Miljö och fysisk planering : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Miljö och fysisk planering

Delbetänkande Plan- och av byggutredningen

Q

M al

Statens offentliga utredningar W989 1994:36

w Miljö-

och naturresursdepartementet

och

Miljö fysisk

planering

Delbetänkande Plan- och byggutredningen av Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets törvalmingskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

© Bodil Jönsson, Per Wickenberg och SNV:s Monitor 1985 ur SOU 1990:93.

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13601-5 Stockholm 1994 ISSN O375-250X

Till statsrådet med uppgift att föredra ärenden

om

planläggning, markanvändning och bebyggelse

Regeringen bemyndigade den 26 november 1992 det statsråd har som till uppgift att föredra ärenden planläggning, markanvändning och om bebyggelse att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att över se plan- och bygglagen, mm. Med stöd detta bemyndigande förordnades den l december 1992 av

överlantmätaren Bengt-Olof Käck särskild utredare.

som Som sakkunniga har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit chefsjuristen Fredrik Bonde, avdelningschefen Carl-Johan Engström, sektionschefen Rolf A. Karlsson, departementsrådet Kerstin Kåks, arkitekten Kerstin Kämekull, advokaten Bengt Ljungqvist t.o.1n. den 31 1993, arkimars tekten Elisabeth Martin, jur. kand. Claes Winberg t.o.m. den 8 oktober 1993 samt fr.o.m. den l april 1993 utvecklingschefeii Thomas Miller. Som experter har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit samhällsbyggnadschefen Susanne Amborg, byråchefen Lars Berggrund, departementssekreteraren Bo Barrefelt t.o.m. den 8 oktober 1993, förbundsjuristen Annika Gustafsson, arkitekten Cecilia Jensfelt, ñl.dr. Bodil Jönsson, kanslirådet Hans Ling, länsarkitekten Torsten Lundberg, departementssekreteraren Birgitta Magnusson, fastighetsekonomen Lars Magnusson, tekndr. Louise Nyström, direktören Vidar Sjödin t.o.m. den 8 oktober 1993, sekreteraren Bengt Westman t.o.m. den 8 oktober 1993 och kanslirådet Keith Wijkander samt fr.o.m. den l april 1993 landskapsarkitekten Michael Porath och bitr. miljövårdsdirektören

Kerstin Åswald, fr.o.m. den 12 maj 1992 tekniska direktören Bo Elia-

son, fr.o.m. den 28 oktober 1993 t.f. professorn Eivor Bucht, landskapsarkitekten Per-Magnus Nilsson och avdelningsdirektören Jan Terstad och fr.o.m. den 16 november 1993 länsantikvarien Anders Hillgren, hovrättsassessorn Henrik Lagergren och departementssekreteraren Mikaela Schulman. Huvudsekreterare har varit chefsjuristen Peter Rosén fr.o.m. den 12 januari 1993 samt sekreterare jurkand. Stig Hagelstam fr.o.m. den 12

januari 1993 och hovrättsassessom Henrik Lagergren fr.o.1n. den 13

april t.0.m. den 15 november 1993. Biträdande sekreterare har varit as-

sistenten Lisbeth Carlsson fr.o.m. den 1 november 1993.

Utredningen har antagit namnet Plan- och byggutredningen.

Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet SOU 1993:94

Anpassad kontroll av byggandet.

Jag får hänned överlämna delbetänkandet Miljö och fysisk planering. Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Utredningen fortsätter sitt arbete med bl.a. instansordningen för nu

överklagande på plan- och byggområdet och jag räknar med att över-

lämna utredningens slutbetänkande senast den l oktober 1994.

Stockholm 1994 den 3 mars

Bengt-Olof Käck

Peter Rosén

Stig Hagelstam

Särskilda yttranden 357

Bilagor 373

Direktiv

Tilläggsdirektiv

Grönstruktur i städer och tätorter

Ersättning vid bevarande av kulturhistoriskt intressant

bebyggelse sammanfattning av studie - Förekomsten av kommunala byggnadsinventeringar m.m.

Inventering av detaljplaners detaljeringsgrad

Tillgänglighet och användbarhet i bebyggelsen för personer

med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga en analys -

av plan- och bygglagens effekter

ll

Sammanfattning

Enligt direktiven är min uppgift att göra en bred översyn av plan- och bygglagstiñningen mot bakgrund av vunna erfarenheter av 1987 års PBL-refonn och de nya förutsättningar som samhällsutvecklingen inneburit för planeringen av mark- och vattenområden och byggandet. I ett första delbetänkande den 8 oktober 1993 SOU l993z94 Anpassad kontroll av byggandet behandlade jag frågor om bygglov och byggnadsteknisk kontroll, inklusive samordningen med den nya byggproduktlagen som är en följd av EES-avtalet. I detta delbetänkande lämnar jag förslag som rör ökad miljöhänsyn i fysisk planering och byggande, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen, medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i den fysiska miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga.

Ökad miljöhänsyn i planering och byggande I mina direktiv pekas att det inom den fysiska planeringen och stads-

byggandet nu ställs nya och ökade krav på miljöhänsyn, på aktsamhet

med kulturvärden och på resurshushållning. I tilläggsdirektiv har särskilt pekats på behovet av att skydda park- och grönområdena i våra städer

och tätorter den s.k. grönstrukturen.

Vid FN:s konferens i Rio de Janeiro år 1992 om miljö och utveckling antogs bl.a. den s.k. Agenda 21, ett handlingsprogram för nationellt och internationellt miljöarbete för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. En grundläggande princip i Agenda 21 är att miljöhänsynen skall integreras i olika verksamheter och sektorer, med tonvikt på lokala insatser. Programmet betonar även att en förutseende samhällsplanering har stor betydelse för att främja målet om en långsiktigt hållbar utveckling. Hänsyn till naturens kretslopp, resurshushållningsaspekter och ett även i övrigt ekologiskt synsätt bör genomsyra arbetet. Principema i Agenda 21 förutsätts som nämnts omsättas bl.a. i ett lokalt arbete. Sveriges kommuner förutsätts ha påbörjat ett arbete med lokala handlingsprogram för miljöarbetet, s.k. lokala Agenda 2l senast år 1996. , Förutsättningama för att kunna skapa en långsiktigt hållbar livsmiljö bestäms givetvis i hög grad av hur den byggda miljön bebyggelse, tra- fikanläggningar, övrig teknisk infrastruktur samt den s.k. grönstrukturen

utvecklas och bevaras. Kommunerna har genom PBL fått det huvud- sakliga ansvaret för denna fysiska planering. I betänkandet lämnas en rad förslag till ändringar och kompletteringar av PBL:s regelsystem för att stärka miljöhänsynen i den fysiska planeringen.

En förstärkt och aktuell översiktsplanering

Om kommunernas beslut enligt PBL skall medverka till god och en långsiktigt hållbar livsmiljö, bör ökad vikt läggas vid översiktsplanen.

Översiktsplanen ger möjlighet till en helhetssyn inte är möjlig vid

som prövning av en enskild detaljplan eller bygglovsansökan. Härigenom kan den bidra till att styra bebyggelseutvecklingen i hållbar riktning, mer men också rationalisera efterföljande planläggning och tillståndsprövning. Mot denna bakgrund föreslår jag att det i bestämmelsema de allom männa intressen som skall beaktas vid bl.a. planläggning enligt PBL, införs krav på att planläggningen med beaktande befintliga värden av skall främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssyiipunkt. Härigenom klargörs att den fysiska planeringen bör underordnas kraven på en miljöanpassad utveckling. Vidare betonas att de befintliga förutsättningar som finns bl.a. i den byggda miljön utgör värden som bör tas tillvara i den fysiska planeringen. I syfte att till stånd en ökad miljöhänsyn i den förebyggande fysiska planeringen föreslås vidare en förstärkning av översiktsplaneringen genom bl.a. tydligare och utvidgade krav på översiktsplanens innehåll, bl.a. såvitt avser de allmänna intressena och övriga miljöförhållanden betydelse av samt konsekvensema större förändringar i mark- och vattenanvändav ningen, -tydligare krav på redovisning av översiktsplanens syfte och innebörd, en förstärkning av medborgarinflytandet under samrådet, krav på årlig uppföljning översiktsplanens aktualitet, och - av tydligare krav på länsstyrelsen att ta tillvara och samordna statens in- tressen samt att ge råd och förse kommunerna med relevant och aktuell kunskap för översiktsplaneringen. För att miljöfrågoma ett framgångsrikt sätt skall kunna tas om hand i den översiktliga planeringen kommer att krävas betydande insatser på kunskapsuppbyggnad, forskning samt metod- och kompetensut-

veckling. Därvid föreslås bl.a. att Boverket och Lantmäteriverket ges i uppdrag att i ett gemensamt projekt utarbeta standards och metoder för ett ADB-stöd i fysisk planering.

Den regionala planeringen

I områden med tlerfunktionella samband är det nödvändigt med en god mellankommunal samordning för att skall kunna uppnå en långsiktigt hållbar livsmiljö. Detta gäller i särskilt hög grad i storstadsområdena, även i andra områden, där komplexa miljöproblem och lokalisering men verksamheter kräver samordning och följdinvesteringar i flera av som kommuner, t.ex. vägar, jämvägar och kollektivtrafik, är det nödvändigt med tydlig samordning för att uppnå rationella lösningar. en Jag föreslår att regeringen det finns synnerliga skäl skall ha - om möjlighet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner. Ett sådant regionplaneorgan skall ta fram underlag och lämna förslag till regionplan, som antas av regeringen. en Som förutsättning för ett sådant förordnande bör gälla att en frivillig en mellankommunal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och att det rör sig viktiga regionala intressen, där om samordning är förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstmktur, en en t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljöproblem.

Miljökonsekvensbeskri vnin gar

Krav på miljökonsekvensbeskrivningar enligt NRL har införts i alla s.k. NRL-anslutna lagar. När det gäller PBL har uttryckliga krav emellertid begränsats till vad erfordras för uppfyllande av våra förpliktelser som enligt EES-avtalet. Krav på konsekvensbeskrivningar finns nämligen ändå inbyggda i PBL. För uppnående systematisk förenkling och enhetlighet och en av en bättre integrering NRL i PBL:s prövningssystem föreslås att kravet av på miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas till att gälla mer generellt. En miljökonsekvensbeskrivning skall således upprättas så snart en detaljplan medger åtgärder innebär betydande inverkan på miljön, som hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser. Miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas i samband med utarbetandet av programmet för detaljplan för att därefter utvecklas under det fortsatta

planarbetet. Konsekvensbeskrivningar i översiktsplanen skall kunna

ut-

göra en miljökonsekvensbeskrivning på samma sätt innehållet i

som översiktsplanen skall kunna utgöra ett för detaljplan. anses program

Tätortemas grönområden

Tätortemas grönområden eller grönstruktur har betydelse från i huvudsak ekologiska, kulturella och sociala synpunkter. Tätortsutbyggnaden utgör emellertid ett allvarligt hot mot dessa viktiga områden. På utredningens uppdrag har experten i utredningen Eivor Bucht redovisat en bild av kunskapsläget rörande tätortemas grönstruktur. På grundval härav lägger jag fram följande förslag för att behovet skyddet av av grönområdena skall kunna tillgodoses. Skyddet av grönstmkttrren kräver i första hand att kommunerna får en samlad bild av den så att dess betydelse uppmärksanunas. Detta förutsätts kunna åstadkommas främst den föreslagna förstärkta genom översiktliga planeringen. Genom vissa ändringar i PBL:s och NRL:s kravbestämrnelser poängteras betydelsen tätortemas grönområden. av I speciella fall skall också en regionplanering kunna framtvingas. Det framhålls som angeläget att kommunema genom detaljplaneläggning av grönområden fullföljer översiktsplanens intentioner. För särskilt värdefulla tomter och allmänna platser skall kommunen kunna meddela skyddsbestämmelser i detaljplan på samma sätt som för värdefulla byggnader. Avslutningsvis understryks behovet forskning och utbildning av rörande tätortemas grönområden.

Kulturmiljön

Mina förslag rörande den översiktliga ovan planeringen innebär för-

stärkta krav på kunskapsunderlag och redovisning i

översiktsplanen av kulturmiljövärdena i kommunen. Vidare länsstyrelsema i uppgift ges att mer aktivt verka för att översiktsplanema grundas på erforderlig kunskap om kultunniljöns innehåll. Det är önskvärt att det skapas allmänt accepterad i en nonn fråga om

vad kunskapsunderlaget rörande kultunniljön bör innehålla.

Jag föreslår därför att Riksantikvarieämbetet tillsammans med Boverket i dialog med kommunerna utarbetar allmänna råd i detta avseende. Vidare föreslås

staten stödja den kommunala kunskapsuppbyggnaden genom att ta ansvar för metod- och teknikutvecklingen för inventeringsarbetet. Kommunerna föreslås möjlighet att i detaljplan eller oinrådesbestämmelser meddela särskilda varsamhetsbestämmelser som preciserar hänsynsreglema för ändring av byggnad. I syfte att förenkla PBL:s regler om ersättning till fastighetsägare föreslås att skyddsbestämmelser alltid skall innebära också ett rivningsförbud, enhetlig kvalifikationsgräns för ersättning införs, och att en att såväl vid skyddsbestämmelser som vid vägrat rivningstillstånd ersättning skall utgå enbart för den skada går utöver kvalifikationssom gränsen.

Återanvändning och återvinning av byggnadsmaterial

Kommunen föreslås få möjlighet att säkerställa att rivning av byggnader sker på ett sätt förutsättningar för återanvändning och återvinsom ger ning samt omhändertagande miljöfarligt avfall. Bl.a. skall kommunen av kunna kräva rivningsplan beskriver hur arbetet skall utföras med en som avseende på omhändertagandet av rivningsavfall.

Reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen, m.m. I uppdraget ingår också att se över detaljplaneprocessen från olika synpunkter. Dels skall jag till övervägande ta upp vissa konkreta frågor, dels skall jag allmänt över möjligheterna till avregleringar, förmera se enklingar och ökad effektivitet i planprocessen. Samtidigt skall jag också överväga möjlighetema att stärka medborgarinflytandet utan att planeringsprocessen byråkrati seras och blir ineffektiv. Strävandena mot ökad effektivitet i planeringsprocessen och en för-

stärkning medborgarinflytandet är delvis motstridi Kravet med-

av borgarinflytande sätter således gränser för hur långt kan i man en förenkling av beslutsprocessen. Genom en förskjutning av planeringsinsatsema och beslutsfattandet mot den översiktliga nivån kan emellertid vinster göras i båda dessa hänseenden. Detaljplaneprocessen hänger intimt samman med den översiktliga planeringen. Den förstärkning av den översiktliga planeringen föreslås möjligheter till att delvis väva som ger samman detaljplaneprocessen med den översiktliga planeringen. De in-

satser som görs i den översiktliga planeringen kan oña läggas till grund för detaljplaneringen och medborgarna möjligheter till insyn och påges verkan i ett tidigt skede. För den enskilde fastighetsägaren därmed ges också möjligheter till större förutsebarhet och dennes ställning kan i någon mån förstärkas genom den ökade kommunala planberedskapen. De följande förslagen har i stor utsträckning sin utgångspunkt i denna förskjutning mot den översiktliga nivån.

Detaljplanekravet I PBL ställs krav på att prövningen frågor förändring markanav om av vändningen och byggande i stor utsträckning skall ske genom detaljplan. Bl.a krävs detaljplan för uppförande enstaka byggnad under av en ny vissa förutsättningar. Undantag från kravet gäller dock, prövningen om kan ske i samband med bygglov eller förhandsbesked. Om det beträffande en sökt åtgärd krävs detaljplan och undantaget inte är tillämpligt, skall ansökan om bygglov avslås. Den enskilde kan häreñer inte framtvinga en detaljplan, utan det ligger helt i kommunens hand att bestämma om och när detaljplan skall upprättas. en Denna ordning är när det gäller uppförande av en ny enstaka byggnad inte tillfredsställande och det föreslås att kommunens möjligheter att åberopa detaljplanekravet som grund för att vägra bygglov skall begränsas. Om en ansökan om bygglov har avslagits på grund att det krävs av detaljplan och en ny ansökan kommer efter tre år, får denna ansökan avslås på grund av detaljplanekravet bara det finns synnerliga skäl. om

Funktionsuppdelning i planer m.m. Den ofta alltför långtgående funktionsuppdelningen i våra tätorter beror i första hand inte på sättet att detaljplanelägga. Genom ensidigt utfonnade användningsbestämmelser kan emellertid detaljplanema låsa användningssättet i onödan; För att underlätta funktionsblandning i särskilt bostadsområden föreslås att det i bestämmelsen mindre avvikelser om görs ett tillägg som öppnar möjligheter att betrakta något fler avvikelser än för närvarande som förenliga med planens syfte. En undersökning av användningen bestämmelser beträffande utav fommingen av byggnader visar att sådana bestämmelser förekommer

ganska sparsamt. Det finns alltså inte anledning att ingripa mot sättet att utforma planer i den delen.

Livsmedelshandel i äldre detaljplaner Före den l april 1992 kunde handelsändamålet i detaljplan preciseras en till en viss form av detaljhandel och därvid kunde livsmedelshandeln be-

gränsas eller förbjudas. Övergång från ett detaljhandelsändamål till ett

annat inom ett detaljplaneområde med en preciserad bestämmelse rörande handelsändamålet kräver planändring. Jag hyser tveksamhet till att kommunernas planbeslut skall fråntas sin verkan i eñerhand. Om sådant ingripande ändå skall göras, föreslår jag en regel som innebär att en ansökan om bygglov för övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat inte fär avslås på grund av att åtgärden strider mot detaljplan.

Förutsättningar för enkelt planförfarande S.k. enkelt planförfarande, som är tidsbesparande, f°ar i dag tillämpas under förutsättning att detaljplaneförslaget är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande. Det föreslås att möjligheterna att använda enkelt planförfarande vidgas. Sådant förfarande skall få tillämpas, om förslaget överensstämmer med översiktsplanen och konsekvenserna av förslaget framgår av denna. Härutöver krävs att förslaget är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrairde.

Program och samrådsskedena Enligt PBL bör detaljplanen grundas på ett program. För vissa åtgärder är ett sådant program obligatoriskt. Det föreslås att detta obligatorium utvidgas till att omfatta i princip alla detaljplaner. Vid utarbetandet av programmet skall berörda sakägare och vissa andra enskilda beredas tillfälle till samråd. Resultatet av samrådet skall redovisas i en samrådsredogörelse. Innehållet i översiktsplanen skall i vissa fall kunna utgöra en program för detaljplan. En förutsättning härför är att kravet på samråd är uppfyllt.

Vissa andra frågor För att kommunernas utgifter för kungörelsekostnader skall nedbringas föreslås att innehållet i den kungörelse utställningen av ett detaljplaom neförslaget som skall publiceras i ortstidning får begränsas. Enligt PBL skall detaljplanen antas av kommunfullmäktige, som under vissa förutsättningar får delegera beslutanderätten till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. Det föreslås att denna bestämmelse upphävs. Därigenom blir reglema i kommunallagen 1991:900 tillämpliga i stället. Det kommer då inte att finnas något lagligt hinder mot att enklare detaljplanebeslut delegeras till en tjänsteman.

Särskilt om medborgarinflytande Strävan att förstärka medborgarinflytandet genomsyrar många av de i betänkandet presenterade förslagen. Av särskild betydelse är den förskjutning av beslutsfattandet till ett tidigare skede av planeringsprocessen förslagen leder till. Ökade krav på samråd ställs i som en förstärkt översiktlig planering. Samråd rörande detaljplaner skall inledas redan i prograinskedet och i samband dänned får samrådskretsen del av en påbörjad miljökonsekvensbeskrivning, när en sådan erfordras. Syftet med samråden på alla nivåer anges på ett tydligare sätt och större krav ställs på utfonnningen samrådsredogörelser. Boverket föreslås få i av uppgift att utveckla och sprida infonnation kring metoder för samråd och upprättande av samrådsredogörelser.

PBL:s bestämmelser om IilIgänglghetför rörelsehindrade m.fl. I direktiven för utredningen slås fast att tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga är ett viktigt allmänt intresse att väma om. I den analys av tillgängligheten som utredningen låtit utföra har framkommit att det ofta är i den offentliga miljön som det finns hinder för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Mer precisa krav bör ställas på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med nybyggnad och ändring av allmänna platser Bem.m. myndigande skall därför ges för tillämpningsföreskriñer med krav på sådana åtgärder.

Krav föreslås också på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för rörelsehindrade mfl. skall åtgärdade vara före år 2000 i befintliga publika lokaler och på befintliga allmänna platser. Vidare bör tillämpningsföreskriftema till PBL rörande tillgängligheten och användbarheten för rörelsehindrade mfl. göras tydligare så att det klart framgår vad är samhällets minimikrav. Därutöver krävs som intensiñerade infonnations- och utbildningsinsatser för att öka kunskapen inom byggsektom om tillgänglighetskraven.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen 1987: l 0;

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen 1987:101 dels att 5 kap. 29 § skall upphöra att gälla, dels att 1 kap. 3 2 kap. l och 4 §§, 3 kap. 18 4 kap. 1-6 §§, 5 kap. 16, 18, 21, 24, 25 och 28 §§, 6 kap. 12 8 kap. l4wl6 och 22 §§, 9 kap. l och 3 §§, 11 kap. 3 14 kap. 8 och 10 samt 17 kap. 20 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 3 kap. 17 a 4 kap. 14 § och 7 kap. 9 § samt nännast före 7 kap. 9 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap 3 Varje komun skall ha en aktuell Varje komun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela översiktsplan, som omfattar hela

kommunen. Översiktsplanen skall kommunen. Översiktsplanen skall

i stort ange hur mark- och vat- vägledning för beslut ge om antenområden är avsedda att vändningen mark- och vattenan- av vändas och hur bebyggelseut- områden samt om utveckling och vecklingen bör ske. I översikts- bevarande av den byggda miljön. planen får regleras huruvida åt- I översiktsplanen får regleras hugärder kräver tillstånd enligt den- ruvida åtgärder kräver tillstånd na lag. I övrigt är översiktsplanen enligt denna lag. I övrigt är överinte bindande för myndigheter och siktsplanen inte bindande för enskilda. myndigheter och enskilda.

1 Lagen omtryckt 1992: 1769. 2 Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen. För begränsade områden kommunen inte omfattas detaljav som av plan får områdesbestämmelser antas, det behövs för att syftet med om översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt lagen 1987: l 2 om hushållning med naturresurser m.m. tillgodoses. Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner. För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.

2 kap. 1 Planläggning skall ske så att Planläggning skall med beakden främjar från allmän tande beñntliga värden främja en syn- av punkt lämplig utveckling och ändamålsenlig samhällsstrukger en förutsättningar för en från social tur från hushållningssynpunkt synpunkt god bostads-, arbetsa och förutsättningar för från ge en trafik- och fritidsmiljä. Hänsyn social synpunkt god livsmiljö. skall därvid tas till förhållandena i Hänsyn skall därvid tas till förhålangränsande kommuner. Mark- landena i angränsande kommuner. och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade

med hänsyn till beskaffenhet och

läge samt föreliggande behov. Vad som anges i första stycket skall beaktas även i ärenden om byggtillstånd.

4 § Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utfonnas med hänsyn till behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser, skyddsåtgärder för civilförsvaret,

3 Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

hushållning med energi och vatten samt goda klimatiska och hy-

gieniska förhållanden,

trafikförsörjning och god trañkmiljö,

4 a. parker och andra grönområden,

möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området, förändringar och kompletteringar. Inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse skall det finnas lämpliga platser för lek, motion och utevis-

annan

telse samt möjligheter att anordna rimlig samhällsservice och kom-

en mersiell service.

3kap. 17a§ Tomter, som är särskilt värde-

fulla från historisk, kulturhisto-

risk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, får inte förvanskas i de

avseenden de omfattas skydds-

av bestämmelser detaljplan eller i en områdesbestämmelser.

l8§

I fråga om allmänna platser och I fråga allmänna platser och

om

områden för andra anläggningar än områden för andra anläggningar än byggnader skall vad som före- byggnader skall vad före-

som skrivs om tomter i 15-17 skrivs tomter i 15- 7 a§§ om

tillämpas i skälig utsträckning. tillämpas i skälig utsträckning.

Sådana platser och områden som avses i första stycket skall

uppfylla kravet enligt 15 § första

stycket 5 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- el-

ler orienteringsjförmåga i den utsträckning som följer av före-

skrifter meddelade med stöd av

denna lag.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

1§

I översiktsplanen skall redovi- I översiktsplanen skall redovi-

sas allmänna intressen bör som sas beaktas vid beslut användom ningen av mark- och vattenområden.

Av planen skall framgå allmänna intressen enligt 2

kap. som bör beaktas vid beslut

om mark- och vattenområden

samt bebyggelse, grunddragen i fråga om den sådana övriga miljöförhålavsedda användningen mark- landen har betydelse för

av som en

och vattenområden samt i fråga långsiktigt god hushållning med om tillkomst, förändring och be- naturresurserna. varande av bebyggelse. hur kommunen att grunddragen i fråga den

avser om tillgodose riksintressen enligt la- avsedda användningen markav

gen 1987:12 om hushållning och vattenområden samt om utmed naturresurser veckling och bevarande den

m. m. av byggda miljön, konsekvenserna avsedda av

större förändringar i använd-

ningen av mark- och vattenområden. hur kommunen avser att till-

godose

a riksintressen enligt lagen

0987:12 om hushållning med

naturresurser m. m..

b grunddrag och riktlinjer i

regionplan enligt 7 kap.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2§

Översiktsplanen skall utformas Översiktsplanen skall utformas

så, att dess innebörd kan utläsas så, att innebörden och syftet med utan svårighet. planens skilda delar kan utläsas utan svårighet. Till planen skall fogas sådan planbeskrivning som avses i 8 § och en länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 9 Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i viss del, skall det anen märkas i planen.

3§ När förslag till översiktsplan När förslag till översiktsplan eller ändring planen upprättas, eller ändring av planen upprättas, av

skall kommunen samråda med skall kommunen samråda med

länsstyrelsen samt regionplaneor- länsstyrelsen samt regionplaneoroch kommuner som berörs av gan och kommuner som berörs av gan förslaget. Andra har ett vä- förslaget. Andra myndigheter och som sentligt intresse förslaget skall sammanslutningar samt enskilda av beredas tillfälle till samråd. har ett väsentligt intresse av som förslaget skall beredas tillfälle till samråd. u

4§ Samrådet syftar till ett utbyte Syftet med samrådet är att

information och synpunkter. fördjupa kunskapsunderlaget och

av Under samrådet bör motiven till myndigheter, sammanslutatt ge förslaget, planeringsunderlag ningar och enskilda mojlighet till av betydelse och förslagets innebörd insyn och påverkan. Under samredovisas. rådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse och förslagets innebörd redovisas. Resultatet samrådet och för- Resultatet av samrådet skall reav slag med anledning av de syn- dovisas i en Samrådsredogörelse. I punkter har framförts skall denna skall de synpunkter som anges redovisas i Samrådsredogörel- som har framförts samt kommenen se. tarer eller förslag med anledning av Synpunkterna.

Nuvarande lydelse lydelse

Föreslagen

5§

Under samrådet åligger det Under samrådet åligger det länsstyrelsen särskilt att länsstyrelsen att ta till och

vara samordna statens intressen och därvid

ge råd tillämpningen underlag och råd i fråga

om av ge

2 kap. och verka för att riksin- sådana allmänna intressen

om

tressen enligt lagen 198 l 2 enligt 2 kap. och sådana övriga

om

hushållning med naturresurser miljoförhållanden bör beak-

som

m.m. tillgodoses. tas vid beslut användningen

om av mark- och vattenområden,

verka för att sådana frågor verka för att sådana frågor om användningen av mark- och som anges l § 5 tillgodoses samt

vattenområden som angår två eller även i övrigt verka för sådana att

flera kommuner samordnas ett frågor användningen mark-

om av

lämpligt sätt, och vattenområden angår två

som eller flera kommuner samordnas

på ett lämpligt sätt,

ta till vara statens intressen.

6§

Innan översiktsplanen eller Innan översiktsplanen eller

en en

ändring av den antas, skall kom- ändring den antas, skall kom-

av

munen ställa ut planförslaget ställa ut planförslaget

un- munen under minst två månader. Den der minst månad. Den vill som en som vill lämna synpunkter på förslaget lämna synpunkter på förslaget

skall göra detta skriftligen under skall göra detta skriftligen under utställningstidext. Lutställningstiden.

14 §

Kommunfullmäktige skall varje är ta ställning till översiktspla-

nens aktualitet. Därvid skall redovisas huruvida

planens intentioner följts i efterföljande beslut om använd-

ningen av mark- och vattenområden,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

förutsättningarna för planen ändrats i väsentliga avseenden. Inför ett beslut enligt första stycket skall länsstyrelsen beredas tillfälle att redovisa statens intressen och i övrigt ge sin syn på översiktsplanens aktualitet.

5 kap. 7 Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får i planen meddelas bestämmelser om i vad mån åtgärder kräver tillstånd enligt 8 kap. 4 och 5 §§, 11 § första och tredje styckena samt l2 § första och andra styckena, den största omfattning i vilken byggande över och under markytan får ske och, om det finns särskilda skäl medhänsyn till bostadsförsörjningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byggandet skall ske, byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan bestämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek, placering, utfonnning och placering, utfonnning och utförande av byggnader, andra utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid anläggningar och tomter, varvid bestämmelser i fråga ändring bestämmelser i fråga ändring om om av byggnader och andra anlägg- av byggnader och andra anläggningar, skyddsbestämmelser för ningar, varsamhetsbestämmelser byggnader som avses i 3 kap. 12 § enligt 3 kap. 10§ första stycket, och rivningsförbud för sådana skyddsbestämmelser för byggnabyggnader får meddelas, derrsom avses i 3 kap. 12 skyddsbestämmelser för tomter som avses i 3 kap. 17a § och för

allmänna platser som omfattas

av den bestämmelsen, vegetation samt markytans Litfonnning och höjdläge, användning och utfonnning av allmänna platser för vilka kommunen inte skall vara huvudman, stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,

4 Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

placering och utformning parkeringsplatser, förbud att använda av viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. l5§ första stycket tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål i planen, som anges 10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar, 11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luñförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen 1969:387, 12. principerna för fastighetsindelningeii och för inrättande av gemensamhetsanläggningar. Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3 får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas. I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 Om detaljplan antas efter det att ett exploaen

teringsbeslut enligt lagen 1987 zll om exploateringssamverkan har

vunnit laga kraft, skall det anges i planen den skall genomföras om enligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom. Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.

16 För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt lagen 1987:l2 hushållning om med naturresurser m.m. tillgodoses. Med områdesbestämmelser får regleras har föreslagits upphävd i SOU 1993. 94 gmnddragen för användningen av mark och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål, största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter till sådana hus,

5 Lydelse enligt sou 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

placering, utfomining och placering, utfomming och utförande av byggnader, andra utförande av byggnader, andra anläggningar eller tomter, varvid anläggningar eller tomter, varvid bestämmelser i fråga ändring bestämmelser i fråga ändring om om av byggnader och andra anlägg- av byggnader och andra anläggningar, skyddsbestämmelser för ningar, varsamhetsbestämmelser byggnader som avses i 3 kap. 12 § enligt 3 kap. 10 § första stycket, och rivningsförbud för sådana skyddsbestäminelser för byggnabyggnader får meddelas. der som avses i 3 kap. 12 skyddsbestämmelser för tomter som avses i 3 kap. 17a§ och för

allmänna platser som omfattas av

den bestämmelsen, användning och utformning av allmänna platser, vegetation samt markytans utfonnning och höjdläge inom sådana områden i 8 kap. 12 § tredje stycket, som avses skyddsanordningar för att motverka stömingar från omgivningen, exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2

1s§ Detaljplanen bör grundas på ett Detaljplanen skall grundas på program som anger utgångspunk- ett program som anger utgångster och mål för planen. punkter och mål för planen, om det inte är onödigt.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

En detaljplan som medger en I de fall en detaljplan medger

användning av mark eller av en användning av mark eller av byggnader eller andra anlägg- byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande ningar som innebär betydande inmiljöpåverkan skall grundas på verkan på miljön, hälsan och säett sådant program som i kerheten eller hushållningen med anges första stycket, om detaljplanen naturresurser skall en miljökoninnebär att planområdet får tas i sekvensbeskrivning enligt 5 kap. anspråk för lagen 198712 om hushållning industriändamål, med naturresurser m.m. upprättas ny sammanhållen bebyggelse, vid utarbetandet av programmet.

skidliftar eller kabinbanor.

hotellkomplex ellerfritids-byar eller permanenta tävlings- eller testbanor för bilar eller motorcyklar.

1 de fall som anges i andra Vid utarbetandet av program-

stycket skall en miljökonsekvens- met skall sakägare och de bobeskrivning enligt 5 kap. lagen stadsråttshavare, hyresgäster och 0987:12 om hushållning med boende som berörs av detaljplanaturresurser m.m. upprättas vid nearbeter samt de sammanslututarbetandet av programmet. ningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse detta av beredas tillfälle till .samråd Syftet med samrådet är att fördjupa kunskapsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 § Samrådet syftar till ett utbyte Syftet med samrådet är att av

information och synpunkter. Under fördjupa kunskapsunderlaget och

samrådet bör motiven till förslaget, möjlighet till insyn och påatt ge planeringsunderlag av betydelse verkan. Under samrådet bör motisamt de viktigaste följderna av för- ven till förslaget, planeringsunderslaget redovisas. Om det finns ett lag av betydelse samt de viktigaste program eller miljökonsekvens- följderna förslaget redovisas. en av beskrivning for planen, skall också Om det finns ett program eller en dessa redovisas. miljökonsekvensbeskrivning för planen, skall också dessa redovisas. Resultatet av samrådet och för- Resultatet samråden enligt av slag med anledning av de synpunk- 18 och 20 §§ skall redovisas i en ter som har framförts skall redovi- Samrådsredogörelse. I denna skall sas i en Samrådsredogörelse. de synpunkter har anges som framförts samt kommentarer eller förslag med anledning av synpunkterna.

24 § Kungörelse om utställningen av planförslaget skall minst vecka föen re utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Kungörandet får dock ske senast den dag då utställningstiden börjar, denna bestämts till minst fyra veckor. Av kungöom relsen skall framgå var planområdet ligger, om förslaget avviker från översiktsplanen, vilken mark eller särskild rätt till mark till följd planens som av antagande kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§, var utställningen äger rum, inom vilken tid, på vilket sätt och till synpunkter förslaget vem skall lämnas, att den som inte senast under Litställningstiden framfört synpunkter på förslaget enligt 13 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslutet att anta planen.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Innehållet i kungörelsen får i

ortstidning, utom i fall som avses

i 25 § tredje stycket. begränsas så att de uppgifter som anges i första stycket 5 och 6 utelämnas. För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen 1977:654 om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. Ett exemplar av förslaget med en planbeskrivning enligt 26 en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. l § och samrådsredogörelsen skall, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen och kommuner som berörs av förslaget.

25§ Underrättelse innehållet i Underrättelse om innehållet i om kungörelsen skall senast dagen för den kungörelse som anslås på kungörandet i brev sändas till kommunens anslagstavla skall senast dagen för kungörandet i brev sändas till kända sakägare, känd organisation av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en fastighet som berörs av planförslaget eller, om förhandlingsordning inte gäller, känd förening av hyresgäster som är ansluten till en riksorganisation och inom vars verksamhetsområde fastigheten är belägen, andra som har ett väsentligt intresse av förslaget. Om förslaget berör en samfallighet för vilken det finns en styrelse eller annan utsedd att förvalta samfällighetens angelägenheter, får underrättelsen sändas till en ledamot av styrelsen eller till förvaltaren. Saknas styrelse eller förvaltare, får underrättelsen sändas till en av delägama för att hållas tillgänglig för alla. Underrättelse enligt första stycket behöver inte sändas, om ett stort antal personer skall underrättas och det skulle innebära större kostnad och besvär än som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med under-

rättelsen att sända den till var och en av dem. Ägare av sådan mark och

innehavare av sådan särskild rätt till mark som avses i 24§ första stycket 3 skall dock alltid underrättas enligt första stycket. Detsamma galler den som har meddelats föreläggande enligt 28 a

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

28§ I stället för vad som föreskrivs i I stället för vad föreskrivs i som - 18 20 21 § andra stycket 18 20 21 § andra stycket samt 22-27 får bestäm- samt 22-27 får bestämmelserna andra stycket tillämpas melserna andra stycket tillämpas

enkelt planförfarande, om for- enkelt planförfarande, om för-

slaget till detaljplan är av begrän- slaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för sad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. granskningsyttrande enligt 4 kap.

9§. 9 I de fall förslaget överens-

stämmer med översiktsplanen och är förenligt med granskningsyttrande får enkel planförfarande alltid tillämpas om konsekvenserna av förslaget framgår av översiktsplanen. Vid enkelt planförfarande skall Vid enkelt planförfarande skall länsstyrelsen och de som anges i länsstyrelsen och de som anges i 25 § första stycket beredas tillfälle 25 § första stycket beredas tillfälle till samråd. När förslag till detalj- till samråd. När förslag till detaljplan föreligger skall de underrättas plan därefter föreligger skall de om detta och, de inte god- underrättas detta och, de om om om känner förslaget, under minst två inte godkänner förslaget, under veckor ha tillfälle att skriftligen minst två veckor ha tillfälle att lämna synpunkter på förslaget. skriftligen lämna synpunkter på Denna tid kan förkortas alla förslaget. Denna tid kan förkortas om berörda är det. En alla berörda är det. ense om sam- om ense om manställning av inkomna syn- En sammanställning av inkomna punkter och förslag med anledning synpunkter och förslag med anav dem skall redovisas i ett ledning dem skall redovisas i av särskilt utlåtande som skall fogas ett särskilt utlåtande skall fosom till handlingama i ärendet. till handlingama i ärendet. gas

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap. 12 §

Bestämmelserna i 5 kap. 18-28 Bestämmelsema i 5 kap. 19-28

och 30 skall tillämpas när fas- och 30 skall tillämpas när fas-

tighetsplanen upprättas. Om fas- tighetsplanen upprättas. Om fastighetsplanen inte upprättas ge- tighetsplanen inte upprättas gemensamt med detaljplanen behö- mensamt med detaljplanen behö-

dock inte samråd ske med dock inte samråd ske med ver ver

länsstyrelsen och kommuner som länsstyrelsen och kommuner som berörs förslaget. Inte heller be- berörs av förslaget. Inte heller be-

av

höver planförslaget sändas till höver planförslaget sändas till

dem. dem.

I planbeskrivningen skall redovisas vilken detaljplan som fastighetsplanen hänför sig till och skälen till den utfonnning av fastighetsplanen har valts. Om planförslaget avviker från detaljplanen, skall avvikel-

som och skälen till denna redovisas i beskrivningen. sen

7 kap.

Regionplanering i särskilda fall

9§

Om det finns synnerliga skäl,

får regeringen utse ett särskilt regionplaneorgan med representanterfrån staten och de berörda

kontmunerna. I beslutet skall riktlinjer lämnas för regionplaneorganets arbete.

Regionplaneorganet skall ta

fram underlag för och lämna för-

slag till regionplan för regionen

eller del den. Därvid skall 4 en av § andra stycket och 5 § tillämpas.

Regionplanen antas av rege-

ringen. För en sådan regionplan skall 8 § tillämpas:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

Ansökningar om byggtillstånd för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas om åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den fastighetsplan som gäller för området, varvid det förhållandet att genomförandetiden för detaljplanen inte har börjat löpa utgör hinder mot att byggtillstånd läm-

nas, den fastighet och den byggnad eller anläggning på vilken åtannan gärden skall utföras

a stämmer överens med detaljplanen och med den fastighetsplan som

gäller för området eller

b avviker från dessa planer men avvikelsema godtagits vid till-

en ståndsprövning enligt denna lag eller vid fastighetsbildning enligt 3 en kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen 1970:988, och åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. lO, 12, 14-16 och 18 §§. Ansökningar om byggtillstånd inom ett område som får användas för detaljhandelsändamål för atgärder som i 1 § första avses stycket 3 skall bifallas, kraven om iförsta stycket 2 och 3 är uppfyllda och det nya ändamålet är att hänföra till detaljhandel.

Om fastigheten i annat fall än i 14 § 2 b inte stämmer som avses överens med fastighetsplanen och ansökningen kommer före utgången om av genomförandetiden för detaljplanen, skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan förrättning gjorts för genomföra om att den fastighetsindelniiig, förutsätts i fastighetsplanen. som Beträffande sådana åtgärder på byggnader i l § första som anges

stycket 4 skall byggtillstånd lämnas även förutsättningarna i l4 § 2

om inte är uppfyllda.

5 Lydelse enligt SOU 1993:94. 7 Lydelse enligt sou 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Även förutsättningarna i 14 § är uppfyllda, får byggtillstånd till åt-

om gärder på mark enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt som ändamål lämnas endast ändamålet är nämnare angivet i planen. om

Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens användning och ansökningen bostadslägenhet behövs för bostadsförsörj-

avser som

ningen, får byggtillstånd inte lämnas för sådana åtgärder i l §

som anges första stycket

Byggtillstånd får lämnas till åt- Byggtillstånd får lämnas till åtgärder innebär mindre avvi- gärder innebär mindre awi-

som som kelser från detaljplanen eller fas- kelser från detaljplanen eller fas-

tighetsplanen, awikelsema är tighetsplanen, awikelsema

om om förenliga med syftet med planen. I med hänsyn till åtgärdens påverfall i 14§ 2 b och 17 kan på omgivningen är förenliga som avses kap. 18a§ skall samlad be- med syftet med planen. I fall som en dömning göras de avvikande i 14§ 2 b och 17 kap. av avses

åtgärder söks och de ti- 18 § skall samlad bedömning

som som a en

digare godtagits. göras de avvikande åtgärder

av söks och de som tidigare som

godtagits.

Ansökningar byggtillstånd för åtgärder inom områden som inte

om

omfattas detaljplan skall bifallas om åtgärden

av

uppfyller kraven i 2 kap. inte strider mot oinrådesbe-

stämmelser,

uppfyller kraven i 3 kap. uppfyller kraven i 2 kap. och 2,10,12,14-16 och 18 3 kap. 10, 12, 14-16 och

18 och inte skall föregås detalj- inte skall föregås av detaljav

planeläggning på grund be- planeläggning på grund be-

av av stämmelserna i 5 kap. l § och stämmelsemai 5 kap. l inte strider mot områdesbestämmelser.

8 Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om det har förlutit tre år från

det ansökan uppförande att en om av en ny enstaka byggnad har

avslagits med hänvisning till kravet på detaljplan enligt första

stycket skall den omständigheten att detta krav inte är uppfyllt vid en ny ansökan åtom samma

gärd utgöra hinder för bifall till ansökan endast det finns

om syn-

nerliga .skäl.

Ansökningar om rivningstillstånd skall bifallas, inte byggnaden

om

eller byggnadsdelen omfattas av rivningsförbud i omfattas .vkyddsbestäm-

av

detaljplan eller områdesbestäm- melser enligt 5 kap. 7§ fönsta

melser, stycket eller 16 §

behövs för bostadsförsörjnin eller

gen

bör bevaras på grund byggnadens eller bebyggelsens historiska,

av

kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.

9kap.

1§10

Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivningseller markarbeten byggherren skall till att arbetena utförs enligt

se

bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrift eller beslut har

som meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Han skall vidare till se att

kontroll och provning utförs i tillräcklig omfattning.

Arbetena skall planeras och införas med aktsamhet så att personer

och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppkommer.

9 Lydelse enligt SOU 1993:94.

1°Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I de fall en rivningsplan erfordras enligt 3 § första stycket,

skall rivningen ske på ett sådant sätt att olika material kan tas omhand var för sig.

3§11

skall skrift- Bygganmälan skall skriñ- Byggamnälan vara vara lig. Till anmälan skall fogas be- lig. Till amnälan skall fogas en been skrivning projektets art och skrivning projektets art och av av omfattning. Beträffande enkla åt- omfattning. Beträffande enkla åtgärder fâr anmälan göras muntli- gärder får anmälan göras muntli- Till en anmälan om rivning gen. gen. skall också fogas en beskrivning hur arbetet skall utföras med av avseende pá omhändertagande av rivningsmaterialet rivningsplan. Byggnadsnämnden fár besluta att rivningsplan inte erfordras. Byggnadsnämnden skall utan dröjsmål i brev underrätta grannar om innehållet i anmälan den sådana åtgärder som anges i 2§ om avser första stycket Sådan underrättelse behöver inte ske om åtgärden omfattas ett byggtillstånd eller eljest bevisligen på annat av om grannama sätt underrättats om byggnadsåtgärdenra.

kap. 3§ För byggnadsnämnd gäller vad är föreskrivet nämnder i en som om

kommunallagen l 991 :900.

Delegationsuppdrag enligt 6 kap. 33 § kommunallagen får inte omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av principiell natur eller i övrigt av större vikt,

Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

meddela förelägganden eller meddela förelägganden eller förbud vid vite utom i sådana fall förbud vid vite i sådana utom fall som avses i 10 kap. 3 § och 16 § som avses i 10 kap. 3 § och 16 § andra stycket eller meddela före- andra stycket eller meddela förelägganden med föreskrift att åt- lägganden med föreskrift åten att en gärd kan komma att utföras gärd kan komma utföras genom att genom byggnadsnämndens försorg på den byggnadsnämndens försorg på den försumliges bekostnad eller försumli bekostnad eller ges avgöra frågor om avgift en- avgöra frågor avgift om enligt 10 kap. ligt lO kap.

14 kap.

g§12

Ägare och innehavare särskild rätt till fastigheter har till

av rätt ersättning av kommunen, om skada uppkommer till följd att av byggtillstånd vägras till att ersätta riven eller olyckshänen genom delse förstörd byggnad med i huvudsak likadan byggnad och ansökan en om byggtillstånd har gjorts inom fem år från det byggnaden eller att revs förstördes,

rivningsfärbud meddelas i rivningstillstånd med vägras detaljplan eller omradesbesväm- stöd 8 kap. 22 § 2 eller av melser eller rivningstillstånd väg-

ras med stöd av 8 kap. 22 § 2 eller

skyddsbestämmelser för skyddsbestämmelser medbyggnader som i 3 kap. delas i detaljplan eller avses en om- 12 § meddelas i detaljplan el- rådesbestämmelser en enligt 5 kap. ler områdesbestämmelser, 7 gçförsra stycke 4 respektive 16 .få om vegetation samt markytans utfonnning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 12 § tredje stycket meddelas i områdesbestäimnelser,

marktillstånd vägras med stöd 8 kap. 23 § första stycket av 2 eller

12Lydelse enligt SOU 1993:94.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

till ersättning föreligger i Rätt till ersättning föreligger i Rätt

fall i första stycket fall avses i första stycket

som avses som

byggnaden förstörs genom om byggnaden förstörs genom

om

övriga fall olyckshändelse. I övriga fall olyckshändelse. I som som

i första stycket 1 och i fall i första stycket föreligger

avses avses

stycket 2 före- rätt till ersättning, skadan medsom avses i första om till ersättning, för att pågående markanvändning ligger rätt om förhål- försvåras inom berörd del skadan är betydande i avsevärt

lande till värdet berörd del fastigheten. av av av

fastigheten. 1 fall som avses i

första stycket 3-5 föreligger rätt till ersättning, skadan medför

om

att pågående markanvändning av-

sevärt försvåras inom berörd del

av fastigheten. Medför beslut i första stycket att synnerligt men uppkom-

som avses användningen fastigheten, är kommunen skyldig att lösa fasmer vid av tigheten, ägaren begär det. om

Vid tillämpningen andra och tredje styckena skall även beaktas

av andra beslut i första stycket samt beslut enligt 3 kap. 2 § lasom avses killtunninnen 1 l och 19 §§ naturvårds-

gen 1988:950 om mm., enligt 20 § andra stycket och 21 § andra lagen 1964:822, förbud stycket lag och beslut enligt 18 § skogsvårdslagen 1979:429

samma 2 vattenlagen 1983:291, under förutsättning att besluten och 19 kap. § inom tio år före det beslutet. Dessutom skall beaktas meddelats senaste

hänsynstaganden enligt 30 § skogsvårdslagen som i

sådan inverkan av särskilda fall har inträtt inom tid. Har talan eller rätt till ersättsamma inlösen med anledning angivna beslut förlorats på ning eller av nyss bestämmelserna i 15 kap. 4 § eller motsvarande bestämmelser i

grund av

, naturvårdslagen eller vattenlagen, utgör lagen kultunninnen mm., om detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Har kommunen efter föreläg- Har kommunen efter föreläg-

gande enligt 12 kap. 6§ beslutat gande enligt 12 kap. 6§ beslutat om rivningsförbud eller skydds- om skyddsbestämmelser som avbestämmelser i första i första stycket 3 för att tillgo-

som avses ses

stycket 2 eller 3 för att tillgodose dose ett riksintresse enligt lagen ett riksintresse enligt lagen 1987112 om hushållning med

1987:12 hushållning med naturresurser är staten skylom m.m., är staten skyl- dig att ersätta kommunen dess naturresurser m.m., dig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlökostnader för ersättning eller in- l fall i första sen. som avses lösen. I fall i första stycket 4 och 5 är ägaren till den som avses

stycket 4 och 5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds- eller anläggning för vilken skydds- eller säkerhetsområdet har beslutats

säkerhetsområdet har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlökostnader för ersättning eller in- sen. lösen.

10§

Ersättning för minskning fastighetens marknadsvärde i fall som avav

i 3 4 5 § första stycket eller 8 § första stycket skall bestämmas

ses skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter beslusom

eller den åtgärd i 4 Härvid skall bortses från förvänt-

tet som avses

ningar om ändring i markanvändningen. Ersättning för skada som avses i Ersättning för skada som avses

8§ första stycket l och 2 skall i 8 § första stycket l----3 skall minsminskas med ett belopp som mot- kas med ett belopp som motsvarar

vad på grund av 8§ vad som på grund av 8§ andra

svarar som

andra stycket skall tålas utan stycket skall tålas utan ersättning.

ersättning.

l7 kap.

20§

Byggnader har uppförts före den l juli 1960 eller för vilka bygg-

som nadslov har beviljats före nämnda dag skall, det behövs, vara förom

sedda med anordningar för uppstigning på taket och anordningar till skydd mot olycksfall nedstörtning från taket.

genom

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I fråga om byggnader som uppförts före den 1 juli 1974 eller för vilka byggnadslov har sökts före nämnda dag skall portar och liknande

an-

ordningar vara utförda så att risk för olycksfall inte uppkommer.

Till byggnader som har uppförts före den l juli 1977 eller för vilka byggnadslov har beviljats före nämnda dag skall höra sådana anord-

ningar som skäligen kan fordras för att åstadkomma godtagbara arbetsförhållanden för dem hämtar avfall från byggnaden.

som

Krav enligt första-tredje styckena får inte påtagligt avvika från vad

som kan krävas enligt motsvarande äldre bestämmelser.

Enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbar-

heten för med nedsatt personer rörelse- eller orienteringsjförmåga skall i lokaler till vilka all-

mänheten har tillträde samt pa

allmänna platser vara undanröj-

da före är 2 000 i den utsträck-

ning som följer av föreskrifter meddelade med stöd denna av lag.

Denna lag träder i krañ den 1 juli 1995.

2 till

Förslag Lag om ändring i lagen 1987:12 om hushållning med

naturresurser m.m.;

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § lagen l987:l2 om hushållning med

naturresurser m.m.1skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 6 §

Mark- och vattenområden Mark- och vattenområden som som har betydelse från allmän har betydelse från allmän synsynpunkt på grund av områdenas na- punkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller turvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åt- så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada gärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet natur- eller kultunniljön. Behovet

områden för friluftsliv i närhe- grönområden i och i närheten

av av ten tätorter skall särskilt beak- tätorter skall särskilt beaktas. av av tas. Områden är riksintresse för naturvärden, kultunninnesvården eller som av friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Denna lag träder i kraft den l juli 1995.

lLagen omtryckt 1987:247.

1 Inledning

1.1 Direktiven m.m

Regeringen beslutade om direktiv för utredningsarbetet vid regeringssammanträde den 26 november 1992 bilaga Enligt dessa direktiv skall utredas rad frågor i den nuvarande plan- och bygglagstiñningen, en bl.a. frågor ökad miljöhänsyn och stärkt medborgarinflytande i fyom sisk planering, förenkling detaljplane- och bygglovsprocessen, tillav gängligheten i den fysiska miljön för med nedsatt rörelse- eller personer orienteringsförrnåga samt instansordningen för överklagande inom planoch byggområdet. I tilläggsdirektiv den 28 oktober 1993 bilaga 2 uppdrog regeringen utredningen att belysa förutsättningarna för att skydda och säkerställa parker och andra grönområden i våra städer och tätorter samt ge en samlad bild kunskapsläget rörande grönområdena som underlag för av bedömning behovet av fortsatt utvecklingsarbete. en av Sammantaget innebär mitt uppdrag bred översyn plan- och en av bygglagstiftningen mot bakgrund erfarenhetema PBL-reformen av av och de förutsättningar samhällsutvecklingen inneburit för marknya som och vattenanvändningen och för byggandet.

1.2 Utredningsarbetet

Som framgår av direktiven skall utredningsarbetet bedrivas i etapper, varvid första etapp förutsattes omfatta samordningen av reglerna röen rande de byggnadstekniska egenskapskraven i PBL med byggproduktlamotsvarande regler. Tidigt observerades dock svårigheten att begens handla denna fråga isolerat, eftersom dagens bygglovsförfarande imiefattar såväl prövning byggnads lokalisering och yttre utformning en av en tillsyn och kontroll av att de byggnadstekniska egenskapskraven som en uppfylls. Det blev därför nödvändigt att överväga dessa frågor samlat. Den 8 oktober 1993 överlämnade jag delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet. I betänkandet behandlades tillståndsav prövningen rörande byggnads eller annan anläggnings lokalisering en samt tillsynen och kontrollen av att de byggnadstekniska kraven m.m.

uppfylls, inklusive en samordning med den byggproduktlagen nya som är en följd av EES-avtalet. Därvid föreslog jag bl.a. att den nuvarande tillståndsprövningen bygglovet inskränks till att endast prövavse en ning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utfonnnin gen av byggnader m.m., medan kontrollen av att de tekniska egenskapskraven uppfylls sker i ett fristående förfarande, som inleds med anmälan från en byggherren till kommunen. Enligt min mening sådan uppdelning är en mellan lokaliseringsprövningen och byggkontrollen nödvändig för att uppnå en bättre anpassning samhällets kontroll rörande fysisk planeav ring och byggande till de verkliga behoven i enskilda fall. Samma motiv dvs. att anpassa kontrollen till det verkliga behovet också styr- - - var ande för mina förslag rörande lokaliseringsprövningen i övrigt och som innebär att den enskilda kommunen utifrån sina lokala förutsättningar i ökad utsträckning skall avgöra vilken prövning erforderlig. som är Vad gäller områden med detaljplan föreslog jag att kommunen skall kunna besluta att genomförandet planen skall kunna ske utan någon av ytterligare tillståndsprövning. I fråga om områden utanför detaljplan föreslog jag att kommunen genom beslut i översiktsplan skall rätt att ges variera tillståndsplikten i betydligt större utsträckning än vad nuvarande regelsystem ger möjlighet till. Som jag uttalade i det ovannämnda betänkandet har den föreskrivna etappindelningen av mitt utredningsuppdrag inneburit vissa problem på grund av bl.a. komplexiteten i PBL-systemet. I vissa frågor jag därvar för nödsakad att hänvisa till utredningens fortsatta arbete. Detta gällde bl.a. ambitionsnivån i den kommunala översiktliga planeringen, där ett fullgott kunskapsunderlag i skilda miljöfrågor, bl.a. rörande kultunniljön, är en förutsättning för att kommunen skall kunna tillanpassa ståndsplikten till det verkliga kontrollbeliovet. Detsamma gällde i fråga om tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Till dessa frågor återkommer jag i detta nu delbetänkande, som behandlar ökad miljöhänsyn i fysisk planering och byggande, regleringen i detaljplaner och detaljplaneprocessen, medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten för med personer nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. De frågor som behandlas i betänkandet har jag fortlöpande tagit ställning till vid sammanträden, vid vilka oftast samtliga sakkunniga och experter deltagit. Därutöver har arbetsgrupper i olika sammansättning under min eller sekretariatets ledning arbetat med frågor teknisk av mer

art. Utredningen har vidare hållit seminarier med särskilt inbjudna från myndigheter och organisationer utanför sakkunnig- och personer expeitkretsen. Jag själv och sekretariatet har vidare haft åtskilliga informella kontakter detta slag under utredningsarbetets gång. av

Övriga frågor som tas upp i mina direktiv kommer att behandlas i ut-

redningens slutbetänlcande. I detta kommer jag att behandla bl.a. instansordningen för överklagande inom plan- och byggområdet, inklusive vissa övriga frågor rörande den statliga kontrollen, samt ordningen för uttag av s.k. gatukostnadsersättning och planavgiñ.

2 Allmän

bakgrund

2.1 Historisk tillbakablick

2.1.1 Inledning Om betraktar de senaste drygt 100 årens utveckling vad gäller stadsbyggande och miljöskydd finner klara paralleller. Det är inte särskilt förvånande båda områdena har påverkats samhällsutvecklingen i - av övrigt på det ekonomiska, sociala och kulturella fältet. Och samhällsförändringama under dessa 100 år har varit mycket stora. Vi har gått från ett agrarsamhälle via industrisamhället till ett tjänstedominerat samhälle. I det gamla bondesamhället var det viktigt att naturresursema användes så att de räckte långsiktigt. Principen hushållning, inte skövling. var Staten drog sig inte för starka regleringar för att nå bättre hushållning, t.ex. genom skiftesrefonnema. De innebar genomgripande samhällsförändringar för att uppnå rationellare brukning av marken, och de ledde också till starkt ökad livsmedelsproduktion. Städer och byar utformades planlöst mycket medvetet. Bebygmen gelsens utformning bestämdes av produktions-, markägo- och naturförhållanden, vilket ofta gav lokala skillnader i material, teknik och lokalisering. I städerna utvecklades lokala byggnadsstadgor för att lösa sanitära och tekniska problem allt eftersom de uppmärksammades. I det förindustriella samhället rådde stor närhet mellan produktion och konsumtion, mellan miljöpåverkan och effekter. De problem i dag förknippar med exploatering och miljö blev inte synliga förrän i samband med industrialismens genombrott. Vi kan sedan se utvecklingen i tre perioder som här rubriceras som det tidiga indusrrisamhället, den

framväxande välfärdsstaten och sökande efter helhetssyn.

en ny

2.1.2 Det tidiga industrisamhället, ca 1870 1930 - Naturresursema skulle garanteras dem som hade fönnågan att utnyttja dem. Miljöstömingar uppfattades lokala problem reglerades som som som en fråga mellan grannar. Naturskyddet inriktade sig på objekt. Den fysiska planeringen förebyggde genom att skilja boende från störande

verksamheter. Motstånd mot industrialiseringen uppstod men förklingade mot periodens slut.

Den tidiga industrialiseringen, ca 1870 1900 - Naturen hade fram till industrialiseringen varit reserverad för jordbruket. Nu blev den källa till rikedom; industrialiseringen baserades på en ny inhemska råvaror skogen, malmen, vattnet. Ur traditionen om god hushållning hade forskningen kring naturresursema stärkts, ñck ett vetenskapliggörande av de areella näringama jord, skog och fiske. När det uppstod konflikter naturresursema, stod experterna oftast på den om sida som förordade rationell exploatering, det ekonomiskt fömuñiga. Den tidiga turismen uppstod, förbehållen eliten. Den inriktades på den vilda naturen och på härdande och strapatsrika resor, främst till fjällvärlden. Svenska turistföreningen bildades 1885. Utsläppen från industrin var praktiskt taget orenade. De som bodde i grannskapet utsattes for stömingar som inte hade förekommit tidigare, vilket ledde till tvister. Det stod efter hand klart att samhället måste sätta gränser för rätten att störa omgivningen, och domstolarna utvecklade en praxis kring miljöstömingar över fastighetsgränsema genom s.k. grannelagsrätt. Den förutsatte att enskilda fastighetsägare reagerade när det förekom stömingar, inget skydd för miljön i allmänhet. I flera men gav andra länder infördes system med koncession, dvs. en förprövning av den industriella verksamheten. Pâ så sätt försökte man lösa konflikten mellan grannars intresse av att inte bli störda och industrins av att inte ständigt hotas förbud och skadestånd. Förslaget till allmän hälsoav vårdsstadga 1874 tog tanken på koncessionsförfarande, men något upp sådant kom inte till stånd. I stadgan togs ändå åtskilliga regler om offentligt inskridande mot olägenheter från fabriker, och det blev obligatoriskt med hälsovårdsnämnd i städema. Ett nytt stadsbyggnadsideal växte fram i anslutning till Haussmanns

omgestaltning Paris med början 1851. Genom totalfömyelse åstad-

av kom man breda gator och höga hus. Den höga exploateringsgraden gav god ekonomi och saneringsprocessen kunde bli självgående. I Sverige togs tankama i 1874 års byggnadsstadga, den första i sitt slag, där upp man fastslog allmänt plankrav för första gången. Den introducerade

vidare ett europeiskt stadsbyggnadsmönster med ett samband mellan

gatubredd och hushöjd ledde till och höga hus, åtminstone i som avenyer de större städerna femvâningshus. Här rivs för att få luft och ljus skrev

Strindberg i dikten Esplanadsystemet 1883. Och visst blev gatorna luñiga och ljusa, men bakom gatufasaden var kvarteren täta och mörka med ett bostadselände överbefolkade lägenheter och urusla Sanitära av förhållanden. Omvandlingen gick långsamt och etappvis, nybyggandet var för svagt. Byggnadsstadgan saknade genom-förandemedel och den enskilde markägarens vilja var fortfarande avgörande än stadens mer planer. Utanför stadsgränsen utvecklades kåkstäder för småfolket, utan reglering och teknisk försörjning. Det var först med 1907 års stadsplanelag som man kunde börja planera markanvändning i mera detalj och reglera bebyggelsens utformning.

Industrialisering och naturromantik, ca 1900 1930

I tider av snabb omvandling glorifierar oña det förflutna, och fick man vid sekelskiftet svensk nationalism hyllade naturen. Naturen en ny som stod i fokus i konsten och litteraturen. Turismen växte till bredare folklager med inriktning på hembygd och natur. Men naturvärden var inte exploateringsfientlig utan inriktad skydd särskilt värdefulla av områden. Det speglas i den första naturvårds-lagstiñningen 1909 då nationalparken och natunninnesmärket införs. Det breda folkliga motståndet mot den snabba industrialiseringen nedkämpades med vidlyftig nationell retorik i naturresursemas tecken. Eliten och vetenskapsmännen gick i bräschen för industriell expansion man pekade på de många positiva värdena förbundna med insom var dustrialiseringen. 1903 kom den första skogsvårdslagen, 1909 tillbakavisade man förslag om koncessionsprövning industriutslâpp, 1915 av upprepades förslag koncessionsförfarande, farhågoma föroom men om reningamas skador avfördes från dagordningen. Vattenlagen 1918 blev en ren exploateringslag. l en ny skogsvårdslag 1923 skärpte man kraven på rationellt skogsbruk. Naturskyddsföreningen, bildades 1909, som minskade i medlemsantal under hela 1920-talet. Man måste minnas att industrialiseringen gav stora nyttor, som upplevdes mycket större som än miljöskadoma. Haussmanndoktrinen i stadsbyggandet tappade i trovärdighet genom att sambandet mellan TBC och bristen på solljus i de hårdexploaterade städerna uppdagades. I arkitekturen blommade ett nationalromantiskt ideal i de framväxande villaförstädema och trä blev byggmaterialet på modet. I tiden låg ett nytt stadsideal, i direkt motsats till det haussmann-

främst förknippad med Ebenezer Howard i ska. Det var trädgårdsstaden, England. Men även trädgårdsstaden framställdes som rationell inves- teringssnål och markeffektiv snarare än romantisk. Under 10- och - 20-talet utfördes ett jättearbete att planera om regularistiska rutnätsplaner till trädgårdsstäder av t.ex. Lilienberg och Hallman. En hel del byggdes, det mesta blev aldrig genomfört, bl.a. på grund av motmen ståndet från fastighetsägare och byggmästare som kände sig hotade av idealet. det nya Mot slutet 1920-talet hade industrialiseringen brutit igenom, men av hade också uppmärksammat många av dess följdproblem och börjat man vidta motåtgärder. Under hela perioden rådde stor bostadsbrist, och samhällets intresse för bostadsfrågoma ökade gradvis.

2.1.3. Den framväxande välfärdsstaten, ca 1930 1970 - Miljöproblemen uppfattades inte längre som lokala bekymmer utan nu systemfrâgor. Skyddsregler infördes mot förorening av vatten, och som slutligen också luft. Naturvården vidgades till att omfatta större samav manhängande områden, och friluftslivet accepterades som anspråksställare på oexploaterad natur. Den fysiska planeringen gick mot ökad reglering och vidgades till att omfatta också glesbebyggelsen. Zoneringen, att skilja på boende, service och arbetsplatser, ledde till utspridning och ökade transporter. Den stora inflyttningeii till städerna och den framväxande bilismen gav nya problem.

Instrumentell planering och natursyn, ca 1930 1950 - Den funktionalistiska stadsbyggnadsdoktrinen personifierad av Le - Corbusier lanserade ett nytt stadsbyggnadssystem: höga skivhus med stora grönytor emellan. Det skulle vara ett maximalt, effektivt och hygieniskt uttryck för den höga den nya industriella civilisationen. Genom exploateringsgraden fick man åter en ekonomisk motor för byggandet. Doktrinen fick sitt uttryck i den berömda Athen-chartan 1933. Genomslaget fördröjdes dock först lågkonjunkturen och sedan kriget. av Det var först efter andra världskriget som höghusbyggandet slog ige-

nom. Redan i byggnadsstadgan 1931 tog bort bestämmelserna om man maximal hushöjd, vilket möjliggjorde höghusbyggande. I byggnadsstad-

gan ökade också regleringen glesare bebyggelse att inföman av genom ra byggnadsplaneinstitutet och utomplansbestämmelser. Man introducerade också särskild planfonn för översiktlig planering, stomplanen, en som dock inte fick någon större betydelse. Detta och rad andra brister en i lagstiftningen från 1931 ledde efter omfattande utredning fram till 1947 års byggnadslag, BL. Den svåra situationen på bostads-marknaden ledde till att bostadssociala utredningen tillsattes 1933. På grund kriget av försenades dess förslag ända till 1945. Under 30- och 40-talen genomfördes dock en rad bostadssociala reformer, bl.a. med stöd till olika svaga grupper. Det förhindrade inte att bostadsbeståndet i var mycket dåligt skick vid krigsslutet. Bara en fjärdedel av lägenheterna hade dusch eller bad, en tredjedel saknade vatten och avlopp, 40 procent av lägenheterna var enrummare. Problemen med förorening luft och vatten togs återkommande av upp i olika utredningar, framför allt luñproblemen avvisades men som marginella. Skador, framför allt fisket, grund orenade avloppsutav släpp ledde till att vissa regler till skydd mot vattenförorening infördes i vattenlagen 1941. Ett inslag i debatten var också Lubbe Nordströms Lortsverige, som kom ut 1939. Eftersom problemen inte minskade, förstärktes successivt skyddsreglema. 1946 infördes ett nytt system med förprövning av avloppsvatten från industrin. Under den här perioden var naturresursdebatten svag, och de stora bolagens över-tagande av naturresursema betraktades nännast som självklar. I skogsvârdslagen 1948 betonades markens virkesalstrande fönnåga, också att men skogen skulle ha jämn avkastning.

Det starka samhället. ca 1950 I 970 - När kriget var över hade modemiseringsparadigmet tagit över, alla dess vedersakare nedkämpade. Med milda fonner för planekonomi och var samförstånd mellan stat och näringsliv skulle folkhemmet byggas; Redan 1938 hade man slutit Saltsjöbadsavtalet mellan facket och arbetsgivarna, som skulle leda till en lång period av samförstånd arbetsmarknaden. En rad bostadssociala reformer genomfördes åren efter kriget. Bland annat ledde bostadsförsörjningslagen 1947 till bildandet av de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen fick betydelsefull som en roll för att försöka lösa den svåra bostadsbristen.

I byggnadslagen 1947 slogs det fast att endast sådan mark som vid planläggning prövats lämplig för tätbebyggelse fick användas för detta ändamål. Det infördes planfonner för översiktlig planläggning, renya gionplan och generalplan. Stadsplan behölls för detaljplaneläggning, men bestämmelserna byggdes ut, bl.a. ñck även landskommuner använda stadsplan. Rätten att lösa mark för genomförande stärktes något, och detta följdes upp i expropriationslagen 1949 och flera lagändringar de kommande åren. Sedan lång tid hade zonering tillämpats i den fysiska planeringen. Genom att skilja bostäder från arbetsplatser kunde utsläppen från industrin ske utan alltför stora hälsoeffekter. Detta ledde emellertid till utspridning av stadsbebyggelsen och förutsatte ökade transporter. Det inga planeringsteorier hade kunnat förutse var bilismens oerhörda expansion. Bilen möjliggjorde ett glest villaboende för många, men glesade samtidigt ut underlaget för kollektivtrafik och annan samhällelig service. Den ledde också till belastning på de gamla stadskänioma med utrymmeskrav, barriäreffekter och miljöbelastning. En stark inflyttning från glesbygden mot städema förstärkte problemen. Bristen pä bostäder bakgrunden till miljonprogrammet en miljon nya var lägenheter som byggdes 1965-75, trots ökande protester mot det koncentrerade höghusbyggandet. Vattenvårdsfrågoma utvecklades, men utan påtaglig brådska. 1956 infördes bestämmelser om minimistandard för rening av kommunalt avloppsvatten, vilka skärptes 1964. Den snabba samliällsutbyggnaden innebar stora investeringar i va-systein med allt modemare teknik. Luftvård betraktades dock fortfarande som ett marginellt problem. Så sent 1955 faim Ingenjörsvetenskapsakademin att lagstiftning inte var som påkallad. Under 50-talet sköt naturvårdslagstiñningen fart. 1952 kom den första naturvårdslagen, där man bland annat förde fram friluftslivets betydelse. Vi fick begreppet social naturvård. Samma år antogs strandlagen. Under de kommande åren växte friluftslivets betydelse. Man hade problem med grus- och stentäkter i värdefulla naturområden. Detta ledde fram till 1964 års naturvårdslag, där naturreservat infördes, strandskyddet inarbetades och täkttillstând infördes. Under 50- och 60-talet skedde en snabb omvandling av synen på natur och miljö. Olika vamingsklockor hade klingat redan från 1940-talet t.ex. Elin Wagner. Internationella naturvårdsunionen IUCN bildades 1948 och konstaterade att naturtillgångama pressas

allt hårdare. Georg Borgström också tidigt ute med Jorden vårt var öde 1953. I Sten Selanders klassiska Det levande landskapet 1955 dominerade lovsången till det svenska landskapet, här fanns också men ett mollackord kring hoten, förfulningen och exploateringen. Tillväxten hade skapat ett Överflödssamhälle, runt 1960 visade sig rad men en problem. Rachel Carsons Tyst vår 1962 ett genombrott för kritigav ken mot föroreningar och kemikaliehantering. Men folkhemmet skulle väl klara också detta tilltron till det starka samhället hade gjort också miljöfrågan till socialpolitisk fråga. Och en en mängd åtgärder kring miljö och naturresurser vidtogs mot slutet av 1960-talet. Naturvårdsverket bildades 1967. En samling lagregler av mot förorening av mark, vatten och luft kom äntligen till stånd i miljövârdslagen 1969, och där infördes också det koncessionsförfarande som föreslagits redan i dikningskommitténs betänkande 1915. Det nya synsättet infördes också i Jordabalken 1970 med fonnuleringen Var och en skall vid nyttjande av sin eller fasta egendom taga skälig annans hänsyn till omgivningen. Tankar på en riksplanering naturresursema fanns med redan i av socialiseringsutredningen på 1920-talet, och hade diskuterats också under 50-talet. Men det ett antal kontroversiella etableringar miljöstövar av rande verksamheter runt 1960 på allvar aktualiserade den fysiska som riksplaneringen. 1967 påbörjades förarbeten inom det nystartade Planverket och 1972 tog riksdagen beslut riktlinjer för den fysiska riksom planeringen som sedan bedrevs i flera etapper under samverkan mellan staten och konnnunema. Samtidigt infördes ändringar i byggnadslagen för att få genomslag för riksdagens riktlinjer. Det innebar bl.a. att generalplanen lämnade rollen strategiskt dokument, till förmån för ett som dokmnent, kommunöversikten, som angav kommunens förhållningssätt till markanvändningen i känsliga områden, framför allt där riksintressen fanns utpekade. Man införde också koppling mellan byggnadslagen en och miljöskyddslagen när det gällde prövningen omgivningspåverkan av 136 a § BL.

2.1.4. Sökande efter en ny helhetssyn, 1970 ca -

Kritiken mot den ohejdade exploateringen och utvecklingsoptimismen tilltog. 1970 kom Romklubbens rapport våra hotade råvarureserver om och samma år bildades OECD:s miljökommitté bl.a. tog initiativ till som

Polluter Pays Principle, PPP, dvs. att den orsakar en förorening som också skall betala skadorna. 1972 tiden för FN:s första miljövar mogen konferens i Stockholm. Från miljösynpunkt började man på allvar ifrågasätta utvecklingen trots stora insatser med stora effekter på olika punktutsläpp ökade miljöproblemen i stället för att minska. 1987 lades Bnmdtlandrapporten fram och pekade på sambanden mellan konsumtion, livsstil och resursförbrukning. Samma inriktning fick FN:s andra stora miljökonferens i Rio de Janeiro 1992. Problemanalysen står ganska klar, medan tillämpningen i förändringsarbetet kräver omfattande attitydpåverkan och värderingsförändringar. Samtidigt blir allt färre direkt beroende råvaniexploatering eller hög energianvändning, och av miljövänlighet blir rationell för allt fler. Inom naturvärden hade under 60- och 70-talet den sociala naturvården fått allt större betydelse. Under 80-talet svängde pendeln tillbaka allt större uppmärksamhet ägnades den biologiska mångfalden, livsbetingelsema för hotade växt- och djurarter. Vad gäller naturresursema stod sig fortfarande produktionsinriktning- Skogsvårdslagen 1979 konstaterade kort och gott: Skogsmark med en. dess skog skall skötas så, att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Minerallagen 1982 dominerades också av produktionsmålet. Men år tillsattes Naturresurs- och miljökommittén, samma med sitt betänkande 1985 markerade inriktning. Naturresom en ny surslagen 1987 talar i sin portalparagraf att marken, vattnet och den om fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Den fysiska riksplaneringen kodiñerades i naturresurslagen, samtidigt som den breddades all tillståndsprövning mark- och vattenförändringar - av ska utgå från samma hushållningsprinciper. Den gröna vågen bromsade inflyttningeii till städema, och på upp många håll uppkom problem med tomma lägenheter. Kritiken mot höghusbyggandet var stark, men ingen ny stadsbyggnadsdoktrin fick tillräckligt stöd för att dominera. Många olika skolor uppstod med olika inriktning allt från idealisering den medeltida europeiska staden - av i EG:s grönbok stadsmiljön till tankar om den ekologiska staex. om den med kretslopp och återbruk. Erfarenhetema från miljonprogrammet skapade misstro mot den rationella planeringssyn som präglat hela 1900-talet. I Sverige ledde det 1968 påbörjade arbetet med en ny byggnadslagstiftnirtg långt länge till plan- och bygglagen år 1987 PBL. om

hävdas uppfattning att planeringens innehåll kan förbätt- Där en annan att den görs sektorsöverskridande och låter fler intressenter ras genom komma till tals. Fysisk planering vidgas till att omfatta stadsfömyelse

och får ökade möjligheter att ta miljöhänsyn. Översiktsplanen införs som

redskap för bred hushållning med naturresurser och för att möjliggöra en fortsatt decentralisering av besluten till kommunerna.

2.2 Gällande rätt

2.2.1 Inledning

I detta delbetänkande behandlas frågor ökad miljöhänsyn i planering om och byggande samt regleringen i detaljplaner och detaljplaneprocessen. I särskilda avsnitt behandlas dessutom frågor om medborgarinflytande och för handikappade m.fl. Som bakgrund till de behandtillgänglighet lade frågoma skall här lämnas kortfattad redogörelse för gällande en Med hänsyn till de behandlade frågomas karaktär, skall rätt. redogörelsen främst inriktas plansystemet, inklusive beslutsprocessen i samband med antagande planer, samt delar lagen l987:l2 om av av hushållning med naturresurser m.m., NRL.

Plan- och bygglagen l987:lO, PBL, prop 198586:1, PBL-pro-

positionen, bet. 198687:BoUl rskr. 27 reglerar framför allt frågor om , markanvändning för bebyggelse och bebyggelserelaterade åtgärder samt uppförande byggnader och utförande av andra anläggningar. av Förenklat kan PBL beskrivas på följande sätt. All mark någon, och lagstiftningen går i huvudsak ut på att ägs av får och inte får med sin mark samt, han tillreglera vad ägaren göra om låts ändra markanvändningen och bygga eller liknande, att se till att i laställda krav uppfylls. Samhällskontrollen utövas främst genom att gen det ställs krav på tillstånd, lov, för vidtagande åtgärder någon beav av tydenhet. I 8 kap. PBL finns omfattande uppräkning av åtgärder som en kräver lov bygglov, marklov eller rivningslov. - Samhället har emellertid inte bara den passiva rollen att tillåta eller vägra lov. Visserligen kan från samhällets sida bara i undantagsfall man åtgärder, rättsligt bindande framtvinga genomförande av men genom planer kan samhället styra framtida markanvändning och byggande. I den mån dessa instrument inte är tillräckliga återstår för samhället att förvärva marken och antingen genomföra åtgärdema i egen regi eller

överlåta marken med villkor genomförande i enlighet med de om samhälleliga intentionema. I första hand regleras alltså i PBL förhållandet mellan samhället och fastighetsägarna. Gränsen för samhällsinflytandet dras i huvudsak genom reglerna om förutsättningar för lov i 8 kap. 11-18 §§. Enligt dessa bestämmelser skall ansökningar lov bifallas, vissa förutsättningar om om är uppfyllda. En annan huvudpunkt i PBL utgörs regler beslutsfattandet inom av om den samhälleliga sektorn. I lagen dras här gränser mellan statligt och kommunalt inflytande. Beslut rörande planläggning och lov fattas primärt av kommunen. Innehållet i besluten styrs de i lagen av uppställda materiella kraven i framför allt 2 och 3 kap., och fonnerna för besluten styrs regler förfarandet vid beslut planer och lov. En av om om viktig sida hos lagstiftningen är de krav på beslutsunderlag riktas som mot kommunema, framför allt kravet översiktlig planering. Även staten har ett visst inflytande över beslutsfattandet. Det statliga inflytandet utövas dels i samband med överklagande, dels vissa genom möjligheter till självmant ingripande mot eller anspråk på kommunala beslut. Vid sidan av PBL finns lagstiftning reglerar frågor annan som om markanvändning och miljö från delvis andra utgångspunkter, såsom väglagen 1971:948, naturvårdslagen 1964:822, hälsoskyddslagen 1982:1080, miljöskyddslagen 1969:387, vattenlagen 1983:291, lagen 1979:425 om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen 1979:429 och lagen 1988:950 kirltttnninnen. Det finns emellertid om vissa samband mellan de olika prövningssystemen. Således skall NRL tillämpas vid prövningen enligt många lagar, bl.a. PBL, och vidare är PBL:s detaljplaner bindande vid prövningen enligt vissa andra lagar.

2.2.2 Kravbestämmelser

PBL:s kravregler, skall ligga till grund för prövningen vid plansom läggning och i ärenden rörande lov och förhandsbesked, går från all-

männa principer l kap. l § och 2 kap. l och 2 §§ via bestämmelser

om lokaliseringen av bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning 2 kap. 3 och 4 §§ ned till byggnaders placering och utfonnning och krav avseende de enskilda byggnademas och anläggningamas egenskaper 3 kap.

I 1 kap. anges lagstiftningens syften. Där föreskrivs också att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövningen av frågor enligt lagen. Enligt 2 kap. 1 § skall en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö främjas vid beslutsfattandet. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade. Enligt 2 kap. 2 § skall NRL tillämpas vid planläggning och i ärenden bygglov och förhandsbesked. Det är närmare bestämt beom stämmelserna i 2 och 3 kap. NRL som skall tillämpas 1 kap. 2 § NRL. I 2 kap. NRL finns grundläggande hushållniitgsbestämmelser och i 3 kap. anges särskilda hushâllningsbestämmelser för vissa områden i landet. Reglema i NRL kan således betraktas integrerad del som en av kravbestämmelsema i 2 kap. PBL och tas därför upp i detta sammanhang. Efter en allmänt hållen inledande bestämmelse i 2 kap. l § NRL, med delvis samma lydelse som 2 kap. l § PBL, ges i 3 och 5-9 §§ bestämmelser om skydd för mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade exploateringsföretag eller andra inav

i miljön l §, är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt

grepp som 2 §, som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk 5 §, som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluñslivet 6 §, innehåller värdefulla ämnen eller material 7 §, som är särsom skilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, Vattenförsörjning eller avfallshantering 8 § eller har betydelse för totalförsvaret 9 §. som Dessa mark- och vattenområden skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan inverka negativt på de angivna intressena. Enligt 4 § skyddas även jordbruksmark och skogsmark. Skyddet är här uttryckt på ett något annorlunda sätt. I de fall nämns i 5-9 §§ har skyddet beträffande områden som är som av riksintresse förstärkts genom att inskränkningeii så långt möjligt har uteslutits. Områden skall riksintresse avses bli som anses vara av utpekade i samband med den kommunala översiktliga planeringen. Slutligt avgörs dock inte frågan förrän i samband med rättsverkande beslut rörande detaljplan, områdesbestämmelser, förhandsbesked eller

bygglov. Sista ordet i frågan har staten genom möjligheten enligt 12 kap. PBL att upphäva kommunala beslut inte tillgodoser ett riksintresse. som I 2 kap. l och 10 finns bestämmelser tar sikte på fall när flera som användningsändamål konkurrerar. Enligt 1 § skall företräde ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. I 10 § regleras det fallet att ett område år av riksintresse för flera oförenliga ändamål. v Bestämmelserna i 3 kap. avser områden direkt enligt lagen är som av riksintresse. De områden som avses i 2-6 §§. Det rör sig anges om

kustområden och skärgårdar, Öland, Gotland, flertalet stora sjöar och

en del andra sjöar, några älvdalar samt vissa fjällområden. Enligt 6 § skyddas också vissa vattenområden och älvsträckor mot vattenföretag for kraftändamål. Inom de angivna områdena får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till stånd endast om hinder inte möter mot de mera preciserade områdesvisa bestämmelserna och det kan ske på ett sätt om som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Bestämmelserna i kapitlet utgör emellertid inte hinder för bl.a. utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet. De nu redovisade reglema i NRL kan alltså sägas inrymmas i 2 kap. 2§ PBL genom den hänvisning förekommer där. Efter de som mera övergripande krav för vilka nu har redogjorts följer i 2 kap. 3 § PBL krav avseende lokaliseringen bebyggelse. Den grundläggande förutav sättningen för att mark skall användas för bebyggelse finns emellertid angiven i l kap. 6 Enligt denna bestämmelse skall mark för att få användas för bebyggelse från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. vara En precisering av lämplighetskravet sker häreñer i 2 kap. 3 Där anges vissa omständigheter som skall beaktas vid bedömningen marks av lämplighet för bebyggelse. Till dessa omständigheter hör bl.a. de boendes hâlsa, markförhållanden, möjlighetema att ordna trafik och att m.m. förebygga negativa miljöeffekter. l 2 kap. 4 § följer slutligen bestämmelser om utformningen av bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse. Där finns krav avseende säkerhet, hushållning med energi m.m., klimatiska och hygieniska förhållanden, trafik, tillgänglighet, tillgång till platser för utevistelse samt anordnande samhällsserav vice och kommersiell service. I 3 kap. 1 och 2 ställs krav på hur byggnader skall placeras och utformas. Hänsyn skall därvid tas till bl.a. stads- och landskapsbilden,

natur- och kulturvärden, trafiksäkerheten och annan omgivningspåverkan. Bestämmelserna är även tillämpliga på andra anläggningar än byggnader 14 §. I 15-18 ställs krav på tomter och allmänna platser m.m.

2.2.3 Plansystemet PBL:s planfonner redovisas i 1 kap. 3 Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, omfattar hela kommunen. Planen är inte binsom dande för myndigheter och enskilda. Den rättsliga regleringen av markens användning och bebyggelse sker genom detaljplaner. För begränsade områden inte omfattas detaljplan får områdesberytänimelrxer som av antas. För att underlätta genomförandet av detaljplaner får fastighetsplaner antas. Slutligen får regionpaner antas för samordning av flera kommuners planläggning.

Översiktsplan

Regler om översiktsplanen finns i 4 kap. Enligt l § skall i översiktsplanen redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen mark- och vattenområden. Av planen skall framgå grundav dragen i fråga om den avsedda markanvändningen samt i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse. Vidare skall framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL.

Översiktsplanen är, som nämnts, inte bindande för myndigheter och

enskilda. När det gäller förhållandet till myndigheter är alltså dessa inte bundna planen vid sitt beslutsfattande. Däremot utgör planen ett vikav tigt beslutsunderlag och den får därmed betydande styrande verkan. en Hur stark denna styrning är beror naturligtvis på planens aktualitet samt på bredden och djupet hos beslutsunderlaget. Det beslutsunderlag som planen utgör skall i första hand läggas till gmnd för efterföljande beslut enligt PBL. Det skall emellertid även utnyttjas vid tillämpningen av vissa andra lagar. I 5§ förordningen 1993:191 om tillämpning av NRL, NRL-förordningen, föreskrivs således att den myndighet skall som tilämpa NRL i sitt beslut skall den prövade anläggningen eller ange om åtgärden går att förena med den för området gällande översiktsplanen. Trots att planen inte är bindande har den i vissa fall en direkt betydelse för efterföljande beslut. Således får områdesbestämmelser antas

för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås och områdesbestärmnelsema får därvid inte strida mot översiktsplanen. Vidare är en förutsättning för utnyttjande av s.k. enkelt planförfarande att förslaget till detaljplan är förenligt med översiktsplanen. Det talas ibland om fördjupning av översiktsplanen. I PBL-prop0sitionen 70 sägs att översiktsplanen kan ändras och fördjupas för vissa delområden. Detta uttryckssätt är dock vilseledande. Fördjupning utgör inte någon egen rättsfigur utan innebär helt enkelt ändring planen. av

Områdesbestämmelser Regler om områdesbestämmelser finns i 5 kap. 16 och 17 §§. Som nämnts ovan kan översiktsplanen inte förenas med rättsverkningar. För begränsade områden kan emellertid områdesbestämmelser antas ett som komplement till översiktsplanen. Genom bestämmelsema kan ställningstaganden i översiktsplanen bindande verkan mot myndigheter och ges enskilda. Områdesbestämmelser kan alltså antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Dessutom kan sådana bestämmelser antas för att säkerställa att ett riksintresse enligt NRL tillgodoses. I 5 kap. 16 § anges uttömmande i vilka avseenden områdesbestämmelser kan meddelas för att reglera användningen mark- och vattenav områden för bebyggelse och dänned sammanhängande anordningar samt medgivande till exploateringssamverkan m.m. Till skillnad från detaljplanen, som är en mer fullständig regleringsfonn, kan områdesbestämmelser användas när bestämmelser behövs endast i några avseenden. I övrigt är emellertid regleringsmöjlighetema i flera avseenden lika de som gäller för detaljplan. Områdesbestämmelser kan av den anledningen inte meddelas för område med detaljplan.

Detaljplan Regler om detaljplan finns i 5 kap. Detaljplanen används för att närmare reglera rättigheter och skyldigheter dels mellan markägare och samhället, dels markägare emellan. Syftena med detaljplan framgår bestämav melsen om det s.k. detaljplanekravet. Enligt 5 kap. l § skall prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering bebyggelsemiljöns av utformning ske genom detaljplan i vissa angivna fall. Det rör sig dels om tillkomsten av ny sammanhållen bebyggelse och under vissa förutsätt-

ningar även enstaka byggnad, dels bebyggelse skall förändny om som

ras eller bevaras. Detaljplanekravet innebär bl.a. att kommunen kan

av-

slå en ansökan om bygglov med hänvisning till att bygglovsprövningen

måste föregås av detaljplaneläggning. Någon möjlighet att framtvinga

en

sådan detaljplaneläggning finns dock inte. Detaljplanekravet utgör såle-

des ett verksamt instrument för kommunema att kunna styra bebyggelseutvecklingen i tid och rum.

Vid detaljplaneläggningen skall de tidigare redovisade kravreglema i

2 kap. iakttas. Beroende på hur långt går i detaljeringsgrad skall

man

även vissa regler i 3 kap. tillämpas. Detta innebär för bygglovsprövning-

ens del att kravet på prövning mot kraven i 2 kap. och vissa kraven i av

3 kap. ersätts prövning mot detaljplanen. Genom detaljplanen har

av en

alltså en prövning enligt 2 och delar 3 kap. redan skett.

av En detaljplan måste alltid ha ett visst minsta innehåll. Enligt 5 kap.

3 § skall en redovisning ske för de olika områdenas huvudändamâl och

områdenas gränser. I 5 kap. 7 § anges därefter vad härutöver får som redovisas i planen. I planen får t.ex. meddelas bestämmelser placeom

ring, utformning och utförande byggnader och andra anläggningar,

av

byggnaders användning, rivningsförbud, vegetation och skydd mot stör-

ningar. Planen får inte göras mer detaljerad än är nödvändigt med

som hänsyn till syftet med den. Enligt 5 kap. 5 § skall i detaljplanen genomförandetid på anges en

fem till femton år. Innebörden härav är följande. En fastighetsägares

ansökan om bygglov skall bifallas, om åtgärden bl.a. inte strider mot de-

taljplan 8 kap. §. Detaljplanen medför alltså att det uppkommer

en

byggrätt för fastighetsägaren. Denna rätt skulle dock vara ganska

svag,

om kommunen när helst kan ändra detaljplanen. I 5 kap. ll § före-

som skrivs emellertid att planen före genomförandetidens utgång endast i un-

dantagsfall får ändras eller upphävas. Under denna tid har alltså fastig-

hetsägaren en kvalificerad rätt att bygga. Planen gäller visserligen även

efter genomförandetiden, men efter dess utgång kan planen ändras eller

upphävas utan beaktande av rättigheter som har uppkommit pla-

genom nen.

Regionplanering

Bestämmelser regionplanering är intagna i 7 kap. Vid behov

om av

kommunal samordning får regeringen utse ett regionplaneorgan

som

skall ha hand om regionplaneringen. Ett sådant organ skall inte utses, kommunerna allmänt motsätter sig det. Regionplaneorganet kan, om

men behöver inte, anta en regionplan för regionen. En sådan plan skall

enligt 7 kap. 4 § tjäna till ledning för beslut om Översiktsplaner, detalj-

planer och områdesbestämmelser, den är i likhet med översiktspla-

men

nen inte bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Enligt

NRL-förordningen åligger det andra myndigheter som skall tillämpa

NRL att beakta regionplanen. Säreget för regionplanen är att den enligt

7 kap. 8 § PBL bara gäller under sex år.

Förfarandet vid beslut om planer

Regler förfarandet vid beslut översiktsplan finns i 4 kap.

om om 3-13 §§. Dessa regler skiljer sig väsentligt från förfarandereglema be-

träffande andra beslut enligt PBL beroende på att översiktsplanen inte

har några direkta rättsverlonngar. Av väsentlig betydelse är de samråd

med företrädare för staten skall förekomma. Det gäller att i som

översiktsplanen avgränsa riksintressen och att över huvud taget uppnå

samförstånd mellan stat och kommun. Även samråd med andra berörda kommuner och eventuellt förekommande regionplaneorgan skall ske. Härutöver sägs i 4 kap. 3 § att andra som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. Detta innebär att kommunen inte behöver ut till intressentema med infonnation, men att kommudäremot skall verksam för att det hålls samrådsmöten. nen vara

Planförslaget skall ställas ut under minst två månader och utställ-

ningen förslaget skall kungöras minst vecka före utställningstidens av en

början. Översiktsplanen och ändringar av den skall antas av kommun-

fullmäktige.

Vad föreskrivs förfarandet vid antagande översiktsplan som om av

gäller i huvudsak även regionplan. Utställningstiden för regionplan skall

dock vara minst tre månader.

Bestämmelser om förfarandet vid antagande av detaljplaner och om-

rådesbestämmelser finns i 5 kap. 18-36 §§. Detaljplanen bör grundas på

18 §. I vissa fall är ett sådant obligatoriskt. En detaljplan

ett program innebär att planområdet får tas i anspråk för industriändamål, ny som

samlad bebyggelse och vissa anläggningar skall alltid grundas på ett

program, om ianspråktagandet innebär betydande miljöpåverkan. I dessa

fall skall även miljökonsekvensbeskrivning enligt NRL upprättas.

en

Miljökonsekvensbeskrivningar behandlas kortfattat i 5 kap. NRL. En

miljökonsekvensbeskriviting skall möjliggöra en samlad bedömning av

en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön,

hälsan och hushållningen med naturresurser. Den skall bekostas den av som ansvarar för verksamheten eller skall vidta åtgärden i fråga. som När förslag till detaljplan upprättas, skall samråd ske med länsstyrel-

sen, fastighetsbildningsmyndigheteit och kommuner som berörs av för-

slaget. Dessutom skall vissa intressenter beredas tillfälle till samråd. Till

dessa hör sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende

som berörs av förslaget 5 kap. 20 §. Planförslaget skall ställas ut under

minst tre veckor och härom skall kungörelse ske. Underrättelse

om innehållet i kungörelsen skall sändas i brev till kända sakägare,

hyresgästorganisation och andra som har ett väsentligt intresse av

förslaget. I vissa fall får en sådan underrättelse underlåtas. Detaljplaner som är av begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten kan antas efter ett s.k. enkelt planförfarande, varvid t.ex. någon utställning inte behöver ske 28 §.

Detaljplanen antas kommunfullmäktige. För vissa fall kan dock

av

fullmäktige uppdra kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta

planer 29 §.

I princip samma förfarande skall tillämpas vid ändring och upphävan-

de av detaljplaner. Vid antagande områdesbestämmelser krävs inte eller av program

miljökonsekvensbeskrivning. l övrigt gäller i huvudsak samma bestäm-

melser som vid antagande av detaljplan.

Överklagande

Regler om överklagande finns i 13 kap. Beslut översiktsplan och

om

regionplan får bara överklagas i den ordning som föreskrivs för laglig-

hetsprövning enligt kommunallagen 1991:900. Detta innebär att beslu-

tet skall överklagas hos kammarrätten och att beslutet kan överprövas på enbart ganska begränsade grrunder. Beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser får överklagas genom förvaltningsbesvär av en ganska speciell typ. Till skillnad mot vad

som vanligen gäller vid förvaltningsbesvär kan således kommunfullmäk-

tiges beslut överklagas i denna ordning och vidare kan besvärsinstansen inte ge beslutet ett nytt sakligt innehåll. Besvärsprocessen är vad man

kallar kassatorisk. Besluten skall överklagas hos länsstyrelsen med regeringen som slutinstans.

Den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL.

Inte bara sakägare utan även bostadsrättshavare, hyresgäster och boende

samt hyresgästorganisationer har således besvärsrätt.

Statlig kontroll

I 12 kap. regleras statens möjligheter att av eget initiativ granska och i

vissa fall upphäva kommunala beslut planer och tillstånd. Staten

om uppträder här bevakare främst statliga och mellankommunala som av intressen.

Grunderna för statligt ingripande anges i 12 kap. 1 Ingripande kan

således ske om ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses, om den mel-

lankommunala samordningen inte har skett ett lämpligt sätt eller om

tillräcklig hänsyn inte har tagits till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet.

Om länsstyrelsen beslutar om överprövning och finner att ett beslut

inte är godtagbart, skall beslutet regel upphävas i dess helhet 12 som kap. 3 §. Ingripande mot regionplan kan bara ske regeringen och endast genom på den grunden att planen inte tillgodoser riksintressen 12 kap. 5 §.

I 12 kap. 6 och 7 §§ finns bestämmelser om planföreläggande. De in-

nebär att regeringen kan förelägga kommunen att anta, ändra eller upp-

för tillgo-

häva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det behövs

doseende av riksintressen eller hänsyn till hälsa och säkerhet.

2.2.4 Allmänna och enskilda intressen Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen kan ses från flera

utgångspunkter. Sett från fastighetsägarens synpunkt inställer sig frågor-

na vilka åtgärder han kan vidta sin fastighet och i vilka fall han vid

begränsningar att utnyttja fastigheten kan erhålla ersättning eller kräva

inlösen av fastigheten.

En grundläggande regel finns i l kap. 5 § enligt vilken både allmänna

och enskilda intressen skall beaktas vid prövning av frågor enligt lagen.

Fastighetsägarens rätt att erhålla lov till olika åtgärder regleras genom

bestämmelserna i 8 kap. förutsättningama för lov. Dessa fömtsätt-

om

ningar varierar med hänsyn till fastighetens läge och arten av åtgärd. Utanför områden med detaljplan kan förhållandena sådana att devara taljplan krävs. Fastighetsägarens möjligheter att tillstånd att t.ex. bygga är då beroende av kommunens vilja att anta en plan. Om detaljplaneläggning inte krävs, skall en lokaliseringsprövning ske mot kraven i 2 kap. och delar kraven i 3 kap., framför allt 1 och 2 §§. Dessa kravav bestämmelser innefattar således viktig gränsdragning mellan den en enskilde fastighetsägarens och motstående intressen, såväl allmänna som enskilda. Vägrar tillstånd medför, med endast något undantag, inte rätt till ersättning. Utanför områden med detaljplan måste ett tillstånd hålla sig inom ramen för vad fastighetsägaren har begärt. Inom områden där detaljplan krävs eller redan finns är förhållandena annorlunda. Planen upprättas och antas kommunen, därvid inte är bunden yrkanden från av som av fastighetsägaren. Planen kan t.ex. innebära att fastigheten skall tas i anspråk för annat än enskilt bebyggande eller att fastighetsägarens möjligheter att utnyttja fastigheten begränsas på annat sätt. Olika skyddsregler för den enskilde har därför ställts Enligt 5 kap. 2 § skall således upp. den enskildes intressen i olika hänseenden beaktas vid utfonnningen av en detaljplan. Enligt reglerna i 8 kap. om förutsättningar för lov har vidare tillsetts att fastighetsägaren inte skall hindras i pågående markanvändning och slutligen finns i l4 kap. regler om skyldighet att lösa mark och utge ersättning skada ändå uppkommer. om

2.2.5 Bevarandefrågor m.m.

Till frågan förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen kan om också hänföras reglema bevarande och t.ex. skyddsbestämmelser för om vegetation. Dessa reglers anknytning till särskilda frågor skall som utredas enligt direktiven gör emellertid att de här redovisas under ett särskilt avsnitt. I 3 kap. 12 § föreskrivs att byggnader som är värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller ingår i som ett bebyggelseoinråde av denna karaktär inte får förvanskas. Enligt 5 kap. 7 § första stycket 4 och l6 § 4 får för sådana byggnader skyddsbestämmelser och rivningsförbud meddelas i detaljplan eller områdesbestämmelser. Sådana bestämmelser och förbud kan utlösa krav på ersättning 14 kap. 8 § första stycket 2 och 3 l enskilda ärenden kan

på grund kulturhistoriska in.fl. hänsyn rivningslov vägras även i andra av

fall än när rivningsförbud har meddelats. Således kan enligt 8 kap. 16 §

3 rivningslov vägras även beträffande byggnader av mindre kvalificerat värde från bevarandesynpunkt än de i 3 kap. 12 Även i som avses

detta fall kan krav på ersättning utlösas 14 kap. 8 § första stycket 2.

Enligt 5 kap. 7 § första stycket 5 och 16 § 6 får kommunen i detalj-

plan eller områdesbestämmelser meddela bestämmelser om vegetation,

t.ex. trädfällning. Samtidigt kan föreskrivas att marklov krävs för trädfällning 8 kap. 9 §. Bestämmelser om vegetation i områdesbestämmelser kan medföra ersättningsskyldighet 14 kap. 8 § första stycket 4.

3 Ökad

miljöhänsyn i planering och

byggande

Inledning

Vid FN:s konferens i Rio de Janeiro år 1992 miljö och utveckling om antogs bl.a. den s.k. Agenda 21, ett handlingsprogram för nationellt och internationellt miljöarbete under det 21 århundradet. En grundläggande :a princip i Agenda 21 är att miljöhänsynen skall integreras i olika verksamheter och sektorer, med tonvikt på lokala insatser. Handlingsprogrammet innehåller mål och riktlinjer för hur miljöfrågoma skall behandlas på olika samhällsområden, såsom trafik, skogs- och jordbruk, avfallshantering etc. Programmet betonar även att en förutseende samhällsplanering har stor betydelse för att främja målet om en långsiktigt hållbar utveckling. Principema i Agenda 21 förutsätts omsättas bl.a. i ett lokalt arbete, där olika aktörer kommuninvånare, företrädare för näringslivet, intresseorganisationer mil. involveras aktivt. Kommunerna förutsätts ha påbörjat ett arbete med lokala handlingsprogram för miljöarbetet, s.k. lokala Agenda 21, senast år 1996. l regeringens proposition Med sikte på hållbar utveckling prop. 199394:111 redovisas ett förslag till nationell strategi för att uppfylla intentionerna i Agenda 21. Regeringen framhåller bl.a. att handlingsprogrammen bör ett betydligt vidare ges innehåll än sektorsprogram för t.ex. miljöskydd och avfall. Programmen förutsätts helhetssyn där miljö, ekonomi och olika utvecklingsfråge en gor vävs sarmnan. Vidare betonas de sociala aspektema och människors levnadsvillkor och därför bör utfonnas med hänsyn att programmen till lokala problem och förutsättningar. Hänsyn till naturens kretslopp, resurshushållningsaspekter och även i övrigt ekologiskt synsätt skall genomsyra arbetet. Förutsättningama för att kunna skapa en långsiktigt god livsmiljö bestäms givetvis i hög grad hur den byggda miljön bebyggelse, av trafikanläggningar, övrig teknisk infrastruktur samt parker och andra grönområden utvecklas och bevaras. För att få rätt inriktning i mina överväganden och förslag har det framstått angeläget att som inledningsvis, utifrån en allmän problembild rörande miljöfrågoma i vår tid, ge en vision vilket förhållningssätt rimligen måste ha för om att

uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Syftet är givetvis förutom att

-

understryka och tydliggöra miljöhoten att belysa i vilken utsträckning

förutseende fysisk planering kan bidra till sådan utveckling. Lika en en

viktigt är dock att belysa den fysiska planeringens begränsningar så att

inte uppmärksamheten tas från andra områden där åtgärder kommer att

krävas. Efter dessa visionära avsnitt 3.2 och 3.3, som författats av mer

experten i utredningen Bodil Jönsson, lämnar jag i avsnitten 3.4-3.6 en

bakgrund till mina särskilda överväganden rörande tätortemas

grönområden, kultunniljön och den fysiska planeringens uppgifter i

övrigt på miljöområdet.

3.2 Den världsbilden

naturvetenskapliga

Världen är så liten, så liten, Lasse, Lasse, stor. Mindre än du nå nsin tror, Lasse, Lasse, stor.

De övergripande tankemönster, är på väg att formas och för nya som vilka Riokonferensens handlingsprogram Agenda 21 kan som det ses första samlade globala uttrycket, skiljer sig avsevärt från det tänkande,

på vilket bl.a. tidigare svenska plan- och bygglagstiftningar baserats.

Ett inledande historiskt exempel får visa hur tankemönster styr verk-

lighetsuppfattningen: År 1619 skedde ett tankegenombrott gigantiska dimensioner. Fram

av till dess hade människor i ungefär 1500 år trott på Galenos och hans utsaga att blodflödet bildades av den föda man och den dryck man

drack. Denna tro förblev intakt trots att det borde varit möjligt för i stort sett alla och envar att inse det omöjliga i föreställningen. Människan kan omöjligen äta och dricka många gånger sin kroppsvikt

varje dygn, och det var vad hon hade behövt göra för att genom mat

och dryck skapa sitt blodflöde. Men man var ändå så fast i sin

föreställningsvärld, att det behövdes Harvey för att åstadkomma en synvändan att det maste frågan ett kretslopp för att vara om

människans blodflöde skulle möjligrt. Tankegenombrottet

vara skapade stora förändringar, inte människans kropp i sig utan av av hennes sätt att uppfatta sin kropp. En ändring i tankemönstret förändrar verklighetsuppfattnin gen. Den riktigt stora förändring, som skulle kunna inträffa på miljöområ-

det, att människor på motsvarande sätt bytte omvärldsuppfattning;

vore att de helt enkelt såg verkligheten på ett annat sätt. Att det utvecklades

nya tecken att tänka med. Eller rentav mönster att länka med. Även nya

om miljöverkligheten vore precis den samma med icke-människomått

mätt före efter tankevändan, skulle den för människan byta skepnad som och leda till helt andra tankar och handlingar. Ett nytt tankemönster för

materians och energins kretslopp, ett nytt tankemönster lika omvälvande

som Harveys introduktion av blodoinloppet är nyckelförutsättning för

en

en fömyad fysisk planering.

Den första lagreglering, i Sverige gjorde byggandet, kom

som man av

till som medel mot bränder och farsoter. I dag är miljöhoten helt

annorlunda än då, men också gäller att plan- och bygglagstiftningen

nu kan ha inflytande både naturen och på människors hälsa. Arter utrotas f.n. i hastighet aldrig förr, och t.o.m. människan, en som en av de allra mest motståndskrañiga artema, börjar med reagera nya

och allvarliga stömingssymtom. Till dem hör hösnuva och

pollenallergier. Allt fler börjar alltså bli allergiska mot sådant

som människorna är gjorda för att samexistera med. Så har det inte alltid

varit- vid sekelskiftet hösnuva sällsynt. Nu är den vanligare i staden

var än på landet, trots att pollenförekomsten är mindre i staden. Kroppen störs alltså konstgjorda medel, så att den börjar också de av reagera mot

naturliga.

Det är lätt hänt att det sprids vanmaktskänsla inför det komplexa i

en miljöhoten. Det komplexa, det sammansatta, behöver emellertid inte

vara så komplicerat. Många sammanhangen går att nysta med

av upp

hjälp av fyra tydliga tankemönster: tennodynamikens första och andra

huvudsats och fotosyntesen fram och baklänges.

Term odynamikens huvudsutsver

HNGENTHNG FÖIR§VHNNER

NÅCG©N§HN

å

ALLTPHNG SPIRHIDER §HG

Ovanstående två lagar från tennodynamiken här enkelt uttryckta

gäller både för materia och energi, dvs. för allt abiotiskt ickelevande. I

den urbana miljö, är vardagsmiljön för de 83 procent svenskarna

som av bor i tätort, är det främst förmågan att leva i enlighet med dessa som huvudsatser, bestämmer hur klarar den lokala miljön. som man

Den första huvudsatsen slår entydigt fast att människan inte har någon

möjlighet än att försöka satsa på kretslopp. Ingenting försvinner.

annan

Ingenting kommer heller till. Allt bara omvandlas. Det fanns en tid, då

inte så många och inte gjorde så mycket samtidigt, varken man var

globalt eller i Sverige. Då kunde tillåta sig att handla som om

man jordens oändliga. Då föreföll det också som om marken, resurser var

jorden och luften kunde ta emot hur mycket helst; som om den

som efterhand låga koncentrationen gjorde även det farligaste ofarligt.

Med termodynamikens andra huvudsats, Allting sprider sig,

stöd av klarade industrialisering, tättboende, m.m. Det verkade som om det man räckte att göra skorstenama högre och att leda ut föroreningama i marken och haven. Omläxan, utdelats, har inte ändrat den som nu naturvetenskapliga kunskapen i sig. Fortfarande gäller de båda

tennodynamiklagama. Men deras konsekvenser framstår i en annan

dager. Från att ha varit människans bäste vän är spridningslagen numera också fiende. Snön är inte längre någonstans vit. Visserligen får inte en

varje område just sina egna utsläpp som nedfall, men spridningen är inte

längre till någon större hjälp. Det områdets utsläpp drabbar det ena

andra och vice versa. Det är på väg att uppstå en perfekt bytesbalans i

skit. Det är med andra ord dags att återvända till första huvudsatsen och

börja vänja sig vid tanken att ingenting abiotiskt någonsin försvinner.

Några exempel:

kört 45 kg bensin, och bilen samtidigt tagit 800 kg Har man upp luft, måste 845 kg skulle bilen i

ut som avgaser annars sprängas

stycken; lika mycket kommer in, måste ut. 700 kg blir till vanligt som

vatten och kvävgas; alldeles ofarligt. Men 140 kg är koldioxid och

bilen inte har katalysator är 5 kg riktigt gift. Sem moral: Varje om slutkörd bensintank har tillfört atmosfären 3 gånger fler kilogram ca koldioxid än vad den förbrukade bensinen vägde. Det behövs inga mätningar för att konstatera om det ansamlas något kvicksilver från krematoriemas kvicksilverutsläpp eller från

rivningen gamla hus med kvicksilver bl.a. i olika reläer. Man vet

av

redan att det finns. Ja, t.o.m. hur mycket finns; lika mycket som

som

det som släppts ut. Sens moral: Medverka till att skadliga ämnen,

som inte kan brytas ned, inte heller släpps ut.

Termodynamikens första huvudsats tvingar fram återanvändning

av

produkter i befintlig form eller återanvändning via kretslopp. Om varje

ny produkt, varje byggmaterial och varje byggprocess vet på

man

förhand, att det inte har ofarliga restprodukter och det inte är

som som

biologiskt nedbrytbart i samma takt, det framställts, kommer att

som ansamlas i naturen. Det dyker förr eller kanske på helt upp senare, en annan plats. Men borta är det inte. En stor del det brukar kalla av man

för miljööverraskningar går med andra 0rd att undvika utifrånrelativt

enkla insikter och analyser.

Det finns ingen väg tillbaka

Det är lätt hänt att man då kommer underfund omvärldsförhål- - man om landena säger: Vi får vända om Det mycket bättre förr - var

Glöm det Det finns ingen väg tillbaka. Alla vägar måste gå framåt.

Detta är ytterligare följd tennodynamikens andra huvudsats en av .

Världen befinner sig i dag mycket långt från ekologisk jämvikt. Men

den ekologiska jämvikt, möjligen kan sägas ha funnits före indust-

som

rialismens dagar, finns inte längre tillgänglig. Det har skett sådant

ett uttag av naturresurser och det råder sådan situation i biosfaren, att nu en

den gamla jämvikten aldrig kan âtererövras. Omnär hittar eko-

man en

logisk jämvikt igen, så vet man på förhand att det måste

vara en ny, en

alldeles än den gång fanns. Slösa därför inte tid på att förannan som en söka vända om. Att fundera kring detta att alltid gå framåt behövs också som ett in-

slag i balansgången mellan att försöka bevara i bemärkelsen skydda

mot förändringar och att utveckla. I den snabba förändringstakt, som nu råder, torde det bli ytterligt svårt att bevara på något annat sätt än genom att bruka. Detta gäller även för artbevarandet att våga tänka tanken att det går att återskapa biotoper, att detta kräver att brukar jorden men man för det ändamålet. Orörd natur finns det i stort sett ingen kvar. Små, extremt värdefulla områden kan försöka bevara oförändrade. Men de

stora artbevarande insatserna måste ske i vardagslandskapet.

För energi gäller liksom för materia den inte försvinner. Även den att

bara omvandlas. Varje gång man omvandlar energi förbrukar energi,

säger till vardags blir energin mindre tillgänglig. Förr eller sesom man

blir all energi vänne det är därför som vännekamerabilden i avsnitt

nare

3.3 är en bild på det totala energiuttaget i de olika områdena. l riktigt

lång tidsskala kommer alla temperaturskillnader att utjämnas, och allting

går mot ljumhet och grått i grått. Universums vännedöd brukar det kallas. Detta är dock så avlägset att det inte är något man behöver bekymra sig än tankebild och ett tankestöd. Till vardags kan man om mer som en nöja sig med insikten att varje energiomvandling är oersättlig fören

lust. En plan- och bygglagstiftning, medverkar till minskad energi-

som användning, är alltså synnerligen positiv miljöinsats. en

Tillväxt

Synen på tillväxt påverkar utformningen av plan- och bygglagstiftningen.

Tillväxtuppfattningen påverkas i sin tur förmår ta till sig ter-

av om man modynamiksatsema eller All tillväxt, i någon mening är av människan skapad, utgör en som

blandning två typer: och långsiktigt hållbar och en som är en

av en sann chimär.

Sann tillväxt baserad på effektivare användning av gemensamma resurser En sådan tillväxt kan innefattas i utveckling, som är både varaktig en och hållbar. Bakom möjligheten att effektivare använda gemensamma resurser ligger den ständigt ökade individuella och kollektiva kunska-

pen. Det har gått att pressa verkningsgradema i mängd Det

en processer.

går att tillvarata restprodukter. Det går att minska kretsloppsförlustema.

Detta är den tillväxt som Agenda 21 förespråkar; del den tillväxt

en av som alltid funnits, och handlar att mämiiskan fått bättre förutsom om sättningar att enskilt eller kollektivt bättre utnyttja naturresurser.

Att någon annan tillväxt inte kan finnas följer tennodynamikens

av första huvudsats. Varken energi eller kan skapas. Man kan aldrig massa få kan bara bättre använda det redan har. mer - man man

Skentillväxt

Det går också att åstadkomma skentillvâxt baserad på den en att ene alltid kan sko sig på den andres bekostnad. Men då handlar det om ett

misshushållande med naturen och ett orättmätigrt utnyttjande andra

av nationers eller andra generationers resurser. Den skada, då åstadkommer, kan aldrig som man repareras. Man kan inte gottgöra skadan sig ångra sig eller ekovare genom att genom att nomiskt försöka betala tillbaka lika mycket tillskansat sig. som man Oordningen följden att allting sprider sig har

- av oåterkallerligen

vuxit.

Tillväxt är således i sig själv varken god eller ond. I själva verket

år

man tvungen att skilja på de två olika slagen tillväxt enligt för att

ovan

överhuvudtaget kunna nänna sig tillväxtens miljömässiga konsekvenser.

Det slutna rummet

En av konsekvensema tennodynamiksatsema och jorden av av att är andligt stor är att mänskligheten egentligen lever i ett slutet bestårum ende av jorden i dess växelverkan med solen. Kan sådan tanke slå en rot Hur reagerar då människan Kan hon byta från ha

att exploatering och kolonialisering drivkrafter och glädjekällor till uppleva för-

som att

bättringar i själva förvaltandet den viktigaste utvecklingen

som Det slutna rummet har nästan alltid väckt negativa känslor. Den enda

gång mänskligheten reagerat med uppenbar glädje inför jorden som ett slutet system när de första satellitbilderna på jorden kom. var Tänk att

hon är vår Så liten lion ser ut, så blå, så vacker

Det är precis den känslan skulle behöva väckas också för utsom vecklingen det lokala. Ungefär på en fotbollsplan måste man av som att det finns sidlinjer och linjedomare, kastar tillbaka bollen veta som varje gång bryter mot tennodynamiklagama. Men spelet inne på man

planen skall ändå kunna präglas glädjen att fritt röra sig inom det eg-

av na reviret.

