EG och våra grundlagar

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

våra

och

EG

grundlagar

IBetänkande inför EG av Grundlagsutredningen SOU 199314

§ÖUL

.MgHg ,

WN

w Statens offentliga utredningar

WL 199314

w Justitiedepartementet

EG Våra

och

grundlagen

Betänkande Grundlagsutredningen inför EG

av Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90

ISBN 91-38-13289-3 Graphic Systems AB, Göteborg 1993 ISSN 0375-250X

SOU 199314

Till statsrådet Reidunn Laurén

Genom beslut den 11 april 1991 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla kommitté med högst nio ledamöter med en uppdrag att lägga fram förslag till grundlagsändringar inför ett svenskt m.m. medlemskap i EG. Regeringen beslutade den 28 november 1991 detta att bemyndigande i stället skulle statsrådet Lauren och bemyndigade avse samtidigt henne att tillkalla ytterligare ledamot i kommittén. en Med stöd av det först nämnda bemyndigandet utsågs den 10 juni 1991 professor Olof Ruin till ordförande. Till övriga ledamöter utsågs dag samma dåvarande riksdagsledamöter hovrättsrådet Allan Ekström m, tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö c, statsrådet Birgit Friggebo fp, numera dåvarande partisekreteraren Kenneth Kvist v, riksdagsledamöterna Sören

Lekberg s och Berit Löfstedt s, dåvarande riksdagsledamoten kulturgeo-

grafen Inger Schörling mp samt riksdagsledamoten Nils T. Svensson s.

Den 4 oktober entledigades Birgit Friggebo från uppdraget och utsågs i hennes ställe riksdagsledamoten Håkan Holmberg fp. Inger Schörling entledigades den 29 november år från uppdraget ledamot samma som av kommittén. Samma dag utsågs riksdagsledamoten Harriet Colliander nyd till ledamot av kommittén. Slutligen utsågs den 9 januari 1992 riksdagsledamoten Ingvar Svensson kds till ledamot. Som experter i utredningen förordnades den 10 juni 1991 riksdagsdirektören Gunnar Grenfors, departementsrådet Ingrid Iarénnumera Marklund och numera expeditionschefen Göran Regner. Den 13 juni samma år förordnades ñl. dr Torbjörn Larsson att expert i kommittén. Den 16 vara januari 1992 förordnades också departementsrådet Göran Schåder och Inger Schörling att vara experter. Till sekreterare förordnades den 4 juli 1991 Göran Schäder och hovrättsassessorn Mats Melin. Göran Schäder entledigades den 16 januari 1992 från uppdraget. Sedan den tidpunkten har Mats Melin ensam varit sekreterare. Kommittén har antagit namnet Grundlagsutredningen inför EG. Kommittén har tidigare uppdragit åt ordföranden att offentliggöra ett diskussionsunderlag vad gäller folkomröstning medlemskap i EG. om Diskussionsunderlaget publicerades i form departementspromemoria av en Ds 199231.

SOU 199314

Under utredningsarbetet har kommittén den 28-31 januari 1992 besökt Bryssel och Luxemburg och därvid överlagt med företrädare för kommissionens råttsavdelning, Europarlamentet, EG-domstolen och den svenska EG-delegationen. Vidare har kommittén den 12-13 mars 1992 besökt Köpenhamn och därvid sammanträffat med företrädare för Folketingets markedsudvalg och det danska utrikesministeriet. Vid sitt sammanträde den 26 februari 1992 anordnade kommittén en s.k. hearing med grundlagsexpertema hovrättslagmannen Erik Holmberg, justitierådet Fredrik Sterzel och professorerna em. Nils Stjemquist och Jörgen Westerstâhl. Under utredningsarbetets gång har vidare professor em. Håkan Strömberg på kommitténs uppdrag yttrat sig över två av sekretariatet upprättade promemorior rörande allmänna handlingars offentlighet och vissa tryckfrihetsrättsliga spörsmål. I de nämnda frågorna anordnade nu kommittén den 13 januari 1993 också en hearing med redaktörerna Jesus Alcalá, Birgitta Kruse och Anders R. Olsson, förre chefredaktören Hans Schöier samt redaktören Olle Stenholm. Kanslichefen i riksdagens konstitutionsutskott ñl. dr Magnus Isberg har lämnat kommittén biträde när det gäller övervägandena om riksdagens roll i ett EG-samarbete kapitel ll. Kommittén har i sitt arbete samrått med Personvalskommittén Ju

199202, Riksbanksutredningen Fi 199102 och Utredningen om statsför-

valtningen och EG Ju l992B. Ett visst samråd på sekreteramivå har också förekommit med Fri- och rättighetskommittén 1992Ol. Kommittén härmed överlämna sitt betänkande SOU 199314 EG får nu och våra grundlagar. Till betänkandet fogas reservationer ledamöterna Harriet Colliander, av Allan Ekström, Kenneth Kvist och Ingvar Svensson. Särskilda yttranden har avgivits ledamöterna Bertil Fiskesjö och Håkan av Holmberg samt experten Inger Schörling. Kommittén har härmed slutfört sitt uppdrag. Stockholm i mars 1993

Olof Ruin

Harriet Colliander Allan Ekström Bertil Fiskesjö

Håkan Holmberg Kenneth Kvist Sören Lekberg

Berit Löfstedt Ingvar Svensson Nils Svensson

Mats Melin

SOU 199314

Innehållsförteckning

Förkortningar 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 13

Författningsförslag 27

1 Europeiska gemenskapernas institutionella och

rättsliga karaktär 33

1.1 Gemenskapemas institutioner och deras roll i beslutsprocessen 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.1 Initiativet till beslut kommissionen 34 - 1.1.2 Beslutsfattandet Europeiska gemenskapernas råd 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.3 Den folkvalda församlingens, Europaparlamentets, roll 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.4 Rättskipningen EG-domstolens roll 43 - 1.2 Europeiska gemenskapernas rättsordning 49

1.2.1 Närmare om det gemenskapsrättsliga regel-

verket 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.2 Allmänna rättsprinciper i gemenskapsrätten 54

1.2.3 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt 62 1.2.4 Något om EG-domstolens tolkningsprinciper 68

1.2.5 Subsidiaritetsprincipen närhetsprincipen om kompetensfördelningen mellan gemenskaperna och medlemsstaterna 70 1.3 Gemenskaperna under debatt 72

Nuvarande medlemsstaters författningar 77 . . . . . . . . . Gällande rättslig reglering 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . Konstitutionella reformer med anledning av

Maastrichtfördraget 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vissa principiella frågor om regeringsformens för-

hållande till gemenskapsratten 87 . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Grundlagarna och gemenskapsrätten. Allmänna ut-

gångspunkter för en översyn 87 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 En allmän regel om medlemskapet och dess följder 95 . .

6 Innehållsförteckning SOU 199314

Statsskickets grunder vid ett E G-medlemskap.

Ikap. RF 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.1 Demokratin som princip 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Den offentliga maktutövningens lagbundenhet 104 . . . . . 4.3 Den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten 104 . 4.4 Det demokratiska styrelseskicket i framtiden 108 . . . . . .

Grundläggande fri- och rättigheter. 2 kap. RF 111 . . . . . Kort om det svenska fri- och rättighetsskyddet 112 . . . . . De grundläggande fri- och rättigheternas ställning i

gemenskapsrätten 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . u n 5.2.1 EG-domstolens praxis 114 . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Kodiñering av EG-domstolens praxis 117 . . . . . . 5.3 Begränsningar av fri- och rättigheter i EGs regelverk 118

5.3.1 Yttrande- och informationsfriheten 118

5.3.2 Skyddet mot husrannsakan 119 . . . . . . . . . . . . 5.3.3 Möjliga begränsningar i andra fall 119 . . . . . . . .

5.3.4 Äganderätt och näringsfrihet 120

. . . . . . . . . . . 5.4 Är ytterligare inskränkningar i de grundläggande fri-

och rättigheterna tänkbara 120 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Den nationella rättens förhållande till gemenskaps-

rättens fri- och rättighetsskydd 122

5.6 överväganden 124

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förhållandet Överlåtelse till andra stater. av

beslutsbefogenhet. 10 kap. RF 127 . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Riksdagens godkännande av fördrag 128 . . . . . . . . . . . 6.2 Svensk rätts förhållande till internationell rätt i

allmänhet 129 . . . . o o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Införlivande av traktater 129 . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Internationell rätts betydelse i övrigt för

svensk rätt 131 . - . . . . . - . - . . . . . . . . . . .. 6.3 Överlåtelse beslutanderätt 131 av . . . . . . . . . . . . . .. 6.3.1 Vilken beslutanderätt kan överlåtas 134

6.3.2 Inskränkningar inom det överlåtbara området 136 . 6.3.3 Till vem kan överlåtelse ske 139 . . . . . . . . . . . 6.3.4 Hur går överlåtelse till 139 . . . . . . . . . . . . . .

6.4 överväganden 140

. . . . . . . . . . . . . . . . e . . . . . . . . 6.4.1 Regler i sak om överlåtelse 142 . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Formema för beslut om överlåtelse 147

6.4.3 Tekniska frågor i 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.4 En ny EG-paragraf 150

6.4.5 Ovriga bestämmelser i 10 kap 151 . . . . . . . . . . .

SOU 199314 Innehållsförteckning 7

7 Rättskipning och förvaltning. 1 I kap. RF 155 . . . . . . . . 7.1 Principen om gemenskapsrättens företräde 156 . . . . . . . 7.2 Förhandsbesked från EG-domstolen 159 . . . . . . . . . . . 7.2.1 Ytterligare om EG-domstolens praxis 159 . . . . . . 7.2.2 Vilka myndigheter kan inhämta förhands-

besked 160 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 De högsta domstolarnas ställning 11 kap. 1 § 162

7.4 Domstolamas oberoende 11 kap. 2 § 164 . . . . . . . . . 7.5 Förvaltningsmyndigheternas självständighet 165 . . . . . . .

7.6 överväganden 169

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Övriga bestämmelser i regeringvornzen. 3-9, 12 och

13 kap. RF 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Riksdagen och riksdagsarbetet 3 och 4 kap. RF 175 . . . 8.2 Statschefen 5 kap. RF 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Regeringen och regeringsarbetet 6 och 7 kap. RF 176 . . 8.4 Lagar och andra föreskrifter 8 kap. RF 179 . . . . . . . . 8.5 Finansmakten 9 kap. 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Kontrollmakten 12 kap. 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Krig och krigsfara 13 kap. 183 . . . . . . . . . . . . . . . .

9 Allmänna handlingars ofentlighet. Meddelarjiihet 185

9.1 Kort om svenska regler om allmänna handlingars

offentlighet, sekretess, tystnadsplikt och meddelar-

frihet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Något om rättsläget i några av de nuvarande

medlemsstaterna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Allmänt om offentlighet och sekretess i EG . . . . . . 9.4 Den politiska berednings- och beslutsprocessen

9.5 Sekundärrätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Meddelarfriheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.7 Förslag till direktiv angående skydd för enskilda vid

behandling av personuppgifter 212 . . . . . . . . . . . . . . . 9.8 En sammanfattande bedömning 214 . . . . . . . . . . . . . .

10 Tryckfrihet och yttrandqiihet i andra medier 217 . . . . . . 10.1 Kort om principerna för den svenska tryckfriheten och

yttrandefriheten i andra medier 217 . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Gemenskapsrätten och de tryckfrihetsrättsliga

principerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3 överväganden

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Innehållsförteckning SOU 199314

11 Riksdagens roll i EG-samarbetet 231 . . . . . . . . . . . . . 11.1 Nuvarande former för information och samråd i

utrikes- och handelspolitiska angelägenheter 231 . . . . . . Riksdagsutredningens förslag om inrättande av ett

särskilt EES-utskott 233 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De nationella parlamentens roll i EG-samarbetet 234 . . . . 11.3.1 En översikt 234 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . u 11.3.2 Det danska folketinget 236 . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.3 Det brittiska parlamentet 239 . . . - . o o o - . . . .

11.4 överväganden 242

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Val till Europaparlamentet 249 . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Val till Europaparlamentet i de nuvarande medlems-

staterna 250 - . . . o o a . . . . . . . . . . . . - . - . . . . . . 12.1.1 Val till Europaparlamentet och nationella val 253

12.1.2 Väljarnas röstningsbeteende i valen till

Europaparlamentet 254 . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Ett svenskt valsystem 255 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.1 Valkretsindelning 258 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.2 Rösträtt och valbarhet 265 . . . . . . . . . . . . . . .

12.3 överväganden 266

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Folkomröstningen i EG-frágan 269 . . . . . . . . . . . . 0 . 13.1 Vår omvärlds folkomröstningsinstitut 269 . . . . . . . . . . 13.2 Sveriges folkomröstningsinstitut 272 . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Principiella utgångspunkter 275 . . . . . . . . . . . . . . . . 13.4 Fristående folkomröstning eller folkomröstning i

anslutning till 1994 års val 276 . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.5 Konkret tidpunkt för hållande folkomröstning 279 av en

13.6 Det definitiva folkomröstningsbeslutet 283 . . . - . . . . .

14 Specialmgotivering 285 o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Förslaget till Lag om ändring i regeringsformen 285 . . . . 14.2 Förslaget till Lag om ändring i tryckfrihets-

förordningen 287 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservationer 289 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Kommitténs direktiv 345 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 199314 Innehållsförteckning 9

2. Förteckning över i vilka fall beslut i rådet fordrar enhällighet 355 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Partiemas jämförelsetal vid val utan valkretsindelning 359 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Allemansrätten och gemenskapsrätten 361 . . . . . . . . . .

Litteratur 365 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 199314 ll

Förkortningar

a.a. anfört arbete a.st. anfört ställe BrB Brottsbalken Coreper Comité des Représentants Permanents Ds Departementsserien EFTA European Free Trade Association EG Europeiska gemenskapema EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EU EES-utskottet Fi Finansdepartementet FiU Finansutskottet Ju Justitiedepartementet KU Konstitutionsutskottet LU Lagutskottet MD Marknadsdomstolen NJA Nytt Jurdiskt Arkiv I NU Näringsutskottet prop. proposition RF Regeringsformen R0 Riksdagsordningen rskr. riksdagsskrivelse SekrL Sekretesslagen SOU Statens offentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordningen YGL Yttrandefrihetsgrundlagen

SOU 199314 13

Sammanfattning

Vår uppgift har varit att överväga vilka grundlagsändringar som kan vara nödvändiga om Sverige skulle komma att anslutas till Europeiska gemenskapema. Därtill har vi också haft i uppdrag att överväga på vilket sätt riksdagen kan spela en aktiv roll i ett EG-samarbete, hur svenska val till Europaparlamentet bör ske liksom de frågor som aktualiseras inför en folkomröstning om EG-medlemskapet se vidare våra direktiv i bilaga I. Vi använder i betänkandet, liksom i den lagtext som vi lämnar förslag till, genomgående uttrycket Europeiska gemenskapema. Vi avser då de tre gemenskaper som nu existerar och Sverige vid som en anslutning i dag skulle bli en del av, nämligen Europeiska ekonomiska gemenskapen, Europeiska kol- och stålgemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen. Vi är naturligtvis samtidigt medvetna om att Maastrichtfördraget snart kan träda i kraft. Genom det fördraget upprättas en Europeisk union som i sig innesluter dels de tre nuvarande gemenskaperna, varvid Europeiska ekonomiska gemenskapen ersätts av Europeiska gemenskapen, dels ett i vart fall inledningsvis rent mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksom inom området för rättsliga och inrikes frågor. Det kan, om Maastrichtfördraget träder i kraft, bli mera adekvat att i flertalet bestämmelser som avser EG i stället att de ange avser Europeiska unionen. Däremot bör våra förslag till grundlagsändringar inte påverkas i sak av att Maastrichtfördraget träder i kraft. De konstitutionella frågor som ett medlemskap reser är enligt vår bedömning desamma före som efter Maastricht.

Gemensamma institutioner

De Europeiska gemenskaperna är en särpräglad typ av internationell organisation. Den saknar såväl föregångare förebilder och försom enar i sig drag av både mellanstatlighet och federalism. Det utmärkande för dess institutionella uppbyggnad är, som beskrivs i kapitel för det första att initiativrätten uteslutande ligger hos kommissio-

14 Sammanfattning SOU 199314

nen som visserligen utses av medlemsstaternas regeringar men i sin verksamhet skall vara helt oberoende av dessa. Det innebär naturligtvis inte att t.ex. medlemsstater, politiska partier, branschorganisationer och folkrörelser saknar möjlighet att söka påverka kommissionen. Men det är enbart genom att kommissionen väljer att lägga fram ett förslag om gemensam normgivning som en sådan kan komma till stånd. Ett annat karakteristiskt drag är att själva beslutsfattandet, trots organisationens överstatliga inslag, sker i förhandlingar medlemsstaterna emellan. Det är medlemsstaternas regeringar som tillsammans i rådet fattar i stort sett alla normerande gemensamma beslut. Ett element av överstatlighet kan dock sägas prägla också beslutsfattandet eftersom, till skillnad från mycket annat internationellt samarbete, tlertalet beslut kan fattas med kvalificerad majoritet. En stat och dess medborgare kan alltså bli bundna av beslut som den staten motsatt sig. Det direkt folkvalda Europaparlamentet har, enligt Romfördraget, främst en rådgivande och kontrollerande funktion. Rådet kan dock inte fatta något för medlemsstaterna bindande beslut utan att parlamentet åtminstone yttrat sig i saken. Enligt Maastrichtfördraget ges parlamentet dessutom en rätt att på vissa områden fatta beslut tillsammans med rådet. Gemenskapema har inte bara skapat ett system med gemensamma normer utan har också inrättat en domstol som ser till att normerna efterlevs. EG-domstolen har ensam befogenheten att slutligt tolka de gemensamma nonnerna. I denna sin verksamhet har domstolen utvecklat flera av de viktigaste principerna för samarbetet och har därigenom inte bara skipat utan också skapat rätt. Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av hur EG-institutionerna utövar sina befogenheter. Den ensam kan ogiltigförklara politiska beslut som medlemsstaterna kommit överens om i rådet. Domstolen handlägger också mål mot medlemsstaterna och prövar om dessa brutit mot sina gemenskapsrättsliga förpliktelser.

En gemensam rättsordning

Den avgörande skillnaden mellan EG-samarbetet och annat internationellt samarbete är, som också utvecklas i kapitel att inom EG överlåter medlemsstaterna betydande delar av sina befogenheter att fatta beslut till de gemensamma institutionerna. Pâ vissa områden, t.ex. handelspolitiken och jordbrukspolitiken, avstår medlemsstaterna

SOU 199314 Sammanfattning 15

helt och hållet från sina befogenheter. Politiken på sådana områden bestäms då uteslutande av gemenskapema. Inom övriga samarbetsområden överlåter medlemsstaterna rätt för EG-organen besluta en att men har fortfarande möjlighet att, så länge EG-organen inte utnyttjar sin rätt, själva fatta beslut. Med det språkbruk används inom som gemenskaperna brukar det heta att medlemsstaterna avstår från del en av sin suveränitet för att i stället utöva den gemensamt i rådet. Det är detta förhållande, att staterna överlåter beslutsbefogenheter till gemenskapema, som utgör grunden för att EG kunnat utveckla en egen rättsordning som på viktiga punkter skiljer sig från internationell rätt i allmänhet. För det första är gemenskapsfördragen och del en av de rättsakter som rådet beslutar direkt tillämpliga, dvs. de utgör automatiskt en del av medlemsstaternas inhemska rätt. Det fordras alltså inte, och får inte heller förekomma, att den gemensamt beslutade regeln görs om till svensk lag. För det andra har flera gemenskapsrättsliga regler direkt efekt, dvs. de enskilda medborger gare och företag i medlemsstaterna rättigheter och skyldigheter som de omedelbart kan göra gällande inför det landets domstolar och egna myndigheter. För det tredje skall gemenskapsrättsliga regler ges företräde framför medlemsstaternas lagar och principiellt även framför deras grundlagar. Om svensk lagregel skulle strida en mot en gemenskapsrättslig regel som år direkt tillämplig eller har direkt effekt, är således svenska domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa den gemenskapsrättsliga föreskriften.

Andra medlemsstaters författningar

Ett EG-medlemskap reser flera viktiga frågor konstitutionen av natur. Till de viktigaste hör vilka de konstitutionella följderna är dels den av överlåtelse av statsorgans beslutsbefogenheter måste ske, dels som av principen om gemenskapsrättens obetingade företräde framför nationell rätt. En översiktlig genomgång i kapitel 2 hur de nuvarande av medlemsstaterna löst dessa frågor i sina författningar uppvisar inte någon enhetlig bild. Möjligen kan säga att medlemskapets betyman delsefulla konsekvenser avspeglas i medlemsstaternas konstitutioner i mindre utsträckning än kanske hade kunnat förvänta sig, även man om vissa stater nu i samband med Maastrichtfördraget uttryckligen grundlagsfäster samarbetet.

16 Sammanfattning SOU 199314

Översynens allmänna inriktning

I kapitel 3 för vi en inledande diskussion om vissa principiella frågor med avgörande betydelse för den inriktning vi valt i vårt arbete. Vi ställer bl.a. frågan om i vilken utsträckning de svenska grundlagamas innehåll skulle påverkas av ett EG-medlemskap. Vi konstaterar att den alldeles övervägande delen av grundlagarnas bestämmelser rör internt svenska förhållanden som även vid ett EG-medlemskap skulle förbli internt svenska. Det gäller t.ex. reglerna om rösträtt och val till riksdagen 3 kap. RF, om riksdagsarbetet 4 kap. RF, om statschefen 5 kap. RF och om hur regeringen utses 6 kap. RF. Däremot skulle vissa av bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter 2 kap. RF, om norrngivningsmakten 8 kap. RF samt om rättskipning och förvaltning 11 kap. RF komma att påverkas direkt eller indirekt. Detsamma gäller några regler i tryckfrihetsförordningen och i yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa bestämmelser diskuterar vi mera i detalj i kapitel 5 och 7-10. Det finns, generellt uttryckt, två möjliga sätt att låta den påverkan alltså otvivelaktigt sker komma till uttryck i grundlagen. som Antingen får medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de berörda bestämmelserna eller så ges en allmän regel om medlemskapet skall ge utrymme för samtliga dess följder. som För det först nämnda angreppssättet talar att grundlagen skulle ge åtminstone översiktlig bild av ett EG-medlemskaps effekter och på en så sätt i vart fall till del spegla den politiska verkligheten. Vi har en trots det stannat för ett mera översiktligt förhållningssätt. De avgörande skälen är följande. Vi har haft att utgå från den ovan nämnda principen om gemenskapsrättens företräde, dvs. att gemensamma normer gäller framför medlemsstaternas egna lagar oavsett dessas konstitutionella valör. Det innebär att sedan Sverige väl blivit EG-medlem låter sig inte gemenskapsrättens ställning och verkan här i landet regleras genom bestämmelser i regeringsformen. Det är, med andra ord, inte möjligt att med stadganden i svensk grundlag t.ex. ställa upp hinder mot att vissa slag norrnbeslut tillämpas här. Inte heller torde Sverige av gemensamma kunna åberopa sig på svensk grundlag hinder för att uppfylla som krav på normgivning som ställs i ett EG-direktiv. Mot denna bakgrund har vi ansett att man inte heller bör försöka ge intryck av att regeringsformen anger gränser för eller på annat sätt reglerar gemenskapsrätten.

SOU 1993 14 Sammanfattning 17

Regeringsformen bör inte bara göra det möjligt för Sverige att bli medlem av gemenskaperna utan också ge utrymme för Sverige att vara medlem. Det måste alltså vara möjligt för Sverige att som fullvärdig EG-medlemsstat fullt ut delta i det gemensamma integrationsarbetet utan att varje förändring i det arbetet fordrar grundlagsändring. Även de svenska handlande inte om statsorganens kringgärdas av detaljerade grundlagsstadganden behåller ändå Sverige rätten att självt åtminstone i huvudsak avgöra hur vårt framtida deltagande skall gestalta sig. Vi påminner om att fördragsändringar måste ratificeras av samtliga medlemsstater för att bli gällande. Den utveckling som sker inom ramen för gällande fördrag med tillämp- ning av Romfördragets artikel 235 fordrar också enhällighet. - Vi anser att man bör undvika att ett medlemskap och dess konsekvenser ges grundlagsskydd redan i samband med ett svenskt tillträde. De grundläggande gemenskapsfördragen, utom Kol- och Stålfördraget, är slutna för obegränsad tid. Det bör också vara en skyldighet för Sverige att som medlem lojalt verka för att det som gemensamt uppnåtts kan bevaras och vidareutvecklas. Samtidigt kan inte man redan nu helt utesluta möjligheten att gemenskaperna i avlägsen en framtid utvecklas på ett sådant sätt att Sverige finner anledning att dra sig ur samarbetet. Om Sverige skulle finna en sådan åtgärd nödvändig kan de beslutsbefogenheter som överlåtits till EG âtertas ett genom riksdagsbeslut med enkel majoritet. Om medlemskapet i en sådan situation är reglerat i grundlag finns risk för att svenska domstolar, trots riksdagsbeslutet, anser sig skyldiga att fortsätta ge gemenskapsrätten företräde. Vi anser alltså inte att man genom grundlagsstadganden bör begränsa Sveriges handlingsmöjligheter utöver vad som följer av den fördragsmässiga lojalitetsplikten.

En allmän regel om medlemskapet

Vi föreslår i kapitel mot bakgrund av vad som nyss sagts, att det i l kap. RF införs en allmän regel om medlemskapet av innebörd att om Sverige ansluts till gemenskaperna och om riksdagen överlåter beslutsbefogenheter till EG så gäller de förpliktelser som följer av medlemskapet utan hinder av vad som annars stadgas i svensk grundlag eller annan lag. Den föreslagna bestämmelsen uttalar alltså inte att Sverige är medlem. Däremot anger den att om Sverige blir medlem så kommer vi att under ett löpande medlemskap lojalt uppfylla våra förpliktelser.

18 Sanzmanfattning SOU 1993 14

Men bestämmelsen därutöver att överlåtelse av beslutsbefogenanger heter är en förutsättning för att förpliktelserna skall gälla, varav följer de befogenheterna återtas upphör också förpliktelsema. Vilka att om förutsättningar som i sin tur skall gälla för svensk överlåtelse behandlar i kapitel 6. Bestämmelsens generella räckvidd medför att inte, utom på ett par punkter, anser några ytterligare grundlagsändringar vara nödvändiga. I följande kapitel diskuterar vi således främst vilken påverkan ett medlemskap kan ha på de förhållanden som grundlagarna reglerar.

Statsskickets grunder

I kapitel 4 diskuterar några av de grunder för vårt statsskick som framgår redan l kap. 1 § RF, nämligen demokratin, den offentliga av maktutövningens lagbundenhet och den kommunala självstyrelsen. Vissa andra grunder för vårt statsskick behandlas i kapitel 9 och 10. Vad först gäller demokratin som princip noterar vi den diskussion som förs om den demokratiska karaktären hos gemenskapsorganisationen sådan. Vi konstaterar att EG bekänner sig till demokratin som princip och kräver motsvarande hållning av stater som önskar som vinna medlemskap. När det så gäller ett medlemskaps påverkan på det demokratiska styrelseskicket i Sverige ter det sig rimligt antaga att dess utformning i olika avseenden kan komma att förändras. En central sådan förändring gäller riksdagen. Dess ställning som det centrala statsorganet kommer i viss utsträckning att formellt försvagas. Ett medlemskap förutsätter att beslutsbefogenheter också sådana som riksdagen besitter överlåts till gemenskapema. Inom - Sverige blir följden därav att de beslutsbefogenheterna i realiteten också överförs från riksdagen till, genom regeringens deltagande i rådet, den verkställande makten. Vår slutsats i den delen är ändå att den bekännelse till folkstyrelse och demokrati som kan utläsas ur regeringsformen kommer att fortsätta äga giltighet. Vi konstaterar vidare att gemenskapsrätten är i hög grad normbunden och att ett medlemskap därför inte påverkar principen om den offentliga maktutövningens lagbundenhet. Vad så gäller den kommunala självstyrelsen är dess närmare omfattning inte reglerad i grundlagen. Det är endast, liksom när det gäller den kommunala beskattningsrätten, fråga om ett principstadgande. Däremot får naturligtvis varken självstyrelsen som sådan eller beskattningsrätten urholkas så att de inte längre framstår som reella.

SOU 199314 Sammanfattning 19

Den påverkan som ett medlemskap främst kan föra med sig rör möjligheterna till kommunala stödåtgärder och principerna för kommunal upphandling. De effekterna inträder emellertid redan inom EES-samarbetet. Därtill kommer eventuella framtida begränsningar i den kommunala beskattningsråtten ett led i ekosom en gemensam nomisk politik inom ramen för ett ekonomiskt-monetärt samarbete. Vår slutsats är att den kommunala självstyrelsen inte bör så påverkas av ett medlemskap att grundlagens bud inte längre motsvarar ett verkligt förhållande.

Grundläggande fri- och rättigheter

De flesta medlemsstaters konstitutioner innehåller, liksom 2 kap. RF, en fri- och rättighetskatalog som stakar gränser för statsorganens ur beslutsbefogenheter. Gemenskapsrätten saknar däremot ett sådant i skrift dokumenterat fri- och rättighetsskydd. Trots det gäller, vi som redan redovisat, principen om gemenskapsråttens företräde. Den innebär på detta område föreskrift i regeringsformen att en som garanterar en rättighet inte kan åberopas gentemot en EG-rättsalct som begränsar den rättigheten. Genom EG-domstolens rättspraxis har emellertid, som redovisar i kapitel gemenskaperna kommit att utveckla ett eget fri- och rättighetsskydd som indirekt ger reglerna i 2 kap. RF betydelse även i förhållande till gemenskapsråtten. Domstolen har förklarat att den ser som sin uppgift att värna de fri- och rättigheter är som gemensamma för medlemsstaternas konstitutioner liksom de framgår som av internationella konventioner, främst Europakonventionen skydd om för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Vi har funnit vissa EG-rättsakter begränsar vissa de grundsom av läggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Det har emellertid hittills endast gällt yttrande- och informationsfriheten regler om tystnadsplikt, sekretess och om förbud mot viss reklam och förbudet mot husrannsakan. Vi har inte kunnat finna att det svenska fri- och råttighetsskyddet är mera långtgående än det som följer av en gemensam europeisk standard. Vår sammantagna bedömning av det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskydd som inom EG-samarbetet kommer att ersätta det svenska skyddet är att det till sin omfattning inte står det svenska efter.

20 Sammanfattning SOU 199314

Överlåtelse beslutskompetens till gemenskaperna

av

Den handling kan sågas utlösa de konstitutionella effekterna av som ett medlemskap är, redan antytts, medlemsstatens överlåtelse av som beslutsbefogenheter till gemenskapema. I den svenska regeringsformen finns redan en bestämmelse som gör det möjligt att i begränsad omfattning överlåta beslutsbefogenheter till bl.a. mellanfolklig organisation 10 kap. 5 § RF. Man kan utan vidare konstatera att ett EG-medlemskap förutsätter att beslutsbefogenheter överlåts i större omfattning än vad regeringsfonnen medger. I kapitel 6 föreslår nu särskild regel införs överlåtelse just till EG, att den regeln att en om inte bör innehålla några begränsningar i sak för riksdagens möjligheter att besluta överlåtelse samt att beslut om sådan överlåtelse om också skall kunna fattas med kvalificerad majoritet vid ett enda tillfälle. Vi konstaterar att frågan överlåtelse till EG ställer sig olika när om det gäller den överlåtelse måste ske i samband med själva anslutsom ningen och sådan överlåtelse kan ske på grund av framtida som fördragsändringar sedan Sverige väl blivit medlem av gemenskapema. I samband med anslutningen måste naturligtvis, för att Sverige alls skall kunna bli medlem, beslutsbefogenheter överlåtas i precis den utsträckning då gällande gemenskapsfördrag fordrar. som Det innebär alltså att frågan huruvida överlåtelseregel skall om en ny förses med några begränsningar vilka befogenheter som får överav låtas uteslutande har betydelse under ett löpande svenskt EGmedlemskap. Vi har inte funnit att det finns skäl att nu ge grundlagsfästa ramar för riksdagens möjligheter att låta Sverige delta i det vidare EGsamarbetet. Vi har också ansett det angeläget att söka undvika framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och vår interna rätt, vilket skulle kunna bli följden svenska domstolar hade att i om tveksamma fall bedöma gemenskapsrättslig regel ryms inom om en det område får överlåtas. Slutligen har vi ansett att det också som utan begränsningar i rätten till överlåtelse ges betryggande garantier för att ett svenskt deltagande i fortsatt integration sker på ett en sådant sätt det råder politisk enighet Det är därvid viktigt att som om. hålla i minnet att framtida fördragsändringar måste ratificeras av alla medlemsstater. Det är likaså viktigt att ett senare svenskt beslut om överlåtelse, de betydelsefulla konsekvenser som ett sådant har, betryggande riksdagsmajoritet. Även således bärs upp av en om föreslår att den nuvarande huvudregeln, innebär att beslut skall som

SOU 1993 14 Sammanfattning 21

fattas i samma ordning som gäller för beslut grundlagsändring, om kompletteras med en möjlighet att fatta beslut vid ett enda tillñlle, anser vi att ett sådant beslut måste fattas med tre fjärdedels majoritet. Vi föreslår emellertid också särskild övergångsregel innebär en som att beslut om överlåtelse i samband med ett svenskt tillträde får fattas med enkel majoritet. Skälet för det är att frågan ett svenskt om medlemskap i EG skall avgöras folket i folkomröstning. Det av en bör därför inte komma i fråga att därutöver kräva kvalificerad majoritet i riksdagen.

Domstolar och förvaltningsmyndigheter

Det är främst på följande punkter som vi, se kapitel funnit att ett EG-medlemskap påverkar våra domstolars och förvaltningsmyndigheters ställning och verksamhet. Det gäller för det första den redan flera gånger berörda skyldigheten att sätta gemenskapsrätt före svensk lag. Den enda nuvarande regel som ger domstolar och myndigheter rätt och skyldighet att sätta given lag åt sidan är lagprövnings- - regeln i ll kap. 14 § RF. Vi konstaterar att den bestämmelsen av flera skäl inte räcker för att ge gemenskapsrätten det genomslag som den kräver. För det andra saknar de högsta domstolarna behörighet att ogiltigförklara EG-rättsakter, vilket är en uppgift exklusivt för EG-domstolen. Dessutom är de skyldiga att begära besked hur EG-domom stolen tolkar gemenskapsrätten när sådan fråga förekommer i ett en mål och de är bundna av det besked som EG-domstolens Det ger. förekommer emellertid inte att EG-domstolen överprövar de högsta domstolarnas avgöranden. Vi menar därför att regeringsformens karakteristik av Högsta domstolen och Regeringsrätten högsta som domstolar i allt väsentligt är korrekt även vid ett EG-medlemskap. Systemet med bindande tolkningsbesked från EG-domstolen låter sig, för det tredje, inte utan vidare förenas med bestämmelsen i 11 kap. 2 § RF om domstolarnas oberoende eller med den motsvarande regeln i ll kap. 7 § RF om den självständighet förvaltningssom myndigheterna har i sin lagtillämpande verksamhet. Den allmänna regel som vi föreslagit i l kap. RF också ger utrymme för såväl företrädesprincipen den påverkan sker i som som övrigt. I enlighet med den allmänna inriktning valt för vår som översyn behöver, och bör inte heller, någon ytterligare grundlagsreglering i denna del komma till stånd. Däremot anser vi inte att de svenska förvaltningsmyndighetemas

22 Sammanfattning SOU 199314

relativa självständighet bör medföra några som helst konstitutionella problem. Regeringen har även med gällande grundlag de styrmedel vi bedömer att den behöver för att gentemot gemenskaperna som kunna för att Sverige uppfyller sina fördragsförpliktelser. svara

Övriga föreskrifter i regeringsformen

I kapitel 8 följer en översiktlig framställning av ett medlemskaps påverkan på de förhållanden som regeringsformen i övrigt reglerar. Vi konstaterar där, redan sagts, att flertalet föreskrifter inte alls som berörs av ett medlemskap. Däremot diskuterar vi översiktligt bl.a. vissa andra problem i anslutning till den internt svenska beredningsoch beslutsprocessen liksom också den begränsade påverkan som ett medlemskap kan ha på vårt inhemska normgivningsförfarande.

Allmänna handlingars offentlighet Meddelarfrihet

- Den för självklara och hävdvunna principen om allmänna handoss lingars offentlighet har inte någon motsvarighet i gemenskapsrätten

se kapitel 9. Dess utgångspunkt är tvärtom att institutionernas

handlingar inte utan ett särskilt ställningstagande är tillgängliga för allmänheten. Ett särskilt problem är vidare att beslutsfattandet inom EG alltjämt i stor utsträckning sker som om det var fråga om diplomatiska ärenden kräver förtrolighet. Samarbetets art är som emellertid sådan att det är fråga en överstatlig institutions snarare om normgivning för enskilda medborgare och företag varför dessa av demokratiska skäl bör ha insyn i beslutsprocessen. Slutligen finns inte heller någon motsvarighet till det svenska meddelarskyddet inom gemenskapema. Vi har inte funnit att någon ändring grundlag eller vanlig lag av behövs för att tillgodose de krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Vår bedömning är ändå att vissa skillnader rent faktiskt kan komma att inträda. Det gäller framför allt att underlaget för ett offentligt samtal i lagstiftningsfrågor kan komma att bli mindre utförligt än är fallet, dels att de reella förhandlingarna beslutssom nu genom fattarna emellan i och utanför rådet inte förs offentligt, dels på - grund att redovisningen de överväganden som lett fram till ett av av beslut kan komma att bli än vi är vana vid. Här har vi dock, magrare betonar vi också, möjlighet att till en del själva påverka förhållandena att sträva efter så öppna former möjligt för den del av genom som beredningsprocessen äger här i landet. När de närmare forsom rum

SOU 199314 Sammanfattning 23

mema för den processen övervägs bör ägna särskild uppmärkman samhet hur sekretessfrågorna kan och bör hanteras. Därvid kan det förtjäna att särskilt övervägas i vilken utsträckning som den traditionella s.k. utrikessekretessen bör tillämpas när det gäller EG-samarbetet. Det är inte uteslutet att svenska statstjänstemäns utnyttjande av meddelarfriheten skulle kunna skapa spänningar i förhållande till gemenskaperna eller till andra medlemsstater. Vi anser emellertid inte att det bör komma i fråga att, så att säga för säkerhets skull, begränsa den friheten. Om den skulle komma att sättas i fråga bör den aktivt försvaras som en del av en grundläggande yttrande- och informationsfrihet. Det förslag till EG-direktiv om skydd ñr enskilda vid behandling av personuppgifter som nu bereds inom gemenskaperna kan ha betydelse ur offentlighetssynpunkt. Det finns därför anledning att från svensk sida noga följa det fortsatta gemenskapsarbetet i frågan.

Några tryckfrihetsfrågor

Vi har, som redovisas i kapitel 10, funnit vissa föreskrifter i EGrättsakter som tyder på att gemenskapsrätten inte delar den svenska principiella hållningen när det gäller förbud mot förhandsgranskning, den ansvarige utgivarens exklusiva bestämmanderätt över innehållet i en framställning samt tryckfrihetens generella tillämplighet även på kommersiell reklam. Vi diskuterar också de problem som kan uppkomma när det gäller gemenskapernas krav på etableringsfrihet visavi svenska krav på vem som får vara ansvarig utgivare respektive ägare till tryckt skrift samt den möjliga konflikten mellan gemenskapsrättens konkurrensregler och det förhållandet ansvarig att en utgivares bestämmanderätt också innefattar en rätt att vägra ta in en annons. Vi anser det inte medföra några principiella tryckfrihetsrättsliga betänkligheter att något vidga möjligheterna till förbud mot, eller inskränkningar rätten till kommersiell reklam som är skadlig för hälsa eller miljö. På den punkten föreslår vi alltså för tydlighetens skull en ändring i TF. Däremot är vi inte beredda att föreslå några begränsningar i förbudet mot förhandsgranskning. Det är endast på enstaka punkter som gemenskapsråtten hittills föreskrivit sådan granskning. Samtidigt är vi givetvis medvetna om att den av oss förordade hållningen innebär att en potentiell normkonflikt inte lösts och att sådan om en

24 Sammanfattning SOU 1993 14

konflikt mot förmodan skulle ställas på sin spets det är den gemenskapsrättsliga ståndpunkten som gäller. Den ytterligare ändring som vi föreslår i TF innebär att det öppnas en möjlighet att i lag föreskriva att även utlänningar utan hemvist här och utländska juridiska personer får vara ägare till periodisk skrift.

Ändringen vidtas mot bakgrund av gemenskapsrättens krav på etable-

ringsfrihet. Däremot anser vi att en motsvarande ändring inte bör ske när det gäller ansvarig utgivare. Att utgivaren skall vara bosatt i Sverige är en förutsättning för hans ställning som ensam ansvarig för tryckfrihetsbrott vilket i sin tur utgör grunden för övriga medverkan-

des straffrihet. Romfördragets regler om etableringsfrihet medger att

medlemsstaters medborgare får särbehandlas av hänsyn till allmän ordning. Enligt vår bedömning måste därför bosättningskravet för ansvarig utgivare bibehållas.

Riksdagens roll i EG-samarbetet

Vi har i bl.a. kapitel 4 redovisat att riksdagens ställning som det centrala statsorganet i viss utsträckning formellt försvagas vid ett EGmedlemskap. Vissa normer som enligt RF fordrar lagform och därmed riksdagsbeslut kan i stället beslutas av medlemsstaternas regeringar i rådet. Det är mot den bakgrunden mycket viktigt att riksdagen ges ett aktivt inflytande över regeringens handlande inom ramen för EG-samarbetet. Vad vi främst diskuterar i kapitel 11 är möjliga former för samråd mellan riksdag och regering inför behandlingen av viktigare förslag i framför allt rådet. Vi har kommit fram till att det inom riksdagen bör inrättas en särskild nämnd för ett sådant samråd. Nämnden bör, förutom att ta emot information från regeringen, själv kunna ta initiativ genom att begära en redogörelse från regeringen eller någon annan myndighet. Den bör också ha en stark politisk ställning genom att vara proportionellt sammansatt och innehålla företrädare för alla riksdagspartier som passerat fyraprocentsspärren. När det gäller riksdagens roll i övrigt bör information om EGsamarbetet så långt möjligt lämnas vid öppna riksdagssammanträden. Det bör också betonas att riksdagens fackutskott har stor betydelse även i EG-arbetet. Propositioner och motioner kommer också fortsättningsvis att remitteras till utskotten även om de rymmer EG-aspekter. Vi förutsätter också att utskotten fortlöpande hålls informerade om, och inom sig diskuterar, de förslag till EG-normgivning som kommissionen presenterar. Det är likaså viktigt att ett nära samarbete kan etableras mellan fackutskotten och den särskilda EG-nämnden.

SOU 1993 14 Sammanfattning 25

Val till Europaparlamentet

Vi har haft främst två utgångspunkter för våra överväganden i kapitel 12. För det första att man bör söka konstruera ett system som så långt möjligt liknar det system som vi tillämpar ñr riksdagsvalen. Det bör gynna ett högt valdeltagande. Vi har därför försökt åstadkomma ett proportionellt valsystem med en fyraprocentsspärr. För det andra måste valsystemet tillgodose de krav på enhetlighet som gemenskapsrätten ställer. Det innebär främst att den som är medbori någon medlemsstat men bosatt i Sverige skall ha rösträtt och gare vara valbar. Eftersom Sverige knappast kan räkna med att få mer än 25 platser i Europaparlamentet uppstår det dock särskilda svårigheter att efterlikna riksdagsvalet också genom att tillämpa ett systern med valkretsar. Vi föreslår därför att mandaten fördelas i två omgångar. I en första omgång fördelas de mellan partierna varvid Sverige betraktas som en enda valkrets. Därmed uppfylls kravet på största möjliga proportionalitet. I en andra omgång fördelas så mandaten inom partierna varvid landet delas in i tre Valkretsar. Genom att samtidigt inte ställa något krav bostadsband, som inte heller sker i riksdagsvalet, ges varje parti i praktiken frihet att välja om det vill tillämpa ett system med Valkretsar eller inte.

Folkomröstningen

Det råder politisk enighet om att en folkomröstning skall anordnas i frågan om Sveriges anslutning till EG. Partierna är också ense om att den omröstningen skall avgöra frågan om ett svenskt medlemskap oavsett vilken form som omröstningen ges. En folkomröstning kan nämligen, som vi konstaterar i kapitel 13, formellt vara antingen rådgivande eller beslutande. En rådgivande folkomröstning kan äga rum vid den tidpunkt som riksdagen bestämmer intet hindrar t.ex. i och för sig att den äger rum samtidigt med ett riksdagsval och i princip varje fråga som - avse riksdagen väljer att underställa folket. En beslutande folkomröstning däremot kan endast ske i samband med ett riksdagsval och kan, i

detta sammanhang, avse a förslag till grundlagsändring, b frågan

om godkännande av ett avtal med EG eller c frågan om överlåtelse

av beslutsbefogenheter till EG. Folkomröstningen kan alltså äga rum fristående eller samtidigt med valet till riksdagen den 18 september 1994. Det främsta argumentet

26 Sammanfattning SOU 1993 14

mot en sammankoppling med valet är att EG-frågan kan komma att blandas samman med och kanske överskugga alla andra frågor som en valrörelse har att syssla med. Det främsta argumentet för sådan en sammankoppling är att man kan uppnå ett högt deltagande i omröstningen liksom att man undviker alla risker för att riksdagsen minoritet väljer att, trots att en rådgivande omröstning redan hållits, utlösa även en beslutande sådan. Vi anser att framför allt tre utgångspunkter bör gälla. För det första bör EG-frågan inte bli föremål för mer än en folkomröstning. För det andra år det viktigt att klara alternativ ställs mot varandra, dvs. omröstningen bör gälla Ja eller Nej till en handlingslinje. För det tredje vore det en fördel om den kunde gälla ett medlemskap, baserat på ett färdigförhandlat fördrag. Vi diskuterar således olika problem och möjligheter i samband med en omröstning i EG-frågan. Däremot lämnar inte eftersom vi inte heller uppfattat vårt uppdrag så några uttryckliga förslag - i fråga om vilket slag av folkomröstning som bör hållas eller när den bör äga rum.

Reservationer och särskilda yttranden

Ledamoten Kenneth Kvist har i en mera omfattande reservation liksom experten Inger Schörling i ett likaledes omfattande mera särskilt yttrande vänt sig såväl mot den allmänna inriktning som kommittén valt i sin översyn mot flertalet lämnade författningssom förslag.

Övriga ledamöter är i huvudsak de överväganden görs

ense om som i betänkandet. På vissa punkter har emellertid reservationer avgetts

av ledamöterna Allan Ekström om sammansättningen av riksdagens

EG-nämnd samt Ingvar Svensson och Harriet Colliander om

subisidiaritetsprincipens innebörd, Valkretsar och spärregel vid val till Europaparlamentet samt möjligheten att genom vanlig lag sätta de föreslagna grundlagsändringarna i kraft. I särskilda yttranden framförs, likaså på enstaka punkter, ställningstaganden av ledamöterna

Bertil Fiskesjö om författningsförslagens begränsning till EG och

behovet av en ökad användning av beslutande folkomröstning och

Håkan Holmberg om s.k. rakt skaderekvisit inom utrikessekretessens

tillämpningsområde.

Det skall nämnas att när det i betänkandet hänvisas till artiklar i gemenskapsfördragen avses, om inte annat anges, Romfördraget.

SOU 199314

Författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, l kap. 10 av följande lydelse, dels att 8 kap. 4 § och 10 kap. 5 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap. 10 § Har överenskommelse träffats om Sveriges anslutning till [Europeiska gemenskapernaj och riksdagen beslutat överlåta beslutsbefogenhet till [gemenskapernaj, gäller de förpliktelser som följer av anslutningen utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller annan lag.

8 kap. 4 § Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag. I lag meddelas också föreskrifter om val till parlamentarisk församling inom [Europeiska gemenskapernaj.

I lörfattningsförslagen har genomgående uttrycket Europeiska gemenskapema satts inom klammer. Se härom kapitel 14, Specialmotivering.

28 Författninggförslag SOU 199314

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap. 5 § Beslutanderätt kan överlåtas till [Europeiska gemenskaperna] i den utsträckning som följer av överenskommelse mellan Sverige och [Europeiska gemenskapernas] medlemsstater. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre järdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan

också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Beslutanderätt, som direkt I annat fall kan beslutanderätt,

grundar sig på denna regerings- som direkt grundar sig på denna form och som avser meddelande regeringsform och som avser av föreskrifter, användningen av meddelande av föreskrifter, anstatens tillgångar eller ingående vändningen av statens tillgångar eller uppsägning av intematio- eller ingående eller uppsägning nella överenskommelser eller av internationella överenskomförpliktelser, kan i begränsad melser eller förpliktelser, i beomfattning överlåtas till mellan- gränsad omfattning överlåtas till folklig organisation för fredligt mellanfolklig organisation för samarbete, till vilken riket är fredligt samarbete, till vilken eller skall bliva anslutet, eller till riket är eller skall bliva anslutet, mellanfolklig domstol. Därvid eller till mellanfolklig domstol. får överlåtas beslutanderätt Därvid får överlåtas beslutansom avser fråga om stiftande, derätt som avser fråga om stifändring eller upphävande av tande, ändring eller upphävande grundlag, riksdagsordningen av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående be- som avses i 2 kap. Angående slut i fråga om överlåtelse gäller beslut i fråga om överlåtelse vad som är föreskrivet om stif- gäller vad som är föreskrivet om tande av grundlag. Kan beslut i stiftande av grundlag. Kan beslut sådan ordning avvaktas, be- i sådan ordning avvaktas, slutar riksdagen i fråga om över- beslutar riksdagen i fråga om låtelse genom ett beslut, varom överlåtelse genom ett beslut, minst fem sjättedelar av de rös- varom minst fem sjättedelar av tande och minst tre fjärdedelar de röstande och minst tre fjärdeav ledamöterna förenar sig. delar av ledamöterna förenar sig.

SOU 199314 Författningsförslag 29

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Föreskrivs i lag att en interna- Föreskrivs i lag att internaen tionell Överenskommelse skall tionell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får riks- gälla som svensk rätt, får riksdagen genom beslut i den ord- dagen genom beslut i den ordning som anges i första stycket ning som anges i andra stycket föreskriva att också en framtida, föreskriva att också framtida, en för riket bindande ändring i för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla överenskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av endast avse framtida ändring av begränsad omfattning. begränsad omfattning. Rättskipnings- eller förvalt- Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som direkt grun- ningsuppgift som direkt grundar sig på denna regeringsform dar sig på denna regeringsform

kan genom beslut av riksdagen kan, i annat fall än som avses i

överlåtas till annan stat, till första stycket, genom beslut av mellanfolklig organisation eller riksdagen överlåtas till annan till utländsk eller internationell stat, till mellanfolklig organisainrättning eller samfällighet. tion eller till utländsk eller inter- Riksdagen får också i lag be- nationell inrättning eller sammyndiga regeringen eller annan fällighet. Riksdagen får också i myndighet att i särskilda fall be- lag bemyndiga regeringen eller sluta om sådan överlåtelse. Inne- annan myndighet att i särskilda fattar uppgiften myndighetsutöv- fall besluta sådan överlåtelse. om ning, skall riksdagens förord- innefattar uppgiften myndighetsnande ske genom ett beslut, var- utövning, skall riksdagens förom minst tre fjärdedelar av de ordnande ske genom ett beslut, röstande förenar sig. Riksdagens varom minst tre fjärdedelar av beslut i fråga om sådan över- de röstande förenar sig. Rikslåtelse kan också fattas i den dagens beslut i fråga om sådan ordning som gäller för stiftande överlåtelse kan också fattas i den av grundlag. ordning som gäller för stiftande av grundlag.

Denna lag träder i kraft 2. Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges anslutning till [Europeiska gemenskaperna] sedan folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan får riksdagen fatta beslut om överlåtelse av beslutanderätt till [gemenskapema] med anledning av anslutningen utan tillämpning av de regler om visst flertal som föreskrivs i 10 kap. 5

30 Förfatzningsfárslag SOU 199314

Förslag till Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att l kap. 9 § och 5 kap. l § tryckfrihetsförordningen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap. 9 § Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen användes vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror; 2. om förbud mot offentlig- 2. om förbud mot kommersiell görande i yrkesmässig kredit- annons som meddelats till skydd upplysnings verksamhet av kredit- för hälsa eller miljö enligt förupplysning, som innebär otill- pliktelse som följer av anslutning börligt intrång i enskilds person- till [Europeiska gemenskapernaj; liga integritet eller som inne- 3. om förbud mot offentlighåller oriktig eller missvisande görande i yrkesmässig kredituppgift, om ersättningsskyldighet upplys ningsverksamhet av kreditför sådant offentliggörande samt upplysning, som innebär otillom rättelse av oriktig eller miss- börligt intrång i enskilds personvisande uppgift; liga integritet eller som inne- 3. om ansvar och ersättnings- håller oriktig eller missvisande skyldighet som avser det sätt på uppgift, om ersättningsskyldighet vilket uppgift eller underrättelse för sådant offentliggörande samt anskaffats. om rättelse av oriktig eller missvisande uppgift; 4. om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats.

SOU 199314 Författningsförslag 31

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. 1 §

Ägare till periodisk skrift skall Ägare till periodisk skrift skall

vara svensk medborgare eller vara svensk medborgare eller svensk juridisk person. I lag får svensk juridisk person. I lag får föreskrivas att även utlänning föreskrivas att även utlänning med hemvist i riket får vara eller utländsk juridisk får person ägare till sådan skrift. ägare till sådan skrift. vara

Denna lag träder i kraft

SOU 199314 33

1 Europeiska gemenskapernas institutionella och rättsliga

karaktär

Sammanfattning Det utmärkande för beslutsprocessen inom EG är att det uteslutande är kommissionen, en av medlemsstaterna oberoende institution, som har den formella initiativrätten och att flertalet för medlemsstaterna bindande beslut fattas av företrädare för medlemsstaterna i rådet majoritetsbeslut. Det genom - som främst skiljer EG-samarbetet från annat internationellt samarbete är att medlemsstaterna för obegränsad tid överlåter betydande en del av sina beslutsbefogenheter till EGs institutioner. EG utgör i hög grad en egen rättsordning. EG-domstolen har beensam fogenhet att slutligt tolka gemenskapsrättens innebörd. Domstolen främjar i sin praxis uttryckligen en fortgâende integration och har i denna sin roll lagt fast principer som stärker gemenskaperna men också utvecklat och upprätthållit allmänna rättsprinciper som ger gränser för institutionemas och medlemsstaternas handlande. Bland de grundläggande integrationsfrämjande principer som domstolen utvecklat är följande av särskild betydelse ur konstitutionell synpunkt Principen om gemenskapsreglers direkta effekt, som innebär att vissa regler grundar rättigheter och skyldigheter för enskilda som kan åberopas inför domstolar i medlemsstaterna och principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt, som innebär att nationella domstolar skall tillämpa en gemenskapsrättslig regel framför en mot den stridande inhemsk lag.

Europeiska gemenskaperna, som i en nära framtid förmodligen kommer att ingå i vad som kallas den Europeiska unionen, är en

särpräglad typ av internationell organisation. Den saknar föregångare

och förebilder. Den förenar i sig drag av både mellanstatlighet och federalism. En diskussion om konstitutionella följder av ett svenskt medlemskap i Europeiska gemenskaperna bör ha sin utgångspunkt i ett försök att förstå både det karakteristiska hos den rättsordning som gemenska-

34 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

perna utgör och huvuddragen i det institutionella system som förvaltar och tillämpar den.

1.1 Gemenskapernas institutioner och deras roll

i beslutsprocessen

Beslutsfattandet inom EG sker enligt ett relativt enhetligt men inte helt okomplicerat förfarande. I denna process representerar kommissionen gemenskapens intressen och har en initiativtagande roll, medan det i rådet som har den uppgift som vanligen är den lagstiftande församlingens är medlemsstaternas ståndpunkter och intressen som bryts mot varandra. Europaparlamentet, den folkvalda församlingen, har vissa kontrollerande uppgifter men deltar också i beslutsprocessen utan att ha någon egen normgivande befogenhet.

1.1.1 Initiativet till beslut kommissionen - Kommissionen består 17 ledamöter, varav minst en och högst två av från samma land. De utnämns av medlemsstaternas regeringar för en mandattid fyra år. Bland ledamöterna utser regeringama en av president och vice presidenter för en tid av två år. sex Kommissionens ledamöter företräder inte sitt hemland utan skall

arbeta i hela gemenskapens intresse artikel 157.2. De avger en hög-

tidlig försâkran inför EG-domstolen att varken begära eller ta emot instruktioner från någon regering eller intressegrupp. De åtnjuter också rättslig immunitet för åtgärder som de vidtagit i tjänsten. Kommissionen sammanträder varje vecka och år beslutför med nio kommissionårer närvarande. Besluten fattas kollegialt med enkel majoritet. Förhandlingarna är inte offentliga. Varje ledamot av kommissionen är ansvarig för politiken inom ett eller flera generaldirektorat. Dessa direktorat ansvarar för gemenskapspolitiken inom ett, eller ett par angränsande, områden t.ex. DG IV konkurrens, DG V Sysselsättning, arbetsmarknads- och socialpolitik, DG VI Jordbruk. Till sin hjälp har varje kommissionsledamot också ett eget kabinett, en grupp av tjänsteman som han eller hon personligen utsett. Beredningen ärenden rörande förslag av kommissionen sker av inom generaldirektoraten och kabinetten samt också i särskilda expertgrupper sammansatta av individuella experter från medlemsstaterna. Det förekommer såväl ständigt verksamma expertsom grupper utsedda ad hoc. Kommissionen utnyttjar också grupper

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 35

i stor utsträckning sin rätt att höra den Ekonomiska och sociala kommittén. Denna är en rådgivande församling med 189 ledamöter som representerar arbetsgivare, arbetstagare och andra grupper såsom jordbrukare, konsumentintressen och vissa yrkesgrupper. Beträffande okontroversiella förslag fattas beslut efter skriftlig handläggning, dvs. ett förslag till beslut cirkulerar bland kommissionärema och signeras dem. Det sker i cirka 80 procent av av

ärendena. Övriga ärenden diskuteras först kabinettscheferna emellan.

Om enighet nås inom den gruppen tas ärendet till beslut i kommissionen utan diskussion. Det bör också nämnas att kommissionen i vissa fall själv kan utfärda rättsakter som är bindande för medlemsstaterna. Det gäller dels i de fall så uttryckligen stadgas i fördragen, dels med stöd av delegerade befogenheter från rådet, främst för verkställande rådets beslut. av Kommissionens verkställande åtgärder och tillämpning i övrigt av fördragen och sekundärrätten sker i stor utsträckning genom inemot 3 000 kommittéer med representanter för medlemsstaterna den s.k. kommittologin. När rådet delegerat befogenheter till kommissionen är det av intresse för medlemsstaterna att behålla ett visst inflytande. I de rättsakter som föreskriver delegation förordnas därför också ofta att kommissionen skall förelägga sina förslag till åtgärder för en kommitté som består av representanter för medlemsstaterna med en kommissionstjänsteman ordförande. Ordföranden saknar normalt som rösträtt i kommittén. Förhållandet mellan kommission och kommitté följer i huvudsak tre olika procedurer, med varierande grad av inflytande för kommittén. De tre slagen kommittéer brukar av beskrivas som rådgivande, förvaltande och föreskrivande regulatory. Den största graden av självständighet har kommissionen då kommitténs ställning enbart är rådgivande. Kommissionens makt är som mest beskuren i förhållande till de föreskrivande kommittéema. Kommissionen kan då endast handla i överenstämmelse med kommitténs ställningstagande. Om kommissionen inte vill följa kommittén, eller om kommittén inte alls intar någon ståndpunkt, hänskjuts frågan till rådet för beslut. Enligt Maastrichtfördraget förstärks kommissionens ställning inom de utrikes- och inrikespolitiska områdena genom att den i fråga om initiativ- och yttranderätt jämställs med medlemsstaterna. I samband med en kommande utvidgning av gemenskaperna aktualiseras frågan om kommissionens sammansättning. Det måste rimligen finnas en gräns för hur många medlemmar kommissionen kan ha utan att förlora i effektivitet.

36 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

1.1.2 Beslutsfattandet Europeiska gemenskapernas råd

- Rådet godkänner EGs budget och beslutar normer, eller med en nationell terminologi stiftar lag, inom de områden där medlems- staterna skall tillämpa gemensamma regler. Rådet fattar beslut på grundval av kommissionens förslag. Rådet består 12 ledamöter med regeringsledamot från varje av en land. Deltagarna i rådet växlar. Utrikesministrarna möts som regel en gång i månaden. De samordnar de övriga minstramas arbete och behandlar frågor som fackministrama har remitterat till dem. Fackministrarna möts, när frågor inom deras ansvarsområde skall behandlas. Minst en ledamot av kommissionen är alltid närvarande vid rådets möten. Varje land innehar ordförandeposten i sex månader. Turordningen sker i bokstavsföljd efter landets inhemska namn. Ordförandelandets utrikesminister har titeln rådspresident och företräder EG i FNs generalförsamling och i andra internationella sammanhang. Rådet skall höra Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommitten när fördraget föreskriver det men låter ofta dessa instanser yttra sig även i andra fall. Kommissionen kan ändra sitt förslag intill dess att rådet har fattat beslut i saken. I många frågor äger därför en fortlöpande dialog rum mellan rådet och kommissionen. Det fordras enhällighet för att rådet

skall kunna ändra kommissionens förslag till beslut artikel 149.2.

Det saknas regler beslutsmässighet för rådet och det anses i om praxis vara beslutsmässigt även om inte alla stater är närvarande. Den formella huvudregeln är att rådets beslut fattas med enkel majoritet. Flertalet viktigare bestämmelser i fördraget föreskriver emellertid att beslut skall fattas enhälligt eller med kvalificerad majoritet. Under de inledande skedena av EG-samarbetet krävdes, enligt Romfördraget, nästan undantagslöst enhällighet i rådet. Inom flertalet viktiga områden föreskrev Romfördraget en övergångsperiod i olika etapper. Det stadgades då att enhällighet skulle gälla inledningsvis för att därefter, sedan de första etapperna av övergångsperioden löpt ut, ersättas beslut med kvalificerad majoritet. Sedan också Enhetsav akten 1986 föreskrivit att beslut skall fattas med kvalificerad majoritet inom flera centrala områden är den beslutsordningen numera huvudregel. En ytterligare utvidgning av möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet sker i Maastrichtfördraget. En redovisning av vilka beslut i rådet som alltjämt fordrar

enhällighet i bilaga 2. Övriga beslut kan alltså fattas med

ges

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 37

kvalificerad majoritet. Röstreglerna i rådet artikel 148 bygger att varje stat har ett visst röstetal Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien 10 röster var, Spanien 8 röster, Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal 5 röster var, Danmark och Irland 3 röster samt var Luxemburg 2 röster. Kvalificerad majoritet innebär att det krävs 54 ja-röster för bifall till ett förslag från kommissionen. Det räcker således inte att t.ex. de fyra stora Tyskland, Frankrike, Stor- britannien och Italien är överens. Dessa stater förfogar tillsammans över endast 40 av de 54 röster som krävs för beslut med kvalificerad majoritet. Sett från andra sidan kan några mindre stater, 5-6 beroende på konstellationen, tillsammans hindra ett majoritetsbeslut. I tidigare praxis fattades inte beslut med kvalificerad majoritet så ofta som i och för sig skulle ha varit möjligt. Majoritetsbeslut mötte motstånd från främst Frankrikes sida under 1960-talet och landet uteblev under en period från rådets möten. Genom den s.k. Luxemburgkompromissen 1966 enades man om att ett land grund vitala av nationella intressen kunde anmäla veto. Om rådet därefter inte kunde enas om en kompromiss, kunde något beslut inte fattas. Denna consensuspraxis kom sedan att prägla rådets arbete och även avse frågor av lägre dignitet. År 1982 fattades emellertid majoritetsbeslut rörande prisökningar på vissa jordbruksvaror, trots att Storbritannien anmälde att beslutet gick emot vitala brittiska intressen och tillsammans med Danmark och Grekland avstod från att rösta. Respekten för vitala nationella intressen kan dock sägas alltjämt bestå. Frankrike, Storbritannien, Danmark och Grekland har uttalat att man erkänner medlemsstaternas rätt att hindra beslut som kan fattas med kvalificerad majoritet. Dessa länder förfogar tillsammans över ett så stort antal röster att de utgör en blockerande minoritet. Mellan rådsmötena företräds ministrarna ambassadörer är av som ackrediterade hos gemenskapen och som leder sina respektive länders delegationer i Bryssel. De bildar de ständiga representanternas kommitté, Coreper Comité des Représentants Permanents. Med hjälp av över hundra kommittéer med tjänstemän från medlemsstaternas fackdepartement bereder Coreper kommissionens förslag till rådsbeslut och jämkar samman de tolv regeringarnas ståndpunkter. Coreper sammanträder varje vecka och gör, tillsammans med rådets ordförande, upp föredragningslistan för rådsmötena. Vid rådsmötena behandlas dels frågor i vilka enighet uppnåtts i Coreper eller vid

38 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

tidigare rådsmöte och där beslut kan fattas utan debatt en bloc,

under vad som betecknas som punkt A, dels, under punkt B, frågor där enighet inte kunnat nås. En alltmer betydelsefull särställning intar Europeiska rådet som delvis är något annat än Europeiska gemenskapernas råd. Europeiska rådet är beteckningen på det sammanträde mellan medlemstatemas stats- eller regeringschefer som regelbundet äger rum en gång per halvår. Rådet nämns inte bland gemenskapernas institutioner i Romfördraget regleras i viss utsträckning i Enhetsfördraget men

artikel 2. Europeiska rådet kan naturligtvis sågas till en del handla

i egenskap av Europeiska gemenskapernas råd intet hindrar medlemsstaterna att låta sig representeras i rådet av sina stats- eller regeringschefer. I praktiken har dock Europeiska rådet främst tagit övergripande politiska beslut som senare översätts till sekundärrätt vid ordinarie möten med gemenskapernas råd ministernivå.

1.1.3 Den folkvalda församlingens, Europaparlamentets,

roll Före 1979 ägde indirekta val till parlamentet. Det bestod då av rum 198 medlemmar som utsågs av de nationella parlamenten bland deras medlemmar. Varje stat kunde själv bestämma efter vilka kriterier urvalet skulle ske. Det fanns inga givna mandattider. I och med att direkta val infördes 1979 ökades antalet ledamöter betydligt. Parlamentet består 518 ledamöter. Vid det Euronu av peiskarådets möte i Edinburgh den 11-12 december 1992 beslutades att till följd den tyska återföreningen öka antalet ledamöter till av 567. Den nya indelningen avses gälla från och med år 1994. Nuvarande Utvidgad sammansättning sammansättning

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 39

Det kan redan här nämnas att det inom Europaparlamentet presenterats ett förslag om hur många ledamöter vissa presumtiva medlemsstater skulle kunna tänkas få. Enligt det förslaget skulle Sverige tilldelas 21, Österrike 20, Finland 17, Cypern 6 och Malta 4 mandat. Sverige har emellertid för sin del begärt att erhålla 25 mandat. Ledamöterna väljs således numera genom direkta allmänna val för en mandatperiod om fem år. En parlamentsledamot kan även om det sällan förekommer samtidigt vara ledamot av ett nationellt parla- ment men inte av någon av gemenskapernas övriga institutioner eller av en nationell regering. Ledamöterna representerar väljarkåren och röstar individuellt. De får inte ha bundna mandat eller annars vara bundna av instruktioner. Det har alltsedan parlamentets bildande varit praxis att arbetet främst bedrivs genom de olika politiska grupperingarna snarare än efter de nationer som ledamöterna representerar. Parlamentet väljer talman och andra företrädare bland sina medlemmar. Arbetet är organiserat i ständiga utskott som vart och ett ansvarar för ett särskilt område av gemenskapernas politik. Utskottens sammansättning återspeglar parlamentets politiska sammansättning men det är de skilda politiska grupperna som utser kommittéledamöterna. Utskotten avger betänkanden, förberedda av särskilda rapportörer, som utgör grunden för plenardebattema i parlamentet.

Parlamentet skall artikel 139 hålla en årlig session och kan

dessutom sammankallas på begäran av en majoritet av dess medlemmar eller pâ begäran av rådet eller kommissionen. I praktiken håller parlamentet emellertid en delsession varje månad. Dessa Sessioner varar vanligtvis en vecka. Utskotten kan sammanträda när som helst på begäran av utskottsordñranden eller parlamentets talman. Enligt huvudregeln fattar parlamentet beslut med absolut majoritet

av avgivna röster artikel 141. Bland undantagen kan särskilt nämnas

beslut att förkasta ett förslag till gemenskapernas budget vilket kräver två tredjedels majoritet av avgivna röster. Parlamentsledamötema avlönas av respektive medlemsstat. De skillnader i lön som därmed finns har i någon mån utjämnats genom att parlamentet ger ut dagsersättning, hotell- och reseersättning samt medel för avlöning av personliga assistenter. Det finns numera fyra olika former för parlamentets medverkan i beslutsprocessen.

40 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

A. Frivilligt inhämtande av parlamentets yttrande I dessa fall hör rådet parlamentet utan att det, enligt fördragen, är ett formellt krav. När väl proceduren har inletts följer den emellertid samma regler som gäller för det obligatoriska förfarandet.

B. Obligatoriskt inhämtande av parlamentets yttrande Många bestämmelser i fördragen föreskriver att rådet, innan det fattar beslut, skall låta parlamentet yttra sig. Det är ett viktigt formkrav som måste vara uppfyllt. I målen 138 och 13979, Roquette och Maizena .. Rådet, förklarade domstolen en förordning ogiltig på grund av att rådet väl tillfrågat parlamentet men inte inväntat dess yttrande innan det fattade sitt beslut. Det finns inte i fördragen någon tid angiven inom vilken parlamentet måste avge sitt yttrande.

C. Ett särskilt samrådsförfarande Genom en gemensam deklaration mellan parlamentet, rådet och kommissionen den 4 mars 1975 etablerades ett särskilt samrådsförfarande i fråga om rättsakter med betydande ekonomiska verkningar. I deklarationen sägs att om rådet i ett sådant fall avser att frångå parlamentets uppfattning skall man försöka uppnå enighet i en samrådskommitté med representanter för rådet och parlamentet.

D. SamarbetJörfarandet Genom Enhetsakten 1986 kom parlamentets ställning att i någon mån stärkas genom att det föreskrevs att rådet i vissa fall skall fatta beslut i samarbete med parlamentet. Detta nya förfarande innebär att parlamentet åter kommer in i bilden vid det tillfälle i beslutsprocessen då rådet normalt vore berett att fatta slutligt beslut i saken. I stället

för att fatta beslut antar rådet i sådana fall endast en gemensam

ståndpunkt, genom ett kvalificerat majoritetsbeslut. Under tre, eller högst fyra, månaders tid kan sedan parlamentet antingen godkänna eller förkasta den gemensamma ståndpunkten eller föreslå tillägg. Om parlamentet godkänner den gemensamma ståndpunkten eller underlåter att agera inom tidsfristen kommer rådet att besluta i enlighet med den gemensamma ståndpunkten. Om parlamentet förkastar den gemensamma ståndpunkten kan den bli föremål för beslut i rådet endast genom ett enhälligt ställningstagande. Om parlamentet föreslår tillägg till den gemensamma ståndpunkten har kommissionen att åter överväga sitt förslag. Kommissionen kan antaga alla eller några av parlamentets förslag eller förkasta dem.

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 41

Kommissionen överlämnar så sitt eventuellt reviderade förslag till rådet. Om den har förkastat parlamentets tillägg skall den också redovisa skälen för det. Rådet kan anta kommissionens reviderade förslag med kvalificerad majoritet. Det kan också besluta om tillägg, antingen egna eller genom att antaga parlamentets av kommissionen förkastade tillägg. I båda de sist nämnda fallen krävs enhällighet i rådet. Parlamentet spelar också en roll när gemenskapema sluter avtal med tredje land. När det gäller internationella avtal i allmänhet sägs i Romfördragets artikel 228 att förhandlingar om internationella avtal skall föras av kommissionen men ingås av rådet sedan Europaparlamentet hörts i de fall som anges i detta fördrag. Enligt den s.k. Luns-proceduren, beslutad av rådet i februari 1964, skall rådet informera parlamentet när det har gett kommissionen ett förhandlingsmandat. Parlamentet håller då en allmän debatt om det ämne som förhandlingen rör. Under förhandlingens gång skall parlamentet hållas kontinuerligt informerat. När förhandlingarna avslutas skall parlamentet höras officiellt. Sedan parlamentet debatterat avtalet kan det avge ett icke bindande yttrande till rådet som därefter kan sluta avtalet. Vad gäller internationella avtal som enligt Romfördraget inte kräver parlamentets medverkan skall parlamentet, enligt den s.k. Westerterpproceduren som rådet beslöt i oktober 1973, erhålla kontinuerlig men hemlig information om de pågående förhandlingarna. Rådet informerar då officiellt parlamentet först sedan avtalet undertecknats. Beträffande avtal om medlemskap för nya stater och associationsavtal krävs enligt artikel 237 och 238 i Romfördraget för rådets beslut bl.a. Europaparlamentets samtycke efter beslut med absolut majoritet av dess medlemmar, dvs. minst 260 parlamentsledamöter måste ge sitt uttryckliga godkännande av tillträdesakten eller associeringsavtalet. Slutligen kan parlamentet utöva övervakande och kontrollerande funktioner på flera sätt genom skriftliga och muntliga frågor till kommissionen artikel - 140 eller till rådet;

genom debatt kring kommissionens allmänna årsrapport artikel

- 143;

genom budgetprocessen artikel 203;

genom att granska kommissionens räkenskaper och bevilja den ansvarsfrihet beträffande budgetens genomförande artikel 206 b samt

42 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

genom att rikta misstroendevotum mot kommissionen och däri- genom framtvinga kommissionsledamötemas samfällda avgång artikel 144. En form av kontroll kan också sågas ligga i att enligt Enhetsaktens artikel 30 skall parlamentet kontinuerligt informeras om det europeiska utrikespolitiska samarbetet och hänsyn tas till dess åsikter.

I Maastrichtfördraget artikel 189 b ges parlamentet vad som kallas en medbeslutanderätt codecision i vissa frågor. Medbeslutandeproceduren är relativt komplicerad men dess bärande element kan, förenklat, beskrivas enligt följande Kommissionens förslag överlämnas till både parlamentet och rådet och proceduren följer därefter

inledningsvis de regler som gäller för samarbetsförfarandet se ovan.

Om parlamentet genom med absolut majoritet avslår rådets gemensamma ståndpunkt har förslaget fallit. Om parlamentet i stället föreslår ändringar eller tillägg till, rådets gemensamma ståndpunkt och enighet inte kan nås mellan rådet och parlamentet skall frågan hänskjutas till en sammanjämknings- eller medlingskommitté

Conciliation Conunittee. I den kommittén skall man sträva efter att

föreslå en gemensam text. Om en sådan gemensam text föreslås skall den bli föremål för beslut av både rådet och parlamentet. Om endera av dessa institutioner underlåter att anta förslaget har det fallit. För det fall att medlingskommittén inte lägger fram någon gemensam text kan rådet åter besluta i enlighet med sin ursprungliga gemensamma ståndpunkt. Om då parlamentet åter avslår förslaget har det fallit. Rättsakter som kommit att beslutas enligt detta förfarande skall undertecknas av både parlamentets och rådets president. Medbeslutandeförfarandet påminner således till sin uppbyggnad om vissa parlamentariska tvåkammarsystem i vilka ett normbeslut kräver ett positivt ställningstagande i båda kamrarna och där det finns ett sammanjämkningsförfarande för att nå en gemensam position. Förfarandet är dock endast avsett att tillämpas inom vissa begränsade, men betydelsefulla, områden. Det gäller t.ex. regler om personers

fria rörlighet artikel 49, den fria etableringsrätten artikel 54, 56

och 57 samt den inre marknaden artikel 100 a.

Enligt Maastrichtfördraget förstärks parlamentets ställning också i några andra avseenden. Parlamentet ges en initiativrätt på så sätt att det kan begära att kommissionen lägger fram förslag till rådet. Dess kontrollfunktioner förstärks genom att varje unionsmedborgare ges

rätt att vända sig till parlamentet the right to adress a petition i

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 43

frågor som direkt berör honom eller henne, att parlamentet skall utse en ombudsman som eget initiativ eller efter klagomål från enskilda har att utreda om brister eller försummelser förekommit, att parlamentet kan, på yrkande av en fjärdedel av dess ledamöter, tillsätta en temporär undersökningskommission för att utreda påstådda missförhållanden samt att parlamentet skall godkänna medlemsstaternas regeringars val av kommissionspresident och övriga kommissionsledamöter.

1.1.4 Rättskipningen EG-domstolens roll

- EG-domstolen fyller en mycket väsentlig funktion inom gemenskaperna och har en roll som är mera betydelsefull än den internationella domstolar normalt har. Den är råttsskapande genom att den lägger fast det närmare innehållet i gemenskapsrätten. Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av hur EG-institutionerna utövar sina befogenheter. Den prövar också mål mot medlemsstaterna om överträdelse av de gemenskapsrättsliga förpliktelserna. En mycket framträdande funktion för domstolen är dess ansvar för att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna och medlemsstaterna. Domstolen består av tretton domare, en från vart och ett av medlemsländema och en trettonde från rotationsvis Tyskland, Frank- - rike, Italien, Spanien eller Storbritannien. Domarna skall utses bland personer vilkas oavhängighet inte kan ifrågasättas och som i hemlandet uppfyller nödvändiga villkor för utövande av de högsta domarämbetena eller är jurister med allmänt erkända kvalifikationer

artikel 167. De utses för en tid av sex år av medlemsstaternas

regeringar i samförstånd. En domare kan under denna tid inte skiljas från sitt ämbete annat än genom ett enhälligt beslut av domstolen själv. Domstolen har, för de mål som inte avgörs i plenum, organiserat sitt arbete i sex kamrar, varav fyra kamrar med tre domare och två med sex domare. Domstolen bistås av sex generaladvokater som skall ha samma kvalifikationer domarna. Även de för tid år som utses en av sex av medlemsstaternas regeringar i samförstånd. Fyra av generaladvokatsämbetena besätts med kandidater från Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien medan två tillsätts rotationsvis från de - övriga åtta staterna. Generaladvokatema har till uppgift att opartiskt och oavhängigt avge ett motiverat förslag till avgörande i målen. Främst grund av den växande arbetsbördan för domstolen har

44 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

från och med den l november 1989 inrättats en domstol i första in-

stans Court of First Instance. Denna består av tolv domare, en från

var och en av medlemsstaterna. Domstolen kan avgöra mål som rör

a tvister mellan EGs institutioner och deras anställda s.k. tjänste-

mannamål,

b talan av företag mot kommissionen rörande sanktioner, priser

m.m. inom ramen för Kol- och ståltördraget,

c ogiltighets- eller passivitetstalan, inbegripet talan om skadestånd,

av enskilda mot kommissionen inom ramen för Romñrdragets konkurrensregler.

Talan mot EGs institutioner EG-domstolens rättsliga kontroll av institutionernas verksamhet omfattar att pröva påståenden dels om att en utfärdad rättsakt är ogiltig, dels om att en institution varit passiv trots att den varit skyldig att agera. Dessutom fungerar EG-domstolen som en ordinär domstol, med full prövningsrätt, i bl.a. de s.k. tjänstemannamålen och i mål om utomobligatoriskt skadeståndsansvar för gemenskaperna.

Ogiltighetstalan artikel 173, 174 och 176 En av EG-domstolens uppgifter är att pröva giltigheten av de rättsakter som utfärdats av EGs institutioner. I denna funktion kan domstolens roll liknas vid en författningsdomstols. Domstolen kan pröva frågan om rättsakters ogiltighet på talan av en medlemsstat, rådet eller kommissionen. En ogiltighetstalan kan också väckas av en enskild i fråga om beslut som riktar sig till honom eller som annars berör honom omedelbart och individuellt. De rättsakter som kan angripas är andra rådets och kommissionens rättsakter än rekommendationer och yttranden. Domstolen har emellertid uttalat att den bestämmelsen, artikel 173, skall förstås så att giltigheten av alla rättsakter som har rättsverkningar skall kunna prövas, eftersom rätten att föra talan inför domstolen skall medverka till att den kan fylla sin uppgift enligt artikel 164 att väma om lag och rätt. Domstolen har därför funnit att giltigheten även av vissa av parlamentets rättsakter kan prövas. En rättsakt kan ogiltigförklaras av domstolen om den institution som utfärdat den har

a saknat behörighet att utfärda rättsakten,

b åsidosatt väsentliga formföreskrifter t.ex. underlåtit att höra -

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 45

parlamentet eller Ekonomiska och sociala kommittén när så föreskrivs i fördragen, brustit i fråga om motivering av förordningar, direktiv eller beslut, brustit när det gäller kommunikation med en stat eller med en enskild t.ex. inför beslut inom ramen för konkurrensreglema eller brustit beträffande offentliggörande av förordningar eller delgivning av direktiv och beslut,

c åsidosatt Romfördraget eller varje bestämmelse rörande dess

tillämpning domstolen har tolkat denna bestämmelse så att det föreligger ett innehållsmässigt, materiellt, fel om en råttsakt strider mot en rättsregel av högre dignitet. Som sådana överordnade rättsregler betraktas inte bara Romfördraget utan även de allmänna rättsprinciper som domstolen tillämpar, t.ex. proportionalitets- och likabehandlingsprinciperna, d gjort sig skyldig till maktmissbruk t.ex. om en befogenhet används för att tillgodose ovidkommande hänsyn. Ett bifall till en ogiltighetstalan innebär att domstolen förklarar rättsakten ogiltig och domen får i allmänhet retroaktiv verkan. Domstolen kan, i enlighet med kassationsprincipen, inte ändra akten eller sätta någon annan rättsakt i dess ställe. Det ankommer i stället på den berörda institutionen artikel 176. När det gäller förordningar skall dock domstolen, om den anser det nödvändigt, ange de verkningar av den ogiltigförklarade förordningen som skall anses gälla artikel 174 andra stycket. Även den tidsfrist gäller för ogiltighetstalan gått kan om som ut, frågan om en förordnings giltighet prövas av domstolen inom ramen för ett där på annan grund anhängigt mål artikel 184. Prövningen blir i ett sådant fall endast prejudiciell i och för avgörandet av ett konkret fall. Domstolen kan då förklara att förordningen inte är tillämpbar. Artikel 184 gäller endast förordningar men domstolen har prövat även andra rättsakter i den mån de haft motsvarande rättsverkningar. Frågan om en rättsakts giltighet kan slutligen också prövas inom

ramen för s.k. förhandsbeskedsmål se nedan.

Passivitetstalan artikel 175

EG-domstolen kontrollerar också att EG-institutionema agerar i de fall då de är skyldiga att vidta en åtgärd. En talan med påstående om att kommissionen eller rådet visat en rättsstridig passivitet kan föras av medlemsstaterna, rådet, kommissionen eller parlamentet. Enskilda har också talerätt i de fall talan gäller underlåtenhet att utfärda en

46 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

rättsakt som är riktad till just den enskilde. Ett bifall till en passivitetstalan innebär att domstolen fastställer att institutionen i fråga har agerat fördragsstridigt, varefter det an-

kommer på institutionen att vidta nödvändiga åtgärder artikel 176.

Däremot kan en passivitetstalan inte användas för att framtvinga ett visst bestämt resultat.

Mål i vilka domstolen har full prövningsrätt I vissa fall fungerar domstolen som en ordinär domstol i mål mot EGs institutioner och dess behörighet är då inte begränsad till den rättsliga kontroll som beskrivits ovan. Domstolen har full prövningsrätt beträffande

a mål som gäller sanktioner som bestämts enligt någon av rådets

förordningar i den mån detta har föreskrivits i förordningen i

fråga artikel 172,

b mål mot gemenskapema om utomobligatoriskt skadestånd för skada som vållats av institutionerna eller av institutionernas anställda under tjänsteutövning artikel 178,

c rättsfrågor i mål mellan gemenskapema och de anställda om

löner, anställningsvillkor m.m. Dessa s.k. tjänstemannamål prövas numera i den nyinrättade domstolen i första instans men kan överklagas till EG-domstolen i vad gäller rättsfrågor.

Det bör sägas att EG-domstolen inte är exklusivt behörig att pröva alla mål i vilka gemenskapema år part. Tvärtom sägs i Romfördragets artikel 183 att nationella domstolar är behöriga att pröva sådana mål i den mån fördraget inte uttryckligen pekar ut EGdomstolen som behörig domstol. Nationella domstolar är således bl.a. behöriga att pröva mål mot gemenskapema om skadestånd grund

av avtal artikel 215 första stycket, såvida inte parterna avtalat om

prorogation till EG-domstolen artikel 181.

Talan mot en medlemsstat

Talan om brott mot gemenskapsrätten artikel 169 och 170

Talan mot en medlemsstat kan väckas dels av en annan medlemsstat

artikel 170, dels av kommissionen artikel 169. Enligt båda dessa

bestämmelser skall talans väckande föregås av en viss administrativ behandling av frågan hos kommissionen. Det finns dock några särskilda bestämmelser som ger en mera direkt tillgång till domstolsprövning för kommissionen i artikel 93.2, för både kommissionen

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 47

och medlemsstat i artikel l00a.4 och artikel 225. Enskilda saknar helt möjlighet att föra talan mot medlemsstaterna inför EG-domstolen. Fördragen saknar sanktioner mot en medlemsstat som vägrar att följa en fällande dom. Staten är dock skyldig att vidta de åtgärder som krävs för verkställighet av domstolens avgörande artikel 171. Domstolens dom är således en ren fastställelsedom och den kan inte direkt gripa in i medlemsstaternas lagstiftning. Den har inte heller ansetts kunna föreskriva vilka åtgärder staten skall vidta, t.ex. genomföra viss lagstiftning eller betala skadestånd till enskild en som lidit skada till följd av statens fördragsstridiga handlande. Det remedium som återstår om en medlemsstat vägrar att efterkomma en dom är att väcka talan på nytt och då åberopa att den fällande domen inte efterlevts, vilket således konstituerar ett nytt, särskilt fördragsbrott mot artikel 171. Till slut avgörs emellertid respekten för domstolens avgöranden i dessa frågor av medlemsstaternas politiska vilja. I november 1991 avkunnades emellertid en banbrytande dom mål 6 och 9 90, Frankovich och Bonifaci .. Italien ställer det som nyss sagda i delvis ny dager. Domstolen uttalade att de rättigheter som gemenskapsrätten ger enskilda skulle försvagas om det inte vore möjligt att erhålla gottgörelse för en medlemsstats överträdelser av sina skyldigheter och att ett ansvar för staten är underförstått i fördragssystemet men också har en uttrycklig grundval i Romfördragets artikel 5. Domstolen slog alltså för första gången fast prinen cipiell skyldighet för stater att ersätta skada som åsamkas enskilda av statens överträdelse av gemenskapsregler. Det kan också nämnas att enligt Maastrichtfördraget ges domstolen också möjlighet att, på talan av kommissionen mot stat inte en som ställt sig en tidigare dom till efterrättelse, döma till böter.

Mål mellan medlemsstater i annat fall För fullständighetens skull bör nämnas att enligt artikel 182 är EGdomstolen behörig att pröva alla tvister mellan medlemsstaterna som faller inom Romfördragets tillämpningsområde parterna avtalat om om det, samt att enligt artikel 219 har medlemsstaterna förbundit sig att inte lösa tvister som gäller tolkningen eller tillämpningen av fördraget på annat sätt än som bestämts i fördraget.

48 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

Förhandsbesked En av EG-domstolens viktigaste funktioner är att tillse att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt. EG-rätten tillämpas av nationella myndigheter och en stor del av EG-rätten kan åberopas inför nationella domstolar. För att tillgodose behovet av att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt i medlemsstaterna finns en regel i artikel 177 i Romfördraget om att en nationell domstol som skall tillämpa en EG-regel innan den avgör målet kan, eller i vissa fall skall, inhämta besked från EG-domstolen om hur regeln skall tolkas. Sådana s.k. förhandsbesked preliminary rulings, Vorabentscheidung, Statuer å titre préjudiciel kan avse

a tolkningen av fördragen

b giltigheten eller tolkningen av rättsakter som utfärdats av gemenskapernas institutioner

c tolkningen av stadgar för organ som upprättats av rådet, när

stadgarna föreskriver det.

Bestämmelserna förhandsbesked är fakultativa för nationella om domstolar i lägre instans, dvs. besked får begäras om domstolen anser att det är nödvändigt för att den skall kunna döma i målet. EGdomstolen har emellertid i sin rättspraxis mål 31485 Foto-Frost . Hauptzollamt Lübeck-Ost slagit fast att nationella domstolar saknar behörighet att förklara en EG-rättsakt ogiltig. Mot bakgrund av denna EG-domstolens exklusiva behörighet att ogiltigförklara EGs rättsakter kan således även lägre instans i praktiken vara skyldig en att inhämta förhandsbesked den inte anser sig utan sådant besked om kunna ogilla ett påstående om ogiltighet. Domstolar i sista instans är skyldiga att inhämta förhandsbesked om saken är sådan att tolkning gemenskapsrätt måste ske för att en av den skall kunna avgöras. Tidigare har, främst utifrån den franska acte clair-doktrinen, diskuterats om en högsta domstol kunde underlåta att inhämta förhandsbesked i de fall den ansåg att den gemenskapsrättsliga regeln helt klar och entydig. EG-domstolen har i mål var 28381, CILFIT-målet, uttalat att det finns ett utrymme för den nationella domstolen att avstå från förhandsbesked men att den då måste övertygad om att varken övriga medlemsstaters domstolar vara eller EG-domstolen skulle tveka om utgången av prövningen. EGdomstolen framhöll emellertid de särskilda svårigheter som är förenade med att tolka gemenskapsrätt, bl.a. att en tolkning måste ske

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 49

utifrån en jämförelse mellan de olika för sig autentiska - var språkliga versionerna av en rättsakt, att tolkningen också måste ta hänsyn till gemenskapsrättens särskilda språkbruk samt att reglerna också måste värderas utifrån sitt gemenskapsrättsliga sammanhang. Det finns inga bestämmelser i Romfördraget hur den frågande om domstolen skall förhålla sig till ett förhandsbesked från EG-domstolen. EG-domstolen har dock i sin rättspraxis slagit fast att den nationella domstolen blir bunden beskedet. I mål 2968, Milch-, av fett- und eierkontor Gmbh .. Hauptzollamt Saarbrücken, uttalade EG-domstolen att den nationella domstolen är bunden EGav domstolens tolkning och endast kan, den inte att ett givet om anser förhandsbesked skapar tillräcklig klarhet, åter vända sig till EGdomstolen med begäran om ytterligare besked. Även den nationella domstolen således är bunden EGom av domstolens tolkning av gemenskapsrätten är det fortfarande den nationella domstolens uppgift att ta ställning till de konkreta omständigheterna i målet och att avgöra om dessa faller under EG-regeln sådan den tolkats av EG-domstolen. I vissa fall är den nationella domstolens handlingsutrymme givetvis begränsat, särskilt i sådana fall då EG-domstolen lämnat sitt förhandsbesked i mycket nära anknyt-

ning till omständigheterna i målet se vidare kapitel avsnitt 7.2. l.

Bindande uttalanden Enligt artikel 228 får i fråga om avtal mellan EG och tredje land - rådet, kommissionen eller en medlemsstat i förväg inhämta domstolens yttrande över huruvida ett tilltänkt avtal är förenligt med fördragen. Om domstolen avstyrker får avtalet endast träda i kraft efter en fördragsändring. Så skedde t.ex. beträffande EES-avtalet, då domstolen i ett första yttrande fann att avtalet stred mot grundläggande principer i Romfördraget.

1.2 Europeiska gemenskapernas rättsordning

Grundvalen för gemenskapernas verksamhet är sedvanliga folkrättsliga fördrag. Internationella avtal syftar nästan undantagslöst till att skapa ömsesidiga rättigheter och förpliktelser för de deltagande staterna. I många fall upprättar sådana mellanstatliga avtal också särskilda institutioner, utrustade med egna befogenheter av varierande omfattning. Enligt t.ex. FN-stadgan är medlemsstaterna skyldiga att efterkomma säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot en stat. Det är

50 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

dock fråga om en bundenhet endast för staten som sådan, beslutet hindrar inte sig ett företag i en medlemstat från att fortsätta sin export. På nationell nivå krävs att statens förpliktelse omsätts till en intemrättslig regel. I Sverige ger lagen 1971176 om vissa internationella sanktioner regeringen möjlighet att, för att genomföra säkerhetsrådets beslut, förbjuda bl.a. export till en blockerad stat. Ett internationellt avtal av nu nämnd art innebär således att staten accepterar att bli bunden av avgöranden som träffas av institutioner enligt avtalet. Det är alltså frågan om förpliktelser av folkrättslig art, utan omedelbar intemrättslig verkan. Den statsrättsliga handmen lingsfriheten begränsas men de samarbetande staterna har kvar sin formella beslutsbefogenhet på det internrâttsliga planet. Det för EG-samarbetet särpräglade förhållandet är att staterna dessutom överlåter betydande delar av sin statsmyndighet till de gemensamma organen. Normbeslut som rådet fattar med stöd av dessa överlåtna befogenheter binder då även de enskilda rättssubjekten i medlemsstaten. Staten uppger med andra 0rd en motsvarande del sin suveränitet, av statsorganens konstitutionella befogenhet. av Denna staternas överförda suveränitet utövas därefter, brukar det

sägas, staterna gemensamt i rådet pooling of sovereignty.

av Det kan tilläggas att det suveränitetsbegrepp som ryms i den gemenskapsrättsliga terminologin naturligtvis skiljer sig åtskilligt från ett äldre synsätt på suveräniteten som något odelbart och oavhändligt. Tvärtom, ansluter det till ett synsätt som utvecklats under efterkrigstiden då tonvikten skiftat från ett hävdande av national- statens principer till ett främjande av mellanstatligt samarbete och som innebär att suveräniteten är delbar och kan utövas av stater gemensamt t.ex. i deklaration från kongressen i Haag den 7-10 maj 1948, citerad i Louis 12. Det bör också påpekas att det inom s. gemenskapema flitigt använda begreppet suveränitet används mera sparsamt i svensk konstitutionell debatt. Hos oss har statens suveränitet främst kommit att avse dess förhållande till omvärlden, till andra stater, medan det i den gemenskapsrättsliga terminologin även avser statens maktbefogenheter gentemot medborgarna. Begreppet återfinns inte i den svenska författningen. I den bestämmelse i regeringsformen som, med ett gemenskapsrättsligt synsätt, kan sägas behandla överlåtelse suveränitet 10 kap. S § första stycket talas i stället av om överlåtelse av beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform. Rörande den närmare innebörden av den bestämningen, se kapitel 6. En nödvändig och naturlig följd av att beslutsbefogenheter överlåtits

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 51

är att medlemsstaterna inte längre äger utöva dessa befogenheter. Graden av inskränkning i den nationella självsbestämmanderätten bestäms, generellt, av i vilken utsträckning gemenskapsinstitutionema utnyttjat de befogenheter som de har erhållit. I de fall gemenskaperna har en exklusiv normgivningsrätt äger det nationella parlamentet i

princip icke längre rätt att, utan gemenskapernas medgivande, stifta

lag inom det överlåtna området. Exempel sådana områden är den gemensamma handelspolitiken, jordbrukspolitiken och den inre marknaden. Inom vissa sådana områden kan medlemsstaterna ha kvar en viss restbefogenhet eller, om man så vill, underordnad befogenhet som endast kan utnyttjas om rådet inte kunnat träffa något avgörande och som normalt endast är av tillfällig beskaffenhet i avvaktan på ett ställningstagande av rådet. Inom övriga Samarbetsområden har medlemsstaterna, och därmed de nationella parlamenten, delad en shared, eller blandad, beslutsbefogenhet, i vart fall så länge som gemenskaperna saknar en egen normgivning. För båda de senast nämnda typerna av politikområden gäller dock att medlemsstaterna saknar rätt att stifta lag som står i strid med de normer som gemenskapsinstitutionema beslutat. Inte heller får ett nationellt beslut inom ett sådant område försvåra en senare gemenskapsrättslig normgivning. Det är främst detta förhållande, överlåtelsen av beslutsbefogenheter till gemenskapsinstitutionerna, som möjliggjort att gemenskapsrätten utvecklats till ett närmast autonomt rättssystem. Det är också samma förhållande som främst motiverar att EG beskrivs som en överstatlig organisation. Följande samverkande kriterier brukar ställas upp för att beskriva en överstatlig organisation Lysén 1989 s. 19

a Organisationen skall ha befogenhet att fatta för medlemsstaterna

bindande beslut.

b Besluten får inte uteslutande vara beroende av enhällighet mellan

staterna.

c Organisationens beslut skall i många fall kunna skapa rättigheter

och skyldigheter för enskilda medborgare, utan medlemsstaterna som mellanled.

d Organisationen skall ha makt att själv verkställa sina beslut.

e Organisationen skall inte vara helt beroende av bidrag från

medlemsstaterna utan ha egna finansiella resurser.

f En medlemsstats ensidiga utträde skall inte vara tillåtet. Inte

heller skall det vara möjligt för medlemsstaterna att fatta ett kollektivt beslut om upplösning av organisationen eller om

52 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

ändring av dess kompetens utan att organisationens institutioner medverkar.

