn till Parlamentets åsikt, vilken i princip inte skall vara nationellt betingad utan ta allmänt socialt. Det finns risk för enskild medlemsstats intresse inte då helt tillen att en

° Rådsbeslut l.l 1995 förändrandedess beslut 29.3 1994, JO Nr. C l/l l.l. 1995 7 Philippede Schoutheete, The European Communityand its sub-systems, Bruxelles, 1988

6l

varatas. Det faktum att kommissionen ofta förbereder paketlösningar kan möjligtvis medföra att staten i fråga kan få gehör för sitt intresse i en annan fråga.

Den mindre statens intresse riskeras lättare än de störres Alla medlemsstater har viss möjlighet att påverka Kommissionen, antingen genom att övertyga sin Kommissionsmedlem eller genom att att avisera att den inte tänker rösta för ett förslag till proposition. Grunden till de enskilda staternas makt ligger dock onekligen i deras ställning i Rådet. Med hänsyn till deras röststyrka och övriga diplomatiska styrka kan därvid konstateras att det koalitionsskapande som krävs för att blockera ett beslut respektive skapa beslutsmajoritet kräver större förmåga hos den lilla staten än hos den större. Den lilla staten måste både hitta fler meningsfränder bland andra mindre stater och/eller övertyga också ett par större stater. I detta sammanhang kan konstateras att Sverige inte klart ingår i någon preeatblerad allians; det har visat sig att det nordiska samarbetet inte utgör något block. Men inte heller den större statens ställning är skyddad i ett utvidgningsperspektiv. Dess röststyrka och diplomatiska ställning, som var en garanti mot för den oönskade beslut, får i en allt större gemenskap mindre värde. Betydelsen av det samarbete som finns mellan större stater, t.ex. inom ramen för det fransk-tyska avtalet från 1963, kommer därför att kvarstå. I förhållande till den mindre staten framträder dock den större statens starka ställning såväl då beslut fattas med majoritet som med enhällighet, eftersom man först strävar efter att uppnå konsensus, men även då beslut fattas med enhällighet lär den mindre staten ha svårare än den större att genomdriva sina synpunkter och inte foga sig till en majoritet. Dessutom har denna vetomöjlighet successivt minskat, eftersom fördragen, 1986 och Maastricht 1992, infört regler om kvalificerad majoritet för fler frågor, och IGC väntas leda till ytterligare minskad betydelse av enhällighetsregeln och att den ersätts, i de flesta fall, med en regel om beslut med mycket kvalificerad majoritet VQM d.v.s. mycket kvalificerad dubbel majoritet. Skulle denna VQM kunna tillämpas för att ändra en proposition av Kommissionen, skulle enhällighetsregelns garanti för att hela Gemenskapens intresse tillvaratas bortfalla.

Artikel 100A 4 som skydd för minoritet Införandet genom enhetsakten 1986 av majoritetsbeslut genom Art. 100A var betydelsefullt ur både praktisk och principiell synvinkel. Artikel 100, om beslut med enhällighet, reflekterar medlemsstaternas skepsis till att överge en mer mellanstatlig suveränitetregel området för harmonisering av de lagar som kunde inverka upprättandet av den gemensamma marknaden. Artikel 100A, som begränsar sig till den inre marknaden, medger däremot både harmonisering genom direktiv och utfärdande av andra rättsakter, såsom förordningar. Staterna avstår från suveränitet genom att införa majoritetsregeln, och de nationella parlamenten mister både viss lagstiftningsmakt och makt över beslut i Rådet, men eftersom medbeslutsproceduren skall iakttas minskar det demokratiska underskottet något genom Europaparlamentets medverkan.

En annan principiell aspekt är att staternas självbestämmaderätt behålls vissa områden, eftersom en stat kan behålla sina regler om de grundar sig väsentliga behov, trots att gemenskapsbeslut området fattats. Artikel 100A 4 innebär därför ett uttryckligt skydd för en minoritet från en majoritets beslut. Den uttrycker också EG-rättens uppdelning i de typiska frågor som berör den inre marknadens ekonomi och är under EG:s kompetens och de som berör offentlig säkerhet, hälsa och miljö och är under medlemsstaternas som huvudsakliga ansvar.

Den folkrättsligt inspirerade enhällighetsregeln garant då stats vitala som en intressen äri fråga

