Demokrati och öppenhet : om folkvalda parlament och offentlighet i EU : två expertrapporter till EU 96-kommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Demokrati

och

öppenhet

fol/eomvalda parlament Om och E U offentlighet i

1996:42 sou

Ar i M l h Statens offentliga utredningar WW 1996:42 PÅ Utrikesdepartementet

Demokrati och

öppenhet

Om folkvalda parlament

och offentlighet i EU

Två expertrapporter till EU 96-kommittén Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

TRYCKERI AB ISBN 91-38-20218-2 NORSTEDTS 1996 ISSN 0375-25OX Stockholm

Till statsrådet och chefen för

Utrikesdepartementet

Enligt Maastrichtfördraget skall EU-ländema under 1996 sammankalla konferens med en företrädare för medlemsländemas regeringar. Konferensen skall undersöka vilka bestämelser i fördraget som behöver ändras för att de mål står angivna där skall kunna som uppfyllas. Den här översynen av fördraget skall också äga med sikte EU skall rum att

utvidgas med ett antal länder som vill bli medlemmar, främst i Central- och Östeuropa.

Regeringen tillsatte den 9 mars 1995 en parlamentarisk utredning inför 1996 års regeringskonferens Dir. 1995:15. Kommittén har antagit namnet EU 96-kommittén. 0rd-

förande är riksdagsman Björn von Sydow s. Övriga ledamöter är Berit Andnor s, Birgit

Friggebo fp, Siv Holma v, Göran Lennmarker m, Berit Löfstedt s, Helena Nilsson c, Mats Odell kds, Marianne Samuelsson mp, Yvonne Sandberg-Fries s, Sten Tolgfors m. I kommitténs sekretariat ingår departementsrådet Ingrid Larén Marklund huvudsekreterare, docent Gullan Gidlund sekreterare och redaktör Anders Bolling presssekreterare. Kommittén har uppdraget att dels låta göra utredningar om viktigare sakfrågor kan som komma att behandlas vid regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och företrädare för olika åsiktsriktningar ge utrymme att argumentera för sina uppfattningar.

Expertrapporter

Inom ramen for den första huvuduppgiften har EU 96-kommittén givit experter inom främst statsförvalming, universitet och forskningsinstitut i uppdrag att närmare analysera ett antal viktiga frågor som kan komma att behandlas under regeringskonferensen. En viktig målsättning med expertuppdragen har varit att bygga upp en kompetens i Sverige kring EU:s stora framtidsfrågor inte minst i förhållande till övriga medlemsländer och EU:s institutioner. Därför har det krävts ett ganska brett utredningsfált. Uppdragen gäller i huvudsak följande frågekomplex: insyn och öppenhet, - EU:s framtida utvidgning såväl konsekvenser genomförande bl.a. behoven - - som av anpassning, relationerna mellan små och stora stater och andra maktrelationer, subsidiaritetsprincipen, den demokratiska kontrollen Europaparlamentets och de nationella parlamentens roller, maktbalansen mellan institutionerna och effektiviteten i beslutsfattandet, instrument för legitimitet folkomröstningar och möjligheten att säga EU:s fördrag, - upp EU-medborgarskap och mänskliga rättigheter, miljöpolitik, -

jämställdhet, regionalpolitik, gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, rättsliga och inrikes frågor. - Sammanlagt presenterar EU 96-kommittén runt tjugo expertuppsatser.

Föreliggande skrift innehåller två rapporter. Den första, om de folkvalda parlamentens

roll i EU, har skrivits Torbjörn Bergman, filosofie doktor i statsvetenskap, och docent av Gullan Gidlund, båda verksamma vid Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet.

Den andra, behandlar frågorna insyn och öppenhet i EU:s institutioner och i några som om medlemsländer, har tre författare: Magnus Isberg, kanslichef i riksdagens konstitutions-

utskott, Ulf Christoffersson, biträdande kammarsekreterare i riksdagen, och Nina Ersman,

pressråd i Paris. Författarna själva för innehållet i sina rapporter. svarar Följande skrifter med expertuppsatser har också givits ut:

SOU 1995:123, Subsidiaritetsprincipen i EU Magnus Jemeck. - SOU 1995:131, Enklare och effektivare. Om EU:s komplexitet och maktbalanser - Janerik Gidlund, Göran Lysén. SOU 1995:132, Utvidgning och samspel. EU:s östintegration ur historiskt och ekonomiskt perspektiv. Förhållandet småstat-stormakt: svenskt identitetsbyte Mikael af

Malmborg, Åke E Andersson, Bengt Sundelius.

SOU 1996:6, Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU - Statskontoret; projektledare Thomas Pålsson.

SOU 1996:7, Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regerings- konferensen Gunilla Herolf, Rutger Lindahl.

SOU 1996:15, Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter - EU:s sjätte utvidgning Jan Åke Dellenbrant, Rutger Lindahl, Kaj Hobér, Claes G av Alvstam, Ninna Rösiö. SOU 1996:16, Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medbor- garskap och mänskliga rättigheter i EU Rune Premfors, Lena Stenwall, Ingrid Larén

Marklund, Ulf Bemitz, Hedvig Lokrantz Bemitz, Fredrik Bergström.

Andra skrifter

Vid sidan expenuppsatsema kommittén ut serie småskrifter, som i mer allmän form av ger en olika problemområden inför regeringskonferensen och sammanfattar seminarier och presenterar hearingar kommittén arrangerat. Dessa skrifter är gratis och distribueras bl.a. till landets alla som bibliotek. Hittills mars 1996 har elva skrifter getts ut. De behandlar ämnen som EU:s tre pelare,

unionens framtida utvidgning, institutionemas interna spelregler och debatten i andra EU-länder.

Stockholm i mars 1996

Ingrid Larén Marklund

Huvudsekreterare i EU 96-kommittén

Abstract

Sixteen parliaments the heart of the current debate about democracy and legitimacy in are at European Union EU. This report examines two aspects of the European Parliament the and ftfteen national parliaments. One the constitutional issues raised by the transfer EP of formal political from the national parliaments to EU institutions. The other the power possibility for popular participation and support for the union relation to issues such as

citizenship, subsidiarity and openness. central that there exists today discrepancy between the notion of The argument a embraced by citizens and their perception of what the union and does. democracy many the unions relatively low level of legitimacy, particularly in some of the northern However, least partly be counteracted within the framework of the existing member states, can at union. For instance, the rules goveming elections to the EP can be revised to promote a The standing and select committees of the national parliaments can work higher tumout. closely with their and the European Parliament to ensure European-wide more counterparts discussion and preparation of specific policy issues. Both parliamentarians and citizens can provided with accessible and timely information about proposals being prepared be more considered by the Commission and the Council. Not least, political parties can better and of the future by increasing both cooperation and ideological debate meet the challenge of Europe. The parties have yet to show that they can combine the role of about the future national interests with in which they as coordinators of policy representing one serve the union level. they this challenge, they can play a fundamental role making at meet remedying the existing low level of legitimacy. the need for reform in Sweden, possibility the promotion of earlier With respect to one accessible information about issues under consideration in EU institutions. In and more there good reconsider the existing constitutional design for addition, are reasons to scrutiny and coordination of Swedish positions before Council meetings. In parliamentary this works well. However, comparison with other member states, many respects, process quite remarkable that the present rules do not explicitly allow the Riksdags advisory affairs EU-nämnden present reports and propose debates in the committee for European to of the Riksdag. New to further involve the standing committees plenary sessions measures of scrutiny and coordination should also be considered. in the process combined with increased transparency and openness, and EU these measures are demonstrate that the principle of subsidiarity has concrete implications, then there actions discrepancy between the ideals held by citizens and the practice of a possibility that the making will decrease. Demonstrated effectiveness on important policy European decision citizens would also give for hope with regard to the legitimacy of areas of concern to room the European Union.

Den demokratiska

legitimiteten

de folkvalda parlamentens roll i EU

-

Torbjörn Bergman

och Gullan Gidlund

Den demokratiska legitimiteten

I begynnelsen av Europeiska gemenskapen EG var upprättandet av en ny demokratisk konstitution ingen bärande tanke hos initiativtagarna. EG grundlades vid sin tillblivelse fördrag mellan demokratiska medlemsstater så även Europeiska unionen EU. Ansvaret för den demokratiska transparensen och kontrollen lades på medlemmarnas nationella parlament. Småningom har Europaparlamentet, genom införandet av direktval 1979, uppfattats vara en institution som skulle kunna svara för en del av den demokratiska legitimiteten. Debatten om en otillräcklig demokratisk ordning i EU intensiñerades i takt med att integrationen fördjupades; frågan om brister i medborgarnas möjligheter att få insyn och kunna påverka EU fick ökad uppmärksamhet när beslut och åtgärder börjat få märkbara konsekvenser för Europas invånare. Kritiken av de slutna förhandlingarna om unionsfördraget blev omfattande. Folkomröstningama om Maastrichtfördraget i både Frankrike och Danmark 1992 gav otvetydiga vamingssignaler om en existerande legitimitetssvikt; bristande tilltro och delaktighet i det europeiska integrationsprojektet för stora samhällsgrupper. De nordiska omröstningarna om medlemskap i EU ett par år senare visade även de likartade tendenser.

Författarna svarar gemensamt rapporten. for En vissarbetsfördelning har dock skettvilket innebär att Gullan Gidlund haft huvudansvaret för avsnittenDendemokratiskalegitimiteten samt Europaparlamentet ochTorbjörn Bergman haft huvudansvaretför avsnittenNationellaparlamentoch EU samt Nationellaparlamentoch EU:s institutioner.Författarnahar gemensamt diskuterat olika ståndpunkter, förslagoch slutsatserinom uppsatsens ämnesområdeVivill tackaMagnusBlomgren,HansHegeland,MagnusIsberg,IngvarMattsonochMatti Wiberg för initieradesamtal.

Det uppenbara avståndet mellan pådrivande aktörer och tveksamma väljare i den europeiska integrationen har placerat demokrati- och legitimitetsfrågoma högt upp den politiska dagordningen. Inför regeringskonferensen 1996 är bekännelserna till "demokrati", "öppenhet" och "transparens" legio i resolutioner och rapporter från EU:s institutioner, europeiska partier/federationen regeringamas dokument och positionsskrivelser, så även i reflektionsgruppens rapporter den arbetsgrupp som EU själv har tillsatt för att förbereda regeringskonferensens dagordning: Det återstår att se om orden kommer att omsättas i reformer och handling eller om de blir liggande den politiska retorikens altare. I den välbekanta debatten om "det demokratiska underskottet" i EU har Europaparlamentet spelat en aktiv roll och förespråkat en förstärkning av parlamentets ställning. Debatten det demokratiska underskottet har emellertid fått en ideologisk slagsida, vilket om medfört att begreppet blivit mindre användbart i demokratianalyser. I den debatten har det även funnits tendens att jämföra Europaparlamentet med ett nationellt parlament av en klassisk parlamentarisk modell där regeringen måste tolereras av parlamentet för att överleva parlamentarism. Behovet av ökad demokrati i EU skall inte enbart ställas i relation till frågan om Europaparlamentets maktanspråk. Det hör även i hög grad samman med förverkligande av unionsmedborgarskap, subsidiaritet och offentlighet för medborgarna i EU. Det är dock oundvikligt att i varje demokratidiskussion ställa de folkvalda församlingarnas roll och ställning i blickpunkten. Den svenska riksdagen och andra nationella parlament besitter lagstiftnings- och beskattningsmakt. De är i den representativa demokratin de främsta bärama demokratisk legitimitet Regeringar, folkvalda församav lingar andra nivåer, politiska partier, organisationer av olika slag, offentlig förvaltning, fri etc, är visserligen alla viktiga inslag i en demokrati; men ett av fundamenten i en press, modern västerländsk demokratisyn är idén om det moraliskt rättfärdiga att en folkvald församling skall ha ett avgörande inflytande över all lagstiftning av någon vikt. Från att ha varit ett indirekt valt i internationell organisation en s.k. förvaltorgan en ningsunion har Europaparlamentet utvecklats till direkt folkvald församling med en konturerna ett europeiskt partisystem och med ett avgörande inflytande i frågor som rör av unionens budget, tillsättandet kommissionen och förhandlingar med länder som ansöker av medlemskap i Unionen. På andra områden är dock parlamentets makt starkt begränsad. om Här har Europaparlamentet snarast rollen forum för opinionsbildning och debatt mellan som folkvalda representanter från medlemsstaterna. Den grundläggande frågeställningen i denna uppsats är hur det politiska ansvarsutkrävandet och den demokratiska förankringen EU kan stärkas och utvecklas. Därvid står av de folkvalda församlingarnas framtida ställning inom unionen i centrum.

2 1 reflektionsgruppen ingick en representant för varje medlemsstat från Sverigestatssekreterare GunnarLund, två representanter frånEuropaparlamentet och en från kommissionen. Slutrapporten är daterad 5 december 1995. Den godkändes av Europeiska rådet vid ett möte i Madrid, 15-16 december 1995, som underlag för regeringskonferensens dagordning. Regeringskonferensen stanari Turin den29 mars 1996. 3 Av praktiskaskäl behandlar inte folkvalda församlingar lokal och regional nivå. Denna diskussion är förvissointressantoch nödvändig men den fallerutanför ramen för denna rapport.

Den demokratiska legitimiteten i EU kan studeras utifrån framförallt två perspektiv. Det ena fokuserar demokratin ur ett konstitutionellt perspektiv. Vilka institutionella förhållanden kan behöva förändras utifrån behovet av en demokratisk förankring Det andra sättet är att ett mer övergripande plan analysera förutsättningarna för en folklig förankring av och delaktighet i EU. Där är frågor om de politiska partiernas förmåga att mobilisera, strukturera och kanalisera opinioner, europeisk opinionsbildning och identitet av vitalt intresse. I konstitutionell mening framstår svikten i demokratisk legitimitet att i mindre utsträckning vara kopplad till det mellanstatliga beslutsfattandet även om det mellanstatliga förhandlingssystemet utifrån en övergripande demokratianalys perspektiv två ovan kan vara svårgenomträngligt och anonymt för medborgare i Men där besitter de gemen. nationella parlamenten formella möjligheter att utkräva ansvar av sina ministrar; ministrar som fattat beslut i enhällighet alternativt lagt sitt veto men gått ifrån uppgjorda politiska riktlinjer det nationella planet. Den kritiska punkten i demokratihänseende är därmed främst kopplad till det institutionella arrangemanget för överstatligt beslutsfattande i form av beslut som fattas med kvalificerad majoritet i rådet. I de fall ministrar förlorar omröstningar kan inte ansvar utkrävas det nationella planet. Med ökad användning av majoritetsregeln minskar den nationella basen för folklig förankring. Det blir nödvändigt att öka väljarnas möjligheter att påverka beslutsfattandet överstatlig nivå. Vilka förutsättningar har Europaparlamentet därvidlag att fylla en sådan funktion I uppsatsen behandlas båda demokratiperspektiven demokratisk legitimitet, men med viss tyngdpunkt lagd de konstitutionella aspekterna. Därvid är frågor om Europaparlamentets maktställning, politiskt ansvarsutkrävande, parlamentets förhållande till väljarna, Europaparlamentets relationer till de nationella parlamenten, samt frågor som rör samrådsförfaranden inom de nationella parlamenten av centralt intresse. Dessutom kommer vissa nödvändiga villkor för en folklig förankring, som är kopplade till andra förutsättningar än de rent konstitutionella, att beröras. Det gäller främst europeiskt partisamarbete och frågan om de politiska partiernas potential att vara nyckelaktörer även i europeisk en demokrati, vidare även europeisk opinionsbildning och identitet. Inriktningen av uppsatsen de demokratiska aspekterna innebär att frågor som rör maktbalansen mellan institutionerna, EU:s funktionssätt även Europaparlamentets arbetsformer och beslutsstruktur och mer institutionella förhållanden faller utanför ämnets ramar. Dessa problemkomplex studeras i andra expertrapporter." Vidare kommer, av naturliga skäl, redogörelser och analyser som inbegriper nationella parlament att ha sin tyngdpunkt i den svenska kontexten.

SeEnklareocheffektivare.OmEUzskomplexitetochmaktbalanser. Två expertrapporter till EU 96-kommittén. SOU 1995:131.

Demokratins skiftande villkor Demokratin har under århundraden formerats och anpassats efter skilda historiska villkor. Det är viktigt att ha i åtanke att varje tidsålder måste utforma sina speciella demokratiska institutioner med demokratiforskaren Robert Dahls kända formulering: "Whatever forms takes, the democracy of our successors will not and cannot be the democracy of our predecessors".5 Vad är då bestämmande för utformningen och utvecklingen av demokratiska politiska institutioner Här finns skilda vetenskapliga skolor vilka var och en betonar särskilda faktorer som betydelsefulla för utvecklingen av politiska institutioner En inriktning betonar den avgörande betydelsen av den konstitutionella ingenjörskonsten och den medvetna utformningen av regelsystem för framväxten av politiska institutioner Detta synsätt upplever sen en tid tillbaka en renässans s. nyinstitutionalism bland såväl teoretiker praktiker. "Konstitutionell design" är nyckelbegreppet för utformning av som politiska institutioner. Här finns även en tilltro till konstitutionella och institutionella bestämmelsers inverkan på den politiska maktens utformning regeringsbildning, valdeltagande, partisystem etc. En annan inriktning ser socio-ekonomiska faktorer främst social utveckling och ekonomiskt välstånd som viktiga förklaringar till utvecklingen av stabila och effektiva demokratiska institutioner. En tredje inriktning hävdar att det ytterst är olika socio-kulturella faktorer som är bestämmande för demokratins institutionella utformning. Det innebär att idéarv, identiteter, attityder, traditionella sociala och kulturella mönster påverkar utformningen av demokratiska strukturer. Så kommer exempelvis graden av "civilitet" i betydelsen människors vana att engagerade i olika typer av sociala organisationer att ha inverkan hur demokratiska vara politiska institutioner skapas och hur det politiska deltagandet kanaliseras. Sammantaget tycks det råda viss enighet i uppfattningen att olika strukturella villkor kan utgöra både en drivkrafter och kraftfulla restriktioner för utformningen av politiska institutioner, människors delaktighet och metoder för politiskt inflytande. För antikens greker demokratin förknippad med medborgarskapet och innebar ett var aktivt deltagande i en politisk gemenskap. Medborgarskapet och utövandet av demokratin i stadsstatema var dock ett privilegium förbehållet ett fåtal män. Det begränsade antalet medborgare konstituerade tillsammans demos. I denna polis av civitas fanns en grund-

5 RobertA. Dahl, 1989.Democracy and Its Criticr. London: Yale UniversityPress. Op.cit.,s.340. 6 RobertD. Putnam, 1993.Making Democracy Work Civic Traditiøns in Modern Italy. Princeton:Princeton UniversityPress. 7 En av törebildema är John Stuart Mills Consideratiøns on Representative Government. Bland nutida företrädareför nyinstitutionalismen kan nämnas: William Riker, 1980."Implicationsfrom the Disequilibriumof Majority. Rulesfor the Studyof Institutions". AmericanPolitical Science Review, 17:432-446;GeorgTsebelis. 1990. Nested Games: Rational Choicein Comparative Politics. Berkley:University of CaliforniaPress. 5 Kända företrädarefor detta synsättär RobertA. Dahloch SeymourLipset. 9RobertD. Putnam,a.a.

läggande princip, nämligen att alla medborgare var kompetenta att handha offentliga sysslor. Det demokratiska arvet från antiken har under historiens gång i hög grad anpassats till förändrade samhällsvillkor. Föreställningen om det politiska deltagandet som själva kärnan i medborgarskapet har dock aldrig förlorat mark i den demokratiska idétraditionen. Den konkreta utformningen deltagandet har däremot skiftat över tiden. Övergången från den av småskaliga stadsstaten med direktdemokrati till den representativa demokratin i storskaliga nationalstater var betydelsefulla steg i demokratins utveckling. De innebar att det demokratiska styrelseskicket formaterades utifrån ändrade förutsättningar, särskilt ett vidgat medborgarskap, men även innebar nya metoder för politiskt deltagande. Den allmänna rösträtten rätten att i allmänna och hemliga val välja politiska företrädare och så sätt påverka den politiska inriktningen blev fundamentet för medborgerligt inflytande i den representativa demokratin." Varje typ av öppet politiskt system förutsätter en viss grad av legitimitet för att utvecklas och överleva. Exakt var denna nivå ligger är till syvende og sisdt en empirisk fråga, några generella nivåer är inte möjliga att fastställa. Begreppet tillhör de mer svårfångade inom samhällsvetenskapen -teoretiskt, liksom empiriskt. Legitimitet definieras i denna uppsats, som så ofta i statsvetenskaplig litteratur, i termer av medborgarnas tilltro till att politiska

institutioner är lämpliga eller har kapacitet för sina uppgifterfzDavid Beetham konstaterar i

sin analys av legitimitetsbegreppet att det egentligen innefattar summan av moraliska och norrnativa aspekter maktrelationer. Beethams lyckas i sin metafor över legitimiteten fånga något av det latenta och manifesta i dess väsen:

Legitimacy not the icing on the cakeof power, which appliedafterbaking complete, andleavesthecakeitself essentially unchanged. more like the yeast that penneates the doughandmakesthebreadwhat is."

Den demokratiska legitimiteten vilar vissa grundläggande föreställningar om hur politiken ska organiseras. Det gäller idéer om människors lika värde men även vissa förutsättningar för att demokratiska procedurer ska fungera medborgerliga fri- och rättigheter. Politiken legitimeras främst genom allmänna val allmän rösträtt, det vill säga folklig förankring. Demokratisk legitimitet är dock inte det enda villkoret för att upprätthålla ett givet politiskt system. Ett framträdande villkor är också systemets effektivitet, det vill säga om det förmår att "leverera". Tillgodoser de nyttigheter som det politiska systemet levererar, de

° Paul Barry Clarke,1994. Citizenship.London:PlutoPress. " För en analys av demokratinsutveckling exempelvis:John se Dunn ed., 1992. Democracy. The Unfinished Journey. 508BC AD1993.Oxford, to NewYork: OxfordUniversityPress;DavidHelded., 1993. Prospectr for Democracy. Cambridge: PolityPress. 2 Definition av legitimiteti termer av tilltro, se exempelvisMax WeberochSeymourLipset. 3 David Beetham.1991.Thelegitimation of Power. Atlantic Highlands,NJ: HumanitiesPressInternational, INC. DavidBeetham, op. cit., s. 39.

krav och förväntningar som medborgaren i gemen och tongivande nyckelgrupper i samhället hyser Ett systems överlevnad kan hotas när effektiviteten sjunker. Det tycks finnas en högre grad av tolerans mot bristande prestationer under tider av negativ ekonomisk tillväxt i system där den demokratiska legitimiteten är hög. Demokratin har under historiens gång visat sig kunna framgångsrikt hantera kriser och konflikter i politiska system. En breddning av medborgarskapet och medborgerliga rättigheter till nya grupper kan skapa politisk stabilitet och minska riskerna för social oro. I det representativa demokratikonceptet i nationalstaten har demokratin funnit metoder för att hantera behovet av växlingar vid makten. Makthavare behöver inte störtas utan kan ersättas med andra aktörer i enlighet med de konstitutionella regler som gäller. Det innebär att politiskt ansvarsutkrävande sker kontinuerligt och att riskerna för ett förtryck av konkurrerande grupper reduceras. Möjligheter för medborgarna att i val utkräva politiskt ansvar av de valda representantema är därvid en av hömstenarna i den representativa demokratin. Formema för det politiska deltagandet liksom de politiska institutionerna kan under skilda förutsättningar upplevas och vara mer eller mindre effektiva för de enskilda medborgarna. De har olika räckvidd, det vill säga att framkomligheten och friktionen för en interaktion ett givet slag varierar över tiden beroende samhällssituationen bl a av ekonomisk-, teknologisk- och kunskap/utbildning/informations nivå men även på egenskaper i det politiska systemet och hos enskilda individer. När effektiviteten hos politiska organisationer minskar betyder detta att räckvidden begränsas i interaktionen potentialen för det politiska deltagandet riskerar att reduceras. I bästa fall söker medborgarna nya vägar till inflytande, i sämsta fall frodas vanmakt och bristande överensstämmelse mellan den politiska makten och de metoder som medborgarna använder för att påverka och göra sin röst hörd. 7 Men det tycks även finnas vissa begränsningar som har att gör med människors biologiska och mentala förmåga att omfatta exempelvis en politisk gemenskap. Man kan tala olika räckhåll där informationsinhämtandet eller kunskapsuppbyggnaden kan sätta om gränser för möjligheten till identifikation och engagemang. I den representativa demokratin utvecklades metoder för politiskt massdeltagande. I kampen för allmän rösträtt runt förra sekelskiftet skapades nya parti- och organisationsstrukturer byggde industrisamhällets politiska konfliktlinjer. Under några som årtionden fick denna flora av politiska partier och organisationer god räckvidd. Det vill säga att framkomligheten och effektiviteten i dessa organisationskoncept var gynnsam och i kongruens med industrisamhällets villkor samt de reformerade politiska institutionerna. Det

5 Seymour, Martin, Lipset,1959."Some SocialRequisitesof Democracy: EconomicDevelopmentand Political Legitimacy" i American Political ScienceReview Vol. 53:69-105; Anders Sannerstedt,1994. "Teorier om demokratisering" i Den modernademokratins problem.Lund:Studentlitteratur. 16 JohnDunned., 1992, a.a. 7 Begreppen "räckvidd" och "räckhåll" tillhör den kulturgeografiskadiskursense Gunnar Tömqvist,l993. Sverigei närverkenrEurøpa.Malmö: Liber-Hermodsoch har här överförtsoch applicerats den politiska analysen.Resonemangetär hämtat ur Gullan Gidlund, "Gränsöverskridande demokratisk legitimitet" i Territoriers gränser kommande.

senare innebar bland annat att de politiska församlingarna fylldes med demokratiskt valda ledamöter och att kungamakten ersattes med parlamentarism där regeringsbildningen byggde regeringens förtroendefulla förhållande till riksdagen och dess politiska majoritet alternativt ersattes med ett maktfördelningssystem. - Men en både teoretisk och empirisk iakttagelse är att politiska institutioner är unika och svåra att ersätta med nya. De är "sega strukturer", som långsamt anpassas eller förändras efter tidens villkor. Vi behöver bara till den representativa demokratins genombrott för att konstatera detta. Då "ärvdes" i hög utsträckning en uppsättning etablerade politiska institutioner kungar, parlament, offentliga förvaltningar, rättsväsenden, regelsystem etc. - Demokratiseringen medförde i vissa fall skapandet av nya politiska institutioner, men ofta reformeringar och mer eller mindre gradvisa anpassningar till förändrade politiska spelregler av de gamla institutionerna. Detta för att justera räckvidden och förbättra kongruensen mellan de politiska institutionerna och den nya tidens villkor. Sedan en tid tillbaka står demokratin inför ett ytterligare historiskt utvecklingsproblem att fungera i en transnationell värld som i hög grad bärs upp av funktionella nätverk baserade på modern transport- och kommunikationsteknik, högre grad av individualism där nationalstatens territoriella gränser inte längre utgör de självklara ramarna och restriktionerna för politiska, ekonomiska och sociala verksamheter. Legitimitetssvikten i EU ger en god illustration till detta problem. Räckvidden i formerna för det politiska deltagandet står inte i överensstämmelse med vare sig befintliga beslutsstrukturer eller samhällsutvecklingen i stort. Invanda koncept för politiskt inflytande upplevs som mindre effektiva av medborgarna och nya har ännu inte formerats tillräckligt tydligt och övertygande. Beslut fattas numera av aktörer på skiftande lokala till globala politiska och kvasipolitiska där relationer och ansvarsförhållanden är svåra att urskilja. Även tradiarenor tionella demokratiteorier ställs svåra Är det möjligt att skapa kongruens mellan prov. beslutsfattande och medborgama/väljama i en värld där staten inte längre utgör basen för den politiska styrelsen En bärande tanke i den representativa demokratin är att medborgaren individuellt uttalar sin politiska preferens i ett val och att medborgarna som helhet ger sina valda makthavare auktoritet att fatta bindande beslut. Samtycke manifesteras genom majoritetsprincipen, som utgör kärnan i legitimitetshänseende. Statsvetaren David Held frågar sig i uppsatsen "Democracy From City-states to a Cosmopolitan Order" vilkas samtycke och vilkas politiska deltagande som är nödvändigt för att rättfärdiga beslut som rör exempelvis aids, surt regn eller utnyttjande av icke förnyelsebara resurser Vilken är den relevanta valmanskåren Till vilken valmanskår ska beslutsfattarna vara ansvariga Vad har då hänt med de "gamla" kanalerna för politiskt inflytande Medlemskapet i EU, intemationaliseringen individualiseringen ja, hela moderniseringsprocessen i riktning , mot ett informationssamhälle ställer politiska partier inför ett betydande omvand- lingstryck. Partier, folkrörelser och intresseorganisationer som vilar på politiska, sociala och ekonomiska skiljelinjer från förra sekelskiftet har stigande svårigheter att attrahera yngre generationer och göra inbrytningar i nya framväxande grupper i samhället. I vissa fall

x Begreppet "segastrukturer", exempelviszPutnam Törnqvist aa; a.a. se 9 Uppsatsi DavidHeld ed, 1993. a.a.

finns potential för anpassning till ändrade villkor förändringar av metoder och former för politisk verksamhet; nya frågor, i andra fall skapas utrymme för framväxt av konkurrerande organisationer; flexibla nätverk, snabba och slagkraftiga medier, medborgaraktioner och opinionsyttringar av mer eller mindre tillfällig natur. Iden grekiska stadsstaten och i nationalstaten var utformningen av demokratin avhängigt ett givet territorium detta trots stora skillnader i demos, medborgarskap och politiskt deltagande. I dagens Europa fattas vitala beslut ofta långt från den enskilde medborgarens verklighet. Det rumsliga avståndet är inte enbart geografiskt och tidsmässigt utan har även mentala dimensioner. Till viss del kan dessa avstånd överbryggas och avhjälpas med informationsteknik, nätverk och snabba kommunikationer särskilt för beslutsfattande aktörer. Men för stora grupper i samhället befinner sig EU delvis utom räckhåll. Det är en politisk gemenskap som kan upplevas främmande och delvis hotfull. I en sådan situation kan i stället andra identiteter etniska, regionala, nationella, religiösa eller livstidsbaserade få förnyad styrka och betydelse för människors politiska identifikation och beteende. -

Europaparlamentet

I det följande avsnittet skall Europaparlamentets maktställning och potential samt förhållande till väljarna närmare granskas. Därefter diskuteras förutsättningarna för dess folkliga förankring, främst de politiska partiernas transnationella samarbete men även europeisk opinionsbildning och identitet.

Europaparlamentets position och potential i EU Europaparlamentet EP brukar ibland betecknas som ett organ vilket fortfarande söker sin roll. Vad är då detta parlament Är det ett parlament är väsensskilt från nationella som parlament Om det existerar skillnader ja, då är frågan vidare, om EP skall sträva efter att ha de nationella parlamenten som modell eller om det borde sin egen väg. I det följande begränsas ambitionen till att skissera parlamentets korta historia för att ge en bild av EP:s position och maktpotential. EP är redan unikt i så motto att det är det enda folkvalda internationella parlament som existerat i historien." Samtidigt kan konstateras att EP, i motsats till de flesta nationella parlament, fortfarande kan registrera en successiv utvidgning av sin maktsfár. Denna maktutvidgning har inte enbart skett i kraft av fördrag, domstolens prövning och parlamentets procedurregler, utan även med andra medel. EP har genom ett strategiskt och operativt manövrerande i både stort och smått strävat efter att utöka kompetensen. Till

m Om partietsförändradevillkor exempelvisGullan Gidlund, 1992.PartiernasEuropa. Stockholm:Natur se och Kultur; GullanGidlund,1995."Personval ger ansikten svensk demokrati"iANNO 1994.Demokratioch frihet. Malmö:CoronaAB. 2 Karlheinz Neunreither,1994."TheDemocraticDeficit of theEuropanUnion".Government and Opposition. A Journal of Comparative Politics.Vol. 29 No. 3299-314. . n Andrew Duff, 1994. "Building ParliamentaryEurope". Government and Oppøsition.A Journal of a Comparative Politics.Vol. 29.No. 2:147-165.

arsenalen av metoder hör att pröva regelsystemets gränser, utnyttja sin opinionsbildande roll och göra sin röst hörd. EP är, utifrån en mer teoretisk klassifikation, inte ett parlament i klassisk brittisk parlamentarisk mening utan ingår i en mer förbundsliknade struktur. Det bör snarare jämföras med Förbundsdagen i Tyskland eller representanthuset i USA. En rättvis jämförelse skulle således med den typen av politisk församling. Göran Lysén vara konstaterar i sin studie av maktbalansen mellan EU:s institutioner att:

Frågan som måste ställas är i stället om parlamentet utrustats med tillräckliga maktbefogenheter, som hör till EG:s styrelseskick. Ett generellt spörsmål utgör hur kontrollen skall anordnas av de maktbefogenheter som överlåtits till EG och över vilka de nationellaparlamentenmistdirekt kontroll.

I denna förbundslika, men ändå unika konstruktion som EU är, blir frågan om fördelning av makten mellan institutionerna och maktbalansen "den institutionella jämvikten" vital. - - Idéer om folksuveränitet all makt utgår från parlamentet, som är folkets främsta företrädare och parlamentarism exekutiven måste tolereras av parlamentet för sin existens hör hemma i utpräglade parlamentariska system och kan alltså inte direkt översättas till EU. I särskilt den politiska debatten tenderar EP att kritiseras utifrån en mall bestående av nationella parlament med parlamentarismen som norm. Resultatet av testet snabbt levererat och alltför förenklat EP saknar makt tenderar även att vara EP har, som bekant, sin föregångare i den gemensamma församlingen Common Assembly som fanns inom Kol- och Stålunionen från 1952. I och med Romfördraget och EG:s tillkomst 1958 kallades den gemensamma församlingen för Kol- och Stålunionen, Euroatom och EG enbart "församlingen". Församlingens ledamöter beslöt år 1962 att skifta beteckning till "Europaparlamentet". Detta var en viktig symbolisk politisk manifestation dock inte kom EG i sin helhet förrän efter ett decennium. som att accepteras av I EG:s ursprungliga fördrag skulle församlingen "exercise the advisory and supervisory powers which are conferred upon by this Treaty" an.l37. Den rådgivande och opinionsbildande roll som i begynnelsen ofta tillskrevs EP har reviderats när vassare och effektivare instrument för maktutövning successivt tillkommit. Förutom besluten under 1970-talet att ge parlamentet ett visst budgetansvar och införa direktval har Enhetsakten Single European Act från 1987 och Maastrichtavtalet fem år senare varit de viktigaste milstolpama i den processen. Direktvalsreformen blev i hög grad en nödvändig förutsättning för den utveckling som följde. Ett viktigt men ofta förbisett steg i maktutvidgningen var när parlamentet började kunna påverka den budgetära sidan. Den utvecklingen började 1970 sedan budgeten finansierades

23 GöranLysén,l995. "Maktbalansen mellan:ao/EU:sinstitutionerjämte medlemsstaternas ställning"i Enklare och effektivare.Om EU:s komplexitetoch maktbalanser.Tvd expenrapporter till EU 96-kømmittén. SOU 1995:131. 24 Ibid. op.cit.,s. 47-48. 25 JulietLodge, 1989."TheEuropeanParliament from "Assembly" Co-legislature:changingthe to institutional dynamicsi JulietLodgeed. 77:e European Cømunity and the Challengeof the Future. London.

"med egna medel" tullar vid unionens yttre gräns, jordbruksavgifter som tas ut av produkter från tredje land, 1,4 % av momsen alla varor och tjänster inom unionen, avgifter i förhållande till medlemsländemas BNP Från 1975 har EP i kraft av fördraget veto över budgeten i sin helhet. Parlamentet ha skaffat sig en direkt kontroll över de ickeobligatoriska utgifterna som inte är uppbundna i förhandlingar mellan staterna framförallt inom jordbrukspolitiken. Därigenom har parlamentet i viss mån kunnat expandera sitt verksamhetsfält eftersom budgetkontroll även inverkan åtgärdssidan det vill säga den särskilt eftertraktade lagstiftningsmakten. EP har i sin maktkamp skickligt utnyttjat tolkningsproblem i fråga om avgränsningen mellan icke-obligatoriska utgifter och obligatoriska utgifter och frågan om "finansiella implikationer". Det senare innebär, enligt parlamentets mening, att rådet har att i sina lagförslag med finansiella implikationer visa att det finns nödvändiga resurser att tillgå. Enhetsakten gav parlamentet ökad makt främst inom den inre marknaden. Den öppnade för första gången möjligheterna för parlamentet att få inflytande över lagstiftningsprocessen. Lagstiftningsförfarandet var enligt Romfördraget fastställt enligt ordningen att kommissionen hade exklusiv initiativrätt och rådet beslutade att anta dessa efter konsultationer med parlamentet. Enhetsakten innebar i korthet att bestämmelser om "konsultationer med parlamentet" byttes mot samarbete med parlamentet" inom en rad områden. Parlamentet kunde, om rådet inte beaktat parlamentets yttrande vid den första läsningen, avslå förslaget vid den andra läsningen art. 149. För att åstadkomma ändringar måste dock en enighet uppnås i parlamentet av en kvalificerad majoritet under vissa tidsfrister och rådet misslyckats med att uppnå enhällighet. Samrådsförfarandet tillämpas bl. a inom områden som miljö, forskning, Europeiska regionala utvecklingsfonden. Enhetsakten brukar ses som en brytpunkt i EP:s utveckling eftersom den medförde att parlamentet inte längre kunde ignoreras av rådet. Det stärkte otvivelaktigt parlamentets legitimitet som ett folkvalt organ. Däremot framstod nettoeffektema av enhetsakten ur konstitutionellt, demokratiskt perspektiv osäkrare. EP saknade fortfarande makten för ett reellt politiskt ansvarsutkrävande i förhållande till rådet. De nationella parlamentens kontroll över rådet försämrades i själva verket genom att rådet började fatta allt fler beslut enligt kvalificerad majoritet i stället föri enhällighet. Maastrichtavtalet gav EP ett inflytande över tillsättningen av kommissionen, ett ökad konsultativ roll främst vad gäller de två nybildade huvudsakligen mellanstatliga pelarna gemensam utrikes- och säkerhetspolitik GUSP, andra pelaren och rättsliga och inrikes frågor tredje pelaren. En ytterligare samarbetsforrn infördes "medbeslutande" vilket - förenklat beskrivet innebär att parlamentet delar beslutsmakten lika med rådet och att parlamentet definitivt kan avslå förslag om man inte kommer överens att.189b. Förfarandet tillämpas främst frågor som rör den inre marknaden, konsumentskydd, utbildning, teknisk utveckling. Medbeslutandeprocedurens grundläggande idé är förlikning

26 AndrewDuff, 1994 Julie Smith, 1995. Voiceof the People.The European Parliament in the 1990.9. a. a; London:TheRoyalInstituteof InternationalAffairs. EuropeanProgramme;Treaty amendingCertain Budgetary Provisions of the Treaties från 1970 och från 1975: Treaty amendingCertain Financial Prøvisiønsof the Treaties.