När det gäller punkt d är gemenskapema alltjämt beroende av samarbete med medlemsstaterna och deras exekutiva myndigheter för att verkställa t.ex. ett beslut om böter inom konkurrensområdet. EG uppfyller däremot åtminstone i huvudsak de här uppställda övriga

kriterierna. Vad gäller punkten t är de grundläggande fördragen,

utom Kol- och stålfördraget, slutna för obegränsad tid, även om fördragen inte innehåller någon sanktionsmöjlighet gentemot en ensidigt utträdande stat. Det förefaller trots allt befogat att beteckna EG som en överstatlig organisation, om än ännu inom ett begränsat verksamhetsområde. Det innebär dock inte att EG utgör en förbundsstat med gemenskapsinstitutionema som den federala nivån.

Gemenskapsrätten tillämpas och upprätthålls i huvudsak av medlems-

Även inom konkurrensrättens område, inom vilket staterna. t.ex. kommissionen har avsevärda befogenheter att utföra inspektioner och besluta om böter, är kommissionen i stor utsträckning hänvisad till att i vart fall begära biträde av nationella myndigheter. Det finns således inte, som t.ex. i USA, en federal och en statlig kompetenssfär när det är fråga om normemas genomförande det är de nationella -

myndigheterna som i praktiken genomför gemenskapsrätten. Natio-

nella domstolar år såväl nationella domstolar som gemenskapsdomstolar.

1.2.1 Närmare om det gemenskapsrättsliga regelverket

Gemenskapsrätten består, förutom av fördragen, av en omfattande mängd rättsakter av olika karaktär liksom också av EG-domstolens i stor utsträckning rättskapande avgöranden och, slutligen, av interna-

tionella avtal som EG ingått. Detta regelsystem brukar sammanfattas

under beteckningen gemenskapernas regelverk I acquis communau-

taire, ungefärwdet gemenskapema uppnådda. Vid anslutning

av en till EG måste en stat acceptera och lo jalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten existerande regelverket. De grundläggande fördragen kan sägas utgöra gemenskapernas konstitution. Så uttryckeryockså EG-domstolen saken i mål 29483, Les Verts Parti Ecologiste .. EG-parlamentet, då den konstaterar -

att den europeiska ekonomiska gemenskapen grundas på the rule of

lawi det att varken medlemsstaterna eller gemenskapens institutioner kan undandra sig en granskning av om vidtagna åtgärder är förenliga

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 53

med the basic constitutianal charter, the Treaty. De grundläggande fördragen upprättar gemenskapernas institutioner och ger institutionerna deras maktbefogenheter. De tre konstituerande fördragen Romfördraget, Kol- och Stålfördraget och Euratomfördra- get innehåller också en uttrycklig ordning för hur ändringar och -

tillägg kan komma till stånd. Övriga grundläggande fördrag är de

fördrag som innehåller tillägg till eller ändringar i de tre ursprungliga fördragen. Bland dessa övriga fördrag märks t.ex. de olika tillträdesfördragen, Enhetsakten och när det träder i kraft Maastricht- - fördraget. Den reglering fördragen innehåller brukar betecknas som som primärrätt. Romfördraget intar naturligtvis en särställning eftersom det år det mest omfattande fördraget som också är mest allmänt till sin karaktär. Det är också ur Romfördraget som de flesta de för EGs rättsordav ning gällande principerna kunnat härledas. De grundläggande fördragen tillägger, sagts, gemenskapernas som institutioner befogenheter att genomföra fördragens intentioner. De rättsakter som institutionerna, främst rådet, utfärdar med stöd av dessa bemyndiganden betecknas sekundärrätt. För att utföra sina uppgifter skall enligt artikel 189 i Romfördraget rådet och kommissionen, i enlighet med fördragets bestämmelser, besluta förordningar, utfärda direktiv, fatta beslut, ge rekommendationer och avge yttranden. En förordning skall ha generell tillämpning och vara bindande i sin helhet och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Härav följer att förordningama i deras gemenskapsrättsliga form omedelbart och ord för ord skall tillämpas medlemsstaternas av domstolar och förvaltningsmyndigheter. Direktiv är enligt samma artikel bindande i fråga det resultat skall uppnås om som men överlämnar åt medlemsstaterna att välja form och metod för detta. Ett beslut skall vara bindande i sin helhet för dem det riktar sig till som medan rekommendationer och yttranden inte skall bindande. vara Uppräkningen av rättsakter i artikel 189 är inte uttömmande. Förutom de där nämnda typerna rättsakter har det åren av genom utvecklats en mängd andra. Det gäller t.ex. och riktlinjer program som inte är bindande för någon utomstående kan men som vara bindande för det organ utfärdat dem. Om t.ex. kommissionen som utfärdat riktlinjer för hur den själv skall när den övervakar agera att enskilda företag följer EGs konkurrensregler företagen kunna anses förlita sig på att kommissionen verkligen följer dessa riktlinjer och inte ingriper mot förfaranden den själv förklarat att den inte skall som

54 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

intressera sig för. Även sådana icke bindande rättsakter kan på så sätt få i hög grad styrande effekt. en I vissa fall motsvarar inte heller den form av rättsakt som valts dess innehåll. Ett direktiv kan ibland präglas av sådan detaljrikedom att det lämnar få valmöjligheter till de nationella myndigheterna i fråga genomförandet. Ett sådant direktiv är till sitt innehåll närmast en om ñrordning. Samtidigt kan förordning någon gång sakna den en allmängiltighet den formen kräver. Förordningen är då i stället som i realiteten inriktad på att reglera individuella fall och är därför till sitt innehåll närmast ett beslut. EG-domstolen har i ett antal fall valt att bortse från hur råttsakt betecknats och i stället tagit fasta på en dess innehåll målen 16 och 1762, Confédération Nationale

se t.ex.

des Producteurs de Fruits et Légumes .. Rådet.

1.2.2 Allmänna rättsprinciper i gemenskapsrätten

De grundläggande fördragen är i huvudsak sakorienterade, dvs. de principer för gemenskapernas och deras institutioners handanger lande inom skilda politikområden. De innehåller också vissa formella regler, då främst i fråga om beslutsproceduren röstregler, kommen petensfördelning mellan institutionerna osv. Några få regler allmänna rättsprinciper återfinns i som rymmer Romfördraget, främst allmän legalitetsprincip i artikel 4 och en solidaritetsprincipen i artikel 5 men också principen om likabehandling i några preciserade avseenden på grund av nationalitet i artikel mellan producenter och konsumenter inom en gemensam jordbrukspolitik i artikel 40 samt när det gäller lika lön för män och kvinnor i artikel 119. Enligt artikel 164 i Romfördraget skall EG-domstolen värna om lag och rätt vid tolkning och tillämpning av detta fördrag. Domstolen har ansett att uttrycket lag och rätt i det sammanhanget måste innebära något utöver fördraget självt och har i sin rättspraxis kommit att tillämpa och för gemenskapsrättens del lägga fast vissa allmänna rättsprinciper i flertalet fall härletts ur fördragen eller som hämtats från medlemsstaternas rättssystem, främst från tysk och fransk också brittisk rätt. Vissa principer har också, särskilt på men de mänskliga rättighetemas område, hämtats från folkrättsliga källor. Några de viktigaste dessa rättsprinciper är följande. av av

Legalitetsprincipen Såväl för normgivningen för den administrativa verksamheten som

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 55

inom EG gäller en legalitetsprincip som uttrycks i artikel 4 i Romfördraget Varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den tilldelats genom detta fördrag. Principen innebär att institutionerna endast kan agera när de positiv befogenhet ges en härtill i ñrdragen. Det räcker således inte att en rättsakt syftar till att uppfylla något av gemenskapernas mål eller ryms inom traktatemas allmänna tillämpningsområde. I Maastrichtfördraget artikel 3b kodifieras legalitetsprincipen. Där sägs att Gemenskapen skall handla inom ramen för de befogenheter som den tilläggs, och de mål som den tillskrivs, i detta Fördrag The Community shall act within the limits of the powers conferred upon by this Treaty and of the objectives assigned to therein. Legalitetsprincipen borde kunna medföra att institutionemas beslutsbefogenheter låter sig enkelt och otvetydigt beskrivas eller räknas upp. Så är emellertid inte fallet. Flera av fördragens bemyndiganden är vidsträckta och allmänt hållna, t.ex. rätten att utfärda bestämmelser för att upprätthålla förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet artikel 7. Än viktigare är dock att gemenskapsrätten har ett starkt dynamiskt, eller om man så vill expansivt, inslag. EG-domstolen har tillämpat den allmänna folkråttsliga principen om underförstådda eller

förutsatta befogenheter implied powers som innebär att även

om fördragen inte uttryckligen ger någon EG-institution en viss befogenhet så måste institutionerna ändå anses ha de befogenheter som är nödvändiga för att utföra de uppgifter som fördragen anförtror dem. Principen om implied powers kan dessutom sägas vara på visst sätt

fastslagen redan i de tre grundfördragen artikel 235 i Romfördraget,

artikel 95 i Kol- och Stålfördraget och artikel 203 Euratomfördraget. Artikel 235 stadgar följande. Om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål, och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, skall rådet genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs. Bestämmelsen ger rådet en vid men inte obegränsad kompetens. Vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för att den skall kunna komma till användning. En första sådan är att beslut som fattas med stöd av artikel 235 inte får ändra fördraget. Fördragsändringar regleras i den

56 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

närmast följande bestämmelsen, artikel 236, som innehåller bestämda procedurregler. Dessa regler får inte sättas ur spel genom att artikel 235 i stället kommer till användning. Bestämmelsen kan således t.ex. inte användas för att ändra kompetensfördelningen mellan gemenskapernas institutioner. Bestämmelsen anger vissa ytterligare förutsättningar, rekvisit, som måste vara uppfyllda. För det första är bestämmelsen subsidiär, vilket följer av uttrycket om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenhetema. Detta innebär att en åtgärd inte får grundas på artikel 235 om någon annan bestämmelse i fördraget ger befogenhet att vidta åtgärden. I mål 4586 Kommissionen .. Rådet hade kommissionens förslag till en förordning om tullpreferenser för vissa u-landsvaror grundats på artikel 113. Inom rådet uppstod en tvist mellan medlemsstaterna i frågan om artikel 113 gav den nödvändiga befogenheten för det tilltänkta beslutet. Rådet kom därför att i sitt beslut i stället hänvisa till artikel 235. Domstolen fann att artikel 113 innehöll de nödvändiga befogenheterna och förklarade förordningen ogiltig. Även bestämmelse uttryckligen institution om en annan ger en befogenhet att vidta en viss typ av åtgärd kan artikel 235 emellertid ändå tillämpas om den givna befogenheten anses otillräcklig. I mål 873 Hauptzollamt Bremerhaven .. Massey-Ferguson hade en förordning om värdering gods för tulländamål beslutats med stöd av av artikel 235. Domstolen godtog det förfarandet trots att artikel 27 behandlar det ämnet men endast ger utrymme för rekommendationer. För det andra skall åtgärden skall vara nödvändig. I Massey- Ferguson-målet hade alla medlemsstater tillträtt konvention en om varors tullvärde. Bestämmelserna i den konventionen gav dock de anslutna staterna ett visst utrymme för bedömningar i vissa egna frågor. Domstolen ville inte underkänna rådets bedömning att en förordning, konventionen till trots, det enda effektiva medlet. var För det tredje skall åtgärden förverkliga något av gemenskapens måloch det skall ske inom den marknadens ram. Det gemensamma anses inte helt klart om med gemenskapens mål avses endast de mål som anges i artikel 2 jämförd med artikel 3 i fördraget eller om även de mål som nämns i inledningen preambeln inbegrips. Redan flera av målen i artikel 2 är emellertid generella till sin natur och har också tolkats extensivt. Som exempel kan nämnas att innan Enhetsakten kom till utformade rådet en regionalpolitik med stöd av artikel 235 och under hänvisning till att enligt artikel 2 ett av gemenskapens mål är att främja harmonisk utveckling den en av

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 57

ekonomiska verksamheten inom gemenskapen helhet. Även som en miljöpolitik utformades under hänvisning till mål samt till samma målet att främja en fortgående och balanserad expansion. Beslut under 1991 som fattats med stöd av artikel 235 har avsett så skilda ämnen som bl.a. införandet av ett enda nödtelefonnummer inom gemenskapen, antagandet av ett program för Ungdomsutbyte och ungdomars rörlighet inom gemenskapen, ett reviderat program för förbättrat affärsklimat och främjande av företagsutveckling, ett handlingsprogram för det europeiska året för säkerhet, hygien och hälsa i arbetslivet, avtal om inrättandet av The European Bank for Reconstruction and Development och beslut om ett energisparprogram. Doktrinen om förutsatta befogenheter har också erkänts i EG-rätten även utanför tillämpningsområdet för artikel 235. Ett exempel erbjuder målen 281, 283-285 och 28785 Förbundsrepubliken Tyskland m.fl. .. Kommissionen. Enligt artikel 118 skall kommissionen ha till uppgift att främja ett nära samarbete mellan medlemsstaterna på det sociala området, särskilt i frågor angående sysselsättning, arbetsrätt och arbetsförhållanden, yrkesutbildning, social trygghet, arbetarskydd, arbetshygien samt förenings- och förhandlingsrätt. I detta syfte skall kommissionen, stadgas det vidare, företa utredningar, avge yttranden och organisera samråd. Kommissionen hade med hänvisning till den bestämmelsen beslutat att medlemsstaterna skulle underrätta kommissionen om bl.a. tilltänkta avtal med tredje land om invandringspolitik. Tyskland med flera stater förde talan mot beslutet och hävdade att kommissionen saknade befogenhet att vidta en sådan åtgärd. Domstolen fann emellertid att artikel 118 gav kommissionen en uppgift och att det måste innebära att den också hade befogenhet att genomföra den. Doktrinen om förutsätta befogenheter har också kommit till användning vad gäller EGs traktatkompetens. Mål 2270 Kommissionen .. Rådet gällde rätten att sluta ett europeiskt vägtransportavtal. Domstolen konstaterade för det första att enligt artikel 210 gemenskapen är en juridisk person. Det innebär att gemenskapen i och för sig har befogenhet att sluta avtal med tredje land inom hela det område som ryms inom fördragets mål. Domstolen uttalade vidare att när gemenskapen antagit gemensamma regler inom ett område medlemsstaterna inte längre har rätt att träffa avtal med tredje land som kan påverka de gemensamma reglerna. Efter antagandet av interna gemenskapsregler är det således endast gemenskapen som kan sluta avtal med tredje land.

58 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

Lojalitetsprincipen Det är en allmän folkrättslig regel numera uttryckligen fastslagen i artikel 26 i 1969 års Wienkonvention om traktaträtten att varje fördrag skall uppfyllas i god tro eller med de bästa ansträngningar. Romfördraget innehåller dessutom i artikel 5 en särskild regel av samma innebörd. Bestämmelsen lyder Medlemsstaterna skall vidta alla allmänna eller särskilda åtgärder som kan säkerställa att de förpliktelser uppfylls som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner. Medlemsstaterna skall underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs. De skall avhålla sig från alla åtgärder som kan äventyra att fördragets mål förverkligas. EG-domstolen har slagit fast att principen gäller också för EGs institutioner mål 23081, Luxemburg .. EG-parlamentet. Medlemsstaterna och institutionerna är således ömsesidigt förpliktade till ett lojalt samarbete. Artikel 5 har i domstolens praxis främst kommit att ses som en generell förpliktelse vars konkreta innehåll i en given situation bestäms av fördragets övriga regler. Det finns emellertid exempel på att bestämmelsen kommit att tillmätas en närmast självständig betydelse. I mål 80479, Kommissionen .. Storbritannien, var bakgrunden den att domstolen tidigare hade slagit fast att EG från den 1 januari 1979 var exklusivt kompetent att besluta regler till skydd för havets resurser fiskbeståndet. Eftersom rådet inte hade kunnat enas om gemensamma regler fann Storbritannien det nödvändigt att besluta om en rad egna skyddsregler. Rådet hade dock fattat beslut om vissa allmänna riktlinjer för medlemsstaterna att gälla för det fall att gemensamma bestämmelser saknades. Av dessa riktlinjer framgick bl.a. att medlemsstaterna skulle rådgöra med kommissionen innan nationella skyddsregler infördes. Storbritannien hävdade att man agerat i enlighet med riktlinjerna medan kommissionen ansåg att Storbritannien inte ägde utfärda egna regler utan kommissionens samtycke. Domstolen fann att artikel 5 i det särskilda fallet och mot bakgrund av de allmänna riktlinjerna innebar att medlemstatema också var skyldiga att underlåta att besluta skyddsregler mot vilka kommissionen riktat invändningar. Lojalitetsprincipen i artikel 5 utgjorde också ett viktigt led i skälen för den dom som fastställde att en medlemsstat kan vara skyldig att utge skadestånd till en enskild vid bristande implementering av direktiv mål 6 och 990, Frankovich och Bonifaci Italien, se ovan. .

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 59

Likabehandlingsprincipen EG-domstolen har slagit fast att inom gemenskapsrätten gäller en allmän likabehandlingsprincip t.ex. i mål 172 Frilli .. Belgien och i målen 12476 och 2077, S.A. Moulins et Huileries de Pont-ä- Mousson. I det sist nämnda avgörandet, som rörde jordbruksområdet, uttalade domstolen att den särskilda icke-diskrimineringsregeln på jordbruksområdet artikel 40 endast är ett uttryck för en allmän likabehandlingsprincip inom gemenskapsrätten som innebär att likartade situationer inte får behandlas olika med mindre än att det finns objektiv grund för att göra en åtskillnad Similar situations shall not be tretated differently unless differentiation objectively justified. Den i Romfördraget mest betydelsefulla uttryckliga särskilda likabehandlingsprincipen är den i artikel 7 om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Domstolen har också flera gånger uttalat att fördraget inte endast förbjuder öppen särbehandling utan även dold sådan, dvs. sådana regler som visserligen ställer upp andra kriterier än nationalitet för särbehandling men som i praktiken medför samma resultat. Det kan alltså sägas att det är förbjudet att använda kriterier för särbehandling som typiskt sett gör det lättare för en medlemstats egna medborgare än för utlänningar att erhålla en förmån eller att undgå en pålaga. Ett exempel kan hämtas från mål 6177, Kommissionen .. Irland. Vissa irländska bestämmelser förbjöd fiske från båtar över en viss storlek inom en del av det irländska fisketerritoriet. Domstolen fann att de irländska reglerna utgjorde en dold diskriminering av holländska och franska fiskare som traditionellt fuskat inom det aktuella området. Reglerna uteslöt rent faktiskt de holländska och franska fiskarna som, bl.a. grund av att de hade en längre färd till dessa fiskevatten, fiskade från större skepp än de irländska fiskarna. Samtidigt bör det betonas att särbehandling kan godtas om det finns saklig grund för den, dvs. ett visst kriterium kan accepteras om det finns saklig grund för att använda det således en grund som inte har något att göra med nationaliteten och om denna sakliga grund väger tillräckligt tungt för att rättfärdiggöra en särbehandling. Ett exempel på att domstolen funnit sådana sakliga grunder föreligga kan även det hämtas från fiskeriområdet, mål 28781,

Åklagarmyndigheten .. Kerr. Danmark hade, medan Grönland fort-

farande var en del av EG, fördelat kvoter för räkfiske i grönländska farvatten mellan grönländska, fáröiska, danska och franska fiskare,

60 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

vilka tidigare hade fiskat i området. Fördelningen uteslöt emellertid brittiska fiskare som inte tidigare hade bedrivit fiske där. Domstolen fann att det danska beslutet inte stod i strid med artikel 7 eftersom fördelningen hade företagits utifrån objektiva kriterier såsom hänsynen till kustbefolkningens intressen och till behovet att av upprätthålla status quo i området.

Respekt för grundläggande mänskliga rättigheter Gemenskapsrätten gäller, som ytterligare utvecklas i avsnitt 1.2.3, framför nationell lag oberoende av den nationella lagens konstitutionella valör. Fri- och rättigheter som garanteras i nationell grundlag en kan därför inte åberopas gentemot en gemenskapsrättslig regel. Men EG-domstolen har genom sin rättspraxis utvecklat en doktrin som innebär att skyddet för grundläggande fri- och rättigheter är en integrerad del av gemenskapsrätten själv. Det gemenskapsrättsliga frioch rättighetsskyddets omfattning och innehåll bestäms i sin tur dels av den tradition på området som kan sägas för vara gemensam medlemsstaterna och som kommer till uttryck i dessas grundlagar, dels av internationella konventioner på området som medlemsstaterna har medverkat till, särskilt Europakonventionen skydd för de om mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. Gemenskapsrättens fri- och rättighetsskydd behandlas närmare i kapitel

Rättssäkerhetsprincipen Rättssäkerhet legal certainty, sécurité juridique är ett omfattande begrepp. Kärnan i EG-domstolens tillämpning begreppet kan av kanske sägas vara kravet på förutsebarhet i lagstiftning och rättstillämpning. Ur ett allmänt rättssäkerhetsbegrepp kan flera andra principer som tillämpas av EG-domstolen härledas; principen om skydd för välförvärvade rättigheter och berättigade förväntningar liksom det principiella förbudet mot retroaktiv lagstiftning och rättstillämpning. Domstolen har således, i mål 34885, Danmark .. Kommissionen, konstaterat följande som Domstolen uttalat vid ett flertal tillfällen, måste gemen- . skapsrätten vara klar och tydlig certain och dess tillämpning måste vara förutsebar för dem som berörs den. Detta krav på av

rättssäkerhet That requirement of legal certainty måste iakttas än

mer strikt i fråga om regler som kan innefatta ekonomiska konsekvenser, så att de berörda kan exakt känna till omfattningen av de förpliktelser som reglerna ålägger dem.

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 61

I mål 4481, Tyskland .. Kommissionen, underkände domstolen en frist som bestämts i ett kommissionsbeslut på grund att den inte av var tillräckligt klart och precist utformad. De berättigade förväntningarna hos de anställda vid gemenskapernas institutioner skyddades av domstolen i mål 8172, Kommissionen .. Rådet. Rådet hade i ett beslut i 1972 lagt fast vissa riktlinjer mars för hur skilda faktorer skulle vägas vid de årliga översynema de av anställdas löner. Rådet hade också bestämt att riktlinjerna skulle gälla under tre års tid. Redan året därpå bestämde rådet löneskalor nya som kommissionen ansåg inte stod i överenstämmelse med riktlinjerna. Domstolen konstaterade att 1972 års riktlinjer bindande var och att de anställda hade en berättigad förväntning om att rådet skulle följa dem. Domstolen fann därför att de nya löneskaloma var ogiltiga i den utsträckning som de inte stod i överensstämmelse med riktlinjerna. Det bör framhållas att förväntningarna måste berättigade. Rent vara spekulativt handlande skyddas inte mål 275, EVGF . Mackprang. . Även retroaktiv lagstiftning kan berättigade förväntaccepteras om ningar inte kränks. Domstolen hade ogiltigförklarat rådsförordning en som reglerade handeln med ett sons socker isoglukos på grund av att EG-parlamentet inte hade fått tillfälle att yttra sig. Rådet utfärdade senare en ny förordning av samma innehåll och den retroaktiv gav verkan. Domstolen godtog förfarandet eftersom avsikten att var jämställa isoglukosproducentema med andra sockerframställare och de först nämnda, på grund av omständigheterna i målet, hade all anledning att förvänta sig retroaktiva regler Mål 10881 Amylum . , . Rådet.

Proportionalitetsprinci pen

Denna princip innebär i korthet att institutionerna inte får ålägga

enskilda rättsubjekt förpliktelser utöver vad är absolut nöd-

som vändigt för att uppnå målet med en reglering och även att sådana förpliktelsers inverkan inte får stå i missförhållande till nyttan av regleringen. Med andra ord, medlen skall nödvändiga för att vara uppnå målet och det måste råda proportionalitet mellan mål och medel. Under 1976 försökte rådet förordning minska ett genom en överskott av skummjölkspulver. Enligt förordningen skulle djurfoderproducenter tillfälligt vara tvungna att använda skummjölkspulver som protein i sina produkter i stället för soja. Problemet var att

62 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

skummjölkspulver vara cirka tre gånger dyrare än soja. I de s.k. skummjölkspulvermålen mål 11476 mil. ogiltigförklarade domstolen förordningen bl.a. på grund av den stod i strid med proportionalitetsprincipen en sådan åtgärd som att tvinga vissa producenter att köpa det dyrare skummjölkspulvret ansågs inte vara nödvändig för att uppnå målet att minska överskottet av skummjölkspulver. I Maastrichtfördraget artikel 3b kodiñeras proportionalitetsprincipen då det stadgas att Ingen Gemenskapens åtgärd får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå Fördragets mål Any action by the Community shall not go beyond what necessary to achieve the objectives of this Treaty.

Rätten att inte dömas ohörd och rätten till försvar Rätten att inte dömas ohörd innebär en rätt för var och en att ta del av, och yttra sig över, de omständigheter som åberopas mot honom. På så sätt är den rätten också en förutsättning för att någon skall kunna utöva sin rätt till försvar. Dessa rättsprinciper har utvecklats särskilt i mål som avsett kommissionens kontrollverksamhet inom ramen för EGs konkurrensrättsliga regler och regler om statsstöd. Den principiella rätten för part att yttra sig slogs första gången fast i mål 1774, Transocean Marine Paint Association . Kommissionen. Den har senare uttryckts . som en rått för en person mot vilken en process inletts som kan

resultera i en för honom negativ åtgärd a measure adversely

ajfecting that person att yttra sig över skriftliga handlingar, annan bevisning och övriga omständigheter som åberopas mot honom mål 23484, Belgien .. Kommissionen. Ett beslut får inte grundas på fakta eller andra omständigheter som den som beslutet gäller inte fått tillfälle att yttra sig över mål 100-10380, Pioneer .. Kommissionen. Rätten till försvar måste iakttas även under en preliminär undersökning. Ett företag kan inte heller tvingas att lämna uppgifter som skulle kunna innebära att det medger en överträdelse av gällande regler mål 37487, Orkem S.A. .. Kommissionen.

1.2.3 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt

EG-domstolen har utvecklat vissa principer för gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt som är av avgörande betydelse för en bedömning av de konstitutionella effekterna av ett medlemskap. Det

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 63

gäller principen om direkt tillämplighet, som innebär att grundfördragen och en betydande del av sekundärrätten automatiskt utgör del en av medlemstatemas interna rätt, principen om direkt efekt, som innebär att vissa gemenskapsrättsliga regler grundar rättigheter eller skyldigheter för enskilda som kan åberopas inför domstolar och myndigheter i medlemsstaterna samt principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt, som innebär att nationella domstolar skall tillämpa en gemenskapsrättslig regel framför mot den en stridande intern lag.

Direkt tillämplighet Enligt traditionell folkrätt är det tillräckligt att staterna, på det sätt varje stat väljer, sörjer för att folkrättens regler genomförs. I Sverige, liksom i andra s.k. dualistiska länder, krävs att det folkrättsliga åtagandet införlivas i nationell rätt för att kunna tillämpas natioav nella domstolar och andra rättstillämpande organ. Om den närmare innebörden av begreppen dualism och monism i detta sammanhang, se kapitel 2. I Sverige har detta huvudsakligen skett genom att den

internationella överenskommelsen transformerats till svensk rätt, dvs.

omarbetats till svensk författningstext. I ett antal fall har dock avtalet i stället inkorporerats, dvs. det har i lag eller annan författning föreskrivits att den internationella överenskommelsens bestämmelser gäller i Sverige. På bl.a. denna punkt innebär gemenskapsrätten en väsentlig nyskapelse i det att den i stor utsträckning gäller omedelban, dvs. utan någon mellankommande nationell rättsbildning, i medlemsstatema. Direkt tillämplig rätt utgörs av de grundläggande, konstituerande,

fördragen samt av utfärdade förordningar artikel 189 i Romför-

draget. Förordningar skall i medlemsstaterna tillämpas i sin EGrättsliga form; utgångspunkten är t.o.m. att de inte får transformeras till eller inkorporeras i den nationella rätten. I mål 3972, Kommissionen .. Italien, slog EG-domstolen fast att förordningar är direkt tillämpliga i alla medlemsstater och träder i kraft uteslutande genom

att de publiceras i Official Journal come into force solely by virtue

of their publication in the Official Journal of the Communities. I konsekvens härav, uttalade domstolen, är alla metoder för implementering oförenliga med fördraget och skulle innebära ett hinder för förordningarnas direkta effekt och en fara for deras samtidiga och enhetliga tillämpning inom hela gemenskapen jeopardizing their simultaneous and uniform application in the whole of the C0mmunity.

64 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

Direkt effekt Vissa bestämmelser har också s.k. direkt effekt, varmed avses att de grundar rättigheter eller skyldigheter för enskilda som kan åberopas inför domstolar och andra myndigheter i medlemsstaterna. Redan i mål 2662, van Gend en Loos, uttalade EG-domstolen att gemenskapen konstituerar en ny rättsordning constitutes a new legal order till förmån för vilken medlemsstaterna har begränsat sina suveräna rättigheter och vars subjekt inte bara är medlemsstaterna utan även deras medborgare. Domstolen konstaterade vidare att gemenskapsrätten, oberoende av medlemsstaternas lagstiftning, inte bara ålägger individerna skyldigheter utan också avser att ge dem rättigheter som kommer att utgöra en del av deras rättsliga arv. Vilka EG-regler kan ha direkt effekt Allmänt gäller att en regel för att ha direkt effekt för det första måste vara klar och entydig. Den måste vidare vara ovillkorlig, dvs. den får inte vara beroende av någons bedömning eller fria skön. Slutligen får regelns tillämpning inte beroende av att en medlemsstat eller EG-institution vidtar vara ytterligare åtgärder. Först bör nämnas att vissa bestämmelser i fördragen kan ha direkt effekt trots att de primärt riktar sig till medlemsstaterna. Ett exempel kan hämtas från mål 664 Costa .. ENEL, som bl.a. gällde artikel 93 i Romfördraget. Bestämmelsen gäller statliga stödåtgärder och föreskriver att kommissionen fortlöpande skall granska förekommande statliga stödåtgärder, ger kommissionen viss befogenhet att förbjuda sådana åtgärder samt ålägger staterna att underrätta kommissionen om planerade statliga stödåtgärder. Slutligen stadgas tredje styckets sista mening att en stat inte får vidta en planerad åtgärd förrän det förfarande som beskrivs i artikeln har resulterat i ett slutligt avgörande. Domstolen uttalade att denna sista mening hade direkt effekt. Bestämmelsen i övrigt band emellertid endast staterna sådana i förhållande till gemenskapen och tillskapade inte som individuella rättigheter som de nationella domstolarna måste skydda. Det refererade avgörandet är ett exempel att inte endast bestämmelser som ger medlemsstaterna en skyldighet att handla tillmäts direkt effekt utan även de ålägger medlemsstaterna en skyldighet som att avstå från något. Ytterligare exempel på sådana bestämmelser i

Romfördraget är artikel 53 och 37 2 samma mål, Costa .. ENEL

samt artikel 31 och 32 1 mål 1368, Salgoil .. Italienska utrikeshandelsministeriet. Vissa bestämmelser kan även ha direkt effekt i förhållandet mellan

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 65

enskilda. Det gäller naturligtvis Romfördragets konkurrensregler, vilka kan åberopas av ett företag mot ett annat inför en nationell domstol. Men även vissa regler vad gäller den fria rörligheten för personer liksom artikel 119 om lika lön för män och kvinnor kan åberopas av enskilda gentemot t.ex. organisationer eller arbetsgivare

se t.ex. mål 3674, Walrave-målet och 4375, Defrenne II-målet.

Förordningar är ju, som tidigare konstaterats, redan enligt artikel 189 i Romfördraget direkt tillämpliga i medlemsstaterna på samma sätt som nationella lagar. De har då också som huvudregel direkt effekt. Det utesluter naturligtvis inte att de, på samma sätt som nationella lagar, kan innehålla bestämmelser som är sådana att de inte tillägger medborgarna några rättigheter eller skyldigheter, t.ex. regler som endast ger en myndighet i uppgift att utfärda föreskrifter. Men även direktiv och beslut kan ha direkt effekt, trots att enligt artikel 189 uttryckligen endast förordningar är direkt tillämpliga. Ett direktiv är ju, enligt den bestämmelsen, bindande vad gäller det resultat som skall uppnås men överlåter de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. EG-domstolen har emellertid, med likalydande formuleringar avseende såväl direktiv som beslut, konstaterat att artikel 189 inte innebär att andra typer av rättsakter än förordningar inte kan medföra direkt effekt. Det skulle, uttalade domstolen, vara oförenligt med den bindande effekt som beslut och direktiv har att principiellt utesluta möjligheten för en berörd person att göra gällande de skyldigheter som ett beslut eller direktiv föreskriver. Särskilt i de fall då ett beslut eller ett direktiv ålagt en eller flera medlemsstater att handla på ett

visst sätt, skulle effektiviteten l eget utile hos en sådan åtgärd

minskas om medborgarna i en stat inte kunde åberopa den inför domstol och domstolarna inte kunde bedöma den som en del av gemenskapsråtten mål 970, Grad-målet, beträffande beslut och mål 4174, van Duyn .. Home Office i fråga om direktiv. Sedan denna ståndpunkt kommit att kritiseras, bl.a. av franska Conseil dEtat, tillade domstolen i målet 14878, Pubblico Ministero .. Tullio Ratti, att en medlemsstat som inte implementerat ett direktiv inom föreskriven tid, inte gentemot en individ kan freda sig med sin egen - underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som direktivet innehåller A Member State which has not adopted the implementing measures required by the directive in the prescribed periods may not rely, as against individuals, on its own failure to perform the obligations which the directive entails.

66 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

Direktiv har emellertid endast direkt effekt såvitt gäller enskildas rättigheter gentemot det allmänna. De kan inte ha direkt effekt vad gäller enskildas skyldigheter eller över huvud taget i förhållandet enskilda emellan. Direktivs direkta effekt grundas på, som konstaterats ovan, dess bindande natur i förhållande till medlemsstaten. Av detta följer, har domstolen konstaterat, att ett direktiv inte i sig självt kan ålägga individer skyldigheter och inte heller åberopas inför en nationell domstol gentemot en enskild individ mål 15284, Marshall .. Southamptons och sydvästra Hampshires hälsovårdsmyndighet. Slutligen bör nämnas att EG är en juridisk person och kan ingå avtal med tredje land eller med internationella organisationer. Huruvida sådana avtal är direkt tillämpliga och har direkt effekt avgörs tolkningsvis från fall till fall utifrån avtalets lydelse, art och syfte när avtalet innehåller en klar och precis skyldighet som inte förutsätter ytterligare åtgärder mål 1286, Demirel-målet.

Gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt Inom varje rättssystem kan det uppstå konflikter, eller kollisioner, mellan två rättsregler. Sådana kollisioner löses normalt genom vissa allmänt vedertagna tolkningsprinciper Lex superior-principen, en bestämmelse av högre dignitet i regelhierarkin gäller framför en regel av lägre dignitet, lex posterior-principen, en senare utfärdad bestämmelse gäller framför en äldre regel, samt lar specialis-principen, en speciell lagregel gäller framför en mera allmän, omfattande bestämmelse. Det kan också uppstå konflikter mellan olika rättssystem, t.ex. mellan nationella bestämmelser och folkrättsliga regler. Även i detta avseende medför gemenskapsrätten ur svensk synpunkt något principiellt nytt. EG-domstolen har tidigt slagit fast principen om gemenskapsrättens obetingade företräde framför nationell lag. I mål 664, Costa .. ENEL, karakteriserade domstolen åter gemenskapsrätten som en ny rättsordning av en särskild natur som skiljer den från allmän folkrättslig traktaträtt. Genom att, uttalade domstolen vidare, skapa en Gemenskap för obegränsad tid som har egna institutioner, är en egen juridisk person, har en egen rättskapacitet och rätt att uppträda som part på det internationella planet samt, särskilt, har verkliga befogenheter som härrör från det förhållandet att Staterna begränsat sin suveränitet eller överlåtit befogenheter till Gemenskapen, har Medlemsstaterna begränsat sina suveräna rättigheter, låt vara inom begränsade områden, och därigenom skapat en rättsordning som binder såväl Staternas medborgare som Staterna själva By creating a Community of unlimited duration, having its

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 67

own institutions, its personality, its legal capacity and own own capacity of representation on the international plane and, more particularly, real powers stemming from a limitation of sovereignty or a transfer of powers from the States to the Community, the Member States have limited their sovereign rights, albeit within limited fields, and have thus created a body of law which binds both their nationals and themselves.

Medlemsstaterna kan därför inte, vilket också framgår fördragets av text särskilt den s.k. lojalitetsklausulen i artikel 5 och anda, göra - en senare ensidigt beslutad regel gällande gentemot rättsordning en som de gemensamt har accepterat. Domstolen uttalade också att gemenskapsrättens företräde är nödvändigt för att säkra gemenskapsrättens effektivitet Den rätt som härleds från fördraget är som en oberoende rättskälla, kan på grund av sin särskilda och ursprungliga natur inte överflyglas av någon helst inhemsk som rättsregel utan att berövas sin karaktär av gemenskapsrätt och utan att den rättsliga grundvalen för gemenskapen sådan sätts i som

fråga an independent of law, could not because of its

source special and original nature, be overridden by domestic legal provisions, however framed, without being deprived of its character as Community law and without the legal basis of the Community itself being called into question.

Det grundläggande synsättet är alltså att medlemsstaterna, att genom skapa en gemenskap med egna institutioner har självständiga som befogenheter, har begränsat sin egen suveränitet och sina egna befogenheter. Medlemsstaterna har avstått normgivningskompetens på de områden som gemenskapsrätten reglerar. Följaktligen är det inte möjligt för en medlemsstat att lagstifta internt på ett område som regleras av gemenskapsrätten eller att annars sätta denna rätt spel ur genom egen lagstiftning. Principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt har senare vidareutvecklats i ett flertal fall. Mål 10677, Simmenthalmålet, gällde bl.a. om det var tillräckligt i förhållande till gemenskapsrättens krav att en högsta domstol, i detta fall den italienska författningsdomstolen, hade kompetens att åsidosätta en nationell regel som stred mot gemenskapsrätten. EG-domstolen uttalade att varje nationell domstol måste tillämpa gemenskapsrätten i dess helhet och skydda de rättigheter som gemenskapsrätten tillerkänner individer. Varje nationell domstol måste därför åsidosätta varje bestämmelse i nationell lag som strider mot gemenskapsrätten, oberoende av om den nationella regeln är äldre eller yngre än EG-regeln Every national court must, in a case within its jurisdiction, apply Community law in its entirety and protect rights which the latter confers individuals on

68 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

and must accordingly set aside any provision of national law which may conflict with whether prior or subsequent to the Community rule. Redan ordvalet i Costa . ENEL-målet anger att gemenskapsrättens . företräde gäller även mot medlemsstaternas grundlagar gemenskapsrätten kan inte överflyglas av någon som helst inhemsk râttsregel. Detta klargjordes senare uttryckligen i mål 1170, Internationale Handelsgesellschaft-målet, då domstolen slog fast att giltigheten av en gemenskapsrâttslig åtgärd, eller dess effekt i en medlemsstat, inte kunde påverkas av påståenden om att den stred mot grundläggande rättigheter i medlemsstatens konstitution eller mot nationella konstitutionella principer The validity of a Community measure or its effect within a Member State cannot be affected by allegations that runs counter to either fundamental rights as formulated by the constitution of that State or the principles of a national constitutional structure. Det fri- och rättighetsskydd som tillämpas inom gemenskapsrätten redovisas, som nämnts, närmare i kapitel 5.

1.2.4 Något om EG-domstolens tolkningsprinciper

Även rättsvetenskapen kan systematisera och förteckna skilda om metoder för att tolka lag, kan sällan domarens ställningstagande i ett konkret fall inrangeras under en särskild kategori. En diskussion om EG-domstolens tolkningsmetoder kompliceras också dels av att samtliga nio officiella EG-språk äger lika vitsord, dels av att gemenskapsrätten, som tidigare sagts, har en EG-specifik, autonom, innebörd, vilket i sin tur medför att gemenskapsråttsliga begrepp inte omedelbart kan jämställas med motsvarande begrepp i de nationella rättsystemen. Att inte heller EG-domstolens tolkande verksamhet låter sig beskrivas i termer av en enda lagtolkningsmetod framgår av följande uttalande av domstolen i mål 672, Continental Can-målet. För att besvara denna fråga måste man gå tillbaka till andan, det allmänna sammanhanget och lydelsen i Artikel 86, liksom till Fördragets systematik och mål In order to answer this question one has to go back to the spirit, general scheme and wording of Article 86, as well as to the system and objectives of the Treaty. I uttalandet blandas aspekter som hänför sig till teleologisk, systematisk och mera bokstavlig tolkning. Det bör dock kunna sägas att domstolen med tiden kommit att i allt högre grad ge uttryck för ett teleologiskt förhållningssätt, dvs. domstolen söker bestämma en

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 69

regels syfte och ändamål samt väljer den tillämpning är bäst som ägnad att uppfylla ändamålet. Domstolen hänvisar inte sällan till att den valda lösningen är den för gemenskapsrätten mest effektiva, till principen Pqfet utile. om Domstolens nuvarande president, Ole Due, har beskrivit domstolens tolkningsstil som relativt fri, starkt ändamålsinriktad och dynamisk Due s. 412. Det bör kunna sägas att domstolen förefaller ha medveten en strävan att understödja gemenskapernas vidare integration, inte minst i situationer då medlemsstaterna inte har förmått gå vidare. Enligt Romfördragets artiklar 52 och 59 skulle begränsningar i den fria etableringsrätten och i det fria utbytet tjänster gradvis avvecklas av inom loppet av den ursprungliga övergångsperiod gick ut den l som januari 1970. Det skulle, enligt fördraget, uppnås att direktiv genom utfärdades. Efter övergångsperioden saknades dock direktiv inom

flera områden. Domstolen förklarade då i mål 274, Reyners-målet,

och 3374, van Binsbergen-målet att reglerna fri etableringsrätt om och fritt utbyte av tjänster ägde direkt effekt från den l januari 1970. Trots avsaknaden av direktiv kunde därefter inga nationalitets- eller bosättningskrav ställas upp inom dessa områden. På motsvarande sätt kan domstolen sägas ha gått före det politiska beslutsfattandet sina avgöranden i mål 874, genom Dassonville-målet, och i mål 12078, Cassis de Dijon-målet. Genom dessa avgöranden förklarades Romfördragets artikel 30 förbud om mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan ha direkt effekt. Enligt domen i Dassonville-målet skulle uttrycket åtgärder med motsvarande verkan omfatta alla nationella regler som kan verka hämmande på importen från andra medlemsstater. Avgörandet i Cassis de Dijon-målet innebar, förenklat uttryckt, att alla varor som produceras och marknadsförs lagligen i en medlemsstat också skall få fritt marknadsföras i de övriga. Denna rättspraxis innebar att rådet och kommissionen därefter kunde koncentrera sina harmoniseringssträvanden på de områden där undantagsregler i artikel 36 kunde göras gällande. Domstolen har eftersträvat lösningar som stärkt gemenskapema, utvidgat gemenskapsrättens räckvidd och effektivitet och utvidgat som institutionernas befogenheter. Vid enstaka tillfällen har domstolen till och med valt att bortse från uttryckliga stadganden i fördragen för att stärka gemenskapsrättens effektivitet. Ett exempel är ett mål som tidigare berörts, 29483, Les Verts Parti Ecologiste .. EG-parla- -

70 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

mentet. I målet fann domstolen att den kunde pröva en ogiltighetstalan riktad mot ett beslut EG-parlamentet, trots att artikel 173 av i Romfördraget uttryckligen stadgar att Domstolen skall övervaka lagenligheten andra rådets och kommissionens rättsakter än av

helt enkelt på att starka skäl talade för att även parlamentsbeslut med effekt för tredje man borde kunna underkastas prövning och därför fick artikel 173 utrymme för att pröva även sådana anses ge parlamentsbeslut.

1.2.5 Subsidiaritetsprincipen närhetsprincipen om

-

kompetensfördelningen mellan gemenskaperna och

medlemsstaterna

I Maastrichtfördraget, artikel 3b, införs en subsidiaritetsprincip, som innebär att gemenskaperna endast skall vidta en åtgärd om dess mål inte kan uppfyllas på medlemsstatsnivå och dess syfte bättre kan nås på gemenskapsnivå än på det nationella planet. Principen har här kommit att betecknas som närhetsprincipen. Bestämmelsen har följande lydelse Inom områden som inte faller inom dess exklusiva kompetens, skall Gemenskapen handla, i enlighet med närhetsprincipen, endast om och i den utsträckning som den föreslagna åtgärdens mål inte tillräckligt kan uppnås av Medlemsstaterna och därför, på grund av den föreslagna åtgärdens omfattning eller effekter, bättre kan uppfyllas Gemenskapen In areas which do not fall within its av exclusive Competence, the Community shall take action, in accordance with the principle of subsidiarity, only and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufñciently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved by the Community. En begränsad närhetsprincip finns dessutom redan på miljöområdet

artikel l30r.4 i Romfördraget.

Det pågår en intensiv diskussion om närhetsprincipens närmare gemenskapsråttsliga tolkning. Principens centrala allmänna innebörd är att högre samhälleliga beslutsnivâer skall understödja de lägre och endast ingripa då de lägre inte förmår lösa ett problem. Principen har därför kommit att prägla federala samhällssystem. Så t.ex. den tyska författningen uttryck för en subsidiaritetsprincip ger i artikel 72 i vilken bl.a. sägs att den federala nivån har rätt att

lagstifta i den utsträckning det är nödvändigt för att a en fråga inte

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 71

kan lösas effektivt av enskilda delstater, b en delstats åtgärder skulle kunna inverka negativt andra delstater eller på förbundet som

helhet eller c upprätthållandet av rättslig eller ekonomisk enhetlighet

kräver det. Den 27 oktober 1992 offentliggjorde kommissionen en preliminär rapport, Communication, om närhetsprincipen. [rapporten påpekas inledningsvis att närhetsprincipen är dynamisk. Den innebär inte, sägs det, en tvångströja för gemenskapema, utan medför ett ökat handlingsutrymme för gemenskapema när omständigheterna kräver det och, motsatsvis, att åtgärder från gemenskapernas sida begränsas eller helt upphör när de inte längre är berättigade. Maastrichtñrdragets text innebär att närhetsprincipen gäller utanför de områden inom vilka gemenskapema har exklusiv en kompetens. I rapporten görs ett försök att, med ett närmast funktionellt angreppssätt, bestämma vad utgör området för som gemenskapernas exklusiva kompetens. För närvarande sägs detta område utgöras av eliminerandet av hinder för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital, en gemensam handels- och jordbrukspolitik, allmänna konkurrensregler, skydd för ñskeriresurser och de väsentliga elementen i transportpolitiken. Det påpekas att det inte är fråga om en statisk gränsdragning. Inom för ett ramen framtida ekonomiskt-monetärt samarbete kommer exklusiva nya kompetenser att uppstå. I ett utkast till avtal mellan rådet, parlamentet och kommissionen ett s.k. interinstitutional agreement sägs att inom alla områden, således även de där gemenskapema har exklusiv kompetens skall program för att understödja och koordinera nationella åtgärder prioriteras framför en systematisk lagharmonisering, uppmärksammas möjligheten att nå fördragens mål genom - en konvention snarare än genom EG-rättsakter, när bindande rättsakter krävs i första hand väljas direktiv, särskilt ramdirektiv, liksom minimistandarder, ömsesidiga erkännanden och konsultativa förfaranden.

Vad gäller det institutionella samarbetet sågs bl.a. att kommissionen skall presentera sitt handlingsprogram för Europaparlamentet, rådet och de nationella parlamenten och att alla kommissionens förslag skall åtföljas av en förklarande promemoria explanatory memo-

randum och en bakgrund som anger förslagets berättigande i

förhållande till närhetsprincipen.

72 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11-12 december 1992 fattades beslut om närhetsprincipens närmare tillämpning. Till en början klargjordes att principen inte kan ha direkt effekt. Däremot, slogs det fast, skall det ankomma på EG-domstolen att såväl tolka principens närmare innebörd att granska hur institutionerna som iakttar principen. Det Europeiska rådet beslutade om riktlinjer för en subsidiaritetsprövning i rådets arbete vilken skall ge medlemsstaterna möjlighet att uttala sig om och diskutera frågan. Följande frågor skall, uttalade det Europeiska rådet, ställas för att avgöra behovet av en gemenskapsåtgärd

a Har gemenskapen befogenhet att handla inom området

b Är det omöjligt att uppnå de önskvärda målen på nationell eller lägre nivå Kan målen nås bättre genom en gemenskapsåtgärd Särskilt Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den före- slagna åtgärden Skulle underlåtenhet att handla på gemenskapsnivå stå i strid med fördraget eller medföra skada för medlemsstaters intressen Finns det klara ekonomiska storskalighetsfördelar -

c Motsvarar den föreslagna åtgärden det minimum som krävs för

att uppnå de önskvärda målen

Det Europeiska rådet uttalade också att rådet i sin bedömning skall beakta behovet av att undvika onödig harmonisering av nationella lagar och standar- der; att skälen för en gemenskapsåtgård anges så detaljerat specific and quantitative som möjligt; att minimera medborgares, regeringars och gemenskapens ekono- miska och administrativa bördor; att ge vidast möjliga utrymme för nationellt beslutsfattande. -

1.3 under debatt

Gemenskaperna

Den sârprâglade typ av internationell organisation som Europeiska gemenskapema med sina institutioner och sin rättsordning utgör har i och för sig ända sedan sin begynnelse varit föremål för principiell debatt. Under de senaste åren, och alldeles särskilt under den tid vårt arbete pågått, har denna debatt fått ny intensitet. I mycket har den kommit att kretsa kring demokrati och ansvarsutkrävande inom

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 73

gemenskaperna, dvs. dels kring enskilda medborgares möjligheter i de olika medlemsländerna att påverka gemenskapernas politik och känna delaktighet i de beslut som fattas, dels kring möjligheten att klart utkräva ansvar för de beslut som fattas i gemenskapernas namn. I denna principiella debatt kan man, när det gäller förslag till reformer, urskilja olika strategier. En har gällt gemenskapernas institutioner deras olika kompetens och relationer till varandra. Uppmärksamheten i detta avseende har framförallt varit koncentrerad på parlamentet. Man har talat om det demokratiska underskottet och med detta uttryck framförallt avsett det förhållandet att vid ett medlemskap förlorar medlemsstaternas egna folkvalda parlament beslutanderätt inom vissa politikområden utan att denna rätt övergår till någon direkt folkvald församling inom gemenskaperna. Mängder av förslag har framförts om en förstärkning parlamenav tets inflytande visavi kommission och råd. En viss sådan förstärkning inryms i och för sig i Maastrichtfördraget även dessa förändringar om ändå är mycket mindre långtgående än de som föresvävat de mest reformivriga inom parlamentet. Många av dem vill skapa ett gemenskapernas parlament som till sin kompetens i relation till kommission och råd motsvarar nationella parlaments kompetens i förhållande till nationella regeringar. En utveckling av sådant slag ett medel ses som i strävan att stärka folkviljans inflytande. Det finns andra inom gemenskaperna och de är ännu så länge de starkare som motsätter sig en avsevärd förstärkning av Europapar- lamentets ställning. En sådan förstärkning skulle i sig markera ett avgörande steg mot ett renodlat federalt system. Man vill i stället hålla fast vid dragen av mellanstatlighet i organisationen. Och en sådan inställning leder med nödvändighet till en fortsatt vakthållning kring rådets starka ställning i och med att just detta är organ sammansatt av ñreträdare för de olika medlemsstaternas regeringar. En diskussion om förstärkning av demokratin inom gemenskaperna med utgångspunkt i de olika institutionernas inbördes förhållanden har också koncentrerats på andra organ än parlamentet. Man har sålunda diskuterat förändringar i kommissionens kompetens. Tankar har framförts om att renodla dess ställning som exekutiv i stället för att som nu utgöra en institution med en blandning av funktioner. En sådan annorlunda kommission skulle antingen kunna tänkas bli utsedd av parlamentet eller rentav i någon form bli vald direkt av gemenskapernas medborgare. I det förra fallet skulle man uppnå ett

74 Europeiska gemenskapernas institutionella SOU 199314

traditionellt parlamentariskt system, i det senare något som närmar sig ett presidentiellt system med direktvald exekutiv. Ansvarsutkrävande av dem som utgör regering i gemenskaperna skulle i bägge fallen bli klarare. En annan strategi som diskuterats, när det gäller att öka demokratin inom gemenskaperna, är att på allt sätt förbättra insynen i det som sker. Det finns anledning för oss, när i kapitlen 9 och 10 diskuterar sekretess- och tryckfrihetsproblem i Sverige i ett EGperspektiv, att något mer i detalj dröja vid de Sekretessregler som för närvarande gäller för beslutsfattande inom EG. De har en delvis annan karaktär än de som gäller i Sverige. På senare år, och alldeles särskilt i anknytning till Maastrichtfördraget, har en diskussion om större öppenhet, om mer genomskinlighet som man säger, vunnit i styrka inom EG. Olika förslag har lagts fram om större insyn och förbättrad kunskap om motiven bakom vad som beslutats bakom dörrar som hitintills varit stängda allt i en strävan att bl.a. öka medborgarnas möjligheter att följa med i vad som sker inom gemenskapema. Flera betydelsefulla beslut om ökad insyn fattades också vid det Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992. Ytterligare en strategi i denna strävan att öka demokratin inom

gemenskaperna är att framförallt uppmärksamma förhållandena inom

själva medlemsstaterna och diskutera reformer som inom ramen för de nationella systemen skulle öka medborgarnas möjligheter till insyn och känsla av delaktighet i det som sker i Bryssel. Man har i denna typ av diskussioner framförallt sysslat med de nationella parlamenten och deras möjligheter att både vara väl informerade om vad som sker inom gemenskaperna och kunna påverka skeendet där. I någon mån har vi anledning att återkomma till denna problematik i kapitel 11 om den svenska riksdagens ställning i ett EG-sammanhang. Det som diskuteras i den allmänna EG-debatten är dock inte bara, som vi kommer att uppehålla oss vid i kapitel ll, formerna för samråd mellan riksdag och regering. Man har också i denna allmänna debatt diskuterat arrangemang sådana som att nationella parlaments ledamöter regelbundet skulle ha möjligheter att träffas och samråda över nationsgränser i EG-frågor liksom att de partier som de tillhör skulle etablera allt närmare samarbete med systerpartier i andra länder. Man ser det helt enkelt som en vinning för demokratin inom EG och för medborgarnas möjligheter att påverka skeendet i gemenskaperna om det uppstår transnationella partigrupperingar med samtidig förankring i de olika ländernas väljarkårer. Grupperingar av denna typ kan i sin tur ses som motvikt till den EG-byråkrati som i diskussioner om

SOU 199314 Europeiska gemenskapernas institutionella 75

demokrati i gemenskaperna ibland stämplats både för stark och som anonym.

SOU 199314 77

2 Nuvarande

medlemsstaters

författningar

Sammanfattning Till de viktigaste frågorna konstitutionell av natur som ett medlemskap reser hör frågan om hur, och på vilka grunder, en medlemsstat överlåter beslutsbefogenheter till gemenskapema, liksom den därmed sammanhängande frågan om, och i så fall hur, principen om gemenskapsrättens företräde framför inhemsk lag skall komma till uttryck i författningen. De nuvarande medlemsstaterna uppvisar inte någon enhetlig bild. Det har tills nyligen endast varit den irländska konstitutionen som innehållit ett stadgande som uttryckligen tar sikte på förhållandet till gemenskaperna. Flertalet stater har någon allmän regel som också legitimerar gemenskapernas beslutanderätt, antingen som i de monistiska staterna t.ex. Frankrike och Nederländerna - genom att erkänna internationella avtals omedelbara interna tillämplighet eller, som i ett dualistiskt land Danmark, som genom en särskild regel om överlåtelse av beslutsbefogenheter. Till följd av Maastrichtfördraget har emellertid särskilda för- fattningsbestämmelser om medlemskapet införts i t.ex. Tyskland och Frankrike.

Redan efter den inledande redovisning av grundläggande principer för gemenskapsrätten som skett i kapitel 1 kan det konstateras att ett EGmedlemskap reser flera frågor konstitutionell natur. Till de av viktigaste av dem hör frågan överlåtelse suveränitet, om av av statsorganens beslutsbefogenheter, liksom den därmed sammanhängande frågan om gemenskapsrättens obetingade företräde framför given nationell lag och det anspråk som gemenskapsrâtten har på att i viss utsträckning ange utrymmet för nationell lagstiftning även i fall då någon direkt konflikt med gemenskapsrätten inte föreligger bl.a. på grund av lojalitetsklausulen i Romfördragets artikel vidare se kapitel avsnitt 1.2.2. Det kan redan inledningsvis sägas att det inte finns något enhetligt sätt på vilket EGs medlemsstater löst de konstitutionella problem som medlemskapet reser. Lösningama i stället ha valts bl.a. i synes

78 Nuvarande medlemsstaten författningar SOU 199314

enlighet med de respektive traditioner man haft vad gäller den internationella rättens förhållande till nationell rätt. Särskilt viktig är den skillnad som finns mellan s.k. dualistiska och monistiska länder. I de senare anses, som något berörts i kapitel internationella avtal vara tillämpliga på nationell nivå så snart de trätt i kraft det folkrättsliga planet. Monistiska stater kan sägas se internationell och nationell rätt som delar av ett och samma gemensamma rättssystem. I dualistiska länder, som Sverige, fordras däremot en nationell rättsakt för att de folkrättsliga reglerna skall bli tillämpliga. Det är då inte avtalet som sådant utan den nationella rättsakten som tillämpas av nationella domstolar. Denna rättsakt får den plats i den konstitutionella hierarkin som beslut av det behöriga nationella organet normalt har. Det dualistiska synsättet innebär således att internationell rätt är artskild från nationell rätt det är inte fråga om två delar - av samma rättssystem utan om två skilda system. Monistiska stater, som t.ex. Frankrike och Nederländerna, kan således utan särskilda författningsmässiga konsekvenser erkänna gemenskapsrättens direkta tillämplighet, även om den hållningen grundas på antagandet att gemenskapsrätten är internationell rätt utan att uttryckligen erkänna de särdrag hos gemenskapsrätten som gör den till en rättsordning av, i vart fall delvis, nytt slag. För dualistiska stater å andra sidan innebär gemenskapsrättens särskilda karaktär att de kan erkänna gemenskapsrättens direkta tillämplighet utan att ge avkall på sin hållning till internationell rätt i övrigt. Det förhållande som gör ett sådant synsätt möjligt är naturligtvis främst att ett medlemskap innebär att beslutsbefogenheter överlåts till gemenskapema. Vi har inte ansett det nödvändigt med en fullständig genomgång av de författningsreformer som nu förekommer med anledning av Maastrichtfördraget. Under avsnitt 2.2 kommer därför endast de grundlagsändringar som beslutats i två av de mest betydelsefulla staterna, Tyskland och Frankrike, att redovisas. Reformer pågår dock även i vissa andra stater, t.ex. i Spanien, men däremot övervägs inga grundlagsändringar i ett oss närstående land som Danmark. Den redovisning av gällande författningsreglering som sker i avsnitt 2.1 tar därför sikte på förhållandena sådana de var före Maastrichtfördraget. Vi har ansett att det ändå kan vara värdefullt med en översiktlig bild av hur de grundläggande konstitutionella frågorna lösts i andra stater. Såvitt är känt tar inte heller de ändringar som diskuteras eller har beslutats med anledning av Maastrichtfördraget sikte på de grundläggande frågorna om formerna för överlåtelse av

SOU 199314 Nuvarande medlemsstaten författningar 79

suveränitet och erkännande principen gemenskapsrättens av om företräde.

2.1 Gällande

rättslig reglering

Den belgiska grundlagen innehöll, när Belgien blev medlem EG, av inga regler överlåtelse beslutanderätt. År 1970 infördes om av emellertid en ny artikel 25 lyder Utövandet särskilda a som av befogenheter kan traktat eller lag tilläggas institutioner genom en en som lyder under folkrätten. Någon regel förhållandet mellan om gemenskapsrätten och nationell rätt finns inte. Belgiens högsta domstol har dock i ett fall från 197l slagit fast gemenskapsrättens företräde genom att uttala att gemenskapsrätt har direkt effekt som inte kan sättas å sido genom yngre nationell lag.

Nederländernas grundlag innehåller bestämmelse numera

en artikel 92 som medger överlämnandet till internationella organisationer av lagstiftande, administrativ och dömande makt eller genom enligt ett internationellt avtal. Beslut sådana organisationer skall av vidare betraktas som traktater. Den regeln innebär, tillsenare sammans med artikel 94 som stadgar att internationell rätt gäller framför inhemsk lag, att även gemenskapsrätten det genomslag ges som den kräver. Enligt artikel 49 bis i Luxemburgs författning kan utövandet av befogenheter, enligt författningen tillagts de lagstiftande, som verkställande eller dömande myndigheterna, traktater överlåtas genom till internationella organisationer. Författningen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om förhållandet mellan nationell och internationell rätt men i ett domslut från 1954 har Luxemburgs högsta domstol klart uttalat att en domare kan tillämpa traktat även en om den strider mot en senare lag. Samma princip gälla i föranses hållandet mellan gemenskapsrätten och nationell lagstiftning.

Enligt den tyska grundlagen artikel 24 kan förbundsrepubliken

överlåta höghetsrättigheter till mellanfolkliga institutioner. Bestäm-

melsen har nu kompletterats ytterligare se avsnitt 2.2. I artikel 25

sägs vidare att folkrättens allmänna regler, dvs. vad också som brukar betecknas den folkrättsliga sedvanerätten, är del som en av forbundsrätten och att de har företräde framför lagarna och direkt framkallar rättigheter och skyldigheter för bosatta på personer Förbundsrepublikens territorium. Stadgandet handlar emellertid enbart om allmän folkrätt och löser därför inte konflikter mellan

80 Nuvarande medlemsstaten författningar SOU 199314

gemenskapsregler och tysk lagstiftning. Den tyska författningsdomstolen har dock i en dom år 1971 beskrivit gemenskapsrätten som överordnad vanlig lag och uttalat att den täcker och undantränger überlagern und verdrângen sådan lag. De vanliga domstolarna har att välja tillämplig lag och, om gemenskapsrätten är tillämplig, ge den företräde. I kapitel 5 beskrivs den tyska författningsdomstolens avgöranden i fråga om gemenskapsrättens förhållande till den tyska grundlagen. Preambeln till 1946 års franska konstitution innehöll som punkt 15 att Frankrike under förutsättning av ömsesidighet kunde gå med på sådana begränsningar av sin suveränitet som är nödvändiga för fredens uppbyggnad och bevarande. Preambeln till den nuvarande konstitutionen från år 1958 hänvisar till 1946 års. Någon regel om gemenskapsrättens ställning i den franska rättsordningen innehåller konstitutionen inte. Däremot finns en regel om att internationella avtal har högre giltighet än vanlig lag under förutsättning av

ömsesidighet artikel 55. Genom ändringar under år 1992 har det

givits särskilda föreskrifter om det samarbete som följer av

Maastrichtfördraget se avsnitt 2.2.

Italiens medlemskap i EG grundar sig på artikel ll i den italienska konstitutionen. Den innehåller följande högtidliga deklaration. Italien förkastar krig som ett medel att angripa andra folks frihet och som ett medel att lösa internationella konflikter. Under förutsättning av ömsesidighet kan Italien gå med på de begränsningar av sin suveränitet som är nödvändiga för en ordning som säkrar fred och rättvisa mellan nationer; Italien skall stödja och främja internationella organisationer med ett sådant syfte. Bestämmelsen reglerar överlåtelsen beslutanderätt men något av företräde för gemenskapsrätten kan inte härledas ur den. I ett rättsfall från år 1964 uttalade författningsdomstolen att den lag genom vilken Italien anslöt sig till Romfördraget inte intog någon särställning i förhållande till andra lagar och att den allmänna principen om att lagar tar över äldre skulle tillämpas. I senare praxis har man senare dock utvecklat tolkningsprinciper som i korthet innebär en presumtion för att folkrättsliga förpliktelser inte ändras genom senare lagstiftning. Denna presumtion skall bara frångås om lagstiftaren uttryckligen förklarar sin vilja att bryta förpliktelsen. Den danska grundlagen innehåller i 20 § en regel av följande lydelse. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i naarmere bestemt omfang overlades til

SOU 199314 Nuvarande medlemsstaten författningar 81

mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Bestämmelsen påminner om den svenska regeringsformens 10 kap. 5 Den säger ingenting gemenskapsrättens ställning i Danmark. om Storbritannien har i motsats till samtliga andra medlemsstater ingen skriven författning. Den grundläggande principen där är i stället att inget parlament kan binda ett efterföljande parlament och att inget organ, vare sig domstol eller annat, har kompetens att pröva en av parlamentet antagen lags giltighet. Det skulle därför inte vara teoretiskt möjligt att säkerställa att ett framtida parlament inte beslutar lagar som strider mot gemenskapsrätten. I en lag 1972 om de Europeiska gemenskaperna the European Communities Act tilläggs gemenskapsrätten direkt effekt i Storbritannien och ges vad som kan beskrivas tolkningsregel som en av innebörd att parlamentet får presumeras inte avse att stifta lag i motsättning till gemenskapsrätten. I en dom av Court of Appeal 1978 uttalade också den berömde domaren Lord Denning att när vi gick med i gemenskapen beslutade parlamentet att skulle följa de

principer som slagits fast av EG-domstolen varav den

om företräde för EG-râtten är den andra målet Shields .. E. Coombes Ltd cit. i Louis s. 155 och påföljande år förklarade samma domstol att artikel 119 i Romfördraget tog över lagar som antagits såväl före som efter medlemskapet. I den domen sade emellertid Lord Denning att

om den dagen skulle komma när vårt Parlament medvetet antar en Lag i syfte att motverka Romfördraget eller någon bestämmelse i det eller avsiktligt handlar i strid med det och uttryckligen säger så, skulle jag tro att det vore våra domstolars plikt att följa vårt Parlament Om det inte är fråga om ett sådant medvetet och uttryckligt motverkande av Fördraget, är det vår plikt att ge Fördraget företräde målet Macarthys Ltd .. Smith, cit. i Hartley s. 243.

I samband med att Irland skulle bli EG-medlem infördes efter en folkomröstning 1972 i den irländska grundlagen bestämmelse en

artikel 29 stycke 4 enligt vilken staten kunde bli medlem av de tre

gemenskaperna. I bestämmelsen heter det vidare

Ingen bestämmelse i denna grundlag medför ogiltighet av de av staten beslutade lagar, företagna handlingar eller vidtagna åtgärder som är nödvändiga grund av förpliktelserna som medlem av gemenskaperna eller förhindrar rättskraft för av gemenskaperna eller dessas institutioner beslutade regler, företagna handlingar eller

82 Nuvarande medlemsstater författningar SOU 199314

vidtagna åtgärder No provision of this Constitution invalidates laws enacted, acts done or measures adopted by the State necessitated by the obligations of membership of the Communities or prevents acts enacted, acts done or measures adopted by the Communities, institutions thereof, from having the force of law or in the State. Bestämmelsen tar inte uttryckligen ställning till frågan om hur en konflikt mellan gemenskapsrätt och tillkommen nationell en senare regel skall lösas. Däremot innebär den att bestämmelserna i den irländska grundlagen inte kan åberopas framför gemenskapsrätten. Greklands konstitution innehåller i artikel 28 regler om under vilka vilkor Grekland kan överlåta konstitutionella befogenheter till internationella organisationer och med på att begränsa sin suveränitet. Sådan överlåtelse får inte begränsa mänskliga rättigheter och grunderna för ett demokratiskt styre. Enligt artikel 93 i Spaniens grundlag kan genom särskild lag beslutas ingå avtal tillägger konstitutionella befogenheter till en som internationell organisation eller institution. Denna procedur användes vid tillträdet 1985. Enligt artikel 95 är internationella avtal en del av den nationella rättsordningen så snart de officiellt publicerats i Spanien. Inga undantag får göras från föreskriñema i dem och de får inte heller ändras eller suspenderas annat än i enlighet med de procedurer avtalen själva tillhandahåller eller enligt folkrättens som allmänna regler. Det är denna grundlagsregel som i Spanien utgör grunden för internationella avtals företräde framför nationell rätt. Portugals konstitution säger i artikel 8 att regler antagna av behöriga inom internationella organisationer som Portugal är organ medlem är direkt tillämpliga i den nationella rätten om de avtal av, upprättar dessa organisationer uttryckligen säger så. På detta som sätt legitimeras överlåtelsen av lagstiftningsmakt. Däremot säger det ingenting om företrädesfrågan. Det har alltså, tills nyligen, endast varit Irlands konstitution som uttryckligen nämnt EG-medlemskapet. Endast den statsförfattningen uttryck för gemenskapsrättens särpräglade, från allmän folkrätt ger skilda, karaktär. Det är också värt att notera att ingen av de nuvarande medlemsstaterna har detaljreglerat effekterna av medlemskapet.

SOU 199314 Nuvarande medlemsstaters författningar 83

2.2 Konstitutionella reformer med

anledning av

Maastrichtfördraget

I kapitel l har redovisats vissa delar innehållet i Maastrichtfördraav get, främst till den del fördraget berör institutionerna och beslutsprocessen. Fördragets räckvidd är emellertid vidare än så. För det första utvidgas det egentliga gemenskapssamarbetet till att omfatta en rad ytterligare politikområden, bland dem främst det ekonomiska och monetära samarbetet men också vad gäller bl.a. utbildning, hälsovård, konsumentskydd, industripolitik, biståndspolitik, kulturpolitik och gränskontroll enhetliga viseringsregler. För det andra stärks gemenskapen genom införandet av ett unionsmedborgarskap bl.a. som innebär att unionsmedborgare är bosatta i medlemsstat har som en rösträtt och är valbara till kommunala församlingar och EG-parlamentet. För det tredje etableras i särskilda s.k. pelare, dvs. utanför det egentliga gemenskapssamarbetet, ett samarbete i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor liksom vad gäller vissa rättsliga och inrikes frågor. Det innebär bl.a. att samarbetet på dessa områden faller utanför EG-domstolens kompetens, att förordningar och direktiv inte kan utfärdas och att artikel 235 inte kan tillämpas. Däremot kan

gemensamma aktioner beslutas dock inte i försvarsfrågor och

genom samarbetet läggs en grund för en gemensam politik inom dessa områden som på sikt kan, om medlemsstaterna är eniga därom, bli en del av det egentliga gemenskapssamarbetet. I flera av medlemsstaterna har debatt förts, inte bara ratiñceen om ringen av fördraget, utan även dess konstitutionella konsekvenser. om I Tyskland har grundlagsåndringar genomförts på fem punkter. Den kanske viktigaste nya bestämmelsen är s.k. Europaparaen ny

graf artikel 23. I bestämmelsens inledning slås fast att

Förbundsregeringen skall utförligt och vid tidigast möjliga tidpunkt underrätta förbundsdagen i angelägenheter rörande den Europeiska Unionen. Förbundsregeringen Förbundsdagen tillfälle att ta ger ställning före regeringens medverkan i Europeiska Unionens lagstiftningsarbete. Förbundsregeringen tar hänsyn till förbundsdagens mening i förhandlingar.

I det följande regleras så också delstaternas medverkan i samarbetet

genom Förbundsrådet Bundesrat och regeringens skyldighet att ta

hänsyn till Förbundsrådets mening i de frågor berör delstaterna. som Av särskilt intresse är att bestämmelsen utrymme för att i frågor ger som uteslutande berör delstaterna kan den befogenhet tillkommer som Förbundsrepubliken som medlemsstat överlåtas till Förbundsen av

84 Nuvarande medlemsstaters författningar SOU 199314

rådet utsedd företrädare för delstatema. Ett centralt stadgande i artikel 23 har följande lydelse på tyska Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstatlichen, sozialen und föderativen Grundzåtzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einem diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen

I bestämmelsen konstateras att Tyskland, för att förverkliga ett enat Europa, deltar i utvecklandet av den Europeiska Unionen som, anges det, är förpliktad att iakttaga demokratiska, rättsstatliga, sociala och federativa principer liksom också subsidiaritetsprincipen samt också innefattar ett skydd för grundläggande rättigheter som i det väsentliga är jämförbart med det den tyska grundlagen ger. I anslutsom ning härtill en särskild regel om att överlåtelse av beslutsbeges fogenheter kan ske genom lag med Förbundsrådets samtycke. Till den allmänna bestämmelsen överlåtelse av beslutsbefogenom heter artikel 24 har fogats en särskild regel om att även delstaterna kan, med förbundsregeringens samtycke, överlåta beslutsbefogenheter till regionala samarbetsorgan grenznachbarschafzliche Einrichtungen

Övriga grundlagsändringar rör rösträtt och valbarhet vid regionala

och kommunala val artikel 28, möjligheten att överföra den tyska

centralbankens uppgifter och befogenheter till en europeisk centralbank artikel 88 samt att det gemensamma utskott som i händelse av krig tar över vissa centrala befogenheter inte får ändra den nya artikel 23 i grundlagen. I Frankrike har man i stället valt att reglera effekterna av Maastrichtfördraget i ett nytt särskilt avsnitt med rubriken Om den Europeiska Unionen. Avsnittet innehåller två artiklar. I den första stadgas att Frankrike, under förutsättning av ömsesidighet, samtycker till att överföra de befogenheter som är nödvändiga för upprättandet av en europeisk ekonomisk och monetär union, liksom för att fastställa gemensamma regler om gränskontroll. I en andra artikel sägs att medborgare i EGs medlemsstater som är bosatta i Frankrike skall ha rösträtt och vara valbara i kommunala val, men att de inte får utöva funktioner som borgmästare eller biträdande borgmästare och inte heller delta i senatsval. Den kommunala fullmäktigeförsam- lingen utser borgmästare inom sig. Denne är emellertid inte bara kommunal förtroendeman och chef för den kommunala förvaltnings-

SOU 199314 Nuvarande medlemsstaten författningar 85

apparaten, utan fullgör också vissa statliga förvaltningsuppgiftcr. Undantaget beträffande senatsval torde betingat att nationalvara av församlingens senat utses de kommunala representationerna av genom indirekta val.

SOU 199314 87

3 Vissa

principiella frågor om

förhållande

regeringsformens till gemenskapsrätten

Sammanfattning Vi föreslår att det i 1 kap. RF införs ett nytt särskilt stadgande som dels klargör att Sverige kan komma att vara en del av de Europeiska gemenskapema, dels uttalar att våra grundlagar eller bestämmelser i annan lag i så fall inte hindrar gemenskapsrätten att få det genomslag som den gör anspråk på. - Vi har haft att utgå från principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell lag på alla nivåer. Därav följer att gemenskapsrättens ställning och verkan i Sverige inte låter sig regleras genom stadganden i svensk grundlag. Vi anser att vårt förslag tillgodoser två viktiga svenska krav på en grundlagsreglering. För det första skapas utrymme för en aktiv svensk medverkan i en fortsatt europeisk integration, utan att Sverige för den skull saknar möjligheter att avgöra villkoren för sitt framtida deltagande i samarbetet. För det andra innebär förslaget att ett medlemskap inte nu ges grundlagsskydd.

Ett svenskt medlemskap i EG reser flera principiellt viktiga frågor av konstitutionell natur. Det gäller inte minst frågor om förhållandet mellan gemenskapsrätten och grundlagarna och därmed om den allmänna inriktningen på en grundlagsrevision inför ett eventuellt medlemskap. Hit hör t.ex. frågan om hur gemenskapsrâttens företräde framför inhemsk lag skall regleras liksom frågan om ett medlemskap bör ges grundlagsskydd.

3.1 Grundlagarna och gemenskapsrätten.

Allmänna utgångspunkter för en översyn

Vi har tidigare, i kapitel redovisat att gemenskapsrätten har en särskild karaktär som skiljer den från såväl nationell rätt som från internationell rått i allmänhet. Av avgörande betydelse härvidlag är det förhållandet att ett EG-medlemskap innebär att staten överlåter en

88 Vissa principiella frågor SOU 199314

del av de högsta statsorganens beslutsbefogenheter till gemen-

skapema, där de främst utövas av rådet se vidare kapitel avsnitt

1.2. En konsekvens av den överlåtelsen är dels att normer som rådet beslutat kan oberoende av hur medlemsstaten traditionellt ser på den internationella rättens ställning gälla omedelbart i medlemsstaten, dels att de gemensamma normer som är direkt tillämpligahar direkt effekt gäller framñr medlemsstatens egna lagar oavsett dessas konstitutionella valör, alltså principiellt även framför grundlagen. Detta innebär således att sedan Sverige väl blivit EG-medlem låter sig inte gemenskapsrättens ställning och verkan hår i landet regleras genom bestämmelser i regeringsformen. Det är, med andra ord, inte möjligt att med stadganden i svensk grundlag t.ex. ställa upp hinder mot att vissa slag av gemensamma normbeslut skulle vinna tillämpning här. Inte heller torde Sverige kunna åberopa sig på svensk grundlag som hinder för att uppfylla krav på normgivning som ställs i av gemenskaperna utfärdade direktiv. Principen gemenskapsom rättens företräde utgör en del av gemenskapernas regelverk, av l acquis communautaire, vilken en tillträdande medlemsstat har att acceptera. Det kan därför redan här sägas att det om möjligt bör undvikas att grundlagsbestämmelser utformas så att de intryck ger av att ange gränser för gemenskapsråttens verkningar eller på annat sätt reglera dess ställning. En annan sak är att genom regeringsformen naturligtvis kan bestämma dels utrymmet för att Sverige alls skall kunna bli EGmedlem, dvs. utrymmet för att över huvud taget i samband med ett tillträde överlåta beslutsbefogenheter till gemenskaperna, dels på vilka grunder som överlåtelse kan ske ytterligare beslutsbefogenheter i av samband med eventuella framtida fördragsrevisioner inom EG. De frågorna kommer att diskutera i kapitel 6. Principen om gemenskapsrättens företräde innebär emellertid inte att bestämmelserna i regeringsformen skulle sakna betydelse för den del av svenskt samhällsliv vid ett medlemskap regleras som av normer eller med ursprung gemenskapsrätten. För det första har, vi redan anmärkt, regeringsformen som betydelse för de svenska statsorganens möjligheter att besluta om en svensk anslutning till gemenskaperna och att, för att uppfylla sina fördragsförpliktelser, överlåta beslutsbefogenheter till gemenskapsinstitutionerna. För det andra tar EG-domstolen hänsyn till innehållet i medlemsstaternas nationella rätt när den tolkar gemenskapsrätten. Särskilt

SOU 199314 Vissa principiella frågor 89

tydligt är detta på de mänskliga rättighetemas område där domstolen uttryckligen slagit fast att den har att beakta de fri- och rättigheter

som är gemensamma för medlemsstaternas konstitutioner se vidare

kapitel 5. För det tredje bör det betonas att, såvitt gäller sekundärrätten, det endast är förordningar som omedelbart skall tillämpas i sin EG-rättsliga form. Den vanligaste formen av rättsakt, direktivet, skall genomföras genom nationell normgivning även om direktiv många gånger kan innehålla detaljerade föreskrifter med direkt effekt jfr, kapitel främst avsnitt 1.2.3. Det innebär att även för den större delen av den normgivning som har gemenskapsrättslig bakgrund skall det äga rum ett nationellt normgivningsförfarande med iakttagande av regeringsformens föreskrifter. För det fjärde bör det svenska statsråd som deltar i ett rådsmöte vara bunden av grundlagens bud i samma utsträckning som när han eller hon annars utövar sitt ledamotskap av regeringen. En svensk minister bör således vara skyldig att motsätta sig att rättsakter beslutas som skulle strida mot svenska grundlagsbestämmelser, t.ex. föreskrifter om förhandsgranskning av tryckt skrift. En svensk grundlagsregel kan visserligen inte, som nyss sagts, med framgång åberopas gentemot en existerande gemenskapsrättslig förpliktelse. En annan sak är att svenska företrädare bör söka förhindra att sådan en grundlagsstridig förpliktelse uppkommer. Det bör emellertid för tydlighetens skull tilläggas att detta inte bör gälla för svenska ledamöter av kommissionen eller domstolen, vilka inte är svenska företrädare utan medlemmar av ett av medlemsstaterna helt oberoende organ. Frågan inställer sig då i vilken utsträckning som de svenska grundlagarnas innehåll berörs av ett medlemskap. Först bör sägas att gemenskapsrätten naturligtvis inte berör flertalet av de frågor som regleras i regeringsformen. Så berörs t.ex. inte alls reglerna om rösträtt och val till riksdagen 3 kap. och inte heller de allmänna bestämmelserna om riksdagsarbetet 4 kap.. Inte heller omfattas vad som sägs om statschefen 5 kap., om hur regeringen utses 6 kap. eller de allmänna reglerna om regeringsarbetet 7 kap. liksom inte heller kontrollmakten 12 kap. eller bestämmelserna om krig och krigsfara 13 kap.. Den alldeles övervägande delen av regeringsformens bestämmelser rör således internt svenska förhållanden som även vid ett medlemskap förblir internt svenska. En ytterligare genomgång av vissa enskilda bestämmelser görs i kapitel 8.

90 Vissa principiella frågor SOU 199314

Det är också självklart att successionsordningen över huvud taget inte berörs. Däremot kan tryckfrihetsförordningens och yttrande-

frihetsgrundlagens bestämmelser i vissa delar komma att påverkas se

vidare kapitel 9 och 10. Ett medlemskap kan emellertid, direkt eller indirekt, påverka innehållet eller tillämpningen av, vissa bestämmelser i regeringsformen. Det gäller till en början bestämmelserna om grundläggande fn-

och rättigheter i 2 kap. RF se vidare kapitel 5. Vissa EG-rättsakter

innehåller föreskrifter som begränsar några av de grundläggande frioch rättigheterna. Vidare kan reglerna om normgivningsmakten i 8 kap. RF påverkas. I kapitlet fördelas av naturliga skäl normgivningskompetensen mellan enbart svenska organ. Det kan sägas att ett medlemskap innebär att just sådan normgivningsrätt enligt bestämmelserna i 10 kap. RF överlåts till gemenskapema och att därför normgivningskompetensens nationella fördelning inte berörs. Samtidigt kunde det finnas skäl att låta resultatet av en sådan överlåtelse framgå av 8 kap. RF. I t.ex. 8 kap. 1-5 §§ stadgas att föreskrifter av vissa slag endast får meddelas genom lag, det s.k. obligatoriska lagområdet. Sedan överlåtelse skett kan föreskrifter av den art som avses i främst 2 och 3 §§ komma att gälla i Sverige genom rättsakter som beslutats av EGs institutioner. När det gäller reglerna om rättskipning och förvaltning i 11 kap. RF är det tydligt

se vidare kapitel 7 att i vart fall innehållet i bestämmelserna om de

högsta domstolarnas ställning l §, om domstolarnas och förvalt-

ningsmyndighetemas självständighet 2 och 7 §§ liksom om lagprövningsinstitutet 14 § kan komma att påverkas. En ytterligare diskussion om hur vissa förhållanden som regleras i regeringsformen kan komma att påverkas av ett medlemskap förs, som redan sagts, i kapitel 8. Det kan efter denna översiktliga genomgång finnas anledning att diskutera vilka allmänna utgångspunkter som bör gälla för en översyn av främst regeringsformen. Vilka gemenskapskrav och vilka svenska intressen bör en sådan tillgodose När det först gäller krav som gemenskaperna ställer vill påminna om den lojalitetsprincip i artikel 5 i Romfördraget som tidigare

redogjort för se kapitel avsnitt 1.2.2. Enligt den bestämmelsen

är medlemsstaterna skyldiga att vidta alla allmänna eller särskilda åtgärder för att säkerställa att såväl fördragets bestämmelser som institutionemas beslut efterlevs. Medlemsstaterna är dessutom skyldiga att underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs. Bestämmelsen innebär bl.a. att en medlemsstat är skyldig att fullt ut

SOU 199314 Vissa principiella frågor 91

genomföra och tillämpa gemenskapsrätt, att inte störa eller hindra gemenskapsrättens genomslag eller gemenskapsinstitutionemas handlande samt, i detta sammanhang särskilt viktigt, att genom intern lagstiftning klargöra den interna rättens förhållande till gemenskapsrätten så att konflikter eller osäkerhet kan undvikas. Den viktigaste utgångspunkten för en grundlagsrevision inför ett medlemskap bör ur gemenskapernas perspektiv således vara att se till att de svenska grundlagama i vart fall inte lägger hinder i vägen för, eller skapar osäkerhet om, gemenskapsrättens genomslag här i landet. Det är naturligtvis samtidigt även ett svenskt intresse att grundlagen t.ex. ger de svenska domstolarna och förvaltningsmyndighetema utrymme att tillämpa principen om gemenskapsrättens företräde så att inte någon osäkerhet uppstår och konflikter kan undvikas. De viktigaste kraven ur svensk synpunkt bör enligt vår bedömning vara följande. För det första bör regeringsformen inte bara göra det möjligt för Sverige att bli medlem av gemenskapema utan också ge utrymme för Sverige att vara medlem. Det sker en ständig utveckling av gemenskapsrätten såväl genom fördragsändringar som genom samarbetets egen inre dynamik. Det måste finnas utrymme för Sverige att som fullvärdig EG-medlem fullt ut delta i det gemensamma integrationsarbetet utan att det fordrar återkommande grundlagsändtingar. Vi vill i det sammanhanget påminna om att överenskommelser om fördragsändringar fordrar ratifikation av varje enskild medlemsstat artikel 236. Som medlem har alltså Sverige alltid möjlighet att avstå från att ratificera ett ändringsfördrag. Den expansiva utveckling som sker inom ramen för gällande fördrag har främst ägt rum genom EGdomstolens råttskapande verksamhet och genom rådets tillämpning av

artikel 235 se kapitel avsnitt 1.2.2. Hur domstolen tolkar

gemenskapsrätten kan givetvis medlemsstaterna inte påverka. När det däremot gäller artikel 235 fordrar dess tillämpning att beslut fattas enhälligt, dvs. varje medlemsstat har rätt att inlägga veto mot ett sådant beslut. Det bör också kunna sägas att det rimligen måste finnas en gräns bortom vilken integrationen inte kan fortsätta utan att det bör fordra omfattande grundlagsändringar i samtliga medlemsstater. Om EG genom framtida fördragsrevisioner skulle komma att ytterligare utvecklas mot en federativ statsbildning med ett lagstiftande europeiskt parlament bör en sådan utveckling påverka statsskickets grunder och få konstitutionella konsekvenser i alla medlemsstater.

92 Vissa principiella frågor SOU 199314

Slutsatsen i denna del är därför att om grundlagen skulle ge de svenska statsorganen vida möjligheter att låta Sverige deltaga i ett fortsatt integrationsarbete, så innebär det inte att Sverige avhänder sig rätten att självt åtminstone i huvudsak avgöra hur vårt framtida deltagande skall gestalta sig. En andra viktig svensk utgångspunkt bör vara att regeringsformen så långt möjligt även vid ett medlemskap skall spegla verkligheten. En av grundtankama bakom 1974 års regeringsform, som medförde att det ansågs nödvändigt att låta 1809 års regeringsform helt utgå, var att grundlagen bör spegla de faktiska politiska förhållandena i landet. Tanken innebär att regeringsformen bör vara ett aktuellt instrument som ger en bild av grunderna för den offentliga maktutövningen och av fördelningen av offentliga funktioner mellan riksdagen, regeringen, övriga förvaltningsmyndigheter, domstolar och kommuner. Däremot speglar regeringsformen inte ens nu till alla delar den politiska verkligheten i landet. Ett medlemskap har onekligen en så stor betydelse för svenskt samhällsliv att det bör på något sätt framgå av grundlagen. Mot bakgrund av att just EG till såväl karaktär omfattning skiljer sig som från annat internationellt samarbete bör det också klart framgå att det är det samarbetet som avses. För att få en god uppfattning om hur ett Sverige inom EG styrs kommer emellertid att krävas att den intresserade tar del inte bara regeringsformen utan också av av grundfördragen och annat relevant material rörande gemenskapsrätten. En tredje svensk utgångspunkt bör, slutligen, enligt vår mening vara att om möjligt undvika att medlemskapet och dess konsekvenser redan i samband med ett svenskt tillträde ges grundlagsskydd. En av tankarna bakom den nu gällande bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF om överlåtelse av beslutsbefogenheter till mellanfolkliga organisationer är just att undvika ett sådant resultat. I förarbetena till den bestämmelsen prop. 1964140 s. 132 diskuteras lösning sägs en som innebära att det internationella organet kommer att åtnjuta grundlagsskydd för sin kompetens. Det konstateras vidare att Ett återtagande av de konstitutionella befogenheter, överförts som på organet, kan då icke ske annat än i den tidskrävande ordning som gäller för ändring av grundlag. Då skäl saknas att förläna ett utomstående organs kompetens samma beständighet grundlagen som tillägger de svenska statsorganens konstitutionella behörighet, bör den nu diskuterade tekniken icke komma till användning. Det skulle naturligtvis å andra sidan kunna hävdas att ett utträde ur

SOU 199314 Vissa principiella frågor 93

EG är ett väl så stort steg som ett inträde och det därför är rimligt att låta ett sådant steg föregås av sådana grundliga överväganden som är förknippade med en grundlagsändring. De grundläggande gemenskapsfördragen, utom Kol- och stålfördraget, är visserligen slutna för obegränsad tid. Utgångspunkten för ett svenskt medlemskap bör således vara att det skall gälla utan begränsning i tiden. Det kan emellertid inte anses illojalt att vid en svensk författningsreform i vart fall beakta möjligheten av en annan utveckling än den fördragen förutser. Även fördragen är som om slutna för obegränsad tid ger de inte någon möjlighet till sanktion mot en stat som väljer att dra sig ur gemenskaperna. En sak är att annan reaktioner utanför fördragens naturligtvis kan förekomma. Även ram om det bör anses vara en svensk skyldighet att medlem motverka som en sådan utveckling kan man inte utesluta framtida upplösningstendenser. Det kan ske i form av att en eller flera stater, bland dem kanske Sverige, på grund av en framtida inriktning hos samarbetet kan välja att ställa sig utanför eller att motverkande krafter genom gör att gemenskapema i sin helhet blir föremål för en utveckling i splittrande riktning. Som vi något berör i kapitel 6 fordras inga kvalificerade beslutsformer för ett svenskt beslut att återta de befogenheter som överlåtits till gemenskaperna. Det kan alltså ske genom ett riksdagsbeslut med sedvanlig enkel majoritet. Om Sverige i en framtid skulle finna en sådan åtgärd nödvändig, och om medlemskapet i en sådan situation är fastslaget i regeringsformen, finns grund för att svenska domstolar skulle, trots riksdagsbeslutet, anse sig skyldiga att intill dess grundlagen ändrats ge gemenskapsrätten företräde. Vi har därför ansett det vara viktigt att inte, genom ett grundlagsstadgande till skydd för medlemskapet, begränsa Sveriges handlingsmöjligheter utöver vad som följer den förav dragsmässiga lojalitetsplikten. Det återstår så att diskutera frågan om vad som hittills sagts bör medföra en översyn i mera övergripande termer eller den bör om präglas av ett detaljbetonat förhållningssätt. För en mera övergripande lösning talar dels önskemålet om att ge vida ramar för det svenska deltagandet i en fortsatt integration och i samarbetet över huvud taget, dels strävan att undvika att medlemskapet nu ges grundlagsskydd. Ju mer detaljerade regler som ges om medlemskapet och dess konsekvenser, desto snävare blir naturligtvis statsorganens handlingsmöjligheter och desto tydligare blir nödvändigheten att av låta ett svenskt utträde föregås av grundlagsändringar. Däremot talar

94 Vissa principiella bågar SOU 199314

önskemålet om en regeringsform som speglar hela den politiska verkligheten starkt för att flera av medlemskapets konsekvenser bör framgå av grundlagens text. I annat fall kan vi riskera att få ett system med dubbla konstitutioner; en inhemsk regeringsformen - och en för EG-samarbetet Romfördraget. Samtidigt står det klart att, mot bakgrund av principen om gemenskapsrättens företräde, detaljregler i regeringsformen om gemenskapsrätten knappast kan bli annat än något slags upplysningar och att det då ändå de facto blir fråga om dubbla konstitutioner. I den frågan kan också påminna om att det av redogörelsen för de nuvarande EG-medlemsstaternas konstitutioner kapitel 2 har framgått att det förhållandet att staten är medlem i EG under lång tid

inte nämndes i någon annan författning än den irländska. Övriga

staters grundlagar innehåller endast allmänt formulerade regler om förhållandet till mellanfolkliga organisationer och till folkrätten eller någon allmän regel om överlåtelse av beslutsbefogenheter. Maastrichtfördragets bestämmelser medför emellertid, som också tidigare framgått, att flera stater vidtagit ändringar i sina författningar. I t.ex. Frankrike har Maastrichtfördraget ansetts kräva grundlagsändringar i de delar som avser rösträtt och valbarhet för unionsmedborgare i kommunala val, deltagandet i den ekonomiska och monetära unionen liksom den gemensamma viseringspolitiken. Den franska grundlagsändringen omfattar ett nytt kapitel, betecknat Om den europeiska unionen, med två artiklar, varav en stadgar att Frankrike samtycker till att överlåta de befogenheter som är nödvändiga för att upprätta den ekonomiska och monetära unionen och en gemensam viseringspolitik och den följande att medborgare i EGstaterna som är bosatta i Frankrike skall äga rösträtt och vara valbara i kommunala val. I Tyskland har genomförts grundlagsändringar av innebörd att Tyskland medverkar till utvecklandet av den Europeiska unionen liksom om rösträtt, valbarhet och möjligheterna att överlåta den tyska centralbankens uppgifter och om delstatemas roll i EGsamarbetet. Vi anser också att ytterligare ett par invändningar kan resas mot en detaljreglering. För det första kan, som redan antytts, en sådan ge det felaktiga intrycket att gemenskapsrättens ställning och verkan avgörs av bestämmelserna i regeringsformen. Den kan därför riskera att dölja, eller i vart fall inte göra tydlig, gemenskapsrättens särskilda karaktär som en rättsordning ovan medlemsstaterna vars ställning och verkan avgörs i enlighet med principer som läggs fast av gemenskapsfördragen, eller som i vart fall härleds ur dem. En detaljreglering förefaller därför stå mindre väl i överensstämmelse

SOU 199314 Vissa principiella frågor 95

med lojalitetskravet i artikel 5 i Romfördraget. För det andra skulle regeringsformen, som i vissa delar redan präglas avsevärd nu av detaljrikedom, t.ex. i 8 kap., riskera att bli svåröverskådlig ambiom tionen skulle vara att den skall reglera såväl det nationella beslutsoch rättssystemet som gemenskapsrättens påverkan i alla delar.

3.2 En allmän

regel om medlemskapet och dess följder

För att tillgodose de krav som ett medlemskap ställer föreslår att det sist i l kap. RF införs ett nytt stadgande av följande lydelse. Har överenskommelse träffats om Sveriges anslutning till [Europeiska gemenskapema] och riksdagen beslutat överlåta beslutsbefogenhet till [gemenskapema], gäller de förpliktelser som följer av anslutningen utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller annan lag. De avgörande skälen för vårt förslag är följande. Ett medlemskap i EG bör på något sätt framgå av regeringsformen för att göra tydligt att betydelsefull information grundläggande om förhållanden i svenskt samhällsliv även i ordning än ges annan genom vår författning. Medlemskapets stora betydelse medför också att det bör komma till uttryck redan i l kap. Genom vårt förslag klargörs att regeringsformens bestämmelser icke reglerar gemenskapsrättens ställning och verkan i Sverige, utan att det uteslutande sker genom gemenskapsfördragen och dem ur härledda principer. Vid ett medlemskap kommer rent faktiskt den svenska samhällsordningen att regleras av två sinsemellan delvis skilda rättsystem med olika ursprung; den nationella rättsordningen med beslut i den ordning som regeringsformen föreskriver och gemenskapernas rättsordning med beslut i den ordning som följer av främst Romfördraget. Det bör ur gemenskapernas synpunkt vara värdefullt att gemenskapsrättens särskilda karaktär på detta sätt, i vart fall indirekt, framgår. Men även ur svensk synpunkt kan det ligga ett betydande värde i att en distinktion görs mellan de båda rättssystemen. Med den föreslagna lösningen markeras att den nationella rättsordningen i stort lämnas orubbad men att den utrymme för även ger gemenskapsrätten att verka. Det bör i sin tur göra tydligt att från svensk sida betraktas EG-samarbetet ett, låt unikt, som vara samarbete mellan staterna inte medför någon de nationella som rättssystemens upplösning.

96 Vissa principiella frågor SOU 199314

Den föreslagna regeln bör fullt ut tillgodose gemenskapsrättens lojalitetskrav i det att den uttryckligen slår fast att ingen bestämmelse i grundlag eller annan lag hindrar gemenskapsrätten att erhålla det genomslag som den uttryckligen kräver eller som EG-domstolen uttalat att den har. I paragrafen uttalas också tydligt att de förpliktelser som följer av gemenskapsfördragen skall iakttas här i riket. På så sätt ges t.ex. svenska domstolar grundlagsstöd för att tillämpa principen om gemenskapsrättens företräde framför svensk lag.