Trots EG-fördragets bestämda beslutanderegler, enligt vilka beslut med enkel majoritet i Rådet är huvudregeln, och regeln kvalificerad majoritet skall tillämpas i om ett övervägande antal fall, har enhällighet som en generellt tillämpbar regel, då en stats vitala intressen är i fråga, fortfarande betydelse. Det är dock inte fullt klart den kan om anses som en accepterad sedvanerättslig EG-rättsregel. Den folkrättsliga regeln om vitala statsintressen skulle kunna tillämpas EG-rättsliga förhållanden som en följd av den s.k. Luxemburgöverenskommelsenl8, blev resulsom ett tat av den s.k. tomma stolens kris vintern 1965-66. Enbart dess första och fjärde del kan dock anses utgöra en skriftlig klar överenskommelse, under det att det inte fanns någon enighet om den vetorätf som behandlas i dess andra del. Luxemburgöverenskommelsen skulle alltså kunna anses gälla, inte ett rådsbeslut, såsom Ioanninaöverenskommelsen, som utan antingen i egenskap av grundläggande folkrättslig regel eller som en sedvanerättsligt grundad EG-regel. Under perioden 1966-1982 fattades så gott som alla beslut, såväl viktiga oviktiga som med enhällighet. Enbart i budgetärenden och administrativa ärenden tillämpades majoritetsprincipen. Enhällighet var alltså praxis då Damnark, Irland och Storbritannien trädde in i EG, och det anses att detta betydligt underlättade beslutet Storbritanniens inträde. Det om faktum att enhällighet generellt tillämpades betyder dock att detta skulle ske med grund i Luxemburgöverenskommelsen, som begränsar sig till vitala statsintressen. Det fanns således en generell uppfattning att enhällighetsregelns tillämpning inte var förenlig med EG-rätten, men man ifrågasatte inte möjligheten att tillämpa principen viom tala statsintressen. Det framgår t.ex. ur Tindemansrapporten 1976, 9 "De vises" tre rapport 1979, och Genscher-Colombo initiativet 1981. Frågan gällde inte existensen principen av utan hur dess missbruk skulle förhindras. Sedan Enhetsakten trädde i kraft 1987 tillämpas majoritetsreglerna i EG, men redan 1982 nåddes en viktig uppgörelse om Luxemburgöverenskommelsens tillämpning. Den skulle endast få åberopas om EG:s beslut verkligen gällde fråga vitalt intresse för den en av berörda staten. Bakgrunden var att Storbritannien, för att att få igenom sitt förslag minom skat nettobidrag till EG:s budget, lade sitt veto till ett beslut jordbruksområdet. Den

XBulletin CEE,3/1966,p.8ff q EC Bulletin l/l976 p.9et seq

belgiske ordföranden för Rådet, som ville komma bort från enhällighetsregelns allmänna tillämpning, beslöt om omröstning. Danmark, Grekland och Storbritannien menade varje att medlemsstat själv hade rätt att avgöra vilken fråga som var av vitalt intresse medan Frankrike och Irland intog en mellanposition. De ansåg att en stat måste hävda att dess vitala intressen verkligen berörs av den fråga som omröstningen i Rådet gäller och inte, i som det förevarande fallet, hävda sina vitala intressen beträffande en fråga som bara har indirekt anknytning till den som berör de vitala intressena. Tyskland, Italien och Benelux ville begränsa tillämpningen ytterligare. Storbritannien blev därefter överröstat. Vid toppmötet i Stuttgart 1983 vidhöll medlemsstatema samma ståndpunkter de uttryckt 1982, och de kunde alltså uppdelas i tre grupper, vilka inte bestämdes deras storlek utan deras vilja till av av europeisk integration.

Förutom medlemsstaternas ändrade uppfattning har, sedan Enhetsakten och Maastrichtfördraget trätt i kraft, majoritetsregelns tillämpning underlättats Parlamentet, fått av att som något förbättrad legitimitet, skulle förlustig den ställning som utlovas samarbets- och av medbeslutsprocedurerna An. l89C och B om vetoregeln vidmakthölls. Dessutom har en procedurfråga haft betydelse. Under det att frågan om man skulle skrida till omröstning tidigare helt avgjorts av Rådets ordförande är han förpliktad till detta enkel numera om en majoritet understöder ett initiativ till en sådan taget medlemsstat eller Kommisav en av sionen. Slutligen bör åter betonas att det inte kan fastställas att principen vitala om statsintressen är så bekräftad av EG-praxis att säker sedvanerättslig opinio föreñnns. en Frågan hänger "til syvende og sidst" samman med relationen mellan EG-rätten och dess folkrättsliga grund.

Ordförandeskapet i Rådet

Av de två ordförandena i Europeiska unionen är Kommissionens ordförande personligen tillsatt för att heltid och i fullt oberoende enbart ägna sig sin europeiska uppgift medan Rådets ordförande fått sin post på grund att hans land skall stå för ordförandeskapet. av Ordförandeskapet i Rådet kan dock anses överordnat, eftersom det inte endast inbegriper ordförandeskapet för hela Rådsorganisationen, inbegripet Coreper och dess arbetsgrupper utan även för Unionens ledning, Europeiska rådet. För att betona staternas likställdhet och undvika dominans de större staterna bestämav des redan då EKSG upprättades att ordförandeskapet skulle alternera i sexmånadersperioder mellan medlemsstaterna. För små stater innebär det dock avsevärd ansträngning en av resurserna. Ordförandeskapet omfattar inte bara EG-pelaren, utan vid de två folkrättsliga pelarna, där Kommissionens roll är svag, skall landet stå för både utredningskapacitet, sekretariatsfunktioner och initiativkraft, och det skall dessutom EU utåt tredje representera mot land. Vid Maastrichtförhandlingarna bestämdes därför att förändra bokstavsordningen på så sätt att en större stat skulle finnas bland trojkan av ordförandeland, dess företrädare och efterträdare fr.o.m. år 1999.