Spelarna skulle inte kunna spela bollen och linjedoznarna skulle inte klara sitt uppdrag inte båda parter kände till sidlinjerrzas existens och läge. På bilden om är det den tyske linjedomaren Ren agerar i EM -matchen Sverigeovan som Danmark 14 juni, 1992. I bollandet med materia och energi är det alla vi behöver känna termodynamiksatserna både deras innehåll och aktörer, som deras konsekvenser.

F otosyntesen

Den allra mesta energin når jorden kommer från solen

som en marginell

del kommer från jordens inre:

Kåmreaktionar inuti Kámreaküoner i solen 4 ger 40 TW. jorden 30TW. nu iardens almoslâr 40 nå: 2 TW. gar Cirka reflekteras 14 av moln ochiordyla 114 absorberas av atmosfären och 112 varma: vånklot

x vw g Navara Lullun värms, vilket tusen TW dmcrto symcs ger upphov littvindar i vaucn ochpa ram

är . r. . s En manga stor vatten fårakad Växla: Iran tidigare sparkar Människan smyniar Iagesenemi. En de du har omvandlats linolja, kal om 2.1 TWfrånlevande av . närvarande gas. utnyttjas Svalleukranvem Människan derför växter varav som avger 0.24 TW 8 TW olja3TW,ml3 TW, gas E TW 1.5TWgär numanar: Med denuttagslaklen :irlagren een6,6 TW h ma: lörbmüado på 300år, ca

mama. wm. ca TW En deanvänds tunet används oas En används för al grsnerara lör driva au får uwvánmirtg som råmaterial 0,7TWeiollekx. lömrånnlngsmløret. av :mami lör llllverkning verkningsgrad 25%. av plast och andra ämnen.

uppvannning M makanisuamele

I f -..

Gnomsnmllgi lnrdnn. global summa och elfuklanvåndmng på Enhet 1 TW u mo W. klädde är några hundra tusen TW.Viulnylliar cr närvarande aint ro TW.och dessa av komm: 8 TWfrånsnabb sinande lottad olja.kol. gasochbara 2 TWkan lömybara anammat väsentligen vauenkrarl och De t ar on m 10 1.3 TW lörnybar etiska rr . narg löral:laul v sam

Genomsnittligt globalt effektinflöde och effektanvändning på jorden.

Enhet 1 TW: 14012 W. InZödet några hundra TW.

är tusen

De växter, som människor idag lever av, byggs upp med fotosynte-

sens hjälp. Det var också fotosyntesen som under tidigare epoker ska-

pade de växter, som man idag utnyttjar som olja, kol och naturgas.

Också de 80 procent energianvändningen, som består av fossila av

bränslen, har alltså skapats via fotosyntesen.

Vid fotosyntesen utnyttjas luftens koldioxid och luftens och markens

vatten till att bygga växternas När liten planta blivit till ett

upp massa. en halvstort 100 kg träd, har den omvandlat än l00 kg vatten och kolmer

dioxid till l00 kg organiskt material och syre vilket är livsnödvändigt

för bl.a. människan.

Det omvända sker då organiskt avfall återförs till kretsloppet. Av l00

kilogram komposterbart hushållsavfall blir t.ex. l5 kg jord, medan 85 kg

blir koldioxid och vatten. Växtemas fotosyntes kräver således förutom ljus koldioxid och

vatten.Växtemas fotosyntes skapar organiskt material som går att an-

vända mat, bränsle och råvara, och vatten. som annan syre

Observera att första tennodynamiksatsen kan tillämpas också på foto-

syntesens båda riktningar; ingenting försvinner. Detta är en ytterst viktig

utgångspunkt när man planerar för ett samhälles försörjning med mat,

bränsle och övriga råvaror liksom för dess avfallshantering.

Kolets kretslopp i naturen. Bioenergi

Kolets kretslopp i naturen är gigantiskt. Först det senaste decenniet har

kommit till insikt att riskerar global växthuseffekt geman om man en släppa för mycket koldioxid till atmosfären. Ökad användning nom att ut

förnybar bioenergi är ett sätt att förbättra koldioxidsituationen. Då

av

skulle den uppbyggande fotosyntens upptagning av koldioxid förläggas

till ungefär samma tidsperiod som utsläppen från bioenergianvändning-

en.

För att få riktigt stor betydelse behöver bionergianvändning fotfäste

i områden med fördelaktig kombination av befolkningskoncentrationer och tätortsnära slätter. Olika fonner av energigrödor eller biobränslen kan liksom annan bioteknik som är på väg komma att kräva rejält - -

tilltagen plats i landskapet. Utrymme finns egentligen, eftersom Sverige

än så länge har fördelen att inte så tättbefolkat. Till andra fördelar

vara

Sverige har hör klimatet, som möjliggör odling utan användning av

som

omfattande kemisk ogräs- och skadedjursbekämpning.

3.3 Global

miljöhänsyn på lokal nivå

Redan det faktum att merparten världens makthavare kom till av Riokonferensen 1992 utgör manifestation. Statsmännen sommaren en bekräftade genom sin närvaro att miljöarbetet förändrats från att vara

främst aktivistaktivitet till att bli samhällelig angelägenhet hög-

en en av sta dignitet. I Rio de Janeiro antogs tidigare nämnts bl.a. Agenda 2l, som en

handlingsplan för miljöarbetet under det 21 :a århundradet. Utifrån denna

pågår nu arbete över hela världen att från högsta intemationella nivå mobilisera de lokala nivåema via olika mellannivåer. En länk i kedjan är att varje kommun senast år 1996 skall ha påbörjat arbetet med sin lokala

Agenda 21. Ansatsen i Agenda 2l är att problem skall förebyggas

ge-

nom miljöanpassning av politiken på olika områden. I plan- och byggut-

redningens direktiv betonas att en förutseende fysisk planering kan

vara

ett viktigt instrument i arbetet med att förebygga miljöproblem, åstad-

komma ett effektivt resursutnyttjande och hushållning med naturresur-

sema.

lTED NATlONS

courenmcs YlBONMENT

AND

DEVELOPMENT

Bild från UNCED, Rio-koIferenryen 1992, där bl.a. Agenda 2 antogs: Pa vägen mot förverkligandet i Sverige har MilOiiardsberedrzIrgen i SOU l 992:] 04 Vcir uppgift efter Rio skllsseral .svensk handlingsplan inför 2000-talet. en

Forward to basics

Globala miljöproblem är ackumulerade effekter av olika lokala verk-

samheter, bedrivits under olika lokala förutsättningar under lång tid.

som

Att miljöeffektema av dessa handlingar nu visat sig vara även globala,

och att internationella överenskommelser t.ex. Agenda 21 träffas som

en reaktion på detta, betyder inte att problemen kan angripas globalt el-

ler ens utifrån ett enhetligt globalt uppifrån-ner-perspektiv. Globala

studier kan bara tjäna som en väckarklocka och en inspirationskälla till olika lokala handlingar.

i lokala i Agenda 21

J 1 Sverige anser man sig i stort sett ha kommit till rätta med utsläppen från punktkällor. Huvudproblenten består av de diffusa utsläppen från ko:Isumtionssarnhälei och trafiken. I den globala skalan framstår diffusa utsläpp från ett område som ett punktutslapp. Dessa punklutslåpp har visats ge globala effekter. Sigmaen går från Rio: vidta lokala åtgärder.

Med andra ord: problemen måste angripas på samma nivå som den

där de skapades. Världen över kommer det därför att bli frågan om mas-

olika förändringar. Också för Sverige handlar det om en inång-

sor av

fald. Miljöförutsättningama är så vitt skilda i t.ex. övre Norrlands gles-

byggda inland, Stockholms-omrâdet och det nännast kontinentala syd-

västra Skåne, att en plan- och bygglagstiftning med identisk tillämpning i

de olika regionerna inte kan vara relevant eller effektiv ur miljösynpunkt.

Skillnaderna visar sig på olika sätt. Mängden allemansrättsligt till-

gänglig mark, t.ex., varierar inte bara mellan glesbygd och tätortsområ-

den utan också mellan regioner. I Stockholmstrakten är den 3,0 ha per

person, i västra Skåne 0,4 ha per person. Utsläppen och deras effekter skiljer sig också mycket. Totalkvävehaltema i större svenska vattendrag, t.ex., får sina vitt skilda nivåer utifrån olika lokala förutsättningar i mark- och växtlighetsförhållanden, olika utsläpp från tätorter, industrier och jordbruk samt olika atmosfariskt nedfall. De skilda lokala förutsättningarna bör motsvaras olika lokala tillämpningar av PBL. av

Totalkvävehalt i större svenska vattendrag 1984 Kvävehalten är långt högre i de sydsvenska darna än i Norrlandsälvarna. Till stor del beror detta på naturliga skillnader mellan Nordoch Sydsverigesmark- och växtlighetsförhållanden, men kvävetillförseln via atmosfären, utsläppenfrån tätorter och industrier samt den allt rikligare kvävegödslingen av Götalands och Svealandsåkemzars- ker har ytterligare ökat de sydsvenskavattendragensredan tidigare höga kvävehalter. Kartan återger genomsnittshalter av kväve i större svenska vattendrag under 1984. Gränserna mellan de större avrinningsområdena är också markerade. Från SNVrs miljökontroll- -laboratorium, sörvanenenheten.Karta: Bert Karlsson.

Från exploatering till

Det är sak att säga att det lokala miljömässigt bör kopplas till det reen

gionala och globala, och en helt annan att tala om hur sådana samband

ser ut. Kunskapen om dem är ringa. Tämligen aningslöst har människan genom sin teknik- och samhällsutveckling skapat en situation där mate-

rialflöden, infonnationsflöden och penningflödeii i stor utsträckning är

globala. Bakom expansion, exploatering, kolonialisering, befolkningskoncentrationer, m.m. har det rått en underförstådd föreställning om att

naturen och omvärlden är oförstörbara, outsinliga och eviga, och att endast människan haft rätt att använda naturen för sina syften. Eftersom man inte har varit i närheten gränserna för det globala, av har man inte heller kunnat eller behövt begränsningarna och utifrån se dem utvecklat grundläggande kunskap växelverkan mellan det lokala om

och det globala. T.o.m. den allra enklaste additionskunskapen att lo-

kala utsläpp ger en global summa i den atmosfären och i gemensamma

världshaven har haft svårt att fullt ut bli till allmänt kunskapsgods.

-

Den nya utgångspunkten, det som framöver måste underför-

vara stått i all kunskapsuppbyggnad, är att jorden är ändligt stor. Utifrån detta får försöka utveckla insikt sambandet mellan det lokala och man ny om det globala. Inse att den enda möjliga framtida expansionen, den enda möjliga tillväxten ligger i att individuellt och kollektivt öka fönnågan att bättre använda gemensamma och försöka komma underfund resurser

med vad detta betyder konkret.

Globala miljöskeeriden

I avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen kan det allmännas intresse i PBL inte längre begränsas till planeringsobjektets

närmaste grannar, olika handikappgmpper eller olika kommunalaregionalaitationella intressen. Även global miljöhänsyn krävs

ner på detaljplanenivå. PBL blir bara länk i de små beslutens tyannars en

ramii, som låter avsteg i fel riktning med motivet att den enskil-

passera da effekten ändå är så liten. Att summan av lokala handlingar märks påtagliga globala efnu som

fekter beror på befolkningsexplosionen, bemästringsexplosionen och de

nya, människoskapade globala sambanden.

Befolkningsexplosionen

Det har blivit så många fler människor jorden, speciellt i u-världen. De senaste 5 åren har antalet människor ökat med l0 procent. Genom-

snittsvärldsmedborgaren har emellertid inte samtidigt kompenserat den

globala miljön för påfrestningarna från befolkningsökningeii. Ytterligt

förenklat intryckt skulle i de totala miljöpåfrestningama

ett status quo

kräva att belastningen från befolkningstillväxten kompenserades

genom

en förbättring av den genomsnittliga miljöanpassningsgradeit med 2

procent om året.

Bemästringsexplosionen Den rika världen har ingen befolkningsexplosion men väl en bemästringsexplosion: en explosionsartad ökning av den hastighet med vilken i-världsmänniskan sätter fart på materia och energi för sina egna syften. Medan befolkningsexplosionen gör de fattiga fattigare, gör be-

mästringsexplosionen de rika rikare. Klyñoma växer. Skillnaderna mel-

lan de rika och fattiga delama av världen i deras utvecklingshastigheter

och -accelerationer är än mer alannerande än de i ögonblicket existe-

rande ämlikhetema.

människor

Miljoner

i

1- Fossilbränslen --4°°° x 10 GWhår

-- 3000

Fossilbränslân

2000 --

börjar använ as §

--1000

-20|00 -16|00 -800 -400

-1 0

Bild över befolkniiigs- och bemcislriiigsexplsiorerna. För 200 är sedan böirade jordens befolkning öka krqñigl. Ungefär samtidigt borjade benzäsritIgvexplosionen. Den representeras enklast genom en energin;IvändIi1gs°kir›a bemäsiringen roch energianvändningen följs är eftersom del krävs energi for all få fart pá materia. Här används fassibränsleanvändningen, som .YIdföl 80% av världens energianvändning, som elr máI pa bemáslriirgvexplosionen.

Situationen kräver solidaritet av i-världen, om så bara för dess egen överlevnad. I första fasen räcker det långt med en strävan mot nonnal anständighet: att i-världen försöker upphöra med att för egen del lägga beslag på större andelar the global commons, dvs. atmosfären och av vattnet, än vad som rättmäti ankommer den.

Tankegångar av denna typ har direkt tillämpbarhet också för PBLöverväganden. Hur planerar man för markinfiltration dagvatten, hur av bygger man för transportsystem, hur utnyttjas biobränslemöjliglietema, hur minskas energibelioven, etc

En av många följder av den höga energianvändningen som nedan

re-

presenteras av ljusa prickar större, desto mer omfattande för alla

möjliga ändamål, bl.a. för transporter, är att det från Sverige släpps ut vida mycket mer koldioxid än vad atmosfären över Sverige skulle kunna rymma utan att ge påtaglig växthuseffekt. Svenskarna inkräktar alltså direkt på det som egentligen tillkommer andra.

.. Detta är en .satellitbild över 1äII77U.'II'IIIIige fran Norden. 0.816.§jÖ.IIIc'I'I7 och norra delen av kontinenten. De gar arr orientera sig om man borjar ca efter Norges och Sveriges kmrcr. A encrgonisii/Ilingen pa .sina .vialen i Sirerige al högfranzgår av all onzadcna .syns .som kraIga j1.r7äckar pa karan. .láriQâz Iil exempel med hm IIe del ljwej fran de balliska .siaerna.

Mer generellt kan nedanstående strut vara ett stöd för tanken. Allt inkräktande utanför struten kan fonn civilt miljökrig. ses som en av f N

L 4 Svenskarna disponerar inte iver större andel av atmosfären eller av haven än den som motsvarar .Sveriges yta alternativt .Yvcrigesy bqfokning.

Människoskapade globala samband

Människan har satt sig över platsbundna förutsättningar och åstadkommit egna globala samband. Tidigare var det den ständiga naturliga globala spridningen fick ta hand om effektema av människans som verksamhet. Numera är det själva varoma, som är de mest svårhanterliga utsläppen från den mänskliga verksamheten jfr Varor som faror, Ds 1992:58. Dessa varor sprids i ett helt människostyrt system baserat på kraftfulla transporter avsevärt mycket snabbare än de globala spridningsmekanismema. Dessutom skickas i accelererande utsträckning bl.a. infonnation, pengar och förströelse via digitala nätverk. Dessa människoskapade samband har en helt annan karaktär än de naturliga. Deras effekter är ofta outprovade, och system för återkoppling motsvarande naturens snillrika balanssystem lyser i allmänhet med sin frånvaro.

Ökad rörlighet

Rörligheten av praktiskt taget allt och alla också till och från områden utanför Europa har ökat i sådan utsträckning att detta i sig ändrat en förutsättningarna för planering och byggande. Medan energianvändningen i Sverige utanför transportsektorn kunde plana ut också medan BNP fortsatte att öka, har motsvarande tendens för transponarbete ännu inte kunnat skönjas. Tvärtom; transporterna ökar hela tiden och det t.o.m. snabbare än BNP tidigare gjorde.

ATransportarbete

I l l

1890 1940 1990 År

Bland de företeelser, starkt medverkar till detta, kan nämnas som just-in-time-inriktningen. Genom att man tack vare bl.a. datortekniken

kan klara sig med minimal lagerhållning är ständigt större delen la-

av gema ute på vägama. En annan transportdrivande företeelse är strävan efter internationell utbytbarhet och mest aktuellt EG-nivellering på - alla områden. Bara den planerade EG-anslutningen förväntas öka transportarbetet 30-40 procent. Allt fler röster höjs mot denna utveckling. Det gäller inte bara utsläpp, nedfall, förändrade stads- och Iandskapsbilder, hotade arter och bioto-

per, utan också det närliggande: trängsel gator och infarter, en bam-

ovänlig miljö, parkeringselände och kostnader. Tom. företrädare för

transportsektom agerar mot trafikökningens inre motor. Så skriver t.ex. europeiska transportministrar under rubriken Transportation growth question och P G Gyllenhammar talar för den avgasfria staden, etc.

För att analysera den fysiska planeringens möjligheter att mins-

kaförändra transporterna måste man skilja mellan tre typer av rörlighet.

Vardagslivets resor För arbets-, service- och Fritidsresor kan närhet ett lokaltregionalt plan växa fram bl.a. med stöd av fysisk planering. Visserligen kan månniskor alltid välja boendemönster som leder till långa resor. Men om samhällena byggs upp flerfunktionellt, kan vid rätt reskostnad en om-

flyttning ske, hindrar att ohämmad rörlighet får oacceptabla kon-

som en sekvenser.

Interregionala resor

De interregionala resor, som främjar näringslivsutveckling och kontak-

ter, kan kanske inte hämmas för utvecklingen. Däremot kan de utan men kanaliseras till miljövänliga transporter. Detta fordrar emellertid att gångavståndet kring olika stationer och hållplatser utgör tätortemas strategiska zoner. Dessa zoner kräver stark styming, medan det som

sker utanför dessa kan ske med mindre inslag av offentliga beslut.

Varu-godstransporter

Dessa ligger idag helt utanför något som helst gemensamt beslutfattande. Även här bör kanaliseringsprincip kunna tillämpas, i så fall

en men måste omlastningsplatsertenninaler göras sådana att friktionen i omlastningen blir så låg att från dörr till dömransporter blir mindre attraktiva. Dessa tre rörlighetstyper kan påverkas genom att de materiella reglerna uttrycker vissa grundläggande lokaliseringsprinciper. Bl.a. blir det

nödvändigt att markera hur PBL skall förhålla sig till stonnarknader och

motsvarande trafikalstrande anläggningar utanför tättbebyggt område.

Rörlighetens miljöeffekter består inte bara av buller, energiåtgång och

utsläpp. Rörligheten inverkar också på själva deras

varoma, sammansättning, mängden avfall och koncentrationen avfall. Avfallet hade av

aldrig nått sin nuvarande nivå l ton per svensk och år, hushålls-

varav

avfallet är drygt 300 kg och industriavfallet 700 kg, människor sak-

om

nat transportmedel. Att nu lösa avfallsproblem att försöka sluta

genom

kretslopp är bara delvis en lokal fråga. Varuflödenas globala karaktär

gör att också avfallsåterföring har påtagligt geografisk dimension.

en Numera hämtas även basfömödenheter från andra sidan jordklotet. Byggnadsdelar, t.ex., kan komma från helt olika platser och vara sammansatta av material från skilda områdenVärldsdelar.

Tätortskoncentratiønerna världen över gör att det till staden flyttas mängd en varor från stora områden. Utan motsvarande trafik tillbaka kan inga egentliga kretslopp skapas. En ökad försörjning av basförnödetzheter från grannskapet torde bli nödvändig.

Extremt snabba förändringar

Utvecklingen av samhälle och teknik är oupplösligt förenade. Ny teknik

skapar förutsättningar för nya samhällsfonner och samhällsfeiromen.

Samtidigt är det samhället som sätter tekniken i ett sammanhang.

Teknik som inte har en naturlig plats i samhället blir aldrig framgångs-

rik.

Tekniken är genom sin snabba utveckling född fiende till bevaran-

en

det. Men givetvis kan den byta färg ungefär kameleont. Kanske

som en

kommer den rentav så behövs att omskapa sig till föränd-

- om - en

ringskompensationsteknik så att människor slipper märka så mycket av

förändringssnabbheten

Alla de nya fonnema för elektronisk kommunikation, kommit i som allmänt bruk bara under de senast decennierna, är en avgörande förutsättning för många av de nya globala strukturer som ännu bara finns i sin linda. Den fortsatta utvecklingen kommunikationstekniken kommer av att bidra till en fortsatt starkt ökad intemationalisering av såväl ekonomi som kultur i alla världens länder. Informationsteknologin är på god väg att överbrygga tid och rum och föra människor över hela jorden nännare varandra på helt nya sätt. Ge-

nom att alla typer av infonnation, text, ljud och rörliga bilder, hanteras

som nollor och ettor öppnas nya möjlighet att via multimediatenninaler anslutna till globala datanät tillgång till infonnationstjänster av helt nya sorter. Den traditionella uppdelningen på företag som producerar böcker, tidningar, spelfilmer, radio, TV, video, grammofonskivor, dataspel m.m. kommer att ersättas av jättelika mediaföretag som kombinerar olika typer av information till helt produkter och tjänster. nya I ett vanligt svenskt vardagsrum kommer om 10-20 år radio, TV, stereo, video m.m. att ha ersatts multimediaanläggning med stor, av en en platt bildskärm på väggen. Via pekdon och tangentbord kommer att man kunna styra vad som händer på skännen ungefär som på en persondator i dag. I USA har redan myntat begreppet Home Theatre. Kabel-TV man har ersatts av beställ-TV där man via nätet kan nå ett stort antal mediaföretag över hela världen som mot betalning skickar hem rörliga bilder enligt ens egna önskemål. Genom att dela den stora skännen i olika upp fönster kan man samtidigt följa flera skeenden. Från en fotbollsmatch

kan man beställa bilder från flera kameror samtidigt, t.ex. en som beva-

kar den planhalva där spelet pågår, närbild spelaren har bolen av som len och kamera visar hemmapubliken på läktaren. en som

Om det blir långtråkigt, kan del skärmen välja

man en annan av t.ex. stolar från ett postorderföretag. Genom att med knapptryckningar ange sina preferenser, medan bilder på ett antal stolar passerar revy, ger man det interaktiva katalogsystemet underlag för att snabbt bläddra fram den stol som passar bäst. En företeelse ligger alldeles hörnet, ännu inte synts som om men som

ute i det vanliga livet, är kunskap som handasvara. Människan är idag

van vid att använda uppslagsböcker, handböcker m.m. för att snabbt få tag på sådant som man inte har i huvudet. De flesta slår glatt upp vilket

år Alexander den store dog eller hur rhododendron stavas utan att känna

sig hopplöst obildade. Man betraktar helt enkelt böckema försom en

längning av sitt eget minne; som en sorts minne på burk. På likande sätt

kommer man att lära sig att den egna kunskapen är begränsad och kan

förstärkas. Det kommer att bli lika naturligt att köpa kunskap på burk som att köpa böcker. Med hjälp av så kallade kunskapsbaserade system, som fortfarande är tämligen exotisk datalogin, kan redan viss en gren av man en uppfattning om de viktigaste skillnadema mellan infonnation och kunskap. Sådana system hanterar kunskap ungefär på samma sätt som en mämiiska och kan till skillnad från uppslagsboken dra slutsatser. Redan i dag finns det kunskapsbaserade system som kan dra slutsatser baserade på ofullständiga fakta, dra altemativa slutsatser med olika sannolikhet, ange resonemang som slutsatsema bygger på, och kommunicera i naturligt språk. - För den fysiska planeringen lär informationsteknologin komma att påverka såväl själva processen som underlaget och villkoren för beslutsfattandet. Helt nya möjligheter att mångfaldiga och distribuera kunskap vinkar runt hömet, och mänskligheten står utför den största förändringen av möjlighetema till kunskapsfönnedling sedan boktryckarkonsten infördes. Mycket finns redan tillgängligrt. Det ger inte bara nya

möjligheter för beslut om fysisk planering det pekar också fram mot en

annorlunda rollfördelning att den enskilde direkt via interaktiv genom multimediateknik kan få ta del av och analysera t.ex. planförslag.

Detta med de snabba förändringama framåtsyftande analys

gör en av nu pågående förändringar väl så viktig som jämförelser mellan det förflutna och det nu existerande. Uppgiften att värna kulturarvet behöver

kompletteras med en utveckling av en gemensam kulturvision. Vad är

det specifikt svenska som bör väntas i internationaliseringens tidevarv

Och hur kan den lokala självstyrelsen verka för att inte bara acceptera utan också slå vakt om vissa olikheter I alla tider har kulturer existerat parallellt, blomstrat och gått under. Den ena kulturen har övergått i den andra. Människor har som myror sökt sig till en annan stack, om den inte längre visat sig livsduglig. egna Den rika världen är nu väg mot en monokultur. Monokulturens fara är att den är en och dänned altemativlös. Att som motvikt kunna väma om och utveckla egna kulturvisioner är därför angeläget och det är

väsentligt med en planering som väntar vår särart bl.a. på

kultunniljöomrâdet.

3.4 Tätorternas

grönområden

3.4.1 Inledning

På utredningens uppdrag har särskild analys grönstrukturen i stäen av der och tätorter utförts experten i utredningen Eivor Bucht i samarbeav

te med landskapsarkitekten Bengt Persson. I denna analys lämnas också

förslag på vissa ändringar i gällande lagstiñning. Den särskilda analysen

fogas som bilaga 3 till betänkandet.

I detta avsnitt beskrivs grönområdenas betydelse, hoten mot dem

samt

sådan gällande lagstiftning berör dessa frågor. Mina särskilda

som

överväganden och förslag rörande tätortemas grönområden redovisas

under avsnitt 3.7.5. Tillgång till en rik och varierad natur är viktig för människors välbe-

finnande. För boende i tätorter är tillgången till natur- och grönområden

av stor betydelse både ett berikande inslag i vardagsmiljön och för som

att tillgodose behoven av rekreation och friluftsliv. Parker och grönom-

råden är dessutom ofta bärare betydande kulturhistoriska värden och

av bidrar till att ge städema identitet och karaktär. Vidare har grönområde-

na betydelse för hälsa och miljö och utgör förutsättning för att den

en

biologiska mångfalden skall kunna bevaras i och i anslutning till tätor-

tema. Bebyggelseutvecklingen i tätortema innebär emellertid i många

fall att parker, grönområden och obebyggd mark tas i anspråk.

annan

Mot bakgrund härav har jag fått i uppdrag att belysa förutsättningarna

för att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och

tätorter och ge en samlad bild av kunskapsläget underlag för

som en

bedömning av behovet av fortsatt utvecklingsarbete.

Med grönområden i och i anslutning till tätorter all mark

avses som

inte är bebyggd eller hårdgjord, således skogs- och andra naturområden,

parker, alléer, trädgårdar, gårdar till flerbostadshus, kyrkogårdar,

vägimpediment m.m. Ibland används grönstruktur samlande be-

som grepp för dessa grönområden. Här kommer omväxlande, beroende på sammanhanget, att talas om grönstruktur, grönområden eller parker och andra grönområden. I grönstrukturen ingår således inte bara det innanför stadssom ryms gränsen utan även tätortemas närmaste omland. Gränszonen mellan be-

byggelsen och den omgivande landsbygden, tätortsranden, är särskilt

viktig, men även korridorer ut i landskapet och de jordbruks-, skogsoch andra naturområden som knyter bebyggelsen till dess nännaste om-

givning vital betydelse i sammanhanget. Spridningsvägar för djur-

är av och växtarter, lek-, rekreations- och motionsmöjligheter och områden för

lokal dagvatten- och avloppsvattenhantering är exempel på funktioner

för vilka det samband mellan bebyggelse och landsbygd som skapas

genom tätortsranden är viktig. I propositionen 199394:30 strategi för biologisk mångfald och i

om

tilläggsdirektiven klargörs att grönområden i städer och tätorter har flera

betydelser kan sammanfattas under tre rubriker,

som

ekologisk betydelse betydelse för flora och faunabiologisk mång-

-

fald, klimat, hälsa, den tekniska infrastrukturen t.ex. dagvattenavledning

och avfallshantering,

kulturell betydelse bärare kulturhistoriska och konstnärliga vär-

- av den viktig beståndsdel i staden, som utgör en

social betydelse berikar vardagsmiljön för lek, rekreation och mo-

tion, dagliga naturupplevelser och förståelse för naturens kretslopp. ger

3.4.2 Betydelse och hotbilder

Allmänt

Tätortsutbyggnaden tar parker, grönområden och obebyggd mark

annan

i anspråk. De senaste åren har andelen obebyggd mark i tätortema

minskat från 45 till 38 procent, dvs. med nästan sjättedel. I Boverkets en

förstudie storstädernas miljö Storstadsuppdraget, Boverkets dnr

om

401-476392 sägs att grönstruktirren fragmenteras och dess förutsätt-

ningar att positivt bidra till stadens och människans hälsa därmed minskar. Där sägs också att förtätning försiggår ofta på gröna områden som

saknar planstatus grönt. Då denna typ av områden totalt sett utgör

som stor andel den gröna strukturen är dagens brist på styrinstrument ett av

allvarligt hot mot viktiga gröna värden. I Naturvårdsverkets rapport

Storstädemas miljö Naturvårdsverket, Rapport 4159, 1992 påtalas att

alltför oña betraktas grönområden reservrnark för exploatering. som

Det krävs därför fastlagda planer för storstadsregionemas

grönstrukturer. ... I storstadsregionema pågår ständigt en exploatering,

vilken successivt tar mark i anspråk, skapar barriäreffekter, medför föroreningar och överutnyttjande.

Exploatering för bebyggelseändamål och för utbyggnad av teknisk in-

frastruktur tar i anspråk de grönstrtrkttrreir utgör och mins-

resurser som

kar dess långsiktiga värde och funktion. Varje enskilt exploateringsföre-

tag är oftast vällovligt och till för att tillgodose angelägna behov. Men

sammantaget över en längre period ger alla enskilda åtgärder negativa

konsekvenser som inte är överblickbara vid bedömning det enskilda

av

exploateringsärendet. Varje enskild förtätning bebyggelsen i befint-

av liga stadsområden är t.ex. liten betydelse, konsekvenserna de av men av

samlade ingreppen överstiger vida det kan överblickas utifrån för-

som

hållandena inom t.ex. enskild detaljplan. En helhetsbedömning

en av

grönstrukturen, dess nuläge och förändringar, är därför grundläggan-

av de betydelse för arbetet med skydd och säkerställande grönstrukturen av i städer och tätorter. I de tre storstadsregionema kan sådan en

bedömning behöva göras i ett regionalt sammanhang.

Kännetecknande för tätortemas grönstruktur områden är att samma

fyller olika funktioner. En stadspark kan kulturhistoriskt värdefull

vara

och fylla olika sociala funktioner. Grönskan kan samtidigt viktig för

vara

att ventilera innerstaden och människor tillgång till rik biologisk

ge

mångfald. Motsvarande gäller naturligtvis också för de natumära oinrå-

dena.

Det är som regel möjligt att röra sig fritt över parker, kyrkogårdar,

institutionsområden och stor del flerbostadsområdena. De adminien av strativa gränserna mellan mark för allmän plats och flertalet typer av

kvartersmark upplevs sällan i praktiken. De ekologiska värdena kan

alltså inte hänföras till administrativt bestämda enheter. I många fall

gäller detsamma för de kulturella värdena. I exempelvis villastädema

är

det samspelet mellan grönskan kring gator och i parker samt tomtemas

planteringar mot gata eller inom kvarteren skapar den värdefulla

som

helhetsmiljön. Den mångfunktionella betydelsen och strukturell

en syn på den helhet som de olika delama utgör bör därför bilda utgångspunkt

vid bedömningen erforderliga metoder och medel för skyddet

av av grönområdena.

Ekologiska aspekter

Till de ekologiska aspektenia på grönstrukturen i och i närheten

av tätor-

tema kan hänföras grönstrukturens betydelse för biologisk mångfald, för

omhändertagande av dagvatten och avfall samt för klimatet. Grönstruk-

turens ekologiska funktioner betingas samspelet i hela systemet

av av

växter, djur, mark, vatten, klimat och mänsklig påverkan. glidande

I en

skala från vildmarken till stenstaden ökar graden av mänsklig påverkan på biotopema. Naturvården i vildmarken kan bedrivas från renodlat bio-

centriska utgångspunkter åtgärdema kan inriktas vad som är bäst

för naturen för naturens skull och på dess villkor. När man egen egna däremot skall ta ställning till naturvårdsinsatser i tätorten och dess om-

givningar, måste det i första hand ske utifrån människans villkor och

hennes behov god livsmiljö. Naturen har en dubbelroll i tätorten. av en

Den både påverkas och påverkar förhållandena och kan således ald-

av rig betraktas orörd. Ett träd bidrar till att filtrera förorenad luft, som samtidigt som det skadas av den.

Biologisk mångfald har efter Riokonferensen 1992 blivit ett centralt

hushållningsbegrepp också bör omfatta tätortema. För tätortemas som del saknas emellertid heltäckande definition begreppet biologisk en av

mångfald. De preciseringar hittills har gjorts är hämtade från natur-

som

värden och inbegriper bara de delar av tätortens grönstruktur som har

sina paralleller i det rurala kulturlandskapet. Stora delar grönstruktuav dvs. trädgårdar, anlagda parker, kyrkogårdar, alléer min., faller därren, för utanför. Naturvårdsverket har i uppdrag att utveckla definitioner av begreppet biologisk mångfald. Det är väsentligt att detta arbete också omfattar stadens kulturlandskap i alla dess fonner och att det beaktas att

grönområdena i tätorterna har tillkommit primärt för att tillgodose

tätortsbornas önskemål mark för lek, rekreation, motion, odling och om

naturupplevelser samt viktiga instrument för att staden struktur

som ge och identitet. I tätortema är den biologiska mångfalden indikator för en väl funen gerande grönstruktur. Omvänt är en väl fungerande grönstruktur en

grundförutsättning för ett rikt biologiskt liv. Tre aspekter på biologisk

mångfald bör framhävas, ett så rikt växt- och djurliv som möjligt och ett

så stort utbud biotoper möjligt, skydd för sedan gammalt do-

av som

mesticerade odlade och lokalt anpassade arter i parker, trädgårdar,

kyrkogårdar och andra planteringar samt möjligheter att bevara hotade växt- och djurarter.

Den biologiska mångfalden i tätortema har minskat kontinuerligt se-

dan 1960-talet. Kontakten med omgivningarna har blivit sämre efterhand tätortema vuxit och omgetts av barriärskapande trafikleder, som grönstrukturen har successivt exploaterats, andelen bebyggd och hård-

gjord mark i nya bebyggelseområden har blivit större och likriktningen

skötsel och anläggning har blivit alltmer långrtgående. Tätortemas av

ekosystem är emellertid föga utforskade och kunskapema är bristfälliga både vad gäller kvalitativa och kvantitativa förändringar i olika tätorter i landet.

Tätortemas biotoper skiljer sig från biotoper utvecklas som i naturen genom att de är störda. Grönstrukturen förändras snabbt och radimer kalt genom exploateringar och andra ingrepp, saknar motstycke i de som naturliga biotopema. Påverkan föroreningar är i allmänhet betydligt av större i och kring tätortema. Människomas användning och slitage på mark och växter är exempel på andra faktorer innebär delvis kraftisom ga störningar. Avkastningskraven inom jord- och skogsbruket och den rationella skötseln är ett skälen till många hotade. av att arter är I tätortema finns inte motsvarande krav, vilket borde kunna utnyttjas för skötsel som gynnar arter är hotade i odlingslandskapet. I övrigt som är möjlighetema begränsade att inom tätortema skapa biotoper för i naturen hotade arter. I den mån sådana arter eller biotoper finns, är det angeläget att de ges ett långsiktigt skydd. Medvetenheten den boom att egna stadsorten intressanta växt- och djurarter viktig rymmer är för människors identifikation med sin lokala miljö och miljöpedagogisk synvinur kel. Många s.k. ruderatväxter

som växer på störda biotoper är unika

för tätortsbiotopema och behöver skyddas. Trädgårdsväxterna och deras kulturella användning fonnar tätortemas kulturlandskap på ett sätt som är jämförbart med odlingen växterna i av jordbrukslandskapet. Den biologiska mångfalden i trädgårdskulturen är mycket intressant och viktig rad aspekter, hittills ur en men tyvärr mycket lite dokumenterad i vårt land. Hoten dessa kulturväxter mot är stora och ökande, dels på grund att många träd kommer försvinna av att inom begränsad tid åldersskäl, dels på grund bristande av av kunskap om dessa växters värde. Grönstrukturen har vidare betydelse för möjlighetema omhänderta att dagvatten och visst atgfal.

Tillämpningen av kretsloppsprinciper bör också gälla själva

tätorten. Regnvattnet eller dagvattnet utgör belastning på reningsverken och en recipientema. I många städer är stor del dagvattennätet fortfarande en av kombinerat med avloppsnätet. Vid kraftiga bräddas regn avloppsvatten blandat med dagvatten direkt ut i recipientema. Det dagvatten som leds bort i separata ledningar är i många fall kraftigt förorenat, men går orenat till recipientema. Grönstrukturen har inte utnyttjats i särskilt hög grad för att ta hand dagvattnet, här föreligger om men betydande möjlig-

använda marken antingen för infiltration dagvattnet eller för heter att av fördröjning och rening vattnet innan det når ledningsnätet. av

Det biologiska avfallet är nyckelfråga i förändrad avfallshante-

en en ring. Det bestämmer t.ex. mycket de hygieniska aspektema på härntav

ningsintervallen. Ett lokalt omhändertagande kompostering träd-

av

gårdsavfall i tätorten kommer i många situationer att vara en fördelaktig

lösning. Vad gäller övrigt biologiskt nedbrytbart avfall krävs samverkan

mellan tätorten och dess omland. Till de ekologiska aspektema är slutligen att hänföra växtlighetens väldokumenterade betydelse för att förbättra klinzaret. Träd förbättrar luften och dämpar vinden. Växtligheten bidrar också till temperaturutjärnning, höjer luftfuktigheten och den för våra klimatförhållanden ger

behagligaste skuggan. På tåtortsnivå är det terrängförhållanden i kombi-

nation med tillgång till större skogsområden som reglerar lokalklimatet.

Iden lilla skalan spelar trädallé eller ett enskilt träd samma roll för att en reglera klimatet på gatan eller gården.

Grönstrukturen påverkas emellertid negativt av olika mänskliga verk-

samheter i och kring tätorter. l medelstora och stora tätorter är stoft-

mångdema många gånger tiofalt högre än den omgivande landsbyg-

den. Växtligheten utsätts för föroreningar från tungmetaller, försurande ämnen, giftiga kolväten, marknära eutrofierande utsläpp, salt m.m. ozon, Därtill kommer stress vad gäller tillgång till och vatten framför allt syre för träd står i gatumiljöer, torg och andra allmänna platser. I tätsom

är trafiken den helt dominerande föroreningskällan. Vidare på-

ortema

verkar utsläpp från förbränningsanläggningar och vänneverk växtlighe-

ten exempelvis i Stockholmsområdet. Förorenande industrier har också

påvisats ha lokalt stark negativ påverkan på växtligheten i tätorter. Ef-

fektema olika verksamheter mark och vatten utanför tätortema av behandlas i översiktsplaneringen. Motsvarande effekter inne i numera tätorter tas endast undantagsvis i t.ex. fördjupade Översiktsplaner. upp

Kulturella aspekter

För kultunniljövården är bevarandet biologisk mångfald och varia-

av

tionsrikedom betydelsefull inte bara för skogs- och odlingslandskapets

mångsidigt sammansatta kulturvärden. Lika viktigt för en god livsmiljö

är de kulturhistoriska och estetiska egenskaper är knutna till träd-

som

gårdar, parker, kyrkogårdar och andra planteringar i och i anslutning till

våra städer och tätorter.

Att anlägga parker och hålla grönområden i städerna och deras närhet

har varit en betydelsefull tanke i den europeiska stadsplaneringen allt

sedan 1600-talet. Då anlades runt i Europa städer med rätlinjiga

om

gatunät där den klassicistiska parken viktig del för ståndsmässig-

var en

het, för skönhet och för trevnad. Varje tid har sedan dess utvecklat sin

syn på hur parker och grönområden borde utfonnas. 1700-talets engel-

ska park, 1800-talets stadsparker, de botaniska trädgårdarna liksom det

tidiga 1900-talets trädgårdsstad är olika uttryck för detta.

Stormaktstidens och 1700-talets Sverige påverkades naturligtvis i

viss mån av de kontinentala mönstren, Sverige har i förhållande till

men kontinenten urbaniserats mycket sent. Våra städer och andra tätorter har

ända fram till vårt sekel varit relativt små. Den grönska präglar da-

som

gens tätorter har därför i allt väsentligt sina rötter i l800-talet, när de

utländska influenserna i stadsbyggande och parkplanering började

fäste i samband med den modema stadens framväxt. Vid säkerställande av grönstrukturen med hänsyn till dess kulturella värde är det särskilt viktigt till helhetens betydelse spegel att se som en

av stadens eller tätortens utveckling, de enskilda anläggningamas al-

-

léer, parker, kyrkogårdar, friluftsområden fonn och innehåll samt till

tidsdimensionen.

Trädgårdar, parker, kyrkogårdar, alléer och friluftsområden ingår som

delar i den kulturella helhet är staden eller tätorten. l motsats till som

många länder i Central- och Sydeuropa utgör denna grönstruktur vik-

en

tig del både kvantitativt och kvalitativt av vår bebyggelsetradition. Däri-

genom speglar den naturligtvis på många sätt också stadens kulturhisto-

ria, hur kommunikationer vattenvägen och landvägen fonnat bebyggel-

seutvecklingen, hur de befästa städema såg ut och hur den agrara prä-

geln på de svenska städerna styrt uppbyggnad gatunät och kvarter. av

Med den moderna industristadens framväxt följer tillskapandet

av par-

ker, kyrkogårdar, bostadsområden och stadsdelar där grönskan berättar

om sin tids trädgårdskonstideal men också om krassa praktiska krav på utrymmen. I

Tidsaspekten har i kulturellt hänseende samma betydelse för den yttre

miljön som för byggnadema. Ett träd som planterades i allé, trädgård

en eller park under 1800-talet eller början detta sekel har fått storlek av en

och arkitektonisk karaktär, inte är möjlig att ersätta. Ur kulturhisto-

som

4 14-03 20

risk synvinkel är detta viktigt. Nya träd planteras är kanske i bästa

som fall 10-20 år gamla. Det tar 30-60 år innan de nått en storlek och karak-

tär innebär att ett ingrepp är reparerat. För träd som blir riktigt

som gamla, t.ex. ekar, talar tidsomlopp på 100 år eller mer. Eftersom om så stor del våra centralt belägna och kulturhistoriskt intressanta en av

alléer, parker och kyrkogårdar tillkom för 100 år sedan eller mer, är

tidsdimensionen därför central i frågor om skydd.

Hoten mot de kulturella värdena i grönstrukturen är många och ökan-

de, risker för exploatering för olika ändamål, förändringar av struktur

och innehåll i områden till följd ändrad skötsel eller brist på fömyav else, ökande belastning föroreningar i luft och mark, grävningar i gaav

tor och på platser med träd samt bristande medvetenhet om de kulturella

värdena hos grönområden.

Många kommuner sina centralt belägna parker lämpliga omser som råden för lokalisering offentliga institutioner, bibliotek, bad m.m. av nya Ett aktuellt exempel är det nya stadsbiblioteket i Malmö som byggs i

Slottsparken, sekelskiftespark tillsammans med Malmös övriga

en som

centrala parker erbjuder ett även i europeiskt perspektiv unikt bälte av

kulturhistoriskt mycket intressanta och till ovanligt väl bevarade parnu

ker. Ett annat exploateringshot utgör vägutbyggnadema. Den planerade

ringleden runt Stockholm i den s.k. Dennisöverenskommelsen kommer

att påverka bl.a. den s.k. Ekoparken, innehåller Hagaparken och

som

Djurgården, två mycket värdefulla kulturhistoriska objekt, liksom en del

av det ålderdomliga beteslandskapet promemorian, Ds 1994:3, Förslag

till skydd för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-DjLlrgården. I

Malmö berörs alla de centrala parkerna och bastionen kring Malmöhus

av en utbyggnad av en citytunnel. Önskemålen att förbilliga och förenkla skötseln trädgårdar, kyrko-

av

gårdar och parker har medfört smygande förändring av deras innehåll

en

och karaktär. Denna påbörjades redan under l960-talet men har accen-

tuerats under de senaste åren till följd av kraftiga minskningar i anslagen

till skötsel. I vissa kommuner har till parkskötsel mer än halresursema verats under blott års tid. Eftersom de kulturhistoriskt intressanta ett par

anläggningama är relativt skötselkrävande, riskerar deras kulturhistoris-

ka värden att förstöras. De besparingar åstadkoms är i ett kommu-

som

nalt perspektiv blygsamma, eftersom investeringar och skötsel av parker

och grönområden tar i anspråk mindre än l procent av den kommunala

budgeten.

Ett ökande hot utgör immissioner skilda slag. De kulturellt värdeav fulla områdena är oña speciellt utsatta. Centralt belägna parker, trädgårdar och kyrkogårdar ligger dels i de mest utsatta områdena, dels omges de inte sällan starkt trafikerade leder, eftersom på så kunnat av man sätt skona bebyggelsen från buller och De stadsbyggnadssynvinavgaser. ur kel och i ett kulturhistoriskt perspektiv värdefulla alléema och uppvuxna träden i gatu- och torgmiljöer utsätts för stress både från trañkföroreningar och återkommande ingrepp i marken till följd dåligt samordav

nade ledningsgrävningar i gator och på torg.

m.m. Den svenska parkkulturen och trädgårdskonsten så upplever som den i vår historiska bebyggelse, representerar viktig del vårt en av gemensarmna kulturarv. Slotts- och godsmiljöemas monumentala parkanläggningar liksom de botaniska trädgårdama har sedan lång tid tillbaka också varit föremål för historiskt och vetenskapligt intresse. De brister som påtalas vad avser dokumentation kultunniljöer i allmänhet i våra av städer och tätorter är uttalade i fråga grönområdena. Den kulturhisom toriska dokumentationen parker, trädgårdar och kyrkogårdar från av 1800-talet och framåt är ytterst fragmentarisk. Översikter hel över en tätort saknas helt. Forskningen den modema trädgårdskonsten i om urban miljö pågår sedan några år i blygsam skala och har inte hunnit något genomslag i praktiken. De bristfälliga kunskaperna betyder att hotbildema inte är kvantitativt belagda. Behovet kompetens och kunav skapsuppbyggnad är synnerligen stort. Den bristande kunskapen de kulturella värdena i parker, trädgårom dar och kyrkogårdar torde utgöra den viktigaste förklaringen till tillatt gänglig lagstiftning har utnyttjats i så liten omfattning för att skydda dem. Omkring 160 slott och herrgårdar med parker kulturskyddade. är Av dessa har bara fyra anläggningar särskilda vård- och restaureringsplaner för själva trädgården. Att trädgårdar och alléer inte hör som samman med kulturhistoriskt intressanta byggnader skyddas liksom parker är ytterst sällsynt. En enda sådan park är skyddad enligt kultunninneslagen, Trädgårdsföreningen i Göteborg. Fonnell framställning har

väckts om byggnadsminnesförklaring ytterligare objekt, central-

av tre parkerna i Malmö, Folkets park i Hällefors och lindalléema i Norrköping. Förslaget att ge ett långsiktigt skydd för den s.k. nationalstadsparken i Stockholm i fonn bestämmelse i 3 kap. NRL, kan därvid av en ny ses som ett uttryck för att kulturvärden i parkmiljöer kräver långsikett

tigt skydd på gällt den traditionella naturvärden sedan

samma sätt som 1909.

Sociala aspekter

I dag tillbringar flertalet huvuddelen vår fritid i eller i direkt av oss av

anslutning till tätorten. För kvaliteten på den dagliga livsmiljön är därför

tätortens gröna struktur viktigare än friluftsområden som besöks mer

sporadiskt under veckoslut eller semester. Det gäller i synnerhet de

i samhället, barn och äldre, utgör halva befolk-

svaga grupperna som

ningen. Att ha tillgång till grönområden och vatten helt nära bostaden är na-

turligtvis vital betydelse för såväl den psykiska den fysiska häl-

av som

Den reella tillgången grönområden bestäms framför allt av när-

san. heten till området, eventuella barriärer samt av områdets utseende och

lämplighet för olika verksamheter. För grupper är barriärer och

svaga närhet avgörande för användningen än områdets innehåll. En starkt mer

trafikerad gata försvårar för såväl bam som äldre och handikappade att

kunna använda många centralt belägna parker, grönområden och vatten-

områden.

Generellt ligger det ett stort värde i att grönområdena hänger samman.

Utbytet vid utnyttjande områdena för promenader, skidåkning m.m.

av

minskas självfallet väsentligt brott mellan områdena i fonn av vägar,

av

bebyggelse och liknande. De grönstråk som anges ett översiktligt sätt

för de tre storstädema i Boverkets rapport Storstadsuppdraget är i prak-

tiken inte alltid sammanhängande.

Vid förtätning blir utrymmena för utomhusarealer oña små och splitt-

rade. Med PBL togs all nonnering de s.k. friytoma bort och det av

överlåts till varje enskild kommun att bestämma över de utomhuskvalite-

ter vill sina invånare. Studier har visat att en god utomhus-

som man ge

kvalitet kan åstadkommas med nuvarande lagstiftning, men det förutsät-

att kommunen drar riktlinjer i översiktsplaneringen och

ter upp egna

följer dessa i efterföljande beslut.

upp Planeringen och utfonnningen den yttre miljön sker i första hand av med hänsyn till barn och till aktiva De äldre och de handikapvuxna.

pade är ofta förbisedda. Dessa har stor glädje, inte minst ur häl-

grupper

sosynpunkt, att kunna utnyttja närmiljön för social samvaro, motion

av

och naturupplevelser. Därför är det viktigt att ta hänsyn till deras spe-

ciella behov närhet och tillgänglighet, också till behoven av men av annat innehåll i den yttre miljön. Grönstrukturens betydelse i miljöpedagogiskt perspektiv är mycket central för att åskådliggöra naturens kretslopp och för framför allt att ge barnen insikter i hur människor använt sig naturen i jord-, av skogs- och trädgårdsbruk. I vårt land, med i allmänhet god tillgång till naturmark i eller kring städer och andra tätorter, har unika möjligheter hitta att befintliga naturområden kan fungera åskådningsexempel. Nasom som turens kretslopp illustreras bäst, framför allt för mindre barn, i fonn av

skolträdgårdar kombinerade med lösningar för lokal kretsloppsverksam-

het, verksamheter som har blivit vanliga främst i landets förskolor. De miljöpedagogiska aspektema markanvändningen är viktiga belysa att i den översiktliga planeringen så lämpliga och att tillräckliga arealer kan säkras. Dessa frågor bör också följas i detaljplaneringen för upp dag-

hem, skolor och fritidsanläggningar.

Förvaltning och .skötsel

Miljöskyddskommittén har i betänkandet SOU 1993:27 Miljöbalk uppmärksammat frågan skötselns betydelse för bevarande och om utveckling av den biologiska mångfalden. Kommittén nämner inte tätortema. Motsvarande krav som ställs för tillvaratagande naturvårdens av intressen i jord- och skogsbruket bör dock rimligen ställas skötseln av stadens kulturlandskap. Enligt kommittén bör högre krav hittills än ställas och resurser satsas på utbildning och infonnation för nå till att ut sektorsmyndigheter och enskilda brukare. Motsvarande bör enligt min mening gälla i tätortssammanhang. Markägama i tätorten har mycket varierande kompetens. I allmänhet finns den bästa kompetensen hos kommunen, medan t.ex. många enskilda fastighetsägare saknar insikt om vilken roll deras grönområden har integrerad del som en av grönstrukturen. Differentiering av skötseln är ett verksamt medel för att åstadkomma större biologisk mångfald och förbättra funktionema hos grönstruktitren. Bristande eller felaktig vård leder till långsiktig en försämring, som speciellt drabbar den biologiska mångfalden, riskerar som att utannas, och kultunniljövärdena. Den försämrade ekonomiska situationen i kommunerna under senare år har lett till att förvaltama parker och av grönområden i flera fall har fått kraftigt minskade Det därför resurser. är ange-

läget kommunema över sina skötselrutiner och bl.a. söker finna att ser

fonner för samverkan med andra markägareförvaltare i syfte att få fram

skötselmetoder gör det möjligt att bevara och utveckla kvalitetema i

som

den yttre miljön.

3.4.3 Gällande lagstiftning

Naturresurslagen, NRL

NRL är till karaktären lagstiftning som reglerar awägningar mellan

en

olika mark- och vattenanvändningsintressen. Lagen får i huvudsak sin

verkan att tillämpas vid beslut enligt s.k. NRL-anknuten

genom annan

lagstiftning, bl.a. PBL och NVL. Det är härvid 2 och 3 kap. NRL som

skall tillämpas. I 2 kap. finns grundläggande hushållningsbestämmelser

och i 3 kap. finns särskilda hushållniirgsbestämmelser för vissa områden

ilandet.

I 2 kap. NRL olika intressen som skall åtnjuta skydd. I allmän-

anges

het uttrycks det så vissa mark- och vattenområden skall så långt möj-

att

ligt skyddas åtgärder kan påtagligt påverka, skada, försvåra

mot som

eller motverka respektive intresse. För områden är av riksintresse är

som

skyddet starkare att inskränkningeii så långt möjligt bortfaller.

genom Vilka områden är riksintresse emellertid inte i lagen utan som av anges

förutses preciseras i den kommunala översiktsplanen. Vid konflikter av-

dock frågan slutligt först i samband med rättsverkande beslut enligt görs de olika NRL-anknutna lagama. Såvitt grönområden är aktuella i det här sammanhanget är avser som det framför allt 2 kap. 6 § NRL är intresse. Där föreskrivs om som av

skydd för mark- och vattenområden har betydelse från allmän syn-

som

punkt grund områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med

av hänsyn till friluftslivet. Behovet områden för friluftsliv i närheten av av

tätorter skall särskilt beaktas. I paragrafens andra stycke föreskrivs om

starkare skydd för områden är riksintresse för naturvärden, ett som av kultunninnesvården eller friluñslivet.

I propositionen rörande NRL prop. l98586:3 anförde dåvarande

departementschefen följande rörande bestämmelsen 63:

Stadsbyggandet väntas under de närmaste åren en inriktning mot förtätning och komplettering av den befintliga bebyggelsen. Okade exploateringsanspråk torde därvid komma att riktas mot friområden

och parker inom den samlade bebyggelsen. Grönområden i direkt anslutning till bebyggelsen har stor betydelse för trivsel och välbefin-

nande. Med hänsyn till klimatet i tätortema och för stadsbebyggelsens

ventilation kan grönområden utgöra lungor i den eljest sammanhängande stadsbebyggelsen. sammanhängande stråk av natunnarker genom tätorten och ut i kringliggande naturområden utgör en viktig resurs i många svenska städer.

I sammanhanget kan även 2 kap. 2 § nämnas. Enligt bestämmelsen

skall stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade exploateringsföretag eller andra av ingrepp i miljön så långt möjligt skyddas mot åtgärder kan påtagligt påverka områdesom nas karaktär. De områden i paragrafen torde vanligen som avses inte vara tätortsnära. I specialmotiveringen prop. l98586:3 156 s. nämns emellertid områden på landsbygden kan som vara av betydelse som friområden mellan tätorter eller rekreationsområden som o.d. I 2 kap. 3 § behandlas mark- och vattenområden som år särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. Sådana områden torde inte vara aktuella i det här sammanhanget.

Bestämmelsema i 3 kap. NRL områden direkt avser som enligt lagen är av riksintresse. De områden i 2-6 som avses anges §§. Det rör sig om

kustområden och skärgårdar, Öland, Gotland, flertalet

stora sjöar och en del andra sjöar, några älvdalar vissa samt fjällområden. Enligt 6 § skyddas också vissa vattenområden och älvsträckor mot vattenföretag för krañändalnål. Dessa bestämmelser i 3 kap. torde bara vara av begränsat intresse i förevarande sammanhang. l nyligen remitterad en

departementspromemoria Ds 1994:3 föreslås emellertid det i 3

att kap. skall föras bestämmelse rörande en skydd för vad som benämns nationalstadsparken

Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Enligt

den föreslagna bestämmelsen får nationalstadsparken inte förändras

genom exploateringsföretag eller andra ingrepp medför att områdets

som kultur-, natur- eller rekreationsvärden förvanskas.

Plan- och bygglagen. PBL

Kravbestämmelsema

I 2 kap. l § PBL uttrycks de grundläggande syftena med fysisk planläggning enligt PBL. Inledningsvis sägs i paragrafen att planläggning

skall ske så den främjar från allmän synpunkt lämplig utveckling att en och förutsättningar för från social synpunkt god bostads-, arbets-, ger en trafik- och fritidsmiljö. innebörden bestämmelsen hänvisades i PBL-propo- Angående av sitionen 112 till vad hade uttalats i propositionen 197980:1 som socialtjänsten. Det innebär att det på bestämmelsen lades enbart om uttalanden betydelsen grönområden finns sociala aspekter. Några om av

inte. kap. 3 § finns krav skall iakttas vid lokaliseringen av bebyg- I 2 som gelse. Inget dessa krav tar sikte på grönområden. av härefter föreskrifter bebyggelsemiljöns utfonn- I 2 kap. 4 § ges om ning. Enligt punkten 3 skall bebyggelsemiljön utfonnas med hänsyn till hushållningen med energi och vatten samt goda klimatiska behovet av förhållanden. Bestämmelsen vattenhusliållning och hygieniska om avser inte bara vatten för konsumtion utan även dagvatten. Här påtalas i förarbetena PBL-propositionen 475 problemen med hårdgöming av s. markytan ofta motverkar möjligheten att behålla en god vattenbasom lans inom bebyggelseområde. Når det gäller klimatiska och hygieett förhållanden i förarbetena ingenting vegetation, utan det niska nämns om huvudsakligen byggnaders placering och liknande. Enligt 2 rör sig om sista det skall finnas lämpliga platser för lek, kap. 4 § stycket krävs att motion och utevistelse. Här främst friytor omkring byggnaannan avses dema. i kap. byggnader Dessa krav blir aktuella först när Kraven 3 gäller m.m. lokaliseringsfrågan är avgjord. När det har bestämts att fastighetsägaren får skall frågan byggnadens nännare placering prövas enligt 3 bygga om och 2 §§. Härvid skall naturligtvis hänsyn tas till befintlig vegetakap. 1 15-18 finns härefter bestämmelser tomter, allmänna platser tion. I om Enligt 15 § skall naturförutsättningama så långt möjligt tas till vara m.m. i anspråk för bebyggelse. I 17 § föreskrivs att tomter, oavnär tomt tas de har tagits i anspråk för bebyggelse eller inte, skall hållas i sett om vårdat skick. Byggnadsnämnden kan besluta att plantering skall utföras

och att befintlig växtlighet skall bevaras. Vad som här sagts om tomter skall i skälig utsträckning även gälla i fråga allmänna platser. om

Re glerin gsinstrumenten

Här skall endast behandlas de instrument som har rättsverkningar, således områdesbestämmelser, detaljplan och tillstånd. Såvitt avser över-

siktsplanen hänvisas till den inledande redovisningen av gällande rätt,

avsnitt 2.2. I områdesbestämmelser får bl.a. regleras gmnddragen för användningen mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanav

läggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål 5 kap.

16 § 2. Områdesbestämmelser får emellertid inte användas för att av-

sätta mark som friluñsområden. För detta måste naturvårdslagen utnytt-

jas PBL-propositionen 104 f..

s.

Enligt 16 § 6 finns det möjligheter att reglera vegetation. Förutsätt-

ningen för att bestämmelserna skall få någon verkan i det hänseendet är emellertid att det föreligger skyldighet att söka marklov enligt 8 kap. 9 § tredje stycket. Enligt den bestämmelsen kan kommunen i oinrådesbe-. stämmelser besluta att marklov för bl.a. trädfällning krävs inom områden

är avsedda för bebyggelse eller inom områden som ligger i närheten

som vissa typer anläggningar. Införande av sådana bestämmelser om av av vegetation kan upphov till ersättningsskyldighet för kommunen 14 ge

kap. 8 § första stycket 4.

Regler detaljplan finns i 5 kap. l-l5 §§. Enligt 3 § skall i detaljom planen redovisas allmänna platser, kvartersmark och vattenområden.

Med allmänna platser avses gator, vägar, parker och övriga områden

är allmänt tillgängliga och avsedda för gemensamt behov. Kvar-

som

tersmarken omfattar all mark inte skall utgöra allmän plats eller

som vattenområde. I fråga allmänna platser skall användningen och utom

fonnningen Om det t.ex. har angetts att visst område som är all-

anges.

män plats skall park, krävs som regel ändring av detaljplanen för att

vara området skall få tas i anspråk för något annat.

I 7 § vilka bestämmelser som får tas i detaljplanen utöver

anges nämnda redovisningen enligt 3 Enligt 7 § första stycket 2 får den nyss bestämmelser den största omfattning i vilken byggande får ske. ges om

Med stöd den punkten kan föreskrivas att viss mark, t.ex. mark med

av

värdefull vegetation, skall undantas från bebyggelse, s.k. punktprickad

mark.

Av intresse i övrigt är 7 § första stycket 5 enligt vilken bestämmelser

får meddelas vegetation. Med vegetation träd, buskar och lik-

om avses nande, däremot inte gröda, bete o.d. För att det skall vara någon mening.

med bestämmelser det här slaget måste det också finnas krav på tillav

stånd för t.ex. trädfallning. Sådant tillståndskrav krav på marklov kan

beslutas enligt 8 kap. 9 § andra stycket. I kommentaren till bestäininelsen i 5 kap. 7 § om vegetation säger dåvarande departementschefen följande PBL-propositionen s. 584:

Planbestäininelser av detta slag torde i första hand bli aktuella i

områden för fritidsbebyggelse och fritidsanläggningar då kommunen

inte själv svarar för upplåtande och skötsel allmänna platser. Det av bör också vara möjligt att planbestäminelse skydda enstaka genom en

träd på kvartersmark, det är väsentlig betydelse för bebyggel-

om av semiljön.

Av detta uttalande framgår att möjligheten att reglera trädfallning in-

om detaljplaneområden är ganska begränsad. Det kan aninärkas att fastighetsägaren inte kan kräva ersättning för att han vägras marklov till

trädfallning. Detta talar för att man avsett en restriktiv tillämpning

av

regleringsmöjligheten.

De tillståndsregler är intresse i det här sammanhanget är

som av reglema om krav på marklov i 8 kap. 9 Möjlighetema att införa krav på marklov för trädfällning har berörts I bestämmelsen finns också ovan.

möjligheter att införa krav marklov för skogsplanterin

Naturvårdslagen, NVL

Re glerin gsinstrumenten

I NVL 1964:822 finns bl.a. bestämmelser nationalparker 4 och 5 om §§, naturreservat 7-12 §§, natunninnen 13 § samt särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djurarter l4 §, friluftslivet 15-17 §§ med bestämmelser strandskyddsområde och natunniljön 8-22

om l

§§ med bestämmelser naturvårdsområde. om Nationalpark är knappast aktuell form för att skydda här aktuella en grönområden.

Länsstyrelse eller kommun efter delegation länsstyrelsen kan be-

av sluta att ett område skall avsättas naturreservat det behöver som om särskilt skyddas och vårdas på grund sin säregna eller värdefulla av natur eller om det är väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv. av Naturreservat kan bildas på såväl enskilt allmänt ägd mark. En fassom

tighetsägare kan rätt till ersättning om de föreskrifter som meddelas i reservatsbeslutet innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet 26 §. Naturreservat får inte bildas om man i allt väsentligt kan tillgodose syftet med förordnandet genom att i stället förklara området som naturvårdsområde. Föreskrifter om hur naturreservatet skall skötas och disponeras meddelas i en skötselplan som skall fastställas av beslutsmyndigheten i samband med beslutet. I denna fastslås också vem som skall ha ansvar för naturvårdsförvaltningen, dvs. den vård och förvaltning som behövs för att tillgodose det ändamål som avses med förordnandet enligt NVL. Små områden, vanligtvis mindre än ett ha, eller punktobjekt som t.ex. träd, trädgrupper, flyttblock, jättegrytor kan länsstyrelsen eller komav

mun efter delegation skyddas som naturminne. Om föreskriftema är så

ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet, har markägaren rätt till ersättning. Skötselplan skall upprättas och naturvårdsförvaltare utses. Skyddsfonnen naturvårdsområde kan användas när särskilda åtgärder behövs för att skydda eller vårda miljön och detta syfte kan uppnås utan att man behöver bilda naturreservat. Beslut fattas av länsstyrelse

eller av kommun efter delegation. Skötselplan och naturvårdsförvaltare

skall även i fråga om naturvårdsområde fastställas av beslutsmyndigheten. Inom ett naturvårdsområde får föreskriftema dock inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. l så fall skall naturreservat bildas, varvid fråga om ersättning till markägaren kan bli aktuell. I ett naturvårdsområde kan man inte vilket är möjligt i ett - naturreservat meddela föreskrifter om att förplikta ägaren att tåla anord- ningar som erfordras för att tillgodose ändamålet med förordnandet, t.ex. parkeringsplatser, vandringsleder eller rastplatser. I 21 § finns bestämmelser om särskilt .skyddsvärda biotoper. Sådana biotoper förekommer dock endast i mycket begränsad utsträckning i tätorter och det nya biotopskyddet torde därför knappast någon effekt när det gäller att skydda mindre grönområden. Bestämmelser om djur- eller växtskyddvomráden har mycket begränsad betydelse för skydd av grönområden eller -strukturer Strandskyddsbestämmelser finns i l5-l6 §§. Strandskyddet omfata tar land- och vattenområdet intill lOO meter från strandlinjen vid hav, sjöar och vattendrag. Skyddet innebär ett förbud att uppföra helt ny byggnad eller att ändra befintlig byggnad för att den skall tillgodose ett

annat ändamål än det ursprungliga. Man får heller inte utföra grävnings-

eller förberedelsearbete för bebyggelse. Det är också förbjudet att utföra

andra anläggningar eller anordningar som tar strandskyddad mark i an-

språk och hindrar allmänhetens tillträde.

Länsstyrelsen kan utvidga strandskyddsområdet till att omfatta upp till

300 meter från strandliitjen. Länsstyrelsen kan också förordna om att

strandområde som uppenbarligen saknar betydelse för bad och friluftsliv

inte skall omfattas av strandskyddet. När särskilda skäl föreligger kan

länsstyrelsen vidare medge dispens från strandskyddsbestämmelsema.

Någon ersättning för att markägaren hindras att använda strandskydds-

området utgår inte.

Lagstiftningens användning hittills NVL:s skyddsfonner har i viss utsträckning använts för att skydda värdefulla områden för friluftslivet i anslutning till tätorter. l någon ut-

sträckning har enskilda mindre områden eller objekt skyddats, som lig-

ger inne i städer eller tätorter. Skälen till att NVL:s skyddsfonner har

använts i så förhållandevis liten omfattning är flera. För det första har ofta värdefullare områden för naturvärden prioriterats. Ett annat skäl kan vara att NVL:s skyddsfonner är förhållandevis tidskrävande att tillämpa. Det tar ofta tid och personella resurser att bilda t.ex. ett naturreservat. De begränsade resurser som har stått till buds har prioriterats till andra områden.

Sedan år 1988 har kommunema möjlighet att själva bilda reservat och

naturvårdsområden. Förhållandevis områden har dock hittills avsatts i form av kommunala beslut. Det finns dock i dag ett klart intresse från

kommunema att aktivt börja arbeta med NVL och dess möjligheter till

att skydda och vårda områden.

När det gäller skydd av större grönområden i eller i anslutning till stä-

der eller tätorter råder det ingen tvekan om att NVL:s skyddsbestäminel-

ser skulle kunna användas i betydligt högre grad än vad är fallet i

som dag. NVL ger i fonn av naturreservat, naturvårdsområde och i någon mån natunninne bra möjligheter att åstadkomma ett starkt och ända- -

målsenligt skydd. När det gäller såkerställandet av mindre grönområden,

t.ex. parker, är det dock ytterst tveksamt NVL:s skyddsfonner överom

huvudtaget är lämpliga. Syftet med skyddsfonnema har inte heller varit

attuskydda eller säkerställa denna typ av objekt. Fridlysning som natur-

minne kan dock utnyttjas för att skydda t.ex. betydelsefulla träd och

trädsamlingar samt andra små biotoper.

För att kommunerna skall kunna tillämpa NVL:s bestämmelser om

områdesskydd naturreservat, naturvårdsområde och natunninne krävs

delegation från länsstyrelsen. Naturvårdsverket gav 1989 ut allmänna

råd kring denna delegation: Naturreservat och naturvårdsområde de- -

legation till kommun att bilda naturreservat och naturvårdsoinråde

SNV Allmänna råd 89:3. Naturvårdsverket har även under ett antal år bedrivit kursverksamhet riktad till i första hand kommunema i syñe att

informera och entusiasmera kring de nya möjligheter som delegations-

bestämmelsema Vid dessa kurser har representanter från ett trettioger. tal kommuner deltagit. Nacka kommun, som har varit tidigt ute med att använda NVL och bilda kommunala naturvårdsområden, har bidragit med egna erfarenheter. Enligt Naturvårdsverket bör alla kommuner som vill ha delegation också få sådan. Delegationen innebär inte att staten länsstyrelsen av-

händer sig möjligheten att arbeta med NVL:s skyddsfonner i den aktuel-

kommunen. Delegationsmöjligheten skall därför ses som en möjlighet

till breddat ansvarstagande för naturvård och säkerställande, inte ett överförande av hela ansvaret till kommunal nivå. För närvarande har drygt 40 kommuner delegation på att använda

NVL:s skyddsfonner. Ytterligare ett antal kommuner har ansökt om de-

legation eller står enligt uppgift i begrepp att göra det. Det kan vara värt

att notera att bland de kommuner som har delegation är det övervägande

antalet sådana som ligger utanför de tre storstadsregionema.

Sedan möjligheten infördes kommunala beslut bilda naturatt genom

reservat och naturvårdsområden har 24 i december 1993 områden sä-

kerställts genom kommunala beslut med stöd av NVL. Flera av dessa

områden är tätortsnära. Inget av områdena kan dock sägas ligga som

grönområden inne i stad eller tätort.

Skogsvårdslagen

I skogsvårdslagen 1979:429 finns bestämmelser om hänsyn till natur-

och kulturvärden. Lagens tillämpningsområde är skogsmark och när det

gäller hänsynsbestämmelser även skogliga impediment. Lagen äger där-

för begränsad tillämpning när det gäller grönstrukturen i tätort. l de fall det är fråga om skogsmark i anslutning till tätorten, ger hänsynsbestäm-

melsema vissa möjligheter att tillvarata de bevarandeintressen son finns i omrâdet. Föreskriftema naturvårdshänsyn får dock inte medföra att om pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av astighet. Denna ersättningströskel nås relativt snabbt skall försöka om man bevara ren skogsmark som grönområden. Detta medför att det är svårt att med stöd av hänsynsbestämmelsema skydda bevandevärdsn på skogsmark. Naturvårdsinriktade skogsbruksplaner som preciserar vilken hänsyn som skall tas, förenade med civilrättsliga avtal med markägaren, kan dock vara en användbar modell för att tillvarata områdets värden för allmänheten.

Kulturminneslagen. KML I 3 kap. KML 1988:950 finns regler om byggnadsminnen. Enlgt 1 § får bestämmelserna om byggnadsminnen enligt kapitlet också tillimpas på park, trädgård eller annan anläggning av kulturhistoriskt värde. Förutsättningen för att en byggnad skall förklaras byggnadssom minne är att byggnaden är synnerligen märklig genom sitt kulturhntoriska värde eller att den ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märklgt bebyggelseområde. Beträffande en byggnad av sådant värde som ägs av staten gäller de bestämmelser som regeringen meddelar om satliga byggnadsminnen. När en byggnad förklaras för byggnadsminne, skall länsstyrelsen enligt 2 § genom skyddsföreskrifter ange på vilket sätt byggnaden skall vårdas och underhållas samt i vilka avseenden den inte får ändras. Om det behövs får föreskrifterna också innehålla bestämmelser att ett om område kring byggnaden skall hållas i sådant skick att byggnadsirinnets utseende och karaktär inte förvanskas. Rätt till ersättning stater föreav ligger bl.a. om skyddsföreskrifter innebär att pågående markanvärdning avsevärt försvåras inom berörd del fastigheten. av

I departementspromemorian Ds 1994:3 Förslag till skydd för områ-

det Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården föreslås att KML skall anknytas till NRL. En obligatorisk prövning mot NRLzs hushållningsbestämmelser vid tillämpningen av KML torde enligt promemorian betydelse bl.a. vid avgränsning av parker, trädgårdar o.d. som bör åtnjuta skydd som byggnadsminnen.

lll

3.5 Kulturmilj ön

3.5.1 Allmänt om bevarandet av kulturmiljön Varje tid och generation försöker forma bebyggelsen och markanvändningen etter sina behov och önskemål. Ingen tid formar emellertid sitt landskap på egen hand utan måste utgå ñån vad som tidigare byggts upp och investerats. Under de perioder då samhällsutvecklingen går långsamt är också förändringstrycket på den byggda miljön lågt. Bebyggelsearvet lever vidare på ett odramatiskt sätt. Så var det i Sverige i stor utsträckning ännu i vårt eget sekel. När samhällsutvecklingen accelererar såsom i Sverige från industrialismens genombrott, blir förändringstrycket å andra sidan starkt. Individer och samhälle ställs då oupphörligt inför avgöranden den befintliga bebyggelsen, den skall bevaras, ändras eller om om ersättas. Begreppet kultunniljövård kan i det perspektivet sägas representera önskemålet att de kvaliteter som finns i det byggda kulturarvet skall beaktas vid avgöranden om bebyggelsemiljöns förändring, oavsett om dess bevarande sammanfaller med hur den nännast förfogar som över mark och byggnad bedömer sin nyttomaximering. Man kan möjligen än grovt sett urskilja tre huvudfaser under - om - 1900-talet i hur synen i samhället har förändrats i fråga om bevarandet av det byggda kulturarvet. Under seklets första decemiier var intresset stort för att betrakta arkitektur, stadsbyggande och planering från en kulturhistorisk position. I samhällsdebatten fanns ett brett genomslag för att såväl byggnadsvård som nybyggande skulle praktiseras med målet att hannoniera utvecklingen med historiska förebilder och med befintliga förhållanden. Detta breda, hembygdsvårdande och traditionalistiska perspektiv på bevarandefrågor måste i hög grad ses som en reaktion mot de konsekvenser av industrialismen då började slå igenom i bebyggelsemiljön. I arkisom tekturhistoiien motsvaras skedet nationalromantiken och av 20-talsklassicismen. Vid 1930-talets ingång ñck modemismen sitt genombrott i samhällsbyggandet. Funktionalismen bars fram av uppfattningen att den nya tiden måste forma sin egen byggda miljö. industrialiseringen hade då nått den mognadsgrad då den kunde bära upp en allmän välståndsökning. Den modemistiska synen kom i allt väsentligt att accepteras också den av antikvariska yrkeskâren. Kultunninnesvården inriktades från denna tid

exklusivt på bevarandet av monumenten, de enskilda särskilt värdefulla

objekten och det kulturella bevarandet i reservatsfonn. En förhärskande

syn på bevarandefrågor blev att gammalt och nytt skulle hållas isär.

Med miljonprogrammets 1965-1975 exempel på nya bostadsområ-

den med misslyckad planering och med förstörelsen av landets äldre

stadskämor, fick den modemistiska synen på bebyggelsemiljön ett antal

så pass tveksamma genomslag att det framstår som oundviktigt att pendelns riktning skulle komma att ändras. Dänned är framme vid vår egen tid och dess syn på bebyggelsemiljöns värden. Det skulle vara i hög grad oklokt att nu försöka ge det sammanfattande omdömet om det slutande 1900-talets syn på byggnadsvården. Säkert vore det dock fel att se vår egen tid som en återgång till det tidigare

1900-talets traditionalism därtill är förutsättningarna alltför olika.

-

Betoningen av miljöfrågoma och av en ekologisk grundsyn markerar

emellertid en återknytning till ett synsätt där medvetandet gränserna

om

för samhälls- och bebyggelseplaneringens möjligheter ånyo uppmärk-

sammas. Ett sådant synsätt är besläktat med kravet på respekt för värde-

na i det byggda kulturarvet. Gränsema för vad bevarandeintresset omfat-

tar har så åter kommit att vidgas och det har blivit naturligt att tala om

vården av kultunniljön, snarare än vården av kultunninnena. Det finns

också tydliga historiserande stildrag i mycket av den postmodemistiska

arkitekturen.

Vår tids kultunniljövård kan emellertid knappast kännetecknas av

långtgående krav pietet mot varje äldre inslag i bebyggelsemiljön.

Samhället har en utfonnning och en förändringstakt som gör att antikvariska anspråk på hegemoni i bebyggelseplaneringen snabbt skulle te sig orealistiska.

Typiskt och till synes utvecklingsbart för ett modemt kultunnil-

- jövârdande synsätt är snarare att de moment i samhällsplaneringeii fram-

hävs som betonar vikten av tydliga motiveringar och rationella intresse-

avvägningar vid avgöranden om bebyggelsemiljöns förändringar. Det innebär å ena sidan att kultunninnesvârdens samhällsuppgiñ är att

göra bebyggelsemiljöns kulturvärden kända, förstådda och respekterade

av dem som har intressen i och ansvar för markanvändningen. Det innebär å den andra sidan att förändringar i bebyggelsemiljön som går ut

över dessa värden på motsvarande sätt måste vara sakligt underbyggda,

dess konsekvenser rimligt förutsebara samt inte minst att tyngden och

motivbilden för önskemålet att förändra måste stå i rimligt förhållande till betydelsen de kulturvärden som till äventyrs får offras. av

Det ter sig sålunda som en rationell utgångspunkt för samhällssynen

på bevarandet att det byggda kulturarvet visas en allmän hänsyn i be-

byggelseplaneringen, att särskilt värdefulla byggnader, stadsmiljöer och

landskap ett långtgående skydd samt att intressena i övrigt att bevara ges respektive förändra bebyggelsemiljön får vägas mot varandra i så ade-

kvata och öppna former som möjligt.

Plan- och bygglagstiñningen är det självklart viktigaste uttrycket i

samhället för hur intresseawägningen skall ske och förväntas utfalla.

Det finns inte något rakt och entydigt samband mellan lagstiftningens

förändringar under 1900-talet och de intressekonjukturer för bevarandefrågor tidigare översiktligt har berörts. Det går dock att hävda att som

lagstiftningen sig efter förändringama i samhällssynen på beva-

anpassar

randefrågor. Men detta sker som regel med en ofta avsevärd fördröjning

i tiden.

3.5.2 Gällande lagstiftning

Grundläggande krav

Generella regler om hänsyn till kulturvärdena i den fysiska miljön ges

både i PBL och NRL. NRL rör främst lokaliseringsprövningen i särskilt

känsliga kultunniljöer, medan PBL behandlar anpassningen till befintlig

miljö. PBL:s krav på varsamhet och hänsyn kan sammanfattas på följan-

de sätt.

För uppförande byggnader gäller den grundregeln att de skall

av nya

placeras och utformas ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads-

eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Bygg-

naden skall också ha en yttre fonn och färg, som är lämplig för byggna-

den och dess omgivning 3 kap. l §. Motsvarande krav på anpassning

till omgivningens karaktär och kvalitet gäller för ändring och underhåll

av byggnader 3 kap. 10 och 13 §§.

I PBL finns också ett grundläggande krav på varsamhet vid alla änd-

ringar av en byggnad 3 kap. lO §. Detta varsamhetskrav gäller byggna-

der i allmänhet och således inte bara byggnader med särskilda kultur-

värden. Också beträffande underhåll av byggnader finns en generell bestämmelse om hänsyn till byggnaders kulturvärden 3 kap. 13 §.

Ett visst områdes kulturvärden består och bestäms inte enbart beav byggelsen utan även av exempelvis gator och torg, trädgårdar, inhägnader etc. Generella krav på hänsyn till dessa värden finns därför också i fråga om andra anläggningar än byggnader 3 kap. 14 §, tomter som tas i anspråk för bebyggelse 3 kap. 15 §, allmänna platser samt områden för andra anläggningar än byggnader 3 kap. 18 §. Med stöd dessa grundläggande regler varsamhet och hänsyn av om kan sådana krav ställas vid nybyggnad, ändringar och underhåll att ett områdes särskilda kvaliteter kan tas till vara. Av samma grundläggande karaktär som de allmänna reglerna om varsamhet och hänsyn är förbudet att förvanska byggnader är särskilt som värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i en samlad bebyggelse av denna karaktär 3 kap. 12 §. I förhållande till tidigare gällande 38 § andra stycket byggnadsstadgan innebar PBL den ändringen, att det generella förvanskningsförbudet utsträcktes till att gälla också byggnader som ingår i områden som är särskilt värdefulla. NRL innehåller grundläggande hushållningsbestäimnelser till skydd för kulturvärdena i den fysiska miljön 2 kap. 6 § NRL. Dessa bestämmelser skall tillämpas bl.a. vid planläggning och prövning ansökav ningar om bygglov och förhandsbesked enligt PBL 2 kap. 2 § PBL. NRL:s bestämmelser innebär att områden har betydelse från allmän som synpunkt på grund av sina natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluñslivet så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder kan som som påtagligt skada natur- eller kultunniljön 2 kap. 6 § första stycket. För områden är riksintresse för natursom av värden, kultunninnesvården och fñluftslivet gäller att de skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada dessa värden 2 kap. 6 § andra stycket. Vilka områden som är av riksintresse inte i lagen utan anges förutses preciseras i de kommunala översiktsplanema. De generella bestämmelser om bevarande har refererats kan som nu hävdas av kommunen direkt i enskilda tillståndsärenden. Hur högt anspråken på bevarande skall kunna ställas är beroende av hur värdefull en byggnad eller dess omgivning är från allmän synpunkt. De grundläggande kraven på varsamhet och hänsyn i 3 kap. PBL är i skälig utsträckning också tillämpliga åtgärder som inte kräver tillstånd. Den enskilde har i sådana fall själv ansvaret att handla i lagens anda.

Kulturminneslagen

I lagen 1988:950 om kultunninnen m.m., KML, finns bestämmelser om skydd m.m. för kulturhistoriskt värdefulla företeelser. Avgränsningen gentemot PBL är för närvarande utfonnad så att fasta fomlämningar och fornfynd, kyrkliga kultunninnen samt utförsel av kulturföre-

mål i KML är föremål för statlig specialreglering utövas

en som av

Riksantikvarieämbetet och länsstyrelsen. Länsstyrelsen prövar också

frågor om skydd för byggnadsminnen.

I detta senare avseende utgör PBL parallell lagstiftning så tillvida

en att kommunen genom en detaljplan eller genom områdesbestämmelser har möjlighet att meddela föreskrifter byggnads skydd och vård om en av samma räckvidd som ett byggnadsminnesskydd. Bestämmelserna om

ersättning till fastighetsägare är också desamma i de båda lagama. En

skillnad är dock att det statliga byggnadsminnes-

skyddet är förbehållet byggnader med en högre kvalifikationsgrund,

syrmerligen märkliga, än vad som krävs enligt PBL.

Ansvarsfördelning statkomnøun Genom PBL lades ett stort ansvar på kommunerna för att ta tillvara be-

ñntliga kultur- och miljövärden. Kommunerna försågs med styrinstru-

ment som enbart staten tidigare hade tillgång till genom byggnadsmin-

neslagstiñningen. För att kommunema skulle rätt sätt kunna utnyttja

dessa nya befogenheter förutsatte lagstiftaren att kommunerna skulle

bygga upp en egen kompetens inom området samt ta fram erforderligt

kunskapsunderlag PBL-propositionen 443 ff. Även länsmuseemas s.

antikvariska kompetens förutsattes utnyttjas.

Staten förbehölls genom det regelsystemet ett avgörande infly-

nya tande över sådana bevarandevärden riksintresse. Det förutsom var av sätts därvid för den kunskapsförsörjning erfordras att staten svarar som

för urvalet och bevarandet objekt och områden är värdefulla i ett

av som nationellt perspektiv. Ytterst har staten möjlighet att utfärda planföre-

läggande, om det behövs för att trygga kulturvärdena i ett område som

är av stor nationell betydelse för kultunninnesvården l 2 kap. 6 §. I så-

dana fall är det staten tar det ekonomiska ansvaret för de ekonosom

miska skador som kan uppkomma för enskilda fastighetsägare till följd

av det kommunala beslut blir följden planförläggandet 14 kap. 8 som av § sista stycket.

I övriga fall är det kommunen som tar det ekonomiska ansvaret för

eventuella ekonomiska skador kan uppkomma till följd rivningssom av förbud och skyddsbestämmelser, även besluten objekt om avser av riksintresse. Anledningen härtill är att riksintressena i de allra flesta fall i

minst lika hög grad torde vara angelägna kommunala intressen.

Enskilda intressen Ansvaret för att bevara kulturvärdena i den fysiska miljön måste tas både av dem som äger och brukar mark och byggnader och staten och av kommunema. De grundläggande kraven i PBL på varsamhet och hänsyn till kultur-

värdena är av den arten att de alltid skall iakttas av en fastighetsägare.

Dessa krav blir av naturliga skäl eller mindre långtgående beroende mer

på hur värdefull en byggnad eller en bebyggelseiniljö är. I vissa speciellt

känsliga miljöer kan det exempelvis tänkas att kompletteringsåtgärder

inte kan antas uppfylla kraven hänsyn i 3 kap. och att åtgärderna där-

för måste vägras. Någon rätt till ersättning föreligger inte

när varsam-

hets- och hänsynskrav det här slaget hävdas vid planläggning och

av

tillståndsprövning. Det innebär att PBL i princip ger samma möjligheter

som tidigare byggnadslagstiftning att hävda bevarandeintressena utan att

ersättningsskyldighet uppkommer.

Till skillnad från tidigare byggnadslagstiñning emellertid PBL

ger

möjlighet att meddela långtgående skyddsbestämmelser och pennanenta

rivningsförbud för särskilt värdefulla byggnader och miljöer. Dessa be-

stämmelser är i likhet med beslut att vägra rivningslov ersättningsgilla.

Bestämmelsema går i korthet ut på att kommunen blir ersättningsskyldig

gentemot fastighetsägaren dels om skadan till följd av vägrad rivning är

betydande i förhållande till värdet av den berörda delen fastigheten,

av dels om skyddsbestämmelser innebär att den pågående markanvänd-

ningen avsevärt försvåras. Om synnerligt men uppkommer vid använd-

ningen av fastigheten, är kommunen skyldig att lösa den.

Det bör noteras att staten även kan ekonomiskt stöd direkt till fasge

tighetsägarna vid ombyggnad och vård av kulturhistoriskt värdefull be-

byggelse enligt bl.a. förordningen 1993:379 om bidrag till kultunniljö-

. vård.

Som en bakgrund till de nu gällande reglerna om ekonomisk kompensation till fastighetsägare till följd bevarandereglering, kan lagstiftaav rens grundläggande synsätt redovisas på följande sätt.

I PBL har fastighetsägaren getts ett generellt grundläggande skydd för

den användning som en gång har etablerats på fastigheten, ofta kallad pågående markanvändning. Detta skydd tar sig uttryck i såväl tillståndsreglema som i ersättningsbestämmelsema. Sålunda framgår t.ex. i 8 kap. att tillstånd normalt inte kan vägras för åtgärder som syftar till att komplettera eller vidmakthålla den redan etablerade bebyggelsen på en fastighet. Vidare har fastighetsägaren i vissa fall rätt till ekonomisk kompensation, om någon restriktion beslutas inkräktar den pågåsom ende markanvändningen. När det gäller ianspråktagande av obebyggd mark för något annat ändamål, t.ex. bebyggelse, benämns det ofta förändrad markanvändning. Fastighetsägare har inte någon generell rätt till förändrad markanvändning. Sådan kräver tillstånd, normalt i fonn av bygglov eller detaljplan. Vid vägrat tillstånd har fastighetsägaren sålunda inte någon rätt till ekonomisk kompensation. Har han däremot fått tillstånd så är den s.k. byggrätten skyddad under en viss tid. l fråga om bygglov gäller skyddet i princip två år och i fråga detaljplan gäller skyddet under planens om genomförandetid, lägst fem och högst femton år. Detta skydd åskådliggörs i nedanstående bild. Om tillståndet utnyttjas genom att en byggnad uppförs i enlighet med lovet eller detaljplanen, är emellertid skyddet för byggrätten evigt. Detta kommer till uttryck bestämmelserna i l4 genom kap. 8 § första stycket l vari stadgas att fastighetsägaren har rätt till ersättning, om han vägras tillstånd att ersätta riven eller förstörd en byggnad med en i huvudsak likadan byggnad. Om man utnyttjar ett tillstånd till förändrad markanvändning, gäller således skyddet för denna byggrätt inte bara under byggnadens livslängd utan också därefter. Detta i princip eviga skydd har mycket stor betydelse vid tillämpningen av det ekonomiska skydd som gäller vid vägrat rivningslov eller rivningsförbud i detaljplan. De negativa ekonomiska effekter kan en som

uppkomma för en fastighetsägare till följd av ett rivningsförbud består

nämligen i första hand inskränkningar i nämnda återuppföranderätt.

av Detta förhållande illustreras i följande schematiska bild byggnads av en

ekonomiska livslängd. I bilden redovisas också det tidsbegränsade

skydd gäller för obebyggd mark. som

V

B E l l l o

N

M . 4- Gf - o--o--o--oo--o_o_o-o--o--o--

Pr

O-O-O skyddotvördeobebyggd mark M morkvörde skyddotvörde bebyggd mark B byggnodsvörde 4%-l- vörde bebyggd fastighet E ekonomisksoneringsmognod V vörde T tld Gt genomförandetid

Bilden visar att byggnaden år noll då den är nyuppförd förräntar - -

såväl byggnadsvärdet, B, som ett markvärde, M. Det sistnämnda kan

också kallas byggrättsvärde, eftersom det är liktydigt med värdet

av

marken med tillstånd att bygga förändrad markanvändning. Efter år

noll visas fastighetens principiella värdeutveckling vid oförändrat pen-

ningvärde. Vid tidpunkten E fönnår fastigheten att förränta enbart mark-

värdet. Man brukar då säga att fastigheten är ekonomiskt saneringsmo-

gen. Efter denna tidpunkt är det i princip ekonomiskt motiverat att riva

byggnaden och ersätta den med en ny. Detta synsätt har lagstiftareit

konfirmerat genom den nyss beskrivna återuppföranderätten. Om kommunen sålunda vägrar rivningslov efter tidpunkten uppkommer en

ekonomisk skada som är ersättningsgill, den är tillräckligt stor

om

betydande skada. Av bilden framgår också att tidpunkten för eko-

nomisk saneringsmognad inträffar tidigare, värdet byggrätten ökar

om av

i förhållande till totalvärdet. Detta förhållande framkommer tydligt i

högkonjunkturer när det råder markbrist och värdet av byggrätter ökar.

Då ökar också kraven på rivning befintlig bebyggelse.

av

Motsvarande effekter kan uppkomma skattesubventioner genom av

olika slag. Om man t.ex. utfonnar det statliga subventionssystemet för

nyproduktion av bostäder på ett sätt är förmånligt än vid som mera om-

byggnad, kommer tidpunkten för ekonomisk saneringsmognad att tidi-

gareläggas.

E rsättningsbestämmelser

Bestämmelser om rätt till ersättning till fastighetsägare finns i 14 kap.

PBL. Man kan huvudsakligen dela dessa bestämmelser i tre huvud-

grupper. Den ena gruppen avser fall där ägaren har rätt till ersättning el-

ler inlösen utan att han först måste tåla ett visst intrång, t.ex. då hans

mark läggs ut gata i detaljplan. l den andra återfinns de

som en gruppen situationer när ägaren har rätt till ersättning, först då skadan uppgår men

till viss storlek. Detta uttrycks så att pågående markanvändning

avse-

värt försvåras inom berörd del i fastigheten, vilket gäller t.ex. när

av kommunen i en detaljplan beslutar s.k. skyddsbestämmelser för om

kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Om skadan uppnår denna

gräns, har ägaren rätt till ersättning för hela den ekonomiska skadan. Den

tredje gruppen avser också situationer där den enskilde fastighetsägaren

får tåla viss skada innan han har rätt till ersättning. l det här fallet

ut-

trycks det dock så att betydande skada uppkommer för berörd

del av

fastigheten. Detta gäller bl.a. när rivningsförbud meddelas i detalj-

en

plan eller då återuppförande vägras efter rivning. Om skadan överstiger

denna kvalifikationsgräns, har ägaren rätt till ersättning för enbart den

del av skadan går utöver denna gräns. som

De tre huvudgruppema kan illustreras på följande sätt:

A B C l4kop.l-7§§ 14kap.8§1-2 l4kop.8§3-5

Mv

E N

p.m. - - - - - - - - - - - - -

bet. sk.

MV marknadsvärde före inskrönkande beslut p.m. skadetröskeln pågående markanvändning avsevärt försvaras skadetröskeln betydande skada ersättning Det av 14 kap. 8 § ateruppförande av byggnad som har förstörtsgenom olyckshändelse, hör till gruppA.

De ersättningsbestämmelser som är av intresse när det gäller beva-

randefrågor återfinns således i B och C i bilden ovan. I detta

gnippema

sammanhang bör påpekas att de nu aktuella ersättningssituationema blir

aktuella endast i de fall fastighetsägarens intressen inte är förenliga med

kommunens bevarandeintressen. I de allra flesta fall torde det ligga i

fastighetsägarens intresse att slå vakt om de kulturhistoriska värden som

byggnaden har.

Kvalifikationsgränsert betydande skada gäller i två fall, nämligen

dels någon vägras lov för att återuppföra en annat sätt än genom

om

olyckshändelse riven eller förstörd byggnad 8 § första stycket l, dels

om rivningsförbud meddelas eller rivningslov vägras 8 § första stycket

2. Om ägaren kan visa att skadan överstiger denna kvaliñkationsnivå, har han rätt till ersättning, endast för den del av skadan som går men utöver kvaliñkationsrtivån.

Kvalifikationsgräitsert pågående markanvändning avsevärt försvåras

gäller bl.a. då skyddsbestämmelser beslutas i en detaljplan för kulturhis-

toriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse.

Vissa tillämpningssvåriglteter kan förutses då såväl rivningsförbud

som skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan, särskilt när besluten

tas vid olika tillfällen och enligt olika lagstiftning. Dessa situationer har

reglerats i 14 kap. 8 § fjärde stycket enligt vilket olika beslut får ack-

umuleras när frågan ersättning skall prövas. Bostadsutskottet BoU

om

198687:4 29 har utvecklat hur ackumuleringsregeln kan tillämpas i

s.

olika situationer och anför därvid följande:

En förutsättning för att ackumuleringsregeln skall bli aktuell är att de skador uppstår skilda regleringar berör samma del av en som genom fastighet. Om detta är fallet är det den sammanlagda skadan som skall beräknas, hinder att sakägaren kan ha försuttit sin rätt att föra utan av

talan för tidigare intrångsskada enligt reglerna därom i NVL, VL

en

och BML. Ackumuleringsregeln främst fall där skadan upp-

avser kommer stegvis, först ett beslut och därefter genom ett annat. genom

Den blir emellertid också tillämplig när två skador inträder samtidigt. Ett praktiskt fall är att kommun beslutar både om rivningsförbud

en

och skyddsbestämmelser i samma detaljplan.

om

Det nämnda exemplet aktualiserar frågan om ackumuleringsregelns

tillämpning i fråga skador för vilka gäller olika kvalifikationsgränom Skadoma får först värderas för sig. Därvid kan den ena regleringser.

i någon mån påverka storleken skadan den andra. Att ett

en av av

rivningsförbud beslutas för byggnad innebär t.ex. att skyddsbe-

en

stämmelser för den byggnaden i princip får gälla för all framtid

anses

och att skadan härav nonnalt blir större än om skyddsbestämmelsema kunde förutsättas gälla bara under byggnadens återstående

ekonomiska livslängd.

När ackumuleringsregeln skall tillämpas fall med skilda kvalifi-

kationsgränser måste ställning tas till vilken de båda kvalifikaav tionsgränsema den sammanlagda skadan skall ha överskridit. som

Om den regleringen är ett rivningsförbud, antingen enligt PBL

ena

eller BML, och den andra skyddsbestämmelser enligt PBL eller skyddsföreskriñer enligt BML, är det rimligt att ersättning utgår för

den ackumulerade skadan först i den mån den överstiger den högre kvalifikationsgränsen: betydande skada. Skador som ligger under denna gräns skall alltid tålas utan ersättning i fallen av vägrad rivning. Det förhållandet att ytterligare restriktion tillkommer bör inte en

sig förbättra eller försämra sakägarens situation i förhållande till

vare skadan genom vägrad rivning.

Frågor rätt till ersättning i angivna situationer prövas av fastigom nu hetsdomstol. Fastighetsägaren måste därvid väcka talan mot kommunen inom två år från det att det inskränkande beslutet laga kraft. Enligt vann

huvudregeln l 5 kap. l § skall expropriationslagens rättegångskost-

nadsregler tillämpas i sådana mål, dvs. det är kommunen som skall beta-

även fastighetsägarens rättegångskostnader i första instans oavsett utgången i målet. Enligt en undantagsregel i 15 kap. 6 § kan dock domstolen förordna att fastighetsägaren skall bära sina kostnader, egna om han har inlett rättegången utan tillräckliga skäl. l vissa fall kan han också förpliktas ersätta motpartens rättegångskostnader.

Sammanfattning

Det nuvarande systemet innebär att bevarandeaspektema kan tillvaratas på två olika sätt, antingen direkt i enskilda tillståndsärenden bygglov och rivningslov eller skyddsbestämmelser och genom rivningsförbud i detaljplaner eller områdesbestämmelser. Jag har i delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet föreslagit omfattande ändav

ringar av tillståndsprövningen. De hänvisningar görs nedan

som avser dock nu gällande rätt.

I lovärendet

Möjligheterna enligt PBL att i tillståndsprövningeii ta till miljö- och vara kulturhistoriska värden bygger i huvudsak på tidigare bestämmelser i 38 § byggnadsstadgan, har getts vidare tillämpning. För men en ny bebyggelse finns hänsynsregler i 3 kap. l En tillämpning dessa bestämav melser kan aldrig leda till någon ekonomisk kompensation för fastighetsägaren. För befintlig bebyggelse finns allmän varsamhetsregel i 3 en kap. 10 § som innebär att tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar byggnad skall utföras så byggnadens av en varsamt att särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till Inte heller tillämpningen vara. av dessa regler kan leda till ekonomisk kompensation för fastighetsägaren. Enligt bestämmelserna i 3 kap. l2 § får byggnader, är särskilt som värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller ingår i ett bebyggelseområde denna karaktär, inte som av förvanskas. Detta innebär i princip alla att ansökningar som skulle leda till någon förvanskning kan avslås. För att kunna åstadkomma sådan en

förhandsgranskning kan kommunen genom särskilda beslut utöka till-

ståndsplikten för dessa särskilt värdefulla byggnader omfatta att även underhållsåtgärder 8 kap. 6 § 3. Inte heller denna prövning kan utlösa någon ekonomisk kompensation till fastighetsägaren. Gränsen för de

ekonomiska uppoffringar fastighetsägaren är skyldig att tåla anges i

som

stället indirekt bestämmelsema i l kap. 5 § där det stadgas att såväl

av allmänna enskilda intressen skall beaktas vid bl.a. beslut av detta som slag. Vill åstadkomma ett så långtgående skydd att denna gräns man passeras är det nödvändigt att i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta särskilda skyddsbestämmelser nedan.

om se

Även i enskilda ärenden rivningslov kan bevarandeaspektema till-

om

godoses. Sålunda kan rivningslov vägras, byggnaden bör bevaras

om

grund byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska,

av miljömässiga eller konstnärliga värde 8 kap. 16 § 3. l dessa fall krävs sålunda inte att byggnaden har ett så kvalificerat bevarandevärde som i 3 kap. 12 Ett vägrat rivningslov innebär att kommunen blir eravses

sättningsskyldig, betydande ekonomisk skada uppkommer för

om en

fastighetsägaren 14 kap. 8 § första stycket 2.

Denna förhandsgranskning av ett rivningsärende blir i normalfallet

endast aktuell inom områden med detaljplan och berör endast sådana

byggnader som är bygglovspliktiga. Enligt 8 kap. 8 § kan emellertid

kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta att utöka rivningslovsplikten att omfatta i princip alla byggnader såväl utom som inom detaljplan. En sådan utökning av tillståndsplikten får göras utan att särskilda bevarandeintressen kan påvisas. Enligt förarbetena PBL-pr0-

positionen 706 har emellertid förutsätts att möjligheten kommer att

s.

utnyttjas endast inom områden där kulturhistoriskt eller miljömässigt

värdefull bebyggelse skall bevaras.

I detaljplan eller områdesbestämmelser

I detaljplan eller områdesbestämmelser kan i förväg läggas fast hur

utfallet kommer att bli vid den kommande prövningen i ett bygglov eller

rivningslov. Det kan ske genom att särskilda skyddsbestämmelser

ocheller rivningsförbud införs 5 kap. 7 § första stycket 4 och 16 § 4.

Det är dock möjligt enbart i de fall byggnadema har ett så kvalificerat

bevarandevärde som avses i 3 kap. l2

Om skyddsbestämmelser införs, har fastighetsägaren rätt till ersätt-

ning av kommunen om bestämmelsema innebär att den pågående

markanvändningen avsevärt försvåras. Det torde då vara fråga om

skyddsbestämmelser är långtgående än de krav som är möjli-

som mera

ga att hävda i enskilda tillståndsärenden utan stöd detaljplan eller av områdesbestämmelser. Om rivningsförbud införs, har ägaren rätt till ersättning förbudet om innebär att en betydande skada uppkommer för honom.

3.5.3 Hittillsvarande erfarenheter

Före PBL:s tillkomst var det enbart staten som hade långtgående befogenheter när det gällde bevarandefrågor. Det främst byggvar genom nadsminnesförklaring som staten kunde skapa långsiktiga garantier för att byggnader skulle bevaras i ursprungligt skick och inte fick rivas. I byggnadslovsprövning och planläggning kunde även kommunerna ta tillvara kulturhistoriska intressen. Dessa möjligheter dock starkt bevar gränsade och kunde inte hävdas, fastighetsägarens ekonomiska inom tressen vägde tyngre än bevarandeintresset. Genom PBL ändrades detta förhållande så att kan säga att stat man nu och kommun har lika långtgående befogenheter gentemot enskilda intressen vad bevarandefrågor. Till detta kan också läggas att avser staten gentemot kommunen har ett övergripande när det gäller ansvar sådana bevarandefrågor som kan riksintresse. I sådana fall anses vara av har staten möjligheter att t.ex. planföreläggande till att - genom - se en kommun vidtar lämpliga åtgärder för att skydda sådan bebyggelse eller sådana bebyggelsemiljöer. De instrument som kommunema fick i sin hand var - som ovan anförts bl.a. möjligheten att i detaljplan eller områdesbestämmelser ut- vidga den tillståndsplikt nonnalt gäller, nännare reglera bebyggelsom semiljöns utforrmiing samt meddela skyddsbestämmelser och rivningsförbud för särskilt värdefull bebyggelse. Även i enskilda tillståndsårenden kan bevarandefrågoma hävdas. Om besluten blir alltför ekonomiskt betungande för fastighetsägaren, har han rätt till ekonomisk kompensation i enlighet med särskilda ersättningsbestämmelser. Som de en av viktigaste förutsättningarna för att kommunemas utökade befogenheter skulle gagna bevarandeintressena framhölls behovet kunskapsuppav byggnad för att skapa en bredare förståelse bland allmänhet och fastighetsägare för befintliga kulturvärden. Sedan PBL trädde i kraft har olika studier gjorts i syfte att analysera PBL:s bevaranderegler och kopplingen till bl.a. ersättningsbestämmel-

sema. Bland dessa kan nämnas en systematisk genomgång av samtliga

planärenden i Älvsborgs län från år 1987 och framåt totalt nännare

700 st i syfte bl.a. att analysera hur ersättningsbestämmelsema har

hanterats i samband med skyddsbestämmelser och rivningsförbud. Hittillsvarande arbete pekar på att det är 100 st dessa planer rör ca av som

bevarandefrågor. Studien visar att det i den praktiska tillämpningen ofta

förekommer missuppfattningar om innebörden av det nuvarande regelsystemet. Analysarbetet har utförts inom Lantmäteriverket och nu berörda delar redovisas i en sammanfattning i bilaga 4 till betänkandet.

K unskapsuppb yggnaden

I förarbetena till PBL framhöll dåvarande departementschefen följande

PBL-propositionen 443 s.

Med dessa utgångspunkter är det naturligtvis viktigt att kommunema i

förhand kan ge besked om vilka värden det är som man vill slå vakt

om och hur de generella bestämmelserna kommer att tillämpas inom

olika bebyggelseområden. För att belysa den frågan vill jag samman-

fatta min syn på planeringen för bevarande, med särskild tonvikt på kunskapsuppbyggnaden och kunskapsjfiirmedlingen. Inom ramen för den fysiska riksplaneringen har det utförts ett

om-

fattande arbete med att kartlägga och redovisa objekt och miljöer av kulturhistoriskt intresse. Detta har sedan följts upp vid arbetet med

kommunöversiktema. Många kommuner har också för olika områden

utarbetat särskilda kultunninnesvårds- eller bevara-ndeprogram. Dessa program, som främst är avsedda att ligga till grund för kommande planering och utgöra infonnation till fastighetsägama, har hañ stor betydelse vid tillämpningen av 38 § första stycket byggnadsstadgan.

Det finns alltså i kommunema i allmänhet ett bra underlag för att göra kulturhistoriska avvägningar i planeringen. Skillnadema mellan olika kommuner torde dock vara stora. Det återstår också arbete med att inventera och sammanställa de kunskaper som finns. En samlad re-

dovisning av kulturhistoriska intressen och hur de skall behandlas kan

lämnas exempelvis i ett kultunnimiesvårdsprogram inte bara som un-

derlättar kommunens planläggning utan också, om det hanteras offentligt, ger fastighetsägare och övriga medborgare möjlighet till inflytande på ett tidigt stadium. Härigenom ger man också möjligheter till

en offentlig debatt om programmen. Eftersom det rör sig om en sektorsutredning ett beslutsunderlag bland många andra och utan rätts- -

verkan bör dock hanteringen inte Iagregleras.

-

I kunskapsuppbyggnaden och programarbetet har länsstyrelserna i

egenskap av regionala myndigheter för kulturminnesvården stor betydelse när det gäller att tillhandahålla kommunerna underlag för planeringen. Jag vill också särskilt peka på länsmuséemas roll som bas-

institutioner för kulturhistorisk dokumentation och infonnation och som serviceorgan den statliga och den kommunala kultumiinnesvården. Länsmuséema bör således ses som viktiga expertorgan för

kommuner som inte har tillgång till egen kulturhistorisk sakkunskap.

Det är väsentligt att sådant översiktligt planeringsarbete som jag nu

har redogjort för utförs även i framtiden. Det kan komma till uttryck

t.ex. genom att kommunerna i översiktsplanens riktlinjer klargör på vilket sätt de avser att tillämpa de grundläggande reglerna om var-

samhet och hänsyn i olika områden. Jag tänker då inte bara områ-

den med en samlad bebyggelse kan betecknas särskilt värsom som

defull 3 kap. 12 §. Också när det gäller bebyggelseområden av mera alldaglig karaktär är det viktigt att skapa förståelse och intresse för

bebyggelsens egenart och värden. En väsentlig del av bevarandeplaneringen är information till fastig-

hetsägare och brukare med nännare beskrivningar av områdets kvaliteter och med råd om hur dessa kvaliteter kan tas till vara vid bygg-

nadsåtgärder av olika slag. Jag tillmäter en bred infonnation från konununemas sida och positivt vägledande riktlinjer stor betydelse

när det gäller att förverkliga målet att ta till vara det kulturarv som den byggda miljön utgör. I det här sammanhanget vill jag också erinra om att i PBL införs en föreskrift om att byggnadsnämnden särskilt skall verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsmiljö ll kap. l §

första stycket Den uppgiften innefattar naturligtvis ett ansvar för den kunskapsuppbyggnad och kunskapsfönnedling som jag här har talat om.

I stor utsträckning räknar jag med att kulturvärdena i den byggda miljön skall kunna tryggas genom riktlinjer och infonnation i förening med en tillståndsprövning som grundar sig på PBL:s grundläggande

bestämmelser om bevarande.

Att kultunniljövärdena finns identifierade och redovisade på förhand

torde sålunda med en hög grad av självklarhet kunna sägas utgöra den

första förutsättningen för att de skall bli respekterade och att det skall

kunna fattas som legitimt för kommunen att hävda de bevarandekrav som finns i 3 kap.

Tillämpningen i lovfrågor liksom utfonnandet detaljplaner och

av områdesbestämmelser bör sålunda, när det gäller kultunniljöfrågor, vara en

konsekvens av att kultunniljöns värden dessförinnan fått acceptans en av fastighetsägare, gramiar och presumtiva intressenter i marken och byggandet. Det kan också redovisas som en allmän erfarenhet att där kommunema har tagit fram underlag och redovisningar, t.ex. vilka av miljöer som omfattas bestämmelsema i 3 kap.l2 så har också kulav turmiljövärdena som regel respekterats fastighetsägama och i huvudav sak kunnat hävdas. Förhandsredovisningar av kultunniljövärdena minskar utrymmet för mer skönsmässiga bedömningar om miljöns kulturvärden samtidigt som de utgör en viktig grund för legitimiteten i att hävda krav på hänsyn och anpassning. De samlade erfarenheter i dag har från antikvariskt håll visar att man kommunernas underlag och faktaredovisningar värdefulla kultunnilav jöer och värdefulla byggnader har betydande brister totalt sett över landet. Det underlag som i olika utsträckning finns i fonn kommunala av kulturmiljöprogram eller byggnadsinventeringar saknar ofta fonnell koppling till kommunens tillämpning av PBL. Man upplever också många gånger brister i kopplingen mellan redovisade riksintressen och den kommunala förankringen dessa. av Det är förenat med betydande svårigheter i alla delar rättviatt ge en sande beskrivning av hur kommunema byggt sin kunskap för upp att kunna tillämpa PBL:s bestämmelser kultunniljön. Någon täckande om uppföljning har inte skett. Riksantikvarieämbetet för emellertid sedan 1960-talet ett register över kommunemas byggnadsinventeringar. Riksantikvarieämbetet följer också arbetet med att på regional och kommunal nivå utarbeta program för kultunniljövården. Riksantikvarieämbetets register har emellertid vissa brister, bl.a. då det inte är grundat på en fullt ut systematisk återrapportering från länsstyrelser, länsmuseer och kommuner. De samlade bedömningar kunskapsläget här kan av som ges därför inte göras mer precisa än vad underlaget medger.

inventeringar

Riksantikvarieämbetets register visar att de kommunala byggnadsinventeringama och programarbetena utgör tämligen rik flora inventeen av ringar av olika ålder, med skiftande inriktning, metodik, noggrannhet och täckningsgrad. Inventeringama kan vanligen hänföras till någon av

128 SOU l994:36

typerna översiktlig inventering, totalinventering, selektiv inventering el-

ler kategoriinventering. De översiktliga inventeringama utförs ofta med snabbhet och syftar

vanligen till att för hela .kommunen redovisa vilka miljöer av särskilt

värde kan urskiljas. Om resultatet sådan inventering samsom av en

manställs systematiskt, kan det kommunen bra anvisning om inom

ge en vilka områden särskild miljöhänsyn krävs. Kunskapen om enskilda som

byggnader blir dock begränsad.

Därför kan den översiktliga inventeringen kompletteras med antingen totalinventering eller selektiv inventering. Tolalinventeringarna en en syftar till att efter ett visst system registrera all bebyggelse inom ett avgränsat område. Totalinventeringen ett heltäckande material anses ge

kan användas vid både bygglovshantering och planering. Metoden

som är tids- och kostnadskrävande. Selektiva inventeringar kännetecknas att ett urval bebyggelsen av av inom ett område registreras, vanligen de miljöer som uppfattas som vär-

defulla eller de byggnader uppfattas säregna. Grundema för

som som urvalen kan växla. Bristen på systematik gör att många inventeringar av detta slag relativt snabbt uppfattas som föråldrade. Kategoriinvenreringar slutligen, innebär att byggnader av ett visst

slag inventeras inom ett område, t.ex. prästgårdar, kyrkor, kvamar eller

lantbruksbyggnader.

Vilken inventeringstyp används varierar i hög grad mellan länen som

och kommunema. Total-inventeringar har, naturligt utförts främst i

nog,

stads- och tätortsområden. l Älvsborgs, Västmanlands och Jämtlands län

har totalinventeringar genomförts succesivt under 1970- och 80-talen i de flesta kommunema. Selektiva inventeringar har varit den vanligaste arbetsmetoden. Stora delar kommunerna längs ostkusten samt av

Värmlands, Örebro, Stockholms och Gävleborgs län har inventerats på

detta sätt, ibland komplement till översiktliga inventeringar. De som

översiktliga inventeringama har dock främst använts västkusten, i

Småland, Östergötland, Dalama och i Västernorrlands län.

Användningen de olika inventeringama framgår av kartor i bilaga av 5 till betänkandet. Riksantikvarieämbetets register visar att resultatet inventeringama av

förs vidare på skiftande sätt. Det är givetvis önskvärt att resultatet sam-

manställs, presenteras och görs tillgängligt. Det är förhållandevis vanligt

att kommunema i tryckt fonn låter sprida resultaten till allmänhet och

fastighetsägare. Sådana rapporter kan också innehålla råd i underhållsfrågor och riktlinjer i ombyggnadsfrågor. I andra fall förvaras inven-

teringsblanketter o.d. hos byggnadsnämnden, kultumäimtden, länsstyrelsen och länsmuséet. Materialet används då i växlande utsträckning som

underlag för planarbeten och bygglovsprövning.

Kulturmiljöprogram

Om en byggnadsinventering har främsta

som syfte att registrera och redovisa olika bebyggelsevärden i kommunen, så kan ett kullurmiljöprogram sägas syfta till att redovisa kommunens avsikter och ambitioner i kultunniljöfrågor. Inventeringama har naturligtvis använts som underlag för Dessa kan också innehålla programmen. redovisningar av vilka bris-

ter som finns i kommunens kunskapsunderlag.

De flesta kommunala kultunniljöprogrammen följer en innehållsrekommendation som Riksantikvarieämbetet och dåvarande Statens planverk gav ut år 1978, efter samråd med bl.a. Svenska Kommunförbundet. Ett sådant program är vanligen uppbyggt med allmän en beskrivning av kommunens historiska särdrag och vilka miljötyper som svarar mot denna utveckling. Därefter följer med växlande detaljeringsgrad en - redovisning av miljöer och bebyggelse särskilt värde. Ibland av finns dessutom förslag till åtgärder för vård och säkerställande i fonn av för-

slag till anvisningar för planering och bygglovshantering.