Mot att utforma en allmän regel på det föreslagna sättet kan främst anföras att den kan synas ge gemenskapsrätten fullt genomslag här oavsett vad en framtida utveckling av gemenskapema kan komma att innebära. Vi vill då åter betona vad vi redan tidigare har sagt, nämligen att såvitt gäller de gemenskapsfördrag som gäller vid en svensk anslutning och som Sverige då tillträder kan en på dem - grundad, men av oss oönskad, rättsutveckling inte förhindras genom svenska grundlagsbestämmelser. Vår möjlighet att förhindra en sådan utveckling är i stället att på samma villkor som andra medlemsstater aktivt deltaga i den gemensamma berednings- och beslutsprocessen och att, särskilt då det föreslås att beslut fattas med tillämpning av artikel 235, rösta emot förslag som går emot vitala svenska intressen. När det däremot gäller framtida överenskommelser om ändringar i gemenskapsfördragen måste sådana ratificeras av samtliga medlemsstater. Det ligger således alltid i riksdagens hand att ta ställning till sådana ändringar och i samband därmed överväga de konsekvenser i konstitutionellt hänseende som ändringarna kan ha. Den valda formuleringen innebär således endast att Sverige kan anslutas till gemenskapema. Vi har avstått från att föreslå att det i regeringsformen uttalas att Sverige är EG-medlem. Det avgörande skälet för att på detta sätt införa en närmast villkorad grundlagsbestämmelse är att, av de skäl som vi redovisat tidigare, undvika att medlemskapet och dess konsekvenser ges ett formligt grundlagsskydd. Bestämmelsen anger att de förpliktelser som ett medlemskap medför gäller om överlåtelse av beslutsbefogenhet har ägt rum, varav också följer att förpliktelsema upphör att gälla om riksdagen beslutar att återta de överlåtna befogenheterna. Ett annat skäl är att de grundlagsändringar som behövs för att göra ett svenskt EG-medlemskap möjligt måste vidtas genom två beslut på ömse sidor om riksdagsvalet 1994. När medlemskapsförhandlingama med EG och

SOU 199314 Vissa principiella frågor 97

dess medlemsstater kan avslutas kan emellertid inte med säkerhet nu bedömas. inte heller står det ännu klan när den folkomröstning skall hållas som skall avgöra frågan om ett svenskt medlemskap. Det står klart att den lösning förordar kan sägas leda till att vi i viss utsträckning får ett system innebär att del de som en av normer som kommer att gälla här inte kommer att kunna härledas ur de överordnade normerna i regeringsformen utan i stället erhålla sin legitimitet ur den särskilda gemenskapsrättens principer. Som tidigare har utvecklat är det emellertid en oundviklig konsekvens av ett medlemskap. Det bör slutligen betonas att vårt förslag till bestämmelse i l kap. RF är avfattat så att även övriga grundlagar omfattas. De principiella resonemang som vi fört om gemenskapsråttens särskilda karaktär och om svenska utgångspunkter ställer sig naturligtvis på intet sätt annorlunda när det gäller tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Successionsordningen berörs däremot över huvud taget inte av ett EG-medlemskap. Vi har också ansett att det bör vara möjligt att genom en bestämmelse i regeringsformen ge utrymme för gemenskapsrättens ställning även i förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen trots att även de är grundlagar och därmed har samma konstitutionella valör som regeringsfonnen. Den sist nämnda grundlagen är ändå överordnad i den meningen att det är den som dels förlänar de båda övriga lagarna deras karaktär av grundlag 1 kap. 3 § RF, dels anger hur även de övriga grundlagama får ändras 8 kap. 15 § RF. Sammanfattningsvis förordar vi alltså att det i l kap. RF införs en allmän regel som uttryckligen avser medlemskap i EG. Det är således fråga om en sådan författningsteknisk lösning i våra direktiv s. som 7 angetts innebära att analysera vilka av våra nuvarande grundlagsbestämmelser som skulle beröras av ett medlemskap men lämna dem i huvudsak orörda och i stället komplettera dem med några nya, på EGmedlemskapet särskilt inriktade bestämmelser. Dessa bestämmelser skulle få karaktären av specialregler i förhållandet till EG medan våra interna regler och vårt förhållande till andra internationella organ inte skulle påverkas. Det innebär således att vi i följande kapitel främst kapitel 5-10 kommer att redovisa vilken påverkan ett medlemskap kan ha på de förhållanden som regleras i skilda grundlagsbestämmelser men att vi i huvudsak inte lämnar några förslag till ändringar i dessa bestämmelser. Den viktigaste ytterligare förändring som vi föreslår rör själva

98 Vissa principiella frågor SOU 199314

förutsättningen för att vårt förslag till ny bestämmelse i 1 kap. RF skall äga tillämpning. Det gäller alltså ändringar i reglerna i 10 kap.

5 § Överlåtelse beslutsbefogenhet till i detta fall EG se vidare

om av kapitel 6. I övrigt kommer endast att föreslå ändringar på ett par punkter i tryckfrihetsförordningen. Det gäller då bestämmelser som år så kategoriskt utformade att de, även med hänsyn tagen till företrädesprincipen, skulle kunna lämna ett visst utrymme för osäkerhet om vad som gäller.

SOU 199314 99

4 Statsskickets vid

grunder ett

EG-medlemskap.

1 RF

kap.

Sammanfattning Redan i regeringsformens inledande portalparagraf sammanfattas några av de viktigaste grunderna för vårt statsskick demokrati folkstyrelse, fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt, representativt och parlamentariskt statsskick, kommunal självstyrelse och lagbundenhet i offentlig maktutövning. - Vi konstaterar ett EG-medlemskap måste sägas medföra viss en försvagning av riksdagens ställning det centrala statsorganet som och en begränsning av den kommunala självstyrelsen på några områden. Vår slutsats är emellertid att de svenska grunddrag som uttrycks i l kap. l § RF alltjämt kommer att äga sin giltighet om Sverige ansluter sig till EG-samarbetet.

Grunderna för vårt statsskick regleras i regeringsformens första kapitel. De sammanfattas översiktligt redan i detta kapitels första paragraf som därigenom kan betecknas vår regeringsforms som portalparagraf

All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas ett representativt genom och parlamentariskt statsskick och kommunal sjålvstyrelse. genom Den offentliga makten utövas under lagarna.

Denna paragraf anknyter till den mycket långa tradition både av konstitutionalism och folklig medverkan i landets styrelse är som utmärkande för Sverige. Traditionen av konstitutionalism innebär att aldrig haft ett furstevälde av det absoluta slag som de flesta andra europeiska länder någon tid tvingats uppleva även kom hotande om nära ett sådant under slutet av stonnaktstiden. En riksdag har i princip hela tiden funnits i Sverige som en balanserande kraft. Traditionen av folklig medverkan i statsstyrelsen ligger i att vi alltid hade en självägande bondeklass som över seklen uttryckligen var företrädd som ett av de fyra stånden i den fyrståndsriksdag som avvecklades för 130 år sedan.

100 Statsskickets grunder via ett EG-medlemskap SOU 199314

Den konstitutionella utvecklingen i landet hade åren efter första världskriget i realiteten nått fram till ett allmänt accepterande av den ordning som alltjämt gäller lika och allmän rösträtt för män och kvinnor liksom parlamentarism i stället för den maktdelning som länge dessförinnan präglat statsskicket. Regeringsformens skrivna regler anpassades dock till fullo till dessa realiteter först i samband med grundlagsreformema decennierna efter andra världskriget. Folksuveränitetens princip markeras sålunda uttryckligt och klart i nu gällande 1 kap. 1 § RF. Riksdagen framhävs som det centrala statsorganet; regeringen skall grunda sin ställning på dess sammansättning och ansvara inför den. Vid en genomgång av hur vår regeringsforms bestämmelser påverkas av ett eventuellt EG-medlemskap är det naturligt att särskilt uppehålla sig vid själva de grunder för vårt statsskick som berörs just i 1 kap. 1 § RF. Vår uppmärksamhet på dessa grunder i detta kapitel skall koncentreras på demokratin som princip liksom på lagbundenhet i den offentliga maktutövningen och kommunal självstyrelse; i tre senare kapitel i kapitel 5 om de grundläggande fri- och rättig- heterna, i kapitel 9 om allmänna handlingars offentlighet och i kapitel 10 om tryckfrihet skall andra likaledes särskilt viktiga grunder för vårt statsskick behandlas.

4.1 Demokratin princip

som Det pågår för närvarande i Sverige liksom överallt i världen en intensiñerad diskussion om demokratins förutsättningar i en framtid. Denna diskussion är bestämd av flera faktorer. En är just det stigande beroende som uppstår mellan stater den globalisering som pågår och som i sin tur också påverkar EGs fortsatta utveckling. Andra -faktorer bakom detta intensifierade demokratiintresse, vilka vi inte har anledning att närmare uppehålla oss vid, är dels de erfarenheter som flera tidigare auktoritärt styrda länder nu gör när de försöker etablera demokratiska system, dels de upplevelser av minskad tilltro till etablerade institutioner som många historiskt väl förankrade demokratier, inklusive Sverige, haft på senare tid. I kapitel 1 berörde vi i korthet den demokratidiskussion som för närvarande förs inom EG och som är fokuserad på EGs egen organisation. Det ligger inte i vårt uppdrag att föra någon utförlig utvärderande diskussion vare sig om EGs nuvarande konstitution eller om olika reforrnlinjer som diskuterats. Däremot är det angeläget för oss att understryka, mot bakgrund av en diskussion om förenlig-

SOU 199314 Statsskickets grunder vid en EG-medlemskap 101

heten mellan vårt statsskicks nuvarande grunder och ett svenskt EG-medlemskap, att vi inte uppfattar EG som odemokratisk en organisation. Statscheferna i EGs medlemsstater förklarar i inledningen till Enhetsakten sig vara medvetna om det ansvar som vilar på Europa

särskilt när det gäller att ge uttryck för to display demokratiska

principer och respekt för de rättsprinciper och mänskliga rättigheter som staterna värnar om. I Maastrichtfördraget, artikel F, uttalas bl.a. att unionen skall respektera den nationella identiteten hos medlemsstaterna, vars statsskick grundas på demokratins princip. I kommissionens rapport till det europeiska rådets möte i Lissabon den 26-27 juni 1992 om gemenskapernas utvidgning sägs också att mednya lemsstater måste uppfylla tre grundläggande villkor europeisk identitet, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter. Det förblir ett utmärkande drag för EG, liksom självfallet ñr Europarådet och för Nordiska rådet, att gemenskaperna, i motsats till många andra internationella organisationer som Sverige för närvarande är medlem av, endast omfattar demokratier. En linje i den fortlöpande diskussionen inom gemenskaperna kring demokratiproblemen är, såsom framhölls i kapitel koncentrerad på frågan om Europaparlamentets ställning, på hur denna direkt folkvalda församling skall ges en mera betydande roll i EGs normgivande verksamhet. Ett lagstiftande Europaparlament stärker givetvis den demokratiska karaktären hos EG som organisation. Men ett problem är dock att i samma grad Europaparlamentet ökad som ges lagstiftningsmakt undandras de nationella parlamenten även det inflytande som de i dag har genom regeringamas, och därmed också rådets, beroende av dem. En annan linje i denna demokratidiskussion har sin tyngdpunkt på närhetsprincipen och därmed också på de enskilda medlemsländernas kompetensområde. Resonemangen kring subsidiaritetnärhet har inte främst som mål att stärka själva gemenskapsorganisationens demokratiska karaktär utan att i stället bidraga till gemenskapernas folkliga förankring genom att stärka medlemsstaternas, och därmed deras parlaments, ställning. Det skall ske genom att dels underlåta gemenskapsâtgärder annat än när så bedöms nödvändigt, och därmed bevara nationernas lagstiftningskompetens och kanske till och med återföra sådan kompetens till den nationella nivån, dels - om gemensamma åtgärder är nödvändiga välja det slags åtgärder störst - som ger nationellt handlingsutrymme.

102 Statsskickets grunder vid ett EG-medlemskap SOU 199314

En ytterligare linje i EGs interna demokratidiskussion anknyter till tradition som länge varit central i svenskt politiskt liv. Det gäller en alltså allmänhetens möjlighet till insyn i och kontroll av beslutspro- Det kan bl.a. förtjäna att nämnas att EG-parlamentet i juni cesser. 1992 behandlade ett betänkande som förordar att rådets sammanträden i lagstiftningsfrågor skall vara offentliga de Giovannirapporten. Än viktigare är den övergripande diskussion insyn om med EG-terminologi transparens som föregick Maastrichtfördraget och därefter kommit att intensifieras. Såväl inom kommissionen som rådet pågår ett arbete med att ta fram förslag till hur allmänhetens insyn kan förbättras. Det Europeiska rådets möte i Edinburgh i

december 1992 fattade också flera viktiga beslut i frågan se vidare

kapitel 9. Sammanfattningsvis skall det sägas att EG bekänner sig till demokratin som princip och kräver en motsvarande hållning av stater som önskar vinna medlemskap. En annan sak är att gemenskapernas betoning av skilda maktcentra i beslutsprocessen är en annan än den gäller hos oss. Mest iögonenfallande ur ett svenskt perspektiv är som EG-domstolens starka ställning och rättskapande verksamhet liksom att domstolen, ur svenskt perspektiv, inte sällan utnyttjar möjligheten att underkänna beslut fattats av EG-institutionerna, men också som den starka betoningen av råttssystemets betydelse över huvud taget. Det demokratiska styrelseskickets framtida utformning i Sverige kommer säkerligen att i olika avseenden förändras genom ett svenskt medlemskap i EG. En central förändring gäller riksdagen. Dess ställning det centrala statsorganet kommer formellt sett att försvagas. som Normer som enligt regeringsformen fordrar lagform, och därmed riksdagsbeslut, kommer att kunna bestämmas av medlemsstaternas regeringar genom beslut i rådet, låt vara att regeringars handlande naturligtvis är underkastat parlamentarisk kontroll. En del normgivningsbefogenheter överflyttas alltså från parlamentet till den verkställande makten genom dess deltagande i rådet. EG-samarbetet innebär vidare, i jämförelse med andra internationella överenskommelser som begränsar riksdagens handlingsfrihet, betydelsefulla skillnader på två plan. En är principiell medborgarnas handlande kommer att i viss utsträckning styras av normer med direkt effekt beslutas i annan ordning än genom av dem valda represensom tanter. En annan gäller karaktären i det internationella samarbetet inget är så vittomspännade som EG-samarbetet. Inte ens summan av de övriga förpliktelser som Sverige genom åren har påtagit sig genom ingångna traktater EES-avtalet undantaget torde till sin om- - -

SOU 199314 Statsskickets grunder vid ett EG-medlemskap 103

fattning motsvara dem som följer av en EG-anslutning. EG-samarbetet innebär vidare att den svenska regeringens inflytande på så sätt blir begränsat att normer kan komma att beslutas utan att ens regeringen kan hållas ansvarig därför. Det går alltså inte att säga att den offentliga makt som utövas genom gemenskapernas normgivning utgår från folket på samma sätt som när regeringen i annat mellanstatligt samarbete träffar för riket bindande avtal i och med att det är regeringen som med ansvar inför riksdagen handlar för Sveriges räkning. I traditionellt mellanstatligt samarbete kan regeringen bestämma om den anser att en traktat bör undertecknas och den kan också avgöra om den önskar lägga fram traktaten för godkännande av riksdagen som kan välja att inte acceptera den. Slutligen kan regeringen, även om riksdagen lämnat sitt godkännande, välja att avstå från att ratificera traktaten. Inom EG-samarbetet däremot kan den svenska regeringsföreträdaren i flertalet fall inte hindra att ett beslut fattas i rådet och hamna i minoritet i fråga om dess innehåll. Det beslut som rådets majoritet fattar binder likväl Sverige och svenska medborgare. Bara högst undantagsvis gäller en liknande ordning i annat internationellt samarbete som Sverige deltar i och i dessa fall är det oftast en mycket begränsad beslutanderätt som överlåtits. Det kommer alltså att ske en viss försvagning i riksdagens ställning genom ett svenskt medlemskap i EG. Samtidigt bör dock vissa andra förhållanden påpekas som inrymmer fortsatta möjligheter för riksdagen att spela en roll som ändå närmar sig den förutsätts i som regeringsformen. Flera centrala politikområden står alltjämt utanför gemenskapsarbetet. Dessutom sker en stor del av EGs normgivning genom direktiv, varvid de svenska statsorganen har att avgöra hur det fastlagda målet skall uppnås. Det finns också anledning att tro att den diskussion som vi nyss berört närhetsprincipen kan bidra till om en utveckling bort från detaljreglerande direktiv och därmed vidga de nationella parlamentens beslutsutrymme. Slutligen kan det också sägas att riksdagens verksamhetsområde utvidgas genom ett svenskt EG-medlemskap i så måtto som riksdagens insyn i och möjligheter att påverka olika europeiska problem självfallet kommer att öka som en följd av ett sådant medlemskap. Det finns vidare för Sveriges del anledning räkna med att riksdagen kommer att på ett löpande sätt vara inkopplad, om ock i formellt rådgivande funktion, i många av de ärenden som den svenska regeringen är med om att besluta genom sina representanter i rådet.

104 Statsskickets grunder vit ett EG-medlemskap SOU 199314

Det ligger sålunda i denna utrednings uppdrag att överväga hur riksdagen kan spela en aktiv roll i EG-samarbetet. Förslag härom framlägges i kapitel ll. Vår slutsats blir, trots vad som här sagts om förändring och försvagning i riksdagens ställning, att den bekännelse till folkstyre och demokrati, som kan utläsas ur 1 kap. 1 § RF, alltjämt kommer att äga sin giltighet om även Sverige blir medlem av EG.

4.2 Den offentliga maktutövningens lagbundenhet

Bestämmelsen i vår portalparagrafs tredje stycke, att den offentliga makten utövas under lagarna skall inte tolkas så att det endast är av riksdagen beslutade föreskrifter som binder de offentliga organen. De är skyldiga att följa även föreskrifter av lägre konstitutionell valör liksom också att beakta sedvanerättsliga regler. Man kan säga att lagarna här är synonymt med rättsordningen. I den kan redan i dag ingå normer som beslutats av internationella organ efter överlåtelse av normgivningsmakt enligt 10 kap. 5 § RF. Internationella konventioner kan dessutom ha betydelse vid tolkning och tillämpning av svenska normer. Den avgörande innebörden av regeringsformens föreskrift i denna del är således att den offentliga maktutövningen skall vara normbunden, dvs. den skall utövas enligt på förhand bestämda, fastlagda kriterier. Inget offentligt organ står över rätten. Dess främsta syfte år således att undvika ovidkommande hänsyn eller godtyckligt valda kriterier och att säkra att lika fall behandlas lika. Vi konstaterar att gemenskapsrätten är i hög grad normbunden jfr vad som sagts i kapitel avsnitt 1.2.2 om dess legalitets- och râttssäkerhetsprinciper och att ett medlemskap därför inte på något sätt bör äventyra det väsentliga i detta stadgande.

4.3 Den kommunala och

självstyrelsen

beskattningsrätten

Ett karakteristiskt drag för svensk demokrati är vår höga grad av kommunal självstyrelse. Den framgår, som redovisats ovan, redan av 1 § där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas b1.a. genom kommunal självstyrelse. I 7 § slås därefter fast att I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar samt i ett andra stycke att Kommunema får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

SOU 199314 Statsskickets grunder vid ett EG-medlemskap 105

En central fråga är om statens åtagande, inom ramen för EG-samarbetet, att genomföra en viss politik eller en viss åtgärd kan komma i konflikt med principen om kommunernas självstyrelse. Vid RFs tillkomst underströks att den kommunala självstyrelsen utgör en av grundstenama för den svenska demokratin KU 197326 s. 39. Någon definition av begreppet återfinns dock inte i förarbetena till RF. Frågan om den kommunala kompetensens närmare omfattning kan angripas utifrån skilda synsätt. Ett är närmast naturrättsligt influerat och utgår från att det finns en sektor inom vilken staten inte äger besluta och där angelägenhetema i stället sköts av kommuninnevånamas valda representanter. Ett annat, motsatt, synsätt innebär att kommunernas kompetens på alla områden grundar sig på en delegation från statsmakten. Förarbetena till RF synes närmast utgå från att båda synsätten, om än i olika utsträckning, har sitt berättigande. I prop. 197390 s. 190 konstateras å ena sidan att det är varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.

Men det sägs å andra sidan också att Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område ñnns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i RF.

Uttrycket kommunal sjålvstyrelse, sades det vidare är visserligen obestämt, men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna.

Stadgandet i 1 kap. l § RF kan således sägas garantera existensen av en fri kommunal sektor med fri beslutanderätt, men bestämmer däremot inte gränserna för denna sektor. Beträffande gränsdragningen sägs endast i 8 kap. 5 § RF att Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag

106 Statsskickets grunder vid ett EG-medlemskap SOU 199314

meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Detta stadgande ger således närmast intryck av att kommunernas verksamhet helt bestäms av statsmakten. Gränsen mellan statlig verksamhet och specialreglerad kommunal verksamhet är också rörlig. Det kan påminnas om att t.ex. mentalsjukvården och gymnasieskolan flyttats från den statliga till den kommunala sektorn och att polisväsendet flyttats i motsatt riktning. Men även gränsen mellan kommunernas fria sektor och den specialreglerade kommunala verksamheten är rörlig. Till kommunernas fria sektor kan för närvarande hänföras fastighetsförvärv och fastighetsförvaltning, kollektivtrafik, hamnväsende, biblioteks- och museiväsende, idrotts- och fritidsverksamhet HolmbergStjemquist s. 266. Innebörden av kommunernas initiativrätt är att varje kommun har rätt att bedriva verksamhet för att tillgodose kommunmedlemmarnas angelägenheter, så snart inte dessa angelägenheter har reglerats genom särskilda författningar a.st., kurs. här. Även i den nyligen beslutade kommunallagen 1991900 bestäms kommunernas allmänna befogenhet negativt, dvs. den avser sådana angelägenheter som inte enbart skall handhas av någon annan. Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan 2 kap. 1 §. Den kommunala beskattningsrätten hör samman med den kommunala självstyrelsen på så sätt att kommunernas fria bestämmanderätt givetvis förutsätter att de har ekonomiska resurser att genomföra sina beslut. Inom ramen för den ekonomiska och monetära unionen kommer det att ställas krav på medlemsstaternas ekonomiska politik. Så kommer medlemsstaterna att bl.a. tvingas hålla sina budgetunderskott på en viss låg nivå. Statens budgetunderskott får inte vara större än tre procent av BNP och statsskulden får inte överstiga 60 procent av

BNP artikel 1 i Protocol on the Excessive-Deficit Procedure.

Härmed avses det samlade budgetunderskottet och den samlade

statsskulden, dvs. inbegripet regional och lokal förvaltning artikel 2

i samma protokoll. I förhållande till EG kan således staten sägas bära det fulla ansvaret även ñr de kommunala finanserna. Det är därför inte otänkbart att staten kan tvingas utfärda förskrifter för den kommunala ekonomin

SOU 199314 Statsskickets grunder vid ett EG-medlemskap 107

för att uppfylla sina åtaganden. Av konstitutionellt intresse är då närmast det fallet att det skulle anses nödvändigt med beslut om högsta tillåtna kommunala skatteuttag. Stadgandet i 1 kap. 7 § RF är ett principstadgande och garanterar enligt motiven inte att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek prop. 197390 s. 231. Frågan är då hur ingripande restriktioner som kan läggas på den kommunala beskattningsrätten. I 1976 års kommunalekonomiska utrednings betänkande SOU

197778 antogs att ett kommunalt skattetak i princip var förenligt

med grundlagen, men det framhölls också att i högre grad ett skattetak innebär en faktiskt begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blir åtgärden från konstitutionell synpunkt s. 446. För åren 1991 92 gäller just ett statligt bestämt tak för den kommunala beskattningen, enligt lag 1990608 om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt. Vid beredningen av det lagstiftningsärendet uttalade lagrådet bl.a. att Det förhållandet att grunderna för den kommunala beskattningsrätten enligt 8 kap. 5 § regeringsfonnen skall bestämmas i lag i förening med att regeringsformen inte innehåller några garantier för att den skall lämnas oinskränkt ger vid handen att vissa begränsningar får göras. Frågan är hur långtgående de får vara. Den frågan, fortsatte lagrådet, får bedömas med hänsyn till arten och omfattningen av inskränkningarna och till den tid under vilken de skall gälla. Inom vissa ramar blir emellertid gränsdragningen en politisk snarare än en rättslig fråga. Lagrådet fann att de föreslagna inskränkningarna inte gick utöver vad som från konstitutionell synpunkt fick anses möjligt att acceptera prop. 1989902150, bil. 44, s. 32 f. Konstitutionsutskottet, i yttrande till finansutskottet, och finansutskottet instämde i lagrådets

slutsatser FiU 29, s. 20.

Vår bedömning är att de förpliktelser som Sverige kan komma att åtaga sig inom ramen för EG-samarbetet knappast kan riskera att inskränka den kommunala självstyrelsen i sådan utsträckning att den inte längre motsvarar ett verkligt förhållande. EG-samarbetet gäller än så länge avgränsade områden och berör endast i marginell utsträckning de områden som den fria kommunala sektorn omfattar. Exempel på områden som berörs är dock kommunala stödåtgärder och kommunal upphandling. Det kan förtjäna nämnas att den inverkan som gemenskapsrätten därvidlag har aktualiseras redan med

108 Statsskickets grunder vid ett EG-medlemskap SOU 199314

EES-avtalet. Vid riksdagsbehandlingen av EES-avtalet uttalade konstitutions- och EES-utskotten att begränsningar i lag av kommunernas och landstingens möjligheter att lämna stöd var godtagbart

från konstitutionella utgångspunkter l99293rEUl s. 83. I fråga

om kommunal upphandling fann ñnans- och EES-utskotten att de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i EG-direktiv stärker affársmåssigheten i den offentliga upphandlingen och inte innebär någon begränsning vad gäller möjligheterna att t.ex. ta miljöhänsyn vid upphandling a.a. s. 89 f. Vad gäller begränsningar i den kommunala beskattningsrätten bör det inte heller för framtiden finnas anledning att räkna med annat än att sådana kan komma i fråga som ett tillfälligt led i en stram ekonomisk politik. Skulle en gemensam ekonomisk politik kräva att det sammantagna skatteuttaget minskas drastiskt och för längre tid bör emellertid grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten medföra att det i första hand år det statliga skatteutrymmet som får ge vika. Sammanfattningsvis föreligger det enligt vår mening inte heller skäl att föreslå ändringar i l kap. RF i vad gäller den kommunala självstyrelsen.

4.4 Det demokratiska styrelseskicket i framtiden

Vi bärs alltså av en övertygelse om att vår folkstyrelse vid ett svenskt medlemskap i EG i sina grunddrag kommer att bestå även om den i vissa avseenden kommer att ändras och få inriktning. Det en annan som för oss avslutningsvis är viktigt att framhålla är att denna folkstyrelse ändå, även om vi inte skulle bli medlemmar av EG, med all sannolikhet kommer att förändras som följd av den globalisering som pågår. Dagens globalisering manifesterar sig på många områden men med särskild tydlighet det ekonomiska. Stora transnationella bolag tenderar att lösgöra sig från tidigare nationella bindningar och leva sina liv ovanför och oberoende av enskilda stater; ekonomiska transaktioner företas på den internationella kapitalmarknaden som snabbt gör sig kännbara och påverkar enskilda länders ekonomier. I denna typ av globaliserad värld blir i regel små stater mer beroende av sin omgivning, och därmed också mer sårbara, än större stater. I åtminstone två avseenden får denna utveckling konsekvenser för dessa länders demokratiska styrelseskick. En konsekvens är att möjligheterna för den enskilda staten att föra

SOU 199314 Statsskickets grunder vid ett EG-medlemskap 109

en självständig politik helt enkelt minskar. Det färre alternativ att ges välja mellan för att lösa de problem som utifrån sköljer in över samhällena. Därmed försämras också väljarnas förutsättningar att påverka det egna landets politik. Det kan förväntas ske är att som enskilda stater får uppleva att deras reella suveränitet starkt kommer att reduceras även om de formellt inte överlåtit beslutanderätt till någon överstatlig organisation av EGs typ. En annan konsekvens av denna globalisering för enskilda länders demokratiska styrelseskick år att hastigheten i staters interna politiska beslutsfattande kan behöva ökas på snabbheten i världssom svar ekonomins transaktioner. Detta demonstrerades för Sveriges del med stor tydlighet i samband med de kriser i vår ekonomi som inträffade medan vårt utredningsarbete pågick hösten 1992. Rytmen i denna hösts politiska beslutsfattande stred i någon mån mot den rytm som vant oss vid stor öppenhet, utförliga utredningar, allsidig debatt och omsorgsfull förankring. Sverige bär inte endast på en lång tradition av konstitutionalism och demokrati utan landet utgör därtill nästan femhundra år gammal en nationalstat som aldrig i sin helhet varit ockuperad främmande av makt och som i regel kunnat utveckla stor självständighet på världsscenen. För många av oss med dessa traditioner känns självfallet dagens förändrade situation för små nationalstater smärtsam. Faktum kvarstår dock att just för stater som är så väl integrerade i och starkt beroende av det globala samhället Sverige, måste räkna som man med, alldeles oavsett om är medlemmar av EG eller ej, att traditionella former för demokratiskt beslutsfattande, liksom omfattningen av landets reella suveränitet, framdeles kommer att ta sig nya former.

SOU 199314 lll

5 fri-

Grundläggande och

2 RF

rättigheter. kap.

Sammanfattning Gemenskapsrätten äger företräde framför nationell rätt och gäller således även före medlemsstaternas grundlagar. De fri- och rättigheter som skyddas i 2 kap. RF kan därför vid ett medlemskap inte med framgång åberopas gentemot en gemenskapsrättslig regel. Genom EG-domstolens praxis har emellertid gemenskaperna utvecklat ett eget fri- och rättighetsskydd, som indirekt ger bestämmelserna i 2 kap. betydelse även i förhållande till gemenskapsrätten. Domstolen har förklarat att den ser som sin uppgift att värna de fri- och rättigheter som är gemensamma för medlemsstaternas konstitutioner liksom de som framgår av internationella konventioner, främst Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihetema. Domstolens praxis har också kommit att kodifieras i Enhetsakten och i Maastrichtfördraget. Vår bedömning är att det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet inte står det svenska efter i fråga om dess omfattning och när det gäller materiellt skydd mot inskränkningar.

Pâ fri- och rättighetsområdet har förhållandet mellan gemenskapsrätten och medlemsstaternas författningar kommit att ställas på sin spets. De flesta medlemsstaters konstitutioner innehåller en fri- och rättighetskatalog som stakar ut gränser för statsorganens beslutsbefogenheter. Gemenskapsrätten saknar emellertid ett sådant kodifierat fri- och rättighetsskydd. Vi har i kapitel avsnitt 1.2.3, redovisat att gemenskapsrätten principiellt gäller även framför nationell grundlag. Det innebär att sedan Sverige vid ett medlemskap överlåtit nomigivningsmakt till gemenskaperna kan en gemensamt beslutad, omedelbart tillämplig, EG-regel inte angripas utifrån det fri- och rättighetsskydd som 2 kap. RF ger. Det är således av avgörande vikt att bedöma hur grundläggande fri- och rättigheter skyddas inom för ramen gemenskapssamarbetet.

112 Grundläggande fri- och rättigheter SOU 199314

5.1 Kort det svenska fri- och

om

rättighetsskyddet

Det stora flertalet bestämmelser i 2 kap. RF ger ett skydd enbart mot det allmänna, dvs. de är begränsade till att gälla den enskilde medborgarens förhållande till den offentliga makten. Med det allmänna avses dels de normgivande organen, främst riksdagen, vad gäller beslut om för enskilda betungande, offentligrâttsliga föreskrifter alltså inte civilrättsliga normer, dels de verkställande organen domstolarna, regeringen och förvaltningsmyndighetema. - Flera av de grundläggande fri- och rättigheterna är undantagslösa till sin karaktär, dvs. de kan inte begränsas genom vanlig lag. Det

gäller religionsfriheten l § 6, skyddet mot tvång att ge till känna sin

åskâdning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende liksom skyddet mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för viss åskådning 2 §, förbudet mot åsiktsregistrering 3 § första stycket, förbudet mot dödsstraff 4 §, förbudet mot kroppsstraff, tortyr m.m. 5 §, förbudet mot landsförvisning och skyddet för medborgarskapet 7 §, rätten till domstolsprövning av frihetsberövande 9 §, förbudet mot retroaktiv strafflag och med några inskränkningar skattelag 10 § samt förbudet mot tillfälliga domstolar ll § första stycket. Några lagrum innehåller å andra sidan inte i sig något materiellt skydd utan lämnar till vanlig lag att bestämma skyddets omfattning och innehåll. Det gäller skyddet för den personliga integriteten i ADB-sammanhang 3 § andra stycket, rätten till fackliga stridsåtgärder 17 § samt författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk 19 §. Regeln i 18 § rätt till expropriationsersättning anger om att den enskilde skall vara tillförsäkrad rått till ersättning men överlämnar till vanlig lag att bestämma grunderna för sådan ersättning. Två bestämmelserna i 2 kap. RF, nämligen diskrimineringsav förbuden i 15-16 §§, är särpräglade i det att de dels riktar sig enbart till lagstiftaren således inte formellt till de verkställande organen, dels avser även civilrättslig normgivning.

Övriga grundläggande fri- och rättigheter har ett angivet materiellt

innehåll kan begränsas genom vanlig lag. Det gäller men yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations- och förenings- friheten 1 § 1-5,

SOU 199314 Grundläggande fri- och rättigheter 113

skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan m.m. och rätten till förtroliga meddelanden 6 §, skyddet mot frihetsberövande och för rörelsefriheten i övrigt - 8 §, principen om domstolsoffentlighet ll § andra stycket. - För att en begränsning skall få ske måste vissa materiella krav vara uppfyllda 12 § andra stycket. Ändamålet med begränsningen måste vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle, begränsningen får inte gå onödigt långt, inte utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen och inte ske enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Beträffande de positiva opinionsfrihetema i 13-14 §§ ytterligare ges materiella regler om för vilka ändamål en inskränkning får göras. Yttrande- och informationsfriheten får endast begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd, förebyggandet och beivrandet av brott eller om särskilt viktiga skäl föranleder det. Friheten att yttra sig i näringsverksamhet får dock begränsas. Mötes- och demonstrationsfriheten får begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet, till trañken eller för att motverka farsot. Föreningsfriheten, slutligen, får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung. Beslut om begränsningar är också underkastade vissa förfaranderegler l2 § tredje stycket genom ett skyddssystem som träder i funktion på yrkande av minst tio riksdagsledamöter. Beslut fattas då antingen genom två beslut med enkel majoritet med minst ett års men mellanrum, eller genom ett beslut med minst fem sjättedels majoritet av de röstande. De särskilda förfarandereglema gäller dock inte beslut om tystnadsplikt i offentlig tjänst, husrannsakan och frihetsstraff som påföljd för viss gärning. Tryckfriheten och yttrandefriheten i andra medier, liksom offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, behandlas i kapitel 9 och 10. Frågor om överlåtelse till mellanfolkliga organisationer av rätten att besluta fri- och rättighetsinskränkande föreskrifter behandlas i kapitel

114 Grundläggande fri- och rättigheter SOU 199314

5.2 De fri- och rättigheternas

grundläggande

ställning i gemenskapsrätten

De grundläggande gemenskapsfördragen är, som redan konstaterats i kapitel i huvudsak sakorienterade, dvs. de anger principer för gemenskapernas och institutionemas handlande inom skilda politikområden. Fördragen innehåller också vissa formella regler men då främst i fråga beslutsproceduren röstregler, kompetensfördelning om mellan institutionerna osv.. Några få regler allmänna rättsprinciper återfinns i som rymmer Romfördraget, främst den allmänna legalitetsprincipen i artikel 4 men också principen likabehandling i några preciserade avseenden om

mellan nationaliteter i artikel mellan producenter och konsumenter

inom en gemensam jordbrukspolitik i artikel 40 samt principen om lika lön för män och kvinnor i artikel 119. Men de allmänna rättsprinciper som gäller inom gemenskapsrätten såsom en genom- gående likabehandlingsprincip, en proportionalitetsprincip, rätten för part att yttra sig osv. har i allt väsentligt kommit att utvecklas -

genom EG-domstolens rättskipande och rättskapande verksamhet se

vidare kapitel avsnitt 1.2.2. På sätt har de grundläggande fri- och rättighetemas ställning samma inom gemenskapsrätten utvecklats. Genom avgöranden i EG-domstolen har ett grundläggande rättighetsskydd kommit att växa fram.

5.2.1 EG-domstolens praxis

Domstolen har, utvecklas i kapitel avsnitt 1.2.3, tidigt som utvecklat principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt, även framför medlemsstaternas grundlagar. Gemenskapsrâtten, alltså tidigare saknat regler om skydd för grundläggande fri- och som rättigheter, gäller före medlemsstaternas grundlagar i vilka ett sådant skydd ofta EG-domstolen har därför utvecklat en doktrin enligt ges. vilken de nationella konstitutionemas rättighetsskydd liksom det skydd i internationella konventioner, främst 1950 års som ges Europakonvention skydd för de mänskliga rättigheterna och de om grundläggande friheterna görs till en del av själva gemenskaps- rätten. Denna doktrin antyddes första gången i mål 2969, Stauder .. Staden Ulm. Domstolen uttalade att den rättsakt som målet gällde inte innehöll något som inverkade menligt på de grundläggande mänskliga rättigheter innefattas i gemenskapsrättens allmänna principer som

SOU 199314 Grundläggande fri- och rättigheter 115

och som skyddas av Domstolen. I målet 1170, Intemationale Handelsgesellschaft mbH .. Einfuhrund Vorratsstelle iir Getreide und Futtermittel, konstaterade domstolen först åter att den lag härrör från fördraget, oberoende som en rättskälla, kan på grund sin natur inte åsidosättas regler i av av nationell lag hur den nationella lagen än gestaltas, gick därefter men vidare och uttalade att skyddet för grundläggande rättigheter skulle inspireras av de för medlemsstaterna konstitutionella gemensamma traditionerna, men tryggas inom för gemenskapens struktur ramen och mål. En mera fullödig utformning erhöll doktrinen i mål 473, Nold Kohlen- und Baustoffgrosshandlung .. Kommissionen. I sin dom uttalade domstolen att grundläggande rättigheter är integrerad del en av de allmänna rättsprinciper vars efterlevnad domstolen har att bevaka. När domstolen fullgör den uppgiften, hette det vidare, har den att hämta inspiration från de för medlemsländerna gemensamma konstitutionella traditionerna och kan inte upprätthålla åtgärder som är oförenliga med de grundläggande rättigheter stadgas och som garanteras i dessa staters konstitutioner. På sätt, fortsatte samma domstolen, kan sådana internationella konventioner för skydd de av mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna medverkat till eller undertecknat tillhandahålla riktlinjer skall följas inom som gemenskapsrättens ram. Den vikt som EG-domstolen tillmäter medlemsstaternas fri- och rättighetsskydd blev än tydlig i mål 4479, Haur-målet, mer som gällde en förordning som förbjöd viss nyplantering vin. Till frågan av om förordningen stred mot skyddet för äganderätten i det aktuella fallet i den tyska författningen citerade domstolen för första gången uttryckligen vissa relevanta stadganden i den tyska, irländska och italienska författningen liksom också bestämmelser i Europakonventionen för att visa att äganderätten kunde begränsas hänsyn till av allmänna intressen och att den aktuella förordningen inte gick utöver de begränsningar som var allmänt tillåtna. I litteraturen antogs därefter att domstolen skulle acceptera varje fri- eller rättighet som skyddas konstitutionellt i någon medav

lemsstatema se t.ex. Hartley s. 136.

Senare rättspraxis tyder emellertid på att så inte kan sägas vara fallet. I målen 4687 och 227 88, Hoechst AG . Kommissionen hade . kommissionen tillämpat en förordning rådet utfärdat med stöd som av Romfördragets konkurrensregler. Kommissionen hade skäl att

116 Grundläggande fri- och rättigheter SOU 199314

misstänka att det förekom samordnade förfaranden, bl.a. rörande prissättning inom PVC-branschen, och beslöt därför att företa undersökningar hos flera företag som var verksamma inom området. Hoechst AG vägrade kommissionens representanter tillträde till företagets lokaler och gjorde gällande att det fråga om en olaglig var husrannsakan. Den tyska grundlagen ansågs ge skydd inte bara mot husrannsakan i bostäder utan även i företags lokaler. Domstolen konstaterade grundläggande rått till hemmets okränkbarhet att en såvitt gäller fysiska personers bostad måste erkännas inom gemenskapsrätten, eftersom det är en för medlemsstaternas lagar gemensam princip. Detsamma gäller emellertid inte företag, fortsatte domstolen, eftersom det finns inte obetydliga skillnader mellan medlemsstaterrättssystem när det gäller arten och graden av skydd som nas tillerkänns affärslokaler mot ingripanden från offentliga myndigheters sida. Domstolen avslutade sitt resonemang i den delen med att konstatera att artikel 8 i Europakonventionen inte gav anledning till någon annan slutsats. Sammanfattningsvis kan gemenskapsrättens nuvarande ståndpunkt följande. Gemenskapsrätten gäller framför nationell lag sågas vara oberoende dess konstitutionella valör. Fri- och rättigheter som av garanteras i nationell lag kan således inte åberopas gentemot en gemenskapsrättslig regel. Men skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna är integrerad del av själva gemenskapsrätten. De en gemenskapsrättsliga fri- och rättigheternas omfattning och innehåll bestäms i sin tur dels av den tradition på området som kan sägas vara för medlemsstaterna och som kommer till uttryck i dessas gemensam grundlagar, dels internationella konventioner på området som av medlemsstaterna har medverkat till, särskilt Europakonventionen. Det kan förtjäna att nämnas att domstolen inom fri- och rättigheternas område stått under visst tryck från nationella domstolar, inte minst från den tyska federala författningsdomstolen, Bundesverfassungsgericht. I det nämnda målet 1l70, Intemationale ovan Handelsgesellschaft, ett förhandsbeskedsmâl, nöjde sig den som var tyska frågande domstolen inte med EG-domstolens besked utan hänsköt till den tyska författningsdomstolen frågan om en viss EGförordnings förenlighet med det tyska fri- och rättighetsskyddet. Bundesverfassungsgericht uttalade att gemenskapema saknade ett direktvalt parlament inför vilket gemenskapernas norrngivande institutioner ansvarade och att gemenskapema också saknade en kodifierad rättighetskatalog. Domstolens slutsats var att så länge som

SOU 199314 Grundläggande fñ- och rättigheter 117

gemenskapema saknade ett med den tyska konstitutionen jämförbart rättighetsskydd så kunde domstolen bedöma gemenskapsreglers giltighet utifrån det tyska rättighetsskyddet Hartley 224 och s. Neville Brown s. 305 f. Beslutet har kommit att bli känt som so lange-beschluss Sedan EG-domstolen gått vidare i sitt erkännande av grundläggande fri- och rättigheter som en del gemenskapsrätten av har den tyska författningsdomstolen år 1986 uttalat att så länge gemenskapsrättens fri- och rättighetsskydd motsvarar tysk standard kommer den att avstå från att pröva gemenskapsreglers förenlighet med den tyska författningen mål Wünsche Handelsgesellschaji, Hartley s. 224 f och Neville Brown s. 307. Det beslutet har kommit att bli känt som so lange-beschluss II.

5.2.2 Kodiñering EG-domstolens praxis

av Domstolens praxis har dessutom kommit att kodiñeras genom senare ändringsfördrag och på annat sätt. I en gemensam förklaring av Europaparlamentet, rådet och kommissionen den 5 april 1977 sägs bl.a. att institutionerna understryker den väsentliga betydelse de som fäster vid upprätthållandet av de grundläggande rättigheterna, så som de särskilt framgår av medlemsstaternas författningar och av Europakonventionen. I inledningen till Enhetsakten sågs att medlemsstaterna föresatt sig att främja demokratin på grundval de grundläggande rättigheter av som erkänns i medlemsstaternas konstitutioner och lagar, i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema och i den europeiska sociala stadgan. Maastrichtfördraget, slutligen, innehåller i en av de inledande artiklarna F .2 följande deklaration. Unionen skall respektera grundläggande rättigheter allmänna som gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa rättigheter garanteras i Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och sådana de framgår av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Det kan nämnas att EG-parlamentet föreslagit att ett Unionsfördrag skulle innehålla en gemenskapernas fri- och rättighetskatalog. egen Bland de fri- och rättigheter som, enligt förslaget, skulle uttryckligen skyddas märks, förutom de grundläggande fri- och rättigheter som tas upp i flertalet internationella instrument på området, också sådana rättigheter som motsvarar dem som tas upp i den Europeiska sociala

118 Grundläggande fri- och rättigheter SOU 199314

stadgan, såsom rätten att välja yrke och att erhålla yrkesutbildning och skydd mot godtyckliga avskedanden European Parliament s. 71 ft. Det kan slutligen också nämnas att det inom gemenskaperna förts en diskussion om huruvida gemenskaperna som sådana borde söka vinna anslutning till Europakonventionen. Genom en sådan anslutning skulle också gemenskaperna som organisation komma att stå under Europadomstolens i Strasbourg kontroll. Europakonventionen kan emellertid nu endast tillträdas av stater och en EG-anslutning skulle således förutsätta att förhandlingar om saken förs med Europarådet. Kommissionen har, enligt uppgift, senast i november 1990 i ett memorandum begärt att få mandat att inleda en sådan förhandling med Europarådet. Något mandat har dock ännu inte getts.

5.3 fri- i EGs

Begränsningar av och rättigheter

regelverk

En arbetsgrupp inom regeringskansliet har gått igenom i princip samtliga bindande rättsakter som beslutats av EGs institutioner för att utröna i vilken utsträckning dessa berör de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Av den genomgången, liksom av den uppföljande granskning som vi har företagit, framgår att de begränsningar som hittills beslutats i huvudsak har gällt begränsningar av yttrande- och informationsfriheten och skyddet mot husrannsakan.

5.3.1 Yttrande- och informationsfriheten Begränsningar av yttrande- och informationsfriheten sker främst genom bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess men även genom regler förbud mot viss reklam. Rätten till yttrandefrihet avser om principiellt också reklamen, även den kommersiella, dock med den möjlighet till begränsning som stadgas i 2 kap. 13 § första stycket. Frågor sekretess och tystnadsplikt kommer att behandlas särskilt om i samband med diskussion om offentlighetsprincipen och meden delarskyddet i kapitel 9. De problem som är förbundna med förbud mot viss reklam kommer att diskuteras i samband med andra tryckoch yttrandefrihetsrâttsliga frågor i kapitel 10.

SOU 199314 Grundläggande fri- och rättigheter 119

5.3.2 Skyddet mot husrannsakan

Flera rättsakter inom framför allt konkurrensrättens område ger befogenhet för antingen en medlemsstats kompetenta myndigheter eller för kommissionen att bereda sig tillträde till företags lokaler och att där granska bokföringshandlingar och andra dokument. Exempel på sådana rättsakter är förordningen om regler för konkurrens 6217EEG, förordningar regler för konkurrens beträffande om

sjötransporter och luftfart 864056EEG och 873975EEG samt

förordning om regler för fusionskontroll 894064EEG. Rättsakter som ger befogenhet att företa husrannsakan återfinns också i rikt mått inom jordbrukets område.

5.3.3 Möjliga begränsningar i andra fall

Skydd mot ADB-registrering av personuppgifter 3 § 2 st. Inom jordbrukets område finns i flera rättsakter krav på förande av personregister. Det sägs däremot inte i och för sig att registren skall föras med hjälp av ADB. Dessutom tillhör bestämmelsen i regeringsformen den kategori grundlagsregler vilkas innehåll bestäms genom vanlig lag.

Skydd mot diskriminering på grund av kön 16 § I direktivet om likabehandling män och kvinnor såvitt gäller av tillgång till anställning, yrkesträning och arbetsförhållanden i ges artikel 2 en möjlighet till undantag från principen om lika behandling. Där sågs att medlemsstaterna får underlåta att tillämpa direktivet på sådana yrken som till sin natur, eller på grund av det sammanhang i vilket de utövas, är sådana att könet är en bestämmande faktor. Bestämmelsen kan dock knappast anses komma i konflikt med regeln i regeringsformen eftersom den endast ger utrymme för staterna att i viss omfattning tillämpa sin egen rätt.

Yttrandefriheten i visst fall I två direktiv inom ramen för EGs bolagsrätt har angetts regler för innehållet i prospekt som riktas till allmänheten. Förutom krav som gäller innehållet ställs också krav på att ett prospekt innan det offentliggörs skall föreläggas utpekade instanser i de medlemsstater inom vilka värdepappren första gången utbjuds till allmänheten. De problem som regler av den arten kan medföra diskuteras vidare i kapitel 10.

120 Grundläggande fri- och rättigheter SOU 199314

5.3.4 Äganderätt och näringsfrihet

I direktiv till Fri- och rättighetskommittén Ju 199201 ges utredningen i uppgift att bl.a. överväga frågan om att införa en regel i regeringsformen som slår fast att den enskilda äganderättens princip är orubblig och att inskränkningar endast får ske i klart angivna fall. Vidare uttalas att rätten att bedriva näringsverksamhet och att utöva ett yrke är så grundläggande i ett fritt samhälle att det bör övervägas om den inte också bör ges ett grundlagsskydd dir. 1991119. Hur blivande grundlagsregler inom dessa områden skulle förhålla sig till EGs regler kan naturligtvis inte nu bedömas. Klart är emellertid att flera EG-regler torde kunna sägas begränsa ett generellt utformat äganderättsskydd liksom också ett skydd för yrkes- och näringsfriheten. Det kan nämnas att EG-domstolen intagit en nyanserad syn på rättigheter av detta slag. I det tidigare nämnda målet 473, Nold .. Kommissionen, uttalade domstolen att om äganderätten och rätten att fritt utöva handel och välja yrke garanterades i alla medlemsstaternas konstitutioner så måste ändock sådana rättigheter ses i ljuset av egendomens sociala funktion. Därför, konstaterade domstolen, är rättigheter av detta slag skyddade av lagen med förbehåll för sådana restriktioner som beslutats i enlighet med det allmännas intresse. Samma ståndpunkt intog domstolen i målet 4479, Haur, som också redovisats ovan.

5.4 Är ytterligare inskränkningar i de

grundläggande fri- och rättigheterna

tänkbara

En bedömning av vilka fri- och rättighetsbegränsande beslut som EGs institutioner skulle kunna tänkas fatta rymmer naturligtvis ett betydande mått av spekulation. Gränserna för sådana beslut utgörs dels av gränserna över huvud taget för gemenskapernas verksamhet, dels av det fri- och rättighetsskydd kommit att internaliseras i som gemenskapsrätten. För det första kan man förvänta sig ytterligare begränsande regler av samma slag som hittills. En viktig del av gemenskapernas verksamhet på olika områden utbyte av information såväl avser mellan medlemsstaternas myndigheter som mellan medlemstater och EGs institutioner. Det förefaller naturligt att därmed följer ett behov av tystnadsplikt och sekretess i olika avseenden. Det är nog också

SOU 199314 Grundläggande fri- och rättigheter 121

rimligt att tro att strävan efter harmonisering i fråga om ytterligare varugrupper kan föranleda fler inskränkningar i rätten till reklam. Vidare är det ett karakteristiskt drag för EG att man bedömt det nödvändigt med omfattande kontrollmekanismer för att gemenskapsrätten skall få fullt genomslag i alla de skilda medlemsstaterna. Det finns därför anledning räkna med ytterligare regler som stadgar såväl redovisningsskyldighet gentemot EGs institutioner eller nationella tillsynsorgan, som rätt till kontroller och inspektioner, även i form av husrannsakan. Att i ett sådant sammanhang också någon regel rörande t.ex. kroppsvisitation och förtrolig meddelelse kunde komma att beslutas är väl inte helt uteslutet. Rättighetsbegränsande regler skulle kunna vara i vart fall teoretiskt tänkbara inom ramen för EGs associationsrättsliga regelverk. Föreningsfriheten l §5 gäller friheten att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Även ett bolag är att anse som en förening i regeringsformens mening. Enligt svensk uppfattning är det emellertid inte en begränsning föreningsfriheten att av ställa upp formkrav och och andra neutrala rättsliga regler. Såvitt kan bedömas år de bolagsrättsliga regler som EG hittills beslutat av just den karaktären de gäller t.ex. former för bildande av aktiebolag, krav på bolags räkenskaper och regler om fusioner. Man skulle vidare i och för sig kunna tänka sig att regler beslutades om obligatorisk läkarundersökning, kanske inom associationsrätten eller inom det sociala området. Ett sådant stadgande skulle eventuellt kunna komma i konflikt med skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp 6 §. Med sådana ingrepp avses t.ex. just läkarundersökningar men det bör nämnas att enligt svensk uppfattning är det inte fråga om tvång när en läkarundersökning utgör en förutsättning för en förmån, såsom en anställning, erhållande av sjukpenning eller liknande. Svårare att bedöma år naturligtvis om ett framtida mera utvecklat ekonomisktmonetärt samarbete skulle kunna anses kräva gemensamma regler med inverkan på strejk- och lockouträtten 17 §. Även huvudregeln är handläggningen i medlemsstat om att en av ett gemenskapsrättsligt spörsmål sker enligt den statens process- eller förvaltningsrättsliga regler är det kanske inte uteslutet att någon

gemensam regel om domstolsoffentlighet ll § andra stycket skulle

kunna komma att beslutas. Det i princip undantagslösa förbudet mot retroaktiv skattelag 10 § andra stycket har sin tillämpning på ett område som i hög grad omfattas av samarbetet, särskilt när det gäller indirekt beskattning.

122 Grundläggande fii- och rättigheter SOU 199314

EG-domstolens hittillsvarande praxis till skydd för välförvärvade rättigheter och legitima förväntningar tyder dock på att någon gemensam retroaktiv skattelagstiñning i vart fall inte skulle godkännas av domstolen. Slutligen skulle EGs upphovsrättsliga regler kunna påverka den rätt som författare, konstnärer och fotografer har till sina verk 19 §. Det har dock redan konstaterats att innehållet i denna rätt bestäms genom vanlig lag. Däremot finns det inte något som tyder på att de undantagslösa fiioch rättigheterna som förbudet mot dödsstraff, landsförvisning, retroaktiv strafflag, tillfälliga domstolar skulle kunna påverkas etc. genom gemensam EG-normgivning.

5.5 Den nationella rättens förhållande till

gemenskapsrättens fri- och rättighetsskydd

Gemenskapsrättens fri- och rättighetsskydd har primärt avseende EG-institutionemas regelgivning. Det är EG-rättsliga förordningar, direktiv och beslut som inte får kränka de grundläggande fri- och rättigheterna. EG-domstolen har flera gånger slagit fast att gemenskapsrätten inte generellt innefattar några krav på medlemsstaternas normgivning i fråga om förenligheten med grundläggande fri- och rättigheter. Så skedde i t.ex. mål 60 och 6184, Cinethique-målen, och i mål 1286, Demirel-målet. I båda målen gjordes gällande att nationell rätt stred mot en av EG-rättens främsta råttskållor, Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihetema. EG-domstolen uttalade i Demirel-målet att den saknade kompetens att granska förenligheten med Europakonventionen hos sådan nationell lagstiftning som låg utanför gemenskapsrättens ram it has no power to examine the compatibility with the European convention on human rights of national legislation lying outside the scope of Community law. Redan av den nyss citerade domen framgår dock motsatsvis att EGdomstolen sig kunna, åtminstone i vissa fall, bedöma nationell anser lagstiftnings förhållande till grundläggande fri- och rättigheter om den nationella lagen avser ett område som omfattas av EG-institutionemas kompetens. EG-domstolen har också i flera mål bedömt nationell lags förenlighet med gemenskapsrättsliga regler sådana dessa tolkats med hänsyn till framför allt Europakonventionen t.ex. mål 3675, Rutilimålet och mål 22284 Johnston-målet. På detta indirekta sätt,

SOU 199314 Grundläggande fri- och rättigheter 123

normalt inom ramen för ett förhandsbeskedsmål, kan således det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet få betydelse för nationella lagar. Innebörden av det som nu sagts kan exemplifieras utifrån den svenska allemansrättens ställning visavi gemenskapsrätten. Låt oss, diskussionsvis, anta att en fastighetsägare med hänvisning till det gemenskapsrâttsliga skyddet för äganderätten gör gällande att hans rätt kränks av det intrång som han enligt allemansrätten är skyldig att tåla. En enskild part kan inte väcka talan vid EG-domstolen mot en medlemsstat, utan man får tänka sig att påståendet görs i ett mål inför svensk domstol. Domstolen skulle då kunna konstatera att artikel 222 i Romfördraget stadgar att detta fördrag skall inte i något hänseende ingripa i medlemsstaternas egendomsordning. Vidare skulle domstolen kunna inhämta att i EG-domstolens praxis har t.ex. nationaliseringar ansetts vara förenliga med Romfördraget även om etableringsfriheten därigenom inskränks, förutsatt att egna och andra medlemsstaters medborgare behandlas lika. Allemansrätten är naturligtvis inte en äganderättsform och inte ens i mera strikt bemärkelse en nyttjanderättsform. Den är emellertid otvivelaktigt ett element i den svenska egendomsordningen i det att den generellt tvingar alla ägare av fast egendom att tåla ett visst intrång i äganderätten. Artikel 222 i Romfördraget utesluter dock inte endast åtgärder som t.ex. ändrar egendomsordningen utan alla beslut som ingriper i den. Jämför den tyska versionen i vilken sägs att fördraget lässt die Eigentumsordnung unberührt. Ännu något vidare förefaller den engelska versionen vara som stadgar att fördraget shall in no way prejudice the rules governing the system

of property ownership.

Den slutsats en domstol måste dra är rimligen att allemansrätten är en fråga som rör egendomsordningen och därför enligt Romfördraget uttryckligen är undandragen EG-institutionernas kompetens. Domstolen skulle därför inte, liksom inte heller EG-domstolen, kunna pröva allemansrättens förenlighet med det gemenskapsrättsliga frioch råttighetsskyddet. Frågan om allemansrättens ställning vid ett medlemskap behandlas något mera utförligt i bilaga 4.

124 Grundläggande fri- och rättigheter SOU 199314

5.6 överväganden

Vi har konstaterat att det i vissa EG-rättsakter finns föreskrifter av fri- och rättighetsbegränsande karaktär. Vi har emellertid också funnit att sådana begränsningar hittills endast berört tre av de grundläggande fri- och rättigheter som tas upp i 2 kap. RF. Det gäller dels yttrandeoch informationsfriheten, dels skyddet mot husrannsakan. Vad gäller yttrande- och informationsfriheten är det fråga om gemenskapsrättsliga regler om tystnadsplikt och sekretess samt om förbud mot viss reklam. Vi har också tillåtit oss att något spekulera över tänkbara framtida begränsningar och då sagt att man inte helt kan utesluta att gemensamma regler kan beslutas som berör även vissa av de övriga inskränkbara fri- och rättigheterna. Däremot har konstaterat att inte något tyder på att de undantagslösa fri- och rättigheterna skulle komma att beröras av ett medlemskap. Slutsatsen är ändå att gemenskapsrättsliga regler berör, och kan komma att beröra, vissa av de grundläggande fri- och rättigheter som skyddas i 2 kap. RF. Eftersom det svenska fri- och rättighetsskyddet, mot bakgrund av principen om gemenskapsrättens företräde, inte med framgång kan åberopas gentemot en gemenskapsrättslig regel, är det viktigt att söka värdera det fri- och rättighetsskydd som på gemenskapsrättens område således kan komma att ersätta det svenska. Det kan då först finnas skäl att påminna om att de stater som nu konstituerar gemenskaperna är Västeuropeiska demokratier och att EG kräver medlemmar respekterar demokratins princip och att nya mänskliga rättigheter. Själva det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet omfattar, som redovisats ovan, såväl det skydd som är gemensamt för medlemsstaternas författningar som det skydd som framgår av bl.a. Europakonventionen. Vi erinrar också om de allmänna rättsprinciper som genom EG-domstolens praxis kommit att

utgöra en del av gemenskapsrätten se närmare kapitel avsnitt

1.2.2. Vi har inte kunnat finna att det svenska fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. RF är mera långtgående än vad som följer av en gemensam europeisk konstitutionell standard. Visserligen nämner t.ex. Europakonventionen inte uttryckligen demonstrationsfriheten, skyddet mot anteckning i allmänt register på grund av politisk åskådning, skyddet för den personliga integriteten i dataregister eller strejkrätten. Men demonstrationsfriheten inbegrips här liksom förhållandet är i t.ex. - Tyskland i mötesfriheten, rätt till frihet att delta i fredliga sam- -

SOU 199314 Grundläggande fi-i- och rättigheter 125

mankomster, artikel 11 i Europakonventionen van Dijk m.fl. s. 429 ff och skyddet mot registeranteckning utgör en del av skyddet för

privatlivet artikel 8 i Europakonventionen. Den personliga integriteten i datasammanhang är ett bland flertalet europeiska stater skyddat värde och föremål för förslag till normgivning inom gemenskapema

se kapitel 9. Beträffande rätten till fackliga stridsåtgärder finns den uttryckt i den europeiska sociala stadgan artikel 6 och i FN-konven-

tionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter artikel 8. Vår bedömning är att det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet till sin omfattning inte står det svenska efter. En värdering av ett fri- och rättighetsskydd måste emellertid också ta hänsyn till hur och på vilka grunder fri- och rättigheterna kan begränsas. Vi har ovan, avsnitt 5.1, redovisat att enligt regeringsformen måste, för att en begränsning skall få ske av de fri- och rättigheter som över huvud taget kan begränsas genom lag, vissa materiella krav vara uppfyllda. De övergripande kraven är att ändamålet med begränsningen måste vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle, begränsningen får inte gå onödigt långt, inte utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen och inte ske enbart grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. När det gäller de positiva opinionsfriheterna ges vissa ytterligare materiella regler. Eftersom gemenskapsrätten saknar ett kodifierat fri- och rättighetsskydd saknar den naturligtvis också skrivna regler för på vilka grunder begränsningar får ske. Gemenskapsrättens främsta rättskälla vad gäller skyddet för fri- och rättigheterna, Europakonventionen, stadgar genomgående att när det gäller de fri- och rättigheter som alls kan inskränkas får begränsningar endast ske i den utsträckning de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för uppfyllandet av vissa särskilt angivna ändamål. Att, som enligt svensk rätt, begränsningar inte får gå onödigt långt och inte ske enbart på grund av politisk eller åskådning bör inom gemenskapsrätten också följa av dess annan

allmänna proportionalitets- och likabehandlingsprinciper se kapitel

avsnitt 1.2.2. EG-domstolens praxis ger därutöver ännu inte tillräckligt underlag för att man mera bestämt skall kunna ange vilka grunder för begränsningar som den anser vara acceptabla. Vissa debattörer har hävdat att domstolen varit mera benägen att acceptera inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna när den haft att bedöma en integrationsfrämjande EG-rättsakt än när den granskat nationell lagstiftning som inneburit nationella undantag från gemenskapsrätten t.ex. Coppel och ONeill, 669 ff. Även s. om

126 Grundläggande fri- och rättigheter SOU 199314

således bedömningen ännu präglas någon osäkerhet är det ändå vår av bedömning att det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet även i denna del får tillfredsställande. anses vara När det så gäller frågan om hur begränsningar får beslutas erinrar om de svenska förfaranderegler föreskriver att på yrkande som av minst tio riksdagsledamöter skall fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning beslutas antingen två beslut med ett års mellanrum genom eller genom ett beslut med fem sjättedels majoritet. Någon regel om en särskild beslutsordning finns inte i gemenskapsrätten. Det finns dock skål att erinra de svenska förfarandereglema inte om gäller vid beslut om tystnadsplikt i offentlig tjänst, husrannsakan och frihetstraff som påföljd för viss gärning liksom att flertalet friom och rättighetsbegränsande EG-rättsakter avsett just dessa områden. Det är också viktigt att framhålla EG-domstolens betydelsefulla roll när det gäller att pröva rättsakters förenlighet med de grundläggande fri- och rättigheterna. Vad gemenskapsrätten, jämfört med svenska förhållanden, saknar i form särskilda procedurer i samband med av att ett begränsande beslut fattas bör kunna väl uppvägas av den granskning i efterhand som domstolskontrollen innebär. Det bör, slutligen, kunna sägas att det svenska fri- och rättighetsskyddets tillämpning på här bosatta utlänningar 2 kap. 20 § RF inte bör medföra några problem visavi gemenskapsrätten. Även det om skulle vara så att gemenskapsrätten medför längre gående rättigheter för andra medlemsstaters medborgare än garanteras i 2 kap. RF, som t.ex. när det gäller rörelsefriheten, så ställer gemenskapsrätten inte något krav på att de rättigheterna skall grundlagsskyddade. vara Vi anser, i enlighet med de övergripande principer för våra förslag till grundlagsändringar som vi redovisat i kapitel att några ändringar i regeringsformen inte är påkallade såvitt gäller de grundläggande fri- och rättigheterna, utöver vad som följer av de förslag vi lämnar i fråga om reglerna för överlåtelse beslutanderätt av till gemenskapema kapitel 6. En annan närmast omvänd fråga, som inte omfattas av vårt - uppdrag, är vilka effekter för svensk lagstiftning som kan följa av ett medlemskap genom den starka ställning som Europakonventionen har i gemenskapsrätten och den indirekta påverkan den därför kan som ha på svensk lagstiftning. Vi erinrar därvid endast att Fri- och om rättighetskommittén kommer att belysa den frågan i samband med att den överväger om Europakonventionen bör införlivas med svensk rätt.

SOU 199314 127

6 Förhållandet till andra stater.

Överlåtelse av beslutsbefogenhet.

kap.

RF

Sammanfattning Den nuvarande regeln i lO kap. 5 § första stycket ger inte utrymme för att överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskapema i den utsträckning fordras vid ett som medlemskap. En vidare möjlighet att överlåta beslutanderätt till gemenskapema bör därför införas. För att Sverige skall ha möjlighet att fullt ut delta i en fortgående integrationsprocess bör det inte ges någon formell begränsning av möjligheterna till överlåtelse. Av samma skäl bör beslut om överlåtelse också kunna fattas vid ett enda tillfälle. Det är emellertid då viktigt att en betryggande riksdagsmajoritet står bakom ett sådant beslut. Överlåtelse bör därför få ske beslut vinner genom ett som stöd av minst tre fjärdedelar av de röstande. Beslut bör emellertid också i fortsättningen kunna fattas i den ordning gäller för som grundlagsändring. Kravet på kvalificerad majoritet, tillsammans med det förhållandet att eventuella framtida fördragsrevisioner måste ratificeras av samtliga medlemsstater, ger betryggande garantier ñr att ett svenskt deltagande i en fortsatt integration sker i den utsträckning som det råder politisk enighet Vi om. påminner också om att även om riksdagen skulle välja att fatta beslut vid ett enda tillfälle rådgivande folkomröstningar kan anordnas i samband med eventuella nya steg i integrationen. Om riksdagen väljer grundlagsändringsformen kan beslutande folkomröstning anordnas.

I 10 kap. RF behandlas Sveriges förhållande till andra stater. Det slås till en början fast att överenskommelse med stat eller med annan mellanfolklig organisation ingås av regeringen 1 §. Därefter regleras i vilka fall riksdagens godkännande krävs för att regeringen skall få ingå en sådan överenskommelse 2 §. Av central betydelse, i samband med en svensk anslutning till EG, är den bestämmelse gälsom ler överlåtelse av beslutanderätt till mellanfolklig organisation 5 §.

128 Förhållandet till andra stater SOU 199314

6.1 Riksdagens godkännande av fördrag

För att regeringen skall få ingå en internationell överenskommelse krävs riksdagens godkännande i två fall om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta första stycket. I dessa fall gäller att om särskild ordning är föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkännandet av överenskommelsen andra stycket. även i andra fall om överenskommelsen är av större vikt tredje stycket. Enligt 1809 års regeringsform krävdes likaså riksdagens godkännande överenskommelse med främmande makt dels om avtalet avsåg av frågor som riksdagen ensam eller gemensamt med Kungl. Majzt ägde avgöra, dels avtalet annars avsåg frågor av större vikt. Det gavs om dock inga särregler för godkännande av överenskommelse som för sin uppfyllelse krävde avvikelse från grundlagen. Inför 1974 års regeringsform föreslog grundlagberedningen SOU 1972 15 s. 182 ff ett uttryckligt stadgande av innebörd att om särskilda formkrav gällde för det riksdagsbeslut som förutsattes dessa skulle tillämpas också vid prövningen av den överenskommelse som korresponderade med beslutet. Men beredningen uttalade också att Då det här sägs att en internationell överenskommelse eller förpliktelse måste godkännas av riksdagen, om den förutsätter ett riksdagsbeslut för att kunna genomföras, syftas enbart på fall då riksdagsbeslut ännu inte föreligger. Har detta beslut detta senare fattats, fordras inte något riksdagsgodkännande av överenskommelsen eller förpliktelsen på grund av den nu diskuterade föreskriften. Ett sådant godkännande kan likväl krävas på grund av bestämmelse, exempelvis därför att överenskommelsen eller annan förpliktelsen är av större vikt s. 184.

Departementschefen föreslog prop. 197390 s. 359 f vissa redak-

tionella ändringar anslöt sig i övrigt till beredningens uttalanden men angående innebörden av bestämmelsen . Gällande rättsuppfattning utgår således från att när riksdagen godkänner en internationell överenskommelse som förutsätter att grundlag ändras skall, om den ändringen inte vidtagits, godkännandet ske i den form är föreskriven för grundlagsändring. Om å andra som sidan den grundlagsändring som fordras också har beslutats kan riksdagen lämna sitt godkännande genom endast ett beslut. Det

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 129

innebär således att ett fördrag mellan Sverige och EGs medlemsstater om svenskt medlemskap i EG, vilket otvivelaktigt förutsätter grundlagsändring, kan godkännas riksdagen enligt 2 § tredje stycket av utan något särskilt kvalificerat beslutsförfarande efter det att de grundlagsändringar som krävs har beslutats.

6.2 Svensk rätts förhållande till internationell rätt

i allmänhet

Även det redan flera gånger har konstaterats gemenskapsrätten om att utgör en rättsordning av särskilt slag, kan det finnas anledning att som en bakgrund något beröra svensk rätts förhållande till intemationell rätt i allmänhet.

6.2.1 Införlivande traktater av I Sverige, liksom i de övriga nordiska länderna, tillämpas den principen att det fordras särskilda intemrättsliga föreskrifter för att bestämmelserna i en internationell överenskommelse skall kunna tillämpas internt. Sverige tillhör därmed en krets av stater som brukar betecknas som dualistiska, till skillnad från monistiska stater vilkas uppfattning är att ett internationellt konventionsåtagande omedelbart och utan mellankommande nationell rättsbildning utgör en del av den

interna rätten se också kapitel 2. I Sverige måste således de interna

råttsreglema ändras eller kompletteras om de inte redan stämmer överens med innehållet i en internationell överenskommelse. Det kan ske antingen genom att bestämmelserna i överenskommelsen omarbetas till svensk författningstext, s.k. transformation, eller genom att det i lag eller annan författning föreskrivs att överenskommelsen som den är skall gälla i den interna rättsordningen, s.k.

inkorporation. Vid transformation kan gängse svensk systematik och

språkbruk användas. En svårighet år dock att, särskilt när konventionstexten är svårtolkad, det alltid finns en viss risk för att lagstiftaren vid omarbetningen kan komma att ge texten ett innehåll som i sak avviker från innehållet i konventionsbestämmelsen. En variant på transformationsmetoden är s.k. transformation genom översättning, varvid en svensk översättning upphöjs till svensk lag. Vid inkorporering däremot blir avtalet gällande svensk författningstext på de språk på vilka det är avfattat. Det kan då innebära att svensk lag föreligger på ett främmande språk och är utformad med en för oss främmande

130 Förhållandet till andra stater SOU 199314

lagstiftningsteknik. Även blandformer kan förekomma. Transformation har traditionellt varit den vanligaste formen för införlivande i Sverige. På senare år har emellertid inkorporering kommit att väljas i allt fler fall. Det har ibland berott att det redan i konventionen lagts fast att parterna skall införliva dess text i original eller i översättning t.ex. 1980 års FN-konvention om internationella köp. Det kan nämnas att EES-avtalets huvudbestämmelser liksom flera av de till avtalet fogade protokollen införlivats med svensk rätt genom inkorporering medan de delar av avtalet som motsvarar EG-direktiv införlivats transformation jfr l99l92l70 s. 124 ff. genom prop. Införlivandeproblematiken bör i sak bli av endast begränsad betydelse i samband med ett EG-medlemskap. Det blir fråga om att i samband med tillträdet i huvudsak införliva de delar av gemenskapernas regelverk Facquis communautaire som inte redan införlivats med anledning av EES-avtalet. Ett särskilt problem är emellertid att EES-rätten visserligen i stort överensstämmer med motsvarande regler i gemenskapsrätten men ändå har givits en särskild EES-rättslig form. Vid ett medlemskap är det den gemenskapsrättsliga regelmassan som skall införlivas. Sedan Sverige väl inträtt som medlem i gemenskaperna framträder emellertid tydligt skillnaden mellan traditionell folkrätt och gemenskapsrätt. Den avgörande skillnaden är, som redan tidigare har berörts, att Sverige vid tillträdet överlåter beslutsbefogenheter till gemenskaperna. Det blir därför inte fråga om att, som i annat internationellt samarbete, till svensk rått omsätta en förpliktelse som uppkommit genom en gemensam överenskommelse. Principiellt gäller de gemensamt fattade besluten i stället till följd av överlåtelsen - omedelbart här i landet. Det är naturligtvis särskilt tydligt och framgår uttryckligen av Romfördraget när det gäller EG-för- ordningar som inte skall inkorporeras; som tidigare konstaterats är utgångspunkten t.0.m. att de inte får inkorporeras. Men även om direktiv väljs gemensam rättsakt är det fråga om en överlåten som kompetens även om gemenskaperna då väljer att utnyttja den kompetensen endast till att lägga fast ett gemensamt mål och i sin tur överlåter det närmare genomförandet till medlemsstaterna. Föreskrifter som ges i ett direktiv kan ibland också vara så detaljerade att de har direkt effekt och därför kan åberopas av enskilda vid

nationella domstolar se vidare kapitel avsnitt 1.2.3. När det

gäller direktiv som saknar direkt effekt och således endast anger gemensamt fastlagda mål kommer normalt heller inte någon inkor-

SOU 199314 Förhållandet till andra 131 stater

porering i fråga. I de fallen ankommer det på de svenska statsorganen att självständigt, och med tillämpning regler, avgöra vilken av egna intern normgivning är lämplig för att nå de i direktivet som uppsatta målen.

6.2.2 Internationell rätts betydelse i för övrigt svensk rätt

Det förhållandet att Sverige kan betecknas dualistisk stat som en innebär inte att internationell rätt skulle sakna betydelse för intern svensk rättstillämpning. Vid tolkning av intern rätt finns det regel en som antagligen gäller överallt Ross 75 att icke entydig s. en nationell regel skall tolkas på det sätt bäst står i överenstämmelse som med folkrätten, dvs. det får antagas att lagstiftaren inte har avsett att stifta lag i strid mot folkrätten. Detta brukar betecknas fördragssom konform lagtolkning. Störst utrymme för sådan tolkning naturligtges vis i det fallet då det antagits att gällande svenska regler redan stämmer överens med en ratiñcerad traktat och någon transformering därför inte över huvud taget ansetts nödvändig. Vidare kan folkrättslig sedvanerâtt, dvs. sådan allmän folkrätt som anses bindande för alla stater även utan samtycke, domstolsgenom praxis tas upp i svensk rätt och därigenom få ställning svensk av en rättsregel. Så kan t.ex. sågas ha skett under andra världskriget med den folkrättsliga immunitetsprincipen NJA 1942 65. s.

6.3 Överlåtelse av beslutanderätt

EGs medlemsstater har, som utvecklats i bl.a. kapitel överlåtit vissa av sina beslutsbefogenheter till gemenskapema eller, med en gemenskapsrättslig terminologi, avstått från del sin suveränitet en av för att i stället utöva den gemensamt i rådet. Det har redan i kapitel l betonats att begreppet suveränitet inte alls förekommer i regeringsformen och över huvud taget mycket sparsamt i svensk konstitutionell debatt. Det råder inte heller enighet om vad som närmare bestämt bör förstås med begreppet. En del författare hävdar varje att snart nog internationell överenskommelse innefattar slags de facto överen låtelse av suveränitet eller beslutsbefogenhet.

Varje överenskommelse med främmande makt eller mellanstatlig organisation, varigenom Sverige förbinder sig att i framtiden handla på visst sätt eller att underlåta att företa vissa handlingar, innefattar emellertid en begränsning av landets suveränitet. Staten har att uppfylla de åtaganden den gjort och har därigenom begränsat den

132 Förhållandet till andra stater SOU 199314

handlingsfrihet den eljest såsom en suverän stat skulle ha. Eftersom förpliktelsen måste fullgöras av något statligt organ har de befogenheter, som tillkommer dem enligt regeringsformen blivit betingade törpliktelserna enligt överenskommelsen i fråga; av de äger inte längre frihet att handla utan befogenhetema har i vissa delar överlåtits den främmande makt eller organisation son enligt överenskommelsen äger påkalla fullgörande av de förpliktelser denna innehåller Eek, s. 109 f.

I t.ex. dansk statsrättslig debatt i samband med medlemskapet upprätthålls dock klar distinktion mellan traditionell folkrättslig en bundenhet för staten å ena sidan och en överlåtelse av rätten att förplikta enskilda rättssubjekt, suverânitetsöverlåtelse, å den andra. Som redan framgått i kapitel l har valt att iaktta samma åtskillnad även om vi undviker att beteckna någon av kategorierna som suveränitetsöverlåtelse. I den följande framställningen behandlas emellertid främst de frågor sammanhänger med överlåtelse av som beslutsbefogenhet, dvs. med omedelbar bundenhet även för enskilda. En grundläggande princip, även om den inte uttryckligen framgår regeringsformen, är att befogenhet som tillerkänns ett visst organ av inte kan överlåtas till något annat organ utan uttryckligt grundlagsstöd. Denna princip gäller såväl i förhållandet mellan inhemska gentemot mellanfolkliga organ. Likaså vilar regeringsformens som föreskrifter om normgivning och ingående av internationella överenskommelser samt råttskipning och förvaltning förutsättningen att dessa funktioner för att få verkan för svensk del skall fullgöras av svenska Regeringsformen medger dock att sådana offentorgan. ligrättsliga uppgifter i vissa fall överlåts till icke svenska organ. Inför ett svenskt medlemskap i EG uppkommer därför frågan om grundlagen redan nu tillgodoser de behov av att överlåta befogenheter som ett sådant medlemskap ställer och, om så bedöms inte vara fallet, hur grundlagen bör ändras för att göra det möjligt för Sverige såväl att bli medlem som att också vara medlem. Bestämmelsen om överlåtelse av beslutsbefogenhet till icke svenska organ har följande lydelse.

Beslutanderätt, direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens som tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande grundlag, riksdagsordningen av eller lag val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon om

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 133

av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet stiftande om av grundlag. Kan beslut i sådan ordning avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, minst fem varom sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar ledamöterna av förenar sig. Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rått, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i första stycket föreskriva att också framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av begränsad omfattning. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som direkt grundar sig på denna regeringsform kan beslut riksdagen överlåtas genom av till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske ett beslut, genom varom minst tre fjärdedelar de röstande förenar sig. Riksdagens av beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

Paragrafen hade sin motsvarighet i 81 § tredje stycket 1809 års regeringsform. Den bestämmelsen infördes år 1965 prop. 1964 140, KU 19. Den kom i första hand till för att göra ett associationsavtal med EG möjligt. Den enda inskränkning då det överlåtsom gavs av bara området var att överlåtelse inte fick frågor stiftande, avse om ändring, förklaring eller upphävande grundlag. av Vid författningsreformen prop. 197390, KU 26 infördes uppdelningen mellan konstitutionella befogenheter och rättskipningsoch förvaltningsuppgifter i övrigt. I samband med det utvidgade skyddet för fri- och rättigheter prop. 197576209, KU 56 infördes förbudet mot överlåtelse av fri- och råttighetsinskränkande lagstiftning. När möjligheten till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor infördes prop. 197879195, KU 39 gjordes möjligheten till folkomröstning tillämplig också på beslut överlåtelse fattas om som i grundlagsordning. Sin nuvarande utformning fick paragrafen år 1985 prop. 198485 61, KU 21 då möjligheterna att överlåta konstitutionella befogenheter avgränsades till normgivnings-, finans- och traktatmakten samtidigt som möjligheten att överlåta andra förvaltnings- och rättskipningsuppgifter vidgades något. Dessutom infördes den preciseringen att de beslutsbefogenheter i bestämmelsens första stycke är de som avses som direkt grundas på regeringsformen. Då infördes också reglerna i andra stycket om införlivande av framtida ändringar konav ventioner.

134 Förhållandet till andra stater SOU 199314

6.3.1 Vilken beslutanderätt kan överlåtas

5 § första stycket behandlar överlåtelse av beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform. Det är främst riksdagen och regeringen har beslutanderätt direkt grundad på regeringsformen, som även högsta domstolens och regeringsrättens uppgift att enligt 11 men kap. 1 § RF utöva den högsta domsmakten och att enligt 11 kap. ll § RF bevilja resning och återställande av försutten tid är direkt grundad på regeringsformen. Frågan om vad som i detta sammanhang närmare bestämt innefattas i den högsta domsmakten kommer att diskuteras vidare i kapitel 7. Befogenheter, som visserligen på ett eller annat sätt omtalas i regeringsformen, men som inte hämtar sitt omedelbara stöd där utan i normer av lägre konstitutionell valör, omfattas däremot inte.

Normgivnings-, finans- och traktatmakt De beslutsbefogenheter direkt grundar sig på regeringsformen som och kan överlåtas enligt första stycket avgränsas alltså nu till som normgivnings-, finans- och traktatmakten. Härav följer att t.ex. den högsta domsmakten inte kan överlåtas. Det kan redan här konstateras att i samma utsträckning som gemenskaperna övertar medlemsstaternas normgivningskompetens på de

områden där man antar gemensamma regler, övertar gemenskaperna

också rätten att ingå internationella avtal i de frågor som regleras av gemenskapsrätten. Likaså innebär systemet för EGs finansiering, där gemenskaperna erhåller andel av medlemsstaternas intäkter av en mervärdeskatten, att finansmakt överlåts till gemenskapen. Dessa gemenskapernas befogenheter således redan inom det överryms låtbara området enligt 5 § första stycket.

Annan direkt på regeringsformen grundad beslutanderätt Inför ett medlemskap är det nödvändigt att klargöra om ett sådant skulle innebära att någon direkt på regeringsformen grundad annan beslutanderätt än den inom de nämnda områdena som ryms tre nyss måste överlåtas. Riksbanken har enligt 9 kap. 13 § ensam rätt att ge ut sedlar och mynt samt att bestämma utformningen dessa. Bestämmelsen syftar av endast till att klargöra att inget annat svenskt organ har rätt att ge ut svenska sedlar och mynt. Ett framtida införande av en gemensam europeisk valuta skulle emellertid möjligen kunna påverka denna bestämmelse de nationella valutorna helt skulle upphöra att finnas om till.

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 135

En genomgång av övriga direkt på regeringsformen grundade befogenheter ger inte vid handen att någon dem skulle behöva av överlåtas. Så syftar t.ex. reglerna i 8 kap. 19 § utfärdande och om kungörande av författningar på svenska lagar och andra författningar och de utgör således inget hinder mot EGs regler publicering om av EG-rättsakter. Regeringens dispensmakt enligt 11 kap. 12 § avser likaså enbart undantag från regeringens egna föreskrifter eller svenska myndighetsföreskrifter. Bland övriga direkt på regeringsformen i grundade befogenheter, som inte gärna kan bli föremål för överlåtelse, kan nämnas riksdagens möjlighet att utse tillfällig riksföreståndare, talmannens roll vid val av statsminister och dennes rätt att utse statsråd jfr också kapitel 8.

Rättskipnings- och förvaltningsuppgifter Rättskipnings- och förvaltningsuppgifter inte direkt grundar sig som på regeringsformen kan överlåtas till icke svenska organ enligt 5 § tredje stycket. Bestämmelsen behandlar överlåtelse beslutanderätt av i enskilda ärenden. Den syftar alltså, liksom när det gäller överlåtelse av normgivningskompetens enligt paragrafens första stycke, på en överlåtelse av rätten att fatta beslut som direkt och utan mellankommande svensk rättsakt blir gällande här i landet. I samband med ett medlemskap bör bestämmelsen främst bli aktuell när det gäller kommissionens övervakning av hur gemenskapsrätten efterlevs. Den övervakningen är i första hand inriktad på medlemsstatemas efterlevnad av gemenskapsrätten, den s.k. allmänna eller generella övervakningen. Kommissionens yttersta redskap är att den kan väcka talan vid EG-domstolen mot medlemsstaten om brott mot Romfördraget. Kommissionens allmänna övervakning föranleder emellertid inte någon tillämpning av 5 § tredje stycket. Det handlar här om en övervakning av att Sverige följer de åtaganden som följer av vårt tillträde till gemenskapsfördragen. En sådan övervakning motsvarar vad som förekommer i traditionella folkrättsliga sammanhang och utgör inget avsteg från regeringsformens kompetensschema. De särskilda regler som gäller för övervakning i fråga om statsstöd och offentlig upphandling torde inte föranleda någon beannan dömning. Samtidigt kan konstateras att 5 § tredje stycket i och för sig ger tillräckligt utrymme för att överlåta beslutanderätt till gemenskaperna på dessa områden. Bestämmelsen i 5 § tredje stycket får däremot aktualitet när det gäller övervakningen av enskilda râttssubjekt. Kommissionen

136 Förhållandet till andra stater SOU 199314

övervakar nämligen i viss utsträckning enskilda rättssubjekts efterlevnad av gemenskapsrätten, i den mån reglerna innehåller förpliktelser ñr enskilda. Ett exempel utgörs av konkurrenslagstiftningen. Kommissionens befogenheter på detta område är närmare reglerade genom olika förordningar. I dessa bemyndigas kommissionen bl.a. att besluta om olika sanktioner för att säkra efterlevnaden av gemenskapsrätten. EG saknar dock exekutiv tvångsmakt och kommissionens beslut om sanktioner mot ett enskilt rättssubjekt verkställs därför av medlemsländerna själva enligt deras nationella lagstiftning. Kommissionens beslut gäller emellertid i medlemsstaterna och förutsätter således att beslutanderätt har överlåtits till gemenskaperna.

6.3.2 Inskränkningar inom det överlåtbara området

De inskränkningar som ges i 5 § första stycket är deLs av generell natur, dels hänförliga till vissa kategorier av beslut.

En generell inskränkning Beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen får enligt första stycket överlåtas endast i begränsad omfattning. Något krav på att den överlämnade kompetensen skall vara av begränsad omfattning ställs däremot inte upp när det i tredje stycket talas om rättskipnings- och förvaltningsuppgifter som inte är direkt grundade på regeringsformen. Med uttryckssättet att beslutanderätt kan överlåtas i endast begränsad omfattning avsågs att klargöra att stadgandet icke medger, att exempelvis sådana befogenheter som att stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt överlåtes vare sig i sin helhet eller i en utsträckning, som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort prop. 1964140 s. 134. Att det inte visat sig möjligt att med större stringens avgränsa det område inom vilket överlåtelse av konstitutionella befogenheter skulle få ske, behövde enligt föredragande statsrådet inte föranleda några allvarligare farhågor. Formerna för beslut om överlåtelse gav betryggande garantier i detta hänseende. Även bestämmelsen i denna del utformades inför möjligt om ett associationsavtal, kan konstateras att utvecklingen i EG särskilt efter antagandet av Enhetsakten lett till en mer omfattande integration än som var aktuell i början av 1960-talet. Maastrichtfördraget markerar

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 137

nästa mera omfattande fas i den integrationen. Det måste dock ifrågasättas om inte redan den överlåtelse av beslutanderätt ett medlemskap i dag, innan Maastrichtfördraget trätt i kraft, skulle medföra vore av mer än begränsad omfattning. Som en jämförelse kan erinras om att Danmark vid sitt inträde i gemenskapen utnyttjade den möjlighet som genom 20 § i den danska grundlagen öppnas att överlåta beslutanderätt i närmare bestämd omfattning. I den danska statsrättsliga litteraturen förelåg enighet om att bestämmelsen uteslöt att en viss befogenhet överlåts i sin helhet. I övrigt innebar den dock ingen kvalitativ eller kvantitativ begränsning. De överlåtna befogenheterna behövde således inte vara av mindre omfattning eller avse mindre viktiga beslut. Däremot måste de befogenheter som överlåts vara preciserade, även om denna precisering inte behövde vara så exakt att den uteslöt alla tolkningtvister. I den danska tillträdeslagen föreskrevs så i 2 § att befogenheter som enligt grundlagen tillkommer rikets myndigheter kan utövas av EGs institutioner i den omfattning som anges i vissa uppräknade traktater m.m. När det gäller att överblicka i vilken utsträckning som beslutsbefogenheter måste överlåtas vid ett medlemskap, kan först anmärkas att de tre grundläggande gemenskapsfördragen inte ger institutionerna någon generell rått att utfärda bindande rättsakter. Varje beslut av EGs institutioner måste ha rättsligt stöd i någon EG-regel och alltså ytterst grunda sig på ett bemyndigande i Romfördraget eller i något annat av de grundläggande fördragen. Denna s.k. legalitetsprincip slås fast i artikel 4 i Romfördraget där det sägs att varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som tilldelats den genom fördraget. De övriga fördragen innehåller liknande be-

stämmelser se ytterligare kapitel avsnitt 1.2.2.

Romfördraget anger alltså i princip omfattningen av den befogenhetsöverlåtelse ett medlemskap innebär. Det innehåller emellertid även, som också utvecklats i samma avsnitt i kapitel en artikel som ger rådet möjlighet att fatta beslut även i fall då fördragets bemyndiganden inte ger det tillräckliga befogenheter. Om en åtgärd från gemenskapens sida framstår som nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och Romfördraget inte förutsett de nödvändiga befogenheterna för detta, skall rådet enligt artikel 235 enhälligt på förslag av kommissionen och efter hörande av Europaparlamentet besluta lämpliga föreskrifter. Det har mot bakgrund av artikel 235 från tid till annan förts en

138 Förhållandet till andra stater SOU 199314

debatt i Danmark i frågan om den beslutanderätt som överlåtits verkligen är nämnare bestämd till sin omfattning. Den bestämmelsen har ju, som redovisats i kapitel 1 avsnitt 1.2.2, i stor utsträckning använts även för att utforma en gemenskapspolitik områden som vid den tidpunkten inte nämnts bland Romfördragets materiella bestämmelser t.ex. inom forsknings-, miljö- och regionalpolitik. I mars 1980 uttryckte den danske utrikesministern inför rådet sin oro för att artikel 235 kommit att tillämpas även utanför vad han ansåg vara den gemensamma marknadens ram. Ministem hänvisade därvid till att ett sådant handlande kunde skapa konstitutionella problem ur dansk synpunkt. Det dynamiska, eller expansiva, inslaget i gemenskapsrätten är en av de faktorer som måste beaktas när det gäller frågan om en generell inskränkning av utrymmet för överlåtelse av beslutanderätt. Det är vidare inte självklart att uttrycket i begränsad omfattning skall läsas som synonymt med endast till liten del. Uttrycket var möjliggöra svenskt associeringsavtal med EG. Även avsett att ett om man med begränsad omfattning skulle avse inom angivna gränser, innebär emellertid föredragande statsrådets uttalande om att överlåtelsen inte på något sätt får inverka på rikets självständighet i stort en väsentlig inskränkning av det överlåtbara området. Så länge besluten j i rådet fattades i enighet behöll varje deltagande stat kontrollen över hur den överlåtna befogenheten utnyttjades och kunde alltid genom att rösta nej förhindra att ett beslut fattades. Genom den ökade användningen av beslut med kvalificerad majoritet i EG har detta förändrats. Medlemsstaterna kan nu bli överröstade i rådet och regler som man där inte röstat för blir tillämpliga på nationell nivå med företräde framför nationellt beslutade regler. Detta innebär otvivelaktigt en inskränkning av medlemsstaternas självständighet. Mot den bakgrund som nu redovisats kan redan här konstateras att den beslutanderätt en nytillträdande medlemsstat i dag överlåter till gemenskapen är mer omfattande än vad lagstiftaren på 1960-talet avsåg att göra möjligt genom uttrycket i begränsad omfattning.

Inskränkningar såvitt gäller vissa kategorier av beslut Vad gäller överlåtelse av normgivningsmakten innehåller 5 § första stycket två viktiga inskränkningar. Det är nämligen inte möjligt att överlåta beslutanderätt som avser stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen och inte heller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF.

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 139

6.3.3 Till vem kan överlåtelse ske Överlåtelse enligt 5 § första stycket kan ske till mellanfolklig en organisation för fredligt samarbete, till vilken Sverige år eller skall bli anslutet, eller till en mellanfolklig domstol. Sveriges anslutning till organisationen kan ske genom fullt medlemskap eller i någon annan form för medverkan, t.ex. associering. Kravet att organisationen skall ha till syfte att främja fredligt samarbete medför att första stycket inte medger att beslutsbefogenhet överlåts till en organisation med enbart militärt syfte. Frågan om överlåtelse av beslutsbefogenhet till organisation för såväl fredligt en som militärt samarbete berörs över huvud taget inte i förarbetena till paragrafen. Så länge det fredliga samarbetet âr organisationens huvudsakliga syfte torde emellertid inte militära inslag i den hindra en överlåtelse. Möjligheten enligt första stycket att överlåta beslutsbefogenhet till en mellanfolklig domstol syftar på från organisationer fristående domstolar, t.ex. den internationella domstolen i Haag. Den beslutanderätt EG-domstolen skulle komma att utöva vid ett svenskt medlemskap i EG vore en följd av överlåtelse av beslutanderätt till gemenskaperna som sådana och någon särskild överlåtelse till EGdomstolen av sådana befogenheter som avses i första stycket bör därför inte bli aktuell. När det i tredje stycket gäller överlåtelse av råttskipnings- och förvaltningsuppgifter är kretsen av mottagare inte lika snävt avgränsad som i första stycket. Sådana funktioner kan överlåtas till en

annan stat, till en mellanfolklig organisation som Sverige inte

behöver vara ansluten till eller till en utländsk eller internationell

inrättning eller samfällighet.

6.3.4 Hur går överlåtelse till

Huvudregeln för beslut om överlåtelse enligt 5 § första stycket är att ett sådant skall fattas i samma ordning som gäller för beslut om grundlagsåndring, dvs. genom två likalydande beslut med mellankommande riksdagsval. När den tidigare motsvarigheten till 5 § infördes uttalades i motiven, som tidigare nämnts, att den generella begränsningen, i begränsad omfattning, inte var så precis som hade varit önskvärt. Det låg då, uttalade departementschefen, desto större vikt på att grundlagen uppställer så betryggande garantier som möjligt när det gäller formerna för stiftande av sådan

140 Förhållandet till andra stater SOU 199314

lag, varigenom konstitutionell befogenhetsöverlåtelse sker til mellanfolkligt organ. En dylik lag, som ändrar eller modiñerzr innehållet i regeringsformens kompetensregler, bör icke komma til stånd utan att saken underställts folket i val eller, om detta md hänsyn till tidsåtgången vållar bestämda olägenheter, att åtgärden uppbäres av en bred folkopinion, sådan denna kommer till uttryoc i riksdagen prop. 1964140 s. 134. Om formen för stiftande av grundlag inte används vid ett beslut on överlåtelse enligt 5 § första stycket, skall minst fem sjättedelar av d röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förena sig om et beslut om överlåtelse. Det torde vara naturligt att ett beslut on överlåtelse av beslutanderätt sker i form av lag jfr prop. 1964143 s. 131 f och SOU 197215 s. 185. Det är dock inte obligatoriskt at använda lagformen. Något sådant krav ställs inte heller upp i paragrafen. Även när det gäller överlåtelse rättskipnings- och förvaltningav uppgifter som inte direkt grundar sig regeringsformen ställs enligt 5 § tredje stycket krav på särskilda beslutsformer, om uppgifterra innefattar myndighetsutövning. Där anges beslut med minst tre fjärdedels majoritet som den normala beslutsformen. Alternatixt anvisas dock den ordning som gäller för grundlagsbeslut. Får överlåtelse av beslutanderätt som inte innefattar myndighetsutövning och som inte är direkt grundad regeringsformen uppställs inte några särskilda krav på beslutets form. Helt triviala uppgifter, son inte har någon betydelse för den svenska självständigheten kan därför överlåtas utan iakttagande av några speciella beslutsregler. Kravet särskilda beslutsformer gäller bara ett positivt beslut on att överlåta beslutsbefogenheter. En överlåtelse kan alltså av riksdagen återkallas eller inskränkas genom ett enda beslut med enkel majoritet.