"conciliation". Om oenighet uppkommer kan det uppstå något av en skytteltrafik i förhandlingshänseende. En förlikningskommitté kan sammankallas för att underlätta förhandlingsarbetet. Enligt flera bedömare är medbeslutandeproceduren i sin nuvarande utformning alltför komplicerad och bör därför förenklas. EP har enligt fördraget befogenheter att utse ombudsman samt möjligheten att, enligt artikel 138b, anmoda kommissionen att lägga fram ett förslag till rättsakt i de frågor där EP uppfattar att en gemenskapslagstiftning krävs för att fördraget skall kunna genomföras. EP har krävt att kommissionen bör vara förpliktigad att svara initiativ från parlamentet enligt artikel l38b. EP saknar som tidigare har påtalats ett direkt inflytande vad gäller någon regeringsbildning. Det finns dock vissa inslag i EP:s kontrollmakt som visar utvecklingspotentialer och därför bör uppmärksammas. Parlamentet utöver en demokratisk kontroll över gemenskapens verksamheter i vissa avseenden mer påtagligt, i andra mer på det politiskt symboliska planet. Kontrollen har successivt utvecklas från att gälla kommissionens verksamhet till att även innefatta delar av rådets, och i viss mån även Europeiska rådets verksamhet. Enligt fördraget skall ordföranden och övriga ledamöter av kommissionen "samfällt godkännas vid en omröstning i Europaparlamentet" art.158. Parlamenten har ingen möjlighet att formellt ta ställning till utseendet av en enskild kommissionär, men skall konsulteras medlemsstaternas regeringar vad gäller nomineringen av ordföranden. Till av detta skall läggas att kommissionen kan tvingas avgå i sin helhet om förslag om misstroendevotum antas med en majoritet av två fjärdedelar av de avgivna rösterna och med majoriteten av EP:s ledamöter axt.144; kommissionen skall muntligen eller skriftligen besvara frågor som ställts till den eller dess ledamöter av parlamentet. Kommissionen skall vidare överlämna en årsrapport till parlamentet, som i sin tur enligt fördraget skall diskutera denna vid ett offentligt sammanträde art. 143. Därtill kommer de månatliga rapporterna om genomförandet av budgeten. Det är ännu för tidigt att bedöma hur parlamentet kommer att använda sin makt över kommissionstillsättningen. Men parlamentet demonstrerade vid premiären av sin nyvunna roll vid utseendet av de övriga kommissionärema under Jaques Santers ordförandeskap sin ambition och gjorde relativt långtgående undersökningar och uttalanden vad gäller enskilda nomineringar inte minst efter kommittéutfrågningen 1995 av blivande kommis- sionärer. I realiteten genererar denna uppgift inga långtgående befogenheter, men sammantaget den fingervisning om potentialema inte minst i parlamentarisk riktning. ger en Även rådet praktiserat ett förfarande där man besvarar frågor från parlamentet. Vidare lägger rådets ordförande fram sitt program för parlamentet i början av sin ordförandeperiod. Vid slutet av perioden redogör ordföranden för de uppnådda resultaten. EP har möjlighet att inrätta undersökningsutskott för att utöva särskild granskning. EP:s kontrollmakt vis a vis rådet är dock synnerligen begränsad. Betydligt viktigare är där budget- och lagstiftningsmakten som kan delas mellan EP och rådet inom vissa områden. I förhållande till Europeiska rådet och dess två årliga sammankomster har utvecklats ett system där parlamentets ordförande inledningsvis redogör för parlamentets ståndpunkter i

de frågor som står dagordningen. Europeiska rådet avlägger rapport hos parlamentet efter toppmötena, dessutom överlämnas en årlig rapport om vad som uträttats under året. Det politiska inflytandet från EP torde vara begränsat, men arrangemangen visar tydligt att även Europeiska rådet upplever sig behöva en länk till en folkvald församling som kan skapa en aura av demokratisk legitimitet. En reell maktfaktor i EU är EP i de fall som dess samtycke krävs för att beslut skall bli giltigt an.208. pkt 3. Det gäller särskilt antagandet av nya medlemmar, associationsavtal, strukturfondemas organisation och målsättningar, men även i frågor om gemensamt valsystem, arbetsuppgifter och befogenheter för en europeisk centralbank. Enligt fördraget skall EP ge samtycke till avtal som ingås med en eller flera stater eller internationella organisationer och som "innebär en associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt uppträdande och särskilda förfaranden art.238. Vidare krävs samtycke för ingående av andra avtal som skapar en särskild institutionell ram för samarbetsförfarandet, eller sådana avtal som har "betydande budgetmässiga följder för gemenskapen", eller sådana avtal som medför ändring av en rättsakt som har antagits enligt medbeslutandeförfarande an.189b. Erfarenheterna från EEC-avtalet, associationsavtal, och den senaste utvidgningen indikerar att parlamentet påtagit sig en "gate-keeper"-roll och ibland markerat missnöje fördröjt processer, avgivit opinionsyttringar, men slutligen inte agerat motstridigt exekutivens vilja. Potentialema skall dock inte underskattas. Enligt reflektionsgruppens slutdokument är uppfattningen enligt "många av oss" att de beslutsprocedurer som EP numera har är alltför många och alltför invecklade och förespråkar därför att de reduceras till tre, nämligen samråd, samtycke och medbeslutande. Det senare bör dock kunna förenklas och "många av oss" anser att räckvidden av medbeslutandeförfarandet skall öka." Inför regeringskonferensen har EP kunnat följa förberedelserna och påverka dagordningen genom bland annat två parlamentariker från de två största partigruppema deltagit i reflektionsgruppen Elisabeth Guigou, PES och Elmar Brok, EPP. EP har även krävt att få insyn och att följa regeringskonferensens arbete. Kontrollmakt, budgetmakt och lagstiftningsmakt må vara fundamentala funktioner i varje folkvalt parlament. Ett parlament är tillika en viktig mötesplats för det offentliga samtalet så även EP. I den politiska beslutsprocessen står de politiska församlingarna för en unik form av transparens som inte omedelbart har att göra med offentlighet i offentlighetsprincipens mening. Folkvalda församlingar med sina offentliga sammanträden arbetar i en betydligt mer genomlyst politisk verklighet än regeringar gör. En intresserad allmänheten kan via radio och TV, genom protokoll och dokument eller egen närvaro ta del av ett offentligt samtal. Detta torde idag ses som en självklar demokratisk företeelse av de flesta medborgare i Europa. Så har inte alltid varit fallet. Bristen transparens i rådets och kommissionens arbete bidrar sannolikt till att skapa distans och främlingsskap för hela EU-

" Retlektionsgruppens rapport, Brysselden5 december.SN520/95Reflex 21 Stencil.

systemet. De folkvalda nationella parlamenten och EP har här en viktig roll att främja öppenheten och insynen i europeisk politik. EP är ett organ som i kraft av att vara folkvalt även besitter betydande idémakt i unionen. Parlamentets opinion hörs och "räknas" alltmer den "politiska marknaden" i och utanför EU:s gränser. Det senare inte minst när demokratiska värden satts ur spel i olika delar av världen. EP har utvecklats till ett forum en smältdegel för politiska samtal, debatter, - påtryckningar, förhandlingar och opinionsyttringar. Verksamheten bär inte alltid effektivitetens och rationalitets signum. Men sammanfattningsvis torde det vara möjligt att hävda att den "politiska energin" ökat i EP. Detta beror självfallet till viss del maktutvidgning men även den specialisering och koncentration MEP har den europeiska arena. Ministerrådet har en helt annan arbetssituation, fackministrama har att dela sin tid mellan europeiska och mer domestika uppgifter. Skulle tanken om ett geografiskt stationärt EP i Bryssel besannas, torde skillnaderna i arbetssituation ytterligare accentueras. Kommer då översynen av Maastrichtfördraget att föra med sig någon maktförskjutning påverkar EP:s position i EU EP har i sin resolution inför regeringskonferensen som framförallt hävdat att EP bör ha samma status som rådet inom alla områden som faller inom EU:s lagstiftande och budgetmässiga befogenheter. Dessutom bör parlamentets godkännande krävas för alla nomineringar till gemenskapens domstol, förstainstansrätten, revisionsrätten och europeiska centralbankssystemets styrelse. Reflektionsgruppen har i sitt slutdokument en formulering som dels visar värnandet av den institutionella jämvikten dels anger hur komplex demokratifrågan är:

Att stärka demokratininom unioneninnebär både en rättvis representationi var och en av institutionerna och en förstärkning av såväl Europaparlamentet inom ramen för den rådande roll. institutionellajämvikten som denationellaparlamentens

Reflektionsgruppen poängterar i sitt slutdokument att unionens huvudsakliga inre utmaning är "att försonas med sina medborgare":

Därför måsteden viktigaste uppgiften i den kommandereformen vara att i deras ögon förstärkaunionens legitimitet.

Reflektionsgruppen inte legitimitetsproblemet lösning ligga i första hand på att ge EP en ser ökad roll. "Medborgarnas likgiltighet för unionen" är en utmaning som måste svaras med:

en korrekt och systematisktillämpning av principerna om demokrati, effektivitet, .. öppenhet,subsidiaritetoch solidariteti Europeiska unionen 1

u Europaparlamentet, protokoll frånsammanträdet onsdagenden 17 maj.PE 190.441. Stencil. 29 lbid. op.cit.,s.SVll. 3 lbid. op.cit.,s.S 3 lbid. op.cit., s 4. s.

Rådet gör i sin resolution inför regeringskonferensen breda analys vad gäller samma strävan att stärka den demokratiska legitimiteten. EP:s roll är viktig därvidlag men, menar rådet, den demokratiska legitimiteten måste grunda sig unionens institutionella system som helhet.

Europaparlamentets ställning hos väljarna Det är ett känt faktum att Europavalen inte varit särskilt framgångsrika vad gäller att attrahera väljare. Europavalen har bland valforskare betecknats som "ett andra rangens val" "second-order election". Utgångspunkten i detta synsätt är att vissa politiska arenor är mer betydelsefulla än andra. I nationalstaten är den nationella arenan i normalfallet den viktigaste, vilket ger de nationella valen en särskild gynnsam ställning bland väljarna. De blir "första rangens val" "frrst-order election" och ger ett jämförelsevis högt valdeltagande. Lokalval däremot brukar i de flesta parlamentariska system få en något lägre uppmärksamhet och kan betecknas som andra rangens val. Karaktäristisk för ett andra rangens val är att väljarna i gemen inte upplever att något viktigt står spel genom valet vilket resulterar i ett lägra valdeltagande än i förra fallet. Ett annat drag är att sådana val tenderar att ett eller annat sätt kopplas samman med första rangens val. Detta sker även om valen hålls vid skilda tidpunkter. I Europavalen avgörs som framhållits ingen regeringsfråga och EP:s sammansättning avspeglas inte i någon exekutiv. Väljarna behöver alltså inte ha samma beteende som i nationella val där hänsyn ofta tas till tänkbara regeringskonstellationer. Detta förhållande kan i viss mån förklara varför särskilt små partier tenderar att ha framgångar i Europavalen. I en statistisk analys har visats att röstvinsten i Europavalen är störst för de som mycket små partierna de under 4 % i de nationella valen och att förlusten av röster är störst hos de största partierna de över 30 %. Studien kunde dock inte bekräfta myten om ett mera generellt skifte från partier i mittfältet till mer extrema partier. Däremot uppvisar de gröna partierna ett signifikant bättre resultat i Europavalen än i motsvarande nationella. En annan, kompletterande förklaring till små partiers framgångar är att dessa högre grad i än större partier kanaliserat motstånd mot och missnöje med EU. Detta kan dock inte helt förklara de gröna partiernas framgångar. De har även förespråkare för EU bland sina själsfränder. I tabellen nedan kan skillnaderna i Valdeltagandet mellan Europavalen och de nationella valen valet som ligger närmast Europavalet i tid närmare studeras. Förhållandet att

32Report.OntheFunctioningof theTreaty European Union. SN 1821/95. on 33Michael Marsch,1995. "Testing the SecondOrderElectionModel after Four EuropeanElections.Paper presented at the Workshop on "The Impact of Institutional Agreements on Electoral Behavior, ECPRJoint Sessions, Bordeaux, France; KarlheinzReif HermanSchmitt,1980."Nine SecondOrderNationalElections: A ConceptualFramework For the Analysisof EuropeanElectionResults.EuropeanJournalof PoliticalResearch Vol.8. Nr.l:3-44. 3 OskarNiedermayer,1991."TheEuropeanElection:CampaignsandResults". European Journal of Political Research,Vol.l9. No.l:3-l6. 35MichaelMarsh,1995.a.a.

Belgien, Grekland och Luxemburg har röstplikt samt att Italien har ett registreringsystem som ökar benägenheten att rösta, har givit en viss stadga nivån i Valdeltagandet totalt sett. I de två senaste valen har Valdeltagandet i genomsnitt legat 62,8 respektive 58,3 procent. De medlemsstater där motståndet mot EU varit som störst under åren uppvisar inte oväntat även det lägsta Valdeltagandet och den största diskrepansen i Valdeltagande mellan Europavalen och de nationella Valen. I Danmark har Valdeltagandet i Europavalen i genomsnitt varit 36,2 procent lägre i jämförelse med valen till Folketinget och motsvarande siffra för Storbritannien 41,4 procent. Sverige kom, med sitt utomordentligt låga deltagande i var det första Europavalet 1995, att placeras i samma liga. Skillnaden mellan riksdagsvalet 1994 och Europavalet 1995 blev hela 45,2 procent Även Nederländerna tillhör denna grupp. Om utvecklingstrenden så har skillnaderna i valdeltagande mellan de två man ser val minskat något både i Frankrike, Danmark och Belgien. I det senare fallet är typerna av skillnaderna jämförelsevis försumbara. Det tycks även bli en ökande skillnad i valdeltagande i länder som är nettobidragstagare Portugal, Spanien och Irland. Resultatet i tabellen fog för talet om "första-" respektive "andra rangens val" och bekräftar bilden av ger legitimitetssvikten för EU-projektet.

Tabell 1.Differensen mellan valdeltagande i Europaval och nationella val. Val till parlament i förekommande fall andra kammaren det val som ligger närmast ett Europaval i tid.

Europavalen har i högre grad präglats av nationella stridsfrågor, skandaler, politiska och ekonomiska problem än europeiska politiska frågor. Det är ett faktum att Europavalen av ofta blir mätare medlemsstaterna regeringar och deras prestationer; ett förhållande en ibland givit ett inte alltför glädjande resultat för sittande regeringar. Enligt statistiska som

beräkningar tenderar regeringsbärande partier att förlora mest om Europavalet inträffar i mitten mandatperioden. Det framstår tydligt att de nationella partisystemen fortfarande dominerar scenen och att partierna har haft svårigheter att agera transnationellt och europeiskt. Det tycks även finnas en utbredd rädsla i många partier för intern splittring; en rädsla som inte saknar grund. Flera partier har en fragmentiserad opinion i EU-frågor inom sina organisationer och har smärtsamma erfarenheter av vad detta kan leda till. Detta har sannolikt bidragit till att vissa partier och kandidater inte vågat skapa tydliga profiler inför valen. För att främja sammanhållningen i partier har det upplevts naturligare och enklare att falla tillbaka kända, inhemska skiljelinjer. Innan direktval infördes år 1979 utsåg medlemsländerna sina delegater till "församlingen" utifrån något skiftande principer. Vissa medlemmar uteslöt exempelvis partier på den politiska ytterkanten från sina delegationer. Valreformen 1979 innebar ingen långtgående koordinering av medlemsstaterna valsystem eller skapande av ett enhetligt valsystem för Europavalen. Frågan om ett enhetligt valsystem i Europa har varit föremål för kontinuerliga utredningar och debatter men stött politiskt motstånd och inte resulterat i någon långtgående refonn. Sedan 1979 har däremot flera justeringar gjort men fortfarande föreligger vissa skillnader mellan medlemsstaterna; ett förhållande som kan försvåra organisering och mobilisering av Europavalen. Med 1989 års val blev exempelvis den tidsmässiga samordningen bättre. Med Maastricht och unionsmedborgarskapet infördes vissa transnationella drag i rösträttsbestämmelsema. Det blev möjligt att rösta i kommunala val och Europaval över medlemsländemas nationsgränser; en unionsmedborgare fick rätt att rösta och kandidera i annat medlemsland om man bor där. EP har sammanfattningsvis inte lyckats att uppfylla Maastrichtavtalets bestämmelse att få till stånd ett enhetligt valsystem. Där fastställdes nämligen att: "Europaparlamentet skall utarbeta förslag om allmänna direkta val enligt en i alla medlemsstater enhetlig ordning" art.l38. 3 st. För att detta skall godkännas krävs samtycke från EP, enhällighet i rådet och rekommendationer till medlemsstaterna att anta bestämmelserna i enlighet med deras konstitutionella föreskrifter. Reflektionsgruppen erinrar om förhållandet i sin slutrapport och slår fast "att i enlighet med fördraget skall ett enhetligt förfarande fastställas för val till Europarlamentet". Vad gäller valsätt avviker Storbritannien för närvarande mest med sitt utpräglade majo-

ritetsvalssystem i enmansvalskretsar. Övriga medlemsstater har någon form av propor-

tionellt valsystem. Valkrets- och listsystemen varierar. Majoriteten av länderna har nationella rikstäckande listor medan andra har mer eller mindre omfattande valkretsindelningar. Förekomsten av regionala listor tycks i hög utsträckning ha samband med graden

36Ibid. 37JohnFitzmaurice,1975.TheParty Groups theEuropeanParliament.Westmead. in J Blanddeviktigastedokumentenhör:Dehousse Report 1960;Patijin Report 1974;SeitlingerReport1982; De GUChYS Report1993Julie Smith,1994.3.3.. 39Awikelsema hade att göra med om de nationellavalbestämrrtelsema stipuleradesöndag eller vardag som valdag.

regionalisering och autonomi för regioner i respektive stat. I det senaste komav promissförslaget, baserad De Gucht-rapporten från 1993, föreslås en brittisk anpassning så tillvida att det skall finnas något element av propoitionalitet i valsystemet. Men flera andra punkter, exempelvis vad gäller nationella- eller regionala listor, parti- eller personvalsinslag bejakades variationer. Frågan om de aktuella valsystemens inverkan Europavalet valdeltagande, orga- nisering och mobilisering har hittills inte studerats nämnvärt; ett förhållande som är anmärkningsvärt med tanke den betydelse valsystemen ofta röner i studier som inriktas på den nationella kontexten även regional och lokal nivå. Storbritanniens avvikelse har dock rönt uppmärksamhet och antas kunna upplevas mest problematiskt ur väljarsynpunkt. Majoritetsvalssystemet i Storbritannien har uppenbara fördelar i de nationella valen genom att det skapar förutsättningar för stabila majoritetsregeringar med vissa korrigeringar för fyllnadsval och flytande mandatperioder. I Europavalen vart femte har detta system emellertid givit utomordentligt hög utdelning vinnande parti, men har i det närmaste slagit ut det parti "förlorat". Det mest uppmärksammade resultatet uppkom vid valet som 1989 då det gröna partiet inte fick något mandat trots att partiet erhållit över två miljoner röster. Ett proportionellt system skulle ha givit en utdelning tolv ledamöter i Europa-

parlamentet. Frågan Valkretsar regionala eller nationella har inte heller problematiserats i om - någon större utsträckning valforskningen. Utifrån ett förankringsperspektiv bidrar av systemet med nationella listor till att öka avståndet och anonymiseringsgraden mellan väljare och valda. Även med ett fåtal mandat i EP torde regionala listor vara att föredra ur demokratisk synvinkel. Här torde finnas en målkonflikt mellan mer allmänna demokratiintressen å sidan och partistrategiska minska exponeringen av interna fragena mentiseringar, nationella nationalstatens behov att bibehålla kontroll å andra sidan. av Parlamentet har inte bara tillväxt i makthänseende utan även i storlek. När EG bildades utökades platserna från 78 till 142. De därefter förekommande fem utvidgningama resulterade i successiva ökningar antalet ledamöter. Vid valet 1989 var antalet 518 men av Tysklands enande och utvidgningen med Finland, Sverige och Österrike utökades efter som medlemmar till 626 ledamöter. Inför den planerade sjätte utvidgningen mot Öst- och nya Centraleuropa har frågan vad gränsen går för parlamentets storlek aktualiserats. EP har om själv föreslagit ett "tak" 700 i en utvidgad union; ett tal majoriteten i reflektionsgruppen godtagit med följande partistrategiska brasklapp:

Det har även föreslagits någramedlemmar att det skulle finnas åtminstone tillräckligt av många ledamöter för att garantera att medlemsstaternasstörre politiska grupper blir representerade.

I denna fråga måste självfallet hänsyn tas till parlamentets möjligheter att fungera och arbeta. Men det är även ett demokratiperspektiv vikt att närmare studera vilka ur av konsekvenser ett maximum 700 ledamöter i ett utvidgat EU kan få för avspeglingen av

°° Slutrapporten,a.a. op.cit.,s.S25.

väljaropinionen proportionaliteten, även för valdeltagandet och organiseringen men av valkampanjema. Det kan inte uteslutas att ett enhetligt valsystem med maximalt 700 ledamöter påskyndar en utveckling i riktning mot ett europeiskt partisystem där de europeiska partierna övertar nomineringsförfarandet från de nationella medlemspartiema och att de förra endast har rätten att presentera förslag. Ett enhetligt valsystem skapar även förutsättningar för införandet särskilda av ekonomiska resurser partistöd från EP för att finansiera Europavalskampanjema. De två första Europavalen finansierades i hög grad genom särskilda valanslag från EP. Kritiken mot fördelnings- och utbetalningskonstruktionen för detta anslag kulminerade efter valet 1984. Domstolen gav i ett domslut de franska Le verts rätt i sin kritik av medlens konstruktion och användning. Efter detta har vissa förändringar vidtagits. Medlen får inte användas till valkampanjer och i detta syfte slussas till nationella partiorganisationer. Domstolen hänvisade i sitt domslut bland annat till problemet med avsaknaden av ett enhetligt valsystem för Europavalen; ett förhållande som enligt domstolen försvårade en rättvis fördelning av valkarnpanjsbidrag från EP." Hypotesen att den lägre graden av mobilisering i Europavalen är en naturlig avspegling av EP:s svaga ställning och maktlöshet har funnits med alltsedan resultatet från det första direktvalet publicerades. I takt med att parlamentet skjutit fram sina maktpositioner har lyskraften i den hypotesen försvagats bland forskare. Den fråga som slutligen bör ställas, är om valen direkt och omedelbart frambringar legitimitet. Legitimitet kan ses som en biprodukt till valen, medan valen skall fungera som instrument för representation. Om Europavalen inte fungerar som instrument för representation av unionsmedborgama vilar ansvaret tungt de politiska partierna och deras bristande förmåga att presentera europeiska alternativ. Även detta är viktig dimension i en en problematisering av det demokratiska underskottet i EU."

Europeiskt partisamarbete, europeisk opinionsbildning och identitet En viktig demokratidimension rör länkarna mellan medborgarna och den politiska makten. Vilka förutsättningar finns idag för en opinionsbildning som tar sin utgångspunkt i de europeiska politiska frågorna och som kan bidra till att skapa en europeisk identitet Det finns inom den statsvetenskapliga forskningen en stigande insikt om att åtgärder för att förbättra demokratin och öka den demokratiska legitimiteten i EU i högre grad måste sökas bortom frågor om EU-institutionemas kompetens. En representant för dessa forskare, Renaud Dehousse, konstaterar att om man gör en jämförelse mellan förutsättningarna för en bred politisk debatt på den nationella politiska nivån och den europeiska, framstår den senare i en inte särskilt gynnsam dager. Fortfarande tenderar Europafrågor ha eller framställs av administratörer och experterna som att ha en teknisk slagsida, de politiska aktörerna är heterogent organiserade och spelreglerna är okända för det stora flertalet

" Gullan Gidlund, 1994."Partiñnansiering och politisk mångfald. En internationellöversikt"i Det øfentliga stödettill partierna. Inriktning ochomfattning.ESO.Ds 1994:31. z RudyAndeweg,1994."TheReshapingof NationalPartySystems"i WestEuropean Politics.Special Issueon theCrisisof Representation in Europe.Vol.l8, No.3:58-77.

medborgare. Detta underlättas inte av att det är svårt att uppfatta var den genuina europeiska debatten förs: ett förhållande som till viss del kan förklaras av bristen på Europatäckande medier. Dehousse konstaterar att EU fortfarande uppfattas vara teknokratisk och "intem":

The Europeanpolitical system primarily seenasa closedshop, with membershipconñned to experts espousingthe defenceof national or sectoralinterests,andnot asa political arena within which differentconceptionsof publicinterest be airedand discussed." can

Hur fungerar då de politiska partierna EU-arenan Finns förmågan att inte enbart anpassa sig till den europeiska integrationen, utan också vara drivkrafter i fråga om utvecklingen av EU Här är frågan ytterst om det finns kapacitet i det nuvarande partiväsendet att vara kanaler för medborgarnas opinioner. Den europeiska integrationen och EU har skapat behov hos de politiska partierna att utveckla nya plattformar för att mer effektivt kunna överblicka det aktuella politiska landskapet. Samverkan mellan likasinnade nationella partier transnationellt partisam- arbete har till syfte att skapa förutsättningar för att frnna lösningar gemensamma problem, förstärka partiernas roll inom EU och bidra till att integrationen fördjupas. Begreppet "transnationellt partisarnarbete" är förknippat med EU och EP. I EP finns ett antal politiska partier representerade i partigrupper och som ännu endast ger konturerna av ett europeiskt partisystem. De kan dock sägas konstituera ett transnationellt partisystem. Geoffrey Pridham specificerat i följande beskrivning de aktiviteter som avses inom EG/EU:

whereby political parties of the same ideological tendency from different member .. countriesseek to hamoniseand present their European-policypositions. understoodthat this activity conducted within the frameworkof the evolving institutional structure of the EEC, specifically with reference to the Europan ParliamentEP. This processmay be beeing "integrative".4° consideredin broadtermsas

Partisamarbetet över nationsgränsema i EU har, till skillnad från tidigare frivilliga kontakter mellan likasinnade partier, nödvändiggjorts av den konstitutionella utvecklingen inom EU. Den första fasen kom redan när den gemensamma församlingen bildades. Då formerade de första parlamentsgruppema, nämligen en socialistisk-, en liberal- och en kristdemokratisk det vill säga de tre "politiska familjer" var dominerande i medlemsländerna. grupp - som Partigruppema byggde således inte nationell tillhörighet utan politisk åskådning.

43 RenaudDehousse, 1994."Constitutional Reform the European Community:Are there Altematives to the MajoritarianAvenue" i WestEuropean Politics.Speciallssue on theCrisisof Representation in Europe.Vol.l8, No.3:ll8-157. lbid. op.cit., 125. s. Om transnationellt partisamarbete se: GullanGidlund, 1992 a Gullan Gidlund, 1993,"Politiskapartier ett fritt Europas liv" i JanerikGidlundred. Den nya politiska konserten. Malmö:Liber Hermods. 46 Geoffrey Pridham,1982. "Christian Democrats, Conservatives and TransnationalParty Cooperation the Eruopean Community: Centre-ForwardandCentre-Right", i Zig Layton-Henryed. Conservative Politics in WesternEurope. LondonMacmillan.op.cit., 318. s.

Den andra fasen inträdde när direktvalsreformen var nära förestående under 1970-talet. Partierna upplevde då ett ökat behov av samordning och organisering Europavalen. De av europeiska samarbetsorganisationema de europeiska federationema bildades, bestående - av medlemsländemas likasinnade partier och respektive parlamentsgrupp. Tidigare relativt svaga eller informella kontaktverksamheter institutionaliserades. De socialdemokratiska partierna bildade 1974 Confederation of Socialist Parties of the European Community De . kristdemokratiska institutionaliserade partiledarmöten i The Permanent Conference redan 1970 och sex år senare bildade ett europeisk parti, European Peoples Party EPP. EPP blev därmed den första europeiska partibildningen inom EU och en milstolpe i en tänkbar utveckling i riktning mot ett europeiskt partisystem. Även den liberala parlamentsgruppen och liberala partierna inom EG samlades i en egen partifederation, efter några år med regelbundna men informella partiledarmöten. Den år 1972 bildade samarbetsorganisationen döptes till the European Liberal Democrats ELD, senare Federation of European Liberal, Democratic and Reform Parties ELDR. Detta andra steg hade även att göra med den breddning och fördjupning av den europeiska integrationen som inleddes under denna tid. Den tredje fasen i det transnationella samarbete inom EU utvecklades som en följd av bildandet av unionen. Behovet av ytterligare fördjupning av samarbetet i de europeiska samarbetsorganisationema blev uppenbart. Under loppet av några månader ombildades den socialistiska konfederationen till ett europeiska parti The Party of European Socialists - PES; den liberala motsvarigheten konstituerade ett europeiskt liberalt parti The - European Liberal, Democrat and Reform Party ELDR. Därtill bildade det gröna europeiska nätverket en fastare sammanslutning i en federation The European Federation of Green Parties. Politiska partiers ambitioner vad gäller att spela en central roll i unionen skrevs även i Maastrichtfördraget:

Politiska partier europeisk nivå är viktiga som en integrationsfaktor inom unionen.De bidrar till att skapa ett europeisktmedvetandeoch till att uttrycka unionsmedborgarnas politiska vilja an.138a.

Partiers integrativa förmåga har kommit i skymundan i den statsvetenskapliga litteraturen. I stället har konflikperspektivet dominerat och partier har setts som resultat av skiljelinjer i valmanskåren och kanaler för specifika intressen. Ytterst är det emellertid partiers förmåga att mobilisera som bidragit till att de varit viktiga integrationsagenter av lokala samhällen, enhetsstater eller federationer. Seymour Lipset och Stein Rokkan angav i en klassisk studie två kännetecknande drag hos partier, vilka lägger grunden för rollen som integrationsagenter vid nationsbyggande. För det första etablerar varje parti ett kontaktnät som länkar samman lokala miljöer runt omkring i landet. Detta nätverk möjliggör stärkande av den nationella identiteten. För det andra utgör själva konkurrensen mellan partierna en grogrund för att sätta styrandet av det politiska systemet över striden mellan olika politiska före-

trädare. Till detta kan läggas att partiernas program inbegriper huvudfrågor är som gemensamma för riket; ett förhållande som främjar gemensamt uppträdande och motverkar lokala och regionala profiler-ingar. I ett europeiskt perspektiv sätts partiers förmåga till integration inför en utomordentlig utmaning. Är det möjligt för partier har sina rötter i den nationella politiska myllan som att från en förhållandevis ideologisk samsyn, agera utifrån ett huvudsakligen europeiskt perspektiv Partierna är utan tvivel en av flera integrationsfaktorer inom unionen. Däremot har partierna i EP hittills varken varit särskilt framträdande eller pådrivande faktorer i den europeiska integrationen. Till en del har det konstitutionella orsaker, främst bristen möjligheter att ha ett avgörande inflytande en regeringsbildning och ingå i en opposition eller ett regeringsunderlag. För ledamöterna i de största parlamentsgruppema har, detta till trots, stärkandet av parlamentets position inneburit att man ställt enigheten i parlamentet över partipolitiska hänsyn. I detta sammanhang är framväxten och utvecklingen av den informella dominerande koalitionen av vitalt intresse. Samarbetsförmågan mellan de två största parlamentsgruppema i EP socialistgruppen och den kristdemokratiska parti- gruppen vilar på deras majoriteters gemensamma positiva tilltro till Europas enande, vilket gör att de båda går i fronten för fördjupning av unionen. Därmed har integrationssträvandena gynnats. Styrkan i detta samarbete ofta även tillsammans med den liberala gruppen manifesteras även i EP:s "talamanskonferens" där alla viktiga organisatoriska beslut fattas bl. a. fördelning av uppdrag. Det kan således konstateras att partierna inom EU har lagt en god grund för integrationsarbetet. I enlighet med Lipset och Rokkans modell för nationsbyggandet har de europeisk nivå byggt upp nätverk för att stärka den europeiska identiteten. De har - ofta satt enighet före partipolitiska hänsyn för att öka EP:s inflytande i unionen. Trots detta saknas inte faktorer som motverkar ett europeiskt uppträdande. För det första är detta transnationella samarbete inte utpräglande för samtliga drygt hundra partier som är representerade i EP. Det är de större "partifamiljema" som kanske inte så förvånande har hunnit längst i nätverksbyggandet och med att formulera gemensamma valplattformar inför Europavalen. Ett växande antal ledamöter känner sig inte höra hemma i någon grupp och tillhör de så kallade oberoende, alternativt tenderar att flytta från den ena gruppen efter den andra. För det andra har de europeiska partiema/federationema svårigheter att styra och samordna sina respektive parlamentsgrupper och nationella medlemspartier. Parlamentsgrupperna präglas av EP:s arbetssätt; en organisationsprincip som inte utan svårigheter låter sig kontrolleras. Vissa framsteg har uppnåtts i samordningen av valkampanjer och valprogram, men fortfarande är dessa europeiska partier relativt lösa konstruktioner. För det tredje har de politiska partierna fortfarande ett nationellt beteende som inte minst manifesteras genom nationella nomineringar och ett nationellt uppträdande i valkampanjema. Särskilt i små stater och i regeringsbärande partier tenderar transnationellt partisamarbete ses som en metod för nationella partier att hävda sitt lands intressen. Denna

47Seymour,Martin, Lipset SteinRokkan,1967."CleavageStructures:PartySystems,andVoterAlignments: An Introduction"i Lipset Rokkaneds. Party Systemsand Voter Alignments: Cross National Perspectives. NewYork: TheFreeePress.

partidiplomatiska strategi är en motåtgärd, som partier och riksdagsledamöter vidtar utanför landets gränser, i alltmer intemationaliserad värld "för att öka eller bevara Sveriges makt en i världen och samtidigt värna om sina nationella maktpositioner". Undersökningar visar att om enighet inte uppnås i en parlamentsgrupp brukar detta ofta bero att någon nationell delegation går sin egen väg. Det finns även andra lojaliteter hotar enigheten i en partigrupp, exempelvis då ett nationellt intresse är så starkt att det som samtliga parlamentsgrupper, eller när tillhörighet till utskott eller allianser skär rakt genom olika slag blir överordnad den parlamentsgrupp som man tillhör. av Formeringen av ett europeiskt partisystem med reell partikonkurrens i EU skulle innebära tydlig profilering i europeisk politik. En sådan utveckling torde vara nödvändig för att en väljarna skall kunna identifiera de politiska frågor och de visioner som partierna står för och vill genomföra. Det innebär att partierna i stigande utsträckning måste ta sig ett politiskt ledarskap för att förmedla kunskap och medvetenhet om förutsättningarna för europeisk politik. Medan vissa intressen företrädesvis ekonomiska, näringslivsintressen till synes med lätthet har funnit strategier för inflytande på europeisk nivå har olika sociala och politiska rörelser betydligt svårare att skifta från den nationella till den europeiska arenan. En viktig förutsättning för sådan anpassning är att mer europeisk politik och policybildning sker en inom EU. Miljörörelsen tycks hittills den mest framgångsrika och har fått EU:s "öra".5° vara Den bristande räckvidden hos många traditionella organisationer är påtaglig. Nya strukturer har behov att bli exponerade i media. Politiska protester och aktioner kollektiva av aktioner har idag betydligt hårdare konkurrens om uppmärksamheten både i media och hos allmänheten än under 1960- och l970-talet. Det har skett en tillvänjning en normalisering protesten. En viktig "tröghetsfaktor" är att invanda inflytandekanaler fortfarande av annan till del är intakta i det mellanstatliga samarbetet." Anpassningsstrategier fördröjs en därvidlag. påtagliga skiljelinjen sedan relativt lång tid tillbaka går mellan förespråkare Den mest en för nationell suveränitet och mellanstatligt samarbete och överstatlighet. Den skiljelinjen torde dominera det politiska landskapet för lång tid framöver. Men EU tycks vara ett projekt skapar bland i Europa som allmänt upplever modemisesom oro grupper ringsprocessen ett hot mot sina livsbetingelser och identiteter. Modernisering handlar som inte endast ekonomisk och teknologisk tillväxt, infrastruktur och kunskap, utan handlar om

43 MagnusJemeck, 1990. "lntemationalisering ochsvensk partidiplomati" i GöteHansson Lars-Göran Stenelo red. Makt och internationalisering. Stockholm:Carlssons. Op.cit,s.l5l. 49 FrancisJacobs, Richard Corbett, Michael Shacketon,1992. The European Parliament. Secondedition. Harlow: Longman. Studier av röstningsbeteende hosde tolv största nationella delegationema 1979-1980i EP visar dock att partigruppstillhörighet är en starkare förklaring till skillnader i röstningsbeteende än nationell identitet.Se Leon Hurwitz, 1983. "Partisan Ideology or National Interest An Analysisof Membersof the European Parliament", i Hurwitz, The Harmonization European Public Policy. Regional Responses to TransnationalChallenges, Westpon: GreenwoodPress. 5° SidneyTarrow, 1995."The Europeanisation of Conflict: Reflectionsfrom a SocialMovement Perspective". WestEuropean Politics, Vol.l8. No.2:223-251. 5 Ibid.

i hög grad om det urbana livet, social och geografisk rörlighet kort sagt om livsstilar. - Motståndet mot EU kommer framför allt från landsbygdens folk, lågutbildade arbetare och sig förlorare i den utvecklingen. Åke Daun konstaterar frågan grupper som ser som att om en europeiska identiteten snarare är ett uttryck för "modemitetens samhörighet" än "mångfaldens kulturella gemenskap I denna konfliktdimension tycks de politiska elitema i stor utsträckning tagit ställning för modemiseringsprojektet, medan de tveksamma och motståndarna har få organiserade politiska kanaler. Hittills har folkomröstningarna varit de viktigaste kanalerna for missnöjet mot modemiseringen. Denna konfliktlinje kommer sannolikt även få stor betydelse för hur EU som integrationsprojektet utvecklas.