Även om programmen givetvis oftast är utformade för att svara mot de behov för kommunen följer dess för som av ansvar planering och byggande, finns det också med bredare program ansatser, t.ex. sådana

som tar upp frågor om kulturlandskapet, skötsel och förvaltning

om av kultunniljöer och fomminnesområden, tillgängligheten till kultunnilom jöema eller turistiska aspekter.

Gränsen mellan brett upplagd

en mer byggnadsinventering, som också

innehåller rekommendationer i fråga kommunens om ställningstaganden

till kultunniljöfrågor enligt PBL, och ett kultunniljöprogram kan vara

flytande. De kommuner satsat ambitiöst på breda som mest byggnadsmventeringar har följaktligen ofta avstått från ett särskilt programarbete.

Förekomsten kultunninnesvärdsprogram

av år 1992 enligt Riksantikvarieämbetets register redovisas karta i bilaga 5 till betänkandet.

5 14-0320

Översiktsplaner och områdesbestämmelser

Inventeringama och innehåller i varierande utsträckning programmen

både faktaredovisningar kulturmiljön och ställningstaganden i beva-

om därför intresse hur resultaten från dessa unrandefrågor. Det är av stort i översiktsplanema eller när det gäller kultunnilderlag förs vidare e i kommunalt beslut ett antagande eller något jöprogrammen ett om -

motsvarande offentligt ställningstagande från kommunens sida.

slumpvis urval Översiktsplaner som Riksan-

En genomgång av ett av tikvarieämbetet har utfört indikerar tydligt att många kommuner undvi-

till hur de miljöer pekats ut i in-

ker att redovisa ställningstaganden som

venteringar och skall behandlas. Många kommuner skjuter såprogram

avgörande framåt i tiden. Anvisningar att fördjupningsstudier

dana om vanliga. Ofta områdesbestämmelser med förhöjd krävs är anges att skydd för kultunniljöerna krävs. Sådana områdesbestämmellovplikt till har dock kommit till stånd i mycket ringa utsträckning. ser

kommunernas kunskapsunderlag kultur-

Sammanfattningsvis är om mycket ojämt. Det finns kommuner medvetet och systemamiljön som byggt god kunskap värdefull bebyggelse och miljöer. tiskt upp en om Samtidigt det lätt brister. För stora delar landets yta även är att se av -

tried bebyggelse saknas inventeringar helt, vilket givetvis

den tätare e observeras inför önskemålet att kommunema skall kunna variera måste utsträckning. Totalinventeringar beskriver hela lovplikten i större som sällsynta, för miljöer och områden som

byggnadsbeståndet är även

utpekats såsom de mest värdefulla.

vanligaste inventeringsformen, den selektiva inventeringen, har i Den den ofta utförts metodiska brister. Äldre selektiva inventeden fonn idag ofta såsom föråldrade. Metoder och rutiner för

ringar uppfattas ajourhållning och uppdatering äldre inventeringar saknas.

av

tycks i hög utsträckning undvika att precisera ainbitio-

Kommunerna för sina kultunniljöer och sin värdefulla bebyggelse. Detta kan nerna tolkas konsekvens dels bristande underlag, dels en önskan att som en av

inte skapa låsningar för kommande planering.

slutsats allmänt kan dra är därför att det i många kom- Den som man finns diskrepans mellan det kommunen har för muner en ansvar som

kultunniljön, inom för sitt allmänna ansvar för planläggning och

ramen den kunskap kommunema förfogar över för att

byggande, och som

kunna fullgöra detta ansvar.

Jag återkommer under avsnitten 3.7.2 och 3.7.6 med

förslag till hur dessa brister skall kunna åtgärdas.

Tillståndsprövningen

Man torde kunna hävda att hänsynen till kultunniljön

har starkt stöd i

lagtext och förarbeten. Särskilt kommer detta till uttryck i bestämmel-

serna i 3 kap. PBL. Två färska regeringsrättsfall i

färgändringsfrågor,

kommenterade i tidskriften Planera Bygga Bo 293, kan ge viss anled-

ning att betvivla att rättstillämpningen tillräckligt beaktar

de signaler som utsändes redan i prop. 1979801149 med ändring i 38 §

byggnadsstadgan och som betonades ytterligare i förarbetena till

3 kap.1 och 10 PBL PBL-propositionen 479 fi.

s. Dessa fall rörde

estetiska avvägningar i modem bebyggelse. Vad

som inte nämns i tidskriften är att det går att leta exempel

upp att Regeringsrätten ställt sig på bevarande- eller anpassningssidan i andra liknande fall,

t.ex. i

fråga om ändring fönster RÅ 1986 ref 156, upptagande av av takkupor

RÅ 1991 ref 103 och byte av fasadmaterial RÅ 1979 2:46 och 1983

2:106. Om de fallen kan sammanfattningsvis

senare sägas att de kulturhistoriska intressena varit bättre identifierade. nog Om man anser att rättspraxis är för liberal eller för vacklande, finns

det i och för sig inget bättre justera lagtextema

sätt än att och göra nya, bättre förarbetsuttalanden. Men det svårt komma är att ifrån att de konkreta avgörandena ändå ibland kommer bli

att avvägningar mellan ett

visst, inte särskilt starkt bevarandeintresse och

fastighetsägarens inte alltid så tydliga, också svånnotsägbara men fastighetsekonomiska påstå-

enden. Man bör inte dra för stora växlar på de enstaka fallen, ens när

Regeringsrätten har avgjort dem. Det är

snarare summan av rättspraxis som är intressant. Det torde för närvarande inte finnas

tillräcklig grund

för att påstå att nuvarande praxis föranleder behov ett att ändra gällande

hänsynsregler i 3 kap. Det bör därvid observeras hittills

att mycket

fall, förts till högsta instans, som rört tillämpningen av PBL:s regler. Det är dock anmärkningsvärt Regeringsrätten i

att några av rättsfallen gjort

bedömningar i strid mot den antikvariska sakkunskapen.

Det är därför mycket angeläget att rättspraxis detta område framdeles följts upp av

berörda centrala myndigheter för

att se om PBL:s intentioner vinner genomslag.

den tidigare omnämnda studien bevarandeplaner i Älvsborgs

Av av

län framgår det vid tillämpningen ofta förekommer missuppfattningar

att

eller oklarheter i vad mån särskilda skyddsbestämmelser måste beslutas

för säkerställa t.ex. kulturhistoriskt värdefull miljö. Det synes vara

att en

planförfattare gäma vill samla de olika hänsynsregler

så att man som

erforderliga under särskild beteckning, skyddsbestäm-

som anses en

melser, bebyggelsemiljön i och för sig mycket väl skulle kunna

även om

vid tillståndsprövning med stöd bestämmelsema i 3 kap. skyddas en av och 10 PBL. Även de sålunda beslutade skyddsbestäm-

1 om

melsema många gånger kan harmlösa och uppenbart inte medför

vara

nämnvärda ekonomiska skador för fastighetsägaren, innebär

några beslutet i sig osäkerhet, eftersom ägaren kan väcka talan mot en kommunen inom två år från beslutet.

Mot denna bakgrund bör övervägas att införa ett nytt icke ersätt-

dessa i ekonomiska hänseenden hannlösa

ningsgillt begrepp som avser

återkommer till denna fråga under avsnitt 3.7.6.

hänsynsregler. Jag fråga bör uppmärksammas är den något bristande logi-

En annan som

i de nuvarande bestämmelsema. Särskilt åsyftas då det förhållandet

ken

kan utökas endast för sådana byggnader avses i att bygglovsplikten som

nämligen sådana som är särskilt värdefulla från histo- 3 kap. 12 § PBL,

kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som

risk,

i bebyggelseområde denna karaktär, ingår ett av riwiingslovsplikt kan införas även för minds.k. 3:12-byggnader, medan kvalificerade byggnader. I enskilda tillståndsärenden kan också riv-

re

för dessa mindre kvalificerade byggnader, medan rivningslov vägras

ningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser får införas enbart för får vidare införas enbart för

3zl2-byggnader. skyddsbestämmelser

3:12-byggnader, innebär inte något förbud att riva byggnadema.

men de nämnda bristema är det främst den sistnämnda som bör över- Av till, eftersom den också leder till oklarheter vid tillämpvägas att rätta

ningen ersättningsbestämmelsema. Jag återkommer till denna fråga

av under avsnitt 3.7 .6.

E rsättningsbestämmelsema

Såvitt bekant har till dags dato inte i något fall PBL:s ersättningsregler

domstol. l många planärenden och tillståndsärenden har

prövats av

emellertid regelsystemet utvärderats i första hand för att få ett under--

-

lagsmaterial för de diskussioner förts mellan kommunen och berörsom

da fastighetsägare. Det har också från fastighetsägare framförts precise-

rade ekonomiska krav i de fall skyddsbestämmelser och rivningsförbud

har diskuterats inte minst i de fall kommunen har varit fastighetsägare.

- Den kritik som har riktats mot ersättningsbestämmelsema torde i huvudsak avse två frågor. Dels många att reglerna år svårtolkade, anser

dels anser man att rättegångskostnadsreglema avhåller kommunema från

att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Svårtolkade regler

Till viss del kan kritiken bero att logiken i tillstånds- och ersättnings-

systemet inte är helt fulländad. Som nämnts kan det t.ex. förefalla ovan märkligt att bygglovsplikten kan utökas enbart för 3:l2-byggnader, medan rivningslovsplikt kan införas även för mindre kvalificerade byggnader. I enskilda tillståndsärenden kan också rivningslov för vägras dessa mindre kvalificerade byggnader, medan rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser får införas enbart för 3:l2øbyggnader. I de fall skyddsbestämmelser införs inte heller i vad mån de innefatvet man tar sådana krav ersättningsfritt kan ställas i varje enskilt tillsoin ståndsärende med stöd bestämmelsema i 3 kap. l2 av Härutöver har kritiken riktat sig på att ersättningsbestämmelsema i sig är svåra att förstå. Det kan det förhållandet får åberopa avse att man olika skador kan ha inträffat under nännaste tioårsperioden som

ackumuleringsregeln. Det kan också de svårigheter

avse som uppkommer då ekonomiska skador uppkommer både skyddsbestämmelav ser och rivningsförbud, eftersom olika skadetrösklar skall tillläinpas i dessa båda fall. Den sistnämnda svårigheten beror till stor del på vid riksatt man

dagsbehandlingen av PBL införde självständig möjlighet att

en ersättning enbart till följd skyddsbestämmelser och att skadeav en annan tröskel då skulle tillämpas än i de fall rivningsförbud infördes. l propositionen var skyddsbestämmelser nämligen formellt kopplade till rivett

ningsförbud så att rivningslov inte fick medges skyddsbestämmelser

om hade beslutats för viss byggnad. Den rätt till ersättning då följde en som av skyddsbestämmelsenia förutsågs kunna föranledas väsentligen det av

rivningsförbud som ingick i skyddsbestämmelsema PBL-proposi-

tionen 447. Ett eventuellt fördyrat underhåll till följd s. av

skyddsbestärmnelsema förutsattes i normalfallet kompenseras av att

fastighetens ekonomiska värde ökade genom att dess kulturvärde

bevarades.

Det finns också kritik inte specifikt avser de ovan nämnda

en som

systematiska frågorna allmänt hävdar att lagtexten i 14 kap.

utan mera

8 § är svårtillgänglig och just därför innebär att kommunerna inte vågar

använda PBL:s bevaranderegler det sätt var avsikten. Denna krisom

tik är emellertid mycket svår att göra något eftersom skadeståndsfrå-

i samband med inskränkningar i äganderätten av olika slag oftast är

gor

mycket komplicerade. Dessa frågor förenklas inte på något sätt med en

enklare lagtext.

Rättegângskostnadsregler

Kritik har i olika sammanhang framförts mot reglema om rättegångskostnader. Många företräder bevarandeintressen anser att reglerna som

är alltför förmånliga för fastighetsägaren. I praktiken anses de innebära

att kommunen alltid får stå för fastighetsägarens rättgångskostnader

denne förlorar målet. Denna kritik grundas på att expropriaäven om

tionslagens rättegångskostnadsregler i princip skall tillämpas i fråga om

mål enligt 14 kap. 8 § PBL. l vissa fall kan dock fastighetsägaren få bära

sina kostnader och i undantagsfall även kommunens 15 kap. 6 §.

egna

Kritikerna dock att skrivningama i förarbetena är så restriktiva att

menar

dessa möjligheter i praktiken inte kommer att tillämpas.

3.6 Den fysiska planeringens framtida uppgifter på miljöområdet

Allmänt

Frågan ökad miljöhänsyn är mångfasetterad. Till en del kan man

om

styra mot ökad hänsyn lagstiftning. Krav och restriktioner får

genom människor och företag att ändra beteende. En lämplig lokalisering av bostäder och arbetsplatser kan göra samhället effektivt och resurssnålt

och därmed miljöanpassat. Men förändringar hinder eller

mera genom

effektivitetskrav räcker inte för att uppnå en bärkraftig utveckling. Det

behov grundläggande attitydförändring, som framgår av tidigare

av en avsnitt, ställer andra krav:

Det behövs bättre kunskaper samband mellan samhällsaktiviteter - om och miljöeffekter. Kretsloppsanalys möjligheter att beskriva relatioger ner mellan samhällets ämnesomsättning och naturens fönnåga att hantera miljöpåverkan den. av

Det behövs bättre information gör kunskapema

- som tillgängliga för alla människor. Det behövs framför allt och bättre utbildning kan - mer som göra oss alla bättre skickade att tillgodogöra infonnationen och förvalta oss att naturresursema. Information och utbildning kan inte åstadkomma de nödvänensamt diga förändringama, de bildar basen för opinionsbildning, folkmen bildning och politiskt arbete. En grundläggande förändring i samhället kan bara ske de många individemas ändrade genom värderingar och beteenden. Bärkrañen förverkligas endast hos individen. Under tiden som denna förändring sker, bl.a. med hjälp målmedav vetna infonnations- och utbildningsinsatser, kan samhället genom olika åtgärder främja utvecklingen mot ökad bärkraft. Riokonferensens handlingsprogram Agenda 2l förtecknar de flesta, några förtjänar men att nämnas i detta sammanhang: En effektiv miljölagstiñning på både den nationella och intemationella nivån. Tillämpning av försiktighetsprincipen och principen att förorenaren - om betalar. Verksamma sakligt grundade mil jöavgifter. - men Resurser och kompetens för effektivt miljöarbete på olika nivåer. - Internationellt samarbete och internationella påtryckningar. - Målmedvetet arbete för att utrota fattigdomen i världen. - En helhetssyn på miljöfrågan kräver insatser inom många områden. Ett kraftfullt myndighetsarbete måste kombineras med omfattande utbildningsinsatser. Tvingande regler måste kombineras med olika fonner för frivilligt ansvarstagande. Begrepp verklighetsuppfattning, helsom hetssyn, etik och moral behöver också diskuteras tillsammans med att förståelsen utvecklas för kretslopp och energiomvandling. Miljöproblemen löses inte med att tillämpa teknik eller ny nya planeringsfonner, men de kan vara hjälp i arbetet att skapa visionen hur det bären om kraftiga samhället skall byggas. I vilken utsträckning kan då uppnå ökad man miljöhänsyn med planlagstiftning och fysisk planering Nästan all verksamhet i samhället på-

verkar markanvändningen. Den fysiska planeringen kan därför bli en

arbetet för bärkraftigt samhälle. Stora delar det

betydelsefull del i ett av nämnda utbildning, attitydpåverkan, ändrade konsumtionsmöns-

ovan -

och opinionsbildning ligger utanför det direkt kan styras fram

ter som -

med planlagstiftning. Indirekt kan dock värderingsprocesser startas gedet kunskapsunderlag tas fram i samband med planeringen och

nom som den samrådsprocess är knuten till den. Styrsystem med krav och som restriktioner ska naturligtvis utnyttjas, även elTektema är begränom sade.

planeringens traditionella arbetssätt att söka den lokali- Den fysiska fungerar bäst har naturligtvis också betydelse för hur miljö-

sering som hänsyn Man kan sammanfattningsvis tala direkta och indirekta tas. om

styrmedel i planeringen.

Till de direkta stynnedlen kan räknas att i den fysiska planeman ringen skall uppfylla olika krav på miljökvalitet, skydd av utpekade värdefulla områden, resurseffektiv markanvändningsstruktur och på been slutsunderlag måste tas fram. som Till de indirekta styrmedlen hör framför allt krav på samråds- och beslutsprocessens utformning och översiktsplanens koppling till annan

strategisk planering i kommunen. Samtliga dessa inslag finns med i gällande planlagstiftiiiiig. Diskussio-

bör därför koncentreras till hur stynnedlen i den fysiska planeringen

nen kan bli effektivare och ge bättre miljöhänsyn.

samhällsplanering och fysisk planering har oña olika

Begrepp som innebörd för olika aktörer. Det är därför angeläget att när något beröra de Olika idétraditioner, spår, finns och använder samma besom som med olika innebörd. Detta för att innebörden de planegrepp men av ringsbegrepp jag använder i fortsättningen inte ska missförstås. som

Fysisk planering .sIacispanering

Olika samhällen har så långt det går att spåra i historien försökt ordna

stadsbebyggelse för uppnå allmän ordningrättssäkerhet, hälsa och

att brandskydd. Ofta har estetiska ambitioner funnits med t.ex. för att även symbolisera makt, religiös tro etc. Stadsplaneringen har vid sidan av politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter också styrts genom den professionella kunskap och de värderingar stadsplanerare som yrkeskår

utvecklat.

Planering i denna bemärkelse handlar i hög utsträckning om att, med

politiska beslut, förutbestämma samhällets framtida utveckling genom

att avgöra hur mark och vatten skall användas i tid och rum. Planen är här mer eller mindre en direkt bild av den avsedda framtida

markanvändningen.

Fysisk planering hushållning med naturresurser

Med det moderna samhällets allt effektivare metoder att exploatera mark

och naturtillgångar har behovet att hushålla, dvs. använda de fysiska till-

gångarna genomtänkt, ökat under främst 1900-talet. Beslut som berör mark och vatten regleras i dag genom en rad lagar med olika bakgrund. Genom NRL har statsmakten sökt skapa en gemensam plattfonn för beslut om utnyttjandet av mark och vattentillgångar inklusive den byggda miljön. Planering handlar här inte om att direkt förutbestämma utnyttjandet av

mark och vattentillgångar utan att

kartlägga de önskemål som skilda verksamheter på lång sikt kan

-

komma att rikta mot mark- och vattentillgångar, läge och miljö,

ge erforderliga beslutskriterier awägningsregler, krav på beslutsunderlag för hushållningen med sådana naturresurser som är eller kan

väntas bli efterfrågade av skilda intressenter.

Planen är här ett beslutsunderlag, som rationaliserar den efterföljande

beslutsprocessen och gör framtida beslut i viss mån förutsebara utifrån

olika aktörers perspektiv.

Fysisk planering z kuniskaps-.vanmanstälning om förändrings-

processer i rummet

Med miljöproblemens förändring från verksamheters punktvisa utsläpp

-

till diffusa utsläpp sammanhängande med rörlighet och

konsumtionsmönster ökar behovet av att förstå sambanden mellan miljöförändringar globalt lokalt och livsmönster i det modema -

samhället se ovan avsnitt 3.3. All handling sker lokalt. Det är motivet

för lokalt Agenda 2l-arbete och här kan styrka hämtas i

planeringstraditionens tvärsektoriella och rumsligt orienterade.

kunskapssökningsmetod.

Vad gäller kretsloppstänkande och former för långsiktigt hållbar

sam- -

hällsutveckling finns en ännu outvecklad potential hos översiktlig sam-

-

hällsplanering att verka mobiliserande samt beskriva komplexa samband som tydliggör effekter av olika handlingsaltemativ, visar på genus loci, dvs. livskvaliteter hos platsen som sådan. Planen kan med andra 0rd bli en lokal uppslagsbok och kunskapskälla som mobiliserar och övertygar olika aktörer att handla miljöriktigt gesin konkretion och sin förmåga att visa goda framtidsaltemativ. nom De tre idétraditioner, som belysts ovan, har olika historiska utvecklingsmönster, olika aktörer och olika målgrupper. Direktiven för Planoch byggutredningen berör insatser inom samtliga spår. Det betyder att målet att utveckla den fysiska planeringen till ett instrument för förebyggande miljövård och för att främja utvecklingen mot ett kretsloppsanpassat samhälle kan kräva såväl lagändringar som metodutveckling; såväl brott mot planerings- och tillämpniiigstraditioner avläming som vidareutveckling och skärpt tillämpning inläniing; såväl ändrad syn på vad som är allmänt intresse som ökat ansvar inom ramen för enskilda intressen; såväl utvärderingar tillämpning nyskapande av kunav som skap FoU-insatser. Det samlande instrumentet inom PBL för att främja en uthållig samhällsutveckling är översiktsplanen. Den verkar som visas i Boverkets skrift Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Huvudrapport juni-92 samtidigt både inom stadsplanespåret och hushållningsspåret. Det första motsvaras generalplanetraditionen från 1947 års byggnadslag av och det andra av kommunöversiktstraditionen, som utvecklades utanför plan- och bygglagstiftningen under 1970-talet i anslutning till den fysiska riksplaneringen. Nu tillkommer Agendaâlespåret, som ännu saknar en färdig kunskapstradition och tillämpningsområde. Dessa tre idétraditioner är delvis oförenli ga: en kommunal plan, som behandlar en lämplig bebyggelseutveckling, ger riktlinjer för detaljplaneringen och lägger fast tillståndspliktens omfattning, ett beslutsunderlag, som redovisar de allmänna intressen som har rele- vans vid beslut oin förändringar av mark och vattenanvändningeii för alla NRL-anknutna lagar och som ger stöd för konsekvensanalyser, respektive

ett dokument som belyser de komplexa samband som råder kring mil-

jöproblematiken, de ekologiska systemen och staden som kulturell företeelse.

De kan förenas bara om man ser den kommunala översiktsplaneringen

som en långsiktig process, som successivt behandlar dessa olika spår

och lägger pusselbit till pusselbit i form fördjupningar och regionala

av perspektivstudier. För att kunna förstås i en planerings- och samrådsprocess som involverar kommuninvånama och andra aktörer behöver syftet

med den aktuella planprocessen ytterst tydligt.

vara

Att göra den översiktliga planeringen till för det lokala mil-

en arena

jöarbetet synes dock erbjuda en rad fördelar bl.a. genom den föreskrivna

sarnrådsprocessen med medborgarna och staten och genom de fonnella

och informella kopplingar finns mellan översiktsplanen och efter-

som följande beslut enligt såväl PBL lagstiñning. som annan

Man skall nämnts inte överskatta den fysiska planering-

- som ovan ens möjligheter att lösa miljöproblemen dess syfte är ändå i första -

hand att reglera markanvändning och bebyggelse. Miljöeñektema på

kort och medellång sikt är sannolikt betydligt större beslut och

genom

aktiviteter inom helt andra samhällsområden. Om planeringens betydelse

överskattas, kan det innebära att uppmärksamhet tas från andra områden där insatser snarast bör vidtas eller där insatser även i ett längre perspektiv kan ha större effekt på miljön.

Helt klart är dock att den fysiska planeringen i det längre perspektivet

har en central roll när det gäller att skapa och bevara en god och lång-

siktigt hållbar livsmiljö. I de följande avsnitten kommer jag min

att ge

syn på vilka ändringar och utvecklingsinsatser är erforderliga på

som detta område.

överväganden

3.7.1 Allmänt

Enligt mina direktiv skall jag pröva på vilket sätt regelsystemet för fy-

sisk planering bör ändras och förtydligas i syfte att främja långsiktigt

en

hållbar livsmiljö. Därvid uttalas bl.a. att behovet har ökat att kommu-

av

nerna samordnar olika infrastrukturinvesteringar och att sektorövergri-

pande och ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas.

Tunga investeringar som oña rör flera kommuner ställer allt större krav

på mellankommunal samverkan och på tidiga bedömningar olika ut-

av

byggnadsaltemativs påverkan miljön, på kulturvärden och på hus-

hållningen med mark- och vattenresursema. Vad gäller mer specifika

miljöfrågor pekas särskilt på behovet att värna parker och grönornråav den i våra tätorter samt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer. Vidare pekas bl.a. på problemen rörande den miljöpåverkan som komfrån byggnader och byggnadsmaterial. Jag skall också överväga hur mer medborgarnas insyn och inflytande på den fysiska planeringen kan stärkas. Mina direktiv, särskilt vad gäller ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen, ställer anspråk som ofrånkomligt måste innebära ökade arbetsinsatser för landets kommuner PBL fått det huvudsaklisom genom ga ansvaret för utformningen av miljön på lokal nivå. Samtidigt innehåller mina direktiv förväntningar om regelförändringar innebär avregleringar, minskningar den kommunala administrasom av tionen och ökat ansvarstagande för den enskilde. Förslag i dessa delar har jag såvitt bygglovsprocessen lämnat i mitt första delbetänavser kande SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet, där jag också av mer allmänt uttalat att utvecklingen gör det nödvändigt med en förskjutning samhällsinsatsema i byggprocessen från till tidiga skeden. av sena Mitt uppdrag innebär sammantaget att samhället med mindre eller i vart fall oförändrade resurser skall kunna lösa större uppgifter och genuint svårhanterliga problem på miljöområdet. Detta kan enligt min mening endast åstadkommas insatserna inom den fysiska planeringen konom centreras till verkligt väsentliga frågor. Det finns all anledning att tro att miljön som överlevnadsfråga samt de värden i den byggda miljön och natunniljön, skapar social och kulturell identitet, av de allra flesta som uppfattas sådana och tvingande frågor som bör hansom gemensamma teras genom offentliga beslut. Medan tex. byggnadstekniska frågor i större utsträckning bör kunna överlämnas till ett enskilt ansvarstagande. En sådan förskjutning mellan den offentliga och privata sfären är enligt min mening möjlig att åstadkomma med en förstärkt översiktlig pla-

neringMSom jag anfört i det föregående avsnittet 3,6 ser jag det också

naturligt att göra översiktsplanen till för det lokala miljösom en arena arbetet. Det är på denna nivå miljösambanden blir begripli ga för en som medborgardialog och de fonnella och informella kopplingarna till genom -eñerföljande beslut enligt såväl PBL som annan lagstiftning ges verktyg Tför att realisera intentionema. I mina direktiv betonas också att översiktsplanen har en nyckelroll när det gäller möjligheterna att främja en ökad miljöhänsyn genom en förebyggande fysisk planering. Med detta synsätt skulle översiktsplanen kunna utvecklas till

ett instrument för att bort sådana frågor lika väl kan hanterensa som ras av den enskilde, ett forum för att i demokratiskt reglerade fonner skapa en gemensam kunskap områdenas värden överblick över viktiga förhållanom samt en den anspråk och samband i miljön som har betydelse for efterföljande offentliga beslut t.ex. detaljplaner och byggtillstånd, vision långsiktigt hållbar utveckling i kommunen. - en av en Jag kommer i de följande avsnitten närmare redovisa mina överväganden framtida förstärkt översiktlig och regional planering, tillom en lämpningen miljökonsekvensbeskrivningar i ärenden enligt PBL samt av de särskilda insatser kan krävas såvitt avser tätortemas grönområsom den, kultunniljön samt återanvändning och återvinning av byggnadsmaterial. Dessförinnan vill jag dock här vissa andra övergripande ta upp målkonflikter i mitt uppdrag.

Den fysiska planeringen har jag anfört ovan avsnitt 3.6 många

som uppgifter och ofta diskuteras utan nämnare precisering. När nu som berättigade anspråk reses på att den fysiska planeringen skall ändra karaktär från ett instrument att reglera utvecklingsförlopp förändringar till ett instrument för att skydda och förvalta gemensamma värden och för att allmänt styra samhällsutvecklingen i bärkrañig riktning finns det anledning att erinra om PBL-lagstiñningens processuella gmndkaraktär, dvs. att reglera beslutsprocess så att resultatet av denna leder till en beslut brett kan uppfattas som legitima, även om det kan en ensom skild emot och vissa allmänna intressen inte kan tillgodoses fullt ut. I mina direktiv ligger att stärka vissa allmänna intressen utan att för den skull ändra lagens grundkaraktär. Det kan uttryckas så att lagens nuvarande rättsliga och politiska funktioner ska kompletteras med en funktion som grundas på resultatets kvalitet dvs. mer miljömedvetna resultat. För min del anser jag att detta bäst åstadkoinines, om de grundläggande materiella kraven på planer och beslut behåller en hög grad fasthet och att säkerställandet de nu fokuserade allmänna av av intressena tillgodoses förhöjda krav på redovisning i planer och genom redovisning det konkreta resultatet samrådsprocessen. På det av av sättet kan det heller inte råda någon tvekan om att andra viktiga allmärma intressen av t.ex. social karaktär som kommer till uttryck i 2 kap. PBL ligger fast. I NRL återfinns de grundläggande materiella reglema för hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Det finns här också

anledning att peka på förordningen 1993:191 tillämpningen om av NRL, som trädde i kraft den l juli 1993. I denna regleras ansvaret för den kunskapsförsörjning är nödvändig för att främja långsiktigt som en ekologisk, social och samhällsekonomisk god hushållning med våra mark-, vatten- och bebyggelsetillgångar. Jag att det är detta kunanser skapsförsörjningssystem kompletterat med ett lokalt perspektiv och bekräñat i en kommunal översiktsplan, i allt väsentligt tillsammans som med kraven på processen bör utgöra grunden för att säkerställa - en långsiktigt hållbar utveckling. Det ligger således både i kommunens och de statliga myndigheternas att utveckla kunskapsunderlaget och ansvar uppdatera det på grundval av de värderings- förändringar successivt som gör sig gällande. Det framgår av Boverkets utvärdering översiktsplanema av

Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Boverket, 1992 att kunskapsun-

derlaget stagnerat och inte längre motsvarar den dynamiska process som utvecklades under 1970- och 80-talen. En sådan dynamik måste återupprättas. Vad som är god hushållning och vad är hållbart i ett som långsiktigt perspektiv måste grundas på bästa möjliga aktuella kunskap. Med NRL-förordningen och de skärpta kraven på översiktsplanens aktualitet jag erforderlig, jag att god grund kan läggas som anser menar en för en välordnad där målen kan fonnuleras för framtida hållprocess en bar samhällsutveckling grundad på aktuell kunskap och framtagen i lokalt förankrade och demokratiska former.

3.7.2 En förstärkt och aktuell översiktsplanering

Förslag: I bestämmelsema om de allmänna intressen som skall beaktas vid bl.a. planläggning, införs krav på att planläggningen med beaktande befintliga värden skall främja ändamålsenlig samhällsstruktur från av en hushållningssynpunkt. Härigenom klargörs att den fysiska planeringen bör underordnas kraven på en miljöanpassad utveckling. Vidare betonas att de befintliga förutsättningar som finns bl.a. i den byggda miljön utgör värden bör tas till vara i den fysiska planeringen. som I syfte att få till stånd en ökad miljöhänsyn i den förebyggande fysiska

planeringen föreslås vidare en förstärkning av översiktsplaneringen ge-

bl.a. nom tydligare och utvidgade krav på översiktsplanens innehåll, bl.a. såvitt de allmänna intressena och övriga miljöförhållanden av betydelse avser samt konsekvenserna av större förändringar i mark- och vattenanvändningen, tydligare krav på redovisning av översiktsplanens syfte och innebörd, förstärkning medborgarintlytandet under samrådet, - en av krav på årlig uppföljning av översiktsplanens aktualitet, och tydligare krav på länsstyrelsen att ta till vara och samordna statens in- tressen samt att råd och förse kommunerna med relevant och aktuell ge kunskap för översiktsplaneringen. För att miljöfrågorna på ett framgångsrikt sätt skall kunna tas om hand i den översiktliga planeringen kommer att krävas betydande insatser på kunskapsuppbyggnad, forskning samt metod- och kompetensutveckling. Därvid föreslås bl.a. att Boverket och Lantmäteriverket ges i uppdrag att i ett gemensamt projekt utarbeta standards och metoder för ett ADB-stöd i fysisk planering GIS, geografiska infonnationssystem.

Inledning Jag har i tidigare avsnitt bl.a. avsnitt 3.3 redogjort för den nya inriktning krävs i miljöarbetet, bl.a. behovet av att försöka anpassa de som allt snabbare förändringama i samhället till naturens kretslopp, att minska energianvändningen, att i övrigt bidra till en effektiv och långsiktigt hållbar användning av gemensamma resurser samt att vända intresset från stora förändringar och exploatering av naturresursema till långsiktig hushållning och förvaltning det hittills byggt upp. En av grundläggande princip i dagens miljöarbete är att globala miljöförbättringar framförallt kan åstadkommas genom lokala beslut och lokalt age-

rande. Kommunema står inför utmaningen att senast år 1996 ha pånu börjat ett arbete med lokala handlingsprogram för hållbar utveckling, en s.k. lokala Agenda 21. Som uttalats i det föregående avsnittet jag det ser som naturligt och angeläget att den kommunala översiktsplanen kan användas som en del i det lokala miljöarbetet. Utredningens uppgift är enligt direktiven att pröva bl.a. PBL:s om krav på översiktsplanen i fråga fonner, innehåll och redovisning beom höver förändras för att tillgodose önskemålen ökad miljöhänsyn om en genom en förebyggande fysisk planering. Av mina överväganden i det föregående framgår att den fysiska planeringen har stora möjligheter, men också begränsningar, när det gäller att bidra till långsiktigt hållen bar utveckling. Det är enligt min mening främst genom förstärkning en av översiktsplaneringen som den fysiska planeringen kan medverka till att förebygga och lösa komplexa miljöproblem. Behovet förstärkning av av översiktsplaneringen bör diskuteras i förhållande till de olika funktioner som översiktsplanen kan fylla i kommunemas miljöarbete. Som jag har redovisat i avsnitt 3.6 kan den fysiska planeringen särskilt över- siktsplanen fylla tre olika funktioner i miljöarbetet; ett styrinstru- - som ment i fråga om bebyggelseutvecklingen, ett beslutsunderlag för som lokaliseringsprövniitg och som en kunskapssammanställning över skilda miljöfaktorer. Om kommunens beslut enligt PBL skall medverka till god och en långsiktigt hållbar livsmiljö, bör ökad vikt läggas vid översiktsplanen

som ett styrinstrument. Översiktsplanen ger möjlighet till helhetssyn

en som inte är möjlig vid prövning enskild detaljplan eller bygglovsav en ansökan. Härigenom kan den bidra till att styra bebyggelseutvecklingen i mer hållbar riktning, men också rationalisera efterföljande planläggning och tillståndsprövning.

Översiktsplanen förutsätts vidare vägledande för såväl kommu-

vara nens efterföljande beslut med stöd av PBL för andra myndigheters som beslut enligt övriga NRL-anknutna lagar. Denna uppgift hos översiktsplanen, som även framgår av 6 kap. l § NRL samt av förordningen 1993:191 om tillämpningen av NRL, är således en möjlighet för kommunen att påverka också andra myndigheters beslut redovisning genom av de allmänna intressen bör läggas till grund för prövningen. Plasom nen kan även ge vägledning genom redovisning avvägningar mellan av

motstående allmänna intressen, Översiktsplanen kan därigenom också

bidra till förutsebarhet för kommuninvånare, sakägare och andra inen

tressenter. Om kommunen vill att olika beslut om mark- och vattenanvändningen skall ske i överensstämmelse med kommunens syn på en hållbar utveckling, bör översiktsplanen således besked de olika ge om allmänna intressen gör sig gällande. Därvid är det angeläget såväl som att intressena beskrivs på ett nyanserat sätt att avvägning sker som mellan konkurrerande anspråk och värden. De kunskaper och fakta som redovisas i översiktsplanens olika delar kan också i andra avseenden användbara i det lokala miljöarbetet. vara Genom att i översiktsplanen ställa ett brett underlag med andra samman uppgifter om miljön, t.ex. i fråga miljökvaliteter, boendeförhållanden om och servicenivå, kan samband mellan skilda aspekter i livsmiljön beskri-

vas. Översiktsplaneringen kan dänned på ett mobiliserande sätt bidra till

att nya kunskaper och värderingar skapas, vilket är en förutsättning för att det lokala miljöarbetet skall bli framgångsrikt.

Erfarenheterna av defömra översiklsplanerna

översiktsplanens syften anges i PBL-propositionen s. 123

vara att med ledning PBL:s bestämmelser allmänna intressen av om ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen del i och förutsättning för den som en en övergripande, långsiktiga kommLmplaneringen, att redovisa behandlingen områden är riksintresse enligt av som av NRL särskilt som grund för samråd mellan staten och kommunen - om markanvändningen och tillstândsprövningen, att där det behövs, ge nännare riktlinjer för kommande planläggning, bebyggelsutveckling och andra mil jöförändringar, att ge kommuninvånare, sakägare och andra intressenter information om markanvändningen i stort samt inriktningen för avsedda miljöförändringar. En sådan översiktlig planläggning förutsättning anges som en för att statens inflytande på detaljplanemas utfonnning skulle kunna begränsas. Vidare anges att sådan planläggning måste ske i öppna och demokraen tiska fonner.

översiktsplanens betydelse vid tillämpningen av NRL berördes även i

propositionen med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. prop. 198586:3 s. 33 ff. Som en följd bl.a. samrådet mellan av kommunen och länsstyrelsen vid upprättandet översiktsplanen förutav

sattes översiktsplanen kunna utgöra ett bra instrument för att belysa

samhällets syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas vid framtida beslut mark- och vattentillgångama. I NRL infördes om

därför uttryckliga bestämmelser att varje myndighet som skall

om tillämpa NRL skall till att sådana planer enligt PBL finns tillgängliga i se

målet eller ärendet och att kommunen är skyldig att på begäran tillhan-

dahålla dessa nuvarande 6 kap. 1 §NRL.

Resultatet de första översiktsplanema har utvärderats och följts av

upp av myndigheter och forskningsinstitutioner.

Boverket har i rapporten Erfarenheterna av översiktsplanearbetet

Huvudrapport juni -92 beskrivit översiktsplaneläget våren 1992 och

analyserat inriktning och innehåll i de första översiktsplanema. Rapporten bygger på olika delstudier. Bl.a. har verket tillsammans med övriga berörda centrala myndigheter studerat de kommunomfattande över-

siktsplanema för 26 kommuner. Vidare har länsstyrelsema redovisat re-

gionala sammanställningar av översiktsplanema i respektive län. l juni

1992 publicerade Boverket också slutrapporten till en djupstudie av

PBL-systemets tillämpning i 20 kommuner. Djupstudien gjordes i sam-

verkan med bl.a Svenska Kommunförbundet och Näringslivets bygg-

nadsdelegation. Miljö- och naturresursdepartementet har remitterat Bo-

verkets Huvudrapport till ett 70-tal myndigheter, kommuner och organisationer.

I skriften Mark, politik och rätt Byggforskningsrådet 1992 redovisar

Hans Fog m.fl. studie över vilka förändringar PBL har fört med

en som

sig i 12 kommuner i olika delar landet. Studien omfattar analyser av

av plandokument, intervjuer med politiker och tjänstemän samt fallstudier, där bl.a. olika aktörers attityder kartlagts. Vid Statsvetenskapliga lnstutionen vid Umeå universitet bedrivs för

närvarande ett forskningsprojekt under ledning av professor Abdul

Khakee där översiktsplanearbetet i ett stort antal kommuner analyseras.

Forskningen inriktas framför allt hur planeringsprocessen bedrivits.

Plan- och byggutredningen har under hand tagit del av vissa resultat från

detta arbete.

Med stöd Byggforskningsrådet har Jan Burell och Anne Marie

av

Sörbergs studerat 15 Översiktsplaner i Dalama. Plandokumenten har

analyserats med avseende bl.a. sociala aspekter, såsom äldreomsorg,

samt de mindre samhällenas förutsättningar Studie Översiktsplaner i

av Dalarna, 1992.

Riksrevisionsverket hari granskningsrappoiten Staten och den fysiska planeringen, 1992, granskat länsstyrelsemas tillämpning PBL. Rapav porten berör främst länsstyrelsemas förutsättningar att företräda statens intressen i detaljplaneprocessen, berör även översiktsplanearbetet. men

Med utgångspunkt från ovannämnda rapporter och forskningsarbeten

kan några generella erfarenheter av den hittillsvarande översiktsplaneringen beskrivas: De första planerna omfattar i regel hela kommunen, flertalet - men kommuner redovisar sin avsikt att successivt arbeta med fördjupningar för delområden. Flertalet Översiktsplaner är markanväiidningsplaner med inriktning att redovisa större förändringar i mark- och vattenanvändningen. Mera sällan redovisas emellertid de överväganden ligger till grund för som olika förslag, t.ex. redovisning altemativ, analys konsekvenser elav av ler konflikter med motstående intressen. Samspelet med annan planering och andra kommunala verksamhe- ter är outvecklad. Det gäller t.ex. sociala frågor, såsom äldreomsorgen, och kommunens utvecklingsmöjligheter i ett regionalt perspektiv. Många Översiktsplaner redovisar ett relativt brett underlag all- - om männa intressen enligt NRL. Frågor har betydelse från miljösynsom punkt vattenområden, ekologiskt särskilt känsliga områden, grönstrukturñågor 1n.in. -har dock behandlats i begränsad omfattning.

översiktsplanema som uppvisar en stor variation i fråga

- - om redovisningen innehåller i regel ett omfattande material med underlag, kartor och beskrivningar. Planema är därför oña svåröverskådliga och otydliga. Till detta kommer otydliga beskrivningar planens skilda av syften. Arbetet med de första översiktsplanema har bidragit till for- - att nya mer för samverkan mellan stat och kommun har utvecklats. Dialogen om riksintressen enligt NRL har emellertid inte alltid fungerat på avsett sätt. Länsstyrelsema har vidare haft svårigheter att självständigt samordna de statli ga intressena i planeringen. Planeringsarbetet har bedrivits under skilda former i kommunenia. - Det har varit svårt att väcka intresse för översiktsplaneringen bland kommuninvånare. Det har även varit svårt att tillräcklig politisk en förankring under planprocessen.

Översiktsplanen har hittills fått liten genomslagskraft vid kommu-

beslut enligt PBL. Kopplingen till bygglovsprövningen är ofta dånens lig. Områdesbestämmelser har utnyttjats i liten omfattning.

Nya anspråk på översiktsplaneringen

Jag vill betona att jag i likhet med vad som framförts av flera kommu- och myndigheter i yttranden över Boverkets ovannämnda Huvudrapner port att det är först när det finns samlade erfarenheter av - anser tillämpningen de första översiktsplanema mer långtgående slutav som satser för översiktsplaneringen bör dras. Det finns alltså enligt min mening inte anledning att mot bakgrund de redovisade erfarenheav ovan terna föreslå några genomgripande förändringar av översiktsplanens roll

för tillämpningen av PBL och NRL. Översiktsplanearbetet bör kunna

utvecklas på det sätt som förutsattes i PBLzs förarbeten. Som jag tidigare har anfört är dock min bedömning att anspråken på översiktsplanen måste öka på grund dess nyckelroll när det gäller möjlighetema att av främja en ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. De ovan påtalade bristerna är därför något oroande och måste beaktas och läggas till grund för mina överväganden och förslag i det följande. Mot bakgrund de hittillsvarande erfarenheterna och de ökade anspråk på av översiktsplanen som föranleds av önskemålet om ökad miljöhänsyn, är det enligt min mening nödvändigt att översiktsplaneringen stärks och utvecklas i flera avseenden. Detta gäller såväl i fråga kraven på kunskapsunderlag och redovisning som i fråga om fonnema för planeringsprocessen. Kraven på översiktsplaneringen bör dock ökas utan att de grundläggande syftena i lagstiftningen ändras. Mina förslag utgår från att översiktsplanens karaktär av kommunalt handlingsprogam för markanvändningen skall utvecklas och utrymmet för anpassning till kommunala behov bibehållas. Jag föreslår vissa förändringar i fråga om: de materiella grundernaför bl. a. översiktsplaneringen, genom utvidgning och precisering bestämmelsema om de allmänna intres- - av sena, översiktsplanens redovisning. genom tydligare bestämmelser om översiktsplanens innehåll och bestämmelser om översiktsplanens syfte, förfarandet då översiktsplanen zzppräIas, genom

en utvidgning av samrådskretsen samt tydligare krav på samrådets syfte och innehåll och bestämmelser om årlig uppföljning av översiktsplanens aktualitet samt länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen, genom tydligare bestämmelser om länsstyrelsens uppgifter vid samrådet och bestämmelser om länsstyrelsens ansvar att fortlöpande fönnedla underlag om statens intressen. Bakgrunden till och innebörden av i mina förslag redovisas närmare i det följande.

Utvidgning och precisering av bestämmelserna om de allmänna

intressena

Översiktsplanen skall precisera och konkretisera de allmänna intressen

som anges i 2 kap. PBL, som genom hänvisning i 2 § även innefattar bestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL. Av avgörande betydelse är att de materiella grundema för översiktsplanens innehåll är tillräckligt tydliga och att underlag och kunskaper är anpassade till planeringsprocessen. Ökade krav på översiktsplanens innehåll med hänsyn till bl.a. miljömål bör därför enligt min mening i hög grad kunna tillgodoses genom att kraven i bestämmelserna allmänna intressen enligt 2 kap. PBL preciom seras.

Planläggning skall främja en ändamålsenlig samhällsstrtrktur från hushållningssynpunkt I 1 kap. 1 § PBL sedan den l juli 1993 att bestämmelsema anges om planläggning och byggande i lagen syftar till att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Vad detta nya synsätt innebär måste enligt min mening klargöras i bestämmelsema i 2 kap. i vilka redovisas de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. I nuvarande 2 kap. l § anges inledningsvis att planläggning skall främja från allmän synpunkt lämplig utveckling. Bestämmelsen inneen bär enligt förarbetena att långsiktiga och gemensamma intressen skall beaktas och tillvaratas, innebärande bl.a. krav på sammanjämkningar mellan intressen från olika sektorer i samhället PBL-propositionen s. 112. I paragrafen anges vidare att planläggning skall ge förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö.

Genom hänvisning i 2 § till NRL framgår även att en långsiktigt god hushållning med naturresurser skall främjas. Bestämmelsema ger i övrigt inga utgångspunkter till stöd för en mil-

jöanpassad fysisk planering. Av bestämmelsema bör enligt min mening

framgå att planläggning bör ske så att önskemålet om ändamålsenlighet i

samhällsbyggandet tillgodoses inom de ramar som natur och människor

sätter. Ett sådant synsätt innefattar framförallt krav på hushållning med

mark- och vattenområden, ett effektivt utnyttjande av ändliga naturresur-

ser, en kretsloppsanpassning av verksamheter samt en inriktning mot att underhålla och förvalta våra gemensamma resurser. Jag föreslår därför

att det i 2 kap. l § klargörs att planläggning skall ske så att den främjar

en ändamålsenlig samhällsxvlruklur frán hushállningssynpunkt. Med samhällsstruktur avses den struktur och den mark- och vattenan-

vändning som skapas genom mänsklig verksamhet. På den kommunom-

fattande nivån innefattas såväl bebyggelsestrukturen, vägnätet och

transportsystemet i övrigt som användningen av obebyggda mark- och

-

vattenområden, för jord- och skogsbruk och friluftsliv. I fråga om städer

och tätorter utgörs samhällsstrukturen den byggda miljön bebygav gelse, parker och andra grönområden, vägar och andra kommunikations-

leder samt övriga anläggningar och tekniska försörjningssystem.

Att planläggning och lokalisering av bebyggelse i övrigt skall främja

en ändamålsenlig dvs. en från allmän synpunkt lämplig och väl funge-

-

rande samhällsstruktur kan i och för sig tyckas självklart. Tillägget

-

från hushållningssynpunkt innebär dock ytterligare precisering,

en som inte har någon motsvarighet i den nuvarande bestämmelsen, dvs. att planläggningen skall underordnas kraven på en miljöanpassad utveck-

ling. Awägningen och sammanjämkningeii av skilda allmänna och en-

skilda intressen i planprocessen skall således göras med detta långsik-

tiga mål för ögonen. Detta synsätt ansluter till den hushällningsprincip

som föreslås gälla som en s.k. generell aktsamhetsregel i förslaget till

miljöbalk enligt Miljöskyddskommitténs huvudbetänkande SOU

1993:27. Denna princip föreslås innefatta såväl NRLts krav

på en re-

surssnål användning av naturresurser och ett effektivt utnyttjande av

ändliga naturresurser hänsyn till naturens kretslopp, dvs. krav på som

bl.a. återanvändning, återvinning och effektiv energianvändning.

En konsekvent tillämpning av ett sådant hushållningsbegrepp vid fy-

sisk planering innebär bl.a. krav på att mark- och vattenområden används effektivt, att byggnader och anläggningar lokaliseras så att trans-

portbehovet minimeras, att befintliga resurser och värden utnyttjas som en del i stadens kretslopp, t.ex. att utnyttja grönområden genom som recipienter för dagvatten. Samhällsstmkturen kommer på kort sikt inte att genomgå några större förändringar. Det svenska stadsbyggandet har efter en period av en stark expansion gått i en lugnare fas med inriktning mot förtätning och omvandling av befintliga miljöer. Möjligheterna att inom en rimlig tid åstadkomma en bärkrafti g samhällsstruktur kan därför förefalla små. I flera sammanhang, bl.a. i Storstadstrafikkommitténs slutbetänkande SOU 1990:16, har dock påvisats att även förhållandevis små successiva förändringar och ingrepp, särskilt om de är förenade med funktionsomvandling, kan ha stor betydelse för samhällsstrukturens möjligheter att utvecklas i bärkraftig riktning. Så kan t.ex. successiva tillskott av nya bostäder och arbetsplatser påverka resbehovet så att kollektivtrafikens förutsättningar påverkas. Vidare bör beaktas att etablering av stora anläggningar och verksamheter eller utbyggnad trafikleder kan få kataav lysatoreffekter i fonn behov följdinvesteringar och oförutsedd av av en bebyggelseutveckling. Omvandlingen av centrala stadskämor och en fortgående utglesning av arbetsplatsområden kan också få en avgörande betydelse för transportbehov och resmönster. Att ha en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushâllningssynpunkt ledstjäma för den fysissom ka planeringen fyller därför viktig funktion även i tider lågt fören av ändringsttyck. Det är vidare angeläget att inriktningen mot att förvalta och underhålden byggda miljön tydligt framgår de grundläggande bestämmelav serna om planläggning och byggande enligt PBL. Även i framtiden blir en av den fysiska planeringens huvuduppgiñer att med utgångspunkt i den existerande strukturen ta till värden och kvaliteteter i den vara byggda miljön. Det bör därför uttryckligen framgå av bestämmelsen att befintliga värden skall beaktas. Därigenom läggs grunden för ett synsätt, som innebär att befintliga förutsättningar är knutna till mark- och som vattenområden och den byggda miljön utgör värden bör tas till som vara och utvecklas i den fysiska planeringen, bl.a. för att vidmakthålla social och kulturell identitet. Ett sådant synsätt ligger också i hög grad i linje med kretsloppsprincipen. Såvitt behovet att slå vakt tätoravser av om temas grönstruktur återkommer jag till dessa frågor under avsnitt 3.7.5. Förslaget i denna del utgör även ett led i mina överväganden i fråga om

hävdandet kultunniljön i övrigt. Mina särskilda överväganden i denna av del behandlas under avsnitt 3.7.6. Nuvarande 2 kap. l § lyfter också fram de sociala aspekterna i plane-

ringen. Det är angeläget att dessa frågor också fortsättningsvis betonas i

de grundläggande bestämmelserna som underlag för diskussioner om hur

totalt sett god livsmiljö kan främjas den fysiska planeringen. en genom Planläggning skall enligt nuvarande bestämmelser ske så att den ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafikoch fritidsmiljö. I detta sammanhang vill jag erinra om beskrivningen av efterkrigstidens stadsbyggande i avsnitt 2.1. Utvecklingen av våra städer och tätorter har under många år kännetecknats hög grad av funkav en tionsuppdelning, dvs. indelning områden för olika funktioner en av bostäder, arbetsplatser, service etc. Denna utveckling, som har skett med stöd då rådande stadsbyggnadsideal, har tillsammans med ett allt av glesare och utspritt bebyggelsemönster och bilismens framväxt mer medverkat till försämringar av livsmiljön genom ökade transporter, ett ökat vardagsresande, ensidigt uppbyggda livsmiljöer samt en uppsplittring och utannning av människors vardagsmiljö. Uppräkningen i den nuvarande bestämmelsen kan mot denna bakgrund ge en felaktig signal. Jag anser därför att bestämmelsen i stället bör uttrycka målsättningen att planläggning skall förutsättningar för från social ge en synpunkt god livsmiljö. Härigenom betonas också den stora bredd av sociala faktorer som enligt PBL:s förarbeten skall beaktas vid planläggning, bl.a. motverkande segregation, jämställdhet mellan män av

och kvinnor, bams uppväxtvillkor, god ålderdom och tillgängligheten

en för handikappade PBL-propositionen s. l l2 Det kan i och för sig övervägas om inte bestämmelser om en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt i stället bör införas som en generell princip för alla beslut som rör mark- och vattenanvändningert, dvs. i en ny miljöbalks andra avdelning som enligt betänkandet SOU 1993:27 skall omfatta nuvarande bestämmelser i NRL. Med hänsyn till PBL:s syfte att reglera förändringar i den byggda miljön, anser jag dock att en sådan bestämmelse väl fyller sin plats även i PBL. Som jag tidigare har anfört syftar mitt förslag till att kommunema i översiktsplanen tydligare skall redovisa sin syn på hur en ändamålsenlig samhällsstruktur kan åstadkommas på sikt. Genom kopplingen mellan PBL och NRL och dänned mellan PBL och framtida miljöbalk - en samt NRL-förordningens krav på planer enligt PBL som beslutsunderlag

enligt min mening goda förutsättningar för att olika beslut om anges vändningen mark- och vattenområden skall ske med tillräcklig hänsyn av till önskemålet ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningsom en synpunkt.

Övriga bestämmelser i 2 kap.

Vad gäller övriga bestämmelser i 2 kap. PBL gör jag följande överväganden. Genom hänvisningen till NRL i 2 § klargörs att de grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL skall beaktas. Mot bakgrund av krapå långsiktigt god hushållning med naturresurser ger bestämmelven en skydd för såväl bevarande som exploatering av naturresursema. serna NRL:s grundläggande hushållningsbestämmelser och awägningsregler lägger således grunden för att kommunerna i sin fysiska planering skall behandla värden och anspråk på marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Enligt Boverkets .ovannämnda Huvudrappott har dock tillämpningen bestämmelserna i den kommunala planeringen inneburit vissa av svårigheter. Många Översiktsplaner saknar underlag och ställningstaganden i fråga viktiga hushållningsbestäininelser såsom ekologiskt särom skilt känsliga områden och stora opåverkade områden. Många remissinstanser instämmer i denna bedömning, men påtalar att detta främst hänger samman med bristande kunskaper och metoder. Bl.a. anges brister i samspelet mellan kommuner, länsstyrelsen och centrala verk vad gäller kunskapsförsörjningen. Boverket och flera andra myndigheter och kommuner anser vidare att vissa bestämmelser i NRL är otydliga. Bl.a. påtalas att innebörden i bestämmelsema om ekologiskt särskilt känsliga områden i 2 kap. 3 § NRL behöver klargöras, särskilt i förhållande till bestämmelsema i naturvärden. Vidare 6 § om områden med framhålls att bestämmelsema i 2 § stora opåverkade områden fått om dåligt genomslag i översiktsplaneringen. Enligt min mening är de påtalade bristema oroande. Om översiktsplainte behandlar de allmänna intressen som så långt möjligt skall nen skyddas vid planläggning och övriga beslut enligt PBL och övriga lagar är knutna till NRL, minskar förutsättningama för att olika lokalisesom ringsbeslut o.d. sker med tillräcklig hänsyn till olika anspråk och värden och till kraven på en långsiktigt god hushållning med naturresursema. Brister i översiktsplanema som hänger samman med oklarheter i fråga

154 SOU l994:36

om lagstiftningens innebörd motiverar enligt min mening att bestämmelsema ses över. Då en sådan översyn inte ingår i mitt uppdrag, avstår jag

från att lämna förslag i dessa avseenden. Mot bakgrund min uppgift

av

att belysa samordningen mellan PBL och lagstiftning i syfte att

annan värna parker och andra grönområden, föreslår jag emellertid vissa änd-

ringar i 2 kap. 6 § NRL. Detta förslag redovisas under avsnitt 3.7.5.

Bestämmelsema i 2 kap. 3 § PBL ger utgångspunkter för lokalisering

av bebyggelse. Bestämmelserna innebär bl.a. krav på hänsyn till de bo-

endes och övrigas hälsa och grundvattenförhållanden samt möjligheterna

att ordna trafik, Vattenförsörjning och avlopp och att förebygga vatten-

och luftföroreningar samt bullerstömingar. Vidare ställs krav på

en

lämplig lokalisering med hänsyn till energiförsörjning och energihus-

hållning. l 2 kap. 4 § ställs krav på hur utfonnningen bebyggelsemil-

av jön inom områden med sammanhållen bebyggelse skall ske med en

hänsyn till behovet av bl.a. skydd mot olyckshändelser, hushållning med

energi och vatten, god trafikmiljö samt förändringar och komplettering-

ar. Dessa bestämmelser ger enligt min mening i stort sett tillräcklig en

grund för att ställa vissa grundläggande krav miljöhänsyn vid plan-

läggning och byggande. Som jag senare kommer att redovisa avsnitt

3.7.5 anser jag emellertid att bestämmelsema i 4 § bör kompletteras

med bestämmelser om parker och andra grönområden.

Tydligare bestämmelser om översikIspanens innehåll

Bestämmelser om översiktsplanens innehåll återfinns i 4 kap. l Enligt första stycket skall redovisas allmänna intressen bör beaktas vid som

beslut om användningen mark- och vattenområden. Enligt andra

av stycket skall planen framgå grrunddragen i fråga den avsedda av om an-

vändningen av mark- och vattenområden samt i fråga om tillkomst, för-

ändring och bevarande av bebyggelse. Vidare skall planen redovisa hur

kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL.

Utgångspunktema för bestämmelserna enligt förarbetena

var

PBL-propositionen s. 128 f bl.a. att inte i det inledande skedet ställa

alltför höga krav på innehåll, utan låta kommunema bygga vidare pâ be-

fintligt material i de översiktliga planfonner som hade utvecklats vid si-

dan av reglema i den tidigare byggnadslagstiflningen. Vidare uttalas

bl.a. att planeringsbehovet varierar för skilda kommuner och att det finns

förutsättningar för en successiv förbättring av planläggningens arbetsme-

toder och planemas innehåll. Bestämmelsen har därför utfonnats

som en generell ram för det obligatoriska innehållet jfr a. prop. s. 528. Jag anser emellertid att önskemålen ökad miljöhänsyn i planeom en

ring och byggande motiverar precisa krav på översiktsplanens

nu mer

innehåll och redovisning. Samhällsutvecklingen, ökade kunskaper och

insikter om miljöproblemens komplexitet och sambanden mellan

om

miljöfrågor och markanvändning innebär att översiktsplanen tydligare

bör behandla dessa frågor.

De hittillsvarande erfarenheterna visar på stora variationer i fråga om

översiktsplanemas innehåll och redovisning. I den tidigare nämnda stu-

dien av Översiktsplaner i Dalarna redovisas att variationema hänger

samman med olikheter i fråga om kommunernas storlek, tätortsstruktu-

ren, kommunemas läge i regionen samt landskapet. Skilda planerings-

traditioner samt organisation och uppläggning arbetet är andra faktoav rer som kan förklara olikhetema. Boverket anser i sin ovannämnda Hu-

vudrapport att olikhetema i fråga innehåll och redovisning kan

om ge

upphov till svårigheter vid tillämpningen översiktsplanenVerket

av anser att de oprecisa kraven på innehåll bidrar till dessa svårigheter och

föreslår att vissa minimikrav på redovisningen ställs i allmänna råd.

upp

De myndigheter, organisationer mil. som har yttrat sig över Bover-

kets rapport instämmer i stort sett i Boverkets bedömning resultatet

av

av de första översiktsplanema. Från främst kommunalt håll betonas

emellertid att bestämmelsema om översiktplanens innehåll bör utfonnas

med stor hänsyn till planens karaktär av kommunalt handlingsprogram

och att kraven på innehåll och redovisning därför inte bör ändras.

Enligt min uppfattning bör en utveckling av översiktsplaneringens in-

nehåll ske främst med stöd av tydligare bestämmelser, utan att för den skull utrymmet för lokala variationer går förlorad. Jag vill vidare erinra

om att den obligatoriska översiktsplanen är förutsättning för be-

en gränsningar av statens inflytande och om planens betydelse för efterföl-

jande beslut enligt såväl PBL som annan lagstiftning knuten till NRL.

Översiktsplanens innehåll och redovisning måste mot även dessa

svara

förväntningar.

Jag föreslår därför att det i 4 kap. l § införs bestämmelser att

om översiktsplanen skall redovisa allmänna intressen enligt 2 kap. bör beaktas vid beslut som om mark- och vattenområden samt bebyggelse,

sådana övriga miljöförhållanden har betydelse för en långsik-

som

tigt god hushållning med naturresursema,

grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och

vattenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda mil-

jön,

konsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av

mark- och vattenområden,

hur kommunen avser att tillgodose

riksintressen enligt NRL grunddrag och riktlinjer i regionplan. - Allmänna intressen bör beaktas vid beslut mark- och vattenomsom om råden samt bebyggelse Den nuvarande bestämmelsen om redovisning av allmänna intressen i

översiktsplanen har fonnulerats som en övergripande bestämmelse till

de efterföljande preciserade kraven översiktsplanens innehåll i 4 mer kap. l § andra stycket, vilket kan ge intryck av att den inte har en själv-

ständig ställning. Enligt bl.a. Boverkets ovannämnda Huvudrapport in-

nehåller flertalet Översiktsplaner en relativt jämn och utförlig redovis-

ning av allmänna intressen. Mera sällan finns dock tydliga slutsatser eller ställningstaganden till de allmänna intressena i den antagna översiktsplanen. Verket och flera andra myndigheter har vidare pekat på brister och kunskapsluckor i frågor som rör miljö och hushållning med

naturresurser. Dels saknas ofta underlag om väsentliga sakfrågor och

företeelser. Dels är det underlag som har tagits fram i andra samman-

hang, t.ex. miljövårdsprogram, inte alltid anpassat till vad som behövs i

den fysiska planeringen. Också Hans Fog mfl. tar i sin skrift upp den

otydliga redovisningen av skilda allmänna intressen i de studerade över-

siktsplanema. Många kommuner sammanblandar underlaget om allmän-

na intressen med olika ställningstaganden. I främst de mindre kommu-

nerna redovisas olika sektorsintressen i särskilda bilagor utan egna överväganden och prioriteringar. Även i den tidigare nämnda studien av Översiktsplaner i Dalarna konstateras brister i fråga om underlag rörande

sociala frågor, såsom servicestruktur och boendeförhållanden, i olika

kommundelar och orter.

Erfarenheterna talar enligt min mening för att kommunema inte för-

mått leva upp till nuvarande bestämmelser om översiktsplanens redovisning av allmänna intressen. Det gäller främst att kommunema inte

dragit slutsatser från de kunskapsunderlag som tagits fram av såväl dem

själva statliga myndigheter. Vissa underlag har inte heller ännu som av sådan omfattning eller kvalitet att de kan utgöra stöd för olika ställningstaganden. Jag vill därvid särskilt nämna underlag beträffande kulturmiljön. Mina särskilda överväganden rörande underlag och ställningstaganden i översiktsplanen till kultunniljövärdena redovisas under avsnitt 3.7.6. Jag kommer i det följande att behandla frågan om ett mer aktivt stöd till kommunerna från bl.a. länsstyrelsen beträffande underlag och råd de allmänna intressena. Jag anser att bestämmelserna om de allom märma intressena bör tas i särskild punkt så att det klart framgår att en sådana intressen kommunen bör beaktas vid beslut om ansom anser vändningen inark- och vattenområden samt bebyggelse skall utgöra av del översiktsplanen. Ställningstagandena till de allmänna intresen av bör således framgå klart och utgöra en del av den samlade översena siktsplanen. Planeringen måste givetvis grundas på ett relevant och. brett underlag från olika sektorsprogram o.d. Detta underlag kan, såsom skett i flera Översiktsplaner, bifogas som särskilda bilagor eller förteckningar. Den beskrivna höjda ambitionsnivån vad gäller redovisning av de ovan allmämia intressena ökar betydelsen av en metodutveckling på området och av en systematisering av underlaget. I detta sammanhang vill jag peka på möjlighetema att hantera den stora kunskapsmängden med stöd ADB-teknik. Jag kommer senare i detta avsnitt att beskriva på vilket av sätt detta kan ske. Det sagda innebär att kraven på redovisning i översiktsplanen av de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL och dänned också de allmänna intressena enligt 2 och 3 kap. NRL ökar. Det är dock kommunen - som ytterst väljer omfattningen av redovisningen mot bakgrund av sitt allmänna ansvar att verka för en god byggnadskultur samt en god stadsoch landskapsmiljö samt kommunens önskan att påverka även andra myndigheters beslut.

Övriga miljöförhållanden av betydelse

Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL, inklusive bestämmelserna i NRL, är avsedda att säkerställa att planering och beslut enligt PBL och övriga NRL-anknutna lagar sker med hänsyn till mark- och vattenornrådenas förutsättningar och värden samt att bebyggelse lokaliseras och utformas med utgångspunkt från vissa grundläggande miljöhänsyn. Däremot ger bestämmelsema om de allmänna intressena inte grund för att frågor som rör miljötillståndet utifrån miljö- och häl-

soskyddsaspekter behandlas i översiktsplanen. Också önskemålen att skydda människorna, naturen och miljön i övrigt mot stömingar samt att vårda och förbättra miljötillståndet måste enligt min mening behandlas i översiktsplanen som grund för miljöanpassade beslut. Avgörande för att miljöhänsynen skall ökas är att besluten fattas med utgångspunkt från kunskaper och underlag miljösituationen. Jag tänom ker då i första hand på uppgifter miljöns tillstånd, känslighet och om kvaliteter och sådana faktorer beskriver människors hälsa och välsom befinnande. Grundläggande frågor därvid behöver beaktas är som exempelvis luftkvalitet, försumingsgrad, övergödning, förekomst markav föroreningar och bullerstömingar. Kunskap och underlag om miljöförhållandena i kommunen redovisas normalt i kommunens miljövårdsprogram. Programmen innehåller dock mera sällan geografiska eller områdesmriktade redovisningar. Enligt erfarenheter från bl.a. ett pågående samarbetsprojekt mellan Naturvårdsverket och Boverket ñnns det flera intressanta exempel, där kommunen genom redovisning i översiktsplanen, arbetar i riktning mot en ökad integration av miljöfrågor i den fysiska planeringen. Kunskap de om komplexa sambanden mellan hur mark- och vattenområden påverkas av belastningar från avlägsna föroreningskällor och den lokala användav ningen ger bl.a. möjligheter att åtgärda och förebygga stömingar och hindra överskridande kritiska belastningsgränser. Det kan t.ex. ske av genom att lokalisera bebyggelse och övri anläggningar med hänsyn till ga den samlade miljösituationen. Kunskapen i översiktsplanen miljösiom tuationen lokalt och regionalt kan vidare stöd till upprättande ge av handlingsprogram för miljöförbättringar i vilka den fysiska planeringen kan ingå som en integrerad del. Samtidigt visar de samlade erfarenheterna av de första översiktsplanema att det i regel varit svårt för kommunerna att åstadkomma ett samspel mellan kommunens miljö- och hälsoskyddsarbete och översiktsplaneringen. Enligt det pågående forskningsarbetet vid Umeå universitet har endast ett fåtal översiktsplaav

nerna samordnats med kommunens miljövårdsprogram e.d. Över hälf-

ten av de intervjuade planförfattama emellertid att arbetet med anser miljökonsekvensbeskrivningar borde samordnas med översiktsplanearbetet. Enligt Boverkets utvärdering Huvudrapporten har många kommuner analyserat miljöfrågoma i miljöprogram eller naturvårdsprogram, men slutsatser eller ställningstaganden har sällan redovisats i översiktsplanen.

Enligt min mening är det mycket angeläget att miljöfrågoma på ett tydligt sätt integreras i den fysiska planeringen. Detta är särskilt viktigt på den översiktliga nivån, där helheten och sambanden kan analyseras. Jag föreslår därför att bestärmnelsema i 4 kap. l § kompletteras med en bestämmelse om att översiktsplanen skall redovisa uppgifter miljöom förhållandena i kommunen. Med utgångspunkt från en sådan bestämmelse bör vissa grundläggande uppgiñer om miljösituationen miljökvaliteter, miljöpåverkande faktorer etc. -tas och diskuteras i tidiga skeden översiktsplaneupp av ringen. Det gäller i första hand sådana förutsättningar och egenskaper i fråga om miljötillståndet som kan innebära restriktioner eller begränsningar för olika förändringar eller som ställer särskilda krav på hänsyn vid olika åtgärder som rör mark- och vattenanvändningeii. Det kan t.ex. gälla luñkvaliteten, bullersituationen, miljöpåverkande anläggningar och riskområden olika slag. Även egenskaper kan ha betydelse för av som att åstadkomma kretsloppslösningar bör redovisas, t.ex. mark- och vattenområden som på grund sina egenskaper kan utnyttjas av som recipienter för lokalt dagvatten eller grönområden som har särskild betydelse för det lokala klimatet. Underlaget i fråga om miljöförhållandena kan nonnalt hämtas från miljövårdsprogram och inventeringer som beskriver miljösituationen i olika delar av kommunen. Det blir i många kommuner naturligt att underlaget utvecklas under planprocessen med stöd av bl.a. kompletterande underlagsmaterial från länsstyrelsen, t.ex. vad gäller nationella och regionala miljömål och regionala miljöprogram. Sammantaget bör den ovannämnda bestämmelsen enligt min mening ge en grund för att miljöaspektema tillmäts en ökad betydelse i de ställningstaganden och sammanvägningar som kommunen gör i översiktsplanen och i efterföljande beslut. l de fall miljöförhållandena på ett tydligt sätt vägs vid kommunens ställningstaganden till förändringar i användningen av inark- och vattenområden, kan planen ses som ett led i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar enligt NRL. En redovisning av miljöförhållandena i översiktsplanen kan även ge underlag för framtida miljökonsekvensebeskrivningar genom att avgränsa vissa områden med sammansatta miljöproblem eller ge utgångspunkter för frågor som behöver belysas särskilt.

Grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda miljön

Enligt nuvarande 4 kap. 1 § andra stycket l skall av översiktsplanen

framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och

vattenområden samt i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av

bebyggelse. De erfarenheter som har vunnits visar att tyngdpunkten i de första översiktsplanema ligger vid att redovisa grunddragen i den avsedda markanvändningen och bebyggelseutvecklingen i sådana övergri-

pande frågor som kan läggas till grund för kommunala beslut enligt PBL.

Däremot saknas ofta kommunens avsikter i fråga om kommunikations-

leder, stormarknader, sammanhängande grönområden och vattenområ-

den av betydelse. Vidare beskrivs mera sällan utgångspunkter eller principer för hur värden och kvaliteter i den befintliga miljön skall tas till vara och utvecklas. Den pågående forskningen vid Umeå universitet visar att endast 20 av 256 Översiktsplaner redovisar strategiska övervä-

ganden om den framtida utvecklingen i kommunen. Hans Fog mfl. kon-

staterar i sin skrift att översiktsplanema i regel ger dålig vägledning för

en förståelse av kommunemas strategier för förändring och bevarande.

Också i studien av Översiktsplaner i Dalama anses att planema ger dåligt

underlag för långsiktiga bedömningar av lokalisering av skilda verksam-

heter. De ovan redovisade erfarenheterna är givetvis oroande. Det är av

flera anledningar nödvändigrt att kommunen i översiktplanen redovisar

sina avsikter och strategier för den framtida mark- och vattenanvänd-

ningen. Detta är viktigt för att kommunen i öppna och demokratiska

former skall kunna styra utvecklingen i en mer hållbar riktning. Det tidi-

gare redovisade förslaget till ny lydelse av 2 kap. l § bör ge tydligare

anvisningar om vilka faktorer som bör beaktas vid ställningstaganden till

den framtida mark- och vattenanvändningeii och till bevarandet av be-

fintliga värden. Med en sådan grundläggande bestämmelse blir det mer

naturligt att förslagen sätts i relation till en långsiktigt lämplig samhälls-

struktur. Sådana överväganden förutsätter vidare att i ökad utman

sträckning i översiktsplaneprocessen diskuterar en totalt sett lämplig

mark- och vattenanvändning ur ett flertal aspekter bl.a. miljömässiga,

samhällsekonomiska och sociala. Det är angeläget att kommunen i översiktsplanen ger en samlad bild

av hur den byggda miljön enligt min definition även innefattar

- som grönstrukturen som helhet skall utvecklas och bevaras. Jag föreslår -

därför att bestämmelsema i 4 kap. 1 § kompletteras i detta avseende. I

övrigt har jag inte funnit skäl till någon ändring denna punkt. av

Konsekvensema avsedda större förändringar i av användningen av mark- och vattenområden

I mitt uppdrag ingår även att överväga kravet på om miljökonsekvensbe-

skrivningar skall utvidgas och generell ges en mer tillämpning i ärenden

enligt PBL. Mina överväganden och förslag i denna del redovisas under

avsnitt 3.7.4. Där framgår bl.a. PBL att utöver de uttryckliga kraven -

på miljökonsekvensebeskrivningar i vissa angivna fall har

ett inbyggt -

och generellt krav på breda konsekvensbeskrivningar

med avseende på

såväl miljökonsekvensema i inskränkt mer mening som sociala och

samhällsekonomiska konsekvenser. För undvika missförstånd att och för

att åstadkomma bättre koppling mellan PBL en och NRL föreslår jag att

det i PBL införs ett generellt krav på

miljökonsekvensbeskrivningar som

underlag för beslut rörande åtgärder med betydande miljöpåverkan.

Kraven på miljökonsekvensbeskiivningar skall liksom i

dag fonnellt

knytas till programskedet i detaljplaneringen, som enligt mitt förslag i

avsnitt 4.6 görs i huvudsak obligatoriskt. Dagens genomförandeinriktade

detaljplaner imiebär emellertid

att miljökonsekvensbeskrivningar också i

ett programskede kan komma för sent för kunna påverka att besluts-

processen på ett avgörande sätt. Arbetet med beskriva att miljökonsek-

vensema bör ske stegvis i processen, där det tidigt handlar om att mer

övergripande belysa alternativ i fråga lokalisering tänkta

om av åtgärder

och att däreñer successivt placering och anpassa utfonnning med hänsyn

till de krav kan ställas med stöd

som av miljökonsekvensbeskrivningen.

Översiktsplaneringen ger möjlighet att tidigt belysa altemativ i

fråga om

lokalisering och utformning, att belysa samband mellan olika delar av

kommunen och att redovisa konflikter mellan olika allmänna intressen

som grund för breda avvägningar inom för ramen målsättningen om en

god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Mot denna bakgrund anser jag att

det bör ställas ett uttryckligt krav det i att översiktsplanen skall

redovisas konsekvenserna avsedda av större förändringar.

Önskvärdheten redan av att på den översiktliga nivån kunna en samlad bild av miljökonsekvensema grund för som mer projektinriktade

miljökonsekvensbeskrivningar är också något har aktualiserats

som

inom EG-kommissionen.

Det är av flera skäl inte lämpligt att uttryckligen knyta dessa bestäm-

melser till miljökonsekvensbeskrivningar

enligt 5 kap. NRL. Kraven på

6 14-0320

enligt NRL har med delvis olika

särskilda miljökonsekvensbeskrivningar

främst olika NRL-anknutna lagar, och riktas då i reinnebörd förts i

till den vill genomföra exploatering. Översiktsplaneringen

gel som en utnyttjas för tidigt belysa konsekvenserna av såväl förslag bör kunna att

i fråga bebyggelseutveckling andra exploateringsåtgärder.

om som av

lämpligt att planeringen belyser förslag i fråga om väg-

Det är t.ex.

enligt väglagen, eller utbyggnader av jämvä-

sträckningar, som prövas

det i dag saknas regler för prövning lämpligheten. Bestäm-

gar, där av i översiktsplanen skulle därför

melser om miljökonsekvensbeskrivningar

leda till missförstånd och oklarheter. Bestämmelserna i PBL kunna de allmänna intressena i 2 kap. underlag för framförallt i fråga om - ger bredare konsekvensanalyser. Det blir t.ex. i översiktsplane-

betydligt

analysera de sociala och kommunalekonomiska efringen naturligt att

olika alternativ i fråga vägsträckningar, bl.a. möjlighe-

fekterna av om

tillfredsställande kollektivtrafik, upprätthålla service

tema att ordna en Även ekonomiska effekter i övrigt kan belysas, t.ex. effektema för m.m.

jord- och skogsbruket av bebyggelselokaliseringar.

vill betona den föreslagna bestämmelsen inte innebär krav Jag att konsekvensema skall utgöra särskild handling att redovisningen av en

eller särskild del översiktsplanen. Bestämmelsen syftar således till

en av översiktsplanen skall tydliggöra de olika bedömningar och avvägatt

ningar ligger till grund för olika ställningstaganden i fråga om större

som mark- och vattenanvändningeii. De hittillsvarande erfarförändringar av visar konsekvenser och avvägningar sällan redovisas i enheterna att översiktsplanen. Hans Fog mfl. i sin skrift att de Översiktsplaner anger genomgående saknar redovisning altersom har studerats nästan en av lösningar, konsekvensanalyser, kostnader, kvaliteter, konflikter nativa

slutliga val. l den pågående forskningen vid Umeå universitet kon-

och avvägningar motstående allmänna intressen saknas i 80 stateras att av planema. lnte minst för berörda kommuninvånare är det anprocent av motstående intressen, grunderna för olika avvägningar och geläget att konsekvensema olika alternativ redovisas tydligt under hela planproav förändringar diskuteras. Redovisningen i den antagna cessen då större

naturligtvis variera, främst beroende i översiktsplanen kommer att utsträckning planen skall läggas till grund för efterföljande plan-

vilken beslut. de fall planen skall utgöra ett led i miljökonse-

läggning och I en kvensbeskrivning enligt 5 kap. l8 § PBL bör självfallet redovisningen

till de krav följer bestämmelsema i NRL och i förordanpassas som av

ningen 1991:738 om miljökonsekvensbeskrivningar. 1 andra fall,

t.ex. då kommunen ställningstaganden i genom översiktsplanen vill påverka andra myndigheters planering eller beslut, kan konsekvensanalysen vara övergripande och utmynna i önskemål och utgångspunkter för den mil-

jökonsekvensbeskrivning som skall upprättas enligt lagstiftning.

annan Därvid kan även indirekta konsekvenser beskrivas, t.ex. påverkan på

bebyggelseutvecklingen och erforderliga följdinvesteringar.

Hur kommunen att tillgodose riksintressen avser samt grunddrag och riktlinjer i regionplan

Ett av huvudsyftena med PBL:s krav på kommunomfattande en översiktsplan var att kommunen i planen skall klargöra hur områden av riksintresse enligt NRL skall användas. Av planen skall enligt nuvarande 4 kap. 1 § andra stycket 2 framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressena. Länsstyrelsen har det getts huvudsakliga ansvaret att företräda staten i dessa avseenden och skall enligt 4 kap. 5 § under samrådet verka för att riksintressena tillgodoses. Av länsstyrelsens granskningsyttrande, som enligt bestämmelserna i 2 § skall fogas till den antagna planen, skall enligt 9 § framgå förslaget inte tillgodoser riksinom

tressen. Översiktsplanen var som tidigare nämnts förutsättningarna

en av för decentraliseringen beslutsansvaret enligt PBL till av kommunema och utgångspunkten att stat och kommun i var översiktsplaneringen skall komma överens hur riksintressena skall om tillgodoses. Enligt Boverkets ovannämnda Huvudrapport har såväl statliga myndigheter soin kommunen fokuserat intresset i de första översiktsplanema på riksintressena. Planema kan ändock inte alltid ses som ett resultat av den avsedda dialogen mellan stat och kommun, utan har tenderat att bli enbart sammanställningar centrala statliga myndigheters av anspråk. Såväl Boverket som flera de remissinstanser har av som yttrat sig över verkets rapport att det finns oklarheter anser stora i fråga om fonnema för hur riksintressen läggs fast och hanteras i den kommunala översiktsplaneringen. I Riksrevisionsverkets föreslås fonnema rapport att för hur riksintressena fonnuleras ses över.

Bestämmelsema i förordningen 1993:191

om tillämpningen av NRL är bl.a. avsedda att undanröja de påtalade bristerna. ovan Förordningen klargör hur anspråk från centrala verk i fråga områden om av riksintresse skall hanteras, bl.a. länsstyrelsens företräda ansvar att statens intressen 3 §. Jag finner därför inte skäl till förändringar i PBL i dessa avse-

översiktsplanens funktion överenskommelse enden, utan anser att som och kommun riksintressena bör bestå och vidareutveckmellan stat om

las. jag det finns skäl att komplettera bestämmelserna Däremot anser att

med hänsyn till min uppgift över formerna för regionplanering en-

att se

jfr avsnitt 3.7.3. Regionplanen skall enligt bestämmelserna i 7

ligt PBL

till ledning för beslut Översiktsplaner, detaljplaner och

kap. 4 § tjäna om områdesbestämmelser. Boverket har i sin förstudie storstädemas om

1992 pekat på regionplanens oklara roll i miljö Storstadsuppdraget,

till efterföljande beslut enligt PBL. Framförallt finns enligt förhållande oklarheter i fråga i vilken utsträckning antagen regionplan verket om en

grund för länsstyrelsens uppgift att tolka vad som är en

kan utgöra mellankommunal samordning bakgrund bl.a. bestäminellämplig mot av kap. och 4 kap. 9 Enligt min mening bör regionplanens sema i 12 l § avseenden stärkas för att målet ökad miljöstyrverkan i dessa om en i skall uppnås. l 4 kap. l § bör därför införas krav på

hänsyn planeringen

översiktsplanen skall redovisa hur kommunen avser att tillgodose att

och riktlinjer i gällande regionplan. Jag att återkomma grunddrag avser

i mitt slutbetänkande, där jag bl.a. skall redovisa mina till denna fråga övriga överväganden i fråga den statliga kontrollen. om sammanhang vill jag peka möjligheten att vid behov införa I detta på översiktsplanen skall redovisa också vissa övriga statliga inkrav att där förs över till komunema. Jag vill emellertid betona tressen, ansvaret

ytterligare krav att översiktsplanen skall redovisa hur statliga in-

att skall tillgodoses måste ske inom för översiktsplanens tressen ramen bakgrund uppgiften att vägledning för beslut räckvidd, dvs. mot av ge mark- och vattenanvändningeii. Endast sådana frågor som bör uppom vid beslut mark- och vattenområden bör således märksammas som rör kunna komma i fråga. Det kan t.ex. under vissa förutsättningar vara

nationellt fastlagda krav i fråga iniljökvaliteter blir före-

tänkbart att om för behandling i översiktsplaneringen på motsvarande sätt som mål

riksintressen enligt NRL. Det kan gälla gränsvärden i fråga om högsta

bullemivåer eller lägsta godtagbara luftkvalitet, som läggs acceptabla riksdagen eller regeringen för att uppfylla intemationella över-

fast av enskommelser eller för uppnå nationella mål. En förutsättning för att att

sådana miljökvalitetskrav skall kunna behandlas i den fysiska planering-

de gränsvärden eller riktvärden i fråga om

en på detta sätt är att avser

tillstånd kan knytas till geografiska områden och bli föremål

miljöns som

för avvägningar mot andra intressen och företeelser i den fysiska planeringen. Det är inte lämpligt att i den översiktliga fysiska planeringen behandla bindande krav eller i form absoluta nonner, t.ex. av skyddsavstånd. l betänkandet SOU 1993:27 Miljöbalk föreslås ett system med bindande s.k. miljökvalitetsnonner. Plan- och byggutredningen har i sitt yttrande över miljöbalksförslaget framfört generellt att bindande nonner i fråga vissa miljökvaliteter i den fysiska planeringom en kan leda till avvägningar är olämpliga från andra aspekter som som

rör en god livsmiljö. Bindande måste dock, de införs, själv-

nonner om klart beaktas i planeringen och redovisas i underlaget för översiktsplanen som en planeringsförutsättning. Mot denna bakgrund bör därman för enligt min mening i stor utsträckning använda riktlinjer för miljökvalitet som planeringsverktyg för kommunema och ledning för som statens tillsyn i stället för generellt bindande Sådana riktlinjer nonner. kan omsättas och till regionala förutsättningar i länsstyrelsens anpassas arbete med strategier för regionala miljöanalyser till grund för behandling bl.a. i kommunens översiktsplan.

Bestämmelser syftet med översiklxrpanen om

Inledande bestämmelser översiktsplanen om Önskemålen ökad miljöhänsyn i om översiktsplaneringen gör sig således gällande på olika sätt inom för planens olika funktioner. De ramen ovan föreslagna förändringama rörande kraven på översiktsplanens innehåll m.m. syñar till att stärka översiktsplanens möjligheter fungera i sina att olika uppgifter. Det är emellertid angeläget att redan de inledande bestämmelsema i l kap. 3 § PBL fullständigt beskriver översiktsplamer nens uppgift att ge vägledning för beslut användningen mark- och om av vattenområden samt utveckling och bevarande den byggda milom av jön. Jag föreslår därför att paragrafen ändras i detta avseende.

Krav på redovisning av syfte och innebörd

Med ovan föreslagna förändringar översiktsplanensinriktning och

om uppgifter i miljöarbetet läggs enligt min mening grunden för fören stärkning av planens användbarhet i detta avseende. Samtidigt kan utvecklingen innebära att alltfler Översiktsplaner får ett vidare användningsområde som ett strategiskt handlingsprogram i traditionella

kommunala markanvändningsfrågor och som ett redskap i det lokala hållbar utveckling. arbetet för en Boverket har i sin ovannämnda Huvudrapport framfört att kraven på den första generationen Översiktsplaner delvis är oförenliga och att det ibland har varit svårt att välja inriktning och tyngdpunkt i planeringen. Dessa förhållanden har enligt verket ibland lett till att översiktsplanedokumenten har låg användbarhet såväl beslutsunderlag som i andra som funktioner. Hans Fog m.fl i sin skrift att flertalet Översiktsplaner är anger oöverskådliga. Bristema består bl.a. i otydliga kartbeskrivningar och

svårigheter skilja ut ställningstaganden från bakgmndsmaterial. Enligt

att den pågående forskningen vid Umeå universitet är endast var tionde plan tillräckligt tydlig för att den skall begriplig för nonnal anses en svensk. Mycket talar för att många kommuner i det fortsatta översiktsplanearbetet kommer att variera syftet och stegvis också utvidga översiktsplafunktion fördjupningar olika slag. Denna utveckling nens genom av kommer i ännu högre grad att ställa krav på tydlighet i fråga om planens syfte och innehåll. Med hänsyn härtill och med beaktande de hittillsav varande erfarenhetema, finns det enligt min mening skäl att i 4 kap. 2 § införa krav på att innebörden och syftet med översiktsplanens skilda delar skall kunna utläsas utan svårighet. En bättre redovisning av översiktsplanens syfte kan, förutom att öka användbarheten vid tillämpningen, även öka intresset för planeringen och därmed underlätta såväl

medborgarinflytandet som de politiska ställningstagandena. l detta sam-

manhang är det även viktigt att peka behovet ett tydligare åskådav liggörande planens innehåll och Linderlag. .lag återkommer till denna av fråga senare i detta avsnitt.

Utvidgning .samraclvkre.sen sam tydligare krav pa .samradel.s .syfte av och innehåll

Enligt mina direktiv skall jag överväga möjligheterna att stärka inedborgarinflytandet i den fysiska planeringen. Därvid pekas särskilt på värdet

medborgarna kommer tidigt i planeringsprocessen, t.ex. i ett

av att

utvecklat programstadium till detaljplan eller i arbetet med en för-

en djupning översiktsplanen. Mina samlade överväganden i fråga om av formerna för medborgarinflytande redovisas under avsnitt Med tanke på översiktsplaneringens betydelse i sammanhanget bör frågan emellertid även behandlas här.

Väl utvecklade fonner för insyn och inflytande från olika intressenter är av avgörande betydelse för att översiktsplanen skall kunna förstärkas och utvecklas till för frågor människors livsmiljö. Samrådet en arena om med statliga myndigheter, intresseorganisationer och allmänhet kan i hög grad medverka i uppbyggnaden kunskaper och tillföra sådant underav lag som bidrar till att översiktsplanens olika delar får bättre föranken ring och kvalitet som beslutsunderlag. Detta gäller inte minst i fråga om olika allmänna intressen och sådana övriga lokala miljöförhållanden som har betydelse. Samrådet syftar även till att redovisa och diskuterat olika förslag om förändringar mark- och vattenanvändningen. En av öppen process som ger utrymme för såväl insyn påverkan i ett tidigt som skede kan därigenom underlätta efterföljande planläggning och beslut. Önskemålen aktivare om ett medborgarinflytande i översiktsplaneringen gör sig framförallt gällande i fråga planeringen för kommunom delar och tätorter eller för stadsdelar. Erfarenheterna talar för det att är på dessa nivåer invånarnas kunskaper och intresse för som planeringen bäst kan tas till Möjlighetema identifiera vara. att möjligheter och problem är naturligtvis större i fråga den nännilom egna jönvardagsmiljön. Samrådet kan här bidra till att kartlägga värden och miljöförhållanden och beskriva lokala utvecklingsmöjligheter. Med den inriktning mot förnyelse och förvaltning den byggda miljön jag av som ser framför mig kommer allt större intresse riktas att mot översiktlig

planering för tätortsområden. översiktsplaneringen underlag för att

ger diskutera samband mellan olika delar tätort. Behoven överblick av en av och helhetsbild översiktsplaneringen har ökat genom även som en följd av de allt mindre och genomförandeinriktade detaljplanema. De hittillsvarande erfarenhetema visar att det i regel har varit svårt att väcka intresse och i den kommunomfattande engagemang översiktsplaneringen. PBL:s syfte att se samrådet del i kunskapsuppbyggnasom en den har haft svårt att genomslag. l de intervjuer skett inom som ramen för den pågående forskningen vid Umeå universitet anger 80 procent av planförfattama att de synpunkter framförts allmänheten varit som av ointressanta eller saknat relevans. Hans Fog m.fl. konstaterar att de intervjuade tjänstemännen och politikema i l2 kommuner i första hand nämner kommunemas förvaltningar målgrupp för som översiktsplaneringen. Först i tredje hand nämns allmänheten. Forskama konstaterar vidare att endast två kommuner i sina samrådsredogörelser och tar upp behandlar andra frågor än detaljanmärkningar. Å andra sidan har flera

kommuner gjort intressanta försök i syfte att berörda kommunengagera

invånare i den översiktliga planeringen. Bl.a. har några kommuner på

olika inbjudit intresseorganisationer, berörda kommuninvånare m.fl.

sätt aktivt medverka i arbetet med att utveckla kunskapsunderlaget. att Samrådet rörande översiktsplanen syftar enligt 4 kap. 4 § till ett utbyinformation och synpunkter. Resultatet samrådet och förslag te av av med anledning de synpunkter har framförts skall redovisas i en av som Samrådsredogörelse. I 3 § att kommunen skall samråda med länsanges styrelsen regionplaneorgan och kommuner berörs förslaget. samt som av Andra har väsentligt intresse förslaget skall beredas tillfälle som ett av till samråd. Det enligt min mening största vikt att PBL:s regler om samrådet är av översiktsplaneringen tydligt speglar samrådets syfte, fonner och innei håll. Jag samrådets skilda syften att fördjupa kunskapsunderanser att och möjlighet till insyn och påverkan bör framgå belaget att ge - av stämmelsema. Vidare bör det klart framgå att såväl myndigheter och sammanslutningar enskilda har ett väsentligt intresse förslasom som av skall beredas tillfälle till samråd. Därigenom görs tydligt att samråd get bör ske med vidare krets berörda. Bl.a. med hänsyn till mina fören av slag i avsnitten 4.5 och 46, enligt vilka behandlingen i översiktsplanen

avgörande för fonnema för detaljplanläggningen, är det nödvändigt

är med bredare samrådskrets. Slutligen bör i bestämmelsema om samen rådsredogörelsen klarläggas i princip alla synpunkter även sådana att inte direkt berör översiktsplaneringen bör redovisas och kommensom -

Därigenom läggs grunden för att de lämnar synpunkter skall

teras. som få uppfattning på vilket sätt samrådet påverkar kommunens plaen om nering eller tas om hand på annat sätt.

Sammanfattningsvis syftar mina ovannämnda förslag till att betona

samrådets syfte och höja dess kvalitet. I det följande kommer jag också lämna förslag syftar till att utvidga och tydliggöra länsstyrelsens att som vid samrådet. Detta innebär totalt sett förskjutning av beredansvar en ningsarbetet rörande översiktplanen från till tidiga skeden, där sena

till påverkan Mot denna bakgrund bör enligt möjligheten är som störst.

min mening den i 4 kap. 6 § stadgade Litställningstiden minst två måom

nader kunna förkortas till månad utan att för den skull medborgarin-

en

flytandet påverkas negativt. Efter det den första generationen

att nu kommunomfattande Översiktsplaner tagits fram i landets samtliga kom-

kan det förväntas att översiktsplanearbetet framdeles kommer att

muner,

inriktas på successiva revideringar och fördjupningar såväl skalmässigt på tätortsnivå som teinatiskt, bl.a. rörande skilda miljöförhållandeir. Det är mycket angeläget att översiktsplanema kan hållas aktuella på detta sätt, bl.a för att sätta de i dag små och gemomförandeinriktade detaljplanema i ett större sammanhang, där medborgardialogen är meningsfull. Jag föreslår därför i det följande också att kommunen varje år skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Även mot denna bakgrund är det rimligt med en förkortning av den lagstadgade minimitiden för utställning så att en omprövning av översiktsplanen verkligen kommer till stånd innan detaljplanering sker. Det bör dock observeras att det är fråga om en minimitid. För mer omfattande ändringar av en översiktsplan bör kommunen givetvis bestämma en längre Litställningstid.

Bestämmelser om årlig zippföüning av ÖVCI.SiI.S'D/CII7CI7.S' aktualitet Enligt bestämmelserna i l kap. 3 § skall varje kommun ha en aktuell

översiktsplan. Kravet aktualitet motiverades av de skilda uppgifter

beslutsunderlag, infonnationsdokument som översiktsplanen som mm. har getts enligt PBL och NRL. l förarbetena anförs bl.a. att tidigare erfarenheter hade visat på stora olägenheter av att kommunerna låter planerna successivt bli föråldrade PBL-propositionen s. 462. Dåvarande departementschefen anförde vidare att kravet på aktualitet innebär att översiktsplanen skall utgöra en sammanställning och redovisning av resultatet av den kontinuerligt bedrivna översiktsplaneringen inom kommunen. Behovet av revideringar beror enligt departementschefen bl.a. på

samhällsutvecklingen i stort, ändrade förutsättningar i kommunen

samt på översiktsplanens nytta som infonnationsmaterial och underlag för beslut. Vidare uttalas att aktualitetskravet gör att bestämmelser om giltighetstid eller omprövning av översiktsplanen blir överflödiga. I denna fråga anförs följande:

Med det informationsvärde och den tyngd som bör tillmätas översiktsplanen som underlag för olika beslut om användningen av mark och vatten, bör det ligga i kommunens eget intresse att den hålls aktuell ..Till följd av planens uppgift att också behandla frågor om riksintressen bör aktualiteten tas upp i det löpande samrådet mellan kommunen och länsstyrelsen. Det är kommunen själv avgör som om översiktsplanen är aktuell. Jag föreställer mig att det kan finnas skäl för kommunfullmäktige att i början av varje mandatperiod eller minst

varannan period, dvs. vart sjätte år, ta upp översiktsplanen till en helhetsbedömning och därvid fatta beslut som ger översiktsplanen föreskriven aktualitet.

Jag anser inte att det finns skäl att ändra på den ovan angivna principen ligger till grund för bestämmelsema översiktsplanens aksoin om

tualitet. Översiktsplaneringen bör även fortsättningsvis bedrivas som en

kontinuerlig process. Planeringen kommer att bedrivas med olika inriktning och intensitet från tid till annan och i olika områden. Mot bakgrund av nya förutsättningar och värderingar kan normalt förväntas att planen

successivt blir föremål för revideringar och fördjupningar. Översiktspla-

nens karaktär av ett i första hand kommunalt handlingsprogram för användningen mark- och vattenområden innebär att kommunen själv av bör avgöra vid vilka tillfällen översiktsplaneringen till heltas upp en hetsbedömning. Genom redovisning av allmänna intressen och ställningstaganden i översiktsplanen kan kommunen påverka sådan tillståndsprövning som sker med stöd av NRL. Jag delar därför bedöinningen att det bör ligga i kommunens eget intresse att skaffa sig ett bättre inflytande över andra myndigheters beslut genom att hålla översiktsplanen aktuell. Som jag har redovisat tidigare kommer samhällsutvecklingen att ge översiktsplaneringen en rad nya uppgifter i framtiden samtidigt som planeringsförutsättningarna kan förväntas förändras i en allt snabbare takt. Mina förslag om översiktsplanens innehåll syftar bl.a. till att öka beredskapen för att möta oförutsedda anspråk. Avgörande för att aktualitetskravet skall kunna uppfyllas är emellertid att nytt underlag och kunnya skaper kontinuerligt tillförs kommunens översiktsplaneprocess. Inte minst anspråk och underlag från centrala statliga sektorsmyndigheter måste snarast möjligt förmedlas till berörda kommuner för bedömning

av hur ställningstagandena i översiktsplanen påverkas. Som framgår bå-

de av Boverkets ovannämnda Huvudrapport och av remissynpunktema har kunskapsförsörjningen hittills inte fungerat helt tillfredsställande i dessa avseenden. Angeläget underlag från centrala verk saknas fortfarande på flera områden. Fördelningen av ansvaret för kunskapsförsörjningen anses till vissa delar oklar. Länsstyrelsen har inte alltid tagit på

sig ansvaret att aktivt tolka och förmedla underlag från statliga myndig-

heter. Genom förordningen om tillämpning av NRL, som trädde i kraft den 1 juli 1993, klargörs bl.a. verkens respektive länsstyrelsens uppgifter och ansvar för fönnedling underlag för tillämpningen av av

bestännnelsema i 2 och 3 kap. NRL. Genom bestämmelsema i förordningen ges därför kommunerna bättre förutsättningar att successivt kunna komplettera översiktsplanen med hänsyn till vissa statliga intressen. Avgörande för översiktsplanens aktualitet är dock givetvis att nödvändiga revideringar verkligen kommer till stånd. Beslutsmyndigheter och andra bör på ett enkelt sätt kunskap om i vilken utsträckning planen är ett uttryck för kommunens aktuella uppfattning eller i vilka avsenden som kunskap olika allmänna intressen eller om miljöforhållanden måste sökas på annat håll. Om det råder osäkerhet i dessa avseenden, finns en uppenbar risk för att planen frångås vid beslut om mark- och vattenanvändning också i de delar som är aktuella. Det bör således ligga i kommunens intresse att ett enkelt och tydligt sätt kunna klargöra översiktsplanens aktualitet för såväl myndigheter som andra berörda. Jag anser därför att det i en ny paragraf i 4 kap. bör införas bestämmelser om återkommande ställningstaganden till översiktsplanens aktualitet. Med hänsyn till översiktsplanens karaktär kommunalpolitiskt av handlingsprogram, bör sådana beslut självfallet fattas av kommunfullmäktige. Bestämmelsema bör inte förutsätta ett förnyat ställningstagande till översiktsplanens innehåll eller att översiktsplanens olika delar ses över. Beslut om ändringar i översiktsplanen sker nämnts som ovan vid tillfällen som kommunen själv avgör med stöd av reglema om samråd, utställning m.m. Beslutet i fullmäktige bör i stället i första hand innebära ett ställningstagande till i vilken utsträckning översiktsplanens intentioner fortfarande är giltiga. Därigenom fullmäktige också möjges lighet att återkommande få samlade redovisningar av arbetsläget i översiktsplaneringen. Uppföljningen ger även möjlighet för fullmäktige att besluta om inriktningen det fortsatta arbetet, t.ex. i fråga tidpunkt av om och omfattning för en ändring översiktsplanen i den del den inte beav funnits aktuell. En sådan återkommande bedömning av översiktsplanens aktualitet kan även förväntas öka intresset för översiktsplaneringen allmänt sett och ge medborgarna en bättre och tidigare insyn i den strategiska planeringen i kommunen. Mot bakgrund av betydelsen av underlag och kunskaper från statliga myndigheter bör länsstyrelsen beredas tillfälle till att samlat redovisa nytt underlag och ge sin syn på planens aktualitet. l egenskap av företrädare för statens intressen bör länsstyrelsen bl.a. kunna besked i ge om

vilken utsträckning underlaget om riksintressena har ändrats och om nytt underlag eller statliga anspråk, bör behandlas i översiktsplanenya som ringen, har tagits fram av statliga myndigheter. Jag tänker då exempelvis på underlag planerade investeringar i vägar och andra trafikanläggom ningar eller underlag och kunskaper om miljöförhållanden av betydelse för den kommunala planeringen. Därigenom kan kommunens politiker återkommande en samlad bild av förändrade anspråk från den statliga sektorn som underlag för ställningstagande till om kommunen genom redovisning och awägningar i översiktsplaneringen vill skaffa sig möjligheter till bättre påverkan och inflytande. Länsstyrelsens ansvar och uppgifter inför kommunfullmäktiges ställningstagande bör därför framgå av bestämmelsen. Som underlag för beslutet behövs enligt min bedömning dels en analys av i vilken utsträckning planens intentioner har följts i efterföljande beslut, dels redovisning sådana förändringar som innebär att en av planen är inaktuell i väsentliga avseenden. Detta bör framgå av bestämmelsen. Man bör enligt min mening kunna förutsätta att en sådan uppföljning av översiktsplanens effekter och styrverkan kan ske som ett naturligt led i den löpande översiktsplaneringen. De arbetsinsatser som erfordas för att förbereda aktualitetsbeslutet bör med hänsyn härtill vara relativt begränsade. Bestämmelsema om uppföljning av planens aktualitet syftar bl.a. till att ge besked om i vilken utsträckning översiktsplanen kan läggas till grund för olika beslut. Med hänsyn härtill bör beslutet ske varje år.

Tydligare besTänzne.trer om län.s.slyrel.s'en.s zzppgifter och ansvar Jag har tidigare erinrat om att en av utgångspunktema för den obligatoriska översiktsplanen var decentraliseringen av ansvaret för beslut om bebyggelse och markanvändning till kommunerna. Genom översiktsplaneringen kan stat och kommun föra en dialog om hur statliga intressen och angelägenheter bör behandlas. Den antagna översiktsplanen blir tillsammans med länsstyrelsens granskningsyttrande en överenskommelse mellan stat och kommun i sådana frågor där staten genom sitt tillsynsansvar har möjlighet att gripa i senare skeden av kommunens planerings- och beslutsprocess. Det är emellertid främst att ta fram och fönnedla kunskap till genom kommunerna statliga myndigheter förutsätts medverka i den komsom

munala översiktsplaneringen. Myndighetemas framgår av beansvar stämmelserna i NRL och förordningen om tillämpningen av denna samt verkens instruktioner. Berörda centrala myndigheter förutsätts var av och inom sitt ansvarsområde ställa det underlag som behövs en samman för tillämpningen framförallt bestämmelserna i NRL. Länsstyrelsen av har huvudansvaret att ställa samman utredningar och planeringsunderlag betydelse och är skyldig att tillhandahålla underlaget kommuner av och andra myndigheter som skall tillämpa NRL. Länsstyrelsen har således såväl bestämmelserna i PBL som genom NRL getts det huvudsakliga ansvaret att företräda statens intressen. Jag har tidigare i detta avsnitt berört vissa de hittillsvarande erfarenheterav länsstyrelsens medverkan i den kommunala översiktsplaneringen. na av Länsstyrelserna har enligt Boverkets Huvudrapport haft vissa svårigheförena ansvaret att företräda och samordna statens intressen med ter att uppgiften att fönnedla underlag och ge råd till kommunerna. Enligt verket har länsstyrelsema i hög grad fungerat förmedlare av statligt som underlag och kunskaper, medan det funnits osäkerheter i fråga om ansvaret att även tolka underlaget och att samordna olika statliga intressen. Länsstyrelsema har vidare haft svårigheter att från sitt regionala perspektiv med tillräcklig tyngd ifrågasätta sektoriella anspråk, framförallt i Också Svenska Kommunförbundet, flera statlifråga o1n riksintressena. myndigheter och andra yttrat sig över Boverkets rapport anser ga som länsstyrelserna behöver utveckla sin kompetens att sammanväga och att entydigt ta ställning för statens räkning i planprocessen. Vissa centrala myndigheter, som saknar regional organisation, betonar beroendet av ett utvecklat samarbete med länsstyrelsen. Flera länsstyrelser menar att svårigheterna att företräda statens intressen till stor del beror på en oklar ansvarsfördelning mellan länsstyrelsen och centrala myndigheter. Riksrevisionsverket har granskat länsstyrelsens förutsättningar att företräda statliga intressen med utgångspunkt från studerade erfarenheter från detaljplaneproccessen i några län ovannämnda granskningsrapport.

se

Verket att länsstyrelsema har haft svårigheter att möta förändringanser i PBL. Bl.a. riktas kritik mot länsstyrelsens förmåga att i tidiga ama skeden planproccessen samordna statens intressen. Riksav revisionsverket föreslår en rad insatser för kompetensutveckling riktade mot länsstyrelsen och statliga myndigheter samt föreslår att länsstyrelsens tillsyns- och uppföljningsroll förtydligas i lagstiftningen.

Genom förordningen 1993:191 tillämpningen NRL, om av som trädde i kraft den 1 juli 1993, klargörs bl.a. verkens och länsstynumera relsens uppgifter och för underlag till tillämpningen ansvar av bestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL. Länsstyrelsens skyldighet att ta de initiativ som behövs för att bestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL skall beaktas i tidiga skeden av planerings- och beslutsprocesser läggs fast. Vidare förtydligas skyldigheten att hålla regeringen och berörda myndigheter underrättade om behovet av översyn och omprövning av områden med riksintressen. Förutsättningarna för att länsstyrelsen skall vara mera aktiv i den fysiska planeringen för en god livsmiljö och kunna företräda statens samlade intressen har häri förbättrats. Med hänsyn till de tidigare genom redovisade erfarenhetema från den översiktliga planeringen, finns det dock enligt min mening skäl till förtydliganden i fråga länsstyrelsens om uppgifter enligt PBL. Statens inflytande och påverkan i kommunernas översiktsplanering förutsätts i allt väsentligt utövas under samrådet. Av bestämmelserna bör framgå att det är länsstyrelsen har det som övergripande ansvaret att ta till vara statens intressen under samrådet såväl i fråga om olika allmänna intressen i frågor kan föranleda som som ingripande i senare skeden. Det bör vidare tydliggöras att ansvaret även innefattar att samordna och i förekommande fall sammanväga motstående statliga intressen och anspråk. Också länsstyrelsens uppgift att både fönnedla underlag allmänna intressen och att aktivt om mer ge råd om tillämpningen 2 kap. PBL bör framgå. Mot bakgrund av av länsstyrelsens kompetens och överblick i miljöfrågor, bör länsstyrelsen även ha uppgift att fönnedla underlag och råd sådana övri som ge om ga miljöförhållanden som har betydelse för kommunens översiktsplan. Jag föreslår mot denna bakgrund att länsstyrelsens uppgifter vid samrådet utvidgas och görs tydligare. Även mitt förslag årlig ovan om uppföljning tillgodoser önskemålet om att länsstyrelsen skall vara aktiv i sin uppgift att förse kommunerna med relevant och aktuell kunskap för översiktsplaneringen.

Översiktsplanensframlida roll

Som jag har sagt inledningsvis syftar mina ovannämnda förslag till att höja ambitionsnivån i den översiktliga planeringen så att planen bättre kan fylla sin roll, bl.a. i miljöarbetet, styrinstrument, beslutsundersom

lag och kunskapssammanställning. Jag vill här avslutningsvis sammanfatta mina förväntningar på det framtida översiktsplanearbetet. Bl.a. vill jag försöka beskriva hur förstärkt och aktuell översiktsplanering kan en komma att användas vid olika överväganden och beslut som rör användningen våra mark- och vattenområden samt vår livsmiljö i övrigt. av Vidare kommer jag min på hur kommunen kan hantera ett att ge syn alltmer komplext faktaunderlag samt behovet kunskaps- och metodav utveckling i övrigt.

Översiktsplanens roll i miljöarbetet

Mina förslag i fråga översiktsplanen syftar bl.a. till att åstadkomma om bättre integrering miljö- och hälsoskyddsfrågoma i den fysiska en av planeringen. I detta sammanhang vill jag något beröra sambandet mellan miljölagstiñningen och bestämmelserna i PBL om översiktsplan. Enligt miljöskyddskommittens betänkande SOU 1993:27 Miljöbalk föreslås de centrala miljöskyddslagama samordnas med bl.a. naturvårdslagen och NRL i miljöbalk, bl.a. i syfte att åstadkomma en ökad en gemensam enhetlighet i miljöarbetet och ökad miljöhänsyn i alla samhällssektoen rer. Avsikten med att ta NRL:s bestämmelser i en miljöbalk är att göra tydligt att det samlade miljöarbetet även underordnas målet att åstadkomma en långsiktigt god hushållning med naturresursema. Tillämpningen NRL torde dock enligt min mening komma att aktualiseras i av första hand vid prövning tillstånd rör mark- och vattenanvändav som ningen. Bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL kommer således, om förslaget leder till lagstiftning, att tillämpas såväl vid de beslut som fattas med stöd balken vid beslut användningen mark- och vatav som om av tenområden enligt sådana lagar utanför balken som i dag är knutna till NRL. Det vidgade tillämpningsområdet för NRL bör dämied enligt min mening även bidra till att översiktsplanen får ett vidgat användningsomvägledande beslutsunderlag jfr nuvarande 6 kap. 1 § NRL och råde som 5 § förordningen, 1993:191, om tillämpning av NRL. Även PBL inte fonnellt kommer att kopplas till framtida miljöom en balk, blir det således naturligt att översiktsplaneringen bedrivs med en ökad hänsyn till grundläggande principer och utgångspunkter i miljölagstiñningen. Mina förslag i fråga om översiktsplanen bl.a. kravet på att miljöförhållanden betydelse skall redovisas lägger grunden för av -

en sådan ökad integration miljöfrågor i den fysiska planeringen. av Också bestämmelserna att översiktsplanen skall redovisa konsekvenserna av större förändringar i mark- och vattenanvändnin verkar i denna gen riktning. De kunskaper om sambanden mellan miljösituationen och andra faktorer som miljöinriktad Översiktsplanering kan medverka en till, kan förväntas leda till tydligare slutsatser och ställningstaganden för efterföljande beslut. Kommunen kan således i översiktsplanen t.ex. redovisa mål och riktlinjer för god miljökvalitet, utgångspunkter för en planläggning och tillståndsprövning i störda eller utsatta områden eller avgränsa områden där förändringar bör föregås miljökonsekvensbeav skrivningar. Både regeringen och riksdagen har i olika fonner lagt fast olika miljömål, t.ex. i fonn mål minskade utsläpp luftföroreav om av ningar och en önskvärd avfallsåtervinning. Sådana nationella mål skall enligt tankegångama i Agenda 21 omsättas till regionala och lokala mål

och åtgärder. Översiktsplanen kan därvid utnyttjas för att lägga fast

kommunens på hur sådana nationella mål, uttryckta i form önsksyn av värda miljömål, vägledande iniljökvalitetskrav eller bindande miljökvalitetsnonner, kan tillgodoses i kommunens fysiska planering och vid övriga rättsverkande beslut enligt PBL. Särskilt vid fördjupningar av översiktsplanen för tätortema med sina sammansatta och komplicerade miljöproblem kommer nännare redovisning en av miljösituationen och slutsatser med anledning därav för efterföljande reglering i detaljplaner att bli angelägen. En sådan reglering kan avse särskilda skyddsanordningar och högsta tillåtna värden för buller m.m. enligt 5 kap. 7 § första stycket l l PBL.

Översiktsplanering för tätorter, m.m.

Mina förslag såväl i fråga översiktsplaneringen de förslag - om som som

jag senare avsnitt 4 kommer att redovisa för de rättsverkande planema

kommer sammantaget att öka behovet att den kommunomfattande - av översiktsplanen ändras genom fördjupningar för tätortsområden. De preciserade kraven på vad skall redovisas i översiktsplanen som särskilt vad gäller miljöförhållanden betydelse och konsekvensema av av större förändringar kommer att förutsätta detaljerade - mer redovisningar. Genom de allt mindre och projektinriktade detaljplanema har dessutom behoven överblick och analys samband mellan olika av av stadsdelar och strukturer i översiktsplaneringen ökat. De möjligheter nya

att rationalisera efterföljande planläggning, jag kommer som senare att föreslå, förutsätter i praktiken att översiktsplanen fördjupas för delområden. Sammantaget kan enligt min mening fönnoda de man att närmaste årens översiktsplaneiing i stor utsträckning kommer att avse fördjupningar för tätortsområden i skilda avseenden. I flera sammanhang, bl.a. i samband med remissbehandlingen B0av verkets ovannämnda Huvudrapport, har kommuner och myndigheter framfört olika förslag till ändringar i PBL:s bestämmelser i syfte föratt enkla fonnema för revideringar översiktsplanen. Framförallt pekar av man på behovet av att underlätta fördjupningar för tätortsområdena. Bl.a. anses reglema i fråga Litställningstid leda till onödigt lång om en process. Vidare framförs olika förslag att införa ett nytt planinstitut, om en slags mellannivå, mellan översiktsplan och detaljplan. Mitt förslag ovan kortare minimitid för utställning tillgodoser om en delvis önskemålen enklare regler för förfarandet. Vad gäller om synpunktema i övrigt på fonnema för den kommunala översiktliga planeringen vill jag erinra om att denna fråga diskuterades ingående i samband med behandlingen förslaget till plan- och bygglag. Dåvaav en ny rande departementschefen ansåg att skälen för att särskilt lagreglera andra översiktliga planfonner än översiktsplanen bl.a. anförvar svaga, des att översiktsplanen fördjupningar kan erforderliga genom ge nyanseringar i föreslagen markanvändning och riktlinjer inom begränsade områden. Vidare ansågs det viktigt såväl pedagogiska praktiska av som skäl att plansystemet förenklas. Jfr PBL-propositionen 130 Jag har inte funnit att det finns skäl att frångå denna bedömning. Enligt Boverkets ovannämnda Huvudrapport hade i början år 1992 - av ett stort antal kommuner antagit fördjupningar översiktsplanen för del av av kommunen. Flertalet dessa omfattade tätortsområden eller områav den avsedda för olika slag större exploateringar. Nästan samtliga av kommuner har dessutom aviserat fördjupningar översiktsplanen för av delar av kommunen. De hittillsvarande erfarenhetema, dessutom som har vunnits i PBL:s inledningsskede, denna bakgrund inte skäl ger mot till mer genomgripande förändringar plansystemet i PBL. Det av är enligt min mening naturligt att de första översiktsplanema är enkla och översiktliga för hela kommunen och att fördjupningar tas fram efter hand. Som redovisats talar flera skäl för kommunema med ovan att varierande tyngdpunkt och sylten framdeles kommer arbeta med föratt djupningar av översiktsplanen för tätortsområden. Många fördjupningar

för tätortsområdena kan förväntas behandla strukturfrågor t.ex. sam- band mellan trafik, bebyggelse och grönstruktur medan andra kommer konsekvenser olika utbyggnadsförslag. Åter att belysa innebörd och av andra kan behandla t.ex. kulturmiljön och tillgängligheten för handikappade. Det finns således enligt min mening inte anledning att vare sig lagstifta fördjupningar eller att i övrigt skapa ett nytt planinstitut vid om sidan översiktsplanen. Jag anser således att fördjupningar av överom siktsplanen för tätortsområden framdeles kommer att fylla det tomrum i dag finns mellan den översiktliga planeringen och detaljplaneringsom sådana områden. en av Vad gäller områden utanför detaljplan kan kommunen anta områdesbestämmelser för att på ett rättsligt bindande sätt säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att riksintressen enligt NRL tillgodo- Genom områdesbestämmelser får regleras bl.a. grunddragen för ses. användningen mark- och vattenområden för bebyggelse, eller för fnav tidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål, meddelas skyddsbestämmelser och rivningsförbud för samt kulturhistoriskt intressanta byggnader och skyddsanordningar för att motverka stömingar från omgivningen. Områdesbestämmelser har hittills utnyttjats i mycket liten omfattning. Detta är i och för sig naturligt bakgrund kopplingen till översiktsplanen, som i flertalet mot av kommuner har antagits först efter år 1990 och enligt vad som redovisats hittills i begränsad utsträckning anger kommunens strategiska ovan överväganden den framtida utvecklingen, särskilt vad gäller större om strukturbildande anläggningar, eller hur värden och kvaliteter i den befintliga miljön skall tas till vara. Mina förslag rörande bl.a. översiktsplanens innehåll har till syfte ovan bl.a. att konnnunen i ökad utsträckning i planen öppet skall redovisa skilda allmänna intressen och övri miljöfaktorer sina riktlinga samt ange jer för såväl nyexploatering bevarande. En sådan utveckling ger som kommunema betydligt bättre möjligheter än i dag att därefter genom områdesbestämmelser till stånd bindande avgöranden i förhållande till såväl enskilda statliga myndigheter i för kommunema viktiga framsom tidsfrågor. Jag vill därvid som exempel peka möjligheten att utnyttja översiktsplaneringen till att belysa altemativ och beskriva konsekvenplanerade väg- och jämvägssträckningar och att därefter lägga sema av fast den valda sträckningen i områdesbestämmelser.