överväganden

Det kan, som en inledning, finnas anledning att klargöra i vilka situationer överlåtelse av beslutsbefogenheter till gemenskapema kan komma i fråga. Det första, och kanske viktigaste, tillfälle då en överlåtelse sker är i samband med en svensk anslutning till gemenskapema. Då måste överlåtelse ske i den utsträckning som de vid den tidpunkten gällande gemenskapsfördragen fordrar. Det ankommer inte på oss att bedöma hur ett sådant beslut om överlåtelse bör utformas. Det kan nämnas att, som redan berörts, den danska överlåtelse som ägde rum inför tillträdet den 1 januari 1973 skedde genom en lag som

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 141

stadgade att befogenheter som enligt grundlagen tillkommer rikets myndigheter får, i den utsträckning som anges i de fördrag etc. som upptas i 4 utövas av de Europeiska Gemenskapemas institutioner cit. ur Due m.fl. s. 258. I §4 räknas så upp de grundläggande gemenskapsfördragen, t.ex. Romfördraget, Kol- och stålfördraget och Euratomfördraget och de fördrag som innehåller tillägg till dessa fördrag. Förmodligen måste en svensk överlåtelse komma att gestalta sig på ungefär samma sätt. Det är således knappast möjligt att i sak ange eller räkna upp de befogenheter som överlåts. När så väl en svensk överlåtelse skett till gemenskapema kan dessa, inom ramen för gällande fördrag, utnyttja den kompetens de erhållit utan att någon ytterligare överlåtelse är nödvändig. Detta gäller oavsett vilka beslutsformer som tillämpas inom gemenskaperna. Det råder således inte någon principiell skillnad mellan gemensamma beslut som fordrar enhällighet och sådana som kan fattas med kvalificerad majoritet. Någon överlåtelse inför t.ex. ett visst rådsbeslut kan alltså aldrig komma i fråga. Inte heller torde någon ytterligare överlåtelse vara nödvändig i det fallet att redan ett gällande fördrag förutser en framtida utveckling av samarbetet, i vart fall om den utvecklingen inte förutsätter något ställningstagande från medlemsstaternas sida utan endast ett beslut av gemenskapernas institutioner jfr Zahle, s. 243 ft. Ytterligare överlåtelser bör alltså endast bli aktuella om framtida gemenskapsfördrag sluts som tillägger gemenskapema eller unionen beslutsbefogenheter som inte återfinns i de redan gällande fördragen. Det ligger i varje medlemsstats hand att bedöma om ett nytt fördrag har ett sådant innehåll att ytterligare befogenhetsöverlåtelser är nödvändiga. Efter detta inledande resonemang vill erinra om att vi redan konstaterat att 5 § i dess nuvarande lydelse inte ger utrymme för överlåtelse av beslutsbefogenheter i den utsträckning som ett EGmedlemskap fordrar. Det gäller då först att överväga om det bör ges några regler i sak för att bestämma det område inom vilket överlåtelse kan ske liksom om det inom ett sådant område bör ställas upp några inskränkningar. En andra grupp av frågor avser formerna för beslut om överlåtelse. Slutligen finns det också skäl att diskutera vissa frågor av mera teknisk natur.

142 Förhållandet till andra stater SOU 199314

6.4.1 Regler i sak om överlåtelse

Vi har tidigare konstaterat att de nu gällande reglerna överlåtelse om av beslutsbefogenheter innehåller begränsningar i rätten till överlåtelse dels på det sättet att det överlåtbara området avgränsas till nonngivnings-, ñnans- och traktatmakten, dels att rätten till genom överlåtelse, inom det överlåtbara området, inskränks så att överlåtelse bara får ske i begränsad omfattning och inte gälla rätten att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag val till om riksdagen och inte heller fråga om begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. I kapitel 2 har redovisats bl.a. hur de nuvarande medlemsstaternas konstitutioner reglerar överlämnandet beslutsbefogenheter till av internationella organisationer. Genomgången uppvisar, där sagts, som inte någon enhetlig bild. Några stater saknar helt uttryckliga bestämmelser på området. Bland de övriga finns stater i en grupp av vilka grundlagens bestämmelser suveränitetsöverlâtelse inte alls om innehåller någon begränsning. Det gäller Belgien, Nederländerna, Luxemburg, Tyskland, Spanien och Portugal. I t.ex. den tyska grundlagen artikel 24 stadgas endast att Förbundsrepubliken kan genom lag överlåta höghetsrättigheter till mellanfolkliga organisationer. De medlemsstater vilkas grundlagsregler innehåller någon form av begränsning är förutom Danmark Frankrike, Italien och Grekland. - - I Frankrike och Italien stadgas att suveränitetsöverlåtelse förutsätter ömsesidighet och får ske för fredens uppbyggnad och bevarande Frankrike eller för en ordning som säkrar fred och rättvisa mellan nationer Italien. I Greklands konstitution sägs att överlåtelse inte får begränsa mänskliga rättigheter och grunderna för ett demokratiskt styrelsesätt. Vi har redan inledningsvis antytt att frågan om en avgränsning

endast har betydelse för tiden efter en svensk EG-anslutning. I

samband med ett tillträde måste naturligtvis överlåtas beslutanderätt i precis den omfattning som då gällande gemenskapsfördrag fordrar. Regeringsformen måste också ge utrymme för en sådan överlåtelse om ett svenskt medlemskap över huvud taget skall vara möjligt. Betydelsen av en avgränsning av det överlåtbara området ligger således uteslutande i att därigenom begränsas riksdagens möjligheter att, utan grundlagsändring, under ett löpande medlemskap överlåta andra beslutsbefogenheter i samband med framtida revisioner av gemenskapsfördragen.

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 143

För att helt avstå från en begränsning talar främst vikten av att ge riksdagen och regeringen utrymme för att låta Sverige fullvärdig som EG-medlem fullt ut delta i det gemensamma integrationsarbetet utan att det fordrar återkommande grundlagsändringar. Som vi redan anmärkt i bl.a. kapitel 3 förutsätts att medlemsstaterna är eniga för att en längre gående integration genom framtida fördragsrevisioner skall komma till stånd. Sverige har alltså alltid möjlighet att, om en sådan framtida revision skulle förutsätta överlåtelse i en för oss oacceptabel omfattning, avstå från att ratificera ändringsfördraget. För att föreskriva begränsningar i rätten till överlåtelse talar å andra sidan att eftersom en överlåtelse rent faktiskt påverkar grundlagens bestämmelser borde åtminstone vissa viktigare överlåtelser också förutsätta en formlig grundlagsändring. Det kan också sägas att sådana begränsningar inte skulle sakna värde ur svensk synpunkt. Låt oss anta att det i regeringsformen även framgent stadgas att överlåtelse endast kan ske inom vissa särskilt angivna områden och att rådets majoritet ändå beslutar en förordning behandlar ett ämne utanför dessa områden. Även ett sådant som om beslut inte på grund av principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell lag ur gemenskapsperspektiv blir ogiltigt, kan ändå svenska domstolar tänkas vägra att erkänna förordningens företräde här eftersom det rör ett område inom vilket någon svensk överlåtelse över huvud taget inte har ägt rum. Slutligen skulle grundlagsfästa begränsningar i rätten till överlåtelse i vart fall kunna utgöra ett svenskt argument för att söka motverka att beslut alls fattas inom områden som anser inte bör bli föremål för gemenskapspolitik. Vad särskilt avser de nuvarande begränsningarna kan följande tilläggas.

Det överlåtbara området När det gäller beslutsbefogenheter som direkt grundas på regeringsformen är alltså det överlåtbara området nu, sedan den 1 januari 1986, avgränsat till normgivnings-, finans- och traktatmakten. Redan detta är naturligtvis en tämligen vidsträckt avgränsning. Som tidigare har konstaterat utesluter dock den gällande nu uppräkningen en överlåtelse av flera centrala funktioner, bland dem

den högsta domsmakten ll kap. l § RF. Vi kommer i kapitel 7 att

söka klarlägga den närmare innebörden i detta begrepp det kan men redan här nämnas att vad som ges grundlagens skydd är Högsta

144 Förhållandet till andra stater SOU 199314

domstolens och Regeringsrättens funktion av högsta domstol, dvs. främst att det inte är möjligt att tillägga en annan domstol eller ett annat organ rätten att överpröva de högsta domstolarnas domar. Ett EG-medlemskap innebär inte nu, och inte heller såvitt kan bedömas i framtiden, att denna grundlagsskyddade funktion måste överlåtas. - Detsamma gäller flera andra viktiga på regeringsformen grundade befogenheter, t.ex. de som har samband med regeringsbildandet. Vi har också konstaterat att, såvitt nu kan överblickas, bör det endast kunna bli fråga om att, utöver de befogenheter som ryms inom normgivnings-, finans- och traktatmaktens områden, på sikt möjligen överlåta riksbankens befogenhet att ge ut och bestämma utformningen av sedlar och mynt. Det måste vara angeläget att bestämma det överlåtbara området så att Sverige som medlem ges möjlighet att fullt ut delta i det ekonomiskt-monetära samarbetets möjliga kommande faser. Redan härav följer alltså att den nuvarande avgränsningen av det överlåtbara området i vart fall måste vidgas. Det bör också, beträffande den nuvarande avgränsningen, sägas att den i första hand syftade till att undanröja tolkningssvårigheter som tidigare hade uppkommit. De tidigare förarbetena präglades inte av någon större konkretion. Det måste emellertid antas att avsikten med den tidigare formellt obegränsade rätten till överlåtelse knappast varit att möjliggöra en överlåtelse av sådana centrala befogenheter som statsministerns rätt att utse statsråd 6 kap. 1 § RF eller riksdagens rätt misstroendeförklaring 12 kap. 4 § RF. Det måste att avge därför också antas att det, trots den tidigare avfattningen av 5 även före år 1985 fanns här etablerad innebar att icke samtliga en syn som på regeringsformen grundade befogenheter utan grundlagsåndring skulle kunna överlåtas till internationella organ. Enligt vår uppfattning är det endast så att detta synsätt kommit att också få ett klart författningsmässigt uttryck genom 1985 års avgränsning.

En inskränkning i generella termer Den gällande inskränkningen i begränsad omfattning är, som nu - redan konstaterat, för snäv och måste därför utgå. Frågan är då om någon annan sådan inskränkning bör gälla för EG-samarbetet och hur en sådan i så fall skall utformas. Det förefaller svårt att finna ett adekvat alternativ till uttrycket i begränsad omfattning. En dansk lokution, i närmare bestämd omfattning, har brister främst med hänsyn till gemenskapsrättens dynamiska inslag. Ett uttryck som i viss omfattning kan, liksom det

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 145

nu gällande, uppfattas som en kvantitativ bestämning liktydig med i mindre omfattning. Att i stället välja ett uttryck som i angiven omfattning skulle å andra sidan närmast kunna uppfattas som om det inte innebar någon annan inskränkning än att överlåtelse inte kan ske in blanco. En generell inskränkning riskerar alltså med nödvändighet att bli av relativt oprecis innebörd och därför ge upphov till tolkningstvister.

En inskränkning såvitt gäller vissa kategorier av beslut Även principen gemenskapsrättens företräde innebär också om om att en nationell grundlagsbestämmelse kan få vika för gemenskapsrätten, medför ett medlemskap inte någon överlåtelse av en formlig rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen. Det kunde därför i och för sig saknas anledning att ändra den nu gällande inskränkningen i detta hänseende. När det gäller fri- och rättigheterna har i kapitel 5 konstaterat att vissa EG-rättsakter kan medföra begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheter som enligt 2 kap. RF kan inskränkas genom lag. De grundläggande fri- och rättigheter som hittills har berörts är yttrande- och informationsfriheten till följd av gemenskapsrättsliga regler om tystnadsplikt, sekretess och förbud mot viss reklam samt skyddet mot husrannsakan. Vi har också diskuterat tänkbara inskränkningar på andra områden och sagt att man inte helt kan utesluta att regler kan komma att beslutas som berör även vissa av de övriga begränsningsbara fri- och rättigheterna. I kapitel 5 beskrivs också det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskydd som utvecklats genom EG-domstolens praxis. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter är en integrerad del av själva gemenskapsrätten. De gemenskapsrättsliga fri- och rättighetemas omfattning och innehåll bestäms i sin tur dels av den tradition på området som kan sägas vara gemensam för medlemsstaterna och som kommer till uttryck i dessas grundlagar, dels av internationella konventioner på området som medlemsstaterna har medverkat till, främst 1950 års Europakonvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna gemenskapsrättsliga domstolspraxis har nu också kommit att kodifieras genom Maastrichtfördraget, artikel F. Det finns, som vi också konstaterat i kapitel ingen anledning att räkna med möjligheten att gemenskaperna skulle komma att besluta rättsakter medför inskränkningar i de undantagslösa fri- och som

146 Förhållandet till andra stater SOU 199314

rättigheterna i 2 kap. RF. Fri- och rättigheter på det tryckta ordets område och i andra medier diskuteras i kapitel 10. Om gemensamt beslutade rättsakter mot all förmodan skulle beröra någon de av undantagslösa fri- och rättigheterna får det förutsättas att ändringar vidtas i 2 kap. RF. Som helhet betraktat kan det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet, sådant det upprätthålls av EG-domstolen, inte anses vara mindre tillfredsställande än det gällande svenska skyddet. Det är naturligtvis också ett argument för att en inskränkning i överlåtelsemöjligheterna kan underlåtas.

Sammanfattande bedömning i vad gäller begränsningar i rätten till överlåtelse Vad gäller avgränsningen av det överlåtbara området har konstatera rat att inom den framtid som kan överblickas är den bestämmelse som kan påverkas av en överlåtelse, och som inte tydligt ryms inom den nuvarande avgränsningen, riksbankens ensamrätt att ge ut och bestämma utformningen av sedlar och mynt. Om avgränsning en skulle bibehållas kunde det därför övervägas att nämna också denna rätt. Valet står således mellan två olika ansatser, var och en med goda skäl för sig, när det gäller att formulera en överlåtelseregel visavi gemenskapema. Den ena ansatsen innebär att det överlåtbara området bestäms till meddelande av föreskrifter, användningen statens av tillgångar, ingående eller uppsägning internationell överenskomav melse eller förpliktelse eventuellt med något tillägg rörande riksbankens ensamrätt enligt 9 kap. 13 Vidare kan det anges, liksom nu, att inom detta område får överlåtelse ske av beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. varvid det sist nämnda ledet torde få preciseras till att avse de frioch rättigheter som avses i 2 kap. 1 § 2-5, 9 och 10 §§ eller ll § första stycket. Den andra ansatsen innebär att man helt underlåter att någon ge begränsning av det överlåtbara området och inte heller föreskriver någon inskränkning inom de området. Vi har slutligen stannat för att föreslå att någon avgränsning av det överlåtbara området inte Det finns, enligt vår mening, inte skäl ges att nu ge grundlagsfästa ramar för riksdagens och regeringens möjligheter att låta Sverige delta i det vidare EG-samarbetet. Vi anser

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 147

vidare att det är angeläget att söka undvika framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och vår interna rätt. vilket skulle kunna bli följden om svenska domstolar hade att i tveksamma fall bedöma om en gemenskapsrättslig regel inom ett område där överlåtelse inte ryms kan ske. En viss betydelse tillägger också det förhållandet att avsaknaden av en begränsning inte ha medfört några konstitutiosynes nella problem i de nuvarande medlemsstaterna. Samma grundläggande resonemang förts kan tillämpas också rätten till översom nu låtelse i fråga om stiftande av grundlag m.m. och begränsning friav och rättigheterna. Vi har därför stannat för att föreslå någon att inskränkning inte heller i dessa delar. ges Vi anser att det även utan avgränsning betryggande garantier en ges för att ett svenskt deltagande i fortsatt integration inte kommer en att gå längre än det råder politisk enighet Vi påminner därvid åter om. om att framtida fördragsrevisioner måste ratificeras alla medlemsav stater och att framtida beslut om överlåtelse beslutsbefogenheter av måste fattas med kvalificerad majoritet i riksdagen se närmare följande avsnitt. När det gäller centrala konstitutionella befogenheter rätten att som utse statsråd och rätten att avge misstroendeförklaring anser vi dock, i likhet med vad som gällde före år 1986, att överlåtelse inte gärna en kan komma i fråga även någon formlig begränsning inte finns. Vi om menar också att gemenskapsrättsliga åtgärder inom sådana områden bör förutsätta att integrationen nått förbinudsstatens stadium. Som vi tidigare anmärkt i kapitel 3 kan sådan ultveckling knappast komma en till stånd utan omfattande grundlagsrevsiuoner i samtliga medlems-

stater. Vi konstaterar slutligen att någon generell inskränkning, dvs. en motsvarighet till den nuvarande lokutioncn i begränsad omfattning, inte förefaller möjlig att formulera med öniskvärd precision.

6.4.2 Formerna för beslut överlåtelse om

Det kan omedelbart sägas några nskränkningar i sak i rätten att om till överlåtelse inte längre skall gälla, det. cch för sig ligger än större vikt än tidigare att formerna för överlåtellse garanterar att det råder en bred enighet om åtgärden. Frågan om ett särskilt kvalificerat fårfzarande något slag bör av bibehållas ställer sig emellertid delvis oliça när det gäller den överlåtelse som skall ske i samband med anslunimgen till EG och de överlåtelser som kan komma i fråga följd framtida traktatsom ei av revisioner inom EG.

148 Förhållandet till andra stater SOU 199314

Överlåtelse i samband med anslutningen till EG

Det särpräglade för den överlåtelse som måste ske i samband med en anslutning till EG är att anslutningen som sådan, vari överlåtelsen är ett element, under alla förhållanden kommer att underställas väljarna såväl i riksdagsvalet 1994 i en folkomröstning. Dessutom som kommer de nödvändiga grundlagsändringama, inbegripet de ändringar kommer att föreslås vad gäller reglerna om överlåtelse, som att beslutas i ett kvalificerat förfarande. Det måste då kunna sågas att oavsett vilken beslutsform som kommer till användning vid en överlåtelse i samband med anslutning så kommer kravet på en offentlig debatt och medborgarinflytande att bli väl tillgodosett. Det kan dessutom sägas att det skulle stå i strid med tanken på en i realiteten beslutande folkomröstning att ställa upp krav på kvalificerade beslutsformer för att realisera utslaget i folkomröstningen. Om folkomröstning resulterar i ett till medlemskap bör det, med en andra ord, inte någon möjlighet för en riksdagsminoritet att ges hindra de för ett medlemskap nödvändiga besluten. Om, å andra sidan, det gällande kvalificerade beslutsförfarandet nu skulle tillämpas även i samband med anslutningen till EG skulle det nödvändiggöra två på varandra följande beslutsförfaranden i den ordning gäller för grundlagsändring. Det principiellt mest som tilltalande förfarandet nämligen i så fall att riksdagen först fattar vore beslut i två läsningar de grundlagsändringar som är nödvändiga, om bl.a. att vidare möjligheter till överlåtelse av beslutsbefogenheter. ge När så väl grundlagsändring kommit till stånd fattar riksdagen, en med stöd de möjligheter som den ändrade grundlagen ger, beslut av beslutanderättsöverlåtelsen. Enligt huvudregeln i gällande om grundlag skulle då detta för ett medlemskap avgörande beslut senare inte kunna fattas förrän efter riksdagsvalet 1997. Det vore naturligtvis olyckligt att majoritet folket i en omröstning förklarar sig om en av önska att Sverige ansluts till EG, den folkviljan inte förrän flera år skulle kunna leda till nödvändiga politiska beslut. senare

övervägande skäl synes därför tala för att man eftersträvar en

lösning gör det möjligt att, i samband med anslutning till EG, som en vid ett enda tillfälle och med sedvanlig enkel majoritet fatta beslut om överlåtelse beslutsbefogenheter till EGs institutioner. Vi föreslår av att det utrymme härför övergängsbestämmelse till den ges genom en

ändring 10 kap. 5 § föreslår se nedan, avsnitt 6.4.4.

av som

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 149

Framtida beslut om överlåtelse Det finns ingen anledning att räkna med att de europeiska integrationssträvandena kommit till ett slut i och med Maastritchtfördraget. Framtida överenskommelser mellan medlemsstaterna kan för sitt genomförande fordra att staterna överlåter nya beslutsbefogenheter till de gemensamma institutionerna. Om det inte är fråga om mera principiella och strukturella förändringar bör, med de förslag vi nu lägger fram, inte någon ytterligare grundlagsrevision då vara aktuell. Situationen är i stället helt enkelt den att det finns ett internationellt avtal som skall godkännas av riksdagen och till följd av vilket riksdagen också skall fatta beslut någon ytterligare överlåom telse av beslutanderätt. Som vi redan inledningsvis konstaterat är det, mot bakgrund att av varje överlåtelsebeslut principiellt innebär att svenska statsorgans kompetens ändras eller modifieras, rimligt att säkerställa att ett sådant beslut i vart fall omfattas av en betryggande riksdagsmajoritet. Ett kvalificerat beslutsförfarande av något slag bör således gälla för sådana framtida överlåtelser. Det kan då övervägas att helt behålla nuvarande ordning för beslut eller att, åtminstone som en likvärdig möjlighet, införa ett kvalificerat beslutsförfarande av något annat slag. Mot den nuvarande ordningen talar framför allt att det svenska beslutsförfarandet kan komma att utgöra fördröjande faktor i det en gemensamma integrationsarbetet. Antag att ett avtal mellan medlemsstaterna undertecknas under år riksdagssommaren samma som val hålls i Sverige. Med nuvarande ordning kan då om man inte vill eller kan tillämpa undantagsregeln ett svenskt överlåtelsebeslut inte slutligt fattas förrän drygt tre år dvs. efter närmast följande senare, riksdagsval. Vi har därför stannat för att föreslå att beslut om överlåtelse också, som ett likvärdigt alternativ till den nuvarande huvudregeln, kan fattas med en viss kvalificerad majoritet vid ett tillfälle. Det bör betonas att också om en sådan ordning tillämpas kan en folkomröstning ske i frågan även om den då endast blir rådgivande och måste beslutas av en riksdagsmajoritet. När det gäller vilken majoritet som med en sådan lösning bör krävas har vi, för att söka förena kravet på en betryggande majoritet för en överlåtelse med behovet att undvika att begränsad av en minoritet ges möjlighet att blockera Sveriges deltagande i ett fortsatt integrationsarbete, valt att anknyta till de regler gäller för som nu överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgift innefattar som

150 Förhållandet till andra stater SOU 199314

myndighetsutövning 10 kap. 5 § tredje stycket. Beslut om överlåtelse bör således kunna fattas genom beslut varom minst 34 av de röstande förenar sig eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

6.4.3 Tekniska frågor

Vi har konstaterat att det inte synes vare sig önskvärt eller möjligt att inom det överlåtbara området inskränka den beslutanderätt som får överlåtas till gemenskaperna. Det måste i sin tur leda till slutsatsen att överlåtelse till gemenskaperna bör regleras särskilt. Det bör nämligen även fortsättningsvis finnas behov av en allmän regel om överlåtelse av beslutanderätt som inte avser gemenskaperna. 5 § har visserligen kallats EG-paragrafen, men även andra överlåtelser av liknande karaktär kan undantagvis förekomma. Så tillämpades lagrummet t.ex. vid beslut om tillträde till den europeiska patentkonventionen. Vi utgår i från att en sådan allmän överlåtelseregel även fortsättningsvis bör innehålla de inskränkningar som nu gäller. I vart fall ingår det inte i vårt uppdrag att överväga vad som bör gälla beträffande överlåtelse i andra fall än såvitt avser EG. Det förhållandet att en ny EG-paragraf således förefaller nödvändig leder oss också till slutsatsen att det av den bestämmelsen uttryckligen bör framgå att det är överlåtelse till gemenskaperna som avses. Det vore knappast acceptabelt om 10 kap. skulle innehålla två skilda allmänt hållna föreskrifter, med olika rekvisit, om överlåtelse av beslutanderätt och en läsare vore tvungen att studera förarbetena för att förstå att den ena av dem endast avser EG.

6.4.4 EG-paragraf

En ny Vi föreslår alltså att överlåtelse till EGs institutioner regleras särskilt. Det kan ske genom ett nytt första stycke i 10 kap. 5 § som då bör lyda Beslutanderätt kan överlåtas till [Europeiska gemenskaperna] i den utsträckning följer av överenskommelse mellan Sverige och som [Europeiska gemenskapernas] medlemsstater. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 151

omfattning överlåtas Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift direkt grundar sig som på denna regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av riksdagen

Innebörden av en sådan bestämmelse bör stå väl i överenstämmelse med de allmänna utgångspunkter som vi tidigare har angett. Bestämmelsen är avfattad så att gränsen för i vilken omfattning beslutanderätt kan överlåtas bestäms genom gemenskapsfördragens innehåll. Vidare föreskrivs att beslut överlåtelse också kan fattas om genom ett beslut med kvalificerad majoritet. Bestämmelsens avfattning medför en skärpning av formen för beslut såvitt gäller sådana rättskipnings- och förvaltningsuppgifter inte myndigsom avser hetsutövning. Även sådan skärpning knappast om en i och för sig är sakligt motiverad har vi dock ansett att det är värdefullt det för om all överlåtelse av beslutsbefogenheter till gemenskapema kan gälla enhetliga rekvisit och enhetliga beslutsformer. Av skäl samma föreslår vi inte att den nya EG-paragrafen riksdagen möjlighet ger att, så som också gäller enligt 5 § tredje stycket, bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilt fall besluta om överlåtelse. Det bör ligga samlat i riksdagens hand att fatta alla beslut om överlåtelse till gemenskapema. Den föreslagna lydelsen är sådan att även överlåtelse i samband med ett svenskt tillträde omfattas. Som utvecklat tidigare bör det emellertid inte komma i fråga att genom krav på kvalificerade beslutsformer äventyra genomförandet den folkvilja kommit av som till uttryck i folkomröstningen om medlemsskapet. Vi föreslår därför att till den nya EG-paragrafen fogas övergångsbestämmelse en enligt följande.

Har riksdagen godkänt avtal om Sveriges anslutning till [Europeiska gemenskapema] sedan folkomröstning i hela riket ägt rum i frågan får riksdagen fatta beslut om överlåtelse beslutanderätt till av [gemenskapema] med anledning av anslutningen utan tillämpning av de regler om visst flertal som föreskrivs i 10 kap. 5

6.4.5 Övriga bestämmelser i 10 kap.

Vi har redan inledningsvis berört att enligt l § internationella överenskommelser ingås av regeringen och att det i vissa fall förutsätter riksdagens godkännande 2 §. I 3-4 §§ regleras bl.a. regeringens befogenhet att uppdraga förvaltningsmyndighet att ingå

152 Förhållandet till andra stater SOU 199314

sådan överenskommelse. Dessa bestämmelser påverkas av ett EGmedlemskap på så sätt att, som utvecklats i kapitel inom de områden som gemenskapsrätten reglerar tillkommer traktatmakten gemenskapema och inte medlemsstaterna. Vad gäller bestämmelserna om utrikesnåmnden 6 och 7 §§ vill vi endast påpeka att eftersom EG-samarbetet omfattar såväl frågor som hittills varit av inrikespolitisk art som, om än i mindre omfattning, traditionellt utrikespolitiska frågor, kan det finnas anledning att i annat sammanhang diskutera hur gränsen skall dras mellan utrikesnämndens kompetens och de uppgifter som tillkommer det riksdagsorgan som bör tillskapas för samråd med regeringen i EG-frågor jfr kapitel ll. Det kan nämnas att man i Danmark valt att låta frågor om gemenskapernas utrikespolitik diskuteras i Den Udrigespolitiske Navn medan gemenskapspolitik i övrigt diskuteras i Folketingets Markedsudvalg. I 8 § sågs att Chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. I motiven sägs att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet, konsekvens och en sammanhållen bedömning prop. 197390 s. 370 t. Samtidigt står det klart att bestämmelsen inte innebär att Sveriges internationella kontakter uteslutande sker utrikesdepartementet. Föreskriften innefattar genom endast en underrättelseskyldighet när en fråga av Utrikespolitisk art uppkommer hos andra myndigheter, dvs. underrättelse skall ske innan den andra myndigheten tar ställning för att ge utrikesministern möjlighet att bedöma sakens utrikespolitiska betydelse. Det har redan flera gånger påpekats att EG-samarbetet är ett mellanstatligt samarbete till stor del rör frågor som i icke som medlemsstater normalt är av inrikespolitisk karaktär. Det år därför möjligt att den samordning inom regeringskansliet som är nödvändig i ett EG-samarbete kan behöva ske i andra former än de som tillämpas för andra utrikespolitiska frågor. Det ankommer emellertid inte på oss att avge synpunkter i det avseendet. Vi nöjer oss därför med att konstatera att kravet på att utrikesministern skall hållas informerad inte utesluter andra tänkbara lösningar frågan om koordinering av regeringskansliets arbete. Hur än koordineringen anordnas är det osannolikt att det sker på ett sådant sätt att utrikes-

SOU 199314 Förhållandet till andra stater 153

departementet lämnas utanför och föreskriften i 8 § därför inte uppfylls. Något behov av att modifiera bestämmelsen finns således inte. Slutligen bör nämnas att regeringens rätt att sätta in svensk väpnad styrka i strid eller att sända en sådan styrka till annat land regleras i 9 EG har idag inte några egna väpnade styrkor eller någon befälsrätt över medlemsstaternas militära enheter och bestämmelsen berörs därför inte. Maastrichtfördraget innefattar visserligen ett utrikespolitiskt- och säkerhetspolitiskt samarbete artikel J och utpekar den Västeuropeiska unionen som en integrerad del av den

Europeiska unionens utveckling artikel J 4.2. Den del av en

gemensam säkerhetspolitik som rör försvaret är emellertid uttryckligen undantagen från den gemensamma beslutsordning som gäller för samarbetet i övrigt artikel J 4.3. En gemensam försvarspolitik som binder medlemsstaterna förutsätter således fördragsändringar och, om sådana kommer till stånd efter ett svenskt tillträde, ytterligare befogenhetsöverlåtelser från svensk sida.

SOU 1993 14 155

7 Rättskipning och förvaltning.

kap.

RF

Sammanfattning Vi har funnit att ett EG-medlemskap påverkar våra domstolars och förvaltningsmyndigheters ställning och verksamhet på följande punkter. Det gäller för det första skyldigheten att sätta gemenskapsrätt före svensk lag. Den enda nuvarande regel som ger domstolar och myndigheter rätt och skyldighet att sätta given lag åt sidan år lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § RF. Vi konstaterar att den bestämmelsen flera skäl av inte räcker för att ge gemenskapsrätten det genomslag den som kräver. För det andra sker det viss inskränkning i framför allt en de högsta domstolarnas kompentens. De saknar behörighet att självständigt konstatera att EG-rättsakter är ogiltiga. Dessutom är de skyldiga att begära besked om hur EG-domstolen tolkar gemenskapsrätten när en sådan fråga förekommer i ett mål och de är bundna av det besked som EG-domstolen Det föreger. kommer emellertid inte att EG-domstolen överprövar de högsta domstolarnas avgöranden. Systemet med bindande tolkningsbesked från EG-domstolen låter sig, för det tredje, inte utan vidare förenas med i första hand bestämmelsen i ll kap. 2 § RF om domstolarnas oberoende. Den påverkan ett EG- - som medlemskap medför bör på något sätt komma till uttryck i regeringsfonnen. Så sker också genom att den allmänna regel som vi föreslagit i 1 kap. RF utrymme för såväl företrädesger principen som den påverkan sker i övrigt. I enlighet med som den allmänna inriktning som valt för vår översyn behöver, och bör inte heller, någon ytterligare grundlagsreglering i denna del komma till stånd. Vi anser inte att de svenska förvaltnings- myndigheternas relativa självständighet bör medföra några konstitutionella problem. Regeringen har även med gällande grundlag de styrmedel som bedömer att den behöver för att gentemot gemenskapema kunna svara för att Sverige uppfyller sina fördragsförpliktelser.

Ur konstitutionell synpunkt påverkar ett EG-medlemskap den svenska rättskipningen sådan den utövas av våra domstolar, liksom den

156 Râttskipning och förvaltning SOU 199314

lagtillämpning som sker vid förvaltningsmyndigheterna, i främst två avseenden. Det gäller dels skyldigheten att i vissa fall tillämpa gemenskapsrätt nationell rätt därigenom sätts åt sidan, dels även om möjligheten, och i vissa fall skyldigheten, att inför avgörandet av ett mål eller ärende i Sverige inhämta ett bindande besked från EGdomstolen om gemenskapsreglers rätta tolkning, förhandsbesked. Systemet med förhandsbesked medför att det finns anledning att diskutera om de svenska domstolarnas grundlagsfästa oberoende påverkas liksom att belysa de högsta domstolarnas ställning i förhållande till EG-domstolen. Det är gentemot övriga medlemsstater och gemenskastaten som pernas institutioner ansvarar för att Sverige fullgör sina åtaganden. Det finns därför också anledning att söka belysa om de svenska förvaltningsmyndighetemas relativt självständiga ställning visavi regeringen kan medföra problem vid ett EG-medlemskap.

7.1 företräde

Principen om gemenskapsrättens

Beträffande den närmare innebörden av principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt hänvisas till kapitel avsnitt 1.2.3. Vi vill här endast erinra om att principen följer av att medlemsstaterna överlåtit viss beslutanderätt till gemenskaperna och således avstått från en del av den normgivningskompetens som de annars besitter. De kan då inte sätta en ensidigt beslutad regel före en som har bestämts gemensamt. Av redogörelsen för de nuvarande medlemsstaternas författningar i kapitel 2 har framgått att hittills endast Irland har en uttrycklig grundlagsbestämmelse som ger utrymme för företrädesprincipen. Nederländerna tillerkänner generellt internationell rätt företräde

framför inhemsk lag. Övriga medlemsstater, bland dem Danmark,

saknar konstitutionell reglering av företrädesfrågan. De konstituen tionella reformer som nu pågår med anledning av Maastrichtfördraget förefaller inte heller ta sikte frågan om gemenskapsrättens företräde. Inför Danmarks anslutning till gemenskaperna år 1973 övervägdes grundlagsreglering av företrädesfrâgan var nödvändig. Det om en principiella synsätt som då anlades var att sedan Danmark vid tillträdet i enlighet med den danska grundlagen avstått lagstiftningsmakt till gemenskaperna skulle en dansk lagstiftning i strid mot omedelbart tillämplig gemenskapsrätt grundlagsstridig och därför vara

inte tillämpas danska domstolar Nordisk Tidsskrift for Internatio-

av

SOU 199314 Rättskipning och förvaltning 157

nal Ret, 1971, vol. 41, s. 109 ff. Det antogs också att Danmark skulle kunna uppfylla sina förpliktelser även om de danska domstolarna inte skulle komma att godta det synsättet. Man fick nämligen utgå från att den danska lagstiftaren skulle avstå från att medvetet stifta lag i strid med gemenskapsrätten och att sådan lag oavsiktligt om meddelades den skulle komma att ändras, upphävas eller tolkas i enlighet med gemenskapsrättens bestämmelser av de rättstillämpande myndigheterna. Någon grundlagsreglering företrädesprincipen av ansågs således inte erforderlig i Danmark. Det bidrog också till det danska ställningstagandet visseratt man ligen utgick från att gemenskapsrätten ägde företräde även framför dansk grundlag men ansåg att det i praktiken var uteslutet att det skulle kunna uppstå en konflikt mellan en gemenskapsrättslig regel och någon materiell dansk grundlagsregel. Om så trots allt skulle ske ansåg man sig kunna utgå från att EG-domstolen skulle förklara EGrättsakten ogiltig a.a. s. 122. p Frågan är i vilka situationer företrädesprincipen kan vara problematisk ur konstitutionell synpunkt eller, med andra ord, under vilka omständigheter en svensk domare kan behöva grundlagsstöd för att sätta svensk lag åt sidan till förmån för en gemenskapsrättslig regel. Först kan sägas att det måste fråga gemenskapsvara om en rättslig regel som äger direkt effekt. Det är endast sådana regler som kan åberopas inför den nationella domaren. Därefter kan det konstateras att om den svenska lagen är äldre än den gemenskapsrättsliga regeln domaren bör kunna tillämpa den gemenskapsrättsliga eftersom äldre lag får vika för lag lex posterior-principen. yngre Om det är fråga om en svensk föreskrift meddelats på myndigsom hetsnivå bör domaren också kunna tillämpa motstridig en gemenskapsnorm eftersom en regel av högre rang skall tillämpas före en av lägre dignitet lex superior-principen. Likaså bör gemenskapsrättsliga normer för ett visst specialområde kunna tillämpas framför mera allmänt hållna svenska lagar lex specialis-principen. Det är därmed främst i två fall som företrädesprincipen kan ställas på sin spets, nämligen dels om en svensk lagregel stiftats strider som mot en redan existerande gemenskapsrättlig regel, dels det råder om konflikt mellan en grundlagsregel och en EG-rättsakt. Frågan är då om nu gällande grundlagsregler kan användas för att lösa de nämnda möjliga kollisionerna så som gemenskapsrätten kräver. Den regel i regeringsformen som gör det möjligt ñr en domstol eller annan rättstillämpare att underlåta att tillämpa svensk en

158 Rättskipning och förvaltning SOU 199314

föreskrift är regeln om lagprövning i ll kap. 14 Regeln har följande lydelse Finner domstol eller annat offentligt att föreskrift står i organ en strid med bestämmelse i grundlag eller överordnad förannan fattning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning underlåtas endast om felet är uppenbart. Det framgår av lagprövningsregelns lydelse att den inte utan vidare är möjlig att tillämpa för att ge gemenskapsrätten företräde. Ett första problem hänger samman med det uppenbarhetskrav regeln som innehåller såvitt gäller av riksdagen eller regeringen beslutade föreskrifter. Det skulle också vara främmande för den svenska rättstradition som hittills följts om en domstol satte given svensk lag åt sidan enbart för att den för sin del t.ex. gjorde en annan bedömning i förenlighetsfrågan än riksdagen eller regeringen gjort när den beslutade föreskriften. Gemenskapsrätten innehåller inte något krav på att motstridigheten till en nationell regel skall vara uppenbar för att EG-regeln skall ges företräde. Det mesta tyder i stället på att ett uppenbarhetskrav ur gemenskapsrättens synpunkt utgör ett alltför högt ställt krav på förutsättningarna för att den nationella lagen skall få ge vika. Det får visserligen förutsättas det inte framstår helt att om som entydigt att den ifrågasatta svenska regeln strider mot gemenskapsrätten skulle en svensk domstol inhämta ett förhandsbesked från EGdomstolen. Det ankommer på EG-domstolen att avgöra gemenskapsrättens rätta innebörd och dess tolkning måste respekteras av nationella domstolar. Regering och riksdag disponerar inte över tolkningen gemenskapsrätten. Även regering eller riksdag gjort av om en aldrig så noggrann prövning av förenlighetsfrågan i samband med beslut föreskrift måste deras bedömning gemenskapsrät-

om en av vad

ten föreskriver vika för EG-domstolens tolkning av samma fråga. Om en svensk domstol således bygger sitt konstaterande av att en föreskrift strider mot gemenskapsrätten ett uttalande av EGdomstolen måste man rimligen anse att felet är uppenbart. Det är emellertid inte klart att de lagtillämpande förvaltningsmyndigheter som också har att ge gemenskapsrätten företräde har möjlighet att

begära förhandsbesked från EG-domstolen se vidare avsnitt 7.2.2.

Det kan nämnas att Fri- och rättighetskommittén Ju 199201 bl.a. har till uppdrag att utreda lagprövningsrätten och därvid överväga om kravet på att felet skall vara uppenbart skall tas bort eller mildras ,

SOU 199314 Rättskipning och förvaltning 159

i vart fall när det gäller den prövning åligger domstolarna dir. som 1991119 7. s. Ett andra problem gäller frågan om gemenskapsrätten kan anses vara en sådan annan överordnad författning i besom avses stämmelsen om lagprövning. Det skulle möjligen kunna hävdas så att är fallet eftersom doktrinen gemenskapsrättens företräde i sig om själv är en del gemenskapernas regelverk, Facquis av av communautaire, och sedan regelverket i samband med svensk en anslutning införlivats med svensk rätt även företrädesdoktrinen således blir en del av den svenska rättsordningen. Det är emellertid långt ifrån säkert att en svensk domstol skulle saken så. Om inte se gemenskapsrätten kan betraktas överordnad författning som en saknas grund för att avstå från att tillämpa svensk lag. Vidare nyare kan det, även om gemenskapsrätten skulle kunna anses vara en annan överordnad författning, förefalla alltför långtgående vara att ge lagrummet en tolkning innebär att även grundlag kan sättas som sidan till förmån för gemenskapsrättslig regel. en

7.2 Förhandsbesked från EG-domstolen

För en allmän och översiktlig beskrivning systemet med förhandsav besked hänvisas till kapitel under avsnitt 1.1.4. Vi erinrar här endast om att de högsta domstolarna har skyldighet i förekomen att mande fall inhämta förhandsbesked medan lägre domstolar har rätt en att begära sådana besked. De frågor som domstolarna kan ställa gäller huvudsakligen giltigheten EG-rättsakter och tolkningen fördraav av gen och föreskrifter i sekundärrätten.

7.2.1 Ytterligare EG-domstolens om praxis

Vi har tidigare, i kapitel konstaterat att den nationella domstolens handlingsutrymme blir begränsat EG-domstolen lämnar sitt mer om förhandsbesked i mycket nära anknytning till omständigheterna i målet. EG-domstolen synes också ha ambition att möjligt sitt en om avge besked med hänsynstagande till omständigheterna i målet. I målen 36 och 7180, Irish Creamery Milk Suppliers Association .. Irland, liksom i mål 1486, Pretore di Salo-målet, uttalade domstolen för att att dess tolkning av gemenskapsrätten skall till för den vara nytta nationella domstolen det är väsentligt att definiera den rättsliga miljö som tolkningen skall verka inom. I det perspektivet, anförde domsto-

160 Rättskipning och förvaltning SOU 199314

len vidare, kan det ibland vara lämpligt att fakta i målet har klarlagts och att den nationella lagens innebörd har utretts innan förhandsbesked begärs för att göra det möjligt för EG-domstolen att ta hänsyn till alla materiella och rättsliga omständigheter som kan vara relevanta för tolkningen. Sådana överväganden inskränker emellertid inte, ansåg EG-domstolen vidare, den nationella domstolens bestämmanderätt. Det är den nationella domstolen som har att döma i målet. Det har kunnat iakttas tendens hos EG-domstolen att avge fören handsbesked är detaljerade och precisa och därför lämnar ett som begränsat utrymme för den nationella domarens bedömningar. Det beror naturligtvis i del fall på målets art. Om den väsentliga en frågan i målet gäller om en viss vara t.ex. utgör läkemedel i gemenskapsrättslig mening kan EG-domstolens besked i praktiken avgöra målets utgång. Förhandsbesked kan ha sådan avgörande en karaktär i mål gäller frågor av mera teknisk art, t.ex. inom tullsom eller mervärdeskatteområdet, eller då den ställda frågan gäller vad i gemenskapsrätten närmare bestämt avses med ett visst begrepp, som t.ex. arbetstagare eller force majeure. Men det har också sagts att EG-domstolen har ambition att avge svar som verkligen är den en nationella domaren till hjälp och därför inte sällan lämnar sitt besked

i nära anknytning till de faktiska omständigheterna i målet se t.ex.

mål 37987, Groener.

7.2.2 Vilka myndigheter kan inhämta förhandsbesked

I Romfördragets artikel 177 sägs att nationella domstolar får, eller skall, inhämta förhandsbesked. Motsvarande lokution används i andra språkversioner engelska court or tribunal, franska une juridiction, a tyska ein Gericht och danska en ret. Med domstol får till början, åtminstone som en huvudregel, en antas de betecknas domstol enligt den nationella avses organ som som rättsordningen. För svenskt vidkommande bör således omfattas de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolama och de särskilda domstolarna fastighetsdomstolar, bostadsdomstolen, arbetsdomstolen och marknadsdomstolen Rättstvist mellan enskilda får inte utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol 11 kap. 3 § RF. Ett exempel på att annan myndighet med stöd lag anförtrotts sådan uppgift är Statens vaav nämnd. Men även inom den statliga förvaltningsorganisationen förekommer ett betydande inslag av judiciell prövning. Det är i svensk statsrätt

SOU 199314 Rátzskipning och förvaltning 161

inte möjligt att göra en klar distinktion mellan rättskipning och förvaltning. Det är detta förhållande som är den främsta anledningen till att den nya regeringsformen behandlar rättskipning och förvaltning i samma kapitel, med delvis gemensamma regler HolmbergStjemquist s. 187. Frågan är således om domstolsliknande nämnder, länsstyrelser och centrala förvaltningsmyndigheter kan inhämta förhandsbesked från EG-domstolen I ett tidigt avgörande, mål 6165, Änkan Vaassen-målet, tillät EGdomstolen en arbetsrättslig obligatorisk skiljedomstol att inhämta förhandsbesked. Domstolen fäste avgörande vikt vid bl.a. att skiljedomstolen inrättats med stöd av lag, att dess ledamöter utnämndes av en minister, att den inte var av temporärt slag, att den hade till uppgift att slita tvister och tillämpade ett kontradiktoriskt förfarande samt att den hade att tillämpa lagregler. EG-domstolen synes ha kommit att uttrycka en ändamålsinriktad syn på frågan om vilka organ som kan anses som domstolar. Mål 24680, Broekmeulen-målet, gällde en begäran om förhandsbesked från en holländsk nämnd som överprövade frågor om läkares rätt att utöva sitt yrke. Nämndens majoritet utsågs det holländska av läkarförbundet men ordföranden och tvâ ytterligare ledamöter utnämndes av en minister. Nämnden tillämpade ett kontradiktoriskt förfarande. Dess avgöranden sades formellt kunna överklagas till allmän domstol men så hade i praktiken aldrig skett. EG-domstolen uttalade bl.a. att om uppgiften att tillämpa gemenskapsrätt anförtros en yrkessammanslutning som handlar under ett visst överinseende av regeringen, och om den organisationen, i samarbete med ansvariga myndigheter, tillskapar ett överprövningsförfarande som kan påverka utövandet av rättigheter som gemenskapsrätten ger, är det, för att säkerställa att gemenskapsrätten fungerar riktigt, nödvändigt att domstolen har möjlighet att avgöra frågor om tolkning och giltighet som emanerar från ett sådant förfarande. Följaktligen, uttalade domstolen vidare, mäste den särskilda nämnden anses utgöra en domstol enligt artikel 177 eftersom det i praktiken saknas möjlighet till överprövning i allmän domstol och eftersom nämnden tillämpar ett kontradiktoriskt förfarande och meddelar beslut som de facto erkänns som slutliga. Det avgörande för domstolens ställningstagande synes vara dels att nämndens verksamhet kunde påverka utövandet av rättigheter som gemenskapsrätten ger, dels att nämndens avgöranden i praktiken

162 Rättskipning och förvaltning SOU 199314

betraktades som icke överklagbara. Vad domstolen uttalar om det allmännas medverkan skall nog endast ses som ett klargörande av att helt privat rättskipning inte ryms inom tillämpningsområdet för artikel 177. EG-domstolen har således avvisat begäran om förhandsbesked från privata skiljenämnder mål 10281, Nordsee-målet. Det är inte möjligt entydigt bedöma de svenska förvaltningsatt nu myndigheternas ställning i fråga om rätten att begära förhandsbesked. En del talar naturligtvis för att de i sin rättstillämpande verksamhet, särskilt i den utsträckning det är fråga om myndighetsutövning, dvs. att bestämma förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär beom straffning eller annat jämförbart förhållande, och i den mån de har att tillämpa gemenskapsrätt, borde kunna jämställas med domstol i den mening som avses i artikel 177. Det kan i det sammanhanget nämnas att frågan om en generell möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut i Sverige övervägs Fri- och rättighetskommittén. Iden utredningens direktiv av nämns i denna del som ett skäl för en vidgning av rätten till domstolsprövning de krav Europakonventionen om skydd för de som mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ställer. Vidare anförs att kommittén bör undersöka vilka effekter som konventionens ställning i EG-rätten får för dess tillämpning i Sverige. Slutligen nämns också att kommittén bör utreda vilka effekter som EG-medlemskapet i sig får i nu berört avseende.

7.3 De högsta domstolarnas ställning

11 1 § kap.

I 11 kap. 1 § föreskrivs bl.a. att Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och att Regeringsrätten är högsta allmänna förvaltningsdomstol, samt att rätten att få mål prövat av dessa domstolar får begränsas genom lag. En första fråga som bör ställas är vad som närmare bestämt avses med att Högsta domstolen och Regeringsrätten är högsta domstolar.

Den gällande rättsuppfattningen förefaller vara se SOU 198414 s.

50 ff med hänvisningar samt 19848561 s. l7 ff att be-

prop. stämmelsen innebär att det inte får inrättas organ med uppgift att överpröva de högsta domstolarnas avgöranden samt att de högsta domstolarnas kompetens inte t.ex. genom begränsningar i rätten till fullföljd får inskränkas i sådan omfattning att de inte längre framstår som högsta instans inom sitt respektive kompetensområde. Däremot

SOU 199314 Rättskipning och förvaltning 163

har det inte angetts vara ett element i den högsta domsmakten som sådan att den måste kunna utövas helt obundet. När det först gäller förhandsbesked som avser giltigheten EGs av rättsakter är, som konstaterats i kapitel EG-domstolen exklusivt behörig att förklara en rättsakt ogiltig och en svensk domstol kan således inte vägra att tillämpa en EG-rättsakt utan stöd ett av förhandsbesked. Det är alltså inte fråga att EG-domstolen skulle om överpröva t.ex. Högsta domstolens avgörande i en ogiltighetsfråga. Gemenskapsrättens ståndpunkt i denna fråga innebär i stället att frågan om EG-rättsakters ogiltighet helt undandras svensk domstols kompetens. Här framträder alltså aspekt på lagprövningsen annan institutet än den som behandlats under föregående avsnitt. I den mening som nu berörts begränsas möjligheten till lagprövning genom att svenska domstolar inte äger pröva giltigheten av gemenskapsregler. Vad gäller förhandsbesked tolkningen EGs rättsakter som avser av äger inte heller någon överprövning av den svenska domstolens dom rum. Tolkningen av gemenskapsrätten är inte heller genomgående undandragen de nationella domstolarnas kompetens. Tvärtom kan alla domstolar utom slutinstansema tolka gemenskapsrätten utan att det föreligger något krav på att de därvid skall inhämta besked från EGdomstolen. Däremot kan det sägas att tolkningen gemenskapsrätten av i realiteten undandras de högsta domstolarnas kompetens i det att de dels är skyldiga att inhämta tolkningsbesked, dels är bundna det av givna beskedet. Frågan är således om inskränkningarna i Högsta domstolens och Regeringsrättens kompetens är så omfattande att regeringsformens karakteristik av dem som högsta domstolar inte längre kan sägas motsvara det verkliga förhållandet. Först kan konstateras att vissa målgrupper inte alls omfattas av gemenskapsrätten. Det gäller, för Högsta domstolens del, straffrättskipningen och i allt väsentligt process- och utsökningsrätten liksom även t.ex. arvs- och familjerätten. För Regeringsrättens del omfattas knappast t.ex. mål enligt lagen l99052 med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen 1988870 om vård av missbrukare i vissa fall, lagen 1985568 om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl., smittskyddslagen 19881472 med flera lagar. Det står samtidigt klart att inskränkningarna träffar områden som är av stor vikt för de båda domstolarna. För Högsta domstolens del bör det främst vara fråga om vissa centrala civilrättsliga områden

164 Rättskipning och förvaltning SOU 199314

såsom associationsrätt, immaterialrätt och transporträtt. Även på andra centrala områden, såsom inom avtals- och köprätten, bör tillämpning gemenskapsrätt kunna bli aktuell i enskilda mål. Vad av gäller Regeringsrätten bör bl.a. skattemål och möjligen en del mål rörande socialtjänst och allmän försäkring komma att beröras. Inom bl.a. dessa områden kommer således de högsta domstolarna att sakna kompetens att sätta EG-rättsakter åt sidan om någon ogiltighetsgrund bedöms föreligga liksom i realiteten att tolka gemenskapsrättens närmare innebörd.

7.4 Domstolarnas oberoende 11 kap. 2 §

Enligt 11 kap. 2 § får ingen myndighet, inte heller riksdagen, bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. En motsvarande regel finns för förvaltningsmyndighetemas del i 11 kap. 7 § stadgar att ingen myndighet får bestämma hur förvaltningssom myndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Principen om de nationella domstolarnas bundenhet av EG-domstolens förhandsbesked utgör en del av gemenskapsrätten. Vid ett svenskt medlemskap kommer, på sätt utvecklats tidigare samma som beträffande doktrinen gemenskapsrättens företräde framför om nationell rätt, principen om de nationella domstolarnas bundenhet att liksom övrig gemenskapsrätt bli en del av den svenska rättsordningen. Förhandsbeskeden bör därför formellt ses som även internrättsligt bindande för de svenska domstolarna. Det kan sägas att EG-domstolens besked är begränsat till att gälla tolkningen gemenskapsrätten medan 11 kap. 2 § avser dömandet av och tillämpningen i det enskilda fallet. Det är emellertid inte klart att regeln har så begränsad räckvidd som ett sådant synsätt antyder. en Författningsutredningen uttalade i denna del SOU 196317 s. 273 att domstolar endast skall rätta sig efter lag och författning och att de har varken skyldighet eller rätt att i sin dömande verksamhet lyda anvisningar vare sig från regeringen eller från någon annan. I författningsutredningens betänkande, liksom i övriga förarbeten SOU 197215 s. 196 prop. 197390 s. 383, betonas att domstolarnas oberoende är grundläggande betydelse för rättssäkerheten och att av de vid dömandet och i den rättstillämpande verksamheten i övrigt har att iaktta gällande rättsregler men inte några direktiv från någon som

SOU 199314 Rättskipning och förvaltning 165

helst utomstående institution. Det förefaller närmast de valda som om lokutionema döma i det enskilda fallet samt i övrigt tillämpa rättsregel i särskilt fall syftar till att klargöra att oberoendet gäller den dömande och i övrigt rättstillämpande verksamheten medan anvisningar kan ske t.ex. beträffande en domstols administrativa verksamhet. För att en domstol skall kunna döma i det enskilda fallet krävs också regelmässigt att den preciserar innebörden av en eller flera rättsregler för att kunna subsumera de konkreta omständigheterna i målet under de aktuella rättsreglema. Det mesta tyder således på att även denna domstolens rättstolkande verksamhet omfattas av bestämmelsen i 11 kap. 2 Det kan tilläggas att det långt i från alltid är möjligt att i ett enskilt mål dra en tydlig gräns mellan tolkningen rättsregel och av en tillämpningen av regeln på omständigheterna i målet. Vad som nu har anförts rörande domstolarna bör i allt väsentligt också äga tillämpning på bestämmelsen i 11 kap. 7 § förvaltningsom myndigheternas oberoende i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning lag. av

Förvaltningsmyndigheternas självständighet

Den svenska statsförvaltningen karakteriseras funktionsav en fördelning mellan departementen och förvaltningsmyndighetema. I spetsen för statsförvaltningen står ett regeringskansli vid som en internationell jämförelse är mycket litet. Inom kansliet bereds och expedieras regeringsärendena. Det löpande förvaltningsarbetet ankommer däremot till allra största delen på fristående myndigheter som på eget ansvar har att verkställa riksdagens och regeringens beslut. Myndigheterna är underställda regeringen, har ingen men lydnadsplikt gentemot chefen för det departement under vilket de sorterar. - I flertalet EG-länder råder i vart fall i huvudsak 0rd- - - en annan ning, t.ex. i Frankrike, Storbritannien och Danmark. Varje fackminister har där att leda och ansvara för sektor förvaltningen. en av De administrativa funktionerna fullgörs inom ramen för stora regeringsdepartement. Enligt regeringsformen är det regeringen som ingår överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig organisation. Det är också regeringen som företräder nationen utåt. Det följer av bestämmelsen i l kap. 6 § RF att regeringen styr riket. Deltagandet i mellanstatliga

166 Rättskipning och förvaltning SOU 199314

förhandlingar sker inom ramen för vad som brukar kallas regeringens faktiska handlande. Eftersom det också är den svenska staten, representerad regeringen, som inför gemenskapema ansvarar för av att Sverige fullgör sina åtaganden finns det anledning att inför ett svenskt EG-medlemskap belysa konstitutionella aspekter på förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndighetema när det gäller normgivning, tillämpning av rättsregler och myndigheternas roll i ett gemensamt förhandlingsarbete. Samtliga statliga och kommunala organ liksom också kyrkomötet - med undantag av riksdagen och de kommunala beslutande församlingär enligt RFs terminologi myndigheter. Det gäller alltså även arna regeringen och domstolarna. Andra myndigheter än domstolarna kallas förvaltningsmyndigheter, dock inte regeringen. Förvaltningsmyndighetemas ställning regleras i ll kap. 6 och 7 §§. I det först nämnda lagrummets första stycke stadgas Under regeringen lyder justitiekanslem, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen.

I ll kap. 7 § görs undantag från denna generella lydnadsplikt Ingen myndighet, heller riksdagen eller kommuns beslutande

får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall

organ, besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Med förvaltningsmyndigheternas ställning som organ under regeringen följer alltså i princip en direktivrätt för regeringen. Förvaltningsmyndighetema är regeringens redskap och står till dess förfogande i uppgiften att styra riket. I ll kap. 7 § anges emellertid ett område som är fredat från regeringsingripanden.

Hur kan då detta fredade område bestämmas närmare Det är endast fråga myndigheternas handläggning av sådana om frågor utgör ärenden i administrativ mening. Det betyder att som myndigheternas s.k. faktiska handlande ligger helt inom ramen för regeringens bestämmanderätt. Till faktiskt handlande hänförs uppgifter som har karaktär av service eller prestationer till den enskilde, t.ex. undervisning, sjukvård och jämvägsdrift, liksom informerande, rådgivande eller opinionsbildande uppgifter och även uppgifter som innebär tillsyn, övervakning eller inspektion.

SOU 199314 Rättskipning och förvaltning 167

Vidare omfattar inte ll kap. 7 § samtliga ärenden. En första grupp av ärenden som lagrummet avser är de som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun. Den vedertagna definitionen av myndighetsutövning mot enskild är att med sådan avses utövning av befogenhet att för enskild bestämma förmån, rättighet, skyldighet, om disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Med enskild avses såväl fysiska juridiska Med kommun som personer. avses i detta sammanhang kommunen som offentligrâttslig juridisk person, oberoende av i vilken form fullmäktige, nämnd osv. som - kommunen uppträder och även oberoende av om det gäller en primärkommun, en landstingskommun eller kyrklig kommun. en

Det är således fråga om sådana ärenden i vilka myndigheterna kan sägas ha en domstolsliknande uppgift och i vilka därför ett starkt rättssäkerhetsintresse gör sig gällande. En polismans patrullering eller trafikövervakning, eller en yrkesinspektörs kontroll av en arbetsplats, är ett uttryck för myndighetens faktiska handlande. Om polismannen eller yrkesinspektören under denna verksamhet meddelar förbud eller förelägganden blir det emellertid fråga ärenden innebär om som myndighetsutövning, däremot inte om han endast ger råd eller lämnar information. Ett exempel på ärenden som inte utgör myndighetsutövning är sådana skaderegleringsärenden som förekommer hos bl.a. vägverket och byggnadsstyrelsen och där myndigheten företräder staten som part i ett civilrättsligt förhållande. Slutligen avses också ärenden som rör tillämpning av lag. Den regeln har det särskilda motivet att regeringen eller annan överordnad myndighet inte bör få ingripa i enskilda fall såvitt angår ämnen där den grundläggande normen har beslutats av riksdagen KU 197326 s. 71. Med tillämpning lag även tillämpning av avses av verkställighetsföreskrifter till lag som regeringen kan ha utfärdat prop. 197390 s. 398. Däremot avses naturligen inte av regeringen utfärdade föreskrifter i övrigt. De flesta regler som gäller myndigheternas organisation och administration faller således utanför det fredade området, även om vissa sådana återfinns i lag, t.ex. i förvaltningslagen.

Det bör nämnas att en i huvudsak enstämmig uppfattning i dessa frågor kommit till uttryck i förvaltningsutredningens betänkande SOU 198339, verksledningskommitténs betänkande SOU 1985

168 Râttskipning och förvaltning sou 199314

40, regeringens verksledningsproposition 19868799 Liksom i konstitutionsutskottets betänkande över verksledningspropositionen l9868729. Några andra bestämmelser i regeringsformen har också en viss betydelse för myndigheternas självständighet. I l kap. 1 § RF sägs att den offentliga makten utövas under lagarna. Regeringen får således inte till förvaltningsmyndighetema utfärda direktiv som strider mot gällande rätt. Om en konflikt skulle uppstå har förvaltningsmyndighetema enligt 11 kap. 14 § och rätt skyldighet att sätta en föreskrift sidan som strider mot en bestämmelse av högre konstitutionell valör lagprövningsrätten. Däremot föreligger inget hinder för regeringen att inom ramen för sin normgivnings- kompetens utfärda nya bestämmelser även om dessa skulle ta sikte just på en aktuell situation. Enligt 11 kap. 8 § får râttskipnings- eller förvaltningsuppgift inte fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Avslutningsvis bör det nämnas något om tillåtligheten av informella kontakter mellan regeringskansliet och myndigheterna. Förvaltningsutredningen uttalade s. 100 att informella kontakter och vüjeyttringar är på intet sätt förbjudna i regeringsformen, som enbart reglerar proceduren för tillkomsten av formella regeringsbeslut. Det finns inga konstitutionella hinder för statsråd eller deras medarbetare att genom synpunkter söka påverka förvaltningsmyndighetemas handlande i frågor som inte täcks av 117. Det är inte ens säkert att synpunkter i frågor som täcks i denna paragraf skulle vara stridande mot regeringsformen, eftersom grundlagsförbudet enbart riktar sig mot andra organs bestämmande av hur en förvaltningsmyndigheti särskilt fall skall handla... Vad som däremot står alldeles klart är att viljeyttringar av denna art saknar rättslig giltighet. Verksledningskommittén instämde i vad förvaltningsutredningen funnit i fråga om informella kontakter utanför området för 11 kap. 7 Kommittén uttalade också som sin uppfattning att det finns ett visst utrymme för informella kontakter mellan statsråd elleren departementstjänsteman och förvaltningen även i frågor som täcks av RF 117. Det är emellertid en grannlaga uppgift att använda detta instrument på ett godtagbart sätt s. 97. Enligt utredningen borde utrymmet vara större för kontakter med förvaltningen när departementet representeras av en icke-politisk tjänsteman än då kontakten tas av ett statsråd eller någon annan politiskt tillsatt befattningshavare.

SOU 199314 Rättskipning och förvaltning 169

Konstitutionsutskottet uttalade med anledning regeringens av verksledningsproposition i denna del att det inte torde vara möjligt att helt undvika informella kontakter ens inom området för 11 kap. 7 Utskottet betonade dock att kontakterna på det området borde präglas av återhållsamhet och i särskilt hög grad...avse informationsutbyte s. 14. Utskottet fann också anledning understryka att oavsett vilka informella kontakter som förekommit bär myndigheterna det fulla och slutliga ansvaret för besluten i de enskilda fallen a. st.

7.6 överväganden

Principen om gemenskapsrättens företräde Av den tidigare redogörelsen har framgått att varken traditionella kollisionsnormer eller lagprövningsregeln i ll kap. 14 fullt § ger utrymme för skyldigheten att ge gemenskapsrätten företräde i förhållande till senare svensk lag och till grundlag. Det står således klart att regeringsformen bör ändras så att domstolar och rättstillåmpande myndigheter ges befogenhet att fullt ut respektera företrädesprincipen. Det skulle naturligtvis i och för sig kunna ske genom ändringar i eller tillägg till lagprövningsregeln. Vi har emellertid i kapitel 4 föreslagit att det i l kap. RF införs en allmän regel om att Sverige kan anslutas till gemenskaperna och om de följder som en sådan anslutning då för med sig. Den föreslagna bestämmelsen innebär i korthet att om Sverige blir medlem av gemenskaperna och överlåter beslutsbefogenheter till dem gäller de förpliktelser som ett medlemskap medför utan hinder av vad som annars föreskrivs i grundlag eller annan lag. Vi redovisar också i kapitel 4 de allmänna utgångspunkter som haft för våra överväganden. Vårt förslag till bestämmelse i 1 kap. RF ger utrymme för principen om gemenskapsråttens företräde utan att fördenskull principen grundlagsfästs på ett sådant sätt att det skulle fordra grundlagsåndring för att Sverige skall kunna återta de befogenheter som överlämnats och domstolarna åter endast tillämpa svensk lag. Enligt vår mening bör således någon ytterligare grundlagsändring inte ske till följd av företrädesprincipen.

Domstolarnas ställning och oberoende Vad först gäller Högsta domstolens och Regeringsrättens ställning l 1 kap. l § fäster vi avgörande vikt vid att EG-domstolen icke har att

170 Rättskipning och förvaltning SOU 199314

överpröva dessa domstolars domar. Det bör därför inte vara fråga om någon inskränkning i den viktigaste innebörden av att Högsta domstolen och Regeringsrätten är högsta domstolar. Däremot kan det, som vi konstaterat ovan, ses som en inskränkning i de högsta domstolarnas kompetens att de för en del av det normsystem som de vid ett medlemskap har att tillämpa dels saknar behörighet att självständigt konstatera att EG-rättsakter är ogiltiga, dels är bundna av en annan domstols lagtolkning. För det första är dock den inskränkningen i sig av begränsad räckvidd inom ramen för varje enskilt mål. För det andra uppträder den ännu inom överskådlig framtid endast inom vissa kategorier av mål. Vad så angår systemet med bindande förhandsbesked från EGdomstolen låter det sig, som vi redan antytt, inte utan vidare förenas med stadgandet i 11 kap. 2 Det gäller då uteslutande sådana förhandsbesked som innebär att EG-domstolen uttalar sig om tolkningen av en i ett mål aktuell rättsfråga, s.k. tolkningsbesked. Betydelsen av sådana besked kan naturligtvis i hög grad variera från mål till mål, beroende på hur central frågan om gemenskapsrättens tolkning är för övriga bedömningar i målet och på i hur nära anslutning till omständigheterna i målet som EG-domstolens besked har lämnats. Samma principiella resonemang kan föras i fråga om tolkningsbeskedens förhållande till bestämmelsen om förvaltningsmyndigheternas självständighet i den lagtillämpande verksamheten 11 kap. 7 §. I enlighet med det övergripande resonemang som vi fört i kapitel 4 anser vi emellertid att det inte erfordras något ytterligare klargörande i nu berörda avseenden. Såväl de högsta instansemas skyldighet att inhämta tolkningsbesked som alla domstolars bundenhet av ett givet besked är sådana förpliktelser som följer av ett medlemskap och som därför omfattas av det förslag till bestämmelse i 1 kap. RF som vi lämnat.

självständiga törvaltningsmyndigheter När det först gäller frågan om anpassning av det svenska regelverket till gemenskapsrätt är det viktigt att konstatera att förvaltningsmyndigheterna inte har någon egen befogenhet att meddela föreskrifter. De myndighetsföreskrifter som utfärdas har utan undantag sin grund i ett bemyndigande från regeringen. Dessa bemyndiganden hari sin tur sin grund antingen i regeringens s.k. restkompetens eller dess rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter, eller i en delegation

SOU 199314 Rättskipning och förvaltning 171

från riksdagen till regeringen med riksdagens uttryckliga medgivande av s.k. subdelegation till regeringen underordnad myndighet. Det skall således egentligen inte finnas något utrymme för myndighetsföreskrifter strider mot regeringens och riksdagens som intentioner. En annan sak är att användningen ramlagstiftning och av vida bemyndiganden kan medföra en svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning från myndigheternas sida. Det är emellertid snarare ett administrativt än ett konstitutionellt-rättsligt problem. Det avgörande är att regeringen ytterst ansvarar för den regelgivning som sker hos myndigheterna. Därmed står också klart att systemet med fristående förvaltningsmyndigheter inte innebär något konstitutionellt problem när det gäller regeringens ansvar gentemot gemenskaperna för en lojal anpassning av interna regler till gemenskapsrätt. En annan sak är att erfarenheten bör få visa om det på sikt fordras någon ändring av delegationsreglerna i 8 kap. RF för att regeringen verkligen skall kunna styra myndigheternas regelgivning. Detta gäller såväl den anpassning av regelsystemet måste ske som i samband med ett svenskt tillträde till gemenskaperna som i fråga om implementering av EG-direktiv under ett löpande medlemskap. När det så gäller tillämpning av gemenskapsrätt i enskilda ärenden har regeringen utanför området för ll kap. 7 som konstaterats tidigare, rätt att genom direktiv styra myndighetens handlande, även i enskilda ärenden. När det är fråga om ärenden som faller inom ramen för ll kap. 7 § upphör alltså regeringens direktivrätt. Däremot bör det finnas en möjlighet till informella diskussioner mellan departement och myndighet om gemenskapsrättens närmare innehåll i en sådan fråga. Det kan knappast nu överblickas om det på sikt kan finnas behov av att ge regeringen några formella styrmedel i enskilda ärenden som innebär tillämpning av gemenskapsrätt inom området för 11 kap. 7 Om det, trots regeringens rätt att genom bemyndiganden styra myndigheternas regelgivning, skulle träffas ett avgörande i ett enskilt ärende som strider mot Sveriges åtaganden visavi EG, har regeringen möjlighet att själv besluta eller att föreslå riksdagen lämpliga författningsändringar. Inte heller när det gäller enskilda ärenden bör därför några problem av konstitutionell art uppstå i fråga om statens ansvar gentemot gemenskaperna. Något bör slutligen sägas om det fallet att förvaltningsmyndigheters tjänstemän uppträder som ombud för regeringen vid förhandlingar i EG-organen.

172 Rättskipning och förvaltning SOU 199314

Beslutsprocessen inom EG se vidare kapitel avsnitt 1.1 kan

sägas omfatta tre successiva faser. Till en början, inom ramen för kommissionens beredningsarbete inför ett förslag till direktiv eller förordning, medverkar individuella experter från medlemsländerna. Därefter, sedan kommissionens förslag förelagts rådet, vidtar en mellanstatlig beredning i fasta eller tillfälliga arbetsgrupper. Slutligen fattas beslut i rådet efter en slutlig beredning i den gemensamma permanenta ambassadörskommittén Coreper. Allteftersom beslutsfortgår förutsätts en allt fastare intern förankrings- och processen beredningsprocess inom den nationella förvaltningen. Dessutom kommer det att ställas krav på deltagande i de cirka 3 000 kommittéer under kommissionens ordförandeskap förvaltar och tillämpar som EGs regelverk. Det kommer således att ställas stora krav på svensk representation i rad olika sammanhang inom EG-samarbetet. Beslut om deltaganen de i mellanstatliga förhandlingar fattas i form av departementsbeslut i Utrikesdepartementet. Inget hindrar att en tjänsteman hos en viss myndighet utses att företräda regeringen som ombud. Den ordningen tillämpas redan i dag och kommer med all säkerhet att tillämpas i än större utsträckning om Sverige inträder som medlem i EG. Instruktioner till den som företräder Sverige vid mellanstatliga förhandlingar sker inte ett led i regeringens normgivning utan i som form av riktlinjer från det ansvariga statsrådet. Frågor om förordnanden, instruktionsgivning liksom flera andra aspekter på statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett EGmedlemskap skall belysas av en särskilt tillkallad utredare. I en till dennes direktiv fogad promemoria antas att det skall vara möjligt att utforma effektiva och korrekta arbetsformer inom ramen för nu gällande grundlagsbestämmelser. Vad gäller konstitutionella aspekter på dessa frågor bör följande kunna sägas. När en tjänsteman vid en förvaltningsmyndighet utses till att som ombud företräda regeringen vid förhandlingar eller överläggningar i EGs och erhåller instruktioner för genomförandet organ sitt uppdrag, kan det inte fråga om ett myndighetens ärende av vara och i vatt fall inte om ett ärende som gäller myndighetsutövning eller lagtillämpning. De instruktioner som lämnas ges således utanför området för ll kap. 7 § och därmed i enlighet med den direktivrätt som regeringen äger. g Det förhållandet att en tjänsteman vid en myndighet som ombud för regeringen medverkat vid tillkomsten av en gemenskapsrättslig regel och därefter kan ha företrädare för myndigheten tillämpa att som

SOU 199314 Rättskipning och förvaltning 173

regeln i ett enskilt ärende innebär inte att regeringen eller annat organ kan sägas ha bestämt hur myndigheten skall besluta i det särskilda fallet. Eventuella lämplighetsfrågor i samband med en sådan möjlig dubbelställning skall övervägas av den särskilde utredaren.

Övriga bestämmelser i 11 kap.

Reglerna om tillsättning av tjänster berörs inte av ett EG-medlemskap. Kravet på svenskt medborgarskap för vissa i ll kap. 9 § nämnda tjänster strider inte mot gemenskapsrättens diskrimineringsförbud eftersom etableringsfriheten enligt artikel 55 i Romfördraget inte är tillämplig på verksamhet som innefattar myndighetsutövning. EG-institutionema övertar inte Högsta domstolens, Regeringsrättens eller hovrätternas befogenhet att bevilja resning eller återställande av försutten tid ll kap. ll §. Ett EG-medlemskap innebär inte heller att någon grupp av mål överförs från svensk domstol till EG-domstolen varför inte heller frågan om resning och återställande av försutten tid ens indirekt kommer att beröras. Regeringens dispensmakt samt rätt att bevilja nåd och abolition 11 kap. 12 och 13 §§ berörs inte heller av en anslutning till EG.

SOU 199314 175

Övriga

8 bestämmelser

i

regeringsformen. 3-9,

12 och

13 RF

kap.

Sammanfattning Den alldeles övervägande delen regeringsav formens bestämmelser berörs inte ett EG-medlemskap. De rör av internt svenska förhållanden som även vid ett medlemskap förblir internt svenska. En viss påverkan kan dock ske i några avseenden utan att någon grundlagsändring är nödvändig, t.ex. när det gäller beredningen av vissa regeringsärenden och i fråga hur fullom ständigt vissa regler i 8 kap. skildrar de verkliga förhållandena.

Vi har tidigare i betänkandet ingående behandlat kapitlen mera 10 och ll i regeringsformen, vilka bedömt de mest centrala vara när det gäller effekterna av ett EG-medlemskap. Vi övergår till att nu redovisa vår bedömning av vilken påverkan ett medlemskap kan ha på de övriga förhållanden som regleras i regeringsformen.

Riksdagen och riksdagsarbetet

3 och 4 kap. RF

I 3 kap. behandlas vilka har rösträtt och år valbara vid riksdagssom val, hur mandaten fördelas m.m. Inget av detta torde beröras ett av EG-medlemskap. Enligt vår bedömning finns det inte anledning att i regeringsformen införa regler om rösträtt och valbarhet vad gäller val till Europaparlamentet. Däremot bör sådana regler bestämmas i lag, vilket bör

framgå av 8 kap. RF se vidare kapitel 12.

Inte heller bör de nuvarande bestämmelserna i 4 kap. om regeringens och riksdagsledamöters förslags- och yttranderätt, om omröstningsregler m.m. påverkas av ett medlemskap.

176 Övriga bestämmelser i regeringsformen SOU 199314

8.2 Statschefen 5 kap. RF

Reglerna om statschefen och om riksföreståndare påverkas naturligtvis icke alls av ett EG-medlemskap.

8.3 Regeringen och regeringsarbetet

6 och 7 kap. RF

6 kap. innehåller regler om hur statsministern och övriga statsråd utses och entledigas. Reglerna påverkas inte av en svensk EGanslutning. Även reglerna i 7 kap. regeringsarbetet bör kunna kvarstå om oförändrade. I några avseenden kan emellertid den ordning som traditionellt tillämpas hos oss på sikt behöva ges andra former.

I 7 kap. 2 § sägs att Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning

behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att

som yttra sig.

Bestämmelsen är kortfattad och allmänt hållen men har kommit att uppfattas att ett remissförfarande i princip skall äga rum. Det som sades det i motiven till regeringsformen, naturligt att ordningen var, med remisser från regeringen ett led i beredningsarbetet även i som fortsättningen kommer till uttryck i RF prop. 197390 s. 287. Beredningen regeringsärenden innehåller också ett annat karakav teristiskt drag, nämligen kommittéväsendet. Det är inte grundlagsfäst i förarbetena till regeringsformen uttalade justitieministem att men utredning parlamentariskt tillsatta kommittéer var ett genom utomordentligt värdefullt inslag vid beredningen av lagstiftningsfrågor och andra likartade viktigare ärenden. Liksom hittills bör denna utredningsform utnyttjas i betydande omfattning a.a. s. 288. Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen funnit anledning att uppmärksamma beredningen av regeringsärenden. Så har utskottet bl.a. framhållit vikten att lagförslag är väl övervägda och att av konsekvenserna är överblickbara 199091KU7 s. 9 och betonat betydelsen arbetet i offentliga utredningar, av remissbehandling av och lagrådsgranskning KU 1985865 s. 14. Det kan antas vara annorlunda när det gäller beredningen av som regeringsärenden inom för ett EG-samarbete är att den ofta ramen inte syftar till att ta fram underlag för ett regeringens beslut i ett förvaltningsärende eller förslag till riksdagen utan till att bereda

SOU 199314 Övriga bestämmelser i regeringsformen 177

frågan om hur Sverige bör under den beredningsagera gemensamma och beslutsprocessen inom EG. Vilka förslag till gemensamma normgivningsakter som läggs fram kan Sverige inte styra. Inte heller kan Sverige ensidigt bestämma tidtabellen för den gemensamma beslutsprocessen. Det innebär bl.a. att det kanske inte alltid är möjligt att låta t.ex. ett kommissionens förslag till rättsakt här i landet bli föremål för utredning av en särskilt tillkallad kommitté. Det är förmodligen också långt ifrån alltid lämpligt att tillsätta ens en traditionell utredning endast för att formulera ett förslag till svensk en ståndpunkt. Ett alternativ till det traditionella kommittéväsendet kan vara att låta ständiga kommittéer, med en bred sammansättning, verka inom skilda områden. På motsvarande sätt kan möjligheterna till ett gängse remissförfarande påverkas att regeringen inte avgör den av gemensamma beslutsprocessens gång. Det ligger inte i vårt uppdrag att överväga hur kommitté- och remissväsendena närmare bör organiseras inom för ett EGramen samarbete. Vi nöjer oss här med att konstatera att regeringsformens föreskrift ger utrymme även för andra former beredning än de av som hittills vanligen förekommit. I 7 kap. 3 § sägs att regeringsärenden avgörs regeringen vid av regeringssammanträde. Härigenom läggs principen regeringens om kollektiva beslutsfattande fast och utesluts formlig ministerstyrelse. en Regeringsärenden är i princip alla frågor kräva ett som anses ställningstagande från någon i regeringskretsen prop. 197390 s. 184. Departementschefsärenden är endast förutom vissa ärenden som avgörs av cheferna för utrikes- och försvarsdepartementen de som gäller beredningen av regeringsärenden eller frågor som avser ett departements administration. Det är däremot självklart och också förutsatt i motiven till regeringsformen att flertalet ärenden - som formellt beslutas vid ett regeringssammanträde i realiteten endast sakbehandlats av ett, eller ibland några, statsråd. Som vi nyss konstaterat beträffande beredningen regeringsärenav den kommer vid ett medlemskap en stor del av regeringens arbete att få ägnas frågor hur Sverige bör under den om agera gemensamma berednings- och beslutsprocessen inom EG. Det torde bli fråga om att t.ex. lämna instruktioner eller riktlinjer såväl till de svenska tjänstemån som förhandlar i arbetsgrupper inför rådsbehandlingen till som statsråd som representerar landet vid rådets sammanträden. När det gäller instruktioner till svenska förhandlare är det så att för närvarande sker, som tidigare sagts i kapitel instruktionsgivningen

178 Övriga bestämmelser i regeringsformen SOU 199314

till den som företräder Sverige vid mellanstatliga förhandlingar i form riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller, på grundval av den av arbetsordning gäller för respektive departement, från departesom mentet. Förhandlingar som syftar till ett folkrättsligt bindande avtal närmast slags beredningsprocess som föregår ett regeses som en ringsbeslut. Instruktionsgivningen sker för att uppnå ett resultat som det ansvariga statsrådet anser sig kunna presentera för beslut i regeringen. Det är möjligt att den ordningen kan behållas även inom EG-samarbetet. Den frågan kommer emellertid att belysas av den särskilde utredaren statsförvaltningens samverkan med regeringen av vid ett EG-medlemskap. Det kan dock konstateras att det torde förhålla sig annorlunda när det gäller statsråds deltagande i det beslutsfattande som sker vid rådets sammanträden. Frågan om hur Sverige slutligen skall ställa sig inför ett beslut i rådet kommer att ha beretts i olika nationella instanser, bland dem det riksdagsorgan för samråd i EG-frågor som

vi föreslår skall inrättas se kapitel 11. Det är också möjligt att

Sveriges position lagts fast i ett formligt beslut vid ett regeringssammanträde. I flertalet fall bör det kunna förutses vilka beslut som rådet kan komma att fatta vid ett möte och det bör också vara möjligt att i ett svenskt förhandlingsupplägg ange flera alternativa handlingsmöjligheter. Icke desto mindre torde det någon gång kunna inträffa att sak utvecklar sig på ett sätt som inte kunnat förutses. Det en skulle t.ex. kunna bli aktuellt att träffa en uppgörelse med andra stater innebär att i fråga frångå den hållning som utkristallisesom en rats under den nationella beredningen för att vinna majoritet för ett beslut i fråga bedöms som mera väsentlig för svenska en annan som intressen. I situation den skisserade bör det ofta kunna vara en som nyss möjligt för det statsråd deltar i rådsmötet att under mötets gång som rådgöra med regeringen i Sverige. Han eller hon bör också oftast kunna samråda med riksdagens organ för EG-frågor eller i vart fall med det organets presidium. Samråd den arten förekommer inte av sällan i Danmark där folketingets marknadsutskott kan sammankallas med mycket kort varsel och där om så inte kan ske utskottets - ordförande i vissa fall gör bedömning av parlamentets inställning. en Skulle ett sådant samråd någon anledning inte kunna komma till av stånd återstår inte annat än att det statsråd som deltar i rådssammanträdet eget politiskt slutligt avgör vilket ställningstaganansvar de bäst Sveriges intressen. Ett sådant politiskt ansvar blir som gagnar också i alla fall möjligt att utkräva när, i enlighet med det Europeiska

SOU 199314 Övriga bestämmelser i regeringslfonnen 179

rådets beslut i Edinburgh, voteringama i rådet kommer att offentliggöras. Ur svensk konstitutionell synpunkt utgör ett statsråds deltagande i ett rådsmöte inte ett regeringsärende. Beslutsfattandet i rådet sker i enlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som Sverige tillträtt och beslutens bindande kraft uppstår för svensk del på grund av att riksdagen med stöd av grundlagen överlåtit beslutanderätt till gemenskapema.

Lagar och andra föreskrifter 8 kap. RF

I 8 kap. regleras främst fördelningen av normgivningskompetens mellan de svenska statsorganen. I mycket generella termer kan sägas att i 2-5 §§ anges vilka slag av föreskrifter som enligt huvudregeln fordrar lagform, riksdagens s.k. primära lagområde. I 7-10 §§ anges så vilka slag av föreskrifter som regeringen kan besluta om efter bemyndigande i lag, det s.k. fakultativa lagområdet. De föreskrifter som inte kan bli föremål för delegering till regeringen utgör det s.k. obligatoriska lagområdet. Vidare anges i 13 § den kompetens som regeringen i sig själv besitter att utñrda föreskrifter, dess primärområde, nämligen dels rätten att utñrda verkställighetsföreskrifter, dels rätten att utfärda föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av riksdagen den s.k. restkompetensen. Vid ett EG-medlemskap kommer viss beslutanderätt inom förmodligen samtliga ovan nämnda kategorier att överlåtas till gemenskaperna. Med stöd av de överlåtna befogenhetema kommer gemenskapernas institutioner, främst rådet, att utfärda olika slag av bindande rätts-

akter. Vi erinrar om se också kapitel avsnitt 1.2.1 att EG-

förordningar är omedelbart och direkt tillämpliga i medlemsstaterna och att de i allmänhet också har direkt effekt. EG-direktiv däremot är som huvudregel bindande för medlemsstaterna i vad gäller de mål som ställs upp men överlåter till medlemsstaten att avgöra hur det fastlagda målet skall uppnås. Tillräckligt klara och entydiga bestämmelser i direktiv kan emellertid också ha direkt effekt. En första fråga som förtjänar att beröras är den om föreskrifters legitimitet. Iden nationella rättsordningen måste varje föreskrift, även sådana som meddelats av förvaltningsmyndigheter, för att ha laglig verkan kunna stödjas någon överordnad norm och ytterst en av grundlagama. Det står klart EG-institutionema meddelade att av föreskrifter inte samma sätt kan härledas till någon av grund-

180 Övriga bestämmelser i regeringsfomzen SOU 199314

lagarna utan har sin bakgrund ytterst i gemenskapsfördragens bestämmelser. De erhåller i stället, som redan antytts, sin legitimitet det förhållandet att riksdagen med stöd av bestämmelser i grundur lagen överlåtit beslutanderätt till gemenskapema. En andra fråga âr ett medlemskap fordrar någon ändring av den om svenska fördelningen av normgivningskompetens. Generellt kan det sågas att såvitt gäller EG-förordningar saknar den nationella kompetensfördelningen egentligen helt betydelse. Det är den gemensamt beslutade rättsakten, i dess EG-rättsliga form, som gäller i medlemsstatema. Det nationella normgivningsförfarandet är i allt väsentligt utan uppgift i det sammanhanget. I fråga om direktiv å andra sidan år medlemsstaterna visserligen bundna av det politiska mål beslutats gemensamt fria att implementera, genomföra, som men det målet genom egen lagstiftning. Det genomförandet kan då ske med iakttagande den nationella kompetensfördelning som gäller för av inhemsk normgivning utan EG-bakgrund. Det som nu sagts har lett oss till slutsatsen att det svenska systemet för kompetensfördelning inte rubbas av ett EG-medlemskap. Ett par punkter kan trots det förtjäna att diskuteras. Det gäller för det första det förhållandet att den tar del av ett oförändrat 8 kap. RF som kommer att vid ett medlemskap få en ofullständig bild av - normgivningen i Sverige. Kapitlet innehåller många och detaljerade bestämmelser den nationella normgivningen men ger ingen om upplysning att en betydande normgivning av samma slag som den om nationella t.ex. inom det obligatoriska lagområdet förekommer - genom EG-institutionema. För att låta regeringsformen fullt ut spegla den politiska verkligheten vid ett medlemskap; kunde det ha funnits anledning att i 3 och 5 §§ ange att sådana föreskrifter som där omtalas också kan meddelas genom beslut av de Europeiska gemenskapernas institutioner. Vi har emellertid i kapitel 3 avvisat en sådan lösning och att genom det förslag lämnar om en bestämmelse anser ett möjligt EG-medlemskap redan i 1 kap. RF görs det klart att om del sanningen om hur Sverige styrs står att finna på annat håll en av än i regeringsformen. En andra frågor gäller förhållanden som det inte är grupp av möjligt att överblicka inom ramen för denna utredning. Det gäller t.ex. frågan de möjligheter till delegation till regeringen som nu om finns är tillräckliga för att tillgodose de behov som ett EG-samarbete ställer. Även EG-förordningar gäller omedelbart och utan om mellankommande nationell rättsbildning kan det finnas anledning att utfärda nationella kompletterande föreskrifter. Det kan t.ex. gälla att

SOU 199314 Övriga bestämmelser i regeringsformen 181

utpeka en viss ansvarig myndighet eller, och viktigare, att bestämma straff för överträdelse ñrordning. Intet hindrar naturligtvis i av en och för sig att även vad som ur gemenskapsrättens synpunkt kan vara verkställighetsföreskrifter här kan beslutas riksdagen föreav om skriften enligt regeringsformen fordrar lagform. Möjligen kan det på sikt komma att visa sig att sådan ordning någon gång kan utgöra en en onödigt fördröjande faktor. En annan fråga är om en starkare styrning från regeringens sida av förvaltningsmyndighetemas regelgivning är nödvändig och hur en sådan i så fall skall kunna åstadkommas. Vi har i kapitel 7 konstaterat att det egentligen inte skall ñnnas något utrymme för myndighetsföreskrifter står i strid med regeringens och riksdagens intensom tioner. Samtidigt är det klart att ramlagstiftning och vida bemyndiganden medfört en delvis svåröverskådlig normgivning hos del en myndigheter. En del försök till uppstramning har gjorts under senare år. Framtiden torde få utvisa om det också är nödvändigt att företa ändringar i 8 kap., t.ex. genom begränsningar rätten till subdeleav gation. Klart är i vart fall att EG-samarbetet ställer krav på att myndigheternas regelgivning är förenlig med Sveriges åtaganden gentemot gemenskaperna och att det i första hand är regeringen bär som ansvaret för den följsamheten. Vidare kan bestämmelsen i 17 § om att lag inte får ändras eller upphävas annat än genom lag, den s.k. formella lagkraftens princip, komma att påverkas genom att inte heller den fullständig bild ger en av de faktiska förhållandena. Av den redan flera gånger behandlade principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell lag följer att svensk lag visserligen inte formellt vare sig ändras eller upphävs genom EG-rättsakter men väl att domstolar och myndigheter kan vara skyldiga att underlåta att tillämpa svensk lag och principiellt även grundlag. När det gäller lagrådets verksamhet 18 § kan dess granskning av hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagama och rättsordningen i övrigt komma att avse också hur förslaget förhåller sig till gemenskapsrättens normsystem. Det är utomordentligt viktig uppgift en av rättslig natur som väl ansluter till lagrådets övriga uppgifter. Slutligen bör endast påpekas att EG-förordningar för sin giltighet varken fordrar att de utfärdas regeringen eller kungörs i den av ordning som sker med svensk lag 19 §. Sådana förordningar träder i stället i kraft uteslutande att de publiceras i de Europeiska genom

gemenskapernas tidning Oficial Journal. Det bör för fullständig-

182 Övriga bestämmelser i regeringsfomten SOU 199314

hetens skull betonas att vi däremot givetvis utgår från att svenska språket vid ett medlemskap får ställning av officiellt EG-språk och samtliga EG-rättsakter med verkan för Sverige eller för svenska medborgare publiceras i Europeiska gemenskapernas tidning på svenska språket.

8.5 Finansmakten 9 kap.

EG finansierades ursprungligen genom bidrag från medlemsländerna. Sedan år 1971 har EG emellertid i stigande grad kommit att finansieras intäkter som krävs in i medlemsländerna och som genom egna dessa överlämnar till EG. Dessa intäkter utgörs av tullar och avgifter på handeln med tredje länder, en andel av medlemsstaternas mervärdeskatteintäkter samt av en andel av medlemsstaternas bruttonationalprodukt. I 9 kap. behandlas främst hur beslut fattas om användningen av statens tillgångar. De bestämmelser som kan beröras av en EGanslutning är 12 § Riksbanken och 13 § om sedel- och myntutgivom ningsrätten. Det finns bl.a. skäl att överväga om bestämmelserna rörande riksbanken i tillräcklig grad tillgodoser de krav på den nationella centralbankens oberoende som det ekonomiskt-monetära samarbetet ställer. I samråd med Riksbanksutredningen har vi bestämt att eventuella förslag till ändringar i nu berörda avseenden skall lämnas av den utredningen.

8.6 Kontrollmakten 12 kap.

Reglerna kontrollmakten avser uteslutande nationellt svenska om förhållanden och skulle inte påverkas av ett medlemskap. Däremot kan justitieombudsmannens 6 § verksamhet indirekt komma att påverkas. Han kan komma att få ta ställning till klagomål från medborgare att ett svenskt myndighetsbeslut vilar på som anser felaktig tolkning gemenskapsrått. Samtidigt torde det stå klart en av att justitieombudsmannen inte kan begära förhandsbesked från EGdomstolen. Erfarenheterna från Danmark visar att ombudsmannen i sådan situation är återhållsam med att kritisera myndighetens en

tolkning Gulman m.fl. s. 168 not 12.

Det kan här erinras att genom Maastrichtfördraget tillskapas om också till Europaparlamentet knuten ombudsman som har att ta en emot klagomål från samtliga unionsmedborgare om fel och försummelser i gemenskapsinstitutionemas myndighetsutövning.

SOU 199314 Övriga bestämmelser i regeringvornzen 183

8.7 Krig och krigsfara 13 kap.

De särskilda regler som ges för statsorganens handlande i krislägen berörs inte av ett EG-medlemskap. Samtliga bestämmelser i kapitlet har karaktären av undantagsregler för det fall att det råder krig eller krigsfara. Flertalet regler gäller frågan om vilket organ som i en krigssituation skall utöva de befogenheter som annars tillkommer riksdagen. Vissa bestämmelser ger också anvisningar för statsorganens uppträdande i krigstid. I fredstid saknar däremot föreskrifterna i 13 kap. RF helt aktualitet, oberoende av om rikets försvar är en helt inhemsk angelägenhet eller om det också skulle ha inslag av beslut som fattats inom gemenskapema eller Västeuropeiska unionen. I 12 § ges vissa föreskrifter om val till riksdagen i krigstid. Eftersom vi inte föreslagit att val till Europaparlamentet skall regleras i regeringsformen utan i vanlig lag kan också, om så anses erforderligt, regler om sådant val i en krigssituation meddelas i lag. Det kan tilläggas att inte heller Övergångsbestämmelsema till regeringsformen innehåller något som påverkas av en svensk anslutning till EG.

Vggwizâar

mä em

ü

SOU 199314 185

9 Allmänna

handlingars offentlighet. Meddelarfrihet

Sammanfattning Vi föreslår inte någon grundlagsändring såvitt gäller principerna om allmänna handlingars offentlighet och meddelarfrihet. Inte heller föreslår någon ändring i sekretesslagen. De krav på sekretess som gemenskapsrätten i olika avseenden ställer kan i allt väsentligt tillgodoses inom för gällande ramen rätt. Den inverkan som ett medlemskap rent faktiskt kan ha på svenskt samhällsliv gäller främst att underlaget för det offentliga samtalet i lagstiftningsfrågor kan bli magrare genom att förhandlingar om bindande normgivningsakter förs bakom rådets stängda dörrar och att redovisningen av de överväganden som lett fram till ett beslut kan bli mindre utförliga än vi är vid. När vana det gäller meddelarfriheten är det inte möjligt att med visshet uttala sig om huruvida den kan behållas utan inskränkningar. Vi anser dock att det inte bör komma i fråga att begränsa meddelarfriheten. Om den kommer att utsättas för påfrestningar måste den aktivt försvaras.

Offentlighetsprincipen kan ses som en del av, eller kanske snarare en förutsättning för, den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten som regleras i 2 kap. RF. Principen om allmänna handlingars offentlighet syftar till att bereda allmänheten insyn i myndigheternas arbete och därigenom främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Meddelarfriheten kan sägas vara en särskilt vidsträckt yttrandefrihet i förhållande till främst nyhetsmediema. Båda principerna har sedan cirka 200 år gällt i vårt land. De har därigenom kommit att bli fast inrotade begrepp som satt sin prägel på den svenska förvaltningen och påverkat attityder och värderingar i samhället. De har därmed också i den offentliga debatten med all rätt kommit att framstå som några av de viktigaste frågorna inför ett eventuellt svenskt EG-medlemskap.

