Lokal demokrati i utveckling : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Occ SOU

QEçKK

//INN

(4

Statens offentliga utredningar

WW 1993:90

W Civildepartementet

Lokal demokrati

i

utveckling

Slutbetänkande av

Iigkaldemokratikommittén

Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, pâ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13447-0

Graphic Systems AB, Göteborg 1993 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Civildepartementet

bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för Civildepartementet Regeringen att tillkalla en kommitté (dir. 1992:12) med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén har antagit namnet Lokaldemokratikommittén (C 1992:01). I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit kommunalrådet Sven Lindgren, ordförande, kommunalrådet Erik-Abel Ejderud, f. kommunalrådet Axel Gisslén (från den 20 januari 1993), riksdagsledamoten Stig landstings- och kommunfullmäktigeledamoten Ulla-Britt Hagström, Grauers, kommunalrådet Gun-Britt Mårtensson, rektor Magnus Persson, kanslichefen Gustav Rhenman, Catarina Rönnung, kommunalrådet riksdagsledamoten Lars-Gerhard och kommunalrådet Roland Åkesson. Westberg Som sakkunniga har deltagit stabschefen Jan Grönlund, Landstingsför- Sören Civildepartementet och direktören bundet, departementsrådet Häggroth, Curt Riberdahl, Svenska Kommunförbundet. har Meta Boethius, Statskon- Som experter deltagit avdelningsdirektören toret, kanslirådet Erik Göransson, Justitiedepartementet, kammarrättsassessom Charlotte Hedberg, Finansdepartementet, stadsjuristen Stig Hellmers, departementssekreteraren Maria Renström-Tömblom, Södertälje kommun, Socialdepartementet, jur. kand. Thorbjörn Roos, departementssekreteraren

Gunilla Sterner och Ema Zelmin-Åberg, båda

departementssekreteraren Civildepartementet. Kommitténs huvudsekreterare har varit sakkunnige Kai Kronvall, sekreterare kammarrättsassessom Boris Preijde. Kommittén har överlämnat betänkandena Det kommunala medtidigare lemskapet (SOU 1992:72), Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128), hos kommunala företag (SOU 1992:134), Sekretessla- Handlingsoffentlighet nämndorganisation (SOU 1992:140) och Kommunal gen i en fri kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77). Kommittén får härmed överlämna slutbetänkandet Lokal demokrati i utveckling ( ).

Ledamoten Catarina Rönnung har lämnat två reservationer.

Ledamöterna Axel Gisslén, Gun-Britt Mårtensson, Magnus Persson och

Catarina Rönnung har lämnat ett gemensamt särskilt yttrande.

Ledamoten Magnus Persson har lämnat två särskilda yttranden.

Stockholm i oktober 1993

Sven Lindgren

Erik-Abel Ejderud Axel Gisslén Stig Grauers

Ulla-Britt Hagström Gun-Britt Mårtensson Magnus Persson Gustav Rhenman Catarina Rönnung Lars-Gerhard Westberg

Roland Åkesson

/Kai Kronvall Boris

Preijde

Gunilla Sterner

Innehållsförteckning 5

Innehållsforteckning

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Författningsforslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1.1 Vårt uppdrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1.2 Innehållet i betänkandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 1.3 Värdegrunden för vårt arbete . . . . . . . . . . . . . . 52 1.4 Kommunal verksamhet i förändring . . . . . . . . . . 53 1.4.1 Förändringsarbetet under 1970- och 1980-talet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 1.4.2 Nya förutsättningar for kommuner och landsting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 1.5 Förutsättningar for den lokala demokratin . . . . . . 59 1.6 Den lokala självstyrelsen i ett europeiskt perspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 1.6.1 Förhållandet mellan centralmakt och lokalmakt i de västeuropeiska länderna . . . . . . . . 61 1.6.2 Olika varianter av förhållandet mellan staten och kommunema/regionema . . . . . . . . . . . 62 1.6.3 Strategier för effektivisering av den kommunala/regionala verksamheten . . . . . . . . . . 63 1.6.4 Subsidiaritetsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

2 Lokal och demokrati självstyrelse gnmder, tillstånd, utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 2.1 Grunder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 2.1.1 Lokal självstyrelse i ett historiskt perspektiv . . . . . 68 2.1.2 Lokal demokrati - olika modeller . . . . . . . . . . . . 68 2.1.3 Synen på den lokala självstyrelsen och demokratin i statliga kommittéer 1970-1993 . . . . . . . . . . . . . 69 2.2 Tillståndet hos den lokala sjålvstyrelsen och demokratin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

6 Innehållsförteckning

2.3 Kommitténs syn på värdegrunden för lokal självstyrelse och lokal demokrati . . . . . . . . . . . . 75 2.3.1 Den lokala . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 självstyrelsen 2.3.2 Den lokala demokratin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 2.3.3 Medborgarperspektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 2.3.4 Politikerperspektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2.4 Den lokala . . . . . . . . . 87 självstyrelsens utveckling 2.4.1 Lokala instrument för vidgad demokrati . . . . . . . . 87 2.4.2 Fortsatta snabba . . . . . . . . . 88 samhällsförändringar 2.4.3 Den regionala nivån . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

EG och den kommunala självstyrelsen . . . . . . . 93 3.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 3.2 Den lokala/regionala strukturen i de västeuropeiska länderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 3.3 Finansiering av verkkommunala/regionala samheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 3.4 Principiella om den kommunala bedömningar självstyrelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 3.4.1 Den kommunala . . . . . . . . 99 självstyrelsens gränser 3.4.2 Den kommunala och självstyrelsen beskattningsrätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 3.4.3 Kommunala stödåtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . 103 3.5 Konventionen om kommunal . . . . . . 104 självstyrelse 3.6 Subsidiaritetsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 3.7 . . . . . . . . 108 Kommunernas/regionemas inflytande 3.8 Slutsatser och överväganden . . . . . . . . . . . . . . 109

4 Kommunal organisation nya strukturer . . . . 117 4.1 Utgângspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.1.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.1.2 Den organisatoriska under utvecklingen 1980-talet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 4.1.3 Nämndorganisationen i 1991 års . . 120 kommunallag 4.1.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4.2 i kommunerna . . . . . . . . . Nämndorganisationen 124 4.2.1 Allmänna . . . . . . . . . . . . förändringstendenser 124 4.2.2 Sektoriell/traditionell organisation . . . . . . . . . . 124 4.2.3 Territoriell organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 4.2.4 Funktionell organisation . . . . . . . . . . . . . . . . 128 4.2.5 Andra radikala . . . . . . 135 organisationsförändringar 4.2.6 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 4.3 Landstingens politiska organisation . . . . . . . . . . 137 4.3.1 Allmänna . . . . . . . . . . . . 137 förändringstendenser

Innehållsförteckning 7

4.3.2 Exempel på . . . . . . . . 138

Organisationsutveckling

4.3.3 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

4.4 Uppföljning av radikala organisations-

förändringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 4.5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Överväganden

Kommunal organisation - rättsliga aspekter och

funktionsfördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

5.1 . . . 156

Rättsliga aspekter på beställar-utförarmodellen

5.1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 5.1.2 Kommunalrättsliga för beställar-

förutsättningar

utförarmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

Tillämpningen av beställar-utförar-

modellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 mellan de förtroendevalda

Uppgiftsfördelningen

och de anställda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 5.1.5 Beställar-utförarfunktionen pâ nämndnivå . . . . . 164 5.1.6 Vissa frågor om sekretess . . . . . . . . . . . . . . . 164 5.1.7 Närvarorätten för personalrepresentanter i beställamämnder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 5.2 Fullmäktige - direktvalt högsta beslutsorgan . . . . 170

5.2.1 och uppgifter . . . . . . . . 170 Fullmäktiges ställning

5.2.2 förändrade roll . . . . . . . . . . . . . . 171

Fullmäktiges

5.2.3 Antalet ledamöter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 5.2.4 Antal sammanträden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 5.2.5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Fömyelseâtgärder

5.2.6 Fullmäktiges möjligheter att diskutera

ärenden med lokal anknyming . . . . . . 174 polisiära

5.3 Revision, och utvärdering . . . . . . . 176

uppföljning

5.3.1 Revisorernas ställning och uppgifter . . . . . . . . 176

5.3.2 av revisorernas kompetens m.m. . . . 178

Utvidgning

5.3.3 Behov av reformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 5.4 och förslag . . . . . . . . . . . . . . . 180

Överväganden

5.4.1 Beställar-utförarmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . 180 5.4.2 Fullmäktige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 5.4.3 Revisionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

verksamhetsformer . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Nya

6.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 6.2 Källmaterialet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 6.3 Definitioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 6.4 Förändringar i kommuner och landsting . . . . . 187

6.4.1 Förändringar av organisation och styrformer . . . . 189

6.4.2 Nya verksamhetsformer . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

8 Innehållsförteckning

6.4.3 Nya entreprenörsinriktade i USA förvaltningar . . 193 6.5 Nya produktionsformer i egen regi . . . . . . . . . 194 6.5.1 Resultatenheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 6.5.2 Ekonomistyrning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 6.5.3 Intraprenader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 6.5.4 Extern konkurrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 6.5.5 Analys av nya produktionsformer i egen regi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 6.6 Nya produktionsformer med extern drift . . . . . . 204 6.6.1 Kommunala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 företag 6.6.2 Entreprenader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 6.6.3 Privata företag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 6.6.4 Föreningar/ideell verksamhet . . . . . . . . . . . . . 209 6.6.5 Avknoppning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 6.6.6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Brukarkooperativ 6.6.7 Valfrihet och fristående skolor . . . . . . . . . . . . 214 6.6.8

Privatisering/utförsäljning . . . . . . . . . . . . . . . 217

6.6.9 Analys av externa driftformer . . . . . . . . . . . . . 217 6.7 Sammanfattande analys . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

7 De förtroendevalda och representativiteten . . . 225 7.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 7.2 Antalet

fortroendeuppdrag . . . . . . . . . . . . . . . 225

7.2.1 Kommunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 7.2.2 Landstingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 7.3 av förtroendevalda Omsättningen . . . . . . . . . . . 228 7.3.1 Rekrytering och . . . . . . . . . . . . 228 uppdragsattityd 7.3.2 Omsättningen i kommunerna . . . . . . . . . . . . . . 229 7.3.3 Omsättningen i landstingen . . . . . . . . . . . . . . . 230 7.4 Hel- och i kommunerna deltidsengagerade . . . . . 231 7.4.1 Heltidsengagerade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 7.4.2 Deltidsengagerade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 7.5 Grupp- och âsiktsrepresentativiteten . . . . . . . . . 232 7.5.1 Teoretiska och principiella aspekter på representativitetsfrágan . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 7.5.2 Tidigare undersökningar . . . . . . . . . . . . . . . . 233 7.6 1993 års undersökning . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 7.6.1 Allmän urval ansats, metod, . . . . . . . . . . . . . . 235 7.6.2 Antalet politiker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 7.6.3 Uppdragsmönster och uppdragskoncentration . . . 238 7.6.4 Representativitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 7.7 och slutsatser Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . 240

Innehållsförteckning

8 Politikerrollen i en föränderlig värld . . . . . . . . 245 8.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 8.1.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 8.1.2 Allmänt om politikerrollen . . . . . . . . . . . . . . . . 246 8.1.3 Underlagsmaterialet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 8.2 Viktiga förändringar i kommuner och landsting med konsekvenser för politikerrollen . . . . . . . . . . 248 8.3 Perspektiv på politikerrollen . . . . . . . . . . . . . . . 250 8.4 Politikerrollen i ett arenaperspektiv . . . . . . . . . . 252 8.4.1 Politikerrollen på partiarenan . . . . . . . . . . . . . . 253 8.4.2 Politikerrollen på väljararenan . . . . . . . . . . . . . . 257 8.4.3 Politikerrollen på den parlamentariska arenan . . . . 259 8.5 Sammanfattning och slutsatser . . . . . . . . . . . . . . 268

Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 9.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 9.2 Kort historik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 9.2.1 Tiden fram till och med 1977 års kommunallag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 9.2.2 1983 års lagstiftning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 9.2.3 Demokratiberedningens huvudbetänkande och regeringens proposition om aktivt folkstyre . . . . . . 276 9.3 Nuvarande lagregler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 9.3.1 Förarbeten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 9.3.2 1991 års kommunallag . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 9.4 Den kommunala självstyrelsen . . . . . . . . . . . . . . 280 9.5 Kritik mot nuvarande lagreglering . . . . . . . . . . . 281 9.5.1 Administrativa svårigheter samt orättvisor . . . . . . 281 9.5.2 Ingrepp i den kommunala självstyrelsen . . . . . . . . 282 9.6 Vårt förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

10 Medborgarna och den kommunala verksamheten - information och insyn, inflytande . . . . . 285 10.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 10.2 Rättigheter och skyldigheter . . . . . . . . . . . . . . . 286 10.3 Insyn i kommunal verksamhet . . . . . . . . . . . . . . 288 10.3.1 Rättsliga förutsättningar för överlämnande av förvaltningsuppgift . . . . . . . . . . . . 289 10.3.2 Kommunernas ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290

10.3.3 överväganden beträffande kommunernas ansvar . . . 292

10.3.4 överväganden beträffande allmänhetens

insyn och kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 10.4 Kommunal information . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

10 Innehållsförteckning

10.4.1 Den kommunala informationens uppgifter . . . . . . . 294 10.4.2 Basinformation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 10.4.3 Marknadsförande information . . . . . . . . . . . . . . 296 10.4.4 Serviceinformation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 10.4.5 Myndighetsinformation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 10.4.6 Nya kommunikationsformer . . . . . . . . . . . . . . . 299 10.5 Insyn i politiska organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 10.5.1 Minskat intresse för . . . . . . . . . . . . . 300 partipolitik 10.5.2 Andra aktioner vanligare . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 10.5.3 Temamöten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 10.5.4 Frågor om årsredovisningen . . . . . . . . . . . . . . . 301 l0.5.5 Offentliga nämndsammanträden . . . . . . . . . . . . . 301 l0.5.6 Färre offentliga sammanträden . . . . . . . . . . . . . 303 10.6 Påverkan av beslut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 10.6.1 Samråd med användarna . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 10.6.2 Villkorad delegation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 10.6.3 Deltagande i produktionen . . . . . . . . . . . . . . . . 307 10.6.4 Användarstyrda självforvaltningsorgan . . . . . . . . . 308 l0.6.5 Analys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 l0.6.6 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

10.7 Överklaganden och andra klagomål . . . . . . . . . . 314

l0.7.1 Den formella nivån - . . . . . . . . . . 315 överklaganden 10.7.2 Den informella nivån - . . . . . . . . . . . . klagomål 315 10.8 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

11 Kommunala folkomröstningar, ökat personval . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 11.1 Vårt uppdrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 11.2 Kommunala folkomröstningar . . . . . . . . . . . . . . 322 l1.2.l Framväxten av nuvarande regler . . . . . . . . . . . . 322 1l.2.2 Folkomröstningar vid . . . . . . . 324 kommundelningar 11.2.3 Användningen av kommunala folkomröstningar i Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 11.2.4 Lokala omröstningar i andra vanligare länder i Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 ll.2.5 Förslag om ökad användning och utveckling av det kommunala folkomröstningsinstitutet i Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 11.3 Ökat inslag av personval från 1997 . . . . . . . . . . . 356 11.3.1 Personvalskommitténs förslag i korthet . . . . . . . . 357 11.3.2 Tänkbara kommunaldemokratiska konsekvenser av förslaget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363

Innehållsförteckning

12 Kvalitetskontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 12.1 Målen för den kommunala verksamheten . . . . . . . 367 12.2 Problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 12.3 Definitioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 12.3.1 Allmänna definitioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 12.3.2 Våra definitioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 12.4 Generella krav som bör ställas på kvalitetsmätning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 12.5 Kvalitetsmått . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373

12.6 Modeller för kvalitetsmätning . . . . . . . . . . . . . . 375

12.7 Kvalitetskontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 12.7.1 Kvalitetskontroll ikommunal verksamhet . . . . . . . 379

12.8 Kvalitetskontroll inom hälso- och sjukvården . . . . . 381

12.9 Medborgarkontrakt i England . . . . . . . . . . . . . . 384 12.10 Sammanfattande analys . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 12.11 Våra bedömningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389

13 Kommundelningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

13.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

13.2 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396

13.3 1979 års indelningslag - en kort analys . . . . . . . . 397

13.3.1 Bakgrund och förarbeten . . . . . . . . . . . . . . . . . 397

13.3.2 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407

13.4 Genomförda kommundelningar . . . . . . . . . . . . . 409

13.4.1 De tidiga delningarna (1979/ 1981) . . . . . . . . . . . 410

\

i 13.4.2 Nyköpings kommun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414

13.4.3 Örebro kommun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 13.5 Ansökningar som avslagits . . . . . . . . . . . . . . . . 416

i 13.6 Erfarenheter av delningama . . . . . . . . . . . . . . . 418

§ 13.6.l Svårt att utvärdera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418

l 13.6.2 Rapporten Kommundelningar - erfaren-

E heter och utfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

13.6.3 - ett försök till

i

Ekonomiska nyckeltal jämförelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424

%

13.6.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427

13.7 Reformbehov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427

14 Majoritetsstyre i kommuner och landsting . . . . . 431

14.1 Nuvarande bestämmelser i . . . . . . 432

kommunallagen

14.2 Stockholms kommuns förslag . . . . . . . . . . . . . . 433

14.3 Kommunalt majoritetsstyre (kommunal

parlamentarism) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434

12 Innehållsförteckning

14.4 Vår uppfattning - nämnder bör väljas tills vidare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 14.5 Misstroendevotum eller initiativrätt for styrelsen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 14.6 Vårt förslag till tillsvidareval . . . . . . . . . . . . . . 439

15 justeringar i . . . . . . . . . . . . . 443 kommunallagen 15.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 15.2 Möjlighet för kommun att använda av betecksig ningen stad (stadsfullmäktige/stadsstyrelse) som kommunalrättsligt begrepp . . . . . . . . . . . . . 444 15 .2.1 Införandet av enhetlig 1969 . . . 444 kommunbeteckning 15 .2.2 Tidigare framställningar . . . . . . . . . . . . . . . . . 446 15.23 Vår - är inte uppfattning någon lagändring nödvändig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 15.3 Sätt att kalla till sanunanträde med . . . 448 fullmäktige l5.3.l Tidigare utformning av bestämmelsema . . . . . . . . 448 l5.3.2 Vårt - skall lämnas . . . . . . . . . 449 förslag kungörelse 15.4 Jäv vid s.k. dubbla engagemang . . . . . . . . . . . . 450 15 .4.1 Nuvarande jävsbestämmelsers tillkomst . . . . . . . . 450 l5.4.2 Vårt - . . . . . . förslag jäv vid myndighetsutövning 452 15.5 Införande av regler i om kommunallagen hantering av jävsfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 15 .5.1 Förarbetena till 1991 års kommunallag . . . . . . . . 454 l5.5.2 Vårt - bör förslag förfaranderegler införas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454

16 Specialmotivering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457

Reservationer och särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . . . 481

Bilaga 1 Kommittédirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 Bilaga 2 Överförande av verksamhet från nämndförvaltning till entreprenad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509 Bilaga 3 Ökad konkurrens mellan kommuner, landsting och entreprenörer - en analys av offenlighets- och sekretessfrágoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 Bilaga 4 Kommunalt majoritetsstyre - ett reformforslag . . . 549

Innehållsförteckning 13

Tabellförteckning

3:1 Kommunernas antal och storlek i Västeuropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3:2 Antal regionala och mellanliggande organ i EG-ländema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

3:3 Kommunala utgifter i EG-ländema . . . . . . . . . . . . 98 3:4 Fördelning av de kommunala inkomsterna . . . . . . . 99 7:1 Antalet ordinarie uppdrag i kommunerna . . . . . . . 226

7:2 Antalet ledamöter i fullmäktige de senaste

tio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

valperiodema

7:3 Procentandel avgående förtroendevalda efter valen 1976, 1979 och 1988 . . . . . . . . . . . . . . . 229 7:4 Heltidsengagerade i kommunerna 1992 . . . . . . . . 231 7:5 Deltidsengagerade i kommunerna 1992 . . . . . . . . 232

7:6 Antalet politiker per redovisningsgrupp . . . . . . . . 237 7:7 Representationen för olika grupper i

olika organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

7:8 Representativitetsmått med hänsyn tagen till gruppemas varierande storlek av befolkningen . . . . 240

3 11.1 Omröstningar i andra ärenden än

indelningsfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

11.2 Tidpunkt för omröstningar och för beslut om avslag på föreslagna omröstningar . . . . . . . . . 327

11.3 Föreslagna omröstningsärenden . . . . . . . . . . . . . 328

11.4 Omröstningsinitiativens partipolitiska

i ursprung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 11.5 Av kommuner anförda skäl mot föreslagna omröstningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 13.1 Beslutade kommundelningar . . . L . . . . . . . . . . . 409

13.2 Ansökningar om delning som avslagits . . . . . . . . 417

13.3 Jämförelsetal för vissa delade kommuner . . . . . . . 426

Illustrationer

Figur 1 Exempel på sektoriell/traditionell organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Figur 2 Exempel på territoriell organisation . . . . . . . . . . 133

Figur 3 Exempel på funktionell organisation . . . . . . . . . . 134

Figur 4 Sörmlandsmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Figur 5 Bohusmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Figur 6 Dalamodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 145 Figur 7 Jämtlandsmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 146

Sammanfattning 15

Sammanfattning

Vår huvuduppgift har varit att överväga och föreslå olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin i Sverige. I anslutning till denna uppgift har uppdragits ät oss att utarbeta förslag till vissa förändringar i kommunallagen samt att lösa ett antal separata frågeställningar som aktualiserats under tiden för vårt arbete.

Under arbetets gång har vi avgett följande delbetänkanden:

Det kommunala medlemskapet (SOU 1992:72) Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134) **** i en fri kommunal Sekretesslagen nämndorganisation (SOU 1992:140) Kommunal och internationellt bistånd (SOU 1993:77) tjänsteexport

46* vid domstolstrots

De förtroendevaldas ansvar och lagtrots (SOU 1993:00, avges i okt/nov)

Vi har också lagt ut ett antal uppdrag på olika vetenskapliga institutioner, Statskontoret och enskilda specialister för att skaffa underlag för beskrivningar och analyser. De rapporter som blivit resultatet av dessa uppdrag förtecknas i slutet av denna sammanfattning. Detta huvudbetänkande är i fyra block. Kapitel 1 - 3 är disponerat en allmän del om lokal självstyrelse och demokrati. I kapitel 4 - 9 behandlas nya strukturer och nya roller for de förtroendevalda. Medborgarnas inflytande och kontroll behandlas i kapitel 10 - 12. Slutligen tar vi upp ett antal allmänna demokratifrågor i kapitel 13 - 15. Specialmotiveringar till törfattningsforslagen finns i kapitel 16. Som grund för vårt arbete ligger de demokratiska värderingarna, främst människors lika värde och respekten för individens frihet, rättigheter och integritet, som också kan härledas ur kristen etik och västerländsk humanism.

16 Sammanfattning

Allmänt om lokal och demokrati

självstyrelse

I kapitel l som utgör till betänkandet har vi inledning redogjort för förändringar i kommunal verksamhet under de senaste decennierna och pekat på vissa förutsättningar för den lokala demokratins utveckling. 1970-talets förändringssträvanden inom den kommunala sektorn fokuserades i hög grad på Ett antal reformer demokratifrágoma. genomfördes både för att förbättra de förtroendevaldas arbetsvillkor och för att öka medborgarnas inflytande. Huvudtendensen under första hälften av 1980-talet var i stort sett densamma, men fick förändringssträvandena en del nya inslag. Till dessa hör decenlraliseringssträvanden som bl.a. tog sig uttryck i inrättandet av kommundelsnämnder m.m. i kommunerna och i särskilda organ, t.ex. lokala direktioner, inom landstingen. Delegering blev en naturlig följd av den politiska och administrativa decentraliseringen. Under 1980-talet blev det också en allt vanligare att uppfattning styrningen av den kommunala verksamheten ett växande utgjorde problem för de förtroendevalda. Den alltmer ekonomin medföransträngda de dessutom ett behov av att effektivisera verksamheten. Målstyming växte fram som en metod. Ett annat inslag var statsmaktemas strävan efter av den avreglering kommunala sektorn. Försök med frikommuner 1984 och pågick mellan 1991. De främsta uttrycken för avregleringen blev den nya kommunallagen som trädde i kraft den 1 januari 1992 samt det nya statsbidragssom trädde i kraft systemet den 1 januari 1993. Den statliga politiken vad gäller den kommunala sektorns autonomi är dock inte Det entydig. finns för närvarande tendenser till en med ökad inom återgång reglering vissa sakområden. Genom en politisk styrmodell som konkurrens och markutnyttjar nadsorientering av den kommunala verksamheten försöker nu kommuner och landsting möta den nya ekonomiska situationen. Beställar-utförarmodellen är ett sätt att öka effektiviteten. Frågan om nya verksamhetsformer står högt på kommunernas och landstingens dagordningar. Förutsättningarna för den lokala demokratin har förändrats på senare år. Medborgarnas till det attityder politiska systemet har sjunkit till en mycket låg nivå medan attityden till den kommunala servicen är långt mer positiv. I ett övergripande perspektiv kan man anta att medborgarna kommer att kräva att politiken och politikerna i lokalsamhället blir tydligare och lättare att nå. Krav ställs då på en effektivare och direkt kommunikation mellan dem och deras valda krav ombud, på större öppenhet och bättre i insynsmöjligheter förvaltningen liksom bättre möjligheter till direkt påverkan av den politik som förs och på den kommunala servicen.

Sammanfattning 17

I kapitel 2 gör vi en bredare analys av lokal självstyrelse och demokrati, dess grunder, tillstånd och utveckling. Den lokala självstyrelsen i de skandinaviska länderna har en lång tradition. I Sverige fick den sin moderna reglering i 1862 års kommunalförordningar. Den har också skrivits in i grundlagen (1 kap. 1 § regeringsformen) där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Sverige ratiñcerade år 1989 Europarådets konvention om kommunal självstyrelse. Även om idén om den lokala demokratin - i likhet med den kommunala självstyrelsen - är allmänt omfattad, ñnns det ingen given deñnition av begreppet. I vår analys av utvecklingen konstaterar vi att de tre demokrativärden som varit mest framträdande under de senaste decennierna är medborgarviljans förverkligande, den självständiga åsiktsbildningen och medborgarnas aktiva deltagande. Den representativa demokratin anses bli förverkligad genom att de förtroendevalda på ett tillfredsställande sätt representerar väljarna åsiktsmässigt och socialt.

Vi redovisar vår syn på värdegrunden För lokal självstyrelse och demokrati:

Sedan mitten av 1970-talet har statsmakterna vidtagit olika åtgärder för att minska regleringen av den kommunala sektorn. Under det senaste året har debatten om den statliga styrningen och den lokala självstyrelsen intensiñerats. Vi pekar på ett antal exempel på ingrepp i eller försök att inskränka den lokala självstyrelsen och hemställer att regeringen vidtar åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett stärkt gmndlagsskydd. Utifrån, dels medborgarperspektivet dels politikerperspektivet analyserar vi aspekter på lokal självstyrelse och demokrati. Vi anser att kommunmedlemmama bör ha rätt till infonnation om, insyn i och inflytande över de verksamheter kommunen är ansvarig för, oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Detta motsvaras av en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla information. Vi anser att omröstningar, opinionsundersökningar och liknande bör användas i ökad utsträckning som ett komplement till den representativa demokratin. Den framtida balansen mellan statlig reglering och lokal autonomi år för närvarande svårbedömd. Utvecklingen av samhällsekonomin kommer sannolikt att påverka utfallet en hel del liksom hur stark strävan efter att öka marknadsorienteringen av den kommunala verksamheten kommer att vara. En övergripande fråga är hur kommuner och landsting skall formeras som demokratiska organ för självstyrelse, i en tid som präglas av bl.a. internationalisering, ökande betydelse för den

18 Sammanfattning

regionala nivån samt individualisering av det medborgerliga inflytandet på politiken och samhällsservicen.

I kapitel 3 gör vi en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser for den kommunala av ett närmande självstyrelsen till EG, speciellt med imiktning mot vilka konsekvenser en ekonomisk och penningpolitisk union kan få för kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter. Analysen görs med utgångspunkt i grundlagsutredningens inför EG betänkande och EG Grundlagen (SOU 1993:14). Enligt vår uppfattning är det i första hand det statliga skatteutrymmet som får ge vika om en gemensam ekonomisk politik inom EG/EU kräver ett totalt sett minskat skatteuttag. I konvention om kommunal Europarådets självstyrelse berörs bl.a. skyddet för den kommunala kommunernas indelningen, frihet att bestämma sin inre organisation, de förtroendevaldas formerarbetsvillkor, na för statlig att kommunerna tillsyn, tillförsäkras vissa ekonomiska resurser, att kommunerna i god tid skall rådfrågas på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen vad gäller som berör dem. frågor Dessutom skall kommunerna ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa att de fritt kan utöva sina De befogenheter. principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlag eller annan nationell lagstiftning skall Konventionen respekteras. kan sägas utgöra en och institutionell rättslig ram för krav från kommunernas sida mot statsmakterna och den sätter en gräns för statsmaktemas handlande. Vi anser att det är viktigt att i konventionen principerna får genomslag också i EG:s och att rättssystem Sverige i de pågående EG-förhandlingama lyfter fram konventionens status. En ofrånkomlig konsekvens av den ökade integrationen blir att Sverige måste lämna ifrån sig en del av den nationella suveräniteten för att kunna delta i den europeiska gemenskapen. Vi anser därför att det är

av stor vikt att vi fortsätter att utveckla vår svenska så att folkstyrelse den blir en reell motkraft till den med centraliserade nödvändighet och mer anonyma makten i Det innebär Bryssel. att man vid de pågående förhandlingarna om medlemskap i EG/EU måste slå vakt om den unika resurs som den kommunala självstyrelsen utgör för vårt land.

Nya strukturer och roller för

nya de förtroende-

valda

I 4 redovisar kapitel vi den organisatoriska utvecklingen i kommuner och landsting under 1980-talet och fram till dagsläget:

Sammanfattning 19

erfarenheterna av försöken med fri nämndorganisation inom frikommunförsöket de nya villkoren för den kommunala organisationen till följd av ändringarna i kommunallagen och i speciallagstiftningen organisatoriska mönster som växer fram i hägnet av den nya nya lagstiftningen de första erfarenheterna av radikala organisationsförändringar i ett urval av kommuner och landsting.

30 av kommunerna har kvar den traditionellalsek- Ungefär procent toriella nänmdstrukturen. Den territoriella nämndstrukturen, som i korthet går ut på att kommundelsnämnder/stadsdelsnämnder/områdeshar hand om en del av den kommunala verksamheten inom ett styrelser område har inte fått någon större omfattning. geografiskt avgränsat Flera kommuner har avvecklat sina kommundelsorgan. Den funktionella där man skiljer och utförare eller produorganisationen, på beställare center har genomförts i ett 40-tal kommuner. har förändrats i takt med att det 5 Landstingens politiska organisation har ställts större krav på hälso- och sjukvården. Landstingsstyrelsen har inrättat och beredningar. Den politiska organisationen har delegationer men de flesta har i dag en mycket varierad utformning, landstingen centrala nämnder för den sociala omsorgen samt en särskild eller sammanslagen central nämnd för utbildnings- och kulturfrågor. Vi redovisar sex exempel på organisationsmodeller: Bohusmodellen, Dalamodellen, Sörmlandsmodellen, Blekinge läns landsting, Jämtlands läns landsting och Stockholms läns landsting. I redovisas den rapport som inom ramen för vårt kapitlet separata arbete utarbetats av Stig Montin (SOU 1993:73 Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting) i de delar som den behandlar erfarenheter av organisatoriska förändringar i de kommuner och landsting som ingår i studien. Studien ger enligt vår bedömning en bild av de hittillsvarande erfarenheterna. En klar väsentligen positiv av de berörda förtroendevalda anser sålunda att de positiva majoritet erfarenheterna överväger totalt sett. Synen på fördelningen av inflytandet mellan de kommunala politiska organen, personalen och användarna är relativt ensartad bland de förtroendevalda i de studerade kommunerna. En anser att fullmäktige ägnar sig för mycket åt betydande majoritet planering och för lite åt utvärdering. Vår slutsats är att den framväxande mångfalden på det organisatoriska området är en positiv företeelse med stor betydelse för strävandena att effektivisera den kommunala verksamheten. Uppenbart är att kommunerna och landstingen bör ägna särskild uppmärksamhet åt uppföljning och utvärdering. Vi vet ännu inte hur de nya organisatoriska formerna kan tänkas verka på medborgarplanet, dvs. i vad mån nya sätt

Sammanfattning

att organisera och styra kommuner och landsting påverkar medborgarnas möjligheter till i och insyn inflytande på den politiska processen.

Ikapitel 5 Kommunal organisation rättsliga aspekter och funktionsfördelning, behandlar vi först juridiska problem med beställarförknippade utförarmodellen. Vi har analyserat de kommunalrättsliga förutsättningarna för modellen med utgångspunkt i ett antal olika faktiska och teoretiska tillämpningar för ansvars- och uppgiftsfördelning. Vår bedömning är att den grundläggande uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda som den kommer till i uttryck kommunallagstiftningen sedan 1860-talet inte utgör något hinder for att utveckla bestäl-

lar-utförarlösningar. Däremot kan det, med hänsyn till att kommunalla-

gen skall ge tydliga besked om vilka som principer ligger till grund for den kommunala verksamheten, framstå som motiverat att lagen klargör lagligheten av organisationsmodellen. Vi föreslår att 3 kap. 4 § kommu-

nallagen tillförs att en viss verksamhet kan organiseras så att en nämnd ansvarar för beställning av verksamheten och en annan nämnd ansvarar för att utföra den.

Vi har i vårt delbetänkande tidigare Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation fram (SOU 1992:140) lagt förslag till ändring av sekretesslagen för att komma till rätta med de problem som uppstår när en verksamhet inom ett sekretessområde delas mellan flera nämnder. Därmed bedömer vi att en organisation med beställar-utföramämnder inte skall medföra några problem när det gäller sekretess till skydd för enskilda. Vi har också övervägt närvarorätten för personalföreträdare i beställamämnder. Vi föreslår att personalföreträdamas närvarorätt i beställamämnder utan egen personal upphävs genom ett tillägg till 7 kap. 8 § kommunallagen samt att närvarorätten i beställamämnder med egen personal inskränks genom ett nytt stycke i 7 kap. 10 §. I ett andra avsnitt behandlar vi fullmäktiges ställning och uppgifter. Vi anser att fullmäktiges centrala roll som det högsta beslutande organet och det enda direktvalda organet i kommunen eller landstinget måste betonas starkare i det pågående förändringsarbetet. Utvecklingsarbetet bör inriktas på av främst förnyelse fullmäktiges arbetsformer och sättet på vilket fullmäktige möter kommunmedlemmarna. Kriteriet på om fullmäktige fyller sin centrala politiska och demokratiska roll på ett tillfredsställande sätt är det innehåll som fullmäktiges verksamhet totalt sett fylls med - inte sarrunanträdesfrekvensen.

Enligt vår mening skulle en mer flexibel tillämpning av reglerna i 5 kap. l § kommunallagen om antalet ledamöter i fullmäktige undanröja en stor del av de problem kommunerna och landstingen anser sig ha, då man passerar intervallgränsema för minsta antal ledamöter.

Sammanfattning 21

Vi vill också erinra om den möjlighet som erbjuds i 5 kap. 21 § kommunallagen, enligt vilken fullmäktige får bestämma att också andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningar men inte i besluten. På detta sätt kan fullmäktige rent allmänt orientera sig om bl.a. polisiära ärenden av lokalt intresse. I ett sista avsnitt tar vi upp behovet av reformer av den kommunala revisionen. Reformeringen bör enligt vår mening inriktas på att trygga . en hög kompetens med hänsyn till de ökande kraven som finns i dag i* och de utökade angående laglighetsgranskning som vi föreuppgifterna slår i annat sammanhang. Vi förordar att de politiska partierna med större omsorg än i dag till uppdragen som kommunala revisorer rekryterar kandidater med erfarenhet av fullmäktigearbete och med god kännedom om kommunens eller landstingets verksamhet. i Vi avvisar bestämt Revisionsutredningens förslag om att lekmannarevisorema inte får vara kvar vad gäller revision av kommunala företag.

Kapitel 6 innehåller beskrivningar av framväxten av de nya styr- och för kommunal verksamhet. Vi analyserar drivkrafproduktionsformema terna samt de fördelar respektive nackdelar som följer med de olika förändringarna. Vi ger också förslag till åtgärder som främjar tillkomsten av fler nya driftformer. Vi skiljer på nya produktionsformer i egen regi, till vilka vi räknar resultatenheter samt intraprenader och nya produktionsformer med extern drift. Till den senare kategorin hänförs kommunala företag, entreprenader, privata företag, föreningar/ideell verksamhet, avknoppning, användarkooperativ och fristående skolor. Produktionen kan också upphöra helt genom t.ex. utförsäljning. Gemensamt för de flesta av de nya produktionsfonnema är ökad och olika av konkurrens. Problemen generellt sett affärsmässighet inslag med de flesta av de nya produktionsformema är bristen på tillförlitliga uppföljnings- och utvärderingssystem inklusive kvalitetsmätningar. De alternativa driftformema har många fördelar jämfört med traditionell verksamhet. Verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda sätt vilket stimulerar kreativitet och uppñnningsrikedom. Effektiviteten och kostnadsmedvetandet ökar i organisationen. De nya driftformema går hand i hand med nya former av politisk och ekonomisk styrning och med nya valmöjligheter för medborgarna. Vi har särskilt analyserat frågorna om affärs- och upphandlingssekretess (6 kap. l och 2 §§ sekretesslagen) när en kommunal utförarenhet utsätts för konkurrens. De konkurrenssituationer som avses är upphandling av drift som alternativ till regi, dvs. när en myndighets privat egen egenregiverksamhet blir utsatt for konkurrens. Om andra anbudsgivare kan driva den till lägre kostnad blir det en vinst för myndigheten, vilket också är syftet med att konkurrensutsätta den egna verksamheten. Insyn

Sammanfattning

i myndighetens verksamhet

har då inte gynnat någon annan på myndig-

hetens bekostnad. Den bestämmelse (1 §) som är till för att en

skydda myndighets

affärs- och driftförhållanden utgår från en situation när en myndighet tävlar med andra producenter om att avsätta produkter och tjänster på en marknad. Vid tillkomsten av 6 kap. 1 § torde inte ha förutsetts den situation som beskrivits i ovan. Det kan således

stycket ifrågasättas om

sådan verksamhet omfattas av sekretessen i bestämmelsen. Om det skulle införas en

sekretessregel som ger ett sådant skydd måste man

beakta vilka konsekvenser det skulle få för den

offentliga insynen. Vi

avser inte att föreslå en sådan bestämmelse. Efter en analys av 6 kap. 2 § har vi funnit

sekretesslagen att en ändring av bestämmelsen torde vara för att anbud skall kunnödvändig

na behandlas lika ur oavsett

sekretessynpunkt om det är en privat pro-

ducent eller en egen utförarenhet som lämnat anbudet. Sekretessen för uppgifter hos utförarenheter bör endast gälla i samband med upphand-

ling och omfatta motsvarande uppgifter som i Vi anbudshandlingar. föreslår att 6 kap. 2 § så att utförarenhets kompletteras erbjudanden

likställs med anbud i ärenden om oavsett

upphandling om utförarenheten

är en del av

myndigheten eller utgör en egen myndighet i samma kommun eller landsting.

I kapitel 7 redovisar vi statistiskt material och undersökningar som visar förändringar i antalet förtroendeuppdrag, omsättningen av för-

troendevalda, hel- och

deltidsengagemang samt grupp- och åsiktsrepre-

sentativitet hos de förtroendevalda. Antalet har sedan 1960-talet

förtroendeuppdrag fram till i dag min-

skat i både kommuner och landsting.

Minskningen av antalet i kommunerna förtroendeuppdrag är propor-

tionellt större än av antalet kommuner

minskningen och politiska organ. Antalet förtroendeuppdrag invånare

per 1 000 har sjunkit från 25 per l 000 invånare år 1965 till 5,2 uppdrag år 1974 för att i dag vara 4,8 uppdrag per 1 000 invånare. Antalet ordinarie

förtroendeuppdrag i

kommunerna (286 st) var år 1992 41 548.

Någon systematisk datainsamling om antalet förtroendeuppdrag och

antalet förtroendevalda i har under

landstingen senare år inte skett i någon fullödig utsträckning. Enligt vår enkät 1992 finns det för närvarande 9 719 uppdrag totalt i landstingen.

Generellt kan sägas att ungdomar, kvinnor, privatanställda och invandrare har haft och har fortfarande en svag representativitet i både

kommuner och landsting men att bl.a. arbetare, kvinnor, glesbygds-

boende och i någon mån äldre har förbättrat sin

ställning under 1980-

talet. De unga har fått en sämre position sedan 1979.

Sammanfattning 23

Vi ansluter oss till synsättet att en god representativitet har ett värde i sig och att den främjar andra centrala värden som bättre kontakter med medborgarna, bättre överensstämmelse i åsikter mellan väljarna och de valda och ökad jämställdhet. Vi vill hävda att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda och att sammansättningen av beslutsorganen bör spegla befolkningen så bra som möjligt. De brister vi funnit i det sistnämnda hänseendet är enligt vår mening från demokratisynpunkt beklagliga men inte alarmerande. Vi rekommenderar de politiska partierna att intensifiera sina ansträngningar att förbättra representativiteten hos de förtroende-

i valda.

Vid övergång till nya organisationsformer måste demokratifrågoma inklusive antalet och ha en mycket

f förtroendeuppdrag representativiteten

i central Vi rekommenderar de kommuner ställning. och landsting som gjort stora organisationsförändringar att också utvärdera dessa utifrån kommunaldemokratisk synpunkt.

Kapitel 8 handlar om politikerrollen i en föränderlig värld. Vi redovisar våra på de senaste årens utveckling i kommuner principiella synpunkter och landsting med betydelse för de förtroendevalda och deras olika roller. Utgångspunkter är den samhällsekonomiska utvecklingen, antalet förtroendeuppdrag, nya organisation- och styrformer samt den ökade användningen av delegering av beslutanderätt. Olika perspektiv ges på politikeruppgifter genom en renodling av roller och genom en beskrivning av de arenor på vilka politikerna agerar. I detta sammanhang tar vi också upp partiernas roller, funktioner och framtid samt det kommunala partistödet.

Förändringar och relevanta företeelser som ger konsekvenser för politikerrollen är t.ex.:

de lokala partiorganisationemas problem och möjliga utveckling vissa kommande regelförändringar som ökade inslag av personval och förlängda mandatperioder förändringar av värderingar och attityder bland väljarna de hittillsvarande erfarenheterna av nya former för organisering och styrning * synen på politiskt ledarskap i en osäker värld.

Inom denna nya ram håller det uppenbart på att växa fram en mer differentierad politikerroll än vad vi hittills varit vana vid. Vid sidan om den traditionella allomfattande politikerrollen ñnns nu embryon till roller för politiker som företagsledare, som medlare mellan konkurre-

24 Sammanfattning

rande intressen, som kundombud - främst i beställamämnder - och som kritiskt granskande lekmän, främst i fullmäktigeutskotten. En för viktig uppgift de politiska partierna är att de skaffar sig kunskaper om nya system för bättre kommunikation med individer och grupper bland allmänheten samt med medlemmar och sympatisörer. För att motverka icke önskvärda konsekvenser av medialiseringen av politiken är det nödvändigt att partiema skaffar en sig strategi för kommunikation som gör det att aktivt möjligt påverka utvecklingen istället för att låta sig styras av den.

Ikapitel 9, Ekonomisk ersättning till de Förtroendevalda, konstaterar vi att erfarenheterna av de i 1991 års införda kommunallag reglerna om ersättning till förtroendevalda för förlorade och semesterförpensionsmåner och för förlorad arbetsinkomst har varit mycket besvärliga att tillämpa. Vi föreslår genom i 4 ändringar kommunallagens kap. 12-14 §§ en återgång till de frivilliga regler för till ersättning förtroendevalda som infördes 1983.

Medborgarnas inflytande och kontroll

Kapitel 10 handlar om rätt att erhålla medborgarnas information om, få insyn i och utöva inflytande över den kommunala verksamheten.

Offentlighetsprincipen gäller all kommunal verksamhet, däremot

inte för privata företag som utför verksamhet på entreprenad åt kommunen. I allt större bedrivs utsträckning nu kommunal verksamhet av enskilda. Vi anser därför att det finns starka skäl som talar för att allmänheten bör garanteras form av någon insynsrätt i sådan verksamhet och att denna säkerställs i lag. Därför föreslår vi för det första att bestämmelserna i kommunallagen så att det klart kompletteras framgår att nämndernas ansvar också omfattar kommunal verksamhet som utförs av enskilda. För det andra föreslår vi en komplettering så att det framgår att entreprenörer får anlitas. För det föreslår tredje vi en ny regel, som har karaktär av generalklausul, och som ger utrymme att bedöma behovet av insyn och kontroll i kommunal verksamhet som bedrivs av enskilda företag. I avtal som upprättas mellan en kommun och en privat entreprenör kan då utifrån verksamhetens art och mellan avvägningar allmänintresse och enskilt intresse samt detaljerade regler om insyn och kontroll preciseras. Den kommunala infonnationen till medborgarna varierar över tid och rum, till innehåll, inriktning och omfång. Under 1970- och 1980talen var det vanligt med samhällsinformation med pedagogiskt upp-

Sammanfattning 25

lysande innehåll. I dag finns en större mångfald, inte minst av mer marknadsförande Sättet att informera på är av strategisk betydelse för hur den lokala demokratin skall kunna utvecklas. Vi ger ett antal exempel på nya kommunikationsmöjligheter mellan medborgare och kommuner och landsting, t.ex. lokal-TV, medborgarkontor m.m. Ett sätt att öka allmänhetens insyn, få information och möjliggöra ökat intresset för lokalpolitik är att hålla offentliga styrelse- och nämndsammanträden, dvs. öppna För allmänheten. Vi anser att kommuner som vill hålla öppna nämndsammanträden bör få möjlighet till detta och föreslår därför en ny regel i kommunallagen om detta. Diskussionen om användarinflytande har förts under hela 1980-talet. i Rådgivande förvaltningsråd, brukarråd med vetorätt och självförvalti ningsrâd är exempel på organiserat användarinflytande. Däremot finns

i inte något stöd i lag för kommunfullmäktige att medge nämnd att över-

föra vissa förvaltningsuppgifter till ett användarorgan vid en kommunal , institution. Vi föreslår en särskild lagreglering som möjliggör ett sådant g förfarande i kommunalt driven verksamhet vid speciella institutioner. Vi anser också att kommunerna skall utnyttja möjligheten att skriva in samrådsförfarande med användama i avtal med entreprenörer.

I kapitel 11 tar vi upp betydelsen av folkomröstningar, opinionsundersökningar och andra förfaranden för möjligheten att stärka den lokala demokratin, öka intresset för politiska frågor och för att skapa lokala Lokala folkomröstningar är vanligare i andra länder i Euroopinioner. pa, de flesta medlemsstaterna i Europarådet har lagstiftning som tillåter anordnandet av lokala folkomröstningar. I kapitlet görs en genomgång av framväxten av nuvarande lagstiftning. Vi redovisar också en särskild studie om användandet av undersökningar av medborgaropinioner på kommunal nivå sedan tillkomsten av 1977 års kommunallag. Under de drygt 15 år som omröstningsinstitJutet funnits har det fram till 1993 använts vid 25 tillfällen, varav 14 gällt indelningsändringar. Om de politiska partierna i ökande utsträckning får svårigheter med att via sina minskande medlemskadrer pejla lokala opinioner eller uppfatta väljarnas åsikter är enligt vår uppfattning lokala folkomröstningar ett mycket gott komplement till den indirekta representativa demokratin och framför allt ett sätt att stärka den lokala demokratin. Vi anser att en ökad användning av lokala folkomröstningar är önskvärd. Ett möjligt sätt att öka frekvensen av dessa är att införa regler om folkinitiativ. Enligt vår mening talar mycket för införandet av en bestänmielse med innebörden att tio procent av de röstberättigade kommuninvånama kan väcka förslag om att lokal folkomröstning skall hållas i viss fråga och att kommunfullmäktige då skulle vara tvunget att ta upp frågan om omröstning till behandling. Rätten att besluta om att

Sammanfattning

hålla folkomröstning skall dock även i framtiden vara förbehållet en majoritet av fullmäktiges ledamöter och bör även folkomröstningarna fortsättningvis vara rådgivande. Vi föreslår att ett fullgånget kommunalt folkomröstningsinstzitut tillskapas med denna innebörd och redovisar förfaranderegler inklusive de lagändringar som krävs för förslagets genomförande. Vi redovisar också i detta våra åsikter kapitel om personval mot bakgrund av Personvalkommitténs förslag och anser att ett ökat inslag av personval bör kunna stärka den lokala demokratin genom bl.a. förbättrade relationer mellan väljare och valda. I flera av de föregåenden kapitlen konstateras åtskilliga gånger brister i uppföljnings- och inklusive utvärderingssystem kvalitetsmätning av kommunal verksamhet. I kapitel 12, Kvalitetskontroll, görs en omfattande genomgång av problem, deñnitioner, mått och generella krav, modeller avseende kvalitet och kvalitetsmäming. Med de nya mälstymingssystemen följer ökade krav på uppföljning och kontroll av kvalitet i verksamheten. De nya produktionsformema, t.ex. entreprenad och kräver beställar-utförarmodellen, att man fastställer vem som har ansvar för kvaliteten i verksamheten. När medborgarna får möjlighet att själva av en kommunal välja producent tjänst kan det vara kvaliteten som avgör valet. och kvalitetskontroll Kvalitetsmätning kommer att behövas i ökande i kommunernas och landsgrad framöver tingens verksamheter. Det har ännu inte blivit en del av integrerad processen men arbetet har påbörjats. Vi menar bl.a. att de kommunala budget- och redovisningssystemen behöver utvecklas och att den kommunala revisionen i ökad utsträckning bör använda sig av systematiska Information som kvalitetsmätningar. kommer fram vid bör återföras till uppföljning användarna i form av jämförelser mellan produoerande enheter. Användarna måste få veta vilken kvalitet de har rätt att kräva och vart de kan vända sig med klagomål. De förtroendevalda skall aktivt engagera sig i av utvärdering verksamheterna eftersom detta är en politisk uppgift.

Allmärma

demokratifrågor

Kapitel 13 handlar om de kommundelningar som genomförts under åren 1979 - 1992, utvärderingar av dessa samt våra överväganden om behov av reformering av nuvarande lagstiftning. Åtta kommundelningar har genomförts under perioden, huvudsakligen korrigeringar av inte fullt så lyckade kommunsammanslagningar i början av 1970-talet. Ytterligare en är beslutad kommundelning men ej genomförd nämligen Örebro kommun där Lekeberg januari per den l

Sammanfattning 27

1995 blir egen kommun. Regeringen har sedan 1979 avslagit 14 framställningar eller besvär avseende delning av kommun, utredning om förutsättningar för sådan delning eller genomförande av folkomröstning i en delningsfråga. De kommundelningar som har genomförts har framför allt motiverats från kommunaldemokratiska aspekter. Vi anser att den kommunala demokratin kan stärkas genom kommundelningar där det finns förutsättningar för detta och där det samtidigt finns ett starkt önskemål bland befolkningen om detta. Erfarenheterna av genomförda kommundelningar är svåra att utvärdera. Resultatet av de undersökningar som vi låtit genomföra antyder att de kommunaldemokratiska aspekterna tillgodosetts. En slutsats som bör kunna dras är att de nya små kommunerna som uppstått inte uppvisar sämre ekonomiska förutsättningar än flertalet andra jämförbara kommuner. Det har ändå medborgarna i respektive yttersta avgörandet 1 kommun. Det är deras uppfattning om huruvida demokratin, ekonomin och den offentliga servicen tillfredsställer deras krav, som är den yttersta värdemätaren på delningens effekter. Vi har inte kunnat reellt behov av att reformera den uppfatta något nuvarande lagstiftningen.

I kapitel 14 behandlar vi frågor om majoritetsstyre i kommuner och Vi refererar en skrivelse från Stockholms kommun om tillslandsting. vidareval av ledamöter och ersättare i nämnder och styrelser samt sammanfattar Kommunaldemokraliutredningens alternativ om majoritetsoch och Förtroendeuppdragsutredningens (PM i bilaga av samlingsstyre Janerik Gidlund) modell för begränsat majoritetsstyre. Frågorna om tillsvidareval och misstroendeförklaringar är nära knutna till olika sätt att göra majoritetsmarkeringar i nämnder samt behovet av utskott, men kan även behandlas fristående. Vi tar ställning till behovet och lämpligheten av att införa tillsvidareval. Enligt vår mening finns det risk för att ändrade majoritetsförhållanden under kommer att öka. Vi anser att det löpande mandatperioder skall införas en möjlighet att välja nämnder i kommuner och landsting tills vidare och att nuvarande regler om viss tid tas bort. Vi föreslår ändringar i kommunallagen om detta. En konsekvens av detta förslag blir att fullmäktige bör få möjlighet att under mandatperioden entlediga ledamöterna och ersättarna i en nämnd. Vi anser dock att initiativet till entledigande av en nämnd bör ligga på styrelsen. Genom detta förfaringssätt menar vi att man försäkrat sig om att ett förslag till ny majoritet är väl förankrat hos de olika Entledigandet bör omfatta samtliga ledamöter och ersätpartierna. tare i en nänmd. Några mandattider kommer fortsättningsvis inte att finnas för nämnderna.

28 Sammanfattning

Vi föreslår vidare att den rätt som ñnns i dag att efter ett val ändra antalet ledamöter i en nämnd utan skall föregående beredning gälla under hela mandatperioden. Enligt nuvarande bestämmelser krävs för av ett ärende bordläggning i fullmäktige endast att minst en av de närvarande tredjedel ledamöterna begär det. För bordläggning av val krävs dock enkel Vi anser majoritet. att den behandling som blir aktuell i händelse av ett majoritetsskifte bör jämställas med val och kräva enkel majoritet. ändras Kommunallagen även i enlighet med detta.

Kapitel 15 benämns i Justeringar kommunallagen. De frågor som behandlas i kapitlet avser

* användning av beteckningen stad som kommunalrättsligt begrepp respektive användning av beteckningama och stadsstadsfullmäktige styrelse tillvägagångssätt att kalla till sammanträde med fullmäktige jäv vid s.k. dubbla engagemang förfaranderegler vid hantering av jävsfrâgor

Ordet stad har i vart fall två klart skilda Dels den betydelser. vedertagna språkliga av tätort, större betydelsen bebyggelseansamling etc., dels en kommunalrättslig sådan. Kommunerna har om de så önskar, full rätt att använda stad så beteckningen länge det ej sker i kommunalrättsliga sammanhang. Vi anser att begreppen kommunfullmäktige och kommunstyrelse växt in i medborgarnas medvetande varför vi inte ser något skäl att återinföra äldre Vår beteckningar. utgångspunkt är att ingen ändring av nuvarande reglering bör göras. Ordvalen i kommunallagens regler om sätten att kalla till sammanträde är inkonsistenta. Istället för att omväxlande använda sändas till eller tillställas föreslår vi att ordet lämnas införs ikommunallagens 5 kap. 9 och 11 §§. Regler om jäv syftar inte bara till att förhindra eller försvåra att någon gynnar sig själv eller någon närstående. Reglerna om jäv bygger ytterst på allmänhetens förtroende för myndigheterna i deras beslutsfattande i så motto att det helst inte ens bör uppstå någon tveksamhet om risk för jäv förelegat eller inte. Vårt förslag är att med en bestämmelkommunallagen kompletteras se som säger att de undantag från ställföreträdatjäv och delikatessjäv, som gäller för aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna och stiftelser där kommunen eller landstinget utser mer än hälften av inte skall styrelseledamötema, gälla när en nämnd handlägger ärenden som rör mot enskild. myndighetutövning

Sammanfattning 29

1991 års kommunallag innehåller inga bestämmelser om hantering av jävsfrågor. Vi föreslår ett överflyttande av centrala delar av 12 § förvaltningslagen, där förfaranderegler vid jäv ñnns införda, till kommunallagen.

30 Sammanfattning

Utgivna rapporter:

Marie Fridolf: Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet. Vem utför och på vilka villkor (Ds 1993:27)

Charlotte Skawonius: Trosa bryter sig loss - Bytänkande eller demokratins räddning? (SOU 1993:45)

Roger Pyddoke m.fl.: Konsekvenser av inom valmöjligheter skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård (SOU 1993:47)

Meta Boêthius: Kommunala verksamheter i egen och i förvaltning kommunala bolag - en jämförande studie (SOU 1993:48)

Gunnar Wallin: Att inhämta synpunkter från Det kommedborgarna. munala omrösmingsinstitutet i tillämpning (SOU 1993:72)

Stig Montin: Radikala i kommuner och landsorganisationsförändringar ting (SOU 1993:73)

Eva Wallberg mil.: Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet (SOU 1993:74)

F örfattningsförslag 31

Författningsförslag

l till

Förslag

Lag om ändring i kommunallagen

(1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)

dels att 4 kap. 12 och 13 §§, 5 kap. 34 och 35 §§ samt 6 kap. 13 § skall upphöra att gälla,

dels att 3 kap. 4, 9, 16 §§, 4 kap. 14 §, 5 kap. 9, 11, 23, 30, 36 §§, 6 kap. 7, 12, 15, 19, 24, 27 §§ samt 7 kap. 8 och 10 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya bestämmelser, 2 kap. 11 och 12 §§ och 3 kap. 18 a § samt närmast före 2 kap. 11 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. Kommunala folkomröstningar

11§

Fullmäktige får besluta att en rådgivande folkomröstning skall hållas i kommunen eller landstinget i viss fråga som ankommer på fullmäktige.

Om initiativrätt i visst fall till folkomröstning finns bestäm-

melser i 5 kap. 23 § tredje stycket.

32 Författningsjörslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Närmare föreskrifter om föfarandet vid folkomröstning

finns i lagen (0000:0000) om

kommunala folkomröstningar.

12§

Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting vid en folkomröstning anlitar valnämnden.

3kap. 4§

Fullmäktige skall, om inte något annat är särskilt föreskrivet, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fulläktige får därvid besluta 1. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen eller landstinget, 2. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller landstinget, 3. att en nämnd skall ha 3. att en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, och eller flera anläggningar, 4. att en nämnd skall vara 4. att en nämnd skall vara underställd en annan nänmd. underställd en annan nämnd, och 5. att en nämnd får göra beställningar och en annan nämnd uyöra dessa inom ett verksamhetsområde.

Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller främst landstinget, 1. mål och riktlinjer for verksamheten,

Författningsförslag 33

Nuvarande lydeLve Föreslagen lydeLse

2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, 3. nämndernas organisation och verksamhetsformer, 4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 5. val av revisorer och revisorsersättare, 6. grunderna för ekono- 6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroende- miska förmåner till förtroendevalda, samt valda, 7. årsredovisning och an- 7. årsredovisning och ansvarsfrihet. svarsfrihet, samt 8. hållande av kommunal folkomröstning.

Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i andra författningar.

Kommuner och landsting får Kommuner och landsting får genom beslut av fullmäktige genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kom- lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars munal angelägenhet eller genom handhavande särskild ordning avtal överlämna uppgifter, som inte föreskrivits, till ett aktie- nämnderna ansvarar för, och bolag, ett handelsbolag, en för vars handhavande särskild ekonomisk förening, en ideell ordning inte föreskrivits, till ett förening eller en stiftelse. aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Vården av en angelägenhet Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsut- eller uyörandet av en uppgift övning får dock enligt 11 kap. som innefattar myndighetsut- 6 § överlämnas övning får dock enligt 11 kap. regeringsformen endast om det finns stöd för det 6 § regeringsformen överlämnas i lag. endast om det finns stöd för det i lag.

34 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 a §

När en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan om att utföra en uppgift som kommunen eller landstinget ansvarar för, skall de och allmänheten tillförsäkras en majlighet att kontrollera den verksamhet i vilken uppgiften utförs. Kommunens och landstingets kontroll samt allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, kommunens eller landstingets och allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt.

4 kap. 12 §

Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterjömtåner som de förlorar, när de _ñdlgör sina uppdrag. Detta gäller dock inte förtroendevalda som _fidlgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.

l3§

Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 § skall betalas.

Färfattninggörslag 35

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få Fullmäktige 1. ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterjörnzáner som de förlorar, när de jiillgör sina uppdrag, 1. for resekost- 2. ersättning för resekostersättning nader och andra utgifter som nader och andra utgifter som föranleds av föranleds av uppdraget, uppdraget, 2. arvode för det arbete som 3. arvode, är förenat med uppdraget, 3. samt 4. pension, samt pension, 4. andra ekonomiska för- 5. andra ekonomiska formåner. måner. Vad som sägs i första stycket 1 gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.

Skap. 9§

Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen. skall inom Kungörelsen skall inom Kungörelsen samma tid sätt samma tid på ett lämpligt sätt på ett lämpligt också tillställas ledamot också lämnas till varje ledamot varje och ersättare. och ersättare.

1l§

Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras på det sätt som föreskrivs i 8 - 10 §§, skall kungörelsen med uppgift om ärendet anslås senast vardagen närmast fore sammanträdesdagen.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Dessutom skall kungörelsen Dessutom skall kungörelsen på på ett lämpligt sätt sändas till ett sätt lämnas till lämpligt varje varje ledamot och ersättare så, ledamot och ersättare så, att den att den kan antas nå dem inom kan antas nå dem inom samma samma tid. tid.

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. styrelsen, om ärendet gäller återkallande av uppdrag för samtliga förtroendevalda i styrelsen eller annan nämnd, 1 . en nämnd, 2. en nämnd, 2. en ledamot mo- 3. en genom ledamot genom motion, tion, 3. revisorerna, om ärendet 4. revisorema, om ärendet gäller förvaltning som har sam- gäller som har förvaltning samband med band revisionsuppdraget, med revisionsuppdraget, 4. en

fullmäktigeberedning, 5. en fullmäktigeberedning,

om fullmäktige har föreskrivit om fullmäktige har föreskrivit det, eller det, eller 5. styrelsen i ett sådant 6. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 17 kap. företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om har fullmäktige och 18 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall. beslutat det för särskilda fall.

I Stockholms kommun får också ett väcka borgarråd ärenden genom motion.

Fråga om hållande av folkomröstning enligt 2 kap. 11 § får i viss fråga väckas genom initiativ av minst tio procent av de enligt 4 kap. röstberättigade kommunmedlemmarna. Initiativet skall vara och sknjiligt utöver egenhändig namnteckning innehålla och namnförtydligande uppgij? om adress.

sou 1993:90 Författningyörslag 37

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

30§

De år då val av fullmälctige har Fullmäktige får besluta om att i hela landet får nyval- ändra antalet ledamöter eller förrättas da besluta om att ersättare i en nämnd utan förefullmäldige ändra mandattiden för en nämnd gående beredning. eller att ändra antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd utan föregående beredning.

34§

Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.

35§

Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting anlitar valnämnden.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

36§

Ett ärende skall om det av minst bordläggas, begärs en tredjedel av de närvarande ledamöterna. För bordläggning i om För fråga bordläggning i fråga om val eller tidigare bordlagt ärende val, ärende tidigare bordlagt krävs dock enkel majoritet. eller av ärende som avses i 5 kap. 23 § första stycket I, krävs dock enkel majoritet.

6kap. 7§

Nämndema skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och som riktlinjer fullmäktige har bestämt samt de Föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att verksamheten bedrivs tillpå ett i övrigt fredsställande sätt. Vad som föreskrivs i första och andra styckena också gäller när kommunen eller landstinget har slutit avtal med någon annan om att uyöra som uppgifter nämnderna ansvarar för.

Ledamöterna och ersättarna i Ledamöterna och ersätterna i styrelsen väljs för tre år, räknat styrelsen och andra nämnder från och med den 1 året tills januari väljs vidare. efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet. Fullmäktige får dock be- Mandattiden räknas från och stämma att styrelsens mandattid med den l januari året efter det skall räknas från och med det år då val av fullmäktige har ägt sammanträde då valet förrättas rum i hela landet och gäller intill det sammanträde då val av till och med den 31 längst destyrelse förrättas nästa gäng. cember det är när val av full-

Författninggörslag 39

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I ett sådant skall förrättas nästa gång i

fall nyvalda mäktige

vid hela landet. Fullmäktige får fullmäktige välja styrelsen första samman- dock bestämma att mandattiden fullmäktiges trade. skall räknas från och med det sammanträde då valet förrättas.

Fullmäktige bestämmer mandattidema för andra nämnder än styrelsen.

den tid Fullmäktige skall bland nämn- Fullmäktige skall, för som bestämmer, dens ledamöter välja en 0rdfidlntälctige bland nämndens ledamöter välja förande och en eller två vice en ordförande och en eller tvâ ordförande. vice ordförande.

En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en arman nämnd eller en anställd hos kommunen eller landstinget eller beredning, en särskild att närvara vid ett sammanträde med nämnden för sakkunnig att lämna upplysningar. Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i Överläggningama men inte i besluten. Fullmäldige får besluta att en nämnds sammanträden helt eller delvis skall vara ojfentliga.

Överläggningen i ärenden som

avser myndighetsutövning mot enskilda skall dock hållas inför stängda dörrar.

Författningsjörslag

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

24§

Den som är i ett ärende

jävig Den som är jävig i ett ärende

hos en nämnd får inte delta eller hos en nänmd får inte delta

närvara vid handläggningen av eller närvara vid handläggningen

ärendet. av ärendet. Denne får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan

olagligt

uppskov. Den som känner till en

omständighet som kan antas

utgöra jäv mot honom, skall .yälvmant ge det till känna.

Har det uppkommit en fråga

om jäv mot och har

någon

någon annan inte trätt i hans ställe, skall nämnden snarast

besluta i jävsfrågan. Den som

jävet gäller får delta i pröv-

ningen av jävdrågan endast om

nämnden inte är besluyör utan

honom och någon annan inte kan tillkallas utan

olägligt upp-

skov. Ett beslut i en

jävsfråga får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut

varigenom nämnden avgör ärendet.

27§

Om ett ärende hos en nämnd Om ett ärende hos en nämnd

berör ett aktiebolag där kommu- berör ett aktiebolag där kommunen eller landstinget nen eller äger minst landstinget äger minst

hälften av aktierna eller en hälften av aktiema eller en stiftelse där kommunen eller stiftelse där kommunen eller

landstinget utser minst hälften utser landstinget minst hälften

av skall

styrelseledamötema, jäv av styrelseledamötema,

skall jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses 25 § 2 eller 4 inte anses

enligt

Författningmrslag 41

föreligga enbart på grund av att föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. sätt är knuten dit. Vad som nu sagts gäller inte när en nämnd handlägger ärenden som avser nzyndighetsutävning mot enskilda. Jäv enligt 25 § 4 skall inte heller anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.

7kap. 8§

Företrädare för de anställda hos en komun eller ett landsting (personalföreträdare) får, i den omfattning som anges i 9 - 13 §§, närvara vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen. Närvarorätt saknas dock i Närvarorätt saknas dock i revisionsnämnder, förtroende- revisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder och över- nämnder, valnärnnder och överförmyndamämnder. förmyndarnänmder samt sådan nämnd som enligt 3 kap. 4 § 5 i denna lag endast ansvarar för beställning av verksamhet och som inte har egen underställd personal.

10§

Personalföreträdarna har inte rätt att närvara när ärenden av följande slag handläggs: 1. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda, 2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation, 3. uppsägningar av kollektivavtal, 4. arbetskonflikter, och 5. rättstvister mellan kommunen eller landstinget och en arbetstagarorganisation. Personalfbreträdare i sådan nämnd som enligt 3 kap. 4 § 5

42 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

endast ansvarar för beställning av verksamhet har inte heller rätt att närvara vid handläggning av ärende som rör sådan beställning.

l. Denna lag träder i kraft den 1 1994. juli 2. De nya Rireskriftema i5 kap. 23, 30 och 36 §§, samt 6 kap. 12, 13 och 15 §§ tillämpas första efter valet av gången landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige år 1994 i hela landet. 3. De nya föreskrifterna i 3 kap. 18 a § samt 6 kap. 7 § skall tillämpas på avtal som träffas eller förlängs efter utgången av 1994. juni

Författningsförslag 43

2 till

Förslag

om i

Lag ändring sekretesslagen

(1980: 100)

föreskrivs skall ha Härigenom att 6 kap. 2 § sekretesslagen (l980:l00) följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

Sekretess för som Sekretess gäller för uppgift som gäller uppgift hänför till ärende angående hänför sig till ärende angående sig förvärv, överlåtelse, upplåtelse förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, eller användning av egendom, eller annan om tjänst eller arman nyttighet, om tjänst nyttighet, det kan antas att det allmänna det kan antas att det allmärma lider skada om uppgiften röjs. lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för avser dock inte arbete som för behov utförs av dess myndighets behov utförs av dess myndighets eller annan myndighets egen eller annan myndighets egen ärendet personal, såvida inte tjänsten personal. Angår upphandling eller angår det för- upphandlas i konkurrens med säljning av lös egendom för det annan. Angår ärendet upphandallmännas räkning, får uppgift ling eller angår det försäljning som rör anbud inte i något fall av lös egendom för det allmänlämnas till annan än den som nas räkning, får uppgift som rör har avgett anbudet förrän alla anbud inte i något fall lämnas anbuden offentliggörs eller avtal till annan än den som har avgett har slutits eller ärendet annars anbudet förrän alla anbuden har slutförts. offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. Med anbud likställs erbjudande med motsvarande innehåll från myndighet som tillhör samma kommun eller landsting .som den upphandlande myndigheten, eller sådant erbjudande från en del av denna myndighet.

Lagen omtryckt 1992:1474.

44 Författningsförslag

I fråga om uppgift i allmän i handling gäller sekretessen högst tjugo år. Beträffande som anger villkoren handling i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

Författningsförslag 45

3 till

Förslag

kommunala

Lag

om

sj älvförvaltningsorgan

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning får det i en kommun eller ett landsting lämnas över till självförvaltningsorgan som E består av anställda och företrädare för dem som använder en nänmds E tjänster vid en anläggning eller institution att inom nämndens verksam-

f hetsområde svara för viss förvaltning, verkställighet och beredning.

2 § Ett självförvaltningsorgan får inte avgöra frågor som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Det får heller inte handlägga eller avgöra ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.

3 § En nämnd får inrätta ett eller flera självförvaltningsorgan inom sitt verksamhetsområde om fullmäktige beslutar det. Fullmäktige skall bestämma organens uppgifter och verksamhetsformer samt fastställa antalet ledamöter i organet. Företrädare för dem som använder nämndens tjänster skall alltid utgöra flertalet av de ledamöter som har beslutanderätt.

4 § Ledamöterna i ett självförvaltningsorgan väljs tills vidare. De ledamöter som företräder användarna väljs av och bland dem vid en förrättning som anordnas av nämnden. Bland dessa utses samtidigt en ordförande och en vice ordförande. Fullmäktige får fastställa regler för val av ledamöter i ett självförvaltningsorgan.

5 § Endast ledamöter som uppnått myndig ålder får delta i beslut som fattas i ett självförvaltningsorgan.

6 § Pâ ett självförvaltningsorgan skall följande bestämmelser i kommunallagen tillämpas: 1. 4 kap. 22 § om reservation, 2. 6 kap. 24 - 32 §§ om jäv, hur ärendena avgörs, protokollföring, protokollets innehåll, justering av protokoll och tillkännagivande av justeringen. På beslut av självförvaltningsorgan skall också tillämpas bestämmelserna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen.

46 Författningsförslag

7 § De ledamöter som företräder användarna har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdraget och de ekonomiska förmåner som fullmäktige bestämt för förtroendevalda i kommunen.

8 § Den nämnd som har inrättat ett självförvaltrtingsorgan skall ha uppsikt över att organet följer de mål och riktlinjer som fastställts och de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnden får återkalla som har lämnats över till uppdrag organet om det finns synnerliga skäl för det.

Denna lag träder i kraft den l juli 1994.

SOU :1993 :90 Författningsförslag 47

4 till

Förslag

om kommunala

Lag folkomröstningar

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag gäller för folkomröstning som avses i 2 kap. ll § kommunallagen (1991:900).

2 § En folkomröstning skall hållas den dag som fullmäktige bestämmer. Fullrnäktiges beslut om att hålla en folkomröstning skall fattas senast tre månader före den dag då omröstningen skall äga rum.

3 § När fullmäktige beslutar om att hålla en folkomröstning skall beslut samtidigt fattas om dag för omröstningen, den fråga som skall ställas till de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna samt de alternativ som skall föreläggas dem. Fullmäktige skall i beslut fastställa röstsedlarnas antal, innehåll och utseende. Varje alternativ skall ha sin egen röstsedel. Dessutom skall ñrmas blanka röstsedlar. Röstsedlar för en och samma omröstning skall vara lika till storlek, färg och material.

4 § Kommunen eller landstinget skall på lämpligt sätt informera medlemmarna om tid och sätt för omröstningen, den fråga omröstningen gäller, de alternativ som föreläggs dem och om de bestämmelser i övrigt som gäller för folkomröstningen.

5 § Del av kommun som vid val till riksdagen bildar ett valdistrikt utgör ett omröstningsdistrikt.

6 § För folkomröstningens genomförande svarar valnämnden. Vid folkomröstning i landsting skall vad som sägs i9, 14 och 16 §§ om valnämnd endast gälla valnämnd i den kommun i vilken landstingets anslagstavla ñrms. När kommunal folkomröstning hålls i samband med val till riksdagen eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen tjänstgör de valförrättare som har utsetts enligt 3 kap. 4 § vallagen också som omröstningsförrättare. Inför arman folkomröstning utser Valnämnden för varje omröstningsdistrikt minst fyra personer att vid omröstningen tjänstgöra som omröstningsförrättare i distriktet. Vad som i 3 kap. vallagen föreskrivs om valförrättare tillämpas beträffande särskilt utsedd omröstningsförrättare.

7 § Rösträtt vid kommunal folkomröstning har den som är röstberättigad enligt 4 kap. kommunallagen.

Författningwrslag

Frågan huruvida rösträtt enligt första stycket föreligger avgörs på grundval av en före Allmän omröstningen upprättad röstlängd. röstlängd enligt 4 kap. vallagen (1972:620) gäller därvid.

8 § När en skall hållas folkomröstning skall, för var och en som enligt gällande röstlängd är röstberättigad vid omröstningen, upprättas röstkort med uppgifter om den röstberättigade. Röstkort upprättas av För kommunal folkomskattemyndigheten. röstning och val till eller riksdagen folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen som äger rum samtidigt upprättas gemensamt röstkort. Röstkortet skall dessutom innehålla uppgifter om omröstningen till ledning för den röstberättigade. Röstkort skall sändas ut till de röstberättigade senast 16 dagar fore dag för omröstningen. I om röstkort fråga tillämpas i övrigt 7 kap. l § andra stycket och 3 § forsta och andra styckena vallagen. Skattemyndigheten har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av utskrift av röstlängd och upprättandet av röstkort för kommunal folkomröstning som inte äger rum i samband med val till riksdagen eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen.

9 § Vid folkomröstningen får användas endast röstsedlar som tillhandahålls av valnämnden.

10 § I lokal där omröstning äger rum skall de röstande ha till tillgång röstsedlar för varje förslag som är föremål för folkomröstning och blanka röstsedlar. I fråga om röstkuvert bestämmelserna i 8 tillämpas kap. 8 § andra stycket och 9 § andra stycket 1 och 2 vallagen om valkuvert.

11 § Ingen får rösta för mer än ett förslag i en omröstning. Den som inte önskar rösta för av får avlämna blank något förslagen röstsedel.

12 § Röstning sker på dagen för i folkomröstningen omröstningslokalen för det omröstningsdistrikt där den röstande är upptagen i röstlängd. Om kommunal inte skall hållas med val till folkomröstning samtidigt riksdagen eller folkomröstning som avses i 8 4 § kap. regeringsformen, får besluta fullmäktige om att röstning får ske på postkontor i den kommun eller det landsting som avser. Om flera folkomröstningen sådana kommunala omröstningar hålls skall den som röstar samtidigt på postkontor utöva sin rösträtt vid ett och samma tillfälle i samtliga omröstningar som han vill deltaga i. Om kommunal folkomröstning hålls med val till samtidigt riksdagen eller som avses i 8 folkomröstning kap. 4 § regeringsformen, tillämpas bestämmelserna i 10 § folkomröstningslagen (1979:369).

13 § I fråga om rösmingen och om den vidare av röster behandlingen som har avgivits på postkontor skall 8 - 12 kap. vallagen gälla i tillämp-

Förfatzningsförslag 49

liga delar. Dock skall vad som där stadgas om postkontor endast gälla postkontor i kommunen eller landstinget. I lokal där röstning äger rum skall finnas tillgängliga ett exemplar av denna lag, vallagen och folkomröstningslagen.

14 § Röstema räknas preliminärt i omröstningslokalen och slutligt hos Valnämnden. Därvid skall bestämmelserna i 13 kap. 1 - 8 §§ och 14 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § tredje stycket vallagen tillämpas på motsvarande sätt. Vid räkningen ordnas röstsedlama i grupper efter meningsyttring. Blanka röstsedlar bildar en grupp. Antalet röstsedlar inom varje grupp räknas och antalet antecknas i protokollet. Röstsedlarna läggs därefter gruppvis in i särskilda omslag. På omslaget antecknas vilken grupp röstsedlar omslaget innehåller och röstsedlamas irmehåll. Vid rösträkning hos valnämnd används en uma for varje omröstning och för varje område som bildar en valkrets vid val till kommunfullmäktige.

15 § Röstsedel är ogiltig om den 1. ej är sådan som för omröstningen har tillhandahållits av valnänmden eller 2. är Försedd med kännetecken som uppenbarligen har blivit anbragt på röstsedeln med avsikt. Finns i ett röstkuvert två eller tre likalydande röstsedlar, skall endast en röstsedel räknas. Finns i annat fall i ett röstkuvert mer än en röstsedel, är röstsedlama ogiltiga.

16 § Sedan valnänmden avslutat rösträkningen, läggs röstsedlama in i särskilda omslag, de godkända for sig och de ogiltiga för sig. Omslagen förseglas. Föstsedlarna förvaras minst ett år efter det att sammanräkningsforrättningen har avslutats.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

Inledning 51

l

Inledning

1.1 Vårt

uppdrag

Vår huvuduppgift har enligt direktiven (dir. 1992: 12) varit att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. I uppgiften har också ingått att fullfölja det arbete som ligger bakom kommunallagen (1991:900) och att utarbeta förslag till förändringar av vissa delar av denna. Vi har härutöver fått i uppdrag enligt tilläggsdirektiv (dir. 1992:88) att utreda förutsättningarna för kommuner och landsting att bedriva Under arbetets gång har vi dessutom fått uppdragsverksamhet. ytterligare uppgifter som vi beskriver i det följande. därför våra i sådana som har I grova drag sönderfaller uppgifter direkt samband med uppföljningen av 1991 års kommunallag och allmänna utan direkt anknytning till kommunallagsuppföljuppgifter ningen. De förstnämnda uppgifterna har till största delen redovisats i särskild och delbetänkanden baserade på uppgifterna i grundordning fyra direktiven har avgivits:

Det kommunala medlemskapet (SOU 1992:72) Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134) Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) * och internationellt bistånd Kommunal tjänsteexport (SOU 1993:77)

Ett femte delbetänkande Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) baserat på tilläggsdirektiven har avsett förslag till lagstiftning om försök med uppdragsverksamhet i kommuner och landsting. Ytterligare ett delbetänkande om kommunalt förtroendevaldas personliga ansvar för kommunala beslut publiceras hösten 1993. Sedan vi på det här beskrivna sättet löst de mera juridiskt-tekniskt inriktade delarna av våra uppgifter har vi koncentrerat oss på de återstående uppgifterna, som väsentligen avser dels analyser och beskrivningar av kommunallagens konsekvenser i olika hänseenden, dels föråtgärder för att stärka den lokala demokratin. Vi redovisar i slag till detta huvudbetänkande våra överväganden och förslag i dessa frågor.

52 Inledning

1.2 Innehållet i betänkandet

I kapitel 2 redovisar vi vår principiella syn på den lokala självstyrelsen och demokratin. De uppgifter direktiven som enligt belyses i detta betänkande är följande:

EG och den kommunala självstyrelsen (kapitel 3) Förändringar i nämndstrukturen (kapitel 4 och 5) Alternativa produktions- och driftformer (kapitel 6); häri ingår en redovisning av bolagisering i kommuner och landsting * Antalet förtroendeuppdrag och förtroendevalda och deras representativitet (kapitel 7) Förändringar i politikerrollen (kapitel 8) Kommuninvånarnas insyn, information och inflytande (kapitel 10)

*iii-ii*

Kommunala folkomröstningar (kapitel ll) Kvalitetskontroll (kapitel 12) Kommundelningar (kapitel 13)

Frågan om antalet fullmäktigeledamöter, som behandlas i kapitel 5, har tagits upp med anledning av ett frågesvar i riksdagen av civilminister Inger Davidson som i sitt svar hänvisade (1992/932395), till kommittén och dess direktiv. I kapitel 9 behandlas om ekonomisk frågan ersättning till de förtroendevalda. Den har aktualiserats av Svenska Kommunförbundet, vars framställan till regeringen har överlämnats till kommittén. I kapitel 14 behandlas om frågan tillsvidareval av styrelsen och nämnderna, en fråga som har aktualiserats av Stockholms kommun, vars framställan till regeringen överlämnats till kommittén. Vi har i enlighet med direktiven tagit upp vissa frågor i den nya kommunallagen som har vållat tolknings- eller och tillämpningsproblem föreslår vissa justeringar med härav i anledning kapitel 15. Här behandlas även möjligheten för en kommun som så önskar att använda sig av beteckningen stad.

1.3 Värdegrunden för vårt arbete

Till grund för vårt arbete med dessa frågor ligger de demokratiska värderingar, främst människors lika värde och respekten för individens frihet, rättigheter och integritet, som också kan härledas ur kristen etik och västerländsk humanism.

Inledning 53

1.4 Kommunal verksamhet i

förändring

1.4.1 Förändringsarbetet under 1970- och 1980-talet

1970-talets förändringssträvanden inom den kommunala sektorn fokuserades i hög grad på demokratifrågorna. Dessa strävanden fick sitt tydligaste uttryck i det arbete som Utredningen om den kommunala demokratin genomförde och som redovisades i huvudbetänkandet Kommunal demokrati (SOU 1975:41). Utredningen lämnade en rad förslag till åtgärder och rekommendationer ägnade att stärka den lokala demokratin. Bland annat föreslogs förbättringar av de förtroendevaldas arbetsvillkor, t.ex. rätt till ledighet från arbetet för att delta i kommunala sammanträden och förbättrade ekonomiska villkor. Utredningen föreslog även åtgärder för att stärka de högsta beslutsorganens ställning. Detta arbete ledde fram till riksdagsbeslutet om en ny kommunallag, som trädde i kraft den 1 juli 1977. Året efter regeringsskiftet 1976 tillsattes en ny kommitté, Kommunaldemokratiska kommittén, som fick i uppgift att dels överväga reformer som kunde stärka medborgarinflytandet inom kommuner och landsting, dels utarbeta förslag till en utvärdering av kommunindelningsreformen, vars avslutande etapp genomförts 1974. Kommittén skulle också behandla frågan om den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden, det kommunala folkomröstningsinstitutet samt intressentemas inflytande i kommunal verksamhet. Det sistnämnda blev mera känt som brukarinflytande under 1980-talet. Kommunaldemokratiska kommittén lät utarbeta ett förslag till ett omfattande forskningsprogram med inriktning på en utvärdering av indelningsreformen. Forskningsprogranunet avkastade 15 rapporter, som senare sarnmanfattades i två versioner (Strömberg & Westerståhl, 1983; Gidlund, 1983). Kommittén lämnade under loppet av fem år ifrån sig ett tiotal betänkanden, däribland förslag till lagstiftning om lokala organ och förslag till ersättning för förlorad arbetsförtjänst i samband med kommunala sammanträden. Huvudtendensen i förändringsarbetet under första delen av 1980talet var väsentligen en fortsättning på vad som hade hänt under det föregående decenniet. Demokratifrågoma stod fortfarande i förgrunden, men förändringssträvandena fick en del nya inslag. Ett sådant inslag var intresset för decentralisering. Detta intresse farms i och för sig redan i början av 1970-talet i vissa kommuner men svårigheterna var betydande när det gällde att omsätta idéema i praktisk handling. Decentraliseringssträvandena tog sig uttryck i bl.a. inrättande av kommundelsrâd och institutionsstyrelser i ett begränsat antal kommu-

54 Inledning sou 1993:90

ner. Först med den om lokala som kom 1979/80 blev lagstiftning organ det möjligt att införa beslutsorgan med ansvar för flera verksamhetsområden i enskilda kommundelar. Inrättandet av kommundelsnämnder (stadsdelsnämnder, områdesstyrelser) blev det konkreta uttrycket för de möjligheter som erbjöds med den nya lagstiftningen. Kvantitativt kulminerade intresset för lokala nämnder vid mitten av 1980-talet, då ett knappt hundratal kommuner utrett om komfrågan mundelsnämnder eller motsvarande (Solli, 1985). Efter valet 1991 ñnns det 14 kommuner med en heltäckande organisation med lokala nämnder, medan sju kommuner har sådana nämnder i endast en eller flera delar av kommunen utan att dessa täcker hela kommunens yta. För landstingen del infördes under första delen av 1980-talet möjligheten att inrätta s.k. särskilda organ. Det var främst inom hälso- och sjukvården som decentraliseringen sköt fart. De flesta inrättalandsting de lokala direktioner med ansvar för hälso- och sjukvården, eventuellt även andra verksamheter, inom ett område som omfattade en eller flera kommuner. Denna startade utveckling redan på 1960-talet men påskyndades av den nya lagstiftningen. Vissa under av 1980-talet landsting gick loppet ett steg längre och delade upp ansvaret mellan de lokala som ñck ansvaret för organen, primärvården, och sjukhusen som samlades under en länssjukvårdsnämnd eller under separata styrelser. Ett ytterligare steg i decentraliseringen är att vart tredje landsting valt att decentralisera medelstördelningen till lokala politiska organ med för ett vanligen befolkningsansvar område av en kommuns storlek. Den s.k. primärvârdsbudgeteringen innebär att alla resurser styrs till och att denna i sin tur primärvården köper Specialistvård av sjukhuskliniker som finansieras via intäkter från dem som köper deras tjänster. Delegering blev en till naturlig följeslagare den politiska och administrativa decentraliseringen i kommunerna och Dock landstingen. utgjorde kommunallagens bestämmelser ett betydande hinder i fråga om möjligheten att delegera ärenden i mera avancerad Av bestämmening. melserna följde ett principiellt förbud mot såväl som vidaredelegation s.k. blandad delegation. Dessa behandlades av Demokratibefrågor redningen i huvudbetänkandet Aktivt i kommuner och landsfolkstyre ting (SOU 1985:28). Under första delen av 1980-talet blev det en allt vanligare uppfattning att styrningen av den kommunala verksamheten ett utgjorde växande problem för de förtroendevalda. Den traditionella och regeldetaljstymingen bedömdes inte svara mot kraven på en adekvat och effektiv ñck lekmannastyming. Frågan en ökad tyngd av den alltmer ansträngda kommunala ekonomin, vilket medförde ett ökande behov av att effektivisera verksamheten, och verksamheternas ökande omfattning. På denna grund växte fram som en metod för effektiv målstymingen

Inledning 55

inom kommuner och landsting. Även på detta område lade styrning Demokratiberedningen en grund för den fortsatta utvecklingen. I Demokratiberedningens nämnda huvudbetänkande och i det samtidigt framlagda förslaget Principer för en ny kommunallag (SOU 1985:29) framfördes principiella argument och preliminära lagförslag som avsåg att underlätta en mera långtgående delegation samt införandet av målstyming inom de kommunala verksamheterna. I huvudbetänkandet framhålls bl.a. att de förtroendevaldas arbete i ökad utsträckning måste inriktas på att formulera tydliga mål för verksamheten och se till att målen omsätts i den praktiska verksamheten. Budgeten som styrmedel behöver kompletteras. De förtroendevalda lägger fast målen för verksamheten medan Förvaltningen väljer metoder och arbetsformer för att nå de uppsatta målen. I principskissen till en ny kommunallag redovisades hur en övergång till målstyming kunde påverka lagstiftningen på olika punkter. En fråga med nära anknytning till stymingsfrågoma som aktualiserades under 1980-talet var sökandet efter en ny politikerroll. Det var en av de uppgifter som lades på Förtroendeuppdragsutredningen, som tillsattes på våren 1988. I kommitténs uppdrag ingick att belysa vad som kunde göras for att förbättra de förtroendevaldas möjligheter att leda och styra verksamheterna. Utredningen framhöll i sitt slutbetänkande Förtroendevald på 90talet (SOU 1989:108) att samspel mellan politik och förvaltning, ömsesidigt förtroende och systemförståelse har en avgörande betydelse för av en ny politisk styrning. Utredningen menade också att utvecklingen målformulering, dialog mellan de förtroendevalda och förvaltningen samt utvärdering är centrala element i utvecklingen av politisk styrning Kommuoch en ny politikerroll. Utredningen ställde sig också bakom nallagsgruppens förslag till lagändringar på området enligt betänkandet Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52). Ett inslag i 1980-talets förändringar var statsmaktemas ytterligare ökande strävan efter avreglering av den kommunala sektorn. Frikommunförsöket, som inleddes 1984 och avslutades 1991, var det främsta uttrycket för en sammanhållen statlig politik på detta omrâde. Före frikommunförsöket bedrevs översynsarbetet vad gäller avreglering och regelförenkling i traditionella former, innebärande att man gick fram sektorsvis och genomförde förändringar generellt; förändringarna föregicks av omfattande utredningar. Frikommunstrategin var selektiv i den meningen att den bedrevs endast i vissa kommuner och landsting och att den hade en uttalat experimentell ansats. Det grundläggande syftet med frikommunförsöket var att pröva nya former för den statliga styrningen. Mera konkret syftade försöksverksamheten till att de deltagande kommunerna och landstingen genom avsteg från föreskrifter i lagar och andra författningar skulle ges möjlig-

56 Inledning

heter att bättre till lokala anpassa organisationen förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresursema samt åstadkomma ökad samord-

ning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Inledningsvis var antalet i försöket nio kommuner deltagare och tre landsting. 1988 öppnades försöket till att omfatta i princip alla intresserade kommuner och Under försökets landsting. sista år 1991 medverkade 36 kommuner och fyra landsting. Regeringens utvärdering av frikommunförsöket (SOU 1991:25, 1991:68, prop. 1991/92:13) visar att det spelat en roll för utviktig veckling och förnyelse av den kommunala verksamheten samt bidragit till nytänkande och av den omprövning offentliga sektorn. Som ett särskilt lyckat inslag i försöksverksamheten framhålls den organisatoriska friheten beträffande den centrala nämndorganisationen. Dessa erfarenheter har enligt propositionen varit av stor betydelse för beslutet om en friare i 1991 års nämndorganisation kommunallag. Den delen av försöket som berörde från avsteg statliga regler framstod som svårare att utvärdera, men enligt propositionen har försöket i denna del bidragit till att minska sektorstänkandet till förmån för ett mera helhetsbaserat synsätt. Det som förändringsklimat skapades av frikommunförsöket har i hög grad till bidragit viktiga reformer med att vidga det kommunala ansvaret och ta bort t.ex. statliga regler, på planoch byggområdet, miljöområdet, arbetsmarknadsområdet och skolområdet. Det arbete med att revidera 1977 års kommunallag som inletts i

Demokratiberedningen 1984 övertogs av en expertgrupp, Kommunal-

lagsgruppen, som i juni 1988 länmade sitt slutbetänkande Ny lag för kommuner och landsting (Ds 1988:52). Utredningsarbetet slutfördes av den parlamentariskt sammansatta vars Kommunallagskommittén, förslag Ny kommunallag (SOU 1990:24) länmades våren 1991.

Propositionen (prop. 1990/912117) Ny kommunallag behandlades i riksdagen våren 1991. Förslaget blev föremål för en omfattande debatt både i riksdagen och utanför denna. Kritikerna sköt främst in sig på förslagen om en fri den större nänmdorganisation, friheten att delegera ärenden och i kommunala insynen företag. De viktigaste i 1991 års nyheterna kommunallag jämfört med den förra kommunallagen är:

Tydligare regler om kommunernas befogenheter Fri nämndorgartisation

Större frihet att från delegera fullmäktige till nämnder

*X-****

Insyn i kommunala företag

Möjligheter för fullmäktige att entlediga förtroendevalda Rätt till för förlorad skälig ersättning arbetstörtjänst

Inledning 57

* Snabbare för och fria för valgenomslag styrelsen mandatperioder övriga nämnder Nya regler om jäv Större frihet för nämnderna att delegera beslutanderätt Individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda

1.4.2 Nya förutsättningar för kommuner och landsting

I direktiven framhålls inledningsvis, att den kommunala verksamheten under de närmaste åren kommer att präglas av tre tendenser: avregleoch internationalisering. ring, marknadsorientering Till dessa kan läggas den besvärliga kommunalekonomiska punkter situationen, som i och för sig inte är ny. Dock är problemen både på kort sikt och längre sikt av en sådan storleksordning att de medför restriktioner på kommunernas verksamhet av ett helt annat slag än vi hittills Denna faktor kommer sannolikt att prägla framtiden mer upplevt. än någon annan faktor under överskådlig tid. De främsta uttrycken för avregleringen är den nya kommunallagen, som trädde i kraft vid årsskiftet 1991/92 och vars viktigaste nyheter redovisats i det föregående, samt det nya statsbidragssystemet, som trädde i kraft vid det senaste årsskiftet. Syftet med den sistnämnda reformen, som kännetecknas av att de specialdestinerade bidragens andel krymper till cirka en fjärdedel medan resten av bidragen är generella, är att skapa mera likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Kommunerna själva skall däremot ta konsekvenserna av skillnader i servicenivå, kvalitet, effektiviteten i resursutnyttjandet och avgiftssätmingen. I våra direktiv framhålls att en avreglering av den kommunala verksamheten är nödvändig för att ge kommunerna och landstingen förutsättningar för att klara den besvärliga ekonomiska situationen. Det understryks även att avregleringen inte får äventyra viktiga nationella intressen - såsom utbildning, social omsorg och miljöpolitik - eller medföra negativa konsekvenser för den kommunala demokratin. I det sistnämnda hänseendet nänms som exempel minskningen av antalet förtroendevalda som en konsekvens av att nänmdobligatoriet avskaffats, en fråga som vi fått i uppgift att särskilt studera. Till detta bör läggas att den statliga politiken vad gäller den kommunala sektorns autonomi inte är entydig. Det ñnns för närvarande tendenser till återfall i ökad reglering på vissa områden, t.ex. det kommunala skattestoppet och lagstiftningen om fristående skolor. Planer på ökad statlig styrning av kommunal upphandling och en lagstadgad barnomsorgsgaranti går i samma riktning. Vi redovisar i kapitel 2 vår prin-

58 Inledning

cipiella syn på den kommunala självstyrelsen och risken för inskränkningar i denna. När det gäller marknadsorienteringen av den kommunala verksamheten försöker kommuner och möta den ekonomiska landsting nya situationen genom att öka effektiviteten i verksamheten. Den s.k. beställar-utförarmodellen, som främst går ut på att de förtroendevalskilja das roller som konsumentföreträdare och som producenter från varandra, kan användas på detta sätt. Svenska Enligt Kommunförbundets undersökningar har beställar-utförarmodellen införts eller avses införas i ett fyrtiotal kommuner och flera Vi har i att särskilt landsting. uppdrag studera förändringar i nämndstrukwren samt ansvars- och arbetsfördelningen mellan de olika politiska och mellan dessa och organen tjänstemannaorganisationen. I ökande strävar kommuner utsträckning och landsting efter att utsätta olika delar av verksamheten för konkurrens. Det sker i huvudsak genom att konkurrensen ökar mellan verksamhet i egen regi och privat entreprenadverksamhet eller att konkurrensen ökar mellan olika utförarenheter inom verksamheter i egen regi. Intresset för att lägga över verksamheter i bolag ökar också, särskilt området. på det tekniska Enligt en enkätundersökning, som vi genomfört våren 1992, står frågan om nya verksamhetsformer högt på kommunernas och landstingens dagordning. Exempel på sådana nya former är intraprenader,

entreprenader, privatisering/utförsäljning samt bolagisering.

Nära två tredjedelar av kommunerna och nästan alla har landsting fattat politiska beslut om nya verksamhetsformer. En vanlig bedömning är att det kommer att ske en ökning av sådana former under de närmaste åren. När det gäller enskilda fomier kan man bl.a. konstatera att resultatenheter är på väg mot ett genombrott både i kommuner och landsting; drygt tre fjärdedelar av kommunerna och samtliga landsting har infört eller avser resultatenheter. Data att införa om nya verksamhetsformer redovisas mera i 6 i detta betänkande. utförligt kapitel Ökade inslag av marknadsorientering och konkurrens inom den kommunala verksamheten är inte problemfritt. Ett problem gäller hur man skall ordna med inflytande och medverkan från dem som berörs av verksamheten, särskilt äldre och och i vilka former handikappade, kvalitetskontrollen skall ske. Ett annat problem gäller insyn, sekretess och demokratisk styrning, då verksamheter överförs från närnndförvaltning till bolag eller eller privata kooperativa entreprenadformer. Vi skall enligt direktiven studera de nämnda och lämna problemområdena förslag till åtgärder. Våra överväganden och i dessa förslag frågor redovisas i kapitel 10.

När det gäller intemationaliseringens konsekvenser för den kom-

munala självstyrelsen finns det direktiven ett starkt enligt behov av fördjupade studier kring frågan hur den kommunala självstyrelsen på-

Inledning 59

verkas både av EES-avtalet och ett svenskt medlemskap i EG/EU. Bland de som kräver särskild uppmärksamhet nämns den förfrågor för självstyrelsen, som t.ex. kan få formen av fattningsmässiga grunden för EG:s och där subsidiaritetsen reglering inom ramen regelverk spelar en viktig roll. En annan fråga gäller konsekvenserna av principen en ekonomisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter. En tredje fråga gäller hur det kommunala och inom EG skall kanaliseras och regionala inflytandet institutionaliseras. Vi har i uppdrag att beskriva och analysera dessa frågor och att göra en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den svenska kommunala sjålvstyrelsen. har våren 1993 tillsatt en särskild utredning for att Regeringen analysera konsekvenserna för kommuner och landsting vid olika former av i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993:49). Huvuddeltagande är att ta reda på inom vilka områden och i vilken utsträckning uppgiften kommunernas och landstingens verksamhet kan komma att påverkas av ett svenskt medlemskap i EG/EU. I uppgiften ingår även att lämna förslag om hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanaliseras och institutionaliseras i Sverige vid ett eventuellt framtida medlemskap i EG/EU. En annan sida av kommunernas och landstingens internationella verksamheter är överföringar av teknisk utrustning samt administrativt och tekniskt kunnande till bl.a. de nya kommuner som byggs upp i centrala och östra Europa. Omfattningen av detta bistånd ökar kontinuerligt, och mot denna bakgrund har vi fått i uppgift att se över de och av detta bistånd. Våra regler som styr omfattningen inriktningen har vi redovisat i delbetänöverväganden och förslag på detta område kandet Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77).

1.5 för den lokala demokratin

Förutsättningar

Under senare år har samhällsforskare som studerar förskjutningar i över tiden framhållit två huvudtendenser. Den ena innebär värderingar att individen i ökande utsträckning prioriterar värden som livstillfredsställelse och självförverkligande på individnivå och helhetslösningar på samhällsnivå. Den andra huvudlinjen innebär en rörelse bort från enhetlighet mot av mångfald, variation och individualism. Möjlihögre grad ga förklaringar till dessa värderingsförskjumingar kan vara dels tjänstesamhällets utveckling, dels de allmänna samhällsförändringarna, som ställer nya krav på medborgarna.

Inledning

När det gäller medborgarnas attityder till det politiska kan systemet, man konstatera att Förtroendet för regeringen och riksdagen sjunkit till en mycket låg nivå. Endast 30 procent av medborgarna säger sig ha stort förtroende för statsmaktens främsta institutioner. Dessa data från den s.k.

SOM-undersökningen (samhälle, opinion, massmedia) vid

Göteborgs universitet som redovisats 1992 i med den sedan ligger linje länge registrerade nedgången i förtroende för politiken och politikerna. Av Svenska kommunförbundets

kommunundersökning framgår att

attityden till den kommunala servicen är långt mer positiv än attityden till politiken och politikerna. 85 procent anser att de i huvudsak får en bra service från kommunen. Å andra sidan är medborgarna mindre positiva när det gäller påverkansmöjlighetema. Mer än hälften anser att deras möjligheter att påverka den kommunala barnomsorgen är små eller obefintliga, och två svarande av tre gav samma omdöme om skolan. Även i andra avseenden har i medborgarna Sverige förändrats (Petersson m.fl., 1989). att bli medlemmar Benägenheten i, att aktivt delta i verksamheten och att ta på sig uppdrag i politiska partier har stagnerat, medan insändarskrivande, anföranden vid möten och i deltagande demonstrationer ökat under de senaste 20 åren. Det kraftigt vanligaste sätten att söka påverka samhället i olika avseenden är att ge ekonomiska

bidrag, skriva under en eller kontakta namninsamling tjänstemän i stat eller kommun. mindre är det att kontakta Långt vanligt politiker eller att arbeta i ett politiskt par1i. Medborgarnas tilltro till sin egen Förmåga att umgås med myndigheter på ett formellt sätt, t.ex. genom att författa en skrivelse eller att

överklaga ett beslut, har ökat markant sedan slutet av 1960-talet. Mer än två tredjedelar av anser medborgarna sig besitta en sådan administrativ kompetens.