Nationella parlamentet och EU

I detta och nästkommande avsnitt diskuteras en rad frågeställningar som rör relationen mellan nationella parlament, regeringar och EU:s institutioner. Vilka konstitutionella regler styr de nationella parlamentens medverkan i unionens beslutsprocesser Hur kan samrådet mellan riksdag och regering organiseras Hur ser det ut i andra länder Bör de nationella parlamenten få en utökad roll när unionens institutioner fattar beslut

Nationella parlament och regeringar i EU En inriktning inom modern statsvetenskaplig forskning visar att även om det inte finns något nödvändigt och omedelbart samband mellan konstitutionella spelregler och politiskt beteende är regelsystemen ofta av påtaglig betydelse. Vad gäller relationen mellan EU och medlemsstaterna kan erinras om att de nationella parlamenten har ratifrcerat de fördrag som skapat den Europeiska unionens institutioner. Ett annat konstitutionellt samband är de nationella parlamentens rätt att avsätta respektive regering. Det är exempelvis tänkbart att majoritetsläget i ministerrådet påverkas när ett parlament byter ut en regering mot en annan. Därmed kan också rådets ställningstagande i viktiga sakfrågor förändras. Konstitutionella regler har också avgörande betydelse genom att de påverkar den relativa förekomsten av minoritets- och majoritetsregeringar. Det är vanligt att parlamentet anses ha större inflytande när regeringen inte har stöd av en majoritet av parlamentsledamöterna. När regeringen inte har en egen majoritet ökar förmodligen också risken för att regeringen och

52 Åke Daun,1992. Den europeiskidentiteten. Stockholm:RabénochSjögren. 53 Att politiskaeliter också lägger stor vikt depolitiskaspelreglerna harvisats Björn Sydow,1989,Vägen av von till enkammarriksdagen: Demokratiskfärfattningspolitik Sverige1944-1968.Stockholm:Tidensförlag. i s l Kommissionens rapport till reflektionsgruppen arbetsgruppen inför den kommanderegeringskonferensen redovisas nationellaparlamentenligtartiklar i fördragendirekt medverkarvid nio olika att typerav beslutinom EU. Förutomratifrceringgällerdet också bl a godkännandet konventionerinom dentredjepelarenoch inte av minst vid genomförandet av direktiv via lagstiftning. Kommissionens Rapport till Arbetsgruppen, "Regeringskonferensen 1996"Maj 1995, s. 27. 55 De konkreta reglernavarierar. parlamentens rätt att även under pågående valperiod avsätta respektive men regeringskiljer medlemsstaternas konstitutioner från t.ex. dei Schweizoch USA. Här avses inte extra-ordinära åtgärder som riksrätt och motsvarande.Jfr Michael Laver and Norman Schoñeld, 1990. Mulriparty Government:ThePolitics of Coalitionin Europe.Oxford:OxfordUniversityPress.

parlamentet skall hamna olika ståndpunkter i frågor som beslutas av ministerrådet. Statsvetenskaplig forskning visar att tre regelsystem är av särskild vikt när det gäller att förklara skillnader i förekomsten av majoritets- och minoritetsregeringar: parlamentets utskottsorganisation, valsystemets utformning och reglerna för hur regeringen tillsätts. I Sverige och Danmark bidrar jämförelsevis starka utskottsväsenden, proportionella valsystem och avsaknaden av krav på att en regeringsbildare skall ha ett uttalat stöd av en majoritet i parlamenten till att öka sannolikheten för minoritetsregeringar. Av EU:s nuvarande medlemsstater är det Danmark som under efterkrigstiden haft flest minoritetsregeringarf Detta förhållande har bidragit till att det är Danmark som har utvecklat den kanske mest kända modellen för parlamentarisk kontroll av regeringens agerande inom EU: Europaudvalget f.d. Markedsudvalget. Inför beslut i ministerrådet granskar och samråder de danska ministrarna med detta utskott om alla förslag av vikt inom EU. Alla medlemsstater har någon form av utskott eller nämnd som för parlamentets numera skall samråda med regeringen inför beslut i rådet. I Finland och Österrike har räkning man överlåtit ett ordinarie utskott att också handlägga samrådet med regeringen i EU-frågor. Övriga länder har inrättat ett särskilt utskott eller nämnd för detta. Dessa samrådsorgan varierar både i fråga sammansättning och beslutskompetens. Två faktorer som brukar om nämnas förklaringar till denna variation är dels en hög förekomst av minoritetssom

56 En förklaring till att minoritetsregeringar är vanliga i vissa länder har således att göra med huruvida oppositionspartiema kan påverkabesluten i parlamentet.Argumentetär att om så är fallet minskardet dessa partiers behov att sitta i regeringen. Förklaringen syftar parlamentens utskottsorganisation. Med av specialiserade och ständigai stället för tillfälliga utskott, med utskott som ungefär motsvarar departementens verksamhetsområde ochmed en proportionell fördelning av ordförandepostema ökar oppositionens möjlighet att utöva inflytande över de politiskabesluten. Dettabidrar till att förklara varför minoritetsregeringar vanligare är i vissaländerän i andra.SeKaare Strom, 1990.Minørity Government and Majority Rule. Cambridge:Cambridge University Press. Av än större vikt är förmodligen kombinationen av ett proportionellt valsystem och regeringsbildningsregler utformade basis principen om "negativ" parlamentarism. Med negativ av parlamentarism menas inte en undermålig form av parlamentarism utan att regeringeninte behövervinna en majoritet rösterna i parlamentetfor att kunna tillträda. alternativet, l "positiv" parlamentarism, krävs att en ny av regeringförst vinner en omröstning med en relativ eller absolut majoriteti parlamentet.Se Torbjörn Bergman, 1995. Canstitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation: An Analysis of Winning Minority Government: in Sweden. Umeå: Department of PoliticalScience, UmeåUniversity. 57 Låt någraandra exempel. Ett exempel är att i Storbritannien valsystemet är sådant att detvanligen leder ossge i huvudsak proportionellaval med personvalsinslagochstarka utskott. till en majoritetsregering. Tysklandhar Där finns också ett krav att en ny regeringska väljas av en absolut majoritet,dvs av mer än hälften av alla medlemmar i parlamentet Bundestag. Delvis grund av detta bildas nästan uteslutande majoritetsregeringar. Om de tyska valsystemet se Olof Petersson, 1994. "Valsystemet i Frankrike, Belgien och Tyskland". StatsvetenskapligTidrkrift. VøI.97: 23-28. Detta valsystembetecknas vanligen som en blandning av val i enmansvalkretsar och proportionella val men som Peterssons analys visar är det i praktiken ett proportionellt valsystem. s Strom,aa,s. 58. 59 Nedananvändstermen samrådsorganalternativt Europautskott när diskussionen förs i allmänna termer. Detta kan innefatta samrådsorgan som formellt sett är utskottoch sådana som i egentlig mening är en närrmd.För att detta i sin tur inteska ledatill oklarheter det är vid vissa tillfällen nödvändigt att nämna ett specifikt utskott eller en nämndvid namn.

regeringar och därmed ett parlament som är starkt i förhållande till regeringsmakten, dels graden av inhemsk oenighet om EU-medlemskapets eller icke vara. Till detta kan vara läggas en tredje faktor om det är en etablerad federal struktur och tradition aktiva - en av delstatsregeringar. Delstatemas konstitutionella rätt att själva besluta i frågor rör som kultur, utbildning, etc, gör att när frågor av denna typ kommer upp på EU:s dagordning är regeringarna därmed ett tydligare sätt bundna av sina konstitutioner än de stater som Danmark och Sverige där den regionala nivån saknar motsvarande beslutskompetensf Denna beskrivning stämmer väl in två av EU:s tre federala medlemsstater, Tyskland och Österrike. I den tredje, Belgien, är den federala konstitutionen helt och konsekvenserna ny av de nya federala inslagen i Belgiens författning redovisas i denna rapport.

Kriterier för jämförelse av samrådsorganen

I Sverige är det EU-nämnden som för riksdagens räkning ansvarar för samråd med regeringen inför beslut i ministerrådet För att få bred överblick alternativa lösningar en av och det komparativa sakläget granskas i denna uppsats samrådsförfarandet i samtliga femton medlemsstater. En möjlig utgångspunkt för en jämförelse av dessa är begreppet "den politiska dagordningen". Begreppet syftar i allmänhet på de frågor som blir föremål för debatt, behandling och beslut i politiska organ. Följande frågor är därvid centrala: Vad; Vem; Var och När I detta sammanhang får frågan om vad syfta vilka frågor dvs vilka av EU:s pelare som är föremål för samråd. Frågan syftar på vilka från - om vem som parlamentets sida deltar i detta samråd. Frågan om handlar om samrådsorganets var möjlighet att hänskjuta frågor till debatt i plenum i parlamentet. Den sista av frågorna, när,

°° DavidJudge,1995."TheFailureof NationalParliaments".WestEuropeanPolitics.Vol.l8. N0.3:83-84. 6 Jfr AndreasMaurer,1995."NationalParliarnentsandtheEuropeanUnion".Paperpresented theConference at on National Parliamentsand the European Union, Wroxton College, Oxfordshire,UK, 18-19 November, s. 10-1 z Detta bygger en förhållandevis snäv definition begreppetfederalismvilket i sig inrymmer många olika av företeelser.Gränsdragningama inte strikta. T.ex. brukar det hävdas är att Spanien är federalti allt utom till namnet, se Daniel Elazared., l99l. FederalSystemsof the World, 227. s. Se också Wolfram Kaiser,1995. "Austria theEuropeanUnion".Journal CommonMarket Studies.Vol.33: 411-425. På sidan416 hävdas att Österrike grund delstatemas av begränsade inflytandei praktiken är en decentraliserad enhetsstat. Dettorde emellertid vara allmänt vedertaget att Belgien, Tyskland och Österrike räknas som unionens tre federala medlemsstater. 63 Den nya federala konstitutionenbeslutades1993 träddei kraft först efter parlamentsvalet i maj 1995. men Lieven De Winter ochThierry Laurent, 1995. "The BelgianParliamentandEuropeanIntegration".Journal of Legislative Studies. Vol.l. No. 90,not 64För den som önskar en detaljeradgenomgång den svenskaEU-nämndenshittillsvarandearbeteoch av en jämförelsemeddendanskamotsvarigheten, Europaudvalget,kan rekommendera studien av HansHegeland och Ingvar Mattson,1995."Att ett ord medi laget. EnjämförelsemellanEU-närnnden ochEuropaudvalget", StatsvetenskapligTidskrift.Vol.98. No.4.Detkani sammanhanget nämnasatt HegelandochMattson menar att detdanskautskottetsstarkaställningbl a är en följd av denrelativt svaga danska regeringsmakten. 65 Dessakriterier är hämtade från artikel statsvetaren JonasHinnfors, 1992. "Dagordningsbegreppet en av - Ordning eller kaos" Statsvetenskaplig Tidskrift. Vol.95: 377-390.

2 16-0415

har att göra med i vilket skede parlamentet kommer in i unionens beslutsprocess. Här finns för parlamenten gemensamma problem. De behandlas särskilt nedan. Förutom de fyra kriterier som ovan nämnts granskas även frågan om i vilken utsträckning hur mycket parlamentet eller det organ som representerar parlamentet kan binda regeringen till ett visst agerande i ministerrådet. Här bör läsaren notera att ordet binda används för att beskriva en situation där regeringen anses vara förpliktigad att följa en majoritetsrekommendation parlamentet eller dess organ för samråd. Det är dock inte helt av okomplicerat att i praktiken fastställa när samrådet är av denna karaktär. De nationella parlamenten är i princip oförhindrade att avsätta respektive regering. En regering avviker från en ståndpunkt som parlamentets majoritet lagt fast i som samrådsförfarandet kan således avsättas för detta. I en formell mening är därmed alla regeringar bundna sina parlament. I praktiken kommer emellertid graden av bindning att av bland annat följd av huruvida en minoritetsregerings agerande tolereras av något vara en eller några oppositionspartier, alternativt huruvida partierna eller partiet i en majoritetsregering är överens eller inte. Trots att det således går att hävda att alla regeringar är bundna av sina parlament och att innebörden denna bindning främst är beroende av regeringens parlamentariska styrkeav position är det inte oviktigt vilka regler och vilken praxis som gäller vid samrådsförfarandet. Om vi särskiljer samrådsförfarandet från regeringens allmänna parlamentariska ställning endast i Tyskland och Österrike finns det statsrättsliga kan konstateras att bestämmelser binder regeringen till ståndpunkt taget av ett samrådsorgan. Danmark som en har i praktiken också ett sådant system, dock utan att detta återfinns i konstitutionen eller är detaljreglerat i annan lagstiftning. Huruvida den svenska EU-nämnden kan anses binda den svenska regeringen är mer oklart. Utifrån de förarbeten föregick inrättandet av nämnden framgår att så inte är som avsikten I praxis har dock nämnden, genom en ordning där ordföranden numera sammanfattar majoritetsläget i nämnden, kommit att kunna uppfattas som om den gör ett uttalande regeringen skall följa. Nämndens förfarande kan tolkas som om att det står som regeringen fritt inte följa nämndens rekommendation men att om regeringen avviker från att denna skall den i efterhand nöjaktig förklaring. Om så inte sker har avge en oppositionspartiema sedvanlig möjlighet att väcka förslag om misstroendeförklaring mot ett enskilt statsråd eller mot statsministern och därmed mot regeringen i sin helhet. Till saken hör emellertid att också regeringama i Danmark, Tyskland och Österrike i brådskande fall kan avvika från en linje som överenskommits med respektive parlaments samrådsorgan. Även här kan regeringama hos samrådsorganet underhand och t.o.m. i efterhand söka godkännande för ett sådant avsteg. Det egentliga sakläget kompliceras

65 Se t.ex. "EG och våra grundlagar" Grundlagsutredningen inför EG, SOU 1993:14, s. 245 och Konstitutionsutskottets betänkande l994/95:KU22, s. 15, därutskottetdels hävdar att ett riksdagsorgans uttalandeinte kan bli bindandeför hela riksdagen. dels att man kan utgåfrån att regeringenintekommer att företräda enannan syn än den som nämnden vid samrådet gett uttryckför. 67 Om misstroendeförklaring finnsbestämt i regeringsformen 12:4 se också 6:5, 6:7 samt riksdagsordningen 3:17och 5:8.

ytterligare av det faktum att det ytterst är när relationen mellan samrådsorganet och regeringen ställs sin spets, som det egentliga sakläget klargörs. l Sverige, Tyskland och Österrike har de nuvarande bestämmelserna endast tillämpats kortare tid och både en regelsystemet och praxis kan komma att påverkas av eventuella konflikter mellan regeringarna och parlamentens majoritet. Mot denna bakgrund har i denna studie valts följande avvägning. Graden av bindning delas in i tre kategorier: svag bindning där samrådet närmast handlar om informationsutbyte, en mellanførm där samrådet anses vara av betydelse för regeringens ställningstaganden i rådet, och en stark bindning där samrådet utmynnar i ett mandat utifrån vilket regeringen har att agera. Det bör dock påpekas att det även inom respektive kategori rör sig om en en glidande skala av samråd av mer eller mindre bindande natur.

En jämförelse av femton samrådsförfaranden Utifrån de ovan presenterade kriterierna är det möjligt att presentera följande tabell över hur det nationella samrådet mellan regeringar och parlament f.n. är ordnat i de femton

medlemsstaterna se Tabell 2. För att förklara tabellen och belysa dess innehåll kan det

vara lämpligt att diskutera kolumnerna från vänster till höger. I samband med detta ges några exempel som belyser variationen mellan de femton parlamenten och deras samrådsorgan. Den första kolumnen från vänster räknat visar att det inte är självklart att bara ledamöter av det nationella parlamentet Members of Parliament, MP skall delta i samrådet. I både Belgien och Grekland deltar ledamöter från Europaparlamentet MEP som fullvärdiga medlemmar. I det engelska överhusets House of Lords utskott och på Irland kan Europaparlamentets ledamöter fritt delta i överläggningama men utan rösträtt. I Tysklands Bundestag är ledamöter från Europaparlamentet t.o.m. medlemmar av Europautskottet, dock att ha rösträtt. I Österrike är delstaterna Länder direkt involverade i samrådsutan processen om en fråga rör deras och för i sig relativt begränsade beslutskompetens.

68 Tabell 2 såväl denförklarandediskussionen bygger sammanfattning ett flertal ochiblanddelvis som en av motsägelsefulla källor. Till dettaskaläggas att dei varjelandkan finnasinslag som inte täcksin i dennaenkla tabell. Ett exempel är att i utskotteti BelgiensChambrekan de belgiskamedlemmarna Europaparlamentet av ställa skriftliga frågor till regeringen vars svar sedanpubliceras.Vi har, trots alla svårigheter och undantag, bedömt att tabellen tjänar sitt huvudsyfte,nämligen att visa den variation som finns hos de femton medlemsstaterna ochviktiga likheterochskillnadermellanEU-nämndenochandranationella sarnrådsorgan. De källor använtär följande: Judge, a a,s. 79400; Maurer, a a; Matti WibergochTapio Raunio,1995."Cettainly No Trouble-Maker:The Finnish Parliamenfs Adaption to the EU". Paper presented at the Conference on National Parliamentsand the European Union, Wroxton College, Oxfordshire,UK, 18-19 November; "European Affairs Committeesof the Parliarnents of the MemberStates", June 1995, Direetarate Generalfor Committee.: and Delegalions, EuropeanParliament. Se också temanumretav Journal of legislative Studies, 1995.Vol.l. No. "NationalParliaments and theEuropeanUnion",redaktörPhilip Norton;RogerMorganoch Clare Toneed., 1996. Parliament: and Partier. The European Parliament in the Political Life of Europe. London:Macmillan.

Tabell Fyra kriterier och de nationella parlamentens samrådsorgan för frågor som beslutas i ministerrådet.

PelareVad Var Grad av Vem Ett Två Tre Plenum bindning Belgien Chambre MP/MEP Ja Nej Nej Ja Senat MP Ja Nej Nej Ja Danmark MP Ja Ja Ja

Finland MP Ja Ja u

Frankrike Assemblée MP Ja Nej Nej Sénat MP Ja Nej Nej Ja Grekland MP/MEP Ja Nej Nej Irland MP/MEP Ja Ja Ja Italien Camera MP Ja Nej Nej

Senato MP Ja Nej Nej u

Luxemburg MP Ja Ja D Nederländerna TweedeKamer MP Ja Ja l ll, 3e pel EersteKamer MP Ja Ja l ll, 3epel Portugal MP Ja Nej Nej D l Spanien MP Ja Nej Nej D I Storbritannien Commons MP Ja Nej Nej Lords MP/MEP Ja Nej Nej u Sverige MP Ja Ja

Tyskland Bundestag MP/MEP Ja Ja Bundesrat MP Ja Nej Österrike Nationalrat MP Ja Ja lII Bundesrat MP Ja Ja Länder Land l vissa

Gradav bindning: l Svag Mellanform lll Stark

De tre följande kolumnerna under rubriken "pelare" visar att det inte är i alla länder - - som utskottet för EU-frågor har rätt till samråd inom EU:s alla tre pelare. Inom den första pelaren, dvs EG med den inre marknaden, har alla regeringar någon form av samråd med Europautskottet. Inom de andra två, den gemensamma utrikes och säkerhetspolitiken och den tredje pelarens rättsliga och inrikesfrågor asyl, polissamarbete, etc är det lika vanligt att utskottet inte har en automatisk rätt till samråd. Läsaren bör dock notera att i Finland och Tyskland sker samråd inom den andra pelaren med motsvarigheterna till det svenska Utrikesutskottet och inte i första hand med Europautskottet motsv.. Den femte kolumnen i tabellen handlar om huruvida samrådsorganet kan hänskjuta frågor till debatt i parlamentets plenum. Som synes är det bara i Sverige som våra källor inte nämner att en sådan rätt existerar. Här har alltså den svenska EU-nämnden en mer begränsad roll än de andra samrådsorganen inom unionen. Visserligen är dessa debatter, förutom i fallet med tyska Bundesrat, inte av beslutande och bindande karaktär. Det är ändå rimligt att dra slutsatsen, att de ger plenum en tydligare roll som arena för samråd, än vad som är fallet i Sverige. I och för sig kan de ordinarie utskotten och riksdagsledamöter begära debatt i plenum vad gäller samrådsfrågor. Med nuvarande uppläggning riskerar dock detta att få karaktären av en extra-ordinär åtgärd snarare än ett normalt inslag i det ordinarie samrådet mellan riksdag och regering. Kolumn sex syftar huruvida bindning kan sägas förekomma. Det vanliga är att det är samrådsorganet som i varierande grad binder regeringen, undantaget är delstatemas kammare Bundesrat i Tyskland där beslut fattas i plenum. I vissa länder är det uppenbart att samrådet både formellt och i praktiken inte anses binda regeringen utan mest har karaktären av ett forum för informationsutbyte. Detta är i tabellen markerat med en romersk etta I. I åter andra, som i Tysklands Bundestag och Storbritanniens House of Commons kan parlamentet i plenum uttrycka en viss ståndpunkt men detta anses inte förpliktande för regeringen det sätt är fallet i Danmark, Tysklands Bundesrat och Österrikes som Nationalrat. Mellanformen har markerats med en romersk tvåa II och den starkaste formen av bindning med en trea HI. I några länder kan parlamenten, i en viss fråga eller under viss tid, påverka regeringens en agerande i ministerrådet. Parlamenten i Nederländerna, Storbritannien och Tyskland har exempelvis ålagt regeringen att söka parlamentets godkännande innan man övergår till det tredje steget i den ekonomiska och monetära unionen EMU. I Nederländerna gäller detta krav också generellt för ärenden som faller inom den tredje pelaren. Därav markeringen för tredje pelaren vad gäller Nederländerna i Tabell 2. Frankrike och Storbritannien tillämpar dessutom ett system, vad gäller första pelaren, där en minister i rådet kan anmäla att man medverkar till ett beslut först när parlamentets granskning är avslutad. Detta är känt som "Parliamentary Scrutiny Reserve". Det innebär inte nödvändigtvis att parlamenten kan binda regeringarna till en viss ståndpunkt inför en omröstning, utan bara att samrådet skall vara avslutat innan regeringen är med om att fatta ett beslut i ministerrådet. På denna punkt förefaller det brittiska underhusets ställning vara

starkare II än det franska parlamentets I.°° Också Danmark och Tyskland och Österrike kan sägas ha Scrutiny Reserve, med den viktiga skillnaden att i dessa tre länder uppfattas samrådet som bindande. Utifrån denna allmänna översikt kan det vara sin plats att i något mer detalj diskutera samrådsförfarandet i de tre länder har den mest långtgående formen av samråd. Det vill som säga, de konstitutionellt eller enligt praxis har skapat regler för en stark förankring av som EU-politiken i sina folkvalda parlament innan beslut fattas av rådet. Vi har också valt att titta närmare vårt östra grannland, Finland.

Fyra exempel på samrådsförfarande

Danmark: Föregångaren till det nuvarande danska Europautskottet bildades ursprungligen utskott med uppgift att följa den danska regeringens förhandlingar med de som ett Europeiska gemenskapema EG. I och med att Danmark gick med som medlem fick utskottet namnet Markedsudvalget. Namnbytet till Europaudvalget tillkom efter överensden Europeiska unionen. Utskottets nuvarande arbetsformer grundar sig på kommelsen om den danska lagen anslutning till EG/EU och bestämmelser i deras motsvarighet till om vår riksdagsordning. Dessutom har det danska utskottet genom beslut och praxis närmare definierat och i praktiken utvidgat sin beslutskompetens. I Danmark är det egen Europautskottet binder regeringen även frågor kan hänskjutas till Folketingets som om plenum för debatt. Inom den andra pelaren samråder dock regeringen, förutom med Europautskottet, med ett särskilt samrådsorgan för utrikesfrågor motsvarigheten till den svenska Utrikesnämnden och inom den tredje pelare samråder regeringen också med Retsudvalget. I korthet är den danska för de frågor skall behandlas i rådet följande." processen som Regeringen är förpliktigad att ett tidigt stadium informera utskottet om kommande EUförslag. Regeringen skall vidare samråda med utskottet om Danmarks ståndpunkt inför beslut i rådet. Om enighet inte nås räcker det med att en majoritet inte anses vara mot regeringen för att utskottet skall antas stödja regeringens förslag. Detta konstateras av utskottsordföranden baserar sin summering på partiernas relativa andel av mandaten i som Folketinget. Detta ställningstagande är formellt inte statsrättsligt bindande, men regeringen ändå bunden mandatet. I och med att samrådsorganet har status som ordinarie anses vara av utskott kan det även bereda andra ärenden än rena samrådsfrågor för beslut i plenum i Folketinget enligt de procedurregler som gäller för övri ga utskott.

69 Jfr Franco Rizutto, "TheFrench Parliament andtheEU: Looseningthe Constitutional Straightjacket", s. 46-59 och Philip Norton. "The United Kingdom: Political Conflict, Parliamentary Scmtiny", s. 92-109. Bägge i Journal øfLegislative Studies,1995. Vol.l. No. 7° Enligt Hegelandoch Mattson, a.a, är utskottet dvs dåvarande Markesudvalget kanskebäst känt för att det 1986 gick emot regeringeni sambandmed införandet den av s.k.inre marknaden Enhetsakten inom dåvarande EG. 7 HegelandochMattson,aa

Finland: I Finland är det parlamentet, Eduskunta, som får informationen i EU-frågor. Parlamentet kan själv välja vilket sätt den vill delta i att formulera Finlands ståndpunkt inför ett beslut i ministerrådet. Regeringen är ålagd att ge all nödvändig information så att det finska parlamentet kan vara med och bereda förslag som kommer från kommissionen. Förutom det parlamentariska ansvar som innebär att regeringen måste åtnjuta Eduskuntas förtroende är samrådet i sig inte statsrättsligt bindande för de finska ministrarna. Bedömningen är trots detta, att samrådet i Finland vid en jämförelse med flera andra samrådsorgan förefaller vara av stor praktisk-politisk betydelse. Samrådsproceduren bygger främst utskotten, och då framförallt Stora Utskottet och motsvarigheten till den svenska riksdagens Utrikesutskott." Det Stora Utskottet behandlar frågor i den första och tredje pelaren, medan Utrikesutskottet handhar frågor inom den andra pelaren. Statsministern skall också informera Stora Utskottet inför det Europeiska rådets sammanträden. När det gäller lagstiftning direktiv och förordningar som förberetts i Coreper rådets beredningsorgan får de berörda fackutskotten yttra sig skriftligt till det Stora Utskottet. Denna möjlighet utnyttjas också. Ordföranden i Stora Utskottet summerar en parlamentarisk rekommendation om majoritetsläget, som sedan i protokoll delges regeringen. Lagförslag från kommissionen kan också diskuteras, men inte beslutas om, i plenum i Eduskunta.

Tyskland: Den tyska regeringens information till parlamentet skall enligt grundlagen vara allsidig och tidig. Tysklands Bundesrat, delstatsregeringarnas representanter nationell nivå, har rätt till samråd inom den första och den tredje men inte inom den andra pelaren. En kuriositet i sammanhanget är att ledamöterna i kammarens utskott för EU-frågor tillsättes och kan avsättas direkt av regeringen i respektive Land delstat. Delstaternas regeringar har således en direkt representation vid samråd inom två av EU:s tre pelare. Bundesrat kan statsrättsligt binda den tyska regeringen till en viss position i en del sakfrågor. Om en fråga som skall behandlas i ministerrådet helt eller delvis direkt rör för en delstaterna central fråga im Schwerpunkt, som faller inom deras beslutskompetens, kan kammaren kräva att den federala regeringen driver dess ståndpunkt. Det är också Bundesrat som har tolkningsföreträde vid eventuella tvister med regeringen om hur utifrån delstaternas perspektiv central en fråga Vid en sådan dispyt kan kammaren med två- tredjedelars majoritet bekräfta sin tidigare ståndpunkt. Representanter för kammaren har dessutom rätt att sitta med vid bordet i ministerrådet när dessa frågor diskuteras. Det har hävdats att Bundesrat lyckades få dessa rättigheter genom att hota att blockera Maastrichtfördraget."

72WibergochRaunio, a.a. l traditionella lagstiftningsärenden utskottensbetänkanden går till StoraUtskottetför vidareberedninginnanärendenaslutligen avgörs i plenumi det finska parlamentet. 73Coreperkan svenskauttydas som De ständiga representantemas kommittéoch engelskaThe Committee of Permanent Representativesi 7 ThomasSaalfeld,1995."TheGerman Houses ParliamentandEuropeanLegislation".Journal of Legislative of Studies.Vol. No. 3112-34.Påsidan30 hävdar Saalfeld att Bundesratlyckades dessarättigheter få genom att hota att blockera Maastrichtfördraget.Jfr Klaus H. Goetz, 1995. "National Governanceand European Integration:Intergovemmental Relations Germany".Journal of CommonMarketStudies.Vol. 33: 91-116.

Den direkt folkvalda församlingen, Bundestag, skall innan regeringen är med och beslutar i rådet, möjlighet att ge sin syn på den föreliggande frågan. Regeringen är ges skyldig att beakta kammarens ståndpunkt i förhandlingar och beslutsfattande i rådet. Därmed blir regeringen inte statsrättsligt bunden till en viss position, men det torde innebära att regeringen i vart fall i efterhand måste motivera varför man avvikit från den kammaren givit uttryck för. syn som Medan Bundesrat sedan länge haft ett särskilt utskott för samråd med regeringen var det först i december 1992 det beslutades att Bundestag också skulle ha ett sådant utskott. som Innan dess skedde samrådet med de ordinarie utskotten. När det tyska Europautskottet inrättades fanns det viss kritik mot att de ordinarie utskotten i samrådet med "sitt" en departement begränsade sig alltför mycket till detaljfrågor och saknade en bredare överblick över EU-frågoma. Dessutom hade de haft svårt att upprätta samarbetskanaler med Europaparlamentet EP och dess utskott. Det nya Europautskottet är tänkt att tillse detta. När Europautskottet inrättades fick det närmast status som det främsta bland jämlikar i EU-frågor. De ordinarie utskotten är måna om att behålla mesta möjliga av sin tidigare roll, de kan t.ex. själva kunna hänskjuta samrådsfrågor till debatt i plenum, och i stor utsträckning har det Europautskottet karaktären samordnande utskott med eget ansvar för nya av en övergripande EU-frågoma. För övergripande EU-frågor är ärendegången den att de mer kommissionens förslag tillsammans med en rekommendation från Europautskottet överlämnas till plenum i Bundestag. Vanligen följer kammaren utskottets rekommendation utan debatt. I brådskande ärenden kan utskottet på egen hand handlägga samrådet för att tillse att detta är så snabbt och effektivt möjligt. Detta gäller dock inte ärenden som faller inom som de ordinarie utskottens ämnesområden, där regeringen istället samråder med respektive utskott.

Österrike: Utformningen samrådsprocessen i Österrike ha präglats att den av anses av sittande regeringen, kort innan Österrike blev medlem EU, förlorade, i parlamentsvalet i av oktober 1994, sin hittillsvarande två-tredjedelars majoritet i den nationella kammaren - Nationalrat. De två regeringspartiema, Socialdemokraterna SPÖ och Kristdemokraterna ÖVP, behöll regeringsmakten de två minsta partierna i parlamentet, De Gröna och men partiet Liberalt forum LIF kunde förhandla fram ett långtgående samråd i EU-frågor. Regeringsmakten i Österrike baserar sig enbart Nationalrat. Denna kammares Stora Utskott Hauptausschuss skall regeringen informeras i alla EU-frågor. Detta utskott kan av binda regeringen för viss position. Regeringen kan visserligen i sin tur överge denna en position, detta skall i så fall ske i samråd med mindre beredning inom utskottet som men en fortlöpande följer regeringens agerande i ministerrådet. Eventuella avvikelser från den förutbestämda ståndpunkten skall dock endast ske när det finns särskilda skäl för detta. Österrikes federala kammare Bundesrat har rätt att avge yttranden när någon fråga berör dess beslutskompetens. sammansättningen av denna församling liknar den av den

75 Förutomde källor somanges i noten vid tabellen ovan harför redovisningen läget av i Österrikeockså använts: Wolfgang C. Müller, 1993. "Executive-Legislative Relationsin Austria: 1945-1992". Legislazive Kaiser, a; a Studies Quarterly.Vol. XVIII: 467-494.

nationella kammaren, men dess inflytande är starkt begränsat. Bundesrat är framförallt en församling som kan lägga in veto mot beslut i Nationalrat. Den nationella kammaren kan dock genom att bekräfta sitt tidigare beslut få sin vilja igenom. I Österrike, liksom i Tyskland, har delstatema möjligheter att binda regeringen till en viss position. I Österrike sker dock detta utanför den federala kammaren. Om representantema för 5 av 9 delstater, i en fråga som berör deras beslutskompetens, enas om en ståndpunkt som ingen av de övriga delstatema motsätter sig, uppfattas denna som ett åläggande för regeringen. Regeringen kan visserligen avvika från denna ståndpunkt, men detta är tänkt att endast ske i särskilda fall och regeringen skall då inom åtta veckor motivera avsteget inför delstaternas representanter. Detta är en jämförelsevis svagare bindning än den som de tyska delstatsregeringarna utövar genom Bundesrat. Men sammantaget är den österrikiska regeringen alltså förpliktad att ta hänsyn både till den nationella kammaren och till delstatema när den förhandlar i ministerrådet. Efter denna komparativa redovisning av sakläget, ska vissa problem diskuteras; problem som framstår som gemensamma för de flesta, för att inte säga alla samrådsorgan." Dessa har att göra med det fjärde kriteriet om makten över den politiska dagordningen, dvs frågan om när någon kommer in i beslutsprocessen. Enligt samstämmiga rapporter saknar många samrådsorgan resurser för att följa med i EU:s frågor och förehavanden. De nationella parlamenten är överbelastade redan i fråga om "inhemska" ärenden. Försenad och bristfällig information, framförallt från EU men också från den egna regeringen, är vanliga och gemensamma problem. Inte minst rör kritiken rådets arbetsmetoder. Det händer att rådet diskuterar lagstiftning som presenterats först i samband med det möte där beslut skall tas och/eller att översättningar från franska saknas. I samband med överenskommelsen om Maastrichtfördraget förklarade stats- och regeringschefema i ett i och för sig icke juridiskt bindande uttalande att de nationella parlamenten av sina regeringar bör få kommissionens lagförslag i god tid. Detta är långtifrån alltid fallet, särskilt som regeringarna inte alltid

76 l vissa frågor räknastill delstaternas kompetens, t.ex. utbildningoch jordbruksfrågor, krävsemellertid tvåsom tredjedelarsmajoriteti Nationalrat för att ett sådant beslutskall kunna trädai kraft. En regering behöver således två-tredjedelarsmajoritetfor att i vissa frågor kunna vara säker att inte bli blockerad av Bundesrat. Även konstitutionellaändringarkräver två-tredjedelarsmajoritet. Detta är en av förklaringarnabakom Österrikes tradition av bredamajoritetsregeringar. 77Diskussion om dessaför sarnrådsorganen gemensamma problembygger bl.a. följandelitteratur:Hegeland ochMattson, a a; Judge, a a; Neill Nugent, 1994.The Government and Politics of the EuropeanUnion, 3 ed, London: Macmillan, s. 417; Saalfeld, a a; Mitchell P. Smith, 1995. "Legitimacy and Accountability in the EuropeanUnion: ResolvingtheDemocraticDeñcitsWhile PreservingSupranationalism". Paperpresented the at Conference on National Parliamenrsand the European Union, Wroxton College,Oxfordshire, UK, 18-19 November;"The 1996 Inter-Govemmental Conference:The Agenda,Democracyand Efficiency, the Role of NationalParliaments".TheTwenty-fourth Report theSelect Committee on European Legislation,the House of Commons.Volume 17 July 1995, xxiv-xxvi; Wiberg och Raunio, s. a.a. Se t.ex. också Från Riksdag Departement,1995.Vol.35: 78 De dåvarande medlemsstaterna undertecknadeMaastrichtavtaletden sjunde februari 1992. I Förklaring nummer 13 uttalar man en önskan om ett större engagemang från de nationella parlamentenssida i den Europeiskaunionensverksamhet.Särskiltbetonas regeringarnaskasäkerställa denationellaparlamenteni att att godtid får tillgång till kommissionens förslagtill lagstiftningför att kunnainformerasig ochgranskaförslagen.l

heller har tillgång till dokumenten i god tid. Det finns i praktiken ingen minimitid för de förslag som kan behandlas när rådet sammanträder. Ytterligare ett vanligt problem är att regeringama ofta har ett betydande handlingsutrymme vad gäller val av tidpunkt när de vill dela med sig av förhandlingspositioner och annan information till parlamentet samt omfattningen informationen. Ännu ett gemensamt drag tycks att det hos del av vara en parlamentsledamöter verkar finnas ett visst ointresse för de många gånger komplicerade EU-frågoma.

Tänkbara reformer det svenska sarnrådsförfarandet av I allmänhet kan konstatera att en starkare ställning för de nationella parlamenten i man förhållande till sina regeringar i mångt och mycket innebär en förstärkning av oppositionspartiema insyn i och inflytande över regeringars agerande i rådet. Men detta är inte hela sanningen. Det innebär också en förstärkt ställning för det som engelska är känt regeringens backbenchers, dvs de riksdagsledamöter från regeringspartiema eller som partiet inte har ledande ställning inom den egna partigruppen. Dessutom kan som en förankringsförfarandet bidra till att sprida information till allmänheten då ledamöterna av de nationella parlamenten även tillhör en nyckelgrupp av opinionsbildare. Hur står sig då den svenska EU-nämnden i jämförelse med de samrådsorgan som återfinns i de andra medlemsländerna Som tidigare påpekats har den svenska nämnden i motsats till det danska Europautskottet och alla andra nationella samrådsorgan inte rätt att hand förbereda och överlämna samrådsfrågor för debatt till riksdagens kammare egen plenum. När det däremot gäller frågan i vilken utsträckning som nämnden ståndpunkt om kan bindande för regeringen har EU-nämnden en jämförelsevis stark position anses vara och framstår ett de långtgående samrådsförfarandena inom unionen. Nämnden som av mer har rätt till samråd inom alla tre pelare och att sammanfatta majoritetsläget ger den genom klar fingervisning regeringen har stöd majoritet i riksdagen. Det skriftliga en om av en underlaget och de muntliga föredragningama från regeringens sida har förbättrats över tid. Inte heller verkar det i riksdagen finnas någon egentlig opposition mot EU-nämndens sätt att arbeta. Detta hindrar dock inte att olika reformförslag kan komma att aktualiseras. Till kategorin möjliga framtida reformer hör formerna för ett utvidgat och fördjupat samarbete mellan EU-nämnden och riksdagens ordinarie utskottf Kravet på att regeringen

sambandhärmedbetonar man också vikten av ett intensifierat informationsutbyte mellan Europaparlamentet och de nationellaparlamenten. Europafärdrag,1995, s. 309.2 uppl.Stockholm: PublicaFritzes. 79 Jfr Hegeland ochMattson, aa m l sin slutrapport betonar reflektionsgruppen nödvändigheten av att begränsa antaletbeslutsprocedurer och komplexiteten i dessa.Det understryks de att nationellaparlamentenhar en viktig roll men att detta inte behöver betyda att deskaha en direktform av inflytande när unionens institutionerfattarbeslut.Man menar att det främst är via de nationellaregeringama som parlamenten kan och bör påverka unionens beslut och att respektive medlemslandsjälvt kan organiseradetta arbete.Det förtjänar att nämnas att man därvidlagär överens med Kommissionens Rapport till Arbetsgruppen. a s 26-27. 3 När EU-närrmden inrättadesfanns det exempelvis motionskrav att samrådetdelvis skulle ligga fackutskotti stället för EU-nämnden.Men KU 1994/95:KU22, s. 20 framhöll att dettainte vore lämpligt

bör informera riksdagen ett tidigt stadium i EU:s beslutsprocess är oomstritt. Enigheten är också stor om det önskvärda i att det sker fortlöpande samråd mellan EU-nämnden och riksdagens utskott. Förhoppningen om att de ordinarie utskotten skall vara fortlöpande involverade i beredningen av EU-frågoma har dock ännu inte fullt ut besannats. Snarare tyder de första erfarenheterna att utskotten förhållit sig relativt passiva. De har överlåtit EU-nämnden att bevaka dessa frågor. Undantag finns, men helhetsbilden ger vi handen att denna punkt återstår mycket arbete för de ordinarie Utskotten. I detta sammanhang är det lämpligt att ta upp frågan om informationen om kommande EU-förslag och beslut. Med tanke riksdagens ställning som opinionsbildare rör denna diskussion också informationen om EU-frågor till den svenska allmänheten. Här kan Sverige med sina tradition av folkbildning, öppenhet och breda konsultationer vara ett föregångsland inom EU. En informationssatsning inriktad mot att ett tidigt stadium informera riksdagen och den svenska allmänheten om kommande EU-frågor kan bidra till att minska avståndet mellan som vad pågår "där nere" i EU och "här hemma". Inte minst skulle denna typ av information komma väl till pass när rikdagsledamötema och andra ett tidigare stadium skall beakta EU-frågoma i sitt ordinarie arbete. Ytterligare ett konkret exempel är att regeringen tillsammans med andra regeringar enas om att i fördragen skriva in ett utrymme för rådslag med de nationella parlamenten i fördragstextema och inte som idag i institutionemas arbetsordningar. En annan möjlig framtida reform rör det förbehåll för ett avslutat samrådsförfarande som är känt som Parliamentary Scrutiny Reserve. Detta åberopas, vad gäller den första pelaren, i Frankrike, Storbritannien och för alla tre pelare i Danmark, Tyskland och Österrike. Här är läget i Sverige oklart. Det verkar i EU-nämnden förarmer som om man beten utgått från att samrådet skall vara avslutat innan ministerrådet fattar beslut i en fråga. Det finns därmed inte någon svensk reglering av ett läge när så inte är fallet. Det ligger

medtanke att det i vart fall i ett inledningsskede sågs som värdefulltmed ett sammanhållet förfarande där samrådsorganet haröverblick över densamladeEU-politiken. 82HegelandochMattson,aa 83 dettasammanhangkan l man t.ex. diskutera möjligheten av att regeringen tar ansvar för att inrätta ha en särskildskriftserie, av typ departementserien Ds, som spridsvia bokhandlaroch bibliotek. Syftet meddenna skriftserieskulle vara att regeringenfortlöpanderedovisadede lagförslag.förslag till förslag sk grön- och vitböcker, m m, som diskuterasinomEU:sbeslutsinstanser. Dessainfomiationskrifterskullekunnakompletteras med en oberoende tidningsredaktion av typ Från Riksdag Departement meduppdrag att ett i tidigt skede bevaka förslag som beredsinomunionensinstitutioner.Dennaredaktionkundemedfördel vara placeradi Bryssel men ha riksdagen som huvudman. En sådan redaktionbör vara fomiellt oberoende regeringen.Regeringens av ochdesstjänstemäns agerande kanistället ingå i dessbevakningsuppdrag. u Ett sådant förslaghar också förts fram t.ex. samrådsorganet i denbrittiskaunderhuset. Det har föreslagit att av förstfyra veckorefterdet att officiell text ñnns att tillgå alla officiella språk i varjehuvudstadmed vissaklara och få undantag ska beslut kunnafattasi rådet. Se The Twenty-fourth Report of the Select Committee on European Legislatiøn, a s.xxxv, xli. I dettasammanhang förtjänardet att nämnas att reflektionsgmppen i sin slutrapport enig är om att unionens institutioner bör tillse att parlamenteninformerastidigt i beslutsprocessen. Antingen genomen ändringi fördragenoch/eller genom att institutionemasarbetsordningarförnyasskall det finnas fullständigdokumentation alla officiella språk i godtid innanförordningarochdirektiv beslutasi rådet. En tidsgräns fyra veckorförsfram som en möjlighet.

dock nära till hands att anta, att också svenska ministrar kan åberopa att riksdagens granskning inte är klar för att kunna skjuta upp Sveriges godkännande av ett visst beslut. Det skulle kunna ge utrymme för ett förlängt rådrum och möjlighet till förnyade kontakter, bättre information och grundligare samråd. Genomgången av sakläget i de femton medlemsstaterna indikerar att det kan vara rimligt att åter överväga frågan om EU-nämnden borde omformas till ett EU-utskott. Reglerna för den svenska EU-nämnden är utformade med det danska Europautskottet som förebild. Beteckningen "nämnd" valdes för att göra en åtskillnad från de ordinarie utskottens beredning av beslut i riksdagen. Argumenten för att införa en nämnd istället för att låta de ordinarie utskotten sköta samrådet var att man inte ville öka de ordinarie utskottens arbetsbelastning ytterligare, att dessa utskott kanske inte skulle kunna få tillräcklig överblick av EU-frågoma, och att regeringen skulle få alltför många samrådspartners. I praktiken var också en annan förebild framträdande när regelsystemet skapades: de traditionella formerna för samråd inom utrikespolitiken. Traditionellt och konstitutionellt handläggs utrikespolitiken av regeringen medan riksdagens roll förenklat kan sägas var att ratiñcera eller förkasta redan ingångna överenskommelser. Men EU-frågor är inte utrikespolitik i traditionell mening. De är inte heller inrikespolitik i traditionell mening." Den Europeiska unionen är en statsrättslig och folkrättslig skapelse av egen typ sui generis. De frågor som beslutas av unionens institutioner bör då inte ses som traditionella utrikes- eller inrikespolitiska frågor, utan som frågor av egen eller särskild typ. Med ett sådant synsätt är det inte självklart att samrådet med regeringen bör betraktas som en del av utrikespolitiken. Snarare tvärtom, EU-frågor har i hög utsträckning karaktären av inrikespolitiska frågor som beslutas efter förhandlingar med andra medlemsstater och i vissa frågor med EP. När det gäller frågor och ämnen som skall beslutas av unionens institutioner är en av riksdagens huvuduppgifter att bereda EU-frågorna ett så allsidigt och

s Mot dettakan möjligeninvändas att riksdagenkan anses ha ett mycketstarkt utskottsväsende, starkare än Folketingets, och att ett EU-utskottdärmedskulle få en mycketstarkställning.Denna invändningpräglasdock snarareav en syn EU-frågor som traditionella utrikesfrågor än av en betoning att riksdagenbör vara med ochformuleraSveriges ståndpunkter inomunionen.Omdenrelativastyrkanhos västeuropeiska utskottsväsenden se Strom a a, s. 73; IngvarMattson ochKaareStrøm,"Parliamentary Committees"i HerbertDöring ed, 1995. Parliamentsand Majoriry Rule in WesternEurope, Frankfurt:CampusVerlag. i Hegelandoch Mattson, a a, delaruppfattningen dendanska att törebilden var mycketbetydelsefull när EUnärnnden inrättades.Motivenbakomavvikelsen från dennaförebild finns beskrivnai SOU 1993:14"EG och våra grundlagar", a a,s. 242-247.Se också 1994/95:KU22. r l sitt remissyttrande över betänkandetSOU 1994:10Anslutningtill EU-Förslagtill ävergipandelagstiftning framför den Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet argumentetatt den nuvarande utformningen av samrådet är präglat av dentraditionella synen EU-frågor som utrikespolitik.Yttrandet är skrivet av statsvetaren SverkerGustavsson. Hanargumenterar att för samrådet bordefalla riksdagens ordinarie utskottDs 1994:69,s. 59-67. a För fördjupad diskussion inrikespolitikensinternationalisering och utrikespolitikochinrikespolitik en om om som olika modellerför synen EU-samarbetet se uppsatsema av Kjell Goldman "Sverige,EG och politikens intemationalisering", 91-115 och MagnusJemeck"Demokratisk s. förankring", s. 175-234 i bilagedelen expertrapportertill SOU 1994:12Suveränitetochdemokrati.