i Jfr. Volkmar Götz,Mehrheitsbeschlüsse desRatesder EuropäischenUnion, i Festschriftfür Ulrich Everling, Baden-Baden,l995

Inte minst regeringskrisen i Italien det viktiga första halvåret -96 har visat ordförandeskapets betydelse, och inför regeringskonferensen har förslag framlagts för att säkra större kontinuitet och fasthet. Det mest realistiska syftar till att uppdela ordförandeskapet och införa en vice ordförande. Ordföranden skulle väljas av Rådet med dubbel majoritet för en period av två-fyra och ha ansvar för regeringsfrågor d.v.s. ordförandeskap i Europeiska rådet, utrikes- och säkerhetspolitik och rätts- och inrikes frågor. Vice-ordföranden skulle däremot som nu automatiskt skifta var sjätte månad och ansvara för lagstift-

ningsfrågor inom EG-pelaren.

Fördelningen av platser i Parlamentet med hänsyn till

medlemsländer

I enlighet med den demokratiska princip som kommenterades ovan är det valkretsarnas storlek och inte nationalitet som skall vara bestämmande för platsfördelningen i Parlamentet. Därför anses att större hänsyn skall tas till ländernas befolkningstal än nu. Detta skulle betyda att de mindre staternas öveirepresentation i Parlamentet ytterligare skulle minska. Historiskt sett hade platsfördelningen med krigets utgång att göra. I det ursprungliga EKSG hade Nederländerna 10 platser, Belgien 10 och Luxemburg d.v.s. totalt 24 platser. Frankrike, Italien och Tyskland hade 18 platser var, men detta medförde att segrarmakterna Frankrike och Benelux fick en majoritet om 42 platser i förhållande till Tysklands och Italiens 36. 1957, i och med att EEG grundades och den gemensamma parlamentariska församlingen upprättades, togs inte längre hänsyn till denna aspekt och de tre stora staterna fick var 36 platser, Belgien och Nederländerna 14 och Luxemburg behöll sina vilket gav Tyskland och Italien 72 platser sammanlagt i förhållande till 68 för Frankrike och Benelux. Denna fördelning bestod till 1973 då Parlamentet utökades med 36 platser för Storbritannien, 10 för Danmark och 10 för Irland. Efter direktvalet 1979 och inträdet av Medelhavsländerna reflekterade Parlamentet befolkningstalet än mer. Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland hade vardera 81, Spanien 60, Nederländerna 25, Belgien, Grekland och Portugal vardera 24, Danmark 16, Irland 15 och Luxemburg Efter Tysklands återförening och inträdet Finland, Sverige och Österrike korrigerades av antalet platser ytterligare med hänsyn till befolkningstalet och Tyskland fick 99 platser, Frankrike, Italien och Storbritannien 87, Spanien 64, Nederländerna 31, Belgien, Grekland och Portugal vardera 25, Sverige 22, Österrike 21, Danmark och Finland vardera 16, Irland 15 och Luxemburg 6 platser. . Denna platsfördelning medför fortfarande att en Parlamentsledamot från en större stat representerar ett större antal röstande än en från en mindre, men statsvetarna får förklara om detta också medför att de politiska partierna från de större staterna skulle ha proportioneligt mindre möjlighet att göra sin stämma hörd i Parlamentet. Förhållandet torde vara det om-

" MauriceDuverger,0p.cit.s,7l ff; JustusLipsius,The 1996IntergovernmentalConference,EuropeanLaw Review,N03. 19955.248

vända. Parlamentet är organiserat i partipolitiska former, och partierna från de större länderna dominerar inom de olika partigruppema.

Kommissionens i förhållande till medlemsstaterna

ställning

Kommissionens oberoende från medlemsstaterna understryks av EG-fördraget. Den skall i Gemenskapens allmänna intresse fullgöra sina skyldigheter under full oavhängighet, och vid fullgörandet dessa skall de varken begära eller ta emot instruktioner från någon reav gering eller något Varje medlemsstat förbinder sig att respektera denna princip annat organ. och att inte söka påverka Kommissionens ledamöter när de utför sina uppgifter Artikel 157. Detta oberoende skall garanteras av att dess ledamöter under ämbetsperioden endast skall kunna avsättas grund av rättsliga fel av EG:s domstol Artikel 157, 160 och av politiska skäl av Europaparlamentet genom misstroendevotum mot Kommissionen i sin helhet Artikel 144. Kommissionens ledamöter skall alltså enligt fördraget inte representera sina hemstater, det preciserar samtidigt att endast medborgare i medlemsstaterna får vara ledamöter av men Kommissionen, och att minst medborgare från varje medlemsstat skall ingå i den en Artikel 157. Varje större stat har därför tillsatt två kommissionsmedlemmar, och bland Kommissionens nuvarande 20 medlemmar ingår således två från vardera Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien och Tyskland. Vid omröstningar fattar Kommissionen sina beslut med enkel majoritet sina medlemmar, och i och med Finlands, Sveriges och Österrikes av inträde i EG ändrades ett förhållande gällt dittills, nämligen att de större staterna haft som röstmajoritet. Under föregående perioder hade röstfördelningen varit 6-3, 8-5, 8-6, 10-7. Med kommande utvidgning hamnar de större staterna i minoritet, och frågan har ställts om varje land också fortsättningsvis skulle ha en Kommissionsmedlem eller om ett system där mindre stater endast skulle få utse ställföreträdare eller junior commissioners skulle inrättas. Tillämpning nuvarande principer skulle utmynna i en alltför stor Kommission, av skulle förvandlas från regering till församling, där koalitionsbildning till förfång för som Gemenskapen skulle kunna utvecklas. Diskussionen reflekterar dock att Kommissionsmedlemmarna och deras kabinett har betydelse för att tillvarata sina hemstaters intressen. Fördraget reflekterar emellertid tanken att förhållandet mellan Kommissionen och begränsad betydelse och Kommissionens förhållande till Parlamenmedlemsstaterna är av tet är det viktiga. Detta skall inspireras av parlamentaristiska principer. Visserligen betonade EKSG-fördraget effektiviteten hos självständig eurokrati, eftersom de åtta av en regeringarna tillsatta medlemmarna själva skulle utse den nionde, som skulle tjäna som ordförande, men misstroendeinstitutet gav samtidigt makt den politiska majoriteten i den parlamentariska församlingen att kontrollera den politiska inriktningen av kommissionens beslut. Denna möjlighet, som grund av maktförhållandena i Parlamentet stannat pap-