Sammantaget speglar förändringarna ett ändrat förhållningssätt till lokalpolitiken och den offentliga servicen. intar numera Medborgama en attityd till det allmänna, där krav och rättigheter utgör framträdande inslag. I den nya attityden ingår också krav på att servicen skall vara

anpassad efter de individuella behoven. När det gäller medborgarinflytande i ett mera övergripande perspektiv, kan man anta att i ökad medborgarna utsträckning kommer att kräva att politiken och politikerna i lokalsamhället blir tydligare och lättare att nå. Krav ställs då på en effektivare, direkt kommunikation mellan och deras valda medborgarna ombud, liksom krav på större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i de förvaltande organen samt bättre möjligheter till direkt av påverkan lokalpolitiken och den kommunala servicen. Vi har direktiven enligt i uppgift att utröna hur det politiska systemet kan svara på utmaningar och krav från medborgarna av det slag

Inledning 6l

som nyss beskrivits. I direktiven lämnas vissa exempel på tänkbara åtgärder för att stärka den lokala demokratin:

vidgad användning av kommunala folkomröstningar ökad i fullmäktige och nämnder

*JG-lf*

insyn bättre kontakter mellan kommunmedlemmama och förvaltningen inflytande och medverkan från dem som berörs av den kommunala verksamheten * kommundelningar

1.6 Den lokala i ett

självstyrelsen europeiskt

perspektiv

1.6.1 Förhållandet mellan centralmakt och lokalmakt i de västeuropeiska länderna

När det gäller förhållandet mellan den centrala och den lokala makten kan två olika synsätt anläggas. Det ena synsättet utgår ifrån att det ñnns en sektor inon1 vilken staten inte äger besluta och där angelägenhetema i stället sköts av kommuninvånamas valda representanter. Det andra, motsatta, synsättet innebär att kommunernas kompetens på alla områden grundar sig på en delegation från statsmakten. Enligt det första synsättet har kommunema/regionema en relativt stor självständighet, samtidigt som man inte förnekar realiteten av en centralmakt. Den statliga kontrollen är dock begränsad. Betoningen ligger på att kommuner/regioner har en handlingsfrihet inom en avgränsad ram av befogenheter och skyldigheter. Förhållandet mellan staten och kommunema/regionema bestäms i stor utsträckning genom lagstiftning. Kommunema/regionema får det mesta av sina inkomster genom direkt beskattning. Enligt det senare ses kommunema/regionema huvudsaklisynsättet gen som ombud för centralmakten för att föra ut dess politik. Detta ombesörjs främst genom detaljerad lagstiftning, utveckling av regler och kontrollåtgärder. Huvuddelen av kommunemas/regionemas inkomster kommer ifrån centrala fonder eller statsbidrag. Det finns enligt detta synsätt inte heller särskilt stora behov av eller berättigande av en särskild lokal beskattningsrätt. Det ñnns inget land som omfattar endast ett av dessa synsätt, men betoningen ligger ofta på något av dem. Det kan emellertid vara svårt att klart avgränsa handlingsutrymmet for såväl den centrala som den lokala makten. De båda nivåerna är som regel nära involverade i ett

62 Inledning

komplext beroendemönster där betoningen ligger på en ömsesidig påverkan. Detta inte minst återspeglas när det gäller finansieringen av verksamheterna. Kommunema/regionema ñnansierar ofta sina verksamheter både genom beskattning och statsbidrag. Det är därför snarare fråga om en växelverkan mellan de centrala och de nivåerna. lokala/regionala

1.6.2 Olika varianter av förhållandet mellan staten och kommunema/regionerna

Utifrån de båda synsätten ovan kan de länderna västeuropeiska grovt sett delas in i tre kategorier när det gäller frågan om den kommunala kompetensens närmare omfattning och förhållandet mellan centralmakt och lokalmakt. De tre av kategorierna kommunala/regionala system är:

a) den brittiska varianten b) den franska varianten c) den nord- och centraleuropeiska varianten

I den engelska varianten, som förekommer i Storbritannien och på Irland, ñnns ingen grundlagsreglering av kommunemas/regionemas ställning. Det finns ingen övergripande som motsvarar lagstifming vår kommunallag. Kompetensen och verksamheten styrs helt av särskild lagstiftning. Kommunema/regionema åtnjuter ett visst mått av självständighet åtminstone när det gäller de dagliga uppgifterna. Det ñnns en klar mellan de centrala gränsdragning och lokala nivåema. Olika myndigheters lokala verksamhet ingår inte i den kommunala verksamheten utan den bedrivs i verksamsjälvständiga organ för olika heter. De centrala och lokala nivåerna kan därför två helt sägas bilda olika förvaltningskulturer med få direkta kontakter mellan nivåerna. Den franska varianten återfinns förutom i Frankrike, även i Italien, Spanien, Portugal, Belgien och i viss mån i Grekland. I sin ideala form är den kommunala/regionala inskriven självstyrelsen i grundlagen. De kommunala/regionala enheterna står dock under en form av förmyndarskap av en prefekt (landshövding) som inom ett visst område, ofta bestående av flera kommuner, utövar den formella kontrolstatliga len över verksamheterna. De nordiska länderna,

Tyskland, Österrike, Schweiz, Luxemburg

och Nederländerna bildar den nord- och centraleuropeiska varianten. Kommunemas/regionemas (delstatemas) ställning är fastslagen i grundlagen. De har som regel såväl en allmän som en specialreglerad kompetens. Kommunema/regionema en relativt åtnjuter hög grad av självständigt beslutsfattande och ekonomiskt oberoende. I kontaktema mellan

Inledning 63

den centrala och lokala nivån läggs stor vikt vid formella procedurregler. I denna variant är kommunens/regionens roll som den grundläggande enheten i samhället starkare uttalad än i den brittiska varianten. I motsats till den franska varianten har kommunema/regionema kapacitet att bedriva verksamheterna på egen hand. En stor del av de s.k. välfárdsuppgiftema utförs på den kommunala nivån.

1.6.3 Strategier för effektivisering av den kommunala/regionala verksamheten

Gemensamt för samtliga västeuropeiska länder är att den kommunala/ regionala verksamheten har expanderat kraftigt under efterkrigstiden. Det har lett till en diskussion om hur välfárdssystemen skall finansieras. De offentliga utgiftemas stora andel av BNP upplevs av många som ett allt större problem. De offentliga utgiftemas andel av BNP varierar dock kraftigt mellan de olika länderna inom EG, från 43,5 procent i Storbritannien till 58,1 procent i Danmark (1992). För att komma till rätta med de offentliga budgetunderskotten strävar centrahnakten i alla länder efter att få kontroll över och att effektivisera genomförandet av de kommunala/regionala verksamheterna. Tre olika strategier kan då urskiljas. Det gäller:

- strukturella som också en av förändringar inbegriper utökning kommunernas verksamhetsområde. Denna väg har valts främst i de brittiska samt i de nordiska och centraleuropeiska länderna. I medelhavs- och atlantländema har man i större utsträckning valt att lägga resurserna på den regionala nivån. - av de interna beslutsstrukturema Modernisering och beslutsprocesserna. Här finns exempel på regelforenkling och renodling av beslutsnivåema. - Privatiseringar och marknadslösningar. Hår ñrms exempel på åtgärder för att införa mer av konkurrens. I vissa fall har föreningar, kooperativ och olika slag av frivilliga organisationer anlitats for genomförandet.

1.6.4 Subsidiaritetsprincipen

Subsidiaritetsprincipen har en central ställning i diskussionen om det framtida Europa. Subsidiaritetsprincipen är i grunden ett sätt att fördela ansvaret mellan staten och individerna, en central tanke inom katolicismen och

64 Inledning

en hömpelare i bl.a. de kristdemokratiska partiernas program. Enligt detta synsätt är det familjen som har det primära ansvaret för skydd och hjälp åt de anhöriga. Statens uppgift är subsidiär, dvs. understödjande. Den skall stödja och underlätta medborgarnas och garanteegna initiativ ra deras rättigheter. På en övergripande nivå är betydelsen av att subsidiaritetsprincipen inga beslut skall fattas på en högre nivå än nödvändigt. Översatt på förhållandet mellan kommunerna och den centrala nivån betyder principen att de problem som löses mest effektivt på lokal eller regional nivå inte skall skötas på den centrala nivån.

Inledning

Käll- och litteraturforteckning

Kommittédirektiv 1992: 12 Kommittédirektiv 1992:88 Kommittédirektiv 1993:49

SOU 1975:41 Kommunal demokrati SOU 1985:28 Aktivt i kommuner och folkstyre landsting SOU 1985:29 Principer för en ny kommunallag SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet SOU 1991:25 Frikommunförsöket - Erfarenheter av försöken med en friare nänmdorganisation SOU 1991:68 Frikommunförsöket - Erfarenheter av försöksverksamheten med avsteg från statlig reglering m.m.

Ds 1988:52 Ny lag för kommuner och landsting

Proposition 1990/91 : l 17 Proposition 1991/92: 13

Medborgarnas attityder till kommunernas verksamhet, Svenska Kommunförbundet, Attjtydprojektet 1992.

Gidlund, J. Kommunal självstyrelse i förvandling, 1983 Helsingborg Holmberg, S. och Weibull, L. (red) Trendbrott SOM-undersökningen, Göteborgs universitet, 1992. Petersson, 0. m.fl., Medborgarnas makt, Helsingborg 1989. Solli, R., Enkät om kommundelsnämnder, Göteborgs universitet, 1985 Strömberg L. och Westerstáhl, Stockhohn J., De nya kommunerna, 1983

Lokal självstyrelse och demokrati 67

2 Lokal och demo-

självstyrelse

krati

-

tillstånd,

ut-

grunder, veckling

Den lokala självstyrelsen är en viktig grundsten i den svenska demokratin. Staten bör i största möjliga utsträckning avhålla sig från att kommuner och landsting. Vi hemställer att detaljstyra regeringen vidtar åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett stärkt grundlagsskydd. Kommunallagen är det viktigaste instrumentet för reglering av den lokala demokratins former. Enligt vår mening är en tillåtande en bra metod att utveckla lokal demokrati. lagstiftning Från principiella utgångspunkter framhåller vi följande åtgärder för att stärka den lokala demokratin:

- ökat av inslag personval - av till fyra år förlängning mandatperiodema - skilda för kommunalvaldagar respektive riksdagsval - att lokalt besluta om nämndsammanträden möjlighet öppna - för aninrättandet av självförvaltningsorgan med representanter vändarna i majoritet - initiativrätt för kommunmedlemmama till lokala folkomröst- - av kommunal service ningar kvalitetssäkring

Under resten av 1990-talet kommer sannolikt tempot i samhällsförändringarna att vara fortsatt högt samtidigt som de ekonomiska tillgångarna för kommunernas och landstingens verksamheter kommer Dessa förhållanden kräver bl.a. ett att vara begränsade. fortsatt arbete med att utveckla och förbättra organisations- och styrformer. Det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda.

68 Lokal och demokrati självstyrelse

2.1 Grimder

2.1.1 Lokal i ett historiskt självstyrelse perspektiv

Den lokala i de skandinaviska självstyrelsen länderna har en lång tradition. Här samlades man i forntiden till för att bestämma ting i gemensamma angelägenheter. Under medeltiden förlorade den lokala nivån dragkampen med den centrala nivån i större delen av I Europa. Sverige stärktes statsmakten ñämst under Gustav Vasas och Gustaf II Adolfs och Axel Oxenstiemas tid.

Kravet på lokal självstyrelse med pånyttföddes upplysningstidens idéer och framfördes i den debatten med kraft europeiska från slutet av 1700-talet. Framtxädande för lokalt förespråkare självstyre var den engelske liberalen J .S. Mill och fransmannen Alexis de som Toqueville, baserade sina samhällsidéer på studier av den unga amerikanska demokratin. Socialistiskt orienterade teoretiker som Owen, Proudhon och Bakunin, som representerar en s.k. kommunalistisk riktning, argumenterade också för lokal självstyrelse. Ett framträdande drag i debatten var åsikten att den lokala självstyrelsen är ett uttryck för en allmän av samhället. I demokratisering idégodset farms även att den lokala uppfattningen självstyrelsen hade en fostrande och folkbildande funktion. Också praktiska omständigheter talade för en decentralisering av den växande till kommustatsapparaten nerna. Kommunalisering var en och effektiv billig lösning på samhällsförvaltningens problem. Den lokala har en central självstyrelsen ställning i Sverige. Den ñck sin moderna reglering i 1862 års kommunalförordningar. Den har också skrivits in i grundlagen (l 1 § kap. regeringsfonnen) där det heter att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal Denna självstyrelse. ordning konñrmerades så sent som vid grundlagsrevisionen 1974. I kommunallagen l kap. l § heter det att kommuner och landsting sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. ratificerade Sverige år 1989 den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse.

2.1.2 Lokal demokrati - olika modeller

Även om idén om den lokala demokratin - i likhet med den lokala självstyrelsen - är allmänt omfattad, finns det ingen given definition av

begreppet.

Lokal självstyrelse och demokrati 69

Den mest auktoritativa uttolkningen av den lokala demokratin har presenterats av den Statsvetenskapliga forskningen, främst i samband med de stora kommunalforskningsprojekten som startade vid mitten av 1960- respektive vid slutet av 1970-talet. Jörgen Westerståhl (Westerstähl, 1970) pekade ut två grundläggande demokrativärden: förverkligandet av medborgarnas vilja och en självständig åsiktsbildning, och lade till ett tredje, representation, härlett från idén om styrelse genom folket. Westerståhls teser blev föremål for kritik, bl.a. från sociologen Sten Johansson (Johansson, 1971) som starkare än Westerstähl betonade deltagandeaspekten. Kommunaldemokratiska forskningsgruppen, vars huvuduppgift var att utvärdera kommunindelningsreforrnen, omfattade väsentligen den Westerståhlska modellen men lyfte fram medborgarnas deltagande tydligare (Strömberg & Westerståhl, 1983). En arman demokratimodell som uppmärksammades i debatten under 1970-talet var statsvetaren Leif Lewins idé om interaktiv demokrati (Lewin, 1970). Den interaktiva demokratin har som mål att utveckla den enskildes allmänanda genom ett samspel mellan ledarna och folket. Lewin ställer den interaktiva demokratin, som bygger på aktivt i kontrast till en demokratimodell, där tävlande medborgardeltagande, eliter bland står för de väsentliga aktivitetema. Medborgarpolitikerna na väljer dem som är mest framgångsrika i denna tävlan till sina ombud.

2.1.3 Synen på den lokala självstyrelsen och demokratin i statliga kommittéer 1970-1993

Lokaldemokratikommittén är den fjärde statliga kommittén sedan 1970 som arbetar på det aktuella området. Föregångama är Utredningen om den kommunala demokratin (1970-75), Kommunaldemokratiska kommittén (1977-83) och Demokratiberedningen (1983-85). Förtroendeuppdragsutredningen (enmansutredning, 1988-90) hade särskilda, närliggande uppgifter. Under de gångna tjugo åren har perspektivet förskjutits beträffande vilka frågor som varit i centrum for diskussionen om den kommunala demokratin. Partiemas och de törtroendevaldas arbetsvillkor uppmärksammades efter kommundelningsrefonnens genomförande. Därefter fokuserades intresset på frågan om en uppdelning av de nya storkommunema genom att bilda särskilda lokala nämnder på kommundelsnivå. Frågan om de enskilda människornas inflytande stod i förgrunden for Demokratiberedningen liksom nu för Lokaldemokratikommittén (I-Iäggroth, 1993).

70 Lokal självstyrelse och demokrati

En genomgång av dessa kommittéers direktiv och huvudbetänkanden visar att varken de olika regeringarna eller de enskilda kommitteema haft för vana att göra några mera sammanhängande, explicita deklarationer om hur man principiellt ser på den lokala självstyrelsen och den lokala demokratin. Kommunaldemokratiutredningen anslöt i sitt huvudbetänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41) nära till synsättet om åsiktsöverensstämmelsen mellan väljare och valda. Kommunaldemokratiska kommittén markerade i sitt betänkande De förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner (SOU 1982:5) betydelsen av att de förtroendevalda socialt och ekonomiskt någorlunda motsvarar sammansättningen av befolkningen i stort, ett synsätt som även Förtroendeuppdragsutredningen anslöt sig till i betänkandet Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108). Demokmtiberedningen deklarerade i sitt huvudbetänkande Aktivt folkstyre i kommuner och landsting (SOU 1985:28) inledningsvis b1.a. att demokrati i djupare mening handlar om en människosyn som innebär en tro på att alla har vilja och förmåga att ta ett gemensamt ansvar både för besluten och deras förverkligande. Det är viktigt att medborgarna tillsammans kan bestämma över viktiga gemensamma angelägenheter. Den relativa frånvaron av mer omfattande deklarationer av värdegrunden hos statliga kommittéer betyder inte att man saknat en uppfattning i frågan, men värdegrunden har varit mera underförstådd än klart utsagd. Statliga kommittéer är som regel mera praktiskt och pragmatiskt orienterade än teoretiskt och principiellt.

2.2 Tillståndet hos den lokala

självstyrelsen

och demokratin

Som framgått av föregående kapitel (avsnitt 1.3.2 och 1.4) ändras för närvarande förutsättningarna för den kommunala verksamheten på ett genomgripande sätt. Det gäller b1.a. dragkampen centralt-lokalt vad gäller statlig reglering kontra lokal autonomi, ökade inslag av marknadsanpassning och konkurrens, den pågående intemationaliseringen och betydelsen av förändringar i attityder och beteende hos medborgarna/kommunmedlemmarna. Inför den fortsatta framställningen ñnns det skäl att redovisa hur de olika demokrativärdena förhåller sig till en verklighet som snabbt förändras. Maktutredningen har i sin huvudrapport Demokrati och makt i Sverige (SOU 1990:44) givit en auktoritativ tolkning av demokratibegreppet på en övergripande nivå, som b1.a. tar fasta på skillnaden

Lokal och demokrati 71 självstyrelse

mellan ett samhällscentrerat och ett individcentrerat sätt att se på demokratin. Tolkningen av vad som utgör en god demokrati eller ett gott demokratiskt tillstånd är problematisk på två olika sätt. Det ena är om frågan vem som gör bedömningen. Det andra är efter vilka kriterier bedömningarna skall göras och vilka värden de olika faktorerna skall ges. Den samhällsvetenskapliga forskningen har en dominerande ställning vad gäller uttolkningen av den lokala självstyrelsen och demokratin. Till grund för forskarnas bedömningar ligger en uppsättning av kriterier som i allt väsentligt är en avspegling av den svenska demokratiska traditionen och samhällsdebatten. Staten spelar naturligtvis en viktig roll som uttolkare av den lokala självstyrelsen och demokratin. Som framgått ovan har ur regeringar skilda politiska majoriteter i hög grad månat om den lokala demokratin under de senaste 20 åren. Staten har främst genom sin lagstiftningsmakt det avgörande inflytandet över villkoren för och begränsningarna i den lokala självstyrelsen och demokratin. Kommunallagen har givits en ny utformning vid två tillfällen under denna period - år 1977 respektive år 1991 - vilket haft stor betydelse för utvecklingen på området. Den lokala och regionala nivån har genom 1991 års kommunallag fått ökade möjligheter att göra sina egna tolkningar av och att anta sina egna strategier för utvecklingen av lokalt självstyre och demokrati. Hur långt den ökade lokala autonomin kommer att gå är en om bl.a. fråga statsmaktemas tolerans av en ökad mångfald i fråga om former av och innehåll i den kommunala verksamheten på längre sikt. De tre demokrativärden som varit mest framträdande under de senaste decennierna är som framgått ovan medborgarviljans förverkligande, den självständiga åsiktsbildningen och medborgarnas aktiva deltagande. Den representativa demokratin anses bli förverkligad genom att de förtroendevalda på ett tillfredsställande sätt representerar väljarna âsiktsmässigt och socialt. Till dessa värden kan läggas medborgarnas möjligheter att påverka och att direkt utöva över den en inflytande offentliga verksamheten, aspekt som Maktutredningen belyst och betonat särskilt i sin studie Medborgarnas makt (1989). Några systematiska och heltäckande undersökningar av tillståndet hos den lokala demokratin på 1990-talet finns inte Däremot tillgängliga. ñnns data från olika enskilda källor som kan användas för att göra vissa uppskattningar. Ett låt vara grovt mått på medborgarviljans förverkligande är hur nöjda medborgarna är med den kommunala servicen. Vi har ovan (avsnitt 1.4) konstaterat att 85 procent av befolkningen anser att de i huvudsak får en bra service från kommunerna. Detta får anses vara en

72 Lokal självstyreLse och demokrati .

indikation på att medborgarviljan i denna mening i beförverkligats tydande omfattning. En bedömning av den självständiga åsiktsbildningen bör baseras på de allmänna villkoren för opinionsbildningen (Petersson, 1992). Dessa bestäms i främsta rummet av graden av offentlighet och möjligheten till insyn i beslutsfattandet, funktionssätt och den mediesystemets lokala debatten. Offentlighetsprincipen är en viktig faktor när det gäller offentlighet och insynsmöjligheter. Här får tillståndet anses vara gott, även om kritiska röster under senare år höjts vad gäller konsekvenserna av bolagiseringen, privatiseringen och övergången till alternativa verksamhetsformer. Även ökad delegering och övergången till beställar-utförarmodellen anses av vissa debattörer försvåra till i bemöjligheterna insyn slutsgången i ärenden som berör enskilda. om konsekvenserna Frågan för offentlighetsprincipen av ett framtida svenskt i EG har medlemskap aktualiserats i samhällsdebatten. När det gäller mediesystemets sätt att arbeta och villkoren för den lokala debatten kan konstateras att medierna har en allt större betydelse för opinionsbildningen, eftersom den enskilde medborgaren har små möjligheter att bilda sig en egen uppfattning baserad på direkta, egna erfarenheter av hur verksamheterna bedrivs i landstingen och de stora kommunerna. Till följd av den långtgående koncentrationen på pressmediesidan saknas den mångfald som är en för den fria förutsättning opinionsbildningen. Utvecklingen på etermediesidan med regional och lokal radio och TV kompenserar i viss mån bristerna på pressmediesidan. Det är viktigt att i detta sammanhang framhålla att det ñnns betydande skillnader mellan olika regioner vad gäller till etertillgången media. Även om alltså mångfalden i delar av landet ökar kan man samtidigt konstatera, att den bild av kommunalpolitiken som förmedlas av olika medier är tämligen likartad (Sjölin, 1985). Som bl.a. Förtroendeuppdragsutredningen framhållit finns det betydande problem i relationerna mellan massmedierna och de förtroendevalda i kommuner och landsting. Det gäller sådant som bristande kunskaper hos journalisterna om att bepolitikens villkor, journalisterna driver en närgången, provokativ form av kritisk av de förgranskning troendevalda och att stoffet ofta presenteras på ett braskande, säljande sätt. Det ömsesidiga beroendeförhållandet mellan och de journalisterna förtroendevalda komplicerat situationen ytterligare. Massmediemas inflytande på tar bl.a. det att politiken sig uttrycket de i bestämmer vilka som kommer betydande utsträckning frågor upp till debatt. Det är bl.a. denna funktion hos medierna, att bestämma den politiska dagordningen, som gett upphov till uttrycket medialisering av politiken (se t.ex. Asp, 1986).

Lokal självstyrelse och demokrati 73

I debatten har mediernas roll och fönnåga att tillhandahålla korrekt och relevant information, med vars hjälp medborgarna kan orientera sig och ta i ifrågasätts. Kritikerna hävdar bl.a. att bruställning politiken, set i framför allt de eterbuma medierna ökar och att den rena informationen och kunskapsstoffet minskar (se t.ex. Bergström, 1993). Sammanfattningsvis kan konstateras, att de lokala och regionala massmedierna utövar ett på opinionsbildningen och betydande inflytande politiken och att de inte alltid kan leva upp till det ansvar som hänger samman med inflytandet. Med hänsyn till såväl medborgarnas som de fortroendevaldas beroende av medierna i olika avseenden är detta enligt vår mening ett problem. Vi vill i detta sammanhang betona journalistkårens och mediernas ansvarsfulla roll som medierna bör ha i den demokratiska processen. Deras uppgift är bl.a. att se till att medborgarna får korrekt information om olika politiska sakfrågor, vilket är en förutsättning för medborgarnas möjligheter att påverka och känna delaktighet i den politiska processen. Medborgarnas aktiva deltagande kan mätas på olika sätt: valdeltagande, medlemskap och aktivitet i politiska partier, politisk aktivitet via andra kanaler än politiska partier och direktkontakt med myndigheterna. Deltagandet i de kommunala valen, som nådde en topp 1973, då drygt 90 procent deltog, har sedan gått ned för att stagnera på cirka 84 procent de senaste två valen. Internationellt sett är deltagandet fortfarande högt. När det gäller medborgardeltagande i andra former har Maktutredningen visat att det finns en betydande skillnad mellan i vilken utsträckning medborgarna använder sig av de traditionella kanalerna, främst de politiska partierna, och användningen av vad man skulle kunna kalla alternativa kanaler (insändarskrivande, demonstrationer, aktionsgrupper etc.). Utnyttjandet av de traditionella kanalerna har stagnerat, medan alternativkanalema nyttjas i ökande utsträckning. De fortroendevaldas representativitet brukar mätas på tvâ sätt: åsiktsrepresentativitet och social representativitet. Data från valforskningen visar att åsiktsöverensstämmelsen mellan väljarna och de valda var låg både i slutet av 1960-talet och i mitten av 1980-talet (Holmberg & Esaiasson, 1988). Den sociala representativiteten är i Sverige liksom i alla andra demokratier bristfällig. Den typiske kommunalpolitikem är en medelålders man med god utbildning och anställning inom den offentliga sektom. Det innebär att vissa grupper är notoriskt underrepresenterade, framför allt ungdomar, kvinnor, privatanställda och invandrare. När det gäller påverkansmöjligheter och inflytande är det nödvändigt att göra en åtskillnad mellan påverkan/inflytande på en allmän nivå respektive direkt på den kommunala verksamheten. Aktuella och relevanta data beträffande den förstnämnda påverkansmöjligheten sak-

74 Lokal och demokrati självstyrelse

nas. Det närmaste man kan komma år om Maktutredningens uppgifter de stora skillnader som ñnns mellan olika när det medborgargrupper gäller politisk makt generellt. Utredningen talar här om maktlöshet eller politisk vanmakt hos t.ex. äldre kvinnor inom arbetarklassen (SOU 1991:44 s. 2190.

Enligt Maktutredningen finns det också skillnader mellan små och stora kommuner när det gäller medborgarnas påverkansmöjligheter. När det t.ex. gäller påverkan i är övergripande frågor möjligheterna större i små kommuner.

Storstadsutredningen har också visat att det finns en speciell storstadsproblematik, där t.ex. olika stadsdelar i Stockholm skiljer sig tydligt från varandra i fråga om villkoren för påverkan och inflytande. Maktutredningen redovisar genomgående låga skattningar vad gäller möjligheter till direkt inom hälsopåverkan och sjukvård, bamtillsyn och skola. Dessa visar sämre värden genomgående än vad som gäller för kapitalvaruinköp, boende och arbete. Värdena för skolan är i särklass lägst (Petersson m.fl., 1989). Denna tendens bekräftas även av senare data från Kommunförbundet för 1991-92. Att ge en sammanfattande bild av tillståndet hos den lokala självstyrelsen är naturligtvis vanskligt. En reservation är att förutviktig sättningama för den demokratimodell som tog form under 1970- och 1980-talet har ändrats. Som framhåller i sin Maktutredningen slutrapport, fâr man olika svar på frågan om samhällsutvecklingen närmar sig det demokratiska idealet beroende på om man utgår från den (1dassiska) svenska modellen eller om man utgår från en reviderad modell som bättre stämmer överens med den faktiska samhällsutvecklingen. I den sistnämnda ges medborgarnas integritet, handlingsmöjligheter och personliga inflytande en mer framträdande plats. De sammanfattande omdömena om tillståndet i den lokala själv-

styrelsen och demokratin

som här ges baseras på beskrivningarna i det föregående. Graden av uppfyllelse av de olika demokrativärdena anges på en skala från hög till låg. Med menas här i vad mån uppfyllelse samhällsutvecklingen närmar sig det demokratiska i det här idealet, fallet de angivna demokrativärdena. När det gäller medborgarviljans förverkligande har vi konstaterat att en mycket stor andel av medborgarna är nöjda med den kommunala vilket servicen, med det här sättet att mäta ger ett högt demokrativärde. De allmärma villkoren för för den opinionsbildning utgör grunden

självständiga åsiktsbildningen. Dessa villkor bestäms främst av graden

av offentlighet och till i möjligheter insyn beslutsfattandet, hur massmedierna fungerar och villkoren för den lokala debatten. Vi har konstaterat att insynsmöjlighetema allmänt sett är goda. Den långtgående koncentrationen, dvs. bristen på mångfald, inom lokal- och regionpressen försvårar möjligheterna till självständig åsiktsbildning. Här finns det

Lokal självstyrelse och demokrati 75

således skäl att sätta ett lågt värde. Den framväxande ökande mångfalden med lokal och regional radio och TV motiverar ett något högre värde för etermediema med Pressmedier i alljämfört pressmediema. mänhet dock ett stoff som kvalitativt torde vara bättre än etererbjuder mediemas utbud, om man ser till den enskildes möjligheter att bilda sig en egen åsikt. Medborgarnas aktiva deltagande kännetecknas av stora variationer. är internationellt sett högt, men deltagandet varierar Valdeltagandet en hel del mellan olika befolkningsgrupper, regioner och bostadsområden. Medlemskap och aktivt arbete i politiska partier och andra folkrörelser visar låga värden, medan aktiviteter som att skriva insändare eller debattartiklar, delta i demonstrationer eller aktionsgrupper etc. en större andel av befolkningen. Partipolitisk verkengagerar betydligt samhet torde dock skilja sig kvalitativt från de övriga beskrivna aktivitetema. Beträffande de förtroendevaldas representativitet är det ett välkänt faktum att vissa grupper som unga, kvinnor, arbetare, invandrare och är underrepresenterade medan t.ex. medelålders, män, privatanställda tjänstemän, infödda svenskar och offentliganställda är överrepresenterade. blir alltså lågt. Självfallet har det betydelse Representativitetsmåttet för politikens utfall om grupper med särskilda behov, t.ex. barnfamiljer, äldre, handikappade och glesbygdsbor, är representerade av förtroendevalda som slår vakt om deras intressen. Det finns stor osäkerhet när det och gäller pâverkansmöjligheter inflytande på generell nivå. Maktutredningen och Storstadsutredningen har dock att det finns stora skillnader i fråga om makt och pekat på mellan olika socioekonomiska mellan olika landsinflytande grupper, delar och mellan olika stadsdelar. Både Maktutredningens och Kommunförbundets data visar på låga värden när det gäller påverkansmöjligheter inom t.ex. sjukvård, bamtillsyn och skola.

2.3 Kommitténs för

syn på värdegrunden

lokal och lokal demokrati

sj älvstyrelse

2.3.1 Den lokala självstyrelsen

Sedan mitten av 1970-talet har statsmakterna vidtagit olika åtgärder för att minska regleringen av den kommunala sektorn. Frikommunförsöket, skolans som ägde rum mellan 1984 och 1991, avregleringar på bl.a. område, tillkomsten av 1991 års kommunallag och införandet av ett nytt, mera generellt statsbidragssystem brukar anföras som exempel på statlig avreglering under senare år.

76 Lokal och demokrati självstyrelse

Under det senaste året har debatten om den statliga styrningen av den kommunala sektorn och den lokala självstyrelsen intensiñerats. Som

exempel på ingrepp i eller försök att inskränka den lokala självstyrelsen har anförts:

Kommunalskattestoppet som infördes 1991.

Två domar i våren 1993 Regeringsrätten (mål nr 1831-1992 och

4989-1992) angående normer om där socialbidrag, Regeringsrätten

uttalar att alltför stora skillnader mellan olika kommuners socialbi-

dragsnivåer bör undvikas och att Socialstyrelsens bruttonormer

därför bör läggas till grund för bedömningen av skälig levnadsnivå. * Socialtjänstkommitténs förslag i delbetänkandet Rätt till bistånd

inom socialtjänsten (SOU om att införa 1993:30) en s.k. riksnorm

för dvs. en Socialbidraget, lagstadgad miniminivá.

Andra planer eller inom förslag regeringen på s.k. rättighetslagstift-

ning, bl.a. på barnomsorgsområdet (prop. 1993/94:11). * Lagstiftning om skolpeng till friskolor och i samövergångsproblem band med ändringar i vilka bl.a. KBT-systemet, kan ses som ett

avsteg från dvs.

ñnansieringsprincipen, att ekonomiska resurser

skall följa med beslut om nya uppgifter som staten ålägger kommu-

ner och landsting. * Lagförslag utarbetat inom Näringsdepartementet om s.k. obligatorisk anbudsupphandling, redovisat i promemorian Anbudskonkur-

rens vid offentlig produktion - ett lagförslag (Ds 1992:121).

Lagen (1990:608) om tillfällig av kommuners begränsning rätt att ta ut

skatt beslutades av 1990 i samband riksdagen med kompletteringspropo-

sitionen (prop. 1989/90:150) och avsåg åren 1991 och 1992. Ett nytt

lagförslag, som innebar förlängning med ett år, antogs 1992 (1992:672)

i anslutning till kompletteringspropositionen (prop. 1991/922150).

Lagrådet har yttrat sig inför båda beslutstillfällena om förslagens förenlighet med grundlagen. Vid det första tillfället anförde Lagrådet

bl.a. att arten, och tiden är bestämmande omfattningen för en bedöm-

ning av grundlagsenligheten. Lagrådet fann att de föreslagna inskränk-

ningama i den kommunala beskattningsrätten inte gick utöver vad som

från konstitutionell synpunkt får anses möjligt att acceptera. Inte heller

vid det senaste tillfället hade Lagrådet några erinringar.

Enligt förslag i årets

kompletteringsproposition (prop. 1992/932150)

kommer inte att

kommunalskattestoppet ytterligare förlängas.

Det nämnda förslaget om obligatorisk anbudsupphandling har blivit

föremål för förändringar under den fortsatta handläggningen. En lag-

rådsremiss om lag om mot ingripande otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling har i juli 1993 överlämnats till Lagrådet för ytt-

rande.

Lokal självstyrelse och demokrati 77

Företrädare för kommunerna har kraftfullt vänt sig mot de beskrivna företeelsema och hävdat att de utgör exempel på intrång i det lokala självbestämmandet. I debatten har anförts att konsekvenserna av ett införande av rättighetslagstifming av olika slag blir att de lokala förhållandena och de lokala politiska bedömningarna ställs åt sidan till fönnån för nationella, standardiserade rättvisekrav. Detta strider mot grunderna för den lokala självstyrelsen. I sin förlängning medför rättighetslagstiftningen att staten och förvaltningsdomstolama i realiteten bestämmer om detaljerna i den välfärdspolitik vars genomförande kommunerna har ansvaret för. I det långa loppet minskar utrymmet för prioriteringar baserade på lokala bedömningar. Ekonomikommissionen tar i sitt betänkande Nya villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16) upp frågan om innebörden av den lokala självstyrelsen. Kommissionens grundsyn är att den kommunala självstyrelsen bör stärkas snarare än försvagas, att decentralisering och lokal självstyrelse är viktiga principer och att variationsrikedomen är både ofrårtkomlig och önskvärd. Mot denna bakgrund bör, menar konunissionen, skattestoppet på sikt avskaffas. Beträffande rättighetslagstiftningen anför kommissionen att det finns en risk för att den lokala självstyrelsen i praktiken inskränks genom att staten beslutar om en alltmer detaljerad lagstiftning i fom1 av sociala rättigheter. Svenska Kommunförbundets självstyrelseberedning har med hjälp av en enkät till landets samtliga kommuner våren 1993 tagit reda på inställningen till det statliga regelsystemet. Av undersökningen framgår att när det gäller lagar, förordningar och föreskrifter anges socialtjänsten som det område där det är särskilt angeläget att den statliga styrningen minskar. Samma sak gäller området allmänna råd och myndigheters agerande och området domstolars rättspraxis och JO-beslut. I det sistnämnda fallet anges att det är principiellt fel att juridiskt överpröva politiska beslut. Cirka 80 procent av de svarande kommunerna anser att det är angeläget eller mycket angeläget att förändra domstolarnas roll inom socialtjänsten. På det ekonomiska området kritiserar ,kommunerna staten främst för kommunalskattestoppet och den ofta korta framförhållningen i fråga att ge ekonomiska förutsättningar för kommunernas verksamhet. Svenska Kommunförbundets styrelse har i en skrivelse till regeringen i maj 1993 aktualiserat frågan om ett vidgat grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. Syftet med ett vidgat grundlagsskydd bör enligt förbundets mening vara att åstadkomma en konsekvent handlingslinje i den lagstiftning som rör kommunerna och att få en bättre förutsägbarhet och en regelmässig avvägning mot självstyrelseintressena i lagstiftningen. Regleringen i den europeiska konventionen om kommu-

78 Lokal självstyrelse och demokrati

nal självstyrelse bör enligt förbundet kunna vara en rimlig utgångspunkt i allt lagstiftningsarbete. Förbundet hemställer i skrivelsen dels att regeringen tillsätter en särskild parlamentarisk utredning för att utreda ett vidgat grundlagsskydd, dels att regeringen redan nu vidtar åtgärder för att få till stånd en enhetlig och konsekvent handlingslinje i lagstiftningsfrågorna och att självstyrelseintressena regelmässigt blir beaktade. Vi drar följande slutsatser av vad som redovisats i det föregående:

- Den lokala är en för den svenska desjälvstyrelsen viktig grundsten mokratin. Staten bör i största möjliga utsträckning avhålla sig från att detaljstyra kommuner och landsting och i stället lämna ett stort utrymme för lokala lösningar. - Hur skall ske mellan nationella och lokala intressen är avvägningen aldrig självklart, och därför präglas stat-kommunrelationen alltid av ett visst spänningsförhållande. När den kommunala världen nu intar en kritisk hållning till vissa statliga ageranden, som i det lokala perspektivet kan anses hota det lokala självbestämmandet, är kritiken legitim. - Det finns en inom den kommunala världen om betydande enighet både vilka problemen är och vad som behöver ändras. - Vi anser att och andra former av intervention kommunalskattestopp i beskattningsrätten är allvarliga inskränkningar i det lokala självbestämmandet. - I den mån statsmakterna önskar kommunernas verksamdetaljstyra het på det sociala området genom t.ex. rättighetslagstiftning bör staten tydligare än vad som hittills varit fallet ta de ekonomiska konsekvenserna av sin politik och ställa nödvändiga medel till kommunernas förfogande. Detta är ett utflöde av ñnansieringsprincipen. - Om utvecklingen går mot en långtgående statlig detaljstyming av olika verksamheter finns det enligt vår mening en yttersta gräns bortom vilken det inte kan anses meningsfullt eller rimligt från självstyrelsesynpunkt att kommunerna driver dessa verksamheter. I ett sådant läge är det ett bättre alternativ att staten driver verksamheten utan kommunal inblandning. - Vi hemställer att vidtar regeringen åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen vidgat grundlagsskydd,

2.3.2 Den lokala demokratin

När det gäller den lokala demokratin ställer vi oss i allt väsentligt bakom de värden som redovisats ovan, dvs. medborgarviljans förverkligande, den självständiga åsiktsbildningen, medborgarnas aktiva delta-

Lokal självstyrelse och demokrati 79

gande, de förtroendevaldas representativitet och medborgarnas påverkan och inflytande. Härutöver vill vi fästa uppmärksamheten på vad Maktutredningen framhållit, nämligen att en bestämning av det idealiska demokratitillståndet inte kan göras en gång för alla utan i stället i belysningen av samhällsutvecklingen. I detta perspektiv vill vi framhålla betydelsen av en balans eller ett samspel mellan individuella och kollektiva inslag i demokratiidealet, där den enskilde medborgarens integritet, handlingsoch valmöjligheter och personliga inflytande ges en framträdande plats. Vi ser positivt på den pågående utvecklingen mot allt mer självständiga och oberoende medborgare samtidigt som vi konstaterar dels att denna utveckling ställer den lokala demokratin, dess institutioner och praxis inför en stor utmaning, dels att det politiska deltagandet och inflytandet inte är jämnt fördelat bland medborgarna. Vi vill även fästa uppmärksamheten på förslagen i Personvalskommittens betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) om bl.a. ökat inslag av personval och dess konsekvenser från demokratisynpunkt. Dessa förslag föreslås träda i kraft från och med 1997 års val. Parallellt med arbetet i Personvalskommittén har de politiska partierna träffat en infonnell överenskommelse om att förlänga perioderna mellan valen. En förlängning av mandatperiodema från tre till fyra år skulle medföra bl.a. bättre möjligheter för den politiska majoriteten i en kommun eller ett landsting att förverkliga sitt program, vilket bl.a. kan öka möjligheterna att komma till rätta med en besvärlig ekonomisk situation. En bibehållen gemensam valdag för riksdags- och kommunalvalen gör att det blir längre mellan de tillfällen då partierna mer samlat för ut sina program till allmänheten och då väljarna tar ställning till altemativen. Detta kan leda till en passivisering av väljama och en nedgång i intresset för politik. En fyraårig mandatperiod utan mellanliggande val är internationellt sett lång. Från kommunaldemokratisk synpunkt är skilda valdagar därför att föredra. Vi ansluter oss principiellt till detta synsätt. Ökade inslag av personval bör enligt vår mening kunna bidra till att vitalisera den lokala demokratin och stimulera kommunikationen mellan väljare och valda. Personvalsinslagen kommer sannolikt att kräva mer av den enskilde förtroendevalde i form av bl.a. en mer individuell exponering inför väljarna jämfört med ett system med renodlat listval. Den ökade konkurrensen mellan kandidaterna kommer sannolikt också att påverka det interna partiarbetet.

80 Lokal självstyrelse och demokrati

2.3.3 Medborgarperspektivet

Rätten till infonnation, insyn och inflytande

Vi anser att kommunmedlemmarna bör ha rätt till information om, insyn i och inflytande över de verksamheter kommunen är ansvarig för, oavsett i vilken form verksamheten bedrivs (egen regi eller annan form). Rätten för allmänheten att bli infomierad motsvaras av en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla information om kommunen som ett demokratiskt beslutsorgan och information om serviceutbudet med avseende på inriktning, tillgänglighet, valmöjligheter, kvalitet

och möj-

ligheter att lämna klagomål och reklamation. Fullmäktige och nänmdema bör enligt vår i sitt arbete mening på alla sätt sträva efter största möjliga öppenhet mot allmänheten vad gäller ärendehantering, planer, pågående arbete och verksamhetsredovisningar. De kommuner som så önskar bör ges möjlighet att besluta om Öppna sammanträden med nänmdema. Rätten till inflytande över den kommunala verksamheten motsvaras av en skyldighet för nämndema att samråda med dem som utnyttjar deras tjänster, oavsett om verksamheten sker i egen regi eller i annan form. De som kommunens skall i män beutnyttjar tjänster görligaste redas möjlighet till direkt inflytande i samt till självförvalmingsorgan påverkan av de beslutande organen och medverkan i utförandet av servicen. De som utnyttjar kommunens service skall beredas möjlighet att framföra klagomål till det organ som tillhandahåller servicen. Klagomålen bör beredas på ett konstruktivt sätt.

Kontroll av kvaliteten på den kommunala servicen

Med hänsyn till att kommuner och landsting lägger ut allt mer av serviceproduktionen på externa utförare krävs det enligt kommitténs mening att kommuner och landsting utvecklar former för kontroll av kvaliteten på servicen. Kraven på kvalitet bör vara desamma för verksamhet i egen regi som för verksamhet i extern regi. Ansvaret för kvalitetssäkring bör i första hand åvila producenten, och kvalitetskontrollen bör så långt som möjligt in i produkbyggas tionsprocessen. Därtill bör beställaren ansvara för att en av utvärdering servicen från kvalitetssynpunkt kommer till stånd. kan Utvärderingen göras av producenten, beställaren eller något oberoende i nära organ samverkan med brukarna. Statens bör riktas tillsynsansvar in på kontroll av kommunens system för kontroll och av kvaliteten i servicesäkring produktionen. Ytterst vilar ansvaret för kvalitetskontrollen på huvud-

Lokal självstyrelse och demokrati 81

mannen för verksamheten, dvs. den ansvariga nämnden i kommunen eller landstinget.

Valsystem, folkomröstningar m.m.

Vi har i det föregående lämnat vissa allmänna synpunkter i fråga om mandatperiodens längd, gemensam eller delad valdag och ökade personvalsinslag. Vi anser beträffande kommunala folkomröstningar att det bör finnas av regler för på vilka formella grunder (initiativrätt, formulering frågealtemativ, genomförande) sådana omröstningar skall genomföras. Vi anser att omröstningar, opinionsundersökningar och liknande bör användas i ökad utsträckning som ett komplement till den representativa demokratin. En minoritet av de röstberättigade i en kommun bör kunna få ett initiativ om att genomföra en folkomröstning i en viss fråga prövad av fullmäktige.

2.3.4 Politikerperspektivet

Allmänna synpunkter

Den traditionella politikerrollen som den stiger fram ur historien och kommunallagen år allomfattande. Den innebär att de förtroendevalda har ansvaret för hela av beredning,beslut och verkställighet. Pâ kedjan småkommunemas tid, före indelningsreformema på 1950- och 1960talet, svarade denna bild av politikerrollen mot de verkliga förhållandena. När kommunerna blev större, verksamheten expanderade och tjänstemarmaorganisationen växte uppkom en naturlig funktionell specialisering som innebar att de förtroendevalda alltmer blev enbart beslutsfattare, medan tjänstemännen svarade för beredning och verkställighet. Den traditionella politikerrollen ger också ett betydande utrymme för direkt Detta med påverkan på verksamheten. hänger nära samman den traditionella styrningen med hjälp av detaljerade anvisningar i budgeten. Under de senaste åren har förutsättningama för den kommunala verksamheten ändrats i flera viktiga avseenden, med konsekvenser även för politikerrollen. Den försämrade kommunala ekonomin skapar ett behov av en mer effektiv organisation och styrning av verksamheten, där t.ex. bestäJlar-utförarmodellen och alternativa driftformer är framträdande ingredienser. Den nya kommunallagen ger ett ökat utrymme för en allmän rationalisering av den politiska organisationen, vilket medfört att antalet nämnder Den också och uppdrag minskat. möjliggör en ökad delegering från de förtroendevalda till de anställda, vilket

82 Lokal självstyrelse och demokrati

medför att området för politiskt beslutsfattande minskar och att beslutsfattandets roll ändras. Sammantaget ger dessa förändringar underlag för en analys och en diskussion om hur det politiska uppdraget för närvarande är och hur det i framtiden kommer att vara beskaffat. Denna diskussion bör gälla omfattningen, inriktningen och fonnerna för politikerrollen. I det följande behandlas fyra förändringar med konsekvenser för politikerrollen, nämligen samhällsekonomin, antalet uppdrag, nya organisations- och styrformer och den ökade delegeringen. En mera utförlig diskussion av politikerrollen redovisas i kapitel 8.

Den samhällsekonomiska situationen

Gapet mellan tillgängliga resurser och det finansiella behovet inom den kommunala sektorn har blivit allt tydligare under de senaste åren. Minskade statsbidrag och det kommunala skattestoppet medför ökade ekonomiska restriktioner för kommunerna och landstingen. Denna obalans kräver en tydligare rollfördelning mellan staten och kommunerna, en problemställning som kommittén återkommer till i det följande. Denna obalans mellan resurstillgångar och behov innebär å andra sidan att det ñnns ett påtagligt s.k. omvandlingstryck på den kommunala sektorn som kan underlätta för kommuner och landsting att söka efter nya lösningar. För kommuner och landsting är den försämrade ekonomin ingen nyhet. Under flera år har de förtroendevalda tvingats fatta beslut om i vissa fall betydande neddragningar av anslag till vad som brukar kallas kämverksarnhetema, såsom barnomsorg, skola, äldreomsorg och hälsooch sjukvård. Den anställda personalen har under de senaste åren krympt i antal. Denna utveckling kommer med all sannolikhet att fortsätta under de närmaste åren. I det längre historiska perspektivet är stora besparingar och nedskärningar dock ett nytt inslag i lokalpolitiken. Länge var de förtroendevaldas uppgift att prioritera mellan olika verksamheter i en allmän expansionssituation. Nu är uppgiften att prioritera en verksamhet framför en annan i en situation då det ekonomiska utrymmet De krymper. förändrade villkoren ställer nya och hårdare krav på de förtroendevalda. För att kunna göra välavvägda prioriteringar behöver de ha mera precisa kunskaper om verksamhetens villkor och behov och bättre instrument för uppföljning och utvärdering. En annan konsekvens av den knappa ekonomin är att systemet för politisk behöver till de styrning anpassas nya behoven utan att detta medför en återgång till detaljstyming. Systemet för uppföljning och utvärdering behöver utvecklas och förbättras. Datatekniken har gjort det möjligt att utveckla allt fler nyckeltal ocksâ inom i kommuner serviceproduktionen och landsting. Nyc-

Lokal självstyrelse och demokrati 83

keltalen får ofta en mer eller mindre starkt funktion. De ger styrande också uttryck för en indirekt prioritering i den meningen att det som mäts tilldelas ett visst värde medan värdet av det som inte mäts är oklart. Mot den bakgrunden bör de förtroendevalda aktivt medverka i utvecklingsarbetet med uppföljnings- och utvärderingssystem. Därvid är det viktigt att också de kvalitativa dimensionerna av de olika verksamheterna ges en framträdande roll. En ytterligare aspekt på politikerrollens förändring i en krympande ekonomi är kommunikationen med allmänheten och den lokala opinionsbildningen. Här är det också en fråga om nytänkande i flera avseenden. Även om det är svårt att vinna röster på nedskärningar inom t.ex. vård, omsorg och skola kräver samhällsansvaret att de förtroendevalda i gemen på ett korrekt och rättvisande sätt för allmänheten redovisar de ekonomiska villkoren och konsekvenserna av dessa samt alternativa handlingslinjer.

Antalet förtroendevalda

Efter 1991 års val har nämndorganisationen i kommuner och landsting förändrats i betydande omfattning. Antalet nämnder i kommunerna har minskat med cirka 400 till 3 500 jämfört med föregående mandatperiod. Som en konsekvens av detta har antalet förtroendeuppdrag minskat med cirka 10 procent. Inom landstingen har uppdragen minskat med cirka 20 procent. I dag finns det i kommuner och landsting tillsammans ungefär 10 förtroendeuppdrag per l 000 invånare. Dessa förändringar har blivit föremål för debatt, där två huvudlinjer kan urskiljas. Den ena är att reduceringen av förtroendeuppdragen innebär en förlust för demokratin. Denna idén att ståndpunkt bygger på det har ett värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av många aktiva medborgare. Den andra huvudlinjen är att nedgången inte automatiskt innebär en demokratiförlust. Ståndpunkten bygger på en distinktion mellan kvantitet och kvalitet vad gäller uppdragens karaktär. Enligt denna uppfattning farms det tidigare en hel del perifera, mindre viktiga uppdrag som nu har försvunnit. Omvänt har det genom de organisatoriska förändringarna tillskapats fler meningsfulla uppdrag. Dessa två tendenser tar mer eller mindre ut varandra, hävdas det. Det finns en lång idétradition i Sverige om värdet av att så många medborgare som möjligt medverkar i förvaltningen av de gemensamma angelägenhetema i samhället. Det är en av idéerna om styrelse genom folket som här slår igenom. Detta argument var också ett av de mest centrala i debatten om kommunsammanlåggningarna under åren 1952- 74, då antalet uppdrag minskade drastiskt. Uppdragstätheten var vid mitten av 1960-talet 25 per l 000 invånare jämfört med 10 i dag.

84 Lokal självstyrelse och demokrati

Med utgångspunkt i principen om att styrelse genom folket kräver ett brett i medborgarengagemang samhällsförvaltningen kan nedgången i antalet uppdrag ses som en förlust för demokratin. Det ñnns dock enligt vår mening skäl att med till samhällshänsyn utvecklingen nyansera denna bild. Den kommunala verksamheten är i dag både omfattande och komplicerad och den befinner sig dessutom i en ekonomisk situation. Det medför besvärlig att allt högre krav ställs på dem som skall styra verksamheten. Det kräver också att verksamheten organiseras och styrs på ett rationellt sätt. Den effektivisering som har skett inom ramen för det fortlöpande i kommuner förändringsarbetet och landsting har dessvärre ut över antalet gått förtroendeuppdrag. Vår grundsyn är att det år ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda. De förändringar som nu skett är inte av den storleksordningen att de utgör något hot mot den lokala demokratin. Det ñnns dock skäl att vara observant på utvecklingen under kommande år. Till detta bör läggas att politisk verksamhet inte är med liktydigt arbete i kommunala nänmder. En del är också arbetet i viktig partiorganisationen, inte minst arbetet med kontakter med partimedlemmama och med allmänheten. vår Enligt mening ñnns det goda möjligheter att styra över resurser på detta sätt från nämndarbetet till partiarbetet.

Nya organisations- och slyrformer

Den nya kommunallagen ger kommuner och stor frihet att landsting utforma sin organisation, och denna frihet har också i stor utnyttjats utsträckning, vilket lett till stora organisatoriska variationer kommuner och landsting emellan. (Vi redovisar den organisatoriska utvecklingen mera utförligt i kapitel 4 och 5, där vi även föreslår vissa i ändringar regelverket.) Bland viktigare nyheter i fråga om nämndorganisationen är införandet av en s.k. funktionsindelad organisation, där den politiska funktionen, beställarfunktionen, och förvaltningsorganisationen eller utförarfunktionen Tendensen att förtroendemannaseparerats. skilja och producentrollema från varandra är särskilt inom hälsotydlig och sjukvården. Beställar-utförarmodellen framstår som en avancerad metod för rationell styrning av offentlig verksamhet. Därför påverkar den politikerrollen mer än någon tidigare tillämpad styrmetod.

Utvecklingen mot beställar-utförarmodellen har försiggått i tre steg:

- den traditionella budgetstyrda förvaltningsmodellen som fortfarande dominerar; målstymingsmodellen som började användas under 1980-talet;

Lokal självstyrelse och demokrati 85

- beställar-utförarmodellen som införas under 1990-talet. började

Beställarstyrning innebär en strikt organisatorisk och funktionell skillnad mellan politik och förvaltning. I beställamämnden formulerar de förtroendevalda en tydlig beställning till en intern eller en extern producent. Utförarenheten har att på basis av den tilldelade resursramen producera den överenskomna servicen. Beställamämnden utvärderar resultatet. Den bärande idén med beställar-utförarmodellen är att renodla politikerrollen och förvaltnings- eller utförarrollen. Politikerna i beställarnämnden hindras från att på det traditionella sättet löpande intervenera i driften. De förväntas på ett tydligare sätt än tidigare koncentrera sig pâ rollen som medborgarnas företrädare. Det finns flera inslag i beställar-utförarmodellen som förtroendevalda inte har någon större vana vid. En nyhet är att ta in, granska och värdera anbud från olika serviceproducenter inom eller utanför kommunförvaltningen. I denna uppgift ligger också kravet på kvantitativa och kvalitativa specifikationer av den verksamhet som beställs. En arman är att upprätta avtal med utförarenhetema. En tredje är att nyhet utvärdera verksamheten från medborgarsynpunkt respektive utifrån det ingångna avtalet. En fjärde är avskärmningen från verkställighetsledet vad gäller den dagliga verksamheten. Alla dessa förändringar ställer nya krav på de förtroendevalda. Ett krav är att de måste utöka sin formella kompetens vad gäller rent affärsmässiga färdigheter. Den innefattar bl.a. förmåga att bedöma offerter, att upprätta avtal och att bedöma utfallet av verksamheten, inklusive kvaliteten, på affärsmässiga grunder. Detta behov skall inte överskattas, eftersom de förtroendevalda har tillgång till specialister i beställarorganisationens stab, men heller inte underskattas. Ett annat krav är att finna metoder att hålla sig informerad om utfallet av verksamheten, på ungefär samma premisser som servicemottagama, och att avhålla sig från direkta ingrepp i verkställighetsledet, om det inte finns särskilda skäl för detta. Att de förtroendevalda avhåller från att skall inte tolkas som bristande intresse för sig ingripa verksamheten. Ett tredje krav är att den förtroendevalde i beställarfunktionen inför allmänheten förmår ta på sig det primära ansvaret för beslut som innebär omprioriteringar, eventuellt nedläggning av viss verksamhet eller enhet, och att man inte övervältrar ansvaret på utförarenheten. Vi ser sammanfattningsvis positivt på den ökande mångfalden vad gäller organisation och verksamhetsstyrning som nu växer fram. De nya krav som ställs på de förtroendevalda i beställarfurtlctioner motiverar både kompetensutveckling och arrangemang för erfarenhetsutbyte över parti- och kommungränser. Enligt vår mening är det viktigt att man i

86 Lokal självstyrelse och demokrati

strävandena efter ny kompetens och i anpassningen till nya roller inte

glömmer bort att den politiska uppgiften är baserad på en lekmannaoch inte en specialistfunktion.

Ökad delegering

Den nya kommunallagen medger en mera långtgående delegering av

beslut än vad 1977 års kommunallag gjorde. Det gäller dels fullmäkti-

ges delegering av beslut till nämnderna, dels nämndernas delegering till tjänstemän. Dessutom kan t.ex. en förvaltningschef vidaredelegera till

en anställd. En annan nyhet i kommunallagen med anknytning till dele-

gering är kravet att nämnderna skall redovisa sin verksamhet till fullmäktige. Beslut fattade på delegation från nämnd skall som tidigare anmälas till nämnden. Den ökade delegeringen från fullmäktige till nämndema har i flera

kommuner lett till att antalet fullmäktigesammanträden under år 1992

har minskat på grund av att antalet ärenden minskat. Det har tolkats

som en uttunning av den kommunala demokratin; fullmäktigeleda-

mötema har inte längre kontroll över sitt eget beslutsområde, har det hävdats i debatten.

Även den ökade delegeringen från nämnderna till tjänstemannaorga-

nisationen har lett till Det hävdas bl.a. att det är svårt for kommunmedlemmar som är berörda av ett beslut att ta reda på vad beslutet är grundat på, vem som faktiskt fattat beslutet och till vem man kan vända sig om man inte är nöjd med beslutet. Det finns en tendens hos

tjänstemän som fattat beslut på delegation att vara förtegna inför allmän-

heten om omständigheterna kring beslutet, heter det också i kritiken.

Att döma av uppgifter från olika håll i landet verkar det som om

man bland de förtroendevalda i många fall upplever konsekvenserna av

den ökade delegeringen som negativa. Kombinationen av en mer eller mindre konsekvent genomförd målstyming, ökad delegering av beslut

och en striktare uppdelning av organisationen i en beställardel och en utförardel har lett till att en stor del av de förtroendevalda upplever att

de tappat kontroll och inflytande över verksamheten.

Enligt vår mening är de beskrivna tendensema i viss mån förut-

sebara. Avsikten med den ökade delegeringen är att göra det möjligt för

de förtroendevalda att koncentrera sig på principiellt viktiga frågor och att befria dem från ärenden av rutinkaraktär. Vi anser det väsentligt att kommuner och landsting i sin uppföljning lägger stor vikt vid kontrollen av hur anmälningsskyldigheten i nämnderna har utformats och hur

nämnderna lever upp till sin skyldighet att rapportera till fullmäktige.

Detta är också en viktig del i revisorernas Om de

revisionsuppdrag.

förtroendevalda anser sig tappa kontrollen över verksamheten till följd av den ökade delegeringen, finns det skäl för dem att se över delega-

Lokal och demokrati 87

självstyrelse

tionsordningar och beslutsrutiner och se till att det uppstår en rimlig

balans mellan kraven beslutsfattande och insyn i och för-

på rationellt med verksamheten. Fullmäktige nämnderna har

trogenhet respektive

alltid att återta en delegation, om man finner att den inte möjlighet fungerar tillfredsställande.

Vi vill också markera att den ökade delegeringen enligt vår mening inte innebär att t.ex. fullmäktige ägnar sig åt fel uppgifter, då antalet

beslutsärenden minskar. Det är kvaliteten snarare än kvantiteten i de

ärenden fullmäktige behandlar som är avgörande. Delegeringen gäller

främst från till innebär inte

driftfrågor. Delegation politiker tjänstemän att de förtroendevaldas ansvar för verksamheten tunnas ut eller upphör. av är närmast en praktisk för- Användningen delegationsinstrumentet

av mellan de förtroendevalda och de anställda.

delning arbetsuppgifter

2.4 Den lokala utveckling

självstyrelsens

2.4.1 Lokala instrument for vidgad demokrati

är det instrumentet for regleringen av den Kommunallagen viktigaste lokala demokratin. på olika sätt för att tjäna som

Lagen kan utformas är därvid

instrument för utvecklingen av demokratin. Utgångspunkten att kommunallagen kan innehålla basregler om medborgarinflytande

m.m. i huvudsak av samma slag som nu men att lagen också är till-

låtande och flexibel på det sättet att demokratiforrnema kan anpassas

efter lokala förhållanden och skiftande kommunalpolitiska bedömningar.

roll är begränsad till att tillhandahålla instrument för demokrati. Lagens

Det är medborgarnas sak om man vill utnyttja de lagliga möjligheterna. Instrumenten blir tomma om medborgarna inte utnyttjar dem, vilket inte

hindrar att instrumenten bör ñnnas. innehåller redan sådana tillåtande element. Dit hör Kommunallagen t.ex. att låta allmänheten ställa frågor i fullmäktige. Full-

möjligheterna

kan också avgöra i vilken omfattning man skall ha mäktigemajoriteten kommunala folkomröstningar.

I det följande föreslår vi ny, tillåtande lagstiftning på vissa områd-

en. Det bl.a. att en viss andel av kommumnedlemmama kan

gäller

aktualisera frågan om en folkomröstning i fullmäktige samt att öppna nämndsammanträden blir möjliga, om kommunen eller landstinget så önskar.

vår är en tillåtande lagstiftning en bra metod att Enligt mening

utveckla den lokala demokratin.

88 Lokal självstyrelse och demokrati

2.4.2 Fortsatta snabba samhällsförändringar

Under resten av 1990-talet kommer sannolikt i samhällsförändtempot ringama att vara fortsatt högt. Hur mera kom- Förändringarna specifikt mer att påverka villkoren för kommuner och och därmed landsting också grunderna för den lokala och demokratin är svårt självstyrelsen att bedöma.

De frågor man måste ställa sig är främst följande:

* Hur kommer balansen mellan statlig reglering och lokal självstyrelse att gestalta sig? * Hur kommer de sociala tjänsterna att finansieras med avseende på fördelningen mellan skatter och avgifter? * Vem kommer att ha ansvaret för beslut om innehållet i barnomsorg, utbildning, sjukvård och social omsorg? * Vem kommer att svara för produktionen av välfärdstjänstema?

Den framtida balansen mellan och lokal autonomi är för statlig reglering närvarande svårbedömd. Som framgått ovan pågår en diskussion om bland annat s.k. rättighetslagstiftning och om konsekvenserna av ökad individuell frihet att välja skola, läkare etc. Statsmaktemas ställningstaganden och beslut i dessa och en rad likartade kommer att frågor bestämma gränserna för kommunernas och landstingens självbestämmande. Utvecklingen av samhällsekonomin kommer sannolikt att pâverka utfallet en hel del liksom hur stark strävan efter att öka marknadsorienteringen av den kommunala verksamheten kommer att vara. De sociala kommer sannolikt tjänsterna att på medellång sikt till den övervägande delen finansieras genom kommunalskatt och statsbidrag. andel kommer Avgiftemas att öka men troligen inte i någon dramatisk omfattning. Under överskådlig tid kommer således kommuner och landsting att ha ett stort ansvar för finansieringen av t.ex. barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård och äldreomsorg. När det gäller innehållet i de sociala tjänsterna och spelreglerna för olika producenter av dessa kommer kommuner och tjänster landsting troligen att ha ett betydande inflytande också även om de framgent, offentliga resurserna till en del kan komma att föras över direkt till hushållen i form av t.ex. eller eller servicebarnomsorgs- skolpeng checkar. Det kommunala kommer också att omfatta inflytandet storleken av dessa överföringar. Produktionen av servicen kommer att präglas av mångfald, där kommunernas och konkurrerar med en landstingens egna utförarenheter mängd alternativ, såsom privata och bolag, kooperativ föreningsdrift. Den kommunala produktionsapparaten kommer också att präglas av

Lokal självstyrelse och demokrati 89

intern konkurrens mellan olika utförarenheter, och den politiska styrningen kommer att vara tydligt åtskild från utförarfunktionen. Även om stora förhoppningar for närvarande fästs vid marknadsekonomiskt baserade system för att t.ex. hantera välfårdstjänstema pågår i Europa ett allmänt sökande efter nya former och mönster för gemensamt handlande och problemlösning. Dessa allmänna strävanden kommer sannolikt att också påverka den svenska debatten, inte minst vad gäller formerna för den lokala självstyrelsen. På en övergripande nivå är den intressanta frågan hur kommuner och landsting skall formeras som demokratiska organ för självstyrelse i en tid som präglas av bl.a. internationalisering, ökande betydelse för den regionala nivån och individualisering av det medborgerliga inflytandet på politiken och samhällsservicen.

2.4.3 Den regionala nivån

Till följd av mångfalden av aktörer och en relativt oklar ansvarsfördelning mellan dessa har den regionala nivåns organisation ständigt ifrågasatts. Kritiken har gällt dels demokratin, dels effektiviteten. Företagandets tilltagande internationalisering har tillkommit som en ny aspekt på senare tid. Landstingen och kommunerna har hittills koncentrerat sig på att tillhandahålla service till invånarna, medan ansvaret for den regionala utvecklingen ligger på länsstyrelserna, som i större delen av landet dock

har haft små resurser till sitt förfogande. Åtgärder från andra statliga

länsorgan har ofta haft större betydelse än insatser från länsstyrelserna. Ansvarsfördelningen för olika samhällsuppgifter mellan den centra- 1a, regionala och lokala nivån samt uppbyggnaden och indelningen av den offentliga verksamheten på regional nivå är för närvarande föremål för diskussion och utredning. Under 1992 har två betänkanden på om- rådet lagts fram, dels Regionutredningens betänkande Regionala roller en perspektivstudie (SOU 1992:63), dels Västsverigeutredningens betänkande - i Västsverige region utveckling (SOU 1992:66). I det förstnämnda betänkandet anges tre huvudaltemativ för de regionala samhällsorganens utveckling. Det första alternativet innebär att den statliga regionala förvaltningen får ett ökat ansvar för utvecklingen inom landets olika regioner. Det andra alternativet innebär att kommunerna genom en utvecklad samverkan övertar sarnhällsuppgifterna på regional nivå. Det tredje alternativet innebär att en ny typ av regionalt självstyrelseorgan införs med direktvalda ledamöter och beskattningsrätt. De fortsatta övervägandena om de regionala frågorna äger rum i Regionberedningen, som tillsattes hösten 1992. Beredningen, som är

90 Lokal och demokrati självstyrelse

parlamentariskt sammansatt, har enligt direktiven (dir. 1992:86) i uppgift att på grundval av de analyser som gjorts främst av Regionutredningen utforma förslag om den verksamhetens offentliga uppbyggnad och indelning nivå. på regional Beredningen skall överväga ansvarsfördelningen dels i stort mellan den statliga och den kommunala sektorn, dels inom de kommunala respektive de statliga områdena. Mot bakgrund av det förslag till organisation som stannar för bör beredningen enligt direktiven den administrativa nivå överindelningen på regional vägas. I denna uppgift ingår länsindelningen i västra och en Sverige ändrad regional uppgiftshantering i Skåne. skall redovisa Beredningen sitt arbete senast den 1 mars 1994. Hälso- och sjukvårdens framtida och finansiering organisation hänger nära samman med den regionala frågan. Kommittén om hälsooch sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000; S 1992:04) tillsattes hösten 1992 med uppgift (dir. 1992:30) att dels och analysera bedöma hälso- och resursbehov fram till sjukvårdens år 2000, dels överväga hur hälso- och bör finansieras sjukvården och organiseras på den övergripande samhällsnivån. Kommitténs ställningstaganden bör enligt direktiven en utgå från analys och värdering av i första hand tre finansierings- och organisationsmodeller: en reformerad landstingsmodell, en modell med primärvårdsstyrd vård och en modell som bygger på en obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Den förstnämnda modellen där bygger på dagens system landstinget och kommunen ansvarar för och tillhandahållanfinansiering de av hälso- och sjukvård. Denna modell bör enligt direktiven kunna tillämpas även om de nuvarande ändras. landstingsgränsema De tre modellerna har utvecklats av en expertgrupp, som redovisat sitt arbete i betänkandet Hälso- och sjukvården i framtiden 1993:38). (SOU Kommitténs arbete skall vara avslutat senast den l mars 1994. Frivillig samverkan mellan två eller flera kommuner förekommer i dag i ganska stor omfattning. Den äger oftast rum på funktionellt avgränsade områden, främst inom det kommunaltekniska området. Samverkan sker inom ramen för kommunalförbund, av vilka det finns ett trettiotal, eller vanligare avtal eller annan enkel form, t.ex. köp och försäljning av tjänster. Det viktigaste motivet för samverkan är ekonomisk effektivitet, dvs. att kostnadema för verksamheten blir mindre. Prognosen är att samverkan mellan kommunerna kommer att öka under resten av 1990-talet (SOU 1992:63). Samverkan över länsgränser i olika av huvudmän är grupperingar vanligt förekommande. Som exempel kan nämnas den samverkan som sker i mellan Västsverige länsstyrelserna i de fyra västsvenska länen avseende kommunikationer, högskoleutbildning, näringsliv, miljö och internationella frågor. Ett liknande samarbete sker mellan länsstyrelser-

na i Östergötlands, och Kalmar län.

Jönköpings, Kronobergs Inom

Lokal självstyrelse och demokrati 91

Mälardalsrâdet samverkar 36 valda representanter för kommunerna och landstingen kring Mälaren med inriktning på såväl nu aktuella som framtidsinriktade frågor. I de båda Skåne-länen liksom i Västsverige planeras långtgående samverkan inom ramen för ett kommunalförbund

med ett gemensamt regionalt parlament. Sammanfattningsvis är tendensen att alltmer omfattande och gränsöverskridande samarbete växer fram i Sverige idag. Vi anser att denna

spontant framväxande samverkan inom och mellan regionerna är en

utmärkt grund för en framtida reglering av relationerna mellan de olika

nivåerna så att slutprodukten blir en enhetlig struktur. Samverkan mel-

lan kommuner och landsting i olika kombinationer innehåller dessutom

ett som vi ser det viktigt element av lokal självstyrelse och därmed

folkligt inflytande på den pågående utvecldingen.

92 Lokal och demokrati självstyrelse

Käll- och

litteraturforteckning

Direktiv 1992:30 Direktiv 1992:86

SOU 1975:41 Kommunal demokrati SOU 1982:5 De förtroendevalda i kommuner och landsting SOU 1985:28 Aktivt i kommuner och folkstyre landsting SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige - en perspektivstudie SOU 1992:63 roller Regionala SOU 1992:66 - Västsverige region i utveckling SOU 1993: 16 Nya villkor för ekonomi och politik sou 1993:21 Ökat personval SOU 1993:30 Rätt till bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:38 Hälso- och i framtiden sjukvården

Ds 1992:121 Anbudskonkurrens vid - ett offentlig produktion lagförslag Ds 1993:6 Häggroth, S., From to Political Corporation Enterprise

Proposition 1989/902150 Proposition 1991/922150 Proposition 1992/93:150 Proposition 1993/94:11

Regeringsrätten mál nr. 1831-1992 och 4989-1992

Asp, K., Mäktiga massmedier, Stockholm 1986 Bergström, H., Med medierna mot 2000-talet - en orättvis betraktelse. I Nerikes Allehanda 150 år, NH:s 1993 förlag Holmberg, S. och Esaiasson, P., De folkvalda. En bok om riksdagsledamöterna och den representativa demokratin i Stockholm Sverige, 1988. Johansson, S., Politiska resurser, Stockholm 1971 Lewin, L., Folket och elitema, 1970 Petersson, O., mil. Medborgarnas makt, Helsingborg 1989 Petersson, O., Kommunalpolitik, Helsingborg 1992 Sjölin, M., Kommunalpolitiken i massmediemas spegel, 1985 Strömberg, L., och Westerståhl, J., De nya kommunerna, Stockholm 1983 Westerståhl, J., Ett forskningsprogram. Den kommunala självstyrelsen 1, Stockholm 1970.

EG och den kommunala sjâlvstyrelsen 93

3 EG och den kommunala

själv-

styrelsen

Den kommunala självstyrelsen har sedan gammalt en stark ställning i vårt land. I ett europeisk perspektiv har de svenska kommunerna, i likhet med övriga nordiska länder, mycket stora befogenheter och en stark självstyrelse. Det finns en nordisk modell när det gäller den kommunala självstyrelsen. Det finns på vissa håll en oro for att integrationen mellan de europeiska länderna kan innebära att de nordiska länderna kan tvingas överge sina system med relativt självständiga kommuner. Vi anser att dessa farhågor är betydligt överdrivna. Avgränsningen mellan vad som skall vara statliga och vad som skall vara kommunala uppgifter sker alltid fortlöpande och anpassas ständigt till nya förhållanden. Vi anser att utvecklingen i Europa går mot den nordoch mellaneuropeiska modellen där kommunerna har en mer självständig ställning gentemot staten. Sverige bör i de pågående EG-forhandlingama lyfta fram Europarâdets konvention om den kommunala självstyrelsen. Vi anser att det är viktigt att principerna i konventionen får genomslag också i EG:s rättssystem. Om en gemensam ekonomisk politik inom EG/EU kräver ett minskat skatteuttag så är det enligt vår mening i första hand det statliga skatteutrymmet som får ge vika. Utifrån antagandet att konkurrensen mellan olika regioner i Europa kommer att öka, rekommenderar vi att svenska kommuner/landsting analyserar vad en integration innebär for den egna kommunen respektive regionen.

3. 1 Direktiven

I direktiven antas att två olika tendenser kommer att göra sig gällande i det framtida Europa:

1. Att överstatliga organ tar över en del av beslutsfattandet från de nationella organen.

94 EG och den kommunala självstyrelsen

2. Att den lokala och regionala nivån får en starkare ställning i förhållande till den centrala nivån, inte minst till följd av ett ökat samarbete över nationsgränser mellan kommuner respektive regionala organ.

I detta sammanhang uppkommer flera frågor som kräver särskild uppmärksamhet, inte minst när det gäller den kommunala självstyrelsens utveckling. En sådan fråga gäller den författningsmässiga grunden för självstyrelsen, som t.ex. kan få fonnen av en reglering inom ramen för EG:s regelverk. Här spelar den s.k. subsidiaritetsprincipen en viktig roll. Denna princip skrevs in i unionsfördraget vid Maastricht-konferensen i december 1991. Innebörden av subsidiaritetsprincipen är att den europeiska unionen skall överta befogenheter från medlemsländerna endast om det är nödvändigt för att unionen skall fungera effektivt. Vad som kan göras bättre på en lägre nivå skall utföras där. En annan fråga gäller konsekvenserna av en ekonomisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter. En tredje fråga gäller hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanaliseras och institutionaliseras. Beslut har fattats om att inrätta en särskild Det aktualiserar om kommunernas regionkommitté. frågan och landstingens representation vid ett eventuellt medlemskap. EG-regler om kommunal rösträtt och valbarhet i ett medlemsland där man har sin hemvist utan att vara medborgare kommer att antas före utgången av 1994. I vårt uppdrag ingår att beskriva och analysera dessa frågor och att på grundval härav göra en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.

3.2 Den lokala/regionala strukturen i de väst-

europeiska länderna

En allmän tendens som man kan se i de flesta länder, när det gäller förhållandet mellan stat och kommun/region, är att det har skett en långtgående decentralisering av uppgifter från den centrala nivån till regionala och lokala nivåer. Den mest långtgående decentraliseringen har skett i de nordiska länderna. Men det gäller även i länder som Spanien, Portugal och Frankrike. Den finansiella bestämmanderätten liksom friheten från centrala regler har ökat. I de flesta länderna har kommunema/regionema i stort sett samma skyldigheter och befogenheter, med undantag av Storbritannien och

EG och den kommunala självstyrelsen 95

Irland. Eftersom det inte ñnns någon skriven konstitution i dessa länder finns det inte heller något konstitutionellt för den kommunala skydd

självstyrelsen. I det brittiska

systemet kan överföring av uppgifter till kommunerna endast ske genom lag. Kommunerna har ingen s.k. allmän kompetens. Det har i och för sig givit de brittiska och irländska kommunerna några väl avgränsade och skyddade områden att agera inom och där man kan bygga upp en verklig professionell kapacitet. Det

gäller främst inom utbildning och boendet. Av tabell 3:1 framgår att de brittiska och länderna i nordeuropeiska

huvudsak har valt att förstärka den kommunala nivån kommungenom

sammanläggningar. De syd- och central-europeiska länderna har i stället

valt att förstärka den regionala nivån och behållit ett stort antal små kommuner.

Tabell 3:1 Kommunernas antal och storlek i Västeuropa

* f.d. DDR ingår ej, ** en form av kommundelsorgan Källa: Norton, 1991

Av tabell 3:2 framgår att de länder som har bibehållit ett stort antal små kommuner istället har en starkare struktur. regional

96 EG och den kommunala självstyrelsen

Tabell 3:2 Antal regionala och mellanliggande organ i EG-ländema

Antal delstater/ Antal mellan- Land regioner liggande organ

Frankrike 26 regioner 100 departement Italien 20 regioner 94 provinser Spanien 17 regioner 50 provinser Tyskland 16 delstater 237 landkreise

Luxemburg

Källa: Ds 1992: 10

Den största skillnaden mellan det brittiska systemet och de andra systemen på kontinenten och i de nordiska länderna är förutom den allmärma kompetensen att man i Storbritannien inte har något direktvalt organ på den mellanliggande nivån. Pâ den mellanliggande nivån utförs ofta uppgifter som kan karaktäriseras som modern, storskalig social service, i synnerhet sjukvård, socialförsäkring, gymnasieutbildning, dvs. uppgifter som anses ligga bortom kommunernas resurser och möjligheter. I Storbritannien bedrivs t.ex. sjukvården av National Health Service, som kan karaktäriseras som en form av statlig_verksamhet. Alternativet till att dessa typer av uppgifter handhas av en mellanliggande nivå vore att dessa uppgifter tillhandahålls av statliga organ. I länder där kommunerna har en svag ekonomisk bas har regeringen som regel initierat åtgärder för mellankommunalt samarbete. Det har skett genom att kommunerna antingen har bildat gemensamma organ eller att staten har delegerat uppgifter till regionala organ. Man använder också i stor utsträckning entreprenader för att överbrygga de begränsningar som de små kommunerna innebär. I Sverige, Norge och Danmark ansvarar landstingen huvudsakligen för sjukvård och hälsovård. I Finland, där man inte har några landsting, samverkar kommunerna inom s.k. samkommuner, som kan vara obligatoriska eller frivilliga. Samkommuner inom specialsjukvård, regionplanering och specialomsorger är obligatoriska. I Italien, Spanien och Belgien, var provinsema ett tag hotade av nedläggning. Men för ett par

SOU 4199390 EG och den kommunala självstyrelsen 97

år sedan fann man att de ändå hade en väsentlig roll att fylla i det regionala och som inte kunde klaras bättre med andra politiskt systemet möjliga arrangemang. I die Kreisen som ett sätt att ordna det mellan- Tyskland fungerar kommunala samarbetet. De skiljer sig från andra mellanliggande system genom att de driver allmänna anläggningar som gas, vatten och avlopp. Men de är också ansvariga för kulturella aktiviteter som är relativt billiga och som på andra håll utförs av den kommunala nivån. Slutsatsen av denna av den lokala/regionala strukturen i genomgång de länderna är att man i de flesta länder har en likartad västeuropeiska utveckling mot en ökad decentralisering antingen till kommuner eller regioner. I de flesta länderna pågår en översyn av de lokala/regionala strukturerna. Man prövar pragmatiskt var uppgifterna bäst kan utföras. Det innebär mellan olika nivåer. att man kan välja att dela ansvaret Man kan också överlåta genomförandet av uppgifter till frivilliga orga-

nisationer, folkrörelser, kooperativ eller privata företag. Det väsentliga

är att det ofta är kommunema/regionema som har det övergripande ansvaret för verksamheten.

kommunala/

3.3 regionala

av

Finansiering

verksamheter

av den offentliga servicen har lett till att man i alla EG- Expansionen länder diskuterar hur välfärdssystemen skall finansieras. De offentliga utgiftemas stora andel av BNP upplevs av många som ett allt större Regeringama har dock hittills varit mer eller mindre inproblem. tresserade av att försöka begränsa de kommunala/regionala utgifterna. Det enklaste sättet för att hålla nere skattetrycket är att man helt enkelt låter bli att ta in tillräckligt med skatt för att betala de offentliga Det är också vad som sker i de många länder. Samtliga EGutgifterna. länder visade under 1991 ett underskott i de offentliga ñnansema. Störst var det i Grekland där det motsvarade 15,9 procent av BNP och minst i Danmark där siffran var 1,5 procent. Av tabell 3:3 framgår hur stor andel kommunernas utgifter utgör av dels de offentliga utgifterna, dels av BNP i EG-ländema.

98 EG och den kommunala

självstyrelsen

Tabell 3:3 Kommunala utgifter i EG-ländema

1,7

Källa: Ds 1992:10

Intresset av att vidta åtgärder för att begränsa de kommunala utgifterna i de olika EG-ländema ett mönster. I de länder följer tydligt där de kommunala utgifterna utgör en stor andel av de och offentliga utgifterna av BNP är mer intresserade regeringama av att vidta åtgärder än vad regeringama är i länder där de kommunala en utgifterna utgör lägre andel. Mest att vidta är således angelägna åtgärder regeringama i Storbritannien, Danmark och Tyskland. Intresset är inte lika stort i Nederländerna, Frankrike och Irland. Det är minst i Grekland, Spanien och Portugal. Det finns även skillnader mellan EG-ländema vad gäller sätten att finansiera den kommunala verksamheten. Av tabell 3:4 framgår fördelningen av olika inkomster i ett antal EG-länder.

EG och den kommunala självstyrelsen 99 Tabell 3:4 Fördelning av de kommunala inkomsterna

Belgien

Källa: Ds 1992:10

Som framgår av tabellen är den största skillnaden mellan länderna den stora skatteandelen i Tysklands Länder samt i Danmark och den låga skatteandelen i Nederländerna och Italien. I de senare utgör å andra sidan statsbidragen en stor andel. Detta är ett tydligt exempel på att de som betalar ñolerna också bestämmer vad som skall spelas. I många länder har man i stor utsträckning övergått till generella statsbidrag i stället för att öronmärka dem för vissa ändamål. Det har medfört en effektivare användning.

3.4 den kommu-

Principiella bedömningar

om

nala

självstyrelsen

3.4.1 Den kommunala självstyrelsens gränser

Vi har i uppdrag att göra en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den kommunala självstyrelsen av ett närmande till EG. Vi skall särskilt bedöma vilka konsekvenser en ekonomisk och penningpolitisk union kan få för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter. Frågan är i vilken utsträckning statens åtgärder inom ramen för EGsamarbetet kan komma i konflikt med principen om kommunal självstyrelse. Denna fråga har behandlats av Grundlagsutredningen inför EG i betänkandet Grundlagen och EG (SOU 1993:14).

100 EG och den kommunala självstyrelsen

Utredningens bedömning är att det demokratiska styrelseskickets framtida utfomming kommer att förändras i olika avseenden säkerligen genom ett svenskt medlemsskap i EG. En central förändring gäller riksdagen. Dess ställning som det centrala tror organet utredningen kommer att försvagas formellt sett. En del normgivningsbefogenheter kommer att överflyttas från riksdagen till regeringen eftersom det är regeringen som är företrädd i Ministerrådet. Utredningen gör en genomgång av den författningsmässiga grunden for den kommunala Den redovisar främst självstyrelsen. vad som sagts i förarbetena till 1974 års regeringsform. Enligt den svenska regeringsformen l kap. 1§ utgår all offentlig makt ifrån folket. Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I l kap. 7§ slås det fast att det i riket skall ñnnas primärkommuner och och att beslutanlandstingskommuner derätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar. I 7§ stadgas också att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Utredningen pekar på att det i förarbetena till regeringsformen inte gjordes någon definition av begreppet kommunal Den självstyrelse. rättsliga innebörden av grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen är oklar och har aldrig närmare Det bör betonas att det, analyserats. bortsett från de begränsade uttalanden som om gjorts ifråga möjligheterna till ingrepp i den kommunala inte heller har beskattningsrätten, utvecklats någon konstitutionell som ger klarare besked om den praxis rättsliga innebörden av grundlagsskyddet. I grundlagspropositionen konstaterades å ena sidan (prop. 1973:90) att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid kunna ändras i takt med samhällsomfattning utvecklingen. Å andra sidan sades i propositionen att det är av grundläggande betydelse för kommunernas och när de utövar landstingens kompetens sina särskilda åligganden att de har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan enligt propositionen sägas bilda kärnan i den kommunala självbestämmanderätten och som bör komma till klart uttryck i regeringsformen. När det gäller begreppet kommunal självstyrelse päpekades det i propositionen att begreppet visserligen är obestämt men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge åt uttryck principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna. Den slutsats som inför EG drar är att stad- Grundlagsutredningen gandet i l kap. l§ regeringsformen kan sägas garantera existensen av

EG och den kommunala självstyrelsen l0l

en fn kommunal sektor med fri beslutanderätt. Det bestämmer däremot inte gränserna för denna sektor. När det gäller gränsdragningen pekar utredningen på att det i 8 kap. 5§ regeringsformen stadgas att gmndema för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också Föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Detta stadgande ger enligt utredningen närmast intryck av att kommunernas verksamhet helt bestämms av statsmakten. Utredningen påpekar också att gränsen mellan statlig verksamhet och specialreglerad kommunal verksamhet är rörlig. Man påminner om att mentalsjukvården och gymnasieskolan har flyttats från den statliga till den kommunala sektorn medan polisväsendet har flyttats i motsatt riktning. Även gränsen mellan kommunernas fria sektor och den specialreglerade kommunala verksamheten är rörlig. Innebörden av kommunernas initativrätt är således att varje kommun har rätt att bedriva verksamhet for att tillgodose kommunmedlemmarnas angelägenheter, så snart inte dessa angelägenheter har reglerats genom särskilda författningar, menar utredningen. Detta stadgas för övrigt i kommunallagens 2 kap. l§ där det sägs att kommuner och landsting får ha hand om sådana av allmänt intresse som själva angelägenheter har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en arman kommun, ett annat landsting eller någon annan. Slutsatsen blir således att avgränsningen mellan vad som skall vara statligt och kommunalt alltid sker fortlöpande och ständigt anpassas till nya förhållanden och bedömningar.

3.4.2 Den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten

Grundlagsutredningen inför EG har mot bakgrund av ovanstående analys prövat frågan i vad mån åtgärder för att begränsa det samlade budgetunderskottet och den samlade statsskulden skulle kunna komma i konflikt med den kommunala självstyrelsen. Utredningen betonar att den kommunala beskattningsrätten hör samman med den kommunala självstyrelsen på så sätt att kommunernas bestämmanderätt givetvis förutsätter att de har ekonomiska resurser att genomföra sina beslut. Skälet till utredningens behandling av frågan är att förverkligandet av en ekonomisk och monetär union (EMU) kommer att ställa krav på medlemsstaternas ekonomiska politik. Medlemsstaterna kommer bl.a. att tvingas att hålla sina budgetunderskott på en viss låg nivå. Statens

102 EG och den kommunala självstyrelsen

budgetunderskott får inte vara större än tre procent av BNP och statsskulden får inte överstiga 60 procent av BNP. Härmed avses det samlade budgetunderskottet och den samlade statsskulden, dvs. inbegripet den regionala och lokala förvaltningen. I förhållande till EG skulle således staten bära det fulla ansvaret även för de kommunala ñnansema. EG gör åtskillnad mellan den ingen offentliga sektorns olika delar. Det är därför inte otänkbart att staten kan tvingas utfärda föreskrifter för den kommunala ekonomin för att uppfylla sina åtaganden. Av konstitutionellt intresse är då närmast det fallet att det skulle anses med beslut nödvändigt om högsta tillåtna kommunala skatteuttag. Enligt utredningen är stadgandet i l kap 7§ regeringsformen om att kommunen får ta ut skatt för sina ett uppgifter principstadgande och garanterar enligt motiven inte att varje kommun helt obundet kan bestämma skatteuttagets storlek 1973:90 är då hur (prop s.23l). Frågan ingripande restriktioner som kan beskattläggas på den kommunala ningsrätten. Utredningen hänvisar till att 1976 års kommunalekonomiska kommitté antog att ett kommunalt skattetak i var med princip förenligt grundlagen. Men kommittén framhöll att i ju högre grad ett skattetak innebär en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto blir från betänkligare åtgärden konstitutionell synpunkt (SOU 1977:78 s. 446). Grundlagsutredningen inför EG konstaterar att det för åren 1991-93 gäller ett statligt bestämt tak för den kommunala beskattningen, enligt lag 1990:608 om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt. Vid beredningen av lagstiftningsärendet uttalade lagrådet (prop. 1989/90:l50, bil 4:4 s.32) bl.a. att det förhållandet att grunderna för den kommunala beskattningsrätten enligt 8 kap. 5§ regeringsformen skall bestämmas i i lag, Förening med att regeringsformen inte innehåller några garantier för att den skall lämnas oinskränkt, ger vid handen att vissa begränsningar får göras. Frågan är hur långtgående de får vara. Den frågan får enligt lagrådet bedömas med till arten hänsyn och omfattningen av inskränkningarna och till den tid under vilken de skall gälla. Inom vissa ramar blir emellertid gränsdragningen en politisk snarare än en rättslig fråga. Lagrådet fann att de inskränkföreslagna ningarna inte gick utöver vad som från konstitutionell synpunkt fick anses möjligt att acceptera. Konstitutionsutskottet och ñnansutskottet (bet. 1989/90:FiU29 s.20) instämde båda i lagrådets slutsatser. Den bedömning som inför Grundlagsutredningens EG gör är att de förpliktelser som kan komma Sverige att åtaga sig inom ramen för EGsamarbetet knappast kan riskera att inskränka den kommunala självstyrelsen i sådan att den inte utsträckning längre motsvarar ett verkligt

EG och den kommunala självstyrelsen 103

förhållande. EG-samarbetet gäller enligt utredningen än så av-

länge

gränsade områden och berör endast i marginell utsträckning områden som den fria kommunala sektorn omfattar. Utredningen avslutar sin genomgång med konstaterandet att när det

gäller begränsningen i den kommunala beskattningsrätten bör det för

framtiden inte ñnnas anledning att räkna med annat än att sådana kan

komma ifråga som ett tillfälligt led i en stram ekonomisk politik. Man poängterar dock att om en gemensam ekonomisk politik skulle kräva att

det sammantagna skatteuttaget måste minskas drastiskt och för längre

tid bör grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten medföra att det i första hand är det statliga skatteutrymmet som får ge vika.

Utredningens slutsats blir att det inte föreligger några skäl att föreslå ändringar i regeringsformen l kap. 1§ vad gäller den kommunala

självstyrelsen.

3.4.3 Kommunala stödåtgärder

Frågan om i vilken utsträckning beslut som fattats av riksdagen i sam-

band med EES-avtalet strider mot grundlagens stadgande om den kom-

munala självstyrelsen har också behandlats av konstitutionsutskottet och EES-utskottet i samband med godkännandet av EES-avtalet (1992/93

EUl s. 83 samt bilaga l s. 24). Frågan gällde ett stadgande om att

regeringen skall kunna upphäva ett kommunalt beslut som strider emot

artikel 61 i EES-avtalet. Enligt artikel 61 får inte stöd ges av statliga medel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag

eller viss produktion. Enligt propositionen omfattas även stödåtgärder

från kommuner och landsting av bestämmelserna i artikel 61. I artikeln räknas särskilt upp fall då stöd är eller kan anses förenligt med avtalet. Artikel 61 motsvarar artikel 92 i Romfördraget. I sitt utlåtande i ovannämnda betänkande framhöll EES-utskottet att

den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total. På samma sätt som Grundlagsutredningen inför EG hänvisar utskottet till uttalandena i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190). Utskottet hän-

visar också till att konstitutionsutskottet finner det godtagbart från kon-

stitutionella utgångspunkter att det i lag föreskrivs begränsningar av

kommunernas och landstingens möjligheter att lämna sådant stöd som avses i artikel 61.

Konstitutionsutskottet hänvisade i sitt yttrande till EES-utskottet (1992/93:EU l, bil. 1) till att det redan finns en sådan föreskrift i kom-

munallagen. Av 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen framgår att individuellt inriktat stöd från kommuner och landsting till enskilda näringsidkare bara får lämnas, om det finns synnerliga skäl för det.

104 EG och den kommunala självstyrelsen

Konstitutionsutskottet påpekade i sitt yttrande att rätten att få lagligheten av ett beslut om stödåtgärder prövad enligt är kommunallagen förbehållen medlem i kommunen eller landstinget. Inom en viss klagotid har medlemmen rätt att överklaga beslutet hos kammarrätten, som kan upphäva beslutet. Konstitutionsutskottet konstaterade att det, genom förslaget om att regeringen under vissa förutsättningar skall kunna upphäva ett kommunalt beslut, införs en ny vid sidan av ordning laglighetsprövningen enligt kommunallagen när det gäller ingripande mot kommuners och landstings beslut om stödåtgärder. Konstitutionsutskottet ansåg dock att förslaget inte är helt invändningsfritt, eftersom det innebär en ny form av statlig uppsikt över kommuner och landsting. I yttrandet gör utskottet emellertid bedömningen att de föreslagna föreskriftema torde vara för att Sverige erforderliga skall kunna uppfylla sina förpliktelser enligt EES-avtalet. EES-utskottet menade att man kan utgå ifrån att det endast i undantagsfall kan förekomma att en kommunal stödåtgärd strider mot artikel 61 i avtalet. På grund av bestämmelsen i 2 kap. 8§ andra komstycket munallagen är nämligen kommunernas och att landstingens kompetens utge individuellt inriktat stöd till näringsidkare redan nu mycket begränsad. Det måste också beaktas att det endast är sådana stödåtgärder som snedvrider eller hotar snedvrida konkurrensen och som dessutom påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna, som är förbjudna enligt EES-avtalet. Sålunda torde enligt utskottet exempelvis stöd från en glesbygdskommun i syfte att rädda en livsmedelsaffår eller nedläggningshotad bensinstation knappast kunna anses falla inom ramen för det otillåtna. Kommunernas och landstingens redan nu starkt begränsade möjligheter att stödja enskilda näringsidkare påverkas således inte av EES-avtalet. Utskottet ansåg att det i andra avseenden inte bör uppkomma några olägenheter för kommunerna till följd av avtalets regler om offentligt stöd.

3.5 Konventionen om kommunal

självstyrelse

Sedan gammalt anses den kommunala i och i självstyrelsen Sverige Norden ha en starkare ställning än i Europa i Det kanske övrigt. hänger samman med att man i de nordiska länderna har delegerat fler uppgifter från stat till kommun, men också att den kommunala beskattningsrätten här är mera vidsträckt. Tankarna om den kommunala självstyrelsen är i hög grad levande i dagens Europa. Den gemensamma utgångspunkten för en diskussion om den kommunala självstyrelsen i ett europeiskt perspektiv är Europarå-

SOU 1993 90 EG och den kommunala självstyrelsen 105

dets konvention om kommunal självstyrelse. Den är ett resultat av Europarâdssamarbetet på det kommunala området. Syftet med konventionen är att stärka och trygga den kommunala självstyrelsen i Europa. I konventionen slås vissa grundläggande principer fast när det gäller statens förhållande till kommunerna, bl.a. att kommunerna utgör de viktigaste grundstenarna i varje demokratiskt styrelseskick. Skyddet och stärkandet av den kommunala självstyrelsen i de olika europeiska länderna är enligt konventionen ett viktigt bidrag till uppbyggandet av ett Europa som grundar sig på demokratiska principer och decentralisering av makten. Områden som berörs i konventionen är bl.a. skyddet för den kommunala indelningen, kommunernas frihet att bestämma sin inre organisationen, de förtroendevaldas arbetsvillkor, formerna för statlig tillsyn, att kommunerna tillförsäkras vissa ekonomiska resurser, att kommunerna i god tid skall rådfrågas på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen vad gäller frågor som rör dem. Dessutom skall kommunerna ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa att de fritt kan utöva sina befogenheter. De principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlag eller annan nationell lagstiftning skall respekteras. Konventionen kan sägas utgöra en rättslig och institutionen ram för krav från kommunernas sida mot statsmakterna och den sätter en gräns för statsmaktemas handlande. Europarâdets kommunalkonferens, som företräder kommuner och regioner i medlemsländerna, har länge drivit frågan om en författningsmässig garanti för den kommunala självstyrelsen inom EG. Man vill att Europarådets konvention skall införlivas med EG:s lagstiftning. Man vill dessutom ha en särskild konvention för den kommunala självstyrelsens ekonomi med tanke på planerna på en ekonomisk och monetär union. Samtliga EG-länder, utom Storbritannien och Irland som inte har någon skriven konstitution, har antingen ratiñcerat eller signerat Eurokonvention om kommunalt självstyrelse. Det innebär att man parådets förbinder sig att följa intentionerna i konventionen. För Sveriges del prövades frågan om vår kommunallagstiftning de krav som uppställs i konventionen senast i samband med uppfyller att den nya kommunallagen behandlades. Bedömningen blev att lagstiftningen f.n. uppfyller de krav som konventionen ställer (prop. 1990/912117 s.l40, KU 38, rskr.360).

106 EG och den kommunala självstyrelsen

3.6 Subsidiaritetsprincipen

Av betydelse för de europeiska kommunernas och regionernas självstyrelse är också hur den s.k. subsidiaritetsprincipen kommer att tolkas. Denna princip formulerades i Maastrichtfördraget, artikel 3b. Subsidiaritetsprincipen innebär att Unionen skall vidta en åtgärd om dess mål inte kan uppfyllas på medlemsstatsnivå och dess syfte bättre kan nås på gemenskapsnivå än på det nationella planet. Befogenheter från medlemsländerna skall överlåtas endast i den mån det år nödvändigt för

att Unionen skall fungera effektivt. Vad som kan göras bättre på en

lägre nivå skall utföras där. Bestämmelsen har följande lydelse:

På områden som inte faller inom dess exklusiva kompetens, skall Gemenskapen handla, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, endast om och i den utsträckning som målen för den föreslagna åtgärdens mål inte tillräckligt kan uppnås av medlemsländerna och därför, på grund av den föreslagna åtgärdens omfattning eller effekter, bättre kan genomföras på gemenskapsnivå.

Denna artikel har varit föremål för preciseringar. Principens centrala allmänna innebörd är att högre samhälleliga beslutsnivåer skall understödja de lägre och endast ingripa då de lägre inte förmår lösa ett problem. Principen har därför kommit att prägla federala samhällssystem. Den 27 oktober 1992 offentliggjorde EG-kommissionen en preliminär rapport om subsidiaritetsprincipen. I rapporten påpekas inledningsvis att subsidiaritetsprincipen är dynamisk. Den innebär inte, sägs det, en tvångströja för gemenskapema, utan medför ett ökat handlingsutrymme för gemenskapema när omständigheterna kräver det och att åtgärder från gemenskapemas sida begränsas eller helt upphör när de inte längre är berättigade. Maastrichtfördragets text innebär att subsidiaritetsprincipen gäller utanför de områden inom vilka gemenskapema har en exklusiv kompetens. I rapporten görs ett försök att bestämma vad som utgör området för gemenskapernas exklusiva kompetens. För närvarande sågs detta område utgöras av eliminerandet av hinder för fn rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital, en gemensam handels- och jordbrukspolitik, allmänna konkurrensregler, skydd för ñskeriresurser och de väsentliga elementen i transportpolitiken. Det påpekas att det inte är frågan om en statisk gränsdragning. Inom ramen för ett framtida ekonomisktmonetärt samarbete kommer nya exklusiva kompetenser att uppstå. I dessa frågor är gemenskapema således förpliktigade att agera gemen-

EG och den kommunala 107 självstyrelsen

, samt och de enskilda medlemsländerna är förhindrade att agera på egen

i

hand. Subsidiariteten kan däremot tillämpas i alla de frågor där EG och

medlemsländerna delar på beslutskompetensen eller där EG:s insats

begränsas till att komplettera de enskilda staternas insatser, t.ex. kultur-

frâgor, forskning och utbildning, och hälso- och sjukvård. I den här

typen av frågor kan man inom EG överväga dels om ett gemensamt agerande är önskvärt och dels med vilken precision olika lagförslag

skall utformas. Här tycks EG-kommissionen förespråka en ramlagstift-

ning om nu gemenskapema överhuvudtaget skall lägga sig i dessa frågor.

Den praktiska slutsatsen av Kommissionens analys är att EG:s institutioner skall ingå ett avtal om subsidiaritetsprincipen. Där skall

l

arbetsfördelningen deñnieras precist och graden av gemensamma regle-

l

ringar utanför samarbetets kämfrågor. Varje lagförslag skall prövas mot

l r en av argumenten varför ett gemensamt

utförlig redovisning agerande

l l skulle vara önskvärt. l

Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992 fattades

beslut om subsidiaritetsprincipens närmare tillämpning. Till en början ldargjordes att principen inte kan ha direkt effekt. Däremot slogs det fast att det skall ankomma på EG-domstolen att såväl tolka principens närmare innebörd som att granska hur institutionema iakttar principen. Rådet beslutade om riktlinjer för en subsidiaritetsprövning i rådets arbete vilken skall ge medlemsstaterna möjlighet att uttala sig om och

diskutera frågan. Följande frågor skall ställas för att avgöra behovet av en gemensskapsåtgärd:

a) Har gemenskapen befogenhet att handla inom området?

b) Är det möjligt att uppnå det önskvärda målen på nationell eller lägre

nivå? Kan målen näs bättre genom en gemenskapsâtgärd? Särskilt:

- Finns

det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna

åtgärden? - Skulle underlåtenhet att handla stå i strid med

på gemenskapsnivå fördraget eller medföra skada för medlemsstaters intressen?

- Finns det klara ekonomiska storskalighetstördelar? r l

c) Motsvarar den föreslagna åtgärden det minimum som krävs för att

j “ uppnå de önskvärda målen?

108 EG och den kommunala självstyrelsen

Det Europeiska rådet uttalade också att rådet i sin bedömning skall beakta behovet av

att undvika onödig av nationella harmonisering lagar och standar-

der; att skälen för en gemenskapsåtgärd anges så detaljerat som möjligt; att minimera medborgares, regeringars och gemenskapens ekonomiska och administrativa bördor; att ge vidast möjliga utrymme För nationellt beslutsfattande.