Mina förslag rörande översiktsplanens innehåll och aktualitet bör även i övrigt medverka till ett bättre samband mellan översiktsplaneringen och efterföljande beslut enligt PBL. Flera mina förslag i fråga av om detaljplan, vilka redovisas under avsnitt också kommunen möjligger het till rationaliseringsvinster insatser i översiktsplaneringen. av

Översiktsplanens olika delar helhet och fördjupningar

- Mina förslag i fråga översiktsplanens innehåll kan förväntas medföra om att den kommunomfattande översiktsplanen i många kommuner kommer att bestå av flera delar, där exempelvis allmänna intressen, miljöförhållanden och kommunens ställningstaganden till gnmddragen i fråga om mark- och vattenanvändningeii redovisas i såväl textfonn på särsom skilda kartor. Kommunfullmäktiges beslut kommer omfatta såväl att konkreta förslag till större förändringar redovisning olika m.m. som av allmänna intressen och övriga miljöförhållanden. Det finns redan innu tressanta erfarenheter hur olika awägningar och ställningstaganden av kan lyftas fram och redovisas i översiktsplanen. De forsta, heltäckande översiktsplanema kommer successivt bli att föremål för förändringar, antingen fördjupning planen för genom av olika delområden och teman eller revidering den kommunomgenom av fattande planen. Från tid till kommer översiktsplaneringen beannan att drivas på olika nivåer med varierande syfte och inriktning. I många kommuner kommer det t.ex. att diskuteras olika trafikinvesteringar i översiktsplaneringen. l den mån detta leder fram till antagen överen siktsplan för t.ex. en vägsträckning kommer denna fördjupning att utgöra en ändring av översiktsplanen för hela kommunen. Med tiden kommer kommunens översiktsplan således att bestå såväl komav en munomfattande del olika fördjupningar. som Om översiktsplanen skall kunna läggas till grund för olika beslut och

fungera som infonnationsdokumentlcunskapssammanställning, krävs

såväl att syftet med de skilda delama framgår planens olika desom att lar ställs och redovisas på sammanhållet och samman ett överskådligt sätt. Jag har tidigare föreslagit att det i 4 kap. 2 § PBL bör inanges att nebörden och syftet med planens skilda delar skall kunna utläsas utan svårighet. I många kommuner torde det bli nödvändigt att i olika fonner av förteckningar eller sammanfattningar av den samlade översiktsplanen ge en överblick över planens olika delar och underlaget till dessa. av

Mitt förslag rörande återkommande prövning översiktsplanens en av

aktualitet kan förväntas förstärka behovet av en sådan systematiserad

överblick.

Översiktsplanen ett led i utveckling av landsbygden

som en

Som jag tidigare har redovisat visar erfarenheterna att de första över-

siktsplanema sällan redovisar långsiktig strategi för en på sikt önsken värd utveckling för kommunen helhet eller för olika kommundelar. som

Samspelet med planering är förhållandevis outvecklad. Sociala

annan

mål och förutsättningar utgör sällan utgångspunkter för planeringen. Den

översiktliga planeringens tradition att dels redovisa utgångspunkter för

med expansionsmöjligheter, dels restriktiva riktlinjer för be-

tätorter mer

byggelseutvecklingen på landsbygden har i hög grad även genomsyrat

de första översiktsplanema. Det finns emellertid exempel kommuner som aktivt behandlat förutsättningarna för landsbygden och på olika sätt utnyttjat översom siktsplaneringen till att stötta utvecklingen mindre samhällen och av

landsbygdsområden. Dessa erfarenheter tyder att översiktsplanering-

kan mobiliserande i ett lokalt arbete och starta en process kring en vara

olika samhällens och orters utvecklingsförutsättningar. Planeringen kan

därvid bli ett forum för samverkan mellan kommunen, kommuninvånare och andra aktörer. Resultatet denna samverkan kan samlad bild av ge en

ortens förutsättningar och värden som utgångspunkt för diskussion

av och undanröjande hinder för utveckling. Överom möjligheter av en siktsplaneringen erbjuder också former för dialog med staten om uten

vecklingsförutsättningama och statens möjligheter att på olika sätt stödja

utveckling. Det kan t.ex. handla om olika former av regionalpolitiskt

en stöd eller förbättringar av det lokala vägnätet.

I den fysiska översiktsplaneringen ingår naturligt att diskutera hur

olika lagar och andra styrmedel reglerar användningen av marksom och vattenområden kan utnyttjas för att skapa attraktiv livsmiljö och en

beredskap för utveckling. l många glesbygdsområden utgör

ge en en

exempelvis strandnära områden för bebyggelseutveckling. Det

en resurs är naturligt att inom för den översiktliga planeringen påvisa en ramen

rimlig tillämpning strandskyddsreglenia utifrån de lokala förutsätt-

av ningama. Vidare kan beredskapen för utveckling av det lokala näen

ringslivet och bebyggelse ökas, t.ex. genom översyn och förenklingar av rättsverkande detaljplaner och beslut lovpliktens omfattning. om Om dessa möjligheter tas till vara kan översiktsplaneringen medverka till en positiv utveckling Iandsbygdsområden. Syftet bör att utiav vara

från ett helhetsperspektiv, där såväl fysiska som sociala och samhälls-

ekonomiska förutsättningar ingår, beskriva livsbetingelser och utvecklingsmöjligheter i olika orter och kommundelar. Detta synsätt bör prägla planeringsarbetets uppläggning. Mina förslag till en förstärkt och aktuell översiktsplanenng bör kunna bidra till att denna i ökad utsträckning utnyttjas i dessa avseenden. Ytterst är det emellertid fråga politisk en om vilja och ambitionsnivå i den kommunala planeringen.

Systematisering av underlag m.m.

Som en följd av den höjda ambitionsnivån och komplexiteten i förutsättningarna för översiktsplaneringen kommer att ställas ökade krav på att kommunen har utvecklade fonner för att hålla samman, bearbeta och analysera ett alltmer sammansatt tmderlagsmaterial. Med utgångspunkt i ett omfattande underlag t.ex. i fonn av sektorsutredningar och åtgärds- program från olika kommunala förvaltningar eller kartredovisingar m.m. från statliga myndigheter skall fakta och uppgifter av betydelse för planeringen rörande mark- och vattenanvändningeii väljas ut och anpastill planeringens förutsättningar. Uppgifter egenskaper, förutsas om sättningar och värden hos olika mark- och vattenområden skall tas fram och hållas aktuella. För att kunna användas underlag för som översiktsplaneringen behöver materialet successivt förnyas och kompletteras med hänsyn till nya kunskaper och värderingar. Vidare är det angeläget att översiktsplanen och dess olika delar kan åskådliggöras på ett tydligt sätt. Mot denna bakgrund synes det i framtiden helt nödvändigt att använda ADB-teknik för Systematisering av underlaget och av den samlade översiktsplanen. Under år har betydande metodutveckling senare en inom infonnationsteknologin ägt när det gäller lägesbunden, rum geografisk infonnation. Flera län och kommuner i landet bedriver sedan några år tillbaka ett omfattande utvecklingsarbete med stöd s.k. GIS, av geografiska infonnationssystem, som ger möjligheter att samla in, lagra, bearbeta och analysera uppgifter som är knutna till mark- och vattenområden. Mina synpunkter i det följande utgår i första hand från erfarenhe-

terna från Västerbottens län, där bl.a. Lycksele kommun har utnyttjat GIS som ett verktyg i sin översiktsplanering. Erfarenhetema visar att tekniken kan ett aktivt hjälpmedel för att analysera och levandegöra vara det komplexa underlagsmaterialet, exempelvis som stöd för bedöm-

ningar av uppkommande anspråk. Fakta och uppgifter om mark- och

vattenområden kartbilder kan kompletteras med textinfonnation, - som ibland annars kan upplevas som svårtillgänglig, t.ex. värdebeskrivningar, uppgifter miljöförhållanden, utsläpp etc. Tekniken ger vidare om möjligheter att kombinera eller överlagra olika typer av uppgifter och kan därmed ge underlag för analyser av samband. Den stora datamängd kan lagras möjligheter att kontinuerligt aktualisera och fömya som ger uppgifter, samtidigt som utvecklingsförlopp och tendenser kan analyse-

ras och illustreras. Därigenom kan ny kunskap tillföras planeringen

och hittills okända samband mellan olika företeelser åskådliggöras. Erfarenhetema från Lycksele kommun bekräftar dessa iakttagelser. Utñrån för ändamålet särskilt framställd s.k. baskarta diskuterades en möjligheterna till likartade redovisningsfonner med olika sektorsföreträdare såväl inom utom kommunen. Detta lade grunden för en aktiv som medverkan från olika intressenter vid framtagandet av underlaget till översiktsplaneringeit, så att översiktsplanen innehåller drygt ett hundratal skikt olika typer lägesbunden information. GIS-tekniken visade av av sig också kunna utnyttjas för att framställa ett tydligt och åskådligt underlag för samrådsmöten med allmänheten och för andra diskussioner med berörda intressenter. Dessa erfarenheter har medverkat till att översiktsplanens olika delar har samlats i ett lösbladssystem i formatet A4, vilket underlättar aktualisering och översyn av olika delar. Tekniken kan även underlätta att planeringen bedrivs på olika geografiska nivåer. I samband med kommande fördjupningar av översiktsplanen, exempelvis i fråga om tätorter eller kulturhistoriskt intressanta miljöer, kan informationen föras över och detaljeras med stöd av det kommunomfattande materialet. Jag utgår ifrån att erfarenheterna från dessa och liknande försök med GIS-tekniken sprids och att tekniken utvecklas i takt med de nya behov och anspråk som ställs på översiktsplaneringen. Jag vill emellertid betona att utvecklingen fortfarande befinner sig i ett inledningsskede och att tekniken behöver utvecklas i samspel med praktiskt verksamma planerare och beslutsfattare.

Jag ser alltså en utveckling och spridning GIS-tekniken av som en nödvändig förutsättning för att förstärka den översiktliga planeringen och göra den till ett bättre instrument i miljöarbetet. Utöver generella utvecklingsinsatser behövs emellertid metodutveckling och standardiseringsarbete för att GIS-verktyget skall full effekt inom planeringsområdet. Det är nämligen angeläget inte minst för läns- och riksgemensamma frågor att de ADB-system som används för planering inom olika kommuner dels kan länkas dels är möjliga att arbeta i för de samman, flesta som sysslar med planeringsfrågor. Det är särskilt angeläget att resurssvaga kommuner får stöd i sin GIS-användning så att de inte hämmas i planeringsarbetet. Jag föreslår därför att regeringen uppdrar Boverket och Lantmäteriverket att i ett gemensamt projekt utarbeta standards och metoder för GlS-användnin i fysisk planering. g Behov kunskaps- och metodutveckling i övrigt av För att miljöfrågoma på ett framgångsrikt sätt skall kunna hand i tas om den översiktliga planeringen kommer att krävas betydande insatser på kunskapsuppbyggnad, forskning och kompetensutveckling. En grundläggande förutsättning för en förstärkt översiktsplanering är att det finns aktuella och anpassade kunskaper olika intressen, värom den och anspråk. De tidigare refererade utvärderings- och forskningsarbetena rörande de hittillsvarande översiktsplanerna visar att det i dag saknas anpassad kunskap i fråga om viktiga allmänna intressen och hushällningsbestämmelser enligt PBL och NRL. Dit hör t.ex. ekologiskt särskilt känsliga områden, stora opåverkade områden samt frågor om energi- och Vattenförsörjning. På dessa områden krävs i hög grad insatser från centrala myndigheter för att ta fram ett rikstäckande underlag för den fysiska planeringen. I andra frågor krävs att befintligt underlag bearbetas och snarare anpassas till regionala och lokala förutsättningar och till den fysiska planeringens behov. Exempelvis behövs metoder för att analysera sambanden mellan miljötillståndet och markanvändningen samt att dra relevanta slutsatser för efterföljande planläggning och tillståndsprövning. Vattenfrågomas behandling som hittills varit outvecklade i planeringen - kräver en ny typ av underlag, bl.a. tar hänsyn till avrinningsområsom den och vattnets rörelser i ett kretsloppsperspektiv. Också hänsynen till grönområden i tätorter, som jag behandlar under avsnitt 3.7.5, kräver ett

sammansatt kunskapsunderlag som visar på betydelsen av grönstrukturen från olika aspekter.

Översiktsplaneringen förutsätter emellertid också att det befintliga

underlaget fördjupas och hålls aktuellt, t.ex. genom uppdatering av inventeringar, utveckling av värdebeskrivningar eller genom analys av nya

hot och anspråk. Erfarenhetenia, bl.a. rörande underlaget för kultunnil-

jövården jfr avsnitt 3.7.6 tyder att det finns en stor variation såväl i kvalitet i underlaget för den översiktliga planefråga om omfattning och ringen. Hår bör framförallt länsstyrelsen med stöd av sin överblick och kompetens kunna bidra till att kunskapsunderlaget utvecklas och att grundläggande markanvändningsfrågor får jämn behandling i en mer kommunema. Som jag har berört tidigare förutsätter en mer miljöinriktad över-

siktsplanering ett nytt synsätt i fråga om kompetensutveckling, arbets-

fonner, organisation och rutiner såväl i kommuner som på länsstyrelsen och andra statliga myndigheter. Hittillsvarande erfarenheter visar att det tvärsektoriella samarbetet är outvecklat i den kommunala fysiska planeringen. Enligt Riksrevisionsverkets ovannämnda rapport länsstyrelom tillämpning PBL beror svårighetema i fråga om länsstyrelsens sernas av samordningsansvar i stor utsträckning på brister i fråga organisation om och arbetssätt. Om kunskaperna från olika sakområden skall kunna tillgodogöras i den översiktliga planeringen, bör arbetssätt utvecklas som i ökad utsträckning förmår involvera tjänstemän och berörda från olika förvaltningar. En grundläggande förutsättning för en bättre samordning av miljöoch hälsoskyddsarbetet med den fysiska planeringen är även att det finns tillräcklig kompetens i kommunema. Enligt uppgift från det pågående forskningsprojektet vid Umeå universitet anser exempelvis endast femte kommun att har tillräcklig kompetens miljöfrågor och var man om ekologi. Vidare att förhållandevis små resurser avsatts på komuppges

petensutvecklingutbildning och information under översiktsplanearbe-

tet. Betydligt större insatser för kompetensutveckling krävs enligt min mening för att åstadkomma en förstärkt översiktsplanering. Avslutningsvis vill jag poängtera förutsättning för att kommuatt en skall kunna till höjda anspråk på den översiktliga planenerna leva upp

ringen i enlighet med mina förslag är att de kan påräkna ett kraftfullt

metodstöd från länsstyrelserna och berörda centrala verk. Vad gäller de centrala verken förutsätter jag att Boverket, i samråd med andra berörda

verk, förser kommunerna med ett uppdaterat och instruktivt handboksmaterial. Vidare det nödvändigt med förnyade utbildningsinsatser synes for att sprida detta material samt allmänt för att öka kunskapema om översiktsplanens roll och möjligheter i miljöarbetet.

3.7.3 Den regionala planeringen

Förslag: Om det finns synnerliga skäl, skall regeringen ha möjlighet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner. Ett sådant regionplaneorgan skall ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som antas av regeringen. Som en förutsättning för ett sådant förordnande bör gälla frivillig mellankomatt en munal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och att det rör sig om viktiga regionala intressen, där en mellankommunal samordning är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljöproblem.

Inledning Hänsyn till förhållandena i angränsande kommuner anges i 2 kap. l § PBL ett viktigt allmänt intresse som skall beaktas vid planläggning. som Mellankonnnunal samordning förutsätts enligt PBL i huvudsak vara en kommunal angelägenhet nonnalt antas komma till stånd i tillräcklig som omfattning utan annan medverkan från statens sida än den samordning som länsstyrelsen skall verka för under samråd och granskning av kommunala översikts- och detaljplaner 4 kap. 5 5 kap. 22 § och l2 kap. 1 § PBL. Genom bestämmelsema om regionplanering i 7 kap. PBL erbjuds en fastare form som ger regeringen möjlighet att utse ett regionplaneorgan för bevakning regionala frågor och för att anta regionplan för reav en gionen eller en del av den. Så får ske om sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner behöver utredas gemensamt eller flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas och utrednings- och samordningsverksamheten inte kommer till stånd på annat sätt l §. Ett sådant beslut förutsätter vidare en bred uppslutning från de berörda kommunemas sida. Enligt 2 § skall ett regionplaneorgan inte utses, de berörda kommunema mera allom

mänt motsätter sig det. I beslutet skall regionplaneorganets huvudsakliga uppgifter anges. Till regionplaneorgan kan regeringen enligt l § andra stycket utse ett befintligt kommunalförbund. En annan möjlighet är att regeringen förordnar att de berörda kommunema skall bilda ett särskilt regionplaneförbund. I detta fall kan inte en enskild kommun genom utträde förhindra ett fortsatt regionplanearbete. För Stockholms län gäller lagen 1987:147 om regionplanering för kommunerna i Stockholms län och som innebär att landstinget är regionplaneorgan. Enligt 3 § kan regionplaneorganet, men behöver inte, anta en regionplan. En sådan plan skall enligt 4 § tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser och kan ange grunddragen för användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och anläggningar. Av 5 § följer att bestämmelserna rörande översiktsplan i 4 kap. 3-10 samråd, Lltställning, om kungörande, granskningsyttrande och utlåtande i huvudsak skall tillämpas beträffande regionplan. Enligt 6 § antas regionplanen av fullmäktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund är regionplaneorsom gan. Enligt 12 kap. 5 § PBL får regeringen pröva ett beslut att anta, ändra eller upphäva en regionplan. Regeringens prövning får endast avse frågan om planen tillgodoser riksintressen enligt NRL. Bestämmelserna i PBL om regionplanering skiljer sig från motsva-

rande bestämmelser i tidigare lagstiftning dels genom att de moment

som där vara avsedda att garantera ett visst statligt inflytande under regionplaneringen är borttagna, dels att regeringen inte kan Framgenom tvinga att en regionplan kommer till stånd jfr 126-133 §§ byggnadslagen, 1947:385. Regionplanering och regionplaner spelar intemationellt en betydligt större roll i den fysiska samhällsplaneringeii än den för närvarande gör i Sverige. Detta kan delvis förklaras med att kommunema i de flesta andra länder är små till ytan, ekonomiskt och försedda med svagare mindre professionell kompetens än de svenska kommunema. Men även i en nordisk jämförelse, där kommunema i allt väsentligt är jämförbara i storlek, ekonomisk styrka och kompetens, har den svenska regionplaneringen en svag ställning. Två länder i norden har utvecklade fonner för fysisk regionalplanering, nämligen Danmark och Finland.

I Danmark skall varje amtskommun län upprätta regionplan med

en

en planeringshorisont på l2 år vart fjärde år. Regionplanen är huvud-

sakligen en vägledande plan som skall vara utgångspunkt för kommuner-

nas utbyggnads- och planeringsverksamhet. En regionplan har rättsver-

kan i förhållande till myndigheter vilket gäller regionplaner i de flesta

EG-länder, men har det inte i förhållande till enskilda. Planen upprättas av amtskoimnunen. Den har en starkt

sektorsövergripande målsättning och har i fonnell mening ersatt en rad

sektorsplaner för naturvård, jordbruksmarkshushållning, utvinning

av

naturresurser samt Vattenförsörjning. I regionplaneringsprocessen skall

hänsyn tas till gällande landsplanedirektiv ungefär motsvarande

FRP-riktlinjer på sin tid. Samråd skall ske med kommuner, berörda

statliga myndigheter och verksamheter som kräver koncession. Den

statliga kontrollen utövas genom vetorätt mot olika förslag eller inslag i

planen byggd på Miljöministeriets granskning av denna.

I Finland ger Miljöministeriet ramama för regionplaneringen. Re-

gionplaneringen år landsomfattande och skall i princip och på sikt - -

utarbetas för hela landet. Miljöministeriet lägger fast vilka kommuner

som skall ingå i ett regionplaneförbund. Ett regionplaneområde skall en-

ligt byggnadslagen vara en ekonomisk och geografisk helhet. Idag finns

19 sådana områden + Åland. Flera regionplaneomrâden sammanfaller

med län.

Innehållsmässigt skall regionplanen vara en översiktlig plan som be-

skriver användningen mark och vatten. Det bör områden

av reserveras för olika funktioner som utvecklingen beräknas kräva. Tre omgångar regionplaner har genomförts i Finland som tillsammmans hittills täcker cirka 16 procent av landets totala areal.

Regionplaneringen bedrivs och antas av regionplaneförbund. Planema

fastställs av Miljöministeriet. Om andra departement har invändningar,

avgörs fastställelsen av regeringen helhet. Regionplanen har rätts-

som

verkningar både mot mer detaljerad planering och för lovgivningen på så

sätt att dessa beslut inte får strida mot regionplanen. Regionplanen kan överklagas av alla kommuninvånare i de kommuner som omfattas av

regionplaneförbundet.

I ett nyligen lagt betänkande EGEU-konsekvensutredningama

av SOU 1994:2 Kommunerna, Landstingen och Europa anförs att nya samarbetsfonner i snabb takt utvecklas regional nivå inom EG-ländema. EG:s strukturpolitik coh strukturfonder har varit och är fortfa-

rande en viktig anledning till ökad samverkan, även om regionalt utvecklingsarbete också sker förutan strukturfondsstöd.

Reformbehov

Som framgått av beskrivningen ovan erbjuder PBL ett system för regional planering som ett fastare alternativ till mellankommunal plansamverkan i andra fonner. Regeringen kan således besluta att inrätta ett regionplaneorgan, om inte berörda kommuner mera allmänt motsätter sig det, och en enskild kommun kan då inte utträda, om t.ex. arbetet i organet går kommunen emot. Härigenom kan planarbetet få större stadga och långsiktighet. Å andra sidan visar erfarenhetema under år att det senare mellan kommuner med uppenbara samordningsbehov inte kommit till stånd någon tillfredsställande samordning. I Malmöområdet har inte tillräcklig enighet uppnåtts, medan det i Göteborgsområdet visserligen finns förordnat ett regionplaneorgan Göteborgsregionens kommunalförbund, med detta har ännu inte givits mandat att upprätta en regionplan. För Stockholmsområdet finns en antagen regionplan. Erfarenheterna visar dock att länsstyrelsen i Stockholms län i sin tillsynsverksamhet rörande detaljplaner inte i nämnvärd omfattning utnyttjat regionplanen beslutsunderlag. Den s.k. Dennisöverenssom kommelsen kan vidare enligt min mening ses som ett tecken på att regionplaneorganet landstinget och berörda kommuner misslyckats med sin uppgift att lösa regionens behov av lämpliga trafiksystem för framtiden. Genom förfarandet med en särskild förhandlingsöverenskommelse mellan staten och politiska partier i regionen har man gått miste bl.a. om den insyn och påverkan från medborgarana och den möjlighet till anpassning till förutsättningar och ny kunskap som nya regionplaneneringens förfaranderegler enligt PBL erbjuder. I detta sammanhang bör också nämnas att regeringen med anledning av Dennisöverenskommelsen hösten 1992 beslutat pröva regionplanen för Stockholm enligt 12 kap. 5 § PBL i vad mån den tillgodoser riksintressen enligt NRL samt dessutom begärt redovisningar av berörda kommuner enligt 6 kap. 2 § NRL för att en samlad bild av förutsättningarna för att tillgodose hushållningsintressena enligt NRL, om projektet i Dennisöverenskommelsen genomförs. Som framgått av tidigare avsnitt i detta betänkande och som också uttalas i utredningens direktiv är den enskilda kommunens möjligheter

att lösa eller förebygga vissa dagens miljöproblem relativt begränav sade. För att ge den fysiska planeringen möjlighet att medverka till en

ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt krävs en ut-

veckling den mellankommunala och regionala samordningen. Det är av

också uppenbart att den planerade kraftiga utbyggnaden av den tekniska

infrastrukturen under den nännaste tioårsperioden inte bör hanteras en-

trafikverkens sektorsplanering. Re-

bart inom ramen för de olika statliga dan år 1990 uttalade Storstadstrafikkommittén i sitt slutbetänkande SOU 1990:16 att storstadsregionema i detta hänseende krävde sam-

lade planeringsinsatser för att åstadkomma en från miljö- och hushåll-

ningssynpunkt acceptabel utveckling. Boverkets förstudie om storstädemas miljö år 1992 Storstadsuppdraget, Boverkets dnr 401-476392

bekräftar denna slutsats och uttalar vidare att ytterligare strukturfrâgor

måste ses och hanteras i ett regionalt perspektiv, bl.a. den s.k.

grönstrukturen, finns i och i närheten våra tätorter. Såvitt avser

som av

miljöfrågor buller, Vattenkvalitet, biologisk mångfald och avfall-s-

som hantering har Naturvårdsverket i sin förstudie år 1992 dragit slutsatsen att många av miljöproblemen i storstadsområdena är av sådan karaktär att de bara kan lösas i bred samverkan mellan olika intressenter i regio-

nerna Storstädemas miljö, Naturvårdsverkets rapport 4159, 1992.

Behovet av regional samordning rörande infrastrukturinvesteringar

och miljöfrågor i övrigt har också kommit till uttryck i en rad proposi-

tionsuttalanden och regeringsuppdrag under senare tid. I prop.

199394:111 Med sikte hållbar utveckling ställs krav på att samtliga

länsstyrelser skall ha väl förankrade regionala miljöprogram senast under 1994 och att de bör svara för att regional nivå utveckla ett samarbete med kommunerna såvitt avser intemationella överenskommelser

och nationella miljömål. Vidare har regeringen gett samtliga länsstyrel-

ser i uppdrag att senast den l april 1995 utarbeta en regional trafik- och

miljöanalys. Länsstyrelsema i storstadsområdena har till samma tidpunkt

getts i uppdrag att analysera hur den planerade markanvändningen med-

verkar till att nå miljömålen inom områdena luftkvalitet och buller, kul-

tunniljövård och grönstruktur. Sammantaget ställs således mycket höga

förväntningar på regional samordning kan mobiliseras i syfte att att en uppnå en varaktigt hållbar samhällsutveckling.

Såväl internationella jämförelser den utvärdering den första

som av

generationen Översiktsplaner som Boverket utfört Erfarenheter av

översiktsplanearbetet, Boverket, 1992 visar att det regionala och sek-

torsövergripande perspektivet är förhållandevis svagt i svensk planering.

Boverkets utvärdering visar bl.a. att länsstyrelserna haft svårt att axla sin roll som samordnare av de statliga intressena och känt sig klämda i sin roll att hävda riks- och mellankommunala intressen mellan centrala verk

med sektorsansvar och självständiga kommuner. Utvärderingen visar

också att det regionala och mellankommunala perspektivet allmänt sett är svagt utvecklat i översiktsplanema trots att många kommuner i dag inte bostads- och arbetsmarknader. utgör egna

Enligt min mening är det uppenbart förstärkning det regio-

att en av nala perspektivet i den fysiska planeringen är nödvändig. Det finns ett

flertal skäl till detta. Den administrativa geografiska indelningen medför

behov av samordning mellan kommuner med bostads- och gemensam arbetsmarknad, särskilt i storstadsområdena, och de dominerande miljöproblemen i luñ och vatten känner inte några kommunala gränser utan

måste lösas i ett regionalt perspektiv. Till detta kommer de förestående

stora nyinvesteringama i trañkanläggningar. Om staten skall investera i

avsedd omfattning, är det vid sidan miljöaspektema mycket

- av - ange-

läget att dessa följs av en byggelseutveckling i övrigt stärker

som en

långsiktigt hållbar struktur. Detta förutsätter en samordning på samtliga

nivåer; centralt, regionalt och kommunalt.

Regionberedningen har nyligen i sitt delbetänkande SOU 1993:97

Västsverige och Skåne regioner i förändring lämnat förslag för-

- om en

sökslagstiftning som möjliggör bildande av regionförbund i dessa områ-

den för samverkan regionala utvecklingsfrågor. Som möjliga uppgif-

om

ter för ett sådant regionförbund nämns bl.a. uppgifter enligt 7 kap. PBL.

Regeringen föreslås besluta bildande regionförbund efter ansökan om av

av dem som avser att bli dess medlemmar och förbundsordning för

om

förbundet. En förutsättning för att ett regionförbund skall bildas

är att

ett betydande flertal kommuner och landsting i den förslagna regionen är

ense om det. Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehand-

ling. Regionberedningen kommer under våren 1994 lägga fram ett slut-

betänkande som mer allmänt skall behandla den offentliga verksamhe-

tens uppbyggnad och indelning regional nivå. Även sålunda det

om

framtida huvudmannaskapet för regionala planeringsfrågor är oklart för

närvarande är det enligt min mening angeläget, bl.a. mot bakgrund

av

mina direktiv, att överväga hur den mellankommunala samordningen och

regionplaneinstitutet i PBL kan förstärkas. Därvid har jag även beaktat

att de förslag rörande organisationen den offentliga verksamheten på

av

regional nivå, som Regionberedniitgen fått i uppdrag att lägga, kan förväntas ta avsevärd tid att realisera. Som framgår av vad jag anfört ovan är dessutom behovet av en förstärkt regionplanering mest akut i de egentliga storstadsområdena -inte i Skåne eller Västsverige som helhet.

Slutsatser och förslag Av vad som anförts ovan framgår att jag anser att en bättre mellankommunal samordning är nödvändig för att skall kunna uppnå en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Regionplaneringen och regionplanen enligt PBL kan i dessa frågor utgöra ett viktigt komplement till de kommunala översiktsplanema. Under avsnitt 3.7.2 har jag redovisat min syn på den framtida översiktsplaneringen och lämnat förslag som bl.a. tydliggör samspelet mellan denna och regionplanen enligt PBL. I regioner med flerfunktionella samband regionplanering enligt är en min mening mycket angelägen. Detta gäller i särskilt hög grad i storstadsområdena, men även i andra områden, där komplexa miljöproblem och lokalisering av verksamheter som kräver samordning och föl jdinvesteringar i flera kommuner, t.ex. vägar, jåmvägar och kollektivtrafik, är det nödvändigt med en tydlig samordning för att uppnå rationella lösningar. Regionplanen enligt PBL är inte avsedd att vara en heltäckande markanvändningsplan utan är avsedd att lösa endast sådana förhållanden som har betydelse för regionen som sådan. Som exempel nämns i förarbetena bl.a. flygplatser, regionalt betydelsefulla vägar, friluñsområdeit, utflyktsmål regional betydelse och oexploaterade frikorridorer mellan av tätorter PBL-propositionen s. 669. Regionplanen skall således ses som en strukturplan som belyser överordnade samband och system i regionen samt för regionens utveckling strategiskt viktiga områden. Till dessa kan i vissa fall räknas det som i detta betänkande rubricerat som tätortsnära grönstruktur. Erfarenhetema befintliga regionplaner tyder av på att PBL:s intentioner kräver ett betydande metod-utvecklingsarbete för att kunna förverkligas. Som anförts ovan anser jag det nödvändigt att regionplaneinstitutet enligt PBL kommer till användning där så är erforderligt, bl.a. för att behandla komplexa miljöproblem och samlade trafiklösningar, inklusive deras bebyggelsemässiga konsekvenser. Det är enligt min mening inte tillfredsställande i brist fungerande regionplanering tvingas att man en

tillgripa förhandlingslösningar som utestänger medborgarna från insyn och påverkan och som inte på ett rimligt sätt är samstämda med PBL:s system i Övrigt. Det är därför angeläget att regeringen parallellt med sådana förhandlingar tar initiativ till en regionplanering enligt 7 kap. PBL och därvid preciserar regionsplaneorganets uppgifter. Huvudregeln bör även framdeles vara att regionplaneorganet bildas genom .en frivillig överenskommelse genom kommuner i samverkan. - PBL:s nuvarande system bör alltså behållas för samverkan mellan kommuner som i ett eller flera avseenden önskar driva en gemensam fysisk planering. Rätt utnyttjad av såväl kommuner som tillsynsorgan kan en regionplan som tillkommit på detta sätt ge erforderlig stadga i den mellankommunala samordningen och det statliga agerandet. Kommunema .ges en möjlighet att utan direkt statlig inblandning ta ett eget ansvar för en lämplig mellankommunal samordning inom de ramar som regeringen angett som regionplaneorganets uppgiñer. Samtidigt blir ev. statliga ingripanden enligt 12 kap. l eller 6 § mot detaljplaner som inte ligger i linje med regionplanen förutsebara för kommunen. Om en frivillig mellankommunal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och där avsevärda statliga intressen är inblandade, bör det dock enligt min mening för speciella fall skapas en möjlighet för regeringen att till stånd en regionplanering. Det måste då röra sig viktiga regionala intressen, där samordnad om en mellankommunal planering är en förutsättning för ändamålsenlig en samhällsstrulctur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljöproblem. Också en samordning av skilda statliga sektorsintressen kan därvid vara erforderlig. Det bör anmärkas att Regionberedningens ovannämnda förslag rörande Västsverige och Skåne inte är ägnat att lösa sådana samordningsproblem. Jag föreslår därför att regeringen, det om finns synnerliga skäl, skall utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och de berörda kommunema. l beslutet skall riktlinjer lämnas för organets arbete. Regionplaneorganets uppgift bör vara att ta fram underlag och lämna förslag till regionplan i de avseenden som riktlinjema anger. Ett sådant regionplaneorgan bör således inte ha någon allmän uppgift att bevaka regionala frågor. Detta är naturligt, eftersom det här rör sig om att lösa en konkret samordningsuppgiñ. Regionplanen i dessa fall bör antas av regeringen, som givetvis i varje skede har möjlighet att avbryta förfarandet, t.ex. om en önskvärd samordning ändå kommer till stånd. Uppföljningen av att planens intentioner

följs i översikts- och detaljplaner bör ankomma på såväl berörda kommuner som på regeringen och berörda länsstyrelser. Vad gäller förfarandet vid framtagandet planen bör av gälla samma regler som för regionplan, vilket bl.a. annan ger medborgarna i berörda kommuner möjlighet till insyn och påverkan. Vidare följer att länsstyrelsen får en viktig roll att ta fram och fönnedla relevant underlagsmaterial bl.a. under samrådet. Vad gäller det särskilda regionplaneorganets sammansättning och dess arbetsfonner i övrigt bör dessa nännare regleras i de av regeringen beslutade riktlinjema. Eftersom det här kan röra sig om mycket speciella förhållanden, bör regeringen ges en stor handlingsfnhet att välja statliga representanter och beslutsfonner utifrån ange syftet med

den aktuella planeringsuppgiñen. Det därför

är enligt min mening inte lämpligt att i lagreglera dessa frågor. Jag vill dock anmärka att det givetvis är lämpligt att de statliga både har representantema förmåga att aktivt företräda de statliga intressena och samtidigt har lokal förankring. Detta kan tala för att landshövdingen skall ingå i det särskilda regionplaneorganet. I sådant fall bör dock denne inte delta i länsstyrelsens arbete under samrådskedet eller vid beslut rörande granskningsyttrande.

3.7.4 Miljökonsekvensbeskrivningar

Förslag: En detaljplan skall grundas på det inte är program om onödigt. Vid utarbetande programmet skall

av en miljökonsekvensbeskrivning

upprättas i de fall planen medger åtgärder innebär betydande inversom kan på miljön, hälsan och säkerheten eller

hushållningen med naturre-

surser.

Inledning

Krav på miljökonsekvensbeskrivningar har under framför

allt det senaste årtiondet vuxit fram över hela västvärlden. Kravet innebär i korthet att det som underlag för beslut kan som betydelsefulla konsekvenser för miljön skall finnas en beskrivning härav. USA har den längsta traditionen på området. Där förekom krav på

miljökonsekvensbeskrivningar

redan 1969. Först under 1980-talet har sådana krav börjat ställas i vissa länder i Europa. År 1985 EG direktiv

antog ett om miljökonsekvensbeskrivningar, rå-

dets direktiv 85337EEG bedömning inverkan om av på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Direktivet skall tillämpas för bedöm-

7 14-0320

ningen miljöeffekterna sådana offentliga och enskilda projekt som av av medföra betydande påverkan på miljön. De verksamheter som kan antas

skall kräva miljökonsekvensbeskrivning finns angivna i bilaga 1 och

en 2 till direktivet. Direktivet trädde i kraft 1988. EG-direktivet ingår i EES-avtalet och gäller för EFTA-statema som

EES-rätt.

1 Sverige introducerades krav på miljöeffektbeskrivningar i lagstiftdå företogs i miljöskyddslagen. År

ningen 1981 genom de ändringar som

1987 infördes krav på miljökonsekvensbeskrivningar i väglagen.

Vid behandlingen regeringens miljöpolitiska proposition år 1988

av

prop. 198788:85 Miljöpolitiken inför 1990-talet uttalade riksdagen att

regeringen borde återkomma med förslag till hur obligatoriska mil jökon-

sekvensanalyser skulle kunna infogas i planeringsprocessen. På rege-

ringens uppdrag redovisades förslag i frågan Naturvårdsverket och av

Boverket Miljökonsekvensbeskrivningar MKB i det sven-

i rapporten ska planerings- och beslutssystemet.

förslag i propositionen 199091 190 En god livsmiljö På grundval av infördes år 1991 bestämmelser miljökonsekvensbeskrivningar i ett

om kap. i NRL. Enligt dessa bestämmelser ställs ett direkt krav på att nytt 5 ansökan tillstånd för anläggning eller åtgärd som avses i 4 en om en en

skall innehålla miljökonsekvensbeskrivning. Dessutom får

kap. NRL en regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreskriva att som ärenden enligt någon de s.k. NRL-anknntna lagama skall det i av

upprättas miljökonsekvensbeskrivning 5 kap. 2 §.

en

miljökonsekvensbeskrivning används i 5 kap. NRL är

Begreppet som missvisande. Det leder tanken till att det skall röra sig bedelvis om en skrivning konsekvensema för enbart den yttre miljön, således påverav kan på luft och Enligt 5 kap. 3 § NRL skall emellertid en vatten m.m. möjliggöra samlad bedömning

miljökonsekvensbeskrivning en av en

planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, häloch hushållningen med Med uttrycket hälsa avses här san naturresurser. både hälsa och säkerhet prop. 199091 190 457. 1 PBL talas uttrycks. ligen både hälsa och säkerhet, någon saklig skillnad föreligger om men alltså inte. skall underlag för sådana

En miljökonsekvensbeskrivning utgöra

beslut vid vilka 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas. Grundläggande

utgångspunkter för tillämpningen 2 och 3 kap. återfinns i l kap. 1 §

av Där marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall NRL. sägs att

användas så att från ekologisk, social och samhällsekonomisk

en

synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Detta innebär

att en

miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL skall belysa

konsekvenserna i rad skilda hänseenden, bl.a. en sociala och

samhällsekonomiska i den mån det är relevant för bedömningen

av god

hushållning enligt NRL.

När krav på miljökonsekvensbesknvningar infördes 1991 i

ett antal

NRL-anknutna lagar användes något olika lagstiftningsmetoder. I vissa

lagar föreskrivs att miljökonsekvensbeskrivningar

enligt 5 kap. NRL skall upprättas. I andra lagar, t.ex. vattenlagen 13 kap. 19 §, föreskrivs

bara att ansökan skall innehålla

en en miljökonsekvensbeskrivning.

I de NRL-anknutna lagama, utom PBL, infördes således i olika for-

mer krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Häreñer har

sådana krav

införts även för beslut enligt vissa andra lagar inte

som är anknutna till NRL.

Beträffande undantaget för PBL anfördes

i propositionen 199091 :90

om en god livsmiljö att många kommuner redan tillämpar förfarandet

med miljökonsekvensbeskrivningar i den fysiska

planeringen och att det pågick ett dynamiskt Litvecklingsarbete, varför obligatoriskt krav i

ett

detta skede ansågs olämpligt.

I propositionen 199293:60 ändring i miljöskyddslagen

om m.m. konstaterades att Sverige har krav på

miljökonsekvensbeskrivningar av-

seende de flesta verksamheter i

som anges bilaga l och 2 till EG:s di-

rektiv. För att med säkerhet omfatta alla verksamheter ansågs dock att

regler om miljökonsekvensbeskrivningar borde införas

i bl.a. PBL för

vissa fall då en betydande påverkan miljön kan

antas.

I lagstiftningsärendet hade Boverket förordat införande

av ett gene-

rellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar i PBL.

Enligt regeringen

borde dock i det aktuella

sammanhanget endast krav på miljökonsekvensbeskrivningar införas i den utsträckning det krävs på grund

av EG-direktivet. Ett allmänt krav i PBL på miljökonsekvensbeskrivmer

ningar borde utredas i ett vidare sammanhang, där erfarenheter

vunna av

tillämpningen av de föreslagna reglema kunde värdefullt

vara ett under-

lagsmaterial.

För PBL:s del innebär alltså lagstiftningen följande. Regler om miljö-

konsekvensbeskrivningar finns i 5 kap. 18 Där föreskrivs de-

att en

taljplan som medger en användning mark eller byggnader eller

av av

andra anläggningar innebär betydande miljöpåverkan skall

som grundas

detaljplanen innebär att planområdet får tas i anspråk

på ett program, om vissa angivna ändamål. l de fall detaljplanen således skall grundas på för

miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL upprät-

program skall en tas vid utarbetandet av programmet.

Regleringen i 5 kap. NRL rörande miljökonsekvensbeskrivningar är

den nämnda bestämmelsen i 3 § syf-

mycket knapphändig. Förutom om med miljökonsekvensbeskrivningar stadgas i 4§ att miljökonse-

tet kvensbeskrivningen skall bekostas den för verksamheav som ansvarar ten eller skall vidta åtgärden i fråga. som

bestämmelser miljökonsekvensbeskrivningar finns i för-

Nännare om

199l:738 miljökonsekvensbeskrivningar. Där föreskrivs

ordningen om

miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla motiverad

i 12 § att en en

redovisning alternativa lokaliseringar med undantag för vissa fall

av och utfonnningar uppgifter konsekvenserna av att den sökta samt om

åtgärden inte vidtas. Miljöskyddskommittén föreslår i betänkandet SOU 1993:27 Miljö-

regler miljökonsekvensbeskrivningar tas i ett särskilt kapi-

balk att om

tel 9 kap. i iniljöbalk. Enligt förslaget skall miljökonsekvensbe-

en skrivningar dels i alla tillstånds- och anmälningsäreiideii enligt upprättas miljöbalken 1 § första stycket, dels i andra fall vid tillämpningen av

balken, de NRL-anknutna lagarna eller jord- och skogsbrukslagstift-

ningen, verksamhet, hanteringen kemisk eller bioteknisk om en av en podukt eller eller någon åtgärd kan befaras medföra en en vara annan påverkan på människors hälsa eller miljön eller äventyra en

betydande långsiktigt god hushållning med l § andra stycket. Där-

naturresurser skall de NRL-anknulna lagarna innehålla krav på miljökonutöver sekvensbeskrivningar i ungefär utsträckning för närvarande samma som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall och som

meddela föreskrifter miljökonsekvensbeskrivniiigar skall upp-

kunna att också i andra fall vid tillämpning balken, de NRL-anknutna rättas av

lagarna eller och skogsbrukslagstiftningeii 2 §.

I specialmotiveringen till l § andra stycket anför miljöskyddskommit-

tén följande a. bet. del 2 s. 69:

Enligt vår mening är det lämpligt att i miljöbalken ställa ett princi-

piellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar i fall betydande hälso-

av eller miljöpåverkan. Vi utgår från att bestämmelsen främst kommer

få betydelse vid den kommunala planeringen, där krav miljö-

att konsekvensbeskrivningar bara bör gälla för planer verkligen har som

betydelse för miljön och där det mindre lämpligt kommunersynes att nas skyldigheter i frågan regleras regeringsföreskrifter. genom

För PBL:s del innebär miljöbalksförslaget således de begränsa-

att nu

de kraven på miljökonsekvensbeskrivningari 5

kap. 18 § utvidgas till att gälla generellt för åtgärder kan befaras medföra betydande påversom kan på människors hälsa eller miljön eller äventyra långsiktigt god en hushållning med naturresurser.

Överväganden

Enligt utredningsdirektiven skall jag överväga kravet på miljökonseom

kvensbeskrivningar skall utvidgas och generell tillämpning i

ges en mer ärenden enligt PBL.

Ursprungligen har det i lagstiftningen varit fråga att ställa krav på om

en miljökonsekvensbeskrivning i samband med genomförandet

av ett visst projekt. Det är därvid projektören skall som presentera en miljö-

konsekvensbeskrivning som skall godtas av prövningsmyndigheten, t.ex.

koncessionsnämnden eller vattendomstolen. Självfallet har det varit

nödvändigt att lagstifta om krav på miljökonsekvensbeskrivningar i fall

där det rör sig ett krav på sökanden i enlighet med om att en lagstiftning prestera viss utredning grund för ansökan. som en I PBL-sammanhang kommer emellertid frågan i ett annat läge. I samband med en bygglovsansökan ansökan

om byggtillstånd skulle det

visserligen vara möjligt att ställa krav på att sökanden skall presentera

en miljökonsekvensbeskrivning, men i detta skede skulle sådan be-

en skrivning vara skäligen meningslös. En meningsfull miljökonsekvensbeskrivning måste komma i ett mycket tidigare skede, således i samband med planläggning. Planläggning sker emellertid kommunens genom föroch

sorg ett lagligt krav på miljökonsekvensbeskrivning kan därför i

detta fall bara rikta sig till kommunen. En motsvarighet härtill finns i väglagen där det i l5 § föreskrivs arbetsplan skall innehålla att en en

miljökonsekvensbeskrivning.

Som anfördes i propositionen 199091 :90 En god livsmiljö finns det i

PBL ett inbyggt krav på konsekvensbeskrivningar i samband med den

fysiska planeringen. Kopplingen till NRL innebär att planeringen skall

främja god hushållning och detta medför krav på beslutsunderlag som belyser frågan. Det kunskapsunderlag skall ligga till grund för

som planbesluten skall således innefatta analys inte bara konsekvenserna en av

i inskränkt mening även t.ex. sociala och samhällsför miljön utan av

ekonomiska konsekvenser. Det rör sig alltså om miljökonsekvensbe-

i den mening faktiskt i 5 kap. Det finns emellertid skrivningar som avses

viktig skillnad. I miljökonsekvensbeskrivning görs en systematisk

en en redovisning tänkbara konsekvenser för varje alternativ i tur och ordav

ning. Någon slutlig sammanvägning företas dock inte. 1 ett planförslag

sker däremot inte någon redovisning olika alternativ och enligt PBL av bara det alternativ har bestämt sig för deras konsekvenser utan av man

dess konsekvenser. Krav miljökonsekvensbeskrivning enligt

och således leda till något högre ställda fordringar på redovisning NRL torde

i planer. outtalade kraven i PBL på fonn konsekvensbeskrivningar är De en av beroende några kvalitativa rekvisit, således att det skall röra sig inte av

betydande miljöpåverkan eller liknande. Behovet av konsekvensana-

om får allt beslutsunderlag bedömas med hänsyn till förhållandena lyser som enskilda fallen. Det torde dock alltid krävas konsekvensbeskrivi de för bedömningen åtgärder kan medföra betydande påverningar av som kan på miljön i vidsträckt mening.

I ärendet rörande lagstiftning om miljökonsekvensbeskrivningar

199091 190 sig bl.a. Svenska Kommunförbundet att det prop. motsatte

i lag skulle införas ett obligatoriskt krav miljökonsekvensbeskriv-

ningar i PBL. Enligt förbundet a. 173 hade kommunerna ännu prop. s.

inte tillräcklig tid för att utveckla sina Översiktsplaner så att planer-

getts de instrument för god naturresurshushållning och för förebygna blir en de har förutsättningar att bli. Förbundet stödde

gande miljövård som

däremot tanken på successiv utveckling av ett svenskt MKB-system, en grundval erfarenheter från ett intensifierat planerings-, utveckpå av och infonnationsarbete. Regeringen ansåg sig kunna till stora delingsi vad Kommunförbundet hade anfört och PBL lämnades lar instämma

alltså utanför regleringen.

inledande intensiva översiktsplanearbetet i kommunema har nu Det

Erfarenheterna den översiktsplanering har bedrivits

klarats av. av som

har mycket varierande kvalitet. Ofta klar

visar att planema en synes en saknas för redovisning alternativa lösningar, konsekvens-

systematik av analyser jfr Hans Fog mfl. Mark, politik och rätt, Byggforsk-

m.m.

56. Även redovisningen i många detaljplaner uppviningsrådet 1992 s.

brister. Det finns alltså skäl för att överväga införande klasar sådana av konsekvensbeskrivningar i PBL. rare regler oin

Det finns ytterligare omständigheter talar för detta.

som Vid olika studier som har gjorts kommunemas

av tillämpning av PBL har det visat

sig att det finns brister när det gäller integrera

att en tillämpning av NRL

i prövningen. I vart fall kommunerna ofta bestämmelserna synes se i NRL i ett alltför snävt perspektiv, vilket kan leda till att det egentligen bara är bestämmelserna riksintressen om som får någon betydelse vid

planläggning och i ärenden bygglov. Som nämnts i det om föregående spänner emellertid NRL över ett mycket brett register av bedömningsgrunder, vilket framgår l kap. l § NRL och bestämmelsen

av även av i

5 kap. 3 § om syftet med miljökonsekvensbeskrivningar. En

uttrycklig

bestämmelse att kraven på

om konsekvensbeskrivningar i PBL gäller miljökonsekvensbeskrivningar i NRLzs mening kan leda till att PBL och

NRL knyts i det kommunala beslutsfattandet på det

samman sätt som

var den ursprunliga avsikten med lagkomplexet.

I det följande, avsnitt 4.6, kommer jag föreslå i huvudsak

att ett gene-

rellt krav på utarbetande för detaljplaner. För vissa fall krävs

av program

i dag med hänsyn till EES-avtalet

att en miljökonsekvensbeskrivning

upprättas vid utarbetande 5 kap. l8 §. Även

av programmet om ett

uttryckligt vidgat krav på miljökonsekvensbeskrivningar inte förs i

lagen, skall det naturligtvis i detta skede ändå krävas sådana beskriv-

ningar även i andra fall vid betydande miljöpåverkan. Det dubbla

system

med krav på konsekvensanalyser eller konsekvensbeskrivningar som

finns i dag skulle dänned behållas. En sådan ordning är förenad med uppenbara risker. Den enbart läser lagtexten del

som utan att ta av bak-

grunden till bestämmelsema i 5 kap. 18 § får lätt uppfattningen att det

inte krävs konsekvensbeskrivningar i andra fall. Onekli

gen framstår det som förbryllande att anläggande kabinbana kräver miljökonseav en en

kvensbeskrivning, medan något sådant krav inte gäller för t.ex.

en stormarknad.

Till förmån för att införa ett både

uttryckligt och mer generellt krav på

miljökonsekvensbeskrivningar i PBL talar slutligen att i huvudsak

en-

hetliga regler dänned kommer att gälla för samtliga NRL-anknutna la-

gar. Mot ett generellt krav

miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL kan tala att begreppet miljökonsekvensbeskrivning

ofta tolkas för

snåvt, så att behovet konsekvensanalyser i andra hänseenden

av skyms,

vilket kan leda till att det krav på särskilda konsekvensbeskrivreses

ningar avseende även andra sektoriella frågor. Som framgår redovis-

av

emellertid begreppet miljökonsekvenser i 5 kap. NRL

ningen ovan är och innefattar därför alla de aspekter kommunen har att

mycket vitt som

sitt beslutsfattande. En ändring begreppet till konsekvensbeakta vid av

beskrivning, överensstämmer bättre med internationell praxis,

som säkert minska risken för missförstånd. Det ankommer dock inte skulle på mig lägga fram förslag till sådan ändring. att en

tänkbar invändning mot ett generellt krav på miljökon-

En annan mer sekvensbeskrivningar det finns risk för att med att arbeär att processen

fram sådana bryts ut från planarbetet i övrigt till en separat process

ta

samrådsförfarande Sådana farhågor saknar dock grund.

med särskilt etc. i 5 kap. NRL och i förordningen rörande Bestämmelserna

handlar uteslutande syftet med och

miljökonsekvensbeskrivningar om

och berör således inte alls

innehållet i miljökonsekvensbeskrivningar

handläggningen. Dessutom tillgänglig litteratur i ämnet ett entydigt

ger stöd för att arbetet skall samordnas. Av den lämnade redovisningen framgår att ett införande av mer gene-

på miljökonsekvensbeskrivningar i PBL inte inne-

rella uttryckliga krav blir emellertid tydligare att underlaget bär någon egentlig nyhet. Det kompletterande redogörelse till planen. Man uppnår dess-

krävs som en förenkling och enhetlighet. Tiden är därför enligt

utom en systematisk min mening för sådan reform.

nu mogen en

de nuvarande bestämmelsema i 5 kap. l8 § skall en miljökon- Enligt

sekvensbeskrivning vid utarbetandet programmet till en upprättas av

planområdet får i anspråk för vissa angivdetaljplan som medger att tas miljöpåverkan. Även i fortsättändamål och detta innebär betydande

na under

ningen bör miljökonsekvensbeskrivningar upprättas senast pro-

för på upprättande sådan beskrivgramskedet detaljplan. Kravet av en ning föreslås inträda omgivningspåverkan är av viss betydenhet,

om

ändamålet med planen. Denna förutsättning bör kunna uttryckas

oavsett

skall fråga betydande inverkan miljön, hälsan och

så att det vara om säkerheten eller hushållningen med naturresurser i saklig överensstämmed fonnuleringen i 5 kap. 3 § NRL avseende syftet med en milmelse

jökonsekvensbeskrivning.

kan så allmänt hällen förutsättning upphov till tvekan

Självfallet en ge

fall huruvida miljökonsekvensbeskrivning skall krävas eller

i enskilda en Emellertid bör observeras dels att det i dag, för andra fall än de inte. i 5 kap. l8 inte finns några uttalade förutsättningar alls i som anges för krav på konsekvensanalyser inträder, dels att kravet inte PBL när

riktar sig mot enskilda projektorer utan mot kommunen. Från rättsäkerhetssynpunkt föreligger därför inte något trängande behov av precision. Det bör i sammanhanget observeras att det inte föreligger någon rätt att klaga på en detaljplan enbart den grunden att det inte har gjorts någon miljökonsekvensbeskrivning eller att denna är bristfällig. Brister av det slaget är alltså inte att betrakta som sådana fel i förfarandet som kan utgöra självständig grund för klagan. I detta hänseende är det ingen skillnad mellan krav på miljökonsekvensbeskrivningar och de krav på beslutsunderlag som finns redan i dag. En annan sak är att klagan i sak med påståenden brister i beslutsunderpå en plan kan underbyggas om laget, t.ex. avsaknad av miljökonsekvensbeskrivning eller utredning av armat slag. Förslaget här innebär alltså att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas vid utarbetande av program för detaljplan. Ett sådant program skall enligt förslaget inte behöva upprättas, om det är onödigt. Detta undantag avses emellertid inte tillämpligt, den planerade åtgärden vara om kan innebära sådan påverkan som utlöser krav på en miljökonsekvensbeskrivning. Ett ytterligare förtydligande kan vara på sin plats. Enligt 5 kap. l § första stycket 2 PBL krävs detaljplan för lokalisering av ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. l samband med införande av det nuvarande kravet på miljökonsekvensbeskrivningar i 5 kap. 18§ berördes frågan huruvida det nämnda undantaget skulle kunna leda till behov av krav på miljökonsekvensbeskrivning även i samband med prövning av bygglov eller förhandsbesked i vissa fall. I propositionen 199293:6O 22 framhölls emellertid att uttrycket betydande inverkan på omgivningen inte är liktydigt med betydande miljöpåverkan, som innebär en större omgivningspåverkan. Det ansågs inte kunna råda någon tvekan om att en åtgärd som har betydande miljöpåverkan skall prövas genom detaljplan och inte med stöd av den nämnda undantagsbestämmelsen. Jag har i det här sammanhanget inte anledning att göra någon annan bedömning. Krav på miljökonsekvensbeskrivning i PBL skulle kunna vara av betydelse vid bedömningen av hur omfattande en miljökonsekvensbeskrivning behöver vara vid prövningen av projekt enligt annan lagstift ning. Det bör t.ex. kunna presuineras att det krävs en miljökonsekvens-

beskrivning av visst innehåll och djup inom områden i översiktsplasom nen har bedömts särskilt känsliga olika skäl. Samordningen som av av beslutsfattandet enligt olika lagar torde dock inte kunna regleras i lag. Däremot kan man i praktiken uppnå vissa vinster samordning genom av planläggning och speciallagsprövning inom för det utvecklingsarramen

bete rörande miljökonsekvensbeskrivningar pågår i olika

som sammanhang.

Konsekvensbeskrivningar skall självfallet också göras på översiktlig

nivå. För att detta skall framgå klarare föreslår jag

avsnitt 3.7.2 att be-

stämmelsema i 4 kap. l § vad skall redovisas i översiktsplan om som skall kompletteras med krav bl.a. redovisning konsekvensema av av avsedda större förändringar i användningen mark- och vattenområav den.

Det finns anledning att i detta sammanhang beröra frågan om sambandet mellan å sidan kraven på för detaljplan och på ena program upp-

rättande av miljökonsekvensbeskrivning i anslutning därtill samt å andra

sidan redovisningar motsvarande slag förekommer i översiktsav som planen.

Frågan berördes i propositionen 199293:60 23 i anslutning till

behandlingen av förslaget att föra krav på miljökonsekvensbeskriv-

ningar i PBL. Regeringen anförde därvid följande:

Det finns i det här sammanhanget anledning att understryka vikten

av det planeringsunderlag miljökonsekvensbeskrivning

som en utgör under hela planprocessen. För att arbetet med miljökonsekvensbeen skrivning skall kunna ge ett så bra underlag möjligt bör det påsom börjas redan under arbetet med översiktsplanen och utvecklas successivt under detaljplanens programskede. För fullt utbyte bör att ge

emellertid miljökonsekvensbeskrivningen kompletteras parallellt med

fardigställandet av detaljplanen.

Regeringen delar Riksantikvarieämbetets och Naturvårdsverkets uppfattning att översiktsplanen i många fall bör tillräcklig vara som

program för detaljplaneläggning. Det är inget i princip hindrar

som att en redovisning av översiktsplanens innehåll uppfylla kravet på anses program som följer av vårt förslag. Någon uttrycklig lagreglering av detta erfordras inte. I sådana fall tillkommer utarbetandet miljöav en

konsekvensbeskrivning som en komplettering till en översiktsplan när

en sådan plan kan anses motsvara kraven på för detaljplaneprogram läggning..

Dessa uttalanden bör vara vägledande för utfonnningen här av reglerrörande krav miljökonsekvensbeskrivningar. Överna på program och siktsplanens innehåll skall således i vissa fall kunna anses utgöra ett för detaljplan, och den konsekvensredovisning som har gjorts i program

översiktsplanen utgör början till en miljökonsekvensbeskrivning, som

därefter utvecklas under hela detaljplaneprocessen. Samspelet mellan översiktsplanen och miljökonsekvensbeskrivningar har jag också i övrigt berört under avsnitt 3.7.2 i anslutning till mina förslag rörande redovisningen i översiktsplanen övriga miljöförhållanden och av konsekvenav avsedda större förändringar i användningen av mark- och vatserna av tenområden. När det gäller miljökonsekvensbeskrivningen skall det visserligen krävas att sådan skall upprättas senast vid utarbetande av programen met för detaljplan, dänned avses inte att miljökonsekvensbeskrivmen ningen alltid skall fullständig i detta skede. Möjligheten härtill är vara beroende hur preciserat programmet är. Det torde regelmässigt av komma att krävas att miljökonsekvensbeskriviringen utvecklas under det fortsatta planarbetet. I det föregående har framhållits att det redan i dag finns ett outtalat krav på konsekvensanalyser i PBL. Ett krav på miljökonsekvensbeskrivningar enligt NRL bör därför inte föranleda något påtagligt ökat utredningsarbete. Kravet på redovisning kan dock öka något med en motsvarande kostnadsökning följd. Enligt 11 kap. 5§ får byggsom nadsnämnden planavgift för att täcka kostnadema för sådana ta ut en åtgärder erfordras för att bl.a. upprätta detaljplaner, om fastighetssom ägaren har nytta planen. Denna rätt måste anses omfatta även kostnaav der för upprättande miljökonsekvensbeskrivning. Enligt mina utav en redningsdirektiv skall jag i en sista etapp se över reglema om planavgiñ.

Jag kommer givetvis att i det sammanhanget överväga frågan om det

finns behov ändrade regler för att kommunerna skall erhålla av

kostnadstäckning för upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar.

3.7.5 Tätorternas grönområden

Förslag: Genom den i avsnitt 3.7.2 föreslagna förstärkningen den

av översiktliga planeringen jämte den föreslagna ändringen i 2 kap. l §

PBL, kommer en samlad bedömning tätortemas grönområden

av att kumia göras, vilket bör leda till att betydelsen att bevara och förvalta av

områdena ges ökad tyngd. l speciella fall skall regionplanering kunna

en

framtvingas enligt förslaget i avsnitt 3.7.3.

I 2 kap. 4 § förs ett krav på att hänsyn skall tas till behovet

av par-

ker och andra grönområden i bebyggelsemiljön.

Genom ändring i 2 kap. 6 § NRL understryks behovet en att av grönområden i och i närheten tätorter skall beaktas. av Kommunen ges möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser meddela skyddsbestämmelser för särskilt värdefulla tomter och allmänna platser. I 3 kap. förs krav att sådana tomter och allmänna platser inte får förvanskas. Skada till följd skyddsbestämmelser skall av medföra rätt till ersättning.

Avslutningsvis understryks behovet av forskning och utbildning rö-

rande tätorternas grönområden.

Inledning

Av den tidigare lämnade redogörelsen, avsnitt 3.4, framgår

den stora betydelse parker och andra grönområden har för människoma i våra som tätorter men samtidigt också vilka hot dessa grönområden är utsatta för.

Hoten hänger huvudsakligen med tre utvecklingsförlopp på

samman som senare tid tycks ha förstärkts i omfattning. Det första berör

bebyggelseutvecklingen som under 1980-talet mycket handlat

om

förtätning av tätorterna både i centrala detaljplanelagda områden och i

randzonen mellan tätbebyggelse och den omgivande landsbygden. Det

andra handlar de ökade investeringarna i trañkanläggningar,

om vägar

och järnvägar, framför allt i storstadsregionema innebär eller kan

som

innebära fragmentisering tidigare sammanhängande

en av gröna

områden. Det tredje berör förvaltning och skötsel, vilket fråga

är en om både och kompetens hos berörda förvaltare och markägare. resurser

Sammantaget innebär detta att åtgärder behöver vidtas ökar

nu som möjlighetema att slå vakt tätortenias grönstruktur. Enligt min beom

dömning är det framför allt genom att uppmärksamma grönområdenas

betydelse som intresset att bevara och förvalta dem kan ökad tyngd vid avvägningen mellan olika motstående intressen i samband med be-

rörande förändring markanvändningen. Eftersom de enskilda inslut av

kan förefalla obetydliga för sig, behövs det en samlad

greppen tagna var kunskap i varje kommun, dels överblick över helheten av som ger en

och dess olika funktioner ekologiskt, kulturellt och grönstrukturen socialt, dels visar på samband mellan olika delar av grönområdena så att

och hur ingrepp kan få stora konsekvenser det klargörs var även smärre på helheten.

därför avgörande betydelse för ökad omsorg om och ett

Det är av en

förbättrat skydd för grönstruktur att kunskapen sammanfattas

tätortens

inom för den översiktliga planeringen. Först därefter kan ytterli-

ramen åtgärder enligt min mening bli verkningsfulla. Jag lägger här fram gare

förslag bör leda till den översiktliga planeringen förstärks och att

som att

ökad uppmärksamhet fästs på betydelsen parker och andra grönom-

av

råden i och i anslutning till tätortema. l särskilt storstadsregionema be-

hövs kommunal samordning för att skydd skall kunna åstadkommas av

sammanhängande grönområden. När frivillig mellankommunal

större en samordning inte kommer till stånd, skall enligt mitt förslag staten i spe-

ciella fall kunna framtvinga regionplanering. Ett sådant speciellt fall

en kan behovet samordning med avseende på skyddet av grönomvara av råden.

Därutöver jag att de tätortsnära grönområdenas ställning i för-

anser

hållande till andra exploaterande lagar bör förstärkas genom en komplet-

tering NRL. Slutligen bör möjligheterna att reglera grönområdens ut-

av

fomming och skydd inom för detaljplaneinstitittet i vissa avseen-

ramen den förstärkas.

Komplettering av 2 kap. PBL och 2 kap. NRL

I det föregående, avsnitt 3.7.2, har jag föreslagit att det i bestämmelser-

i 2 kap. 1 § PBL ändring enligt vilken planläggning med be-

na görs en

aktande befintliga värden skall ske så att den främjar en ändamålsen-

av

lig samhällsstmktur från hushållningssyitpunkt. Detta blir av betydelse

för värderingen och behandlingen grönområden. l den nya lydelsen

av

ligger nämligen krav på hänsynstaganden till bl.a. en ändamålsenlig

samhällsstruktur i ett kretsloppsperspektiv grönområdenas betydelse

lungor, mottagare lokalt dagvatten, för kompostesom tätortens som av ring, odling m.m. och miljöanpassad samhällsutveckling grönomen

rådenas betydelse från övriga ekologiska kulturella samt och sociala synpunkter. I 2 kap. 4 § PBL finns krav på bebyggelsemiljöns utfonnning. Bl.a. skall det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finnas lämpliga platser för lek, motion och utevistelse. annan För att betydelsen grönområden i tätortema skall av understrykas föreslås att denna bestämmelse kompletteras med krav på hänsyn skall att tas till behovet parker och andra grönområden. Ett sådant krav blir av av betydelse inte bara i samband med nyexploatering vid utan även ombyggnad och fömyelse. Vid t.ex. förändring ett industriområde till av bostadsområde är det givetvis angeläget behovet att av friutrymme och vegetation genom plantering tillgodoses. Som jag nämnt ovan utgör den utbyggnad infrastrukturen skett av som och sker i och i anslutning till tätortema ett de allvarligaste hoten av mot grönstrukturen i dessa. Här jag att ändringarna i 2 anser kap. PBL måste kompletteras med ändringar i NRL, eftersom bevarande av tätortemas grönområden annars inte får tillräckligt starkt materiellt stöd i lagstiftningen när det blir fråga avvägning mellan motstående om intressen. Att hitta lägen för trafikleder eller infrastruktur i närheten nya annan av befintliga tätorter hör till de svåraste awägningsproblemen för dagens samhällsplanering. Nonnalt är konfliktema mellan olika allmänna markanvändningsintressen som störst i tätortsnära lägen. Intresset att till stånd förbifart, ett nytt jämvägsspår, avfallsdeponi eller liknanen en de anläggning kan ytterst välmotiverat från vara miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt eller närings- och regionalpolitiska skäl. av Den aktuella anläggningen kan enligt NRL riksintresse för kommunikaanses vara av tioner eller dylikt. Altemativen till lokalisering i en ännu obebyggda om-

råden, dvs. någon del av den tätortsnära grönstrukturen, innebär ofta

ökade störningar för människor i olika bostadsområden och stadsdelar eller mycket kostnadskrävande tekniska lösningar. För att skyddet av grönområden i och i närheten tätorter skall kunna tillgodoses vid av avvägningen mot andra intressen är det därför angeläget att dessa grönområdens betydelse framhålls särskilt i de grundläggande hushållningsbestämmelsema i 2 kap. NRL. I 2 kap. 6 § NRL rörande mark- och vattenområden har som betydelse från allmän synpunkt på grund områdenas naturvärden eller av kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet föreskrivs behovet att av om-

råden för friluftsliv i närheten tätorter skall särskilt beaktas. Jag föreav slår den sistnämnda bestämmelsen vidgas till att avse grönområden i att och i närheten tätorter. Enligt min mening bör denna ändring kunna av bli verkningsfull särskilt i storstadsområdena där sammanhängande bälten bebyggelsekoncentrationen och kilar in i denna oña gröna runt bör betraktas viktigt allmänintresse att bevara, beroende på deras som betydelse för grönstrukturen helhet, t.ex. för de ekologiska samsom banden i storstadsregion, och för den stora mängd människor som i en praktiken drar dem. nytta av

Förstärkt översiktlig planering

Av vad jag har sagt framgår att jag lägger stor vikt vid översiktsplanu neringen det gäller att slå vakt grönområdena. Jag har i det förenär om gående lämnat förslag på olika sätt bör stärka den översiktliga plasom neringen. I det här sammanhanget vill jag peka på följande förslag som i olika hänseenden betydelse för grönområdenas del. är av Kraven i 4 l vad skall redovisas i översiktsplanen fökap. § om som reslås bli förtydligade så att det framgår att redovisning skall ske av en dels sådana allmänna intressen enligt 2 kap. bör underlag i fråga om som beaktas vid beslutsfattandet, dels konsekvenserna större förändringar av i användningen mark- och vattenområden. Härmed ställs alltså krav av på redovisning parker och andra grönområden, dvs. grönstrukturen, av och konsekvensema för sådana områden av tänkta förändringar som av kan beröra dem. Dessa krav på redovisning i översiktsplanen medför

indirekt det kommer att behövas fördjupningar för tätortema. I detta

att sammanhang vill jag också peka på förslaget till ändring av 4 kap. 5 innebär bl.a. länsstyrelsen aktivt skall råd och verka för som att mer ge att grönstrukturens värde beaktas i den översiktliga planeringen. Av väsentlig betydelse för att skapa garantier för att översiktsplanebli kontinuerlig den föreslagna bestämringen skall en process är nya

melsen i 4 kap. 14 § enligt vilken kommunfullmäktige varje år skall ta

aktualitet. Genom detta krav på återkommande ställning till planens ställningstaganden till bl.a. frågor bevarandet grönområden, blir om av översiktsplanen kraftfullt vägledande instrument för efterföljande ett mer beslut och det torde komma att möta starkt motstånd mot att ta i anspråk skyddsförklarade grönområden för andra ändamål genom senare

detaljplaneläggning.

I det sammanhanget tillmäter jag medborgarinflytandet stor betydelse.

Medborgama är som regel vaksamma när det gäller ingrepp i parker och

andra grönområden. Enligt föreslagen ändring i 4 kap. 3 § skall till-

en fälle till samråd beträffande förslag till översiktsplan eller ändring av planen även beredas enskilda har väsentligt intresse

som ett av förslaget.

Medborgama bereds hänned bättre möjligheter påverka frågor att om

behandlingen av tätortens grönområden. Genom de möjligheter till på-

verkan som finns på detaljplaneläggningen tillhandahålls också

möjlig-

heter till efterföljande kontroll översiktsplanens intentioner

av att följs.

Den frågan skall för övrigt uttryckligen redovisas i samband med den

årliga aktualitetsförklaringen beträffande översiktsplanen. Enligt kap.

26 § skall vidare i planbeskrivningen till detaljplan redovisas

en eventuell avvikelse från översiktsplanen och skälen till denna.

Säkerstälande delagalan genom

Översiktsplanen har en betydande styrande verkan i förhållande till ef-

terföljande beslut enligt PBL och andra NRL-anknutna lagar, den men

är inte rättsligt bindande för myndigheter och enskilda. Vid behandling-

en av frågan om parker och andra grönområden efterlyses därför genomgående metoder för säkerställande och det talas brist på planstaom tus för det gröna och behov fastlagda planer för grönstrukturer. om av I NVL finns i form särskilt naturreservat och naturvårdsoinråde av rätts-

liga institut som kan sägas möjliggöra säkerställande grönområden.

av Sådana institut finns även i KML i fonn särskilt av

byggnadsminnesförklaring. l PBL däremot finns det inget rättsligt

institut med särskild inriktning på säkerställande grönområden.

av När det talas om säkerställande via PBL, torde det dock vanligen vara

detaljplanen och eventuellt områdesbestämmelser åsyftas. Jag skall

som här ta frågan behovet särskilda medel för s.k. säkerställande upp om av med stöd av PBL och i vilka fonner detta i så fall bör ske. I det följande skall jag därefter återkomma till NVL och KML.

Hoten mot grönområdena gestaltar sig olika för skilda typer av områden. Medlen för skydd måste därefter. Flertalet parker och anpassas även en stor del andra grönområden ägs och förvaltas kommunen av av

och kommunala bolag. Detta har uppenbarligen hittills inte hindrat

att

sådana områden har tagits i anspråk för andra ändamål, bebyggelse

t.ex.

och vägar. Sådana ianspråktaganden torde ofta bero på

att grönområden

har betraktats som reservmark för exploatering och att områdena alltså inte alltid har tillmätts den betydelse de förtjänar från olika synpunkter. Jag bortser här från områden som medvetet avsatts för framtida utbyggnad. Om behandlingen grönområdena mer framträdande ställav ges en ning i den översiktliga planeringen så att helheten och de strukturella sambanden framträder klarare, finns det anledning att anta att områdena kommer att högre status i översiktsplanen och att de därmed ges en kommer att långsiktigt skyddas i större utsträckning mot att tas i anspråk för annat. Om kommunen trots allt vill ta i anspråk egna grönområden för annat ändamål inom eller i anslutning till en tätort, krävs i allmänhet detaljplan. Enligt 5 kap. 26 § skall planförslaget under utställningstiden i vissa fall åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan skall enligt mitt förslag, avsnitt 3.7.4, alltid upprättas vid betydande miljöpåverkan. Detta medför att det ofta kommer att krävas en redovisning av konsekvenserna för grönstrukturen. Vidare skall planförslaget, som nämnts ovan, åtföljas av en planbeskrivning i vilken skall redovisas om planförslaget avviker från-översiktsplanen och, i så fall, skälen därtill. Medborgama ges alltså vid detaljplaneläggning goda möjligheter till kontroll av att ställningstagandena i översiktsplanen fullföljs. Staten har möjligheter att ingripa eller besvär eller genom eget initiativ enligt 12 kap. Grunderna för ingripande enligt l2 kap. torde dock vara mycket begränsade när det gäller tätortemas grönområden. När det talas säkerställande grönområden regler i PBL om av genom torde emellertid vanligen åsyftas att man skall lägga en detaljplan över grönområdet. Härmed underförstås uppenbarligen att kommunen måste hindras effektivare medel att exploatera egna grönområden och genom att detaljplanen skulle kunna utgöra ett sådant medel. Det synes enligt min mening inte finnas något hinder mot detaljplaneläggning av enbart ett grönområde och det är givetvis angeläget att kommunen följer upp översiktsplanens intentioner rörande grönstruktusådan detaljplaneläggning. Detta innebär ett uttryckligt ställren genom ningstagande från kommunen för att området skall bevaras och har en avsevärd tyngd, om det dessutom ligger i linje med översiktsplanens intentioner rörande grönstrukturen. Det är dock enligt min mening inte lämpligt att göra detaljplaneinstitutet till ett mera långsiktigt säkerställandeinstrument genom att reglerna om ändring och upphävande av detaljplan förses med spärrar i de fall planen reglerar säkerställande av

grönstrukturer. En sådan ordning stämmer inte särskilt bra med PBL:s

beslutsprocess i övrigt. Vissa typer av beslut skulle komma att låsa möj-

ligheterna till avvägningar och systemet synes förutsätta ökat statligt in-

flytande. Jag vill i detta sammanhang också hänvisa till vad jag inledningsvis anförde under avsnitt 3.7.1 rörande PBL-lagstiftningens processuella karaktär. Det som nu har sagts har avsett parker och andra grönområden i

kommunens ägo. När det gäller övriga grönområden är det kommunala

planmonopolet ett effektivt instrument för skydd, om kommunen vill

utnyttja det. Exploatering för bebyggelse m.m. varigenom grönområden

tas i anspråk inom tätort kräver detaljplan eller ändring detaljplan och

av

det ligger helt i kommunens hand att avgöra detaljplaneläggning

om skall komma till stånd. I vissa fall kan det emellertid finnas gamla bygg-

rätter som fastighetsägaren vill utnyttja till förfång för befintliga grönom-

råden. I sådana fall har dock kommunen möjlighet att upphäva eller

ändra planen. Kommunernas rättsliga möjligheter att förhindra ianspråk-

tagande av grönområden i annans ägo för exploatering är således goda.

Problemet är emellertid i grunden detsamma här som när det gäller

kommunala områden, nämligen bristen helhetssyn skulle kunna

som

klarlägga betydelsen av grönstrukturen och utgöra en broms mot att

grönområden tas i anspråk för andra ändamål.

Det bör slutligen erinras att kommunen tillgången till om genom

planmonopolet i vissa fall bör kunna ha möjligheter att genom avtal med

en projektor se till att eventuella skador på grönstrukturen kompenseras

med åtgärder inom eller utom planområdet.

SkyddsbestämnzeLverjYir tomter och allmänna platser

Hittills har uppmärksamheten riktats mot detaljplanen ett instrument som för säkerställande av grönområden mot exploatering Detaljplanen m.m. skulle emellertid också kunna användas ett instrument för reglering som

av utfonnning, skötsel m.m. av grönområden.

I 5 kap. 7 § finns regler om vilka olika typer av bestämmelser som får

tas i detaljplan. Enligt första stycket 4 får bestämmelser meddelas om

tomter, bl.a. preciseringar av bestämmelsema i 3 kap. 17 § skötsel

om

och underhåll av tomter. Det kan t.ex. röra sig krav på planteringar

om

eller att befintlig växtlighet bibehålls. Enligt 5 kap. 7 § första stycket 5

får i detaljplan även meddelas bestämmelser vegetation. Möjligheten

om

att med stöd denna punkt reglera trädfallning förutsätter i praktiken av att detaljplanen också innehåller bestämmelser enligt 8 kap. 9 § andra stycket om att det krävs marklov för trädfällning. Som synes är möjlighetema till reglering av frågor som rör grönområ-

den begränsade. Särskilt finns det anledning att uppmärksamma att det

beträffande parker och andra grönområden inte finns någon motsvarighet till bestämmelserna i 3 kap. 10 och 12 beträffande byggnader. I 3 kap. 10 § uppställs ett varsamhetskrav med avseende på tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar. Enligt 3 kap. 12 § får byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte förvanskas. För sådana byggnader får skyddsbestämmelser meddelas i detaljplan 5 kap. 7 § första stycket 4. Krav på skötsel och underhåll av tomter finns, som nämnts, i 3 kap. 17 Vad som föreskrivs där skall i skälig utsträckning även tillämpas på allmänna platser 18 §. Det finns däremot inte något krav på iakttagande varsamhet vid utförande åtgärder innebär ändring av av som eller omdisposition av en tomt eller en allmän plats. Vidare finns det heller inte något förbud mot förvanskning av särskilt värdefulla tomter och allmänna platser.

Det är enligt min mening inte en framkomlig väg att ställa upp ett all-

mänt varsamhetskrav avseende tomter och allmänna platser. Förhållandena är alltför skiftande och svårbedöinda, vilket bl.a. skulle medföra en dålig förutsebarhet för fastighetsägaren. Jag vill emellertid understryka vikten av varsamhet när det särskilt gäller parker och de för allmänheten tillgängliga områdena kring flerbostadshus. Bristande samordning mellan förvaltningarna i kommun kan t.ex. medföra att i och för sig befoen gade åtgärder utförs ett sätt som spolierar värdefulla delar av en park,

och åtgärder för att tillgodose ökade parkeringsbehov vid ett flerbo-

stadshus kan leda till att viktiga inslag grönska försvinner. Lika väl av

som vid ändring av en byggnad är det således angeläget att ändring och

omdisponering av parker och områden kring flerbostadshus utförs på ett varsamt sätt så att områdets kvaliteter inte försämras. På många håll i våra tätorter finns parker och trädgårdar av mycket

stort värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig, konstnärlig eller

ekologisk synpunkt. Värdet kan ligga i t.ex. den arkitektoniska utfonnningen av anläggningarna eller i vissa tidstypiska anordningar. Starka skäl talar för att det på samma sätt som för byggnader skall finnas ett

skydd mot förvanskning av sådana parker och trädgårdar och att det

skall vara möjligt att ta skyddsbestämmelser i detaljplan.

De parker och trädgårdar som kan bli aktuella i sammanhanget åter-

finns vanligen inom tomter och allmänna platser. För sådana områden

finns, som nämnts, krav på skötsel och underhåll i 3 kap. 17 Dessa krav bör således kompletteras med krav på att tomter och allmänna platser som är särskilt värdefulla från de ovan nämnda synpunktema inte får förvanskas. Kompletteringen bör ske ett tillägg till kraven avsegenom ende tomter. Den blir dänned tillämplig även på allmänna platser med hänsyn till bestämmelsen i l8 Där sägs att vad som föreskrivs om tomter skall tillämpas i skälig Litsträckning på allmänna platser. Förbe-

hållet i skälig utsträckning kan tyckas innebära att mindre stränga krav

ställs på allmänna platser. Anledningen till förbehållet är emellertid att flera av föreskriftema i lS-l 7 inte går att tillämpa fullt ut på allmän-

na platser. När detta är möjligt, som i förevarande fall, skall dock före-

skrifterna tillämpas i full utsträckning PBL-propositionen 525.

s. Bestämmelsen i 3 kap. 12 § avseende byggnader har utfonnats så att skyddet kan hävdas i varje enskilt tillståndsärende. Något krav på att skyddsbehovet har kommit till uttryck i detaljplan finns således inte, även om detta kan vara lämpligt PBL-propositionen 242. Kontrollen s.

avseende tomter och allmänna platser kan knytas till plikten att söka

marklov, men flertalet av de åtgärder som är aktuella i det här samman-

hanget kräver inte marklov. Det finns alltså i allmänhet inte något till-

ståndsärende i vilket skyddet kan hävdas. I och för sig skulle man natur-

ligtvis kunna ställa ett till markägaren direkt riktat krav i lagen på att tomt eller allmän plats inte får förvanskas. En sådan regel skulle emellertid bli alldeles för svårbedömd för fastighetsägaren. Denne måste fâ reda på vilka värden som skall beaktas och vilka åtgärder som skulle

kunna förvanska tomten eller den allmänna platsen.

Jag föreslår därför att det som förutsättning för att förbudet mot för-

vanskning av tomter och allmänna platser skall kunna hävdas skall för-

utsättas att skyddsbehovet har kommit till uttryck i detaljplan i fonn av skyddsbestämmelser. En komplettering bör därför göras i 5 kap. 7 §

första stycket 4 enligt vilken skyddsbestämmelser avseende värdefulla

tomter och allmänna platser skall kunna meddelas i detaljplanen.

Kontrollen inom det föreslagna systemet avses bygga på bestämmel-

sen i 5 kap. 36 § enligt vilken åtgärder som inte kräver lov och som avser bl.a. tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider

mot detaljplan. Om någon vidtar en åtgärd som strider mot detaljplanebestämmelser, får kronofogdemyndigheten meddela handräckning så att rättelse sker 10 kap. 12 § 3. I likhet med vad som gäller vid meddelande av skyddsbestämmelser avseende byggnader skall kommunen vara skyldig att utge ersättning, om skada uppkommer till följd av att skyddsbestämmelser för tomter och allmänna platser meddelas. Ersättningsskyldigheten avseende allmänna platser tar sikte på fall när kommunen inte är huvudman.

Trädfällning Enligt 8 kap. 9 § andra stycket PBL får kommunen i detaljplan besluta att marklov krävs för bl.a. trädfallning. Vidare får kommunen enligt tredje stycket i områdesbestämmelser besluta att marklov krävs för trädfallning inom områden som är avsedda för bebyggelse eller inom områden soin ligger i närheten av vissa anläggningar. Förbud mot trädfallning i detaljplan som föranleder vägrat marklov inte fastighetsägaren rätt till ersättning. Hur omfattande ger trädfállningsförbudet kan göras blir då i sista hand en fråga om avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Vägrat marklov och enskilda intressen. Vägrat marklov för trädfällning som grundas på områdesbestämmelser medför dock rätt till ersättning. Vad gäller skyddet för vegetation har PBL-lagstiftaren i stor utsträckning haft nyexploatering för ögonen och behovet av att i detta sammanhang skydda bl.a. värdefulla trädbestând. Det främst är av som intresse i förevarande sammanhang är dock möjligheterna att reglera trädfällning inom detaljplaneområden sedan planen har genomförts. Det råder här ett samspel mellan beslut om trädfallningsförbttd och beslut om föreskrifter rörande vegetation enligt 5 kap. 7 § första stycket För att kommunen skall kunna avslå ansökan trädfallning torde det en om nämligen förutsättas att det finns materiella föreskrifter i detaljplanen rörande bevarandet av träd eller trädbestånd som kan åberopas. Beslut trädfällningsförbud i detaljplan med avseende på tiden efter om plangenomförandet kan naturförhållanden som det är angeläget att avse slå vakt om inom den byggda miljön. Trädfallningsförbud kan beslutas för bevarande av träddungar eller enstaka träd m.m. PBL-propositionen s. 300 583 foch 707

Det är särskilt vissa typer trädbestånd i tätorter har framhållits av som som betydelsefulla och där det skulle finnas behov trädfällningsförav bud. Större sammanhängande trädbestånd kan ofta ha betydelse för luftströmmar och styming eller spridning luftföroreningar från punktav källor som vännekraftverk, sopförbränningsanläggningar och liknande. Trädbestånd kan alltså utgöra verksamma skydd för bostadsområden. Vidare finns det ett mycket fint, skyddsvärt trädbestånd kring en betydande del de flerbostadshus byggdes under perioden 1930-195 av som Husen uppfördes enligt tidens ideal ofta i natunnark. Det finns många exempel på detta i Stockholm, Göteborg mfl. städer. l dessa sistnämnda områden torde det i och för sig inte finnas något hinder mot att få till stånd en prövning av trädfällning genom tillståndsplikt i detaljplan. I områdesbestämmelser kan trädfällningsförbrtd tillskapas ett genom skydd för bostadsområden mot störande anläggningar. Detta kan då som

nämnts ovan ge fastighetsägaren rätt till ersättning. Möjlighetema att i

detaljplan belägga större sammanhängande trädbestånd med trädfällningsförbud i motsvarande syfte torde dock begränsade, vara bl.a. beroende på att rätt till ersättning inte finns i dessa fall. Det bör emellertid beaktas att stor del det aktuella trädbeståndet finns på en av mark so1n ägs av det allmänna, kommunema, landstingen, kyrkan och staten, eller av allmännyttiga bostadsföretag. Kommunen torde såvitt avser dessa trädbestånd ha goda möjligheter att genom kunskapsspridning och annan infonnell påverkan kunna minska risken för olämplig

trädfälhting.

När det gäller vegetation kring flerbostadshus torde det nämnts som ovan vara möjligt att skapa visst skydd trädfallningsförbud. För genom detta krävs emellertid att ett mycket stort antal detaljplaner ändras och det framstår som orealistiskt att tänka sig att kommunema skulle påta sig ett sådant arbete. För fastighetsägarna måste emellertid dessa grönområden kring hyreshusen vara en ekonomisk tillgång och det förefaller osannolikt att de skulle börja avverka trädbeståndet. Det skulle icke minst väcka starkt motstånd bland de boende. Också beträffande denna

mark kan kunskapsspridning från kommunen motverka olämplig träd-

fallning. Det bör emellertid beaktas att trädfallning på privatägd mark

kan vara beroende att fastighetsägaren vill utnyttja gammal byggav rätt. Detta har kommunen möjlighet att motverka planändring. genom

Sammantaget finner jag att nuvarande lagstiftning kommunen till-

ger fredsställande möjligheter att skydda värdefulla trädbestånd. Om erfa-

renhetema i framtiden skulle peka i riktning, får frågan tas upp till annan förnyat övervägande.

Naturvårdslagen och kulturminneslagen Av redovisningen i det föregående, avsnitt 3.4.3, torde framgå att de instrument som finns i naturvårdslagen, NVL, kan användas för säkerställande av skyddet av stora sammanhängande grönområden i anslutning till tätorter. Intresset för att arbeta med NVL:s skyddsformer har dock varit relativt litet. Under senare tid har emellertid många kommuner börjat arbeta mer aktivt med naturvårdsprojekt. De av mig föreslagna ändringama i syfte att stärka den översiktliga planeringen och att vidga tillämpningsområdet för 2 kap. 6 § NRL bör kunna ge stöd denna ökade aktivitet. Den ovan föreslagna möjligheten att i detaljplan besluta om skyddsbestämmelser för tomter och allmänna platser med parker och trädgårdar som är av värde från bl.a. kulturhistorisk synpunkt kommer att minska behovet av att utnyttja kultunninneslagen, KML, för samma syften. Det har påtalats att parker och trädgårdar har fått en undanskymd ställning i KMLzs 3 kap. Kapitlet handlar enligt rubriken om byggnadsminnen. Enligt 3 kap. l § får emellertid bestämmelserna i kapitlet också tillämpas på park, trädgård eller annan anläggning av kulturhistoriskt värde. Skälet till denna lagstiftningsteknik torde framför allt vara av författningsekonomisk karaktär. l sak innebär det dock att byggnadsminnen överallt i lagtexten kan ersättas med parker och trädgårdar. Lagstiftningstekniken kan emellertid leda till att möjligheten att skydda parker och trädgårdar med stöd av KML inte uppmärksammas tillräckligt. I departementspromemorian Ds 1994:3 Förslag till skydd för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården föreslås att KML skall anknytas till NRL. En sådan refonn torde i första hand bli betydelse för av skyddet av parker och trädgårdar. Detta bör leda till att ökad uppmärksamhet fasts vid att lagen även är tillämplig på sådana områden. Det kan dock ändå finnas anledning att över behovet av en omredigering av 3 se kap. KML från nu anlagda synpunkter.

Va lagen m.m. - Det har påtalats att det finns vissa brister i va-lagen som medför att fastighetsägarna inte i tillräcklig omfattning kan åläggas att ta hand om dagvattnet inom den enskilda fastigheten. Jag finner det med hänsyn till kretsloppsprincipen självfallet angeläget att tätortemas grönområden i större utsträckning än i dag utnyttjas för lokalt omhändertagande av dagvatten. Det kan därför finnas anledning att undersöka i vad mån sådana lösningar skulle kunna underlättas ändringar i va-lagstiñgenom ningen, som ålägger fastighetsägaren ett ökat ansvar i dessa frågor. Jag har emellertid inte möjlighet att inom för utredningsuppdraget ramen se över denna lagstiftning. Va-lagstiftningen för närvarande över ses av den nyligen tillsatta utredningen rörande förbättrad hushållning med grundvatten M 1993:15, som bl.a. skall undersöka vilka tekniska möjligheter det finns att minska vattenförbrukningen, t.ex. genom nya kretsloppsanpassade tekniska lösningar på va-området. De nu aktuella frågoma kan eventuellt övervägas inom ramen för den utredningen. Vidare har påtalats problem med att anordningar för källsortering m.m. gör intrång på grönytor till förfång för särskilt de kulturhistoriska värdena. Uppställande sådana anordningar kan i viss utsträckning av regleras bestämmelser i detaljplan. Även åtgärdema inte är genom om bygglovspliktiga, skall de nämligen enligt 5 kap. 36 § PBL utföras så att de inte strider mot detaljplan. Givetvis är det mycket angeläget att kommunerna även i övrigt verkar för att de aktuella anordningama inte i onödan gör intrång grönstrukturen. Det är därför viktigt att kunskapen om värdet av grönstrukturen beaktas i lokala renhållningsordningar och de övriga anvisningar som kommunen lämnar i avfallshanteringsfrågor. Enligt min mening saknas dock anledning att överväga införande av ytterligare regleringsinstrument i PBL för lösande av detta problem.

Kompetens och kunskapsuppbyggnad Det faktum att städers och tätorters grönområden förs fram i ett brenu dare samhällsplaneringsperspektiv aktualiserar också behovet av en väsentligt förbättrad kunskapsuppbyggnad och kunskapsfönnedling om grönstrukturen. Forskning finns på högskolor och universitet kring flera av de aspekter som berör grönstrukturen och dess många funktioner. På senare år har flera forskare studerat människors användning och upplevelser av grönområden samt hälsoaspekter på tillgången på sådana om-

l

betydelse för luftkvalitet, stadsklimat och buller är råden. Växtlighetens forskning berört, där ytterligare kunskap behövs. ämnen som men Ett strategiskt forskningsområde blir möjligheter och hinder for att uti lokala kretslopp, för vatten och avfall. Dessa nyttja grönområdena t.ex. frågor bör belysas i ett helhetsperspektiv där ekologiska aspekter vägs och kulturella aspekter. Stor vikt bör läggas vid intematiomot sociala nellt forskningssamarbete. Ytterligare forskning erfordras också i fråga parkers och grönomom rådens betydelse för att strukturera och karaktär stadsbygden, dvs. ge Särskild vikt bör läggas vid frågan biosom stadsbyggnadselement. om mångfald i tätortssammanhang samt underhålls- och restaurelogisk ringsprinciper på trädgårds- och parkvårdens område. Metoder och rutiner för inventering och analys måste utvecklas som för systematisk dokumentation ekologiska, kulturhistounderlag en av riska och sociala värden. För att hitta fonner för hantering av grönområdena i hushållningsperspektiv för tätorter krävs bl.a. utveckling ett större ekologiska stadsbyggnadsteorier. Forskning har nyligen påbörjats i av Sverige behöver utvecklas ytterligare. Planeringsmodeller för tätormen angeläget utvecklingsomrâde. Utöver det arbete ters grönstrukturer är ett bedrivs vid universitet och högskolor kan nämnas att det vid Bosom verket förnärvarande arbetas med att ta fram ett material, som är avsett dels kunskapsunderlag och inspirationskälla kring planering av som dels analys- och planeringshjälpmedel för den grönstrukturfrågor, som kommunala i dessa frågor. Materialet beräknas klart planeringen vara hösten 1994. Vad gäller behovet i övrigt metodutveckling och meav todstöd rörande översiktsplaireringen hänvisas till vad jag har anfört un-

der avsnitt 3.7.2. Natunnark i tätortsbebyggelse förändras automatiskt som integreras olika former mänsklig påverkan. Det betyder att den biologenom av giska mångfalden också förändras. Karaktären av sådana förändringar och deras förlopp tiden har dokumenterats bara i ett fåtal fall. I tätöver kulturlandskap finns betydligt större möjligheter än i omgivande ortens skogsbrukslandskap via aktiva åtgärder i hävden olika jord- och att av biotoper utveckla variation till båtnad för den biologiska mången stor falden. Kunskaperna skötselutförartden för att bevara och utveckla om och kulturvärden i tätortemas grönområden behöver således förnaturstärkas och vidareutvecklas, liksom fonner för organisation och genomförande förvaltningen grönområden med splittrat markägaransvar, av av

SOU l994:36

för att den helhetssyn på grönstrukturen denna

som utredning särskilt

understryker skall kunna förverkligas.

Utbildningen om grönstrukturens rikt sammansatt natur-, kultur- och

sociala värden behöver förstärkas för i samtliga stort sett grupper som på olika sätt handhar dessa frågor. Som framgår det föregående av lägger jag stor vikt vid möjligheter att skydda och säkerställa grönområden

i översiktsplaneringen. En viktig förutsättning

är att de olika professioner som arbetar med dessa frågor i kommunerna får ökade

kunskaper

om grönstrukturens värden och användbara metoder för

om beskrivning och analys av dessa. Insatser behövs såväl i grundutbildning fort-

som

bildning. De praktiska utförama skötseln inom kommuner,

av

bostadsföretag in.1n. måste också relevant utbildning för kunna

att genomföra de principer bör gälla för bevarande och utveckling som av

den biologiska mångfalden i tätortema eller bevarande kulturvärden

av i

trädgårdar, parker, kyrkogårdar och andra stadsplanteringar.

Det är

önskvärt att beställarnas kompetens inom kommuner, bostadsföretag

m.fl. också nås bättre anpassad infonnation och

av utbildning inom

området.

Utveckling av kunskapsunderlag och kompetens är en långsiktig process. Resurser för forskning och utveckling bör både för

avsättas enskilda projekt och för uppbyggnad forsknings- och utbildningsav institutioner.

3.7.6 Kulturmiljön

Förslag: Mina förslag under avsnitt 3.7.2 rörande den översiktliga planeringen imrebär förstärkta krav på kunskapsunderlag och redovisning i översiktsplanen kultunniljövärdena i kommunen. Vidare ges länsstyav relserna i uppgift att mer aktivt verka för att översiktsplanema grundas på erforderlig kunskap kulturmiljöns innehåll. om I detta avsnitt uttrycker jag önskvärdheten att det skapas en allav mänt accepterad i fråga vad kunskapsunderlaget rörande kulnonn om turmiljön bör innehålla samt föreslår därför att Riksantikvarieämbetet tillsammans med Boverket i dialog med företrädare för kommunerna utarbetar allmänna råd i detta avseende. Vidare föreslås staten stödja den kommunala kunskapsuppbyggnaden genom att ta ansvar för metodoch teknikutvecklingen för inventeringsarbetet. Kommunerna möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelges meddela särskilda varsamhetsbestämmelser som preciserar hänsynsser reglerna vid ändring byggnad enligt 3 kap. 10 § första stycket PBL. av I syfte att förenkla ersättningsreglerna föreslås att skyddsbestämmelser alltid skall innebära också ett rivningsförbud, enhetlig kvalifikationsgräns för ersättning införs, och att en att såväl vid skyddsbestämmelser vid vägrat rivningstillstånd ersom sättning skall utgå enbart för den skada går utöver kvalifikationssom gränsen.

Inledning

Enligt utredningsdirektiven skall jag överväga hur kultunniljöhänsynen i fysisk planering kan starkare ställning och därvid bl.a. utvärdera ges en hur PBL:s regler ersättning till fastighetsägare har tillämpats och om vilka effekter de har fått. Enligt min mening läggs grunden för en god hänsyn till miljöns kulturvärden att dessa identifieras på ett tydgenom ligt sätt. Jag redovisar därför först mina förslag om den kommunala kunskapsuppbyggnaden rörande kultunniljön. Därefter går jag över till de frågor sammanhänger med kommunens befogenheter och instrusom ment för att hävda dessa värden.

Kommunernas kunskaper och ambitioner

Jag har tidigare avsnitt 3.5.3 återgivit de uttalanden dåvarande

som

departementschefen gjorde i propositionen till ny plan- och bygglag

om betydelsen av att kommunema bygger god kunskap miljöns upp en om kulturvärden. Uttalandena kan illustration till ett i grunden ses som ganska självklart förhållande; PBL:s bestämmelser hur värdefulla om

byggnader och miljöer skall behandlas i den kommunala planeringen och

vid frågor om byggtillstånd, förutsätter att kommunen har kunskaper

om vilka dessa värden är. I det något vidare perspektivet kan också uttrycka det att man som en

tydlig och systematisk redovisning av kultunniljövärdena är nödvändig

som underlag för att man i en kommun skall kunna nå en grundläggande

consensus hos allmänhet, politiker och tjänstemän vilka kul- - - om tunniljövärden som kommunen skall slå vakt När kommunen eller om.

en enskild fastighetsägare, å andra sidan, inte är beredd att hävda ett

kulturrniljövärde, är det på motsvarande demokratisynpunkt vik-

sätt ur

tigt att öppenhet och insyn råder ifråga om vilka värden som offras.

Erfarenheterna talar för att när de kulturhistoriska värdena hos bygg-

nader och miljöer är identifierade och redovisade i kommunala hand-

lingar och i underlag, då ökar uppslutningeii kring att slå vakt dessa

om värden.

Redovisningen av den kommunala kunskapsuppbyggnaden genom in-

venteringar och programarbeten jfr avsnitt 3.5.3 visar att denna har skett i mycket växlande fonner. Samtidigt vissa kommuner som uppen-

barligen förfogar över en mycket god kunskap kan den fragmenta-

vara

risk i andra. I ytterligare andra kommuner kan det finnas ett bra under-

lag, men det kan behöva aktualiseras eller systematiseras för att kunna

komma till full användning.

Det hittills utförda inventeringsarbetet inom byggnadsbestândet har

styrts av kommunema själva. Ofta har emellertid länsmuseet ansvarat

för utförandet. Även länsstyrelsen kan ha biträtt med förslag hur

om ar-

betet skall läggas lnventeringsarbetet visar därför skillnader inte

upp. bara kommunema emellan, utan påfallande regionala differenser finns också.

Det är enligt min uppfattning självklarhet att varje kommun bör

en

förfoga över de inventeringar av bebyggelse och miljöer behövs för

som

att PBL skall kunna tillämpas i enlighet med lagstiftningens intentioner.

Det är lika självklart att inventeringania i fråga noggrannhet och de-

om

taljeringsgrad till bebyggelsemiljöns karaktär och måste vara anpassade arten det förändringstryck gör sig gällande inom ett område. av som Jag att kommunens för att ta fram och redovisa ett adeanser ansvar kvat kunskapsunderlag kulturmiljön bör ha ett direkt stöd i PBL. om Detta grundar jag dels uppfattningen att ett sådant underlag är nödvändigt för att kommunen skall kunna tillämpa PBL i enlighet med lagstiftningens intentioner, dels uppfattningen att den kunskapsuppbyggnad hittills kommit till stånd totalt sett inte varit tillräcklig. Ett som lika viktigt skäl är därutöver konstaterandet att en systematisk, väldokumenterad och väl spridd kunskap om kultunniljöns värden generellt sett och på sikt utgör det viktigaste kultunniljöskyddet. Mina förslag innebär principiellt inte något önskemål att kraven om på den kommunala ambitionsnivån i kultunniljöfrågor skall höjas. Förslagen syftar enbart till att så långt möjligt garantera att kommunema skaffar sig förutsättningar för att hantera kultunniljöfrågorna i enlighet med den ambition redan finns uttryckt i PBL och dess förarbeten. som För de kommuner redan förfogar över det erforderliga kunskapsunsom derlaget innebär inte förslagen någon ny uppgift. Jag har i ett tidigare avsnitt 3.72 redovisat mina överväganden om hur den översiktliga planeringen i kommunerna skall förstärkas och ges ökad aktualitet. Jag har där föreslagit bl.a. ett tillägg i 2 kap. l § enligt vilket planläggning med beaktande befintliga värden skall främja en av ändamålsenlig samhällsstruktur från liushållningssynpunkt. Härigenom har jag velat markera en ny grundläggande utgångspunkt för den fysiska planeringen vid sidan av dess uppgift att awäga och sammanjämka allmänna och enskilda intressen nämligen att medverka till att befint- liga värden och kvaliteter i den byggda miljön förvaltas på ett riktigt sätt. Detta är en bredare utgångspunkt än det mera vetenskapligt grundade skydd kultunniljön planeringen skall beakta och skydda av som enligt 2 kap. 6 § NRL. Denna ändring innebär ett förstärkt krav på att kommunernas planeringsunderlag skall redovisa de allmänna intressen finns i den befintliga miljön. Detta krav förtydligas ytterligare gesom mitt förslag till precisa översiktsplanens innehåll i 4 nom mer regler om kap. 1 § PBL. Enligt förslaget skall i översiktsplanen redovisas sådana allmänna intressen enligt 2 kap. bör beaktas vid beslut om marksom och vattenområden samt bebyggelse och planen skall ge en samlad bild hur den byggda miljön helhet skall utvecklas och bevaras. Viav som dare skall i översiktsplanen redovisas konsekvensema, bl.a. för kul-

tunniljövärdena, av större förändringar i användningen mark- och av vattenområden. Jag anser inte att någon direkt sanktionsbestämmelse bör kopplas till kravet på kunskapsunderlag och redovisning i översiktsplanen. Mitt förslag i avsnitt 3.7.2 om länsstyrelsens uppgifter och i översiktsansvar planearbetet innebär dock att krav ställs på länsstyrelserna aktivt att mer stödja kommunerna i detta arbete och därmed verka för att planen grundas på erforderlig kunskap kulturmiljöns innehåll. Länsstyrelsen bör om utifrån sin sakkunskap kunna biträda kommunerna med rekommendationer om behovet av var kunskapsunderlaget behöver förbättras. Det är naturligt att länsmuseet kan tillhandahålla hög kompetens för utföra att inventeringar som kommunen beställer, såvitt kommunen inte har egen kompetens. I detta sammanhang bör nämnas att länsstyrelserna i l994 års budgetproposition prop. l99394:lOO, bilaga 12 och 14 förslås ökade resurser för bl.a. utarbetandet för kultunniljöarbetet i av program länet tillsammans med länsmuseet.

Det är angeläget att det kan skapas standard eller allmänt en en accepterad norm i fråga vad kunskapsunderlaget bör innehålla. En såom dan standard bör kunna vinna hävd regeringens propositionsuttagenom landen. Riksantikvarieämbetet tillsammans med Boverket bör också i en dialog med företrädare för kommunema utarbeta allmänna råd kan som få den styrande funktion som behövs. Det är knappast god planeringsekonomi för kommunema att inventeringama utförs med så skilda utgångspunkter som hittills har varit fallet. Staten bör kunna stödja den kommunala kunskapsuppbyggnaden bl.a. genom att ta ansvar för metod- och teknikutvecklingen för inventeringsarbetet. Bl.a. erfarenhetema från de s.k. selektiva byggnadsinventeringama talar för att ett sådant arbete behövs. Det är också angeläget att länsmuseema ofta för inventeringamas - som ansvarar genomförande utvecklar sin kompetens och effektivitet så att de till ett bra pris och med hög kvalitet kan tillhandahålla de tjänster kommunerna som efterfrågar. I materiellt hänseende är det min bedömning att varje kommun som ett gnmdkrav behöver kommuntäckande översiktlig bebyggelseinvenen tering. En sådan behöver inte innefatta generell registrering och uppgiftsinsamling om enskilda byggnader, bör innehålla den faktainmen samling som gör att de områden, miljöer eller stadsdelar kan pekas ut och avgränsas där kultunniljövärdena är sådana att de förutsätter an-

passning tillståndsplikten. På motsvarande sätt behöver de områden av kan intas. urskiljas där en friare hållning till bebyggelseutvecklingen Den översiktliga inventeringen bör därutöver med självklarhet identifiera de miljöer motsvarar det särskilda värdekriteriet enligt 3 kap. som 12 § PBL. I sammanhanget anser jag att det finns fog för påpekandet att det nuefter bl.a. 60- och 70-talens rivningar i de svenska stadskärmera återstår mycket litet svensk bebyggelse från tiden före noma - av 1870-talet. Även på landsbygden är andelen äldre bebyggelse numera mycket låg. Enligt Riksantikvarieämbetets undersökningar rapporten Jordbrukets byggnader. Kulturvärden i landskapet 1993 är bara l4 procent av det svenska jordbrukets mangårdsbyggnader från tiden före 1850. Den andel är bevarad i mer autentiskt skick är naturligtvis som väsenligt lägre. Det framstår därför i hög grad rimligt att den äldre som bebyggelsen från tiden före 1800-talets senare del som ännu återstår - generellt omfattas anspråken i 3 kap. l2 och 13 PBL. En förutav sättning för att så skall kunna bli fallet är dock att bebyggelsen systematiskt identifieras, registreras och redovisas. Det förslag jag för fram kunskapsunderlag och redovissom nu om ning av kultunniljövärdena anser jag vara välgrundat utifrån de regler bygglov gäller idag. Jag vill dock i sammanhanget erinra om om som mitt tidigare förslag i betänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet ändrade regler för tillståndsplikt vid byggande utanför om detaljplan. Behovet ett säkrare underlag för beslut om kultunniljöfrâav får vid ett genomförande detta förslag betraktas som nödvändigt. gor av Förslaget innebär sålunda att tillstånd bara skall krävas i viss grundläggande omfattning och att kommunema skall besluta om tillståndsplikt därutöver i översiktsplanen. Detta förutsätter en kunskap om bebyggeli kommunens olika delar gör det möjligt att tillståndssen som anpassa plikten i förhållande till vad hänsynen till bl.a. kultunniljön kräver. Utöver den översiktliga inventeringen bör kommunen förfoga över fördjupade inventeringar inom de områden avgränsats med stöd av som denna. Jag redovisar inga preciserade krav sådana fördjupningar utöver att de bör sådan kvalitet att kommunen i miljöer med kulvara av turvärden har underlag för att på ett precist och för fastighetsägama förutsebart sätt skall kunna hävda kultunniljökraven vid planläggning och byggande.

Kommunens befogenheter gentemot enskilda

Av de tidigare belysta hittillsvarande erfarenhetema avsnitt 3.5.3 är det

i första hand ersättningsbestämmelsema och rättegångskostnadsreglema som bör tas upp till övervägande. För att komma till rätta med de tidigare nämnda oklarhetema som förekommer vid tillämpningen skyddsav bestämmelser bör tidigare har antytts också övervägas att införa - som -

ett nytt samlande icke ersättningsgillt begrepp för sådana hänsyns-

- regler som inte kan förväntas leda till några nämnvärda ekonomiska

skador för fastighetsägaren.

Av 5 kap. 7 § PBL framgår vilka åtgärder får regleras i detalj-

som en plan. Enligt paragrafens första stycke 4 får särskilda skyddsbestämmel-

ser meddelas för särskilt värdefulla byggnader eller bebyggelseiniljöer.

Sådana skyddsbestämmelser får också tas i områdesbestämmelser enligt 5 kap. 16 § Om sådana bestämmelser meddelas, har fastighetsägare enligt vad som tidigare har redovisats rätt till ersättning - - om skada viss storlek uppkommer. För att undvika onödiga domstolsav

processer om hänsynsregler som uppenbarligen har inga eller endast

obetydliga ekonomiska konsekvenser för fastighetsägaren, föreslår jag

att 5 kap. 7 § första stycket 4 och 16 § 4 utökas med möjlighet att i

en

detaljplanen eller områdesbestämmelsema meddela särskilda

varsam-

hetsbestämmelser för att tillgodose hänsynsreglema vid ändring

av

byggnad i 3 kap. 10 § första stycket. Sådana bestämmelser skall inte

vara ersättningsgruiidaiide. Detta betyder dock inte att en fastighetsägare

skall behöva godta ekonomiskt betungande bevarandebestämmelser i en större utsträckning än i dag. Om han anser att kommunen har meddelat alltför långtgående varsamIietsbestämmelser, får han anföra besvär mot

planbeslutet i stället för att som i dag väcka talan hos fastighetsdomsto-

len. Överprövande instanser länsstyrelse och regering får då ytterst

- -

göra en bedömning mot bestämmelserna i främst l kap. 5 Om man

vid demia avvägning finner att enskilda intressen har åsidosatts i allt för stor utsträckning, skall planbeslutet upphävas. Om kommunen då fram-

härdar, finns ingen utväg än att meddela särskilda skyddsbestäm-

annan

melser för byggnaden eller bebyggelsemiljön förutsatt att den uppfyller

kriterierna på sådan särskilt värdefull miljö i 3 kap. 12 Om som anges

ekonomisk skada till följd härav uppkommer, har fastighetsägaren på

samma sätt som i dag möjlighet att ersättningskravet prövat i domstol.

Ett grundläggande problem med nuvarande system är att det lätt

framkallar motsättningar mellan kommunen och fastighetsägaren

som

inte borde finnas. Enligt 5 kap. 28 a § t.ex. får kommunen förelägga en

fastighetsägare att anmäla sina anspråk ersättning, om kommunen

att besluta skyddsbestämmelser eller rivningsförbud för kul-

avser om

turhistoriskt värdefull bebyggelse. Ett sådant föreläggande kan i sig

medföra onödig osäkerhet eller dyrbara utredningar för markägaren och

föda ogrundade förhoppningar. Regelsystemet sådant grundas såsom lunda på den förutsättningen att bevarande är något negativt för fastig-

hetsägaren. Om fastighetsägaren inte får gehör för sina krav på ekono-

misk kompensation, ankommer det honom att väcka talan mot kommunen och föra en process i domstolen. Ett sådant system med innebo-

ende motsättningar är inte ägnat att underlätta samförståndslösningar.

Man skulle med vissa utländska förebilder kunna överväga att i - stället övergå till ett subventionssystem. Ett sådant skulle kunna utforså att byggnader omfattas skyddsbestänunelser eller rivmas som av ningsförbud alltid får åtnjuta t.ex. skattebefrielse ocheller särskilt förmånlig finansiering vid ombyggnader. I viss mån förekommer redan i

dag sådana subventioner, men de skulle kunna förstärkas väsentligt. Be-

hovet särskilda ersättningsregler skulle då till största delen bortfalla av och därmed också förfarandet med domstolsprocesser. Bevarandet

skulle också på ett tydligare sätt bli ett gemensamt intresse mellan

kommunen och den enskilde fastighetsägaren, vilket skulle gagna bevarandeintresset.

Ett sådant systemskifte som här har skisserats kräver dock mycket

analyser och överväganden i fråga om skatteeffekter, faran

noggranna

för suboptimeringar, ekonomisk ansvarsfördelning mellan statkom-

munenskilda etc. Sådana analyser är inte möjliga att genomföra inom

ramen för föreliggande utredningsuppdrag.

Jag avgränsar därför övervägandena i det följande till vissa frågor av

mera teknisk karaktär vad avser ersättnings- och rättegångskostnadsreg-

lema. Många har uppfattat det som särskilt komplicerat och svårbemästrat

att det råder olika ersättningsbestämmelser i fråga om skyddsbestäm-

melser och rivningsförbud jfr avsnitt 3.5.3. Särskilt om besluten med-

delas samtidigt kan det vara svårt att se varför olika kvalifikationsnivåer

skall tillämpas och varför ett avdrag för självrisk skall ske enbart

ifråga om rivningsförbud och vägrat rivningslov.