186 Allmänna handlingars qüfentlighet SOU 199314

9.1 Kort om svenska regler om allmänna

handlingars offentlighet, sekretess,

tystnadsplikt och meddelarfrihet

Det har angetts att offentlighetsprincipen skall fylla tre huvuduppgifter, nämligen att garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Offentlighetsprincipen i 2 kap. TF gäller allmänna handlingar. Med allmän handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel om handlingen förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten 2 kap. 3 § första stycket TF. En handling anses vara inkommen så snart den anlänt till myndigheten eller kommit en behörig befattningshavare till handa 2 kap. 6 §

TF. En handling anses upprättad a när den har expedierats eller b

om den inte expedieras, när det ärende som handlingen hör till har

slutbehandlats eller c om den inte hör till ett visst ärende, när den

har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts 2 kap. 7 § TF. Minnesanteckningar, utkast och koncept anses dock inte vara allmänna handlingar om de inte arkiveras. Till den del minnesanteckningar tillför ett ärende någon sakuppgift är de emellertid allmän handling 2 kap. 9 § TF. En allmän handling är antingen offentlig eller hemlig. Enligt huvudregeln råder offentlighet 2 kap. 1 § TF. En handling får hållas hemlig endast med hänsyn till vissa särskilt angivna förhållanden, såsom t.ex. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik och det allmännas ekonomiska intresse. Vidare måste den regel som hemlighållandet grundas på anges i sekretesslagen eller i en lag som den lagen hänvisar till 2 kap. 2 § TF. Ingen handling, som inte kan hänföras till någon i sekretesslagen angiven regel eller liknande regel i annan lag som sekretesslagen hänvisar till, får således hållas hemlig. Sekretess för uppgift i allmän handling gäller enligt sekretessen en lagen för viss tid, från högst tio år när det t.ex. gäller rikets finans-,

penning- eller valutapolitik i några få fall gäller ännu kortare tider,

till högst sjuttio âr för t.ex. särskilt känsliga uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ett fåtal fall är sekretessen inte begränsad i tiden. Det kan nämnas att i fråga om Sveriges förhållande till

SOU 199314 Allmänna handlingars ofentlighet 187

annan stat eller mellanfolklig organisation gäller sekretessen i högst fyrtio år, beträffande uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden i normalt högst tjugo år. Efter skyddstidens utgång upphör handlingen, utan särskilt beslut, att vara hemlig. I sekretesslagens regler anges i flertalet fall vissa skaderekvisit, dvs. ett krav på att myndigheten i varje särskilt fall då en handling begärs utlämnad skall pröva om det kan leda till skada att den kommer till allmän kännedom. Dessa krav har tillkommit för att varje särskild sekretessbestämmelse inte skall medföra sekretess i fler fall än som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. En uppgift som visserligen faller in under en sekretessregels ordalydelse skall alltså ändå inte hållas hemlig om man inte kan förutse någon skada som resultat av att den lämnas ut. I lagen återfinns raka skaderekvisit som innebär att sekretess föreligger om det kan antas att skada uppkommer om uppgiften röjs, dvs. en presumtion för offentlighet. Men vissa bestämmelser innehåller omvända skaderekvisit som innebär att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada, dvs. en presumtion för sekretess. Ofta ger naturligtvis den skadeprövning som sålunda skall ske anledning att häva sekretessen före skyddstidens utgång. I några enstaka fall gäller emellertid sekretess utan skadeprövning, s.k. absolut sekretess t.ex. enligt 9 kap. 1 § SekrL. Beträffande vissa frågor kan offentligt anställdas, och i en del fall även enskildas, yttrandefrihet vara begränsad genom regler om tystnadsplikt. För de offentligt anställda regleras tystnadsplikten i sekretesslagen. I den lagen stadgas att sekretess gäller för de slag av uppgifter som anges i lagen. Det innebär att om uppgiften återfinns i en allmän handling så får handlingen inte lämnas ut i den delen, också att tjänstemän hos myndigheten inte heller på annat sätt får men röja uppgiften. Brott mot lagstadgade tystnadsplikter är i regel straffsanktionerade i 20 kap. 3 § BrB. En offentligt anställd tjänstebryter sin tystnadsplikt kan också bli skyldig att betala man som skadestånd enligt reglerna i skadeståndslagen. För enskilda finns tystnadsplikt föreskriven i skilda lagar. Det gäller t.ex. enskilda som är anställda i privat verksamhet men som medverkar i myndigheters verksamhet som konsulter eller genom att utöva tillsyn, verkställa undersökningar e.d., enskilda som utövar yrken t.ex. privatpraktiserande advokater, präster, läkare, som bankpersonal m.fl. och enskilda som i egenskap av arbetsgivare eller fackliga förtroendemän får insyn i andra enskildas personliga eller

188 Allmänna handlingars ojfentlighet SOU 199314

ekonomiska förhållanden. Enskilda kan naturligtvis också avtala om tystnadsplikt. Dessutom anses att tystnadsplikt även utan särskilt avtal gäller för anställda till följd av en allmän lojalitetsplikt i anställningsförhållanden.

Meddelarfrihet l kap. l § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL

innebär att det står var och en fritt att med vissa särskilt angivna undantag meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Den som bryter sin tystnadsplikt kan alltså göra det straffritt om uppgiften skall publiceras. På motsvarande sätt har också var och en rätt att anskajfa uppgifter för publicering. Enligt 3 kap. TF och 2 kap. YGL har en meddelare också rätt till anonymitetsskydd. Det råder förbud för den som har medverkat vid framställningen av tryckt skrift eller radio- och TVprogram att uppge vem som lämnat uppgifter till skriften eller

programmet. Det är likaså förbjudet att efterforska vem som lämnat

ett meddelande. Begränsningar i meddelarfriheten tas upp i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. En meddelare kan straffas om han l gör sig skyldig till spioneri och några andra brott av liknande art, 2 uppsåtligen lämnar ut en hemlig handling eller 3 uppsåtligt bryter sin tystnadsplikt när den gäller vissa särskilt viktiga förhållanden som anges i 16 kap. SekrL. Meddelarfriheten gäller liksom tryckfrihetsförordningen övrigt - i princip endast gentemot det allmänna. Den innebär alltså en rätt för offentliga funktionärer att, utan att drabbas av sanktioner, bryta mot lagstadgade tystnadsplikter genom att lämna meddelanden för publicering.

9.2 Något om rättsläget i några av de nuvarande

medlemsstaterna

De enskilda medlemsstaterna har inte någon gemensam syn frågan . om allmänhetens tillgång till myndigheters handlingar. Det förefaller som om, bland de nuvarande medlemsstaterna, Storbritannien har den mest restriktiva hållningen medan Danmarks lagstiftning är den som står närmast vår egen. I Nederländerna gäller en lag som antogs den l maj 1992 om allmänhetens tillgång till myndighetsinformation, vilken ersatt en tidigare lag om offentlighet från 1980. Enligt den nya lagen har var och en som huvudregel rätt att erhålla

SOU 199314 Allmänna handlingars offentlighet 189

information om innehållet i handlingar förvaras hos myndigheter. som Rätten till information tillkommer således även utländska med-

borgare. Informationen kan lämnas att a handlingen lämnas

genom ut i kopia, b sökanden får gå igenom handlingen hos myndigheten,

c ett utdrag ur eller en sammanfattning av handlingen lämnas ut eller

d uppgift lämnas om den information finns i handlingen. som Undantag från huvudregeln offentlighet görs i första hand för om information som kan skada rikets säkerhet eller gäller företagssom hemligheter. Sekretess kan också efter avvägning mellan - en motstående intressen gälla for information har betydelse bl.a. - som för Nederländernas förhållande till andra stater och internationella organisationer, statens ekonomiska intressen, förundersökning och åtal för brott samt respekten för privatlivet. En kategori annan av undantag är uppgifter som gäller någons politiska åsikter. Beslut i frågor om utlämnande allmänna handlingar kan överklagas i av samma ordning och på samma grunder gäller för förvaltningssom beslut i allmänhet. Något meddelarskydd finns inte i Nederländerna. Det finns, tvärtom, en särskild tjänsteman, Rülcsrechercheur, har till som uppgift att spåra offentliganställda lämnat ut hemliga uppgifter. som Storbritannien saknar generell offentlighetsprincip. Den en övergripande hållningen är i stället den motsatta, dvs. att myndigheters handlingar är hemliga inte ett särskilt beslut offentom om liggörande fattas. Genom en reform 1989 Qüicial Secrets Act har av visserligen de obehöriga offentliggöranden kan föranleda som straffpåföljd i viss mån begränsats i förhållande till vad tidigare som gällt. Annat obehörigt offentliggörande kan dock fortfarande föranleda disciplinpåföljd enligt Civil Service Discpline Code. En del lagar av senare datum tillgång till myndigheters handger lingar inom särskilda, begränsade områden. Det gäller t.ex. lag en

från 1987 om tillgång för enskilda till uppgifter dem själva The

om Access to Personal Files Act hos lokala bostads- och socialmyndigheter. Det förbereds också lagstiftning föräldrar som avses ge tillgång till skolors handlingar deras barn. om I Storbritannien gäller vidare att senast 30 år efter handling att en har upprättats skall den överlämnas till The Public Record Ojfice varvid den normalt blir tillgänglig för allmänheten. Något meddelarskydd existerar inte och inte heller något principiellt skydd för massmedias källor. Det kan t.ex. erinras om en uppmärksammad rättegång l992 gällde TV-intervju i sommaren som en

190 Allmänna handlingars ojfentlighet SOU 199314

Channel Four med avhoppad, IRA-medlem. intervjuperen anonym framförde viss kritik mot de brittiska såkerhetsstyrkoma i sonen Nordirland. En brittisk domstol fann att TV-bolaget var skyldigt att röja den intervjuades identitet. I Frankrike gäller en lag av den 17 juli 1978 om vissa åtgärder för att förbättra relationerna mellan förvaltningen och allmänheten m.m. Loi portant diverses mesures dameli0rati0n des relations entre l administration et public et diverses dispositions d ordre administratif, social et jiscal. Genom den lagen ges enskilda rätt att erhålla information innehållet i myndigheters handlingar med om angivna undantag, främst handlingar med uppgifter om enskild person och handlingar som rör vissa närmare specificerade allmänna förhållanden bl.a. hemliga uppgifter rörande utrikespolitiken och försvaret. Lagen också den enskilde rätt att anföra klagomål hos ger fristående kommission, Cormnission dAccés aux Documents aden ministratijiv. Någon motsvarighet till det svenska meddelarskyddet finns inte i fransk rätt. Inte heller finns något principiellt källskydd för journalister. I den franska straffprocesslagen Code de procédure pénale stadgas att den som offentligt uppgivit sig känna till en förövare av brott är skyldig att oavsett brottslighetens allvarlighetsgrad besvara - frågor från förundersökningsdomare artikel ll. Undantagna från en denna uppgiftsskyldighet är läkare, barnmorskor m.fl. men inte journalister artikel 378. I Tyskland råder inte någon generell offentlighetsprincip som ger allmänheten tillgång till myndigheters handlingar. En enskild kan efter myndighetens bedömning i det enskilda fallet erhålla uppgift om innehållet i handlingar. Däremot finns i delstatemas presslagar en lagfäst rätt för företrädare att få information. De skall få del pressens uppgifter inte är sekretessbelagda och som inte kan skada av som

bl.a. allmänna intressen eller skyddsvärda enskilda intressen se t.ex.

4 § Berliner Pressegesetz. I den tyska rättegångsbalken finns ett skydd för massmedias källor. Journalister är tillsammans med präster, advokater och andra - undantagna från vittnesplikten i fråga om att röja sina källor 53 § femte punkten Strajprozessordnung. Mera allmänt bekant är att det i Danmark, liksom för övrigt också i Norge och Finland, gäller grundläggande offentlighetsprincip. en Dansk praxis såvitt gäller offentlighet i EG-sammanhang belyses i viss utsträckning nedan, se avsnitt 9.4. Här skall endast nämnas att

SOU 199314 Allmänna handlingars offentlighet 191

den danska huvudregeln, betecknas rätt till akzinsigt, är som som en att var och en kan kräva att få del av handlingar som inkommit till eller upprättats av en förvaltningsmyndighet som ett led i dess behandling av ett ärende 4 § Lov offentlighed i forvaltningen. om Rätten till insyn omfattar, med vissa undantag, inte internt arbetsmaterial 7 §. Inte heller omfattas t.ex. regeringens interna protokoll och mötesreferat eller brevväxling mellan departement i lagstiftningsfrågor 10 §. Vidare är uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden liksom uppgifter om afñrs- och driftsförhâllanden undantagna från rätten till insyn 12 §. Slutligen stadgas också att rätten till insyn kan begränsas i den omfattning det är nödvändigt för att skydda väsentliga hänsyn till statens säkerhet och försvar, utrikes-politiska och utrikeshandelspolitiska intressen, förebyggandet och beivrandet av brott, det allmännas ekonomiska intresse samt private og offentlige interesser, hvor hemligholdelse efter forholdets saerlige karakter er påkraevet 13 §. Sammanfattningsvis kan sägas att det framför allt i Danmark och i Nederländerna finns en lagfäst huvudregel om insyn i myndigheternas verksamhet som påminner om det svenska systemet. En principiellt viktig skillnad i det nederländska systemet vid en jämförelse med det svenska är emellertid att det inte är fråga om en ovillkorlig rätt att ta del av en handling. I stället kan den enskilde få nöja sig med att en tjänsteman hos myndigheten lämnar honom information om vad handlingen innehåller. En annan skillnad är att undantagen från huvudregeln inte präglas av samma pregnans som i Sverige. Även i Tyskland är det fråga upplysningsplikt vilken om en är lagfäst endast såvitt avser pressens företrädare. I Tyskland, men inte i de övriga staterna, finns ett skydd för massmedias källor i form av en begränsning i journalisters vittnesplikt. Ett sådant skydd är givetvis inte lika långt gående som den svenska meddelarfriheten. Det motsvarar närmast den tystnadsplikt för journalister som hos oss är del anonymitetsskyddet. Regler en av om källskydd bör ändå ha samma grundläggande syfte, nämligen att för den offentliga debattens och kontrollens skull indirekt ett skydd ge för den som lämnar uppgifter i publiceringssyfte.

9.3 Allmänt offentlighet och sekretess i EG

om

Det pågår en omfattande debatt inom gemenskaperna om allmän-

hetens möjligheter till insyn om gemenskapernas genomskinlighet,

192 Allmänna handlingars offentlighet SOU 199314

transparency, enligt gemenskapsterminologi. Vissa betydelsefulla åtgärder för att öka insynen har vidtagits, senast vid det Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11-12 december 1992. Vi återkommer i det följande till den diskussionen och till de beslut som fattats. Gemenskapsråtten innehåller inte nu någon generell princip om allmänna handlingars offentlighet. Tvärtom, huvudregeln är att

handlingar blir offentliga först efter trettio år. Det framgår av en

förordning 83354EEG, om allmänhetens tillgång till den europeiska ekonomiska gemenskapens och Euratoms historiska arkiv, som ger vissa grundläggande bestämmelser i ämnet. Huvudregeln är således att handlingar i gemenskapernas arkiv blir offentliga trettio år efter den dag de har utfärdats. Den regeln är emellertid försedd med en rad viktiga undantag. De handlingar som således inte blir offentliga ens efter trettio år år följande A. Handlingar som innehåller upplysningar om enskilds privatliv eller arbetsförhållanden. B. Vissa slag av handlingar inom Euratomområdet. C. Handlingar som enligt andra regler, eller enligt den praxis som gäller hos de olika EG-institutionema, är hemliga och beträffande vilka sekretessen inte har hävts. D. Handlingar som, när de kom till en institutions kännedom, var sekretessbelagda av hänsyn till yrkes- eller affärshemlighet, om inte berörda personer eller företag underrättats om avsikten att häva sekretessen och underlåtit att inom en viss tidsfrist invända mot det.

En kortfattad beskrivning av vilka slags handlingar som är sekretess-

belagda enligt praxis hos de olika institutionerna ges nedan under

avsnitt 9.4. Förutom de handlingar hos rådet som gäller medlemsstatemas förhandlingar är det naturligtvis i stor utsträckning fråga om affärshandlingar av olika slag, inte minst sådana som förekommer inom kommissionens granskande verksamhet, t.ex. på konkurrensområdet.

I förordningen stadgas vidare artikel 6 att medlemsstaterna skall

avstå från att offentliggöra handlingar i sin besittning som är hemliga och för vilka sekretessen inte har hävts. I Romfördragets artikel 214 finns också en allmän regel om tystnadsplikt för gemenskapernas tjänstemän och andra befattningshavare. Medlemmarna i gemenskapens institutioner, medlemmarna i kom-

SOU 199314 Allmänna handlingars afentlighet 193

mittéer samt tjänstemän och övriga anställda i gemenskapen skall, även efter det att deras uppdrag upphört, förpliktade att inte vara lämna ut upplysningar som omfattas av sekretess, särskilt uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsñrhållanden.

I den engelska traktattexten beskrivs tystnadsplikten som en obliga-

tion of professional secrecy.

En motsvarande allmän regel om tystnadsplikt finns också i Euratomfördragets artikel 194. Bestämmelsen går emellertid längre i det att den också bl.a. ålägger medlemsstaterna att, på begäran av en annan medlemsstat eller av kommissionen, åtala den bryter som mot tystnadsplikten. Det kan förtjäna att anmärkas att i saknar grundett system som en läggande offentlighetsprincip blir det svenska motsatsparet offentlighet sekretess inte helt tillämpbart. I ett sådant systern blir - en handling inte offentlig redan på grund att den inte är sekretessav belagd. Att en handling är sekretessbelagd classzjied kan i stället beskrivas som en ytterligare kvalitet hos även icke offentlig en annars handling. Det kan också uttryckas så, att i ett sådant system innebär frånvaron av sekretess icke en rätt för den enskilde att ta del av en handling, men normalt inte heller skyldighet för den förvarar en som handlingen att vägra lämna ut den. Det är också allmänt omvittnat att frånvaron offentlighetsav en princip inte innebär att EG är ett slutet system. Slutna rådsmöten skildras inte sällan i massmedia i de olika medlemsstaterna och hel en del beredningsmaterial hos kommissionen kommer till allmän

kännedom trots att det inte är offentligt se t.ex. Viklund 126 f

s. under rubriken den öppna sekretessen. Det förhållandet att gemenskapsrätten dock intar en i förhållande till svensk rätt motsatt hållning i fråga om handlingsoffentlighet kan få betydelse i olika avseenden. För det första bör de effekter som denna motsatta hållning kan få inom den politiska beslutsprocessen undersökas. Vid ett medlemskap kommer många föreskrifter som nu beslutas av de svenska statsorganen att i stället utfärdas av gemenskapsinstitutionema. Frågan är då om ett medlemskap kan komma att innebära en begränsning av allmänhetens insynri den beslutsprocess som leder fram till för medborgarna bindande rättsakter. För det andra bör bedömas om de krav på sekretess och tystnadsplikt som ställs i EGs sekundärrätt går utöver de gränser som gäller för den svenska sekretesslagstiftningen. För det tredje, slutligen, måste uppmärksammas ett förslag till EG-direktiv skydd för enskilda vid om

194 Allmänna handlingars ojfentlighet SOU 199314

behandling av personuppgifteri framför allt ADB-register. Dessutom bör en bedömning göras av meddelarfrihetens förenlighet med gemenskapsrätten.

9.4 Den politiska berednings- och beslutsprocessen

I Sverige För den politiska berednings- och beslutsprocessen gäller generellt inte några särregler utan det är de allmänna reglerna om offentlighet och sekretess som är tillämpliga. För riksdagens verksamhet finns dock en särreglering i det att dess ledamöter endast i begränsad omfattning är underkastade tystnadsplikt. De grundläggande reglerna om förbud att röja sekretessbelagda uppgifter i 1 kap. 2-4 §§ SekrL gäller inte för riksdagsledamöter i fråga om uppgifter som de fått när de utövar sitt uppdrag ll kap. 2 § första stycket SekrL. För riksdagsledamöter gäller i stället vissa särskilda regler i regeringsformen och riksdagsordningen. Dessa särskilda regler är framför allt 10 kap. 7 § RF som ålägger ledamot utrikesnämnden att visa varsamhet i fråga om meddelanden till av andra vad han erfarit i nämnden och också gör det möjligt om som för nämndens ordförande att besluta om ovillkorlig tystnadsplikt. Vidare får, enligt 4 kap. 15 § RO, ledamot av riksdagens utskott inte obehörigen vad enligt beslut av regeringen eller utskottet yppa som skall hållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, betingas förhållandet till främsom av av mande stat eller mellanfolklig organisation. En motsvarande regel gäller för ledamöter av den svenska delegationen till EFTAzs parlamentarikerkommitté och den svenska delegationen till gemensamma parlamentarikerkommittén EG-Sverige 8 kap. 14 § RO. För finansutskottets ledamöter gäller viss ytterligare tystnadsplikt. Vad gäller regeringens verksamhet kan sägas att det finns några bestämmelser i sekretesslagen som pekar ut regeringen som den myndighet hos vilken sekretessen gäller t.ex. den s.k. riks- bankssekretessen i 3 kap. 1 § SekrL. Andra bestämmelser i sekretesslagen föreskriver sekretess för uppgifter med visst innehåll, var de än förekommer t.ex. utrikes- och försvarssekretessen, således även hos regeringen. En utgångspunkt är att sekretessen inte utan särskilt stadgande följer med uppgift lämnas från en myndighet till en en som annan s.k. sekundär sekretess, således inte heller till regeringen.

SOU 199314 Allmänna handlingars ofentlighet 195

Rent allmänt kan sägas att sekretessen hos regeringen inte år särskilt vidsträckt. Av större betydelse för regeringens och riksdagens arbete är den tidigare nämnda regeln i 2 kap. 9 § andra stycket TF innebär att som utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse eller annan därmed jämställd handling som inte har expedierats, inte är att anse som allmän handling. Detsamma gäller enligt 2 kap. 7 § TF handlingar som hör till till ett ärende ännu inte slutbehandlats varför som handlingen inte anses vara upprättad i tryckfrihetsförordningens mening. Det senare gäller t.ex. promemorior upprättats inom som ramen för en offentlig utrednings arbete. Det är här fråga vad om som ibland betecknas som mellanprodukter, dvs. det är fråga ett om förstadium till en definitivt utformad handling. Enligt rådande rättspraxis anses en sådan handling inte vara expedierad även den om överlämnas till en annan myndighet när det sker uteslutande i samrådssyfte s.k. underhandsremiss eller för regeringskansliets vidkommande också s.k. underhandsdelning. I det internt svenska lagstiftningsarbetet är det således främst de olika stadiernas slutprodukter som är offentliga däremot inte de men diskussioner som fört fram till dessa ställningstaganden. Så är naturligtvis en statlig utrednings betänkande alltid offentligt men däremot normalt inte kommitténs interna diskussioner, promemorior och utkast. Regeringens proposition är givetvis offentlig däremot men inte de interna diskussioner inom regeringskansliet eller vid ett regeringssammanträde som lett fram till propositionen. I riksdagen är utskottsbetänkande liksom avslutande debatt och beslut i plenum offentliga men däremot inte de utskottsförhandlingar och partigruppsöverläggningar som föregått det slutliga ställningstagandet. Handlingar som upprättats under ett ärendes beredning blir dock i viss utsträckning i efterhand tillgängliga för den intresserade allmänhetens och forskningens granskning sedan det ärende de hör till har slutbehandlats eller, såvitt gäller minnesanteckningar, utkast och koncept, i den utsträckning de arkiveras sedan ärendet avslutats. Dessutom bör det betonas att svenska kommittébetänkanden och propositioner utförligt brukar redovisa det bakgrundsmaterial som ställningstagandena grundas liksom också de överväganden som föranlett slutsatserna.

196 Allmänna handlingars offentlighet SOU 199314

Inom EG Gemenskapemas beslutsprocess beskrivs mera utförligt i kapitel avsnitt 1.1. Här skall endast erinras om att alla initiativ till normerande beslut tas av kommissionen. Dess interna beredningsarbete sker i stor utsträckning i kommittéer som består av tjänstemannaexperter från medlemsstaterna. Kommissionen skall vara oberoende av medlemsstaterna och representera gemenskapernas intressen. Sedan kommissionen fattat beslut om att avge ett förslag till en rättsakt överlämnas förslaget till rådet. Där vidtar en mellanstatlig bered-

ningsprocedur inom ramen för Coreper, de ständiga representanternas

kommitté, med underkommittéer. Det är också inom ramen för beredningen hos rådet som Europaparlamentet hörs om sin inställning till kommissionsförslaget. Det bör. slutligen påminnas om att viss normgivning inom kan emanera direkt från kommissionen, främst ramen för dess befogenhet att verkställa och tillämpa gemenskapsrätten. Det har upplysts att hos kommissionen gäller, enligt praxis, sekretess framför allt för A. Kommissionens egna interna överläggningar B. Information erhållits vid kommissionens inspektioner inom som t.ex. områdena för konkurrensrätt och statsstöd C. Kommissionens yttranden enligt artikel 169 i Romfördraget över en medlemsstats påstådda fördragsbrott. I övrigt kan kommissionen offentliggöra material i den utsträckning den önskar och under beredningsstadiet rådgöra med vem den vill. Det innebär dock inte, som tidigare påpekats, att material av annat

slag än under A-C skulle offentligt och

som anges ovan vara tillgängligt för envar. Som ett led i den pågående diskussionen om öppenheten inom gemenskapema offentliggjorde kommissionen i december 1992 vissa planerade åtgärder för att förbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. i oktober månad varje år lägga fram ett arbets- och lagstiftningsprogram för det kommande året som skall bli mera lättläst och ges en vidare spridning än hittills. Kommissionen skall också inhämta synpunkter från en bredare krets instanser ett tidigt stadium normgivningsprocessen. I det arbetet skall s.k. grönböcker av användas i större utsträckning än för närvarande. I kommissionens uttalande sägs också att det pågår ett arbete för att undersöka t.ex. frågan om var och när sådan information som kommissionen besitter

SOU 199314 Allmänna handlingars ofentlighet 197

kan lämnas ut till allmänheten. Det arbetet beräknas kunna slutföras under början av år 1993. I rådet har sekretess hittills varit en nästan undantagslös huvudregel. Enligt rådets stadgar artikel 18 gäller tystnadsplikt beträffande rådets förhandlingar om inte rådet beslutar annat. Uttrycket förhandlingar antas omfatta även de dokument upprättas i som anslutning till rådets sammanträden. Det är i rådet fråga om en mellanstatlig berednings- och beslutsprocess. Därför förs förhandlingarna som om det var fråga om diplomatiska ärenden. Syftet med beredningsprocessen hos rådet är att jämka samman de skilda medlemsstaternas ståndpunkter till en gemensam handlingslinje. Det har antagits att det arbetet skulle försvåras om medlemsstaternas förhandlingspositioner, diskussioner och slutliga ställningstaganden skedde inför öppen ridå. Den omfattande sekretessen i rådets arbete syftar således främst till att hemlighålla medlemsstaternas förhandlingspositioner och ställningstaganden. Det har således hittills inte varit möjligt att i efterhand utröna hur en regeringsrepresentant ställt sig vid en slutlig omröstning i rådet. Det kan här nämnas att debatten inom gemenskapema också gäller sekretessen i rådet. Det föreligger bl.a. ett betänkande från Europaparlamentets utskott för institutionella frågor de Giovanni-rapporten i vilket sägs att rådets förhandlingar bör offentliga då rådet vara utövar sin lagstiftande funktion. Det finns också en diskussion om möjligheterna över huvud taget till insyn i beslutsprocessen. Till Maastrichtfördraget finns fogad förklaring rätten till tillgång en om till information. Där framhålls att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Det uppdras därför kommissionen att senast 1993 lägga fram en rapport för rådet med förslag till åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till information institutionerna som besitter. Vid det Europeiska rådets möte i Birmingham den 16 oktober 1992 ombads kommissionen att avge sin rapport redan tidigt under 1993. Vid det Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11-12 december 1992 bekräftade regeringscheferna sin strävan efter att öppna gemenskapens arbete för allmän insyn. Den kommer att, processen uttalades det, innefatta

Öppna rådsmöten för

i Diskussion om varje ordförandeskaps och kommissionens handlingsprogram;

198 Allmänna handlingars ofentlighet SOU 199314

ii En inledande diskussion om viktiga förslag till normgiv-

ningsakter och andra förslag. Förhandlingar i rådet om rättsakter skall emellertid alltjämt vara hemliga. Offentliggörande av hur rådsmedlemmama röstat med möjlighet för den som önskar att avge en röstförklaring. Korta pressmeddelanden omedelbart efter varje rådsmöte. - En fylligare bakgrundsinformation om förslag är föremål för - som behandling i rådet. Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt då beslut skall fattas i samarbete med parlamentet eller då parlamentet har medbeslutanderätt. Dessutom skall då en förklarande promemoria

explanatory memorandum publiceras.

Europaparlamentet brukar ibland beskrivas som EGzs fönster mot omvärlden. Det tillhör de absoluta undantagen att parlamentet beslutar om sekretess. Såväl handlingar som överläggningar även i utskotten är som huvudregel offentliga. - Den praxis som nu redovisats innebär att ett kommissionens förslag till normgivningsakt blir offentligt och möjligt att allmänt diskutera i samband med att det överlämnas till rådet. När beslut i rådet skall -

fattas i samarbete med Europaparlamentet se kapitel avsnitt 1.1.3 innebär öppenheten hos parlamentet att såväl rådets gemensamma

ståndpunkt som parlamentets inställning och eventuella förslag till tillägg blir kända. Vilka förslag till rättsakter som läggs på rådets bord blir alltså under alla förhållanden allmänt känt och möjligt att diskutera offentligt. Ofta offentliggör kommissionen också ett visst kommenterande material i samband med att ett förslag avges. Det sker då

genom en förklarande promemoria axplanatory memorandum av viss

omfattning. Som redovisats ovan avser även rådet att i vissa fall offentliggöra en sådan promemoria. Det återstår att se hur den betydelse som information och insyn nu tillmäts kommer att påverka innehållet i dessa promemorior. Om de inte skulle komma att ge samma fylliga bakgrundsinformation som svenska kommittébetänkanden och propositioner beror det inte bara EGs sekretesspraxis utan också på en annan lagstiftnings- och rättstillämpningstradition än hos oss. I en europeisk tradition tillmäts en lags förarbeten inte alls samma dignitet vid lagtolkning som i svensk domstolspraxis. Så utgår t.ex. EG-domstolen från den givna lagtexten sådan den är och tolkar dess närmare innebörd utifrån dess systematiska sammanhang och

i

l

i SOU 199314 Allmänna handlingars ofentlighez 199

ändamål. Det kan här vara av intresse att kortfattat beskriva den danska beredningsprocessen såvitt gäller förfarandet efter det att ett kommissionsförslag föreligger Örström Möller.

se t.ex.

Beredningen är uppbyggd kring fyra nivåer Ett stort antal specialudvalg av vilka vart och ett ansvarar för en del EGav samarbetet 2. EF-embedsmandsudvalget 3. Regeringens faellesmarkedsudvalg samt 4. Folketingets markedsudvalg. Specialudvalgen har till uppgift att ansvara för den egentliga sakbehandlingen av ett kommissionsförslag och att ta fram ett underlag för den senare beslutsprocessen på övriga nivåer. Ordförande utses av det ansvariga fackdepartementet och därutöver deltar normalt företrädare för 3-4 andra departement eller styrelser. Vad gäller förhållandet till intresseorganisationema sägs att grundregeln är att dessa skall kunna deltaga i beslutsprocessen i EG-angelägenheter på samma sätt som i nationella beslutsprocessen. Vad gäller specialudvalgen för sociala frågor och arbetsmarknadsfrågor har danska LO och SAF DA en stående inbjudan att deltaga. Intresseorganisationernas deltagande sägs innebära problem i sekretesshänseende. De handlingar från kommissionen eller rådssekretariatet som normalt läggs till grund för behandlingen i udvalget innehåller ofta upplysningar om andra länders synpunkter och positioner. Sådana handlingar kan inte lämnas till personer eller institutioner utanför den danska centraladministrationen. Däremot sänds kommissionens förslag ut till en vid krets av intresseorganisationer och myndigheter som då kan avge synpunkter inför specialudvalgens behandling av frågan. Sedan ett specialudvalg behandlat saken sker den vidare beredningen i EF-embedsmandsudvalget som består av tjänstemän från de mest berörda departementen och som har till främsta uppgift att identifiera de viktigare eller kontroversiella frågor som måste diskuteras vidare, därefter i regeringens faellesmarkedsudvalg som enbart består av vissa statsråd och som lägger fast den danska EGpolitiken samt slutligen i folketingets markedsudvalg som är ett av parlamentets ständiga utskott och fyller en rådgivande funktion i förhållande till regeringen. Beträffande markedsudvalgets närmare uppgifter och funktion i allmänhet hänvisas till kapitel ll. I de senare stadiema av beredningsprocessen deltar således inte några i förhållande till statsmakten utanförstående intressenter.

Handlingar som utväxlas mellan danska förvaltningsmyndigheter och

200 Allmänna handlingars ofentlighet sou 199314 i

EGs institutioner eller övriga medlemsstater, liksom handlingar som utväxlas mellan danska myndigheter inbördes och som redovisar innehållet i korrespondens Danmark EG, sekretessbeläggs enligt den bestämmelse i den danska offentlighetslagen 13 § som motsvarar den svenska utrikessekretessregeln. Det har upplysts att för det fall att det görs gällande att EG i det särskilda fallet frånfallit förtrolighetskravet anses det följa av myndighetens utredningsskyldighet att undersöka hur därmed förhåller sig. Det kan också nämnas att det i den danska offentlighetslagen

tidigare fanns en särskild bestämmelse i 10 § som från offentlig-

hetsprincipen undantog handlingar som rörde förslag till EG-beslut eller frågor om tolkning och uppfyllelse gemenskapsrättsliga av regler. Bestämmelsen upphävdes dock under 1991 utifrån en strävan efter större offentlighet i EG-frågor. Det finns således inte längre några särregler i den danska offentlighetslagstiftningen för EGsamarbetet. Vad särskilt gäller markedsudvalget gäller principiellt sekretess för dess överläggningar men reellt, har det sagts, iakttas inte någon sekretess om inte ett särskilt beslut därom har fattats. Ett sådant beslut fattas genom att ordföranden antingen självmant eller på anmodan av det föredragande statsrådet ålägger utskottets ledamöter tystnadsplikt. Sekretess gäller också för skriftligt material, i den mån det över huvud taget förekommer, innehåller upplysningar som om andra staters hållning. Markedsudvalget erhåller allt material inför rådssammanträdena utom sådana handlingar från rådssekretariatat som redovisar de andra medlemsstaternas förhandlingspositioner. Det har sagts oss att i utrikesministeriets promemorior till udvalget försöker man ändå att översiktligt redovisa förhandlingsläget men att en mera detaljerad bild av de andra staternas hållning ges i statsrådets muntliga föredragning inför utskottet. Det har uppskattats att udvalget varje år erhåller 300 - 400 promemorior och att mindre än fem procent dem sekretessav beläggs. Det har dessutom berättats att i samband med överläggningarna inför Maastrichtfördraget erhöll markedsudvalget samtliga dokument utan undantag utan hemligstämpel. Det föranledde vissa kritiska synpunkter från andra medlemsstater varvid man i Danmark hänvisade till sin fasta tradition av öppenhet.

a SOU 199314 Allmänna handlingars ofentlighet 201

Vår bedömning Den första fråga som bör ställas är naturligtvis ett EG-samarbete om gör någon grundlagsändring nödvändig. Vi kan då konstatera att bland de ändamål i 2 kap. 2 § TF för vilka handlingsoffentligheten får begränsas ingår rikets förhållande till stat eller mellanannan folklig organisation första punkten. Det förefaller därmed klart att de sekretesskrav ett EG-samarbete ställer kan tillgodoses som utan grundlagsändring. Eftersom emellertid den i tryckfrihetsförordningen fastlagda principen om allmänna handlingars offentlighet får sitt närmare innehåll genom de undantag från huvudregeln i sekretesssom anges lagen bör även behovet av ändringar i den lagen diskuteras. Därvidlag kan sägas att de krav på sekretess och tystnadsplikt den som gemensamma berednings- och beslutsprocessen inom EG ställer bör kunna tillgodoses inom ramen för gällande rätt och då närmast genom tillämpning av den s.k. utrikessekretessen 2 kap. 1 § SekrL. Utrikessekretessens föremål är uppgifter angår Sveriges som förbindelser med bl.a. annan stat och mellanfolklig organisation. Med förbindelser avses inte bara de egentliga utrikespolitiska förbindelserna utan också handelsförbindelser, kulturella förbindelser m.m. Corell m.fl. s. 95. De sekretesskrav som EG-samarbetet ställer bör alltså inte fordra någon ändring i sekretesslagen. En delvis annan fråga är dock om en tillämpning utrikessekretess av i EG-samarbetet kan medföra en från svenska utgångspunkter alltför långtgående sekretess och om en lagändring därför skulle vara påkallad av det skälet. Det kan då först sägas att inom utrikessekretessens område faller även uppgifter om den svenska regeringens ståndpunkter inför ett kommande ställningstagande i rådet. I den delen kan dock knappast gemenskapsrättslig praxis sägas ställa några sekretesskrav. Det blir i stället efter ett internt svenskt övervägande det får avgöras som vilken insyn är möjlig. som Vid ett sådant övervägande bör särskilt beaktas att EG-samarbetets omfattning är sådan att inhemsk lagstiftning i betydande utsträckning ersätts med gemensam normgivning eller, med andra ord, inrikespolitik blir i många frågor utrikespolitik. Det står klart att till den del det internationella samarbetet hittills har rymt sådana frågor har utrikessekretess tillämpats. Ett exempel Handlingar par som redovisar den svenska regeringens ståndpunkter vid diskussionerna åren 198485 inom nordiska ministerrådet den nordiska handom

202 Allmänna handlingars offentlighet SOU 199314

lingsplanen för ekonomisk utveckling och full sysselsättning såvitt avsåg frågor om vâginvesteringar ansågs inte kunna lämnas ut regeringens beslut den 10 december 1987, Fi dnr 429687. Utgången blev densamma när det gällde en begäran om att få del av ett inom EFTA upprättat yttrande av immaterialråttsexperter från EFTA-statema över EG-kommissionens förslag till direktiv rörande rättsskydd för biotekniska uppfinningar regeringens beslut den 25

i januari 1990, Ju dnr 90-150 ref. i Corell m.fl. s. 99.

Det står ännu inte klart hur den svenska beredningsprocessen i EGfrågor kommer att organiseras. Vi har redan konstaterat att kommissionens förslag till rättsakter alltid blir offentliga i samband med att de överlämnas till rådet. Det finns därför möjligheter att på det stadiet av en svensk beredningsprocess organisera ett omfattande samrådsförfarande eller en formlig remissomgång. Intresseorganisationer och andra enskilda kan då ge synpunkter förslaget till rättsakt och till känna vad de bör vara den svenska regege anser ringens position i frågan. Som tidigare nämnts blir även rådets preliminära ställningstagande, då beslut skall fattas i samarbete med parlamentet, offentligt. Det kan också tas for givet att en stor del av beredningsarbetet kommer att utföras av förvaltningsmyndigheterna även om det kommer att ledas av regeringen som också har att slutligt avgöra vad som skall vara den svenska ståndpunkten. Det kan då anmärkas att utrikessekretessen enligt 2 kap. 1 § SekrL inte är lika sträng hos förvaltningsmyndigheterna som hos regeringen. För uppgifter hos regeringen eller hos utrikesrepresentationen gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att skada uppstår, dvs. ett s.k. omvänt skaderekvisit som innebär presumtion för sekretess. Hos andra myndigheter gäller i stället sekretess om det kan antas att skada uppstår, dvs. ett s.k. rakt skaderekvisit som innebär presumtion för offentlighet. Detta innebär inte i och för sig att skillnaden i praktiken är särskilt stor. Det ankommer visserligen inte oss att överväga hur sekretesslagen skall tillämpas i den svenska beredningsprocessen. I en diskussion om ett EG-medlemskaps påverkan på svensk handlingsoffentlighet kan emellertid inte underlåta att påpeka att i vart fall när det gäller här upprättade, och mellan svenska myndigheter utväxlade, handlingar i beredningsprocessen är det av vikt med största möjliga öppenhet. Det kan t.ex. övervägas om det inte vore rimligt att under de inledande stadierna av den interna beredningsbehandla sekretessfrågoma enligt de regler som gäller i ett processen vanligt inhemskt lagstiftningsärende. Däremot måste det naturligtvis

SOU 199314 Allmänna handlingars ofentlighet 203

vara fråga om en även i strikt mening Utrikespolitisk bedömning när regeringen till slut skall bestämma svensk hållning. Enligt vår en mening bör det dock även vad gäller det skedet kunna övervägas att ge offentlighet regeringens ståndpunkt. Det får däremot bedömas som uteslutet, och skadligt för svenska intressen, att offentlighet ge ett svenskt förhandlingsupplägg i dess helhet. Även i Danmark förs debatt dessa frågor. en om Det har i den debatten gjorts gällande att EG-samarbetet inte längre är utrikespolitik. Folkrätten och den klassiska diplomatins förtrolighetskrav har spelat ut sin roll. Nu handlar det icke förhållandet mellan om nationer utan om det omedelbara förhållandet mellan EG-administrationen och medborgama Busck, s. 34. Det har i riksdagen nyligen väckts motioner översyn om en av utrikessekretessens tillämpning bl.a. i ett EG-samarbete. Enligt vår mening visar redan de översiktliga synpunkter som vi här har lämnat att det finns starka skäl att företa en sådan översyn i samband med, eller i anslutning till, att det klargörs hur en svensk beredningsprocess närmare skall organiseras. Ett särskilt problem kan, liksom förhållandet synes vara i Danmark, uppkomma vad gäller intresseorganisationers och andra enskildas medverkan i de senare stadiema av den internt svenska beredningsprocessen. Möjligen kan, i vart fall i enstaka fall, problemen lösas genom att uppgifter lämnas under förbehåll som inskränker organisationens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den 14 kap. 9 § SekrL. Intet hindrar naturligtvis heller intresserade att under senare stadier av beredningsprocessen ge sin mening till känna, t.ex. genom uppvaktningar eller annat sätt. Det som nu sagts har uteslutande tagit sikte uppgifter som förekommer i handlingar som upprättats i Sverige. När det gäller handlingar som erhålls från EGs institutioner eller från andra medlemsstater gör sig andra synpunkter gällande. Vi återkommer under nästa avsnitt till en diskussion i den delen. Vår slutsats i nu berörda avseenden är således att någon lagändring inte förefaller nödvändig men att det, i samband med att en svensk beredningsprocess tar form, noga bör övervägas hur gällande sekretesslagstiftning kan och bör tillämpas för största möjliga att ge utrymme för principen om allmänna handlingars offentlighet. Vi övergår så till att översiktligt bedöma möjligheterna till insyn i den berednings- och beslutsprocess som inte föregår på svensk mark, dvs. främst hos det beslutande EG-organet, rådet. Av vår tidigare

204 Allmänna handlingars ojfentlighet SOU 199314

redogörelse har framgått att det förslag till beslut som lämnas till det beslutande organet är offentligt, i Sverige liksom inom EG. Däremot är de överväganden som lett fram till förslaget, och de handlingar som i samband därmed har upprättas, inte offentliga i Sverige och inte heller inom EG. I Sverige blir de övervägandena offentliga när ett kommittébetänkande överlämnas till regeringen, inom EG kommer de till offentligheten i den utsträckning som kommissionen ger ut s.k. grönböcker under ett ärendes beredning och låter publicera en s.k. förklarande promemoria i samband med att ett förslag avges. Förklarande promemorior har dock hittills inte sällan begränsats till att närmast utgöra en slags lagkommentar. De skillnader mellan gemenskapsrättslig norrngivnings- och intern lagstiftningsprocess som i nu berörda hänseenden kan uppstå, men inte helt låter sig överblickas, får betydelse för vilket underlag som ges för det offentliga samtalet i lagstiftningsfrågor. Inte heller de inledande överväganden som sker hos det beslutande organet, i Sverige hos riksdagens utskott, inom EG i Coreper, är offentliga. Den avgörande, principiella skillnaden, förefaller i stället vara att den avslutande debatten och det slutliga ställningstagandet i riksdagen sker offentligt i kammaren medan det hos rådet gäller fortsatt sekretess även på detta slutliga stadium. En principiellt viktig nyordning i den delen är dock det tidigare redovisade beslutet vid det Europeiska rådets möte i Edinburgh att offentliggöra omröstningen i rådet. Den insyn som därigenom ges bidrar också till att det ansvar som rådets ledamöter har inför de nationella parlamenten också blir möjligt att utkräva. Slutligen kan nämnas att, som också tidigare påpekats, handlingar som upprättats här under ett ärendes beredning i viss utsträckning blir allmänna handlingar och därmed tillgängliga för insyn i efterhand sedan det ärende de hör till har slutbehandlats eller, när det gäller minnesanteckningar och liknande, i den utsträckning de arkiveras sedan ärendet avslutats. Något motsvarande torde inte gälla inom gcmenskapema jfr den inledande redovisningen av förordningen om gemenskapernas arkiv.

9.5 Sekundärrätten

Vi har hittills uppehållit oss vid frågan om öppenhet i den politiska berednings- och beslutsprocessen. Vi övergår nu till att diskutera den

sekretess som kan gälla i myndigheternas löpande arbete till följd av

bestämmelser i EG-förordningar och direktiv.

SOU 199314 Allmänna handlingars ofentlighet 205

I Sverige Det svenska regelsystemet har översiktligt beskrivits i avsnitt 9.1. Här kan tilläggas att den svenska huvudregeln allmänna handom lingars offentlighet medfört att det svenska regelverket undantag om från huvudregeln sekretessreglerna kommit att bli mycket - detaljerat. I SekrL anges i noggrant utmejslade rekvisit vilka slag av uppgifter som kan vara föremål för sekretess. Det kan dessutom erinras om att det i flertalet fall krävs att ett utlämnande i det enskilda fallet kan medföra skada för att ett sådant utlämnande skall få vägras. Detta innebär i sin tur att den omständigheten allmän handling att en i samband med t.ex. dess upprättande bedömts kunna omfattas av sekretess, och försetts med en anteckning härom, inte innebär att sekretessfrågan därmed år slutligt avgjord. Man brukar säga att en svensk hemligstämpel endast är en varningsflagga. Det ankommer i stället på den behöriga tjänstemannen vid myndigheten att i varje enskilt fall då en handling begärs utlämnad, pröva om utlämnande kan ske.

Inom EG Det finns i skilda EG-rättsakter bestämmelser om att gemenskapernas anställda eller enskilda i medlemsstaterna eller ofta båda kategorier- skall iaktta tystnadsplikt och att sekretess skall gälla. na - En viktig grupp av tystnadsplikter är de är följd de som en av omfattande EG-rättsliga kontrollmekanismer, t.ex. inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att EG-rätten fullt genomslag ge i alla medlemsstaterna. Enligt flera förordningar och direktiv skall särskilda nationella tillsynsorgan utses eller för viss fråga komen petenta myndigheter utpekas. För anställda vid sådana tillsynsorgan, liksom ofta även för tidigare anställda, stadgas tystnadsplikt de skall vara bound by professional secrecy. Ofta att tystnadsplikten anges inte gäller i förhållande till andra myndigheter i medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det anges att en uppgift kan

lämnas på grund av förskrift i lag by virtue of provisions laizi down

by law. Exempel pâ sådana rättsakter år första och andra banksamordningsdirektivet 77780EEG respektive 89646EEG, första och

andra börsdirektivet 79279EEG respektive 80390EEG och

insiderhandelsdirektivet 89592EEG. Liknande regler finns också för verksamheten vid nationella s.k. approval bodies som sysslar med standardiseringsarbete t.ex. rörande lyft- och mekanisk hanteringsutrustning, apparater som drivs med gasbränsle och entreprenadmaterial

206 Allmänna handlingars offentlighet SOU 199314

direktiv 84528, 530 och 532EEG. Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form av inspektioner hos framför allt företag. Det är oftast kommissionens personal som utför inspektionema men nationella tjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en inspektion stadgas tystnadsplikt, exempelvis i förordning om förbud mot diskriminering med hänsyn till transportpriser och transportvillkor 601 lEEG och förordning om regler för konkurrens 62l7EEG. En annan viktig del av EGs verksamhet avser utbyte av information på olika områden såväl mellan medlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och EGs institutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådan kommunikation stadgar att den information som tas emot skall vara hemlig och att tystnadsplikt skall gälla. Exempel på sådana rättsakter är direktiv om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas kompetenta myndigheter området för direkt skatt 77799EEG och förordning om bl.a. ömsesidigt lämnande av biträde mellan nationella myndigheter inom gemenskapen i syfte att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbruksregler 811468EEG. Eftersom sekretess i gemenskapsrätten inte utgör ett undantag från en generell offentlighetsprincip har inte dess Sekretessregler samma grad av precision som i den svenska sekretesslagen. Ett typiskt exempel på ett sekretesstadgande i sekundärrätten är det ovan nämnda andra banksamordningsdirektivet. I artikel 16 sågs att alla anställda vid den nationella tillsynsmyndigheten skall bundna av tystnadsvara plikt bound by the obligation of professional secrecy. Det innebär, sägs det vidare, att förtrolig information de tar emot i som

sin tjänst inte får föras vidare till någon person eller myndighet no

Confidential information which they may receive in the course of their duties may be divulged to any person or authority whats0ever. Ett annat exempel kan hämtas från en rättsakt som reglerar verksamheten vid ett av de tillståndsorgan för standardiseringsarbete som nämnts ovan. I direktiv 84528EEG, bilaga punkt sägs att anställda vid ett sådant organ skall iaktta tystnadsplikt rörande all information som de tar emot i sin verksamhet enligt direktivet with regard to all information aquired carrying out their duties under this directive. I det sist nämnda direktivet synes man utgå ifrån att all information som tillståndsorganet tar emot är av hemlig natur. Det är dock vanligare att, som i det andra banksamordningsdirektivet, tystnadsplikten knyts till sådan information som är sekretessbelagd con-

SOU 199314 Allmänna handlingars offentlighet 207

jidential. Det ges dock inte några regler vad skall utgöra om som sådan information. Det överlämnas i stället helt till varje medlemsstat och till varje EG-institution att avgöra vad slags information bör som vara sekretessbelagd.

Vår bedömning

De krav på sekretess och tystnadsplikt som ställs i de rättsakter som har gåtts igenom förefaller att kunna inom för de rymmas ramen begränsningsändamål vad gäller allmänna handlingars offentligsom het anges i 2 kap. 2 § TF och i fråga yttrandefriheten ställs om upp i 2 kap. 13 § RF. Flertalet av reglerna om sekretess och tystnadsplikt i EG-râtten rör förhållanden som avses i framför allt 8 och 9 kap. SekrL, t.ex. för uppgift om enskilds affärs- och driñförhållanden i myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, fondkommissionärs- och fondbörsväsendet eller försäkringsväsendet 8 kap. 5 § eller myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt 8 kap. 6 §. Det har inte påträffats några materiella sekretesskrav i sekundärrätten som skulle kunna beskrivas som artfrämmande i förhållande till gällande svensk sekretesslagstiftning.

En annan viktig fråga är om gemenskapsrättens sekretesskrav också ställer krav på en annan ordning för själva sekretessprövningen än den som är hävdvunnen här. Enligt sekretesslagen skall ju, som utvecklats ovan, normalt skadeprövning eller intresseavvägning en äga rum. Sekretess utan skadeprövning, s.k. absolut sekretess, gäller i några fall, t.ex. enligt 9 kap. 1 § SekrL .för uppgift i myndighets beskattningsverksamhet enskilds förhållandetLEnligt 9 kap. 3 § om, . SekrL gäller också absolut sekretess i bl.a. myndighets beskattningsverksamhet för uppgifter härstammar från stat. I som en annan lagrummet sägs att sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat för sådan uppgift enskilds om personliga eller ekonomiska förhållanden myndigheten har som erhållit enligt avtalet. Frågan är alltså om det är möjligt för svenska myndigheter att, såvitt gäller dokument som rör EG-samarbetet, göra skadepröven ning i samband med en begäran om handlingens utlämnande. Det står

208 Allmänna handlingars offentlighet SOU 199314

till en början helt klart att gemenskapsrättens bestämmelser inte innefattar några skaderekvisit. Det bör emellertid samtidigt betonas, som också framhållits ovan, att gemenskapsrätten, med några undantag, föreskriver att sekretessbelagd information inte får lämnas ut men överlåter till medlemsstaterna och EG-institutionema att avgöra vad slags information som skall omfattas av sekretess. Det skulle därför kunna sägas att eftersom gemenskapsrätten inte närmare reglerar vad som skall anses vara sekretessbelagda uppgifter finns det inget hinder mot att i Sverige bestämma sekretessens omfattning efter en skadeprövning. Det kan å andra sidan med fog hävdas att ett av den gemenskapsrättsliga regleringens främsta syften är att säkerställa att den sekretessbedömning som en stat eller institution gjort skall respekteras av en annan stat eller institution som tar emot informationen inom ramen för samarbetet. Den förordning om gemenskapernas arkiv som nämnts inledningsvis avsnitt 9.3 föreskriver också att medlemsstaterna skall avstå från att offentliggöra handlingar som de har i sin besittning och för vilka sekretessen inte har hävts. Det skulle vidare kunna strida mot den allmänna lojalitetsplikten i Romfördraget att låta det ligga i svenska myndigheters hand att i varje enskilt fall pröva frågan om utlämnande av en handling som erhållits från en annan medlemsstat där den bedömts omfattas av sekretess. En möjlig slutsats kunde att för handlingar som upprättas i vara Sverige och som rör EG-samarbetet bör en traditionell skadeprövning kunna ske, medan fördragslojaliteten kräver att handlingar som erhålls från andra medlemsstater eller från EG-institutionema och dessa har sekretessbelagt bör omfattas av absolut sekretess. Det som bör här, till undvikande av missförstånd, betonas att med absolut sekretess avses sekretess utan prövning av den skada som kan uppstå i det enskilda fallet. Om sekretessen är absolut eller inte har emellertid ingen betydelse för frågan om meddelarfrihet råder eller

De frågor som här diskuterats fordrar emellertid en lösning redan i samband med EES-avtalet, eftersom flera EG-rättsakter med sekretesstadganden intagits i det avtalet. I regeringens proposition l992l93zl2O om ändring i sekretesslagen med anledning av EESavtalet ges en mera detaljerad redovisning av de krav på sekretess som de från gemenskapsrätten hämtade EES-reglema ställer och förslås vissa ändringar i sekretesslagen med anledning därav. I propositionen sägs, som också vi har kommit fram till, att det är en uppgift för varje land att närmare ange vilka upplysningar som är av

QSOU199314 Allmänna handlingars ofentlighet 209

sådant slag att de omfattas sekretess. Det föredragande statsrådet av anför vidare bl.a. att det är min uppfattning att den svenska anpassningen till EES-avtalet skall bedrivas på ett sätt är som förenligt med den tradition av betydande öppenhet som så länge präglat svensk förvaltning och att en ytterligare anledning till återhållsamhet i detta hänseende är att EG som organisation kan bedömas vara på väg mot ökad öppenhet s. 10. I propositionen en föreslås i korthet att absolut sekretess skall gälla i tillsynsverksamhet på konkurrensområdet ñr sådana uppgifter om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av ett avtal med bl.a. mellanfolklig organisation. Vidare anförs att på andra tillsynsområden, t.ex. inom bankområdet, fordrar EESavtalets krav på skydd för förtrolig information inte att absolut sekretess införs varför någon lagändring inte föreslås i den delen. Riksdagen har i lag 19921775 beslutat ändringar i sekretessom lagen i enlighet med regeringens förslag 199293KUll, rskr. 77. Vi har för vår del endast velat belysa de problem som kan uppstå i samband med ett medlemskap eftersom sekretesslagstiftningen visserligen inte är grundlag men otvivelaktigt har återverkningar på den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Det ligger dock knappast inom vån uppdrag några förslag i detta avseende. Något behov att ge därav finns inte heller eftersom riksdagen i samband med behandlingen av sekretessfrågor i anledning av EES-avtalet kan sågas ha tagit ställning till de principiella frågor i denna del följer det som av europeiska samarbetet. Vi noterar emellertid särskilt att i det fall absolut sekretess gäller sker det med en i lagtexten uttrycklig koppling till avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation. Det bör vara viktigt att regelns ursprung på det sättet klargörs för att undvika att EGsekretess tillåts påverka eller, som det ibland har uttryckts, smitta de internt svenska sekretessbedömningama. -

9.6 Meddelarfriheten

I Sverige Som beskrivits ovan, avsnitt 9.1, innebär meddelarfriheten en rätt för offentliga funktionärer att utan risk för straff, skadeståndsskyldighet eller andra sanktioner bryta en tystnadsplikt genom att lämna uppgifter för publicering utom såvitt gäller vissa särskilt viktiga förhållanden. Dessa särskilt viktiga förhållanden anges i 16 kap.

210 Allmänna handlingars ojfentlighet SOU 199314

SekrL. Det är alltså inte frågan om en rätt till insyn i det allmännas verksamhet utan om en möjlighet för offentliga funktionärer att informera massmedia om förhållanden som angår deras verksamhet. Med detta synsätt kanske meddelarfriheten noga taget inte utgör en del av offentlighetsprincipen även om den ofta framställs så utan - närmast är att se som ett slags säkerhetsventil till stöd för massmedias kritiska granskning av myndigheternas verksamhet. Det finns också anledning att betona att meddelarfriheten endast innebär en rätt att lämna en uppgift medan ett uppsâtligt utlämnande av en sekretessbelagd handling är straffbart enligt reglerna för tryckfrihetsbrott 7 kap. 3 § TF. i Vad gäller de Sekretessregler som i första hand bör bli aktuella i EG-samarbetet, 4 kap. 15 § RO såvitt gäller riksdagen och 2 kap. l § SekrL för regeringens och myndigheternas del, har de särskilt viktiga intressen för vilka meddelarfrihet inte gäller beskrivits som uppgifter vars röjande kan sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt 16 kap. 1 § SekrL. När det gäller att tillämpa det andra skaderekvisitet, annars skada landet allvarligt, har det sagts att den allmänna grundsatsen att presumtionen är för meddelarfrihet får vara vägledande. Denna frihet upphör därför bara i de fall då röjande kan medföra särskilt allvarliga effekter. Som exempel kan nämnas att det uppstår risk att landet hamnar i underläge vid en för landets förhållanden betydelsefull förhandling eller risk för en påtaglig försämring av landets relationer med en stat, med vilken

landet i övrigt har betydelsefulla förbindelser Corell m.fl. s. 102.

Beträffande de Sekretessregler som främst kan bli aktuella för att tillgodose de sekretesskrav som ställs i enskilda rättsakter t.ex. 8 kap. 5 och 6 §§ SekrL har de särskilt viktiga intressena begränsats till uppgifter tredje men däremot inte i något fall till om man, uppgifter om den som myndighetens verksamhet avser.

Inom EG Någon princip meddelarfrihet tillämpas inte av EGs institutioner. om Inte heller har, såvitt är känt, frågan om massmedias källskydd

prövats inom gemenskapsrättens ram.

Vår bedömning Det torde stå klart att vid ett medlemskap kommer meddelarfrihet att gälla för flera slag av uppgifter som omfattas av EG-samarbetet, såväl inom den politiska beredningsprocessen som i det samarbete som regleras sekundärrätten. Det kan t.ex. knappast normalt anses av

SOU 199314 Allmänna handlingars ojfentlighet 211

skada landet allvarligt uppgift medlemsstats hållning om en om en till ett enskilt direktivförslag lämnas för publicering.

Frågan är då om den svenska meddelarfriheten låter sig förena med

det krav på en lojal fördragstillämpning som ett medlemskap ställer.

I den tidigare nämnda proposition 1992932120 ändringar i om sekretesslagen med anledning EESavtalet anför föredragande av statsrådet bl.a. följande s. ll.

Meddelarfriheten är helt unik svensk rättslig princip, även en om det i andra länder finns regler skydd för information till om massmedier som i praktiken kan sägas ha liknande funktion en att privilegiera uppgiftslämnande i publiceringssyfte. I detta ligger

att det visserligen kan vara vanskligt att avgöra vilket utrymme som internationella Sekretessregler uppgiftslämnande i sådant ger syfte. Jag ser det emellertid möjligt att i detta i liknande som som mellanfolkliga sammanhang hävda uppfattningen att det finns utrymme för källskydd i den form vår svenska meddelarfrihet som innebär. Min uppfattning är alltså att ett krav på sekretess i t.ex. EES-avtalet inte nödvändiggör undantag från principen om meddelarfrihet utan att den frågan får avgöras efter den typ av intresseavvägning görs också i andra fall. som

I propositionen föreslås i enlighet med det anförda inte heller någon

inskränkning i meddelarfriheten.

Professor Håkan Strömberg, på kommitténs begäran kommensom terat bl.a. denna fråga, har för sin del stat är ansett att en som

bunden av ett direktiv tystnadsplikt har ingen möjlighet att göra om undantag från sekretessen eller att föreskriva meddelarfrihet. Om

den tolkningen är riktig skulle det således fordras att, för att anpassa

de svenska reglerna till vad som gäller inom gemenskapema i övrigt,

meddelarfriheten inskränks tillägg till 16 kap. SekrL så att den genom inte omfattar uppgifter med anknytning till EG-samarbetet.

Vår bedömning är den att mycket visserligen talar för att gemenskapsråttens sekretesskrav inte lämnar utrymme för meddelarfrihet.

Vi menar emellertid att det ändå inte är möjligt att med säkerhet nu avgöra hur den konflikt alltså kan föreligga skulle komma att som lösas om saken skulle ställas på sin spets. Om meddelarfriheten

behålls orubbad vid ett medlemskap måste emellertid räkna med man

möjligheten av att, i fall då den friheten kommit att utnyttjas för

information om sekretessbelagt EG-material, kommissionen skulle

kunna väcka talan mot Sverige för fördragsbrott. Det givna svenska

argumentet i ett sådant mål bör då att meddelarfriheten speglar vara en princip som inte är okänd i åtminstone vissa andra stater och som utgör en väsentlig förutsättning för den yttrande- och infor-

212 Allmänna handlingars ofentlighet SOU 199314

mationsfrihet som enligt EG-domstolens praxis är en del av gemenskapsrätten. Vi alltså att det på sakens nuvarande ståndpunkt inte bör anser komma i fråga att, så att såga för säkerhets skull, på något sätt inskränka meddelarfriheten. Den friheten tillmäts hos oss en betydande vikt för massmediernas och därmed medborgarnas granskning den offentliga makten. I stället bör meddelarfriheten bli av föremål för ett aktivt försvar för det fall att den skulle komma att sättas i fråga. Vi noterar att regeringen tycks dela denna vår inställning. I sitt inledningsanförande vid öppnandet av Sveriges förhandlingar om EGmedlemskap den 1 februari 1993 uttalade statsrådet Ulf Dinkelspiel bl.a. att Sverige välkomnar v den ökade betoning Gemenskapen lägger vid öppenhet och som insyn. Denna utveckling ligger i linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. På detta område för vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter som vi gärna delar med oss av. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer är förankrade i den svenska grundlagen som och garanterar medborgarna tillgång till information om den som offentliga förvaltningens verksamhet. Dessa principer är en omistlig del vårt politiska och kulturella arv. De främjar den demokratisav rättssäkerheten och effektiviteten i den offentliga förka processen, valtningen, vilket också är viktiga mål för Gemenskapen.

9.7 till direktiv för

Förslag angående skydd

enskilda vid behandling av personuppgifter

Kommissionen hade, i ett förslag som avgavs i september 1990, ansett att det är nödvändigt med hög nivå för skydd mot integrien tetskränkning i samband med framför allt automatisk och elektronisk behandling personuppgifter för att säkerställa ett önskat fritt av informationsflöde mellan medlemsstaterna. Förslaget till direktiv redovisas t.ex. i Datalagsutredningens delbetänkande Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena, SOU 199121. Sedan förslaget kommit att kritiseras på flera punkter har kommissionen den 15 oktober 1992 offentliggjort ett reviderat förslag till direktiv. Förslagets bestämmelser avser bearbetning av personuppgifter inom för sådana aktiviteter faller inom gemenskapsrâttens ramen som tillämpningsområde artikel 3. De gäller såväl ADB-register som manuellt förda register artikel 2 och inom både den enskilda och

lsou 199314 Allmänna handlingars ofentlighet 213

den offentliga sektorn men undantar enskilda register för privat och personligt bruk artikel 3. I förslaget sägs bl.a. att personuppgifter endast får samlas in för ett specifikt, uttryckligt och legitimit ändamål och också endast användas pâ ett sådant sätt som är förenligt med det ändamålet artikel 6. I en följande bestämmelse regleras i vilka fall personuppgifter får behandlas. Så får ske bl.a. om den registrerade givit sitt samtycke, det om är nödvändigt för att uppfylla en författningsenlig skyldighet, det om är nödvändigt för att genomföra en uppgift i det allmännas intresse eller om det är nödvändigt efter avvägning mellan motstående en intressen artikel 7. Information till tredje ett personregister får lämnas ut endast man ur sedan den registrerade har underrättats om utlämnandet. Undantag

från den regeln kan ske om a den registrerade redan har informerats

om att uppgifter kan komma att lämnas ut, b utlämnande föreskrivs

i lag som innehåller undantag från informationsskyldigheten eller c

om information visar sig omöjlig att ge eller skulle medföra en oproportionell arbetsinsats, eller strida mot övergripande legitima intressen hos den registeransvarige eller hos tredje man artikel 12. Förslaget till direktiv innehåller därutöver åtskilliga regler den om registrerades rättigheter, om rätt till domstolsprövning m.m. Hänsyn till den personliga integriteten ryms visserligen inom de skäl för att begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar som anges i 2 kap. 2 § TF, då närmast under punkt 6 som avser skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Frågan om ett genomförande av direktivets krav ändå skulle komma att inskränka offentlighetsprincipen eller dess tillämpning fordrar emellertid ytterligare analys. Vad som då närmast bör komma i blickpunkten är dels kravet på att insamlade personuppgifter endast får nyttjas på sätt som är förenliga med det ändamål för vilka de samlats in, dels föreskriften om att behandling varmed torde avses även utlämnande av personuppgift endast får ske i vissa uppräknade fall, dels direk- tivets med flera och allmänt hållna undantag försedda huvudregel - om underrättelse till den registrerade vid utlämnande av personuppgift. Vi har inhämtat att Datalagsutredningen Ju 198902 i sitt slutbetänkande kommer att analysera frågan om direktivreglemas förenlighet med den svenska offentlighetsprincipen. Även sedan såväl Datalagsutredningen som själva avlämnat betänkande kommer emellertid gemenskapernas beredningsprocess att fortsätta. Det finns all anledning att från svensk sida noga följa den processen.

214 Allmänna handlingars offentlighet SOU 199314

9.8 En sammanfattande bedömning

Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör grundläggande gemensamma värden i svenskt samhällsliv. De medför att den offentliga verksamheten ligger öppen för medborgarna och för de nyhetsförmedlande organen så att de kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av den information som myndigheterna önskar lämna ut. Det står klart att svensk rätt och gemenskapsrätt principiellt skiljer sig åt i några betydelsefulla avseenden. För det första, har den svenska principen om allmänna handlingars offentlighet inte någon motsvarighet i gemenskapsrätten, vars utgångspunkt tvärtom är att myndigheters handlingar icke är offentliga utan särskilt beslut därom. För det andra finns det en skillnad när det gäller uppgifter om enskilda i allmänna handlingar. I Sverige har i någon mån den enskildes integritetsskydd fått vika till förmån för offentlighetsprincipen medan integriteten i flera av medlemsstaterna, och i förslag till normgivning inom gemenskaperna, tillmäts avgörande betydelse. För det tredje, slutligen, saknar det svenska meddelarskyddet någon motsvarighet inom gemenskapema även om ett skydd för massmediernas källor finns i några stater och då ytterst tjänar samma syfte som meddelarfriheten. Vi har däremot konstaterat att man inte kan iaktta någon strävan hos gemenskaperna att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning i fråga om handlingsoffentlighet. Det avgörande syftet bakom den gemenskapsrättsliga normgivning som finns på området förefaller i stället vara att säkerställa dels att information som sekretessbelagts hos EG-institutionema inte ges offentlighet i medlemsstaterna, dels att medlemsstaterna respekterar varandras sekretessbedömningar i det omfattande informationsutbyte som äger rum. Det förslag till direktiv rörande personregister som redovisats kan möjligen sägas innebära ett visst undantag från det som nu sagts. I den delen förefaller det finnas en strävan efter en viss grad av harmonisering till skydd för den enskildes integritet inom det område som gemenskapsrâtten reglerar. Vi har funnit att någon grundlagsändring som berör de grundläggande svenska principerna området inte är påkallad. Däremot kan man givetvis inte bortse från att spänningar inom EG-samarbetet kan uppstå mellan två till sin principiella karaktär skilda system. Eftersom det svenska systemet visserligen inte längre är helt unikt men ändå bör kunna sägas vara den mest konsekvent genomförda och i vart fall den enda grundlagsfästa offentlighetsprincipen, kan -

isou 199314 Allmänna handlingars ofentlighet 215

I

emellertid sådana spänningar uppstå inom ramen för allt svenskt deltagande i internationellt samarbete. Vår första allmänna slutsats är att den svenska offentlighetsprincipen och meddelarfriheten icke alls påverkas inom den del av svenskt samhällsliv som inte direkt eller indirekt omfattas av ett EGsamarbete. När det så gäller själva EG-samarbetet så har vi konstaterat att inom sekundärrätten tycks de sekretesskrav som ställs ha en motsvarighet redan i den nu gällande svenska sekretesslagstiftningen. Det bör alltså inte bli fråga om att något slag av uppgifter som hittills varit offentliga hos oss blir hemliga vid ett medlemskap. Vi har endast väckt frågan om vilket faktiskt utrymme för en traditionell skadeprövning som kommer att finnas när det gäller uppgifter som sekretessbelagts av en EG-institution eller av en annan medlemsstat. Vad däremot gäller den politiska berednings- och beslutsprocessen kan skillnader komma att inträda. Enligt vår bedömning är den viktigaste att underlaget för det offentliga samtalet i lagstiftningsfrâgor kan komma att bli magrare än nu, dels genom att de reella förhandlingarna beslutsfattarna emellan i och utanför rådet inte - förs offentligt, dels på grund av att redovisningen av de överväganden som lett fram till ett beslut torde komma att bli mindre utförliga än vi är vana vid. Här har vi dock möjlighet att till en del själva påverka förhållandena genom att sträva efter så öppna former som möjligt för den del av beslutsprocessen som äger rum här i landet. Slutligen är det inte uteslutet att den svenska meddelarfriheten på sikt kan skapa spänningar i förhållande till gemenskaperna eller till andra medlemsstater. Vi anser emellertid inte att det bör komma i fråga att, så att säga för säkerhets skull, begränsa meddelarfriheten. Om meddelarfriheten skulle komma att sättas i fråga bör den aktivt försvaras. Eftersom offentlighetsprincipen och meddelarfriheten ur svensk synpunkt är av central betydelse för de grundläggande medborgerliga fri- och rättigheterna och därmed också för demokratin, och mot bakgrund av att i debatten om Maastrichtfördraget just frågan om öppenheten har kommit i fokus, anser vi att det bör finnas utrymme för en svensk offensiv hållning i dessa frågor. Samtidigt kan det finnas skäl att påpeka att även om gemenskaperna nu rör sig i riktning mot en ökad öppenhet de principiella skillnaderna mellan ett svenskt och ett gemenskapsrättsligt synsätt inte är helt lätta att överbrygga. De åtgärder som övervägs eller har beslutats inom

216 Allmänna handlingars afentlighet SOU 199314

gemenskapema bygger på att institutionerna i långt högre grad skall informera om sin verksamhet. Det karakteristiska för den svenska handlingsoffentligheten är i stället en rätt för den enskilde medborgaren att ta del av samtliga allmänna handlingar som inte sekretessbelagts och på så sätt själv söka och erhålla information. Trots den skillnad som nu råder är det väl inte uteslutet att det svenska systemet även av andra än oss själva kan ses som en möjlighet att öka den medborgerliga insynen inom gemenskapema.

SOU 199314 217

10 Tryckfrihet och yttrandefrihet i

andra medier

Sammanfattning Vi har funnit vissa bestämmelser i EGrättsakter som tyder på att gemenskapsrätten inte delar den svenska principiella hållningen i fråga om förbud mot förhandsgranskning, den ansvarige utgivarens exklusiva bestämmanderätt över innehållet i en framställning samt tryckfrihetens generella tillämplighet även på kommersiell reklam. Samtidigt har vi konstaterat att det väsentliga syftet med EG-reglema ändå i flertalet fall bör kunna tillgodoses även i Sverige utan att de nämnda principerna rubbas. Vi föreslår därför att tryckfrihetsförordningen ändras på endast två punkter. För det första bör i 1 kap. 9 § tilläggas att viss kommersiell reklam kan förbjudas i de fall gemenskapsrätten kräver det. För det andra bör det utges rymme för utlänningar utan hemvist här och för utländska juridiska personer att kunna ägare till periodisk skrift. vara

10.1 Kort

om principerna för den svenska tryckfriheten och yttrandefriheten i andra

medier

Tryckfriheten är den av ålder tryckfrihetsförordningen TF genom särreglerade del av yttrandefriheten yttranden i tryckt som avser skrift. De allmänna principerna för tryckfriheten gäller sedan numera, riksdagen antagit en yttrandefrihetsgrundlag YGL, i allt väsentligt även radio, television, film och videogram liksom andra ljud- eller bildupptagningar. Ett av de viktigaste elementen i den svenska tryckfriheten är förbudet mot censur, dvs. någon förhandsgranskning tryckt skrift av får inte förekomma. Inte heller på annat sätt får myndigheterna ingripa för att hejda yttranden innan de blivit offentligt uttalade. De får således inte hindra tryckning, utgivning eller spridning av en skrift på grund av dess innehåll 1 kap. 2 § TF. Samma princip gäller enligt yttrandefrihetsgrundlagen, med undantag för filmer som skall visas offentligt 1 kap. 3 § YGL. Däremot kan ingripanden ske

218 Tryckfrihet och ytzrandefrihet SOU 199314

i efterhand mot t.ex. avarter inom reklamens område trots att den svenska tryckfriheten i princip gäller även kommersiell reklam. Så gäller t.ex. enligt marknadsföringslagen att marknadsdomstolen vid vite kan förbjuda en fortsättning av en redan vidtagen otillbörlig marknadsföringsâtgärd. I l kap. 9§ TF har också tagits in en särskild regel som avser reklambegränsningar i fråga om alkohol och tobak. Vi återkommer i våra överväganden till frågan om den kommersiella reklamens ställning. En annan bärande tanke i tryckfrihetsförordningen är att i princip endast en person kan göras ansvarig för innehållet i en tidning eller bok, för periodiska skrifter normalt den ansvarige utgivaren och en för icke periodiska skrifter författaren 8 kap. l och 5 §§ TF medan övriga medverkande skall vara fria från påföljd för tryckfrihetsbrott. Detsamma gäller i princip även för andra medier 6 kap. 1-5 §§ YGL. Om en ansvarig utgivare inte finns eller inte längre är behörig kan, enligt en successiv ansvarskedja, ägaren eller den som tryckt eller spridit skriften göras ansvarig 8 kap. 2-4 §§ TF. Med principen om att endast en person kan göras ansvarig för tryckfrihetsbrott sammanhänger en annan grundtanke, nämligen att det är utgivaren som ensam bestämmer framställningens innehåll, så att som det uttrycks i tryckfrihetsförordningen intet däri får införas mot utgivarens vilja. Inskränkning i den befogenhet, som sålunda tillkommer utgivaren, vare utan verkan 5 kap. 3 § andra stycket TF. En närmast likalydande regel finns intagen i 4 kap. 3 § YGL. Vidare får ingen dömas för yttranden i tryckt skrift eller i andra medier annat än i de fall då grundlagarna uttryckligen medger det 1 kap. 3 § TF och l kap. 4 § YGL. Författare och andra har rätt att framträda anonymt 3 kap. TF och 2 kap. YGL. Slutligen gäller särskilda regler för rättegången i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål, framför allt i det att frågan om brott föreligger normalt prövas en jury 12 kap. TF och 9 kap. YGL. av

10.2 Gemenskapsrätten och de tryckfrihetsrättsliga

principerna

Allmänt Som redovisats i kapitel särskilt avsnitt 5.2.1, har EG-domstolen sökt upprätthålla ett skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna såsom en del gemenskapsrätten. De gemenskapsrättsliga fri och av rättigheternas omfattning och innehåll bestäms av dels en för med-

SOU 199314 Tryckfrihet och yttrandefrihet 219

lemsstaterna gemensam tradition på området, dels internationella konventioner medlemsstaterna medverkat till, särskilt Europasom konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Europakonventionen innehåller inte någon särreglering tryckav friheten utan behandlar den del den allmänna yttrandefrisom en av heten. l artikel lO stadgas att Envar skall äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet och sprida att mottaga av bestämmelsen också att de nämnda frihetema får underkastas anges sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder, som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till vissa särskilt uppräknade intressen. Vi har uppmärksammat vissa EEG-rättsakter innehåll tyder på vars att gemenskapsrätten inte erkänner vissa svensk synpunkt viktiga ur tryckfrihetsrättsliga principer. Det gäller några bestämmelser som förefaller utgå från att vissa tryckta skrifter skall granskas innan de ges ut, vissa regler om förbud mot reklam visst slag samt ett av par bestämmelser som på visst sätt reglerar innehållet i TV-sändningar. Vidare kan Romfördragets bestämmelser etableringsfrihet och om förbud mot konkurrensbegränsningar ha betydelse även på tryckfrihetens område.

Förhandsgranskning

De rättsakter som föreskriver någon form förhandsgranskning är av bl.a. det andra läkemedelsdirektivet 753l9EEG, enligt vilket det krävs tillstånd för att vissa läkemedel skall kunna bli placed the on market och att om en broschyr åtföljer läkemedlet den skall godkännas av behöriga myndigheter och innehålla viss angiven informatin. lett direktiv 84450EEG, vilseledande reklam stadgas om att medlemsstaterna kan ge domstol eller administrativ myndighet befogenhet att förbjuda vilseledande reklam ännu inte har som publicerats men vars publicering är omedelbart förestående publication imminent. I det andra börsdirektivet 80 390 EEG, stadgas att medlemsstaterna skall till att inregistrering värdepapper vid se av fondbörser endast får ske efter publicerandet ett informationsblad av vars innehåll godkänts nationell tillsynsmyndighet. av en

Förbud mot viss reklam

Förbud mot reklam stadgas i bl.a. direktiv harmonisering om av

220 Tryckfrihet och yttrandefrihet SOU 1993 14

medlemsstaternas regler om tvättmedel, 73404EEG, liksom om kosmetika och hygienprodukter, 76768EEG, och direktiv om dietlivsmedel, 7794EEG. Det gäller förbud mot på visst sätt vilseledande reklam i något fall också förbud mot all reklam för men produkter som innehåller vissa angivna ämnen. I ett direktiv 9l32lEEG om modersmjölksersättning föreskrivs att annonsering av sådana produkter endast skall få förekomma i vetenskapliga tidskrifter och i tidskrifter som är specialiserade på spädbarnsvârd artikel 8.

Bestämmelser innehållet i framställningar

om I direktiv 89552EEG, om gränsöverskridande television, stadgas dels att en viss andel 50 procent av televisionsföretagens sänd- - ningstid skall reserveras för program som producerats i europeiska stater, dels att medlemsstaterna skall säkerställa en rätt till genmäle eller motsvarande korrektiv och att frågan om utövandet av sådan rätt kan bli föremål för en juridisk prövning. Även i det tidigare nämnda direktivet 84450 EEG vilseledande om reklam finns bestämmelser om att medlemsstaterna kan tilldela domstolarna och förvaltningsmyndigheterna befogenhet att kräva dels publicering beslut rörande vilseledande reklam dels publicering av av beriktigande. När det gäller skilda krav på innehållet i framställningar inställer sig bl.a. frågan sådana krav är förenliga med principen om den om ansvarige utgivarens rätt att ensam bestämma vad som skall sändas eller tryckas.

Några andra regler med tryckfrihetsrättsliga konsekvenser Romfördragets regler om etableringsfrihet innebär att det inte får förekomma några inskränkningar i rätten för medborgare eller bolag med säte en medlemsstat att fritt etablera sig på övriga medlemsstaters territorium eller att där upprätta kontor, filialer eller dotterbolag. Etableringsfriheten skall också omfatta rätt att uppta och utöva verksamhet egen företagare och rätt att bilda och driva som bolag på de villkor gäller för etableringslandets egna medborgare som artikel 52 och 58. Bestämmelserna hindrar dock inte att en medlemsstat tillämpar lagregler föreskriver särbehandling av egna som utlänningar och som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa artikel 56.1. Enligt 5 kap. l § TF skall ägare till periodisk skrift vara svensk

i sou 199314 Tryckfrihet och yttrandefrihet 221

medborgare eller svensk juridisk Dessutom får, det, i person. anges lag föreskrivas att även utlänning med hemvist i riket får ägare vara till sådan skrift. Frågan uppkommer därför de krav ställs på om som ägare till periodisk skrift är förenliga med gemenskapsrättens krav på etableringsfrihet. I Romfördragets bestämmelser konkurrensregler som gemensamma förbjuds dels alla avtal eller samordnade förfaranden mellan företag som kan påverka handeln mellan medlemsstater och har till syfte som eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen, dels ett eller flera företags missbruk dominerande ställning på, eller av en inom en väsentlig del av, den marknaden artikel 85 gemensamma och 86. Av de svenska reglerna om den ansvarige utgivarens exklusiva rätt att bestämma innehållet i skrift även följa befogenhet att en anses en vägra att ta in en annons. Frågan uppkommer således om denna befogenhet i vissa fall kan komma i konflikt med gemenskapsrättens konkurrensregler.

överväganden

Av den genomgång som skett framgår att gemenskapsrätten har en annan syn än svensk rätt främst vad gäller förhandsgranskning av tryckt skrift och i frågan om den ansvarige utgivarens suveräna bestämmanderätt över innehållet i framställning liksom också en delvis beträffande den kommersiella reklamens tryckfrihetsrättsliga skydd. Flertalet av de rättsakter som redovisats ovan ingår också i EESavtalet och har kommit att bli föremål för svensk lagstiftning inför eller i samband med det avtalets behandling.

Förhandsgranskning och reklamförbud Frågorna om förhandsgranskning och reklamförbud behandlas tillsammans eftersom frågan om reklamens tryckfrihetsrättsliga skydd har betydelse för bedömningen flera de aktuella rättsakterna. av av Det kan då först sägas att reklamens tryckfrihetsrättsliga ställning inte uttryckligen har klargjorts i tryckfrihetsförordningen. Det har gjorts flera försök att utforma regler för att i tryckfrihetsförordningen klargöra dess räckvidd visavi den kommersiella reklamen. Tre utredningsförslag har lagts fram, vilka samtliga har blivit kritiserade. Det har därför hittills ansetts ofrånkomligt att gränsdragningen får

222 Tryclgiihet och yttrandefrihet SOU 199314

bero på en tolkning av förordningens syfte. Den rådande rättsuppfattningen rörande tryckfrihetsförordningens tillämpning på den kommersiella reklamen förefaller att kunna sammanfattas enligt följande. Den kommersiella reklamen faller inte utanför tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde utom såvitt avser den i l kap. 9 § TF uttryckligen särreglerade reklamen för tobak och alkohol men åtnjuter inte heller fullt ut samma skydd som uttalanden inom tryckfrihetsförordningens kämområde är att som säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Det torde betyda att förbudet mot förhandsgranskning i allt väsentligt gäller även reklamen. En myndighet kan icke ta sig rätt att i förväg granska en näringsidkares tilltänkta annonsering. Inte heller bör generella förbud mot reklam för vissa varor vara tillåtna utan att undantag görs i grundlagen på samma sätt som för alkohol och tobak

se t.ex. prop. 1986872151 s. 52 f.

Däremot kan det vara tillåtet att med stöd av lag hindra en upprepning av redan publicerad kommersiell reklam, t.ex. enligt marknadsföringslagen. Förutsättningen för ett ingripande av det slaget har av Högsta domstolen uttryckts så att ingripande kan ske utan hinder av tryckfrihetsförordningens bestämmelser, när fråga är om meddelande av rent kommersiell natur. Hit hör meddelande i annons, om meddelandet utan att vara att hänföra till nyhetsförmedlingen eller åsiktsbildningen i samhället handlar om näringsidkares affärsverksamhet eller däri tillhandahållna varor och tjänster samt meddelandet tillika ger vid handen att det har ett kommersiellt, vanligen avsättningsfrämjande syfte NJA 1977 s. 751.

Det kan också nämnas att en skillnad i nivån på det skydd som

tillkommer reklamen även görs av en av de viktigaste gemenskapsrättsliga källorna området, Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Beträffande konventionens artikel 10 har Europakommissionen för mänskliga rättigheter uttalat att kommersiella meddelanden som sådana visserligen inte faller utanför det skydd som bestämmelsen ger, men att nivån på detta skydd är lägre än det som tillkommer rätten att uttrycka politiska idéer i vid bemärkelse. Det är nämligen den sist nämnda rätten som konventionen främst avser att skydda mål 780577. De skillnader som finns mellan ett gemenskapsrättsligt och ett svenskt synsätt framträder indirekt i en del av den lagstiftning som nyligen beslutats med anledning av EES-avtalet.

SOU 199314 Tryclqi-ihet och yttrandefrihet 223

Ett exempel som gäller förhandsgranskning kan hämtas från lag 1992558 om börs- och clearingverksamhet prop. l99l92zll3, NU26, rskr. 321. Genom den lagen tillämpning ske det avses en av tidigare nämnda andra börsdirektivets 80 390 EEG bestämmelse om granskning av börsprospekt. I direktivet sågs artikel 18.2 att ett börsprospekt får inte offentliggöras innan det har godkänts de av behöriga myndigheterna. I lagens 5 § sägs i ett första stycke bl.a. att till ansökan om inregistrering skall utgivaren fondpapperen foga av en särskild redogörelse för sina förhållanden börsprospekt och därefter i bestämmelsens tredje stycke att när börsen har godkänt prospektet, skall prospektet offentliggöras utgivaren. av Direktivets krav på granskning före offentliggörande har således i den svenska lagen utformats som ett krav på offentliggörande efter granskning. Därmed har undvikits att föregående granskning ställs som villkor för publicering. Med den valda lösningen kan kollision en med tryckfrihetsförordningens censurförbud sägas ha undvikits. En annan fråga däremot är hur väl den svenska lagen uppfyller det krav som ställs i direktivet. Ett annat exempel utgör lagen 19921361 ändringar i markom nadsföringslagen prop. 1992931110, LUZO, rskr. 128. Lagstiftningen avses bl.a. uppfylla de krav som ställs i det tidigare nämnda direktivet om vilseledande reklam 84450EEG. I direktivet sägs artikel 4.2 att medlemsstaterna skall

i de fall de anser sådana åtgärder nödvändiga domstolarna ge eller förvaltningsmyndighetema befogenheter den vilseledanom de reklamen ännu inte publicerats men publiceringen är nära förestående, att besluta förbud mot sådan publicering... om I propositionen fästs avgörande vikt vid att det i direktivets ingress sägs att

Det kan i vissa fall vara önskvärt att förbjuda vilseledande reklam, till och med innan den publicerats. Men detta innebär inte på något sätt att medlemsstaterna är tvingade att införa regler kräver som systematisk förhandsgranskning av reklam.

Regeringen anser därför prop. lO att direktivet inte kan

s. anses kräva att det införs regler ingripande mot reklam ännu inte om som publicerats. Direktivet utgör ett exempel på rättsakt i denna en som, del, endast anvisar möjliga åtgärder från medlemsstaternas sida men regleringen är ändå ytterligare ett exempel på att gemenskapsrätten inte erkänner något principiellt förbud mot förhandsgranskning. När det gäller EG-regler om reklamförbud står det klart att de

224 Tryckfrihet och yttrandefrihet SOU 199314

syftar till att förbjuda reklam som på olika sätt kan vara missvisande eller vilseledande och att föreskrifterna syftar till att skydda hälsa och miljö. Dessa syften bör i och för sig också kunna uppfyllas genom vår generella marknadsföringslagstiftning. Det enda fall som påträffats där det finns ett formligt krav på förbud mot all marknadsföring gäller tvättmedel som innehåller tensider av viss beskaffenhet direktiv 73404EEG. Direktivet 9l 321 EEG om modersmjölksersättning är på liknande sätt kategoriskt genom att kräva att medlemsstaterna skall förbjuda all reklam för produkten i vissa medier. Det bör inte medföra några principiella tryckfrihetsrättsliga betänkligheter att något vidga möjligheten till förbud eller inskränkningar pâ den kommersiella reklamens område. Reklamen tillhör, som tidigare berörts, inte tryckfrihetsförordningens kämområde och undantag har också redan skett såvitt gäller reklam för vissa ämnen som bedöms vara skadliga, nämligen alkohol och tobak. Vi anser därför att en grundlagsändring kan ske i enlighet med vad professor Håkan Strömberg skisserat i en kommentar till en kommittépromemoria i ämnet. Vi föreslår således att ett tillägg sker till 1 kap. 9 § TF enligt följande Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat

2. om förbud mot kommersiell annons som meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutning till [Europeiska gemenskaperna];

På etermedias område gäller att det genom lag kan meddelas förbud mot kommersiell reklam eller om villkor för sådan reklam 1 kap. 12 § andra stycket YGL. Det innebär emellertid inte att t.ex. censur får förekomma prop. 19909164 s. 113. Vad så gäller frågan om förhandsgranskning är det vår uppfattning att de enstaka regler om sådan granskning som påträffats inte bör medföra att det här hävdvunna och undantagslösa censurförbudet inskränks. Det väsentliga syftet med den förhandsgranskning som dessa regler föreskriver kan utan någon betydelsefull olägenhet uppfyllas granskning offentliggörande. Även

genom en efter ett om

t.ex. det granskningskrav som ställs upp i den tidigare nämnda lagen om börs- och clearingsverksamhet inte fullt ut motsvarar EGdirektivets krav, bör det stå klart att det väl förmår tillgodose dess syfte. Samtidigt måste vi erinra om vad som betonats redan i kapitel nämligen att gemenskapsrâtten principiellt äger företräde även

i

i

SOU 199314 Tryckfrihet och yttrandefrihet 225

framför nationella grundlagar. Om förbudet mot förhandsgranskning behålls utan ändring bör företrädesprincipen, liksom också den allmänna regel om medlemskapet vi föreslagit i kapitel således som innebära att en svensk domstol inte kan åberopa tryckfrihetsförordningen för att vägra tillämpa EG-förordning föreskriver en som förhandsgranskning. Ur svensk synpunkt å andra sidan har likväl censurförbudet den betydelsen att svenska företrädare bör söka förhindra att sådan grundlagsstridig förpliktelse uppkommer. Om ett direktiv med sådant innehåll trots det skulle komma att beslutas, kan ett bibehållet förbud tjäna anvisning till den svenske lagstiftasom en ren att vid implementeringen välja lösning står i överensen som stämmelse med tryckfrihetsförordningens krav. Vi är naturligtvis samtidigt medvetna att den hållning vi förespråkar innebär att om en potentiell normkontlikt lämnas olöst och att om gemenskapema mot svenska intressen skulle komma att gå vidare med ytterligare föreskrifter av denna art fordrar lojal svensk fördragstillämpning en att sådana föreskrifter följs.

Krav på innehållet i framställningar

Vad gäller de krav på visst innehåll i framställningar som gemenskapsrätten ställer är det den tryckfrihetsrättsliga och också - numera yttrandefrihetsrättsliga principen utgivarens och - om ensamansvar bestämmanderätt som i första hand kommer i blickpunkten.

Direktivet 89552EEG om gränsöverskridande television

innehåller som tidigare redovisats bestämmelse artikel 23 att en om varje fysisk eller juridisk person som skadats felaktiga påståenden av

i ett TV-program skall ha rätt till genmäle right of reply eller

motsvarande. Frågan är om en lagfäst genmälesrått är förenlig med den i yttrandefrihetsgrundlagen angivna, från tryckfrihetsförordningen övertagna, principen att intet får införas i ett radio- eller TV-program

mot utgivarens vilja

j j j Yttrandefrihetsgrundlagens regel om utgivarens suveräna beslutanderätt kompletteras visserligen med bestämmelse en som ger

utrymme för att reglera sändningsrätten genom lag som innehåller

föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända 3 kap. 2 § första stycket. I lagens förarbeten prop. 199091 64 sägs att möjligheten att genom lag ställa villkor för såndningsrätten avser att göra det möjligt att fortsätta med ett system med avtal mellan staten och tillståndshavarna s. 116 men intet om vilka närmare villkor som det anses möjligt att ställa. Det har emellertid ansetts vara möjligt att

226 Tryckfrihet och yttrandefrihet SOU 199314

ställa villkor om rätt till genmäle och beriktigande 7 § radiolagen. I den lag 19921356 som avser att genomföra TV-direktivets regler i Sverige såvitt gäller satellitsänd TV stadgas i 12 § att När det är befogat skall uppgifter som förekommit i ett program beriktigas. Det sågs i propositionen att, för att inte inkräkta på den ansvarige utgivarens ensamrådighet beträffande programmens innehåll, det bör stå programföretaget fritt att välja i vilken form företaget vill ge ett beriktigande offentlighet prop. 19929375 s. 30. Lagrådet konstaterade att den valda lösningen visserligen tillgodosåg yttrandefrihetsgrundlagens krav men att frågan var om den stod i överensstämmelse med direktivet. I direktivet krävs visserligen inte uttryckligen att ett beriktigande sker i TV-prouttalade lagrådet, det får dock anses ligga i sakens grammen men, natur att så bör ske om inte annat sägs och det mesta talar alltså för att också direktivet har denna utgångspunkt s. 31. Lagrådet ifrågasatte vidare om inte yttrandefrihetsgrundlagen borde ändras så att det blir möjligt att kräva att ett beriktigande skall ske i ett TV-program. Regeringen uttalade s. 32 att Radiolagsutredningen får anledning att ytterligare överväga frågan om reglernas förenlighet med yttrandefrihetsgrundlagen jfr också l99293zKUl2 s. 15. Eftersom frågan således uppmärksammats och kommer att bli föremål för vidare överväganden saknar anledning att lämna förslag i denna del. När det så gäller TV-direktivets krav på andelen europeiska är det knappast fråga den ansvarige utgivarens program en om bestämmanderätt eftersom den rätten innehållet i de mera avser enskilda programmen än en rätt att bestämma företagets program politik i stort. En annan fråga kan däremot möjligen vara om begränsningen av rätten att sända icke europeiska program är förenlig med de ändamål som anges i 2 kap. 13 § första stycket RF. Enligt 3 kap. 3 § YGL skall i fråga om begränsningar i sändningsrätten iakttagas de föreskrifter som ges i bl.a. det nämnda lagrummet. Det begränsningsändamål i 2 kap. 13 § RF som skulle kunna tillämpas är att särskilt viktiga skäl föranleder en begränsning första stycket,

sista punkten. Man kan ha olika meningar i frågan och nöjer oss

med att konstatera att riksdagen i 13 § i den nämnda lagen om satellitsändningar föreskrivit att om inte särskilda skäl föranleder något annat, skall mer än hälften av en programtjänsts årliga sändningstid upptas av program av europeiskt ursprung.

i l v i

;sou 199314 Tryckfrihet och yttrandefrihet 227

Vissa andra tryckfrihetsrättsliga frågor Romfördragets regler etableringsfrihet innebär, tidigare om som konstaterats, i korthet att en medlemsstat inte får ha andra regler för medborgare i eller företag från andra medlemsstater vad rätten avser att bedriva rörelse än de som gäller för medborgare och företag. egna Vad gäller ägare till periodisk skrift föreskrev tryckfrihetsförordningen före år 1978 att denne skulle vara svensk medborgare eller svensk juridisk person. Genom en grundlagsändring därefter gavs

möjlighet att föreskriva annat i lag se 197576204. I

prop. propositionen anfördes att avsikten var att göra det möjligt för här stadigvarande bosatta utlänningar att äga, och ansvariga utgivare vara för, periodisk skrift s. 153. Den lagtext kom att beslutas kunde som emellertid förstås så att den hade en vidare innebörd. Genom en redaktionell ändring år 1988 gavs så bestämmelsen sin nuvarande utformning, vilken angavs bättre svara mot syftet med 1978 års ändring. Det finns, eller har funnits, huvudsakligen två skål för bestämmelsen. Det ena är att, mot bakgrund av erfarenheterna från andra världskriget, säkra den svenska pressens frihet och oberoende av utländskt inflytande. Det andra är ägare någon gång kan att en vara den för ett tryckfrihetsbrott ansvarige och att det därför också måste vara möjligt att utkräva det ansvaret. Det kan naturligtvis inte uteslutas sådan situation åter kan att en uppstå då det är angeläget att om möjligt hindra propaganda för en främmande makts intressen i svenska skrifter. Vi vill då först erinra om att en viss möjlighet härtill ges genom att tagande utländskt av understöd i propagandasyfte i viss omfattning år belagt med straff 19 kap. 13 § BrB. Samtidigt har utvecklingen i övrigt försvårat möjligheterna att hindra sådan propaganda. Till det har naturligtvis främst etermedias internationalisering bidragit men också senare lagstiftning på aktiebolagsrättens område. Det finns numera inte något hinder för utländska rättssubjekt att förvärva aktiemajoriteten i ett svenskt bolag och bosättningskravet för stiftare, verkställande direktör och styrelseledamöter har ersatts med krav på bosättning inom EES-området. Vad gäller det andra av de berörda skälen, att ägaren är subsidiärt ansvarig för tryckfrihetsbrott, är ändå huvudregeln den att ansvaret faller på den ansvarige utgivaren, inte på ägaren. De fall då ansvaret grund av att ägaren är oåtkomlig i stället utkrävs av den i tredje hand ansvarige, den som tryckt skriften, måste rimligen komma att bli mycket få, i all synnerhet som vi inte föreslår någon ändring i

228 Tryckfrihet och yttrandefrihet SOU 199314

kravet på hemvist för ansvarig utgivare se vidare nedan. Dessutom

innebär, som nyss berörts, de ändringar inom aktiebolagsrätten som redan vidtagits att det i vissa fall kan vara svårt att ställa en ägare till oavsett om bestämmelsen i 5 kap. l § TF bibehålls eller ansvar, ändras. Den lagstiftning som skett inom aktiebolagsrättens område medför således att avgörande hinder för enskilda och företag i EES-staterna att äga periodiska skrifter redan undanröjts. Vi finner emellertid att övervägande skål talar för att tryckfrihetsförordningen på denna punkt uttryckligen bör ge utrymme för en likabehandling av fysiska och juridiska personer i Sverige och i vart fall i EES-stater. Däremot innefattar gemenskapsrätten inte något krav på att den rätt som tillkommer medborgare i andra medlemsstater skall vara grundlagsskyddad. 5 kap. l § TF bör därför ändras enligt följande

Ägare till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller

svensk juridisk person. I lag får föreskrivas att även utlänning eller utländsk juridisk person får vara ägare till sådan skrift. Det kan också föras en diskussion om bestämmelsen om ansvarig utgivare i 5 kap. 2 § TF. Där föreskrivs att utgivare skall vara svensk medborgare men att det i lag får föreskrivas att även utlänning får utgivare. Sådan föreskrift har också meddelats i tillämpningslag. vara I den delen föreligger alltså inte någon diskriminering. Men i bestämmelsens tredje stycke förskrivs också att utgivare skall äga hemvist inom riket. Ett sådant hemvistvillkor skulle av EG-domstolen kunna betraktas som en dold diskriminering. I denna del gör sig emellertid hänsynen till allmän ordning mycket starkt gällande. Att utgivaren skall vara bosatt i Sverige är en konsekvens av, eller kanske snarare en förutsättning för, hans ställning som ensam ansvarig för tryckfrihetsbrott. Ett sådant ansvar måste, som redan berörts, vara förenat med en faktisk möjlighet till lagföring och straff. Vår bedömning är därför att ett hemvistvillkor i den delen är väl förenligt med Romfördragets regler eftersom det bör inom undantagsbestämmelsen i artikel 56.1 som medger rymmas särbehandling av hänsyn till allmän ordning. Slutligen skall vi något beröra frågan om utgivarens suveräna bestämmanderätt över innehållet i en tidning eller ett program i förhållande till gemenskapsrättens konkurrensregler. Vad som främst skulle kunna utgöra svårighet därvidlag är fall av vägran från en utgivarens sida att ta in en annons eller sända ett reklaminslag annonsvägran.

r 199314 Tryckfrihet och yttrandefrihet 229

Vi vill först åter erinra om att utgivaren bestämmer ensam innehållet eftersom han också är ansvarig för begångna ensam tryckfrihetsbrott. Inskränkningar i hans bestämmanderätt skulle således teoretiskt kunna medföra att han mot sin vilja kunde tvingas att begå brott och att bära ansvaret för det. Enligt gällande rätt anses därför utgivaren, i vart fall på det tryckta ordets område, ha rätt att vägra att ta in en annons. Det framgår t.ex. Marknadsdomstolens av avgörande i det s.k. Land-målet MD 19744. Tidningen Land hade vägrat att ta in en annons från nyetablerad importör gödselen av medel. Domstolen fann att konkurrensbegränsningen visserligen påverkade prisbildningen i riktning, att den hämmade ogynnsam verkningsförmågan i branschen och att den försvårade den drabbade annonsörens näringsutövning. Men på grund tryckfrihetsförav ordningens bestämmelser den ansvarige utgivarens exklusiva om bestämmanderått ansåg domstolen inte att annonsvägran otillvar börlig från allmän synpunkt. Vad gäller etermedia har frågan diskuterats t.ex. i Radiolagsutredningens betänkande SOU 19907 Lagstiftning för reklam i svensk TV s. 116 ff och 176 ff. Utredningen kom fram till att ett principiellt förbud mot annonsvägran borde meddelas att, med hänsyn till men utgivarens ensamansvar, brott mot förbudet inte kunde föranleda ett åläggande att sända reklaminslaget utan endast leda till kritik från radionämndens sida. Ett sådant principiellt förbud mot att diskriminera någon som begär att en annons skall sändas återfinns i nu 12 § radiolagen. Vad gäller behovet av en reglering av annonsvägran kan först sägas att det möjligen kan vara större enligt internt svenska regler, i detta fall den nya konkurrenslagen, än enligt gemenskapsrättsliga regler. För att konkurrensreglerna skall kunna föranleda ingripande krävs att i detta fall annonsvägran utgör ett missbruk ett eller flera av företags dominerande ställning på, enligt konkurrenslagen, den svenska marknaden eller på, enligt Romfördraget, den gemensamma marknaden. Knappast något svenskt massmedieföretag torde väl ha en sådan position på Europamarknaden. Det andra fallet då ingripande kan ske enligt konkurrensreglerna är t.ex. om en annonsvägran är följden av samordnade, konkurrensbegrånsande förfaranden mellan flera företag. En kollision mellan svensk tryckfrihet och gemenskapernas konkurrensrätt torde således bli en sällsynthet. Vi har, även mot den bakgrunden, stannat för att inte föreslå någon inskränkning i ut-

230 Tryckfrihet och yttrandefrihet SOU 199314

givarens exklusiva bestämmanderätt eftersom en sådan åtgärd skulle riskera att rubba viktiga grunder för det tryckfrihetsrättsliga systemet i övrigt, särskilt regeln att endast utgivaren ansvarar för tryckom frihetsbrott. Skulle åtgärd till slut visa sig nödvändig kunde det en kanske övervägas att införa en undantagsregel i TF av innebörd att ett åläggande att införa en annons kan utfärdas enligt konkurrenslagen. Ett sådant åläggande skulle då kunna utfärdas av Konkurrensverket eller, kanske hellre, Stockholms tingsrätt jfr 23 § i av förslaget till konkurrenslag. Betänklighetema mot att tvinga ny utgivaren att ta in och att därmed undandra honom en annons, avgörandet ett införande kan utgöra tryckfrihetsbrott, minskar av om naturligtvis avsevärt om frågan prövas av domstol. Det kan i sammanhanget nämnas att det redan idag finns en möjlighet för domstol att förordna publicering vissa domar i tryckfrihetsmål om av 7 kap. 6 § andra stycket TF.