3.7 Kommunernas/regionernas inflytande

Sedan mitten av 1980-talet har diskussioner pågått om hur kontaktema skall ske mellan och EG-kommissionen.

kommunema/regionema I det

sammanhanget har Europarådets konvention om kommunalt självstyre spelat en viktig roll. Såsom redovisats har tidigare Europarådets kommunalkonferens, som representerar i medkommuner/regioner lemsländema, sedan länge drivit om att frågan konventionen skall införlivas med EG-rätten.

I konventionen stadgas bl.a. att

kommunema/regionema i god tid

skall rådfrågas på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen vad

gäller frågor som rör dem. I juni 1988 beslutade EG-kommissionen att

inrätta en Rådgivande kommitté (Consultative Council of Regional and Local Authorities). Den kan av Kommissionen rådfrågas i alla frågor som rör regional utveckling, speciellt vad gäller och införfonnulering ande av regionalpolitiska vilket inkluderar åtgärder, regionala och kommunala effekter av åtgärder inom andra politikområden.

Vid Europeiska rådets möte i Maastricht i december 1991 fattades beslut om att regioner och kommuner skall ha ett eget avsnitt i fördra-

get om Europeiska unionen

(Maastüchtfördraget, UDs handelsavd.).

Det har lagts in under artiklarna 198 a-c. Där sägs att en kommitté bestående av representanter för och lokala regionala organ, kallad Regionala kommittén, upprättas med status. Den skall bestå av rådgivande 189 representanter för regioner och kommuner. Det är för samövrigt ma antal ledamöter som finns i den ekonomiska och sociala kommittén

(ESC).

Medlemsländema skall enligt fördraget ha följande representation i det regionala rådet: Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien skall ha 24 platser vardera, Spanien 21, Belgien, Grekland, Nederlän-

derna och Portugal 12 vardera, Danmark och Irland 9 vardera samt

Luxemburg 6.

EG och den kommunala självstyrelsen 109

Ledamöter och ersättare skall utses på fyra år av Ministerrådet pä förslag av medlemsländerna. Regionala kommittén väljer ordförande på två år. Det skall anta procedurregler som skall underställas Ministerrådet för godkännande. Det sammankallas av ordföranden på eget initiativ eller på begäran av Ministerrådet eller av Kommissionen. Även om Regionala kommittén inte är underordnad Ekonomiska och Sociala rådet (ESC) finns det ändå nära kopplingar mellan dem. I en protokollsanteckning till fördraget anges att de skall ha en gemensam organisatorisk struktur, vilket innebär att man delar sekreteriat. I fördraget sågs att när ESC konsulteras i en fråga som rör artikel 198 skall Regionala kommittén informeras. Om Regionala kommittén bedömer att det finns regionala aspekter kan det via ett protokoll ge synpunkter till Ministerrådet eller Kommissionen. Ministerrådet och Kommissionen skall rådfråga Regionala kommittén där detta föreskrivs i fördraget och i de fall där man ñnner det lämpligt. Om de ñnner det nödvändigt, kan de sätta en tidsgräns på minst en månad for Regionala kommittén att inkomma med synpunkter. Regionala kommittén kan dock inte själv ta initiativ till att höras i en viss fråga. Arbetsformema i Regionala kommittén kommer säkerligen att vara desamma som i ESC. På samma sätt som ESC kommer man troligtvis att ha olika sektioner och beredningsgrupper. Som i alla inflytandesammanhang beror det också på hur pass aktivt ledamöterna agerar och hur de backas upp av dem som de företräder. På det hela taget bör inrättandet av en Regional kommitté inom EG innebära ett stort steg framåt när det gäller kommunernas och regionernas inflytande på EG:s beslutsprocess. Men det är säkerligen inte det sista steget. Från olika håll, främst från de tyska delstatema, är slutmålet en andra kammare i Parlamentet. Det har hittills avvisats med argumentet att strukturen i medlemsländerna är alltför olika för att man skall kunna utse representanter till ett sådant organ. Men på längre sikt, om utvecklingen mot ökad decentralisering av uppgifter från staten till kommuner och regioner fortsätter som hittills, kan detta vara en tänkbar utveckling.

3.8 Slutsatser och

överväganden

Den kommunala självstyrelsen har sedan gammalt en stark ställning i vårt land. I ett europeiskt perspektiv har de svenska kommunerna mycket stora befogenheter och en stark självstyrelse. Detta delar vi med övriga nordiska länder. Vi vill hävda att det finns en nordisk modell när det gäller den kommunala självstyrelsen.

110 EG och den kommunala självstyrelsen l

Det finns på vissa håll en oro för att integrationen mellan de europeiska länderna kan innebära att de nordiska länderna tvingas överge sina system med relativt självständiga kommuner. Man befarar att vi kommer att tvingas att anpassa oss till den modell som är vanligare på kontinenten, där befogenhetema mer ligger på regionerna och där man har en annan förvaltningsrättslig tradition och en annan förvaltningskultur än hos oss. Vi anser att dessa farhågor är betydligt överdrivna. Tvärtom finns det tendenser som pekar mot att utvecklingen i Europa går mot den nord- och mellaneuropeiska modellen, där kommunerna har en mer självständig ställning gentemot staten och regionerna än i de andra modellerna. I de sydeuropeiska länderna ñnns det för övrigt ett ökande intresse for den nordiska modellen med relativt självständiga kommuner. Om de nordiska länderna samt Österrike blir medlemmar i den europeiska unionen kommer denna utveckling att förstärkas ytterligare. En ofrånkomlig konsekvens av den ökade integrationen blir att Sverige måste lämna ifrån sig en del av den nationella suveräniteten för att kunna delta i den europeiska gemenskapen. Vi anser därför att det är av stor vikt att vi fortsätter att utveckla vår svenska folkstyrelse så att den blir en reell motkraft till den med nödvändighet centraliserade och mer anonyma makten i Bryssel. Det innebär att man vid de pågående förhandlingarna om medlemsskap i EG/EU måste slå vakt om den unika resurs som den kommunala självstyrelsen utgör för vårt land. Svenska Kommunförbundet har i en skrivelse den 29 januari 1993 framfört en rad krav som bör ställas av regeringen gentemot EG inför förhandlingarna om medlemsskap. Det gäller bl.a. den kommunala självstyrelsen. Förbundet förutsätter att regeringen i samband med förhandlingarna:

- redovisar hur man tänker för att effekter inte agera integrationens skall leda till centralisering av samhällsansvar eller reducera den kommunala självstyrelsen. Harmoniseringskrav får enligt förbundet inte påverka kommunernas ekonomi negativt. tar upp konventionen om kommunal självstyrelse som en fråga som hör till en framtida författningsändring inom EG. klargör sin syn på subsidiaritetsprincipen, dels som framtida medlemsland i förhållande till EG, dels vid tillämpningen i Sverige. - motverkar kommunerna och onödig detaljlagstiftning gentemot verkar för att kollektivavtal tillåts på arbetsmarknaden i stället för lagstiftning. - verkar för förenklingar i nuvarande regelsystem bl.a. när det gäller konkurrens och upphandling utan att grundtankama om konkurrens och icke-diskriminering frångås.

EG och den kommunala självstyrelsen lll

I samband med att förhandlingarna om medlemsskap inleddes l februari 1993 klargjorde den svenska regeringen europaminister Ulf genom Dinkenspiel vad den tycker är viktigt i förhandlingarna. (Från Riksdag & Departement 1993:4). I talet berördes flera av de frågor som Svenska Kommunförbundet har tagit upp i sin skrivelse. Ulf be- Dinkenspiel tonade att under integrationsprocessen måste det råda enighet om målen men att stor hänsyn också måste tas till varje medlemslands särart. Han fortsatte:

Mot denna bakgrund välkomnar den ökade som Sverige betoningen Gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn. Denna utveckling ligger i linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. På_ detta område for vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter som vi gärna delar med oss av. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den svenska grundlagen och som garanterar medborgarnas tillgång till information om den offentliga förvaltningens verksamhet. Dessa principer är en del av vårt omistlig politiska och kulturella arv. Det främjar den demokratiska processen, rättsäkerheten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen, vilket också är viktiga mål for Gemenskapen.

Vi välkomnar också den nya tillämpningen av subsidiaritets- eller närhetsprincipen. Denna princip bidrar till respekten för medlemsländernas nationella identitet och säkerställer nationella och lokala myndigheters kompetens. Vi delar att uppfattningen Gemenskapen endast bör agera när ett mål bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än av de enskilda medlemsländerna.

Vi vill understryka kravet bör fram på att man i detta sammanhang lyfta Europarådets konvention om den kommunala Vi anser att självstyrelsen. det är viktigt att principerna i konventionen får genomslag också i EG:s rättssystem. Om stora delar av överlåts från de lagstiftningsmakten nationella parlamenten till EG är det en naturlig konsekvens att de skyddsregler för den kommunala självstyrelsen som medlemsstaterna själva accepterat i konventionen också införlivas i EG-rätten. Det är för övrigt också ett starkt krav från kommunernas och landstingens egna organisationer inom ramen för Europarådets kommunalkonferens. 5, Det bör i detta sammanhang också uppmärksammas kravet från Europarådets kommunalkonferens om en särskild konvention om den kommunala ekonomin inför en kommande ekonomisk och monetär union. När det gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen har regeringen tillsatt en utredning under ledning av professor Olof Ruin (dir.

112 EG och den kommunala självstyrelsen

1993:20) som närmare skall belysa dels de praktiska konsekvenserna för Sveriges del ifråga om överlåtelse av dels beslutsbefogenheter, tillämpningen av subsidiaritetsprincipen vid ett i EG/EU samt medlemsskap konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett sådant samarbete. Kommittén skall även analysera hur kommer Sverige att påverkas av att vissa beslut, som skall gälla också i Sverige, fattas av EG/EU:s institutioner. Man skall dessutom vilka belysa möjligheter Sverige rent praktiskt har att påverka innehållet i de gemensamma besluten samt belysa möjligheterna till en demokratisk i av de förankring Sverige gemensamma besluten. Kommittén skall vidare hur analysera subsidiaritetsprincipen är avsedd att tolkas och tillämpas på olika områden och vad tillämpningen av denna princip kan komma att för den närmare betyda kompetensfördelningen mellan EG/EU och Sverige. Regeringen har dessutom tillsatt ytterligare ett antal utredningar med uppgift att belysa konsekvenserna av olika fomier för i den deltagande västeuropeiska integrationen, även konsekvenserna av att stå utanför. Det gäller konsekvenser för samhällsekonomin, utrikes- och säkerhetspolitiken, miljön, välfärden och jämställdheten. Regeringen har den 29 april 1993 beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting av olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen. Utredarens huvuduppgift är direktiven att enligt (dir. 1993:49) analysera och beskriva inom vilka områden och i vilken utsträckning kommunernas och verksamhet kan komma landstingens att påverkas av ett svenskt medlemskap i EG/EU. Utredaren skall också och beskriva hur EG:s/EU:s kartlägga regler om sekretess påverkar till i kommunal möjligheterna insyn verksamhet. Utredaren skall också analysera vilka ekonomiska i fonn återverkningar av t.ex. översättningsarbete och administrativa kostnader som ett medlemskap i EG/EU kan få för kommunerna och samt hur de landstingen i så fall skall finansieras. Vidare skall utredaren lämna om hur förslag det kommunala och regionala skall kanaliseras och institutioinflytandet naliseras i Sverige vid ett eventuellt framtida i EG/EU. medlemskap Utredaren skall samråda med ovanstående utredare och kommittéer och andra som arbetar med angränsande Företrädare för kommuner frågor. och skall medverka landsting i utredningsarbetet som skall vara avslutat senast 31 december 1993. Till det samlade med utredningsarbetet konsekvensanalyser har regeringen knutit en parlamentariskt sammansatt med referensgrupp företrädare för politiska partier med uppgift att följa utredningsarbetet. Med hänvisning till det samlade utredningsarbete, som regeringen initierat under våren 1993 och som skall vara avslutat innan årsskiftet

2 EG och den kommunala självstyrelsen 113

1993/94, anser vi att det knappast är meningsfullt att vi gör nägra ytterligare ställningstaganden när det gäller frågan om subsidiaritetsprincipens tillämpning, konsekvenserna av en ekonomisk och penningpolitisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter samt hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanaliseras och institutionaliseras. Vi vill dock instämma i vad grundlagsutredningen inför EG uttalade när det gäller grundlagsskyddet for den kommunala beskattningsrätten. Om en gemensam ekonomisk politik inom EG/EU kräver ett minskat skatteuttag så är det i första hand det statliga skatteutrymmet som får ge vika. Vi vill dessutom betona att utvecklingen mot starkare regionala och lokala nivåer inom medlemsländerna gör att konkurrensen mellan olika regioner i Europa kommer att öka i framtiden. Det gäller därför att enskilda kommuner/landsting först och främst bör skaffa sig en egen kompetens och bygga upp en egen kunskap inom sin region. Kommuner/landsting bör därför göra en analys av vad en ökad integration innebär för den egna kommunen/landstinget. Det kan kanske ske i form av en särskild arbetsgrupp bestående av representanter För olika delar av samhällslivet. Lokala konsekvensstudier kan tas fram tillsammans med det lokala näringslivet. Det kan i det sammanhanget vara lämpligt att utarbeta ett EG-anpassningsdokument eller en handlingsplan. Här kan Kommunförbundets och Landstingsförbudets s.k. grönböcker om EG och kommunerna vara ett stöd liksom de analyser som görs av de olika konsekvensutredningar som regeringen har tillsatt. Det kan även vara skäl att kommunen samordnar den kunskap och information som rör EG. Det kan i det sammanhanget vara lämpligt att använda biblioteken som redan har erfarenheter av databassökningar och som redan förmedlar information om EG/EU inför folkomröstningen 1994. En bevakning kan exempelvis ske när det gäller offentlig upphandling som meddelas via en särskild databas. Därmed kan även mindre företag ges möjligheter att lämna anbud på vissa varor och tjänster i såväl Sverige som i andra länder. Det kan även vara lämpligt att vissa kurser och utbildningar ordnas gemensamt mellan t.ex. företagarföreningar, kommunen/landstinget och olika lokala organisationer. Det är viktigt att få till stånd nätverk där olika parter kan bidra med kunskaper om sina verksamheter. Som en del i kunskapsuppbyggnaden är det viktigt att knyta vänortskontakter med EG-kommuner/län, inte bara i Danmark utan även i andra EGländer. Det bör vara vänorter som även det lokala näringslivet kan få utbyte av. Huruvida kommunen/landstiget bör utse en särskild handläggare/

114 EG och den kommunala självstyrelsen

samordnare för EG-frágor är en öppen fråga som naturligtvis är beroende av de lokala förutsättningarna. Det kan i vissa fall vara lämpligt med en handläggare som har ett intresse och kunskaper på området och som arbetar med eller näringslivsfrågor informationsfrågor. Men det är viktigt att betona att om Sverige blir medlem i EG/EU så kommer dessa frågor att vara av en sådan genomgripande natur att det kommer att

ingå som en uppgift for samtliga handläggare. En särskild fråga som vi direktiven enligt haft att överväga gäller en skyldighet för kommunala beslutsfattare att respektera Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet och ett eventuellt avtal med av medanledning lemskap i EG. Dessa överväganden skall direktiven enligt göras i anslutning till vårt arbete med om kommunalt frågan fortroendevaldas ansvar for kommunala beslut, som vi behandlar i ett särskilt betänkande. I direktiven erinras också om att medlemsländerna enligt gällande EG-rätt är ansvariga också för kommuners och myndigheters handlande. Med hänvisning till den nänmda tidigare särskilda utredningen (dir. 1993:49), som har till uppgift att konsekvenserna analysera for kommuner och av olika fomier av medverkan landsting i den västeuropeiska integrationen, tar vi här inte upp de nyss redovisade frågorna.

EG och den kommunala självstyrelsen 115

Käll- och litteraturfdrteckning

Direktiv 1993:20 Direktiv 1993:49

SOU 1977:78 Kommunerna -

Utbyggnad, Utjämning, Finansiering

SOU 1993:14 Grundlagen och EG

Ds 1992: 10 EG och den kommunala självstyrelsen

Proposition 1973:90 Proposition 1989/902150 Proposition 1990/91:117

Betänkande 1989/90:FiU29 Betänkande 1990/91:KU 38 Betänkande 1992/93:EU 1

Svenska Kommunförbundet, Skrivelse den 29 januari 1993

Från Riksdag & Departement 1993:4

Norton, A., Western European Local Government; i Batley och Stoker, Local Government in Europe, 1991

Europarådets konvention om kommunal självstyrelse Rapport om subsidiaritetsprincipen - EG-kommissionen Maastrichtfördraget - UDs handelsavdelning

i

Kommunal strukturer organisation-nya 117

4 Kommunal

-

organisation nya

strukturer

Mot bakgrund av erfarenheterna av frikommunförsöket, ändringar i kommunallagen och framväxten speciallagstifmingen, av nya organisatoriska mönster samt radikala organisationsförändringar konstaterar vi att den kommunala organisationen för närvarande präglas av en ökande mångfald i fråga om bl.a. sättet att fördela olika sakfrågor/uppgifter mellan nämndema, antalet nämnder som inrättas samt nämndemas ställning och roll. Vår slutsats är att den framväxande mångfalden på det organisatoriska omrâdet är en företeelse med stor för positiv betydelse strävandena att effektivisera den kommunala verksamheten. De brister och problem som hittills kommit fram bör vår meenligt ning kunna bemästras. Uppenbart är att kommunerna och landstingen bör ägna särskilt uppföljnings- och utvärderingsñågorrla ökad uppmärksamhet framgent. Vi vet ännu inte i vad mån nya sätt att organisera och styra kommuner och landsting påverkar medborgarnas möjligheter till insyn i och inflytande på den politiska processen.

4. 1

Utgångspunkter

4.1.1 Direktiven

Med anledning av 1991 års kommunallag och den debatdärpå följande ten om den lokala demokratin skall vi, med bakgrund i den debatt som förts, utreda konsekvenserna av kommunernas och ökade landstingens organisatoriska frihet. Därvid skall bl.a. av närrmdstrukförändringama turen samt ansvars- och mellan arbetsfördelningen de politiska organen och mellan dessa och särskilt beaktas. Av tjänstemannaorganisatzionen direktiven framgår även att vi bör ta del av vad om kom- Utredningen munernas arbete för en god kommer fram till i livsmiljö (M 1991:01) de delar som är relevanta för oss.

118 Kommunal strukturer organisation-nya

4.1.2 Den organisatoriska utvecklingen under 1980-talet

Det drastiskt minskade antalet kommuner och under förtroendeuppdrag perioden 1952-74 ledde till att kontakterna mellan och de medborgarna lokalt förtroendevalda tunnades ut. Därmed ökade behovet av att stärka den kommunala demokratin, vilket utgjorde den till idémässiga gnmden en strävan under det sena 1970-talet och det tidiga 1980-talet efter en decentraliserad organisation. Det fanns i huvudsak för fyra argument decentraliseringen: (1) det politiska argumentet (demokratiseringsargumentet), (2) det administrativa effektiviseringsargumentet, (3) det socio-

logiska argumentet: anpassning av organisation och verksamhet till lokala behov och (4) det psykologiska argumentet, legitimeringen i vilket sambanden mellan beslut och lokala beslut övergripande betonas (Montin, 1989). Montin ansåg att effektivitetsargumentet tenderade att framhävas pâ demokratiseringsargumentets bekostnad.

Lokalorganslagen, eller lagen (1979:408) om vissa lokala organ, trädde i kraft den 1 1980. det januari Lagen gjorde möjligt för kommunerna att lokala i form av distriktsnämnder och instituorgan tionsstyrelser samt organ med inom sektorsövergripande uppgifter såväl det kommunallagsreglerade området som vissa delar av de specialreglerade nämndernas områden. För de senare vissa gällde begränsningar och dessutom måste de centrala nämnderna inom sektor respektive finnas kvar. De kallas sektorsövergripande organen ofta kommundelseller stadsdelsnämnder eller omrâdesstyrelser. Riksdagen beslöt i juni 1984 att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse, det s.k. frikommunförsöket, skulle bedrivas till utgången av år 1988 bet. (prop. 1983/84:152, 1983/84:KU32). Riksdagen beslutade i mars 1988 att frikommunförsöket skulle till förlängas utgången av 1991 (prop. 1986/87:91, bet. Senare 1987/88:KU32). föreslog regeringen att försöksverksamheten skulle och utvidförlängas gas i sin helhet, så att mer generella kunde förändringssträvanden tas upp (prop. 1988/89:1, bet. 1988/89:KU6). De kommuner som i deltog försöksverksamheten fick en näst intill frihet fullständig att organisera de centrala nämnderna. Försöket med en friare nämndorganisation ledde till faktiska i varierande förändringar grad på framför allt tre områden:

1) Slopande av den särskilda Skolstyrelsen främst i samband med övergång till kommundelsnämnder i hela kommunen.

2) Slopande av en sammanhållen socialnämnd samt av hela socialnämnden i samband med införande av kommundelsnämnder i hela kommunen.

Kommunal organisation-nya strukturer 119

3) Slopande av särskild byggnads- respektive miljö- och hälsoskyddsnämnd genom av de båda nämndema. sammanslagning

Vidare utnyttjade allt fler frikommuner möjligheten att låta en eller flera kommundelsnämnder svara för verksamheter eller anläggningar som inte exklusivt var knutna till en viss kommundel. kunde man Tydligast se detta i Göteborgs kommun, där vissa stadsdelsnämnder gjordes till s.k. resursnämnder. De svarar för sådana verksamheter som är för små att dela upp eller som det av andra skäl ansågs opraktiskt att fördela på alla stadsdelsnämnder. Regeringen tillsatte i december 1990 en särskild utredare med uppgift att utvärdera frikommunförsöket, Frikommunutredningen (C 1990:08). Utredningen ställde sig i betänkandet Frikommunförsöket (SOU 1991:25) bakom principen att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt själva skulle få bestämma sin organisation, då erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation tycktes vara goda. Frågan om försöken med en annan nämndorganisation på miljöområdet och på plan- och byggområdet belystes särskilt. Utredningen menade att erfarenheterna från försöken talade för att nämndobligatoriet borde kunna tas bort även när det gällde byggnadsnämnderna och miljö- och hälsoskyddsnämndema. Ett antal rättsliga frågor aktualiserades i samband med försöken, såsom frågor rörande myndighetsutövning, jäv och sekretess samt den kommunala likställighetsprincipen. Utredningens bedömning var att inga avgörande hinder av rättslig natur mot en friare nämndorganisation hade framkommit. Utredningen underströk också att det ur kommunaldemokratisk synvinkel var viktigt att upprätthålla en bred och omfattande förtroendemannaorganisation även i ett system med en friare nämndorganisation. 1990 beslutade riksdagen att kravet på en särskild skulle skolstyrelse upphöra att gälla från och med den 1 januari 1991 (prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Riksdagen beslöt även att kravet på en särskild socialnämnd skulle avskaffas från och med den 1 januari 1992 (prop. 1990/9l:l4, bet. 1990/91:SoU9, rskr. 1990/91:97). Enligt proposition l990/9lzl4, som utmynnade i lagen (1990:1403) om ändring i socialtjänstlagen, skulle ledningen för den kommunala hälso- och sjukvården utövas av socialnämnden eller i förekommande fall av social distriktsnämnd eller lokalt organ enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna. Genom det här förslaget ville regeringen samordna de sociala och medicinska insatserna, så att en och samma nämnd blev ansvarig för verksamheten. Med anledning av frikommunförsöket ansåg regeringen att det inte fanns skäl att föreslå någon annan ordning och att en vidgad tillämpning av frikommunlagen skulle komma att ge besked om det var fördelaktigt

120 Kommunal strulcrurer organisation-nya

att bryta ut vissa delar av från socialnämndens socialtjänstlagen ansvarsområde och överföra dem till en eller flera specialnämnder. När det gällde skolväsendet skulle skolhuvudmännen enligt proposition l990/91:18 få största frihet möjliga att själva utfonna skolverksamhetens organisation, så att en anpassning efter de lokala förutsättningarna skulle kunna ske. Vissa regler skulle dock ñnnas kvar for att garantera utbildningens kvalitet och samt de enskildas likvärdighet rättssäkerhet. i propositionen Förslaget var att varje kommun skulle ha ett politiskt ansvarigt organ som styrelse för det offentliga skolväsendet. Vidare skulle kommunen utse ett eller flera politiska organ som styrelse. Motsvarande skulle även gälla för landstingskommuner som var huvudmän för skolor inom det offentliga skolväsendet. Beteckningen styrelse användes för att tala om vilken funktion dessa organ skulle ha. I propositionen konstaterades att tiden var mogen för en friare

nämndorganisation på skolområdet. För det samlade verksarnhetsansvaret krävdes ett ansvarigt politiskt organ, men det behövdes inga närmare

föreskrifter för hur ansvaret skulle Det organiseras. viktiga var att varje del av kommunens skolverksamhet hade ett politiskt ansvarigt organ som styrelse, vilket skulle ge kommunerna betydande frihet att själva utforma en lämplig nämndorganisation. Bestämmelserna återfinns i lagen (1990:1477) om den kommunala organisationen för skolan.

4.1.3 i 1991 års

Nämndorganisationen kommunallag

Motiv jör en _ñiare nämndorganisation

Regeringen förklarade i kommunallagspropositionen 1990/91 : 1 17,

(prop. Ny kommunallag) att utvecklingen i början av 1991 hade nått det stadiet att alla kommuner och borde landsting ges möjlighet att organisera sin verksamhet på ett friare sätt. De borde således själva kunna få bestämma hur de ville fördela sina uppgifter på olika kommunala nämnder. Regeringen byggde detta synsätt på en stark tilltro till kommunernas och

landstingens förmåga att ta ansvar för de som statssamhällsuppgifter makterna hade tilldelat dem. Regeringen ansåg även att det fanns ett klart stöd för detta i den av försöket utvärdering med fri nämndorganisation som

nyligen hade presenterats av frikommunutredningen.

För att åstadkomma en ökad organisatorisk frihet på det specialreglerade området borde också, de återstående enligt regeringen, kraven på obligatoriska nämnder slopas. Av lagstiftningen på de skilda specialområdena borde det istället framgå att det i varje kommun skulle finnas ett eller flera ansvariga politiska organ för respektive verksamhetsområde. Däremot behövdes av ingen reglering nämndorganisationen, menade regeringen. Det blev därmed inte längre obligatoriskt med en

Kommunal organisation-nya strukturer 121

särskild byggnadsnämnd och en särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd i varje kommun.

Riksdagsbehandlingen av kommunallagsprøpositionen

I riksdagsdebatten (protokoll 1990/91:128) över den nya kommunallagen hävdade (m) att huvudfrågan var hur de kommunalt förtroendevalda skulle kunna möta 90-talets ekonomisk-politiska problem. Trots stor enighet om den nya kommunallagen hade (m) bl.a. följande avvikande meningar:

stark tveksamhet till att kommunfullmäktige skulle få delegera beslut om avgifter och taxor till viss kommunal nämnd, nej till facklig representation i kommunala nämnder, möjliggöra för kommuner att besluta om öppna sammanträden i styrelser, nämnder och utskott samt stärka den kommunala revisionens ställning.

(fp) menade att det är viktigt att kommunens verksamhet sker i närrmdform för att skydda demokratins spelregler och för att de kommunala bolagen leds av icke-proffs och styrelseledamöter med dubbla lojaliteten Den lokala demokratin skulle kunna stärkas genom förfaranderegler vid kommunala folkontrösmixigar, möjlighet till öppna nämnd- och styrelsesammanträden, möjlighet till kommundelningar och direktval till kommundelsnämnder. (fp) tog även upp behovet av att se över sekretesslagstifmingen, detta med tanke på de problem som kan uppstå då verksamheter med olika sekretesskydd förs ihop till en nämnd.

(c) befarade att en fri nämndorganisation skulle kunna leda till färre nämnder och att kommunalt engagerade personer inte skulle få vara kvar. Den nya kommunallagen får inte innebära ett fåtalsvälde, då grunden för det demokratiska beslutsfattandet är att många människor engagerar sig. Enligt (c) skulle det även kunna medföra rekryteringsproblem. De kommunaldemokratiska frågorna måste följas upp, och därför föreslog (c) att en parlamentarisk utredning skulle tillsättas för att följa och utvärdera utvecklingen och eventuellt föreslå nya regler. I övrigt ansåg (c) att det behövs mer öppenhet i det kommunala nämndarbetet, direktvalda kommunala organ och avskaffande av den fackliga närvarorätten.

(v) argumenterade för att de mindre partierna skulle ha närvarorätt i kommunernas styrelser och för ett upphävande av självkostnadsprincipen. (v) ville även ha kompletterande lagstiftning i rätten till ledighet från anställning, för att folk som arbetar skift skall kunna åta sig politiska förtroendeuppdrag.

122 Kommunal organisation-nya strukturer

(mp) hyste åsikten att den nya kommunallagen skall fungera som en grundlag. Partiet ville införa dels en nämnd som står fri från olika intressen och som skulle sköta miljötillsynen, dels direktvalda kommundelsorgan med viss beskattningsrätt. (mp) ansåg att det skall finnas minst nio ledamöter i varje nämnd och att det skall vara möjligt att delegera till organ med brukare.

(s) såg en risk för att det skulle kunna bli färre förtroendevalda, men menade samtidigt att de stora kommunerna hade fått en breddad förtroendemannaorganisation med den friare nämndorganisationen. Kommunalt partistöd, sekretessfrâgor i samband med en friare nämndorganisation, handlingars offentlighet i kommunala företag och det personliga ansvaret För förtroendevalda var frågor som borde utredas vidare, förklarade (s).

Bestämmelserna i kommunallagen

Den nya kommunallagens enda krav vad gäller den politiska organisationen är att det i varje kommun och landsting skall finnas en styrelse med vissa övergripande uppgifter (6 kap. 1-3§§ kommunallagen). På de speciallagsreglerade områdena har kommuner och landsting fått en ökad frihet att bestämma vilka nämnder som skall finnas för att fullgöra uppgifterna och att bestämma om deras verksamhetsområden och inbördes förhållanden (3 kap. 4§ kommunallagen). Kraven på en särskild valnämnd och i vissa fall överfömtyndamämnd kvarstår dock. Enligt kommunallagen får en nämnd inte företräda partsintressen och samtidigt sköta myndighetsutövningen inom samma verksamhetsområde. En nämnd får sålunda inte exempelvis både ansöka om bygglov och besluta om det (Roos, 1992). Kommunallagen utgår från att det ñnns fler nämnder än kommunstyrelsen, dâ det i de flesta fall inte är särskilt praktiskt att bara ha kommunstyrelse, valnämnd, överförmyndamämnd och en myndighetsnämnd. Frihet att organisera nämndarbetet betonas dock mycket starkt i kommunallagen, och därför kan det bli fråga om en olaglig nämndorganisation bara när friheten utnyttjas extremt, så som att kommunstyrelsen skulle ha allt verksamhetsansvar (Roos,l992). På grund av organisationsfriheten och den minskade lagregleringen ska kommunfullmäktige utfärda regler för nämndernas verksamheter och arbetsformer. Detta sker i reglementen som fullmäktige antar för samtliga nämnder. Enligt Roos kan kommunfullmäktiges vidgade rätt att delegera och kommunstyrelsens rätt att ha hand om uppgifter utöver de obligatoriska leda till att kommunstyrelsen får en starkare ställning än förut. (Se vidare 4.2.4.)

Kommunal organisation-nya strukturer 123

4.1.4 Sammanfattning

Vi har i det här kapitlet hittills redovisat den utveckorganisatoriska lingen under 1980-talet och nämndorganisationen i 1991 års kommunallag. Behovet av att stärka den lokala demokratin resulterade i lokalorganslagen 1980. Några år senare startade en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse (frikommunförsöket), som så småningom förlängdes och avslutades vid utgången av 1991. Deltagarna i frikommunförsöket fick stor frihet att själva organisera sina nämnder. Det blev vanligt i frikommunema att man avskaffade den särskilda Skolstyrelsen och socialnämnden och att byggnadsnämnden slogs samman med miljöoch hälsoskyddsnämnden. I början av 1990-talet ansåg regeringen att alla kommuner och landsting borde få organisera sin verksamhet friare. Att varje kommun och landsting skulle ha en styrelse med vissa övergripande uppgifter blev det huvudsakliga formella kravet i 1991 års kommunallag. Kommunerna ñck även större frihet att besluta över nämnd-organisationen på det specialreglerade området. Bland de farhågor som framfördes i debatten om en friare nämndorganisation var det risken För att det kunde bli färre nämnder och därmed färre antal förtroendevalda som nämndes främst. Ett sådant utfall skulle ha en negativ inverkan på demokratin. Ett annat möjligt problem var om miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet skulle kunna få berättigat utrymme i en fri nämndorganisation. Uppmärksamhet ägnades också åt att respekten för reglerna om sekretess och opartiskhet vid handläggning av förvaltningsärenden måste upprätthållas trots den förmodade minskningen av antalet nämnder. Ett tänkbart problem som vi ser är att det med den nya kommunallagen skulle kunna uppstå situationer där kommunstyrelsen i extrema fall skulle kunna bli den enda nämnden bortsett från valnämnd och överförmyndamämnd, trots att kommunallagen förutsätter att det ñnns fler nämnder. Gränsen mellan lagligt och olagligt får anses gå vid ett läge där kommunstyrelsen skulle få hela verksamhetsansvaret. Vi återkommer i kapitel 5 med en mera systematisk probleminventering vad gäller bl.a. den s.k. beställarutförarmodellen.

124 Kommunal organisation-nya strukturer

4.2 i kommunerna

Nämndorgarlisationen

4.2.1 Allmänna förändringstendenser

Kommunernas nämndorganisation har som ovan förändrats framgått under det senaste decenniet genom en aHt större frihet för de enskilda kommunerna att själva utforma sin nämndorganisation. en under- Enligt sökning av Svenska kommunförbundet 1992 hade under 1991/92 genomförts eller skulle stora i genomföras förändringar drygt 70 procent av kommunerna, bl.a. vad gäller nämndstrukturer och verksamhetsområden (Kommunernas organisation i förändring, 1992). Inom de s.k. mjuka nämnderna (Socialnämnd, kulturskolstyrelse, nämnd) har 21 procent av kommunerna omorganiserat den sociala verksamheten. Skolstyrelsens traditionella uppgifter hade ändrats i 57 procent av kommunerna, och vanligast var att barn- och utbildningsnämnder eller barn- och ungdomsnämnder hade inrättats. I 100 kommuner hade kultur- och fritidsverksamheten till en nänmd. Av slagits ihop de s.k. hårda nämndema (byggnadsnämnd, teknisk nämnd och miljöoch hälsoskyddsnämnd) hade de tekniska nämnderna ökat i antal. I 40 kommuner hade byggnadsnämnden lagts samman med miljö- och hälsoskyddsnämnden (Kommunernas organisation i förändring, 1992). Det finns numera i huvudsak tre typer av kommunala nämndorganisationer: den traditionella eller sektoriella, den territoriella och den funktionella strukturen. I det följande beskrivs dessa främst med avseende på i vilken omfattning de förekommer och vad som kännetecknar dem.

4.2.2 Sektoriell/traditionell organisation

De obligatoriska uppgifterna såsom socialtjänst, vård, undervisning, plan- och byggnadsväsende, miljö- och och hälsoskydd, renhållning räddningstjänst har tidigare åtföljts av krav statliga på att det skall ñnnas särskilda nämnder med särskilt ansvar för dessa områden. Genom den nya kommunallagen och följdändringar i socialtjänstlagen, skollagen m.fl. är det som tidigare nämnts i stort sett fritt för kommunerna att skapa sin egen nämndorganisation. Men uppgifterna som sådana är fortfarande obligatoriska och måste av kommunerna. fullgöras Den sektoriella nämndstrukturen i cirka tillämpas 30 procent av kommunerna, vilka ligger geografiskt relativt jämnt fördelade över landet. Denna nämndstruktur kännetecknas av en där linjeorganisation nämnderna handhar uppgifter inom sina sektorer.

3 Kommunal strukturer organisation-nya 125

Trots att det inom kommunerna pågår ett stort så förändringsarbete, finns mycket av den äldre organisationsstrukturen finns kvar. Några resultat från den tidigare nämnda från Kommunförbundet kan rapporten illustrera detta. Socialnämnder fanns under 1992 i cirka 80 procent av kommunerna. 40 procent av kommunerna hade behållit i Skolstyrelsen traditionell mening. Kultumämndema och fritidsnänmdema hade behållits intakta i cirka 40 procent av kommunerna. Cirka 75 procent av kommunerna hade byggnadsnämnder enligt den traditionella organisationen. I 80 procent av kommunerna fanns det fortfarande och miljöhälsoskyddsnämnder och centrala miljönämnder den traditionella enligt organisationen. I tidningen Kommun-Aktuellts i av 1993 undersökning början (nr 1/ 1993) framgick det att 60 procent av kommunerna inte höll på att förändra sin verksamhet. Bland de som gjorde mindre var förändringar det fortfarande vanligast att slå och/eller avskaffa närrmder. ihop Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (M 1991:01) redovisar i sitt betänkande Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19) att det i cirka 70 procent av kommunerna finns en särskild miljö- och hälsoskyddsförvaltning som och handlägger miljöhälsoskyddsfrågoma. I början av 1992 fanns det i cirka 10 procent av kommunerna en särskild politisk t.ex. för organisation, miljöberedning, samordning av miljöfrågoma. Dessutom hade cirka ytterligare 10 procent av kommunerna någon form av sekretariat för förvaltnings-övergripande samordning av miljöfrågor. Av dessa hade hälften egen personal. I en intervjuundersökning framhålls att och likmiljöberedningar nande samarbetsorgan skapar goda förutsättningar för att påverka miljöhänsynen i kommunernas planering. Enligt Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19) betonas det i förarbetena till kommunallagen att kommunerna skall sköta sina uppgifter i enlighet med den särskilda oavsett lagstiftningen nämndorganisation, men att kompetensen och intregriteten inom de speciallagsreglerade områdena, som miljö- och hälsoskyddet, inte får försämras. Med anledning av den friare nämndorganisationen är det att viktigt miljöaspektema tas med så tidigt som i den kommunala verksamheten möjligt och planeringen, och att helhetssynen på blir mer framträdanmiljöfrågoma de. När kommunerna slår ihop miljö- och med hälsoskyddsnämnden andra nämnder kan miljöintresset framstå mindre både inom tydligt, organisationen och mot allmänheten. Samtidigt kan emellertid organisationsförändringama medföra en bättre helhetssyn på miljöarbetet, häv-

i das det i betänkandet. Utredningen tycker ändå att det är för tidigt att

j göra någon utvärdering av de olika Det finns organisationslösningarna. antagligen ingen enhetlig lösning som gäller för alla kommuner, eftersom de skiljer sig åt angående storlek, struktur och tradition.

126 Kommunal organisation-nya strukturer

En nämnd får inte bestämma om eller för en rättighet skyldighet kommun i ärenden där nämnden företräder kommunen samtidigt som part, och en nämnd kan inte heller utöva tillsyn över en verksamhet som nämnden själv bedriver. avser alltså Lagregleringen den politiska nivån, men enligt utredningen bör regleringen även vara en utgångspunkt för fördelningen av ansvar och uppgifter inom den kommunala förvaltningen. Utredningen menar att det är olämpligt med tillsynsansvar och driftansvar i samma med tanke förvaltning på beroendeförhållandet mellan anställd och löneutveckförvaltningschef (befordran, ling etc.). Då det ansvaret för tillsyn och drift inte får kombineras pâ den politiska nivån vill utredningen att samma princip skall gälla för tjänstemannaorganisationen, dock ej genom ytterligare lagstiftning. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har två motstridiga roller, som rådgivare och kontrollant, men de fungerar också som komplement till varandra, varför det krävs medvetenhet om rollkonflikten (SOU 1993:19).

4.2.3 Territoriell organisation

En territoriell kommunorganisation infördes i flera kommuner under 1980-talet. Områdesprincipen ersatte här vilket medsektorsprincipen, förde att de territoriella nämnderna stads- (kommundelsnämnder/KDN, delsnämnder eller områdesstyrelser) skulle sköta en del av den kommunala verksamheten inom ett geografiskt avgränsat område. Framgångarna med KDN blev varierande. I en studie över erfarenheterna (Montin, 1989) framhålls att det var hälften eller under långt hälften av medborgarna i kommundelarna som sade sig ha påverkats av KDN-reformen. Antalet politiskt aktiva ökade inte heller. De som redan hade politiska uppdrag ñck istället fler, och de starka partierna stärkte sina ställningar. Montin menar också att demokratiseringsprocessen tonades ned och att effektivitetsmålen befrämjades. Visserligen uppstod generella effektivitetsvinster, men även nya organisatoriska problem, som svårigheter att bryta den instinutionaliserade sektoriseringen. Att KDN-reformen inte nådde större kan främst förklaras med framgångar att reformen inte helt och hållet hade hunnit att verka, demokratiseringen underordnades effektiviteten, allmänt ointresse för kommunalpolitik och att det kanske behövdes bättre mätmetoder. Under senare år har även de tre storstadskommunema i varierande grad satsat på att decentralisera sin förvaltningsorganisation. Längst har Göteborg gått genom att 1989 inrätta en heltäckande organisation med stadsdelsnämnder. I Stockholm och Malmö bedrivs försök med stadsdelsnämnder i begränsad omfattning.

i sou 1993:90 Kommunal organisation-nya strukturer 127

Stadsdelsnämndsförsöket i Stockholm har tre mål: ökad demokrati, bättre service till medborgama och ökad effektivitet. Enligt rapporten Utvärdering av stadsdelsnämndsförsöket 1990-1992 (preliminär version) var det bara 53 procent av invånarna i stadsdelsområdena som kände till att det pågick ett försök med stadsdelsnämnder. De flesta invånarna i stadsdelsområdena hade således ingen om försöket borde uppfattning fortsätta eller inte, men av de som hade en var de flesta uppfattning positiva till fortsatta stadsdelsnämnder. De forskare som medverkade i utvärderingen i Stockholm menade att några små och försiktiga steg mot den starka demokratin hade tagits, beroende på stadsdelamas måttliga storlek och relativt omfattande Dessa demokratibeslutskompetens. framsteg skulle dock försvinna i större stadsdelar, och forskarna rekommenderade därför att en stadsdel borde ha mindre än 15.000 invånare. I den undersökning som ligger till grund för den nämnda utredningen redovisas att medborgarna var mer nöjda med den kommunala servicen 1992 än 1989, men att det inte var någon skillnad mellan stadsdelsområdena och kontrollstadsdelama. Resultatenhetschefema var för det mesta positiva till arbetet i och de flesta stadsdelsförvaltningen, tyckte att det fungerade bättre än i den traditionella organisationen. Utvärderingen konstaterade att stadsdelsnämnderna hade sparat pengar inom administrationen, och att de deñnitivt inte var än den dyrare traditionella organisationen. Stadsdelsnämndema innebar även en enklare och snabbare samordning och integrering av verksamheter, vilket gav kosmads- och kvalitetsvinster. hade målen Enligt utvärderingen uppfyllts, då stadsdelsnämnderna hade ökat demokratin, skapat entusiasm bland de anställda, förbättrat servicen och sparat pengar. Göteborg är indelat i 21 stadsdelar och för stadsdel finns en varje nämnd som har hand om fritid, kultur, skola och medan socialtjänst, Övrig kommunal verksamhet sköts centralt. I början av 1989 beslöt kommunstyrelsen i Göteborgs kommun att universitet fort- Göteborgs löpande skulle utvärdera kommunens försök med Stadsdelsnämnden Under perioden 1990-92 ett femtontal studier av gjordes Göteborgs universitet angående försöket med stadsdelsnämnder, och fler kommer det att bli under 1993-94. Hela skall vara klar i februari utvärderingen 1994, och den skall utgöra grunden för ett arbete i den uppföljande parlamentariska beredning som har tillsatts av kommunstyrelsen. Syftet med utvärderingen är att ge ökad och om reformens tillförlitlig kunskap genomförande och dess verkningar. inriktas Undersökningarna på medborgarna, politikerna och de anställda. En sammanfattande slutrapport kommer att avläggas 1995. I en c-uppsats (Uebel, 1993) vid Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet, har undersökts varför flera kommuner har avvecklat sin kommundelsorganisation. Dessa kommuner är Botkyrka, Helsingborg, Järfälla, Linköping, Uddevalla, Upplands-Väsby, Vadste-

;ä

128 Kommunal organisation-nya strukturer

na och Växjö. Av dessa kommuner var fem socialdemokratiska och tre borgerliga. I valet 1991 skiftade majoriteten i tre kommuner så att det istället blev sex borgerliga kommuner. Majoritetsskiftena ansågs vara en viktigt Förklaring till avvecklingen. En annan förklaring var att facknämndema fanns kvar i flera kommuner, att fullskalegenomförandet gick långsamt och att kommundelsnämndernas budgetar var begränsade. En tredje förklaring hängde ihop med att demokrati- och effektivitetsvinstema inte var tillräckligt stora. En fjärde förklaring till avvecklingen var att managementideal och marknadsstymingstanken inte gick ihop med tanken om kommundelsnämnder. Den territoriella nämndstrukturen har inte fått något stort genomslag i kommun-sverige i allmänhet. År 1980, när lagen om lokala organ

(1979:408) trädde i kraft, fanns det endast en kommun, Örebro, som

hade en decentraliserad kommunorganisation. År 1983 var det knappt 10 procent av kommunerna som hade infört en decentraliserad kommunal nänmdstruktur, och det har i stort sett hållit sig på den nivån under de senaste tio åren. År 1992 hade 21 kommuner en decentraliserad kommunorganisation, antingen i form av kommundelsnämnder, stadsdelsnänmder, områdesstyrelser eller servicenämnder (Kommunernas organisation i förändring, 1992). I många av KDN-kommunema har de centrala nämnderna slopats och ansvaret har decentraliserats på både nämnd- och förvaltningsnivå. Det gäller i första hand inom socialtjänsten, skolan, kulturen och fritiden. Cirka två tredjedelar av KDN-kommunema har en heltäckande verksamhet med områdesstyrelser/servicenämnder, och cirka en tredjedel har KDN i endast en del av kommunen.

4.2.4 Funktionell organisation

Nya nämnder

Under 1980-talet införde några kommuner en kommunal intern entreprenadverksamhet. Med en sådan modell delade man upp den kommunala förvaltningen i beställare och utförare/producenter. Den typen av organisation var och är ganska vanlig inom de tekniska förvaltningarna. 1990-talet inleddes med att organisationer liknande de sektoriella och territoriella ändrades i riktning mot funktionella. Ett 40-tal kommuner har organiserat eller håller på att organisera sin verksamhet enligt en beställar/utförarmodell. Det nya med den funktionella organisationen är att beställarfunktionen separeras från förvaltningsorganisationen. Den läggs under politikernas ansvarsområde i en beställamämnd, som i sin tur lägger ut beställ-

i

Kommunal strukturer 129 organisation-nya

ningar antingen på den konkurrensutsatta marknaden inklusive den egna i organisationens förvaltning eller till egna utförarenheter. Grundläggande är att en skarp gräns dras mellan beställare och utförare/ (politiker) i leds i allmänhet producenter. Produktionsorganisationen av en produktionsstyrelse eller en ägarstyrelse. Genom att skilja den direkta produk- 1 tionen från politiken den och slipper politiska ledningen detaljfrågor l kan koncentrera sig på målformuleringar och strategiska frågor. Även olika organisatoriska lösningar är tänkbara här. Förvaltningen kan delas in i beställarenheter och utförarenheter vilka samtliga lyder under en och samma nämnd. En eller flera beställarnämnder och en utföramämnd kan inrättas. En annan möjlighet är att inte någon särskild utföramämnd, något som på sikt kan bli om inte utförvanligt ama inom den beñntliga organisationen klarar konkurrensen. Enligt kommunförbundets undersökning 1992 var det ungefär 40 kommuner som hade börjat eller planerade för att organisera sin verksamhet i en beställare/utförarorganisation. De flesta av dessa fanns i landets södra och mellersta delar, och vanligast förekommande var förortskommuner och större städer. Inga klara partipolitiska mönster kunde utläsas av kommunförbundets undersökning. Av de 40 kommunerna som hade påbörjat eller planerade att starta en beställa-utförarmodell hade drygt 60 procent borgerlig majoritet, dvs. nästan samma andel av landets kommuner som det var borgerlig i. Däremot majoritet var det endast 15 procent av kommunerna som var orienterade mot en beställar-utförarmodell som hade socialdemokratisk majoritet, vilket skall jämföras med 25 procent av kommunerna totalt som hade s-majoritet. Tidningen Kommun-Aktuellt genomförde i början av 1993 (nr l/93) en undersökning av förändringsarbetet inom kommunerna. Där visades bl.a. att 17 kommuner (rätteligen 16) hade infört en beställar-utförarmodell för hela den kommunala organisationen, att 12 kommuner räknade med att införa den 1993 och ytterligare tre 1994. Därtill hade 18 kommuner delvis infört modellen, de flesta på den tekniska sidan. Fem kommuner planerade att införa beställar-utförarmodellen delvis. Inte heller av Kommun-Aktuellts undersökning framgick några ideologiska skillnader beträffande vilka kommuner som var intresserade av modellen eller inte. Däremot verkade kommunens storlek ha en avgörande betydelse för intresset av bestållar-utförarmodellen. Det var en klart lägre andel av kommunerna med under 30 000 invånare som in för gick beställar-utförannodellen, cirka 10 procent jämfört med 35 procent för kommuner med fler än 30 000 invånare. Undersökningen visade även att 25 kommuner hade haft planer på att införa beställar-utförarmodellen men övergivit dem. Ett av skälen var att de för små. ansågs Linköping, Norrköping, Oxelösund, Sollentuna, Sölvesborg och Täby är några exempel på kommuner som har infört en beställar- och

130 Kommunal strukturer organisation-nya

utförarorganisation. Dessa kommuner har blivit föremål för en särskild studie (Montin, 1993) som vi initierat. I Linköping har och fömyelsearbetet organisationsförändringama främst grundats på en strävan att förbättra kommunens ekonomi och en vilja att uppnå effektivitet i demokrati, service och myndighetsutövning. Fem beställamämnder har inrättats: barnoch ungdomsnämnd, bildningsnämnd, omsorgsnämnd, kultur- och fritidsnämnd samt teknisk nämnd. Produktionsansvaret,för vilket en särskild utforarnämnd svarar, är skilt från beställaransvaret, så att de politiska prioriteringarna sker i beställamämnden och de Företagsekonomiska principerna styr produktionen. Vidare finns det tre nämnder för myndighetsutövning, nämligen byggnämnd, miljönämnd och socialnämnd. För Norrköping var det övergripande problemet ekonomin, men omstruktureringen moliverades även av politisk-demokratiska och frågor stymingsfrågor. Norrköpings kommun ville utveckla kommundelsnämndema och skilja mellan beställare och utförare. Kommundelsnämndema blev därför beställamämnder, men med visst myndighetsansvar. Utöver det bildades en humanistisk, en teknisk och en äldreomsorgsnämnd med beställaruppgifter, och följande myndighetsnämnder: socialnämnd, samhällsnämnd och miljö- och På central hälsoskyddsnämnd. nivå etablerades tre nämnder med beställar- och myndighetsansvar: utbildningsoch arbetsmarknadsnämnd, fritids- och kulturnämnd och teknisk nämnd. Dessutom finns en som ansvarar för kommunens ägarstyrelse utförarorganisation. Oxelöslmds kommun beslutade om lokalt anpassade förändringar, och övergick den l 1992 till en ren januari beställar-utförarorganisation. Fyra beställamämnder med rätt till myndighetsutövning infördes: barn- och ungdomsnämnd, vuxennämnd, teknisk nämnd och miljöoch räddningsnämnd. Förvaltningen/produktionen blev symmetrisk i förhållande till nämndstrukturen och består av ungefär 30 resultatenheter. Det finns ingen särskild produktionsstyrelse, utan det har blivit kommunstyrelsens uppgift.

Organisationsförändringama i Sollentuna hade som

utgångspunkter en blandning av politisk-demokratiska och problem stymingsproblem. Barn- och kultur- och ungdomsnämnd, fritidsnämnd, gymnasienämnd, hemtjänstnämnd, socialnänmd och samhällsbyggnadsnänmd var de sex beställamärnnder som inrättades, förutom en miljö- och hälsoskyddsnärnnd med egen Alla förvaltning. nämnderna sköter myndighetsutövning. Produktionen leds av en och produktionsstyrelse produktionsorganisationen består av åtta produktionsområden och drygt 100 resultatenheter. Produktionsorganisationen om skall avgör beställningama fullgöras av egen personal eller med extern hjälp. Dessutom finns politisk styrning i form av och resurs- och

beställarstyming direktärendestyming

för myndighetsutövningen och för dialogstyming samhällsbyggandet.

I Kommunal organisation-nya strukturer 131

Förändringarna i styrningen av den kommunala verksamheten i Sölvesborg ledde till tre mjuka beställamämnder:omsorgsnämnd, barnoch utbildningsnämnd och fritids- och kulturnämnd samt en myndighetsnämnd: miljö- och byggnämnd. Produktionen organiseras i ett 60-tal resultatenheter. Grunden till förändringen var att kommunen ville göra en åtskillnad mellan politik och produktion. Att öka effektiviteten och den långsiktiga utvecklingspotentialen och att skapa en tydligare rollfördelning mellan dem som styr och utvärderar verksamheten och dem som producerar tjänster, var med syftet organisationsförändringama i Täby. Resultatet blev fem beställarnänmder: barn- och utbildningsnämnd, kultur- och fritidsnämnd, socialnämnd, samhällsbyggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd och en produktionsstyrelse. Produktionsorganisationen utför myndighetsutövning på delegation från nämnd, vilket gör att även beställarnänmdema har ansvar för myndighetsutövningen. Beställarnämndema skall stimulera konkurrens, sätta mål och ramar, prioritera och ange finansiering, beställa tjänster till fastställd kostnads- och kvalitetsnivå, utvärdera resultat, handha myndighetsutövning, ge bidrag och stöd till organisationer och svara för övrig politisk styrning.

Utskottsorganisatian knuten till fullmäktige

Fyra av de sex kommuner med en beställar-utföramämnd som nämndes tidigare har ett utskottssystem: Linköping, Oxelösund, Sollentuna och Täby. Linköping har sammanlagt 17 fullmäktigeutskott, varav 11 är geograñska utskott och sex är funktionella utskott. De funktionella utskotten är humanistiskt utskott, miljöutskott, samhällsbyggnadsutskott, näringslivsutskott, ekonomiutskott och demokratiutskott. Meningen är att de folkvalda skall ges större chanser att initiera, delta i och påverka de politiska besluten, men även att få till stånd en öppen debatt. De funktionella utskotten skall främst syssla med mål- och utvärderingsfrågor, medan de geografiska utskotten skall fungera som ett forum för politikerna och medborgarna samt öka fullmäktigeledamötemas kunskaper. I Oxelösund och Täby har två ett permanent respektive granskningsutskott införts, medan det i Sollentuna bildas granskningsutskott kring verksamhetsområden när fullmäktige så beslutar som skall förbereda debatten i fullmäktige. I skall utskottet arbeta med och Täby utvärdering uppföljning. Syftet med utskotten i Oxelösund är att förstärka fullmäktiges roll. Där skall serviceutskottet och myndighetsutskottet utreda nya behov och behov av nya eller förändrade mål for den kommunala verksamheten. (Se även kapitel 8, avsnitt 3.)

132 Kommunal organisation-nya strukturer

Eg. 1 Exempel på sekt organisation

-..asså ._0532 :essä

F

åêoem_ .Sonmsâm mnâmoüp. wisäszox

.

:asap ucEmc -massa :Sao ämm så; .=o:n -åazx mångas_

-._oto›O .ävFAE eââêø.

.

ucEwc .§0

amøäuâ: wäââz:

_

-Boom .mässan WEEvE asså”. ?måna 32.5%

vcêwc -ännu så -Enn maomEo .§5 _goxâê EESK 98:5 .aaåm 93:5 uowwh

332:: uataaz

_

-0_.=E -även asså

w

:oo -enas

.o._:ä8_.ö›

ZDSHEOM

-BmNEEhÖ »gäss _gâmäâs

_

:oo

-_85 020.5» -nano se: “_83 -:ox:

MOFVEEAEEZDEEOMI_

=o_.am_§w.ov=Ew

wmmämq<

_

;HEM unna: 2.5.3_ ._2235

Z

_

-mesta _EEmc :e: EE

-muâwmä .aâänäsm

_

uzEmc _owêâm 533m

_

-_w vEmc F»

-EêEoM Enüöøcoü -gååêøa uowgáuø -mcoiwêøuc- -Eoåamzox .mmsqâwm

H

:Eouoxm

Em

020.529. Lasse_ -..ømxäå wsarom -§5 E565 åaåz .zzâox

:o: .så »EEE små .emma IPB så.: __22_ a?

Kommunal organisation-nya strukturer 133

Fig. 2 Exempel på territoriell organisation

EE

.mEoazvaam

_

-..SEEOM .ovaEma .zoxmvaêo Eoamvaim .mEoEam .xøöfåa :ämnen: -..E5802

.m a.

#96:.. wBmEo ...gemen :CBE: aoiäom

.man

:oxå:

v_ & ...E

-wamE

.omwøcwaaxbm _oäoáaaøäå

228m

aonaEw

auaoaåzma_

_

êeaza_ 38:52: .uswaum waaåwuw: .mEovmaD mamawuzoa: -oorcom :aEma :omgång: .asaaaox vana zxaäsm

Z ä :oo :omm: me.:

:omwâaaoøhom

_

05:3_ vasa_ 5:3_ .v=›=: xeoznzn -Eaoüøm _uaEwa

2225:60:

aovaaawz

_

_xoxwåmzå

_

-uwaaaäü »E5523 åñâuz .aoâiâm

-E

-..En

.ad ME? -E53 ma: 20a? .:ox= Z å?? :nå:

.uaEamüo

ZDEEOM

»Eaåsaoz

møizaåââzøzåoa

»Eâuøâøu

-v23

»utsåg

-mmåaøuwø

.E551

_

.âåøueom 2323:20

.au:a

-uwaivømz

:Snö äww

&

-..§0 :oo .ån

:oaaåamwauwaaamz

øqåmm: _

-omäa

-mvånwwam :uawmxnmøsw

_

.omfaaui :zman: -muøba vvaxmøraz

va...? ömma.: :oo :så:

-mönwzmum

_

varan: »saraaa .mvsøom wiaøöäâ .oxzacâm éoñcäm wiâuñâ .mmaoam UaEwa

-xäz §0.:

åaxaactpäo

_

Lofo© -auvaxE :aEwa

-_n :En: _«

maaawSEoaoxm

Eømaoåoo .Evøaaaaaaox .mao:aa:oua_ .EoaSmaoM

g

-CSEECM 3.2? .ömma ...cant §26.: åmwaiwz

134 Kommunal strukturer organisation-nya

3 Exempelpå nell organisa

_

-Essex :C638 :essä

.aåcosaz

Mmm

ocewseoaawa=waom

22%

Zm

ozâêwäm .owwcåi vøåwznmøåw âaøsmom

ucEwc

HMIOE :gamba

uataazäuäao..=z »Ezbamaøwuvwäom __mw:twZ>bm=v:_

.o

wicnåüciuuå

_

_mâommgäøwz Unøwwwñgmvwam xc§›_s_o__oz

Z

xmExoh .Sucmzâm asumzâäo

saa:

E

_ovana_

“aswsaaom

ocEwcmmuomEO

.osEamüo

muoêommaäucu:

:oo :oo

wömåoonäca»

ZDEEOM

.EEK _êüsom -vnçmvå

:OO

møwüâsgâzøszøz

COUNÅCNMuOUCENZ

_

MOZEOMÃA

mmazånzåqqmemmm

-wcozxzuoum

:oc

ozøbâm

ucEmcmwicvzm _emââozøêøä_ uommáäviamcov_ _zoxmäâsczmv wE5=a=Eox= .ömwcwiizc

J

g2o=em _goâåmzå 4:22:95

_

.zzwcoM om??? -Eason howmcánc*

mo

...m3 za_

:oo

ccEmcmvutu Bcüzoüa_

35:3_

_

:ESP 52.5

UCEWEN F,

2=_

w

ccEmcmEovwcs

_

.osêumxkuämvutm

:ouwbxsêuw

:oo

-caêEoz ..._5056

_geauaeo ...massan

020:? .==EES_

-Emm .zoxüê

Kommunal organisation-nya strukturer 135

4.2.5 Andra radikala organisationsförändringar

Exempel på kommuner som har gjort stora förändringar i sin organisation av annat slag än beställar-utförarmodellen är Ragunda, Surahammar och Vellinge, som också ingår i den tidigare nämnda studien (Montin, 1993).B Den nya organisationen i Ragimda skall vara mâlinriktad och decentraliserad, skapa respekt för beslut på alla nivåer, förbättra service och effektivitet samt förtydliga de förtroendevaldas roller. Dessa roller skall omfatta målformulering, resursangivelser, kontroll av måluppfyllelse och uppföljning av kvalitet och resursâtgâng. Två gånger per år kan allmänheten ställa frågor till fullmäktige. Ragunda har en mjuk nämnd (med ansvar för äldreomsorg, bamomsorg, individ- och familjeomsorg, utbildning, fritid och kultur) och en myndighetsnämnd (med ansvar för samhällsbyggnad, miljöfrågor, trafik, räddningstjänst, förmedling och teknisk verksamhet) utöver valnämnd och överförmyndamämnd. Under nämnderna finns fyra geografiskt indelade resultatenheter, varav tre arbetar mot den mjuka nämnden och en mot myndighetsnämnden. Varje resultatenhet har referensgrupper med politiker som stöd. Resultatenhetema är målstyrda och förväntas skapa brukarinflytande. Argumenten för förändringarna i Surahammar är politisk-demokratiska: de förtroendevaldas förnyade roll, de politiska institutionemas brist på demokratisk förankring och avsaknaden av lokala politiska samtal. Fullmäktige är kommunens högsta beslutande organ, men fullmäktiges roll har snarare blivit att legitimera redan fattade beslut, enligt kommunens bedömning. För att ändra på det gjordes fullmäktige om till ett politiskt forum för att synliggöra konflikter. En ny politisk arena för att formulera problem i nära samspel med medborgarnas konkreta verklighet inrättades, kommunbemäktige. Kommunstyrelsen i Surahammar övertog nämndernas och styrelsernas uppgifter, men en myndighetsnämnd med ansvar för alla myndighetsbeslut blev kvar. På socialtjänstområdet ansvarar dock kommunstyrelsen för myndighetsutövningen, eftersom den numera sköter socialnämndens uppgifter. Avsikten med förändringarna är att de förtroendevalda inte skall syssla så mycket med förvaltningen av den löpande verksamheten. Syftet med kommunbemäktige är att stärka de förtroendevaldas politiska roll. Kommunbemäktige består av sex grupper med nio ledamöter i vaije grupp, men fullmäktige kan även utse tillfälliga bemäktigegrupper. Kommunbemäktige är ett initierande organ som kan ta upp frågor i fullmäktige utan beredning i kommunstyrelsen, men för beslut krävs beredning. Andra funktioner är att självständigt utvärdera och kontrollera den kommunala verksamhetens samhällsnytta och att vara ett

136 Kommunal organisation-nya strukturer

forum för lokala politiska dialoger med kommunmedlemmama. De områden som kommunbemäktige framför allt skall arbeta med är kunskap, hälsa, kommunikation, brott, försörjning och säkerhet. Sammanlagt finns det tre politiska arenor i Surahammar. Kommunbemäktige, där problem formuleras och utvärderas. samhällsnyttan Kommunfullmäktige, där politiska linjer företräds och konflikter förtydligas i beslutsprocessen. Kommunstyrelsen, som styr fördelningen av produktionsresurser som fullmäktige beslutar om. I Vellinge tillsattes en för att hitta en referensgrupp optimal organisation med verksamhet till lägsta möjliga De åtgärder som skatteuttag. vidtogs byggde på en konoernidé och var följande: ny koncemorganisation, förändrad ekonomi- och budgetprocess, omfattande av utbildning politiker och tjänstemän i mâlstyming och uppföljning, uppmärksamhet åt de förtroendevaldas att möjligheter uppfylla den nya organisationens krav och utveckling av internrevision/controllerfunktion. Kommunstyrelsen betraktas som en koncemstyrelse med ansvar för extern och intern Verksamheten är indelad produktion. i anslagsñnansierad, självñnansierad och privat verksamhet. Syftet är att övergå från anslagsñnansierad till självfinansierad verksamhet, och på läng sikt att det mesta av verksamheten skall ske i privat regi. Att den interna servicen blev självñnansierad är ett steg mot privatisering. Vellinge kommun har fyra nämnder: byggnadsnämnd, miljönämnd, människonämnd och teknisk nämnd. Människonämnden är en beställarnämnd, och den har resultatenheter under sig, medan de nämnövriga derna har en traditionell förvaltningsorganisation.

4.2.6 Sammanfattning

Nämndorganisationen i Sveriges kommuner kännetecknas av stora förändringar. Vi har beskrivit den sektoriella/traditionella organisationen, den territoriella organisationen och den funktionella organisationen. Ungefär 30 procent av kommunerna har kvar den sektoriella nämndstrukturen, vilket innebär en linjeorganisation med nämnder som sköter sina uppgifter inom respektive sektorer. Särskilda socialnämnder, byggnadsnänmder och miljö- och hälsoskyddsnämnder finns fortfarande i stor utsträckning. I kommuner som slår samman och med miljö- hälsoskyddsnämnden andra nämnder kan miljöintresset förefalla vara av underordnad betydelse, men samtidigt kan organisationsförändringama helhetsge en bättre syn på miljöarbetet (SOU 1993:19). Enligt utredningen bör principen om att skilja på tillsynsansvar och driftansvar både den tillämpas politiska nivån och verkställighetsnivån.

i sou 1993:90 Kommunal

organisation-nya strukturer 137

Den territoriella som i korthet nämndstrukturen, går ut på att kom-

mundelsnämnder/stadsdelsnämnder/områdesstyrelser handhar en del av

den kommunala verksamheten inom ett geografiskt avgränsat område, har inte fått någon större utbredning. Flera kommuner har t.o.m. avvecklat sina kommundelsorgan. I den funktionella organisationen skiljer man på beställare och utförare eller producenter. På så vis separeras beställarfunktionen från förvaltningsorganisationen. Politikernas blir därmed uppgift att genom en beställarnämnd beställa tjänster från egna utförarenheter eller externa producenter. Idag finns ett 40-tal kommuner med en sådan modell.

4.3 Landstingens politiska organisation

4.3.1 Allmänna förändringstendenser

De kraftigt ökade anspråken hälso- och har inpå främst sjukvården neburit att i stort sett alla delar av landstingets organisation har genomgått en omfattande granskning. (Redovisningen i detta avsnitt bygger på Landstingsforbundets rapport Hur skall landstingen styras?, 1992.) Nya driftformer och styrsystem har prövats, men också den politiska organisationen har förändrats. Länge var landstingsstyrelsen den enda nämnden inom landstinget, men under 1970-talet och 1980-talet en central började nämndorganisation att byggas upp. Omsorgs-och/eller Socialnämnd, utbildnings- och/ eller kulturnämnd samt tandvårdsnämnd infördes i många landsting för att ge kringverksamheten ökad politisk uppmärksamhet. Andra vanliga nämnder blev teknisk nämnd och personalnämnd. fem lands- Drygt ting bildade även särskilda ADB- och nämnder. regionalpolitiska Ansvaret for hälso- och har i de flesta sjukvårdsfrågoma landsting legat kvar på landstingsstyrelsen, och i de fall där man inrättat en separat nämnd för området har den oftast åter avskaffats. Huvudanledningen har varit att landstingsstyrelsens samordnande roll försvårats när kraftigt en enda nämnd ansvarat för 75-90 procent av verksamheten. Istället infördes i de flesta lokala direktioner med ansvar landsting för hälso- och sjukvården och eventuellt också for andra verksamheter inom var sin del av länet, vanligen av en eller ett par kommuners storlek. Under 1980-talet tog ett halvdussin drygt landsting ytterligare ett steg i denna riktning och skilde mellan primärvård och sjukhusvård, på så sätt att de lokala organen fick ansvar enbart för primärvården, medan sjukhusen samlades under en länssjukvårdsnämnd eller ñck enskilda styrelser.

p

138 Kommunal organisation-nya strukturer

Parallellt med tillskapandet av nämnder och direktioner tillsatte alla landsting delegationer och beredningar inom Tumlandstingsstyrelsen. regeln kan, med ett visst mått av generalisering, sägas ha varit att områden som inte ansågs tillräckligt stora eller självständiga för att motivera en separat nämnd, men ändå krävde särskild beredning, hänfordes till underorgan inom landstingsstyrelsen. En och samma fråga kan alltså i ett landsting ha skötts i en särskild nämnd och i ett annat beretts i en delegation eller till och med direkt i landstingsstyrelsen. Vanliga delegationer och beredningar var således hälso- och sjukvårdsdelegationen, personal- och/eller förhandlingsdelegationen, teknisk delegation samt ADB- och/eller infonnationsdelegationen. Landstingets politiska organisation ger en bild av stora variationer, till viss del av olikhetema i självfallet präglade landstingens befolkningsmässiga och geografiska förutsättningar. Den sociala omsorgen organiseras dock via centrala nämnder inom de flesta landsting, antingen via separata social- och omsorgsnämnder eller integrerade sådana. Utbildnings- och kulturfrågor ligger också i separata eller sammanslagna centrala nämnder hos de flesta - 19 - av Endast Stocklandstingen. holms läns landsting har en central nämnd för hälso- och I sjukvården. de andra landstingen via lokala organiseras lekmannainflytandet organ och delsektorsorgan. Hälso- och sjukvårdsdirektioner ñnns i 13 av landstingen, däribland Stockholms läns landsting. Länssjukvårdsnämnder har införts av fem av dem som inte har hälso- och sjukvårdsdirektioner. De övriga fem har istället försett med utskott. fullmäktige

4.3.2 Exempel på organisationsutveckling

Bohusmodellen

I Bohuslandstinget sedan 1987/88 av en helt pågår utvecklingen ny styrmodell för hälso- och sjukvården. Modellen innebär att 14 lokala hälso- och sjukvårdsnämnder får ett samlat för hälsobefolkningsansvar och sjukvården inom sina respektive områden, och att de köper tjänster av fristående driftenheter vårdcentraler, sjukhuskliniker eller privatläkare - efter en prislista per diagnos.

De tidigare sjukhusnämndema har avvecklats, i och med att ledningsansvaret övergått till respektive sjukhusdirektör. För att säkerställa kvaliteten inom länssjukvården revisorerna ett ges dock långtgående utvärderingsuppdrag. På beställarsidan svarar fyra kontor för administrativt och professionellt stöd till de lokala hälso- och sjukvårdsnämnderna. På producentsidan svarar tre primärvårdschefer med kansliet För av var sitt ledning primärvårdsområde och tre sjukvårdsdirektörer med kansliet för ledning

Kommunal organisation-nya strukturer 139

av respektive sjukhus. En tredje grupp enheter är serviceförvaltningama som skall vara intäktsñnansierade. Landstingsdirektören, tillsammans med sin stab, fungerar på både beställar- och utförarsidan. Målsättningen är att få mer och bättre vård samt större valfrihet för samma pengar.

Dalamodellen

Dalamodellen innebär en genomgripande förändring, inte bara av förtroendemannaorganisationen, utan for hela hälso- och sjukvården. Modellen består i huvudsak av tvâ delar, en med befolkningsansvar och en med resultatansvar. Landstinget indelas geografiskt i 15 sjukvårdsområden, som var och en får en politiskt tillsatt områdesstyrelse med en mindre tjänstemarmastab till sitt förfogande. Befolkningsansvaret utövas just genom områdesstyrelsema. I första hand skall områdesstyrelsema sluta befolkningskontrakt med olika vårdgivare och därigenom sörja för en god hälso- och sjukvård för sina invånare. Områdesstyrelsema har inget driftansvar, utan de skall fungera som beställare och finansiär. Alla invånare erbjuds möjlighet att registrera hos en bestämd distriktsläkare. Ambitionen är ändå att bevara det sig fria läkarvalet. Det står den enskilde fritt att vända sig till en arman vårdcentral än den han/hon erbjuds möjlighet att registrera sig vid. Det finns dock en motsägelse i förhållandet mellan geografiskt befolkningsansvar och patienternas valfrihet. En förutsättning, inte endast för att det fria läkawalet skall kunna bevaras, utan för att hela modellen skall är det omfattande informationsförsörjningssystem som fungera mycket utvecklats och som bygger på att pengarna följer patienten. Totalt beräknas en kapitalkostnad på cirka 300 miljoner kronor för detta ändamål. Den drivande tanken bakom Dalamodellen är att skapa mer sjukvård for samma pengar. Det är alltså inte frågan om rationalisering och effektivisering i största allmänhet. Viktigt har också varit att renodla förtroendemannarollen till att mer entydigt företräda medborgarna. I det decentraliserade befolkningsansvaret ligger även en prioritering av närheten mellan de förtroendevalda och medborgarna.

Sörmlandsmodellen

Sörmlandsmodellen trädde i kraft 1992 och innebär en klar åtskillnad mellan beställar- och utförarenheter. Förtroendemannaorganisationen består enbart av landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen, förutom fortroendenämnd och revisorer. Landstingsstyrelsen har 15 ledamöter och är både beställamämnd och ägarstyrelse. Fullmäktige sammanträder

140 Kommunal organisation-nya strukturer

numera oftare (6-8 gånger om året) och har utrustats med åtta utskott. Fem av dem är verksamhetsutskott med granskningsansvar for (1) sjukhusvård och regionsjukvård, (2) primärvård, tandvård, hälsovård och psykiatri, (3) omsorger, (4) kultur, forskning och utbildning samt (5) regionalpolitik, trafik och turism. Tre utskott är förtroendeutskott och utgör kontaktyta gentemot medborgarna för landstingets hela verksamhet i sin del av länet. De politiska organen hanterar inte driftfrågor. Det är därför naturligt att utskotten inte får något driftansvar. Utskotten är istället beredningsorgan till landstingsfullmäktige. Som renodlade organ för att foreträda medborgarna är Utskottens uppgift att utvärdera verksamheten inom sina respektive ansvarsområden. Det görs genom av granskning verksamhetsberättelser och bokslut, men också genom medborgarkontakter och besök ute i verksamheten. Utskotten är tänkta att bli pennanenta och har ett gemensamt kansli och en ekonomisk ram att fritt disponera. Produktionsenhetema ansvarar själva för sin organisation och dimensionering. De finansierar sin verksamhet genom att teckna avtal med landstingsstyrelsen, som alltså fungerar som beställare. Även icke landstingsägda enheter kontrakteras. Sjukhusen är egna verksamhetsenheter, och primärvården bildar en länsövergripande verksamhetsenhet. Verksamhetsorganisationen leds av landstingsdirektören, som till sin hjälp har en central stab. Den ingår i Verksamhetsorganisationen och är, till skillnad från sekretariatet, utskottskansliet, avtalsenheten och landstingsinformationen, inget instrument för de politiskt styrda ledningsorganen. De främsta vinsterna som framhålls med Sörmlandsmodellen är (1) att demokratin stärks genom att avtalsarbetet gör de politiska vägvalen tydligare, (2) att effektiviteten stärks genom att verksamheterna successivt får arbeta i allt högre grad av konkurrens och (3) att valfriheten stärks genom att den enskilde brukarens val stegvis styr allt större del av resursfördelningen.

Blekinge läns landsting

Det tydligaste argumentet bakom organisationsförändringama i Blekinge var att de förtroendevalda skulle få ökade möjligheter att styra och ansvara för verksamheten. Blekinge läns landsting arbetar med målstyrning och har fyra huvudområden: service, innehåll, effektivitet i produktionen och uppföljning av servicekvalitet. Den tidigare nänmdorganisationen har avskaffats, och numera finns en förtroendenämnd och fyra fullmäktigeutskott.

Kommunal organisation-nya strukturer 141

Ett allmänt utskott som skall bevaka regionalpolitik, näringslivsutveckling och kommunikationer, ett länssjukvårdsutskott som skall kontrollera läns- och regionsjukvård och psykiatri, ett primärvårdsutskott som skall övervaka primärvård, tandvård, social verksamhet och folkhälsosjukvård samt ett miljö-, utbildnings- och kulturutskott som skall koncentrera sig på miljöfrågor och utbildnings- och kulturfrågor. Utskotten skall självständigt granska och utvärdera, ta till vara medboroch initiera debatt i fullmäktige. Genom utskottsväsendet garsynpunkter och fler sammanträden får landstingsfullmäktige en mer betydande roll. Landstingsstyrelsen har övertagit hälso- och sjukvårdsnämndens, tandvårdsnänmdens, utbildningsnämndens och den sociala nämndens uppgifter och har ledningsansvaret för landstingets verksamhet.

Jämtlands läns landsting

I Jämtlands läns landsting går servicen ut på valfrihet, hög kvalitet och god tillgänglighet. Länet skall verka för att en försöksverksamhet med ett länsparlament kommer till stånd. För att uppfylla verksamhetsmålen och vitalisera demokratin krävs (1) tydliga roller for de förtroendevalda och de anställda, där de förtroendevalda styr genom mål och ramar och utvärderar om verksamheten är ändamålsenlig och de anställda utför verksamheten utifrån mål och ramar, (2) flexibilitet i resursanvändningen, (3) decentralisering till basenheter, så att verksamheten delas in i enheter med verksamhets- och resultatansvar, (4) bra underlag för prioriteringar, dvs. beslutsfattarna skall ha lättillgänglig information och (5) tydliga drivkrafter for de anställda. För politiken svarar landstingsfullmäktige, landstingsstyrelsen och fyra permanenta beredningsutskott: primärvårdsutskott, utbildnings- och kulturutskott, allmänt utskott och länssjukvårdsutskott. För produktionen eller förvaltningen finns en landstingsdirektör i toppen med stab och under dem flera basenheter. Denna uppdelning med två planhalvor, politik och produktion, avser att vitalisera demokratin och höja effektiviteten genom att de förtroendevalda blir mer som medborgarforeuädare, de anställda får en tydligare roll, ,beställar-utförarorganisationen utvecklas utifrån Jämtlandsmodellen och beredskapen inför nya styrformer höjs. De förändringar bland styrelser, utskott och chefer som inleddes 1992 fullföljs genom det s.k. genomförandeprojektet. Det projektet leds av en politisk styrgrupp och består av fyra delar: utveckling av målformuleringar, utveckling av uppföljningsinstrument, anpassade planeringssystem (budget/verksamhetsplanering) och kompetensutveckling for nya roller. Tyngdpunkten ligger på fiillmäktigeutskottens roll och uppgifter, som skall arbeta med långsiktiga planer och utveckling av uppföljnings-

142 Kommunal strukturer organisation-nya

instrument för förtroendevalda i (kvalitetsbarometer) genomförandeprojektet 1993.

Stockholms läns landsting

Stockholms läns landsting fattade under våren 1991 ett beslut om ny politisk ledningsorganisation för hälso- och sjukvården. Beslutet innebär ett tämligen entydigt ställningstagande för ett decentraliserat politiskt befolkningsansvar. Hälso- och sjukvårdsorganisationen delas in i nio sjukvårdsområden. Inom varje sjukvårdsomrâde tillsätts en sjukvårdsstyrelse vars huvuduppgift blir att behovet av hälsotillgodose och sjukvård för befolkningen inom sin länsdel. Det gör man både som driftansvarig för bl.a. primärvården, men även som beställare av akutsjukvår- den vanligen genom primärvården - från producentorganisationen (akutsjukhusen) eller externa vårdgivare. Hälso- och sjukvardsnämnden får en mer roll som självständig koncernledning för hälso- och sjukvården, med de åtta fristående akutsjukhusen direkt underställda sig. För att denna fullgöra uppgift bildas inom nämnden tre utskott för beställar/konsumentsidan, producentsidan (de fristående akutsjukhusen) arbetet med kvalitetsrespektive säkring. De främsta motiven för denna förändring är att stärka patienternas ställning genom att öka valfriheten, att renodla beställar- och utförarrollema, att skapa förutsättningar för strukturella inom främst förändringar akutsjukvården och att stimulera nya driftformer. Även inon1 övriga områden genomgår förtroendemannaorganisationen förändringar. En sektorövergripande översyn med inriktning mot att minska antalet centrala nämnder och förvaltningar har genomförts. De krav en väl fungerande driftorganisation ställer har haft en central roll i utfommingen av den nya

förtroendemannaorganisationen,

liksom även förtroendemannarollen och människors valfrihet och närhet till beslutsfattarna.

Kommunal organisation-nya strukturer 143

Fig. 4 Sönnlandsmodellen

Primärvård Tandvård Omsorger Psykiatri

Kultur/ Utbildning LANDSTINGSFULLMAKTIGE med 8 utskott 65 ledamöter Förtroendeutskott Norra

Förtroende- Förtroendeutskott utskott Södra Mellersta

Revisorer

i i

Landstingsstyrelsen __ __ Fortroendenamnd 15 ledamöter

Landstingsdirektör

h

i

Information

i

Utskottskansli

verksamhetsorganisationen

144 Kommunal organisation-nya strukturer

Eg. 5 Bohusmodellen

Landstingsstyrelse (tillika hälso- och Lokala sjukvårdsnämnd och hälso- och Landstings- tandvårdsnämnd

sjukvårds-

fullmäktige nämnder (I4 st) Hälso- och Regionals jukvårds- politisk delegation delegation

Kulturoch utbildningsnämnd Revision Arvodesberedning

Förtroendenämnd

Kommunal organisation-nya strukturer 145

Eg. 6 Dalamodellen

LANDSTINGSFULLMÄKTIGE

R°V*S°$k°*°r LANDSTINGSSTYRELSEN

arbetsutskott Förtroendenäjnnd

Områdes- Primär- Styrelsen Styrelsen Ut- Styrelser Kultur- Sociala Servicestyrelse vårds- för för bildnings- för nämnden nämnden gruppen styrelse sjukhus- tand- nämnden folkhöggruppen vården skolor

Styrelse för Styrelsen för Fomby Avesta folkhögskola Styrelse för Styrelse för Styrelsen för Malungs Borlänge Mora folkhögskola Styrelse för Styrelse för Styrelsen för Mora Hedemora Orsa folkhögskola Styrelse för Styrelse för Falun Rättvik Styrelse för Styrelse för Gagnef Smedjebacken Styrelse för Styrelse för Leksand Säter Styrelse för Styrelse för Ludvika Vansbro Styrelse för för

Styrelse

Malung Alvdalen

Fig. 7 Jämtlandsmodellen

Primärvårdsutskott Allmänt utskott Landstings_ ll l H 9 +9 fullmäktige och 55 Utbildnings- Länssjukvårds- Kulturutskott utskott 9 + 9 ll + 1 1

Landstingsstyrelse 15 + 15 POLITIKER """"""""""""""""""""""""""""""""""""""

Eáöáüiä-fiáiqmm

Landstingsdirektör

----------- --

iileäxiihäsáfrhäái iiiiiiiiiiii

Läns- Primär- Tand- Utbildning/ Service- Trafiken Konsultsjukvård vård vård Kultur förvaltning enheter

Basenheter\

\ \

ll ml mil ull n

Kommunal strukturer 147 organisation-nya

4.3.3 Sammanfattning

Landstingens politiska organisation har förändrats i takt med att det har ställts större krav på hälso- och sjukvården. Förr var landstingsstyrelsen den enda nämnden i landstinget, men under 1970- och l980-talen upprättades en central nämndorganisation. Landstingsstyrelsen ñck delegationer och beredningar. Landstingens politiska organisation är idag mycket varierad, men de flesta landstingen har centrala nämnder för den sociala omsorgen. De flesta landstingen har även en särskild eller sammanslagen central nämnd för utbildnings- och lculturfrågor. Vi har i det här kapitlet tagit upp sex exempel på Organisationsutveckling: Bohusmodellen, Dalamodellen, Sörmlandsmodellen, Blekinge läns landsting, Jämtlands läns landsting och Stockholms läns landsting. Bohusmodellen består av 14 lokala hälso- och sjukvårdsnämnder med befolkningsansvar för hälso- och sjukvården inom respektive område, och de köper tjänster av fristående driftenheter. Beställarsidan har fyra kontor som hjälper hälso- och sjukvårdsnämnderna, och producentsidan har tre primärvårdschefer för primärvårdsområdena och tre sjukhusdirektörer för sjukhusen. I Dalamodellen är landstinget indelat i 15 geografiska sjukvårdsområden med var sin politiskt tillsatt områdesstyrelse. Dessa sluter befolkniitgskontrakt med olika vårdgivare, och fungerar både som beställare och finansiär. Invånarna kan registrera sig vid den distriktsläkare som erbjuds, men de har också rätt att vända sig till den vårdcentral som de själva önskar. Sönnlandsmodellen skiljer på beställare och utförare, då landstingsstyrelsen beställer tjänster av produktionsenheterna. Sjukhusen är egna verksamhetsenheter och primärvården utgör en länsövergripande verksamhetsenhet. Förtroendemannaorganisationen består i princip av landstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige med sina åtta utskott. Den nya organisationen i Blekinges läns landsting har en funktionell indelning istället för en geografisk. I Blekinge firms fyra fullmäktigeutskott som skall granska och utvärdera. Den tidigare nänmdorganisationen avskaffades och landstingsstyrelsen har övertagit de uppgifter som ankom på hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden, utbildningsnämnden och den sociala nämnden att sköta. I Jämtlands läns landsting har politiken och produktionen delats upp i två halvor. Landstingsfullmäktige, och de landstingsstyrelsen fyra utskotten svarar för politiken, och för produktionen svarar landstingsdirektören med stab och basenhetema. Den nya organisationen är början till en försöksverksamhet med länsparlament. Modellen för Stockholms läns landsting är nio sjukvårdsomráden med var sin sjukvårdsstyrelse som skall tillgodose hälso- och sjukvården i respektive länsdel. Det sker genom att de har driftansvar för primär-

148 Kommunal organisation-nya strukturer

vården och att de beställer Hälsoakutsjukvård. och sjukvårdsnämnden fungerar som för hälsokoncemledning och sjukvården, varav akutsjukhusen är underställiga.

4.4 radikala

Uppföljning

av

organisationsför-

ändringar

I Montins studie (Montin, 1993) enkäter till förtroendevalda i nio ingår kommuner och två landsting under våren 1992 och vintern 1993. I kapitel 10 behandlas vissa delar av rapporten med relevans för politikerrollen. Som exempel på vad som där tas upp kan nämnas de förtroendevaldas uppfattningar om separationen mellan och och politik produktion hur beställarstymingen påverkar politikerrollen. I detta kapitel fokuseras erfarenheterna av de organisatoriska förändringarna i de kommuner och landsting som ingår i studien. Undersökningen från 1993 visar att drygt 60 procent av de förtroendevalda att de effekterna tycker positiva av den nya organisationen överväger. Fler är nöjda i landstingen än i kommunerna och det finns fler nöjda i kommunstyrelsema och än i fullmäktilandstingsstyrelsema ge och nämnder. Telefonintervjuer med partiordföranden i tre kommuner ger vid handen att förändringarna har en svag legitimitet i partiorganisationen. De flesta har inte upplevt något inför medlemsengagemang förnyelseprocessen eller att partiet hade haft någon roll i initieringsprocessen. Mot detta står uppgiften att två tredjedelar av de förtroendevalda anser att den nya organisationen är väl förankrad i partiorganisationen. Det ñnns tre uppfattningar om ansvar i produktionsorganisationens beställar-utförannodellen. Enligt den första skall beställamämnden kvantitativt och kvalitativt bestämma vad som skall så att produceras, produktionsenheten bara ansvarar för vad som sägs i beställningen. Enligt den andra har utförama den professionella kompetensen, och de har därför ett eget ansvar för kvalitetsutvecklingen. Enligt den tredje uppfattningen förs en dialog mellan beställare och utförare angående inriktning, mål och medel. Majoriteten av de tillfrågade produktionschefema och ordförandena i utföramämndema anser att produktionsorganisationen har ett eget kvalitetsansvar utöver men beställningen, samtidigt är det många som menar att produktionsorganisationen inte skall behöva ta ansvar för mer än vad beställningen anger. 68 procent 1992 respektive 73 procent 1993 av de förtroendevalda tycker att beställarstymingen bör ses som ett steg på vägen mot en mer renodlad marknadsstyming. 64 procent anser att det ñnns konkurrens inom den kommunala verksamheten och 78 procent att den nya organi-

Kommunal strukturer organisation-nya 149

sationen gör entreprenörerna mer intresserade av att sälja sina tjänster till kommunerna. De flesta ordförandena och produktionschefema är överens om att produktionsorganisationen bör styras av affärsmässiga överväganden. Bara två av åtta ordföranden men nästan alla produktionschefer anser att verksamheter som inte får beställningar för full bör kostnadstäckning avvecklas. Så gott som alla ordföranden och produktionschefer är ense om att det behövdes en ändring i för att anbud sekretesslagen intraprenörernas skall ha samma skydd som entreprenöremas anbud. Flertalet menar att fullmäktige bör behålla den löpande medan att insynen, några tycker boksluten borde räcka och att styrelsens och kontroll är insyn tillräcklig. En klar majoritet av de förtroendevalda, mellan 59 och 69 procent, anser att fullmäktige, i verkpartiernas lokalorganisation, personalen samheten och brukargrupper borde ha större En lika klar inflytande. majoritet, mellan 55 och 64 procent, menar att de fackliga organisationerna, beställarnämndemas tjänstemän, chefstjänstemärmen/enhetscheferna, kommun/landstingsstyrelsen och lokala aktionsgrupper har tillräckligt stort inflytande. Över 90 procent är av den uppfattningen att besluten som tas i fullmäktige redan är avgjorda, cirka 70 procent menar att besluten var väl diskuterade och förankrade i partiorganisationen, drygt 50 procent uppskattar att fullmäktigeledamötema har goda och medborgarkontakter ungefär 70 procent anser att fullmäktige ägnar sig för mycket åt planering och för lite åt utvärdering. En allmän reflektion dessa är att de sannolikt har kring attityddata en generell karaktär, dvs. att de inte år knutna till förtroendevalda i kommuner med en speciell typ av organisation utan i minst lika hög grad är relevanta i den traditionella organisationen. Alla organisationer arbetar med och planering uppföljning (fortlöpande kontroll mot plan och budget) och utvärdering av (bedömning verksamhetens resultat). Beställamärnndema har ett mer begränsat ansvar än de traditionella nämnderna, vilket och gör uppföljningsutvärderingsfunktionen ännu viktigare. Nästan alla förtroendevalda i beställarnänmdema i undersökningen 1992 betraktade som utvärdering betydelsefull, och framför allt ansågs det att beställamämndema och de verksamhetsansvariga skulle sköta den uppgiften. [undersökningen året därpå framgår att de politiska organen och be- (fullmäktige, styrelsen ställamämndema) hittills inte organiserat av den någon utvärdering omfattningen som de förtroendevalda önskat. Det framgår även att det är många som inte vet om vissa aktörer utvärderar verksamheten, vilket tyder på brister i kommunikationen mellan de politiska organen och verksamheterna.

150 Kommunal organisation-nya strukturer

I avtalen mellan beställare och utförare finns det ofta oklarheter beträffande uppföljning och utvärdering. Uppföljnings- och utvärderingsmekanismen i beställar- och utförarmodellen har inte fått den konkretisering som modellen kräver. Generellt finns det ett behov av att diskutera förhållandet mellan målformulering och beställning å ena sidan, och uppföljning och utvärdering å den andra. Tre typer av uppföljning och utvärdering kan formuleras: uppföljning (utfors av den administrativa ledningen), utvärdering av kvalitet (utförs av de professionella i verksamheten) och politisk utvärdering (utförs av de förtroendevalda och partiorganisationen). Den politiska utvärderingen är inte så faktabetonad med preciserade mål och kvalitetskriterier. Däremot är det viktigt att kriterierna för uppföljning och utvärdering är tydliga. En förutsättning för att kunna utöva politisk styrning och kontroll av verksamheten - oavsett om den sker i egenregi eller på entreprenad - förefaller vara att den politiska utvärderingen ges ett innehåll och organiseras på ett legitimt och effektivt sätt. Utan politisk utvärdering blir det politiska ansvaret ett ansvar utan makt. I en sammanfattande diskussion av hela undersökningen hävdar Montin, att organisationsförändringar tenderar att bli ett mål i sig, en viktig symbolpolitisk funktion. Värdet härav för tilltron till institutionema bör enligt Montin inte underskattas. Samtidigt är det enligt Montin viktigt att lyfta fram de konflikter som hänger samman med förändringsprocessen. För detta ändamål är det tre frågor som behöver besvaras. Frågan om vem eller vilka som skall åtnjuta kommunal service berör bl.a. de demokratiska arbetsformerna för prioriteringar och kriterier för rättvis fördelning. Den andra frågan gäller att ñnna effektiva och legitima professionella arbetsformer. Den tredje frågan gäller att ñnna administrativa och ekonomiska arbets- och styrformer. Montins slutsats är att prioriteringar mellan olika behov måste debatteras öppet - man kan inte trolla bort besvärliga prioriteringsbeslut med hjälp av organisatoriska förändringar i kombination med mindre resursförbrukning. Om medborgarnas förväntningar på bättre service etc. inte kan infrias, kan deras förtroende för och engagemang i kommunalpolitiken försämras.

överväganden

4.5 Vi har i detta kapitel redovisat den organisatoriska utvecklingen i kommuner och landsting med avseende på

Kommunal organisation-nya strukturer 151

erfarenheterna av försöken med fri nämndorganisation inom frikommunförsöket under 1980-talet de nya villkoren för den kommunala organisationen till följd av ändringar i kommunallagen och speciallagstiftningen nya organisatoriska mönster som växer fram i hägnet av den nya lagstiftningen de första erfarenheterna av radikala organisationsförändringar i ett urval kommuner och landsting.

En allmän iakttagelse är att den kommunala organisationen för närvarande präglas av en ökande mångfald i fråga om bl.a. sättet att fördela olika sakfrågor/uppgifter mellan nämnderna, antalet närrmder som inrättas samt nänmdemas ställning och roll. I kommunerna firms i dag tre huvudmodeller för den politiska organisationen: den sektoriella/traditionella, den territoriella och den funktionella. Den förstnämnda dominerar antalsmässigt, den territoriella (decentraliserade) ökar inte antalsmässigt och den sistnämnda, som framför allt kännetecknas av en uppdelning på beställar- och utförarnämnder, befinner sig i tillväxt. Utskott med anknytning till fullmäktige är en ny företeelse. Där den territoriella modellen tillämpats konsekvent har den enligt kommitténs erfarenheter fungerat bra. Inom landstingen, där den organisatoriska utvecklingen också präglas av mångfald, är det sättet på vilket man organiserat den politiska styrningen av hälso- och sjukvården som blivit mest uppmärksammat. Lekmannainflytandet organiseras här främst i lokala organ eller delsektorsorgan. En separering av beställar- och utförarfunktionema har även här vunnit insteg. Systemet med utskott under fullmäktige har också införts i några landsting. De erfarenheter som hittills vunnits av de nya organisationsmodellema är, till följd av den korta tid som förflutit sedan de infördes, begränsade och behäftade med osäkerhet. Den särskilda uppföljningsstudie (Montin, 1993) som vi tagit initiativ till ger enligt vår bedömning en väsentligen positiv bild av de hittillsvarande erfarenheterna. En klar majoritet av de berörda förtroendevalda anser sålunda att de positiva erfarenheterna överväger totalt sett. Synen pá fördelningen av mellan de kommunala inflytande politiska organen, personalen och brukarna är relativt ensartad bland de förtroendevalda i de studerade kommunerna. En anser betydande majoritet att fullmäktige ägnar sig för mycket åt planering och för lite åt utvärdering. Utvärderingsfunktionen framstår generellt som ett problem i de nya organisationsmodellema. De förtroendevalda betonar starkt utvärderingens betydelse, men de anser att de politiska organen ännu inte har levt upp till förväntningarna från de förtroendevalda i detta hänseende. Det

152 Kommunal organisation-nya strukturer

finns uppenbarligen brister på detta område vad gäller både kommunikationen mellan de politiska organen och verksamheterna och graden av konkretisering i avtalssamrnanhang. Vår slutsats på grundval av de här redovisade erfarenheterna är att den framväxande mångfalden på det organisatoriska området är en positiv företeelse med stor betydelse för strävandena att effektivisera den kommunala verksamheten. Det ligger i sakens natur att de skiftande modeller som därvid kommit till användning inte kan vara och inte är fullkomliga från första början. De brister och problem som hittills kommit fram bör enligt vår mening kunna bemästras. Uppenbart är att kommunerna och landstingen bör ägna särskilt uppföljnings- och utvärderingsfrågoma ökad uppmärksamhet framgent. Vi vet ännu inte hur de nya organisatoriska formerna kan tänkas verka på medborgarplanet, dvs. i vad mån nya sätt att organisera och styra kommuner och landsting påverkar medborgarnas möjligheter till insyn i och inflytande på den politiska processen. Den mest påtagliga förändringen på detta område förefaller vara försöken att på olika sätt öppna fullmäktige och dess utskott mot omvärlden. I kapitel 8 utvecklar vi nämnare vår syn på hur de nya organisationsformema påverkar politikerrollen.

Kommunal strukturer 153 organisation-nya v

Käll- och litteratur-förteckning

SOU 1991:25 Frikommunförsöket SOU 1993:19 Kommunerna och miljöarbetet SOU 1993:73 Montin, S., Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting

Proposition 1983/842152

Proposition 1986/87:91

Proposition 1988/89:1

Proposition 1990/91:18

Proposition 1990/91:14

Proposition 1990/91:117

Bet. 1983/84:KU32 Bet. 1987/88:KU32 Bet. 1988/89:KU6 Bet. 1990/91:UbU4 Bet. 1990/91 :SoU9

Rskr 1990/91:76 Rskr 1990/91:97

Riksdagsprotokoll 1990/91 : 128

Kommunernas organisation i förändring, Svenska Kommunförbundet

Utvärdering av stadsdelsnämndsförsöket 1990-92, Stockholms Stad 1993

(Stencil)

Uebel, P. Avvecklingen av Kommundelsnämnder, Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet (C-uppsats, stencil) 1993 Landstingsforbundets rapport, Hur ska landstingen styras?, 1992

Från demokrati till management. Decentralisering inom kommunerna,

Statsv. Tidskr. 1989:2 Roos, 1992

Kommun-Aktuellt, nr 1/1993

Montin, 1989

Kommunal - 155 organisation rättsliga aspekter

Kommunal

-

5 rätts-

organisation

och funktionsför-

liga aspekter delning

Vi har analyserat de kommunalrättsliga förutsättningarna för beställar-utförarmodellen och bedömt att lagstiftningen inte utgör något hinder för modellen. Vi föreslår ändå att kommunallagen, 3 kap. 4 §, tillförs en punkt där det framgår att fullmäktige får besluta att en viss verksamhet kan organiseras så att en nämnd ansvarar för beställning av verksamheten och en annan nämnd ansvarar för att utföra den. Vi har i ett tidigare delbetänkande föreslagit ett tillägg till sekretesslagen, som enligt vår mening möjliggör att ett sekretessområde delas av flera nämnder utan att det medför nâgra problem när det gäller sekretess till skydd för enskilda. Vi föreslår att personalförenädares närvarorätt i beställamämnder utan egen personal upphävs genom ett tillägg i 7 kap. 8 § kommunallagen samt att personalföreträdares närvarorätt i beställarnänmder med egen personal inskränks till att gälla ärenden som inte är beställarärenden genom ett tillägg i 7 kap. 10 § kommunallagen. Vi har behandlat fullmäktiges ställning och uppgifter. Vi anser att fullmäktiges centrala roll måste betonas mycket starkare i det pågående förändringsarbetet. Utvecklingsarbetet bör inriktas på förnyelse av främst fullmäktiges arbetsformer och sättet på vilket fullmäktige möter kommunmedlemmama. Kriteriet på om fullmäktige fyller sin centrala politiska och demokratiska roll på ett tillfredsställande sätt är det innehåll som fullmäktiges verksamhet totalt sett fylls med - inte sammanträdesfrekvensen. En reformering av den kommunala revisionen bör enligt vår mening inriktas på att trygga en hög kompetens. Vi förordar att de politiska partierna med större omsorg rekryterar kandidater till revisorsposterna gärna med erfarenhet från fullmäktigearbete och med god kännedom om kommunens eller landstingets verksamhet. Vi avvisar Revisionsutredningens förslag om att lekmarmarevisorema inte får vara kvar vad gäller revision av kommunala företag.

156 Kommunal organisation rättsliga aspekter

I föregående kapitel har vi redovisat under senare år i den förändringar kommunala organisationen, främst från strukturell synpunkt. Föreliggande kapitel fokuserar dels de juridiska problem som är förknippade med beställar-utförarmodellen i avsnitt dels (behandlas 5.1), ett par viktiga, funktionella roll problemställningar: fullmäktiges som det högsta och enda direktvalda beslutsorganet (behandlas i avsnitt 5.2) samt den kommunala revisionen i perspektivet av bl.a. och uppföljningen utvärderingen av verksamheten (behandlas i avsnitt 5.3).

5.1 Rättsliga aspekter på beställar-utförarmo-

dellen

5.1.1 Inledning

I vårt uppdrag ingår enligt direktiven att beskriva och analysera framväxten av nya organisatoriska modeller, bl.a. avseende en uppdelning på en beställar- och en produktionsfunküon och därvid särskilt beakta hur regelverket, främst förhåller till behovet av kommunallagen, sig förändringar och föreslå de åtgärder som till. analysen ger upphov Beställar-utförarmodellen, eller rättare -modellerna, har blivit föremål för en i skriften Beställar-utförarmodellen i systematisk analys rättsligt perspektiv, författad av Thorbjörn Roos och utgiven av Svenska kommunförbundet 1992. Vi kommer i de följande två avsnitten att i korthet referera innehållet i skriften. Vissa enskilda sakfrågor inom denna allmärma ram kommer vi att belysa mer detaljerat i de avsnitten. Det gäller följande

* uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda * beställar-utförarfunlctionen på nämndnivå * vissa frågor om sekretess * närvarorätten för personalrepresentanter i beställamämndema

5.1.2 Kommunalrättsliga för beställa-utförarförutsättningar modellen

Den organisatoriska friheten innebär att kommun- eller landstingsstyrelsen är den enda nämnden obligatoriska enligt kommunallagen. I varje kommun måste det dock till följd av särskilda föreskrifter ñnnas även en särskild valnämnd och en om inte en särskild överfönnyndarnämnd, Överförmyndare utses.