ämneskompetent sätt som möjligt. Det är därför rimligt att låta fackutskotten sköta en betydande del av samrådet med regeringen. En möjlig reform är att riksdagens ordinarie utskott efter nästa ordinarie riksdagsval övertar den samrådsuppgift som idag åligger EU-nämnden. Med hänsyn till behovet av överblick och samordning kan det dock vara att föredra att EU-nämnden får rangen av ett EU-utskott med ansvar för samråd i övergripande frågor. Finner EU-utskottet, övriga utskott eller riksdagens ledamöter att det finns behov att ha övergripande debatter om EUfrågor bör sådana anordnas i riksdagens kammare. Inte heller vore det särskilt dramatiskt riksdagens majoritet, initiativ ett framtida EU-utskott, via ett s.k. tillkännagivande om av i plenum delgav regeringen sin syn EU-frågor av större vikt eller den övergripande utvecklingen inom unionen. Invändningar typen att ett EU-utskott skulle en dominerande ställning, att de av ordinarie utskottens arbetsbelastning skulle öka och att regeringen skulle få alltför många samordningsparters i riksdagen är väl värda att beakta. Det är emellertid viktigt att det övergripande samrådet i EU-nämnden alternativt EU-utskottet inte ses i motsatsställning till samrådet med de ordinarie utskotten. De senares arbetsbelastning kommer visserligen att öka om reformen genomförs, men den kommer relativt sett att minska igen när utskotten skapat rutiner för att genomföra detta samråd. Likaledes förefaller argumentet om att regeringen skulle få för många samarbetspartners vara ett problem som går att motverka med bättre samordning mellan regeringskansliet och riksdagen. l ett inledningsskede kan det leda till oklarheter i arbetsfördelningen men detta är ett problem som bör att lösa. Den komparativa genomgången antydde att t.ex. Finland och Tysklands Bundestag på denna punkt har högre ambitionsnivå än den som hittills präglat det svenska samrådet. en Kanske kan Sverige lära av detta En och kanske än mer kontroversiell fråga rör riksdagens möjlighet att binda annan regeringens agerande inom rådet. När nämnden inrättades fanns skiljaktigheter med avseende på nämnden skulle kunna genomföra formella och bindande omröstningar om om regeringens förslag och förhandlingsposition i rådet. Allmänt framstår det som de partier varit mest negativa till EU-medlemskapet, dvs Miljöpartiet och Vänsterpartiet, också som har varit de mest benägna att förespråka att nämnden bör binda regeringens agerande inom rådet. En uppenbar fördel med ett sådan ordning vore att den direkt folkvalda församlingen, riksdagen, kraftfullt markerade sin position som det centrala svenska organet i alla lagstiftningsfrågor vikt. I och med detta skulle regeringen inom EU-samarbetet få av renodlad roll riksdagens verkställande organ. Detta förslag avviker återigen från den en som traditionella på EU-frågor utrikespolitik. Det förutsätter också en omfattande synen som revidering regeringsformens bokstav. Däremot skulle en sådan reform stämma väl av överens med andan bakom vår nuvarande regeringsform. När den trädde i kraft den första

89 Det kan också nämnasatt Hegelandoch Mattson, a i sin ingåendejämförelse av EU-nämndenoch Europaudvalget menar att det behövs ett organ inom riksdagen som har tillräcklig överblick for att kunna samråda med regeringen ett övergripande plan. S t.ex. reservationen v till SOU1993:14 "EG och våra grundlagar", a a, s. 314.och detsärskilda yttrandet e mp s. 341-342i samma utredning.

januari 1975 var ett huvudsyfte att den skulle markera riksdagens ställning som det svenska folkets främsta företrädare och högsta beslutande organ. Men om man ser EU-frågoma som frågor av särskild typ förefaller en sådan formalisering, trots fördelarna, vara en icke-flexibel lösning för den förhandlingsarena som rådet utgör. Ett strikt och absolut bindande samråd inför beslut i rådet kan vara möjligt i frågor där enighet är rådets beslutsregel. I andra frågor kan Sverige däremot hamna i den knepiga situationen att riksdagens samrådsorgan statsrättsligt binder regeringen till en viss ståndpunkt och att denna ståndpunkt sedan förlorar i en omröstning i rådet medan det vinnande förslaget blir tvingande även för svensk del. Exemplen Danmark, Tyskland och Österrike antyder dessutom att oavsett graden av statsrättslig bindning av regeringen kan det i en förhandlingssituation vara nödvändigt att modifiera en förhand fastlagd ståndpunkt. Skillnaden mellan dessa samrådsförfaranden och det nuvarande svenska förefaller därför ha begränsade praktiska konsekvenser. Om regeringen när den förhandlar i rådet ändå måste kunna avvika från en förhand fastlagd ståndpunkt bestäms regeringens handlingsutrymme förmodligen mera av dess relativa styrka i förhållande till oppositionspartiema än den formella möjligheten för riksdagen att binda regeringen genom en förhand fastlagd förhandlingsposition. Det är rimligt att riksdagen genom samråd tydliggör för regeringens representant huruvida det finns stöd för regeringens ståndpunkt eller Förutom i rena undantagsfall skall förändringar i dessa positioner också förberedas i samråd med riksdagen. Sedan bör det trots allt vara upp till regeringen att under sedvanligt parlamentariskt ansvar anamma den position man finner rimlig. En sista diskussionspunkt rör möjligheten att reformera relationen mellan riksdagens organ för samråd och de svenska representantema i EP. I Sverige omfattar det formella samrådsförfarandet inte de svenska ledamöterna av Europaparlamentet. Dessa kan visserligen inbjudas att sitta med när nämnden inhämtar information, men på så vis skiljer de sig inte från andra och icke folkvalda representanter. Det förefaller istället vara så att i den mån det sker samråd mellan riksdagsledamöter och ledamöterna av EP äger detta rum inom ramen för de politiska partierna och riksdagens partigrupper. Denna fråga kan ses i ett vidare sammanhang. Den leder över till en allmän analys av de kontakter mellan nationella parlamenten och unionens institutioner som inte går via regeringen.

9 Bergman,a.a. 92 Detta möjligautfall harbl.a.uppmärksammats Eivind Smithpubliceras av 1996. "lntroductionzSovereigntynationalandpopular"i Eivind Smithed, National Parliament.: Cørnerstones EuropeanIntegration. as of The Hauge:Kluwer. 93 En näraliggande fråga är hur de inhemska politiskaspelreglernai framtidenbör vara utformade. Det är t.ex. inte självklart att de nuvarandesvenska reglerna for regeringsbildningar, vilka underlättarbildandet av minoritetsregeringar, alltid är att föredra över reglermed enannan innebörd. 9 Relationenmellan Europaparlamentariker och riksdagsledamöter SOU 1993:14 Grundlagsberördesav utredningen inför EG s. 242-243, vilken förespråkade kontakterdels inom partigmppema, dels mellan , ledamöterna i EPochEU-nämnden. För övrigt saknas i stort denna diskussioni EU-nämndens förarbeten.

Nationella parlament och EU:s institutioner

Det finns goda argument för att ge de nationella parlamenten en mer direkt roll i unionens politiska beslutsprocess. Det finns också goda skäl som talar mot. Ett väsentligt argument för att ge nationella parlament en roll inom EU:s beslutsfattande hänger samman med den omtalade subsidaritetsprincipen. I samband med Maastrichtfördraget enades regeringama subsidaritetsprincip innebär att unionen endast skall ägna sig de frågor som om en som inte kan skötas bättre nationell nivå. När det konkreta innehållet i denna princip skall definieras och omsättas i praktisk handling bör de nationella parlamenten aktivt delta i processen. Detta kan stärka den demokratiska legitimiteten både vad gäller maktfördelningen inom unionen och de nationella parlamentens roll inom denna.

Institutionella reformer

Iden mån subsidaritetsprincipen leder till ändringar i unionsfördragen är parlamenten redan

involverade genom den ratificeringsprocess som äger rum inom varje medlemsstat vid varje fördragsändring. En reform i denna riktning skulle alltså endast beröra frågor där EU:s institutioner formellt har bestämmanderätt men kanske inte bör utnyttja denna möjlighet. Det finns en rad tekniska lösningar att tillgå och många förslag har framförts i debatten i medlemsländerna. Bland dessa märks t.ex. ett förslag om att de nationella parlamenten ska utse ett med uppgift att företräda de nationella parlamenten som rådgivare och organ diskussionspartner kommissionen. Ett mer omfattande förslag är att inrätta en Andra Kammare i EP i vilken ledamöterna deltar lika villkor i parlamentets arbete, men där ledamöterna utses de nationella parlamenten. En tredje möjlighet vore att markant stärka av denna Andra Kammares inflytande genom att ge den rätt att blockera förslag som kammaren menar strider mot hur subsidaritetsprincipen borde tillämpas. Ytterligare ett alternativ är att inrätta ett "subsidaritetsorgan", enbart rådgivande eller med vetorätt, i anslutning till rådet. Det är även teoretiskt möjligt att i fördragen ge de nationella parlamenten en formell rätt att lägga förslag på frågor som kommissionen bör ta upp och behandla. Ytterst handlar denna institutionella diskussion dels om maktfördelningen mellan unionens institutioner inklusive EP och medlemsstaterna, dels om unionens demokratiska legitimitet. En EP:s Andra Kammare har föreslagits av politiker i både Storbritannien och

95 Den rättsligakärnani subsidaritetsprincipen infördesi RomfordragetsArtikel 3b i sambandmed överenskommelsen om Maastrichtfördraget TEU. Den innebär att EU, där gemenskapen inte redan är ensam behörig, endastska vidta en åtgärd "om ochi den mån som målen för den planerade åtgärdenintei tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, grund av den planerade åtgärdens omfattningeller verkningar, bättrekan uppnås gemenskapsnivå" Europafördrag, a a, s 68. För en fördjupad diskussion denna av princip se SOU 1995:123, Subsidaritetsprincipen i EU. En expertrapport till EU 96-kommittén MagnusJemeck av . 96 Redovisningen dessa förslagbyggerfrämst "TheEuropean Parliament andtheParliarnents of theMember av States:ParliamentaryScrutinyandarrangements for cooperation",Divisionfor Relationswith theParliamentsof the MemberStates,Euro, Parliament,July 1994; Martin Westlake, 1995. "The View From Brussels", Journal legislative Studies.Vol.l. No. 173-174; The Twenty-fourth Report of the SelectCommittee on European Legislation, a.a.

Frankrike. Denna Andra Kammare är enligt förslagsställarna tänkt att vara sammansatt av nationella parlamentariker och särskilt syssla med subsidaritetsfrågor. Argumentet är unionens demokratiska legitimitet förstärks om särskilt och relativt fristående får i organ uppgift att särskilt bevaka subsidaritetsprincipen. Några av dess de främsta motståndare har varit ledamöter av EP, vilka sett förslaget om en ny kammare som ett sätt att ytterligare komplicera beslutsgångama och att göra gränserna mellan det nationella beslutsfattandet och unionens institutioner alltför otydlig. En annan möjlig orsak bakom detta motstånd kan vara att förslaget kan tolkas som om det skulle vara ett uttryck för en vilja att motverka EP:s strävan efter ökat inflytande. Ytterligare en invändning mot förslaget är mer praktisk och har att göra med att det är troligt att partier som redan sitter i regeringsställning, och därmed i rådet, skulle komma att få en stark för att inte säga dominerande ställning i en sådan kammare. Det kanske vanligast argumentet mot att ge de nationella parlamenten ett större inflytande har att göra med farhågor att detta skulle göra unionens arbete omständligare och hota dess effektivitet. Med tanke att det redan idag finns mer än tjugo olika beslutsprocesser inom unionen är risken för ökad komplexitet en rimlig invändning. Utifrån diskussionen om demokratisk legitimitet och allmänhetens möjlighet till insyn och förståelse av vad som pågår inom unionen, bör utvecklingen rakt motsatt håll. Komplexiteten, antalet beslutsvägar och allmänna krångligheter som gör unionen svår att förstå för medborgarna, bör reduceras inte utökas. Omöjliggör då en sådan utveckling att de nationella parlamenten ges en utökad roll Inte nödvändigtvis. Det går att rensa bland unionens beslutsprocedurer och tydliggöra unionens inre arbetssätt och samtidigt ge de nationella parlamenten mer inflytande inom EU.°° Kan då unionens effektivitet hotas av en sådan utveckling Svaret beror rimligen vilken roll de nationella parlamenten i så fall ges. Vi har inte här möjlighet att gå in på

97Divisionfor Relationswith theParliament.:of theMemberStates,Europe Parliament,a.a. 93Efter DomstolenräknasKommissionen som den mest integrationssttävande institutionen.Iblandstården mot båderådet och delar av parlamentet.Men ofta är också majoriteteni parlamentet kommissionens integrationsvänligasida. Det är närmast rådet som räknas som representanten för "det nationella"inom EU, se Erik Jurgens,1995."On EuropeanMinisterial Responsibility".Paperpresented the Conference at on National Parliamentsand the EuropeanUnion,WroxtonCollege,Oxfordshire, UK. 18-19 November, s. Att motståndet mot en AndraKammare är ett sätt att motverka ett förslag som hotarundergräva många ledarnöters strävan efter ett större inflytande för Europaparlamentet har hävdats av bl.a. The Twenty-fourth Report of the Select Committee Europeanlzgislatiøn, on a a,s. xxxix. 99l Kommissionen.: Rapport till Arbetsgruppen, aa, bilaga s. 82-86, redovisas22 olika förfarandeninomden förstapelaren,4 inomdenandrapelareoch3 inomdentredjepelaren. °° I sin slutrapport tar reflektionsgruppen avståndfrån förslag som går ut att ge denationellaparlamenten en ny institutionellroll, som ex t i förslaget om en ny kammarei Europaparlamentet, eller ett pemranent organ med egen personaloch egnaresurser. Detta hindrar dock inte att några av gruppens medlemmarsamtidigthar föreslagit en mer direkt roll för de nationellaparlamenten och att en medlem förespråkar inrättandet av ett nytt rådgivande organ Advisory Committee bestående av ett par representanter från varje nationellt parlament. Förslagetsyftartill att detta organ skakonsulterasi frågor som rör tillämpningen av subsidaritetsprincipen. Det kani sammanhanget vara intressant att noteraatt detockså finns ett forslag från en medlem som syftartill att ge denationella parlamenten rättatt hänskjuta frågor om subsidaritettill EG-Domstolen.

detaljer i de tekniska lösningama, men den principiella utgångspunkten är att det finns ett starkt behov av att tydliggöra för medborgarna hur unionen fattar beslut, varför man anser att beslut bör fattas och varför just unionen och inte någon annan bör fatta dessa beslut. Två andra utgångspunkter förefaller vara av särskild vikt. En är att hänsynen till subsidaritetsprincipen bör komma ett tidigt stadium i unionen beslutsprocess. En annan är att samråd bör kopplas till klara tidsgränser så att viktiga beslut inte blir onödigt försenade. Debatten om nya institutioner och fördragsändringar bör dock inte skymma möjligheten till förbättringar inom de nuvarande institutionella ramarna. Det finns redan idag informella vägar för samarbete som är värda att fördjupa. På engelska är detta en diskussion om partnership. I det följande används den svenska termen partnerskap och nedan diskuteras olika former för detta.

Assises Det är kanske inte allmänt känt att stats- och regeringscheferna i samband med Maastrichtfördraget enades om en förklaring Förklaring nummer 14 om att representanter för EP och de nationella parlamenten vid behov skulle sammanträda som en parlamentskonferens eller "stämma". Man menade att där kunde samråd ske beträffande huvudlinjema för EU och rådets och kommissionens ordföranden uppmanades att avge rapporter till dessa parlamentskonferenser. Denna typ av konferenser är mest känd under den franska termen Assises. En enda parlamentskonferens har hållits. Den hölls i Rom i november 1990, dvs före undertecknandet av Maastrichtfördraget februari 1992. Det verkar dock hos många av de parlamentariker som deltog finnas en utbredd skepsis till vad som försiggick denna parlamentskonferens. Kritikerna menar att det hela blev väl mycket av en ostrukturerad diskussionsklubb som saknade både procedurregler och institutionella resurser och som till slut blev ett forum för Europaparlamentsledamötemas förhand bestämda linje.°

Talmanskonferenser Det finns numera också regelbundna träffar mellan de nationella parlamentens talmän och ledande tjänstemän. På engelska benämns dessa talmanskonferenser: Conference of Presidents. Dessa kan främst sägas ha karaktären av ceremoniella hövlighetsträffar för allmänt, men icke bindande samråd. Det är naturligt att dessa talmanskonferenser har ett begränsat inflytande då många av dessa talmän är valda för att stå över direkta partipolitiska stridigheter. Det förtjänar dock att nämnas att talmanskonferensen i maj 1989 var

° Inte minst ledamöterna från the Foreign Ajfairs Committee i det brittiska underhuset rapporteras ha varit mycket skeptiskaefter dennaförsta och hittills enda Assises. Se The Twenty-fourth Report the Select Committee EuropeanLegislation, on a s xl-xli. Maurer, a menar att kommande Assises barabör hållas om ämnet for dessa mycketklart och är tydligt definierat förhand.stavningen Arsizer förekommeri vissakällor. Inte heller den sk reflektionsgnrppen är särskiltpositivtill att inkalla fler Assises. Däremot är man klart positivt till ett fortsattoch fördjupat men infom1elltsamarbete via COSAC se nedan. Även kontakterna mellanfackutskott ochmedEuropaparlamentet nämns i positivaordalag,särskiltmedavseende EU:s andraoch tredje pelare.

aktiv för att sammankalla de utskott som i respektive parlament är ansvariga för samrådet med regeringen. Ett annat exempel ämnen som behandlas är att vid ett möte i London i maj 1995 talmännen från de två nederländska kamrama fram en uppsats i vilken de att parlamentens sarnrådsorgan har en särskilt viktig roll när det gäller att följa menar implementeringen subsidaritetsprincipen inom EU av

COSAC | Sedan 1989 sker regelbundna möten mellan representanter for de nationella parlamenten samrådsorgan. Dessa är kända under beteckningen Conference of European Ajfairs Committees COSAC.° Enligt dess arbetsordning skall det hållas två årliga sammanträden. Representantema träffas under värdskap unionens ordförandeland och i mötet ingår av överläggningar med ordförandelandets stats- och utrikesministrar. Dessa konferenser kan kanske karaktäriseras ett informellt forum för breda diskussioner i allmänna EU-frågor. som Det rapporteras dock att det vid mötet i Paris i februari 1995 fanns ett brett motstånd mot värdlandets förslag att införa Andra Kammare i EP. Det är inte uteslutet att denna typ en av ställningstaganden kan komma att spela en opinionsbildande roll. Men som ovan redovisats har de olika Europautskotten motsv. mycket olika inflytande och roller i sina hemländer och COSAC representantema har ingen fullmakt att företräda sina Europautskott eller fatta formella beslut. Värdet regelbundna kontakter mellan representanter for nationella parlament bör dock av inte underskattas. Inte minst kan det finnas ett värde i ett sådant partnerskap när parlamentariker som i respektive parlament är väl insatta i något frågekomplex diskuterar detta med kollegor från andra medlemsstater. Det förekommer redan idag att utskottsledamöter från ett visst sakområde i de nationella parlamenten sammanträffar med varandra och ledamöterna från motsvarande utskott i EP. Här finns också en grogrund för fördjupade Europeiska partinätverk när likasinnade från ett flertal länder kan träffas och överlägga i sakfrågor. Ofta sker sådana träffar i regi ett EPzs utskott, men det förekommer både av av bi- och multilaterala möten. Mest aktiva har EP:s utskott varit på de områden som rör ekonomi, sociala frågor och utrikespolitik

Slutsatser

Den grundläggande frågeställningen i uppsatsen handlar om hur det politiska ansvarsutkrävandet och den demokratiska förankringen av EU kan stärkas och utvecklas. Därvid står

n Maurer,a.a. m Report of the Speakersof the First ChamberUpper House, Mr. H.D. Tjeenk Willink and the Second Chamber Lower House, Mr. WJ. Deetman, of the States Generalparliament of the Netherlandsfor the Conferenceof Speakers of Parliaments of theEuropeanUnion London on 12 May 1995. °° Akronymen CEACanvänds iblandför att beteckna samma konferenser. m5 Directorate Generalfor Committee: andDelegation, a s. 69-71; Andreas Maurer, a.a. °° Maurer, a a; The Twenty-founh Report theSelectCommittee European on legislatiøn, a.a. s. xxxvn.

de folkvalda församlingarna inom unionen i centrum. Den demokratiska legitimiteten kan ses utifrån två perspektiv. Det ena fokuserar demokratin ur ett konstitutionellt perspektiv, vilket inbegriper frågor om Europaparlamentets maktställning samt dess förhållande till väljarna och de nationella parlamenten; samrådsförfarandet mellan regeringar och nationella parlament. Det andra perspektivet är att ett mer övergripande plan analysera förutsättningarna för en folklig förankring och delaktighet i EU. Det gäller europeisk identitet och opinionsbildning samt frågan om de politiska partiernas potential att vara nyckelaktörer även i en europisk demokrati. Behovet av ökad demokratisk legitimitet i EU skall emellertid inte enbart ställas i relation till frågan om de folkvalda parlamentens roll. Det hör även i hög grad samman med förverkligande av unionsmedborgarskap, subsidiaritet och offentlighet för medborgarna i EU. De nationella parlamentens roll som bärare av demokratisk legitimitet bör dock betonas i en situation där opinionsbildningen, medborgarnas identitet och metoder för politiskt deltagande och ansvarsutkrävande fortfarande i hög grad har nationell grund. Legitimitetssvikten i EU visar dock att räckvidden i formerna för det politiska deltagandet inte står i överesstämmelse med vare sig befintliga politiska institutioner eller samhällsutvecklingen i stort. Invanda koncept för politiskt inflytande upplevs som mindre effektiva av medborgarna och nya har ännu inte formulerats tillräckligt tydligt och övertygande. Europavalen är under förutsebar framtid ett andra rangens val, vilket demonstreras av att deltagandet i Europavalen har systematiskt varit avsevärt lägre än i de nationella parlamentsvalen i alla de fyra val som hittills hållits. Detta förhållande är ett av flera uttryck för den demokratiska legitimitetssvikt som präglar EU. De politiska partierna har fortfarande en dominerande nationell orientering vilket förklarar att kandidaterna till Europaparlamentet nomineras det nationella planet och inte inom ramen för de nya Europapartiema. Till bilden hör också att partierna i EU hittills i huvudsak bedrivit nationellt präglade valkampanjer inför Europavalen. Ett europeiskt partisystem med europeisk åsiktsbildning och politisk konkurrens om makten i EU ter sig fortfarande avlägset. Det finns ett antal möjligheter att förbättra den demokratiska förankringen. Det gäller att i högre grad uppmärksamma utformningen av valsystemet till Europaparlamentet särskilt i ett utvidgningsperspektiv och med ett "tak" vad gäller antalet ledamöter och betydelsen av detta för avspeglingen av väljaropinioner proportionaliteten, Valdeltagandet och organiseringen av valkampanjema. Vi tar avstånd från tanken att t.ex. genom att inrätta en andra kammare i EP institutionalisera samarbetet mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten. En sådan institutionalisering skulle kunna minska de nationella parlamentens rätt att själva bestämma över hur man vill arbeta. Det skulle även innebära en ökad komplexitet i en redan överlastad organisationsstruktur. Däremot kan tanken om partnerskap utvecklas mer informellt, exempelvis möten mellan fackutskott i Europaparlament och motsvarigheter i de nationella parlamenten. Vidare kan de politiska partierna utveckla en aktivare roll i den politiska samordningen inom ramen för de nya Europapartiema. Förbättrad information tidigt i beslutsprocesser är av vikt både för parlament och allmänhet. Såväl allmänheten som de nationella parlamenten bör bättre kunna följa kommis-

sionens bevakning av subsidiaritetsprincipen. Kommissionen bör samtidigt som man överlämnar lagförslag till rådet även överlämna detta till de nationella parlamenten och regler för samråd bör införas i fördraget. Vi ser vissa fördelar i tanken att den svenska EU -nämnden i en framtid ersätts av ett EU-utskott med rätt att hänskjuta frågor till debatt i riksdagens kammare. Ett sådant - Europautskott kan samråda med regeringen i övergripande frågor, medan fackutskotten samråder inom sina respektive ämnesområden. En förändring i den riktningen skulle bättre mot den sammansmältning som sker mellan "EU -frågor" och det som traditionellt svara betraktats som "inrikespolitik". De förändringar beslutsprocedurer och fördrag som här diskuterats kan bidra till en av bättre kongruens mellan beslutsfattarna i EU:s institutioner och de europeiska medborgare de representerar. De måste dock kompletteras med en subsidiaritetsprincip av reell innebörd samt nya former för partisamarbete och opinionsbildning över nationsgränser. Inte minst är EU i behov av att kunna visa konkreta resultat. Demokratisk legitimitetssvikt motverkas institutionerna kan visa effektivitet några centrala politikområden som berör medom borgarnas vardag och förhoppningar.

Abstract

European Openness

The aim of the four studies presented in this volume to give a background for a discussion of Swedens negotiating strategy on the issues of openness in the institutions of the European Union at the 1996 Intergovemmental Conference. The culture of openness within the Union itself and in two important member states, the United Kingdom and France, are analyzed.

The Openness of the European Union Magnus Isberg This study deals with the openness of the political process and administration of the Union. Firstly, the roots of the negative attitudes within the Union to openness are explored. Two traditions are found to be crucial. The first one the intergovemmental nature of decisionmaking in the Union, particularly in the Council. The second tradition the administrative culture borrowed mostly from France. Secondly, the short history of openness in the Union described. The first steps towards Union taken in 1993-94 as a result of the democratic crisis the Union a more open were went through in connection with the ratiñcation process of the Maastricht Treaty. concluded that there a movement in the direction of more openness but that weak and tottering. Proud proclamations are not always followed by decisive actions. The institutions, especially the Council, have acted reluctantly and only under pressure. Two of the smaller countries of the Union, Denmark and Holland alone among the member states until 1995 have insistently urged for more openness. Among the institutions only the European Par- liament has been supportive. Thirdly, the actual situation and normative framework of the Union are analyzed and appraised. The actual situation one of great openness to those who know the organization and have the right Contacts. A great deal of interesting and sometimes Confidential information leaked to well-connected and highly regarded joumalists and lobbyists in Brussels. Individuals and organizations who lack knowledge and connections need the support of rules and regulations in order to substantiate their claims of information. The standard of these rules within the Union appraised by comparing them to a Recommendation adopted by the European Council in 1981. The result of this appraisal negative for the Union. In most respects the rules of the Union do not fulfill the criteria set up by the European Council.

The Secretive State Ulf Christoffersson

This chapter starts with an account of the Secretive traditions of the British civil service, the unwillingness to give information on institutional arrangements and the anonymity of civil servants. The constitutional basis for the lack of openness, the conventions of ministerial responsibility, also presented.

Over the years when the legislation on secrecy has been discussed in Britain, comparisons have a number of times been made with countries with legislation on access to public records, among them Sweden. The argument has been made that the constitutional arrangements in Britain and Sweden are so different that the comparison of little value. Particular reference has been made to the Swedish system with executive agencies separated from the ministries and the restriction in ministerial responsibility that follows from that. To test this argument an analysis made of the Conventions of ministerial responsibility as they are applied today. The possible effects of the establishment of the Next Step agencies are then discussed. The conclusion drawn that terms of actual ministerial responsibility the British system perhaps not as different from the Swedish system as has been claimed. What really different the lack of formal responsibility on the part of the administrators. An account given both of the debate about and eventual change of Section 2 of the Ofñcial Secrets Act of 191l, as well as the various attempts to introduce a legislation of Freedom of Information in Britain. Steps that have been taken in the direction of more open government, such as the introduction of the system with White Papers and Green Papers, the investigative activities of the Select Committees and in particular the Citizens Chatter and the Code of Practise on Access to Government Information, are also reported. The chapter ends with a presentation of the debate in Britain about the the strengths and weaknesses of the Code of Practise in comparison with in particular the legislation in this area introduced in countries such as Australia, New Zealand and Canada.

Openness not a traditional French virtue Nina Ersman

French authorities have a deep-rooted tradition of secrecy. The first law granting public access to official documents was adopted in 1978. This law however exempts practically any document that or could become politically contro- - versial from the rule of accessibility. also allows the authorities long delays in handling public requests for documents. Thus the law of 1978 of very limited usefulness to the media, and seldom used to shed light over political proceedings, whether national or international. French law awards only a very limited protection to joumalistic sources and has strictly and amply applied provisions against intrusion into private life.

Openness as a political issue Magnus Isberg Ulf Christoffersson

In order to open up the Union, attitudes and practises have to be changed. This task needs patience and bound to take a long time. important to engage political forces outside the Union but also build institutional mechanisms into the Union itself which watch over its openness. A more open Union would enhance the possibilities for the national parliaments to control the political process within the Union. National parliaments therefore constitute a po-

tential, important pressure group. In order to make the process of the Union more open, more Green and White Papers should be published by the Commission. In principle, the Commission should issue all studies and policy proposals made by committees and other subdivisions within the Commission. Furthermore, the legislative process in the Council should be open to the public the beginning and at the end. The mass media must play a key role in maintaining a constant pressure for openness. Therefore, important to change the rules in order to encourage the media to use them as a tool their work. Replies to requests for documents should be given immediately and a register of the documents which are produced within each institution even secret ones - must be established. should be made possible to appeal a refusal to see a document in a less cumbersome way than through a court procedure. proposed that the Ombudsman be given a function as a controller of the openness of the Union with decision-making authority.

Europeiska

offentligheter

Författarnas förord

De undersökningar som presenteras i denna expertrapport har som syfte att ge underlag för en diskussion om hur frågorna som rör öppenheten inom Europeiska unionens institutioner bör drivas från svensk sida i 1996 års regeringskonferens. Det är ett välkänt faktum att både inom institutionerna och bland medlemsländerna finns ett utbrett motstånd mot en långt driven öppenhet i EU:s beslutsprocess och administration. Glädjande nog har dock en viss rörelse mot ökad öppenhet kunnat förmärkas under senare år. Ur svensk synpunkt måste det vara angeläget att ta fasta denna tendens och begagna det tillfälle som IGC utgör för att flytta fram positionerna och skapa förutsättningar för en "självgående" process mot ökad öppenhet inom unionen. Debatten i Sverige har enligt vår uppfattning varit alltför inriktad ensidiga proklamationer om hur bra vår egen offentlighetsprincip Ibland förefaller man tro att offentlighetsprincipen säljer sig själv. Den visserligen korta tid som vi har varit medlemmar i EU tyder inte att detta är fallet. I våra undersökningar har därför försökt ta fram material som kan ge underlag för en diskussion av realistiska förhandlingsmål och förhandlingsstrategier. Vår kartläggning gäller offentlighetstraditioner och offentlighetsdebatt inom EU självt och några av EU:s medlemsländer. Vid valet av länder har tyckt att det varit av mindre intresse att undersöka länder som har en inställning som liknar vår egen t.ex. Danmark, Finland och Holland. Vi har i stället valt länder där den officiella inställningen till öppenhet av tradition är negativ. Från början avsågs tre länder ingå i undersökningen, Frankrike, Storbritannien och Tyskland. Vi fick dock uppgifter som tydde att i Tyskland saknades helt och hållet såväl offentlighetstraditioner som offentlighetsdebatt. Därmed inte sagt att Tyskland i praktiken skulle vara det slutnaste av EU:s medlemsländer. Som framgår längre fram finns t.ex. lagstiftning i Tyskland som ger pressen viss rätt att erhålla information från

myndighetemal. Någon undersökning av Tyskland ansåg dock inte meningsfullt att

genomföra. Rapporten innehåller fyra uppsatser. I den första uppsatsen behandlar Magnus Isberg traditionerna, utvecklingen och nuläget öppenhetsområdet inom EU. Den andra uppsatsen handlar om Storbritannien "den hemlighetsfulla staten där dock under senare år vissa sprickor har uppstått i muren. Ulf Christoffersson har författat denna uppsats. Uppsatsen om Frankrike som skrivits av Nina Ersman visar att inte heller en offentlighetslagstiftning är någon garanti för öppenhet inom förvaltningen. I den avslutande uppsatsen redovisar Mag- Isberg och Ulf Christoffersson vilka politiska slutsatser som kan dras av de presenternus ade undersökningarna.

Stockholm i februari 1996

Magnus Isberg Ulf Christoffersson Nina Ersman

i För dessa uppgifter tackar Dr. Detlef Jahn f.n. verksamvid Statsvetenskapliga institutionen,Göteborgs Universitet.

Öppenheten inom

EU

Magnus Isberg

Inledning

När det europeiska samarbetet skulle ta steget från en huvudsakligen ekonomiskt inriktad gemenskap till en union som omfattar tre vittsyftande "pelare", det ett skifte inte var som uppfattades av de inblandade elitema som så dramatiskt. Det sågs logisk och natursom en lig fortsättning det tidigare samarbetet. Men de europeiska folken klarsyntare. De var uppfattade att det inte längre var fråga om en marknadsorganisation med begränsade politiska målsättningar utan om en politisk organisation med vidsträckta ambitioner. Den demokratiska krisen för det europeiska samarbetet i samband med tillkomsten av unionsfördraget handlade alltså inte så mycket om en ökad skepsis bland medborgarna mot projektet i dess tidigare utformning utan om att elitema förblindade projektets framgång ville ta av ett "kvalitativt" språng framåt utan att ha medborgarna med sig. Krisen blev en väckelse och en tankeställare för elitema. Det stod bl.a. klart att projektets nya innehåll ställde betydligt högre krav demokratiska beslutsformer. I detta läge tillkom ett av EU-vokabulärens mest framgångsrika nyskapelser, nämligen begreppet transparens.

Det står för såväl öppenhet som tydlighet och begriplighetz. Begreppet har fått denna dubbla

innebörd politiska skäl. Även de är negativa till öppenhet skall kunna referera till av som detta positivt laddade begrepp men de avser då tydlighet och begriplighet, den mer okontroversiella delen av begreppet. Denna uppsats handlar dock om den kontroversiella delen, om öppenheten i EU:s beslutsprocess och administration. Tre frågeställningar skall tas upp. Den första gäller traditionerna: Vilka är rötterna när det gäller EU:s hållning till öppenheten Två traditioner framstår som centrala, den mellanstatligt präglade beslutsprocessen och den inlånade förvaltningskulturen. Den andra frågeställningen gäller utvecklingen: Hur har den större öppenheten i EU vuxit fram Vilka har varit de viktigaste aktörerna Vilka är de uppnådda resultaten Den tredje gäller utvärdering nuläget: Är EU så öppet det borde en av som vara med hänsyn till europeiska normer och den europeiska verkligheten

Traditionema

Mellanstatligheten EU är en komplicerad organisation och det är därför fullt möjligt att applicera olika styrelsemodeller på organisationen. Dessa modeller skiljer sig bl.a. i fråga om arbetssättet. En modell är den mellanstatliga som kännetecknas av en inriktning diplomatiska förhandlingar och köpslående. Informella och regellösa förfaranden är dominerande. Aktörema

2En möjlig försvenskningskulle vara genomskinlighet men det ger konstigaassociationer och därför föredras ordettransparens.

regeringarna och deras möten är starkt uppmärksammade men beslutsprocessen sluten. I en annan modell, den överstatliga är arbetssättet mer strukturerat, formellt och regelstyrt. Förhandlingarna sker i former som påminner om parlamentariska processer och har därför viss tydlighet och öppenhet. Aktörema staterna och institutionerna är inte så framen i den mellanstatliga modellen. En tredje modell den inomstatliga är i likhet trädande som med den mellanstatliga informell och utan regler. Aktörema privata organisationer samt institutionemas förvaltningar och kommittéer bildar nätverk för förhandlingar och över-

enskommelser. Både aktörerna och är "osynliga".3

processerna Att man kan finna stöd för att tillämpa dessa tre modeller olika beslutsprocesser eller delar av sådana inom EU är ovedersägligt men utbredningen av modellerna är däremot högst oklar. Sammantaget finns det säkert skäl att hävda att EU håller på att utvecklas till

typ organisation med sina egna särdrag°. Det är dock svårt att komma ifrån att EU

en ny av dock i grunden är mellanstatlig organisation, även om vissa överstatliga inslag fanns en med redan från början och förstärktes i samband med enhetsakten 1986 och unionsfördraget 1992. Den demokratiska legitimetskris som det europeiska samarbetet genomgick i samband med ratifikationen unionsfördraget underströk emellertid också att samarbetet ytav terst vilar mellanstatliga grundvalar, vilket den tyska författningsdomstolen uttryckte med de berömda orden om medlemsstaterna som "fordragens herrar". Det är främst rådets beslutsfattande präglats av formerna för mellanstatliga och dipsom lomatiska förhandlingar. Detta beror givetvis att där är medlemsländerna helt dominerande aktörer. Men även i andra där medlemsländernas intressen är framsom organ trädande t.ex. i kommissionens verkställande utskott, den s.k. kommittologin, finns det anledning att förmoda att beslutsfattandet följer den internationella modellen. T.o.m. kommissionäremas handlande präglas i viss utsträckning av deras hemländers intressen. Trots att besluten sällan materiellt och inte heller vad gäller mottagarna av besluten har något med internationella förhållanden att göra formas besluten det sätt som aktörerna är vana vid från mellanstatliga förhandlingar. Kjell Goldmann talar om inrikespolitikens utrikes-

politisering.