Som tidigare nämndes är detta ett resultat av riksdagsbehandlingen,

då man särskiljde skyddsbestämmelser från rivningsförbudet. Anled-

8 I4-03ZO

ningen härtill var att utskottet ansåg BoU l98687:l, s. 139 f att i fall

av rivningsförbud eller vägrat rivningslov fastighetsägaren borde vara

skyldig att tåla en större ekonomisk skada betydande skada innan

han hade rätt till ersättning. I fråga skyddsbestämmelser menade utom skottet att de skador som kan komma ifråga främst utgörs eventuellt av ökade underhållskostnader och bortfall vissa ombyggnadsmöjligheter. av Det finns därför enligt utskottet inte anledning att betrakta sådana skador annorlunda än andra ingrepp i den pågående markanvändningen. Utskottet ansåg därför att kvalifikationsgränsen i dessa fall bör kopplas till att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Det då var inte möjligt att behålla den bestämmelse som fanns i propositionens 8 kap. 17 § andra stycket och innebar att skyddsbestämmelser autosom matiskt innebar också ett rivningsförbud. Även de utskottet anförde kan ha visst fog för om argument som sig, kan ändå konstateras att den uppdelning gjordes innebär stora som tillämpningssvârigheter som i sin tur försvårar möjlighetema att på förhand överblicka konsekvensema av beslut skyddsbestämmelser om ocheller rivningsförbud. Det finns därför enligt min mening skäl att ompröva detta ställningstagande. Med anledning härav föreslår jag till början att propositionsförslaen get nu genomförs genom att det införs ett automatiskt rivningsförbud i fall då skyddsbestämmelser har beslutats för byggnad. En sådan en automatisk koppling förefaller också naturlig, eñersom den kommer att omfatta endast sådana byggnader är särskilt värdefulla från histosom risk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde denna karaktär. De ekonomiska skador av som kan uppkomma till följd av skyddsbestämmelsema och rivningsförbudet kommer då alltid att inträffa samtidigrt. I enlighet med vad departementschefen anförde i propositionen PBL-propositionen s. 447 anser jag att det i första hand är rivningsförbudet som kan orsaka ekonomisk skada någon betydelse. Ett eventuellt fördyrat Linderhåll till av följd av skyddsbestämmelser torde ofta kompenseras av att fastighetens ekonomiska värde ökar genom att dess kulturvärden bevaras. När det gäller val kvalifikationsgräns för angivna skadefall gör jag följande av bedömning. Det har i många sammanhang framförts önskemål lika kvalifikaom tionsgränser för olika slag av ekonomiska skador. Den nuvarande uppdelningen föranleds huvudsakligen att lagstiftaren varit orolig för att av

en alltför låg skadetröskel i fråga vägrat återuppförande och rivom ningsförbud skulle kunna leda till en icke önskad rivningsvåg i städemas centrala delar jfr BoU 198687:1 139. Enligt min bedömning fös. refaller dessa farhågor överdrivna. Det finns knappast någon anledning att tro att fastighetsägare skulle kräva att riva sin byggnad bara därför att man i PBL anger en något lägre kvalitikationsgräns än den som gäller i dag. I de fall en ägare faktiskt vill riva sin byggnad är det sannolikt så i de allra flesta fall att han inte ser några möjligheter att inom rimliga ekonomiska behålla den befintliga byggnaden. Om han då hindras ramar från denna åtgärd, är det å andra sidan rimligt att han hålls ekonomiskt skadeslös, i vart fall för skador som går utöver en viss gräns som han alltid bör tåla. Miljöskyddskommittén har nyligen i sitt betänkande SOU 1993:27 Miljöbalk behandlat frågan om lämplig kvalifikationsgräns för intrång till följd av naturvårdshänsyn. Utredningen föreslår att behåller man nuvarande kvalifikationsgräns pågående markanvändning avsevärt försvåinom berörd del fastigheten, att vid ersättningens beras av men man stämmande inför ett avdrag med ett belopp som motsvarar vad fastigen hetsägare skall tåla utan ersättning. Enligt min mening skulle man uppnå mycket stora fördelar med ett enhetligt ersättningssystem inom PBL men också i angränsande lagar. Det skulle väsentligt förenkla ersättningsreglema och dämied också bidra till bättre förutsägbarhet än vad som är fallet i dag. Jag föreslår därför att samtliga de skadefall som anges i 14 kap. 8 § och för vilka skadegräns skall tillämpas skall behandlas lika. I dessa fall skall således fastighetsägaren vara berättigad till ersättning, beom slutet innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Vid bestämmande ersättning bör även av i fråga om skyddsbestämmelser 8 § första stycket 3 avdrag ske med ett belopp som understiger angivna kvalifikationsgräns, vilket föranleder en ändring i 14 kap. 10 § andra stycket. Enligt Lltredningsdirektiven skall jag överväga ersättningsbestämmelsemas utformning i fråga om bevarandet kulturhistoriskt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer. av Jag finner därför inte skäl att lämna förslag rörande sådan självrisk en för fastighetsägare såvitt avser vissa markreglerande bestämmelser i 8 § första stycket 4 och 5 schaktning, fyllning, trädfällning etc. Om miljöskyddskommittens förslag blir lagfast, torde det dock finnas anledning

m

att överväga självrisk även i dessa skadefall med hänsyn till önsken värdheten av enhetliga regler. Förslagen innebär sålunda att skyddsbestämmelser alltid innebär också ett rivningsförbud och att fastighetsägaren skall ha rätt till ersättning, den sammanlagda skadan till följd härav innebär att den pågåom ende markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del fastigheav ten. Ersättning skall i sådana fall utgå enbart för den skada som går utöver den angivna kvalifikationsgränsen. I fråga de övriga brister tidigare har påtalats ifråga om utökad om som tillståndsplikt och möjlighet att vägra rivningslov för annat än 3zl2-byggnader etc., finner jag att dessa knappast har lett till några egentliga tillämpningsproblem. På grund härav föreslås nu inte några ändringar härvidlag. När det gäller rättegångskostnadsreglema har jag övervägt ändringar i syfte att underlätta för kommunerna att använda sig av PBL:s bevarandemöjligheter. Det som skulle kunna övervägas är att tilllämpa rättegångsbalkens rättegångskostnadsregler fullt ut, vilket skulle innebära att fastighetsägaren får stå för rättegångskostnadema om han förlorar målet. En sådan förändring skulle sannolikt innebära att fastighetsägaren inleder en process endast i sådana fall där det står tämligen klart att en ersättningsgill ekonomisk skada har inträffat. Man skulle naturligtvis också kunna överväga något mellanting, t.ex. att tvister mindre beom lopp, t.ex. understigande ett basbelopp, alltid skulle omfattas av rättegångsbalkens rättegångskostnadsregler men att tvister om större belopp skulle omfattas av de nu gällande reglema. Man skulle härigenom möjligen stävja tvister som rör mera bagatellartade skador. Särskilt med tanke på att någon praxis på detta rättsområde ännu inte finns och då de skador kan uppkomma torde vara mycket svårbesom dömda, är jag emellertid inte beredd att föreslå någon ändring av rättegångskostnadsreglema.

3.7.7 Återanvändning och återvinning byggnadsmaterial

av

Förslag: Kommunen ges möjlighet att säkerställa att rivning sker på ett

sätt som ger förutsättningar för återanvändning och återvinning samt

omhändertagande av miljöfarligt avfall. Bl.a. skall kommunen kunna kräva en rivningsplan med beskrivning hur arbetet skall utföras med av avseende på omhändertagandet av rivningsavfall.

Bakgrund

Historik

Kretsloppsperspektivet på byggandet och byggnadsmaterial är inget nytt. Att bygga har alltid varit relativt energikrävande på grund bl.a. av transporter och tunga lyft. Tillgången energi därför i äldre tider var en starkt begränsande faktor. För byggande behövs stora volymer material av delvis stora dimensioner. Råmaterial skall bearbetas och transporteras, slutbehandlas och monteras. Med tillgång till enbart muskelkrañ användes lokala material som inte krävde mycket energi vid bearbetning och montering. Vidare togs praktiskt taget allt möjligt att som var

återanvända till vara. Övergivna hus betraktades materialupplag.

om Efter reformationen kom t.ex. många kloster och kyrkor att fungera som stenbrott. Stenen huggen och klar. Det bara att foga var var samman den till ett nytt hus. Under sådana förhållanden hamnade ytterst lite på tippen, som för övrigt nännast kan betecknas beskedlig avskräsom en deshög. När vattenhjulet och väderkvarnen började användas förändrades inte mycket. Man fick ytterligare en lokal kraftkälla som komplement till människor, oxar, kor och hästar för att bl.a. klyvsåga virke. Det stora språnget kom med ångmaskinen, flyttbar och som var en kraftfull kraftkälla och till och med kunde flytta sig själv och dra som stora lass. Jämväg och stora industrier gjorde det möjligt att tillverka tunga byggnadsmaterial och distribuera dem längs jämvägama. Tegel, kalk, sten och senare även jämbalkar, cement och färdigt virke blev då tillgängligt på alla platser av någon betydelse. Allt annat gjordes emellertid fortfarande hantverksmässigt byggplatsen, eftersom arbetet där var svårt att mekanisera med dåtida teknik. Mekaniseringen av byggarbetsplatsen kom först med elektriciteten och förbränningsmotom. Dock bar ännu på 1950-talet oftast man upp

tegel och bruk Eñerkrigstidens utveckling gick sedan relativt

på ryggen. snabbt, framför allt vad gäller industriell materialtillverkning och trans-

porter. Under 1960-talet började allt större och tyngre element att lever-

färdiga till byggena. Symbolen för detta är de byggkranorienterade

eras

höghusen betongelement präglar förorter i snart sagt hela värl-

av som den. Man strävade efter att elementen skulle innehålla allt, inte bara den bärande stommen, inklusive vämie- och fuktisolerande skikt, utan också alla installationer och stomkomplement, dvs. dörrar och fönster, inred-

ning och till och med tapeter. Det skulle bara vara att lyfta på plats och

foga ihop. Elementstorleken utvecklades från en del av en rumsvägg

över rumsstora väggar till hela rum. Den tekniska utvecklingen har

också inneburit att kraft inte längre är begränsande för byggtekniken.

Fram till sekelskiftet 1900 var byggandet reparerbart, allt var enkelt

utbytbart och nästan allt kunde återanvändas. Murverk och betong ut-

fördes som konstruktioner för tryckkrañer, fogbruket var svagare än

murblocket, betongen innehöll först massor av stor sten, senare

sparsten. Tryckta murvalv bar över de måttliga muröppningama och

ruimnen, träbjälkar över de större spännviddema. Under senare delen av

1800-talet kom först räls och senare balkar samt så småningom lätta

spänstiga stålfackverk. Detta gjorde allt större spännvidder möjliga.

Konstruktionerna dock fortfarande massiva och okomplicerade samt

var relativt lätta att ta isär och att återanvända. Med den ökade industrialiseringen blev konstruktionema allt mer

specialiserade. De olika funktionema delades upp i allt fler specialisera-

de skikt, t.ex. bärande, vänneisolerande, ljudisolerande, luñtätande och

regnskyddande. Materialsidan utökades med papp, allt mer koinplicera-

de skivor, asfalt, armerad betong mm., dvs. alltmer kompositmaterial

och allt fler material inte går att isär. Reparerbarheten minskades som

därigenom successivt. Eftersom mycket trasas sönder vid rivning, växte

sophögama kontinuerligt vid alla ingrepp. Denna utveckling accelerera-

de under 1950-talet, för att från l960-talet bli rent hektisk. Numera är

det moderna huset tekniskt långt ifrån vad som byggdes fram till

1900-talets början eller till och med fram till 1950. Det s.k. miljonpro-

grammet tillkom under en period med stark framtidsoptimism och tro på

evig tillväxt. Den allmänna uppfattningen var att samhällsutvecklingen skulle accelerera och att det mesta som byggdes då skulle vara omoen demt inom 30 år. Ambitionen att bygga med så hög kvalitet att inget var

underhåll skulle behöva göras under husets livstid, därav begreppet un-

derhållsñia material. Man byggde engångshus god kvalitet. Byte av av

kranpackningar och omtapetsering det enda skulle behöva utfö-

var som ras under husets livstid, dvs. under högst 30 år.

Av det nu anförda framgår att byggandet radikalt ändrat karaktär

under 1900-talet och speciellt under de 40-50 åren. En helt senaste avgö-

rande skillnad är att dagens byggnadsverk inte är byggt för

att repareras.

De är byggda av sammansatta material med minsta möjliga dimension

och sammanfogade så att de inte går att ta isär utan att trasas sönder.

Den planerade livslängden är kort och bestäms finansieringen. Vanli-

av

ga kalkylsiffror är 30, 50 och 60 år. Livslängden för material och kom-

ponenter beräknas aldrig utan väljer känn för i bästa fall så man att

långt som möjligt undvika underhåll. Allt fler börjar emellertid inse

att

att det ligger något i forskaren Ingmar Holmströms definition från

1970-talet: Underhållsfritt betyder att det är omöjligt Linderhålla.

att

De gamla husen utpräglat resurssnåla vad gäller byggandet. Man

var

använde en liten mängd energi vid både materialtillverkningeit och

upp-

förandet. Man återanvände husen, byggde och byggde till. När

om man

inte längre fick utökade med nybyggnad. Man återanvände i

rum man första hand byggnadsdelama, tog tillvara teglet, bjälkama, brädoma,

spiken, beslagen, fönstren, dörrama Först därefter kompletterade

osv. man med nytt material. Man återvann sådant inte kunde återanvänsom

das. Murbruket användes fyllning i bjälklag, trasig och skadat

som näver

virke användes till brasan. Mycket litet hamnade på sophögen. Av detta

blev det mesta kompost. Det är inte mycket arkeologerna hittar

av gamla hus. De nämner i huvudsak stengrunder, dvs. rad i markytan

en stenar och stolphål, dvs. mest tomrum.

Den nu tecknade historiken är givetvis endast del sanningen.

en av Även husen

om var återanvändbara, var de ur andra synvinklar, t.ex. uppvärmning och isolering, inte särskilt resurssnåla. Avsikten med

skildringen är emellertid att stämma till viss eftertanke vad gäller möj-

lighetema att kombinera gamla och kunskaper samt att peka

nya att

ett hus som är billigt att uppföra inte nödvändigtvis det ekono-

är mest

miskt lönsamma sett i ett längrre tidsperspektiv.

Intresset för återanvändning byggnadsdelar har under år

av senare

ökat i Sverige. Vid högskoloma har återanvändning belysts

i examens-

arbeten och projekt. Vidare säljs begagnade dörrar, fönster, fönsterglas,

kaminer, tvättställ, lås hos Centrum m.m. för byggnadsvård AB i Gy-

singe. Även på andra håll i landet förekommer mer eller mindre speciali-

serad försäljning byggnadsmaterial för återbmk. Det förtjänar dock

av

understrykas att återanvändning byggnadsdelar ännu sker i mycket

att av liten utsträckning och mest med avseende på historiskt och kulturellt

intressanta byggnader.

Bygg och riwiingsavfall

Enligt Statistiska Centralbyråns statistik över avfallsmängder i Sverige

år 1990 kom 1,3 milj. ton bygg- och rivningsavfall till de kommunala

avfallsanläggningama. Härav gick 91 procent till deponering, 5 procent

till förbränning och 4 procent till återvinning. Den totala mängden byggoch rivningsavfall uppskattades till l,5-3 milj. ton per år. Huvuddelen

detta deponeras idag. Denna stora avfallsmängd är både platskrä-

av vande och kostsam. Avfallskostnaden skulle kunna minskas betydligt avfallet sorterades. Ett sätt är att riva selektivt, dvs. att i förväg plaom och lägga rivningsplan så att rivningsmassoma kan tas tillnera upp en

och transporteras bort på bästa och billigaste sätt. Emellertid utgör

vara bLa. tidsbrist och svårigheter med avsättningen det tillvaratagna maav

terialet problem för ett sådant arbetssätt. Byggavfall uppstår vid flera skeden under byggnads livstid dels

eu -

vid nybyggnad, dels vid ombyggnad och rivning. Såväl vid nybyggnad

och rivning inom ROT-sektom alstras stora mängder avfall. Från

som

ROT-arbeten består avfallet både gammalt material som rivs ut samt,

av

liksom vid nybyggnadsprojekt, materialspill och förpackningar. För

av

närvarande beräknas att 50 procent byggavfallet utgörs av bränn-

ca av bart material eller sådant material som kan återvinnas.

sammansättningen byggnadsavfallet vid ombyggnad uppskattas

av

enligt följande.

Nybyggnadsavfallet fördelas på olika avfallsslag ungefärligt enligt

följande.

plast 10 % metall 10 % trä 35 % papper 15 %

övrigt 30 % bl.a. textil, gips, betong, metaller och

vitvaror

Tonvis rivningsmaterial används utfyllnad, vilket ger ett

av som

okontrollerat läckage miljögifter till mark och vatten. De uppskatt-

av ningar gjorts i studier i såväl Sverige utomlands visar att avfalsom som let från rivning och ombyggnad i vårt land varje år ca 400 kilo ger kvicksilver och 10 ton kadmium avfall. Eftersom bruket av kadsom

mium tillsats i plast och för ytbehandling förbjöds först 1982,

som

kommer den giftiga tungmetallen att finnas i stora mängder långt fram-

i rivningsavfallet. Kvicksilver är från och med 1992 förbjudet i

över

elektriska komponenter och mätinstrument. Så sent som 1990 uppskat-

tades att 4000-7500 kilo kvicksilver fanns i svenska byggnaden PCB

förbjöds 1972 fram till dess förbrukades totalt 350 ton i främst

men ca

fogmassor. Dessa fogmassor finns i många av de hus som renoveras

idag. Beräkningar mängden bly slutligen visar 900 000 ton bly av att ca

i byggverksamheten under l900-talet. Således kan man lätt dra

använts

slutsatsen mängdema miljöfarligt eller miljöstörande avfall i svenska

att

hus omfattande. Detta riskerar att hamna på tippar och som utfyll-

är

nadsmaterial där giftema kan lakas ut under lång tid.

Enligt departementspromemorian 1991:9 Från till

Ds vaggan graven,

studier miljöpåverkan, är innehållet av miljöfarliga kom-

sex av varors

i rivnings- och byggavfall inte närmre studerat. Mest svårbe-

ponenter

dömda är plastproduktema kan innehålla tusentals olika tillsatsäm-

som

Volymmässigt dessa är mjukgörare och flamskyddsmedel.

nen. störst av

Mjukgörare används i golv och tapeter. År 1989 förbrukningen

mest var

10000 Under 25-årsperioden 1965-90 uppskattas totalanvänd-

ton.

ningen mjukgörare i byggnader till ca 600 000 ton. Ungefär två tred-

av

jedelar beräknas finnas kvar i byggnadema. Resten har rivits ut. Enligt

uppskattning kan befintliga golv och kablar i byggnader inne-

en grov

hålla 60 000 ton miljöfarliga klorparaffiner och 10 000 ton arylfosfa-

ca ter.

I byggnader flainskyddas isolering, inredning och kablar. Konsumtionen av flamskyddsmedel till byggnadsmaterial uppskattas till 8 000 ca ton per år varav minst hälften är klorerade eller bromerade föreningar. Den största delen av allt tillförts i kablar och isolering under de som senaste 25 åren beräknas finnas kvar. Från avfallsupplagen sprids föroreningar till mark, vatten och luft. På många platser har urlakningen inte kommit igång eller bara haft ringa en omfattning, på grund av de olika barriärer som ofta finns i naturen. Kommunema tar hand huvuddelen det betecknas om av som som konsumtionsavfall. Förutom hushållsavfall inkluderar det bl.a. bygg- och rivningsavfall samt branschspecifikt avfall förpackningar, kasserade produkter m.m. som är direkt följd viss produktionsprocess. en av en Huvuddelen bygg- och rivningsavfallet liksom det icke branschspeciav fika industriavfallet deponeras. Deponering av avfall kommer ofta i konflikt med markanvändannan ning. Kommunemas deponering har koncentrerats till 200 större ca upplag. Totalt finns ca 4000 äldre upplag i Sverige. Lakvattenuppsamlingen är i många fall otillfredsställande. Dagens lakvattenrening är dessutom ytterst bristfällig. Förutom att nedbrytningsförloppen i upplagen sker helt okontrollerat fortgår de också, med dagens teknik, långt efter det att driften upphört, med åtföljande sättningar och föroreningsutsläpp.

Miljöfarligt avfall

Det avfall i dag Naturvårdsverket miljöfarligt olje-, som av anges som färg- och lösningsmedelsrester, tungmetallhaltigt avfall uppstår till etc. största delen inom industrin, redan påpekats kan även byggmen som nadsmaterial innehålla miljöfarliga komponenter. Begreppet miljöfarligt avfall definieras sådant kemiskt avfall som som kan medföra skada på människors hälsa eller i miljön. En hel del industriavfall, s.k. gråzonsavfall, definieras inte miljöfarligt avfall, som men bör behandlas sådant. Ett exempel inom byggsektom på denna som typ av miljöstörande avfall är plastmaterial med sina tillsatser. Byggavfallet innehåller totalt sett stora mängder miljöstörande ämav nen, men koncentrationema är ofta låga. Korrununerna har i dag ansvaret för att samla och transportera miljöfarligt avfall till behandlingsföretag för sådant avfall. Avfalls-produ-

centen har i princip ansvaret för att avfallet tas om hand på lämpligt sätt

men överlåter i praktiken detta till kommuner och behandlingsföretag.

Svensk lagstiftning

Plan- och bygglagen

PBL innehåller inte några bestämmelser direkt tar sikte på en som

materialanvändning i byggandet främjar återanvändning och åter-

som

vinning vid rivning eller ombyggnader. Rivningslov erfordras inte för

alla rivningar och i de fall sådant erfordras anges inte något krav av-

- seende omhändertagandet av rivningsmassoma som en förutsättning för bifall till ansökan. Emellertid skall den som för egen räkning utför eller låter utföra bl.a. rivningsarbeten planera och utföra arbetena med aktsamhet så och egendom inte skadas och så minsta möjliatt personer att

obehag uppkommer. Vidare skall material, som kan ge skador på

ga

människor, djur eller växter enligt 20 § plan- och byggförordningen

1987:383 tas omhand på ett betryggande sätt. Boverket har med stöd

ett bemyndigande avseende de nyss nämnda aktsamhetsbestämmel-

av i PBL utfärdat föreskrifter om rivningsarbeten. Vid rivning av en serna

byggnad innehåller hälsofarliga material såsom asbest skall således

som

en rivningsplan upprättas. Innan rivningsplanen upprättas måste viss in-

ventering ske. Slutligen har byggnadsnämnden vissa möjligheter att in-

gripa med stöd lO kap. ett rivningsarbete utgör fara för liv och

av om hälsa.

Renhållningslagen

Bestämmelser avfall och hantering avfall dvs. uppsamling, för-

om av -

varing, bortforsling och slutligt omhändertagande avfall finns i ren-

av hållningslagen 1979:596. Avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att åtgärder underlättar återanvändning och återvinning avfallet som av

främjas, om det behövs för att spara råvaror eller energi eller med

hänsyn till miljövården. Vidare skall avfall hanteras så att det inte upp-

kommer olägenheter från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt. Rege-

ringen samt myndighet eller kommun regeringen bestämmer får

som

meddela nämnare föreskrifter avfallshanteringen. Vidare får rege-

om

ringen samt myndighet eller kommun som regeringen bestämmer om

-

det är av betydelse från återanvändnings-, återvinnings- eller miljövårdssynpunkt föreskriva att visst slag avfall i avvaktan bortforsling - av skall förvaras skilt från annat avfall. För varje kommun skall det finnas en renhållningsordning som skall innehålla kommunens föreskrifter avfallshantering och avfallsom en

plan. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får före-

skriva att den som yrkesmässigt bedriver verksamhet upphov som ger till avfall skall lämna kommunen de uppgifter som behövs underlag som för kommunens renhållningsordning. Genom kretsloppspropositionen prop. l99293:l8O riktlinjer för om en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, bet. l99293zJoUl4, rskr. 344, SFS 1993:416 öppnades möjligheten att införa producentansvar för rivningsavfall genom att definitionen av producent i renhållningslagen utformats med tanke på bl.a. bygg- och rivningsavfall a. prop. 59. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter skyldigheter för producentema att till att avfallet om se av de varor eller av de förpackningar de tillverkar, importerar eller som säljer eller avfallet från sådan verksamhet de bedriver bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Med producentansvaret kan också följa viss uppgiftsskyldighet. Några föreskrifter har dock inte meddelats för bygg- och rivningsavfall.

Miljöskyddslagen

Miljöskyddslagen 1969:387 syftar till att förebygga och avhjälpa olägenheter som kan uppkomma genom miljöfarlig verksamhet. Lagen är tillämplig utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från bl.a. mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, användning mark, byggav nad eller anläggning eljest kan medföra förorening bl.a. sätt som av mark, vattendrag eller grundvatten samt användning mark, byggnad av eller anläggning på kan medföra störning för omgivningen sätt som genom luñförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om stör-

ningen inte är helt tillfällig. Åtgärd som nu sagts är att anse som miljö-

farlig verksamhet. Den utövar miljöfarlig verksamhet skall vidta de som skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Tillsynsmyndigheten kan meddela råd om lämpliga

ll

i

åtgärder för att motverka olägenheter uppkommer eller kan uppsom komma miljöfarlig verksamhet. Om verksamheten inte har tillgenom stånd enligt miljöskyddslagen, får myndigheten meddela föreläggande sådana försiktighetsmått och förbud behövs för att lagen skall om som eñerlevas. Vidare kan den utövar verksamhet som kan befaras vara som miljöfarlig föreläggas att utföra de undersökningar verksamheten och av dess verkningar som behövs för att tillsynsmyndigheten på ett riktigt sätt skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter.

Lagen om kemiska produkter

Bestämmelsema i lagen l985:426 om kemiska produkter reglerar hanteringen hälso- och miljöfarliga ämnen och produkter varhelst de av förekommer i samhället. Den grundläggande försiktighetsprincipen och utbytesregeln innebär ett för och att hantera en kemisk ansvar var en produkt så att den inte orsakar risk för skador och att ersätta farliga produkter med sådana som har bättre egenskaper från hälso- och miljösynpunkt. Lagen ställer också rad krav på kunskap de kemiska proen om dukternas effekter, på dokumentation och upplysningar, på märkning och på registrering, främst riktade till tillverkare och importörer. Till lagen kemiska produkter har successivt fogats en rad andra om författningar. Dit hör bland annat förordningen 1985:841 om miljöfarligt avfall, preciserar vad som avses med miljöfarligt avfall och som ställer krav på tillstånd för yrkesmässigt omhändertagande, transport, import och export. Produkter inom byggsektorn som kan hänföras till

kategorin miljöfarligt avfall är elektrisk utrustning som innehåller metaller bly, koppar eller andra ämnen såsom PCB, golvbeläggning innehål-

lande PCB och färgavfall med metallpigment eller lösningsmedelsrester. Vissa tillämpningsföreskrifter till lagen kemiska produkter rör om produkter eller produktgrupper förekommer i samband med bygsom gande och rivningsverksamhet. Dit hör Kemikalieinspektionens föreskrifter fonnaldehyd i träbaserade skivor som fastställer att endast om sådana skivor får säljas eller användas som avger mindre än 0,13

mgm3. Kemikalieinspektionen har också utfärdat föreskrifter för

träskyddsbehandlat virke. Förordningen 1988:716 om CFC och haloner m.m. reglerar bland annat hantering av kylskåpsavfall och borttagande av brandsläckningsanordning som innehåller haloner.

Utländska erfarenheter

Danmark

I Danmark tas byggavfall omhand på så sätt att del rivningsen stor av materialet återanvänds. Man skiljer på olika nivåer återanvändningen: av återbruk av material och byggnadskomponenter kan återanvänsom das i sin helhet, t.ex. dörrar, fönster, fönsterglas och tegel, nyanvändning av material och komponenter kan användas i ett som annat sammanhang än det ursprungliga, t.ex. byggnadselement till bullerskydd och återvinning av komponenter bryts ned och produceras åter i som samma eller ny fonn, t.ex. betong och tegel krossas till ballast, som skrot som smälts om till stål. Energiåtervinning räknas inte som återanvändning i Danmark. Hanteringen regleras genom miljöskyddslagen, kungörelsen bortom skaffande, planläggande och registrering avfall kungörelsen av samt om olje- och kemikalieavfall. Var och alstrar, lagrar, behandlar eller en som bortskaffar avfall är enligt mUöskyddsiagen ansvarig för inte sanitär att olägenhet uppstår eller föroreningar sprids till luñ, vatten eller jord. I lagen finns också bestämmelser handlar återvinning och som om renare teknologi och om miljöministeriets möjligheter att styra detta i önskvärd riktning. A vfallskungöresen innehåller bestämmelser kommunernas om avfallsplanering samt om kommunernas befogenheter såvitt regleavser ring av avfallshanteringen, transporter och avgifter. Verksamheter som yrkesmässigt upparbetar betong, tegel och annat bygg- och anläggningsavfall är skyldiga att registrera typ, upprinnelse och mängd behandlat av och bortskaffar avfall och återvinningsbara material. I likhet med miljöskyddslagen, innehåller kungörelsen en bestämmelse att den om som bortskaffar avfall är ansvarig för eventuell sanitär olägenhet respektive förorening av luft, vatten eller jord. Kungörelsen olje- och kemiom

kalieavfal innehåller bestämmelser om bortskaffande, destruktion, för-

bränning, deponering och återvinning miljöfarligt avfall. l bilagor av förtecknas vad definieras olje- kemikalieavfall. Verksom som resp. samheter där det uppkommer sådant avfall är anmälningspliktiga till kommunen. Anmälan skall innehålla upplysningar avfallets om art, emballage och mängd. Kommunema är ansvariga för hantering och upparbetning avfall, av för anvisande bortskaffningsmöjligheter för avfall för föreskrifav samt

ter om källsortering av bygg- och anläggningsavfall. Byggherren är ansvarig för bortskaffande av det avfallet. Han måste då följa komegna munens anvisningar. Deponier för bygg- och anläggningsavfall är normalt tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen. Tillståndsplikt för deponering av byggavfall föreligger dock inte om vissa riktlinjer följs, t.ex. skall byggmaterialet vara sorterat i fraktionenia rena stenmaterial, oglaserat tegel och ren betong. De flesta danska kommuner har föreskrivit att byggavfallet skall sorteras i följande fraktioner. Brännbart avfall, som papper, papp, plast och trä, icke brännbart avfall som armerad betong, betong tegel, murbruk och metaller samt övrigt avfall, t.ex. glas, asbest, fogmassor och isolermaterial. I Köpenhamns kommun är minimikravet att bygg- och rivningsavfall

källsorteras i följande fraktioner. Återvinningsbart avfall, problemavfall,

övrigt brännbart avfall och övrigt icke brännbart avfall. Köpenhamns kommun har sedan 1991 en stor lagerbyggnad för rivningsmaterial. Där lagras i god ordning tegelstenar, takpannor, fönster, bjälkar m.m. för att så småningom användas i nya hus. I Danmark har ett stort antal projekt genomförts där man rivit husen selektivt, dvs. efter visst schema som en omvänd byggprocess. Vid en förundersökning inhämtas information om objektet, mängder beräknas, avsättningsmöjligheter undersöks och arbetsmetoder beskrivs. Vidare studeras ritningar och tidigare aktiviteter fastigheten, liksom det som skall rivas, för att man skall kunna en uppfattning om de olika materialkategoriema. Vid själva rivningen sorteras lösa inventarier och icke bärande byggdelar. Därefter rivs stommen, oftast med traditionella metoder. En selektiv rivning tar 20-30 procent längre tid än en traditionell rivning. Förtjänsten ligger främst i inbesparade avfallsavgifter, då det mesta materialet kan återanvändas eller återvinnas. Ett jämförande studium visar att de totala nettoomkostnadema vid selektiv rivning är ungefär hälften av kostnaderna vid traditionell rivning. I Danmark finns 17 anläggningar för återvinning bygg- och ca av anläggningsavfall registrerade. Dessa är krossanläggningar för mineraliskt avfall, t.ex. betong. Materialet krossas och sorteras i fraktioner. En kartläggning visar att krossanläggitingar tillfördes 960 000 ton bygg- och anläggningsavfall av vilka 75 procent kunde avsättas som krossat material bestående av fraktionema tegel, betong, asfalt, tegelbetong och asfaitbetong.

Tyskland

I Tyskland är problemen med de avsevärda mängdema byggavfall stora. Under 1993 beräknas det att det kommer att produceras 285 miljoner ton byggavfall, vilket skall jämföras med den totala avfallsmängden, 400 miljoner ton. Det är således nödvändigt med återvinning. Kraven är också på väg att skärpas i detta avseende. En avfallslag bereds för ny närvarande. Lagen, som också kallas kretsloppslagen, är ramlag där en de grundläggande reglerna för avfallshanteringen och kretsloppssystemet anges. Grundprincipen i den nya lagen är att inget som på något sätt kan utnyttjas sekundärråvara får betraktas avfall och deponeras. som som Här kan nämnas att i Tyskland definieras avfall sådant material som som inte kan återvinnas. Det är återvinningsbart betecknas återvinsom som ningsbara rester. Samlingsbegreppet är rester, Rückstände. Med den nya lagen närmar man sig en objektiv definition vad är avfall. Till av som lagförslaget har man i speciella bilagor angett för vilka rester som en speciell statlig övervakning, respektive övervakning omhändertaen av gandet, är nödvändig. Fördelningen rester och avfall mellan de olika av bilagoma bestäms av hur nära materialet ligger den tyska definitionen av avfall. I bilaga A finns miljöfarliga material upptagna, vilka inte får omhändertas utan speciell statlig övervakning. Bilaga B tar ytterlien upp gare llO material för vilka återvimiingen också skall övervakas av myndigheterna. Enligt tidigare lagar har dessa material inte omfattats av någon övervakningsplikt. Bland dessa material finns bl.a. gips från rökgasrening, asfalt och träull. Material betraktas helt ofarliga som som sekundärråvaror tas upp i lista kallad biprodukter, Nebenprodukte. De en flesta byggrester betraktas helt ofarliga sekundärråvaror. Det byggsom avfall behöver omhändertas under speciell övervakning är ofta såsom dana material som har drabbats oönskad kontaminering. av en En byggavfallsförordning skall förtydliga avfallslagen när det gäller hanteringen av byggavfall. Genom denna införs viss sorteringsplikt på byggplatser samt definieras vilka byggrester som får betraktas som avfall och hur dessa primärt skall omhändertas. Byggrester inte på som något sätt går att återanvända, är kontaminerade eller hindrar som som en återvinning av andra byggrester, definieras byggavfall. Sådana som skall behandlas som avfall enligt avfallslagen. Begreppet byggavfall delas upp i undergmppema kontaminerat byggavfall och störande byggav-

fall. Kontaminerat byggavfall definieras material eller produkter som kontaminerat vissa angivna produkter som t.ex. lösningsmedel som är av och mineraloljor. Störande byggavfall är sådana som förhindrar eller omöjliggör återvinning av byggrester. en

Återvinningen i byggbranschen sker i dag på frivillig basis. Det finns

heller inte någon heltäckande organisation för samordning. Det tidigare nämnda förslaget till kretsloppslag har emellertid inneburit att byggindustrin har planer på att bygga ett landstäckande system för att omupp händerta och återvinna byggavfall. Den tänkta organisationen påminner Duales System Deutschland, ombesörjer återtagandet av förom som packningar.

Holland

Mängden bygg- och rivningsavfall i Holland varierar mellan l2-l6 milj. tonår. Av detta återvanns 67 procent 1990. 90 procent detta var miav neraliskt material. Resten trä- och metallavfall. Holland har sedan var den 1 1993 miljöförvaltningslag som samordnar all miljömars en ny lagstiftning, bl.a. bygglagstiftningen, avfallslagstiñningen och miljö- och kemikalielagstiftningen. Lagen innehåller regler bl.a. miljöplaner och om miljöprogram, regionala miljöförordningar, miljökvalitetsnonner och tillståndsärenden. Den bestämmer vilka frågor som måste regleras av de regionala myndighetema i s.k. provinsiell miljöförordning, bl.a. aven fallshanteringen. Staten ställer inte särskilt höga krav byggentreprenörer eller andra när det gäller avfallshantering och återvinning. De regionala myndighetema kan utfärda strängare regler. Allt material bort från byggarbetsplats eller från som transporteras en rivning är avfall enligt holländskt betraktelsesätt. Eñer upparbetning en det åter råmaterial. Inget bygg- eller rivningsavfall får användas obeär handlat till utfyllnad. Kommunema kan förbjuda deponering av vissa ens avfallsslag. Kommunema ansvariga för avfallsbehandlingen, den är men bedrivs olika provinsema har olika föreskrifofta av privata företag. De ter för avfallshantering och avfallsbehandling. Byggherren är ansvarig för avfallet alstras under ett byggprojekt. som Entreprenören övertar detta kontrakteringen. När avfallet ansvar genom

och godkänts mottagningsanläggningen denna.

tagits emot av ansvarar Mottagningsanläggningen måste kontrollera containerinnehållet. Skulle avfallet innehålla skadliga kunnat upptäckas vid leveranämnen som

sen, ansvarar entrepenören för de åtgärder som måste vidtas, t.ex. sanering. Om mottagningsanläggningen inte har tillstånd att ta emot byggavfall, har entrepenören ansvaret för avfallet. Hanteringen av miljöfarligt avfall regleras i en speciell lag. Asbestsanering och deponering av asbest regleras dock särskilt. Byggherren måste redogöra för om man kommer att hantera miljöfarligt avfall och i så fall vilken typ och mängd samt det kommer att lämnas innan var bygglov ges. Som miljöfarligt avfall inom byggbranschen klassas bl.a. rester av färg lacker och femissa, lim och fogmassor, latex, lösningsmedel silikonbaserade material, kondensatorer och transformatorer med PCB, ackumulatorer, Lirladdningslampor samt kvicksilvertennometrar. Bygg- och rivningsavfall klassas dock inte miljöfarligt avfall, som om man genom selektivt förfarande kan separera bly, asbest och emballage som är förorenat med träimpregneringsmedel, lim eller tätningssyror, matenal. Miljöfarligt avfall skall på arbetsplatsen. Om miljösepareras farligt avfall blandas med vanligt avfall klassas hela containerinnehållet som miljöfarligt avfall, vilket innebär höga behandlingskostnader för entreprenören. Källsortering på byggarbetsplatser förekommer ungefär i utsamma sträckning som i Sverige. Vanligen separeras stemnaterial, skrot, kablar, papp respektive miljöfarligt avfall. Entreprenörer utför rivningsarsom bete skall ha ett speciellt tillstånd för detta. De flesta rivningar utförs selektivt. Det beror främst på höga deponeringsavgifter.

Några pågående arbeten och projekt i Sverige

samverkansprojekt mellan Naturvårdsverket och Boverket En programdiskussion pågår möjligheterna att styra användningen om av byggmaterial mot en långsiktigt god hushållning. Arbetet ska belysa hela kedjan från användning av råvaror till återanvändning och deponering. Naturvårdsverket är huvudansvarig. Där har dessutom bildats ett sekretariat för kretslopp och återvinning. Byggmaterial flera är ett av produktområden arbetar med. Hösten 1993 hölls ett seminarium man Byggnaden och bebyggelsen i ett kretsloppsperspektiv i samverkan med Statens råd för byggnadsforskning, BFR, och K-Konsult. Syftet var att infonnera om situationen i Sverige och att bilda ett gemensamt

forum. Seminariet ska följas med s.k. workshop tillsammans med upp en branschen. Ref: Taina Bäckström, SNV.

Nordisk samarbetsgrupp

Nordiska Kommittén för Byggbestämmelser, NKB, som sorterar under

Nordiska Ministerrådet, tillsatte 1993 en förberedande arsommaren

betsgrupp för ekologiskt byggande. Gruppens uppgift i första hand

var

att göra analys och hur kretsloppstärtkandet tillämpas i

en av om byggandet i de nordiska länderna. Med kretsloppstänkande avsågs i detta sammanhang exempelvis avfallsreducering i byggprocessen, återanandning byggprodukter, återvinning av byggmaterial, sortering av och omhändertagande avfall efter rivning. På basen den utförda av av kartläggningen har arbetsgrruppen därefter analyserat behovet av arbetsuppgifter inom området och presenterat ett förslag. Under våren 1994 skall arbetsgruppen utveckla ett arbets- och tidsprogram. Ref: Bahr, Boverket.

Standardisering

Inom CEN har projekt påbörjats för Standardisering kvalitetskriterier av för bl.a. betong med återvunnet betongkross som ballastmaterial. Ref: SIS-STG.

Insatser för ökat återbruk och återvinning byggnads- och anläggav

ningsavfall

Ett sydsvenskt avfallsbolag har med sin industrirådgivare arbetat för

att minska avfallsmängden av framförallt miljöfarligt avfall,

att skadligt avfall sorteras ut vid källan för att tas om hand separat, att öka materialåtervinningeii utsortering av material och - genom att avfallet ska källsoiteras för att underlätta behandlingen - Under åren 1988 till 1993 har tippavgiften successivt höjts från 70 krton till 400 krton på blandat bygg- och rivningsavfall. Dessutom ändrades avgiften 1993 för leverans rivningsmassor från 0 till 400 krton. av Enligt avfallsbolaget blev marknadens reaktion följande:

Ytterligare två sorteringsanläggningar för byggavfall etablerades.

- Bättre sortering byggarbetsplatsen av mineraliska massor. - Rivningsentreprenören använder teknik. - ny

Nya marknader för begagnade byggmaterial.

Byggföretagen vill ha mer infonnation avfallssortering.

- om Mineraliska massor körs ut till olika utfyllnader. Trä och annat bränn-

bart material går till tlisning. Gips går till återvinning. Återstår sedan

skrotfraktionen och endast mindre del måste deponeras. en som

Under benämningen för utfyllnader finns stora mängder be-

massor tong och tegel. Om prisema på jungfrulig ballastmaterial hade varit högre, skulle kunna ersätta del ballastmaterialet med dessa man en av produkter. Det finns även möjlighet att blanda återvunnet material i t.ex. betong, men då måste det finnas standarder för detta.

En befarad negativ konsekvens av höga kostnader för avfallshantering

är okontrollerad tippning i t.ex. utfyllning eller grustäkter. Detta är all-

varligt eftersom avfallet kan innehålla miljöfarliga ämnen, t.ex. kvicksil-

VCF. Ref: Industrirådgivare Tommy Nyström, SYSAV AB.

Hantering bygg- och rivningsavfall av

Det övergripande syftet med projektet är att undersöka möjligheterna att minska avfallsvolymen och kostnaderna för omhändertagandet. Vid en

inventering byggarbetsplatsen skall några utvalda material sorteras ut

och kvantifieras. Återvinnings- och avsättningsmöjligheter för de olika

restproduktema skall undersökas. Ett förslag till handbok och analytisk

modell för avfallskostnadsberäkning arbetas fram under projektet.

Bakgrunden är den stora mängden avfall byggsektom alstrar, de som

stigande kostnadema för att omhänderta detta och de skärpta krav

som kommer att ställas på källsortering avfall, vilket innebär att intressenav

tema i byggprocessen måste över hanteringen byggavfall.

se av Ref: Lotta Sigfrid, Byggnadsekonomi, LTH.

Miljökonsekvensananlys av byggnadsmaterial

Projektets syfte är dels att bygga ett gediget kunskapsunderlag vad

upp gäller inverkan på miljön olika byggnadsmaterial i alla skeden av av livscykeln, dels att utveckla användarinriktad metodik för jämförelse en av miljöpåverkan från olika material. Denna teknik användas i avses första hand av industrins materialutvecklare också projektorer men av och granskande myndigheter.

Bakgrunden är att de miljömässiga aspekterna på olika byggnadsmaterial i dag är föremål för intensiv diskussion bland alla med ansvar för vår nuvarande och framtida miljö. Detta gäller i hög grad dem som arbetar med utveckling av nya byggnadsmaterial och byggnadstekniker. Ref: Martin Erlandsson, Byggnadsmaterial, KTH.

Miljöbedörmiing av byggnation och byggmaterial Syftet med projektet är att utarbeta och demonstrera metoder och teknik för att bedöma de samlade miljökonsekvensema av olika typer av byggnadsmaterial under hela deras livscykel. I två delprojekt utvärderas miljöbelastning på den yttre miljön respektive inomhusmiljön. Resultaten skall på sikt kunna användas dels av industrin som underlag för miljöanpassad produktutveckling, dels för miljökvalitetsredovisning gentemot planerare, projektörer, beställare och samhället i övrigt. Ref: Torbjörn Svensson, Teknisk miljöplanering, CTH.

Ett projekt för utveckling av demonteringsmetoder inom byggsektom Två fastigheter studeras, den ena uppförd i trä och den andra i tegel. Demonteringsmetodema kontrolleras med avseende på tidsåtgång, kostnad för hjälpmedel, arbetsmiljöpåverkan, ergonomi och kvalitet på det återvunna materialet. Ref: Byggkonsulten Tommy Jonsson AB, Uddevalla.

Bättre miljö och lägre kostnader Sedan 1,5 år driver byggentreprenör ett omfattande miljöprojekt som en utgår från en materialadministrativ helhetssyn där materialflödeskedjans samtliga aktörer medverkar. 16 branschföretag deltar aktivt. Projektet omfattar på olika sätt alla aktiviteter från byggmaterialtillverkning och emballageframställning till byggarbetsplatsens returemballagehantering respektive förutsättningarna för återanvändning, materialåtervimiing, energiutvinning eller deponering. Ref: BPA tillsammans med bla. SBUF och Reforsk. Pågående utredningar m.m. I maj 1993 antog riksdagen regeringens proposition 199293:l80 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Beslutet innebär

bl.a. att i linje med kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall en nya produktgmpper och varuområden successivt anges för producentansvar. Byggnadsmaterial omnämns i kretsloppspropositionen som en kommande vamgmpp för producentansvar. Arbetet med att inledningsvis driva på arbetet mot ett kretsloppsanpassat samhälle baserat på producentansvar åvilar enligt propositionen en särskild kretsloppsdelegation, som knutits till regeringen. Vidare har särskild utredning M 1993:09 tillen kallats med uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning m.m. av avfall. Kretsloppsdelegationen avser att i juni 1994 till regeringen lägga fram en plan för att undvika miljöpåverkan av kortlivade och långlivade PVCplastprodukter. En majoritet av de långlivade PVC-produktema har anknytning till byggnadsindustrin. Delegationen skall även ha överläggningar med byggnadsindustrin i syfte att precisera producentbegreppet för den komplexa och långlivade produkt som ett byggnadsverk utgör.

Överväganden och förslag

Med kretslopp i byggandet avses ofta återvinning material rivav ur ningsmassor. Jag anser att detta, i vart fall i ett långt tidsperspektiv, är ett alltför snävt synsätt. I första hand måste eftersträvas att bebyggelsen som sådan kan användas länge, att den kan återanvändas dvs. att be- byggelsen kan underhållas, och byggas för andra ändamål. repareras om I andra hand bör byggnadsdelama kunna återanvändas och först därefter bör det vara aktuellt med återvinning materialet i förbrukade delar. av Vidare är det angeläget att miljöfarligt avfall hand under betrygtas om gande fonner. Vad först gäller byggande torde Sveriges möjligheter till särreglering avseende byggmaterial vara ytterst begränsade med hänsyn till EG:s byggproduktdirektiv och våra förpliktelser enligt EES-avtalet. Sverige bör emellertid inom för arbetet med byggstandardisering kunna ramen verka för att byggprodukter blir återanvändningsbara eller åtminstone återvinningsbara och att användningen av komposita material minskas. Genomslaget för ett sådant arbete kommer emellertid att ligga långt fram i tiden vad gäller vinster vid avfallshanteringen. Man kan dock förutsätta att den pågående debatten och de pågående projekten kommer att öka medvetenheten om vinstema med att bygga reparerbart.

Någon från miljösynpunkt genomtänkt reglering rivningar finns av inte i Sverige. På föreliggande material kan konstateras att förutsättningarna för återvinning av mineraliska skiljer sig avsevärt mellan de massor länder som ingår i den tidigare redogörelsen och Sverige. Sverige är glest befolkat med stora avstånd mellan befolkningscentra och har relativt god tillgång till natunnaterial på i allmänhet korta avstånd. De andra länderna är tätt befolkade med korta avstånd mellan befolkningscentra och har sämre tillgång till natunnaterial. Tidsplanen för utredningen medger inte en nämnare analys hur utländska lösningar kan av anpassas till svenska förhållanden. Vidare framgår det den tidigare redogörelav sen att det pågår ett stort antal olika projekt med inriktning på att undersöka möjligheterna till återanvändning och återvinning av rivningsmaterial. Enligt min mening finns det goda skäl att avvakta resultatet det av pågående arbetet innan mera genomgripande förändringar görs. Vidare torde en mera fullständig lösning av problemen med rivningsavfall kräva en översyn av ett flertal olika lagar, vilket ligger utanför mitt utredningsuppdrag. Jag anser dock att PBL bör ge de kommuner önskar möjsom ligheter till källsortering av rivningsavfallet. Jag föreslår därför att det i 9 kap. 3 § tas en bestämmelse att det till en bygganmälan avseende rivning också skall fogas en rivningsplan. Rivningsplanen skall innehålla en beskrivning av hur arbetet skall utföras med avseende på omhändertagandet av rivningsavfallet. Byggnadsnämnden skall dock kunna besluta att rivningsplan inte erfordras. Vidare föreslår jag att 9 kap. l § kompletteras med en bestämmelse om att rivning, i de fall rivningsplan erfordras, skall ske på sådant sätt att olika material kan tas omhand för var sig. Det bör sedan ankomma Boverket att i byggreglema utfärda nämnare föreskrifter rivningsplanens innehåll. Det vidare omhänderom tagandet av rivningsmaterialet, sedan det väl sorterats marken, bör av systematiska skäl inte regleras i PBL. l huvudsak torde då reglering en genom renhållningslagstiftningen vara aktuell. T.ex. kan kommunfullmäktige enligt 6 § renhållningsförordningeii ställa krav på att vissa slag av avfall skall hållas skilda från annat avfall i awaktan på bortforsling och därvid föreskriva de ytterligare åtgärder behövs i fråga som om avfallssortering för att underlätta återanvändning och återvinning av avfallet. Renhållningslagstiftningen har emellertid svaghet i sammanhangen et. För att den skall vara tillämplig krävs ett intresse från den bedrisom ver en verksamhet att bli kvitt materialet. Annars kan det inte anses vara just avfall. Detta torde innebära att det kan ifrågasättas om den lagstift-

ningen kan tillämpas, om den som bedriver verksamheten själv vill använda, eller låta någon använda rivningsmaterialet utfyllnad annan som eller bullervallar. En annan väg är att pröva om det finns förutsättningar för föreskrifter om producentansvar på detta område. Vidare bör förutsättningarna för återanvändning och återvinning av sådant avfall som uppkommer vid större ombyggnader undersökas. De nu gällande reglerna om lov i PBL är så utfonnade att rivningsarbeten i samband med ändringar av en byggnad i allmänhet inte är Iovpliktiga. Det är endast de därpå följande byggnadsarbetena som omfattas av PBL:s regler. Jag bortser då från sådana åtgärder som kommer i konflikt med skyddsbestämmelser i en detaljplan samt i någon mån från den allmänna varsamhetsregeln, som inte kan läggas till grund för bestämmelser om hanteringen av rivningsmaterialet. Mina tidigare förslag i delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet innebär inte av någon ändring i detta avseende. Denna fråga samt de övriga olösta frågor som relaterats ovan inte kunna hanteras på ett rimligt sätt insynes om ramen för PBL-systemet. Dessa bör i stället lösas genom föreskrifter om producentansvar och taxesättning inom ramen för renhållningslagstiñningen. Dessa frågor ligger bl.a. inom för den ovannämnda ramen utredningen med uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning m.m. av avfall.

4 i och detaljpla- Reglering detaljplaner

neprocessen

4.1 Inledning

Enligt direktiven ingår i mitt uppdrag att göra analys av hela planproen från programskedet till dess att bygglov vunnit laga kraft och cessen bygget har slutbesiktigats. Vad gäller bygglovsprövningen samt tillsynen och kontrollen under byggprocessen har jag i huvudsak behandlat dessa frågor i mitt första delbetänkande SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet. I övrigt skall enligt direktiven särskild uppmärksamhet ägnas följande frågor. Detaljplanekravet innebär att kommunen kan vägra bygglov med hänvisning till att prövningen måste ske genom detaljplaneläggning. Den enskilde kan därvid inte tvinga fram planläggning. En bedömning bör göras i vad mån lagstiftningen kan behöva preciseras för att bl.a. stärka den enskildes ställning. Reglering användningssättet i detaljplaner har medverkat till en av funktionsuppdelning i staden och det bör övervägas om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering och en blandning boende och olika verksamheter. Vidare bör övervägas användningen av bestämmelser beträffande Litfonnningen byggnader. Även andra av av avregleringar och förenklingar bör övervägas. Ett särskilt problem som det pekas på är detaljhandelsregleringen i gamla detaljplaner. Möjligheterna att öka effektiviteten i planprocessen bör övervägas. Bl.a. bör prövas det är möjligt att i ökad utsträckning använda enkelt om planförfarande och i vilka avseenden samrådsförfarandet kan utvecklas. Möjlighetema till delegation beslut enligt PBL bör också belysas. av En fråga som har intimt samband med planprocessen är självfallet medborgarinflytandet. Enligt direktiven skall övervägas att stärka medborgarintlytandet utan att planeringsprocessen byråkratiseras och blir ineffektiv och kostnadsdrivande. I ett tidigt skede utredningsarbetet gjordes en analys av processen av från programskedet till bygglov. Med denna analys underlag skedde som överläggningar med erfania kommunala tjänstemän, stadsarkitekter och anställda vid byggnadsnämnder, samt med företrädare för statliga organ med praktisk erfarenhet från planprocessen. Avsikten med dessa

kontakter huvudsakligen att få synpunkter på eventuella brister i var planprocessen, såväl från elfektivitetssynpunkt med hänsyn till som medborgarinflytandet. Vid dessa kontakter framhölls att regelsystemet i PBL i allmänhet inte lägger hinder i vägen för en rationell beslutsprocess och att det till stor

del är beroende handläggningen i den enskilda kommunen huruvida

av förenklingar och effektivitetsvinster kan uppnås. De kontaktade tjänstemännen hade själva i huvudsak goda erfarenheter möjligheterna av att kunna utnyttja PBL i förenklingssyñe. Vissa brister påtalades dock, såsom de begränsade möjligheterna till delegation och till användande av enkelt planförfarande samt höga kungörelsekostnader. Betydelsen av tidiga samråd underströks. De följande förslagen bygger delvis på vad som inhämtats vid dessa kontakter. Detaljplaneprocessen kan inte ses isolerad, utan den hänger intimt samman med den översiktliga planeringen. Många de frågor av som tas upp i direktiven måste således i belysning och behandlas tillsamses av mans med den översiktliga planeringen. Detta samband har betydelse på olika sätt för skilda frågor. I det föregående

avsnitt 3.7.1 har betonats

PBL-lagstiftningens processuella karaktär. Lagstiftningens huvudsyfte är således i stor utsträckning att reglera beslutsprocess. Denna en process startar ofta på översiktlig nivå varefter successiva preciseringar sker fram till beslut om bygglov. En förskjutning insatser och beslutsfattande den av mot tidiga översiktliga nivån utgör enligt min mening förutsättning för förenken att lingar skall kunna göras i skeden, t.ex. ett ökat utnyttjande senare av enkelt planförfarande och ökade möjligheter till delegation beslut. av Vidare ger en sådan förskjutning förutsättning för att ett allmänt medborgarinflytande skall kunna förstärkas. Behovet medborgarinflytande av även i den fortsatta beslutsprocessen sätter å andra sidan vissa gränser för hur långt man kan förenkla i senare skeden. Andra typer samband mellan översiktsplanering och av detaljplaneprocess får betydelse när det gäller att bedöma möjlighetema beatt gränsa effekterna detaljplanekravet för den enskilde. Reglerna av om detaljplanekravet utgör grund för det s.k. kommunala planmonopolet. en För att detaljplanekravet skall kunna mjukas kommunen upp utan att förlorar kontrollen över utbyggnaden krävs utvecklad en översiktsplanering.

En ytterligare typ av samband mellan översiktsplanering och detaljplaneläggning visar sig vid en analys av orsakerna till den funktionsuppdelning som finns i våra tätorter. Här torde detaljplanema i huvudsak återspegla ställningstaganden på den översiktliga nivån. För att betydelsen av ett mångfunktionellt samhälle skall understrykas har i det föregå-

ende avsnitt 3.7.2 föreslagits att 2 kap. 1 § PBL kompletteras med be-

stämmelser enligt vilka planläggningen skall ge förutsättningar för en totalt sett god livsmiljö. I det följande inriktas förslagen i denna del huvudsakligen på att komma till rätta med problem som uppstår till följd av alltför ensidiga användningsbestäinmelser i befintliga detaljplaner. Vad gäller regleringen i detaljplaner och detaljplaneprocessen bör vidare observeras att mina överväganden och förslag under avsnitt 3 rörande ökad miljöhänsyn i planering och byggande även i övrigt berört dessa frågor. Det gäller avsnitten 3.7.4 3.7.6, där förslag lämnats om ändringar såvitt avser miljökonsekvensbeskrivningar i detaljplaneprocessen samt reglering i detaljplan för att värna om grönområden och kulturmiljövärden i den byggda miljön.

Detaljplanekravet

Förslag: Kommunens möjligheter att åberopa kravet på detaljplan som grund för att vägra bygglov begränsas. Om en ansökan om bygglov för uppförande av en ny enstaka byggnad har avslagits på grund av att det krävs detaljplan och en ny ansökan kommer efter tre år, får denna ansökan avslås pä grund av detaljplanekravet bara om det finns synnerliga skäl.

Gällande ordning När 1947 års byggnadslagstiftning trädde i kraft gjordes tätbebyggelse beroende av detaljplan. Rätten till glesbebyggelse kringskars därefter successivt, först genom införande av utomplansbestämmelser och sedan ytterligare genom att tätbebyggelsebegreppet gjordes framåt-syftande och prövningsgrundema för glesbebyggelse förändrades. Detaljplanekravet i PBL, som anger i vilka situationer detaljplan skall antas, fomiulerades med utgångspunkt i att just detaljplanen i den berörda situationen skall vara den mest lämpade beslutsfonnen för att garantera en god miljö. Detaljplanekravet, som således är ett av staten riktat krav till kommunen, är så utformat att prövningen av markens lämp-

lighet för bebyggelse och regleringen bebyggelsemiljöns utfomming av skall ske genom detaljplan i tre fall 5 kap. 1 § PBL. Detaljplan krävs således för ny sammanhållen bebyggelse och för enstaka byggnad ny vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område med stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av av ansökan om bygglov eller förhandsbesked, samt för befintlig bebyggelse som skall förändras eller bevaras på sådant sätt att detta behöver göras i ett sammanhang. Detaljplan behövs inte, tillräcklig reglering om har skett genom områdesbestämmelser. Detaljplanekravet skall också tillämpas på andra anläggningar än byggnader, om anläggningen kräver bygglov. I frågan om kommunen skall kunna hindra åtgärder innebär ändsom ring av markens användning med hänvisning till att detaljplaneläggning först måste ske, anförde dåvarande departementschefen följande i PBL-propositionen 153:

I de fall där detaljplan enligt vad jag har sagt skall upprättas nyss finns det ett behov av den sammanvägning olika krav detaljav som planeläggning imiebär. I likhet med utredningen anser jag att det inte kan komma i fråga att kommunen i sådana situationer skall kunna tvingas i en argumentation om en viss bebyggelses tillåtlighet innan en sannnanvägning genom planläggning har hunnit göras. Om någon av de tidigare angivna förutsättningarna föreligger, bör kommunen alltså kunna åberopa behovet detaljzplaneläggning enda skäl av som för avslag. Följdfrågan om den enskilde i ett sådant läge skall kunna tvinga kommunen till planläggning måste generellt sett besvaras med nej. Tidpunkten för planläggning måste kommunen fritt kunna bestämma.

I specialmotiveringen 552 anförs följande:

Uttrycket ny samlad sammanhållen bebyggelse i paragrafen avses ha den innebörd som det har i vanligt språkbruk. Föreskriften gäller bebyggelse komma till stånd. Omfattningen och arten som avses av de åtgärder som avses bli genomförda bör bli avgörande för hur man skall bedöma behovet detaljplan, liksom åtgärdemas omgivav ningspåverkan och behovet av att samordna fysiska förhållanden. Den avsedda förändringen skall alltså ha viss volym och effekt för en omgivningen. Kravet bör emellertid inte knytas till att ett visst bestämt antal byggnader skall komma till stånd.

Om det står fullt klart att en samlad bebyggelse skall tillkomma innära förestående tid, bör detaljplan krävas även för begränsad om en första etapp i denna exploatering. Speciellt för bebyggelse inom en zon nännast utanför en större tätort, s.k. randbebyggelse, måste tidsperspektivet emellertid kunna utsträckas längre. Härmed avser jag i likhet med utredningen den tid för vilken översiktsplanens strategiska studier gjorts, dvs. upp emot 20 år. Självfallet måste kravet hävdas med urskiljning så att det inte hindrar sådana åtgärder för vilka själva planläggningen är ovidkommande.

Vad gäller prövningen av en ny enstaka byggnad framhålls i PBL-propositionen 552 f att den vanligtvis bör kunna bedömas i samband med prövningen av bygglov eller förhandsbesked. Det anges emellertid att det finns situationer då även en enstaka byggnads lämplighet måste prövas genom detaljplan. I detta sammanhang nämns byggnader vars användning får betydande inverkan på omgivningen och byggnader som skall förläggas inom ett område med stor efterfrågan på mark för bebyggelse och dänned sammanhängande anordningar. I dessa fall är kravet på detaljplan inte absolut. Kommunerna kan i vissa senare fall pröva även sådan bebyggelse direkt i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked. Som exempel nämns s.k. lucktomter och generationsskifte i ett jordbruksföretag. Bedömningen av om det föreligger bebyggelsetryck skall innefatta en framtidsaspekt. Kommunens avsikt att hävda krav på detaljplan inom områden med bebyggelsetryck bör enligt propositionen normalt framgå av översiktsplanen. Slutligen ställs, som nämnts ovan, krav detaljplan för att reglera förändringar eller bevara befintlig bebyggelse när regleringen måste ske i ett sammanhang. Även dessa fall anknyter till kommunens aktiva avsikter, bl.a. när det gäller stadsfömyelse. I PBL-propositionen 553 framhålls att det kan svårt att förhand avgöra vilka typer av förvara ändringar som blir aktuella och om detaljplan därför förutsätts. Förändringarna kan bl.a. inrymma förtätningar av befintlig bebyggelse genom större tillbyggnader eller insprängning byggnader. Det kan också av nya gälla utvidgning av befintliga bebyggelseområden till att omfatta tidigare obebyggd mark. Bedömningen detaljplan behövs skall inte utgå av om enbart från omfattningen av den avsedda åtgärden utan skall också beakta i vilken fysisk miljö åtgärden avses bli genomförd. Som inledningsvis nämnts är detaljplanekravet primärt riktat till kommunen. Emellertid ger 8 kap. 12 § första stycket 2 PBL kommunen

rätt att vägra bygglov i de fall den sökta åtgärden bedöms kräva detaljplaneläggning. Som likaledes framgått kan den som vägrats lov med hänvisning till detaljplanekravet inte tvinga fram planläggning. Beslut innebär prövning detaljplanekravet kan dock översom en av klagas. Detta innebär att ett beslut att vägra bygglov med hänvisning till detaljplanekravet kan överklagas av den som önskar bygga, som då kan prövat om kommunen haft fog för att åberopa detaljplanekravet eller om byggnadsföretaget kan prövas i ett ärende om bygglov. Vidare kan t.ex. en granne överklaga ett beslut om bygglov och prövat om förhållandena är sådana att detaljplan krävs för att tillvarata hans rätt.

Reformbehover

I direktiven framhålls att tillämpningen dessa bestämmelser har stor av betydelse för den enskilde och att det mot bakgrund av praxis bör göras en bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva preciseras ytterligare för att bl.a. stärka den enskildes ställning.

Överväganden ochfriávag

Vid bedömningen av frågan hur reglerna om detaljplanekravet inverkar på den enskildes ställning är det viktigt har klart för sig hur att man PBL:s regelsystem i detta hänseende fungerar. Detaljplanekravet är, som nämnts, riktat till kommunerna. l första hand syftar kravet till att skapa garantier för att prövningen av frågor om förändring markanvändningen skall ske i former som gcr möjligheter av till en samlad bedömning och till insyn och påverkan från berörda intressenter. Kravet innebär att om de i 5 kap. l § angivna förutsättningama föreligger .vkal prövningen ske genom detaljplan. Härvid är kommunen emellertid inte skyldig att upprätta en detaljplan. Ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva detaljplan får nämligen inte överklagas en annat än genom kommunalbesvär 13 kap. l § första stycket 3. Så snart detaljplanekravet utlöses har kommunen med andra ord en diskretionär rätt att hindra utbyggnad. l reglema om detaljplanekravet ligger alltså det sk. kommunala planmonopolet inbäddat. Om å andra sidan de i 5 kap. l § angivna förutsättningama inte föreligger, får kommunen inte kräva att prövningen skall föregås av detaljplaneläggniiig. Här återfinns således gränsen för det kommunala planmonopolet.

Genom bestämmelserna detaljplanekravet regleras alltså samtidigt om

två delvis ganska separata frågor. På ytan regleras frågan fonnerna

om

för beslut förändring markanvändningen, således frågan beslut

om av om

skall kunna fattas i ett tillståndsärende eller prövningen skall ske i

om

form av detaljplan. Avgörandet den frågan skulle i och för sig inte

av

behöva implicera gränsdragning mellan samhällets och den enskildes

en

inflytande och rättigheter. Genom att den enskilde inte har någon

möjlighet att framtvinga detaljplaneläggning, har emellertid frågan

om

detaljplan krävs eller inte fått en avgörande betydelse för den enskildes

ställning.

Det är viktigt att vid behandlingen frågan behovet

man av om av en

förstärkning av den enskildes ställning håller isär detaljplanekravets

nu nämnda två funktioner. Det är enligt min mening angeläget kravet på att

detaljplaneläggning som form för beslut upprätthålls med hänsyn till be-

hovet av samlade bedömningar och möjligheter till insyn och påverkan

från berörda intressenter. Antagande plan dessutom betydelse-

av en ger

fulla möjligheter till reglering olika frågor för framtiden. Omfatt-

av ningen av kravet på detaljplan beslutsfonn i 5 kap. 1 § enligt min som är

mening i huvudsak lämpligt avvägd. En eventuell förstärkning den

av

enskildes ställning bör därför inte ske begränsning detalj-

genom en av

planekravet. Däremot kan det eventuellt finnas behov precisering

av en av bestämmelsema. Den kritik har riktats mot detaljplanekravet har främst kravet som rört

på detaljplan för ny byggnad inom område med bebyggelsetryck. Enligt

specialmotiveringen till bestämmelsen PBL-propositionen 550 ff.

s.

synes man kunna förutsätta att det föreligger ett bebyggelsetryck inom

inom tätorternas närområden, de s.k. randzonema. För andra områden

bör bebyggelsetrycket dokumenterat och ha aktualitet- existe-

vara vara rande eller förväntat för att detaljplanekravet skall gälla. Kommunens -

avsikt att hävda krav på detaljplan inom områden med bebyggelsetryck

bör nonnalt framgå av översiktsplanen.

Under företrädesvis den första tiden efter PBL:s ikraftträdande synes

kommunerna ha utnyttjat denna bestämmelse för avslå ansökningar

att

på ganska bristfälliga grunder. Praxis hos överinstansema har dock varit

tämligen restriktiv och fordrat utredning i frågan omfattningen

om av

bebyggelsetrycket. Såvitt avser kravet på att det skall föreligga ett be-

byggelsetryck finner jag därför inte anledning till precisering be-

en av stämmelsen.

Bestämmelsen försedd med ett undantag. Således krävs inte detaljplan, tillkomsten byggnaden kan prövas i samband med prövning om av

ansökan bygglov eller förhandsbesked. I specialmotiveringen till

av om bestämmelsen nämns exempel komplettering med byggnader på som obebyggda s.k. lucktomter eller bostäder i samband med generanya tionsskifte i ett jordbruksföretag. Kommunerna .har visat viss obenägenhet att utnyttja denna undan- -en Enligt min mening bör kommunen i första hand över- .tagsbestämmelse ansökan byggtillstånd kan prövas mot 2 och 3 kap. För väga om en om .atttdetta skall framgå lagtexten föreslår jag att ordningsföljden mellan av nuvarande 8 kap. 12 § första stycket 8 kap. 16 § i

ipnövningsgiiundermari

utredningens föregående betänkande ändras. kanske effekten detaljplanekravet för den enskilde Den viktigaste av vad kan kallas planmonopoleifekten. Det kan ifrågasättas om år .som formen för prövningen begärd åtgärd skall en så avgörande av en ges enskildes ställning är fallet och det inte betydelse för den som nu om finns skäl för framtvinga ett ställningstagande från kommunen till en att ansökan byggtiillstånd. Bestämmelser härom skulle kunna utformas .om på följande sätt. Om bygglovsansökan har avslagits på grund av att en det krävs detaljplan och ansökan kommer ett visst antal år dären ny efter, skall denna ansökan inte få avslås på grund av detaljplankravet. skall dock enligt 8 kap. 23 § kunna besluta anstånd med Kommunen om till dess detaljplan har upprättats. Om planärendet inte avgörandet att en har år från det ansökningen inkom, skall ansökavgjorts inom två att ningen avgöras utan dröjsmål. Skälen och förutsättningama för sådan refonn varierar med hänsyn en och till karaktären hos olika områden. till arten av åtgärd De fall då planmonopolet kan leda till obilliga resultat är framför allt när enskild fastighetsägare vill uppföra en enstaka byggnad på sin fastigen het. När det däremot gäller åtgärder kan utmynna i sammanhålsom ny len bebyggelse är skälen för att begränsa kommunens möjligheter att åberopa detaljplanekravet inte så starka och i dessa fall är dessutom förutsättningama för inskränkningar i planmonopolet mera begränsade. I det följande skall därför övervägandena enbart röra uppförande av ny

enstaka byggnad. Såvitt andra områden med bebyggelsetryck än randzoner är avser förarbetena skälet till detaljplanekravet bör hävdas att marken enligt att bör rationellt och ändamålsenligt sätt, att den samlade utnyttjas på ett

bebyggelsens lämplighet och utfonnning därför kan behöva bedömas i

ett sammanhang samt att sakägamas och övriga intressenters intresse av

tidig information och medverkan måste tillgodoses PBL-propositionen

s. 556. Här torde alltså läget oña vara sådant att något hinder i och för

sig inte föreligger mot uppförande av en byggnad, men att frågan måste

prövas i ett något större sammanhang som möjliggörs i samband med

detaljplaneläggning. Detaljplanekravet leder emellertid till att kommunen kan vägra att upprätta detaljplan och därmed också vägra att företa någon materiell prövning. Detta är enligt min mening inte helt tillfredsställande. En begränsning kommunens rätt att åberopa detaljav planekravet torde i dessa situationer, således utanför randzonema, kunna genomföras utan risk för ett okontrollerat byggande. Kravbestämmelsema i 2 kap., inklusive NRL, måste anses vara tillräckliga instrument för kontroll. Begränsningen av rätten att åberopa detaljplanekravet bör för dessa situationer kunna bestämmas till tre år. Härjärnte kan då kommunen besluta om anstånd på två år med avgörande av en ansökan om byggtillstånd. Inom tätortemas närområden, randzonema, medför framför allt nöd-

vändiga investeringar i infrastruktur, särskilt kommunikationer, att ut-

byggnadsriktningar mäste kunna styras i rummet och tiden. Här är kom-

munenias behov av att kunna utnyttja detaljplanekravet för att vägra

tillstånd till uppförande av nya byggnader större. Man kan här skilja

mellan det fallet att tillståndsansökan rör ett område enligt kom-

en som

munens översiktliga bedömningar inte bör bebyggas och det fallet att

ansökan rör ett område i och för sig är avsett att byggas ut.

som När det gäller det förstnämnda fallet, således områden som inte bör

bebyggas, spelar översiktsplanen en viktig roll. I översiktsplanen med

stöd av kravbestämmelsema väl underbyggda ställningstaganden röran-

de utbyggnadsriktningar och restriktioner mot bebyggelse måste tillmä-

tas stor betydelse vid prövningen av frågor om tillstånd. Översiktsplanen

jämte kravbestämmelsema torde således vara tillräckliga instrument för

att vägra tillstånd till uppförande av nya byggnader inom nu berörda

områden.

Problemet ter sig något annorlunda när det gäller områden som är

avsedda att byggas ut. En förutsättning för att bebyggelse skall släppas

fram inom sådana områden kan vara att utbyggnaden bör ske i en viss

ordning och i sådan takt att kommunen hinner med att detaljplanera.

Stöd i kravbestämmelsema i 2 kap. för att vägra tillstånd saknas i dessa

9 [4-0320

fall, eftersom kommunen i översiktsplanen har uttalat att området i och för sig är lämpligt för bebyggelse. Nonnalt bör dock kommunerna ha en sådan planberedskap tidsfrist på tre år med möjlighet till två års att en anstånd bör tillräcklig för att detaljplaneläggning skall kunna ske. vara Det bör i sammanhanget beaktas att kommunen har möjlighet att genom områdesbestämmelser bevaka att bebyggelse inte kommer till stånd som skulle komplicera framtida detaljplaneläggning. Genom såavsevärt en dana bestämmelser kan nämligen säkerställas att syftet med översiktsplanen uppnås. Således kan en reglering ske av grunddragen för användningen områden för kommunikationer och liknande samt för beav byggelse för skilda ändamål. Med hänsyn till möjligheten att använda områdesbestämmelser, innebär begränsning möjligheten att åberopa detaljplanekravet till tre en av år enligt min mening rimlig awägning mellan det allmänna intresset en kunna bebyggelseutvecklingen och de enskildas intresse av av att styra få bebygga mark i översiktsplanen har ansetts lämplig för att som ändamålet. I särskilt storstadsområdena kan det emellertid finnas förhållandevis omfattande områden i randzonema har bedömts som i och för sig som lämpliga för utbyggnad. Där kan det, när kommunen att åstadavser komma etappvis utbyggnad eller finner det nödvändigt att på längre sikt säkerställa mark för tätortsexpansion, vara nödvändigt för kommunen att kunna åberopa detaljplanekravet för att vägra byggtillstånd under längre tid än tre år. Begränsningen i rätten att åberopa detaljplanekravet som avslagsgrund bedöms därför behöva förenas med möjlighet till en undantag i sådana särskilda fall. Sammantaget föreslår jag att kommunens möjligheter att åberopa detaljplanekravet grund för att vägra tillstånd till uppförande av en ny som enstaka byggnad skall begränsas till tre år utom i vissa fall då det föreligger synnerliga skäl för kommunen att kunna vägra tillstånd med stöd av detaljplanekravet.

Funktionsuppdelning i planer m.m.

Förslag: En analys av ett stort antal detaljplaner i landet visar att ensidigt utfomiade bestämmelser om användningssättet ofta utgör ett onödigt hinder mot övergång till annat användningssätt utan planändring. Jag föreslår att det i bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 11 mindre § om avvikelser görs ett tillägg öppnar möjligheter att betrakta något fler som avvikelser än för närvarande som förenliga med planens syfte.

4.3.1 Inledning

I direktiven för utredningen sägs att regleringen i detaljplaner i huvudsak har byggt på att ange markens och byggnaders användning för olika ändamål och att detta sätt att reglera användningen har medverkat till en ñntktionsuppdelning i staden, som utannat vissa områden och lett till ökat transportbehov. Det finns därför enligt direktiven anledning att överväga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta friare en etablering och en blandning av boende och olika verksamheter gör som det möjligt att utforma allsidigt sammansatta stadsdelar och samhälmer len. Dessa uttalanden i direktiven ger upphov till ett antal frågor. Tveklöst är det så att det finns funktionsuppdelning i våra städer. en Inledningsvis kan det därvid finnas anledning att undersöka hur denna funktionsuppdelning i allmänhet ser ut, vilka orsaker kan ligga som bakom den, vilka konsekvenser den har fått och sättet att reglera om

användningen i detaljplan har medverkat till funktionsuppdelningen.

4.3.2 Funktionsuppdelningen i städerna

Med funktionsuppdelning att olika aktiviteter i tätort är avses en separerade till skilda områden med utgångspunkt från karaktären hos de olika aktiviteterna. I stället för funktionsuppdelning talar ibland funkman om tionszonering eller helt enkelt zonering. Konstaterandet att våra tätorter är funktionsuppdelade är skäligen trivialt. Var och en torde ha ganska god uppfattning vissa generella en om drag hos våra små och medelstora tätorter. Vi har till början ett centen rum som sammanfaller med den ursprungliga staden. Där finns offentliga lokaler, affärer, kontor, hantverkslokaler, bostäder I anslutning till m.m. detta centrum finns i allmänhet ett jämvägsområde. Utanför centrum finns områden för särskilda aktiviteter, såsom handel med bilar och

andra skrymmande industrier, skolor och vård. Vidare har

varor,

sammanhängande bostadsområden olika slag. Härvid är i allmänhet

av villaområden och områden med flerbostadshus skilda åt. Inom bostads-

områdena finns vanligen någon livsmedelshandel. l övrigt är handeln

med livsmedel och andra konsumtionsvaror ofta koncentrerad till en

eller flera stonnarknader. I planerarkretsar talas ofta bubblor för att

om beskriva tätorternas områdesindelning för olika aktiviteter på översiktlig nivå.

En beskrivning storstädemas mönster blir mer komplicerad. I de

av centrala delarna finns blandade aktiviteter på sätt i andra samma som städer. Karaktäristiskt för storstäderna är emellertid utvecklingen av förantingen drabantstäder eller gamla tätorter har omslutits orter, nya som den växande storstaden. l dessa förorter finns långt driven funkav en tionsuppdelning. Bostadsområdena är t.ex. i allmänhet mycket stora och där finns i regel få inslag andra aktiviteter. av De beskrivna mönstren makronivån, alltså tätortema helavser som

het. I detta perspektiv finns alltså en utpräglad funktionsuppdelning.

Graden funktionsuppdelning avgörs emellertid också av de enskilda

av områdenas storlek och hur renodlade aktiviteterna är inom områdena.

Det finns givetvis många skäl till funktionsuppdelningen i tåtortema. I

många fall är skälen uppenbara, som t.ex. vid separering av miljöstö-

rande industrier från boende. Det finns emellertid hel del andra faktoen

styr utbyggnaden tätortema, såsom ekonomiska och icke

rer som av minst ideologiska. I den s.k. modemismen eller funktionalismen, som

har dominerat planeringstånkandet efter andra världskriget, utgör funk-

tionsuppdelningeri ett dominerande drag.

Stadsbyggandet har utsatts för mycken kritik, inte bara i Sverige utan

i hela västvärlden. Ett föremålen för kritik är den långtgående funk-

av

tionsuppdelningen i städema. Denna har lett till flera negativa konsek-

Det kan här räcka med att peka utannningen av många stadsvenser.

delar med bl.a. sociala problem följd och stora påfrestningar på

som

trafikapparaten.

4.3.3 Detaljplaneringens roll i funktionsuppdelningen

Här inställer sig frågan i vilken utsträckning sättet att detaljplanera har

medverkat till funktionsuppdelnin gen.

Detaljplaneringen mycket genomförandeinriktad. Planema är numera omfattar således i allmänhet begränsade områden och upprättas vanligen i nära anslutning till genomförandet. Detaljplanerna har därför kommit att likna bygglov. Detaljplanema är instrument för utbyggnaden våra av tätorter och har därmed självfallet också varit instrument för förverkli-

gandet av den rådande funktionsuppdelningen. Men funktionsuppdel-

ningen kan inte betraktas ofrivillig, indirekt följd sättet att som en av detaljplanera, utan har varit eftersträvad i den planering ligger på som

nivåer ovanför detaljplaneringen. Däremot kan ifrågasättas detaljpla-

om nema låser utvecklingen i alltför hög grad, således de i onödan hindom

rar förändringar efter genomförandet och dänned konserverar den

ursprungligen avsedda funktionsuppdelningen. l korthet är problemet följande. Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall enligt 8 kap. ll § PBL bifallas bl.a. åtgärden inte strider mot om detaljplanen och den kan antas uppfylla kraven i 3 kap. När det gäller kravet på överensstämmelse med planen får dock bygglov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från planen, avvikelserna är om

förenliga med syftet med planen l l § sista stycket. Dessa bestämmel-

ser innebär att behovet av planändring för meddelande bygglov är av beroende av dels planens detaljeringsgrad, dels innebörden och tilläinpningen av begreppet mindre avvikelse. Bestämmelser om vad en detaljplan skall innehålla finns i 5 kap. 3 Där föreskrivs att i detaljplanen skall redovisas allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Den kvartersmark skall redovisas är som

mark för bl.a. bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begrav-

ningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt

skydds- och säkerhetsområden. För kvartersmark skall användningen anges. I PBL-propositionen uttalades i specialmotiveringen till bestämmelsen s. 564 att angivande användningen kvartersmarken bör av av ske genom att i stort sett särskiljer de hvudkategorier användes man som i tidigare detaljplaner, nämligen bostad, handel, samlingslokal, kontor, garage, industri, allmänt ändamål, areell näring och upplag. Det påpekades att det i praxis även förekom kombinationer dessa användningsav sätt, liksom vissa ytterligare preciseringar inom kategoriema.

I 5 kap. 7 § anges vad en detaljplan får innehålla utöver vad skall

som redovisas enligt 3 Enligt 7 § första stycket 3 får i planen meddelas bestämmelser om byggnaders användning således till skillnad mot mar-

kens användning enligt 3 §. Sådana bestämmelser får inte utfomias så effektiv konkurrens motverkas 7 § andra stycket. I 7 § fjärde att en

stycket föreskrivs att planen inte får göras mer detaljerad än som är nöd-

vändigt med hänsyn till syftet med den.

I PBL-propositionen s. 145 underströk departementschefen att de-

taljplanen bl.a. skall möjlighet att förverkliga kommunens sociala

ge

ambitioner att t.ex. integrera olika boende- och upplåtelsefonner eller

blandning av olika slags markanvändning och bebyggelsetyper

genom

skapa en stimulerande och livfull miljö.

I planverkets handbok Boken detaljplan och områdesbestämmelom

ser har med utgångspunkt från funktion, miljökonsekvenser, praxis och

erfarenheter rekommenderats att användningsändamålen hålls isär i 22

olika kategorier.

För att jag skulle uppfattning om vilken detaljeringsgrad detalj-

en

planerna har i praktiken har jag vänt mig till samtliga länsstyrelser och

bett dem att sända alla detaljplaner har vunnit laga kraft under

som andra kvartalet 1991. Det har kommit 715 planer, vilket är det totala antalet för denna period. Planerna har härefter underkastats en analys

med avseende på utfonnningen av användningsbestämmelser. I detta

analysarbete har utredningen biträtts arkitekten Göran Molin. Resul-

av analysen presenteras i bilaga 6 till betänkandet. tatet av

Av analysen framgår att det i det övervägande antalet detaljplaner ca

70 procent bara finns ett användningssätt angivet och att användnings-

sätten i bara femtedel planema är kombinerade i samma bestäm-

en av

melse. I mycket stor utsträckning innebär alltså planema hinder mot

övergång till annat användningssätt utan planändring.

Flera omständigheter kan ha bidragit till att planema har utfonnats på

detta sätt. Lagen framtvingar inte en långtgående precisering av an-

vändningssättet och lägger heller inte hinder i vägen för en kombination

användningssätt. Planverkets handbok kan däremot ha inbjudit till

av

den planeringspraxis har vuxit fram. Härpå tyder den enhetlighet

som råder över hela landet. Dessutom torde samhällsklimatet ha hatt som stor betydelse. Praxisutvecklingen beträffande ändamålsbegreppen har

skett under tid då samhället i allt väsentligt systematiskt har kunnat

en styra tillkomsten bebyggelse. Planema har gjorts i samförstånd med av

byggherren och har genomförts snabbt på huvudsakligen jungfrulig

mark. Ingen har haft anledning att ifrågasätta preciseringen i ändamåls-

l

,

bestämmelserna så länge några alternativa sätt att använda marken inte har eñerfrågats.

4.3.4 Utformningsbestämmelser

Enligt utredningsdirektiven bör användningen bestämmelser beträfav fande utfommingen av byggnader övervägas. Det framhålls att det i vissa miljöer kan krävas mer långtgående hänsyn till omgivande bebyggelse, medan bestämmelser som styr utfommingen helt kan undvaras i andra miljöer.

Som jag nämnde i det föregående avsnitt 4.3.3 har jag biträ-

genom de från länsstyrelsema fått tillgång till samtliga detaljplaner, 7l 5 stycken, som har vunnit laga kraft under andra kvartalet 1991. Dessa planer har analyserats med avseende på användningen utfonnningsbestämav melser. Resultatet av analysen presenteras i bilaga Med egenskapsbestämmelser avses i Planverkets handbok detaljom plan och områdesbestämmelser bestämmelser utformning allmänom av na platser; utnyttjandegrad; begränsning av markens bebyggande; markens anordnande; placering, utfonnning och införande; stömingsskydd. De bestämmelser som är av intresse i förevarande sammanhang är sådana som rör utfonnningen, framför allt utseendet. Sådana bestärmnelser kan avse utvändiga material och kulörer, taklutning, placering av entréer m.m. Av den utförda analysen framgår sammanfattningsvis följande. Endast 13 procent av detaljplanema har bestämmelser som reglerar utseendet. Av dessa planer har 72 procent utseendebestämmelser är kombinesom rade med bestämmelser som rör bevarande värdefull miljö. Utseendeav bestämmelserna kan generella eller preciserade. Med generella bevara stämmelser avses sådana inte innehåller annat än vad framgår som som av bestämmelsema i 3 kap. 2 och 10 PBL. Sådana bestämmelser skall ju, oavsett vad som sägs i detaljplan, iakttas vid en en senare bygglovsprövning. De preciserade bestämmelsema däremot är anpassade efter de konkreta förhållandena. Det visar sig att det helt övervägande antalet bestämmelser är av generellt slag. Hälften av länen i inventeringen redovisar högst detaljplan med preciserade bestämmelen ser. I sju län saknas detaljplaner med sådana bestämmelser. Motiven till utseendebestämmelser varierar. Det vanligaste motivet är exponeringsgraden, således att det rör sig stor byggnad, byggnad i om en en expo-

nerat läge eller t.ex. i gathörn eller intill vägkorsning. Andra notiv är

hänsynen till stads- eller landskapsbilden, kulturvärden, helhetsverkan,

behov anpassning till angränsande byggnader eller grönområden.

av

Av det analyserade materialet framgår således att utfonmingsbe-

stämmelser innehåller preciseringar utöver vad framgår av la-

som som krav är mycket sparsamt förekommande. Slutsatsen av urdersökgens

ningen går snarast i riktning mot att kommunerna inte i tillräckligt hög

grad värnar miljön de möjligheter som finns att ställa precise-

om genom

rade krav i detaljplan.

4.3.5 Reformbehov

Särskilt under tid har det visat sig att de ensidiga och begränsade

senare

användningsbestämmelserna i detaljplanema är förenade med stora

nackdelar. Nyexploateringen är minimal samtidigt det oña

numera som

blir fråga att ändra användningen befintlig bebyggelse. Allt fler

om av

byggnader frigörs på grund nedläggningar och konkurser. När ägaren

av

begär att använda byggnaderna på annat sätt, kommer han lätt i kon-

flikt med planens användningsbestäminelser. Från kommunalt håll om-

vittnas att arbetsbelastningen med ändring av detaljplaner är stor. Kost-

naderna är också ganska höga, vilket medför att den t.ex. vill öppna

som hantverkslokal i ett bostadshus inte klarar detta ekonomiskt. en

Såvitt jag kan bedöma har användningsbestämmelsema i alltför hög

grad kommit att ntfonnas med utgångspunkt från det användningssätt

har varit aktuellt vid projekteringen av det område som skall desom taljplaneras. Man torde således vid utfonnningen bestämmelsema av ofta ha underlåtit att överväga behovet framtida ändringar i användav

ningssâttet. Vid detaljplaneläggning gör sig naturligtvis delvis motstridiga öns-

kemål gällande. Å sidan kräver hänsynen till alla berörda att det ena

klargörs vad området skall användas till, å andra sidan är det önsk-

men

värt att planen utfonnas så att användningssättet inte låses i onödan. Det

är de berördas möjligheter till konsekvensbedömning som måste vara bestämmande för hur flexibel plan skall kunna vara. Inom den ramen en

bör emellertid planemas flexibilitet kunna ökas i förhållande till dagens

praxis.

4.3.6 Förslag Det är enligt min mening angeläget att detaljplanema utfomias så att de ger utrymme för en blandning av boende och sådana verksamheter som är förenliga därmed. I delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet har jag föreslagit att kommunen i detaljplan skall besluta att byggtillstånd inte krävs för att utföra de åtgärder som behövs för genomförande av planen. Som villkor för tillståndsbefrielse skall därvid kunna preciseras hur åtgärdema skall utföras och även för vilket eller vilka ändamål byggnader eller andra anläggningar skall användas. Förslaget innebär att planen kan ges en ganska flexibel utfonnning utan att möjligheterna till samhällskontroll efterges. En sådan refonn kan således bidra till att planema i fortsättningen inte låser användningssátttet i onödan. Bl.a. for att understryka det angelägna i att till stånd en högre girad av blandning av verksamheter för att åstadkomma en mer stimulerande och livfull miljö, minskade transportbehov och ökad konkurrens föreslår

jag vissa ändringar i 2 kap. l § avsnitt 3.7.2. Enligt den gällande lydlel-

sen skall planläggning ske så att den ger förutsättningar för frå] en social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Eftersom denna uppräkning kan antyda ett funktionsuppdelat mönster för plaineringen, föreslår jag att bestämmelsen i den delen omfonnuleras tll ett krav på att planeringen skall förutsättningar för från social ge en synpunkt god livsmiljö. Vidare föreslår jag att bestämmelsen kompletexras med krav på att planläggning skall ske så att den främjar en ändanåâlsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt. Häri inbegrips allltså krav en ändamålsenlig funktionsblandning. Vid Boverket pågår för närvarande arbete med riktlinjer för plamriing av arbetsområden i samarbete med Naturvårdsverket, Räddningsverlket och Socialstyrelsen. I samband med det pågående arbetet, som i hlVludsak berör skyddsavstånd, skyddsåtgärder m.m. för att garantera er ggod livsmiljö, har även uppmärksammats behovet av en utveckling ai lbeteckningar och bestämmelser i detaljplan. Inriktningen är att beteckiimgar och bestämmelser i detaljplan vad gäller industri och verksamlntezr i

huvudsak bör ha betydelse för hälso-, miljö- och riskfrågor. Exemtelvvis

kan lager i dag avse såväl järnrör som dynamit. Jag förutsätter att Boverket vid sitt handboksarbete vidareutvckilar systemet för beteckningar och bestämmelser i riktning mot förendiing och förtydligande beträffande miljö-, hälso- och säkerhetsfrågor. Wid

utfonnningen av systemet bör hänsyn också tas till intresset av att detaljplanema inte binder framtida användningssätt i onödan. Genom dessa refonner kan framtida praxis komma att ändras i riktning mot flexiblare planer. Kvar står dock problemet med alla befintliga planer. Frågan är här om det med hänsyn till dem som berörs alltid skall krävas planändring för att en viss funktionsblandning skall kunna åstadkommas inom detaljplaneområden med ensidigt utformade användningsbestäinmelser. Enligt 8 kap. ll § sista stycket kan, som nämnts, bygglov lämnas avseende åtgärder som innebär mindre avvikelser från planen. I specialmotiveringen till bestämmelsen uttalas att denna naturligtvis inte är tilllämplig, om någon vill använda marken för ett i planen icke avsett ändamål PBL-propositionen s. 714. I propositionen 198990:37, där frågan om mindre avvikelser tas upp till utförlig behandling 5.54 ff., nämns emellertid som exempel avvikelser som bör kunna godtas utplacering av byggnader för att tillgodose den allmänna nyttan t.ex.

transformatorer och toaletter eller trevnaden t.ex. kiosker och uteser-

veringar under förutsättning att läget inte är så känsligt att en planändring behövs. När det gäller awikelser från användningsbestänunelser avseende byggnader sägs att vissa verksamheter som inte är störande och som kan betraktas som bostadskomplement kan godtas i områden för bostadsändamål. I propositionen inte något exempel på vad som ges skall kunna betraktas som bostadskomplement, men tennen tyder på att

det måste röra sig om en verksamhet som är intimt knuten till boendet.

Det kan emellertid ifrågasättas om det inte skulle vara möjligt att inom ramen för syftet med planen vidga utrymmet för mindre awikelser utan att kravet på medborgarinflytande träds för när. Bedömningen av denna fråga måste ske i belysning av effektema av att en åtgärd betraktas som mindre awikelse. Effektema är hänförliga till prövningsgiundema och förfarandet. Frågan om mindre- awikelse prövas i samband med en ansökan om bygglov. Om avvikelsen är att betrakta mindre, kan kommunen inte som vägra lov med hänvisning till att planen måste ändras. Däremot måste åtgärden uppfylla kraven i 3 kap. Lov kan alltså vägras på grund att åtgärden kan medföra olägenheter för omgivningen. Innan lov lämnas till en åtgärd som innebär en mindre avvikelse från detaljplanen skall kända sakägare, berörda bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hyresgästemas organisationer eller föreningar beredas tillfälle att yttra sig

8 kap. 22 §. Här råder alltså överensstämmelse med den krets som

skall beredas tillfälle till samråd vid detaljplaneläggning. Vid bygglovs-

prövning sker däremot inte något kungörande, varför bredare all-

en mänhet inte underrättas.

Av avgörande betydelse för möjligheterna att låta bestämmelsen

om

mindre avvikelser omfatta även ändrat användningssätt i åtminstone be-

gränsad utsträckning är hänsynen till medborgarinflytandet. I syftet med

PBL:s regler om medborgarinflytandet ligger att ingen åtgärd bör kunna

rymmas inom begreppen mindre avvikelser eller förenliga med syftet

för planen, om åtgärden har intresse för bredare eller vidare krets en en

än de som i enlighet med vad nämndes skall beredas tillfälle

som nyss att yttra sig.

Som jag nyss framhöll torde många ensidigt utformade planbestäm-

melser ha tillkommit slentriait. Om frågan hade övervägts av noggrannare vid antagandet av planen, kan det antas att många planer skulle ha

lämnat utrymme för åtminstone viss begränsad funktionsblandnirtg.

en Det kan därför inte alltid förutsättas att det skulle strida mot planens syfte att t.ex. en mindre servicebutik, hantverkslokal eller ett kontor en inreds i ett bostadsområde. Sådana verksamheter torde knappast kunna

betraktas som bostadskomplement. Det ändrade användningssättet

måste dock begränsat i omfattning. Det måste röra sig mindvara om en

re avvikelse. Hänsynen till medborgarinflytaitdet bör enligt min mening

inte generellt lägga hinder i vägen för exemplifierade använd-

nyss

ningsärtdringar. Hyresgäster och boende m.fl. ges dock tillfälle att yttra

sig över bygglovsansökan och denna kan ogillas om åtgärden bedöms

leda till olägenheter för omgivningen. Jag har svårt att föreställa mig att en bredare allmänhet, alltså t.ex. boende inte berörda i som anses bygglovsärendet, skulle ha intresse att kunna påverka frågan inav om rättande av en servicebutik, hantverkslokal eller ett kontor i ett boen stadsområde. En successiv omvandling ett område inom för mindre avviav ramen kelse är utesluten, eftersom det enligt 8 kap. ll § sista stycket skall gö-

ras en samlad bedömning av de awikande åtgärder söks och de

som som tidigare har godtagits.

Det bör således enligt min mening finnas möjligheter att med nt-

gångspunkt från en rimlig tolkning av planens syfte öppna möjligheter till att vissa i förhållande till dagens praxis ytterligare ändringar i an-

vändningssättet skall kunna betraktas som mindre awikelser. En sådan

justering kan inte komma till stånd lagändring. Jag föannat än genom reslår därför viss komplettering till lagtexten i 8 kap. ll § sista en stycket 8 kap. 15 § sista stycket i utredningens föregående

motsvarar

betänkande.

Ett väsentligt syfte med refonnen är att öppna möjligheter till mindre

förändringar i användningssättet inom befintliga planområden när för-

ändringen kan förenlig med planens syfte. Framtida planer anses vara

kommer förhoppningsvis inte att låsa användningssättet i lika hög grad.

Möjligheten att tillämpa den vidgade bestämmelsen om mindre avvikel-

bör emellertid finnas även beträffande nya planer. En sådan ordning

ser

begränsar inte kommunemas möjligheter att styra framtida användnings-

sätt inom planområdet. Ett uttalat syfte med en plan måste nämligen all-

tid beaktas. Om det således framgår att funktionsblandning inom ramen

för mindre avvikelser inte är önskvärd, får sådana avvikelser självfallet

inte godtas. Ett problem särskilt påtalas i utredningsdirektiven gäller frågan

som

gamla planer i vilka handelsândamålet preciserats till viss

om att avse

form detaljhandel. Enligt direktiven skall jag belysa möjlighetema att

av

ändra gällande planer i syfte att till stånd ökad konkurrens inom han-

deln. I allmänhet rör det sig planer tillåter detaljhandel men inte

om som

livsmedelshandel. Detta problem löses inte den föreslagna

genom nyss

lagändringen. Planens uttalade syfte är just att begränsa detaljhandels-

ändamålet och vidare kan en övergång från ett detaljhandelsändamål till

ett annat oña inte betraktas mindre awikelser. Från medborgarnas som

synpunkt är det knappast likgiltigt med övergång från t.ex. handel

en med bilar till livsmedelshandel i stora lokaler i ett industriområde. Det

påtalade problemet kräver således lösning. Jag skall behandla

en annan

frågan i det följande avsnittet.

4.4 Livsmedelshandel i äldre

detaljplaner

Förslag: Före den l april 1992 kunde handelsändainålet i en detaljplan preciseras till viss form handel och därvid kunde livsmedelshanen av

deln begränsas eller förbjudas. Övergång från ett handelsändamål till ett

annat inom ett detaljplaneområde med en preciserad bestämmelse rörande handelsändamålet kräver planändring. Om planbestämmelser av det nämnda slaget skall fråntas sin verkan, föreslår jag att det i 8 kap. ll § förs en bestämmelse enligt vilken den omständigheten att en övergång från ett handelsändamål till ett annat strider mot detaljplanen inte skall utgöra hinder mot bifall till en ansökan om bygglov.

Bakgrunden till 1992 års ändring i 5 kap. 7 § PBL I direktiven för utredningen uttalas följande: Eñer ändring i 5 kap. 7 § PBL prop. l99l92:51, BoUlO, rskr. en 112 får kommunema inte längre precisera handelsändamâl i detaljplaner till att avse viss fonn av detaljhandel. Riksdagen uttalade i samband med beslutet att den något förändrade synen på konkurrensen borde genomslagskraft också i gällande planer, men att det krävs ytterligare överväganden om man genom lagstiftning skall ändra innehållet i sådana planer. Utredaren bör därför belysa möjligheterna att ändra gällande planer i syfte att till stånd ökad konkurrens inom handeln. Bakgrunden till lagändringen 1992 och till det i direktiven åsyftade problemet är följande. Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelsen sker enligt detaljplan. l 5 kap. 3-6 finns regler om vad en detaljplan skall innehålla. I 7 och 8 finns häreñer regler om vilka bestämmelser en detaljplan härutöverfar innehålla. Enligt 3 § skall kvartersmark för bl.a. bebyggelse redovisas och anges till gränsema. Därvid skall användningen anges. Enligt 7 § första stycket 3 får i planen meddelas bestämmelser om byggnaders användning. I förarbetena till PBL förs ett resonemang kring frågan om särskiljande olika ändamål i detaljplan PBL-propositionen 576 f.. Å av en s. ena sidan sägs att det finns behov preciserad angivelse av av en mer byggnaders användning än som dittills hade skett. Med hänsyn särskilt till konkurrensintresset borde emellertid å andra sidan handelsåndamålet inte preciseras ytterligare, det inte finns särskilda skäl. Sådana skäl om kunde enligt departementschefen bl.a. vara att möjliggöra en för konsumenterna lämplig butiksstruktur, hänsyn till omgivningen samt kvar-

tersmarkens och bebyggelsens lämpliga utfomming i det aktuella fallet. I detaljplan borde då kunna meddelas bestämmelser i syñe att särskilja följande ändamål. Genom detaljplan borde det vara möjligt att dra skarp gräns mellan en handelsområden och industriområden. När det gäller regleringen av olika former handel borde kvartersmarken enligt departementschefen av kunna uppdelas i huvudsaklig användning för partihandel och detaljhandel. Partihandel borde därvid hänföras till industriändamål. Också inom gruppen detaljhandel borde viss reglering vara möjlig, men även här underströks intresset att inte onödigtvis begränsa konkurrensmöjav lighetema. Genom bestämmelser i detaljplan ansågs dock handel med skrymmande varuslag kunna urskiljas. Vidare ansågs att livs-medelshandeln i vissa lägen skulle kunna behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet lämplig samhällsutveckling. Som exempel en nämndes stormarknader och bensinstationer. Reglering borde kunna ske genom en bestämmelse i detaljplan som anger maximal yta som sammantaget får användas för handel med livsmedel. Någon ytterligare precisering eller avgränsning borde inte kunna läggas till grund för prövningen av bygglov. De angivna preciseringama och avgränsningama har kommit att bli av betydelse i samband med bygglovsprövningen. Enligt 8 kap. l § första stycket 3 krävs bygglov för att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. Frågan om väsentligt ändrat användningssätt avgörs i första hand med utgångspunkt från allmänna överväganden och den praxis har utvecklats. som Planbestämmelser kan emellertid också ha betydelse. Av specialmotiveringen till 8 kap. 1 § framgår att övergången mellan de olika fonner av handel som enligt redovisningen i det föregående skulle kunna särskiljas och redovisas i en detaljplan blir att betrakta ett väsentligt ändrat som användningssätt a. prop. s. 678. I 8 kap. 11 och 12 regleras förutsättningama för bygglov. Ansökningar om bygglov inom områden med detaljplan skall beviljas bl.a. om åtgärden inte strider mot detaljplan. Enligt ll § sjätte stycket får bygglov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplan,

om avvikelsema är förenliga med syftet med planen. Precisering av han-

delsändamålet i en plan medför således att övergång till ett annat en

ändamål kräver ändring av planen, såvida åtgärden inte kan betraktas som mindre avvikelse. I propositionen 199192:51 småföretagspolitik föreslogs en om en ny ändring i PBL i syfte att stimulera konkurrensen genom bl.a. friare etableringsmöjligheter för handeln, i synnerhet livsmedelshandeln. Förslaget innebar att 1 kap. 5 § skulle kompletteras med en bestämmelse av innebörden att kommunen i sin planering skall främja näringsfrihet och effektiv konkurrens. Bostadsutskottet delade regeringens principiella inställning men föreslog i en remiss till lagrådet att lagändring i stället skulle göras i 5 en kap. 7 § 199192:BoUl0. På lagrådets inrådan företogs en viss justering av det remitterade förslaget och den av riksdagen antagna ändringen innebär att ett nytt andra stycke togs i 5 kap. 7 Enligt detta f°ar bestämmelser om byggnaders användning inte utformas så att effektiv en konkurrens motverkas. Enligt uttalanden av bostadsutskottet innebar lagändringen följande. Kommunerna kommer inte längre att ha möjlighet att i detaljplan precisera handelsändamålet till en viss form av handel. Möjligheten att i detaljplan särskilt reglera detaljhandel med livsmedel och detaljhandel med skrymmande varor kommer således inte att finnas kvar. Härigenom uppnås bättre möjligheter till konkurrens och en övergång mellan olika former av handel kommer att underlättas. Någon ändring i vad gäller möjligheten att hänföra partihandel till industriändamål avsågs dock inte. Avslutningsvis anförde utskottet följande:

Det kan enligt utskottets mening inte tillfredsställande att den anses något förändrade synen på konkurrensens betydelse inte får genomslagskraft också i gällande planer. Denna fråga kan behöva övervägas i ett större sammanhang. Det bör således övervägas vilka lagstiftningsåtgärder utöver den nu föreslagna som lämpligen bör vidtas för att motverka konkurrensbegränsningar i dessa fall. En fråga som kan behöva utredas i detta sammanhang är vilka åtgärder som kan erfordras för att förenkla övergång mellan olika former detaljhandel. en av Det kan också finnas anledning att överväga om det är lämpligt eller nödvändigt att ändra bygglovsreglema.

Överväganden ochförtvlag

Problemet är alltså i huvudsak följande. Det finns många detaljplaner från tiden före den l april 1992 i vilka handelsändamålet har preciserats

till en viss form av handel och livsmedelshandeln kan därvid ha begränsats eller förbjudits. Den som bedriver handel i enlighet med en preciserad detaljplanebestämmelse måste söka bygglov om han vill övergå till handel av annat slag. Eftersom den sökta åtgärden strider mot detaljplanen, kan ansökan inte bifallas utan att planen ändras, såvida åtgärden inte kan betraktas som en mindre avvikelse från planen. Enligt direktiven skall jag belysa möjlighetema att ändra gällande planer i syfte att till stånd ökad konkurrens inom handeln, Uppdraget i den här delen inledningsvis anledning till följande ger reflektioner. Stark tonvikt läggs i direktiven på att lagstiftningen skall ge bättre stöd för strävandena mot en förbättring av miljön. Vidare framhålls betydelsen av att få till stånd en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utfonna mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. Sådana strävanden motverkas emellertid av att livsmedelshandeln på ett oförutsebart sätt koncentreras till stonnarknader i tätorternas utkanter. Vad gäller befintliga planer har inte kommunerna och medborgama i dessa kunnat beakta konsekvensema av att planen inte kan hävdas. Enligt min mening är därför en planändriiig den naturliga åtgärden, kommunen efter sedvanlig beredning önskar om slopa tidigare beslutade restriktioner. Jag hyser således tveksamhet till att kommunemas planbeslut i aktuella fall i efterhand fråntas sin verkan. Med hänsyn till mitt uppdrag skall jag dock i det följande lägga fram ett förslag till en lösning av det i direktiven redovisade problemet. Beslut rörande detaljplaner är att betrakta som förvaltningsbeslut, vilka reglerar rättsförhållanden mellan det allmänna och enskilda och mellan enskilda inbördes. Det torde inte vara möjligt att med lagstiftning och upphäva eller ändra enskilda bestämmelser i av kommunen meddelade förvaltningsbeslut. Problemet består emellertid i hur man skall kunna förenkla övergången mellan olika former av detaljhandel. För att uppnå detta är det inte nödvändigt att ändra innehållet i gällande planer. Det är tillräckligt att man undanröjer de rättsliga effekterna av den uppdelning i olika handelsändainål som förekommer i äldre planer. Detta kan ske på olika sätt. planer får olika former detaljhandel inte särskiljas, vilket in- I nya av nebär att övergång från en fonn av detaljhandel till en annan fonn inte kräver planändring. Även kravet på bygglov bortfaller. Visserligen krävs bygglov för väsentligt ändrat användningssätt, specialinotivemen av ringen till 8 kap. l § framgår att en övergång mellan olika fonner av

handel skall betraktas som ett väsentligt ändrat användningssätt bara om det finns detaljplanebestärnrnelser nämnare reglerar handelsändamåsom let PBL-propositionen s. 678. Om vill åstadkomma frihet vid övergång mellan olika man samma former av detaljhandel inom områden med gamla detaljplaner som inom områden med planer, måste kraven både detaljplaneändring och nya bygglov undanröjas. I första hand skulle alltså kravet på bygglov slopas vid övergång mellan olika former av detaljhandel som har reglerats i en detaljplan. Detta kan åstadkommas ett tillägg till 8 kap. l § första stycket enligt genom vilket krav på bygglov enligt punkten 3 alltså väsentligt ändrat användningssätt inte gäller i fråga om övergång från en fonn av detaljhandel till en annan. Det kan anmärkas att jag i delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet föreslår omfattande ändringar i reglema om av bygglov. De föreslagna ändringama berör emellertid inte formuleringen den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 1 § första stycket Denna av föreslås alltså i oförändrad fonn bli intagen i 8 kap. l Om de i betänkandet föreslagna ändringarna genomförs, kan dock ifrågasättas om det ändå inte skulle vara möjligt att i propositionens specialrnotivering göra ett uttalande innebörden att en övergång mellan olika former av deav taljhandel inte längre skall betraktas väsentligt ändrat användningssom sätt även om det finns detaljplanebestärnrnelser som reglerar handelsändamålet. Bygglovsbefrielse medför dock inte att behovet av detaljplaneändring

bortfaller. Enligt 5 kap. 36 § skall nämligen åtgärder som inte kräver lov

ändå utföras Även denna regel behöså att de inte strider mot detaljplan. alltså kompletteras med bestämmelse enligt vilken en övergång ver en från i detaljplanen angiven fonn detaljhandel till en annan fonn en av inte skall anses strida mot planen. För att jag skulle möjligheter att bedöma effekterna av en lagändring det här slaget har jag berett kommunstyrelsen i ll kommuner av tillfälle att sin på vad det skulle innebära för kommunen, om uppge syn delningen i olika slag detaljhandel inte längre skulle kunna vidrnaktav hållas inom detaljplaner antagna före den 1 april 1992. I skrivelsen till kommunerna beskrevs därvid den angivna tänkbara lösningen. ovan Av de tillfrågade kommunerna är fem klart negativa, tre positiva och två tveksamma till förslaget. En kommun har inte yttrat sig. De kommu-

ner som är negativa eller tveksamma till förslaget har framför allt pekat på följande problem. I många kommuner har lov till handel med skrymmande varor, som är en fonn av detaljhandel, lämnats inom industriområden. Befrielse från krav på bygglov leder i sådana fall till att t.ex. livsmedelshallar och annan besöksintensiv handel skulle kunna uppstå inom industriområden, vilket är oacceptabelt. Ett par kommuner har förklarat att de skulle kunna godta ett förslag som innebär att en övergång mellan olika handelsändamål betraktas som mindre avvikelse från plan. Skara kommun, inte har hatt något att som erinra mot förslaget i och för sig, har efterlyst möjligheter att kunna separera starkt trafikalstrande handel från övrig handel. Kommunernas påpekande rörande förekomsten av detaljhandel inom industriområden gör det enligt min mening nödvändigt att den skisserade lösningen modifieras så att bygglovsbefrielse bara skall gälla beträffande övergång mellan olika former detaljhandel utanför industriområden. av En övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat inom industriområden bör således kräva bygglov och även detaljplaneändring, såvida åtgärden inte kan anses som en mindre awikelse från planen. Den ovan skisserade lagtekniska lösningen innebär, trots undantaget beträffande industriområden, att i huvudsak alla rättsliga effekter deav taljplanebestämmelser rörande olika fonner av detaljhandel undanröjs. Men planerna hade kanske utformats på ett helt annat sätt eller kanske inte alls antagits, om de ändrade förutsättningama hade beaktats vid beslutstillfället. Med hänsyn härtill kan övervägas lagteknisk lösning en som inte undanröjer samtliga rättsliga effekter detaljplanebestämmelav ser av nu berört slag. En ansökan om bygglov för övergång från ett handelsändamål till ett annat skall bifallas om åtgärden bl.a. inte strider mot detaljplanen och den kan antas uppfylla kraven i 3 kap. Bygglov får dock åtgärges om den innebär en mindre awikelse från planen 8 kap. ll §. En möjlig lagteknisk lösning är att kravet på bygglov behålls men att reglema kompletteras så att behov av ändring av detaljplanen bortfaller. Kommunen kan då inte vägra bygglov med hänvisning till att åtgärden strider mot planen, men ges möjlighet att även i fortsättningen vägra lov på grund av att åtgärden strider mot kraven i 3 kap. En övergång från ett handelsändamål till ett annat skall således inte kunna vägras grund av att den strider mot kommunala överväganden rörande lokaliseringen av

handeln men däremot grund av t.ex. betydande olägenheter för omgivningen. Från lagteknisk synpunkt skulle det vara mest tilltalande om regleringen av en fråga av detta speciella slag kunde tas i en Övergångsbe-

stämmelse. Detta torde emellertid inte möjligt, varför det endast

vara

återstår att göra en komplettering till 8 kap. ll I det föregående av-

snittet har jag konstaterat att problemet inte kan lösas genom den föreslagna ändringen i bestämmelsema om mindre awikelser. l de nu aktuella fallen har planens syñe varit just att begränsa handelsändamålet och vidare kan en övergång från en form av detaljhandel till en annan inte alltid betraktas som en mindre avvikelse enligt den föreslagna ändringen.

Den lämpligaste lösningen synes i stället vara att det som ett komple-

ment till 8 kap. § första stycket förs en bestämmelse enligt vilken

den omständigheten att en övergång från ett handelsändainål till ett annat strider mot planen inte skall utgöra hinder mot bifall till en ansökan om bygglov.

Jag förutsätter alltså härvid att kommunen bibehålls möjligheten att

kunna vägra bygglov på grund av att åtgärden strider mot kraven i 3 kap. Mot denna förutsättning skulle kunna invändas att kommunen i ett

bygglovsärende inte får åberopa andra grunder för avslag än sådana som

har fått åberopas för avskiljande av olika handelsändamål i detaljplanen.

För ett avskiljande av livsmedelshandel synes endast hänsynen till

kravet på lämplig samhällsutveckling ha fått åberopas, däremot inte

en

t.ex. behovet parkeringsplatser. Det skulle då kunna göras gällande

av

att kommunen i ett bygglovsärende rörande övergång mellan olika

handelsändamål saknar möjlighet att åberopa kraven i 3 kap. för avslag.

Dessa krav handlar nämligen om andra hänsynstaganden än sådana som

har fått åberopas som grund för avskiljande av handelsändainålet i

planen. Jag anser dock att denna invändning inte är hållbar. När väl en

uppdelning i olika handelsändamål har gjorts i en plan gäller reglema i 8

kap. 11 § i vanlig ordning vid bygglovsprövningen. I annat fall hade

krävts en särreglering för de aktuella fallen eller i vart fall uttalanden nu i förarbetena som begränsar prövningsförutsättningama. Jag har här beskrivit två olika metoder att komma förbi det hinder mot

konkurrens inom handeln som vissa gamla detaljplaner anses innebära.