SOU 1993 290 Kommunal - 157 organisation rättsliga aspekter

Förarbetena till kommunallagen ger vid handen att statsmakterna förväntar sig att kommunerna och landstingen inte fullt ut umyttjar den organisatoriska friheten i den meningen att de nöjer sig med att enbart inrätta de obligatoriska nänmdema. Det är sålunda inte i kommunallagens anda att ålägga styrelsen att sköta omfattande verksamheter eller att ha styrelsen som enda nämnd utöver valnämnd och Överförmyndarnämnd. Inte heller torde det vara praktiskt lämpligt att lägga alltför många specialreglerade uppgifter på styrelsen. Detta framgår av förarbetena till kommunallagen. Konstitutionsutskottet menade för sin del i sitt betänkande (bet. 1990/9l:KU38) att det i praktiken kommer att finnas nämnder inom olika sakområden vid sidan av styrelsen. Det förutsätts sålunda när det gäller de specialreglerade uppgifterna att flertalet kommuner kommer att ha t.ex. en särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd. Skötseln av de fakultativa uppgifterna kan emellertid fullmäktige bestämma om i det närmaste helt fritt. Om således friheten förefaller mycket långtgående utifrån lagregleringen av den kommunala organisationen, finns det dock en yttersta gräns för vad som kan anses tillåtet. Den torde ligga vid sådana extrema arrangemang som t.ex. innebär att allt verksamhetsansvar läggs på styrelsen. När nya styrsystem och en annan nämnd- och förvaltningsorgartisation än den traditionella etableras kan styrelsen få en arman och starkare ställning än vad som följer direkt av lagen. Styrelsen kan nämligen enligt kommunallagen ha andra uppgifter utöver de obligatoriska. Härtill kommer den vidgade rätten för fullmäktige att delegera beslut till bl.a. styrelsen. Mot bakgrund av vad som sagts i det föregående om lagligheten av olika tillämpningar av beställar-utförarmodellen torde de rättsliga problemen som har samband med modellen i främsta rummet gälla frågor om fördelningen av ansvaret för verksamheten mellan nämnderna och ansvarsutkrävandet. Det är en missuppfattning att uppdelningen på beställande respektive utförande funktioner innebär en renodling av och åtskillnad mellan förvaltnings- respektive verkställighetuppgiftema på närnndplanet. Genom beställar-utförarmodellen fördelas i. första hand uppgifter mellan nänmderna inom ramen för det som räknas som förvaltning. Både beställar- och utföramämndema har uppgifter som kan betecknas som såväl förvaltning som verkställighet i lagens mening. Begreppet förvaltning har inte getts någon exakt innebörd i kommunallagen. Innebörden torde allmänt sett vara fortlöpande skötsel eller handhavande av en verksamhet/uppgift. Det är genom reglementen, specialförfattningar och kommunallagen samt genom av fullmäktige beslutade mål och riktlinjer för verksamheten som Förvaltningsuppgifterna i det enskilda fallet kan härledas.

158 Kommunal organisation rättsliga aspekter

Det måste ñnnas en ansvarig nämnd för all som sköts förvaltning inom den kommunala organisationen och som inte lagts på en fristående juridisk person. Vidare måste de förtroendevalda i en nämnd alltid ha det övergripande ansvaret för verksamheten såväl vid delegering av beslutanderätt till anställda som vid överförande av till befogenheter dem inom ramen för s.k. ren verkställighet. På likartat sätt är det med de kommunala förvaltningsenhetema, som alla inklusive utförarenhetema måste lyda under någon nämnd. Några fristående eller från nämndorganisationen självständiga enheter finns alltså inte i Endast enheter kommunalrättslig mening. som utgör eller ingår i särskilda juridiska som kommunala personer, företag eller personalkooperativ, kan i denna vara fristående mening eller självständiga. Kommunala nämnder är enligt sidoställda varandra. huvudregeln Dock är det möjligt att 3 4 § enligt kap. kommunallagen låta en nämnd vara underställd en arman nämnd. Innebörden av underställning är inte helt klar. Rätten för en överordnad t.ex. en nämnd, beställarnämnd, att ge en underställd nämnd, t.ex. en utföramämnd, direktiv anses i ligga bestämmelsen om underställda nänmder, men direktivrättens gränser kan inte anges exakt.

Revisionsansvaret i den kommunala verksamheten är alltid kopplat till verksamhetsansvaret. Beställar-utförarmodellen kan medföra komplikationer från praktisk synpunkt, när revisionsansvaret skall fastställas.

Till grund för revisionsansvaret ligger uppdragen från beställarnämnden och uppföljningen av uppdragen samt utföramämndens åtaganden och skyldigheter enligt det s.k. avtalet mellan de två nämnderna.

5.1.3 Tillämpningen av beställar-utfárarmodellen

Ett vanligt i kommuner som infört arrangemang en beställar-utförarorganisation är att man inrättat särskilda nämnder för myndighetsutövning. DäIVid har man utgått från att inte ankommer myndighetsutövning på utföramämndema. Man har också undvikit problem med fördelningen av ansvaret för att inrätta myndighetsutövningen genom särskilda nänmder för verksamhetsområden inom vilka det förekommer myndighetsutövning. Med avses sådana myndighetsutövning ärenden som myndigheten avgör ensidigt genom ett formellt beslut. Ett sådant beslut skall grundas på en särskild författning eller motsvarande. S.k. faktiskt handlande, t.ex. att en lärare håller en lektion eller att en läkare utför en operation, är som regel inte myndighetsutövning.

Även genomförandet av ett beslut kan ha inslag av myndighetsutövning. För att inom verkställighetens ram kunna fatta mer formella beslut

Kommunal organisation rättsliga aspekter 159

av myndighetsutövningskaraktär krävs att beställamämnden överlåtit beslutanderätten genom delegation till anställd inom utföramämnden. Finns ingen sådan delegation måste ärendet återföras till beställamämnden för beslut. Regleringen av vad som skall produceras och villkoren för detta brukar ske genom något slags avtal mellan den beställande och den utförande nämnden. Sådana avtal är inte bindande i juridisk mening. De vilar på s.k. kvasilcontraktsrättsliga förhållanden, och de kan inte åberopas inför domstol i civilrättsliga tvister. Dock kan fullmäktige föreskriva att sådana s.k. avtal får träffas och att de skall vara internt bindande. Mera detaljerade föreskrifter av fullmäktige, t.ex. beträffande hur tvister skall lösas eller hur interna ekonomiska sanktioner skall tillämpas, blir kommunalrättsligt bindande för de avtalsslutande nämnderna. Avsteg från fullmäktiges föreskrifter kan således prövas genom kommunalbesvär. En beställamämnd kan delegera viss beslutanderätt direkt till de anställda i utförarenhetema. Nämnden är dock förhindrad att medge vidaredelegering för en förvaltningschef som är underställd en annan nänmd. S.k. extern delegering till t.ex. anställda hos ett kommunalt eller privat företag är inte heller tillåten. Det är nämnderna själva som bestämmer om delegering. Därför kan inte fullmäktige lämna föreskrifter på detta område. Tillämpningen av beställar-utförarmodellen strider inte mot kommunallagens bestämmelser om budgetering och finansiering, och inte heller medför bestämmelserna om t.ex. medelsförvaltning och årsredovisning nâgra specifika rättsliga problem. Ett problem för utföramämndema i sammanhanget är emellertid att beslut om avgifter och taxor tillkommer fullmäktige. Det innebär att nämnden inte råder över finansieringen av den egna verksamheten. När det gäller upphandling inom ramen för en beställar-utförarorganisation, ñnns det flera typer av problem. Vid s.k. blandad upphandling, då och externa entreintraprenörer prenörer konkurrerar, kan problem uppstå, om beställamämnden väljer en intern utförare. I ett sådant fall måste upphandlingsförfarandet avbrytas och externa anbudsgivare underrättas härom. Ett annat problem gäller 6 2 § upphandlingssekretessen. Enligt kap. sekretesslagen gäller anbudssekretessen inte för arbeten som utförs av myndighetens egen eller annan myndighets personal. En rådande uppfattning är, att ett internt anbud därför inte åtnjuter samma skydd som ett externt anbud. Det skulle således behövas en lagändring för att konkurrens på lika villkor skall kunna etableras mellan intra- och entreprenörer. När det gäller offentlighet och sekretess, uppstår vissa problem i samband med beställar-utförarmodellen. Ett problem är att sekretess

160 Kommunal organisation rättsliga aspekter

beträffande uppgiftslämnande gäller mellan beställarnänmder och utförarnämnder. Dessa betraktas i sekretesshänseende som särskilda myndigheter. Därför kan uppgifter som skyddas av sekretess inte utan stöd av sekretesslagen överföras från den ena nämnden till den andra. Den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen tillåter att en sekretessbelagd uppgift lämnas från en till en myndighet arman, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Denna föreskrift gör det möjligt att föra över information i ganska stor utsträckning vid tillämpningen av beställar-utförarmodellen. Sekretesskyddad information om klienter inom bl.a. socialtjänsten samt hälso- och sjukvården kan inte föras över från den beställande nämnden till den utförande organisationen med stöd av generalldausulen. I viss utsträckning kan en beställarnämnd med kringgå problemen överförande av sekretessbelagd information genom att delegera beslutanderätt till en anställd inom en utförarenhet; i detta fall träder den anställde i nämndens ställe, trots att vederbörande formellt under lyder utföramämnden. Även genom ett uppdragsavtal eller liknande bör sekretesskydd enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen kunna åstadkommas. Det är då inte fråga om uppgiftslämnande mellan olika myndigheter. Samtycke från den person som en sekretesskyddad uppgift gäller nästan bryter alltid sekretess. S.k. presumerat samtycke kan endast undantagsvis komma i fråga. Utan att apostrofera just beställar-utförannodellen har kommittén i delbetänkandet Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) varit inne på snarlika problemställningar och därvid föreslagit en ändring av 14 kap. 2 § sekretesslagen. Den går ut på att socialtjänsten respektive skolan från sekretessynpunkt betraktas som en helhet oavsett om de är uppdelade på flera nämnder, vilket gör det möjligt att uppgift lämnas från en myndighet till en annan inom samma kommun. På det arbetsrättsliga området är det främst vissa bestämmelser i lagen om medbestämmande i arbetslivet som är av intresse vad gäller beställar-utförarorganisationer. En kommun eller ett landsting är att infomiera och förhandskyldig la enligt 19 respektive 11 §§ medbestämmandelagen när en beställar-utförarorganisation skall införas. Modellen innebär inga komplikationer arbetsrättsligt sett, och kommunerna får antas agera på sedvanligt sätt vid en organisationsförändring. Vid såväl extern som s.k. blandad upphandling har kommunen att förhandla enligt ll § och därefter enligt 38 § medbestämmandelagen, när en extern utförare skall väljas ut. Förhandling det sistnämnda enligt lagrummet är inte aktuell om det enbart gäller intraprenad. Medbestämmandelagen är föremål för översyn inom ramen för 1992 års arbets-

Kommunal - 161

organisation rättsliga aspekter

rättskommitté (Dir. 1991:118). [betänkandet Ny anställningsskyddslag

(SOU 1993:32) föreslås, att reglerna om facklig vetorätt i 38-40 §§

medbestämmandelagen avskaffas.

Tvister har uppstått om huruvida personalrepresentanters närvarorätt enligt 7 kap. 8 § kommunallagen gäller vid sammanträden med bestäl-

lamämnder. Kammarrätten i Jönköping har i en dom (mål nr 1587- 1992) olagligförklarat ett beslut i barn- och ungdomsnämnden i Linköpings kommun, som är en beställamämnd, att inte tillåta närvaro för

personalföreuädare.

I Linköping har personalföreträdare beretts närvaro i de två ägarsty-

relsema (utförarnämndema) med motiveringen att dessa har den helt dominerande personalresursen. Skälet till att vägra närvaro i beställarnåmndema har enligt kommunen sin grund i själva beslutet att inrätta en

beställar-utförarorganisation. Kommunen har anfört att det är egenartat

attpersonalföreträdare skall sitta samtidigt på två stolar, dvs. närvara först när beställning görs och därefter när utföraren accepterar eller

förkastar beställningen alternativt upprättar förfrågningsunderlag eller

offerter. Kammarrätten anför att den aktuella beställamämnden har ansvaret

för vissa centrala förvaltnings- och verkställighetsuppgifter och att

nämnden består av förtroendevalda ledamöter. Personalföreträdare har

enligt rättens bedömning rätt att närvara vid sammanträden i sådan

nämnd. Regeringsrätten har (mål nr 5724-1992) beslutat att inte meddela

prövningstillstånd med anledning av kommunens överklagande av kam-

marråttens dom.

5.1.4 Uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de

anställda

All förvaltning och verkställighet enligt kommunallagen ankommer på nämnder. Det måste därför finnas en ansvarig nämnd för den förvaltning som handhas inom den kommunala organisationen och som inte har anförtrotts en fristående juridisk eller enskild person. I kommunala förvaltningar förekommer det enheter som betecknas som fristående

eller självständiga som t.ex. resultatenheter. Som framgått av avsnitt

5.1.2 existerar i kommunalrättslig mening inte några enheter, som är

fristående eller självständiga från nämndorganisationen. Sedan den kommunala självstyrelsen grundlades på 1860-talet gäller principen att den kommunala förvaltningen sköts kollektivt av förtroen-

devada i nämnder. Även om möjligheterna att ge de anställda självständiga uppgifter har ökat genom nya kommunallagen ligger den prin-

162 Kommunal organisation rättsliga aspekter

cipen till grund för ansvaret för förvaltningen och hur den skall organi-

seras. De anställdas egentliga uppgift är att biträda de förtroendevalda i

ñillgörandet av deras förvaltnings- och Dessa verkställighetsuppgifter. kan visserligen handhas mycket men alltid av självständigt på uppdrag

de förtroendevalda i en nämnd och på deras ansvar. Av 3 kap. 7 §

kommunallagen framgår att förvaltningsuppdragen måste skötas enligt de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt och under nämndens

tillsyn.

I propositionen till kommunallagen (prop. l990/91:l17) slås fast att

fri

nämndorganisation, övergång till ett mer målstyrt system och långtgående delegationsmöjligheter inte innebär att de förtroendevaldas rättsliga ställning förändras. Av propositionen framgår att de förtroendeval-

da skall ha det yttersta ansvaret för verksamheten, vilket inte hindrar att

det praktiska genomförandet och beslutsbefogenheter i större omfattning

anförtros åt de anställda (s. 16 och 203). Ett av de mest bärande motiven för beställar-utförarmodellen är

strävan att renodla de respektive rollerna för förtroendevalda och an-

ställda sâ, att de förtroendevalda endast återfinns i beställarledet. En konsekvens av att förvandla de förtroendevalda till enbart beställare skulle kunna vara att ändra så att utföraransvaret ut-

kommunallagen tryckligen läggs på de anställda. Detta skulle innebära att man rubbar den grundläggande uppgiftsfördelningen mellan politiker och anställda.

Ett med en sådan lösning kräver

lagförslag svar på åtskilliga frågor,

som vilka effekter det skulle få på nämndernas ansvar

yttersta enligt kommunallagen 6 kap, om revisionsansvaret skall ligga kvar på politi-

kerna eller övergå till de anställda och hur och

interpellations- fråge-

instituten skulle se ut i ett sådant system.

Vår bedömning är att man inte bör ändra kommunallagen på denna

punkt utan att man måste acceptera de begränsningar som finns i lagen

när det gäller att välja beställar-utförarlösningar.

Den modell inom det gällande regelsystemet som mest bidrar till att renodla de förtroendevaldas roll till beställare, är den där beställarnämnderna består av förtroendevalda medan utföramämndema utses på professionella grunder och består av anställda eller externa specialister. Den medför den mest

ingripande förändringen i organisationsstrukturen med en politisk del som svarar för samt och beställningar uppföljning utvärdering av dessa samt en producerande del som sköter verksam-

heten. En sådan utföramämnd brukar ibland kallas för professionell

driftstyrelse eller verksamhetsstyrelse.

Det måste dock erinras om att en sådan är en nämnd i

driftstyrelse kommunallagens mening, som väljs av fullmäktige på vanligt sätt.

Kommunallagens alla bestämmelser om nämnderna gäller också för en sådan styrelse. Ledamöterna är också att anse som förtroendevalda i

Kommunal - 163 organisation rättsliga aspekter

lagens mening och 4 kap. kommunallagen gäller också för dem i tilllämpliga delar.

Att driftstyrelsen skall ha den särskilda sammansättningen av an-

ställda kan inte föreskrivas av fullmäktige. Detta skulle innebära att ett

lokalt valbarhetsvillkor infördes, vilket vore olagligt. sammansättningen måste i stället bygga på att det råder tillräcklig politisk enighet om den.

Ledamöterna i fullmäktige har ju rätt att välja andra valbara personer än de professionella. Om ett visst i kommunallagen föreskrivet antal ledamöter begär det skall valet av en nämnd vara proportionellt (5 kap. 46 och 47 §§). Den-

na ordning är tvingande och kan medföra att en fullmäktigeminoritet

rubbar den tilltänkta organisationen med en renodlad professionell utförarnämnd. Beställar-utförarmodellen kan teoretiskt organiseras med en eller flera beställarnämnder men utan någon särskild utförarnämnd. Kommunstyrelsen utövar i detta fall i stället nämndansvaret för hela utförarorganisationen. En sådan organisation stämmer enligt vår mening inte med den moderna synen på styrelsens roll i en kommun. Den torde

heller inte ha varit avsedd av lagstiftaren. Styrelsens huvuduppgifter är att leda och samordna hela förvaltningen. Den skall därför ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Med den nu angivna ordningen kommer således styrelsen att ha uppsikt över beställarnämndemas verksamhet samtidigt som den själv som utförarnämnd är ansvarig för utfö-

rarfunktionen. En sådan dubbelroll måste anses olämplig från ansvars-

synpunkt, även om organisationen inte utan vidare kan anses vara lag-

stridig.

En grundtanke med att organisera kommunal verksamhet enligt

beställar-utförarmodellen är att införa ett konkurrensmoment eller i vart fall ett mått av ekonomiskt tänkande. Detta torde förutsätta att beställar-

och utförarfunktionema sinsemellan är någorlunda självständiga. Den form av beroende som följer av att utföramämnden/kommunstyrelsen

skall ha uppsikt över de beställande nämndernas verksamhet torde inte vara förenlig med organisationsmodellens grundtanke.

Sammanfattningsvis anser vi att den grundläggande uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda som den uttryckts i kommunallagstiftningen sedan 1860-talet inte utgör något rättsligt hinder

att utveckla beställar-utförarorganisationer i kommunerna. Någon ändring i kommunallagen i berört hänseende anser vi därför inte vara erforderlig.

164 Kommunal organisation rättsliga aspekter

5.1.5 Beställar-utforarfimktionen nämndnivå

på

Den analys vi gjort av de rättsliga för att organisera förutsättningarna

kommunal verksamhet enligt beställar-utförarmodellen har visat att den

går att tillämpa inom det gällande regelsystemet. Detta framgår även av propositionen om ny kommunallag (prop. l990/9l:1l7 s. 155). Härav följer att någon ändring i kommunallagen inte är erforderlig. Däremot kan det, under erinran av att kommunallagen enligt propositionen (s.

15) skall ge tydliga besked om vilka principer som ligger till grund för

den kommunala verksamheten och de grundläggande demokratiska

spelreglerna, framstå som motiverat att lagen klargör tillåtligheten av

organisationsmodellen. Vi föreslår därför att 3 kap. 4 § tillförs en punkt,

kommunallagen varav det skall framgå att fullmäktige får besluta att en viss verksamhet

kan organiseras så att en nämnd ansvarar för av verksambeställning heten och en annan nämnd ansvarar för att utföra den enligt beställningen.

5.1.6 Vissa frågor om sekretess

De sekretessfrâgor som aktualiseras när en kommun eller ett landsting

väljer att organisera sina nämnder enligt en beställar-utförarmodell är dels sekretess med till det allmännas ekonomiska dels

hänsyn intresse, sekretess med hänsyn till enskildas både personliga och ekonomiska

förhållanden. När det gäller myndighetemas/nämndernas ekonomiska intresse är det främst sekretessen som skyddar affärs-

myndigheternas

och driftförhållanden samt sekretessen i upphandlingsärenden som tilldrar sig intresset (6 kap. 1 och 2 §§

sekretesslagen).

Det är inte enbart beställar-utförarmodellen som aktualiserar frågan

om tillämpningen av sekretessen för affärs- och driftförhållanden samt i

upphandlingsärenden. Den lagstiftning och den verksamhet som

går ut

på att utsätta den offentliga tjänsteproduktionen för konkurrens

genom

att kommuner och landsting upphandlar privata alternativ gör att frågan om att skydda de egna utförarenheterna för oavsett insyn organisations-

form blir mer aktuell i sådana sammanhang. Problemen med affárs- och

upphandlingssekretessen har vi därför behandlat i 6 verkkapitel Nya

samhetsfomier. En beställarnämnd och en utföramämnd utgör i sekretesshänseende två skilda myndigheter. Det innebär att om sekretess för gäller en uppgift hos den ena myndigheten, så får uppgiften inte röjas för den andra myndigheten om det inte finns stöd För det i eller annan

sekretesslagen lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar.

Kommunal - 165 organisation rättsliga aspekter

I en organisation med beställar-utföramämnder torde sekretessen mellan myndigheterna få störst aktualitet i fråga om verksamhet där

sekretess gäller till skydd för enskildas personliga förhållanden.

Inom hälso- och sjukvården, tandvården, omsorgen om psykiskt

utvecklingsstörda (fr.o.m. l januari 1994 stöd och service till vissa

funktionshindrade, i det följande benämnt LSS-verksamhet) gäller sekre-

tess enligt 7 kap. 1 - 3 §§ sekretesslagen. Socialtjänsten samt den kom-

munala hälso- och sjukvården omfattas av sekretess enligt 7 kap. 4 §.

Denna paragraf kommer fr.o.m. den l januari 1994 också att omfatta LSS-verksamheten. Inom skolans elevvårdande verksamhet gäller sekretess enligt 7 kap. 9 §.

Frågan är till en början i vad mån uppgifter om enskildas personliga förhållanden behöver utbytas mellan en beställamämnd och en utförarnämnd. I den rent affärsmässiga uppgörelsen mellan de två nämnderna torde inga personuppgifter behöva förekomma. Man träffar av-

tal om att någon utförarenhet hos utförarnämnden skall fullgöra uppgifter inom exempelvis socialtjänsten såsom att tillhandahålla barn- och

äldreomsorg av viss omfattning och kvalitet, att verkställa utredningar och bedöma biståndsbehov samt ge vård och behandling. Myndighetsut-

övning tillkommer som regel beställamämnden i den mån

myndighetsut-

övningsärenden inte är delegerade till anställda hos utförarenheten. I en

del fall som vid tvångsomhändertaganden av barn och unga och vissa ärenden enligt föräldrabalken är delegeringsmöjlighetema begränsade, varför beslut måste fattas av antingen ett nämndutskott eller hela nämn-

den.

Utföramämnden eller driftstyrelsen befattar sig inte i sak med utfö-

rarenhetemas ärenden. Inom ramen för träffade avtal arbetar utföraren-

hetema självständigt med sina uppdrag och rapporterar resultaten till

beställamämnden, initierar ärenden, som kräver beslut av nämnden eller anmäler beslut som fattats efter delegation. Förhållandet mellan beställamämnden och utförarnämndens anställda kan mer likna ett sådant uppdragsförhållande, som 1 kap. 6 §

enligt sekretesslagen binder en uppdragstagare vid sekretessen, än ett uppgiftslämnande mellan olika myndigheter. Enligt nämnda paragraf gäller tystnadsplikt bl.a. för den som på grund av uppdrag hos myndigheten

eller på annan liknande grund deltar i myndighetens verksamhet. Även om den anställde inte har fått sitt uppdrag direkt av beställamämnden

skulle regeln kunna vara tillämplig. I propositionen (1979/80:2, Del A s. 128) till sekretesslagen sägs i specialmotiveringen, att om en arbets-

tagare (hos ett enskilt företag) ställts till myndighetens förfogande på samma sätt som om myndigheten hade ingått uppdragsavtal med veder-

börande kan det te sig naturligt att arbetstagaren själv, får lyda under sekretesslagens bestämmelser. Uttalandet i propositionen har visserligen inte gjorts mot bakgrund av en beställar-utforannodell. i

Uttrycket

166 Kommunal organisation rättsliga aspekter

lagtexten att den som på annan liknande grund (än direkt uppdrag) deltar i myndighetens verksamhet skall omfattas av tystnadsplikten, torde ge ett visst utrymme för att tillämpa paragrafen också vid uppdrag som ges inom en beställar-utforarorganisation. I de fall sekretesskyddad information anses behöva mellan utbytas de olika myndigheterna, kan bl.a. den generella undantagsbestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen åberopas. Om det är nödvändigt for att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet får denna enligt nämnda bestämmelse lämna ut till en sekretesskyddade uppgifter annan myndighet. Enligt förarbetena till sekretesslagen skall bestämmelsen tillämpas restriktivt och rena effektivitetsskäl är inte tillräckliga för att regeln skall fâ användas. Även om undantagsbestämmelsen kan komma att tillämpas i vissa enskilda fall bör den inte åberopas för ett mer systematiskt uppgiftslämnande i en organisation med beställarutförarnämnder. I vårt delbetänkande Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) har vi lagt fram till av sekreförslag ändring tesslagen i 14 kap. 2 § för att komma till rätta med de problem som uppstår ur sekretessynpunkt när en verksamhet inom ett sekretessområde delas i flera nämnder.

organisatoriskt Ändringen, som gäller sko-

lan och socialtjänsten utom innebär att dessa resfamiljerådgivningen, pektive verksamhetsområden ur sekretessynpunkt under vissa förutsättskall som helheter även om ningar uppfattas de är uppdelade på olika nämnder. Förslaget innebär, att uppgift om enskild kan lämnas till annan myndighet inom samma kommun om sekretess motsvaranenligt de bestämmelse blir gällande för uppgiften hos den mottagande myndigheten. Bestämmelsen innebär således en i sekretessen. En begränsning förutsättning är att uppgifterna behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Det innebär att uppgiftslämnande inte får ske i större utsträckning än vad som får anses normalt och behövligt för ett ärendes eller verksamhetens bedrihandläggning vande i övrigt. Bestämmelsen bör med den innebörden täcka behovet av uppgiftslämnande inom en beställar-utförarorganisation med särskilda nämnder för dessa funktioner. I vårt nämnda delbetänkande har vi motiverat den ändföreslagna ringen med att kommunernas frihet att organisera en verksamhet pâ olika nämnder inte skall hindras av att sekretesslagen medför formaliserade och starkt begränsade kontaktmöjligheter, när av förändringar myndighetsorganisationen är önskvärd. Utan att vi särskilt nämnt beställar-utförarmodellen i betänkandet, anser vi att täcker alla förslaget av i en kommun som innebär typer organisationsförändringar en uppdelning av ett sekretessområde på olika organ, oavsett om uppdelningen är målgruppsinriktad eller funktionsinriktad. Den inskränkning i sekretessen som vi föreslagit genom tillägget till 14 kap. 2 § sekretesslagen

Kommunal - 167 organisation rättsliga aspekter

kan därför tillämpas också i en organisation med beställar- och utförarnämnder för utbyte av sekretesskyddade uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Med det förslag vi lagt fram och med en tillämpning av l kap. 6 § sekretesslagen i uppdragssituationer bedömer vi att en organisation med beställar-utföramämnder inte skall behöva medföra några problem när det gäller sekretessen till skydd för enskildas personliga förhållanden.

5.1.7 Närvarorätten för personalrepresentanter i beställarnämnder l Näwarorätten för personalföreträdare syftar till att skapa förutsättningar i för ett informationsutbyte mellan de förtroendevalda och personalföreträdama till gagn för båda parter (prop. 1984/85:200 s. 10). Härigenom l förbättras till i och möjligheter insyn medinflytande på verksamheten samtidigt som de förtroendevaldas beslutsunderlag blir bättre när det tillförs de anställdas kunskaper och erfarenheter. När den permanenta lagstiftningen om närvarorätt infördes skulle den gälla i alla typer av kommunala organ som hade förvaltnings- och verställighetsuppgifter och som sålunda utgjorde nämnd i kommunalrättslig mening. Utskott och avdelning inom nämnd undantogs liksom kommunstyrelsen. I propositionen motiverades sistnämnda undantag på följande sätt:

Styrelsen har alltså uppgifter som markant skiljer sig från övriga nämnders uppgifter. Den intar en ledande ställning och har det övergripande politiska ansvaret för verksamheten. Detta kommer i praktiken till uttryck genom att styrelsen är det slutliga beredningsorganet inför ärendens avgörande hos fullmäktige. Med hänsyn till styrelsens roll som centralt politiskt organ bör enligt min mening en närvarorätt för personalrepresentanter inte tillåtas vid styrelsens sammanträden. Härigenom kan man stärka skyddet för den politiska demokratin.

Vid antagandet av nu gällande kommunallag utvidgades undantagen. Enligt 7 kap. 8 § andra stycket får närvarorätt inte heller förekomma i revisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder och Överförmyndarnämnder. Dessa nämnder ansågs inte ha sådana uppgifter att närvarorätt var motiverad. Personalföreträdama har rätt att närvara vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda. Av förarbetena till medbestännnandelagen och lagen om offentlig anställning framgår att ärenden av detta slag

168 Kommunal organisation rättsliga aspekter SDU 1993:90

kan avse ett brett spektrum av frågor, som kan röra arbetets ocl. ledning fördelning, arbetsmetoder, rationalisering, arbetsmiljöfrågor, lokalisering av verksamheten, och nyanläggningar, investeringar nedläggning av verksamhet.

Närvarorätten gäller även frågor om verksamhetens mål, inriktning. omfattning och kvalitet i den mån dessa förhållande: frågor påverkar mellan arbetsgivare och anställda.

Närvarorätt gäller inte för vissa ärenden som avser myndighetsutövning samt vissa fackliga partsärenden. Personalföreträdama utses av de lokala arbetstagarorganisationei som kommunen eller har kollektivavtal landstinget med. Personalföreträdama skall i första hand utses bland de anställda inom nämndens område. Inget hindrar emellertid att de utses bland andra anställda hos kommunen eller landstinget. I en renodlad med en eller beställar-utförarorganisation flera politiska beställarnämnder och en professionell utföramämnd kan personalrepresentantemas närvarorätt i beställarorganet innebära olägenheter som inte var förutsedda vid lagens tillkomst. Om beställarorganet inte förfogar över är det naturligt egen personal att personalrepresentantemz i detta rekryteras från eller utförarorganisationen personal underställd kommun- eller En och samma landstingsstyrelsen. person kan med den förstnämnda ordningen komma att ta med ett befattning beställningseller hos såväl upphandlingsärende beställamämnden som utförarenheten. Tilltron till den kommunala förvaltningens saklighet och opartiskhet kan därigenom komma att rubbas. Detta kan bli särskilt påtaglig: när utförarorganisationen tävlar med andra enskilda om en anbudsgivare beställning. I och för sig kan i beställamämnden ställningstaganden i hög grad påverka förhållandet mellan kommunen eller som arbetslandstinget givare och de anställda och därför motivera närvarorätt i besakligt ställamämnden. Närvarorätten kan dock sådana skapa problem från jävsynpunkt och i fråga om sekretess, att den blir praktiskt svårgenomförbar.

Jävsreglema i kommunallagen är tillämpliga på personalrepresentanter. Här skulle det närmast bli om fråga tillämpning av reglerna om s.k delikatessjäv i 6 kap. 25 § kommunallagen. En personalföreträdare son: deltagit i handläggningen i både beställar- och utföramämnden eller ä: på annat sätt beroende genom sin till anknytning utförarorganisationen skulle kunna anses vara så engagerad i saken att han bör avstå från at delta i hos den handläggningen andra nämnden. Beställamämndens ärenden är partsliknande ärenden, varför undantagsregeln i 6 kap. 27 § andra stycket kommunallagen inte torde kunna åberopas. Regeln, som anger att delikatessjäv inte skall anses enbart föreligga på den grunden att någon deltagit i av ett handläggningen ärende i två nämnder, ha:

Kommunal - 169 organisation rättsliga aspekter

närmast kommit till för att en nämndledamot inte på grund av jäv skall vara förhindrad att som ledamot av styrelsen delta i handläggningen av nämndens ärenden. I sådana fall, där styrelsen handlägger partsärenden, är det nämligen sällan fråga om att nämnden intar något slags partsställning. Sekretesslagens föreskrifter gäller inte för personalföreträdare. De deltar visserligen i nämndarbetet men är utsedda av personalorganisationema. De kan därför inte anses fullgöra uppdrag hos nämnden och ingår därför inte i den krets som har tystnadsplikt enligt 1 kap. 6 § (prop. 1984/851200 s. 31). Om en nämnd vill delge en sekretesslagen sekretesskyddade uppgifter måste den i det enskilda personalföreträdare fallet ställa förbehåll, som inskränker mottagarens rätt att lämna en upp uppgift vidare eller utnyttja den. I beställnings- och där utförarenhetens erbjuupphandlingsärenden dande skall bedömning eventuellt i konkurrens med ges en affärsmässig andra anbudsgivare, måste uppgiftslämnandet till personalföreträdama inskränkas i så hög grad att närvarorätten blir helt uttunnad. Samtidigt föreskriver 7 kap. 12 § kommunallagen att en nämnd är skyldig att, med iakttagande av föreskrifterna i sekretesslagen, lämna personalföretrådarna de upplysningar som behövs för deras verksamhet. I och för sig är det praktiskt möjligt att undgå mer eller mindre permanenta jävssituationer eller sekretesshinder genom att arbetstagarormöjligheten att utse personalföreträdare bland ganisationema utnyttjar andra anställda hos kommunen än de som är anställda inom nämndens verksamhetsområde. I en renodlad över hela den kommunala verksamheten genomförd beställar-utförarorganisation måste en sådan ordning dock bli svår att genomföra. De oförenliga dubbla engagemang som personalföreträdare kan hamna i genom representation i en beställamämnd, talar för att närvarorätten bör inskränkas i sådana nämnder. Har kommunen eller landstinget valt en organisation som innebär att beställamämnden till sitt har egen underställd gör sig motiven för bibehållen förfogande personal närvarorätt för vid nämndbehandlingen av personalföreträdare gällande de ärenden som inte är beställar- eller upphandlingsärenden. Även om närvarorätten inskränks på det sätt som nämnts, är personalen genom medbestämmandelagens föreskrifter om informations- och förhandlingsskyldighet tillförsäkrad ett betydande inflytande. I den mest renodlade beställar-utförannodellen är beställamämnden ett utpräglat politiskt organ. Motivet att undanta styrelsen från närvarorätt gör sig därför också gällande i fråga om rena beställamänmder. Vi föreslår därför att personalföreträdama inte ges närvarorätt i beställamämnder utan egen personal genom ett tillägg till 7 kap. 8 § andra stycket kommunallagen med denna innebörd.

170 Kommunal organisation rättsliga aspekter

Samtidigt inskränks näxvarorätten i beställamämnder med

egen underställd personal till att gälla av ärenden som inte

nämndbehandling

är beställarärenden. sker Lagtekniskt det genom att till de i 7 kap. 10 §

kommunallagen angivna undantagen tillföra paragrafen ett nytt andra

stycke med sådant innehåll.

5.2 -

Fullmäktige direktvalt högsta beslutsor-

gan

5.2.1 och

Fullmäktiges ställning uppgifter

Fullmäktige är det högsta belutande organet i kommuner och landstng.

Beslutsområdet omfattar avgöranden av mera natur eller grundläggande av mera generell främst beslut räckvidd, där det politiska momentet är

avgörande. I 3 kap. 9 § kommunallagen anges beslutsomrâdet isju

punkter:

*

mål och riktlinjer för verksamheten

* fnansmakten * nämndernas organisation och verksamhetsformer * val av ledamöter och ersättare i nämnderna * val av revisorer * grunder för ekonomisk till de förtroendevalda

ersättning

*

årsredovisning och ansvarsfrihet.

Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige delegera beslutande-

rätt till en nämnd i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenten.

Denna möjlighet att låta en nämnd besluta i fullmäktiges ställe har vidgats genom 1991 års kommunallag. Fullmäktige är som politiskt beslutsorgan unikt också

i den menngen att det är det enda direktvalda politiska i kommunen dler organet

landstinget. Ledamöter och ersättare i alla i form

övriga organ avbe-

redningar, nämnder etc. väljs av Detta fullmäktige. förhållande innebär

att det ñnns ett särskilt nära förhållande mellan kommunmedlemmana/ väljarna och deras representanter i

fullmäktige.

En annan sak som skiljer från

fullmäktige övriga kommunala organ är att dess sammanträden är offentliga.

Kommunal - 171 organisation rättsliga aspekter

5.2.2 Fullmäktiges förändrade roll

I takt med den allmänna expansionen av den kommunala verksamheten under de senaste decennierna har fullmäktiges roll som beslutsorgan förändrats. Fullmäktiges beslutsfattande har i ökande grad blivit inriktat övergripande och generella beslut, medan detaljbeslut i enskilda

på

ärenden blivit mindre vanliga. En förutsättning för denna utveckling har varit att fullmäktige delebeslutanderätt till nämnderna i motsvarande mån. Nämndema har gerat som en konsekvens av detta byggt upp en betydande egen kompetens och både i förtroendemannaledet, där allt fler hel- och deltids-

kapacitet

engagerade kommit att verka, och i förvaltnings- och verkställighetsledet. Parallellt med den beskrivna utvecklingen har kommunstyrelsens som stärkts sätt. Dessutom har be-

ställning regeringsorgan på olika

redningsorgan växt fram i form av fullmäktigeberedningar, allmänna beredningsorgan och utskott till nämnderna, inte sällan försedda med

egna tjänstemannastaber. Den har förstärkts även genom att pattigrupperpolitiska processen na fått ökade resurser för sitt arbete, vilket bidragit till att det politiska beredningsarbetet förbättrats betydligt. Sammantaget har den beskrivna utvecklingen i kommuner och

landsting för del medfört att de flesta ärenden som fullmäk-

fullmäktiges tige har att besluta om i praktiken är avgjorda innan de hamnar på

fullmäktiges bord. De flesta ärendena har varit föremål för noggranna överväganden, och de har träffats i

sakliga politiska kompromissema nämnderna, olika beredningsorgan eller senast i styrelsen. Därav följer

att fullmäktiges handläggning av beslutsärendena ofta är en konñnnering av tidigare träffade beslut eller överenskommelser. Tilläggas bör att är den viktigaste förklaringen till att frågor anses

majoritetsläget

avgjorda i förväg. Utrymmet för påverkan i anslutning till debatterna i fullmäktige är i många fall begränsad. Sammantaget ger detta en prägel

av transportkompani åt fullmäktige. Från medborgarsynpunkt framstår debatterna i fullmäktige som något av ett spel för gallerierna, utan reell

betydelse för utgången av den avslutande omröstningen, varav följer att

allmänhetens intresse för fullmäktige som beslutsorgan blir mycket begränsat. Under de senaste åren har dessa förhållanden fått en ökad uppmärk-

samhet. Åtgärder för att vitalisera fullmäktige har efterlysts, och olika

förslag har framförts i debatten. Som exempel på långtgående förslag på

detta tema kan nämnas ett förslag som utvecklats av tf. professor

Janerik Gidlund och som presenterats i Förtroendeuppdragsutredningens

betänkande Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108). Förslaget, som

främst avsåg att utveckla ett majoritetsstyre i större kommuner med

172 Kommunal -

organisation rättsliga aspekter

lokala nämnder,

går i korthet ut på ett inrättande av ett utskottssystem

knutet till där utskotten

fullmäktige, är proportionellt sammansatta och

vilkas uppgift är att bereda ärenden.

fullmäktiges Styrelsen och nämn-

derna som väljs enligt är

majoritetsprincipen ansvariga inför fullmäkti-

ge. Basen i systemet är en hela kommunen omfattande organisation med

kommundelsnämnder, proportionellt valda. Förslaget har fått ett visst genomslag vad gäller fullmäktigeutskott,

som inrättats i ett tjugotal kommuner, dock inte företrädesvis med den roll som de tilldelades i Gidlunds

forslag.

5.2.3 Antalet ledamöter

Små förändringar sedan 1974

I kapitel 7 i detta betänkande behandlas bl.a. frågan om antalet uppdrag generellt. Av denna bl.a.

framställning framgår att antalet ledamöter

och ersättare i i stort sett varit konstant

fullmäktige sedan kommundel-

ningsreformens fullbordande 1974, omkring 20 000 uppdrag. I sju kommuner minskades dock antalet ledamöter och ersättare i samband med valet 1991. Frågan om en av

minskning fullmäktige har

varit föremål för diskussion i ett femtiotal kommuner

(Kommun-Aktuellt nr 21/1993).

Bestämmelserna om minsta antal ledamöter

Frågan om minsta antal ledamöter i fullmäktige

regleras i 5 kap. 1-4 §§

kommunallagen. Antalet skall enligt 1 § bestämmas till ett visst udda tal

mellan 31 och 101, som är relaterat till antalet

röstberättigade i kommu-

nen eller med

landstinget. Syftet regleringen är att garantera en bred medborgerlig förankring.

Vid skilda tillfällen har det att

föreslagits latitudsystemet skall ersättas av en regel med en fast minimigräns, t.ex. minst 31 ledamöter

(SOU 1974:99, SOU 1985:29). Någon ändring har dock inte genomförts bl.a. med det motivet att en fast skulle kunna

minimigräns utnyttjas som en

form av och därmed

småpartispärr motverka de kommunaldemokratiska

intressena 1990:24 (SOU s. 104, prop. 1990/91:117 s. 79). Någon

maximigräns finns inte i lagen. kan

Fullmäktigeförsamlingen därför

alltid göras större än vad lagen kräver. Det är antalet och inte antalet invånare

röstberättigade som bestämmer latitudgränsema. Antalet ledamöter skall bestämmas av fullmäktige

genom majoritetsbeslut.

Beslut om fullmäktiges antal inför ett förestående val behöver

bara fattas om antalet röstberättigade har ökat sedan närmast

föregående val.

Kommunal - 173

organisation rättsliga aspekter

Antalet ledamöter kan också ändras grund, eftersom

givetvis på frivillig

lagen endast anger minimigränsen. Frågan om ökad frihet för kommuner och landsting att bestämma antalet ledamöter i fullmäktige har senast aktualiserats dels i en motion (1992/93:K602) av Inger Koch (m), dels i en fråga i riksdagen till civilministem (1992/93:395). I motionen hävdas att reglerna är stelbenta och dåligt anpassade till verksamheten i dagens kommuner. En förbättring av den medborgerliga

förankringen, insynen och arbetsförhållandena bör kunna ske på annat

sätt än genom detaljregler för antalet ledamöter i fullmäktige. Lokaldemokratikommittén bör enligt motionären se över dessa regler. Frågan till civilministem avsåg åtgärder för att öka den kommunala självbestämmanderätten om antalet ledanär det gäller möjligheten att besluta möter i fullmäktige. I sitt svar (prot. 1992/93:71) hänvisade civilministem dels till förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/912117, bet. 1990/9l:KU38), dels till Lokaldemokratikommittén och dess allmänna uppdrag. Civilministem refererade till att det i den nämnda propositionen och utskottsbetänkandet bl.a. tas upp att en fast minimigräns skulle kunna fungera

som en spärr mot småpartier.

5.2.4 Antal sammanträden

en enkät som tidningen Kommun-Aktuellt genomfört våren 1993 Enligt

är antalet sammanträden vanligtvis tio per år (medianvärde). Var tredje kommun (94) har färre sammanträden. 1992 ställdes ett hundratal sammanträden in på grund av ärendebrist. Under första halvåret 1993 inställdes något sammanträde i var

fjärde kommun. 37 kommuner (13 procent) har planerat färre sammanträden 1993 än föregående år. Åtta kommuner, samtliga glesbygdskom-

muner i Norrlands inland, har endast fyra sammanträden per år.

5.2.5 Fömyelseåtgärder

Att döma av den nämnda enkäten i Kommun-Aktuellt pågår en omfat-

tande experimentverksamhet i kommunerna med inriktning på förnyelse av fullmäktige. Ett tjugotal kommuner uppgav att man arbetar på detta

sätt. Vanligt är att man genomför frägestunder med allmänheten. Mer än hälften av kommunerna har gjort detta. I vissa fall arrangeras frågestunder i olika kommundelar. Ett tiotal kommuner har haft ett hundratal besökare eller mer vid sina frågestunder. I Vänersborg har man som

174 Kommunal organisation rättsliga aspekter

mest haft 600 besökare

vid en hearing om barnomsorgen. Ett ytterliga-

re tiotal kommuner har inte en enda besökare.

h_aft

Ett annat relativt vanligt är att man utlokaliserar ett eller flera grepp sammanträden varje år till kommundelar eller andra t.ex. skolokaler,

lor eller bamstugor eller i centralorten.

torget I ett tjugotal kommuner sänds sammanträdena i närradion. Sänd-

ningar i lokal-TV Förekommer

än så länge endast i ett fåtal kommuner.

Exempel på förnyelse av andra slag är

framtids- eller temadiskussioner * informationsmöten tillsammans med nåmndledamöter gäster utifrån föreläser eller informerar, t.ex. arbets-

företagare, förmedlare, flyktingmottagare, polis, föreningar.

5.2.6 Fullmäktiges att diskutera möjligheter polisiära ärenden med lokal anknytning

Enligt direktiven bör vi ta upp frågan om för att

möjligheten fullmäktige

diskutera polisiära ärenden av lokal

betydelse. Möjligheten härtill, genom exempelvis interpellationer eller till en ledamot frågor av polisstyrelsen, togs upp i propositionen om förnyelse inom polisen (prop. 1989/902155) men föranledde berördes inget lagförslag. Frågan helt kort även i förslaget till ny kommunallag Qarop. 1990/9l:ll7). Regeringen ansåg dock att frågan med hänsyn till den kommunala självstyrel-

sen krävde särskilda och förklarade sin

överväganden avsikt att åter-

komma till ärendet i ett annat sammanhang.

Problem

Av stor vikt i det arbetet

kriminalpolitiska är det lokala brottsförebyg-

gande arbetet i samverkan mellan polis, andra och enskil-

myndigheter

da. inom

Utvecklingen polisen har gått i riktning mot en allt högre grad av decentralisering. Ett ökat från kommunernas sida när

engagemang

det gäller att skapa trygghet mot brott är av stort värde för att stärka

polisens lokala förankring. Enligt dagens bestämmelser finns

dock,

utöver att fullmäktige ledamöter i väljer polisstyrelsen, ingen direkt anknytning mellan fullmäktige och den lokala

polisorganisationen.

Den polisiära organisationen

Bestämmelser om den lokala finns polisorganisationen i 4 - 5 a §§ polislagen (1984:387). Den polisiära organisationen består nivå av på lokal

Kommunal - 175 organisation rättsliga aspekter

polisdistrikt. l varje sådant distrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. För ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse. Förutom polischef och biträdande polischef består styrelsen av ett antal valda ledamöter, lägst sex och högst tio och lika många ersättare. Dessa ledamöter väljs av kommunfullmäktige om polisdistrilctet omfattar endast en kommun, och annars av landstinget. Ledamöterna och suppleantema bör väljas så att erfarenhet av kommunal verksamhet blir företrädd bland dem. Polisstyrelsen får vidare inrätta en eller flera polisnånmder för att under styrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet som styrelsen bestämmer. En polisnämnd består av polischefen och det antal övriga ledamöter, lägst fem och högst tio, som polisstyrelsen bestämmer. Dessa ledamöter utses av polisstyrelsen. För dessa ledamöter skall lika många suppleanter utses. Även dessa ledamöter och suppleanter bör väljas så att erfarenhet av kommunal verksamhet blir företrädd bland dem. Polisstyrelsens uppgifter är noggrant reglerade i 2 kap. ll § polisförordningen (1984:730). Av polisstyrelsen avgörs sålunda viktigare frågor om planering och inriktning av verksamheten, viktigare frågor om polismyndighetens organisation och arbetsformer, frågor av större ekonomisk betydelse, frågor i samband med tillsättning av vissa tjänster samt andra frågor som polischefen hänskjuter till styrelsen. Reglerna på detta område ñck sin huvudsakliga utformning under 1980-talets första hälft i samband med en omfattande reformering av polisväsendet. En av de viktigare principerna bakom reformarbetet var ett ökat lokalt självbestämmande inom polisen.

Fullmäktiges kontrollmojligheter

Bestämmelser om interpellationer och frågor finns i 5 kap. 49 - 56 §§ kommunallagen. Av 49 och 54 §§ framgår att sådana skall avse ämnen som hör till fullmäktiges, en nämnds eller en fullmäktigesberednings handläggning. Vad gäller interpellation bör sådan ställas endast i angelägenhet av större intresse för kommunen eller landstinget, 50 §. Interpellationer och frågor får ställas av fullmäktiges ledamöter och riktas till ordföranden i en nämnd eller en fullmäktigeberedning samt till de förtroendevalda i övrigt som fullmäktige bestämmer. Enligt 5 kap. 21 § kommunallagen får fullmäktige bestämma att också andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten.

i l

176 Kommunal -

organisation rättsliga aspekter

Trygghet i lokalsamhället

Regeringen beslöt den 25 mars 1993 att tillkalla en parlamentarskt sammansatt kommitté för att se över mellan

rollfördelningen pollen,

kommunerna och de enskilda när det gäller att skapa trygghet mot bott,

särskilt vardagsbrottslighet, och ordning (dir. 1993:37).

Enligt direktiven skall kommittén bl.a. överväga den från komnunalt håll framförda tanken på att ge kommuner en större att möjlighev organisera övervakning av ordning och trafik. Kommittén bör pröva olika vägar för att ge kommunerna en större roll när det gäller att, inom ramen för det polisiära verksamhetsområdet, för att skapa trygghet medborgarna inte utsätts för brott. Ett ökat från 10mengagemang munemas sida när det gäller att skapa trygghet mot brott är av stort värde för att stärka polisens lokala bör

förankring. Utgångspunkten

dock vara att också i framtiden skall vara

polismyndighetema statlig. Enligt direktiven måste stor hänsyn tas till den kommunala självstyrelsen. Det är viktigt att de Förslag som kommittén fran ir

lägger väl förankrade hos kommunerna och att utformas så att de

förslagen

innebär en möjlighet för kommunerna att medverka till att den polisiära servicen anpassas till de lokala behoven av

trygghetsskapande åtgärder.

Staten måste dock ha ett övergripande ansvar också för en kommiral verksamhet inom polisens område.

5.3 och

Revision, uppföljning utvärdering

5.3.1 Revisorernas och

ställning uppgifter

De förtroendevalda revisorerna är instrument för

fullmäktiges gransk-

ning av den kommunala verksamheten. Att de förtroendevalda granskas

av sina egna som har god kännedom om verksamhetens

speciela

villkor utgör ett demokratiskt inslag i den kommunala självstyrelsen. Lagreglema om revisionen, som ñnns i 9 kap. kommunallagen, lar

inte ändrats i någon större vid den senaste

omfattning kommunallags-

revisionen. Bland nyheterna kan nämnas att skall sce

granskningsarbetet i den omfattning som av god revisionssed följer (7 §) och att revisiors-

ansvar kan utkrävas av enskild förtroendevald (15 §). Den nya bestämmelsen om s.k.

koncemredovisning (8 kap.17 å),

som innebär att även skall omfatta sådan

årsredovisningen verksamlet

som bedrivs i form av aktie- eller handelsbolag, stiftelse eller ekoro-

misk eller ideell förening, kan tänkas påverka av revisoinriktningen

nen. Det gäller även i de fall kommunen

tillämpar nya organisatiois-

Kommunal - 177 organisation rättsliga aspekter

principer, som beställar-utförarmodellen, eller icke-traditionella styrfor-

mer som målstyming. Enligt 9 kap. 6 § fullgör varje revisor sitt uppdrag självständigt. Det

är en ny bestämmelse men den innebär endast en kodifiering av gällan-

de rätt (Paulsson et al.,1993, sid. 301).

självständigheten, som avser revisorerna dels som kollektiv, dels individuellt, gäller revisorernas oberoende i förhållande till dem som de

skall granska. Uttryck för denna självständighet vad gäller den kollekti-

va aspekten är bl.a. att revisorerna sköter sin egen förvaltning (9 kap. 12 §), att de kan väcka ärenden i fullmäktige (5 kap. 23 §) och att revisionsberättelsen får behandlas av fullmäktige utan beredning (5 kap.

3l§). självständigheten avser främst revisorernas inbördes oberoende.

Innebörden härav är t.ex. att en revisor inte kan överröstas av de andra

revisorerna, att var och en av revisorerna kan anföra en egen mening i

revisionsberättelsen eller avge en egen revisionsberättelse.

Revisorernas uppgifter regleras i 9 kap. 7 § där det heter att revi-

sorema granskar i den omfattning som följer av god revisionssed all som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Här

verksamhet

anges på ett tydligare sätt än tidigare att det är all verksamhet som

bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden som skall granskas och inte bara det arbete som nämnderna själva utfört. Det innebär att i granskningen ingår också verksamhet som bedrivs av nämndutskott, partsammansatta organ och de anställda eller förtroendevalda med eller utan beslutanderätt efter delegering.

Passusen om god revisionssed tillkom under riksdagsbehandlingen efter KU:s förslag (KU 1990/91:KU38). Några direkta paralleller till

motsvarande bestämmelser i aktiebolagslagen kan dock inte dras vid

tolkningen av KU:s uttalanden (Paulsson et al.,a.a., sid. 303). Svenska Kommunförbundet har utarbetat förslag till revisionsregle-

mente (cirkulär 1991:183) och vägledande principer (cirkulär 1992:79,

bilaga).

Det anses i och för sig ligga inom revisorernas befogenhet att grans-

ka lagenligheten i förvaltningen; laglighetsfrågor bör dock främst prövas

på annat sätt, t.ex. genom kommunalbesvär eller JO:s tillsyn.

Förvaltningsrevisionen syftar till att utröna om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt samt att nämndens styrning och uppföljning är tillräckliga från effektivitetssynpunkt. Prövningen i detta avseende gäller bl.a. frågan

om uppsatta mål för verksamheten uppnåtts och om resultatets förhållande till resursförbrukningen.

Redovisningsrevisionen, som syftar till att utröna om räkenskaper-

na är rättvisande och kontrollen av fonnögenhetsskyddet är tillräcklig, omfattar både tillförlitlighets- och säkerhetsaspekter.

178 Kommunal organisation rättsliga aspekter

Revisorerna av naturliga kan, skäl, inte granska fullmäktige men väl fullmäktigeberedningar. Revisorerna har ingen skyldighet att granska de kommunala företagen, som är underkastade krav på egen revision. Dock kan revisorerna på grundval av k0ncemredovisningen göra vissa allmänna uttalanden om de kommunala (Paulsson et al., a.a., sid. företagen 305). Revisorernas granskning omfattar i princip inte ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild. Undantaget är när handläggningen vållat ekonomisk förlust eller när granskningen sker från allmänna synpunkter (9 kap. 8 § kommunallagen). Enligt 9 kap. 14 § kommunallagen skall revisorerna varje âr till fullmäktige avge en berättelse som redogör för revisionsresultatet. Om revisorerna framställer anmärkning skall anledningen i berättelanges sen. Anmärkningar får riktas mot nämnder eller samt mot beredningar enskild förtroendevald. Berättelsen skall också innehålla uttalande om ansvarsfrihet beviljas eller ej (9 kap. 15 § kommunallagen). Även om påpekanden eller erinringar, som är en lägre grad av revisionskritik, inte lagfásts finns inga hinder för att använda dessa former et (Paulsson al., a.a., sid. 313). Över eventuella skall anmärkningar fullmäktige enligt 9 kap. 16 § kommunallagen inhämta Om fullmäkförklaringar. tige beslutar vägra ansvarsfrihet, får fullmäktige - men måste inte besluta om skadeståndstalan (9 kap. 17 § Denna valkommunallagen). möjlighet innebär en ändring mot tidigare. Ett beslut om vägrad ansvarsfrihet utan talan får närmast karaktären efterföljande av en politisk prickning. En ny bestämmelse är också att en förtroendevald som vägrats ansvarsfrihet kan avsättas under löpande mandatperiod (4 kap. 10 § kommunallagen).

5.3.2 Utvidgning av revisorernas m.m. kompetens

I ett kommande delbetänkande om de förtroendevaldas anpersonliga svar vid domstolstrots och lagtrots kommer vi att föreslå en principiellt betydelsefull utvidgning av de kommunala revisorernas obligatoriska uppgifter till att även omfatta granskning av lagligheten i verksamheten inom nänmdema. I huvudfrågan innebär att kommuner och förslaget landsting åläggs att själva vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots. Granskningen vidgas enligt förslaget till att omfatta hur nämnderna verkställer förvaltningsdomstolars beslut i ärenden som innefattar myndighetsutövning mot någon enskild. Som ett medel mot domstolstrots och lagtrots föreslås revisionsanmärkning. Det föreslås också att revisorerna får väcka ärenden avseende granskningen i fullmäktige, om föreskriver och i fullmäktige detta, nämnderna. Systemet med förtroendevalda revisorer föreslås bibehållas,

Kommunal - 179 organisation rättsliga aspekter

och några särskilda kompetenskrav för revisorer införs inte i kommunallagen. Däremot föreslås att det i kommunallagen skrivs in att revisorerna biträds av sakkunniga i den omfattning som behövs. I betäikandet framhålls, att den obligatoriska lagreglerade granskning som föreslås blir av en annan omfattning och kvalitet än den som hittills förekommit. Revisorerna kan därför behöva större resurser för sin verksamhet, och en viss fortbildning kan bli nödvändig.

5.3.3 Behov av reformer

I det föregående i detta kapitel har vi tagit upp frågan om vikten av

förbättrade system för uppföljning och utvärdering av den kommunala

verksamheten. Vi utvecklar dessa tankegångar även i kapitel 8, där vi

diskuterar politikerrollen i ett framtidsperspektiv. Sammanfattningsvis kan sägas, att uppföljning och utvärdering av

verksamheten får en ökad betydelse i en situation som präglas av snabba

förändringar i fråga om såväl styrsystem som den politiska organisatio-

nen. Av detta följer att det finns skäl att uppmärksamma den kommunala revisionen i dess egenskap av granskningsorgan. Härtill kommer att vi i ett kommande delbetänkande om de förtroendevaldas personliga

ansvar for kommunala beslut bl.a. föreslår nya uppgifter för revisorerna

enligt vilka det blir obligatoriskt för revisorerna att granska lagligheten av styrelsens och övriga nämnders verksamhet. Ett viktigt problem att diskutera i detta sammanhang är revisorernas samband med uppdragsgivaren, fullmäktige, och i förlängningen av

detta deras relativa politiska tyngd. Revisorerna nomineras och väljs på partipolitisk grund. Det innebär att den principiellt fristående och oberoende ställning de har genom

stadgandena i kommunallagen i praxis reduceras i viss mån genom att

revisorerna är satta till att granska sina egna, dvs. partikamrater och representanter för samverkande partier. Revisorerna är i de flesta fall

inte ledamöter eller ersättare i fullmäktige. Förklaringen till detta är

främst att man till följd av jävsreglema i kommunallagen till revisorer

utser personer som inte har uppdrag i nämnderna. Den som inte har

nämnduppdrag har oftast inte heller uppdrag i fullmäktige. Detta medför att revisorerna saknar den nödvändiga personliga närkontakt med den kommunala verksamheten som följer med medlemskapet i fullmäktige. I förlängningen av detta problem finns det ytterligare ett. Det är,

delvis som en konsekvens av att tillgången på kandidater är begränsad, vanligt att revisorerna väljs om flera gånger. Resultatet blir att en nöd-

vändig förnyelse av revisionen i många fall försenas eller uteblir.

180 Kommunal organisation rättsliga aspekter

överväganden och förslag

5.4.1 Beställar-utforarmodellen

Vi har uppmärksammat vissa med till

rättsliga problem anknytning

beställar-utförarmodellen i detta kapitel. Det gäller

uppgiftsfördelningen

mellan de förtroendevalda och de anställda, beställar-utförarfunktionen

på nämndnivå, vissa sekretessfrågor och närvarorätten för

personalrepresentanter i beställamämndema. Vi anser att den grundläggande mellan de

uppgiftsfordelningen

förtroendevalda och de anställda

som den uttryckts i kommunallagstift-

ningen sedan 1860-talet inte utgör något rättsligt hinder för att utveckla

beställar-utförarorganisationer i kommunerna. Någon ändring i kom-

munallagen i berört hänseende anser vi därför inte vara

erforderligt.

Vi anser att

kommunallagen skall ge tydliga besked om vilka prin-

ciper som ligger till grund för den kommunala verksamheten och de

grundläggande demokratiska spelreglerna, och därför anser vi det motiverat att lagen klargör tillåtligheten av organisationsmodellen. Vi föreslår att 3 kap. 4 § kommunallagen tillförs

en punkt, varav det framgår

att fullmäktige får besluta att en viss verksamhet

kan organiseras så att en nämnd ansvarar för av verksamheten

beställning och en annan

nämnd ansvarar för att utföra

den enligt beställningen. När det gäller sekretessfrågoma bedömer vi, med hänvisning till det

förslag vi tidigare lagt fram i betänkandet i en fri kom- Sekretesslagen

munal nämndorganisation (SOU 1992: 140) och med en av l

tillämpning kap. 6 § sekretesslagen i uppdragssituationer att en organisation med

beställar-utföramämnder inte skall behöva medföra när några problem

det gäller sekretessen till skydd för enskildas personliga förhållanden.

Vi föreslår att personalföreträdamas närvarorätt i beställarnämnder utan egen ett till 7

personal upphävs genom tillägg kap. 8 § andra

stycket kommunallagen. Vi föreslår också att närvarorätten inskränks i

beställarnämnder med egen underställd personal till att gälla nämndbe-

handling av ärenden som inte är beställarårenden. sker det

Lagtekniskt genom att till de i 7 10 §

kap. kommunallagen angivna undantagen

tillföra paragrafen ett nytt andra stycke med sådant innehåll.

5.4.2 Fullmäktige

Fullmäktiges roll har förändrats i takt med den allmänna

omvandlingen av kommuner och Till av ökad

landsting. följd delegering till nämn-

derna, styrelsens förstärkta ställning och av bered-

effektiviseringen ningsprocessen i alla led har antalet ärenden

sjunkit och slaget av be-

Kommunal - 181 organisation rättsliga aspekter

slutsärenden ändrats från detaljbeslut till övergripande beslut. Fullmäkti-

funktionellt sett blivit allt mer lik riksdagen, vilket minskat ge har allmänhetens intresse för fullmäktige som det högsta beslutande organet. Det minskade antalet sammanträden under senare år har i debatten tagits

till intäkt för minskade insynsmöjligheter för allmänheten och en för-

sämring av den kommunala demokratin. Vi anser, att fullmäktiges centrala roll som det högsta beslutande och det enda direktvalda organet i kommunen eller landstinget måste

betonas starkare i det pågående förändringsarbetet. Från denna utgångspunkt bör utvecklingsarbetet inriktas på förnyelse av främst fullmäktiges

arbetsformer och sättet på vilket fullmäktige möter kommunmedlemmarna. I det föregående har vi redovisat exempel på bådadera från kommu-

ner som arbetar aktivt med dessa frågor, i vissa fall med betydande

Vi anser att en fortsatt utveckling av utskottssystemet, där framgång. utskotten får spela en roll som kontaktorgan mot allmänheten, som

forum för och politiska innovationer och som probleminventeringar

kritiskt är och eftersträvansvärt. Det

granskande organ, betydelsefullt

också olika sätt att aktivt söka upp och inbjuda allmänheten till en gäller

för båda parter meningsfull dialog om den kommunala verksamheten

och dess villkor. I det sistnämnda hänseendet har de lokala massmedierna en viktig funktion.

Vi vill, i polemik mot dem som hävdar sammanträdesfrekvensens

demokratiskt framhålla att det inte är antalet sam-

avgörande betydelse,

manträden med utan det innehåll som fullmäktiges verksam-

fullmäktige het totalt sett fylls med som är det avgörande kriteriet på om fullmäktige fyller sin centrala politiska och demokratiska roll på ett tillfredsstäl-

lande sätt.

I frågan om regleringen av antalet ledamöter i fullmäktige står, som i en hel del andra fall, frågan om kommunalt självstyre mot riksdagens

ansvar att värna i yttersta och främja den demokratiska utvecklingen landet och då även i kommunerna. Den gängse försvaret för att bibehålla nuvarande latitudsystem har i huvudsak utgått efter två linjer. För det första att fullmäktige i kommu-

ner och landsting skall återspegla opinionen bland väljarna, dvs. att relationen mellan väljarnas partipreferenser och fullmäktiges sammansättning så långt möjligt bör överensstämma. För det andra att ett lägsta

antal ledamöter skulle kunna innebära en reell minoritetsspärr for det

fall även större kommuner skulle välja minimiantalet. Enligt vår mening

fortfarande dessa båda argument så tungt att någon ändring i väger bestämmelserna inte bör göras. Vi vill också påpeka att systemet möjliggör en mer flexibel tillämpning än vad som verkar vara fallet i en del kommuner och landsting.

Bestämmelsen i 5 kap. l § andra kommunallagen säger ju exstycket att om kommunen har högst 12 000 röstberättigade invånare

empelvis

182 Kommunal organisation rättsliga aspekter

skall antalet ledamöter i

fullmäktige bestämmas till ett udda tal och till

minst 31. För kommuner med mellan 12 000 och 24 000 röstberättigade invånare är motsvarande minimiantal 41. Om en kommun har strax under 12 000 invånare kan

röstberättigade det te sig som ett stort steg

att behöva utöka med 10 ledamöter om

fullmäktige underlaget för be-

räkningen stiger till strax över 12 000. Så är emellertid endast fallet om

man tidigare legat på minimiantalet. Man kan för ett sådant

fall tänka sig att man i stället för minimiantalet 31 ledamöter haft ett

fullmäktige

bestående av exempelvis 39 ledamöter.

Enligt vår mening skulle en mer flexibel tillämpning av en stor del av

reglerna undanröja de problem

kommunerna och landstingen anser i detta fall.

sig uppleva

Förutsättningar saknas för att i dag rikta eller till interpellation fråga ledamot av polisstyrelse eller polisnämnd i denna hans Det

egenskap. arbete som nu utförs av Kommittén för i lokalsamhället trygghet kan, sett utifrån vad som anförts i kommitténs resultera direktiv, i en ganska

omfattande utvidgning av kommunernas roll området.

på det polisiära Enligt vår mening bör en formaliserad av kon-

utvidgning fullmäktiges

troll över verksamheten i

polisstyrelser och polisnämnder anstå till dess

Kommittén för trygghet i lokalsamhället har avslutat sitt arbete. Ett sätt att inom ramen för dagens regelverk förbättra det kommunala sambandet på polisområdet, dvs. att att länka

skapa möjlighet ihop polisstyrelsemas verksamhet med den politiska verksamheten i kommunerna, är att utnyttja den möjlighet som erbjuds i 5 kap. 2l § kommunallagen, enligt vilken fullmäktige får bestämma att också andra än

ledamöter skall ha rätt att delta i men inte i besluten.

överläggningama Enligt vår mening bör dessa möjligheter kunna utnyttjas av fullmäktige till att bjuda in ledamöter i polisstyrelsen, både polispersonal och

förtroendevalda, för att rent allmänt informera sig om polisiära frågor

av kommunal intresse.

Förändringar lagstiftningen på området bör avvakta till dess att

Kommittén för trygghet i lokalsamhället avslutat sitt arbete.

5.4.3 Revisionen

Vi har i det föregående tagit upp behovet av reformer

av den kommuna-

la revisionen. Grundläggande i detta är att de förtroendesammanhang

valda revisorerna är lekmän. De väljs till sina uppdrag främst på grund av sin kännedom om den kommunala verksamheten. När det gäller den mer professionella sidan av revisionen har de förtroendevalda revisorer-

na möjlighet att skaffa sig en betryggande expertis. Refonneringen av revisionsfunktionen

bör enligt vår mening inriktas

på att trygga en hög kompetens med hänsyn till de ökande kraven som

ñnns i dag och de utökade med

uppgifter laglighetsgranskning som vi

Kommunal organisation - rättsliga aspekter 183

föreslår i annat I detta kan man överväga en

sammanhang. perspektiv

renodlad av den kommunala revisionen. Vi anser

professionalisering

mot av vad vi ovan att detta alternativ inte är bra. Vi bakgrund sagt

förordar i stället att de politiska partierna med större omsorg rekryterar

kandidater med erfarenhet av fullmäktigearbete och med god gärna kännedom om kommunens eller landstingets verksamhet. Denna allmänerfarenheter av nämnd-

na kompetens bör grundas på tidigare personliga

i ledande ställning. Vi förordar också, att revisionens arbete, gärna ekonomiska resurser så att bristande resurser inte utgör en

prioriteras restriktion möjligheter att mera systematiskt och på

på revisorernas den kommunala verksamheten. djupet penetrera får den som är redovisningsskyl- Enligt 9 kap. 4 § kommunallagen kommunen eller landstinget bl.a. inte vara revisor för granskdig till

ning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten.

tolk-

Svenska Kommunförbundet har pekat på att rättspraxis vidgat

till att avse också ledamöter i

ningen av begreppet redovisningsskyldig

kommunala Man har därvid pekat att frågan om

företags styrelser. på ansvarsfrihet för bolagsstyrelser inte behandlas av kommunfullmäktige utan enligt bestämmelserna i aktiebolagslagen.

på bolagstämma Förbundet har att man antingen ersätter begreppet redovis-

föreslagit

med förtroendevalda eller anställda i kommunen eller att

ningsskyldig begreppet ges en legaldeñnition.

vår bör denna avvakta en önskvärd översyn av

Enligt mening fråga

den kommunala revisionens ställning och arbetsförhållanden. Svenska Kommunförbundet har vidare påpekat att revisorerna tidi-

haft i fullmäktige enligt lag, men att yttranderätten

gare yttranderätt Man har därvid

numera regleras i fullmäktiges arbetsordning. uttryckt

önskemål om en återgång till tidigare förhållande. Ett återinförande i kommunallagen av regler om revisorernas yttranderätt kan ett tillägg till 5 kap. 21 § om att

ske genom kommunallagen

revisorerna utan att fullmäktige behöver besluta om det har rätt att delta

i endast Det ovan gjorda ställöverläggningama (dvs. yttranderätt). om att avvakta med lagändring gäller dock även denna

ningstagandet fråga. I betänkandet Revisorerna och EG (SOU 1993:69) fastslår Revibl.a. hänvisning till artikel 2 i EG:s revisionssionsutredningen att, med direktiv, revision av bolags och vissa andra företags års-

lagstadgad

bokslut m.m. endast får utföras av godkända personer. Innebörden av detta för kommuner och landsting är att lekrnarmarevisorema inte får vara kvar vad gäller revision av kommunala företag. Med hänvisning till vad vi i det föregående anfört om de förtroendevalda revisorernas roll i lokaldemokratiskt hänseende som granskare av den komviktiga munala verksamheten avvisar vi bestämt Revisionsutredningens förslag i detta hänseende.

184 Kommunal organisation rättsliga aspekter

Käll- och

litteraturforteckning

Direktiv 1993:37

SOU 1974:99

Enhetlig kommunallag

SOU 1985:29

Principer för en ny kommunallag

SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet SOU 1990:24

Ny kommunallag

SOU 1992:140 i en fri kommunal

Sekretesslagen nämndorganisation

SOU 1993:32

Ny anställningsskyddslag

SOU 1993:69 Revisorerna och EG SOU 1993:00 De förtroendevaldas

personliga ansvar vid

domstolstrots och lagtrots

Proposition 1990/91 :1 17 Proposition 1989/90: 155

Kammarrätten i

Jönköping (mål nr 1587-1992)

Regeringsrätten (mål nr 5724-1992)

Motion 1992/93:K602 Betänkande l990/9l:KU38

Fråga 1992/932395

Prot. 1992/93:71

Svenska Kommunförbundet - cirkulär 1991:183, cirkulär 1992:79

Kommun-Aktuellt nr 21/ 1993

Paulsson, I., Riberdahl, C., Westerling, P., Den nya kommunallagen.

Kommentarer och praxis, 1993.

Nya verksamhetsformer 185

6 verksamhetsformer

Nya

Utvecklingen mot nya verksamhetsformer inom kommuner och landsting kommer med all sannolikhet att intensiñeras framöver. Vissa områden behöver utvecklas för att systemen skall fungera bättre. Vi menar att kommuner och landsting - oberoende av vald - behöver utveckla bättre för bud-

produktionsorganisation system

get och redovisning liksom för uppföljning och utvärdering inklusive kvalitetsmätning. Instrument for kontinuerlig kvalitetsförbåttring behöver utvecklas och förñnas. Vi menar att det är effektivt att kommuner och landsting kanaliserar sin upphandling via upphandlings- och beställarenheter. Men upphandlarkompetensen och kvaliteten i kalkylema behöver forbättras.

Vi rekommenderar kommuner och landsting att tydligt markera sin styrning av de kommunala aktiebolagen.

Vi anser att användarnas valmöjligheter måste följas av en överföring av medel till vald producent om en reell konkurrens skall kunna uppstå.

Vi menar att ersättningssystem inom alla sektorer bör konstrue-

ras så att de stimulerar till en fri etablering inom givna ekonomiska ramar. Vi menar också att etableringshinder i form av kommuner-

nas och landstingens tillståndsgivning för nyföretagande i möjligas-

te mån bör undanröjas. Vi anser att kommuner och landsting regelbundet bör sammanställa information om de olika producentema inom olika verksamhetsområden som visar deras inriktning, resultat, kvalitet och

priser. Om den kommunala servicen differentieras ytterligare när det gäller pris och kvalitet måste kommunerna enligt vår mening sam-

tidigt se till att systemen konstrueras så att tjänsterna blir reellt tillgängliga för alla som har behov av dem.

Vi föreslår att 6 kap. 2 § sekretesslagen kompletteras så att det vid en upphandling blir möjligt att sekretessbelägga en utföraren-

hets erbjudande som avges i konkurrens med andra anbudsgivare. Detta gäller oavsett om utförarenheten är en del av den upphand-

lande myndigheten eller utgör en egen myndighet i samma kom-

mun eller landsting.

186 Nya verksamhetsformer

6. 1 Direktiven

Av våra direktiv (1992:12) framgår att vi skall beskriva och analysera framväxten av nya organisatoriska modeller för en uppdelning på en beställar- och en utförarfunktion samt alternativa och produktionsdriftfomier. Därvid bör vi särskilt beakta hur regelverket, främst kommunallagen, förhåller sig till kommun- och

landstingsinnevånarnas

behov av och föreslå

förändringar sådana åtgärder som analysen föranleder. Förslagen bör vara inriktade införanpå åtgärder som underlättar

det av alternativa produktions- och driftformer i den kommunala verksamheten. Vi bör också och effekterna av den ökade

kartlägga omfattningen bolagiseringen.

6.2 Källmaterialet

Som källmaterial och statistiskt basunderlag har främst använts

vår egen enkät till samtliga kommuner och under våren 1992 samt de

landsting övriga rapporter som kommittén tidigare låtit publicera i Ds- eller SOUform. Uppgifterna om antalet kommuner som infört olika

nya stynnodeller eller produktionsmetoder bör dock tolkas med en viss

försiktighet, då förändringar sannolikt har ägt rum efter det att enkäten besvarades. Enkätunderlaget har även med andra kompletterats uppgifter från bl.a. tidningen Kommun-Aktuellt, Socialstyrelsen, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, m.fl.

Under den tid vi arbetat har ett material

rikligt om nya driftformer

publicerats. I våra rapporter och annat material finns mer utförliga

beskrivningar av de olika alternativa formerna

och problemen som är

förknippade med dem. Materialet har använts

som underlag för vårt betänkande (se vidare separat litteratur- och

källförteckning).

6.3 Definitioner

I den litteratur som behandlar förändrade former för kommunal verksamhet används omväxlande alternativa

begreppen verksamhetsformer,

alternativa driftformer och alternativa produktionsformer. I betänkandet väljer vi att använda uttrycket nya verksamhetsformer som ett samlat för av verksamhet

begrepp förändring för vilken

kommunen eller har ett ansvar.

landstinget I nya verksamhetsformer

både verksamhet ingår i egen regi och verksamhet som bedrivs av

Nya verksamhetjornzer 187

externa utförare. verksamhetsformer omfattar för såväl Nya nya former produktionen som för styrningen av produktionen. Med uttrycket nya produktions- eller driftformer avses verksamhet för vilken kommunen eller landstinget har ett ansvar och där produktionen av service sker på ett annat sätt än i den traditionella förvaltningsmodellen, i kommunens regi eller genom annan utförare/producent. Med införandet av nya produktionsformer följer ofta också nya former för styrningen av produktionen. Med begreppet nya styrformer avses att politikerna styr produktionen av tjänster på andra sätt än genom traditionell anslags- och regelstyming. Detta kan t.ex. ske genom upphandling, avtal, auktorisation, interna kontrakt, ersättningar, införandet av bestälprestationsbaserade lar-utförarsystem eller andra nya modeller. Genom kundvalsmodeller i form av checksystem kan politikerna också överlåta styrningen till medborgarna som då genom sina inköp av service omfattningen och fördelningen av produktionen på olika styr resursenheter. Även service kan få styrande konseavgiftssättningen på kommunal kvenser. Med privatisering menas att en kommun eller landsting genom utförsäljning av en verksamhet eller på annat sätt helt överlåter ansvar, drift och finansiering av verksamheten till privata intressenter. vår mening är således entreprenadupphandling inte att anse Enligt som Vid entreprenadupphandling behåller kommunen ett privatisering. ansvar för att verksamheten fyller vissa krav. Detta gäller även vid av verksamhet för kundvalsmodeller i form av checksysupphandling tem. När en från kommunen helt fristående enhet bedriver verksamhet som kommunen har ett ansvar att anordna och visst offentligt stöd till verksamheten utgår (t.ex. föräldrakooperativ barnomsorg eller fristående skolor), är inte heller det enligt vår mening privatisering utan snarare jämförbart med verksamhet utlagd på entreprenad.

6.4 i kommuner och

Förändringar landsting

Under de senaste åren har statens styrning av kommunerna alltmer övergått från anslags- och regelstyming till mer generell målstyming. Samtidigt har statsmakterna ålagt kommunerna allt fler uppgifter utan att tillföra nya medel för dessa. Den nya kommunallagen (1991:900) ger kommunerna större möjligheter att organisera nämnder och förvaltningar efter egna behov samt att delegera beslutanderätt. Från den

188 Nya verksamhetsformer

l januari 1993 kan kommunerna på ett friare sätt fördela av merparten statsbidragen efter sina lokala behov. Under 1993 har en ny införts. konkurrenslag (l993:20) Under förutsättning att EES-avtalet blir införs även gällande en ny lag om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88). Dessa lagar påverkar kommunernas sätt att sköta upphandling och utsätta verksamheterna för konkurrens. I propositionen (prop. 1992/93:56) med till ny konkurrensförslag lag uttalar regeringen att avreglering, ökad konkurrens inom offentlig sektor, tydliga och fasta spelregler för aktörerna på den privata marknaden samt en effektiv är konkurrenstillsyn viktiga inslag i regeringens konkurrenspolitik .

Ändringar har från och med den 1 januari 1993 införts i social-

tjänstlagen (1980:620), hälso-och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125) och lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård. Motivet för dessa är att öka ändringar inslagen av konkurrens i den kommunala verksamheten och göra klart att entreprenader är tillåtna inom dessa områden, med för sådana undantag uppgifter som omfattar myndighetsutövning (prop. 1992/93143). Avregleringen har inte bara skett på det offentliga området utan regeringen har initierat ett omfattande för program avreglering på flera andra samhällsområden med monopol- eller oligopoltendenser. I kommunerna sker nu också ett omfattande förändringsarbete, delvis till följd av de nya förutsättningar som staten givit kommunerna men också på grund av den lokala ekonomiska situationen. De anställda i kommuner och landsting har under de tvâ senaste åren minskat i antal, för första gången någonsin. Ökad produktivitet, eller minskning avveckling av icke obligatoriska verksamheter, utförsäljning av fastigheter och andra samt tillgångar ökad avgiftsfinansiering är åtgärder som i allt fler kommuner bedöms som nödvändiga för att klara kommunens åtaganden. Den ökade avgiftsfinansieringen har aktualiserat frågan om eventuella konflikter med de kommunala självkostnads- och likställighetsprincipema. Genom att lägga ut mer drift av verksamhet på entreprenad vill kommuner och landsting uppnå ökad effektivitet och större valmöjligheter för medborgarna. Med förändrad organisation och nya styrformer vill man prioritera och styra insatserna till de områden där de bäst behövs och få ut mer

resultat för mindre medel.

Förändringsarbetet sker i ett snabbt tempo, alltför snabbt menar Problem kan uppstå, varav några beror på att man inte ger sig somliga. tid att inhämta erfarenheter från andra håll där liknande förändringsarbete skett. Andra problem har funnits med latent men blir tidigare synliga i samband med förändringarna. Olika möts i företagskulturer

Nya verksamhetsfonner 189

gränslandet mellan det offentliga och det privata. spelreglerna är många gånger oklara och kommunikationsproblem uppstår. Offentligt anställda som vill knoppa av vet i många fall inte med vem de ska förhandla om att få driva verksamheten på entreprenad eller vilka befogenheter har. Anbudsförfarandet är på de mjuka områdena ganska motparten och tämligen oprövat. Hur öppen ska anbudsprocessen vara, var nytt demokrati och affärshemlighet är ska avvägningen mellan gå? Frågorna många. I det här kapitlet beskriver vi framväxten av de nya styr- och produktionsformema och vilka drivkrafter som finns. Vi tar

analyserar

vidare upp vilka fördelar respektive problem som följer med förändringarna och slutligen lämnar vi vissa förslag till åtgärder som främjar tillkomsten av fler nya driftformer.

6.4.1 Förändring av organisation och styrformer

Organisation

Som redovisats i det föregående har det under de två senaste åren genomförts förändringar i nämndstruktur och verksamhetsområden i drygt

70 procent av kommunerna. Den vanligaste organisatoriska förändring-

en är att nämnder sammanläggs och därmed får ett bredare verksam-

hetsansvar. Från 1989-1991 till mandatperioden 1992mandatperioden

1994 har omkring 400 kommunala nämnder försvunnit genom omorganisationema. En fråga som inte har lösts, är hur kommuner skall kunna samverka beträffande eller inom ett verksamhetsområde, t.ex.

uppgifter personal miljöområdet. Om en kommun genom uppdrag vill låta en annan kom-

mun sköta miljöfrågoma via sin personal kan det uppstå problem, både

med de begränsningar som ligger i lokaliseringsprincipen och med

frågan hur myndighetsutövningen skall handhas. Det sistnämnda proble-

met kan idag troligen lösas endast genom att handläggande personal ges i bägge kommunerna. Problemen uppkommer egentligen i anställning

allt kommunalt gränssamarbete. Dessa frågor bereds f.n. inom Civildepartementet.

Avtalsstyming

Inom kommuner är också de traditionella formerna av och landsting anslags- och på väg att ersättas av mera affärsmässiga

regelstyming förhållanden mellan beställar- och utförarorgan, s.k. avtalssstyming.

De som använder kommunens service definieras som kunder eller konsumenter.

190 Nya

verksamhetsformer

Avtalen mellan beställaren och utföraren kan vara interna, som vid resultatenheter och eller externa

intraprenader, som vid entreprenader.

Interna avtal är inte avtal i juridisk mening utan kan mer ses som dokument för ekonomisk styrning eller

arbetsfördelning. Tvister mellan

parterna vid interna överenskommelser kan inte lösas i domstol. Hur de skall lösas regleras i avtalen

vanligen genom särskilda skiljeklausufer där skiljenämnd eller kommunstyrelsen ges uppgiften att lösa tvisten.

I kundvalsmodellen förekommer avtal mellan kommunen och de producenter som blivit godkända och åtagit sig att mot ersättning i fotm av kommunens checkar utföra viss verksamhet. Ibland förekomner också individuella avtal mellan kunderna som beställare och producen-

ten. Avtalen följs ofta av nya former för ekonomisk

styrning som t.ex.

prestationsersättningar eller check-system.

Beställar-uyörannodellen

Genom uppdelning i en beställar- och en utförarfunktion

förväntas :le förtroendevalda bli mer renodlade företrädare för medborgama/konsumentema medan de anställda står för produktionen. Beställar-utförarnodellen beskrivs mer i 4 och 5.

utförligt kapitel

Kundvalsmodellen

Under

det senaste året har medborgarna fått allt större valmöjligheer när det gäller att välja barnomsorg, skola, hemtjänst, vårdcentral, Sjlk-

hus och tandvård. I vissa kommuner har ett system införts där kommunala

medel föler

den enskilde till den valda producenten, oberoende av om denne är

kommunal eller privat. I kundvalsmodellen betalar kunden för tjänsten

med en s.k. peng eller med en check eller en kupong. I vissa antingen fall går pengarna direkt från en producent till en annan, (som t.ex. vid

byte av skola i Stockholm), i andra fall får den enskilde

en symbolsk check i handen att

köpa barnomsorg, utbildning, vård eller äldreomscrg

för. I båda fallen får konsumenten frihet att

själv välja producent I

allmänhet har då kommunen slutit av avtal med vissa av någon form

kommunen eller landstinget godkända

producenter.

Enligt tidningen Kommun-Aktuellt (nr 1/ 1993) har 7 kommurer

infört någon fomt av

kundvalssystem (Stockholm, Sollentuna, Nacla, Vaxholm, Helsingborg, Vänersborg, och Västerås), medan ytterligere

21 kommuner planerar att införa det under 1993 och 4 kommuner panerar att införa det under 1994. Vaxholm kommuns för att införa kundvalsmodellen argument imm

barnomsorgen är att föräldrarna är de som bäst kan bedöma vad som är bra för varje enskilt bam. Kvaliteten i barnomsorgen bör öka om for-

Nya verksamhetjomzer 191

åldrarna får ett större inflytande. Den beställar- och upphandlarfunktion

och högre därför över

som tidigare legat på politiker tjänstemän flyttas

till föräldrarna. Ett annat argument för att införa kundvalsmodellen är skall bli mer effektiv. Ett tredje argument är att komatt barnomsorgen munen skall ersätta föräldrarna i förhållande till deras behov av barn- Detta ska ske i form av timersättning istället för att man som omsorg. hade subventionerat föräldrarna i förhållande till kostnadema i tidigare den bamomsorgsform de valt. Liknande argument anförs för kundvalsmodellens införande inom skola och hemtjänst. Statskontoret har i en rapport (SOU 1993:47) till kommittén studerat konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg

och primärvård. Resultaten är i huvudsak följande.

- där man infört val- Studien visar att i de kommuner och landsting har man börjat informera brukarna om att de har möjlighetssystem,

rätt och möjlighet att välja mellan olika producenter. Det är viktigt

att av medel om konkurrens

valmöjligheten följs av en överföring

skall kunna uppstå. - Brukare anser att är värdefull och använder sig av

valmöjligheten den i växande utsträckning. Totalt sett är det ännu ganska få som använder av den. Trots detta visar enstaka exempel på att möjsig

för enskilda I

ligheten att välja fått stora konsekvenser producenter.

Malmö finns vårdcentraler som förlorat nära 20 procent av sina patienter medan andra vårdcentraler fått motta upp till 20 procent

nya patienter.

- Information till användarna/brukarna om altemativens egenskaper saknas nästan helt. Sådan information är önskvärd för att få till stånd en kvalitetskonkurrens och för att kunderna enklare skall

kunna välja.

- Kommuner som har oftast inte ut-

prioriterat valmöjlighetssystem vecklat för brukarinflytande eller kommit långt med att

nya former

konkretisera kvalitetskrav eller kriterier för uppföljning och utvärde-

ring. - till kan underlätta

Systemet med ersättning producenter antingen eller hindra nyetablering. Som exempel nämns ersättningssystemet

för fristående skolor som underlättar medan det inom

nyetablering och inte finns en motsvarande rätt till

barnomsorg äldreomsorg

offentlig finansiering och där även etableringsvillkoren är kärvare.

På dessa områden har kommunen i ensamrätt att bestäm-

praktiken ma om nyetablering.

- Det finns till ökad ännu. Sådana inte några tendenser segregering har emellertid noterats i internationella undersökningar. - Graden av kan ökas utan att hota välfärdsmålen.

avgiftsfinansiering

192 Nya

verksamhetsformer

De

farhågor som finns när det gäller ökade valmöjligheter är främst att det kan leda till en ojämn och orättvis fördelning av servicen och till

stora kvalitetsskillnader i utbudet. En ledande tanke har länge varit att

befolkningen skall ha samma tillgång till god utbildning, barnomsorg,

vård och annan omsorg, varhelst de bor i landet och oavsett inkomst.

Om producentema av offentlig service tillåts att differentiera sina av-

gifter och sin servicekvalitet kan utbudet

alltför_ mycket bli uppdelat i en

A- och en B-nivâ och valmöjlighetema bli begränsade för resurssvaga grupper. Statskontorets studie har inte funnit belägg för en sådan ut-

veckling mot ökad segregering i Sverige. Däremot finns sådana tenden-

ser noterade i internationella studier liksom i en färsk studie av Skolverket.(se även 6.6.7)

Entreprenadmødellen och myndighetsmodellen

Ett annat sätt att driva verksamheten är att lägga ut den på entreprenad

till ett privat företag, en eller enskild förening person. Inom en och

samma kommun förekommer ofta parallellt verksamheter i egen regi, verksamhet på entreprenad verksamhet respektive organiserad enligt

kundvalsmodell. Myndighetsutövning mäste alltid

ske i egen kommunal

regi och får inte läggas ut på entreprenad. Myndighetsutövning innefattar en att bestämma om befogenhet förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämför-

bart förhållande och skall utövas i förhållande

befogenheten till enskild (jfr förarbetena till gamla förvaltningslagen, prop. 1971 nr 30 s 331).

I Nacka kommun har man olika verksamheter

analyserat för äldre

och

handikappade för att ta reda på vilka som är lämpliga för kundvals-

modell respektive sådana som bör vara fortsatt anslagsfinansierade. Man

har organiserat förvaltningarna i enheter för för myndighetsutövning,

produktion samt för intern service. Enheten för

myndighetsutövning har inget produktionsansvar men utför t.ex. biståndsprövningar. Den fungerar också som beställare vid entreprenadupphandling. När kundvalsmodellen tillämpas handhas istället beställarfunktionen

av konsumenterna.

6.4.2 Nya verksamhetsformer

Enligt vår enkät våren 1992 har det i nära två tredjedelar av kommunerna och i nästan alla landsting fattats beslut om att införa alter-

politiska nativa produktionsformer. Kommunerna bedömer att det kommer att ske en ökning av sådana nya former under de kommande åren och det är oftast den politiska ledningen som driver på utvecklingen. Det är framför allt i storstäder och förortskommuner samt i stora och mellanstora kommuner som diskussionen om nya produktionsformer

Nya verksamhetsfonner 193

förs. I Stockholms län är alternativen flest, därefter kommer Göteborgs

och Bohus, Malmöhus, Jämtlands, Jönköpings och Älvsborgs län.

Ofta innebär nya produktionsformer också nya former för styrning

En sådan är att verksamheten leds av en av produktjonsprocessen.

en s.k. professionell driftstyrelse bestående av repreexpertstyrelse,

sentanter för förvaltningens personal och externa experter men helt utan

politiska företrädare.

Expertstyrelser är vanligare i landstingen än i kommunerna. Mindre

än var tionde kommun att de har sådana styrelser, jämfört med

uppger nära hälften av landstingen.

Ett intressant exempel på expertstyrelse med brukarinflytande i

Skaraborgs läns landsting redovisas närmare i kapitel 10.

6.4.3 förvaltningar i USA Nya entreprenörsinriktade

i Sverige mot nya sätt att bedriva kommunal serviceverk- Utvecklingen

samhet är inte unik, liknande utvecklingsmönster kan skönjas i andra länder.

I boken Reinventing government (Osbom och Gaebler 1992), be-

skriver författarna tio utmärkande drag för de nya entreprenörsinriktade

offentliga förvaltningarna, som de menar är på väg att växa fram i det amerikanska samhället.

De nya förvaltningarna utrnärks av att:

- De uppmuntrar tävlan och konkurrens. - De stärker makt kontrollfunktiomedborgamas genom att förlägga

nen utanför byråkratin, ut i samhället.

- De mäter verksamheten hos utförarna genom att titta på resultatet

(output), inte på vad som går in i verksamheten (input).

- De drivs av sina mål, uppdraget, inte av reglerna. - De omdeñnierar sina klienter till kunder och dem valmöj-

erbjuder

ligheter. - De försöker istället

förebygga problem, för att erbjuda service efter

det att sådana har uppstått. - istället för att bara förbruka De lägger ner energi på att få intäkter, anslag. - De decentraliserar beslutanderätt och ett medansvarigt ar-

tillämpar

betssätt. - De föredrar marknadsmekanismer framför mekanismer.

byråkratiska

- De strävar service utan att även efter att inte bara erbjuda offentlig fungera som en katalysator för att aktivera alla sektorer, den offentliga, den och den ideella, för att lösa kommunens problem.

privata

194 Nya

verksamhetsformer

Författarna menar att det endast är denna

typ av offentliga organ som har möjlighet att lösa de problem samhället nu står inför och som

kan få ut mer verksamhet för mindre pengar. I vad mån dessa erfaren-

heter är giltiga också för svensk del kan enligt vår mening inte bedömas

utan mer grundläggande jämförelse mellan det amerikanska och det svenska systemet.

Nya

produktionsformer i egen regi

6.5.1 Resultatenheter

Resultatenheter har införts i 183 kommuner

och samtliga landsting. Med

resultatenheter menas en lokalt avgränsad enhet som har ansvar för verksamhet, personal och ekonomi, både vad gäller intäkter och kostnader. Resultatenheten arbetar efter en intern överenskommelse med den kommunala uppdragsgivaren. Resultatenheter kan finansieras med anslag (fiktiva resultatenheter) eller få betalt efter prestation en

enligt prislista (reella resultatenheter).

De kan utsättas för mer eller mindre omfattande intern eller extern konkurrens. Resultatenheter finns främst inom

barnomsorgen (122 kommuner)

samt sedan länge inom den tekniska verksamheten (116 kommuner). Men resultatenheter förekommer också inom skolan (i 89 kommuner)

samt inom äldreomsorgen (73 kommuner), liksom inom fritids- och

kulturverksamheterna (62 och inom social

kommuner) verksamhet (46

kommuner).

Inom landstingen förekommer både inom

resultatenheter intern

service som kök, och numera även inom värdverksamheten.

städning Rättsligt sett är det viktigt att fastslå att resultatenheter inte är juridiskt fristående utan ingår i kommunens

organisation.

Ekonomistyrning

De förtroendevalda styr den kommunala verksamheten mot mål dels

med hjälp av föreskrifter och avtal, dels med ekonomiska

styrmedel. Den

tidigare tilldelningen av medel till produktionsenheter för en pane-

rad verksamhet

(anslagsstyrning) har på vissa håll ersatts med ersäming

för utförda prestationer.

Även avgiftssättningen för användarna kan verka styrande på pro-

duktionens omfattning. Höga avgifter kan leda till en minskad efterfrågan och vice versa. Avgifterna för t.ex. varierar barnomsorg mycket

Nya verksamhetsfonner 195

mellan kommunerna men även inom en och samma kommun förekommer nu differentierade avgifter. I Nacka kommun får föräldrarna en bamomsorgscheck med olika checkbelopp beroende på val av omsorgsform och omsorgstid. Obetroende av om föräldrarna väljer förskola eller dagbarnvårdare, kort

eller lång omsorgstid betalar kommunen alltid samma andel av kost-

naderna. Kommunen bestämmer vilka olika standarder som är subventionsberättigade och vilken andel av dessa som skall subventioneras med skattemedel. Kostnader för omsorgskvaliteter som ligger över vad kom-

munen är beredd att subventionera får föräldrarna betala själva. Check-

beloppet per barn täcker 95 procent av daghemmets kostnad. Föräldraavgiften uppgår till 15 procent av checkbeloppet (checktaxa). Resterande 5 procent får daghemmen täcka genom föräldramedverkan, föräldraeller andra intäkter. De enskilda resultatenhetema konkurrerar

avgifter med varandra till både pris och kvalitet. Bamstugoma skriver kontrakt

med varje familj om tid, omsorgsform och pris. I Vaxholms kommun tillämpas en snarlik modell. Varje producent-

enhet inom bamomsorgen tillåts själv bestämma sina avgifter och upp-

rätta individuella kontrakt med föräldrama. Här tillämpas emellertid

samma subvention från kommunen oavsett omsorgsform. Kommunen

betalar en viss andel av timkostnaden (34 kr) och föräldrarna resteran-

de. Kommunen har bestämt en lägsta föräldraavgift per timme (minst en

fjärdedel av vad producenten erhåller från kommunen) men inte en

högsta. Resultatenhetema konkurrerar med både pris och kvalitet. Fa-

miljedaghemmen kan t.ex. ta ut en lägre föräldraavgift eftersom de har lägre lokalkostnader. I samhället Rimbo i Norrtälje kommun har man prövat att låta

föräldrar betala mindre för barnomsorgen när de får en tjänst som det

kostar kommunen mindre att tillhandahålla. Idén bygger på att man kan

spara personal och lokaler om många föräldrar enbart anlitar daghem-

met under en del av dagen. Föräldrar som bara använder barnomsorgen på deltid får en avsevärt lägre avgift, därför att de kostar kommunen

betydligt mindre.

I Sandvikens kommun har man differentierat avgifterna inom äldreomsorgen så att grundläggande omvårdnadsbehov maximalt kostar 100 kr i månaden, medan städning kan kosta upp till 200 kr i timmen.

Inom sjukvården har hälften av landstingen någon form av presta-

tionsersättning till vårdenhetema. Landstinget i Dalarna ersätter i prin-

cip alla vårdenheter per prestation. I Stockholms läns landsting presta-

tionsersätts huvudsakligen den kirurgiska verksamheten. Samtliga landsting prestationsersätter någon serviceverksamhet.

196 Nya verksamhetsformer

Lagreglering av avgifter

Enligt 35 § socialtjänstlagen (1980:620) får kommun ta ut avskäliga

gifter enligt grunder som kommunen bestämmer för plats i förskola och

fritidshem, liksom for färdtjänst, social och vissa andra sociahemhjälp la tjänster. Avgifterna fär dock inte överstiga kommunens självkost-

nader. För deltidsförskola får avgifter endast tas ut i den män verksamheten överstiger 15 timmar/vecka eller 525 timmar/âr (35 §, 2:a stycket). Enligt skollagen skall

(1985:l100) utbildningen i grund- och gynma-

sieskolan vara avgiftsfri för eleverna. Friskolor får däremot ta ut skäliga avgifter för de särskilda kostnader som skolan har, t.ex. för pedagogisk

profilering, förutsatt att kostnadema

kan anses rimliga för verksamheten (lag / 1993:800/ om ändring i lagen l 1993:370/ om ändring i skollagen

/l985:1100/).

Många tveksamheter

Som de ovan angivna exemplen åskådliggör, låter kommunerna produ-

centenhetema differentiera sina avgifter för att kunna konkurrera inte

bara med kvalitet utan även med Även andra priset. utgångspmkter

används för att differentiera Kommunens avgifterna. ersättning till producentema varierar också. Konkurrensverket har i rapporten Daghemsverksamhet - kostnader och

konkurrensförutsättningar 1993, undersökt avgiftssättningen vid

kommunala och privata daghem. Av att drift-

undersökningen framgår

kostnaderna är högre i kommunala daghem än i privata men at för-

äldraavgifterna inte skiljer sig påtagligt mellan de olika formerna. Kon-

kurrensverket förordar en ökad konkurrens mellan olika

bamstugor

bl.a. genom att

föräldraavgiftema differentieras.

Att kommunmedlemmarna betalar olika pris för service av olika kvalitet eller för olika sorters service kan

knappast anses stridz mot

kommunallagens likställighetsprincip. Principen innebär att komnunen

skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skil för

något annat (2 kap. 2 §). Däremot blir differentieringen mer tveksam om det visar sig att kommunmedlemmar betalar olika

pris för samma service, såvida inte avgiften är inkomstrelaterad vilket betraktas som en

saklig grund. När det gäller Vaxholms avgiftssystem har Kammarätten i Stockholm fastslagit att det inte strider mot

likställighetsprincipen (mål

nr 2737-1993).

En farhåga är att kommer att leda till att resussvadifferentieringen

ga grupper endast får råd med de billigaste alternativen av lägre :vali-

Nya verksamhetsfornzer 197

tet. Detta kan dock i viss mån förhindras genom olika inkomstrelaterade drag i konstruktionen. Sådana finns i alla de ovan beskrivna systemen. Man kan också ifrågasätta de kommunala daghemmens rätt att sätta utifrån kommunallagens krav att fullmäktige ska bestämegna avgifter, ma taxoma (3 kap. 9 §). 1992/93243 sid 22, ökad konkurrens i kommunal verk- Enligt prop.

samhet (bet. 1992/93:SoU9, rskr. 1992/93:lO5), är beslut om avgifter

och tilldelning av platser inom den kommunala barnomsorgen att be-

trakta som Sådana uppgifter får inte överlåtas på myndighetsutövning. en entreprenör. I flera kommuner läggs emellertid dessa uppgifter ut på

enskilda bamstugor. För att kunna ta ställning till frågan om den rättsliga möjligheten att

differentiera avgiftema är det enligt vår mening viktigt att skilja på barnomsorg i egen regi, respektive på entreprenad och på barnomsorg

som bedrivs av andra än entreprenörer men med kommunala stödpengar.

I skall fullmäktige bestämma avgifterna. För egenregi-verksamheten gäller också självkostnadsprincipen, att kommuegenregi-verksamheten

nen inte får ta ut avgifter som överstiger kostnadema för framställningen av servicen.

När driften av verksamhet är utlagd på entreprenad måste avgifts-

:ättningen och tilldelningen av platser, vilket utgör myndighetsutövning,

Även i dessa fall är det kommunen som skall igga kvar på kommunen. bestämma avgifterna. När en från kommunen helt fristående enhet bedriver barnomsorg ned stöd av kommunala inte ett entreprenörskap och

bidrag föreligger

den fristående enheten kan själv fördela platser och sätta avgifter. Självinte för fristående enheter. Kommunen kan

lostnadsprincipen gäller

dock ställa som villkor för att ge kommunala bidrag att den fristående

cnhetens inte får de kommunala avgifterna i alltför avgifter överstiga :tor omfattning. Så föreslås också i prop. 1993/94: ll om utvidgad lagre-

att kommunen skall föreskriva att de glering på bamomsorgsområdet, fristående daghemmen skall sätta avgifterna så att de inte oskäligt avviker från de kommunala avgifterna. Ett liknande kan föras beträffande äldreomsorg och resonemang andra kommunala omsorger.