n MargarethThatchers regering bröt mot denna regel då den förmåddeLord Cockfield att avgå som Kommissionsmedlemundersin ämbetsperiodtill förmånför Leon Brittan

pret, förstärktes genom EEG-fördraget, som medgav att misstroendeförklaring kunde avges när som helst, och inte enbart i samband med déchargedebatten. Den parlamentaristiska principen har också fått ett uttryck i fördragets bestämmelser om tillsättandet av ny kommission. Som ovan konstaterats skall Kommissionens ledamöter utses genom konsensus av medlemsstaterna, men i praktiken utser var stat sin ledamoter och endast ordföranden tillsätts genom konsensus. Enhetsakten 1986 införde dock regeln att Parlamentet skulle uttala sig om Kommissionens ordförande, innan han officiellt tillträtt, och att Parlamentet skulle avge förtroendevotum till den nya Kommissionen. Maastrichtfördraget förstärkte ytterligare det parlamentariska inslaget genom att kommissionärernas ämbetsperiod skulle sammanfalla med Parlamentets valperiod, 5 år, och genom tillsättningsproceduren. Medlemsstaterna skall med konsensus utse ordföranden efter att de inhämtat Parlamentets yttrande kandidaten. Övriga ledamöter skall nominom eras i samråd med orföranden och hela Kommissionen skall med konsensus av regeringarna slutligen utses efter det att den godkänts genom en omröstning av Parlamentet. Medlemsstaternas ställning vid tillsättandet är fortfarande mycket stark. Turerna vid nomineringen av Santer 1994 demonstrerar dessutom de större staternas avgörande betydelse, men fördragets parlamentaristiska principer visar samtidigt en vilja att bryta mellanstatligheten till förmån för ett federalistiskt och parlamentariskt synsätt.

Fördelningen av platser i Domstolen och Förstainstansdomstolen med hänsyn till länder

Kraven för domarnas kvalifikationer gäller deras personliga egenskaper, de skall utses bland personer vars oavhängighet inte kan ifrågasättas etc., och berör inte deras nationalitet. Fördraget bestämmer inte ens att de skall vara medborgare i någon av medlemsstaterna, och det säger inte heller att varje medlemssstat har rätt att utse domare. De utses dock av medlemsstaternas regeringar i samförstånd Art.l67 EG, och ingen regering vill underlåta att se en domare av sin nationalitet i Domstolen. Fördragets bestämmelse om antal domare reflekterar därför i huvudsak medlemsstatsantalet, men för att undvika jämn röstfördelning vid plenoavgörande måste antalet domare vara ojämt. Då Gemenskapen räknade sex medlemmar var således antalet domare sju. Den sjunde domaren kunde då mycket väl komma från en mindre medlemsstat. Domarantalet reflekterade medlemslandsantalet efter den andra utvidgningen 9, men efter de tre Medelhavsländernas inträden blev antalet åter jämt, och ytterligare en domare utsågs en trettonde, men denna gång tillsattes den av de större medlemsstaterna. Efter den sista utvidgningen är antalet domare och medlemsstater åter lika 15. De större staterna anses dock ha rätt att utse två medlemmar av Domstolen, och då generaladvokaterna räknas till Domstolen, om bland dess ledamöter, får Frankrike, Italien, Tyskland och, efter den andra utvidgningen, också Storbritannien utse en generaladvokat var, förutsatt att landet inte redan har två reguljära domare. Då antalet domare var sju var antalet generaladvokater därför två, därefter var relationen 9-4, och efter Greklands inträde 10-5, en utökning av antalet som eftergift till de mindre medlemsländerna. Efter Spaniens