Den första metoden innebär att kravet på bygglov vid övergång från ett

detaljhandelsändamål till ett annat slopas utom beträffande handel inom

industriområden. Detta medför beträffande andra områden än industriområden att övergång mellan olika detaljhandelsändamål kan ske helt fritt. För detaljhandeln inom industriområden däremot kommer även i

fortsättningen att krävas bygglov och ändring av detaljplanen såvida det

inte kan anses röra sig om mindre avvikelse för övergång från ett ända-

mål till ett annat. Den andra metoden innebär att kravet bygglov för övergång från ett i detaljplan preciserat detaljhandelsändamål till ett annat behålls, medan kravet på ändring av detaljplanen undanröjs. Detta medför att kommunen inte längre får möjlighet att vägra bygglov på grund överväav ganden rörande en ändamålsenlig handelsstruktur, medan däremot möjligheten att pröva åtgärden mot kraven i 3 kap., framför allt dess oingivningspåverkan, kvarstår. Med den sistnämnda metoden kommer man just de konkurrensbegränsande momenten i vissa detaljplaner från tiden före den l april 1992, samtidigt som hänsyn tas till kommunernas förutsättningar vid upprättande av planen genom att möjlighet ges till prövning mot kraven i 3 kap. Enligt min mening innebär sådan lösning att eventuella hinder en för konkurrens kan undanröjas utan alltför negativa bieffekter för kom-

munerna. Jag föreslår därför att 8 kap. § motsvarar 8 kap. l4 § i ut-

redningens föregående betänkande kompletteras med en bestämmelse enligt vilken den omständigheten att åtgärd avser övergång från en som ett detaljhandelsändamål till ett annat strider detaljplan inte skall mot en utgöra hinder mot att bygglov lämnas. Om en refonn av det redovisade slaget genomförs, bör det naturliga för kommunerna vara att de över de planer innehåller bestämser som melser av här aktuellt slag och ändrar planema. Därmed kan planema anpassas till de ändrade förhållandena.

för

4.5 Förutsättningarna enkelt planförfarande

Förslag: Möjlighetema att använda enkelt planförfarande vidgas. Om förslaget till detaljplan överensstämmer med översiktsplanen och är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande, får enkelt planförfarande alltid tillämpas, konsekvenserna av förslaget framgår av översiktsom planen. I bestämmelsen rörande förfarandet vid enkelt planförfarande görs ett förtydligande så att det klart framgår att samråd och underrättelse om planförslaget utgör två skilda led i ett tvåstegsförfarande.

Gällande ordning Enkelt planförfarande innebär att bl.a. utställning av planförslaget kan underlåtas. Det är således tidsbesparande. Detta förfarande får tillämpas under förutsättning att förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande över denna. Vad gäller betydelsen att förslaget skall vara av begränsad betyav delse, hänvisar PBL-propositionen 622 till vad som anförs om förutsättningarna enligt 5 kap. 29 § för att fullmäktige skall kunna delegera antagandet planer till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnav den. Dessa förutsättningar skall jag redogöra för i avsnittet om delega- 4.8.

tion av detaljplaneärenden avsnitt

Att planförslaget skall sakna intresse för allmänheten tar enligt PBL-propositionen sikte på bredare allmänhet, dvs. planförslaget får en i kommunen. inte ha ett mera allmänt intresse Slutligen skall förslaget förenligt med översiktsplanen och länsvara styrelsens granskningsyttrande över denna. Föreskriften avser enligt PBL-propositionen att garantera att myndigheter, grannkommuner mil. inte går miste om rätten till samråd om planläggningen. Det framhålls i det sammanhanget att den allmänna lämpligheten av detaljplaner som uppfyller det berörda kravet varit föremål för diskussion i samband nu med upprättandet av översiktsplanen. Vid enkelt planförfarande skall bl.a. sakägare och andra intressenter beredas tillfälle till samråd. När förslag till detaljplan sedan föreligger, skall de underrättas detta och tillfälle att antingen godkänna eller om ges inom fjorton dagar lämna skriftliga synpunkter på förslaget.

Reformbehovet

Enligt direktiven bör det prövas om det finns möjlighet till effektiviseringar av planprocessen. I det sammanhanget pekas det på möjligheterna att använda enkelt planförfarande och anförs att det bör prövas det om med hänsyn till demokratiska krav och de verkningar för offentliga organ och enskilda som planer får är möjligt och lämpligt att i ökad ut- sträckning tillämpa enkelt planförfarande. Möjligheterna att förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande skall därvid övervägas.

Överväganden och förslag

Kommunerna har nu, med något undantag, antagit sina Översiktsplaner. Arbeten med revideringar och fördjupningar pågår i många kommuner.

Jag föreslår i annat sammanhang avsnitt 3.7.2 åtgärder för att över-

siktsplanema skall hållas aktuella. Det blir då naturligt för kommunerna att fortsätta arbetet med fördjupningar översiktsplanen t.ex. på tätav ortsnivå. I sådana fördjupningar kommer aktuella projekt att behandlas. Ett mer kontinuerligt arbete med översiktsplanen kommer också att främja debatten om samhällsbyggnadsfrågor i kommunema. När ett projekt ingående behandlats och debatterats under översiktsplanearbetet t.ex. vid fördjupning är det enligt min mening inte - en meningsfullt att alltid använda det mera omständliga ordinära planförfarandet. Synpunkter på projektet har då redan lämnats under översiktsplanearbetet, särskilt det kan ha ett intresse för större allom anses en mänhet. Vidare ankommer det alltid på fullmäktige att ta ställning till översiktsplanen. Det innebar enligt min mening att förutsättningen for enkelt planförfarande att den efterkommande detaljplanen skall vara av begränsad betydelse också förlorar bärkraft. Jag föreslår därför att användningsområdet för enkelt planförfarande utökas så att det får användas i de fall förslaget till detaljplan överensstämmer med översiktsplanen och det också är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande, under förutsättning att konsekvenserna av förslaget framgår av översiktsplanen. Sveriges intemationella åtaganden innebär att miljökonsekvensbeskrivningar måste upprättas i de fall som nu anges i 5 kap. 18 Den bestämmelsen är emellertid inte tillämplig vid enkelt planförfarande. Jag har i det föregående, avsnitt 3.7.4, föreslagit att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall gälla mer generellt. Inte heller enligt mitt förslag skall det dock finnas något krav på

ål

upprättande miljökonsekvensbeskrivning i samband med enkelt planav förfarande. Möjligheten enligt den föreslagna bestämmelsen att annu vända enkelt planförfarande skall emellertid beroende att konvara av sekvenserna förslaget framgår översiktsplanen. En sådan konsekav av vensbeskrivning måste tillräcklig för att Sverige skall uppfylanses vara sina internationella åtaganden. I vissa fall det förekomma brister i förfarandet vid enkelt plansynes förfarande. Sålunda förekommer fall då planförslag har utarbetats utan föregående samrådsförfarande, varefter de berörs har lämnats tillsom fälle att godkänna eller lämna skriftliga synpunkter på förslaget. De två leden, samråd och underrättelse förslaget, slås således ibland samom man. För att det klart skall framgå att det rör sig om ett tvåstegsförfarande föreslår jag att det görs ett förtydligande i 5 kap. 28 § andra stycket.

4.6 och samrådsskedena

Program-

Förslag: Detaljplan skall grundas det inte är onödigt. program om Innehållet i Översiktsplanen skall i vissa fall kunna utgöra ett program för detaljplan. Vid utarbetande programmet skall berörda sakägare och vissa av andra enskilda beredas tillfälle till samråd. Resultatet av samrådet skall redovisas i en Samrådsredogörelse.

Gällande ordning

PBL:s förfaranderegler avseende upprättande av detaljplan övertogs i

princip utan ändring från den äldre byggnadslagstiñningen. En översikt-

lig beskrivning förfarandet finns under avsnitt 2.2. av Enligt 5 kap. 18 § PBL bör detaljplan grundas på ett program som en utgångspunkter och mål för planen. Som ett led i anpassningen av anger den svenska lagstiftningen inför EES-avtalet, har programskedet gjorts obligatoriskt i de fall Sveriges intemationella åtaganden kräver att det upprättas miljökonsekvensbeskrivning i samband med ett detaljplaneen arbete prop. 199293:60, bet. JoUl0, rskr. 139, SFS 1992:1769. Miljökonsekvensbeskrivningen knöts till programskedet, eftersom det beslutsimderlaget borde tillföras innan planen fått ett alltför konkret innehåll a. prop. s. 106.

Enligt PBL-propositionen s. 607 kan självständiga program behövas om översiktsplanen ger föga vägledning för detaljplaneläggningen eller om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande har ifrågasatt översiktsplanen för det berörda området. I fråga om vilket organ som skall besluta om programmet uttalade dåvarande departementschefen 607 följande:

Det programmet har samma karaktär som översiktsplanens riktlinjer. Om programmet endast förtydligar översiktsplanen i vissa avseenden, kan beslutet om programmet lämpligen fattas av det organ som skall anta detaljplanen enligt 29 Om däremot översiktsplanens riktlinjer är knapphändi ga eller om det råder starka motsättningar om översiktsplanens utfonnning, kan det lämpligt att programmet vara beslutas av fullmäktige. Jag är emellertid övertygad om att kommunerna själva här kan finna lämpliga beslutsfonner. Det finns alltså

ingen anledning att lagreglera befogenheten att besluta om program.

När en detaljplan upprättas skall kommunen enligt 5 kap. 20 § samråda med länsstyrelsen, fastiglietsbildningsmyndigheten och kommuner som berörs av förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. l PBL-propositionen 178 framhålls samrådet ett de viktigaste momenten i planarbetet. som av Samrådet syftar enligt 2l § till ett utbyte av information och synpunkter. Under samrådet skall motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse och de viktigaste följdema av förslaget redovisas. Det är också meningen att en stor del av kunskaperna om planområdet skall inhämtas under samrådet.

Reformbehovet

Enligt utredningens direktiv behöver samrådsförfarandet granskas från effektivitetssynpunkt. Vidare bör medborgarinflytandet komma till uttryck tidigt i planeringsprocessen. l dessa delar hänvisar direktiven till Boverkets s.k. överklagandeutredning, visar att ett väl genomfört som samråd i ett tidigt skede leder till att överklaganden uteblir eller kraftigt begränsas och att betydande förseningar därigenom kan undvikas. l direktiven framhålls vidare att utredningen bör studera om en lämplig informations- och samrådsstrategi i ett tidigt skede, t.ex. i ett utvecklat

programstadium till detaljplan eller fördjupning översiktspla-

en en av kan underlätta och höja kvaliteten i såväl beslutsunderlanen, processen

i planeringens resultat och minska kostnadema.

get som

Överväganden och förslag

Samrådet syftar enligt 5 kap. 21 § till ett utbyte infonnation och syn-

av

punkter. Jag har i samband med behandlingen av översiktsplanen, av-

snitt 3.7.2, föreslagit att syftet med samrådet skall uttryckas på ett något

annorlunda sätt och det bör gälla även för detaljplaneförfarandet. Sam-

rådet skall således syfta till att fördjupa kunskapsunderlaget och att ge

myndigheter, sammanslutningar och enskilda möjlighet till insyn och

påverkan.

I 5 kap. 20 § i två vilka kommunen skall samråda med. anges grupper

Det är dels länsstyrelsen, fastighetsbildningsmyndigheten och berörda

kommuner den obligatoriska gruppen, dels sakägare och de bostads-

rättshavare, hyresgäster och boende berörs förslaget samt de som av

myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett vä-

sentligt intresse av förslaget.

När det gäller tidpunkten för samrådet har det inte framkommit något

tyder på att kontakterna mellan kommunema och de obligatoriska

som samrådspartema inte fungerar. Jag föreslår därför inte någon förändring

vad gäller samrådet med de obligatoriska samrådspartema. Till denna

kan också hänföras de myndigheter i 5 kap. 20 § nämns till-

grupp som med de enskilda. sammans När det däremot gäller kontakterna med de enskilda, synes erfarenhetema visa att samrådet i många fall kommer till stånd för sent. Ofta torde

kommunens ställningstaganden ha varit låsta när sakägare och boende

m.fl. bereds tillfälle till samråd. De enskilda går därmed miste om möj-

ligheten att påverka utgångspunktema för planarbetet, och från planför-

fattarnas synpunkt är det givetvis nackdel att man inte i tid får reda en på de boendes m.fl. synpunkter på planarbetets inriktning. Kontakter

med enskilda bör därför tas innan detaljplanen har fått ett alltför konkret

innehåll, således redan under programskedet. Kravet i 5 kap. l8 § på

upprättande bör därför skärpas. av program

Huvudprincipen bör således vara att detaljplanen skall grundas på

I vissa fall har den planerade förändringen behandlats och varit program.

föremål för samråd under arbetet med översiktsplanen, t.ex. vid en för-

djupning på tätortsnivå. I enlighet med vad jag har utvecklat i avsnittet

3.7.4 om miljökonsekvensbeskrivningar skall översiktsplanens innehåll

då kunna anses utgöra ett för detaljplan jfr också avsnitt 5.4. program

Någon uttrycklig lagreglering detta erfordras inte.

av

Upprättande av ett särskilt program för detaljplan bör kunna undvaras

i vissa andra fall. När detaljplanen är sådan beskaffenhet att den kan

av

behandlas enligt reglema enkelt planförfarande finns det således inte

om

anledning att kräva program. Sådana fall kommer att undantas automa-

tiskt genom att det i 5 kap. 28 § föreskrivs att 5 kap. 18 § inte är tillämp-

lig vid enkelt planförfarande. Det kan dock påpekas att program för

sådana detaljplaner ändå kan ha behandlats i översiktsplanen. Jag före-

slår nämligen i annat sammanhang, avsnitt 4.5, att enkelt planförfarande

skall få användas bl.a. konsekvensema detaljplaneförslaget fram-

om av går av översiktsplanen. Det bör vara möjligt att underlåta upprättande även för av program

planer som behandlas i ett ordinärt förfarande i vissa fall, nämligen

om

planen är av begränsad betydelse. Detta kan uttryckas så att

program skall upprättas det inte är onödigt. om Formema för beredande tillfälle till samråd vid upprättande förav av

slag till detaljplan är inte reglerade och bör heller inte regleras såvitt

avser programskedet. Liksom vid samråd enligt 5 kap. 20 § kan samråd i samband med utarbetande ske vid t.ex. möten utlyses i av program som

trakten genom afñschering eller utdelning flygblad jfr PBL-propo-

av sitionen s. 609.

Mitt förslag innebär alltså såvitt reglema samråd att detta

avser om delas in i två etapper, dels en första etapp under programskedet då till-

fälle till samråd skall beredas enskilda, dels andra etapp när förslag

en

till detaljplan upprättas då samråd även skall ske med den obligatoriska

samrådsgruppen plus berörda myndigheter.

Krav på samråd både i programskedet och i samband med upprättan-

de av förslag till detaljplan behöver naturligtvis inte leda till dubbla

arbetsinsatser från kommunemas sida. Samrådet bör ses som en

kontinuerlig process under vilken det kommer att ändra karaktär från ett

principiellt meningsutbyte till samråd rörande den nännare utfonnningen

av planförslaget. Det innebär alltså att Inedborgarinflytandet i vidare

mening bör få sin tyngdpunkt i programskedet. Även den snävare

kretsen av intressenter, sakägarna och de med dem likställda, kan ofta

antas få sina krav på möjligheter till insyn och påverkan tillgodosedda

genom samrådet under programskedet och därmed kan samrådet i det senare skedet underlättas och rationaliseras. Jag vill emellertid inte fömeka att de utökade kraven på program och samråd kan leda till ett visst merarbete för kommunerna. Detta måste dock vägas mot de vinster man kan göra genom att det blir färre över-

klaganden och mindre risk för förseningar. Till vinsterna är icke minst

att hänföra utsikten att de kommunala besluten kan komma att stå i bättre samklang med kommuninnevånamas önskemål och att de boende mfl

ges reella möjligheter att vara med och påverka besluten redan på kom-

munal nivå. Under avsnitt 5 redovisas mer i detalj min syn på samrådet

och medborgarinflytandet i övri gt.

Resultatet av samrådet skall enligt 5 kap. 21 § andra stycket redovisas i en Samrådsredogörelse. Motsvarande bestämmelse beträffande

översiktsplan finns i 4 kap. 4 I avsnittet rörande översiktsplan, avsnitt

3.7.2, föreslår jag att den sistnämnda bestämmelsen skall förtydligas så

att det ställs krav en öppen redovisning av framförda synpunkter och

av ställningstagandena i anledning av dessa. Motsvarande förtydligande

bör göras i 5 kap. 21

4.7 utställning Kungörande om

Förslag: För att kommunemas utgifter för kungörelsekostnader skall

nedbringas får innehållet i den kungörelse om utställningen av detaljpla-

neförslag som skall publiceras i ortstidning begränsas.

Gällande ordning

Utställningen av ett detaljplaneförslag skall enligt 5 kap. 24 § PBL kun-

göras genom att en kungörelse anslås kommunens anslagstavla och

införs i ortstidning. Vidare skall enligt huvudregeln 25 § en underrät-

telse om innehållet i kungörelsen i brev sändas till kända sakägare, hy-

resgästorganisation och andra som har ett väsentligt intresse av förslaget

samt, i förekommande fall, till delägare i samfällighet angivet sätt.

Underrättelse behöver dock inte sändas till andra än dem som äger eller har särskild rätt till mark som kan komma att bli föremål för inlösen och liknande, om ett stort antal skall underrättas och det skulle inpersoner

nebära större kostnad och besvär än som är försvarligt med hänsyn till

ändamålet med underråttelsen.

Vad kungörelsen skall innehålla anges i 24 § i sex punkter enligt följande:

var planområdet ligger,

förslaget awiker från översiktsplanen,

om

vilken mark eller särskild rätt till mark som till följd av planens antagande kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§,

var utställningen äger rum, inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas,

att den som inte senast under utställningstiden framfört synpunkter på förslaget enligt l3 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga

beslut att anta planen.

Att kungörelsen skall publiceras i ortstidning innebär att den skall in-

föras i alla lokala dagstidningar som har en spridning av någon betyden-

het bland dem inom orten till vilka kungörelsen riktar sig. En sådan

spridning skall en tidning ha bl.a. om den kan beräknas vara spridd till

minst fem procent av hushållen på orten.

Reformbehovet

Utredningssekretariatet har, som nämnts under avsnitt 4.1, som ett led i

översynen av förfarandereglema träffat ett antal erfarna kommunala

tjänstemän med olika funktioner inom företrädesvis olika byggnads-

nämnder. Det framkom då att många kommuner har mycket stora kostnader för annonsering i detaljplaneärenden och minskning det att en av

obligatoriska innehållet i kungörelsen skulle innebära en avsevärd be-

sparing för många kommuner.

Överväganden och förslag

Enligt min mening är det- i de fall bl.a. kända sakägare också underrät-

tas genom brev tillräckligt att den kungörelse som skall publiceras i

-

tidning innehåller sådana uppgifter att den som har intressen att bevaka

eller eljest år intresserad kan identifiera planområdet, bedöma om han

kan vara berörd och upplysning om var inställningen äger rum. Den som är intresserad kan sedan besöka utställningen eller ta kontakt med kommunen och därigenom ytterligare upplysningar.

Jag föreslår således att innehållet i den kungörelse som skall publice-

ras i ortstidning får begränsas så att de uppgifter som anges i de ovan

angivna punktema 5 och 6 utelämnas, utom i de fall kommunen med stöd av undantagsbestäminelsen underlåtit att i brev sända underrättelse

till bl.a kända sakägare om innehållet i kungörelsen.

4.8 Delegation av PBL-beslut

Förslag: Bestämmelsen i 5 kap. 29 § PBL, som reglerar frågan om

delegation av beslutanderätten beträffande detaljplaner, upphävs. Det

innebär att reglema i kommunlagen 1991:900 i stället blir tillämpliga och att det således inte längre kommer att finnas något lagligt hinder mot att delegera enklare detaljplanebeslut till tjänsteman.

Gällande ordning Enligt 5 kap. 29 § PBL skall beslut i fråga om antagande, ändring och

upphävande detaljplaner och områdesbestämmelser kommun-

av tas av fullmäktige. Kommunfullmäktige får uppdra kommunstyrelsen eller

byggnadsnämnden att fatta sådana beslut, om planen eller områdesbe-

stämmelsema inte är av principiell beskaffenhet eller eljest av större

vikt. Förutsättningama för delegationen överensstämmer med lydelsen

1 kap. 5§ i den äldre kommunallagen 1977:179. Avsikten med

av

specialregleringen i PBL är att delegation skall vara möjlig endast till

kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. I PBL-propositionen 171

motiveras denna begränsning med att andra kommunala nämnder, miljö-

och hälsoskyddsnämndema undantagna, kan tänkas företräda

partsintressen i planärenden. Vidare anförs att en enhetlig reglering kan

vara till fördel för allmänheten vid kontakten med kommunen i dessa

frågor.

I frågan om vilka planbeslut som borde kunna delegeras uttalade då-

varande departementschefen följande:

a. prop. s. 624

Det betyder att beslut att anta sådana detaljplaner och framför allt

ändringar av planer som är av rutinkaraktär eller av ringa intresse från allmän synpunkt bör delegeras. Däremot bör fullmäktige själv

anta detaljplaner för större områden, planer som reglerar många mot-

stridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse. Fullmäktige bör också själv anta planer som medför större

ekonomiska eller andra åtaganden för kommunen, om inte åtagandet redan beslutats i annat sammanhang. Principema för delegering bör enligt min mening också påverkas av tidsaspekten. Under en första period efter det att PBL trätt i kraft bör fullmäktiges delegation vara ganska snäv. Antagandet av planer av rutinkaraktär kan givetvis delegeras, liksom detaljplaner som handläggs genom enkelt planförfarande enligt 28 När fullmäktige har hunnit anta översiktsplan enligt 4 kap. PBL inträder ett annat läge.

Översiktsplanen har bl.a. till uppgiñ att ge riktlinjer för detaljplaneläggningen. Översiktsplanen blir i sådana fall ett bra underlag för att

besluta om delegation av detaljplaner inom entydiga och avgränsade områden i kommunen. En genomarbetad översiktsplan kan alltså ge möjlighet till en ökad delegation.

Departementschefen uttalade vidare att detaljplaner för områden där det råder delade meningar mellan staten och kommunen om hur de allmärma intressena skall bevakas självklart bör fullmäktige. antas av Den restriktivitet i frågan om delegation som förarbetena ger uttryck för har också kommit till uttryck i praxis vid överprövning av koimnunala beslut. Således har Regeringsrätten i ärenden om rättsprövning tagit fasta på de ovan redovisade uttalandena. För en byggnadsnämnd gäller enligt ll kap. 3 § PBL vad som är föreskrivet för nämnder i kommunallagen 1991:900, KL. Dock får delegationsuppdrag till bl.a. tjänstemän, som kan motta sådant uppdrag, inte omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av principiell natur eller i övrigt av större vikt eller meddela vissa förelägganden och förbud eller avgöra frågor avgifter enligt 10 kap. PBL. Regeringen har med om hänvisning till bl.a. de inskränkningar gäller för kommunfullmäktisom ges möjligheter att uppdra en kommunal nämnd att anta en detaljplan funnit att bestämmelsen inte kan ligga till grund för vidaredelegation av sådana planärenden som av kommunfullmäktige delegerats till byggnadsnämnden Regeringens, Miljö- och naturresursdeparetementet, beslut 1993-03-18 nr 16. Det kan i detta sammanhang nämnas att det enligt den äldre kommunallagen för delegering fordrades att fullmäktige gav nämnden rätt att delegera vissa grupper av ärenden. Enligt KL beslutar nämnderna själva om delegering. Det är också möjligt att delegera enskilda ärenden. Dessa förändringar föranledde inte några föl jdändringar i PBL.

Reformbehovet

Enligt direktiven bör i översynsarbetet belysas hur PBL:s förfarandereg-

ler tillämpas och om det i PBL eller lagstiftning finns regler

annan som

försvårar kommunala åtgärder i syfte att effektivisera hanteringen

av

planer och beslut. I sammanhanget nämns särskilt möjligheterna till de-

legation och till en bättre samordning mellan PBL och KL.

Utredningssekretariatet har, som nämnts ovan, som ett led i översynen

av förfarandereglema träffat ett antal erfarna kommunala tjänstemän

med olika funktioner inom företrädesvis olika byggnadsnämnder. Det

framkom då att man hade goda erfarenheter att enkla och av

okontroversiella detaljplaneärenden delegerats till någon tjänsteman,

vanligen stadsarkitekten eller motsvarande. Man beklagade att

regeringen funnit att sådan delegation inte är lagligen möjlig.

Överväganden och förslag

KL, trädde i kraft den l januari 1992. Samtidigt upphävdes skyldigheten för kommunema att ha en särskild byggnadsnämnd. I stället stadgas i l kap. 7 § PBL att det i varje kommun skall finnas en eller flera nämnder

som skall fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsvå-

sendet och ha det nännaste inseendet över byggnadsväsendet. Behovet

av en friare nämndorganisation motiveras i propositionen l99091:ll7

om en ny kommunallag, kommunallagspropositionen, med att utvecklingen under senare år på det kommunala verksamhetsfaltet har kännetecknats av att gränsema mellan olika sektorer blivit mindre skarpa och att behovet av sektorssamverkan således har ökat. Regeringen påpekar

också i detta sammanhang att det bedrivits ett förändringsarbete har

som varit inriktat på att decentralisera den kommunala verksamheten.

Med det angivna skälet att kommunema ibland uppträder både

som

part och som myndighetsutövare inom ett och fackområde

samma -

exempelvis när kommunen som fastighetsägare ansöker om bygglov

-

har det i KL intagits en bestämmelse att förhindra att sinse-

som avser mellan svårförenliga funktioner läggs inom nämnd. Det stadgas samma

således i 3 kap. 5 § KL nämnd inte får bestämma rättigheter

att en om

eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder

kommunen part och att nämnd inte heller får utöva i lag eller som en an-

nan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden

själv bedriver. Denna bestämmelse har regeringen enligt kommunallags-

propositionen funnit utgöra ett tillräckligt skydd mot att nämnder som företräder kommunala partsintressen också beslutar i sådana ärenden. Mot den angivna bakgrunden finns det enligt min mening inte anledning att behålla särregleringen i PBL att delegation från fullmäktige enbart kan ske till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. Av den tidigare redogörelsen framgår att den dåvarande departementschefen ansåg att utrymmet för kommunfullmäktige att till en nämnd delegera rätten att anta detaljplaner borde vara begränsad, i

synnerhet innan det fanns någon översiktsplan. I dag har alla kommuner,

med något undantag, antagit Översiktsplaner. Vidare har PBL-systemet tillämpats under ett antal år. Jag anser därför att det inte längre finns anledning att ha en fullt så restriktiv syn på delegationsmöjlighetema. I detta sammanhang måste också betänka att den genomförandeinrikman tade på detaljplanema präglar PBL har fått ett i det nännaste synen som fullständigt genomslag. Dagens detaljplaner är bygglovslika i jämförelse med de stads- och byggnadsplaner som upprättades enligt den äldre byggnadslagstiftningen. Sammantaget jag att detta utgör tillräcklianser skäl att låta den präglar den kommunallagen få fullt gega syn som nya nomslag också i PBL. Jag föreslår därför att 5 kap. 29 som innehåller bestämmelsen delegation detaljplanebeslut, upphävs. Detta torde om av innebära att det stora flertalet beslut avseende detaljplaner och områdesbestämmelser blir möjliga att delegera till en nämnd. Jag anser dock i likhet med vad som uttalas i PBL-propositionen att det är - självklart att fullmäktige skall besluta i sådana ärenden där det är känt att det finns motsatta uppfattningar mellan staten och kommunen om hur de allmänna intressena skall beaktas och i sådana ärenden där länsstyrelsen framfört sådana invändningar att ett ingripande enligt l2 kap. 1 § kan bli aktuellt. För tydlighets skull vill jag här skjuta att jag inte föreslår några förändringar avseende antagande och ändring av översiktsplanen. Sådana beslut är självklart den strategiska karaktär att de bör förbehållas av fullmäktige. Regeringen har i kommunallagspropositionen övervägt även delegationsreglema mellan fullmäktige och nämnder i allmänhet och nämndermöjligheter att delegera ärenden till bl.a. utskott, ledamöter och nas tjänstemän. I 6 kap. 34 § KL vilka ärenden som inre får delegeras anges i fyra punkter enligt följande:

ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet, framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut nämnden i dess helhet eller fullav av mäktige har överklagats, ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, de om är av principiell beskaffenhet eller större vikt, och annars av vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.

Eftersom ärenden enligt PBL alltid torde innefatta myndighetsutövning mot enskilda, finns det enligt min mening inte någon anledning att

bibehålla den punkt i kap. 3 § PBL andra stycket l som motsvarar

den tredje punkten i 6 kap. 34 § KL enligt Jag föreslår således ovan. att

den punkten i PBL upphävs. Övriga särskilt angivna undantag

i PBL från byggnadsnämndens delegationsmöjligheter, dvs. vissa förelägganden och förbudsbeslut samt avgiftsbeslut enligt 10 kap., anser jag befogade. Förslaget att 5 kap. 29 § skall upphävas innebär att det inte längre finns något hinder mot att delegera detaljplanebeslut till tjänsteman. en

Det är dock självklart att sådana delegationsuppdrag måste med

prövas stor försiktighet. Enligt min mening bör de inte omfatta andra planer än sådana som upprättats med enkelt planförfarairde och där det inte framställts några invändningar. Det får vidare förutsättas att delegation sker till kompetent personal.

5 Särskilt

om medborgarinflytande

Förslag: I detta avsnitt görs i huvudsak sammanfattning i det föen av regående framlagda förslag samt utvecklas dessas betydelse för med-

borgarinflytandet inom fysisk planering. Hit hör främst de förslag som leder till en förskjutning beslutsfattandet till ett tidigare skede plaav av neringsprocessen; en förstärkt översiktlig planering med förbättrat medborgarinflytande genom att samrådskretsen vidgas och syftet med samrådet klargörs saint ett i princip obligatoriskt krav på för deprogram taljplan med krav samråd med enskilda redan i detta skede. Här föreslås vidare att syftet med samråd i samband med utarbetande

av program och vid upprättande förslag till detaljplan klargörs på av motsvarande sätt som vid behandlingen översiktsplan. Boverket föav reslås i uppgift att utveckla och sprida infonnation kring metoder för

samråd och upprättande samrådsredogörelser. Avslutningsvis jag av ger j min syn på s.k. förhandlingsplanering, särskilt vad gäller dess betydelse för medborgarinflytandet.

Inledning

Ett väsentligt syfte med den refonn resulterade i PBL försom var att stärka medborgarintlytandet. I ett inledande avsnitt i propositionen om reformbehoven och lagförslagets huvudsakliga inriktning sammanfattas förslaget i nio punkter. Två dessa punkter har följande lydelse av PBL-propositionen s. 67:

0 Medborgarinflytandet förbättras. Vid planläggning skall genom infomiation och debatt eftersträvas så fullständigt ett beslutsunderlag som möjligt för de politiska organen. o Alla boende som berörs plan eller ett beslut tillstånd av en om skall, liksom hyresgästemas organisationer, ha ställning samma som sakägama.

Departementschefen anför härefter följande a. 68: prop. s.

Innan jag går över till att beskriva de mest angelägna reformbehoven, vill jag i några korta punkter lägga fast de övergripande politiska Syftena bakom hela mitt förslag, nämligen

decentralisera för planläggning och lokal miljö till

0 att ansvar kommunerna att begränsa statens roll, genom

bättre förutsättningar för de boende att delta i planeringen

o att ge

och påverka utformningen nänniljön, här följer ytterligare sex

av - - punkter - - .

I det avsnitt förbättring medborgarinflytandet som därefter föl-

om av

jer a. s.79 anförde departementschefen kritik mot det då

prop. som

gällande i första hand att det huvudsakligen bara var mark-

systemet betraktades sakägare med rätt att föra sina åsikter vidaägama som som

att överklaga planbesluten. Särställningen för fastighetsägarna

re genom ansågs inte demokratins anspråk på allmänhetens deltagande. svara mot

Departementschefen anförde häreñer följande:

Enligt min mening gäller det att bygga beslutssystemet i en ny upp

lag så det blir så öppet möjligt för påverkan. Det behövs alltså

att som

regler garanterar kommunmedlemmama insyn och inflytande.

som Givetvis kan det inte komma i fråga kommunmedlemmama att ge i den fonnella beslutanderätt de förtroende-

möjlighet att ingripa som valda utövar den representativa demokratin. Strävan bör enligt

genom min mening infonnation och debatt fram ett så fullvara att genom

ständigt beslutsunderlag möjligt för de politiska organen.

som

Departementschefen ställde sig positiv till en utvidgning av den krets

särskilt stark ställning i beslutsprocessen och ansåg att som bör ges en denna utökade intressekrets också borde ha besvärsrätt. Kretsen borde

inte utökas med bara innehavare hyresrätt eller bostadsrätt, utan även av alla hushållsmedlemmar borde tillförsäkras rätt att infonnation, att

synpunkter och att överklaga besluten.

avge

Avslutningsvis framhöll departementschefen att infonnation och sam-

råd i anslutning till planläggningen givetvis bör rikta sig även till kom-

munmedlemmama i allmänhet och till berörda intressenter i övrigt, t.ex.

olika organisationer. När det gäller förverkligandet syftet att förstärka medborgarinfly-

av tandet det inte peka bara på vissa enskilda bestämmelser i PBL.

går att Bakom många de refonner inte har direkt med medborgarinfly-

av som

tandet göra ligger ändå tanken på förstärkning av detta inflytande.

att en PBL-utredningen nämner således i betänkandet SOU 1979:66 Ny

bygglag 410 t några föreslagna refonner ansågs

plan- och som stärka medborgarinflytandet. Till dessa refonner hörde förägnade att

skjutningen av beslutsbefogenhetema från staten till kommunema, den

obligatoriska översiktliga planeringen medger bättre inflytande på

som planeringen, beslut av det politiskt ansvariga kommunfullmäkti beträfge

fande viktiga planer, redovisning genomförandefrågor vid planlägg-

av

ningen, redovisning av underlagsmaterial i fonn av planeringsförutsätt-

ningar i anslutning till planförslag och krav på tydlig utformning

av

planhandlingar.

De regler som är mest direkt inriktade frågan medborgarinfly-

om tandet är reglema om förfarandet vid beslut planer och lov. Jag hänom visar i den delen till avsnitt 2.2 gällande rätt. Reglerna samråd om om

och kungörande skiljer sig egentligen inte så mycket från den tidigare

byggnadslagstiftningen. Den främsta skillnaden gäller besvärsrätten. Här

har således bostadsrättshavare, hyresgäster och boende tillerkänts i huvudsak samma ställning som sakägare.

5.2 Syften med och former för medborgarinflytande

Ännu vid tillkomsten 1959 års byggnadsstadga det inte tal

av var om

medborgarinflytande i samband med beslutsprocessen rörande planer.

Ett sådant skulle för övrigt ha försvårats det behov sekretess genom av

vid planläggningen ibland ansågs nödvändigt med hänsyn till all-

som männa intressen.

Krav på medborgarinflytande började resas först i slutet

av

1960-talet. Till del ligger förklaringen till detta i det växande

en nog

missnöjet med den omfattande cityomvandlingen i framför allt Stock-

holm och vad började uppfattas okänslig massproduktion

som som en av

förorter. Det rörde sig alltså delvis begynnande opposition mot

om en

det tidigare berörda funktionalistiska sättet att planera och bygga.

Sedan dess har det kommit att framstå självklart att allmänheten

som

skall ges möjligheter till insyn och deltagande i planprocessen.

Denna utveckling är inte begränsad till frågor som rör markanvänd-

ning och byggande. 1970-talets förändringssträvanden inom hela den

kommunala sektom kom att i hög grad rikta sig på demokratifrågoma.

Förskjutningar i medborgamas värderingar under senare tid innebär

också att medborgarna intar attityd till det allmänna, där krav numera en och rättigheter utgör framträdande inslag. I betänkandet SOU 1993:90

Lokal demokrati i utveckling sägs följande förutsättningama för den

om lokala demokratin 60:När det gäller medborgarinflytandet i ett mera

övergripande perspektiv, kan anta att medborgama i ökad utman sträckning kommer att kräva att politiken och politikerna i lokalsamhället blir tydligare och lättare att nå. Krav ställs då på en effektivare, direkt kommunikation mellan medborgama och deras valda ombud, likkrav på större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i de förvalsom tande samt bättre möjligheter till direkt påverkan lokalpolitiorganen av ken och den kommunala servicen. Krav på ett direkt medborgarinflytande ett komplement till den som representativa demokratin växer alltså fram flera områden inom kommunerna. Till skillnad mot andra sektorer finns det emellertid inom plan- och bygglagstiftningen särskild fonnaliserad beslutsprocess. en Dennas ursprungliga huvudsyfte att tillgodose sakägarnas rättssäkervar hetsbehov, så småningom har även ett boende- och ett mera allmänt men

medborgarinflytande utvecklats inom för denna En sådan

ramen process. medverkan är viktig flera skal. Beslut har tillkommit utan att av som allmänheten har beretts möjligheter till medverkan i beslutsprocessen har svårt att bli allmänt accepterade. Medverkan från allmänheten år vidare nödvändig för skall fram ett så fullständigt beslutsunderatt man lag möjligt. Det gäller således att föra ut information till allmänhesom ten och att återföra information till beslutsfattania.

Medborgarinflytandet i planprocessen skall, nämnts, inte ersätta

som den representativa demokratin, det utgör komplettering till men en denna. Syftet med medborgarinflytandet varierar med hänsyn till den krets medborgare har i blickpunkten. l förarbetena till PBL av som man

talade således departementschefen dels den intressekrets som bör

om särskilt stark ställning i beslutsprocessen, dels kommunmcdges en om lemmama i allmänhet. Med den förstnämnda kretsen torde ha avsetts lagstiftningen väsentligt utvidgade besvärsberättigade kretden genom Denna uppdelning mellan besvärsberättigad krets och allmänhesen. en ten är emellertid meningsfull bara i samband med beslut som har rättsverkningar och får överklagas, således beslut om detaljplan, oinråsom desbestämmelser och fastighetsplan samt beslut i ärenden om lov. Beslut rörande översiktsplan däremot kan bara överklagas genom kommunal-

besvär. Medborgarinflytandet skall emellertid göra sig gällande på

samtliga beslutsnivåer. Det är då ganska självklart att formerna för och

syftet med inflytandet varierar med hänsyn till beslutsnivå och typ av

beslut. På den översiktliga nivån är information och allmän debatt av

framträdande betydelse, medan medborgarinflytandet på detaljplaneni-

vån främst syftar till hänsynstagande till och sammanvägning skilda av intressen inom begränsade områden. Den nivå är föremål för mera som fördjupning av översiktsplanen stadsdelen eller den mindre tätorten - intar i detta sammanhang mellanställning. På denna mellannivå och en på detaljplanenivån fimts det anledning att tala boendeinflytande elom ler brukardeltagande i stället för medborgarinflytande. om Naturligtvis finns det inte någon skarp gräns mellan brukardeltagande och ett allmänt medborgarinflytande. Men metoderna för mera att utveckla en kommunikation mellan boende, fastighetsägare och offentliga beslutsfattare inom t.ex. fömyelseområden skiljer sig väsentligt från de metoder som behövs för att skapa levande debatt i kommunen röen rande frågor alla kommunmedleminar kan sägas känna sig eller som mer mindre berörda av. Termen medborgarinflytande kan naturligtvis diskuteras. Den kan ge intryck av att det är fråga om delaktighet i den fonnella beslutsprocessen. Tennen har emellertid kommit att användas allmänt för att beteckna möjligheten att påverka beslutsfattama jfr t.ex. betänkandet SOU - 1993:90 Lokal demokrati i utveckling, 73 ff. och jag finner inte anledning överge denna tenninologi. Medborgarinflytande kan alltså ta sig olika uttryck och ske på olika nivåer. Dels den övergripande, att påverka landets och kommunens utveckling, dels den näraliggande, att påverka de egna och familjens förhållanden och den närmaste omgivningen. Denna nivå för medsenare borgarinflytande kommer fortsättningsvis att kallas brukardeltagande.

5.3 Brister i nuvarande

lagstiftning

PBL har flera inslag som är värdefulla för utvecklingen ett allav mera mänt deltagande i plaiteringen. l-lär kan erinras de moment i lagstiftom ningen som PBL-Litredningen framhöll särskilt betydelsefulla för som medborgarinflytandet, framför allt ett ökat kommunalt inflytande, obligatorisk översiktlig planering, krav på redovisning underlagsmaterial av m.m. och tydlig utformning av planhandlingar. När det gäller själva beslutsprocessen kan dock inte PBL sägas ha inneburit något slags genombrott för inedborgardeltagandet i plan- och byggfrågor. Byggnadslagstiñningen även tidigare möjlighet till gav engagemang från medborgamas sida och några väsentligt vidgade krav på kommunerna att initiera eller bereda plats för ett sådant har engagemang

egentligen inte införts i PBL. Liksom tidigare beror det i huvudsak på kommunerna själva i vad mån kan få till stånd ett kreativt utbyte man med allmänheten i frågor rörande fysisk planering och byggande. En reform uppenbarligen departementschefen tillmättes en utsom av omordentligt stor betydelse för ett stärkt medborgarinflytande var utvidgningen besvärsrätten. I det inledande avsnittet i propositionen där av förslag presenteras rörande förbättring av medborgarinflytandet PBL-propositionen 79 behandlas således nästan uteslutande frås. skall bort särställningen för fastighetsägama. gan om hur man Besvärsrätten knuten till beslut rörande detaljplan, är, som nämnts, områdesbestämmelser, fastighetsplan och lov. Med besvärsrätten är förenad rätt att beredas tillfälle till samråd och att erhålla underrättelse en besluten. Genom dessa regler är det nännast vad jag här har beom brukardeltagandet har förstärkts. Förstärkningen är dock nänmt som knuten till ett sent skede i beslutsprocessen. Enligt 5 kap. 18 § PBL skall detaljplaner visserligen grundas på program i vissa fall, men några föreskrifter samråd beträffande ett sådant program finns inte. om I PBL-propositionen 166 uttalade departementschefen: För den enskilde är planläggningen närmast före byggandet det skede där intresset att medverka vanligen är starkast. Detaljplanen måste därför utforpå sådant sätt medborgarinflytandet verkligen kan reell mas ett att en innebörd, dvs. kan göra sig gällande innan förutsättningama för bebyggelseutfommingen i praktiken är låsta. Det torde visserligen ligga viss sanning i antagandet att den enskilen des intresse att medverka är störst vid detaljplaneläggningen, men detta oña alldeles för sent skede. Detaljplanerna har kommit att bli alltär ett genomförandeinriktade. De omfattar vanligen ett mycket begränsat mer område och i många fall har de kommit att likna bygglov. Vid detaljplaneläggningen torde således förutsättningama för bebyggelseutfonnningi många fall redan låsta. Enligt Boverkets Djupstudie i 20 komen vara slutrapport juni 1992, används detaljplaneprocessen i de flesta muner, fall endast för att tuta innan kommunen kör över enskildas intressen. De formella lagliga kraven på samråd m.m. är minimikrav. Av Bover-

kets Överklagandeutredning rapport 401-118990 framgår att det före-

ligger mycket stora variationer i överklagandefrekvens mellan olika kommimer, vilket bedömdes i första hand spegla skillnader i planeringskulturer. I kommuner där begränsar sig till iakttagande av minimiman kraven och där planens innehåll i praktiken är beslutat redan i det intema

beredningsarbetet är risken för överklagande stor. Antalet överklaganden är däremot mindre i kommuner där planeringsprocessen med samrådets intresseawägningar och kunskapsutbyte tas på allvar. Det finns anledning att anta att planeringen har större framgång mätt i goda planer och överklaganden när samråden inleds i ett tidigt skede av planeringsprocessen. PBL lägger inte hinder i vägen för detta, men samrådsreglema är å andra sidan inte utformade så att möjligheterna till medborgarinflytande framtvingas i ett tidigt skede. Enligt Djupstudien används överklagandet mer som medborgardeltagande än som instrument för rättssäkerhet. Sakägare och boende tror enligt studien att de genom besvär kan påverka mer än de egentligen kan och blir sedan besvikna.

I Överklagandeutredningen tycks man ha en mer positiv inställning till

besvärsrätten. Där sägs: Först vill peka den grundläggande betydelsen för ett reellt medborgarintlytande, som överklagandemöjligheten innebär. Sakägamas och de boendes makt i planprocessen är delvis avhängigt denna möjlighet: genom att kunna föra sin sak vidare och genom den tidsutdräkt som detta oundvikligen innebär ökar trycket på kommunerna att ta hänsyn till synpunkter under planprocessen. Frågor rörande besvärsrätten kommer att tas upp i slutskedet av utredningsarbetet och jag inskränker mig därför i det här sammanhanget till en kort konnnentar. Väsentliga syften med PBL var att öka det kommunala inflytandet och medborgarinflytandet. Besvärsrätt innebär emellertid rätt att flytta en över beslutanderätten från kommunen till staten. Förstärkningen av medborgarinflytandet skedde alltså delvis bekostnad av det kommunala självstyret. l praxis har det emellertid visat sig att planbeslut mycket sällan upphävs på talan av sådana som inte är sakägare. Styrkan i besvärsrätten för de boende ligger således huvudsakligen i att de kan fördröja beslutsprocessen. Jag skall i det här sammanhanget inte uttala mig i frågan om behovet för de boende av ett sådant påtryckningsmedel, men vill framhålla att det självfallet inte är besvärsinstittttets syfte att tillhandahålla sådana medel. Det som nu har sagts har rört medborgarinflytandet på detaljplanestadiet och det handlar därvid vad jag här kallar brukardeltaganmest om de. Någon lagreglerad mellannivå för områdesplanering finns inte i PBL. Ett bredare medborgarinflytande från kommunmedlemmama i allmänhet är således hänvisat till översiktsplanestadiet.

Enligt l kap. 3 § PBL skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan och de flesta kommuner har nu antagit en sådan plan efter en process som har öppnat möjligheter till medborgarinflytande. Det finns einellertid inte några regler som garanterar att aktualitetskravet iakttas. Det föreligger alltså risk för att berättigade krav på medborgarinflytande kan komma att åsidosättas, om kommunerna inte med jämna mellanrum tar upp översiktsplanen till fömyad prövning.

Översiktlig planering avseende områden inom tätortema torde vara en

lämplig nivå för medborgarengagemang. Den tänkta formen för detta är att översiktsplanen fördjupas för delområden i enlighet med de regler som gäller för ändring av översiktsplanen. Det finns emellertid inte några regler i PBL som garanterar att den områdesplanering som faktiskt bedrivs i kommunema sker på det fonnaliserade sätt som föreskrivs för översiktsplan och ändring av denna. Slutligen bör påpekas att den krets som enligt 4 kap. 3 § skall omfattas av samråd är ganska begränsad. Dar sägs att andra som har ett väsentligt intresse av förslaget till översiktsplan skall beredas tillfälle till samråd. Någon skyldighet till kommunikation med den bredare allmänheten finns däremot inte föreskriven och inte heller med de boende m.fl. inom det aktuella planområdet. Sammanfattningsvis kan konstateras att det saknas garantier för medborgarinflytande på den översiktliga planeringsnivån och att medborgarinflytandet eller brukardeltagandet på detaljplanenivån kommer för sent.

5.4 till direkt eller indirekt

Förslag lagändringar som

berör

medborgarinflytandet

I det föregående har jag lagt fram en hel del förslag som bör bidra till att medborgarinflytandet förstärks. Härvid åsyftas framför allt de förslag

som leder till förskjutning tyngdpunkten mot den översiktliga pla-

en av neringen. Jag skall ge en kort sammanfattning dessa förslag med sikte av på deras betydelse för medborgarinflytaitdet.

Den översiktliga planeringen Förutsättningen för att allmänheten skall kunna ges möjlighet att påverka den översiktliga planeringen är naturligtvis att det verkligen bedrivs en sådan planering i enlighet med reglerna i 4 kap. För att skapa garantier för detta föreslår jag i avsnitt 3.7.2 att översiktsplanen skall underkastas en återkommande uppföljning. En attraktiv nivå för medborgarengagemanget torde vara planeringen för delar tätortema. Sådan planering kan ske fördjupning av genom av översiktsplanen i enlighet med reglerna om ändring av översiktsplanen. Som jag har framhållit i det föregående saknas i dag garantier för att sådan faktiskt förekommande planering verkligen handläggs enligt reglerna om ändring av översiktsplanen. Kraven en återkommande uppföljning av översiktsplanen och på en mer precis redovisning i planen torde dock medföra att områdesplaneringen inordnas i den fonnella hanteringen av översiktsplanen. Krav på en heltäckande kommunal planering har ställts först med införandet av PBL. De allra flesta kommuner har nu en antagen översiktsplan. Dessa planer har utarbetats inom en offentlig process där allmänheten ofta givits möjligheter att delta. Från många kommuner har emellertid uppgetts att det har varit svårt att engagera medborgama i diskussionen på det sätt man önskat jfr Boverkets rapport Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Huvudrapport juni -92 s. 9. Det kan finnas många skäl till dessa svårigheter. Det kan t.ex. ta tid för kommunerna att utveckla fonnema för att engagera medborgama på ett effektivt sätt och det kan likaså ta tid för medborgarna att bli medvetna om den översikt-

liga planering som pågår. Mitt förslag till införande av krav på en åter-

kommande uppföljning av översiktsplanen bör leda till dels att kommunerna så småningom utarbetar effektiva fonner för medborgardelmera tagande, dels att allmänheten i högre grad blir medveten om den översiktliga planering som bedrivs i kommunen. En bidragande orsak till svårighetema att engagera allmänheten kan också ha varit att planema ofta kan ha tett sig ganska ointressanta från allmänhetens synpunkt. Det framstår som förklarligt att många kommuner i den första omgången Översiktsplaner bara har kunnat prestera förhållandevis tunna planer. Således det t.ex. enligt Djupstudien 8 var bara några få kommuner som hade arbetat med fördjupningar av översiktsplanen.

När grunden för den översiktliga planeringen nu är lagd kan det förväntas att planema i fortsättningen kommer att uppvisa en större tematisk bredd och större djup för vissa områden. I delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet har jag föreslagit att tillståndspliktens omfattning utanför områden med detaljplan skall regleras i översiktsplanen. En sådan reform jämte de förslag till förstärkning av den översiktliga planeringen som jag nu föreslår

avsnitt 3.7.2 bör ytterligare främja allmänhetens intresse för över-

siktsplanen. Av stor betydelse i det hänseendet är självfallet också hur planerna presenteras. På det området kan inom den närmaste framtiden förutses stora tekniska förändringar skall göra det möjligt att ge en som levande framställning av olika planområden. Av intresse med hänsyn till medborgarinflytandet är det samband mellan översiktsplanen och detaljplaneläggningen som skapas genom de föreslagna reglerna program för detaljplan och miljökonsekvensbeom skrivningar. De krav på finns i 5 kap. 18 § vidgas till att program som nu gälla generellt och vid utarbetandet programmet skall en miljömer av konsekvensbeskrivning upprättas vid fall av betydande omgivningspåverkan. De boende mfl. skall beredas tillfälle till samråd vid utarbetande programmet och de får därvid också del av miljökonsekvensbeskrivav ningen. I vissa fall skall innehållet i översiktsplanen kunna utgöra proför detaljplan och den konsekvensredovisning har gjorts i gram som översiktsplanen skall kunna anses fylla kraven på en miljökonsekvensbeskrivning. Samråd under översiktsplanearbetet kan således ses som ett inledande skede detaljplaneprocessen. Även denna reglering kan av medföra att medborgama i större utsträckning i översiktsplaengageras nearbetet. För att samråd under arbetet med översiktsplanen skall kunna ersätta programmet bör krävas att diskussionema har förts med just dem som berörs detaljplaneförslaget, att detta har skett i den detaljeringsgrad av detaljplaneförslaget samt att diskussionema inte har skett för som avser långt tillbaka i tiden. Samråd med exempelvis föreningslivets företrädare kring den kommunomfattande översiktsplanen är således inte tillräckligt för att ersätta programmet. Enligt den nuvarande samrådsbestämmelsen i 4 kap. 3 § skall de som väsentligt intresse förslaget beredas tillfälle till samråd. I har ett av specialmotiveringen till bestämmelsen PBL-propositionen s. 536 sägs att därmed avses intresseorganisationer och, när planförslaget avser ett

begränsat område, markägare. Samrådskretsen bör emellertid vidgas, icke minst för att översiktsplanen skall kunna läggas till grund för enkelt planförfarande och utgöra för detaljplan. Jag föreslår därför att program samrådskretsen skall utvidgas till att omfatta även enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget. Bestämmelser syftet med samråd finns i 4 kap. 4 § beträffande om översiktsplan och i 5 kap. 21 § beträffande detaljplan. På båda ställena sägs att samrådet syftar till ett utbyte information och synpunkter. För av beslutsfattama är samrådet viktigt för att de dänned kan erhålla kunskadels fakta rörande de lokala förhållandena, dels rådande per orn värderingar hos befolkningen. Detta bör uttryckas så att syftet med samrådet är att fördjupa kunskapsirnderlaget. Från motpartens synpunkt är möjligheterna till insyn och påverkan det väsentliga. Detta bör komma till klart uttryck i bestämmelserna. Jag föreslår alltså att bestämmelserna syftet med samråden skall förtydligas i enlighet med dessa om

överväganden. Det bör slutligen anmärkas att öppenheten i regionplaneringen bör

komma förbättras mina förslag till förstärkning denna plaatt genom av nering, avsnitt 3.7.3.

Detaljplaneriivgen

Den största svagheten med förfarandet vid detaljplaneläggniirgen från

medborgarsynpunkt är att samråden kommer till stånd för sent. För att råda bot på detta föreslår jag, nämndes att detaljplan i princip som nyss, skall grundas och att de boende m.fl. skall beredas tillfälle program till samråd redan i detta skede. l likhet med vad gäller i dag skall de som

boende mfl. även beredas tillfälle till samråd vid upprättandet av förslag

till detaljplan.

5.5 Former för

brukardeltagande

Inledning

I det föregående avsnittet har jag redogjort för vissa föreslagna lagändringar direkt eller indirekt bör leda till förstärkning av medsom en borgarinflytandet. Det finns emellertid gränser för hur långt man kan komma i detta hänseende med lagstiftning. Det går inte att med lagstift-

b SOU l994:36

ning ge nännare regler för hur kommunen skall uppfylla kraven avseen-

de medborgarinflytande i översiktsplaneringen eller t.ex. hur samråden

skall till i samband med detaljplaneringen. Det måste ankomma på i första hand kommunema att utveckla fonner för att kraven på boendeinflytande och inflytande från bredare allmänhet skall tillgodoses. Det en synes dock angeläget att det i handböcker beskriver översikts- och som

detaljplaneprocessen tas goda exempel på hur samråd kan bedrivas på

ett bra sätt och hur sainrådsredogörelser bör upprättas för att rätt-

ge en visande infonnation. Det är således angeläget att detta tas i Boverkets handböcker och att informationen även i övrigt sprids till bl.a. landets kommuner. Jag skall inte frågan hur kravet på inflytande för medborgama

i allmänhet skall kunna tillgodoses. Däremot finner det angeläget

att

närmare beröra frågan brukardeltagandet.

om Under det senaste decenniet har inom forskningen särskilt intresman serat sig för de boendes ställning i samband med ombyggnad och förnyelse inom bostadsområden. Den boendes situation kan påverkas högst påtagligt beslut rörande markanvändning och byggande. genom Det kan t.ex. röra sig om direkta ingrepp i den byggnad där den boende har sin bostad eller förändringar i det omedelbara grannskapet om av väsentlig betydelse för boendemiljön. Här finns det anledning att utveckla särskilda metoder för att till stånd i samverkan en process

mellan kommun, fastighetsägare och boende.

Kraven brukarplanering restes i det sextiotalets och det tidiga

sena sjuttiotalets debatt, frukt slags utopisk idealism som av en om gräsrotsdemokrati för alla. Många försök har sedan dess gjorts med brukannedverkan, både de initierats underifrån och de utgjorts som som av en ovanifrån styrd experimentverksamhet för att öka vanliga människors delaktighet. Utvecklingen har drivits fram demokrati- och rätav

tighetsargument: Det är inte bara fastighetsägaren som har rätt att beslu-

ta över sin egendom, även brukania har rätt till inflytande över den miljö som utgör en viktig beståndsdel i deras vardagsliv. Det är inte bara i fråga om den boendemiljön människorna egna som ställer krav på medbestämmande. Som framgår betänkandet SOU av 1993:90 Lokal demokrati i utveckling ställs krav delaktighet i beslut som rör de egna livsvillkoren i rad andra sammanhang. Denna uten

veckling, soin från demokratisynpunkt måste bedömas

som grynnsam, skapar också problem. Medborgamas förväntningar personligt infly-

tande stiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet vidgas. Samhällsutvecklingen kännetecknas därför också medborgerlig vanmakt av är märkbar inom samhällets olika områden, främst inom sjukvården som och boendet.

Brukardeltagande i praktiken

Det har sedan mitten 1970-talet gjorts ett stort antal undersökningar

av

i vilken utsträckning de boende har getts möjligheter att delta i sam-

av band med bostadsfömyelse. Frågan har behandlats utifrån olika ut-

gångspunkter i många forskningsprojekt. Här skall ges några exempel på

sådana projekt.

Olika sätt att arbeta med bostadsföniyelse har beskrivits och analyse-

rats av Eva Öresjö i rapporten Att fömya bostadsfömyelsen

Byggforskningsrådet RlOzl993. Här exempel från analysen av till-

ges

lämpade planerings- och arbetsmetoder i de tre bostadsområdena Norra

Göta i Borås, Gamla Elineberg i Helsingborg och Ljura i Norrköping.

Dessa tre studier genomfördes vid helt olika tidpunkter.

I det första exemplet från Norra Göta i Borås präglades ombyggnaden

ett utifrån-uppifrånperspektiv, dvs. den styrdes idéer om hur om-

av av rådet skulle kunna fömyas och förbättras som kom utifrån. Norra Göta

ett de tidigaste exemplen på bostadsfömyelse. Det ursprungliga

var av

förslaget, upprättades av en konsult, gick ut på ett tioårigt fömyel-

som

seprogram innefattande lägenhetssammanslagningar och ombyggnad av

bostäder, nybyggnad inom området, servicehus för äldre med lätt vård-

behov, lokaler, energihushållningsåtgärder m.m. De boen-

gemensamma

de ñck reda på planema via lokalpress och radio. Först månad senare

en

ordnades ett infonnationsmöte i området som blev så stonnigt att det

enligt protokollet endast med svårighet kunde genomföras. De boende

togs då med i fömyelseprocessen, och knappt ett år senare inbjöds Gö-

taboma att delta i studiecirkelverksamhet. Knappt 20 procent av de en

boende deltog. Nästan alla deltagama var över 60 år. Ungefär hälften

hade bott i Göta sedan det nytt. Men cirkelverksamheten blev inte var

vad de boende hoppats på. Studiematerialet präglades mer av en vilja att

argumentera för omfattande förnyelse än att på ett förutsättningsen av

löst sätt diskutera problem och åtgärder. Diskussionema i studiecirkelns

fonn kom att röra sig övergripande frågor, det egna boendet

om men kunde deltagarna inte påverka. Efter avslutad studiecirkelverksamhet

omarbetades förslaget. Men ambitionerna att göra relativt omfattande

lägenhetssannnanslagningar fanns kvar och hade t.o.m. förstärkts. Erfa-

renheten var att fömyelsen resulterade i gigantisk omflyttningskaruen sell, som enligt genomförda studier drabbade framförallt de äldre mycket hårt såväl ur social som medicinsk synvinkel. Grannrelationer slogs sönder, vantrivsel och ohälsa uppkom. Gamla Elineberg i Helsingborg, varifrån det andra exemplet är hämtat, är ett bostadsområde från femtiotalet och består tre- och fyravåav nings flerbostadshus med ca 375 lägenheter, hälften tvårummare. varav Området är ett av de mest välskötta i Helsingborg, beroende både på en vål flmgerande fastighetsförvaltning och den särskilda anda som utvecklats bland de boende. Det sociala livet präglas stabil av en grupp äldre som i många fall har bott där sedan husen Det altemativ var nya. som valdes när området stod inför behov fömyelse ett mellanting av var mellan ombyggnad och Lipprustning, innefattande va-ledningar, inny redning i kök och badrum, byte av balkonger samt vissa yttre förbättringar. I två av husen gjordes lägenhetssammanslagningar och i några

installerades hiss. Ombyggnadsâtgärdema stämde ganska vål med de

boendes uppfattningar vad behövde göras. Bostadsföretaget om som uppmuntrade hela tiden de boende till förhandlingar, detta på även om vissa punkter var obekvämt för företaget. De boende drogs inte i några abstrakta resonemang, utan företagets mål med förhandlingarna var att se till att de boende så snabbt möjligt skulle kunna resulsom se tat av sitt engagemang. Fömyelsearbetet blev mycket framgångsrikt från alla parters synpunkter. Till framgången kan ha bidragit att fastighetsförvaltningen decentraliserades och att bostadsföretaget medverkade i ett boendeprojekt med caféverksamhet i de boendes regi, lunchservering för pensionärer i hemtjänstens regi m.m. Det tredje exemplet är femtiotalsområdet Ljura i Norrköping. Förnyelseplaneringen av detta område initierades inom kommunen. Målet var att ge exempel på åtgärder som skulle kunna öka möjligheterna för de äldre att leva ett så normalt och självständigt liv möjligt. De boende som inbjöds att medverka i studiecirklar och arbeta med s.k. arbetsböcker, en metod som utvecklats vid det norska institutet för by- och regionplaneforskning. Det var mest de äldre boende som engagerade sig i arbetet. Men precis som i Norra Göta handlade det de övergripande om stadsbyggnadsfrågoma. Först när cirkelverksamheten var avklarad kom det fram att bostadsföretaget hela tiden planerat omfattande lägenhets-

sammanslagningar för att ge plats för nya bamfamiljer och att flera hus

därför skulle behöva tömmas på sina ursprungliga hyresgäster Här har

man suttit och diskuterat vad som är bra och dåligt i lägenhetema och

när det kommer till kritan åker man ut helt och hållet, kommenterade en bitter Ljurabo.

En annan typ av planering har beskrivits Birgitta Holmdahl Staden

av

möter landet; Nyström, L. red. Bebyggelsens mångfald. Boverket 1994.

Hon har under 1980-talet följt planeringen av Säve, ett jordbrukarsam-

hälle utanför Göteborg. Stadsbyggnadskontoret i Göteborg hade lagt

fram ett förslag till en utbyggnad av 100 småhus i en första etapp och en

framtida utbyggnad 2000-5000 bostäder. Säveboma motsatte sig inte

nyexploatering, men fann att förslaget stred mot deras önskemål att

bevara viktiga naturresurser och kulturvärden. De var också intresserade

av att de som nu bodde i Säve skulle ha någon sorts förtur till de nya bostäderna för att dänned kunna bo kvar i sin bygd. I studiecirkelfonn arbetade de fram ett altemativförslag. Under cirkelarbetet diskuterade de

frågor som Hur många nya hushåll tålde egentligen det befintliga av-

loppsnätet Hur stor skyddszon behövdes längs jämvägen med dess

farliga transporter Varför hade man i stadsbyggnadskontorets förslag

lagt så många småhus i blåsiga lägen Vilket underlag krävdes för att pendeltåget skulle stanna Stadsbyggnadskontoret arbetade sedan fram

ett sarnrâdsförslag som var en jämkning mellan dess ursprungliga plan

och altemativförslaget, som de flesta Säveboma blev ganska nöjda med.

Förutsättningarna för traditionell jordbruksdrift var visserligen borta,

eftersom Ellas lagård var riven i planen, men det fanns möjligheter till

trädgårdsodling och fritidslantbruk med Bertils gamla gård som bas.

Kerstins lada skulle bevaras och användas till samlingslokal. Dammen

i väster och gångvägen runt kullen mitt i byn skulle också lämnas orör-

da. Planarbetet i Säve fungerade i stort sett bra och dialogen mellan

byggherren, kommunen och säveborna var konstruktiv i denna inledande

fas. På ett tidigt stadium kunde planerama fånga upp kunskap och syn-

punkter som fanns hos säveboma. Resultatet blev en plan som gav möj-

lighet att värna om många kvaliteter säveborna ville slå vakt om.

som Under den senare processen fullföljdes tyvärr inte intentionema från studiecirkeln och planarbetet. l projekterings- och byggskedet kom många nya konsulter och entreprenörer inte var införstådda med som önskemålen om varsamhet mot naturvärden och gammal bebyggelse.

Byggherrens inställning till dessa värden var också vacklande, särskilt

när de ställdes mot möjligheter till ökad exploatering och ekonomiska

fördelar. Följden blev att alla ladugårdar revs utom den vid Bertils gård.

Planen hade gett möjlighet att spara mangårdshuset på Ivarssons gård,

i stället byggdes radhus på tomten. Entreprenadmaskinema gick

men hårt fram över körsbärslunden bakom Ellas gård och de vackra berghäl-

lama vid Brunstorps gata. Det är nu ganska svårt att se spåren av

Bmnstorps gamla by. En erfarenhet av detta är att intentioner i planerings- och samrådsprocesser måste bevakas genom hela projekteringsoch byggskedet, annars är risken stor att allt halkar i gamla kända hjulspår.

Hur en gradvis fömyelse kan till har beskrivits av Catharina Alm-

berg och Jan Paulsson i skriften Boendeinflytande i områdesplanering,

fem exempel Socialstyrelsen redovisar, 1988:18. I Österängen i Jön-

köping utfördes lägenhetssammanslagningar där tillfälle uppstod, t.ex.

då eller flera lägenheter blev lediga. I samband med föniyelsen av en

Kortedala, Göteborg, utvecklades begreppet social projektering, som går

ut på att försöka pussla ihop de boendes önskemål som en del av

projekteringsprocessen. En reparations- eller ombyggnadssituation

framkallar alltid viss rörlighet. Alla vill inte bo kvar. Vid social

en

projektering kontaktas alla hyresgäster och deras behov och önskemål

kartläggs. Med denna kartläggning som grund inleds sedan ett

planerings- och förhandlingsarbete, består att pussla ihop som av nuvarande och blivande hyresgästers önskemål, kommunenssamhällets

och bostadsföretagets mål och de fastighetstekniska åtgärder som

behöver göras skriver Catharina Almberg och Jan Paulsson. Avslutningsvis kan nämnas ett ambitiöst arbete som har lagts ned

bland de boende i Nockebyhov utanför Stockholm i samband med pla-

nering rörande förtätning i bostadsområdet. l området finns huvudsakli-

gen 50-talsbebyggelse av blandat slag. Där finns villor, radhus och stör-

re hyreshus eller hus med bostadsrätt. Planema förtätning gäller dels

utbyggnad på obebyggd mark, dels utbyggnad av befintlig bebyggelse.

Bostadsgruppema i området har genom sina boendeföreningar organise-

rat paraplyorganisation, Forum Nockebyhov, som skall tillvarata allas en önskemål. För att stärka positionen har man anlitat boendekonsulter. De

boende och två konsulter har arbetat fram ett programunderlag. Med

detta som utgångspunkt skall organisationen förhandla med politiker och

tjänstemän. Projektet följs sociologen Eva Lundman med medel från

av

Byggforskningsrådet. l en preliminär rapport beskriver Eva Lundman

flera positiva effekter har uppnåtts organisationens arbete.

som genom Hon pekar emellertid även på riskerna för expertstyre inom Forum Nockebyhov. I rapporten Bättre bostadsföniyelse, Boverket 1990, redovisas en sammanställning och slutsatser av 19 FoU-projekt rörande bostadsförnyelse. Redovisningen rör bl.a. frågan boinflytandet. Sammanfattom

ningsvis anförs följande om erfarenhetema. De boende har kommit

sent i processen när fastighetsägaren redan har fattat många principiella

beslut. Infonnationsmötena har oñast inneburit enkelriktad kommunika-

tion från bostadsföretaget och dess konsulter. De boende har många

gånger inte varit tillräckligt insatta i lagar och byggbestämmelser och har

hañ svårt att argumentera i diskussionen med fastighetsägare och byg-

gare. De boende har inte alltid hunnit diskutera förslagen sinsemellan

innan beslut måste fattas. Inte sällan har de boende varit oorganiserade vid förnyelsens start. Ibland har det t.o.m. varit svårt att bilda konen taktkommitté. Även sådan har funnits kan den ha blivit förbinår en gången så att de boende har upplevt samrådet skenbart. Många som

beslut fattas på andra håll än vid samråd mellan fastighetsägaren och

hyresgästerna. Socialtjänsten är visserligen part i processen men företrä-

der därvid inte självklart de boende.

I den nämnda rapporten har lagts fram några förslag till hur brukarin-

flytandet skall kunna stärkas. Bl.a. föreslås följande åtgärder. Brukama

måste ges möjlighet att inhämta kunskap om de regler gäller för

som

planering och byggande, vilket kan ske genom studiecirklar ledda av

kommunen eller, kanske hellre, av liyresgästföreningen. För att

bygglov bör fastighetsägaren redovisa hur samrådet gått till och vad det

lett fram till. De boende som grupp måste möjlighet att delta i hela

beslutsprocessen. Kommunen bör vara delaktig i långsiktiga områdesan-

knutna program. Den oinrådesvisa förnyelsen bör ses och hanteras som

en kontinuerlig process där såväl de boende som kommunen är delaktig.

Planering och genomförande av bostadsföniyelse bör göras till en öppen

och demokratisk Det är viktigt att satsa på ett prograinarbete

process. där mål och medel fastställs och där även brukarna medverkar och har full insyn. För varje process måste hitta en tidsrytm som stärker de man

boendes möjligheter att påverka i förhållande till andra parter och intres-

sen.

Vissa slutsatser av praktikfallen Förändringar i ett område medför alltid konsekvenser för dem som bor och är verksamma där. Dessa har en självklar medborgerlig rättighet att med och påverka den närmiljön. De utgör samtidigt en kunvara egna skapskälla för kommunens tjänstemän och förtroendevalda. Utan ett aktivt brukarinflytande riskerar tjänstemännen att producera ett sämre planförslag och de förtroendevalda att fatta beslut som har föga förankring bland de berörda. De sociala konsekvensema tänkta förändringar i ett område behöav analyseras och presenteras i ett tidigt skede så att de inte kommer ver som en obehaglig överraskning efteråt. De redovisade studiema understryker betydelsen att samråden med de boende kommer tidigt. av Den naturliga nivån för brukardeltagande ligger mellan översiktspla-

nen och detaljplanen. Översiktsplanen, som den vanligen ser ut i dag, tar

inte frågor i den detaljeringsgrad som berör människors vardagsliv, upp medan detaljplanen allt oftare har kommit att likna byggtillstånd. Någon speciell, formaliserad mellannivå finns emellertid inte i PBL. Lösningen

problemet att förstärka medborgarinflytandet i fonn av brukardelta-

gande ligger enligt min mening inte i en förändring av detaljplanerna utan i intensiñering arbetet med fördjupning av översiktsplanen på en av områdes- och tätortsnivå. Från många håll har efterlysts en fonnaliserad plan på mellannivå, områdesplan eller en återuppväckt stomplan. en en Jag har emellertid inte funnit några bärande motiv för att föreslå en sådan planfonn och inte heller behovet ett förstärkt medborgarinflytanav de kan motivera den. Brukardeltagandet om det skall fungera, utsträckt i tiden, från dc första preliminära diskussionerna vad som skall hända i området och om vilka olika anspråk som finns där, till de så småningom mer fastlagda principema för markanvändningen och bebyggelseutfonnningen. Det är alltså en process från programskedet fram till antagandet av en detaljplan och slutligen byggtillstånd. Mina i det föregående redovisade förslag rörande den översiktliga planeringen saint program för detaljplan

och krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör bidra till förbättrade

möjligheter till brukardeltagande i ett tidigt skede. I den Socialtjänstkommittén avlämnade rapporten SOU l993z9l av Socialtjänstens roll i samhällsplanering och sainhällsarbete framhålls s. 106 att sociala konsekvensbeskrivningar, SKB, bör ses som lika nödvändiga som ekonomiska analyser eller miljökonsekvensbeskrivningar.

Som jag har understrukit i samband med behandlingen av miljökonsekvensbeskrivningar, avsnitt 3.7.4, innefattar krav på sådana även analyav sociala konsekvenser. ser

För att återgå till brukardeltagandet så innebär detta en läroprocess,

både för fastighetsägare och kommunala tjänstemän och för dem som

bor och är verksamma inom planområdet. Det kan finnas anledning att

särskilt framhålla de inom området verksamma som en konstruktiv

samtalspart, eftersom dessa oña har god kännedom om vad som utmär-

ker området och vilka konsekvenser planerade förändringar kan få. Den

läroprocess brukardeltagandet innebär kan i och för sig vara både

som

tids- och resurskrävande. Vinsten visar sig emellertid i nöjdare boende,

smidigare formell beslutsprocess och bredare acceptans av beslu-

en en ten. Ett konstruktivt samarbete ställer naturligtvis krav inte bara på kom-

och fastighetsägare utan även de boende och de som är verk-

mun inom området. Dessa måste finna effektiva samarbetsfonner, samma

särskilt när större områden berörs. För de boende mfl. är ombyggnad

och förnyelse rör deras nänniljö i allmänhet en engångsföreteelse

som och de saknar därför erfarenheter hur de skall organisera ett samarbeav te. Det är därför viktigt att de får hjälp med detta från framför allt kom-

Studiecirkelfonnen kan härvid vara en lämplig metod för att

munen.

sprida kunskaper och så många berörda som möjligt. Särskilt

engagera

angeläget det att fler kvinnor engageras att delta i planerings-

synes vara proccessen.

Förhandlingsplanering

Inledning

Sedan länge har olika typer avtal mellan kommun och byggherre haft

av stor betydelse i byggprocessen Genom avtal kan man fördela kostna-

derna och vinsterna exploateringsföretaget och även i övrigt komma

av

överens parternas rättigheter och förpliktelser. Frågor som kan regle-

om avtal omfattar bl.a. inarköverlåtelse eller markupplåtelse, vad ras genom

skall byggas och när det skall byggas, som skall betala olika

som vem

exploateringskostnader kommunaltekniska anläggningar.

och ansvar för

Det kan inledningsvis finnas anledning att systematisera tenninologin

på området. Jag bygger härvid på rapporten Genomförandeavtal i ex-

ploateringsprocessen, författad Thomas Miller Boverket och Sven-

av ska Kommunförbundet l993.

Som samlingsbegrepp för alla förekommande typer avtal kan

av användas genonzförandcavral. Dessa kan, med hänsyn till äger vem som marken, delas i exploaleringsavlal när byggherren äger marken och markanvisningsavta när kommunen äger marken. Man talar också om föravral Härmed ett avtal föregår det avses som slutliga avtalet. I regel träffas föravtal innan byggrrätten har fastställts i en detaljplan. Vid exploatering förutsätts ofta att mark byter ägare. Ett separat avtal härom kan kallas ett markövcrlalclscavtal.

För byggherren kan det finnas skilda motiv för att ingå avtal med

kommunen. Om byggherren inte äger marken, har han intresse att få av garantier för tillgång till mark under projekteringstiden. Vidare kan byggherren ha intresse att besked byggrätten och hur utredav om ningskostnadema skall fördelas. Alla dessa frågor kan regleras i föravtal. Särskilt när det gäller stora eller osäkra projekt kan även kommunen vara intresserad att ingå föravtal. Annars torde det vanligare att av vara kommunen intresserad exploaterings- eller markanvisningsavär mer av tal för reglering av marköverlåtelse, fastighetsrättsliga åtgärder samt utförande- och kostnadsansvar för koinmunaltekniska anläggningar. Kommunens möjligheter att få till stånd genomförandeavtal grundar sig framför allt på planmonopolet. Kommunen kan alltså ställa villsom kor för att planlägga marken att byggherren ingår ett exploateringsavtal. Tidigare kunde även det sk. markvillkoret utnyttjas for att framtvinga

avtal. Markvillkoret innebar att det för statlig bostadsñnansiering ställ-

des krav på att marken skulle ha förmedlats kommunen. Det avskafav fades emellertid vid utgången av 1991. Några regler om genomförandeavtal finns inte i PBL. Frågan om

lagstiftning berördes emellertid under förarbetena. Det hade sedan lång

tid tillbaka riktats kritik mot exploateringsavtalen. Således gjordes gäl-

lande att de inte förenliga med gällande lagstiftning och att de inne-

var

bar en byggnadsreglering vid sidan den dåvarande byggnadslagstiñ-

av ningen. PBL-utredningen fann i betänkandet SOU 1979:66 394 att bes. hovet av att genom exploateringsavtal reglera praktiska frågor angående plangenomförandet är uppenbart. När det gäller garantiema för inedbor-

garinsyn uttalades faktisk bindning från kommunen i förväg natur-

att en

ligtvis inte är förenlig med lagstiftningens syfte och att en särskild lag-

reglering av ett så uppenbart förhållande inte skulle tjäna något syfte.

Departementschefen delade i PBL-propositionen 226 ff. utred-

ningens uppfattning att frågan om exploateringsavtal inte skulle lagregle-

ras och anförde därvid följande:

Syftet med en lagreglering skulle nämligen i första hand vara att

skydda den enskilde motpart till kommunen och att reglera exsom

ploateringsavtalets verkan mot tredje Med hänsyn till de skif-

man.

tande förhållanden kan förekomma i dessa sammanhang torde det

som

vara mycket svårt att lagtekniskt utfonna sådana föreskrifter. De

skulle bli så allmänt hållna att de knappast skulle utgöra något effektivt skydd utöver det som redan nu följer av avtalslagen. Jag anser

inte att det finns skäl att lagreglera exploateringsavtalen enbart för att

markera avtalstypens betydelse och förankra förfarandet med sådana avtal i lagstiftningen om plangenomförandet.

Under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet ökade fastighets-

värdena snabbt samtidigt som kommunernas ekonomi försämrades. Både byggherrar och kommuner hade därför ett ökat intresse av att för-

handla om ökade byggrätter. I samband med den kritiska debatt som

kom att föras kring rad stadsbyggnadsprojekt vid vilka genomföranen

deavtal ingick som ett led började man tala om förhandlingsplanering

Härmed torde vanligen den handel med byggråtter som utveckla-

avses des och uttrycket synes i allmänhet användas i nedsättande betydelse.

Frågan förhandlingsplanering tas i iltredningsdirektiven upp i an-

om

slutning till behandlingen av medborgarinflytandet. Enligt direktiven kan

förhand]ingsplanering, som ofta sker utan nännare överväganden om

konsekvenserna för miljön och hushållningen med naturresurser m.m., i

viss mån ändra förutsättningama för planeringen enligt PBL. Det finns

dessutom en risk för att konkurrensen i byggandet åsidosätts och att

markpiisutvecklingen snedvrids. I direktiven sägs vidare att kommunala

kostnader genom avtalet kan övervältras exploatören på ett sätt som ytterst leder till högre kostnader för medborgama. Det finns enligt direktiven skäl att utvärdera effektema sådana förhandlingsuppgönu av relser.

Begränsningar i avtalsfriheten

Här skall till en början tas frågan vilka krav kommunen kan ställa upp mot en byggherre genom avtal. Med hänsyn till kommunens påtryckningsmedel genom främst planmonopolet är avtalen inte alltid överenskommelser mellan jämnbördiga parter. Detta får naturligtvis inte leda till att kommunen lägger på exploatören oskäliga kostnader eller tillskansar sig otillbörliga fönnåner. Möjligheterna till sådant missbruk begränsas genom olika former av lagstiftning. Av grundläggande betydelse är naturligtvis avtalslagen. Enligt 29§ avtalslagen kan ett avtalsvillkor förklaras ogiltigt, om det har framtvingats genom rättsstridigt tvång och enligt 36 § kan ett avtalsvillkor jämkas eller lämnas utan avseende, det är oskäligt. I dom 1980 förklarade om en Högsta domstolen att ett i ett exploateringsavtal intaget villkor för att byggnadslov skulle kunna erhållas var ogiltigt på grund av rättsstridigt tvång NJA 1980 s Avtalsñiheten har även i övrigt sina gränser. Kommunens rätt att ta ut ersättning för exploateringskostnader regleras i stor utsträckning i lag. Med exploateringskostnader avses kostnader för markanskafñiing och för t.ex. trañkanläggningar, parker, lekplatser och grönområden, va-anläggningar samt viss annan teknisk försörjning såsom fjärrvärme och elektricitet. Kommunens ansvar för sådana frågor är ganska utförligt reglerat i lagstiftningen och där ges också utrymme för kommunen att tvinga markägaren att bära hela eller delar av exploateringskostnaden. Kommunen kan emellertid inte längre i sina krav än lagen medger. Kommunen kan således inte utan laglig grund tvinga byggherren att uppföra och bekosta anläggningar och i fråga om förpliktelser som har stöd i lagstiftningen får kommunen inte längre i sina krav än vad som kan anses vara förenligt med lagstiftningen. Det är heller inte lagligt att ta ut avgifter för att finansiera sådana nyttigheter som kommunen ändå skulle vara skyldig att tillhandahålla. Utrymmet för kommunen att ta ut avgifter begränsas också av kommunalrättsliga principer, såsom självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. Det är emellertid inte alltid lätt att avgöra om villkoren i genomförandeavtalen står i överensstämmelse med lagreglema. I

Exploateringsavtal för fritidsbebyggelse på privatägd mark Svenska

Kommunförbundet oktober 1991 skriver Guldner Homsved: Det är en ganska vanlig uppfattning att en kommun genom exploateringsavtal kan åstadkomma ett bättre ekonomiskt resultat för kom-

#44

än direkt tillämpning gällande rättsregler. Möjligen munen genom av kan sägas att det i praktiken har utbildats gråzon där det är accepen terat att exploatören gör något större kostnads- eller andra åtaganden än vad denne eljest kan tvingas till. Det är därför inte möjligt att med full säkerhet gränsen för det tillåtna går i verkligheten. ange var

Förutom krav på ersättning för exploateringskostnader har kommunen kräva avgift för planläggning, bygglov Även i dessa hänserått att m.m. enden är kommunen bunden vad föreskrivs i lag. av som Slutligen finns det även vissa andra krav som brukar tas i genomförandeavtal. Hit hör krav rörande utfonnningen bostadsområden, m.m. av krav beträffande service olika slag och krav rörande åtgärder på av byggplatsen. För möjlighetema att ställa sådana krav gäller vad som sagts begränsningama i avtalsfriheten. nyss om För frågan medborgarinflytandet är det särskilt föravtalen som är om intresse. Ett föravtal är, nämnts, ett inledande avtal som tecknas av som för att klargöra vissa förutsättningar för en exploatering. l allmänhet ingås avtalet innan beslut har fattats om detaljplan. För stora projekt utvecklas förhandlingsprocess parallellt med planarbete och projekteen ring. Förhandlingarna kan härvid resultera i flera genomförandeavtal, från principöverenskommelse till ett detaljerat exploaterings- eller en markanvisningsavtal. Ofta kan föravtalet ha fonnen av ett planeringsavtal i vilket partema som skall utföra och bekosta planeenas om vem rings- och utredningsarbetet. Om exploateringsoinrådet ägs kommunen, kan byggherre i ett av en föravtal, t.ex. i fonn ett optionsavtal, ges företräde till marken. Av 4 av kap. l § jordabalken följer visserligen att löfte om försäljning av fast egendom inte är bindande, givetvis känner sig kommunen moraliskt men bunden av sådana löften. Avtal exploateringsföreträde har också konkurrensaspekter. om Kommunens upphandling byggentreprenad, inom vatten-, av varor, energi-, transport- och telekommLinikationsområdena, samt av vissa tjänster regleras lagen l992:l528 offentlig upphandling, som av om trädde i kraft den l januari 1994. Lagen är dock inte tillämplig när kommuner säljer mark och den torde därför inte heller gälla exploateringsavtal, såvida detta inte till sin natur egentligen är att betrakta som ett entreprenadavtal. Det tidigare gällande upphandlingsreglementet hade begränsade räckvidd. Näringsfrihetsombudsmannen, NO, samma uttalade i ett beslut den 4 mars l99l att reglementets principer borde

vara vägledande då kommunen anlitar extema uppdragstagare även i andra fall än där reglementet formellt tillämpligt. I det aktuella fallet var fann NO att kommunen givit ett enda företag fördelar och, vad särskilt

avser ett ingånget optionsavtal, inflytande över både kommunen och

konkurrenter för kommande delmoment i exploateringsprogrammet på ett sätt som inte stämmer med önskvärda principer tillvaratagande om och utnyttjande konkurrens. av Ofta är huvudsyftet med föravtal byggvrätt skall ställas i sikte. att en Man kan emellertid inte i förväg avtala innehållet i plan. 1 dom om en en från Regeringsrätten 1967 RÅ 1967:25 i anledning komrnunalbeav svär förklarades ett kommunalt beslut olagligt på grund att ett inav gånget avtal fick anses innefatta bl.a. en utfästelse från stadsfullmäkti ges sida rörande dess blivande ställningstagande till uppkommande planfrå-

gor. Avtalskontrahenten måste förutsättas vara medveten att kommuom nen inte kan binda sig på förhand och torde därför inte kunna kräva skadestånd, om kommunen inte uppfyller ett avtalsvillkor byggrätt. Nåom got domstolsavgörande av frågan finns emellertid inte. I den nämnda rapporten Genomförandeavtal i exploateringsprocessen redovisas ett antal föravtal från olika kommuner och det framgår därvid att kommunerna ofta tar förbehåll av olika slag. En vanlig fonnulering sådana av förbehåll är att partema skall verka för ett antagande plan. Den av en

omständigheten att kommunen inte är bunden av ett sådant avtal för-

hand talar för att inte heller avtalskontrahenten är bunden förrän planen antagits och vunnit laga kraft.

Bedömning

I allt väsentligt kan man säga att förhandlingsplanering är ett högkon-

junkturproblem. Trots att problemet således inte är påtagligt under den

rådande lågkonjunkturen finns det anledning frågan

att ta upp om even-

tuell lagreglering som beredskap för den dag när konjunkturen vänder.

Samhällsutbyggnaden sker i stor utsträckning privata byggherrar av

på mark som dessa ursprungligen äger eller de förvärvar under

som byggprocessen. För att detaljplaner skall kunna realistisk utges en fonnning så att det finns någon vill genomföra dem, krävs natursom ligtvis ofta att planerna utarbetas i samverkan med byggherren. När det gäller stora projekt med ston risktagande kan det nödvändigt med vara

sådan samverkan i ett tidigt skede. Byggherren vill ha en viss trygghet

under projekteringen och kommunen kan, om det t.ex. rör sig om ett

projekt som är av betydelse från allmän synpunkt, vilja ha garantier för

att projektet genomförs i enlighet med planläggningen. Det är alltså

ofrånkomligt att genomförandeavtal i eller form utgör naturliga

en annan

led i byggprocessen. Frågan är då om riskema i olika hänseenden med

sådana avtal är sådana att ingripande med lagstiftning behöver och kan

ske.

Kritiken mot eller tveksamheten inför förhandlingsplanering har i hu-

vudsak inriktats mot att denna kan leda till

dålig miljö genom överexploatering,

-

urholkning av medborgarinflytandet,

begränsning av konkurrensen, olaglig handel med byggrätter, övervältring av kostnader på exploateringsområdet, - Förhållandet mellan avtalspartema, kommunen och byggherren, är, som framhållits tidigare, inte helt jämnbördigt. Det har påpekats att

kommunen kan komma i ett visst underläge vid förhandlingar på grund

bristande förhandlingskompetens, men kommunens tillgång till framav

för allt planmonopolet medför ändå att kommunen har ett visst övertag.

Det finns med hänsyn härtill onekligen en viss risk för att kommunen

genom avtal pressar fram krav som saknar lagligt stöd och att kostnader

därmed på ett orättmätigt sätt övervältras exploateringsområdet. Visserligen kan ogiltighetsreglema i 3 kap. avtalslagen åberopas gentemot

kommunen, det torde bara i speciella situationer dessa

men vara som

regler aktualiseras. Den lagstiftning vilken kommunen kan grunda

krav gentemot byggherren dock förhållandevis klara besked. l mitt ger

följande arbete skall jag behandla vissa genomförandefrågor och kom-

mer därvid att beakta behovet av förtydligande av lagstiftningen. I det

här sammanhanget finner jag inte skål att föreslå några förändringar. I

huvudsak torde det vara fråga om ett kunskapsproblem. Med kunskap

om regelsystemet måste förutsättas att kommunema håller sig inom skäliga gränser vid ställandet av krav i samband med upprättande av genomförandeavtal.

Det enligt min mening allvarligaste problemet med förhandlingspla-

nering är risken för tidiga bindningar och att möjligheterna till insyn och

påverkan från medborgama begränsas. Kommunen kan, som har framhållits i det föregående, inte förplikta sig att anta en detaljplan med visst

innehåll, men det år uppenbart att det föreligger risk för bindningar när man t.ex. i avtal förbinder sig att verka för att en detaljplan med visst innehåll skall antas.

Oña sker genom flera genomförandeavtal successiva preciseringar

rörande projekt under byggprocessen. Avgörande för möjligheterna till en bredare insyn och påverkan är hur avtalsprocessen anpassas till

planeringsprocessen. Det har under senare tid förespråkats att större vikt

skall läggas vid den inledande utredningsfasen, programskedet. Kommunfullmäktige i Stockholm antog t.ex. den 17 december 1990

riktlinjer för detaljplanearbetet avseende bostadsprojekt. Där anges som

riktlinje att kommunen först efter samråd i ett programskede skall ta

ställning till projektet och i samband därmed upprätta ett

markanvisningsavtal. l en skrivelse från Sveriges Arkitekters

Riksförbund den 21 november 199] föreslås en förstärkning av

översiktsplanens roll som grund för förhandlingar och en skärpning av kraven på program för detaljplan.

Jag har i det föregående lagt fram förslag som förskjuter tyngdpunk-

ten i planeringen mot ett tidigare skede. Översiktsplaneringen skall för-

stärkas och möjlighetema till medborgarinflytande skall därvid förbätt-

ras. Vidare föreslår jag sådana ändringar i reglema om regionplanering

att sådana förhand]ingsöverenskommelser som den s.k. Dennisöverenskommelsen i fortsättningen skall kunna underkastas regionplaneringens förfaranderegler enligt PBL med de garantier för medborgarinflytande

som därvid följer. Även tyngdpunkten i detaljplaneringen skall enligt mina förslag för-

skjutas mot ett tidigare skede. Således skall detaljplaner grundas på program som skall göras till föremål för samråd. Redan i detta skede skall

det också utarbetas miljökonsekvensbeskrivning för projekt med be-

en

tydande omgivningspåverkan. Detta programskede avses kunna ta sin

början redan i översiktsplanearbetet. Föravtal bör enligt min mening

aldrig slutas innan samråd rörande program för detaljplan har ägt rum.

Planeringsprocessen bör alltså ligga ett steg före avtalsprocessen. Med

en sådan ordning bör kravet på medborgarinflytande kunna tillgodoses

samtidigt som riskema för bristande miljöhänsyn genom överexploate-

ring minskar. Några lagstiftningsåtgärder för att framtvinga en sådan

ordning anser jag inte vara erforderliga.

I de fall då kommunen i samband med genomförandeavtal överlåter

mark till byggherren föregås förhandlingsplaneringen ofta av en mycket

hård konkurrensupphandling med anbudstävlingar eller liknande. Detta utesluter dock inte att det i vissa fall har förekommit konkurrensbegränsande förfaranden. Risken för detta torde dock minska, om projekten

offentliggörs i planeringsprocessen innan några avtal sluts. I de fall för-

handlingsplanering berör mark som redan ägs av byggherren, kommer

naturligtvis byggandet inte att utsättas för konkurrens på samma sätt, om detta sker i regi. Detta problem är dock svårt att göra något åt, såegen

vida inte återinför regler markvillkor eller liknande, vilket jag

man om finner uteslutet.

6 PBL:s

tillgänglighetsbestämmelser

Förslag: Mer precisa krav bör ställas tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med nybyggnad och ändring av allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. Bemyndigande skall därför ges för tillämpningsföreskrifter med krav på sådana åtgärder. Krav införs på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga skall åtgärdade före år 2000 i befintliga publika lokaler och vara på befintliga allmänna platser. Tillämpningsföreskriñerna till PBL rörande tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga bör göras tydligare så att det klart framgår vad är samhällets som minimikrav. Intensifierade infonnations- och utbildningsinsatser krävs för att öka kunskapen inom byggsektorn om tillgänglighetskraven, bl.a. mot bakgrund av det tidigare föreslagna nya systemet för tillsyn och kontroll.

Inledning

I utredningens direktiv slås fast att tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga är ett viktigt allmänt intresse. Jag har därför fått i uppdrag att göra en analys av vilka effekter de nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om tillgängligheten för med funktionshinder. Direktiven erinrar personer om det ökande antalet äldre och att ta del av Handikapputreduppmanar ningens förslag i betänkandet SOU 1992:52 Ett samhälle för alla. Betänkandet jämte remissammanställning har överlämnats till Plan- och byggutredningen genom beslut av socialministem den l december 1993. Direktiven kan inte tolkas som en uppmaning att behandla Handikapputredningens förslag i sin helhet. De tas därför bara upp i den mån de anknyter till mina överväganden i övrigt eller om de som särskilt aktualiserats av representanter från handikapprörelsen i kontakter med mig.

320 SOU l994236

6.2 Analys av tillgängligheten som effekt av plan- och bygglagen m.m.

Innan jag redovisar mina överväganden och förslag, gör jag en kort

sammanfattning av den särskilda analys som utredningen låtit utföra av

tillgängligheten i byggnadsbeståndet och de effekter PBL har hañ

som

på denna. En utförligare redovisning finns i bilaga 7 till betänkandet.

Nuvarande lagstiftning i Sverige och andra länder

Sedan 1966 har den svenska lagstiftningen uppmärksammat de

handikappades behov av tillgänglighet i bebyggelsemiljön. Successivt har bestämmelserna utökats till de krav som i dag ställs i PBL. Dessa

innebär att all permanent bebyggelse skall vara tillgänglig och an-

ny

vändbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga,

men vissa undantag medges för en- eller tvåbostadshus, för bostadshus som har färre än tre våningsplan och för arbetslokaler med hänsyn till verksamhetens art. Vid ombyggnad skall i princip samma krav ställas, om det inte är

uppenbart oskäligt med hänsyn till byggnadens standard och ombygg-

nadens omfattning. Eftersom PBL med ombyggnad enbart avser

relativt omfattande ändringsåtgärder, t.ex. att inreda hygienrum i

lägenheter som saknat detta, att ändra lägenhetsfördelningen eller att

inreda vindar och lokaler till bostäder, har dock en hel del

ändringsarbeten i dagligt tal kallas ombyggnad kommit att

som undantas från tillgänglighetskraven. Möjligheter för kommunen att

anlägga en s.k. områdessyn infördes också i PBL. I detaljplan eller

områdesbestämmelser kan således lägre krav ställas, om bebyggelsen

inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper.

Jämfört med andra länder har Sverige högt ställda krav på tillgäng-

lighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller oriente-

ringsfönnåga kanske t.o.m. de högsta i världen när det gäller

-

bostäder. I andra europeiska länder finns i allmänhet krav tillgäng-

lighet, men det saknas generella krav på att bostäder skall vara tillgängliga. Dels är det vanligt ställer lägre krav på privatägda att man

bostäder än på allmännyttiga bostäder, som också ofta har statlig eller

kommunal finansiering och som hyrs ut efter behovsprövning. Dels är det vanligt att man bygger särskilda bostäder som är avsedda för äldre

och handikappade. Man kan också kräva att enbart vissa bostäder i ett .

område eller en byggnad, t.ex. de i bottenvåningen, skall tillgäng-

vara liga och användbara. Detta gäller också i USA, där hisslösa flerbo-

stadshus skall ha handikappanpassade lägenheter på bottenvåningen. I

byggnader med hiss och fler än tre lägenheter gäller handikappkraven

inom lägenhetema. Nya allmänna lokaler skall tillgängliga,

vara om-

byggda skall vara det med hänsyn till vad som är rimligt och möjligt att

genomföra i den befintliga byggnaden. Det finns i USA också krav på

retroaktiva åtgärder i befintliga publika byggnader inte

som avses att

byggas om. Dels skall dessa förses med hjälpmedel t.ex. blindskrift

eller service för att den handikappade skall kunna utnyttja utbudet i lokalen, om detta inte är oskäligt, dels skall byggnadstekniska hinder

tas bort, där detta är lätt att åstadkomma och inte är orimligt betung-

ande för fastighetsägaren.

Hur många har nedsal rörelse- eller orienleringsförniåga

Tillgänglig statistik visar att av de funktionshinder som omfattas av

PBL är nedsatt hörsel vanligast. 780.000 eller över personer,

11 procent av den vuxna befolkningen, har svårt att höra vad sägs i

som samtal mellan flera personer. 135.000 har svårt att höra vad sägs i som

telefon. Dämäst år nedsatt rörelsefönnåga det vanligaste handikappet.

365.000 är svårt rörelsehindrade och dessa finns de flesta, omkring av

300.000, i vanliga bostäder. Ungefär en tredjedel de svårt rörelse-

av

hindrade är beroende rullstol eller rollator för att ta sig fram, medan

av

två tredjedelar av dessa klarar sig med hjälp käppar eller bockar.

av 175.000 personer har så nedsatt syn att de har svårt att låsa dagstid-

ningar. 13.000 saknar ledsyn. Därtill kommer de som har svårt att ori-

entera sig på grund av förståndshandikapp. Flera av dessa hinder kan

förekomma samtidigt. De är också vanligast hos den äldre befolkning-

en. Ca 140.000 personer i landet upplever att de har hinder i bostadens

omgivningar. Inom bostadens omedelbara närhet ställer trädgårdssköt-

sel och Snöröjning till problem för 150.000 och trappor ut

ca personer

från bostaden innebär svårigheter för 130.000 Inom bostaden

personer. är det drygt hälften så många att de har problem med trapsom anser

por, och lika många att köks- eller badmmsutrttstningen

som anser

ställer till problem för den dagliga livsföringen.

I I 14-0320

Hur tillgängligt är bastadsbeståndet Man kan långt ifrån säga att det svenska byggnadsbeståndet i sin helhet är tillgängligt och användbart för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Men samtidigt finns det en variation från det som är helt tillgängligt med rullstol, via det som är tillgängligt för personer med lätta rörelsehinder till det är helt otillgängligt. En redovisning som hur stora bristerna är bör därför göras så att denna variation framgår. av Detta är också en förutsättning för en bedömning av vilka åtgärder som krävs för att rätta till bristerna. I enlighet med PBL:s bestämmelser skiljer utredningens analys på tillgänglighet och användbarhet. Med tillgänglighet menas framkomlig-

heten fram till lägenhetsdörren eller en lokals entrédörr och igenom

den. Med användbarhet menas möjligheten för en rörelsehindrad peratt bo eller vistas i lägenhet eller lokal, dvs. att det finns tillson en en räckliga mått i kök och hygienrum samt att dörrama är tillräckligt rum, breda. I bilaga 7 till betänkandet redovisas bedömningsgrundema och resultaten i detalj. Redovisningen koncentreras på bostadsbeståndet, eftersom det är för detta som det finns tillgänglig statistik. Med de restått till buds för analysen har det inte varit möjligt att ta surser soin fram uppgifter på riksnivå för publika lokaler dvs. lokaler dit allmänheten äger tillträde och arbetsplatser.

Tabell 1 Bostadsbeståndets tillgänglighet för med

personer nedsatt rörlighet 1991

Småhus- Flerbo- Samtliga G ra d a V f ä h t typ l g g g e l a v lägenhe- stadshus lägenhehinder . ter ter Tillgängliga lägenheter, inga eller lätta hinder: högst två trappsteg i 40 % 36 % 38 % transportvägen, markens nivåskill nad 0,5 m Begränsat tillgängliga lägenheter, större hinder: mer än två trappsteg, 60 % 23 % 40 % men mindre än våningshöjd, en marken lutar 1:12 Otillgängliga lägenheter, svåra

hinder: minst en våningshög trappa 41 % 22 %

i transpoitvägen

Antal lägenheteribeståndet 1,9 milj 2,2 milj 4,1 milj

År 1991 fanns i Sverige 1,9 miljoner

lägenheter i småhus. Av dessa

är grovt räknat 40 procent tillgängliga i den meningen att de kan nås

från gata eller motsvarande utan hinder eller med lätta sådana. De lätta hinder som kan förekomma är högst två trappsteg eller att markens

nivåskillnad är mindre än 0,5 Av undersökningstekniska skäl finns

m.

bostäder med dessa hinder i kategori de helt rullstolstill-

samma som gänghga. För rörelsehindrade personer inte sitter i rullstol torde som dessa hinder inte vålla alltför stora problem. De åtgärder behövs som

för full rullstolstillgänglighet är byggnadstekniskt relativt enkla. Resten

av småhusen, dvs. 60 procent, har större hinder i transpottvägen och

har därmed begränsad tillgänglighet.

Samma år fanns i Sverige 2,2 miljoner lägenheter i fierbostadshus.

Av dessa var ca 36 procent tillgängliga i den meningen att de hade inga

eller lätta hinder fram till lägenhetsdörren. Ca 23 procent lägen-

av

hetema begränsat tillgängliga och hade större hinder i

var transport vägen.

I flerbostadshusen 41 procent lägenhetema otillgängliga

var ca av 1991, dvs. de låg minst en trappa upp utan hiss från gatunivân. Dessa

900.000 lägenheter utgör 22 procent bostadsbeståndet och det är

ca av

324 SOU l994:36

dessa lägenheter i enlighet med PBL skulle behöva förses med hiss som

möjlighet till hissinstallation i samband med eller en

byggnadsändring. Observera dock att dessa lägenheter ofta ligger vid

trapphus, vilket betyder att antalet erforderliga hissar blir

samma

betydligt färre. Vidare skulle lägenheter ligger längre ner i

som trapphuset och med ovanstående definitioner har lätta eller större som

hinder samtidigt bli helt tillgängliga.

Användbarheten har enbart kunnat redovisas för flerbostadshus-

beståndet. Det visar sig att lägenheter har svåra hinder fram till

som

lägenhetsdörren också mycket ofta har dålig användbarhet. Men även

del lägenheter med inga, lätta eller större hinder har dålig använden barhet. Det kanske vanligaste skälet till dålig användbarhet består av

för trånga hygienrumsdörrar.

Har PBL haft någon effekt pa tillgängligheten vid ombyggnad

En fråga varit särskilt debatterad är huruvida tillgängligheten blivit

som

tillgodosedd i samband med ombyggnad. Man har också frågat sig om

PBL:s införande haft någon effekt på tillgängligheten. Analysen visar hissinstallationema vid ombyggnad stadigt ökat mellan 1980 och att 1991. Av SCB:s statistik går det inte att avläsa någon alldeles klar i samband med att ROT-programmet med hissbidrag infördes gräns 1983 eller att PBL trädde i kraft 1987. Det förefaller dock som p.g.a.

de haft effekter; första kraftig ökning antalet hissinstallationer

om en av kan iakttas från l984, och under åren 1988-89 nås ännu högre nivå en än tidigare. Den urvalsundersökning BOOM-gruppen vid KTH utfört går som

djupare på frågan. Med hjälp granskning bygglovsritningar har

av av

det gått att bedöma ombyggnadens karaktär, dvs. om det varit fråga om

ombyggnad enligt PBL:s definition eller annan ändring. Undersök-

ningen visar under hela den studerade perioden, l980-9l, har vid att

ombyggnader enligt PBL:s definition grovt hälften av de ombyggda

lägenheterna också blivit tillgängliga tabell 2. Under åren 1980-87,

dvs. före PBL:s ikraftträdande, berördes ca 72.000 lägenheter av

sådana ombyggnadsåtgärder att de motsvarade PBL:s definition av om-

byggnad, och i samband med dessa fick 31.000 av lägenheterna en ca

förbättrad tillgänglighet, dvs. ungefär 43 procent. Efter det att PBL trätt

i kraft 1987 har andelen tillgängliga lägenheter i det ombyggda bestån-

det Ökat markant. Av totalt något än 20.000 ombyggda lägenheter

mer

enligt PBL:s definition har drygt 18.000 lägenheter också blivit till-

gängliga, vilket utgör ca 91 procent.

Kravet på tillgänglighet i PBL vid ombyggnad har alltså fått mycket

en

stor genomslagskraft när det gäller att förbättra möjlighetema för äldre

och rörelsehindrade personer att använda det befintliga fler bostads-

husbeståndet.

Tabell 2 Hissinstallationer före och efter PBL:s ikraftträdande i samband med ombyggnad enligt PBL:s definition

Ombyggnader där hiss krävts Före Med Samtliga

PBL PBL 1980-91 1980-87 1988-91

Blir dersom är tillgängligt i teorin också tillgängligt i praktiken Den övergripande statistiken ger endast mått på tillgängligheten. grova Den har också koncentrerats på tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelsefönnåga i bostadshus, således dels utelämnat tillgänglighet för personer med nedsatt orienteringsfönnåga, dels utelämnat arbetsplatser, lokaler och Litemiljö. En fullständig kartläggning av dessa frågor hade krävt resurser som inte stått till buds i utredningen. I stället har valts att göra nedslag i tio slumpvis utvalda kommuner, där handikapprörelsen och de handikappansvariga i den komrrunala förvaltningen intervjuats. Frågoma har gällt dels hur

tillgängligheten är tillgodosedd, dels hur arbetet med att hävda tillgänglighetskraven går till. Det visar sig att det befintliga byggnadsbeståndet oña uppvisar brister, medan byggnader i princip uppfyller de tillgänglighetskrav som kan nya ställas i samband med bygglovsprövningen. Men även i nya byggnader är det vanligt att det finns brister när det gäller detaljutformningen. Det kan gälla exempelvis placeringen hissknappar, dörröppnare, toalettav stolar och hjälphandtag. Färgsättningen kan vara illa vald med hänsyn till Synskadades behov och belysningen kan vara bristfällig. Det händer också att tillgängligheten i och för sig är tillgodosedd, men att det skett på ett krångligt sätt. Långa och komplicerade kommunikationskedjor i den byggda miljön är ett exempel på tillgänglighet i teorin, inte i praktiken. Den men fysiska ansträngningen föranledd de långa avstånden samt att de av handikappade oña hänvisas till särskilda entréer, gör att människor med funktionshinder inte kan använda den byggda miljön på samma villkor övriga. Det uppfattas också besvärande för människor med som som handikapp att även om tillgängligheten är tillgodosedd så kan den vara det på ett ovärdigt vis. Det förekommer också att dörrar, entréer och hissar hålls låsta, vilket är ytterligare ett exempel att det som är tillgängligt i teorin inte behöver vara det i praktiken. I samband med ombyggnad händer det vidare att tillgängligheten inte blir helt tillgodosedd. I utemiljön ställer trottoarkanter och långa, samt ibland avbrutna, förflyttningskedjor till problem. Men trots att det finns mycket att göra för att förbättra tillgängligheten har det varit svårt att fram konkreta exempel på till- och ny-, ombyggnader inte uppfyller rimliga krav tillgänglighet. Särskilt som gäller detta kommuner utanför Stockholm. Samarbetet mellan kommun och handikapporganisation förefaller i

många fall vara bristfälligt. Överlag borde infonnationen om före-

stående byggnadsprojekt från kommunens sida vara bättre, samtidigt handikappförbnnden kanske skulle kunna hålla sig bättre underrätsom tade aktuella byggprojekt. Man får dock ha i åtanke att många inom om handikapprörelsen arbetar ideellt. Samarbetet mellan kommun och handikappförbund kan förbättras avsevärt med en kompetent och engagerad handikappkonsulent. För ett bättre lokalt tillgänglighetsarbete är det också möjligt att det skulle behövas fördjupad kunskap de funktionshinder som föreen om

kommer inom koimnunen, samt uppgifter hur många med om personer

olika sorters handikapp det finns. Av de studerade kommunema

är det

bara Ronneby tagit fram denna uppgifter. Det innebär

som sorts att man

fått ett mycket bättre underlag för sitt handikapparbete andra

än kommuner. I de flesta fall anser representantema för handikapprörelsen i de un-

dersökta kommunema att bygglovsförfarandet fungerar tillfredsställan-

de. De flesta felen beträffande tillgänglighet uppstår i skedet mellan

bygglovsgranskning och fardigställd byggnad. Det i bygglovet

som

uppfyller lag och tillämpningsföreskrifter blir alltså inte automatiskt till-

gängligt. Detta beror på att många de fel påverkar användbarheav som ten för med funktionshinder inte framkommer i

personer ritningama. Många av dessa fel beror på bristande i detaljutfonnning och

omsorg utförande.

Till detta bör också läggas att arbetet med att förbättra tillgäng-

ligheten behöver ske i hela plan- och byggprocessen från

den över- -

siktliga planeringen, via detaljplaneringen och byggtillstånd till slut-

godkännande. Socialtjänsten, med sin särskilda kunskap de behov

om som finns i kommunen, har ett stort att medverka i denna ansvar process, från det strukturinriktade översiktliga arbetet till den individinrik-

tade bostadsanpassningen.

6.3 Slutsatser och

förslag

I analysen PBL:s effekter för att förbättra tillgängligheten och

av användbarheten för med nedsatt rörelse- eller

personer orienteringsförmåga i byggnadsbeståndet har jag särskilt fäst mig vid följande:

Många människor i Sverige har funktionshinder olika slag. Dessa

- av problem är emellertid varierande och varierande

av art av svårighets-

grad. De mest drabbade, t.ex. de är hänvisade till fram

som att ta sig

med rullstol, är trots allt relativt få. Vidare det begränsat är ett antal som anser att de har problem i sin bostad eller i sin nänniljö. Trots att det fortfarande finns stora brister i bostadsbeståndet det - är

enbart en mindre del, knapp fjärdedel bostädema, så otill-

en av som är

gängliga att de skulle behöva förses med hiss i samband med ombygg-

nad enligt nuvarande bestämmelser i PBL.

Den svenska byggnadslagstiftningen ställer större krav på

- tillgänglig-

het än i andra länder. Den har också varit framgångsrik när det gällt att

förse byggnadsbeståndet med de grundläggande egenskaper som krävs

för tillgänglighet, särskilt när det gällt rörelsehinder, t.ex. eliminerande

större nivåhinder med hjälp av hissar, hygienrumsinått m.m.

av

Föreskrifter och kontrollsystem har dock inte varit framgångsrika när

-

det gällt bort hinder detaljkaraktär, t.ex. trösklar, svårtillgäng-

att av

ligt placerade dörröppnare Det tillgängligt ut på bygg-

m.m. som ser

lovsritningen blir det inte alltid i praktiken. Arbetet med förbättra tillgängligheten har främst varit inriktat på

att de rullstolsbumas framkomlighet. De krav ställs personer med som av

nedsatt orienteringsfönnåga har inte blivit uppmärksammade i samma

utsträckning. Här behövs förbättringar både när det gäller byggnadsut-

fornmingen och placeringen och utfonnningen skyltning, apparatur

av m.m.

Tillsyn och kontroll

betänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet har jag

I av föreslagit för tillsyn och kontroll, lägger det fulla ett nytt system som

ansvaret på byggherren när det gäller att uppfylla lag och tillämpnings-

föreskrifter. Byggnadsnämndens föreslås bli ett rent tillsynsan-

ansvar

En viktig bakgrund till detta förslag är att öka förutsättningarna

svar. för kunna komma till rätta med de brister uppstår under byggatt som processen.

I dagens kontrolleras handikappkraven huvudsakligen i sam-

system

band med bygglovet ritningsgranskning. Det visar sig också att

genom den färdiga byggnaden i allmänhet har de egenskaper som framkommer

ritningama. Kontrollen byggnaden under byggprocessen och i

av av

samband med slutbesiktningen har emellertid visat sig mindre ef-

vara

fektiv när det gäller att förhindra olämpliga detaljutfonnningar, slarv

och byggfel.

Det har förutsättningar att kunna förena ett bibehållannya systemet

de möjligheter att säkerställa de grundläggande tillgänglighetskraven

av

skede byggprocessen, i anslutning till bygganmälan, med i ett tidigt av förbättring uppföljningen kraven under byggtiden, för att

en av av säkerställa att byggnaden när den är färdig helt igenom uppfyller

kraven på tillgänglighet. Nödvändiga förutsättningar för detta är att tillämpningsföreskriftema

utformas så att de är förutsebara, tydliga, och entydiga. Kravet på

förutsebarhet innebär att byggherren under projektering och i de inle-

dande skedena av byggprocessen skall kunna förutse vilka krav som

kommer att ställas fram till att byggnaden är färdig och i samband med

slutgodkännandet. Kraven på tydlighet och entydighet innebär att det

inte skall kunna råda några olika uppfattningar hur kraven skall tillom

godoses.

I tillämpningsföreskrifter är det nödvändigt att arbeta med funktionskrav istället för tekniska lösningar, eftersom föreskriñema inte bör

styra byggverksamheten mot en viss teknisk lösning, förhindra vissa

fabrikat etc. Det har emellertid under en tid funnits en osäkerhet om

vad är skillnaden mellan funktionskrav och tekniska lösningar och

som det har understundom ansetts att de senare uttrycker i måttangivelser vad de förra uttrycker i allmänna ordalag. Detta är emellertid en miss-

uppfattning. Ett funktionskrav kan mycket väl anges som ett mått, t.ex.

det mått krävs för skall kunna komma igenom dörr med som att man en rullstol eller det decibeltal ger godtagbar bullerfrihet. Tekniska som lösningar handlar det om när man i stället för att ange dörrens passagemått dörrens kannyttennått, eller i stället för att ange anger

väggens decibeltal anger vilken tjocklek som ljudisoleringen skall ha.

Kravet tillgänglighet med rullstol måste sålunda preciseras i

tillämpningsföreskriftema som passagemått, betjäningsmått, svängra-

dier, ramplutningar etc. på ett sådant sätt att det är lätt att kontrollera

på ritningar och i den färdiga byggnaden. Byggstandardiseringen har i sin tekniska kommitté för bostäders funktionsmått nyligen arbetat fram

standard, SS 9l 42 2] 3, som innehåller detaljerade mått för till-

en

gänglighet och användbarhet av kök, bostadrum, hygienrum, m.m. För

att verifiera tillgängligheten till hänvisar Boverkets nya bygg-

rummen

regler BBR 94 till standarden i fonn icke bindande allmänna råd.

av Vidare hänvisas till standarden som helhet inte enbart till de mått so1n

tidigare angivits i föreskrifter och allmänna råd. Det är alltså inte helt

klart huruvida standardens mått är att uppfatta som minimimått och i

praktiken bindande, och i så fall vilka standardens mått som är det.

av

Enligt min uppfattning måste byggreglema så tydliga att det är

vara odiskutabelt vad som är samhällets minimikrav. Vidare behöver föreskrifts- och standardiseringsarbetet utvidgas till att omfatta publika

lokaler dvs. lokaler dit allmänheten äger tillträde, arbetsplatser, tomt-

mark och allmänna platser. Slutligen måste det till fömyade ansträng-

ningar när det gäller att arbeta fram standards m.m. för att tillfredsställa

kraven på tillgänglighet för med nedsatt orienteringsfönnåga, personer både personer med nedsatt och hörsel och med syn personer förståndshandikapp. För att öka kunskapen inom byggsektorn de handikappades beom hov och goda lösningar att tillgodose dessa behövs det intensiñerade utbildningsinsatser. De myndigheter som ansvarar för dessa frågor bör därför ges i uppdrag att i samråd med handikapprörelsen utöka informations- och utbildningsinsatsema. Behovet sådana insatser har av också understrukits av Handikapputredningen. Det bör i detta sammanhang nämnas att Handikappinstitutet har arbetat fram utmärkt en manual, Bygg ikapp handikapp, innehåller bygganvisningar för alla som typer av handikapp. Jag förutsätter att denna kommer att hållas aktuell genom revideringar med hänsyn till nya regler, erfarenheter och forskningsrön. Det är vidare angeläget att skriften kommer till användning av alla som är verksamma inom byggsektom. Jag förutsätter vidare att tillgänglighetsfrågoma ges ett rimligt utrymme i den utbildningsverksamhet som nu initierats Boverket med anledning de byggregav av nya lema. Slutligen vill jag peka på att det föreslagna systemet för tillsyn och kontroll kräver att det utvecklas goda rutiner för att kontrollen skall kunna fungera i praktiken. Det betyder bl.a. att handikappsakkunniga anlitas för expertutlåtande vid lämpliga tillfällen i byggprocessen. Handikapporganisationema och högskolorna bör medverka till att denna sakkunskap utvecklas. Ansvariga centrala myndigheter So- cialstyrelsen och Boverket bör vara pådrivande och delta i erforder- ligt metodutvecklingsarbete. Det betyder vidare att byggnadsnämnderna verkligen utnyttjar möjligheterna att vägra slutgodkännande, om byggnaden inte visas uppfylla handikappkraven. Genom den tydligare skillnaden mellan byggherrens och byggnadsnämndens ökar ansvar enligt min mening förutsättningarna för ett kraftfullare agerande från byggnadsnämndens sida.