Slutligen kan man producentenhetema med den ökade fråga sig om riheten kommer att frångå självkostnadsprincipen och höja priserna

oskäligt i avsikt att öka vinsten. När det gäller barnomsorg

mycket ;ostar i praktiken en bamomsorgsplats så pass mycket att det knappast »lir aktuellt att helt avgiftsfinansiera verksamheten. När det gäller äldre-

under senare år och avgifter i ›msorgen har avgifterna höjts kraftigt iivå med självkostnaden förekommer. Den ökande konkurrensen torde

:unna hålla priserna på en rimlig nivå, men liksom på andra marknader

198 Nya

verksamhetsfornzer

finns alltid risken för att konkurrensen kan sättas ur spel genom kartell-

bildningar, begränsningar i utbudet m.m.

Om den kommunala servicen skall tillåtas differentieras ytterligare när det gäller pris och kvalitet måste kommunerna samtidigt se till att konstrueras systemen så att tjänsterna blir reellt tillgängliga för alla som har behov av servicen. Det finns stor för både

anledning staten och

kommunerna att följa upp och utvärdera

hur de nya prissättningssyste-

men utfaller.

Behov av uppföljning och riktlinjer

Statskontorets studie (SOU 1993:47) om konsekvenserna av

valmöjligheter pekar på att det finns behov av riktlinjer för hur producenter skall

ersättas. Svenska Kommunförbundet har utarbetat sådana underlag för

skolan (Kommunförbundet, 1992). Ett liknande behov av riktlinjer finns

för barn- och

äldreomsorgen.

Svenska Kommunförbundet har också en modell för presenterat

förändrad avgiftsñnansiering inom barnomsorgen (Kommunförbundet,

1991) och redovisar senare under året en ny modell för

äldreomsorgen.

Dessa modeller innebär att avgifterna

i högre utsträckning än idag

relateras till kostnaderna. Det incitament ger brukarna att välja bort

delar av tjänster som de inte värderar tillräckligt högt. Samtidigt görs

avgifterna inkomstrelaterade vilket är för att säkra målet att

nödvändigt familjer och individer med låga inkomster ska ha råd att använda

tjäns-

ten. I avgiftsmodellen för äldreomsorgen tas också hänsyn till omfatt-

ningen av behoven, så att avgiften inte ökar i takt med kostnaderna om en individ har ett stort behov.

En arbetsgrupp inom har under Civildepartementet våren 1993

avlämnat betänkandet inom kommunal

Avgifter verksamhet (Ds

1993:16) vari föreslås att en modifierad

självkostnadsprincip skrivs in i kommunallagen. Man föreslår en ny paragraf i där det kommunallagen

slås fast att kommuner och

landsting får ta ut avgifter för tillhandahållna

tjänster. För verksamheter som kommunen är skyldig att tillhandahålla

får avgift bara tas ut om sådan rätt framgår av särskilda föreskrifter i

lag. Avgiften för tjänsten föreslås bestämmas så att det totala avgiftsut-

taget inte överstiger nödvändiga kostnader för att producera tjänsten. I beräkningsunderlaget för kostnader får tas med nödvändiga samtliga

och fasta kostnader

rörliga som har ett naturligt samband med verksam-

heten.

Avgiften får bestämmas så att avgiftssättningen främjar ett effektivt

resursutnyttjande. Avgifterna får ge överskott och underskott under

förutsättning att dessa utjämnas över tiden. överskott får inte

Uppkomna användas i annan verksamhet än den för vilken avgift upptagits.

Nya verksamhetsformer 199

Avgiftsgruppen har främst behandlat de tekniska verksamheterna. Gruppen fortsätter sitt arbete med att föreslå ändringar i lagen om

allmänna vatten- och avloppsanläggningar.

I 1992/931150) anges att en

kompletteringspropositionen (prop.

arbetsgrupp inom finansdepartementet skall följa frågan om hur avgiftsfinansieringen av kommunala tjänster kan ökas. Försök med nya avgiftsformer bör enligt vår mening fortlöpande om vilka som blir framgångsrika i att följas upp för att ge kunskaper utan att samtidigt upphov till oac-

öka graden av avgiftsfmansiering ge

ceptabla fördelningskonsekvenser.

6.5.3 Intraprenader

när en enhet säljer sin verksamhet till andra Intraprenader föreligger enheter inom kommunen/landstinget. Detta förekommer mest inom

I 62 kommuner och 1l landsting ñnns intraprenader enligt

landstingen. vår egen enkät. -

I Landstingsförbundets skrift Landsting i förändring några exem-

på intraprenader. I skriften Från anslag till pel, 1991, ges exempel

överenskommelser, Landstingsförbundet 1992, behandlas utvecklingen mot beställarstyming och prestationsersättning i landstingen.

Enligt den senare skriften utvecklas landstingens ekonomistyrning nu så snabbt att landstingen utmärker sig jämfört med andra samhälls-

sektorer. Marknadsliknande började införas under 1980-talet

styrformer inom serviceverksamhetema och sprids nu inom själva vården. Där följs

de av förändringar att beställarfunlctioner införs.

organisatoriska genom Utvecklingen sker huvudsakligen inom landstingens egen organisation.

är att få såväl ett kostnadstak och en som

Syftet höjd produktivitet

förbättrade för att företräda befolkningen och en

möjligheter politikerna ökad valfrihet för patienterna. Beställarfunktion och prestationsersättför utförare från andra landsting och för privata vård-

ning underlättar givare att konkurrera med landstingets egna vårdenheter. i flera landsting med är

Ett problem som diskuteras beställarstyming att det finns en målkonflikt mellan valfrihet och produktivitet. Om

patienten väljer andra vårdgivare än de som beställaren har upprättat

avtal med eller auktoriserat kan bli att vården sker där kost-

följden

naderna är höga. Ett sätt att angripa sådana svårigheter är enligt samma skrift att

inom delar av vården bygga de interna överenskommelsema på ansvars-

mått, såsom ansvar för vården av en given befolkning istället för på Ett annat sätt är att begränsa valfriheten till att gälla

prestationsmått. endast inom primärvården.

200 Nya

verksamhetsformer

Ett tredje sätt är att med patientavgiftema styra patienterna mot den

utförare som beställaren

valt av pris- och kvalitetsskäl. Landstinget kan också begränsa utbudet genom att lägga ned vårdenheter och genom att

kräva någon form av godkännande av privata vårdgivare. På samtliga dessa sätt kan totalkostnadema begränsas men en viss valfrihet behållas.

6.5.4 Extern konkurrens

I ett 50-tal kommuner och hälften av är resultatenheterna

landstingen

utsatta för extern konkurrens. Det är främst

borgerliga kommuner som

utsätter sina resultatenheter för extern konkurrens. Konkurrensutsatta resultatenheter ñnns framför allt i Stockholms län. Många kommuner och

landsting klagar på bristen på konkurrens.

Det finns ingen marknad uppbyggd ännu som kan sporra de egna förvaltningarna att höja sin produktivitet. I Stockholms läns

landsting har man upprättat ett konkurrenspro-

gram för att lösa detta problem. Målet är att före utgången av 1994 skall anbudståvlan eller annan åtgärd som konkurrens

skapar med ex-

terna utförare vara för minst

genomförd 20 procent av landstingets

verksamheter. Genom information, och annat skall

utbildning man

stimulera tillkomsten av flera entreprenörer och genom tydliga villkor

och attraktiva övergångsformer skall landstingets egen personal upp-

muntras att starta egna

företag.

I konkurrensverkets rapport - kostnader

Daghemsverksamhet och

konkurrensförutsättningar, 1993, föreslås att kommunerna skall redovisa

långsiktiga planer för konkurrenslösningar där det bl.a. nuvaframgår

rande kostnader för daghemsverksamheten fördelade på olika barnstu-

gor. Detta tror man skall öka förutsättningarna att potentiella aktörer får

incitament att etablera sig på marknaden. Den ökade konkurrensen för kommuner och

landsting har också aktualiserat frågor om och sekretess offentlighet i samband med upphandling av verksamhet.

Kommunala utförarenheter hävdar att konkurrensen

sker på ojämlika

villkor eftersom deras anbud till skillnad

från privata anbudsgivares blir offentligt när det kommer in till beställarenheten. Det finns ett starkt

intresse från myndigheternas sida att kunna

skydda sina affärs- och

driftförhållanden från konkurrentemas Man menar att bestäm-

insyn.

melserna om affårs- och i 6

upphandlingssekretess kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen, borde kunna vara tillämpliga på verksamhet hos kommuner och landsting som är konkurrensutsatt.

Ett motsatt argument som har framförts är att de nuvarande kostnaderna för en verksamhet måste

offentliggöras för att en reell konkurrens

skall kunna uppstå som pressar kostnadema och ökar effektiviteten.

Nya verksamhetsfonner 201

En annan fråga som uppkommit är om den del av myndigheten som på lika villkor skall konkurrera med entreprenörer ( t.ex. en utförarenhet) skall ha i de affärsförhållanden som den beställande delen av insyn myndigheten har med konkurrentema. Det har framförts att egenregin kan då vänta till sista dagen med att avge sitt anbud och kan under mellantiden snegla på innehållet i de inkommande anbuden.

6.5.5 Analys av nya produktionsformer i egen regi

Enligt (Ds 1993:27) Alternativa produktionsformer i kommurapporten nal verksamhet medför införandet av nya produktionsformer i egen regi att enheterna ges större möjlighet att ta ansvar, att öka sin produktivitet och att förbättra kosmadsmedvetandet. Nya produktionsformer kan också medföra bättre metoder för kalkylering och ekonomistyrning. Ofta ökar också konkurrensen och valfriheten med de nya formerna. De uppmuntrar till kreativitet och nytänkande. Flera rapporter visar att kostnadsmedvetandet ökar och att de nya resultatenhetema snabbt proñlerar och marknadsför sig. Detta blir särskilt tydligt i kundvalsmodellen när finansieringen följer med kunden. Det är också att ökar, åtminstone initialt, i tydligt produktiviteten resultatenheter jämfört med traditionell anslagsverksamhet. Det finns också nackdelar med de nya produktionsformema. Reella resultatenheter med prestationsersättning stimuleras till att öka sina intäkter och sin En risk finns att sådana resultatenheter i alltför volym. hög grad endast ser till sin egen del av produktionen och mindre till helheten. Att stimulera till ökad volym av verksamheten är inte alltid förenligt med kommunens totala verksamhetsplanering och kan vara i en verksamhet som skall skäras ned. Det finns också en risk olämpligt för att och kortsiktig effektivitet premieras framför kvalikostnadsjakt tetsanda och långsiktigt investerande. leder inte heller självklart till en ökad kon- Nya produktionsformer kurrens. Även om resultatenhetema har befogenhet att själva upphandla tjänster väljer man kanske att driva allt i egen regi. För att resultatenheter skall ge ett långsiktigt gott ekonomiskt utfall förutsätts att det förutom initialvinsten ñnns en produktivitetspotential, klara spelregler och en väldefinierad morot för dem som arbetar inom resultatenheten. Överskott måste t.ex. gå direkt tillbaka till enheten och inte försvinna centralt om det skall stimulera till fortsatt kostnadstänkande. Det finns flera fördelar med resultatenheter i egen regi jämfört med verksamhet i extern regi som kommunala företag eller entreprenader. Resultatenheter är lättare att styra och samordna. Politiska beslut om besparingar, prioriteringar över verksamhetsgränser, förändringar i

202 Nya

verksamhetsfonner

ambitionsnivå eller är lättare personalpolitik att genomföra i den egna

organisationen än i den externa, där det kan ta längre tid att ändra

villkoren. Kommunens kostnader minskar enligt också mest vid rapporterna

decentralisering till resultatenheter med både kostnads- och intäktsan-

svar, jämfört med såväl traditionell verksamhet, verksamhet i resultatenheter med enbart budgetansvar, som med entreprenader. För resultatenheter med enbart budgetansvar är utvecklingen ungefär densamma som för traditionell verksamhet.

Sammanfattningsvis tyder rapporterna på att reella resultatenheter

har flera fördelar framför resultatenheter med enbart eller budgetansvar traditionella driftformer liksom framför externa driftformer som kommunala

företag eller entreprenader. När det gäller frågorna om affárs- och upphandlingssekretess i sam-

band med extern konkurrens som beskrevs i avsnitt 6.5.4., så har vi låtit utföra en

analys av problematiken. I bilaga 3, Ökad konkurrens mellan kommun, landsting och entreprenörer - en av analys offentlighets- och sekretessfrågoma, analyseras tillämpningen av den s.k. affärs-

sekretessen och

upphandlingssekretessen ( 6 kap. 1 och 2 §§ sekre-

tesslagen) när en kommunal utförarenhet utsätts för konkurrens. Vi delar i huvudsak de synpunkter som kommit fram i studien och får anföra följande. är om konkurrensutsatta

Frågan delar av kommu-

nernas och verksamheter är att betrakta

landstingens som sådana affärs-

och driftförhållanden som omfattas av sekretess enligt 6 kap. l § sekretesslagen. De konkurrenssituationer som avses är

upphandling av privat drift

som alternativ till egen regi. En myndighets egenregiverksamhet blir

visserligen utsatt för konkurrens och hotas

av nedläggning eller in-

skränkning om andra anbudsgivare kan driva den effektivare eller lika

effektivt till lägre kosmad. Skaderekvisitet är emellertid utformat så att

offentlighet for upp-

gifter om myndighetens affärs- och driftförhållanden skall gynna någon

annan på myndighetens bekostnad. Skadan skall

bedömas utifrån vilken verkan ett utlämnande skulle ha för den verksamhet som den

ifrågavarande myndigheten bedriver. Med andra ord skyddas en myndighets affárs- och driftförhållanden mot också från konkurreraninsyn de myndigheter. Om insyn i myndighetens egenregiverksamhet förhål-

landen skulle leda till att en annan entreprenör kan prestera ett ekonomiskt mer kan man

fördelaktigt anbud, knappast påstå att det har skett

på myndighetens bekostnad. Resultatet kan bli en vinst för

myndighe-

ten, vilket ju är syftet med att utsätta den egna verksamheten för denna form av konkurrens. Den bestämmelse (l §) som sålunda är till för att skydda en myndighets affårs- och driftförhållanden från en helt

utgår uppenbarligen

Nya verksamhetsformer 203

annan konkurrenssituation än den här avsedda, nämligen den när en tävlar med andra producenter om att avsätta produkter eller

myndighet

tjänster på en marknad.

Detta framgår med av förarbetena och rättspraxis. Med tydlighet

affärs- och driftförhâllanden avses således för det första förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänster eller annat och

avser t.ex. elektricitet, gas, vatten, värme eller dylikt. Verksamhetsrikt-

linjer, marknadsundersökningar, marknadsplaneringar, prissättnings-

kalkyler m.m. nämns också som exempel. Likartad konkurrerande rörelse föreligger när någon driver en af-

färsrörelse som erbjuder alternativ till myndighetens affärsverksamhet,

t.ex. offentligt ägda hamnar i konkurrens med andra transportvägar. I sammanhanget bör påpekas att en beställamämnd och en utförarnämnd i sekretesshänseende två skilda Mot bak-

utgör myndigheter.

grund av förarbetena torde l § inte heller vara tillämplig i sådana situationer. Vid tillkomsten av 6 kap. l § torde inte ha förutsetts den konkurrenssituation verksamhet utsätts för som uppstår när en kommunal konkurrens kommunens egen åtgärd att upphandla privata altergenom nativ. Det kan således ifrågasättas om en sådan verksamhet omfattas av sekretessen i bestämmelsen. Om det skulle vara önskvärt att införa en sekretessregel som ger ett sådant måste man ta i beaktande vilka konsekvenser det skulle få

skydd,

för den offentliga insynen. Vi avser inte att föreslå någon sådan bestämmelse, eftersom det skulle medföra att stora delar av den kommunala för den konkurrensutsatta verksamheten sannolikt

redovisningen

skulle komma att omfattas av sekretess, vilket innebär en väsentlig utvidgning av tillämpningsområdet för affärssekretessen. I fråga om upphandlingssekretessen gör vi följande bedömningar. Efter en analys av motiven till 6 kap. 2 § sekretesslagen och bestämmelsernas tidigare motsvarighet, 34 § i 1937 års sekretesslag, finner vi att undantaget från sekretess för arbete som utförs av egen eller annan inte borde formellt hinder att sekretessbe-

myndighetspersonal utgöra

lägga en utförarenhets anbud som avges i konkurrens med andra anbudsgivare.

Med hänsyn till utfonnningen av undantagsbestämmelsen ger emel-

lertid själva lagtexten föga utrymme för en sådan tolkning. En ändring av bestämmelsen torde därför vara nödvändig om anbud skall kunna

behandlas lika ur sekretessynpunkt oavsett om det är en privat produ-

cent eller en egen utförarenhet som lämnat anbudet. Som vi framhåller har vi inte för avsikt att inskränka den offentliga

insynen i myndigheternas affars- och driftförhâllanden genom en utvid-

gning av tillämpningen av 6 kap. l § sekretesslagen. Vi anser det emellertid angeläget att de kommunala utförarenheter som utsätts för ifråga-

varande form av konkurrens får lämna sina erbjudanden på liknande

204 Alya verksamhetsformer

villkor som gäller för andra anbudsgivare. Sekretessen för uppgifter hos utförarenheter bör därför gälla enbart i samband med upphandling och omfatta motsvarande uppgifter som i anbudshandlingar. Den nödvändiga begränsningen åstadkoms genom att utförarenhetens erbjudanden lik-

ställs med anbud i ärenden om upphandling enligt tredje meningen i 6 kap. 2 §. Detta gäller oavsett om utförarenheten är en del av myndigheten eller utgör en egen myndighet i samma kommun eller landsting.

Sekretessen är absolut och gäller längst till dess alla anbuden offent-

liggjorts eller avtal slutits eller ärendet annars har slutförts. Om ärendet slutförs genom att alla anbud förkastas och myndigheten beslutar anta

utförarenhetens erbjudanden upphör sekretessen. Om sekretess därefter skall gälla får avgöras med tillämpning av det raka skaderekvisitet i första meningen. Vi föreslår således att 6 kap. 2 § första stycket kompletteras dels

med ett förtydligande i andra meningen att undantaget inte avser tjänst

som upphandlas i konkurrens med annan, dels med en bestämmelse som anger, att med anbud i ärende om upphandling skall likställas erbjudan-

de med motsvarande innehåll från en myndighet som tillhör samma kommun eller landsting som den upphandlande myndigheten, eller

erbjudande från en del av samma myndighet.

6.6 med extern drift

Nya produktionsformer

Många kommuner lägger ut verksamhet i extern drift med offentlig finansiering. Produktionen sker då genom olika slag av entreprenörer som privata företag, personal- eller brukarkooperativ, föreningar eller i

kommunala företag.

6.6.1 Kommunala företag

Den l januari 1992 fanns det 1 034 kommunägda aktiebolag med en

omsättning på 85 miljarder kronor och med 46 700 anställda. Bolagens samlade tillgångar år 1990 motsvarade ca 240 miljarder kronor, vilket

var något mer än kommunernas samlade tillgångar. I 131 kommuner och 14 landsting fanns våren 1992 planer på att överföra verksamheter till bolag med kommunen som hel- eller delägare

(bolagisering).

Statskontoret har i en rapport till kommittén jämfört kommunal verksamhet i bolagsform med verksamhet i egen regi. I rapporten Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag en jämförande studie (SOU 1993:48) jämförs verksamhet i bolagsform

SOU l993:9O Nya verksamhetsformer 205

med verksamhet i egen regi inom främst tekniska områden (avfall,

fastighetsförvaltning, eldistribution och näringslivsverksamhet).

Studien visar att organisationsformen - kommunal förvaltning eller kommunalt aktiebolag - inte är avgörande för om verksamheten bedrivs

effektivt. Förvaltningsformen resultat-/balansenhet medger i princip

samma förutsättningar som finns i bolagsformen. En organisationsför-

ändring medför också i sig kostnader. Varje verksamhets speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör vara utgångspunkten for organisatoriska överväganden. Kommuner som överväger att omorganisera verksamhet till bolagsform rekommenderas att bestämma och mäta ett antal effektivitetsmått

före omorganisationen och sedan regelbundet följa upp dem.

- i kommunal verksamhet -

Insynsreglema reglerna för offentlighet

har inte uppgetts som ett hinder för effektivitet i nuvarande verksamhet. Däremot kan de bli ett hinder om verksamheten konkurrensutsätts mer. Enligt rapporten kommer kommunallagens principer om likställighet och

självkostnad liksom offentlighetsprincipen att behöva omprövas på

eldistñbutionsområdet om nuvarande organisationsformer skall kunna bibehållas. att ser över och

I rapporten föreslås politikerna bolagsordningar m.m. för kommunens aktiebolag för att förbättra kommuägardirektiv

nens av bolagen. Ett annat förslag är att de kommunala bola-

styrning med kommunal förvaltning, bör bli föremål för regelbun-

gen, i likhet den verksamhetsrevision.

6.6.2 Entreprenader

Med entreprenad avses ett vanligen skriftligt åtagande att mot ersättning utföra ett större arbete, ofta upphandlad i konkurrens. Entreprenader inom det kommunala området kännetecknas enligt konkurrenskom-

mittén (SOU 1991:104) av att kommunen respektive landstinget

- har kvar det fulla ansvaret för verksamheten, - fastställer kvantitativa och kvalitativa mål för verksamheten, - insatserna samt beslutar om vilka som skall få del av

prioriterar

tjänsterna och i vilken omfattning, - fastställer för den kommunala servicen om verksamheten är

avgifter

avgiftsbelagd,

-

upphandlar enligt lag eller kommunala upphandlingsreglementen,

- verksamheten. följer upp och kontrollerar

Av kommunernas totala kostnader 1990 gick 6 procent till entreprenader

(exklusive byggnads- och anläggningsentreprenader) enligt Konkurrens-

Nya verksamhetsfonner

verket (rapporten Kommunala Endast en

tjänsteentreprenader, 1992:4).

mindre andel kommuner hade entreprenadandelar över 10 procent, av

dem märktes särskilt Åre kommun

som hade en entreprenadandel över 30 procent. Enligt kommitténs enkät våren 1992 var entreprenader fortfarande vanligast inom teknisk verksamhet i kommunerna men (169 kommuner) allt fler börjar pröva det inom andra verksamheter. 71 kommuner har

lagt ut verksamhet på entreprenad inom barn- och och

äldreomsorg

social verksamhet och 46 kommuner inom fritidsverksamhet och turism. Entreprenörema är framförallt privata men också och

företag föreningar

kooperativ tillkommer allt mer.

Ca 7 procent av all barnomsorg (30 000 barn) i Sverige sker 1993 i

privata daghem och fritidshem. I vissa kommuner är andelen

betydligt högre, t.ex. i Malmö kommun

13 procent, i Helsingborg 16 procent, i

Sollentuna 25 procent. Av de l 507 privata dag- och fritidshemmen i landet är två tredjedei

lar (977) föräldrakooperativ. Ca 10 000 barn eller ca 5 procent av alla

daghemsbam vistas på föräldrakooperativa daghem. i

Under 1991 blev det möjligt att starta

personalkooperativa daghem.

Redan första året startade 13 sådana Under 1992 blev det

daghem.

möjligt att starta privata daghem med om inte

offentlig finansiering

avgifterna oskäligt översteg vad som gällde i kommunal

barnomsorg.

Första halvåret 1992 bildades 19

daghemsbolag.

Bland de äldre vistas ca 5 000 personer (8 procent av äldreboendet) på privata servicehus.

Enligt Socialstyrelsen har 38 procent av kommu-

nerna privata alternativ inom äldre- och I ekono-

handikappomsorgen.

miska termer motsvarar den privata andelen dock endast ca 1 procent av de totala kostnaderna (i storstäderna ca 2-3 procent). I enskilda kommuner kan dock andelen ligga högre. I Nacka kommun finns 17 procent av

äldreomsorgen i privat regi och i Helsingborg 25 procent. Den privata missbrukarvården har ökat kraftigt. 1982 fanns det 48

privata platser i privata vårdhem. Under 1990 hade detta ökat till 629 platser. På skolområdet föreslås i prop. 1992/93:230 Valfrihet i skolan

ökade möjligheter till entreprenad

på gymnasieskolnivå. Kommuner och

landsting ges möjlighet att sluta avtal med enskilda fysiska och juridiska

personer om att bedriva i kommunens

undervisning respektive landstingets gymnasieskola inom ämnesblocken estetiska ämnen, ekonomiska

ämnen, tekniska ämnen och yrkesämnen.

Fördelar och nackdelar med entreprenader

Konkurrenskommittén konstaterade i ett delbetänkande Konkurrensen inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104) att en rad internationella

Nya verksamhetsfonner 207

och svenska kostnadsjämförande studier av offentlig tjänsteproduktion visar att det är Förekomsten av konkurrens - snarare än vem som utför produktionen - som ger möjligheter till kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster. Kommittén studerade effekterna av entreprenad och alternativa driftformer inom flera kommunala verksamheter mot bakgrund

av ett antal rapporter från Socialstyrelsen, Svenska Kommunförbundet, SPK, Utredarhuset m.fl. Slutsatsen blev att anbudsupphandling inom de

tekniska verksamheterna ledde till klart lägre kostnader medan några större samhällsekonomiska besparingar inte kunde påvisas i de mjuka verksamhetema. Däremot bedömdes den alternativa barnomsorgen öka valfriheten och den enskilda vården stimulera nytänkandet i metodutvecklingen. I den tidigare nämnda rapporten från Konkurrensverket, Daghemsverksamhet och konkurrensförutsättningar, har man funnit klara kostnadsskillnader mellan enskilda daghem och kommunala daghem. Driftkostnaderna per barn var lägre i de alternativa daghemmen. Det bör noteras att Konkurrensverkets beräkningssätt har ifrågasatts.

Enligt en rapport (Fölster m.fl.,l993) som jämfört entreprenadlös-

ningar med traditionell verksamhet och verksamhet i resultatenheter,

ledde entreprenadlösningar i genomsnitt till effektiviseringar och kost-

nadssänlcningar för kommunen. Även för resultatenheter med eget kostnadsansvar konstaterades kostnadsminskningar. Författarna påpekar att kostnadsskillnadema tenderar att minska över tiden. Många entreprenö-

rer har initialt låga kostnader men höjer successivt kraven gentemot

kommunen.

Författarna menar att många kommunala entreprenadlösningar och

decentraliseringar misslyckats kostnadsmässigt på grund av att man inte tagit tillvara tidigare erfarenheter på området. I en studie av -

Åre kommun, Åremodellen uppför eller utför (Sell-

ström och Boman 1993), dras liknande slutsatser. Författarna menar att

kostnaderna för Åre blir högre på sikt än för andra jämförbara kommu-

ner, därför att man slutit för långa avtal med entreprenören (7 år) och att denne får automatisk med index. Man menar att

prisuppräkning kommunen har en dålig beställarkompetens och otillräckligt faktaunder-

lag både för att göra upphandlingar, mäta det köpta arbetet och kontrollera att man fått vad man beställt. Det är svårt att mäta om servicen är oförändrad eller har försämrats.

I rapporten Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet (Ds 1993:27) framhålls att det finns risk att man vid entreprenader

ersätter ett offentligt monopol med ett privat sådant. Detta gäller främst då det finns en begränsad marknad för upphandling. Det kan också skilja i villkoren mellan producenter i egenregi och entreprenörer. En entreprenör är oftast tvungen att ta hänsyn till samtliga kostnader i sin offert medan en intern producent kanske inte tar

208 Nya

verksamhetsformer

med alla over-headkostnader. Å andra sidan klagar producenter i offentlig regi över att deras anbud är offentliga vilket gör att konkurrentema

kan lägga sig på en lägre nivå. Om beställama inte har tillräcklig kom-

petens ñnns risk för att entreprenören styr upphandlingen. Om produktionen läggs ut på flera olika producenter kan det finnas risk för splitt-

ringstendenser och svårigheter att se helheten. Det ñnns också en risk i

att politikerna fjärmas från produktionen. En slutsats i den nämnda rapporten om alternativa produktionsformer är att det behövs utveckling av metoder för och ut-

uppföljning värdering av entreprenader. Olika mått för kvalitetsbedömningar be-

höver också utvecklas liksom instrument för en kvalitets-

kontinuerlig förbättring av verksamheten. Konsekvenser av valfrihet och konkurrens

behöver analyseras. måste förstärkas.

Upphandlarkompetensen Kanske

behövs någon form av allmännabestämmelser även för de om-

mjuka

rådena.

I anslutning till detta kan nämnas att f.n. arbetar Socialstyrelsen

med att ta fram allmänna råd för

upphandling av privata tjänster inom äldre- och handikappverksamhet, varvid även begreppet myndighetsutövning skall analyseras.

6.6.3 Privata företag

I kundvalsmodellen är avtalet mellan kommunen och det privata företaget mindre omfattande. Kommunen har inte ansvar för verksamheten på annat sätt än att man ställer vissa krav på kvantitet och framförallt kvalitet för att bidra med ekonomiska resurser till kunderna. Kundernas val avgör slutligen kvantiteten. Kommunen prioriterar de ekonomiska insatserna och beslutar vem som skall få del av tjänsterna och i vilken

omfattning (biståndsbedömning utgör myndighetsutövning). Kommunen

fastställer inte avgifterna för servicen men fastställer hur stor del av kostnaden som skall subventioneras

via check, peng eller kupong.

De enskilda alternativen inom är mindre att betrakta

barnomsorgen

som entreprenörer, såvida de inte har avtal med kommunen, utan mer som fristående enskilda som bedriver

företag bamomsorgsverksamhet

med delvis offentliga medel. Om man betraktar dem som fristående

företag har de också rätt att själv fördela och sätta föräldra-

platser avgifter. Kommunen kan dock föreskriva vissa regler i samband med

bidragsgivning. I propositionen om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet

(prop. 1993/94:11) jämställs barnomsorg anordnad av enskilda med

kommunal sådan. Kommunen

kan fullgöra sin skyldighet att erbjuda plats i barnomsorgen genom att hänvisa till plats inom enskilt anordnad

verksamhet. Enskilda förskolor, fritidshem eller skall

skolbamomsorg

Alya verksamhetsfornter 209

efter ansökan tilldelas medel för verksamheten i form av ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Kommunen får som villkor för bidraget föreskriva att avgifterna i den enskilda verksamheten inte oskäligt får överstiga den avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet och att den som driver verksamheten i mån av plats tar emot barn som hänvisas av kommunen.

6.6.4 Föreningar/ideell verksamhet

I kommitténs enkät angående entreprenader uppger ca 20 procent av kommunerna att de anlitar föreningar som entreprenörer. Det är framförallt inom fritidsverksamhet och i viss mån inom barnomsorg som föreningarna anlitas. Sådana föreningsentreprenader är vanligast i större städer och normalkommuner (folkmängd under 45 000 inv, tätortsgrad 60-75 %). Det är vanligt att man överför skötseln av idrottsanläggningar

till idrottsföreningar. Enligt rapporten Barns villkor i förändringstider (Socialstyrelsen

1993:2), avser 60-70 procent av kommunernas kostnader för fritidsverksamhet kommunägda fritidsanläggningar. 10-15 procent utgör stöd till föreningslivet och lika mycket går till kommunalt driven verksam-

het, främst fritidsgårdar. Anslagen till fritidsgårdar har minskat och 12

procent beräknas läggas ner under 1992-1993. Det finns ett ökande antal fritidsgårdar med föreningsdrift.

Försök med föreningsdrift av idrottsanläggningar har varit relativt

vanliga de senaste åren men har blandade erfarenheter. Även i de

givit fall positiva effekter har uppnåtts har enligt rapporten de ekonomiska

besparingarna varit förhållandevis små. Förutom offentligt finansierad samhällsservice finns ideellt bedriven samhällsservice inom den s.k. ideella sektorn. På senare tid har denna frivilliga sektor fått allt mer uppmärksamhet, som komplement till den offentliga servicen. Vid en konferens om den ideella sektorn hösten 1992 i Stockholm anordnad av Röda Korset, redovisades olika ideella verksamheter. Bara inom Röda korset bidrar i Sverige ca 6 000 frivilliga personer med ca 792 000 obetalda hjälptimmar per år för att besöka och hjälpa ensamma

äldre. Noaks ark hjälper HIV-smittade. I kvinnohus för misshandlade

kvinnor arbetar många frivilliga, liksom i BRIS (riksförbundet Barnens

Rätt i Samhället) med telefonjour för barn och ungdom. Stadsmissionen,

Frälsningsarmén och andra arbetar med hemlösa och missbrukare. Den totala omfattningen av sektorn är ännu inte känd i Sverige men flera

forskningsprojekt på detta område har nyligen startat.

210 Nya

verksamhetsformer

Även i Danmark har man det ideella uppmärksammat frivilliga sociala arbetet. I några kommuner har man startat butiker för frivilliga arbetsuppgifter, dit personer kan vända sig och erbjuda sina tjänster. En fjärdedel av danska män och kvinnor utför idag frivilligt arbete, enligt tidningen Danska kommuner nr 33/1992. På Island använder sig vårdcentralema i hög grad av frivilligas medverkan. sköts t.ex. av Mammograñundersökningar Cancerföreningen och vård av alkoholister läggs ut på entreprenad till Länkföreningar som arbetar enligt Minnesotamodellen. I England och USA är den frivilliga sektorn stor (varannan medborgare utför varje år några timmars ideellt arbete) och väletablerad av tradition. De nya tendenser som finns i USA idag är ett ökat samarbete mellan kommuner och Kommunerna försöker i frivilligorganisationer. sitt arbete använda sig av såväl egenregi, som och privata entreprenörer frivilliga i samspel. En del kommuner har anställt särskilda personer för att administrera detta samarbete och etablerat ideella centra i kommunema. Regeringen har nyligen tillsatt en för att beredning (C 1993:A) främja den ideella sektorns som bl.a. skall samverutveckling belysa kansformer mellan den sektorn och den ideella sektorn. offentliga

6.6.5 Avknoppning

I många kommuner och landsting vill kommunalt anställda överta och driva verksamheten i privat regi. Motivet är ofta att man vill få ett ökat inflytande över verksamheten, mindre detaljregler och att man önskar utveckla verksamheten på ett visst sätt. Utvecklingen går ofta via decentralisering till resultatenheter, med ett ökat ansvar för intäkter och utgifter. I nästa steg utsätts resultatenheten för intern och extern konkurrens. Därefter blir det naturligt för personalen att diskutera att knoppa av och driva verksamheten i egen regi som aktiebolag eller ekonomisk förening. Under de senaste åren har förändrats så att det blivit lagstiftningen lättare att starta offentligt finansierad verksamhet i privat regi. Såväl kommuner som landsting har på flera håll särskilda utbildningsprogram och checklistor för personal som vill av eller knoppa starta eget. Utbildningsfondema anlitas också av offentligt anställda som vill starta eget. Lokala kooperativa som finns utvecklingscentra på flera håll i landet lämnar stöd till de som särskilt vill starta ekonomiska föreningar. Även arbetsförmedlingarna starta På ger eget-bidrag. utvecklingsfondema har man noterat ett minskat antal sökande från den offentliga sektorn under det senaste året, troligtvis beroende på lågkonjunkturen. Många vågar i dag inte lämna sin anställning. Samtidigt förekommer

Nya verksamhetjormer 211

allt oftare att den egna personalen lägger in anbud på verksamheter som landsting eller kommun konkurrensutsatt. Enligt flera rapporter består hindren för avknoppning eller etable-

ring av privat verksamhet mer av attityderna bland offentliga tjänstemän

på mellannivå .än av själva lagstiftningen. Det är ofta dessa tjänstemän som skall sköta förhandlingarna om entreprenad med den personal som vill starta eget. Vilka villkor kommunen/landstinget erbjuder under en övergångsperiod torde spela stor roll för om etableringen skall komma

till stånd. Andra frågor som måste gås igenom är hur myndighetsutöv-

ning, sekretess och joumaler skall hanteras, liksom momsfrågor, pensionsfrågor och andra arbetsrättsliga frågor.

Dessa frågor beskrivs mer utförligt i rapporten Alternativa verksam-

hetsformer inom vård och omsorg (Ds 1992:108). I rapporten lämnas

ett antal förslag till förändringar. I det följande redogörs för fem av dessa förslag med kommentarer om utvecklingen sedan rapporten läm-

nats.

1. I rapporten föreslås att kravet på att privata bamstugor skall upptas i den kommunala planen för förskole-och fritidshemsverksamhet tas bort.

Detta har i princip också skett sedan rapporten skrevs. Den ifråga-

varande bestämmelsen, 10 § andra stycket förordningen (1987:860) om statsbidrag till kommunerna för barnomsorg, upphörde att gälla den l

januari 1993 då nya generella statsbidragsbestämmelser infördes.

I propositionen om utvidgad lagreglering på bamomsorgsområdet

m.m. (prop.l993/94:ll) markeras ytterligare den fria etableringsrätten

för enskild barnomsorg och föreslås också att bestämmelsen i 17 § socialtjänstlagen om att det i kommunen skall finnas en plan för förskoleoch fritidshemsverksamheten skall tas bort.

2. I rapporten föreslås också att kommunen inte skall besluta om till-

ståndsgivning till privata alternativ utan endast kontrollera att kvaliteten

uppehålls genom tillsyn och uppföljning.

Enligt 69 § 2 stycket socialtjänstlagen krävs för att inrätta privata

daghem ett tillstånd från länsstyrelsen. Idag har ca 50 kommuner på

försök övertagit tillståndsgivningen från länsstyrelsen. Detta har kritiserats med att kommunen då blir enväldig och på ett partiskt sätt kan vägra lämna tillstånd med motiveringen att behovet är täckt. Även denna problemställning är beaktad i den ovan nämnda propositionen om barnomsorgen. I den föreslås att när kommunen prövar en ansökan om tillstånd att bedriva enskild barnomsorg får avseende endast fästas vid sökandens lämplighet att bedriva verksamheten och ändamålsenligheten av de lokaler där sökanden avser att bedriva verksamheten (förslag till ändring i lagen /l987:422/ om försöksverksamhet med

212 Nya verksamhetsformer

kommunal tillståndsgivning för vissa hem för vård och boende

enligt

socialtjänstlagen /1980:620/). Även på andra områden än barnomsorg kan etableringshinder finnas

att tillstånd krävs från kommun genom eller landsting för att få starta en verksamhet. Exempelvis finns etableringshinder för läkare och tand-

läkare. Riksdagen har nyligen beslutat (prop. 1992/93: 160 om husläkare

m.m., SoU 22, rdskr. 1992/93:l60) att fri för husläkare etablering införs. När det gäller privatläkare och tandläkare inom Socialövervägs departementet hur en fri etablering successivt skall kunna införas.

3. I rapporten föreslås också att mervärdesskattereglerna skall ses över

så att de inte snedvrider konkurrensen. Verksamheter som sjukvård, tandvård och social är undanomsorg

tagna från mervårdesskatteplikt. För att kommunerna inte ska bli mind-

re benägna att upphandla privata tjänster inom dessa områden får de ett i särskilt statsbidrag som skall kompensera för de ökade kostnader som i

kan uppkomma vid sådan upphandling. Detta statsbidrag på sex procent

av värdet av upphandlade tjänster, bygger emellertid på en schablon och kan medföra såväl över- som

underkompensation. Om statsbidraget inte

tillfaller den upphandlande enheten direkt, utan kommer kommunen

eller landstinget centralt kan också motivationen

tillgodo, att upphandla externa tjänster minska.

Utredningen om vissa har lämnat ett mervärdesskattefrågor nyligen

betänkande (SOU 1993:75) vari föreslås att kommunernas generella avdragsrätt för mervärdesskatt för detta är att

slopas. Argumenten

avdragsrätten ger konkurrenssnedvridande effekter, att den verkar hindrande för privata alternativ samt att nuvarande ordning inte accepteras av EG.

4. I rapporten föreslås vidare att privata entreprenörer i form av avknoppare inte skall vara bundna till av kommunen anställd tidigare personal. Det finns vissa oklarheter i samband med när

arbetstagarbegreppet

kommunalt anställd personal startar verksamhet. egen Enligt lagen (1982:80) om

anställningsskydd (LAS) har arbetstagare som sagts upp på grund av arbetsbrist företrädesrätt till återanställning i den verksamhet där de tidigare varit anställda. Denna företrädesrätt också

gäller

gentemot en ny arbetsgivare om verksamheten eller del av verksam-

heten under året övergått till ny ägare. Förslag har framförts att kommunalt anställda som startar andra som driver eget eller entreprenörer verksamhet åt kommunen inte skall vara att överta tvungna personal från kommunen.

Denna fråga har behandlats av 1992 års arbetsrättskommitté i be-

tänkandet

Ny anställningsskyddslag (SOU 1993:32). Enligt ett EG-

Ma verksamhetsformer 213

direktiv (77/187/EEG) gäller att vid överlåtelse av verksamhet som grundar sig på avtal skall anställningsavtalen automatiskt övergå till den Detta direktiv går således längre än den svenska lagstiftnye ägaren. ningen. Arbetsrättskommittén föreslår inte några förändringar i nuvaran- Däremot föreslår arbetsde lagstiftning med avseende på EG-direktivet.

rättskommittén ett tillägg till 29 § LAS som förtydligar att paragrafen

gäller även övergångar inom offentlig verksamhet. Det har därutöver också diskuterats hur länge en kommun ekonomiskt kan stödja en avknoppad verksamhet.

5. Slutligen föreslås i rapporten att värdesäkrade kommunala livräntor skall införas.

Vissa problem kan uppstå med de avtalsbundna pensionema i sam-

band med att offentligt anställda övergår till en privat arbetsgivare. Merkostnader kan uppstå för den privata arbetsgivare som övertar offentligt anställda beroende på olika konstruktion av pensionssystem.

Kommunalt anställda får när de slutar sin anställning ett ovärdesäkrat fribrev, dvs. en utfästelse om livränta som inte är inflationsskyddad.

Privat anställda får däremot värdesäkrade fribrev. Värdesäkringen for

den f.d. kommunalt anställde som böljar hos en privat arbetsgivare får då betalas av denne eller hans pensionsförsäkringssystem. Detta skulle

kunna leda till en minskad benägenhet hos privata arbetsgivare att anställa kommunalt anställda. Samma merkostnader kan uppkomma när

kommunala verksamheter bolagiseras. Kommun- och landstingsförbunden utreder bl.a. denna fråga i ett särskilt gemensamt projekt. I detta projekt diskuteras andra konstruktio-

ner för med fonderingar, vilket skulle lösa ovannämn-

pensionssystemet

da hinder.

6.6.6 Brukarkooperativ

Enligt kommitténs enkät anlitar ca 21 procent av kommunerna koopera-

tiv som entreprenörer. Det är vanligast med kooperativ inom bamom-

sorgen men det förekommer även inom äldre- och handikappomsorg

samt i samband med nedskuren offentlig service i glesbygd eller stor-

stadsområden.

Inom barnomsorgen finns ett tusental föräldrakooperativa daghem,

oftast i form av ekonomiska föreningar. Föräldrarna startar daghemmen och styr verksamheten genom Det är också vanligt att for-

styrelsen.

äldrama medverkar i den dagliga verksamheten genom schemalagd

arbetsplikt. Föreningen anställer professionell personal for den pedago-

giska verksamheten. Runt 10 000 barn (ca 5 procent av alla daghemsbarn) vistas på föräldrakooperativa daghem.

214 Nya

verksamhetsformer

Produktionsformen ger föräldrarna ett

långtgående inflytande över och stor delaktighet i verksamheten. Föräldradrivna

daghem har också visat sig mer kostnadseffektiva än traditionell verksamhet. Nackdelen kan vara att formen kräver ett stort engagemang i form av tid och arbete av föräldrarna.

6.6.7 Valfrihet och fristående skolor

Ett nytt bidragssystem gäller från den l juli 1992 för fristående skolor

på grundskolenivå. De nu gällande bestämmelserna innebär, efter vissa

förändringar i juli 1993, att fristående skolor godkända för vanlig skol-

plikt skall tilldelas medel för sin verksamhet av elevernas hemkommu-

ner. För varje elev tilldelas skolan ett som motsvarar belopp den genomsnittliga kostnaden per elev i hemkommunens

grundskola det pågående kalenderåret på det stadium som eleven tillhör. Vid

tilldelningen

får kommunen göra ett avdrag som uppgår till högst 15 procent av den framräknade genomsnittskostnaden (lagen / 1993:800/ om i ändring lagen / 1993:370/ om i

ändring skollagen / 1985 :l100/).

Reformen tillkom för att öka valfriheten i skolan. Enligt propositionen om valfrihet och fristående skolor är målet

(pr0p.l991/92:95) att åstadkomma största möjliga frihet för barn och föräldrar

att välja skola.

Rätten och

möjligheten att välja skola och att välja sina barns utbildning är viktig i ett fritt samhälle.

och möjligheten

att välja skola är också ett viktigt instrument för att vitalisera

skolorna. Valet kan stimulera ett ökat engagemang för skolan hos föräldrar och en större för elevers lyhördhet och föräldrars önskemål hos skolor och kommunen... Behovet av en mångfald av

utbildningsvägar och pedagogiska metoder ökar. Ett uniformt system kan inte erbjuda den variation och flexibilitet som fram-

tiden kräver av skolväsendet. Grundskolan skall därför kunna rymma flera olika profiler. De fristående skolorna kommer att

bli viktiga komplement till det offentliga skolväsendet (prop. l991/92:95).

Antalet friskolor har ökat sedan reformen

kraftigt infördes. Andelen

elever i fristående skolor motsvarade höstterminen 1992 ca 1 procent av det totala elevantalet. I juni 1993 fanns 90 godkända friskolor. 10 an-

sökningar hade fått avslag. Den största andelen ca 40 procent är allmän-

na skolor, ibland med en viss profil som kultur, m.m.

ekologi En del av

dem är

föräldrakooperativa glesbygdsskolor. En tredjedel av friskolorna

är Montessoriskolor och ett tiotal har

Waldorf-inriktning. Vidare finns

Nya verksamhetsformer 215

fem kristna skolor, en muslimsk, skolor, en intematio-

fyra tvåspråkiga

nell, två med kultur/humanistisk inriktning och en för ordblinda. I kommuner där man infört valmöjlighetssystem inom den kommunala och där medlen följer elevens val har upp till 12 grundskolan valt och till andra skolor än den närmaste ( SOU

procent antagits

1993:47). Refonnen med fristående skolor har kritiserats utifrån olika utgångs- Den konstruktion av lagstiftningen som valts har kritiserats punkter.

från självstyrelsesynpunkt. Planeringssvårigheter har uppstått för kom-

muner eftersom det i flera fall bildats friskolor av de skolor som kommunen velat lägga ned. Kommunen har inte rätt att neka en godkänd innebär ökade kostnader för kommunen. Detta kan i skola bidrag vilket sin tur drabba andra skolor. Enligt Svenska Kommunförbundet hade friskolorna höstterminen 1992 medfört en kostnadsökning för kommu- Kommunerna har också anfört att nerna motsvarande 25 miljoner kr.

har varit för kort, en godkänd friskola har kunnat beplaneringstiden

gära medel med kort varsel.

mycket Genom riksdagens beslut med anledning av propositionen valfrihet i

skolan (prop. 1992/93:230, bet. -l992l93zUbUl7, rskr. l992/93:406,

SFS 1993:800) löstes en del av dessa problem. Beslutet innebär att en

fristående skola måste ha ansökt om att bli godkänd senast den l augusti

året innan bidragsåret börjar. Vidare skall bidraget beräknas på kostnaden för innevarande år istället för som tidigare på föregående år. De

trädde i kraft l juli 1993.

nya reglerna Bidragsandelen 85 procent har också ansetts vara för hög bl.a.

eftersom den från en genomsnittlig elevkostnad början grundade sig på

stadier. Det innebar att friskolor med enbart lågstadium och på alla mellanstadium Denna konstruktion förändrades dock vid

gynnades. årsskiftet 1993 så att kostnaden nu beräknas utifrån genomsnittskost-

naden på respektive stadium. Slutligen har anförts att friskolor skulle gynna barn från goda upp-

växtmiljöer och att segregering skulle uppstå. I Statskontorets studie om konsekvenser av valmöjligheter (SOU 1993:47) studeras valmöjligheter bl.a. inom den kommunala grundskolan samt till friskolor. I början av 1993 hade enligt tidningen Kommun- Aktuellt (nr l/ 1993) 7 kommuner infört valmöjligheter till skolan under

år (kundval där en elevpeng följer elevens val), främst i föregående storstadsområden. Studien omfattar fem av dem. i svenska skolor har ännu funnits under så

Valmöjlighetssystemen

begränsad tid att det är svårt att dra några säkra slutsatser. Studien har därför kompletterats med internationella erfarenheter. Alla kommuner med valmöjlighetssystem som ingår i studien hade informerat föräldrarna om rätten att välja skola. Det var dock endast Stockholms kommun som även informerade om skolornas kvalitet, i

216 Nfya

verksamhetsformer

form av och resultat

betygsmedeltal från standardprov. På flera häll

hade man haft serviceenkäter till föräldrar och elever om hur skolorna uppfattas. Enligt denna studie kunde tendenser till inte

segregering

uppfattas. Författaren anser att att elever

principen som bor i närom-

rådet har företräde vid

överinskrivning, kan vara ett skydd mot segrege-

ringstendenser. Studien identifierar effekter av

följande valmöjligheter i skolan

inklusive friskolor:

-

Valmöjligheten värderas av elever och föräldrar även om den inte

utnyttjas - Om man bortser från skolor i socialt

underpriviligierade områden

som kan förväntas förlora många elever, så får alla andra bättre eller lika bra skolor - Elever som kan välja bort skolor

dåliga gör den största vinsten

- Elever som utan att

välja en annan skola får en mer profilerad skola och motiverad skolledning vinner också.

Av de internationella studiema

framgick att medelldassföräldrar har

större

benägenhet att utnyttja valmöjligheten än arbetarklassföräldrar. Man väljer oftast skolor med social

högre status. Detta innebär att skolor med låg status tappar elever och kan komma in i en nedåtgående

Det finns dock andra exempel från USA på hur skolor i socialt spiral.

underpriviligierade områden

kan bryta denna trend genom att profilera

sig. Dessa tendenser överensstämmer med Skolverkets

undersökning av skolval (Val av skola, om valfrihet inom rapport skolpliktens ram,

läsåret 1992/93). I denna studie konstateras också att det ñnns en

efterfrågan hos föräldrar och elever och på ökat inflytande valmöjlig-

heter när det gäller grundskolan. Det är framförallt skolans kvalitet i

form av gott arbetsklimat, snarare än direkt profilering, som uppskattas.

Författarna menar

att utvecklingen mot ett mer mångkulturellt eller heterogent samhälle har gjort det svårare med enhetliga lösningar. I

denna studie har man också funnit tendenser till oönskade effekter i form av tecken på ökad segregation. I en av storstadskommunerna framhåller både föräldrar och lärare att svenska elever och invandrarele-

ver med höga ambitioner beträffande språkfärdighet i svenska väljer att

söka sig till skolor utanför de invandrartäta områdena. I dessa skolor

ökar då andelen invandrarelever

ytterligare.

Nya verksamhetsformer 217

6.6.8 Privatisering/utförsäljning

Enligt kommitténs enkät har cirka 30 procent av kommunerna sålt ut

eller verksamheter Det är speciellt anläggningar ägda av kommunen.

i norrnalkommuner och större städer. Det är framförallt bostadsvanligt

fastigheter (18 procent av kommunerna) som sålts ut eller privatiserats,

därnäst är det industrifastigheter (7 procent), energi och fritidsanläggoch i mindre utsträckning hotell/restauranger och ningar (5 procent) mark.

6.6.9 Analys av externa driftformer

Jämförelser mellan likartade offentliga och privata verksamheter i ett hundratal internationella studier visar att de privatägda bolagen oftast bedöms som mer effektiva än de offentligt ägda. Om emellertid både de offentliga och de privata verksamheterna utsätts för konkurrens

bedöms offentliga företag vara lika produktiva som privata. Av detta

slutsatsen att införandet har många, bl.a. konkurrenskommittén, dragit

av konkurrens är viktigare än frågan om ägandet. Vårt i samma riktning. Några skillnader i rapportunderlag pekar

effektivitet mellan verksamhet bedriven i egen kommunal regi och i

kommunala företag har inte konstaterats. Entreprenadupphandlingar har däremot visat sig i allmänhet leda till effektiviseringar och kostnadssänkningar, särskilt initialt. Det är främst upphandling inom de tekniska verksamheterna som visat sig leda till lägre kosmader. För de mjuka

verksamheterna har hittills inte några större samhällsekonomiska be-

sparingar kunnat påvisas men entreprenader har ökat valmöjligheterna

och stimulerat till kvalitetskonkurrens.

Det år emellertid inte alltid billigare att upphandla verksamhet på entreprenad. Många upphandlingar har enligt rapporterna misslyckats

och lett till ökade kostnader för kommunen genom att man inte tillräckligt noga jämfört med kostnaderna i den egna verksamheten, att man

haft för bråttom, för dålig upphandlarkompetens, för långa avtalstider

eller att man gjort sig av med egen kompetens inom verksamhetsområdet. Det finns också risk för att kommunen genom ingångna avtal binder upp sig ekonomiskt till en viss entreprenör som talar om hur och vad

kommunerna ska upphandla externt. Privatisering i form av utförsäljning av fastigheter och anläggningar

är främst ett sätt att frigöra kapital. I flera rapporter redovisas svårigheten att göra kostnadsjämförelser mellan egen och alternativa driftformer. Av 89 kommu-

regi-verksamhet

ner uppger 34 att de har svårt att göra sådana jämförelser. Särskilt

2 l 8

[Viva verksamhetsfonner

nämns problem med att identifiera alla

overhead-kostnader, att kost-

nadsberäkna kvalitet, att finna bra prestationsmâtt.

I flera av de rapporter som vi studerat framgår att resultatenheter

med såväl kostnads- som intäktsansvar har många fördelar framför andra driftformer som entreprenader, resultatenheter

bolag, med enbart

budgetansvar eller traditionella driftformer.

6.7 Sammanfattande analys

Utvecklingen mot nya driftformer inom kommuner och är på landsting

gång i hela landet och kommer att intensifieras framöver.

Troligtvis

kommer de nya driftformerna även framöver att vara mest utbredda inom de tekniska verksamheterna men även inom de

mjuka områdena

har de nya verksamhetsformema kommit för att stanna. De kommuner som kommit i sin

längst utveckling mot nya verksamhetsformer har haft

ett samlat program för genomförandet och strävat efter att konkurrensutsätta verksamheten. De nya driftformerna har många fördelar jämfört med traditionell verksamhet. Verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda sätt vilket stimulerar kreativitet och Effektiviteten

uppfinningsrikedom. och kost-

nadsmedvetandet ökar i organisationen. De nya driftformerna går hand i hand med nya former av politisk och ekonomisk styrning och med nya

valmöjligheter för medborgarna.

Det förefaller som om konkurrens mellan

privata Företag och offentlig verksamhet i egen regi leder till större kostnadssänkningar än enbart

konkurrens mellan privata Det entreprenörer. är inte alltid bäst och

billigast att anlita extern produktion. Resultatenheter

med fullt kostnadsoch intäktsansvar som är utsatta för konkurrens kan vara ett bättre alternativ än entreprenad eller från

bolagisering, såväl kostnads- som styrningssynpunkt.

Det finns vissa områden som behöver utvecklas för att systemen

med nya driftformer skall fungera bättre framöver

och för att politiker-

na skall kunna få en god uppföljning av resultaten.

Vi menar att kommuner och behöver

landsting utveckla bättre system För budget och redovisning, som gör det möjligt att särskilja de

olika producentenhetema och deras kostnader

och som möjliggör mer korrekta bedömningar mellan interna och externa

producenters anbud. Det behövs även bättre för

system uppföljning och utvärdering, inklusive kvalitetsmämingar och andra Instrument bedömningar. för kontinuerlig kvalitetsförbättring behövs. För att främja extern konkurrens måste politikerna tydligt ge

marknaden en

signal om att man vill köpa verksamhet externt och vilka

Nya verksamhetsformer 219

krav man ställer. Man måste också ta ställning till om betingelsema för

produktion i egen-regi och i extern regi skall vara lika.

Den ökade konkurrensen har aktualiserat frågan om anbud från

egenregiverksamhet skall kunna sekretessbeläggas enligt bestämmelserna

om affärs- och upphandlingssekretess i 6 kap. l och 2 §§ sekretesslagen. Vår bedömning är att bestämmelsen i l § utgår från en helt annan

konkurrenssituation, där en myndighet tävlar med andra producenter om

att avsätta tjänster på en marknad. Vid tillkomsten av 6 kap. l § torde inte ha förutsetts den konkurrenssituation som uppstår när en kommunal verksamhet utsätts för konkurrens genom kommunens egen åtgärd att alternativ. Det kan således ifrågasättas om en sådan

upphandla privata

verksamhet omfattas av sekretessen i bestämmelsen. Vi föreslår inte heller någon ändring av 6 kap. 1 §, eftersom det skulle medföra att stora delar av den kommunala redovisningen för den konkurrensutsatta verksamheten sannolikt skulle komma att omfattas av sekretess, vilket

skulle innebära en väsentlig utvidgning av tillämpningsområdet för

affårssekretessen.

Däremot finner vi, efter att ha analyserat 6 kap. 2 § sekretesslagen,

att undantaget från sekretess för arbete som utförs av egen eller annan inte borde formellt hinder att sekretessbe-

myndighetspersonal utgöra

lägga en utförarenhets anbud som avges i konkurrens med andra anbudsgivare. Vi finner det angeläget att de kommunala utforarenheter som utsätts

för extern konkurrens får lämna sina erbjudanden på liknande villkor

som gäller för andra anbudsgivare. Vi föreslår därför att 6 kap. 2 § första stycket kompletteras dels

med ett förtydligande i andra meningen att undantaget inte avser tjänst

som upphandlas i konkurrens med annan, dels med en bestämmelse som

anger, att med anbud i ärende om upphandling skall likställas erbjudande med motsvarande innehåll från en myndighet som tillhör samma kommun eller landsting som den upphandlande myndigheten, eller

erbjudande från en del av samma myndighet. Den s.k. avknoppningen inom kommuner och landsting har till stor

del upphört på grund av lågkonjunkturen. Den behöver stimuleras med gynnsamma övergångsvillkor för entreprenörerna för att få igång en utveckling. Dessa övergångsvillkor bör vara förenliga med kommunallagen.

Vi menar att det är effektivt att kommuner och landsting kanaliserar sin upphandling via särskilda upphandlings-och beställarenheter. Upphandlarkompetensen behöver dock utvecklas och kvaliteten i kalkylema

förbättras. Entreprenader leder i genomsnitt till bättre effektivitet och kost-

nadssänkningar i ett initialt skede. Det är viktigt att ta tillvara tidigare

220 Nya

verksamhetsformer

erfarenheter och att inte binda upp sig i för långa avtalstider eller helt göra sig av med egen kompetens, om entreprenaderna skall bli lyckade. När det gäller kommunala

företag rekommenderar vi kommuner och landsting att tydligt markera sin av styrning företagen genom bo- l lagsordningar, direktiv m.m.

Vi föreslår också att de kommunala i likhet

företagen med kommu-

nal bör bli föremål

förvaltning för regelbunden verksamhetsrevision och att kommunallagen förtydligas på denna punkt. Vi lämnar dock inte något förslag till ändring i detta sammanhang. (Se kap. 5.4.3)

Vi har funnit att användarna

uppskattar de nya valmöjlighetema

och att man använder sig av dem i ökande utsträckning. Vi anser att måste av en

valmöjligheten följas överföring av medel

om reell konkurrens skall kunna uppstå.

Systemen for ersättning till producenter kan underlätta eller hindra

nyetablering. Som exempel kan nämnas

systemet med ersättning till friskolor som genom sin konstruktion stimulerar till

kraftigt nyetablering. Systemen inom barnomsorg och där kommunerna i äldreomsorg,

praktiken har ensamrätt att bestämma om och där ekono-

nyetablering,

miskt stöd inte garanteras på samma sätt, kan ses som mer hindrande.

Även inom sjukvården finns motsvarande etableringshinder.

Vi menar att bör konstrueras

ersättningssystemen så att de i görli-

gaste mån stimulerar till en fri inom

etablering givna ekonomiska ra-

mar.

Ett annat problem som på senare tid blivit allt större är frågan om

hur kommunens serviceinformation skall bedrivas. Bristen på information om priser, kvalitet och aktörer kan leda till en ineffektiv konkurrens. Sådan information är för att få till

viktig stånd pris- och kvali-

tetskonkurrens samt

hjälpa medborgarna att göra optimala val.

Vi anser därför att kommuner och bör sam-

landsting regelbundet

manställa information om de olika producentema inom olika verksamhetsområden som visar deras

inriktning, resultat, kvalitet och priser.

Avgiftssättningen av kommunala tjänster överlåts allt oftare till

såväl interna som externa Det förekommer producenter. många olika modeller för inom

avgiftssättning barnomsorg och äldreomsorg. Ibland

uppstår tveksamhet om modellerna är i överensstämmelse med kommu-

nallagens bestämmelse att fullmäktige skall sätta taxoma, liksom med likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen. Avgiftsfinansieringen inom kommuner och kan förutses landsting

öka framöver. Våren 1993 har en

utredning (Ds 1993:16) lämnat förslag till en modifierad självkostnadsprincip. I en proposition föreslås att

kommunerna som villkor for kommunala bidrag får föreskriva att avgifterna i den enskilda

barnomsorgen inte oskäligt överstiger den avgift

som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet.

Nya verksamhetsformer 221

Vi anser att om den kommunala servicen skall tillåtas differentieras när det gäller pris och kvalitet måste kommunerna samtidigt

ytterligare se till konstrueras så att tjänsterna blir reellt tillgängliga

att systemen för alla som har behov av servicen. Vi rekommenderar kommunerna att hur de nya utfallet.

följa upp och utvärdera prissättningssystemen om vissa mervärdesskattefrågor har nyligen lämnat

Utredningen

ett betänkande 1993:75) vari föreslås att kommunernas generella

(SOU för mervärdesskatt Argumenten for detta är att avdragsrätt slopas. effekter, att den verkar hindavdragsrätten ger konkurrenssnedvridande rande för privata alternativ samt att nuvarande ordning inte accepteras av EG. Den arbetsrättsliga företrädesrätten till återanställning för kom-

munalt anställda som innebär att avknoppare eller andra entreprenörer måste överta kommunal för nyetablering.

personal kan utgöra ett hinder

Vi konstaterar att företrädesrätten kan utgöra ett hinder för avknoppning men avstår från att lämna något förslag till reglering av frågan med

tanke pâ att den nyligen behandlats av en annan statlig utredning.

När vi från att hindren är av

det gäller pensionsfrågoma utgår

mera teknisk art och kommer att lösas inom den utredning som de bägge kommunförbunden tillsatt. När av kommuner och landsting för

det gäller tillståndsgivning

att bedriva offentlig verksamhet, menar vi att etable-

privata företag ringshindren i möjligaste mån bör undanröjas så att ett fritt nyföretagan-

inom givna ekonomiska ramar. Den lagda propo-

de blir möjligt nyligen sitionen om på barnomsorgsomrâdet m.m. ger utvidgad lagreglering

om enskild

klara riktlinjer för hur kommunerna skall pröva ansökningar

Avseende skall endast fästas vid sökandens lämplighet och barnomsorg. lokalernas Liknande behövs om-

ändamålsenlighet. riktlinjer på andra

råden. Eftersom etablering av läkare och tandläkare är frågor om en friare under utredning inom Socialdepartementet lämnar vi inte några förslag detta område utan utgår från att sådana kommer att lämnas av rege-

på

ringen framöver.

222 Nya

verksamhetsformer

Käll- och

litteraturförteckning

SOU 1991:104, Konkurrens inom den kommunala

sektorn SOU 1993:32,

Ny anställningsskyddslag

SOU 1993:47, Konsekvenser av

valmöjligheter inom skola, barnom-

p

sorg, äldreomsorg och primärvård

1 i SOU 1993:48, Kommunala verksamheter

i egen förvaltning och i

- en jämförande

kommunala aktiebolag studie

SOU 1993:73, Radikala

organisationsförändringar

SOU 1993:74, i kommunal

Kvalitetsmäming verksamhet

SOU 1993:75 Vissa

mervärdesskattefrâgor

Ds 1992:108, Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg

Ds 1992: 121 Anbudskonkurrens

- ett lagför-

vid offentlig produktion

slag Ds 1993:16, Avgifter inom kommunal verksamhet Ds 1993:27, Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet Ds 1993:38, Enskild vård och omsorg

-offentlig tillsyn

1991/92:95 Om valfrihet och fristående skolor

l992/93z43 Ökad konkurrens i kommunal

verksamhet 1992/93:56

Ny konkurrenslagstiftning

1992/93:88 Om offentlig upphandling

l992/93:l60 Om husläkare m.m. 1992/932230 Valfrihet i skolan 1993/94:11 Om

utvidgad lagreglering på bamomsorgsomrâdet

EG-direktiv (77/ 187/EEG)

Svenska Kommunförbundet

Valfritt,.. om alternativa driftformer inom

äldre-och handikappomsor-

gen, 1992 Beställar- utförarmodeller i

rättsligt perspektiv, 1992 Den nya barnomsorgen, 1991 När andra vill vara med, alternativ barnomsorg 1991

Skolval, elevbidrag och utvärdering, 1992

Skatt eller avgift ,1993

Landstingsförbundet Landstingsförbundet: Från anslag till överenskommelser, 1992 Landstingsförbundet: Landsting i förändring, 1991

Socialstyrelsen, 1993:2, Barns villkor i förändringstider

Nya verksamhetsfonner 223

Skolverket, 1993, Val av skola, Rapport om valfrihet inom skolpliktens

ram läsåret 1992/93

Konkurrensverket, 1992:4, Kommunala tjänsteentreprenader

Konkurrensverket, 1993, Daghemsverksamhet - kostnader och konkurrensförutsättningar Konkurrensverket, 1993, Kommunal kostnadsredovisning -konkurrensinriktade åtgärder i beställar- och utförarmiljö i Danderyds kommun, Utredarhuset Uppsala Hemtjänst på entreprenad 1993 Losman och Löfving,1992, Kommunala driftformer, CE Fritzes AB Stefan Fölster m.fl.,1993, Sveriges i fara? Industriens

systemskifte

Utredningsinstitut

Patrick Engellau m.f1.,l993, Barnomsorg enligt kundvalsmodellen, Stiftelsen Medborgarnas Offentliga Utredningar Osbom och Gaeb1er,1992, Reinventing Government, Reading: Addison

& Weseley Sellström och Boman,1993, Åremodellen; uppför eller utför, Förvalt-

ningsutveckling AB Peter Balmér m.fl.,l992, Kommunal service i nya former, Almqvist &

Wiksell

John. D. Donahue, 1992, Den svåra konsten att privatisera, SNS förlag

De förtroendevalda och representativiteten 225

7 De förtroendevalda och

repre-

sentativiteten

Den totala minskningen i fråga om antal förtroendeuppdrag i kommuner och landsting mellan 1989 och 1992 uppgår till cirka 9 550. Antalet uppdrag per förtroendevald har sedan 1980 ökat från 1,4 till drygt 1,5. Några av de sedan länge underrepresenterade grupperna, främst arbetare och kvinnor, i fullmäktige och nämnder har

något förbättrat sina positioner under det senaste decenniet. De

unga har däremot blivit sämre representerade.

Vi hävdar att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demo-

kratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda och att sammansättningen av beslutsorganen bör spegla befolkningen så bra som möjligt. Vi rekommenderar de politiska partierna att intensifiera sina ansträngningar att förbättra representativiteten för kvinnor, unga, invandrare, arbetare och äldre bland de förtroendevalda.

Vid övergång till nya organisationsformer måste demokratifrågorna inklusive antalet förtroendeuppdrag och representativiteten ha en mycket central ställning. Vi rekommenderar de kommuner och landsting som gjort stora organisationsförändringar att också

utvärdera dessa utifrån kommunaldemokratisk synpunkt.

7. 1 Direktiven

Enligt direktiven skall vi belysa och utvärdera konsekvenserna av

Förändringar i kommuner och landsting med avseende på antalet

förtroendevalda och deras representativitet i fråga om kön, ålder,

yrkestillhörighet m.m.

7.2 Antalet

förtroendeuppdrag

Antalet förtroendeuppdrag har sedan 1960-talet fram till i dag minskat i

både kommuner och landsting. Under vissa tider har minskningen varit språngvis till följd av reformer som drastiskt minskat antalet kommuner

och därmed antalet politiska organ på lokal nivå. I takt med det

226 De förtroendevalda och representativiteten

minskade antalet

politiska organ har givetvis antalet förtroendeuppdrag

minskat. Emellertid har antalet minskat

förtroendeuppdrag proportiorllt

mer varvid antalet

fortroendeuppdrag per 1 000 invånare sjunkit. För landstingens del är bilden något oklarare. datainsam-

Någon systematisk

ling om antal förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda i landstingen etc. har under senare år inte skett i någon fullödig utsträckning. I den fortsatta framställningen behandlas därför mer över-

landstingen siktligt.

7.2.1 Kommunerna

Antalet nämnder under den nuvarande mandatperioden som (1991-1994)

fullmäktige i kommunerna inrättat

uppgår till ungefär 3 500. Föregåen-

de mandatperiod var motsvarande siffra ungefär 3 900. Minskningen

med 400 är till en del en effekt

av den nya kommunallagen. Rätten till

en friare i kommunerna nämndorganisation har gjort att vissa nämnder försvunnit medan andra nämnder slagits samman. Förhållandevis många kommuner har utnyttjat de möjligheter till friare som nämndorganisation

den nya kommunallagen givit.

Efter valet 1991 ñnns det i kommunerna 41 548 ordinarie a uppdrag och cirka 34 100 i

uppdrag som ersättare, tillsammans cirka 75 600

uppdrag. Motsvarande siffror 2 vad gäller det totala antalet uppdrag för l 1989 var cirka l 83 400. Minskningen mellan perioderna är således cirka z 1

7 800 uppdrag (drygt nio procent).

Om man antar att varje förtroendevald har i genomsnitt 1,5 uppdrag

betyder det att det i dag finns cirka 50 000 personer med uppdrag i

kommunerna.

Tabell 7:1 visar förändringen av antalet ordinarie

uppdrag i kommu-

nerna över tid och reduceringen av antalet kommuner.

Tabell 7:1 Antalet ordinarie uppdrag i kommunerna.

Undersökningsår Antal Antal förtroende- kommuner uppdrag

284 1989 45 486 284 1992 41 548 286

De förtroendevalda och representativiteten 227

i kommunerna Som framgår av tabellen har antalet förtroendeuppdrag då antalet uppdrag uppgick till

sjunkit stadigt. Från början av sjuttiotalet

drygt 60 000 har siffran i dag sjunkit till drygt 40 000 uppdrag. Samtidigt har antalet kommuner minskat i antal. Minskningen av förtroendeuppdragen har dock gått snabbare. Det ger vid handen att antalet förtroendeuppdrag per 1 0()0 invånare sjunkit från 25 per 1 0()0 invånare 1965 till 5,2 uppdrag 1974 för att i dag vara 4,8 uppdrag per 1 000 invånare.

Tabell 7:2 Antalet ledamöter i fullmäktige de senaste tio valperiodema.

Fullmäktige Suppleanter/ Antal Valperiod ledamöter ersättare kommuner 32 282 * 1006 1963-1966

*) Uppgift ej tillgänglig

I tabell 7:2 finner man att antalet ledamöter i landets kommunfullmäktikonstant kring drygt 13 000 sedan 1974.

geförsamlingar legat relativt

Efter 1991 års val finns 13 531 personer som fullmäktigeledamöter. Antalet ersättare är totalt 7 335. Totalt är 20 866 personer engagerade i

förtroendeuppdrag i landets fullmåktigeförsamlingar. Antalet ordinarie ledamöter har minskat med 31 uppdrag sedan föregående valperiod.

Minskningen har skett trots att två nya kommuner, Gnesta och Trosa, kommit till med sammanlagt 70 nya uppdrag. Kommunerna Västervik,

Vansbro, Markaryd, Sollefteå och Robertsfors har minskat antalet upp-

drag med 10-12. Lerums kommun har ökat antalet platser med 10.

Suppleantuppdragen har ökat med blygsamma tre.

7.2.2 Landstingen

Materialet för landstingen är mycket knapphändigt. Landstingsförbundet har inte sedan början av 1980-talet genomfört någon systematisk insamling av data kring antal uppdrag, antal förtroendevalda etc. Enligt

data som kommittén samlat in med hjälp av en enkät våren 1992 finns det för närvarande fördelade 9 719 uppdrag totalt i landstingen på 4 598 uppdrag som ledamöter och 5 121 uppdrag som ersättare. Mandatperioden 1989-91 var antalet 11 528, en minskning med l 809 uppdrag (l5,7

228 De förtroendevalda och representativiteten

procent). Antalet personer med uppdrag är cirka 6.500, om man utgår från 1,5 uppdrag per förtroendevald. I samtliga landsting har antalet ordinarie ledamöter och ersättare minskat i antal mellan de två valen 1988 och 1991. Även for lands-

tingen torde en stor del av förklaringen ligga i den nya kommunallagens införande 1991. Som framgår av kapitel 4 har även landstingen valt att organisera sig politiskt enligt nya mönster som bl.a. innebär slopande av nämnder och sammanslagning av de nämnder som blev kvar. I stort sett är minskningen av antalet förtroendevalda mellan de två senaste valen cirka 1000. Lika stor för ersättare. minskning gäller I procent uttryckt är minskningen för ordinarie ledamöter och för 16,4 procent ersättare 15 procent. Som en jämförelse kan vi se på antalet uppdrag i landstingen såsom det såg ut 1980 (SOU 1982:5). Totalt fanns det i landstingen 4 651 ordinarie uppdrag. Dessa fördelade sig med 1705 uppdrag i landstingsfullmäktige, 1789 uppdrag i centrala nämnder och l 157 ordinarie uppdrag i olika typer av lokala organ. Antalet ersättaruppdrag var totalt 5 085 där den största andelen avsåg med 2 232 landstingsfullmäktige uppdrag. Centrala nämnder stod för l 719 och lokala organ för l 134. Dessa siffror kan ses mot att det 1971 fanns totalt bakgrund 3 673 ordinarie uppdrag.

7.3 Omsättningen

av förtroendevalda

7.3.1 Rekrytering och uppdragsattityd

Bland de faktorer som har för betydelse rekryteringen till politiska uppdrag, och därmed för av omsättningen förtroendevalda, brukar man nämna individens resurser, t.ex social position, tid att disponera, motiv eller drivkrafter och utsikter att klara partiernas interna och externa gallringsprocesser (SOU 1989:108). Faktorema påverkas av olika förhållanden i omgivningen. De kan vara eller stödjande kravställande. Till de förhållandena stödjande räknas partierna, icke-politiska organisationer, enskilda personer och massmedia. Dessa försöker påverka medborgaren att ställa sig till förfogande för politiska uppdrag. För dem som ställer sig till väntar förfogande olika typer av krav. Rekryterings- och nomineringsprocessen innebär krav. Det är ett filter som bestämmer vilka som skall gå vidare i konkurrensen. Kön, ålder, antal barn, inkomst, utbildning, anställningsförhållanden och bosättning inom kommunen är faktorer som spelar in på ett avgörande sätt i nomineringsbedömningen. Av betydelse för omsättningen av förtroendevalda är även medbor-

gamas uppdragsattityd och benägenhet att ta på sig förtroendeuppdrag. I slutet av 1988 och början av 1989 gjorde SCB en studie om medbor-

garnas uppdragsattityd (SOU 1989:108). Frågan som ställdes var: Om

De förtroendevalda och representativiteten 229

du av något parti du sympatiserar med skulle bli erbjuden att bli leda-

mot i fullmäktige eller någon kommunal nämnd/styrelse skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?. Av dem som svarade hade 1,3 procent redan någon typ av uppdrag. 2,8 procent skulle kunna tänka sig att ta på sig uppdrag både i fullmäktige och nämnd. ll procent skulle kunna tänka sig att ta uppdrag i fullmäktige och 2,6 procent i nämnd. 82,3 procent uppgav att de inte ville ta på sig uppdrag eller att de var tveksamma. En liknande undersökning genomfördes 1979. Av de svarande var 10 procent villiga att åta sig uppdrag både i fullmäktige och nämnd men enbart en procent att åta sig uppdrag i enbart fullmäktige. Fördelat mellan män och kvinnor visar resultaten vid båda mättillfällena att kvinnorna i lägre utsträckning var villiga att åta sig uppdrag. Hög in-

komst och hög utbildning hade ett positivt samband med en positiv

uppdragsbenägenhet.

I de båda undersökningarna ombads de svarande att ange orsaker till att inte åta sig uppdrag. Skäl som: Inte tillräckligt intresserad av kom-

munalpolitik, inte tillräckligt kunnig, för gammal, kan inte på grund av

mitt arbete låg vid de två mättillfállena 1979 och 1988/89 i topp. Därefter följde skäl som: Vill inte binda mig for ett visst parti, kan inte pga. familjeskäl, fortroendeuppdrag är otacksamma, förtroendeuppdrag är meningslösa, kan inte på grund av mitt föreningsengagemang.

7.3.2 Omsättningen i kommunerna

av förtroendevalda i kommunerna vid Låt oss så se på omsättningen

några mättillfällen (SOU 1989:108). Från perioden 1973-76 till 1988

minskade antalet förtroendevalda i vissa kommuner. Dessa

betydligt

kommuner var främst de som slagits samman med flera småkommuner. I jämförelse mellan 25 kommuner fördelar sig omsättningen enligt tabell 7:3. Tabellen anger procentandelen avgående förtroendevalda 1976 av dem som var med 1973, procentandelen avgående 1979 av dem som var med 1976 1988 av dem som var med och procentandelen avgående 1985.

Tabell 7:3 Procentandel avgående förtroendevalda efter valen 1976, 1979 och 1988

230 De förtroendevalda och representativiteten

Påfallande är värdenas relativa stabilitet mellan Variatiovalperioderna. nerna mellan kommunerna har olika orsaker. Små kommuner (upp till ll 000 invånare) hade än stora kommuner

betydligt lägre omsättning

(över 27 000 invånare). Kommuner med stabila majoritetsförhållanden hade mindre omsättning än kommuner med instabila majoritetsförhållanden. Totalt avgick 15 procent efter endast en mandatperiod, och kvin- l noma var här klart överrepresenterade. 10 procent stannade efter två l

mandatperioder, 30 procent stannade efter minst fyra mandatperioder. Omsättningen av kvinnorna i var ganska stor under kommunalpolitiken

1970-talet. kvinnor kom Många in men många försvann också. Efter valet 1976 var andelen avgående kvinnor 36 procent. var

Spridningen

mellan 20 och 50 procent.

Förtroendeuppdragsutredningen genomförde en studie av avhoppare

från förtroendeuppdragen i kommunerna efter 1988 års val. Med 1988

års avhoppare menas sådana förtroendevalda som inte hade några uppdrag alls inför valet 1988. Ungefär en tredjedel fick sina uppdrag i samband med 1982 års och 1985 års val. Två hade haft sina

tredjedelar

uppdrag tre eller fler mandatperioder. Drygt 40 procent hade haft sina uppdrag i minst 5 mandatperioder.

1988 års avhoppare ombads

ange skäl till att de avgått. Av de svarande angav 13,9 procent förhållanden i förvärvsarbetet som skäl till att

avgå. 11,1 procent angav att det var dags att lämna sin plats. Andra skäl var till exempel att partiet saknade och

inflytande (4,5 procent) bristande personligt inflytande (3,5 procent).

7.3.3 Omsättningen i landstingen

För landstingens del visar det sig att 31,5 procent av de förtroendevalda

1985 inte återkom efter valet 1988. Det är en

Ökning med 6,5 procent

jämfört med 1980. av

Omsättningen landstingsledamötema var 1982 28

procent och 1985 29 procent. I den studie som genomfördes 1988 riktades enkäter till alla 546 personer som inte hade återkommit i

landsting-

en efter valet 1988 (SOU Av de svarande

1989:108). var 25 procent

beredda att ta ett nytt uppdrag men hade blivit utslagna i den interna partikonkurrensen eller

så hade det egna partiet inte varit tillräckligt framgångsrikt i valet. Det är en betydligt större andel jämfört med 1979

då endast var tionde blev utslagen på något av dessa sätt. De resterande

317 personerna hade avgått frivilligt.

Ungefär varannan

avhoppare fick sitt uppdrag i samband med valet

1982 eller 1985. Den andra halvan hade haft sitt uppdrag i tre mandatperioder eller Totalt

längre. hade var tredje haft så mycket som fem eller fler mandatperioder bakom sig.

De som lämnade sina ombads uppdrag att ange om de upplevt någon konflikt mellan sina olika uppdrag och andra 26

sysselsättningar. procent av avhopparna angav att de inte upplevt Kon-

någon konflikt. flikt mellan förvärvsarbete och

landstingsuppdrag angavs av de flesta,

De och representativiteten 231 förtroendevalda

av de svarande. 21,5 upplevde konflikt mellan

41,4 procent procent fritid och landstingsuppdrag. Konflikt mellan hem, fritid och hem,

partiarbete uppgavs av 12 procent och mellan förvärvsarbete och parti-

arbete att de konflikt

av 7,3 procent. 5,2 procent uppgav upplevde mellan och partiarbete. De som lämnat sina uppdrag landstingsuppdrag

ombads ange orsaker till avhoppet. Angivna orsaker till avhopp hos de svarande i undersökningen var framför allt att man varit med länge och var att det därför var dags att lämna över till någon annan. Åldersskäl förhållanden i förvärvsarbetet. även en vanlig orsak till avhopp liksom Vart och ett av dessa skäl svarade för cirka 15 procent av antalet svar.

Hel- och i kommunerna

7.4 deltidsengagerade

7.4.1 Heltidsengagerade

År 1954 hade endast 15 kommuner heltidsengagerade förtroendevalda. 1992 hade 276 kommuner minst en heltidsengagerad. 10 kommuner

hade således inte någon politiker. Dessa tio kommuner heltidsengagerad

har enbart Nio av kommunerna tillhör de

deltidsengagerade politiker. absolut minsta vilket kan vara en förklaring till att heltidsengagerade

förtroendevalda saknas. I början av 1992 hade 276 av landets 286 kommuner totalt 550 förtroendevalda på heltid. 1989 hade 274 kommuner totalt 573 Minskningen mellan 1989 och 1992 är 4

heltidsengagerade.

(avsnittet bygger på Kommunförbundets eftervalsundersökprocent

I tabell 7:4 redovisas genomsnittligt antal heltidsengagerade

ningar). fördelade på kommuntyp och kön.

Tabell 7:4 Heltidsengagerade i kommunerna 1992.

Män Kvinnor Andel Kommuntyp Genomsnittligt antal heltidspol. kvinnor per kommun (procent)

Storstad 15,6 11,0 4,6 29 Förorts-

städer Bruksorter 1,1 0,9 0.2 17 Normalkommuner 1,3 1,2 0,2 12 1,2 1,0 0,2 17 Glesbygds» kommuner Landsbygdskommuner 1,0 0,9 0,0 3 Riket 1,9 1,6 0,4 22

232 De förtroendevalda och representativiteten

Medelåldern för de är

heltidsengagerade omkring 50 år. I åldersinter-

vallet 45 till 59 år återfinns de flesta, både män och kvinnor. I åldersgruppen 24 till 29 år återfinns enbart 1,3 procent. är i ål- 2,4 procent dern 30 till 34 år. 9,5 procent är mellan 60 och 64 år. Kvinnornas an-

del av de heltidsengagerade utgör 25 procent. Av de 550 heltidsengage-

rade är 121 kvinnor vilket motsvarar 22 procent. Jämfört med 1989 är det en ökning med 5 procentenheter.

7.4.2 Deltidsengagerade

1992 hade 141 kommuner 318

deltidsengagerade politiker. 1989 hade

125 kommuner 286 Antalet

deltidspolitiker. deltidspolitiker har således ökat med drygt 10 procent. Av de 318 deltidsengagerade var 87 kvinnor

(27 procent). Sedan 1989 är det en

ökning med 4 procentenheter.

Tabell 7:5 Deltidsengagerade i kommunerna 1992.

Riket 1,1 0,8 0,3 27

Även för är medelåldern deltidsengagerade ungefär 50 år. Åldersfördelningen för deltidsengagerade är i stort sett densamma som för heltidsengagerade. Kvinnornas andel av de är lika deltidsengagerade låg som för heltidsengagerade.

7.5 och

Grupp- åsiktsrepresentativiteten

7.5.1 Teoretiska och principiella aspekter på representativitetsfrågan

Vilka demokratiaspekter kan man lägga på antalet uppdrag och representativiteten hos de förtroendevalda? Vi har i kapitel 2 redovisat vår principiella inställning till antalet Vi konstaterar

förtroendeuppdrag. där

att det är ett viktigt värde i att den lokala demokratin sig bärs upp av ett

De förtroendevalda och representativiteten 233

stort antal förtroendevalda och att minskningen av antalet uppdrag efter

1991 års val inte utgör något hot mot den lokala demokratin. Teoretiskt finns det ett samband mellan antalet uppdrag och representativiteten som hypotetiskt kan formuleras: Ju fler desto uppdrag bättre representativitet. Och omvänt: Ju färre desto sämre uppdrag

representativitet. Denna föreställning utgår från det kända förhållandet

att sannolikheten att finna en viss egenskap i en population ökar med

populationens storlek. Översatt till de faktiska förhållandena efter 1991

års val skulle således grupprepresentativiteten ha försämrats något till

följd av minskningen av antalet i kommuner och förtroendeuppdrag

landsting. Representativiteten hos de förtroendevalda är av två slag. Dels vad man brukar kalla grupp- och socioekonomisk som har representativitet,

att göra med hur väl sammansättningen av t.ex. en fullmäktigeförsam-

ling speglar befolkningens sammansättning med avseende på ålder, kön,

utbildning, inkomst etc. Dels den s.k. åsiktsrepresentativiteten som

gäller i vad mån de förtroendevalda och deras väljares åsikter om värden och preferenser överensstämmer. De uttalade eller underförstådda kraven på grupprepresentativitet

grundar sig pä värderingar och önskemål av skiftande slag. En förbättrad grupprepresentativitet anses t.ex. leda till bättre medborgarkontak-

ter, bättre åsiktsöverensstämmelse och ökad jämställdhet (SOU 1989:108).

7.5.2 Tidigare undersökningar

Ãsiktsöverensstâmmelse

Kommunaldemokratiska forskningsgruppen genomförde en undersök-

ning av åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och förtroendevalda år

1980 (SOU 1981:12). Åsiktsöverensstämmelsen mättes i två dimensio-

ner: den kommunala verksamhetens och den kommunala

omfattning verksamhetens inriktning. Omfattning mättes på två sätt. Dels som inställning till skattesänkning kontra dels serviceökning (skatt/service),

som krav på ökade insatser serviceområden på ett antal (kravbredd).

Inriktning mättes med hjälp av frågor om av nämnda prioritering

serviceområden. Resultatet att

gav vid handen inställningen vad gäller

skatt kontra service skilde starkare mellan i

sig partierna fullmäktige än

mellan partiernas väljare.

Beträffande inställningen till verksamhetens var åsiktsinriktning

överensstämmelsen störst mellan i det socialistiska och det

väljargrupper borgerliga blocket. Överensstämmelsen var lägre mellan de båda väljargruppemas partiblock i fullmäktige. Åsiktsöverensstämmelsen var nästan genomgående bättre för väljarna totalt sett och fullmäktige totalt

än inom respektive block av partier. Studien omfattande även åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och valda med avseende på vilket

234 De förtroendevalda och representativiteten

handlingsalternativ som borde valts for att tillgodose ett visst servicebehov. Beträffande barnomsorgen fann studien att de och de borgerliga socialistiska väljarna och fullmäktige i stort hade likartade åsikter om vilken tillsynsform som var bäst. Alla föredrog bidragslinjen.

Underrepresenterade grupper

Generellt kan sägas att ungdomar, kvinnor, och invanprivatanställda drare har haft och har fortfarande en svag representativitet både i kommuner och landsting. Efter valet 1991 utgör ledamöter under 30 år endast sex procent i kommunfullmäktige och två procent i landstingsfullmäktige. en Enligt undersökning som Statens ungdomsråd genomförde i slutet av 1980-talet (redovisas i SOU 1989:108) var 8 procent av ungdomar mellan 16 och 24 år medlemmar i ett politiskt parti. Andelen partiaktiva för befolkningen som helhet uppgick vid samma tid till cirka 15 procent. samma Enligt undersökning var 70 procent av ungdomarna medlemmar i någon organisation. Frilufts- och domineidrottsorganisationer rade med 38 procent, 32 procent var medlemmar i facklig organisation och sakpolitisk organisation attraherade 7 procent av ungdomarna. Forskningen inte stöd åt ger något uppfattningen att ungdomars intresse i skulle ha minskat sedan 60-talet. samhällsfrågor Aktiviteten kring samhällsfrågor har snarare ökat än minskat. Aktiviteten i och genom partipolitiska organisationer har hållit sig på en stadig nivå kring 6-8 procent under tiden 1968 till 1987. Statens ungdomsråds undersökning visade att 47 procent av ungdomar mellan 16 och 24 år anser att det är viktigt att sluta sig samman för att utöva påtxyckning för något man tror på. Kvinnorna har under av 1900-talet successivt stärkt sin ställloppet ning politiskt. Rösträttsreformen 1921 gav fonnellt kvinnor möjlighet att väljas till politiska uppdrag. Under 1940-talet var andelen kvinnor fortfarande under 10 procent. Efter 1991 års val utgör kvinnorna 34 procent i kommun- och 43 procent av Flertalet av landstingsfullmäktige. riksdagspartierna förespråkar numera någon form av kvotering vid fördelningen av uppdrag (varvade listor, kön skall ha mindre inget än 40 procent av uppdragen). I internationellt perspektiv intar Sverige tillsammans med de nordiska länderna övriga en topposition vad gäller kvinnorepresentationen. Privatanställda, särskilt arbetare, är också dåligt i representerade politiska församlingar. I slutet av 1970-talet utgjorde privatanställda drygt 20 procent av de kommunalt förtroendevalda, en klar underrepresentation. Denna tendens har stått sig under 1980-talet. En förklaring till detta kan vara att privatanställda som regel går miste om en större del av lönen då de tar ledigt för att närvara vid sammanträden som har anknytning till förtroendeuppdraget. Utländska medborgare, som varit bosatta i landet i minst tre år, har sedan 1976 kommunal rösträtt och är därmed även valbara till uppdrag

De och representativiteten 235

förtroendevalda

i kommuner och landsting. Deras andel av samtliga röstberättigade vid 1991 års val till 4,2 procent. Invandrarna är emellertid

uppgick

kraftigt underrepresenterade i de kommunala församlingarna. Vid valet 1991 invaldes 87 utländska medborgare i kommunfullmäktige, vilket

motsvarar 0,6 procent av samtliga ledamöter. Till landstingsfullmäktige

valdes nio utländska medborgare, vilket motsvarar 0,5 procent av alla ledamöter. De flesta invalda är medborgare i nordiska länder.

7.6 1993 års undersökning

7.6.1 Allmän ansats, metod, urval

I en rapport (Bäck, 1993) till kommittén redovisas de förtroendevaldas

i 28 kommuner och fyra landsting. Av dessa 28 komrepresentativitet

muner fanns 20 med i en liknande studie 1979. För dessa 20 kommu-

nerna är studien således en panelundersökning. För de övriga kommu-

nerna och landstingen är det snarare fråga om en översiktlig bild av förändringsläget och effekterna på demokratin. Förtroendeuppdrag har defmierats som uppdrag som ordinarie leda-

mot och ersättare i fullmäktige, styrelse och nämnder. Till kategorin

nämnder har räknats sådana som har någon förvaltningsapparat.

84 procent av de 231 lokala partigruppema har svarat. I vissa kom-

varit skall muner har Svarsfrekvensen för låg för att dessa kommuner kunna bära upp alla variabler. Därför har kommuner med svarsfrekvens

under 75 procent uteslutits För de respektive variablema.

Uppgifterna om förhållandena 1979 avseende politikerkårens storlek och sammansättning har hämtats från det kommunaldemokratiska forsk-

ningsprogrammets (KDFP) politikerenkäter. KDFP:s politikerenkäter

var kommunvisa urvalsundersökningar. I den nu aktuella studien har politikerenkätema varit kommunvisa totalundersökningar. Uppgifterna om förtroendemannakårens storlek och dess och be-

folkningens har stor för den deskriptiva fråsammansättning betydelse geställningen i studien: Hur har politikerkårens storlek, uppdragskoncentration och representativitet förändrats mellan 1979 och 1992? Den analytiska aspekten på frågeställningen är vilken betydelse som organi-

satoriska förändringar haft. Kommuntypema har klassificerats i tre grupper. Gruppen kommu-

ner med traditionell organisation omfattar 16 kommuner. Traditionell

här att kommunerna inte infört några radikala

organisation betyder organisatoriska förändringar eller i övrigt stuvat om förvaltningsstruktur eller nämndstruktur mer än marginellt. Dessa kommuner är Eksjö, Enköping, Gällivare, Grästorp, Härjedalen, Kalix, Kalmar, Kil, Lidköping, Luleå, Lysekil, Sjöbo, Sorsele, Töreboda, Tranemo och Trelle-

borg.

236 De förtroendevalda och representativiteten

Gruppen kommuner med

kommundelsnämndsorganisation om-

fattar tre kommuner. I dessa kommuner finns en heltäckande kommun-

delsnämndsorganisation. Kommunerna är Uppsala, Nacka och Ale.

Även har kommundelsnämnder.

Göteborg Göteborg utgör emellertid en

egen grupp.

Gruppen kommuner med marknadsorienterad

organisation omfattar 8 kommuner. av dessa kommuner

Klassificeringen utgår från

förekomsten av bl.a.

beställar-utforarmodellen, resultatenheter, privata ; entreprenader, kooperativ, föreningsentreprenader, nybildade

bolag eller

expertstyrelser. Vägledning i denna klassificering har tagits i Kommun- i

l

förbundets

eftervalsundersökningar, Lokaldemokratikommitténs kom-

munenkät

1992 samt i en studie för utvärdering av det nya statsbidrags-

systemet. Kommunerna är Katrineholm, Kävlinge, Staffans- Munkedal,

torp, Surahammar, Tierp, Upplands Väsby samt Västerås.

De två övriga klasserna av

utgörs Göteborg i dess egenskap av storstad och landstingen. som Landstingen, är Uppsala, Malmöhus, Skaraborgs och Norrbottens läns har således inte klassificelandsting, rats som annat än just landsting. Samma princip gäller för Göteborg.

7.6.2 Antalet

politiker

Sedan länge är det känt att antalet politiker samvarierar med folkmäng-

den. I de undersökta kommunerna och varierar

landstingen folkmängden

förhållandevis mycket. Den största kommunen i

undersökningen är Göteborg med cirka 430 000 invånare. till Landstingen, fyra antalet,

har ett

befolkningsmedeltal på cirka 340 000 invånare. För de tre kom-

munerna med kommundelsnämnder är

befolkningsmängden i genomsnitt knappt 90 000 invånare. De åtta marknadsorienterade

kommunerna har i genomsnitt 34 000 invånare. För de 16 kommunerna med traditio-

nell organisation är den genomsnittliga storleken 24 000 invånare. Landstingen har färre förtroendevalda

än vad som vore naturligt

med hänsyn till invånarantalet. Kommunerna

med kommundelsnämndsorganisation har fler antal förtroendevalda än vad som kan av

förutsägas

kommunstorleken. I gruppen marknadsorienterade kommuner är de förtroendevalda färre än vad som vore utifrån

naturligt befolknings-

mängden. Av studien att antalet

framgår politiker inte ökar proportionellt med kommunstorlek; sambandet mellan folkmängd och politiker är således

inte proportionellt. Med ett annat språkbruk kan det sägas att antalet valda per invånare minskar med antalet kommuninvånare. Kommuner med traditionell organisation har 9 politiker per 1 000 invånare. I kommuner med marknadsorienterad organisation är Förhållandet 6 per l 000, kommuner med

kommundelsnämndsorganisation har ett förhål-

lande på 5 per 1 000. För Göteborgs del är förhållandet 2 förtroendevalda per 1 000 invånare och för landstingen är förhållandet

1 per 1000.

De och representativiteten 237

förtroendevalda

De här skillnaderna i antalet förtroendevalda förklaras å ena sidan av å andra sidan av kommunstorlek. För att elimine-

Organisationsform,

av resultatet till av kommunstorleken och det ra snedvridning följd

faktum att antalet förtroendevalda inte ökar proportionellt med kommunstorleken används i studien avvikelserna från regressionslinjen som

I tabell 7:6 åskådliggörs medelvärdet för antalet för-

jämförelsemâtt. troendevalda och den genomsnittliga avvikelsen

per redovisningsgrupp hos detta värde, dvs. avvikelsen från det förväntade värdet.

Tabell 7:6 Antalet politiker per redovisningsgrupp.

Redovisningsgrupp Antalet Genomsnittlig politiker avvikelse från (Medelvärde) förväntat värde

Kommuner med 162 -l trad.org. Kommuner med 323 +123 KDN-org. Kommuner med 148 -2l marknadsorienterad org. 705 + 297 Göteborg 23 l - 123 Landsting

Under mellan 1977 och 1991 ökade antalet förtroen-

fjortonårsperioden i de i studien ingående KDN-kommuner inklusive Göteborg deuppdrag

medan en minskning noteras i kommuner med traditionell organisation

och i kommuner med marknadsorienterad organisation. I den senare

Ser man till enbart mellan

gruppen är minskningen större. perioden

1988 och 1991 minskade antalet förtroendevalda i alla kommuner. Mest är i de marknadsorienterade kommunerna. Enligt

tydlig minskningen

Kommunförbundets var den förändringen i

undersökningar procentuella antalet i kommunerna under perioden 1977 till 1991

förtroendeuppdrag minus för kommuner med traditionell För 10 procent organisation.

kommuner med kommundelsnämndsorganisation var det en ökning med

16 procent. I marknadsorienterade kommuner var den procentuella

under den här perioden 14 procent. För Göteborg är ökminskningen 4l Göteborgs särklassiga storlek bland kommundelsningen procent. kommunerna gör att ökningen är så stor.

Under perioden 1988-91 minskade uppdragen i alla kommungrup-

Störst i de marknadsorienterade kommuperna. har minskningen varit

nerna med l3 procent. Kommuner med en traditionell organisation

minskade med mellan 1979 och 1992. I kommuner med 12 procent marknadsorienterad organisation är minskningen 31 procent. Det gäller både för I fullmäktige har inte skett någon förändring. kommuner med traditionell organisation och med marknadsorienterad organisation. För del märks en ökning med 7 procent

kommunstyrelsens

238 De förtroendevalda och representativiteten

för kommuner med marknadsorienterad organisation. Någon förändring för den andra gruppen finns inte. I nämnderna är minskningen 33 procent i kommuner med traditionell organisation och 52 procent i kommuner med marknadsorienterad organisation.

7.6.3 Uppdragsmönster och uppdragskoncentration

De undersökta kommunerna skiljer sig åt vad gäller vilka uppdrag som är vanligast förekommande. I kommuner med kommundelsnämnder, inklusive Göteborg, gäller ledamotskapet och uppdraget som ersättare främst kommundelsnämndema. I marknadsorienterade kommuner är ledamotskap vanligast i kommunstyrelse och tekniska nämnder. För kommuner med traditionell organisation att är vangäller ledamotskap ligast i tekniska nämnder, skolstyrelser samt kultur- och fritidsnämnden I landstingen är vanliga uppdrag sådana som finns i nämnder for vård och omsorg. Speciellt för landstingen är att uppdraget som ersättare i

fullmäktige är vanligt. När det gäller uppdrag som tenderar att kombineras är ledamotskap i kommunfullmäktige och

kommunstyrelse vanligast. Överlappningen

mellan och nämnduppdrag fullmäktigeuppdrag är också stor. Mellan kommunstyrelse och nämnder är mindre överlappning vanlig. Mellan nämnder är uppdragskombination rent av sällsynt. I samtliga redovisningsgrupper kombineras uppdrag i kommunstyrelse och fullmäktige av 88-90 av de undersökta procent förtroendevalda. Andelen som kombinerar med fullmäktigeuppdrag nämnduppdrag varierar mellan 30 och 38 procent. Andelen som kombinerar kommunstyrelseuppdrag med nämnduppdrag är 8-9 procent. Mellan nämnder förekommer kombinationer i högst 5 procent av fallen. Uppdragskoncentrationen är ett mätt som anger hur många uppdrag varje ledamot har i genomsnitt. I är Göteborg uppdragskoncentrationen 1,28. I kommuner med är siffran kommundelsnämdsorganisation 1,34. Förtroendevalda i kommuner med traditionell organisation har en uppdragskoncentration på 1,51. Förtroendevalda i de marknadsorienterade kommunerna har en koncentration är antalet på 1,56. För landstingen uppdrag per Förtroendeval 1,75. Mellan 1979 och 1992 har uppdragskoncentrationen ökat. I panelkommunema har från ökningen gått 1,38-1,39 till mellan 1,43 och 1,51. Genomsnittligt for samtliga grupper ligger värdet på 1,53.

7.6.4 Representativitet

Unga, invandrare, kvinnor och arbetare är generellt klart underrepresenterade i olika organ. Kvinnorna är bättre representerade i de organ som handhar ansvarsområden inom vård och omsorg. Representationen är något sämre i nämnder för utbildning, kultur och fritid för att i tek-

De och representativiteten 239

förtroendevalda

niska nämnder bli direkt svag. Män har en överrepresentation i organ för gatu- och fastighetsförvaltning, sophämtning, hamnar och energi-

verk. Tabell för olika i olika

7:7 åskådliggör representationen grupper

ledamot. organ vad gäller uppdrag som ordinarie

Tabell 7:7 för olika grupper i olika organ.