När beslut skall bindande för alla medlemsländerna fattas i rådet i mellansom vara statliga former är förutsättningen att länderna är eniga besluten. Även enighet inte i om om ett visst fall gäller beslutsprincip finns en strävan som är naturlig i en internationell orsom ganisation att uppnå enighet. Den s.k. Luxemburgskompromissen från 1966 ger t.o.m. visst stöd för att staterna i princip har vetorätt i frågor som berör deras vitala intressen även en den knappast utnyttjas annat än en påtryckningsåtgärd. om numera som För att nå fram till enighet krävs inte sällan långvariga förhandlingar, där länderna måste tidigare intagna positioner. Som alla förhandlingar mellan politiska aktörer måste de ge upp

3 Ulrich R. Haltem.Franz C. Mayer "EuropeanDemocracy and its Critique" WestEuropean LHJ-l. Weiler,

følitics Volume 18,July 1995,No 3 s. 24 ff

. Janerik Gidlund "Den bysantinska komplexiteten i Europeiska unionen" i Enklare och ejjfektivare.Om

:Suns- komplexitetoch maktbalanserSOU 1995:131 s. 12

Kjell Goldmann "Sverige, EG och politikens intemationalisering"i Suveränitet och demokrati SOU 1994:12.Bilagedels. 91

för att vara framgångsrika föras konfidentiellt. Offentligt angivna förhandlingsståndpunkter tenderar att försvåra förhandlingar olika sätt. Bl.a. är det svårt att retirera från fören söksvis intagen ståndpunkt om det visar sig att motparten inte är villig till mötes. att en Svårigheten att förena offentlig opinionsbildning med förhandlingar i interaccentueras nationella sammanhang. I rådets förhandlingar räknar med att ländernas man ursprungsståndpunkter är hemliga. Det från rådets sida, nödvändigt dessa ståndmenar man att punkter förblir hemliga, framför allt om medlemmarna tvingas avvika från dem för att en överenskommelse skall kunna komma till stånd, "ibland till en sådan grad att de inte följer

de riktlinjer som de fått nationell nivå angående viss fråga.

en Enigheten som beslutsprincip motverkar också öppna diskussioner resultaten om av förhandlingarna. Debatt implicerar oenighet och risken är att förhandlingsresultatet är om en skör kompromiss kan en diskussion om detta få undertryckta motsättningar att blomma upp. Staterna kan avge röstförklaringar men även dessa är skäl måste ha med av som mera diplomatisk kutym att göra hemliga, när de avges. Inget hindrar givetvis stat från en att senare offentliggöra en sådan röstförklaring. I rådet förekommer också en form av uttalanden till protokollen inte formellt är som reservationer men som innebär uttolkningar av överenskommelsen. Dessa har i princip in-

gen juridisk betydelse utan har snarast syftet att lugna hemmaopinionen7. Genom ett beslut

av rådet i början av oktober 1995 offentliggörs protokollen. Det förutsätts leda till numera att uttalanden av detta slag minskar. Eventuellt kan de inarbetas i de förklarande texter som åtföljer de beslutade rättsaktema. Vad som gör slutenheten i denna beslutsprocess särskilt besvärande är två förhållanden. Det första är att EU fattar beslut med direkt effekt medborgare, företag och andra organisationer i medlemsstaterna. Det andra förhållandet är att de frågor EU hanterar i så stor som utsträckning berör inrikes förhållanden. Beslut som rör medborgarens vardag fattas således i former som normalt gäller då länder ingår avtal om mellanstatliga förhållanden. Det centrala elementet i den mellanstatliga styrelseformen är alltså enhälligheten som beslutsprincip. Det är den som medför att en långtgående insyn i beslutsprocessen försvåras. Förhandlingar, inte diskussion och debatt, är den centrala arbetsmetoden; innebörden av uppgörelser måste skyddas mot offentligheten; "brasklappar" får användas för att ta emot stötarna hemmaplan. Det är klart att användningen av majoritetsbeslut medför påfrestningar arbetsformema. Uppmuntras, beslutsfattande under oenighet kan parterna agera hårdare och vilja ta hjälp av yttre politiska krafter för att driva sina ståndpunkter. Behovet att öppet förklara och motivera sina ställningstaganden ökar då. Diplomatisk kutym och den inre logiken i det mellanstatliga beslutsfattandet verkar dock i konserverande riktning.

3 Rådetsargumentationi dets.k.Guardianmålet.Förstainstansrättens dom s. 13

Jean-ClaudePiris "After Maastricht, are theCommunitylnstitutionsMoreEfficacious,More Democraticand More Transparent" EuropeanLaw Review 1994:5 s. 472. Piris menar att dessuttalanden"constitute an important tool available the negotiatorsand to commit their good faith asamong themselves".Den senare delen av meningen svårbegriplig. är

Den inlånade förvaltningskulturen

I internationell organisation skapas inte en förvaltningskultur ur intet. Med tiden kan en en förvaltningskultur byggas och erhålla vissa unika drag. Men EU är inte där än och upp skälen för det är flera. En första omständighet är att nationalitet alltjämt är ett viktigt kriterium i rekryteringen särskilt till de ledande posterna i EUzs administration. I förhållande till befolkningsstorleken är alltså de små länderna överrepresenterade. I fallen Luxemburg och Belgien samverkar geografi och storlek till att skapa en kraftig överrepresentation. Den nationella förankringen åstadkoms rekryteringen befásts genom flerspråkigheten. som genom Visserligen kan inte tjänsteman från de länder där inte har engelska eller franska en man modersmål räkna med att de i det dagliga arbetsumgänget med andra tjänstemän skall som kunna tala sitt språk i offentliga sammanhang och när det gäller officiella eget men dokument är alla nationella språk erkända och användbara. Ytterligare en faktor som motuppkomsten särskild förvaltningskultur i EU är att de ledande tjänstemännen i verkar av en utanför EU-organisationen. Det finns dock strävanden att så stor utsträckning rekryteras skapa karriän/ägar för tjänstemän inom organisationen och därmed uppmuntra till kulturell

identitet och lojalitet med organisationen.

Det finns dock vissa drag enhetlig förvaltningskultur inom EU. Men den har inte av en skapats inom organisationen utan "lånats" in från de kontinentaleuropeiska länder som var med från början. Framför allt är det den franska förvaltningstraditionen som har kommit att prägla det europeiska samarbetet. Senare inträdda länder har delvis andra förvaltningstraditioner, främst de anglosaxiska och nordiska länderna. Men möjligheten att påverka den hade etablerats har varit begränsade. Förutsättningarna för förändringar kultur som redan

har förbättrats efter 1995 års utvidgning.

Mest tydligt kommer den kontinentala förvaltningskulturen till uttryck i den franska traditionen. I den uppfattas ofta de offentliga tjäna ett långsiktigt allmänintresse som organen står över de aktuella politiska konflikterna. Bärarna av detta allmänintresse är de offentliga fostras i förvaltningshögskolor med höga inträdeskrav. Steget mellan tjänstemännen som politisk och byråkratisk verksamhet är inte långt. Ofta kombineras dessa båda karriärer. Detta medför den styr är tämligen homogen. Det finns således drag av elitism att grupp som i den franska förvaltningskulturen i den meningen att de ledande offentliga tjänstemännen utvald sin uppgift att styra. Däremot kan man inte göra gälär en noga grupp som ser som

byråkratiska kulturen skulle präglas enhetlig politisk ideologi.

lande att den franska av en Tjänstemännen i den anglosaxiska förvaltningstraditionen utgör ofta en utbildningsmässig

8 C. . Linda Wouters "The Europeanization of the national bureaucracies" Bureaucracy in the Edward Page An Introduction Comparative Public Administration Editedby Jon Pierre 1995 s. 198-200

içviødern State. to

Peter Nedergaard,Organiseringen af Den europaeiskeUnion. Bureaukrateri beslutningrprøcessen: EU-

grvaltningens efektivitet ochlegitimitet 1994 s. 202-205

Ezra R. Suleiman "From Right to Left. Bureaucracy and Politics France" i Bureaucrats and Policy- Making.A Comparative Overview Editedby Ezra R. Suleiman 1984

och social elit men drar å andra sidan en klar gränslinje mot politiken". Den nordiska for-

valtningskulturen kännetecknas inte i något av dessa hänseenden elitism, även tjänav om stemännen i nordiska länder förvisso har en genomsnittligt högre utbildning och bättre social bakgrund än människor i allmänhet.

Elitismen i den kontinentala förvaltningstraditionen för lätt med sig att ett svalg uppstår

mellan medborgarna och byråkratin. Tjänstemännen uppfattar sig inte tjänare som av allmänhetens kortsiktiga intressen och allmänheten svarar med att misstro byråkratin. Detta misstroendeförhållande får bl.a. till konsekvens att förvaltningsorganisationen inte öppnar sig för information till medborgarna. Medborgarna å sin sida vägrar det allmänna insyn och kontroll i vad de uppfattar som privata angelägenheter. I de nordiska länderna där det råder mer av ett fortroendeförhållande mellan medborgare och myndigheter finns bättre Förutsättningar för öppenhet men också för en omfattande registrering uppgifter från och av om enskilda medborgare. Man kan uttrycka det så att gränslinjen mellan öppenhet och privatlivets helgd dras annorlunda i den kontinentala än i den nordiska administrativa kulturen. Förvaltningskontrollen är också annorlunda utformad. I de kontinentala systemen ligger tyngdpunkten den juridiska och administrativa kontrollen, som initieras de enskilda av medborgarna och organisationerna. Den är viktig ur rättssäkerhetssynpunkt men befordrar knappast öppenhet inom förvaltningen. Den parlamentariska insynen i byråkratin är dålig liksom massmediemas. Motsatsen gäller i de nordiska systemen. "Lekmännen" dvs. politikerna deltar i stor utsträckning i administrationen och skaffar sig så sätt inblick. Massmediema drar nytta av och befäster öppenhetskulturen. Ombudsmannainstitutionen är en intressant kombination av den parlamentariska kontrollens öppenhet och den juridiska kontrollens vaktslående kring rättssäkerhet och forrnkrav. Den har därför adopterats i många andra länder med andra förvaltningstraditioner, nu senast i den internationella organisationen EU.

Utvecklingen

Öppenhetsfrågoma har ingen lång historia inom EG/EU. Först på 90-talet kom diskussionen

allvar igång och regler infördes. De enda regler som dessförinnan fanns gällde motsatsen, sekretess och tysnadsplikt. I Romtraktaten art. 214 stadgades och stadgas alltjämt tystnadsplikt för såväl de anställda vid gemenskapernas institutioner för dem som som annat sätt deltar i arbetet i dessa. Tystnadsplikten, gäller även efter det att deras som uppdrag upphört, avser upplysningar som omfattas av sekretess, särskilt uppgifter föreom tag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsförhållanden. Artikeln är bindande för

medlemsstaterna men sanktioner bestående av disciplinära åtgärder och avskedande kan

bara vidtas gentemot dem är anställda i institutionema. som I den förändringsprocessen mot ökad öppenhet har bland medlemsländerna Danmark och Nederländerna haft en pådrivande roll. Bland institutionerna har parlamentet och i viss mån

n RichardRose,"The Political Statusof HigherCivil Servants Britain" i Bureaucratsand Policy-Making a.a. n Carl Norström,EU ochdensvenskaøjffentlighetsprincipen1995s.l45

kommissionen varit aktiva. Domstolsutslag har spelat en viss roll. Den följande redovisningen lyfter fram hur förändringarna vuxit fram, inte förändringarnas innebörd i detalj.

Resolutioner och deklarationer 1984-1992

Diskussionen öppenhetsfrågorna kan möjligtvis sägas starta med den resolution som om parlamentet 1984. Iresolutionen krävde parlamentet införande av en lagstiftning om antog öppenhet. Liknande krav har sedermera framförts i resolutioner 1988 och 1994. Kommissionens enda bidrag detta tidiga stadium var att kräva större öppenhet kring informationen i miljöfrågoma. I första hand gällde det att medlemsstaterna skulle lämna ut information krav borde enligt kommissionen ställas gemenskapsmen samma institutionerna och särskilt kommissionen själv. Några intiativ i öppenhetsriktning tog emellertid inte kommissionen. Tvärtom vägrade kommissionen i ett fall att lämna ut handlingar till holländsk undersökningsdomare i ett bedrägerimål. Saken gick vidare till EGen domstolen i sin dom 1990 förklarade att det åligger alla gemenskapsinstitutioner att ge som sitt aktiva stöd till nationella rättsprocesser detta slag genom att tillhandahålla handlingar av nationella domstolar och bemyndiga sina tjästemän att avge vittnesmål i nationella rättegångar. Domen hälsades sina håll ett första steg mot ökad offentlighet inom EG som och dess institutioner. I Danmark började också öppenhetsfrågorna uppmärksammas mer. I en resolution i maj 1990 uppmanade det danska folketinget regeringen att förbättra allmänhetens insyn i EGfrågor. Regeringen fick i uppdrag att föreslå gemensamma principer för allmänhetens insyn i EG:s beslutsprocedurer och behandling individuella fall var så formulerade att de av som överensstämde med reglerna för allmänhetens insyn i det medlemsland där insynen var Frågan fördes fram Danmark i den regeringskonferens som föregick unionsstörst. av avtalet". Även Holland aktivt i regeringskonferensen inför unionsavtalet. I januari 1991 var föreslog den holländska regeringen att Romfördraget skulle tillföras en regel om öppenhet. Förslaget gick rådet i fördraget skulle erhålla uttryckliga befogenheter att med ut att kvalificerad majoritet besluta regler för allmänhetens tillgång till EG-information. Förom

liknande bestämmelse i Nederländemas författning.

slaget hade sin förebild i en Dessa initiativ resulterade inte i någon rättsligt bindande fördragstexti unionsavtalet, som undertecknades i december 1991, utan i deklaration utan rättsverkningar som tillkom en kommissionens förslag. I denna deklaration används för första gången begreppet trans- Enligt deklarationen skulle transparens i beslutsprocessen stärka institutionemas parens. demokratiska karaktär och allmänhetens tilltro till myndigheterna. Därför rekommenderades kommissionen under 1993 förelägga rådet rapport om åtgärder för att föratt senast en bättra allmänhetens tillgång till den information institutionerna råder över. Därmed som

Deirdre Herman Meijers, "The Principle of Open Government in Schengen andtheEuropean Uni- Curtin Democratic Retrogression" Common Marketlaw Review 32, 1995 s. 417-19 on: Björn Andersen Ole Vigant Ryborg, EC and PublicAccess.Access to icial information held by Kassøe 0 administrative authoritiesin EC and in the individual membercountries 1993 s. 20

Sublic

Cunin Meijers a.a. s.4l9f

hade en process inletts som så småningom ledde till vissa konkreta åtgärder från kommissionens och rådets sida.

Processen fick en oväntad hjälp av de politiska svårigheter uppstod i samband med som ratifikationen av unionsavtalet. En folklig tveksamhet till avtalet kom fram i flera av medlemsländerna, bl.a. manifesterad i de dubbla danska folkomröstningama och den knappa majoriteten "petit oui" i den franska folkomröstningen. Frågorna hela EUom projektets demokratiska förankring kom i förgrunden. Det var därför naturligt att, med Storbritannien som ordförandeland och med Danmark och Nederländerna pådrivande som krafter, öppenhetsfrågoma togs vid Europeiska rådets möten i Birmingham och Edinupp burgh hösten 1992. Vid mötet i Birmingham i oktober 1992 allmänt hållen deklaration antogs en om en "Gemenskap nära sina medborgare. Det framhölls att det nödvändigt göra EG var att mera öppet för att möjliggöra en allmän debatt dess verksamhet med full kunskap fakta. I om om Edinburgh i december 1992 beslöts om mer konkreta åtgärder, gällde ökad öppenhet i som rådets arbete. Offentliga rådsdebatter skulle hållas regelbundet i viktiga frågor av gemensamt intresse för EG. Viktiga kommissionsförslag skulle, när det lämpligt, bli föremål var för en offentlig inledande debatt i rådet.

Reformvågen 1993-1994

Danmark och Nederländerna drev i rådet, påhejade av parlamentet, tanken på helt öppna möten när rådet uppträdde som lagstiftare. Majoriteten av länderna ville dock begränsa öp-

penheten till vissa debatter. Majoritetens argumentation för denna ståndpunkt återges av rådets juridiske rådgivare i en artikel följande sätt. En total öppenhet i rådets överlägg-

ningar skulle underminera den speciella karaktären och effektiviten i beslutsprocessen i rådet, som är ett organ för att bedriva förhandlingar mellan medlemmar som representerar 12 regeringar, samma gång ett lagstiftande och ett diplomatiskt och verkställande organ. Den rätlinjiga uppfattningen att öppenhet mot allmänheten lika med transparens, vilket i var sin tur var lika med demokrati, var ytligt attraktiv falsk. Att öppna rådets överläggmen ningar för allmänheten skulle medföra att de verkliga förhandlingarna skulle föras inte av politikerna i rådet utan av deras tjänstemän från de olika ministeriema i arbetsgrupper som skulle fortsätta att förhandla bakom stängda dörrar.

Sedan årsskiftet 1992/93 har omkring 25 öppna debatter hållits. Under första halvåret 1993 föreslog Danmark som då var ordförandeland en lista med 16 öppna debatter. Nio av dessa genomfördes. Därefter har det rört sig om några stycken debatter halvår. Numera per

gäller att i varje fall två möten varje halvår skall vara öppna, nämligen när ett nytt ordföran-

deland presenterar sitt arbetsprogram hos utrikesministrama allmänna rådet och finansministrarna Ecofm. Efter långdragna diskussioner i rådet om hur mycket av protokollen från de mycket mer frekventa, slutna mötena som kunde offentliggöras beslöt rådet i december 1993 att om-

16Piris a.a.s.473

3 16-0415

röstningari lagstiftningsärenden i rådet huvudregel skulle offentliggöras. Rådet kunde som

enskilda fall hemlighålla resultaten även dessa omröstningar.

dock besluta i att av Unionsavtalets deklaration transparens förutsatte också initiativ från kommissionens om sida. Och sådana kom också. På hösten 1992 presenterade kommissionen ett åtgärdspaket bl.a. innebar årligt arbetsprogram skulle publiceras i oktober och att synpunkter som att ett kommissionsförslag under förberedelse skulle inhämtas genom utgivande av som var Kommissionen sade sig ha tagit dessa initiativ i medvetande att den s.k. Green papers. om redan hade "en berömvärd historia den öppna dörrens politik, särskilt i jämförelse med av existerande praxis i de nationella förvaltningarna. På våren 1993, inför Europeiska rådets möte i Köpenhamn, lade så kommissionen fram för ökad öppenhet inom unionen i form av två till rådet och parlamentet riktade ett program meddelanden. Programmet innhöll bl.a. förslag införande av en allmän princip om om handlingsoffentlighet inom EU. Kommissionen förde fram vissa riktlinjer som skulle utgöra med de andra institutionema. Europeiska rådet önskade att underlag för diskussionerna rådet och kommissionen fortsatte sitt arbete baserat principen att medborgarna skulle ha möjliga tillgång till information. Diskussionerna mellan parlamentet, rådet och största kommissionen ledde under hösten 1993 fram till en för institutionerna gemensam deklaration demokrati, och subsidiaritet, vari institutionerna bekräftade sin avsikt om transparens bli Parlamentet för sin del påminde att öppna utskottsmöten hade införts att mer öppna. om huvudregel i det parlamentariska arbetet. som Det konkreta resultatet rådets och kommissionens arbete var antagandet av den mer av s.k. uppförandekodexen i december 1993. Uppförandekodexens offentlighetsprincip följer kommissionens förslag från våren utom i ett väsentligt avseende. Möjligheten att göra undantag från principen utvidgades för att tillgodose institutionernas intresse av att skydda konfrdentialiteten i sina förhandlingar. Uppförandekodexen implementerades genom skilda

beslut rådet i december 1993 och kommissionen i februari 1994. av av Besluten i rådet uppförandekodexen och implementeringen av den genom ändatt anta ring rådets procedurregler inte enhälliga. Nederländerna, som ville längre i öpav var penhet, röstade genomgående och i fråga införande regler om allmänhetens emot om av tillgång till rådets handlingar gjorde Danmark gemensam sak med Holland. Hollands invändning principiellt slag. En fråga så fundamentalt slag som allmänhetens tillvar av av gång till handlingar, fråga rör förhållandet mellan en institution och medborgarna en som kan inte regleras i intern arbetsordning. Själva rättsgrunden för beslutet var således felen aktig, menade från holländsk sida. Hade valt riktig rättsgrund hade det inte man man en heller varit möjligt fatta majoritetsbeslut. På dessa skäl överklagade Nederländerna besatt lutet till EG-domstolen.

Piris a.a. s.472 Information Communication Openness. Collection of documents approvedby the European Commission in

119993 and 1994 informationpolicy and transparency of the decision-making process

on Curtin Meijers 423, 429f. Målet är ännu inte avslutat i domstolen. Generaladvokaten underkänner i a.a. s. sitt yttrande den28 november 1995 klagandenas argumentation för att ogiltigförklara beslutet men ansluter av sig till uppfattningen att det är nödvändigt att reglera öppenheten genom lagstiftning.

Tillämpningen och nya reformsträvanden 1994-1995

Kommissionen rapporterade i maj 1995 utfallet tillämpningen offentlighetsom av av bestämmelserna. Av 260 framställningar mottagits fram till den 22 1995 hade som mars drygt hälften bifallits, ca 18 % avslagits och bortåt 30 % förklarats ogiltiga. Den vanligaste avslagsgrunden var att handlingarna innehöll uppgifter från konfidentiella diskussioner. Som ogiltiga ansågs främst framställningar avsåg dokument redan publicerats som som eller som inte utgivits kommissionen. av Av rådets redovisning av sin tillämpning reglerna utlämnande handlingar av om av framgår att av de 68 framställningar kommit t.o.m. februari 1995 hade 23 helt bifallits, som 19 delvis, 1 var föremål för domstolsprövning och övriga 25 avslagits Dessa uppgifter . kommenteras av rådet i dess rapport inför IGC med antal framställningar att ett stort om utlämnande har gjorts och att den stora mängden dessa bifallits. Rådet tillägger den av att praktiska tillämpningen av reglerna för tillgång till handlingar fortfarande föremål är för viss oenighet mellan rådsledamötema när det gäller den balans bör råda mellan effeksom tiviteten i förhandlingsprocessen och transparensen i lagstiftningsarbetet. Under de första sex månaderna rådets tillämpning reglerna av av avslog rådet framställningar som gällde rådets protokoll och röstningsresultat under åberopande av att dokument som kan avslöja vilka ståndpunkter olika regeringar har intagit i olika frågor som inte lämnas ut. I det första fall där denna omständighet användes reserverade sig formellt de danska och holländska representantema i rådet mot beslutet. Sökanden, den engelska tidningen The Guardian, begagnade sig av möjligheten att överklaga beslutet till Förstainstansrätten. Under målets behandling i rätten intervenerade Danmark, Nederländerna och Europaparlamentet till stöd för Guardians yrkanden. Förstainstansrättens dom som avkunnades den 19 oktober 1995 -alltså efter ca 1/2 års handläggningstid blev rådets beslut - att att vägra utlämna de begärda handlingarna ogiltigförklarades formella grunder. Rätten ansåg i likhet med Danmark och Nederländerna rådet inte gjort den i bestämmel- - - att serna förutsätta avvägningen mellan å ena sidan medborgarens intresse få tillgång till att rådets handlingar och å andra sidan rådets eventuella intresse skydda konñdentialiav att teten i dess överläggningar. I detta sammanhang skall också nämnas att för arbetet inom både kommissionen råoch det finns särskilda säkerhetsregler som gäller hanteringen informationen. Nu gällande av regler är från den 1 mars 1995. Enligt dessa graderas informationen restricted, confisom dential och secret. I kommissionen finns ännu hemligare kategori, nämligen en top secret Tekniken kan påminna om vår hemligstämpling handlingar någon koppling till sekav men retessgrundema enligt uppförandekodexen finns inte i beskrivningarna av dessa säkerhetskategorier. Något krav att en ny bedömning sekretssfrågan skall göras dokument av om betecknade som secret eller top secret begärs utlämnade finns inte heller. Enligt uppgift från rådet lämnas sådana dokument aldrig ut utan att säkerhetsgraderingen ändras. Beträffande

20CommissionReportfor theReflectiønGroup.1995Annex 13. 21Norström a.as. 138ff

Confidential dokument är läget oklart medan dokument vars tillgänglighet betecknas som

restricted lämnas ut eller lämnas inte ut beroende omständigheterna. På tid har åter frågorna öppnare former för rådets arbete aktualiserats, främst senare om Danmark. I ett danskt memorandum våren 1995 fördes fram tre konkreta förslag till öpav penhet i rådsarbetet: Fler öppna rådsdebatter övergång från enhällighet till enkel majoritet i besluten, - genom obligatoriskt offentliggörande röstresultaten i rådet, av obligatoriskt offentliggörande rådsprotokoll när det gäller rådets lagstiftande verksam- - av het. Sverige stödde de danska förslagen och lade komplettering ett eget förslag om ofsom fentliggörande det sista textutkastet/underlaget inför slutlig rådsbehandling i lagstiftav ningsärenden. förutsatte ändringar i rådets arbetsordning, mötte ett betydande motstånd Förslagen, som från flertal medlemsstater. Därför ñck rådets beslut kom den 29 maj formen av ett ett som antal slutsatser ökad öppenhet skärpt tillämpning av procedurreglema för om genom en rådsarbetet. Dessa slutsatser innebar att medlemsstaterna förband sig att alltid offentliggöra omröstningsresultaten i rådet. Vidare skall rådsdebattema i större omfattning än tidigare allmänheten och massmedierna. Informationen till allmänheten inför rådsvara öppna för skall förbättras bl.a. att rådssekretariatet helt eller delvis skall kunna offenmötena genom tliggöra de textförslag ligger till grund för rådets diskussion. som Frågan offentliggörande rådsprotokollen hänsköts till Coreper för ytterligare om av beredning. Knäckfrågan hur skulle göra med de uttalanden som rådsmedlemmarna var man kommissionen i vissa fall fogar till protokollet. Flertalet medlemsstater ville inoch ledningsvis behålla bruket hemliga uttalanden med hänvisning till att detta underlättar av möjligheterna till kompromisslösningar. En förskjutning i medlemsstaternas attityder till förmån för ökad öppenhet skedde dock under och hösten. Vid mötet den 2 oktosommaren kunde därför rådet uppförandekodex rörande allmänhetens tillgång till rådsprober anta en tokollen och uttalandena i rådsprotokollen när rådet handlar som lagstiftare. Av den framgår möjligheten göra uttalanden i protokollen skulle utnyttjas sparsamt. Rådet skulle att att efter inarbeta uttalandena i själva rättsakten eller i preambeln till den. Uttalandena sträva att skulle regel offentliggöras. Endast ett enskilt medlemsland särskilt begärt det och som om enkel majoritet för öppenhet föreligger förblir ett uttalande hemrådet konstaterar att en

ligt. Detta torde innebära att när det gäller enskilda unilaterala uttalanden får i praktiken

det avgivande landet självt bestämma om undantag från offentlighetsregeln.

n Secretariatof the Council. Code Conduct Public Access to theMinutes and Statementsin the General on Minutes the Councilaeting Legislatør. Antagen den2 oktober 1995 asa

Sammanfattning Slutsatsen av denna historik är att det finns en rörelse inom EU mot ökad öppenhet men att den är svag och vacklande. De stolta deklarationema och principbesluten motsvaras inte alltid av tydligt handlande i samma riktning. Man får intrycket att institutionerna, särskilt rådet, agerat motvilligt och bara under yttre tryck. Det kan också konstateras att de förändringskrafter inom och utom EU, som mer permanent verkar för öppenhet, är få och ganska svaga. Endast två av de mindre länderna har, i varje fall fram till 1995, ganska ensamma bland medlemsländerna drivit öppenhetsfrågoma. Från institutionerna har entydigt stöd endast kunnat påräknas från parlamentet. Domstolarna har i de få fall som varit föremål för prövning hamnat öppenhetssidan, även om tidsutdräkten i domstolarnas behandling av målen är besvärande. Det största motståndet har öppenhetssträvandena mött i rådet. I en kritisk artikel av två holländska jurister talas om rådets banalisering" av öppenhetsfrågoma. Rådet har inte insett frågomas principiella vikt, inte omsatt Europeiska rådets beslut om transparens ett riktigt sätt och tillämpat sina regler ett ytterst restriktivt sätt

Nuläget

I detta avsnitt skall ett försök göras att utvärdera öppenhetssituationen i EU. Utvärderingen kommer att avse såväl den faktiska situationen som regelverket. I båda fallen skall två skilda perspektiv anläggas som utgångspunkt för utvärderingen. Den faktiska situationen värderas från ett elitperspektiv och ett medborgarperspektiv. Regelverket bedöms dels i förhållande till Europarådets rekommendation angående tillgång till information hos myndigheter, dels i förhållande till hur väl medlemsstaterna uppfyller rekommendationen.

Den faktiska situationen Förutsättningarna för öppenhet i en nationell administration och i en internationell är ganska olika. Tack vare sin oomtvistade legitimitet kan en nationell förvaltning till skillnad från en internationell anta de drag som enligt Max Webers idealtyp borde känneteckna en rationell förvaltningsorganisation bl.a. arbetsdelning, specialisering, hierarkisk struktur, generella regler och karriärsystem. Weber menar att tjänstemännen i denna förvaltningsorganisation utvecklar en maktposition i staten grund av sin professionalitet och fortsätter: "Varje byråkrati försöker öka denna överlägsenhet i professionell kunskap att genom hemlighålla sina kunskaper och avsikter. Byråkratisk förvaltning har alltid en tendens att vara en förvaltning utan insyn från allmänheten. Den undandrar så långt den kan sin kunskap och aktivitet från all kritik". Förvaltningsorganen i en internationell organisation som EU har inte samma auktoritet som i nationell administration. I sitt beslutsfattande har den inte utan flera herrar och

en en

Cunin Meijers a.a.s. 438 Max WeberEkonomiochsamhälle:Förståelsesociolgins grunder 1983-87Vol. 2 s. 58, 86

4 16-0415

den tvingas i huvudsak lita till de nationella regeringama och förvaltningarna när det gäller att genomföra besluten. För att kunna fungera måste därför en internationell förvaltning lyhörd för medlemsstaternas krav och önskemål. Information måste i omfattande utvara sträckning slussas fram och tillbaka mellan medlemsstaterna och de internationella or- EU:s dynamiska och mångfacetterade beslutsmiljö borde således leda till att dess ganen. organisation kännetecknas öppenhet och påverkbarhet. 25 av stor Detta torde också i stor utsträckning vara fallet. Att EU läcker som ett såll är en uppfattning ofta framförs. Men möjligheterna att tillgodogöra sig denna icke-reglerade som och icke-legitimerade öppenhet har främst de resursstarka aktörerna. Om EU i praktiken framstår som öppet eller slutet beror således vem man För väl insatta och ansedda journalister eller lobbyister i Bryssel är inte många dörrar stängda. Via etablerade kontaktvägar kan de lätt skaffa sig den information de behöver. Denna information stannar givetvis inte hos mottagama, särskilt inte om dessa är journalister, utan sprids vidare till allmänheten. Det finns naturligtvis avsedda läckor där en journalist eller lobbyist kontaktas inifrån EU för att föra ut information. Sådana läckor ingår då givetvis i ett politiskt spel där det t.ex. gäller för part att mobilisera opinionsmässigt stöd för eller moten stånd mot en handlingslinje. Tillgång till källor inom organisation är en resurs för en journalist eller lobbyist som en det kan ta åratal att arbeta Det är därför inte förvånande när man ibland får höra att upp. etablerade journalister och lobbyister inte är så engagerade i frågan om att införa en offentlighetsprincip i EU. Det skulle eventuellt kunna beröva dem en fördel de har gentemot de mindre etablerade inom sina skrån och mot allmänheten generellt. Det finns t.o.m. uppgifter att väletablerade journalister extraknäcker för konsultbyråer och think-tanks eller helt om enkelt arbetar i PR-funktion för en organisation. Presskåren i Bryssel skulle därför enligt en

en dansk rapport innehålla personer "som antingen har eller har haft anknytning till journal-

huvudsakligen sysslar med Iobbying och specialiserar sig att skaffa fram istik men nu

dokument från EU lättast möjliga sätt, dvs. att presentera sig journalister.

genom som För vanlig medborgare även för journalist utanför de etablerades krets framstår en men en däremot EU slutet. Till att börja med saknar man oftast tillräckliga kunskaper om hur som organisationen är uppbyggd och fungerar för att kunna förstå var den information man efterfrågar bör finnas. Inte heller finns det något offentligt register där man kan söka efter de handlingar är intresserad av. I EU finns nämligen inga krav diarieföring eller man motsvarande. Om istället försöker kontakta någon inom EU för att få reda något är man det sannolikt att möts av ovilja eller rädsla från tjänstemännens sida. Man bör komma man ihåg att de flesta tjänstemän inom EU är, som nyss framgått, fostrade i administrativa kulturer där byråkratin av tradition är upphöjd över medborgarna eller där tjänstemännen av sina politiska herrar är förbjudna att i fria former kommunicera med medborgarna. Att det dessutom finns rad praktiska problem som avståndet till Bryssel och språket förbättrar en inte saken.

Nedergaarda.as. 28 ECand Public Access a.a. s 14-18

Ett vanligt sätt att bemöta denna kritik är att hänvisa till den mängd information av som EU redan ger ut och till att informationen kan förbättras. Men en informationspolitik som verkar organisationens egna villkor kan givetvis inte ersätta en öppenhet inom vissa som givna ramar disponeras av den utomstående medborgaren eller aktören. Om man tror att ökad och förbättrad information är ett sätt att tillgodose krav öppenhet har inte förman stått eller velat förstå att öppenheten är ett demokratiskt kontrollinstrument. Det behövs ingen djupare insikt i den mänskliga naturen för att inse att uppgifter som är mest intressanta ur kontrollsynpunkt är de som sist skulle ingå i en officiell information.

Den normativa situationen

En slutsats man kan dra av det föregående är att personer och organisationer saknar som kunskaper och kontakter behöver stöd av regler för att kunna göra sina krav information gällande gentemot EU:s institutioner. Som sett finns det också öppenhetsregler och det är därför viktigt att bedöma kvaliteten i dessa regler. Hur bedömningen utfaller är givetvis är en fråga om vilka kriterier man använder vid sin värdering. En lämplig utgångpunkt här kan vara den rekommendation Europarådets ministerkommitté 1981". Den kan inte som antog från svensk synpunkt anses särskilt långtgående och framför allt inte speciellt preciserad, men den anger dock vissa principer, närmare bestämt åtta stycken. I första hand är dessa principer tillämpliga nationella administrationer. Det kan dock inte orimligt att vara ställa samma krav EU som de stater som ingår i organisationen. Men det finns också anledning att se efter hur väl EU uppfyller rekommendationens krav i förhållande till kravuppfyllelsen hos i första hand de "gamla" medlemsländerna dvs. de länder som ingick i EU före Finlands, Sveriges och Österrikes inträde. Den faktiska europeiska standarden öppenhetsreglema blir således andra måttstock". en Som utgångspunkter för rekommendationen bl.a. att det är viktigt för allmänheten i anges ett demokratiskt samhälle att ha adekvat information i allmänna frågor. Tillgång till information sägs kunna stärka medborgarnas förtroende för förvaltningen. Därför bör ansträngningar till det yttersta göras för att tillförsäkra allmänheten största möjliga tillgång till information som finns hos myndigheter. Principema skall tillämpas när det gäller fysiska såväl juridiska Prinsom personer. ciperna behöver dock inte genomföras undantagslöst. Vid implementeringen av principerna skall nämligen nödvändig hänsyn tas till kraven god och effektiv förvaltning. Skulle sådana hänsyn göra det nödvändigt att modifiera eller utesluta en eller flera principerna, av antingen i enskilda fall eller på särskilda förvaltningsområden, skall ändå alla ansträngningar göras för att uppnå största möjliga grad tillgång till information. av

27RecommendationR 81 19 the on Access to Information held by PublicAuthorities.Representanterna för

Italien ochLuxemburgförbehöllsinaregeringar rätten att inte uppfylla rekommendationen. 28 En genomgång av hur väl EG:s dåvarande medlemsländeruppfyllde principernafinns i EC and Public Accers a.a. s.3l ff. Material för dennajämförelsehar i övrigt hämtatsfrån de avsnitt om Frankrikeoch Storbritannien som finns i dennavolym.

Enligt den första principen skall alla inom en viss stats jurisdiktion ha rätt att på begäran erhålla information som finns hos andra myndigheter än lagstiftande församlingar

och domstolar. I den uppförandekodex rådet och kommissionen gemensamt antagit fastslås som en som generell princip att allmänheten skall ha största möjliga tillgång till dokument som finns hos kommissionen och rådet. Så långt är allt gott och väl. En mycket viktig begränsning görs dock att principen endast görs till tillämplig dessa institutioners egenprogenom ducerade dokument. Om dokumentets upphovman är en fysisk eller juridisk person, en medlemsstat, gemenskapens institutioner eller organ eller något annat naen annan av tionellt eller internationellt skall ansökan om utlämnande sändas direkt till upporgan hovsmannen. Av EU:s gamla medlemsländer har endast Danmark, Frankrike, Grekland och Holland öppenhetslagar. I Holland finns rätten till information inskriven i grundlagen. I Danmark och Holland omfattar öppenhetsreglema dokument förvaras hos myndigheterna, alltså som såväl internt producerade dokument. I Frankrike däremot gäller samma besom externt gränsning i EU. I Storbritannien finns sedan några år en Code of Practise för mynsom digheterna innebär skyldighet att tillhandahålla information men inte dokument. som en Myndigheterna har alltså rätt att själva sammanställa den information som begäran läm-

nas ut. tillgång till information finns i Portugals och Spaniens grundlagar Principstadganden om någon lagstiftning närmare reglerar denna rätt saknas. I Tyskland ger presslagarna men som medierna vissa rättigheter. Presslagarna beslutas Ländemivå och varierar därför över

federationen. Den andra principen i rekommendationen säger att effektiva och lämpliga instrument skall tillhandahållas för att tillförsäkra allmänheten tillgång till information. svenska glasögon innebär denna princip närmast ett förord för någon form Sedd genom offentligt register över tillgängliga dokument. Men ett sådant finns vare sig hos rådet av eller kommissionen. Den enda bestämmelse i kodexen som har att göra med principen säger sökande skall ha tillgång till dokumenten antingen att ta del av dem på platatt den genom eller erhålla kopia bekostnad. Avgiften får, sägs det, inte översen genom att en egen skrida ett rimligt belopp. Inte heller i något EU:s gamla medlemsländer med offentlighetslagstiftning finns regav ler öppna register över dokument. I Danmark har man dock börjat mer eller mindre ofom ficiellt lämna listor över inkomna handlingar. Ett annat slags sevicekrav ställs att ut holländska myndigheter, nämligen den tillfrågade myndigheten inte själv har att om dokumentet skall den hänvisa sökanden till den myndighet där det finns. Enligt den tredje principen skall tillgång till information inte kunna vägras den grunden att den sökande inte har något specifikt intresse i saken. sådan undantagsregel i kodexen måste uppfattas så att denna princip Avsaknaden av en uppfylld. Detsamma gäller de fyra gamla EU-länder har öppenhetslagar och också är som Storbritannien.