SOU 199314 231

11 i

Riksdagens roll

EG-samarbetet

Sammanfattning Regeringens information till riksdagen bör så långt möjligt lämnas vid öppna riksdagssammanträden. Riksdagens utskott måste också ges goda möjligheter att, vart och ett inom sitt område, följa och diskutera EG-samarbetet. För det samråd mellan riksdag och regering som måste komma till stånd inför förhandlingar som skall inledas eller redan pågår i rådet föreslår vi dock att det inom riksdagen inrättas en särskild nämnd. Nämnden bör själv kunna ta initiativ genom att begära redogörelse från regeringen eller en förvaltningsmyndighet. Den bör också ha en stark politisk ställning och innehålla företrädare för alla partier som passerat fyraprocentsspärren. Det är också viktigt att det råder goda kontakter mellan EG-nämnden och riksdagens fackutskott.

11.1 Nuvarande former för information och

samråd i utrikes- och

handelspolitiska

angelägenheter

Öppen information lämnar regeringen till riksdagen i debatter olika

av slag. Av särskilt intresse år givetvis de specialdebatter som anordnas varje vår om utrikespolitiken och handelspolitiken. Interpellationer och frågor är ett ofta använt instrument för riksdagsledamöterna att skaffa sig information i dessa frågor. En annan form för information om pågående förhandlingar på det handelspolitiska området är informationsstunden som kan anordnas på torsdagseftermiddagen kl. 14.30. Den information som statsrådet lämnar följs i allmänhet av frågor från ledamötemas sida.

Förtrolig information lämnas till riksdagen via utskotten, utrikes-

nämnden, EFTA-delegationen och svenska delegationen till den gemensamma parlamentarikerkommittén EG-Sveri ge. Här bortses från möjligheten att anordna hemliga sammanträden med kammaren, något som inte praktiserats sedan andra världskrigets år. De utskott som är närmast aktuella är utrikesutskottet och näringsutskottet. Här handlar det oftast information lämnas med om som

232 Riksdagens roll i EG-samarbetet SOU 199314

anledning av beredningen av en proposition eller motion på resp. utskotts område. I ett utskott kan regeringen eller utskottet förordna om tystnadsplikt i frågor av utrikespolitisk natur. Utrikesnämnden som består av talmannen och nio av riksdagen valda ledamöter sammanträder under statschefens ordförandeskap. Valen är porportionella och för närvarande består nämnden av 4 3 1 och l Ledamot av utrikesnämnden och den som i övrigt m, c. är knuten till nämnden skall visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han erfarit i denna egenskap 10 kap. 7 § RF. Ovillkorlig tystnadsplikt kan påbjudas av ordföranden. I nämnden förs diskussionsprotokoll. Informella överläggningar mellan ledarna för de partier som är företrädda i nämnden förekommer i brådskande eller andra utrikespolitiska frågor som bedöms fordra detta samråd

se l9909lKU30.

EFTA-delegationen eller mer fullständigt svenska delegationen till Europeiska frihandelssammanslutningens parlamentarikerkommitté väljs riksdagen. Antalet ledamöter är fem och de väljs proav portionellt. För närvarande har tre partier s, m, fp ordinarie platser i delegationen. Bland de sju suppleanterna har övriga partier beretts plats i delegationen. EFT A-delegationen har utnyttjats av regeringen för information till och samråd med partierna om förhandlingarna mellan EFTA och EG om EES-avtalet. Tystnadsplikt kan påbjudas enligt samma regler som för utskott. När det omförhandlade EES-avtalet antagits och trätt i kraft kommer BETA-delegationen avskaffas och ersättas av den svenska delegationen till EFTA-statemas parlamentarikerkommitté, i vilken enligt EES-avtalet skall ingå samma personer som i delegationen till parlamentarikerkommitté. Delegationen skall enligt EES gemensamma avtalet bestå av sex ledamöter som väljs av riksdagen. Som ett led i förberedelserna för Sveriges medlemskap i EG har en kommitté bildats vari ingår ledamöter av Europaparlamentet och riksdagen. Kommittén skall fungera som ett samrådsorgan mellan dessa båda församlingar. De svenska ledamöterna av kommittén har fått uppgiften att vid sidan av utrikesnämnden fungera som ett riksdagens samrådsorgan med regeringen vid förhandlingarna med EG. Kommittén består 36 ordinarie ledamöter och lika många av suppleanter. Europaparlamentet och riksdagen väljer var för sig lika många ordinarie ledamöter och suppleanter, dvs. 18. Tystnadsplikt kan påbjudas enligt samma regler som för utskott l99293KU16. Viktiga informations- och samrådsorgan i huvudsak utan formell status i riksdagen är partigrupperna. Information som lämnas till

i

l

SOU 199314 Riksdagens roll i EG-samarbetet 233

partiledningen förs vidare till gruppmedlemmarna vid gruppmötena. Det förekommer också vid regeringspartiernas gruppmöten att ansvariga statsråd lämnar redovisningar för kontakter och förhandlingar på det utrikespolitiska omrâdet.

11.2 Riksdagsutredningens förslag inrättande

om ett särskilt EES-utskott av

Riksdagsutredningen avlämnade hösten 1991 en rapport om inrättande av ett särskilt utskott för beredning av EES-propositionen. Enligt utredningen är det avgörande skälet för att inrätta ett särskilt utskott behovet av att hålla ihop behandlingen av den viktiga frågan om ett EES-avtal samt möjligheterna för partierna utskottet för att ge en ändamålet lämplig sammansättning. Utredningen har också tagit upp frågan om utformningen av information och samråd mellan regeringen och riksdag. Utredningen har stannat för att förorda att i vatt fall i nuläget beredningsfunktionen och samrådsfunktionen hålls isär. Det utesluts inte i rapporten att man i en framtid kan pröva en ordning som innebär att ett utskott för EG-frâgor får både samrådsoch beredningsuppgifter.

I en reservation till förslaget s och v föreslås att EES-utskottet får

ett vidare beredningsansvar. Utskottet bör också, vid sidan av utrikesnämnden, få i uppgift att företräda riksdagen vid samråd med regeringen rörande dess ställningstagande i förhandlingar dels mellan EFTA och EG inom ramen för EES-avtalet, dels med EG om ett svenskt medlemskap. Talmanskonferensen vidarebefordrade förslaget till riksdagen Förs 19919215.

Riksdagen godkände förslaget 199192KU34. En reservation s

med i princip samma innehåll som den som fanns i utredningen avslogs. Utskottsmajoriteten framhåller bl.a. att riksdagen, i avvaktan på det utredningsarbete som pågår i riksdagsutredningen och utredningen om grundlagama inför EG, inte nu bör ta ställning till vilka organ som i framtiden bör finnas för samråd inför förhandlingar eller beredning av ärenden rörande EG-samarbetet. Utskottet påpekar att det utöver utrikesutskottet, utrikesnämnden och EFTA-delegationen finns eller kommer att finnas ett antal andra organ inom riksdagen i frågor rörande europeisk utveckling och integration. Riksdagsutredningens arbete med frågan om utskottsorganisationen är avslutat.

234 Riksdagens roll i EG-samarbetet SOU 199314

11.3 De nationella parlamentens roll i

EG-samarbetet

Alla EG-ländemas parlament har tillskapat någon särskild institution för behandling av EG-frågor. Vi lämnar en översikt av dessa. Efter en genomgång av det tillgängliga materialet har vi funnit att de två mest intressanta modellerna finns i det danska folketinget och det brittiska parlamentet. De övriga är antingen varianter av dessa modeller eller har konstruktioner som inte tillförsäkrar parlamenten samma inflytande som i Danmark eller Storbritannien. Vi har därför stannat för att ge en mer ingående redogörelse för hur EG-frågor behandlas i dessa båda parlament.

1 l .3. 1 En översikt

Den följande översikten bygger främst på rapporten Bodies within

National Parliaments specialising in European Community Afairs

som är utarbetad inom Europaparlamentets generaldirektorat for forskning och daterad mars 1992. I rapporten återges i sin helhet de nationella parlamentens svar på en enkät som utsänts av Europaparlamentet. En sammanfattning av svaren på de viktigaste frågorna anges här. När det gäller tidpunkten för tillkomsten av de särskilda EG-organen kan man konstatera att de i de flesta fall bildats först 70- och 80-talen. Av de ursprungliga sex staternas parlament var det endast det tyska som i sitt förbundsrâd den federala kammaren inrättade ett särskilt EG-organ vid tidpunkten för Romfördragets tillkomst. I Tysklands fall dröjde det ända till 1991 innan parlamentets andra kammare, förbundsdagen, fick ett särskilt EG-utskott. l samband med de grundlagsändringar som nyligen beslutats i Tyskland med anledning av Maastrichtfördraget har också parlamentets ställning i samarbetet kommit att grundlagsregleras, se vidare kapitel 2. I de nedre, direktvalda kamrarna i Belgien, Italien och Nederländerna tillkom EG-organen först under senare delen av l980-talet. De senare anslutna staternas parlament har däremot i allmänhet tillskapat sina EG-organ i samband med inträdet. Uppenbarligen har behovet av särskilda nationella, parlamentariska EG-institutioner ökat efter hand. I de äldre EG-länderna har man inte kunnat klara sig med de ordinarie parlamentariska institutionerna. Enkammarparlamenten har i samtliga fall ett EG-organ. Tvåkammarparlamenten har i vissa fall ett organ gemensamt för

SOU 199314 Riksdagens roll i EG-samarbetet 235

kamrama Spanien, Irland, i andra fall två skilda organ Belgien, Tyskland, Italien, Nederländerna, Storbritannien. EG-organen väljs eller utses i praktiskt taget samtliga fall på proportionella grunder. Mandatperioden sammanfaller i allmänhet

med parlamentets kammarens valperiod. Antalet ledamöter är

beroende av parlamentets kammarens storlek. De flesta ledamöterna, 51 personer, har den italienska deputeradekammarens specialutskott för EG-politiken. Den minsta EG-institutionen, 11 ledamöter, finns i Luxemburgs deputeradekammare. Vanligen ligger ledamotsantalet mellan 20 och 30 personer. I allmänhet kan bara ledamöter av det tillsättande parlamentet kammaren ingå i organet. Men i några fall ingår också ett antal av landets representanter i Europaparlamentet. Den tyska förbundsdagens nyinrättade EG-utskott består således av 33 förbundsdagsledamöter och l 1 tyska ledamöter eller observatörer i Europaparlamentet. I det belgiska representanthusets rådskommitte för Europafrågor hämtas hälften av ledamöterna från den egna kammaren, den andra hälften från Europaparlamentet. Från några länder framhålls i enkäten att ledamöter av Europaparlamentet som också är ledamöter av det tillsättande parlamentet kammaren kan ingå i organet. Hur vanligt detta är framgår dock inte. En form av samråd som förekommer i de flesta fallen är att landets representanter inbjuds att delta i EG-institutionens möten med

yttranderätt men givetvis utan rösträtt i den mån röstning före-

kommer. Vad gäller de särskilda EG-organens kompetens är det på grundval av det tillgängliga materialet svårt att yttra sig med säkerhet. De flesta organens uppgifter beskrivs ganska vagt och allmänt. Ofta anges något i stil med att de skall hålla sig informerade om utvecklingen inom EG genom att motta information från resp. regering. De kan sedan ge råd eller yttra sig i dessa frågor till regeringen eller . . . . . . andra utskott. I några fall framgår det dock av enkåtsvaren att det särskilda EG-organet har en mer bestämd roll att spela under beslutsprocessen i EG. Här skall ges två exempel från det tyska förbundsrådet och den nederländska andra kammaren. Förfarandet i det brittiska och danska parlamentet redovisas i de följande avsnitten. Det tyska förbundsrådets utskott för EG-frågor, inrättat 1957, skall behandla alla EG-dokument som faller under förbundsrådets kompetens, dvs. berör delstaternas intressen. Utskottet samordnar

236 Riksdagens roll i EG-samarbetet SOU 199314

yttranden från andra berörda utskott och avger själv yttrande till förbundsrådet som avger en rekommendation. Om förbundsregeringen vid förhandlingarna inom EG går ifrån denna rekommendation måste förbundsrådet underrättas. År 1988 inrättades ytterligare EG-organ ett i förbundsrådet, kammaren för EG-förslag. Det kan diskutera och besluta på förbundsrådets vägnar när det gäller brådskande och konfidentiella förslag från EG. Kammaren kan sända egna förhandlare till Bryssel i ärenden som berör vitala delstatliga intressen. Den nederländska andra kammarens ständiga utskott för EG-frâgor deltar i formuleringen av landets ståndpunkt i EG-frågor. Utskottet överlägger med utrikesministern och hans statssekreterare i det skede då ärendena bereds i regeringen och under beslutsprocessen i EG. I detta sammanhang har utskottet också en samordnande roll i förhållande till övriga utskott. När det gäller kontrollen av förverkligandet av EG-politiken följer utskottet den verksamhet som bedrivs av Europaparlamentet och försäkrar sig om att kontakter upprätthålls med de berörda nederländska parlamentsutskotten. Utskottet har också vissa särskilda uppgifter när det gäller att anpassa den nederländska politiken till EG-politiken, särskilt i mer övergripande frågor. Något enkelt sätt att mäta de särskilda EG-organens inflytande finns givetvis inte. Möjligheterna till inflytande torde dock i allmänhet förutsätta att organet har regelbundna och frekventa sammanträden. Uppgifterna i enkäten om sammanträdesfrekvensen visar att flera av institutionerna möts minst en gång i veckan. Det gäller det danska marknadsutskottet, förbundsdagens EG-utskott, franska nationalförsamlingens EG-delegation, italienska deputeradekammarens specialutskott för EG-politiken, portugisiska republikförsamlingens utskott för europeiska frågor och engelska underhusets utskott för europeiska lagstiftningsfrågor.

l1.3.2 Det danska folketinget

De flesta bedömare är ense om att folketinget har kommit att spela en framträdande roll i utformningen av den danska EG-politiken. De politiska anledningarna till detta är främst de partipolitiska motsättningar som tidvis funnits i Danmark om EG-politiken samt de danska regeringamas karaktär av minoritetsregeringar. Många anser också att folketinget har funnit former som möjliggör en effektiv och ändamålsenlig medverkan för det nationella parlamentet i EG-besluten. I andra EG-länder har ibland den danska modellen framställts

SOU 199314 Riksdagens roll i EG-samarbetet 237

som ett mönster som bör efterliknas. Det centrala organet i folketinget för EG-frågor är marknadsutskottet markedsudvalget. Utskottet hade en föregångare i det organ som tillkom redan 1961 då Danmark först ansökte medlemskap om i EG. Detta organ fungerade som ett forum för överläggningar mellan partierna om förhållandet till EG. Sedan Danmarks inträde i gemenskapema 1973 är marknadsutskottet ett permanent utksott med 17 ledamöter och ett antal suppleanter. Den partimässiga sammansättningen återspeglar mandatfördelningen mellan partierna i folketinget. Utskottet innehåller till övervägande delen tunga politiker partiledare, tidigare ministrar, utskottsordförande etc. Regeringens kontakter med utskottet sköts utrikesministern, också har av som ansvaret för samordningen inom regeringen av EG-politiken. Också andra berörda ministrar kan vara närvarande. Utskottets egen sekretariatsfunktion sköts folketingssekretariatet är inte som av särskilt utbyggd vilket får ses mot bakgrund att några skrivna av betänkanden i allmänhet inte avges. Grunden för utskottets ställning finns angiven i 6§ lagen om Danmarks inträde i EG. Enligt denna bestämmelse skall regeringen underrätta utskottet om förslag till beslut i ministerrådet antingen som blir omedelbart tillämpliga i Danmark eller kräver folketingets som medverkan. Denna informationsplikt har kompletterats med andra bestämmelser. Enligt dessa skall regeringen rådgöra med utskottet i marknadspolitiska frågor av väsentlig betydelse på ett sätt tar som hänsyn såväl till folketingets inflytande till regeringens försom handlingsfrihet. Vidare skall regeringen, före förhandlingarna i ministerrådet om beslut större räckvidd, muntligt förelägga av utskottet sina planer på hur förhandlingarna skall läggas upp forhandlingsoplwg. Om det då inte finns majoritet i utskottet mot en regeringens förhandlingsuppläggning, förhandlar regeringen utifrån dessa förutsättningar. I praxis krävs för ett veto att de enskilda ledamöter i utskottet som har röstat negativt representerar partier som tillsammans har ett flertal i folketinget. Avsikten med regeln är nämnligen att skapa viss säkerhet för att det finns majoritet i en folketinget för de rättsakter skall omsättas i dansk som senare lagstiftning. Skulle det under förhandlingarna visa sig lösning att en aktualiseras som avviker väsentligt från den godkända förhandlingsuppläggningen, får regeringen gå tillbaka till utksottet och presentera den nya situationen. Efter förhandlingarnas avslutande förelägger regeringen omgående resultatet för utskottet.

238 Riksdagens roll i EG-samarbetet SOU 199314

Som en följd av genomförandet av Enhetsakten 1986 beslöts om vissa nya uppgifter för utskottet. Bl.a. kan utskottet besluta att ett kommissionsförslag rörande den inre marknaden bör göras till föremål för en behandling i folketinget som svarar mot den första läsningen av ett lagförslag, dvs. diskussion utifrån principiella synpunkter utan närmare genomgång av enskildheter i förslaget. En minoritet på 25 av utskottets ledamöter kan åstadkomma att ett förslag till direktiv får denna behandling. Efter denna förberedande behandling i folketinget återgår förslaget till marknadsutskottet. Utskottet kan om det finner det meningsfullt höra andra utskott. Men endast i miljöfrågor har det blivit en fast praxis att så sker. Yttrandet till markedsudvalget avges skriftligt med angivande av de olika partiernas ståndpunkter. Förutsättningen för detta samråd är att kommissionens förslag till rådet är känd i god tid före rådsbehandlingen, vilket ofta är fallet på miljöområdet. Det förekommer också att utskottet har kontakter med intressegrupper utanför folketinget och regeringen. Dessa har i allmänhet formen av uppvaktningar av utskottet. Marknadsutskottet sammanträder i regel varje vecka året runt utom i augusti och kan samlas snabbt till extra möten. Mötena hålls normalt på fredagar, dvs. fore ministerrådets sammanträden måndagartisdagar och efter sammanträdena i regeringens EG-kommitté vilka äger rum på torsdagar. Vanligen varar marknadsutskottets möten drygt timme. På ett normalsammanträde behandlas en regeringens förhandlingsuppläggning vid ett par kommande rådsmöten och förhandlingsförloppet vid några föregående möten. Dessutom kan det förekomma frågor som utskottet självt velat ta upp. Utskottets överläggningar äger rum bakom stängda dörrar. Men dessutom kan på samma sätt som i den danska utrikesnämnden ordföranden eller en minister besluta att tystnadsplikt skall gälla för utskottets ledamöter och andra som är närvarande vid mötet. Utskottets förhandlingar nedtecknas stenograñskt. På grundval av stenogrammen utarbetas referat som är utförliga rörande diskussionerna om förhandlingsuppläggning, mer summariska i andra hänseenden. Ordföranden och vice ordföranden får del av referaten, som också finns tillgängliga hos regeringens EG-sekretariat. Referaten är hemliga och några kopior får inte tas. Sammanfattningsvis kan sägas att den starka ställning som folketingets marknadsutskott tillägnat sig är i huvudsak beroende av tre institutionella faktorer. Det är, för det första, den faktiska, ehuru formella, delegationen av makt av lagstifningskaraktär som utskottet

SOU 199314 Riksdagens roll i EG-samarbetet 239

erhållit. Den inskränker sig visserligen till möjlighet att säga nej en till regeringens förhandlingsinriktning. Någon formell möjlighet att föra fram egna förslag har utskottet inte och denna punkt har det funnits viss kritik i Danmark, främst från EG-motståndare. Den andra faktorn är den politiska auktoritet samlats i utskottet. Partierna som har satt in ledande företrädare i utskottet och också sett till att dessa har varit ordentligt förankrade i sina partigrupper. Detta har varit nödvändigt med hänsyn till den kollektiva röstningsprincip som tillämpas i utskottet. Den tredje faktorn år utskottets starka ställning i förhållande till andra utskott och Utskottets historia går organ. tillbaka till tiden före EG-anslutningen och det hade då roll en som samrådsorgan för regeringen i EG-frågor. På detta område övertog utskottet med andra ord den funktion i Danmark normalt som tillkommer utrikesnämnden Den Udrigespolitiske Navn. Utskottets ålder gör också att det är äldre än alla de övriga utskotten i folketinget. Det var nämligen först 1972 folketinget fick fast som en utskottsorganisation. En konsekvens av utskottets starka ställning äv givetvis att regeringens handlingsfrihet inskränkts. Regeringen har visserligen möjlighet att inom ganska vida ramar själv bestämma vilka kommissionsförslag ska ta till utskottet. Bestämningama är tämligen man vaga; det talas om att utskottet skall behandla marknadspolitiska frågor av väsentlig betydelse och beslut i ministerrådet större av räckvidd. Men utskottets vetorätt gör troligen att regeringen hellre vänder sig till utskottet en gång för mycket än tvärtom. Huruvida behandlingen i marknadutskottet något allvarligt sätt försvårat och försenat regeringens förhandlingar i ministerrådet är svårt uttala att sig om pâ grundval av tillgängligt material. Att den medfört en komplikation år ganska klart. Men komplikationen kan kanske vändas till en fördel i förhandlingssammanhang en fast förhandlingsstånd-

punkt kan motiveras med att det mandat regeringen fått från markedsudvalget inte tillåter ytterligare medgivanden. i

1 1.3.3 Det brittiska parlamentet

Också i det brittiska parlamentet kan förslag från kommissionen utsättas för en ingående granskning. Men den är annorlunda till sin karaktär än i Danmark och utmynnar i många fall i enlighet med brittisk parlamentarisk tradition i öppna debatter. Vilket inflytande denna granskning har på den brittiska regeringens inställning är omdiskuterat. Men regeringen har åtagit sig att inte godtaga något av

240 Riksdagens roll i EG-samarbetet SOU 199314

kommissionens lagförslag innan parlamentets granskning är avslutad såvida inte de granskande utskotten anger att man inte behöver vänta med ett godtagande eller omständigheterna år exceptionella. Granskningsprocessen inleds med att ett EG-dokument överlämnas till parlamentet. Som EG-dokument räknas i detta sammanhang l formella lagförslag som tillställts ministerrådet, 2 andra publicerade dokument underställts ministerrådet eller som det Europeiska rådet, 3 andra publicerade dokument som avgetts av EG-organ till ett annat, 4 andra dokument om EG-frâgor som regeringen överlämnat. Antalet dokument av dessa slag uppgår till 800-900 per år. Inom tio arbetsdagar skall sedan regeringen förse parlamentet med en förklarande promemoria explanatory memorandum. I denna promemoria sammanfattas EG-dokumentet, dess juridiska och politiska konsekvenser samt den troliga tidtabellen för rådets överläggningar i frågan. I underhuset behandlas EG-dokumenten med åtföljande regeringsförklaringar i ett särskilt utskott för europeiska lagstiftningsfrågor Select Committee on European Legislatian. Utskottet har 16 ledamöter och sammanträder vanligtvis en gång i veckan under parlamentssessionerna. Utskottets uppgift är att utreda om ett förslag eller annat dokument väcker frågor av juridisk eller politisk betydelse. Finner utskottet att detta är fallet skrivs rapport. Mellan 25 och 35 en procent av dokumenten ger upphov till rapportskrivande. Utskottet har därutöver följande beslutsmöjligheter 1 besluta att dokumentet inte behöver föranleda någon vidare debatt i underhuset eller att det bara behöver behandlas inom ramen för framtida debatt om det ämnesområde som det tillhör, en 2 uppskjuta beslutet om en ev. debatt i avvaktan på ytterligare information från regeringen eller på utvecklingen i gemenskaperna, 3 föreslå att dokumentet skall debatteras i underhuset. Cirka 100 dokument föreslås årligen för debatt. Debatten äger i allmänhet först i endera av tvâ permanenta utskott med vardera rum 13 ledamöter. Debatterna i de permanenta utskotten sker på förmiddagarna och i dessa kan alla underhusledamöter delta men endast utskottsmedlemmama har givetvis rösträtt. Dessa debatter kan ta upp

lsoU 199314 Riksdagens roll i E G-samarbetet 241

till 2,5 timmar, av vilka den första timmen har reserverats för utfrågning av den ansvarige ministern. Plenardebattema i dessa ärenden äger ofta rum sent på kvällarna och kan vara i till 1,5 upp timme. I överhuset finns också ett särskilt Europa-utskott Select Committee

on the European Communities men dess uppgifter och arbetssätt är

delvis annorlunda. Uppgifterna är generellt formulerade att behandla alla förslag från Gemenskapema, att skaffa fram all nödvändig information, och att komma med utlåtanden de förslag enligt om som utskottet reser viktiga politiska eller principiella frågor. Utskottet har 24 ledamöter som är uppdelade på avdelningar, sex var och en specialiserad på ett eller ett sakområden. Avdelpar ningarna har möjlighet att kooptera andra överhusledamöter, vilket sker i stor utsträckning. Ungefär 60 lorder brukar koopteras. Även lorder som är medlemmar av Europaparlamentet att delta. uppmanas Utskottsavdelningama sammanträder varje vecka under parlamentssessionema. De förfogar över sekreterare och experter. Hela utskottet möts varannan vecka och beslutar om de utkast till utlåtanden som kommit fram från avdelningarna. Arbetet med ett dokument i överhusutskottet inleds med att ordföranden granskar det på utskottets vägnar och beslutar antingen att ingen vidare behandling skall förekomma eller att hänskjuta dokumentet till en av utskottsavdelningama. Ungefär hälften av dokumenten går vidare till en avdelning. Avdelningen kan sedan i sin tur rekommendera utskottet att besluta enligt något av följande alternativ l att ingen ytterligare granskning skall ske, 2 tillställa den ansvarige ministern en skrivelse med åsikter i frågan, används i brådskande fall och när det handlar väl om en avgränsad fråga, 3 utreda förslaget och komma med en rapport, som endast är avsedd för information, 4 utreda förslaget och komma med rapport som föreslås bli en debatterad i överhuset. Ungefär 10 procent av dokumenten föranleder en rapport men bara hälften av dem innehåller en rekommendation om debatt. En jämförelse mellan den granskning av EG-dokument som äger rum i underhuset och i överhuset utfaller till överhusets fördel. Underhusets granskning skall begränsas till en konsekvensutredning

242 Riksdagens roll iEG-samarbetet SOU 199314

medan överhuset kan pröva förslagens förtjänster i olika avseenden utan begränsningar. I Överhuset sker inom EG-utskottets ram en

specialisering saknas i underhuset. Överhuvudtaget har överhus-

som utskottet större flexibilitet i sina arbetsformer än motsvarande utskott i underhuset. De rapporter skrivits i överhuset för att bli föremål som för debatt blir också i regel det, medan en ganska betydande del av underhusets rapporter aldrig når fram till debatt i ett permanent utskott eller i hela kammaren.

11.4 överväganden

Inledningsvis finns anledning att framhålla att vad som här främst skall diskuteras år former för samråd mellan riksdag och regering inför behandlingen av viktigare förslag i ministerrådet eller i andra EG-organ. Det är alltså inte fråga om det skede i beslutsprocessen när ett EG-direktiv skall införlivas i svensk rätt. Krävs i det skedet riksdagens medverkan bör den enligt vår uppfattning ske på det sätt regeringsformen och riksdagsordningen i dag förskriver. Någon som förändring behandlingsordningen i detta avseende föreslås alltså av inte. Enligt vår uppfattning år det emellertid utomordentligt viktigt att riksdagen och regeringen samrådet om de beslut som Sverige som medlem EG kommer att vara med om att fatta inom EGs av institutioner. För denna ståndpunkt finns både demokratiska skäl och effektivitetsskäl. Riksdagen bör som folkets främsta företrädare l kap. 4 § RF ha insyn i och inflytande över de processer som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Ett nära samspel mellan riksdagen och regeringen är också nödvändigt om Sverige skall kunna agera på ett effektivt och trovärdigt sätt i EG-sammanhang. Vikten av ett parlamentariskt inflytande på ett tidigt stadium av beslutsprocessen har för övrigt betonats av konstitutionsutskottet 199091KU22 s. 17. Som bekant är inte riksdagen den enda vågen för utövande av parlamentariskt inflytande EGs beslut. EG har sitt eget parlament Europaparlamentet dit det från Sverige kommer att väljas ett antal - -

ledamöter se kapitel 12. Det skulle onekligen stärka riksdagens roll

i EG-sammanhang om det fanns former för kontakter mellan de svenska ledamöterna av Europaparlamentet och riksdagen. En sådan kontaktvâg skulle kunna via de politiska partiernas riksdagsgrupper. Det får givetvis vara partiernas sak att bestämma om och hur dessa kontakter skall skötas. En annan kontaktväg är att de svenska

SOU 199314 Riksdagens roll i EG-sanzarbetet 243

europaparlamentarikema regelbundet överlägger med det nya

riksdagsorgan som föreslås bli inrättat se nedan.

Även riksdagen om således bör ha vissa möjligheter att informera sig på parlamentarikernivå om pågående arbete inom EG måste man utgå ifrån att det bara är regeringen och dess myndigheter som

kan hålla sig någorlunda fullständigt och fortlöpande underrättade om

utvecklingen inom EG. Regeringen blir alltså riksdagens viktigaste informationskälla. Vi därför att det bör fastslås att regeringen anser är skyldig att informera och konsultera riksdagen inför viktigare avgöranden i EG. Denna regeringens informations- och samrådsplikt år enligt vår uppfattning så viktig att vi förutsätter att den kommer till uttryck i riksdagsordningen. Sedan ytterligare erfarenheter vunnits av EG-samarbetet kan det övervägas informations- och samrådsom plikten bör framgå av regeringsformen. Regeringens information om arbetet i EG bör så långt möjligt lämnas vid öppna riksdagssammanträden. På så sätt berikas den allmänna debatten vilket ytterst kan bidra till EG-politikens demokratiska förankring. Det får givetvis ankomma på riksdagen själv att bedöma om det behövs några former för de riksdagssammannya träden då denna information förmedlas. För att EG-politiken skall få den nödvändiga parlamentariska förankringen måste man emellertid också finna former för ett mer förtroligt samråd mellan riksdagen och regeringen. Det gäller framför allt samråd om förhandlingar som skall inledas eller redan pågår i ministerrådet eller europeiska rådet. Vi har ställt oss frågan om någon existerande institution kan användas för detta samråd och då närmast utrikesnämnden eller riksdagens utskott. Utrikesnåmnden är visserligen ett samrådsorgan men för utrikespolitiska och säkerhetspolitiska frågor. Vi utgår från att samrådet i dessa frågor även i fortsättningen skall ske i nämnden. Samrådet om EG-politiken kommer emellertid kvantitativt att domineras av frågor som saknar eller i bara ringa utsträckning berör den traditionella utrikespolitiken. Det är inte heller med hänsyn till utrikesnämndens sammansättning, vilket bl.a. innebär att den inte kan sammanträda så ofta som troligen krävs, lämpligt att ålägga nämnden dessa nya uppgifter. Riksdagens utskott har vart och ett på sitt sakområde den nödvändiga kompetensen. Om utskotten skulle anförtros även att vara samrådsorgan skulle hela riksdagen på ett naturligt sätt komma att

244 Riksdagens roll i EG-samarbetet SOU 199314

involveras i EG-arbetet vilket i sin tur naturligtvis skulle vara av stort värde för samarbetets demokratiska förankring. Utskottens primära uppgift i dag är emellertid inte att vara samrådsorgan utan beredningsorgan. Om den uppgiften skulle påföras dem uppkommer också en rad problem. För det första ökar utskottens arbetsbelastning, som redan för flera utskott är besvärande. För det andra saknar de enskilda utskotten överblicken över den samlade EG-politiken. För det tredje får regeringen stora, praktiska svårigheter med så många motparter i riksdagen som 16. Det är givetvis slutligen också så, som i de flesta andra sammanhang, att om många krafter på samma nivå söker påverka en motpart kan deras sammanlagda inflytande riskera att bli mindre än om de samordnar sina ansträngningar genom en talesman. Vi har funnit att övervägande skäl ändå talar för att det inom riksdagen bör inrättas ett nytt, sammanhållet samrådsorgan i EG-frâgor. Det skulle förslagsvis kunna benämnas Riksdagens EGnämnd. Termen nämnd bör enligt vår uppfattning föredras framför utskott i syfte att markera att detta organ har samrådsuppgifter snarare än beredande uppgifter i traditionell bemärkelse. Bestämmelser om nämndens uppgifter, sammansättning och arbetsformer får förutsättas bli införda i riksdagsordningen. Det finns anledning understryka att EG-nämndens verksamhet givetvis inte kommer att inkräkta på fackutskottens ordinarie beredningsarbete. Propositioner och motioner kommer även i fortsättningen att remitteras till utskotten i samma ordning som för närvarande och det även de EG-aspekter. Som vi också om rymmer i det följande kommer att framhålla är det av största vikt att de olika fackutskotten därutöver tilldelas en aktiv roll i EG-samarbetet. Det kan ske dels genom att utskotten fortlöpande hålls informerade on, och inom sig diskuterar, de förslag till EG-normgivning som komm sionen lägger fram, dels genom ett nära och ömsesidigt samarbete mellan utskotten och EG-nämnden.

Konstitutionell ställning Det bör i första hand vara regeringens sak att avgöra vilka frågor dm vill föra vidare till nämnden för samråd. Den sanktionsmöjlighet som ligger i att riksdagen inte sedermera godkänner ett EG-initiativ som kräver riksdagens medverkan torde i allmänhet vara tillräckig för att alla viktigare frågor kommer att behandlas i nämnden. Men anser ändå att nämnden skall ha rätten att begära en redogörelse frin

SOU 199314 Riksdagens roll i EG-samarbetet 245

regeringen eller från en berörd myndighet i en fråga som behandlas inom EG. Om denna begäran riktar sig till en myndighet bör dock myndigheten kunna överlåta regeringen att lämna redogörelsen. För att tillförsäkra en minoritet i riksdagen insyn i EG-politiken anser vi att en tredjedel av nämndens ledamöter skall kunna begära en sådan redogörelse. l likhet med vad i dag gäller för riksdagens som utskott bör dock en majoritet av nämndens ledamöter kunna avvisa en sådan begäran om det dröjsmål som skulle uppkomma skulle medföra avsevärt men jfr 4 kap. lO § andra stycket RO. Uppgiften för nämnden bör i riksdagsordningen anges vara att samråda med regeringen i EG-frågor. l diskussionen med regeringens företrädare bör självfallet de ståndpunkter som finns inom nämnden i de aktualiserade ämnena framföras och ventileras. Däremot bör några formella omröstningar om de framförda ståndpunkterna inte företas. Det skulle enligt vår mening i alltför hög grad binda regeringen och strida mot nämndens karaktär samrådsorgan. av Även regeringen inte i någon formell mening är bunden EGom av nämndens ståndpunkt är det givetvis av vikt att regeringen inför ett rådssammanträde verkligen kan utforma sin förhandlingsposition med beaktande av riksdagens synpunkter. Det kan därför övervägas om inte regeringen bör kunna påfordra ett EG-nämndens ställningstagande. För att ingen onödig bundenhet skall uppkomma i känsliga förhandlingsskeden är det också nödvändigt att information som ledamöter i nämnden fått del av inte sprids till offentligheten. Därför bör, samma sätt som för närvarande gäller för utskotten och för vissa samrådsorgan, regeringen eller nämnden själv kunna förordna om tystnadsplikt för nämndens ledamöter i särskilda fall jfr 4 kap. 15 § och 8 kap. 14 § RO. Även regeringen bör ha kvar sin handlingsfrihet om är det enligt vår uppfattning givetvis viktigt att regeringen tar hänsyn till de ståndpunkter som förs fram. Själva poängen med förfarandet från regeringens synpunkt måste också, påpekades, att som nyss vara skaffa sig en viss försäkran om att en förhandlingsuppgörelse i ministerrådet eller något annat EG-organ också accepteras av riksdagen så småningom.

Politisk ställning Enligt vår uppfattning är det tre krav kan ställas på nämnden för som att den skall få en stark politisk ställning. För det första bör alla

246 Riksdagens roll i EG-samarbetet SOU 199314

partier som passerat fyraprocentsspärren vara representerade i nämnden. För det andra bör nämnden ha en proportionell sammansättning. För det tredje bör nämnden ha en begränsad storlek för att kunna fungera väl som samrådsorgan. Dessa krav står delvis i konflikt med varandra och kan inte fullt ut tillgodoses samtidigt annat än i vissa tämligen osannolika situationer. Vår uppfattning är att nämnden skall utses proportionellt. Något avkall bör heller göras på kravet att alla partier som passerat fyraprocentsspärren i landet som helhet skall vara representerade. I ett ytterlighetsfall betyder det att nämnden måste ha 25 ledamöter. I de allra flesta fall av mandatfördelning kommer dock nämnden att få ett lägre ledamotsantal och ändå ha minst en representant från varje parti. Nämnas kan att nämnden i nuvarande starkt partiuppdelade riksdag skulle få 19 ledamöter 8 5 m, 2 fp, l från vardera c, kds, nyd och v. Nämndens ledamotsantal bör således kunna få variera beroende på valutslaget. Den grundläggande principen skall emellertid vara att nämnden skall göras så stor att den med tillämpning av riksdagsordningens valsättsregler heltalsmetoden utan kartellförbud kommer att innehålla minst en företrädare för de riksdagspartier som uppnått fyra procent av rösterna i det senaste riksdagsvalet. Med denna princip som riktmärke får riksdagen på förslag av dess valberedning besluta om ledamotsantalet vid inledningen av varje valperiod. Vi erinrar i detta sammanhang om att om inte någon annan lösning väljs har riksdagen att enligt 7 kap. 8 § RO också utse suppleanter till minst samma antal. För att nämnden skall kunna ge råd som är representativa för riksdagen bör nämnden inte bara ta hänsyn till partiernas allmänpolitiska synpunkter utan också väga in de berörda utskottens mer expertbetonade synpunkter. Det är därför viktigt att det finns goda kontakter mellan EG-nämnden och utskotten både på politikerplanet och tjänstemannaplanet. Initiativet till dessa kontakter bör kunna tas från båda hållen. Man kan utgå från att de enskilda utskotten kommer att bevaka den svenska beslutsprocessen inför viktigare avgöranden inom EG på sina resp. områden och att de olika sätt framför sina ståndpunkter i de aktualiserade frågorna. Även nämnden bör aktivt söka information om fackutskottens synpunkter. För att kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt bör nämnden ha ordentliga kansliresurser. Våra överväganden har, som framgått, begränsats till vissa mera övergripande frågor. Diskussioner om de frågor som vi behandlat

SOU 199314 Riksdagens roll i EG-samarbetet 247

förs också inom Riksdagsutrcdningen se ovan avsnitt 11.2. Riks-

dagen bör inom sig mera i detalj överväga de förändringar i arbetsformer m.m. som aktualiseras av ett EG-medlemskap liksom också de författningsbestämmelser som kan vara erforderliga.

SOU 199314 249

12 Val till

Europaparlamentet

Sammanfattning Vi har haft främst två utgångspunkter för våra överväganden. För det första att konstruera ett valsystem så som långt möjligt liknar det system som vi tillämpar för val till riksdagen. Det innebär att vi har sökt åstadkomma ett proportionellt valsystem med Valkretsar och en fyraprocentsspärr men utan krav på bostadsband för de nominerade kandidaterna. För det andra måste systemet tillgodose de krav på enhetlighet som gemenskapsrätten ställer. Av detta följer att den som är medborgare i någon medlemsstat och är bosatt i Sverige skall äga rösträtt och vara Valbar. Eftersom Sverige knappast kan räkna med att fâ mer än 25 platser i Europaparlamentet uppstår särskilda svårigheter att efterlikna riksdagsvalet när ett proportionellt valsystem skall förenas med ett system med Valkretsar. Vi föreslår därför ett system i vilket mandaten fördelas i två omgångar. Först fördelas mandaten mellan partierna, varvid Sverige betraktas som en enda valkrets. Därefter fördelas de inom partierna, varvid landet delas in i tre Valkretsar. Genom att något krav på bostadsband inte ställs upp ger det föreslagna systemet i praktiken partierna frihet att välja om de vill tillämpa ett system med Valkretsar eller inte.

Vid ett svenskt medlemskap i Europeiska gemenskapema skall det även i Sverige väljas ledamöter av Europaparlamentet. Vi har uppfattat våra direktiv så att det ankommer på att i första hand oss ge förslag om efter vilka principer ett system för val till Europaparlamentet kan utformas. Det förefaller oss rimligt att detaljerade mera överväganden får anstå tills den översyn som nu ur skilda aspekter pågår av det nationella valsystemet har slutföns. Vi har bedömt att tre typer av faktorer är särskilt viktiga att beakta vid utformandet av ett system för val till Europaparlamentet 1 De regler som i dag tillämpas vid val till Europaparlamentet och konsekvenserna av dem, 2 De förslag till förändringar de av nuvarande reglerna som har presenterats av EGs institutioner samt 3 Det svenska nationella valsystemets regler och karaktär.

250 Val till Europaparlamentet SOU 199314

12.1 Val till Europaparlamentet i de nuvarande

medlemsstaterna

Europaparlamentet är visserligen ett parlament till namnet men saknar, som framgått av vår redovisning i kapitel många av de uppgifter som traditionellt förknippas med nationella parlament i demokratiska stater. Det ankommer således inte på Europaparlamentet att utse eller att avsätta styrelseorganet, även om det har en kontrollerande uppgift i förhållande till och även kan rikta misstro- endevotum mot kommissionen. De krav som kan ställas på ett nationellt valsystem i fråga om dess inverkan på regeringsbildningen är därför av mindre betydelse. Europaparlamentet har, som också tidigare framgått, inte heller någon formell initiativrätt. Dessutom saknar det egna beslutsbefogenheter, även om det enligt Maastrichtfördraget i vissa fall beslutar tillsammans med rådet. Det innebär att dess representerande uppgift inte heller motsvarar den som nationella parlament har. De som kandiderar i val till Europaparlamentet kan t.ex. inte på samma sätt som i ett nationellt val ge löften till sina väljare som de sedan förväntas genomföra om de blir valda. Möjligen skulle man förvänta sig att frågan om någon form av social representativitet tanken på nationell representation ligger nära till hands skulle vara av stor betydelse. Men Europaparlamentets ledamöter samlas partivis, inte nationsvis. De nationella partierna ingår i större europeiska partibildningar. Man kan alltså säga att Europaparlamentet har en ovanlig roll och annorlunda uppgifter. Många av de kriterier som brukar användas vid utformandet av ett nationellt parlamentsvalsystem har därför mindre relevans. Man kan inte heller säga att det finns något enhetligt valsystem till Europaparlamentet. Ambitionen har visserligen från början, redan i Romfördraget, varit att utforma ett enhetligt valsystem att tillämpas i samtliga medlemsstater. Många ansträngningar har gjorts men resultatet har varit begränsat. Vid valet 1989, som betecknades som ett stort framsteg, rådde enhetlighet endast på några punkter. För det första var rösträttsåldem densamma i alla tolv länder, nämligen 18 år För det andra hölls valet, om än inte på samma dag, så i alla fall under samma vecka i juni på en torsdag i en del länder och efterföljande söndag i andra. För det tredje hade det införts en gemensam vallag som bl.a. stipulerar att regeringsledamöter och vissa

högre tjänstemän inom EG inte är valbara. Mandatperioderna han

också samma längd, fem år.

SOU 199314 Val till Europaparlamentet 251

I övrigt förekommer betydande skillnader mellan de olika länderna när det gäller hur valen till Europaparlamentet är utformade. Storbritannien avviker mest från de övriga eftersom använder man majoritetsval i enmansvalkretsar. I samtliga andra länder tillämpas någon form av proportionellt valsystem. Bland dessa länder skiljer sig det irländska valsystemet mest markant från de övriga i och med att man tillämpar systemet med s.k. single transferable vote STV, som visserligen är ett proportionellt valsystem med ett mycket starkt men inslag av personval. Tydliga skillnader märks dessutom mellan länderna när det gäller frågan om Valkretsar. De flesta länder har föredragit att låta det egna landet utgöra en enda valkrets, vilket kanske kan förefalla naturligt när det gäller länder med få ledamöter. Men även Frankrike och

Spanien tillämpar denna princip. Återigen avviker dock Irland

som har få ledamöter och som tillämpar ett system med flera Valkretsar. Inte heller när det gäller frågan om vem som är Valbar uppvisar de nuvarande medlemsstaterna någon enhetlig bild. Så har endast fyra av de tolv länderna samma valbarhetsålder rösträttsålder. Italien som tillämpar förmodligen de mest generösa reglerna i detta sammanhang, eftersom även medborgare i andra medlemsstater kan ställa upp som kandidater i de italienska EG-valen. En fransk medborgare blev också invald som representant för en italiensk valkrets i valet 1989. Andra länder är i stället mer generösa när det gäller rösträtten Irland och - Holland tillåter t.ex. dem att rösta är bosatta i landet är som men medborgare i en annan medlemsstat, i Holland dock bara de inte om har rösträtt i det egna landet. Men det vanligaste är att rösträtt endast tillerkänns statens egna medborgare. Ett par länder, Tyskland och Frankrike, har särskilda spärrar. Partierna måste i dessa länder få minst fem procent av rösterna för att erhålla några mandat. På samma sätt som kan gälla vid val till nationella parlament finns det dessutom indirekta spärregler i vissa medlemsstater. I en del länder krävs det ett visst antal namnunderskrifter och det förekommer också att det ställs krav på depositionsavgifter som endast återfâs i händelse av att en viss del valmansav kåren ger sitt stöd till kandidaten. Intressant förekommer det nog också i t.ex. Tyskland att ekonomiska bidrag utgår till partierna - även om endast en extremt liten del valmanskâren givit partiet sitt av stöd. Det har t.o.m. hävdats att små partier i Tyskland deltar i valen till Europaparlamentet främst för att ordna sin trassliga ekonomi. upp

252 Val till Europaparlamentet SOU 199314

U N00 2 ä

2 V1 F1

2 m L

S á E .

u 10

s

v å - Z 2 2 m v m v m 2 N m

5 ñ ä 2 Z

. F OO m

.m

S S

SOU 199314 Val till Europaparlamentet 253

12.1.1 Val till Europaparlamentet och nationella val

Den främsta förklaringen till det oenhetliga valsystemet är att länderna i huvudsak har velat utforma ett valsätt så långt möjligt som liknar det som används i de nationella valen. Men det finns dock för varje land skillnader mellan det valsystem tillämpas på nationell som nivå och det som används vid val till Europaparlamentet. Det land där skillnaden är tydligast är Frankrike. På nationell nivå tillämpar Frankrike för närvarande ett majoritetsvalsystem i enmansvalkretsar, medan ett proportionellt system används vid val till Europaparlamentet. Frankrike använde visserligen under en period på 1980-talet ett proportionellt valsätt även vid valen till nationalförsamlingen, men det proportionella systemet för val till Europaparlamentet infördes redan vid det första direkta valet 1979. Det tyska systemet för val till Europaparlamentet avviker också en hel del från det till förbundsdagen. Vid val till Europaparlamentet tillämpas ett renodlat proportionellt valsätt, medan systemet för val till förbundsdagen innehåller en blandning av proportionella val och majoritetsval. Som redan konstaterat har alltså de nuvarande medlemsländerna till stor del föredragit ett proportionellt valsystem. En inkonsekvens finns t.0.m. i Storbritanniens fasthållande vid majoritetsval, eftersom man tillämpar en form proportionellt av valsätt på Nordirland det tidigare nämnda systemet med single transferable vote. Inte något av de länder har ett proportionellt som valsystem på nationell nivå har infört något element majoritetsval av när det gäller val till Europaparlamentet. Ett eventuellt framtida enhetligt valsystem blir med all sannolikhet proportionellt slag. av En viktig fråga är i vilken utsträckning skall som samma personer få kandidera i både nationella val och val till Europaparlamentet. Några länder har infört ett uttryckligt förbud mot sådan dubblering; i andra länder har partier på eget initiativ i praktiken infört ett dylikt förbud. Flera aspekter kan läggas på denna problematik. Å sidan ena kan det vara önskvärt med en dubblering för att därigenom befordra god kontakt mellan den verksamhet som bedrivs i Europaparlamentet och den som bedrivs i nationella parlament. Kontakterna är inte alltid de bästa, särskilt inte i länder där något dubbelt ledamotskap inte förekommer. Å andra sidan blir dubblering mycket arbetskrävanen de. De som är ledamöter av både ett nationellt parlament och Europaparlamentet tvingas ofta prioritera sitt arbete och det blir vanligen till Europaparlamentets nackdel. Eller också väljer de efter en tid att helt enkelt frånträda sin plats i Europaparlamentet.

254 Val till Europaparlamentet SOU 199314

En jämförelse mellan medlemsstaternas system för val till Europa parlamentet ger vid handen att en utveckling sker mot ett enhetligt valsystem av proportionell typ. Dessutom förefaller de flesta länder föredra valsystem med en valkrets och valmetoder som gynnar partival. Enskilda medlemsstater förefaller därmed gå i en riktning som är motsatt den som diskuteras i samband med EGs egna översyner av valsystemet; man har i dessa diskussioner föredragit både en indelning i Valkretsar och inslag av personval. Det är främst tvâ alternativ som därvid diskuterats, ett tyskinspirerat valsystem som kombinerar majoritetsval med proportionell valmetod och ett renodlat proportionellt valsystem med Valkretsar som omfattar mellan 5 och 15 mandat.

12.1.2 Väljarnas röstningsbeteende i valen till

Europaparlamentet

Europaparlamentets speciella roll och uppgifter i kombination med EG-valsystemets konstruktion har naturligtvis avspeglat sig i hur väljarna röstat vid de tre val som har hållits. I samtliga tre val har Valdeltagandet varit lägre än vad som är vanligt vid nationella val. Dessutom har valdeltagandet sjunkit for varje val, 1979 var det 62,5 procent, 1984 var det 59 procent och 1989 var det 57,2 procent. De länder som uppvisar ett högt valdeltagande och vars valsystem inte avviker så mycket från det som gäller för de nationella valen - Luxemburg, Belgien, Grekland och Italien tillämpar samtliga någon form av röstplikt. Italien har formellt sett inte längre någon röstplikt, men den som inte röstar blir registrerad. Det genomsnittliga Valdeltagandet i valen till Europaparlamentet minskar visserligen, men som framgår av tabell l kan Valdeltagandet skifta en del vid jämförelse över tid i enskilda länder. Förklaringen till ett förhållandevis högt valdeltagande i enstaka val beror ofta på att de sammanfaller med nationella val. Endast Luxemburg har dock mandatperioder och valtidpunkter som gör det möjligt att alltid ha gemensam valdag för nationella val och val till Europaparlamentet. Valbeteendet vid val till Europaparlamentet skiljer sig från det vid val till nationella parlament. Väljarna tenderar vid de förra valen mer än vid de senare att stödja små partier. Ett av skälen härför kan vara avsaknaden av regeringsproblematik. Detta leder till att antalet partier bland ett lands representanter i Europaparlamentet är större än i de nationella parlamenten. Vidare har valen till Europaparlamentet i många länder fått en ganska tydlig prägel av proteströstande. Sådant

SOU 199314 Val till Europaparlamentet 255

röstande kan ta sig olika utryck. I en del fall röstar väljarna på de partier som bildar opposition i det landet för att protestera mot egna den sittande regeringen och dess politik. I andra fall är det en markerad protest mot etablerade partier över huvud taget eller mot EG-systemet som sådant. Det förekommer dänned partier i Europaparlamentet som uttryckligen blivit valda på ett att avskaffa program EG som institution. Valkampanjema inför valen till Europaparlamentet har i flertalet av de tolv länderna bedrivits efter välkända inhemska mönster. Trots att relationen mellan väljare och valda är annorlunda i fråga om Europaparlamentet, och trots att dessa val gäller ett övernationellt organ, har valkampanjerna vanligtvis handlat nationella frågor om och bedrivits som om det gällde nationella parlamentsval. I de få fall där valen till Europaparlamentet sammanfallit med nationella val tycks också de först nämnda helt ha kommit i skymundan. Inom EG pågår en process som syftar till att förändra valsystemet inför nästa val. Som en del av detta arbete har det också inom Europaparlamentet presenterats ett förslag till hur många ledamöter eventuellt tillkommande länder kan tänkas få. För Sveriges del har antalet beräknats till 21 ledamöter. Från svensk sida har inför medlemskapsförhandlingama hävdats att Sverige bör tilldelas 25 platser i Europaparlamentet.

I Maastrichtfördraget artikel 8b stadgas att alla medborgare i unionen skall ha rösträtt och valbara i både kommunala val och vara val till Europarlamentet i det land de är bosatta i på villkor samma som gäller för landets medborgare.

Varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat i vilken han inte är medborgare skall ha rösträtt och Valbar vid vara kommunala val i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten...

2. Om inte annat följer av artikel 138.3 och de bestämmelser som har antagits för dess tillämpning, skall varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat i vilken han inte är medborgare ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, villkor medborgarna samma som i den staten...

12.2 Ett svenskt

valsystem

Den första och kanske mest avgörande frågan att ställa sig vid utformningen av ett svenskt system för val till Europaparlamentet är

256 Val till Europaparlamentet SOU 199314

om man skall sträva efter ett valsystem som så nära som möjligt efterliknar det nationella eller om ett helt nytt skall konstrueras. Flera omständigheter talar för ett valsystem som nära ansluter till det som används på nationell nivå, även om ett helt identiskt valsystem inte går att uppnå eftersom vissa givna omständigheter påverkar utformningen. Vad som främst talar för likartade valsystem på respektive nivå är att därigenom främjas största möjliga mobilisering av valmanskåren och därmed ett högt valdeltagande i valen till Europaparlamentet. Om väljarna inte känner igen sig i det valsystem som utformas är risken stor att de avstår från att rösta enbart på grund av att valmetoden förefaller främmande. Risken for ett lågt svenskt valdeltagande vid valen till Europaparlamentet får emellertid ändå anses vara hög mot bakgrund av att det ytterst sällan kommer bli möjligt att anordna riksdagsval samtidigt med det europeiska valet. Det är knappast troligt att den svenska valperioden till riksdagen kommer att utökas till fem år eller att man kommer att ändra tidpunkten för riksdagsvalet på hösten till juni. Sammanfallande val kommer därför att kunna hållas endast om regeringen utlyser extra val i samband med ett val till Europaparlamentet. Sammanfallande valdagar behöver emellertid inte enbart vara något positivt eftersom erfarenheterna från andra länder, som tidigare sagts, visar att valen till Europaparlamentet då riskerar att hamna i skymundan. Ett annat skäl för att nära anknyta ett system för val till Europaparlamentet till det som tillämpas vid val till vår riksdag är att det förefaller ligga väl i linje med den ordning tillämpas av de flesta som andra medlemsstater. En sådan ordning överensstämmer även med de förslag till ett enhetligt EG-valsystem som föreslagits vid olika tillfällen, dvs. ett proportionellt system med inriktning på partival. Ett proportionellt valsystem bidrar dessutom till att flera partier blir representerade vilket i sin tur leder till en svensk representation i flera Europaparlamentets partigrupper. Mångfalden och återav föringen den debatt förs i Europaparlamentet ökar därmed. av som Sammanfattningsvis kommer alltså Sverige vid ett medlemskap att i bästa fall få 25 mandat, mandatperiodema blir femåriga parlamentet kan inte upplösas och valen kommer att hållas under försommaren. Alla som fyllt 18 år kommer att vara röstberättigade och ledamöter av medlemsstaternas regeringar liksom högre tjänstemän inom EG blir inte valbara. Rösträtt och valbarhet tillkommer alla som är medborgare i unionen och bosatta i Sverige. Dessa förhållanden kan Sverige knappast påverka utan de får anses vara givna.

SOU 199314 Val till Europaparlamentet 257

EGs valsystem verkar, när det gäller inslag personval, snarast av utveckla sig mot ett minskat sådant inslag, medan det svenska går i motsatt riktning. De förändringar kan komma att göras det som av svenska valsystemet i rikning mot ökat personval bör emellertid även gälla för valet till Europaparlamentet likhet eftersträvas mellan om en valen till riksdagen och till Europaparlamentet. De flesta medlemsstater har, vi konstaterat, valt att så långt som möjligt anordna val till Europaparlamentet på ett sätt liknar det som som gäller vid de nationella valen. Alla länder har emellertid tvingats till vissa modifikationer. Det finns for Sveriges del anledning att särskilt beakta två sådana möjliga modifikationer. Den ena gäller fasthållande eller vid rådande spärrsystem fyra procent i hela landet eller tolv procent i en valkrets. Den andra gäller upprättande eller av ett antal Valkretsar trots att det fåtal mandat Sveruige som begår 25 naturligtvis inte utrymme för att skapa särskilt många ger Valkretsar om ett proportionellt valsystem skall tillämpas. Vi har, när det gäller spärren på fyra procent vid val till riksdagen, stannat för att föreslå att den också tillämpas vid valen till Europaparlamentet. Ett av de centrala argumenten för införande spärr saknar av visserligen aktualitet vid dessa val. Det är att underlätta regeringsbildandet genom att något begränsa möjligheten för små partier att vinna säte i parlamentet. Det finns emellertid, enligt vårt sätt att se, en serie andra argument som talar för bibehållande av en fyraprocentsspärr. Ett viktigt argument för bibehållande av fyraprocentsspärr vid val till Europaparlamentet är självfallet vår ambition att så mycket som möjligt anknyta reglerna för val av representanter till detta till organ dem som gäller för val till den svenska riksdagen. Det budskap som skall förmedlas till väljaren är att valet till Europaparlamentet är av samma vikt som valet till riksdagen. Ett annat argument för bibehållande av fyraprocentsspärr vid valen till Europaparlamentet är att risken är stor för att Valdeltagandet blir lågt. I Danmark, som vanligen har ett högt deltagande i valet till folketinget, har det genomsnittliga deltagandet i valen till Europaparlamentet varit 48,8 procent. Om ett så lågt valdeltagande skulle komma att bli vanligt även i Sverige, skulle det kunna räcka med stöd av ungefär 70 000 väljare beräknat 1991 års riksdagsval, dvs. cirka en procent av de röstberättigade, för att ett parti skulle vinna säte i Europaparlamentet. Tillämpas en spärr på fyra procent av giltiga röster visar kalkyl att runt två procent de röstbesamma av

258 Val till Europaparlamentet SOU 199314

rättigades röster skulle kunna räcka för en plats i detta organ. En sådan spärr av detta för Sverige traditionella slag kan dock motverka att partier med ett mycket litet men lätt mobiliserat väljarstöd vinner säte i Europaparlamentet. Det proportionella valsystemet, parat med ett lågt Valdeltagande, har överhuvud bidragit till en fragmentering av partistrukturen i Europaparlamentet. Tyskland och Frankrike t.ex. representeras i Europaparlamentet av fler partier än i sina nationella parlament, trots förekomsten av spärrar. Ett ytterligare argument för bibehållande av en fyraprocentsspärr år att den kan verka Väljarmobiliserande. Erfarenheten från val till den svenska riksdagen är visserligen att spärren kan Verka återhållande på sympatisörer men den kan också vilket här framstår som särskilt viktigt tjäna som draghjälp de partier i opinionen som ligger nära den magiska gränsen. Vi har, när det så gäller frågan om bibehållande av Valkretsar vid Valen till Europaparlamentet, också stannat for att föreslå att ett system med Valkretsar skall tillämpas. Vårt förslag härvidlag får en utförlig motivering nedan i avsnitt 12.2.l.

12.2. 1 Valkretsindelning

De frågor som ett system med Valkretsar reser låter sig bäst illustreras med hjälp av några enkla beräkningar. I det följande presenteras effekterna för de större rikspartiema i Sverige när ett valsystem med flera respektive endast en valkrets tillämpas vid ett tänkt Val till Europaparlamentet. Beräkningarna bygger på siffror från två olika Valtillfällen ett framgångsval för socialdemokraterna 1982 och ett framgångsval för det icke-socialistiska blocket 1991. Beräkningar har alltså gjorts för två huvudtyper av valsystem ett med och ett utan Valkretsindelning. Utgångspunkten har dessutom Varit att ett system för Val till Europaparlamentet skall anknyta så nära som möjligt till det som gäller i riksdagsvalen. Den jämkade uddatalsmetoden har därför använts när mandatens fördelning mellan partier och Valkretsar räknats fram. Endast de partier som uppnått fyra procent av de avgivna rösterna har medtagits i beräkningen. Alla beräkningar har dessutom gjorts på avgivna giltiga röster, dvs. blankröstema är inte medräknade. En annan utgångspunkt har varit att Sverige kommer att få 25 mandat i Europaparlamentet. En särskild svårighet i denna översikt har Varit att bestämma antalet Valkretsar och deras indelning. Problemet med Valkretsar är, som

SOU 199314 Val till Europaparlamentet 259

bekant, att de leder till strikt proportionell fördelning att en av mandat mellan partierna inte blir möjlig och fler Valkretsar som

används desto större blir avvikelsen. I syfte att så långt möjligt

som bevara en proportionell fördelning, och eftersom 25 mandat inte räcker till så många Valkretsar, har vi valt att låta valkretsaltemativet omfatta endast tre Valkretsar. Frågan blir sedan hur dessa tre Valkretsar skall konstrueras. Det nuvarande valsystemet bygger på läns- och kommungrânsema och dessa har därför också här valts som utgångspunkt för indelningen. De tre valkretsama en för norra, för mellersta och för södra - en en Sverige har konstruerats i ett försök att anknyta till föreställningen om att Sverige består av Götaland, Svealand och Norrland. Den exakta indelningen framgår av tabell 2.

Tabell 2. Valkretsindelning Götaland Svealand Norrland Jönköping Stockholm Kopparberg Kronoberg Uppsala Gävleborg Kalmar Södermanland Våstemorrland Blekinge Östergötland Jämtland Kristianstad Gotland Västerbotten Malmöhus Värmland Norrbotten Hallands Örebro Göteborg g Bohus Västmanland Älvsborg Skaraborg

Denna indelning stämmer kanske inte helt med gängse uppfattning om vilka delar av Sverige som tillhör Götaland, Svealand och Norrland. Men om principen bör vara att valkretsama skall anknyta till en känd indelning av landet och ha ungefär befolkningsunderlag, kan samma indelningen knappast ske på något annat sätt. Resultatet blir ändå inte helt tillfredsställande. Trots att Kopparbergs lån i detta fall har räknats till Norrland har denna valkrets väsentligt lägre andel röstberättigade, som framgår av tabell

Tabell 3. Antalet röstberättigade och giltiga röster i 1982 och 1991 års val Röstberättigade Giltiga röster Valkrets 1982 1991 1982 1991 Götaland 2 608 972 2 737 659 2 370 038 2 345 530 Svealand 2 396 580 2 536 930 2 168 837 2 164 358 Norrland 1 125 441 1 138 818 1 015 727 960 873

Summa 6 130 993 6 413 407 5 554 602 5 470 761

260 Val till Europaparlamentet SOU 199314

Problemet med denna indelning är att valkretsama blir så stora att de kan bli ohanterliga för de förtroendevalda. Därmed kan den närhet utebli mellan väljare och valda som en valkretsindelning är tänkt att gynna. Vi skall först vilket resultat ett val till Europaparlamentet med se ett system utan valkretsindelning och med en spärr på fyra procent av avgivna röster skulle få om väljarna hade röstat som i valen till riksdagen 1982 respektive 1991. De 25 mandaten skulle då ha fördelat sig mellan partierna enligt följande om den jämkade uddatalsmetoden tillämpades.

Tabell 4. Mandatens fördelning över partier om ingen valkretsindelning tillämpas

Som framgår av tabell 4 skulle samtliga riksdagspartier ha fått representation i Europaparlamentet. De jämförelsetal som använts framgår av bilaga 3. Den första fråga man bör ställa sig om man vill utforma ett valsystem med Valkretsar är hur många mandat som skall tilldelas varje valkrets. Två alternativ står här mot varandra. I det ena fallet tilldelas varje valkrets lika många mandat, i det andra fördelas mandaten proportionellt efter hur många röstberättigade det finns i varje valkrets. Det första alternativet går att tillämpa i vårt fall. eftersom två Valkretsar då måste få färre mandat än den tredje 8, 9. Det andra alternativet bör medföra den fördelning av mandaten visas i tabell Norrland får med denna senare metod betydligt som färre mandat än de övriga två valkretsama. Intressant nog är tillväxten och omflyttningama inom befolkningen så pass likformiga att mandatrordelningen mellan valkretsama blir densamma vid båda valtillfállena. På nationell nivå används i Sverige en valkretsindelning där antalet mandat bestäms efter antalet röstberättigade i varje

SOU 199314 Val till Europaparlamentet 261

valkrets. Fördelningen av mandaten till valkretsama vid val till Europaparlamentet bör därför ske efter samma princip. Vid en beräkning av hur många mandat som skall föras till varje valkrets börjar man med att beräkna hur många röster som krävs för att erhålla ett av de 25 mandaten utifrån antalet röstberättigade.

Antalet röstberättigade i valet 1991 var 6 413 407 personer se tabell

3. Divideras det antalet med 25 mandat erhålles en kvot av 256 536. Detta antal röstberättigade bildar sedan utgångspunkten för att avgöra hur många mandat som skall tilldelas varje valkrets. I t.ex. Götaland

fanns det vid 1991 års val 2 737 659 röstberättigade se tabell 3.

Divideras det antalet med 256 536 erhålles kvoten 10,67. Det innebär att Götaland bör tilldelas minst tio mandat. Den mandatfördelning som skulle ha följt av det totala antalet röstberättigade och deras fördelning mellan valkretsarna i 1982 och 1991 års val framgår av tabell 5.

Tabell Proportionell mandatfördelning mellan valkretsarna

Götaland och Svealand ges var sitt extra mandat eftersom dessa Valkretsar vid båda valtillfällena har det största överskottet 0,64 och 0,77 resp. 0,67 och 0,89. Prövas denna princip, med tre Valkretsar och med antalet mandat fördelade mellan dessa i förhållande till antalet röstberättigade, framträder följande bild tabell 6.

Tabell Mandatens fördelning mellan partier när tre Valkretsar används

Valet 1982

Med denna princip vid fördelning av mandat gynnas det största partiet när 1982 års valresultat används. Socialdemokraterna och Moderaterna gynnas med 1991 års valvind och får alltså bättre utdelning i mandat än de skulle ha fått om landet hade betraktats som en enda valkrets. De missgynnade partierna är Folkpartiet 1982 och Ny Demokrati, Kds och Vänsterpartiet 1991. De spärrar som uppträder i praktiken när denna metod tillämpas är Väsentligt högre än fyraprocentspärren.

Tabell Procentandel av giltiga röster för att ta sista mandatet när tre Valkretsar används

Sammanfattningsvis Visar denna undersökning att ett valsystem med Valkretsar, när det gäller de nuvarande riksdagspartierna, gynnar Socialdemokraterna och i någon mån Moderaterna samt missgynnar de minsta riksdagspartierna. Når det gäller de övriga riksdagspartierna är det svårare att komma med mer generella utsagor. Folkpartiet liberalerna Verkar t.ex. kunna få lika många mandat oavsett om en eller tre Valkretsar används. Ett valsystem med fler än tre Valkretsar skulle gynna stora partier ytterligare. Vårt Val har stått mellan ett system med tre Valkretsar och ett med endast dvs. ingen Valkretsindelning. Båda systemen har sina en fördelar och nackdelar. En Viktig fördel med flera än en valkrets är att Valsystemet blir likt det som gäller för Val till riksdagen, en annan att en Viss regional förankring kan bli tydlig för väljare och Valda. Det sist nämnda förhållandet kan för övrigt sägas stämma Väl med de ambitioner som framförs från gemenskapernas sida om regionernas Europa. Det förefaller också rimligt att anta att konkurrensen om mandaten ökar såväl inom som mellan partierna när Valkretsar tillämpas dvs. flera listor kan förekomma, något som i sin tur

SOU 199314 Val till Europaparlamentet 263

möjligen kan öka intresset hos allmänheten för att delta i valet. Det finns alltså såväl fördelar som nackdelar med en eller tre Valkretsar. I detta val behöver emellertid inte svaret bli ett antingen eller. Ett svenskt valsystem till Europaparlamentet skulle kunna utformas genom att kombinera proportionalitet vid fördelningen av mandaten mellan partier som passerat fyraprocentsspärren med valkretsindelning när mandaten skall fördelas inom partierna. Detta är möjligt om man vid beräkningen av fördelningen av mandaten mellan partierna betraktar landet som en enda valkrets och, när den fördelningen år klar, placerar varje mandat i en valkrets. Når således väl en beräkning har skett av hur många mandat som varje parti har erhållit vidtar en andra beräkningsomgång för att fastställa i vilka Valkretsar som partiernas mandat skall placeras. Denna senare fördelning beror av hur starkt varje parti är i de olika valkretsarna. Partierna får alltså sina mandat placerade i den del av landet där deras röststyrka är som starkast, vilket inte nödvändigtvis år detsamma som där ett parti fått flest röster. Metoden liknar den som används när utjämningsmandaten fördelas vid val till landsting och riksdag. . Låt oss med hjälp av 1982 och 1991 års riksdagsval försöka illustrera hur metoden fungerar och vilka problem som kan uppstå. Utgångspunkten är att Sverige är indelat i tre Valkretsar och att 25 mandat skall fördelas. Antalet röstberättigade i valen 1982 och 1991 gav vidare en mandatfördelning där Götaland erhöll 11, Svealand 10 och Norrland 4 mandat. I en första omgång, för att få fram fördelningen mellan partierna, tillämpas emellertid ingen valkretsindelning utan landet ses som en enda valkrets. Vid användandet av den jämkade uddatalsmetoden blir mandatfördelningen mellan partierna den som framgår av tabell 4. Därefter, när det är fastställt hur många mandat som varje parti har fått, fördelas partimandaten de tre valkretsama och då i bästa fall så att antalet mandat i de tre valkretsama blir 11, 10 respektive 4. Men för att kunna göra denna fördelning över Valkretsar måste en metod för att beräkna partiernas regionala röststyrka konstrueras. Eftersom Götaland och Svealand har betydligt fler invånare än Norrland skulle troligen alla mandaten hamna i dessa Valkretsar om man enbart tog hänsyn till jämförelsetalen. I detta fall räknas därför fram en kvot för partierna i varje valkrets. Denna kvot erhålls genom att antalet giltiga röster divideras med antalet mandat som valkretsen har tilldelats. Götalands giltiga röster delas t.ex. med 11 för att få

264 Val till Europaparlamentet SOU 199314

fram ett mått på hur många röster som ett parti måste uppnå för att erövra ett mandat, därefter divideras varje partis röstetal med denna kvot. I Götaland hade i 1991 års val 2 345 530 personer avgett giltiga röster, och när detta tal divideras med 11 får man kvoten 213 230. Detta tal är alltså det minsta antal röster som ett parti bör uppnå för att ta ett av de elva mandaten i Götaland. Socialdemokraterna fick i denna valkrets 834 246 giltiga röster, och när denna summa divideras med 213 230 blir kvoten 3,91 vilket här används som ett mått på partiets regionala styrka. Socialdemokraterna borde alltså i denna valkrets erhålla 3,91 mandat. Hur denna metod skulle ha fallit ut för övriga partier vid 1991 resp. 1982 års val framgår av tabell 8.

Tabell Partiernas regionala röststyrka och mandatfördelning vid 1991 och 1982 års val Valet 1982 Val- Summa krets S M C Fp Nyd Kds V Mp mandat

- Summa mandat 12 6 4 2 0 l 0 25 -

Valet 1991 Val- Summa krets S M C Fp Nyd Kds V Mp mandat Göta- 4 3 l 1 1 1 11 land 3,91 2,53 1,02 0,95 0,76 0,92 0,40 0,35

Summa mandat 10 6 2 2 2 2 1 0 25

Risken med att använda fasta mandat i valkretsarna är att det kan leda till att alla eller många av de partier som vinner mandat gör det i samma valkrets varvid mandaten inte räcker till. I en sådan situation

SOU 199314 Val till Europaparlamentet 265

måste därför avgöras vad är viktigast strikt proportionell som - en fördelning mellan partier som över huvud är berättigade till mandat eller mellan Valkretsar. Enligt vår mening är det viktigare att den proportionella fördelningen av mandat mellan partierna upprätthålls än den mellan valkretsama. Den fördelning av mandaten görs som mellan valkretsarna inför varje val blir därför i första hand ett riktvärde, som i bästa fall uppnås. En viss avvikelse från detta riktvärde kan emellertid bli nödvändig när partiernas styrka och mobilisering av valmanskåren markant skiljer sig mellan valkretsarna. I både 1982 och 1991 års val år alltså riktvärdet detsamma, dvs. 11, 10 och men det kunde ha varit olika riktmärken beom folkningstillväxten eller omflyttningen inom befolkningen hade lett till en annan sammansättning av de röstberättigade inom de tre regionerna. Som framgår av tabellerna går det inte att helt förena kravet på proportionalitet mellan partierna och valkretsama varken i 1982 eller 1991 års val. En korrigering måste i båda fallen göras till förmån för Svealand på bekostnad av Norrland. Det förhållandet kan naturligtvis skapa en viss osäkerhet men också öka motivationen hos väljarna att gå till valunoma samtidigt som partierna får ett intresse av att mobilisera sin valmanskår. Denna kvotmetod är dock inte det enda sätt som finns för att beräkna ett partis regionala styrka. På försök har därför även dHondts metod använts. Denna metod tar större hänsyn till partiernas inbördes relation vid beräkningen av den regionala styrkan. Användandet av d Hondts metod förefaller emellertid att leda till en starkare avvikelse från det angivna riktvärdet 10, 11, 4 vid fördelningen av mandaten mellan valkretsama, varför kvotmetoden i detta sammanhang är att föredra.

12.2.2 Rösträtt och valbarhet

En annan fråga är hur de medborgare i andra medlemsstater är som bosatta i Sverige kan ges rösträtt och bli valbara i det svenska valet till Europaparlamentet. Eftersom det enligt gällande lagstiftning inte är tillåtet att hämta uppgifter folkbokföringen med avseende på ur nationalitet, måste en lagändring ske om en särskild vallängd skall upprättas för medborgare i de övriga medlemsstaterna. Det i och vore för sig möjligt att använda samma vallängd som vid de kommunala valen. Men det skulle i så fall innebära att icke svenska medborgare, som inte heller är medborgare i någon medlemsstat, fick rösträtt till

266 Val till Europaparlamentet SOU 199314

Europaparlamentet om de har varit bosatta i Sverige i tre år. Mot en sådan utvidgning av rösträtten och valbarheten finns det visserligen inte något gemenskapsrättsligt förbud. En invändning som kan resas mot en sådan ordning år att tre år är en väl lång kvalifikationstid för att anses som bosatt i en medlemsstat. I Maastrichtfördraget finns emellertid inget uttalat om efter hur lång tid en person skall anses som bosatt i en medlemsstat. Framtida förhandlingar mellan medlemsstatema får förutsättas ge närmare klarhet i detta avseende. En annan invändning som kan riktas mot att använda de kommunala röstlängdema vid val till Europaparlamentet är att en sådan ordning avviker från den som gäller vid val till riksdagen. Det förefaller inkonsekvent att på den Övemationella nivån ha mer generösa rösträtts- och valbarhetskriterier än de som tillämpas vid val till ett nationellt parlament. Det skall vidare tilläggas att de nuvarande medlemsstaterna inte heller förefaller att vara inriktade att ge medborgare i icke medlemsstater rösträtt vid val till Europaparlamentet. Maastrichtfördragets föreskrift om att medborgare i den framtida unionen också skall vara både valbara och röstberättigade i de olika medlemsstaternas lokala val har i detta skede inga konsekvenser för det svenska valsystemet. Till kommunala val har icke svenska medborgare redan rösträtt. En viss förändring kan dock längre fram vara påkallad när den närmare innebörden av begreppet boende preciserats. Strävan efter ett enkelt valsystem och ett valsystem som så långt som möjligt liknar det som redan finns på nationell nivå talar för att samma kriterier som vid riksdagsvaletttillämpas när det gäller rösträtts- och valbarhetsålder.

12.3 överväganden

Det är viktigt att de företrädare för Sverige som väljs som ledamöter av Europaparlamentet kan agera med största möjliga legitimitet och auktoritet. Detta talar för att valystemet bör utformas så att valdeltagandet blir så högt som möjligt. Flera av de faktorer som normalt

verkar för ett högt valdeltagande saknas när det gäller val till

Europarlamentet, t.ex. kampen om regeringsmakten. Inte heller kommer valen till Europaparlamentet att hållas gemensamt med valen till riksdagen. Om ett högt valdeltagande skall kunna uppnås är det viktigt att två krav uppfylls. För det första att valsystemet utformas på ett för medborgarna något så när enkelt och välbekant sätt. För det andra att

SOU 199314 Val till Europaparlamentet 267

valsystemet utformas så att i huvudsak väljarnas partisympatier återspeglas i fördelningen av mandat till Europaparlamentet. Det är likaså viktigt att de politiska partierna uppfattar valsystemet som legitimt i den meningen att de tycker att det är meningsfullt att uppmana väljarna att gå till valumorna. Två omständigheter är därför särskilt angelägna att beakta vid utformandet av ett svenskt system för val till Europaparlamentet. Den ena är att konstruera ett valsystem som så långt möjligt är likt som det som tillämpas vid val till riksdagen. Den andra är att åstadkomma ett valsystem som leder till bredast möjliga anslutning bland de nuvarande riksdagspartierna. För att nå så bred anslutning en som möjligt måste därför valsystemet innehålla viss flexibilitet tar en som hänsyn till att partierna dels har olika traditioner vid nomineringen av kandidater, dels kan ha olika uppfattningar vad valet till Europaom parlamentet handlar om. Det mest framträdande draget i det svenska valsystemet på nationell nivå är en strävan till en strikt proportionell fördelning mandat av mellan de partier som överskrider spärren på fyra procent i landet som helhet. Genom användandet utjämningsmandaten åstadav kommes, trots förekomsten av 28 Valkretsar, också detta i dag. En tydlig strävan märks alltså att kombinera förekomsten Valkretsar av med en långtgående proportionell mandatñrdelning. Något krav på att en riksdagsman skall vara bosatt i den valkrets han eller hon som representerar finns emellertid inte. Det valsystem som här föreslås anknyter till dessa grundläggande principer för hur det nationella valsystemet är uppbyggt. Men eftersom Sverige inte beräknas få än tjugofem platser i Europamer parlamentet, måste en något annorlunda metod tillämpas vid mandatfördelningen än i ett system med utjämningsmandat. Genom att fördela mandaten i två omgångar, först mellan partierna och sedan inom partierna, kan en ordning åstadkommas mycket som liknar den som gäller för riksdagen. Vid fördelningen mandaten av mellan partierna ses landet som en enda valkrets. Men i den andra omgången, när mandaten skall placeras inom partierna, tillämpas ett system med tre Valkretsar. Metoden liknar den gäller vid forsom delningen av utjämningsmandaten till riksdagen. Om man inte på samma sätt gäller vid riksdagsvalet ställer - som något krav på bostadsband för de nominerade kandidaterna, uppnås ett mycket flexibelt system inom vilket partiernas skilda uppfattningar om innehållet i valet till Europaparlamentet kan komma till uttryck.

268 Val till Europaparlamentet SOU 199314

Om ett valsystem tillämpas som visserligen består av valkretsar mem där inget krav på bostadsband finns, kan det parti som inte anser at Valkretsar är av värde gå till val med en och samma vallista i samtliga Valkretsar och på det sättet i praktiken upphäva valkretssystemet. Den metoden använder för övrigt vissa partier sig av vid val till riksdagen. Varje parti får alltså på detta sätt frihet att självt bestämma det vill tillämpa ett system med Valkretsar eller ej. om Det omvända, ett förbud mot fler än en valkrets, skulle däremot göra det svårt för partier som tydligt vill markera, när de nominerat sina kandidater, att Sverige inte består av en region utan av flera. Valfriheten blir således större för partierna om en valkretsindelning föreskrivs än det omvända. Samma rösträtts- och valbarhetskriterier som till riksdagen bör dessutom, så långt möjligt tillämpas. Den modifikationen måste dock göras att även medborgare i de övriga medlemsstaterna är valbara och röstberättigade, under förutsättning att de är bosatta i Sverige. Detta kommer att kräva att en ytterligare en vallängd upprättas. Det krav finns att medborgare i unionen skall ha rösträtt i och vara som om valbara till kommunala val i det land där de är bosatta leder dock i detta skede inte till att några behov uppkommer av förändringar av det svenska valsystemet. Utländska medborgare bosatta i Sverige har redan rösträtt i de kommunala valen. Sammanfattningsvis föreslår alltså ett valsystem som så långt möjligt liknar det gäller för val till riksdagen, dvs. ett proportiosom nellt valsystem med Valkretsar och särskild spärr samt med i huvudsak samma valbarhets- och rösträttskriterier. Som vi redan inledningsvis förutskickat lämnar vi således inte något förslag till mera detaljerade föreskrifter om val till Europaparlamentet. Däremot föreslår vi att det genom ett tillägg till 8 kap. 4 § RF klargörs att bestämmelser sådana val skall meddelas genom lag. om

SOU 199314 269

13 Folkomröstningen i EG-frågan

Sammanfattning Vi lämnar inte några uttryckliga förslag om vilket slag av folkomröstning som bör hållas eller när den bör om äga rum. Vi konstaterar att en folkomröstning formellt kan vara antingen rådgivande eller beslutande. En rådgivande omröstning kan hållas när helst riksdagen bestämmer att så skall ske och gälla varje fråga som riksdagen väljer att underställa folket. En beslutande folkomröstning däremot kan endast äga rum i samband

med ett riksdagsval och kan, i detta sammanhang gälla a förslag

till grundlagsändring, b frågan om godkännande av avtal med

EG eller c frågan om överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG.

Vi anser det är viktigt att, oberoende av vilken form av omröstning som väljs, klara alternativ ställs mot varandra. Omröstningen bör alltså gälla Ja eller Nej till en handlingslinje. Det vore dessutom en fördel om den kunde gälla frågan om ett medlemskap, baserat på ett fárdigförhandlat förslag till avtal.

Vi har enligt våra direktiv att överväga de frågor som kan vara aktuella inför en eventuell omröstning om Sveriges medlemskap i EG. Detta uppdrag har vi inte uppfattat innebära att uttryckligen föreslå typ av folkomröstning och exakt tidpunkt för hållande den av men väl att diskutera olika problem i samband med omröstning i en EG-frågan. Ett beslut om typ och tidpunkt är bl.a. avhängigt hur av Sveriges medlemskapsförhandlingar kommer att utveckla sig.

13.1 Vår omvärlds folkomröstningsinstitut

Ett stort antal länder har under detta sekel, med traditioner som går tillbaka till tidigare århundraden, anordnat folkomröstningar. En del av dessa folkomröstningar har iscensatts av rent auktoritära regimer med klara begränsningar i medborgarnas möjligheter att uttala sig om olika alternativ, andra har ägt rum i demokratier vår typ. av I dag är det tämligen få demokratier som har folkomröstningar som ett normalt inslag över hela det politiska tältet. Till dessa politiska system -hör Schweiz och ett dussintal nordamerikanska

270 Folkomröstningen i EG-frågan SOU 199314

delstater. Andra demokratier förutsätter dock uttryckligen folkomröstningar inom begränsade politikområden. Ett sådant område är konstitutionell politik. Exempel på länder av denna senare art, med inbördes något olika regler, är Danmark, Frankrike och Irland. Slutligen finns det demokratier som, utan att folkomröstningar utgör ett normalt inslag över hela det politiska livet eller är uttryckligen förutsätta inom vissa politikområden, ändå över tid har kommit att anordna en eller fler folkomröstningar. Vi utgör själva ett exempel på ett sådant land. Slutligen är det ytterst få väletablerade demokratier som aldrig i sin historia har haft en folkomröstning. Nederländerna är exempel på ett sådant ovanligt land. Folkomröstningar kan, såsom redan indirekt framgått av det föregående, vara av olika typ. Man brukar bl.a. skilja dels mellan obligatorisk och fakultativ, dels mellan rådgivande och beslutande. Det förra motsatsparet utgår ifrån om det i gällande författning finns stadgat att en folkomröstning i en viss fråga måste äga rum eller om den i stället kommer till stånd genom ett så att säga frivilligt ad hoc-betonat beslut. Det senare motsatsparet utgår i sin tur ifrån om det resultat en folkomröstning leder fram till endast har karaktär av råd eller om det i sig är bindande. Skiljelinjen mellan rådgivande och beslutande folkomröstningar är i sig mindre distinkt än den mellan obligatorisk och fakultativ. En folkomröstning som är rådgivande kan ändå av sin samtid i hög grad uppfattas som beslutande därför att den förväntas binda de formellt beslutande; en folkomröstning som är beslutande kan å andra sidan uppfattas som icke definitiv i den meningen att den i en mer eller mindre avlägsen framtid kan följas av en ny folkomröstning som leder fram till ett motsatt beslut. Det har länge förts och förs fortfarande i många länder - principiellt upplagda debatter om för- och nackdelar med ett folkomröstningsinstitut. Det finns ett antal ofta upprepade argument både för och emot.

Tre argument för brukar vara särskilt ofta utvecklade. a En folk-

omröstning, som alltså erbjuder den enskilde möjligheter att direkt ta ställning i en fråga, framstår som både medborgerligt uppfostrande

och demokratiskt vitaliserande. b En folkomröstning ger vidare, just

genom att den enskilde uttryckligen och direkt tagit ställning i en fråga, stark legitimitet det beslut som baserar sig på omröstningen. Den utgör därmed en högre form av demokrati än den som repre-

senteras av en i och för sig representantiv församling. c En folkom-

röstning kan slutligen i parlamentariskt fastlåsta lägen, där partier inte bara är oense mellan sig utan också inom sig, verka förlösande. De

SOU 199314 Folkomröstningen i EG-frágan 271

enskilda medborgarna kan, oavsett egen eventuell partitillhörighet, bidra till att ett avgörande i någon riktning kommer till stånd. Det finns också tre ofta utvecklade argument mot folkomröstningar

a En folkomröstning tvingar de enskilda medborgarna att ta ställning

till konkreta frågor kan svårbedömbara och de inte som vara som uppfattar sig ha tillräckliga kunskaper Institutet kan därmed om.

befordra ansvarslöshet i det politiska beslutsfattandet. b En folkom-

röstning leder lätt till viss brutalitet i beslutsfattandet och försvårar kompromisser i politiken. Det är majoritet vinner och en som en minoritet som förlorar alldeles oavsett grad har av engagemang som

funnits hos dem som deltagit i omröstningen. c En folkomröstning

kan slutligen komplicera det parlamentariska livet regering om en förfäktat en ståndpunkt majoritet folket visat sig ogilla i som en av folkomröstningen och regering det oaktat fortfarande åtnjuter samma förtroende hos parlamentets majoritet. Institutet kan på så sätt skapa en konflikt mellan folkmajoritet och parlamentsmajoritet i speciell en fråga. Oavsett denna typ av ständigt pågående debatt för- och nackom delar med folkomröstningar har institutet som sådant kommit till ökad användning under de senaste decennierna. En del förklaringen till av denna ökade användning ligger just i den europeiska integrationsprocessen. Hitintills har inte mindre än tolv folkomröstningar anordnats som haft anknytning till den europeiska gemenskapens både utvidgning och fördjupning. Danmark och Irland har bägge hållit tre omröstningar den första gällde själva anslutningen bägge hållna 1972, den andra gällde gemenskapernas fortsatta utveckling, den tredje gällde det i Maastricht beslutade förslaget till unionsfördrag. Frankrike har anordnat två omröstningar; den andra i september 1992 gällde också Maastrichtfördraget. England, Italien och Norge har alla hållit en folkomröstning De två första gällde respektive lands var.

fortsatta ställning inom gemenskaperna; den tredje, den norska,

gällde eventuell anslutning till EG 1972. En dessa hittills hållna av tolv folkomröstningari EG-frågan, den ägde 1982, i motsats rum var till de övriga av formellt regional art. Den gällde Grönlands utträde ur EG. Ett flertal av EG-folkomröstningama har varit rådgivande av art; den första och den tredje av dem anordnats i Danmark, som liksom alla de tre irländska, har dock varit formellt beslutande art. av Det är uppenbart att också framtiden kommer att inrymma folkomröstningar som har samband med den europeiska integrationsprocessen. Dels finns som sagt författningar uttryckligen förutsätter som

272 Folkomröstningen i EG-frågan SOU 199314

folkomröstningar som en följd av förändringar av rättsläget inom gemenskapema. Danmark t.ex. förbereder sig för en fjärde folkomröstning i EG-frågan under år 1993. Dels finns det länder som siktar mot medlemskap och som deklarerat att ratificering av eventuella medlemsfördrag måste kombineras med en folkomröstning. Dit hör både Finland, Norge, Sverige och Österrike. Man tycker sig nästan se ett nytt konstitutionellt mönster utveckla sig i Europa parallellt med en intensifierad integrationsprocess i Västeuropa, som nästintill pekar hän mot en federativ struktur i en framtid, uppstår ett intensifierat utnyttjande just av folkomröstningar.

13.2 Sveriges folkomröstningsinstitut

Sverige har hitintills under sin parlamentariska historia anordnat fyra folkomröstningar rusdrycksfrâgan 1922, höger-vänstertrañkfrâgan 1955, pensionsfrågan 1957 och kärnkraftsfrågan 1980. En folkomröstning kring vårt medlemskap i EG blir alltså landets femte folkomröstning under det trekvartssekel som ett parlamentariskt styrelseskick varit allmänt accepterat. Det finns, sådan vår grundlag nu är utformad, två principiellt som olika typer av folkomröstning 1 En är en rådgivande folkomröstning omnämnd i 8 kap. 4 § RF. Omröstningen äger rum vid den tidpunkt riksdagen bestämmer. Den kan gälla vilken fråga helst riksdagen väljer att underställa som som medborgarna. Alla fyra hitintills anordnade folkomröstningar har varit av denna formellt sett rådgivande art. 2 En typ av folkomröstning är den som regleras enligt 8 kap. annan 15 § RF. Det stadgas i denna paragraf att en folkomröstning skall anordnas om ett vilande grundlagsförslag om yrkande därom framställts minst tiondel riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av av en av ledamöterna röstat bifall till yrkandet. Denna typ av folkomröstning får endast äga i anslutning till val. Vid omröstningen får de som rum har rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar det vilande grundlagsförslaget eller ej. Förslaget är förkastat om de flesta av dem deltagit i omröstningen röstat emot förslaget och de till antalet som är fler än hälften dem som har avgivit godkända röster vid av riksdagsvalet . Den typ folkomröstning regleras enligt 8 kap. 15 § RF brukar av som kallas beslutande. Uttryckssättet är betingat av att det framlagda

SOU 199314 Folkomröstningen i EG-frågan 273

förslaget uttryckligen är förkastat majoritet röstat och de om en emot därtill till antalet är fler än 50 procent dem avgivit godkända av som röster vid riksdagsvalet. Sker inte detta upptas den fråga varit som föremål för folkomröstning till slutlig prövning riksdagen. Alltså av riksdagen skulle å ena sidan kunna rösta emot ett framlagt förslag även om en majoritet av medborgarna röstat för eller å andra sidan rösta för även om nej-röstema i folkomröstningen varit fler än ja-röstema men inte uppnått absolut majoritet att många genom avstått från att rösta. Det har dock framstått rimligt, trots dessa som befogenheter för riksdagen, att karakterisera denna folkomröstning som beslutande. En beslutande folkomröstning av denna typ kan enligt gällande grundlag gälla tre frågeställningar

a En, som 8 kap. 15 § RF direkt tar sikte på, gäller som sagt

ändring av grundlag. Ett svenskt medlemskap i EG förutsätter med nödvändighet grundlagsförändringar.

b En annan typ av fråga kan bli föremål för folkomröstning är som den som kan härledas bestämmelsen i lO kap. 2 § RF riksur om dagens godkännande för riket bindande internationell överensav kommelse. Det stadgas i denna paragraf bl.a. följande.