och Portugals inträde ökades antalet till sex. Efter den senaste utvidgningen utökades antalet till nio, som reduceras till åtta efter en övergångsperiod. För att lindra domstolens arbetsbörda överenskom medlemsstaterna i Enhetsakten att upprätta en Förstainstansdomstol för att döma i mål som enskilda stämt in. Denna bildades 1989. Domstolen hade föreslagit att den skulle utgöras sju domare, ingen av men medlemsstat ville avstå från möjligheten att tillsätta en domare av sin nationalitet, och den har därför bestått av lika många domare som det finns medlemsstater, d.v.s. 12 och 15. I nu Förstainstansdomstolen finns inga generaladvokater. Den nationella tillhörigheten har dock haft föga betydelse i Domstolen, och dess ledamöter har bildat ett från medlemsstaterna oberoende kollektiv. För att förhindra allt slag av press domarna har skiljaktiga meningar till Domstolens domslut inte heller redovisats, utan generaladvokatens yttrande har varit enda alternativa åsikt. Resultatet har blivit en sant europeisk rätt, i vilken delar från olika europeiska rättssystem kan spåras dock men sammanflutit till en enhet. Med ökningen av antalet medlemsstater har frågan ställts samtliga medlemsstater om också fortsättningsvis skulle ha rätt att ha domare sin nationalitet. Domstolen och en av Förstainstansdomstolen räknar redan nu tillsammans 30 domare och 9 generaladvokater som tillsammans har 102 rättssekreterare och ett stort antal jurister som arbetar i domamas kabinett. Alla dessa finns i Domstolens komplex i Luxemburg. Ett förslag är att länderna skulle uppdelas i efter rättsfamiljer och dessa grupper grupper skulle utse var sin domare, och ett annat förslag är att regionala domstolar skulle upprättas. De små staternas intresse skulle knappast tillgodoses i det första fallet, och EG-rättens enhet skulle riskeras i det andra. Troligare är dock att Domstolen även i fortsättningen kommer att bevara relationen en domare per medlemsstat, med den reservationen att men generaladvokatskategorin också räknas in i den kvotan. Vad gäller Förstainstansdomstolen kommer sannolikt nuvarande princip att tillämpas även där, men i detta fall kan uppdelningen i avdelningar efter måltyper att kunna tillämpas konsekvent. Vad slutligen gäller mer

specialdomstolar, dem varumärken, plantor, 25 och patent,26

som om kan de utgöras av färre antal domare än medlemsstater.

:i I klassiskainternationelladomstolar,och beklagligt nog även i domstolenför mänskligarättigheteri Stras bourg,brukar den domare vars hemland är part i målet med stor regelmässighet anse sitt land oskyldigt som och redovisadettai sin skiljaktigamening i FörordningNo 40/94,20 December1993 1‘EG-förordningNo 2100/94,27Juli 1994 3"Luxemburgöverenskommelsen 15december1989,OJ, 1989,L 40l, l

Förhållandet mellan små och stora stater och

frågan om Europa med variabel geometri och

flera växlar

multi-speed

Variabel geometri som svar på skillnader hos medlemsstaterna

och som säkerhetsventil

Det är uppenbart att ett ökat antal medlemsländer i EU medför ökad grad av ekonomisk, politisk, kulturell och rättslig variation, och större svårighet att uppnå sådan homogenitet som är nödvändig för att fullfölja EU:s syften. Det kan samtidigt anses som legitimt för svagare europeiska stater, vilka står i beroendeförhållande till EU, att komma i åtnjutande av dess fördelar. Det är också uppenbart att det finns ett legitimt intresse hos stater som vill och kan integrera sig i större omfattning än andra att också göra det utan att träffas av juridiska eller politiska hinder. Detta är en orsak till frågan om ett Europa med variabel geometri eller med flera växlar multi-speed. Den kan antingen finna sin lösning inom Europeiska unionen eller genom samarbetsarrangemang mellan Europeiska unionen och europeiska tredje stater. På grund av svårigheterna att upprätta ett till EU parallellt kvasifederalt institutionellt system måste ett Kemeuropa bestående av ett fåtal avancerade EU-stater få en folkrättslig lösning. En orsak till variabel geometri och multi-speed inom ramen för EU är att medgivande av undantagsbestämmelser eller godtagande av att vissa regler bara skall gälla för vissa stater är en förutsättning för att beslut skall kunna fattas med majoritet. Det fungerar som en säkerhetsventil ex. Artikel 100 A4 och GUSP.

Principer för beviljande undantag i EU

av Några både politiska och juridiska principer bör beaktas vid frågan om att tillerkänna vissa stater annan ställning än andra. Subsidiaritetsprincipen artikel B och 3b innebär att makten skall decentraliseras till så lokal nivå som är möjligt. Artikel F innehåller en skyldighet för Unionen att respektera den nationella identiteten hos medlemsstaterna. Solidaritetsprincipen Art.A innebär inte enbart en lojalitetsförpliktelse utan även ett erkännande av att medlemsstaternas situation varierar och en förpliktelse för rikare stater att genom t.ex. Gemenskapens fonder understödja de svagare. Den juridiska ömsesidighetsprincipen upp-

ställer gräns för oproportionelig diskrepans mellan staters förpliktelser och detta gör

en även den mer ekonomiskt betonade regeln om ömsesidiga fördelar och jämlika konkurrensbetingelser vilken kan aktualiseras vid frågor om t.ex. social eller miljödumpning. Slutligen bör den politiska erfarenheten beaktas att olikheter bara accepteras om de tillerkänns en minoritet av medlemsstater. Detta har visat sig vid tillerkännande av övergångsbestämmelser för nya medlemmar eller vid Europeiska monetära systemet. Så snart

N Det är dock att märkaömsesidigheti EG har ett annat innehåll än den folkrättsliga ömsesidighetsprincipen

avvikande juridisk regim skulle tillerkännas större stat ex. Storbritanien eller ett en en Storbritanien och Danmark eller EFTA har begränsningar gjorts för flertal stater deltagande i EG:s beslutsfattande.