4. Den fjärde principen säger att information skall göras tillgänglig för medborgarna lika villkor. Ett undantag görs dock i rekommendationens femte princip som stadgar att när information hemlighålls grund av enskildas intressen se nedan skall hänsyn tas till det särskilda intresse en individ kan ha av den information som myndigheterna har om henne eller honom. Någon likhetsprincip fastslås inte uttryckligt i kodexen men får antas gälla. Undantag från likhetsprincipen kan göras av samma skäl som i rekommendationen. I de fyra gamla EU-ländema med offentlighetslagstiftning lämnas också informationen ut lika villkor. Detsamma gäller i Storbritannien. Ett specialfall i detta sammanhang är Tyskland där som nyss framgått pressen har en priviligierad ställning. Den första t.0.m. fjärde principen måste läsas tillsammans med den femte. Den stadgar att dessa principer endast kan bli föremål för sådana begränsningar och inskränkningar som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att skydda legitima allmänna intressen samt privatlivets helgd och andra legitima enskilda intressen. Som legitima allmänna intressen räknas sådana som nationell säkerhet. allmän säkerhet och ordning, nationens ekonomiska välstånd, förhindrandet av brott och förhindrandet av att avslöja information som erhållits i förtroende. Enligt uppförandekodexen skall institutionerna göra undantag för att skydda den typ av allmänna och enskilda intressen som anges i rekommendationen. Men det finns fler sekretessgrunder i kodexen. Tillgång till dokument skall vägras för att skydda kommersiella och industriella hemligheter och gemenskapens finansiella intressen. Konfidentialitetskriteriet har vidare utvidgats så att det inte bara omfattar information som lämnats i förtroende av fysiska och juridiska personer utan även av medlemsstater i enlighet med krav i deras lagstiftning. Dessutom kan, som ovan framgått, en institution vägra att utlämna dokument för att skydda institutionens intresse av att dess överläggningar är konfidentiella. I detta fall skall alltså som också fastslagits i Förstinstansrättens dom i Guardian-fallet en Vägning av offentlighets- och sekretessintressen ske. I övriga fall är alltså sekretessen absolut. Bland de gamla EU-ländema med offentlighetslagstiftning uppfylls rekommendationens krav på sekretessgrunderna i Danmark, Frankrike i huvudsak och Holland men inte i Grekland. I den brittiska Code of Practise finns en lång rad informationsslag som är undantagna från kravet att begäran lämnas ut. Förutom de grunder som godtas i rekommendationen görs bl.a. undantag för information om interna diskussioner och råd i regeringskansliet. Den sjätte principen gäller att en begäran om information skall handläggas inom rimlig tid. I kodexen föreskrivs att den sökande inom en månad skall underrättas av de berörda avdelningarna inom institutionen om att begäran har bifallits eller att avdelningarna avser råda institutionerna att avslå begäran. I det senare fallet skall den sökande informeras om att han har en månad sig att komma in med en bekräftande begäran. Gör han inte det bedöms det innebära att den ursprungliga begäran har återtagits. Även bekräftande en begäran skall avgöras inom en månad.

Kraven handläggningstider varierar i de gamla EU-ländema. I Tyskland skall ett svar lämnas genast, i Danmark så snart som möjligt och senast inom 10 dagar. Den holländska lagstiftningen föreskriver att ett besked skall ges inom 15 dagar med möjlighet för myndigheten att få ytterligare 15 dagars uppskov. I Frankrike och Grekland gäller en maximitid månad. I Storbritannien är riktpunkten att myndigheterna har 20 dagar sig att besav en vara en förfrågan om information. 7-8. Den sjunde principen säger att myndighet som vägrar tillgång till information en skall skälen i enlighet med lag eller praxis och den åttonde att en vägran skall på ange begäran kunna bli föremål för överprövning. Enligt kodexen måste vägran motiveras och beslutet måste innehålla en upplysning en vilka överklagningsmöjligheter som finns, dvs. domstolsprocess och klagomål till omom budsmannen. Avslagsbeslut måste motiveras i samtliga gamla EU-länder som har en generell offentlighetslagstiftning och också i Tyskland med sina presslagar. Det finns också möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut. I Storbritannien klagar man i första hand beslutet till myndigheten själv. Vidhåller myndigheten avslaget kan man vända sig till ombudsmannen The Parliamentary Commissioner for Administration, vilket endast kan ske via en parlamentsledamot. Genomgången visar att EUzs offentlighetsprincip bara uppfyller de krav som rekommendationen ställer några få punkter. Det gäller de varandra närliggande kraven att ingen positiv eller negativ särbehandling får ske av dem som efterfrågar dokument. Vidare måste i enlighet med rekommendationen ett avslag motiveras och kunna överklagas. Ett stort avsteg från rekommendationen är att EU:s offentlighetsprincip inte omfattar extemt producerade dokument utan endast internt producerade. Det är svårt att finna stöd för detta undantag i den "generalklausul" beträffande principernas implementering som ens finns i rekommendationen. Rekommendationen talar klan och tydligt om att dess offentlighetsprincip gäller information finns hos myndigheterna information held by the som public authorities. Likaså måste det betecknas som ett stort avsteg när dokument som gäller institutionens överläggningar t.o.m. i efterhand kan hemlighållas. Det går knapegna past att hävda att en sådan inskränkning är nödvändig i ett demokratiskt samhälle". Snarast kan motsatsen hävdas, att öppenhet, åtminstone sedan överläggningarna är avslutade, är en nödvändig ingrediens i ett demokratiskt samhälle. De utvidgningar av sekretessgrundema i övrigt gjorts kan däremot antingen sägas ligga i linje med rekommendationen eller som förståeliga med hänsyn till att EU i grunden är en mellanstatlig organisation. Så länge vara EG/EU inte självt beslutat rättsregler som binder staterna detta område finns det anom ledning för institutionerna att respektera den nationella lagstiftningen på detta område. På två punkter är med hänsyn till principernas opreciserade karaktär svårt att säga om de är uppfyllda eller inte. Det gäller, för det första, tillhandahållandet av effektiva och lämpliga instrument för att offentlighetsprincipen skall kunna realiseras. Institutionema gör här vad måste betecknas som ett minimum. Den andra punkten avser huruvida handläggsom ningstidens längd är rimlig eller inte. I EU skall ett första men inte nödvändigtvis slutligt besked i första instans erhållas inom månad. Sedan kan det ta upp till ytterligare en måen

nad mer om man räknar in tiden det tar för en sökande att inge en bekräftande begäran. Att en handläggningstid upp till en månad för ett första besked ter sig helt orimligt från svenska utgångspunkter, behöver inte särskilt påpekas. En jämförelse med situationen i EU:s gamla medlemsländer ger ett för EU mer positivt resultat. Bara fyra av tolv medlemsländer har överhuvudtaget en offentlighetslagstiftning värd namnet. Kvaliteten denna lagstiftning är dock högre än i EU, i varje fall i Danmark och Holland. Externt producerade dokument undantas inte, sekretess för att skydda konfidentialiteten saknas och de tillåtna handläggningstiderna är kortare. Om EU:s regelverk för öppenhet skall betraktas som bra eller dåligt blir alltså en fråga om vad man jämför med. Jämför man med den standard som ställts upp av Europarådet blir svaret att regelverket har stora brister. Men jämför man med situationen i flertalet av EU:s gamla medlemsländer framstår det som ganska hyfsat. Då skall man förstås ha i minnet att den "genomsnittliga" nivån offentlighetsregleringen i EU:s medlemsländer stigit väsentligt genom Finlands och Sveriges inträde. Den slutliga värderingen kan därför inte heller i detta länderjämförande perspektiv bli så särskilt positiv.

Den hemlighetsfulla staten

Ulf Christoffersson

Inledning

Den brittiska regerings- och förvaltningsverksamheten har under lång tid kritiserats för sin brist öppenhet. En författare går så långt att han hävdar att Storbritannien är så hemlighetsfullt kan och ändå förtjäna beteckningen demokrati." En hel som en stat gärna vara del har visserligen gjorts, framförallt under de allra senaste åren, för att åstadkomma en större öppenhet i det offentliga beslutsfattandet. Att mycket ändå återstår att göra framgår ett antal jämförande studier. I alldeles nyutkommen bok beskriver t.ex. två ameriav en

kanska forskare den brittiska centralförvaltningen närmast besatt sekretesshänsyn.

som av Bristen på öppenhet har inte bara gällt handläggningen av enskilda ärenden utan också inre organisatoriska förhållanden. Som ett exempel det senare kan nämnas att förekomsten av s.k. kabinettskommitteér intill helt nyligen varit en offentlig hemlighet. Det har varit känt att regeringsarbetet i stor utsträckning organiserats så att beslutsfattandet i regeringsärendena delegerats till dessa kommittéer, bestående cheferna för de inom olika av områden närmast berörda departementen. Därutöver har det funnits, och finns, en rad tjänstemannakommittéer svarar för en stor del av beredningsarbetet. Inga uppgifter har dock som tidigare lämnats ut om vare sig vilka kabinettskommittéer eller vilka tjänstemannakommittéer inrättats, och heller inte om vilka personer som ingått i dem. Skälet har som varit att velat värna om en av de grundläggande principerna i den oskrivna brittiska man konstitutionen, kabinettets kollektiva ansvar inför parlamentet för regeringsarbetet. Ansvarigheten inför parlamentet har också anförts som skäl för att man varit så ovillig att lämna ut information om hanteringen i förvaltningen av enskilda ärenden. I de fallen har det dock gällt principen om de enskilda ministrarnas ansvar för allt beredningsarbete och alla beslut som fattats inom det egna departementets område. Hur långt denna ansvarighet i realiteten sträckt sig kan visserligen diskuterats. Som framgår av det följande har formerna för och omfattningen av ansvarsutkrävandet varierat över tid och i mycket varit beroende av det aktuella politiska och parlamentariska läget. De enskilda ministrarnas formella ansvar inför parlamentet för förvaltningsverksamheten har också angetts som skäl för att inte lämna information vare sig om olika tjänstemäns befattning med enskilda ärenden eller om handlingarna i ärendena. Denna princip har hävdats även när det gällt ärenden av en sådan natur att ministern rimligen inte haft någon befattning med dem. Doktrinen parlamentets överhöghet har också lett till att domstolarna spelar en mycom ket underordnad roll som kontrollorgan gentemot förvaltningen.

29 SecretiveState in the Politics of Secrecy, Penguin1982s.9,citerat i Riley, T red.: Ac- Michael, The cess to Government Records: InternationalPerspectiveand Trends, Studentlitteratur-Chartwell-Bratt, 1986 s. 30 Endof Whitehall, Blackwell 1995 271-276 Campbell, C Wilson,G.K: The s.

De grundläggande principerna kan således sammanfattas i tre enkla satser: Kabinettet är kollektivt ansvarigt för alla regeringsbeslut. Departementschefema är ansvariga inför parlamentet för allt som händer inom deras respektive områden. Tjänstemännen är ansvariga enbart inför sina ministrar. Strävan att upprätthålla dessa principer har lett till att tjänstemännen i stor utsträckning förblivit anonyma. I den mån de alls framträder offentligt är det för att redogöra för vad som åtminstone formellt är ministerns uppfattning i en fråga. Tjänstemännen själv, eller hans kollegor, antas inte ha några egna åsikter, i vart fall inga som de redovisar offentligt. Denna den traditionella synen förhållandet både inom regeringen och mellan den och den statliga förvaltningen har liknats vid synen det viktorianska hushållet. Vad som tilldrog sig inom husets väggar, relationerna både inbördes mellan familjemedlemmama och mellan

familjen och tjänstefolket, för viktorianema privat angelägenhet."

var en Värnandet om de interna hemligheterna har lett till en rad uppmärksammade rättsprocesser. Tjänstemän, journalister, tidningsföretag och bokförläggare har åtalats för att de lämnat ut eller offentliggjort uppgifter som enligt regeringens mening borde ha hållits hemliga. Det har emellanåt för omvärlden framstått som svårbegripligt vilken skada dessa offentliggöranden kunde tänkas åstadkomma. I en del fall har de uppgifter det gällt förefallit vara av rätt trivial natur. I andra fall har det rört sig om uppgifter som sedan länge varit kända. Vid några tillfällen har man till varje pris velat förhindra publicering i Storbritannien, trots att sådan redan skett i andra länder. Ivem att tillgripa rättsprocesser för att hindra offentliggöranden har för många varit svår att förstå också av den anledningen att regeringens företrädare i ett flertal fall haft svårt att övertyga domstolarna om det berättigade i sina yrkanden. Processema har i en del fall lett till för såväl ministrar som tjänstemän pinsamma situationer när de inkallats som vittnen. För att inte själva avslöja något av allt det som av tradition hållits hemligt har man svarat undvikande och ibland kanske rent av vilseledande. Den dåvarande högste chefen för statstjänstemannakåren tvingades exempelvis vid ett tillfälle inför en australiensisk domstol, samtidigt som han förnekade att han ljugit för domstolen, erkänna att han varit "sparsam med sanningen". 32 Kritiken mot den traditionella slutenheten har dock inte enbart eller kanske ens främst kommit från omvärlden. Under de senaste decennierna har starka röster inom Storbritannien höjts för en ökad öppenhet i den offentliga verksamheten och för en förändrad syn förvaltningstjänstemännens ställning. Betydande förändringar har också inträffat. Den dåvarande Labourregeringen under Harold Wilsons ledning tillsatte under senare delen av 1960-talet en utredning, Fulton-kommittén, som gjorde en översyn av hela den statliga förvaltningen. Kommittén noterade och välkomnade den utveckling den tyckt sig finna mot större öppenhet. Dels tyckte man sig kunna konstatera att bredare och öppnare konsultationer ägde rum innan beslut togs, dels redovisades i ökad utsträckning i efterhand det material legat till grund för besluten. Ändå menade Fulton-kommittén att förvaltsom

Intervju medGeoffrey Marshall,Provost,Queens CollegeOxford, 30 Nov 1995 Campbellåcwilson a.a.s. 282

ningsprocessen var omgiven av en alltför hög grad av sekretess. Det allmänna intresset skulle, hävdade man, bättre tillvaratas om det rådde en större grad av öppenhet. Kommittén pekade särskilt förhållandena i Sverige som ett exempel att det är möjligt att ha ett

öppnare styrsystem.

Under de år som gått sedan Fulton-kommittén presenterade sitt betänkande har flera försök gjorts att driva igenom förslag om lagstiftning om informationsfrihet och om öppenhet i förvaltningen. Dessa ansträngningar har dock hittills varit fruktlösa. Däremot har man reviderat de bestämmelser, den beryktade Section 2 i the Official Secrets Act från 191 som gjorde att snart sagt varje utlämnande av uppgifter, eller publicerande av dessa uppgifter, åtminstone teoretiskt kunde tänkas leda till åtal. Vidare utfärdade regeringen 1993 en s.k. Code of Practise närmast kanske att jämföra med ett regeringscirkulär i vilket den principiella rätten för allmänheten att få information om förvaltningsärendens handläggning slogs fast. Denna Code of Practise trädde i kraft i april 1994 och har ett nära samband med det Citizens Charter som premiärminister Major initierat i syfte att öka medborgarna förtroende för den offentliga verksamheten. I Citizens Charter fastslås vilka serviceskyldigheter myndigheterna har mot medborgarna. Bland dessa skyldigheter ingår att förklara på vilka grunder förvaltningsbesluten fattats. I detta kapitel görs ett försök att närmare förklara den traditionella brittiska slutenheten men också att värdera hur omfattande de förändringar är som inträffat på senare tid. Dessa förändringar har gällt såväl möjligheterna till insyn i och inflytande över policyprocessen som reglerna för utlämnande av information och handlingar i enskilda föwaltningsärenden. Av speciellt intresse är att diskutera skillnaderna mellan den väg den nuvarande brittiska regeringen valt för att åstadkomma en ökad öppenhet och den lagstiftningsväg som Sverige för sin del slog in på redan för 200 år sedan och som under de senaste decennierna beträtts av en rad andra länder.

Den traditionella förvaltningsorganisationen

Grunden för den statliga förvaltningens nuvarande organisation lades i mitten av 1800-talet. Då framlades nästan samtidigt två utredningsrapporter. Den ena Macaulay behandlade förvaltningen i Indien. Den andra Northcote-Trevelyan rörde statsförvaltningen hemmaplan de brittiska öarna. Båda dessa utredningar reagerade starkt mot den nepotism och det godtycke som tidigare rått vid rekryteringen till förvaltningstjänster. Man ville med sina förslag tillse att man fick en kår av välutbildade, begåvade, oberoende och politiskt neutrala tjänstemän. Den organisation som föreslogs innefattade en klassindelning av tjänstemännen. Nyrekryteringen till de olika klasserna skulle ske på lite olika sätt. Den högsta klassen, the Administrative Class, skulle bestå av tjänstemän som rekryterades direkt från universiteten, d.v.s. som det brittiska utbildningssystemet är utformat redan i 20-årsåldern. Antagningen skulle ske centralt och med hjälp av ett antagningsprov. De tjänstemän som rekryterades

3 Cmnd23381968 9lf. The Civil ServiceVol Reportof theFulton Committee,HMSO, s.

detta sätt skulle ha som sin främsta uppgift att vara rådgivare ministrarna. Tonvikten vid urvalet skulle ligga begåvning och allmän kompetens. Tjänstemännen i denna klass förutsattes vara generalister utan speciella kunskaper något av de områden som de skulle komma att verka inom. Behovet av specialister, som ekonomer, Statistiker, läkare, lantmätare m.m., tillgodosågs genom rekrytering till särskilda karriärer inom förvaltningen. Specialistema kunde dock inte räkna med att bli befordrade till de ledande befattningama i förvaltningen. De skulle, med en fras som myntats långt senare, finnas "on tap but not on top", d.v.s. de skulle finnas till hands om man behövde dem, men de skulle inte komma ifråga som rådgivare till ministrama. Under the Administrative Class fanns en klass för handläggande tjänstemän, the Executive Class. Verkställigheten av parlaments- och regeringsbesluten vilade i stor utsträckning på dem. I den indiska förvaltningen förutsattes tjänstemännen i denna klass, liksom den ännu lägre Clerical Class, rekryteras lokalt, under det att tjänsterna i the Administative Class reserverades för britter, rekryterade i första hand från de två gamla universiteten Oxford och Cambridge. Någon etnisk markering av klassgränserna gjordes av naturliga skäl inte för hemmaförvaltningen, däremot betonade även Northcote-Trevelyan det omistliga värdet för topptjänstemännen god allmänutbildning från respekterat lärosäte." av en ett Förvaltningen organiserades i stora departement, vars verksamhet omfattade allt från policyskapande central nivå till handläggning av enskilda förvaltningsärenden lokal nivå. Den politiska ledning för ett departement utgjordes helt av parlamentsledamöter. Utöver departementschefen kunde det vara ytterligare några ministrar av lägre rang samt parlamentariska assistenter till ministrarna parliamentary private secretaries. Några politiskt tillsatta tjänstemän fanns dock inte. Chefstjänstemannen i ett departement hade, och har fortfarande, titeln Permanent Secretary och var karriärtjänsteman. Detsamma gällde för ministerns personliga assistent private secretary. Vare sig dessa centrala personer eller några andra tjänstemän i departementsledningen byttes normalt ut vid ett regimskifte. Visserligen ingick det i systemet att täta omflyttningar skulle ske, men det ansågs som en intern fråga för förvaltningen. Ministrarna antogs, åtminstone till dess motsatsen var bevisad, kunna arbeta med de tjänstemän de tilldelades. Tjänstemännen å sin sida förutsattes visserligen vara partipolitiskt strikt neutrala, men samtidigt obrottsligt lojala mot den sittande regeringen. De högre tjänstemännen såg det som sin främsta uppgift att ge råd i policy-frågor till ministrarna. För att man skulle kunna upprätthålla förvaltningens rykte som neutralt redskap till den politiska ledningens tjänst var det viktigt att det inte blev känt vilka råd tjänstemännen gett ministrarna. Inte heller borde en tillträdande minister del av handlingar som visade vilka råd som getts till företrädaren, i varje fall inte om denne tillhörde ett annat parti. Eventuella försummelser eller fel från tjänstemännens sida skulle endast påtalas internt och beivras genom disciplinära åtgärder.

M The Northcote-Trevelyan Reportochthe Macaulay Reportär omtrycktai bilaga2 till Fultonkommitténs raport, Cmnd36381968 s.108-l3l

Politiskt rekryterade tjänstemän har man fått först under de senaste årtiondena. Fortfarande är antalet mycket begränsat. Det inskränker sig i stort sett till att varje minister nuhar en s.k. special advisor som skall hjälpa till med den rent partipolitiska verksammera heten. Deras närmaste motsvarigheter i det svenska regeringskansliet är förmodligen ministramas pressekreterare. På det hela taget har dock förhållandet mellan den politiska ledninoch de högre förvaltningstjänstemännen, åtminstone i formellt avseende, förblivit dengen i Storbritannien som det var redan mot slutet av l800-talet. De högre tjänstemännen samma fortfarande sin främsta uppgift att ge råd till ministrarna om hur policyfrågor skall ser som hanteras och menar sig lojalt kunna tjäna olika regeringar. Av bland annat intervjustudier gjorts under senare får man dock ett klart intryck som att väsentliga förändringar inträffade i karriärmönstren i förvaltningen under Margaret av Thatchers regeringsperiod 1979-1990. Man nöjde sig då inte längre från den politiska ledningens sida med att följa de förslag till utnämningar som förvaltningsledningen framlagt, utan bedrev ett aktivit rekryteringsarbete. The Royal Institute of Public Adminimera stration RIPA har gjort studie för att försöka utröna om detta innebar att man favorisen erade tjänstemän partipolitiska värderingar överensstämde med regeringens. RIPA vars fann dock inte att så var fallet. Däremot tycks de flesta forskare som studerat detta ämne överens att man från Thatcher-regeringens sida var mån om att finna chefstjänvara om stemän positivt inställda till de reformer man önskade genomföra inom de olika som var

depanementsområdena.

Reforrner och reformförsök

Den tidigare nämnda Fulton-kommittén kritiserade starkt den traditionella förvaltningsorganisationen. De studier kommittén lät utföra visade att the Administrative Class var som mycket elitistisk. En oproportionerligt stor andel av de som klarat inträdesproven hade utbildats i Oxford eller Cambridge. Ofta hade de avlagt examen i humanistiska ämnen utan direkt relevans för arbetet i statsförvaltningen. Fulton-kommittén hävdade att tjänstemännens bristande specialkunskaper, liksom det faktum att de med jämna mellanrum flyttades till helt verksamhetsområden, ledde till att man fick en amatöristisk ledning av nya förvaltningen. Från tjänstemannahåll bemöttes denna kritik med att man visserligen inte var specialister ämnen som juridik, ekonomi eller statistik, men däremot inom det tillämpade området politiskt beslutsfattande. Urvalsförfarandet och de täta omflyttningama var också enligt Fulton-kommittén viktiga faktorer när det gällde att förklara förvaltningens slutenhet och kåranda. Kommittén rekommenderade upplösning systemet med slutna klasser. En sådan kom också till en av stånd, åtminstone i formell mening. Möjligheten finns numera för alla tjänstemän att till de verkliga toppbefattningama i förvaltningen. Alltjämt gäller dock att man har avancera central antagning av nyutbildade från universiteten och att de som klarat dessa anen tagningsprov kan känna sig ganska säkra att förhållandevis snabbt befordras till de le-

Campbell Wilson a.a.s. 217-222

dande posterna. Intill helt nyligen har dominansen bland dessa s.k. fast-track-antagna för de som utbildats i Oxford eller Cambridge bestått. Betecknande för hur mycket som förblivit vid det gamla är kanske också att den speciella fackliga organisation som tillvaratog the Administrative Class intressen fortfarande består. Den har behållit sitt gamla och kan man kanske tycka något elitistiska namn, the Association of First Division Civil Servants FDA. Fulton-kommittén presenterade en hel rad andra förslag till förändring av förvaltningens organisation. Förslagen antogs i princip av regeringen. Få av dem kom dock att genomföras, i vart fall inte det sätt som kommittén tänkt sig. Dess sekreterare, Oxfordstatsvetaren Norman Hunt sedermera Lord Crowther-Hunt förklarade ständigt att det var de högre förvaltningstjänstemännen som genom förhalningstaktik och avledningsmanövrer lyckades sabotera förändringsansträngningarna. Ett av kommitténs förslag kom dock, även om bevekelsegrunderna inte i alla delar var de samma, att genomföras långt senare och av en annan regering. Det gällde förslaget att, delvis efter svensk förebild, överlämna ansvaret för förvaltningsverksamheten inom olika områden till självständiga myndigheter. Ett sådant program initierades av Thatcher-regeringen och har fortsatt under John Majors regeringsperiod. När detta s.k. Next Step-program är avslutat om ett par år skall cirka 75% av den statliga förvaltningen ha avskilts från ministeriema och inordnats i denna nya typ av förvaltningsmyndigheter. Likhetema mellan denna nya organisation av förvaltningen och den svenska med dess uppdelning mellan departement och ämbetsverk är många. Det är dock också tydligt att mycket av inspirationen kommit från näringslivet. Myndigheterna har en sorts instruktioner, men de har utformats som ett slags avtal mellan regeringen och cheferna för myndigheten. I avtalen lägger man fast målsättningarna för verksamheten och det anges också vilka resurser som ställs till förfogande. Myndighetschefema ges stort utrymme att inom givna ekonomiska ramar avtala med personalen om löne- och anställningsvillkor. I flera fall har man upprättat anställningsavtal med bonusbestämmelser som gjort att de anställda fått ett intresse i verksamheten bedrivs kostnadseffektivt sätt. eget att ett Än så länge finns det få uppgifter att tillgå hur dessa myndigheter fungerar och på om vilket sätt deras tillkomst påverkat förhållandet mellan politiker och tjänstemän i Storbritannien. Av naturliga skäl var de myndigheter som först inrättades sådana som sysslade med de minst politiskt känsliga frågorna. Uppenbart är dock att denna stora organisatoriska förändring måste komma att i grunden påverka såväl förhållandet mellan förvaltningstjänstemännen och ministrarna som doktrinen om ministrarna ansvar inför parlamentet för förvaltningsverksamheten. Rimligen borde det också få effekter slutenheten i förvaltningen.

36PyperR RobinsL: GovemingtheUK the 19905,StMartins Press, 1995 s. 67-74

Ministeransvarighet

Debatten om såväl ansvaret för regeringsbeslut som för ärendehandläggning i förvaltningen handlar i Storbritannien nästan uteslutande om ansvarighet inför parlamentet. Doktrinen om kabinettets kollektiva ansvar för alla regeringsbeslut är fast etablerad. Det dryga tjugotal ministrar som ingår i kabinettet antas uppträda som om de varit med och fattat alla beslut, även de kanske i realiteten endast informerats flertalet dem i efterhand. Övriga om om av medlemmar i regeringen, d.v.s. det nära hundratalet parlamentsledamöter som är ministrar av lägre rang eller politiska assistenter till ministrar, förutsätts solidarisera sig med regeringspolitiken i alla dess delar. Doktrinen upprätthålls och respekteras, åtminstone formellt. De ministrar som offentligt vill ta avstånd från ett regeringsförslag måste lämna sina uppdrag och återgå till att endast parlamentsledamöter. Det finns dock många vägar att informellt låta det bli känt att vara man inte står bakom ett regeringsförslag. Till bilden av ett system där man är ovillig att begäran lämna ut information om beslutsprocessen hör därför en närmast institutionaliserat ordning med läckor till betrodda representanter för medierna. Departementschefema ansvarar inför parlamentet både för det beredningsarbete som skett i ärenden som ligger inom departementets ansvarsområde och för förvaltningsverksamheten. Principen om det individuella ministeransvaret har uttryckts på olika sätt. Lawrence Lowrell säger i sin bok The Government of England från början av detta sekel kort och gott att "Ministem är ensam ansvarig för allt som sker inom hans departement". I ofta citerad beskrivning av Sir Ivor Jennings uttrycktes det så att "Varje minister en annan är ansvarig inför parlamentet för sitt departements uppträdande. Varje tjänstemans handlande är hävd att betrakta som ministerns handlande". Mest drastisk av alla i sin formulav ering den tidigare ministern Herbert Morrison sedermera Lord Morrison of Lambeth var skrev att ministem är ansvarig för vartenda frimärke som sätts ett kuvert". som Principen så som den kommer till uttryck i dessa citat och en rad andra beskrivningar tycks mycket klar. Den konstitutionella debatten i Storbritannien har detta till trots under hela 1900-talet i stor utsträckning kretsat kring ministeransvarighetens faktiska innebörd. I första hand har det gällt frågan om ansvarsutkrävandet. Den ursprungliga föreställningen var att om parlamentet utsatte hanteringen av ett förvaltningsärende för allvarlig kritik borde ministern ifråga avgå. Det gällde oavsett om ministern haft någon befattning med ärendet eller inte. Ganska tidigt visade det sig emellertid att det var endast under speciella omständigheter som så skedde. Om ministern ifråga ändå kände sig säker såväl premiärministems som parlamentsmajoritetens stöd satt han ofta kvar, trots att han kanske tvingats erkänna att fel och misstag begåtts inom det egna departementet. I de fall ministrarna har avgått har det som regel inte skett till följd av stark kritik från oppositionen, utan för den partigruppen haft svårt det inträffat. snarare att egna att acceptera som

37 Responsibility,Oxford UniversityPress, 1989 1-13,116-120 Marshall G red.: Ministerial s.

Från de senaste decennierna finns rad exempel ministrar suttit kvar de en som trots att inför parlamentet tvingats erkänna misstag och försummelser som begåtts inom den del av förvaltningen de haft ansvaret för. Det gällde t.ex. 1983 när ett stort antal fängslade IRAmedlemmar mycket enkelt kunde ta sig ut ur Maze-fängelset i Belfast. En utredning visade allvarliga brister i säkerhetsarrangemangen. Fängelsedirektören avgick. Nordirlandministern lämnade information i underhuset om vad som inträffat. Han ansåg sig dock inte själv böra avgå, då de konstaterade bristerna inte var en följd felaktiga föreskrifter från av regeringen eller något annat som ministern själv haft att befatta sig med. När liknande en händelse inträffade i Brixton-fängelset i England 1991 förklarade inrikesministem att han tog sig ansvaret för det inträffade, det sätt som en minister måste göra. Ansvarstagandet innebar dock inte att han ansåg sig behöva avgå, då den utredning tillsatts som visade "operational failures" och inte på att brister i regeringens policy. Det enda renodlade exemplet det motsatta förhållningssättet under de senaste decennierna är utrikesministern Lord Carringtons avgång i samband med Falklandskriget 1982. Utrikesministem tog med sin avgång sig ansvaret för att utrikesdepartementet hållt sig dåligt underrättat om stämningsläget i Argentina och därför inte i tid kunnat vidta åtgärder för att avstyra en invasion. Som principen om ministrarnas enskilda ansvar ursprungligen formulerades ansågs det självklart att ministrarna tog sig såväl det eventuella lovord över som det klander mot departementets verksamhet som kunde finnas. En minister borde inte, ansågs det, den namnge eller de tjänstemän som varit ansvariga för misstag eller försummelser. I varje fall borde han inte göra det om han inte samtidigt var beredd av avskeda dem. Den s.k. Crichel Down-affären har varit av mycket stor betydelse för synen under efterkrigstiden ministrarnas ansvar för förvaltningstjänstemännens verksamhet. Ärendet rörde ett stycke jordbruksmark i sydvästra England som staten 1937 tagit i besittning för militära ändamål. Den kom dock aldrig att utnyttjas som avsetts. När staten 1954 skulle göra sig av med landområdet slogs det samman med intilliggande mark och utbjöds till försäljning som en enhet. Den ursprunglige ägaren till marken protesterade mot detta och hans kritik ledde till att jordbruksministern tillsatte en utredning om vad som förevarit i ärendet. Ministern presenterade så utredningsresultatet inför underhuset och namngav därvid några tjänstemän som ansågs ha handlat felaktigtnsom avslutning debatten förklarade ministern att han visserligen inte känt till något om ärendets hantering, men att han tog på sig ansvaret för vad som skett och avgick från sin post. De inblandade tjänstemännen omplacerades inom förvaltningen. Uppfattningama går starkt isär om huruvida tjänstemännen faktiskt handlat i strid mot regeringens direktiv. Det är därför en öppen fråga om Crichel Down-affären är ett exempel hur en minister strikt följer principen om ministeransvar för förvaltningens verksamhet, eller om det i själva verket handlade om en regering som försökte lägga skulden tjänstemän som bara handlat regeringens order. Det intressanta med Crichel Down-affären är emellertid att inrikesministem i en efterföljande debatt definierade vad han menade var graden av ministeransvar för tjänstemännens misstag i olika situationer. Han gjorde en indelning i fyra typfall och angav ministerns skyldighet i vart och ett dem. Kontentan av av

detta att ministern fullt ansvarig endast i de fall tjänstemännen handlat direkt orvar var helt i enlighet med direktiv denne utfärdat. der av ministern eller som Det är uppenbart att Crichel Down-principema beskriver ett system där ministern visserligen behåller ett personligt ansvar inför parlamentet för hela sitt fögderi, men där ansvaret är långt mindre totalt än vad de tidigare citerade beskrivningarna antyder. Erfarenheterna från de senaste decenniemas "affärer" understryker detta ytterligare. Skillnaden mot de svenska ministrarnas begränsade för verksamheten i de självständiga förvaltningsansvar myndigheterna blir långt mindre än vad i förstone kanske föreställer sig. Den skillnad man består gäller möjligen inte så mycket graden av ministeransvarighet som graden av som tjänstemannaoansvarighet. fristående myndigheter också i Storbritannien borde rimligen leda vidare i Inrättandet av riktning mot att skillnaderna mellan det brittiska och det svenska systemet minskar ytterli- Det är klart uttalat i Next Step-programmet att ministrarna inte skall lägga sig i den gare. dagliga förvaltningsverksamheten i myndigheterna. De skall som det uttryckts hålla myndigheterna och deras chefer armslängds avstånd. Samtidigt har man dock slagit fast att inrättandet de myndigheterna inte skall påverka ministrarnas personliga ansvar inför av nya parlamentet för den underlydande förvaltningsverksamheten. Det är emellertid tydligt att förändringar inträffat åtminstone i formerna för den parlamentariska kontrollen av förvaltningsverksamheten. Frågor som framställs i parlamentet om förvaltningsärenden som handlagts inom de myndigheterna besvaras direkt av cheferna för myndignya numera heterna och inte ministrarna. Till början togs svaren inte in i parlamentstrycket. Efter av en

från parlamentets ledamöter har ändring skett den punkten.

protester en Underhuset i parlamentet har 17 s.k. select committees som har till särskild uppgift att granska regerings- och förvaltningsverksamheten inom sina respektive ämnesområden, som försvar, utbildning, socialfrågor etc. Utfrågningar av ministrar, tjänstemän, intresseföreträdare och fristående experter ingår som en väsentlig del av granskningsverksamheten. Traditionellt har gällt att ministrarna fått avgöra både om det varit lämpligt att tjänstemänalls framträtt inför utskotten och om hur mycket information de fått lämna ut. nen Tjänstemännen har vid dessa framträdanden inför utskotten sett som sin uppgift att redogöra för ministerns och departementets ärendet, vägrat svara frågor om sin syn men personliga uppfattning. När cheferna för de nya myndigheterna i ökad utsträckning kalnu las till utskottsutfrågningar är det svårt att tro att de i längden kommer att uppträda på självutplånande sätt. De har trots allt ett självständigt uppdrag från staten att sköta samma förvaltningsarbetet inom sina respektive områden och med detta följer om inte annat ett ekonomiskt redogöraransvar. Man kan på goda grunder också anta att myndighetscheferna med tiden kommer att vilja föreslå såväl lagändringar som andra reformer inom sina respektive verksamhetsområden. I det långa loppet måste detta komma att innebära att man inte kan upprätthålla fiktionen ministrarnas allomfattande ansvar för den underlyens om dande förvaltningsverksamheten.

Marshalla.a.s. 106-114 Dunleavy GambleA, Holliday I Peele G: Developments in British Politics Macmillan 1993 s. p, 189-191

Sedan 1967 har Storbritannien en motsvarighet till det svenska JO-ämbetet. The Parliamentary Commissioner for Administration, som den officiella titeln lyder, utses av parlamentet som har ett särskilt utskott som följer ombudsmannens verksamhet och behandlar hans rapporter. En väsentlig skillnad gentemot de svenska motsvarighetema är att granskningsärenden endast kan anmälas av parlamentsledamöter. På det sättet har man sökt infoga ombudsmannainstitutionen i det traditionella brittiska systemet där parlamentsledamötema ägnar stor del av sin tid att följa upp enskilda ärenden som invånarna i deras Valkretsar söker deras hjälp med. En annan grundläggande skillnad mellan de svenska och brittiska ombudsmannainstitutionerna följer av skillnaden i tjänstemännens ställning och ansvar. I Sverige är det en förutsättning för justitieombudsmännens verksamhet att tjänstemännen har ett eget ansvar för ärendehandläggning och beslut. Kritik kan därför riktas direkt mot dem för såväl handläggningsordningen som de beslut de medverkat till. I Storbritannien är som framgått av det tidigare de formella förutsättningarna helt andra. Ministrarna är formellt ansvariga för alla beslut. Ombudsmannens granskning och eventuella påpekanden måste därför begränsas till att gälla fel och brister i handläggningsordningen administrative malpractise. Det tycks som om the Parliamentary Commissioner efter en försiktig start nu etablerats som en betydelsefull institution. Att han i sina rapporter namnger de tjänstemän som handlagt de granskade ärendena har givetvis bidragit till att ändra bilden av statsförvaltningen som en kår av anonyma tjänstemän. Genom granskningsrapportema och den efterföljande behandlingen i det särskilda parlamentsutskottet har också allmänheten fått del av en rad uppgifter om förvaltningsorganisationen. Ombudsmannen har för egen del rätt att ta del av hemliga handlingar, dock med viktiga begränsningar. Sålunda har han ingen rätt att ta del handlingar rör kabinettets och kabinettsministramas verksamhet. av som

Policy-processen

Intresseorganisationema har av tradition såväl insyn i som inflytande över lagstiftningarbetet i regeringskansliet. Man beräknar att det finns cirka 2000 mer eller mindre permanenta kommittéer och samrådsgrupper i vilka branschorganisationer, fackförbund och kampanjorganisationer ges möjlighet att påverka utformningen av regeringsförslagen. De högre tjänstemännens relativa okunskap om det förvaltningsområde de för tillfället är verksamma inom anges av många som ett av skälen till att intresseorganisationema getts denna starka ställning. Det förekommer också att man som i Sverige tillsätter särskilda kommittéer, benämnda committees eller royal commissions. Exempel på sådana organ är den tidigare nämnda Fulton-kommittén och den kommitté ledd av Lord Franks som gjorde en översyn av sekretessreglema och som presenteras i det följande. Typiskt för detta slags kommittéer är att de

40 G: ConstitionalConventions,ClarendonPress1984 80-94och Se t.ex. Marshall s. Jowell J Oliver D: TheChangingConstitution3 uppl. Oxford UniversityPress1994 422 s.