Representationen

Kvinnor Arbetare Unga Gamla Boende Boende lnvandr. Organ i cent. i glesort bygd

Fullmäktige 35,7 18,2 2,9 17,1 53,6 19,5 3,1 28,0 14,7 1,1 17,0 49,5 22,2 1,5 Styrelse Tekn. 23,0 21,9 3,8 21,5 52,6 19,1 3,3 nämnder Utbildning 44,3 21,8 5,8 7,3 50.0 21,3 1,6 Kultur 0. 37,8 23,2 4,9 16,3 50,2 19,7 1,7 fritid Vård 0. 50,4 19,4 1,0 18,3 55,8 21,9 3,2 omsorg Kommun- 42,4 13,0 2,2 18,6 59,9 15,3 5,5 delsnämnd Övr. 38,6 15,3 2,3 13,3 75,0 9,8 8,0 nämnder

För som ersättare finns en tydlig tendens till förbättrad repreuppdraget

sentationen för vissa Kvinnorna är förutom i

grupper. genomgående,

bättre som ersättare. För grupperna arbetare

styrelse, representerade bättre som ersättare i samtliga av och unga är representationen typer

organ. För att mellan olika grupper och mellan

jämföra representationen olika kommuner krävs ett representativitetsmått som tar hänsyn till varierande storlek av befolkningen. När hänsyn tagits till det

gruppemas märks att arbetare är i kommuner med

kraftigt underrepresenterade kommundelsnämndsorganisation. Vidare är unga kraftigt underrepresen-

och landsting. Invandrare är likaså terade i alla kategorier av kommuner Kort kan sägas att boende i centralort har

kraftigt underrepresenterade. den bästa representationen. Tabell 7:8 anger representativitetsindex för olika i de olika undersökta kategorierna av kommuner och

grupper Ju större indexvärdet är desto sämre gruppen landsting. det negativa

för den aktuella i respektive kategori. representation gruppen

240 De förtroendevalda och representativiteten

Tabell 7:8 med

Representativitetsmått hänsyn tagen till gruppemas

varierande storlek av

befolkningen.

Redovisningsgrupp Kvinnor Arbetare Unga Gamla Invandr. Boende i cent. ort

Traditionell -0,26 -0,4l -0,79 -0,49 -0,66 -0, 15 organisation KDN-organisation -O,20 -0,7l -0,71 -0,2l -0,67 -0,04 Marknadsorienterade -0,25 -0,49 -O,80 -0,42 -0,50 -0,09 kommuner Göteborg -0,22 - -0,83 - - -0,35 Landsting -0,09 -0,67 -0,83 -0.44 -0,65 - Alla kommuer -O,23 -0,50 -O,80 -0,43 -0,65 -0,12

Intressant är att

kvinnorepresentationen är väsentligt bättre i kategorin landsting än för övriga kategorier. Det är bara gruppen boende i cent-

ralort i KDN-kommuner som har en bättre representation.

Förändringen i panelkommunema mellan undersökningstillfällena

1979 och 1992 är följande. I kommuner med traditionell

organisation har representativiteten förbättrats för grupperna kvinnor, arbetare, gamla och invandrare. är

Förbättringen anmärkningsvärd för gruppen arbe-

tare.

Anledningen är dels att gruppen arbetare bland medborgarna mins-

kat, dels att arbetare som grupp deñnierades på ett annat sätt 1979 än i

dag. Andelen arbetare i politiska är dock i stort sett densamma.

organ

För grupperna gamla och invandrare är förbättringen modest. Kvinnor-

nas förbättrade representation är en effekt av att det finns fler

kvinnliga politiker i politiska organ. Gruppen unga har fått en försämrad

representativitet. För samtliga grupper, utom för arbetare, gäller att de fortfarande är

underrepresenterade. För grupperna kvinnor, arbetare, gamla

och invandrare är mindre

underrepresentationen uttalad 1992 än 1979.

I kommuner med marknadsorienterad har det sedan organisation 1979 blivit en avseende

förbättring representativiteten för grupperna

kvinnor, gamla, arbetare och för de boende i centralort. Även i denna

kategori av kommuner_ är förbättringen för arbetare störst om än inte lika Även kraftig. här har gruppen unga fått vidkännas en försämring av

representativiteten. Liksom för kategorin kommuner med traditionell

organisation gäller att samtliga grupper är mer eller mindre underrepre-

senterade.

7.7 och slutsatser

Sammanfattning

Om vi ser till antalet visar

uppdrag kommunerna och landstingen två

olika utvecklingsmönster. För kommunernas del minskade antalet

uppdrag kraftigt i samband med kommunsammanläggningama. Perioden 1965-74

minskade antalet

De och representativiteten 241

förtroendevalda

med cirka 60 procent, en nedgång från ungefär 190 000 till uppdrag 115 000. Mellan 1974 och 1977 ökade antalet uppdrag och förblev

därefter i stort sett konstant fram till och med den förra mandatperio-

1988-91. I samband med valet 1991 sjönk antalet uppdrag med den, cirka 7 750 uppdrag eller drygt nio procent. För del ökade antalet uppdrag under 1970-talet. Det landstingens totala antalet 1980 till 9 736. Fram till 1988 ökade

uppdrag uppgick

antalet mellan den förra med nära l 800 (drygt 18 procent). Nedgången och den innevarande mandatperioden var av nästan exakt samma storleksklass vilket innebär att antalet uppdrag som den tidigare uppgången, i dag är praktiskt taget detsamma som 1980, 9 719. Den totala minskningen i fråga om antal uppdrag i kommuner och landsting mellan 1989 och 1992 uppgår till cirka 9 550.

Uppdragskoncentrationen, dvs. antalet uppdrag per förtroendevald i genomsnitt, har ökat något från 1,4 1980 till drygt 1,5.

kan vi endast uttala oss om den

När det gäller representativiteten sociala delen för närvarande. Någon mätning av åsiktsrepresentativiteten

har inte gjorts på senare år. I den undersökning som ligger till grund för vår beskrivning i det

förhållandena 1979 och 1992. Idet perspektivet kan

föregående jämförs vi som vid det förra mättillfäl-

sammanfattningsvis säga, att de grupper let var underrepresenterade, dvs. arbetare, gamla, kvinnor, unga och in-

är så även i dag. Dock har några grupper förbättrat sin ställvandrare,

sätt: arbetare (vilket har sin speciella demoning på ett mera påtagligt

kvinnor och de som bor i centralorter, medan

grafiska förklaring), förbättrat sin position modest. Unga har fått en sämre position. gamla

Invandrare har förbättrat sin i kommuner med traditionell

position

men försämrat i marknadsorienterade kommu-

organisation positionen

ner.

Eftersom jämförelsen avser mätningar av representativiteten vid två

enskilda tillfällen, kan man inte uttala sig om vad som hänt under delar

av denna t.ex. mellan de två senaste mandatperioderna, då period,

minskningen i antalet uppdrag varit mest dramatisk. fram till 1991 års

En möjlig hypotes kan vara att representativiteten

val var bättre än i dag. Denna hypotes utgår från att en allmän minski den storleksklass det här är tal om med ning av förtroendeuppdragen

automatik bör medföra en försämrad representativitet. Denna allmänna

tendens kan dock ha motverkats av att partierna vid nomineringen av kandidater till nämnderna inför 1991 års val medvetet gått in för att i

större utsträckning favorisera vanligen underrepresenterade grupper.

Med dessa osäkerheter för ögonen kan man inte dra några säkra slutsatser av under delar av perio-

om utvecklingen representativiteten

den 1979-92 och därmed inte heller om utvecklingen mellan de två

senaste mandatperioderna. I detta perspektiv framstår även jämförelser mellan olika organisatoriska modellers effekter på representativiteten

som mindre meningsfulla.

242 De förtroendevalda och representativiteten

I rapporten har de tre grupperna av kommuner med traditionell, decentraliserad och marknadsorienterad organisation jämförts med avseende på effekter beträffande antalet förtroendevalda, uppdragskoncentration och representativitet. slutsats Rapportens är att ett införande av en marknadsorienterad organisation är nära med en

förknippad minskning av politikerkåren och att denna minskning medför såväl

starkare koncentration av uppdragen som sämre representativitet för

underordnade grupper i samhället. Vi har i av resultabeskrivningen

ten i rapporten varit återhållsamma med att återge den typen av jämförelser, eftersom vi anser att urvalet av s.k. marknadsorienterade kommuner inte är helt tillfredsställande. Våra allmänna slutsatser är

följande. Några av de notoriskt under-

representerade grupperna i de kommunala

fullmåktigeförsamlingarna

och nämnderna har, sett över en längre

tidsperiod, något förbättrat sina

positioner. Det innebär att de politiska partierna nått vissa

framgångar

under 1980-talet i sin strävan att åstadkomma en bättre balans mellan olika grupper bland sina representanter i de politiska organen. Effekter-

na av den kraftiga i antalet nedgången förtroendeuppdrag i samband

med det senaste valet kan dock inte med någon rimlig säkerhet uppskattas. Vilken roll i ett

demokratiperspektiv spelar då representativiteten?

Först kan vi konstatera, att det såvitt vi känner till inte finns något

säkert belägg för att en politisk med en viss församling representativi-

tetsprofil skulle fatta andra beslut med avseende

på prioriteringar, innehåll, fördelning etc. än en församling med en annan sammansätt-

ning. Vi bortser här givetvis från skillnader i politiskt hänseende. Det innebär att resultatet av den politiska processen får anses relativt neutral i förhållande till representativiteten. På samma sätt torde man kunna betrakta utfallet när det gäller effektiviteten i beslutsfattandet och serviceleveransen.

Återstår synpunkten att en god representativitet har ett värde

i sig och att den andra

främjar centrala värden som bättre kontakter med medborgarna, bättre överensstämmelse i åsikter mellan och de

väljarna valda eller Ökad jämställdhet. Denna

ståndpunkt torde omfattas av en stor del av befolkningen och de förtroendevalda

själva. Vi ansluter oss till detta och hävdar synsätt att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda och att sammansättningen av

beslutsorganen bör spegla befolkningen så bra som möjligt. De brister vi funnit i det sistnämnda

hänseendet är enligt vår från

mening demokratisynpunkt beklagliga men

inte alarmerande.

Mot denna bakgrund rekommenderar

vi de politiska partierna att intensifiera sina att förbättra

ansträngningar representativiteten hos de

förtroendevalda. Vid

övergång till nya organisationsformer måste demokratifrågoma

inklusive antalet

förtroendeuppdrag och representativiteten ha en mycket

central ställning. Vi rekommenderar de kommuner och landsting som

De och 243 förtroendevalda representativiteten

stora att också utvärdera dessa utifrån gjort organisationsförändringar kommunaldemokratisk synpunkt.

244 De förtroendevalda och representativiteten

Käll- och litteraturforteckning

Ds Kn 1981:12 och kommunen

Medborgama

SOU 1982:5 De förtroendevalda i kommuner och landsting SOU 1989:108 Förtroendevalda på 90-talet utmaningar och möjligheter

Lokaldemokratikommittén. Kommitténs egna data från 1993 gällande

landstingen.

Svenska kommunförbundet 1974. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön. Svenska kommunförbundet 1977. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön. Svenska kommunförbundet 1980. Kommunalt

förtroendevalda, parti och

kön. Svenska kommunförbundet 1983. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön. Svenska kommunförbundet 1986. Kommunalt

förtroendevalda, parti och

kön, nämndorganisation, lokala organ. Svenska kommunförbundet 1989. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön, nämndorganisation, lokala organ. Svenska kommunförbundet 1992. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön, arvoden, partistöd. Svenska kommunförbundet 1992. Kommunernas i förändorganisation

ring.

Bäck, H. (1993). Hur många och hur dana? Om organisationsförändringar, politikertal och representativitet i kommunerna. Rapport till Lokaldemokratikommittén. Häggroth, S., Kronvall., Riberdahl, C., Rudebeck, K. (1993) Kommu-

ner och landsting. En grundbok, Stockholm: Norstedts Juridik.

Politikerrollen i en föränderlig värld 245

Politikerrollen i en

föränderlig

värld

De förtroendevalda i kommuner och landsting har i grunden två ombud och vara beslutsfattare. Till roller; att vara medborgarnas av bl.a. minskat antal förtroendeuppdrag, ökat inslag av följd mediernas ökade politiska inflytande, den samhällseko-

personval,

nomiska utvecklingen, införande av nya organisations- och styrfor-

mer samt ökad delegering utvecklas rollen. Det ställs nya och

ökade krav på de förtroendevalda.

Vi anför att

* ökar beträffande om kraven på de förtroendevalda kunskaper verksamheternas villkor och behov *

det politiska styrsystemet behöver anpassas till de nya behoven

och behöver utvecklas

uppföljnings- utvärderingssystem

de förtroendevalda måste förbättra sin kommunikation med allmänheten .

De förtroendevalda har det samlade ansvaret för beredning, be-

slutsfattande och verkställighet. Vi anser principiellt att gränsen

mellan och alltid att och att

politik förvaltning går precisera

beställar-utförarmodellen bidrar till att klarlägga var

ytterligare

gränsen går.

De allmänt omvittnade bristerna hos de politiska partierna kan vår mening på sikt leda till en allvarlig legitimitetskris för

enligt i allmänhet och den lokala demokratin i det politiska systemet Vi föreslår att de framtida roll och

synnerhet. politiska partiernas

villkoren för deras verksamhet, inklusive nuvarande stödformer, blir föremål för en allmän bedömning inom ramen för en

politisk parlamentarisk beredning.

246 Politikerrollen i en värld föränderlig

8.1 Inledning

8.1.1 Direktiven

Utgångspunkten i direktiven är debatten i till anslutning riksdagsbehandlingen våren 1991 av till förslaget ny kommunallag. Debatten gällde bl.a. de farhågor som framförts i motioner om en uttunning av den lokala demokratin m.m. till följd av den organisatoriska friheten. Vi skall enligt direktiven studera av rollen förändringar som förtroendevald i relation till väljarna, förvaltningen och dess ledning samt till de anställda i kommunen eller Detta landstinget. skall ske inom ramen för den allmänna att uppgiften belysa och utvärdera konsekvenserna av de som kan ha skett i kommuner förändringar och landsting till följd av den ökade organisatoriska friheten.

8.1.2 Allmänt om politjkerrollen

Utgångspunkter

De förtroendevalda i kommuner och landsting har i grunden två roller: att vara medborgarnas ombud i förvaltningen och att vara beslutsfattare.

Traditionellt har rollen som beslutsfattare betonats starkast.

Övergången

från lekmannaförvaltning till och lekmannastyre professionaliseringen av förvaltningen under framför allt 1960- och 1970-talet har ändrat förutsättningarna för de förtroendevalda i olika hänseenden. De senaste årens utveckling då nya organisatoriska idéer fått genomslag, bl.a. uppdelningen i en beställar- och en utförarfunktion, har medfört att rollen som ombud för fått en starkare medborgarna betoning. Det finns åtskilligt fler aspekter på rollen som förtroendevald än den att vara ombudsman eller beslutsfattare. Som Förtroendeuppdragsutredningen framhöll i sitt betänkande Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108) är en förtroendevald en produkt av olika delar av tillvaron som omger eller interagerar med den offentliga politiken, t.ex. relationen till medborgarna, familjen och arbetslivet, massmedierna, de politiska partierna, förvaltningen och de politiska beslutsorganen. I anslutning till vad som sagts nyss finner vi det motiverat att fram-

hålla, att de förtroendevalda i kommuner och landsting är lekmän, dvs. vanliga människor som valts till ombud för medborgarna i de politiska De roller organen. de spelar och de krav som ställs på dem måste ställas i relation till detta grundläggande förhållande. Vi anser det också viktigt att de förtroendevalda parallellt odlar andra intressen och syssel-

Politikerrollen i en föränderlig värld 247

sättningar än politisk verksamhet, så att de har så många kontaktytor som möjligt till samhället i stort. I den samhällsvetenskapliga forskningen finns en benägenhet att dela upp politikerrollen i flera olika roller med ibland till synes skarpa gränser mellan dem. I det följande kommer vi att referera undersökningar med denna ansats. Vi har full förståelse för att det är menings-

fullt från forskningssynpunkt att gå till väga på detta sätt, men vi vill

samtidigt markera att politikerrollen i verklighetens värld snarast präglas av att flera roller ryms inom samma individ och att man som förtroendevald ständigt växlar mellan dessa. En annan sak som det finns anledning att framhålla inledningsvis är att det pågår en organisatorisk utveckling i kommuner och landsting över hela landet och att denna utveckling inte är enhetlig i fråga om inriktning och innehåll. Det medför att de grundläggande villkoren varierar från kommun till kommun, och innehållet i politikerrollen präglas därför av en motsvarande mångfald. Vi vill också framhålla att de slutsatser vi drar om utvecklingen av bl.a. nya organisationsmodeller med nödvändighet präglas av en viss osäkerhet på grund av den korta tid som förflutit sedan modellerna togs ibruk.

Vad säger kommunallagen om politikerrollen?

Den nya kommunallagen avspeglar i viss mån den pågående utveck-

lingen från lekmannaförvaltning till tjänstemannaförvaltning. I förarbetena tar man upp hur utvecklingen i kommunerna i olika avseenden

ständigt återverkar på lagstiftningen, bl.a. med avseende på rätten till skälig ersättning för förlorad arbetsförtjänst och politikernas möjligheter att styra och leda utvecklingen med hjälp av målstyrning (prop. 1990/91:l17). Gränsdragningen mellan förtroendevalda och anställda och deras

ansvar och uppgifter har dock inte ändrats genom den nya kommunalla-

gen. Fortfarande är det de förtroendevalda som har det samlade ansvaret för alla länkar i beslutskedjan och de olika skedena beredning,

beslutsfattande och verkställighet. Det är också de förtroendevalda som

har delegationsinstrumentet i sin hand. Mot denna bakgrund kan man

säga att den kommunala förvaltningen är politikerstyrd.

Kännetecknande för en kommunalt förtroendevald är i kommunallagen att vederbörande är invald i ett kommunalt organ. Enligt 4 kap. l § kommunallagen avses med förtroendevald ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och

revisorsersättare. Uppdrag som ledamot i ett kommunalt företags styrel-

se räknas således inte som ett kommunalt förtroendeuppdrag. Detsamma gäller vissa statliga förtroendeuppdrag, där kommunen eller landstinget

248 Politikerrollen i en

föränderlig _värld

är

valkorporation. Ett exempel på ett sådant uppdrag är nämndeman vid

domstol. Från rättslig synpunkt är de förtroendevaldas främsta skyldighet att närvara vid sammanträden med de kommunala organen och delta i besluten där. En enskild förtroendevald kan få beslutanderätt genom i delegation från nämnden. Förtroendevalda har rätt till ledighet från sitt arbete för att kunna

fullgöra sina uppdrag och också rätt till skälig

ersättning för förlorad arbetsinskomst. Till

rättigheterna hör också motions-, interpellations- och reservationsrätten samt för nämndledamö-

terna rätten att väcka ärenden i sin nämnd.

Uppdraget som förtroende-

vald i nämnd kan återkallas av om en ledamot

fullmäktige av en nämnd

inte beviljas ansvarsfrihet eller om vederbörande dömts för ett brott för vilket är stadgat i (minst) två år.

fängelse

8.1.3 Underlagsmaterialet

Det material som vi

bygger framställningen på i detta kapitel är dels äldre material, som redovisats i bl.a. forskningsrapporter och kommitté-

betänkanden, dels nytt material, som vi beställt från utomstående forskare. När vi refererar externt material, gör vi det i de flesta fall utan

eget ställningstagande. Det innebär inte att vi ställer oss bakom vare sig verklighetsbeskrivningama eller de slutsatser som dras. I vissa fall, då

vi har en avvikande vi att kommentera

uppfattning, väljer det externa

materialet.

8.2 Viktiga förändringar i kommuner och

med konsekvenser

landsting för politiker-

rollen

I kapitel 2 har vi redovisat våra principiella synpunkter på de senaste årens utveckling i kommuner och med landsting betydelse för de

förtroendevalda och deras olika roller. Vi har tagit upp den samhällsekonomiska antalet

utvecklingen, uppdrag, nya organisations- och styrformer och den ökade användningen av till möjligheten delegering. När det gäller den samhällsekonomiska utvecklingen konstaterar

vi bl.a. att den försämrade ekonomin i och för varken

sig är något unikt eller någon nyhet för kommuner och landsting men att stora besparingar och nedskämingar i den som sker i ett historiskt omfattning perspektiv är ett nytt inslag i lokalpolitiken. Behovet av att prioritera en verksam-

het framför en annan ställer nya och hårdare krav på de förtroendevalda

Politikerrollen i en föränderlig värld 249

i fråga om ny kunskap, anpassning av styrinstrumenten till de nya behoven och att utveckla för uppföljning och utvärdering. Vi system betonar också vikten av att de förtroendevalda utvecklar kommunikationen med allmänheten bl.a. genom att korrekt och rättvisande redovisa de ekonomiska villkoren och konsekvenserna av dessa i nedskämingssituationer. Antalet förtroendeuppdrag har från den förra mandatperioden till den innevarande minskat med cirka 9 procent i kommunerna och cirka 16 procent i landstingen till följd av en omfattande strukturrationali-

sering av de politiska beslutsorganen. Bakom förändringen ligger ökade krav dels på dem som styr verksamheten, dels på organisationen och

styrsystemen.

Vår grundsyn är att det är ett viktigt värde i sig att den lokala de-

mokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda. De förändringar som nu skett är enligt vår mening inte av den storleksordningen att de utgör något hot mot den lokala demokratin. Det ñnns dock skäl att vara observant på utvecklingen under kommande år. och finner vi att införan-

Vad gäller nya organisations- styrformer det av en s.k. funktionsindelad organisation med separering av beställaroch utförarfunktionen är en av de viktigaste nyheterna i den nu pågåen-

de utvecklingen.

Beställar-utförartnodellen innebär nyheter i flera avseenden för de

förtroendevalda: att avskärma beställarfunktionen från verkställighetsledet i den dagliga verksamheten, att hantera anbud från olika servicepro-

ducenter, att upprätta avtal med utförarna samt att utvärdera verksam-

heten från medborgar- Dessa nyheter medför respektive avtalssynpunkt.

för de förtroendevalda enligt vår mening nya och ökade krav på affärsmässig kompetens, nya metoder för att mäta utfallet av verksamheten

och förmågan och viljan att ta det primära ansvaret för omprioriteringar

som ibland för med sig nedläggning av viss enhet eller verksamhet.

Den ökade delegeringen från fullmäktige till nämnderna och från

nämnderna till tjänstemän, som är ett resultat av nya bestämmelser i 1991 års kommunallag, har bl.a. medfört att antalet fullmäktigesammanträden totalt sett i landet har minskat. Den ökade delegeringen till tjänstemän har utsatts for kritik från kommunmedlemmar i vissa kommuner som menar att har minskat. Även en del

insynsmöjligheterna

förtroendevalda är kritiska till den ökade delegeringen och menar att

den tillsammans med bl.a. mer effektiv målstyming och införande av en funktionsindelad organisation medfört att politikerna tappat kontrollen

och inflytandet över verksamheten.

Vi framhåller vikten av att delegaternas anmälningsplikt till nämnderna i fråga om fattade beslut utformas så att nämnderna kan leva upp till kravet på kontroll över verksamheten. Här vilar ett uppföljningsansvar på de förtroendevalda kommunala revisorerna. Det kan enligt vår

250 Politikerrollen i en värld

föränderlig

mening finnas skäl för de förtroendevalda

att se över delegationsordningar och beslutsrutiner, om de anser sig ha tappat kontrollen över verksamheten till följd av den ökade delegeringen. Härutöver vill vi markera att den ökade vår

delegeringen enligt mening inte innebär att t.ex. fullmäktige ägnar sig åt fel då

uppgifter, antalet beslutsärenden minskar. Det är kvaliteten snarare än kvantiteten i de ärenden behandlar

fullmäktige som är avgörande. Vi återkommer till detta längre fram i detta kapitel.

8.3 Perspektiv på politikerrollen

Som

Förtroendeuppdragsutredningen framhållit finns det inte en

politikerroll, utan det ñnns många politikerroller (SOU 1989:108 s.

49ff). En möjlig för att beskriva

utgångspunkt denna mångfald är att ta fasta på de förtroendevaldas funktioner och positioner i de politiska

beslutsorganen i kommuner och landsting. I ett sådant perspektiv ñnner man följande typer:

Majoritets- och oppositionspolitiker

deltids- och

*åt-ii*

Heltids-, fritidspolitiker Fullmäktige- och nämndpolitiker

Ordförande, ledamot och ersättare

En annan utgångspunkt är hur de förtroendevalda själva definierar sin roll i relation till

väljarna och de partier de företräder. I den normativa

demokratiteorin brukar man dela in de förtroendevalda i tre

kategorier:

* Fömoendemannarollen *

Väljardelegatrollen

* Partiombudsrollen

Förtroendemannarollen innebär att den valde efter

egen övertygelse

beslutar inom en allmän ram som grundar sig på utfallet av det senaste valet.

Väljardelegatrollen innebär att den valde

är ett lydigt och följsamt

instrument för väljaropinionen, allmänhetens

representant.

Partiombudet företräder de som utformats

ståndpunkter i det egna

partiets olika organ.

Politikerrollen i en föränderlig värld 251

I slutet av 1970-talet undersöktes hur de tre rollerna fördelade sig inom ett representativt urval av fullmäktigeledamöter i 50 svenska kommuner förekommande (38 procent) var före-

(Wallin m.fl., 1981). Vanligast

ställningen att väljarnas uppfattning borde vara avgörande vid valet

mellan egen uppfattning, partiets uppfattning och väljarnas uppfattning.

Dämäst vanligast (34 procent) var uppfattningen att den egna ståndvar uppfattningen att punkten var viktigast. Minst vanlig (28 procent)

partiets ståndpunkt bör vara avgörande.

Väljarnas uppfattning om rangordningen skiljde sig i den nämnda undersökningen från fullmäktiges såtillvida att väljarna satte den fortroendevaldes egna ståndpunkt något före väljarnas uppfattning. Med ökande kommunstorlek samt högre ålder och tyngre poster för

de förtroendevalda ökade andelen förtroendemän och partiombud. Före-

trädare för borgerliga föredrog förtroendemän medan represen-

partier tanter for de socialistiska partierna hade en större andel partiombud och

i andra hand en stor andel väljardelegater. Kvinnor i den undersökta hade med män en mindre andel förtroendemän.

gruppen jämfört I perspektivet av de senaste årens förändringar i fråga om sättet på

vilket man de politiska beslutsorganen i kommuner och

organiserar landsting kan man tänka sig en ny indelning av politikerrollen.

Huvuddelen av de förtroendevalda ildäder sig fortfarande den traditionellt fdrvaltande rollen. Denna roll har beskrivits i det föregående (avsnitt 2.3.4). Den kännetecknas bl.a. av att den är allomfattande, vilket innebär att den förtroendevalde har ansvaret för hela beslutskedjan och de olika skedena beredning, beslutsfattande och verkställighet.

Under de senaste decennierna, i takt med professionaliseringen av den

kommunala verksamheten, har de förtroendevalda allt mer blivit enbart beslutsfattare. Den traditionella politikerrollen kännetecknas också av att

den ger ett betydande utrymme för direkt påverkan av verksamheten,

något som naturligt följer av att beställar- och utforarfunktionen ligger i samma händer.

De radikala organisationsförändringar som genomförts under de senaste åren har gett upphov till fyra nya kategorier av politiker. Dessa kan benämnas företagsledaren, mäklaren eller medlaren, kund-

ombudet och den kritiskt granskande lekmannen (Montin, 1993).

Företagsledaren finns företrädesvis dels i de särskilda styrelser

med ansvar för produktionen som inrättats i vissa kommuner och lands-

ting med en beställar-utförarorganisation, dels i kommunstyrelsema och

landstingsstyrelserna mer generellt. Denna politikertyp är mera uttalat

sakorienterad än orienterad mot verksamheten. De som sitter i

politiskt produktionsstyrelserna har inte sällan erfarenhet av att leda eller på annat sätt arbeta i privata företag. De ser sin uppgift mera som ett kollegialt samarbete som syftar till att optimera produktionen än som

252 Politikerrollen i en värld

föränderlig

ett politiskt kompromissande av det slag som kännetecknar det traditionella nämndarbetet. Rollen som medlare mellan olika går ut på att balansera starka särintressen. Den rollen spelas främst av de ledande i kompolitikerna munen. Kundombudet finner man främst i beställarnämndema. Det är rollen som företrädare för kunder snarare än medborgarna i gemen som här avses. Rollen innebär att kundombudet underlättar för medborgarna att agera som kunder, vilket gör det möjligt for dem att påverka utbudet av kommunala tjänster. Den kritiskt granskande lekmannen är en mera fri, sökande

roll, som man finner i de utskott till fullmäktige som i flera fall införts

som en del av beställar-utförarmodellen både i kommuner och

landsting.

Även den nya funktionen i Surahammars

bemäktige kommun, som påminner om ledamöterna i fullmäktigeutskotten, tillhör krikategorin

tiskt granskande lekmän.

Som exempel på kommuner som infört ett utskottssystem kan näm-

nas

Linköping med sex sakfrågeinriktade utskott och elva geografiska utskott knutna till fullmäktige. med utskotten i är att Syftet Linköping

de folkvalda skall få ökade möjligheter att initiera, delta i och reellt påverka de grundläggande politiska besluten. Syftet är också att stimule-

ra till en öppen debatt kring frågor som är viktiga för medborgarna.

En annan modell av

fullmäktigeutskott är granskningsutskott som

finns i bl.a. Oxelösund och

Täby. Fullmäktigeutskott finns även i t.ex. i landstingsvärlden, Blekinge

och Sörmlands läns landsting.

Kommunbemäktige i Surahammar består

av sex fasta grupper med vardera nio ledamöter. är ett initierande som kan ta

Bemäktige organ

frågor i utan

upp fullmäktige beredning i styrelsen. Bemäktige skall ha en självständigt utvärderande och kontrollerande utan uppgift bindningar

till särskilda sektorer eller facknämndsområden. är att över- Uppgiften

gripande utvärdera samhällsnyttan med den kommunala verksamheten

och att vara ett forum för lokala

politiska dialoger med medborgarna. Exempel på arbetsområden är kunskap, hälsa, kommunikation, brott, försörjning och säkerhet.

8.4 Politikerrollen i ett

arenaperspektiv

I och

beskrivningar analyser av politik är det inte ovanligt att man använder sig av for att arenabegreppet åskådliggöra framställningen.

Vanligt förekommande arenor är i detta sammanhang partiarenan,

väljararenan och den parlamentariska arenan (Sjöblom, 1968).

Politikerrollen i en föränderlig värld 253

Partiarenan refererar till alla de förhållanden som har beröring med den lokala vad gäller Organisationsform, verksamhet partiorganisationen etc. Väljararenan utgör mötesplatsen för de förtroendevalda och allmänheten/väljarna. Den parlamentariska arenan utgörs av de kommunala beslutsorganen och den verksamhet som äger rum där.

8.4.1 Politikerrollen på partiarenan

Partiernas roller och funktioner

Historiskt sett har de politiska partierna spelat en relativt underordnad roll fram till tiden för den stora omstruktureringen av de svenska kommunerna som började under det tidiga 1950-talet. Den kommunala indelningsreformema ledde bl.a. till att partiernas lokala organisationer blev allt mer lika varandra. Lokalpolitiken blev också allt mer lik rikstill av en ökad och skiljelinjer melpolitiken följd politisering tydligare lan partierna i fullmäktige. Under loppet av 1980-talet blev det allt mer uppenbart att de politisär främst att allt färre ka partierna hamnat i ett kristillstånd. Symptomen medborgare engagerar sig i partipolitiskt arbete. Särskilt svårt förefaller det vara att engagera unga människor i partiarbete. De flesta riksdagspartierna tappar sakta men säkert medlemmar. Under senare år har det socialdemokratiska partiet haft en mycket kraftig nedgång i medlemsantalet efter beslutet att ta bort kollektivanslutningen av medlemmar i LO:s medlemsförbund. Den ledde naturligt till mycket gamla ordningen höga medlemstal för partiet, medan den nya ordningen med företrädesvis individuellt medlemskap medför för Sverige mera normala tal. Det som framför allt bidrar till att de politiska partiernas nuvarande struktur överlever trots sviktande medlemsaktivitet är att deras verksamhet till den helt dominerande delen finansieras med offentliga medel i form av att ge partistöd infördes under 1960partistöd. Möjligheterna talet. Partistödet utgår väsentligen i proportion till partiernas styrkeförhållande i fullmäktige. Ett viktigt skäl till att man i allt fler länder gått in för att finansiera de politiska partiernas verksamhet med offentliga medel är att man med partistödets hjälp strävar efter att motverka korruption och otillbörlig från olika intressen med stora ekonomiska resurser. påverkan Förstärkningen av den materiella basen för partierna har medfört att starkare införande står avsevärt nu jämfört med tiden före partistödets de. Bl.a. har deras basorganisation stärkts betydligt, och möjligheterna att t.ex. utbilda dem som fått kommunala förtroendeuppdrag har ökat. Partiernas möjlighet att informera allmänheten om sina program och ståndpunkter i viktiga sakfrågor har också förbättrats.

254 Politikerrollen i en värld

föränderlig

I förarbetena till om det kommunala

lagstiftningen partistödet (sten- 1

cil K 1969:7, prop. 1969:126) framhölls att avsikten med stödet var att de politiska partierna skulle kunna ge väljarna information om de kommunala frågorna och partiemas ståndpunkter på ett bättre sätt än dittills. Det kommunala partistödet är enligt under senare år att tolkningar betrakta som ett allmänt stöd för att stärka samhälleligt de politiska partiernas ställning i Stödet

opinionsbildningen. har därigenom till sitt

vidare syfte att stärka den lokala demokratin (SOU 1988:47; prop. 1991/92:66). Utöver vad som kan anses rymmas i de allmänna deklarationerna om ändamålet i förarbetena till

lagstiftningen är partistödet inte presta-

tionsrelaterat, i kontrast till det samhällsstöd som utgår till folkrörelser-

na i övrigt och det allmänna föreningslivet.

Expertgruppen for studier i offentlig ekonomi, ESO (B 1981:03) har

uppdragit åt Statskontoret att studera partistödet i syfte att ge en samlad

bild av den offentliga av partiernas verksamhet finansieringen (Statskontoret, utredningsavdelning 3, PM 1993-03-12).

Bland frågeställningarna för studien finns:

- vilken

betydelse stödet har för finansieringen av partiernas verksam-

het vilka alternativen är till

offentlig finansiering

- eventuella samband mellan storleken på partistödet och t.ex. valdeltagande, medlemsantal och aktiviteter.

Resultatet av studien beräknas vid årsskiftet

föreligga 1993/94.

En sammanfattande bild av tillståndet inom de politiska partierna gavs av i huvudbetänkandet

Förtroendeuppdragsutredningen Förtroendevald

på 90-talet (SOU 1989:108):

Det ñnns uppenbart en mellan

allvarlig klyfta medlemmarna och

den organiserade partiverksamheten. Medlemmarna vänder i stor utsträckning de lokala partiaktiviteterna eftersom de inte ryggen,

motsvarar deras förväntningar eller önskemål. De lokala

partiföreningamas verksamhet blir därigenom en angelägenhet för några få, ofta styrelsen och en liten krets utanför denna. Därigenom upphör

föreningarnas förmåga att uppfylla vissa grundläggande funktioner:

att mobilisera medlemmarna; att kanalisera medlemmarnas synpunkter, önskemål och krav på politiken; att vara forum för lokal politisk debatt; att vara ett instrument för

förankring av partiets lokal- och rikspolitik.

Politikerrollen i en föränderlig värld 255

Den svenska demokratin är i hög grad en demokrati som förverkligas

genom de politiska partierna. Grundlagen och kommunallagen förut-

sätter att det i landet finns väl fungerande politiska partier. Till deras

viktigaste funktioner brukar man räkna rekryteringen av kandidater till politiska uppdrag i offentliga beslutsorgan och kontrollen av maktutövningen i dessa. Härutöver har partierna andra viktiga funktioner, t.ex. att politiskt skola medlemmar och kandidater till de offentliga uppdra-

gen, att anta politiska program som ligger till grund för partiets politik och att på denna grund aktivt medverka i den allmänna opinionsbildningen i samhället. De lokala och regionala partiorganisationerna har

som särskilda uppgifter att leda och samordna agitations- och valarbetet samt att administrera partistödet. Med hänsyn till de omfattande fundamentala uppgifter de politiska

har i det svenska samhället är det naturligtvis allvarligt partierna ytterst om de inte längre förmår fylla dessa uppgifter på ett tillfredsställande

sätt. Vi anser att det är viktigt att partierna på alla sätt strävar efter att leva upp till de förväntningar och krav som ställs på dem.

Partiemas framtid

Hur de svenska partierna skall klara de problem de står inför nu och inte minst i en framtid som präglas av ökad transnationalisering och ett

närmande till Europa och EG/EU är svårt att ha någon klar uppfattning om i dag. Partiforskaren Gullan Gidlund har i en nyutkommen bok, Partiemas Europa (Gidlund, 1993) analyserat de svenska partiernas

framtid.

Gidlund anser för sin del att allt politiskt beslutsfattande i en trans-

nationell demokrati inte kommer att ske på avstånd. Viktiga delar av

välfårdspolitiken kommer liksom nu att handhas av det nationella parlamentet och på den lokala eller regionala nivån. En utbyggd regional och

lokal självstyrelse kan fungera både som en motvikt mot centralismen

och en fast punkt i tillvaron för Men grogrunden för lokala

partierna.

eller regionala partier och mer eller mindre tillfälliga politiska grupperingar ökar med den ökade transationaliseringen. Viktiga förutsättningar

för att öka partiernas inre effektivitet och att motverka hotet mot den

interna demokratin är enligt Gidlund nätverkstänkande och utnyttjande

av avancerad infonnationsteknologi. Gidlund konstaterar att moderniseringen och reformeringen av partiernas organisationer har inletts men att den försvåras och försenas struktur av osäkerheten kring den offentliga förvaltningens framtida främst den regionala nivån - och av att reglerna för det kommunala partistödet är bundna till vissa organisatoriska nivåer, nämligen central, regional och lokal nivå.

256 Politikerrollen i en värld

föränderlig

På frågan om medlemspartiet har en framtid anför Gidlund bl.a. att

den svart-vita uppdelningen mellan aktiva och medlemmar passiva tillhör det förgångna, inte minst till följd av de stora möjligheter till effektiv kommunikation som den moderna

infomiationsteknologin erbju-

der. Gidlund refererar i detta sammanhang till danska partiforskare som bl.a. menar att alla partier, även s.k. masspartier, utvecklas till gradvis

mediapartier .

Det transnationella partiet kan antas prioritera val och

valkampanjer på bekostnad av en vittförgrenad medlemsorganisation. Väljarpartiet

(markerat här) som modell tycks vara mer i takt med både det mediasamhälle vi redan befinner oss i och det framtida scenariet med ökad

transnationalisering och en federal Europeisk union.

En vidare av väljarpartiet utveckling är det professionaliserade

väljarpartiet utan medlemmar. En sådan utveckling kan emellertid

äventyra både partiernas överlevnad och demokratin i sin helhet. En sådan kan nämligen

partibildning bli mycket instabil och eventuellt tas

över av entreprenörer, vilket innebär att verksamheten kan komma att drivas på ett företagsliknande sätt. Därigenom kan hela det politiska systemets legitimitet komma att undergrävas. Vad kan den här skisserade utvecklingen av de politiska partierna tänkas få för konsekvenser för politikerrollen?

En uppenbar konsekvens är att politikens allmänna medialisering

på sikt kommer att påverka både partiernas inre liv och sättet på vilket man kommunicerar med allmänheten. En sannolik är att mepåverkan dierna i ännu större utsträckning än hittills kommer att bestämma den

politiska dagordningen både nationellt och lokalt.

Det finns en uppenbar

risk att det långsiktiga och systematiska inom programarbetet partiorga-

nisationen kommer att ställas åt sidan till förmån för vad man skulle kunna kalla en som i

dagsanpassad kampanjpolitik, betydande utsträckning bedrivs på mediernas villkor. Efterfrågan på trogna och trägna

- partiarbetare studiecirkelledare, organisatörer, husagitatorer etc.

kommer i en sådan situation att minska till förmån för medialt intresse-

rade, kunniga och anpassade personer. Andra konsekvenser av redovisas i avsnitt 8.4.2 och

medialiseringen

8.4.3.

Politikerrollen i en föränderlig värld 257

8.4.2 Politikerrollen på väljararenan

Institutionella förändringar och deras konsekvenser för politikerrollen

Vi har i 2 redovisat vår principiella som Per-

kapitel syn på de förslag sonvalskommittén lagt fram i sitt betänkande Ökat personval (SOU

1993:21). Förslagen redovisas mera ingående i kapitel ll. Personvalskommittén har varit enig om att det är angeläget att öka vid de allmänna valen till riksdagen samt landstings-

personvalsinslaget och kommunfullmäktige och att en sådan reform genomförs. Kommittén

har inte velat föreslå ett helt oprövat system och har därför redovisat fyra olika modeller som alla bygger på inslag från utländska valsystem.

För ett av alternativen, en modifierad dansk modell, har mer detaljerade

bestämmelser utarbetats. Personvalskommittén förordar ett system som innebär en möjlighet

till frivillig röstning på person och uppskattar att det faktiska utnyttjan-

det vid kommunalvalen kommer att ligga mellan 50 och 70 procent.

Enligt Personvalskommitténs uppfattning kommer ett ökat personvalsinslag troligen att medföra att enskilda politiker proñlerar sig i

högre utsträckning än för närvarande, vilket i sin tur kan antas stimule-

ra till en ökad användning av privata ekonomiska bidrag till kandidater-

na. Kommittén tar upp risken för avarter vid denna typ av finansiering

av kampanjer men föreslår inte någon särskild reglering av enskilda

kandidaters valñnansiering. Reformen bör enligt i sin helhet genomföras med sikte på

förslaget

att för första gången tillämpas vid valet 1997. Genom en samtidigt träffad överenskommelse mellan riksdagspar-

tjerna kommer införandet av ökade personvalsinslag att åtföljas av en förlängning av mandatperioderna från tre till fyra år. Den gemensamma

valdagen ändras inte. Som vi markerat i det föregående bör ökade inslag av personval kunna bidra till att vitalisera den lokala demokratin och stimulera kom-

munikationen mellan väljare och valda. Detta antagande får stöd av

Personvalskommitténs bedömningar. Personvalskommittén bedömer för sin del att erfarenheterna från utländska val visar att personmomentet är

av större intresse vid lokala val än vid nationella. Många av de politiska

frågorna på lokal nivå är enligt Personvalskommitténs mening av sådan art att de på ett mer direkt sätt berör den enskilde och därmed också förmår väcka ett livligare engagemang. Detta bör öka intresset för politikerna som individer, menar kommittén.

Enligt vår mening kommer personvalsinslagen sannolikt att kräva

mer av den enskilde förtroendevalde i form av bl.a. en mer individuell

exponering inför väljarna jämfört med ett system med renodlat listval

258 Politikerrollen i en värld föränderlig

som det nuvarande. Det interna paitiarbetet kommer sannolikt också att påverkas av en ökande konkurrens mellan kandidaterna. En tänkbar utveckling är att enskilda kandidater tydligare än för närvarande kommer att profilera sig i enskilda sakfrågor, hjärtefråg0r, eller i frågor av särskilt intresse for i en viss del av kommunen befolkningen eller landstinget. En sådan utveckling kan medföra ökade interna motsättningar inom partierna och en minskad benägenhet att lägga fram sammanhängande handlingsprogram. Ökade personvalsinslag i kombination med den allmänna medialiseringen av politiken kan tänkas medföra att partierna mer systematiskt än i dag anpassar sig till mediernas krav vid nomineringen av kandidater till de lokala och regionala valen. Det är lätt att i detta perspektiv föreställa sig framväxten av en annan än den vi hittills politikertyp vant oss vid i en vars främsta Sverige, politikertyp egenskaper dikteras av mediernas krav: allmänt att ta positiv image, förmåga journalister och väljare, agitatorisk förmåga, mer personligt präglade i ståndpunkter politiska sakfrågor etc. En mer eller mindre omfattande från enskilda finansiering intressen kan innebära en risk för otillbörlig påverkan på kandidaterna i de lokala och regionala valen. Vi delar därför Personvalskommitténs att mening frågan om enskilda kandidaters valfmansiering bör tas upp till ny prövning om det visar sig att formerna blir Dock anser vi det oacceptabla. angeläget att enskilda kandidater frivilligt och öppet redovisar finansieringen av sina valkampanjer.

Värderings- och attitydförändringar bland och väljarna konsekvenserna för politikerrollen

I kapitel 1 har vi redovisat hur översiktligt värderingar och attityder hos medborgarna/väljama förändrats under senare år.

Värderingsförskjutningama kan beskrivas i termer som strävan

efter livstillfredsställelse och självförverkligande samt ökad mångfald, variation och individualism. När det gäller kan det konstateras attitydema att å ena sidan är förtroendet för politiken och politikerna sedan länge lågt. Å andra sidan är till den kommunala medborgarnas attityder servicen betydligt mera positiv. När det gäller inom påverkansmöjlighetema den kommunala serviceproduktionen är missnöjet ganska utbrett. I fråga om beteende med medborgarnas anknytning till politik gäller att partipolitisk verksamhet attraherar allt färre människor, medan andra aktiviteter som insändarskrivande, deltagande i demonstrationer och direktkontakter med ökar. förvaltningen Några viktiga allmänna slutsatser som kan dras från detta är dels att krav, rättigheter och individuell anpassning av servicen är framträdande

l

“sou 1993:90 Politikerrollen i en värld

föränderlig 259

drag i medborgarnas förhållningssätt till lokalpolitiken och den kommu-

nala servicen, dels att medborgarna troligen kommer att kräva en mer direkt kommunikation med de förtroendevalda och bättre och

insynspåverkansmöjligheter i förvaltningen och serviceproduktionen. Behovet av att förbättra kommunikationen mellan kommunmedlem-

mama och deras valda ombud var ett framträdande tema vid ett seminarium som kommittén i januari 1993. Flera arrangerade av deltagarna

menade att det måste tillskapas nya arenor för kommunikation med

delaktighet som grund mellan medborgarna och dem som har det politiska ansvaret för den kommunala servicen. Dessa arenor måste vara interaktiva i den meningen att de tillåter ett samspel mellan dem som har krav, baserade på ett visst sakintresse, att framföra och dem som svarar för helheten. En förbättrad kommunikation mellan de förtroendevalda och kom-

munmedlemmama är viktig inte bara från inflytandesynpunkt utan även från förankrings- och Som framhållits i det legitimeringssynpunkt.

föregående är det av största vikt i en kärv samhällsekonomisk situation,

med krav på besparingar och att de förtroendevalda omprioriteringar,

för kommunmedlemmama på ett korrekt och rättvisande sätt redovisar de ekonomiska villkoren och konsekvenserna av dessa samt alternativa

handlingslinjer.

Vid det nämnda seminariet framkom också att den kommunalekonomiska krisen rent av kan öka allmänhetens intresse för

kommunalpolitik. Förankringen av i och för sig föga populära beslut är en förutsätt-

ning för att de fattade besluten skall uppfattas som legitima. Förankring

förutsätter i sin tur en

inbjudande och öppen kommunikation mellan

dem som fattar besluten och dem som berörs av deras konsekvenser. Denna öppenhet bör även gälla gentemot olika mera

tillfälliga grupperingar bland kommunmedlemmama, t.ex aktionsgrupper.

8.4.3 Politikerrollen på den parlamentariska arenan

Resursknapphet och prioriteringar

Den kommunala sektorns ekonomi har från det sena 1980-talet genom-

gått en dramatisk förändring. De ändrade ekonomiska villkoren för kommunernas och landstingens verksamhet kommer sannolikt att bestå

under resten av l990-talet. Det innebär i stora drag att den kommunala sektorns resurser åtminstone inte kommer att öka realt. Snarare kan vi i bästa fall se fram emot realt oförändrade successivt eller, troligare, minskade resursramar. Inte minst prognoserna för av utvecklingen underskottet i statsbudgeten och en förväntad permanent hög arbetslöshet talar för ett fortsatt tryck på den kommunala ekonomin.

260 Politikerrollen i en värld

föränderlig

De förtroendevaldas under uppgifter den långa perioden av ekonomisk tillväxt sedan slutet av andra världskriget har väsentligen bestått i

att identifiera behov hos olika

befolkningsgrupper

att föreslå för att möta behoven

*ål-åt*

åtgärder

att finna ñnansieringskällor för de föreslagna åtgärderna

att besluta om genomförande av åtgärderna

Så länge den ekonomiska tillväxten höll i sig fick de förtroendevalda ett

automatiskt årligt resurstillskott genom av

ökningen skatteunderlaget.

Härutöver fanns till synes obegränsade möjligheter att höja utdebite-

ringen. Den politiska tävlan gällde väsentligen vem som kunde tillhan-

dahålla mest av ny kommunal service och verksamhet, vilket skapade

stora förväntningar hos medborgarna. Några tydliga incitament till uppföljning och utvärdering av serviceproduktionen fanns inte, eftersom

tillväxtekonomin präglades mer av intresse för storleken av resursinsat- V, serna än av det faktiska resultatet av dessa insatser. Sedan några år tillbaka har de förtroendevalda i de flesta kommuner

och landsting ställts inför uppgiften att försöka kvantitet

upprätthålla och kvalitet i verksamheten inom ramen för resurser. Det har

krympande

inneburit en för många smärtsam

omprövning av politikerrollen, enligt

formeln från tillvals- till

bortvalspolitik. Uppenbart har rationaliseringspotentialen varit inom de betydande

flesta verksamhetsområden. Inte minst av köerna

elimineringen inom sjukvården bl.a. till följd av nya prestationsbaserade för ersätt-

system ning till utförarna talar sitt tydliga språk. Men de hittillsvarande erfarenheterna antyder att man snart nog når en gräns, bortom vilken all-

männa rationaliseringar, etc. inte räcker

nya styrsystem, ny organisation till. Kvantitativa får förr eller

neddragningar senare kvalitativa konse-

kvenser. Den nya situationen kräver av ett helt annat och

prioriteringar mera genomgripande slag än framstår tidigare. Samtidigt kvalitetsfrå-

gorna som allt mer betydelsefulla i en krympande ekonomi. I den nuvarande ekonomiska situationen det i ökande omgäller

fattning att välja bort hela verksamheter eller delar av dessa snarare än att lägga generella sparbeting på de befintliga verksamheterna.

I debatten har det från visst håll under senare år hävdats att kommu-

nernas uppgifter borde inskränkas till de enligt lag obligatoriska uppgifterna inom vård, och

omsorg utbildning samt uppgifter som avser viss typ av myndighetsutövning kontroll (tillståndsprövning, och dylikt). En inskränkning av verksamheten

på detta sätt, ofta benämnd back to

basic, är i hög grad en fråga om politiska värderingar.

Vi har i kapitel 2 gett vår principiella syn på konsekvenserna av den

förändrade kommunala ekonomin. anför vi

Sammanfattningsvis

Politikerrollen i en föränderlig värld 261

* ökar beträffande att kraven på de förtroendevalda deras kunskaper om verksamhetens villkor och behov att det politiska styrsystemet behöver anpassas till de nya behoven att och utvärderingsinstmmenten behöver utvecklas

uppföljnings-

att de förtroendevalda måste lära sig kommunicera med allmänheten

och förtroendet för politipå ett sätt som är ägnat att öka respekten

för de nödken och de förtroendevalda och skapar bättre förståelse vändiga prioriteringarna.

De tre försmämnda kraven/behoven hänger nära samman med varandra. Det finns en hel del som talar för att den pågående utvecklingen av beställar-utförarmodellen både leder till förbättringar av styrsystemen

och tvingar fram bättre för uppföljning och utvärdering. Väl

system utformat och rätt använt torde ett sådant system kunna generera väsentom verksamheten, även på en relativt detaljerad nivå. liga kunskaper När det gäller kravet på en bättre kommunikation med allmänheten spelar politikens medialisering i kombination med ökade inslag av per-

sonval en viss roll för valet av strategi och åtgärder. Det kan antas att

de som till kommer att vara mera

väljs politiska förtroendeuppdrag beroende av ett gott umgänge med massmedia än med sin partiorganisation, mera i sin politiska gärning och därmed mera utsatta. påpassade

som sannolikt får ökad vikt för de förtroendevalda kommer Egenskaper

att vara bl.a. kunskaper i och förtrogenhet med marknadsföring.

Sammantagna kan kraven på en bättre kommunikation, i meningen korrekt och icke-taktisk, och de nyss nämnda tendensema leda

sakligt

till ett dilemma för de förtroendevalda och en frestelse att välja en kommunikationsstrategi allmänheten i stället för

manipulativ gentemot

en öppen och ärlig strategi.

Antalet förtroendevalda och deras representativitet

redovisat om antalet förtroen- Vi har i föregående kapitel förändringar

devalda och deras representativitet. Det framgår att antalet uppdrag

mellan den förra och den innevarande minskat i be-

mandatperioden tydande omfattning, bäde i kommunerna och landstingen. Uppdragskoncentrationen har ökat något sedan slutet av 1970-talet.

av mellan 1979 och 1992 visar bl.a.

En jämförelse representativiteten

att arbetare, gamla, kvinnor, unga och invandrare fortfarande är undermen att främst arbetare och kvinnor förbättrat sin ställ-

representerade

ning, under 1980-talet, medan unga fått en sämre ställning. Vi finner det svårt att på denna grund säga något bestämt om hur den kraftiga minskningen om uppdragen mellan 1988 och 1991 påverkat

representativiteten mera precist.

262 Politikerrollen i en

föränderlig värld

Betydelsen för politikerrollen av en generellt sett mindre

god representativitet blad de förtroendevalda är också svår att uppskatta. Såvitt vi 3 känner till finns det inga systematiska studier om t.ex. sambandet mel-

lan representativiteten och fördelningen på de olika politikertyper förtroendemannen, väljardelegaten, partiföreträdaren - som vi beskrivit

i det Intressant

föregående. i sammanhanget är dock de könsmässiga

skillnaderna i sammansättning av de

mjuka nämnderna, där kvinnorna

är relativt sett bäst representerade, och de teknikskt och ekonomiskt inriktade nämnderna, där mansdominansen är mest markant. Dessa mönster slår igenom även på andra samhällsområden, t.ex. beträffande valet av

utbildning och yrke.

När det gäller politikens värld kan

konstateras, att det finns en

skillnad mellan manligt och

kvinnligt och att denna skillnad kan ha betydelse för både synen på politikerrollen och sättet på vilket politiker-

rollen utformas inom olika men vi saknar

verksamhetsområden, underlag för att kunna utveckla denna hypotes.

Erfarenheter av nya organisations- och styrformer

I kapitel 2 har vi översiktligt och redovisat principiellt vår syn på nya organisations- och styrforrner, främst

beställar-utförarmodellen. Erfa-

renheterna av denna funktionsindelade modell

och några andra radikala

organisationsförändringar sedan införandet i början av 1992 har för

kommitténs räkning studerats i ett forskningsprojekt vid Högskolan i Örebro och redovisats

i rapporten Radikala i

organisationsförändringar

kommuner och

landsting (Montin, 1993).

De faktiskt genomförda i de studerade

förändringarna nio kommunerna och tre landstingen beskrivs närmare i kapitel 4 i detta betänkan-

de.

Av rapporten framgår att beställar-utförarmodellen vilar idémässigt

på tre grundpelare:

separera politik och produktion

skapa affärsmässighet och konkurrens

* skapa en ny politikerroll

När det gäller idén om en mellan

uppdelning politik och produktion

hävdas i rapporten att denna idé strider mot både erfarenheterna av vad

som är möjligt att åstadkomma och kommunallagens anda.

Som grund för det förstnämnda omdömet anges att definitionerna av

politik respektive förvaltning inte kan fastställas

en gång för alla. Alla beslut som fattas, oberoende av om det sker i politiska eller ge-

nomförandeorganisationer, kan vara mer eller mindre politiska. Gränsdragningen blir därmed alltid godtycklig.

SOU 3199390 Politikerrollen i en föränderlig värld 263

Vi vill för vår del markera, att vi har en avvikande uppfattning i fråga om gränsen mellan politik och förvaltning. Vi anser principiellt att alltid går att och att beställar-utförarmodellen bidrar gränsen precisera till att ytterligare klarlägga var gränsen går. Vad gäller frågan om kommunallagens anda refereras till kommunallagspropositionen (prop. 1990/91 : l 17), där det bl.a. sägs att det vore fel att införa en särskild regel om vad de förtroendevalda och de anställda huvudsakligen bör ägna sig åt och att ett fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna. Här kan också erinras om att utföramämnden kan vara sammansatt av anställda och eventuellt externa specialister. Benämningen på ett sådant organ är t.ex. professionell driftstyrelse eller verksamhetstyrelse, för att en sådan sammansättning skall (Roos, 1992) En förutsättning komma till stånd är att valet av ledamöter sker utan att principen om valsätt Professionella driftstyrelser eller likproportionellt tillämpas. av rollerna som beställare nande bygger på idén om en renodling (polioch utförare och denna idé torde inte strida mot tisk) (professionell), kommunallagens intentioner. Den definieras enligt rapporten så att de förnya politikerrollen troendevalda ett sätt skall vara medborgarnas företrädapå tydligare re. Det konstateras att detta inte är någon ny roll utan egentligen den traditionella rollen för förtroendevalda och partiernas lokalorganisationer. Ett som uppmärksammats är emellertid enligt rapporproblem ten att de förtroendevalda av många som i första hand föruppfattas svarare av den kommunala organisationen och verksamheten. För är de förtroendevalda mer systemets representanter många medborgare än deras ombud. Vi vill även här markera en avvikande uppfattning. Rollen som medborgarföreträdare är, som Montin hävdar, i och för sig en traditionell roll, men - och det är ett viktigt tillägg - beställar-utförarmodellen bidrar här till att tydliggöra skillnaden mellan att å ena sidan vara medoch för produktionssidan och borgarföreträdare samtidigt representant å andra sidan vara medborgarföreträdare, skild från ansvaret för produktionen. Detta är enligt vår uppfattning en väsentlig kvalitativ skillnad. En rimlig tolkning av vad som kan avses med begreppet medborgarvara att de förtroendevalda skall nas företrädare kan enligt rapporten uppmärksamma behov bland olika medborgargrupper och prioritera mellan dessa. Men, sägs det i rapporten, de politiska partiernas uppgift är att både företräda allmänintresset och särintresset. Mot den bakgrunoch lokalt: den blir två frågor centrala för de förtroendevalda partierna för vem produceras servicen? respektive hur har dessa gruppers

264 Politikerrollen i en

föränderlig värld

behov tillgodosetts?, vilket innebär att

behovsidentifieñng och ut-

värdering är viktiga uppgifter.

I två enkäter, våren 1992 och våren 1993, ställdes till ett frågor urval förtroendevalda i de studerade kommunerna om bl.a. den nya politikerrollen. En idé bakom beställar-utförarmodellen är att beslutsfattandet skall effektiviseras och att den tid som

frigörs för de förtroendevalda skall

ägnas åt annan politisk verksamhet utanför sammanträdesrummen. Våren 1992 instämde 81 procent av de svarande i påståendet En renodlad

beställarstyming gör att de förtroendevalda kommer att ägna sig mer

åt politiskt arbete i de lokala partiorganisationema och ha fler kontakter med kommuninvånare i deras roll som brukare/kunder. I 1993 års

enkät menade 49 procent av alla svarande att beställarstymingen faktiskt

medfört att de förtroendevalda kan ägna sig mer åt politiskt arbete och fått fler kontakter med

medborgarna. Denna uppfattning är starkare

bland ledamöter i styrelsen (59 procent) och nämnderna (55 procent) än

bland fullmäktigeledamöterna

(29 procent).

I en fråga om de förtroendevaldas relationer till medborgarna for-

mulerades tre olika av roller: typer (l) rollen att väga särintressen mot allmänintresset, (2) rollen som samhällsförändrare - att före

ligga medborgarna samt (3) rollen som företrädare för kunder snarare

än medborgare. Mellan 85 och 90 procent instämde i påståendena. Andra data i rapporten med relevans för politikerrollen är att de aktuella

förändringarna har en svag legitimitet i partiorganisationema i

så motto att flertalet

av partierna i förändringskommunema inte aktivt deltagit i processen. Endast ett fåtal politiker har enligt rapporten delta-

git i förändringsprocessen.

Alla ledamöterna i beställamämndema deltar inte i den process som leder fram till Den traditionella

beställningama. arbetsfördelningen med

tjänstemän som bereder ärenden

och lägger fram förslag till beslut tycks

finnas kvar i stor utsträckning. I 1992 års enkät ansåg 72 procent att de borde vara direkt involverade i den nämnda processen där avtal fonnuleras. En mindre andel, 58 procent, bedömer ett år senare att de faktiskt varit direkt involverade i processen.

En annan intressant fråga gäller att beställamämnden föreställningen

inte bör påverka den löpande verksamheten när kontraktet på beställ-

ningen är undertecknat. 77 procent av de svarande instämde

1992 i påståendet att de förtroendevalda bör avstå från att påverka verksamheter som regleras i kontrakt/avtal. Nära hälften instämde både i det nyss refererade påståendet och att man som förtroendevald borde kunna direkt påverka en verksamhet om det finns ett

missnöje bland brukar-

na/kundema. 1993 ansåg 72 procent av de förtroendevalda att de fak-

tiskt avstår från att påverka den kontraktsreglerade verksamheten.

Politikerrollen i en föränderlig värld 265

Slutligen bör nämnas att merparten, drygt 60 procent, av de berörda

förtroendevalda ansåg att de positiva effekterna av den nya organisatio-

nen överväger vid en sammanfattande bedömning. Vi redovisar vår bedömning av rapportens resultat i avsnitt 8.5.

Ökad delegering av beslut

I kapitel 2 framhölls att viss kritik riktats mot konsekvenserna av den ökade delegering som 1991 års kommunallag ger möjlighet till. Kritiken har främst gällt det minskade antalet fullmäktigesammanträden samt

svårigheter för kommunmedlemmama att skaffa sig insyn m.m. i be-

slutsfattandet. En stor del av de förtroendevalda anser sig också ha

tappat kontrollen och inflytandet över den löpande verksamheten.

De förändringar, som införts i kommunallagen vad gäller möjligheterna att i ökad utsträckning dels styra verksamheten med hjälp av

övergripande mål i stället för den traditionella detaljstymingen, dels

delegera beslutanderätt från fullmäktige till nämnderna och från dessa till tjänstemän, grundas på en mångårig kritik från de Förtroendevalda

av den tidigare ordningen. Detaljstymingen både från fullmäktige ge-

nom budgetdokumenten och från nämnderna i samband med verkställig-

hetsbesluten ansågs allmänt ägnade att i onödan belasta de politiska

organen med sådant som de inte har någon egentlig anledning att befatta sig med. Ett vanligt inslag i kritiken var att de förtroendevalda, genom att tvingas ta ställning till en mängd detaljer t.ex. i samband med besluten om budgeten, förlorade överblicken och dänned fönnågan att styra verksamheten på ett effektivt sätt.

En liknande kritik gällde att nämnderna beslutade om onödigt detal-

jerade anvisningar om hur verksamheten skulle bedrivas, dvs. närmast

en fråga om medlen, en fråga som borde överlåtas till förvaltningen.

Den tidigare ordningen som härstammade från en tid, då kommunerna var små och verksamhetens omfattning blygsam, befanns otids-

enlig, tidsödande och ineffektiv. Kritiken åtföljdes ofta av önskemål om

att fullmäktige skulle tillåtas att fatta beslut på en mera övergripande

nivå, genom att ange allmänna mål för verksamheten och att tilldela de

ansvariga medel (en påse pengar) för att dessa skulle kunna åstad-

komma den efterfrågade servicen/verksamheten. De förändringar beträffande styrsystemet och delegationsmöjlig-

heterna som tillskapades med 1991 års kommunallag innebär att villko-

ren för den kommunala verksamheten anpassats till de förtroendevaldas

egna preferenser.

Som vi framhållit i kapitel 2 var de effekter som nu på en del håll kritiseras i viss mån förutsebara. Det framstår således som självklart att

den adderade effekten av ökad målstyming och ökad delegering medför

färre beslutsärenden. Att från detta dra slutsatsen att demokratin ur-

266 Politikerrollen i en värld föränderlig

holkas etc. år vår mening fel. Tvärtom enligt ser vi det som en möjlighet att tillskapa en ny och sedan länge roll för efterfrågad fullmäktige, nämligen att låta detta organ i genuin mening utgöra ett centrum för den politiska debatten på lokal och regional nivå. Vägen till framgång i detta hänseende ligger i att man t.ex. på ett fantasifullt sätt kompletterar dagordningen med ett annat innehåll än rena beslutsärenden. Som exempel kan nämnas temadebatter, allmänhetens frågestund samt frågor som Utskotten aktualiserar. På likartat sätt kan innehållet i nämndernas verksamhet förändras. Den ökade effektiviteten i beslutsfattandet medför också att de förtroendevalda både på fullmäktige- och nämndnivå får mer tid att bedriva politisk verksamhet utanför de kommunala Med tanke organen. på de tidigare redovisade problemen inom partiorganisationema ñnns det goda skäl för förtroendevalda som får mer tid att disponera att satsa denna tid på att mer än hittills arbeta mer utåtriktat, direkt mot med- En sådan borgarna. omprioritering ligger helt i linje med idén om politikerrollen som en helhet, dvs. de samlade insatserna på partiarenan, väljararenan och den parlementariska arenan. Alltför stark koncentration på den parlamentariska arenan har enligt vår mening alltför länge präglat synen på politikerrollen. Det är nu hög tid att bredda synen på politikerrollen och därmed gradera upp betydelsen av parti- och väljararenan. En annan möjlig omprioritering gäller den tid som ägnas åt utvärdering. Som framgått ovan är det att öka insatserna angeläget på detta område. Vi vill slutligen hänvisa till vad som principiellt framhållits i kapitel 2, nämligen att det är de förtroendevalda själva i fullmäktige och nämnderna som bestämmer om delegationsordningar och beslutsrutiner. Anser man att blivit alltför delegeringen långtgående och omfattande, finns det skäl att se över och justera den ordning som införts i samband med kommunallagens ikraftträdande. Lagen men inger möjligheter nebär inget tvång i detta hänseende.

Politiskt ledarskap under osäkerhet

Ien flitigt citerad bok om styrning och i kommuner ledarskap (Stewart, 1988) uppmärksammas den ovisshet och instabilitet som numera präglar kommunerna:

Åtstramningsperioden har underminerat den tillförsikt som tillväxten

skapade och den har ersatts med en ny ovisshet. I åtstramningstider skärps motsättningarna, vare sig det är mellan förvaltningar, mellan politiska partier eller mellan kommuner och dess invånare. Om tillväxten skapade stabila förhållanden, så medförde åtstramningen en instabilitet.

Politikerrollen i en föränderlig värld 267

Stewart menar också att de politiska institutioner som har att förmåga lära, både av problem och möjligheter och av verksamhetens effekter samt kan tillgodogöra sig den de vunnit och genomföra de kunskap förändringar som behövs, kommer att få ett försprång i styrningen av det turbulenta samhället. En central idé i Stewarts bok är den lärande kommunen. Den kännetecknas bl.a. av att man har ett aktivt sätt att styra och leda och att man ständigt utforskar behovet av förändringar i serviceutbud, verksamhetsformer, organisatoriska förändringar eller ändrade arbetssätt. Det kan också gälla förändringar i det egna agerandet eller sättet att påverka andra samhällsaktörer. Genom kontinuerligt lärande vinner man kunskaper och insikter både om det samhället och om hur omgivande arbetet bedrivs i organisationen, vilket är en förutsättning för valet av handlingsalternativ. Intresset för idén om en lärande organisation har ökat under de senaste åren. I en skrift om förändring och lärande i offentlig sektor (Kronvall m.fl., 1991) utvecklas bl.a. sambandet mellan politisk styrning/politiskt ledarskap och lärande. En viktig förutsättning för lärande i en politisk styrd verksamhet är enligt boken hur en viss samhällsuppgift, t.ex. barnomsorg, transformeras till ett uppdrag till den utförande organisationen. För att uppdraget skall kunna omsättas i konkret verksamhet krävs att de förtroendevalda ger tydliga anvisningar om vad som skall göras för att nå de angivna målen för verksamheten. En viktig funktion hos den politiska styrningen är att den ger verksamheten en god förankring både utåt, mot kommunmedlemmarna, och inåt, mot verksamheten, vilket kräver många kontaktytor och en effektiv dialog. Detta synsätt ansluter också nära till idén om nya arenor för kommunikation, som togs upp i avsnitt 8.4.2. Ett strategiskt ledarskap förutsätter enligt författarnas mening en god förmåga att bedöma det aktuella tillståndet i verksamheten. Tillgång till ett begränsat antal väl valda nyckeltal kan här vara till god hjälp. Sådana direkta och konkreta observationer är en viktig grund för politiskt ledarskap i en lärande organisation. En annan är viktig grund den information som kommer fram genom dialogen med medborgarna och personalen i utförarorganisationen. I sökandet efter utgångspunkter för lärande bör man inte väja för vare sig obehagliga sanningar om tillståndet i en verksamhet eller en gemensam upplevelse av osäkerhet, hävdas det i boken. Vi ansluter oss i stort sett till idéerna om lärande organisationer/kommuner och vill särskilt betona betydelsen av att de förtroendevalda har en bra dialog både med kommunmedlemmama och personalen i de utförande enheterna. Vi anser också att instrumenten för att avläsa de konkreta resultaten i produktionsledet är betydelsefulla för den politiska styrningen.

268 Politikerrollen i en värld

föränderlig

Avslutningsvis vill vi framhålla att kravet på effektivitet i den poli-

tiska styrningen ökat markant under de senaste åren, då de ekonomiska villkoren för den kommunala verksamheten försämrats. De framväxan-

de, helt eller delvis nya formerna för organisering och styrning kan

enligt vår bedömning spela en viktig roll i detta hänseende.

Samtidigt vill vi betona att det finns vissa risker förknippade med en

alltför stark koncentration på effektivitet i styrning och beslutsfattande

(Larsen & Offerdal, 1990, s. 88f). Risken är bl.a. att diskussionerna

om grundläggande värden, värderingar och målsättningar kan betraktas som mindre viktiga och att de därför ställs åt sidan. Även det tidskrävande men nödvändiga arbetet med att skapa uppslutning, eventuellt

enighet, kring t.ex. den pågående förändringsprocessen kan glömmas

bort, om kommunen i alltför hög grad betraktas som ett företag med effektivitet som ledstjäma.

8.5 och slutsatser

Sammanfattning

I detta kapitel har vi med utgångspunkt från några viktiga av typer förändringar redovisat hur politikerrollen kan tänkas utvecklas i

framtiden. Dessa förändringar är den försämrade samhällsekonomin, det

minskade antalet och

förtroendevalda/uppdrag, nya organisationsstyrfonner samt den ökade delegeringen . I denna har vi redovisning gått igenom konsekvenserna för politikerrollen av de nämnda förändringarna och andra relevanta företeelser, t.ex.

de lokala partiorganisationernas problemoch

möjliga utveckling

vissa kommande som ökade

regelföråndringar inslag av personval

och förlängda mandatperioder

förändringar av värderingar och attityder bland väljarna

de hittillsvarande erfarenheterna av nya former för och

organisering

styrning *

synen på politiskt ledarskap i en osäker värld.

Införandet av nya organisations- och styrformer, framför allt beställarutförarrnodellen, innebär ett radikalt nytt sätt både att betrakta den kommunala verksamheten och dess grunder och att tillhandahålla in-

strument för att på ett effektivt sätt driva verksamheten. (Vi redovisar i

kapitel 4 hur vi principiellt ser på dessa nyheter.)

Inom denna nya ram håller det uppenbart på att växa fram en mer differentierad politikerroll än vad vi hittills varit vana vid. Vid sidan av den traditionella, allomfattande politikerrollen finns det nu embryon till roller för politikerna som i

företagsledare kommun/landstingsstyrel-

Politikerrollen i en föränderlig värld 269

sen respektive i produktionsstyrelserna, som medlare mellan konkurre-

rande intressen, som kundombud främst i beställarnämnderna och som kritiskt granskande lekmän främst i fullmäktigeutskotten. En framväxande utskottsorganisation knuten till fullmäktige bildar också på sitt

sätt en grogrund för förnyelse av politikerrollen.

De hittills vunna erfarenheterna av de radikala organisationsför-

ändringarna som beskrivits i det föregående är långt ifrån entydiga,

vilket bl.a. hänger samman med den korta tid som de varit i bruk.

Bland positiva erfarenheter med relevans för politikerrollen finner vi

* att merparten av de förtroendevalda vid en sammanfattande bedöm-

ning av den nya organisationen anser att de positiva effekterna över-

väger att drygt hälften av ledamöterna i styrelsen och nämnderna anser att de kan ägna mer tid åt politiskt arbete utanför de kommunala organen och att de fått fler kontakter med medborgarna tack vare be-

ställarstymingen av verksamheten

att nära tre fjärdedelar av de förtroendevalda i beställamämndema anser att de faktiskt avstår från att påverka verkställigheten när den blivit reglerad i kontrakt med utförama, vilket är helt i linje med

idén om beställarstyrning.

Bland negativa erfarenheter ñnner vi

*

att de politiska partierna inte aktivt deltagit i förändringsprocessen i

någon större utsträckning

att en betydande minoritet av ledamöterna inte anser sig vara direkt

involverade i den process som leder fram till beställningama.

Sammantaget anser vi att de nya formerna för organisering och styrning

av kommunal verksamhet innehåller intressanta och utvecklingsbara

inslag. Ett sådant inslag är den framväxande differentierade politikerrol-

len, inte minst vad gäller rollerna som kundombud och kritiskt

granskande lekmän. Andra positiva inslag är möjligheterna till ökat

partiarbete och fler kontakter med allmänheten samt ambitionen att upprätthålla åtskillnaden mellan beställar- och utförarrollen. Något som uppenbart behöver förbättras är att fler politiker i beställamämndema bör dras in i den grundläggande processen.

När det gäller de politiska partierna och deras Förmåga att fylla

sina grundläggande roller i det politiska systemet, finns det enligt vår mening betydande problem. Det gäller framför allt brister i partiernas viktiga funktion att utgöra effektiva förbindelselänlcar mellan allmän-

heten/väljarna och de offentliga beslutsorganen.

270 Politikerrollen i en värld

föränderlig

Dessa brister är allmänt omvittnade och kan enligt vår mening på sikt leda till en allvarlig för legitimitetskris det politiska systemet i allmänhet och den lokala demokratin i synnerhet. Prognoserna för utvecklingen av de för Sverige karaktäristiska

medlemspartiema i mot riktning väljarpartier eller rent av professionella väljarpartier, i kombination med en ökande s.k. medialisering av

politiken och större inslag av personval pekar såvitt vi kan bedöma närmast mot radikalt Förändrade villkor både för de politiska partierna

och för politikerna. Det gäller förändringar över hela linjen, från parti-

organisationernas inre arbete, rekrytering och nominering av kandidater, finansieringen av valkampanjer, kandidaters och partiets uppträdande

inför den

allmänheten/väljarna, politiska proñleringen av budskapet (fragmentarisering kontra helhet) till efterfrågade egenskaper hos de

förtroendevalda och sättet på vilket de utför sitt arbete i de politiska

församlingarna.

Vi vill med de ovan redovisade sakförhâllandena och prognoserna

inte såga att utvecklingen med nödvändighet kommer att fortskrida på

just det beskrivna eller antagna sättet. Vi antar att också i utvecklingen detta hänseende är möjlig att påverka. Däremot vill vi hålla fram en bild av en möjlig utveckling och fästa uppmärksamheten på såväl möj-

ligheter till en eftersträvad och därmed som risker för

positiv utveckling

en icke önskvärd utveckling av den lokala demokratin och den framtida politikerrollen. Såvitt vi kan se

föreligger nu en vägvalsituation, som är tydligare än

någonsin, vad gäller målen och medlen för utvecklingen av politikerrollen. Den ena vägen innebär att man accepterar ett ökande gap mellan å ena sidan de värden och roller som man på den retoriska nivån tilldelar

de politiska partierna och å andra sidan partiemas faktiska förmåga att

motsvara dessa värden och utöva dessa roller. Det kan antas medföra en fortsatt urholkning inifrån av partierna och en motsvarande

försvagning av legitimiteten för det politiska systemet och en tilltagande osäkerhet om det politiska uppdragets syfte och innehåll. Detta förhållningssätt kan i det långa loppet undergräva tilltron till den lokala självstyrelsen

och demokratin. Den andra innebär att man

vägen bejakar den pågående utveck-

lingen samtidigt som man försöker styra den i önskvärd

riktning.

En konsekvens av detta senare är att vi tar en

förhållningssätt öppen och förutsättningslös diskussion om de politiska partiernas fram-

tida roll och villkoren för deras verksamhet, inklusive de nuvarande stödformema. Vi föreslår att frågan, då resultaten av den föreligger pågående studien av partistödet, blir föremål för en allmän politisk bedömning inom ramen för en parlamentarisk

beredning.

Politikerrollen i en föränderlig värld 271

En annan konsekvens är att man ökar medborgarnas möjligheter att

utöva inflytande över och påverka lokalpolitiken på alla områden där

detta är möjligt, t.ex. genom ökade direktdemokratiska inslag, ökade möjligheter till personval, ökade möjligheter att direkt påverka service-

produktionen. På den politiska sidan är det nödvändigt att dels driva på

effektiviseringen av beslutsfattandet så att utrymmet för direkt kommunikation med medborgarna ökar, dels tillskapa nya arenor som underlättar en sådan kommunikation.

Alla dessa förändringar kräver stora insatser av de politiska partierna gentemot de förtroendevalda. De åtgärder som vidtas bör syfta till att

skapa nya attityder och ge nya kunskaper och färdigheter så att de

förtroendevalda kan möta de nya villkoren för politisk verksamhet med

både bättre förståelse för problemen och bättre kunskaper om hur man t.ex. kommunicerar effektivt med medborgarna. Dessa strävanden får inte undanskymma det faktum att de förtroendevalda är lekmän och inte

en yrkesgrupp i traditionell mening och att åtgärderna måste anpassas

till detta förhållande.

En viktig uppgift för de politiska partierna i detta perspektiv är att de skaffar sig kunskaper om nya system för kommunikation med in-

divider och grupper bland allmänheten samt med medlemmar och sympatisörer. För att motverka icke önskvärda konsekvenser av medialise-

ringen av politiken är det nödvändigt att partiema skaffar sig en strategi

för kommunikation som gör det möjligt att aktivt påverka utvecklingen

istället för att låta sig styras av den.

272 Politikerrollen i en föränderlig värld

Käll- och litteraturforteckning

SOU 1988:47 Kommunalt stöd till de politiska partierna SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet SOU 1993:21 Ökat personval SOU 1993:73 Montin, S., Radikala i

organisationsförändringar

kommuner och landsting

Proposition 1969:126 Proposition 1990/91:1 17

Proposition 1991/92:66

Ds Kn 1981:17 Wallin, G., m.f1., Kommunalpolitikerna.

Rekrytering,

arbetsförhållanden, funktioner Stencil K 1969:7

Statskontoret, utredningsavdelning 3, PM 1993-03-12

Gidlund, G., Partiemas Europa, Stockholm 1992 Kronvall, K., m.f1. Förändring och lärande. En for

utmaning offentlig

sektor, Lund 1991 Larsen, H.O. och Offerdal, A., Demokrati uten deltakere, Kommuneforlaget Oslo 1990

Roos, T., Beställar-utförarmodeller i rättsligt perspektiv, Svenska Kom-

munförbundet, 1992

Sjöblom, G., Party strategies in a multiparty system, Lund 1968 Stewart, J., Styrning och ledarskap i kommuner, Lund 1988

Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda 273

9 Ekonomisk till de

ersättning

förtroendevalda

Erfarenheterna visar att de i 1991 års kommunallag införda regler-

na om ersättning till förtroendevalda för mistade pensionsformåner,

mistade semesterfömiåner och förlorad arbetsinkomst har varit svåra och besvärliga att tillämpa. För stora grupper har

mycket

dessutom den totala ersättningen minskat kraftigt. Vår uppfattning är att de tvingande ersättningsreglema är klart olämpliga och dessutom oförenliga med den nya kommunallagens

anda när det gäller synen på kommunal självstyrelse. Rent pricibör alltid obligatorisk reglering undvikas när det gäller kompiellt munernas interna arbetsförhållanden och organisation. Vi föreslår genom ändringar i kommunallagens 4 kap. 12-14 §§

en återgång till de frivilliga regler för ersättning till förtroendevalda som infördes 1983.

9. l Inledning

Enligt 4 kap. 12 § första stycket kommunallagen har de kommunalt förtroendevalda rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de

pensions- och semesterförmåner som de förlorar, när de fullgör sina

uppdrag. Enligt andra stycket samma lagrum gäller detta dock inte

förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del

av heltid. Kommunfullmäktige skall enligt 13 § samma kapitel besluta

enligt vilka grunder ersättning enligt 12 § skall betalas.

Fullmäktige får enligt 14 § nämnda kapitel besluta att förtroendeval-

da i skälig omfattning även skall få 1. ersättning for resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, 2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget, 3. pension, samt 4. andra ekonomiska för-

måner. Om arvode skall betalas, skall detta bestämmas till lika belopp

för lika uppdrag. Genom 1991 års kommunallag infördes således dels en rätt för de förtroendevalda att erhålla ersättning för bl.a. förlorad arbetsinkomst, dels en mot detta svarande skyldighet för fullmäktige att besluta om ersättningsgrundema. I den tidigare kommunallagen (1977: 179) infördes år 1983 (SFS 1983:563) en rätt för fullmäktige att besluta om denna typ

av ersättning, men någon skyldighet att göra det fanns inte.

274 Ekonomisk till ersättning de förtroendevalda

Även om ca hälften av kommunerna och ca en tredjedel av landstingen under tiden fram till december 1988 hade infört bestämmelser om ersättning för förlorad arbetsinkomst flertalet kommuner avstyrkte och landsting det att förslag om skyldighet utge ersättning som Förtroendeuppdragsutredningenv lämnade i sitt delbetänkande Pengar är inte allt men... (Ds 1988:46). Svenska Kommunförbundet framhöll i sitt remissyttrande över förslaget att det innebar ett i den kommunaingrepp la självstyrelsen och att sedan 1983 visade att kommunerna utvecklingen klarade av att lösa ersättningsfrågan på frivillig väg. I förslaget till Ny kommunallag (prop. 1990/91 : 1 17) förordade dock regeringen den lösning som Förtroendeuppdragsutredningen föreslagit och detta blev även riksdagens beslut. Vid Svenska Kommunförbundets kongress i juni 1992 bifölls en motion om att arbeta för en till den återgång tidigare frivilliga ordningen med möjlighet, men inte skyldighet, för att fullmäktige utge ersättning för förlorad arbetsinkomst. Kommunförbundets skrivelse i anledning av beslutet har överlämnats av regeringen till kommittén.

9.2 Kort historik

9.2.1 Tiden fram till och med 1977 års kommunallag

Första gången som behandlades i var i ersättningsfrågoma riksdagen samband med en motion i andra kammaren 1909. Ersättningsfrågans behandling från denna tidpunkt och fram till och med 1977 års kommunallag utreddes i ovan

Förtroendeuppdragsutredningens nämnda delbe-

tänkande och berörs därför inte närmare här. Det bör dock noteras att det under denna tidsperiod inte fanns någon för komlaglig möjlighet munerna att ersätta de förtroendevalda för den arbetsinkomst de förlorade på grund av uppdraget.

9.2.2 1983 års lagstiftning

År 1982 väcktes åter frågan om ersättning till de förtroendevalda i och med Kommunaldemokratiska kommitténs betänkande Förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner (SOU 1982:5). Både för ersättning förlorad arbetsinkomst och pensions- och behandlades semesterfrâgoma i betänkandet. Vad gäller ersättning för förlorad arbetsinkomst kommittén föreslog att kommunerna skulle ges rätt att sådan Kommittén utge ersättning. ansåg vidare att kommunernas rätt att utge sådan borde vara ersättning

Ekonomisk ersättning till de 275 förtroendevalda

oberoende av om den förtroendevalde var anställd, egen Företagare eller fri yrkesutövare. Inte heller skulle någon skillnad göras på om uppdraget omfattade endast något enstaka sammanträde eller om det gällde deltids- eller heltidsengagemang. Som skäl för sitt förslag anförde kommittén att den ekonomiska ersättningen måste ge människor rimliga möjligheter att utan ekonomiska uppoffringar åta sig kommunalpolitiska uppdrag. Man ansåg att formerna för den ekonomiska ersättningen hade stor betydelse för rekryteringen av förtroendevalda ur olika medborgargrupper, hur de förtroendevalda kunde förena yrkesarbete med förtroendeuppdrag eller i vissa fall åta sig heltidsuppdrag. Kommittén anförde vidare att ersättningssystemet måste vara anpassat både till kraven för de aktuella uppdragen och de ekonomiska villkor som människor i dag lever under. Kommittén refererade även till en enkät från 1980 enligt vilken en fjärdedel av de förtroendevalda uppgett att deras förtroendeuppdrag resulterat i inkomstbortfall. I den proposition (prop. 1982/83:97) som blev följden av Kommunaldemokratiska kommitténs förslag åberopade departementschefen främst två skäl för att möjlighet för kommunerna att ersätta inkomstbortfall borde införas. Dels skulle ersättning för förlorad arbetsförtjänst bidra till bättre jämställdhet i ekonomiskt avseende mellan olika grupper i fråga om deras möjligheter att ta på sig kommunala förtroendeuppdrag, dels skulle möjligheterna att rekrytera nya förtroendevalda från främst den privata arbetsmarknaden bli bättre. Enligt departementschefen framgick det nämligen av utredningens material att de dittills gällande reglerna främst missgynnat anställda inom den privata sektorn och att ersättningsreglerna var en av orsakerna till att de offentligt anställda var överrepresenterade bland de förtroendevalda. Han ansåg mot bakgrund härav att kommuner och landstingskommuner skulle ges rätt att besluta om ersättning för inkomstförlust. Därvid borde förlorad semesterersättning få medräknas vid beräkning av ersättningen. Däremot ansåg han att det borde skiljas på å ena sidan helüds- och deltidsengagemang om minst 40 procent arbetstid och å andra sidan uppdrag som endast föranledde enstaka sarmnanträden. Han ansåg sig inte heller beredd att förorda kommitténs förslag till ersättningsmodell (anknytning till sjukförsäkringssystemet), utan ansåg att det borde ankomma på kommunerna själva att efter lokala utforma hänsyn lämpliga ersättningssystem. Riksdagen antog förslaget och bestämmelserna (SFS 1983:563) trädde i kraft den 1 juli 1983.

276 Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda SDU 1993:90

9.2.3 Demokratiberedningens huvudbetänkande och rege ringens proposition om aktivt folkstyre

Demokratiberedningen hade bland annat i uppgift att följa lagstiftningen om de förbättrade ersättningsreglerna för kommunalt förtroendevalda Beredningen anförde i sitt huvudbetänkande Aktivt i kommufolkstyre ner och landsting (SOU 1985:28) att den mot bakgrund av de förbättringar som genomförts på detta område inte funnit anledning att föreslå ytterligare ändringar. I den proposition, Aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop. 1986/87291), som följde ovannämnda betänkande tog departementschefen åter upp frågan om ekonomisk ersättning till de förtroendevalda. Han ansåg i likhet med beredningen att någon ändring av ersättningsreglema inte borde ske vid det tillfället, men att kommunerna i ökad utsträckning borde använda sig av de möjligheter som 1983 års lagstiftning medfört. Detta i anledning av att kommunerna enligt hans uppfattning inte dittills i beslutat tillräcklig omfattning om ersättningsregler. Han utgick dock ifrån att merparten av kommunerna inom de närmaste åren skulle besluta om sådana regler. Om så skedde förklarade han ej sig beredd att i samband med till förslaget ny kommunallag ompröva frivilliglinjen.

9.3 Nuvarande

lagregler

9.3.1 Förarbeten

Ds 1988:46 Pengar är inte allt men. ..

Regeringen beslöt i februari 1988 att tillkalla en utredare för att bland annat lämna förslag till hur de kommunalt förtroendevalda skulle ersättas för förlorad Som skäl härför att utfallet arbetsförtjänst. åberopades av de år 1983 beslutade frivilliga reglerna inte var tillfredsställande. Utredningen, som antog namnet Förtroendeuppdragsutredningen, överlämnade i september samma år sitt delbetänkande Pengar är inte allt men... (Ds 1988:46). Betänkandet inleddes med en redovisning av ersättningsfrågans tidigare behandling samt av hur övriga nordiska länder löst problemen på detta område. Utredningen konstaterade därvid att Norge, Danmark och Finland samtliga infört tvingande regler om ersättning för förlorad arbetsförtjänst åt kommunalt förtroendevalda samt att reglerna skilde sig åt länderna emellan i fråga om graden av detaljföreskrifter. Utredningen konstaterade vidare att det från kommunalt håll i Norge och Finland uppgetts att det troligen blivit något lättare

Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda 277

att rekrytera personer till förtroendeuppdrag sedan de obligatoriska ersättningsreglerna införts.

Efter dessa genomgångar ansåg utredningen följande problem föreligga:

l. I kommuner där de förtroendevalda inte kan få ersättning for förlorad arbetsförtjänst drabbas vissa av dem av ekonomiska Förluster då de åtar sig uppdrag. 2. Om kommunen tillämpar ett system där ersättningen för förlorad arbetsförtjänst är inbakad i sammanträdesarvodet kan skillnaderna mellan dem som får löneavdrag och övriga förtroendevalda upplevas som orättvisa.

De ekonomiska förluster som kan uppstå för en kommunalt förtroendevald som måste ta ledigt från sitt ordinarie arbete för att utföra uppdraget ansågs vara i huvudsak av tre slag a) förlorad arbetsförtjänst, b) mistade pensionsfönnåner samt c) mistade semesterformåner. Vad gäller förlorad arbetsförtjänst hänvisade utredningen till att olika löneavdragsregler tillämpas beroende på arbetsgivare, anställningsform m.m. Beträffande ersättning för mistade pensionsförmåner insåg man att det kunde bli besvärligt att räkna ut hur stor förlusten av pensionspoäng blev. Beräkningen kan i allmänhet inte heller göras förrän den förtroendevalde eller dennes efterlevande börjar uppbära pension på grund av anställningen. Utredningen ansåg emellertid inte att svårigheter av detta slag fick hindra kommunerna att ekonomiskt kompensera sina förtroendevalda för uppkomna förluster. Mot bakgrund av att frivillighetens väg visat sig vara trög samt med hänvisning till de problem som utebliven ekonomisk ersättning innebar ansåg utredningen allt tala för att det måste införas regler som gjorde det till en obligatorisk skyldighet för kommunerna att ersätta sina förtroendevalda för arbetsförtjänst som de gär miste om på grund av förtroendeuppdraget. Utredningen föreslog därför att det i kommunallagen skulle införas regler som gjorde det till en obligatorisk kommunal skyldighet att ersätta de förtroendevalda för den arbetsförtjänst de gick miste om på grund av uppdraget. Man ansåg vidare att kommunerna borde ges stor frihet att utifrån sina lokala förutsättningar utforma ersättningssystem som passade dem och att de föreslagna reglerna skulle träda i kraft den l januari 1992. Det senare skulle ge kommunerna god tid att utreda och förbereda ett lämpligt ersättningssystem.

278 Ekonomisk till ersättning de förtroendevalda

Propositionen 1990/91 :I I 7 Ny kommunallag

Förtroendeuppdragsutredningens förslag föranledde inte något omedelbart utan inarbetades lagförslag förslaget i regeringens proposition med förslag till Ny kommunallag (prop. 1990/911117). Förslaget överensstämde i huvudsak med Förtroendeuppdragsutredningens och regeringen åberopande bl.a. följande skäl för sitt förslag. Svårighetema att rekrytera och behålla för personer förtroendeuppdrag i kommuner och landsting oro. Även om inte en enda faktor var ingav avgörande för medborgarnas och vilja förmåga att ta på sig den ofta tunga uppgiften som ett kommunalt förtroendeuppdrag innebär så bör i princip ingen medborgare av ekonomiska skäl behöva avstå från ett kommunalt förtroendeuppdrag. Enligt regeringen hade det från både de anställdas och arbetsgivamas organisationer samt från industrins företrädare framhållits att just den ekonomiska förlusten av förpå grund lorad arbetsinkomst som drabbar främst privatanstâllda och föreegna tagare var en mycket orsak till att så få privatanställda viktig och egna företagare engagerade sig i kommunalpolitiken. Regeringen konstaterade att det råder stora skillnader för olika förtroendevalda i fråga om vid bortovaro från arbetet löneavdrag på grund av förtroendeuppdraget. Flertalet offentliganställda behöll hela eller större delen av sin lön medan den privatanställda och ofta även den egna företagaren däremot ñck vidkännas en av sina minskning inkomster vid bortovaro. I de fall då arvodets storlek beräknats for att även täcka inkomstbortfall fick den både behålla sin offentliganställde lön och dessutom ett arvode, medan den privatanställde och företagaren i bästa fall genom arvodet fick kompensation för inkomstbortfallet. Rättviseskäl talade därför mot .metoden att ha arvoden som enda ersättningsform för att täcka inkomstförluster. Man att även om svårigheterna ansåg vidare att engagera medborgare till kommunala uppdrag hade flera orsaker så ñck inte detta givetvis hindra att enskilda hinder Man som undanröjdes. såg det också mycket angeläget att alla valbara medborgare så långt det var möjligt fick lika förutsättningar att åta sig kommunala Av dessa förtroendeuppdrag. skäl och då frivillighetens väg visat sig vara borde det därsvårframkomlig för införas obligatoriska regler om ersättning för förlorad arbetsinkomst och andra förmåner. Reglerna borde i likhet med motsvarande dock, bestämmelser i de nordiska grannlåndema, och landsge kommunerna tingen stor frihet att själva utfonna inom ramen för ersättningssystemet det föreslagna obligatoriet. borde tillförsälcra de Samtidigt reglerna förtroendevalda en skälig kompensation för vad de kunde om gå miste när de fullgjorde sina uppdrag. För att inte systemet skulle bli för administrativt borde betungande ersättningen kunna schabloniseras och grundas på t.ex. den förtroende-

Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda 279

valdes timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst eller något annat underlag som var lätt tillgängligt. Fram till 1991 års kommunallags ikraftträdande hade ofta de arvoden som kommunerna och landstingen betalade ut omfattat förutom ersättning för själva uppdraget även en viss ersättning för förlorad arbetsinkomst. Då sådan ersättning fortsättningsvis skulle utgå i särskild ordning föreslogs att arvodena skulle renodlas till att bara avse ersättning för det arbete som var förenat med uppdraget.

9.3.2 1991 års kommunallag

Konstitutionsutskottet (1990/91:KU38) delade regeringens bedömning att det mot angiven bakgrund och utifrån intresset av att i ökad utsträckning kunna rekrytera och behålla personer för kommunala förtroendeuppdrag fanns skäl för att införa obligatoriska regler pâ området. Utskottet hade inte något att erinra mot den lösning som regeringen föreslagit och hemställde att riksdagen skulle anta förslaget, vilket även skedde. I nu gällande kommunallag (1991:900) regleras ersättningsfrågoma i 4 kap. 12-15 §§. Enligt 12 § första stycket har förtroendevalda rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterfömiåner som de förlorar, när de fullgör sina uppdrag. Denna bestämmelse gäller enligt andra stycket dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller betydande del av heltid. Enligt 13 § skall fullmäktige besluta enligt vilka grunder ersättningen enligt 12 § skall betalas. Mot 13 § svarar punkt 5 i 3 kap. 9 § vilken reglerar fullmäktiges uppgifter. Enligt 14 § får fullmäktige besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få 1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, 2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget, 3. pension, samt 4. andra ekonomiska förmåner. Enligt 15 § första stycket skall, om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, detta bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Inte heller denna bestämmelse gäller förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid. Av till bestämmelserna specialmotiveringen framgår att fullmäktige har stor frihet att bestämma om vilket system för ersättning som skall tillämpas, att fullmäktige inte kan delegera uppgiften att fastställa ett ersättningssystem, att ersättningen för förlorad arbetsinkomst måste bestämmas särskilt och att fullmäktige har att fastställa regler för den oavsett om någon förtroendevald har begärt sådan ersättning eller ej. Regeringen påpekade vidare att begreppet skälig ersättning i 12 § första stycket innebär att ersättningen inte kan bestämmas till ett alltför

280 Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda

lågt belopp och att det sätts en övre gräns för hur stora ersättningar som får betalas.

9.4 Den kommunala

sj älvstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen är en sedan mitten av 1800-talet grundläggande princip för förhållandet mellan staten och kommunerna. Den anger att kommunen själv skall bestämma inom sitt område över sin verksamhet, sin organisation, sina beslutsregler samt över sina inkomster och utgifter. Den kommunala självstyrelsen som sådan har inte på allvar ifrågasatts från något politiskt håll. I samband med riksdagsbehandlingen av 1977 års kommunallag uttalade ett Konstitutionsutskott bl.a. att enigt Den kommunala har lång tradition självstyrelsen i vårt land och utgör en av grundvalarna För det demokratiska styrelseskicket i Sverige. Genom denna har det varit möjligt att decentralisera samhällsviktiga uppgifter till kommuner och landsting. Medborgarna har tillförsälcrats rätten att lokalt besluta om gemensamma angelägenheter. (bet. KU 1976/7725 s. 6). Också i samband med tillkomsten av nu gällande kommunallag påpekade Konstitutionsutskottet att de förslag till ändringar som fanns i propositionen byggde på de i grundlagen förankrade principerna för den kommunala självstyrelsen och att bred enighet om dessa principer råder i landet.Även om råder om den kommunaenighet la självstyrelsen, så kan man konstatera att den till sitt innehåll växlat över tiden i takt med att samhället förändrats och med den växande offentliga sektorn. Huvudsaldigen har dessa inneburit att förändringar kommunerna fått ökade uppgifter, både genom statliga och egna beslut, och genom att uppgifter och åligganden flyttats från staten till kommunerna. Förhållandet mellan staten och kommunerna har dock under det senaste decenniet präglats av en viss ambivalens. Å ena sidan har en stor del av den statliga regleringen av kommunal verksamhet försvunnit med hänvisning till den kommunala självstyrelsen och att verksamheten endast kan bedrivas effektivt om den anpassas till de lokala förhållandena. Å andra sidan diskuteras på flera områden en skärpt kontroll från statens sida över hur kommunerna sköter sina Som exempel åligganden. kan nämnas socialbidragen, det egna boendet inom omsorgsverksamheten samt barnomsorgen. Även det kommunala är ett skattestoppet ingrepp i den kommunala självstyrelsen, ett som dock med ingrepp hänsyn till bland annat arten och omfattningen, av Lagrådet ansetts acceptabel ur konstitutionell synpunkt.

Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda 281

9.5 Kritik mot nuvarande

lagreglering

9.5.1 Administrativa svårigheter samt orättvisor

Redan Förtroendeuppdragsutredningen konstaterade i sitt betänkande (s.

48) att vad gällde ersättning för bl.a. förlorade pensionsförmåner kunde det bli besvärligt att räkna ut hur stor förlusten av pensionspoäng blev.

Detta främst på grund av att beräkningen i allmänhet inte kan göras förrän den förtroendevalde eller dennes efterlevande börjar uppbära pension på grund av anställningen. Erfarenheterna från kommunerna visar att de år 1992 införda ersätt-

ningsreglema har varit mycket svåra och besvärliga att tillämpa. Det

gäller inte bara bestämmelserna om ersättning för mistade pensionsförmåner utan även ersättning för mistade semesterförmåner och förlorad arbetsinkomst. Förklaringen till de senare är naturligtvis att även om

många förtroendevalda har fast anställning med relativt regelbunden inkomst så finns det ett ganska stort antal förtroendevalda som inte

passar in i någon av de mallar man måste använda sig av om man vill ha ett lättadministrerat, billigt och även för den enskilde förtroendevalde enkelt system. Stora grupper av Förtroendevalda har vidare genom de nya reglerna

hamnat i den situationen att den totala ersättningen de erhåller har

minskat kraftigt. Detta eftersom de många kommuner som tidigare lade in en ersättning för inkomstförluster i arvodena inte längre har rätt att

göra detta. Följden har då blivit att arvodena minskat kraftigt utan att de har kunnat få del av den specifika ersättningen för förlorad arbetsin-

komst. De som främst drabbats av detta har dels varit personer vars

inkomster varierat kraftigt mellan åren, exempelvis egna företagare och

konstnärer, dels hemarbetande kvinnor och arbetslösa. Enligt vår mening underskattade både Förtroendeuppdragsutred-

ningen och regering och riksdag de svårigheter som förslaget ledde till

ute i kommunerna. Svårigheter som vi dessutom troligen bara sett mycket lite av och som beträffande förlorade pensionsförmåner kommer att öka ju längre tid som reglerna är i kraft. Vad gäller dessa kommer

nämligen mycket lång tid att förflyta mellan den period då den förtroendevalde innehaft sitt uppdrag och den tidpunkt då han går i pension.

Detta, tillsammans med de förändringar som kommer att ske i framtiden

beträffande samordning av pensionerna inom Europa, gör att svårigheterna att fastställa vad den förtroendevalde förlorat i

pensionsförmåner på grund av sitt uppdrag troligen blir närmast oöverskådliga. Av

främst skäl som dessa bör därför en återgång till 1983 års regler ske. De kommuner som fortsättningsvis önskar ersätta sina förtroendevalda

282 Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda

för eventuella Förluster av samt semesterarbetsförtjänst och pensionsförmåner är då naturligtvis oförhindrade att göra detta.