Krav vid nybyggnad, tillbyggnad och ändring byggnad av

Utöver behovet av att förbättra möjlighetenia till uppföljning föreav skrifterna med hjälp ett effektivare kontrollsystem, visar inte utredav ningens analys att det föreligger några stora behov att förändra PBL av i syfte att förbättra tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse-

eller orienteringsfönnåga vid nybyggnad, tillbyggnad och ändring av byggnad. Det finns å andra sidan inte heller någon anledning att minska kraven. Men det finns mycket annat kan göras för att besom byggelsemiljön skall bli bättre tillgänglig. De förslag jag lämnar i det följande handlar mest om att rätta till brister av detaljkaraktär. Tillgängligheten och användbarheten i byggnadsbeståndet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga har successivt förbättrats under de senaste decenniema i enlighet med den uttalade målsättningen att alla skall kunna delta på lika villkor i samhällslivet. Detta har kunnat ske i samband med den gradvisa fömyelsen byggav nadsbeståndet rivning, och tillbyggnad och med hjälp genom ny-, omav kraftiga bostadssubventioner. Detta förbâttringsarbete kan förväntas fortsätta också i framtiden och medföra att byggnadsbeståndet successivt blir allt tillgängligare. Enligt min mening finns inte i dag någon anledning att förändra den takt med vilken detta förbättringsarbete fortskrider. Bakgrunden till detta ställningstagande skall jag kort redonu visa. Jag har fått i uppdrag att lämna förslag på vad kan som anses vara väsentliga allmänna intressen, som skall vämas samhällsåtgenom gärder. Otvetydigt är möjligheten att delta i sainhällslivet, oberoende av funktionshinder, ett sådant väsentligt allmänt intresse. Det betyder att man skall kunna delta i arbetsliv och kulturliv och kunna tillgodogöra sig undervisning och samhällelig och kommersiell service oberoende av funktionshinder. Det betyder också att det skall finnas ett tillräckligt utbud av bostäder så att man kan välja bostad och bostadsort utan begränsningar med hänsyn till eventuella handikapp och skall att man kunna bo kvar i sin invanda miljö, skulle drabbas sjukdom om man av eller funktionsnedsättning. Jag ställer mig emellertid något tvekmera sam till huruvida tillgänglighet till samtliga bostäder, s.k. besökstillgänglighet, är att betrakta som ett väsentligt allmänt intresse. Både bygg- och bostadssektom och den offentliga sektom brottas idag med stora svårigheter att skära kostnader. Det betyder att de ner insatser som görs framöver måste göras så att de kommer till bäst nytta. Det gäller då också att hitta rimlig avvägning mellan kravnivå och en kostnader, så att inte kraven ställs så höga att de förhindrar önskvärda och nödvändiga åtgärder. Det bästa får inte bli det godas fiende. Vikten av detta resonemang blir kanske klarast när det gäller små fastighetsägare och enskilda bostadsrättföreningar. Fastighetsägare med

ett stort bestånd kan slå ut ombyggnadskostnadema för enskild fasen tighet på ett stort antal lägenheter. De kan också utnyttja möjlighetema i PBL att göra områdesvisa förbättringar, dvs. undvika att bygga om vartenda hus i ett bostadsområde till full tillgänglighet. Därigenom har större fastighetsägare möjligheter att hålla sina kostnader nere och egna förutsättningar att hålla måttlig hyresnivå. Men dessa möjligheter är en mindre för små fastighetsägare och enskilda bostadsrättsföreningar och de drabbas därför högt ställda krav ett mera direkt sätt. Stränga av hisskrav kan därvid förhindra att andra nödvändiga underhålls- och förbättringsåtgärder vidtas, t.ex. enklare tillgänglighetsskapande åtgärder. Tidigare innebar den s.k. flyttskatten att den bodde högt upp i ett som bostadsrättshus och drabbades funktionsnedsättning inte hade av en möjligheter att flytta till lägenhet med bättre tillgänglighet. Idag ner en

har detta hinder undanröjts genom möjlighet till uppskov med realisa-

tionsvinstbeskattning, vilket medför större möjligheter för hushållen att söka sig till bostäder eller individuella behov. Att göra alla lägenheter i huset tillgängliga är därför inte lika angeläget som förr. Det kommunala ansvaret både för äldre- och handikappomsorg och för bostadsanpassning innebär att kommunema måste ha möjlighet att göra rimliga awägningar mellan generella och riktade åtgärder, så att tillgängliga kan användas effektivt, t.ex. med hjälp av kommuresurser nala tillgänglighetsprogram och eget utvecklingsarbete. I det kommunala tillgänglighetsprogrammet, bör ingå som en del av översiktssom planen, kan riktlinjer för hur de handikappades villkor i kommunen ges skall förbättras. I detta sammanhang bör erinras vad i PBL:s om som förarbeten anförs rörande vad inryms i social synpunkt god som en ur miljö PBL-propositionen ll2 Där bl.a. att kommunen bör s. anges verka för ett bostadsutbud som tillgodoser också speciella sociala behov och tillgänglighet såväl i byggnader som på allmänna platser. en Utgångspunkten för kommunernas till gängli g-hetsplanering bör vara de lokala förutsättningama och behoven, snarare än generella beskrivning- I den undersökning utredningen låtit utföra och som redovisas i ar. som bilaga 7 framgår att Ronneby kommun har tagit fram ett bra underlag för sin tillgänglighetsplanering att ha god kunskap de behov genom om finns inom kommunen. Med sådan kunskap om de lokala som en förutsättningama och behoven ökar förut-sättningama för att insatsema görs kostnadseffektivt och på de områden där de kommer de handikappade inom kommunen till bäst nytta. Ett annat exempel på lokalt arbete

är de bestämmelser för handikappanpassning som kommunema i

Malmöhus län antagit. Jag har under avsnitt 3.7.2 redovisat min syn på vad bör i översiktsplanen och därvid även berört tillgängsom tas upp

ligheten för handikappade som en viktig social aspekt vid planering.

Detta har störst betydelse när det gäller ombyggnad av resonemang

bostadshus. I samband med nybyggnad finns det enligt min mening inte

några helst skäl att minska de krav i dag ställs på tillgängsom som

lighet. Tvärtom bör de, såsom jag behandlat ovan, skärpas, så att de

tillgänglighetskrav som ställs verkligen blir uppfyllda. Vidare är det en

självklarhet att ändring av publika lokaler och arbetsplatser skall med-

föra att dessa blir fullt tillgängliga och användbara för alla, oberoende av funktionsnedsättning. Handikapputredningen har föreslagit att installation hissar ökas i av samband med ombyggnad och att detta stimuleras med hjälp av sam-

hälleliga stödåtgärder. Jag ställer mig inte avvisande till detta förslag,

men mot bakgrund av det resonemang som förts ovan och resultaten av

utredningens analys tillgängligheten finner jag det inte som ett

av väsentligt allmänt intresse att utöka kraven tillgänglighet i bostadsbebyggelsen jämfört med vad som nu gäller. I mitt första delbetänkande har jag föreslagit att begreppen ombygg-

nad och annan ändring tas bort ur lagstiftningen. Alla ändringar av en

byggnad som förändrar dess konstruktion, funktion eller utseende före-

slås samlas under begreppet ändring. Detta får emellertid till följd att

den tidigare gränsdragningen i kravnivån mellan ombyggnad och annan

ändring försvinner. Hur kraven skall ställas som funktion av ändrings-

åtgärdens omfattning måste således göras annat sätt än tidigare.

Detta berör särskilt hisskravet. Det är min uppfattning att kravnivån

inte avsevärt bör förändras i samband med att man bygger om bostäder, men jag vill i detta sammanhang inte i detalj på utfonnningen av

tillämpningsföreskriftema. Jag menar dock att en vägledning för detta

arbete bör sökas dels i ovanstående resonemang, dels i den tillämpning

som anvisas i PBL-propositionen. De åtgärder som enligt denna bör

medföra tillgänglighetskrav är

sammanslagning eller uppdelning av lägenheter,

-

nyinrättande av bostäder där sådana inte funnits förut, t.ex. i lokaler

eller vindar,

inredning av hygienrum i lägenheter som tidigare saknat sådana.

-

Begreppet funktionshinder

Handikapputredningen har föreslagit att handikappbegreppet i PBL vidgas från nedsatt rörelse- eller orienteringsfömiåga till funktionshinder för att dånned inbegripa överkänslighetallergier. I sak innebär detta ingen förändring av bestämmelserna i PBL menar Handikapputredningen, eftersom personer med överkänslighetallergi täcks i kravet på god hygien i 3 kap. 5 I förarbetena till denna paragraf

PBL-propositionen s. 489 f betonas nämligen att byggnadsmaterial

inte får medföra hygieniska olägenheter genom att de t.ex. avger formaldehyd eller strålningsfarliga partiklar, samt att byggnader skall fungera väl för personer med allergiska besvär. Med hänvisning till förarbetena till hälsoskyddslagen framhålls vidare att vid bedömningen av vad som är sanitär olägenhet skall hänsyn tas till är personer som något känsligare än nonnalt. I hygienkravet skall också inräknas rengörbarhet och frihet från störande buller. Fördelen med att införa begreppet funktionshinder och låta detta omfatta överkänslighetallergier är enligt Handikapputredningen att detta skulle innebära en mer konsekvent användning av handikappbegreppet. En annan fördel sägs också vara att det medför ett något förändrat synsätt på vilka krav på tillgänglighet skall ställas på miljön. som Avgörande för kraven blir vad som är rimligt att tillgodose generellt i miljön oberoende av vilken typ av funktionsnedsättning det gäller SOU 1992:52 183. Dessa krav och vad är rimligt att tillgodose s. som utvecklas emellertid inte av Handikapputredningen. Det finns ett antal nackdelar med den föreslagna förändringen. Begreppet nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga täcker grupperna rörelsehindrade, synskadade, utvecklingsstörda och hörselskadade. Med utvidgningen till begreppet funktionshinder vill Handikapputredningen inbegripa personer med allergier och överkänslighet, däremot inte personer som lider av andra problem, t.ex. depression, ångest eller andra psykiska besvär. Funktionshinder till följd av sociala svårigheter eller missbruksproblem omfattas inte heller, heller extrem kortvuxenhet. Propåer att psyko-sociala problem borde ingå i begreppet funktionshinder har emellertid framförts i samtal som Plan- och byggutredningen haft med handikapporganisationema. Därmed blir gränserna för funktionshinder flytande. Ett utvidgat och allmänt begrepp för alla mänskliga avvikelser från något slags ideal- normaltillstånd kan bli svårt att använda i plan- och byggprocessen, om det

å

l

i,

inte definieras mycket bestämt. Men även om så sker kan det i det dagliga arbetet vålla tolkningssvårigheter, vilket kan medföra tidsfördröjande diskussioner och skillnader i tillämpning mellan olika kommuner. En annan nackdel är att den föreslagna förändringen skulle medföra att vad som är ett självklart krav för alla människor nämligen ett gott w och riskfritt inneklimat skulle hänföras till ett krav som gällde sär- skilda grupper. Dänned skulle det i praktiken finnas en risk att kravet urholkas. Med tanke på att det är så stora grupper som idag lider av överkänslighets- och allergiproblem, även om dessa i de flesta fall är måttliga, skulle det också kunna till följd ett framväxande synsätt där man ser i stort sett hela befolkningen som sjuk eller handikappad i ett eller annat avseende. Därmed ligger det nära till hands att plan- och byggnadsverksamhetens syfte skulle förskjutas till att skapa drägliga villkor för personer med problem. Siktet skulle kunna förloras för andra målsättningar, som även personer med funktionshinder skulle ha glädje av t.ex. funktionsintegrering mellan bostad, arbete och service, kretsloppsfrågor, närhet till naturen, mångfald, omväxling. Riskema för detta blir särskilt tydliga när det gäller den gemensam-

ma miljön utanför byggnaden. Kraven på tillgänglighet gäller också

denna, t.ex. 3 kap. l5 § PBL som innehåller krav på tillgänglighet på tomten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Forskningen kring vad som är orsakerna till de kraftigt ökande allergiema och överkänslighetsproblemen har ännu inte kommit till några

slutgiltiga resultat. Men det finns mycket tyder på att allergier mot

som mat, pollen och pälsdjur framkallats olämplig inomhusmiljö, av en avgaser och ökade miljögifter, inte födan, växtligheten eller djuren. av Det långsiktiga syftet i PBL, såväl i miljö- och hälsoskyddslagsom stiftningen, är att människor skall tillgång till omgivning en renare och därigenom själva bli friskare. Det viktiga måste då att angripa vara de verkliga orsakema och inte symtomen.

Konsekvensenia av att utöka handikappbegreppet till att omfatta al-

lergier och överkänslighet kan visserligen uppfattas som ringa i sak när det gäller inomhusmiljön. Men när det gäller den yttre miljön är de mer svåröverskådliga. Redan nu undviks närhet mellan bostäder och hästanläggningar i flera kommuner, till följd rekommendation av en från Socialstyrelsen ett minsta avstånd 200 Men tillgängav m. om

lighetskravet i den yttre miljön också skall gälla för personer med allergier och överkänslighet, kan det betyda kraftiga restriktioner av tomtval i förhållande till skog och grödor, samt även när det gäller växtval. Björk, är ett de få trädslag som kan planteras i Norrsom av land, skulle t.ex. inte kunna användas i närheten av bebyggelse, det må vara bostäder, arbetsplatser eller publika lokaler. Handikapputredningens avsikt att utöka personkretsen för tillgänglighetskraven till att också omfatta med överkänspersoner lighetallergier är inte att genomföra en materiell förändring i PBL. Förslaget skulle dock kunna betydande konsekvenser för bebyggelselokalisering och planering av den yttre miljön. Med hänsyn till ovanstående finner jag inte anledning att förorda ändring i PBL i enlighet en med Handikapputredningens förslag.

Allmänna platser m.m. Den analys av tillgängligheten i bebyggelsen som Plan- och byggutredningen låtit utföra visar att det ofta är i gatumiljön som det finns hinder för med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. personer Handikapputredningen kommer till slutsats. Hindren består samma både svårigheter för rörelsehindrade med nivåskillnader, markbeav läggning och trottoarkanter, och svårigheter för personer med nedav satt orienteringsfönnåga att hitta rätt. PBL kräver i dag enbart att allmänna platser, dvs. torg, gator och parker handikappanpassas i m.m., skälig utsträckning och någon närmare precisering av kraven lämnas inte i förordningen eller tillämpningsföreskriñer. Enligt min mening är det ett väsentligt allmänt intresse att den gemensamma miljön kan användas alla på lika villkor, och att ingen skall vara utestängd från av fullt deltagande i samhällslivet på grund av nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Jag föreslår därför att förbättringen av den gemensamma miljön intensifieras. I detta syfte bör mer precisa krav ställas på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med nybyggnad och förändring allmänna platser och i områden för andra anläggningar än av byggnader. En ändring bör därför vidtas i 3 kap. 18 § PBL och 6 § plan- och byggförordningen så att tillämpningsföreskriñer kan meddelas som preciserar till gängli

Retroaktivitet för krav på enkla åtgärder i publika lokaler och på allmänna platser

Handikapputredningen har föreslagit att all gatumiljö och alla lokaler dit allmänheten äger tillträde skall göras tillgängliga inom 15 år. För mindre näringsidkare skall undantag kunna medges, om konsekvensför verksamheten skulle bli orimliga och leda till nedläggning eller ema flyttning. Men då skall i stället näringsidkaren göra sin verksamhet tillgänglig på annat sätt. Jag delar Handikapputredningens uppfattning att tillgängligheten till publika lokaler och allmänna platser måste förbättutöver den takt betingas ny- och ombyggnads verksamheten ras som av för att det skall bli möjligt för handikappade att delta i samhällslivet på villkor andra. l Plan- och byggutredningens kommunanalys samma som har också framkommit att tillgängligheten till offentliga och kommersiella lokaler behöver bli bättre. Konsekvenserna Handikapputredningens förslag berörs enbart sumav mariskt i betänkandet SOU 1992:52 Ett samhälle för alla. Det har heller inte inom Plan- och byggutredningen varit möjligt att göra en noggrann analys av vilka ombyggnadsåtgärder som är erforderliga eller de företags- och samhällsekonomiska konsekvenserna av detta förslag. Resultaten i den analys tillgängligheten som Plan- och byggav utredningen låtit utföra visar att bristande tillgänglighet ofta beror på olämplig detaljutfonnning, ibland uppstått genom slarv eller som okunskap i byggprocessen. Att rätta till sådana brister skulle medföra betydligt bättre tillgänglighet för rörelsehindrade och personer med en nedsatt orienteringsfönnåga. En möjlig väg med rimliga insatser att såsom i USA ställa krav vore

på att enkelt åtgärdade hinder readily achievable skall ha undanröjts

inom viss tidsrymd i publika lokaler och allmänna platser] Sådana en enkla åtgärder kan att öka orienterbarheten genom målning i konvara trastfarger, skyltning och belysning samt att ta bort mindre barriärer för i rullstol, t.ex. genom att ta bort trösklar, flytta dörröppnare personer kommit fel, skaffa enkla lösa ramper för att överbrygga mindre som nivåskillnader, ta bort trottoarstenar vid övergångsställen och sätta upp tydliga anvisningar för tillgänglig väg. Många av dessa åtgärder kan göras del det löpande underhållet och den allmänna fastigsom en av hetsförvaltningen publika lokaler och allmänna platser. De bör av därmed inte medföra några egentliga kostnader. l undersökning som en Neurologiskt Handikappades Riksförbund låtit utföra av tillgänglig-

heten till publika lokaler i centrala Strängnäs framkommer vid en preliminär bearbetning att endast 12 procent av entréema till dessa lokaler

uppfyller byggreglemas krav tillgänglighet. Men 65 procent bedöms

möjliga att åtgärda med hjälp måttliga insatser. Ett typexempel är

av en

entré där dörren är tillräckligt bred, men där det finns ett trappsteg före

denna. Detta hinder för rullstolsburen kan klaras med enkel en en ramp. Redan i dag har PBL vissa retroaktiva krav på åtgärder i befintliga

byggnader när det gäller taksäkerhet, förhindrande av olycksfall i

maskindrivna portar och avfallshantering. Retroaktiva krav finns också

när det gäller tillgänglighet i tenninalbyggnader. På regeringens upp-

drag har Boverket utarbetat ett förslag hur bamsåkerheten kan förbät-

tras i befintliga byggnader. Tillgängligheten för med nedsatt personer

rörelse- eller orienteringsfönnåga i publika lokaler och på allmänna

platser har enligt min mening dignitet dessa krav och jag samma som bedömer det alltså vara ett väsentligt allmänt intresse att införa retroaktiva krav på tillgänglighet i publika lokaler och på allmänna platser. Dessa krav får emellertid inte ställas så högt att de blir orimligt betung-

ande för fastighetsägare, lokalhållare och näringsidkare.

Enligt min mening bör därför PBL tillföras bestämmelse att en om

enkla tillgänglighetsskapande åtgärder skall ha vidtagits före år 2000 i

publika lokaler och allmänna platser samt att Boverket i uppdrag ges

att utfärda tillämpningsföreskrifter till en sådan bestämmelse. Plan- och

byggutredningen har inte givits möjlighet att ta fram underlag som fullt

ut belyser kostnadskonsekvensema av detta förslag, men som jag ovan

anfört bör en stor del av dessa åtgärder kunna utföras utan egentliga

kostnader. En tillförlitlig kostnadsanalys kan endast göras när aktuella

åtgärder mer preciserats i detalj, t.ex. genom en fortsatt inventering och

analys i likhet med den refererade Lmdersökningen i Strängnäs. I

ovan

Boverkets uppdrag bör därför ingå att finna lämplig avvägning mel-

en

lan tillgänglighetskraven, de samhällsekonomiska vinstema ökad

av en

grad av oberoende för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings-

förmåga och de kostnader som uppstår för fastighetsägare, lokalhållare

och näringsidkare för att åstadkomma förbättringama.

I den utsträckning den bristande tillgängligheten beror på tidiga-

som

re underlåtenheter i byggprocessen finner jag det fullt rimligt att kost-

nadema belastar fastighetsägaren. För åtgärder i byggnader inte

som byggts eller byggts om under den tid det funnits bestämmelser tillom

gänglighet kan eventuellt ett mindre statligt bidrag vara befogat.

7 Specialmotivering

7.1 till i och

Förslaget lag om ändring plan- bygglagen 1987:l0

1 kap.

3§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det innebär att det mot bakgrund bl.a. av den föreslagna nya lydelsen av 4 kap. 1 § inledningsvis ges en mer fullständig beskrivning av översikts-

planens uppgift vägledning för beslut användningen mark-

att ge om av

och vattenområden samt om utveckling och bevarande av den byggda

miljön.

2 kap.

1§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det

innebär en delvis omfonnulering av de grundläggande syftena med plan-

läggning.

Planläggning skall med beaktande av befintliga värden främja en än-

damålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt. Med samhällsstruktur avses den byggda och anlagda struktur och den mark- och vattenanvändning i övri verk-

som skapas genom mänsklig

samhet. På den kommunomfattande nivån innefattas såväl bebyggelse-

strukturen, vägnätet och transportsystemet i övrigt som användningen av

obebyggda mark- och vattenområden för jord- och skogsbruk och fri-

luftsliv. I fråga om städer och tätorter utgörs samhällsstrukturen av den

byggda miljön bebyggelse, parker och andra grönområden, vägar och

andra kommunikationsleder samt övriga anläggningar och tekniska för-

sörjningssystein.

Med främjande av en ändamålsenlig samhällsstrukur från hushåll-

ningssynpunkt avses att planläggningen skall underordnas kraven på en

miljöanpassad utveckling. Detta innebär bl.a. krav på att mark- och vat-

tenområden används effektivt, att byggnader och anläggningar lokaliseras så att transportbehovet minimeras, att befintliga resurser och värden utnyttjas som en del i stadens kretslopp, t.ex. genom att grönområden utnyttjas som recipienter för dagvatten. Genom kravet att befintliga värden skall beaktas vid planläggningen understryks betydelsen av att värden och kvaliteter i den byggda miljön skall tas till vara. I den gällande bestämmelsen anges att planläggning skall ske så att den ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets, trafik- och fritidsmiljö. En sådan uppräkning kan antyda ett funktionsuppdelat mönster för planeringen och den har därför ersatts med det mer allmänt hållna kravet på att planläggningen skall ge förutsättningar för en från social synpunkt god livsmiljö. Härigenom betonas också den stora bredd av sociala frågor som skall beaktas. I den nuvarande paragrafen anges att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Denna mening föreslås utgå, eftersom den helt överensstämmer med 2 kap. l § NRL och en direkt hänvisning till den lagen finns i 2 kap. 2 § PBL.

4 § Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.5. Det innebär att det i en ny punkt i första stycket tas en bestämmelse om att bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet bl.a. parker och andra grönområav den. Detta krav skall beaktas inte bara i samband med nyexploatering utan även vid ändring och förnyelse.

3 kap.

17a§ Paragrafen är ny. Den har kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.5. I paragrafen föreskrivs att tomter, som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte får förvanskas. Fonnuleringeit överensstämmer med den finns i 3 kap. som

12 § för byggnader. När det gäller byggnader finns det inget krav på att

skyddsbehovet skall ha kommit till uttryck i detaljplan eller områdesbe-

stämmelser. Föreskriften här beträffande tomter är däremot tillämplig

bara i den utsträckning skyddsbestämmelser har meddelats i detaljplan

enligt 5 kap. 7 § första stycket 4 eller i områdesbestämmelser enligt 5 kap. 16 §

1s§ Förslaget till ändring i första stycket hänger samman med den nya 17 Andra stycket är nytt. Det har behandlats i den allmänna motia

veringen, avsnitt 6.3.

Första stycket

Ändringen innebär att även den nya 17 a § skall tillämpas på allmänna

platser. Enligt ordalydelsen i förevarande stycke skall vad som sägs om

tomter tillämpas i skälig utsträckning i fråga om allmänna platser. Denna

inskränkning är motiverad att vissa bestämmelser rörande tomter inte av

går att tillämpa på allmänna platser. Eftersom bestämmelsen i 17 a § går

att tillämpa, skall den tillämpas fullt ut.

Andra stycket

Enligt 15 § första stycket 5 skall tillses att tomter, det inte är obefo-

om gat med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt, kan användas med nedsatt rörelse- eller orienteringsfönnåga. Denna beav personer stämmelse är tillämplig även på allmänna platser m.m. Med stöd av de

nu föreslagna bestämmelserna kan tillämpningsföreskrifter meddelas

som preciserar till gängli ghetskraven.

4 kap.

1§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det

innebär ett förtydligande av vad som skall redovisas i översiktsplanen.

Enligt punkten l skall en redovisning ske sådana allmänna intresav sen enligt 2 kap. bör beaktas. Med kravet systematisk som avses en redovisning av allmänna intressen enligt PBL och dänned även enligt 2 och 3 kap. NRL. Härigenom kan översiktsplanen med stöd 6 kap. l § av NRL och 5 § förordningen 1993:191 tillämpning NRL utgöra om av en

kunskapskälla även för beslut enligt annan lagstiftning som rör mark-

och vattenanvändningeii och bebyggelsen. I punkten 2 ställs krav redovisning sådana övriga miljöförhålav landen som har betydelse för en långsiktigt god hushållning med naturresursema. Motsvarighet till detta krav saknas för närvarande. Bestämmelsen innebär att redovisning skall ske vissa grundläggande uppgifav ter oin miljösituationen, såsom miljökvaliteter och miljöpåverkande faktorer. l första hand avses sådana förutsättningar och egenskaper i fråga om miljötillståndet som kan innebära restriktioner eller begränsningar för olika förändringar eller ställer särskilda krav hänsyn vid olika som åtgärder och efterföljande rättsverkande beslut som rör mark- och vattenanvändningeir. Även egenskaper kan ha betydelse för att åstadsom komma kretsloppslösningar bör redovisas. Det bör beaktas att redovisningen kan läggas till grund för bedömningen av behovet av miljökonsekvensbeskrivningar. Punkten 3 motsvarar i huvudsak den nuvarande punkten l i andra stycket. Punkten 4 är ny. Här ställs krav på redovisning av konsekvensema av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenoinråden. Förändringama kan avse bebyggelseutvecklingen eller andra exploateringsåtgärder, tex. beträffande vägar och järnvägar. Kravet på konsekvensredovisning är inte formellt knutet till bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i NRL. l sak avses emellertid att inverkan på miljön, hälsan och säkerheten och hushållningen med naturresurser skall redovisas. Härutöver kan dct bli fråga om analyser av sociala och kommunalekonomiska effekter. Som nämnts i den allmänna inotiveringen kan även andra ekonomiska effekter behöva belysas, tex. effektema för omgivande jord- och skogsbruk bebyggelselokaliseringar. av

Konsekvensredovisningen skall inte utgöra en särskild handling eller en

särskild del översiktsplanen utan ingår i denna. av Ipunkten 5 ställs krav på redovisning hur kommunen att tillav avser godose inte bara riksintressen såsom i dag utan även grunddrag och riktlinjer i regionplan.

2§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det innebär att paragrafen kompletteras med krav på att syftet med planen skall kunna utläsas. Med hänsyn till utvecklingen mot alltmer komplexa Översiktsplaner med bl.a. fördjupningar, såväl områdesvis som tematiskt, ställs också ett uttryckligt krav på att innebörden och syftet med planens olika delar skall kunna utläsas.

3§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det innebär ett klargörande av att samråd skall ske med andra myndigheter och sammanslutningar samt enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget till översiktsplan således en vidare krets av berörda än för närvarande. Vad som avses med enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget till översiktsplan måste avgöras från fall till fall och varierar självfallet mellan den kommunomfattande planen och fördjupningar för olika tätorter och stadsdelar. Detta måste påverka kommunens uppläggning av samrådet. Vad gäller de områdesvisa fördjupningama bör gälla att alla som bor och är verksamma i området bereds möjlighet till reellt samråd. I dessa fall bör alltså samrådskretsen vara densamma som vid detaljplaneläggning.

4§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. I första stycket görs ett förtydligande av samrådets syften att för- djupa kunskapsunderlaget och möjlighet till insyn och påverkan. att ge I det nuvarande andra stycket anges att resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts skall redovisas i en sarnrådsredogörelse. Formuleringen ger anledning till antagandet att det bara är de synpunkter som har inverkat på förslaget som behöver redovisas. Av den här föreslagna formuleringen framgår bl.a. att även synpunkter som inte vunnit beaktande skall kommenteras.

5 §

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2. Det

innebär delvis en omredigering av den nuvarande bestämmelsen om

länsstyrelsens uppgifter och under samrådet. Delvis innebär för-

ansvar

slaget också en utvidgning och ett förtydligande av länsstyrelsens upp-

gifter.

I förordningen 1993:191 tillämpning av NRL finns föreskrifter om

länsstyrelsens samordningsansvar när det gäller tillhandahållande av

om underlag för tillämpningen av bestämmelserna i NRL. Här betonas nu

länsstyrelsens samordningsuppgiñ såvitt avser tillämpningen av PBL.

Det ankommer på länsstyrelsen att företräda statens samlade intressen. Därvid skall länsstyrelsen enligt punkten 1 inte bara råd i fråga om ge allmänna intressen utan även underlag för den kommunala överm.m.

siktsplaneringen. Underlag och råd skall avse både allmänna intressen

enligt 2 kap. och sådana övriga miljöförhållanden bör beaktas vid som

beslut om användningen av mark- och vattenområden. Åliggandet i det

sistnärrmda hänseendet skall i belysning av kravet i 4 kap. l § 2 på

ses

att i översiktsplanen skall redovisas sådana övriga miljöförhållanden

som har betydelse för en långsiktigt god hushållning med

naturresurserna se kommentaren under denna paragraf.

Enligt 4 kap. l § 5 skall i översiktsplanen redovisas hur kommunen att tillgodose riksintressen samt grunddrag och riktlinjer i regionavser plan. I den här föreslagna punken 2 införs ett krav på att länsstyrelsen

skall verka för att de nämnda frågoma tillgodoses.

6§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.2, och

innebär att den lagstadgade minimitideii för utställning av översiktsplan

förkortas från två månader till en månad.

14§

Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, av-

snitt 3.7.2. Enligt l kap. 3 § skall kommunen ha aktuell översiktsplan. Här föen

reskrivs att kommunfullmäktige varje år skall ta ställning till över-

nu

siktsplanens aktualitet. Ställningstagandet skall inte innebära någon fonn

fastställelse översiktsplanen eller beslut om ändring i planen. I av av

stället är det fråga ett ställningstagande till i vilken utsträckning

om

översiktsplanens intentioner fortfarande är giltiga. I samband med

ställningstagandet skall redovisas huruvida planens intentioner har följts

i efterföljande beslut och huruvida förutsättningarna för planen har

ändrats i väsentliga avseenden. Om sådana ändrade förutsättningar inträtt, kan fullmäktige besluta inriktningen översyn och om av en ändringar i planen.

Länsstyrelsen skall inför fullmäktiges årliga ställningstagande till

översiktsplanen beredas tillfälle att redovisa statens intressen och i övrigt sin på översiktsplanens aktualitet. Härvid kan länsstyrelsen ge syn bl.a. besked i vilken utsträckning underlaget riksintressena ge om om har ändrats och nytt underlag eller statliga anspråk har tagits om nya

fram av statliga myndigheter.

5 kap.

7§ Förslagen innebär ändringar i två olika hänseenden i första stycket De har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitten 3.7.5 och 3.7.6.

Enligt punkten 4 får i detaljplan meddelas bl.a. skyddsbestämmelser

för byggnader i 3 kap. 12 Sådana skyddsbestämmelser kan

som avses enligt 14 kap. 8 § första stycket 3 leda till rätt till ersättning av

kommunen. Här föreslås ett tillägg enligt vilket varsamhetsbestämmelser

enligt 3 kap. 10 § skall meddelas. Sådana bestämmelser föreslås inte

bli förenade med någon ersättningsrätt. Om fastighetsägaren anser att

alltför långtgående varsamhetsbestämmelser har införts, har han rätt att

klaga på planen.

I 8 kap. 22 § enligt lydelsen i det tidigare betänkandet SOU 1993:94

föreslås att skyddsbestämmelser enligt förevarande punkt skall medföra

automatiskt rivningsförbud. Bestämmelsen att rivningsförbud kan

om

meddelas i detaljplan har därför fått utgå.

I 3 kap. l7 § föreslås att tomter är särskilt värdefulla från en ny a som

olika synpunkter inte får förvanskas i de avseenden de omfattas av

skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. Denna

en bestämmelse är även tillämplig allmänna platser. Här föreslås nu att

sådana skyddsbestämmelser skall införas i detaljplan. Genom föett

reslaget tillägg till 14 kap. 8§ första stycket 3 skall även sådana

skyddsbestämmelser kunna utlösa rätt till ersättning.

16§

Förslaget innebär att varsamhetsbestämmelser för byggnader och skyddsbestämmelser för tomter och allmänna platser skall införas i

områdesbestämmelser på motsvarande i detaljplan.

sätt som Av samma skäl i kommentaren under 7 § har bestämmelsom anges

sen oin att rivningsförbud kan meddelas i områdesbestämmelser fått

utgå.

1s§

Förslagen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitten 3.7.4

och 4.6.

Första stycket

Ändringen innebär att programskedet i princip är obligatoriskt. Syftet

med ändringen är att dialogen mellan kommunen och de kommuninvånare som berörs ett planärende skall komma till stånd tidigare, tredje av se

stycket. Härigenom uppnås dels att kommunen i ett tidigt skede får till-

gång till det beslutsunderlag utgörs de berördas erfarenheter och

som av synpunkter, dels att berörda sakägare och boende m.fl. möjligheter ges

till insyn och påverkan innan kommunens ställningstaganden låsta.

är

I översiktsplanen, särskilt i fördjupningar, kan riktlinjer för detaljpla-

nearbete ha dragits på sådant innehållet i översiktsplanen

upp sätt att

kan anses utgöra ett för detaljplan.

program Vid utnyttjande enkelt planförfarande enligt 28 § finns inget krav av

på program, vilket framgår att förevarande paragraf inte tillämplig

av är

vid enkelt planförfarande. Det kan emellertid finnas fall då enkelt planförfarande inte kan utnyttjas där detaljplanen ändå men är av begränsad

betydelse. Även sådana fall kan undantas från kravet på program, om ett sådant förfarande framstår onödi gt. som

Andra stycket I stycket ges föreskrifter med krav på upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar. En sådan skall upprättas, den medgivna anom vändningen enligt planen innebär betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser. I den gällande regeln talas om betydande miljöpåverkan. Den föreslagna kvaliñkationsgränsen betydande inverkan avses vara densamma, men objektet för inverkan vidgas till att avse inte bara miljön utan även hälsan, säkerheten och hushållningen med naturresurser. Detta överensstämmer med uppräkningen i 5 kap. 3 § NRL. Där nämns visserligen inte säkerheten, men denna inbegrips i hälsan jfr prop. l99091:9O s. 457. För bedömningen av om den medgivna användningen enligt planen innebär betydande inverkan kan översiktsplanen vara till ledning. Inom områden som i översiktsplanen har redovisats som känsliga för störningar kan således förhållandevis begränsade åtgärder få betydande inverkan, medan samma åtgärd inom andra områden inte får sådan inverkan. I 4 kap. 1 § skall enligt förslaget föras ett krav på att konsekvensema av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområden skall redovisas i översiktsplanen. Dessa konsekvensbeskrivningar skall inte knytas till bestämmelsema om miljökonsekvensbeskrivningar i 5 kap. NRL, men de skall kunna utgöra början till eller led i en miljökonsekvensbeskrivning enligt förevarande paragraf. I de fall innehållet i översiktsplanen skall anses kunna utgöra ett program för detaljplan skall de konsekvensbeskrivningar som har gjorts i översiktsplanen kunna fogas till programmet och därvid bli att betrakta som en miljökonsekvensbeskrivning. Redovisningen i översiktsplanen av konsekvensema bör därvid självfallet anpassas till de krav som följer av bestämmelserna i NRL och i förordningen 1991:738 om miljökonsekvensbeskrivningar. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning uttrycks i bestämmelsen så att en sådan beskrivning skall upprättas vid utarbetande av programmet. Det är alltså konsekvensema av de i programmet skisserade åtgärderna som skall beskrivas. När programmet efter samrådet bearbetas till ett förslag till detaljplan, skall givetvis miljökonsekvensbeskrivningen utvecklas parallellt hänned.

Ovannämnda ändringsförslag leder till att den av utredningen i det tidigare betänkandet SOU 1993:94 föreslagna lydelsen av 8 kap. 6 §

första stycket 4 måste ändras.

Tredje stycket

Stycket är nytt. Det innebär att samrådet med sakägare, bostadsrätts-

havare, hyresgäster och boende skall äga rum i ett tidigare skede än vad som nu är fallet. Syftet med samrådet har här beskrivits på samma sätt

i 4 kap. 4§ och 5 kap. 2l Av 2l § andra stycket framgår att

som resultatet av samrådet skall redovisas i samrådsredogörelsen.

21§

I första stycket vad samrådet skall syfta till. Beskrivningen över-

anges ensstämmer med den som finns i 4 kap. 4 Förslaget i denna del har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitten 3.7.2 och 5.4. I andra stycket föreskrivs att resultatet av både samrådet rörande

och samrådet vid upprättande förslag till detaljplan skall re-

program av dovisas i Samrådsredogörelse. Beträffande kravet på redovisning i en denna hänvisas till kommentaren under 4 kap. 4

24§

Det nya andra stycket har behandlats i den allmänna motiveringen, av-

snitt 4.7. Det innebär att alla uppgifter i kungörelsen inte behöver publi-

ceras i ortstidning, med undantag för de fall underrättelse i brev till sak-

ägare mfl. får Linderlâtas. Syftet med den nya bestämmelsen är att be-

gränsa uppgifterna som publiceras i tidningsannonser till sådana uppgif-

ter har betydelse för dem inte nåtts någon annan underrät-

som som av telse och därför kan göra rättsförluster.

25§

Ändringen, som enbart är ett förtydligande, är föranledd av ändringen i

2s§ Förslagen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.5.

Första stycket Förslaget innebär att enkelt planförfarande kan användas för alla detaljplaner som föregåtts av ett översiktsplanearbete i vilket projektet har behandlats på ett sådant sätt att konsekvensema av projektet framgår. Det måste härvid förutsättas att projektet har utretts så ingående att det har behandlats vid det samråd som skall äga rum enligt 4 kap. 3 Detta innebär normalt att det måste ha rört sig om fördjupningar av översiktsplanen. Under de förutsättningar anges i bestämmelsen kan enkelt plansom förfarande tillämpas även beträffande detaljplaner som kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt 18 Av första stycket i förevarande paragraf framgår att l8§ inte är tillämplig vid enkelt planförfarande. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning ersätts därför med ett krav på att konsekvenserna förslaget skall framgå översiktsplanen. Härvid av av förutsätts att denna konsekvensredovisning arbetas fram på samma sätt som en miljökonsekvensbeskrivning enligt NRL.

Andra stycket

Ändringen har gjorts för att det skall markeras att samrådet och under-

rättelse om planförslaget är två skilda led i förfarandet. Bestämmelsen utgör dock inte något hinder mot att de två leden sammanförs, om samtliga som skall beredas tillfälle till samråd är närvarande vid samrådsmötet. Samrådet kan då utmynna i att kommunen vid samrådsmötet lägger fram ett förslag som de närvarande får möjlighet att antingen godkänna direkt eller skriftligen yttra sig över inom fjorton dagar.

6 kap.

12§ Den föreslagna ändringen innebär att bestämmelsen om planprogram inte behöver tillämpas vid upprättande av fastighetsplan. Den är föranledd av att programskedet gjorts obligatoriskt vid upprättande av de-

taljplaner. Det är givetvis inget som hindrar att en fastighetsplan även

fortsättningsvis grundas detta i något fall skulle ett program, om vara ändamålsenligt.

7 kap.

Regionplanering i särskilda fall

9 § Paragrafen är ny. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.3. Huvudregeln skall även framdeles att regionplaneorgan bildas vara genom frivillig överenskommelse. Om en frivillig mellankommunal samordning inte kommer till stånd och avsevärda statliga intressen är inblan-

dade, får emellertid regeringen utse ett särskilt regionplaneorgan. Det

skall, som framgår av rubriken, röra sig om särskilda fall. Hit kan vara

att hänföra viktiga regionala intressen, förutsätter mellankommunal som

samordning, t.ex. stora infrastmktursatsningar eller allvarliga miljö-

problem.

I regeringens beslut skall riktlinjer lämnas för regionplaneorganets ar-

bete. Organet skall alltså inte ha någon allmän uppgift att bevaka regio-

nala frågor. Regionplaneorganet skall lämna förslag till regionplan,

som

därefter antas av regeringen. Det är emellertid inte nödvändigt att arbetet

drivs så långt som till antagandet av en plan. Regeringen kan när som

helst avbryta förfarandet. För en antagen regionplan gäller reglerna i 8

Planen är inte bindande. Den skall i likhet med regionplan bara

annan

tjäna till ledning för beslut om Översiktsplaner, detaljplaner och områ-

desbestäimnelser. För att tydliggöra samspelet mellan region- och över-

siktsplan har i 4 kap. l § 5 b föreslagits att översiktsplanen skall redovi-

sa hur grunddrag och riktlinjer i en regionplan tillgodoses.

8 kap.

14 § motsv. nuvarande 8 kap. l l § första stycket

Förslaget har kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.4.

Syftet med bestämmelsen i det föreslagna andra stycket är att nya undanröja behovet planändriirg vid övergång från ett detaljhandelsäirav damål till ett annat. Bestämmelser i detaljplan byggnaders användom ning får enligt 5 kap. 7 § andra stycket inte utformas så effektiv att en konkurrens motverkas. Denna bestämmelse lägger hinder i vägen för att i detaljplan t.ex. precisera handelsändamålet till viss fonn handel. en av Från tiden före den l april 1992, när bestämmelsen trädde i kraft, finns emellertid detaljplaner med sådan precisering handelsändamålet en av till en viss fonn, varvid livsmedelshandeln kan ha begränsats eller förbjudits. Den här föreslagna bestämmelsen innebär ansökan att en om byggtillstånd för detaljhandel skall prövas enbart mot bestämmelsenra under punktema 2 och 3 i första stycket, åtgärden under om ryms planändamålet detaljhandel. Den omständigheten att detaljhandelsändamålet preciserats eller viss detaljhandel förbjudits i planen skall dock sakna betydelse. Även syftet med bestämmelsen undanröja det hinder om är att som kravet på planöverensstämmelse utgör till följd bestämmelser i planer av från tiden före den l april 1992, är bestämmelsen generellt tillämplig på alla planer.

15 § motsv. nuvarande 8 kap. l l § 2-6 styckena

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.3. Enligt femte stycket får byggtillstånd lämnas till åtgärder innebär som mindre avvikelser från detaljplanen, avvikelsema är förenliga med om syftet med planen. Förslaget här innebär inte någon ändring i oinfattningen av begreppet mindre avvikelse. Genom tillägget att syftet med planen skall bedömas med hänsyn till åtgärdens omgivningspåverkan öppnas emellertid möjligheter att betrakta något fler avvikelser försom enliga med syftet. För närvarande kan i ett område för bostadsändamål

som mindre avvikelse, förenlig med planens syfte, betraktas t.ex. verk-

samhet som är att hänföra till bostadskomplement. En bedömning

av planens syfte med utgångspunkt från ifrågasatt åtgärds omgivningsen påverkan bör emellertid öppna möjligheter för mindre serviatt t.ex. en cebutik, en hantverkslokal eller ett kontor skall kunna inredas i ett bostadsområde utan att planen skall behöva ändras.

16 § motsv. nuvarande 8 kap. 12 § första stycket

Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.2.

Första stycket

Ändringen är huvudsakligen redaktionell, den syftar till att under-

men

stryka att ett ärende i allmänhet bör prövas mot punktema i den nu an-

givna ordningen. Det utgör emellertid inte något hinder för kommunen

att i uppenbara fall åberopa detaljplanekravet utan att prövning skett mot

2 och 3 kap.

Andra stycket

Stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att möjligheten att åberopa de-

taljplanekravet grund för avslag på en ansökan om byggtillstånd

som

begränsas. Om kommunen har avslagit en ansökan om byggtillstånd för

enstaka byggnad på grund att det krävs detaljplan enligt 5 kap. en ny av 1 § första stycket 2 och ansökan kommer tre år efter det att det en ny första beslutet har vunnit laga kraft, får denna ansökan inte avslås på

samma grund, såvida det inte finns synnerliga skäl.

Om kommunen, när den ansökan kommer in, inte har upprättat nya

någon detaljplan, måste alltså ansökan prövas mot kraven i 2 och 3 kap.

Förutsättningama kan emellertid vid den andra ansökan desamma vara

vid den första, nämligen att det enligt 5 kap. l § krävs detaljplan.

som

Kommunen bör då påbörja arbete för att anta en plan och därvid enligt 8

kap. 23 § besluta anstånd med avgörandet byggtillstånd till dess om om

att planarbetet har avslutats. Kommunen har då två år på sig att avgöra

planärendet. Om det för kommunen finns synnerliga skäl att åberopa detaljpla-

nekravet för avslag ansökan även efter treårsfristen, galler inte hu-

en

vudregeln. Synnerliga skäl kan bara föreligga i ärenden rörande

anses åtgärder inom tätorts närområde eller randzon, företrädesvis i storen

stadsområdena. För tillämpning Lmdantaget måste förhållandena vara

av sådana det inte rimligen kan krävas att kommunen upprättar en deatt

taljplan inom den tid på ytterligare två år som kan stå till förfogande ge-

anståndsregeln i 8 kap. 23 Sådana förhållanden kan föreligga, nom kommunen i översiktsplanen har avsatt stora områden för tätoitsexom

pansion och utbyggnaden ske etappvis under förhållandevis lång

avses

tid. En tydlig beskrivning i översiktsplanen den planerade av utbyggnadstakten är givetvis stor betydelse för kommunens möjligheter av att kunna åberopa förekomsten synnerliga skäl. av Om kommunen med åberopande synnerliga skäl avslår av en ny ansökan efter tre år, har fastighetsägaren givetvis rätt att klaga och kan därmed frågan det berättigade i kommunens om avslag prövad.

22 § motsv. nuvarande 8 kap. l6 §

Paragrafen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.6. Förslaget innebär att skyddsbestämmelser för byggnader i som avses 3 kap. 12 § i detaljplan eller områdesbestämmelser automatiskt medför rivningsförbud.

9 kap.

1§

Förslaget, som har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.7, innebär att rivning, i de fall rivningsplan erfordras, en skall ske på sådant sätt att olika material kan tas omhand för sig. var

3§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.7, och innebär att det till bygganmälan avseende rivning skall en fogas en rivningsplan. Planen skall innehålla beskrivning hur arbetet skall en av utföras med avseende på omhändertagandet av rivningsavfallet. Byggnadsnämnden skall dock kunna besluta att rivningsplan inte erfordras.

11 kap.

3§

Ändringen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.8. Den

innebär att den nuvarande första punkten upphävs. Därigenom blir motsvarande bestämmelse i 6 kap. 34 § kommunallagen tillämplig på ären-

IZ I4-0320

den enligt PBL. I övrigt har endast numreringen på de återstående punkterna ändrats. Någon ändring i sak är inte avsedd.

14 kap.

3 §

Förslaget såvitt färsta stycket 2 är följd av att skyddsbestäm-

avser en melser i detaljplan eller områdesbestämmelser föreslås automatiskt med-

föra rivningsförbud och de särskilda rivningsförbuden därmed av-

att skaffas, kommentaren under 8 kap. 22 se

Förslaget såvitt första stycket 3 har behandlats i den allmänna

avser avsnitt 3.7.5. Det innebär det förs bestämmelse

motiveringen, att en rätt till ersättning för skada till följd av att skyddsbestämmelser av-

om

och allmänna platser förs i detaljplan eller områdesbe-

seende tomter stämmelser. Förslaget såvitt andra stycket har behandlats i den allmänna avser motiveringen, avsnitt 3.7.6. Det innebär att samtliga skadefall för vilka

skadegräns skall tillämpas, således alla fall utom då en byggnad förstörs

olyckshändelse, skall behandlas lika och att fastighetsägaren

genom

därvid skall berättigad till ersättning, beslutet innebär att den

vara om markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del fas-

pågående av

tigheten.

Ändringen .stycket följd de särskilda rivningsförbuifenne är en av att

den föreslås avskaffas.

10§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.6. Det

innebär att ersättning för skada till följd av att skyddsbestämmelser av-

seende byggnader, tomter och allmänna platser meddelas i detaljplan

eller områdesbestämmelser skall minskas med ett belopp som motsvarar vad skall tålas utan ersättning. som

17 kap.

20§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.3. Det

innebär att enkla tillgänglighetsskapande åtgärder i lokaler till vilka all-

mänheten har tillträde och på allmänna platser skall ha vidtagits före år

2 000 i den utsträckning följer tillämpningsföreskrifier.

som av

Förslaget till lag om ändring i lagen l987:l2 om

hushållning med naturresurser m.m.

2 kap.

6§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.7.5. Det

innebär att det nuvarande kravet på att behovet områden för friluftsliv av i närheten tätorter skall särskilt beaktas vidgas till omfatta krav av att på beaktande behovet grönområden i och i närheten av av av tätorter.

Särskilda

yttranden

Särskilt

yttrande av Rolf A Karlsson, Annika Gus-

tafsson och Per-Magnus Nilsson

Utgångspunkter

Utredarens förslag ligger naturligt i linje med beställningama nog i utredningsdirektiven. Redan i samband med att direktiven utarbetades i regeringskansliet, framförde företrädare för Kommunförbundet utan framgång kritik mot en del av de beskrivningar och bedömingar som direktivutkasten innehöll. De invändningar mot vissa utredningsförav slagen som redovisar i det följande, faller tillbaks på utredningsdirektiven. En av våra huvuduppgifter i utredningen är att ta till kommunervara nas intressen att ha ett tillräckligt utrymme för att kunna välja lämpliga medel och handlingsvägar utifrån varierande lokala förutsättningar för att nå nationella mål och krav som kommer till uttryck bl.a. laggenom stiftning.

Utredningens etappindening

I det särskilda yttrandet 3 med anledning utredningens första delnr av betänkande SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet, anfördes av det orimliga i att göra bedömningar förslag är beroende vad av som av utredaren kan komma att föreslå i etapper utredningsarbetet. senare av Denna kritik är aktuell också för detta delbetänkande, eftersom det finns starka samband mellan vissa de förslag presenteras och de av som nu frågor som ska behandlas i den kommande slutetappen utredningen. av Vi anser därför att ställning bör tas till utredarens samtliga förslag i ett sammanhang.

Den kommunala .sjäuvlyre.tren beskäras

Det är påtagligt att den utveckling hade under 1970- och l980-talen med vidgad kommunal självstyrelse inom många olika samhällsområden nu är på väg att brytas och ersättas av mer centralstyming och detaljreg-

lexing. Vad i detta sammanhang är bl.a. de vidgade krav på avser översiktsplaneringens innehåll presenteras i kombination med befasom rade kommande förslag statliga ingripandegmnder eller överom nya prövningsmöjligheter.

Ökad miljöhänsyn i planeringen

Vi är positiva till att det skapas förbättrade förutsättningar för att få till stånd långsiktigt hållbar och kretsloppsanpassad samhällsutveckling. en Frågan är på vilket sätt och med vilka stymiedelsuppsättningar man bäst lägger grunden för en sådan utveckling. Lagreglering är ett viktigt medel, det finns många andra. Allt för men detaljerade lagregler kan utgöra hämsko för andra typer initiativ en av och åtgärder. Detaljerade regler kan motverka sitt syfte genom att de uppfattas krav med negativa förtecken som kommunema försöker som uppfylla utan egentlig entusiasm eller engagemang. PBLNRL-systemets miljöregler bör enligt vår uppfattning så långt möjligt samlas i NRL. Samtidigt är det-precis utredaren undersom strukit-på översiktsplanenivå miljöfrågorna har de bästa förutsom sättningama att göra sig gällande.

Översiktlig planering och regionplanering

Vi kan inte acceptera de förslag som presenteras om översiktsplanering och regionplanering. Vi är särskilt kritiska därför att ingen diskussion förs i betänkandet de eventuellt kommande statliga ingripandemöjom ligheterna med hänsyn till de höjda kraven på kommunema och planeringen i stort. I stället för att komma med krav översiktsplanenya ringen, borde det diskuteras och informeras fördelar som kommuom kan få aktiv och miljöinriktad fysisk översiktsplanenema av en mera ring. Incitament bör utvecklas tydliggör fördelarna och värdet av en som verkligt miljöinriktad, framåtsyftande översiktsplanering. Vi att de innehållsliga kraven på översiktsplanen om s.k. anser nya övriga miljöförhâllanden betydelse och konsekvenser av avsedda av större förändringar i användningen mark- och vattenområden är allt av för allmänt hållna och dänned otydliga. De krav ställs att planen som ska redovisa uppgifter miljösitttationen kan leda till att de statliga om myndigheterna främst länsstyrelsema bl.a. vid samrådet ställer långt-

gående redovisningskrav förändrar översiktsplanen från

som att vara kommunens egen plan för den tänkta framtida mark- och vattenanvändningen till att bli en plan i första hand tillfredsställer statliga anspråk som och önskemål på vad bör behandlas. Detta kan radikalt minska det som

konnnunalpolitiska intresset att bedriva aktiv översiktsplanering.

en

Kraven är dessutom kostnadsdrivande och kan innebära suboptimering

av kommunala resurser.

Misstron mot kommunemas sätt att sköta sin planering lyser igenom

på flera ställen i betänkandet och den blir särskilt tydlig i förslaget

att

kräva årlig aktualitetsförklaring översiktsplanen.

en av Vi har svårt att förstå ett sådant misstroende mot den lokala demokratin och relationen

mellan de förtroendevalda i kommunen och medborgarna. Särskilt

märkligt blir förslaget om länsstyrelsen ska blandas i

processen.

I samma riktning verkar förslaget till förändring regionplaneringen.

av

Tanken på att planering skulle bli bättre för att den genomförs en längre

ifrån de demokratiska samhällsinstitutionema med mått ett större av ex-

pertinflytande är enligt vår uppfattning förlegad. Medborgarnas önske-

mål att vara med och utöva inflytande planeringen idag mycket

är

starkt. Dessutom pekar den moderna planeringsforskningen på pla-

att

nering utan lokal förankring och lokal medverkan i arbetet är föga

meningsfull.

PBL:s regionplaneinstitut tillkom ett instrument för kommunema

som att samla sig och sinsemellan komma överens hur ska lösa melom man

lankoimnunala frågor. Enligt vår mening bör regionplaneringen i

även framtiden grundas samverkan mellan kommuner. Lagen kommuom nalförbund behöver däremot över för att underlätta olika ses sainver-

kanslösningar och stärka enskilda kommuner och medborgarnas infly-

tande.

Tillgänglighet till allmänna platser

171.277.

Vi delar utredarens uppfattning att det är ett väsentligt allmänt intresse

att den gemensamma miljön kan användas alla på lika villkor.

av Att

höja kraven på tillgänglighet i samband med nybyggnad och förändring av allmänna platser är lämpligt.

Retroaktiva krav på tillgänglighetsskapande åtgärder i all gatumiljö

och alla lokaler dit allmänheten äger tillträde kan däremot inte accepte-

ras så länge kostnadskonsekvensema inte Om det

utretts närmare. är

lämpligt med 5 eller 15 år för att uppnå vissa tillgänglighetskrav i den

miljön, beroende vilka åtgärder bedöms enkla befintliga är av som som

och vad åtgärderna beräknas kosta.

Boverket föreslås uppdrag att utfärda tillämpningsföreskrifter till

bestämmelsen tillgånglighetsskapande åtgärder. Kommunernas och

om

vår erfarenhet lagstiftning uppbyggd på breda bemyndiganden är ne-

av Erfarenheterna visar denna bestämmelser har klar

gativa. att typ av en tendens leda till långtgående detaljstyming. Utredningens knapp-

att en händiga motiveringar skulle också ge Boverket stort utrymme att göra

tolkningar. egna

Om bemyndiganden ändå bedöms oundvikliga. är det lämpligare

som

regeringen och inte ett underlydande statligt verk ges föreskriftsrätt

att det här är fråga bestämmelser med materiellt innehåll. när som om

Rättegan gskavtnaaivreg erna

Utredaren han övervägt ändring beträffande rättegångskostanger att nadsreglema i syfte att underlätta för kommunema att använda sig av PBL:s bevarandemöjligheter. Efter att ha konstaterat att någon praxis på området inte finns, avstår emellertid utredaren från att föreslå ändringar. i den delen märklig, eftersom den främsta anled-

Argumentationen är

ningen till avsaknaden rättsfall området ersättning enligt 14 kap. av PBL enligt många initierade bedömare är just de för kommunema så

reglema för rättegångskostnader.

oförmånliga ga

Mot bakgrund den erfarenhet fått återkommande kontak-

av genom

med landets kommuner. det uppenbart att de främsta

ter anser en av anledningama till avsaknaden praxis på förevarande område är komav

för rättegängskostnademas utfall i förening med det

munemas oro

komplicerade regelsystemet då ersättning ska bestämmas för olika typer

samhälleliga ingripanden till skydd för bl.a. kultnnniljön.

av Det alltså många erfarna bedömare ansetts vara den främsta som av orsaken till bristen praxis området, utredaren till intäkt för tas av någon ändring inte krävs. Detta kan enligt vår bedömning en efatt ge fekt den säger sig vilja verka för. nämligen att bibehålla ett motsatt man skydd för den befintliga kulturhistoriska miljön. gott

Skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla miljön och rättspraxis Under utredningens gång har vid flera tillfällen påtalats den bristande överensstämmelsen mellan de intentioner förts fram lagstiftaren i som av motiven till PBL och domstolarnas tillämpning när det gäller bevarandet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Som utredaren anger är rättspraxisen ännu mycket begränsad, i men några fall är det tydligt att lagens ordalydelse om varsamhet och tillvaratagande av byggnaders historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden vägt lätt i domstolarna när en enskild fastighetsägare önskat utföra ombyggnadsarbeten och kommunen inte särskilt genom beslut skyddat fastigheten i fråga. Vi anser att den nuvarande situationen är otillfredsställande för kommunema.

Medborgarinflytande Förslaget om nya regler om obligatoriskt breddad samrâdskrets i översiktsplaneringen är en positiv och vikti g markering, även om det är fråga om anpassning till gällande praxis i många kommuner. Större och tydligare insyn och påverkan tidigt i översiktsplaneprocessen bör enligt vår åsikt medföra att påverkansmöjlighetema blir mindre detaljom senare planeförslag följer den antagna översiktsplanens intentioner. Därför anser att det är olyckligt att ha samma formulering beträffande samrådet i detaljplanebestämmelsema som i bestämmelserna för översiktsplan. Det ger fel signal till berörda parter.

Särskilt yttrande av Elisabeth Martin

Målsättningen som uttrycks i utredningsdirektiven, att så långt möjligt effektivisera planprocessen har utredaren i stora stycken tillgodosett i flera av de förslag som presenteras i detta betänkande. Det är logiskt att utveckla användningen översiktsplanema så att av de f°ar en ändamålsenlig funktion i den kommunala planeringen. Tiden sedan PBL:s ikraftträdande 1987 har för många kommuner inneburit en lärotid för utvecklandet och anpassningen till de planinstmment av som introducerades med den nya lagstiftningen. Jämfört med de ursprungliga ambitionema med översiktsplanen, såsom de uttrycktes i samband med PBLzs tillkomst, har utredaren tillfört ytterligare en egenskap till översiktsplanen. Förutom att vara ett besluts-

underlag och ett kunskapsmaterial föreslås den också bli styrande för den efterföljande planeringen och tillståndsprövningen.

Som mycket riktigt påpekas i betänkandet kan dessa tre egenskaper

svåra att förena. En viktig synpunkt i detta sammanhang är att

vara styrning f°ar innebära detsamma långsiktiga läsningar. Däremot är som det viktig att de beslut som formuleras med stöd av översiktsplanen an-

vänds utgångspunkt för efterföljande planering och tillståndsgiv-

som

ning. Det gagnar samtliga berörda att på ett tidigt stadium få klarhet i

vilka Spelregler gäller för den efterföljande processen. Det bör

som betonas att översiktsplanen ska vara föremål för en kontinuerlig behandling så att flexibiliteten kan bibehållas och att en möjlighet till anpassning finns förutsättningama skulle ändras och detta i sin tur kräva att om nytt beslutsunderlag tas fram.

De förändringar föreslås beträffande detaljplanekapitlet speglar

som

ambitionerna att effektivisera processen. Detta gäller såväl preciseringar

av detaljplanekravet vid tillståndsgivning som funktionsuppdelning i

planer, enkelt planförfarande och delegation PBL-beslut.

av

Vad gäller detaljplanekravet bör dock övervägas att göra de tidsgrän-

föreslås för åberopande detaljplanekravet, som grund för ser som av avslag byggtillstånd, enhetliga och oberoende av om det gäller ny

av

samlad bebyggelse eller enstaka byggnad. Lämpligen kan 2-års-

ny gränsen användas i båda fallen.

Vad gäller de olika samrådstillfallen som skisseras i förslaget, såväl

vid översikts- detaljplaneringen, kan det finnas en risk för en i tiden

som

utdragen procedur. Det bör övervägas om PBL kan utformas så att sam-

råd sker vid ett enda tillfälle och så tidigt i som möjligt för att processen

i den efterföljande hanteringen vinna de möjligheter till effektivitet och

förenkling som enligt utredningsdirektiven är önskvärda att uppnå.

Särskilt Miller

yttrande av Tom

Enligt direktiven skall prövas möjligheter till ytterligare effek-

tiviseringar planprocessen. Bl.a. skall prövas om enkelt

av

planförfarande kan användas i större utsträckning. Vidare bör

samrådsförfarandet granskas från effektivitetssynpunkt.

Effektivisering av planprocesizsen

I betänkandet förslås följande väsentliga förändringar i detaljpla-

mer neprocessen:

obligatoriskt programskede fördjupad översiktsplan kan fungera

- som program,

ytterligare en samrådsetapp i anslutning till det obligatoriska

- programmet,

utvidgade möjligheter till enkelt planförfarande samtliga planförslag

-

som överensstämmer med översiktsplanen och är förenliga med gransk-

ningsyttrandet, om konsekvenserna planförslaget framgår överav av

siktsplanen,

utvidgade möjligheter till delegering av beslut om detaljplan.

- Inom ramen för rättssäkerhet och god miljö måste den kommunala

planeringen göras effektivare för att undvika fördyringar i byggproces-

sen. Boverkets djupstudie visade att PBL inte inneburit någon nämnvärd

förkortning av tiden för att upprätta en detaljplan. l många fall tar plan-

processen ett år eller trots att detaljplanema, sedan PBL:s infömer rande, blivit mycket mindre och genomförandeinriktade. mer

En av anledningarna till att tar så lång tid är procedurreg-

processen lerna om samråd, inställning En är svårigheterna att m.m. annan

byggnadsnämnder och kommunfullmäktige att expediera hanteringen.

Jag anser därför att utredningsmannens förslag utvidgade möjligheter

om

dels till enkelt planförande, dels till delegering är mycket positiva. Jag

fruktar emellertid del kommuner kan tveka inför dessa möjligheter att en

och därför anser jag att PBL 5:28 bör ändras så att det framgår att enkelt

planförfarande skall tillämpas de villkor är uppfyllda. om som anges

Det är ändå svårt att överblicka hur stor andel detaljplanema

av som

kan komma att upprättas med enkelt planförande. För normala detalj-

planer föreslås i betänkandet att det nuvarande samrådet kring ett de-

taljplaneförslag bibehålls samtidigt ett nytt samråd tillkommer i

som an-

slutning till programskedet. Jag anser att samråd med berörda sakägare,

hyresgäster mfl. hör hemma i anslutning till programskedet.

Det nuva-

rande samrådet kring detaljplaneförslaget bör gälla enbart sakägare och

berörda myndigheter.

Jag delar i princip utredningsmaiirieris på programskedet. Det

syn

verkar vettigt att kommunemas Översiktsplaner kan visa konsekvenserna

inom delar av kommunen olika utvecklingar. Emellertid måste

av man

vara medveten om att kravet kommer att leda till ökat planeringarbete,

måste finansieras på något sätt. Utrymme för ökade planeringsinsom satser finns idag varken i kommunernas budgetar eller i byggherramas.

Miljökonsekvensbeskri vn ingar Av miljöhänsyn föreslås att kravet på miljökonsekvensbeskrivning görs generellt gällande vid upprättande detaljplaneprogram, om planförav slaget kan innebära betydande inverkan på miljön m.m. Flera frågor anmäler sig. För det första: hur kommer betydande inverkan att tolkas Inför varje detaljplan kan det bli nödvändigt att först ny utarbeta enklare MKB för att kunna konstatera om planförslaget inen nebär betydande inverkan och således föranleder en riktig MKB. Det föreligger stor risk att MKB ytterligare kommer att förlänga och fördyra planläggningsprocessen. Vem kommer att bära kostnaden för miljökonsekvensbeskrivningarna Kan kommunen överföra kostnaden på byggherren genom plan- och bygglovstaxan Jag att konsekvensema för detaljplaneprocessen av att införa ett anser generellt krav på MKB bör utredas ytterligare innan ett sådant krav kan ställas.

Särskilt yttrande av Michael Porath

Allmänt Som jag påpekat under utredningsarbetet finns det ett avstånd mellan den beskrivning de akuta miljöproblemen finns i delbetänkandet av som och utredningsförslagens måttfullhet. Det hindrar dock inte att resultatet är gott i flera avseenden.

Förslagen till lagtext kunde ha varit tydligare och motivtextema

eventuellt mindre utvecklade. Min erfarenhet är att kommunerna tillämlagen, inte motivtextema. par

Översiktsplanen ÖP

m.m. Att både preciseraavgränsa och utveckla översiktsplanens roll är som jag tidigare framhållit mot bakgrund min erfarenhet som kommunal av planerare förutsättning för att kommunerna ska uppfatta ökade krav en

på redovisning i ÖP legitima. Helhetsintrycket är att utredm.m. som

ningsförslagen vill höja ambitionsnivån och kraven på ÖP, utan att

men

ÖP:s roll nämnvärt preciseras och avgränsas.

Lagtexten bör bearbetas ytterligare, så att det framgår av PBL 1:3 och PBL 4:1 att ÖP fortfarande i första hand är ett underlag beslut

av om

mark- och vattenanvändningen och bebyggelseutvecklingen. Helst bör

detta uttryckas tydligare än vad utredaren föreslagit.

Utredningsförslaget i det tidigare delbetänkandet Anpassad kontroll

byggandet att nivån på bygglovplikten i olika delar av kommunen av

ska läggas fast i ÖP kan innebära olycklig fokusering i den kommu-

en nala hanteringen på just dessa frågor i översiktsplanen, till förfång för t.ex. miljöfrågor. På liknande sätt förhåller det sig med det av utredaren

tillstyrkta förslaget från Naturvårdsverket om att strandskyddets tilllämpning ska kunna bestämmas i översiktsplanen. Dessutom får ÖP

en

helt nonngivandebindande innebörd karaktär än vad som

ny, av annan avsikten med den ursprungliga PBL. Risken med detta är också att var

delar pedagogiken i PBL går förlorad.

av

Man bör allvarligt överväga syftet med förslagen i dessa delar kan

om

tillgodoses på annat sätt. Beträffande Naturvårdsverkets förslag angående strandskyddets

tillämpning kan ändrade möjligheter att i samband med detaljplanlägg-

ning inskränka strandskyddet ett bättre sätt att tillmötesgå de komvara

mtmer som har problem med strandskyddsbestämmelsema. Konsekven-

olika förslag för allmänhetens tillgång till stränder för bad och

serna av friluftsliv måste dock under alla omständigheter utredas nännare.

Det är viktigt med tydlig koppling mellan PBL och den blivande

en miljöbalken. Denna koppling bör lämpligen komma till uttryck både i PBL 2:1 och i PBL 4:1. Det bör därför bl.a. skrivas i PBL 4:1 att ÖP ska redovisa hur staten angivna och riktlinjer för miljökvalitet av nonner

ska tillgodoses. Man bör också överväga bestämmelser med

om motsvarande innebörd behöver införas även i t.ex. 3 kap. PBL.

I stället för uttrycket hushållningssynpunkt i den föreslagna PBL 2:1

borde man välja ett uttryck som innehåller fonnuleringenhushållning

med naturresurser, knyter till naturresurslagens breda perssom an

pektiv detta inrymmer både sociala, ekologiska och sainhällseko-

nomiska aspekter.

Man bör överväga om uttrycket ändamålsenlig bör bytas ut mot uttrycket långsiktigt hållbar, i Riodeklarationens anda. Det bör utredas särskilda bestämmelser lokala Agenda 21 bör om om tas i PBL.

Jag stödjer idén ett årligt ställningstagande till ÖP:s aktualitet. En

om

förutsättning för att detta ska fungera är dock att ÖP:s roll tydliggörs

ytterligare se punkt

Grönsrruktur

Jag stödjer i princip den föreslagna ändringen i PBL 2:4 syftar till

som

att ange att planeringen ska behandla även grönstmkturen. Med hänsyn

till detta syñe ter det sig dock litet torftigt att i lagtexten tala hänsyn

om till behovet parker och andra grön0mråden. Man bör fonnulera av ---

PBL 2:4 så att det tydligt framgår, att det som särskilt skall uppmärk-

sammas är en helhetssyn på och .sambanden mellan de gröna områdena,

kort sagt: den gröna strukturen.

Regionplan Några svenska regioner är idag på grund av miljöproblem i akut behov

av ökad regional samverkan. Jag vill dessutom påpeka att det finns flera

som står på tur att bli morgondagens problemregioner, och där ettföre-

byggande regionalt mil jösamarbete skulle behöva komma igång.

En möjlighet till statliga ingripanden för att tvinga kommunema till

regionalt samarbete kan ge ett värdefullt incitament till frivilliga lös-

ningar, av det slag som regionberedningen varit inne på. Möjligheten i

PBL till statligt ingripande för att tvinga på kommuner ett regionpla-

neorgan bör dock fonnuleras tydligare, så att det framgår att det inte

bara är fråga om rena Lindantagsfall. Man bör t.ex. överväga att byta ut

fonnuleringen synnerliga skäl i den föreslagna lagtexten i PBL 7:9

mot särskilda skäl, och dessutom vilka de särskilda skälen kan ange vara.

Detaljplan och miüökonsekvensbeskrivningar MKB

Utredningen föreslår bestämmelser om MKB som innebär en mer ge-

nerell tillämpning MKB vid detaljplanläggning innefat-

av - program

tande MKB krävs kort och gott för detaljplaner som innebär betydande miljöpåverkan. Detta är en förenkling och förbättring jämfört med dagsläget. MKB-kravet är dock i utredningsförslaget knutet till programskedet.

Det finns möjlighet för kommunen att slippa att göra program och

en därmed MKB om den bedömer detta som onödigt förslagets PBL 5:18 1 st. Frågan därmed i vissa fall kravet på MKB kan falla är om bort för detaljplan medför betydande miljöpåverkan Det kan en som finnas skäl att utveckla lagtexten på denna punkt, så att principen att MKB krävs för alla detaljplaner som innebär betydande miljöpåverkan tydliggörs. För att undvika tolkningsproblem och konflikter med den miljöintresserade allmänheten måste man mycket tydligt klargöra innebörden i uttrycket betydande mil jöpåverkan. Lagtexten alltför hård knytning MKB till programskedet. ger en av Mycket kan hända på vägen från program till antagen plan, som kastar annat ljus över miljöfrågoma. Utredningens motivtext ger också uttryck för det synsättet. Även lagtexten bör utvecklas så att det senare framgår att MKBzn är en integrerad del i planprocessen, som i likhet med planhandlingama i övrigt lever och utvecklas ända fram till antagandebeslutet.

Det bör utredas om det finns skäl att införa MKB vid prövning av bygglov och andra PBL-tillstånd i speciella fall, t.ex. vid lovprövning av anläggningar som medför betydande miljöpåverkan, men för vilka MKB inte upprättats vid detaljplanläggning exempelvis i fall av en äldre detaljplan eller i annat sammanhang.

Utredaren har inte tagit upp frågor som rör grundläggande kvalitetskrav på miljökonsekvensbeskrivningar, tillståndsmyndighetens oberoende, eventuellt behov oberoende kontrollmyndighet, miljökonav en sekvensutredarens integritet o.d. Det kan också observeras att man enligt det nu framlagda delbetänkandet inte ska kunna överklaga en plan på grund av att MKB inte har gjorts eller att denna är bristfällig. Dessa frågor kommer oundvikligen att ökad aktualitet i framtiden. Jag vill också peka på problemet med begynnande svåröverskådlighet en och begreppsförvirring när det gäller bestämmelser om MKB i olika lagar, förordningar och författningar. Min uppfattning är därför att tiden nu är mogen att göra en samlad översyn av MKBÅrågoma.

Särskilt yttrande av Jan Terstad och Kerstin Åswald

Enligt vår mening har inte utredningen lagt tillräckliga förslag när det

gäller de delar som tas upp i tilläggsdirektiven, nämligen behovet av och förutsättningarna för att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och tätorter vår understrykning. Analys av problembilden och hotbilden ger vid handen att dessa intressen hävdar sig dåligt i planeringsprocessen och att därför grönstrukturen ständigt naggas i kanten, fragmenteras och urholkas på kvaliteter. Utredningens

förslag är inte tillräckliga för att hantera denna negativa utveckling. För-

slag för att i rättslig mening bättre säkerställa grönområden och parker inom ramen för PBL-processen saknas praktiskt taget i betänkandet. Utredningen borde ha lagt förslag som inneburit en framflyttning av positionerna för dessa intressen, en förstärkning av dessa intressen i planprocessen. De förslag som utredaren presenterar kring förstärkt översiktlig planering är i stora drag bra. En avgörande fråga är dock om regelverket tillräckligt tydlig anvisning vilket materialLinderlag ger kommunerna skall ta fram i samband med den översiktliga planeringen. Kopplingen mellan NRL:s hushållsbestäininelser framför allt 2 kap. och 3 kap, PBL 2 kap. respektive PBL 4 kap. är komplicerad och inte alltid lätt att förstå. Utredaren borde fört understryker och resonemang som förtydligar dessa kopplingar. Det gäller t.ex. vikten av att i samband med översiktsplaneringen ta fram ett underlag som utifrån en helhetssyn belyser grönstrukturen och dess olika värden och funktioner. I slutet på avsnitt 3.7.5 anger utredaren att stor vikt läggs vid möjligheter att skydda och säkerställa grönområden i översiktsplaneringen. Detta är enligt vår mening cn felaktig beskrivning. Avgörande är givitvis hur definierar begreppen skydda respektive säkerställa. Översiktsman planen är inte juridiskt bindande. Den ska uttrycka kommunens vilja och avsikt när det gäller användningen mark och vatten. lntentionema i av översiktsplanen behöver ofta säkerställas och följas upp genom juridiskt bindande beslut detaljplan, områdesbestämmelser, beslut med genom stöd av NVL etc. Kommunen säkerställer inte, ännu mindre skyddar, genom översiktsplanerin gen.

Möjlighet lill .väke:stä/anc/e genom cclalp/an Det är bra att utredaren pekar att NVL:s skyddsfonner framför allt ä naturreservat och naturvårdsområde borde användas i betydligt större -

utsträckning än vad som varit fallet hittills av kommunerna för att skyd-

da och vårda tätortsnära grönområden. Detta gäller framför allt större grönområden i nära anslutning till städer och tätorter. Här fungerar

NVL:s skyddsformer som ett ändamålsenligt instrument som dock inte

används i den utsträckning som vore önskvärt. NVL är dock inte annat -

än undantagsvis ett lämpligt instrument för att säkerställa parker och

-

grönområden i städer och tätorter. Tilläggsdirektiven tyder på

att man istället borde överväga att inom ramen för PBL-regelverket och -processen hitta fonner för säkerställande av grönområden och grönstrukturer. Detta är också vår uppfattning. Betänkandet innehåller tyvärr inga förslag som ger möjlighet att full-

följa resonemangen kring de intentioner när det gäller bevarande av

grönstnikturer som kommunerna förväntas redovisa i översiktplan. -

Detta görs för många andra områden detaljplaneinstitutet. Varför

genom

inte fullfölja med juridiskt bindande beslut även när det gäller grönstruk-

turen Detta är enligt vår mening den största bristen när det

gäller den här delen av utredningen. Utredaren gör antagandet att i och

med att grönområden kommer framträdande ställning i att ges en mer

den översiktliga planeringen så kommer dessa områden en högre sta-

tus och därmed skyddas i högre utsträckning mot att tas i anspråk för annat. Enligt vår mening saknar detta antagande empirisk grund. Tvärtom ger en analys av grönområdenagrönstrukturens ställning i städer och tätorter vid handen att det är mycket svårt att hävda dessa som

grönt. trots att man i många fall har underlag klart visar värdet

som av dessa onråden. Det gröna i översiktsplanen riskerar alltid i synnerhet i -

de störe städema att betraktas reservinark för byggande och

- som

exploatering om inte kommunen följer intentioner grönstruktu-

upp om

ren i översiktsplanen med juridiskt bindande beslut detaljplan eller

komminalt beslutat naturreservatnaturvårdsoinråde. Parker och grönområden bör kunna behandlas på samma sätt som

t.ex. lekplatser och torg i detaljplanesammanhang. Bestämmelserna

om

genomförandetid bör inte utgöra några principiella hinder för detta.

Rimligen är allmänna platser säkerställda genom detaljplan även efter

det att genomförandetiden har gått ut. Införandet krav på genomfö-

av

randetid har för övrigt helt bakgrund. Genomförandetiden

en annan

riktar sg mot exploateringar och den gäller i princip kvartersmark när

man fördelar byggrätter. Vi har förståelse för att man inte kan eller bör ha olika regler för upphävande eller ändring av detaljplan beroende på

detaljplanen har olika syñen. Det avgörande är att man genom de-

om

taljplan har möjlighet och skyldighet i bemärkelsen att genomföra översiktsplanens intentioner att reservera mark som grönområde, som

komponenter i grönstruktur. Syftet med en detaljplan skall kunna en

vara just detta inom i övrigt bebyggelsedominerade områden.

Utredaren konstaterar också avsnitt 3.7.5 att det är önskvärt att

kommunen följer översiktsplanens intentioner när det gäller grön-

upp

strukturen genom detaljplaneläggning. Utredaren menar vidare att det

inte föreligger något hinder mot detaljplaneläggning av enbart ett grön-

område. Några ändringsförslag eller resonemang utöver dessa konstateranden läggs dock inte. Enligt vår mening borde betänkandet fullföljt

att även föreslagit vissa ändringar i 5 kap. PBL.

resonemangen genom Utgångspunktema för detaljplaneläggning ges i 5 kap. l Detaljplane-

ringen tar sin utgångspunkt både historiskt och juridiskt i bebyggelse

- eller förändring bebyggelse. Utgångspunktema för detaljplanläggning av

borde vidgas på ett sådant sätt att det tydligt framgår att detaljplanering

även kan och bör användas för att reservera mark som grönområden,

parker och grönstruktur i vid bemärkelse. Det borde vara lika naturligt att i den kommunala planeringen reservera mark för dessa ändamål som

för bostadsbyggande, arbetsplatser eller infrastruktur.

Bestämmelserna i 5 kap. bör föreslås ändras i linje med ovanstående. I 5:3 bör t.ex. grönområde läggas till parker nämns redan. Det bör

även övervägas om ändringar i 5:1 eller annan bestämmelse i 5 kap.

bör föreslås så att det klart och tydligt framgår av PBL att detaljplan kan

användas för att långsiktigt säkerställa mark som komponenter i en

grönstruktur i fonn av parker eller grönområden.

I de delar en detaljplan har säkerställande av grönstruktur som syfte

bör detta utredas i planbeskrivningen. I denna bör definieras vad i det gröna man vill bevara. Till planen bör även fogas en beskrivning av vilken skötsel förvaltning som erfordras för att detaljplanens syfte uppnås och upprätthålls.

Översiktsplanen som ell instrument i landsbygdsutveckling

Vi delar inte påståendet att strandnära områden utgör en resurs för be-

byggelseutveckling i många glesbygdsområden. Stränder bör i princip

behandlas som en icke fömyelsebar resurs. Stränderna har generellt stora värden för såväl biologisk mångfald för allmänhetens friluftssom

liv. Bebyggelseutveckling bör kunna ske även i glesbygder utan att

- -

stränder ianspråktas. En vikti g fråga är vad med strandnära

som menas områden. Ansatserna att använda översiktsplanen som ett strategiskt instrument

för landsbygdsutveckling är viktiga. I sammanhanget borde även

annars

belysts möjligheten att använda översiktsplanen för att redovisa kom-

munernas viljeinriktning vad gäller fortsatt jordbruksdrift och bevarande

av värdefulla odlingslandskap. Detta hade varit värdefullt utifrån såväl

naturvårds- som kultunniljösynpunkt.

Miljökvaliret Ett liknande resonemang som för parker och grönområden skulle kunna

tillämpas för särskilt föroreningskänsliga eller föroreningsbelastade

områden. Utredarens förslag att miljökvalitetsmål av olika slag skall tas

med tidigt i planeringen, dvs. i förstärkt översiktsplanering ställer

en oss bakom. Utredaren stannar dock vid att konstatera att generellt bindande kvalitetsnonner inte passar särskilt väl i PBL-systemet. De-

taljplanens möjligheter att lokalt precisera mil jökvalitetskraven och styra

tillstånd till etablering, utbyggnader, ändring av verksamhet osv. utifrån

miljökvalitetsaspekter finns inte beskrivna.

Vi vill särskilt betona betydelsen av ett förstärkt kunskapsunderlag för

översiktsplaneringen även när det gäller miljökvalitet och föroreningsbe-

lastning. Hur miljökvalitetskraven, vare sig de utgår från nationella rikt-

linjer, kommunala iniljövårdsprograin eller miljöanalyser, kan omsättas

till mer bindande krav i detaljplaneringen och samspelet med special-

lagstiftningen på området borde ha lyfts fram på ett tydligare sätt i moti-

veringama.

BILAGOR

Bilaga 1

Kommittédirektiv

§â%

W

Dir. 1992:104

Översyn av plan- och bygglagen, m.m.

Dir. 1992:104

Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-26 Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över vissa frågor i plan- och bygglagen 0987:10, PBL. Utredarens förslag skall tillgodose kraven större miljöhänsyn, stärkt medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning. Erfarenheter från andra länder bör tas till vara i översynsarbetet. Sveriges förpliktelser i förhållande till EG skall beaktas. I uppgiften ingår också att samordna bestämmelserna i PBL med en ny byggproduktlag. Jag hari denna fråga samrått med chefen för Näringsdepartementet.

Bakgrund och allmänna utgångspunkter lagstiftningen inom plan- och byggområdet samt ifråga hushållningen om med mark- och vattenresurserna genomgick i och med 1987 års lagreformer en samlad och genomgripande förändring. Den viktigaste nyheten var decentraliseringen till kommunerna av ansvaret för den fysiska planeringen och för byggnadsväsendet. Statens inom detta område begränsas i huvudsak till en bevakning ansvar riksintressen. mellankommunala intressen samt hälso- och Säkerhetsfråav De statliga myndigheternas uppgifter har därigenom kommit att väsentgor. ligt förändras. Tillsynen och uppsikten från statens sida riktas nu mindre in bevakning och kontroll enskilda beslut i den kommunala planeringen av och samråd och samverkan med kommunerna kring långsiktiga fråmer mot

Bilaga 1 2

gor samt uppföljning av lagstiftningens tillämpning. De allmänna intressena skall hävdas genom omprövning av länsstyrelse eller regeringen endast i av särskilt angivna fall. Andra viktiga förändringar i PBL var reglerna ett utökat medborgaom rinflytande och förenklingar som främst innebar vissa lättnader för den enskilde samt ett ökat ansvar för byggherren. PBL innebar också modernien sering och förenkling av plansystemet och att större vikt har lagts vid plangenomförandefrå gor.

Nya förutsättningar

samhällsutvecklingen förändrar förutsättningarna för planeringen av mark- och vattenanvändningen och för byggandet. Inom den fysiska planeringen och stadsbyggandet ställs bl.a. och ökade krav miljöhänsyn, nya

aktsamhet kulturvärden och resurshushållning. Ökad uppmärk-

om samhet behöver därvid ägnas den befintliga bebyggelsemiljöns egenskaper och att möjliggöra successiva förändringar och kompletteringar. FN-konferensen om miljö och utveckling UNCED 1992 måste följas sommaren upp. En huvuduppgift blir att skapa förutsättningar för och underlätta en

långsiktigt hållbar utveckling. För att klara denna uppgift måste samhället riktas mot ett mer effektivt resursutnyttjande bl.a. återanvändning

genom och återvinning kretsloppsprincipen. Tillämpningen kretsloppsprinciav pen i planering och byggande måste underlättas. Behovet har ökat att av kommunerna samordnar olika infrastrukturinvesteringar och att sektorsövergripande och ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas såväl regional lokal nivå. Tunga investeringar ofta rör flera komsom som muner ställer allt större krav mellankommunal samverkan och tidiga bedömningar av olika utbyggnadsalternativs påverkan på miljön, på kulturvärden och hushållningen med mark- och vattenresurscrna. Integrationssträvandena i Europa aktualiserar frågor om harmonisering av såväl miljökrav som av reglerna för fysisk planering och byggande. Nya lagar har tillkommit som berör byggandet. Behovet av en avreglering och förenkling av olika regelsystem växer sig allt starkare. Dessa krav måste förenas med att stat och kommun tar ett ansvar för att hävda viktiga allmänna intressen. Inom bostadsfinansicringsområdet pågår ett arbete med avreglering och förenkling bl.a. i syfte att pressa produktionskostnadema samt att främja konkurrens och effektivitet. Den ekonomiska utvecklingen har lett till att den statliga och kommunala administrationen maste minskas och den offentliga sektorns kostnader ses över. Andra förändringar hur grundläggande tjanstcproduktion ror synen

3 Bilaga

bör organiseras och innebär bl.a. en ändring av den offentliga sektorns roll i förhållande till den enskilda. Stärkt äganderätt, minskad detaljreglering och

ökad privatisering är exempel sådant också kan påverka utform-

som ningen lagstiftningen. av samhällsutvecklingen har lett till nya arbetssätt och organisationsformer inom förvaltningen i stat och kommun. Kommunerna har fått större frihet organisera sin verksamhet, utanför området för myndighetsutövatt som ningen i allt större utsträckning kommer att utföras genom konkurrensut- satt upphandling.

Medborgarnas växande krav den demokratiska processen måste.tillgo-

doses förbättrade möjligheter att tidigare än för närvarande delta i genom

planeringsprocessen och påverka bebyggelseutvecklingen och utformningen

den byggda miljön. av

Uppföljning, utvärdering och översyn

Uppföljningen och utvärderingen PBL-reformen inleddes kort efter av det att den lagen trädde i kraft den 1 juli 1987. Huvudsyftena med refornya

har i stort uppnåtts. Samtidigt visar de erfarenheter som vunnits bl.a.

men Boverkets uppsiktsverksamhet att reformen vissa viktiga punkter genom

ännu inte fått sitt genombrott. Det gäller bl.a. ifråga om sådana lättnader för

den enskilde förutsätter kommunala beslut. Det finns också oklarheter i som fråga det stöd PBL kommunerna i uppgiften att hävda miljöns om som ger kulturvärden. En översyn PBL behövs enligt min mening med hänsyn till den nyss av skisserade samhällsutvecklingen samt för att säkerställa att lagstiftningens grundläggande intentioner. jag inledningsvis nämnde, fullföljs. En särsom skild utredare bör därför tillkallas med uppgift att se över PBL och angrän-

sande lagstiftning med utgångspunkt i nämnda förhållanden.

Uppdraget

Vid min anmälan till budgetpropositionen 1992 prop. 199192:100 bil. 15 erinrade jag den fysiska planeringens huvuduppgifter under 1990-talet. om Dessa är att säkerställa långsiktigt god hushållning med mark- och vattenresurserna. - en -främja långsiktigt förnuftig lokalisering av bebyggelse. anläggningar cn infrastruktur utveckla rik och levande stadsmiljö, och samt en hänsyn till kretslopp i samhällsplaneringen. -ta naturens bör skapa förutsättningar för teknisk utveckling, ökad mil- Lagstiftningen effektiv konkurrens. Kvalitetstänkande och kostnadsmedjöhänsyn och en

Bilaga 1 4

vetande skall främjas. Långsiktighet i förvaltning och underhåll befintlig av bebyggelse bör premieras. Ökad valfrihet för den enskilde skall tillgodoses utan att väsentliga allmänna intressen för den skull ställs sidan. Dessa huvuduppgifter bör vara vägledande i översynsarbetet.

Översynen bör leda till förslag till ändrad lagstiftning där så behövs eller

förslag till andra lösningar där lagstiftning inte bedöms nödvändig för vara att nå målen. De samhällsekonomiska konsekvenserna förslagen skall av redovisas.

Allmänna och enskilda intressen

Fysisk planering är i första hand en kommunal uppgift. Denna grundläg-

gande utgångspunkt skall självfallet gälla också fortsättningsvis. Kommunen

skall ha ansvaret för planläggning av mark och vatten och ha möjlighet att utforma en i kommunen önskvärd utveckling inom ramen för bestämmelserna i PBL. Enligt PBL skall, om inte annat är föreskrivet, både allmänna och en-

skilda intressen beaktas l kap. 5 §. Gränsen mellan dessa intressen är i

praktiken svår att dra ett entydigt sätt. Många frågor normalt besom handlas i samband med fysisk planering och byggande är av intresse från allmän synpunkt. Allmänna och enskilda intressen sammanfaller i många fall. Det bör vara möjligt att närmare precisera de allmänna och enskilda intres-

sena -och de rättigheter och skyldigheter som åligger kommunen respektive

den enskilde. Vilka medel stat och kommun skall förfoga över för att kunna värna de allmänna intressena behöver övervägas närmare. Detsamma gäller i vilken utsträckning hänsynen till kommunalekonomin och kommunernas skyldighet att i vissa fall tillhandahålla service skall beaktas vid prövningen av ärenden om lov enligt PBL. Det behövs ett klarläggande av vilka allmänna intressen som är så väsentliga att de bör ha företräde framför enskilda intressen. Hälsa och säkerhet är väsentliga allmänna intressen. Därutöver måste bl.a. miljöhänsyn. liksom hänsyn till natur- och kulturmiljön och hushållning med naturresursema m.m. anses vara viktiga allmänna intressen. Tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga måste också anses vara ett viktigt allmänt intresse. Det är viktigt att dessa allmänna intressen preciseras och att detta tydligt framgår lagtexten. av Av lagtexten bör också framgå vilka enskilda intressen som bör skyddas vid en awägning mellan olika enskilda intressen. Det är viktigt att grundläggande rattssakcrhetsaspekter beaktas vid awägningen mellan allmänna och enskilda intressen och mellan olika enskilda in-

5 Bilaga 1

tressen. I denna del bör utredaren samråda med Fri- och rättighetskommittén JU

1992:01, som har i uppdrag att redovisa bl.a. frågor om förstärkt grundlags-

skydd för äganderätten.

Jag återkommer längre fram till frågan omfattningen och formerna för

om den statliga kontrollen när det gäller allmänna intressen.

Utgångspunkten i fråga om byggande bör vara att det är byggherren som

har ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda. Kommunen skall i detta avseende främst ha ett ansvar för att väsentliga allmänna intressen blir tillgodosedda.

Ökad miljöhänsyn

Genom PBL har kommunerna fått det huvudsakliga ansvaret för utformningen av bebyggelsemiljön lokal nivå. Statens ansvar för den lokala müjön har i och med PBL begränsats. Utvecklingen och omsorgen vår miljö, även i viav om gemensamma en dare mening, behöver uppmärksammas mera än hittills. Kraven miljöhänsyn i planering och byggande ökar. Detta har ett naturligt samband med strävandena mot en förebyggande miljövård och effektivare resursanen vändning baserad kretsloppsprincipen. Bebyggelserniljön har också stor betydelse för människors trivsel och välbefinnande och är en av grundförutsâttningarna för ett rikt socialt liv. Det är viktigt att stat och kommun samverkar i omställningen till en varaktigt hållbar utveckling och en god miljö i landets alla delar. Den fysiska planeringen är av central betydelse isammanhanget. Lokalisering av bebyggelse, anläggningar och infrastruktur behöver samordnas för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv transportförsörjning. Utformningen av såväl befintliga som nya bostads- och arbetsområden behöver an-

så att kretsloppslösningar kan åstadkommas. En långsiktigt god hus-

passas hållning med naturresurser måste främjas genom en förutseende fysisk planering. Det innebär att kraven miljöhänsyn -iden vidare mening somjag har beskrivit i den fysiska planeringen måste göras tydligare. nu - Vid UNCED-konferensen antogs bl.a. Agenda 21 som är ett handlings-

program för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Ansatsen i Agenda

21 är att problem skall förebyggas miljöanpassning av politiken genom olika områden. Fysisk planering kan vara ett viktigt instrument i arbetet med att förebygga miljöproblem. åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande och hushållning med naturrcsurscrna. Genom en förutseende planering kan konflikter undvikas, konflikter som i skede kan leda till läsningar och därmed effektivitetsförluster. ett senare

Bilaga 1

Regeringen avser därför att, som ett första steg, föreslå riksdagen att 1 kap. l § PBL ändras så att det klart framgår att PBLzs bestämmelser syftar till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Utredaren bör pröva vad sätt reg-

lema i PBL i övrigt kan behöva förtydligas i syfte att främja långsiktigt

en hållbar samhällsutveckling. Förutom överväganden i fråga om fysisk planering, bör utredaren ägna uppmärksamhet den miljöpåverkan kommer från byggnader och som byggnadsmaterial. Här är det fråga om att inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES påverka utvecklingen att vi får krav på produkter som inte skadar hälsa och miljö och som i möjligaste mån kan ingåi ett kretslopp. Vidare bör svenska tillverkare och importörer stimuleras att utveckla system för återanvändning och återvinning och till att skadliga se material och produkter byts ut. Jag vill peka att omloppstiden för byggnader och därmed de material som ingår i en byggnad är förhållandevis - lång, vilket kräver särskilda överväganden bl.a. när det gäller återanvänd-

ning och återvinning.

Det är särskilt angeläget att den fysiska planeringen våra städer och av

tätorter sker utifrån en helhetssyn miljöfrågorna. Miljöproblemen är i dag påtagligast i storstadsområdena. För närvarande

studeras milj och effekterna av olika styrmedel av Boverket och Statens naturvårdsverk. I Boverkets uppdrag ingår bl.a. att studera behovet av natur- och grönområden för att bevara en god stadsmiljö. I mindre städer och landsbygden är miljöproblemen av delvis annan karaktär än i storstäderna. Men även här behövs insatser -bl.a. genom fysisk planering -i syfte att främja en god livsmiljö. En framsynt fysisk planering bör självfallet inte bara medverka till att begränsa miljöproblemen, utan också värna de miljökvaliteter som ofta är dessa orters relativa fördel. Detta är nödvändigt för att främja en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling. Utredaren bör mot bakgrund bl.a. Boverkets och Naturvårdsverkets av studier göra en bedömning av möjligheterna att i fysisk planering enligt PBL ta större hänsyn till miljöfrågorna i såväl befintlig som nytillkommande bebyggelse. I samband med upprättande av planer och i hanteringen av till regeringen överklagade planer har svårigheterna att bedöma miljö- och hälsorisker uppmärksammats. Svårigheterna beror bl.a. på att det i många fall saknas underlag för att göra sådana bedömningar. För närvarande pågår ett utvecklingsarbete inom Boverket rörande hälsa och säkerhet i fysisk planering. Frågor yttre ljudstörningar behandlas av den utredare som tillkallats för om att utarbeta ett förslag till samlad handlingsplan mot buller M 1992:02. Riktlinjer för hur miljö- och hälsotrågor skall hanteras i planeringen behöver enligt utvecklas. Utredaren bör därför i anslutning till detta min mening hälla sig underrättad pågående arbete och överväga möjligheterna att om

7 Bilaga 1

tillämpa sådana kvalitetskrav i fysisk planering. Av särskilt intresse i sammanhanget är utvecklingen av miljökonsekvensbeskrivningar MKB. Kraven i 2 kap. PBL innebär som regel att miljö- och

hushållningsfrågor belyses som en del av underlaget i fråga om miljökonse-

kvenser för planer enligt PBL. Erfarenheterna visar emellertid att underla-

för beslut planer m.m. i många fall bör förbättras. Frågan aktualise-

get om också EGzs bestämmelser området. ras av Ett viktigt syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att redovisa vilken inverkan verksamhet eller åtgärd får miljön, hälsan och hushållen en ningen med naturresurserna och ge allmänheten möjligheter att yttra sig. Därigenom kan också beslutsprocessen många gånger förenklas. Den svenska lagstiftningen området utgörs bl.a. av5 kap. lagen 1987:12 om hushållning med naturresurser m.m. NRL. När det gäller PBL finns för närvarande inte något krav att kommunerna skall upprätta miljökonsekvensbeskrivningar. l propositionen 199293:60 med förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen 1969:387 m.m. föreslås dock, i syfte att uppfylla bestämmelserna i ett EG-direktiv, att PBL ändras så att miljökonsekvensbeskrivningar skall utarbetas när detaljplaner upprättas för vissa i EG-direktivet angivna ändamål och den tilltänkta verksamheten samtidigt kan antas

medföra en betydande miljöpåverkan. Utredaren bör överväga om kravet

miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas och ges en mer generell tilllämpning i ärenden enligt PBL.

Värnet vårt kulturarv är också en viktig miljöfråga som behöver belysas

av

i sammanhanget. Det är i första hand vid tillämpningen av PBL som frågor

bevarande värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer prövas. Tillom av lämpningen lagstiftningen området visar att tolkningsutrymmet i av många fall blivit alltför stort och att kulturvärdena alltför ofta inte kan hävdas mot andra intressen. Utredaren bör överväga hur kulturmiljöhänsynen kan starkare ställning. Utredaren bör därvid utvärdera hur PBL:s regges en ersättning till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har ler om fått.

Översiktsplanen skall ha nyckelroll för tillämpningen av PBL och na-

en turresurslagen. Utredaren bör, mot bakgrund av de hittillsvarande erfarenheterna. pröva PBL:s krav i fråga fomier, innehåll och redovisning om om behöver förändras. Möjligheterna att främja en ökad miljöhänsyn genom en

förebyggande fysisk planering bör särskilt belysas. Översiktsplanens roll i

dialogen mellan stat och kommun bör också ses över. Därutöver uöi belysas hur översiktsplanen kan användas för att ett bättre sätt än i dag skapa förutsättningar för positiv utveckling landsbygden och kulturlandskaen av i vid mening. Utredaren bör ta del av Boverkets rapport Erfarenheter av pet översiktsplanearbetet. Rapporten har remissbehandlats. Även huvudansvaret för att åstadkomma en god miljö ligger komom

Bilaga 1 8

munerna, är den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga vissa miljöproblem relativt begränsade. Det mellankommunala och det re-

gionala perspektivet behöver därför utvecklas. Den regionala planeringen

enligt bl.a. PBL bör över. Även i detta avseende utgör de kommunala ses översiktsplanema ett viktigt underlag. Utredaren bör lämna förslag till hur en sådan planering kan främjas. Miljöskyddskommitténs ME 1989:04 arbete har beröringspunkter med översynen av PBL i nu berörd del. Utredaren bör därför samråda med Miljöskyddskommitté n.

Förenkling ifråga detaljplan och lzvgglov om Ett av de främsta syftena med PBL var att möjliggöra förenklingar i förhållande till den äldre lagstiftningen. En studie PBL:s tillämpning i 20 av kommuner, som genomförts av Boverket i samarbete med Svenska kommunförbundet och dåvarande Näringslivets byggnadsdelegation, visar att

detta syfte endast delvis har uppnåtts. Som framgått av vad jag har sagt bör kraven miljöhänsyn i vissa

nu avseenden höjas och enrik och levande bebyggelscmiljö främjas. Inom denna ram bör nu prövas möjligheterna till förenkling och avreglering. Uppmärksamheten bör i första hand riktas sådana förändringar innesom bär en minskad detaljstyrning och som medför lättnader för den enskilde. Syftet bör vara att skapa förutsättningar för kommunerna att ägna tid och

kraft de mest angelägna frågorna, t.ex. hälsofrågori byggandet och planfrågor av större betydelse från miljösynpunkt samt att bedriva ett lång-

mer siktigt syftande arbete. Samtidigt kan en minskad detaljreglering och en effektiv planprocess leda till kostnadsbesparingar både för den enskilde och för det allmänna.

I uppdraget bör ingå att göra en analys av hela processen från programske-

det till dess att bygglov vunnit laga kraft och bygget har slutbesiktigats. Sårskild uppmärksamhet bör därvid ägnas följande frågor. I5 kap. 1 § PBL anges när en detaljplan skall upprättas, det s.k. detaljplanekravet. Detalj planekravet är primärt riktat till kommunen. Emellertid ger 8 kap. 12 § första stycket 2 samma lag kommunen rätt att vägra bygglovi de

fall den sökta åtgärden bedöms lcráiva dctaljplanläggning. Den som vägrats

lov med hänvisning till detaljplanekravet kan emellertid inte tvinga fram planläggning, även det borde ha varit möjligt att avgöra ärendet direkt om med stöd 2 kap. PBL. Tillämpningen av paragrafen har alltså stor betyav delse för den enskilde. Utredaren bör mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits beträffande detaljplanekravets tillämpning i samband med prövningen bygglov göra en bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva av

Bilaga 1

preciseras ytterligare för att bl.a. stärka den enskildes ställning. Regleringen i detaljplaner har i huvudsak byggt att ange markens och byggnaders användning för olika ändamål. Detta sätt att reglera användningen har medverkat till en funktionsuppdelning i staden, utarmat som vissa områden och lett till ökat transportbehov. Det finns anledning över-

väga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering

och en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. I det sammanhanget bör också övervägas användningen bestämmelser beträffande utav

formningen av byggnader. I vissa miljöer kan krävas mer långtgående hän-

syn till omgivande bebyggelse. I andra miljöer kan å andra sidan bestämmelser som styr utformningen helt undvaras. Enligt 5 kap. 7 § PBL får inte en detaljplan göras mer detaljerad än vad som erfordras. Utredaren bör mot denna bakgrund överväga vilka ytterligare avregleringar och förenklingar som är möjliga och lämpliga. Efter en ändring i 5 kap. 7 § PBL prop. 199192:51, BoU 10, rskr. 112 får kommunerna inte längre precisera handelsändamål i detaljplaner till att avse viss form av detaljhandel. Riksdagen uttalade i samband med beslutet att den något förändrade synen konkurrensen borde få genomslagskraft också i gällande planer, men att det krävs ytterligare överväganden om man genom lagstiftning skall ändra innehållet i sådana planer. Utredaren bör därför belysa möjligheterna att ändra gällande planer i syfte att få till stånd ökad konkurrens inom handeln. Konkurrensfrågor aktualiseras också i annat sammanhang. Regelsystemet för byggandet bör vara utformat så att det i största möjliga utsträckning underlättar konkurrens mellan olika byggherrar och entreprenörer och uppmuntrar kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande. Detaljplaner bör utformas så att de så långt möjligt ger utrymme för olika tekniska lösningar. Tillstånds- och kontrollreglerna bör vara utformade så att tillämpningen kan anpassas till och underlätta användningen av företagens egna kvalitetssäkringssystem. Regeringen har nyligen till följd av EES-avtalet föreslagit riksdagen - en ny byggproduktlag prop. 19929355 i syfte att genomföra EG:s byggproduktdirektiv i Sverige. Samordningen mellan den föreslagna byggproduktlagen och PBL måste ses över. PBL:s tekniska egenskapskrav nu byggnader bör flytta: över till byggproduktlagen. Därvid kommer frim.m. bygglov i fokus. Byggproduktlagen innehåller inga regler om bygggan om lov. Utredaren bör lämna förslag hur tillsynen och kontrollen lämpligen utformas i framtiden. Byggherren bör kunna planera byggstart och genomförandet av byggnadsarbetena på ett ekonomiskt rationellt satt. Den tekniska kontrollen och tillbör så utformad att byggherren kan planera byggnadsarbetena synen vara

Bilaga 1 10

utan att vara beroende av att awakta ett slutligt beslut från berörda myndigheter. Samtidigt bör han -för att inte tvingas ta alltför stora risker ha en möjlighet att vid behov kunna begära besked från myndigheterna huruvida arbetena eller ett visst arbetsmoment utförs enligt gällande regler. Det är här viktigt att notera att kommunen bara skall behöva ge besked om och ingripa

i frågor som samhället har ansvar för.

Enligt PBL gäller föri princip all lokalisering av bebyggelse att den först skall prövas lämplig från allmän synpunkt. Det bör vara möjligt att i vissa fall avstå från förhandsprövning av varje enskilt byggnadsföretag när varken det allmännas intressen eller grannars rätt träds för när. Det är således angeläget att pröva om den enskilde i större utsträckning kan ges frihet att också uppföra nya byggnader. Därigenom kan bl.a. byggande landsbygden underlättas. Mot den bakgrunden bör möjligheterna att begränsa bygglovsprövningen belysas, främst när det gäller byggnadsföretag utanför samlad bebyggelse. Om det å andra sidan t.ex. i områden med särskilt värdefulla kulturmiljöer finns behov av en striktare bygglovsprövning bör detta upp- märksammas av utredaren. Det bör också övervägas om bygglovsprövningen i nuvarande form behö-

bibehållas inom sådana detaljplaneområden där bebyggelsen redan i pla-

ver prövats ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats. Utredaren nen bör beakta vad som har anförts i betänkandet SOU 1992:47 Avreglerad bostadsmarknad Del II. Betänkandet har remissbehandlats. Som jag nämnde inledningsvis är tillgängligheten för handikappade ett viktigt allmänt intresse. Utredaren bör därför göra en analys av vilka effekter de nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om tillgängligheten för personer med funktionshinder. I sammanhanget kan erinras om den ökning antalet äldre över 80 år som sker under det närmaste decenav personer niet. Utredaren bör i sina överväganden i tillgänglighetsfrågan ta del av de förslag lagts fram Handikapputredningen i betänkandet SOU som av 1992:52 Ett samhälle för alla. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Ett annat viktigt syfte med PBL-reformen var att öka effektiviteten i bl.a. planprocessen. Sverige har vid internationell jämförelse en kort och efen fektiv planprocess. Det bör inte hindra att möjligheterna till ytterligare effektiviseringar bör prövas. I översynsarbetet bör därför belysas hur PBL:s föáarandercgler tillämpas och om det i-PBL eller annan lagstiftning finns regler försvårar kommunala åtgärder i syfte att effektivisera hantesom ringen planer och beslut. Alternativa arbetssätt bör undersökas. Även beav stämmelserna om kommunikation med berörda kungörande och annonse- ring -liksom om delgivning efter antagandet bör ses över. Bestämmelserna förfarandet när planer upprättas och antas är omfatom tande. Från reglerna detaljplan finns ett antal undantag vid s.k. enkelt om

ll Bilaga 1

planförfarande, vilket kan användas planförslaget är begränsad betyom av

delse och saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktspla-

nen 5 kap. 28 § PBL. Undantagen innebär i huvudsak att samrådet kan förenklas och kungörande undvaras. Utredaren bör, med hänsyn till demokratiska krav och de verkningar för offentliga och enskilda planer organ som får, pröva det är möjligt och lämpligt i ökad utsträckning

om att tillämpa

enkelt planförfarande. Möjligheterna att förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande bör därvid övervägas. De rationaliseringsmöjligheter som översiktsplanen kan innebära bör också uppmärksammas. Även samrådsförfarandet behöver från

granskas effektivitetssynpunkt.

Medborgarinflytande bör komma till uttryck tidigt i planeringsprocessen.

Erfarenheter som bl.a. redovisats i den s.k. överklagandeutredningen

som Boverket överlämnade till regeringen hösten 1990, visar att ett väl genomfört samråd i ett tidigt skede leder till att överklaganden uteblir eller kraftigt begränsas och att betydande förseningar därigenom kan undvikas. Utredaren bör undersöka bakgrunden till de stora skillnader för närvarande som råder mellan olika kommuner i detta hänseende och därvid överväga ivilka avseenden samrådsförfarandet kan utvecklas. Utredaren bör slutligen belysa möjligheterna till delegation beslut av eriligt PBL samt till en bättre samordning mellan PBL och kommunallagen 1991:900.

Medborgarinflytande

Att människorna är intresserade av samhällsfrågor och deltar i samhällsdebatten är grunden för demokratin. De senare årens debatt i bl.a. frågor om samhällsbyggande och miljö har fäst uppmärksamheten frågan om medborgarnas insyn i och inflytande den fysiska planeringen. Reglerna för medborgarinflytandet enligt PBL bör över. Utredaren nu ses bör till en början utvärdera medborgarinflytandet med hänsyn till målen för reformen och effekterna. Därefter bör utredaren överväga möjligheterna att stärka medborgarinflytandet och förbättra insynen i planeringen. utan att planeringsprocessen byrâkratiseras och blir ineffektiv och kostnadsdrivände. Som nämnts finns det stora effektivitctsvinster att hämta i att medborgarna kommer in tidigt l planeringsprocessen, förutom det egenvärde som ligger i medborgardeltagandet. Utredaren bör bl.a. studera om en lämplig informations- och samrådsstrategi i ett tidigt skede, t.ex. i ett utvecklat programstadium till en detaljplan eller en fördjupning av översiktsplanen. kan underlätta processen och höja kvaliteten i såväl beslutsunderlaget som i planeringens resultat och minska kostnaderna. Alternativa former för

13 I4-0320

Bilaga 1 12

samråd och inflytande jämfört med förfarandereglerna i PBL bör studeras. Tidiga kontakter med sakägare och andra intressenter samt användningen miljökonsekvensbeskrivningar i planer och program kan underlätta samav rådet och samtidigt fördjupa medborgarinflytandet. Erfarenheterna efter fem års tillämpning av PBL tyder att överklagandeinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil. Rätten att överklaga beslut om planer m.m. bör nu ses över i syfte att effektivisera och tydliggöra överklagandeinstitutets funktion. Utredaren bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras tydligare. Utredaren bör även i denna del samråda med Miljöskyddskommittén och med Fri- och rät-

tighetskommittén.

En företeelse som har uppmärksammats sedan PBL trädde i kraft är den

s.k. förhandlingsplaneringen, dvs. en planering som tidigt binder exploate-

ringens inriktning, omfattning och finansiering genom ett avtal mellan komoch exploatör. Denna typ planering, som ofta sker utan närmare mun av överväganden konsekvenserna för miljön och hushållningen med naturom kan i viss mån ändra förutsättningarna för planeringen enligt resurser m.m., PBL. Det finns dessutom risk för att konkurrensen i byggandet åsidosätts en och att markprisutvecklingen snedvrids. Genom avtalet kan också kommunala kostnader övervältras exploatören ett sätt som ytterst leder till högre kostnader för medborgarna. Det finns nu skäl att utvärdera effekterna sådana förhandlingsuppgörelser. F örhållandena i andra länder bör studeav F85.

Statlig kontroll

Ett grundläggande syfte med PBL är nämnts att kommunerna med som bindande verkan skall kunna besluta i frågor rör den lokala miljön. Stasom utövar sitt inflytande över planläggningen genom att länsstyrelsen delsten

deltar i pågående planeringsarbete samråd. dels i vissa angivna fall

genom initiativ skall överpröva kommunens beslut. Vidare prövar länsstyeget relsen kommunens beslut efter överklagande. Den statliga kontrollen enligt 12 kap. 1 § PBL utövas alltså i första hand länsstyrelsen. Det innebär att länsstyrelsen kan överpröva kommunens av befaras riksintresse enligt iraturresurslagan inte tillbeslut om det kan att ett godoses, frågor användningen mark- och vattenområden som anatt om av

går flera kommuner inte har samordnats ett lämpligt sätt eller att bebygg-

else blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till beho-

skydd mot olyckshändelscr. vet av Genom tyngdpunkten i den statliga kontrollen när det gäller allmänna att

13 Bilaga 1

intressen ligger länsstyrelsen, har denna givits självständig roll i förhålen lande till regeringen. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till regeringen både kommunen av och enskilda. Däremot har sektorsmyndigheterna ingen rätt överklaga. att Om regeringen anser att den bör för värna riksintressen, har den agera att i vissa begränsade fall möjligheter att kommunen ett planföreläggande ge enligt 12 kap. 6 § PBL. Prövningsgrunden hälsa och säkerhet skiljer sig dock från riksintressen och mellankommunal samordning bl.a. brister genom att vad galler hälsa och säkerhet inte kan föranleda planföreläggande. Under den tid som PBL har varit i kraft har ett antal fall uppmärksammats

där det kan ifrågasättas hänsynen till miljön och hushållningen med

om naturresurser har behandlats ett tillfredsställande sätt i den kommunala planeringen och i länsstyrelsens prövning planer. Vissa sektorsmyndigheter av har vidare framfört kritik mot att länsstyrelsen inte har ingripit planer mot

som enligt sektorsmyndigheten innebär att riksintressen har skadats påtag-

ligt. Också i andra sammanhang aktualiseras problemen kommunen när i sin

planering enligt PBL skall tillgodose intressen rör hushållningen med

som naturresurser och där staten är huvudman för eller har väsentliga inannars tressen i ett exploateringsföretag. Det kan gälla statliga investeringar i anläggningar, väg- eller jämvägsutbyggnad och där exploateringsföretaget är ett riksintresse enligt NRL. En tidigare prövning i regeringen kan begränsa förseningar i senare skeden. I regeringens tillämpning av PBL har det också konstaterats frågan att om riksintressen eller andra allmänna intressen sällan kan prövas av regeringen

talan av en enskild person. Utgångspunkten i PBL är nämligen omfatt-

att ningen av regeringens prövning överklaganden den klagandes av styrs av yrkanden. Vidare kan enskild inte klaga över länsstyrelsens beslut inte en om den klagande själv är direkt berörd av beslutet. Som jag nyss nämnde kan regeringen yttersta åtgärd förelägga som en en kommun att anta, andra eller upphäva detaljplan det behövs för att en om tillgodose riksintressen enligt naturresurslagen eller mellankommunal samordning. Planföreläggande enligt PBL är emellertid inget lämpligt instrument ide flesta fall där delade meningar mellan stat och kommun kan tänkas råda om hur ett riksintresse skall behandlas i kommunal planering, eftersom det lika ofta står ett lokalt intresse exploatering mot ett övergripande av en statligt bevarandeintresse. Planföreiäggande underlättar inte heller diaen log i frågor där olika intressen står mot varandra. Grundtanken i PBL om den kommunala älvstyrelscn på planområdet talar för en restriktiv syn på omfattningen av den statliga kontrollen. Erfarenheterna av tillämpningen av PBL talar dock för att formerna för regeringens provning och möjligheter att ingripa i dessa frågor bör över. Stor vikt nu ses

Bilaga 1 14

bör läggas vid kraven effektivitet i planeringsprocessen och möjligheterna till kostnadsbesparingar för det allmänna. Utredaren bör därvid överväga sådana alternativ innebär frågor riksintressen eller andra väsentsom att om liga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen. Det är naturligt att utredaren prövar möjligheterna till samordning med de bestämmelser i 4 och 6 kap. naturresurslagen i särskilda fall regeringen möjlighet till tisom ger diga initiativ i planeringsprocessen enligt PBL och andra lagar som knutits

till naturresurslagen. Även frågor i övrigt rörande samordningen mellan PBL och annan lagstiftning lagen 1988:950 kulturminnen kan behöva belyt.ex. om m.m. - sas och övervägas.