5 160415

domineras av fristående experter. Deras rapporter publiceras som del av parlamentstrycket och kan bli föremål för debatt i parlamentet. Huvuddelen av beredningsarbetet har dock inomdepartemental karaktär, även om det sker med utnyttjande av samrådsgrupper och ibland närmast i form av förhandlingar med berörda intresseorganisationer. Traditionen bjuder att man inte publicerar några dokument under arbetets gång. Självklart upprättas det en rad expenpromemorior, lagutkast, minnesanteckningar 0.dyl.. Hänsynen till doktrinen om regeringens kollektiva ansvar inför parlamentet har emellertid gjort att man inte ansett sig böra offentliggöra något annat än det

färdiga regeringsförslaget."

Undantagen från denna tradition utgörs av de s.k. White Papers och Green Papers som regeringen då och då presenterar för parlamentet för att de skall kunna bli föremål för en debatt både där och i medierna. Skillnaden mellan dem är att White Papers innehåller principförslag till reformer som regeringen har för avsikt att genomföra. Regeringen står sålunda bakom dessa principer. Green Papers däremot innehåller mer av idéskisser och altemativa förslag. Regeringen har inte tagit någan annan ställning till ett Green Paper än att den ansett att det bör läggas fram för att initiera en debatt i frågan. Man markerar genom valet av Green Paper att regeringen inte bundit sig för någon handlingslinje. Översatt till svenska förhållanden skulle kanske kunna säga att ett White Paper man motsvarar en proposition med principförslag som man ber riksdagen ta ställning till. Green Papers däremot liknar mer rapporter från offentliga utredningar eller möjligen regeringsskrivelser. Sina namn har de två typerna av rapporter fått från färgen omslaget. Det skulle tyckas som om distinktion mellan dem är entydig, rent av så entydig att den inte förefaller alldeles brittisk. Mycket riktigt har försök också gjorts att lansera en sorts blandkategori. James Callaghan karaktäriserade under sin tid som premiärminister ett White Paper, vilket tveksamhet rådde det i alla delar helhjärtat stöddes av hela kabinettet, som ett om om "White Paper with green edges".

Sekretesslagstiftningen

1911 års sekretesslag tillkom under en period före första världskriget då den allmänna debatten i Storbritannien dominerades av närmast hysteriskt främlingsñentliga inlägg. Av rädsla för tyska spioner genomdrevs denna lagstiftning i stor hast. Parlamentsbehandlingen tog enda dag. Lagen syftade till att bevara försvarshemligheter. Dess Section 2 som en handlade obehörigt offentliggörande var dock utformad ett så generellt sätt att den om kom att tillämpas all information om offentlig verksamhet. Det största problemet med Section 2 var kanske att den med en statlig utrednings Franks-kommittén ord "obscurely drafted. Det var svårt att veta vad obehörigt ofvar fentliggörande egentligen innebar. Strängt taget var det omöjligt att avgöra ens vem utöver departementschefen att betrakta som behörig. Denna del av lagen kunde därför som var åberopas när helst från regeringens sida var missnöjd med att uppgifter om något som man

41 Systemof Government 9 uppl. Routledge 1993 157-161 Birch A H: TheBritish s.

rörde förvaltningens organisation och verksamhet lämnades ut eller offentliggjordes. Såväl den som publicerade uppgifterna som den som lämnat ut dem riskerade åtal och upp till två års fängelse. Franks-kommittén gjorde uppskattningen att man i Section 2 kunde finna när-

2000 oliklydande åtalsgrunder."

mare Lagens samtidigt både allomfattande och oprecisa karaktär belystes i några mycket uppmärksammade rättegångar under 1970- och 1980-talen. Den var ett tacksamt mål för de grupper som verkade för en liberalisering av lagstiftningen. Man bör nog därför akta sig för att överdriva den rättsliga betydelsen av Section Trots allt är det ett litet antal ärenden som av den brittiske motsvarigheten till riksåklagaren, the Attomey General, förts till åtal och i få fall har åtalen lett till fallande domar. Störts betydelse har Section 2 säkert haft för den syn utlämnandet av information som utvecklades inom förvaltningen. Alla statstjänstemän tvingades under sin första tjänstgöringsdag ed att till alla delar följa dess bestämmelser och att alla sätt söka förhindra obehörigt offentliggörande. Som redovisats i det tidigare var det närmast omöjligt att veta vad detta egentligen innebar. Den självklara slutsatsen blev för flertalet tjänstemän att det enda sättet att inte riskera sin karriär var att inte lämna ut någon information alls. Den starka kritiken ledde till att man gjorde flera försök att ändra sekretesslagstiftningen. Franks-kommittén lade 1972 fram ett förslag som innebar en begränsning i det område som omfattades av lagstiftningen. Förslaget innebar emellertid också att lagstiftningen skärptes

inom det område där den fortsatt skulle gälla.

Den då sittande konservativa regeringen under Edward Heath vidtog inga åtgärder för att förverkliga utredningsförslaget. Labour-partiet hade även det under sin regeringsperiod fram till 1970 ställt sig kallsinnigt till en reformering av the Official Secrets Act. I sitt valmanifest inför oktobervalet 1974 gjorde Labour emellertid ett åtagande att ersätta the Offrcial Secrets Act med en ordning enligt vilken det skulle ankomma myndigheterna att rättfärdiga att man höll inne med information. Labour vann valet men det var först i ett White Paper 1978 som regeringens lagförslag började få konkret form. Ett skäl till att det dröjde så länge var säkert att premiärministern, James Callaghan, själv såg klara fördelar med att vid behov kunna tillgripa en allomfattande bestämmelse av det slag som Section 2

innehöll och därför inte någon ivrig reformförespråkare."

var Den konservativa regering under Margaret Thatcher som tillträdde efter valet 1979 lade fram ett förslag till förändring av Section Förslaget var i flera avseenden mer liberalt än det presenterats Franks-kommittén. Ändå utsattes det för stark presskritik. Ett som av en skäl till detta var att det framlades samtidigt som en av Storbritanniens många och spektakulära spionaffärer utspelade sig. Det visade sig att man från myndigheternas sida under lång tid känt till och hemlighållit att konsthistorikern Anthony Blunt, med den ståtliga titeln "Keeper of the Queens Pictures", under en tid varit agent för Sovjetunionen. I debatten hävdades att avslöjandet i en bok om Blunts tidigare aktiviteter aldrig hade kunnat ske om

Z DepartmentalCommittee on Section of theOfficial Secrets 2 Act 1911, HMSO,Cmnd51041972 5.14

Cmnd51041972 s. 101-109 M MarshN: PublicAccess Government-heldinformation,Stevens Sons1987 253 to s.

de nya reglerna hade varit i kraft. Därmed var lagförslagets öde beseglat. Regeringen drog tillbaka det innan det ens hunnit tas upp till behandling i underhuset. 1989 lyckades det emellertid regeringen att genomföra en förändring av the Official Secrets Act. Obehörigt offentliggörande har straffrättsligt därigenom begränsats till att omfatta följande områden: 1 försvar, säkerhetstjänst och underrättelseverksamhet, 2 utrikes förbindelser, 3 konfidentiell information från andra regeringar och internationella organisationer, 4 information av intresse för brottslingar samt 5 information som erhållits genom telefonavlyssning, öppnande av brev eller liknande sätt. För de första två kategorierna infördes ett skaderekvisit, åklagaren måste kunna visa vilken skada ett offentliggörande skulle medföra. Ett sorts skaderekvisit ansågs också ligga i själva definitionen av kategori 4 under det att för kategorierna 3 och 5 antogs skadan direkt följd offentliggörandet i sig s vara en av Ändringama i sekretesslagstiftningen begränsar nämnts kraftigt området med strafsom frättsligt Även med dessa begränsningar gäller dock fortfarande sekretess inom ansvar. en rad områden utan att det prövas om utlämnande kan tänkas leda till skada. Det är exempelvis fallet med konfidentiell information från EU. Till detta kommer att det utöver bestämmelserna i the Official Secrets Act finns sekretessbestämmelser i en rad speciallagar. För de brittiska statstjänstemännen är det dessutom så att de även i fortsättningen riskerar att utsättas för disciplinära åtgärder för obehörigt offentliggörande av dokument även inom andra områden än de som omfattas av sekretessbestämmelserna. De disciplinära åtgärderna kan omfatta avskedande, degradering, varning eller i lindrigare fall att en rapport om det inträffade bifogas deras personakter och därmed kan komma att påverka deras karriär-

möjligheter.

För medierna innebar ändringarna i sekretesslagstiftningen att risken för åtal minskade. Det bör i sammanhanget nämnas att när det gäller försvarshemligheter finns förutom lagstiftningen också ett system för självcensur inom medierna. En fristående nämnd, the Defense, Press and Broadcasting Committee, utfärdar s.k. D-Notices i vilka de anger om viss information försvarshänsyn inte bör publiceras. Medierna har frivilligt åtagit sig att följa av nämndens rekommendationer. Regeringen har möjlighet att till domstol för att begära att den stoppar publiceringen uppgifter som obehörigen utlämnats till media. Den kan också genom domstolsutslag få av rätt att återkräva det som utlämnats och att eftersöka genom vem det skett.

Försök att lagstifta om inforrnationsfrihet

Som nämnts ansåg Fulton-kommittén att det var angeläget att man tog ytterligare steg i den utveckling mot en öppnare statsförvaltning som kommittén tyckt sig kunna avläsa. Man anförde också Sverige som exempel att det var möjligt att ha ett långt öppnare system. Regeringen publicerade 1969 ett White Paper i vilket man listade de ytterligare steg som tagits

Jovell Oliver aa. s. 4l0f 6JovellOliver a.a.s. 411

mot ökad öppenhet. Det gällde sådana ting som att statistik och annan bakgrundsinformation i ökad utsträckning offentliggjordes. Samtidigt varnade man för alltför en långtgående öppenhet. Offentliggörandet av allmänna handlingar skulle bli så personalkrävande att det endast var befogat områden där man säkert visste att det fanns ett starkt allmänt intresse. Behov av att göra undantag från offentligheten fanns inom en rad områden, etc." Franks-kommittén, som hade till uppgift att göra en översyn av Section tog trots att det egentligen låg utanför direktiven upp till diskussion förslag framkastats att i som om man Storbritannien, efter exempel från Sverige och USA, skulle lagstifta rätten att ta del om av allmänna handlingar. Man gjorde en genomgång av lagstiftning i dessa länder och konstaterade att rätten att erhålla information i båda fallen var försedd med fler begränsningar än vad förespråkama för en brittisk lagstiftning på området velat låta påskina. När det gällde just Sverige påpekade man också att de konstitutionella förhållandena var annorlunda än i Storbritannien. Främst syftade man då systemet med de självständiga ämbetsverken, existensen av förvaltningsdomstolar och tjänstemännens egna ansvar för ärendehandläggningen. Till detta kom enligt kommittén att Sveriges befolkning var så mycket mindre än Storbritanniens och att hela statsförvaltningen därför mindre och inte så komplex som den brittiskaf Labour-partiet gjorde i sitt valmanifest inför valet i oktober 1974 en utfästelse "att ersätta the Official Secrets Act med en ordning som gör att det ankommer myndigheterna att rättfärdiga att man inte lämnar ut information". Detta vallöfte ledde dock inte till någon ändring i lagstiftningen utan endast till allmänna policyuttalanden från premiärministern, James Callaghan, och från chefen för statstjänstemannakåren om regeringen strävan mot en större öppenhet. Jämförelser med andra länder, bland dem Sverige gjordes i regeringens tidigare nämnda White Paper från 1978 och i ett Green Paper 1979. Det svenska offentlighetssystemet karaktäriserades som "a part of that countrys distinctive political and administrative framework". Även vid jämförelser med USA, Danmark och Norge betonade skillnadman erna mellan dessa länders politiska och administrativa system och Storbritanniens. Man såg betydande svårigheter med att införa en offentlighetslagstiftning i Storbritannien utan att äventyra systemet med regeringens ansvar inför parlamentet och ministrarnas kollektiva ansvar för regeringsverksamheten. Man hade också invändningar mot att en juridisk instans, en domstol eller en ombudsman, skulle anförtros tillsynen över lagens efterlevnad. Slutsatsen i the Green Paper från 1979 blev därför att det bästa för Storbritannien att vore istället för en lagstiftning om handlingsoffentlighet införa en "Code of Practise" i vilken ministrarnas förpliktade sig att behandla alla framställningar om handlingar eller information på ett positivt sätt. En sådan "Code of Practise" skulle sas det utgöra ett stort steg framåt.

" MarshN: aa.. s. zssr Cmnd51041972 s. 31-36

När detta Green Paper presenterades fanns redan ett lagförslag till behandling i

parlamentet. Det hade framlagts liberal ledamot, Clement Freud, som haft turen att i det av en årliga lotteriet bli de 20 parlamentsledamöter som hade rätt att lägga fram ett eget lagen av förslag. Detta lagförslag hade ett visst stöd hos det regerande Labour-partiet. Hur stort detta stöd går dock att säga eftersom regeringen avgick och utlyste nyval innan dess det var hunnit fram till sin tredje och sista läsning i underhuset. Den konservativa regering under Margaret Thatcher som tillträdde efter valet var inte intresserad sig att lägga fram ett lagförslag eller en s.k. Code of Practise omvare av rådet. Europarådets ministerråd antog 1981 en rekommendation om tillgång till allmänna handlingar. Mrs. Thatcher klargjorde dock att Storbritannien inte hade för avsikt att införa någon lagstiftning området. När hon något år senare tillfrågades om samma sak svarade hon att det skulle vara både olämpligt och onödigt. Däremot skulle regeringen fortsatt verka för lämna ut så mycket information möjligt, samtidigt som man bevarade den föratt som styrelse skulle fungera effektivt sätt. trolighet som var väsentlig för att statens ett Ett flertal ytterligare försök har gjorts från parlamentsledamöters sida att initiera lagstiftning området. Labourledamötema Michael Meacher och Frank Hooley framlade sådana lagförslag 1979 1981. Ingetdera förslaget hade dock någon framgång. Ett nytt försök resp. dåvarande ledaren för det liberala partiet, David Steel. Steels lagförgjordes 1984 av den slag liksom tidigare Meachers och Hooleys i realiteten en omarbetad version av Clemvar, ent Freuds förslag från 1979. Vid tidpunkten för Steels initiativ hade det bildats en särskild kampanjorganisation, the Campaign for Freedom of Information, med enda uppgift att verka för offentlighetslagstiftning. Till kampanjen anslöt sig ett par tidigare topptjänen stemän i statsförvaltningen. Detta kom att ge kampanjen en helt annan tyngd och ställning än vad den skulle ha haft. Inte heller Steel lyckades emellertid, trots stödet från the annars

Campaign for Freedom of Information, driva igenom sitt förslag i parlamentet.

The Citizens Charter

I upptakten till 1992 års parlamentsvalskampanj lanserade premiärminister John Major ett förslag till vad skulle kunna kallas ett kontrakt mellan myndigheterna och medborsom

konsumenter offentliga tjänster. Förslaget beteckningen Citizens Char-

garna som av gavs ter. Grundtanken i förslaget att man måste söka vägar att stärka medborgarnas förtrovar ende för den offentliga verksamheten. Det skulle ske i huvudsak två sätt. Dels skulle så långt möjligt avmystifrera det offentliga beslutsfattandet genom att lätta på sekretesman kring organisation, beslutsforrner och beslutsskäl, dels skulle man för den offentliga sen serviceproduktionen klart formulera vad medborgarna hade rätt att vänta sig, utarbeta prestationsmått och redovisa resultaten av prestationsmätningama. Som ett led i den första delen denna handlingsplan offentliggjordes uppgifter som tidiav varit åtminstone formellt hemliga om vilka kabinettskommittéer som inrättats och gare

MarshN: a.a..s. 254: MarshN. aa s. 265f

vilka ministrar som ingick i dem. Man publicerade också den instruktion gäller för som ministrarnas ärendehantering. Vidare erkände man för första gången formellt existensen av de två säkerhetstjänstema MI5 och M16 och namngav rent av deras chefer. I åtagandet låg också att man även i övrigt skulle publicera uppgifter förvaltom ningsstruktur och handläggningsordningar. Medborgarna tillförsäkrades också rätten att få motiveringar till alla beslut som rörde dem. Den andra delen av förslaget hade enligt Major sitt ursprung i funderingar han haft flera decennier tidigare under sin tid som kommunalpolitiker i södra London. Medborgarna borde menade han ha rätt inte bara att veta vilka tjänster de kunde förvänta sig från olika offentligt finansierade verksamheter, de borde också få veta hur väl myndigheterna fyllde sin uppgift och begära ersättning när de inte fått de tjänster de haft anledning förvänta sig. I det ursprungliga förslaget utpekades särskilt områden som skolan, sjukvården, kommunikationer och kommunala bostäder som angelägna att inordna i det nya programmet

med målforrnulering och prestationsmätning.5För vart och dessa områden har det

ett av utarbetats "sub-charters" i vilka myndigheterna specificerar vilka tjänster man skall tillhandahålla, anger kvalitetsmått och åtar sig att kompensera medborgarna för bristande service. I konceptet ligger också att myndigheterna skall informera både om grunderna för sina beslut och om medborgarnas möjligheter att få en ändring till stånd. Även the Citizens om Charter således inte föreskriver informationsfrihet betonar det myndigheternas aktiva informationsansvar. Genomslagskraften för denna reform har möjligen ännu inte varit så stor. De mest påtagliga bevisen var inledningsvis de förhållandevis blygsamma återbetalningar delar av av biljettkostnaden till resenärer som råkat ut för kraftiga förseningar i tågtrafiken. På skolområdet har man dock upprättat ett nationellt system för prestationsmätning. När resultaten publicerats har det lett till åtgärder från de lokala skolmyndighetemas sida. I en del fall har man helt enkelt stängt en del skolor som uppvisat undermåliga resultat.

Code of Practise

1993 lade regeringen i ett White Paper fram ett förslag till en s.k. Code of Practise rörande informationsfrihet. Denna Code of Practise trädde i kraft i april 1994. Reformen kan sägas utgöra en en självständig fortsättning det arbete för att stärka medborgarnas förtroende för den offentliga verksamheten som inleddes med the Citizens Charter. De två reformema hari den meningen ett nära samband. Införandet av the Code of Practise måste dock också ses i ljuset av att ånyo en parlamentsledamot Mark Fisher, Lab framlagt ett förslag i underhuset om lagstiftning rörande informationsfrihet. Fishers förslag stöddes av såväl the Campaign for Freedom of Information som en annan kampanjgrupp, Charta 88, som verkade för införandet av en skriven författning. De argument som tidigare anförts mot en lagstiftning informationsfrihet hade om

5 Birch A H: a.a.s. 253: 52OpenGovernment,HMSO,Cmnd22901993

förlorat i styrka när reformer genomfördes detta område i samväldesländer som Australien, Nya Zeeland och Canada. Dessa länders statsskick är alla uppbyggda efter den s.k. Westminstermodellen. Det var därför inte möjligt att avfärda jämförelser med dessa länder samma enkla sätt som man tidigare gjort med exempelvis USA och Sverige. Det är mot den bakgrunden svårt att frigöra sig från misstanken att ett skäl till att det gick att regeringen bakom detta initiativ var att man därigenom hoppades undvika att parena lamentet i annat fall skulle ha lagstiftat egen hand. Att så var fallet förnekas egentligen inte heller de personer som varit ansvariga för dess utarbetande. Det betyder dock inte av att avsiktema inte varit att åstadkomma verkliga förändringar informationsfrihetens område. Att det rör sig om en verklig reform erkänns villigt även av dem som skulle önskat att förslag till lag informationsfrihet. man gått längre och framlagt ett om I the Code of Practise fastläggs myndigheternas skyldighet att: offentliggöra bakgrundsfakta och analyser som legat till grund för policy-förslag och beslut, 2. offentliggöra interna regler, riktlinjer m.m. som kan bidra till att förklara myndigheternas handlande, lämna motiveringar till beslut, i enlighet med the Citizens Charter offentliggöra fullständig information om hur offentliga tjänster sköts, hur mycket de kostar, vem som är ansvarig och hur man överklagar beslut, vilka tjänster tillhandahålls, vilka målsättningar som satts upp, hur måluppfylsom landet mäts och vilka resultat som uppnåtts, begäran utlämna information om policies, åtgärder och beslut och annat som hör till myndigheternas ansvarsområde. Det särskilt att detta endast innebär en skyldighet att tillhandahålla information, anges inte dokument. Vidare är myndigheterna inte skyldiga att för att besvara en förfrågan inhämta information den inte redan har eller förse någon med information som redan publicerats. Informationen skall lämnas ut så snart som möjligt. Målsättningen är att enkla förfrågningar skall besvaras inom 20 dagar. Myndigheterna har rätt att ta ut avgifter för det arbete det innebär att tillhandahålla informationen. Avslag på begäran att få del av information skall normalt motiveras. Överklagande beslut om att inte lämna ut information skall i första hand riktas till av myndigheten själv. Om myndigheten vidhåller sitt beslut kan detta överklagas till the Parliamentary Commissioner for Administration, d.v.s. den brittiske ombudsmannen. I likhet gäller för andra klagomål till the Parliamentary Commissioner kan det dock med vad som endast göras av en parlamentsledamot. Den medborgare som önskar få ett beslut att inte lämna ut information prövat av ombudsmannen måste sålunda hitta en parlamentsledamot är villig att inlämna klagomålet. som

53 Intervju medMaurice Frankel,Director, Campaignfor Freedomof Information,28 1995 nov.

Givetvis innehåller the Code of Practise bestämmelser om information som är undantagen från kravet att den skall lämnas ut begäran. Undantagen har sammanförts i 15 områden. De är: försvar, säkerhet och internationella relationer, interna diskussioner och råd, . kontakter med Hovet, . rättsvårdande verksamhet, . immigrations- och nationalitetsfrågor, . statens ekonomiska verksamhet och skatteuppbörd, . "affärshemligheter" i skötsel av offentlig serviceverksamhet, . offentliga anställningar, utnämningar och utdelande av hederstitlar, . begäran om information som det skulle kräva en orimlig arbetsinsats för att tillmötesgå, 10. information som kommer att publiceras inom kort, eller där utlämnandet skulle föregå ett planerat tillkännagivande eller publicering, 11. forskningsresultat, statistik och analys, 12. privatlivets helgd, 13. tredje parts affarshemligheter, 14. information som lämnats med sekretessförbehåll, 15. begränsningar som getts i lagstiftning eller på annat sätt. För vart och ett av de 15 områdena har det mer i detalj specificerats vilken typ av information som avses. Det skulle här föra för långt att närmare redovisa detta för alla områdena. Generellt gäller dock att bestämmelserna om vilken information som kan eller skall sekretessläggas trots dessa ytterligare speciñceringar är långt mindre preciserade än motsvarande bestämmelser i den svenska sekretesslagen. Utrymmet för skönsmässiga avgöranden blir därmed större. Av störst intresse ur politisk kontrollsynpunkt är kanske begränsningarna under punkt d.v.s. de som gäller den interna diskussionen i regeringskansliet rörande politiska handlingslinjer. På detta område specificeras att undantaget från offentlighet skall avse:

a protokoll från sammanträdena med kabinettet och kabinettskommittéema,

b interna åsikter, råd, rekommendationer, konsultationer och överväganden, c förtroliga kontakter mellan departement, myndigheter och andra offentliga organ. Det är ganska lätt att se att med denna bestämmelse har man velat värna om det som traditionellt har betraktats som allra viktigast att hemlighålla, statstjänstemännens råd i policyfrågor till ministrarna och de interna överläggningama inom regeringen. Utöver the Code of Practise innehåller reformen också ett åtagande att lagstifta om tillgång till uppgifter rörde hälsa och säkerhet samt till uppgifter miljöområdet. I det senare fallet är åtagandet en direkt följd av ett EU-direktiv. Vidare angav regeringen att man hade för avsikt att framlägga lag förslag om rätten för medborgarna en att del av pappershandlingar som rör dem själva. För datoriserade register finns redan den rätten. Lagförslag har dock ännu inte lagts fram något av dessa områden.

Ett system i förändring

De flesta deltagare i den brittiska debatten tycks som nämnts överens om att regeringen Majors öppenhetsreform är ärligt menad. Åsiktema går dock kraftigt isär om dess effekter. Ett obestridligt faktum är att såväl antalet framställningar om information som antalet överklagande av avslagsbeslut hittills varit långt mycket mindre än man väntat sig. Ombudsmannen har t.ex. anställt särskild personal för att sköta överklagandeärendena. Dessa tjänstemän får tills vidare fyllnadstjänstgöring i ombudsmannens övriga verksamhet. ges Regeringens kritiker pekar att den avdelat mycket små inforrnationsresurser för att sprida kännedomen om de nya möjligheterna att ta del av offentliga uppgifter. Man menar också att de avgifter som myndigheterna i en del fall tagit ut för att sammanställa den önskade informationen varit avskräckande. Även besvärsordningen upplevs i sig krånglig. Det är visserligen så att överklagande som till ombudsmannen kan göras formlöst. Innan man kommer så långt måste man dock först begära överprövning hos myndigheten och därefter måste man finna en parlamentsledamot som är villig att föra ärendet vidare till ombudsmannen. En kärnpunkt i kritiken är att rätten att ta del av uppgifter avser den information som finns hos myndigheterna inte de faktiska handlingarna. Den för reformen ansvarige ministem, William Waldegrave, försvarade vid ett seminarium anordnat av the Campaign for Freedom of Information denna ordning med motiveringen att den information som begärdes kanske fanns i en rad handlingar och det skulle bli kostsamt att sammanställa dem. Dessutom skulle man tvingas undanta sekretessbelägga delar av dokumenten. Erfarenheterna från USA visade att det då lätt uppstod tvister om hur mycket som skulle undanhållas. Mot den bakgrunden var det mycket fömuftigare att man från myndigheternas sida sammanförde informationen bra och rättvisande sätt. ett Den självklara invändningen mot detta resonemang är att om man vill utnyttja offentligheten för att kontrollera myndigheternas handlande är det originalhandlingama man önskar och inte myndighetens eget tillrättaläggande av informationen. Visserligen finns, som Mr. Waldegrave påpekade, möjligheten att låta ombudsmannen pröva om man fått all information man begärt och om sammanställningen skett ett rättvisande sätt. Det förutsätter dock att har tillräcklig information från annat håll för att misstänka att man fått ofullständig eller vinklad information. Dessutom måste man övertyga en parlamentsledamot om

att så är fallet och få denne att anmäla ärendet till ombudsmannen.

Ombudsmannen har som nämnts endast möjlighet att utfärda rekommendationer. Han kan alltså inte besluta att uppgifter skall utlämnas. I sina rapporter till det särskilda parlamentsutskottet har ombudsmannen dock framhållit att hans erfarenhet detta område, liksom det övriga tillsynsområdet, är att myndigheterna rättar sig efter hans utlåtanden.

54 Committee the Parliamentary Commissionerfor Administration:OpenGo- House of Commons,Select on ysemment Minutesof Evidence 1995 2 s. , Select Committee on thePCA a.a.s. 39,43f Uppteckning från OpenGovernment Seminar,Royal United Ser4vice Institute,London 21 october 1993 s. ll

Gör de inte det har man, liksom fallet är med ombudsmannens övriga ärenden, att förlita sig till att det underhusutskott som granskar ombudsmannen tar upp saken till politisk debatt. En förklaring till att ombudsmannen kommit att spela en aktivare roll under senare är säkert att utskottet i långt högre grad än tidigare hållit utfrågningar och gjort undersöknin-

med anledning ombudsmannens rapport.

gar av The Campaign for Freedom of Information har påpekat att ett särskilt problem ligger i att cirka 250 bestämmelser om sekretess finns kvar i speciallagar olika områden. Det leder till att det är svårt att få genomslagskraft i förvaltningen för den syn öppenhet som reformen omfattar. Konsekvenserna av att felaktigt lämna ut uppgifter som täcks av dessa sekretessbestämmelser är så mycket större än att inte lämna ut information ens i fall där ombudsmannen slutligen finner att den borde lämnats ut. Kampanjen ser det också som en allvarlig inskränkning i informationsfriheten att man i departementen kan vägra att lämna ut snart sagt vilken information som helst genom att klassificera den som råd till ministrar. Ombudsmannen kan visserligen vid ett överklagande för egen del ta del av materialet och bilda sig en uppfattning om denna klassificering är rimlig. Uppgifter om kabinettets och kabinettskommittéemas verksamhet kan dock undanhållas även för ombudsmannen. Kampanjen kommer därför att fortsätta sin verksamhet, även om man ser den reform som genomförts som ett inte obetydligt steg vägen mot ökad informationsfrihet. Kampanjen stöds av det tidigare nämnda fackförbundet, FDA. Detta kan kanske tyckas något överraskande med tanke de högre statstjänstemännens tidigare värnande om sekretessen. En förklaring som har getts är att många av de nu verksamma tjänstemännen i sin ungdom med viss förfäran såg hur det dåvarande ledarskiktet inom förvaltningen gjorde allt för att sabotera verkställigheten av Fulton-kommitténs förslag. En annan förklaring är att den förändring i personalpolitiken som inträffade under 80-talet har lett till en större facklig medvetenhet hos tjänstemannakåren och en önskan att kunna öppet redovisa vilka de egna insatserna varit ärendehanteringen. Möjligen skall man göra den distinktionen att åsikterna hos de fackligt aktiva högre tjänstemännen inte nödvändigtvis delas av det verkliga toppskiktet i förvaltningen, d.v.s. det knappa 30-talet secretaries. permanent Kommer då ansträngningarna att införa en lagstiftning om informationsfrihet att leda till framgång Maurice Frankel, som är kampanjens ledare, är övertygad om att så blir fallet. Han påpekar att såväl Labourpartiet som Liberaldemokratema i sina partiprogram förbundit sig att verka för en sådan utveckling. Vidare finns det ett stort antal konservativa ledamöter som stöder reformförsöken. Det borde därför, oavsett utgången i nästa val, vara närmast givet att en sådan lagstiftning kommer att antas under nästa mandatperiod. Trots allt kan man nog inte vara alldeles säker den punkten. Det har visat sig tidigare att partier varit mer benägna att verka för en sådan lagstiftning när de befunnit sig i opposition än när de fått regeringsmakten. En statsvetare hävdar bestämt att, under det att vi säkert

57 Intervju medY Azad,Clerk the Select Committee the ParliamentaryCommissionerFor Administrato on tion, 1 dec 1995 58 Intervjuer medMauriceFrankel,Campaignfor Freedomof Information 28 Nov 1995, L.JamesSharpe, , Nufñeld College,Oxford,29 Nov 1995ochAndrewHorsler,Scottish Coal, l Dec 1995

får se hur alltmer av den verkställande delen av förvaltningens verksamhet öppnas för insyn, kan endast den naive hoppas på motsvarande utveckling för de politiska delarna av förvaltningsverksamheten. Endast en premiärminister som planerar att dra sig tillbaka inom

några år skulle enligt denna författare kunna tänkas önska en sådan öppenhet.

59 Dunleavy,Gamble,Holliday Peele: 183 a.a.s.

Franska offentlighetstraditioner

Nina Ersman La libre communicationdes pensées desopinions et est un desdroits les plus précieuxde lhomme; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf å répøndre de labus de cette liberté dansles car déterminés par la Ioi.

Det fria utbytet av tankaroch åsikter är en av människansdyrbaraste rättigheter;varje medborgare må alltså fritt tala, skriva och trycka, dock missbrukadennafrihet i fall som föreskrivs i lag.

Artikel Xl i Deklarationenom människansochmedborgarens rättigheter,Paris 1789.

Frankrike har de facto fler lagar som syftar till att inskränka insyn och pressfrihet, än som garanterar dessa dyrbara mänskliga rättigheter".

Allmänna tryckfrihetslagar

Den ännu gällande baslagstiftningen om tryckfrihet är daterad 29 juli 1881. Den tillkom med huvudsyfte att avveckla hindren för tryckning och spridning av periodiska alster och handlar till stora delar om ägar- och ansvarsförhållanden. Dessutom innehåller 1881-årslagen uppräkning över vad som är att betrakta som åtalen bart missbruk tryckfriheten. Missbruk är allt ifrån "spridandet eller återgivandet av falav ska nyheter till framprovocerande av mord eller militär olydnad. De delas upp i tre avdelningar: Det nationella försvaret. Lagen skyddar hemligheter som rör rikets säkerhet och förbjuder publicering sådant som kan skada de väpnade styrkornas moral. Tillämpad till av sin bokstav skulle denna paragraf kunna brottsstämpla nästan all pressbevakning som har med det militära att göra. Restriktionerna har dock sedan slutet Algerietkriget fallit ur bruk. Rättsväsendet. En lång rad eller mindre obsoleta förbud, vars syfte är att förhindra - mer att rättsväsendets auktoritet och oberoende diskrediteras". På denna lista finns t ex förbud att publicera förundersökningar, vilket många medier numera friskt bryter mot. I samband med de senaste årens många skandaler som rört de innersta politiska kretsarna, har en debatt blommat upp om vad som borde vara offentligt i en rättsprocess. Många politiker vill att 1881-årslagens förbud åter ska tillämpas, åtminstone vad gäller förundersökningar. Skadliga opinionsyttringar. Sådana yttringar som skulle kunna provocera till mord, stöld, brand, misshandel, osv är brottsliga, oavsett om de i verkligheten förorsakat något. Ien underavdelning finns en rad förbud som syftar till skydd av minderåriga och ungdot.ex mot exponering för våld och pornografi. mar, Lagen innehåller även en precis paragraf om rätten till svaromål. Varje i publikation omnämnd eller utpekad person vare sig sammanhanget är ofördelaktigt eller har rätt - -

att inom ett år få infört ett svaromål samma plats i publikationen och i samma typsnitt som ursprungsartikeln. Franska domstolar har i praktiken varit återhållsamma vid tillämpningen av denna paragraf, som skulle kunna omintetgöra allt tidningsmakeri om den följdes till sin bokstav. På senare år har dock flera domstolar tilldömt författare rätt att i svaromål mot ogynnsamma recensioner. Den mest levande delen av 1881 års lag är fdrtalsparagrafen artikel 29. Förtal är "varje påstående om eller anklagelse för något som kan kränka en persons eller en kårs heder ocn anseende". Lagens text gör ingen skillnad om påståendet är sant eller falskt, och tar inte heller hänsyn till uppsåtet med publiceringen. Skydd mot intrång i privatlivet och rätten för en brottsmisstänkt att behandlas som oskyldig före dom garanteras i Code Civil artikel 9. Dessa båda rättigheter har förstärkts i lagar från 1970 privatlivet och 1993 oskyldig före dom. De båda senare har alltmer kommit att ersätta 1881 års fortalsparagraf. De nyare lagarna ger möjlighet till långt större bötesbelopp för den som anser sig förtalad av en tidning. De stränga franska lagarna mot förtal och intrång i privatlivet anses vara en viktig orsak till att Frankrike inte har någon sensationspress av t.ex brittiskt slag. I någon mån har dock praxis mjukats upp. Flera tidningar har vunnit mål i fall där "intrånget" gällt offentliga personer. T ex publiceringen av det faktum att en moraliskt bigott kardinal avled i sängen hos en prostituerad, kända politikers skattefrffel, inhysningen av en "oäkta" dotter till en president i statligt residens, osv. i

Tillgången till offentliga dokument

En lag från 17 juli 1978 reglerar vilka dokument som myndigheterna är skyldiga att begäran offentliggöra. Initiativet till lagen kom inte från regeringen, utan från parlamentet, där många ledamöter var kritiska till den bristande insynen i den styrande administrationen. Starkt pådrivande utanför parlamentet var jurister och samhällsforskare som länge kritiserat administrationens överdrivna hemlighetsmakeri och ogenomträngliga arkivsystem. Lagen har tre beståndsdelar: 1 den reglerar rätten att få ta del av offentliga handlingar, 2 den föreskriver en rad undantag och 3 fastlägger den juridiska tågordningen ändrad 1988. Administrativa dokument är offentliga. Rätten att ta del av dem gäller franska och

utländska medborgare, juridiska eller privatpersoner. Administrativa dokument är dossiéer,

rapporter, utredningar, protokoll, statistik, direktiv, instruktioner, cirkulärskrivelser, noter och regeringsskrivelser, prognoser, etc i skriven, audiovisuell eller databehandlad form, så länge det gäller information av icke-personlig an. Lagen är tillämplig offentliga så väl statlig regional och lokal nivå. Även organ som offentliga företag omfattas, liksom varje företag som bedriver offentlig service, till den del som gäller den offentliga verksamheten. Ett tillägg till lagen 1979 gör det möjligt för den individ som är direkt berörd att även ta del av de administrativa handlingar som berör honom/henne. Detta är i praktiken lagens mest utnyttjade rättighet.

2. Lagen gör åtta undantag artikel 6. En myndighet har rätt att vägra lämna ut dokument som kan vålla skada för: hemliga överläggningar inom regeringen eller annan verkställande makt, - - försvars- och utrikespolitiken, valutan och statsñnansema, statens och allmänhetens säkerhet, - - rättsväsendets funktioner, - privatlivets helgd och läkarsekretessen. - kommersiella och industriella konkurrenshemligheter, - myndighetsutredningar om skatte- eller tullbrott, 0 i allmänhet allt som är hemligt enligt gällande lag se ovan. En lista på vilka dokument som inte är offentliga upprättas inom ministeriema efter samråd med övervakningsorganet CADA Commission dacces aux documents administratifs. 3. Den rättsliga proceduren: En myndighet har en månad sig att åtgärda en begäran att få ut en handling. Om besked uteblir eller begäran avslås kan den berörde inom två om månader vända sig till CADA, som i sin tur har en månad sig att säga sin åsikt. Därefter har myndigheten ytterligare en månad sig att fatta beslut. CADA har i praktiken endast rådgivande roll. Den som även efter denna procedur fått sin begäran avslagen kan föra en ärendet i förvaltningsdomstol och ytterst överklaga till Conseil dEtat ung. regeupp ringsrätten. CADA har även rollen rådgivande till myndigheter som i förebyggande syfte som organ söker hjälp med att tolka lagen. Kommissionen kan också föreslå reformer. Den publicerar årlig Verksamhetsrapport och återkommande direktiv och anvisningar till myndigheterna. en Enligt CADA:s årsrapport 1994 har antalet ärenden med begäran om hjälp att få loss handlingar ökat stadigt från premiäråret 1979 431 ärenden till 1994 2.703 ärenden. Bland dem begärt hjälp är sedan starten relativt konstant 70 procent privatpersoner. som Övriga 30 procent är organisationer, fackföreningar eller företag. Flertalet av dem som "självmant" begärt råd av CADA är kommunala myndigheter. Statistiken visar inte i vilken utsträckning pressen utnyttjat lagen. Journalister behandlas och klassificeras statistiskt som "privatpersoner". Enligt CADA:s generaldirektör, Mme Marie-Noêlle Chalmeton, är det försvinnande få journalister och privatföretag som utnyttjar de möjligheter som lagen ger. För båda kan i viss utsträcknign orsaken vara att lagen fortfarande efter dryga 15 är relativt okänd. Journalisthögskoloma lägger begränsad vikt vid dokumentsökning. Lagen är dock inte skriven med tanke journalister, säger Mme Chalmeton. För dem som jagar nyheter är de månadsvisa handläggningstidema tok för långa. Enligt generaldirektören gäller bara några enstaka procent av kraven dokument av mer allmänt intresse. Över 95 procent gäller privatpersonen själv, dvs i de allra flesta fall den sjukjoumalen. Ganska många förfrågningar gäller barnens skolskrivningar o.dyl. egna Naturligt är det också sjuk-, skatte- och skolväsendet som snabbast lärt sig tillgodose nog efterfrågan på denna typ av handlingar. Bland de övriga 30 procenten förfrågningar dominmiljöorganisationer eller lokala intresseföreningar. De efterfrågade handlingarna gäller erar i de fallen ofta stadsplaner och bygglov. Även vissa fackliga organisationer utnyttjar lagen.