Institutionella multi-speed och variabel geometri

lösningar av

Inom ramen för EU

fastställas undantag lättare beviljas stat är liten och fattig än den Det kan inte att en som och stark. Däremot har Storbritannien ofta tillerkännts uttryckliga undantag, liksom är stor Medelhavsländer, medan så inte varit fallet för EU:s nyckelländer: Tyskland som fattigare Frankrike. Möjligheten till undantag och den institutionella strukturen för sådana regoch påverkar dock förhållandet mellan mindre och större stater. En första anmärkning leringar till problematiken de två folkrättsliga pelama erkänner möjligheten till variabel geoär att observerats och andra att frågan att tillerkänna permanenta undanmetri, vilket ovan, en om i det fördraget europeisk union, onekligen kommer att ställas under regertag nya om som ingskonferensen, kräver enhälligt beslut och därmed de mindre staternas medgivande. samarbetet inom EG:s kompetensområde påverkas förhållandet mellan små Vad gäller och medlemsländer framför allt att vissa undantag inte påverkar medlemsstaternas stora av deltagande i institutionerna medan andra inte är förenliga med deltagande. juridisk för beviljande undantag i EG är att ett sådant är förenligt med En gräns av om syftemål kan det tillåtas i sekundärrättslig akt t.ex. förordning eller direktiv, men EG:s en är det inte förenligt krävs fördragsrevision. l Hemliga protokoll På tid har observerats beslut i Rådet direktiv har ledsagats av hemliga prosenare att om har kritiserats och deras framtid är oviss, de har tjänat som säkertokoll. Detta men hetsventil vid majoritetsbeslut. Tyskland röstade t.ex. för TV-direktivet sedan det i ett sådant protokoll fått Rådets och Kommissionens tillförsäkran att regeln om programinne-

håll skulle politisk och inte som juridiskt tvingande. anses som 2 Temporära undantag enligt Artikel 7C Denna artikel innehåller principer beträffande undantag som beviljas stater med antre ledning upprättandet den inre marknaden. En temporalprincip multi-speed, en proav av portionalitetsprincip minsta möjliga störning den gemensamma marknadens funktion av och undantaget skall vara föreslaget av Kommissionen. 3 Artikel 100A 4 Denna artikel, behandlats stater möjlighet att behålla sina nationella regler som ovan, ger områden för gemenskapsrättslig reglering de svarar mot väsentliga behov. om 4 Variabel geometri förutsatt beträffande områden för supplerande politik. dessa har EG bara koordinerande och inspirerande roll och Beträffande en har viss möjlighet inte delta fullt ut. Artikel l30K om forskning och medlemsstaterna att

2" Jacques Delors, Le nouveau concert européen, Paris, 1992, s.16l

teknisk utveckling förutser t.ex. att endast vissa medlemsstater samarbetar och står för finansieringen. 5 deltagande i institutionernas beslutsfattande för länder med permanenta undantag opt-out i Maastrichtfördraget från bestämmelserna om Ekonomisk och monetär union från protokollet och överenskommelsen om socialpolitik Permanenta undantag från att delta i dessa har godkänts under det villkoret att de stater som har undantag Storbritannien och Danmark i första fallet och Storbritannien i det andra utesluts från institutionerna då dessa frågor skall beslutas. Majoritetsreglerna i Rådet har därför reviderats genom Artikel 109K och länderna i fråga är dessutom utestängda från Europeiska centralbankens styrelse.