Regeringen får ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, överenskomom melsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller lag stifatt ny tas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta. Ar i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut förutsättes, skall ordning som samma iakttagas vid godkännandet överenskommelsen. av Ett internationellt fördrag, som i sig förutsätter ändringari grundlag, måste alltså, om inte grundlagen hunnit bli ändrad innan godkännande skall ske, godkännas i samma form som gäller för grundlagsändring. Det innebär, om en tredjedel av riksdagen så beslutar, att i denna situation kan också ett internationellt fördrag som sådant bli föremål för beslutande folkomröstning. Ett EG-fördrag tillhör självfallet denna kategori .

c En tredje typ fråga slutligen kan bli föremål för be-

av som slutande folkomröstning är den som regleras i 10 kap 5 § RF och som gäller överlåtelse av beslutanderätt till mellanfolklig organisation. Enligt nu gällande formulering kan överlåtelse av beslutanderätt bara ske i begränsad omfattning. En överlåtelse förutsätter beslut

274 Folkomröstningen i EG-ji-ågan SOU 199314

enligt de regler som gäller för ändring av grundlag. Det sägs visserligen att om beslut i denna ordning inte kan avvaktas kan riksdagen besluta om överlåtelse om minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Finns inte en sådan majoritet för snabbbehandling och beslutar därtill en tredjedel av ledamöterna att inte bara vänta över ett val utan också ordna en folkomröstning kring detta överlåtelseförslag, ja, då utlöses en sådan folkomröstning så länge bestämmelsen i 10 kap 5 § RF gäller. Sammanfattningsvis finns det alltså, under de villkor som ovan angetts, tre typer av ärenden som enligt nu gällande regler kan bli föremål för en beslutande folkomröstning i anslutning till allmänna

val a ändring av grundlag, b godkännande av internationellt fördrag

om det i sig förutsätter grundlagsändring som inte hunnit bli beslutad samt C överlåtelse av beslutanderätt till mellanfolklig organisation. De tvâ olika typer av folkomröstning som finns omnämnda i RF skiljer sig från varandra i fråga om dem som är berättigade att delta i dem. Man måste fortsättningsvis och ovillkorligen vara svensk medborgare för att delta i den beslutande omröstning som skall äga rum samtidigt med val till riksdag men man kan tänka sig rösträtt även för utlänningar vid en rådgivande folkomröstning mot bakgrund av de beslut som fattades inför kärnkraftsomröstningen 1980. I folkomröstningslagen 1979369 som alltså reglerar rådgivande folkomröstningar fanns visserligen stadgat i 5 § att rösträtt vid folkomröstning tillkommer den som är röstberättigad vid val till riksdagen. Riksdagen beslöt dock, på förslag av regeringen, i den särskilda lag som reglerade just kärnkraftsomröstningen, att utlänningar som varit kyrkobokfördai riket i tre hela år och som fyllt 18 år senast folkomröstningsdagen också skulle åtnjuta rösträtt. Det finns uppenbara skillnader mellan rådgivande och beslutande folkomröstning. Den principiella skillnad som ligger i benämningarna rådgivande respektive beslutande skall dock inte överdrivas. Ett utslag i en rådgivande folkomröstning kan de i riksdagen representerade partierna förhand uttryckligen förbinda sig att följa. Att efteråt överge ett sådant löfte skulle utsätta dem som gör detta för synnerligen starka svekanklagelser. Ett utslag i beslutande folkom röstning har å andra sidan, såsom redan betonats, inte den entydiga beslutskraft som man kanske skulle ha förväntat sig. Riksdagen har nämligen också där det slutgiltiga avgörandet så fort inte en absolut majoritet av de i riksdagsvalet röstande sagt nej i den samtidiga folkomröstningen.

SOU 199314 Folkomröstningen i EG-frågan 275

Principiella utgångspunkter

I den situation som nu råder, när det gäller folkomröstning kring en svenskt medlemskap i EG, framstår för tre principiella oss utgångspunkter önskvärda. som

a En är att EG-frågan helst inte får bli föremål för mer än en folk-

omröstning inför ett svenskt medlemskap. Antingen skall det vara en rådgivande folkomröstning eller beslutande, den en senare en typ av folkomröstning som vi alltså ännu inte har haft i vår parlamentariska historia. Det framstår inte lämpligt att medborgarna först skulle som inbjudas att i rådgivande folkomröstning uttala sig i EG-frågan och därefter kanske en tredjedel riksdagens ledamöter ändå i av anknytning till 1994 års allmänna val vill utlösa beslutande folkomröstning t.ex. om de grundlagsändringar är förutsättning för rikssom dagens senare godkännande av fördraget.

b En annan principiell utgångspunkt för folkomröstning i EG-frågan

är att klara alternativ bör ställas mot varandra. Omröstningen skall,

med hänsyn till att det så starkt betonats att den skall ha avgörande en vikt, gälla Ja eller Nej till handlingslinje. En rådgivande folken omröstning möjliggör självfallet för riksdagsmajoritet att formulera en ett flertal olika handlingslinjer. En beslutande folkomröstning enligt 8 kap. 15 § oavsett vilken av tre möjliga ämnesområden röstningen gäller inrymmer med nödvändighet bara två alternativ förkastande eller inte.

c En tredje principiell utgångspunkt är att folkomröstningen helst

bör äga rum när medlemskapsförhandlingama väl är slutförda. Självfallet skulle ha kunnat tänka sig folkomröstning man en som hade gällt själva beslutet att anhålla medlemskap i EG. Denna om möjlighet är emellertid överspelad. Vad kan diskuteras som nu är att antingen anordna en folkomröstning medan förhandlingarna ännu pågår eller först när de lett fram till ett fördragsförslag. En folkomröstning, anordnad medan förhandlingarna ännu pågår, skulle i och för sig kunna ges olika innehåll. En möjlighet år t.ex. godkännande eller icke godkännande av att förhandlingarna fortsätter. En sådan typ av rådgivande folkomröstning inrymmer dock lätt frestelse att i olika alternativformuleringar hänge sig oklarheter. Den offentliga debatt som skulle föregå den skulle förmodligen också i hög grad bli fylld av spekulationer av olika art. Slutligen finns självfallet också risk för att en sådan folkomröstning skulle kunna utlösa beslutande senare folkomröstning enligt de regler gäller för ändring grundlag. som av

276 Folkomröstningen i EG-fiågan SOU 199314

Antag t.ex. att en majoritet, i en folkomröstning anordnad medan förhandlingarna ännu pågår, uttalar sig i EG-vånlig riktning men at samtidigt en stor minoritet vädrar skepsis. Kan inte en sådan opinionsfördelning få som följd att en tredjedel av riksdageis ledamöter längre fram våren 1994 bifaller ett yrkande on - ytterligare en folkomröstning, nu t.ex. kring de grundlagsändringzr skall vila över 1994 års val och vars antagande är en förutsätsom ning för att riksdagen skall kunna godkänna en EG-anslutning

13.4 Fristående folkomröstning eller folkomröstning i anslutning till

1994 års val

Det kan vara motiverat, innan en diskussion förs mer konkret on olika tidpunkter för en svensk folkomröstning i EG-frågan, att något dröja vid de argument som framförts eller kan komma att framförts för eller emot en sammankoppling av denna folkomröstning med de allmänna valen. Dels kan man alltså tänka sig en folkomröstning fristående från de allmänna valen i september 1994, dels en folkonröstning som tvärtom anordnas samma söndag som valen till riksdag, landsting och kommuner äger rum. Både principiella och partistratsgiska skäl kan anföras för respektive tidpunkt.

a Fristående folkomröstning. En folkomröstning, som äger rim

fristående från de allmänna valen, kan alltså endast vara av rådgivande art. Det främsta principiella argumentet för en omröstning utan allt samband med allmänna val är att folket då ges möjlighet att vid ett tillfälle helt och hållet koncentrera sig på EG-frågan. All information och offentlig diskussion kan inriktas på denna viktiga problematik. De enskildas rösthandling förutsättes inte bli påverkad av andra överväganden än just inställning till ett medlemskap i EG. Det främsta principiella argumentet mot en folkomröstning fristående från de allmänna valen är att andelen röstande förmodligen blir lägre än om omröstningen skulle ske i direkt anknytning till valen. De tre senaste folkomröstningarna i Sverige har sålunda alla haft ett klart lägre valdeltagande än de näraliggande riksdagsvalen. Det skall dock tilläggas att den svenska rusdrycksomröstningen 1922 faktiskt gav ett något högre valdeltagande än riksdagsvalen 1921 och 1924 liksom att de fristående EG-omröstningama i våra grannländer inte heller har gett någon entydig bild andelen röstande i EG-folkomröstningen i Norge 1972 var sålunda lägre än i nästföljande val till

SOU 199314 Folkomröstningen i EG-frågan 277

stortinget medan det motsatta gällde i den folkomröstning ägde som rum i Danmark samma år. Ett annat argument mot en fristående folkomröstning den - om skulle äga rum före de allmänna valen 1994 är att den kan framkalla ytterligare en folkomröstning, nu kring de grundlagsändringar som slutgiltigt måste antas efter valen innan riksdagen för sin del kan anta EG-tördraget. Förslag till grundlagsändringar skall första gången anmälas i riksdagens kammare senast nio månader före valet, dvs. i december 1993 såvida icke konstitutionsutskottet beslut, genom som fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar varom av ledamöterna förenar sig, medgiver undantag härifrån. Ett yrkande om beslutande folkomröstning grundlagsändring skall framställas om inom femton dagar från det riksdagen antagit en ändring som vilande. Det är sannolikt, om förutsättningar överhuvud finns för råden givande folkomröstning i EG-frågan redan vårvintern 1994, att den kommer att äga rum innan riksdagen har att fatta detta grundlagsbeslut. En lockelse kan finnas hos en riksdagsminoritet, såsom redan tidigare framhållits, att försöka utlösa beslutande folkomröstning en om den rådgivande folkomröstningen visat på existensen tämav en ligen stor EG-negativ minoritet. Det skall dock samtidigt understrykas att denna riksdagsminoritet måste omfatta så många minst 117 som ledamöter. Ett sådant antal skulle förutsätta att tämligen stora grupper inom de riksdagspartier, vars ledning uttalat sig för ett EG-mednu lemskap, är beredda att avvika från hittillsvarande partilinje. Problematiken med att en från valet 1994 fristående folkomröstning skulle kunna utlösa ytterligare en folkomröstning försvinner självfallet om denna fristående omröstning äger rum först efter valen. De över valet vilande grundlagsändringama, som är förutsättning för en Sveriges EG-medlemskap, kan helt beroende på den exakta utform- ning som de fått antingen tas till slutgiltig behandling redan - upp innan folket tagit ställning i rådgivande folkomröstning eller först en därefter.

b Folkomröstning i anslutning till 1994 års allmänna val. En

folkomröstning som äger i anslutning till ett val kan alltså både rum vara av rådgivande och av beslutande art. I den förra typen kan som sagt också i Sverige bosatta utlänningar tänkas bli inbjudna att delta, i den senare typen får endast svenska medborgare deltaga. Argumenten för och emot folkomröstning i anslutning till de allmänna valen är principiellt spegelvända till de som talar för eller emot fristående omröstningar.

278 Folkomröstningen i EG-frågan SOU 199314

Argumentet mot en sammankoppling är att EG-frågan kommer att blandas samman med alla andra frågor som en valrörelse har att syssla med. Antingen kan detta leda till att EG-frågan på ett olyckligt sätt trängs ut av andra frågor eller tvärtom att EG-frågan i sin tur kommer att dominera hela valrörelsen och en mängd andra angelägna frågor faller i skymundan. Argumentet för är att man genom en sammankoppling med de allmänna valen kan uppnå maximalt stort deltagande i själva omröstningen liksom att man också undviker alla risker för att landet skulle hamna i två folkomröstningar i EG-frågan. En omröstning som accepteras äga rum samtidigt med de allmänna valen skulle också allt under förutsättning att det finns ett fördrags- förslag kunna ta sig formen av beslutande folkomröstning om själva fördraget. En sådan omröstning innebär alltså att riksdagen våren innan måste ha fattat ett första beslut i frågan och att åtminstone en tiondel av riksdagens ledamöter uttryckligen yrkat på folkomröstning och en tredjedel av ledamöterna röstat för bifall. Vidare måste det som sagt i princip ha löpt nio månader mellan det datum när grundlagsärendet första gången anmäldes i kammaren och valet. En proposition om ett färdigförhandlat fördrag bör alltså ha förelagts riksdagen senast den 18 december 1993. Det ter sig dock något osäkert om medlemskapsförhandlingama kan hinna bli slutförda i något så när god tid före detta datum. I och för sig finns då möjlighet för konstitutionsutskottet att frångå niomånadersregeln, om minst fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar sig härom. Det är dock tveksamt om en sådan extraordinär åtgärd är att rekommendera i en både så central och kontroversiell fråga som ett fördrag om EG-medlemskap utgör. Det bör, med anknytning till tanken att låta själva fördraget bli föremål för folkets avgörande enligt de regler som gäller för ändring om grundlag, påminnas om att det i 8 kap. 15 § RF sägs att riksdagen inte får såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget. Denna bestämmelse utgör dock inte något problem om man har möjlighet att låta själva fördraget till beslutande folkomröstning. Våra konkreta förslag till ändringar i grundlagen, avsedda att möjliggöra ett svenskt EG-medlemskap och som också måste ligga vilande över valet, är självfallet inte oförenliga med fördraget utan tvärtom förenliga. Vid sidan om principiella argument för och emot fristående folkomröstningar finns det självfallet också en serie legitima partistrategiska argument. En ofta framförd uppfattning har varit att partier som har

SOU 199314 Folkomröstningen i EG-jiágan 279

en entydig uppfattning om EG kan tänkas bli gynnade samtidighet av mellan allmänna val och folkomröstning medan det motsatta kan tänkas gälla för partier som är kluvna i EG-frågan. Man så resonerar här ett parti som är klart för ett svenskt EG-medlemskap respektive klart mot kan, om folkomröstningen äger i anknytning till rum allmänna val, locka medborgare med klara och entydiga samma EG-syn att vid detta speciella valtillfälle rösta på partiet i fråga även om dessa medborgare inte i allmänhet brukar partirösta på detta sätt. En överströmning sker. Ett parti som är kluvet i EG-frågan kan av samma skäl alltså för att undvika en röståderlåtning - - gynnas av en folkomröstning fristående från de allmänna valen. Ett resonemang, motsatt detta ofta utvecklade, kan i och för sig också föras. EG-frågan kommer under den närmaste tiden, sig vare en folkomröstning sker fristående från allmänna val eller ej, att ändå starkt prägla Sveriges politiska liv och därmed också de enskilda partiernas situation. En möjlighet för väljarna att vid ett och samma tillfälle både kunna rösta på parti och att i parallell folkomröstning en ta ställning i EG-frågan kan leda till att de inte behöver låta sitt partival bestämmas av sina synpunkter på EG. Man kan helt enkelt ägna sig s.k. split vote rösta på sitt traditionella parti i de allmänna valen men gå sin speciella och kanske från partiets majoritet avvikande väg i folkomröstningen. Valundersökningama har f.ö. visat att väljare i stigande utsträckning kommit att rösta på olika partier i våra tre till samma tidpunkt förlagda val. Partitaktiskt röstande vinner terräng. Uppstår alltså en split vote här angiven karaktär av vilken inte behöver vara mindre sannolik än motsatsen behöver inte partier med entydig EG-syn vinna på ihopkoppling allmänna val av och folkomröstning och partier med kluven syn förlora. Partistrategiska argument kan helt enkelt inte längre tala i någon anses alldeles entydig riktning.

13.5 Konkret

tidpunkt för hållande av en

folkomröstning

Den konkreta tidpunkten för hållande folkomröstning i Sverige av en i EG-frågan är om denna folkomröstning skall frågan - avse om medlemskap baserat på ett fördragsförslag självfallet helt beroende av när ett sådant fördrag kan tänkas föreligga. I dagens läge är det mycket svårt att uttala sig om denna tidpunkt. Osäkerheten sammanhänger dels med den fördröjning uppstått i några medsom

280 Folkomröstningen i EG-frågan SOU 199314 .

lemsländers ratificering av Maastrichtfördraget, dels med att flera andra medlemsansökningar influtit till Bryssel parallellt med Sveriges. Det framstod i början av vårt arbete som troligt att ett förslag till fördrag mellan EG och Sverige med dess olika Övergångsbe- stämmelser skulle kunna föreligga färdigt redan under hösten 1993 och senast under vårvintern 1994. I detta perspektiv kunde man räkna med att en folkomröstning i EG-frågan skulle komma att hållas någon gång under år 1994 och allra senast i samband med de allmänna valen i september detta år. Beslutet om exakt dag för denna folkomröstning uppfattades i sin tur bero av den typ av argument som utvecklades i avsnitt 4 av detta kapitel. Det kan emellertid inte uteslutas att en folkomröstning i EG-frågan kanske inte blir aktuell förrän efter de allmänna valen 1994. Det har vidare länge förutsatts att en folkomröstning i EG-frågan skall komma först och ett riksdagsbeslut därefter. Denna tågordning har också framstått som den formellt enda möjliga om en folkomröstning skulle äga rum före eller senast i anknytning till de allmänna valen. Riksdagen skulle inte för sin del kunna ta ställning till ett fördragsförslag förrän definitivt beslut efter valet 1994 fattats om vilande grundlagsförändringar. Situationen skulle bli något annorlunda om folkomröstningen var av beslutande art och gällde själva fördraget. En något annorlunda tågordning mellan folkomröstning och olika eventuella riksdagsbeslut i EG-frågan är i och för sig möjlig om folkomröstningen kommer att äga rum först efter valen 1994. Våra förslag till grundlagsändringar, avsedda att möjliggöra svenskt medlemskap i dagens EG, är så utformade att de kan kvarstå oförändrade även om en folkomröstning får som resultat ett nej till medlemskap. Man skulle alltså kunna tänka sig en tågordning av detta slag 1 riksdagen fattar sitt slutgiltiga beslut grundlagsändringar, om 2 en folkomröstning utlyses när ett fördrag väl föreligger färdigt och om denna folkomröstning lett till ett ja, 3 godkänner riksdagen fördraget samt 4 beslutar, enligt de förslag till Övergångsbestämmelser som föreslår, överlåtelse av beslutanderätt till EG eller dess framtida motsvarighet. Det torde inte heller vara uteslutet att skjuta upp riksdagens definitiva beslut om de över valet vilande förslagen till grund-

lagsändringar till efter folkomröstning. Ärendet måste emellertid

en i vart fall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen, således före valet 1997. Av lagar och andra författningar skall också framgå när de träder i kraft. Det bör dock vara möjligt att i överen

SOU 199314 Folkomröstningen iEG-frågan 281

gångsbestämmelse till grundlagsändringama bestämma att ändringarna träder i kraft den dag som bestäms i särskild lag. På så sätt bör en det vara möjligt att uppnå en viss flexibilitet i fråga det slutliga om riksdagsbeslutet. Det är uppenbart att en folkomröstning i EG-frågan som man kanske skulle kunna bli tvungen att skjuta långt fram i framtiden medför en serie olyckliga konsekvenser. En olycklig konsekvens är tidsutdräkten i sig. Det skulle, om folkomröstningen skulle komma att äga rum inom mandatperioden 1994-97, kunna räcka upp till två-fyra år från dags dato innan den kommer till stånd. Om en folkomröstning skjuts till efter valen i september 1994 vore det, även om ett fördrag föreligger färdigt, en fördel om den inte hölls alltför tätt efter riksdagsvalet. Dels är folk vid en sådan tidpunkt trötta på val vilket kan leda till ett tämligen lågt röstdeltagande. Dels skulle medvetandet under valrörelsen 1994 om att en folkomröstning i EG-frågan mycket snart är förestående i hög grad kasta sin skugga också över detta val. En annan olycklig konsekvens av en tidsutdräkt är att EG-frågan därmed under mycket lång tid kommer att prägla svenskt politiskt liv och förmodligen verka splittrande. Ett tämligen snabbt avgörande från folkets sida i någon riktning i denna fråga självfallet efter intensiv information och diskussion skulle i sig utgöra ett värde för samhället och det politiska systemet. Det är förståeligt, mot bakgrund av att det kan dröja längre tid än som tidigare förutsetts förrän ett fördrag om medlemskap föreligger, att önskemål kan uppstå om en folkomröstning gäller något annat som än godkännande eller icke godkännande av ett färdigförhandlat fördrag. En sådan folkomröstning skulle sagt kunna gälla ett som godkännande resp. icke godkännande att Sveriges sedan länge av inledda förhandlingar med gemenskaperna får fortsätta. De som uttalar sig för en fortsättning uppfattas därmed indirekt ha tagit ställning för EG och vice versa. Vi för vår del vill inte, trots de olägenheter som skulle uppstå om en folkomröstning baserad på ett färdigförhandlat förslag måste skjutas flera år fram i tiden, frångå vår principiella uppfattning att omröstningen fortfarande bör gälla ett medlemskap eller icke-medlemskap baserat på de villkor uppnåtts efter avslutade försom handlingar med gemenskapema. Men i den mån andra kommer fram till en annan ståndpunkt och är beredda att acceptera folkomen röstning som gäller godkännande eller icke godkännande fortsatta av

282 Folkomröstningen i EG-frâgan SOU 199314

förhandlingar uppstår frågan vilket datum skall uppfattas vara det sista rimliga för en så utformad folkomröstning Det förefaller, av skäl som tidigare anförts, vara valdagen söndagen den 18 september 1994. En folkomröstning vid detta tillfälle skulle antingen kunna

a vara av rådgivande slag och som sagt innebära mandat eller icke

mandat för fortsatta förhandlingar eller b vara av beslutande art och då gälla de vilande grundlagsändringar som är en förutsättning för att Sverige skall kunna ingå som medlem i EG. I det förra fallet ombeds medborgarna direkt uttala sin mening i EG-frågan, i det senare indirekt. Detta indirekta svar lider vidare av den svagheten att väljare ombeds ta ställning till förslag till grundlagsändringar som, om de får den utformning föreställer oss, skulle kunna vara en del av grundlagarna även om Sverige är medlem av EG. Det bör dock tilläggas att om man skulle stanna för en beslutande folkomröstning valdagen 1994 om vilande grundlagsändringar skall omröstningen självfallet gälla ett godkännande eller icke godkännande av ändringsförslagen i dess helhet. Tanken att medborgarna skulle beredas tillfälle att uttala sin mening om vart och ett av förslagen till paragrafförändringarparagrañillägg skulle kunna skapa en både svårbedömbar och komplicerad situation och därmed strida mot den ursprungliga andemeningen bakom 8 kap. 15 § RF. I motiven till bestämmelsen om beslutande folkomröstning prop. 197879 195 betonades det t.ex. att två av de tyngsta skälen mot att använda sig av folkomröstningar svårigheterna att formulera frågorna och svårigheterna att tolka omröstningsresultaten kommer att sakna bärkraft i fråga om grundlagsomröstningen som får den formen att folket endast har att säga eller nej till ett förslag som dessförinnan har antagits som vilande av riksdagen. Det skall slutligen sägas att de olika alternativ som har diskuterat i fråga om konkret tidpunkt för hållande av folkomröstning uteslutande har utgått från ett svenskt perspektiv, dvs. utifrån Sveriges förhandlingsposition visavi gemenskaperna. Samtidigt som Sverige förhandlar om medlemskap i gemenskaperna kommer också våra grannar Finland och Norge att bedriva motsvarande förhandlingar. Vidare räknar man också i dessa tvâ länder med att förhandlingsresultatet skall underställas medborgarnas avgörande i en folkomröstning. Ett önskemål kan naturligtvis uppstå att i tid samordna dessa tre länders folkomröstningar i EG-frågan, dvs. att helt enkelt låta dessa tre omröstningar äga rum på en och samma dag. Nordisk närhet och gemenskap skulle därmed demonstreras; de påverkningar som

SOU 199314 F olkomrolstningen i E G-frågan 283

resultatet av ett grannlands folkomröstning skulle få de andra grannländtárnas folkomröstningar skulle därmed också undvikas. Ett eventuellt beslut om samtidighet i tid mellan vår folkomröstning i EG-frågan och motsvarande omröstningar i Finland och Norge leder självfallet till att en del av de resonemang förts i detta kapitel som mister sitt berättigande.

13.6 Det definitiva

folkomröstningsbeslutet

Något beslut om exakt datum för folkomröstning behöver självfallet inte tas om vi skall ha en beslutande omröstning. Den måste sagt som automatiskt äga rum i anslutning till de allmänna valen. Annorlunda är det med rådgivande folkomröstningar. Tidsmarginalerna har varit något olika när det gäller de två senaste genomförda omröstningarna. i [wensionsfrågan ägde regeringens helomvändning ifråga förord om för folkomröstning rum i mars 1957; en proposition i ärendet. som bl.a. inrymde förslag om exakt datum, avlämnades den 2 maj 1957; det datum regering och riksdag stannade inför var 13 oktober 1957. Jen tidsrymd som förlöpte mellan det frågan anhängiggjordes i riksdagen och folkomröstningen de facto kom att äga alltså rum var drygt fem månader. I kärnkraftsfrågan enades partierna att om en folkomröstning över huvud skulle anordnas ett knappt år innan den

kom att äga Överläggningarna mellan partierna, ledde fram

rum. som till datum den 23 mars 1980, fördes den 14 november 1979. En proposition med detta datumförslag avlämnades till riksdagen strax före jul 1979. Marginalerna mellan beslut i riksdagen exakt om datum för folkomröstning och detta datum i sig alltså snävare i var kärnkraftsfrågan än i pensionsfrågan men å andra sidan förelåg i kärnkraftsfrågan tidigare än i pensionsfrågan partipolitisk enighet om att överhuvud hålla en folkomröstning. l EG-frågan, där partierna sedan länge år ense om att en folkomröstning skall hållas, förefaller ett riksdagsbeslut om exakt datum böra fattas åtminstone cirka ett halvår före detta datum. Ju längre framförhållning desto större möjligheter ges självfallet att i detalj förbereda informationsuppläggning och kampanjarbete. Det är inte vår avsikt att närmare gå in på frågor organisering om av den folkomröstning som förr eller senare kommer att äga En rum. kommission är redan tillsatt med uppgift att fördela statliga medel till olika organisationer och myndigheter för bred information. En önskan finns uppenbarligen på respektive sida att skapa flera varandra av

284 Folkomröstningen i EG-frågan SOU 199314

oberoende sammanslutningar som utifrån olika värdemässiga utgångspunkter pläderar för ett eller nej. Det enda som vi ännu en gång starkt vill understryka, utifrån utgångspunkten att en folkomröstning i EG-frâgan skall ha avgörande vikt, är att de två alternativ som väljarna skall välja mellan skall vara entydiga och klara. I den mån man stannar för en beslutande folkomröstning får alternativen automatiskt denna renodlade karaktär. I den mån man däremot väljer att anordna en rådgivande folkomröstning bör man eftersträva svarsalternativ som inte lämnar några möjligheter öppna till tveksamheter och tolkningstvister. heller bör man låta valsedlarna inrymma en argumentation for respektive ståndpunkt. En sådan argumentation utifrån olika värderingar och perspektiv bör ha utvecklats under den offentliga debatt som föregår själva folkomröstningen. Den reella beslutskraft, som vi är ense om att medborgarna skall utöva i form av en folkomröstning, framgår sålunda tydligast om valsedlarna endast innehåller ett kort formulerat eller nej.

SOU 199314 285

14 Specialmotivering

14.1 Förslaget till Lag om ändring i regeringsformen

1 kap. 10 § Förslaget till bestämmelse behandlas i kapitel särskilt avsnitt 3.2. Som där redovisas syftar bestämmelsen till att klargöra att de förpliktelser som följer svensk anslutning till Europeiska av en gemenskapema gäller här i riket under två förutsättningar, nämligen dels att överenskommelse träffats mellan Sverige och Europeiska gemenskapernas medlemsstater ett svenskt tillträde till gällande om gemenskapsfördrag, dels att riksdagen i enlighet med föreskrifterna i 10 kap. 5 § RF beslutat överlåta beslutsbefogenheter till gemenskaperna. Det får därvid förutsättas att riksdagen i enlighet med bestämmelsen i 10 kap. 2 § RF godkänt den träffade överenskommelsen. Med förpliktelser som följer anslutningen här svenska av avses domstolars och myndigheters skyldighet att tillämpa de gemenskapsrättsliga normer som följer av en anslutning till gemenskaperna. Viktiga sådana normer är skyldigheten att omedelbart, utan mellankommande nationell rättsbildning, tillämpa gemenskapsfördragen och vissa av rådet utfärdade rättsakter, skyldigheten att tillerkänna rättsverkan här i landet även av sådana andra rättsakter EGsom av domstolen förklarats äga s.k. direkt effekt samt skyldigheten att i fall av normkonflikt mellan inhemsk rättsregel och gemenskapsen en rättslig regel tillämpa den gemenskapsrättsliga före den inhemska. I förslaget till bestämmelse att fråga är anslutning till anges om Europeiska gemenskaperna. Om Maastrichtfördraget vid svensk en anslutning tillhör de gemenskapsfördrag Sverige har att tillträda som torde det vara mera adekvat att att anslutning sker till Euroange peiska unionen. Uttrycket Europeiska gemenskaperna har därför i förslaget satts inom klammer. Däremot bör inte sig förutsättningarvare na för att de förpliktelser som följer anslutning skall gälla eller av en förpliktelsernas art förändras av att Maastrichtfördraget träder i kraft.

286 Specialmotivering SOU 1993 14

8 kap. 4 § Genom förslaget till nytt andra stycke klargörs att meddelandet av föreskrifter om val till Europaparlamentet tillhör det obligatoriska lagomrâdet.

10 kap. 5 § Förslaget till nytt första stycke behandlas i avsnitt 6.4. Som där redovisas avser föreskriften överlåtelse av beslutanderätt endast såvitt avser Europeiska gemenskapema. Föreskriften avser dock samtliga fall av överlåtelse till gemenskapema, oavsett den överlåtna befogenhetens art. För överlåtelse till andra mellanfolkliga organisationer, eller till mellanfolklig domstol, gäller alltjämt bestämmelserna i andra fjärde stycket. - I förslaget till nytt första stycke ges inte någon begränsning när det gäller vilka slag av beslutsbefogenheter som får överlåtas till Europeiska gemenskapema. En annan sak är, som också anges i avsnitt 6.4, att gemenskapsrättslig normgivning i något fall kan förutsättas medföra grundlagsändringar här. Så bör vara fallet om sådan normgivning skulle komma att beröra t.ex. de grundläggande fri- och rättigheter som inte kan begränsas genom lag. I andra fjärde stycket har endast vissa konsekvensändringar företa- gits. I bestämmelsen bör det kunna övervägas att, även om Maastrichtfördraget om upprättandet av en Europeisk union träder i kraft, ange att överlåtelse får ske till Europeiska gemenskapema. En Europeisk union kommer att i sig innesluta dels de tre nu existerande gemenskapema, varvid Europeiska ekonomiska gemenskapen ersätts av Europeiska gemenskapen, dels ett mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksom inom området för rättsliga och inrikes frågor. Överlåtelse beslutanderätt kan emellertid endast av komma i fråga i förhållande till de tre gemenskapema. Uttrycket Europeiska gemenskapema har trots det även här satts inom klammer.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelse För det fall att det när föreliggande förslag till grundlagsändringar som vilande antas av riksdagen står klart om och i så fall när en svensk anslutning till Europeiska gemenskapema skall äga rum kan en bestämd dag för lagens ikraftträdande anges. Om så emellertid inte

SOU 199314 Specialmotivering 287

är fallet bör det i förslaget kunna att ändringarna i regeringsanges formen träder i kraft den dag bestäms i särskild lag. Genom som att det i grundlagen anges att ikraftträdande kan bestämmas i lag bör inget hinder möta mot att sä sker. Förslaget till övergångsbestämmelse behandlas i främst avsnitt 6.4.2. Bestämmelsen klargör att beslut den överlåtelse sker om som i omedelbart samband med en svensk anslutning till Europeiska gemenskapema kan beslut fattas med tillämpning sedvanliga av beslutsregler, dvs. med enkel majoritet, folkomröstning i hela om en riket har ägt rum i frågan. Med folkomröstning här såväl avses beslutande sådan enligt 8 kap. 15 § RF rådgivande med stöd som av 8 kap. 4 § RF. Beträffande uttrycket Europeiska gemenskapema, motiveringen se till l kap. 10 § RF.

14.2 till

Förslaget Lag om ändring i

tryckfrihetsförordningen

l kap. 9 § Förslaget till ny andra punkt behandlas i avsnitt 10.3. Innebörden av uttrycket kommersiell annons är densamma enligt den som nu gällande första punkten. Förutsättningen för att förbud mot kommersiell annons, i vilket begrepp liksom också innefattas nu annan inskränkning i rätten till publicering sådan skall få av annons, meddelas är att förbudet eller inskränkningen dels syftar till att ge skydd för hälsa eller miljö, dels meddelas för att uppfylla en förpliktelse följer svensk anslutning till Europeiska som av en gemenskapema. Det innebär bl.a. att ingen tveksamhet kan råda om att föreskrifter angiven art meddelas i ett gemenskapema av som av beslutat direktiv kan uppfyllas svensk lagstiftning. genom Beträffande uttrycket Europeiska gemenskapema, motiveringen se till 1 kap. 10 § RF.

5 kap. 1 § Förslaget till ändring i bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.3.

Ändringen innebär att det möjlighet att i lag föreskriva även

ges att utlänningar utan hemvist här och utländskajuridiska får personer vara ägare till periodisk skrift.

288 Specialmotivering SOU 199314

Ikraftträdande Se motiveringen till bestämmelse om ikraftträdande av lag om ändring i regeringsformen.

SOU 1993 14 289

Reservationer

Reservation ledamoten Allan Ekström

av m

EG-nämndens sammansättning

Jag instämmer i de tre av utredningen uppställda kraven för EGnämndens sammansättning. Min uppfattning skiljer sig dock från majoritetens beträffande deras relativa vikt. Och framför allt anser jag, att avvägningen dem emellan kan göras på smidigt och ett mera praktiskt sätt än det majoriteten förordade. av Till en början kan göras det allmänna påpekandet att partier kan inväljas i riksdagen utan hinder av att de uppnått fyraprocentspärren. Så är fallet, om de klarar tolvprocentspärren i någon eller några Valkretsar. Skulle då krav ställas på representation för alla i riksdagen företrädda partier samtidigt riksdagsordningens som valsättsregler gäller, torde det behövas långt fler än 25 ledamöter, för att räknestycket skall gå ihop. Enligt majoritetens förslag skall ledamotsantalet, valresultatet om så medger med hänsyn till det överordnade kravet att alla partier skall vara företrädda, på förslag valberedningen kunna nedsättas från av exempelvis 25 till 19. Men det egendomliga inträffar då att denna åtgärd inte går ut över det minsta partiet, alltid har sin ledamot, som så länge det är kvar i riksdagen. I stället blir det de större partierna, som förlorar kanske flera företrädare, därför att det minsta partiet har blivit större. Logiken i denna ordning är inte alldeles uppenbar. Risken får bedömas som stor att man aldrig i praktiken minskar ledamotsantalet men väl ökar det, när huvudprincipen så påfordrar. Ytterligare finns anledning att erinra om stadgandet i 7 kap. 8 § RO att skall två eller flera väljas, utses tillika suppleanter till minst samma antal som de ordinarie ledamöterna. Därmed skulle den krets som har rätt att deltaga vid det förtroliga samrådet med regeringen kunna uppgå till ett femtiotal personer. Uppenbarligen blir detta otympligt från många synpunkter. Det görs ibland gällande att det skulle röra sig ett förbiseende om

290 Reservationer SOU 1993 14

att ett parti kan komma in i riksdagen utan att samtidigt få plats i t.ex. utskotten. Det säger sig självt att det med exempelvis 14 ledamöter, vilket blir utfallet för ett parti som just passerar fyraprocentsgränsen, blir svårt att besätta en ordinarie- och en suppleantplats i 16 utskott, som sammanträder samtidigt. I praktiken brukar riksdagen finna lösningar för partier, som har önskemål om insyn i ett organ, där de inte kan få plats av egen kraft. F.n. har sålunda vänsterpartiet beretts möjlighet att besätta en extra suppleantsplats i varje utskott med rätt att anteckna avvikande mening i utskottsbetänkandena. I den tillfälliga EG-delegationen har vidare vänsterpartiet fått övertaga en av socialdemokraternas åtta platser. Och i den mycket mindre EFPA-delegationen med endast fem platser har det slutligen med hjälp av avstånden från större partier och med utnytttjande av extra suppleantplatser tillsetts att alla partier är företrädda och kan få en del av erforderlig information. Enligt min mening bör EG-nämnden ha ett fast antal ledamöter. Detta bör överstiga ledamotsantalet i utskotten, dvs 15. Nämnden bör ha lika många suppleanter av hänsyn till risken att platser eljest på grund av ledamöternas arbetsbelastning eller annan orsak kan stå tomma vid sammanträdena. För den händelse att riksdagspartier inte blir representerade inom ramen av 15 ledamöter bör det förutsättas, att riksdagen för varje sådant fall finner former för att tillfredsställa berättigade krav insyn och inflytande.

SOU 199314 Reservationer 291

Reservation ledamoten Kenneth Kvist

av v

Sammanfattande synpunkter

EG är ett från Sverige väsensskilt politiskt system. Medan i Sverige författning och faktiska förhållanden utgår från demokrati och parlamentarism är EG som organisation uppbyggd med mycket en speciell maktdelning, där icke folkvalda instanser kommissionen som och domstolen har mycket stark politisk makt. en Den följdriktiga slutsatsen, efter utredandet av EGs rättsliga och politiska system i förhållande till de svenska grundlagarna och våra rättsliga och politiska förhållanden, är att ett inlemmande av Sverige i EGEU skulle innebära ett i långa stycken grundläggande politiskt systemskifte. Demokratin skulle uttunnas. Därför borde kommittén med hänvisning till följderna för vår författning ett EG-medav lemskap avrått från detta. Kommittémajoriteten har i stället utgått från att ett svenskt medlemskap är önskvärt och lagt förslag därutifrån. Om folket, trots de starka skäl som talar däremot, skulle säga till ett medlemskap i EGEU så kräver detta grundlagsändringar. EG-medlemsskap innebär att stora delar vår nationella självbeav stämmanderätt uppges och en väsentlig överlåtelse av riksdagens och myndigheters beslutsbefogenhet till EG-institutionema. Detta borde minimeras genom tydliga avgränsningar i förslag till ändringar av våra grundlagar. Regeringen har, med riksdagsmajoritetens godkännande, givit sig in förhandlingar med EGEU utan att ha fått författningsmässiga och andra följder klarlagda. Författningsförslag som rubbar regeringens förhandlingsupplägg är därför senkomna. Likväl anser jag att kommittén bort utarbeta förslag som stärkt vår grundlags ställning, så att så lite som möjligt skulle kunna överflyglas av EGs normgivning och politiska makt, vid ett eventuellt medlemsskap. Vi borde ställt förslag att i författningen uttrycka att dess grundprinciper och konkreta områden såsom offentlighetsprincip, meddelarskydd, rätt till avtal med tredje nation, censurförbud, allemansrätt, domstolars oberoende, kommunal självstyrelse icke kan uppges till något överstatligt organs domvärjo. Kommittémajoriteten har icke delat denna uppfattning. Den har lagt

292 Reservationer SOU 199314

förslag som i sina huvuddelar jämnar vägen för EGEU-institutionernas maktövertagande på de områden unionen ska gälla. Jag har därför reserverat mig mot kommitténs förslag i viktiga delar. Förslaget till ny l kap. 10 § Regeringsformen avvisar jag därför att det innebär ett grundlagfästande av att EG-rätt står över vår egen rätt. Våra grundlagar upphävs därmed som grundlagar gentemot dem motstridiga EG-beslut. Förslaget till ny lydelse av 10 kap. 5 § regeringsformen avvisar jag därför att den möjliggör beslut om ett obegränsat upphävande av vår självbestämmanderätt, bara den överlämnas till EG. Förslaget till ny lydelse av 5 kap. l § har jag avvisat därför att jag icke vill bidra till att underlätta att svensk press underordnas en internationell koncentrationsprocess. Jag reserverar mig för att offentlighetsprincip och meddelarskydd inte ska uttunnas och förordar att EG ärenden med inrikespolitisk innebörd uttryckligen undantas från utrikesundantaget från offentlighetsprincipen i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Jag har ansett att en riksdagens EG-nämnd skulle ha en starkare ställning än vad som blir fallet med majoritetens förslag. Jag har också reserverat mig mot 4 % spärr i ett eventuellt val till EG parlamentet. Jag har till skillnad från kommittén i övrigt förordat att den kommunala röstlängden ska ligga till grund för rösträtt till EGparlament och för rösträtt i den kommande folkomröstningen om EG-medlemskap. Även kommitténs sekretariat och experter tagit fram ett i långa om stycken gediget material kring de olika sakfrågonna måste jag föra fram avvikande meningar och invändningar mot en stor del av de analyser och slutsatser som gjorts i betänkandet. Grunderna för mina ställningstaganden redovisas i det följande.

Grundlagar upphävs

Enligt direktiven för denna kommitté ska den utreda hur ett medlemskap skulle förhålla sig till gällande grundlagsbestämmelser och lägga fram förslag till de förändringar i detta hänseende som skulle vara nödvändiga. Direktiven anger tvâ metoder att lösa de konstitutionella frågorna. Den ena är att utröna vilka grundlagsbestämmelser som skulle beröras och föreslå ändringar i dessa. Den andra är att åstadkomma specialregler i förhållande till EG som lämnar interna regler och vårt förhållande till andra internationella

SOU 199314 Reservationer 293

organ opåverkade. Utredningen gavs frihet att välja vilken dessa av metoder som på lämpligaste sätt skulle klargöra EG-râttens ställning i Sverige. Utredningsmajoriteten kan sägas att i huvudsak och formellt ha valt den andra metoden. Dess författningsförslagi denna del, en ny § 10 i regeringsformens l kap. med innehållet, att de förpliktelser som följer av anslutningen till EG ska gälla utan hinder vad föreskrivs i grundlag eller som annan lag innebär en avgörande förändring av grundlagamas karaktär. I väsentliga delar upphör dessa i händelse ett svenskt medav lemskap att vara grundlagar. Kommittémajoriteten förordar ett grundlagfästande av att grundlag upphör att grundlag inför EGs vara regler och beslut. Innebörden i förslaget är att grundlagens regler icke gäller så fort EG fattat ett beslut som har eller strider mot en annan nyans som dem. EGs traktater, förordningar, direktiv och andra normgivande beslut, liksom EG-domstolens domar kommer då att få högre rättslig valör än våra grundlagar och alla övriga nationella rättsakter. Sveriges grundlagar kommer att bli lagar lägre än EGs av rang rättsakter och beslut i alla de frågor som berörs ett eventuellt av

EGEU-medlemskap. Övriga svenska lagar kommer följaktligen att

få än lägre valör.

Grundlagamas betydelse

Enligt inledningen till riksdagens senaste utgåva Sveriges av grundlagar är en konstitution eller grundlag de grundläggande spelreglerna för hur de politiska besluten får fattas. Det är, enligt inledningens författare dessa grundläggande spelregler som ger förutsättningen för beslutens legitimitet. Det kan tillfogas att spelreglerna år särskilt väsentliga i tider spänningar av och motsättningar. Man kan tillägga att våra grundlagar konkret visar hur den svenska demokratin ska vara uppbyggd, med de regler, skyldigheter och rättigheter som ska gälla.

Sammanfattningsvis anför författarna Författningen utgör alltså själva grunden för alla beslut inom den offentliga sektorn. Alla söker sin legitimitet i författningen. Men därutöver har författningen andra viktiga funktioner och då inte

294 Reservationer SOU 199314

minst att värna om medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. På grund av denna karaktär och betydelse för grundlagama år det omständligare och oftast svårare att ändra i grundlagar än i andra lagar. De utgör som sagt själva grunden för övrig lagstiftning och normgivning. Men inom EG står EG-rätten över alla nationella lagar, även grundlagar. Det innebär att inte bara EGs traktater, som kan betecknas som EGs grundlag, utan även övriga normgivande EG-beslut gäller gentemot och åsidosätter en grundlagsregel som till äventyrs skulle strida däremot. Detta omnämns i betänkandet med att vi kommer att få dubbla författningar. Som sagt kommer såväl EGs traktater, förordningar och direktiv EG-domstolens domar att stå över vår grundlag. Det kan till och som med räcka med ett beslut av EG-domstolen för att häva giltigheten av ett stadgande i den svenska grundlagen. Det finns då i praktiken på de områden EG omfattar inga svenska grundlagstadganden alls i den meningen att de skulle vara omgärdade med omständligare procedur för att ändras. Dömer t.ex. EG-domstolen att en annan princip ska gälla, gäller denna dom. Med majoritetens förslag förpliktar vi oss i grundlag att följa de förpliktelser som EG-medlemskap medför oavsett vad som står i våra grundlagar eller andra lagar.

EG-besluten gäller oavsett folkviljan

Portalparagrafen i vår regeringsform inleds med satsen All offentlig makt utgår ifrån folket. Med ett EG-medlemskap upphävs detta. En mycket stor del av den offentliga makten kommer vid ett medlemskap att utgå från EG. En stor del av denna maktutövning är redan

utformad i EGs s.k. acquis communautaire det redan uppnådda

dvs beslut som redan gjorts i EG och som vårt folk inte ens haft en teoretisk möjlighet att påverka. Med EG-medlemskap och majoritetens förslag får portalparagrafens första mening innebörden Offentlig makt utgår från folket på de områden som ännu inte berörs av EG-medlemskap. I andra fall gäller EG-beslut oavsett svenska folkets vilja. Ordet folket i portalparagrafen kan inte betyda annat än de som bor verkar och har rösträtt i Sverige. Dessa utgör en mycket liten del EGs samlade väljarskara. Ett majoritetsbeslut i EG kan helt köra av över folkviljan i Sverige. Få EG-beslut utgår från folket inom EG.

SOU 199314 Reservationer 295

Den formella initiativrätten till beslut är starkt koncentrerad till kommissionen, i likhet med de flesta EG-institutioner INTE FÅR som arbeta som en folkrepresentation. Portalparagrafen visar grunderna för det svenska statsskicket. Folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt styre och parlamentarism och genom kommunal sjålvstyrelse. Allt detta står i motsättning till hur EGunionen är uppbyggd.

Väsensskilda system

Egentligen är Sverige och EG Väsensskilda system. Sveriges författning är uppbyggd folksuverånitet, parlamentarism och demokrati. Myndigheter är i principerna för sin myndighetsutövning underställda demokratiska organ. De kan kontrolleras genom en principiellt stark öppenhet, den s.k. offentlighetsprincipen. EG bygger på maktdelning, men en mycket specifik sådan. Icke folkvalda instanser som kommissionen och domstolen har en avgörande politisk makt. Kommissionen med dess mycket auktoritära uppbyggnad har till sitt förfogande mycket stor och mäktig en byråkrati. Den är inte bara formellt den viktigaste initiativtagaren till beslut inom EG den är också verkstållare och kontrollant. Den har för att vara en icke folkvald byråkrati unikt stark maktposition. en Domstolens domar är ofta politiskt juridiska tolkningar för att vidga EG institutionemas beslutskompetens. Rådet, representanter för regeringama, är lagstiftare, parlamentets beslutsbefogenheter däremot högst begränsade.

Riksdagen försvagas

Enligt den svenska regeringsformen är riksdagen folkets främsta företrädare. Därför är riksdagen i det svenska demokratiska systemet ENSAM LAGSTIFTARE RF 1 kap 4 § och inledn. 28 Detta s. upphör med ett EG-medlemskap. EGs ministerråd, där Sveriges rösträtt utövas av den för tillfället tjänstgörande ministern, stiftar lag genom de förordningar antas. Dessa har omedelbar rättslig som verkan i medlemsländerna och gäller oavsett ev. inhemska lagar. EG-rådet beslutar också om direktiv vilka binder riksdagens handlande. Även övriga rättsgrundande och rättstolkande EG-beslut gäller oavsett vilkas beslut i ärenden riksdagen tagit. samma Med ett EG-medlemskap upphör därför riksdagen folkets att vara

296 Reservationer SOU 199314

främsta företrädare och att vara ensam lagstiftare. Riksdagen skulle fortsättningvis då bara vara folkets främsta företrädare på de områden som ännu inte omfattas av EGEU. Utredningsmajoriteten har noterat denna förändring i riksdagens roll om än i något överslätande ordalag. I kapitel 4 anförs att riksdagen som det centrala statsorganet formellt sett kommer att försvagas s. 102. Majoriteten söker tona ner denna minskade roll genom att troskyldigt tala om att riksdagens verksamhetsområde utvidgas genom ett medlemskap i så måtto som riksdagens insyn i och möjligheter att påverka olika europeiska problem självfallet kommer att öka som en följd av ett sådant medlemskap s. 103. Man kan få intrycket att majoriteten skulle tro att den ensamrätt att stifta lagar riksdagen mister över en ökande och mycket väsentlig del av lagstiftningsområdet skulle vara utbytbar mot att man mera får diskutera EG-frágor och göra flera studiebesök till EG-organen. När man beaktar det begränsade inflytande EG parlamentet har och de svårigheter som finns att få dess befogenheter något vidgade, eller när man betänker Sekretessregler och hela den ickeparlamentariska ordningen inom EG och den relativt maktfullkomliga byråkrati och de mäktiga lobbygrupper, som på väsentliga områden formar EGs politik och normer, framstår detta som ett närmast rörande sätt att försöka skyla den maktförskjutning från riksdagen, som i verkligheten skulle äga rum vid ett medlemskap. Riksdagsbeslut kan i realiteten upphävas av EG beslut och riksdagen upphör att vara ensam lagstiftare. Detta handlar enligt min mening om en i högsta grad reellt försvagad ställning för riksdagen och inte om en en formellt försvagad, som majoriteten hävdar. Genom detta kommer en stor del av vår lagstiftning och med ett unionsfördrag en väsentlig del av lagstiftningen i praktiken att överflyttas från riksdagen till ett organ, rådet, där Sveriges rösträtt för ca 4 röster av ca 90 utövas av en representant för regeringen, den verkställande makten. Riksdagen kommer att i huvudsak ställas utanför en stor del av lagstiftningen.

Subsidiaritet betyder inte närhet

Till svensk folkstyrelse hör också som en viktig del det kommunala självstyret. Skrivningama kring detta är i gällande regeringsform oprecisa och politiska beslut har tagits som innebär inskränkningar häri. Dock skulle ett EG-medlemskap och i synnerhet om den

SOU 199314 Reservationer 297

ekonomiska och monetära unionen förverkligas medföra betydande inskränkningar för kommunernas verksamhet. Jag finner kommittémajoritetens skrivningar i detta avseende idylliserande av EGEUs strävanden. Majoriteten sätter, när det gäller nationell lagstiftning och lokalt självstyre, sitt hopp till den diskussion förs inom EG den som om s.k. subsidiaritetsprincipen. Denna handlar om att besluten ska tas på den nivå där de bäst främjar gemenskapens mål. Men beslutens inriktning ska just att vara främja gemenskapen och får inte gå emot de s.k. fyra friheterna eller äventyra vad som kallas gemenskapsbygget. Detta uttolkas så att det skulle innebära ökat nationellt eller lokalt inflytande. Därför översätts ordet subsidiaritet med det faktiskt vilseförande ordet närhet. Den sk subsidiaritetsprincipen innebär såväl centralisering som decentralisering beslut. av Vid EGs toppmötei Edinburgh preciserades subsidiaritetsprincipen på följande sätt Subsidiaritetsprincipen är ett dynamiskt begrepp och bör användas utifrån traktatens mål. Den ger möjlighet att utvidga gemenskapens handlingsfrihet när omständigheterna kräver detta, och omvänt att begränsa eller avbryta den, när den inte längre är berättigad. Detta ger ett rejält utrymme för skilda tolkningar och möjligen motstridiga uppfattningar av begreppet. Men det viktiga är att själva tolkningen av begreppet, dess innehåll och tillämpning, är förbehållet EGs centrala myndigheter. Det råder heller ,inget tvivel om att principen är underställd EGs grundfördrag och EG-domstolens makt. Detta framgår klart av det anförda särskilda dokumentet om subsidiaritetsprincipen som i december 1992 antogs i Edinburgh.

EG är inte folkstyrt

Kommittémajoritetens slutsats är att vår folkstyrelse vid ett svenskt medlemskap i EG i sina grunddrag kommer att bestå även om den i vissa avseenden kommer att ändras och få inriktining. en annan Majoriteten uppfattar inte EG som odemokratiskt. För att underbygga detta hänvisas t.ex. till enhetsakten, vilken poängterar att Europa har ett ansvar att ge uttryck för demokratiska principer och respekt för rättsprinciper och mänskliga rättigheter. Dessutom anförs att EG i motsats till många andra internationella organisationer som Sverige för närvarande är medlem endast av,

298 Reservationer SoU 1993 14

består av demokratier. är i och för sig sant att EG ställer krav på medlemsländerna att de ska ha någon form av parlamentarisktdemokratiskt system och i huvudsak respektera mänskliga rättigheter, även om enskilda medlemsländer tillämpar såväl åsiktsregistrering som yrkesförbud. Sveriges medlemsansökan gäller dock inte de enskilda medlemsländerna, utan EG som organisation. Denna hävdar själv att den har ett demokratiskt underskott, hela dess beslutsstruktur innebär att folket har ytterligt små möjligheter till politiska initiativ och politisk påverkan. Den slutna kommissionen har, som sagt, den huvudsakliga formella initiativmakten, de ministrar som för tillfället utgör rådet har den avgörande lagstiftningsmakten, parlamentet är tandlöst och domstolen som inte kan påverkas av folkviljan har stor politisk makt. Därtill kommer, när den ekonomiskt unionen utvecklats, att ett centralbanksråd, som ska stå över politiska hänsyn ska ha det avgörande inflytandet över gemenskapens samlade ekonomiska politik. Även EG respekterar mänskliga fri- och rättigheter så kan EG om som organisation inte betecknas som folkstyrd. Ett av den moderna demokratins stora problem är att många människor känner sig utanför och att de inte tycker sig kunna påverka och att eliter styr. Detta förminskas inte utan förvärras av en överstatlig organsiation av EGs typ.

Medlemskap obönhörligt

Majoriteten tar upp detta problem i ett principiellt resonemang. Vår folkstyrelse skulle även om inte skulle bli medlemmar med all sannolikhet förändras som följd av den globalisering som pågår. Detta sägs ge följder i två avseenden. Den enskilda statens möjligheter att föra en självständig politik påstås minska, vilket skulle försämra väljarnas möjlighet att påverka det egna landets politik. Vidare påstås att hastigheten i det interna beslutsfattandet kan behöva ökas som svar farten i världsekonomins transaktioner. Detta krav på ökad hastighet antyder majoriteten strider i någon mån mot stor öppenhet, utförliga utredningar, allsidig debatt och omsorgsfull förankring och tangerar därmed, förhoppningsvis oavsiktligt, uppfattningen att demokrati är ett ineffektivt system. Dessa majoritetens resonemang är ganska vanliga för att ge ett medlemskap i EG ett drag av obeveklighet. Utvecklingen anses vara sådan att det knappast finns alternativ till medlemskap.

SOU 199314 Reservationer 299

Det finns därför anledning att göra några reflexioner kring dessa resonemang. Att förändrade omständigheter påverkar politikens och demokratins villkor och påfordrar förändringar är sant.Men det är inget nytt i detta. Det politiska beslutsfattandet påverkar, styr inte samhällsmen utvecklingen. samhällsutvecklingen bestäms i väsentlig grad de ekonomiska av och sociala förhållanden som bestäms av utvecklingen våra av produktivkrañer och de maktrelationer mellan människorna som stammar därur. Allt detta bildar grunden för bland annat samhällets politiska liv. Politiken påverkar i sin tur, i olika skeenden eller mer mindre, denna sin grundval. Detta gäller i vårt typ av samhälle alldeles oavsett globalisering. Väljarna påverkar politiken och politiken samhällsutvecklingen bara med en relativ självständighet, eftersom politiken är starkt beroende av de ekonomiska, sociala och maktmässiga förutsättningarna.

Global påverkan inget nytt

Dessa politikens förutsättningar har under många årtionden starkt påverkats av internationella omständigheter utvecklingen av produktivkraftema har sedan länge upphört att ha nationell prägel en mer än under kortare perioder. Den industriella revolutionen påverkade nästan omedelbart världshistoriens förlopp. Utvecklingen därefter har skett genom en internationell påverkan. Länder har fått sin samhällstruktur kraftigt förändrad och dess politiska villkor har tvingat förhålla sig till detta och reflekterat de sociala förhållanden därav blivit följden. som Denna globala påverkan har varit påtaglig oavsett om länder därav kunnat delta i utvecklingen eller de befunnit sig i utvecklingens om periferi och fått bidra till denna till priset av att de själva släpat efter och konserverats i ekonomisk underutveckling. Den globala karaktären av produktivkraftemas utvecklings påverkan på samhällsutvecklingen och därmed politikens förutsättningar är således inte ny. Politiken eller demokratins villkor har således inte varit oberoende av denna globala utveckling under hela 1900talet. När t.ex. massbilismen bredde ut sig inverkade den inte bara på samhällenas kommunikations- och infrastruktur utan på allt från livsmönster och ideologi till samhällsplanering och industriell utveckling. Politiken var vare sig oberoende eller opåverkad av detta och vårt samhälle hade knappast kunnat hålla sig utanför denna

300 Reservationer SOU 199314

utveckling. Men trots att vi var beroende av och styrda av denna globala process var det därför ingen som kom upp med idén att det nationella beslutsfattandet skulle överges eller att skulle söka medlemskap i massbilismens ursprungsland USA eller i Fordkoncemen för att påverka utvecklingen. Senare större landvinningar för samhällets produktivkrafter som t.ex. utvecklingen av telekommunikationer, microelectronik, datorer, laserteknik har också starkt inverkat på arbetets, samhällenas och politikens förutsättningar och möjligheter men frågan är om dessa utvecklingsdrag har inneburit tilltagande globalisering.

EG inte ofrånkomligt

Den fortgående koncentrationen av kapital till storkoncemer, som blivit alltmer transnationella har underlättats av de nya teknikerna för masskommunikationer och finansiella operationer. Denna maktkoncentration har globala verkningar, då den ger företagen makt i många länder. Den skapar behov av ett ökat internationellt samarbete mellan de krafter som vill begränsa dessa koncerners makt. Men detta samarbete behöver inte innebära ett upphävande av nationella beslutssystem. Det finns med andra 0rd inget som säger att EG är en obeveklig följd av en ekonomisk utveckling. Här kan erinras om Kanada vars förhållanden delvis liknar Sveriges och Nordens. Kanadas ekonomi är starkt integrerad med USAs. Nästan all Kanadas export går till den stora USA-marknaden. Kanada har med USA, liksom Sverige med EG, nu ett frihandelsavtal Nafta. Men ingen ställer på allvar förslaget att Kanada skulle upp i USA. Och som ett befolkningsmässigt litet land kan Kanada inte bara hävda sin politiska särart, dess ekonomiska utveckling har de senaste åren varit bättre än USAs och på vissa områden sjukvårdens t.ex. vill nu politiker i USA ta efter Kanadas system. Utan självständighet för Kanada hade inte detta funnits. Det finns alltså ingen ekonomisk obeveklighet i att mindre länder måste gå upp i .större gemenskaper på grund av ekonomisk utveckling eller integration.

I vems intresse

Om utveckling dessutom ska karaktäriseras som globalisering av förhållandena så är det heller inget argument för EGEU. EGEU är

SOU 199314 Reservationer 301

snarast uttrycket för regionalism ett sätt att hävda intressena hos härskande kretsar i de västeuropeiska länderna. De transnationella storföretagen eftersträvar regler ökar deras som frihet. Det europeiska transnationella kapitalet har därför regel som tillskyndat EG och dess vidare integration. EGEU är aldrig tänkt och heller uppbyggt för att motverka dess makt, utan tvärtom tillkommet för att övervinna hinder för denna makt. Här bör erinras om att påtryckargruppen det s.k. Round table of industrialists, som består av 40-50 direktörer från de största europeiska storföretagen starkt påverkat de stora dragen i EGs politik. Round table-gruppen har ett intimt samarbete med EGs ämbetsmän och politiker. De rapporter låtit utarbeta har ofta gruppen efter kort tid med vissa modifieringar blivit officiell EG-politik. Globalisering av utvecklingen bör inte förväxlas med att vissa problem i världen i dag kräver internationellt och kanske även globalt samarbete. Detta är sak för sig miljökris, resurskris, en fördelningen i världen kräver säkert internationella och globala överenskommelser för att kunna lösas. Men EG är inte tillkommet för att lösa dessa uppgifter. slutsatserna av dessa reflexioner är följande. Den s.k. globaliseringen påverkar en del politikens uppgifter och villkor. Men det av finns inget mekaniskt samband mellan globaliserade förmera hållanden och att den nationella eller politiska självständigheten därför måste upplösas. Denna självständighet för de politiska besluten

har genom hela kapitalismens historia varit relativ och i stor

utsträckning påverkad av en internationell ekonomisk utveckling. Om på detta sätt ser att en rad faktorer begränsar väljarnas inflytande över politiken, att många förhållanden, inte minst internationella utvecklingstendenser, styr politikens villkor och påverkar även väljarna, så är detta inget skäl att ett medlemskap i EG genom ta bort det inflytande väljarna likväl har.

EG och vårt statsskick

Majoritetens slutsats att traditionella former för demokratiskt beslutsfattande, liksom omfattningen landets reella suveränitet, av framdeles kommer att ta sig nya former oavsett EG-medlemskap låter sig naturligtvis sägas. Men innebörden är inte lika oavsett medlemskap eller ej med medlemskap kommer riksdagen att på de områden medlemskapet berör att vara en andra lagstiftare, rangens våra grundlagar upphör att ha giltighet gentemot EG-beslut, vårt folks

302 Reservationer SOU 1993 14

möjlighet att påverka politiken kommer att formellt och reellt kraftigt beskäras. Även den politiska suveräniteten inför samhällsutvecklingen är om relativ och begränsad innebär den att folket vid ett missnöje med den förda politiken kan rösta fram en ny majoritet i riksdagen. Vid ett motsvarande missnöje bland de svenska väljarna med EG-beslut kan vi vid ett medlemskap genom byte av regering bara påverka ca 5 röster av ett utvidgat ministerråds cirka 90. Vid val till EG-parlamentet kan de svenska väljarna påverka valet av 21-25 ledamöter av ett vidgat EG-parlaments minst 635 ledamöter. I dagens Sverige beror lagstiftaren av väljarnas stöd I EG äger lagstiftningen rum betydligt högre upp över väljarnas huvuden efter initiativ från kommissionen, genom beslut av rådet med representanter för ländernas regeringar eller genom domar av den för väljarna oåtkomliga domstolen. Vi avstår rätten att föra en politik som väljarna kan påverka för en process i EG som ger ett svenskt politiskt elitskikt vissa begränsade, snarast marginella, möjligheter att påverka. EG-rätten häver vid konflikt våra grundlagar och vår övriga lagstiftning. Tvärtemot kommittémajoriteten menar jag att detta innebär att ett EG-medlemskap upphäver viktiga delar av vårt statsskicks grunder och allvarligt minskar demokratin. Därför borde redan studiet av hur ett EG-ntedlentskap skulle påverka vårt statsskicks grunder lett kommittén till slutsatsen att den, trots direktiven bort avvisa tanken på ett svenskt medlemskap i EG. Samma slutsats borde också följa av studiet av en del av de frågor som berörs i det följande. En sådan slutsats kan synas strida mot kommitténs direktiv. Dessa utmärks av den bekymmerslösa hållning till EG-medlemskap som kännetecknat de senaste årens regeringar trots att konsekvensena av ett EGEU medlemskap inte är klarlagda och trots att ingen vet vilken form EGEU kommer att ta så ska Sverige in i organisationen. Å andra sidan finns också en viss spänning mot innebörden av majoritetens förslag i denna del och kommittédirektiven, då de senare inte riktigt förutsett att grundlagen i konflikt med EG-beslut kommer att upphävas.

Obegränsad överlåtelse

Som vår regeringsform i dag ser ut kan Sverige inte bli medlem i EG. I regeringsformens 10 kap 5 § slås fast att

SOU 199314 Reservationer 303

Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen statens av tillgångar eller ingående eller uppsägning internationella av överenskommelser eller förpliktelser, kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får överlåtas beslutanderätt fråga som avser om stiftande, ändring eller upphävande grundlag, riksdagsordningen av eller lag om val till riksdagen eller i fråga begränsning om av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.

Såsom också påpekas i detta betänkande är den avgörande skillnaden mellan ett EG EU medlemskap och annat internationellt samarbete att Sverige vid ett medlemskap överlåter beslutsbefogenheter till gemenskapema. I annat samarbete ska förpliktelser omsättas i svensk rätt EGs beslut blir däremot direkt gällande här i landet. - Den beslutsöverlåtelse som skulle ske till EG kommer att allt vara annat än begränsad. Enligt detta betänkande är det knappast möjligt att i sak ange eller räkna de befogenheter överlåts upp som s. 141. En ändring av regeringsformens 10 kap. 5 § är därför nödvändig för svensk EG anslutning. Så långt har jag ingen en invändning mot kommittémajoritetens analys. Dess förslag till ändring av 10 kap. 5 § kan jag inte acceptera. Förslaget lyder Beslutanderätt kan överlåtas till Europeiska gemenskaperna i den utsträckning följer överenskommelse som av en mellan Sverige och Europeiska gemenskapernas medlemsstater s. 150. Regering och riksdag skulle därmed möjlighet till ett obegränsat ges uppgivande av beslutanderätt, bara det görs till EG. Här borde istället tydliggöras rad viktiga områden inte kan en som vara överlåtbara, vilket skulle stärka svensk position vid möjlig en en framtida konflikt mellan principer att Sverige inte utan särskilda procedurer får göra överlåtelser bryter mot våra grundlagars som

grundprinciper, där skulle uttryckligen kunna offentlighets-

anges princip, meddelarskydd, rätten till överenskommelse med tredje land. Här skulle för säkerhets skull också allemansrätten kunna nämnas.

Inskränkt självständighet

När uttryckssättet att beslutanderätt endast kan överlåtas i begränsad omfattning anfördes i propositionen att

stadgandet icke medger, att exempelvis sådana befogenheter att som stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överens-

304 Reservationer SOU 1993 14

kommelse med främmande makt överlåtes vare sig i sin helhet eller i utsträckning, som på något sätt kan inverka på rikets själven ständighet i stort prop 1964 140 s. 134 återgivet i detta betänkande på s. 136 EG-medlemskap innebär emellertid att befogenheten att stifta lag till stor del överlåtes. EGs förordningar har direkt lagverkan och dess övriga beslut står över svensk lag. EG har också rätten att besluta om

andra pålagor på det svenska folkhushållet framdeles sannolikt

också skatter och EGs regler för t.ex. gemensam handelspolitik eller gemensamt uppträdande i internationella fora inskränker i våra möjligheter till överenskommelser med främmande makt, som något sätt inverkar på rikets självständighet. Vilket alltså grundlagen skall vara ett skydd emot. Dessa förarbeten mister sin aktualitet om majoritetens förslag till

ny lydelse av 10 kap. 5 § RF skulle genomföras.Men därvid upphävs

också till stor del det som det som tidigare ansetts utgöra en grund för staten den nationella självständigheten. Enligt det med majoritetens förslag skulle bli andra stycke, som kvarstår fortfarande, vad beträffar annat internationellt samarbete än EG, principen att beslutanderätt som avser stiftande, ändring eller upphävande av grundlag eller fråga om begränsning av någon de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. får överlåtas. I och av med EGs rättsakter står över även våra grundlagar, vilket får grundlagsskyddi majoritetens förslag till ny 1 kap. 10 gäller detta inte inför EG.

Samma lagtext nytt innehåll

- I betänkandetexten ges en rad exempel på vad för överlåtelser som kan komma ifråga s. 134 ff. Därvid finns ett par uttolkningar av gällande grundlag som jag inte kan godkänna. I RFs 9 kap. 13 § stadgas att riksbanken har ensam rätt att ge ut sedlar och mynt och bestämma utformningen. Detta uttolkar majoriteten så att inget annat svenskt organ har rätt att ge ut svenska sedlar och mynt. Skulle denna uttolkning tas på orden skulle redan i dag utländska organ ha rätten att ge ut likvärdig svensk valuta som riksbanken och åtminstone ha rätten att upprätta till vår valuta konkurrerande betalningsmedel i Sverige. Denna majoritetens uttolkning torde vara orimlig, men gjord av ivern att visa, att en anslutning av Sverige till den ekonomiska och monetära unionen kan ske utan ändring av grundlagens formella yta.

SOU 199314 Reservationer 305

Man bortser helt enkelt från syftet med riksbankens sedelmonopol en egen valuta, en självständig ekonomisk politik. På motsvarande sätt sägs 8 kap. 19 § om hur lagar ska utfärdas, bara syfta på utfärdande av svenska lagar stadgandet torde väl - men vara författat under den förutsättningen att bara Sverige bara svenska lagar har, för att travestera ett gammalt ordstäv. Majoritetens sätt att lämna det överlåtbara området för beslutanderätt öppet är ett sätt att bestämma det överlåtbara området så att Sverige som medlem ges möjlighet att fullt ut delta i det ekonomiskmonetära samarbetets kommande faser. s. 144. Detta samarbetes kommande faser avser sådana saker ekonomisk som en gemensam politik, gemensam valuta osv. Innebörden är alltså att huvuddelen av vår nationella självbestämmanderätt ska kunna överlåtas till EG utan att det finns konstitutionella gränser därför. Vi ska avstå vår självbestämmanderätt för att utöva den gemensamt som det heter i EG-terminologin, genom att få kanske l2l av en ev. utökad kommission, 5-6 % rösterna i ett av utvidgat råd och mellan 2 och 3 % av ett vidgat EG parlament.

Ett tredje alternativ

Svenska folket ska i folkomröstning ta ställning för eller emot ett medlemskap. Om folket, trots de utomordentligt starka skäl som talar däremot, i denna skulle såga till ett medlemskap i EGden europeiska unionen krävs som sagts förändringar våra grundlagar. av Som inledningsvis påpekats har kommittédirektiven angett två olika principer för sådana förändringar. Antingen ändrar i varje att man stadgande som berörs av ett medlemskap eller också att man ger en specialregel för EG, som inte berör interna förhållanden. Det senare en i och för sig omöjlig uppgift eftersom EG berör direkt en så stor del av de interna förhållandena. Författaren av kommittédirektiven har därvid bortsett från att det finns ett tredje alternativ, nämligen att stärka grundlagens ställning och att Sverige i förhandlingar eller som EG-medlem kan hänvisa till att vissa områden i vår författning inte kan överlåtas och andra icke utan vidare är överlåtbara till EG och hellerkan tas över av EGlagstiftning.

Platt till marken

Utredningens majoritet har dessvärre kunnat vinnas för att söka

306 Reservationer SOU 1993 14

lösningar enligt en sådan framgångslinje. Utredningen har med sitt förslag till den nya paragrafen, l kap. 10 § haft ambitionen att finna en sådan skrivning som gör det möjligt för Sverige att inte bara bli medlem av gemenskapema utan också ge utrymme för Sverige att vara medlem. Med detta menas att Sverige ska fullt ut delta i det gemensamma integrationsarbetet dvs en vidgning av EGEU samarbetet utan att detta fordrar nya grundlagsändringar. Denna utvidgning av integrationen sker antingen via enhålliga beslut i rådet, enligt romtraktaten § 235 eller genom domar av EGdomstolen. Det kan också ske via traktatsändringar vilka dock kan fordra ratifikation av medlemsländerna. Frågan är om inte majoritetens förslag till ny 1 kap. 10 § RF lämnar fältet så fritt för förstärkt integration att eventuella ratifikationer av fördragsändringar i framtiden inte nödvändigtvis kommer att fordras. Om nämligen de förpliktelser som följer av anslutningen gäller utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller annan lag kan ett enhälligt beslut om traktatsändring ett beslut regeringen men kanske inte riksdagen eller folkmajoriteten gillar jfr Danmark våren 92 anses vara en förpliktelse som följer av anslutningen till EGEU. Inget sågs om att det är förpliktelserna vid en viss tidpunkt eller av viss omfattning som avses i denna paragraf. Den föreslagna paragrafen lägger Sverige och dess grundlagar platt till marken inför EG.

Gränser för statsråd Med tanke på att det område som överlåts till EG vid ett medlemsskap skulle vara mycket brett borde det, tvärtemot kommittémajoritetens förslag, införas stadganden som gör att vidare suveränitetsöverlåtelse icke kan ske utan att folket genom val eller folkomröstning har möjlighet att påverka beslutet. För det talar i synnerhet talar den stora diskrepans, som enligt opinionsmätningarna tycks råda i EG-frågan, mellan stora delar av de valda politikerna och deras väljare. I detta betänkande s. 89 understryks att ett svenskt statsråd som deltar i i ett rådsmöte bör vara bundet av grundlagens bud och också vara skyldig att motsätta sig att rättsakter beslutas som skulle strida mot svenska grundlagsbestämmelser. Detta är ett bra understrykande men som mening i ett kommande förarbete till regeringsformen likväl otillräckligt. Det borde, enligt min mening, skrivas in i regeringsformen i den

SOU 199314 Reservationer 307

nya 1 kap. 10 § att beslut strider mot de svenska grundlagamas som anda, mot det svenska folkets demokratiska rättigheter eller nationella intressen ska svenska statsråd helt enkelt inte få biträda. I händelse av sådana förslag ska regeringen riksdagen kunna åläggas av att inleda förhandlingar undantag och att resultatet dessa ska om av kunna underställas folket för prövning. En sådan ansats skulle i händelse ett i folkomröstning klart av en bättre försvara våra nationella rättigheter och traditioner än den plattläggar- paragraf som kommittémajoriteten föreslår 10 § som ny i 1 kap. i regeringsformen.

Skyddet för fri och rättigheter

Kommittémajoriteten gör den bedömningen att det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet inte står det svenska efter i fråga om omfattning och när det gäller materiellt skydd mot inskränkningar. Emellertid bortser majoriteten här från viktig omständighet. Frien och rättigheter erövras utvecklas politisk kamp. I Sverige är genom fri- och rättigheterna skyddade i grundlag även vissa dem har - om av ett för svagt skydd då de kan regleras i vanlig lag. De kan utvecklas vidare och fördjupas demokratisk kamp. genom I EG har de allmänna rättsprincipema i allt väsentligt kommit att utvecklas genom EG-domstolens arbete. Det är således genom domstolens avgöranden EGs rättighetsskydd kommit att formas. som Domstolen har med andra ord på detta område själv format de principer som gäller. EG-domstolens beslut kan inte överklagas. [betänkandet noteras också, vilket jag vill understryka, att gemenskapsrätten saknar ett kodifierat fri- och rättighetsskydd och därför också saknar skrivna regler för vilka grunder begränsningar kan ske s. 125. Utöver hänvisningar till Europakonventionen de om mänskliga rättigheterna och förhoppningar att EG rätten ska följa samma restriktioner mot inskränkningar i svensk rätt, EG som ger domstolens praxis ännu inte tillräckligt underlag för att man mera bestämt skall kunna ange vilka grunder för begränsningar som den anser vara acceptabla. Dessutom är det, som professor Bemitz påpekat i boken EG-rättens gmnder, så att EG domstolen i sin verksamhet inte är bunden sina av tidigare beslut, den har inte samma prejudicerande effekt sig själv scm på andra domstolar. Logiken i detta är den ska kunna vara dynamisk, dvs. att den ska främja integrationen. Men av detta följer också att domstolen kan ändra riktning vad

308 Reservationer SOU 199314

gäller sin uttolkning av fri- och rättighetsskyddet. Också detta är väsensskilt från det svenska systemet med i grundlag kodiñerade fri- och rättigheter. Fri- och rättigheterna är här, om än otillräckligt, skyddade av försvårande formaliteter. EG-rätten kan som framgår av kapitel 5 i flera fall komma i konflikt med de fri- och rättigheter finns angivna i svensk som grundlag. Huruvida framställningen av möjliga konflikter är fullständig är svårt att avgöra p. g.a. bland av den s.k. dynamiska karaktär som EG-rätten har. Samtidigt förringas vikten av möjliga konflikter något i kapitlet. Man använder ett otillräckligt grundlagsskydd som förevändning för att eventuella konflikter inte skulle ha så stor betydelse. Eftersom t.ex. författares, konstnärers och fotografers upphovsrätt kan komma att påverkas EGs upphovsrättsliga regler, så tycks detta bekymra av majoriteten mindre eftersom innehållet i denna rätt bestäms genom vanlig lag grundlagskyddet härigenom är otillräckligt, Men även om . är det långt mer påverkbar lagstiftares lag som gäller i Sverige än en vad som skulle vara fallet med EG-regler.

Domstolarnas oberoende I Regeringsformens 11 kap. 2 § stadgas att ingen myndighet, och inte heller riksdagen, får bestämma hur domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur domstol ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Denna princip domstolars oberoende motsvaras av en självom ständighet för förvaltningsmyndigheterna i deras rättstillämpande verksamhet 11 kap. 7 §. Dessa principer kommer, såsom visas i betänkandets kapitel att delvis komma i kläm vid ett medlemsskap. I huvudsak torde den analys där görs förhållandena i denna del vara korrekta. som av Domstolar kommer att vara förpliktade att i vissa fall inhämta förhandsbesked av EG-domstolen och därvid har även kunnat iakttas tendens hos EG domstolen att avge förhandsbesked som är en detaljerade och precisa och därför lämnar ett begränsat utrymme för den nationella domarens bedömningar s. 160. Slutsatsen om de högsta rättsinstansemas, högsta domstolens och regeringsrättens, ställning är dock inte riktig. Majoriteten anför det förhållandet att det uttryckligen inte anges att den högsta domsmakten måste kunna utövas helt obundet som en sorts förmildrande omständighet gentemot att EG-rättsakters giltighet får prövas liksom att EG domstolen ibland ska bindande förhandsbesked. avge

SOU 199314 Reservationer 309

I ett system där domstolarnas oberoende utgör en grundprincip måste detta gälla även och kanske i synnerhet den högsta domstolen utan att detta egentligen särskilt behöver påpekas. På de områden som EGEU rätten griper in i vårt rättssystem liksom där EG domstolens vägledande förhandsbesked ges upphör därför våra högsta rättsinstanser att vara de högsta. Här bör poängteras att EG-domstolen i sitt dömande alltid verkat för att ett vidgande av EGs beslutskompetens. Dessutom har den verkat för att behålla avgöranden i sin egen och slå vakt om sin egen överhöghet och politiska makt. EG-domstolen har aldrig rört sig i riktning mot en sorts domstols närhetsprincip.

Beslutssystemet rubbas

När det gäller beredning av regeringsärenden, hur lagar görs giltiga osv. påverkar ett EG medlemskap förhållandena utan att ändringar görs i regeringsformen. En rad regler i RFs 8 kap. kommer inte längre att helt motsvara verkligheten. Många av dessa regler har tillkommit för att förhindra att kompetens överförs till organ på ett sätt som befordrar matkkoncentration eller rubbar principerna för uppbyggnaden vårt beslutssystem. av EGEU kommer att ta över en stor del av lagstiftningen med hjälp av förordningar och lagars tillämplighet kommer att påverkas eller stundom bestämmas av EG domstolens domar. Mot denna bakgrund framstår majoritetens slutsats, att det svenska systemet för kompetensfördelning inte rubbas av ett EG-medlemskap, som felaktig eller överslätande gentemot de förhållanden som skulle komma att råda. EGEU samarbetet kommer att beröra ett mycket brett fält av inrikespolitiska frågor och antingen upphäva eller stå över de beslut som meddelas enligt våra kompetensregler. Dessutom är det så, som anförs i betänkandet, att varje föreskrift för att ha laglig verkan måste stödjas på någon överordnad och norm och ytterst på en av grundlagarna. Men EG-institutionernas föreskrifter, som kommer att få laglig verkan här, hämtar sin legitimitet inte ur grundlagen utan ur att med stöd av bestämmelser i grundlagen riksdagen överlåtit beslutanderätt till gemenskaperna s. 179 t. Detta betyder att föreskrifter från EG får rättslig verkan här även om de strider mot våra grundlagar, eftersom vi, enligt majoritetens förslag, kommer grundlagfästa att EG rätten gäller över våra egna grundlagar.

310 Reservationer SOU 199314

Offentlighetsprincip och meddelarfrihet

Ett frågekomplex som fått stor uppmärksamhet år det som gäller allmänna handlingars offentlighet och meddelarskyddet. Sverige och EG har här rakt motstridiga principer. Offentlighetsprincipen är liksom meddelarfriheten unika för Sverige. Utgångspunkten här är att handlingar som kommer till myndigheter eller upprättas av dem är offentliga och bara kan sekretessbeläggas av särskilt angivna skäl i tryckfrihetsförordningens andra kapitel. Och om någon delger massmedia innehållet i en icke offentlig handling så får myndigheten inte efterforska vem vederbörande är och har också vederbörande anonymitetsskydd. I den allmänna värderingen av offentlighetsprincipen och meddelarfriheten som görs i betänkandet, att de utgör grundläggande gemensamma värden i svenskt samhällsliv instämmer jag till fullo. Det är av utomordentlig vikt att den offentliga verksamheten ligger öppen för medborgarna och för de nyhetsformedlande organen så att de kan inhämta uupplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av den information som myndigheterna önskar lämna ut s. 214. EGs grundprinciper är här annorlunda än, helt motsatta de svenska. Grundregeln i EG är sekretess och det är upp till myndigheten om den vill lämna ut handlingar även då de inte har sekretess. Vid en konfrontation mellan dessa principer är det givet att vår offentlighetsprincip och meddelarskyddet försvaras. Så långt är jag enig med majoriteten. Men majoriteten anlägger väsentligen formell angreppspunkt på en problemet, medan jag menar att problemet är innehållsligt. Enligt betänkandets sammanfattande bedömning i denna del, kan skillnader komma att inträda när det gäller den politiska beredningsoch beslutsprocessen. Den viktigaste är att underlaget för det offenliga samtalet i lagstiftningsfrågor kan komma att bli magrare än nu, dels genom att de reella förhandlingarna beslutsfattarna emellan i och utanför rådet inte förs offentligt, dels på grund av att - redovisningen av de överväganden som lett fram till ett beslut torde komma att bli mindre utförliga än vi är vana vid. Det är en skildring av förhållandena inom EG som de faktiskt ser ut och det är dessa och inte allmänna förhoppningar om ökad öppenhet har att förhålla oss till. Också meddelarfriheten står i konflikt med EGs regler. Som majoriteten försiktigt uttrycker saken är det inte uteslutet att den

SOU 199314 Reservationer 311

svenska meddelarfriheten på sikt kan skapa spänningar i förhållande till gemenskapema eller till andra medlemsstater. Den fråga som konkret står vad händer en svensk EG-tjänsteman som meddelar något sekretessbelagt till en journalist. Skulle han, tvärtemot alla andra EG-tjänstemän, kunna hänvisa till meddelarfriheten Förvisso läcks uppgifter från EG-byråkratin, det finns men också exempel på tjänstemän som spårats och bestraffats med böter eller avsked. Majoritetens slutsats härvid är att de sekretesskrav som ett EG-samarbete ställer kan tillgodoses utan grundlagsåndring s. 201. Handlingsoffentligheten får nämligen enligt tryckfrihetsförordningen 2 kap. 2 § begränsas med hänvisning till rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Åter majoriteten till ser grundlagens formella skal. Syftet med handlingsoffentligheten skulle uppges om accepterar de sekretesskrav som ett EG-samarbete ställer.

Inrikespolitik blir utrikespolitik

Problemet härvid är att EGEU bara delvis är utrikespolitik i traditionell mening. Det som idag är inrikespolitik kommer i växande omfattning att bli EG-politik. I formell mening blir det utrikespolitik, men i reell fortfarande inrikespolitik. Underlag för inrikespolitiskt gällande beslut och lagar kommer alltså att kunna bli föremål för utrikessekretess.

Samma form, ändrat innehåll

En oförändrad lagstiftning gentemot föränderlig verklighet betyder en här en uttunnad lagstiftning. Lagstiftningen står kvar men offentligheten minskar underlaget för det offentliga samtalet i lagstiftningsfrågor blir magrare. Förvisso finns ännu olikheter i EG-ländemas lagstiftning Men de överlag mycket restriktiva lagarna skadar offentligheten, joumalistiken och den information allmänheten får. Rapporteringen sker oftast på makthavamas villkor eftersom i flera länder och i EG myndig- heter kan styra vilken information de lämnar ut. Problemen kan också illustreras med förslaget till EG-direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Detta förslag behandlas i detta betänkande s. 212 fi. Om direktivet genomförs behöver det knappast fordra någon grundlagsändring, då

312 Reservationer SOU 1993 14

2 kap. 2 § TF pkt 6 ger möjlighet att sekretessbelägga p.g.a. skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Men tvärtemot majoritetens osäkerhet om direktivet rent faktiskt skulle inskränka offentlighetsprincipen, vill jag hävda, att detta syns vara uppenbart. Om en insamlad personuppgift endast får nyttjas på sätt som är förenliga med det ändamål för vilka de samlats in sätter detta gränser för hur tredje man t.ex. en journalist eller annan

intresserad kan använda om hanhon då ens får använda skatte-

registret, fastighetsregistret, bil- och körkortsregistren osv. Dessutom torde det vara klart att EG knappast kan tolerera att handlingar som på andra ställen i EG är sekretessbelagda skulle få vara offentliga i Sverige. Och kommer det en konflikt inför EGdomstolen om den svenska meddelarfriheten ñnns all anledning, med tanke både på faktiska rättsfall inom EG liksom det unikt svenska med denna princip, att domstolen kan fatta ett beslut som gör att principen inskränks. Om offentlighetsprincipen får gälla som hittills för de handlingar som upprättas internt rörande svenska förhållanden så kommer offentlighetsprincipen att rubbas eftersom alltmer som rör interna svenska förhållanden kommer att beslutas av EG. Detta betyder att utrednings- och beslutsprocess som i Sverige nu kan följa mycket noga i framtiden till stora delar kommer att vara hemligstämplad. På grund av att vi i dag inte vet omfattningen av gemenskapssamarbete vet ingen idag med säkerhet hur mycket av detta som blir undandraget det offentliga samtalet. Trots att våra lagar till sin bokstav förblir relativt oförändrade.

Svagt hävdad ståndpunkt

När därför statsrådet Dinkenspiel, i sitt inledningsanförande vid öppnandet av Sveriges förhandlingar med EG, allmänt talar om offentlighetsprincipen och meddelarfriheten som fundamentala principer och omistliga delar av vårt politiska och kulturella arv, som gärna delar med oss av, och noterar att De främjar den demokratiska processen, rättsäkerheten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen, vilket också är viktiga mål för gemenskapen., så har han inte försvarat vår nuvarande faktiska möjlighet till offentlighet. Tvärtom han har slätat över de faktiska skillnader som ñnns mellan Sverige och EG detta område.

SOU 199314 Reservationer 313

Starkare lagstiftning

För att vi ska kunna behålla en oförändrad offentlighet skulle behövas en förstärkning av grundlagsskyddet för den principen. Jag har därför ovan förordat att offentlighetsprincipen och meddelarskyddet borde tillhöra områden som icke är överlåtbara. Vidare borde utrikessekretess-undantaget i 2 kap. 2 § TF preciseras så, att det, i händelse av EG-medlemskap, icke skulle gälla EG ärenden med inrikespolitisk verkan. Ska detta ha någon verkan krävs dock att majoritetens förslag till ny l kap. 10 § RF som i sin konsekvens innebär ett grundlagfästande av EG-rätts och besluts överhöghet över svensk lag icke genomförs.

Andra tryckfrihetsfrågor

Ett EG-medlemsskap skulle också beröra en rad andra tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Redan EES-avtalet har påverkat och tänjt på svenska principer. Ett medlemsskap kan betyda ytterligare tänjningar, t.ex. kan som betänkandet poängterar en normkonflikt komma att uppstå mellan det svenska förbudet tryckt mot censur av skrift och EG-rättsakter eftersom EG redan beslutat direktiv om som strider mot dessa områden s. 225. Majoriteten hävdar då att ett svenskt statsråd har att försvara en svensk ståndpunkt, men konstaterar också att om gemenskaperna mot svenska intressen skulle - komma att gå vidare med ytterligare föreskrifter denna art fordrar av en lojal svensk fördragstillämpning att sådana föreskrifter följs. Jag delar icke en sådan mot EG undfallande hållning. Våra omsorgsfullt genomarbetade tryckfrihetsprinciper borde vara viktigare än lojalitet gentemot EGEU organen. Majoriteten föreslår i det kapitel som berör dessa frågor kap. 10 att TFs 5 kap. l § som idag begränsar ägandet periodisk skrift till av svensk medborgare eller juridisk eller till utlänning enligt person särskild lag, ska utvidgas att omfatta också utländsk juridisk person. Detta är en anpassning till EGs regler. Eftersom denna förändring skulle komma att gälla oavsett ett svenskt medlemsskap eller vill jag avstyrka den. Förvisso behövs inom tidningsbranschen mer av mångfald och törhända konkurrens. Men de utländska juridiska personer som skulle etablera eller köpa in svenska tidningar skulle med all sannolikhet stora transvara nationella koncerner. Dessa inköp av svenska tidningar skulle inte främja den totala konkurrensen. Däremot skulle de kunna medföra att

314 Reservationer SOU 199314

mäktiga ägare kan etablera sig, som kan åsidosätta de goda principer, som Sverige har på detta område.

Riksdagsarbetet i EG

Om Sverige kommer med i EG kommer riksdagens roll att förändras och minska. Riksdagen kommer inte, som nämnts, längre att vara ensam lagstiftare. Den kommer i många fall att få stifta lagar vars innebörd är styrda av EG direktiv, varigenom riksdagen således mister en stor del av sin självständighet. Bara ett krympande område ett område som krymper i takt med en Ökad EG integration kommer riksdagen att ha kvar en självständig roll. - Inom en växande del av lagstiftningen kommer i rådet tjänstgörande statsråd att vara den person som utövar Sveriges rösträtt vid lagstiftning. EG innebär alltså en mycket stark förskjutning av makt från riksdag till regering. Detta borde vara utgångspunkten för diskussionen om riksdagens roll i EG-samarbetet. Uppgiften borde alltså ställas att vid händelse medlemsskap finna en roll för riksdagen som så mycket som av möjligt räddar dess karaktär av att vara folkets främsta företrädare. Majoriteten väljer emellertid att när riksdagens roll behandlas icke ta detta som utgångspunkt. Dess utgångspunkt är i stället regeringens. Regeringen blir om vad som händer i EG riksdagens viktigaste informationskälla s. 243. Regeringen ska vara skyldig att informera och konsultera riksdagen. Detta kan ske genom öppen information till riksdagen i plenum. Men också genom ett samrâdsorgan, en särskild nämnd. Enligt förslaget ska regeringen inte i någon formell mening vara bunden av denna nämnds ståndpunkter. Men det är givtvis viktigt att regeringen tar hänsyn till dem. Själva poängen med förfarandet från regeringens synpunkt måste också vara att skaffa sig en viss försäkran om att en förhandlingsuppgörelse i ministerrådet eller något annat EG-organ också accepteras av riksdagen så småningom s. 245. Visserligen är det så att de flesta beslut av ministerrådet gäller, oavsett vad riksdagen anser. Men huvudpoängen med nämnden borde ses ur riksdagens synpunkt, att vara att riksdagen ska kunna styra regeringen. Nämnden borde alltså ges en betydligt mera aktiv och styrande roll. Den borde när så är möjligt och vid behov se till att ärenden behandlas riksdagen och i andra fall bör den själv kunna fatta av beslut som ska vara vägledande för regeringen.

SOU 199314 Reservationer 315

Val till EG-parlamentet

Om Sverige kommer med i EG bör val till EG-parlamentet ske på ett sätt som garanterar full proportionalitet. Kommitténs förslag på denna punkt kombinerar på ett förtjänstfullt sätt riksproportionalitet med regionala Valkretsar. Dock försvagas proportionaliteten genom införandet av en 4 %-spärr. Jag har ansett att valet till EG parlament ska ske utan 4 %-spärr. Vidare borde alla som stadigt bor i Sverige ha rösträtt, varför den kommunala vallängden borde gälla i detta val.

Folkomröstningen

I betänkandet diskuteras de regler som gäller för folkomröstning. Jag vill understryka att en sådan omröstning ska äga rum i förhållande till ett förhandlat resultat och innehålla ett tydligt och nej alternativ, så att väljarna inte utsätts för manipulerande mellanlinjer. Också i en kommande folkomröstning i EG-frågan är det enligt min mening viktigt att alla som stadigt bor och arbetar i Sverige ges möjlighet att rösta. Därför borde enligt min mening förord givits för att samma vallångd används som vid kommunala val.

316 Reservationer SOU 199314

ledamöterna Svensson

Reservation av Ingvar kds

och Harriet Colliander nyd

Subsidiaritetsprincipen

Subsidiaritetsprincipen har vunnit allmän uppslutning inom de Europeiska Gemenskapema. Den tillämpas redan inom miljöområdet och har skrivits in i Maastricht-fördraget som en bärande grund för den Europeiska Unionen. Bedömningen torde vara att oavsett hur den

fortsatta processen inom Gemenskaperna går kommer denna princip

att vara vägledande i utvecklingsarbetet. Subsidiaritetsprincipen är ett generellt arbetsverktyg i arbetet att bygga upp olika kompetensnivåer i all mänsklig organisation. Principen går ut på att de uppgifter de underordnade gemenskaperna själva klarar av att hantera skall de ha ansvar och beslutskompetens för. De överordnade gemenskaperna skall stödja de underliggande gemenskaperna i att bevara denna kompetens. De uppgifter som de underordnade gemenskaperna inte på ett effektivt sätt kan fylla skall föras upp till överordnade gemenskapers ansvarsområde. Subsidiaritetsprincipen innebär att bevisbördan alltid vilar på dem som vill beröva en lägre nivå dess funktion och därmed dess frihet och Det måste alltså bevisas att den lägre nivån är ur stånd ansvar. att fullgöra sin uppgift ett tillfredsställande sätt och att den högre nivån kan göra det mycket bättre. Principen har sin betydelse som maktfördelningsprincip, men det är viktigt att betona att principen är ett arbetsverktyg och en analysmodell. Den utför inte själva arbetet eller analysen. Enligt vår uppfattning har utredningen inte tillräckligt beaktat eller beskrivit principens egentliga utgångspunkter. Det hade varit en fördel för förståelsen av begreppet. Dessutom använder utredningen en inadekvat och irrelevant benämning på subsidiaritetsprincipen. Av någon underlig anledning har uttrycket närhetsprincipen kommit att uppfattas som en till Subsidiaritetsprincipen. Utredningens majoritet har trots synonym påpekande inte beaktat kritiken mot ett sådant uttryck. Principen är ingen närhets- eller decentraliseringsprincip. Den står egentligen ovanför den typen rörelseriktning som uttrycks med av begreppet decentralisering. Subsidiaritetsprincipen kan användas både

SOU 199314 Reservationer 317

som en närhets- och tjårrprincip. Det beror på vilken uppgift som skall utföras. Begreppet närhetsprincip har redan skapat fövirring i den svenska debatten eftersom man kan ha svårt att se det som en uttryck för närhet att Sverige avstår viss suveränitet till organ med säte t ex i Bryssel. Ordet närhet ger alltså i detta sammanhang upphov till en rad inadekvata associationer. Man kan med fog anse att den begreppsapparat som en anslutning till de Europeiska Gemenskapema medför är tillräckligt svår i sig utan att man ytterligare måste förvirra det hela med att använda en felaktig översättning av subsidiaritet. Av de tolv EG-låndema har elva ansett att subsidiaritet år det användbara och relevanta uttrycket för begreppet. Endast Danmark har översatt principens namn med närhetsprincipen. Lite tillspetsat kan det anföras att utgången av folkomröstningen om Maastrichtfördraget i Danmark knappast ger belägg för att denna översättning varit till fördel för att skapa förståelse kring själva begreppet. I vilket fall bör denna beteckning inte användas i Sverige. När man i olika svenska organ började använda den tillplattade danska översättningen av subsidiaritetsprincipen var detta troligen en effekt av slentrianmåssighet och bekvämlighet kombinerat med oförståelse för principens rätta innebörd. I takt med att förståelsen för vad principen egentligen innebär borde detta språkbruk rensats ut. Dessvärre har utredningens majoritet inte varit mottaglig för ovanstående relevanta resonemang.