Mme Chalmeton har inte vid något tillfälle fått in något ärende som gällt EU-handlingar. 1978 års lag innehåller inget krav att myndigheter ska hålla offentliga register över inkommande skrivelser. Det existerar överhuvudtaget inget vedertaget registreringssystem för offentliga dokument. Detta begränsar lagens användbarhet. Den som frågar måste i princip först ha tagit reda att och var ett dokument existerar.

Skydd av källor och uppgiftslämnare

Någon meddelarfrihet existerar inte i Frankrike. Tvärtom är kraven yrkessekretess höga och straffen för den som "läcker" kan bli stränga. Fram till 1993 hade inte heller journalister någon laglig rätt att skydda sina källor. I den franska "Charte des journalistes, antagen 1918, står visserligen att journalister ska ha rätt till "yrkeshemligheter", men detta har ingen juridisk status. Före 1993 prövades vid ett flertalet tillfällen i domstolar om journalister kunde omfattas av den paragraf i Code Civil art.378 som behandlar tystnadsplikt. Domstolarna kom fram till att paragrafen i princip bara kunde gälla läkare och advokater. Journalister, vars yrke det är att offentliggöra saker, ansågs tvärtom vara särskilt väl kallade att lämna uppgifter till polisen eller uppträda som vittnen. En journalist hade t.ex före 1993 ingen rätt att vägra lämna ut fotomaterial eller dokument på begäran av en rättsinstans. Ett viktigt tillägg till strafflagen Code de procédure pénal, art 56 4 januari 1993 ger för första gången journalister en viss rätt att skydda sina källor. Texten lyder: "En journalist inkallad som vittne grundval av informationer som han inhämtat under sin yrkesutövning har rätt att inte avslöja dess ursprung." Nästa stycke påminner dock att journalister har samma skyldighet som alla andra att vittna och lämna information. Den enskilda journalisten kan med andra ord själv besluta om han eller hon vill avslöja sina uppgiftslämnare. Det pågår f.n. en intressant utredning som aktualiserar frågan om källskyddet. Höstens terroristattacker i Frankrike åtföljdes av en pressbevakning som i stor utsträckning verkade bygga på läckor från olika källor inom polisväsendet. Regeringen vill nu utreda vilka som läckte polishemligheter till journalisterna och har därför tillsatt en undersökningskommission som inkallat samtliga inblandade reportrar till förhör. Enligt den reporter Canard Enchainé satirtidningen "fjättrade ankan som deltagit i dessa förhör har samtliga tidningar vägrat lämna uppgifter om sina källor.

Öppenhet är ingen fransk dygd

"Den franska administrationen är Europas mest tillslutna och åderförkalkade. Hemlighetsmakeriet är dess ryggmärgsreflex. Hemligheter ger makt och prestige. Dessutom slipper den kritik som inte lämnar ut någonting. I den toppstyrda hierarkin är alla rädda för kritik." Detta säger Louis-Marie Horeau, en veteran till undersökande journalist satiitidningen Canard, kanske bästa tidningen i Frankrike på avslöjanden om makten och seriös politisk

joumalistik. Enligt Horeau använder sig Canard aldrig av lagen om offentliga dokument från 1978. Proceduren tar för lång tid. Dessutom är det "Ankans" erfarenhet att om en myndighet vill vara hemlighetsfull hjälper inga lagar i världen. Den kan krångla och segdra i det oändliga. "Det finns myndigheter som betraktar t.o.m. sådana dokument som finns stadsbiblioteken som hemliga suckar Horeau. Ankan lever istället läckor innifrån makten. "Vi får aldrig vår information via informationsmotorvägen, utan alltid småvägar". "Ankan" har mångårig erfarenhet av rättsprocesser, åtskilliga gånger åtalad enligt paragrafen om förtal eller intrång i privatlivet". Enligt tidningen själv har det i samtliga fall gällt legitima avslöjanden om maktens män. Ett intressant fall som gäller en rad juridiska principer har pågått sedan 1989. Detta år pågick en lönekonflikt bilföretaget Peugeot. Bilarbetarna hade krävt lönepåslag om 2 procent, fått nej och gått i strejk. "Ankan" publicerade samma vecka en faksimil på Peugeot-VD:n Jacques Calvets senaste självdeklarationer, varav det framgick att han hade höjt sin egen lön med 46 procent. Artikeln spreds som en löpeld bland de strejkande. Peugeots advokater sattes i rörelse för att driva rättssak mot tidningen. Advokaterna kunde snabbt konstatera att paragrafen om förtal inte var tillämplig. Uppgiften om VD:s inkomst kunde knappast betraktas som "kränkning av hans heder och anseende." Den domare som ärendet först hänsköts till avvisade även brottsrubriken intrång i privatlivet". Domaren uttalade att "avslöjandet hade allmänintresse vid denna tidpunkt och låg helt i linje med Ankans polemiska anda." Då presslagarna således visat sig obrukbara i detta fall, tog Peugeot-advokaterna sin tillflykt till straftlagen. Med hänvisning till att självdeklarationer är hemliga handlingar åtalades Ankan för stöld, brott mot yrkessekretessen, försnillande av handlingar samt häleri. Tingsrätten le tribunal correctionnel de Paris drog igång en utredning som varade i 18 månader. Dess mening var nämligen att man först måste bevisa att handlingarna faktiskt stulits från det låsta skåp de förvarades i Skattemyndigheten, och av vem. Brott mot yrkessekretess kunde bara appliceras om handlingarna stulits av en sekretessbunden tjänsteman. Rubriceringen häleri förutsatte i sin tur att stöld kunde bevisas. "Ankan" själv både dess ansvarige utgivare och den berörda reportern stod åtalade hävdade att kopioma på deklarationema hade anlänt till tidningen i ett anonymt kuvert med posten. 1991 frikändes Ankan. Tingsrätten ansåg inte att vare sig stöld eller brott mot sekretessen kunde bevisas, trots ihärdiga försök att hitta någon skyldig skatteverket. Nio månader senare upphävde hovrätten la cour dappel de Paris tingsrättens dom. Med motiveringen att handlingarna förvarats på ett sådant sätt att bara en ansvarig tjänsteman kunde ha stulit dem, och trots att den skyldige inte gick att finna, dömdes "Ankan" för häleri, i.o.m. att den befattat sig med handlingar vars utlämnande var resultatet av brott mot sekretesslagen. "Ankan" ådömdes 15 000 franc i böter. I april i år fastställdes denna dom av högsta instansen la cour de cassation. Den springande punkten tycktes vara publiceringen av fotokopioma. Hade "Ankan" inskränkt sig till att enbart publicera de uppgifter de inne-

höll, hade häleri-paragrafen aldrig kunnat tillämpas, enligt de juridiska analyser som gjorts av fallet. "Ankan" har nu överlämnat denna dom för prövning i Europadomstolen. Enligt Louis-Marie Horeau har redaktionen stora förhoppningar på Europadomstolen. "Vi hoppas att vi med Europadomstolens hjälp ska tvinga fram lagändringar i Frankrike. Här släpar lagstiftningen långt efter verkligheten". Det förs ingen allmän debatt i franska medier dessa frågor. Öppenhetstraditionen är om svagt utvecklad, även inom stora delar av joumalistkåren. Inte heller har öppenheten inom EU:s beslutsprocess varit föremål för någon debatt. The Guardians och andra tidningars kampanj för ökad insyn i Bryssel har inte uppmärksammats i den franska pressen.

Källor

Guide de Paccês aux documents administratifs utgiven av Commission daccês aux documents administratifs CADA, 1992 Laccés aux documents administratifs, Huitiéme Rapport dacitivité CADA:s årsrapport 1994 i Les medias Cahiers français nr 266, 1994 Le Monde-artikel 5 maj 1995 om målet mot Canard Le Figaro-artikel 14 sept 1994 om rätten att skydda källor Intervjuer med följande personer: Mme Marie-Noêlle Chalmeton, CADA:s generaldirektör Mr Mark Hunter, föreläsare joumalisthögskolan CPJ M Louis-Marie Horeau, reporter Canard

Öppenheten som politisk fråga

Magnus Isberg

och Ulf Christojfersson

öppenheten har alldeles klart utvecklats till en politisk fråga av viss dignitet inom EU.

Även de är ointresserade, tveksamma eller motståndare till ökad öppenhet måste nusom erkänna att frågan finns den politiska dagordningen och kommer att stanna där. mera I det politiska spel som utvecklats kring denna fråga framträder institutionerna och medlemsländerna som de viktigaste aktörema, vars inställning till öppenheten det finns anledning att närmare undersöka. Inställningen framkommer främst i uttalanden gjorda i förberedelsearbetet inför 1996 års regeringskonferens. Det finns inte anledning att fästa alltför stor vikt vid allmänt formulerade Förslag om ökad öppenhet eller "transparens". Det ligger så att säga i tiden. För den svenska inställningen krävs ingen närmare redogörelse. Reflexionsgruppens rapport, också skall refereras, ger en uppfattning om vilka förslag på öpsom penhetsområdet kommer att diskuteras mest under regeringskonferensen och vilket som ungefärligt stöd finns för dem bland medlemsländerna i utgångsläget. som Vi avslutar detta kapitel med vår egen analys av vilka vägar man bör fram för att långsiktigt öka öppenheten i EU.

Aktöremas ståndpunkter

Institutionema Bland institutionerna Europaparlamentet tidigt uttryck för sin positiva inställning till gav öppenhet. Denna inställning vidhåller parlamentet i den resolution som parlamentet antog i maj 1995 om hur unionsfördraget fungerat. Där intar öppenhetsfrågoma en central plats. En de huvudsakliga bristerna i fördraget anses vara den bristande öppenheten och av demokratisk ansvarighet hos rådet, särskilt det fattar beslut i lagavsaknaden av full när stiftningsfrågor. Därför bör enligt parlamentet principen om öppenhet tydligt uttryckas i fördraget, och det bör inrättas detaljerade genomförandebestämmelser. Då rådet utövar sin lagstiftande befogenhet, bör dess överläggningar vara offentliga och dess föredragningslista bindande. Alla sammanträden angående föreslagna rättsakter bör vara offentliga om man inte med två tredjedelars majoritet beslutar om speciella och välmotiverade undantag. Parlamentet också att allmänheten i mycket större omfattning bör ha tillgång till anser EU-dokument. Utkast och förslag bör vara tillgängliga för allmänheten så fort de är antagna eller överlämnade till andra organ, intresseorganisationer eller enskilda, eller helt eller delvis publicerade av andra. Beslut om undantag skall fattas med två tredjedelars majoritet av det ansvariga organet. Parlamentet betonade också behovet av en så öppen debatt som möjligt under reflexionsgruppens arbete och under själva regeringskonferensen.

Ikommissionens rapport inför regeringskonferensen från maj 1995 redovisas de åtgärder öppenhetsområdet som kommissionen vidtagit. Men det framhålls att dessa åtgärder ännu befinner sig i sin linda och att det är för tidigt att analysera deras effekter djupet. Icke desto mindre står det enligt kommissionen klart att principen om tillgång till information nu är oomstridd. Man hänvisar till den uppföljning och utvärdering av hur koderna fungerat som för närvarande jan. 1996 håller att slutföras. I sin samlade värdering av öppenhetsfrågorna framhåller kommissionen att öppenhet och transparens är till för att hjälpa allmänheten att förstå beslutsprocessen och ställa krav en mer begriplig gemenskapslagstiftning. Det är för tidigt att bedöma effektiviteten hos de använda verktygen. I sakernas nuvarande läge är enligt kommissionen allmänhetens förväntningar långt ifrån tillfredsställda. Mycket återstår att göra, särskilt i rådet, som måste bli mer öppet i sin lagstiftande funktion. Gemenskapens ansträngningar kommer dock att vara fruktlösa om inte de nationella myndigheterna för sin del garanterar transparens vid överföringen och tillämpningen av gemenskapslagstiftningen. I rådets rapport inför regeringskonferensen görs märkligt nog, måste man säga inte - några uttalanden i öppenhetsfrågorna. Inte heller EG-domstolen yttrar sig i sin rapport i dessa frågor. Detta får dock anses som mindre anmärkningsvärt.

Medlemsländema Att det finns tydliga skillnader mellan medlemsländernas intresse för öppenhetsfrågorna är uppenbart. Som i särklass mest aktiva av de "gamla" medlemsländerna framstår Danmark och Nederländerna. I den danska regeringens förhandlingsunderlag inför regeringskonferensen, som publicerades i slutlig version den 11 december 1995, framhålls att det är viktigt att avstånden mellan befolkningarna i medlemsländerna och EU minskas. Regeringen vill därför arbeta för att frågan om närhet, öppenhet och förenkling av EU-samarbetet behandlas positivt konferensen. Om öppenheten anförs mer specifikt att strävandena detta område bl.a. danskt initiativ fortsatt sedan Maastrichtfördragets ikraftträdande. Det har skett framsteg. Medborgarnas tillgång till information om EU-samarbetet har förbättrats. Resultaten av samarbetet blir nu konsekvent offentliggjort. Det hålls också öppna ministermöten. Men den danska regeringen anser att man måste komma längre. Arbetet för större öppenhet måste föras vidare. Den danska regeringen menar att det kan ske genom att principen om öppenhet sätts in i traktaten och/eller genom att ändringar görs i Ministerrådets arbetsordning. Det senare kräver inga traktatändringar. Den danska regeringen anser vidare att rådets lagstiftningsarbete bör vara mer öppet. Regeringen kommer att fortsätta att arbeta för att rådets första och avslutande behandling av förslag till rättsakter sker i öppna rådsmöten. Regeringen avser också att arbeta för att medborgare, företag och organisationer i traktaten tillförsäkras en rätt till aktinsyn i traktaten. EUzs ombudsman bör vidare få bättre tillgång till information och dokumentation. Den danska regeringen vill också att kommissionens förslag skall sändas på remiss till de berörda organisationerna. Organisationemas svar bör offentliggöras.

Den holländska regeringen behandlar i ett fjärde memorandum inför regeringskonferensen från den 12 juli 1995 ganska utförligt öppenhetsfrågoma. Inledningsvis erinras om tidigare holländska initiativ för att få till stånd ökad öppenhet. Regeringen framför sedan som sin åsikt att unionen bör skapa regler för att ge medborgarna en substantiell rätt till tillgång till information och också adekvata medel för överklagande. Den grundläggande principen bör vara att handlingar är öppna såvida inte det finns specifika skäl för att de skall förbli konfidentiella. Varje avslag en begäran om information måste ett riktigt sätt motiveras grundval Vägning mellan betydelsen av allmänhetens tillgång till inforav en mation och vikten av sekretess. Vad beträffar rådsmötena den holländska regeringen att situationen inte är tillanser fredsställande. Regeringen att möten med rådet som lagstiftare bör vara öppna för menar allmänheten så långt som möjligt. Med "så långt som möjligt" avses att debatten om tillåtligheten subsidiaritetstestet varje kommissionsförslag bör vara öppen liksom den av slutliga omröstningen, inklusive röstförklaringama. Mellanfasen i förhandlingarna skulle å andra sidan kunna förbli sluten. Detta är önskvärt eftersom överläggningama i rådet, även när det handlar som lagstiftare, har en mellanstatlig karaktär till en viss grad. Full allmän insyn i alla möten skulle bara leda till en situation där de faktiska förhandlingarna äger rum utanför rådets ram, vilket inte är önskvärt. Irland anser att rådet bör vara mer öppet för allmänheten då lagstiftning behandlas och beslutas. I detta syfte föreslås att preambeln till fördraget eller själva fördragstexten eller ett till fördraget skall innehålla en kraftfull referens till betydelsen av transparens i instiannex tutionemas arbete. I detta sammanhang skulle ombudsmannens roll kunna utökas så att han kan för att öka transparensen hans mandat kan utökas till att avse handlingsofagera mer

fentligheten eller tillsättande särskild ombudsman för information"

av en Den spanska regeringen föreslår att regeringskonferensen överväger möjligheten att öppdebatterna i rådet när rådet agerar som lagstiftande kammare och behålla dem slutna när na

rådet ett verkställande organ.

agerar som Det brittiska parlamentets utskott för europeisk lagstiftning betonade i sin rapport den 17 juli 1995 betydelsen av att unionen arbetade mer transparent. Ett särskilt förslag var att ett nätverk för utbyte information elektronisk väg skulle etableras för att förse medborav med tillgång till information vad som föreslås, diskuteras och beslutas ungarna om ionsnivå. Ett stort antal länder har i olika sammanhang uttryckt sig i allmänt positiva ordalag till tyska och italienska utrikesministrama, Luxemburg, Österrike, Portugal, Fintransparens land .

60 and European Parliament.SecretariatWorking Party.Task Force the Briefing øn theIGC Transparency. on

:llntergovernemental Conference"25 september 1995.5.9

Ibidems.9 62 12 Ibidems.

Reflexionsgruppen En vink om var en sammanvägning av de officiella aktörernas synpunkter på öppenhetsfrågorna kan leda finns i reflexionsgruppens rapport. I gruppen har deltagit representanter för EU:s medlemsländer samt för kommissionen och Europaparlamentet. Gruppens uppgift har varit att förbereda regeringskonferensen genom att igenom och utarbeta idéer i anslutning till de bestämmelser i unionsfördraget som skall revideras. Gruppen skall också re-

dovisa andra möjliga förbättringar med utgångspunkt från hur fördraget fungerar.

Iden inledande delen av rapporten En strategi för Europa" fastslår reflexionsgruppen att regeringskonferensen måste göra unionen mer transparent och bringa den närmare medborgarna. Medborgama har rätt att bli bättre informerade om unionen och hur den fungerar. Många av gruppens ledamöter står bakom ett förslag att rätten till tillgång till information erkänns i fördraget som en medborgerlig rätt i unionen. Förslag har också framförts om hur allmänhetens tillgång till unionens dokument skall förbättras. Innan något lagförslag av vikt framläggs bör information inhämtas från berörda sektorer, experter och samhället i allmänhet. Utredningar som lett fram till förslaget bör offentliggöras. När förslag av detta slag lagts fram bör de nationella parlamenten informeras och förses med dokument deras officiella språk och i sådan tid att en diskussion möjliggörs från början av lagstiftningsproces- 64 sen. I den andra delen som kallas för ett program med kommentarer annotated agenda behandlas öppenhetsfrågoma olika sätt. Beträffande regeringskonferensens eget arbetssätt framhålls att överläggningarna bör vara så transparenta som möjligt. Problem som förs fram av institutionerna, av organisationer som representerar det civila samhället och av ansökarländer måste undersökas på lämplig sätt be given an appropriate hearing. Allmänheten måste också förses med all den information som behövs för att kunna följa en diskussion nära som är direkt relevant för medborgarnas grundläggande problem. Detta sägs vara väsentligt inte bara för att medborgarna skall kunna känna att de deltar i byggandet av Euockså för deras åsikter är väsentliga för genomförandet reformema. ropa utan att av Under rubriken "En mer transparent union" framhåller gruppen enhälligt behovet av att göra unionsfrågoma mer tillgängliga och begripliga för allmänheten. Begreppet "transparens" sägs tjäna detta syfte och täcker olika aspekter av vilka många inte behöver föranleda någon fördragsändring. I fråga om öppenhetskomponenten i begreppet framhålls i rapporten bl.a. följande. - Gruppen har undersökt möjliga förenklingar och klarlägganden i institutionernas arbete och rekommenderar att institutionerna skall använda sig mer av offentliggörande, information och konsultationer, med särskild uppmärksamhet att underlätta de nationella parlamentens arbete. Komrnissionsförslagen bör förhandsaviseras i större utsträckning. Gruppen gillar ordningen med att ge ut Green Papers". Man anser vidare att den ökade an-

Regeringensskrivelse1995/96:3050:; regeringskønferens 1996 7 s. 64Reflexionsgruppens . rappar del 1 lll, s. VI 65Ibidem del 2,punkt 25

vändningen mellaninstitutionella överenskommelser, vilket erkänns av alla som värdeav fullt, skall åtföljas av lämplig spridning och kungörande av deras innehåll. Förändringar i rådets organisation och arbetsmetoder måste bl.a. ta hänsyn till målet att öka transparensen. Förutom frågan om offentliggörande av rådets verksamhet rekommenderar man att människorna erhåller mer information och att klarheten och kvaliteten i lagstiftningen förbättras. Några medlemmar av gruppen sägs vara för att den generella principen om tillgång till ° unionens dokument införs i fördraget. Dessa medlemmar anser att det inte är tillräckligt att garantera denna princip genom sekundärlagstiftning eller politiska åtaganden och att det behövs en rättslig grund i Fördraget så att medborgarna och de nationella parlamenten tillförsäkras mer direkt tillgång till sådana dokument. Andra medlemmar av gruppen föredrar att denna princip uppehålls och utvecklas genom en uppförandekodex för kommissionen och rådet. Frågan om offentligheten i rådets förhandlingar behandlas särskilt av reflexionsgruppen. Gruppen noterar att väsentliga framsteg har gjorts när det gäller att göra arbetet i rådet mer öppet. Många omröstningar i rådet offentliggörs nu och rådet har haft ett antal offentliga debatter. Gruppen erinrar att rådets beslut i oktober etablerat en mycket större insyn i om rådets protokoll när rådet handlar som lagstiftare och i uttalanden till protokollet. Gruppen

dock ytterligare framsteg kan göras. Åtskilliga ledamöter vidhåller att

anser att av gruppen rådets sammanträden borde vara offentliga när rådet handlar som en lagstiftande myn-

dighet. Åtskilliga ledamöter vill utsträcka rådets arbetsordning för att åstadkomma att rådets

omröstningar i lagstiftningsfrågor blir offentliga i alla ärenden. De inledande debatterna i alla viktigare lagstiftningsärenden skulle i princip vara offentliga. Andra, som visserligen delar önskemålet transparens, påpekar att det inte är lätt i praktiken att skilja rådets om diskussioner lagstiftare från dess överläggningar som en politisk institution med verksom ställande maktbefogenheter. De understryker att det i praktiken handlar om en fortlöpande, intensiv förhandlingsuppgift, inte kan utföras offentligt om den skall förbli mensom

ingsfull.

Hur kan EU bli öppnare

Strategier för öppenhet Att åstadkomma ökad öppenhet i EU handlar om att införa nya regler och strukturer. Men det handlar i minst lika stor utsträckning att förändra attityder och praxis. För detta om krävs ett tålmodigt och långsiktigt arbete. Det är därför viktigt att engagera politiska krafter utanför EU i strävandena mot ökad öppenhet och också bygga in krafter i EU:s egen organisation som bevakar öppenhetsfrågoma. Det finns ingen anledning att här utförligt uppehålla sig vid opinionssituationen i mer Sverige. Öppenhetssträvandena kan påräkna kraftfullt och i de flesta fall engerat stöd från

f

Ibidem del punkt 67 7 lbidem del punkt 107

samtliga politiska partier och andra organiserade intressen, från massmedierna inte minst och från en bred medborgaropinion. Detsamma torde också gälla i Danmark och Nederländerna. Men hur skall intresset väckas i andra länder Vi tror att man lära en del av de franska och brittiska exemplen. Initiativet till den franska lagen om tillgång till offentliga dokument kom inte från regeringen utan från parlamentet. Utanför parlamentet var jurister och samhällsforskare starkt pådrivande. Att den fått så svagt genomslag för nyhetsrapporteringen beror på att lagen efter dryga 15 år är relativt okänd bland journalister och inte är skriven med tanke dem. Bl.a. är handläggningstidema för långa och öppna register över inkommande handlingar existerar inte. Den brittiska erfarenheten styrker tesen att parlamenten är naturliga allierade i kampen för större öppenhet. De förändringar som skett i Storbritannien med införandet av en Code of Practise hade aldrig kommit till stånd om inte det varit for att undvika att parlamentet skulle lagstifta egen hand. Att denna Code of Practise tillkommit för att man ville undvika något ur regeringens synpunkt mycket värre betyder inte att den varit verkningslös. Den första slutsats man således kan dra är att om man vill skapa ett ökat politiskt tryck för ökad öppenhet inom EU är de nationella parlamenten viktiga potentiella allierade. De möjligheter för vidgad insyn och kontroll av pågående och avslutade politiska processer som den ökade öppenheten kan skapa ligger i parlamentens intressen. Under förberedelserna inför IGC har det kommit fram en stark opinion till förmån för att stärka de nationella parlamentens ställning i EU-sammanhang. Det finns grovt taget två olika metoder som förespråkas för detta. Den ena går ut att de nationella parlamenten eller deras europautskott tillsammans med Europaparlamentet bör bilda en mer eller mindre institutionaliserad påtryckningsgrupp i frågor av gemensamt intresse. Den andra innebär att de nationella parlamenten skall påverka EU-frågoma via sina regeringar. Vi anser, liksom reflex-

ionsgruppen, övervägande principiella skäl tala för att den metoden generellt är att

senare föredra och i den fråga som här är aktuell är det säkert också den mest effektiva. Det är inte Europaparlamentet som behöver påverkas i mer öppenhetsvänlig riktning utan rådet och där sitter regeringarna. Den andra slutsatsen är att massmedierna spelar en nyckelroll när det gäller att upprätthålla trycket för ökad öppenhet. Det är bara medierna som kontinuerligt kan sätta press institutionerna att leva upp till öppenhetskraven. Det är därför enligt vår åsikt en prioriterad fråga att ändra öppenhetsreglema så att medierna blir mer intresserade att använda ofav fentlighetsreglema som ett verktyg i sitt arbete. Reglerna bör m.a.o. göras "medievänliga". Bl.a. bör väsentligt kortare handläggningstider för utlämnande av handlingar och ett system

för registrering av handlingar eftersträvas se vidare nedan.

Bland EU:s institutioner finns ett varierande intresse för öppenhetsfrågoma. Europaparlamentet där intresset är störst, har inga möjligheter att lagstifta på området och begränsade möjligheter att kontrollera öppenheten. Kanske kan den nya befogenheten att tillsätta undersökningskommissioner användas för att öka insynen i kommissionen och rådet. Domstolarna har till uppgift att efter överklagande pröva om ett beslut i en öppenhetsfråga

Ibidemdel punkt93

är rättsligt grundat. Detta är en oerhört väsentlig uppgift och med hänsyn till den prestige som domstolarna åtnjuter inom unionens övriga institutioner och organ borde överklagningsmöjligheten utnyttjas mer. De orimligt långa handläggningstidema i domstolarna och kraven att parten företräds av ombud gör det dock mindre intressant att överklaga. Kommissionen har givetvis stora möjligheter att agera området och skulle principerna för öppenhet fördragsfästas, som föreslagits bl.a. från svensk sida, skulle kommission förpliktas vaka över principerna efterlevdesw. Det kan väl dock sättas i fråga med vilken att att entusiasm kommissionen kommer att ta sig an denna uppgift särskilt när det gäller den egna tillämpningen. Vi anser inte att dessa interna mekanismer för bevakning och kontroll av öppenheten är tillräckliga. Framför allt måste det enligt vår mening bli möjligt att klaga avslagsbeslut ett obyråkratiskt sätt dvs. utan att anlita ombud, och få ett snabbt svar. Eftersom man knappast kan kräva att domstolarna skall ändra sina arbetsformer för denna saks skull återstår möjligheten att finna en specialinstans för denna uppgift. Enligt vår mening finns anledning att diskutera det irländska förslaget att ge ombudsmannen en mer betydelsefull roll kontrollant av öppenheten. En första förutsättning är dock att ombudsmannen själv får som rätt att ta del av alla handlingar, vilket inte är fallet idag. Ombudsmannen skulle som i Storbritannien kunna anställa personal som är specialiserade på denna uppgift. Om man väljer att låta ombudsmannen vara besvärsinstans bör man dock se till att han har möjlighet att direkt besluta om utlämnande av uppgifter och handlingar. I det brittiska fallet kan han endast lämna rekommendationer.

Prioriteringar Låt oss mot denna bakgrund diskutera vilka förslag om ett öppnare EU som skulle vara mest angelägna att driva under regeringskonferensen när det gäller insynen i beslutsprocessen och handlingsoffentligheten. Ett sätt att öka insynen i beslutsprocessen är givetvis att stärka positionen för den öppnaste av de institutioner som deltar i processen, nämligen Europaparlamentet. Ett förslag i den riktningen har emellertid så vidsträckta andra implikationer att det inte snävt kan behandlas öppenhetsfråga. Även de nationella parlamenten är öppna institutioner som en och ett stärkande av deras roll i EU-sammanhang kan, som bl.a. reflexionsgruppen framhåller, öka öppenheten i Bl.a. bör strävandena att få med de nationella processen. parlamenten leda till att fler Green och White Papers publiceras av kommissionen. Samtidigt bör som nyss framhölls de nationella parlamenten kunna vara viktiga aktörer i strävandena mot ökad öppenhet. Här finns alltså ur öppenhetssynpunkt möjligheter till positiva samspelseffekter. Är det inte det som kallas för synergi Vill påverka besluten i EU gäller liksom i andra organisationer att man måste man komma in ett tidigt stadium. Därför är insynen i kommissionens initiativtagande verksamhet viktig. Man kan då inte bara lita till kommissionens goda vilja att publicera Green

Regeringensskrivelse1995/9630 11 s. Reflexiønsgruppens rapport del punkt92

och White Papers då och då utan det behövs strukturella förändringar i kommissionens arbete. Ett sätt är att kräva att de förslag som kommissionens arbetsgrupper och generaldirektoraten riktar till kommissionen blir offentliga precis som de svenska kommittéemas och myndigheternas förslag till regeringen. Frågan insynen i rådets beslutsprocess är oerhört viktig med tanke rådets centrala om roll som lagstiftare. I ett lagstiftningssystem där skrivna motivtexter används i så liten utsträckning kan behovet av att beslutsfattarna muntligt förklarar sina ståndpunkter tyckas särskilt starkt. Det är dock, som framgått, en starkt kontroversiell fråga men den står på vara

regeringskonferensens dagordning". Tydligen fanns det representanter för många länder

vill att beslutsordningen i rådet skall närma sig en parlamentarisk process med en inlesom dande och avslutande öppen debatt med öppna voteringar. Dessemellan skulle ligga en sluten förhandlingsprocess av samma slag som utskottsberedningen i ett parlament som vårt eget och de flesta andra. Det är väl också troligt att utvecklingen går i parlamentarisk riktning. En viktig men ofta förbisedd drivkraft är den vidgade användningen av major-itetsbeslut som många medlemsländer strävar efter. Majoritetsbeslut framkallar ett politiskt behov både hos majoriteten och minoriteten att öppet förklara sina ställningstaganden. När det gäller handlingsoffentligheten har det svenska Justitiedepartementet vid ett seminarium i Bryssel den 22 november 1995 lagt fram ett förslag om att införa nya bestämmelöppenhet och insyn i Romfördraget. Utformningen av dem är inspirerad av tryckfriser om hetsförordningen och sekretesslagen. Vi delar givetvis uppfattningen att det rättsliga stödet för öppenheten i EU måste byggas ut och läggas på högre konstitutionell nivå. Det brittiska exemplet visar att det är en en väldig styrka i sin strävan att förändra en sluten byråkratisk kultur har en fast lagom man stiftning att hänvisa till. I det brittiska fallet är det ett uppenbart problem att Code of Practise är mycket lite värd när den ställs mot de många bestämmelser om sekretess som finns på olika håll i lagstiftningen. Det är också uppenbart att om man skall få möjlighet till en någorlunda objektiv prövning begäran utlämnande, där öppenhetskravet ställs mot av en om de eventuella skäl som kan motivera hemlighållande, måste sekretesskategorierna vara någorlunda precist definierade. Samtidigt måste det vara näst intill omöjligt att sälja ett detaljerat system som det svenska, där de olika hänsynen vägs mot varandra i olika typer av verksamheter och i olika skeden av beslutsprocessen. Från våra utgångspunkter finns särskild anledning att lyfta fram den viktigaste av de administrativa regler som är knutna till den svenska offentlighetsprincipen, nämligen myndigheternas offentliga register över inkomna och upprättade handlingar. Det är själva nyckeln till systemet. Lite tillspetsat kan man säga att om man inte vet vilka handlingar som finns hos myndighet är det omöjligt att efterfråga dem. Offentliga register ger således en stora fördelar inte bara från allmänhetens synpunkt utan också från myndighetens. Ett men bra och fungerande diariesystem skulle vara av stort värde också för den interna kommunikationen mellan unionens olika institutioner och för den delen också inom var och en av dem. En annan viktig fördel från myndighetens synpunkt är att man inte längre behöver ac-

Ibidem del punkt 107

ceptera allmänt avfattade framställningar, vilket är nödvändigt i ett diarielöst system. Myndigheten kan ställa krav mer preciserade framställningar och härigenom lasta över sökningsarbetet "kunden". Det blir då också möjligt att väsentligt krympa de månadslånga handläggningstidema. Vi vill också lägga till att det ur demokratisynpunkt kan vara viktigt att diariet är öppet även om handlingarna är hemliga. Blotta vetskapen om vilka handlingar som finns eller inte finns i ett ärende kan vara av betydelse för den som vill granska beslutsfattandet. Utifrån det material och de analyser som gjorts i denna undersökning tror vi att det finns inslag i vår offentlighetslagstiftning som är svårare att acceptera än andra för vissa av unionsländerna och för kommissionen och rådet, även om de senare inte deltar som parter i regeringskonferensen. På grund av att tonvikten läggs mer individens rätt gentemot myndigheterna än motsatsen är det främmande för det kontinentala synsättet att det är myndigheten, inte ingivaren av en handling som råder över om handlingen skall bli offentlig eller inte. Det är nog av det skälet lika gott att acceptera traditionen att enskilda i vad skulle kalla för partsärenden skall ha rätt att göra sekretessförbehåll för brev de tillställer unionen. Det man tappar är i första hand möjligheten till insyn i unionens inre administrativa affärer, anställningsförfarande o.dyl. Men svårast att förstå är givetvis meddelarskyddet, som f.ö. inte har den förankring i det svenska folkmedvetandet kanske tror". Att det under vissa förhållanden kan som man vara försvarbart för en tjänsteman att läcka om förhållanden som är hemliga kräver att man förstått och accepterat offentlighetsprincipens grundläggande karaktär av kontrollinstrument. Det är knappast fallet med ledande företrädare för EU. Praktiskt taget alla uttalanden som görs av politiker och tjänstemän i EU visar att man vill uppfatta öppenhet eller transparens, som man hellre säger, som en fråga om god administration, god informationspolitik eller i bästa fall som en fråga om demokratisk insyn i en beslutsprocess. Men kontrollaspekten hos öppenheten att politiker och tjänstemän av rädsla för insyn avstår från att handla ett sätt som inte tål offentlighetens ljus kommer sällan fram. Det beror kanske inte på att man inte förstår den aspekten utan att man inte accepterar eller att man rent av fruktar den. Låt oss inte vara naiva Frågor om offentlighet och sekretess rör makt och inflytande och att öka insynen innebär att politiker och tjänstemän tappar makt. Att detta inte sker frivilligt och utan motstånd är självklart.

"Endast 26 % anser att det bör vara tillåtet för statligaoch kommunalatjänstemän att anonymt avslöjahemligheterför journalister.Se Bo Rothsteinred., PeterEsaiasson,JörgenHermansson,MicheleMicheletti,Olof Peterson, Demokrati som dialog Demokratirådets rapport 1995 81-82. s.

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönster i svensk forsknings- 27. En strategi för ktmskapslyftoch livslångt lärande. . finansiering.U. U. Fritid i förändring. 28. Det forskningspolitiskalandskapeti Nordenpá Om kön och fördelning av fritidsresurser.C. 1990-talet. U. 4. Vem bestämmer vad EU:s interna spelregler inför 29. Forskning och Pengar. U. regeringskonferensen 1996.UD. 30. Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - 5. Politikområden underlupp. Frågor om EU:s första brottsbalken. Fi. pelare inför regeringskonferensen 1996.UD. 31. Attityder och lagstiftningi samverkan Ett är medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel. C. erfarenheter av arbetet i EU. UD. 32.Möss och människor. Exempel bra x Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och IT-användningbland barn och ungdomar.SB. . säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD. 33.Banverkets myndighetsroll m.m. K. Batterierna en laddad fråga. M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga.A. . - Omjärnvägens trañkledning K. 35. Kriminalunderrättelseregister m.m. . .Forskning för vår vardag.C. DNA-register. Ju. .EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför 36. Högskolai Malmö. U. två- och trehjuliga motorfordon.K. 37. Sverigesmedverkan FN:s i familjeår. S. Kommuner och landstingmed betalnings- 38. Nationalstadsparker. M. svärigheter.Fi. 39.Rapport från klimatdelegationen1995. Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klirnatrelaterad forslming. M. 40. Elektronisk dokumenthantering.Ju. Budgetlagregeringens befogenheter finansmaktens område.Fi. 41. Statens maritima verksamhet. Fö. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte och offentlighet i EU. UD. utvidgning. UD. 43. Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt, medborgarskapoch mänskliga rättigheteri EU. UD. 17. Bättre trafik med väginformatik.K. 18. Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. 19.Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs bedömningar infor regeringskonferensen 1996. UD. 20. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. U. 21. Reform och förändring. Organisationoch verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993års universitets-och högskolereform.U. 22. Inflytande riktigt Om elevers rätt till inflytande,delaktighet och ansvar. U. 23. Kartläggningoch analys av denoffentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan.N. 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga EU-ländersförslag ochdebatt inför regeringskonferensen 1996.UD. 25. Från massmediatill multimedia att digitalisera svensk television.Ku.

Statens offentliga 1996 utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Finansdepartementet

Mössoch människor.Exempel bra Kommuneroch landstingmedbetalnings- IT-användningblandbarn och ungdomar.32 svårigheter.12 Budgetlag regeringensbefogenheter

Justitiedepartementet -

fmansmaktensomrâde. 14 Kriminalunderrättelseregister Borgenärsbrotten en översyn av ll kap. - DNA-register. 35 brottsbalken. 30 Elektronisk dokumenthantering.40

Utbildningsdepartementet Utrikesdepartementet Den

nya gymnasieskolan hur går det 1 - Vem bestämmervad EU:s interna spelregler inför Samverkansmönster i svenskforskningsfinansiering. 2 regeringskonferensen 1996.4 Samordnadrollfördelning inom tekniskforskning. 20 Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första Reform och förändring. Organisation och verksamhet pelare inför regeringskonferensen 1996. 5 vid universitet och högskolorefter 1993ars Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns universitets- och högskolereform.21 erfarenheter av arbeteti EU. 6 Inflytande riktigt Om elevers rätt till - Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och inflytande, delaktighet och ansvar. 22 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen. 7 En strategiför kunskapslyftoch livslångtlärande.27 Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga Det forskningspolitiska landskapeti Norden och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte 1990-talet. 28 utvidgning. 15 Forskningoch Pengar.29 Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, Högskola i Malmö. 36 utträdesrätt,medborgarskap och mänskliga

rättigheteri EU. 16 Jordbruksdepartementet

Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs Offentlig djurskyddstillsyn.13 bedömningarinför regeringskonferensen 1996. 19

Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga Arbetsmarknadsdepartementet

EU-ländersförslagoch debattinför Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34 + regeringskonferensen 1996. 24

Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament Kulturdepartementet

och offentlighet i EU 42 Från massmediatill multimedia- Jämställdheteni EU. Spelregleroch digitaliserasvensktelevision. 25 att verklighetsbilder.43

Näringsdepartementet Försvarsdepartementet

Kartläggningoch analys av den offentliga sektorns Totalförsvarspliktigam95. Förslag om jobb/studier upphandling av varor och tjänstermed efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, miljöpåverkan.23 försäkringar. 18

Statensmaritimaverksamhet.41 Civildepartementet

Fritid i förändring.

Socialdepartementet

Om kön och fördelning av fritidsresurser.3 Sverigesmedverkani FN:s familjeâr. 37 Forskningför vår vardag. 10 Attityder och lagstiftningi samverkan

Kommunikationsdepartementet

+ bilagedel.31 Omjärnvägenstrañkledning m.m. 9

EU-mopeden. Ålders- och behörighetskravför Miljödepartementet

tvä- och trehjuligamotorfordon.ll Batterierna laddadfråga. 8 - en Bättre trafik med väginformatik. 17 Nationalstadsparker.38 Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. 26 Rapportfrån klimatdelegationen1995. Banverketsmyndighetsroll m.m. 33 Klimatrelateradforskning. 39

VQBUO,

âwâåâ