Samarbetsarrangemang mellan EU och andra europeiska stater Slutligen bör observeras att EU har upprättat samarbetsarrangemang med europeiska stater som vill ha regler som i stor utsträckning är identiska med EU:s, utan att dessa länder vill eller kan vara medlemmar. Man kan skilja två olika typer av sådana arrangemang. Dessutom kan övergångsordningar till viss grad jämställas. 1 Övergångsperioder för medlemmar common but unequal nya I strikt mening bör detta klassificeras som tidsbegränsade undantagsregler för medlemmar i EU, men under det att landet i fråga har säte och stämma i EU:s institutioner, kan det åtnjuta frihet från att fullt ut träffas av EG:s förpliktelser under en avsevärd period, upp till tio år, men i motsats till fallet vid multi-speed är en bestämd tidsgräns utsatt då förpliktelserna skall gälla fullt ut. 2 Europeiska samarbetsområdet EES separate but equal Detta är uppbyggt att EG:s regler om den inre marknaden och några om den gemensamma marknaden skall vara och tillämpas identiskt i EU och EFTA-ländema utom Schweiz. Arrangemanget kännetecknas av skilda institutioner för EG och EFT A samt en gemensam institutionell ordning där EG och EFTA-staterna uppträder som två parter och beslut fattas med konsensus mellan EG å ena sidan och EFT A-staterna å den andra. EFTAstaterna har viss möjlighet att få sina synpunkter framförda beträffande de regler de kommer att bli bundna av under EG:s beslutsprocess decision-shaping men de får deltaga i EG:s institutioner och beslutsfattande. 3 Europaavtalen med central-och östeuropeiska länder separate and unequal Detta är icke reciproka arrangemang till de central- och östeuropeiska ländernas fördel, och syftar till att dessa under en tioårig period skall anpassa sin lagstiftning och ekonomi till EU:s. Det innehåller inte något gemensamt institutionellt arrangemang mellan länderna och EU, utan bilaterala organ, eftersom avtalen inte är avsedda att vara permanenta. De beräknas ersättas av medlemskap med övergångsperioder.

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur gár det U. 26 .Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönster i svenskforsknings- .En strategi för ktmskapslyftoch livslångt lärande. . finansiering.U. U. Fritid i förändring. 28 Det forskningspolitiskalandskapeti Norden . . Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 1990-talet.U. Vem bestämmervad EU:s interna spelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. . regeringskonferensen 1996.UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - Politikomrádenunder lupp. Frågor om EU:s första brottsbalken.Fi. . pelareinför regeringskonferensen 1996.UD. 31. Attityder och lagstiftning i samverkan Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns + bilagedel.C. . erfarenheter av arbeteti EU. UD. 32. Mössoch människor.Exempel bra Av vitalt intresse. EU:s utrikes-och IT-användningbland barn och ungdomar.SB. . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. UD. 33. Banverketsmyndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddadfråga. M. .Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.A. + . - Omjärnvägenstrañkledning m.m. K. 35.Kriminalunderrättelseregister i . 10.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. ll .EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36. Högskolai Malmö. U. tvâ- och trehjuliga motorfordon.K. .Sverigesmedverkani FN:s familjeâr. S. 12.Kommuneroch landstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. I 39.Rapportfrån klimatdelegationen1995. 13.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheterpâ 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. ñnansmaktensomrâde.Fi. 41. Statensmaritima verksamhet.Fö. 15.Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte och offentlighet i EU. UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, verklighetsbilder. UD. utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga 44. Översyn skatteflyktslagen. av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginformatik. K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier 46. Enskilda vägar. K. efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47. Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU och framtiden. EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomesin an Urbánizing bedömningarinför regeringskonferensen 1996. World. SwedishNational Report for Habitatll. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbud mot vapen allmänplats m.m. Ju. U. 5l. Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäk- 2 .Reform och förändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Precisering av handelsändamâlet i detaljplan.M. 1993ârs universitets-och högskolereform.U. 53. Kalkning av sjöar och vattendrag.M. 22. Inflytande riktigt Om elevers rätt till 54. Kooperativa möjligheteri storstadsomräden. S. inflytande,delaktighetoch ansvar. U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analys av denoffentliga sektorns 55. Pâ väg mot egenföretagande. A. upphandling av varor och tjänstermed 55. Vägarin i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56. Hälften vore nog om kvinnor och män på - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-talets arbetsmarknad.A. EU-ländersförslag och debattinför 57. Pensionssamordning för svenskari EU-tjänst. Fi. regeringskonferensen 1996.UD. 58. Finansieringen av det civila försvaret.Fö. 25. Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens offentliga utredningar

1996 Kronologisk förteckning

59. Europapolitikensktmskapsgrtmd. En principdiskussionutifrân EU 96-kommitténserfarenheter.UD. 60. Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningenseffekter den gemensamma jordbrukspolitiken. UD. 61.01ikaländer olika takt. Om flexibel integration och förhållandetmellan stora och små stater i EU. UD. 62. EU, konsumenterna och maten - Förväntningaroch verklighet. Jo. 63. Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 64. Försäkringskassan Sverige Översyn - av Socialförsäkringens administration.S. 65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige.Jo. 66. Utvärderatpersonval.Ju. 67. Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. Fi. 68. Någrafolkbokföringsfrágor.Fi. 69. Kompetensoch kapital + bilaga. N. 70. Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet. N. 71. Lokal demokratiochdelaktigheti Sverigesstäder och landsbygd.In. 72. Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. 73. SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume l An Assessment.M. - 74. SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume 2 Descriptions.M. - 75. Värdeni folkhögskolevärlden.U. 76. EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminariumi april 1996.UD. 77. Utländskaförsäkringsgivaremed verksamheti Sverige.Fi. 78. Elberedskap.Organisation,ansvarsfördelningoch finansiering av elberedskapen.N. 79. Översyn revisionsreglema.Fi. av 80. Viktigt meddelande. RadioochTV i Kris och Krig. Ku. 81. Skyddför sparandei sparkasseverksamhet. Fi.