Instansordningen för överklagande

Det har länge bedrivits ett arbete med att avlasta regeringen löpande ärenden. Detta arbete har berört också PBL-ärendena. Förslag vad gäller sådan

avlastning har redovisats i promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd.

Jag dock dessa frågor behöver övervägas ytterligare bl.a. mot bakanser att grund den översyn i övrigt PBL utredaren har att göra. Det är av av som därvid viktigt den svenska lagstiftningen till vad krävs för att anpassas som Sverige skall uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I detta att syfte bör utredaren pröva den nuvarande gränsdragningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolama. Utredaren bör även i denna del samråda med Fri- och rättighetskommittén. Utredaren bör också lämna förslag regeringen kan avlastas besvärsärenden. En enhetligare besvärsordtill hur påpekas gränsdragningen mellan rättsfråning bör eftersträvas. Det bör att

lämplighetsfrågor problem är specifikt för svensk lag-

gor och inte är ett som modellerna är därvid särskilt intressanta från stiftning. Dc kontinentala svensk synpunkt, eftersom även dessa modeller bygger på existensen av förvaltningsdomstolar. Erfarenheterna från andra länder bör därför studeras. hålla sig underrättad de ställningstaganden som görs med Utredaren bör om anledning Domstolsutredningens betänkande 1991:106 Domstolama av för närvarande bereds inom Justitiedepartementet. Utinför 2000-talet som

i denna del bör i lämplig omfattning tillgodose de särskilda

redarens förslag effektivitet i förfarandet bör ställas inom plan- och krav snabbhet och som

byggområdet.

Ö vrigt

platser skall an- När kommunen i egenskap huvudman för allmänna :iv kostnader för såförbättra får kommunen besluta att lägga eller gator m.m.

15 Bilaga 1

dana åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov skall

betalas av ägarna till fastigheterna i området. Kostnaderna skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. I samband med översynen bör belysas bl.a. hur reglerna tillämpas och om kostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelas skäligt och rättvist. Härvid bör även

erfarenheter från tillämpningen s.k. exploateringsavtal vägas in. Möjlig-

av

heterna till förenklingar bör övervägas.

l samband med bygglov får i vissa fall planavgift tas ut för täcka en att kommunens kostnader för planarbetet. Från kommunalt häll har det riktats kritik mot dessa regler. Kritiken avser bl.a. den avsevärda tiden mellan kom-

munens arbete med planerna och ersättningen för detta och svårigheter att

en rimlig kostnadstäckning för nedlagt arbete. Även reglerna planavom gift bör nu ses över.

Tidplan, arbetsformer m.m.

Utredningen bör bedrivas i etapper. Förslag i fråga samordning

om av reglerna i PBL med en byggproduktlag bör lämnas senast den 30 april 1993.

överväganden och förslag rörande bygglov i övrigt och i fråga detaljplan,

om miljöhänsyn och medborgarinflytande den statliga kontrollen bör samt om

redovisas senast den 30 november 1993. Övriga förslag bör redovisas senast

den 31 mars 1994. För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sär-

skilda utredare angående utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5,

beaktande av EG-aspekter dir. 1988:43 samt att redovisa verksamheom tens regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden planläggom ning. markanvändning och bebyggelse att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen l976: l 19 med uppdrag att se över plan- och bygglagen, samt - m.m. att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredaren.

Bilaga 1 16

Vidare hemställer jag regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta att fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm 1992

Bilaga 2

WP;

Kommittédirektiv

WW

E

Dir. 1993:122

Tilläggsdirektiv till Plan- och byggutredningen M 1992:03

Dir. 1993:122

Beslut vid regeringssammanträde 1993-10-28

Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att Plan- och byggutredningen M 1992:03 genom tilläggsdirektiv får i uppdrag att med utgångspunkt i vad i - som anges proposition 199394:30 strategi för biologisk mångfald studera om en behovet av och förutsättningarna för att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och tätorter.

Det pågående utredningsarbetet

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade jag i december 1992 en särskild utredare med uppgift att över vissa frågor i plan- och se bygglagen l987:l0, PBL. I uppgiften dir. 1992:104 ingår bl.a. att lämna sådana förslag tillgodoser kraven på större miljöhänsyn, stärkt som medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning. Utredningen har antagit namnet Plan- och byggutredningen. Enligt direktiven skall utredningsarbetet bedrivas i etapper. Plan- och byggutredningen har nyligen avlämnat delbetänkandet Anpassad kontroll av byggandet SOU 1993:94. I den andra etappen av utredningsarbetet skall utredaren bl.a. överväga möjligheterna att i fysisk planering enligt PBL ta större hänsyn till miljöfrågorna i såväl befintlig som nytillkommande bebyggelse. Utredaren behandlar i denna del också frågor som rör detaljplan, medborgarinflytande och statlig kontroll.

2 Bilaga 2

Det fortsatta utredningsarbetet

utgångspunkter

propositionen 19939430 strategi för biologisk mångfald I om en regeringen sin behovet att planera och säkerställa redovisar syn av grönområden i städer och tätorter. Där konstateras att tillgång till en rik varierad är viktig för människors välbefinnande. Särskilt för och natur i tillgången till och grönområden av stor betydelse boende tätorter är naturbåde berikande inslag i vardagsmiljön och för att tillgodose som ett rekreation och friluftsliv. Parker och grönområden är dessutom behoven av betydande kulturhistoriska värden och bidrar till att ge ofta bärare av städerna identitet och Uppmärksamheten har på tid också riktats mot grönområdenas senare betydelse för hälsa och miljö. Grönområdena kan bl.a. medverka till att förbättra klimat och luftkvalitet och de kan ingå som en del i stadens tekniska försöijningssystem. Medvetenheten om dessa samband är en förutsättning för kretslopp också skall kunna slutas i områden att naturens med tät bebyggelse. Slutligen våra städer och tätorter ofta en unik flora och fauna rymmer utvecklats under lång tid. En förutsättning för att den biologiska som mångfalden skall kunna bevaras är rik tillgång natur i och i en anslutning till våra städer och tätorter. Naturområdena bör utgöra sammanhängande strukturer för att tillgodose djurs och växters spridningsmöjligheter och säkra deras långsiktiga fortlevnad. Bebyggelseutvecklingen påverkar omgivande natur flera sätt och kommer stundom i konflikt med önskemålen att bevara värdefulla parker och grönområden. Pågående och planerade satsningar en utbyggd och förbättrad infrastruktur ökar risken för konflikter mellan dessa olika intressen. Det är allvarligt utbyggnaden i våra tätorter allt mer tagit i att anspråk parker, grönområden och obebyggd mark. En förutseende annan fysisk planering kan emellertid medverka till att konflikter kan lösas och tillbörlig hänsyn tas till behovet grönområden, av att natur- och av kulturvärden varnas och biologisk mångfald bevaras. Den av att en kommunala fysiska planeringen kan ökade kunskaper om naturvärden ge ekologiska förutsättningar underlag i fråga lokalisering och om samt om eller utformning bebyggelse tar hänsyn till den biologiska av som mångfalden och skilda kulturvärden. l vissa fall behövs kommunal samverkan i syfte långsiktigt slå vakt större sammanhängande att om grönområden och områden med höga natur- och kulturvärden. Möjligheterna skydda centrala parkområden har bl.a. aktualiserats för att Haga-Brunnsvikenområdet i Stockholms och Solna kommuner. Regeringen beslutade i november 1991 med stöd 6 kap. 2 § lagen 1987212 om av hushållning med naturresurser m.m. NRL att de båda kommunerna skall

3 Bilaga 2

redovisa hur de i sin planering enligt PBL avser att tillgodose naturvårdens, kulturrninnesvårdens och friluftslivets intressen i området. Kommunernas redovisning kan komma att ge underlag för ett eventuellt ställningstagande till behovet av ändringar i lagstiftningen för att skydda större sammanhängande parkområden med samlade natur-, kultur- och friluftslivsvärden. Regler som ger stöd för att skydda grönområden finns i flera olika lagar. Ansvaret för planering och beslut om byggande enligt PBL ligger i första hand kommunerna. Kommunerna har vidare ett ansvar ñr naturvårdsarbetet enligt naturvårdslagen 1964:822. NRL ger övergripande utgångspunkter för myndigheternas planering samt beslut om mark- och vattenanvändningen. De kulturhistoriskt mest värdefulla parkerna och grönområdena kan ges ett långtgående skydd enligt bestämmelserna i lagen 1988:950 om kulturminnen m.m. I övrigt är lagstiftningen emellertid splittrad och framstår i flera hänseenden som mindre ändamålsenlig i arbetet med att säkerställa grönområden. I propositionen betonas också behovet av forsknings- och . utvecklingsarbete och att formerna för förvaltning och skötsel av grönområden kan behöva utvecklas. Tillräckliga kunskaper och utvecklade metoder är naturligtvis grundläggande för att företag, kommuner och myndigheter skall kunna ta erforderlig hänsyn till önskemålen om en biologisk mångfald i den byggda miljön. Under senare år har omfattande forsknings- och utvecklingsinsatser i fråga om planering och förvaltning av städernas grönområden bedrivits. Inte minst kommunerna har i samband med arbetet med Översiktsplaner enligt PBL utvecklat former för att ett sammanhållet och sektorsövergripande sätt säkerställa och utveckla grönområden i tätortema. Alltfler kommuner har byggt upp ekologisk kompetens och förbättrat kunskaperna om ekologiska samband. Mot den nu redovisade bakgrunden anser jag i enlighet med vad som anförts i nämnda proposition att det finns behov av en belysning av förutsättningarna för att skydda och säkerställa parker och grönområden i våra städer och tätorter och en samlad bild av kunskapsläget som underlag

för en bedömning av behovet av fortsatt utvecklingsarbete.

Uppdraget

Det ankommer på kommunerna att i sin planering enligt PBL utveckla strategier för behandlingen av grönområden i tätorter. Plan- och byggutredningen skall bl.a. överväga hur miljöproblemen kan förebyggas och miljökvaliteter värnas i våra städer och tätorter. l sammanhanget betonas i direktiven det mellankommunala och regionala perspektivet. Utredaren bör bl.a. belysa hinder i lagstiftningen som kan försvåra mellankommunal samverkan och överväga möjligheterna att stärka skyddsinstrumenten i olika lagar, Vilka möjligheter till skydd som

Bilaga 2 4

nuvarande lagstiftning ger bör därvid prövas liksom samordningen mellan PBL och annan lagstiftning. Utredaren bör belysa naturvårdslagens och kulturminneslagens effektivitet. Vidare behöver formerna för förvaltning och skötsel av grönområden övervägas. Utredaren bör bl.a. ta del av det pågående utvecklingsarbetet inom Boverket och Statens naturvårdsverk samt i fråga om formerna för förvaltning och skötsel samråda med Svenska kommunförbundet. Slutligen vill jag erinra om att det i direktiven för översyn av plan- och bygglagen, m.m. sågs att översynen bör leda till ändrad lagstiftning där så behövs eller förslag till andra lösningar där lagstiftning inte bedöms vara nödvändig för att nå målen. Denna för arbetet viktiga utgångspunkt gäller alltjämt, liksom vad som i direktiven i övrigt anförts om den allmänna inriktningen av utredarens uppdrag.

Tidsplan m.m.

De vidgade uppgifter for Plan- och byggutredningen som jag nu har redovisat medför att den ursprungliga tidsplanen bör ändras. Således bör utredningens överväganden och förslag som rör detaljplan, medborgar-

inflytande och miljöhänsyn redovisas senast den 31 januari 1994. Övriga

förslag bör redovisas senast den l oktober 1994.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen utvidgar det uppdrag som tidigare lämnats till Plan- och byggutredningen M 1992:03 i enlighet med vad jag nu har anfört.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemstâllan.

Miljö- och naturresursdepartementet

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENHIAL Stockholm 1993

Bilaga 3

Grönstruktur i städer och tätorter

tätortemas grönområden

l Begrepp och avgränsningar

I prop. 199394:30 om Strategi för biologisk mångfald sägs att: Forrnema för att långsiktigt bevara och utveckla grönområden i eller i anslutning till städer och tätorter behöver utvecklas liksom åtgärder för att främja nya arbetssätt och samverkansfonner i fråga om förvaltning

och skötsel parker och grönområden. I tilläggsdirektiven Dir

av 1993:122 till Plan- och byggutredningen föreslås att utredningen får i uppdrag att studera behovet av och förutsättningama för att skydda och säkerställa parker och grönområden. Motiven är tätortsutvecklingen och utbyggnaden av infrastrukturen, som tar i anspråk parker, grönområden och obebyggd mark. I annan propositionen om Strategi för biologisk mångfald och i tilläggsdirektiven klargörs att denna mark har en rad funktioner för livet i tätortema: för biologisk mångfald genom rik tillgång till natur- och grönområden; för flora och fauna; för förbättrad miljösituation i tätortema i form klimat, av luñkvalitet och ingår i det tekniska försörjningssystemet, t.ex. dagvattenavledning; som bärare av kulturhistoriska värden; för att tätortema ge identitet och karaktär; berika vardagsmiljön; för rekreation och ge rum fiiluñsliv, dagliga naturupplevelser,förståelse för naturens kretslopp; hälsoaspekter. Dessa funktioner kan sammanfattas i 1 ekologisk betydelse 2 kulturell betydelse 3 social betydelse. Begreppsbildningen är outvecklad för detta system av grönska, mark och vatten och dess olika funktioner i tätortema. I många sammanhang används tennema grönområden och parker, vilka är begränsade till större områden och framför allt till områden som kommunen för. ansvarar Vi föreslår att grönstmktttr används samlingsbegrepp. som Grönstrukturen omfattar inte bara de synliga delama det växande av mark. Även själva marken och markproiilen, det ovan hydrologiska systemet i marken och vattenområden ingår. Ur ekologisk synpunkt är t.ex. genomsläppliga hårdgjorda ytor viktiga i egenskap av inliltrationsytor för dagvatten. De delar tätortema bidrar till att tillgodose av som

Bilaga 3

dessa funktioner begränsas inte till de mark- och vattenområden som kommunen själv äger och sköter. Möjligheterna att tillgodose funktioi varje enskild tätort i landet är beroende av trädgårdar, kyrkogårnerna dar, skolgårdar, daghemstomer och andra ytor som ingår i tätortens ekologiska och hydrologiska system, har kulturhistoriska värden som och som är angelägna för att tillgodose vån behov av ytor för social lek, rekreation, naturupplevelser och som behöver för vår samvaro, fysiska och mentala hälsa. Det är helheten i detta system som är viktig.

De sociala aspekterna på tätortens grönstruktur fokuseras i nuvarande

PBL. De allmänna behoven för lek, rekreation och motion diskuteras därför inte i denna utredning, annat än ifråga om nya aspekter som tillkommit eller förändrats. Inte heller de kulturella frågorna kan anses 11ya. Ökade hot förändringar exploateringen i tätorter, skötsel genom av av m.m. påkallar dock en översyn av de svaga säkerställandeinstrumenten i nuvarande lagstiftning. Den ekologiska betydelsen av den gröna struktui tätorterna har till stor del aktualiserats först under senare år och har ren därför inte beaktats i nuvarande lagstiftning. Det är också denna betydelse betonas i tilläggsdirektiven till PBL-utredningen om skydd som och säkerställande av tätorternas grönområden. I 199394230 och i tilläggsdirektiven sägs att arbetet skall omfatprop ta städer och tätorter. l grönstrukturen ingår inte bara det som ryms innanför stadsgränsen, utan även tätortemas nännaste omland. Gränszomellan bebyggelsen och den omgivande landsbygden är särskilt viknen tig, den så kallade tätortsranden. Men även korridorema ut i landskapet och de jordbruks-, skogs- och andra naturområden som knyter orterna till deras närmaste omgivning ingår i grönstrukturen. Omgivningarna påverkar förutsättningarna för, och funktionema hos, grönstrukturen i övrigt. Spridningsvägar för djur och växtarter, klimatreglering, lek-, rekreations- och motionsmöjligheter och områden för dagvatten- och avloppsvattenhantering är exempel på funktioner som kan finnas i tätorter-

nas närmaste omgivningVad som skall anses ingå i en tätorts grönstruk-

tur är således beroende de lokala förhållandena och avgränsningen får av göras utifrån situationen i respektive ort. I detaljplanen skall, enligt PBL 5 kap. 3 § redovisas och till grän- , serna anges

allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker,

Bilaga 3

kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden, vattenområden för bland annat båthamnar och fnluftsbad. Allmänna platser är normalt kommunen huvudman för, medan huvudmannaskapet är blandat för kvartersmark och vattenområden. Denna tredehiing äsr inte ett redskap för beskrivning och hantering av grönstrukturen. De områden ingår i grönstrukturen förekommer inom alla som macrk, oavsett hur de redovisas i detaljplanen. typer av Kommunen har ansvar för större delen av de mark- och vattenornråi grönstrukturen, parker, idrottsplatser, skol- och dagden som ingår hemstomter och andra institutioner, tomtmark inom kommunala fastigheter och kommunägd reservmark, skog, jordbruksmark m.m. i tätortemas närhet. Andra har för delar av grönstrukturen är t.ex. landssom ansvar tinget med vårdinrättningar, skolor statens fastighetsbolag och m.m.; fastighetsverk med ansvar för statliga tomter, parker t.ex. Hagaparken och statlig mark i och i närheten av tätortema; pastoraten med annan för kyrkogårdar och mark kring kyrkliga byggnader; bostadsboansvar lag, enskilda fastighetsägare med för utemiljön kring bostäder, ansvar företag vägverket med ansvar för vägområden. m.m.;

2 Bakgrund utveckling

- Den nuvarande grönstrukturen i våra städer och andra tätorter har vuxit fram under knappt 200 år. I början 1800-talet bodde nio tio svenav av skar landet. Idag är förhållandena i stort sett omvända. Grönstnlktuhar sina huvudsakliga rötter i 1800-talets utveckling av den moderna ren staden. I befästa städer Göteborg, Malmö, Lund m.fl. omvandlades som de raserade befästningsvallama redan tidigt under 1800-talet till allmänna promenadplatser. Idag bildar de centralt belägna gröna bälten med stora värden, ekologiskt, kulturhistoriskt och socialt. Från 1870-talet började våra stads- och jämvägsparker skapas som populära promenadplatser och dekorativa ansikten i den växande staden. Flertalet formades efter idéer ursprungligen kommit från England, därav som beteckningen engelska parker. Det direkta inflytandet kom emellertid från Tyskland, där den viktorianska fonnen av engelsk park fått stort genomslag vid mitten av 1800-talet, med slingrande gångar, många exotiska träd och buskar och rikedom planteringar i s.k. tapetgrupper. en av

Bilaga 3

Framför allt de många prydnadsträden präglar fortfarande den tidens parker. Av tapetgmpperna återstår idag bara Karl-Johansparken vid järnvägsstationen i Norrköping. Från början av 1800-talet förvandlades våra kyrkogårdar från nakna, ofta ovårdade och illa sedda platser, till de kyrkogårdsträdgårdar som idag utgör ett viktigt kulturarv att vårda och bevara. Med sekelskiftets kärlek till nationalromantiken fördes den engelska parkens idéer och ledde till att fick även internationellt uppmärksammade skogskyrkogårdar, där Skogskyrkogården i Stockholm utgör det förnämsta konstnärglig exemplet i denna tradition. Parkernas och kyrkogårdamas grönska motiverades inte bara estetiskt och socialt utan också hygieniskt. Stadens lungor skulle utgöra komen pensation för dåliga boendeförhållanden. Jämvägsparkemas grönska skulle också hindra spridningen av sot och glöd från ångloken till närbeläggna byggnader. Att anlägga lustträdgårdar på större tomter i städerna blev ett mode för de mer välbärgade borgerskapet vid mitten l800-talet. Under av slutet av 1800-talet växte de borgerliga villastädema utanför nya upp den egentliga staden med stora tomter, som I Stockholms- och Göteborsregionen innebar införlivande av natunnark i nationalromantisk anda, medan de i Sydsverige ofta anlades efter tyska förebilder med snirkliga gångar med en rikedom av olikartade träd, stenpartier och rabatter i sin tidsanda. Nya växtslag introducerades på bred front via de plantskolor som etablerades i de södra delama av landet. Alléer planterades delvis brandskyddsskäl, delvis ett led i av som genomförandet av Haussmanns stadsbyggnadsidéer i rutnâtsstädema. De gav städema en grön och lummig karaktär under början detta sekel. av Boulevardema avgränsades mot husen av planterade förträdgårdar. De gröna gaturummen som präglade stenstaden i början av 1900-talet, kom senare att ge expansionsutrytmne för biltrafik och parkering. Strax efter sekelskiftet vann koloniträdgârdsrörelsen insteg i vårt land. Trädgårdsodlingen var ett vikti motiv för egnahemsrörelsen och bidrog till att ge egnahemsområderta deras trädgärdsstadskaraktär. Efter andra världskriget försvann trädgårdsodlingen allt mer i villaträdgårdar och koloniområden, som förvandlades till rekreativa utemiljöer. Men med ökad miljömedvetenhet finns nu åter ett ökat intresse för de egna odlingama.

Bilaga 3

Många av våra städer och tätorter anlades i anslutning till vattenvägar.

Åar, älvar och sjö- och havsstränder kom att bli viktiga inslag i stadsmil-

jön. Under 1800-talet förvandlades den oña förslunnnade vattenmiljön till park- och fiiluñsmiljöer. Fortfarande bildar vattenstråken en central

grönstruktur i städer som Gävle, Örebro, Tidaholm och Värnamo. I

Stockholm och Malmö gjordes strandzonema tillgängliga långt senare, under 1930- och 40-talen. I Malmö skedde omvandlingen inte utan kritik från naturvärden. Malmö saknade helt badstränder, men genom utfyllnader och landskapsarkitektonisk planering omvandlades de tidigare sumpiga stränderna vid Öresund till de attraktiva bad- och ñiluftsområdena vid Ribergsborg och Sibbarp. Funktionalismens stadsbyggnadsidéer bröt radikalt med tidigare mönster. Jord- och skogsbruksmark inlemmades t.ex. i form av gröna kilar i kvarteren och mellan stadsdelarna. Kvarteren bröts sönder och husen lades fritt i park. Natunnarken sparades både i parker och i närmiljön på tomtmark. Tack vare det hantverksmässi ga byggandet var det fram till mitten 1950-talet möjligt att bevara både hällmarker och träd av helt nära husen. I dag har grönstrukturen i många av dessa bebyggelseområden därför stora ekologiska, kulturhistoriska och sociala kvaliteter. Speciellt avsatta områden för lek och idrott började anläggas i parker omkring sekelskiftet. Inte förrän på 1930-talet kom de att spela den roll vi är vana vid idag i planeringen av den yttre miljön. Parkleken med leldedare introducerades i Stockholms parker vid denna tid, liksom musik- och parkteater. Bostadsstyrelsen fonnulerade råd och anvisningar för uterummet med början i God Bostad 1954. Den ökande biltrafiken upplevdes som ett allt större hot mot barns utemiljö. Anvisningar för hur utemiljöer borde utfonnas för att tillgodose lek-, rekreations- och motionsbehov fick ett stort genomslag i 1960-talets planering när de fördes in som planstandard för Stockholm 1965. Det statliga Lekmiljörådet inrättades i slutet av l960-talet. 1970 kom en statlig utredning om Barns utemiljö. Inriktningen mot nonnering friytor i planeringen kulmineav rade i Bostadens grannskap råd och anvisningar för planering bo- - av

stadsbebyggelse Statens Planverk 1975 samt i Svensk Byggnonn

1975. Under 1970-talet uppmärksammades bamens behov av lekplatser och fnhñslivets behov av tillräckligt stora och tillgängliga områden och anläggningar nära bostaden. I Planering för friluftsliv från 1971, utgiven av Statens Naturvårdsverk och Statens Institut för

Bilaga 3

Byggnadsforskning, gjordes en samlad bedömning av friluftslivets betydelse för olika grupper samt behov och tillgång på lämpliga marker för triluftslivet. l många kommuner gjordes betydande satsningar på motionsanläggningar med motionsspår under l970- och 80-talen. Kunskaper om de sociala och psykologiska aspektema på den gröna miljön växte fram, inte minst insatser via Byggforskningsrådet. genom Betydelsen av parker och grönområden för människors hälsa uppmärksammades. Det gällde inte minst äldre människor, där forskare

konstaterade utevistelsens stora betydelse för att förebygga ohälsa.

stadsbyggandet under l960-och 70-talet starkt förändrade förutgav sättningar för grönstrukturen. Arealen s.k. friytor ökade radikalt till följd av trafiksystemets krav på avstånd mellan leder, parkering och bebyggelse, men också till följd av nonnerade krav på olika sociala funktioner hos friytor på tomtmark och allmän platsmark. Exploateringstekniken förde med sig stora förändringar den befintliga terrängen och växtligav heten. Den växtlighet planterades den omvandlade marken nya som är i många fall mycket ensidig. Under 70-talet gjordes omfattande miljöförbättringar genom den speciella statliga satsningen i dessa flerbostadsområden. I många fall har upprustningama den yttre miljön lett till betydande av förbättringar av grönstrukturen genom mindre andel hårdgjorda ytor, större variation i växtligheten och flexibel användning friytoma. mer av Naturens egna läkande krafter har också bidragit till att förvandla natunnarksrester till naturpartier med stor vitalitet och ökande biologisk mångfald. Denna bebyggelseepoks bidrag till grönstrukturen innehåller dock den arealmässigt största andelen lågkvalitativa grönområden. l dessa områden finns också merparten de områden Boverket i av som Storstadsuppdraget kallar mellanrum, dvs. arealer som inte bestämts av behov för mänskliga aktiviteter eller skydd natur, utan trafikanav av läggningars krav på utrymmen för vägslänter, rondeller etc. l dessa områden finns det stora möjligheter att öka den biologiska mångfalden och skapa till exempel spridningskorridorer för växter och djur. Inriktningen i stadsbyggandet har förändrats från slutet av 1970-talet och framåt, från exploatering av jungfrulig mark till förtätning. Det har helt naturligt gått ut över den befintliga grönstrukturen. Andelen grönområden i våra tätorter har minskat från 45 % till 38%, under den senaste ZO-årsperioden. Till detta skall läggas en förvandling av många trädgårdar, parker och kyrkogårdar, genom individers och förvaltares krav

Bilaga 3

på rationell skötsel respektive genom nya trender inom trädgårdskulturen. Senare delen av 1980-talet har inneburit en renässans för trädplantering i våra tätorter. Omkring 20.000 träd har planterats varje år, varav cirka en fjärdedel i centrala gatu- och torgmiljöer. Den betydelse som detta stadsbyggnadselement har idag och inte minst kommer att få, måste understrykas. När träden växer till kommer också den ekologiska betydelsen, som luñrenare, lägivare och för den biologiska mångfalden, att öka. Grönstrulcturen har alltid hatt stor ekologisk betydelse. Men de ekologiska aspektema har inte uppmärksammats allvar förrän omkring 1990. Växtlighetens ekologiska roll, vad gäller florafaunafrågor, klimat och luftföroreningar och vattenfrågor studerades inom byggforskningen under 1970-talet. Erfarenhetema återgavs i dåvarande Statens Planverks råd och anvisningar. Enstaka ekobyar byggdes under 80-talet, liksom exempelvis anläggningar för lokalt omhändertagande av dagvatten. Naturlika planteringar introducerades ett altemativ till traditionella som parkplanteringar från mitten av l980-talet. Stockholms stad och regionplanekontor presenterade flera utredningar som betonade den biologiska mångfalden i regionen och hoten mot densamma. Alternativa av-

falls- och avloppslösningar utifrån kretsloppstänkande fördes fram under

samma tid. Först med miljöarbetet i de tre belastade stadsregionema, Sundsvall, Göteborg och Västra Skåne kommer tätortens ekologiska problem i fokus. Genom utredningama om de tre storstädemas miljö belyses problemen ytterligare. Under 1980-talet växte grönområdenas betydelse i ett miljöpedagogiskt perspektiv. Idag finns fler än 200 naturskolor för studier av mark, vatten, växter och djur samt ekosystem, där flertalet använder sig av naturområden inne i tätorter eller i tätortsranden. Skolträdgårdama har fått en renässans som kretsloppsverskstäder, där bamen komposterar biologiskt avfall och odlar sina grönsaker och blommor. De egna svenska skolgårdama har kritiserats sedan början av 70-talet för att erbjuda landets sämsta utemiljöer för bam. Bl.a. genom projektet Skolans uterum, som regeringen anslagit pengar till, stimuleras skolor runt om i landet att bygga om skolgårdama för att ge bamen en mer stimulerande miljö och för att ta vara på de miljöpedagogiska möjligheter som skolgårdama ger.

Bilaga 3

Sammanfattning Grönstrukturens betydelse vidgas, fördjupas och ändrar karaktär från

början av 1800-talet fram till våra dagar. Men funktionema är i stora

drag desamma. Skillnaderna har i stället att göra med tätortemas storlek, antalet människor som lever urbant och våra livsstilar. Kännetecknande är att samma områden fyller olika funktioner. En stadspark som är ett

kulturhistoriskt värdefullt objekt, kan ha stor social betydelse som när-

rekreationsutrymme för kringboende såväl som ett centralt uterum för

stadens alla invånare. Grönskan kan samtidigt vara viktig för att venti-

lera innerstaden och dess variation av arter ger människor tillgång till rik biologisk mångfald. Motsvarande gäller naturligtvis också för de naturnära områdena. I motsats till byggnader har den yttre miljön en mångfunktionell betydelse som också går över förvaltningsgränsema. De administrativa gränserna mellan mark för allmän plats och flertalet typer av kvartersmark upplevs sällan i praktiken. Det är möjligt att röra sig i princip fritt över parker, kyrkogårdar, institutionsområden och en stor del av flerbostadsområdena. De ekologiska värdena är omöjliga att hänföra till administ-

rativt bestämda enheter. I många fall gäller detsamma för de kulturella

värdena. I exempelvis villastädema är det samspelet mellan grönskan i

gaturum, parker och tomtemas planteringar mot gata respektive i kvarte-

ren som skapar den värdefulla helhetsmiljön.

3 Grönstrukturens funktioner

3.1 Ekologiska aspekter

3.1.1 Allmänt

I huvudbetänkandet från miljöskyddskommittén Miljöbalk SOU

1993:27 behandlas relationen mellan människan och naturen. Synen på naturen och människans förhållande till den växlar snart sagt från betraktare till betraktare. Renodlas de synsätten kan tala ett man om antropocentriskt och ett biocentriskt. Antropocentriskt synsätt innebär att människan och dess behov står i centrum och att naturen är till för människans skull. Det biocentriska synsättet innebär att naturen har ett

värde i sig själv, oberoende av dess nytta eller skada för människan, vil-

ken själv endast är en del av naturen. Alla levande organismer har uti-

från detta synsätt rätt att existera. Också utifrån den antropocentriska

SOU 1°94:36 Bilaga 3

gmnaisnen kan ett etiskt motiv för att värna om den biologiska mång-

faldem fonnuleras: Människan har inför kommande generatioett ansvar ner attt förvalta naturens resurser, dit det samlade växt- och djurlivet bör räknas. Nutidens människor har inte rätt att för egen kortsiktig vinnings skull förstöra naturen ... I dagens svenska samhälle bedrivs miljöarbetet, liiksom allt annat samhällsarbete, i huvudsak utifrån antropocentriska

utgångspunkter. Det är alltså i första hand människans behov i förhållande tll naturen utgör motiv för olika åtgärder. Även vårt förslag

som till rmiljöbalk bygger denna grundsyn. sid. 465 Grönstrukturens ekologiska funktioner är betingade av hela systemet av växter, djur, mark, vatten, klimat och mänsklig påverkan. Möjlighetema agt långsiktigt utveckla och utnyttja densamma är beroende att av man i kommunerna skapar sig en helhetsbild av detta system och av de

grundläggande förutsättningarna för att utnyttja det för att tillgodose be-

hoven tätortema. Helhetsbilden byggs upp av markområdena, de hyd- 2 rologiska förhållandena i marken, vegetationen och vattenområdena

från diken och bäckar till åar, sjöar och hav.

I SOU 1992:42 Kretslopp, konstateras att en stor del av tätortemas

miljöproblem uppstår på grund av den tekniska infrastrukturen. Försörj-

ningen med vatten, energi och transporter bidrar till miljöproblem som

avfall, luñ- och vattenföroreningar och buller. Grönstrukturens ekolo-

giska funktioner kan utnyttjas för tätortemas tekniska försörjning, till att

ta hand om dagvatten och i vissa fall annat avlopp och bidra till att om-

sätta kompostmaterial från hantering av biologiskt avfall. Ytterligare

andra ekologiska funktioner hos grönstrukturen är att den bidrar till att

förbättra luftkvaliteten och klimatet.

3.1.2 Biologisk mångfald i tätorter

Riokonventionen om biologisk mångfald innefattar ekologiska, gene-

tiska, sociala, ekonomiska, vetenskapliga, Litbildningsmässiga, kultu-

rella, rekreativa och estetiska värden i den biologiska mångfalden. Kon-

ventionen innefattar dessutom hållbart nyttjande av den biologiska

mångfalden som en central del av begreppet. I Riokonventionens mening

är det således ingen motsats mellan den biologiska mångfalden i tätor-

tema och åtgärder för att utnyttja denna biologiska mångfald för att till-

godose behov hos dem som lever i tåtortema. Bevarandet och det håll-

bara nyttjandet bör således hand i hand.

10 Bilaga 3

Den biologiska mångfalden relateras ofta till tre nivåer: den genetiska variationen inom arter -

mångfalden av arter

-

mångfald av biotoper och ekosystem

-

se bl.a. Naturvårdsverkets rapport 4159.

Grönområdena i tätortema har tillkommit primärt för att tillgodose

tätortsbomas önskemål om mark för lek, rekreation, motion, odling, na-

turupplevelser samt som viktiga instrument för att ge staden struktur och

identitet. Det är mot denna antropocentriska bakgrund man också får

föra diskussionen om biologisk mångfald i tätorter. Motivet att bevara

naturen för dess egen skull är i allmänhet underordnat. Grönstrukturen består några delvis mycket olika komponenter. I av

områden som bebyggts i natunnark och jordbruksmark med hag- och

ängsmarker, åkerholinar och dylikt, har element från det rurala kultur-

landskapet integrerats i tätortens grönstruktur. I den minsta skalan återfinns de i egnahemsträdgårdar och sommarhusområden. De förekommer i flerbostadshusområdenas nämiiljöer del stadens parker. och som en av I vissa städer har stora naturområden lämnats obebyggda, som i

Änggårdsberget i Göteborg eller delar av den så kallade Ekoparken i

Stockholmsregionen. Dessa delar av ett äldre ruralt kulturlandskap kan

ifråga biologisk mångfald i många avseenden jämställas med

om motsvarande element utanför tätortema. Det är också dessa områden

som i första hand fokuseras i SNV:s rapport om storstädemas miljö.

Stadens kulturlandskap med trädgårdar, parker, kyrkogårdar utgör

vardagsnatur för snart 85% av befolkningen. Dess värden är i hög grad

knutna till människors behov av att få se en rikedom av växter och djur

upplevelser, avkoppling, spänning och för att förklara världen

som ger

prop 199394: 30 s. 9. l detta sammanhang har den biologiska mång-

falden, som kan skapas i den lilla skalan i parker, trädgård m.m., en

starkt förbisedd betydelse. Det är först under de senaste åren som eko-

logisk forskning ägnat intresse detta område. Naturvårdsverkets utredning om Storstädemas miljö behandlar exempelvis inte den biolo-

giska mångfalden i detta perspektiv.

Utländsk forskning har visat att en villaträdgård av ordninär storlek kan innehålla fler arter av växter och djur än vad som förekommer inom

motsvarande areal i den mest anrika av naturliga biotoper i tropiska

ekosystem. De människoskapade ekosystemen avviker naturligtvis på

många sätt från de naturliga. Den biologiska mångfalden är störst i

Bilaga 3 11

gränszonema Övergångarna mellan olika ekosystem. Parker och - trädgårdar består i stort sett enbart av gränszoner, s.k. ekotoner, vilket skapar förutsättningar för den stora rikedomen. Genom människans odlingsansträngningar hålls parker och trädgårdar i allmänhet i tidiga successionsstadier. Men aldrig så anlagda och kulturpräglade områden i städerna invaderas av vilda arter av växter och djur, som kan utnyttja de speciella nischema. Koltrasten, ännu vid sekelskiftet var en skogssom fågel har flyttat till stan. Rovfåglar tomfalken ses häcka i Riddarsom holmskyrkans torn i Gamla stan i Stockholm. Två exempel naturens dynamik. Trädgårdamas inkl. kyrkogårdars och parkers biologiska mångfald har störst betydelse i städer saknar tillgång till natunnarsom ker inne i och i anslutning till tätorten. Det gäller ett flertal av de skånska städerna och tätortema i sin helhet också delar städer och men av tätorter i stort sett i hela landet som byggts ut på öppen jordbruksmark. I tätortema är den biologiska mångfalden en grundförutsättning och en tydlig indikator för en väl fungerande grönstruktur. Tre aspekter på biologisk mångfald bör särskilt framhållas: ett så rikt växt- och djurliv möjligt och ett så ston utbud av bioto- - som per som möjligt

skydd för sedan gammalt domesticerade odlade och lokalt anpassade

arter i parker och trädgårdar möjligheter att bevara hotade växt- och djurarter. - För den biologiska mångfalden i tätortema finns en rad specifika faktorer. Grönstrukturen genomgår dynamiska förändringar. Den förändras snabbt och radikalt genom exploateringar och andra ingrepp, som saknar

motstycke i de naturliga biotopema. Påverkan av föroreningar från trafik

och verksamheter är i allmänhet betydligt större i och kring tätortema än ute på landsbygden. Människomas nyttjande och slitage på mark och av växter, påverkan på jordstrukturen och t.ex.våra sällskapsdjurs gödsling av växtligheten är exempel på faktorer som innebär kraftiga störningar på den spontana utvecklingen av biotopema jämfört med deras utveckling i naturen. I tätorter finns behov städning och renhållning. av Idag utgör 50 % skötselkostnadema för tttemiljön städ- och ca av renhållningskostnader, som styrs dels av allmänt omfattade krav på ordning och hygien, dels av krav t.ex. framkomlighet och säkerhet. Den viktigaste aspekten på biologisk mångfald i tätortsperspektiv, är att åstadkomma ett så rikt växt- och djurliv som möjligt och en så stor variation som möjligt mellan biotoper, för att ge rikare vardagsupplevel-

12 Bilaga 3

ser för så många som möjligt. Det betyder fler fåglar vid fågelbordet, fler koltrastar och gråsparvar, björk och hassel. Biotopvariationen mer kan inriktas på variation av växtforhållandena och då skapas också variation i biotopema för djurlivet. Från 60-talet och framåt har inriktningen vid anläggning av parker, trädgårdar och andra grönområden varit att skapa så enhetliga förhållanden som möjligt. Topografiska skillnader har jämnats ut, variation i markförhållanden har försvunnit genom användning av matjord anläggningsjord, vattenförhållandena har som utjämnats genom dränering osv. I dessa nyare anlagda parker, trädgårdar och grönområden har inte bara utgångsförhållandena unifomierats utan också sammansättningen den växtlighet anlagts och skötseln av som av den. I gamla trädgårdar och parker har med åren utvecklats stor rikeen dom växt- och djurarter. Där har tiden och utvecklingen växtligheav av ten medverkat till att skapa än varierade förhållanden med hjälp mer av de jordmånsbildande processerna, ändrade ljusförhållanden, invandring av andra arter m.1n. Värdet av den biologiska mångfalden i dessa miljöer är inte uppmärksammad varken av de förvaltningsansvariga eller av de planerande och bevarande myndighetema.

Skydd för odlade och lokalt anpassade trädgårdsväxter

Trädgårdsväxtema och deras kulturella användning fonnar tätortemas kulturlandskap på ett sätt som är jämförbart med odlingen av växterna i jordbrukslandskapet. Den biologiska mångfalden i trädgårdskulturen är

mycket intressant och viktig rad aspekter, tyvärr hittills

ur en men mycket lite dokumenterad i vårt land. I vår genomgång av den kulturhistoriska bakgrunden ovan, framgick att denna urbana trädgårdskultur har omkring 200 år på nacken i Sverige. Men har växter från äldre tid i våra städer. I Göteborgs kända alléer finns träd är än 200 år som mer gamla. Den starka expansionen parker, kyrkogårdar och borgerliga villaav trädgårdar skedde under senare delen 1800-talet och kring sekelskifav tet. Därför finns det en stor mängd av framför allt olika slags träd i våra tätorter är omkring 100 år gamla. Örter och lökväxter blir natursom av liga skäl inte så gamla, men i parker, och kanske främst gamla trädgårdar, finns gått i i släktleder tillbaka. Både bland träd och arter som arv buskar samt örter och lökväxter finns ett genetiskt material potentiellt av

sou 1994:36 Bilaga 3 13

stort intresse, både kulturhistoriskt och utifrån nyttoaspekter härsom

dighet, sjukdomsresistens etc. Den av Sverige undertecknade Florens

chartan om principer för bevarande och restaurering historiska parker av

och trädgårdsanläggningar, ställer krav på att det växtmaterial

som används vid restaurering skall vara av samma ursprung som det ursprung-

ligen planterade växtmaterialet. De arter och sorter som finns i handels-

sortimentet idag avviker i många fall starkt från det ursprungliga mate-

rialet, ifråga om utseende, Växtsätt, härdighet m.fl. viktiga egenskaper.

Träd och buskar, som klarat till exempel 1900-talets kallaste vintrar

under 40-talet, har härdighetsegenskaper motsvarande arter och

som sorter saknar. Bland örter och lökväxter har det skett gradvis en an-

passning av växtema till våra svenska förhållanden. Världsnaturfonden

WWF har uppmärksammat behovet att dokumentera och bevara av

detta odlade växtmaterial i ett forskningsprojekt pågår vid Sveriges

som Lantbruksuniversitet i Alnarp. Nordiska Genbanken har också uppmärksammat dessa frågor vad gäller äldre frukt- och bårsorter i odling.

Bevarande av hotade växt- och djurarter

Tätortemas biotoper skiljer sig till stora delar från de biotoper fin-

man

ner ute i landskapet. Biotopema påverkas av miljön i tätortema, slita-

av ge, av övergödning från hundar m.m. Det finns ett rikt utbud arter av

som naturligt är knutna till tätortemas biotoper. Många så kallade rude-

ratväxter som växer på störda biotoper är unika för tätoitsbiotopema.

Tätortemas botanik har uppmärksammats i andra länder ån i Sverimer

ge. I t.ex. Tyskland finns en omfattande forskning tätortemas bioto-

om per.

Med ett biocentriskt perspektiv på bevarandefrågoma blir begreppen

inhemska och icke inhemska arter centrala. Tolkningama dessa

av

begrepp går isär. Enligt en definition skall arter för att betraktas som in-

hemska ha fimnits och reproducerat sig själva under 100 år i Sverige.

Det innebär att kungsängslilja och andra äldre trädgårdsflyktingar kan

räknas till vår inhemska svenska flora liksom för övrigt hel del träd-

en

gårdsperenner och lökväxter, medan contortatall, bjömloka och vresros

inte håller måttet. En del botanister arbetar med avgränsningen att arten skall ha reproducerat sig själv i Sverige för att räknas inhemsk. som

Med den avgränsningen blir vegetation i hamnområden, längs vägar och

i trädgårdar också intressant.

14 Bilaga 3

Tätortemas biotoper är till stor del störda och har inte så mycket gemensamt med de biotoper under likartade, mindre störda, försom men hållanden utvecklas i naturen. Möjligheterna är begränsade att inom tätortema skapa biotoper för i naturen hotade arter. I den mån sådana arter eller biotoper finns inom tätortema, är det både naturens och ur ur tätortsbomas perspektiv mycket angeläget att de ges ett starkt skydd. Avkastningskraven inom jord- och skogsbruket och den rationella skötseln är ett av skälen till att många arter år hotade i naturen. l tätorterna finns inte motsvarande krav, vilket kan ge förutsättningar för att sköta vissa ytor på ett sätt som gynnar arter som är hotade i odlingslandskapet. Medvetenheten om att den egna bostadsorten rymmer intressanta växtoch djurarter är viktig för identifikationen och ur iniljöpedagogisk synvinkel.

3.1.3 Vatten, avlopp, avfall

Dagvattnet utgör en belastning reningsverken och recipientema. I många städer är stor del dagvattennätet fortfarande kombinerat en av med avloppsnätet. Vid kraftiga regn bräddas avloppsvatten blandat med dagvatten direkt ut i recipientema. Det dagvatten som leds bort i separata ledningar är i många fall kraftigt förorenat, men går orenat till recipientema. I Naturvårdsverkets rapport 4159 redovisas denna situation för de tre storstadsregionema. Motsvarande situation finns i många av de medelstora och mindre städema. T.ex. i Ystad är ca 50 % av dagvattennätet fortfarande kombinerat, medan i Luleå endast ca l0 % av nätet är kombinerat. Grönstrukturen har inte utnyttjats i särskilt hög grad för att ta hand om dagvattnet, men det finns en mycket stor potential i att använda marken antingen för infiltration av dagvattnet eller för fördröjning och rening före avrinning till ledningsnätet. De tekniska anvisningar som finns angående markförhållanden och deras lämplighet för omhändertagande av dagvatten, tar hänsyn till den underliggande markterrassens beskaffenhet. Växtbädden inatjordsskiktet är svår att beräkna matematiskt, varför dess infiltrations- och lagringskapacitet oftast inte ingår i beräkningama. Jorden i en växtbädd om 30 cm, vilket är nonnalt för åker, kan ta emot så stor mängd vatten att det för stora delar av en landet motsvarar en fjärdedel årsnederbörden. Beroende på terrassens av undergmndens förhållanden och grundvattenytans läge varierar

Bilaga 3 15

dagvatnets möjligheter att perkolera till grundvattnet och rinna ner undan Dessa förhållandena samt förhållandet mellan hårdgjorda, genonsläppliga ytor och genomsläppliga ytor avgör möjligheterna att ordna ett lokalt system för dagvattnet. Bevuxna ytor är bättre för att ta hand dagvatten än kala. Genom att infiltrera vattnet återförs det till om markens lokala hydrologiska system. Avbppsvattenreningen påverkas av de dagvattemnängder som tillförs avloppsledningsnätet. Kvaliteten på reningen avloppsvattnet kan förav bättras att utnyttja grönstrukturen för omhändertagande av daggenom vatten Därtill kan grönstrukturen utnyttjas för olika typer av anläggningar för biologisk avloppsvattenrening i anslutning till avloppsreningsverkel. Det ökar den biologiska mångfalden genom att skapa våtmarksbiotoper. Det biologiska avfallet är en nyckelfråga i en förändrad avfallshantering. Det bestämmer till exempel mycket av de hygieniska aspektema på härmningsintervallen. Ett lokalt omhändertagande kompostering av det biologiskt nedbrytbara avfallet kommer i många situationer att vara en fördelaktig lösning. För att upprätthålla förtroendet för avfallshanteringen ä det viktigt att det komposterade avfallet återförs till marken och växtzma på ett för den enskilde tydligt och fattbart sätt. Grönstrukturen har avgörande roll i det sammanhanget. Beräkningar har visat att det en krävs ca 15 kvm planteringsyta per lägenhet för att omsätta det restmaterid uppstår efter kompostering av det biologiskt nedbrytbara hussom hållsavfallet. Det utrymmet är väl tillgodosett i trädgårdama till landets småhus, som representerar ungefär halva bostadsbeståndet. I flerfamiljshusens utemiljöer finns oftast inte tillräckliga planteringsytor för att omsätta kompostmaterialet. Där är det aktuellt att utnyttja parker och andra närlggande delar av den av kommunen förvaltade delen av grönstrukturen.

3.1 1 Immissioner, klimat I detre storstäderna är ca 300 000 boende exponerade för buller över 55 dBA, enligt Naturvårdsverkets rapport 4159. Vidare sägs där att De tre storstadslänen för tredjedel av rikets utsläpp av svarar en luftföroreningar. Storstadsområdena är Sveriges mest luñföroeningsbelastade områden. Vid en intemationell jämförelse får föroeningssituationen i dessa stadsområden ändå betraktas som

l6 Bilaga 3

förhållandevis hygglig. Grönstrukturen bidrar till att mildra

immissionsbelastningama och förbättra luftkvaliteten i tätortema. En

av

de effektivaste funktionerna är damm- och stoftrening. Träd i anslutning

till trafikleder är till exempel ett effektivt hjälpmedel för att minska

stoftspridningen. I gynnsamma fall kan vegetationen bidra till att minska

stoñspridningen till en tiondel. Tråd och buskar har marginell faktisk

en

bullerdämpande effekt, men avskännningen så att slipper

- man se bullerkällan är en viktig psykologisk faktor för hur bullret upplevs. - Bullrets reflexion är annorlunda för bevuxen yta än för hårdgjord. en en Hårda ytor i anslutning till gator och vägar således större ger bullerspridning än den närmaste marken är grön. om Växtlighetens betydelse för att förbättra klimatet är väldokuinenterad. Träd förbättrar luften och dämpar vinden. Växtligheten bidrar också till att utjämna temperaturema, höja luftfuktigheten och träden den ger sva-

laste och behagligaste skuggan. Grönstrukturen fungerar bättre för kli-

matförbättring och luftrening fler träd det finns. Möjligheterna att hålla så stor del möjligt grönstrukturen trädbevuxen utnyttjas som av dåligt idag. I en studie Lidingö kommun visades hur ett trädbestånd i av sydvästra delen ön hade avgörande betydelse för att lyfta luftströmav mama från intilliggande vännekraftverk över bebyggelsen på ön och sedan bidra till att sprida ut föroreningania i större luftmassor. En avverkning eller andra kraftiga ingrepp i det beståndet skulle stora negativa konsekvenser för miljösituationen för bostadsbebyggelsen på Lidingö. I medelstora och stora tätorter är stoftmängdema många gånger tiofalt högre än på den omgivande landsbygden. Växtligheten utsätts för föroreningar från tungmetaller, försurande ämnen, giftiga kolväten, marknära ozon, eutrofierande utsläpp, salt Därtill kommer stress vad gäller m.m. tillgång till syre och vatten framför allt för träd står i gatumiljöer som och torg. De helt dominerade föroreningskällan i svenska tätorter ut-

görs av trafiken. Utsläpp från förbränningsanläggningar och vänneverk

påverkar växtligheten exempelvis i Stockholmsområdet. Förorenande industrier har också påvisats ha lokalt stark negativ påverkan på växtligheten i tätorter. På grund av försumingen arbetar i flera tyska städer att byta man ut exempelvis träd som kräver högre pH. Salttåligheten hos olika arter varierar kraftigt och har sedan länge utgjort ett viktigt kriterium vid val av gatuträd. Markozonets negativa inverkan har påvisats bland annat i

Bilaga 3 17

Slottsskogen i Göteborg. Skadorna uppträder ofta ett stycke från utsläppskällan, dvs. den trafikerade leden. Den största stressen utsätts träd i gatu- och torgmiljöer för. För att de berömda kastanjema på boulevardema i Paris skall överleva måste man byta ut all jord kring rötterna och dessutom förse träden med kontinuerlig bevattning och näringstillförsel. Det senare har blivit allt vanligare åtgärder för nyplanterade träd i gatumiljö i vårt land. Även med så pass omfattande åtgärder räknar experter med att de träd som planteras i dag kan få en livstid på bara 40-50 år, att jämföra med de äldsta alléema i Göteborg som är mer än 200 år gamla.

3.2 Kulturella aspekter För kulturmiljövården fokuserar bevarandet av biologisk mångfald och variationsrikedom inte bara skogs- och odlingslandskapets mångsidigt sammansatta kulturvärden. Lika viktigt för god livsmiljö är de kulen turhistoriska och estetiska egenskaper som är knutna till trädgårdar, parker, kyrkogårdar och andra planteringar i och i anslutning till våra städer och tätorter. Vid säkerställande grönstrukturen med hänsyn till dess av kulturella betydelse är det särskilt viktigt att se till helhetens betydelse som en spegel av stadens eller tätortens utveckling, de enskilda anläggningamas, alléer, parker, kyrkogårdar, friluñsområden, fonn och innehåll samt till tidsdimensionen. Trädgårdar, parker, kyrkogårdar, alléer och friluñsområden ingår som delar i den kulturella helhet är staden eller tätorten. l motsats till som många länder i Central- och Sydeuropa, för att inte tala andra kontiom nenter, utgör grönområdena en viktig del både kvantitativt och kvalitativt i vår bebyggelsetradition. Stockholm dess skönhet och sårprägel formas inte av bebyggelsen i sig utan i samspelet mellan bebyggelsen och naturen, vattnet, malmamas brutna terräng och växtlighet. Malmö, som omges av vatten och öppen jordbruksmark, är i folkmun parkemas stad. Här har människan omfonnat jordbruksmark och sankängar till trädgårdar, parker och kyrkogårdar, som idag ger staden dess identitet. I Umeå staden som vuxit fram vid den stora älvens mynning omgiven - av den bördiga dalen och de stora skogarna har björkalléema kommit att prägla stadsbilden. Genom att grönstrukturen utgör en så viktig del av staden eller tätorten i dess helhet speglar den naturligtvis på många sätt också dess kul-

18 Bilaga 3

turhistoria. Idag kan man i grönstrukturen utläsa och lära sig hur kom-

munikationer vattenvägen och landvägen format bebyggelseutveckling-

en, hur de befästa städerna såg ut och hur den agrara prägeln på de

svenska städerna styrt uppbyggnad av gatunät och kvarter. Med den moderna industristadens framväxt följer tillskapandet av parker, kyrkogårdar, bostadsområden och stadsdelar där grönskan berättar sin tids om ideal men också om krassa praktiska krav på utrymmen i den yttre miljön.

Den svenska urbana trädgårds- och parkkulturen avspeglar influen-

sema från utlandet, framför allt från Tyskland, England och Frankrike,

men har också utvecklat en egen identitet inte minst genom integrering

och omformning den befintliga naturen. Det finns idag en rad stads-

av

och järnvägsparker i våra städer, anlagda omkring sekelskiftet, som

borde bli föremål för inventering och skydd innan deras kulturvärden hunnit förvanskas alltför mycket. Bland de värdefullaste större sammanhållna parkerna räknas t.ex. den s.k. Ekoparken i Stockholm, Slottskogen i Göteborg och Malmös centrala parker, där

Pildammsparken dessutom utgör ett objekt av högt konstnärligt värde.

De ståtliga alléema fortfarande sätter sin prägel på centrum i t.ex. som Göteborg och Norrköping är på motsvarande sätt i behov av

kulturskyddande åtgärder. Malmös centralparker och alléema i

Norrköping har också föreslagits säkerställas enligt KML. Våra äldre

kyrkogårdar är skyddade enligt denna lag, är hittills mycket lite

men

dokumenterade. Kulturhistoriskt intressanta är också del folkparker

en

och koloniområden från början detta sekel.

av I den yttre miljön är tiden lika viktig faktor för den kulturella en

identiteten som den är i byggnadema. Det brukar ofta sägas att parken

är ett skådespel i fyra dimensioner, de tre rumsliga samt tiden. I motsats

till byggnadsarkitekten får landskapsarkitekten ofta inte det färdiga

se

resultatet av sitt arbete. Det betyder också att de uppväxta stora träden

har speciellt stor betydelse i stadens struktur. Ett träd som planterades i

en allé, trädgård eller park under 1800-talet eller början detta sekel av

har fått en storlek och arkitektonisk karaktär, som inte är möjlig att er-

sätta. Ur kulturhistorisk synvinkel är detta viktigt. Ingrepp i kulturhis-

en toriskt intressanta byggnader är dyra, men tekniskt sett går det ofta att

återställa dem. Med park och trädgård förhåller det sig tvärtom. Ingrep-

pen är billiga men i gengäld är de i ett kulturhistoriskt perspektiv många

gånger omöjliga att reparera. Nya träd som planteras är kanske i bästa

Bilaga 3 19

fall 10-20 gamla. Det tar 30-60 år innan de nått en storlek och karaktär innebär att ingreppet är reparerar. För träd som blir riktigt som gamla, t.ex. ekar, talar tidsomlopp på 100 år eller Eftersom om mer. så stor del våra centralt belägna och kulturhistoriskt intressom en av santa alléer, parker och kyrkogårdar tillkom för 100 år sedan eller mer, är tidsdimensionen därför central i frågor om säkerställande.

3.3 Sociala aspekter Studier gjorda i flera städer och tätorter visar att idag tillbringar flertalet av oss huvuddelen av vår fritid i eller i direkt anslutning till tätorten. För livsmiljön år därför tätortens grönstrukttrr viktigare än friluftsområden besöks sporadiskt under veckoslut eller semester. Det gäller i som mer synnerhet de svaga grupperna i samhället, bam och äldre, som utgör halva befolkningen. Att ha tillgång till grönområden helt nära bostaden som är mång- funktionella eftersom behoven hos människor i denna stora grupp är så varierande är naturligtvis vital betydelse för såväl den psykiska som - av den fysiska hälsan. Att kunna ut och springa, leka, spela boll, cykla, träffa andra människor, sitta och njuta och se på folk, trädgård eller natur, promenera, motionera, åka skidor och skridskor, plocka bär och svamp. Att uppleva en mångfald av växter och djur ger kontakt med naturens kretslopp. Den biologiska mångfald som det här rör sig om är mycket basal, att få vanliga fjärilar och fåglar, humlor och bin, se njuta av doften och syrén eller av tallens kåda och markens av rosor mossa. Att kanske möjlighet att själv ta del av naturens kretslopp genom att odla några kryddörter, sallat och persilja. Fritidsodlingen är vid sidan fritidsfisket vår mest betydande fritidssysselsättning. Mer om än halva befolkningen har tillgång till någon form trädgård, vid sin av permanenta bostad, vid fritidshus eller i fonn av odlingslott koloniträdgård. Fritidsodlingen omsätter årligen omkring l miljard kronor inräknat produktionsvärdet av grönsaker, blommor, frukt och bär. När de första parkema anlades under parkepoken 1870-1930 hade de mycket central uppgift att erbjuda besökarna möjligheter att lära en känna olika växter. Etiketter på alla växter och demonstrationsträdgårdar med krydd- och medicinalväxter var därför legio. l dag ser ett nytt intresse växa för att nyttja grönstrukturen i ett rniljöpedagogiskt perspektiv. I vårt land, där har så gott om natunnark i eller kring flertalet

20 Bilaga 3

städer och andra tätorter, har naturligtvis unika möjligheter att hitta naturområden som kan fundera åskådningsexempel. Invensom teringarna i storstadsutredningama om Göteborg och Stockholm visar med all önskvärd tydlighet på detta. Men dessa områden ligger sällan helt nära hemmet, dagis eller skola. Också hos kan oss genom en medveten hävd eller skötsel återskapa stor variation naturliga en av biotoper i jord- och skogsbrukslandskapet som kan används i en vardaglig miljöpedagogik. Exempelvis visar praktiska försök vid institutionen för skogsskötsel i Umeå, att det med enkla och billiga skogskötselåtgärder är möjligt att fram betydligt mer variation i skogen och ökad biologisk mångfald. Många av åtgärderna kan också med fördel göras av elevema själva. I det miljöpedagogiska arbetet är det viktigt att det finns både helt skolnära biotoper att analysera, men också påverka, och större naturliga områden att studera vid exkursioner. I Haag i Holland har ett dussintal parker delvis använts för att bygga upp stadsbondgårdar, med husdjur av skilda slag, stallar och odlingar. I större parker finns också beteshagar och små åkrar. Syftet är att lära stadsbamen hur människan nyttjat naturen för att föda, virke, kläder etc. I andra parker såsom Heem-park har det byggts olika naturupp liga biotoper som förekommer i Holland. Där kan exempelvis man knappt 300 m från nännaste flerbostadshus få uppleva ett vattenfågehike. I Sverige har en stadsbondgård byggts Skövdebostäder i Skövde, av 4 H-rörelsen har gårdar eller i utkanten del städer och under de av en senaste åren har ett ökande antal daghem och även skolor skaffat sig husdjur och odlingsmöjligheter. I Skövde liksom inom 4Hverksamheten är syftet kombinerat socialt och pedagogiskt. För att ordna kretsloppsverksamhet med kompostering och odling i liten skala krävs odlingsarealer i anslutning till daghem och skola. Skolan kan 11aområden nås direkt med cykel inom 5 min. från klasssom ca rummet. Längre tidsavstånd gör det omöjligt att integrera odling iskol-

schemat. För stadsbondgårdsverksamhet behövs minst 5 000 m3, för

bete och åkrar ytterligare minst 1-2 ha mark. En närskog för barn med olika skogsbiotoper kan ordnas på areal från 1 ha och uppåt. En liten en

våtmarksbiotop eller blomsteräng behöver inte mer än 10-20 m2, som

liten åskådningsyta på en skolgård.

Bilaga 3 21

4 Hotbilder och

problem

4.1 Allmänt

Tätortsutbyggnaden tar parker, grönområden och annan obebyggd mark i anspråk. De senaste åren har andelen obebyggd mark i tätoitema minskat med nästan en sjättedel. I Boverkets rapport Storstadsuppdraget

till regeringen, sägs att grönstrukturen fragmenteras och dess

förutsättningar att positivt bidra till stadens och människans hälsa

därmed minskar. sid 138. l Naturvårdsverkets rapport 4159

Storstädemas miljö, sägs att Alltför ofta betraktas grönområden som

reservmark för exploatering. Det krävs därför fastlagda planer för

storstadsregionemas grönstrukturer. ... I storstadsregionema pågår

ständigt en exploatering, vilken successivt tar mark i anspråk, skapar

bamäreffekter, medför föroreningar och överutiryttjairde. Grönstrukturen har ett svagt skydd eller i många fall inget skydd alls

och hotas därför av andra tätortsintressen. Exploatering för bebyggelse-

ändamål och för utbyggnad teknisk infrastruktur knaprar efterhand på av

den resurs som grönstrukturen utgör och minskar dess långsiktiga värde

och funktion. Varje enskilt exploateringsföretag är oftast vällovligt och

till för att tillgodose angelägna behov. Men sammanläggiringeir alla

av

åtgärder ger negativa konsekvenser som inte är överblickbara vid be-

dömning det enskilda exploateringsärendet. Enskilda ingrepp i grönav

strukturen, t.ex. de föreslagna ringledema tvärs över Stockholms gröna

kilar eller Öresundsbrons landfäste skär sambandet längs kusten som av

söder ut från Malmö innebär allvarliga brott i sammanhängande

en struktur eller i vad är för att utveckla sådan struktur i som en resurs en

framtiden. Konsekvensema ingreppen överstiger vida det kan

av som

överblickas utifrån förhållandena inom t.ex. enskild detaljplan, i

en

storstadsregionema inom en enskild kommun.

4.2 Biologisk mångfald och kretsloppsfrågor

Den biologiska mångfalden i tätortema har kontinuerligt minskat. Det

beror på att kontakten med omgivningarna blivit sämre efterhand

som tätortema vuxit, områden i grönstruktureir successivt exploaterats, ande-

len bebyggd och hârdgjord mark blivit större och likriktiringen sköt-

av

sel och anläggning blivit alltmer låirgtgående. Det innebär färre fåglar på

22 Bilaga 3

fågelbordet, mindre utbud växtmiljöer, mindre naturupplevelser i tätav ortema och en mindre hälsosam miljö att leva Den kulturellt betingade biologiska mångfalden har urholkats i våra stadsmiljöer under flera årtionden. Anrikedomen har varit störst i många de äldre villaträdgårdama, i koloniområden också i innerstadens av men gårdar. Denna biologiska mångfald har decimerats genom avstyckning större villaträdgårdar, innerstadsförtätiting samt utannning av trädav gårdarna. Den minskning den gröna arealen i tätorter som propositioav biologisk mångfald 8%, innefattar inte den minskning nen om anger,

skett tomtmark till följd av förtätningsåtgärder. Uppskattningsvis

som har i vissa städer, där föitätningstrycket varit stort under 70- och 80-talet, lika stor areal försvunnit detta sätt. Men i stort är kulturväxtema fortfarande en nästan förbisedd aspekt av den biologiska mångfalden i vårt land. Hoten mot dessa växter är mycket stort, dels på grund av att många träd kommer att försvinna inom begränsad tid av åldersskäl, dels på grund av okunskap om dessa växters värde. Markens intiltrationsfönnåga och relationen mellan genomsläppliga och icke genomsläppliga ytor Lippmärksammas inte tillräckligt i detaljplaner, vid markarbeten och utformning tomter och allmänna platser. av

I stort sett alla hårdgjorda inarkytor kan betraktas potentiella infilt-

som rationsytor att slitlagrret ytskiktet och uppbyggnaden av ytan i genom

övrigt kan ändras. l områden med stor andel genomsläppliga hård-

gjorda ytor i förhållande till genomsläppliga hårda eller gröna ytor, bör den resursen uppmärksammas särskilt. En möjlighet alltid finns är att i olika omfattning fördröja dagsom vattnet innan det tillåts rinna till ledningsnätet. Mycket handlar detta av om standardkrav avrinning från gångvägar, parkeringsplatser, uppehållsplatser och andra hårdgjorda ytor. Priset för att torrskodd från bilen till dörren betalas med högre belastningar på reningsverken och recipientema. Högsta tillåtna avrinning per yt- och tidsenhet bör övervä- Om allt dagvatten över en bevuxen yta innan det gas noggrannare. rann tillåts nå ledningsnåtet, skulle belastningen recipientema minska. De ökade kraven rationell avfallshantering och krav på utrymmen för källsortering och insamling källsorterat avfall är viktiga led i arbeav tet mot att föra kretsloppstänkande i tätortemas materialhantering.

Men de tekniska lösningarna utvecklas i ett sektorsperspektiv kan de

om oönskade konsekvenser i bebyggelsemiljön. Den mark som krävs för

denna typ anläggningar tas ofta från gårdsmiljöer och parker. I

nya av

Bilaga 3 23

många äldre bebyggelsemiljöer till exempel Baronbackama i Örebro har de avfallshanteringshusen inneburit ett allvarligt ingrepp i sambannya den mellan gårdsmiljöema och de intilliggande parkornrådena, som tidigare hade en mycket fin helhetsstruktur. I nya bostadsområden har rader av sophämtningskärl ersatt trädalléeema som strukturbildande element i gatumiljön. Nya systemlösningar för t.ex. avfallshanteringen måste därför studeras dels i den översiktliga planeringen, dels i detaljplanläggningen. Tätortemas ekosystem är föga utforskade och kunskaperna är bristfálliga om villkoren för att utnyttja de ekologiska funktionerna för att tillgodose de behov det mänskliga livet i tätortema har. Likaså är kunskaperna bristfälliga om den långsiktiga påverkan det mänskliga livet har på tätorternas ekosystem.

4.3 Kulturmiljöer Hoten mot de kulturella värdena i grönstrukturen är många och ökande. Vi kan urskilja fyra huvudproblem, risker för exploatering för olika ändamål, förändringar av struktur och innehåll i områden till följd ändav rad skötsel och eller brist på fömyelse, ökande belastning föroreav ningar i luft och mark, samt inte minst bristande kunskaper de kultuom rella värdena. Exploateringshoten mot parker, samt mot trädgårdar i olika fonner på tomtmark har ökat i takt med att exploateringen jungfrulig mark av minskat. Nya vägutbyggnader utgör ett annat hot har accentuerats i som takt med ökningen trafiken. I Boverkets utredning av Storstadsuppdraget påpekas att förtätning ofta försiggår på gröna områden som saknar säker planstatus som grönt och att denna brist är allvarlig eftersom denna typ av områden totalt sett utgör så stor del av grönstrukturen. Dänned hotas stora värden. Man pekar bl.a. på förtätningen i glesa 1940-50-talsområden. I en avhandling från 1993 om stadsgârdar i Lund beskrivs hur en sådan förtätning under blott en 20-årsperiod totalt förändrat kvarterens inre struktur och framför allt trädgårdamas innehåll och funktioner. Många kommuner ser sina centralt belägna parker som lämpliga områden for lokalisering av nya offentliga institutioner, såsom bibliotek, bad m.m. Ett aktuellt exempel år det stadsbiblioteket i Malmö nya som byggs i Slottsparken, en sekelskiñespark, som tillsammans med Malmös

[4 l4-0320

24 Bilaga 3

övriga centrala parker erbjuder ett även i europeiskt perspektiv unikt

bälte kulturhistoriskt mycket intressanta och till nu ovanligt väl bevaav rade parker. Liknande hot har awärjts i andra sådana kulturhistoriskt

intressanta parker, exempelvis i Slottshagen i Helsingborg.

Ett annat exploateringshot utgör väg- och jämvágsutbyggnadema.

Den planerade ringleden runt Stockholm i Dennispaketet, kommer att

påverka bland annat den så kallade Ekoparken, som innehåller Hagapar-

ken och Djurgården, tvä mycket värdefulla kulturhistoriska objekt, lik-

som en del av det ålderdomliga beteslandskapet prop. 199394:30,

Storstadsuppdraget, promemorian, Ds 1994:3, Förslag till skydd för om-

rådet Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgârden. I samband med utbyggnad Öresundsbron hotas alla de centrala parkema samt bastioav

nen kring Malmöhus i Malmö av en utbyggnad av en citytunnel. Efter-

träden i dessa parker uppnått sin maximala storlek, med omfattande

som kronor som når 25-30 m över mark, går dessa inte att ersätta. Ingreppet kommer att finnas kvar som en kraftledningsgata i den centrala stadsbilden 30-40 år fram i tiden.

Stora negativa förändringar har skett genom att träd, som av olika

anledningar ansetts störande, kapats eller tagits bort helt. För beav

gravningsplatser krävs i princip samråd med antikvariska myndigheter

vid större ingrepp i växtligheten som påverkar begravningsplatsens utse-

ende. Bristande kunskaper och erfarenheter hur i praktiken skall av man

förfara vid ingrepp i växtligheten har hittills gjort lagen relativt verk-

ningslös.

De kulturellt värdefulla områdena är ofta speciellt utsatta för förore-

ningar skilda slag. Det handlar om centralt belägna parker, trädgårdar

av och kyrkogårdar som dels generellt ligger i de mest utsatta områdena och dels kantas de inte sällan starkt trafikerad led, eftersom man i av en allmänhet på så sätt kunnat minska inverkan på bebyggelsen från buller och De värdefulla uppvuxna alléema och träden i gatu- och avgaser.

torginiljöer är ännu mer hotade. Förutom den stress föroreningar ger

utsätts de för återkommande ingrepp i marken, till följd ledningsav grävningar.

Det finns en generell brist kunskap om de kulturella värdena i tät-

ortemas grönstruktur. Dokumentationen av parker, trädgårdar och kyr-

kogårdar från 1800-talet och framåt är mycket bristfällig. Forskning om

trädgårdskonstens historia har påbörjats vid institutionen för landskaps-

planering, SLU i Alnarp samt i form av sporadiska studier vid konstve-

Bilaga 3 25

tenskapliga institutioner. Ämnet behandlas rudimentärt i undervisningen vid de tekniska högskolorna. Begreppet trädgårdsarkeologi ett insom strument för kartläggning och restaurering av äldre trädgårdsanläggningar har utvecklats på kontinenten först under 1980-talet och är knappt känt i vårt land. Den bristande kunskapen de kulturella värdena i parker, trädgårom dar, kyrkogårdar torde utgöra den viktigaste förklaringen till det svaga lagliga skydd som finns för park och trädgård, respektive den svårighet som antikvariska myndigheter ser vid tillämpningen de säkerställanav demöjligheter som ges i kultunninnes- och byggnadslagstiñning. Omkring 160 slott och herrgårdar med parker är kulturskyddade. Av dessa har bara fyra anläggningar särskilda vård- och restaureringsplaner för själva trädgården. Att trädgårdar och alléer som inte hör samman med kulturhistoriskt intressanta byggnader skyddas liksom parker är ytterst sällsynt. En enda sådan park är skyddad enligt kulturminneslagen, Trädgårdsföreningen i Göteborg. Fonnell framställning har väckts om byggnadsminnesförklaring av ytterligare tre objekt, centralparkema i Malmö, Folkets park i Hällefors, samt lindalléema i Norrköping. Förslaget att ge ett långsiktigt skydd för den s.k. Ekoparken i Stockholm i form av ett nytt säkerställandeinstrument, nationalstadspark i NRL, kan därvid ses som ett uttryck för att kulturvärden i parkmiljöer kräver ett långsiktigt skydd på samma sätt som gällt naturvärdena sedan 1909. Byggnader eller bebyggelse datum med stort konstnärligt värde kan skydav yngre das enligt PBL. Motsvarande skydd för trädgârdsanläggningar föreligger enligt gällande lagstiftning.

4.4 Tillgång och tillgänglighet, iniljöpedagogik och allergifrågor Den reella tillgången på grönområden bestäms främst tre faktorer, av närheten till området, eventuella barriärer samt områdets beskaffenhet. För svaga grupper är barriärer och närhet mer avgörande för användningen än områdets innehåll. Flertalet kommuner eftersträvar en likformig tillgång till användbara utomhusarealer för invånama i tätort. De en grönstråk som anges på ett översiktligt sätt för de tre storstädema i Boverkets rapport Storstadsuppdraget är i praktiken inte sammanhängande. En redovisning av grönstrukturen bör därför också innefatta analys av den reella tillgängligheten. Men det är inte bara fastmarkstillgången som är viktig detta sammanhang. Många städer och andra tätorter har vuxit

26 Bilaga 3

fram i anslutning till vatten. I t.ex. Stockholm, Malmö och Karlskoga gjordes mycket stora och uppmärksammade satsningar under slutet av 30-talet och början 40-talet för att öka vattentillgängligheten. Efterav krigstidens snabba utbyggnad av industriområden och trañkleder har dock radikalt minskat vattenkontakten i ett stort antal städer. Ett intressant exempel på hur man idag på ett radikalt sätt ökat tillgängligheten till och mellan olika centrala grönområden finns i Stuttgart. Stads-, trafik- och parkplanerare har sedan ett par årtionden tillbaka medvetet satsat på läka de stora sår i centrum som åstadkommits genom utbyggnaden väg- och jämvägsnätet, i praktiken kommit att av som skära staden i två från varandra skilda delar. Idén har varit att låta av parkerna i centrum åter bli naturliga förbindelselänkar mellan stadsdelarna. Trañkleder har delvis lagts i tunnlar överbyggda av parker. Sinnrika, konstnärligt utformade gång- och cykelvägsbroar har byggts över järnvägar och vägar. De förbinder dels de olika parkområdena med varandra, dels länkas grönområdena direkt samman med kollektivtrafiknätet. På så sätt kan man ta sig från centrum av staden direkt ut i das grüne U det gröna bältet och röra sig nästan runt hela staden utan att behöva korsa några trafikleder. Vid förtätning blir utrymmena för friytor ofta små och splittrade. Med PBL togs all normering friytor bort och det blev fritt fram för varje av enskild kommun att bestämma över de utomhuskvaliteter man ville som sina invånare. Studier har visat god utomhuskvalitet förutsätter ge att en att kommunen drar riktlinjer i översiktsplaneringen och deupp egna taljplaneringen och vidare att det finns personer som följer upp dessa riktlinjer genom hela planeringsprocessen. Planeringen den yttre miljön riktar sig dels till bamen, dels till akav tiva De äldre blir fler, och samhället önskar skall vuxna. - som som bo kvar hemma så länge möjligt är starkt förbisedda. Hur skall som äldre stimuleras att vistas ute och hur skall deras miljöer fonnas Vi vet

att säkerheten är vikti att inte behöva vara rädd för att bli antastad eller

rädd för att det finns trappor eller andra fysiska hinder på vägen. Säkerheten har blivit ett allt större problem också för t.ex. kvinnor. Studier av besök i ett av Stockholms friluftsområden visar att besöksfrekvensen sjunkit med 50% under 1980-talet, därav mest för kategorin kvinnor, som inte vågar sig ut i naturen längre. Önskemålen i förskola, skola och fritidsverksamhet att möjlighet att ha kretsloppsverksamhet på den egna tomten eller t.ex. i en intilli-

Bilaga 3 27

gande park möter en del hinder. Den ojämna tillgången på lämpliga arealer är ett stort problem, som dock borde kunna delvis lösas genom

bättre kommunal samordning och ansvarsfördelning. Daghem och skolor

som byggts under miljonprogrammet har i allmänhet god tillgång till

lämplig mark för den miljöpedagogiska verksamheten på tomten eller på

anslutande parkmark. Mark finns också i äldre områden, här krävs

men ibland kreativt tänkande för skall kunna utnyttja exempelvis att man gamla villaträdgårdar, som gjorts i Arlöv, i koloniområden eller dylikt.

Det största problemen finns i de nyaste områdena, byggts mycket

som tätt, samt i innerstädema. Djur i närmiljön och ökad andel ängsmark medför svårigheter för al-

lergiker. Även orsakema till allergier inte primärt kan sökas i natu-

om ren, utlöses allergiska besvär ofta kontakt med växter och djur. genom Gräs som får i ax, ogräs gråbo, naturliga träd och buskar som som

björk, och hassel ger stora problem för pollenallergiker. Det uppstår

lätt konflikter mellan önskemålen ökad biologisk mångfald och

om variationsrika omgivningar med naturliga ängs- och slåttennarker i närheten av bostäder och daghemskolor eller utmed gång- och cykelvägar.

Detsamma gäller naturligtvis djur i nänniljön. Avståndet 200 till be-

m

byggelse omöjliggör t.ex. stadsbondgårdar i bostads- eller skolnära par-

ker. Det finns två principiella vägar att för att lösa problemen. Den

ena är att till exempel välja att ha djur som erfarenhetsmässigt ger lite

problem, att förse t.ex. stadsbondgård eller djurgård med hygienutryin-

men för dusch och omklädning. Den andra är att förebygga eventuella

problem via generella lösningar av typen krav på avstånd till bebyggelse.

Att i planeringen den yttre miljön utgå från generella krav är oftast

av

vare sig möjligt eller önskvärt. Ofta kan de lämpligaste lösningarna sö-

kas individuellt för varje situation.

4.5 Förvaltning och skötsel

I SOU 1993:27, Miljöbalk, uppmärksammas frågan skötselns bety-

om

delse för bevarande och utveckling av den biologiska mångfalden: När

det gäller skyddet för den biologiska mångfalden bör ett första steg

som

såväl skötsellagen som skogsvårdslagen revideras. Därvid bör klargöras

vilka krav skall ställas tillvaratagande naturvårdens intressen

som av

vid nonnalt bedrivet jordbruk och skogsbruk. Dessa krav bör rimligen

ställas högre än hittills. Därefter måste satsas på utbildning och

resurser

28 Bilaga 3

infonnation för att nå ut till alla sektorsmyndigheter och till de enskilda brukarna med kunskap de principer bör gälla och varför dessa om som är viktiga. sid. 476. Utredningen om Miljöbalken har glömt bort grönstrukturen i sitt arbete, motsvarande krav på förvaltningen gälmen ler inom tätortema. Vi vill parallellitet mellan kraven på klok och se en

utvecklande förvaltning jord- och skogsbruksmark och kraven på

av förvaltningen grönstrukturen. Motsvarande eller högre krav ska såleav des ställas på samordning, utbildning, information och resurser. Önskemålen att förbilliga och förenkla skötseln kulturhistoriskt av värdefulla trädgårdar, kyrkogårdar och parker har medfört en kraftig förändring innehåll och karaktär. Eftersom många av dessa anläggav ningar tillkom under l800-talet och omkring sekelskiftet har vissa växter hunnit dö ut, medan andra år inne i slutfas i deras livscykel. Utan en aktiva fömyelseinsatser förändras utseende och innehåll gradvis. l det korta tidsperspektivet märks dessa därför sällan, men kan bli nog så omfattande i längre tidsperspektiv. Förvaltningen är central för såväl säkerställandet som den långsiktiga utvecklingen grönstrukturen. Ansvaret för grönstrukturen är spritt på av många händer. Kommunen är i de flesta fall den största ägaren de av mark- och vattenområden ingår i grönstrukturen. Andra markägare som är landstinget, statens fastighetsverk och statens olika fastighetsbolag, pastoraten, bostadsbolag och andra fastighetsägare, småhusägare, vägverket saint hel rad andra har för större eller mindre delar en som ansvar av grönstrukturen i olika tätorter. En insiktsfull och differentierad skötsel är central för såväl säkerställandet, den långsiktiga utvecklingen grönstrukturen. Hos många som av förvaltarna saknas förutsättningar att på hand utveckla ett sådant av egen kunnande, särskilt kunskapema om skötselutförandet på det hela som taget är dåligt utvecklade och kräver särskilda insatser. Fonnema för organisation och genomförande förvaltningen inom den splittrade av ägar- och förvaltarbilden är dåligt utvecklade, vilket har uppmärksammats ett generellt problem för grönstrukturen och ett hinder för att som effektivisera och förbilliga skötselarbetet i tätortema. För att göra det möjligt att säkerställa och utveckla grönstrukturen på ett långsiktigt hållbart sätt, krävs att samverkansfonnerna utvecklas. Differentiering skötseln är ett verksamt medel för att åstadkomma av större biologisk mångfald och förbättra funktionema hos grönstrukturen. Avsaknad skötsel leder till långsiktig försämring av grönstrukturen av en

Bilaga 3 29

och speciellt till att den biologiska mångfalden på sikt utannas. Den

nuvarande trenden är att förvaltama den kommunala delen grönstrukav av

turen får kraftigt minskade Det accentuerar kravet på att ut-

resurser. veckla fonnema för skötselarbetet och fonnerna för samverkan mellan de olika markägamaförvaltama, så skötselmetoder kan utarbetas att nya som gör det möjligt att utveckla grönstmlcturen i positiv riktning.

4.6 Grönplaner som sektorsinstrument

Sektorsplaner för delar av grönstrukturen har upprättats i form grön-

av

planer med varierande inriktning och omfattning. Utvecklingsarbeten har

bedrivits med stöd av bland andra Byggforskningsrådet och rad en en-

skilda kommuner har tagit fram grönplaner, trädplaner, trädvårdsplaner

och liknande. De olika typema gröna planer har oftast varit ett av re-

sursplanerings- och prioriteringsinstrument för parkförvaltningamas in-

terna arbete. I de fall de gröna planerna hañ planeringsinriktniiig,

mera

har de tagit upp renodlade strukturfrågor och bedömningarförslag till

utveckling av parker och grönområden baserade på kvantitativa mått, avståndskriterier och liknande.

Grönplanema har inte fått någon tyngd i översiktsplaneringen då de

varit renodlade sektorsplaner utan förankring. För att de gröna planema

ska få tyngd och betydelse måste deras roll i den översiktliga plane-

ringen klargöras. Det finns idag inga exempel på gröna planer

som an-

lagt ett övergripande perspektiv grönstntkturen, inbegriper alla

som

grönområden oavsett markägoförhållanden och diskussion såväl

en av

ekologiska, som kulturella och sociala värden.

4.7 Interkommunala frågor

Grönstrukturen omfattar tätortema och den del deras närmaste av omland som de direkt samverkar med. l storstadsregionema innebär det att grönstrukturen för ortema vävs och omfattar flera kommuner. samman Utvecklingen av biologisk mångfald och av grönstrukturen på det hela

taget blir dänned en interkommunal angelägenhet. Åtgärder i den

ena kommunen påverkar möjligheterna för intilliggande kommuner att

utnyttja grönstrukturen för sina ekologiska, kulturella och sociala behov.

Hotet från tätortsutvecklingen och infrastrukturutbyggnaden mot

storstadsregionemas grönstrtlktur är så starkt att övervägandena inte kan

30 Bilaga3

göras den enskilda kommunen. Då riskerar miljösituationen att förav värras och möjligheterna försämras för regionen i stort att nå en långsiktigt hållbar utveckling. Boverket säger i Storstadsuppdraget att PBL-inredningen bör över-

väga behovet att kunna ingripa mot olämplig bebyggelseutveckling i

av

ett bärkraftsperspektiv. Det gäller bl.a. att fram ingripandegninder i

de fall enskilda kommuners beslut brister i mellankommunal samordning. Vi stöder den uppfattningen, vill dessutom konstatera att det men behövs ingripandegrunder även i fråga andra beslut än bebyggelseom utveckling. Byggande infrastrukturanläggningar och andra genomgriav pande ingrepp eller förändringar grönstrukturen och förvaltningen av av densamma bör också omfattas mellankommunal samordning. av en Detta stöds naturvårdsverket i rapport 4159, där man säger att Den av biologiska mångfalden väger idag lätt vid avvägningar mot andra intres- Alltför ofta betraktas grönområden reservmark för exploatesen. som ring. Det krävs därför fastlagda planer för storstadsregionemas grönstrukturer. ... Det bör understrykas bred samverkan mellan olika att en intressenter i storstadsregionema är nödvändig för att lösa dagens och framtidens miljöproblem. För många frågor inom de olika områdena gäller, att bl.a. ansvarsfördelning, ekonomiska styrmedel och juridiska styrmedel bör analyseras, för att finna lämpliga fonner för samverkan mellan kommunerna och staten. Detta för att möjliggöra att åtgärder och handlingsprogram kan genomföras. sid. l4 och l7. Ett sådant handlingsprogram är för ;grönstrukturen och samordningen av förprogram valtningen grönstrukturen mellan de olika ansvariga. av Länsstyrelsen i Stockholms län har under hösten 1993 startat en förstudie för att följa bl.a. storstadsutredningamas analys och förslag upp gällande tätorternas grönstruktur i ett interkommunalt perspektiv. Syftet med denna förstudie är att beskriva möjligheterna till regional samverkan kring grönstrukturen och länsstyrelsens roll i en sådan samverkan och är tänkt att kunna fungera ett diskussionsunderlag. Att fram som diskussionsunderlag också i de två övriga storstadsregiodenna typ av borde stimulera till ett aktivare iirterkommunalt arbete kring nerna grönstrukturfrågoma.

Bilaga 3 31

5 Lagstiftning

I detta avsnitt fokuseras diskussionen om nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för bevarande och säkerställande av parker och grönområden, dvs. tätortens grönstruktur, till dels en genomgång av tillämpningen av NRL och naturvårdslagen, NVL, samt i viss mån skogsvårdslagen, SVL, dels till en utblick mot andra länder. Inledningsvis redovisas hur kultunninneslagen, KML, har tillämpats för parker och trädgårdar.

5.1 Tillämpningen av KML på parker och trädgårdar Vissa möjligheter att säkerställa parker, trädgårdar och kyrkogårdar ges i nuvarande lagstiftning, 3 kap. samt 4 kap. I praktiken har säkerställandemöjlighetema utnyttjats mycket litet. Omkring 160 slott och herrgårdar med parker är kulturskyddade. Av dessa har bara fyra anläggningar 3% särskilda vård- och restatureringsplaner för själva trädgården. Skyddet har således primärt riktats mot byggandet och inte den yttre miljön. Att trädgårdar och alléer som inte hör samman med kulturhistoriskt intressanta byggnader skyddas liksom parker är ytterst sällsynt. En enda sådan park är skyddad enligt kultumiinneslagen, 3 kap. Det gäller Trädgårdsföreningen i Göteborg. Formell framställning har väckts om byggnadsminnesförklaring av ytterligare tre objekt, centralparkema i Malmö, Folkets park i Hällefors samt lindalléema i Norrköping. Förslaget att ge ett långsiktigt skydd för den s.k. Ekoparken i Stockholm i form av ett nytt säkerställandeinstrument, nationalstadspark i NRL, kan ses som ett uttryck för att kulturvärden i parkmiljöer bör kunna ges samma långsiktiga skydd som gäller för naturvärden som skyddas enligt NVL sedan 1909. Byggnader eller bebyggelse yngre datum med stort av konstnärligt värde kan skyddas enligt PBL. Motsvarande skydd för trädgårdsanläggningar föreligger enligt gällande lagtstiñning.

5.2 Tillämpning av NRL, NVL och SVL på tätortens grönstruktur

Naturresurslagen NRL NRL är till karaktären en lagstiftning reglerar avvägningar mellan som olika mark- och vattenanvändningsintressen och hur dessa awägningar i övrigt bör ske. NRL får i huvudsak sin verkan genom att tillämpas vid

32 Bilaga 3

beslut enligt s.k. NRL-anknuten lagstiñning, bl.a. NVL och PBL. Det är

av intresse att se lite nännare på framför allt de hushållningsbestämmel-

ser i NRL som har stor relevans i detta sammanhang.

I 2 kap. 6 § anges att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt, bl.a. med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt

skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kultur-

miljön. Vidare anges att behovet områden för friluftsliv i närheten

av av tätorter skall beaktas särskilt.

I andra stycket samma paragraf finns bestämmelser om riksintressen

för friluftsliv, naturvård och kultumiinnesvård. De två förstnämnda kategorierna ligger dock ytterst sällan i städer och tätorter varför riksintressebestämmelsema har mycket liten betydelse för bevarandet den av gröna infrastrukturen. Däremot kan vissa delar ligga i områden som är av riksintresse för kultunninnesvârden och dänned indirekt ges dessa

områden en stark ställning i planeringsprocessen. Vidare kan riksin-

tresseområdena ha stor betydelse när det gäller att hävda naturvård- och friluñsintressen i större grönområden bit utanför städer och tätorter. en

Skogsvårdslagen SVL

I den nya skogsvårdslagen finns liksom i den tidigare bestämmelser

- -

om naturvårdshänsyn. SVL:s tillämpningsområde är skogsmark och när

det gäller hänsynsbestämmelser även skogliga impediment. SVL äger

därför begränsad tillämpning när det gäller den gröna infrastrukturen. I

de fall det är fråga grönområden, är att betrakta skogsmark,

om som som ger hänsynsbestämmelsema vissa möjligheter att tillvarata de bevarandeintressen som finns i området. Föreskriftema om naturvårdshänsyn får

dock inte medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras in-

om berörd del av fastighet.

Naturvårdslagen NVL Inledningsvis bör konstateras att flera NVL:s bestämmelser inte får av meddelas i strid mot gällande detaljplan eller områdesbestämmelser. Vi-

dare är NVL tillämplig på den kulturpräglade natunniljön i den mån

skydd inte gäller enligt lagen om kultunninnen. NVL kan alltså använ-

das och har under lång tid använts i kulturpräglade miljöer. Syftet

- -

sou l994z36 Bilaga 3 33

har dock inte varit att NVL skall användas för att skydda parker eller andra anlagda grönområden.

NVL:s skyddsfonner har i viss utsträckning använts för att skydda

värdefulla områden för friluftslivet i anslutning till tätorter. I någon utsträckning har enskilda mindre områden eller objekt skyddats, ligsom ger inne i städer eller tätorter. Bakgrunden till att NVL:s skyddsfonner

har använts såpass lite i detta syñe är flera. För det första har ofta värde-

fullare områden för naturvärden prioriterats. Ett annat skäl kan att

vara NVL:s skyddsfonner är förhållandevis tidskrävande att tillämpa, att bilda t.ex. ett reservat tar ofta tid och personella resurser. De begränsade resurser som har stått till buds har prioriterats till andra områden. Sedan år 1988 har kommunema möjlighet att själva bilda reservat och naturvårdsområden. Förhållandevis områden har dock hittills avsatts i form av kommunala beslut. Det finns dock i dag ett klart intresse från

kommunerna att aktivt börja arbeta med NVL och dess möjligheter till

att skydda och vårda områden.

När det gäller skydd av större grönområden i eller i anslutning till stä-

der eller tätorter råder det ingen tvekan om att NVL:s skyddsbestäminelser skulle kunna och borde användas i betydligt högre grad än vad - som är fallet idag. NVL ger i form av naturreservat, naturvårdsområde och i någon mån natunninne bra möjligheter till att åstadkomma ett -

starkt och ändamålsenligt skydd. När det gäller säkerställandet mind-

av re grönområden, t.ex. parker, är det dock ytterst tveksamt NVL:s om

skyddsfonner överhuvudtaget är lämpliga. Syftet med skyddsfonnema

har inte heller varit att skydda eller säkerställa denna objekt.

typ av

För att korrnnunema skall kunna tillämpa NVL:s bestämmelser

om

områdesskydd naturreservat, naturvårdsområde och natunninne krävs

en delegation från länsstyrelsen. Naturvårdsverket gav l989 ut allmänna

råd kring denna delegation: Naturreservat och naturvårdsområde de-

-

legation till kommun att bilda naturreservat och naturvårdsområde

SNV Allmänna råd 89:3. Naturvårdsverket har även under ett antal år bedrivit kursverksamhet riktad till i första hand kommunema i syfte att

informera och entusiasmera kring de möjligheter delegations-

nya som bestämmelsema ger. Vid dessa kurser har representanter från ett trettio-

tal kommuner deltagit. Nacka kommun, som har varit tidigt ute med att

använda NVL och bilda kommunala naturvårdsområden, har bidragit

med egna erfarenheter. Vid kursen har ett grönområde i Stockholms

västra förorter J udamskogen fungerat undervisningsobjekt.

som

34 Bilaga 3

Naturvårdsverkets policy har varit och är att alla kommuner som vill ha delegation också skall sådan. Delegationen innebär inte att staten länsstyrelsen avhänder sig möjligheten att arbeta med NVL:s skyddsformer i den aktuella kommunen. Delegationsmöjligheten skall därför chans till breddat ansvarstagande för naturvård och ses som en säkerställande, inte ett överförande av hela ansvaret till kommunal nivå.

För närvarande november 1993 har drygt 40 kommuner delegation

på att använda NVL:s skyddsfonner. Ytterligare ett antal kommuner har ansökt om delegation eller står enligt uppgift i begrepp att göra det. Det kan värt att notera att bland de kommuner har delegation så är vara som övervägande antalet sådana ligger utanför de tre storstadsregionersom na. Hur många kommuner har till dags dato verkligen använt NVL:s möjligheter och hur många de områden som har säkerställts kan säav gas utgöra grönområden i eller i anslutning till städer och tätorter Sedan möjligheten att genom kommunala beslut bilda naturreservat och naturvårdsområden har 24 områden säkerställts genom kommunala beslut med stöd NVL laga kraftvunna beslut fram till den l decemav ber 1993. Flera av dessa ligger tätortsnära. Inga av områdena kan dock sägas ligga som grönområden inne i stad eller tätort. Ser man sammantaget på de områden kommunema hittills har säkerställt med stöd som NVL, samt de områden olika kommuner är på gång att arbeta av som med i syfte att nå ett beslut skydd och vård med stöd av NVL, så om syns det tydligt att många kommuner prioriterar förhållandevis tätortsnära områden för skydd och vård med stöd NVL. Däremot år det av

ytterligt få kommuner aktivt arbetar med NVL för att skydda och

som vårda grönområden i städer eller tätorter. Statens resurser räcker inte till för att prioritera säkerställandeobjekt av typen grönområden i eller i anslutning till städer och tätorter. Med statens resurser avses här dels länsstyrelsemas administrativa kapacitet att bilda reservat och svara för förvaltning, dels Naturvårdsverkets ekonomiska medel för markinköp och intrångsersättniiigar respektive vård och förvaltning. Med den ansvarsfördelning och prioriteringssituation råder måste det betraktas i första hand uppgift för kommusom som en

nema att skydda de värdefulla grönområden som ligger i och i anslutning

till tätorter och städer. Kommunema skulle kunna ta ett större ansvar när det gäller att använda NVL för detta ändamål. l detta sammanhang bör framhållas vikten att inte bara skydda och av säkerställa utan också att åstadkomma en ändamålsenlig vård och för-

Bilaga 3 35

valtning grönområdena. Härvidlag både naturreservat och naturav ger vårdsområde mycket goda förutsättningar för att en sådan vård och förvaltning kommer till stånd. Dessa skyddsfonner ger en överbyggnad i form skötselplan och naturvårdsförvaltare, vilket erfordras för att nå av ändamålsenlig skötsel. Däremot saknas denna överbyggnad i flertalet en av de övriga bestämmelser som refererats ovan. Beträffande strandskyddet bör framhållas att många strandzoner bibehålls att dessa bestämmelser gäller och hävdas när det är fråga genom om nyexploatering. l befintliga tätorter har strandskyddsbestämmelsema begränsad betydelse inte andra värden verkar i

mer om som samma

riktning ñmis. NRL:s bestämmelser verkar som tidigare nämnts genom annan lagstiftning. Det är tveksamt om den hushållningsbestäminelse som stadgar att behov områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt av beaktas haft någon reell betydelse för målet att bevara grönområden. En förutsättning för att den skall ha en effekt är att en planläggning genomförs där de gröna områdena sätts i ett sammanhang i en grön- struktur. Skogsvårdslagens bestämmelser ger, som redovisats ovan, mycket begränsade möjligheter att skydda och säkerställa grönområden. Lagen är endast tillämplig om det är fråga om skogsmark och i sådana fall ska marken i normalfallet brukas som skogsmark. En avgörande begränsning ligger i att bestämmelsema inte får medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet. Detta medför i praktiken att det är svårt för att inte säga omöjligt att, med stöd av hänsynsbestämmelsema, skydda eller säkerställa bevarandevärden i någon större utsträckning skogsmark. Ersättningströskeln där alltså gränsen för avsevärt försvårande överskrids nås relativt snabbt om man ska försöka bevara ren skogsmark som grönområden. En grundläggande anledning till svårigheten att skydda grönområden ligger i det förhållande att exploateringsintressen i städer och tätorter är såpass mycket starkare än bevarandeintressena. Det medför att det är svårt -i praktiken ofta omöjligt att hävda bevarandeintressen i den lö- pande fysiska planeringsprocessen. Utbyggnads- ocheller exploateringsintressen, har lång tradition i och ofta utgör själva som utgångspunkten för planeringsprocessen, ges ofta företräde. Lagstiftningen och planeringsprocessen ger heller inga, eller endast svaga, utgångspunkter för att bevara just grönområden. I planarbetet finns lång

36 Bilaga 3 SOJ 1994:36

tradition och väl utvecklade fonner för hur bebyggelse, infrastruktur

m.m. ska redovisas, hur alternativ kan ut Däremot saknas i stor se osv. utsträckning motsvarigheten när det gäller grönområden. Det kan också

konstateras att krav miljökonsekvensbeskrivningar, ett obliga-

om som toriskt instrument för att belysa hur den gröna infrastrukturen påverkas

vid olika planeringsaltemativ, saknas för närvarande i det regeverk

som

styr planeringen.

En viktig aspekt är att underlag ofta saknas vid planeringen

som metodiskt redovisar hur värdefulla områden för naturvård inklusive bio- logisk mångfald och friluftsliv hänger och är beroende - samman av varandra. I bästa fall finns de särskilt värdefulla områden redovisade. Detta är dock långt ifrån tillräckligt för att kunna hävda och bevara grönstruk-

turen och förutsättningama för biologisk mångfald. Mycket sällan finns

tillgängligt ett underlag som beskriver och värderar hela grönstrukturen

och dess funktion för såväl biologisk mångfald friluftsliv Jämfört

som

med andra mark- och vattenanvändningsintressen befinner sig den gröna

infrastrukturen än så länge i detta avseende i ett underläge i panerings-

processen. Bakgrunden till dagens situation skulle sammanfattningsvis lunna be-

skrivas på följande sätt.

Befintliga skyddsfonner inte tillräckligt nyttjade p.g.a. bristande fan-

tasi.

Bristande tradition, värderingar och förståelse när det gäller att lång-

siktigt och starkt hävda grönområden inom för den fysisa plane-

ramen

ringen.

Bristande kompetens att utarbeta planeringsunderlag när det gäller att

beskriva och värdera gröna miljöer satta i ett sammanhang grön

- en infrastruktur.

5.3 Grönstrukturen i utländsk lagstiftning

Den svenska lagstiftningen visar sig vid internationell jämförelse med

en

Danmark, Norge, England och Tyskland, ha det svagaste skiddet för

grönstrukturen. Alla dessa länder utom Sverige ställer någon form

av

krav på bamens lekmiljö. Övriga länder ställer dessutom kravpå redo-

visning av den yttre miljöns utformning vid ansökan om bygnadslov

och försöker att stimulera kommunema att upprätta lokala riktlnjer och

Bilaga 3 37

krav för att styra kvaliteten på utemiljön. Regler för utemiljö, Stad och Land nr 118: 1993, Alnarp Danmark har en plan- och bygglagstiñning som liknar den svenska, till Byggeloven hör ett Bygningsreglement med detaljerade krav. men Ett sådant krav är att friytan i ett bostadsområde ska uppta minst lika stor areal som den sammanlagda lägenhetsytan. Enligt Byfomyelsesloven kan bebyggelse bli klassiñcerad som otidsenlig bl.a. om det råder brist på friytor. l sådana områden utgår offentliga bidrag till åtgärder. Norges plan- och bygglag är liksom den svenska en ramlag. Ett särdrag är den stora vikt man faster vid barns utemiljö genom de rikspolitiska riktlinjer som antogs 1989. Riktlinjerna innehåller en rad konkreta krav på hur kommunema ska tillgodose barns och ungdomars intressen i planeringsprocessen. Den statliga Husbankens lånesystem innehåller kvalitetstillägg för bl.a. ekologisk planläggning, bevarande av natumiark och en god utemiljö. Tyskland har det mest detaljerade regelverket för utemiljön i sin planoch bygglagstiltning. Intressant är det system av gröna planer som finns alla nivåer från delstats- till detaljplanenivå. De gröna planerna Grünordnungsplan är förankrade i naturskyddslagstiñningen, som är ett viktigt instrument även vid stadsplanering. Dessutom finns speciallagstiftning för reglering olika aspekter på grönstrukturen t.ex. i form av en federal koloniträdgårdslag och lekplatslagar på delstatsnivå. Som av komplement till den generella lagstiftningen finns i många tyska kommuner lokala bestämmelser, exempelvis för skydd av träd. England har ett decentraliserat plansystem där de enskilda kommunema uppmanas att utarbeta egna riktlinjer. De centrala myndigheterna för planeringen lokal nivå i fonn Planning Policy Guiger ramar av dances PPG. Det är vanligt att kommunema i sina local plans, som motsvarar både översiktsplan och detaljplan i Sverige, hänvisar till krav och riktlinjer som olika organisationer utarbetat. Ett sådant exempel är den standard för lekplatser ut National Playing Fields Assosom ges av ciation. Kompensationsfrågan är berörd i framför allt den tyska, men även den engelska, lagstiñniirgen. Enligt Tysklands naturskyddslag Naturschutzgesetz finns möjligheter att kräva av exploatören, att den skada åsamkas naturen vid exploateringen, ska kompenseras med en som motsvarande förbättring i ett närliggande område. Detta ställs som krav för beviljande bygglov. Naturen ges således ett värde som exav

38 Bilaga

ploatören inte har rätt att förstöra utan att ge kompensation för let. l England finns liknande möjligheter i The Town and Country Flaming Act från 1990. Träden har ett starkare skydd i den engelska och tyska lagstiftningen

än i den svenska. I Tyskland använder sig många kommuner

av trädskyddsbestämmelser. Det är vanligt att träd över ett visst stamomfång automatiskt skyddas av bestämmelsen. Vill man fälla ett sådant träd i sin trädgård, måste tillstånd begäras från kommunen. Den engelska Tree reservation Order, skyddar särskilt utvalda träd är intresse som av för stadsmiljön. Det kan gälla enstaka träd, mindre träd eller grupper av stadsskogar.

6 Visioner roll

om grönstrukturens

Grönstrukturen har hanterats tämligen summariskt i de flesta arbeten sotn rört miljö- och ttaturvårdsfrågor. I utredningen om Miljöbalken, SOU 1993:27, finns ett avsnitt om naturvård och biologisk mångfald, som huvudsakligen behandlar de areella näringania. Utredningen har dock med ett avsnitt om den tänkta framtiden för grönstrukturen En grundläggande strävan i dagens och framtidens miljöarbete bör vara att i möjligaste mån bygga miljötänkandet i alla de olika slag av verksamheter sotn kan befaras påverka miljön negativt ... Detta bör för övrigt inte endast gälla de areella näringama. Även när det är fråga att t.ex. om utforma en stadsmiljö finns det anledning att hysa omtanke om växtlig-

het och djurliv. Förtätning av bebyggelse knaprar det biologiska in-

nehållet, i ensidigt tttfonnadc parkområden missar möjligheterna att man skapa mångfald i fråga om flora och fauna, nyexploatering bryter naturliga samband och korridorer för växt- och djurlivet osv. Samtidigt missar man i planering av stadstniljöer ofta möjligheten att använda maken på ett mångsidigt sätt. Som exempel mångsidig användning kan nämnas att ett stycke natur som sparas kan ge möjlighet att lokalt ta lund om dagvatten. Vegetation i naturområden dämpar vinden och kan så sätt bidra till energihushållningen samtidigt den berikar miljön. sotn Idag bor 83% av oss i tätorter. Inget i den utveckling som kan överskåda tyder på större förändringar i relationen stad och land. Det betyder att det är tätorten som är den viktigaste livsmiljön för tlertalet svenskar.

Bilaga 3 39

En god livsmiljö, med ren luñ, möjligheter även för svagare grupper

att rika upplevelser av ett varierat växt- och djurliv, att träffa och

umgås med andra i stadens uterum, att som bam kunna leka i en stimulerande och trygg miljö, att och äldre kunna få möjligheter som vuxen till rekreation och motionsaktiviteter är sedan länge huvudmål för säkerställande av parker och grönområden i våra tätorter.

I ett långsiktigt hushållningsperspektiv ger tätorterna en ökad belast-

ning vår miljö. Den framtid som kommit överens om i Riodeklara-

tionen och Agenda konkretiseras 21 och soin för svenska förhållanden bl.a. i Kretsloppspropositionen l99293zl 80, innebär radikalt förändrade krav på tätortema att växla om från Varor sopor ut- samhälle till ett kretsloppssamhälle. Vi har i jämförelse med flertalet andra länder utanför Norden unika möjligheter att förverkliga kretsloppstänkande också i tätortema. Våra

städer och övriga tätorter är relativt små och vår stadsbyggnadstradition

har rik grönstruktur. Utmaningen inför framtiden ligger i att gett oss en

finna former för att rätt använda dessa tillgångar. Men grönskan i våra

städer utgör också integrerad del staden. Stadens kulturlandskap en av

speglar dess utveckling urbana kulturhis-

och ger viktiga bidrag till vår toria. Med vår i jämförelse med många länder på kontinenten, korta urbana historia, har hittills dock ofta försummat detta.

Att regeringen fäster speciell uppmärksamhet på säkerställandefrâ-

avseende tätortemas grönområden är ett klart uttryck för den förgorna ändrade roll dessa har fått i det urbana samhället. Men det blir som

också tydligt att denna ökande betydelse för grönstrukturen vållar

problem. Den mångfald begrepp som används för att beskriva denna

struktur är ett klart uttryck för att inte har gemensamma uppfattningar

betydelsen. Den uppfattning som nuvarande PBL återspeglar är en

om kombination att på den obebyggda marken som råmark där lagen av se

skall fungera som ett instrument för att reglera olika exploateringsintres-

och ambition att grönområdenas egenvärde social synvinkel.

sen en se ur I PBL finns inga uttryck för att dessa områden i sig skulle ha de historiska, kulturhistoriska eller konstnärliga värden som naturligt tillskrivs

byggnader. Därför finns heller inte regler som säkerställer kulturella

värden i grönstruktttren.

Att de ekologiska värdena inte är förankrade i nuvarande lagstiftning

är mindre förvånande med tanke på hur sent dessa frågor väckts, sedda i

ett tätortsperspektiv. När det gäller de kulturella värdena finns en god

40 Bilaga 3

samstämmighet om vari de består. Det gäller inte de ekologiska frågor-

na. Att tillförsäkra flertalet svenskar tillgång till icke exploaterade naturmiljöer i och i närheten tätortema är och kommer att bli ännu vikav

tigare framöver. De kan aldrig ersättas av friluñs- och semesterområden

i skog och mark på landsbygden. Som sådana kommer de under åren

framöver att alltmer förlora den betydelse av bamdoms- och nära

släktmiljö, som hittills präglat den urbaniserade svenskens relation till

landsbygden.

Naturområden i eller i anslutning till tätorter måste vara åtkomliga för så många som möjligt i vardagslivet. Att avsätta naturområden för att skydda utrotningshotade arter kan naturligtvis vara ett syfte, men ett skydd får inte innebära att människor utesluts från att nyttja dessa omrâ-

den. Tvärtom är det angeläget att aktiva insatser göra det lättare

genom för olika grupper att komma ut och lära känna naturområdena och där få

uppleva en rik biologisk mångfald i eller nära tätorten. Det gäller inte

minst bamen för kunskapsinhämtniirg, samt handikappade och äldre,

som ofta saknar möjligheter att ta sig ut till långväga naturområden. Lika

naturligt som det är för kommunema i dag att anlägga och informera om motionsslingor borde det bli att göra motsvarande med sina naturområ-

den. Upplevelsen av naturområdena beror i hög grad av graden av

ostördhet inte minst buller. Visionen är att göra det möjligt för så

av

många som möjligt att kunna en vardaglig kontakt med ostörda natur-

områden genom att ta sig till fots, per cykel eller genom att använda sig

av allmänna kommunikationer. De orörda naturområdena utgör emellertid bara en del av grönstrukturen. Utifrån de många människomas möjligheter att uppleva biologisk

mångfald i tätortema spelar all grönska stor roll. Ett stort träd gård

en och ett buskage med örter och några nässlor kan betyda skillnaden mellan att se och höra gråsparvar, bofinkar, nässelfjärilar och humlor, att uppleva hur årstidema växlar i naturen och att inte kunna få ta del av

några av dessa upplevelser av vardagsnatur. Det handlar här om biolo-

gisk mångfald på mycket elementär nivå, men om vitala värden för den

som är bunden till hemmet av sjukdom, ålderdom eller för det lilla bar-

net, dvs. vardagen för kanske ett par miljoner svenskar, för vilka denna

nivå är den viktigaste. Att i vår framtida tätortsmiljö tillförsäkra våra

allra svagaste möjligheter att uppleva ett varierat växt- och grupper

djurliv är minst lika viktigt att säkerställa de stora naturområdena.

som

Det förutsätter en god överblick men också detaljkännedom hur den

om

Bilaga 3 41

tätortens grönstruktur ter sig med sina naturområden, planerade egna trädgårdar, parker, kyrkogårdar, dvs. med sina olika former alléer in.m., grönska, och hur denna grönstruktur kan säkerställas och hävdas för av att den skall kunna berika livsmiljön. Behovet ökade säkerställandemöjligheter i plan- och bygglagstiftav

ningen är uppenbar. Lagstiftningen måste återspegla den vidgade bety-

delse tätorternas grönområden har fått, framför allt vad gäller de som ekologiska frågorna och de kulturella frågoma. Det betyder inte att de sociala frågoma finns förankrade i nuvarande PBL skulle ges mindsom re tyngd, snarare tvärtom.

7 Förslag till åtgärder i gällande lagstiftning

7.1 Sammanfattning Städers och tätorters grönområden utgör sammanhängande strukturer såväl för människors nyttjande, som i ekologiskt hänseende, t.ex. i fråga den biologiska mångfalden och med hänsyn till trädgårdars, parkers om och andra stadsplanteringars kulturhistoriska värden. Av denna anledning måste grönstrtrkturen betraktas utifrån helhetssyn, där sammanen hang och funktion utgör nyckelbegrepp både i förhållande till bebyggeloch inom grönområdena. Säkerställandet måste hanteras inom ramen sen för den fysiska planeringen och därtill hörande process, vilket leder till

att bestämmelser som syftar till förstärkning av dessa förutsättningar

måste integreras i PBL:s regelverk och i den med PBL samverkande Naturresurslagen NRL. Det bör i PBL läggas fast att ett underlag skall finnas tillgängligt i den översiktliga planeringen på motsvarande sätt som när det gäller den tekniska infrastrukturen. Underlaget bör behandla grönstrukturen inom samt omkring stadentätorten ett samlat sätt utifrån dess ekologiska,

kulturella och sociala värden. Översiktsplanen bör i detta avseende ange

kommunens intentioner för skydd och säkerställande både vad avser riksintressen och övriga allmänna intressen. Sammanhängande strukturer bör belysas utifrån tillgänglighet, spridningsvägar för växter och djur, samt kultunniljövärden och intentioner avseende deras upprätthållande bör l detta sammanhang kan även principer för skötsel av grönanges. strukturen inklusive råd till markägare uttryckas. Möjligheterna att använda översiktsplanen på angivet sätt föreligger i nuvarande lagstiftning,

42 Bilaga 3

men har utnyttjats systematiskt, varför det bör övervägas att ställa

ökade krav i detta avseende.

När det gäller något större, väl avgränsade grönområden i anslutning

till städer och tätorter finns NVL:s skyddsfonner, främst i form av

naturreservat och naturvårdsområde, som lämpliga och ändamålsenliga

styrmedel för att åstadkomma ett långsiktigt, juridiskt bindande skydd

och vård. Erfarenheterna visar att det har varit svårt att bredda intresset

att arbeta med NVL:s skyddsfomier som ett kommunalt styrmedel.

Förhållandevis kommuner har beslutat om skydd och vård för särskilda områden. Samtidigt måste dock konstateras att intresset för att delegation har ökat och att många kommuner arbetar med olika kommunala naturvårdsprojekt. Dessa instrument borde kunna användas i betydligt större utsträckning än vad som varit fallet hittills för att säkerställa grönområden i nära anslutning till städer och tätorter. Statens

intressen och insatser när det gäller skydd och vård med stöd NVL

av bör i första hand riktas mot värden och områden som är av nztionellt intresse. Områden som i första hand är viktiga i ett kommunalt perspektiv bör vara ett kommunalt ansvar att långsiktigt säkerställa och förvalta. De tätortsnära grönområdena måste förutsättas i regel iamna i denna kategori. Det breda perspektivet på kultunniljöns värden liksom den starka

betoningen av kultunniljövårdens strukturpåverkande betydelse i sam-

hället innebär att planeringen för en god livsmiljö nu måste utsträzkas till

att inte enbart omfatta de specifikt ålderdomliga och fömämsta parkmil-

jöema. I samhällsplaneringeiis uppgift med att utveckla stabila och ut-

hålliga förvaltningsfonner, måste även ingå att vidga kultunniljövårdens ansvar och bevarandemål också till den mer näraliggande pak- och trädgårdskulturens växlande uttryck och miljösammanhang.

Det är följaktligen ett nationellt intresse att i sammanhållna miljöer

säkerställa de från nationell och intemationell synvinkel historiskt och

konstnärligt särskilt värdefulla parkema och stadsplanterngama.

Grundläggande utgångspunkter för på hur detta överinseeide och synen