2. Valsystem till EG-parlamentet

Utredningens majoritet har föreslagit att valsystemet till EG-parlamentet skall bygga på en fyraprocentsspärr samt att riksproportionalitet ovanför spärren skall gälla. Fördelningen av mandaten skall ske i tre Valkretsar i stort sett enligt samma metodik som gäller för utjämningsmandaten i valet till Sveriges riksdag. Utredningen bygger på antagandet att Sverige skulle erhålla 25 mandat i EG-parlamentet. Detta är också ett av de svenska kraven i förhandlingarna om ett inträde. EG-parlamentet självt har tagit fram förslag som behandlar även eventuellt nya medlemmar som t ex Sverige. Enligt detta förslag skulle Sverige erhålla 21 platser i EG-parlamentet. Utredningens majoritet omnämner visserligen detta faktum men gör ingen närmare analys baserat på detta lägre tal. Utredningen borde noggrant analyserat både sämsta möjliga utfall och bästa möjliga för

318 Reservationer SOU 199314

att få fram under en relevant bedömning valsystemets effekter i av olika situationer. Vid ett utfall pâ 21 mandat skulle den naturliga spärren med nuvarande beräkningsmetod ligga över tre procentenheter, nivå en som är högre än spärren till de svenska landstingen. Självfallet blir denna naturliga spärr lägre vid utökat antal mandat. Enligt vår mening saknas det egentlig anledning att dela in landet i Valkretsar med så få mandat. Valkretsindelningen sägs tillgodose behovet av regional nominering. Det låter sig sägas. De tre valkretsregionerna blir dock så stora att det allvarligt kan ifrågasättas den om lokala förankringen verkligen blir omfattande. Valen är så pass viktiga att de kommer att uppfattas riksangelägenhet och som en därmed kommer inflytande från partiernas centrala organ att vara mycket stort i nomineringsprocessen. Systemet med utjämningsmandat i riksdagsvalen bygger på att det finns Valkretsar med fasta valkretsmandat. Systemet ingriper därför inte i partiernas nomineringsförfarande utan tillgodoser enbart en riksproportionell fördelning på ett i redan förväg fastställt valkretssystem. I valet till EG-parlamentet föreligger inte denna grund utan majoritetens system har som syfte att ingripa i partiernas nomineringsarbete. Förslaget är alltså en pekpinne till de politiska partierna. Enligt vår mening bör det ankomma på partierna själva att bygga upp system för nomineringsprocessen. Lagstiftaren har tidigare varit restriktiv vad gäller åtgärder har till syfte att påverka partiernas som nomineringsrätt. Denna inställning bör gälla även nomineringsarbetet till EG-parlamentet. Utredningen borde enligt vårt förmenande ha förespråkat endast en valkrets. Den jämkade uddatalsmetoden är en mandatfördelningsmetod som i sig innehåller en spärr mot småpartier. När det gäller ett så litet antal mandat som 20-25 stycken är den naturliga spärren tillräcklig hög i sig. Det behövs inga ytterligare spärrmoment. De skäl som utredningens majoritet anför för en fyraprocentsspärr är tämligen ihåliga. För det första utgör den nuvarande fyraprocentsspärren till riksdagen inget gudomligt tal utan är hårdhänt partipolitisk en intressekompromiss från 1960-talet, där parterna ville ha en av en lägre spärr för att få med ett då existerande riksdagsparti i ett nytt valsystem medan motparten ville ha högre spärr för att utestänga en ett parti som då befann sig utanför riksdagen. För det andra kan man konstatera att när sedan valsystemet för landstingen fastställdes valde man en lägre spärrnivå, tre procenten-

SOU 199314 Reservationer 319

heter. Detta skedde åtminstone delvis på grund den kritik av som riktats mot fyraprocentspärren. För det tredje är utredningsmajoritetens skrivning att ett lågt om valdeltagande kan ge den effekten att liten del de röstbeen av rättigande lätt kan erhålla mandat, inte något som selektivt kan anföras vad gäller EG-parlamentet. Det gäller generellt. Det saknar alltså relevans eftersom man inte kan förutsätta ett lågt valdeltagande. Utredningens majoritet anför för det fjärde häpnadsväckande nog att ett spärrsystem skulle främja största möjliga mobilisering av väljarna. Det är ett påstående som är gripet ur luften. De empiriska resonemang som kan förekomma i samband med taktikröstning ger inte underlag för entydiga slutsatser i den Statsvetenskapliga forskningen. Det är därför märkligt statlig utredning skulle kunna att en använda detta som argument för en viss spärrnivå. Dessutom kan det tilläggas att om taktikröstning förekommer i de svenska riksdagsvalen är det troligen och det är vår bedömning därför att det är knutet - till möjligheten att påverka regeringsbildningen. Ett sådant argument saknar i så fall relevans för valet till EG-parlamentet. För det femte torde det vara fullt möjligt att genom en valkartell undanröja de av majoriteten eftersträvade effekterna med valspörren. Slutligen oavsett vad man anser om valspärren till den svenska riksdagen så har motivet i förarbetena utgått från två skäl, nämligen önskan om stabila regeringsmajoriteter och syfte att undvika alltför stor partisplittring i riksdagen. Båda dessa motiv föreligger inte i valet till EG-parlamentet. Parlamentet utser inte parlamentarisk en regering och partisplittringen kommer knappast att öka med svenska insatser. De partier som kan tänkas förekomma i Sverige har redan sina motsvarigheter i EG-parlamentet. För övrigt kan sägas att det i debatten inom EG har förekommit ifrågasättande om Romfördraget verkligen medger de spärrar i valet till EG-parlamentet, vilka finns i några länder. Det finns enligt vår bedömning därför ingen anledning att ha en högre spärr till valet av EG-parlament än det den jämkade som uddatalsmetoden innebär.

Övergångsbestämmelse i fråga om grundlagsändringars

ikraftträdande

I fråga om folkomröstning och i specialmotiveringen i anges majoritetens skrivning möjligheten till övergångsbestämmelse en som skulle medge att riksdagen inte fattar beslut grundlagsförändom

320 Reservationer SOU 1993 14

ringamas ikraftträdande i samband med de två grundlagsbesluten. I stället skulle det i övergångsbestämmelsen anges att ikraftträdande kan fastställas i särskild lag. Detta sätt att hantera ikraftträdande av en grundlag är en författningsmässig innovation. Riksdagen skulle alltså i sämsta fall inte informerad om när grundlagsförändringar, som man beslutar vara om, skall träda ikraft. Vi ñnner det stötande att hantera frågan på det sättet. Hela upplägget på detta betänkande utgår ifrån grundprincipen att grundlagsñråndringar kan genomföras oavsett om Sverige blir medlem i EG eller inte och oavsett vilket resultat en rådgivande folkomröstning Denna inställning borde majoriteten vidhållit ger. även i synen på ikraftträdandet. De grundlagsförändringar som vi föreslår bör självfallet träda ikraft den 1 januari 1995.

SOU 1993214 321

Särskilda

yttranden

Särskilt yttrande ledamoten Bertil

av Fiskesjö c

Grundlagsändringama i regeringsformen

I RF l kap föreslår utredningen, paragraf 10 införs att en ny som generellt anger, att beslutsbefogenheter kan överföras till europeiska gemenskapema och att de förpliktelser följer därav skall gälla. som i RF 10 kap 5 § införs ett nytt första stycke vari närmare anges de regler som skall gälla för överförande av nya befogenheter till europeiska gemenskapen. Jag är tveksam till de begränsningar, angivandet de som av europeiska gemenskapema innebär. Denna begränsning kan ifrågasättas pâ olika grunder. Sverige deltar i ett mångskiftande internationellt samarbete och har genom en rad mellanfolkliga konventioner redan godtagit såväl reella som formella begränsningar av den nationella beslutanderätten. Det kan t ex erinras om att Sverige sedan länge är medlem av Förenta nationerna FN, vilket bl a innebär att vi i vissa avseenden är skyldiga att följa säkerhetsrådets beslut. Redan vid anslutningen till FN fördes en omfattande debatt om medlemsskapet förenligt med var den då gällande grundlagen, som inte innehöll några bestämmelser om överlåtande av beslutsfunktioner. Det är tveksamt om vårt medlemskap i FN är i överensstämmelse med nu gällande grundlag. Vi har för att ta ytterligare ett exempel anslutit oss till Europa- - rådets konvention om medborgerliga fri- och rättigheter liksom en rad andra europakonventioner som tillkommit därefter. Vi har dessutom förpliktigat oss att ställa oss till efterrättelse de domslut, som europarådets domstol avkunnar efter klagomål. Detta är onekligen en form av överstatlighet. Vidare gäller helt allmänt, att måste anses skyldiga att leva upp till åtagandena i ett stort antal konventioner som Sverige som stat undertecknat. De har således blivit en del av rättsordningen. Hur i vårt land enligt min mening helt riktigt ser konven- - -

322 Särskilda yttranden SOU 199314

tionsförpliktelser kan illustreras med ett färskt exempel, som med stor noggrannhet belystes vid behandlingen den s k samepropositionen, av nämligen vår vägran att ansluta oss till ILOs konvention om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder. Att inte godtog denna konvention begrundades med att inte ansåg oss kunna acceptera och förverkliga de äganderättsvillkor som där angavs. Omvänt således vi anslutit oss hade varit tvungna, att om genomföra vad konventionen förpliktigade oss till. Detta är inte något enastående exempel. I en lång rad frågor har resonemang om föreslagna besluts förenlighet med konventionsåtaganden. Jag är naturligtvis medveten om att ett medlemskap i de europeiska gemenskaperna vad gäller kvantiteten och konkretionen av Överstatlighet i mycket har en annan omfattning och karaktär än vad man i övrigt kan referera till. Det kan dock ifrågasättas om detta vid grundlagsstiftning skall vara avgörande. Bör det inte i stället vara de övergripande principerna skall gällande, om med fog som vara skall kunna hävda att har gällande och praktikabel grundlag en Som utredningens genomgång visat har också en del länder löst detta dilemma att istället för att hänvisa specifikt till de genom europeiska gemenskaperna ange mellanfolkliga organisationer som möjliga innehavare av Överstatliga funktioner. Ur lagteknisk synpunkt år det enkelt att göra motsvarande förändring utredningens förslag i de grundlagsförslag som angetts ovan. av I stället för europeiska gemenskaperna kan man således ange mellanfolkliga organisationer, som vårt land anslutit sig till. Jag har velat framföra dessa synpunkter, därför att jag tycker att den allmänna debatten i de frågor jag berört lämnar mycket i Övrigt att önska principiell synpunkt. Det är min förhoppning att dessa ur frågor ytterligare övervägs i den fortsatta beredningen av utredningens förslag.

Folkomröstningsinstitutet

Utredningen har haft att behandla de villkor som enligt grundlagen gäller för en kommande folkomröstning om anslutning till EG. Jag har ingen invändning mot den redovisning som ges. Det är dock enligt min mening en allvarlig brist, att inte denna utredning eller någon annan av de utredningar, som nu överväger grundlagsfrågor, har fått direktiv att behandla reglerna för folkomröstningsinstitutet som sådant. Jag har tillsammans med partikollegor i många år i riksdagsmotioner krävt, att folkomröstningsinstitutet

SOU 199314 Särskilda yttranden 323

skall ses över och angett riktlinjer för hur det borde Vad gäller vara. de mera utförliga resonemangen och motiveringama hänvisar jag till dessa motioner. Även till årets riksmöte har framfört specificerade krav. Anledningen till, att jag här finner det befogat att allmänt mera ta upp frågan om folkomröstninginstitutets utformning är, utredatt ningen har haft att bedöma hur olika former folkomröstning kan av användas inför avgörandena i EG-frägan. Därmed har enligt min mening än en gång klart belysts hur otillfredsställande de nuvarande reglerna är. Beslutande folkomröstning kan således enligt de regler gäller som endast anordnas i enlighet med bestämmelserna om folkomröstning i grundlagsfrågor. Det gäller även frågan medlemskap i EG. om Beslutande folkomröstning i den meningen, att medborgarna kan säga nej till ett av riksdagen antaget förslag måste således anordnas samtidigt med valet 1994. Nästa möjlighet kommer först 1997. Om en beslutande omröstning skall äga i samband med valet 1994 rum måste enligt särskilda regler förslaget läggas i riksdagen i - december 1993. Alla andra folkomröstningar är enbart rådgivande. Vad dessa skall gälla och hur de skall utformas bestäms riksdagen av genom en särskild lag. I realiteten avgörs omröstningens utformning genom förhandlingar mellan partierna. Fler än två alternativ kan förekomma. Så var det i omröstningama om ATP och kärnkraft. Med den nuvarande ordningen kan det för väljarna oklart vad vara omröstningen egentligen gäller och utfallet omröstningen kan av som t ex kärnkraftomröstningen väl illustrerar leda till långlivade tvister om tolkningen av utfallet. Det borde därför enligt min mening införas nya regler i grundlagen om beslutande omröstning även i andra frågor än sådana gäller som grundlagen, för att möjliggöra att folkomröstningar kan användas på ett smidigare sätt och med kortare varsel än vad gäller och som nu utan att oklarheter om utfallet behöver uppstå.

324 Särskilda yttranden SOU 199314

Särskilt yttrande av ledamoten Håkan Holmberg fp

Utrikessekretessen Som utredningen framhåller finns många skäl att se över den svenska utrikessekretessen i samband med svensk anslutning till EG, i syfte en utrikessekretess inte kommer tillämpas i ärenden

att se till att att som

rör svenska inre förhållanden. Enligt min mening bör en sådan översyn dessutom innebära att frågan införande s.k. rakt skaderekvisit för utrikessekretessen om av prövas. I dag gäller s.k. omvänt skaderekvisit för regeringen och utrikesrepresentationen, d.v.s. sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet. Sekretess är alltså huvudregel. För övriga myndigheter gäller redan rakt skaderekvisit, d.v.s. sekretess skall tillämpas endast om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet uppgiften röjs. Offentlighet är då huvudregel. Det som skall om motiveras år sekretessen inte offentligheten. Detta är också den ordning bäst ansluter till offentlighetsprincipen. som

SOU 199314 Särskilda yttranden 325

Särskilt yttrande

av experten Inger Schörling mp

Min mening är att de föreslagna grundlagsföråndringama i 1 kap. RF och 10 kap § gör att vi överlämnar beslutsbefogenhet och bestämmanderätt till EGEU i den utsträckning att Sverige i princip upphör som suverän nation, att demokratin urholkas och grundläggande medborgerliga rättigheter som offentlighetsprincipen inkluderande meddelarfriheten, utsätts för påfrestningar som senare kan visa sig betyda att de måste överges. EG-rätten står över Sveriges lagar och även grundlagama. Svenska domstolar får bindande förhandsbesked från EG-domstolen. Jag anser att en avgränsning för det överlåtbara området måste göras. För det första har redan beslutsbefoghet överlämnats i sådan omfattning vid inträdet i EGEU att en ytterligare överlåtelse ovillkorligen måste underställas svenska folket. För det andra är det viktigare att säkerställa att demokratiska spelregler följs, än att som utredningen argumenterar, inte göra avgränsningar för att undvika framtida konflikter med gemenskapsrätten. Utredningens uppfattning att det knappast är möjligt att i sak ange eller räkna upp de befogenheter som överlåts kan jag instämma Vad som däremot låter sig göras är att precisera vilka beslutsbefogenheter vi inte överlämnat. En bra hjälp vid en precisering är den aktuella sammanställningen av regeringens och socialdemokraternas krav om undantag från EGs regelverk och grundlagar.

Inledning

Jag vill inledningsvis deklarera att jag är emot att Sverige ansluts till EGEU, och kan därför inte ställa mig bakom de föreslagna ändringarna av grundlagama. Motiveringar för avvikande mening redovisas kapitelvis. Jag tycker att utredningen klart beskriver vad ett medlemskap i EGEU innebär, och vilka ändringar av grundlagama som krävs för att Sverige ska kunna fullfölja de förpliktelser följer därav. som Tyvärr gör omfattningen på utredningen och det ibland svåra juridiska språkbruket, att den knappast blir den bästsäljare hos svenska folket som ämnet förtjänar. i Under utredningens gång har ett omfattande material tagits fram som belyst svåra frågeställningar. I vårt uppdrag har det juridiskt-

326 Särskilda yttranden SOU 199314

tekniska betonats, jag saknar dock ett mer övergripande resonemang om demokratin. Det finns självfallet ett klart samband mellan självständighet och demokrati. Menar vi att vi har folkstyre enligt l kap. regeringformen, och att all offentlig makt utgår från folket, måste vi se allvarligt på konsekvenserna för medborgarna i ett litet land som Sverige om överlämnar beslutsbefogenhet i den omfattning som ett EGEU-medlemskap innebär. Det blir inte mycket kvar att använda sin rösträtt till. Den svenska författningen, regeringformen från 1974, är en jämförelsevis modem grundlag. Den ska spegla de verkliga förhållandena för rättsläget i vårt samhälle och maktförhållandena mellan offentliga organ. Regeringsformen är också mycket omfångsrik och detaljerad. Flera av de grundlagsexperter som deltog i textförfattandet hävdar att tanken bakom de detaljerade reglerna var att se till att inte regeringen gavs allför stor makt. Dessutom uttrycker förarbetena till lagtexten tydligt hur bestämmelserna ska tolkas. Den strategi som utredningen valt, få ändringar och en portalparagraf, kan kritiseras med argument att grundlagama inte faktiskt speglar den verklighet som råder och att detta skulle kunna få effekten att den starka ställning som regeringformen har idag kommer att urholkas. Enligt min uppfattning blir dock effekten ändå densamma oberoende av vilken konstruktion av grundlagsförändringen man väljer överlåten suväränitet kan ifrågasättas, EG rätten står alltid över de nationella lagarna och även grundlagarna. Jag har därför förordat att man åtminstone borde ha preciserat och klart avgränsat vad överlåtelsen av beslutsbefogenhet avser. Inom EGs medlemsländer råder en helt annan rättstradition. Många har en gammal och generellt skriven författning som varken domstolarna eller folket fäster sådan stor vikt vid. Domstolama har en helt annan ställning med stort mått av lagprövning, något som inte är vanligt hos oss. Mot den bakgrunden blir det lättare att förstå hur EG domstolen fått en sådan stark ställning inom gemenskapen och hur den gjort möjlig en mer långtgående integration än avsett, genom att tolka traktat och regelverk i integrationsvänlig riktning. Juristernas påverkan på de politiska skeendema inom EGEU är därför stor. En avgörande skillnad mot andra internationella avtal som Sverige har ingått är att de oftast transformerats till svensk lag. Dvs internationella överenskommelser har införlivats med svensk rätt genom riksdagens beslut och omarbetats till svensk författningstext. Så är det inte med EG-rätten där förordningar blir direkt bindande för medlemsländerna och dess medborgare och får varken transformeras

SOU 199314 Särskilda yttranden 327

till eller inkorporeras i nationell rätt. Prof. Erik Holmberg och prof. Nils Stjemqvist fl, till m som utredningen redovisat sina synpukter, menar att det blir kulturen krock när två helt olika rättssystem möts I utredningen nämns mellanstatliga överenskommelser och folkrättsliga avtal i samband med EG-medlemskapet, som kan ifrågasättas. Ninna Rösiö på svenska delegationen i Bryssel skriver i ett anförandeartikel 92 01 22, om EG-domstolen att vi har definitivt lämnat den rent folkrättsliga sfären för mellanstatliga överenskommelser, när den överstatliga domstolen kan åstadkomma att de nationella myndigheterna lyder den och inte sin rättsordning. egen Göran Lysén, docent i folkrätt, skriver i boken EG och dess institutioner angående EG-domstolens roll Av de folkrättsliga fördragen har Domstolen skapat fristående råttsordning, inte en som är folkrätt och inte är nationell rätt utan EG-rätt med en federativ karaktär och funktionellt integrerad med medlemsstaternas rättsordningar sid. 72. Man kan säga att det är bara stater som kan utveckla rättsliga egna grundvalar. Därmed har också EG ändrats från att ett statsvara förbund till att bli en förbundsstat.

Så förutom de traditionella skillnader som finns mellan Sverige och

EGs medlemsländers rättssystem, utgör EG i sig en ny rättsordning vars subjekt utgörs inte bara av medlemsländerna utan också dess av medborgare.

Kapitel Europeiska gemenskapernas institutioner och rättsliga karaktär

Det Europeiska Rådet inte att förväxla med Europeiska Gemen- skapens råd som består av medlemsländemas regeringschefer, beskrivs allför kortfattat i utredningen. Efter unionsfördraget i Maastricht erkänns Europeiska Rådet som det högsta samlande officiella EG-organet. På dess toppmöten kan inte bara beslut tas som har sin grund i existerande traktater, utan regeringscheferna kan även föra in nya ämnen till unionen. Enligt artikel C i unionstraktaten har unionen en gemensam institutionell garantar sammanhang och ram, som kontinuitet i de åtgärder som vidtas för att nå målen, medan gällande gemenskapsrätt samtidigt iakttas och byggs ut. Den här meningen är inte särskilt lätt att begripa, det kan visa men

328 Särskilda yttranden SOU 199314

sig att den blir en av den nya unionstraktatens viktigaste meningar Jens Petter Bonde, Europeiska unionen sid. 17. Med institutionell ram menas att EG-organen nu anses vara unionsmyndigheter, vars kompetens inte begränsas utan de kan också

handla på områden där man inte har formell grund.

I artikel D står det att Europeiska rådet ska fastställa överordnade politiska riktlinjer och ge Unionen den framåtriktade rörelse som är nödvändig för dess utveckling. Hur besluten ska fattas framgår inte Därmed sätts också legalitetsprincipen ur spel. Samtidigt har ökade möjligheter getts att använda Romfördragets artikel 235. Den tidigare begränsningen att kunna enhälligt besluta om åtgärder som traktaten inte legitimerar, men som är ett mål inom gemensamma marknadens område har ändrats. Begränsningen till att gälla marknaden och därmed ekonomiska gemenskapen finns inte längre och det är fritt fram att använda artikeln till vad som helst. Kvar är be-

gränsningen att syftet skall finnas i Rongfördragets artikel 3 som i sin

utformning innehállar alla politiska ämnesområden, utom kyrkonya politiken.

Subsidiaritetsprincipen avsnitt 1.2.5 Denna princip som införts i Maastrichtfördraget, artikel 3b, har i svensk översättning fått den missvisande översättningen närhetsprincipen. Om något är subsidiärt utgår man vanligtvis ifrån att det handlar om något i andra hand, och inte om närhet. Eftersom den numera vedertagna svenska översättningen enligt min mening är en felöversättning vore det mer korrekt att i text använda enbart Subsidiaritetsprincipen. Viktigast är naturligtvis hur man tolkar innebörden av principen. I utredningens kap. 1.2.5 redovisas att subsidiaritetsprincipen enligt Maastrichtfördragets text endast gäller de områden där gemenskapen inte har exklusiv kompetens, vilka för närvarande utgörs av eliminerandet av hinder för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital, en gemensam handels- och jordbrukspolitik, allmänna konkurrensregler, skydd för fiskeriresurser och väsentliga. element i transportpolitiken. Dessutom kommer inom det framtida ekonomiskmonetära samarbetet och unionsbygget med alla dess områden, nya exklusiva kompetenser att uppstå. I Edinburgh den 11-12 december 1992 gjordes klart att Subsidiaritetsprincipen kan användas om det inte strider mot unionens målsättning eller hindrar att inre markanden genomförs, samt inte dess

SOU 199314 Särskilda yttranden 329

användning utgör dolda handelshinder. Vidare fastslogs även att principen inte ska ha direkt effekt och att det är EG-domstolen som skall tolka principens närmare innebörd. I det sammanhanget hade det varit intressant, och relevant, om utredningen redovisat hur EG-domstolen hittills tolkat den i utredningen nämnda begrånsade närhetsprincip, dvs enskilda medlemsländers möjligheter att föra en självständig miljöpolitik, enligt artikel 130r i Romfördraget. Några exempel och prejudikat Titandioxid-fallet, vilket innebar att ministerrådet inte fick besluta om att ett enskilt land kunde förbjuda miljöfarliga kemikalier. EG domstolen beslutade att miljömålet inte skulle avgöras enligt artikel 130r utan enligt artikel 100a om marknadens varuregler. Vallonien-fallet, nej till importförbud av miljöfarligt avfall. - Pentaklorfenol-fallet, EG-domstolen upphävde ett tyskt förbud - om importstopp av miljöskäl för träimpregneringsmedel som innehåller dioxinhaltig pentaklorfenol. Dessa fall visar att EG och EG-domstolen har redskap för att göra klart för medlemsländerna att man inte tänker tillåta några avvikelser som kan hindra varors frihet. Sen kan fördragstexter innehålla hur många och svepande formuleringar subsidiaritetsprimcipen om som helst.

Kapitel Vissa principiella frågor om regeringsformens

förhållande till gemenskapsrätten

Utredningens förslag till en ny portalparagraf som iinnebär att Sveriges lagar och grundlag, underställs EG-rätten och soim läggs till sist i 1 kap. RF kommenteras under kapitel om överlåtelse av beslutsbefogehet RF lO kap. 5 eftersom den är förutsättning för tillämpning av portalparagrafen. I den sammanfattning som utredningen gör över kapitlet borde ha stått att förslaget innebär att vi vid ett medlemskap fått leva med dubbla författningar. Gemenskapsrätten kommer att gällla i Sverige och ha företräde framför den svenska författningen utan attt hämta sin

legitimitet och övergripande normer ur denna.

Utredningen menar att Det måste finns utrymme för Sverige att som fullvärdig medlem fullt ut delta i det gemensamma imtegrationsarbetet utan att det fodrar återkommande grundlagsändringgar. Vi vill

330 Särskilda yttranden SOU 199314

i det sammanhanget påminna om att överenskommelser om fördragsändringar fordrar ratifikation av varje enskilt medlemsland. Jag tycker att det här borde framgå tydligare att Sverige blir medlem i Europeiska Unionen enligt Maastricht-fördraget och att EG har gjort absolut klart att man inte acceperar några permanenta undantag. Den förhandlingslinje med önskemål på en rad undantag från Maastricht-fördraget som Sverige presenterat står i hjärt kontrast till EG-avin och de uttalanden som EG företädare gör. Samma vecka som detta skrivs, onsdagen den 10 februari, uttalade EG-k0mmiss;o-

nens ordförande Jacques Delors nya medlemmar måste acceptera

EGs hela regelverk, hela unionsfördraget och ingenting annat än unionsfördraget. Han tillade för säkerhets skull att de danska undantagen var en sorts bonus för lång och trogen tjänst. Dessutom har det visat sig att de danska undantagen egentligen inte är några beständiga undantag. Enligt en nyligen presenterad engelsk forskningsrapport som studerat innebörden av undantagen har de ingen

formell betydelse mer taktisk-politisk och gäller inte längre än ill

1996. Maastricht-fördraget eller unionstraktaten är en laglig grund för uppbyggnaden av en unionslagstiftning. Endast på bestämda områden som t ex en utvidgning av unionsmedborgarskapet krävs det att de

enskilda ländernas parlament ratificerar utvidgningen.

Befogenheterna att utvidga unionen har en oklar och suddig karaktär, vilket innebär att man kan gå mycket långt med att använda dem Jens-Peter Bonde, Europeiska Unionen 1992. Dvs, det Europeiska rådet kan som tidigare nämnts, fatta de beslut om att ge Unionen den framåtriktade rörelse som är nödvändig för

dess utveckling. Men hur besluten ska fattas stadgas inte.

Kapitel 4. Statsskickets grunder vid ett EG-medlemskap

1 kap. RF

4.1 Demokrati som princip. Grunden för vårt statsskick sammanfattas i RF l kap. första paragrafen, All offentlig makt utgår från folket. Folkstyrelsen bygger på fri åsiksbildning, allmän rösträtt, representativt och parlamentariskt statsskick, kommunal självstyrelse och lagbundenhet i offentlig maktutövning. Utredningen har i sammanfattningen av kap. 4 kommit till den slutsatsen att riksdagens ställning som centralt statsorgan försvagas

SOU 199314 Särskilda yttranden 331

och den kommunala självförvaltningen begränsas, att grundmen dragen alltjämt kommer att äga sin giltighet Sverige ansluter sig om till EG-samarbetet. Jag delar inte denna slutsats. All offentlig makt kommer inte att utgå från folket detta är uppenbart och brukar kallas det demokratiska underskottet. Dvs, beslutsrätten överlämnas till icke folkvalda organ inom EGs institutioner. Makten kommer att avlägsna sig mycket långt från folket. EG har inte någon offentlighetsprincip skulle - det ens vara möjligt när effektivitet går före demokratisk kontroll, och man kan fråga sig om det överhuvudtaget är möjligt att styra 350 miljoner människor på ett demokratiskt sätt Författaren Anders Ehnmark har uttryckt det enligt följande Idén om ett statsförbund står mot idén om en förbundsstat. Ska stormaktsdrömmar betalas med demokratiförluster, eller demokratin betalas med stormaktsförluster. Man kan inte få allt. Man måste välja. EGs medlemsländer år demokratier EG självt är odemokramen tiskt och inte uppbyggt efter de kriterier kan ställa på som man en demokratisk organisation. I utredningens text citeras sid. 101 artikel F1, i Maastricht-fördraget att unionen skall respektera den nationella identiteten hos medlemsstaterna, vars statsskick grundas på demokratins princip. Under samma artikel F, men punkt står unionen skaffar sig de nödvändiga medel för att nå sina mål och genomföra sin politik översättn. från danska.

Jag tolkar det som att EG naturligtvis respekterar den nationella

identiteten och statsskicket så länge de inte strider mot unionens mål och genomförande. Att all offentlig makt utgår från folket kommer att fortsättningsvis äga sin giltighet om vi blir medlemmar i EGEU är verklighetsförvanskning Vid inträdet i EG EU förbinder att arbeta för de mål oss gemenskapens grundlagar och traktat fastställt. Så t ex när det gäller det gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet minstersom rådet fattar övergripande beslut om grundval av de riktlinjer Europeiska Rådet fastställt. I Maastricht-fördraget art. Jl, förbinder sig medlemsstaterna att aktivt och förbehållslöst stödja Unionens utrikes- och säkerhetspolitik på grundval av en hållning som präglas av lojalitet och ömsesidig solidaritet och att avstå från varje handling som strider mot Unionens intressen eller som kan skada den effektivitet som hänger ihop med en sammanhängande enhet i

332 Särskilda yttranden SOU 199314

internationella sammanhang. Rådet ser till att dessa principer iakttas. I traktaten står även att de viktigaste utrikespolitiska besluten skall fattas enhälligt. Men till detta finns en följdsats genom en förklaring till protokollet Konferensen är överens om att medlemsstaterna beträffande rådsbeslut, som kräver enhällighet, i största möjliga utsträckning undviker att förhindra ett enhälligt beslut, om det finns en kvalificerad majoritet för detta beslut. I praktiken blir det svårt för små länder att använda vetorätten. I utredningen på s. 103, sägs att riksdagens verksamhetsområde utvidags ett sådant medlemskap. Verksamhetsområdet kanhända utvidgas men detta har inget med inflytande att göra. Tvärtom kommer riksdagens ställning att försvagas, makt och befogenheter att överlåtas till regeringen och till EGs institutioner.

4.2 Den offentliga maktutövningens lagbundenhet. Den offentliga makten ska utövas under lagarna, dvs den ska vara normbunden och utövas enligt bestämda och på förhand fastlagda kriterier. Så är det i Sverige idag. Men EG-domstolen dömer inte bara med utgångspunkt i lagarnas text och förabeten, EG-domstolen tolkar texter och dömer därefter. Domstolen har nu också fått rätt att utkräva böter för de länder som inte rättar sig efter en dom. Som konstaterats under kap. är gemenskapsrätten om man utgår från Maastricht-fördraget långt ifrån normbunden. Befogenheter att utvidga unionen och hur sådana besluts fattas är oklara, legalitetsprincipen har i princip satts ur spel och genom fördraget har EG-organen blivit unionsmyndigheter och fått en institutionell ram vars kompetens inte begränsas utan de kan också handla på områden där man inte

har formell grund.

Jag delar inte utredningens uppfattning att gemenskapsrätten i hög grad är normbunden. Det finns risk för att andemeningen i l kap l§ RF, att den offentliga makten skall utövas under lagarna, kommer att äventyras.

4.3 Den kommunala självstyrelsen Den utformning den föreslagna nya paragrafen i 1 kap. RF fått är tillräcklig för att gemenskapsrätten även ska binda kommuner och deras folkvalda företrädare. Pâ sid 106 i utredningen redogörs bl a för hur staten kommer att bära det fulla ansvaret för de kommunala finanserna, som kan tvinga staten att utfärda föreskrifter för den

SOU 199314 Särskilda yttranden 333

kommunala ekonomin. Det kommer bl a att ställas krav på nivåer för statens budgetunderskott och statsskuld inom ramen för den ekonomiska och monetära unionen. På sikt kan den kommunala självbestämmanderätten komma att inskränkas till den grad att den knappast kan sägas äga sin giltighet längre. En begränsning har redan gjorts EES-avtalet i och med att regeringen fått möjlighet att upphäva kommunala stödbeslut. Frågan är också huruvida inskränkningrna står i strid med den konvention om kommunalt självstyre som Sverige har undertecknat. Prop.198889ll9 europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. Bl.a. sågs i propositionen I själva verket är konventionen ett uttryck för övertygelsen, att graden av kommunal självstyrelse kan betraktas som ett kriterium på äkta demokrati. Konventionen ålägger parterna att tillämpa grundläggande regler som garanterar kommunernas politiska, administrativa och ekonomiska oberoende sid. 20. Idag finns brister i kommunernas tillämpning av gällande lagar. För att komma tillrätta med detta har regeringen nu föreslagit att tjänstemannaansvar skall gälla även för förtroendevalda i kommunerna. Böter eller vitesförläggande ska kunna komma ifråga om politikerna inte följer lagar och föreskrifter. Förslaget kan bli positivt för bl.a. miljö- och sociala verksamhetområden. Men man kanske bör fundera på viken effekt ett sådant förslag kan få på den kommala självbestämmanderätten i ljuset av ett EG-medlemskap även EES. Blir det ett redskap för regeringen att säkerställa att gemenskapsrätten lojalt tillämpas av kommunpolitikerna

4.4 Det demokratiska styrelseskicket i framtiden Jag delar utredningens uppfattning att vi går mot en globalisering. Min utgångspunkt är dock annan än utredningens. Jag anser att EGEU är ett supermaktsbygge som inte har någon förutsättning att bidra till att lösa de övergripande problemen. Vi står inför en gigantisk utmaning för att klara den globala kris som står inför, med miljöförstöring, befolkningstillväxt och snedfördelning av jordens resurser, med svält, krig och fattigdom i kölvattnet. Miljöförstöringen i de gamla östländema med förgiftade odlingsjordar och radiaksmittade områden har vi antagligen inte sett den fulla vidden av ännu. För att kunna åstadkomma några lösningar på dessa framtidsproblem är staterna med all sannolikhet tvungna att acceptera bindande och överstatliga beslut. Den enda organisation som idag naturligt kan få, och ta ett sådant ansvar, är FN.

334 Särskilda yttranden SOU 199314

Europas ledande politiker borde därför istället för att bygga en union vars syfte är tillväxt för de västeuropiska länderna, kan som öka spänningama, sträva efter modell i samarbete med FN och det ny internationella samfundet, för att minska de sociala och politiska spänningama i hela Europa, mellan nord och syd, och för att reparera och motverka ytterligare miljöförstöring. De nordiska länderna skulle kunna visa vägen för sådan ekologisk, social- och en fredspolitisk organisation.

Kapitel Grundläggande fri- och rättigheter. 2 kap. RF

Jag delar inte till alla delar den uppfattning kommer till uttryck som i sista meningen i sammanfattningen, att det gemenskapsrättsliga frioch rättighetsskyddet inte står det svenska efter. Enligt min mening utgör offentlighetsprincipen och meddelarfriheten väsentliga delar av det svenska grundläggande fri- och rättighetsskyddet, helt saknas som i gemenskapsrätten. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten

skyddas inte heller av Europakonventionen se även under kap. 9 och

10.

De undantagslösa fri- och rättigheterna kan EGs rättsakter så

om kräver, komma att inskränkas ändring i 2 kap. RF genom en utredningen s 146. I mitten på 70-talet då frågan om ändring av 2 kap. RF kom upp den gången gällde det förbud mot överlåtelse av befogenhet att begränsa fri- och rättigheterna till internationella skrevs i organ, prop. 197576 160, I ett samhälle vårt där den politiska makten som bygger på mandat från folket är det givetvis nödvändigt att allmänheten kan fâ en sådan inblick i de offentliga angelägenheterna att underlag skapas för diskussion och beslut om lagstiftning eller andra åtgärder som påverkar utvecklingen. Utvecklingen inom EGEU såsom den kommer till uttryck i Maastricht-fördraget är mycket långtgående och hur vidare en utveckling blir kan bara spekulera Under 5.4 görs om. en bedömning av vilka begränsningar fri- och rättighetsskyddet av som skulle kunna fattas ökad tystnadsplikt och sekretess, omfattande kontrollmekanismer med redovisningsskyldighet och husrannsakan, kroppsvisitation, förtrolig meddelelse. Vidare i samband med ekonomiskt-monetärt samarbete regler med inverkan på strejk- och lockouträtten. I Sverige står konstitutionen för lagar och bestämmande fri- och av rättigheter i EGEU är det domstolen. Ur demokratisk synpunkt -

SOU 199314 Särskilda yttranden 335

måste detta anses minst sagt främmande och tvivelaktigt. Den praxis som har växt fram i EG-domstolen framstår oprecis som och motsägelsefull, olika tolkningar förekommer. Inte heller ger denna praxis underlag för ska kunna säga vilka grunder för att man begränsningar av fn- och rättigheter som anses acceptabla. I utredningen under 5.2 redovisas Maastricht-fördragets art.F.2 unionen skall respektera grundläggande rättigheter allmänna som gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa rättigheter garanteras i Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, undertecknat i Rom den 4 november 1950, och sådana det framgår av medlemsstatermas konstitugemensamma tionella traditioner. Jag vill påminna om att under samma artikel F. punkt sägs men unionen skaffar sig de nödvändiga medel för att nå sina mål och genomföra sin politik. I kapitlet under 5.3.4. behandlas även äganderätt och näringsfrihet, och EG-domstolens försiktiga syn på nationella rättigheter detta av slag. Här nämns att Fri- och rättighetskommitténs utredning överväger att ge äganderätten grundlagskydd. Jag kan inte bedöma ifall allemansrätten från EG-domstolens perspektiv skulle bli mindre värd ifall äganderätten får grundlagsskydd, men det kan vara värt att notera att det skrivits riksdagsmotioner, ansett det nödvändigt att som i så fall även grundlagsskydda allemansrätten.

Kapitel Överlåtelse

av beslutsbefogenhet

Utredningen konstaterar att den föreslagna EG-paragrafen i nya kap. 10 § 5 innebär att Sveriges medlemskap i gemenskapen även kan inkludera hela Maastricht-fördraget och dess olika faser. Dvs, även den tredje fasen med ekonomisk och monetär union, som automatiskt inleds 1999, och utrikes- och säkerhetspolitiken. När det gäller utrikes- och säkerhetspolitiken art. är den del som gäller försvaret undantaget från de beslutsregler övrigt gäller som

artikel J .4.3 men utan att det anges vilka beslutsregler ska

som gälla. Jag delar inte utredningens uppfattning, att avstå från någon att ge formell begränsning det överlåtbara området. Tvärtom jag av anser att en avgränsning för det överlåtbara området måste göras. Detsamma gäller för begränsning till rätt till överlåtelse i fråga om stiftande av grundlag och begränsning fri- och rättigheterna, enligt av 2 kap. RF.

336 Särskilda yttranden SOU 199314

För det första har redan beslutsbefoghet överlämnats i sådan

omfattning vid inträdet i EGEU enl ovan att en ytterligare

överlåtelse ovillkorligen måste underställas svenska folket. För det andra är det viktigare att säkerställa att demokratiska spelregler följs, än att som utredningen argumenterar, inte göra avgränsningar för att

undvika framtida konflilaer med gemenskapsrätten.

Utredningen sägerz det är knappast möjligt att i sak ange eller räkna upp de befogenheter som överlåts sid.143. Jag inser svårigheterna med detta. Vad som däremot låter sig göras är att precisera vilka beslutsbefogenheter vi inte överlämnat. En aktuell sammanställning finns i regeringens och socialdemokraternas krav om undantag från EGs regelverk och grundlagar.

När det gäller formerna för överlåtelse, både vad gäller överlåtelse

i samband med anslutningen till EGEU och framtida beslut om överlåtelse, anser jag att nuvarande beslutsordning enligt kap. 10 § 5 första stycket skall behållas. Enligt utredningen kan det nuvarande svenska beslutsförfarandet utgöra en fördröjande faktor i integrationsarbetet. Det kan vara värt att påminna om att tidigare grundlagsförfattare ansåg denna fördröjande faktor just vara ñnessen bakom beslutsformen. När det gäller överlåtelse i samband med anslutningen till EGEU förutsätter jag riksdagen följer folkviljan och folkomröstningsresultatet och därför finns ingen anledning att tillfoga någon övergångsbestämmelse. Utredningen anser att de faktum att beslut fattas i riksdagen med kvalificerad majoritet och att framtida fördragsrevisioner måste ratificeras av samtliga medlemsstater, skulle ge garantier för att svenskt deltagande i en fortsatt integration inte kommer att gå längre än det råder politisk enighet om. Jag vill då bara hänvisa till dagens situation där den politiska ledningen och riksdagsmajoriteten - angående anslutningen till EGEU, har en annan uppfattning än en majoritet av svenska folket. Dessutom skulle en ratificering av en fördragsändring kunna ske med enkel majoritet i riksdagen, i det fall den inte kräver grundlagsändring, och väljarna kan i så fall sakna möjlighet att i val eller genom folkomröstning ta ställning till frågan. Jag vill åter framhålla att befogenheterna att utvidga den nya unionstraktaten är mycket oprecisa och oklara, vilket gör att man kan långt med att använda dem, utan att formellt ändra traktaten och utan att medlemsländerna behöver godkänna, ratificera, förändringarna.

sou 199314 Särskilda yttranden 337

6.3.3 Till vem kan överlåtelse ske Enligt grundlagen kap. 10 § 5 kan överlåtelse beslutsbefogenheter av i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation ñr fredligt samarbete.

Jag har i utredningen ifrågasatt dels hur a mellanfolklig organisation skall definieras och dels hur b fredligt samarbete skall tolkas.

a av de folkrättsliga fördragen har Domstolen skapat en fristående

rättsordning, som inte är folkrått och inte internationell rätt utan EG-rätt med en federativ karaktär och funktionellt integrerad med medlemsländemas råttsordningar G. Lysén, EG och dess institutioner, sid. 72 Dessutom skiljer sig BGEU-avtalet från mellanfolkliga avtal bl a genom att avtalet - inte kan sågas upp utövar makt direkt över individerna - inte bara över staten Eller som Ninna Rösiö på svenska delegationen i Bryssel uttryckt det vi har definitivt lämnat den rent folkrättsliga sfären för mellanstatliga överenskommelser, när den överstatliga domstolen kan åstadkomma att de nationella myndigheterna lyder den och inte sin egen rättsordning.

b Utredningen konstaterar att kravet på den organisation till vilken

överlåtelse sker skall ha till syfte att främja fredligt samarbete, inte medger att beslutsbefogehet överlåts till organisation med enbart militärt syfte. Däremot sågs att en organisation för såväl fredligt som militärt samarbete inte berörs i förarbetema till paragrafen. Så länge det fredliga samarbetet år organisationens huvudsakliga syñe torde emellertid inte militära inslag i den hindra överlåtelse.

Men enligt förarbetema prop 1964 140, 132 t sägs ingenting

s om enbart militärt syfte, utan endast sådana internationella organisationer, som har till syfte att främja mellanfolkligt samarbete på fredliga verksamhetsområden, bör i ramstadgandet upptagas såsom potientiella utövare av konstitionella befogenheter. Delegation av dylika befogenheter till internationell organisation med militärt .syjte

faller därmed utanför ramstadgandets tillämplighetsområde. min

kurs. Frågan om tolkning paragrafen har naturligtvis inte någon större av tyngd eftersom paragrafen inte kommer att gälla i förhållande till EGEU, den nya EG-paragrafen innehåller ingen begränsning, men det kan vara värt att notera hur olika tolkningar kommer till uttryck i frågan till vem Överlåtelse kan ske.

338 Särskilda yttranden SOU 199314

Kapitel Rättskipning och förvaltning

Portalparagrafen i kap.3 gemenskapsrättens företräde gäller om även för domstolar och rättstillämpande myndigheter. domstolen kommer inte längre Högsta domstolen. Över Högsta vara dem kommer EGs grundlagar, EU-traktat, förordningar, EG-domstolens tolkning gemenskapsrätten och bindande förhandsbesked av att stå. Just förhandsbesked med bindande verkan från EG-domstolen måste strida mot domstolarnas nuvarande funktion. Det är nytt för anses svensk rättstradition och påverkar givetvis i hög grad de rättstillämpande organens oberoende och självständighet. Förvaltningsmyndigheters oberoende ställning lämnas med en rad frågetecken, bl skyldigheten, eller rätten, att inhämta förhandsa om besked från EG-domstolen för att tolka gemenskapsrätten. Frågetecken finns även för den dubbelställning tjänsteman vid en en förvaltning kan få först ombud ñr regeringen medverkat i som som tillkomsten gemenskapsrättslig regel och sedan som företrädare av en för myndigheten tillämpar regeln i enskilt ärende. En särskild utredare har att belysa frågor rör statsförvaltningens samverkan som med regeringen vid ett medlemskap. Den svenska traditionen med skriftliga lagförarbeten kommer att påverkas. Det är svårt att såga i vilken mån detta kommer att påverka rättssäkerheten. Men några skriftliga förarbeten av det slag som finns i Sverige förekommer knappast inom EG och de svenska rättillämpande kommer att ställas inför omställningsproblem på grund organen härav.

Kapitel Allmänna handlingars offentlighet.

Meddelarfrihet

Offentlighetsprincipen har varit central del av det svenska en samhället i över 200 år. Den är grundläggande för det öppna, demokratiska samhället och de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Offentlighetsprincipen bygger enligt förarbetena prop. 197576 160

sid. 69 på tanken allmän samhällelig princip om fri insyn i om en verksamheten hos de offentliga dvs domstolarna, förorganen, valtningsmyndighetema, och de politiska församlingarna, samt att upplysningar i skilda angelägenheter skall inhämtas efter eget val, oberoende myndigheternas informationsgivning. av

SOU 199314 Särskilda yttranden 339

Man kan fråga sig vad som kommer att hända med grundtanken

bakom offentlighetsprincipen sådana den kommer till uttryck i

förarbetena till Tryckfrihetsförordningen Utredningen har satt likhetstecken mellan offentlighetsprincipen och reglerna i TF om handlingsøfentlighet. Men lagstiftaren, har uppenbarligen med begreppet offentlighetsprincip även åsyftat den grundtanke om fri insyn i det allmännas angelägenheter kommer som till uttryck i förarbetena till TF. Ett EGEU-medlemskap innebär att en betydande normgivningsmakt överlämnas samt att förvaltnings- och rättskipningsuppgiñer kommer att utövas av EGEUs institutioner. Då måste följaktligen även dessa institutioner betraktas som offentliga omfattas organ som av grundtanken bakom offentlighetsprincipen. Medborgarnas behov av insyn i allmänna angelägenheter blir inte mindre att de genom handläggs av EGEUs organ, i stället för hos motsvarande svenska organ. Om Sverige idag skulle inrätta ett helt nytt offentligt organ, som åläggs normgivnings-, förvaltnings- och rättskipningsuppgifter och det samtidigt bestäms att icke-offentlighet huvudprincip vid det som nya organet gäller, skulle man knappast kunna hävda att offentlighetsprincip råder i det svenska samhället Jag ingen skillnad på ser förhållandet om vi på motsvarande sätt underordnar EGEUs oss

lagstiftande, förvaltande och rättskipande organ

Gäller fortfarande den grundtanken, måste fri insyn gälla och information hos samtliga EG-organ göras tillgänglig för allmänheten så att upplysningar i skilda angelägeheter kan fås helt och hållet efter eget val, utan andra begränsningar än de följer berättigade som av och avgränsade krav på sekretess. Annars råder inte offentligen hetsprincip i samhället. Det är naturligt att offentlighetsprincipen i samband med en EG

EU-ansökan, kommit i fokus för den offenliga debatten. Otvivelaktigt

är det så att medlemsskapet i EGEU utgör ett reellt hot mot offentlighetsprincipen, där meddelarfrihet ingår. Utredningen kommer fram till att mycket talar för att meddelarfriheten inte låter sig förenas med gemenskapsrättens sekretesskrav. Det sägs att den kan komma att behöva aktivt försvaras. Jag delar uppfattningen att några grundlagsändringar inte skall göras, men samtidigt måste här klart uttryckas att hotet om att sikt tvingas ge upp offentlighetsprincipen endast kan avvärjas om EGEU erkänner ofentlighetsprincipen som sin egen eller om

340 Särskilda yttranden SOU 199314

väljer att inte bli medlemmar. I utredningen belyses till en del, vilken effekt EGEUs omvända principer kan få på en rad områden.

EGEU institutionertjänstemän bestämmer om en handling ska lämnas ut eller ej. Handlingar blir som regel offentliga först efter 30 år. heller ñnns sådan vidsträckt dokumentationsskyldighet som en vi har i Sverige och som är en viktig förutsättning för att handlingsoffentligheten skall fungera i praktiken.

Den politiska berednings -och beslutsprocessen och det offentliga samtalet riskerar att bli magert, sekretessen inom EGEU gör det svårt att få insyn i själva beslutsprocessen och någon redovisning av argument och bakgrundsfakta vi är vana vid förekommer inte som nämnvärt. Samman sak är det med insynen i den stora byråkratiska EG-ñrvaltningen.

Mycket det idag är inrikespolitik blir utrikespolitik och - av som hamnar under utrikessekretessen.

Någon skadeprövning eller intresseavvägning av sekretessbelagda handlingar görs i Sverige blir inte aktuell, inom EGEU råder som absolut sekretess.

tystnadsplikt för gemenskapens tjänstemän och andra befattnings- havare även efter deras uppdrag upphört. meddelarfrihet är ett okänt begrepp inom EGEU, liksom mass- medias kållskydd, sådant det kommer till uttryck i TFs regler om efterforskningsförbud och anonymitetsskydd.

Dessa delar är alla viktiga för att offentlighetsprincipen ska gälla. Urholkas någon får det återverkningar på de andra på ett eller annat sätt.

Ändringar i exempelvis sekretesslagen kan urholka offentlig-

hetsprincipen. En skärpning sekretessreglema har redan skett med av Riksdagens beslut sekretess för konkurrensövervakning som en om anpassning till EES-avtalet.

Förslag till direktiv angående skydd for enskilda vid behandling

av personuppgifter avsnitt 9.7

Datalagsutredningen har pågått i tre år. Den senaste veckan har datalagsutredningens ordförande lagman Ulf Arrfelt uttalat att det är ingen tvekan att EGs regler kommer i konflikt med offentligom

SOU 199314 Särskilda yttranden 341

hetsprincipen. Om och när direktivet tas i minsterrådet och därmed blir lag, kommer medlemsländerna att bli tvungna sig. Ett att anpassa förstärkt skydd för den personliga integriteten är i och för sig önskvärt, men förslaget är, såvitt jag kan bedöma, för långtgående för att passa in i vårt öppna samhälle med offentlighetsprincip. Jag anser att denna fråga är av väsentlig betydelse för offentlighetsprincipen. Skulle det vara så att myndigheternas alla handlingar som rör personuppgifter, inte blir offentliga, kan man konstatera att det blir en ansenlig mängd handlingar undandras offentligheten som ljus.

Kapitel 10. Tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier

Utredningen föreslår att Tryckfrihetsförordningen ändras på två punkter, i 1 kap. 9 angående kommersiell reklam, och i 5 kap. l angående utlänningars möjlighet att vara ägare till periodisk skrift. Jag har inget att invända mot de föreslagna ändringarna. Det är också så att redan gjorda ändringar i aktiebolagsrätten har öppnat för utländska juridiska personer att inneha aktiemajoriteten i svenska bolag.

På samma sätt som i föregående kapitel offentlighetsprincipen

om och meddelarfriheten, redovisas de områden där problem med EG-rätten kan uppkomma. Framför allt gäller det förbud mot förhandsgranskning och ansvarig utgivares exklusiva rätt att bestämma innehåll, annonser etc. Utredningen säger En svensk domstol kommer inte att kunna åberopa tryckfrihetsförordningen för att vägra tillämpa EGen förordning som föreskriver förhandsgranskning. En normkonflikt lämnas olöst, vad som inte sågs rent ut är att då återstår att ändra tryckfrihetsförordningen. Detta visar hur sårbart vårt system blir. Naturligtvis Akan man hoppas att konflikter inte uppstår när dom gör det har inte - men - Sverige någon möjlighet att hävda grundlag eller andra nationella lagar och rättigheter om de står i strid mot EGEU-lagar.

Kapitel 11. Riksdagens roll i EG-samarbetet

Det kan inte nog framhållas hur viktigt det är att riksdagen och de folkvalda har inflytande över de förslag och förhandlingslinjer, som för landet och medborgarna leder till bindande beslut. Det parlamentariska inflytandet skall vara reellt och ett rent samrådsförfarande som

342 Särskilda yttranden SGU 199314

utredningen föreslår anser jag inte vara ett sådant reellt inflytande. Att regeringens handlingsfrihet kommer att inskränkas med den typ EG-nämnd jag förespråkar, anser jag äga sin giltighet eftersom av riksdagen som folkets främsta företrädare l kap. RF måste tillförsäkras inflytande. I direktiven sågs också att riksdagen ska spela en aktiv roll i EG-samarbetet. Utredningens förslag ger intryck av att man valt en passiv roll och ett samrådsorgan utan möjlighet att säga nej till mer förhandlingslinje som t ex det danska marknadsutvalget har. en Informations- och samrådsplikt till riksdagen bör som utredningen föreslår skrivas in i RO. Utöver vad som föreslås för EG-nämnden anser jag att den ska praxis höra fackutskotten innan en förhandlingslinje läggs fast - som och att de ska yttra sig över kommissionens förslag kunna säja nej till regeringens förhandlingslinje, dvs vetorätt kunna föra fram egna förslag. - Eftersom marknadsutvalget till stor del fått stå modell för utredningens förslag borde den senaste tidens debatt i danska parlamentet och kritiken mot expert-klubben ha redovisats. Det är av stort intresse för oss om Danmark med lång erfarenhet i EG, nu är på väg att lämna modellen med marknadsutvalg.

Kapitel 12. Val till Europaparlamentet

Den konstruktion utredningen föreslår med fördelning av som mandaten två gånger, först mellan partierna där hela landet är en valkrets och sedan inom partierna med ett system med 3 Valkretsar, anser jag vara en utmärkt lösning. Däremot har jag avvikade uppfattning när det gäller röstberättigade och valbara, samt särskild spärr. Jag anser att man kan använda vallängd till de kommunala valen. Jag ser ingen nackdel samma som i att icke svenska medborgare som varit bosatta i Sverige i 3 år, på medborgarna i något unionsland också får rösträtt samma som som till Europaparlamentet. Likaså bör inte någon spärr på 4 procent eller 12 procent i en valkrets införas. Eftersom valkretsindelningen inte är densamma som till riksdagsval kan jag inte se någon logik i att inte tillämpa den naturliga spärr som uppkommer på ca 3.5 procent när hela riket är en valkrets.

SOU 1993 14 Särskilda yttranden 343

Kapitel 13. Folkomröstning i EG-frågan

Enligt utredningsdirektiven har vi att överväga de frågor som kan vara aktuella inför en eventuell omröstning om Sveriges medlemskap i EG. Eventuell kan idag utesluta, eftersom partierna sedan länge har bundit sig för att frågan om medlemskap ska underställas medborgarna i en folkomröstning. Förhandlingarna med EGEU har redan inletts och regeringen har lagt fram sina önskemål om undantagsregler på en rad viktiga områden. Samtidigt har högt uppsatta politiker och tjänstemän inom EGEU deklarerat att Sverige inte kan räkna med några som helst undantag från gällande fördrag. Naturligtvis kräver en sådan övergripande grundlagsändring som den föreslagna en folkomröstning. På förekommen anledning tidigare folkomröstningar krävs också att partierna gör utfästelser att följa folkomrösningsresultatet och inte göra några som helst taktiska manövreringar. Detta skulle föranleda ett förfarande med två folkomröstningar, en om grundlagsändring och en om själva avtalet. Ovissheten innebörden i ett färdigt avtal mellan Sverige och om EGEU gör det omöjligt för svenska folket att ta ställning innan vet förhandlingsresultatet. Det troliga är att två folkomröstningar inte vinner något gehör hos partierna, i ett sådant läge anser jag att folkomröstningen måste gälla eller nej till medlemskap efter avslutat och klart redovisat förhandlingsresultat och färdigt avtal.

SOU 199314 345

Bilaga I

@

Kommittédirektiv

%l2â

iii

Dir. 199124

Grundlagsfrågor inför ett svenskt medlemskap i EG

Dir. 199124

Beslut vid regeringssznmmznnträde l99l-04-l Chefen för justitiedepztrtementet. statsrådet Freivalds. anför.

Mitt förslag Jag föreslar att en kommitté tillkallas för att utreda behovet av grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EG samt föreslå sådana ändringar.

Bakgrund Sedan den 20 juni 1990 deltar Sverige tillsammans med övriga EFTA- länder i förhandlingar med de Europeiska gemenskaperna EG om ett närmare och fastare strukturerat samarbete i ett europeiskt ekonomiskt samarbetsomratle EES. Avsikten är att ett avtal om sädant samarbete skall kunna träda i kraft den l januari l993. dä EGs s.k. inre marknad skall vara fullbordad. Sveriges intresse för ett liljS-znvtal är oförändrztt starkt. Förutsättningarna för ett svenskt medlemskap i EG har emellertid förändrats genom den politiska utvecklingen i liuropa. Riksdagen I99U9IUU8. rskr. 74 har också uttalat att Sverige bör eftersträva att hli medlem i EG med bibehållen neutralitetspolitik. liitligt riksdagen är det endast som medlem som vart land fullt ut kan delta i oeh inflytande pa liGs samarbete. Efter en samlad bedömnir1g av de utrikes- och säkerhetspolitiska faktorerna och efter samråd i ulrikesniintntlen Iwörregeringen kunna lämna en svensk ansökan om med-

345 Bilaga 1 sou 199314

enligt riksdagen sannolikt kunna ske redan under innelemskap. Detta bör i varande ar. riksdagen anfört att regeringen bör aterkontma till riksdagen i Vidare har fiärhzrntllingarntrs uppläggning och konstitutionella aspekter fråga om Det är enligt riksdagens uppfattning angeläget att arbetet medlemskapet. trmratlen belysa konsekvenserna ett medlemskap i EG med att pa olika av inleds sä snart som möjligt. bakgrund härav föreslar jag parlamentarisk kommitté tillkallas Mot att en för utreda hur medlemskap skulle förhallzr sig till gällande grundlagsatt ett bestämmelser och lägga fram förslag till de fiörändringzrr i detta hänseende skulle nödvändiga. Inriktningen bör vara att Sverige skall kunna som vara medlem i EG fr.o.m. den l januari 1995. inträda som

EGs rättsliga struktur

syftar till internationell samverkan mellan länder är av olika Fördrarg som En folkrattslig förpliktelse riktar sig till staten som sirdan. föreslag. gängse statsehef eller regering. Det ankommer sedan de interna trädd av dess säkra fiärdrzrgens uppfyllelse i det landet. lntet hindrar statsorgzrnen att egna dock sådant fördrag har regler hur de folkriittsligzr förpliktelsernzt att ett om skall uttolkas. domstolsliknande organ. t.ex. av konstitution är fördrag varigenom länder sluter ett förbund En federal ett Sadanar kan meddela normer. gällande med gemensamma statsorgan. organ förbundet. och tillåimpzi dessa. I federation maste befogenheter av inom en detta slag fördelas mellan förbtrritlsorgzrrreri och de deltagande staterna. EG har olika inslag federal karaktär är inte nagon fcderation. Det av men finns med befogenheter och en gemensam rålttsgemensamma organ egna ordning. EG innefattar bl.a. gemensam marknad med fri rörlighet för vaen tjänster. kapital och EG utgör salundzr en tulluniim med geror. personer. handelsregim i förhårllzrnçle till omvärlden. Vidare har lii en gemensam politik andra omraden. Lex. konkurrens. Jordbruk och mensam även pa Pa har ocksa sociala fragor trprnnärksanrmats allt mer. transporter. senare ar EG-råittens grundval. prinrärriitten, hestar frålmst av de tre liG-förtlrzrgerr [iuropeiskar ekonomiska gemenskapen Romförtlraom upprättandet av den get. den Europeiska kols och stalgenrenskapen samt den Iiuropeiska atomenergigemenskapen. ienont det s.k. fusitrnsförtlraget sammanfogades ge- Inenskapcrtras institutioner 1% organisatoriskt. lnstittrtionernas kompe ar tens är fortfarande grundad i respektive liérrtlrag. l det följande behamllas främst Rtrrrrfiirtlruigets regler. l manga hänseenden är de rättsliga lragorna likartade i de bägge andra lördrsrgeir. l fraga om Kol- och stalgenrenskapen ar dock att märka särskilt att kl]lllliuaijElkllx inte radet. har htrvudzrnsxrzrret och att fördraget innehaller bestämda materiella

SOU 199314 Bilaga 1 347

regler. Romforilrarget är uppbyggt ett ramlortlrzig. regler mera som vars maste fyllas ut och preciseras. Kol- och stalgemenskauwen skiljer sig också därigenom att fortlraget är slutet for lvestáimd tid. St en ar. institutionerna är följande. ParluucIcl bestar direktvaldzi ledarmiäter av fran medlcntslåintlerna. Utom i haga om budgeten är parlamentets funktioner väsentligen kontrollcrantle. Normgivning ;inkommer normalt ytterst pa zninislcrrililcl radet. Detta bestar av regeringsledznnöter fran medlcntslåinderna. Beslut i radet fattas enhälligt eller genom majoritctsbeslut. beroende pa vad fordrageii föreskriver for olika fall. För sina atgärder i radet svarar ländernas representanter i demokratisk ordning inför de egna folken. Det är i radet som liis politik beståims och grundlåiggzrntle rättsakter utformas. Enligt Romfiörilraiget har radet inte bara en rätt utan ocksa en skyldighet att pa detta sätt förverkligar fordragets ä ndamal. Detta sker i samspel med kommissionen och normalt med skyldighet att hora parlamentet och EUs s.k. ekonomiska ich sociala kommitle. Kmnmiszvimicu och dunrvlnlcu är mellanfivlkliga tjänstemannainstitutioner. Dessa organ lyder endast under forilragcn. och nationella politiska Iiåinsyn far inte inverka pa deras atgärder. Utöver institutionerna finns det en maingfaltl av olika Ill-organ. vilka dock i zillmiitlhet inte iir reglerade i fördrziget. Kommissionen skall se till att lii-råittci1 följs. Den har alltsa ävervaen kande funktion i forhallzinde till bl.a. Inedlemsliindcrua. let inkommer ocksa pa kommissionen att utarbeta forslag till nya regler. Att den har initiativriitten pa detta omnule är ett viktigt inslag i l-.ls institutionella system. Domstolen tolkar IiG-råitten och arvgöi dess lIIIICDÖIIl. I viktiga hänseenden har LiU-rätten fatt sin nuvaramle form av domstolen. Domstolen UÖIIICI i mal mellan liis medlcmslåintlei och mellan institutionerna inbördes samt i mal mellan kommissionen och låinderna och i vissa fall mellan enskilda rättssubjekt oeh institutionerna. Domstolen avger ocksa pä begåiran Iiationclla av domstolsorgzm besked om liG-râittens giltighet och innebörd. s.k. förhandsbesked. De högsta nationella instansernzi kan forpliktaitlc- att bcgåira sävara dana besked fran l-IG-tlomstolen. Beskcdcn har varit ett viktigt instrument for att samordna rättstillämpniiigeri och utveckla Ill-rätten. Är H89 inrättades första instans vid liG-tlonistolcn. I denna instans en avgörs främst mal mellan l.{is institutioner och deras ;mståilltlai saint konkurrensfråigor och skadcstandsfrägor som sammanhänger därmed. Romfördraget. som är det mest vidsträckta av l{l-ttrtlrage|1. syftar till att genom samfáillila ;itgåiriler av de europeiska länderna säkra ekonomiska och sociala framsteg samt föra dc europeiska folken allt närmare varamlra. Denna integration kräver att lagstiftningsmáissigai och andra nationella barriärer för bl.a. handel med varor och tjänster och for personers och kapitals fria rörlighet zivláigsnas. [Tördragct innehåillcr närmare regler om bl.a. detta. Sädzmzi regler skall förståis mot lvakgrunilen av fördiuigets mäl och grundlåig-

343 Bilaga 1 sou 199314

gande principer. Viktiga sadana principer iir låindcrnas förpliktelse att samverka med varandra och att inte genom nationella tlgâirder äventyra fördragets mal samt förbudet mot diskrimincrittg pa grund av nationalitet. lcl sagda medför att liU-råittcn pa ett dynamiskt sätt utvecklats med den fortgäcnde integrationsprtcesscn. EUs övernatiottellat karaktär kommer fram såirskilt genom den förut hcrörda organisatoriska strukturen och genom att l{i som sadant övertagit normgivttingshcfogenltctet vissa omradcn. Även länmedlemsländernas pa dernas traktatkontpetens dessa omraden ivcrgar till gemenskapen. pa Normgivningen. brukar kallas för sckundåirråitt. riktar sig till länderna i som form direktiv. som är bindande i fraga ont det resultat sont skall uppnas av later ntedletttsliiittlerttat själva välja form och metod för detta. och i form men förordningar regler gäller direkt sont inhemska författningar i medav vars lemsländerna. Till sekundärrättett räknas ocksa undra rättsakter av olika slag säsom beslut. FCKUIHlncntlitllttllcl och yttranden. För normgivningen saväl som för annan rättslig verksamhet gäller inom EG legalitetsprincip. enligt vilken institutionerna skall handla inom raen för de befogenheter som fördraget ger dem. Detta är ttnderkastat marna domstolens kontroll. Likväl rör manga av [iis rättsakter sadattt som inte direkt omtalas i fördragen. Romförtlraget medger nämligen att sädatttt atgärder vidtas som krävs för att gemenskapens mal skall uppnas, även om fördraget inte innehäller något uttryckligt bemyndigande. De hemyndigamlett fördraget inneháillcr är dessutom ofta vaga. Nagra är särskilt vitlsträckttt och allmänt håillna, säsom t.ex. i fraga om rätten att besluta otn atgärder som förbjuder diskriminering pa grund av nationalitet. Även enskilda berörs liG-rättett. Denna kan t.ex. grunda rättigheter av för enskilda i skilda hêinseenden. lZG-organett kan vidare ha befogenheter att med rättslig verkan avgöra skilda fragor av betydelse för enskilda. Dessa befogenheter märks särskilt när det är fráigzt om IEGs konkurrettsráittsliga regler och inom ramen för Kol- och stälgeitteitskatpen. [EG-rätten skall i betydande omfattning tillämpas av nationella myndigheter pä samma sätt som inhemsk rätt. Den anses pä grund av sin natur vara intern rätt i medlemsländerna. Det är pä denna punkt som EG tydligast skiljer sig fråitt tratditionellzi mellanfolkligzt irganistttiottcr. Principen om att EGrätten kan ha lirøkl jIbkI innelsär hl.a. att vissa bestämmelser grundar rättigheter ocheller skyldigheter för enskilda som domstolar och andra myndigheter i medlemsländerna skall skydda resp. genomdriva. Vid konflikt mellan sädanzt luestâitnmelser och nationella regler. skall de senare vika för de gemcnskapsråiltsliga. Även i övrigt gäller princip en om gemensamma reglersjörelrarlø framför all nationell rätt. Principen gäller ocksä såidanzt nationella regler som har tillkommit senare än de gemenskapsrättsligzt. Att

SOU 199314 Bilaga 1 349

EG-rätten är av denna karaktär framgår inte direkt av Romfördraget men har slagits fast genom EG-domstolens praxis. Romfördrztget förutsåg ursprungligen en tolvårig övergångsperiod. under vilken ländernas regler skulle zinpzisszis. På flera sätt hade denna uppgift visat sig svårare än man trott. och vid mitten av åttiotalet lade kommissionen fram sitt s.k. vitboksprogram för förverkligandet av den inre marknaden. Är 1987 trädde den europeiska enhetsakten i kraft. Denna innehåller främst ändringar i och tillägg till Romfördraget. Rådet fick genom enhetsakten större befogenheter att med majoritetsbeslut bestämma gemensamma regler om fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Samtidigt fick länderna rätt att oavsett majoritetsbesluten tillgodose viktiga egna hänsyn, t.ex. för att skydda hälsa och säkerhet. miljö och arbetsmiljö. Genom enhetsakten reglerades också det sedan länge förekommande politiska samarbetet mellan medlemsländernas regeringar. Organ för detta samarbete är det Europeiska rådel. Verksamheten är av traditionell folkrättslig art och ingriper inte i EGs rättsliga struktur. Det kan här också nämnas att gemenskapens medlemsländer på bestämda områden ingått särskilda folkrättsligzi överenskommelser med varandra, något som är förutsett i Romfördraget. Av ett nytt medlemsland krävs anslutning till sådana överenskommelser. även om dessa faller utanför EGs rättsliga system i strikt mening. EG-fördragen kommer åter att ses över. Två traktatkonferenser har nu sålunda börjat arbeta med frågor om ett närmare politiskt resp. ekonomiskmonetärt samarbete samt formerna för detta.

EG och regeringsformen EGs medlemsländer har. som jag tidigare beskrivit, iverlåtit vissa av sina befogenheter till gemenskapen. Den svenska regeringsformen har som en av sina grundläggande principer att befogenheter som den tillerkänner ett visst organ inte kan överlåtas till nitgot annat organ utan uttryckligt grundlagsstöd. Denna princip gäller såväl i förhåillztnde till inhemska som gentemot utländska och mellanfolkliga organ. Likaså vilar regeringsformens föreskrifter om rättskipning och förvaltning förutsättningen att dessa funktioner för att få verkan för svensk del skall fullgöras av svenska organ. lnte heller dessa funktioner kan således överlåtas utan grundlagsstöd. Regeringsformen medger redan i dag att offentligrättsliga uppgifter i vissa fall iverlåits till icke svenska organ. Bestämmelser om detta finnsi lll kap. 5§ regeringsformen RF. Beslutanderält sont direkt grundar sig pái regeringsformen får enligt första stycket överlåtas i endast Inqçriinsvizlmnjiillrtirig. Något sådant krav ställs däremot inte upp när det i tredje stycket talas om riksdagens möjligheter att

350 Bilaga 1 SOU 199314

överlatzi råittskiiwnings- och lkirvaltningsuppgifter som inte är direkt grundade pä regeringsfornieti. Inför ett eventuellt svenskt medlemskap EG uppkommer fragan i vilken utsträckning denna paragraf redan nu tillgodoser de behov av att överlåta befogenheter ett sadant medlemskap ställer och i vad män denna m.m. som och andra bestämntelser bör ändras eller kompletteras. Av sádan beslutanderätt som är direkt grundad regeringsformen är överlåtelse möjlig endast sävitt avser n0rmgivnings-, finans- och traktatmakten. En fråga som kommer upp i sammanhanget är om ett medlemskap EG skulle innebära att någon annan direkt på regeringsfomtcn grundad beslutanderätt än de tre nu nämnda mäste överlåtas. Vad gäller överlåtelse av normgivningsmakten finns en viktig begränsning. Det är nämligen inte möjligt att överlätzi beslutanderätt som avser stiftande. ändring eller upphävande av grundlag. riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen. Inte heller gar det att överlatzi beslutanderätt som avser en fråga om begränsning av nagon av de fri- ochrålttigheter som avses i 2 kap. RF. Av dessa begränsningar är det främst den sista som kan tänkas behöva åtminstone modifieras. Det är självfallet inte möjligt för riksdagen att ge ett icke svenskt organ rätt att besluta föreskrifter som den inte själv har rätt att besluta i lagform. Nagon iverlzitelse av de s.k. absoluta fri- och rättigheterna. dvs. de iver huvud taget inte far begränsas. torde inte heller bli som aktuell vid ett svenskt medlemskap i EG. Vad som däremot kräver undersökning är i vilken utsträckning EG beslutat. eller kan anses ha rätt att besluta. regler lveroi de begrätiwziritçrlvttrii fri- och rüllighøtertut. Sadana som regler torde finnas i form bla. EUs regler om tystnadsplikter och om av marknadsföring och reklam. vilka kan innebära en inskränkning i yttrandefriheten. Det synes vidare vara sa. att hl.a. reglerna om övervakningen av EGs konkurrensrätt begränsar skyddet mot husrannsakan genom regler om rätt att fa tillträde till företags lokaler. Arbetet med att klargöra hur ett l-ICI-metllemskzip skulle lörhälla sig till skyddet för fri- och rättigheter har inletts regeringskzinsliet. let är här fraga om att dels ga igenom alla de regler [EU beslutat och utreda hur de förhaller sig till fri- och rättighetsskydalet. dels zinalyserat i vilken utsträckning Romfördraget ger gemenskapen en beslutanderätt i sadanzi avseenden som den inte utövat. Resultatet av denna genomgang hör överlämnas till kommittén. En annan punkt där behovet av en grnndlztgsáintlring kan behöva övervägas gäller KLfEHIUILYil7.I'iII('Il.' Iircklzi effekt UCl da såirskilt dess fhrelrült framför nationella regler. När liü-tlomstolen invecklade sitt synsätt i denna fraga knöt man an till sin doktrin om att [Xi-rätten är en egen rättsortlning som skiljer sig fran traditionell lolkratt. ienom att skapa eller ga i en gemenskap med egna institutioner som har sjåtlvslåttttligil hc-fogenhetei har

SOU 199314 Bilaga 1 351

medlemsländerna enligt EG-domstolen i motsvarande mån accepterat begränsningar i sin egen suveränitet och i sina egna befogenheter. Eftersom medlemsländerna har avstått från normgivningskompetens de områden EG-råitten reglerar kan de inte internt lagstifta på ett område där EG-institutionerna i enlighet med EG-rätten har utnyttjat sin kompetens. Fran svensk synpunkt torde det inte vara en förutsättning för medlemskap att i regeringsformen införa en regel om företräde för EG-rätten. Den irländska grundlagen innehåller en sådan regel medan frågan i t.ex Danmark och Storbritannien har kunnat lösas utan någon konstitutionell regel om företräde för ECs-riitten. Om en svensk domstol eller annan myndighet vid ett medlemskap skulle finna att en svensk riittsregel strider mot en EG-regel. får den nationella regeln enligt EG-rätten inte tillämpas. Kommittén bör undersöka om de svenska myndigheterna. förutom i EG-rätten. också skulle behöva stöd i en svensk råttsregel för att kunna áisidosätta nationella föreskrifter. Reglerna om lagprövning i kap. l4 § RF är här särskilt aktuella. Förslaget i den proposition l99l9l65 om ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde som för närvarande behandlas av riksdagen bygger på en analys av grundlagsenligheten av ett system med rolkrzingxbcáskcdfrån en EES-domstol efter mönster av de förhandsbesked som inom EG avges av EG-domstolen enligt artikel l77 i Romfördraget. Bl.a. med hänsyn till att EG-reglerna kommer att vara av en delvis annan karaktär än motsvarande EES-regler uppkommer frågan om den lagtekniska lösning som föreslås i propositionen tillgodoser de krav ett medlemskap ställer.

Författningsteknisk lösning Den konstitutionella regleringen av de frågor jag här tagit upp kan lösas pa tva helt olika sålt. Det ena sättet iir att finna ut vilka av de nuvarande och generellt syltande grundlagsbestämntelserna som skulle beröras av ett medlemskap i l-li och att göra de justeringar i dessa som erfordras för att [Ki-inetllemskaipet skall kunna infogas i vart konstitutionella system. En sås dan lösning kan leda till ändringar i flera olika grundlagsparagrafer. litt helt annat sätt skulle vara att visserligen analysera vilka av våra nuvarande grundlagsbestämmelser som skulle beröras av ett medlemskap men lämna dem i huvudsak orörda och i stället komplettera dem med några nya. pa liG-ntedlentskapet särskilt inriktade bestämmelser. Dessa bestämmelser skulle fa karaktären av specialregler i förhållandet till EG medan våra interna regler och vart lörhzillzintle till andra internationella organ inte skulle paverkas.

352 Bilaga 1 sou 199314

Kommittén bör ha frihet att bedöma vilken av dessa bada metoder som det lämpligaste sättet skulle klargöra EG-rättens ställning i Sverige.

Övrigt

En fråga inte nödvändigtvis behöver regleras i grundlag men som det som i sammanhanget ändå är angeläget att kommittén överväger är på vilka sätt det skall möjligt för riksdagen att spela en aktiv roll i EG-samzirbetet. l vara samband med behandlingen prop. 199091 65 har riksdagen KUZZ. rskr. av 180 regeringen till känna att kommittén bör studera såväl regeringens gett riksdagens behov samråd i de frågor som kan aktualiseras vid ett som av medlemskap. Det kan enligt riksdagen därvid finnas anledning att informera hur övriga EG-länder har löst motsvarande fråga. Jag vill i sig närmare om detta sammanhang erinra om den konstruktion som valts i Danmark med ett s.k. markedsudvalg. Kommittén bör vidare hålla sig underrättad om arbetet i den utredning

talmanskonferensen beslutat tillsätta och som utöver riksdagens bered-

som ningsformer i allmänhet också kan komma att frågor som rör bl.a. utskottsorganisationen. Ett svenskt EG-medlemskap innebär att val till Ettrøpaparanzentøl skall hållas i Sverige. Frågan hur sådana val skall ske bör behandlas av komom mittén. Den bör därvid hålla sig underrättad om det arbete som utförs av den särskilde utredaren för en översyn av valförfarandet Ju l99l2. Kommittén bör även överväga de frågor som kan vara aktuella inför en eventuell folkomröstning Sveriges medlemskap i EG. om

Arbetets bedrivande

Sammantaget är det ett antal ganska väl avgränsade fragor som behöver belysas av kommittén. Kommitténs arbete är ett led i Sveriges förberedelser inför ett framtida medlemskap i EG och det vore av värde, om det kan bedrivas sa. att kommitténs analyser finns tillgängliga i de förhandlingar som föreslar. Arbetet bör därför bedrivas skyndsamt. Det hör i varje fall vara avslutat i sadan tid alt proposition med förslag till grundlagsändringzir kan läggas fram sa tidigt en som möjligt under är 1993. Kommittén bör beakta vad som anförts i regeringens direktiv dir. 19845 till kommittéer och särskilda utredare.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen benu myndigar chefen för justitiedepartementet

sou 199314 Bilaga 1 353

att tillkalla en kommitté omfattad av kommittéförordningen - 1976 l 19 med högst nio ledamöter med uppdrag att lägga fram förslag till grundlagsämlringair m.m. inför ett svenskt medlemskap i EG. att utse en av ledamöternzi att vara ordförzmde. att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att knstnadernzi skall belasta andra Iiuvudlitelns ;inslag LJtredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig lill föredragandcns ivervâigzmden och bifaller hennes hemståillan. J ustitiedepznrtcmcntet

Årââwâé,

vásuáazánx. ;w finit m 29133 gm; g m

kâxaü ,Mm

. . ;mwsäágçgå A

sou 199314 355

Bilaga 2

Förteckning över i vilka fall beslut i rådet fordrar enhällighet

I det följande redovisas först de bestämmelser enligt gällande som gemenskapsfördrag föreskriver att rådet måste fatta beslut enhälligt. I alla övriga fall stadgas således att kvalificerad majoritet är tillräcklig, bortsett från några enstaka fall främst procedurfrågor då av beslut kan fattas med enkel majoritet. Därefter redovisas på vilka punkter som enhällighet fordras inom de ytterligare Samarbetsområden som tillkommer Maastrichtgenom fördraget liksom de förändringar beslutsreglema sker inom av som de nuvarande samarbetsområdena till följd av det fördraget. Det bör betonas att det endast är fråga förteckning över de om en artiklar i fördragen som stadgar att beslut skall fattas enhälligt. Uppräkningen gör således inte på något sätt anspråk på att fullständigt skildra de verkliga förutsättningarna för beslut.

Romfördraget

Beslut om sådana sociala trygghetsåtgärder är nödvändiga för som den fria rörligheten artikel 51. Direktiv om samordning av lagar och andra författningar rör som

upptagande och utövande av självständig förvärvsverksamhet ide fall

ett sådant direktivs genomförande medför ändring i någon medlemsstat av gällande lagstiftning angående yrken vad utbildning avser

och tillträde för enskilda personer artikel 57.2.

Direktiv som syftar till en gradvis samordning av medlemsstaternas valutapolitik vad gäller kapitalrörelser mellan medlemsstater och

tredje land i de fall en åtgärd utgör en tillbakagång vad avser

liberaliseringen av kapitalrörelser artikel 70.1 som motsvaras av

artikel 73e i Maastrichtfördraget. Bestämmelser för en harmonisering av lagstiftningen beträffande

omsättningsskatter, punktskatter och andra indirekta skatter artikel

99. Direktiv för en tillnärmning av sådana bestämmelser i medlemsstaternas lagar och författningar som direkt inverkar på den gemensamma

356 Bilaga 2 SOU 199314

marknadens upprättande och funktion artikel 100. Kvalificerad

majoritet är emellertid tillräcklig när det gäller sådana åtgärder för en tillnärmning bestämmelser i lagar och författningar som syftar till av

att upprätta den inre marknaden och få den att fungera artikel

l00a.l.

Beslut om lämpliga åtgärder vad gäller konjunkturpolitik artikel

103.2. Kvalificerad majoritet är dock tillräcklig vad gäller direktiv

för det närmare genomförandet av sådana åtgärder artikel 103.3

Beslut om vilka åtgärder som skall vidtas i fråga om miljöpolitik

artikel 1305.

Beslut nödvändiga åtgärder för att inom den gemensamma om marknadens förverkliga något gemenskapens mål då fördraget ram av

inte innehåller de nödvändiga befogenheterna artikel 235.

Euratomfördraget

Beslut om att häva sekretess hos kommissionen till skydd för en stats

försvarsintressen artikel 24.2

. Beslut om priser artikel 69. Beslut, i en allmän bristsituation, om ändring i fördragets avsnitt

rörande tillgångar artikel 76.

Beslut ändring fördragets bestämmelser om säkerhetskontroll. om av

artikel 85.

Beslut ändring av fördragets bestämmelser om äganderätt till om egendom artikel 90.

Kol- och stålfördraget

Beslut i händelse allvarlig bristsituation rörande prioritering av av en konsumtionen, fördelning av gemenskapens kol- och stálresurser, produktionsprogram och exportrestriktioner artikel 59. Beslut om minimi- resp. maximitaxor för tullavgifter gentemot tredje

land artikel 72 st l.

Beslut om tillägg till förteckning över vad som skall anses vara koloch stålprodukter artikel 81.

SOU 199314 Bilaga 2 357

4. Maastrichtfördraget

Beslut i syfte att underlätta för medborgare i unionen att röra och uppehålla sig fritt inom medlemsstaternas territorium artikel 8a. Närmare bestämmelser om rösträtt och valbarhet i kommunala val och val till Europaparlamentet för medborgare i unionen artikel 8b. Beslut om gemensamma viseringsregler artikel 1000.1. Efter den 1 januari 1996 kan emellertid sådana beslut fattas med kvalificerad majoritet artikel 1000.3. Vissa beslut inom ramen för det ekonomiskt-monetära samarbetet. Bestämmelserna i den delen ersätter bl.a. de nämnda reglerna ovan i Romfördraget om konjunkturpolitiska åtgärder artikel 103. Enhällighet fordras inom det ekonomiskt-monetära samarbetet för beslut om i fördraget icke förutsedda åtgärder mot alltför stora underskott i medlemsstaternas offentliga finanser artikel 1040.14, att tilldela Europeiska centralbanken uppgifter gäller tillsyn - som av kreditinstitut artikel 105.6, ändring av vissa bestämmelser i stadgan för Europeiska central- bankssystemet artikel 106.5, att ingå avtal om ett växelkurssystem för ecun i förhållande till -

tredje lands valuta artikel 109.1,

att tilldela Europeiska monetära institutet i fördraget förutsedda uppgifter för att förbereda det ekonomiskt-monetära samarbetets

tredje steg artikel 109f.7 samt

att på dagen för inledningen det tredje steget införa de omräk- - av ningskurser till vilka medlemsstaternas valutor skall låsas och den

låsta kurs till vilken ecun skall ersätta dessa valutor artikel 1091.4-

5.

Beslut om vissa slag av åtgärder inom miljöområdet artikel 1305.2.

Vad gäller miljöpolitiken i övrigt upphör Romfördragets krav på

enhällighet artikel 1305. l.

Härtill kommer att rådet enligt Maastrichtfördraget kan fatta vissa beslut, varvid i huvudsak fordras enhällighet, utanför det egentliga gemenskapssamarbetet, dvs. inom det mellanstatliga samarbetet rörande utrikes- och säkerhetspolitik samt rättsliga och inrikes frågor.

ñazâszaåiååø flwä-qêigz nås V

Avhmågvnäkum

y nät .faømüüfsüäáwxzáaáaâhøâsâäzuüiü n

åâfâxâüååmmøxoø å âamüdiav ciao

mo. -

wmâøøxaøma

,fbtsho 151513 çgirirmñq

mmmwwäwmwüüsämmmwm h

.. fáän.fêêiääåfüå-åáäñ §i$4§3; mg-gøgügg å å Ägg

r

glifsån

.

sQx-zxmcfå aigxäzygmaäagâzaázaz.

i

iüsmáimm nålar i vamotáláimoxxüiø ahwssárâi

343244 gwen äáäiâgg av[..egrázsgggtsâüêâç§gai

man m W

usb im mltuinv L

wv§2s

maâuástk e ráägwsw.

åfáäwm V k

ürâfiaâiiâkáåx-üäááäi. anamma

v

;wømáüwmøkmoáaxwü

SOU 199314 361

Bilaga 4

Följande promemoria har upprättats av utredningens sekretariat

och presenterats för kommittén. Allemansrätten är visserligen inte

nu föremål för grundlagsreglering. Vi har dock inhämtat att

en diskussion även i den frågan fors inom Fri- och rättighetskom-

mittén. Mot bakgrund av det betydande värde som allemansrätten

tillmäts hos oss har vi ansett att oavsett om en grundlagsreglering skulle komma till stånd eller inte promemorian kan ha ett allmänt intresse.

Allemansrätten och gemenskapsrätten

Allemansrätten är beteckningen på vissa svenska sedvänjor med gamla anor. Den innebär i stort en begränsad rätt för var och en att ta sig fram åtminstone till fots över annans mark och att tillfälligt - uppehålla sig där, liksom en rätt att i skog och mark plocka bär, svamp, vilda blommor, kottar samt nedfallna grenar och kvistar. Från allmänhetens synpunkt framstår allemansrätten närmast som en begränsad nyttjanderätt till någon annans fasta egendom. Ur markägarens perspektiv innebär allemansrätten en inskränkning i hans äganderätt till fastigheten utan att han upplåtit någon nyttjanderätt.

l. Kort om allemansrättens närmare innebörd Allemansrätten är inte reglerad i lag. Den omnämns i l § första stycket naturvårdslagen 1964822 som lyder Naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas. Den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten. Bestämmelsen ger ingen vägledning i fråga om allemansrättens närmare innehåll. Allemansrättens innebörd kan i stället åtminstone i grova drag - anses framgå motsatsvis av vissa straffstadganden. I 12 kap. 4 § BrB stadgas att tager man olovlig väg över tomt eller plantering eller över annan äga, som kan skadas därav, dömes för tagande av olovlig väg till böter. Det är således inte möjligt att generellt färdas över annans mark. I 8 kap. 11 § andra stycket BrB straffbeläggs som egenmäktigt förfarande eller självtäkt bl.a. att olovligen anbringa

eller bryta stängsel, bygga, gräva eller upptaga väg. Vad gäller

rätten att tillägna sig det som växer i naturen sägs i 12 kap. 2 § andra

362 Bilaga 4 SOU 199314

stycket BrB att den som i skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock vindfälle, sten grus, torv eller annat sådant, som är berett till bruk, dömes för åverkan, om brottet med hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheter är att anse som ringa. Om brottet inte är ringa och därför inte skall bedömas som åverkan gäller reglerna om tillgreppsbrott, t.ex. stöld, i 8 kap. BrB 8 kap. ll § första stycket BrB. Det utöver de rättsliga sanktionerna viktigaste sättet för en markägare att freda ett markområde mot tillträde är hans avstängningsrätt, att genom att uppföra ett stängsel helt enkelt omöjliggöra färd inom området. Det remedium som finns mot en sådan åtgärd är att hos länsstyrelsen begära föreläggande om s.k. stängselgenombrott. I 17 § naturvårdslagen sägs att Finnes på område, som är av betydelse för friluftslivet, eller i områdets närhet stängsel som hindrar eller försvårar tillträdet till mark inom området där allmänheten eljest skulle ägt att fritt ñrdas, får länsstyrelsen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan genomgång. Om det står klart att stängslet inte har något annat syfte än att stänga allmänheten ute får, enligt samma lagrum, fastighetsägaren föreläggas att ta bort stängslet.

2. EG-rätten och allemansrätten I art. 222 i Romfördraget sägs enligt den preliminära svenska översättningen att Detta fördrag skall inte i något hänseende ingripa i medlemsstaternas egendomsordning. Det har i EGdomstolens praxis och i uttalanden av rådet och kommissionen bekräftats att t.ex. nationaliseringar är förenliga med fördraget även om etableringsfriheten därigenom inskränks, förutsatt att egna och utländska medborgare behandlas lika. Allemansrätten är naturligtvis inte en äganderättsform och kanske inte ens i mera strikt bemärkelse en nyttjanderättsform. Den är emellertid otvivelaktigt ett element i den svenska egendomsordningen i det att den generellt tvingar alla ägare av fast egendom att tåla ett visst intrång i sin äganderätt. Bestämmelsen i Romfördraget utesluter inte endast åtgärder som t.ex. ändrar egendomsordningen utan alla beslut som ingriper i den. Jfr den tyska versionen i vilken sägs att fördraget lässt die Eigentunzsordnung unberührt. Ännu något vidare förefaller den engelska versionen vara som stadgar att fördraget shall in no way prejudice the rules governing the system

SOU 1993 14 Bilaga 4 363

of property ownership.

Det skulle möjligen kunna sättas i fråga om inte den unika svenska allemansrätten ingriper i den EG-rättsliga fria etableringsrätten. En företagare vars verksamhet innefattar förvaltning t.ex. skogsmark av får i Sverige tåla en inskränkning i sin äganderätt som han inte drabbas av i en annan medlemsstat. Det måste då uppmärksammas att etableringsfriheten icke avser en frihet från att tvingas ta hänsyn till nationella regler. Det är i stället endast fråga om ett diskrimineringsförbud, en rätt att uppta och utöva självständig förvärvsverksamhet samt rätt att bilda och driva företag på de villkor etableringssom landets lagstiftning föreskriver för egna rättssubjekt art. 52 andra stycket Romfördraget. Allemansrätten strider inte mot detta diskrimineringsförbud. Den gäller lika för alla, svenskar och utlänningar, såväl ur naturbesökar- som fastighetsägarsynpunkt. En annan diskussionsvis möjlig invändning mot allemansrätten skulle vara att en fastighetsägare med hänvisning till det EG-rättsliga fri- och rättighetsskyddet gör gällande att hans äganderätt kränks av allemansrätten. En enskild part kan inte väcka talan vid EGdomstolen mot en medlemsstat, utan frågan är närmast vilken framgång en sådan invändning skulle kunna röna inför en svensk domstol vid ett EG-medlemskap. EG-rättens fri- och rättighetsskydd har primärt avseende på EGinstitutionernas regelgivning. Det är EG-rättsliga förordningar, direktiv och beslut som inte får kränka de grundläggande fri- och rättigheterna. EG-domstolen har flera gånger slagit fast att EG-rätten inte generellt innefattar några krav på medlemsstaternas normgivning i fråga om förenligheten med grundläggande fri- och rättigheter. Så skedde i t.ex. mål 60 och 6184, Cinethique-målen, och i mål 1286, Demirel-målet. I båda målen gjordes gällande att nationell rätt stred mot en av EG-rättens främsta rättskällor, Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihetema. EG-domstolen uttalade i Demirel-målet att den saknade kompetens att granska förenligheten med Europakonventionen hos sådan nationell

lagstiftning som låg utanför gemenskapsrättens ram it has no power

to examine the compatibility with the European convention on human rights of national legislation lying outside the scope of Community law. Redan av den nyss citerade domen framgår dock motsatsvis att EGdomstolen anser sig kunna, åtminstone i vissa fall, bedöma nationell lagstiftnings förhållande till grundläggande fri- och rättigheter om den

364 Bilaga 4 OU 199314

nationella lagen avser ett område som omfattas av EG-institutionemas kompetens. EG-domstolen har också i flera mål bedömt nationell lags förenlighet med gemenskapsrättsliga regler sådana dessa tolkats med hänsyn till framför allt Europakonventionen t.ex. mål 3675, Rutilimålet och mål 22284 Johnston-målet. På detta indirekta sätt, normalt inom för ett förhandsbeskedsmål, kan således det ramen gemenskapsråttsliga fri- och rättighetsskyddet få betydelse för nationella lagar. När det gäller innehållet i det gemenskapsrättsliga rättighetsskyddet i fråga äganderätten bör framhållas att allemansrätten inte har om angripits utifrån det skydd som Europakonventionen tillerkänner

äganderätten i det första tilläggsprotokollet den 20 mars 1952.

Konventionen utgör gemenskapernas främsta rättskälla när det gäller fri- och rättigheternas innehåll. Den avgörande synpunkten i sammanhanget år emellertid, som tidigare konstaterats, att allemansrätten är en fråga som rör egendoms- ordningen och därför enligt Romfördraget uttryckligen är undandragen EG-institutionemas kompetens. Det kan då givetvis inte heller komma i fråga att EG-domstolen skulle kunna pröva dess förenlighet med de grundläggande fri- och rättigheterna.

SOU 199314 365

Litteratur

Här redovisas endast den litteratur till vilken hänvisningar sker i betänkandet. Busck L., Offentlighedsloven er bedre end sit rygte, i Lov Ret Januari 1993, s. 30 Coppel och ONeil1 A., The European Court of Justice Taking Rights seriously i Common Market Law Review 1992 s. 669 Corel] H. Sekretesslagen, 3 uppl. Lund 1992 van Dijk P. och van Hoof G.J.H., Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 2 uppl, Nederländerna 1990 Due 0., EF-domstolens retspraksis som integrationsfremmende faktor, i Juridisk Tidskrift 1991-92 s. 407 cit. Due Due O. och Gulmann C., Constitutional implications of the Danish accession to the European Communities, i Common Market law Review 1972 s. 256 cit. Due m.fl. Eek H., Folkrätten, Stockholm 1968 European Parliament 1993 The New Treaties, Bryssel Luxemburg - 1991 Gulmann C. och Hagel-Sørensen K., EF-ret, Köpenhamn 1988 Hartley C. The Foundations of European Community Law, 2 uppl, , Oxford 1988 Holmberg E. och Stjernquist N., Grundlagarna med tillhörande författningar, Stockholm 1980 Justitsministeriets redegørelse af juli 1972 for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrzedelse af de Europaeiske Fzizllesskaber, i Nordisk Tidsskrift for International Ret, v01. 41 1971 Louis J-V., The Community Legal Order, Commission of the European Communities, 2 uppl, 1990 Lysén G., Introduktion till EG-rätten, 2 uppl, Uppsala 1989

366 Litteratur SOU 199314

Neville Brown L., The Court of Justice of the European Communities, 3 uppl, London 1989 Ross A., Laarebog i folkeret, 3 uppl, Köpenhamn 1951 Viklund D., Att förstå EG, 2 uppl, Stockholm 1991 Zahle H., Suveraenitets-overladelse Tidspunktet for overladelsen, i Juristen nr 5 1992, s. 243 Örström Möller J., Den danske EF-beslutningsproces i praksis, i Nordisk administrativt tidskrift 1982 s. 258

Statens

offentliga utredningar 1993

Kronologisk förteckning

Stymings-ochsamarbetsformerbiståndet. i UD Kursplanerför grundskolan.U. Ersättningför kvalitet ocheffektivitet. Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggandehögskoleutbildning.U. 4. Statligtstödtill rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. S. Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- maka. Livsmedelshygienoch småskaliglivsmedelsproduktion. Jo. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män arbetsmarknaden. Ku. Löneskillnaderoch lönt-diskriminering.Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel.Ku. 9. Postlag.K. 10.En ny datalag.Ju. l Socialförsäkringsregister. S. 12. Vårdhögskolor - kvalitet utveckling huvudmannaskap. - U. - 13. Ökad konkurrensinomjämvägssektom.K. 14.EG och våra grundlagar.Ju.

Statens 1993

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet En ny datalag.[10] EG och våragrundlagar.[14]

Utrikesdepartementet Stymings-och samarbetsfömier i biståndet. [1]

Socialdepartementet Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. [4] Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. - [5] Socialförsäkringsregister.

Kommunikationsdepartementet Postlag.[9] Ökad konkurrensinom jämvägssektom. [13]

Utbildningsdepartementet Kursplaner för grundskolan. [2] Ersättningför kvalitet och effektivitet. Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor [12] kvalitetutveckling huvudmannaskap. - - Jordbruksdepartementet Livsmedelshygienoch småskalig livsmedelsproduktion. [5]

Kulturdepartementet Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor ochmän arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor ochmän arbetsmarknaden. Bilagedel. [8]

Bnsrnwxscnu Fun-zu ruuonxnsr, 106 47 STOCKHOLM FAX 08-20 50u, TELEFON 08-690 9090