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Försvarsdepartementet

Möss och människor.Exempel bra Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier IT-användningblandbarn och ungdomar.32 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, försäkringar. 18

Justitiedepartementet

Statensmaritima verksamhet.41 Kriminalunderrättelseregister Finansieringen av det civila försvaret. 58 DNA-register. 35

Elektronisk dokumenthantering.40 Socialdepartementet

Presumtionsregelni expropriationslagen.45 Sverigesmedverkani FN:s familjeár. 37 Förbud mot vapen på allmänplats m.m. 50 Kooperativamöjligheteri storstadsomráden. 54 Utvärderat personval.66 Försäkringskassan Sverige Översyn - av socialförsäkringensadmimstration.64

Utrikesdepartementet

Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför

regeringskonferensen 1996. 4 Kommunikationsdepartementet

Politikomrádenunderlupp. Frågor om EU:s första Om järnvägens trafikledning 9 m.m. pelareinför regeringskonferensen 1996.5 EU-mopeden. Älders- och behörighetskravför Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns tvä- och trehjuliga motorfordon. l l erfarenheter av arbeteti EU. 6 Bättre trafik medväginformatik. 17 Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. 26 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 Banverketsmyndighetsroll m.m. 33 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga Enskildavägar. 46 och ekonomiskaaspekter av EU:s sjätte

utvidgning. 15 Finansdepartementet

Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, Kommuneroch landstingmedbetalmngsutträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga svårigheter.12 rättigheteri EU. 16 Budgetlag regeringensbefogenheterpå - Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs fmansmaktensområde. 14 bedömningarinför regeringskonferensen 1996.19 Borgenärsbrotten översyn 11 kap. - en av Från Maastrichttill Turin. Bakgrundochövriga brottsbalken.30 EU-ländersförslag ochdebattinför Översyn skatteflyktslagen. av regeringskonferensen 1996. 24 Reformeratförhandsbesked.44 Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament Pensionssamordmng för svenskari EU-tjänst. 57 och offentlighet i EU. 42 Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader.67 Jämställdheteni EU. Spelregleroch Några folkbokföringsfrågor. 68 verklighetsbilder. 43 Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti Europapolitikensktmskapsgnmd. Sverige. 77 En principdiskussionutifrån Översyn revisionsreglema.79 av EU 96-kommitténserfarenheter.59 Skyddför sparandei sparkasseverksamhet. 81 Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och

utvidgningenseffekter den gemensamma Utbildningsdepartementet

jordbrukspolitiken. 60 Den nya gymnasieskolan hur går det l - Olika länder olika takt. Om flexibel integration Samverkansmönster i - svenskforskningsfinansiering.2 och förhållandetmellan stora och små stater i EU. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 20 61 Reform och förändring. Organisationoch verksamhet EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer, - vid universitetoch högskolorefter 1993 års formalia. Sammanfattning av ett seminariumi universitets-och högskolereform.21 april 1996.76 Inflytandepå riktigt Om elevers till - rätt inflytande, delaktighetoch ansvar. 22 En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande.27

Statens offentliga 1996 utredningar

Systematisk förteckning

Det forskningspolitiska landskapeti Norden Inrikesdepartementet 1990-talet.28 Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäderoch Forskningoch Pengar.29 landsbygd.7l Högskolai Malmö. 36 Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför individ och lokalsamhälle.47 Miljödepartementet Värden i folkhögskolevärlden.75 Batterierna en laddadfråga. 8 -

Jordbruksdepartementet Nationalstadsparker.38

Rapportfrån klimatdelegationen1995. Offentlig djurskyddstillsyn.13 Klimatrelateradforskning. 39 EU, konsumenterna och maten Precisering av handelsändamálet i detaljplan. 52 Förväntningaroch verklighet. 62 - Kalkning sjöar och vattendrag53 Administrationen av av EU:s jordbrukspolitik SwedishNuclearRegulatoryActivities. i Sverige.65 Volume 1 An Assessment.73 -

Arbetsmarknadsdepartementet SwedishNuclearRegulatoryActivities.

Volume 2 Descriptions.74 Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34 - + Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring alternativoch förslag.51 Sverige,framtidenoch mångfalden.55 Pâ väg mot egenföretagande. 55 Vägarin i Sverige.55 Hälften vore nog om kvinnor och män - 90-taletsarbetsmarknad.56 Medicinskaundersökningari arbetslivet.63

Kulturdepartementet Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.25 Viktigt meddelande. Radiooch TV i Kris och Krig. 80

Näringsdepartementet Kartläggningoch analys av denoffentliga sektorns upphandling av varor och tjänstermed miljöpåverkan.23 ShapingSustainableHomes an Urbanizing World. SwedishNationalReportfor HabitatII. 48 Regler för handelmedel. 49 Kompetensoch kapital + bilaga. 69 Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.70 Elberedskap.Organisation,ansvarsfördelningoch finansiering av elberedskapen.78

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser.3 Forskningför vår vardag. 10 Attityder och lagstiftningi samverkan + bilagedel.31

POSTADRESS: 10647 STOCKHOLM FAX o8-2o5o21, TELEFON 08-6909190

ISBN 91-38-20248-4 ISSN 0375-250X