9.5.2 Ingrepp i den kommunala självstyrelsen

Genom ändringar i 1977 års fick kommunerna år 1983 kommunallag möjlighet, men inte skyldighet, att ersätta den arbetsförtjänst som en Förtroendevald förlorade på grund av sitt uppdrag. Det utredningsförslag som lagstiftningen byggde på, Kommunaldemokratiska kommitténs betänkande Förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner (SOU 1982:5), utgick från att kommunerna frivilligt skulle införa det föreslagna ersättningssystemet. Man ansåg det nämligen ligga i kommunernas eget intresse att minska de risker som kunde ñnnas från rekryteringssynpunkt om de förtroendevalda gjorde ekonomiska förluster på grund av sitt uppdrag. Eftersom förslaget och lagstiftningen byggde på att kommunerna själva fick besluta om ersättning för förlorad skulle inföarbetsförtjänst ras och även vilken form denna skulle tvekersättning ha, fanns inga samheter från kommunal självstyrelsesynpunkt. Snarare tvärtom eftersom ett tidigare hinder för kommunerna att utge ersättning för förlorad arbetsförtjänst togs bort och kommunernas valfrihet när det gällde att ersätta sina förtroendevalda ökade. Vad gäller nuvarande lagstiftning och det förslag som låg till grund för den valda lösningen är förhållandena motsatta. Redan Förtroendeuppdragutredningen konstaterade (s. 59) att den föreslagna obligatoriska lagstiftningen innebar att den kommunala självbestämmanderätten inskränktes. Man att denna ansåg dock inskränkning var acceptabel. Frågan berördes dock inte närmare i propositionen till Ny kommunallag (prop. 1990/9l:l17) eller i den proposition om Aktivt i komfolkstyre muner och landsting i vilken (prop. 1986/87:91) departementschefen första gången tog upp frågan om tvingande lagstiftning. Vår egen uppfattning är att de i 1991 års införda kommunallag tvingande ersätmingsreglerna är klart olämpliga och dessutom oförenliga med den nya kommunallagens anda när det gäller synen på den kommunala självstyrelsen. Rent bör alltid principiellt obligatorisk reglering undvikas när det gäller kommunernas interna arbetsförhållanden och organisation. Enligt vår uppfattning är det således även utifrån om den principen kommunala klart att på ett område självstyrelsen olämpligt som gäller de kommunalt förtroendevaldas införa egna arbetsförutsättningar tvingande lagstiftning. Detta i synnerhet som att utvecklingen mellan 1983 och 1991 visade att en majoritet av kommunerna införde frivilligt regler om för förlorad ersättning arbetsförtjänst. En återgång till de regler som

Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda 283

infördes 1983 är därför även utifrån denna utgångspunkt önskvärd. Detta speciellt som dessa regler verkligen innebar att kommunerna fick en möjlighet att på lämpligt sätt reglera sina förtroendevaldas ersättningar utifrån lokala förhållanden.

9.6 Vårt förslag

Mot bakgrund av de invändningar vi ovan gjort mot de i samband med tillkomsten av 1991 års kommunallag i lagen införda tvingande reglerna om ersättning till förtroendevalda för förlorad arbetsinkomst och förlorade pensions- och semesterförmåner anser vi att kommunallagen bör ändras på denna punkt. Den lösning vi föreslår är en återgång till de frivilliga regler som infördes 1983. En sådan ändring överensstämmer enligt vår mening bättre med andan i den nuvarande kommunallagen. Det sagda innebär även att den möjlighet kommunerna hade enligt 1983 års regler att lägga in ersättning för förlorad arbetsinkomst i arvodet återinförs. Detta framförallt för att åter ge kommunerna möjlighet att tillämpa ett relativt lättadministrerat ersättningssystem med ett 0rdentligt grundarvode för alla. Ett sådant ersättningssystem ger ökade för t.ex. arbetslösa, företagare och studerande, som möjligheter egna med dagens ersättningssystem alla riskerar att få mycket låga ersättningar, att åta sig olika kommunala förtroendeuppdrag.

284 Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda

Käll- och litteratuxforteckning

kommittédirektiv 1983:44 kommittédirektiv 1988:5

SOU 1982:5 Förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner SOU 1985:28 Aktivt i kommuner

folkstyre och landsting

Ds 1988:46 Pengar är inte allt men

prop. 1982/83:97 Om de förtroendevaldas i kom-

arbetsförutsättningar

muner och landstingskommuner m.m.

prop. 1986/87:91 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting prop. 1990/91 : l 17 Ny kommunallag

betänkande KU 1976/77:25 betänkande KU 1982/83:28 betänkande l990/91:KU38

SOU 1993 :90 Medborgarna och den kommunala verksamheten 285

10 och den kommu-

Medborgarna

nala verksamheten

-

insyn,

information och

inflytande

I dagsläget bedrivs alltmer kommunal verksamhet av privata fore-

tag enligt avtal eller på basis av ett checksystem. Vi föreslår att 3 kap. 16 § kompletteras så att det framgår att kommunerna har rätt

att anlita entreprenörer. Vi föreslår också att bestämmelserna i 6

kap. 7 § kommunallagen kompletteras så att det klart framgår att

nämndernas ansvar också omfattar verksamhet som under nämnden utförs av enskilda.

Kommunerna har skyldighet att säkerställa den demokratiska insynen i och kontrollen av all verksamhet som kommunerna an-

svarar för, även den som utförs av enskilda. Vi föreslår en ny

allmänt formulerad regel om detta i kommunallagen,

3 kap. 18 a §. Detaljerade regler om insyn och kontroll bör preci-

seras i avtal mellan kommunen och entreprenören.

Alhnänhetens insyn i kommunalpolitiskt arbete kan ökas genom

att nämndsammanträden hålls öppna. Vi föreslår en ny regel i 6

kap. 19 § kommunallagen, som gör att de kommuner som vill

hålla öppna nämndsammanträden får möjlighet till detta. Vi har funnit att kommunallagens regler om samråd med an-

vändarna utnyttjas i alltför begränsad omfattning när det gäller

verksamhet i egen regi och ännu mindre när det gäller verksamhet i entreprenadform. Motiven för att ge användarna ett ökat direkt

inflytande är främst demokratiska men också effektivitetsgrundade.

Vi föreslår en särskild lag om kommunala

självförvaltningsorgan,

som öppnar möjlighet för kommuner att lämna över viss förvalt-

ning, verkställighet och beredning till användarstyrda självförvalt-

ningsorgan vid kommunala anläggningar eller institutioner.

Vi föreslår också att kommunerna skall utnyttja möjligheten att

skriva in samrådsförfarande i avtal med entreprenörer. Sättet på vilket kommuner och landsting hanterar medborgarnas rätt till

information, insyn och inflytande har strategisk betydelse för hur

den lokala demokratin utvecklas. Vi anser att det behövs nya mötesplatser och metoder för dialog mellan väljare och förtroendevalda. Det behövs också nya möjligheter till kommunikation mellan

medborgare och förvaltning.

286 Medborgarna och den kommunala verksamheten

10.1 Direktiven

I direktiven står att vi skall lägga fram förslag till regler som säkerställer insyn och kontroll för kommuninvånama när kommunens verksamhet bedrivs genom hel- eller delägda bolag eller i privat eller kooperativ regi. Vi skall också överväga och föreslå åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmamas inflytande på den kommunala verksamheten. Vi skall därvid bl.a. inventera och redovisa möjliga för att åtgärder öka insynen i fullmäktige och nämnder, inventera och redovisa möjligheterna att förbättra kontakterna mellan kommunmedlemmama och kommunförvalmingen samt överväga och föreslå åtgärder för att de som är berörda av den kommunala verksamheten skall få och inflytande kunna medverka i denna.

10.2 och

Rättigheter skyldigheter

Det råder en allmän om att kommuninvånama har rätt att uppfattning erhålla information om, få insyn i och utöva över den kominflytande munala verksamheten. Uppfattningen bygger på den representativa demokratins principer. Kommunmedlemmarna väljer företrädare som skall ansvara för att de gemensamma uppgifterna sköts på bästa sätt. I gengäld förväntar sig medborgaren att få information om hur skattemedlen används, hur de valda representantema sköter sina uppgifter, vad som har utförts under det gångna året och vad som planeras framöver. Därutöver vill ha medborgaren möjlighet att klaga om servicen inte sköts tillräckligt bra eller om något kommunalt beslut emot. går honom

Detta kan sägas vara essensen i vad som kallas lokal demokrati.

Kommunen är inte en frivillig utan en vars obligatorisk gemenskap verksamhet till att gagna dess medlemmar. syftar Man kan inte välja att vara medlem i kommunen man bor i, inte heller kan man bort sin välja skattskyldighet. Med medlemskapet följer rättigheter och Rätten att skyldigheter. delta i kommunala val och rätten att behandlas lika folkomröstningar, med andra kommunmedlemmar, rätten att överklaga kommunala beslut följer av medlemskapet liksom skyldigheten att betala skatt. Därtill kan man också hävda att en kommunmedlem har en rätt till i kommuinsyn nens verksamhet. För verksamhet som bedrivs i kommunal regi gäller offentlighetsprincipen. Med offentlighetsprincipen i första hand den i förknippas

Medborgama och den kommunala verksamheten 287

tryckfrihetsförordningen fastlagda grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Det sägs där att till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Offentlighetsprincipen har betydelse för kontrollen över den offentliga förvaltningen i flera avseenden. Offentlighetsprincipen skall garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. De grundläggande reglerna om offentlighet och sekretess finns i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen samt sekretesslagen (1981:100). Offentlighet är grundprincipen och sekretess är undantaget. Offentlighetsprincipen gäller all kommunal verksamhet. Allmänheten har rätt att ta del av allmänna handlingar hos kommunala myndigheter. Enligt kommunallagen är också sammankommunfullmäktiges träden offentliga. De anställda i kommunal verksamhet har rätt att berätta om förhållanden i verksamheten för utomstående, t.ex. massmedia. Om en kommunal att lämna myndighet vägrar ut en handling så kan den som begärt att få ta del av handlingen överklaga beslutet till förvaltningsdomstol och få frågan prövad av kammarrätt och regeringsrätt. För verksamhet som bedrivs i kommunala eller stifhelägda bolag telser gäller också offentlighetsprincipen.

Däremot gäller offentlighetsprincipen inte för privata företag som utför verksamhet på entreprenad åt kommunen.

Kommunen liknas ibland vid en butik med ett visst utbud av varor bland vilka kommuninvånarna kan välja. Denna liknelse är inte helt korrekt. Den kommunala gemenskapen innebär också vissa för skyldigheter medborgaren, främst skyldigheten att betala skatt men även skyldighet att anlita kommunens företag eller av kommunen utsedda entreprenörer inom vissa områden som vatten, el, värme, sopor, sotning m.m. En del tjänster och funktioner skall kommunen enligt lag tillhandahålla, andra uppgifter har kommunen påtagit Traditionellt sig frivilligt. har driften av olika verksamheter skett i kommunens regi. Nu egen förekommer allt oftare att driften av service sköts av på entreprenad privata bolag, föreningar och kooperativ.. Men även om driften utförs i privat regi så har kommunen ett ansvar för verksamheten så som länge den sker på beställning av och finansieras av kommunen via avtal eller checksystem. Däremot har kommunen inte något ansvar för sådan service som man inte är skyldig att tillhandahålla enligt lag. Sådan verksamhet kan kommunen lägga ned. Man kan hävda det i att kommuninvånamas rätt till informarimliga tion, insyn och inflytande bör gälla även i de fall då den kommunala

288 Medborgarna och den kommunala verksamheten

verksamheten sköts på entreprenad av privata företag. På samma sätt bör även en del av de andra rättigheterna kunna åberopas när driften utförs i privat regi, såsom rätten till likabehandling, rätten till klagomål, samt rätten att erhålla service enligt dvs. servisjälvkostnadsprincipen, cen får inte bli avsevärt dyrare i förhållande till prestationen jämfört med den tidigare egenregin för medborgaren när den tillhandahålls av privata bolag. Enligt detta synsätt har kommunen alltid det yttersta ansvaret för den offentligt finansierade verksamheten även om driften utförs i privat regi. Ett annat sätt att se på frågan är att medborgarna inte har någon principiell rätt till insyn när kommunal service sköts av privata företag och att sådan insyn inte heller är nödvändig. Sett ur perspektivet av en renodlad kundvalsmodell, ger valmöjligheter och konkurrens i sig en sådan anpassning till kundernas önskemål genom ett mer marknadsmässigt funktionssätt, att andra insyns- och intlytandefomier blir överflödiga.

I dagsläget läggs alltmer av kommunens verksamhet ut på privata företag som utför verksamheten enligt avtal eller på basis av ett checksystem. En viktig fråga blir då om invånarna skall ha insyn och inflytande över sådan verksamhet och i så fall hur de skall få detta.

10.3 Insyn i kommunal verksamhet

I bilaga 2 till detta betänkande, Överförande av verksamhet från nämndförvaltning till entreprenad, ges en fullständig redogörelse för gällande regler om allmänhetens insyn, kontroll och inflytande i kommunal verksamhet och om kommunernas ansvar för verksamheter som drivs i entreprenadform. I detta avsnitt refereras huvudtankama i bilagan samt våra överväganden och förslag med anledning härav.

Vissa väsentliga begrepp definieras på följande sätt:

Insyn är detsamma som att kunna följa en verksamhet genom att få de upplysningar om den som man begär eller genom att ta del av handlingar som rör verksamheten. Insynsrätten kan vara fullständig eller begränsad, allmän eller förbehållen ett visst eller vissa organ, grupper av enskilda eller enstaka individer och av följer författningsbestämmelser eller avtal. Insyn ger inga befogenheter att i verksamheten ingripa

Medborgarna och den kommunala verksamheten 289

men kan ge underlag för initiativ till åtgärder som kan påverka den utifrån.

Tillsyn är till skillnad från insyn ofta kopplad till sanktioner och

ligger nära kontrollen. Tillsyn kan utövas genom inspektion på eget initiativ av tillsynsorganet, eller efter anmälan till detta ( jfr JO, Socialstyrelsen, Länsstyrelsen m.fl.) Tillsynen kan resultera i råd, påpekanden, anmärkningar och förelägganden. Tillsynsorganet har oftast makt

att således ingripa i en verksamhet och då oftast med stöd av en för-

fattning. Kontroll ligger nära tillsyn men är mer inbyggd i ett system och

utövas med viss regelbundenhet antingen med stöd av författning eller avtal. I entreprenadavtal exempelvis ett system för kontroll av kvalitet * och måluppfyllelse av verksamheten.

Inflytande är att (reglerat) kunna påverka en verksamhet utan att

aktivt delta i den eller ansvara för den. Inflytandet legitimeras av att den som har det är direkt berörd eller beroende av verksamheten och

därför kan tillföra den värdefulla erfarenheter. Inflytandet ger bara rätt

att framföra synpunkter (krav) och argumentera för dessa vid samråd.

Inflytandet kan vara generellt eller uttryck för ett gmppintresse och

individuellt, som rätten enligt vårdlagstiftningen att utöva inflytande

över den egna vården och omsorgen.

Medbestämmande är inflytande ett steg högre upp, med rätt att

delta i beslutsfattandet med yttranderätt, rösträtt eller vetorätt. Deltagande i beslutsfattande medför också ett ansvar för fattade beslut. Aktivt deltagande i produktionen av en verksamhet inklusive beslutsfattandet eller helt Övertagande av driften kan sägas ge det största

inflytandet över verksamheten.

l0.3.1 Rättsliga förutsättningar för överlämnande av förvalt-

ningsuppgift

Enligt ll kap. 6 § tredje stycket regeringsformen får en förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller

enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning får överlämnande bara ske med stöd av lag.

I 3 kap. 16 § kommunallagen anges att en kommun genom beslut av

kommunfullmäktige får lämna över vården av en kommunal angelägen-

het, för vars handhavande inte särskild ordning har föreskrivits, till ett

aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening

eller en stiftelse. Regeln tillkom för att reglera förutsättningama för

kommuner och landsting att lägga ut verksamhet på kommunala företag.

Genom konstitutionsutskottets uttalande (bet. 1990/91:KU 38 s.44) om

290 Medborgarna och den kommunala verksamheten

att den rent allmänt reglerar att använda förutsättningarna privaträttsliga subjekt kom den också att gälla när sådana ägs av enskilda. Genom ändringar i hälso-och socialtjänstlagen (1980:620), sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125) och lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård (1991:1136) har det ytterligare ldarlagts att kommuner och landsting på dessa områden fâr sluta avtal med någon annan att utföra de uppgifter som kommunerna eller landstingen ansvarar för enligt lagen. Med stöd av de nya bestämmelserna får dock inte uppgifter som innefattar övermyndighetsutövning lämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. För att detta skall kunna ske fordras stöd av lag. Med myndighetsutövning avses här beslutsfattande. Offentlighetsprincipen i betydelsen handlingsoffentlighet, dvs. att handlingar som förvaras hos statliga och kommunala är myndigheter allmänt tillgängliga, har sedan lång tid varit ett karakteristiskt i inslag den offentliga förvaltningen i Sverige. Genom fri till de handtillgång lingar som förvaras hos myndigheterna skall allmänheten ha i de insyn offentliga organens verksamhet. Vid överlämnandet av en kommunal till ett förvaltningsuppgift kommunalt företag är allmänhetens insyn tillgodosedd genom föreskrifter i kommunallagen, som anger att fullmäktige skall föreskriva villkor för företaget att tillämpa grunderna för Vi offentlighetslagstiftningen. har i ett tidigare delbetänkande ( SOU 1992:134) föreslagit att denna insynsrätt skall förstärkas genom att ett kommunalt att företags vägran lämna ut en handling skall kunna överklagas till domstol. Om uppgiften däremot överlämnas till en privat entreprenör innebär det att offentlighetsprincipen sätts ur kraft om den verksamhet ifråga uppgiften omfattar. En privat entreprenörs vägran att lämna ut en handling kan inte överklagas och prövas av domstol. Ett överlämnande av verksamheten till en entreprenör innebär också att möjlighet till laglighetsprövning av beslut som tidigare fattades av nämnden eller inom förvaltningen går förlorad. Den i bla. förvaltningslagen rätten för till lagstadgade medborgaren information och hjälp överlämnas upphör om verksamheten till en privat entreprenör. Det gäller också de förfaranderegler som skall tillgodose den enskildes rättssäkerhetsintresse, när någon enskild skall fullgöra arbetsuppgifter som kan utgöra led i myndighetsutövning.

10.3.2 Kommunernas ansvar

I uttrycket att överlämna förvaltningsuppgift ligger att den efter överlämnandet fortfarande har karaktär av eller till sin art är föroffentlig valtning men att den utförs av någon annan än ett Det offentligt organ.

Medborgama och den kommunala verksamheten 291

innebär att en kommun eller ett landsting måste säkerställa likhets- och objektivitetsprincipema i l kap. 9 § regeringsformen när en uppgift överlämnas. I kommunallagen inskärps nämndernas ansvar för verksamheten genom bestämmelsen i 6 kap. 7 §. Nämndema skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Med den definition av begreppet förvaltningsuppgift som kan härledas ur ll kap. 6 § regeringsformen måste också en med stöd av 3 kap. 16 § kommunallagen överlämnad verksamhet anses omfattas av nämndansvaret enligt 6 kap. 7 § kommunallagen. I nämndansvaret bör således ligga förutom att välja entreprenör med omsorg även samma uppföljning och kontroll som nämnden utövar av den egna förvaltningen. Dock kan konstateras att bestämmelsen när den skrevs inte avsågs att tillämpas på entreprenader. Det yttersta skadeståndsansvar som kommunen har enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) bör medföra krav pâ stor omsorg vid val av entreprenör, noggrannhet när det gäller anvisningar i avtalet hur uppgifterna skall skötas och tillsyn av verksamheten. Detta utesluter inte att entreprenören har ett direkt skadeståndsansvar gentemot en brukare eller annan tredje man för sak-och personskada. Vilka fakultativa verksamheter som skall anses ha sådan betydelse att kommunen skall behålla kontrollen och garantera den offentliga insynen och de kommunrättsliga principerna kan vara svårt att exakt ange. Allmänintresset kan härvid vara vägledande. Ju mer kommuninnevånarna är beroende av verksamheten desto större ansvar måste kommunen anses ha och därför ställa högre krav på kontroll och insyn. Driften av ett kommunägt turisthotell eller en kommunal campingplats bör kunna överlåtas utan större krav på kontroll eller insyn, förutom sedvanliga avtalsvillkor vid hyres- eller arrendeupplåtelser. Däremot kan överlåtande av driften av servicefunktioner vid ett vårdhem medföra större krav på insyn från de som är beroende av vårdhemmets service. Det innebär att ett större ansvar vilar på kommunen att kontrollera och följa upp verksamheten och garantera de kommunrättsliga principerna, t.ex. likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen. När det gäller de specialreglerade obligatoriska verksamheterna är kommunens ansvar preciserat i lag. Uppgifter som innebär myndighetsutövning i betydelsen fatta för enskilda bindande beslut, utöva något slags tvång, eller skapa ett beroende av myndigheten får inte överlåtas. Andra uppgifter får överlåtas men kommunen har ändå kvar det yttersta ansvaret för tillgängligheten och hur uppgiften sköts. Även kundvalsmo-

292 Medborgarna och den kommunala verksamheten

dellen, i fomi av checksystem o.dyl., kräver form av avtal med

någon den som skall utföra verksamheten. Det måste således ställas stora krav på kommunerna och landstingen när entreprenadavtalen utformas för

specialreglerade obligatoriska verksamheter. Kommunen måste se till att de i lagarna uttalade målen och andra riktlinjer för verksamheten upp-

fylls når verksamheten drivs av någon annan. Frågor som gäller verk-

samhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet är inte förhandlings-

bara med entreprenörer.

10.3.3 Överväganden beträffande kommunens ansvar

Genom avtal måste garantier skapas för att entreprenören beaktar de

allmänna regler som gäller den och som finns i

offentliga förvaltningen bl.a. 1 kap. 9§ regeringsformen, 2 kap. förtryckfrihetsförordningen, valtningslagen, sekretesslagen och kommunallagen, särskilt då likställighetsprincipen.

Ett entreprenadavtal måste innehålla klart definierade och mätbara mål och ett system för och Dessutom

uppföljning kvalitetssäkring.

måste det innehålla möjligheter för kommunen att häva avtalet och återta verksamheten om verksamheten slår fel. Att kommunen skall ha

rätt att följa och inspektera verksamheten måste ñnnas i avsjälvklart talet. Kvalitetssäkringen innebär att det skall finnas en mellan koppling måluppfyllelsen och den ersättning kommunen skall betala till entrepre-

nören. Samma krav måste ställas verksamhet på upphandlad som på egenregiverksamheten. Olika verksamheter ställer olika krav på detaljer i entreprenadavta-

let. För privat driven verksamhet inom äldre- och handikappomsorgen

samt omsorgsverksamheten har utarbetat allmänna råd

socialstyrelsen

som innehåller krav på innehållet detaljerade i entreprenadavtal. Sådana allmänna råd kan väntas också när det gäller annan vård och omsorg.

Som det visat sig, uttrycker 6 kap. 7 § kommunallagen inte direkt

att nämndernas ansvar också omfattar verksamhet under nämnden som utförs av enskilda. Avsikten med bestämmelsen var heller inte att den

skulle tillämpas på entreprenader.

Vi föreslår därför att bestämmelserna

i 6 kap. 7 § kommunallagen kompletteras så att det klart framgår att nämndernas ansvar också om-

fattar verksamhet under nämnden som utförs av enskilda. Vi föreslår också att 3

kap. 16 § kompletteras så att det klart fram-

går att denna bestämmelse även gäller kommunala entreprenader, dvs. uppgifter som nämnderna ansvarar för men genom avtal, låter någon annan utföra. Motiveringen för denna komplettering finns i angiven

bilaga 2 samt i specialmotiveringen.

Medborgarna och den kommunala verksamheten 293

Vad gäller kommunernas skyldighet att säkerställa den demokratiska insynen och kontrollen föreslås en ny allmänt formulerad regel om detta i kommunallagen i anslutning till bestämmelserna om kommunala företag. Regeln har karaktär av en generalklausul som ger utrymme att bedöma behovet av insyn och kontroll efter verksamhetens art, avvägningar mellan allmänintresse och enskilt intresse såsom krav på affärsmässighet och omständigheterna i övrigt. Någon ytterligare reglering i speciallagstiftningen kan inte anses nödvändig. I motiven anges istället vad som bör vara normala krav på innehållet i ett avtal i överenstämmelse med vad kommittén anfört.

10.3.4 Överväganden beträffande allmänhetens och kon-

insyn troll

Från demokratisk synpunkt ñnns risker med att stora delar av den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddade rätten till insyn genom att den drivs av enskilda företag. Vi anser därför att det finns starka skäl som talar för att allmänheten bör någon garanteras form av insynsrätt och att denna säkerställs i lag. Vi anser inte att det är att i förelämpligt insynsrätten ges direkt tagets verksamhet. Däremot bör kommunerna och landstingen genom en bestämmelse i kommunallagen åläggas att tillforsälcra allmänheten den insyn som kan anses befogad. Detta kan ske genom tillgång till de uppgifter som huvudmannen/kommunen har skaffat sig genom kommunens inspektionsrätt. Ett annat sätt är att allmänhetens rätt till insyn regleras i avtalet mellan kommunen och entreprenören. Regeln om allmänhetens insyn bör lagtekniskt inordnas i bestämmelsen om kommunens skyldighet att säkerställa den demokratiska och insynen kontrollen. Om insynen sker indirekt via det kommunala organet måste man beakta att vissa kan omfattas av sekretess bl.a. uppgifter enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess hos myndighet för uppgift om enskildas affärs-och driftförhållanden för den som trätt i affärsförbindelse med I avtalet med myndigheten. entreprenören får göras en lämplig avvägning av vilka uppgifter hos entreprenören som kommunen skall få del av. Det bör beaktas att de som handlingar ges in till kommunen blir allmänna handlingar och således föremål for sedvanlig sekretessprövning vid en utlämnandesituation. Kommunen skall inte ställa sådana krav på att effekten blir en snedvrioffentlighet den konkurrens. Sammanfattningsvis bör således allmänhetens insyns- och kontrollrätt ges en rimlig omfattning som tillgodoser både allmänhetens och företagets intresse och regleras i avtalet mellan entreprenören och kom-

294 Medborgama och den kommunala verksamheten

munen. Insynsmöjlighetema tillgodoses i forsta hand via kommunen som avtalspart. Berättigade krav på sekretess enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen skall beaktas.

10.4 Kommunal information

Sättet på vilket kommuner och landsting hanterar medborgarnas rätt till information, insyn och inflytande har en strategisk betydelse för hur den lokala demokratin kan utvecklas. Den från demokratisk synpunkt viktigaste informationen är den som hjälper medborgaren att se hur de valda representantema sköter sina uppdrag och vem som ansvarar för olika så att medborgaren beslut, vid nästa val kan ge uttryck för ett fortsatt förtroende eller välja nya företrädare. Enligt en undersökning som opinionsundersökningsföretaget SIFO gjorde 1992 för Svenska kommunförbundets hämtar räkning medborgarna information om sin kommun främst från ortstidningar (80%) därnäst från kommunens egen informationstidning (17%) och i tredje hand från lokalradion (12%). I alla kommuner finns någon och i informationsansvarig tjänsteman mer än hälften finns en professionell funktion för infonnationsproduktion. I många kommuner finns också en informationschef med mer strategisk funktion som rådgivare till kommunledningen. En del kommuner skär idag ned på egen informationsverksamhet eftersom man dels anser den dyr, dels menar att massmediebevakningen är tillräcklig.

10.4.1 Den kommunala informationens uppgifter

Kommunal information har många uppgifter. Den skall ge medborgarna god kunskap om hur deras kommun styrs och vilka de har möjligheter att själva aktivt delta i den kommunala beslutsprocessen. Medborgarna skall innan beslut fattas få inblick i vilka förslag som föreligger och hur dessa kommer att påverka deras vardagsliv, om de skulle genomföras. Slutligen har medborgarna rätt att få veta vilka beslut som har fattas och vad detta innebär för olika verksamheter. Den kommunala informationen skall också kommunmedupplysa lemmama om deras rättigheter och Den kommunala inskyldigheter. formationen skall vidare visa vart man kan vända med olika sig frågor, önskemål eller klagomål och ge om vem som ansvarar for upplysning vad.

Medborgarna och den kommunala verksamheten 295

Den kommunala infonnationen förväntas i bästa fall leda till en dialog med kommunmedlemmama och utveckla sig mer mot en tvåvägskommunikation.

Avvägningen mellan dessa syften och var tyngdpunkten skall ligga

är ett aktuellt ämne för debatt inom inforrnatörskollektivet. Den kommunala informationen till medborgarna varierar över tid

och rum, både till innehåll, inriktning och omfång. Under 1970- och

1980-talen var det vanligt med samhällsinformation med pedagogiskt

upplysande innehåll. Idag finns en större mångfald av information, inte

minst av mer marknadsförande karaktär.

10.4.2 Basinformation

I kommunallagen finns föreskrifter om att kungörelse med tid och plats

för fullmäktiges sammanträden samt vilka ärenden som skall behandlas

skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdet. Dessa uppgifter skall också införas i ortstidningen. Sammanträdena är öppna för allmänheten. Senast 16 dagar efter

sammanträdet skall det justerade protokollet anslås på anslagstavlan och för landstingens del även införas i tidningarna. Tillkännagivandet får

inte tas bort från anslagstavlan före utgången av den tid som gäller för överklaganden. Liknande regler finns i alla de nordiska länderna. I Danmark skall

kommunen i början av varje räkenskapsår annonsera i lokalpressen om

var och när ordinarie möten hålls. I annonsen skall också framgå på

vilka ställen i kommunen det finns förteckningar över de ärenden som

skall behandlas samt var man kan ta del av protokollen. Island har ett

liknande förfaringssätt med annons vid sammanträdesrummet. I vissa

isländska kommuner går det ut massbrev till alla hushåll i kommunen. Den kommunala informationen till medborgarna kan vara mer eller mindre omfattande. I Danmark skall en kort redogörelse för innehållet i kommunens budget skickas ut till invånarna eller annonseras i den

lokala pressen inför varje kommande budgetår. I Sverige delas vanligen

inte årsredovisningen ut till kommunmedlemmarna men den är offentlig och kan rekvireras av intresserade med eller utan kostnad. I t.ex. Stockholm och Landskrona kommuner har man något år delat ut en populärsammanställning av årsredovisningen till samtliga hushåll.

I Linköping har man annonserat budgeten i lokalpressen.

I Finland förväntas kommunalkomnrittén föreslå att det i kommunallagen intas mer detaljerade stadganden om vad kommunens inforrnationsplikt innebär. Kommunen skall mer öppet än tidigare informera om ärenden som är aktuella och i förberedelseskede. Kommunen skall också utarbeta Översikter för att komplettera den sedvanliga informatio-

296 Medborgarna och den kommunala verksamheten

nen gällande viktiga ärenden som intresserar invånarna. I en kommun

har man lagt in kommunfullmäktiges ärendelista på videotex. I den nya norska kommunallagen som trädde i kraft 1 januari 1993

åläggs kommuner och landsting att bedriva en aktiv utåtriktad informa-

tion om sin verksamhet

och på bästa sätt möjliggöra offentlig insyn i förvaltningen. I både Norge och Danmark hjälper servicebutiker eller kvikskranker (medborgarkontor) invånarna att hitta rätt information.

10.43 Marknadsförande information

I samband med de nya för

möjligheterna medborgarna att välja skola,

tandvård, och husläkare har den marknadsförande informationen ökat. I Stockholm har t.ex. folktandvården haft annonser i tunnelbanan och de

flesta skolor har tagit fram egna broschyrer som beskriver verksamheten på ett tilltalande sätt. Även landstinget har haft omfattande reklamkam-

panjer angående sin sjukvård. På motsvarande sätt annonserar privata

företag för sin verksamhet, t.ex. inom mödravård

och jourläkarbilar. Det kan antas att det är den ökade konkurrensen om kunderna som är orsaken till den ökade

marknadsföringen.

10.4.4 Serviceinformation

Omfånget på den kommunala informationen varierar. I många kommuner fungerar kommunens telefonväxel eller som den instans reception

som kan förmedla ärenden vidare eller I telege svar på enkla frågor.

fonkatalogen ges på flera håll en bild över kommunens olika nämnder

och verksamhetsområden. Enligt en enkät från våren 1992 har 69 kommuner skaffat sär-

sig

skilda informationscentraler där allmänheten får en större överblick över

kommunens verksamhet och en aktiv hjälp att söka eller tolka aktuell information. År 1983 uppgav endast 38 kommuner att de hade en in-

formationslokal med ett samlat utbud av kommunal information (SOU 1984:68). Ibland fungerar biblioteken som informationscentraler. Bland

landstingen är det vanligare med information samlad på ett ställe, 10

landsting uppger att de har sådana informationscentraler.

Våren 1992 hade ll kommuner och två landsting tagit ytterligare ett

steg och infört medborgarkontor, en lokal där statliga myndigheter, landstinget och kommunen samverkar.

På ett medborgarkontor skall medborgaren förutom att få information också kunna få enklare ärenden av olika

slag expedierade. Syftet med ett medborgarkontor är att på ett

ställe i kommunen och under samma tak samla samhällsinformation och olika typer av service

på ett för medborgaren lättillgängligt sätt. Ett

Medborgama och den kommunala verksamheten 297

annat syfte är att effektivisera förvalmingarnas centrala verksamheter

genom att avlasta dessa från ren informations- och serviceverksamhet samt från hantering av enklare ärenden. Ett tredje syfte kan vara regionalpolitiskt. Genom samverkan kan viss grundläggande samhällsservice

behållas i glesbygd som det annars inte skulle finnas för att underlag

bedriva. Det finns ingen generell modell for hur ett medborgarkontor kan se ut eller vilka uppgifter det kan ha. Det beror i hög grad på de lokala förutsättningarna. Ett medborgarkontor kan finnas centralt i kommunen

som en utvidgad reception i stadshuset, som t.ex. i Sölvesborg. Det kan

finnas i anslutning till ett bibliotek i en förort eller i ett litet brukssam-

hälle utanför centralorten, som t.ex. i Botkyrka eller Surahammar. I glesbygden kan det vara ett sätt att bibehålla eller utveckla den offent-

liga servicen, som t.ex. i Fränsta eller Arjeplog. Det kan innebära en samverkan enbart mellan olika förvaltningar inom en kommun för att skapa rationellare service- och kontaktpunkter för medborgarna. Det kan också innebära en samverkan mellan kommu-

nala verksamheter och lokala statliga verksamheter där t.ex. kommunen

samverkar med Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen och Polisen när det gäller viss service till medborgarna.

Oavsett vilka verksamheter man väljer att lägga på ett medborgar-

kontor och hur man organiserar verksamheten vid medborgarkontoret,

bygger det på en samverkan över sektorsgränser i personal- och verksamhetsfrågor. Personalen blir generalister som kan hantera både kom-

munala och statliga uppgifter.

Det pågår en liknande utveckling i flera europeiska länder. Det

gäller Tyskland med Bürgeramts och Storbritannien med neighbour-

hood-ofñces. I Danmark finns det idag kvik-skranker i ett femtiotal kommuner. I Norge och Finland pågår det försöksverksamheter med olika former av servicekontor.

I Sverige har regeringen kommunerna till ett förnyligen inbjudit

söksprojekt för att utveckla medborgarkontor och ett femtiotal kommu-

ner har anmält intresse för projektet. I Bohuslandstinget har företrädare för de lokala sjukvårdsdistrikten

valt nya otraditionella metoder att föra ut information till medborgarna i samband med att man förändrade sin och verksamhet. I

organisation

ett distrikt har man gått ut på torget med ett marknadsstånd och där

lämnat broschyrer och muntlig information om den nya sjukvården till

allmänheten. I ett annat distrikt har man lämnat sådan information i

samband med kyrkkaffet efter gudstjänsten på söndagen. Det gäller att

söka sig dit där folket menade dessa företrädare. Svenska Kommunförbundet satsar samarbete med 88 kommuner

i på en brett upplagd kampanj Öppen kommunikation som handlar om

att kommunen skall bli mer serviceinriktad, kostnadseffektiv och öppen

298 Medborgama och den kommunala verksamheten SOU 1093:90

för påverkan från kommuninvånama. Kampanjen som skall pågå i tre år från 1992 bygger på opinionsundersökningar om medborgarnas attityder till kommunal service, kommunala tjänstemän och politiker. Kommuninvånarna får svara på frågor om olika sätt att bedriva och finansiera kommunal service samt om man kan tänka sig att själv delta med frivilligt arbete. De anställda i kommunerna får lämna förslag på åtgärder som ger möjlighet till ökad påverkan, kostnadseffektivitet och upplevelse av servicekvalitet. Priser utdelas till bästa förslag. Samtliga chefer i kommunerna får information och i hur man kan göra utbildning servicen mer personlig och lättillgänglig, hur man kan öka valfriheten och låta kundernas påverkan styra utbud och innehåll i servicen. Kampanjen kommer att följas upp med nya opinionsundersökningar för att se om kommuninvånarna anser att verksamheten har förbättrats. Jämförande information om kvalitet och inriktning av verksamheten som bedrivs vid olika offentliga producenter, är ännu inte så vanlig i Sverige. Av rapporten Konsekvenser av valmöjligheter (SOU 1993:47) framgår att förvaltningama har informerat medborgarna om deras möjligheter att välja andra servicealtemativ men att informationen om altemativens egenskaper varit I bästa fall finns förteckbristfällig. ningar över skolors belägenhet och profilering. I en Stockholmsundersökning av småbamsföräldrars bamomsorgsval var 73% av de intervjuade föräldrarna missnöjda med kommunens information om bamomsorgsaltemativ. En förbättrad infomiation om inriktning och kvalitet i olika servicealtemativ underlättar för medborgarna att göra väl val underbyggda inom t.ex barnomsorg, skola, sjukvård och Informationen hemtjänst. bidrar också till kvalitetskonkurrens mellan producentema.

10.4.5 Myndighetsinformation

Även informationen om medborgarnas rättigheter borde kunna förbättras. Enligt Socialstyrelsen är kommunernas information till allmänheten när det gäller rätten till socialt bistånd ofta ofullständig. Skriftlig information saknas ofta, liksom information översatt till olika språk. Endast 67% av kommunerna har någon form av allmän inforskriftlig mation om den sociala service som kommunen kan erbjuda äldre och handikappade. Endast 5% av kommunerna ger i sin skriftliga inforrnation om rätten att överklaga. I beslut någon upplysning om avslag på enskilda ärenden saknas ibland upplysning om hur man skall gå till väga ifall man vill överklaga beslutet.

Medborgarna och den kommunala verksamheten 299

10.4.6 Nya kommunikationsformer

Som exempel på nya kommunikationsmöjligheter mellan medborgare och kommun kan nämnas TV-sända fullmäktigemöten med telefonsluss där allmänheten har möjlighet att ställa frågor eller framföra synpunkter. Andra typer av nya kommunikationsmöjligheter kan vara

- med en allmänhetens eller terminal till medborgarkontor postlåda politikerna, - ärendelista kommunfullmäktiges på videotex (Finland) -

öppet stadshus med mottagning för allmänheten hos politikerna,

- vissa fasta

öppettider hos politikema för allmänheten varje vecka

eller kommunalrådsjour (Linköping), - inrättande av förtroendenämnder i kommunerna för att handha klagomål från allmänheten (jfr sjukvården), - i verksamheter olika samråds- eller

direktinflytande genom självför-

valtningsorgan med konsumenterna.

Kommundelsnämnder och geografiska utskott kan också stimulera till förbättrad kommunikation. Vi anser att det behövs nya mötesplatser och metoder för att dialogen mellan väljare och valda skall kunna hållas vid liv mellan valtillfál-

lena. Det behövs också nya kommunikationsmöjligheter mellan medborgare och förvaltning. Detta har accentuerats ytterligare under de

senaste årens snabba utveckling av kommunal verksamhet och ny kommunal organisation. I England har man inom vårdsektorn startat försök med att skapa ett

medborgarinflytande över vården genom att aktivera dialogen mellan beställama och de potentiella brukarna. I Healthy dialogues från South West Thames Regional Health Authority beskrivs hur uppköpare, utförare och planerare av sjukvård systematiskt försöker fånga upp såväl

brukamas som lokalbefolkningens synpunkter på vården för att kunna

erbjuda en sådan service som svarar mot behoven. Genom en kommunikationsstrategi och en person ansvarig för dess genomförande försöker man återföra synpunkter och önskemål till beställarna. På så sätt skall

man kunna få den rätta inriktningen på kravspeciñkationer och avtal

med vårdproducenter. Genom att aktivera lokalbefolkningen i processen

med att bestämma vårdnivâer och vârdinnehåll tror man sig också få större gehör för nödvändiga prioriteringar och avvägningar mellan olika

behov.

Denna dialog med användarna och återföringen av deras synpunkter

blir allt viktigare även i vårt land både när det gäller verksamhet i egenregi som verksamhet utlagd på entreprenad.

300 Medborgama och den kommunala verksamheten

10.5 i

Insyn politiska organ

Vart tredje år väljer medborgarna i allmänna val sina politiska företrädare i kommuner och landsting. Mellan valtillfállena kan medborgaren följa den förda politiken via massmedia eller via kommunfullmäktiges och landstingsfullmäktiges sammanträden, vilka är de sammanträden som är offentliga. Medborgaren kan skaffa information sig ytterligare genom att bli medlem i ett politiskt parti, kontakta politiska partier eller enskilda förtroendevalda.

10.5.l Nlinskat intresse för partipolitik

Den allmänna tendensen i dagens samhälle är emellertid ett minskat intresse för partipolitiskt engagemang och for tidskrävande politiska aktiviteter. Attitydema till politiker är inte heller särskilt förtroendefulla, vilket framgår av olika opinionsundersökningar. I Svenska Kommunförbundets Attitydprojekt 1992 gav endast var tionde ett medborgare positivt betyg på politikernas förmåga att hålla givna löften respektive på politikernas förmåga att snabbt ge besked. Endast var femte medborgare gav ett positivt betyg på politikernas att tillvarata förmåga invånarnas intressen. Allmänhetens förtroende är något större för de kommunala tjänstemännen än för politikerna.

10.5.2 Andra aktioner vanligare

Många människor anser att de har dåliga om vilka som är kunskaper deras politiska företrädare och om vilka politiska beslut som fattas. Politiska frågeställningar och debatter upplevs som tekniskt komplicerade och svåra att förstå. Vid kommunfullmäktiges sammanträden är det vanligen glest på åhörarplats. Men när politikerna beslutar om nedläggning av en skola eller ett sjukhus, aktiverar sig ofta många människor emot beslutet. Likaså kommer det många människor till temamöten kring aktuella frågor, anordnade av eller fullmäktige någon kommunal nämnd. Det är också många som lyssnar på i närrafullmäktigedebatter dion. Medborgarnas sätt att utöva mellan valtillfällena kan ta inflytande sig olika uttryck. Det kan ske via kontakter med tjänstemän i förvaltningarna, opinionsyttringar vid allmänna möten, insändare i massmedia, demonstrationer, skriva under namninsamlingar, deltagande i olika samrådsorgan eller genom klagomålsprocedurer. Detta är betydligt vanligare än att kontakta eller vara aktiv politiker i ett politiskt parti.

Medborgarna och den kommunala verksamheten 301

Insändare, anföranden och deltagande i demonstrationer har ocksâ ökat betydligt i omfattning mellan slutet av l960-och 1980-talet enligt maktutredningen (SOU 1990:44).

10.5.3 Temamöten

I vår enkät uppgav 133 kommuner och 10 landsting att de hade inbjudit allmänheten till möten för särskild information och/eller om utfrågning verksamheten under de senaste åren. Vanligast var att någon nämnd eller utskott hade arrangerat mötet, dämäst fullmäktige eller styrelsen. Det vanligaste temat var plan- och byggnadsfrågor, dämäst ekonomi eller näringslivsfrågor. Andra frågor som nämnts var I miljöfrågor. landstingen har mötet vanligen varit av engângskaraktär medan det i kommunerna lika ofta varit av återkommande

10.5.4 Frågor om årsredovisningen

Enligt 8 kap. 23 § kommunallagen kan fullmäktige besluta att allmänheten fâr ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige. I 66 kommuner och 4 landsting har dessa regler tillämpats under år 1992. Ett exempel på hur fullmäktigesammanträden kan populariseras är från Linköping, där man sände budgetdebatten i lokal-TV till en kopplat telefonsluss. Det visade sig att allmänhetens intresse var så stort att telefonslussen bröt samman. För att göra debatten mer lättillgänglig och begriplig fanns en politisk kommentator med i programmet och förklarade procedurer och termer. Allmänheten kunde via telefonslussen ställa frågor med anknytning till debatten. Denna modell förefaller vara ett bra sätt att ge allmänheten insyn och information på ett för dem lättillgängligt sätt.

l0.5.5 Offentliga nämndsammanträden

Andra sätt att öka allmänhetens som har diskuterats insyn är att göra styrelse- och nämndsammanträden offentliga, dvs. öppna för allmänheten. Idag är nämndsammanträden sluma i den meningen att utom ledamöterna och ersättarna har endast andra förtroendevalda, anställda hos kommunen eller särskilda sakkunniga rätt att närvara om de kallats till nämnden för att lämna upplysningar (6 kap. 19 § kommunallagen).

302 och den kommunala

Medborgarna verksamheten

För att andra utomstående skall få rätt att närvara vid kommunala

och landstingskommunala nämnders sammanträden krävs för varje

tillfälle ett enhälligt beslut av nämnden. I en reservation till huvudbetän-

Kommunaldemokratiutredningens

kande SOU 1975:41, Kommunal anförde Nils demokrati, Hörberg (fp) att utredningen inte företett argument som motiverade ett bibehållande av förbudet i dåvarande

kommunallagen mot öppna nämndsammanträ-

den varför han reserverade förmån sig till för en ändring av kommu-

nallagama som möjliggör för en nämnd att besluta att sammanträdet helt

eller delvis skall vara öppet. I av betänkandet

sammanfattningen (SOU 1975:42, sid 34) anförde utredningen om den kommunala demokratin följande i fråga om nämndsammanträden: offentliga

Som vi ser det finns det inte på det kommunala planet något uttalat

behov av att ha offentliga nämndsammanträden. I de flesta kommuner och landsting skulle det även rent ställa

praktiskt sig

svårt att anordna offentliga sammanträden.

Enligt vår mening kan allmänhetens berättigade krav på att få ställa frågor och att få insyn

tillgodoses på annat sätt. Inget hindrar att en nämnd anordnar in-

formationsmöten för allmänheten i samband med sina sammanträden.

Frågan om rätt för allmänheten att närvara vid nämndsammanträden har därefter inte behandlats av någon utredning.

I riksdagsdebatten kring den nya diskuterades fråkommunallagen

gan åter. I fem motioner från de borgerliga partierna samt mp (bet. l990/9lzKU38 sid 86-88) att hela eller delar av nämndsam-

föreslogs

manträden skulle öppnas för allmänheten. Motiven var främst att öka kommuninvänarnas möjlighet till infonnation och i nämnderna där

insyn

många beslut fattas. Utskottet avslog motionerna med till att

hänvisning det enligt utskottet skulle innebära ett väsentligt merarbete genom att

nämnderna då i många fall skulle låta sådana

tvingas sammanträden

föregås av sluma beslutssammanträden. Utskottet pekade också på att ärenden rörande mot enskilda är av den karaktären

myndighetsutövning att de inte lämpar sig för offentlighet. Utskottet tillade att det inte fanns

något som hindrade att en nämnd eller annat kommunalt vid organ

behov anordnade särskilda informationssammankomster för allmänhe-

ten.

I Norge har öppna nämndsammanträden införts

med den nya kommunallagen som trädde i kraft l

januari 1993. I lagen sägs att möten i folkvalda organ i princip skall vara öppna ifall inte särskilda skäl moti-

verar annat. Sådana skäl kan vara tysthetsplikt eller personintressen,

tungt vägande privata eller offentliga intressen. Även var det

tidigare

vanligt med öppna nämndsammanträden men kommunfullmäktige måste

Medborgarna och den kommunala verksamheten 303

då fatta särskilt beslut om det. Förhandlingar i öppna möten kan tas upp

på ljudband, video, radio eller TV om det inte försvårar genomförandet

av mötet. Lagen har ännu varit i kraft för kort tid för att utvärderas. Vi har diskuterat frågan om öppna nämndsammanträden. Vi anser att nämndsammanträden som hittills huvudsakligen bör vara sluma. Om det i lag föreskrivs att nämndsammanträden skall vara offentliga finns det risk för att de egentliga besluten kommer att fattas i andra fora. Vi anser att nämnderna istället mer aktivt kan föra ut information om sin

verksamhet till medborgarna och vid lämpliga tillfällen anordna särskil-

da informationsmöten för allmänheten. Kommuner som önskar hålla öppna nämndsammanträden bör emellertid få möjlighet till detta. En sådan lösning har prövats i Norge med goda erfarenheter. För en sådan frivillig lösning talar också argumentet att i ökad omfattning från kommunfullmäktige till nämnderna

delegering har inneburit en minskad insyn för kommunmedlemmama. Med öppna

nämndsammanträden kan den demokratiska kontrollen öka och kontakterna mellan medborgare och förtroendevalda förbättras.

Vi föreslår därför att det till 6 kap. 19 § kommunallagen görs ett

som innebär att kommuner som så önskar efter särskilt beslut i tillägg kommunfullmäktige kan hålla öppna nämndsammanträden. Fullmäktige får besluta att en nämnds sammanträden helt eller delvis är offentliga. Nämnderna får då avgöra med enkel majoritet om någon del av sammanträdet skall hållas inom stängda dörrar.

Överläggningen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda

skall dock alltid hållas inför stängda dörrar.

10.5.6 Färre offentliga sammanträden

I flera kommuner har fullmäktigesammanträdena blivit färre och fått ett

minskat antal ärenden att behandla. Orsaken är främst ökad delegering

till nämnderna (se 5.4.2). Ett problem i detta sammanhang är att full-

mäktige är det enda forum som är öppet för allmänheten. Om fullmäktige förlorar i betydelse som informationskälla så förlorar medborgarna

också insynsmöjligheter. Därför bör kommunen i sådana fall på andra

sätt kunna öka sin informationsverksamhet och ge medborgarna andra

möjligheter att utöva inflytande över verksamheten. Sådana möjligheter

till och är viktiga om den lokala demokratin inte skall

insyn inflytande

försämras. I dessa kommuner kan öppna nämndsammanträden vara ett

sätt att öka allmänhetens insyn.

304 och den kommunala Medborgarna verksamheten

10.6 Påverkan av beslut

Medborgardeltagande före kommunala beslut bygger på lagstiftning som innebär att medborgarnas åsikter skall inhämtas före beslut. I liksom i Finland, Sverige är sådan lagstiftning sällsynt och gäller endast på stadsplanerings- och byggnadsområdet. Som_ nämnts avser tidigare den finska kommunallagskommittén att använda erfarenheterna från dessa områden som en modell för att föra ut information på andra områden. Kommunala innebär också ett

folkomröstningen medborgerligt

deltagande före beslut. Debatten om en ökad av folkanvändning lokalt omröstningsinstitutet förs även i våra grannländer. Våra förslag beträffande av utveckling folkomröstningsinstitutet framläggs i kapitel 11.

10.6.1 Samråd med användarna

Enligt 6 kap. 8 § skall nämnderna verka för att samråd kommunallagen sker med dem som utnyttjar deras tjänster. I vår enkät våren l992 har 131 kommuner svarat att de vidtagit åtgärder enligt 6 kap. 8 § kommunallagen, för att nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. De vanligaste åtgärderna är att man har samråd med något användar- eller brukarråd, t.ex. eller pensionärshandikappråd. Statens handikappråd har på undersökt ett urval regeringens uppdrag handikappråd i kommuner och län under 1992, i rapporten Vad har hänt med handikappråden? SHR 1993. Av rapporten framgår att 92 procent av samtliga kommuner har ett handikappråd och att dessa främst fungerar som fora för och diskussion.

informationsutbyte Det framgår också

att handikapprådens möjligheter att faktiskt påverka den förda politiken är mindre och har minskat både i kommuner med kommundelsnämnder, och i kommuner med beställar-utförarmodell. I kommuner med beställarfunktion hamnar utanför handikapprådet upphandlingsprocessen och har ingen insyn i och avtalsskrivande. upphandling Eftersom handikapprådet placerats på beställarsidan har de också kommit längre från produktionen. Beställarpolitikema anser inte som sin uppgift att företräda en viss grupp av kommuninvånare dit handikapporganisationema räknas.

Medborgama och den kommunala verksamheten 305

10.6.2 Villkorad delegation

I 6 kap. 38 § kommunallagen sägs att om en nämnd med stöd av 33 § uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar, får nämnden

uppställa villkor som innebär att de som utnyttjar nämndens tjänster

skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller yttra sig, innan beslutet fattas. Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet. Detta förfaringssätt brukar kallas för villkorad delega-

tion, med eller utan vetorätt. Bestämmelsen syftar till att förstärka det s.k.brukarinflytandet när beslut skall fattas. Reglerna infördes i kommu-

nallagen genom lagstiftning år 1988 (prop. 1986/87:91, bet.KU 1987/88:23) och överfördes utan någon ändring i sak till den nuvarande kommunallagen.

Diskussionen om brukarinflytande och brukarmedverkan har

forts under hela 1980-talet. En definition av begreppet brukare finns i

propositionen om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop.

1986/87:91 s. 13) där det uttalas att brukare är personer som nära och

personligt berörs av en kommunal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relativt lång period. I departementspromemorian Vidga Brukarinflytandet (Ds 1991:18), definieras brukarinflytande som den påverkan på tjänstemas utform-

ning i kommuner och landsting som sker genom någon form av delta-

gande i den besluts- eller verkställighetsprocess som avser genomföran-

det av en verksamhet. För denna verksamhet skall det ha fattats

politis-

ka beslut rörande mål och resurser. I detta betänkande använder vi begreppen brukare respektive an-

vändare av kommunens tjänster som synonyma begrepp. Dessa former av direkt inflytande på servicen har setts som ett naturligt komplement till individens politiska inflytande genom de poli-

tiska partierna eller vid själva valhandlingen. Demokratiberedningen

föreslog i sitt huvudbetänkande (SOU 1985:28) Aktivt folkstyre i kommuner och landsting b1.a. att brukarinflytandet skulle utvecklas genom

att olika samrådsformer skulle kopplas till delegeringsinstitutet, så som nu har skett.

Ett vidgat brukarinflytande har också behandlats av b1.a. en arbetsgrupp under stat-kommunberedningen, som lämnat den ovan nämnda

rapporten (Ds 1991:18) Vidga brukarinflytandet. Arbetsgruppen menade att kommunallagens regler kunde kompletteras med målskrivningar om mer eller mindre långtgående brukarinflytande i olika speciallagstift-

ningar i samband med översyn av dessa. Reglerna om villkorad delegation har inte använts i någon större

omfattning enligt kommitténs enkät. Villkorad delegation används i

främst på skolområdet. Det är sällsynt att användarna har vetorätt.

306 Medborgarna och den kommunala verksamheten

Vi beskriver nedan en del exempel på villkorad som vi funnit delegation

inom skolområdet samt landsbygdsutveckling. I många skolor finns förvaltningsråd i vilka elever, föräldrar, lärare

och rektor är representerade. Förvaltningsråden är alltid och rådgivande det är skolledaren som har det slutliga beslutsansvaret. Eleverna utses vid elevrådsmöten och via klassmöten

föräldrarepresentantema eller Hem och skola-föreningen.

Användarinflytande genom rådgivande förvaltningsråd vid skolorna är obligatoriskt i Stockholms kommun sedan 1992. Förvaltningsråden

täcker in skol- och fritidshemsverksamheten. Från den 1 januari 1993

prövas i kommundelen Stuvsta-Snättringe i Huddinge kommun förvalt-

ningsråd som täcker in skola, fritidshem och Rådet skall

barnomsorg.

bestå av lika många representanter för föräldrar och elever som för personalen. I Nässjö kommun har man gått längre och infört brukarråd med vetorätt vid skolor och fritidshem. Barnbarnstugor, och ungdomsnämnden har gett brukarrådets ledamöter såväl

förslagsrätt som yttranderätt i alla frågor av väsentlig för barn och elever. Nämnden betydelse

har också föreskrivit att områdeschefen/rektor måste få en

tillstyrkan

från brukarrådet för de beslut han fattar från på delegation nämnden, d.v.s. brukarna har här vetorätt

enligt 6 kap. 38 § sista stycket kommu-

nallagen. Brukkarråden skall inrättas i arbetsområde för rektor-

varje

/områdeschef och är gemensamma för och

barnomsorg grundskola.

Råden består av maximalt sex föräldrar och maximalt fem elever. Två personalrepresentanter och en representant för barn och ungdomsnämnden har endast yttranderätt. Brukarrådet behandlar bl.a. och budget

resursanvändning, lokaldisponering, inköp, reparationer, utvärdering och utveckling av verksamheten, trivsel, öppettider, former för föräldrainflytande och föräldramedverkan.

I Malmö kommuns skolplan 1993 står att rektorsomrâdena under hösten skall få möjlighet att pröva lokala skolråd med föräldra-och elevmajoritet. På sikt skall ett beslutande skolråd inrättas vid varje rektorsområde. Man har tänkt sig att utnyttja

kommunallagens regler för

villkorad delegation. Beslutanderätten delegeras till rektor men han får endast fatta beslut om han har av skolrådet bakom

majoriteten sig.

Vid de kommunala högskolorna har studentema enligt 12 kap. 3 §

högskoleförordningen (1993:100) rätt att vara representerade i alla

beslutsorgan under styrelsen (nämnden) som behandlar

utbildningsfrågor. Studentrepresentanterna utses genom val bland studentema.

Vid gymnasieskolorna sker samrådet i skolkonferensen, vilken består av lika många företrädare för eleverna som För lärare och övrig

skolpersonal. Enligt 8 § gymnasieförordningen (1992:394) kan viss

beslutanderätt överföras till skolkonferensen.

Medborgarna och den kommunala verksamheten 307

Andra exempel på villkorad delegation finns i Svågadalen i Hudiksvalls kommun. Där har ett självförvaltningråd slutit avtal med Dellenbygdens kommundelsnämnd om självförvalming av skola, barnomsorg, äldrevård, fritid och kultur i dalen. Formellt delegeras beslutanderätten till en platschef enligt kommunallagens regler om villkorad delegation. Denne fattar beslut efter av självförvalmingsrâdet. Platschetillstyrkan fen är budgetansvarig inför kommundelsnämnden. Självförvalmingsrâdet förfogar över en budget på ca 10 miljoner kronor. Rådet består idag av representanter för byalag och intresseförening och andra föreningar. Från år 1994 föreslås istället att representanterna skall utses genom personval. Projektet har utvärderats av Trygghetsfonden (7/92) och erfarenheterna är främst positiva. Ett liknande projekt förekommer i Dädesjö by i Växjö kommun. Här ñnns ett brukarrâd med representanter för Hem- och skolaföreningen, pensionärsföreningen, sockenrådet och den ekonomiska föreningen. Brukarrådet har begärt att få lokal självförvaltning av medborgarhuset Staffansgården med serviceboende, daghem, fritids, och restaurang med skolbespisning. Landstinget i Skaraborg har under några år prövat en modell med ökat inflytande för vårdtagarna vid den samordnade habiliteringsverksamheten for barn och ungdomar i länet. Verksamheten leddes av en styrelse bestående av anställda med särskilda insikter och kunskaper som var av betydelse för samordnad habilitering och företrädare för brukarna (föräldrarna). Styrelsen som var en s.k. professionell verksambestod av 5 ledamöter och 5 suppleanter, varav 2 ledamöhetsstyrelse, ter och 2 suppleanter företrädde brukarna. Verksamhetsstyrelsen hade ett reglemente som överenstämde med övriga nämnder och styrelser inom landstinget. Styrelsen var underställd förvaltningsutskottet och sociala nämnden i landstinget. Ledamöterna hade fullständigt förvaltningsansvar och samma befogenheter som ledamöter i traditionella nämnder, t.ex. revisionsansvar. Modellen upphörde i samband med förändringar av den politiska ledningsorganisationen men erfarenheterna av det ökade användarinflytandet var mycket goda. Användarrepresentantema tillförde styrelsen många värdefulla erfarenheter och genom styrelsens sammansättning fick man en bred uppslutning bakom fattade beslut.

10.6.3 Deltagande i produktionen

Lokalbefolkningen eller brukarna kan också delta i utförandet av kommunal service, genom t.ex. gemensam förvaltning av grönområden eller källsortering av sopor. Denna typ av aktiviteter tenderar att öka när den

308 Medborgarna och den kommunala verksamheten

offentliga servicen vilket försämras, har skett i många glesbygdskommuner. Även i storstadsområdena organiserar kommuninvânarna alternativ där den offentliga servicen är När t.ex. otillräcklig. posten på Reimersholme i Stockholm lade ner sin filial organiserade pensionärsföreningen posthållningen på frivillig basis. Likaså har de organiserat väntjänster åt varandra, som promenader, apoteksbesök, och utflykter. Den mest kända typen av deltagande i kommunal service i Sverige är framväxten av föräldrakooperativ barnomsorg vilken i slutet av 1992 omfattade ca 25 000 barn eller ca 6 % av all Denna barnomsorg. typ av växte fram till omsorg följd av dels en brist på barnomsorg, dels på grund av föräldrarnas önskan att kunna påverka formerna for omsorgen. På senare år har friskolorna ökat i tillväxt och många föräldrar engagerat sig i denna typ av skolverksamhet. I många kommuner växer idag fram liknande brukarkooperativ inom främst äldreomsorg och handikappomsorg. Ett exempel är äldrekooperativet Ingelsgârden i Strömsunds som av lokalbekommun, skapades folkningen för att de äldre skulle kunna bo kvar och bygden leva vidare. Syftet med brukarkooperativ är oftast att få utforma verksamheten efter egna önskemål och få större valfrihet för den enskilde. Att brukarna helt tar över och i egen regi driver en verksamhet som tidigare utförts i kommunal regi kan sägas vara den form av medborgerligt deltagande i servicen som ger brukarna störst makt och inflytande över verksamheten. Andra former för i kommunal medborgerligt deltagande service har växt fram på grund av ökad arbetslöshet och minskade ekonomiska resurser i kommunerna. Från januari i år kan visst idéellt arbete, bl.a. inom den kommunala sektorn, berättiga utförsäkrade arbetslösa till förnyad kassaersättning, enligt lagen (1992:1331) om arbetslivsutveckling. Regeringen tillsatte under våren 1993 en för att beredning främja den ideella sektorns skall utveckling. Beredningen fortlöpande analysera och utarbeta om hur den ideella sektorn forslag kan ges ett större ansvar när det gäller att komplettera verksamheter som bedrivs i offentlig regi. Förslagen kan också avse att tillhandahålla alternativ till beoffentligt driven verksamhet. Resultatet av arbete skall beredningens redovisas senast den 30 juni 1996.

l0.6.4 Användarstyrda självförvaltningsorgan

Opinionsundersökningar visar att medborgarna har stor tilltro till skolornas förmåga att ge och Däremot kunskap färdigheter. anser majoriteten

Medborgarna och den kommunala verksamheten 309

av föräldrar (65 %) att de har små möjligheter att påverka skola och

skolmiljö. Ändå är skolans område det där man kommit längst med ett

fonnaliserat samrådsförfarande. Kanske beror maktlösheten på att dessa samrådsorgan endast är rådgivande och inte beslutande.

I Sverige finns inte något stöd i lag för kommunfullmäktige att

delegera beslutanderätt till ett brukarorgan vid en kommunal institution.

I Danmark finns sedan länge ett brukarinflytande vid vissa typer av

offentliga institutioner, t.ex.barnstugor och skolor. Brukarinflytandet har stöd i speciallagstiftning från l970-talet. I slutet på 1980-talet har

brukarinflytandet förstärkts genom ändringar i bl.a. folkskolelagen. I

alla kommunala skolor skall det finnas skolstyrelser (skolebestyrelser) där representanter för föräldrarna utgör majoriteten och är de enda som automatiskt har rösträtt. Av skolstyrelsens 9 eller ll medlemmar väljs 5 eller 7 medlemmar vid öppna val bland föräldrakretsen vid skolan. De övriga 4 medlemmarna väljs bland skolans medarbetare (2 medlemmar) och bland skolans elever (2 medlemmar). Kommunfullmäktige kanefter

anmodan från Skolstyrelsen besluta att en av dess medlemmar skall delta

i skolstyrelsens möten utan rösträtt. Ordföranden för Skolstyrelsen väljs

bland föräldrarepresentantema. Syftet med lagändringen 1989 var att

främja möjligheterna till ekonomisk och pedagogisk självförvaltning vid skolorna samt att öka inflytandet för föräldrar och skolledaren. Lärare

och elever deltar utan rösträtt men kan tilldelas rösträtt av kommun-

fullmäktige om skolstyrelsen så önskar. Skolstyrelsen har dels rådgivande funktioner dels en självständig beslutanderätt beträffande t.ex. dis-

positionen av skolans budget, godkännande av läromedel, fastställande

av ordningsregler, principer för verksamheten, arbetsfördelning mellan lärarna m.m. Skolledaren är ansvarig för att genomföra skolstyrelsens

beslut.

Ovan beskrivna uppgifter är de som i förhållande till lagen som minimum skall ligga hos skolstyrelsen. Härutöver kan kommunfullmäk-

tige delegera ytterligare kompetens eller beslutanderätt till skolstyrelsen.

Erfarenheterna av de första tre åren är goda och en utvärdering kommer att föreläggas utbildningsdepartementet under hösten.

På daghemsområdet gäller från den l januari 1993 liknande regler om brukarbestyrelser. Här är tiden ännu för kort för någon utvärdering.

På äldreområdet har möjligheten att etablera boenderåd (beboerråd)-

på sjuk-och ålderdomshem (plejehjem) understrukits i biståndslagen.

Boenderådet är ett formellt forum för samarbete mellan de boende på ålderdomshemmet och ledningen för hemmet. Kommunfullmäktige

fastställer vilken kompetens och vilka uppgifter boenderådet skall ha.

Stadgama för ett sådant råd skall innehålla bestämmelser om antal ledamöter, valprocedur och valperiod, mötesstruktur, arbetsområden och kompetens. Boenderådet kan besluta om riktlinjer för hemmets

310 Medborgarna och den kommunala verksamheten

arbete, budget, kostplaner, daglig drift, Liknande personalanställningar. boenderåd finns vid institutioner för handikappade. I några kommuner som t.ex. och Kolding Börkop har man gått längre och gett självförvalmingsorgan, äldreråd eller centerråd ,full beslutanderätt över och budget förvaltning av dagcenter och andra kommunala institutioner för äldre. De som institutionerna nyttjar väljer sina representanter i öppna personval vid ett allmänt möte. Centerrådet har tecknat ett avtal med kommunen om ekonomisk sjålvförvaltning. Man utsätts för samma som andra kommunala sparkrav institutioner. I Börkop har centerrådet även arbetsgivaransvar men så är inte fallet i Kolding. Kommunfullmäktiges ärendelistor översänds inför varje möte till pensionärsrådet, ett övergripande samrådsorgan med pensionärsforeningarna i kommunen. Föreningarna kan då rekvirera och handlingar begära förhandling i ärenden som är av särskilt intresse för dem. Kommunfullmäktige kan utan särskilt lagstöd delegera uppgifter som rör utförandet av till serviceuppgifter brukarorgan. Det gäller både uppgifter av innehållsmässig och ekonomiskt art. Beslutanderätt kan däremot inte delegeras när det gäller myndighetsutövning.

10.6.5 Analys

Brukarinflytandet har i praktiken haft vissa svårigheter att få fotfäste i den kommunala verksamheten. En till detta kan vara att det förklaring inte har funnits så stark efterfrågan på denna typ av inflytande från medborgarnas sida. En annan förklaring kan vara att det har varit svårt att finna bra former för samverkan. Olika undersökningar från bl.a. barnomsorgen i Stockholm tyder på att föräldrar under normala förhållanden främst vill ha över men inflytande inte direkt medverka i barnomsorgen. Vidare har det funnits en rädsla hos anställda många samt deras fackliga företrädare för att brukarna skulle få för stort inflytande över verksamheten på bekostnad av att personalens inflytande skulle minska. har heller inte drivits Brukarinflytandet från partiernas sida, vilket kan ha samband med den osäkerhet som många förtroendevalda känner när det gäller mellan avvägningen den representativa demokratin och mera direkta inflytandeformer. Under slutet av 1980-talet och av 1990-talet början har en annan syn på brukar-/eller konsumentinflytande gjort sig gällande. Företrädare för den s.k. public choice-skolan menar att kunden utövar sin makt som konsument främst genom sina valmöjligheter (choice). Om konsumenten inte är nöjd med servicen och om klagomålen (voice) inte leder till bättring, överger han producenten (exit) och väljer en annan. En förutsättning för detta är förstås att det finns en reell marknad med konkur-

och den kommunala verksamheten 311 Medborgama

rens. Konsumenten förutsätts att på affärsmässig, rationell grund välja som ger bäst service. en sådan den producent på marknaden Enligt renodlad kundvalsmodell behövs inte några särskilda samrådsförfaran-

den eller inflytandeformer eftersom valmöjligheten i sig själv innebär

tillräcklig makt.

Enligt opinionsundersökningar anser allmänheten att möjligheterna

och skola är Fram-

till påverkan inom barnomsorg mycket begränsade.

växten av föräldradrivna daghem under l980-talet,vilket idag omfattar

ca 20 000 vuxna personer i frivilligt arbete, liksom t.ex. STIL-projektet

med funktionshindrade som själva

(Stockholm Independent Living)

assistenter flera i väljer sina personliga tyder på att det bland grupper

samhället finns ett stort intresse att få ökat inflytande över den kommu-

nala servicen. Även inom finns f n flera projekt där äldreomsorgen äldre sin kommunala service efter egna önskemål och behov. planerar Särskilt är detta i där önskemål ñnns om att kunna bo

vanligt glesbygd kvar. Bland driver Statens ungdomsråd flera projekt med

ungdomar i kommunal verksamhet och öka

syfte att göra de unga mer delaktiga

över för dem angelägna områden. Olika undersökningar har

inflytandet

visat att maktlöshet bland ungdomar lätt leder till utanförskap och bidrar till att öka våldstendenserna i samhället. Vi tror således att det finns ett intresse från användarna av kommuöver denna och kunna de

nal service att få ett ökat inflytande påverka

Motiven ett ökat är

beslut som fattas. för att ge användarna inflytande

flera. är demokratiargumentet, att ett ökat för

Det viktigaste inflytande

de närmast berörda har ett demokratiskt värde i sig. Därutöver kan

användarnas i form av bättre måluppfyllelse, prioriteringar ge effekter

dvs. medel satsas där de bäst behövs och efterfrågas. Slutoffentliga mer delaktiga i fattade beslut och kan därför på ligen blir användarna ett annat sätt ställa sig bakom dem.

När det gäller formerna för inflytandet tror vi att det måste variera

efter dels verksamhetens art och dels beroende på om servicen utförs i kommunal drift eller på entreprenad. Kundvalsmodellen är idag inte fullt utvecklad, valmöjlighetema finns ännu inte i tillräcklig mängd. Det kan också ifrågasättas om enbart

inflytande. En kund kan vilja

valmöjligheter ger ett tillfredsställande framföra sina till producenten utan att behöva lämna honom.

synpunkter

En behöver få kunskap om varför en kund lämnar

tjänsteproducent honom. Slutligen orkar en kund inte byta producent alltför många gång-

er under sin brukarkarriär, det går inte att flytta vare sig bam eller ofta. Kontinuitet och förtroendefulla kontakter

gamla alltför långvariga

har ett särskilt värde inom vård-och omsorgssektom.

Man bör enligt vår mening kunna kräva inflytande även efter det att

man har valt skola eller liknande.

Medborgarna och den kommunala verksamheten

I många svenska kommuner förändras nu nämndorganisationen till beställar-utföramämnder och en del av driften läggs över i privat regi. Det ställer särskilda krav på nya former för samråd och inflytande. Man kan tänka sig olika modeller för hur samrådet med dem som utnyttjar nämndens tjänster skall ske och om huvudansvaret skall ligga på beställarnämnden eller utföramämnd. Med tanke på beställamämndens möjligheter att skriva in krav på i avtal användarinflytande med producentenheter förefaller det att lämpligt förlägga samrådet till beställarnämnden. Det utesluter inte att samråd givetvis kan ske även på andra nivåer, i utskott eller beredningar kopplade till kommunfullmäktige eller ett samrådsförfarande direkt kopplat till produktionen. Den tidigare nämnda från rapporten Statens Handikappråd visar emellertid på att handikappråd till beställamämnder kopplade upplevde att deras reella inflytande hade minskat. Det är viktigt att berörda grupper ges ett reellt inflytande genom sina kontakter med beställamämnden och inte utestängs vid upphandlingar och avtalsskrivande. De kan ha

mycket viktiga synpunkter att tillföra vid valet av producent eller ifråga om hur samrådet med användarna skall regleras i avtalet. Slutligen behöver samrådet med användarna inte bara bestå i fasta intressentsammansatta organ som pensionärsråd eller handikappråd. En mångfald av metoder bör kunna användas för att fånga upp användarnas respektive kommunmedlemmarnas synpunkter. Det är också viktigt att fånga upp synpunkter från sådana grupper som har svårt att göra sig hörda och är underrepresenterade i samhälls-

organ och intresseorganisationer, t.ex. arbetslösa, ungdomar, barn, anhöriga m.m. I Stockholms kommun har framförts förslag om att inrätta en ombudsman för äldre-och

handikappomsorgen. Liknande tankar framförs i

psykiatriutredningens slutbetänkande (SOU 1992:73) om att psykiskt få rätt till ett personligt ombud som talar för dem. I Handisjuka skulle

kapputredningens slutbetänkande (SOU 1992:52), föreslås att en nationell Handikappombudsman skall inrättas, som kan följa efterlevnaden av lagar och uppmärksamma att funktionshindrade inte missgynnas. Genom lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) införs bl.a. en rätt till biträde av personlig assistent för funktionshindrade. Funktionshindrade som inte själva är i stånd att begära individuella stödinsatser kan företrädas av vårdnadshavare, god man, förmyndare eller förvaltare. I lagen fastslås också att kommunen skall samverka med organisationer som företräder människor med funktionshinder. I där samrådsorgan kommunmedlemmar eller användare deltar före beslut är det att viktigt klargöra hur samrådsmodellen ser ut, i vilka frågor medlemmarna får lämna synpunkter rent allmänt, när medlemmarna får delta i beredningen av ett ärende (där synpunkterna registre-

och den kommunala verksamheten Medborgarna 313

ras och finns med i och slutligen när medlemmarna

beslutsunderlaget),

får vara med och fatta delegerade beslut och vilket ansvar det i sådana fall innebär. I Ungdomskommitténs betänkande och makt Ungdom (SOU 1991:12), framförs förslag om att skolornas samrådsorgan skall bli

självstyrelseorgan med egen beslutanderätt. Vidare föreslås att eleverna

och inte föräldrarna bör vara i majoritet i sådana styrelseorgan i skolorna. Ju äldre hamen är desto färre för de vuxna bör ñnrepresentanter nas. Ur förefaller

demokratisynpunkt detta riktigt men är samtidigt svårt att genomföra i verkligheten. Omyndiga kan inte få förtroendeuppdrag

som innebär ett ekonomiskt ansvar. Däremot bör eleverna på andra sätt

ges inflytande över sin skolmiljö och fritid. Regeringen har gett Statens Ungdomsråd i uppdrag att arbeta strategiskt med dessa frågor och flera

demokratiprojekt redovisas i en skrivelse till regeringen 1992-12-30.

10.6.6 Våra överväganden

Vi har funnit att kommunallagens regler om samråd med brukarna

utnyttjas i alltför begränsad omfattning när det gäller verksamhet i egen

regi och ännu mindre när det gäller verksamhet

i entreprenadform. Vi tror att det finns ett intresse från användarnas sida att få ett ökat in-

flytande över kommunal service och att kunna de beslut som påverka

fattas. Motiven för att ge användarna ett ökat direkt är främst

inflytande demokratiska men också effektivitetsargument kan anföras. Formema

för inflytandet kan variera efter dels verksamhetens art och dels beroende på om servicen utförs i kommunal drift eller på entreprenad.

Vi anser att reglerna om villkorad delegation borde kunna användas i betydligt större utsträckning än vad som nu är fallet både inom

skol- och men även inom och äldreom-

barnomsorgsområdet handikappsorgsområdet. Lagens möjligheter skulle kunna utnyttjas mer vid olika

kommunala serviceinstitutioner, liksom vid samordnad

glesbygds-

service. Bestämmelsen om villkorad delegation är emellertid inte skriven för

att tillämpas i entreprenaddriven verksamhet. Vi tror inte heller att

någon motsvarighet till denna

regel går att använda i entreprenaddriven kommunal verksamhet. Vi föreslår istället att i sam-

användarinflytande

rådsforrn kan ingå som ett villkor i entreprenadavtal om drift av t.ex.

daghem, förskolor, fritidsgårdar, dagcentraler för pensionärer, service-

hus och sjukhem eller andra institutioner. Vi föreslår således att kommunerna skall att utnyttja möjligheten skriva in samrådsförfarande i avtal med entreprenörer. Bestämmelsen i 6 kap. 8 § kommunallagen om att nämnderna skall samråda med dem som

umyttjar dess tjänster är inte heller den skriven

314 Medborgarna och den kommunala verksamheten

för att tillämpas i entreprenaddriven verksamhet. Vi föreslår inte heller någon Förändring av kommunallagen i denna riktning. Vi pekar istället

på möjligheterna att reglera lämpliga former för samråd och medin-

flytande i entreprenadavtalet. Även sanktioner för underlåtet samråd

bör finnas inskrivet i avtalet.

Det är också väsentligt att användarna av servicen får delta i

diskussionema om hur avtalet skall utformas. Vid upphandling och

avtalsskrivning bör beställarnämnden föra en dialog med olika använ-

dargrupper eller dess representanter så att dessa inte utestängs med

hänvisning till sekretessbestämmelser. För verksamhet i kommunal regi vill vi öppna möjlighet för kom-

muner som så önskar att kunna uppdra viss beredning, förvaltning och

verkställighet till användarstyrda lokala självförvaltningsorgan.

Vi föreslår därför en särskild lagreglering som möjliggör ett sådant förfarande i kommunalt driven verksamhet. Nämnden beslutar efter fullmäktiges medgivande om inrättandet av självförvaltningsorgan.

Organens uppgifter och verksamhetsformer samt antalet ledamöter

bestäms av fullmäktige. Självförvaltningsorganet består av anställda och

företrädare för dem som använder en nämnds tjänster vid en anläggning eller institution. Företrädare för användarna skall alltid utgöra flertalet av de ledamöter som har beslutanderätt.

Överklaganden

10.7 och andra

klagomål

Om kommunmedlemmen inte kan påverka kommunala beslut innan de

fattas eller delta i själva beslutsfattandet så kan han eller hon ändå utöva

inflytande genom att överklaga beslutet.

Enligt opinionsundersökningar är svenska folket huvudsakligen

nöjda med den kommunala servicen, speciellt med fritidsverksamhet och

vägstandard. Ändå växer antalet överklaganden på kommunala beslut.

Det är svårt att säga om detta är uttryck för ett ökat missnöje eller om

de mer är uttryck för ökade kunskaper och bestämda önskemål hos

befolkningen. En tendens i tiden är att individerna ser sig mindre som

undersåtar i förhållande till myndigheter utan mer som kunder med

bestämda krav på den kommunala förvaltningen.

Överklaganden av beslut hänför sig till den mer formella procedur-

nivån, som Lex. förvaltningsbesvär eller laglighetsprövning av kommunala beslut enligt kommunallagen kapitel 10. Andra klagomål kan vara mer informella och t.ex. gälla kvaliteten på en tjänst. Man vänder sig då i första hand direkt till den producentenhet som tillhandahåller tjänsten för att få en ändring.

Medborgama och den kommunala verksamheten 315

10.7.1 Den formella nivån överklaganden

När det gäller den förstnämnda formella nivån, finns klara regler i

svensk lagstiftning om hur myndighetsbeslut överklagas.

Varje kommunmedlem har enligt 10 kap. kommunallagen rätt att få kommunens eller landstingets beslut prövade genom att överklaga dem hos kammarrätten (en förvaltningsdomstol). Denna möjlighet att över-

klaga, laglighetsprövning vilket tidigare kallades kommunalbesvär, tillkom redan år 1862. Systemet kan ses som en demokratisk medbor-

garkontroll över att kommunerna och landstingen fattar lagliga beslut. Genom kommunalbesvären avgörs också gränserna för den kommunala

kompetensen av förvaltningsdomstolarna. Istället för att staten detaljreg-

lerar den kommunala kompetensen avgörs gränserna för denna genom

utvecklingen av rättspraxis.

En medborgare kan också överklaga ett beslut av en kommunal nämnd som direkt berör honom

(s.k. förvaltningsbesvär). Överklagan-

det ges in till den myndighet som meddelat beslutet bl.a. för att denna skall ges en första möjlighet till omprövning. Beslutet kan vidare prövas

till både laglighet och lämplighet av en fristående förvaltningsdomstol

(länsrätt eller kammarrätt) vilken kan ersätta beslutet med ett nytt be-

slut. Vissa beslut överprövas av statliga överordnade förvaltningsmyndigheter. I sista instans kan beslutet överklagas till regeringsrätten ifall denna beviljar prövningstillstånd.

Vissa ärenden överklagas direkt eller i sista hand till

regeringen.

Detta kan sägas vara en gammal svensk tradition att gå till med

kungs

sina klagomål. Det förefaller som om medborgarna i allt högre har

utsträckning

använt sig av möjligheten att överklaga kommunala beslut under senare

år. Antalet förvaltningsbesvär över kommunala beslut har ökat kraftigt. Det är särskilt mål enligt socialtjänstlagen som ökat från runt 8 000 år

1988 till ca 21 000 år 1992 i länsrätterna, respektive från 1 500 till 3 000 i kammarrätterna under samma period. Merparten av dessa överklaganden gäller rätten till ekonomiskt bistånd, speciellt nivån på socialbidragen.

10.7.2 Den informella nivån -

klagomål

När det gäller klagomål på själva utförandet av servicen är de formella vägarna något mindre utvecklade i kommunerna än i landstingen. För landstingens verksamhet finns ett flertal instanser för att motta klagomål

från brukare, t.ex förtroendenämnden, patientförsäkringen, läkemedels-

försäkringen och hälso-och sjukvårdens ansvarsnämnd. Information om

316 Medborgarna och den komtnunala verksamheten

dessa instansers uppgifter, adress och telefon tillhandahålls på ett lättillgängligt sätt för medborgarna i telefonkatalogen. Motsvarande klagomålsinstanser finns inte för kommunernas verksamhet. Dock har tankar på förtroendenämnder respektive ombudsmannainstitut för svaga grupper i kommunerna lanserats i olika sammanhang. Härvid kan påpekas att en del brukarorganisationer fungerar som talesmän både för kollektivet och för enskilda brukare.

10. 8

Sammanfattning

De rättigheter och skyldigheter som följer med det kommunala medlemskapet kan tillsammans med offentlighetsprincipen sägas utgöra

essensen i den lokala demokratin. Med kan

offentlighetsprincipens hjälp

medborgarna kontrollera hur kommunen sköts. När kommunal verksamhet läggs ut på entreprenad eller annan extern drift blir emellertid

offentlighetsprincipen inte längre tillämplig och vissa överklagnings-

möjligheter för medborgarna försvinner. Vi menar att kommunen alltid har kvar sitt ansvar för verksamheten även när driften utförs av någon annan. Kommunen måste behålla kontrollen över verksamheten, garantera den samt se till

offentliga insynen

att de som verksam-

kommunalrättsliga principerna följs. Frågor gäller hetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet är inte förhandlingsbara

med entreprenörer. Vi föreslår därför att 6 kap. 7 § kommunallagen så att

kompletteras det klart framgår att nämndernas ansvar också omfattar verksamhet

under nämnden där kommunen eller landstinget slutit avtal med någon annan om att utföra uppgifterna. Vi föreslår också att 3 kap. 16 § så att det klart fram-

kompletteras

går att denna bestämmelse även gäller kommunala entreprenader, dvs.

uppgifter som nämnderna ansvarar för men genom avtal låter någon

annan utföra. Vi föreslår även att det i införs

kommunallagen en ny paragraf, 18a,

om att när kommuner eller landsting sluter avtal med någon annan om att utföra en uppgift som kommunen eller landstinget ansvarar för, så

skall de och allmänheten ges möjlighet att kontrollera den verksamhet i

vilken uppgiften utförs. Kommunens och landstingets kontroll samt

allmänhetens insyn skall med beaktande av enskilda intressen ha den omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, kommunens eller landstingets och allmänhetens intresse av hur verksamheten

utförs samt omständigheterna i övrigt. Den kommunala informationen har en strategisk betydelse för hur den lokala demokratin kan utvecklas. Det förekommer olika former av

Medborgarna och den kommunala verksamheten 317

kommunal information som t.ex. basinformation, marknadsförande information, serviceinformation, jämförande information och myndighetsinformation. Det finns vissa brister i den kommunala informationen. Nya kommunikationsformer växer fram och behövs alltmer För att dialogen mellan valda och väljare skall hållas vid liv. Kontaktema mellan medborgare och politiker behöver förbättras.

Opinionsundersökningar pekar på att medborgarna känner ett stort

avstånd till sina politiker. Det är vanligare att man kontaktar kommunala tjänstemän. Idag är det endast fullmäktigemöten som är öppna för allmänheten. På många håll har antalet minskat i takt

fullmäktigemöten

med att ärenden delegerats till nämnderna. Vi anser att kommuner som önskar hålla öppna nämndsammanträden skall få möjlighet till detta. Vi

föreslår därför ett tillägg till 6 kap. 19 § kommunallagen som innebär

att kommuner som så önskar efter särskilt beslut i

kommunfullmäktige

kan hålla öppna nämndsammanträden. Nämndema skall verka för samråd med dem som deras

utnyttjar

tjänster. I många kommuner sker samråd med användarna i förvaltningsråd i skolor och daghem, handikappråd och pensionärsråd. Det

finns också självförvaltningsråd på som ansvarar för verklandsbygden samhet inom flera olika områden som barnomsorg, skola, äldreomsorg,

fritid och kultur. Idag delegeras vanligen beslutanderätten till platschefen som sedan beslutar efter samråd. Vi föreslår att användarna av kommunal service skall få ett ökat

inflytande över denna och kunna delta i de beslut som fattas. Kommu-

ner som så önskar skall kunna uppdra viss beredning, och

förvaltning

verkställighet till användarstyrda lokala självförvaltningsorgan vid kommunala institutioner. Vi föreslår därför en särskild lag om kommunala

självförvaltningsorgan. Självförvalmingsorganet skall bestå av anställda

och företrädare för dem som använder en nåmnds tjänster vid en anläggning eller institution. Användarna skall utgöra flertalet av de ledamöter som har beslutanderätt. För verksamhet som läggs ut på entreprenad föreslår vi att kommunerna skall utnyttja möjligheten att skriva in samrådsförfarande med användarna i avtalet med entreprenören. Även sanktioner för underlåtet samråd bör finnas inskrivet i avtalet.

318 Medborgarna och den kommunala verksamheten

Käll- och litteraturforteckning

Bilaga 2 Överförande av verksamhet från nämndförvaltning till entreprenad

SOU 1985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting SOU 1990:44 Maktutredningen SOU 1991:24 Visst går det an! SOU 1993:47 Konsekvenser av valmöjligheter SOU 1991:12 Ungdom och makt

Ds 1991:18 Vidga Brukarinflytandet! Ds 1993:38 Enskild vård och omsorg offentlig tillsyn Ds 1993:4 Medborgarkontor

1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade

KU 1990/91:38 KU 1987/88:23

Statens Handikappråd, Vad har hänt med handikapprâdenih SHR 1993 Svenska Kommunförbundet, SIFO, Attitydprojektet 1992 Trygghetsfondens rapportserie 7/92 - Svågadalsprojektet

Alf och Maria Bergroth, Utvärdering av Svågadalsprojektet, 1992 Skolplan för Stockholms stad 1992-1994, antagen 1991 Malmö Skolplan 1993-1994 En skola att utvecklas i, fastställd feb 1993 Petersson m.fl. Medborgarnas makt, Carlssons bokförlag 1989

Sundell och Bennet, 1992, Äppel, päppel, pimm, parum, - En under-

sökning av föräldrars val av barnomsorg Kerstin Johansson, Föräldrakooperativa daghem i Kalmar kommun - en utvärdering, Högskolan i Kalmar 1990

Norge: NOU 1990:13 Forslag till ny lov om kommuner og fylkeskommuner Kommuneloven, Lov av 25 september 1992 om kommuner og fylkeskommuner, Kommunaldepartementet, Oslo

Danmark: Lov om folkeskolen,Undervisnings-och Forskningsministeriets lovbekendtgörelse nr 519 af 3 juli 1991 Forslag til Lov om aendring av lov om folkeskolen, lovforslag nr L 215, feb 1989, undervisnings-og forskningsministeriet

Medborgama och den kommunala verksamheten 319

Vejledning om valg af foraeldrerepraesentanter til skolebestyrelser i folkeskolen, undervisnings-og forskningsministeriet 1989

lov nr 829, 1992 om socialt bistånd, ( foraeldrebestyrelser i kommunale

daginstitutioner mm)

Regler for brugerindflydelse, PM till nordiskt kommunministermöte

Rapport om ökat brukarinflytande på det kommunala området- rapport

från den av inrigesministern tillsatta arbetsgruppen om utdelegering till lokala brukare og brukargrupper, juni 1989, inrigesministeriet Land distrikten - ändrade villkor,betänkande nr 1242- december 1992 från inrigesministeriet

England:

Healthy Dialogues, South West Thames Regional Health Authority 1992

Kommunala

folkomröstningar, ökat personval 321

11 Kommunala

folkomröstningar,

Ökat

personval

Vi anser att den representativa demokratin även framöver skall utgöra grundsten för det svenska statsskicket vad gäller formerna

för beslutsfattande i både riksdag och fullmäktige. Medborgarinfly-

tandet över den kommunala verksamheten skall i första hand göras gällande genom utslaget i de allmänna valen. Samtidigt har vi konstaterat att det under blivit loppet av 1980-talet allt mer uppenbart att de politiska partierna hamnat i ett kristillstånd och att ett symptom på detta är att allt färre medborgare engagerar sig i partipolitiskt arbete. Mot denna bakgrund anser vi att en ökad användning av kommunala är önskvärd. Vi lämnar

folkomröstningar förslag om en ny lag om kommunala folkomröstningar. Förslaget innebär att om

minst tio procent av de röstberättigade kommuninvånama väcker

förslag om lokal folkomröstning i ett visst ärende skall kommunfullmäktige vara skyldig att ta upp frågan till Rätten att behandling. besluta om att hålla folkomröstning skall även vara fortsättningsvis

förbehållen en majoritet av ledamöter. Folkomröst-

fullmäktiges

ningarna skall även i framtiden vara rådgivande.

Vi anser att det, i och med inrättandet av ett fullgånget kommunalt folkomröstningsinstitut, inte behövs någon lagreglering av kommunala opinionsundersökningar och andra liknande förfaran-

den. I härmed föreslår

enlighet vi ändring av 5 kap. 34 § kom-

munallagen.

Vi anser att ett ökat inslag av personval bör kunna stärka den

lokala demokratin genom bl.a. förbättrade relationer mellan

väljare

och valda.

11.1 Vårt

uppdrag

Enligt våra direktiv har vi som

huvuduppgift att överväga olika åtgärder

för att stärka den lokala demokratin. Vi bör bl.a. och föreslå överväga åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmamas

inflytande på

den kommunala verksamheten. Därvid bör vi bl.a. se över reglerna för

kommunala folkomröstningar och i anslutning till detta en

överväga vidgad användning av det kommunala

folkomröstningsinstitutet.

322 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

I detta kapitel, avsnitt 3, kommer vi även att översiktligt redogöra för Personvalskommitténs betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) och de alternativa förslag den kommittén lämnat.

11.2 Kommunala

folkomröstningar

11.2.1 Framväxten av nuvarande regler

1991 års kommunallag

Enligt 5 kap. 34 § första stycket kommunallagen (1991:900) får fullmäktige besluta att, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga, inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Enligt andra stycket samma lagrum kan detta

ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande

förfarande. Man får därvid anlita Valnämnden, förutsatt att nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det. För det fall ett landsting anlitar en valnämnd i sådant sammanhang har kommunen enligt 35 § rätt att få ersättning för kostnader som föranleds av detta. Nuvarande bestämmelser har överförts med i huvudsak endast smärre från 1977 språkliga justeringar års kommunallag (2 kap. 18 §). Den enda sakliga ändringen är att landstingen inte längre behöver tillstånd av kommunfullmäktige för att få anlita valnämnden. I det förslag till ny kommunallag som 1988 års kommunallagskommitté lämnade i betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24) avvisade man alla former av utvidgning av folkomröstningsinstitutet, främst med hänvisning till risken för urholkning av den representativa demokratin. Man avvisade också införandet av särskilda förfaranderegler för kommunala folkomrösmingar. Kommitténs motivering var dels att sådana regler skulle innebära en onödig formalisering som i vissa situationer rentav skulle kunna motverka syftet med folkomröstningar, dels att riksdagen så sent som i november 1989 avvisat kraven på förfaranderegler. I regeringens förslag till riksdagen Ny kommunallag (prop. 1990/91:l17) återkom samma motivering till varför man föreslog att de äldre reglerna skulle behållas utan och utan införande av utvidgning förfaranderegler. I samband med att regeringen redogjorde för hur medborgarinflytandet skulle utvecklas (s. 17) slog man fast att den representativa demokratin år utgångspunkten och att medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten i första hand skall göras gällande genom utslaget i de allmänna valen. Man anförde bl.a. följande:

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 323

Sett från ett medborgarperspektiv kan det vara att betydelsefullt kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen. Möjligheten att ordna folkomröstningar som ett led i bered-

ningen inför fullmäktiges avgörande bör därför ñnnas kvar. Vi är däremot inte beredda att gå längre genom att införa någon form av

beslutande folkomröstningar eller minoritets- eller medborgar-

initiativ, vilket har diskuterats. Detta skulle, enligt vår mening, innebära en icke önskvärd urholkning av den representativa demokratin.

I samband med Konstitutionsutskottets behandling av propositionen (1990/91:KU38) tog man även upp ett antal motioner om bl.a. ut-

vidgning av det kommunala folkomröstningsinstitutet och införandet av

förfaranderegler. Med hänvisning till att utskottet vid ett flertal tidigare tillfällen avstyrkt motioner av liknande slag och att riksdagen då följt

utskottet samt att det inte nu framkommit något som gav utskottet an-

ledning att frångá sina tidigare ställningstaganden föreslog man även

denna gång avslag på motionerna. Riksdagen följde utskottets förslag (rskr. 1990/912360). Vi kan redan här konstatera att denna något reserverade

hållning gentemot kommunala folkomröstningar ligger i linje med den uppfattning riksdagens majoritet haft alltsedan möjligheten att anordna sådana

infördes genom 1977 års kommunallag.

1977 års kommunallag

Det ursprungliga förslaget till lagreglering av kommunala folkomröst-

ningar kom i Kommunaldemokratiutredningens betänkande Kommunal

demokrati (SOU 1975:41). Härvid bortses från 1950 års folkomröst-

nings- och valsättsutredning vars betänkande Kommunal folkomröstning

(SOU 1952:47) inte föranledde någon proposition. I direktiven till Utredningen om den kommunala demokratin anfördes att kommittén i första hand borde överväga andra åtgärder som på ett effektivare och med en representativ demokrati bättre förenligt

sätt än kommunala folkomröstningar tillgodosåg intresset av en ökad

medborgerlig förankring av den kommunala självstyrelsen. Den praktiska betydelsen av ett införande av kommunala folkomröstningar skulle

enligt direktiven bli starkt begränsad. Kommittén kom fram till samma slutsats och anförde (s. 278) bl.a. följande:

Utredningens undersökningar pekar på många problem och svåra avvägningar. Därför föreslås inte införandet av något särskilt lag-

reglerat institut för kommunal folkomröstning eller andra dylika

324 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

opinionsundersökningar. Hållfasta grunder saknas för att införa sådant institut. Problemen är alltför svâröverskådliga, och behovet av en särskild lagstiftning är inte styrkt.

Kommittén föreslog emellertid ett tillägg i kommunallagen med innebörden att fullmäktige och landstingsmötet får besluta, som ett led i beredningen av ett ärende, att inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Skälet härtill var det något oklara rättslåge som uppkommit genom att Regeringsrätten slagit fast att en rådgivande folkomröstning i valnämndens regi och i de företagen huvudsakligen former som gällde för allmänna val var olaglig medan en opinionsav i stort sett samma karaktär undersökning men till den yttre formen något annorlunda inte mötte några rättsliga hinder (RÅ 1967 ref. 57). Enligt kommittén borde bestämmelsen ges en sådan placering och utformning att den fönnedlade insikten om att det här var fråga om ett beredningsförfarande som var avsett att tillämpas i sällsynta undantagsfall. Man föreslog också att valnämnden skulle kunna anlitas om inte nämndens lagstadgade uppgifter i övrigt hindrades därigenom. I regeringens proposition om kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76:187 s. 306) konstaterade departementschefen att det övervägande flertalet av remissinstansema delade kommitténs negativa inställning till omröstningar. För egen del ansåg han att starka invändningar kunde resas mot institutet och anslöt sig till kommitténs förslag. Propositionen togs inte upp till behandling i riksdagen förrän efter den nya riksdagen samlats efter 1976 års val som ju innebar regeringsskifte. Den nya riksdagsmajoriteten godtog dock de bärande tankarna i den förra regeringens förslag (KU 1976/77:25 s 34f. och 58f. samt rskr l976/77:l48). Förslaget ändrades emellertid i så motto att stadgandet tillfördes att inhämtandet specificeñngen av synpunkter skulle kunna ske genom omrösming, opinionsundersökning eller liknande förfarande.

11.2.2 Folkomröstningar vid kommundelningar

Utöver tidigare nämnda bestämmelser i finns kommunallagen möjlighet att inhämta kommunmedlemmamas åsikter med stöd av bestämmelserna i lag (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (fortsättningsvis indelningslagen). Lagen och bestämmelserna däri om omröstning berörs även i kapitel 13. I l kap. 24 § första stycket indelningslagen stadgas att om skäl till det finns skall en särskild undersökning göras om inställbefolkningens ning till en indelningsändring. Till skillnad från kommunallagen som reglerar kommunernas rätt att anordna omröstningar reglerar indelnings-

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 325

lagen det förfarande som regering och vissa statliga myndigheter kan besluta om i samband med handläggningen av en ansökan om indelningsändring. I likhet med 5 kap. 34 § kommunallagen kan undersökningen ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Länsstyrelsen, som skall göra undersökningen, har även rätt att anlita Valnämnden i kommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom. Som nämnts ovan regleras kommunernas rätt att anordna folkomröstningar beträffande frågor om indelningsändringar i kommunallagen. I förarbetena till indelningslagen (prop. 1978/792157 s. 117) uttalade också departementschefen att om folkomröstning blir aktuell i ett indelningsärende bör kommunfullmäktige i första hand ges tillfälle att inhämta synpunkter från lokalbefolkningen med stöd av 2 kap. 18 § (numera 5 kap. 34 §). Den fortsatta framställningen kommer dock i huvudsak att avse folkomröstningar om andra frågor än indelningsändringar, dels då omröstningar om indelningsändringar kommer att beröras även i kapitel 13, dels deras något speciella karaktär av att även kunna utlösas av regeringen och vissa statliga myndigheter med stöd av indelningslagen.

11.2.3 Användningen av kommunala folkomröstningar i Sverige

Vi har låtit docent Gunnar Wallin vid Stockholms universitet göra en studie om användandet av undersökningar av medborgaropinioner på kommunal nivå i Sverige sedan tillkomsten av 1977 års kommunallag. I rapporten Att inhämta synpunkter från medborgarna (SOU 1993:72) (fortsättningsvis Wallin) finns även en genomgång och analys av troligen flertalet av de initiativ som ledamöter i fullmäktige tagit för att få till stånd folkomröstningar o. dyl., men där fullmäktiges majoritet avslagit framställningen. Den genomgång och analys som görs nedan grundar sig i huvudsak på Wallins rapport.

Få genomförda omröstningar - de flesta initiativ har stoppats

Under de drygt 15 år som omröstningsinstitutet funnits har det fram till 1993 använts vid 25 tillfällen. Merparten, eller 14 omröstningar, har gällt indelningsändringar. Av dessa har respektive kommuns fullmäktige fattat det formella beslutet i nio fall och regeringen eller kammar-

kollegiet i de övriga fem fallen. Övriga elva omröstningsärenden fram-

går av tabell 11.1.

326 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

Tabell 11.1 Omröstningar i andra ärenden än indelningsfrågor

Kommun Omröst- Omröstnings- Förfarande Hela/ del av Delningsår ärende kommunen tagande, procent

Falkenberg 1980 brobygge folkomr. hela 63 Ovanåker 1980 kommunnamn folkomr. hela 61 Täby 1980 kollektivtrafik folkomr. hela 74 Vallentuna 1980 kollektivtrafik folkomr. hela 75 Uppsala 1985 vägstrâckning folkomr. del 58 Sandviken 1985 områdesindeln. folkomr. del 63 Norsjö 1987 systembutik folkomr. hela 57 Sjöbo 1988 flyktingmottag. folkomr. hela 83 Linköping 1989 vägstrâckning folkomr. hela S0 Heby 1991 placering av opinions- del servicehus undersökn. Ekerö 1991 vägsträckning folkomr. hela 82

Källa: Wallin

Wallin har i sin undersökning också identifierat 80 initiativ till om-

röstning där fullmäktige avvisat framställningen. Även om antalet i viss utsträckning - dock ovisst hur stor - utgör en underskattning av det

verkliga antalet initiativ, torde de ge en god bild av både initiativ-

frekvensen och de olika som har varit aktuella.

omröstningsfrågor

De 80 initiativen fördelar sig på 58 kommuner. Fullmäktigeledamöterna i Stockholms kommun har svarat för de i särklass flesta initiativen En med de siffror

(åtta stycken). sammanläggning som gäller

genomförda omröstningar ger vid handen att 105 omröstningsärenden fördelade på 78 kommuner har initierats under perioden. En

dryg

fjärdedel av kommunerna har således haft konkreta omröstningsärenden uppe för avgörande.

När omröstningama hållits respektive när förslag om omröstningar

avvisats framgår av tabell 11.2.

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 327

Tabell 11.2. Tidpunkt för omröstningar och för beslut om avslag på

föreslagna omröstningar

1/7 1977-82 1983-87 1988-92 Okänt år

Omröst- 13 3 9 ningar Avslag 13 18 46 Totalt 26 21 55

Källazwallin

Enligt Wallin har det förhållandevis stora antalet initiativ under den

första femårsperioden sin främsta förklaring i de många kommun-

sammanslagningar som ägde rum under 70-talets förra hälft och som på en del håll mottogs med uttalad besvikelse. Under sammanläggnings-

processerna förekom på åtskilliga håll omröstningar av olika slag. Det

fanns därför något av en direktdemokratisk tradition när det gällde

meningsyttringar i indelningsärenden. Det finns även i det av Wallin

genomgångna materialet flera belägg för att det kommunala omröst-

ningsinstitutet också fick draghjälp av den intensiva debatt som under

1979 och 1980 ägnades direktdemokratiska inslag på nationell nivå i anslutning till kämkraftsomröstningen.

Under mellanperioden 1983-87 kan en mindre nedgång noteras och det går inte heller att peka ut några speciella faktorer som inspirations-

källor till omröstningar på lokal nivå.

Under den sista perioden har det skett en påtaglig ökning. Denna observerade ökning blir än mer intressant vid en närmare granskning av frekvensfördelningen inom femårsperioden. Inte mindre än 24 av de 55

initiativen har blivit föremål för ställningstagande under 1992 (samt de två första månaderna under 1993). Enligt Wallin finns det anledning att

tala om ett mindre genombrott för omröstningsinstitutet under den allra

senaste tiden, men endast då det gäller antalet initiativ till omröstningar,

inte beträffande faktiskt genomförda omröstningar. Det finns två högst

påtagliga förklaringar till det ökade intresset. Den ena är folkomröstningen i Sjöbo 1988 rörande flyktingmottagning som blev något av en

riksangelägenhet. Den andra omständigheten är den under åren 1991 och, i synnerhet, 1992 förda debatten om en folkomröstning rörande medlemskap i EG.

En ytterligare omständighet som kan tänkas ha spelat en viss roll

när det gäller att förklara det större antalet initiativ under senare år är

de förändringar som skett i fullmåktigeförsamlingarnas partistruktur (se

vidare nedan vid tabell 11.4).

328 Kommunala

folkomröstningar, ökat personval

Som av tabell

framgår 11.3 är det ett brett spektrum av ämnen som av respektive initiativtagare bedömts som lämpliga för omröstning (i sammanställningen ingår även indelningsärenden). Kommunallagen

innehåller inga restriktioner beträffande sakomröstningsärendenas innehåll, men Konstitutionsutskottet uttalade i samband med tillkomsten av bestämmelsen 1976/77:25 (bet. KU s. 34) att omröstningama borde avse ärenden av stor betydelse.

Tabell 11.3

Föreslagna omröstningsärenden

brobyggen lanläggning av flygplats - 3 4.byggnation, försäljning, l 19 placering av fastighet/ anläggning - 13 iexploatering, bebyggelse av omrâde áenergiförsörjning - 5 Tindelningsåndring, 14 4 grânsjustering

1) Här ingår några ärenden som ärmu ej slutbehandlats men där utgången förefaller given

Källazwallin

De ämnesområden, frånsett indelningsärenden, som oftast förts fram som

omröstningsobjekt är nr 2, 4 och 5. Generellt kan sägas att dessa tre

kategorier innefattar planfrågor av det ena eller andra I

slaget.

propositionen till 1977 års kommunallag 1975/76:187

(prop. s. 306) berörde departementschefen just dessa ärenden och anförde att Om det skulle bli regel att separata allmänna

folkomröstningar anordnades i t.ex.

frågor som rör den fysiska planeringen, skulle en långsiktig kommunal planering avsevärt försvåras. Möjligen kan det faktum att endast vart tionde förslag till omröstning inom dessa områden biträtts av

fullmäktiges

Kommunala

folkomröstningar, ökat personval 329

majoritet ses mot bakgrund av departementschefens uttalande. Enligt Wallin finns i fullmäktigeprotokollen flera referenser till uttalandet.

Vem tar initiativet - och hur argumenterar parterna

Initiativtagama

I flertalet fall har det gått att fastställa initiativtagarens partipolitiska hemvist. Ofta framgår det direkt eller indirekt att förslaget väckts på partigmpps vägnar. Inte sällan tycks det dock vara fråga om en framstöt utan gruppens uttyckliga godkännande av döma av den behandling flera

motioner rönt vid fullmäktigebehandlingen. En förklaring till det sist-

nämnda kan vara att det väckta omröstningsärendet haft en utpräglad lokal karaktär och därför inte attraherat dem som bott i andra delar av kommunen. I de fall har kunnat fördelar

partiidentiñering göras sig

motionärerna på sätt framgår av tabell 11.4.

Tabell 11.4 Omröstningsinitiativens partipolitiska ursprung

totalt identifierade 74 Källa:Wallin

Enligt Wallin kan några viktiga slutsatser dras av tabellen och det

bakomliggande materialet. Omröstningsinstitutet har i slående grad varit

ett instrument varmed små partier, i flera fall en

intagande flygelposition, sökt att utmana dem som behärskat den kommunala besluts-

apparaten, de etablerade partiema för att en som

begagna terminologi gång efter annan dyker upp i motionerna. Påståendet kan befástas genom en uträkning som visar att vänsterpartiet, miljöpartiet de gröna,

ny demokrati och KdS tillsammans svarar för nära hälften av initiativen. Vad gäller den andra hälften medger de närmare omständigheterna som dokumenten redovisar i flera fall tolkningen, att partier tillhörande

330 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

oppositionen genom att föreslå en opinionsmätning sökt en utväg att

komma åt majoritetsblockets övertag. Det faktum att kommun-

styrelserna praktiskt taget aldrig framträtt som initiativtagare stärker tesen om omröstningsinstitutet som ett minoritetens, i synnerhet de utanförstående partiernas, speciella redskap.

Argumentationen

Wallin har även studerat hur den lokalt förda argumenteringen för och emot omröstningar förhåller sig till de resonemang och ståndpunkter som utvecklats i parlamentariska utredningar, regeringskansli och riksdag.

Vad gäller de motioner som innehållit förslag till omröstningar går det mycket sällan att finna någon tydlig koppling till den centrala nivån.

Dessa har i stället dominerats av beskrivningar av den specifika situation som varit för handen i den egna kommunen och förstärkts med allmänt hållna motiveringar för den föreslagna omrösmingen. De skäl som ute i kommunerna anförts till stöd för omröstningar kan, något schematiserat, sägas ha bestått av variationer på tre skilda teman.

1) Allra vanligast var att framhålla den tilltänkta omröstningsfrågans

stora betydelse. En argumentationslinje var härvid att betona, att ärendet djupt grep in i kommuninvånamas nuvarande och framtida

tillvaro. Ett annat ofta framfört skäl är ärendets ekonomiska räckvidd och, särskilt under senare år, en erinran om kommunens kärva ekonomi.

2) Det andra temat gällde folkopinionen. Dels framhölls att frågan

länge diskuterats av gemene man, vilket var ett klart bevis inte enbart för att ämnet väckt intresse utan också för att medborgarna var insatta i

frågan. Dels, om än mera sällan, ansåg förslagsställama att de väl kände till vad folket tyckte i den aktuella frågan och att tongångarna

nere i folkdjupet var andra än i de kommunala organen. 3) Det tredje temat gällde läget i fullmäktige. Antingen framhölls att motsättningama mellan fullmäktiges partier var hårda och omöjliga att överbrygga eller också gjordes gällande att inte följde uppfattningama

partigränsema, eventuellt att en enighet inom partierna var ett sken,

orsakat av att man låtit partipiskan vina.

Vad gäller de utredningar som kommunkansliema svarat för och som

utgjort beslutsunderlag för kommunstyrelse och kommunfullmäktige finner man förhållandevis ofta utförliga referat av förarbetena till riks-

dagsbeslutet om omröstningsinstitutets införande i 1977 års kommunallag. Det stora flertalet initiativ har avvisats av kommunens beslutande

Kommunala folkomröstningen, ökat personval 331

organ, vilka i regel har följt de förslag till ställningstagande som ut-

arbetats på tjänstemannanivå. De referat av kommunallagens förarbeten som gjorts tycks i sak ha varit korrekta, men har inte sällan haft en slagsida mot de till omröstningar skeptiska eller negativa uttalandena; förarbetena kan sägas ha spelat rollen av en argumentarsenal som ut-

nyttjats för att stoppa förslag om omröstningar.

I 61 fall - dvs. i 75 procent av de fall som registrerats - är bak-

grundsmaterialet så pass utförligt eller entydigt beträffande de skäl som av kommunerna anförts mot föreslagna omröstningar att ett försök till

kategorisering har gjorts. Ibland har flera skäl, utan inbördes prioritering, anförts vid behandlingen av ett och samma ärende. Som framgår av tabell 11.5 har detta lett till att 82 skäl antecknats för de 61 fallen.

Skälen har delats in i formella skäl, lämplighetsskäl samt ingen motive-

ring, dvs. blankt avslag.

Tabell 11.5 Av kommuner anförda skäl mot föreslagna omröstningar

FORMELLA SKÄL l. omröstningen olaglig 2. omröstningsförslaget för sent/för tidigt väckt 3. ärendet inaktuellt

LA-ÄÖOOOO

4. ärendet har nyligen avgjorts 5. frâgeformulering erbjuder svårigheter 5111111118

LÄMPLIGHETSSKÃL 6. kostnader 7. administrativa olägenheter

UIJÄUIU)

8. sakfrågan oviktig/olämplig att omrösta om 9. ärendet inte kontroversiellt/ingen artikulerad folkmening föreligger 10. om behov av ökad kunskap om folkopinionen 4 skulle föreligga kan denna med fördel inhämtas på annat sätt än genom omröstning 11. ärendet bör tagas upp i valrörelse/har nyligen 3 uppmärksammats i valrörelse 12. det representativa systemet förutsätter åter- 11 hållsamhet med omröstningar/skall vara allenarådande summa 35

INGEN MOTIVERING 16 Källa: Wallin

332 Kommunala folkomrösmingar, ökat personval

Ett studium av tabell 11.5 ger vid handen att de skäl som anförts på formella grunder varit nästan lika många som lämplighetsskälen. Enligt Wallin är det lätt att konstatera att många uppslag inte varit särskilt genomarbetade eller genomtänkta med påföljd att beslutsfattarna lätt har kunnat avvisa dem med hänvisning till formalia. Det finns också beträffande punkterna 2 och 3 flera fall som hamnat där på grund av en påtagligt långsam handläggning av det väckta ärendet. Ett speciellt intresse tilldrar sig punkt l, som upptar Förslag som förklarats vara lagstridiga. Någon enhetlig bedömning har inte genomgående förelegat; vad som i en kommun förklarats sakna lagstöd har i en annan fått passera utan Det invändningar. gäller exempelvis tolkningen av kommunallagens passus att omröstning skall vara ett led i beredningen av ett ärende. huruvida detta förutsätter att Frågan ärendet redan är när anhängiggjort förslag om omröstning väcks har besvarats med såväl ja som nej. Olika har också hävdats uppfattningar beträffande den närliggande problematiken huruvida omröstningsinitiativ som väcks kort efter det att ärende skall avgjorts anses ha stöd i lag. Andra ogiltighetsförklaringar har gällt om beslutande omröstförslag ningar samt huruvida omröstningsärende kravet uppfyllt på att ligga inom kommunfullmäktiges beslutsområde. Beträffande lämplighetsskälen kan noteras att beslutsfattarna sällan uttalat sig om föreslaget omröstningsärendes och allmänna betydelse lämplighet för en avlyssning av folkmeningen. har i Argumenteringen stället koncentrerats till den mer specifika problematik som en omröstning aktualiserar. Vad gäller den klart största kategorin av skäl, punkt 12, är det här, mer än för andra kategorier, fråga om ett principiellt ställningstagande, i flera fall med uttrycklig hänvisning till kommunallagens förarbeten. Enligt Wallin ger en genomgång av kommunernas och protokoll andra handlingar ett intryck av en kärv inställning till försöken att flytta fram omröstningsinstitutets positioner. Hans såväl bedömning grundas på hur avslagen utformats och motiverats som på den inte sällan konstaterade frånvaron av protokollförd Hans huvudargumentering. förklaring till denna är att till inställning förslag omröstningar som regel utgör en utmaning mot dem som innehar de politiska förtroendeuppdragen. Detta gäller alltifrån utspel som andas en misstro mot tydlig till mer modesta etablissemanget och nyanserade krav på en ärendehantering som innebär och även som uppfattas en störning av den normala beslutsprocessen. en faktor måste emellertid föras Ytterligare in i bilden: mottagandet har ett samband med varifrån det väckta förslaget kommer.

Kommunala ökat personval 333

folkomröstningar,

1l.2.4 Lokala omröstningar i andra länder i vanligare Europa

Europarådets styrkommitté för lokala och regionala

myndigheter (Steering committee on local and regional authorities) skickade år 1992

ut en enkät till medlemsstaterna med frågor om det kommunala folkomrösmingsinstitutet. Svar erhölls från 16 stater och kommitténs sekretariat utarbetade under hösten 1992 en sammanställning av enkätsvaren. Ett studium av rapporten, Local visar referendums, att gällande regelsystem i påfallande hög grad är av färskt datum, bl.a. beroende på demokratiseringsprocessema inom det forna östblocket. Av detta kan man dra slutsatsen dels att det lokala folkomröstningsinstitutet beñnner

sig på tydlig frammarsch, dels att det på åtskilliga håll ännu saknas

större erfarenheter av institutets sätt att fungera. Vi kommer här först att göra en mer generell genomgång av enkätens utfall och därefter något mer i detalj titta på nâgra länder. Med

hänsyn till institutets speciella utformning och användning i Schweiz kommer förhållandena där inte att beröras. I framställningen nedan

benämns det representativa kommunala organet for (kommun)fullmäktige och det ledande beredande och exekutiva organet kommun-

styrelse.

Europa i allmänhet

De flesta medlemsstaterna har lagstiftning som i vart fall tillåter anordnandet av lokala folkomröstningar. De länder som saknar sådan lagstiftning, däribland Danmark, anser sig dock trots detta oförhindrade

att anordna Endast Grekland

omröstningar. saknar förutsättningar för att anordna lokala folkomröstningar.

Vad gäller initiativrätten kan länderna delas upp i skilda

fyra

kategorier.

1) Initiativet tillkommer enbart kommunala organ. I denna grupp hamnar de länder som inte har något lagfást samt ett

omröstningsinstitut

antal länder vars bestämmelser utgör kombinationer av olika anord-

ningar. I denna grupp hamnar Sverige vars regelsystem är tämligen unikt genom sin enkla konstruktion, dvs. majoritetsbeslut i kommun-

fullmäktige. 2) Initiativrätt tillkommer såväl kommunalt organ som en viss be-

stämd andel röstberättigade medborgare, men i bägge fallen är det

fullmäktige som beslutar om omröstning. 3) Omröstning kan utlösas såväl av kommunalt organ som av en viss bestämd andel röstberättigade medborgare.

334 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

4) Det föreskrivs i lag att vissa ärenden skall bli föremål för omrösming. Ett genomgående drag i de länder som har denna typ av bestämmelser är att sådana omröstningar i främsta rummet skall gälla

ändringar i den kommunala indelningen.

De ärenden/frågor som får bli föremål för omröstning sammanfaller

vanligen med fullmäktiges kompetensområde. I åtskilliga länder finns uttryckliga undantag från omröstning beträffande dels budget- och skattefrågor, dels frågor av administrativ natur och personalärenden. I vissa länder stadgas att ärende som anförtrotts kommun av högre myndighet inte får hänskjutas till folket för avgörande. På många håll har införts bestämmelser som inskränker friheten beträffande när omröstningar kan anordnas. Den vanligaste restriktionen är att viss tid måste innan

Förflyta en ny omröstning får genom-

föras i en och samma fråga. I övrigt är exempelvis folkomröstningar

förbjudna i Tjeckiska republiken under de sex första månaderna av

kommunfullmäktiges mandatperiod.

Medlemsstaterna kan slutligen delas upp utifrån

omröstningarnas status, dvs. om de är rådgivande eller beslutande. I de flesta länder har omröstningarna en rådgivande status. Beslutande omröstningar

föreskrivs emellertid i flera länder och ett samband finns mellan denna form och bestämmelser om likväl som om

obligatoriska omröstningar

folkjnitiativ.

Vad gäller deltagandet i folkomröstningar saknas statistik i mycket stor utsträckning. Deltagarfrekvensen beskrivs i rapporten i huvudsak

med svepande omdömen, som regel av innebörd att situationen är otillfredsställande. Flera länder uppger att det ofta varit mindre än hälften

av de röstberättigade som utnyttjat sina verkar rättigheter. Deltagandet även i hög grad fluktuera med omröstningsfrågans materiella innehåll.

För att råda bot på sistnämnda förhållande har bättre

föreslagits

information och åtgärder som underlättar deltagandet och speciella lagbestämmelser har övervägts. I några fall har sådana kommit till stånd, bl.a. har några länder infört röstplikt. Det som framför allt diskuterats är emellertid kravet på att en viss minimiandel av de röstberättigade måste deltaga för att utslaget i omröstningen skall ges beslutsverkan. Rapporten konstaterar även att flertalet av de länder som tillåter medborgarinitiativ har infört denna möjlighet nyligen varför erfarenheterna är ganska begränsade. Man konstaterar dock att i de länder där

man genomfört tillräckligt många omröstningar för att kunna dra några

slutsatser om institutet är erfarenheterna över lag positiva.

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 335

Finland

Regler om folkomröstningar togs in i den finska kommunallagen 1990. Samtidigt antogs en särskild lag om förfarandet vid folkomröstning. Man har hittills haft elva kommunala folkomröstningar varav nio gällt kommunsammanslagningar och de övriga två vägprojekt. Såväl kommunfullmäktige som en viss andel röstberättigade har initiativrätt. I bägge fallen är det fullmäktige som beslutar om omröstning. Om fullmäktige beslutar att hålla folkomröstning kan detta beslut inte överklagas. Vad gäller folkinitiativ kan här ett minimum av två procent av de röstberättigade, i absoluta tal dock inte färre än 100 personer (50 personer i kommuner med mindre än 4 000 invånare)

väcka förslag om omröstning. Kommunstyrelsen skall bereda ärendet och snarast möjligt förelägga det för fullmäktige, som fattar beslut med

enkel majoritet. En enskild medborgare kan också väcka förslag, men i sådant fall avgör kommunstyrelsen om ärendet skall föras vidare till fullmäktige. Folkomröstning får hållas i frågor som faller inom fullmäktiges

kompetensområde. Omröstning får dock inte anordnas i ett ärende som

enligt lag eller förordning skall avgöras av något annat kommunalt

organ. I ärenden i vilka kommunen avger remissyttrande eller i övrigt

tar initiativ men där det tillkommer icke-kommunalt organ att fatta

beslut, t.ex. kommunsammanslagningar, får folkmeningen också av-

lyssnas.

Folkomröstning får inte hållas samtidigt med kommunala eller nationella val. Omröstningama är alltid rådgivande. Vid tillkomsten av nuvarande lagstifming förväntade man sig dock att resultatet av en

omröstning i praktiken skulle ha bindande verkan. Emellertid har

respektive fullmäktige vid åtminstone tre tillfällen beslutat tvärtemot

resultatet av omröstningen. Deltagandet i de folkomröstningar man hållit

har varit ganska högt och det har visat sig att opinionen, såsom den avspeglat sig i omröstningsutfallet, inte har följt de traditionella parti-

linjerna. Den kommitté som för närvarande arbetar med att ta fram en ny finsk kommunallag, Kommunkommittén, beräknas avsluta sitt arbete under 1993. Enligt vad vi under hand inhämtat kommer man att föreslå

betydande utvidgningar beträffande det kommunala folkomröstnings-

institutet. Utgångspunkten kommer fortfarande att vara rådgivande folkomröstningar men fullmäktige skall kunna besluta att resultatet av omröstningen är bindande. Fullmäktige skall därvid t.ex. kunna förutsätta att en framställning har godkänts av en tillräcklig stor andel av alla röstberättigade. Kommunens invånare skall fortfarande ha rätt att föreslå att folkomröstning anordnas. Man föreslår dock att folkomröstning alltid

336 Kommunala

folkomröstningar, ökat personval

måste anordnas, ifall antalet en viss andel av

initiativtagare utgör

kommunens röstberättigade invånare. Därmed tar man bort

fullmäktiges

prövningsrätt huruvida omröstning skall ordnas eller ej. Fullmäktige skall dock fortfarande kunna besluta om villkoren för omröstningen och om alternativen i omröstningen. Ett skäl till de ändringar man förväntas lägga fram är att man konstaterat att kommuninvânamas intresse för det representativa systemet har minskat. Ett stärkande av deras direkta till möjligheter deltagande och påverkan är därför nödvändig.

Norge

Möjligheterna att anordna folkomrösmingar är mycket begränsade och

avser huvudsakligen vissa frågor på skolområdet (t.ex. sammanslagning av två eller flera

skoldistrikt/rektorsområden). En omröstning kan beslutas av antingen fullmäktiges eller av skolnämndens majoritet majoritet. Omröstningar har dock även. avsett frågor som kommunförvaltningens lokalisering och alkoholförsäljning i kommunen.

På ett område är dock folkinitiativ En om

möjligt. folkomröstning

att i en grundskola gå över från bokmål till nynorsk eller vice versa kan utlösas inte endast av skolnämndens majoritet utan även av 25 procent

av de röstberättigade invånarna i ett skoldistrikt/rektorsområde. Kommunen är då skyldig att anordna en i det aktuella omomröstning

rådet men inte i kommunen som helhet.

Norsk lagstiftning tillåter endast rådgivande lokala folkomröstning-

ar. i har ofta

Deltagandet folkomröstningama understigit 50 procent av

de röstberättigade.

Danmark

Något lagfást lokalt folkomröstningsinstitut finns inte. Som ovan angetts

anses detta dock inte utgöra något hinder för att genom

fullmäktige majoritetsbeslut anordna rådgivande omröstningar. Under perioden september 1977 till maj 1993 har i vart fall sju lokala folkomrösmingar

hållits i Danmark.

Tyskland

I

Tyskland ligger befogenheten att lagstifta om den kommunala nivån

inte på de nationella organen utan på delstatema (Länder), vilket lett till en stor variation i Vissa delstater saknar t.ex.

regelsystemet. lagstiftning

på området.

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 337

Tyskland har det s.k. dubbla systemet vilket innebär att omröstning kan utlösas såväl av kommunalt organ som av ett antal medborgare. Variationema är stora men i regel är det fullmäktige och cirka tio

procent av de röstberättigade som har rätt att utlösa en folkomröstning. För beslut i fullmäktige krävs normalt enkel majoritet, men två del-

stater kräver kvalificerad majoritet (tvâ tredjedelar).

Folkomröstning får endast ske i s.k. viktiga kommunala frågor. I

flertalet delstater är dock kommunens interna administrativa organisa-

tion, budgetfrâgor och kommunala avgifter m.m. frågor som inte kan

bli föremål för omröstning. I flertalet delstater

är utslaget i folkomröstningen bindande för

fullmäktige. För att säkra att utslaget i omröstningen är representativt krävs att den segrande sidan i en omröstning skall ha minst 25 procent av de röstberättigade bakom sig. I vissa delstater gäller att beslut taget vid inte fâr

folkomröstning

ändras inom två år utan folkets manifesterat medgivande, vid ny om-

röstning. Det finns därför förbud mot att genom folkintiativ anordna en

ny omröstning i samma fråga förrän två år förflutit sedan den första hölls. Det sistnämnda hade gäller dock inte om den första omröstningen

initierats av fullmäktige.

Frankrike

Initiativ till omröstning kan väckas av borgmästaren eller, i kommuner

med ett invånarantal av 3 500 eller däröver, av en tredjedel av fullmäktiges ledamöter och i mindre kommuner efter majoritetsbeslut i fullmäktige. I samtliga fall är det fullmäktiges majoritet som avgör principerna för och arrangemangen kring en omrösming. Lokala är rådgivande,

folkomröstningar dvs. deras enda uppgift är att upplysa fullmäktige om opinionsläget i kommunen inför fullmäktiges

beslutsfattande (jämför med inhämtas synpunkter i den svenska lagtexten).

Folkomröstning är inte tillåten under en tämligen lång tid före valen till kommunfullmäktige. Vidare måste det ett år mellan två förflyta lokala folkomröstningar oaktat de rör helt skilda frågor.

11.2.5 Förslag om ökad användning och av det komutveckling munala folkomröstningsinstitutet i Sverige

Vi kommer nedan att ge vår syn på som ett

folkomröstningsinstitutet

sätt att öka den lokala demokratin och även att ta ställning till huruvida en ökad användning är önskvärd eller ej. Vi kommer också att gå igenom de olika sätt som institutet kan utvecklas på. När vi gjort våra

338 Kommunala

folkomröstningar, ökat personval

överväganden har vi särskilt beaktat dels att vår är att

huvuduppgift

överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin, dels de slutsatser vi kommit fram till i kap. 7 och 8 om politikerrollen och om de politiska partierna. Naturligtvis har även utvecklingen i Europa och de erfarenheter man där har av lokala beaktats.

folkomröstningar

Ökad användning av folkomröstningsinstitutet

Hur man sett på frågan tidigare

I ett av 1950 års folkomröstnings- och betänkanden valsättsutrednings Kommunal folkomröstning (SOU 1952:47) föreslogs en lag om kommunal folkomröstning. Enligt den skulle rätt finnas för fullmäktige i

kommun att i samband med handläggningen av ärende förordna om folkomröstning för inhämtande av de röstberättigades mening i ärendet eller någon därtill hörande fråga (jämför med nuvarande av 5

lydelsen kap. 34 § kommunallagen). Man föreslog dock att från sådan omröstning skulle uttryckligen undantas val samt om grunden för frågan

utdebitering av allmän kommunalskatt. Utredningen övervägde även behovet av såväl omröstningar som

kan begäras av ett visst antal röstberättigade som sådana som kan be-

gäras av en minoritet inom fullmäktige. Man ansåg dock att det inte

framkommit något verkligt behov av sådana omröstningar. Man ansåg inte heller att det framkommit något utbrett missnöje med det representativa systemet. Två reservanter ville dock införa bestämmelser om såväl beslutande som rådgivande omröstningar, i båda fallen med rätt för en minoritet (en fjärdedel) i den kommunala representationen att

påfordra sådan omröstning. Utredningsförslaget ledde dock inte till

någon proposition. I det slutbetänkande som om den kommunala demo-

Utredningen

kratin överlämnade, Kommunal demokrati (SOU 1975:41), redogjorde man utförligt för hur man såg på förhållandet mellan den representativa

demokratin och folkomröstningar. Utgångspunkten var bl.a. att

l) grunderna för en stark och medborgerligt förankrad kommunal

styrelseform även fortsättningsvis måste vara en väl utvecklad represen-

tativ demokrati, 2) ofta förekommande allmänna omröstningar eller andra liknande beredningsformer är svåra att förena med kravet på en fungerande representativ styrelseform för kommuner och landsting, 3) något mera utbrett missnöje med det representativa systemet som sådant kunde inte utläsas på det kommunala planet av tillgängligt material. De krav på reformer som hade rests snarast till ett

syftade

vitalisera det representativa systemet och göra det mer

funktionsdugligt,

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 339

4) materialet gav inte heller vid handen att kraven på kommunal folkomröstning skulle vara förankrade i någon utbredd opinion.

Som konstaterats ovan i avsnitt l1.2.1 avstod kommittén från att föreslå införandet av något särskilt lagreglerat institut för kommunal folkom-

röstning eller andra dylika opinionsundersökningar. Man ansåg det dock

finnas skäl för att i kommunallagen i någon form markera att fullmäktige har möjlighet till alternativa beredningsformer.

Den proposition som följde (prop.l975/76:187) anslöt sig till ut-

redningens förslag medan riksdagen följde Konstitutionsutskottets

förslag (KU 1976/77125) till speciñcering att inhämtandet av synpunkter

från kommunmedlemmama skulle kunna ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Ett enigt utskott instämde i försvaret av den representativa demokratin samtidigt som det betonade att det är uppenbart att en vidgad medverkan från med-

borgarnas sida och ett ökat lokalt inflytande för dessa även mellan valen är av stor betydelse för en fördjupning och vidareutveckling av den kommunala självstyrelsen. Man ansåg dock inte att sådana omröst-

ningar skulle bli ett ofta förekommande inslag i den kommunala verksamheten. Under hela den tid som 1977 års kommunallag ägde giltighet har

det funnits förespråkare för en utveckling av institutet. Frågan har

aktualiserats bl.a. genom motioner i riksdagen från de borgerliga partierna. Den grundläggande synen i dessa motioner är att frekvensen av omröstningar borde öka. Man delar således inte den inställning som

propositionen till 1977 års kommunallag ger uttryck för. Som redovisats i början av detta kapitel överfördes reglerna utan

någon direkt ändring vad gäller huvudsaken direkt till 1991 års kom-

munallag. Från förarbetena till denna kan följande noteras. I 1988 års kommunallagskommittés förslag Ny kommunallag

(SOU 1990:24) föreslogs inga sakliga ändringar av reglerna om kom-

munala folkomröstningar och liknande förfaranden. Kommittén ansåg

att det ytterst måste vara de förtroendevalda ledamöterna i fullmäktige som har det fulla ansvaret för beslutens innehåll. Man fann detta vara

en självklar ordning med utgångspunkt i den representativa demokratin.

En utvidgning av omröstningsinstitutet skulle innebära stor risk för en urholkning av den representativa demokratin. Man ansåg dock att det

för kommunmedlemmama kan vara betydelsefullt att i rådgivande folk-

omröstningar få uttrycka sin åsikt i viktiga saker, eftersom de i val närmast har möjlighet att påverka de allmänna riktlinjerna för kommunalpolitiken. Någon mer artikulerad uppfattning om frekvensen av folkomröstningar gav dock inte kommittén uttryck för. Flera av kommitténs ledamöter reserverade sig mot majoritetens avvisande av en utvidgning av det kommunala folkomröstningsinstitutet.

340 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

Även om det, utifrån skrivningarna i respektive reservation, får hållas för troligt att samtliga dessa även såg ett ökat användande av omröstningar som positivt, gav endast en av dem uttryckligen tillkänna ett önskemål om flitigare användning av omröstningar. I den om proposition Ny kommunallag (prop. 1990/912117) som betänkandet ledde fram till anfördes (s. 17) att det sett från ett medborgarperspektiv kan vara betydelsefullt att kunna ge uttryck för åsikter i olika även mellan de allmänna valen frågor och att möjligheten att ordna folkomröstningar som ett led i inför beredningen fullmäktiges avgörande därför bör ñnnas kvar. I Konstitutionsutskottets betänkande (1990/91:KU38) föreslog utskottet, med hänvisning till ett flertal tidiav likartade gare avstyrkanden motioner, att riksdagen även denna gång borde avslå ett antal motioner rörande kommunala Så folkomröstningar. skedde också. I de motioner som utskottet skulle avslås fanns en del föreslog uttalanden om folkomröstningar och frekvensen av dessa. I Moderata samlingspartiets partimotion (1990/9l:K49) uttrycktes uppfattningen att möjligheterna att anordna kommunala borde folkomröstningar vidgas. Den representativa demokratin skulle vitaliseras därigenom. Även i Folkpartiet liberalemas partimotion (l990/9lzK5l) framhölls en önskan om ökad användning av Man att man under omröstningar. säger bl.a. lång tid påtalat behovet av kommunala folkomröstningar i olika konkreta frågor för att stärka kommuninvånamas möjligheter att påverka utvecklingen i sin kommun. I frågor av stor för kommunen är betydelse en kommunal folkomröstning en god möjlighet för invånarna att få uttala sin åsikt. Centerpartiet ansåg i sin partimotion (1990/91:K55) att det i de större kommunerna saknas för de förtroende- Förutsättningar valda att få vetskap om den folldiga i olika uppfattningen väsentliga frågor. När det gäller frågor av för den enskilda principiell betydelse kommunens framtida utveckling och struktur man det därför ansåg viktigt att skapa en möjlighet för befolkningen att direkt kunna delta i beslutsprocessen.

Användandet av folkomröstningar hittills

Som vi tidigare framhållit (11.2.3) har det kommunala folkomröstningsinstitutet kommit till i liten Om man användning mycket utsträckning. bortser från de omröstningar som avsett har det indelningsändringar endast genomförts elva omröstningar sedan institutet legaliserades genom 1977 års kommunallag. I förarbetena till lagen yttrade dåvarande att han departementschefen ansåg det betänkligt om kommunala skulle bli ett folkomröstningar vanligt inslag i den demokratiska processen och att möjligheten att genomföra sådana bara borde utnyttjas i sällsynta undantagsfall. Vi kan

Kommunala

folkomröstningar, ökat personval 341

således konstatera att departementschefens önskan därvidlag blivit upp- Om vi beaktar det ringa antalet omröstningar

fylld. kan det sägas att

institutet har blivit ett undantagsinstitut. Om vi däremot även räknar in de omröstningsforslag som fullmäktige avslagit blir bilden en annan. Enligt den tidigare redovisade undersökningen har så skett vid minst 76 tillfällen (även här borträlcnat

indelningsändringar). Än mer intressant är att frekvensen av initiativ i

fullmäktige ökat under senare år. Enligt Wallins undersökning kan det alltså finnas anledning att tala om ett mindre genombrott för omröstningsinstitutet i vart fall när det gäller antalet omrösmingsinitiativ i fullmäktige. Även om ett antal inrikespolitiska förklaringar ligger närmast till hands för att förklara det ökade intresset kan man notera att det sammanfaller med det ökade

intresset ute i Europa för lokala folkomröstningar.

Den representativa demokratin och folkomröstningar - en

principdislcussion

I 1 kap. 1 § andra stycket regeringsforrnen uttalas att den svenska folk-

styrelsen förverkligas bl.a. genom ett representativt och parlamentariskt

statsskick. Detta gäller både på nationell, regional och lokal nivå. För de båda sistnämnda nivåerna detta direkt framgår av l kap. 7 § första

stycket regeringsfonnen vari bl.a. sägs att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.

De flesta torde idag vara ense om att en renodlad direktdemokrati inte skulle fungera i praktiken. Den ökande komplexiteten i samhälls-

strukturen och den stora mängd beslut som varje dag fattas i politiska

församlingar skulle göra ett sådant både extremt

beslutssystem tungrott

och mycket svåröverskådligt. Inte ens den snabba utveckling som varit

på det informationsteknologiska området de senaste decennierna torde kunna avhjälpa problemen därvidlag.

Vi är därför att även tvungna fortsättningsvis ha ett system med valda representanter och det torde också råda enighet om att den representativa demokratin även framöver skall utgöra en grundsten för det svenska statsskicket vad gäller formerna for beslutsfattande i både riks-

dag och fullmäktige.

Emellertid kan ett antal goda skäl anföras för att det vid sidan av det representativa systemet bör finnas möjligheter till mera direkta

inflytandeformer. Kommunala folkomröstningar är en form för direkt inflytande och som sådan från demokratisk synpunkt värdefull, även om det endast rör sig om ett komplement. En omröstning kan bidra till att

rent allmänt stimulera intresset för samhällsfrågor och vitalisera demokratin genom att öka den enskildes möjligheter till påverkan och an-

svarstagande. Folkomröstningar kan skapa möjlighet för kommunens

342 Kommunala folkomrösmingar, ökat personval

medlemmar att ta ställning till vissa frågor oberoende av partitillhörighet och det kan även ge partierna möjlighet att direkt till folket föra ut en fråga som splittrar dem inbördes och därmed försvårar eller lamslår det politiska arbetet. En slutsats som drogs i den rapport från Europarådet som behandlats ovan i 1l.2.4 var att under förutsättning att omröstningsinstitutet används korrekt;

direct democracy, in that it makes all citizens directly aware of their

responsibilities and may be conducive to the settling of stronglycontested situations.

Vår slutsats - ett användbart komplement

Vårt parlamentariska system bärs upp av politiska partier som konkurrerar om väljarnas röster. Detta är uppenbart och förutsätts i

både regeringsformen, vallagen och kommunallagen. Som Konstitutionsutskottet angav i sitt betänkande över Förslaget till ny regeringsform (KU 1973:26 s.l7) är förutsättningen att den politiska verksamheten även framgent skall försiggå främst genom partier.

Som vi konstaterar i kapitel 8 avsnitt 4.1 har det under loppet av 1980-talet blivit allt mer uppenbart att de politiska partierna hamnat i ett kristillstånd och att ett symptom på detta är att allt färre medborgare engagerar sig i partipolitiskt arbete. En av de uppenbara riskerna under

sådana förhållanden är att de lokala partiföreningarna inte klarar av en

del av sina grundläggande funktioner som att kanalisera medlemmamas/medborgamas synpunkter, önskemål och krav på politiken och att vara ett forum för lokal debatt.

politisk En annan tendens som valforskningen visat på är den allt mer ökande röstsplittringen. Detta kan tyda på att väljarna i allt mindre utsträckning är benägna att köpa de politiska paket som de politiska

partjema tillhandahåller. Den ökande förekomsten av lokala enfrågepartier kan även vara ett tecken på detta. Dessa tendenser gör att det kan vara svårt För ett parti att med säkerhet hävda att man har sina

väljare bakom sig i en viss specifik fråga.

Om partierna i ökande utsträckning får svårigheter med att via sina

minskande medlemskadrer pejla lokala opinioner eller att uppfatta

väljarnas åsikter, är enligt vår uppfattning lokala folkomröstningar et:

mycket gott komplement till den indirekta representativa demokratin och framför allt ett sätt att stärka den lokala demokratin. Risken för att en vidgad användning av skall

folkomrösmingar

urholka den representativa demokratin är naturligtvis avhängigt av den

omfattning de får. Utvecklingen hittills i Sverige visar dock inte

pá

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 343

någon sådan fara. Under den tid som det varit möjligt att anordna kommunala folkomröstningar har endast cirka 85 initiativ tagits och endast 11 omröstningar kommit till stånd (härvid bortses från omröstningar om indelningsändringar och initiativ till sådana omröstningar).

En ytterligare fördel med kommunala folkomröstningar är att viktiga

frågor där opinionsläget är oklart kan skiljas ut från de reguljära valrörelserna. Man får därmed ett mera exakt besked om det lokala

opinionsläget när väljarna inte behöver ta hänsyn till partiernas program i Folkomröstningsinstitutet blir på detta sätt ett uttryck for en övrigt. mera direkt form av demokratisk påverkan. Det kan troligen även, allt

under förutsättning att frekvensen inte blir alltför hög, rent allmänt stimulera intresset för samhällsfrågor.

Enligt vår uppfattning är således en ökad användning av kommunala

folkomröstningar önskvärd. Emellertid visar Wallins undersökning att

ett stort antal initiativ till sådana stoppats av en majoritet i fullmäktige.

För att få till stånd en önskad Ökad användning får man därför troligen även införa någon form av regler som motverkar att en alltför stor andel av initiativen stoppas. Dessa frågor kommer vi att ta upp i de följande avsnitten.

Minoritetsinitiativ i jidlmäktige

Tidigare framställningar om minoritetsinitiativ

Ett möjligt sätt att öka frekvensen av kommunala folkomröstningar är att införa regler om s.k. minoritetsinitiativ. Detta innebär att en om-

röstning kan utlösas av en minoritet av fullmäktiges ledamöter.

Konsekvensen är att fullmäktige inte genom enkel majoritet kan hindra att en omröstning kommer till stånd.

Tankar om en sådan reglering av omröstningsinstitutet har framförts

tidigare. Som ovan påpekats föreslog redan de båda reservantema en sådan lösning i 1950 års folkomröstnings- och valsättsutrednings betänkande om kommunal folkomröstning. I samband med remissförfarandet av kommunallagsutredningens förslag, Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99), ansåg en del remissinstanser att regler om minoritetsinitiativ borde införas.

Under den tid som 1977 års kommunallag ägde giltighet framfördes vid några tillfällen yrkanden i riksdagsmotioner om en formell utvidgning av omröstningsinstitutet. I en enskild motion (m)

(1987/88:K610) föreslogs bl.a. just att omröstningar skall kunna utlösas av en minoritet inom fullmäktige. Folkpartiet liberalerna föreslog i en partimotion två år senare (1989/90:K625) att beslut om omröstning skall kunna fattas av en kvalificerad minoritet inom fullmäktige, t.ex. en

tredjedel.

344 Kommunala

folkomröstningar, ökat personval

Även i samband med tillkomsten av 1991 års

kommunallag togs frågan upp på nytt både i remissyttranden över betänkandet och i en partimotion från Folkpartiet liberalerna ( 1990/91:K6l9).

Såsom ett kuriosum kan även nämnas att kommun år

Helsingborgs

1987 inom ramen for frikommunforsöket hemställde om att få

tillämpa regeln att en tredjedel av fullmäktiges ledamöter gavs rätt att besluta om

folkomröstning. Regeringen avvisade dock kommunens framställan.

Inte så vanligt i Europa

Vid en genomgång av den nämnda

tidigare rapporten från Europarådet

kan man konstatera att tillåtandet av minoritetsinitiativ inte är tillnärmelsevis så vanligt som folkinitiativ (se nedan). Av de 16 länder rapporten omfattar synes endast Ungern tillåta en minoritet av full-

mäktiges ledamöter att utlösa en folkomröstning. En till detta förklaring

kan vara dels att ännu är under framväxt

omröstningsinstimtet och utveckling i Europa, dels ett mindre starkt betonande av det represen-

tativa systemet.

Troligen fler omröstningar med minoritetsinitiativ

Som ovan påpekats vid flera tillfällen är antalet avhållna kommunala

folkomröstningar i andra frågor än indelningsändringar mycket lågt (11). Antalet initiativ i fullmäktige har dock varit större betydligt (ca

85). Det kan därför vara av intresse att studera om regler om minoritetsinitiativ skulle ha föranlett något annat utfall. Wallin har lokaliserat de fall där minoriteten vid samlat

voteringen

- en tredjedel - är det tal som

minst en tredjedel av rösterna. Andelen

oftast förts fram i debatten. I nio fall har minoritetens röstsiffror överskridit detta tal. Med reservation för att läget i ett fall inte till fullo kunnat klarläggas har minoriteter av denna fall där förestyrka gällt

trädare för centern, folkpartiet, moderaterna eller socialdemokraterna

stått som motionärer. De nio fallen är onekligen ett mått på vilka effekter införandet av en skulle

minoritetsrättighet ha fått, men de be-

rättar naturligtvis endast en del av

sanningen. I ett läge där en sådan rättighet är lagfäst

ageras utifrån denna verklighet. De större utsikterna

till framgång skulle ha lett till ett större rimligtvis antal omröstningsförslag. Vidare har i en del fall beslut fattats utan

att votering har begärts. Det kan inte uteslutas att något av dessa vid en

omröstning skulle ha erhållit en tredjedel av rösterna men att inte votering begärts

då det redan på förhand varit klart att majoritet inte skulle uppnås. Det kan inte heller hållas för otroligt att antalet initiativ varit än större om de inte hade kunnat av en enkel av fullstoppas majoritet mäktiges ledamöter. Vi vet inte hur många initiativ som inte framställts

Kommunala

folkomröstningar, ökat personval 345

på grund av att vederbörande ledamot eller parti redan på förhand befarat motgång i en eventuell omröstning.

Wallins undersökning visar inte hur omröstningama utfallit be-

träffande flertalet av de initiativ som röstats ned av respektive fullmäktige. Han har dock i flertalet fall kunnat fastställa

initiativtagarens

partipolitiska hemvist (tabell 11.4). Närmare hälften av initiativen har kommit från vänsterpartiet, lokala småpartier, miljöpartiet, ny demokrati eller KdS. Hans slutsats av detta är att i

omröstningsinstitutet

dessa fall i slående varmed grad varit ett instrument små partier, i flera

fall intagande en flygelposition, sökt att utmana dem som behärskat den

kommunala beslutsapparaten, eller de etablerade partiema. Vad gäller dessa fall är det nog osäkert om ett införande av minoritetsinitiativ skulle föranleda en väsentligt ökad frekvens av omröstningar. I vart fall om gränsen sätts vid en tredjedel. Detta främst naturligtvis eftersom respektive parti i så gott som samtliga fall inte ensamt kan uppnå er-

forderligt röstetal och att samarbete mellan dessa partier normalt inte

verkar troligt. Beträffande den andra hälften av initiativen, som har kommit från de större och etablerade partiema är läget naturligtvis ett annat. Möjlighet finns både för socialdemokraterna och samverkande

borger-

liga partier att i stort sett i samtliga kommuner

uppnå erforderlig minoritet om exempelvis en tredjedel. Det går således inte att utifrån Wallins undersökning se om andelen

genomförda folkomröstningar skulle ha varit betydligt större om t.ex en tredjedel av fullmäktiges ledamöter haft möjlighet att utlösa en omröst-

Det får dock bl.a.

ning. enligt vår uppfattning, mot bakgrund av att en

del av initiativen kommit från vad som skulle kunna betecknas som större och etablerade partier, hållas för troligt att i vart fall en del av de initiativ som avslagits skulle ha lett till genomförandet av en folkomröstning om endast en tredjedel av ledamöterna behövt rösta för förslaget.

Vår - till minoritetsinitiativ

uppfattning möjlighet bör inte

införas

Vi har i det föregående avsnittet uttalat en önskan om en ökad användning av kommunala folkomröstningar. Wallins visar att ett undersökning

relativt stort antal initiativ till sådana omröstningar röstats ned av fullmäktiges majoritet. Ett sätt att öka frekvensen av kan vara att införa

folkomröstningar bestämmelser om att folkomröstning skall hållas om en minoritet av viss

storlek av fullmäktiges ledamöter antingen framställer ett yrkande härom i samband med

eller, fullmäktiges omrösming i anledning av ett

framställt yrkande om röstar för

folkomröstning, förslaget.

346 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

Det kan först konstateras att minoritetsinitiativ inte är helt främmande för svensk rättstradition då det, för att utlösa en folkomröstning om vilande grundlagsförslag, räcker med att en tredjedel av riksdagens ledamöter röstar bifall till ett yrkande härom (8 kap. 15 § tredje stycket regeringsforrnen). Vad som först och främst talar mot en sådan reform är att det inte är ett steg i den riktning som kommittén har som uppgift att vandra,

nämligen att i första hand stärka medborgarnas inflytande på den kom-

munala verksamheten. Ett införande av minoritetsinitiativ är möjligen

ett sätt att stärka fullmäktigeledamötemas respektive de politiska partiernas inflytande men knappast medborgarinflytandet. Vidare finns betydande svårigheter att bestämma den nivå vid vilken

en minoritet skall kunna utlösa en omröstning, dvs. hur stor minoriteten skall vara. Om andelen fullmäktigeledamöter som krävs för att utlösa en omröstning sätts för lågt kan man befara att den ökade möjligheten

(miss)brukas på ett sätt som vi inte anser förenligt med ett förslag som

avser att öka den lokala demokratin. Även vid en ganska hög andel ledamöter - en - kommer i vart fall

exempelvis tredjedel ett parti

(socialdemokraterna) att i stort sett i alla landets kommuner ensamma kunna utlösa en omröstning i varje fråga. Sättes å andra sidan gränsen än högre riskerar man att antalet initiativ som leder till en omröstning inte blir större än vad som är förhållandet idag.

Slutligen kan även pekas på förhållandena ute i Europa. Även om

varje land har sin konstitutionella tradition och utveckling kan noteras att endast ett land infört minoritetsinitiativ, nämligen Ungern. Sammanfattningsvis anser vi att de invändningar som kan resas mot ett införande av minoritetsinitiativ och som vi ovan redovisat är av sådan sammanlagd styrka att en reform av detta slag inte bör genomföras för närvarande. Vi anser att man i vart fall först bör pröva andra

framkomliga vägar när det gäller att öka omrösmingsfrekvensen.

Folkinitiativ

Olika former av folkinitiativ

Med att en folkomröstning kan komma till stånd genom folkinitiativ

menas antingen att en viss andel röstberättigade medborgare kan väcka

förslag härom men att rätten att utlösa omröstningen alltjämt förbehålls

fullmäktiges majoritet eller att en viss andel röstberättigade medborgare

direkt kan utlösa omröstningen. Skillnaden är således att fullmäktige i det förstnämnda fallet innehar vad som skulle kunna karakteriseras som vetorätt.

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 347

Tidigare framställningar om folkinitiativ

Även vad gäller folkinitiativ framställdes vissa förslag härom av några remissinstanser i deras yttranden över Kommunallagsutredningens förslag Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99). De under avsnittet om minoritetsinitiativ nämnda riksdagsmotionema (1987/88:K610 och 1989/90:K625) tog även upp frågan om folkinitiativ. I den enskilda motionen (m) till 1987/88 års riksdag föreslogs såsom andel av de röstberättigade en tiondel. Krav på utredning om olika former för att utlösa folkomröstningar, däribland folkinitiativ, framställdes även i en folkpartistisk partimotion (l990/9l:K6l9) i samband med riksdagens behandling av förslaget till ny kommunallag och har också framställts under 1992/93 års riksmöte i en partimotion från Ny demokrati (1992/93:K618).

Ganska vanligt i Europa

I motsats till vad gäller minoritetsinitiativ förekommer regler om folk-

initiativ i ett flertal av de länder som ingick i den tidigare nämnda

Europarådsstudien. I vart fall nio av dessa hade regler som tillät någon av de två former av folkinitiativ som berörts ovan. Fördelningen mellan de tvâ formerna var relativt jämn. Som tidigare nämnts diskuteras i Finland, som sedan 1990 tillåter folkinitiativ där fullmäktige lämnas att fatta det slutliga beslutet om utlösandet av folkomröstningar, att i den kommande kommunallagen ta

bort fullmäktiges vetorätt därvidlag. Anledningen härtill torde vara det begränsade antalet kommunala folkomröstningar som genomförts sedan

institutet infördes jämfört med det mycket stora antal initiativ som medborgarna tagit.

- Vår uppfattning möjligheter till folkinitiativ bör införas

Regler som möjliggjort kommunala folkomröstningar har funnits sedan

1977. Tiden är nu mogen att utveckla samt möjliggöra ett mer frekvent utnyttjande av det kommunala folkomröstningsinstitutet. Vid bedöm-

ningen av hur omfattande en sådan utvidgning bör vara måste vi beakta att vår uppgift är att stärka den lokala demokratin bland annat genom att

öka de enskilda kommunmedlemmamas inflytande på den kommunala

verksamheten. Som vid flera tillfällen påpekats i detta betänkande bygger vårt

politiska system på politiska partier. Ett främjande av den lokala

demokratin behöver därför inte bara ske genom att man tillförsäkrar de enskilda medborgarna ett mer direkt inflytande i den kommunala verksamheten och den kommunala beslutsprocessen. Parallellt med en sådan

348 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

måste även finnas en utveckling utveckling som går via de politiska partierna. Ett införande av folkinitiativ förenat med att man även fortsättningsvis forbehåller fullmäktige rätten att en skulle få utlysa folkomröstning till följd att man inte bara stärker utan även att medborgarinflytandet man bibehåller omröstningsinstitutets konstitutionella förankring genom kopplingen till fullmäktige. Ett sådant innebär inte ett förslag nämligen lika dramatiskt brott mot vårt traditionella som en representativa system ovillkorlig rätt för en viss andel av de röstberättigade att utlösa en folkomröstning. Införandet av denna typ av folkinitiativ medför också att man, i motsats till vad som gäller for minoritetsinitiativ i fullmäktige, på ett mycket tydligt sätt för in medborgarna i den politiska processen. Enligt vår mening talar mycket för införandet av en bestämmelse med innebörden att exempelvis tio procent av de röstberättigade kommuninvånarna kan väcka förslag om att lokal skall hållas folkomröstning i viss fråga och att då skulle kommunfullmäktige vara tvunget att ta upp frågan om till Rätten omröstning behandling. att utlysa en sådan omröstning skulle dock även fortsättningsvis vara förbehållet en majoritet av fullmäktiges ledamöter. En ytterligare fördel med vårt är att det, såvitt vi kan beförslag döma, kommer att ställa krav på att ledamöter och de fullmäktiges politiska partierna mycket tydligare än vad som är fallet idag för medborgarna redovisar sitt ställningstagande i Detta kanske sakfrågan. framförallt på grund av att ett folkinitiativ torde röna stor uppmärksamhet i den politiska debatten. Det torde även vara en god indikation på att den aktuella sakfrågan uppfattas som viktig av en ganska stor del av kommunmedlemmarna. Erfarenheterna från Finland visar att införandet av folkinitiativ där fullmäktige lämnas att slutligt avgöra frågan inte lett till någon större ökning av antalet folkomröstningar. Det är emellertid inte osannolikt att ett införande av en lagstiftning motsvarande den nuvarande finska skulle få andra och bättre följder i Sverige. Vi anser dessutom att eventuella utvidgningar av möjligheten att få till stånd kommunala folkomröstningar bör ske etappvis och att man därvid förhållandet noga prövar mellan den direkta och den representativa demokratin. Av dessa skäl är vi idag inte beredda att om införande av sådant folkframlägga förslag initiativ som automatiskt skulle utlösa en folkomröstning. Sammanfattningsvis anser vi att det bör införas möjlighet för en viss andel av de röstberättigade kommunmedlemmarna att väcka förslag om folkomröstning i viss fråga och att fullmäktige då skulle vara tvingade att ta upp frågan till behandling. För att klargöra att folkomröstningar normalt endast bör avse för kommunen eller dess medlemmar viktigare frågor bör man kunna kräva att en relativt stor andel av de

Kommunala ökat personval 349

folkomröstningar,

röstberättigade kommunmedlemmarna står bakom ett initiativ. Vi anser att ett krav på att en tiondel av de röstberättigade medlemmarna skall stå bakom initiativet säkerställer detta.

Beslutande folkomröstningen

Utgångspunkter

Folkomröstningar är en form av direktdemokrati som utifrån hur

institutet används kan betecknas på olika sätt. Vad gäller de alternativa sätt utifrån vilka en omrösmings utslag bör bedömas skiljer Wallin i sin rapport på rådgivande, vägledande, bindande och beslutande omröstningar. Som han konstaterar är innebörden av att en omröstning är vägledande något oklar. Vad gäller rådgivande, bindande och beslutande omröstningar torde deras innebörd vara klar.

Det folkomröstningsinstitut som lagstiftningen idag tillhandahåller både på nationell och kommunal nivå är rådgivande. Det innebär att

omröstningens resultat inte genom lag binder den beslutande

politiska församlingen. Karaktären av själva folkomröstningsinstitutet är dock

sådant att det närmast förutsätter, i vart fall om en klar

majoritet uppnås vid omröstningen, att det slutliga beslutet i sakfrågan överensstämmer med folkviljan. Det torde vara politiskt svårt att gå emot en klar folkmajoritet sådan den kommit till i en Att så dock uttryck omröstning. kan ske visar t.ex. folkomröstningen 1955 om övergång till högertrañk

eller ej. Med bindande menas omröstning en omröstning som reellt men

inte formellt förpliktar beslutsfattarna att följa utfallet. Wallins under-

sökning visar att det på lokal nivå förekommit att individer och

partier inom fullmäktigeförsamlingama i förväg, dvs. innan omröstning hållits, deklarerat sin beredskap att rätta sig efter omröstningsresultatet (jämför

även debatten om den svenska

EG-omröstningen). Ett sådant ställnings-

tagande torde inte vara på något sätt lagligen bindande. Däremot kan man naturligtvis från moralisk/etiska och demokratiska utgångspunkter

ifrågasätta ett frångående av ett löfte endast på den grunden att de röst-

berättigade intagit en olämplig ståndpunkt. Den nuvarande lagstiftningen reglerar inte denna fråga. Det torde inte heller finnas skäl att införa

regler härom. 4 Bindande omröstningar kan emellertid även förekomma i lagreglerad form. I Finland diskuteras införandet av lagliga för fullmöjligheter mäktige att genom majoritetsbeslut bestämma att resultatet av folkomröstningen är bindande. Fullmäktige skall då även t.ex. kunna besluta

att en förutsättning för en bindande utgång är att det vinnande

förslaget godkänts av en tillräckligt stor andel av alla röstberättigade.

350 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

Att en folkomröstning är beslutande betyder att omröstningen är

rättsligt bindande dvs. att Förslaget förkastats vid ett negativt resultat och att vid ett positivt resultat, beslutet därigenom fått rättslig giltighet.

Beslutande folkomröstningar förekommer ofta i samband med att folkets hörande genom lag gjorts obligatoriskt i en viss fråga.

En folkomröstning kan även vara delvis beslutande (eller förkastande). Det innebär oftast att ett negativt resultat men inte ett

positivt avgör saken (jämför regeringsformens regler om folkomrösming

om vilande grundlagsförslag i 8 kap. 15 § fjärde stycket).

Vår slutsats - även fortsättrådgivande folkomröstningar ningsvis

Som vi tidigare påpekat torde det råda en stor enighet om att den

representativa demokratin skall vara kvar. Vi har i avsnitten ovan redogjort för vårt ställningstagande om att fler direktdemokratiska inslag

såsom ett ökat användande av folkomröstningar och s.k. folkinitiativ dock är önskvärda.

Under förutsättning att folkomröstningama är av rådgivande

karaktär innebär ,de inte heller något direkt intrång i det representativa systemet eftersom avgörandet inte undandras de valda politiska församlingarna.

Vad gäller beslutande folkomröstningar och sådana bindande omröstningar där fullmäktige kan besluta att resultatet skall binda full-

mäktige är läget dock annorlunda. Man kan per definition konstatera att beslutande folkomröstningar står i strid med den representativa demo-

kratins princip. Även bindande omröstningar får anses utgöra det och sådana omröstningar torde inte heller vara möjliga att genomföra idag

med hänvisning till stadgandet i l kap. 7 § regeringsformen enligt vilken beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Enligt vår uppfattning skulle införandet av beslutande lokala folkomröstningar utgöra en ,markant avvikelse från traditionen inom det

nuvarande demokratiska systemet. Ett system där fullmäktige kan besluta att omröstningsresultatet är bindande fyller samma funktion som

en beslutande omröstning genom att den återför beslutanderätten - ivart fall indirekt - till medborgarna. Även denna variant får därmed anses strida mot den representativa demokratin. Den kritik som vi i delar av detta betänkande riktar mot det demokratiska systemets sätt att fungera och de sätt att

politiska partiernas

fullgöra sina uppgifter i systemet fordrar enligt vår mening a1dra lösningar än införandet av beslutande folkomröstningar. Ett sådant införande skulle innebära en alltför långtgående inskränkning i den representativa demokratin. Vårt förslag är därför att kommunala folkomröstningar även fortsättningsvis skall vara rådgivande.

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 351

Förfaranderegler för kommunala folkomröstningar

Tidigare framställningar om förfaranderegler

Den inställning som genomgående kommit till uttryck i de betänkanden

respektive propositioner och utskottsbetänlcanden som har uppehållit sig

vid frågan om förfaranderegler för kommunala folkomröstningar har varit att sådana regler skulle innebära en onödig formalisering. Sett mot bakgrund av den restriktiva hållning som funnits gentemot kommunala folkomröstningar alltsedan legaliseringen av dem 1977 är den inställningen kanske förklarlig. Något som var avsett att användas i sällsynta undantagsfall behöver kanske inte regleras närmare. Detta särskilt som

omröstningsinstitutet inte fick någon särställning utan sammanfördes

med opinionsundersökningar och liknande förfarande som ett led i

fullmäktiges beredning av ett visst ärende. Det har emellertid under senare år, och då framför allt i samband

med riksdagens behandling av förslaget till Ny kommunallag (prop.

l990/91:117), allt oftare framställts krav i olika motioner om att införa

förfaranderegler. Både miljöpartiet, moderaterna, folkpartiet och

centern framställde detta krav i respektive partimotioner i anledning av

nyss nämnda proposition. De argument som oftast framförts har varit att reglerna behöver förtydligas för att undvika osäkerhet och konflikt

mellan partierna vid de tillfällen då en omröstning skall genomföras och att reglerna skall göra det enklare att anordna folkomröstningar. De frågor man velat ha reglerade har varit vad som fordras för att

utlösa en omröstning, kommunens skyldigheter vad gäller att informera

kommuninvånama om de alternativ som är föremål för omröstning, beslutsgången vid anordnandet av omröstningar, rätten att formulera

omröstningsfrågor, tidpunkten för genomförandet av folkomröstning samt rätten till förtidsröstning.

Större behov i dag

Vi har tidigare i detta kapitel uttalat att en ökad användning av kommunala folkomröstningar är önskvärd. Den statistik som också redovisats visar på ett kraftigt ökat intresse från fullmäktigeledamöter att i större och viktigare frågor efterhöra medborgarnas åsikter. En framtida flitigare användning av kommunala folkomröstningar gör att i vart fall ett av de argument som tidigare åberopats gentemot ett införande av

förfaranderegler faller. En ytterligare trolig följd av en ökad användning

av omröstningsinstitutet är att det vid allt fler tillfällen, då någon kommun skall genomföra en omrösming, kommer att uppstå problem och frågor.

352 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

Som exempel på det sistnämnda kan tas den skrivelse från Nacka kommun som regeringen överlämnat till oss för vidare handläggning. Nacka kommun anordnade våren 1992 en och hade folkomröstning därvid uppdragit åt Valnämnden att genomföra Omomröstningen. röstningen lades upp efter i huvudsak samma principer som gäller för allmänna val. Avsikten var bl.a. att den allmänna och dess röstlängden uppgifter skulle kunna användas för såväl avprickning som röstkortsframställning. Skatteförvalmingen tog för valnämndens räkning fram en kopia av röstlängden i form av ett databand. Valnämnden skulle sedan göra kompletteringar med uppgift om tid och plats för omröstningen och information om förtidsröstning. Då emellertid databandet innehöll och viss personnummeruppgifter bearbetning skulle ske krävdes tillstånd från Datainspektionen för att Valnämnden skulle kunna få ut bandet. Eftersom tillämpligt lagrum saknades vägrade Datainspektionen att ge tillstånd till att lämna ut bandet. Ett vid allmänna val och nivå helt folkomröstning på nationell normalt forfarande visade sig att genomföra vid en folkomomöjligt röstning i kommunen.

Vår uppfattning regler om förfarandet bör införas

Vi ställer oss positiva till en ökad av kommunala folkomanvändning röstningar men anser också att sådana i normalfallet bör förbehâllas större och viktigare vår frågor. Enligt uppfattning gynnas en utveckling i denna riktning av ett införande av för kommunala förfaranderegler folkomrösmingar. För att undvika att kommunallagen tyngs av detaljbestämmelser föreslår vi att det i denna endast införs de grundläggande bestämmelserna om att kommun och landsting får hålla folkomröstning, att en viss andel av de röstberättigade kommunmedlemmarna kan väcka initiativ härom samt att kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting vid en folkomröstning

anlitar valnämnden. Den sistnämnda bestämmelsen motsvarar vad som

gäller idag. Övriga bestämmelser bör tas in i en ny lag, lag om kom-

munala folkomröstningar. Vid utarbetandet av till förslaget lag om kommunala folkomröstningar har vi beaktat de till ändringar förslag i vallagen som regeringen föreslagit i proposition 1993/94121. Beslut om att hålla folkomröstning kan enligt nuvarande lagstiftning överklagas genom kommunalbesvär. Vi föreslår inte någon ändring därvidlag utan anser det vara av vikt att denna rätt finns kvar även i framtiden. En som hålles i de former folkomröstning som gäller för allmänna val ger enligt vår mening ett mer auktoritativt uttryck för folkviljan i det enskilda fallet än vad en opinionsundersökning gör. Vi anser därför

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 353

att man fortsättningsvis bör skilja mellan folkomröstningar å ena sidan

och opinionsundersökningar och andra liknande förfaranden å den andra

sidan. Detta innebär tillsammans med rätten till s.k. folkinitiativ som vi

föreslagit tidigare i detta avsnitt, att ett fullgånget kommunalt folkomröstningsinstitut tillskapas. Dess tidigare funktion av kompletterande beredningssätt för fullmäktige ändras därmed i viss utsträckning. Denna funktion kan i mindre viktiga frågor där fullmäktige önskar en

kompletterande beredning fortsättningsvis förbehållas opinionsunder-

sökningar 0.dyl förfaranden vilka vi ser som ett bra komplement till

folkomröstningar. Vår avsikt är inte heller att dessa skall försvinna utan tvärtom, att även frekvensen av dessa bör öka framöver. Det ñnns dock enligt vår mening inte längre någon anledning att behålla reglerna

härom i kommunallagen eftersom regeringsrättens uttalade i RÅ 1967

ref.57 (se avsnitt 11.2.1) om kommunernas rätt att anordna opinionsundersökningar alltjämt torde gälla.

Enligt vår uppfattning är det olämpligt att i lag närmare reglera vilka frågor som kan bli föremål för folkomröstning i en kommun eller ett landsting. Detta dels som en konsekvens av den kommunala självstyrelsen men även för att medge en viss flexibilitet inför den framtida utvecklingen på lokal och regional nivå. Den enda begränsning vi föreslår är att det skall ankomma på fullmäktige att ta ställning i frågan. Därmed kommer frågor som rör myndighetsutövning eller enskilda

personer att hållas utanför det område som kan bli föremål för omröstning. Detta innebär dock att en hel del frågor som kan anses klart

olämpliga att anordna folkomröstning i, lagligen kan bli föremål för en

sådan. Exempel på detta är revisionsberättelsen, val som

fullmäktige

förrättar och kommunens administrativa Att organisation. en laglig möjlighet för att hålla sådan omröstning finnes, innebär inte att vi anser att omröstning skall anordnas i sådana frågor, utan är närmast en följd av svårigheterna att göra en mer precis begränsning av de frågor där det

kan vara lämpligt att vända sig till medborgarna. Eftersom det med vårt förslag även fortsättningsvis krävs att en av majoritet fullmäktige-

ledamöterna ställer sig bakom ett förslag till folkomröstning anser vi dock att vi därigenom försäkrat oss om att de som

folkomröstningar

framledes kommer att genomföras, kommer att avse sådana frågor som både kan anses som viktiga och lämpliga att folkomrösta om. Någon

laglig möjlighet för fullmäktige att delegera denna rätt kommer inte

heller att finnas. Det kan vidare noteras att man 1977, vid införandet av

möjligheten att hålla folkomröstning, inte såg sig föranledd att uppställa

ytterligare begränsningar i lagen än de vi nu föreslår. När det gäller s.k. folkinitiativ har vi tidigare i detta avsnitt föreslagit att sådant skall kunna väckas av en tiondel av de röstberättigade kommunmedlemmama. Det ligger närmast i sakens egen natur att ett

354 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

sådant initiativ skall vara skriftligt. Ett initiativ skall dessutom, utöver namnteckning av dem som ställer sig bakom initiativet, även innehålla deras namnförtydligande och uppgift om deras adress. Detta för att kommunen skall ha att i tveksamma fall kontrollera att en viss möjlighet person, vars namn finns på initiativet, verkligen skrivit under det. I normalfallet torde man dock kunna utgå från att så är fallet. Som tidigare sagts är det fullmäktiges majoritet som skall bestämma om en folkomröstning skall äga rum. Vi anser att fullmäktige i samband med ett sådant beslut även skall fatta beslut om viken dag omröstningen skall hållas, den fråga som skall ställas till de röstberättigade medlemmarna samt de alternativ som skall foreläggas dem. Även när det gäller dessa frågor anser vi således att beslutet ankommer på fullmäktiges majoritet och detta nännast som en konsekvens av att fullmäktige har att fatta själva principbeslutet att hålla en För det fall folkomrösming. fullmäktiges beslut är en följd av ett s.k. folkinitiativ torde dock både och i vart fall ett av alternativen normalt frågan vara avgjord gemm initiativets utformning. Fullmäktige måste dock i vart fall ha den formella rätten att besluta om den slutgiltiga utformningen av både fråga och alternativ. Även beslutet om röstsedlamas antal, innehåll och utseende bör ankomma på fullmäktige. I likhet med vad som gäller för folkomröstning på nationell nivå förslår vi att varje alternativ skall ha sin egen röstsedel och att :let dessutom skall finnas möjlighet att blankrösta. Med hänsyn till den rätt som finns för den enskilde att inte vilket alternativ avslöja han lagt sin röst för, torde det närmast vara självklart att röstsedlama skall vara lika till storlek, färg och material. För att ge kommunmedlemmarna möjlighet att sätta sig in i den fråga som folkomröstningen gäller föreslår vi att fullmäktiges beslut Jm att anordna en folkomröstning skall fattas senast tre månader före den dag då omröstningen skall äga rum. Vi föreslår också att kommunen respektive landstinget på lämpligt sätt skall infonnera medlemmarna om tid och sätt för omröstningen, den fråga som omröstningen gäller, de alternativ som föreläggs dem och om de bestämmelser i som övrigt gäller för folkomrösmingen. Att informationsytterligare specificera skyldigheten anser vi inte vara möjligt med lagstiftningsvägen, hänsyn till de skiftande förhållanden som råder i kommunerna och landstingen. Normalt torde även ett beslut av att hålla fullmäktige folkomröstn:ng uppmärksammas i exempelvis lokalpressen.

Vad gäller själva omröstningsförfarandet ser vi inga skäl att i någon

mer avgörande fråga avvika från de regler som för närvarande gäller för val till fullmäktige eller vid nationell folkomröstning. Bestämmelserna i 4 kap. 2 - 4 §§ kommunallagen om rösträtt vid val till kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige skall därför gälla även vid kommunal folkomröstning. Genom att införa bestämmelser om

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 355

allmän röstlängd och framställning av röstkort, motsvarande de som

gäller exempelvis vid nationell folkomröstning torde även de problem

som Nacka kommun riktat uppmärksamheten på undanröjas. Regeringen

föreslår i prop. 1993/94:21 att utskrift av röstlängd endast behöver göras under valår. Den skall dock även fortsättningsvis upprättas varje är. För det fall kommunala folkomröstningar hälles annat är än valår utgår vi från att kommunen eller landstinget har möjlighet att få en

utskrift av röstlängden. Skattemyndigheten har i sådant fall, på samma

sätt som vi längre fram tar upp beträffande röstkort, rätt till ersättning från kommunen eller landstinget för de kostnader som föranleds av detta. Vi anser vidare att förtida röstning i form av röstning på post-

kontor skall vara tillåten men att denna rätt av praktiska och

ekonomiska skäl bör inskränkas till de fall då omröstningen äger rum samtidigt som val enligt vallagen eller nationell folkomrösming. Om kommunal folkomröstning hålles vid annat tillfälle får fullmäktige vid

varje tillfälle ta ställning till huruvida poströstning skall tillåtas eller

inte. Vid sådan omröstning är rätten till poströstning även inskränkt till

att gälla postkontor inom kommunen eller landstinget. Detta med hän-

syn till de avsevärda kostnader som denna typ av röstningsförfarande

ger upphov till. Däremot anser vi inte att kommunal folkomröstning

skall kunna överklagas på det sätt som gäller exempelvis allmänna

val.Skälen härför är dels att vi anser att bestämmelserna om kommunala folkomröstningar inte bör vara för omfattande, dels att resultatet av en

kommunal folkomröstning inte medför några rättsverkningar. En konse-

kvens av detta ställningstagande är också att bestämmelserna i 4 kap.

vallagen om besvär över länsstyrelsens beslut över anmärkning mot

allmän röstlängd och över beslut om avslag på ansökan om rättelse av allmän röstlängd inte skall tillämpas. Inte heller torde nâgra bestämmelser om hur rösträkningsförrättningen avslutas vara

nödvändiga eftersom detta i likhet med ett vanligt ärende i nämnden sker genom att justerat protokoll uppsättes på kommunens anslagstavla.

Vid val enligt vallagen och vid nationell folkomröstning är Riks-

skatteverket (RSV) central valmyndighet. Vi ser dock inga skäl till att belasta RSV med denna uppgift vid kommunala folkomröstningar.

Uppgiften att svara för folkomröstningens genomförande bör i stället åvila det kommunala organ som har kunskap och kompetens inom detta område, nämligen Valnämnden. Sådan skall enligt 3 kap. 1 § vallagen finnas i varje kommun. Vad gäller landstingen får dock en annan modell användas eftersom dessa saknar valnämnd. Vårt förslag är därvid att Valnämnden i den kommun i vilken landstingets anslagstavla

(huvudtavlan) finns, skall fylla funktionen av central valnämnd. De

uppgifter som vid en folkomröstning i ett landsting kommer att åvila endast denna valnämnd är framtagandet av röstsedlar, slutlig sammanräkning av rösterna samt förvaring av röstsedlama efter avslutad röst-

356 Kommunala

folkømröstningar, ökat personval

räkning. Vi tror inte att detta förslag kommer att medföra någon större belastning på dessa valnämnder. Skälen härför är att det hittills inte

genomförts någon folkomröstning i ett landsting och att vi inte heller

kan se att antalet omröstningar framöver skulle vara av sådan

omfattning att de innebär någon större valpåfrestning på berörda

nämnder. Dessa valnämnder finns oftast i större kommuner och kommunen kommer dessutom även

fortsättningsvis att ha rätt till ersättning

för de kostnader som föranleds av att ett landsting anlitar valnämnden.

Övriga valnänmder i de kommuner som ingår i landstinget svarar för

själva genomförandet av omröstningen i respektive kommun. Enligt vårt förslag skall röstkort. Skattemyndigheten upprätta

Bestämmelsen motsvarar vad som gäller för sådana val för vilka vallagen gäller och för

folkomröstningar enligt 8 kap. 4 § regerings-

formen. Vi föreslår dock att skall ha rätt till ersätt-

Skattemyndigheten ning från kommunen eller landstinget för de kostnader som föranleds av

en kommunal som inte

folkomröstning äger rum samtidigt som val enligt vallagen eller nationell folkomröstning. Skälet härför är att kom-

munen eller

landstinget bör svara för samtliga kostnader som folkom-

rösmingen föranleder.

Ökat inslag

11.3 av från 1997

personval

Personvalskommittén (Ju 1992:02) hade enligt sina direktiv (dir

1991:121) i uppdrag att lägga fram förslag som medför ett ökat inslag av personval till riksdag och kommunala beslutande församlingar. Man

borde i anslutning härtill även se över den fria

nomineringsrätten.

Kommittén överlämnade i februari 1993 sitt betänkande

Ökat personval (SOU 1993:21). Kommittén var enig om att det var angeläget

att öka vid de allmänna valen och att en sådan reform

personvalsinslaget

skulle genomföras. Deras utgångspunkt var att ett mer personorienterat skall vara enkelt

valsystem för väljaren att tillämpa samt att sammanräkningsförfarandet bör vara så smidigt som utmöjligt. Ytterligare

gångspunkter var att de röstande bör ha möjlighet att välja mellan att rösta på person och att stödja en partilista samt att ett fåtal väljare inte skall kunna styra personvalet. Kommittén redovisar i betänkandet olika

europeiska valsystem som i skiftande grad innehåller

inslag av person-

val. De valsystem som i Danmark och tillämpas Belgien bedömdes

innehålla element som kunde för tjäna som underlag ett personvalssystem anpassat till svenska förhållanden. I betänkandet lades fram fyra modeller som alla bygger på från utländska

inslag system.

Vad gäller den fria

nomineringsrätten ansåg kommittén att de illojala förfaranden som förekommit vid de senaste valen i viss ut-

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 357

sträckning kan förhindras genom att kravet på anmälda kandidater utökas till att gälla både det första och det andra namnet på valsedeln. I anslutning till Personvalskommitténs arbete har riksdagspartierna i

princip kommit överens om en förlängning av mandatperioderna till fyra

år. Fortsatta överläggningar skall dock ske i dessa frågor. Den vidare framställningen bygger i huvudsak på Personvalskommitténs betänkande.

11.3.1 Personvalskommitténs förslag i korthet

Kommitténs allmänna överväganden

Personvalskommittén redovisar i ett avsnitt de principer som man anser bör ligga till grund för ett ökat personvalsinslag inom ramen för det

nuvarande valsystemet. Vägledande för deras ställningstaganden har,

förutom direktivens riktlinjer, varit uppgifter om de konsekvenser som personinslag har haft i andra länders valsystem.

Representanter för de olika partier som deltar i valet nomineras av

partierna och nomineringsprocessen är i regel en intern angelägenhet för

partierna. Väljamas möjlighet att påverka personsammansättningen i

parlamentet består i att göra ett val av person inom ramen för det

kandidaturval som partierna gjort vid nomineringen. Olika valsystem ger väljarna olika stor valfrihet i detta avseende. I listvalsystem utgörs ytterlighetsaltemativen av system med s.k.

slutna respektive fria listor. I det förra fallet har partiet gjort en rangordning av kandidaterna som väljaren inte kan påverka. I det senare

fallet har inte rangordningen på listan någon formell betydelse och

urvalet av de kandidater som nominerats av partierna överlämnas helt åt väljarna. Mellan dessa alternativ finns ett flertal system som i varierande grad överlåter kandidaturvalet från partierna till väljarna.

Ett ökat väljarinflytande medför i motsvarande mån ett minskat inflytande för partierna. Den grad av väljarinflytande som ett valsystem medger kan sägas utgöra ett mått på personvalsinslaget i valsystemet.

Personvalskommittén drar en skiljelinje mellan de listsystem som tillmäter enbart personröster betydelse vid kandidaturvalet och de system

som favoriserar partiets rangordning genom att låta listordningen slå

igenom i olika grad. System av det förra slaget kan innebära att ett fåtal

väljare styr personvalet på bekostnad av den stora grupp som kanske helst överlåter valet av personer till partiinstansema. Efter en redovisning av vad som talar för respektive mot ett ökat

inslag av personval uttalar kommittén att nuvarande partiinflytande på

nomineringen av kandidaterna bör behållas men att det däremot bör ske en förskjutning till väljarsidan när det gäller urvalet bland de av

358 Kommunala

folkomröstningen ökat personval

partierna lanserade kandidaterna. Man anser det dock inte att

rimligt alltför små väljargrupper skall kunna åstadkomma att

partiernas

ställningstaganden i fråga om nomineringarna kastas omkull.

Kommittén försöker även att, utifrån bl.a. de uppgifter som finns om utländska

valsystem och antaganden som gjorts inom svensk forsk-

ning på området, förutse konsekvenserna av ett större personvalsinslag i Man anser

Sverige. det rimligt att räkna med att mellan 30 och 50

av valmanskåren procent på sikt kommer att utnyttja möjligheten vid val till riksdagen. Man anser det också vara ett rimligt antagande att en allmän av politiken som en

personiñering följd av ett ökat personvals-

inslag, även kommer att ge positiva effekter i form av förbättrade relationer mellan väljare och valda. När det gäller

valfinansieringen i ett personvalssystem var en av

utgångspunktema enligt direktiven att förhindra att personer erövrar

mandat till följd av stora ekonomiska insatser. Kommitténs bedömning härvidlag är att en reglering av vad som skall anses tillåtet och otillåtet i fråga om enskilda kandidaters valñnansiering, bör införas endast om

det

föreslagna valsystemet kan antas få mycket negativa följder i fonn av oönskad valñnansiering.

De fyra modellerna

1/ Majoritetsval och listval av tysk modell

Den bärande tanken med denna modell är att en viss andel av ledamöterna i riksdagen skall utses genom majoritetsval i enmansvalkretsar medan återstoden skall listval väljas genom i regioner. Det innebär att varje väljare får avge två röster. Ett system som kombinerar majoritetsval i enmansvalkretsar med regionala listval fordrar väsentligt

djupare ingrepp i det nuvarande systemet än övriga modeller. Ett införande av

majoritetsval kan komma att leda till att stora partier gynnas på bekostnad av de små. Vidare förutsätter modellen att

inskränkningar görs iden fria nomineringsrätten. fann därför kommittén Sammanfattningsvis

att, även om denna modell uppvisar flera tilltalande strikt drag från

personvalssynpunkt, en sådan modell kräver förändringar av de grund-

läggande förhållandena för de politiska partierna och väljarna.

2/ Valkvotssystem av belgisk modell

Grundtanken i denna modell är att partierna som precis i dag skall rangordna kandidaterna på valsedlama och att väljaren på valsedeln skall kunna markera den kandidat som han eller hon helst vill se invald. Endast en sådan får och

markering göras preferensröstningen är

frivillig.

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 359

En kandidat som markerats på valsedeln sägs ha fått en personröst. De kandidater den s.k. valsom uppnår ett visst antal personröster, kvoten, blir direkt invalda som partiets representanter oavsett var på listan de är placerade. Härvidlag spelar alltså listordningen ingen roll. För de kandidater som inte får tillräckligt med personröster får däremot

listordningen betydelse. Alla omarkerade namnvalsedlar, s.k. parti-

röster, kommer nämligen att tilldelas dessa kandidater, så långt de räcker, så att så många som möjligt uppnår valkvoten och kan förklaras

valda. Tilldelningen sker uppifrån på listan vilket gynnar de kandidater

för hur stort kommer

som placerats högt. Avgörande personvalsinslaget att bli är främst i vilken utsträckning som väljarna kommer att utnyttja

möjligheten till preferensröstning.

En metod som bygger på det belgiska valsystemet ger väljarna möjlighet att att de vill ge företräde för en kandidat framför en

uttrycka

annan. Den främsta effekten av valsystemet är att den ger väljarna möjlighet att visa huruvida deras nomineringar överensstäm-

partierna

mer med väljarnas Den bidrar därigenom till partiernas

uppfattning.

överväganden inför framtida nomineringar och förstärker möjligheten kontakt med de företrädarna.

för väljarna till en mer personlig politiska Valsystemet innebär emellertid inte att väljarna vid valtillfállet i någon

större mån kan valet av de personer som skall företräda dem. I

påverka

vart fall där ett parti vunnit endast ett mandat i en valkrets får det beatt dömas att det endast blir undantagsvis som listordningen kommer frångås. fann Personvalskommittén att ett valsystem som Sammantaget

bygger på den belgiska valkvotsmodellen ur strikt personvalssynpunkt

hade obestridiga fördelar framför vårt nuvarande system men att genomslaget för väljarnas påverkan kan bli ringa och att samman-

blir och riskerar att fördröja valresultatet. räkningsförfarandet krångligt

3/ Alternativa listor

Denna modell är utformad efter en idé från det danska systemet med flera listformer. Det är framför allt möjligheten för partierna att välja mellan olika listforrner i samma valkrets som betraktades som det eftersträvansvärda.

tanken att varje enskilt parti, Systemet bygger på den grundläggande i valkrets där det ställer får avgöra hur stort inflytande varje upp, skall få på urvalet av partiets kandidater. Det parti som partiets väljare

i en viss valkrets önskar en större kontroll över personsammansättningen kan använda en listform som i allt väsentligt motsvarar den vi har i dag. De som önskar i högre grad överlåta kandidaturvalet

partier

till att gå fram med listor där väljarna har att väljarna får möjlighet markera den kandidat de helst önskar se vald. Antalet personröster på

360 Kommunala

folkomröstningar, ökat personval

varje kandidat blir då avgörande för vilka kandidater som skall förklaras valda. Ett och samma parti bör inte få gå fram med olika listformer

samtidigt i samma valkrets. Möjligheten att stryka namn eller att göra andra förändringar på valsedlama kommer att finnas kvar.

För listor med kommer det nuvarande

partiuppställning systemet att

kvarstå. Vad gäller av listor med

utformningen personuppställning

redovisar kommittén flera tänkbara alternativ. Ett är att föreskriva att kandidaterna på valsedeln skall tas upp i och att det vid

bokstavsordning

varje namn finns en

möjlighet för väljaren att med exempelvis ett kryss

markera någon av kandidaterna. Ett annat och det alternativ, som kommittén föredrar, är att man kräver att partiet rangordnar

kandidaterna, men utan att listordningen får annat än i undanbetydelse

tagsfall, som t.ex vid lika röstetal. Modellen med alternativa listformer medger att en ordning med ett

personinriktat valsystem kan införas gradvis. Avgörande för hur stort personvalsinslaget kommer att bli är dels vilken

uppställningsform partierna kommer att välja, dels i vilken kommer utsträckning väljarna

att utnyttja de möjligheter till personval som personuppställning medger.

4/ Modiñerad dansk modell

Modellen är

inspirerad av det danska valsystemets sidoordnad uppställ-

ning. Partierna nominerar kandidater och presenterar dem i rangordning på valsedlama liksom i nuvarande kan även fortsättsystem. Väljaren ningsvis använda valsedeln

som den är och göra strykningar eller andra

godtagbara förändringar. Det nya är att Väljaren också kan markera en

av kandidaterna med ett X i en ruta intill namnet. anses då ha

Väljaren

lämnat en personröst. Den enkla

grundprincipen är, att den kandidat som får flest person-

röster tilldelas det första mandatet, den med näst flest det andra osv. Om det inte avgivits personröster på lika många kandidater som vunna mandat, skall återstående mandat tillsättas på samma sätt som i dag vilket i praktiken innebär att kommer

listordningen att bli avgörande i

dessa fall. Kommittén dock

ansåg att systemet borde kompletteras med en

spärr för hur litet eller stort det antal personröster skall vara, som skall medföra att partiets skall

rangordning frångås. Man ansåg en viss be-

stämd procentsats av de röster som totalt avgivits för partiet i valkretsen

lämpligast och enades om att en väl avvägd nivå torde ligga någonstans

i intervallet fem till tio procent. Vid utarbetandet av

lagtext och specialmotivering har man utgått från en spärmivå på åtta procent.

När det gäller att beräkna antalet personröster för kandidaterna sker

ingen begränsning med hänsyn till på vilka av partiets listor i valkretsen

som kandidaterna erhållit En kandidat personröstema. som är uppförd

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 361

på såväl huvudlistan som på en eller flera spränglistor för samma parti får alltså ett röstetal som utgörs av det sammanlagda antalet personröster på dessa listor. Det gäller dock endast personröster som erhållits under en och samma partibeteckning. Enligt Personvalskommitténs mening ger den modifierade danska

modellen utrymme för ett betydande personvalsinslag samtidigt som

valet behåller karaktären av ett val mellan partier. Hur starkt personvalsmomentet blir är främst beroende av hur många som

utnyttjar möjligheten att personrösta. Detta är i sin tur avhängigt av väljarnas

kunskap om valsystemet och den information som ges om detta. Modellen är enkel att tillämpa och förklara. Den går också att tillämpa vid de kommunala valen (se nedan). Enligt Personvalskommitténs mening kommer sammanräkningsförfarandet inte att nämvärt fördröjas.

Personvalskommitténs överväganden rörande de kommunala valen

Enligt Personvalskommittén visar erfarenheter från utländska val att personmomentet är av större intresse vid lokala val än vid de nationella.

I såväl Belgien som Danmark utnyttjas möjligheten att rösta på person i

betydligt högre grad vid de lokala valen än vid de nationella. Också forskningsarbeten rörande personinslag i svenska val pekar i samma riktning. Personhänsyn verkar vara viktigare ju kortare avståndet är

mellan väljare och valda. Val av kommunfullmäktige

synes vara det val som tilldrar sig störst intresse från

personvalssynpunkt. Enligt Personvalskommittén är det inte lämpligt att ha skilda valsystem vid riksdagsval och de kommunala valen eftersom vi i Sverige

har gemensam valdag. Man förespråkar därför en enhetlig ordning för de allmänna valen.

1/ Majoritetsval och listval av tysk modell

Enligt Personvalskommittén torde det inte vara möjligt att överföra denna modell på de kommunala valen utan i bl.a.

djupgående ingrepp reglerna om fullmäktiges sammansättning och Om valkretsindelningen.

det införs i kombination

majoritetsval med regionala listval för riksdagsvalet får man acceptera en annorlunda ordning för de kommunala valen.

Kommunala spärregler

Ett förhållande som särskilt måste beaktas vid anpassningen av de modellerna - kommunala förhållanden är det förövriga (2 4) till hållandevis stora antal ledamöter som skall utses i valkretsen. Detta kan

362 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

leda till att personröstema kommer att koncentreras på ett fåtal ledande

kommunpolitiker, varigenom risk kan uppstå för att små grupper kan

styra personvalet beträffande de återstående platserna. Enligt Personvalskommitténs bedömning måste någon form av spärr finnas när de övriga modellerna skall anpassas till de förhållanden som gäller vid de kommunala valen. Spärrar på både 5 och 2,5 procent av partiernas röstetal kan i en del icke valkretsindelade kommuner leda till att mycket små grupper eller rent av enstaka individer kan komma att styra personvalen. Man fann inte detta önskvärt och ansåg därför att även en fast lägsta nivå bör gälla för att listordningen skall frångås. Efter vissa beräkningar förordade man såsom en lämplig avvägning fem procent av partiernas röstetal med en lägsta nivå på 50 röster.

Beträffande landstingsvalen anser man att den fasta nedre gränsen bör

bestämmas till 100 röster.

2/ Valkvotssystem av belgisk modell

Enligt Personvalskommittén bör valkvotssystemet kunna anpassas till de kommunala valen utan några större förändringar. Man anser emellertid

att systemet till sin uppbyggnad är relativt komplicerat, inte minst då partierna väljer att gå fram med flera listor. Införandet av en spärregel

gör systemet än mer komplext. Man anser det därför tveksamt om

modellen, såvitt avser de kommunala valen, är med direktivens

förenlig

krav.

3/ Alternativa listor

Även detta system tror kommittén skall kunna överföras till det kom-

munala planet utan några större Man anser även att detta

förändringar.

system bör kompletteras med en spärregel för att förhindra att mycket

små väljargrupper får ett avgörande inflytande på personvalet.

4/ Modifierad dansk modell

Denna modell kan även vid de kommunala valen.

tillämpas Enligt Personvalskommitténs bedömning är det, förutom spärregelns konstruk-

tion, främst ersättarsystemet som fordrar smärre modifieringar i förhållande till den modell som kommittén utarbetat med tanke på riksdagsvalet.

Kommunala folkomrästningar, ökat personval 363

11.3.2 Tänkbara kommunaldemokratiska konsekvenser av förslaget

Som ovan påpekats visar erfarenheter från utländska val att personmomentet är av större intresse vid lokala val än nationella och att

möjligheten att rösta på person utnyttjas i betydligt högre grad vid de

lokala valen än vid de nationella. En likartad utveckling kan förutses

om ökade personvalsinslag införs i Sverige.

Personvalskommittén anser att det på sikt kan förväntas att en mycket stor andel av väljarna, kanske mer än hälften av de röstande, vid de kommunala valen kommer att utnyttja möjligheten att markera vilken av kandidaterna han eller hon i första hand önskar se invald i fullmäktige. Med tanke på detta kan det antas att i vart fall en del av de tänkbara konsekvenserna kommer att göra sig gällande i än högre grad på kommunal nivå jämfört med nationell nivå. En reform av det slag som Personvalskommittén föreslagit kommer enligt vår mening att ställa större krav på politiker och väljare att informera att informera sig. Denna konsekvens, liksom övriga,

respektive

är naturligtvis beroende av i vilken utsträckning som den ökade möjlig-

heten till personval verkligen utnyttjas av väljarna. Den grupp som i första hand bör känna behov av att informera är naturligtvis de kandidater som återñnns i slutet av de valbara platserna på valsedeln. Detta eftersom,som tidigare påpekats, en mycket stor del av väljarna

tenderar att lägga sin personröst på de kandidater som av partierna placerats överst på valsedeln.

Den negativa konsekvens av ett ökat inslag av personval man

eventuellt kan befara, är en utveckling mot personpolitik av amerikanskt

eller finländskt snitt där kandidaternas ekonomiska resurser påverkar

utgången eller där partierna i stor utsträckning söker knyta kända

personer till sig. Personvalskommittén anser emellertid inte sannolik-

heten för en sådan utveckling i Sverige vara särdeles stor. Inte heller vi

ser en sådan utveckling trolig.

En reform som den föreslagna kan ses som en demokratisering av valprocessen. Från att i första hand ha varit en fråga om vem de aktiva

och engagerade partimedlemmarna ansett bäst representera partiet,

medför ett ökat personvalsinslag att valresultatet i något större utsträck-

ning kommer att spegla väljarnas uppfattning om vem som bäst

representerar dem och deras åsikter. Ett ökat inslag av personval ger även väljarna möjlighet att ta hänsyn till andra faktorer än rent partipolitiska, exempelvis genom att ge sin röst åt en kvinnlig kandidat om

man önskar se en ökad kvinnorepresentation. Vi tror att ett ökat infomiationsflöde mellan väljare och valda kommer att leda till behov av att etablera och upprätthålla en nära och

personlig kontakt mellan dessa båda grupper. Detta kan i sin tur också medföra att de förtroendevalda får en bättre uppfattning om stämnings-

364 Kommunala folkomröstningar, ökat personval

läge och åsikter bland väljarna. Vi ser båda dessa effekter som ett stärkande av den lokala demokratin.

Kommunala folkomröstningar, ökat personval 365

Käll- och litteraturforteckning

Kommittédirektiv 1991 : 121

SOU 1952:47 Kommunal folkomröstning SOU 1974:99 Enhetlig kommunallag SOU 1975:41 Kommunal demokrati SOU 1990:24 Ny kommunallag

SOU 1993:21 Ökat personval

SOU 1993:72 Att inhämta synpunkter från medborgarna

Proposition 1975/762187 Proposition 1978/79:157 Proposition 1990/91:1l7

Motion 1987/88:K610 Motion l989/90:K625 Motion 1990/91:K49 Motion 1990/91:K51 Motion 1990/9l:K55 Motion 1990/91:K619 Motion 1992/93:K618

Betänkande KU 1973:26 Betänkande KU 1976/77 :25 Betänkande 1990/91:KU38

Riksdagens skrivelse 1976/77:148 Riksdagens skrivelse 1990/91 1360

RÅ 1967 ref. 57

Council of Europe, Conference of Ministers responsible for European

Local Government (1993) - Theme II: Local referendums.

Kvalitetskontroll 367

12 Kvalitetskontroll

Systematisk kontinuerlig kvalitetsmätning har ännu inte blivit en

integrerad del av den kommunala processen men arbetet har påbörjats. Vi bedömer att kvalitetsmätning och kvalitetskontroll kommer att behövas i ökande grad framöver i kommunernas och landstingens alla verksamheter. Vi anser det önskvärt att kvalitetsmätningar kan utvecklas mot att mäta totalkvaliteten och att mätningar sker integrerat i verksamheten i en kontinuerlig process som engagerar all personal i orga-

nisationen. Etik, respekt för människors värdighet och ett självständigt ansvarstagande hos personalen bör lyftas fram i organisa-

tionskulturen. Användarna av kommunens tjänster måste också få veta vilken kvalitet de har rätt att kräva.

En modell med medborgarkontrakt, t.ex. bamomsorgsgarantier eller vârdgarantier inom sjukvården, kan enligt vår mening

prövas lokalt i kommunerna, som en deklaration från de valda till väljarna av vilken servicenivå man vill tillhandahålla. Vi anser att den information som framkommer vid kvalitetsupp-

följning skall âterföras till användarna i form av jämförelser mellan producenter. Informationen måste också âterföras till personalen

och kvalitetshöjande prestationer belönas. Vi anser att de förtroendevalda aktivt skall engagera sig i utvärderingen av verksamheter eftersom det är en politisk uppgift. Slutligen anser vi att den kommunala revisionen i ökad utsträck-

ning borde använda sig av systematiska kvalitetsmätningar.

I våra direktiv sägs att vi bör överväga formerna för kvalitetskontroll.

12.1 Målen för den kommunala verksamheten

Ett generellt syfte från statens sida med att sätta upp övergripande

nationella mål är att ange en önskvärd inriktning på den kommunala

368 Kvalitetskontroll

verksamheten. De mål som anges i gällande hulagstiftning uttrycker vudsakligen det som eftersträvas. I l § socialtjänstlagen (1980:620) stadgas att socialtjänsten skall främja ekonomisk och social trygghet och människors aktiva deltagande i samhällslivet. I 2 § hälso-och sjukvårdslagen (1982:763) sägs att målet för hälsooch sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. I 2 § skollagen (1985:1100) finns bestämmelser bl.a. om att alla barn och ungdomar skall få en likvärdig utbildning varhelst den anordnas i landet. Speciallagstifmingen innehåller därutöver mål i direkt betydelsen ställda krav på verksamheten. Sådana krav rör framförallt förhållandet mellan enskilda och kommuner eller som t.ex. landsting, rättigheter enligt omsorgslagen eller kommuners skyldigheter gentemot barn och ungdomar som far illa. I vissa fall har domstolarnas av vilka tolkning rättigheter som garanteras av lagstiftningen fått stor betydelse för den kommunala verksamheten. Därtill har ofta kommunerna formulerade egna målsättningar i särskilda planeringsdokument, t.ex. skolplan. Varje producentenhet (skola, daghem, vårdcentral) kan också ha en klart uttalad målsättning med sin verksamhet. I brukar målstymingsprocessen man skilja på inriktningsmål, resursmål, effektmål och produktionsmål. Politikerna anger inriktningsmålen som oftast är allmänt hållna målsättningar som också anger resursramarna. Inriktningsmålen preciseras sedan i mätbara effektmål. som Dessa, omfattar både kvantitet och kvalitet, formuleras ofta i en mellan dialog politiker och förvaltning. i Verksamhetsansvariga förvaltningen bryter därefter ned effektmålen till detaljerade produktionsmål. Den verksamhetsanknutna planeringen, och utvärdeuppföljningen ringen bygger på nedbrutna Verksamhetsmål som formuleras lokalt, ofta i samverkan med användarna. Den traditionella målstyrningsmodellen har i en del kommuner och landsting bytts ut mot kontrakts- eller avtalsmodeller. Detta är särskilt vanligt när verksamheten uppdelats i beställar- och utförarfunktioner. Då formuleras effekt- och produktionsmål i specificerade krav i de beställningar som görs till entreprenörer och resultatenheter. I ett utvecklat kundvalssystem formuleras kraven det på verksamheten genom godkännande som är förutsättningen för att ett servicechecksystem skall fungera.

Kvalitetskontroll 369

12.2 Problem

I takt med att mångfalden i kommunal verksamhet ökar blir kvalitetsfrågorna alltmer aktuella. Med minskade offentliga resurser finns risk för försämrad kvalitet i verksamheten. De nya politiska och ekonomiska

styrformema innebär krav på bättre uppföljnings- och utvärderings-

instrument. Då driften av verksamhet läggs ut på entreprenad behöver olika producentenheter kunna jämföras med varandra. De sätt att bedöma kvalitet som har använts i traditionell kommunal verksamhet är inte alltid direkt överförbara till verksamhet som bedrivs i privat regi. Ofta har kvalitetsmått saknats. Den försämrade ekonomin i många kommuner och landsting riskerar att leda till att ekonomiska mål betraktas som viktigare än kvalitativa.

Följande frågeställningar blir därför viktiga.

- Hur kan kommuner och kontrollera att verksamhet som

landsting läggs ut på entreprenad håller en viss kvalitet som kan jämföras

med motsvarande verksamhet i egen regi? Hur kan beställaren utveckla bra kvalitetskrav i avtalen och bra metoder för att följa upp

och utvärdera producerad verksamhet?

- Hur kan användarna veta att de erhåller den kvalitet i servicen som de valt och betalt för? Erhåller de tillräcklig information om olika

alternativ för att kunna välja rätt kvalitetsnivå? Vilka klagomålseller reklamationsmöjligheter finns om de är missnöjda med kvalite-

ten? - Finns det risk kvalitet när för att resurssvaga grupper får sämre

kommunen/landstinget övergår till nya driftformer och nya politiska

och ekonomiska styrsystem?

12.3 Definitioner

12.3.1 Allmänna definitioner

Vad är då kvalitet respektive kvalitetskontroll?

I Svenska Akademins ordlista (1986) definieras kvalitet som (inre) värde, egenskap, sort, beskaffenhet, god eller förstklassig beskaffenhet. Enligt Standardiseringskommissionen är kvalitet alla sammantagna egenskaper hos en produkt (eller tjänst) som ger den dess förmåga att tillfredsställa uttalade eller underförstådda behov.

370 Kvalitetskontroll

Karakteristiskt för en tjänst är att den är immateriell och att den kräver kundmedverkan. Ofta utförs den av personal längst ut i linjen. Tjänster konsumeras ofta i samma stund som de produceras och lagras inte.

Offentliga tjänster styrs av politiska överväganden och kan uppdelas i ren serviceproduktion respektive myndighetsutövning.

Hur mäter man då kvalitet i tjänsteproduktionen?

D.A.Garvin skiljer i en ofta citerad artikel (What does product quality

really mean? Sloan Management review, vol 26 nr 1 1984) mellan fem

olika tillvägagångssätt att definiera kvalitet.

a) Det transcendentala tillvägagångssättet innebär att man ser kvalitet

som en överordnad odeñnierbar egenskap.

b) Vid det produktorienterade tillvägagângssättet ser man kvalitet som

en precis och mätbar variabel. Produkter eller tjänster kan med detta synsätt enkelt rangordnas med avseende på kvaliteten.

c) Vid det användarorienterade tillvägagángssättet utgår man från att

kvaliteten uppstår i mötet med användaren.

d) Det produktionsorienterade tillvägagångssättet liknar det produkt-

orienterade men riktar i huvudsak

sig inåt mot organisationen. En väl fungerande produktionsprocess ger färre produkter som inte häller

måttet.

e) Det värdebaserade tillvägagångssättet påminner om det användar-

baserade men här vägs också priset in. Det sistnämnda är det mest förekommande i eftersom

industriföretag, det gör det möjligt att koppla

kvalitet till andelen nöjda kunder, lönsamhet och marknadsandelar.

En finsk forskare, Christian Grönroos, har utvecklat en annan modell för av vad som

beskrivning ingår i en tjänsts totalkvalitet; nämligen

teknisk kvalitet, funktionell kvalitet och Med tek-

organisationsprofil.

nisk kvalitet avses vad som

tillhandahålls, (t.ex. vårdinsatsen) och med

funktionell kvalitet hur det tillhandahålls

(t.ex. tillgänglighet, bemötande). En tjänsts tekniska och funktionella kvalitet filtreras

slutligen ge-

nom företagets som organisationsproñl påverkar kundens upplevda

kvalitet. Inom vârdsektorn ofta modeller för totalkvalitet

tillämpas som foku-

serar på struktur, process och resultat. Med struktur avses yttre förutsättningar för att bedriva verksamheten, med inre processkvalitet

förutsättningar eller

egenskaper hos de åtgärder och prestationer som

Kvalitetskontroll 371

utförs och med resultatkvalitet bedömningar av verksamhetens resultat. Från att tidigare enbart ha talat om kvalitetssäkring diskuterar man nu

alltmer en kontinuerlig kvalitetsutveckling där kvalitetstänkandet skall

integreras i produktionsprocessen och genomsyra hela organisationen.

Kvalitetsmätning kan utgöra underlag för både uppföljning och

utvärdering. Med utvärdering avses en mer omfattande insats än en uppföljning.

12.3.2 Våra definitioner

Enligt vår bedömning är följande faktorer särskilt viktiga.

- För att bedöma kvaliteten i kommunal och landstingskommunal verksamhet, i egen regi eller på entreprenad, behövs en genomtänkt strategi. - Det skall vara att redovisa verksamheter efter kvaliteten.

möjligt

- Detta kräver att vi använder mått när vi bedömer jämförbara produktionen vid olika enheter inom kommunen eller landstinget och det är även önskvärt att vi kan jämföra med motsvarande verksamheter i andra kommuner och landsting. - Det skall också vara möjligt att jämföra kvaliteten i verksamhet producerad i egen regi med verksamhet producerad i extern regi. - Det skall vara för de förtroendevalda att bedöma om kvalite-

möjligt ten förbättras eller försämras med tiden och helst få tidiga signaler

om detta. - Det skall vara att sätta kvaliteten i relation till att

möjligt priset, kunna bedöma om en tjänst är prisvärd eller ej.

Det finns många olika kvalitetsmodeller att välja mellan och man bör